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GESTION PUBLICA: CONCEPTOS Y METODOS

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Vicente Ortn-Rubio
University Pompeu Fabra
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BBV
Centro de Estudios de Economa
del Sector Pblico

GESTION PUBLICA

Vicente Ortn Rubio

Profesor Titular de Organizacin de Empresas
Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales
Universidad Pompeu Fabra

INDICE

pgina
Introduccin1
Gestin3
Entre Fosbury y los antgenos7
Limitaciones a la gestin inherentes a
la naturaleza del sector pblico11
Gestin pblica14
Tamao del sector pblico17
Privatizacin18
Desregulacin19
Reconversin pendiente y primeros pasos21
Experiencia internacional25
Ciencias de la Gestin pblica27
Limitaciones mitigables de la Gestin pblica38
Dos familias de soluciones: 1/ Competencia39
Financiacin pblica y produccin privada41
Cobro por la provisin de servicios
comunes dentro de la Administracin43
Tiquet moderador44
2/ "Nueva" Gestin pblica47
Estrategia de cambio: El radicalismo selectivo49
Bibliografa51

INTRODUCCION
Gestin pblica es gestin con las limitaciones
derivadas del carcter pblico del cometido. Parece
una definicin pero no lo ser hasta que se establezca
qu se entiende por "gestin" y qu por "limitaciones
derivadas del carcter pblico del cometido".
Se distinguir entre gestin como prctica y Gestin
como
conjunto
de
disciplinas
prestando
especial
atencin al papel de la Economa, que por naturaleza
debera integrar gran parte de la Gestin. Una
conceptualizacin clara del mbito y significado de la
gestin ha de referirse necesariamente a la "gestin
japonesa" (cuadro 1). La forma de abordar la gestin
pblica vendr dada por la manera en que gestin se
defina y por la forma de interpetrar las limitaciones
a la gestin pblica.
Dado que, errneamente, los tres trminos que con
mayor frecuencia se asocian a la idea de gestin
pblica son los de "limitacin del tamao del sector
pblico",
"privatizacin",
y
"desregulacin",
se
analizar
porque
estas
asociaciones
no
deben
efectuarse ineludiblemente.
Del terreno conceptual se pasa a la reconversin
pendiente de la Administracin en Espaa destacando
peculiariedades y sealando algunos primeros pasos
significativos. La investigacin aplicada aportada por
las Ciencias de la Gestin pblica puede facilitar la
andadura. De ah que se revisen cules son estas
ciencias (cuadro 2) y, ms especficamente, qu
instrumentos resultan potencialmente tiles para la
mejora de las decisiones pblicas (cuadro 3).
Ya en el terreno de las polticas para la mejora de la
gestin pblica se retoman las limitaciones a la
gestin pblica para aislar las mitigables, falta de
incentivos
organizativos
y
falta
de
incentivos

individuales, y agrupar las actuaciones en dos grandes

familias, competencia y "nueva" Gestin pblica,
dirigidas, respectivamente, a los dos grupos de
limitaciones mitigables.
Entre las medidas encaminadas a la introduccin de una
mayor competencia en el sector pblico destacan la
financiacin pblica con produccin privada, el cobro
por la provisin de servicios comunes dentro de la
Administracin, y el tiquet moderador. Se detalla
asimismo qu es la "nueva" Gestin pblica para
finalizar con lo que, sin duda, constituye la parte
ms difcil: implantar el cambio.

GESTION
El trmino gestin est todava revestido en Espaa de
una cierta divinidad en el sentido valleinclanesco. En
efecto, "no falta quien se esquive con sobresalto y
quien aconseje cordura al oir" la palabra gestin. No
falta tampoco quien, conociendo el efecto exorcizador
del trmino, esgrima la gestin, las mejoras en la
gestin, como solucin inespecfica a problemas que no
se saben resolver: la gestin como el residual
inexplicable dentro de una solucin.
Al igual que ocurre con el trmino Economa, gestin
refiere, segn el contexto, tanto una prctica
(gestin
con
minscula)
como
un
conjunto
de
disciplinas (Gestin con mayscula).
En tanto que prctica la gestin se define de diversas
maneras:
1/

Creacin y mantenimiento de un medio laboral

donde los individuos, trabajando en grupos,
puedan realizar misiones y objetivos especficos
(segn
un
texto
tipo,
que
no
modelo,
de
1
"Management" : el de Koontz et al, 1990)

2/

Conseguir que las cosas se hagan a travs de las

personas (The Gower Handbook on Management, 1988,
pag 12).
Coordinar y motivar a las personas de una
organizacin
para
conseguir
unos
objetivos
(Milgrom y Roberts 1992, pag 25).

3/

Los
mdicos
gestionan
enfermos,
los
ingenieros
proyectos y los directivos organizaciones. Polticos,

En
ingls
"management".

el

trmino

correspondiente

gestin

es

altos funcionarios y directivos contratados son los

gestores pblicos.
En cuanto conjunto de disciplinas, la Gestin ha sido
tambin caracterizada de mltiples formas. Se resean
a
continuacin,
y
en
el
mismo
orden
en
que
anteriormente
han
aparecido,
las
acotaciones
de
Gestin que, de forma ms o menos explcita, realizan
los autores de los cuales se han referenciado
definiciones de gestin como prctica.
1/

Para el ya citado Koontz, en un artculo

convertido
en
clsico,
la
Gestin
est
constituda por una jungla de teoras. Ms que
teoras Koontz refiere enfoques de muy variada
entidad: emprico o de casos, de relaciones
humanas por la Psicologa, de comportamiento
grupal por la Psicologa social, de Teora de la
Decisin,
de
Investigacin
Operativa,
el
contingente o situacional del "todo depende" por
inexistencia de principios generales, etc). Y lo
de jungla viene, tal vez, ms motivado por la
confusin que por la diversidad.

2/

El "Gower Handbook on Management" clasifica las

teoras sobre gestin posteriores a la Segunda
Guerra Mundial en cuatro grupos mediante la
ubicacin sociolgica de sus autores:
Consultores y prcticos que teorizan. Aqu
se situaran todos los gurs: Peter Drucker,
Kenichi
Ohmae,
Tom
Peters,
Michael
Porter...que con sus escritos y consultora
superan de forma evidente la prueba del
mercado aunque pueda persistir cierta duda
sobre su utilidad social1.

"Un economista toma el t con una gur de la gestin" (The

Economist, 3 enero 1992, pags 97-99) analiza en clave de
humor, compatible con la ponderacin y el rigor, esta cuestin
y, en general, las relaciones entre la Economa y la Gestin.

3/

Satricos: Parkinson, Robert Townsend,

Antony
Jay...Estos
autores
son
bien
conocidos
fuera
de
los
crculos
1
profesionales .
Acadmicos que investigan sobre funciones
gestoras
como
el
marketing
(Levitt,
Kotler...) o la planificacin estratgica
(Ansoff), o que bien centran su atencin en
el comportamiento del trabajador individual
y
su
motivacin
(Herzberg,
McClelland,
Maslow...), el comportamiento de los grupos,
los factores que influencian la efectividad
o el comportamiento gestor y el liderazgo
(Mintzberg).
Potenciadores de la Investigacin Operativa
y la Gestin Cientfica (Simon, Diebold,
Weiner...).

Para Milgrom y Roberts, que se proclaman autores

del primer texto sistemtico sobre Organizacin y
Gestin desde el punto de vista del anlisis
econmico, Gestin es Economa. La empresa es un
conjunto de contratos. Su organizacin interna un
conjunto de arreglos entre principales y agentes.
Sus relaciones con los competidores juegos no
cooperativos y sus relaciones con proveedores y
clientes juegos cooperativos. Todos estos temas
han estado en el centro de la investigacin
econmica durante los ltimos quince aos. La
clave del desarrollo futuro de la Economa en
cuestiones de gestin pasa por la relevancia que
sea capaz de imprimir a estas investigaciones.

Jay, autor de "Management and Machiavelli", escribi con J

Lynn el imprescindible S, Ministro (Ultramar Editores, 1985).
En Espaa, la seccin El Papeln General de la desaparecida
revista La Codorniz fue un exponente de este tipo de
literatura.

