Universidad de Chile

Facultad de Ciencias Sociales

Escuela de Antropologa

Polticas pblicas para los pueblos

indgenas en Chile: los desafos del

desarrollo con identidad
Una mirada al
Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI.

Tesis
para
optar
al
ttulo
profesional de Antroplogo Social

Alumno:
Profesor Gua:

Andrs Agurto Menares

Roberto Hernndez Aracena

Abril 2004

ndice
Introduccin
I. Presentacin del problema
II. Objetivos de la investigacin

4
15

Primera Parte: Marco terico

Captulo 1: La formulacin original del Etnodesarrollo y su adecuacin a los nuevos
contextos nacionales democrticos latinoamericanos de la dcada de los 90.
1.1. Contexto histrico e ideolgico de la formulacin del etnodesarrollo

16
18

1.2. Premisas tericas y metodolgicas del etnodesarrollo

1.3. Condiciones polticas para el etnodesarrollo
1.4. Condiciones sociales y organizativas del etnodesarrollo

20
25
27

1.5. Condiciones de formacin y capacitacin cuadros indgenas para el etnodesarrollo.

30

1.6. Condiciones culturales y simblicas para el etnodesarrollo

32

1.7. Condiciones econmicas y productivas del etnodesarrollo

1.8. Primeras relecturas crticas del etnodesarrollo: adecuacin de sus premisas a los
nuevos contextos nacionales y democrticos de Amrica Latina.
1.9. Un nuevo orden poltico en Amrica Latina y en Chile.
1.10. Los requerimientos de autodeterminacin poltica y autonoma territorial del
etnodesarrollo frente al nuevo orden democrtico.

35
40
42
44

Captulo 2: Etnodesarrollo y ejes contemporneos del desarrollo con identidad en

los programas y proyectos de la poltica pblica indgena chilena.

50

2.1. El contexto institucional de CONADI para la implementacin de programas y

proyectos de desarrollo indgena con identidad.
2.2. El desarrollo indgena como parte de la construccin de una sociedad multicultural.
2.3. La recuperacin de la base social y econmica indgena: sustento para la demanda y
el ejercicio de sus derechos colectivos como Pueblos

50
53
58

2.3.1 Las condiciones del etnodesarrollo para el desarrollo econmico y productivo de los
Pueblos Indgenas.
2.3.2. Modernizacin econmica nacional en un contexto de globalizacin de los mercados,
como dato duro de la realidad contempornea
2.3.3. El modelo de desarrollo nacional y los sistemas econmicos y productivos indgenas

59

2.4. El control cultural indgena del desarrollo y la definicin protagnica de su propsito

social como ejes de los programas y proyectos pblicos.
2.5. Identidades tnico-culturales y programas y proyectos de desarrollo: nuevos enfoques
para nuevos procesos.
2.6. Particularidades culturales y territoriales indgenas en los programas y proyectos de
desarrollo con identidad
2.7. Formacin de capital humano y social indgena para el desarrollo

77

61
66

84
90
92

2.8. Experiencias pilotos demostrativas del nuevo enfoque institucional del desarrollo
indgena
2.9. La metodologa proyectista de los programas y proyectos de desarrollo indgena y los
(nuevos) desafos del desarrollo con identidad.

94

2.9.1. Caractersticas y fines de la metodologa proyectista: fortalezas y debilidades.

95

2.10. Sntesis: Ejes para la construccin de un marco de referencia contemporneo del

desarrollo con identidad desde el mbito de lo pblico.

99

95

Segunda Parte : Marco metodolgico y resultados de la investigacin

Captulo 3: Marco Metodolgico, conceptos y aplicacin

106

3.1. El enfoque cualitativo de investigacin en Antropologa Social

106

3.2. La metodologa cualitativa antropolgica en el contexto de la presente investigacin

110

3.2.1. Observacin antropolgica de segundo grado

110

3.2.2. Observacin participante de la poltica indgena gubernamental

112

3.2.3. Objetivos, etapas y unidades de anlisis de la investigacin

114

Captulo 4: Resultados de la investigacin

117

4.1. El Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI como ejecutor de la poltica indgena

gubernamental.

117

4.1.1. El circuito de ejecucin de los programas y proyectos del Fondo de Desarrollo

Indgena
4.1.2. Caracterizacin de las inversiones realizadas en poblacin indgena por el Fondo de
Desarrollo de CONADI
4.1.3. Anlisis y conclusiones preliminares

4.2. La evaluacin de impacto cultural de los programas y proyectos del Fondo de

Desarrollo

117
125
150

171

4.2.1. Contexto de las evaluaciones realizadas

171

4.2.2. Evaluacin de impacto cultural del FDI: enfoque evaluativo y metodologa utilizadas

173

4.2.3. Presentacin y anlisis de los principales resultados obtenidos en la evaluacin de

impacto
4.2.4. Sntesis resultados de la evaluacin de impacto cultural

183
207

Captulo 5. Conclusiones y comentarios finales:

212

5.1. Ejes contemporneos del desarrollo indgena con identidad y resultados de la

evaluacin programtica, presupuestaria y de impacto cultural del Fondo de Desarrollo de
CONADI. Propuesta de sntesis.

212

5.1.1. Desarrollo con identidad y construccin de una sociedad multicultural y multitnica

212

5.1.2. Desarrollo con identidad y recuperacin de la base social y econmica indgena

215

5.1.3. Desarrollo indgena con identidad en articulacin con el modelo de desarrollo

nacional.
5.1.4. Desarrollo con identidad como proceso permanente de eleccin y definicin bajo el
control indgena.

219
222

5.2. Comentarios finales

226

Bibliografa

229

Bibliografa de consulta general

231

Introduccin
I.

Planteamiento del problema

A comienzos del siglo XXI, no resulta sencillo generar una investigacin de tesis
desde la Antropologa Social -pero tambin desde cualquier otra disciplina-,
centrada en la situacin de los Pueblos Indgenas de Chile y en el anlisis de los
instrumentos de poltica pblica puestos a su disposicin por el Estado chileno en
los ltimos 10 aos, a partir de la promulgacin de la Ley Indgena (Ley 19.253) en
octubre de 1993.1 Ello obedece a una serie de factores, entre los cuales se puede
mencionar:
a) En primer lugar, a que la percepcin de la cuestin indgena y del rol
desempeado por el Estado frente a ella, est atravesada por una serie de
orientaciones valricas, ideolgicas y culturales, de opciones y definiciones de
carcter poltico y tambin, para algunos sectores, por preocupaciones e intereses
de tipo econmico; estos ltimos pocas veces explicitado, pero no por ellos menos
relevantes al momento de guiar discursos y prcticas concretas.
En efecto, y si bien la situacin de los pueblos originarios en Chile no es un tema
permanente en la agenda (comunicacional) pblica y ciudadana, particularmente a
nivel de la capital del pas -al menos no todo lo protagnico que desearan el
movimiento indgena, su lderes y los intelectuales y personeros indigenistas que

Por Pueblos Indgenas se entiende aqu a los descendientes de los pueblos originarios que habitan el territorio de la
nacin chilena desde tiempos precolombinos y que como tal son reconocidos por la actual Ley Indgena, Ley 19.253.
Ellos son: el Pueblo Mapuche, Aymara, Atacameo, Rapa Nui, Quechua, Colla, Yagan y Kawashkar. Si bien cada uno
posee una historia riqusima y un ethos cultural propio, que le confiere su diferencia y particularidad, tambin los une la
manera en que el Estado y la sociedad nacional chilena se ha relacionado con ellos y cmo se los ha representado,
particularmente a contar de fines del siglo XIX, cuando se afianz la nocin de una identidad nacional nica y homognea
y se consolidaron las fronteras del territorio nacional. Ello, producto de la ocupacin militar de la Araucana, territorio de
ocupacin ancestral del Pueblo Mapuche, en las actuales VIII, IX y X Regin; la expansin por el Norte a las regiones de
Tarapac y Antofagasta, tras la Guerra del Pacfico contra Per y Bolivia, habitada por los pueblos aymara, atacameo,
quechua y colla; la anexin de Isla de Pascua o Rapa Nui, por el estado chileno; y la entrega estatal de las concesiones
ganaderas en la zona austral, Regin de Magallanes, zona de habitacin de los pueblos kawashkar y yagan. Es esta
constatacin la que autoriza a realizar la referencia general de Pueblos Indgenas en el contexto de esta investigacin,
porque precisamente tambin busca indagar o profundizar en la relacin que establecen con el Estado chileno, en un
mbito especfico, pero que es comn a todos: el de las polticas pblicas de desarrollo indgena.

les acompaan-, si ha existido una presencia meditica relevante, aunque

intermitente, de las complejas relaciones entre el mundo indgena con la sociedad
nacional -y sus expresiones locales y regionales e incluyendo aqu al sector
privado-, y con los distintos niveles del mbito estatal.
Esta presencia de lo indgena a nivel nacional, como una preocupacin pas, que
aunque secundaria frente a otras dimensiones no es osado calificar de indita en
la historia republicana de Chile en el siglo 20, ha suscitado una serie de opiniones,
reflexiones y propuestas.
Ellas van desde el anlisis de cientistas sociales, investigadores y acadmicos de
centros de investigacin universitarios y de ONGs, con una larga experiencia de
trabajo junto a los Pueblos Indgenas. As tambin se instalan las opiniones de
expertos de instancias de reflexin ligadas a la derecha poltica y al empresariado,
con amplia tribuna en medios de cobertura nacional y regional. Incluye, por
supuesto, la de los propios dirigentes y representantes indgenas, cuya
heterogeneidad de opiniones no slo refleja la diversidad de los distintos pueblos
originarios que habitan el pas, sino que tambin las diferentes visiones y opciones
indgenas que existen de la relacin que debiera construirse con el Estado y la
sociedad nacional. A ellas, se agregan los puntos de vista de personeros y
representantes estatales, en particular de las institucionalidades responsables de
implementar

la

poltica

indgena

gubernamental.

Como

as

mismo

las

percepciones de actores polticos de variado signo, especialmente parlamentarios

en cuyos distritos electorales es importante el peso cualitativo y cuantitativo de los
grupos de poblacin indgena.
Entonces, se han generado en el Chile de hoy una multiplicidad de discursos y
tomas de posicin, expresados a travs diversos canales, respecto de los Pueblos
Indgenas y sus realidades polticas, sociales, econmicas y culturales, que
escasamente se escuchan entre s, haciendo evidente un dilogo de sordos
que separa radicalmente a unos y otros actores y grupos de opinin en buenos y

malos, indigenistas e integracionistas, radicales y colaboradores, ilusos y

pragmticos, violentistas y conciliadores, etc. Distinciones y atributos que
encuentran eco y se transmiten a la ciudadana, indgena y no indgena, que con
estos materiales elabora sus propias opiniones de sentido comn, algunas de ellas
igualmente estereotipadas.
A este contexto se aade la progresiva relevancia que ha ido adquiriendo la
temtica indgena en el mbito del derecho internacional, expresada en cuerpos
legales, convenios y proyectos de declaraciones de carcter multinacional que
buscan codificar y resguardar los derechos indgenas, en tanto derechos humanos
individuales y colectivos. Dichas institucionalidades y sus representantes
peridicamente estn revisando las conductas de sus pases asociados en materia
del tratamiento a los Pueblos Indgenas, y por ende tambin son una fuente de
sentido adicional para tomar posicin y complejizar el debate respecto de los
desafos y obligaciones presentes y futuras del Estado y la sociedad en este
mbito.
b) Un segundo factor que vuelve difcil el trabajo de investigacin social en el
campo de las polticas pblicas y los Pueblos originarios, dice relacin con las
mltiples dimensiones que se interrelacionan para configurar su actual situacin,
que involucra consideraciones de carcter histrico, econmico, poltico, y no slo
socioculturales, como parece ser la actual tendencia. De ah que cualquier
enfoque que busque caracterizar la relacin contempornea entre el Estado y los
Pueblos Indgenas enfatizando slo algunas de estas dimensiones, corre el riesgo
de ofrecer una interpretacin parcial, que slo contribuye a alimentar los
estereotipos sealados.
En efecto, las consideraciones de lo indgena en trminos de carencias sociales y
econmicas, es decir de pobreza tnica, si bien son indiscutibles y deben ser
objeto de soluciones creativas, eficientes y efectivas para su pronta superacin, no
agotan o no son los nicos dispositivos de poltica que el Estado debe poner en

marcha para construir una relacin armnica, respetuosa y sustentable con los
Pueblos Indgenas que habitan en su territorio.
De igual modo, aquellas posturas que enfatizan slo en las especificidades
socioculturales indgenas (organizacionales, valricas y religiosas, de formas de
conocimiento y aprendizaje, de parentesco, de regulacin del poder grupal, de
prcticas productivas ancestrales, etc.) como el gran eje a incluir en la poltica
indgena estatal, oscurecen o minimizan los aspectos de derechos y de
participacin poltica a que los Pueblos Indgenas aspiran para definir de manera
auto determinada su presente y su futuro como sociedades diferenciadas, que
forman parte del estado-nacin chileno. La demanda indgena no se reduce slo a
la preocupacin y continuidad de sus formas culturales, en especial de aquellas
que resultan ms distintas a ojos de la sociedad no indgena, es tambin la
generacin de espacios e instancias de toma de decisiones y definicin poltica,
por ejemplo para establecer cules manifestaciones culturales interesa preservar,
por quines y de qu manera.
Desde otra vereda, los anlisis que cuestionan la actual poltica estatal de entrega
de tierras a familias y comunidades indgenas, y la condicin de no enajenables,
no gravables y no embargables que adquieren estos bienes2, en tanto esta
condicin no les permitira a los beneficiarios utilizar estos bienes como recurso de
capital y endeudamiento para el desarrollo de sus emprendimientos econmicos resumido en la frase clich la ley trata como nios a los indgenas, pues no les
permite disponer libremente de sus bienes-, desconocen u omiten que esta
poltica se basa en la restitucin de tierras usurpadas producto de un proceso
histrico de despojo de familias y comunidades indgenas, que explica de manera
importante la situacin empobrecida y de carencia bsicas en que hoy se
encuentran, particularmente aquellas que han sido beneficiadas a travs de estos
mecanismos.

Artculo 13 de la Ley Indgena, Ley 19.253.

Tal situacin de pobreza es la que dificulta que un cambio en el estatuto de estos

bienes, es decir que puedan ser enajenadas, gravadas o embargadas, se
convierta en un verdadero instrumento de desarrollo, como lo quieren ver estos
anlisis, sino que, por el contrario, los resultados de una decisin de esa
naturaleza lo ms posible es que se traduzcan en la liberacin de las tierras
indgenas al mercado, y con ello su eventual adquisicin por parte de
conglomerados privados para la generacin o expansin de sus proyectos de
inversin.
En otro frente de discurso, las propuestas acadmicas y polticas que instalan la
autonoma y el control territorial indgena de los espacios en que estos habitan,
como la clave del xito para una poltica indgena estatal moderna y que valida
los derechos colectivos indgenas, con frecuencia minimiza el hecho de que
actualmente en esos territorios la poblacin indgena por lo general no es
ampliamente mayoritaria; que all tambin habita poblacin no indgena de
diversos segmentos socioeconmicos y que, dada la situacin de contacto o
frontera que all existe, es la ms propensa al resguardo feroz de sus intereses
econmicos y que sustenta estereotipos y prejuicios sociales negativos en relacin
a lo indgena y a sus posibilidades y derechos a tener control sobre los espacios
territoriales que ellos tambin ocupan.
Por lo tanto, sino existe un diseo claro y realista de cmo y con qu gradualidad
concretar estos derechos territoriales, no slo cmo una extrapolacin de lo
sucedido en otros pases, sino que considerando las caractersticas especficas
del caso chileno, esta propuesta aparece, no slo a los ojos de los segmentos
chilenos de decisin poltica sino que tambin a grupos importantes de la propia
dirigencia indgena, como irrealizable, como una utopa que puede convocar
voluntades pero no un instrumento vlido de desarrollo para los pueblos
originarios.

c) Otra fuente adicional de complejidad para el anlisis e interpretacin de las

interrelaciones entre el estado chileno y el mundo indgena, dice relacin con lo
errtica y, en ocasiones contradictoria, que ha sido la poltica indgena estatal de
las tres ltimas administraciones gubernamentales (a contar de 1990 y hasta la
actualidad).
Por ejemplo, y no obstante la promulgacin de la Ley Indgena (Ley 19.253), y
con ello la materializacin de sus principales disposiciones, como la puesta en
marcha de una Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI, con un
presupuesto propio e importante para la ampliacin de tierras indgenas y,
bastante menor, para el financiamiento de programas especiales de desarrollo y
de fomento de las culturas indgena, el estado chileno, su clase poltica y los
grupos decisores formales e informales, no han sabido o no han sido capaces de
dar una potente seal de validacin jurdica a la existencia de las sociedades
indgenas al interior del estado nacional, y entonces del reconocimiento de su
carcter multicultural y pluritnico, que permanece an pendiente.
Atrapados en el clculo poltico coyuntural y prisioneros de auto imgenes y
estereotipos arcaicos y sin base real, como la homogeneidad tnica de la
poblacin chilena y su marcada composicin europea con mnimas trazas de
antepasados indgenas, la sociedad nacional y el estado, como catalizador de
estas posiciones, han sido incapaces de reconocer a nivel constitucional la
existencia formal de los Pueblos Indgenas y su carcter de sociedades y grupos
sociales diferenciados al interior del territorio nacional.
Con esta omisin y esta ceguera en altos asuntos de estado, se ha desperdiciado
la oportunidad de establecer una nueva forma de relacin con los Pueblos
Originarios, cuyos efectos bsicamente son a nivel del plano simblico y cultural,
de respeto y valoracin por su existencia como pueblos con derechos individuales
y colectivos, con la capacidad de definir la continuidad histrica de sus formas de
vidas y de sus identidades tnico-culturales.

10

Pero adems el pas, al negarse a este reconocimiento, oculta y limita su propia

identidad como nacin en el concierto internacional, donde los procesos de
globalizacin econmica y mundializacin de la cultura, llevan a la necesidad de
construir seas identitarias como pas para insertarse con xitos en los mercados
mundiales de intercambios de bienes, servicios e informacin. No es siendo los
ingleses de Amrica del Sur como nuestra nacin, y por ende nuestros productos
y servicios, tangibles e intangibles, tendrn un marca distintiva, si no en qu
medida Chile es capaz de convertirse en un pas moderno y modernizado,
asumiendo y potenciando la diversidad de las sociedades y las culturas que lo
componen.
Cierto es que falta todava para que exista una visin de esta naturaleza, incluso
desde

los

propios

actores

sociales

indgenas,

que

an

ven

en

la

internacionalizacin de las economas y los estados ms oportunidades que

amenazas, no obstante sern las exigencias y obligaciones de la legislacin
internacional, inscritas incluso a nivel de los acuerdos de libre comercio que ha
firmado y firmar Chile como parte de su estrategia de desarrollo econmico, las
que contribuirn decididamente a un cambio de la percepcin colectiva que el pas
tiene de s mismo y de cul es el lugar que los Pueblos Indgenas ocupan en esta
construccin del imaginario nacional.
En este contexto, no es osado o iluso aventurar que la sociedad y el estado
chileno, al internalizar que los Pueblos Indgenas no son un obstculo a la
modernidad, sino que por el contrario convertirse en una nacin moderna es
tambin dar espacios para la expresin de su diversidad tnico cultural, y que el
mejoramiento de las condiciones materiales de vida indgena no slo es un
compromiso moral ineludible, sino que una parte importante de los activos del pas
en su estrategia globalizacin -por ponerlo en trminos econmicos-, difcilmente
dar lugar a la existencia de proyectos tan controvertidos como la construccin de
la represa de Ralco en el corazn del territorio mapuche pehuenche (VIII Regin,
comuna de Santa Brbara), o al menos tendr muy claro cules son los costos de

11

diverso orden que ello representa no slo para el grupo indgena afectado sino
que tambin para el patrimonio de la nacin y su imagen-pas. Este ltimo
megaproyecto, adems, ejemplo palpable y emblemtico de las referidas
inconsistencias de la actual poltica indgena gubernamental.
d) Un eje adicional en las dificultades para un anlisis contemporneo de la
relacin estado y Pueblos Indgenas se vincula a la presencia de algunas
concepciones o puntos de vista existentes en las Ciencia Sociales, y en la
Antropologa Social en particular, respecto de la manera distintiva en qu deben
ser evaluados los instrumentos de poltica pblica dirigidos a los grupos de
poblacin indgena, en particular aquellos que apuntan a su desarrollo y al
mejoramiento de su calidad de vida.
En estos enfoques, se plantea que las polticas y programas estatales de
desarrollo indgena no slo deben considerar un mejoramiento de las condiciones
materiales de vida de los pueblos originarios, en especial de aquellos sectores en
situaciones de pobreza y que son objeto preferente de la poltica social, sino que
deberan ser capaces de potenciar los elementos centrales y distintivos que
conforman su cultura, es decir generar desarrollo con identidad, o al menos
controlar y reducir aquellos componentes que pueden representar factores de
desestructuracin de las identidades tnico-culturales indgenas.
Ahondando en esto ltimo, se seala que el desarrollo econmico y productivo de
los grupos de poblacin indgena debe ser encarado con mucha cautela por la
poltica pblica, en la medida en que una opcin de generacin y acumulacin de
riqueza indgena, por ejemplo a travs del mercado, es precisamente uno de los
potenciales factores de disolucin de sus culturas ancestrales al fundamentarse
stas en una solidaridad grupal y comunitaria, que no da lugar al lucro personal y
que no ve en la naturaleza, en el mundo natural, slo una fuente de recursos
econmicos.

12

En otras palabras, los miembros de las sociedades indgenas, por razones de tipo
cultural, seran portadores de una racionalidad econmica tradicional, distinta de la
del mercado, que no les lleva a orientar sus conductas exclusivamente a la
satisfaccin de mltiples necesidades con recursos escasos. Por el contrario, se
indica, uno de los elementos distintivos de su cultura consiste en una relacin
espiritual y en equilibrio con su entorno natural, al que visualizan de manera
holstica y en ntima relacin con los rdenes de lo simblico y de lo social, y no de
manera parcial o atomizada, en la cual los recursos naturales son pensados
exclusivamente en trminos de su rendimiento y de su explotacin econmica.
En este sentido, los Pueblos Indgenas aspiraran a un modelo o a una estrategia
de desarrollo distinta de la elegida por la sociedad nacional chilena, la cual que
debe ser reconocida por la poltica indgena estatal y promovida a travs de sus
instrumentos de poltica pblica, para que ella se enmarque en los derroteros del
desarrollo con identidad.
Ahora bien, y dado que los instrumentos de poltica pblica se traducen o se
concretizan finalmente al usuario o beneficiario individual o colectivo en
programas y proyectos especficos, estos dispositivos tambin deben ser
orientados en su diseo e implantacin por los preceptos del desarrollo indgena
con identidad.
Es a este nivel que la presente investigacin de tesis propone enfocar el anlisis.
Teniendo claro las mltiples y complejas dimensiones involucradas en la relacin
Estado chileno y Pueblos Indgenas, apenas esbozadas en este apartado, no
pretende intentar una explicacin o una interpretacin global o macro de cules
son los ejes sobre los cuales sustentar una poltica indgena gubernamental de
desarrollo de los pueblos originarios, desafo que excede con creces los alcances
de un trabajo de esta naturaleza.

13

El objetivo, en cambio, es intentar caracterizar y discutir la propuesta del desarrollo

indgena con identidad para establecer la viabilidad de su aplicacin en el mbito
de los programas y los proyectos que la institucionalidad pblica pone a
disposicin de los grupos de beneficiarios indgenas. Un propsito bastante ms
acotado, pero que sin embargo puede arrojar luces interesantes sobre una
dimensin poco relevada, cmo es el de los instrumentos concretos en que se
traducen las orientaciones generales de la actual poltica indgena gubernamental.
A fin de cuentas, para la poblacin indgena son estos dispositivos los que
materializan la disposicin estatal a generar acciones e iniciativas para su
desarrollo en tanto indgenas, y probablemente sobre este acceso (o no acceso)
se construye su imagen y percepcin en torno a la voluntad real del Estado chileno
por mejorar sus condiciones de vida.
Sin embargo, de inmediato es necesaria una aclaracin: esta no es una
evaluacin del desempeo de los programas y proyectos financiados por el estado
chileno para el desarrollo de grupos de poblacin indgena, ni tampoco una
investigacin

cualitativa

respecto

funcionamiento de la metodologa

de

la

percepcin

indgena

sobre

el

con que han venido operando las

institucionalidades pblicas responsables de implementar la actual poltica

indgena. Si bien su data de investigacin se apoya en los resultados de
evaluaciones realizadas a algunos de estos instrumentos, no tiene por propsito
valorar los resultados obtenidos a travs de esta modalidad de trabajo, sino
establecer cmo, con qu contenidos y mediante qu estrategias conceptuales y
metodolgicas es posible disear e implementar programas y proyectos de
desarrollo para las personas y colectivos indgenas que se orienten al desarrollo
con identidad.
En este contexto de investigacin, las preguntas generales de la investigacin
apuntan a aspectos como: (1) cules son los contenidos y metodologas del
desarrollo con identidad que pueden ser incluidos a nivel de los programas y

14

proyectos de desarrollo; (2) cules son las caractersticas de la modalidad de

intervencin social basada en programas y proyectos y de qu manera es posible
incorporar en ella los contenidos y metodologas as identificados; (3) de qu
manera, mediante qu procesos y mecanismos son formulados, seleccionados e
implementados los programas y proyectos sociales; (4) cmo y en qu fases
pueden materializarse los ejes rectores del desarrollo indgena con identidad; (5) y
qu indicadores es posible elaborar para verificar la inclusin de estas
dimensiones en proyectos concretos que la institucionalidad pblica financia para
el desarrollo de los destinatarios indgenas de la poltica estatal.
Para responder a estas interrogantes, la presente investigacin de tesis construye
un marco terico basado en los postulados del etnodesarrollo, propuesta
neoindigenista de la antropologa cultural mexicana de los aos 70. La revisin de
sus premisas fundacionales y un examen crtico de ellas a la luz de los tiempos
contemporneos y en su adecuacin a la realidad chilena, se espera permita
delinear los planteamientos conceptuales y metodolgicos del desarrollo con
identidad susceptibles de ser incluidos a nivel de los proyectos de desarrollo
indgena de la institucionalidad pblica. A este propsito estn dedicados los 2
primeros captulos de este documento.
A continuacin, el marco metodolgico establece, en primer lugar el instrumento
de poltica pblica en que se caracterizar la modalidad de intervencin basada en
proyectos: el Fondo de Desarrollo Indgena (FDI) de la Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgenas, CONADI, puesto en marcha a partir de la promulgacin de
la Ley Indgena (Ley 19.253), en octubre de 1993. Luego, la metodologa buscar
establecer en qu medida y con qu estrategias es posible incluir los contenidos
del desarrollo con identidad, definidos en el marco terico, a nivel de los proyectos
que este Fondo financia anualmente para grupos de poblacin indgena. Para ello,
se analizar la data y estrategias de investigacin contenidas en los resultados de
evaluaciones de impacto cultural realizadas al Fondo de Desarrollo Indgena. Los
captulos 3 y 4 estn abocados a dicho objetivo.

15

Finalmente, el captulo 5, de Resultados de la Investigacin, se propone

operacionalizar los contenidos del desarrollo con identidad a nivel de los proyectos
del Fondo de Desarrollo Indgena, con la forma de indicadores que permitan
verificar su presencia en el diseo e implementacin de proyectos especficos
destinados al desarrollo de los grupos indgenas.
II.

Objetivos de la investigacin

De acuerdo a lo expuesto, y presentados de manera sinttica, ellos son:

Objetivo General:
Analizar la propuesta terica del desarrollo indgena con identidad y su relacin e
inclusin en polticas pblicas para los pueblos originarios
Objetivos especficos:
i)

Caracterizar la formulacin terica original del etnodesarrollo y sus

implicancias conceptuales y metodolgicas.

ii)

Establecer lineamientos para una propuesta terica y contempornea

del desarrollo indgena con identidad

iii)

Verificar la inclusin de dimensiones de la propuesta del desarrollo

indgena con identidad en las evaluaciones de polticas pblicas
dirigidas a los pueblos originarios: el Fondo de Desarrollo Indgena de
CONADI.

iv)

Proponer una operacionalizacin de los contenidos de la propuesta

contempornea del desarrollo indgena con identidad, en base a los
indicadores de evaluacin de impacto cultural recomendados al Fondo
de Desarrollo de CONADI.

16

Captulo 1:
La formulacin original del Etnodesarrollo y su adecuacin
a los nuevos contextos nacionales democrticos
latinoamericanos de la dcada de los 90.
Al igual que el propio concepto de desarrollo, el etnodesarrollo ha adquirido en la
actualidad una neutralidad en su uso en el lenguaje especializado de las Ciencias
Sociales: es la opcin de desarrollo para los pueblos indgenas que al mismo
tiempo se propone fortalecer su cultura, o que al menos se preocupa de los
efectos o impactos que tienen los instrumentos o dispositivos de desarrollo sobre
ella. Se habla del etnodesarrollo como un objetivo tcnico y neutro, al cual
debieran aspirar los programas y polticas pblicas indigenistas que tienen al
desarrollo indgena como su principal objetivo de intervencin.
No obstante, la formulacin original del etnodesarrollo se sustenta en una serie de
principios y opciones ideolgicas y tericas, que tienen implicancias respecto de
los mtodos, los conceptos y las prcticas. El etnodesarrollo es un programa o una
propuesta histrica de la antropologa social, y en particular de la antropologa
crtica latinoamericana, para definir los ejes sobre los cuales debe sustentarse el
desarrollo entre los Pueblos Indgenas, y una manera especfica para establecer
cmo este proceso debe subordinarse al grupo y a su cultura o, en una
formulacin ms actual, potenciar el entramado social y cultural que les permite
reconocerse como indgenas.
Desde esta perspectiva, el etnodesarrollo ya no es slo el desarrollo de los
indgenas, sino que una plataforma de proposiciones (antropolgicas) respecto de
la cultura, la historia, el poder, la economa, las estructuras sociales, la pobreza, y
las formas de relacin de las sociedades y grupos indgenas latinoamericanos con
los estados nacionales, y de cmo estas dimensiones o elementos deben
conjugarse para que sus miembros puedan desarrollarse y, al mismo tiempo,
fortalecer y ampliar su cultura.

17

Se dijo tambin que es una propuesta histrica, porque se encuadra en el contexto

sociopoltico y cultural de una poca determinada, fines de los aos setenta y
principios de los ochenta, la cual determina directa o indirectamente la profundidad
de su anlisis y los enfoques sobre los cuales se sustentan sus propuestas para el
desarrollo indgena.
En el presente captulo, se revisarn los planteamientos fundacionales del
etnodesarrollo a nivel terico, metodolgico y aplicado, as como al contexto
histrico que le dio sustento ideolgico. Para ello, la investigacin se centra en los
artculos, ya clsicos, de Guillermo Bonfil Batalla, El etnodesarrollo: sus premisas
jurdicas, polticas y de organizacin3, y de Adolfo Colombres, La Hora del
Brbaro. Bases para una Antropologa Social de Apoyo4, que expresa con mayor
radicalidad poltica las tesis principales de esta propuesta.
De igual modo, se incorporan al anlisis algunas relecturas posteriores del
etnodesarrollo, como la realizada en El etnodesarrollo de cara al siglo XXI5, por
John Durston y Bernardo Muoz, y la efectuada para el caso chileno en el
documento El etnodesarrollo: un enfoque de problematizacin sobre el desarrollo
indgena6.
Lo anterior, a objeto de caracterizar sus principales contenidos y proposiciones, y
de profundizar en aquellos que, sometidos al filtro de los tiempos contemporneos
mantienen vigencia y son una base coherente sobre la cual generar polticas
pblicas para el desarrollo indgena con identidad, a nivel de su expresin
concreta en la oferta de programas y proyectos que el Estado pone a disposicin
de grupos de poblacin indgena (personas, familias y comunidades), a travs del
Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI.
3

El etnodesarrollo sus premisas jurdicas, polticas y de organizacin. Bonfil Batalla, Guillermo. En Amrica Latina:
Etnodesarrollo y Etnocidio, Ediciones Flacso. San Jos, Costa Rica (1982).
4
La Hora del Brbaro. Bases para una Antropologa Social de Apoyo. Colombres, Adolfo. Ediciones del Sol, Buenos
Aires (1988). (primera edicin, 1982)
5
El etnodesarrollo de cara al siglo XXI. Durston, John et al.. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social (1995).
6
El etnodesarrollo: un enfoque de problematizacin sobre el desarrollo indgena. Zuiga, Gerardo. En Tierra, territorio
y desarrollo indgena. Instituto de Estudios Indgenas, Universidad de la Frontera, Temuco, Chile, (1995).

18

1.1.

Contexto histrico e ideolgico en la formulacin del etnodesarrollo

El etnodesarrollo surge a fines de la dcada de los 70, como parte de las polticas
neoindigenistas de los organismos internacionales polticos y acadmicos y de las
agencias de cooperacin no gubernamentales vinculadas a los programas de
desarrollo para los grupos indgenas del continente latinoamericano.
El proyecto indigenista inicial, sustentado en los esquemas tericos del relativismo
cultural norteamericano, se haba propuesto integrar a los grupos de poblacin
indgena de la regin, en especial aquellas de zonas aisladas, a diversas esferas e
instancias de articulacin con el modo de vida occidental7, revitalizando de paso
sus manifestaciones culturales para incorporarlas al ethos de las sociedades
nacionales latinoamericanas, en una amalgama armnica y coherente, al estilo de
los resultados esperados del contacto cultural entre sociedades diferentes.
Frente a las limitaciones y fracasos de esta estrategia integracionista, que no se
tradujo en un desarrollo que favoreciera a los indgenas y superara sus
condiciones estructurales de pobreza, que no logr configurar sociedades
nacionales multiculturales y respetuosas del ethos cultural indgena el racismo e
intolerancia cultural an campea en parte importante de las elites gobernantes y
en el grueso de la poblacin de los pases latinoamericanos-, ni tampoco consolid
la participacin de los grupos de poblacin indgena en instancias de decisiones
de poltica gubernamentales, ni siquiera en aspectos que les conciernan
directamente; el neoindigenismo declaraba su rechazo y buscaba recoger las
propuestas de los movimientos sociales indgenas, sobre las cuales fundar una
autntica propuesta de desarrollo indgena.
As, este neoindigenismo instala la preocupacin por los procesos identitarios
indgenas y los mecanismos para garantizar su continuidad, la centralidad de la
autogestin para el diseo e implementacin de proyectos y programas de
7

En el sentido de un modo de vida caracterstico de los centros urbanos, para lo cual enfatizaba en la educacin y la
modernizacin productiva indgena de los indgenas.

19

desarrollo socioeconmico y, ms an, la necesidad de fundar estados-naciones

jurdica y autnticamente multiculturales, sobre los cuales sustentar las bases para
un proyecto indgena histrico y con continuidad hacia el futuro.
En este contexto, el etnodesarrollo surge como la configuracin de una alternativa
de desarrollo propio de los pueblos indgenas, que recoge los planteamientos y
demandas de sus lderes y dirigentes, expresadas en Congresos y Simposios
internacionales (Declaracin de Barbados), y que no desconoce, y por el contrario
enfrenta, las relaciones desiguales o asimtricas de poder en que se sustenta la
relacin estados nacionales y grupos de poblacin indgenas, como una de las
principales trabas para su desarrollo.
Por otra parte, y dada la realidad bipolar de los aos 70 y 80, en un contexto de
guerra fra, con dos bloques polticos, econmicos y militares en franca
oposicin, encabezado uno por Estados Unidos y Europa occidental, y el otro por
la Unin Sovitica y su esfera de influencia socialista, hacen que el discurso del
etnodesarrollo tambin se tia de esta confrontacin y sea un discurso duro,
radical, que confronta al modo de produccin capitalista y que ve en su expansin
una grave amenaza para la continuidad de las identidades culturales indgenas y a
la vez una fuente segura de un mayor empobrecimiento, e incluso, de su
desaparicin.
De fondo, en esos aos estaba vigente el sueo posible de una sociedad
socialista y solidaria, que calzaba muy bien con las tradiciones de organizacin y
produccin

comunitaria

de

las

sociedades

indgenas

descritas

por

los

antroplogos. Por ello, no caba ms que el rechazo explcito y la denuncia de

etnocidas a las propuestas desarrollista basadas en la expansin del mercado, la
masiva llegada de la inversin extranjera y la reduccin del aparato estatal, todas
ellas recetas neoliberales, aplicadas con mayor o menor ortodoxia por los
gobiernos latinoamericanos a contar de la dcada de los 80.

20

Estas administraciones, en su mayora dictaduras militares represivas y

transgresoras de los derechos humanos en general y de los derechos indgenas
en particular, ser otros de los frentes no declarados del etnodesarrollo, y explican
en parte la insistencia de sus postulados en la autonoma poltica y territorial como
fundamento intransable e indispensable de autnticos procesos de desarrollo
indgena.
En efecto, dado el carcter no democrtico de estos gobiernos y su supresin de
las libertades y derechos humanos esenciales a niveles intolerables, se justificaba
plenamente las proposiciones que fundaban el etnodesarrollo en un proceso de
liberacin y autodeterminacin poltica frente a un estado nacional opresivo, que
no reconoca la existencia de Pueblos y grupos de poblacin indgena, y que vea
en sus identidades culturales un freno al desarrollo econmico y en sus derechos
polticos un riesgo para la doctrina de seguridad nacional.
1.2.

Premisas tericas y metodolgicas del etnodesarrollo.

A nivel terico, el etnodesarrollo apela a una concepcin dinmica del concepto de

cultura, cuestin pocas veces relevada en las lecturas posteriores de sus premisas
fundacionales. En efecto, su propuesta busca superar los enfoque de la cultura
como un repertorio fijo de elementos o rasgos culturales, cuya sumatoria y
descripcin permiten (re) constituir la totalidad cultural.
En efecto, en este enfoque, la cultura no debe ser vista como un conjunto de
rasgos simblicos, de creencias y actitudes, fijado en el tiempo, que sustenta una
forma tradicional de ver el mundo, los cuales necesariamente se vern afectados o
desintegrados al relacionarse con el corpus de creencias, conocimientos y
smbolos de las sociedades nacionales.
Por el contrario, lo que importa es el control cultural, es decir la capacidad de
decisin que tiene el grupo social -indgena en este caso-, sobre recursos

21

culturales, propios y ajenos, para definir su propsito como grupo y con ello
establecer cul es el desarrollo a que se aspira como horizonte de futuro. En
palabras de Bonfil Batalla, control cultural es:
La capacidad de decisin sobre los recursos culturales, es decir, sobre todos
aquellos componentes de una cultura que deben ponerse en juego para identificar
las necesidades, los problemas y las aspiraciones de la propia sociedad e intentar
satisfacerlas, resolverlas y cumplirlas.8

Entonces, la concepcin dinmica de la cultura en que se afirma el etnodesarrollo

cambia el eje desde un enfoque esttico y descriptivo de la totalidad cultural, a
otro que enfatiza en los procesos de decisin sobre los elementos o recursos
culturales que la componen, para alcanzar un propsito social que es definido
internamente por el grupo. Es decir, incorpora una dimensin poltica al anlisis
cultural.
Con este enfoque, la continuidad histrica de una prctica, una creencia o un
conjunto de rasgos culturales de un pueblo originario ya no depender, entonces,
del grado de aislamiento que ste tenga o el cuidado que se le prodigue a su
preservacin, sino que las decisiones que se tomen respecto de ese elemento o
recurso cultural estn en poder del grupo y le permitan definir y concretar su
propsito social.9
As tambin, una prctica social o una creencia cultural de la sociedad nacional no
indgena o del modo de vida occidental no generar por s misma, por el slo
hecho de ser incorporada al grupo indgena, una prdida de su identidad cultural o
la desaparicin de parte de sus valores como pueblo con una cultura diferenciada,
ello ocurrir slo si las decisiones respecto de esa prctica o creencia estn fuera
del grupo, y por ende la definicin de su propsito social tambin ha sido
elaborada por actores externos a ste.
8

Op. cit, pgina 134.

En este contexto, los recursos culturales conforman todos los elementos de una cultura que resulta necesario poner en
juego para formular y realizar un propsito social. (op. cit., pgina 135)
9

22

O, inversamente, en la medida en que el grupo indgena defina qu hacer con ese

elemento cultural y el sentido de su incorporacin, se apropiar de ste, ampliar
su cultura y tendr una nueva herramienta para alcanzar su propsito social.
En el primer caso, cuando existe toma de decisiones indgenas sobre recursos
culturales que son propios, el grupo fortalece su cultura autnoma; en el
segundo, cuando el grupo controla las decisiones sobre recursos culturales que
son externos a l, fortalece su cultura apropiada. En ambas situaciones, en que
el grupo ejerce su capacidad autnoma de decisin para alcanzar su propsito
social, se fortalece y amplia su cultura propia, y en tanto tiene el control de
recursos culturales que son externos, disminuyen o se reducen los componentes
enajenados o impuestos de la totalidad cultural10.
Una representacin algo adaptada, del ya clsico esquema del control cultural
como piedra angular del proceso de etnodesarrollo elaborada por Bonfil Batalla11,
es la siguiente:
DECISIONES
RECURSOS

PROPIAS

AJENAS

RECURSOS

PROPIOS

Cultura Autnoma

Cultura Enajenada

PROPIOS

AJENOS

Cultura Apropiada

Cultura Impuesta

AJENOS

Fuente: Bonfil Batalla, Guillermo, en El etnodesarrollo sus premisas

jurdicas, polticas y de organizacin.