Tamaa falta de
pronunciamiento.

acuerdo merece un comentario y

El
"Gower"
refleja
escueta

un
y

correctamente lo que sociolgicamente han sido las

teoras sobre Gestin despus de la Segunda Guerra
Mundial. Sorprende la escasa presencia de economistas:
Herbert Simon y Michael Porter. El Nobel Simon aparece
por
sus
conceptualizaciones
de
la
racionalidad
limitada y el comportamiento maximizador. Porter por
cruzar literal y metafricamente el ro Charles y
juntar las tradiciones de la Escuela de Economa de
Harvard con las de la Escuela de Gestin.
Esta escasa presencia de la Economa en temas de
gestin ha reflejado la falta de progreso en este
campo.
El
artculo
seminal
de
Coase
sobre
la
naturaleza de la empresa ha sido el artculo de
Economa ms citado durante la dcada 1976-1986, pero
es un artculo de 1937!
La situacin est cambiando
en estos ltimos aos y as lo atestiguan los textos
de Milgrom y Roberts y, en castellano, los de Vicente
Salas (1987) y Benito Arruada (1990).
La Microeconoma tiene un papel potencial en gestin
comparable como mnimo al que tiene la Macroeconoma
en poltica econmica. La Economa debera ser por
naturaleza la disciplina integradora de gran parte de
la Gestin, pero su olvido de las organizaciones
explica su limitado papel actual. La potencialidad
existe, debe aadirse la relevancia y sta, como ya se
ha dicho, depende de una eleccin adecuada de
problemas.
Entre Fosbury y los antgenos
En el Cuadro 1 se repasan la mejoras en Gestin
introducidas durante el siglo XX y se destaca la
actualidad de la "gestin japonesa". La relevancia
derivada de la eleccin adecuada de problemas pasa, en
parte importante, por entender por qu triunfa el

Japn. Hace tiempo que se sabe que las diferencias en

el ritmo de aumento de la productividad entre pases
no provienen tanto de diferencias en eficiencia
asignativa o econmica (al fin y al cabo existe
coincidencia al sealar cules son las industrias
estratgicas) como de diferencias en eficiencia de
gestin. Una misma corporacin ha instalado dos
fbricas, idnticas1 y las ha vendido, llaves en mano,
a sendas empresas compradoras de dos pases distintos;
sus producciones han variado fuertemente en cantidad y
calidad. No por diferente eficiencia asignativa sino
por diferente eficiencia de gestin: Absentismo, moral
de los trabajadores, interrupciones de la cadena de
montaje,
tasa
de
rechazos,
etc,
explican
las
diferencias. Hay que traspasar, pues, los recintos de
esas dos fbricas, y de las organizaciones en general,
para buscar las claves de las diferencias en la
evolucin de la productividad entre pases.
Slo saltando de espaldas puede competirse en altura.
Hasta 1968, cuando Fosbury inicia la tcnica, el
rodillo era la tecnologa correcta. En la competencia
econmica global hay que imitar la tcnica de quien
mejor lo hace: Japn. Saltar rodillo es albanizarse.
Si la Gestin japonesa corresponde al Fosbury, malas
adaptaciones de una buena teora y una buena prctica
pueden provocar incapacidad. Aqu se corre el peligro
de que una supuesta teora de Gestin, charlatana y
acientfica, acte de autntico antgeno2 del cuerpo
social, o de una organizacin en particular, y consiga
que el nico "ttulo"3 en gestin sea el que la
concentracin de anticuerpos4 proporciona.
1

Tan idnticas que cuando las fbricas estn vacas slo puede
determinarse el pas de ubicacin por el idioma que expresa la
prohibicin de fumar.
2
Substancia que introducida en el organismo provoca la
formacin de anticuerpos.
3
Grado, valor, proporcin.
4
Substancia especfica de la sangre y otros lquidos orgnicos
(globulinas) que aparece tras la inyeccin de elementos

Indagar
en
la
Gestin
japonesa supone estudiar
historia, cultura, educacin, geografa, poltica
econmica tanto como tcnicas y valores de gestin. En
sentido amplio todo lo anterior es gestin cuando la
organizacin de referencia es un pas.
Curiosamente gran parte de los avances realizados por
los japoneses en gestin derivan de la aplicacin de
teoras importadas: Las de Taylor1, a principios de
siglo, y las que desarrollaron Edward Deming y Joseph
Juran a partir de los trabajos realizados, en la
dcada de los aos treinta, por W Shewhart y otros en
los laboratorios de Western Electric (posteriormente
AT&T
Bell).
El
xito
prctico
de
las
teoras
exportadas ha propiciado su recuperacin.
Cuadro 1: Mejoras en la gestin durante el siglo XX
1. Escuelas clsicas (principios de siglo)

2.

Principios universales de eficiencia

Bsqueda de una organizacin sin friccin
Despegue de la ingeniera industrial
Relaciones humanas (dcada de los aos

30

siguientes)
Estudios Hawthorne en Western Electric
Psicologa del trabajo y motivacin
Gestin
participativa
y
enriquecimiento
del
puesto de trabajo
3. Investigacin operativa (dcada de los aos 40 y
siguientes)
Necesidades II Guerra Mundial y advenimiento de
los ordenadores

extraos (antgenos) sobre los que acta especficamente:

aglutinndolos,
destruyndolos,
neutralizndolos
o
precipitndolos.
1
De la traduccin al japons de los Principles of Scientific
Management, publicada en EEUU en 1911, se vendieron en Japn
dos millones de ejemplares.

4.

Modelos
cuantitativos
organizativos
Anlisis de sistemas (dcada

para
de

los

problemas
aos

50

siguientes)
Perspectiva ciberntica (diseo de sistemas de
control)
Atencin a las interacciones dinmicas
5. Planificacin estratgica (dcadas de los aos 60 y
70)
Diversificacin y bsqueda de sinergias
Reestructuracin de activos
6. Gestin japonesa
Sistemas de control de calidad implicando a las
personas
Enfoques novedosos de la gestin de la produccin
y los inventarios

LIMITACIONES A LA GESTION INHERENTES A LA NATURALEZA

DEL SECTOR PUBLICO
El Estado es una organizacin econmica a la que se
pertenece sin demasiada eleccin1 y que tiene derechos
coactivos y responsabilidad para comportarse segn la
confianza que se le otorga en funcin de una
legitimidad que no se deriva de la propiedad sino del
proceso electoral (Stiglitz 1989). Como consecuencia
de esta responsabilidad fiduciaria que rige la
administracin
pblica
existen
importantes
restricciones en la discrecionalidad con la que se
pueden administrar los recursos. Estas limitaciones a
la gestin inherentes a la naturaleza econmica del
sector pblico afectan tanto a los recursos humanos
como a los restantes aspectos de la gestin.
Respecto a los recursos humanos la profilaxis de
rentas
polticas
(clientelismos
y
cesantas
decimonnicas) ha llevado a unas relaciones de empleo
estables; nadie puede ser despedido por razones
polticas y dificlmente lo ser por vagancia o
incompetencia manifiesta. La estructura de incentivos
es, por otra parte, poco discriminante del rendimiento
o mrito.
En relacin a los otros aspectos de la gestin, la
divisin de funciones y la centralizacin basada en el
"principio de la desconfianza" (Nieto 1984) van mucho
ms all de lo que los principios de control interno,
generalemente aceptados y aplicados por las empresas,
exigen. Al fin y al cabo tambin en las empresas se
presentan los problemas de la relacin de agencia
suscitados por una eventual diferencia de intereses
entre propietarios (ciudadanos en el sector pblico) y

Existe una cierta eleccin como lo muestran algunos

movimientos de empresas fuera de ciertos pases o la
emigracin hacia parasos fiscales de personajes famosos.

gerentes (polticos
pblico).

funcionarios

en

el

sector

Cierto es que la gestin del sector pblico es

compleja dado que sus actividades son muy diversas y
su tamao considerable1. El sector pblico espaol
comprende tanto al sector pblico administrativo
(Administracin
central,
compuesta
por
Estado,
Administracin institucional y Seguridad Social, ms
Administracin de entes territoriales: Comunidades
Autnomas y corporaciones locales) como al sector
pblico empresarial en el que se integran los
organismos
autnomos
comerciales,
industriales,
financieros o anlogos, los servicios comerciales del
Estado,
las
sociedades
estatales,
las
entidades
privadas controladas por el Estado ms el sector
pblico empresarial autonmico y local.
En el sector pblico administrativo la gestin se
complica respecto al sector pblico empresarial por:
la mayor dificultad para medir rendimientos,
el control jurisdiccional constante,
una visibilidad y transparencia de la actuacin
pblica ms elevada que la de la actividad
privada,
la multiplicidad de objetivos y
la mayor ambiguedad de la tecnologa (acerca de
cmo el Ministerio de Asuntos Exteriores produce
"estabilidad en el Mediterrneo", por ejemplo).
Algunas
de
estas
complicaciones
(control
jurisdiccional,
visibilidad
y
transparencia,
multiplicidad de objetivos) constituyen restricciones
a las que hay que dar la bienvenida ya que la
eficiencia sirve simplemente como instrumento de
1

En Espaa-1992, el nmero de personas al servicio del sector

pblico asciende, segn el Boletn Estadstico del Registro
Central de Personal, a 2'2 millones, y el gasto pblico
representa un 45% del PIB.

objetivos sociales superiores, como pueda ser la

democracia, que ofrezcan una perspectiva de mejora
social. La "poltica" no es un inconveniente a orillar
sino una actividad interconectada con la gestin
pblica: Hace falta mejor "poltica" para una mejor
gestin pblica y, a su vez, una mejor gestin pblica
contribuye a una mejor poltica.
Otras complicaciones de la gestin en el sector
pblico administrativo, en cambio, prefiguran una
autntica agenda de investigacin: Cmo medir el
bienestar y sus distintos componentes, cmo decidir
con
criterios
mltiples,
cmo
configurar
organizaciones
que
compatibilicen
eficiencia
y
reduccin de relaciones jerrquicas, etc.
En ltima instancia la inespecificidad de los mandatos
electorales a los gobiernos, y la ausencia de lo que
en las empresas representa la cuenta de Resultados,
obliga a un mayor esfuerzo de investigacin ya que se
trata de mejorar los mecanismos de eleccin pblica,
proporcionar bases slidas para la elaboracin de las
principales polticas pblicas (industrial, sanitaria,
por ejemplo) y formas de organizar y evaluar su
efectividad.

GESTION PUBLICA
Ahora ya se ha establecido qu es gestin y cules las
limitaciones
inherentes
al
carcter
pblico
del
cometido. Valga pues la definicin de gestin pblica
como gestin con limitaciones derivadas del carcter
pblico del cometido.
En estos momentos del siglo (cuadro 1) Gestin pblica
equivale a "gestin japonesa" (el "Fosbury") con las
siguientes precisiones:

El sistema japons de gestin ni es nico ni

novedoso ni japons en su concepcin (McMillan
1989). Eso s, se ha aplicado inicialmente en
Japn.

Historia y cultura tienen un papel que a menudo

se exagera. La prueba definitiva la proporciona
la aplicacin del sistema japons de gestin en
otros pases y su xito, aunque tambin haya
habido algn fracaso, en culturas distintas1. As
las fbricas de automviles instaladas en EEUU
durante estos ltimos aos, como "joint venture"
entre
estadounidenses
y
japoneses,
muestran
productividades ms cercanas a las de las
fbricas japonesas instaladas en Japn que a las
de las fbricas estadounidenses instaladas en
Estados Unidos (The Economist 1991).

Este tipo de estudios se realiza con diseos muy rigurosos en

el campo sanitario. Japn muestra la mejor esperanza de vida
al nacer del mundo y difiere notablemente respecto a otros
pases occidentales en las tasas de incidencia de enfermedades
muy significativas. Evidencia recogida en japoneses emigrantes
ha permitido constatar que la incidencia (de cncer de
estmago, de cncer colo-rectal, de enfermedades isqumicas
del corazn, etc) evoluciona muy rpidamente hacia la propia
del lugar de residencia del emigrante (que se adapta a la
nueva cultura) alejndose de la del lugar de nacimiento. No
cabe, pues, achacar a diferencias genticas las variaciones en
estado de salud entre Japn y otros pases desarrollados.

No conviene arremeter indiscriminadamente contra

todas las limitaciones de la gestin en el sector
pblico: algunas deben ser investigadas (impacto
sobre el bienestar por ejemplo), otras mejoradas
(visibilidad y transparencia), y slo aqullas
que constituyan rmoras del pasado que no sirven
al inters comn han de modificarse. (Estas sern
examinadas,
ms
adelante,
en
la
seccin
Limitaciones mitigables a la Gestin pblica).

La necesidad de mayor eficiencia refleja el

imperativo de la competitividad y lo hace en
mayor
grado
conforme
la
competitividad
internacional se intensifica, pero ello no puede
erigir
a
la
eficiencia
en
criterio
rey.
Difcilmente la eficiencia generar entusiamos,
adhesiones o manifestaciones espontneas. En
parte es debido a que cuando los objetivos son
antisociales
la
eficiencia
adquiere
malas
1
connotaciones . Y en otra parte debido a:
...cmo se aplica este trmino. Porque eficiencia
no slo significa el mayor beneficio dado un
coste;
en
realidad
significa
los
mayores
beneficios
medibles
dados
los
costes
medibles...La eficiencia se termina asociando con
factores susceptibles de medicin. Y esto tiene
tres grandes consecuencias:
Primera, ya que los costes normalmente son ms
fciles
de
medir
que
los
beneficios,
la
eficiencia muy a menudo se limita a la reduccin
de costes.

..."Vonce ze rockets are up, who cares vere zey come down!
Zat's not my department", dice Werner von Braun. Cancin de
Tom Lehner citada por Artells, 1991. (Una vez lanzados los
cohetes a quin le importa dnde caen; ese no es mi
departamento).

Segunda, ya que los costes econmicos normalmente

son ms fciles de medir que los costes sociales,
la eficiencia tiende con demasiada frecuencia a
aumentar los costes sociales, considerados como
"externalidades".
Tercera, ya que los beneficios econmicos son
normalmente
ms
fciles
de
medir
que
los
beneficios sociales, la eficiencia con demasiada
frecuencia
lleva
a
la
organizacin
a
una
moralidad desde el punto de vista econmico que
puede implicar una inmoralidad desde el punto de
vista social. (Mintzberg 1992, pag 320)
5

La gestin pblica no tiene porque limitarse a

dar respuesta a la crisis del Estado del
Bienestar ya que imbricada en esta crisis est la
crisis de legitimacin del Estado y de la accin
poltica en momentos en que pierden vigencia y
credibilidad las legitimaciones tradicionales que
haban operado hasta ahora (Lozano 1991).

Puede establecerse ya, por tanto, que gestin pblica

no ha de identificarse forzosamente ni con reduccin
del tamao del sector pblico ni con privatizaciones
ni con desregulacin, tal vez los tres trminos que
con mayor frecuencia se asocian a la idea de gestin
pblica,
confiriendo
antigenicidad
evitable
al
necesario camino hacia el "Fosbury".
El tamao del sector pblico ha de responder a
preferencias sociales. El anlisis coste beneficio
permite
identificar
con
precisin
el
punto
de
eficiencia samuelsoniano para bienes y servicios
pblicos, aquel en el cual la suma de las valoraciones
marginales de todos los ciudadanos usuarios de un
servicio pblico iguala el coste marginal agregado.
Otra forma de juzgar el tamao del sector pblico es
mediante el teorema del votante mediano (de Hotelling)

que, bajo ciertas hiptesis, predice el dominio social

de las preferencias del votante mediano. Estas
preferencias no coinciden necesariamente con la del
punto
samuelsoniano
pero
tampoco
parecen
darse
desviaciones sistemticas hacia el consumo excesivo o
hacia el consumo insuficiente (tamao excesivo/tamao
insuficiente del sector pblico). Existen, por otra
parte, abundantes teoras acerca del comportamiento
del sector pblico que postulan tamao excesivo en
base a la posicin potencialmente monopolista del
sector pblico. Su comentario rebasa el mbito de este
trabajo y no arrojara luz especial a un asunto que es
fundamentalmente emprico y que debe solventarse en el
campo de la contrastacin de hiptesis derivadas de
las teoras de la burocracia y en el de la discusin
de la suficiencia de los mecanismos polticos de
control sobre el sector pblico. El problema de
gestin pblica ser, en todo caso, el de mejorar los
mecanismos
de
eleccin
pblica,
nunca
el
de
suplantarlos.
Tanto
las
empresas
pblicas
(nacionalizacin/privatizacin
a
debate)
como
la
regulacin comparten:
una racionalidad econmica comn (solucionar
fallos del mercado),
la intencin de preservar intereses sociales
declarables (seguridad nacional, equidad) y,
la
de
responder
a
intereses
privados,
no
declarables, de los grupos de presin.
La
cuestin
de
la
privatizacin
puede
quedar
perfectamente al margen si se acepta que el grado de
competencia en el mercado de productos y servicios y
la efectividad de la poltica reguladora repercuten
probablemente ms en el comportamiento econmico que
la titularidad, pblica o privada, per se (Kay y
Thompson 1986, Dunsire et al 1988, OCDE 1990a).