El lado izquierdo del esquema representa:

a) Las decisiones propias (del grupo indgena) adoptadas con recursos
culturales12 que son propios, generando
totalidad cultural;

10
11

Op. cit., pgina 135

Op. cit., pgina 134.

cultura autnoma dentro de la

23

b) Las decisiones propias definidas en funcin de recursos culturales que son

externos al grupo y que constituyen cultura apropiada
En cambio, el sector derecho del esquema establece:
c) Las decisiones ajenas, tomadas fuera del grupo y con recursos culturales que
les son propios, generando cultura enajenada al interior de la totalidad
cultural;
d) Las decisiones ajenas, asumidas con recursos culturales que tambin son
ajenos al grupo social y que originan porciones de cultura impuesta en su
totalidad cultural
Ahora bien, este esquema de representacin del control cultural, no debe
asumirse de forma dogmtica, como una receta, o puramente abstracta, sin
relacin con contextos histricos reales y variados de relacin entre grupos
indgenas y sociedades nacionales. No obstante, tiene el mrito de ofrecer una
interpretacin o un punto de vista respecto de los resultados o efectos que es
posible esperar en el campo de la cultura, producto de las interrelaciones
especficas y concretas que ocurren entre pueblos indgenas y sociedades
nacionales; las cuales tendrn consecuencias negativas y afectarn la continuidad
de las identidades culturales indgenas, slo a condicin que las decisiones a nivel
poltico hayan sido enajenadas del grupo en cuestin. Segn Bonfil Batalla,
Al introducir la nocin de control cultural resulta posible establecer una
diferenciacin en el seno de la totalidad cultural. Pero no una clasificacin que se
base en criterios descriptivos (...), en contenidos preestablecidos de categoras
cerradas (...) sino a partir de una dimensin poltica, que refiere a relaciones
dinmicas y admite contenidos diversos, no predeterminados, que slo es posible
sustanciar en cada situacin concreta.13
12

Al interior de los recursos culturales, Bonfil Batalla diferencia recursos: materiales (naturales y transformados); de
organizacin (capacidad para la participacin y vencer las resistencias); intelectuales (conocimientos y la experiencia);
simblicos y emotivos (la subjetividad); (op. cit, pgina 134).
13
Op. cit., pgina 134.

24

Permite tambin, evaluar y valorar situaciones concretas de intercambio

sociocultural entre pueblos indgenas y sociedades nacionales, sin apelar
necesariamente a consecuencias catastrofistas que llevan a conservadurismos y
fundamentalismos culturales que escasamente aportan a los procesos de
desarrollo indgena.
As, la utilizacin de tecnologas no indgenas, de saberes occidentales al interior
de un grupo, no necesariamente debe ser visto como un factor de aculturacin14;
si estos recursos culturales contribuyen al propsito social que el grupo ha definido
de manera autnoma, y si la decisin sobre su uso, propiedad y permanencia son
adoptadas por el mismo grupo, estamos frente a una situacin de apropiacin
cultural indgena que contribuye a su desarrollo, y no ante una imposicin que
afectar su patrimonio cultural material y simblico o la continuidad de su identidad
como pueblo originario.
Entonces, y como corolario, en la medida que el propsito social del grupo, es
decir (...) un proyecto que se defina segn sus propios valores y aspiraciones, y
que se orienta a satisfacer, resolver y cumplir las necesidades, problemas y
aspiraciones de la propia sociedad (...)15, es formulado de manera informada y
autodeterminada, en su materializacin podrn concurrir recursos culturales
propios y ajenos. Lo central ser la capacidad de decisin (poltica), que el grupo
indgena mantenga sobre estos recursos y de cmo deben ser conjugados e
implementados para poner en marcha un proceso de etnodesarrollo.
Este enfoque, adems, permite superar algunas visiones dicotmicas sobre las
sociedades indgenas y en torno a la viabilidad de eventuales propuestas de
desarrollo que apunten a su modernizacin econmica y productiva. Estas
opciones, si estn supeditadas al propsito social definido de manera autnoma
14

Sin entrar an en el debate de este concepto, cuestin relevante en la discusin terica del desarrollo y del desarrollo
indgena en particular, aqu se entiende por aculturacin la prdida o disolucin de elementos o rasgos constitutivos del
sustrato cultural de un grupo humano, a partir de la relacin forzada y asimtrica con otra(s) sociedad(es), y la adquisicin
de elementos culturales que son propios de stas ltimas.
15
Op. cit., pginas 133 y 134.

25

por el grupo indgena, no pueden ser descartadas de plano, en base a los efectos
negativos sobre elementos de su cultura, establecidos por sujetos externos a ellas.
Esto ltimo representara una forma de cultura impuesta, ya que se adoptan
decisiones que conciernen al grupo con recursos culturales externos (su
modernizacin econmica), por sujetos o agentes que son externos a l
(funcionarios de ONGs; cientistas sociales comprometidos; dirigentes o lderes
indgenas urbanos o nacionales, etc.)
En este sentido, el etnodesarrollo consiste en un cambio de la correlacin de
fuerzas sociales, un cambio poltico que incline la balanza- hoy favorable a los
procesos de imposicin y enajenacin cultural-, a favor de los grupos sociales que
pugnan por el desarrollo de su cultura propia (etnias, regiones, localidades).16

Por lo tanto, el nudo gordiano del desarrollo indgena en la propuesta del

etnodesarrollo no est ya en la adopcin de una u otra estrategia de desarrollo
socioeconmico de sus miembros, por ejemplo fortalecer sus economas de
subsistencia versus modernizar sus sistemas econmicos y productivos, sino en
que la definicin de su propsito social, de su proyecto histrico como sociedad
diferenciada, sea realizado de manera autnoma y autodeterminada, y que la
materializacin de ste descanse en decisiones propias y autogestionadas sobre
recursos culturales que pueden ser propios o externos.
Ahora bien, para que ello sea posible son necesarios un conjunto de condiciones o
requisitos que deben satisfacerse, los cuales remiten a dimensiones polticas,
jurdicas, de organizacin, que deben contribuir al fortalecimiento de la cultura
propia y a la ampliacin de la cultura apropiada.
1.3. Condiciones polticas para el etnodesarrollo

16

Op. cit., pgina 136.

26

En la formulacin original del etnodesarrollo tanto el fortalecimiento de la cultura

autnoma del grupo social, es decir, el aumento de la capacidad de decisin,
recuperando recursos hoy enajenados (la tierra, el conocimiento de la historia, las
tecnologas desplazadas), como la ampliacin de su cultura propia al apropiarse
de recursos culturales externos (la incorporacin de nuevas tecnologas,
habilidades y conocimientos, metodologas de produccin y administracin), en
base al ejercicio del control cultural, est ntimamente ligada al reconocimiento
formal que exista, por parte del estado nacional, de los grupos tnicos que lo
integran como unidades polticas diferenciadas, sobre un territorio que les es
propio para la encarnacin de su propsito social.17
En efecto, dada la centralidad de la capacidad autnoma de decisin del grupo
sobre los recursos culturales propio y ajenos para la formulacin de su propsito
social, es necesario que esta capacidad poltica, es decir el reconocimiento de las
formas indgenas de organizar y administrar el poder, sea formalmente validada
por el estado y la sociedad nacional, y que pueda ser ejercida efectivamente sobre
el territorio en que habita ancestralmente la poblacin indgena. En otras palabras,
la autonoma en las decisiones polticas exige tambin un correlato en el mbito
territorial.
Por lo tanto, el reconocimiento poltico debe ser tambin un reconocimiento de su
autonoma como pueblo con un territorio propio, en el cual recrear su cultura,
ejercer sus formas propias de organizacin social y administracin del poder,
sancionar sus dispositivos jurdicos, tomar decisiones sobre sus recursos
naturales y definir, de manera autogestionada, los derroteros por donde deben
encauzarse sus procesos de desarrollo. Segn Bonfil Batalla:
La constitucin de un territorio va ms all del trazo de nuevos permetros sobre
un mapa: implica el reconocimiento de que ese territorio es de un pueblo y por
tanto, conlleva la decisin de aceptar a ese pueblo como una unidad social,
17

El control de los recursos culturales, el fortalecimiento de la cultura autnoma a que aspira cualquier proyecto de
etnodesarrollo, pasa, indispensablemente, por la restitucin y garanta de los territorios tnicos. Op. cit., pgina 138.

27

jurdica y poltica, capaz de ejercer de decisiones sustantivas sobre ese territorio.

De ah la ineludible premisa del reconocimiento de los pueblos indgenas.18

Desde otro ngulo, si el etnodesarrollo se basa en la formulacin autodeterminada

del proyecto histrico y de continuidad cultural del grupo indgena, de su propsito
social como colectivo diferenciado de la sociedad nacional, no deben existir
elementos o factores que contaminen u obstaculicen este proceso bsico de
definicin poltica.
La dependencia e imposicin poltica, forzada o indirecta; las presiones
econmicas y productivas sobre los recursos naturales indgenas; las enajenacin
de recursos culturales que son propios y la imposicin de elementos culturales
externos; son todos ellos factores contaminantes que deben ser reducidos al
mximo y controlados por el grupo indgena y sus dispositivos para la toma de
decisiones. El reconocimiento de su unidad poltica como pueblo y de un territorio
en el cual ejercer sus derechos colectivos son factores gravitantes para este
objetivo.
Ahora bien, el segundo pilar del proceso de definicin poltica indgena lo
constituye la existencia y capacidad de las formas organizativas del grupo,
culturalmente

definidas,

para

llevar

cabo

este

proceso

de

manera

autogestionada. Esta definicin metodolgica del etnodesarrollo remite, entonces,

a la segunda condicin esencial para su implementacin.
1.4.

Condiciones sociales y organizativas del etnodesarrollo

La autogestin, entendida como la capacidad del grupo indgena de decidir e

implementar sus opciones de desarrollo en base al control de sus recursos
culturales, requiere de la existencia de formas de organizacin propias por parte
del grupo, validadas y reconocidas por sus miembros, que permitan sancionar
18

Op. cit., pgina 138.

28

decisiones y administrar el poder al interior del grupo y en su interrelacin con el

entorno social.
Es decir, la definicin del propsito social del grupo, su opcin histrica frente al
desarrollo, junto con el reconocimiento poltico de la validez de esta decisin a ser
puesta en marcha en un territorio determinado, debe ser producto tambin de los
mecanismos de decisin que existan al interior del grupo, los cuales contienen
instancias para la participacin, la deliberacin, la disidencia y de mecanismos
para alcanzar los consensos grupales bsicos.
Estas formas de organizacin deben ser aquellas propias del grupo social, ya sea
como parte de su acervo histrico y cultural, denominadas como tradicionales, o
bien de nuevas instancias organizativas surgidas al interior de ste. Lo central,
nuevamente, es que estn bajo control cultural indgena y no sean producto de
imposiciones que se adoptan fuera del grupo.
Al sustentarse el proceso de etnodesarrollo en ellas es imperativo que sean
fortalecidas y se amplen su mbitos de participacin, decisin y de articulacin.
De manera que existan distintos niveles para la toma de decisiones y definiciones,
ya sea a nivel comunitario o intragrupal; a nivel territorial o regional, para la
relacin directa con la sociedad no indgena; a nivel nacional para aglutinar al
conjunto de grupos tnicos o pueblos indgenas en relacin al aparato estatal
central, e incluso a nivel internacional, para la articulacin con otros pueblos
indgenas del continente y del mundo.
Es a partir de la actividad de (...) las instancias organizativas como puede
impulsarse un proceso real de etnodesarrollo: legitimndolas, consolidando y
ampliando progresivamente sus campos de control cultural, favoreciendo la
creacin de niveles ms complejos de organizacin (por ejemplo, trascendiendo
los marcos locales de organizacin y propiciando relaciones a escala de todo el

29

grupo tnico) y usando las existentes como estmulo para la generacin de nuevas
formas de organizacin (...)19

En este contexto, la autogestin no debe ser entendida necesariamente como una

propuesta de autogobierno indgena, que se separa de la sociedad nacional para
formar su propio marco jurdico y estatal. Por el contrario, para la autogestin lo
indispensable es que exista formas organizativas propias indgenas sobre la
cuales encauzar los procesos de desarrollo econmico, cultural y social, para que
estos sean conducidos o gobernados por el grupo indgena, y no al revs, para
que terminen supeditados a definiciones adoptadas desde fuera del colectivo
social.
No hay en la autogestin una pretensin de autosuficiencia. Ninguna sociedad se
desarrolla con sus exclusivos medios, sin prstamos de otras. Los indgenas estn
ms bien ansiosos de transferencias, pero sobre la base de una racionalidad
propia, de sus fines, y por medio de una relacin simtrica (...)20

Para tesis ms radicales del etnodesarrollo la autogestin es el elemento clave,

que permite dar rienda al proceso de desarrollo evolutivo, y no aculturativo, de las
sociedades indgenas. Ven en ella no slo un dispositivo de organizacin social
indgena para el desarrollo, sino que la extienden a los dominios econmicos y
culturales para entregarle al colectivo indgena las herramientas para definir el
cambio social de acuerdo a sus propias lgicas y requerimientos.
Tal evolucin (cultural y social de los grupos indgenas) sobre un plan propio requiere
necesariamente de una autogestin poltica, econmica y cultural. An ms, sin ella
resulta informulable21.

Dada su centralidad, la autogestin exige instancias y mecanismos para la

participacin indgena, los cuales deben cumplir con una serie de exigencias

19

Op. cit. , pgina 139.

Colombres, Adolfo. Op. cit., pgina 36.
21
Colombres, Adolfo. Op. cit., pgina 35.
20

30

relacionadas con la cantidad y la calidad de la participacin y los resultados

esperados de ella.
As, se distingue entre participacin consciente y participacin dirigida A travs
de la primera el colectivo o grupo social expresa reflexivamente sus intereses y
propsitos de futuro, que no se ocultan bajo factores emocionales o carismticos,
como s ocurre en las situaciones de participacin dirigida, como sera la del
populismo y el corporativismo. 22
De igual manera, la participacin debe ser real, masiva, representativa, y no
oportunista. Esta ltima consiste en la participacin de dirigencias indgenas que
slo miran su provecho individual, y que consideran la opinin de la base como un
medio para revestir de legitimidad sus planteamientos en beneficio propio. En
cambio, en la participacin real no es un grupo pequeo el que participa, sino
todo el pueblo a travs de sus dirigentes legtimos, y el bien comn es el nico fin
de la accin participativa. 23
De fondo est la necesidad de contar con lderes y cuadros dirigenciales indgenas
que comprendan a cabalidad lo esencial de su labor y que dispongan de las
herramientas para captar y sintonizar con los deseos y aspiraciones de su grupo,
orientando la definicin de su propsito social. Como se ver a continuacin, la
formacin y capacitacin de los cuadros indgenas es otra de las condiciones
esenciales del etnodesarrollo.
1.5.

Condiciones de formacin y capacitacin de cuadros indgenas para el

etnodesarrollo.

Esta condicin alude al objetivo de formar cuadros indgenas, lderes locales y

dirigentes de organizaciones de base, territoriales y nacionales, con competencias
tcnicas y saberes especializados que sean capaces, en primer lugar, de
22
23

Colombres, Adolfo. Op. cit., pgina 41.

Colombres, Adolfo, op. cit., pgina 42.

31

recuperar y revitalizar los contenidos culturales del grupo a que pertenecen, para
fortalecer la cultura autnoma del grupo, y, en segundo lugar, para aprehender y
controlar recursos culturales que son externos a l, pero que pueden ser factores
coadyuvantes a sus procesos de desarrollo.
En el primer caso, se trata de contenidos referidos a la historia del grupo tnico, a
su cosmovisin, a las tecnologas ancestrales utilizadas, a sus ideologas y
prcticas en relacin al entorno natural, social y cultural en que habitan, y a las
formas organizativas propias del grupo y sus mecanismos de sancin y
participacin; herramientas claves stas ltimas, como se indic, sobre las cuales
montar la autogestin indgena para el desarrollo.
(...) estos cuadros (los intelectuales orgnicos de los pueblos indios, si se quiere
decir as) debern capacitarse a partir de su propia cultura, en el conocimiento de
su verdadera historia, valorando sus propios recursos; y tambin, por supuesto,
debern adquirir conocimientos de lo que ellos y su pueblo puedan apropiarse.24

Dado que el etnodesarrollo se fundamenta en la ampliacin de la cultura propia,

resulta indispensable que existen cuadros indgenas capacitados para conducir
este proceso, que identifiquen los recursos culturales propios que el grupo debe
poner en juego para definir sus opciones de desarrollo. En otras palabras, que
valoren y reconozcan en los contenidos culturales propios una palanca para
alcanzar el desarrollo, y no aspectos obstaculizadores o resistencias que es
necesario superar.
As tambin, esta formacin les permitir actuar como filtros de contenidos o
elementos desestructurantes o aculturadores de la sociedad nacional con que se
vincula el grupo indgena, que eventualmente se asocien o estn implcitos en
determinados programas de modernizacin econmica y productiva, promovidos
por agencias pblicas y privadas de desarrollo.

24

Bonfil Batalla, op. cit., pgina 140.

32

No est la idea aqu de que tales dispositivos de desarrollo deban ser rechazados
o negados por el grupo en tanto afectaran sus preceptos culturales, sino que lo
central es que existan y se utilicen herramientas conceptuales y aplicadas por los
cuadros indgenas especializados para controlar y gobernar tales dispositivos, de
manera que se pongan al servicio de los propsitos sociales del grupo y no al
revs.
Para este intercambio, su actuacin se dar en nuevos espacios de negociacin
institucional con las instituciones pblicas y privadas interesadas en el desarrollo
de los pueblos indgenas, fijando los marcos para esta colaboracin, sus
resultados esperados y los mbitos propios y exclusivos de autogestin
indgena.25
1.6.

Condiciones culturales y simblicas para el etnodesarrollo

Como se indic, la propuesta del etnodesarrollo descansa en una concepcin

dinmica y no descriptiva de la totalidad cultural del grupo indgena. Es decir, la
cultura no es un inventario cerrado de rasgos o elementos culturales fijados por la
tradicin y la historia, que revelan la concepcin de mundo del grupo y suministra
los ejes sobre los cuales se producen y reproducen sus identidades tnico
culturales. En este esquema el inventario cultural queda expuesto a
transformaciones radicales y desintegradoras producto de

la interrelacin con

otras sociedades y otros corpus culturales y simblicos, afectando con ello su

continuidad y su capacidad para ser fuente de procesos identitarios.
Para el etnodesarrollo, en cambio, el nfasis est en reconocer los procesos de
cambio que experimentan todas las sociedades humanas, como producto de su

25

(...) es perfectamente posible la compatibilidad entre la instituciones propias ya establecidas y la generacin paulatina,
hecha por el grupo social, de espacios institucionales nuevos para el desempeo del nuevo tipo de cuadros que se
requieren para la diversos campos de la autogestin. (Bonfil Batalla, op. cit.)

33

adaptacin a un entorno natural y social que tambin es cambiante, y en el

control que el grupo humano tiene sobre los dispositivos culturales para definir el
sentido de ese cambio y de sus consecuencias sobre los planos sociales,
culturales e identitarios.
En este sentido, el etnodesarrollo introduce una dimensin poltica a los procesos
de cambio cultural y social que ocurren en un grupo humano. En la medida en que
el propio grupo establece, o es capaz de establecer, el horizonte de futuro a que
aspira como colectivo, y para esa definicin y su materializacin controla y utiliza
diversos recursos culturales, se garantizar

su continuidad como sociedad

diferenciada, con una historia propia y con una forma de ser en el mundo que le
identifica y diferencia frente a otros colectivos, y que proporciona las bases para la
autoidentificacin de sus miembros.26
Por ejemplo, para la definicin del desarrollo el colectivo formula un propsito
social, que encarna su proyecto histrico en base a los valores e ideales que son
propios de su cultura y que est dirigido a satisfacer las necesidades, a resolver
los problemas y a cumplir con las aspiraciones y expectativas de sus miembros.
Para la materializacin de su propsito social el grupo echa mano a recursos
culturales que les son propios (formas propias de organizacin, saberes y
tecnologas ancestrales, mecanismos de distribucin del trabajo y de reparto de
excedentes, lgicas culturales de relacin con el medio natural, entre otras), y a
recursos culturales que son externos, pero sobre los cuales tiene el control
selectivo y cultural para determinar su uso, manejo y permanencia al interior del
grupo (por ejemplo, nuevas modalidades organizativas; tecnologas e instrumental
occidental para la explotacin de recursos naturales; competencias y habilidades
nuevas para la gestin y administracin de sus emprendimientos; acceso a

26

Identidad tnica se define como: la pertenencia de cada miembro o persona indgena a un pueblo originario
especfico; la cual se determina por la autoadscripcin y la adscripcin por otros de la pertenencia filial a un grupo
determinado: o sea autoreconocerse y ser reconocido por otros como tales, y en la consciencia de un origen y un destino
comn por parte de los portadores de esta identidad. (Durston et al, op. cit., pgina 8.)

34

mecanismos de informacin para la toma de decisiones econmicas y

productivas).
Desde esta perspectiva, la nocin de desarrollo con identidad que subyace en los
planteamientos del etnodesarrollo no es la de una serie de iniciativas externas,
definidas por planificadores y tcnicos ajenos al grupo, los cuales ofrecen a la
comunidad indgena una propuesta de trabajo respetuosa de sus prcticas y
tradiciones culturales, que no afectar su identidad cultural, dado que esta
descansara en una serie de principios y elementos culturales permanentes, que el
programa o proyecto de desarrollo buscara potenciar o al menos no perjudicar.
Por el contrario, para el etnodesarrollo la posibilidad real de que exista desarrollo
con identidad, y que los programas de desarrollo no contengan directa o
indirectamente elementos aculturadores, es que (1) la definicin misma de la
estrategia de desarrollo sea realizada por el grupo social; (2) que exista un control
cultural por parte del grupo de los diversos recursos que se pondrn en juego para
alcanzar ese propsito social; y (3) que tales recursos incorporen contenidos
culturales, simblicos y materiales que son parte del grupo, en su proceso de
construccin histrica como sociedad diferenciada. En la medida en que estas
tres requisitos se concreten podr hablarse de que tal o cual programa de
desarrollo se enmarca en la propuesta del etnodesarrollo, o que est inspirado en
el desarrollo con identidad.
En este contexto, una de las dimensiones centrales en la constitucin de una
sociedad diferenciada, con sus propias lgicas y particularidades culturales, es la
existencia de un lenguaje, que construye y expresa la forma de ver y ser en el
mundo de dicho colectivo. Por tanto, en el discurso fundacional del etnodesarrollo
existe una apelacin directa a revitalizar y fortalecer el lenguaje del grupo, como el
medio y el mensaje a travs del cual vehicular las definiciones de su propsito
social, como instrumento para discutir, reflexionar y alcanzar consensos sobre
estas definiciones, al interior de sus formas de organizacin, y como uno de los

35

dispositivo ms poderosos para realizar el control cultural de aquellos recursos

propios y ajenos que se movilizarn para alcanzar el desarrollo.
La valoracin de las lenguas maternas indgenas y el reconocimiento de la libertad
lingstica de los pueblos deben darse en distintos niveles, para que efectivamente
puedan actuar como la bisagra de los procesos de definicin poltica y social
requeridos por el etnodesarrollo. Segn Bonfil Batalla, este reconocimiento es
necesario:
(...) en el orden jurdico, la necesidad de reconocer oficialmente y darles pleno
valor legal a todas las lenguas de los pueblos indios; en el orden poltico, la
obligacin de abrir espacios para el ejercicio de esas lenguas en un plano de
igualdad esencial frente al idioma mayoritario o dominante; en el orden de
organizacin, las modificaciones correspondientes en los sistemas escolares, en el
manejo de los medios de comunicacin y en todos los mbitos institucionales en
los que el empleo de las lenguas indgenas resulte necesario.27

1.7.

Las condiciones econmicas y productivas del etnodesarrollo

En estricto rigor, y de acuerdo a lo expuesto, una eventual propuesta de desarrollo

indgena basada en la modernizacin de sus prcticas econmicas y productivas por ejemplo, su integracin al mercado mediante la comercializacin de su
produccin, la cual deja de tener como finalidad el autoconsumo y la subsistencia,
sino que la generacin de ingresos a travs de su venta-, no puede o no debiera
ser

rechazada

priori

aludiendo

razones

de

disolucin

cultural,

que

supuestamente acarreara esta integracin al mercado.

En efecto, si es que el propio grupo, utilizando el conjunto de recursos culturales
propios y externos que estn a su alcance, ha definido de manera autnoma y
mediante sus instancias de debate y discusin, que la mejor forma realizar su
propsito social, esto es su proyecto histrico de desarrollo, es a travs de una
27

Bonfil Batalla, op. cit., pgina 142.

36

integracin plena y eficiente de su produccin y/o de sus bienes y servicios a los

circuitos mercantiles, y que en la implementacin de este objetivo mantiene el
control y la decisin sobre lo producido, de cmo, cundo y dnde insertarlo
comercialmente, de cmo distribuir las ganancias y en qu reinvertirlas, de la
participacin de los miembros del grupo en los distintos requerimientos de fuerza
de trabajo y en las necesidades nuevas de capacitacin y formacin tcnica, es
decir, en la medida en que es una modalidad autogestionada de desarrollo basada
en el mercado, bien podra decirse de ella que, al menos tericamente, es una
estrategia que se enmarca en la lgica del etnodesarrollo.
No obstante, dado el contexto histrico e ideolgico de formulacin original del
etnodesarrollo, no hay una referencia explcita a esta posibilidad en los
documentos fundacionales de esta corriente. La excepcin la constituye el trabajo
de Adolfo Colombres28, en que s existen referencias a un desarrollo econmico
del grupo indgena basada en su participacin en el mercado, aunque, cmo se
ver, se trata de una tctica coyuntural, a la espera de transformaciones polticas y
socioeconmicas radicales de las sociedades contemporneas, indgenas y no
indgenas.
En esta visin, la posibilidad del desarrollo indgena a travs del mercado es una
alternativa pero slo a condicin de que se cumplan una serie de requisitos y
exigencias, para que este sistema y sus complejos efectos asociados no traigan
consigo factores de aculturacin y de mayor empobrecimiento de los grupos
indgenas y, por consiguiente, de disolucin de su sustrato cultural y de sus
fuentes de identificacin.
En primer lugar, como se estableci, es indispensable que este desarrollo
econmico sea autogestionado: el grupo indgena define las modalidades y
finalidades del desarrollo basado en el mercado, y no son esquemas o decisiones

28

Colombres, Adolfo, op. cit., pgina 326.

37

externas, de programas y proyectos de agencias pblicas o privadas, las que

priman en la decisin.
Segundo, en el caso de las comunidades rurales, el desarrollo de organizaciones
econmicas para la insercin mercantil de la produccin debe sustentarse en
lgicas distintas segn sea el caso: de mercado, en la relacin con los agentes
externos (compradores finales, intermediarios, proveedores de insumos, socios
comerciales, etc.); y comunitaria al interior del grupo, manteniendo la vigencia de
los principios de reciprocidad y redistribucin de los excedentes (...) para
inversiones en infraestructura y gastos en obras de inters comn, entre los que
deben entrar los rubros de organizacin y capacitacin de cuadros.29
De lo que se trata, entonces, es de generar un desarrollo y un poder econmico
indgena a travs del mercado, pero cuyos fines son distintos a los de la
rentabilidad y acumulacin, propios de un sistema de esta naturaleza. El grupo
indgena, en forma planificada y de manera autogestionada, es decir, con el
control cultural de los emprendimientos, puede y debe cautelar que no exista
hacia ellos un enfoque capitalista del desarrollo30, que busca maximizar las
ganancias y la rentabilidad de la inversin, a costa de la sobreexplotacin de los
recursos naturales y la introduccin de tecnologas y procedimientos de gestin
que mejoran rendimientos y produccin pero que terminan expulsando mano de
obra indgena fuera de la propia comunidad.
Para ello, el etnodesarrollo seala la necesidad de planificar y gobernar el
desarrollo econmico de la comunidad en dos dimensiones, complementarias pero
diferentes:

29

Colombres, Adolfo, op. cit.

Modo de produccin capitalista o, en una formulacin ms actual, fuerzas del mercado, que de no estar bajo control
indgena, afectarn irremediablemente su cultura, al introducir tendencias aculturativas en la evolucin de la sociedad
indgena. Colombres, Adolfo. Op. cit., pgina 322.

30

38

- una dimensin poltica, que establece el marco ideolgico y de expectativas

indgenas en torno a una insercin exitosa en el mercado, y de control cultural y
comunitario de los efectos aparejados que traen los ingresos econmicos y la
acumulacin, vigilando las relaciones de produccin para impedir el surgimiento
de (nuevas) formas de explotacin.
- una dimensin econmica, que administra racionalmente las decisiones
productivas y de orientacin al mercado, que define los usos tecnolgicos y de la
fuerza de trabajo; aspectos que no estn supeditados slo a la lgica mercantil
sino que deben responder a los objetivos trazados por la conduccin poltica
comunitaria del desarrollo.31
En la dimensin econmica, por ejemplo, la introduccin de nuevas tecnologas de
produccin o de administracin y gestin innovadora de las tierras de uso
agrcolas es favorablemente recibida por el grupo y no existen obstculos a su
adquisicin, siempre y cuando exista una transferencia gradual y ordenada de los
saberes y competencias a los gestores indgenas, designados por el colectivo, y
estos tengan la posibilidad de aprovechar al mximo las potencialidades de estas
nuevas modalidades, ya sea a travs de educacin formal y de capacitacin
especializada, por ejemplo, que incluya giras tecnolgicas o pasantas para
visualizar en terreno sus campos posibles de aplicacin.
En cambio, la organizacin poltica para el desarrollo establecer los lmites de las
nuevas tcnicas y sus efectos sobre el modo de produccin comunitario; verificar
que no exista, o que se reduzca al mnimo la diferenciacin social interna producto
de la mayor o menor cercana de quienes son responsables de su manejo; que la
racionalidad mercantil de las decisiones no se imponga sobre la racionalidad
comunitaria, en materia de (sobre) utilizacin de los recursos naturales o de

31

Entonces, y si el grupo as lo define, las utilidades no se repartirn individualmente, sino colectivamente, en forma de
servicios para beneficio de la comunidad, principalmente para fortalecer la educacin, la lucha y la solidaridad.
Colombres, Adolfo. Op. cit., pgina 326.

39

disminuir la fuerza de trabajo de la comunidad y con ello fomentar la expulsin de

mano de obra y la migracin a centros urbanos.
La dimensin y planificacin econmica del desarrollo indgena basado en el
mercado, define tambin las modalidades de propiedad de la tierra que mejor
garantizan los ejes definidos por la estructura poltica, con una clara orientacin a
la tenencia colectiva por sobre la individual, dado que existen una serie de
ventajas asociadas a la primera: sintoniza con las modalidades tradicionales de
ocupacin indgena; la asociatividad econmica comunitaria permite una
explotacin a escala que abarata los costos, eleva la productividad de la tierra,
facilita el acceso a crditos y programas de innovacin tecnolgica que justifica la
adquisicin de nuevas maquinarias; por otro lado, no deja al grupo familiar
dependiendo slo de s mismo para su reproduccin y, dado que no necesita
deslindes de goces individuales, no da espacio a conflictos por su fijacin o por
desigualdades y tensiones especulativas que surjan entre propietarios de
porciones de tierras asignadas con similar superficie pero con distintos grados de
productividad o calidad.
Adems, la dimensin y organizacin econmica del grupo indgena para el
desarrollo, no slo es pensada a nivel de la comunidad y de la tierra en que se
instala fsicamente, ella comprende las modalidades indgenas de reparto de las
utilidades econmicas y su reinversin en las actividades productivas; los distintos
emprendimientos y asociatividades indgenas que surjan aparejados a su insercin
de mercado y los circuitos o etapas que conectan la produccin comunitaria con
las instancias, materiales y virtuales, de transaccin econmica.32
Entonces, esta vertiente del etnodesarrollo pone nfasis y sostiene la creencia en
la planificacin de las condiciones para un desarrollo indgena con ciertas
orientaciones de tipo capitalista -as expresado en su formulacin original-, que
32

La organizacin econmica del grupo tnico, se dar travs de una multiplicidad de empresas, que pueden asumir las
formas de cooperativas de produccin y consumo, tiendas comunales, compaas de comercializacin y transporte, ejidos
colectivos, etc. Colombres, Adolfo. Op. cit., pgina 328.

40

aprovecha al mximo las potencialidades y resultados que esta modalidad de

desarrollo puede ofrecer al grupo, pero que tambin busca reducir al mnimo los
efectos negativos asociados a ella, tanto a nivel general de explotacin de los
grupos proletarios, como a nivel de los grupos indgenas, donde no solo hay
empobrecimiento y explotacin33, sino tambin el riesgo de una eventual
disolucin de su patrimonio cultural.
Ahora bien, esta alternativa de desarrollo comunitario de mercado, a falta de una
mejor expresin, slo es una salida tctica y coyuntural a la espera de la irrupcin
de las fuerzas y movimientos sociales y polticos que abolirn el sistema de
dominacin capitalista, para dar paso a un orden socialista planetario, que se
ajusta mucho mejor a las lgicas comunitaristas indgenas y a sus modos de
habitar en el mundo. Es en este orden socialista o comunitario donde podr
realizarse a cabalidad el desarrollo evolutivo de los grupos indgenas, para
concretar sus proyectos histricos y diferenciados como sociedad y como cultura.
1.8.

Primeras relecturas crticas del etnodesarrollo: adecuacin de sus

premisas a los nuevos contextos nacionales democrticos en Amrica
Latina.

Como se seal, el etnodesarrollo es una formulacin producto de una poca

histrica con sus propios paradigmas ideolgicos y polticos, que influyen de
manera decisiva en su programa y en sus objetivos, y en la manera en que estos
deben ser alcanzados.
Desde esta perspectiva, se hace necesario una primera revisin de sus premisas
a la luz de los nuevos escenarios sociopolticos y econmicos que se instalan en
Latinoamrica, y particularmente en Chile, a partir de la dcada de los 90, en la
cual los procesos de redemocratizacin, por una parte, y de modernizacin de las
33

No se puede decir entonces que este desarrollo sea capitalista, por ms que deba operar dentro de las condiciones
fijadas por dicho sistema, ya que su naturaleza es eminentemente social y comunitaria, y no se orienta hacia la
rentabilidad y la acumulacin, sino hacia la supresin gradual de toda forma de explotacin. Colombres, Adolfo. Op. cit.,
pgina 327.

41

esferas pblicas y privadas, por la otra, generan un cuadro sensiblemente

diferente respecto de las condiciones y posibilidades para la puesta en marcha de
procesos de etnodesarrollo indgena.
En el contexto internacional, un nuevo antecedente es la discusin, en foros y
comisiones de organismos multinacionales, como la Organizacin de Naciones
Unidas, ONU, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), de los derechos individuales y colectivos de los
pueblos originarios y de cmo legitimar y validar tales derechos en Declaraciones
y Convenios de carcter internacional. En este proceso, es el Convenio 169 de la
OIT el que al inicio de los 90 haba alcanzado una mayor consolidacin, al ser
aprobado en junio de 1989 en el marco de la Conferencia Internacional de
Trabajo, para posteriormente comenzar a ser gradualmente ratificado por los
distintos pases asociados.

Este instrumento internacional contiene disposiciones especficas para que los

gobiernos nacionales promuevan la plena efectividad de los derechos sociales,
econmicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y
cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones.34

Dicho convenio significar un slido espaldarazo a los planteamientos indgenas e

inaugurar todo un nuevo espacio de internacionalizacin de sus demandas frente
a sus respectivos estados nacionales.
As tambin, al inicio de esta dcada y tras el derrumbe de los socialismos reales
como alternativa a la hegemona de las naciones desarrolladas de Occidente, se
perfilan fenmenos de globalizacin econmica y de mundializacin de la cultura,
basados en una revolucin tecnolgica de la informacin sin precedentes, que
traern consigo un profundo cuestionamiento a las fronteras reales y virtuales de

34

Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, artculo 2, letra b.

42

los estados nacionales, y a su capacidad de ser fuente homognea de procesos

identitarios sociales y culturales.
Ambos planos, el nacional y el internacional, sern testigos del surgimiento de
nuevos referentes indgenas con una mayor propositividad y protagonismo en la
interlocucin con los estamentos de sus sociedades nacionales, para establecer
alianzas tcticas y estratgicas conducente a la generacin de institucionalidades
preocupadas de su desarrollo y de mejorar sus condiciones de vida; y de otras
ms avanzadas, tendientes a su reconocimiento poltico y de ejercicio de derechos
como pueblos originarios.
A continuacin se realiza, entonces, un anlisis con mayor detalle estos procesos
y sus interconexiones y de cules son los aspectos conceptuales y aplicados de
las premisas fundacionales del etnodesarrollo que mantienen vigencia para
orientar la puesta en marcha de iniciativas de desarrollo con pertinencia cultural
para los grupos de poblacin indgena. Anlisis que incluye tambin una relectura
especfica para el caso chileno y su particular contexto econmico, sociopoltico e
institucional.
1.9.

Un nuevo orden poltico en Amrica Latina y en Chile.

Tras el fin de los dictaduras militares y gobiernos autoritarios instalados en el

poder en la mayor parte de Amrica Latina durante las dcadas de los 70 y 80, y
del ocaso de las doctrinas de seguridad nacional que les daban sustento, una
nueva era democrtica se cierne sobre la Regin, con el firme propsito de
alcanzar la reconciliacin nacional y de reconstituir las bases democrticas para la
convivencia y la tolerancia entre los distintos sectores sociales, poniendo nfasis
en la reconstitucin de los sistemas polticos partidistas, el respeto a los derechos
humanos y, tambin, aunque en una segunda lnea, en la participacin de la
ciudadana.

43

En el caso chileno, este proceso contemplar alianzas entre las fuerzas polticas y
sociales democrticas con movimientos indgenas de revitalizacin cultural y
participacin social. Los sectores democrticos nacionales vern a estos
movimientos y sus dirigentes como aliados relevantes en las luchas polticas y
electorales contra el autoritarismo. Por su parte, para las organizaciones indgenas
estas concertaciones, en caso de ser exitosas, sern una oportunidad para
conseguir apoyos en la recomposicin de sus deterioradas bases econmicas,
sociales y culturales.
En efecto, las polticas neoliberales y de ajuste econmico de los aos 80 no slo
se tradujeron en un empobrecimiento general de vastos grupos de poblacin
indgena urbana y rural, sino que adems, la nula consideracin estatal de sus
identidades culturales como pueblos diferenciados, basada en una firme
conviccin de la homogeneidad de la sociedad nacional chilena, dejaba espacios
mnimos para la expresin de esta diversidad cultural y social. Por el contrario, su
ocultamiento o invisibilidad eran una positiva seal para los agentes estatales de
que el proceso modernizador avanzaba por buen rumbo.
Ante tal estado de cosas, a fines de la dcada de los 80 el movimiento indgena
del pas liderado por sectores dirigenciales, polticos y de intelectuales,
principalmente mapuches, y tambin aymaras y rapa nui, se reunir formalmente
con el representante35 de los grupos democrticos y opositores al rgimen militar
en lo que fue conocido como el Acuerdo de Nueva Imperial.36 All se expresaron
las intenciones de ambos sectores, indgenas y no indgenas, en orden a
concordar objetivos de recuperacin de la democracia y de poner en marcha, en la
institucionalidad a (re) construir, dispositivos para el reconocimiento cultural de los
pueblos indgenas de Chile y de mecanismos de apoyo a sus procesos de
desarrollo econmico, social y productivo.

35

Patricio Aylwin Azcar, principal dirigente de la multipartidaria Concertacin de Partidos por la Democracia.
Nueva Imperial es una ciudad intermedia de la Regin de la Araucana, Chile; es parte del territorio histrico de
ocupacin del pueblo mapuche y en la actualidad es la comuna con mayor concentracin de poblacin indgena del pas,
28% de la poblacin comunal total (Censo 2002).

36

44

Consumado el triunfo electoral del abanderado de las fuerzas democrticas,

posteriormente se generar la estatal Comisin Especial de Pueblos Indgenas,
CEPI por sus siglas, encargada de redactar el proyecto para la promulgacin de
una nueva Ley Indgena, que incluir entre sus principales articulados la creacin
de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI, y el reconocimiento
de la existencia de grupos tnicos en el pas, ante las cuales el Estado valora (...)
su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores.37
Si bien la redaccin final de la Ley Indgena por el Parlamento chileno, que incluy
las indicaciones y modificaciones de los representantes de la derecha poltica y
econmica, fue distinta al texto presentado originalmente por el Ejecutivo, mucho
ms cercano a las expectativas y aspiraciones de las dirigencias indgenas, esta
nueva legislacin constituy un enorme avance en cuanto a fundar nuevas bases
para la relacin de los Pueblos Indgenas con el Estado chileno.
Esta apretada sntesis del proceso poltico acaecido en el pas, tiene por propsito
configurar los nuevos escenarios, ampliables tambin a otras naciones
latinoamericanas, en que se dar la vinculacin entre los Pueblos Indgenas y sus
respectivos Estados Nacionales, y la adecuacin del etnodesarrollo para ser el hilo
conductor de estas nuevas realidades para el desarrollo indgena.
1.10. Requerimientos de autodeterminacin poltica y autonoma territorial
del etnodesarrollo y el nuevo orden democrtico
A partir del escenario descrito, la insistencia terica del etnodesarrollo en el
reconocimiento de los Pueblos Indgenas como unidades polticas, jurdica y
administrativas diferenciadas sobre un territorio que les es propio, aparece ms
como una expresin de deseos en un horizonte utpico, antes que una condicin
indispensable para generar procesos de desarrollo indgena respetuosos de sus
identidades culturales.
37

Ley Indgena 19.253, Artculo Primero.

45

En efecto, los planteamientos de autodeterminacin poltica con un correlato de

autonoma territorial como condicin base para el etnodesarrollo, parecen
adecuarse mejor a un contexto confrontacional con los gobiernos militares y
autoritarios de los aos 80, cercenadores de las libertades polticas y de derechos
humanos no slo indgenas sino que del conjunto de la poblacin, pero no a un
escenario de reinstalacin de gobiernos democrticos, favorables a engendrar un
contexto valrico de respeto a las diferencias y de promocin de los derechos
indgenas.
El cuadro generado por las dictaduras militares respecto de los Pueblos Indgenas,
de negacin y represin de sus especificidades como colectivos sociales, haca
indispensable fundar el etnodesarrollo en la supresin de esta realidad netamente
adversa, mediante el ejercicio de los derechos de autodeterminacin poltica y
autonoma territorial de los pueblos originarios, considerados claves en el control
cultural del desarrollo indgena.
No obstante, en una situacin nacional de retorno a la democracia, que por
definicin implica la necesidad de negociar los distintos intereses existentes al
interior de una sociedad, plantear la autodeterminacin poltica y la autonoma
territorial como condicin sine quanon del etnodesarrollo, habra resultado poco
realista en su momento por parte del movimiento indgena. Ms an si se
considera que en el caso de Chile los territorios en que habita poblacin indgena,
incluyendo aquellos en que existe alta concentracin de ella,

son habitados

tambin por otros segmentos: centros urbanos y zonas rurales no indgenas,

campesinos, agricultores, empresas y representantes de los servicios pblicos y
del gobierno local, etc., lo que vuelve an ms complejo la exigencia de poner en
marcha procesos de autonoma territorial indgena como factor crtico de xito
para sus iniciativas de desarrollo.