Es difcil valorar los efectos de las privatizaciones

en el comportamiento econmico por el escaso tiempo
transcurrido desde que, en la dcada pasada, se
produjeron un nmero importante de privatizaciones en
los pases de la OCDE. En algunos casos los resultados
a
corto
plazo
de
la
privatizacin
han
sido
decepcionantes en trminos de mejora de eficiencia en
las empresas afectadas y de aumento en el excedente
del consumidor. Ello parece estar relacionado con el
mantenimiento del poder de mercado del organismo
privatizado. Esta evidencia respalda la hiptesis de
que el determinante crucial del xito econmico de las
privatizaciones radica en la competencia, no en la
propiedad (OCDE 1990a).
Finalmente, tambin la desregulacin puede soslayarse
de la discusin sobre gestin pblica. Durante la
dcada pasada se produjeron importantes movimientos
desregularizadores; ms en Estados Unidos, Canad, y
Reino
Unido
que
en
la
Europa
continental.
La
experiencia estadounidense reciente ha desacreditado
el
mito
desregulador
(por
ejemplo
en
materias
bancarias y de trfico areo) basado en una filosofa
del "laissez faire" que idealiza el mercado y
considera
las
polticas
industrial
y
comercial
inefectivas. Otra enseanza de la "gestin japonesa"
viene dada por la consideracin de la competencia como
instrumento no como finalidad. En una realidad mundial
donde los conceptos relevantes son los de economas de
escala y de gama, el desarrollo tecnolgico y los
costes de entrada en -y salida de- un sector
industrial, la "desregulacin" no puede equivaler al
mero mantenimiento de un marco competitivo idealizado.
Desregular
implica
regular
la
competencia
pero
tratando la competencia como un medio no como un fin
en s como el creciente protagonismo de las polticas
industriales estratgicas demuestra. Ni las ventajas
de la competencia perfecta ni las teoras del libre
comercio basadas en la ventaja comparativa han

desaparecido pero "ya no son lo que eran" (Krugman

1987).
En relacin a la situacin espaola, con neutralidad
crtica
en
las
cuestiones
de
privatizacin
y
expectativas de cambios en los contenidos de la
regulacin (la disminucin del poder monopolstico de
ciertos servicios prevista en el Plan de Convergencia,
otro tipo de poltica industrial) pueden suscribirse
los dos grupos cualitativos de exigencias que plantea
la modernizacin de la Administracin segn el
documento producido por el Ministerio para las
Administraciones Pblicas (MAP 1991):
1

El
desplazamiento
de
una
Administracin
de
potestades a una Administracin prestadora de
servicios implica la exigencia de garantizar para
todos los ciudadanos (no slo los que tengan
determinado nivel de rentas) el acceso a bienes,
servicios y prestaciones fundamentales como la
educacin,
sanidad,
vivienda,
proteccin
de
desempleo o atenciones a partir del momento de la
jubilacin.
Para
ello,
ms
que
ir
a
una
delimitacin de las competencias de cada unidad,
debe irse a una definicin de los servicios que
deban prestarse.
La prestacin de todos esos servicios de acuerdo
con el principio de eficacia (para cumplir sus
objetivos sociales) y eficiencia (para economizar
costes, que posibiliten aumentar las prestaciones
includas en un servicio determinado u ofrecer
nuevos servicios con los recursos disponibles).

RECONVERSION PENDIENTE Y PRIMEROS PASOS

Para dimensionar la importancia de la eficiencia en la
gestin del gasto pblico conviene recordar que
recursos equivalentes a la mitad de la renta del pas
se asignan (incluyendo las empresas pblicas) a travs
de procesos polticos ajenos al mercado. De esa mitad,
un 50% de dichos recursos -gasto pblico- cabe
imputarlo a lo que el Sistema de Estadsticas Europeas
de Proteccin Social (SEEPROS) identifica como gasto
social. A su vez, dentro de ste, dos terceras partes
corresponden
a
prestaciones
monetarias
para
el
mantenimiento de la renta (pensiones, subsidios, etc),
respondiendo la tercera parte restante a servicios
suministrados en especie, de entre los que la sanidad
representa sus dos terceras partes.
El problema de la eficiencia del sector pblico afecta
tanto a las funciones distributiva, estabilizadora y
asignativa del Estado pero es en esta ltima donde
adquiere mayor importancia, tanto respecto a bienes
pblicos como respecto a bienes privados, tutelares o
no. La proximidad del Mercado Unico, el impacto del
sector pblico en la competitividad de un pas -aunque
solo fuera por los bienes y servicios que produce1, las
crecientes demandas de servicios por una poblacin ms
sofisticada y heterognea, y las cada vez menores
posibilidades de aumentar los ingresos pblicos, hacen
que la atencin se oriente hacia el anlisis de la
gestin de los recursos pblicos, sin las inferencias
privatizadoras que solan acompaar tal anlisis; el
argumento lgico que permanece es el de la necesidad
de instrumentar mecanismos de asignacin que mejoren
la utilizacin de dichos recursos y que asuman como no
tica la ineficiencia probada (Lpez Casasnovas 1988).
1

La produccin pblica de servicios representa en los pases

de la OCDE una sexta parte del Producto Nacional Bruto. Por
tanto, una mejora del 10% en la productividad del sector
pblico elevara el PNB en ms de un 1.5%

El mal funcionamiento de la Administracin en Espaa

es visto en el exterior como un claro elemento
diferenciador de este pas en relacin con otros
pases europeos. La gestin pblica en Espaa es, en
realidad y en la mayora de los casos, mera
administracin burocrtica, y el gestor pblico un
experto en el laberinto normativo y procedimental
(Martn Fdez 1985). Este diagnstico es compartido por
el Ministerio para las Administraciones Pblicas en
una reciente publicacin (M.A.P. 1991) donde se
realiza un cuidadoso anlisis de la Administracin del
Estado
y
se
destacan
los
siguientes
problemas
funcionales:
1
La falta de responsabilidad de los gestores;
stos son ejecutores de procedimientos.1
2
La insuficiente autonoma de gestin por cruces y
solapamientos de funciones y competencias.
3
La
multiplicacin
de
controles
previos
de
carcter formal.
La
organizacin
del
sector
pblico,
y
ms
especficamente
la
del
Estado,
se
ha
adaptado
marginalmente a las nuevas funciones de ste. Las
reglas substituyen a la gestin. Existe una tensin
evidente entre control de legalidad y lucha contra
cualquier atisbo de discrecionalidad, por una parte, y
flexibilidad de gestin por otra.
De alguna forma el cambio de enfoque desde una
perspectiva basada en la legitimidad y legalidad de la
actuacin (quin es el rgano competente?, cul el
procedimiento aplicable?) a una perspectiva centrada
en resultados y tcnicas que permitan mejorarlos se
est produciendo con retraso en nuestro pas. Las
1

Subsiste la concepcin del procedimiento como instrumento de

garanta del administrado frente a la ilegalidad de la
Administracin y de sta frente a los abusos de los
administrados.

preocupaciones de la transicin a la democracia y del

desarrollo constitucional en un Estado de Autonomas
pueden tal vez explicar la primaca -en gestin
pblica- de las cuestiones polticas y jurdicoinstitucionales sobre las econmicas.
Cabe notar, no obstante, la informatizacin -no
siempre acertada- de la Administracin, los intentos
de constitucin de ventanillas nicas, la mejor
accesibilidad de algunos servicios, las creaciones
institucionales para atender quejas y reclamaciones
aparte de la va judicial (Defensor del Pueblo, Sndic
de Greuges...), incluso el predominio de economistas
en el gobierno. Algo se mueve en la prctica1. No
obstante, la modernizacin de la gestin pblica se ha
centrado
fundamentalmente
en
el
instrumento
presupuestario: su elaboracin, gestin y control. La
valoracin de la reforma presupuestaria de los aos
ochenta indica que no ha tenido un impacto relevante:
Siguen
primando
los
criterios
administrativos
y
legales frente a los de eficacia y eficiencia en el
comportamiento del gestor pblico (Zapico 1988).
Recientemente, el Gobierno se ha comprometido a
mejorar 204 servicios pblicos en 1992 dentro del Plan
de Modernizacin del Estado. Constituyen reformas
posibles que en su momento debern evaluarse.
Los economistas, por su parte, refuerzan su inters
por la gestin pblica como los recientes artculos de
1

El problema estriba siempre en determinar si el ritmo de

cambio resulta suficiente, lo que exige contestar a la
pregunta "qu hubiera pasado si...?". En trminos kunderianos
la vida de un individuo o de una sociedad es un experimento
sin repeticin. Estadsticamente, en cambio, puede contestarse
la pregunta siempre que se sepan controlar las variables
potencialmente explicativas. Este ajuste puede realizarse a
posteriori analizando los experimentos naturales (se redujo
el consumo innecesario de medicamentos tras las subidas del
tiquet moderador?) pero tambin a priori si las medidas de
gestin pblica se ensayan en "mercados de prueba".

Albi, Lasheras y Ruiz-Huerta, y Vergs (todos ellos

aparecidos en 1992) atestiguan.
Documentacin

Administrativa

ha

dedicado

recientente

sendos monogrficos a "Tcnicas gerenciales en la

Administracin Pblica" (nmero 223), coordinado por
Javier Valero, y a "Polticas pblicas y organizacin
administrativa" (nmeros 224-225), coordinado por Joan
Subirats.
Revista
Econmica
de
Catalunya
dedic
asimismo el monogrfico de su ltimo nmero de 1991,
el 11, a "La racionalidad en el sector pblico: Hacia
un nuevo modelo sanitario". No se researn aqu las
numerosas
y
valiosas
aportaciones,
tericas
y
prcticas, que en aos recientes se ha efectuado en
gestin pblica de servicios sanitarios, tal vez el
servicio pblico que, por importancia presupuestaria y
tradicin cientfica, es objeto de mayor indagacin y
experimentacin.
Finalmente, la Universidad ofrece desde el curso
1991/92 la diplomatura de Administracin y Gestin
Pblica. Claro que, en junio de 1992 slo 28 artculos
aparecan bajo el descriptor "gestin pblica" en la
base bibliogrfica ISOC (soporte CD-ROM). Pocos de los
28, adems, versaban sobre gestin pblica. Mayor
riqueza ofrece la literatura econmica pero sta suele
adoptar una perspectiva agregada: faltan estudios
microeconmicos que reflejen la toma de decisiones en
el sector pblico.
Experiencia internacional
Segn la OCDE (1990) las tcnicas de gestin pblica
han mostrado su utilidad de forma contradictoria y, en
ningn caso, espectacular como la experiencia de
Estados Unidos y Suecia durante las dos ltimas
dcadas muestra. Tanto EEUU como Suecia han dedicado
muchos esfuerzos al difcil problema de medicin del
producto del sector pblico: En EEUU el producto anual
por empleado pblico federal aument a un promedio

anual del 1,5% en el perodo 1967-1987 mientras que en

Suecia la productividad por empleado en el conjunto
del sector pblico cay a un promedio anual del 1,5%
durante la dcada de los aos setenta. The Economist
(1992), en cambio, valora de forma positiva los
cambios habidos en la gestin pblica de la Seguridad
Social, la Educacin, la Sanidad, la Polcia y los
Servicios Generales en el Reino Unido.
En Espaa, est por demostrar la validez de tcnicas
de gestin que se han ensayado en otros pases: Debe
comprobarse como se adaptan a una situacin de poca
tradicin democrtica, mucho secretismo en el proceso
decisional y con presencia camuflada de intereses
sociales (Subirats 1989).
El Comit de Gestin Pblica de la OCDE (1990b)
public un informe sobre las iniciativas en gestin
pblica llevadas a cabo por los pases miembros, que
actualiz al siguiente ao (OCDE 1991). Con ellos se
obtiene informacin acerca de lo que distintos
gobiernos llevan, o pretenden llevar, a cabo pero no
evaluacin de resultados.

CIENCIAS DE LA GESTION PUBLICA

Las Ciencias de la Gestin pblica sern aqullas que
con sus aplicaciones puedan contribuir a la mejora de
la misma. Se tratar de investigacin aplicada, muy
orientada a la resolucin del problemas. El carcter
aplicado har que los resultados sean muy especficos
y carezcan de la validez externa precisa para
extrapolar sus resultados a otros pases. Estas
Ciencias de la Gestin pblica han venido conocindose
con el nombre de "Public Administration" en EEUU y de
Ciencia de la Administracin en Europa. Entre sus
ingredientes interdisciplinarios figura el Derecho, la
Ciencia Poltica, la Sociologa, la Psicologa, la
Antropologa, la Investigacin Operativa, la Economa
y la Gestin (cuadro 2). Tradicionalmente han sido el
Derecho y la Ciencia Poltica las disciplinas que ms
han patrimonializado el campo de la Administracin
Pblica bajo los prismas de la ejecucin de la ley
(Derecho) y del poder (Ciencia Poltica).
La investigacin en estas ciencias ha contribudo a
ensanchar el conocimiento til para la adopcin de
mejores decisiones pblicas (sobre el desempleo, las
drogas ilegales, o la delincuencia). Chelimsky (1991)
proporciona numerosos ejemplos de investigaciones
utilizadas por los gestores pblicos (fundamentalmente
por
el
poder
Ejecutivo,
pero
tambin
por
el
Legislativo y el Judicial) para el establecimiento de
polticas pblicas, para el desarrollo de programas, y
para el seguimiento y evaluacin de los mismos.
Naturalmente, disponer de un conocimiento no es
sinnimo de aplicacin del mismo.
Para clasificar de alguna manera los instrumentos ms
especficos disponibles para una mejor gestin pblica
se utilizar una modificacin del esquema que Simon
(1982) aplica a las decisiones.

La decisin constituye un proceso que, interpretado

ampliamente, es sinnimo de gerencia. Este proceso de
adopcin de decisiones tiene cuatro fases:
1
Inteligencia: bsqueda de ocasiones para tomar
una decisin. Es laboriosa y ocupa gran parte del
tiempo de los directivos.
2
Diseo: elaboracin y desarrollo de los posibles
cursos de accin. Fase todava ms laboriosa que
la de inteligencia.
3
Eleccin: entre alternativas elaboradas respecto
a un problema ya identificado y elaborado en
funcin de sus consecuencias.
4
Revisin:
evaluacin
de
las
decisiones
efectuadas.
Tambin se emplear la distincin de Simon entre
decisiones programadas y no programadas, en el sentido
informtico del trmino, recordando que se trata de
extremos. Las decisiones de la vida real tienen ambos
componentes: se clasificarn en una u otra categora
segn sea el componente que predomina. La decisin de
otorgar un crdito por un banco o de seleccin de un
empleado se realizan con frecuencia y constituyen una
rutina que puede programarse incluso en su totalidad.
No obstante, posiblemente se preferir dejar un
espacio a la intuicin y a las impresiones personales,
lo que proporcionar el ingrediente "no programable" a
la
decisin
sin
que
sta
altere
su
esencia
programable.
Por otra parte las tcnicas y disciplinas que pueden
servir
de
ayuda
a
la
decisin
pblica
pueden
clasificarse como tradicionales y modernas. Mezclando
ambos
criterios
(programable/no
programable,
tradicional/moderna)
resulta
el
cuadro
3,
cuyos
componentes se glosan a continuacin.
Derecho Administrativo.

El Derecho Administrativo, base de la cultura de la

Administracin
pblica,
establece
modos
y
procedimientos para aplicar las normas jurdicas y las
formas de remediar las infracciones de la normativa
que se cometan en la ejecucin de las normas
jurdicas. Contempla la Administracin Pblica como un
conjunto de rganos y personas que tienen encomendada
la labor de aplicar normas jurdicas. El principio de
legalidad constituye el valor a preservar y el
criterio
de
control
sobre
la
actividad
de
la
Administracin
(Subirats
1991).
El
Derecho
Administrativo trata de equilibrar la capacidad de
coercin de los poderes pblicos con las garantas de
los ciudadanos ante un posible abuso de poder por
parte de la Administracin Pblica. Esta concepcin
predominantemente
garantista
y
procedimental,
celosamente custodiada por los servicios jurdicos y
la Intervencin, choca con la orientacin hacia los
resultados que cabe esperar de la Administracin
Pblica. Los profesionales del Derecho ms conscientes
de los cambios del papel del Estado en la sociedad
intentan combinar el criterio garantista bsico con
una mayor orientacin al resultado. As, en la
literatura acadmica se observa como los juristas,
guardianes de la vieja legitimidad, tienden puentes
hacia la nueva legitimidad basada en la eficiencia:
La intervencin del Estado en la economa se
justifica fundamentalmente por la capacidad de su
administracin estatal de ofrecer unos servicios
pblicos adecuados. A la legitimacin por la
legalidad se aade la legitimacin por la
eficacia. Lo que importa adems es que la
administracin ofrezca el mximo bienestar con el
mnimo coste posible. Y las demandas de gestin
eficiente, de reforma de la administracin,
suponen la posibilidad de legitimar la actividad
administrativa
por
caminos
distintos
a
los
tradicionales (Calsamiglia 1989).