46

Este estado de cosas fue captado por las organizaciones y actores sociales
indgenas propositivas y cercanas al proyecto nacional y democratizador por la va
institucional, que asumieron la necesidad de postergar o aplazar la legitima
dimensin poltica, de ejercicio de derechos colectivos indgenas, a favor de la
generacin de una nueva institucionalidad al servicio de los pueblos originarios
que pudiera materializar lneas de apoyo consistentes a la base material y social
de su cultura.
Efectivamente la Ley Indgena (19.253) finalmente promulgada en Chile no
contendr disposiciones explcitas al reconocimiento de la autodeterminacin
poltica de los pueblos originarios; en vez de ello propondr la constitucin de un
Consejo Nacional de la institucin recientemente creada, la CONADI, integrada
por representantes de los pueblos originarios reconocidos por dicha Ley y por
funcionarios pblicos de alto rango designados por el Presidente de la Repblica,
cuya misin ser la de un consejo asesor de esta Corporacin en la formulacin
de planes y programas pertinentes para el desarrollo indgena.
El ejercicio de la autonoma territorial tampoco tendr una expresin concreta y
visible en este nuevo cuerpo legal, por lo menos a nivel de lo planteado por el
movimiento indgena en el texto original enviado al Parlamento respecto de las
Areas de Desarrollo Indgena (ADIS)38. En su expresin final en la Ley 19.253,
estas ADIS sern slo un plido reflejo de la propuesta indgena de territorialidad y
autonoma, con muchas limitaciones y con un enfoque centrado principalmente en
la coordinacin de los servicios pblicos que intervienen en dicho territorio, antes
que en el reconocimiento de autnticas estructuras de autogestin indgena.

38

En su formulacin original, el concepto de Area de Desarrollo abarcaba el espacio social, demogrfico, ecolgico,
cultural fundamental para la existencia y desarrollo de los pueblos indgenas (...) siendo parte del territorio las aguas, el
aire, las riberas de mar, el suelo, el subsuelo, la flora y la fauna; y estableca los derechos de las comunidades indgenas
que (lo) habitan (...) a participar materialmente en la toma de decisiones respecto a planes (...) y a oponerse a ellos, y el
derecho a beneficiarse materialmente de las actividades de explotacin de los recursos naturales. (Toledo Llancaqueo,
Vctor, 1991. Citado en Durston, John et al, 1995).

47

Lo que se quiere resaltar aqu es que el movimiento indgena en Chile, las

organizaciones que lo conformaban, frente a este orden de cosas tuvieron
bsicamente dos opciones:

o rechazaban de plano la naciente legislacin indgena por sus insuficiencias

manifiestas en materia de reconocimiento poltico y de derecho a la autonoma
territorial de los pueblos originarios, deslegitimando sus contenidos al ser
incapaces de fundar sobre ellos un autntico proceso de desarrollo indgena
con identidad, y desahuciando con ello el pacto poltico y social con la nueva
administracin democrtica;

o, se embarcaban en la materializacin de la Ley Indgena y de sus

disposiciones asociadas, la CONADI y sus Fondos de Tierras y Aguas y de
Desarrollo Indgena, orientadas a reconstituir las deterioradas condiciones
materiales de vida de los grupos de poblacin indgena, principalmente rural, y
daban pi a una forma de relacin nueva y diferente entre el Estado chileno y
los pueblos originarios; que si bien nunca ha sido ptima durante toda la
historia republicana del pas, estaba an ms deteriorada durante el Gobierno
Militar, que no reconoca la diversidad cultural del pas, y estaba muy lejos de
reconocer

algn

derecho

particular a los pueblos

indgenas y sus

organizaciones.
Ser esta ltima opcin la adoptada finalmente por el movimiento indgena; parte
de su dirigencia se integrar como funcionarios pblicos de la nueva
institucionalidad, la CONADI, y algunos de sus principales lderes sern parte de
su Consejo Nacional, garantizando con ello que, al menos en teora, no se
convertira a esta entidad en un organismo puramente tecnocrtico y encargado
slo de canalizar recursos materiales a las comunidades y grupos de poblacin
indgena.

48

El movimiento indgena decidi aceptar la nueva Ley y su institucionalidad como

primer eslabn de una serie de dispositivos ms amplios de reconocimiento de sus
derechos polticos y culturales, como el reconocimiento constitucional de la
multiculturalidad del Estado chileno o la ratificacin por parte de Chile del
Convenio 169 de la Organizacin Internacional de Trabajo, OIT, que concede a las
agrupaciones indgenas el carcter de pueblos, y con ello el derecho a asumir el
control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo econmico
y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco
de los Estados en que viven39. Sin embargo, estos compromisos contrados con
los pueblos indgenas permanecen an pendientes. 40
No obstante, lo que interesa destacar aqu es el carcter flexible y negociador del
movimiento indgena para enfrentar el tema de la autodeterminacin poltica y la
autonoma territorial; si bien no niegan la centralidad de estos derechos como
parte de su constitucin como sociedades diferenciadas al interior de un estado
nacional, en su momento estuvieron dispuestos a aplazarlos en funcin de la
generacin de mecanismos y dispositivos institucionales que garantizarn la
certidumbre jurdica de las tierras indgenas y su necesaria ampliacin, la puesta
en marcha de programas y proyectos de desarrollo para la recuperacin de sus
sistemas productivos y un mejoramiento de sus deprimidas condiciones materiales
de vida, y tambin de polticas de valorizacin y difusin de sus sistemas
culturales, como el marco de referencia sobre el cual cimentar procesos formativos
y de fortalecimiento organizacional.
Si en la disyuntiva de sumarse o no al nuevo aunque incompleto marco legislativo
de la Ley 19.253, el movimiento indgena en Chile hubiese optado por un frontal
rechazo a los espacios que se abran con el advenimiento democrtico, dadas sus

39

Convenio 169 de la OIT. Prembulo.

() los avances (en la situacin indgena del pas) han sido modestos. Por un lado se han dado pasos sustantivos, ya
que existe una ley y una institucionalidad que en dcadas pasadas habra sido impensable, pero, por otro lado, an no se
materializan compromisos polticos importantes como es el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y la
aprobacin del Acuerdo N 169 de la OIT. Rodrigo Valenzuela: Polticas Pblicas y Pueblos Indgenas en Chile.
Santiago de Chile, Julio 2002, pgina 8

40

49

limitaciones en materia de promover el ejercicio de derechos polticos y colectivos

indgenas, posiblemente no slo se habra perdido la oportunidad de movilizar
recursos estatales para mejorar la situacin de grupos de poblacin indgena, sino
que tambin habra significado una ruptura con los aliados polticos y sociales en
el poder, y con ello la posibilidad de recomponer las maltrechas relaciones con el
estado nacional, para que ste, basado en los principios democrticos, permitiera
y reconociera el derecho a la identidad y a la cultura propia como un derecho
humano bsico.
Ahora bien, en la actualidad, y a diez aos de la promulgacin de la Ley Indgena
en Chile, an persisten los desafos de instalar en el nivel estatal dispositivos para
el ejercicio de los derechos colectivos de los Pueblos Indgenas y el ejercicio de
estos derechos en un contexto de autonoma territorial, sin embargo estos
objetivos tambin han sido reprocesados en el discurso indigenista y requieren de
nuevas propuestas innovadoras y propositivas para su efectiva materializacin.
De esta manera, una primera constatacin a establecer es que el etnodesarrollo,
para su efectiva y sostenida implementacin como esquema conceptual y aplicado
del desarrollo indgena, tambin requiere de realismo y sensatez por parte de sus
promotores para captar el grado de maduracin existente en el contexto del
estado-nacin para acoger o no determinados planteamientos, para avanzar en
algunas reas por sobre otras, a la espera de que existan las condiciones
histricas, polticas y tambin socioculturales para conseguir metas superiores o
de mayor alcance.

50

Captulo 2:
Etnodesarrollo y ejes contemporneos del
desarrollo con identidad en los programas y proyectos
de la poltica pblica indgena chilena
Este segundo captulo est dedicado a delinear los ejes del etnodesarrollo
susceptibles de aportar a la constitucin de un marco contemporneo, conceptual
y aplicado, para la formulacin e implementacin de programas y proyectos de la
institucionalidad pblica enmarcados en los lineamientos del desarrollo indgena
con identidad.
Para ello, el anlisis se centra en los enfoques, prioridades y apuestas
institucionales de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI, en
tanto expresin de la poltica indgena estatal, contenida en la Ley Indgena (Ley
19.253) y promulgada en octubre de 1993.41
As tambin, a nivel de los programas y proyectos que concretan las orientaciones
de la poltica publica indgena, el nfasis de la investigacin es puesto en los
objetivos, resultados y metodologas de intervencin del Fondo de Desarrollo
Indgena (FDI) de la propia CONADI, encargado por la Ley 19.253 de financiar
programas especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades
indgenas.42
2.1.

El contexto institucional de CONADI para la implementacin de

programas y proyectos enmarcados en la propuesta del desarrollo con
identidad.

41

Los artculos 38 a 53 de la Ley Indgena, establecen la creacin de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI), precisando su naturaleza, objetivos, organizacin y diseo institucional.
42
Artculo 23, prrafo primero de la Ley Indgena.

51

Desde sus inicios como agencia pblica especializada se ha venido solicitando a

CONADI definir una posicin institucional respecto de las especificidades del
desarrollo para los pueblos indgenas, y de cmo estas especificidades pueden y
deben ser asumidas desde las polticas pblicas.
Lo anterior, se funda en la existencia de las siguientes nociones:

Por una parte, existe la idea de que el desarrollo, en el caso del mundo
indgena, es algo ms que un proceso puramente econmico y productivo, sino
que involucra tambin aspectos intangibles, como las dimensiones simblicas
de la cultura y de instancias para el ejercicio de sus derechos como pueblo.

Por la otra, la nocin de que las polticas pblicas, y especficamente los

programas y proyectos de desarrollo indgena de las agencias estatales,
debieran contribuir tambin a fortalecer, a travs de sus intervenciones, estas
dimensiones inmateriales del desarrollo, particularmente aquellas que tiendan
al reforzamiento y continuidad de sus identidades culturales y sociales como
pueblos diferenciados al interior de la sociedad nacional chilena. Es lo que se
ha entendido a la fecha como la propuesta de desarrollo indgena con
identidad o de poltica indgena con pertinencia cultural.

Esta demanda a CONADI por una toma de posicin institucional respecto de la

relacin entre cultura y desarrollo, ha sido planteada por diversos actores: desde
los representantes indgenas ante el Consejo Nacional43 de CONADI, que han
solicitado formalmente a su Direccin Ejecutiva una definicin respecto de las
caractersticas del desarrollo indgena que debiera promover la Corporacin; hasta
la propia Direccin de Presupuesto (DIPRES), del Ministerio de Hacienda, que ha
43

La ley Indgena establece la creacin de una direccin superior de la Corporacin: el Consejo Nacional de la CONADI,
presidido por su Director Nacional e integrado por altos funcionarios gubernamentales (subsecretarios o sus
representantes) de los Ministerios de Planificacin y Cooperacin; Secretara General de Gobierno, de Agricultura, de
Educacin y de Bienes Nacionales; tres consejeros designados por el Presidente de la Repblica; y 8 representantes
indgenas (cuatro mapuches, un aymara, un atacameo, un rapa nui, y uno urbano) designados a propuesta de las
comunidades y asociaciones indgenas (mediante un mecanismo de consulta nacional, con la forma de un proceso
electoral).

52

recomendado a CONADI, la formulacin e implementacin de indicadores que

permitan establecer el logro cultural de sus programas y proyectos de
desarrollo.44
Frente a este escenario, CONADI reconoce la necesidad de realizar un abordaje
institucional al desafo as planteado45, aunque dada la complejidad del tema, se
plantean institucionalmente desde ya algunas consideraciones a ser tenidas en
cuenta en este proceso:

En primer lugar, la definicin que se alcance debe ser abierta y no definitiva,

pues debe ser discutida y legitimada con las propias comunidades y
organizaciones indgenas y sus representantes.

En este sentido, debe incluirse la especificidad de cada Pueblo Indgena

respecto de los lineamientos o ejes que deben considerarse en una propuesta
del desarrollo indgena con identidad o culturalmente pertinente.

Tercero, CONADI es una agencia pblica y su definicin institucional del

desarrollo indgena no puede ser radicalmente distinta de los ejes de desarrollo
del pas sealados por el Estado nacional. En otras palabras, existe un marco
nacional para el desarrollo, al cual debiera hacer referencia la propuesta
institucional.

Cuarto, en esta formulacin es necesario considerar los cambios en el contexto

nacional e internacional ocurridos a contar de la puesta en marcha de La Ley
Indgena. Esta ltima dcada ha sido testigo de procesos como la
profundizacin de la globalizacin econmica y de la mundializacin de la
cultura,

basados

en

revoluciones

informticas,

cuya

consecuencias

transformadoras debieran ser consideradas en una propuesta contempornea

de desarrollo indgena con identidad. As tambin la realidad de los pueblos

44

Informe Final de Evaluacin del Fondo de Desarrollo Indgena, CONADI (1999), en el marco de la evaluacin de
programas gubernamentales de la DIPRES. La CONADI respondi satisfactoriamente a esta recomendacin mediante la
construccin y aplicacin de indicadores de evaluacin de impacto cultural de sus programas y proyectos, sin embargo
persiste la necesidad de una definicin institucional contempornea del desarrollo indgena con identidad.
45
Documento Sistematizacin Taller Planificacin Estratgica CONADI y reformulacin programas del Fondo de
Tierras y Aguas Indgena (versin preliminar). Direccin Nacional, CONADI. Agosto 2003. pgina 3.

53

indgenas en el pas ha cambiado, como parte de su proceso permanente de

evolucin socioeconmica y demogrfica, pero tambin producto de las
polticas indgenas de los gobiernos democrticos de la Concertacin.46
Este es el panorama institucional, en una apretada sntesis, en que se enmarca la
conversacin y reflexin en CONADI respecto de la elaboracin de un nuevo
modelo o marco de referencia para el desarrollo indgena con identidad.
Se establecen a continuacin, entonces, aquellos contenidos y postulados de la
propuesta del etnodesarrollo delineados en el Captulo 1 de este documento, que
pueden ser considerados en la construccin institucional de lineamientos de
desarrollo con identidad, para orientar el diseo y la implementacin de los
programas y proyectos de desarrollo indgena de CONADI.
2.2.

El desarrollo indgena como parte de la construccin de una sociedad

multicultural.

Como se estableci en el captulo anterior, el etnodesarrollo en su formulacin

original fue categrico respecto de la necesidad de fundar un real proceso de
desarrollo indgena basado en los derechos indgenas de autodeterminacin
poltica y de autonoma territorial.
Ahora bien, all se analiz tambin el contexto en que surgi esta exigencia y se
discuti la complejidad de sus implicancias y sus reales posibilidades de
materializacin. Se evidenci la necesidad de procesar esta demanda y buscar
nuevos cauces para su debate y examen a la luz de las nuevas realidades
democrticas, particularmente de aquellas que, como en el caso de nuestro pas,
han generado algunos avances importantes en materia de reconocimiento de los
Pueblos Indgenas y de poner en marcha una institucionalidad preocupada del
fomento de sus culturas y de su desarrollo econmico y social.
46

Alianza poltica multipartidaria de centroizquierda, en el poder desde 1990 en Chile. Bajo su administracin se
promulg la Ley Indgena, 19.253, en referencia.

54

En este escenario, una manera en que CONADI puede procesar este desafo
fundacional del etnodesarrollo, es entendindolo y plantendoselo como la
necesidad de que el desarrollo indgena sea incluido en un proceso ms amplio de
construccin de una sociedad chilena multicultural y multitnica, que reconoce
oficialmente y valora la existencia de los pueblos indgenas y el ejercicio de sus
derechos econmicos, polticos, sociales y culturales. En otras palabras, el
desarrollo indgena es tambin el progresivo y acumulativo reconocimiento de sus
derechos colectivos e individuales como pueblos.
Tal proceso, sin embargo, hunde sus races en la relacin histrica y sociocultural
que los Pueblos Indgenas han tenido con el estado y la sociedad nacional chilena
y sus expresiones regionales y locales, que ha sido definida o visualizada como la
deuda histrica con los pueblos indgenas, que dada su envergadura e
interrelaciones no podr ser reparada en forma exclusiva por CONADI, ni tampoco
ser slo el resultado de la orientacin de un solo gobierno especfico.
Se trata de un desafo de pas, que debe ser debatido y reflexionado por diversos
actores pblicos y privados, indgenas y no indgenas, institucionales y naturales,
del mundo poltico, social, econmico y cultural, que debe conducir al
establecimiento de las bases consensuadas sobre las cuales edificar esta nueva
sociedad chilena, que se reconoce a s misma como multicultural y multitnica y
que ve en ello una fuente de valoracin y respeto.
Desde su mbito institucional, CONADI tambin debe enfrentar estos desafos
pero consciente de su envergadura y complejidad y asumiendo tambin sus
limitaciones en este mbito47, y por tanto insistiendo en la necesidad de potenciar
o complementar las disposiciones de la Ley Indgena 19.253, con otros
dispositivos o mecanismos de mayor amplitud en aspectos de derechos polticos,
sociales y culturales: como por ejemplo, el reconocimiento constitucional de la
47

Lo anterior ha transformado a CONADI en una entidad pblica que a una velocidad mayor de los esperado- se ha
visto sobrepasada por los problemas que intenta solucionar, principalmente porque la demanda indgena inspirada en
la llamada deuda histrica es mayor que la capacidad poltica, fsica y financiera del Estado para resolverla.
Valenzuela, Rodrigo. Op. Cit., pgina 12.

55

existencia de los Pueblos Indgenas en Chile y la ratificacin del Convenio 169 de

la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
En lo referido a los fundamentos de una nueva poltica indgena y los pilares de
derechos colectivos que sustentan la construccin de una sociedad multicultural y
multitnica, algunos de los principales planteamientos que hoy existen en el pas
en este mbito son los siguientes:
a) Por una parte, se seala que un real ejercicio de los derechos a la
autodeterminacin poltica necesariamente requiere de una expresin en el
campo de la autonoma territorial. Por tanto, se establece la exigencia por
contar con un marco de definiciones y estatutos especiales en materia jurdica
y administrativa que garantice la existencia de espacios territoriales habitados
mayoritariamente por indgenas en que estos puedan decidir, controlar y
administrar dichos territorios, y ser una contraparte activa de la institucionalidad
pblica, de los sectores privados y de la poblacin no indgena que intervienen
en ellos. Es decir, un control territorial efectivo que, sin que signifique la
separacin del estado chileno o la cesin territorial por parte de ste, le
confiera a los indgenas y a sus organizaciones un protagonismo decisivo en
sus definiciones de carcter poltico, jurdico, normativo y de reproduccin
econmica y socio-cultural.48
b) En otros planteamientos, la autodeterminacin poltica es entendida como el
requisito por establecer cuotas de representacin poltica indgena, a nivel
parlamentario y de los gobiernos regionales y locales de la administracin
pblica. Es decir, asegurar a los indgenas cuotas de poder y representatividad
en la estructura poltica y administrativa del estado chileno, para que cuenten
48

Temas como los derechos histricos de los indgenas sobre las tierras y territorios que reclaman, los derechos de los
indgenas sobre los recursos naturales que se encuentran en ellos, la compensacin por los impactos ambientales y
culturales que los proyectos de inversin generan en comunidades, la sustentabilidad futura de dichos proyectos, la
participacin de las comunidades indgenas en los beneficios materiales que ellos generan, deben estar presentes en estas
conversaciones, como han planteado algunas organizaciones mapuches. Jos Aylwin, Los conflictos en el territorio
mapuche: antecedentes y perspectivas. En Polticas Pblicas y Pueblo Mapuche, Instituto de Estudios Indgenas,
Universidad de la Frontera, Escaparate Ediciones, Concepcin, Chile, 2001, pgina 52.

56

con los instrumentos legales, presupuestarios y de instrumentos de poltica

estatal para hacer efectivos sus derechos y asegurar su continuidad como
sociedades culturalmente diferenciadas al interior del Estado chileno.49
Esta expresin y representacin poltica generar y al mismo tiempo se alimentar
de la constitucin de los indgenas como actores sociales, con capacidad de
propuesta, articulacin poltica y organizacional, y de ser interlocutores del estado
y la sociedad no indgena en todos los asuntos que les conciernan.50
En este contexto, una oportunidad propicia para instalar principios modernos de
participacin poltica indgena, a travs de la accin positiva, es el proceso de
modernizacin de la democracia chilena, planteada por los gobiernos de la
Concertacin, y que hoy son fruto de consenso en todo el espectro poltico
nacional. Conlleva la reforma de la actual Constitucin Poltica del ao 1980, que
establece la existencia de senadores designados y de un Consejo de Seguridad
Nacional como organismo tutelar del Ejecutivo, en que se plasma el rol garante de
la institucionalidad de las Fuerzas Armadas.
CONADI, desde su esfera de accin institucional, podr aportar al desafo de
instalar los contenidos de participacin poltica indgena, -como condicin
indispensable para el reconocimiento de las sociedades indgenas y de sus
particularidades, y por tanto tambin para su desarrollo integral-, en las esferas de
gobierno, para su posterior debate y negociacin poltica con los distintos sectores
representados en el Poder Legislativo, como ocurren los procesos en democracia.

49

Como por ejemplo la propuesta del ex diputado de origen mapuche Francisco Huenchumilla, actual Ministro Secretario
General de la Presidencia que () present al Congreso Nacional un proyecto de ley que crea un Registro Electoral
Indgena y establece una cuota indgena en el Congreso (diputados y senadores), que se constituye en una suerte de
Parlamento Indgena, con capacidad para decidir una serie de materia. Jos Bengoa, Polticas pblicas y comunidades
mapuches: del indigenismo a la autogestin. Revista Perspectivas. Dpto. de Ingeniera Industrial, U. de Chile), volumen
3. N 2, 2000. (publicacin en Internet), pgina 364.
50
En esta misma lnea, se plantean las siguientes vas para la materializacin de los derechos indgenas: () abrir
espacios de representacin poltica, partidaria y parlamentaria para los Pueblos Indgenas, de modo que puedan
consolidarse partidos polticos representativos () fortalecer la sociedad civil indgena en zonas de alta
proporcionalidad de poblacin indgena, incluido el componente urbano () definir cuotas parlamentarias apelando al
principio de la discriminacin positiva ()que reflejen y sean representativas de la ciudadana indgena. Rodrigo
Valenzuela, op. cit., pgina 5

57

Para concretar estas aspiraciones, existe tambin un escenario valrico favorable

en la sociedad nacional chilena y en sus segmentos ms ilustrados y modernos
que, al menos a nivel discursivo, estn conscientes y apoyan la necesidad de
generar espacios de reconocimiento a la diversidad cultural del pas y de ejercicio
de los derechos de los indgenas para ser protagonistas de su propia historia,
pasada, presente y futura.
c) A nivel del accionar de CONADI, de la poltica pblica de desarrollo indgena
que ella implementa y de los programas y proyectos en que sta se expresa,
existen algunas opiniones conducentes a pensar tambin al interior de la
institucin la generacin de instancias para dar cabida al ejercicio concreto de
derechos colectivos indgenas. Por ejemplo, se seala, resultara necesario
ampliar la participacin indgena, en la definicin, ejecucin y evaluacin de los
programas y proyectos, pero no slo a nivel consultivo o de referente para la
accin pblica.
Un ejercicio concreto y real de derecho a la autodeterminacin en este mbito,
pasara por una apropiacin indgena del proceso de elaboracin programtica,
de asignacin y ejecucin presupuestaria, de deteccin y priorizacin de las
demandas, de las metodologas para su transformacin en proyectos, y de
ejecucin, seguimiento y evaluacin de tales iniciativas, que permitan los
necesarios aprendizajes institucionales.51 Es decir, autogestin indgena de los
programas y proyectos de desarrollo, a la manera requerida por el
etnodesarrollo.
Como puede verse, y a modo se sntesis provisoria, la demanda indgena
contempornea no puede ser tratada de forma atomizada, considerando o
seleccionando (arbitrariamente) slo algunos de sus componentes. Incluye, al
menos,
51

una

dimensin

poltica,

de

ejercicio

de

derechos

para

la

Derecho a la autogestin que tiene por objeto apropiarse del conjunto del proceso: de la decisin acerca de las
prioridades, de las metodologas de procesamiento de las demandas, de la formulacin de los proyectos, de la gestin y
ejecucin. La participacin se transforma en gestin o autogestin. Jos Bengoa, op. cit. pgina 343.

58

autodeterminacin; de revitalizacin y recuperacin de la cultura indgena y de las

fuentes de la identidad tnico cultural; y tambin de recomposicin de su base
econmica y productiva que les permita superar condiciones de pobreza y de
deterioro de su calidad de vida.52
2.3.

La recuperacin de la base social y econmica indgena como

sustento para la demanda y el ejercicio de sus derechos colectivos
como Pueblos

En el contexto delineado, el desarrollo econmico y productivo es slo una

dimensin, aunque indispensable, del desarrollo integral de los pueblos
originarios.
Sin embargo, la apuesta central de CONADI en este mbito, es que en el marco
de las polticas pblicas para el desarrollo indgena que ella disea, promueve e
implementa, la recuperacin de la base material de los Pueblos Indgenas, es
imperativa no slo por razones de equidad, justicia social e igualdad de
oportunidades, sino que tambin porque es el soporte sobre el cual construir una
opcin de Pueblo o sociedad diferenciada al interior de la nacin chilena, con sus
especificidades polticas, econmicas y culturales.53

En otras palabras, la superacin de la pobreza y de las condiciones de inequidad

social, en el caso de la poblacin indgena debiera obedecer no slo a una poltica
social gubernamental dirigida a un grupo vulnerable, sino que es el basamento o la
condicin mnima para una apuesta poltico institucional de CONADI conducente
al ejercicio efectivo de los derechos indgenas colectivos e individuales.

52

Se trata de un amplio proceso de recuperacin cultural, de reconquista de la dignidad tnica, de planteamientos que
ponen en el centro de la demanda la cuestin de la autonoma, el derecho de los pueblos y la propia identidad.
Valenzuela, Rodrigo. Op.cit., pg. 12.
53
Cf. Sistematizacin Taller Planificacin Estratgica CONADI y reformulacin programas del Fondo de Tierras y
Aguas Indgena (versin preliminar). Direccin Nacional, CONADI. Agosto 2003.

59

Por lo tanto, se revisan a continuacin los contenidos del etnodesarrollo que

pueden ser tiles para configurar un enfoque de CONADI respecto de los
programas y proyectos de desarrollo indgena econmico y productivo que se
enmarquen en los lineamientos del desarrollo con identidad y que, entonces,
aporten a la construccin de esta sociedad chilena multitnica y multicultural.
2.3.1.

Las condiciones del etnodesarrollo para el desarrollo econmico y

productivo de los Pueblos Indgenas.

La revisin de las premisas fundacionales del etnodesarrollo, particularmente

aquellas referidas al desarrollo econmico de los grupos de poblacin indgena
enfatizaba, no tanto en la adopcin de una u otra estrategia o modelo econmico,
sino que la centralidad que tiene el protagonismo y participacin indgena en la
adopcin de la estrategia que se adopte y la apropiacin de sus contenidos,
mtodos de trabajo, instrumentos y resultados por parte del grupo en cuestin. En
otras palabras, que exista una ampliacin de la cultura propia, con recursos que
son externos al grupo pero que quedan bajo su control, al decidir cmo, cundo y
quienes deben involucrarse en estos procesos de desarrollo.
En base a ello, se discuti tambin en el captulo inicial la posibilidad terica de
poner en marcha procesos de desarrollo econmico y productivo con control
cultural indgena, sustentados en una participacin e insercin de sus productos y
servicios en los circuitos de mercado, conducentes a la generacin de ingresos
monetarios para mejorar las actuales condiciones de pobreza de parte importante
de la poblacin indgena y, entonces, de recuperacin de su base social y
econmica.
La conclusin preliminar fue que esta opcin no debiera ser descartada a priori
como alternativa posible para los Pueblos Indgenas, en base a razones de
disolucin de los contenidos culturales indgenas o de una racionalidad indgena

60

no econmica donde no tendra sentido ni destino plantearse una estrategia de

esta naturaleza.
Lo que s correspondera, en cambio, es el anlisis descarnado de una opcin de
desarrollo indgena basada en el mercado, que evale la posibilidad real del
control indgena que exista de ella y, entonces, de la apropiacin cultural por
parte del grupo de sus exigencias, por ejemplo, en materia de acceso y manejo de
informacin, innovacin tecnolgica, competitividad, productividad, volmenes de
produccin, anlisis de rentabilidad; as como de los efectos de diferenciacin
socioeconmica que tienen sus propsitos ltimos de rentabilidad y acumulacin
de riqueza.
Este anlisis tiene sentido no slo como un ejercicio conceptual, sino que en la
medida en que el pas ha definido su estrategia de desarrollo basada en el
crecimiento econmico a travs del mercado, y con ello la apertura al intercambio
comercial en un contexto de globalizacin, es necesario interrogarse, al menos
desde el mbito de la institucionalidad pblica responsable del desarrollo indgena
-como lo es CONADI-, por la relacin e injerencia de este modelo respecto de las
alternativas para el desarrollo social y econmico de los Pueblos Indgenas.
Al respecto, la mayor parte de los anlisis existentes centran su inters en los
efectos de diverso orden que ha tenido la expansin empresarial a espacios
territoriales, principalmente rurales, que son habitados mayoritariamente por
indgenas; en las consecuencias negativas del proceso de apertura comercial que
vive en el pas para los sistemas econmicos y productivos indgenas; en las
modalidades verticales y no pertinentes con que los servicios pblicos y las
agencias de desarrollo han impulsado, con grupos de poblacin indgena,
procesos de reconversin productiva orientada al mercado, o incluso a la falta de
adecuacin de las evaluaciones econmicas de costo-beneficio, tributarias del
modelo, que no incorporan variables culturales y sociales, y que son las

61

metodologas con que se deciden los proyectos de inversin, de infraestructura y

de vialidad por parte del sector pblico y tambin de los privados.
Sin embargo, an son pocas las lecturas que ponen el foco de atencin en las
posibilidades, concretas y potenciales, que tienen las estrategias de desarrollo
indgena de articularse al modelo de desarrollo econmico nacional, y con ello
propender a la recuperacin de su base social y econmica.
En tanto este anlisis no ha sido suficientemente realizado a nivel de las
orientaciones globales de la poltica indgena estatal, tampoco es posible
extrapolarlo al nivel de los programas y proyectos de desarrollo, que es el plano en
que se enfoca esta investigacin. Por lo tanto, se delinean a continuacin algunos
ejes conceptuales sobre los cuales sustentar una reflexin respecto de las
polticas de desarrollo indgena y el actual modelo nacional de economa de
mercado, que no slo vea amenazas para los Pueblos Indgenas sino tambin
oportunidades.
2.3.2.

Modernizacin econmica nacional en un contexto de globalizacin

de los mercados, como dato duro de la realidad contempornea

En trminos generales, la estrategia de desarrollo nacional est definida por el

crecimiento a travs de la economa de mercado, con principios reguladores de
proteccin del medio ambiente y de la igualdad de oportunidades. En este
contexto, las autoridades econmicas sealan que el crecimiento se ve favorecido
por medidas de apertura comercial y de integracin a los mercados globales, que
redunda en la generacin de riqueza, de un mayor ingreso per cpita, y con ello
una mejor calidad de vida para el conjunto de la poblacin.54

54

Respecto del mejoramiento en la calidad de vida, y pese a lo que podra pensarse, se seala que Si se analiza el ndice
de Desarrollo Humano, en las pasadas cuatro dcadas se muestra que los pases que han obtenido un mejor resultado
han sido aquellos con economas ms abiertas al comercio internacional. Victoria Hurtado. Globalizacin y su impacto
en los Pueblos Indgenas: Anlisis del Fenmeno y Polticas para enfrentarlo. Documento de Trabajo
(CVHNT/GTDES/2002/029) preparado por encargo del Grupo de Trabajo de Desarrollo Econmico y Social de la
Comisin Verdad Histrica y Nuevo Trato. Santiago, julio 2002, pgina 5.

62

Tal estrategia es lo que se ha definido como la integracin nacional a los procesos

de globalizacin econmica e interconexin de los mercados, la cual se ve
favorecida por las revoluciones informticas y de instantaneidad en las
comunicaciones. Se trata de procesos de convergencia y articulacin econmica,
pero tambin tecnolgica y sociocultural a gran escala, que hoy aparecen como
inevitables o imposibles de soslayar para una estrategia exitosa de desarrollo
nacional en este mbito.55
De esta manera, la globalizacin impone una agenda de desarrollo a los estadosnacin, particularmente a los del tercer mundo, que tienen pocas oportunidades
para excluirse de su corriente principal, so pena de quedar marginados de los
circuitos de intercambios de riqueza, informacin y nuevas tecnologas, que
permiten ser competitivos y encontrar un lugar y una identidad como actores de
la globalizacin y de la apertura de los mercados.56
En este mbito, la expresin ms clara son los acuerdos de libre comercio
firmados entre dos o ms naciones, en que se fija un marco arancelario y un
conjunto de disposiciones y regulaciones econmicas para comerciar entre s en
condiciones ventajosas, y frente a otras naciones y bloques econmicos.
Son algunos de estos arreglos econmicos y sus efectos asociados, que
perjudican a determinados sectores o rubros productivos internos, por regla
general los menos competitivos o modernizados, los que a la fecha se han
constituido en factores que de alguna forma han obstaculizado o cuestionado los
beneficios del libre comercio.

55

La globalizacin no es un fenmeno nuevo, sino un proceso de larga data y a estas alturas ineludible. Pretender que
la solucin para evitar los efectos negativos de la globalizacin sea no incorporar al pas en la economa mundial y su
competitividad parece imposible. Victoria Hurtado, op. cit., pagina 2
56
Si se adoptan polticas econmicas de apertura y acumulacin de capitales, la globalizacin debiera aumentar el
flujo a los pases en vas de desarrollo, de capital y tecnologa creando una mayor tasa de crecimiento del ingreso que la
que se obtendra en una economa menos integrada. Victoria Hurtado, op. cit., pagina 5.

63

En Chile, uno de ellos es el sector agrcola tradicional, que por sus modalidades
de produccin, de baja incorporacin de innovacin tecnolgica y de falencias de
gestin empresarial y, en una medida importante, por los resguardos
proteccionistas que adoptan los socios comerciales externos respecto de su
propia produccin agrcola tradicional, es uno de los ms afectados, y por lo tanto
el que ha puesto en marcha intensas gestiones a todo nivel para limitar los
alcances de estos acuerdos y sus impactos en las economas de las regiones
agrcolas tradicionales.
No obstante, y pese a los esfuerzos desplegados a travs de las conexiones de
los gremios agrcolas con grupos de alta decisin poltica, son escasos los
resultados obtenidos en este mbito: bsicamente la extensin de plazos para la
rebaja total de aranceles y compensaciones econmicas para la reconversin
productiva. Pero en ningn caso han significado un cuestionamiento o un
retroceso a la poltica global de desarrollo y crecimiento econmico a travs del
mercado, y a los acuerdos de libre comercio y la participacin nacional en los
circuitos de la globalizacin econmica.
En este sentido, la modernizacin econmica y la globalizacin de los mercados
aparecen como procesos incontrarrestable, frente al cual las polticas pblicas del
estadonacin podrn regular sus alcances, resguardar o anticipar sus impactos
sobre determinados grupos de poblacin o mbitos productivos, pero en ningn
caso detenerlo o excluirse de su avance.57
Ahora bien, si se toma en consideracin que parte importante de los sistemas
productivos y econmicos de los grupos de poblacin indgena que habitan en el
medio rural estn orientados fundamentalmente a la produccin agrcola
tradicional, que permite la autosubsistencia pero cuyos excedentes tambin
generan ingresos a travs de su comercializacin en mercados locales, la
57

Adems de ser la globalizacin () un proceso histrico e inevitable, es polticamente imparable, porque cada vez la
dinmica del proceso de desarrollo mundial alinea ms sectores, grupos humanos, procesos e instituciones, en torno a las
oportunidades que crea la globalizacin y los intercambios que ella hace posible con ventajas mutuas para las naciones.
Victoria Hurtado. Op. cit. pgina 4.

64

modernizacin nacional y la globalizacin econmica aparecen como un factor que

empeorar an ms sus condiciones materiales y har ms difcil el camino de su
desarrollo econmico y productivo, al deteriorar de manera sustancial los trminos
del intercambio.58
Frente a ello, una alternativa radical es plantear el cierre de las economas
indgenas sobre s mismas, apelar a sus caractersticas y condiciones de
sistemas tradicionales de produccin, es decir no mercantiles y con una lgica
econmica que no busca la acumulacin y el lucro.59 De este modo, adems, los
eventuales efectos aculturadores y homogenizadores del mercado no tendran
cabida en esta parte del mundo indgena rural, que conservar intactas las fuentes
tradicionales e histricas de su identidad tnico-cultural.
En este contexto, la opcin de la poltica indgena econmica sera proteger los
sistemas econmicos indgenas y su produccin, ponerlos a resguardo de la
modernizacin y de la apertura comercial con bandas de precios para los
productos indgenas, que garanticen un piso mnimo de obtencin de ingresos
mediante la comercializacin de los excedentes.
Este tipo de opciones, sin embargo, tiene escasa viabilidad y posibilidades de
materializacin. Por una parte, porque es extremadamente complejo que aquello
que no han podido obtener para s los poderosos gremios agrcolas nacionales,
mediante diversos mecanismos de presin y negociacin, se les conceda a los
Pueblos Indgenas, particularmente a sus economas campesinas tradicionales. La

58

La globalizacin productiva () pone un punto de interrogacin sobre las posibilidades de desarrollo de la

agricultura tradicional en pequea escala () en tanto los mapuches estn histricamente ligados a esa produccin, que
es el mbito tecnolgico en que se mueven y actan, se plantea una desafo fundamental en la definicin de polticas
pblicas. Una vez ms la poltica indgena rural ms importante no est en el mbito sectorial sino en el macro.Jos
Bengoa, Polticas pblicas y comunidades mapuches: del indigenismo a la autogestin. Revista Perspectivas. Dpto. de
Ingeniera Industrial, U. de Chile), volumen 3. N 2, 2000. (publicacin en Internet), pgina 343.
59
Al respecto, se seala que: La economa tradicional de las comunidades indgenas, que no es capitalista ni socialista,
que forma parte de una tercera dimensin () se basa en costumbres conservadoras, en donde no existe un mercado de
bienes races, sino que la tierra se hereda por la comunidad toda al alero de una institucin similar al mayorazgo, en
donde hay poca movilidad fsica (se muere donde se nace) y social (se ejerce el mismo oficio que el padre / madre o los
abuelos realizaron () Por otra parte, existe una lgica comunitaria, muy diferente al individualismo que exige el
sistema moderno, que ha tenido muchos problemas de adaptacin. Victoria Hurtado. Op. cit. pgina 9.

65

apertura comercial del pas como estrategia de desarrollo se ha vuelto uno de los
principales consensos nacionales entre los sectores polticos, sociales y
econmicos, y an considerando un contexto valrico favorable a la demanda
indgena, primar la concepcin del requisito por garantizar el bienestar general de
todos los chilenos, antes que proteger o mejorar la situacin de un grupo de
poblacin especfico.
Por la otra, porque la nocin de las economas indgenas como sistemas
tradicionales cerrados, con una racionalidad no econmica y comunitaria, donde
no existe acumulacin ni afn de lucro, tambin resulta una generalizacin abusiva
sobre la situacin econmica y productiva de los Pueblos Indgenas en el mbito
rural.
En efecto, una descripcin de las economas indgenas en estos trminos,
desconoce la interrelacin histrica que, al menos en Chile, han tenido los Pueblos
Indgenas con la sociedad nacional, y con sus expresiones locales y regionales,
interrelacin que por cierto abarca tambin la dimensin econmica. Dicha
interrelacin ha generado desde antiguo transformaciones y cambios en los
patrones de produccin y distribucin comunitaria indgena, y en la solidaridad
intergrupal para el reparto de los excedentes, a tal punto que actualmente lo
caracterstico es el modo de produccin basado en la familia extendida, o en
grupos de familias emparentadas directamente por ancestro comn, pero no una
economa o una produccin basada en el trabajo y la cooperacin del conjunto de
la comunidad.
En este marco, lo que correspondera, entonces, es una adecuada caracterizacin
de las diversas realidades econmicas y productivas indgenas del pas (rurales y
urbanas, o a medio camino entre ambas; centradas slo en la subsistencia o
tambin con orientaciones de mercado, o con la potencialidad de serlo), y a partir
de ello analizar con la mayor profundidad y realismo posible las oportunidades y
tambin las amenazas que significan para estas diversas economas indgenas la

66

modernizacin de la economa chilena y su incorporacin a la globalizacin

econmica. Teniendo claro su irreversibilidad y la inviabilidad de sustraerse a ella,
pero tambin que los Pueblos Indgenas no son completos extraos a las lgicas
mercantiles, y que existen determinados mecanismos o herramientas de las
cuales pueden apropiarse para no ser necesaria e inexorablemente los
perdedores de la globalizacin.
Lo que puede establecerse desde ya es que una poltica de desarrollo social,
econmico y productivo de los Pueblos Indgenas, que busque superar la actual
situacin de pobreza y carencias materiales de parte importante de su poblacin,
no puede abstraerse o no hacer referencia a la estrategia que el pas ha definido
para su desarrollo a travs del crecimiento econmico y la apertura comercial.
2.3.3.

El modelo de desarrollo nacional y los (diversos) sistemas

econmicos y productivos indgenas

No obstante lo sealado, lo concreto es que a la fecha la aplicacin del modelo de

desarrollo nacional basado en la economa de mercado y la apertura comercial, y
con ello en la expansin empresarial a nuevos territorios para su utilizacin
econmica y productiva, algunos de ellos habitados mayoritariamente por
indgenas, no ha significado un impacto positivo para la calidad de vida y el
bienestar material de las poblaciones que all habitan. Por el contrario, ha
contribuido a una mayor pobreza al deteriorar los recursos naturales del entorno y
con ello las posibilidades productivas de los grupos de poblacin indgena.60

En algunos enfoques, tal situacin genera un rechazo visceral por parte del
movimiento social indgena, siendo de hecho uno de los ejes para su rearticulacin
al trmino de la dcada de los 90, particularmente en el caso del pueblo mapuche.
60

en los ltimos 12 aos han continuado la expansin econmica en inversiones no debidamente reguladas en los
sectores forestal hidroelctrico, minero y otros, en territorios sobre los cuales existen reclamaciones indgenas () la
respuesta de las polticas pblicas en estos casos ha sido dbil y ha persistido la tensin entre proteger y fomentar a los
pueblos indgenas y el desarrollo econmico en dicho contexto neoliberal. Rodrigo Valenzuela: Polticas Pblicas y
Pueblos Indgenas en Chile.Santiago de Chile, Julio 2002, pgina 5.

67

Ahora bien, este rechazo obedecera a la concepcin indgena no econmica del

mundo natural, a su visin holstica de los rdenes de lo simblico, lo social y lo
material, que los lleva a rebelarse frente a la tendencia por mercantilizar los
elementos bsicos que aseguran la integridad de su cultura (agua, tierra, el
subsuelo y los recursos)61. Rebelin social indgena frente al mercado que
pondra en tela de juicio, entonces, una eventual alternativa del desarrollo indgena
a travs del mercado para superar la brecha de pobreza con la poblacin no
indgena y la recuperacin de su base social y econmica.

En este mbito, otra de las complejidades asociadas a una concepcin de esta

naturaleza es el enfoque que ha existido en las agencias estatales y tambin no
gubernamentales de desarrollo productivo, particularmente en el medio rural. En
general, se han comportado como entidades dadoras de civilizacin y de
progreso y han partido de la base de una falta de compromiso o inters indgena
por la modernizacin de sus prcticas econmicas. Visto as, lo indgena aparece
como un rezago que es necesario superar o, en el mejor de los casos, como un
objeto que es necesario moldear de acuerdo con el sentir de los intereses de la
sociedad global.62

As tambin, la crtica al rol regulador y asignador del modelo de economa de

mercado en detrimento del papel desempeado por el Estado, enfatiza en los
vacos o cegueras de sus decisiones que no contemplan espacios para la
consideracin de sus efectos en las generaciones futuras, en la prdida de la
diversidad tnica como patrimonio inmaterial del pas o en la no consideracin del
valor en s mismo que tienen los procesos histricos y culturales de los Pueblos
Indgenas, pero tambin del conjunto de la sociedad nacional.

El anlisis y la racionalidad economicista, sustentada slo en criterios de eficiencia

y eficacia y de costo beneficio, entonces, deja fuera o no incorpora
61
62

Valenzuela, Rodrigo. Op. cit.

Valenzuela, Rodrigo. Op. Cit., pgina 9.

68

adecuadamente los efectos del desarrollo sobre las dimensiones sociales,

culturales, histricos y ambientales, por lo que se hace necesario una mayor
ingerencia estatal para la consideracin de estos aspectos que el mercado no est
en condiciones de resguardar, ni tampoco le interesa.

Entonces, a travs del mercado lo que se buscara y conseguira es la integracin

de lo indgena a un modelo nico y homogneo de desarrollo, el de la sociedad
nacional, que ve en ello slo a individuos y colectivos pobres y carenciados, cuya
diferencia cultural es necesario abolir para que puedan modernizarse, en tanto
ella es fuente o marca de desigualdad social.63

Desde esta perspectiva, una eventual poltica indgena basada en el desarrollo y

modernizacin de las economas indgena a travs del mercado, aunque sea a
nivel de programas y proyectos, respondera a una lgica de asimilacin y de
disolucin de sus identidades culturales, y frente a ella no slo cabra esperar el
rechazo del movimiento social indgena sino que tambin de los intelectuales y
personeros indigenistas de los mbitos acadmicos y de la propia institucionalidad
pblica.

Sin embargo, resultara de gran utilidad a esta mirada crtica del modelo de
desarrollo nacional, en relacin a su falta de pertinencia para los pueblos
indgenas, el separar los planos analticos con que se enjuicia esta falta de
pertinencia.
Por una parte, estn las intervenciones y la expansin empresarial en territorios
reclamados por indgenas. Aqu la lgica empresarial efectivamente no repara en
la consideracin de las especificidades culturales indgenas, pero no porque se
proponga su homogenizacin a los parmetros de la sociedad nacional por
razones ideolgicas. Las poblaciones indgenas son simplemente un obstculo a
63

Op. Cit.

69

su afn expansionista para la obtencin de dividendos econmicos a travs de la

explotacin de los recursos naturales que existen en los territorios que ellos
ocupan.

En este sentido, el rechazo o la rebelin indgena frente a esta expansin del

mercado no es debido a razones de resistencia cultural frente a la mercantilizacin
del orden de la naturaleza, sino que obedece a la exclusin de los grupos de
poblacin indgena de los beneficios econmicos y sociales resultantes de estas
inversiones en sus territorios. As como a la manera inconsulta en que se toman
estas decisiones de inversin y de expansin econmica, sin consultar o involucrar
a los grupos indgenas afectados y a sus instancias de representacin y decisin
colectiva.
Lo que se cuestiona o frente a lo que se rebela el movimiento social indgena no
es al mercado como generador de riqueza y bienestar material, sino a que sus
beneficios no han incluido a los indgenas, ni estos tampoco han sido
considerados como actores relevantes en sus territorios, con los cuales se deba
negociar polticamente y de manera horizontal tal o cual decisin econmica o de
inversin productiva o en infraestructura, as como de sus efectos, no slo en el
corto plazo sino tambin su sostenibilidad social y su sustentabilidad ambiental.

En segundo lugar, estn las polticas y acciones desarrollistas de organismos

pblicos y no gubernamentales que incluyen en su cobertura a grupos de
poblacin indgena, no por una focalizacin intencionada sino porque stos
habitan en territorios que forman parte de su jurisdiccin de intervencin. Es aqu
donde puede haber, de manera explcita o solapada propsitos de uniformidad
econmica y cultural de la poblacin indgena a los parmetros de la sociedad
nacional. No obstante, el rechazo indgena a estas concepciones radica ms bien
en que estas son concebidas de manera externa a su realidad econmica y
productiva y con una lgica vertical, donde hay escaso lugar para una apropiacin
y participacin indgena en el diseo, implementacin y evaluacin de estas

70

iniciativas. Por tanto, la falta de pertinencia y adecuacin de estas polticas no

radicara en su orientacin a la modernizacin de las economas indgenas, sino a
la verticalidad y abstraccin con que son formulados estos instrumentos.

Ms an, las preocupaciones por la recuperacin de la diferencia cultural y la

diversidad cultural indgena han ido ganando cada vez ms terreno en el mbito
de los servicios pblicos. En algunos ha calado hondo el discurso antropolgico de
la prdida de los elementos culturales indgenas producto, en parte, de la
aplicacin de sus instrumentos de poltica pblica, como tambin el rechazo
indgena frente a toda forma de mercantilizacin de su medio natural, y por ende
de una racionalidad econmica tradicional o no de mercado que portaran los
indgenas para la satisfaccin de sus necesidades, particularmente en el medio
rural. Este nuevo enfoque, a todas luces un avance respecto de la invisibilidad de
lo indgena en las polticas sociales tradicionales, sin embargo tambin esconde
algunos peligros que es necesario evidenciar.

Por una parte, al reducir la demanda indgena slo al plano de la cultura y,

particularmente a aquellos elementos que resultan ms diferentes de la cultura
propia, dando espacios para la expresin de esa particularidad como el gran
objetivo de la poltica indgena estatal, se minimizan los componentes de
participacin social y poltica indgena conducente a la materializacin de su
autodeterminacin, para definir su destino como sociedad diferenciada al interior
de la sociedad nacional.

Lo anterior, es particularmente riesgoso cuando este respeto por la diferencia

cultural se realiza sobre la base de abstracciones o generalizaciones de los
sistemas econmicos y productivos indgenas a nivel rural, como por ejemplo una
solidaridad comunitaria e intergrupal en las definiciones econmicas, que no busca
el lucro, la rentabilidad, ni la acumulacin la racionalidad econmica tradicional-,
y que por tanto vuelve un esfuerzo vano y aculturador plantearse un eventual

71

desarrollo econmico y productivo indgena a travs de su insercin en los

circuitos de mercado.

Ahora bien, no es menos cierto que un segmento de la poblacin indgena rural,

por razones de grupo de edad, de nivel educacional y socioeconmico y de
actitudes culturales que determinan sus expectativas en materia econmica y
productiva, han fijado su horizonte en la autosubsistencia, es decir la produccin
para el consumo domstico y familiar, a travs de un uso mltiple de sus unidades
productivas, en que combinan diversos tipos de cultivos y estrategias para generar
un abanico de productos agrcolas de subsistencia.64

Por tanto, dados sus rasgos estructurales all slo se generan marginalmente
excedentes, los cuales son comercializados en mercados y ferias locales, o en
ocasiones directamente al pblico consumidor como comerciantes ambulantes.
Esta comercializacin genera exiguos ingresos monetarios que permiten la
adquisicin de abarrotes que complementan la dieta familiar y otros gastos
menores. En estas economas, tradicionales si se quiere, efectivamente hay un
escaso circulante y las racionalidades ms agresivas del mercado como la
acumulacin y o el afn de lucro pueden no existir.65

De ah que las polticas de desarrollo que se propongan fomentar en estos grupos

de poblacin indgena rural dispositivos basados exclusivamente en la insercin
64

En trminos de estructura productiva, esta estrategia econmica de subsistencia, en el caso de las comunidades
mapuches de las regiones VIII, IX y X se caracteriza por: () un esquema productivo de subsistencia ms cerrado que
el de hace unos aos. El esquema consiste en 1,5 hectreas de trigo, 0,5 h. de papas, maz y leguminosas, 0,5 h. de
huertas y otras tierras destinadas a hortalizas y siembras directas para el hogar, y el resto a pastos para la ganadera. La
estructura productiva sigue estando concentrada en el autoconsumo familiar. Jos Bengoa, op. cit., pgina 347.
65
Tal estructura determina una serie de debilidades y desventajas al momento de establecer una potencial orientacin de
mercado de su produccin, entre las cuales se puede sealar:
- (su) poco o nulo poder adquisitivo; (con) un ingreso per cpita que es el ms bajo del pas y su poder de compra es
frgil, usualmente en funcin de ingresos provenientes de buenas cosechas y por tanto muy relacionado a que ests sean
exitosas.
- (con) altos costos de transaccin, infraestructura escasa o inoperante (caminos, telfonos, sanitarias, etc.) lo que
agrega un costo adicional a la hora de interactuar comercialmente.
- (con) baja calidad e inexistencia de servicios para el desarrollo comercial: acceso a cuentas corrientes, instrumentos
financieros, crditos, cajeros automticos, contratos que defiendan sus intereses, garantas (hipoteca, prenda, fianza),
conectividad va fax, telfono e Internet, etc.
(Victoria Hurtado, op. cit., pgina 12)

72

comercial o de mercado de su produccin agrcola probablemente resulten

inconvenientes, no genere rentabilidad econmica y social de la inversin pblica,
ni tampoco sean culturalmente pertinentes. Pero no porque estas estrategias
necesariamente representen la disolucin de los contenidos centrales de su
cultura o atenten contra los ejes de sus identidades culturales, sino que porque no
se adecuan a las expectativas econmicas y productivas indgenas, ni tampoco
son realistas respecto del tipo y volumen de capital humano y social que requiere
una estrategia sostenible de desarrollo basado en el mercado.

As tambin, y mientras no se enfrenten las desventajas estructurales que

actualmente tienen estos sectores indgenas, referidas a la situacin de minifundio
de sus tierras, la composicin etrea de quienes la practican (por sobre los 50
aos y ms), su bajo nivel educacional que hace muy difcil la capacidad de
innovacin tecnolgica y el manejo y gestin de informacin para la administracin
predial y la comercializacin de sus productos o servicios, y no se consideren
aspectos macro como el deterioro de los trminos del intercambio econmico de la
produccin agrcola tradicional como consecuencia de los acuerdos comerciales
que abaratan su precios, ser muy difcil que una opcin de desarrollo de esta
naturaleza arroje resultados relevantes.
Con estos grupos de poblacin indgena, a la fecha foco principal de las polticas
sociales

para

superacin

de

la

pobreza

tnica,

debern

disearse

implementarse mecanismos innovadores de poltica indgena tendientes a

fortalecer sus estrategias productivas para garantizar la seguridad alimentaria
familiar, acompaado de una batera de prestaciones para la satisfaccin de sus
necesidades bsicas, en trminos de acceso a la vivienda, nivelacin educacional,
requerimientos en materia de salud -incluyendo la presencia de agentes mdicos
indgenas validados por el sistema oficial de salud-, caminos interiores y el acceso
a las redes viales, el abastecimiento de agua potable y de servicios de luz elctrica
y de telefona rural, es decir de todas aquellas dimensiones que apuntan a mejorar
su calidad de vida, de manera individual, familiar y comunitaria.

73

Una alternativa complementaria es el estmulo al empleo rural no agrcola, es decir

que no dependa directamente de la produccin agrcola familiar de subsistencia o
de la venta de su fuerza de trabajo en otras explotaciones agrcola, y que se
oriente a la generacin de ingresos monetarios que permitan complementar el
presupuesto familiar.66
Una segunda generalizacin en el mbito de las estrategias indgenas de
subsistencia y autoconsumo, dice relacin con la concepcin de la comunidad
como el centro de la vida sociocultural, la cual se extendera a las estrategias
colectivas de la economa y la produccin indgena rural. Se asume que los lazos
comunitarios de carcter sociocultural se extienden al mbito econmico y
productivo, y que por tanto es correcto poner en marcha programas y proyectos de
desarrollo basados en una produccin colectiva y en una distribucin comunitaria
de los excedentes.
No obstante, un anlisis realista de la actual situacin en el espacio indgena rural
seala que la comunidad sigue existiendo en las dimensiones sociales, culturales
y religiosas, pero en materia de estrategias productivas y econmicas, o incluso de
satisfaccin de las necesidades bsicas es el grupo familiar, con lazos de
parentesco muy cercanos, el centro y eje de la reproduccin productiva y
econmica.

En otras palabras, la comunidad sigue existiendo como entidad cultural y social,

con peso y preponderancia en los aspectos simblicos e inmateriales de la vida
indgena rural: la religin, las reglas de alianzas matrimoniales, los ritos funerarios,
66

Estos empleos no agrcolas constituyen para algunos hogares un mecanismo de superacin de pobreza que la pura
actividad agrcola no ofrece; permite estabilizar los ingresos compensando la estacionalidad de la produccin y del
empleo agrcola, permite diversificar las fuentes de ingresos reduciendo los efectos de los riesgos inherentes a la
agricultura, estimula y a la vez es una consecuencia de la modernizacin de la agricultura, al proporcionar los enlaces
con la industria, el comercio y otros servicios. Victoria Hurtado, op. cit., pgina 18. No obstante, si bien estas polticas
de fomento al empleo rural no agrcola son una alternativa, no deben ser encaradas ahora como la nica y principal
solucin para mejorar las condiciones de pobreza indgena; son un mecanismo interesante para ampliar al abanico de
obtencin de ingresos del grupo familiar indgena, disminuyendo la dependencia ante de los vaivenes y riesgos de la
produccin agrcola, y la cada de sus precios como consecuencia de los productos importados de los socios comerciales
de Chile.

74

la transmisin de valores y preceptos culturales y, entonces, depositaria de

fuentes de identidad tnico cultural, pero en el plano productivo y econmico no
estara jugando un rol preponderante.
A nivel de la poltica indgena y de los programas y proyectos en que sta se
materializa, trabajar en base a esta concepcin es forzar a las familias e
individuos indgenas a trabajar de un modo comunitario que ya no le es propio,
que les resulta escasamente pertinente y que a la larga termina conspirando
contra el xito e impacto de las iniciativas de fomento econmico y productivo
indgena, inclusive de aquellas que correctamente han identificado que el objetivo
de desarrollo de los proyectos, con determinados grupos de poblacin indgena,
debe apuntar en una primera etapa a asegurar las estrategias de auto
subsistencia, la satisfaccin de necesidades bsicas y la seguridad alimentaria.67
De esta forma, una nocin y una prctica institucional bien intencionada, de
respeto a la diversidad y a la diferencia cultural, si slo se queda en este plano y
reifica la cultura como el nico o principal elemento a considerar en la situacin
de la poblacin indgena rural puede dar origen a nuevas formas de discriminacin
de lo indgena en la poltica pblica, al no concebirse mecanismos de inversin
(programas y proyectos) que tengan como objetivo su desarrollo econmico y la
recuperacin de su base social y econmica, y que slo visualicen estos
dispositivos al nivel de las estrategias de autosubsistencia indgena.
En efecto, en la actualidad es posible constatar en los anlisis y pronsticos sobre
las posibilidades y oportunidades de desarrollo econmico y productivo de los
Pueblos Indgenas, que estos se sustentan principalmente en una generalizacin y
extrapolacin de la realidad socioeconmica de las comunidades mapuches del
sector rural de las regiones VIII, IX y X, y preferentemente en aquellas que basan
su estrategia de reproduccin econmica en la autosubsistencia y en la
67

Posteriormente, cuando corresponde evaluar estos proyectos, este es un factor escasamente tomado en cuenta. Se
plantean cuestiones como actitudes de rechazo cultural a los proyectos de desarrollo o la falta de inters indgena en
modernizarse, pero no se revisan a cabalidad los supuestos sobre las cuales se elabor el programa de desarrollo para las
comunidades indgenas.

75

produccin familiar para el autoconsumo, con algunos excedentes para la

comercializacin. Entonces, se generaliza en el anlisis econmico, la situacin de
estas comunidades mapuches al conjunto de la poblacin indgena rural, e incluso
de la que pertenece a otros Pueblos Indgenas.
Si bien es indudable el peso cualitativo del Pueblo Mapuche en la configuracin de
la actual situacin de los Pueblos Indgenas en relacin al estado y la sociedad
nacional, y particularmente de las comunidades mapuches rurales en la
construccin del imaginario de lo indgena, que existe tanto a nivel de los
formuladores de la poltica pblica como de la ciudadana y de la opinin pblica
en general, esta preponderancia tiende en ocasiones a oscurecer la diversidad de
realidades econmicas y productiva indgenas que existen en el medio rural, las
que tambin necesitan de instrumentos de poltica pblica que se adecuen a sus
posibilidades y potencialidades organizacionales, econmicas y productivas. 68
Como se indic, es necesaria entonces una caracterizacin en profundidad de
estos distintos horizontes econmico y productivos indgenas, para desde ah
determinar que estrategia de desarrollo ser ms apropiada en uno y otro caso, y
cmo influye o qu aspectos deben ser considerados de las estrategia de
desarrollo nacional, basada en el crecimiento econmico a travs de la apertura e
integracin comercial, incluyendo las amenazas y oportunidades que ofrece la
globalizacin e internacionalizacin de los mercados.69

68

Ahora bien, en trminos cuantitativos y de acuerdo a los resultados de la CASEN 2000, este segmento de la poblacin
indgena con prcticas econmicas de subsistencia y autoconsumo es asimilable y correspondera a la poblacin rural bajo
la lnea de pobreza, esto es el 36% del total de la poblacin indgena rural (14,7% de indigentes y 21,3% de pobres no
indigentes). Si el n total de poblacin indgena es de 666.319 (el 4,4 del total de poblacin nacional), y de este nmero un
37,2 % es poblacin rural, es decir 247.871 personas, tenemos que el n de poblacin indgena rural bajo la lnea de
pobreza es de 89. 233 personas, que a su vez representa el 13,4 % de la poblacin indgena total. Por tanto, la poltica
indgena de desarrollo y recuperacin de la base econmica y social indgena estara siendo formulada pensando en este
segmento reducido de la poblacin, que no es completamente representativo, al menos cuantitativamente, del conjunto de
la situacin socioeconmica de los Pueblos Indgenas.
69
En este sentido, y slo a modo de ejemplo, en el mbito rural es posible distinguir al menos las siguientes situaciones :
comunidades mapuches beneficiarias con compras de predios alternativos, con un alto potencial econmico y productivo;
comunidades indgenas del borde costero / recolectores de orilla y pescadores artesanales; familias mapuches
individuales, beneficiadas con compras de predio por el Fondo de Tierras y Aguas Indgenas; grupos de productores
mapuches asociados para comercializacin conjunta; microempresarios rurales apoyados por distintas agencias e
instrumentos pblicos de fomento productivo (mapuches, aymaras, atacameos); otras realidades econmicas indgenas
(rapa nui, collas, canoeros australes, etc.). Por su parte, en el mbito urbano se identifican segmentos de poblacin pobre o

76

Esta es una tarea de enorme relevancia pero tambin de una gran envergadura,
que exige la realizacin de estudios especficos, y en terreno de caracterizacin
socioeconmica indgena, as como el anlisis y sistematizacin de datos
estadsticos disponibles arrojados por instrumentos como el Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda y la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional
(CASEN). As tambin, existen otras fuentes de informacin generadas de manera
sectorial que pueden ser muy tiles a este propsito, como las de los servicios del
Ministerio de Agricultura (Censos Agropecuarios), las bases de informacin y
estudios de CIREN- CORFO, la del Servicio de Impuestos Internos respecto de la
propiedad indgena a travs de los Roles para la tributacin, entre otras.
Es por ello que resulta aventurado plantearse institucionalmente opciones
alternativas de desarrollo basadas exclusivamente en la subsistencia o en
principios no econmicos de fomento productivo. Apelar a una racionalidad
econmica distinta o diferente para el conjunto de la poblacin indgena rural, por
razones de orden simblico o cultural, resulta ms propio de hiptesis de
investigacin de acadmicos y cientistas sociales con grupos de poblacin
indgenas en zonas de refugio70, antes que el fundamento de una poltica
institucional en materia de desarrollo econmico y productivo para los pueblos y
poblaciones indgenas del pas.
Lo que s es indispensable, en cambio, es que en una eventual opcin de
desarrollo a travs del mercado exista un protagonismo en la toma de decisiones
por parte de los indgenas y de sus organizaciones, en todos los aspectos que
digan relacin con el diseo, implementacin y evaluacin de los impactos de
estas iniciativas.

bajo la lnea de pobreza; pero tambin microempresarios indgenas y sus asociaciones; tcnicos y profesionales indgenas;
pequeos y medianos empresarios indgenas
70
Alude a la situacin de grupos de poblacin indgena en Mxico, investigadas por antroplogos y otros especialistas en
la primera mitad del siglo 20, y caracterizada por un gran aislamiento geogrfico que permita la reproduccin de sus
sistemas socioculturales de manera muy similar a los patrones y esquemas ancestrales. En la escena contempornea, una
situacin similar es posible de encontrar entre grupos reducidos de poblacin indgena del Amazonas, pero tiene muy
poco que ver con la relacin que establecen los pueblos indgenas en Chile, con las sociedades nacionales y regionales,
con los centros urbanos y en general con el contexto de la sociedad global.

77

Adems, una estrategia de desarrollo de esta naturaleza, tiene la virtud de no

hacer descansar la recomposicin de su base social y econmica no slo en
subsidios provenientes de la inversin pblica. En ltimo trmino, ser el control y
protagonismo indgena de sus emprendimientos econmicos y productivos el que
asegurar un mejor bienestar material y social a los grupos de poblacin indgena,
cuestin que tambin le confiere independencia frente a los vaivenes de la poltica
social gubernamental.
2.4.

El control cultural indgena del desarrollo y la definicin protagnica de su

propsito social como ejes de los programas y proyectos pblicos.

Uno de los aspectos centrales de las premisas del etnodesarrollo es el control

cultural del grupo social indgena de los programas y proyectos de desarrollo en
que se ven involucrados, es decir la capacidad de decisin que tengan de los
recursos culturales propios y ajenos que deben ponerse en juego para alcanzar su
propsito social como colectivo diferenciado.
En su formulacin original, la capacidad de decisin interna del grupo sobre los
objetivos y medios del desarrollo y de los recursos culturales a ser movilizados en
este proceso, para ser completamente libre y efectiva requera de un correlato en
el plano poltico, en el reconocimiento y ejercicio efectivo de los derechos polticos
indgenas en un contexto de autonoma territorial. Solo as se garantizaba que la
toma de decisiones interna del grupo respecto del desarrollo a que aspiraban,
estuviera libre de cualquier elemento contaminador o distorsionador de esta
definicin.
Ahora bien, y como se indic, el reconocimiento pleno de los derechos indgenas
es asumido en la actualidad por la poltica indgena implementada por CONADI en
el contexto de la construccin de una sociedad chilena que se reconozca como
multitnica y multicultural.

78

Ello representa que a nivel de los programas y proyectos de desarrollo que

materializan dicha poltica pblica, el control cultural indgena del desarrollo es una
de las herramientas centrales para la construccin de un marco de referencia para
el desarrollo indgena con identidad. Es en la actualizacin de la capacidad de
decisin del grupo respecto de lo que espera del desarrollo, donde reside la
posibilidad de generar programas y proyectos de culturalmente pertinentes.
En otras palabras, la pertinencia de los programas y proyectos de desarrollo
indgena descansa en la generacin de instancias de toma de decisiones
indgenas respecto de los fines de estos programas y proyectos y de cules son
los medios que deben utilizarse para alcanzar tales objetivos.
As, una primera aproximacin a la definicin de programas y proyectos pblicos
de desarrollo indgena con identidad, es que son aquellos dispositivos que
consideran la participacin indgena en cada fase de su diseo e implementacin,
en tanto ellos son sujetos que forman parte de un grupo o pueblo diferenciado al
interior de la sociedad nacional con una serie de derechos garantizados por ley y
con una identidad social y cultural que le es propia, y que por tanto no slo son
objeto o receptores de la poltica social de tal o cual administracin
gubernamental.
Es en el ejercicio poltico interno del grupo, en el sentido de participacin activa
para la toma de decisiones sobre su presente y su futuro, donde se pone en juego
y se refuerza la identidad social y cultural del grupo indgena. En la medida en que
los proyectos y programas de desarrollo no vienen definidos desde afuera, sino
que, por el contrario, sus componentes centrales se adecuan a los objetivos
establecidos por el propio grupo indgena, segn sus mecanismos internos de
sancin y consenso social, podr decirse que tal o cual intervencin se enmarca
en los derroteros del desarrollo con identidad.

79

Por una parte, porque son estas definiciones polticas a nivel micro, del ejercicio
del poder a nivel interno del grupo indgena frente a los agentes desarrollistas
(Estado, ONGs, agencias internacionales, sectores privados, etc.), lo que
contribuir en gran medida al xito de estas intervenciones, al existir una
conduccin indgena del proceso, que le otorgar coherencia y sostenibilidad;
pero, por otro lado, y en una perspectiva de ms largo aliento, porque sobre esta
base de ejercicio poltico a nivel micro se contribuir a las exigencias globales de
los Pueblos Indgenas al estado-nacin por el reconocimiento y el ejercicio de sus
derechos como pueblos originarios.
Ahora bien, en el contexto de polticas pblicas de desarrollo con identidad, la
participacin indgena en la toma de decisiones sobre los programas y proyectos
no puede ser entendida solo de una manera consultiva o informativa, como ocurre
con la mayor parte de las intervenciones de poltica social que realizan esta
declaracin de buenas intenciones.
Es decir, tienen que existir instancias para la participacin indgena informada y
activa en la definicin de las alternativas de desarrollo, y que dichas instancias
recojan los planteamientos o especificidades del grupo indgena involucrado; por
ejemplo, en materia de su organizacin social, econmica y territorial para el
desarrollo, la validacin de sus mecanismos de consenso y sancin social, las
modalidades de utilizacin y explotacin de recursos naturales bajo el control
indgena y los principios culturales de salvaguarda para las generaciones futuras.
Lo relevante es que estas definiciones surjan del propio grupo, y de sus procesos
de reflexin y discusin internos, y no sean producto de una imposicin externa de
contenidos culturales estereotipados y ahistricos, que ya no respondan a los
desafos contemporneos a que se enfrentan los Pueblos Indgenas, como parte
de sus procesos de evolucin y complejidad histrica y sociocultural.

80

Entonces, deben satisfacerse una serie de condiciones para que este proceso
participativo y de decisin sea efectivo y responda a los intereses del colectivo y
no a la de los agentes externos. Entre las principales se pueden sealar:
a) Debe existir un conocimiento adecuado de las distintas esferas de decisin de
la colectividad y los actuales procesos y circuitos de sancin social para la toma
de decisiones. En este mbito, es necesario conocer si existe conexin entre las
decisiones de carcter simblico y cultural con las de carcter econmico y
productivo, y el rol que juegan los lderes tradicionales en estas definiciones y los
mecanismos de sancin social a que ellos apelan.
Si esta articulacin entre liderazgos culturalmente definidos existe y ejerce
influencia sobre las distintas esferas de la vida social, debe ser plenamente
validada como instancia de sancin poltica del grupo y a partir de ella deben
establecerse sus decisiones estratgicas respecto del desarrollo y lo que
entienden y esperan de ste.
Sin embargo, tambin debe existir el suficiente conocimiento de la actual situacin
de un grupo indgena para establecer que ciertos mecanismos sociales de
liderazgo y toma de decisin, que forman parte descripciones etnogrficas ya
clsicas, hayan cambiado o perdido parte de su protagonismo, en desmedro de
nuevas formas de asociatividad indgena para adoptar definiciones colectivas.
En este sentido, los programas y proyectos desarrollista no puede forzar la
interlocucin con instancias de liderazgo tradicional que ya no existan, o cuyo rol
est concentrado actualmente en aspectos inmateriales de la cultura, sino que por
el contrario debe ser capaz de entenderse con los nuevos actores sociales
indgenas y sus instancias de representacin y decisin en los planos sociales y
econmicos.

81

b) En segundo lugar, el objetivo de los programas y proyectos de desarrollo de la

institucionalidad pblica no es, o no debiera ser, la reintroduccin de contenidos
culturales para la reetnificacin del grupo indgena.
Por una parte, porque no existe una codificacin nica y estandarizada de los
elementos culturales de un grupo a la cual apelar y sobre el cual fundar un plan de
esta naturaleza. Al interior de un Pueblo Indgena existen diferencias territoriales,
demogrficas y de procesos histricos y sociales, lo que hace en extremo difcil
alcanzar una base de contenidos a ser aplicados en distintas situaciones. Ello
sera, y he aqu la segunda razn, una suerte de dirigismo o imposicin estatal
incompatible con los principios de respecto a los derechos indgenas, en particular
a su propia capacidad de definir su futuro de acuerdo a los parmetros de su
sociedad y de su cultura, pero concebida sta como un marco simblico que
tambin cambia y se transforma y no como una sumatoria de elementos culturales
fijados en un tiempo ahistrico.
La pertinencia cultural de los programas y proyectos de desarrollo indgena
residir, entonces, en relevar la participacin protagnica de los sujetos indgenas
para que estos definan, entre otras cosas, qu contenidos culturales de la cultura
propia y cules de la cultura apropiada -como las nuevas formas de
representacin

y participacin indgena-,

pondrn en juego para encarar los

desafos futuros del desarrollo.

c) Otra dimensin relevante de la participacin indgena en el control cultural del
desarrollo, dice relacin con la necesidad de generar en forma iterativa fases de
apresto y preparacin para esta participacin. Estas etapas formativas deben
incluir tanto a los lderes o dirigentes como a los miembros de base, y deben
estructurarse segn las pautas culturales vigentes. El objetivo es transferir al
grupo social herramientas conceptuales y aplicadas que permitan generar
instancias abiertas y motivadas para el intercambio de ideas, la reflexin colectiva

82

e individual sobre su historia y los desafos presentes y futuros en materia

econmica, social y cultural.
En la definicin indgena autogestionada de su propsito social, deben concurrir
adems una batera de antecedentes cuantitativos y cualitativos sobre su entorno
ambiental, econmico y social, idealmente mediatizadas y jerarquizadas por un
equipo facilitador de apoyo.
Las definiciones que adopte el grupo sobre la visin de su futuro y de cmo llegar
a l, deben ser producto de sus arreglos y prioridades socioculturales internos,
pero tambin es necesario incorporar etapas de anlisis exhaustivo respecto de
amenazas y oportunidades que existen en el entorno para concretar el propsito
definido por el grupo, as como de las ventajas y debilidades que existen en su
interior para alcanzar la meta deseada. En este nivel, ser importante contar con
la asesora de expertos externos que puedan entregar orientaciones y
recomendaciones en distintos niveles y con la mayor transparencia y certidumbre,
que le permitan al grupo decidir de manera informada los costos, no slo
econmicos, sino que tambin ambientales, sociales e incluso afectivos, que
representa optar por una u otra opcin de desarrollo.
Lo anterior es particularmente necesario en las definiciones de carcter
econmico-productivo que el grupo adopte para mejorar o fortalecer sus
condiciones materiales de vida. Dada la actual realidad de transformaciones de
las economas locales, regionales y nacionales, y de su dependencia e
interconexin con los mercados internacionales, as como de lo que significa
orientar la produccin hacia el mercado, con sus niveles de competitividad, de
exigencias de modernizacin tecnolgica y productiva, es conveniente, y ms bien
imprescindible que el grupo social incorpore en su discusin interna los

83

antecedentes tcnicos que estn a su disposicin para la formulacin y

materializacin de su opcin de desarrollo.71

e) A continuacin, un ingrediente que ya ha sido mencionado pero que es

necesario relevar: la existencia de un equipo de apoyo, facilitador y
multidisciplinario, que est al servicio del grupo indgena y de sus procesos de
definiciones internas. Se trata de un contingente humano, idealmente intercultural
e integrado por hombres y mujeres, que pone a disposicin sus competencias
tcnicas y habilidades sociales y culturales, para facilitar la generacin de las
instancias de discusin y de consenso grupal sobre el desarrollo y las finalidades
de ste para los miembros de la comunidad.
Se trata de un equipo que conoce a cabalidad la realidad sociocultural del grupo,
para potenciar, sin ideas o juicios preconcebidos, los mejores circuitos de toma de
decisin participativos y culturalmente pertinentes; que ha generado etapas
previas de preparacin para la participacin y que en ese proceso ha detectado
nudos de conflictos o turbulencias en la vida social que debern ser desactivados
o al menos tenidos en cuenta para evitar una mayor tensin; y que es capaz de
ofrecer al colectivo social indgena, de manera didctica y emptica, los factores
crticos de xito sobre los cuales sustentar su estrategia futura de desarrollo.

71

La participacin informada es un factor crtico de xito para que el proceso de toma de decisin indgena sea un factor
permanentemente incluido en el diseo y materializacin de las iniciativas de desarrollo con identidad orientadas al
mercado. En efecto, deben estar a disposicin del grupo indgena decisor antecedentes especializados sobre el entorno
econmico, las proyecciones de rentabilidad, los costos e inversiones involucradas, las exigencias y rigurosidad en el
manejo y gestin de negocios que implica la insercin de mercado, la capacidad real de absorcin tecnolgica requerida,
una evaluacin realista de las competencias y calificacin del recurso humano existente en la comunidad o la organizacin
para enfrentar estas labores, y un largo etctera. En una estrategia de desarrollo indgena orientada al mercado o a la
generacin de ingresos, no es conveniente ni una imposicin externa y vertical que considera al grupo indgena slo como
un factor ms de produccin, pero tampoco una concepcin romntica o idealizada de la participacin que hace descansar
en ella todo el xito de la poltica indgena de desarrollo. Prueba de lo anterior, son las deficiencias en el diseo e
implementacin del Programa Orgenes (Mideplan-BID), que slo consider la perspectiva indgena en la formulacin
del Plan de Desarrollo Comunitario (PCD), y que hasta hoy sigue sin resolver si es un programa de fortalecimiento y
revitalizacin cultural o de superacin de la pobreza. Crtica manifestada, y no sin razn, por algunos parlamentarios de
Gobierno de las regiones en que se focaliza el Programa; preocupados, adems, por el importante gasto pblico
desembolsado en su materializacin.

84

2.5.

Identidades tnico-culturales y los programas y proyectos de

desarrollo: nuevos enfoques para nuevos procesos.

En la formulacin original del etnodesarrollo, el ejercicio del control cultural

indgena del desarrollo tena tambin como objetivo la ampliacin de la cultura
propia, y con ello la consolidacin y continuidad de las fuentes de la identidad
tnico-cultural.
En este proceso, un rol central es asignado al lenguaje indgena materno de cada
pueblo, a travs del cual se construyen y se expresan sus concepciones del
mundo, y por ende de lo que esperan de su devenir histrico, que tambin incluye,
por cierto, las definiciones y decisiones colectivas sobre sus opciones presentes y
futuras de desarrollo.
No obstante, esta ltima dcada tambin ha sido testigo de cambios relevantes en
la manera en que los propios pueblos indgenas establecen sus mecanismos de
identificacin cultural y social; transformaciones que tienen consecuencias,
adems, en sus relaciones con el estado y la sociedad nacional.
Por una parte, se plantea la situacin de que sectores importantes de poblacin
indgena no exhiben ya las seales visibles y tradicionales de su identidad cultural:
lenguaje, formas organizativas propias, la ocupacin sobre un territorio histrico
sobre el cual decidir el acceso y la utilizacin de los recursos naturales, entre
otros. Pero sin embargo, persisten en sus identificaciones como indgenas y
pertenecientes a pueblos originarios, ya sea que habiten en contextos urbanos y
no sean hablantes activos de su lenguaje materno, o incluso que su primer idioma
no sea ya el de sus ancestros, sino que el espaol aprendido en el colegio o la
escuela.
Este hecho remite a la constatacin de que las identidades culturales indgenas,
pero tambin las identidades culturales en general, tiene una dimensin social, de

85

relaciones sociales entre sus miembros que juegan un papel protagnico. Los
miembros de una etnia o de un Pueblo Indgena son un grupo social, que
comparten valores culturalmente prescritos, se sienten parte de una historia y de
un destino comn y han experimentado situaciones, aprendizajes y experiencias
de vida similares. Las seas visibles de su identidad cultural pueden no estar
presentes, pero eso indica la falta de autonoma que tendran como pueblo pero
no que est en riego su existencia y continuidad como tal.72
Es decir, la identificacin social y cultural indgena persiste aun cuando no estn
presentes las fuentes tradicionalmente asociadas a la pertenencia tnica. Como se
indic ms arriba, ello es particularmente visible en el caso de la poblacin
indgena que habita en espacios urbanos y que participa en diversas instancias de
interrelacin intertnica y de consumo cultural de pautas dictadas por la sociedad
nacional no indgena.
Una explicacin habitual y de sentido comn a esta situacin es que los grupos de
poblacin indgena migrante y su descendencia formara parte de los segmentos
ms empobrecidos de los ncleos urbanos, y que por tanto su identificacin como
indgenas les permitira encontrar una explicacin a su situacin de pobreza y de
falta de oportunidades: se es pobre porque se es indgena. Es decir, la identidad
tnica como un refugio frente a la experiencia comn de enfrentar condiciones
estructurales de exclusin social.
Sin embargo, especficamente para el caso chileno y frente a los actuales datos
estadsticos disponibles respecto de la situacin socioeconmica de la poblacin
que se reconoce como indgena, esta aseveracin merece ser revisada y objeto
de una contrastacin emprica, porque puede ser errnea o contener slo una
parte de verdad.

72

Haughney y Mariman, 1993. Citados en Durston, John, et al. 1995, pg. 16.

86

En efecto, los datos estadsticos de la ltima Encuesta de Caracterizacin

Socioeconmica Nacional (o Encuesta CASEN, por sus siglas), realizada el ao
2000 en Chile, indica que la poblacin que se reconoce como indgena asciende a
666.319 personas, que corresponde a un 4,4% del total de poblacin nacional.
De este nmero, un 27 % por ciento corresponde a personas bajo la lnea de
pobreza y un 37,2 % a poblacin indgena rural.73 Por lo tanto, tambin existe un
importante porcentaje de personas urbanas que forman parte de circuitos de
consumo de bienes y servicios materiales y simblicos, que estn insertos en
procesos de modernizacin econmica y de modernidad cultural, y que se
reconocen como indgenas y pertenecientes a alguno de los pueblos originarios
reconocidos por la Ley Indgena 19.253.
En otras palabras, importantes sectores de la poblacin indgena del pas han
estado expuestos a influencias y tendencias modernizadoras, propias de los
procesos polticos, econmicos y culturales de las sociedades de Occidente, pero
sin embargo, sus identidades tnico-culturales lejos de disolverse o de sufrir
efectos aculturizadores, persisten, se refuerzan o se reinventan, en contextos no
rurales y no necesariamente de pobreza o de carencias econmicas extremas.
Lo anterior, adems, sin que haya existido un contexto en la sociedad nacional
ampliamente favorable a la expresin de la diversidad cultural y a un
reconocimiento estatal de la multiculturalidad de la sociedad chilena, aspectos an
pendientes, como ya fue apuntado. Cierto es que han existido algunos avances a
partir de la promulgacin de la Ley Indgena, de la creacin de la CONADI, y de
otras iniciativas estatales ms recientes para el desarrollo de la poblacin
73

Segn la Encuesta CASEN 2000, un 62.8% de poblacin indgena es urbana y un 67,8% est por sobre la lnea de
pobreza, de un total de 666. 319 personas indgenas, el 4,4% del total de poblacin nacional. En sintona con el ltimo
Censo 2002 la CASEN 2000, inquiere por la pertenencia a un pueblo originario, que es una pregunta dura e
incuestionable sobre la filiacin tnica, social y cultural; a diferencia del Censo de 1992 que incorpor una interrogante
por auto identificacin cultural, complementaria con la pertenencia a la nacionalidad chilena, en la cual posiblemente se
incluyeron segmentos de poblacin no indgena que sentan simpatas o identificacin por las culturas indgenas del
pas. Lo anterior parece ser una explicacin ms razonable en el descenso del n total de poblacin indgena detectado
entre uno y otro censo, antes que las denuncias de genocidio estadstico planteado por algunas organizaciones indgenas
de Santiago.