Formacin.
Puede conseguirse mayor calidad gestora entrenando a
las personas en las habilidades requeridas. Una
primera dificultad consiste en definir cules son las
habilidades requeridas. Para ello no sirven las
definiciones
apriorsticas
de
gestin
sino
la
observacin de la realidad. Clsico en este campo es
el artculo de Mintzberg (1975) y sus directivos
ocupados
superficialmente
en
mltiples
tareas,
caracterizadas por su brevedad y fragmentacin, con un
gran uso de la comunicacin verbal, ingrediente
esencial de las decisiones. Establecidas cules son
las habilidades que un gestor pblico requiere
(negociar?, establecer redes de informacin?) queda
la cuestin de cul es el lugar ms apropiado para
adquirirlas. En Japn y Alemania a la universidad
corresponde la formacin bsica para la gestin
(facilitar las capacidades de captar informacin, de
aprender y de relacionarse con los dems) y al lugar
del trabajo la especfica de cada situacin con la
dosis precisa de formacin continuada.
Seleccin de los mejores.
Sigue siendo, probablemente, la tcnica ms utilizada
para la mejora de las decisiones no programadas. El
haberlo hecho bien en el pasado constituye la mejor
seal predictora de gestionar bien en el futuro, como
quienes recurren a las empresas de "cazatalentos"
conocen. La movilidad de directivos entre los sectores
pblicos y privado, en ambos sentidos, reforzara las
seales del mercado para el establecimiento de
sueldos1, ayudara a despejar sospechas de rentas de
1

El concepto "sueldo de mercado" se esgrime ya en Espaa

aunque en ocasiones con un entendimiento parcial del mismo. La
cultura econmica no llega siempre a la comprensin de que no
basta pagar sueldo de mercado para que las condiciones
econmicas de trabajo sean de mercado. Hace falta tambin que
el nombrado provenga del mercado. A esta ltima exigencia se
aade, de momento, el requisito de "nihil obstat" poltico

monopolio en puestos pblicos, y permitira -mediante

asignacin aleatoria de perfiles- establecer qu tipo
de directivos es ms efectivo1.
Proteccin actividad no inmediata.
Procurar que lo urgente no impida la realizacin de lo
importante aislando tiempo o grupos de individuos
(Departamento de I+D, Marketing) de las presiones
consuetudinarias.
Investigacin Operativa.
Aplicacin de mtodos cientficos a los problemas de
gestin de grandes organizaciones. Lo peculiar de la
investigacin
operativa
es
la
modelizacin
del
sistema. Se ha aplicado a problemas de asignacin
(optimizacin, maximizacin o minimizacin, de una
funcin objetivo con unas restricciones), problemas de
colas (donde se trata de encontrar el equilibrio entre
los beneficios y los costes de un servicio mejor:
peajes, cajeros supermercado, empleados mostrador DNI
o carnet de conducir...), gestin de inventarios y
control de la produccin entre otros.
Simulaciones.
Modelizacin de procesos estocsticos que proporcionan
soluciones para problemas analticamente difciles o
intratables. Unos programas de ordenador representan
el problema y se experimenta con distintas variables
de control. Las simulaciones pueden ser ms rpidas
que la realidad (en economa, gestin y astrofsica),
previo en el caso de seleccin de gerentes de burocracias
profesionales pblicas donde el xito del gerente depende de
su capacidad de mediacin entre la organizacin y su entorno,
fundamentalmente poltico.
1
La contratacin inicial de directivos en el sector pblico,
relativamente masiva, sin clara idea acerca de qu perfil
encaja mejor brinda una condicin ideal para ensayar con
diversos perfiles de directivos ("privados", "Tcnicos de Adm.
Civil" y profesionales no directivos, por ejemplo). Se asignan
aleatoriamente a los puestos que se pretenden cubrir, y se
observa
posteriormente
si
se
producen
diferencias,
significativas, en rendimiento.

como en la realidad (simulacin del vuelo de un avin

para adiestrar pilotos) o ms lentas que la realidad
(detonacin de un arma nuclear).
La Teora de la Eleccin Social.
Iniciada en su forma moderna por Arrow, trata de la
relacin entre los individuos y la sociedad. En
particular se ocupa de la bsqueda del ptimo social a
travs de la agregacin de preferencias individuales y
de la formulacin de funciones agregadas de bienestar
social. El ejercicio de esta agregacin puede tomar
formas muy diversas en funcin de lo que se est
agregando (intereses materiales o juicios morales, por
ejemplo) y de lo que se pretenda derivar de la
agregacin (una medida de bienestar social o una
decisin pblica). Sen (1986) constituye la referencia
clave, adems de Arrow, en la Teora de la Eleccin
Social.
La Teora de la Eleccin Pblica.
Iniciada en su forma moderna por Black (1958),
consiste
esencialmente
en
la
utilizacin
del
instrumental econmico para tratar los problemas
tradicionales de la ciencia poltica. Es el anlisis
econmico
de
la
poltica,
facilitado
por
la
consideracin de polticos, burcratas y votantes como
sujetos que, fundamentalmente, tratan de maximizar su
bienestar individual. El mayor impulso a la teora de
la eleccin pblica fue proporcionado por Buchanan y
Tullock (1962). Un buen tratamiento de la misma puede
hallarse en Mueller (1989).
La Teora de la Decisin.
La Teora de la Decisin se ocupa de las deciones
individuales en condiciones de incertidumbre. Cuando
la incertidumbre proviene de un agente de intenciones
neutras, referido genricamente como naturaleza, se
habla del ncleo de la teora de la decisin

individual
en
condiciones
de
incertidumbre:
decisiones frente a la naturaleza.

las

En otras ocasiones la incertidumbre proviene de no

saber con certeza cul va a ser el comportamiento de
otro agente, generalmente no neutral sino antagnico,
de cuya decisin dependen las consecuencias de las
decisiones propias: Teora de los Juegos.
Evaluacin Econmica.
Las funciones estatales de asignacin (para afectar
precios relativos y/o asignar recursos por razones de
eficiencia econmica) y de distribucin (por razones
de equidad) son tpicamente tributarias del anlisis
coste-beneficio. Este permite valorar las decisiones
pblicas en cuanto a eficiencia asignativa mediante la
aplicacin del principio bsico de beneficios sociales
actualizados
superiores
a
costes
sociales
actualizados. Las consideraciones de equidad pueden
asimismo introducirse en el anlisis coste-beneficio
comparando la eficiencia redistributiva del proyecto
sometido a consideracin con el programa ms eficiente
para redistribuir recursos de que disponga una
sociedad.
El principio bsico de la evaluacin econmica, el
principio de Kaldor-Hicks, establece que un programa
pblico produce beneficios sociales netos si los que
resultan beneficiados del mismo pueden compensar a los
que pierden y a pesar de ello mejorar su situacin.
Heurstica (arte de inventar).
Ayuda a la decisin en la cual no puede determinarse
si la solucin es la mejor de todas. Adecuada para
situaciones con informacin limitada a las que no
puede
aplicarse
alguna
tcnica
de
optimizacin
matemtica.
Inteligencia Artificial.
Recreacin de la inteligencia humana en los
ordenadores. Trata de elaborar instrumentos tiles, el

diseo de los cuales est inspirado por la mente

humana (bien por observacin del razonamiento de las
personas, bien mediante lgica formal, bien
estableciendo redes de "neuronas" artificiales). Los
mayores avances se han producido en el conocimiento de
la visin y la audicin humana y en el desarrollo de
sistemas expertos. Los sistemas expertos son programas
de ordenador que capturan el conocimiento humano,
tienen mucha fiabilidad pero no pueden trabajar en
lugar de las personas, sino al lado de stas. No
supondrn, por tanto, mejoras de la productividad
aparente.