87

indgena74, pero ellas comparten un enfoque centrado en el apoyo a los sectores

rurales y econmicamente bajo la lnea de pobreza.
Por el contrario, persisten todava en la sociedad nacional chilena actitudes de
racismo y de discriminacin por motivos tnicos, algunas veces encubierta, en
otras de manera frontal; cuya expresin ms clara tiene lugar precisamente en los
centros urbanos, donde se experimentan concretamente relaciones intertnicas
asimtricas, basadas en prejuicios y en discriminacin. Sera dable esperar aqu,
entonces, una mayor disolucin de las identidades culturales indgenas, un
ocultamiento de la pertenencia tnica a objeto de alcanzar una integracin plena
y sin desventajas en los circuitos de produccin econmica y de relaciones
sociales y simblicas de los sectores urbanos.

No obstante, los antecedentes cuantitativos recientes indican que la mayor

concentracin de segmentos de poblacin del pas que se reconocen como
indgenas, habita en las zonas urbanas y en un porcentaje mayoritario no
necesariamente forma parte de los sectores ms pobres y excluidos social y
econmicamente.

Qu conclusiones o interpretaciones pueden sacarse de esta situacin? Si bien

harn falta nuevas investigaciones sociolgicas especficas para responder con
propiedad a esta interrogante, al menos para el contexto de esta investigacin
pueden aventurarse las siguientes consecuencias:

En primer lugar, que las identidades tnico-culturales, al menos en Chile, son

mucho ms persistentes y slidamente arraigadas de lo que habitualmente se
piensa, tanto a nivel de las ciencias sociales como en las opiniones de sentido
comn. Al parecer, los elementos o factores identitarios exceden con creces

74

Como los dilogos comunales con comunidades y organizaciones indgenas, particularmente mapuches, sobre las
cuales se basaran las 16 medidas presidenciales de coordinacin intersectorial para el desarrollo indgena, que incluye al
Programa de Desarrollo Integral de las Comunidades Indgenas o Programa Orgenes, co-financiado con un prstamo del
BID ms el aporte local del Estado chileno.

88

los considerados hasta ahora por la literatura especializada e inclusive por los
propios movimientos indgenas.
En efecto, durante todo el siglo 20 se pregon -en tono de denuncia por las
organizaciones indgenas y por los pensadores indigenistas, y de buena
nueva por los sectores modernizantes de la sociedad-, la desaparicin
cultural de los Pueblos Indgenas, su aculturacin, y la rpida integracin en los
patrones sociales y culturales de la nacin chilena. Sin embargo, a inicios del
siglo 21, y sin una poltica consistente, continuada y coherente de
reconocimiento de la multiculturalidad del pas, al menos 666.319 personas (el
4,4 % del total de poblacin nacional), siguen reconocindose como indgenas
y, ms an perteneciente, a un pueblo originario.

Segundo, que los procesos de modernizacin econmica y productiva que

involucren a grupos de poblacin indgena, no necesariamente han de
traducirse en la descomposicin de su identidad cultural, en su aculturacin, o
en la negacin de su condicin de indgenas, como lo establece el hecho de
que el 67,8% de la poblacin indgena est por sobre la lneas de pobreza
(444.391

personas)

no

est

completamente

excluida

social

econmicamente.
Desde esta perspectiva, vale la pena revisar los planteamientos polticos y
acadmicos, que rechazan la incorporacin de la poblacin indgena, y sobre
todo a grupos de poblacin indgena rural, a los circuitos de mercado para la
produccin e intercambio de bienes y servicios, aduciendo una imposicin de la
lgica mercantilista y de la racionalidad instrumental por sobre las lgicas
indgenas de produccin que no buscaran el lucro y la acumulacin, y con ello
la progresiva desaparicin del tejido sociocultural que da sustento a sus
identidades tnico-culturales.75
75

Ahora bien, no es el propsito discutir aqu la legitimidad o validez de la crtica al modo de produccin capitalista por
la generacin de desigualdades sociales, de concentracin econmica, de depredacin de los recursos naturales y otros
efectos no deseados de las polticas econmicas modernizadoras. Lo que s se seala es que esta crtica no puede

89

En tercer lugar, que es necesario revisar crticamente los planteamientos que

postulan la necesidad de incluir en los programas y proyectos de desarrollo
indgena componentes de refuerzo o revitalizacin de elementos o dispositivos
simblicos que estn en la base del entramado sociocultural de las sociedades
indgenas, entendiendo por ello que estas intervenciones se enmarcan en el
desarrollo con identidad o con pertinencia cultural.
Por una parte, porque, como se estableci, resulta muy difcil apelar a un
repertorio fijo, uniforme y estandarizado de prcticas y creencias culturales que
sirvan como referente a las iniciativas de desarrollo indgena. Las realidades
indgenas sociales, demogrficas, territoriales y econmicas son cada vez ms
diversas y complejas, as como los procesos de cambio y continuidad de sus
contenidos simblicos y culturales, como se ha analizado en el caso de las
poblaciones indgenas urbanas.
De este modo, una institucin cultural tradicional que sea muy representativa
en algn territorio, puede no tener la misma vitalidad o injerencia para otro
grupo o colectivo indgena, sin que ello signifique que unos son ms indgenas
que los otros, o que su identidad cultural tiene mayor fortaleza que la otra. La
imposicin de tal institucin como requisito indispensable para canalizar un
programa de desarrollo productivo con pertinencia cultural en este segundo
grupo, podr convertirse en un obstculo a la participacin y toma de decisin
indgena, antes que en un elemento facilitador y contribuyente a los procesos
de identificacin cultural internos al grupo.

La

constatacin

de

esta

dinmica

interna

compleja

en

permanente

transformacin de los mecanismos simblicos y materiales de identificacin tnica

y cultural, y la evidencia de su vitalidad y renovacin, incluso en contextos
parapetarse detrs de una argumentacin que apela a la disolucin de las identidades indgenas o la destruccin de los
fundamentos de su cultura, porque, como se estableci, ello no parece tener asidero en la realidad y, por el contrario,
podra estar relegando a las poblaciones indgenas rurales a condiciones de rezago econmico y de empobrecimiento
material, que s puede traer aparejado procesos de migracin forzada, en condiciones desventajosas, para engrosar los
bolsones de pobreza de los polos urbanos.

90

altamente adversos76, como las sociedades actuales que participan de las redes
de intercambios de signos, valores, recursos econmicos e informacin, con una
orientacin claramente moderna, parece contradecir o al menos minimizar la
necesidad de que las polticas pblicas de desarrollo indgena deban incluir,
forzadamente, una vinculacin entre sus aspectos econmicos y productivos con
contenidos referidos a prcticas y creencias culturales de las sociedades
indgenas, como una manera de asegurar su existencia y continuidad.
Los Pueblos Indgenas no parecen necesitar de este tipo de refuerzos de su
identidad cultural o de estas reetnificaciones dirigidas en los programas y
proyectos estatales de desarrollo, ms bien requieren ser considerados como
protagonistas de sus propias opciones de desarrollo econmico y productivo, con
la capacidad de decidir e influir en cada una de las etapas de estas intervenciones,
como un actor social relevante y con capacidad de propuesta desde su propia
especificidad social y cultural. Es el reconocimiento de esta especificidad, del
derecho de los indgenas a ser sujetos de su propio desarrollo, lo que confiere a
los programas y proyectos su condicin de culturalmente pertinentes o que
contribuyen al desarrollo con identidad.
2.6.

Particularidades culturales y territoriales indgenas en los programas y

proyectos de desarrollo con identidad

En sintona con lo anterior, los programas y proyectos de desarrollo de la CONADI

debieran potenciar la expresin especfica y caracterstica de cada uno de los
Pueblos Indgenas reconocidos en la Ley Indgena 19.253, as como las
manifestaciones regionales y territoriales de las identidades culturales al interior de
cada uno de estos pueblos.
Es decir, y a modo de ejemplo, las estrategias de desarrollo econmico y
productivo indgena a travs del mercado, discutida en esta pginas, no debe ser
76

En el sentido de que no son las condiciones tradicionales de reproduccin de las identidades culturales indgenas:
rurales, de aislamiento, de escasa relacin con las corrientes modernizadoras, etc.

91

impuestas a raja tabla o con un criterio nico de planificacin y gestin, o de

extrapolar resultados exitosos de un contexto a otro, sin una adaptacin crtica a la
realidad territorial, econmica y sociocultural de cada grupo de poblacin indgena.
El protagonismo y participacin indgena, ya sealados, en la definicin e
implementacin de sus opciones estratgicas de desarrollo, y promovidas por la
poltica pblica culturalmente pertinente de CONADI, ser un dispositivo central
en la puesta en marcha de programas y proyectos que se adaptan de manera
innovadora y no mecnica a las especificidades de diverso orden de los pueblos
indgenas y de sus expresiones territoriales.
En este contexto, CONADI institucionalmente presenta ventajas comparativas que
deben ser realzadas y potenciadas. Ellas dicen relacin con la existencia de las
Oficinas o Unidades Operativas de CONADI en las regiones del pas con una alta
concentracin de poblacin indgena o que incluyen territorios de ocupacin
histrica y ancestral de los pueblos originarios.
Estas Oficinas son las instancias en el mbito pblico que mejor conocen las
especificidades, requerimientos y demandas de desarrollo indgena en sus
territorios

las

formas

culturalmente

apropiadas

de

canalizar

estos

planteamientos. As tambin, poseen diagnsticos y datos estratgicos sobre las

ventajas y debilidades de los grupos de poblacin indgenas a tener en cuenta
para la instalacin de iniciativas de desarrollo orientadas al mercado y a la
generacin de ingresos. Saben con qu grupos o sectores se puede avanzar con
mayor rapidez, y cules requieren fases previas de apresto tcnico, y de apoyo y
formacin para la participacin y los recursos humanos, entre otras dimensiones.
Adems, CONADI ha venido plasmando y promoviendo un enfoque territorial de
gestin con los servicios pblicos, los actores sociales indgenas y las agencias no
gubernamentales de desarrollo rural. Lo cual representa una metodologa
institucional

de

validacin

de

las

definiciones,

coordinaciones

92

complementariedades realizadas en el nivel territorial entre los principales

sectores involucrados en el desarrollo de los grupos de poblacin indgena,
empezando por sus propios protagonistas: las organizaciones indgenas
potenciadas como actores sociales y contrapartes de la inversin pblica y privada
en territorios indgenas.
2.7.

Formacin de capital humano y social indgena para el desarrollo

A partir de la revisin de los ejes centrales del etnodesarrollo, se establece que

una de las condiciones esenciales para una definicin y control indgena del
desarrollo a travs de la modernizacin de sus sistemas econmicos y
productivos, es una importante y consistente inversin en el capital social y
humano de los grupos de poblacin indgena.
Esta inversin debe considerar los requerimientos y especificidades territoriales e
incluir desde programas de nivelacin en educacin formal, pasando por ciclos de
formacin y capacitacin tcnica pero tambin de gestin organizacional y
preparacin para la participacin, hasta asesoras especializadas en adopcin de
nuevas tecnologas, administracin financiera y contable, gestin de negocios y
materias afines, vinculadas con una eventual insercin de mercado de la
produccin indgena.
Tal dimensin en los programas y proyectos de desarrollo indgena resulta
indispensable para instalar capacidades y competencias en las organizaciones y
comunidades indgenas, que les permitan la absorcin social de saberes y
tecnologas para la innovacin social y econmica, y con ello integrarse de manera
competitiva y no dependiente en los circuitos de mercado, locales, nacionales e
incluso internacionales.
Un elemento facilitador de estos procesos, an poco explorado por CONADI, es la
aproximacin a sujetos indgenas, individuales y colectivos, emprendedores y

93

exitosos en lo econmico, lo poltico, en el mbito de la ciencia y tecnologa, de las

comunicaciones, de las expresiones artsticas (literatura, msica, danza, etc.), que
forman parte de sistemas modernos de intercambio de bienes y servicios
tangibles e intangibles, pero que mantienen su identificacin cultural y su
adscripcin como miembros de un pueblo originario.
Ya se indic que este segmento de poblacin indgena existe y si bien no es
relevante en trminos cuantitativos segn las ltimas encuestas y censos de
poblacin, s lo es desde una ptica cualitativa, aunque no es visualizado an por
CONADI ni por la poltica indgena gubernamental como aliado en instalar
procesos de desarrollo indgena. Ellos podran actuar como agentes de
desarrollo y sus experiencias de insercin econmica y productiva servir como
efecto demostrativo y replicable, de manera innovadora, en otros grupos de
poblacin indgena, rural y urbana.
No se trata de convertir a estos segmentos en los beneficiarios directos de la
poltica indgena de CONADI en detrimento de los sectores bajo la lnea de
pobreza o en proceso de consolidacin de sus emprendimientos. Para los
primeros ya existen instrumentos de fomento productivo pblicos y privados que
se adaptan mejor a sus requerimientos en materia de desarrollo. La idea, en
cambio, es atraerlos como aliados estratgicos en el desafo institucional de
construir una sociedad multicultural y multitnica.
En este sentido, estos segmentos de poblacin indgena s son los receptores
privilegiados de una poltica comunicacional de CONADI, que se oriente a superar
todas las formas de discriminacin en la sociedad nacional chilena, y a generar un
contexto valrico de respeto y reconocimiento de su diversidad cultural. Otra de
las tareas institucionales a ser incluidas en este nuevo enfoque de poltica
indgena.

94

2.8.

Experiencias pilotos demostrativas del nuevo enfoque institucional del

desarrollo indgena con identidad

A modo de recomendacin, CONADI debiera ser capaz de plasmar este enfoque

contemporneo del desarrollo indgena con identidad para sus programas y
proyectos, en experiencias concretas de trabajo, que avalen la viabilidad de esta
nueva definicin institucional para mejorar las condiciones de vida de la poblacin
indgena.
Debido a limitaciones presupuestarias evidentes y de envergadura de la labor en
cuestin, CONADI no puede arrogarse la tarea de mejorar por si sola las
condiciones materiales de vida de toda la poblacin indgena, rural y urbana. Para
ello necesita el inevitable concurso del resto de los servicios pblicos, sectoriales y
territoriales, de las agencias no gubernamentales de desarrollo y, como se
estableci, tambin la participacin del sector privado.
Una manera de atraer al resto de los actores involucrados es a travs de
experiencias piloto de desarrollo indgena con identidad, innovadoras, visibles y
replicables, donde converjan los enfoques de gestin territorial y de articulacin y
complementariedad de los Fondos y programas de CONADI.
Algunas instancias privilegiadas para esta coordinacin interinstitucional, que
potencia las dimensiones productivas, sociales y culturales del desarrollo, como se
vio a travs de la participacin protagnica de los sujetos indgenas, son los
predios familiares y comunitarios adquiridos por el Fondo de Tierras y Aguas
Indgenas, las reas de Desarrollo Indgena declaradas (San Pedro de Atacama
en la II Regin, Jiwasa Oraje en la I, Alto Bo-Bo y Lleu-Lleu en la Octava Regin
y Lago Budi, en la Regin de la Araucana), y aquellas cuya declaracin est en
estudio (Nahuelbuta, o Secano Interior, tambin en la Novena Regin, Alto El Loa
en la Segunda Regin, y Chilo en la Dcima Regin); as como en los territorios

95

indgenas priorizados por CONADI, a travs del Fondo de Desarrollo, que cuentan
con diagnsticos y planes de inversin territorial.
2.9.

La metodologa proyectista de los programas y proyectos de

desarrollo indgena y los (nuevos) desafos del desarrollo con
identidad.

A nivel de los usuarios o beneficiarios de las polticas pblicas de desarrollo

indgena, ya sean colectivos o individuales, stas orientaciones se expresan
concretamente en programas de inversin social, que a su vez contienen un
conjunto de instrumentos denominados fondos concursables, al cual postulan las
organizaciones o personas individuales indgenas mediante la forma de un
proyecto, en que inscriben su demanda.
Esta modalidad, que en sus inicios apuntaba a asegurar la transparencia
democrtica en la asignacin de los recursos: el proyecto era o no priorizado
segn su coherencia tcnica interna respecto de la oferta pblica, y no en base a
una relacin de clientelismo o de favoritismo de alguna especie por parte de la
fuente de financiamiento, y que se sustentaba en un proceso de aprendizaje y
autodefinicin indgena de sus demandas, la cuales eran expresadas en un
proyecto; tambin requiere de un anlisis y revisin crtica para establecer sus
reales posibilidades de canalizar los procesos de recuperacin de la base
econmica y social indgena.
2.9.1.

Caractersticas y fines de la metodologa proyectista: fortalezas y

debilidades.

Mediante

esta

metodologa

lo

que

se

persegua

originalmente

era

la

recomposicin del tejido social y organizativo de las comunidades a nivel local,

como el sustento de un proceso de desarrollo indgena participativo y
autogestionado. Para ello, el Estado transfiere una serie de dispositivos y

96

herramientas metodolgicas a las comunidades y grupos indgenas, para que

estos elaboren sus distintas demandas y las canalicen con la forma de un
proyecto, que es postulado a una fuente de financiamiento y que, en caso de ser
aprobado, es a continuacin ejecutado por la propia comunidad, con el apoyo y
orientacin tcnica de una institucin privada, como una consultora o una ONG,
que tambin es contratada con recursos estatales.
El esquema ha sido descrito aludiendo a una representacin triangular:

Estado

Proyectos

Beneficiario

En que el Estado se ubica en el vrtice superior y oferta una serie de

herramientas de asesoras y capacitacin que les permita a las
comunidades y personas indgenas definir de manera participativa sus
demandas y articularse en torno a ellas.

Con estas herramientas y aprendizajes, los beneficiarios transforman sus

demandas en proyectos, y proponen una metodologa de ejecucin de los
mismos.

A continuacin el proyecto es presentado a la fuente de financiamiento

(estatal) que a su vez evala su forma y contenido, prioriza y asigna los
recursos, y realiza un seguimiento durante y expost de sus resultados. 77

77

De acuerdo al esquema, entonces, el Estado aparece asumiendo 3 funciones: fomenta proyectos en la base, disemina
metodologas, capacita en gestin cuando corresponde y propone lneas de accin; evala los proyectos presentados y los
financia y, por ltimo, evala los procesos ocurridos y, en ciertos casos, controla los recursos entregados. Jos Bengoa,
op. cit., pgina 360.

97

Una adecuada sntesis del enfoque de la metodologa proyectista es la siguiente:

() el sujeto beneficiario de la poltica del Estado es la comunidad local; la
comunidad o grupo organizado decide sobre sus prioridades; las demandas se
transforman en proyectos; el Estado debe velar por otorgar financiamiento, en la
medida de lo posible, a esos proyectos de desarrollo local; el Estado debe
capacitar, apoyar, controlar y evaluar el proceso; el xito del proyecto residir en la
capacidad de los propios ejecutores (indgenas), quienes posteriormente deben
adecuarse a las condiciones existentes en los mercados y en la sociedad.

78

Respecto de los xitos alcanzados a travs de esta metodologa, se destaca por

una parte su efectivo rol como instrumento modernizador en las comunidades, que
ha favorecido procesos de interrelacin y comunicacin de la dirigencia indgena
de base con los distintos actores pblicos que intervienen en el nivel local, para la
bsqueda de informacin y apoyo en la formulacin del proyecto, y de gestiones
para conseguir aportes adicionales y con ello aumentar la condicin de elegible
del mismo.
Es decir, la gestin y negociacin de los dirigentes y representantes indgenas en
la lgica institucional de los propios servicios pblicos, cuyos aprendizajes les
permiten desenvolverse con xito en el entramado burocrtico territorial y movilizar
con xito recursos a sus comunidades. Fortaleciendo con ello a la comunidad en
su capacidad de articularse para conseguir objetivos que son comunes, para
definir as su propsito social utilizando recursos culturales que son externos
en el lenguaje del etnodesarrollo-, y dejando atrs relaciones clientelsticas o de
pura asistencialidad con el Estado, al plantearse una relacin horizontal de trabajo
con los encargados y responsables estatales de los fondos concursables.
En ocasiones, esta metodologa ha logrado poner en marcha procesos de
desarrollo exitosos y sostenibles en las comunidades, que no solo se ha traducido
en un fortalecimiento de sus estrategias econmicas y productivas, algunas de
78

Jos Bengoa, op. cit., pgina 362.

98

ellas con una alta rentabilidad de mercado, sino tambin ha consolidado a lderes
y actores locales indgenas con capacidad para convocar a la comunidad en el
procesamiento de sus demandas, traducirlas en proyectos y en planes de trabajo,
que luego son ejecutados por ellos mismos.79
En cuanto a las debilidades que es posible constatar, ellas radican por un parte,
en que en ocasiones los proyectos no necesariamente son formulados y
ejecutados de manera autogestionada y con una amplia participacin comunitaria;
son las consultoras u ONGs las que en base a su conocimiento de la oferta
pblica de fuentes de financiamiento convocan a las comunidades con que
trabajan habitualmente para organizar sus demandas bajo la forma de
determinados proyectos, por lo general aquellos que mejor calzan con el perfil a
ser financiado por el fondo concursable. Entonces, son ellas las responsables
finales de la formulacin y la postulacin del proyecto, aunque formalmente sea la
comunidad y sus representantes quienes aparecen en la gestin de ste. As, la
relacin clientelstica ya no es directa con el aparato estatal, sino que se ve
mediatizada por la intervencin del consultor externo o de la ONG.
En el frente comunitario interno, una mala administracin o gestin indgena del
proyecto adjudicado, particularmente de sus recursos financieros, es fuente de
conflicto y divisin entre los comuneros y asociados, genera severas
desconfianzas y rivalidades que terminan afectando profundamente el tejido
organizativo comunitario que precisamente se buscaba renovar o fortalecer. As
tambin, algunos proyectos que son concebidos y formulados con la participacin
del conjunto de la comunidad, y que por tanto la involucran en las expectativas de
financiamiento, posteriormente, tras su adjudicacin, solo son ejecutados por
algunos grupos afines en su interior, los ms cercanos a la dirigencia que gestion
el proyecto, convirtindose en una fuente adicional de tensiones y conflictos, e
instalando desconfianzas tanto hacia los representantes comunitarios como al
79

Esta metodologa, en ciertos casos, ha permitido el desarrollo de proyectos de alta rentabilidad, eficiencia y
sustentabilidad. Ha permitido el surgimiento de actores, lderes sociales capaces de organizar las demandas,
transformarlas en planes de accin y ejecutarlos. Jos Bengoa, op. cit. pgina 361.

99

mecanismo de los proyectos para poner en marcha procesos de desarrollo

comunitario.
Desde el mbito estatal, las debilidades de esta metodologa radican en que es el
Estado y sus agentes, los que definen las prioridades de la inversin social y los
mbitos de desarrollo a que sta debe apuntar, sin que esta oferta pblica
implique una participacin indgena de dichas definiciones, limitndose el proceso
comunitario y autogestionado de transformar las demandas en proyectos en un
mero ejercicio de llenado de un formulario, en que los mbitos ya vienen
predefinidos por la agencia estatal que convoca al fondo concursable.
A partir de esta constatacin, entonces, parece necesario e indispensable revisar
la continuidad de la metodologa proyectista como principal instrumento de la
poltica pblica de inversin si esta se orienta a la recuperacin de la base
econmica y social indgena. Sus alcances y posibilidades son limitados, as como
la posibilidad de gatillar transformaciones de fondos en los sistemas econmicos y
productivos indgenas.
2.10. Sntesis: Ejes para la construccin de un marco de referencia
contemporneo del desarrollo con identidad desde el mbito de lo
pblico.
Se resumen a continuacin las dimensiones o ejes caracterizados en estos dos
captulos iniciales de la investigacin, susceptibles de conformar un marco de
referencia contemporneo para los programas y proyectos de la institucionalidad
pblica, y particularmente de CONADI, que se enmarquen en los lineamientos del
desarrollo indgena con identidad:
a. El desarrollo con identidad entendido como parte del proceso de
construccin de una sociedad multitnica y multicultural, que reconozca

100

y ample el ejercicio de los derechos colectivos e individuales de los

Pueblos Indgenas.
Alude a la constatacin de que las polticas de desarrollo de los Pueblos Indgenas
que promueve el Estado chileno deben formar parte de una finalidad ms amplia.
Este propsito superior es la construccin de una sociedad que se reconoce a s
misma como multitnica, que valora y promueve la existencia y expresin de su
diversidad cultural, y que establece instancias para que esta diversidad cultural se
reproduzca y tenga continuidad histrica.
Estas instancias son de tipo comunicacional y de difusin cultural hacia la
poblacin no indgena, pero tambin de reconocimiento formal (constitucional) de
un estatuto de derechos indgenas individuales y colectivos, para decidir su propio
futuro como sociedades diferenciadas al interior del estado-nacin.
Es en la puesta en marcha de espacios simblicos y materiales para el ejercicio
indgena de carcter poltico, en el sentido amplio del trmino, donde radica el
compromiso y la posibilidad estatal para promover el desarrollo indgena junto con
contribuir a la continuidad de las identidades tnico-culturales de los pueblos
originarios.
b. El desarrollo con identidad entendido como el proceso de recuperacin
de la base social y econmica indgena, sobre el cual sustentar el
ejercicio efectivo de sus derechos colectivos como Pueblos.
La efectiva y amplia participacin indgena requerida en las instancias de
definicin y ejercicio de sus derechos individuales y colectivos, hace necesario
contar con una poblacin formada e informada, econmicamente autnoma, con
redes de relaciones y de organizaciones entre las cuales circulan y se debaten las
ideas, las reflexiones y las apuestas de futuro individuales y colectivas, sobre la
identidad, la cultura y el desarrollo.

101

Es decir, que cuenten con una base social y econmica consistente que supere
las situaciones de marginalidad econmica y de exclusin social en que se
encuentra parte importante de la poblacin indgena (el doble del porcentaje de
poblacin nacional con estas mismas caractersticas), y que son un obstculo
estructural para conocer, demandar y ejercer sus derechos individuales y
colectivos en tanto pueblos originarios.
Es por ello que las polticas pblicas deben promover el desarrollo social y
econmico de la poblacin indgena, con el propsito de consolidar esta base
material que permita y sustente el ejercicio efectivo de los derechos indgenas
polticos, sociales, culturales y territoriales.
c. El desarrollo con identidad como un proceso de desarrollo social y
econmico de la poblacin indgena, teniendo como referencia y no como
obstculo el modelo de desarrollo nacional, basado en el crecimiento
econmico, la apertura comercial y la equidad social.
El proceso de recuperacin de la base econmica y social de los Pueblos
Indgenas a ser promovido por la poltica indgena gubernamental, no puede estar
al margen o ser diametralmente distinto de la estrategia que el pas ha definido
para su desarrollo.
Debe existir una complementariedad entre ambos procesos de desarrollo, de
manera que los Pueblos Indgenas puedan aprovechar las oportunidades que se
abren con los avances en materia de apertura comercial, crecimiento econmico y
de modernizacin productiva.
La globalizacin econmica, los acuerdos de libre comercio y los procesos de
expansin empresarial en territorios habitados por indgenas, son parte inevitable
de la estrategia de desarrollo econmico nacional. Los Pueblos Indgenas y las

102

polticas estatales que promueven su desarrollo, no pueden dar la espalda a esta

realidad

rechazarla

por

completo,

por

el

contrario,

deben

analizar

descarnadamente las oportunidades y amenazas que representan, y establecer en

qu medida las diversas realidades econmicas y productivas indgenas pueden
articularse a ellos. De lo contrario ser en extremo difcil contribuir al desarrollo
social y econmico indgena que sustente el ejercicio de sus derechos individuales
y colectivos.
En este sentido, el desarrollo econmico y social en el caso de los Pueblos
Indgenas no es un fin en s mismo, sino que un medio o instrumento para que sus
miembros cuenten con las herramientas materiales e intangibles que les permitan
ser protagonistas informados, activos y reflexivos de sus definiciones polticas,
sociales, econmicas y culturales.
d. El desarrollo con identidad como un proceso que asume la diversidad
econmica, ambiental, territorial, organizacional y sociocultural de los
Pueblos Indgenas, para desde ah proponer estrategias y prcticas para
la recuperacin de su base social y econmica.
Teniendo como referencia global la estrategia de desarrollo definida y
consensuada por el pas, las lneas de desarrollo indgena social y econmico
deben sustentarse en una caracterizacin y examen detenido de las diversas
realidades econmicas y productivas de los grupos de poblacin indgena que
habitan en el territorio nacional.
Algunos segmentos estarn ya articulados a los circuitos de mercado, en cambio
otros se mantendrn en esquemas de subsistencia y autoconsumo. Posiblemente
tambin existan estrategias mixtas que combinen ambas modalidades: produccin
para el mercado (local) con excedentes para el consumo interno familiar, o a la
inversa. Pero adems es necesario resaltar las diferencias entre las prcticas
econmicas de la poblacin indgena urbana respecto de la rural; entre los

103

distintos Pueblos Originarios que reconoce la Ley Indgena, pero tambin al

interior de cada Pueblo, segn su distribucin territorial, la composicin etrea y
de gnero de sus actores productivos
As tambin, es necesario evidenciar las limitantes estructurales de algunos
sectores para el desarrollo econmico y social, como el minifundio o la escasez de
agua de riego en el caso de la poblacin indgena rural; el bajo nivel de
escolaridad que influye sobre la capacidad de absorcin tecnolgica y de
innovacin, la insuficiente satisfaccin de necesidades bsicas (salud, vivienda,
electrificacin, redes de comunicacin, agua potable y alcantarillado, redes viales,
entre otras). Tales aspectos deben estar resueltos o al menos ser considerados de
manera prioritaria al momento de disear y poner en marcha programas y
proyectos concretos de desarrollo indgena econmico y social, por parte de la
institucionalidad pblica.
e. El desarrollo con identidad como un proceso permanente de eleccin y
definicin bajo el control indgena, que refuerza y da continuidad a sus
mecanismos de identificacin social y tnico-cultural.
Las orientaciones de las polticas de desarrollo indgena se expresan en
programas y proyectos que la institucionalidad estatal oferta a la poblacin
indgena, ya sea a travs de CONADI o del resto de los servicios pblicos.
Dichos instrumentos se enmarcarn en una poltica de desarrollo indgena con
identidad, en tanto ofrezcan instancias y dispositivos para un permanente control
(cultural) indgena de su proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de
sus resultados. Es decir, en tanto los indgenas sean considerados como sujetos
centrales de la accin pblica y no simples destinatarios de subsidios u otras
modalidades de inversin social.

104

Es esta concepcin de poltica pblica, la de generar espacios para la efectiva

participacin indgena en la definicin de su propsito individual y colectivo frente
al desarrollo, la que promueve y da continuidad a los mecanismos indgenas de
identificacin tnico-cultural.
En otras palabras, en la medida en que el grupo o colectivo indgena, en tanto
miembros reconocidos de un pueblo originario, son convocados y ejercen la
capacidad de decidir e incidir en los programas y proyectos de desarrollo, en
relacin a las modalidades de desarrollo social y econmico a ser promovidas, a la
continuidad de sus prcticas e ideologas culturales, a sus formas de organizacin
internas y de representacin ante los no indgenas, entre otras cuestiones
fundamentales, podr indicarse que tales iniciativas contribuyen de manera
sustantiva a la actualizacin de los dispositivos que refuerzan las identidades
culturales indgenas, y que por lo tanto se inscriben en la poltica pblica de
desarrollo con identidad.
La idea es que, tanto a nivel colectivo como individual, la existencia formal de
instancias de debate y decisin indgena frente a los programas y proyectos de
desarrollo, aseguran no slo la pertinencia de la inversin pblica, en el sentido
que responde a los intereses definidos por la propia comunidad o persona
indgena, sino que tambin refuerza las fuentes de identificacin cultural al ejercer
una capacidad de ejercicio poltico basada en su condicin de indgenas.
f. El desarrollo con identidad como un proceso que contempla la
participacin

de

equipos

de

apoyo

tcnico

especializados

interculturales, que orientan, acompaan y estn al servicio la definicin

indgena de sus estrategias de desarrollo econmico y productivo.
A nivel de los programas y proyectos de desarrollo con identidad del sector
pblico, el proceso de definicin indgena del desarrollo, en que el colectivo
indgena se apropia y decide sobre la herramienta de inversin social (el proyecto

105

o la suma de ellos), acompaa a esta definicin un equipo facilitador que pone a

disposicin de la comunidad, la asociacin o el individuo, un repertorio amplio y en
profundidad de antecedentes e informaciones para la toma de decisiones de
carcter social, econmico y productivo.
Este equipo multidisciplinario, intercultural y tcnico, integrado por hombres y
mujeres, pone al servicio del indgena sus competencias tcnicas y habilidades
profesionales para que ste construya su carta de navegacin respecto de su
desarrollo social y econmico, con datos duros de la realidad y del entorno
econmico, productivo, cultural y medioambiental. Con plena certeza y claridad de
las exigencias, compromisos obligaciones y consecuencias que significa optar por
una u otra alternativa de desarrollo, particularmente cuando sta consista en una
apuesta de incorporacin al mercado de la produccin y los servicios elaborados
por indgenas.

106

Captulo 3:
Marco metodolgico, conceptos y aplicacin.
3.1.

El enfoque cualitativo de investigacin en Antropologa Social

La Antropologa Social como disciplina perteneciente a las Ciencias Sociales

busca explicaciones o interpretaciones de la conducta humana, a partir de la
matriz sociocultural en que stas se realizan.
En la medida en que su objeto clsico de investigacin, los grupos humanos no
occidentales, ha ido transformndose y complejizndose, y que en este proceso
el propio status del investigador tambin ha sufrido cambios profundos ahora
sabemos que no est radicalmente separado de la observacin que realiza, y que
esa observacin le afecta a l y tambin a su objeto de estudio-, la Antropologa
Social evidentemente no dispone de un nico marco conceptual al que acogerse y,
ms an, no dispone de una teora global y explicativa de los principios simblicoculturales que gobiernan la conducta humana, al estilo de las ciencias naturales o
duras.
No obstante, la disciplina antropolgica ha venido generando y aportando una
importante produccin intelectual respecto de la manera en que se organizan, se
relacionan y se reproducen las sociedades humanas y el rol central que en este
proceso le cabe a la cultura.
A travs del desarrollo de la teora antropolgica, la cultura ha sido objeto de
variadas definiciones: desde aquellas formulaciones iniciales que incluyeron tanto
los aspectos materiales e ideacionales producidos por una sociedad; pasando por
las que indagan en su rol cohesionador y funcional a la mantencin del orden
social, ya sea para su perpetuacin o bien para su desmantelamiento; y a otras
ms recientes interesadas en su contenido simblico, organizador de las

107

relaciones sociales y, por ende, de las relaciones que existen entre las sociedades
y al interior de las sociedades multiculturales.
Para alcanzar este ltimo propsito, las corrientes contemporneas de la
Antropologa Social adoptan una perspectiva metodolgica cualitativa de
investigacin, lo que significa poner nfasis en las subjetividades de los actores o
sujetos sociales, en el sentido que le confieren a sus acciones y a las de los
miembros de su grupo, para desde ah comprender y analizar la red de
significaciones e intersubjetividades que conforman su cultura.80
Lo anterior representa adoptar un concepto semitico de la cultura, y situar en el
centro de la actividad antropolgica la interpretacin cultural, es decir aprehender
la concepcin del significado de las acciones, discursos y conductas humanasdesde el punto de vista del actor de la cultura.81
El significado que el sujeto le atribuye a las acciones y conductas sociales de su
grupo, se organiza y expresa en sistemas simblicos y de signos, como el
lenguaje verbal. En efecto, esta clase de expresiones son el mecanismo por el
que la subjetividad del agente se manifiesta ante s mismo y ante los dems-, por
ello suministran el indicio ms directo y revelador de la estructura

de esa

subjetividad y del sentido de sus acciones82.

Esta estrategia conceptual y metodolgica parece ser objeto de consenso entre
las tendencias antropolgicas contemporneas que se inscriben en un enfoque
emic o fenomenolgico de investigacin, y que trabajan con un enfoque semitico
de la cultura. Las discusiones actuales apuntan ms bien a cunto y cmo debe
trasparentarse la presencia del investigador en las descripciones obtenidas y en
80

Clifford Geertz, La interpretacin de las culturas, citado en Javier Corvaln, Antropologa y Evaluacin de
Programas Sociales. Tesis de grado en Antropologa Social. Santiago, Facultad de Filosofa, Humanidades y Educacin,
Dpto. de Antropologa, Universidad de Chile, 1988.
81
Clifford Geertz, La interpretacin de las culturas. Espaa, Editorial Gedisa, abril de 2000 (dcima reimpresin,
original 1973).
82
Navarro, Pablo y Daz Capitolina. Anlisis de Contenido. En: Mtodos y tcnicas cualitativas de investigacin en
Ciencias Sociales, Delgado y Gutirrez (comp.). Madrid, Editorial Sntesis, 1994.

108

la interpretacin de ellas, pero no a cuestionar radicalmente este mtodo de

aproximacin a la realidad sociocultural.
Ahora bien, para acceder a las acciones, conductas y discursos, la Antropologa
ha ido generando un repertorio de dispositivos o tcnicas de investigacin social
segn el tipo de material sobre el cual se realizar la interpretacin cultural. Si
bien en la prctica estas tcnicas se combinan para tener una entrada mltiple a
los contenidos socioculturales en estudio, que tienen una expresin pragmtica,
pero tambin lingstica y simblica, analticamente es posible establecer
distinciones entre ellas.
En el caso de conductas y acciones, una de las tcnicas principales y distintivas
de la investigacin antropolgica es la observacin participante, que plantea la
inmersin del investigador en el espacio social en que se generan las conductas
que le interesa aprehender. De este modo, el antroplogo pasa a formar parte,
temporalmente, de la comunidad, organizacin o grupos de personas en estudio,
de manera de conocer, registrar y desempear sus pautas de conducta, y sus
significados

sociales

simblicos

asociados,

para

as

entender

las

interpretaciones que hacen de ellas los actores de la propia cultura.

Los resultados de esta inmersin antropolgica en la realidad de los sujetos, son
el sustento base de la descripcin etnogrfica, documento o texto que el
investigador elabora para sistematizar sus observaciones, interpretarlas a luz de
sus marcos de referencia y comunicar los hallazgos a la comunidad
antropolgica.83
En el caso de las expresiones y discursos lingsticos, soporte de los significados
sociales y culturales, la antropologa ha tomado en prstamo tcnicas de la
sociologa y de la psicologa social.
83

Adems, y, en aquellos casos en que existe una escritura amena y de calidad literaria, los resultados de la
investigacin tambin son comunicados al pblico en general.

109

Para la produccin individual de discursos, destacan las tcnicas de entrevista en

profundidad o abierta, y la entrevista semiestructurada. Para la generacin de
discursos sociales grupales colectivos, en cambio las tcnicas son el grupo focal
(focus group) proveniente de la tradicin metodolgica anglosajona, y el grupo de
discusin, concebido bajo el alero de la sociologa espaola.
Cabe sealar que la validez y confiabilidad de estas tcnicas no descansa en una
representatividad estadstica de las opiniones emitidas, sino que en una
representacin estructural de ellas. Esto es, que estn representadas las distintas
posiciones de habla que potencialmente puedan existir de un colectivo social
sobre

un

tpico

determinado

(segn

grupo

etreo,

gnero,

condicin

socioeconmica y nivel educacional, pertenencia tnica o religiosa, etc.) y que

sean relevantes a los fines de la investigacin. Se habla de que la muestra es
representativa cuando existe una saturacin de los discursos generados por los
participantes, es decir cuando comienzan a repetirse y a encontrarse similitudes y
consensos evidentes en las opiniones emitidas por los sujetos investigados.
Por otra parte, cuando los discursos sociales tienen una expresin a travs de
textos, se utilizan tcnicas de investigacin basadas en el anlisis de su forma y
contenidos. En efecto, una manera de abordar el anlisis e interpretacin de los
textos ya sean orales o escritos en su forma original-, consiste en develar su
sentido travs de una perspectiva de investigacin semitica, la cual se define
como el estudio de la produccin, circulacin e interpretacin del sentido en
contextos enunciativos.84
Una investigacin de esta naturaleza, se apoya en la ya conocida distincin de los
3 niveles de regularidad semitica: el orden sintctico, el orden semntico y el
orden pragmtico.

En el procedimiento de anlisis textual, el nivel sintctico

corresponde a la forma o superficie del texto, y es el material sobre el cual se

84

Gonzalo Abril, Anlisis semitico del discurso. En: Mtodos y tcnicas cualitativas de investigacin en Ciencias
Sociales, Delgado y Gutirrez (comp.). Madrid, Editorial Sntesis, 1994.

110

realiza la interpretacin, dado que (...) ms que analizar los textos, las
metodologas aludidas (de anlisis textual) los descubren, revelan su sentido
subyacente a la luz de sus marcos tericos de referencia, en otras palabras, pasan
de la superficie textual al nivel interpretativo85.
3.2.

La metodologa cualitativa antropolgica en el contexto de la presente

investigacin

Ahora bien, la presente investigacin de tesis presenta un enfoque algo diferente

en la aplicacin de la metodologa cualitativa y de las tcnicas de investigacin
social en antropologa, que aqu han sido descritas.
3.2.1. Observacin antropolgica de segundo grado
En primer lugar, una parte importante del corpus de datos sobre los cuales se
realiza la interpretacin antropolgica, no es producto de la aplicacin directa de
una determinada tcnica de investigacin cualitativa sobre un colectivo de
personas que interesa conocer; en el caso de esta investigacin: de los
beneficiarios indgenas de los programas y proyectos del Fondo de Desarrollo de
CONADI.
La estrategia metodolgica delineada, en cambio, consiste en aprovechar los
resultados obtenidos por una investigacin social realizada previamente con una
porcin de este grupo de poblacin indgena, que tuvo por propsito conocer su
percepcin y opiniones respecto del impacto de los proyectos de desarrollo de
CONADI en dimensiones referidas a su calidad de vida, su organizacin social, su
cultura, sus actividades econmicas y productivas. Est es, entonces, la base de
antecedentes cualitativos sobre las cuales descansa la interpretacin que se
intenta desplegar en esta investigacin de tesis. Es, por as decirlo, una
observacin antropolgica indirecta o de segundo grado, pues se monta sobre la
85

Pablo Navarro y Capitolina Daz, Op. cit.

111

observacin de primera fuente o directa realizada por este equipo de

investigadores.
Sin entrar en detalle an respecto de las caractersticas de esta investigacin de
impacto, cuestin que es abordada en captulos siguientes, por el momento basta
con sealar que se trata de una evaluacin cualitativa del impacto integral de los
proyectos financiados por el Fondo de Desarrollo Indgena, labor realizada bajo la
forma de una consultora especializada y contratada por la CONADI.
En trminos amplios, el propsito es revisar y analizar los resultados obtenidos en
esta evaluacin, particularmente aquellos relacionados con la percepcin de los
beneficiarios sobre el impacto de los proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena
en aspectos de su cultura tnica, que permitan contrastar las dimensiones del
desarrollo indgena con identidad a nivel de la poltica pblica, esbozadas en el
marco conceptual de la presente investigacin. Esta opcin metodolgica plantea
al menos dos desafos.
Por una parte, el diseo de la investigacin evaluativa ha sido realizado con
anterioridad, por lo tanto no es posible incidir en las tcnicas seleccionadas, en la
muestra de poblacin, en su localizacin, en la modalidad de presentacin de los
resultados, en sus lmites y posibilidades, etc. Ello conduce a la necesidad de
revisar este material en forma crtica, a indagar en sus objetivos y supuestos de
investigacin y en la lgica que subyace a la estrategia metodolgica elegida por
ella. No se trata slo de analizar los resultados obtenidos en la evaluacin de
impacto, sino tambin cmo y a travs de qu dispositivos se generaron las
percepciones y opiniones de los sujetos investigados. Con tal propsito, se
consideran estos elementos conceptuales y metodolgicos como textos o
narrativas susceptibles de ser objeto de un anlisis de contenido, que permita
develar sus supuestos y realizar una interpretacin antropolgica de sus marcos
conceptuales y metodolgicos de referencia. En el siguiente epgrafe se

112

establecen los pasos metodolgicos concretos para la materializacin de este

anlisis.
Por la otra, esta opcin determina que no existe una relacin directa con los
sujetos portadores de los significados sociales y culturales, en este caso, respecto
de los proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena y su impacto en las
dimensiones ya sealadas. En esta relacin de primera fuente tambin se
aprehende el sentido de determinados aspectos de significacin social que no
necesariamente pueden estar relacionados con los objetivos de la evaluacin de
impacto, pero que en un nivel de mayor densidad s podran estar articulados a la
percepcin que se tiene de los proyectos de desarrollo en particular, y de la
poltica indgena gubernamental que le da sustento, y que pueden ser una
contribucin relevante a la interpretacin antropolgica de ella.
La manera metodolgica de salvar en parte esta compleja ausencia de relacin de
primera mano con los sujetos investigados, y sus conductas, acciones y discursos,
consiste en la realizacin de una interpretacin de los datos cualitativos
independiente o paralela, aunque complementaria, al anlisis de la data practicada
por el equipo responsable de la investigacin. En otras palabras, a no efectuar una
interpretacin nica y literal de la percepcin de los sujetos a partir de las
observaciones del equipo investigador, sino que realizar tal interpretacin, hasta
donde sea posible, de manera directa sobre los datos cualitativos disponibles.86
3.2.2. Observacin participante de la poltica indgena gubernamental
Un segundo mbito de resultados cualitativos de la presente investigacin, est
constituido por un conjunto de percepciones, apreciaciones y valoraciones de la
CONADI y de su Fondo de Desarrollo en tanto ejecutores de programas y

86

Un refuerzo a esta salida metodolgica radica en la experiencia profesional como antroplogo del autor de la presente
memoria de ttulo, que ha sido parte del staff tcnico de la Direccin Nacional de CONADI a contar de 1998. En el
desempeo de esta labor, ha sido parte de variadas investigaciones en el campo del desarrollo indgena, en las cuales se ha
tenido contacto directo con distintos segmentos de poblacin perteneciente a los Pueblos Originarios del pas.

113

proyectos que responden a los propsitos de las actuales polticas pblicas

dirigidas al desarrollo de los Pueblos Indgenas.
La construccin de esta data de investigacin ha sido realizada a travs de la
aplicacin de la tcnica cualitativa de investigacin denominada observacin
participante. Como se indic, ella consiste en la observacin del investigador a
partir de su participacin e involucramiento directo con la comunidad, organizacin
o colectivo que interesa conocer. En este caso, ha sido realizada por el
investigador al formar parte del Dpto. de Desarrollo de la Direccin Nacional de
CONADI, reparticin encargada de la gestin y administracin del Fondo de
Desarrollo Indgena, que a su vez es la entidad responsable de la formulacin,
financiamiento, ejecucin y evaluacin de los programas y proyectos de desarrollo
que son ofertados a la poblacin indgena del pas.
Sin embargo, y he aqu una diferencia significativa con la observacin participante
habitual de la antropologa, en el contexto de esta investigacin la observacin no
est dirigida a los sujetos que forman parte de la CONADI, para develar los
significados sociales de sus conductas y acciones, sino que al conjunto de
procedimientos, normativas, modalidades de financiamiento y esquemas de
trabajo que hacen posible la generacin de proyectos de desarrollo indgena.
El propsito general de esta observacin participante consiste, entonces, en
develar los mecanismos de funcionamiento de la institucionalidad pblica
encargada de formular y financiar los proyectos de desarrollo indgena. As como
tambin, establecer los principales lineamientos conceptuales, de operatoria e
inversin de recursos pblicos que han permitido la puesta en marcha de ellos.
Por una parte, con el propsito de contextualizar y caracterizar el espacio pblico
que da origen a los proyectos de desarrollo, que han sido objeto de la evaluacin
de impacto cultural antes reseada. La idea es conectar los proyectos evaluados
con el marco de referencia y de gestin institucional del cual provienen, que apoye

114

a la comprensin de su naturaleza, forma actual y del tipo de resultados que se

espera de ellos.
Por la otra, de ofrecer un anlisis crtico de los principales lineamientos
conceptuales, de intervencin y de montos de inversin de recursos estatales que
han permitido el diseo y ejecucin de estos proyectos de desarrollo para la
poblacin indgena y de la poltica pblica de la cual emanan, a la luz de los ejes
contemporneos de desarrollo indgena con identidad elaborados en el marco
terico de la presente investigacin.
3.3.

Objetivos, etapas y unidades de anlisis de la investigacin

a) El objetivo general de la presente investigacin de tesis consiste en la

caracterizacin de los principales ejes o dimensiones de una propuesta
contempornea de desarrollo indgena con identidad y establecer la posibilidades
y lmites para su inclusin en los programas y proyectos de polticas pblicas
dirigidas a los pueblos originarios del pas, particularmente la implementada por el
Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI.
Se trata de un objetivo de carcter conceptual que apunta a establecer las
dimensiones contenidas en las formulaciones tericas del desarrollo indgena con
identidad, y a establecer su aplicabilidad en el diseo e implementacin de
polticas pblicas dirigidas al desarrollo de grupos de poblacin indgena.
La caracterizacin de la propuesta terica del desarrollo con identidad se ha
realizado a travs de la revisin y discusin bibliogrfica de la formulacin original
del etnodesarrollo y de enfoques contemporneos sobre el desarrollo y la
identidad en un contexto de globalizacin y modernizacin econmica, incluyendo
planteamientos de la produccin antropolgica latinoamericana y chilena respecto
del desarrollo indgena y de las polticas pblicas. 87
87

Ello restringe inmediatamente el campo de anlisis de esta investigacin: se centra en las narrativas del desarrollo

115

Como resultado de esta etapa, se pretende establecer un conjunto acotado de las

principales dimensiones tericas y conceptuales que podrn estar contenidas en
una propuesta contempornea del desarrollo indgena con identidad, a nivel del
sector pblico y de sus programas y proyectos de desarrollo indgena.
b) A continuacin, la estrategia metodolgica consiste en contrastar estas
dimensiones conceptuales y aplicadas del desarrollo indgena con identidad en las
evaluaciones de poltica pblica dirigidas a los pueblos originarios del pas,
particularmente a la realizada al Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI.
Para ello, se trabajar en base a la evaluacin de impacto cultural realizadas a
este Fondo, realizndose un anlisis textual de sus resultados, diseo de
investigacin, tcnicas utilizadas, dispositivos de registro e interpretacin de la
informacin. En este sentido, se trata de analizar e interpretar las observaciones
realizadas a los programas y proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena, para
establecer la relacin de sus acciones con la propuesta contempornea del
desarrollo indgena con identidad delineada en esta investigacin.En lo especfico,
este texto es:
Construccin de Metodologas e Indicadores de Evaluacin de Impacto
Cultural y Evaluacin de Resultados del Fondo de Desarrollo Indgena,
Perodo 94-99 en Territorios Indgenas de las Regiones VIII, IX y X.
c) Finalmente, la investigacin se plantea operacionalizar, esto es dar una forma
metodolgica aplicada, a los contenidos de la propuesta terica del desarrollo
indgena con identidad, mediante una propuesta de sistema de indicadores
culturales.
indgena, formuladas por especialistas y acadmicos de las ciencias sociales, y en particular de la Antropologa Social, y
no directamente en los planteamientos de los movimientos sociales indgenas locales o regionales. No obstante, el riesgo
de no incluir una base emprica se reduce con la constatacin de que la mayor parte las proposiciones tericas del
desarrollo indgena no son un mero ejercicio especulativo, se alimentan de estudios etnogrficos y sociolgicos que
recogen el enfoque o punto de vista indgena del desarrollo; y que a su vez, las demandas y formulaciones polticas de las
dirigencias indgenas para el desarrollo de sus pueblos y sus culturas recogen y se apropian de contenidos y
metodologas de formulaciones acadmicas y conceptuales en torno al desarrollo de los pueblos originarios.

116

En esta construccin sern considerados los indicadores de evaluacin de

impacto cultural contenidos en la evaluacin del Fondo de Desarrollo de CONADI,
y los resultados del anlisis de su desempeo en materia de gestin
presupuestaria y programtica en tanto herramienta pblica especializada para el
desarrollo indgena con identidad.

117

Captulo 4:
Resultados de la investigacin
4.1.

El Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI como ejecutor de la

poltica indgena gubernamental

El Fondo de Desarrollo Indgena es el instrumento encargado por la Ley Indgena

19.253 de la implementacin de programas especiales para el desarrollo de las
poblaciones originarias.88 En tanto programa social derivado de una poltica
pblica -la Ley Indgena- y vinculado a un servicio pblico la CONADI-, este
Fondo ha realizado un conjunto de acciones e inversiones en grupos de poblacin
indgena, los cuales se han canalizado a travs de sus programas de inversin
social. Resumidamente, han apuntado al fomento econmico de las actividades
productivas indgenas; al fortalecimiento de la sociedad civil a travs de la gestin
social indgena; y a la generacin de informacin especializada para decidir
inversin de otros servicios pblicos en poblacin indgena.
A objeto de establecer las posibilidades y complejidades tcnicas y burocrticas
que tiene CONADI, en tanto servicio pblico, de instalar contenidos de desarrollo
con identidad a nivel de las acciones programticas de su Fondo de Desarrollo, se
describe y caracteriza a continuacin su esquema anual de operacin.
4.1.1. El circuito anual de ejecucin de los programas y proyectos del
Fondo de Desarrollo Indgena.
a) El circuito se inicia con la asignacin presupuestaria anual al Fondo de
Desarrollo por parte del erario nacional y formalizada en la Ley de
Presupuestos del sector pblico, presentada por el Ejecutivo al Parlamento
para la aprobacin o rechazo de ste.
88

Artculo 23 de la Ley Indgena. Sin embargo, la Ley 19.253 no precisa en ninguno de sus artculos posteriores los
contenidos o definiciones de lo que debe entenderse por especiales. Con ello, esta formulacin queda abierta a la
interpretacin del ejecutor de la poltica pblica, en este caso el Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI.

118

Esta presentacin al Parlamento es realizada a travs de un Proyecto de Ley

de Presupuesto, cuya elaboracin es coordinada por el Ministerio de Hacienda,
a travs de su Direccin de Presupuestos (DIPRES) y en el cual concurren los
diversos ministerios, reparticiones y servicios pblicos que ejecutan recursos
presupuestarios del estado chileno.
CONADI tambin elabora su proyecto de presupuesto, en base a una seal
presupuestaria previa que Hacienda comunica a los servicios pblicos, y que
formalmente es el marco o techo de recursos monetarios que ejecutar
anualmente cada uno de ellos. Es lo que se denomina como el marco
comunicado, y que salvo modificaciones muy especficas, es la base del
presupuesto final que se enva al Parlamento.
En el caso de CONADI, su proyecto de presupuesto es enviado en primer
trmino al Ministerio de Planificacin (Mideplan), dado que es el ministerio a
que se encuentra asociado, segn lo estipulado en la Ley Indgena. Slo una
vez que dicha propuesta presupuestaria ha sido aprobada por Mideplan, ste
la integra junto al presupuesto de sus otros servicios asociados (SERNAM,
FOSIS, Instituto de la Juventud, el Fondo Nacional de la Discapacidad
FONADIS-, la Agencia de Cooperacin Internacional, -AGCI-, entre otros) y al
de sus propios requerimientos institucionales, para conformar el proyecto de
presupuesto sectorial (del ministerio), y entonces ser remitido a DIPRES. Al
menos 2 aspectos destacan aqu:
En primer lugar, que el marco presupuestario comunicado por la DIPRES a la
CONADI, a travs de MIDEPLAN, ya contiene una estructura presupuestaria
de cmo deben distribuirse dichos recursos al interior de la institucin. Es decir,
un monto definido para personal, un monto para bienes y servicios, un monto
para transferencias corrientes (este es el Fondo de Desarrollo, y de Cultura y
Educacin), un monto para transferencias de capital (el Fondo de Tierras y
Aguas Indgenas), y un monto para inversin real (la adquisicin de equipos de

119

informtica, de vehculos y otros bienes muebles e inmuebles necesarios para

el desempeo institucional).
Cada uno de estos tems est asociado a una lnea presupuestaria, que a su
vez es la misma para el resto de los servicios pblicos. Entonces, y a modo de
ejemplo, el tem personal es el tem 21, y el conjunto de la institucionalidad
pblica instala all sus requerimientos presupuestarios anuales para la
contratacin de personal, lo cual tiene efectos concretos sobre la estructura
presupuestaria base de CONADI.
Desde sus inicios en 1994, y particularmente desde el ao 2000 en adelante,
esta estructura presupuestaria ha tenido la siguiente distribucin promedio:
70% de los recursos son asignados a la lnea de transferencias de capital (el
Fondo de Tierras y Aguas Indgenas); 14% a transferencias corrientes (que
incluye al Fondo de Desarrollo, con un 8%; al Fondo de Cultura y Educacin,
con un 2,2%, y a otros programas menores de CONADI, con un 3,8%); 12%
para gastos en personal; y un 4% para bienes y servicios de consumo.89 La
representacin grfica de esta estructura base es la siguiente:
Grfico N 1: Estructura presupuestaria promedio de CONADI.

70%
70%

60%
50%
40%
30%

12%

20%

4%

10%
0%

FTA

Personal

Bienes y
servicios

8%

FDI

2,2%
Cult. y
Educ

3,8%
Otros

Fuente: Dpto. Administracin y Finanzas , Direccin Nacional CONADI

89

Fuente: Dpto. de Administracin y Finanzas, Direccin Nacional CONADI, Informes de Ejecucin Presupuestaria, al
31 de Diciembre de 2003; al 31 de diciembre 2002; al 31 diciembre 2001.

120

Ahora bien, cada vez que la institucionalidad de CONADI (su equipo directivo y su
Consejo Nacional, integrado por representantes indgenas y no indgenas), de
manera consensuada ha tratado de modificar esta estructura de presupuesto,
disminuyendo parte del volumen de recursos del Fondo de Tierras y Agua para
asignar un mayor presupuesto a la inversin en los programas y proyectos de
desarrollo y de cultura y educacin, se ha encontrado con una negativa por parte
del DIPRES (Ministerio de Hacienda), fundamentada en una explicacin tcnica
que alude a las distintas lneas en que se encuentran los recursos presupuestarios
de los Fondos en cuestin, cuya modificacin no es aceptable porque afectara la
estructura global del proyecto de presupuesto de la nacin.
En segundo lugar, la dependencia jerrquica de CONADI a Mideplan, hace
necesario conseguir la aprobacin y validacin de este ministerio para los
requerimientos presupuestarios anuales que tiene CONADI y de cules son las
prioridades institucionales que deben existir. Esta supervisin se ha intensificado
an ms en el ltimo tiempo, a partir de la constitucin de la figura de Coordinador
de la poltica indgena gubernamental que reside en el cargo del Subsecretario de
Mideplan (segundo funcionario de mayor rango de esta cartera, despus del
ministro).
Entonces, y en el hipottico caso en que se autorizar una modificacin a la
estructura presupuestaria de CONADI, por ejemplo para concentrar un mayor
volumen de recursos en los programas de desarrollo y de cultura y educacin en
detrimento de la inversin de compra de tierras, esta propuesta tendra que ser
revisada y validada en primer trmino por Mideplan, para desde ah ser
comunicada a DIPRES.
Si la propuesta no cuenta con el apoyo ministerial, por ejemplo porque se
considera de mayor efecto comunicacional y de positiva imagen gubernamental
pblica resolver en el ao la mayor cantidad posible de situaciones de conflicto
histrico de tierras entre indgenas y particulares no indgena, mediante las

121

compra de los predios en cuestin, y que por tanto no es posible ni conveniente

rebajar el presupuesto anual del Fondo de Tierras, tal propuesta ni siquiera ser
comunicada a la DIPRES, dado que no contar con el respaldo de Mideplan, que
inducir la elaboracin de un proyecto de presupuesto que s se ajuste a las
prioridades del gobierno central.
b) Una vez aprobado por el Parlamento la Ley de Presupuesto del ao siguiente,
CONADI dispone de su partida presupuestaria anual, distribuida segn los
tems presupuestarios ya comentados, incluyendo la asignacin a los
respectivos Fondos (Tierras y Aguas, Cultura y Educacin, y Desarrollo)
establecidos en la Ley 19.253.
Para dar inicio a la ejecucin presupuestaria tecnicismo para indicar el gasto
de los recursos asignados-, los Fondos indicados deben obtener una
recomendacin tcnica favorable de sus Programas Sociales, que son los
instrumentos a travs de los cuales se realiza la inversin social en los
usuarios indgenas.
Esta recomendacin tcnica (RS en la jerga especializada) es entregada por
el Dpto. de Inversiones de Mideplan, la cual revisa un conjunto de
antecedentes referidos al desempeo anual de los programas de cada Fondo,
a su planificacin del ao siguiente, y a la cuantificacin de los indicadores de
proceso contenidos en la matriz de marco lgico, que es un esquema
metodolgico que resume los principales contenidos del Programa y la
estrategia para medir el avance alcanzado en su resultados comprometidos
anualmente.
Tanto el desempeo del ao en curso como la programacin del ao siguiente,
es analizada en funcin del conjunto de iniciativas y proyectos que forman
parte de cada Programa, los cuales son propuestos y materializados por las
Oficinas o Unidades Operativas de CONADI a lo largo del pas. El anlisis

122

conlleva el examen de la coherencia tcnica de los proyectos a financiar y sus

resultados a obtener con las definiciones y objetivos del programa social que
entrega el financiamiento y, respecto de los proyectos ya financiados, la
valoracin de su fidelidad a los objetivos, resultados, cobertura y montos de
inversin programados originalmente (al inicio del ao presupuestario).
Por su parte, la medicin de los indicadores apunta a cuantificar el desempeo
del Programa en dimensiones de eficacia (el % cumplimiento de las metas
comprometidas); eficiencia (el % de inversin realizada segn los recursos
disponibles); economa (la movilizacin de recursos monetarios de otros
servicios pblicos en poblacin indgena); y de calidad (el grado de satisfaccin
de los usuarios con las prestaciones recibidas).
El Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI actualmente esta constituido por
tres programas nacionales de inversin social, ellos son:

Subsidio al Fomento de la Economa Indgena Urbana y Rural90

Subsidio al Apoyo a la Gestin Social Indgena

Estudios de Preinversin para el desarrollo indgena

Estos Programas fueron formulados de manera participativa por los equipos

profesionales de CONADI a lo largo del pas en el ao 2000 y tienen una
duracin de 6 aos, es decir, estn en vigencia hasta el ao 2005.91

90

La denominacin subsidio alude a que son recursos no reembolsables, es decir que son entregados por CONADI a
los usuarios indgenas sin que tengan que ser posteriormente devueltos. No obstante, los ejecutores-beneficiarios
indgenas deben entregar una detallada rendicin de los gastos realizados en el marco del proyecto que recibi la inversin
pblica.
91
Los programas sociales son diseados de acuerdo a una serie de requisitos de informacin que el Dpto. de Inversiones
de Mideplan ha codificado en formularios ad-hoc. Entre otras materias es necesario responder a: el diagnstico y la
identificacin de la situacin problema, la identificacin de las alternativas de solucin y la eleccin de la alternativa
ptima, la poblacin objetivo y cobertura del programa, las actividades a realizar y los resultados a obtener, el costo de las
actividades y los plazos en que se realizarn, el personal que trabajar en el programa y los gastos asociados que conlleva
su ejecucin (movilizacin, materiales, gastos corrientes, etctera), la definicin de las tareas de seguimiento y evaluacin
del programa y de sus inversiones, y la inclusin de una matriz de marco lgico que resume sus principales contenidos y
la manera de cuantificar el grado de avance alcanzado en las metas comprometidas.

123

Entonces, en base a las definiciones contenidas en estos marcos programticos y

presupuestarios, y los antecedentes que remite a CONADI a Mideplan, a travs de
su Fondo de Desarrollo, se evala la coherencia de lo realizado el ao que
concluye y de lo programado el siguiente ao a ejecutar. Como se indic, la
aprobacin se expresa en la obtencin de la calificacin RS del Programa, que
es el pase tcnico para dar comienzo a la ejecucin de su presupuesto anual. Sin
esta calificacin, Hacienda y DIPRES no envan los recursos presupuestarios a
CONADI correspondiente al Programa, dado que esta ltima slo est
formalmente autorizada para iniciar la ejecucin una vez que cuenta con la
visacin tcnica por parte de Mideplan.
c) Obtenida la aprobacin tcnica de los programas del Fondo de Desarrollo, su
ejecucin comienza con la ratificacin interna de CONADI de las iniciativas de
proyectos propuestas por las Unidades Locales de Desarrollo de sus Oficinas a
lo largo del pas92, a los programas que componen el Fondo de Desarrollo.
Esta ratificacin se realiza en base a la programacin inicial entregada a Mideplan
para su aprobacin que, como se indic, concentra los distintos proyectos e
iniciativas propuestas por las Unidades de Desarrollo, y a partir de la disponibilidad
presupuestaria real anual que finalmente se la ha asignado a CONADI y a su
Fondo de Desarrollo.
Cada Unidad Operativa comienza la ejecucin de sus proyectos e iniciativas de
inversin en la poblacin indgena de su respectiva jurisdiccin93, de acuerdo a
92

CONADI cuenta con nueve unidades operativas a lo largo del pas, ms su Direccin Nacional que est en Temuco.
Estas Oficinas son, de norte a sur: Oficina de Asuntos Indgenas (OAI) Arica; Subdireccin Nacional Iquique; OAI
Calama; OAI Rapa Nui; OAI Santiago; Direccin Regional Caete; Subdireccin Nacional Temuco; Direccin Regional
Osorno y OAI Punta Arenas. Cada una de ellas, incluyendo a la Direccin Nacional, posee una Unidad o Dpto. de
Desarrollo, que son los responsables de proponer los proyectos a financiar anualmente y de administrar los recursos
financieros para su materializacin.
93
La poblacin aymara de la I Regin es atendida por la Oficina de Arica, que concentra su accionar en las provincias de
Arica y Parinacota, y por la Subdireccin Iquique que trabaja en la provincia del mismo nombre, donde est ubicado el
Area de Desarrollo Indgena (ADI) Jiwasa Oraje; la poblacin atacamea y quechua (Ollage) de la II Regin es atendida
por la Oficina de Calama, con una especial prioridad en el ADI San Pedro de Atacama; la poblacin rapa nui trabaja con
la Oficina de Isla de Pascua; la poblacin indgena de la Regin Metropolitana (mayoritariamente mapuche, pero tambin
con una presencia significativa de los otros Pueblos) es atendida por la OAI de Santiago; la Direccin Regional Caete

124

sus definiciones estratgicas en materia de desarrollo indgena, de focalizacin de

su poblacin objetivo, de coordinacin y articulacin de inversiones con el resto de
la institucionalidad pblica, de poltica institucional y gubernamental prioritaria, etc.
CONADI, por ley, es una institucin funcionalmente descentralizada por lo tanto
cada Unidad Operativa resuelve sus apuestas estratgicas en materia de inversin
pblica, aunque teniendo como referente las definiciones nacionales contenidas
en la Ley Indgena, en la planificacin estratgica de la institucin y, como se vio,
en los contenidos de los programa nacionales de sus respectivos Fondos. 94
Con el objetivo de canalizar su presupuesto a la poblacin indgena de su
jurisdiccin, tres son las principales modalidades de asignacin de recursos con
que cuentan las Unidades Operativa, las cuales se encuentran definidas en el
Reglamento del Fondo de Desarrollo Indgena95:
i)

Licitaciones (pblicas o privadas):

Consiste en el llamado a entidades ejecutoras externas, inscritas en el registro de

consultores

de

CONADI

(consultoras,

ongs,

universidades,

centros

de

investigacin, fundaciones), para que presenten propuestas destinadas a la

contratacin de servicios de apoyo a la poblacin indgena, en mbitos referidos a
los objetivos contenidos en los programas del Fondo de Desarrollo.

trabaja con la poblacin mapuche de la Octava Regin, aqu se ubican tambin las ADIS de Bo-Bo y del Lago LleuLleu; la poblacin mapuche de la IX Regin tiene cobertura a travs de la Subdireccin Nacional Temuco, en esta regin
se encuentra tambin el ADI Lago Budi; la poblacin mapuche-huilliche de la X Regin es cubierta por la Direccin
Regional de Osorno; y la poblacin kawashkar y yagan de la XII Regin, junto a la poblacin hulliche migrante a
Magallanes tiene cobertura por la Oficina de Asuntos Indgenas de Punta Arenas. Finalmente, la poblacin colla de la
Tercera Regin es atendida por la Subdireccin Iquique, debido a razones administrativas por la no existencia de una
oficina institucional de CONADI en la Tercera Regin.
94
El rol de la Direccin Nacional de CONADI consiste aqu cautelar que los proyectos apunten a los resultados
contenidos en los programas sociales y no a otros que escapen a tales definiciones institucionales. Para ello, y previo a la
ejecucin, las Unidades u Oficinas de CONADI declaran los productos contemplados en el financiamiento de los
proyectos, a travs de una ficha que contiene esta informacin, y que es remitida para su visacin a los analistas de la
Direccin Nacional. En caso de una declaracin conforme, es decir ajustada a la obtencin de resultados contenidos en
los programas y de acuerdo a los recursos de inversin asignados en su presupuesto territorial, la ficha de declaracin de
productos es formalmente aprobada y con ello la Unidad Operativa responsable da comienzo a la materializacin del
proyecto o iniciativa que ha definido en su programacin anual.
95
Decreto Supremo N 396, Aprueba Reglamento para la operacin del Fondo de Desarrollo Indgena (publicado en
Diario Oficial el 17 de mayo de 1994)

125

ii)

Fondos Concursables de proyectos para ejecutores-beneficiarios

indgenas

CONADI convoca a concurso pblico a las personas, comunidades y/o

asociaciones indgenas para la presentacin de proyectos que sern
financiados por su Fondo de Desarrollo, e implementados por los propios
beneficiarios indgenas que hayan sido priorizados
En efecto, bajo esta modalidad son las propias personas u organizaciones
indgenas -que deben estar conformadas como comunidades o asociaciones
segn lo establece la Ley Indgena e inscritas en el Registro de Comunidades
de CONADI-, las que formulan su proyecto, lo presentan a la fuente de
financiamiento y luego, en caso de ser aprobado, lo ejecutan directamente.
iii)

Asignaciones directas:

Mediante esta modalidad, el Fondo de Desarrollo Indgena asigna directamente

a un tercero la responsabilidad de ejecucin del proyecto o el servicio
requerido. Este tercero debe ser una entidad de alta especializacin, un
servicio pblico, o una universidad, pero, de acuerdo al referido Reglamento
del Fondo de Desarrollo, no puede ser una comunidad o una asociacin
indgena. La asignacin directa, adems, debe ser aprobada por el Consejo
Nacional de la CONADI, para lo cual su Director Nacional presenta los
principales antecedentes de la iniciativa en un perfil de proyecto, que es
sometido a la consideracin de los miembros del Consejo para que emitan su
opinin favorable o de rechazo.
4.1.2. Caracterizacin de las inversiones realizadas por el Fondo de
Desarrollo en poblacin indgena.
En este apartado se ofrece una caracterizacin de la inversin social realizada por
el Fondo de Desarrollo Indgena (FDI) en sectores de la poblacin indgena del
pas, a contar de su puesta en marcha en 1994 y hasta el ao 2003. Para ello, se

126

trabaja con los antecedentes contenidos en la Base de Datos de los programas y

proyectos del FDI, que permite agrupar la informacin segn distintos parmetros
y criterios, y con ello entregar una imagen cualitativa y cuantitativa de lo que ha
sido el desempeo histrico de este Fondo, en tanto ejecutor de la poltica
indgena gubernamental.
a) Montos de inversin directa del Fondo de Desarrollo Indgena 19942003 (en M$)
Grfico N 2: Asignacin presupuestaria FDI (M$)

Fondo de Desarrollo 1994-2003

2.610.547

3.000.000
2.500.000

2.164.077

2.068.279

2.000.000
1.500.000
1.000.000

1.459.306
1.040.086 919.505
734.233 762.171

1.341.493

1.182.509

500.000
0

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Este primer grfico refleja la fuerte disminucin presupuestaria que ha

experimentado el Fondo de Desarrollo Indgena a contar del ao 2000. Su
presupuesto actual se ha reducido en un 53 % respecto de la inversin realizada
en ese ao, lo cual incide en una menor cobertura a la poblacin indgena y,
tambin en una menor inversin promedio por cada beneficiario.
Se han entregado diversas explicaciones para esta disminucin, pero lo concreto
es que obedecen a la situacin de crisis econmica que vivi el pas durante el
perodo 2001 a 2003, que oblig a una serie de drsticos ajustes fiscales (regla del
supervit estructural de 1%), los que precisamente se centraron en la lnea
presupuestaria ms sensible a estos ajustes: transferencias corrientes, a la cual
pertenece el Fondo de Desarrollo Indgena.

127

b) Distribucin de la inversin por programa del Fondo de Desarrollo

Indgena, entre 1994 y 2003.
Grfico N 3: Distribucin presupuestaria FDI por programa (M$)

8.862.535

9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000

3.214.969

5.000.000
4.000.000
3.000.000

1.054.444

2.000.000
1.000.000
0

Fomento Econmico

Gestin Social

Preinversin

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Aqu se refleja la prioridad en la inversin que ha tenido el Programa Fomento a la

Economa Indgena, por sobre los otros 2 programas que componen el Fondo de
Desarrollo: Apoyo a la Gestin Social Indgena y Estudios de Preinversin.96 En
trminos porcentuales, su presupuesto representa el 67% del presupuesto total del
FDI; el de Apoyo a la Gestin Social es el 24% y el de Estudios de Preinversin
alcanza a un 8%.
A diferencia de la asignacin presupuestaria global del Fondo de Desarrollo
Indgena, esta distribucin no obedece a una seal externa de Hacienda, sino que
es resorte interno de CONADI y de sus Unidades Operativas. En efecto, son las
Unidades Territoriales de Desarrollo las que priorizan inversin en proyectos de
implementacin e infraestructura productiva, de fomento productivo agrcola, de
apoyo a estrategias de subsistencia y autoconsumo, y de fomento al (micro)
emprendimiento indgena, por sobre los otros lineamientos programticos. El

96

Entre 1994 y 1999 el Fondo de Desarrollo tuvo entre 7 y 16 lneas programticas (denominacin tcnica anterior de los
actuales programas sociales). A objeto de facilitar la presentacin de la informacin estas lneas programticas han sido
homologadas a los 3 programas en vigencia del FDI, a partir del mbito de inversin que tuvo cada una de ellas.

128

argumento entregado es que esta priorizacin, por una parte, responde a la mayor
demanda que las propias personas y organizaciones indgenas manifiestan
respecto de los instrumentos de fomento productivo y econmico; y por la otra, a
la mayor visibilidad y materialidad que tienen esta clase de inversiones en las
unidades econmicas indgenas.
c) Distribucin de la inversin directa 1994-2003 del FDI segn Pueblo
Indgena
Grfico N 4: Asignacin presupuestaria FDI por Pueblo Indgena (M$)
8.000.000

7.794.594

7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000

2.088.327

2.000.000

982.287

653.878
1.000.000

54.342

260.636

115.353

1.278.638

164.100

0
Aymara

Atacameo

Quechua

Colla

Mapuche

Kawsqar

Yagan

Rapa Nui

Intertnico

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Este grfico ilustra la forma en que se ha distribuido por Pueblo Indgena la

inversin histrica y total del Fondo de Desarrollo, entre los aos 1994 a 2003.
Destaca aqu lo siguiente:
El Pueblo Mapuche concentra el mayor monto de inversin, con M$ 7.794.594,
que representa un 58% de la inversin total del FDI para el perodo. Este monto es
la sumatoria de la inversin realizada por las Direcciones Regionales de Caete y
Osorno (VIII y X Regin, respectivamente); la Subdireccin Nacional Temuco (IX
Regin), la Oficina de Asuntos Indgenas de Punta Arenas que tambin invierte en
poblacin mapuchehuilliche migrante a la XII Regin; y de la Oficina de Asuntos
Indgenas de Santiago, que atiende principalmente a poblacin mapuche urbana.

129

Le sigue, aunque a mucha distancia, la inversin en el Pueblo Aymar con M$

2.088.327, con un 16% del total de la inversin del FDI. Esta inversin se canaliz
principalmente por la Oficina de Arica y la Subdireccin Nacional Iquique, y un
porcentaje menor por la Oficina de Santiago, a travs de su cobertura a la
poblacin aymara urbana que vive en la Regin Metropolitana.
En tercer lugar aparece la inversin realizada en el Pueblo Rapa Nui, por M$
982.287, con un 7% del total del Fondo. Ha sido realizada principalmente por la
Oficina de Asuntos Indgenas de Isla de Pascua, aunque tambin hay inversin
por la Oficina de Santiago, en poblacin rapa nui que habita en la Regin
Metropolitana y en la V Regin
A continuacin, lo invertido en el Pueblo Atacameo que alcanza a los M$
653.878, que representa el 5% de la inversin total en el perodo. Esta inversin
ha sido canalizada a travs de la Oficina de Calama y se ha concentrado
principalmente en el ADI San Pedro de Atacama.
La inversin en los pueblos canoeros australes alcanza un monto total de M$
424.736, con un 3,17% de la inversin total. Est compuesta por la inversin de la
Oficina de Punta Arenas en el Pueblo Kawsqar, M$ 260.636 y un 1,95% de la
inversin; y en el Pueblo Yagan, M$ 164.100, con el 1,23% del FDI.
La inversin ms baja del FDI por Pueblo Indgena corresponde a los montos
destinados a la poblacin colla: M$ 115.353, que representa el 0,86% del monto
total; y a la poblacin quechua: M$ 54.342, con un 0,41 % del total.
Por ltimo, la categora intertnico, con M$ 1.278.638 y el 10% de la inversin
total, alude a proyectos e iniciativas que benefician a ms de un Pueblo, y que
principalmente son generados desde la Direccin Nacional de CONADI, en
convenio con otras entidades pblicas o privadas (INDAP; Seremi Agricultura IX

130

Regin, el Fondo de las Amricas; la Organizacin Internacional para las

Migraciones, OIM; entre otras).
Esta distribucin de la inversin por Pueblo obedece, en trminos aproximados, al
peso demogrfico y de presencia en las distintas regiones del pas que tiene cada
Pueblo Indgena. As tambin, intervienen otros criterios menos cuantificables,
como el mayor rol poltico y social que ha desempeado el Pueblo Mapuche en las
conquistas sociales, culturales y econmicas para los Pueblos Indgenas
contenidas en la actual Ley Indgena. Estas dimensiones se han ido transformado
finalmente en criterios histricos de asignacin presupuestaria, que en la
actualidad son materia de consenso institucional.
d) Distribucin de la inversin 2000-2003 por Programa del FDI, segn
cada Pueblo Indgena
A objeto de facilitar la presentacin de los datos, se construyen 3 grficos:
Grfico N 5.1: Asignacin presupuestaria FDI por programa y segn Pueblo Indgena, (M$).
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000

Fomento Econmico
Gestin Social

600.000

Preinversin

400.000
200.000
0

Aymara

Atacameo

Colla

Quechua
Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

131
Grfico N 5.2: Asignacin presupuestaria FDI por programa y segn Pueblo Indgena, (M$).
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000

Fomento Econmico

1.500.000

Preinversin

Gestin Social

1.000.000
500.000
0

Mapuche Zona
Sur

Mapuche RM

Intertnicos

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Grfico N 5.3: Asignacin presupuestaria FDI por programa y segn Pueblo Indgena, (M$).
700.000
600.000
500.000
Fomento Econmico

400.000

Gestin Social

300.000

Preinversin

200.000
100.000
0

Rapa Nui

Kawsqar

Yagn
Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Como puede apreciarse, la inversin por programa segn Pueblo Indgena,

mantiene la tendencia general de un mayor y sustantivo monto de inversin a
travs del Programa Fomento a la Economa Indgena. Ocurre as en los casos del
Pueblo Aymara, Atacameo, Colla, Mapuche y Rapa Nui.
Lo anterior es particularmente evidente en el caso del Pueblo Mapuche de la
macrozona sur (regiones, VIII, IX y X del pas), en que la inversin de este
programa cuadruplica el monto invertido a travs del programa Apoyo a la Gestin
Social, y es casi 9 veces la inversin del programa Estudios de Preinversin.

132

En el caso del Pueblo Mapuche de la Regin Metropolitana, la inversin del

programa Apoyo a la Gestin Social es el 33% de lo que se ha invertido a travs
del Fomento a la Economa Indgena, y se ha dirigido al apoyo de las
organizaciones sociales y culturales mapuches en la Regin Metropolitana, con
objetivos de fortalecimiento y recreacin de la identidad tnica y del patrimonio
cultural y simblico indgena en el espacio urbano, lo que ha llevado a desarrollar
una lnea estratgica de inversin en este mbito.
La proporcin entre uno y otro programa presenta un mayor equilibrio en el caso
del Pueblo Kawsqar. Y definitivamente la tendencia se revierte en la situacin de
los Pueblos Quechua y Yagan, as como en los proyectos rotulados como
intertnicos.
Con el Pueblo Quechua se ha priorizado la inversin en Apoyo a la Gestin Social,
dada la necesidad de impulsar y fortalecer el nivel organizacional de los miembros
de este Pueblo que habitan en nuestro pas.
En el caso de los pueblos canoeros australes (Kawsqar y Yagan), la mayor
inversin en el programa Apoyo a la Gestin Social obedece a la necesidad de
impulsar planes especiales de satisfaccin de necesidades bsicas de ambos
pueblos (vivienda, prestaciones de salud, emergencias por imprevistos climticos,
etc.), dadas las condiciones de vulnerabilidad fsica y sociocultural en que hoy se
encuentran, y que han sido implementados a travs de este programa.
Finalmente, en la situacin de los proyectos intertnicos (que benefician a ms de
un pueblo) ms que una prioridad en el Programa Gestin Social, la menor
inversin en el Programa Fomento a la Economa Indgena tiene que ver con que
se trata de iniciativas en complementariedad financiera con terceros pblicos y
privados, en las cuales los recursos de este Programa actan como palanca o
fondo de arranque para el aporte mayoritario de estas agencias.

133

e) Complementariedad financiera con terceros entre 1994 y 2003, total

y por programa del Fondo de Desarrollo.
El siguiente grfico establece los recursos monetarios de otros servicios pblicos y
agencias privadas de desarrollo, que el Fondo de Desarrollo Indgena ha logrado
movilizar para ser invertidos en poblacin indgena. Se entrega el total y tambin
desagregada por programa.
Grfico N 6: Complementariedad financiera FDI con terceros por programa, (M$).

14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000

Aporte CONADI

6.000.000

Aporte Terceros

4.000.000
2.000.000
0
F. Econmico Gestin Social

E.
Preinversin

Total

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Como se aprecia, el Fondo de Desarrollo ha logrado movilizar, desde sus inicios

en 1994, inversin de terceros en poblacin indgena por un monto superior a los
5.000 millones de pesos (M$ 5.209.925), monto que representa un 40% de su
presupuesto total para este mismo perodo.
El mejor desempeo en este mbito lo tiene el Programa Fomento a la Economa
Indgena, que logr apalancar recursos de terceros por un monto de 4.364.012,
que representa un 49% de su inversin global en el perodo.
En el otro extremo, el Programa Apoyo a la Gestin Social apenas logr movilizar
M$ 601.904 adicionales, lo que representa un 19% de su presupuesto total en este
perodo. La explicacin reside aqu en que los proyectos e iniciativas financiados a

134

travs de ese Programa tienen una clara especificidad indgena, que se ajusta a
sus demandas y requerimientos particulares en el mbito de la organizacin y la
participacin tnica, el cual no es abordado con esta particularidad por los
instrumentos de otros servicios pblicos. En otras palabras, al menos a nivel de
los servicios pblicos, no hay an un socio idneo en estos mbitos con los
cuales complementar gestin e inversin.
Ahora bien, en el anlisis global y pese a que s existe un porcentaje de
complementariedad financiera con terceros, este es a todas luce insuficiente y
marginal respecto de las demandas y requerimientos de los Pueblos Indgenas en
materia de su desarrollo social y econmico.
En efecto, que esta complementariedad alcance un 40% del presupuesto total del
Fondo de Desarrollo, particularmente a partir de su marcada disminucin a contar
del ao 2000, est lejos de ser un indicador ptimo o positivo en esta dimensin.
Como se ha dicho, el presupuesto del FDI de CONADI, mientras no revierta esta
situacin de rebaja a sus montos de inversin, tiene que actuar como una
palanca para atraer recursos monetarios de otras fuentes de financiamiento
pblicas y privadas, nacionales e internacionales para la materializacin de lneas
estratgicas de desarrollo indgena. En este sentido, un desempeo adecuado en
este mbito se alcanzar cuando la inversin de terceros en poblacin indgena
supere por lejos la inversin del Fondo de Desarrollo de CONADI.
f) Montos invertidos segn modalidad de asignacin de recursos, por
Pueblo Indgena y por programa del FDI.
A continuacin se ofrecen representaciones grficas del comportamiento de las
tres modalidades de asignacin de recursos a la poblacin indgena, con que
opera el Fondo de Desarrollo: concursos, licitaciones o asignaciones directas a
entidades de alta especializacin.