Cuadro 2: Las Ciencias de la Gestin Pblica

_________
____________
_Derecho_
_Sociologa_
_________
____________
__________
______________
_Economa_
_Antropologa_
__________
______________
_________
____________
_Gestin_
_Psicologa_
_________
____________

__________
_Ciencia _
_

_
_Poltica_
__________

GESTION
PUBLICA
_______________
_Investigacin_
_

Operativa

_______________
fuente: Chandler, 1989 (pag 641)

Cuadro 3: Tcnicas de ayuda a la decisin pblica

Tradicionales

Modernas

DECISION
PROGRAMADA

Derecho Administrativo

Investigacin Operativa
Simulaciones
Eleccin Social
Eleccin Pblica
Teora Decisin
Teora de Juegos
Evaluacin Econmica

DECISION NO
PROGRAMADA

Formacin
Seleccin de los
mejores
Proteccin actividad
no inmediata

Inteligencia artificial
Heurstica

DOS FAMILIAS DE LIMITACIONES MITIGABLES A LA GESTION

PUBLICA
Como ya se ha visto, la ineficiencia de la produccin
pblica -cuando y donde se produce: no hay que darla
por supuesta- no se deriva tanto de la caracterizacin
jurdica del propietario -pblico o privado- como de
la falta de incentivos tanto organizativos como
individuales (Kay y Thompson 1986, Dunsire et al 1988,
OCDE 1990a).
La falta de incentivos organizativos est ocasionada,
en gran parte, por la ausencia de competencia, que
impide comparaciones, del hecho de que el consumidor
no pague directamente el servicio que recibe, y de la
imposibilidad de quiebra.
La falta de incentivos individuales se deriva de la
dificultad de que trabajadores y profesionales del
sector pblico puedan apropiarse de una parte del
excedente que con su mayor esfuerzo generen y de la
prctica imposibilidad de ser despedidos.

DOS FAMILIAS DE SOLUCIONES: 1/ COMPETENCIA

Aunque
la
prescripcin
de
competencia
peca
en
ocasiones de evangelista (creyentes comprometidos que
predican la virtud teologal de la competencia frente
al pecado capital del monopolio) no deja de ser cierto
que su viabilidad y efectividad puede ser evaluada.
La informacin transmitida por los precios en el
mercado y la mano visible de las organizaciones
constituyen las dos formas puras de coordinar la
actividad humana (asignar recursos). En la realidad se
encuentran formas intermedias: Mercados que funcionan
como organizaciones y organizaciones que funcionan
como mercados.
Gestionar una organizacin supone fundamentalmente
realizar las tareas de coordinacin e incentivacin
que lleva a cabo automticamente el mercado. De la
misma manera que dentro de una organizacin caben
mecanismos de mercado (establecimiento de precios de
transferencia entre divisiones), una organizacin
pblica puede emplear para algunas actividades el
mecanismo del mercado: La competencia basada en
precios (la no basada en precios, sino en poder,
influencia,
prestigio,
tamao
del
presupuesto,
prebendas,etc siempre ha existido).
Pero antes de caer en panegricos desaforados del
mercado,
que
en
formulaciones
muy
generales
constituyen
una
autntica
huda
hacia
adelante,
conviene
recordar
la
prudencia
de
Mao
cuando,
preguntado sobre el impacto de la Revolucin Francesa
en el mundo, consideraba que era prematuro opinar.
Viene ello a cuento de la extendida interpretacin
parcial del fracaso de los pases del Este de Europa
como
el
triunfo
de
la
libre
empresa.
Libre
empresa/mercado
y
sector
pblico
no
representan
formulaciones dicotmicas. Lo que ha triunfado es el

equilibrio entre ambos extremos. No entender las

razones del xito puede desequilibrar los pases
occidentales. En palabras de Mintzberg (1991):
Cuando Adam Smith escribi sobre la libertad del
cervecero y del panadero, no tena en mente
Anheuser-Busch
o
Ralston
Purina.
Estas
organizaciones son jerarquas burocrticas, no
democracias, estructuradas para conseguir el
control centralizado a travs de la planificacin
sistemtica de sus estrategias. En este sentido
se asemejan a los estados comunistas, excepto en
que, libres del control econmico del gobierno
pero no de la competencia, son capaces de
proporcionar
bienes
y
servicios
de
forma
eficiente. No puede aplicarse lo mismo a su
comportamiento social, que ha de reglamentarse si
se quiere mantener la libertad de las personas
afectadas por ellas... En el lmite, la libertad
de la empresa no difiere de la "democracia del
proletariado": ambas usurpan la libertad de la
gente
corriente
en
favor
de
una
elite
arbitrariamente privilegiada.
o de Salas (1991):
La
jerarqua
contina
siendo
el
modo
de
organizacin dominante en nuestra sociedad y
aqullos que piensen que constituye un avance
social eliminarla, o al menos reducirla, no
pueden quedar satisfechos con la desaparicin de
las economas socialistas planificadas.
Establecidas la notas de caucin procede considerar
las
formas
para
la
introduccin
de
una
mayor
competencia en el sector pblico (OCDE 1990a, Metcalfe
y Richards 1989):
financiacin pblica y produccin privada,

el cobro por la provisin de servicios comunes

dentro de la Administracin,
el tiquet moderador,
otras: compras competitivas y concesiones.

Financiacin pblica y produccin privada

Los conciertos, o compra externa de bienes y servicios
antes producidos por el sector pblico, constituyen el
instrumento
rey
para
una
introduccin
de
la
competencia en el sector pblico. Este mantiene las
potestades reguladoras y financieras, y compra al
mejor oferente pblico o privado. Es la clsica
distincin
entre
financiacin
(provisin
en
terminologa hacendstica) y produccin. Aqu es donde
se proclama puede hallarse la clave de una eventual
redefinicin del sector pblico en las economas
occidentales (Lpez Casasnovas 1991).
La frmula "financiacin pblica y produccin privada"
recoge tambin el supuesto de competencia interna
dentro
del
sector
pblico
que
aunque
mantenga
producciones propias las pasa a ejercer en rgimen no
monopolstico. Pueden competir productores pblicos
entre s y/o con otros productores privados. El mbito
de
aplicacin
suele
considerar
bienes
privados
preferentes o de mrito (como educacin y sanidad) y
bienes pblicos (proteccin civil, conservacin medioambiental, etc).
Para que los conciertos sean beneficiosos es preciso
que
primero,
el
mercado
sea
suficientemente
competitivo, segundo, que los costes de transaccin
(elaboracin y supervisin de contratos) no superen a
los beneficios de la concertacin, y tercero, que el
sector pblico sea capaz de recuperar el excedente de
los
productores
en
la
mayor
cuanta
posible
(Sappington y Stiglitz 1987). Esta ltima condicin,
en particular, rebasa el campo de la economa
estrechamente centrada en el intercambio ya que su

cumplimiento requiere analizar las distribucin del

poder entre las partes implicadas (la posibilidad de
los controlados de ocupar el aparato de control) y las
asimetras en la informacin. La concertacin no
constituye
una
eleccin
entre
dos
alternativas
extremas -todo o nada- sino una eleccin de la dosis,
en la mejor tradicin marginal, adecuada a cada
circunstancia.
Con informacin suficiente y proveedores diversos, la
introduccin de vales puede estimular la competencia y
reducir las exigencias de vigilancia de la calidad por
parte del sector pblico. Por otra parte, la eleccin
individual de proveedor genera en s misma utilidad.
En cambio, si la informacin de los ciudadanos -sobre
las
caractersticas
del
servicio
financiado
pblicamente y producido en un mercado competitivoresulta insuficiente cabe mejorarla en lo que se pueda
para mantener la capacidad de eleccin individual1.
Cuando ya no sea viable mejorar la informacin, un
comprador pblico que ejerza su poder monopsonstico
resulta un intermediario eficaz (con economas de
escala y menores costes de administracin) para
adoptar las decisiones de compra en nombre de los
ciudadanos.
Cobro por la provisin de servicios comunes dentro de
la Administracin
La teora de la burocracia de Niskanen aplicable a los
centros de gasto discrecional, pblicos o privados, se
basa
en
unos
funcionarios
maximizadores
del
presupuesto capaces de apropiarse de todo el excedente
del consumidor por su mejor informacin y capacidad de
1

En intervenciones quirrgicas frecuentes y programables (no

urgentes) informacin a los ciudadanos sobre estancia media y
porcentajes de mortalidad e infeccin de diferentes centros
facilitara la eleccin. No debe darse por supuesto, no
obstante, que elegir genera siempre utilidad en s. En
ocasiones, como bien saben los mdicos, la utilidad se
consigue renunciando a la decisin, delegndola en un agente.

ejercer
un
cierto
poder
monopolista
sobre
el
Legislativo. Estos centros funcionan sobre bases
presupuestarias y tienen como misin proveer servicios
a otros departamentos sin cobrarles por ello. En las
empresas son los departamentos de prensa, relaciones
pblicas, contabilidad, planificacin, etc. En la
Administracin Pblica los servicios generales, la
base burocrtica del Estado.
La solucin estndar para la ineficiencia asignativa
(y en ocasiones tambin de gestin) que se deriva del
problema de Niskanen es la de cobrar un precio por los
servicios que se prestan. Para convertirse en un
mecanismo eficaz de control de la eficiencia del
productor se requiere:
que no exista monopolio por parte del vendedor;
esto es, que los departamentos clientes puedan
elegir entre varias posibilidades para proveerse
del producto o servicio, como son: comprarlo
internamente, comprarlo fuera de la organizacin
o producirlo internamente.
que el departamento cliente pueda emplear los
ahorros de fondos para comprar otros recursos.
En una Administracin Pblica, como la espaola, con
una base burocrtica muy hinchada1 esta eventual accin
poltica adquiere relevancia sobre el papel.
El tiquet moderador
El tiquet moderador puede reducir la prdida de
bienestar social derivada de un precio monetario cero
en el momento del consumo y aumentar la eficiencia en
1

En el estudio de la cobertura del gasto pblico en Espaa

realizado por Lagares (1988), los servicios generales (la base
burocrtica) estaban un 30% por encima de una norma
comunitaria que se obtena ajustando por renta y por unos
parmetros objetivos que dependan de la funcin de gasto
considerada. Conviene asimismo recordar que los servicios
econmicos (la intervencin pblica en la economa) estaban
tambin por encima de la norma comunitaria, un 20%

la medida que el consumidor se vea forzado a comparar

beneficios y costes en una decisin de utilizacin de
servicios pblicos. La prdida de bienestar social
resulta de suministrar bienes y servicios a unas
personas que de los mismos efectan una valoracin que
est por debajo del coste de dichos bienes y servicios
para la sociedad. El tiquet moderador, como fraccin
del coste marginal, disminuye la prdida de bienestar
y la elimina si el precio iguala al coste marginal.
Conviene recordar, no obstante, que en la discusin
sobre el tiquet moderador los conceptos econmicos de
"consumo excesivo" y "prdida de bienestar social" han
permeado al debate poltico hasta impregnarlo; se ha
perdido de vista que este anlisis, basado en la
funcin de demanda, supone la aceptacin previa de la
demanda econmica como criterio legtimo para asignar
el bien o servicio en cuestin. As, por ejemplo, la
liposuccin no es consumo excesivo para un individuo
solvente y s lo es, en cambio, taponar una hemorragia
a quien no pueda pagar por ello, directamente o a
travs de un seguro. Dicho en otras palabras, el
tiquet moderador viene precedido por una discusin
previa acerca de la validez de la demanda econmica
como criterio para la asignacin de recursos.
Resuelta
esta
discusin
queda
por
estudiar
la
efectividad del tiquet moderador en la reduccin del
consumo (que depender de las elasticidades de la
demanda de los distintos tipos de servicios efectuada
por las diferentes capas sociales ), su eficiencia
recaudatoria y sus efectos redistributivos (un tiquet
moderador puede ser redistributivo). La evidencia
emprica en el sector sanitario1 (Murillo 1992) seala
que el tiquet moderador contiene el gasto pero no

Respecto al cual el Informe Abril propone un mayor uso del

tiquet moderador.

exclusivamente el considerado inapropiado y que los

resultados no pueden generalizarse.
Compras competitivas
La mayor competencia entre proveedores del sector
pblico puede conseguirse permitiendo un mayor abanico
de oferentes. Constituye una de las previsiones del
Mercado
Unico
eliminar
los
condicionantes
de
nacionalidad entre los suministradores a los sectores
pblicos de la CE y admitir a concurso a cualquier
empresa de los doce pases miembros.
Concesiones de
La inversin
mantenimiento
sector privado

explotacin
en algunos servicios pblicos y su
es susceptible de ser abordada por el
mediante concesin de explotacin.

2/ "NUEVA" GESTION PUBLICA

Hija de la Economa Institucional (eleccin social,
eleccin pblica, teora de agencia y economa de los
costos de transaccin) y de la Administracin de
Empresas, ampliada a Gestin, la "nueva" Gestin
pblica (Hood 1991) se identifica, adems de con una
mayor competencia e importacin de tcnicas de gestin
de las empresas (marketing de servicios, valoracin de
puestos de trabajo, gestin de inventarios), con:
1
Una gestin profesional activa y discrecional;
clara asignacin de poder y responsabilidad por
los resultados versus dilucin y difusin.
2
Medidas explcitas de rendimiento sobre objetivos
pactados y evaluables; esto requiere informacin
bien periodificada sobre costes y medidas de
resultado, y, mejor an, medida de impacto en el
bienestar.
3
Enfasis
en
productos
finales,
no
en
procedimientos.
4
Tendencia hacia una desagregacin del sector
pblico en unidades manejables. Desconcentracin
que permita la autonoma.
5
Cultura de servicio, orientacin al usuario.
La desagregacin, que con el nombre de mdulos
propugna la obra citada del Ministerio para las
Administraciones Pblicas (MAP 1991), del sector
pblico tiene un precedente digno de ser estudiado en
el sector privado empresarial cuando las grandes
corporaciones crearon, a partir de los aos setenta,
unidades de negocio independientes en respuesta a la
creciente complejidad (Hax y Majluf 1984)1. En el
lenguaje
administrativo
la
creacin
de
unidades
1

As, por ejemplo, los criterios que utiiz General Electric

para disear sus unidades independientes de negocio fueron:
servir a un mercado externo al de la corporacin, existencia
de competidores, posibilidad de medir el rendimiento y
viabilidad de una gestin autnoma.

independientes de negocio se llama desconcentracin.

Pueden llegar a preludiar una futura privatizacin.

ESTRATEGIA DE CAMBIO: EL RADICALISMO SELECTIVO

Una poltica de modernizacin de la Administracin
Pblica requiere mucho ms que recetas tcnicas, su
transformacin es un cambio de toda la sociedad (Prats
1984). Son muchos los intereses creados que pueden
verse afectados1 y grande la confusin ideolgica que
los evangelistas de todo signo pueden introducir. Slo
con
espritu
mendeliano
pueden
abordarse
cientficamente los experimentos de gentica social
que tanto la introduccin de una mayor competencia
como las tcnicas de gestin pblica pueden suponer.
Resulta muy difcil el diseo de la estrategia de
cambio. Fuerzas previsibles del entorno (Mercado
Unico,
mayor
competitividad
internacional...),
insatisfaccin
poblacional,
pacto
sindical
y
desagregacin podran llevar a cada unidad de negocio
al diseo de una estrategia competitiva propia si
falla el sentido corporativo de todo un sector pblico
que no sabe identificar cul es su industria.
El informe de la OCDE de 1987, reconociendo la
dificultad de los cambios genricos y la inefectividad
de los cambios marginales, recomienda una estrategia
de radicalismo selectivo: transformaciones escogidas,
de gran alcance, sobre un frente clave y reducido.
Tambin
el
Ministerio
para
las
Administraciones
1

Metcalfe (1989, pag 305) menciona la siguiente cita de El

Prncipe de Maquiavelo colgada en una de las oficinas del
primer ministro del Reino Unido: "Debe considerarse que no hay
nada ms difcil de llevar a cabo, ni con ms incertidumbre de
xito, ni ms peligroso de manejar, que iniciar un nuevo orden
de cosas. Ya que el reformador tiene enemigos en todos
aquellos que se benefician del viejo orden, y solamente
defensores
e
indiferentes
en
todos
aquellos
que
se
beneficiaran por el nuevo orden...Esta indiferencia proviene
parcialmente del miedo a sus adversarios, que tienen las leyes
a su favor; y parcialmente de la incredulidad del hombre, que
verdaderamente no cree en nada nuevo hasta que no lo haya
experimentado realmente".

Pblicas se
ensayada.

apunta

la

modernizacin

gradual

Lo mejor es enemigo de lo bueno. Trasladado al mbito

de la gestin pblica implica que la modernizacin
factible es enemiga de la modernizacin ptima. Una
modernizacin de la gestin pblica exige:
1/
identificar y establecer las condiciones tcnicas
requeridas para hacer factibles las polticas, y
2/
negociar para crear coaliciones polticamente
viables que lleven a cabo la modernizacin.
La viabilidad poltica se refiere al conjunto de
soluciones de un problema que estn dispuestos a
respaldar los grupos y actores relevantes de un
sistema
poltico-administrativo,
o
puede
ser
persuadidos para ello. El arte de lo factible consiste
en la identificacin y alumbramiento de coaliciones
que sean capaces, tcnica y polticamente, de llevar a
efecto las polticas (Metcalfe 1991). El arte de lo
factible o la gestin con las limitaciones derivadas
del carcter pblico del cometido: la gestin pblica.

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