135

Para ello, la informacin se desagrega por Pueblo Indgena reconocido en la Ley

19.253. Adems, se incluye un grfico resumen con los montos invertidos a nivel
pas por el FDI (M$) segn las modalidades de asignacin de recursos. Para
facilitar la presentacin de la informacin se han elaborado 4 grficos:
Grfico N 7.1: Modalidad asignacin recursos segn Pueblo Indgena (M$).

1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
Concurso

800.000

Licitacin

600.000

Asig. Directa

400.000
200.000
0
Aymara

Atacameo

Quechua

Colla

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Grfico N 7.2: Modalidad asignacin recursos segn Pueblo Indgena (M$).

3.000.000
2.500.000
2.000.000
Concurso
1.500.000

Licitacin
Asig. Directa

1.000.000
500.000
0
Mapuche

Mapuche RM

Intertnicas

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

136
Grfico N 7.3.: Modalidad asignacin recursos segn Pueblo Indgena (M$).

1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
400.000
300.000
200.000
100.000
0

Concurso
Licitacin
Asig. Directa

Rapa Nui

Kawsqar

Yagan

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Grfico N 8: Total modalidad de asignacin recursos a poblacin indgena (M$).

7.000.000

6.416.357

6.000.000

3.764.797

5.000.000

3.380.756

4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0

Concurso

Licitacin

Asig. Directa

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

La serie de grficos establecen claras diferencias en la modalidad de asignacin

de recursos a la poblacin beneficiaria por parte de CONADI y sus Unidades
Territoriales:
f.1.) Modalidad de asignacin recursos va licitacin pblica

137

En primer lugar, est la situacin de los Pueblos Aymara y Colla, atendidos por la
Oficina Arica y la Subdireccin Nacional Iquique de CONADI, las cuales han
basado su estrategia de inversin pblica a travs de la licitacin de servicios de
apoyo a la poblacin indgena, los cuales son ejecutados por aquella consultora
privada y especializada que presenta la mejor oferta financiera y de estrategia
conceptual y metodolgica para el cumplimiento de los resultados tcnicos
requeridos.
Bajo esta modalidad, CONADI contrata a un externo para el desempeo del
proyecto o la iniciativa, que es el encargado de relacionarse directamente con la
poblacin indgena destinataria y entregar las prestaciones o servicios requeridos,
que pueden ser variados, segn el programa del Fondo de Desarrollo que aporta
la inversin, (asesoras especializadas y capacitacin en materias productivas y de
gestin comercial, incluyendo la transferencia de insumos e implementacin
productiva; talleres de formacin y liderazgo indgena; administracin de fondos de
asistencia socioeconmica; diseo e implementacin de instancias de difusin y
encuentro intercultural, entre otras).
En trminos administrativos y de recursos involucrados, la ventaja de las
licitaciones es que CONADI se entiende directamente con un nico ejecutor, que
es el encargado de elaborar los informes de rendiciones econmicas de la
inversin realizada e informes tcnicos de los resultados obtenidos con dicha
inversin y que se ajustan a lo solicitado en la relacin contractual, para lo cual
cuenta con el personal necesario que realiza esta tarea. Con ello CONADI, en
caso de aprobar estos informes, dispone de los antecedentes mnimos e
indispensables, para dar cuenta ante los organismos fiscalizadores y contralores
del destino y buen uso de los recursos pblicos que le han sido asignados.
Y adems, en el mbito de los resultados esperados de estas consultoras, tiene
respaldos legales (plizas de garanta, boletas bancarias) para exigir el ptimo

138

desempeo del servicio contratado, alcanzando as satisfactoriamente los

objetivos perseguidos en el proyecto asignado mediante licitacin.
En el caso especfico de la I Regin, la existencia de una capa de profesionales y
tcnicos universitarios aymaras ha permitido que los equipos ejecutores, incluso a
nivel de los propietarios de estas entidades, estn integrados por miembros de
este Pueblo. Ello facilita las relaciones de trabajo y confianza con la poblacin
indgena que es objetivo de los proyectos de consultoras, y que pertenecen a los
sectores rurales de la I Regin (valles intermedios, altiplano, cordillera), y tambin
de la III Regin, donde habita la poblacin colla. Pero tambin ha ayudado a
consolidar este segmento de consultores y profesionales indgenas, que en la
actualidad prestan servicios no slo a CONADI sino que tambin a otros servicios
e instituciones pblicas que tambin deben externalizar la ejecucin de sus
polticas y planes sociales.
En un mbito de mayor generalidad, las complejidades de la modalidad de
asignacin de recursos va licitacin estn en distintos planos:
- A nivel institucional, como se indic, se produce un cierto desperfilamiento de
CONADI en su relacin con los usuarios indgenas, que asocian la inversin
pblica no con la institucin sino que con la entidad privada que implement la
consultora en terreno y que establece la relacin directa con la poblacin
beneficiaria.
- A nivel tcnico: CONADI debe realizar una constante supervisin del trabajo
comprometido y un seguimiento de la calidad, oportunidad y pertinencia de los
resultados que se van obteniendo en las consultoras. Slo de esta forma es
posible conducir el trabajo a los objetivos que CONADI se ha trazado con la
externalizacin del servicio y que permitan arribar a un ptimo producto o
resultado final. Las consultoras o entidades ejecutoras, an aquellas integradas
por indgenas y/o inspiradas en principios sociales, siguen siendo empresas que

139

buscan aumentar al mximo sus ganancias y disminuir sus costos, por lo que es
necesario mantener un peridico control de su desempeo. 97
f.2.) Modalidad de asignacin recursos va fondos concursables
En segundo lugar, se establece que tanto para el Pueblo Mapuche que habita en
la macrozona sur (Octava, Novena y Dcima Regin, ms la poblacin mapuchehuilliche migrante a la Regin de Magallanes), como para el de la Regin
Metropolitana, la modalidad central de asignacin de recursos ha sido a travs de
fondos concursables. As tambin ocurre en los casos de los pueblos Atacameo
(II Regin) y Rapa Nui, de Isla de Pascua (administrativamente vinculada a la V
Regin)
Esta modalidad, implica la postulacin de personas, comunidad y asociaciones
indgenas a fondos para el financiamiento de proyectos, que son elaborados por
ellos mismos, y es tambin la principal modalidad de asignacin de recursos que
ha tenido el Fondo de Desarrollo Indgena a partir de su creacin en 1994 y hasta
el ao 2003, con un monto de inversin cercano a los 6. 500 millones de pesos.
Las fortalezas y debilidades de esta modalidad de asignacin han sido analizadas
en detalle en este mismo documento98, tanto en lo referido a lgica y objetivos que
existieron en su aplicacin con grupos de poblacin indgena, como a sus
limitaciones para gatillar procesos de desarrollo social y econmico. Por lo tanto
se indican a continuacin las complejidades tcnicas y administrativas que tiene
esta modalidad en su operatoria concreta para la asignacin de recursos a la
poblacin indgena.
97

No obstante, dados los reducidos equipos profesionales y numerosas tareas a desempear por CONADI, el control y
seguimiento institucional no siempre es realizado en forma idnea, y se gastan recursos pblicos en consultoras con
resultados mediocres, que no permiten tomar decisiones, que no son un apoyo a la poblacin indgena destinataria, y que,
peor an, sta evala de manera negativa y como un despilfarro, afectando con ello la imagen que tienen de la institucin
que la contrat, es decir de la CONADI. Por tanto, en situaciones en que la ejecucin de la consultora se ha mostrado
insuficiente, ineficiente e ineficaz, existe el deber institucional de hacer valer las garantas respectivas, y de no volver a
asignar proyectos a estas entidades hasta que no se haya recuperado el perjuicio a los recursos pblicos.
98
Ver Captulo II, 2.9. La metodologa proyectista de los programas y proyectos de desarrollo indgena y los (nuevos)
desafos del desarrollo con identidad (pgina 95)

140

Por una parte, est la obligacin contractual de los ejecutores-beneficiarios

indgenas de rendir financieramente los recursos adjudicados. Es decir, de
presentar documentos de respaldo (facturas, boletas, etc.) de los desembolsos
realizados en la ejecucin, los cuales deben ajustarse fielmente a los tems de
gastos contenidos en el formulario de presentacin del proyecto. 99
Esta obligacin contractual entre el ejecutor-beneficiario y CONADI, cuyo
cumplimiento no aparece como tan difcil dado el carcter de donacin que tienen
los recursos asignados, es hasta el da de hoy un motivo de preocupacin
institucional. Lo anterior, dado que en la ejecucin de los proyectos no
necesariamente todas las prestaciones e insumos adquiridos pueden ser
respaldados a travs de documentos, porque los proveedores pueden no estar
constituidos formalmente y, entonces, en condiciones de entregar tales
documentos. Esta situacin es particularmente evidente en los proyectos
asignados a poblacin indgena rural, pero tambin ocurre en los sectores
urbanos.
Con ello, una situacin secundaria o de menor relevancia termina afectando la
relacin con los usuarios indgenas de CONADI, que no entienden que la
rigurosidad en esta materia se centre exclusivamente en la existencia o no de los
documentos de respaldo, an cuando el proyecto se haya ejecutado y la inversin
haya sido hecha en forma correcta.
Una segunda complejidad en la modalidad de asignacin va fondos concursables,
se relaciona con el importante nmero de proyectos que se asigna a travs de los
concursos de proyectos, los cuales dan origen cada uno de ellos a un contrato o
convenio respectivo que norma la relacin entre las partes, y que debe ser
supervisado por CONADI para establecer el cumplimiento de las obligaciones
99

De acuerdo a las instrucciones de la Contralora General de la Repblica, y dada la condicin de subsidios no

reembolsable del recurso entregado, cada peso gastado debe ser debidamente rendido hasta completar el 100% del monto
total. En caso contrario el proyecto no podr ser cerrado en forma satisfactoria, el ejecutor beneficiario no podr ser
objeto de una nueva asignacin de proyecto, y CONADI tendr la obligacin de interponer acciones legales en su contra
para restituir los recursos pblicos que no han sido gastados correctamente.

141

contenidas en l. Entonces, gran parte del quehacer del Fondo de Desarrollo

Indgena, de su personal tcnico y profesional est abocado a este tipo de labores,
que por cierto significa una importante carga de trabajo y de dedicacin
funcionaria.100 Sin embargo, estas tareas dejan poco espacio para otras de
carcter ms estratgico, como es la articulacin con otros servicios pblicos para
la complementariedad financiera y/o la instalacin de contenidos respecto de las
especificidades socioculturales de los Pueblos Indgenas en el diseo e
implementacin de sus polticas pblicas.
g) Principales mbitos de proyectos financiados por los Programas
del Fondo de Desarrollo Indgena entre 1994 y 2003
Grfico N 9: Tipos de proyectos y montos de inversin (M$) del FDI.

3.249.783

3.500.000

3.115.042
3.000.000

2.500.000

2.315.016

1.883.848

2.000.000

1.500.000

1.021.944
1.000.000

685.541

537.573

500.000

0
Necesidades
bsicas

Estudios
econmicos y
sociales

Formacin lderes Asistencia Tcnica

y fortalecimiento
y Capacitacin
organizacional

Microempresa

Agropecuarios

Proyectos
socioculturales

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

100

Por ejemplo, en el caso de la Oficina de Asuntos Indgenas de Santiago, el Concurso de Microempresa Indgena entre
los aos 2000 y 2003 ha asignado un total de 245 proyectos, por un monto promedio de 2 millones de pesos y una
inversin total de casi 500 millones. Ello significa que CONADI prepara y firma 245 contratos con los ejecutores
beneficiarios indgenas, que debe supervisar tcnicamente y en terreno cada uno de ellos y revisar sus respectivas
rendiciones financieras hasta que estn conformes, con las complejidades que este proceso implica.

142

Este ltimo grfico describe y agrupa los principales tipos de proyectos en que se
ha concentrado la inversin del Fondo de Desarrollo Indgena a nivel pas, desde
1994 en adelante.
g.1. Proyectos agropecuarios, microempresa indgena y de asistencia
tcnica y capacitacin, financiados por el Programa Fomento a la Economa
Indgena Urbana y Rural.
Con slo un punto porcentual de diferencia, aparecen en primer lugar los mbitos
de proyectos agropecuarios, con un 25%, y de microempresa con el 24% de la
inversin, ambos por un monto global cercano a los 6.500 millones de pesos.
A ellos se agregan los proyectos de asistencia tcnica y capacitacin, con un 5%
de la inversin y un monto global de casi 700 millones, que tienen por propsito
acompaar al usuario indgena en el desarrollo de su proyecto y de transferirle
nuevas competencias y habilidades para mejor el desempeo y rendimientos de
sus actividades productivas y/o de gestin comercial.
Como se estableci, la principal modalidad de asignacin de la inversin en los
proyectos agropecuarios y de microempresa ha sido a travs de fondos
concursables, con las complejidades institucionales y para los usuarios indgenas
ya vistas, que ello conlleva.
Los proyectos agropecuarios incluyen una variada gama de iniciativas:
9 apoyo en equipamiento e implementacin productiva para estrategias
econmicas indgenas de subsistencia: cultivos de hortalizas bajo plstico y en
huertos familiares, adquisicin de herramientas para labranza y cosecha,
cercos prediales, habilitacin de gallineros y corrales para el ganado menor,
etc.

143

9 proyectos de innovacin agrcola (manejo silvestre y en cautiverio de ganado

camlido, produccin apcola, piscinas de acuicultura, plantaciones frutcolas
experimentales, cultivo y comercializacin de flores ornamentales, etc.)
9 apoyo a actividades agrcolas tradicionales de la poblacin indgena, para
consumo interno pero tambin para su comercializacin: engorda de ganado
vacuno, manejo de planteles porcinos; insumos y fertilizantes para cultivos
anuales (leguminosas, papas, cereales)y de instalaciones o reparaciones de
ellas asociadas a estas actividades (bodegas de acopio, techos y equipamiento
de galpones).
Por su parte, los proyectos de microempresa consideran el apoyo a (micro)
emprendimientos indgenas de negocios (de servicios y productos), es decir que
tienen la finalidad de generar ingresos monetarios, ya sea al grupo familiar o a la
organizacin econmica indgena. Aqu la variedad de iniciativas apoyadas es
bastante amplia, particularmente en el mbito urbano.
Algunas de ellas se relacionan con aspectos o dimensiones de la cultura indgena,
como los proyectos de:
9 platera y artesana, confeccin de textiles y prendas de vestir tradicionales,
9 gastronoma tnica y de etnoturismo y camping para la difusin del modo
de vida rural indgena.
Pero tambin incluyen, y de manera prioritaria, el apoyo a actividades econmicas
de tipo urbano y sin una mayor relacin con el trasfondo cultural indgena:
9 peluqueras, servicios de fotocopiado, vidrieras,
9 talleres mecnicos y de vulcanizacin,
9 panaderas, almacenes de barrio
9 servicios y personal para la construccin
A continuacin, los proyectos de capacitacin y asistencia tcnica han
contemplado, entre otras, iniciativas de:

144

9 Gestin en comercializacin y para mejor insercin en mercados locales

9 Gestin productiva y de mejoramiento ganadero y agrcola
9 Capacitacin y asesora para el desarrollo de la microempresa
9 Capacitacin en artesanas, tejido telar, habilitacin de camping
9 Capacitaciones productivas y de gestin a organizaciones econmicas de
mujeres
Este conjunto de proyectos son financiados a travs del Programa Fomento a la
Economa Indgena. Como se indic, anualmente se realiza una cuantificacin del
desempeo de los indicadores de proceso de los componentes de este programa,
cuyos resultados son relevantes de considerar en el anlisis de la capacidad o
potencialidad de estas iniciativas para fortalecer procesos de desarrollo social y
econmico de la poblacin indgena, a continuacin se revisan algunos de ellos.
g.2. Anlisis de Indicadores de Inversin del Programa Fomento a la
Economa Indgena.
Cuadro N 2: Medicin de indicadores Programa Fomento a la Economa Indgena;
componente Instrumento de Fomento Econmico propios de CONADI
COMPONENTE

INDICADOR

Eficacia
Instrumentos de
fomento
econmico
propios de
CONADI.
Eficiencia

FORMULA

CALCULO

RESULTADO

N proyectos financiados/
N proyectos presentados

139 / 970
*100: 14%

Montos entregados a travs

de concursos/ montos
totales de inversin
solicitados
Montos entregados a
poblacin indgena/ N
proyectos financiados

M$ 436.778 /
M$ 1.970.012
*100: 22%

14%. De los proyectos

presentados a los Concursos se
financia un 14%
22%. De los montos solicitados
para la inversin de proyectos se
entrega un 22%.

Montos entregados/ N
personas beneficiarias

M$ 260.000
/139: 1.870
M$ 260.000 /
1.540

M$ 1.870. En promedio, cada

proyecto financiado a travs de
este componente, tiene un monto
de M$ 1.870
$ 168.831 Conadi entrega un
promedio de M$ 168.831 a cada
beneficiario directo de este
componente

Fuente: Dpto. Desarrollo Indgena, Direccin Nacional CONADI

Los proyectos de microempresa e innovacin agropecuaria, como los de apoyo

a las prcticas productivas agrcolas tradicionales se financian a travs de este
componente.

145

En cuanto a su eficacia, se logra dar una respuesta al 14% de los proyectos

presentados a financiamiento. Entonces, hay un 86% de postulaciones que no
pueden ser financiadas. En trminos de inversin, significa que del 100% del
financiamiento solicitado en los proyectos, unos 2.000 millones de pesos, slo
se alcanza a cubrir el 22% de la demanda, algo ms de 400 millones de pesos.

Cada proyecto que efectivamente se financia representa una inversin

promedio anual cercana a los 2 millones de pesos (M$ 1.870). Ahora bien,
dado que las iniciativas pueden ser de carcter familiar o colectivo (de una
comunidad o una asociacin indgena), el promedio de inversin por
beneficiario es cercano a los 170 mil pesos ($168.831).

A partir de los antecedentes entregados aqu respecto del desempeo de los

proyectos

de

fomento

econmico

indgena

(productivos

agropecuarios,

microempresa, capitacin y asistencia tcnica) financiados por el Fondo de

Desarrollo Indgena, se establece lo siguiente:
- En primer lugar, que ha existido una prioridad de inversin y de gestin en los
proyectos de esta naturaleza, desde la puesta en marcha del Fondo de Desarrollo
en 1994. En conjunto representan el 54% del total de la inversin para el perodo
considerado.
- Segundo, en la dimensin de eficacia y salvo excepciones, la cobertura a la
poblacin beneficiaria (el n de beneficiarios atendidos) est por debajo o es
insuficiente respecto de las solicitudes de inversin demandadas por la poblacin
indgena.
- Tercero, y para la dimensin de eficiencia, se establece que tanto los montos de
inversin promedio que se entrega a cada beneficiario, como los montos promedio
por proyecto son de muy baja cuanta y difcilmente estn en condiciones de
gatillar procesos sostenibles de desarrollo indgena econmico y productivo.

146

En efecto, la inversin social per cpita del Programa Fomento a la Economa del
Fondo de Desarrollo, va desde los 87 a los 170 mil pesos. Si se considera que un
grupo familiar est compuesto en promedio por 4 a 5 personas (4.2. es la cifra
estndar para calcular los beneficiarios a nivel familiar), se tiene una inversin
promedio anual por familia, que va desde los 383 mil pesos, en su nivel ms bajo,
y de 714 mil pesos en el nivel ms alto.101
Ahora bien, si lo que se persigue con la inversin de estos proyectos es que las
personas indgenas, individuales y colectivas, mantengan y mejoren las
actividades productivas y econmicas que gestionan ellos mismos, ya sea en el
mbito rural y urbano, y no vean la necesidad de emplearse como asalariados
permanentes, cumplir con este objetivo se ve extremadamente difcil a partir de los
montos promedios de inversin anuales por beneficiario realizados por el Fondo
de Desarrollo de CONADI.
As tambin, los montos de inversin promedio anual por cada proyecto de
fomento econmico que se financia fluctan entre los 481 mil y los 2 millones de
pesos (US $ 687 y US $ 2.860, respectivamente). El bajo monto de esta inyeccin
de capital en las unidades econmicas y productivas indgenas, se anticipa como
de escaso impacto para consolidar una apuesta de mercado exitosa de la
produccin o de los servicios generados por indgenas.
g.3. Proyectos de satisfaccin de necesidades bsicas
Estos proyectos son financiados en el marco del Programa Apoyo a la Gestin
Social Indgena, que incluye un componente de Asistencia Social a travs del
cual se realiza esta inversin.

101

Para tener medidas de comparacin, se establece que en dlares estas cifras corresponden a US$ 514 y US$ 1.020
anuales, respectivamente. Si se considera que el ingreso mnimo mensual en Chile de un trabajador, fijado por Ley, es de
$115.648 mensuales, es decir de $ 1.387.776 anuales (U$1.982), se tiene que el monto promedio anual del subsidio
familiar entregado por el Fondo de Desarrollo Indgena corresponde a un 51% del sueldo mnimo mensual que recibe una
persona asalariada.

147

Entre 1994 y 1999, esta lnea de inversin estuvo abierta para el conjunto de la
poblacin indgena que atiende CONADI, lo que explica el alto monto de inversin
en estos proyectos para el perodo, algo ms de 2.000 millones de pesos que
corresponden al 16% de la inversin total. Dichos recursos se canalizaron a la
poblacin principalmente a travs de la modalidad de asignaciones directas a
otras entidades pblicas, que han sido las encargadas de implementar estas
iniciativas en convenio con el Fondo de Desarrollo de CONADI.
A contar del ao 2000, por una definicin institucional de carcter estratgico y
tcnico, este componente est dirigido exclusivamente a grupos de poblacin
indgena en situacin de vulnerabilidad fsica y sociocultural de los Pueblos
Atacameo, Colla, Kawsqar y Yagan, reducindose su inversin, entre ese ao y
el 2003, aproximadamente a 275 millones de pesos, que corresponde a un 4% del
total de inversin del Fondo de Desarrollo en dicho perodo.
Estos proyectos contemplan la implementacin de diversas iniciativas de
satisfaccin de necesidades bsicas, entre las principales se identifican las
siguientes:
9 Abastecimiento de agua potable para consumo
9 Habilitacin y reparacin de sendas de penetracin y caminos vecinales
9 Reparacin de viviendas con normas y materiales tradicionales indgenas
9 Apoyo en subsidios de emergencia a poblacin rural afectada por catstrofes
climticas: invierno altiplnico en la I y II Regin; inundaciones, sequas,
terremoto blanco (temporal de nieve y viento), y erupciones volcnicas
(Lonquimay), en las regiones del sur del pas (VIII, IX y X Regin).
9 Construccin y equipamiento de sedes comunitarias
9 Fondos de prestaciones sociales bsicas para poblacin indgena de los
canales australes.
La razn central de CONADI y de su Fondo de Desarrollo para restringir esta clase
de prestaciones sociales a slo una parte minoritaria de la poblacin indgena, se

148

relaciona con que a travs de esta inversin se estaba duplicando el apoyo de

esta naturaleza que municipios y otros servicios (Vivienda, Vialidad y la Oficina
Nacional de Emergencias, en el caso de los desastres climticos) les corresponde
entregar al conjunto de la poblacin carenciada o afectada segn sea el caso,
entre la cual por cierto se encuentra la poblacin indgena. Desde este enfoque,
entonces, CONADI deba centrar su accionar presupuestario y programtico, a
travs del Programa Gestin Social, en generar y fortalecer los mecanismos de
participacin y representacin indgena.
g.4. Proyectos socioculturales y formacin de lderes y fortalecimiento
organizacional
En estos mbitos de proyectos se ha invertido un monto total cercano a los 2.500
millones de pesos, y en conjunto representan el 20% de la inversin total entre los
aos 1994 y 2003.
La modalidad central de asignacin de recursos de estas iniciativas ha sido a
travs de la contratacin, mediante licitacin, de consultoras especializadas que
han entregado los contenidos y han materializado las instancias de formacin de
lderes y dirigentes indgenas, concebidas bajo las orientaciones programticas del
Fondo de Desarrollo de CONADI.
No obstante, una modalidad tambin relevante han sido los fondos concursables,
a los cuales las asociaciones y comunidades indgenas postulan para el
financiamiento de sus proyectos socioculturales y de fortalecimiento de sus
organizaciones.
Para estos tres tipos de proyectos se instala el objetivo de rearticular el tejido
social y organizativo de la poblacin y fomentar sus instancias de participacin y
de representacin frente al Estado y a la sociedad chilena, a nivel nacional,
regional y local.

149

En este sentido, los proyectos socioculturales tienen por propsito generar

mecanismos de participacin indgena, mediante el apoyo a instancias que
incorporan acciones de revitalizacin, recreacin y difusin del patrimonio cultural
indgena contemporneo para motivar y propender a la organizacin y
asociatividad indgena. Aqu se han financiados proyectos tales como:
9 Celebracin de Ao Nuevo Indgena (We Tripantu, para el Pueblo Mapuche;
Machac- Mara , para el Pueblo Aymara, Inti Raymi, para el Pueblo Quechua de
Ollage)
9 Festivales, jornadas y eventos de difusin de las artes, culturas y tradiciones
indgenas (Tapati-Rapa Nui; Pusisuyo Intercultural en la ciudad de Santiago;
Semanas culturales mapuches; entre otras)
Los proyectos de formacin de lderes, dirigentes y miembros de organizaciones
indgenas de base, tienen por objetivo fortalecer las instancias ya existentes de
participacin y representacin indgena, mediante la entrega de competencias,
contenidos y habilidades para la gestin organizacional. En este mbito, se ha
financiado proyectos de:
9 Seminarios, talleres y cursos en materia de liderazgo y gestin organizacional;
historia y cosmovisin indgena; legislacin internacional y derechos indgenas
colectivos e individuales; disposiciones de la ley indgena
9 Ciclos de formacin y capacitacin de mujeres dirigentes indgenas, y de
dirigentes territoriales: mapuche-huilliches; Consejo Nacional Aymara; Consejo
Directivo ADI San Pedro Atacama; representantes mapuches del ADI-Lago
Budi.
9 Preparacin de monitores y facilitadores interculturales y giras de intercambio y
contacto entre representantes de organizaciones indgenas
9 Programa de difusin y comunicacin indgena contra la discriminacin y
fomento de la tolerancia
Por ltimo, los proyectos de fortalecimiento organizacional, pueden ser
subagrupados en 2 grandes reas:

150

- La primera de ellas, de apoyo a la realizacin de espacios nacionales y

territoriales de participacin organizada, para la comunicacin, debate y reflexin
indgena y la interlocucin con el estado, sus servicios, y la sociedad nacional
chilena. Se han financiado aqu los siguientes tipos de proyectos:
9 Congresos nacionales y regionales indgenas (Congreso Nacional Mapuche,
Congreso de Pueblos de la Regin de Magallanes),
9 Reuniones y asamblea de carcter local (Trawun comunales de jvenes y
kimche; Seminarios de organizaciones indgenas urbanas, Asambleas
Territoriales de ADI Jiwasa Oraje, I Regin)
9 Lneas de apoyo permanente a instancias de participacin y representacin
indgena en el nivel territorial (Congreso Nacional Aymara; Comisin de
Desarrollo de Isla de Pascua; Consejo Directivo ADI San Pedro de Atacama;
entre otras)
-

La segunda, de fondos concursables abiertos a la postulacin de las

organizaciones indgenas, en aspectos de:

9 equipamiento organizacional (computadores, mquinas fotogrficas, video y
grabadoras para el registro y sistematizacin de la actividad organizacional)
9 elaboracin de documentos y propuestas de trabajo de las organizaciones para
el desarrollo y la participacin indgena
9 talleres y reuniones de trabajo en los temas organizacionales
4.1.3. Anlisis y conclusiones preliminares
En base a los antecedentes expuestos de caracterizacin cuantitativa y cualitativa
de las inversiones realizadas por el Fondo de Desarrollo Indgena, se ofrece a
continuacin un anlisis global de ellos, dirigido a establecer las primeras
conclusiones, an de carcter preliminar, en torno a los programas y proyectos
financiados por el Fondo de Desarrollo a contar entre 1994 y el 2003, y su relacin
con la propuesta de ejes contemporneos del desarrollo indgena con identidad,
esbozados en esta investigacin:

151

A nivel de las orientaciones estratgicas de desarrollo indgena

1. En primer lugar, se evidencia que el Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI
ha tenido una prioridad presupuestaria y de gestin programtica en dos
grandes lineamientos: una dimensin de fomento de las actividades
econmicas y productivas de personas indgenas, ya sea de manera individual,
familiar y/o colectiva; y otra, de apoyo organizacional y de fortalecimiento de
instancias de participacin social indgena.
2. No obstante, se establece tambin que esta inversin no ha sido realizada de
manera simultanea o articulada sobre un mismo segmento de poblacin
beneficiaria indgena, sino que por el contrario, se ha hecho de manera
extensiva, priorizando la cobertura (abordar el mayor nmero posible de
personas indgenas) por sobre la generacin de iniciativas de impacto o con la
capacidad de producir transformaciones en la estructura socioeconmica de la
poblacin indgena objetivo, particularmente de aquella en situacin de
pobreza o marginalidad econmica, que mayores dificultades tiene para
visualizar sus derechos econmicos, polticos y culturales y el ejercicio de ellos
para la continuidad de su identidad tnico-cultural.
3. Por su parte, los proyectos de fomento agropecuario, de microempresa y de
asistencia tcnica y capacitacin, han sido de una inversin reducida y con un
carcter estrictamente econmico o productivo, dado que no incorporan an
una dimensin de fortalecimiento de redes sociales y de asociatividad indgena
para la toma de decisiones sobre el proyecto y la actividad productiva sobre la
cual ste interviene, de traspaso de habilidades y competencias para el control
cultural sobre la intervencin realizada y, en trminos ms amplios, de instalar
las definiciones y expectativas que existen por parte de los sujetos de la accin
pblica, individuales y/o colectivos, respecto del desarrollo y los cambios y
transformaciones que ste trae aparejado para la sociedad y la cultura de la
que son portadores. Aspectos que, de acuerdo a la hiptesis de trabajo de esta

152

investigacin, seran algunos de los elementos distintivos de una propuesta

contempornea de desarrollo indgena con identidad a nivel de los programas y
proyectos de la poltica indgena pblica.
4. En este sentido, los proyectos de fomento econmico y productivo del Fondo
de Desarrollo Indgena, no se diferencian hasta aqu mayormente de los
proyectos que puedan financiar otras agencias pblicas, que posiblemente
tengan un mayor presupuesto, especializacin y presencia territorial para
implementar proyectos de esta naturaleza, como se ver ms adelante. En la
actualidad, el nico aspecto que distingue a los proyectos econmicoproductivos del Fondo de Desarrollo de CONADI es que estos estn dirigidos
exclusivamente a poblacin indgena.
Un propsito modesto que pudo tener sentido durante la primera etapa de
instalacin de la CONADI y de sus instrumentos de poltica pblica, en que era
necesario comunicar a la poblacin la puesta en marcha de los contenidos de
la Ley Indgena y de su institucionalidad asociada, pero que en la actualidad, a
10 aos de su promulgacin y frente a los cambios profundos que han ocurrido
en el contexto social y econmico nacional, est muy distante de generar
impactos sustantivos y valorados en las condiciones de vida de la poblacin
que pertenece a los Pueblos Indgenas del pas.
5. Esta falta de articulacin entre las orientaciones estratgicas de desarrollo
indgena, se genera tambin al interior de las lneas de fomento econmico y
productivo. En efecto, y dada la prioridad por la cobertura, los proyectos de
asistencia tcnica, capacitacin y asesoras especializadas son implementados
de manera paralela y no asociada a los proyectos productivos agropecuarios o
de apoyo a la microempresa. En otras palabras, no van dirigidos al mismo
grupo de poblacin indgena objetivo: por un lado se entrega la capacitacin y
la asistencia tcnica y, por otro, los subsidios productivos o de apoyo al (micro)
emprendimiento indgena.

153

6. Tal situacin es particularmente compleja y deficitaria en el caso de los

proyectos que buscan potenciar la insercin de mercado de los productos y
servicios generados por indgenas, porque dada la situacin de alta
competitividad y exigencias de innovacin tecnolgica y de manejo de
informacin de los circuitos de mercados, no es suficiente con el conocimiento
local y vocacin productiva de los sujetos econmicos indgenas para
consolidar un apuesta de xito en este mbito. Entonces, sern necesarios
equipos de apoyo interdisciplinarios, e idealmente interculturales, con la
capacidad de:

analizar las variables del entorno econmico, estableciendo las oportunidades

y amenazas para insercin indgena de mercado, identificando nuevos y
alternativos nichos de mercado para esta insercin.

de evaluar la situacin organizacional y de capacidades internas del grupo

indgena en relacin a las exigencia para una opcin de esta naturaleza,
potenciando las fortalezas y trabajando sobre las debilidades

de identificar las instancias vigentes de toma de decisiones internas del

colectivo indgena, para lograr los consensos necesarios sobre las definiciones
de corto, mediano y largo que se alcancen sobre su desarrollo econmico y
social

de transferir estos aprendizajes y conocimientos a los sujetos indgenas, para

que estos se apropien de sus contenidos e implicancias, de manera tal que
puedan ejercer control sobre los recursos, humanos, fsicos y de capital que
es necesario movilizar y las decisiones que es necesario adoptar.

entregar asesoras especializadas y capacitaciones aplicadas en materias

productivas y de gestin de negocios, pero a partir de la realidad econmica de
la poblacin destinataria, y no de carcter abstracto o puramente tericas.

Como se estableci, estas dimensiones estn incluidas entre los ejes

contemporneos del desarrollo con identidad a nivel de los programas y proyecto
de la poltica indgena, delineados en esta investigacin. Las cuales le darn

154

tambin un sello y particularidad propia a las inversiones realizadas por el Fondo

de Desarrollo de CONADI en materia de desarrollo socioeconmico de la
poblacin indgena.
7. Ahora bien no es la idea sealar aqu que la preocupacin exclusiva del FDI
deba ser nicamente los procesos de desarrollo social y econmico, asociadas
a este empoderamiento y control indgena del desarrollo, en desmedro de
sus otras lneas de accin.
En efecto, los proyectos socioculturales y de apoyo a las instancias de
participacin y representacin indgena aparecen como acciones pblicas
valiosas y pertinentes a los objetivos de ejercicio de derechos indgenas para la
construccin de una sociedad chilena multitnica y multicultural. Posiblemente,
sea necesaria una mayor conduccin estratgica de estas iniciativas,
precisamente

en

el

contexto

de

esta

construccin

conjunta

de

la

interculturalidad, pero son ellas las que le confieren tambin una especificidad
a los programas y proyectos del Fondo de Desarrollo, dado que no existen an
otras institucionalidades pblicas capaces de recoger y atender la demanda
indgena en este mbito, con la flexibilidad y la oportunidad con que puede
hacerlo CONADI.
As tambin, la realizacin de estudios de levantamiento de informacin
diagnstica sobre poblacin indgena y territorial respecto de los espacios en
que ellos habitan, al igual que estudios de preinversin ms precisos respecto
de determinadas estrategias econmicas, son herramientas igualmente
necesarias para orientar la definicin concreta y especfica respecto de los
posibles cursos y alternativas de desarrollo socioeconmico de grupos de
poblacin indgena. Por regla general, eso s, estos estudios y diagnsticos
debieran comenzar por un barrido de la informacin secundaria que ya exista
y que haya sido generada por otros servicios pblicos, y slo una vez
construida esta base de informacin proceder a la captura de datos primarios y

155

de terreno. Ello ahorrar recursos y evitara la duplicidad de esfuerzos, y en

cierta medida aminorar las criticas, no sin fundamento, de parte de la
dirigencia indgena en relacin a la inutilidad de estos estudios en comparacin
con la demanda real de las comunidades.
8. El tema de fondo en esta reflexin, y que tambin es una interrogante, es que
si frente a la actual realidad presupuestaria del Fondo de Desarrollo y de
equipos tcnicos y profesionales de CONADI, es posible dar respuesta a estos
tres frentes estratgicos (desarrollo socioeconmico indgena con identidad,
fomento a la participacin indgena organizada y generacin de informacin
especializada para decidir inversiones en poblacin indgena) de manera
coherente, con eficacia y eficiencia, y en que la prioridad estratgica no sea
solo la cobertura sino que provocar cambios favorables y valorados
positivamente por los destinatarios en sus condiciones de vida.
Desde la perspectiva de esta investigacin, y an de manera preliminar, es que
no es posible dar respuesta satisfactoria a los nuevos desafos de desarrollo
indgena con identidad a partir de la actual estructura presupuestaria y de
gestin de proyectos del Fondo de Desarrollo. Para ello son necesarios
algunos rediseos claves, los cuales se intentar esbozar a continuacin.
A nivel de presupuestos y monto de inversin en poblacin indgena:
9. Como se ha venido estableciendo, los recursos presupuestarios del Fondo de
Desarrollo Indgena y, por ende, los montos de inversin promedio anual que
realiza en poblacin indgena, son derechamente insuficientes para provocar
cambios e impactos relevantes en la actual situacin de la poblacin indgena,
mediante la puesta en marcha procesos de desarrollo econmico y social con
empoderamiento y control indgena.

156

A modo de ejemplo, los 14 mil millones de pesos de inversin directa en

poblacin indgena que el Fondo de Desarrollo Indgena ha realizado entre
1994 y el ao 2003, representa slo un 32% del presupuesto anual (M$
43.267.132) de INDAP (Instituto de Desarrollo Agropecuario) por concepto de
trasferencias no reembolsables a sus usuarios o clientes segn la
denominacin usada por esta institucin, esto es, parte de la poblacin de
pequeos agricultores del pas.102
Es decir, los 10 aos de inversin del Fondo de Desarrollo Indgena,
representan un tercio del presupuesto anual que destina INDAP slo por
concepto de subsidios a su poblacin objetivo de pequeos agricultores, que
no incluye los recursos para el sistema crediticio que tambin oferta a esta
segmento de poblacin rural.
Una segunda comparacin, la inversin directa del Fondo de Desarrollo en el
ao 2003 alcanz aproximadamente a los 1.200 millones de pesos, monto que
representa el 10% de la inversin social del FOSIS (Fondo de Solidaridad de
Inversin Social) para el mismo perodo: M$ 12.259.44.103
10. Ante este escenario, de disminuidos recursos presupuestarios de inversin
social, CONADI y su Fondo de Desarrollo deben salir a la bsqueda y captura
de nuevos recursos para la inversin en poblacin indgena, que permita
incrementar de manera sustancial los montos de inversin promedio en los
usuarios de sus programas, as como una mejor respuesta a la demanda de la
poblacin indgena contenida en sus proyectos de desarrollo econmico y
productivo
11. Una primera alternativa en este desafo institucional, consiste en obtener
mayores recursos en el frente interno. Es decir, reinstalar la reflexin y
102

Balance de Gestin Integral Indap 2002, Gobierno de Chile, Ministerio De Agricultura, Instituto De Desarrollo
Agropecuario, pagina 24.
103
Sitio Web FOSIS (www.fosis.cl). Cuadro Resumen Programas e Inversin Regional 2003.

157

discusin por los presupuestos descompensados de los Fondos de Desarrollo

y de Cultura y Educacin en relacin a la asignacin presupuestaria del Fondo
de Tierras y Aguas Indgenas, el 10,2% vs. el 70% del total del presupuesto
promedio anual de CONADI, respectivamente. A partir de este proceso, se
debiera

corregir

la

actual

estructura

presupuestaria

incrementar

sensiblemente los presupuestos de inversin de los Fondos ms pequeos.

Como se indic, para validar esta propuesta ante el Ministerio de Hacienda, es
necesario obtener el respaldo y consenso de Mideplan y, en particular, de su
Subsecretario, en el cual recae el rol de coordinador de la poltica indgena
gubernamental
Sin embargo, esta opcin de bsqueda de recursos al interior de CONADI trae
aparejados algunos riesgos institucionales que es necesario visualizar: por una
parte, dado que la demanda de tierras es altamente sentida por la poblacin
mapuche, y no slo por una cuestin de cosmovisin o de ethos cultural, como
se ha planteado en algunos anlisis, sino que debido a la reduccin de sus
territorios como producto de la ocupacin de la Araucana por el Estado
chileno, as como a la usurpacin por privados de que fueron objeto las tierras
indgenas, tiene hoy a parte de la poblacin indgena mapuche en una
situacin de minifundio, que es un obstculo o limitante estructural para
generar procesos de desarrollo social y econmico indgena. Esta realidad
vuelve muy dificultoso, y una eventual fuente de conflictos con las
organizaciones indgenas, la disminucin del presupuesto anual de CONADI
para la compra de tierras, an cuando esta inversin se destine a programas y
proyectos de desarrollo o de cultura y educacin para indgenas.
12. De este modo, lo ms aconsejable aunque tambin lo ms arduo, en trminos
de dedicacin institucional, consiste en la bsqueda de socio estratgicos y de
fuentes de financiamiento externas que permitan incrementar sustancialmente
la inversin social del Fondo de Desarrollo de CONADI.

Este desafo de

gestin institucional debiera incorporar, adems, en la articulacin con terceros

158

los nuevos ejes de desarrollo indgena con identidad, planteados en esta

investigacin. Es decir, no slo se trata de atraer recursos de inversin
adicionales, sino que conducir estas alianzas de complementariedad
financiera a una apuesta estratgica de desarrollo social y econmico de los
Pueblos Indgenas, que combina la recuperacin de su base material con
empoderamiento social, que se traduce en capacidad de decisin y control
indgena sobre los procesos de desarrollo.
En este contexto, CONADI y su Fondo de Desarrollo deben ampliar la mirada
institucional

para

incluir

otras

fuentes

financieras

posibles,

que

complementen o permitan ampliar an ms lo que pueda obtenerse en la

coordinacin con los aliados tradicionales de CONADI en el mbito de los
servicios pblicos: INDAP y otros servicios del Ministerio de Agricultura en el
sector rural; FOSIS, con poblacin indgena rural y urbana.
13. As, el nfasis en los procesos de desarrollo social y econmico indgena, que
no descarta o inhibe una apuesta de insercin de mercado de determinadas
estrategias econmicas y productivas, puede ser til para establecer alianzas
con el sector privado, a nivel nacional y territorial, e incluso internacional, que
vean en esta propuesta una opcin moderna de desarrollo indgena, que
permita superar mutuas e histricas desconfianzas y, al mismo tiempo,
represente una oportunidad futura de negocios conjuntos con los actores
econmicos indgenas en el nivel territorial.
Las maneras de articular y vehicular esta complementariedad financiera con el
sector privado van desde la utilizacin de instrumentos de exencin tributaria
ya existentes (como la Ley de Donaciones Culturales, o Ley Valds, que a
partir de sus ltimas modificaciones permitira eventualmente la generacin de
lneas de apoyo a micro emprendimientos indgenas, urbanos o rurales), hasta
la creacin de nuevas herramientas como un fondo especial para el desarrollo
socioeconmico de los Pueblos Indgenas de Chile, financiado de manera

159

conjunta a travs del aporte del empresariado nacional y regional ms un

aporte del Estado chileno, canalizado a travs del Fondo de Desarrollo
Indgena cuyo recursos actuaran como palancas de la inversin privada.
Se trata de aprovechar al mximo las posibilidades de la nocin de empresas
con responsabilidad social. De partida para aquellas que intervienen
directamente con proyectos de inversin en territorios habitados por poblacin
indgena, para que a travs de estos mecanismos apoyen el desarrollo social y
econmico de esta poblacin y devuelvan en cierta medida los beneficios
econmicos que ellas obtienen; y tambin para las empresas, que sin tener
una relacin directa con grupos de poblacin indgena, sustenten un concepto
moderno de la imagen corporativa, y en esta perspectiva realicen un aporte
concreto en lneas de apoyo al emprendimiento indgena, para de ese modo
dotar a su imagen frente a los consumidores de un sello distintivo de
responsabilidad frente al desarrollo y de fomento a las sociedades y culturas
indgenas del pas.
14. En el mbito de la complementariedad con otros servicios pblicos,
encargados del apoyo a las actividades productivas agropecuarias en el mbito
rural y de la microempresa

para la generacin de ingresos, como los ya

mencionados INDAP y FOSIS pero tambin otros como SERCOTEC (Servicio

de Cooperacin Tcnica), SENCE (Servicio Nacional de Capacitacin y
Empleo), SERNATUR (Servicio Nacional de Turismo) o la misma CORFO
(Corporacin de Fomento) -con los cuales an no se exploran posibles
alianzas institucionales de carcter permanente-, CONADI no solo debera
perseguir la generacin de lneas especiales y cofinanciadas de apoyo a la
poblacin indgena en sus procesos de desarrollo econmico y social, con este
rasgo distintivo de control y apropiacin indgena del proceso de desarrollo,
sino que tambin la instalacin de estos nuevos contenidos institucionales de
desarrollo indgena en los instrumentos y herramientas de inversin y gestin
habituales de estas entidades. Para que al momento de incorporar a poblacin

160

indgena en la cobertura de dichos mecanismos, tengan claridad respecto de

cules son las particularidades y requisitos que la poltica pblica debe
considerar al momento de implementar procesos de desarrollo con este grupo
de poblacin.
A nivel de los programas sociales y del actual enfoque de intervencin del
Fondo de Desarrollo Indgena:
15. Los programas con que opera el Fondo de Desarrollo Indgena son
bsicamente esquemas tcnicos que ordenan y jerarquizan las prioridades de
la inversin social. Si estn bien fundamentados e identifican correctamente la
situacin problema que se quiere resolver, no existen, al menos en trminos
conceptuales, obstculos para incorporar en sus metodologas de intervencin
y en los resultados a obtener las dimensiones indicadas aqu de desarrollo
indgena con identidad: desarrollo social y econmico con definicin y
protagonismo indgena en las decisiones.
16. Ahora bien, una posibilidad en este mbito es generar un nuevo programa de
inversin social que recoja e incorpore estas dimensiones, para imprimir desde
all el giro que necesita la gestin presupuestaria, programtica, y de
modalidad de intervencin que requiere el Fondo de Desarrollo Indgena, de
acuerdo a lo expuesto hasta aqu.
Para ello, los requisitos son, por una parte, de carcter formal, referido a los
plazos definidos por el Sistema Nacional de Inversiones (SNI)104 para ingresar
este eventual programa: hasta el mes de abril del ao en curso, para entrar en
vigencia, en caso de ser aprobado, el ao siguiente. Por la otra, la informacin
requerida
104

exige

una

construccin

institucional

colectiva

con

equipos

Instrumento de poltica pblica informatizado, que concentra la informacin y decide tcnicamente sobre las
iniciativas de inversin a que postulan los distintos servicios pblicos, en el nivel nacional y regional. Es administrado por
el Dpto. de Inversiones de Mideplan y tiene una articulacin directa con la Direccin de Presupuesto, DIPRES, del
Ministerio de Hacienda, que decide la asignacin de recursos en base a la aprobacin o rechazo que existe por parte del
SNI a las iniciativas propuestas.

161

especializados que salen de la coyuntura de la ejecucin presupuestaria anual

para sistematizar y generar los antecedentes solicitados, de carcter general y
en forma especifica. 105
17. Una segunda posibilidad es que los programas actualmente en vigencia
(Fomento a la Economa Indgena, Apoyo a la Gestin Social Indgena y
Estudios de Preinversin) contienen disposiciones que permiten poner en
marcha proceso de desarrollo social y econmico indgena bajo el nuevo
enfoque de desarrollo con identidad aqu delineado. En este sentido, el desafo
no es generar un nuevo marco programtico, sino que instalar una nueva
modalidad de trabajo con la poblacin indgena, en que los programas sociales
del Fondo de Desarrollo, y sus componentes concurren de manera concertada
sobre una misma poblacin objetivo (personas, familias y organizaciones) para
poner marcha, en forma simultnea, procesos de desarrollo social y
econmico- productivo, con un fortalecimiento de las redes organizativas
indgenas para la toma de decisiones individuales y colectivas sobre su
propsito social respecto del desarrollo.
18. Entonces, este nuevo esquema de intervencin debera contiene las siguientes
etapas:
a. La identificacin de un grupo de poblacin indgena objetivo (un grupo de
familias, una comunidad indgena, una agrupacin de ellas en el nivel
territorial; una asociacin indgena de microempresarios, o una red de
microempresas en el mbito urbano o rural) en que se focalizar la accin
pblica.
b. De manera colectiva, este poblacin objetivo elabora un plan estratgico de
desarrollo social y econmico, en base a sus prioridades, apuestas y
expectativas en materia productiva, de ingresos econmicos, de calidad de
105

A modo de ejemplo, y segn los plazos y requisitos tcnicos exigidos por el SNI, CONADI estara en condiciones de
generar un nuevo programa durante el ao en curso 2004, para ser ingresado al sistema en abril del 2005, ser objeto de
revisiones y ajustes durante ese ao hasta su aprobacin, para comenzar su ejecucin recin en el ao 2006.

162

vida, de preocupacin por las generaciones futuras, de formas de

organizacin

representacin

indgena,

de

necesidades

bsicas

insatisfechas, de relacin con el entorno humano, ambiental y sociocultural.

Para ello contar con el apoyo de un equipo multidisciplinario especializado
e intercultural, contratado a travs del Programa Apoyo a la Gestin Social
del Fondo de Desarrollo.
c. La formulacin de este Plan tambin considera el anlisis de informacin
especializada de carcter territorial y entorno econmico, de oportunidades
de negocios y de riesgos estructurales para la produccin indgena, as
tambin establece los nudos crticos que es necesario abordar para poner
en

marcha

procesos

de

desarrollo

indgena:

nivel

educacional,

requerimientos de capacitacin y gestin, capacidad de absorcin

tecnolgica, entre otras. Para ello, el Programa Estudios de Preinversin
podr aportar los recursos para el levantamiento de esta informacin de
carcter primario y secundario, actividad que debiera ser solicitada a la
misma entidad encargada de apoyar la elaboracin del Plan Estratgico de
Desarrollo.
d. Este Plan, a su vez, se desagrega en un plan de desarrollo productivo, en
un plan de asesoras especializadas y de capacitacin en gestin
productiva y de negocios; en un plan de fortalecimiento organizacional, y en
un plan de mejoramiento de calidad de vida, articulados entre s y con
objetivos convergentes: el desarrollo social y econmico de la poblacin
objetivo, con control de los sujetos de las definiciones de desarrollo y la
apropiacin de los contenidos y metodologas para su materializacin.
e. Cada Plan contiene una cartera de proyectos, que el grupo o colectivo
indgena debe negociar con las instancias respectivas pblicas o privadas
que aporten el financiamiento para su materializacin, con el apoyo de la
consultora contratada para el acompaamiento
f. En el mbito productivo y de capacitacin tcnica, una fuente financiera
central es el Programa Fomento a la Economa Indgena del Fondo de
Desarrollo, que mediante acuerdos de complementariedad econmica y

163

tcnica con otras entidades pblicas y privadas habr multiplicado su

presupuesto base, y es capaz de dar respuesta a las demandas contenidas
en los planes en materia de:

fomento agropecuario y de innovacin

agrcola, emprendimientos y negocios no agrcolas, asistencia tcnica y

asesoras especializadas para la gestin de la unidad econmica indgena
proyectos de manejo forestal sustentable; manejo de recurso bentnicos,
recoleccin de orilla y pesca artesanal; manejo de ganado camlido
domstico u silvestre, entre otros.
g. En el mbito organizacional, el Programa de Apoyo a la Gestin Social,
financia con su presupuesto, que ha sido incrementado con los aportes de
terceros del sector pblico pero tambin de la cooperacin internacional y
de aportes de la empresa privadas, que luego deducen de sus impuestos,
los requerimientos contenidos en esta dimensin, que es ejecutado de
manera sinrgica y conjunta con los planes productivos.
h. Para el plan de mejoramiento de la calidad de vida, CONADI apoya el
proceso

de

negociacin

indgena

de

sus

requerimientos

con

la

institucionalidad pblica, pero tambin no gubernamental, mediante

convenios de colaboracin directa con Municipios, Servicio de la Vivienda y
Urbanismo (Serviu), Direccin de Obras Pblicas y Vialidad, empresas de
telefona rural, Servicio Nacional y Regionales de Salud, Corporaciones
Educacionales para la incorporacin de contenidos de EIB (Educacin
Intercultural) en su malla curricular; y con todas aquellas instituciones
relacionadas con esta dimensin.
En promedio, esta modalidad de intervencin debiera durar al menos 3 aos
por cada plan estratgico formulado. Concluida su materializacin, el grupo
indgena objetivo estar en condiciones de egresar de este instrumento de
desarrollo indgena y de ser abordada por otros mecanismos pblicos y
privados de fomento y de desarrollo socioeconmico, posiblemente sin la
condicin subsidiaria de la poltica pblica del Fondo de Desarrollo Indgena de
CONADI.

164

19. Los desafos para la materializacin de un programa de esta naturaleza, son

diversos y de gran envergadura, sin embargo no por ello irrealizables, entre los
principales se pueden esbozar:
9 La cuantiosa inversin de recursos pblicos y privados que demanda una
estrategia de desarrollo indgena como la planteada. Sin embargo, y como se
ha sealado, el Estado chileno ha suscrito un contrato de prstamo con el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el financiamiento de un
programa de desarrollo integral de las comunidades indgenas, el Programa
Orgenes, con un presupuesto total de 80 millones de dlares proveniente del
crdito, ms un aporte local estatal de 53 millones de dlares, lo que hace un
total de 133 millones de dlares, es decir 93 mil millones de pesos chilenos
(cifra que sextuplica la inversin total del Fondo de Desarrollo, en sus 10 aos
como servicio pblico).
9 El requisito por consensuar una posicin institucional homognea respecto del
desarrollo indgena con identidad desde la poltica pblica, que tiene una
expresin y una especificidad territorial propias, pero que se ajusta a estos
principios de carcter general. Se trata de un rediseo institucional relevante,
que involucra de manera especial a las Unidades Territoriales (Operativas) de
CONADI, dada la necesidad de que ellas cambien sus esquemas habituales de
gestin e inversin con la poblacin indgena que atienden en su jurisdiccin,
concentrando sus programas y lneas de accin en grupos o sectores de
poblacin indgenas especficos, por sobre la prioridad dada hasta aqu a la
cobertura.
9 En este mismo mbito, una definicin central para CONADI son los criterios
para la focalizacin de esta nueva modalidad de intervencin. Teniendo claro
que no es posible entregar esta cobertura al conjunto de la poblacin indgena
de manera simultanea, sino que por etapas, deber ser fruto de un consenso
institucional los criterios que sern priorizados para la focalizacin inicial. Estos

165

criterios obedecen a consideraciones de carcter tcnico, pero tambin de

poltica institucional, incluyendo las definiciones del Consejo Nacional de la
CONADI, de lineamientos estratgicos y compromisos del Gobierno central, y
de negociaciones y demandas con los actores actuales del movimiento social
indgena. En este sentido, escapan a los fines y alcances de esta investigacin
proponer aqu cuales debieran ser estos criterios de manera concreta. Sin
embargo, s se identifican aquellos que podran ser considerados:
o Poblacin bajo la lnea de pobreza de comunas ms pobres
o Focalizacin territorial, priorizando las ADIS (reas de Desarrollo Indgena)
declaradas
o Poblacin indgena urbana y rural, y miembros de Pueblos Indgenas que
no han sido abordados por el Programa Orgenes
o Poblacin sobre la lnea de pobreza, pero que no es atendida por otros
servicios pblicos (microempresarios)
o Predios en conflicto histrico adquiridos por el Fondo de Tierras y Aguas
(FTA) de CONADI, a contar del ao 2001 (los adquiridos entre 1994 y 2000
son abordados por el Programa Orgenes).
o Predios familiares y comunitarios adquiridos por el FTA mediante concurso
de subsidios
A nivel de modalidad asignacin recursos
Concursos de proyectos: Esta modalidad es valorada por lo democrtica y
transparente en la asignacin de recursos a la poblacin indgena, junto con la
reorganizacin del tejido asociativo que impuls en los primeros aos de
instalacin de la CONADI, como institucionalidad pblica al servicio del desarrollo
indgena. Sin embargo, a partir de los bajos montos de inversin promedio que
entrega por proyecto, que no justifica, en trminos de resultados e impacto, la gran
carga administrativa que representa para el personal profesional y tcnico del
Fondo de Desarrollo, esta modalidad debiera ser objeto de una drstica

166

disminucin de los montos de inversin social que son canalizados a travs de

ella.
Esto ltimo, adems, en sintona con los nuevos desafos para CONADI que
representa la modalidad de intervencin propuesta aqu para el desarrollo
indgena con identidad desde la poltica pblica. Estos desafos incluyen un
importante componente de articulacin y negociacin con la institucionalidad
pblica y tambin con el sector privado, para movilizar recursos de inversin que
permitan la materializacin de los planes estratgicos de desarrollo social y
econmico indgena. As tambin se requiere una importante labor de supervisin
y seguimiento a las consultoras que sern contratadas para acompaar la
formulacin de los planes y su posterior implementacin. Es en estos mbitos en
que debiera centrarse la gestin del recurso humano del Fondo de Desarrollo,
antes que en las numerosas labores administrativas que implica la asignacin de
recursos a travs de los fondos concursables de proyectos.
Licitaciones: Esta modalidad de asignacin de recursos tiene un rol relevante
preponderante en la nueva modalidad de intervencin del Fondo de Desarrollo
Indgena aqu propuesta. En efecto, las consultoras encargadas de apoyar la
formulacin de los planes estratgicos de desarrollo y de acompaar su
materializacin, sern contratadas mediante procedimientos de licitacin, que
permiten seleccionar entre varias propuestas la mejor oferta tcnica y econmica
para el desempeo de estas labores.
Sin embargo, y precisamente por la centralidad que adquieren en este rediseo,
las consultoras y entidades ejecutoras no pueden seguir en el mismo esquema de
trabajo que, algunas de ellas, han tenido hasta ahora. En efecto, y dado su
carcter lucrativo, algunas de ellas operan simplemente como empresas
prestadoras de servicios, que buscan obtener el mximo de utilidades al menor
costo posible, con lo cual, en determinados casos, el servicio entregado es

167

deficiente, no es realizado por los equipos ms competentes, y slo se cumple un

porcentaje menor de los objetivos y resultados perseguidos.
La forma de evitar esta situacin pasa, por una parte, en tener una poltica slida y
consistente en materia de supervisin y seguimiento por parte de CONADI.
Aunque para ello tambin es necesario contar con una dotacin de personal
suficiente y adecuado, y con los recursos institucionales idneos para desarrollar
efectiva y eficientemente esta labor -particularmente para los proyectos del mbito
rural-, que debern ser adecuadamente resueltos por la institucin en CONADI.
Una forma complementaria de contribuir a asegurar un ptimo desempeo por
parte de las entidades ejecutoras, pasa por hacerlos partcipes tambin de estos
rediseos institucionales y de orientaciones estratgicas de CONADI frente al
desarrollo social y econmico indgena. Ellos son los primeros aliados de la
poltica pblica en el mbito privado, y se requiere un mximo compromiso de su
parte por la calidad, oportunidad e idoneidad de su trabajo. En este sentido, ser
indispensable que revisen la conformacin de sus equipos tcnicos y la validez de
sus dispositivos metodolgicos para generar informacin relevante, motivar la
participacin indgena real en la formulacin de su plan estratgico y capturar las
opiniones y nfasis de los sujetos indgenas que participen en estas definiciones.
Se requieren aqu fases sucesivas e iterativas de aproximacin a las prioridades
de los sujetos en cuanto a su visin del desarrollo y de las apuestas que tengan,
en

forma

individual

colectiva,

respecto

del

fomento

productivo,

los

requerimientos de formacin y capacitacin tcnica, las dimensiones contenidas

en el concepto de calidad de vida y sus requerimientos en materia de
organizacin.
No basta entonces con una o dos visitas a terreno, en que el consultor realiza un
autodiagnstico comunitario con la poblacin objetivo y con eso da por resuelto el
levantamiento de informacin para la formulacin del plan estratgico. Este debe

168

ser realmente el resultado de una construccin conjunta, donde participan y se

expresan las visiones de los distintos sujetos indgenas involucrados (jvenes,
mujeres, adultos mayores), y en ningn caso la imposicin de un enfoque
instalado por el equipo consultor. Es una carta de navegacin en las aguas del
desarrollo que el grupo (la comunidad, la asociacin, el colectivo de
microempresarios) efectivamente siente como propia, lo compromete en sus
contenidos y en sus objetivos, y es un punto permanente de referencia para saber
cunto se ha avanzado y cunto queda por hacer.
El compromiso de CONADI es valorar econmicamente en su justa medida este
servicio de primera calidad, pero tambin de ser exigente en su cumplimiento
cabal por parte del equipo ejecutor.
Convenios de asignacin directa: Las asignaciones directas de recursos a
terceros, pasan a desempear un rol preponderante en el nuevo modelo de
intervencin del Fondo de Desarrollo. A travs de esta modalidad se materializan
los acuerdos y convenios de complementariedad financiera de CONADI con
terceros, pblicos y privados, para movilizar recursos de inversin social a la
poblacin indgena. El objetivo es que lo que existe en la actualidad, en que la
relacin es de 2 a 1 de lo que aporta el Fondo de Desarrollo al cofinanciamiento es decir que por cada 2 pesos de inversin CONADI, slo hay 1 peso adicional de
terceros-, se invierta de manera radical y el aporte del Fondo de Desarrollo
Indgena se vuelve minoritario frente al grueso de la inversin que aportarn los
aliados institucionales, pblicos y privados, nacionales e internacionales, para el
financiamiento de los planes indgenas estratgicos de desarrollo social y
econmico.
Esta modalidad se vuelve tambin fundamental, porque a travs de ella se
debieran asignar directamente los recursos de inversin al grupo indgena objetivo
para la concrecin de sus planes de desarrollo social y productivo. Mediante la
firma de un contrato, que formaliza la relacin entre las partes, el Fondo de

169

Desarrollo traspasa directamente los recursos al grupo indgena beneficiario, para

que ste los administre y realice los desembolsos necesarios, segn los distintos
conceptos de gastos que contengan sus planes estratgicos. Al igual que en el
caso de los concursos de proyectos, los ejecutores indgenas tendrn la obligacin
de respaldar cada gasto realizado con los recursos pblicos que se les asigne,
mediante peridicas rendiciones tcnicas y financieras.
En este mbito, existe un aprendizaje institucional importante por parte de
CONADI, en aspectos jurdicos, administrativos y tcnicos, para garantizar que el
proceso de rendicin de cuentas sea correcto y expedito (pagars notariales por
los recursos recibidos; transferencias parcializadas, cuota siguiente se entrega
slo cuando existe conformidad en las rendiciones de los recursos ya entregados-;
capacitaciones y asesoras a ejecutores indgenas para elaboracin de informes
de rendicin; consultoras de apoyo, como parte de sus obligaciones contractuales,
acompaan y asesoran las labores de rendiciones de cuenta, etc.). La
transparencia en este mbito, adems, tiene la virtud de garantizar a los socios
institucionales, especialmente del mbito privado, el correcto uso y destino de los
recursos aportados al financiamiento de iniciativas de desarrollo para la poblacin
indgena.
La mayor complejidad en la modalidad de asignacin de recursos directa a grupos
de poblacin indgena, es que ella no est actualmente contemplada en el
Reglamento del Fondo de Desarrollo. Este slo permite actualmente la asignacin
directa a entidades de alta especializacin, y con el consentimiento explcito del
Consejo Nacional de la CONADI. La asignacin directa de recursos a los
destinatarios indgena slo es posible a travs de la modalidad de fondos
concursables de proyectos, que como se ha establecido no es el mecanismo
ptimo para sustentar el nuevo modelo de intervencin del Fondo de Desarrollo
para la puesta en marcha de procesos de desarrollo social y econmico con
identidad.

170

Por tanto, se requiere una modificacin legal de este Reglamento, en base a las
consideraciones aqu expuestas, que permita la asignacin directa de la inversin
social al grupo indgena para la materializacin de los planes y proyectos
contenidos en su plan estratgico de desarrollo.
Un antecedente favorable para sustentar esta modificacin, es el pronunciamiento
de la Contralora de la Repblica que autoriza al Fondo de Desarrollo de CONADI
a asignar directamente recursos de inversin a aquellas comunidades en que se
focaliza el Programa Orgenes, con el propsito de financiar los proyectos
productivos no agrcolas contenidos en sus planes productivos. Estos proyectos
son co-ejecutados por Orgenes y el Fondo de Desarrollo Indgena, en el marco
del componente de fomento productivo de este programa.

171

4.2.

La evaluacin de impacto cultural de los programas y proyectos del

FDI

4.2.1.

Contexto de las evaluaciones realizadas

A seis aos de su puesta en marcha, en 1999, y en su condicin de mecanismo de

inversin social asociado a una lnea del presupuesto de la nacin, el Fondo de
Desarrollo Indgena fue objeto de una evaluacin realizada por la Direccin de
Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda, en el marco del Programa de
Evaluacin de Programas Gubernamentales de dicha reparticin. 106
Esta evaluacin, realizada con metodologa de marco lgico y con el propsito de
establecer su desempeo entre 1994 y 1998, detect insuficiencias en la gestin
de este Fondo, dando origen a un conjunto de recomendaciones.
Junto

con

presentar

sus

descargos

respecto

de

las

recomendaciones

evacuadas107, CONADI asumi el cumplimiento de ellas como compromisos

institucionales, cuya verificacin seran monitoreadas por la propia DIPRES.
A la fecha, y de acuerdo a los Informes de Avance y Final entregados por CONADI
al respecto y la valoracin del estado de cumplimiento realizado por la Direccin
de Presupuesto, estas recomendaciones han sido abordadas y resueltas en forma
satisfactoria por el Fondo de Desarrollo Indgena.
En el contexto de esta investigacin, resulta particularmente relevante fijar la
atencin en el modo en que CONADI respondi al compromiso de elaborar
indicadores de logro cultural de sus programas y proyectos.

106

Evaluacin del Fondo de Desarrollo Indgena. Informe Final, Panel de Evaluadores, 1999, pg.51.

107

Informe de rplica de CONADI al Informe Final de la Evaluacin realizada por DIPRES al Fondo de Desarrollo
Indgena.

172

Sobre esta ltima recomendacin, el Informe Final de la evaluacin sealaba que

se deben, Considerar indicadores que permitan dimensionar logros en mbitos
tales

como:

control

cultural,

identidad

tnico-cultural,

empoderamiento.

Entendiendo que el programa apunta a conseguir un cambio, los indicadores

deberan estar orientados a medir esos cambios. Estos indicadores, se aade, le
permitirn al Fondo de Desarrollo Indgena asegurar la pertinencia (cultural) de
sus intervenciones y establecer el impacto de ellas.108
Este mandato dio origen a la contratacin de una consultora que tuvo como uno
de sus objetivo centrales la construccin de indicadores de evaluacin de impacto
cultural de los programas y proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena, para ser
aplicados en una evaluacin de impacto de este instrumento de poltica indgena.
Dicha consultora han generado un conjunto de dispositivos conceptuales y
metodolgicos para establecer el impacto cultural de las intervenciones
programticas del Fondo de Desarrollo Indgena, mediante el registro e
interpretacin de las percepciones de los usuarios indgenas directos de sus
programas y proyectos.
En este contexto, el presente captulo se propone conocer y valorar, desde una
perspectiva antropolgica, las estrategias terico-metodolgicas utilizadas en esta
evaluacin, as como el corpus de datos de investigacin de terreno generado y
las tcnicas aplicadas en la produccin de esta informacin.
As tambin, los resultados de esta consultora son objeto de un acucioso examen
en tanto se trata de una iniciativa pionera en la medicin de efectos e impactos de
instrumentos de poltica pblica implementados para el desarrollo de grupos de
poblacin indgena. Tales metodologas podrn ser replicadas o aplicadas a las
intervenciones de otros servicios pblicos con poblacin indgena.

108

Evaluacin del Fondo de Desarrollo Indgena. Informe Final, Panel de Evaluadores, 1999, pgina53.

173

4.2.2.

Evaluacin de impacto cultural del FDI: enfoque evaluativo y

metodologa utilizadas

Nombre del estudio: Construccin de Metodologas e Indicadores de

Evaluacin de Impacto Cultural y Evaluacin de Resultados del Fondo de
Desarrollo Indgena, Perodo 94-99 en Territorios Indgenas de las Regiones
VIII, IX y X.109
A. Antecedentes generales
Esta evaluacin fue contratada por CONADI a un consorcio de entidades privadas,
encabezadas por la entidad CERC-UAHC, ms la participacin de Lonko Kilapan y
de la USACH.
Se realiz entre el 1 de febrero y el 30 de septiembre de 2001, en las Regiones
VIII, IX y X del pas, especficamente en territorios habitados por poblacin
indgena, los cuales fueron seleccionados previamente de acuerdo a criterios
propuestos por las Unidades Operativas de CONADI de las sealadas regiones
(alta concentracin de comunidades y grupos de poblacin indgena; focalizacin
de su inversin territorial; caractersticas socioculturales y demogrficas
particulares; relacin con dirigencia y representacin indgena local, entre otras).
El siguiente cuadro informa sobre la localizacin del estudio:
Cuadro A: Localizacin de la evaluacin de impacto cultural del FDI
Regiones Oficina CONADI

Territorios priorizados

Comunas de referencia

VIII

Caete.

Tira Sur Costa

Comuna de Tira.

IX

Temuco.

Chol-Chol.

Comuna de Nueva Imperial.

Osorno.

San Juan de la Costa.

Comuna de San Juan de la Costa

109

CONADI y su Fondo de Desarrollo han autorizado expresamente el acceso a los contenidos y resultados de esta
consultora a la presente investigacin, as como a su reproduccin textual, con la nica condicin de que se establezca la
autora de ellos (CERC-UAHC/Lonko Kilapan/USACH) y su propiedad intelectual (CONADI).

174

B. Comentarios al enfoque y metodologas evaluativas aplicados

- Respecto de la eleccin de la muestra de los proyectos de desarrollo
considerados: se seala que debe existir un grado de maduracin del impacto,
para que este pueda ser registrado y evaluado. Si bien no existen plazos fijos para
determinar el perodo de tiempo que es necesario estipular, porque ello depende
entre otra cosas, de los tipos de proyectos y del escenario en el cual se desarrolla
esa intervencin. 110 Para el caso de esta evaluacin se analizaron los proyectos
financiados entre 1994 y 1999, excluyndose los proyectos ejecutados desde el
2000 en adelante.
- En relacin a las dimensiones de pobreza, impacto y desarrollo indgena
con identidad, indagados en la evaluacin, se seala que los conceptos ya
estandarizados de Lnea de Pobreza (LP) y de Necesidades Bsicas Insatisfechas
(NBI) con que habitualmente operan las evaluaciones de impacto de las polticas
sociales, no son necesariamente las ms adecuadas para el modelo de evaluacin
de impacto que se aplic a los proyectos del Fondo de Desarrollo.
Por una parte, porque es necesario compatibilizar la dimensin de pobreza con los
requerimientos de establecer impacto en la variable tnica y cultural, lo cual lleva a
la elaboracin de nuevas conceptualizaciones de pobreza, que permita relacionar
ambas dimensiones.
Y, por la otra, porque si bien ambos indicadores de medicin de pobreza (LP y
NBI) son tiles y necesarios en una perspectiva macro, no lo son tanto para este
tipo de evaluaciones, dado que se muestran insuficientes para establecer
impactos integrales en comunidades de localidades pequeas, que suponen un
tipo
110

de

modelo

evaluativo

centrado

en

consecuencias

observables

en

Documento Informe Final de Evaluacin de Impacto Integral del Fondo de Desarrollo Indgena en tres territorios:
Tira, Chol-Chol y San Juan de la Costa. (CERC/UAHC/Lonko Kilapan/USACH). Temuco Santiago, Septiembre de
2001 (pagina 2). En adelante, y a objeto de evitar un gran nmero de notas a pie de pgina con referencias a este
documento, debe entenderse que los textos entre comillas y los grficos corresponden a contenidos textuales de este
informe final de evaluacin. Cuando procede, se identifica el nmero de pgina del documento a que alude la referencia.

175

microterritorios para los cuales no hay datos sistemticos previos o los que hay no
son estandarizados. (Id., pgina 5)
No obstante, y sin bien los argumentos metodolgicos entregados en la
consultora resultan atendibles, no debiera descartarse a futuro la realizacin de
evaluaciones de impacto ex post que indaguen en estos indicadores,
particularmente en el caso de los proyectos destinados a poblacin indgena
urbana, por volver al ejemplo anterior. En la medida en que estos indicadores de
Lnea de Pobreza y Necesidades Bsicas Insatisfechas se encuentran
consagrados y son la forma clsicade medicin de pobreza, la inversin social
de CONADI, al igual que la de otros servicios pblicos, tambin debe ser medida
en relacin al impacto que alcanza sobre estas dimensiones.
En ltimo trmino, es sobre el anlisis de estos indicadores que se decide la
asignacin de recursos pblicos para las polticas sociales, y por tanto tambin
debiera establecerse en qu medida est resultando efectiva y de impacto la
inversin de CONADI en este mbito.
- Respecto de los indicadores para medir pertinencia cultural, se resalta el
hecho de que no existe a la fecha una construccin metodolgica para establecer
el impacto cultural de los proyectos y programas de desarrollo indgena, por lo que
debe considerarse al modelo propuesto y aplicado en la consultora como una
primera propuesta de operacionalizacin de este tipo de indicadores de impacto
etnocultural (Id., pgina 6).
- Respecto de la construccin terica del impacto integral, y de su relacin
con los conceptos de Desarrollo Humano y Desarrollo Indgena, se plantea,
por una parte la necesidad de elaborar conceptualizaciones sobre la pobreza, en
tanto situacin socioeconmica y cultural de carcter relativo y dinmico (Id.,
pgina 6), que sean ms apropiadas y pertinentes con esta condicin. En este

176

desafo metodolgico, pero que tambin es conceptual, la consultora propone la

revisin del concepto de desarrollo humano.
En cuanto a esta nocin, que ha sido elaborada por el PNUD (Programa de la
Naciones Unidas para el Desarrollo), se plantea que alude a la situacin de
pobreza como capacidades que no estn siendo empleadas (Id., pagina 6), a
diferencia de los enfoques ms tradicionales que conciben a sta slo en funcin
de carencias materiales o necesidades que no estn satisfechas.
En el enfoque del desarrollo humano, entonces, la pobreza es definida a partir de
la existencia de capacidades inhibidas por una estructura restringida de
oportunidades y por mediaciones faltantes: falta de educacin, falta de acceso a
crditos, falta de acceso a comercializacin, falta de acceso a recursos
psicomotores bsicos a causa de la secuelas de la desnutricin infantil, por
ejemplo (Id., pgina 6).
As tambin, la falta de oportunidades para actualizar estas capacidades, se
revierte o disminuye cuando el sujeto est integrado a redes sociales, tales como
el parentesco, de solidaridad, organizacionales, que otorgan confianza en la
interaccin social.
Cuando el concepto de desarrollo humano es analizado en relacin a la situacin
de las comunidades indgenas, la consultora seala que ste adquiere una
connotacin cultural, toda vez que el reconocimiento de sus capacidades va de la
mano con la elevacin por la autoestima de sus costumbres, tradiciones, cdigos y
lenguajes, formas de ser y manifestarse, que encierran una sabidura tradicional
que puede ser compatibilizada con los requerimientos de una adaptacin
consciente a los procesos de innovacin y modernizacin. (Id., pgina 8)
A partir de esta afirmacin, se desprende que en el centro del concepto de
desarrollo humano indgena est la bsqueda de empoderamiento de las

177

personas y comunidades de origen indgena en los procesos de autodesarrollo en

que deben conjugar tradicin y modernidad en el marco de un proceso dinmico
en busca del desarrollo con identidad o etnodesarrollo. (Id., pgina 8)
La relevancia conceptual de estas afirmaciones que constituyen los contenidos
tericos centrales de la evaluacin, al establecer los ejes de lo que la consultora
concibe como el impacto cultural y el desarrollo con identidad, ameritan su anlisis
crtico y con detenimiento.
En primer lugar, cabe destacar el nfasis en el empoderamiento de las personas y
comunidades indgenas en los procesos de (auto) desarrollo, que les permita
conjugar tradicin y modernidad. Es decir, que sean las propias comunidades y
sujetos indgenas las que tengan las capacidades y las competencias para definir
y que decidir sobre el desarrollo a que aspiran, y que este proceso pueda ser
compatible con la valoracin de sus costumbres, tradiciones, cdigos y lenguajes,
formas de ser y manifestarse, que encierran una sabidura tradicional ().
Ahora bien, en el enfoque contemporneo de desarrollo con identidad a nivel de la
poltica indgena gubernamental propuesto en esta investigacin, es precisamente
este reconocimiento de las capacidades indgenas para decidir y apropiarse sobre
los contenidos de los programas y proyectos de desarrollo (empoderamiento), el
que se traducir en un refuerzo de los contenidos socioculturales indgenas, que
suministran las fuentes de su identidad tnico-cultural. Ello, a condicin de no
concebir a estos contenidos como un conjunto preestablecido de elementos o
rasgos culturales, inmutables en el tiempo y en el espacio, sino que como una
malla dinmica de smbolos, representaciones sociales y cdigos compartidos,
que tienen una expresin territorial particularizada y una historia de interrelaciones
con los espacios urbanos y rurales no indgenas.
En segundo lugar, resulta relevante la afirmacin relacionada con que el impacto
de los proyectos de desarrollo indgena ser mayor o positivo cuanto ms

178

contribuyan a estimular las redes y capacidades organizativas (). En efecto, la

potencialidad de las comunidades y/o de los sujetos indgenas para ejercer control
cultural sobre los programas y proyectos de desarrollo, pasa por una rearticulacin
organizativa y de las redes sociales que permitan un ejercicio colectivo de este
control, de manera que la apropiacin indgena de los contenidos y fines de estas
intervenciones sea efectiva y permita su conduccin a los propsitos sociales que
el grupo se ha trazado.
Esto ltimo tambin requiere que el fortalecimiento de la asociatividad indgena
sea potenciado a partir de su actual realidad organizativa y de sus mecanismos de
participacin

representacin

contemporneos,

que

no

se

encuentran

exclusivamente en los liderazgos tradicionales y en las instancias culturalmente

prescritas; pues, en algunos casos, estos tambin pueden haberse transformado,
centrndose en las dimensiones religiosas y espirituales del colectivo indgena,
dando paso a nuevas formas de organizacin para sus decisiones econmicas y
productivas y para la interlocucin con la institucionalidad pblica.
En tercer lugar, es necesario discutir la elaboracin que se realiza para la
valoracin positiva del impacto de los proyectos de desarrollo indgena. Como se
indic, sta

se compone por una parte del reforzamiento de las redes y

capacidades organizativas, y por la otra, del incremento en el nivel de identidad y

autoimagen etnocultural.
Sin embargo, la conceptualizacin general del desarrollo humano, contena una
referencia a la situacin de pobreza como capacidades que no estn siendo
empleadas () o inhibidas por una estructura restringida de oportunidades y por
mediaciones limitantes: falta de educacin; falta de acceso a crditos, falta de
acceso a comercializacin (). Esta situacin estructural de capacidades no
actualizadas o inhibidas tambin es compartida por la poblacin indgena en
situacin de pobreza y obstaculiza, por una parte un ejercicio efectivo de sus
derechos colectivos para decidir y controlar las opciones de desarrollo que les

179

plantea la poltica gubernamental, y con ello el refuerzo de los contenidos

socioculturales que dan sentido y continuidad a su identidad tnico cultural.
En otras palabras, el desarrollo social y econmico de la poblacin indgena (la
recuperacin de su base socioeconmica y el mejoramiento integral de su calidad
de vida) que se alcance a travs de los programas y proyectos de desarrollo, debe
ser tambin un componente o dimensin del impacto cultural de estas
intervenciones de la poltica pblica, en tanto es este sustrato el que permite y
favorece la rearticulacin del tejido organizativo indgena para el ejercicio pleno del
control cultural del desarrollo, y con ello a elevar el nivel de identidad y
autoimagen intercultural.
Desde esta perspectiva, a que adscribe el enfoque de la presente investigacin, el
desarrollo socioeconmico indgena no es el fin exclusivo de los programas y
proyectos de desarrollo indgena con identidad, pero s una condicin necesaria
para que los sujetos indgenas ejerzan (actualicen) sus capacidades para poner en
marcha procesos de desarrollo autogestionados, en los cuales conjuguen
tradicin y modernidad, y con ello den continuidad, a las fuentes socioculturales
de que se alimenta sus identidades tnico-culturales.
Entonces, el impacto cultural de los programas y proyectos de desarrollo indgena
debe registrar los cambios y variaciones en estas tres dimensiones, que deben
conjugarse para generar procesos de desarrollo con identidad desde la poltica
pblica:

El desarrollo socioeconmico indgena y el mejoramiento integral de su calidad

de vida (la superacin de la pobreza)

El fortalecimiento de sus redes organizativas y de las instancias de

representacin y participacin indgena (que permita el control cultural del
desarrollo: la apropiacin de sus contenidos y el empoderamiento de sus
objetivos, fines y metodologas)

180

Y, como resultado de este ejercicio, la continuidad de las dimensiones

socioculturales que el grupo indgena considera como indispensables para la
reproduccin de sus identidades tnicoculturales.

C. Dimensiones y operacionalizacin del impacto integral a ser evaluado

La evaluacin del impacto integral de los proyectos del Fondo de Desarrollo
Indgena, se sustent en un conjunto de dimensiones, que incluyen aspectos que
van desde la pobreza de ingreso, calidad de vida, redes sociales, hasta
dimensiones propiamente etnoculturales (Id., pgina 7). Ellas son:
Impacto directo: efectos esperados y no esperados de los productos de la
ejecucin de un proyecto, de acuerdo a los indicadores de reas de impacto. La
hiptesis es que todo proyecto impacta tanto en su rea especfica como en otras
reas. Esta dimensin del impacto se mide en trminos de superacin de la
pobreza y elevacin de calidad de vida de sus habitantes.
Modificacin de redes sociales: que incluyen un conjunto de indicadores proxy
de cambios en las capacidades colectivas de los grupos beneficiarios del proyecto:
confianzas mutuas, contactos, organizacin, participacin e intercambios al interior
del grupo comunitario y entre ste y la sociedad global. Operacionalmente se
aprecia reconstruyendo las redes a partir de la percepcin de los beneficiarios participantes. Se busca apreciar el grado en que los proyectos favorecen y
fortalecen la participacin organizada de los indgenas en sus localidades y en la
regin. Un indicador operacional especfico estar constituido por el ndice de
capital social.
Sinergia del impacto: que describe la interaccin del conjunto de proyectos y
programas junto a otros esfuerzos en una localidad. Esta dimensin integra la
gestin territorial del organismo pblico que interviene y por consiguiente con su
capacidad de inducir, articular, coordinar, facilitar y apoyar eficientemente los

181

esfuerzos mancomunados de otros organismos que intervengan en el territorio. Se

verifica con informacin de entrevistas obtenidas al nivel de la localidad sobre el
funcionamiento y coordinacin de los distintos equipos territoriales.
Relevancia del impacto, considera la correlacin entre la necesidad "ofertada"
por el organismo pblico interventor, en este caso FDI, y las necesidades
expresadas ("sentidas) por los actores locales que son sus clientes y su poblacin
objetivo. Se refiere al grado en que los objetivos de los proyectos corresponden a
las necesidades percibidas por la comunidad intervenida.
Impacto marginal, responde a la pregunta de qu pasara en la localidad si el FDI
no interviniera, anlisis que se hace bajo una hiptesis de no ocurrencia. Esta
dimensin es medida en trminos de la percepcin de los actores.
Impacto cultural, es un conjunto de indicadores que buscan apreciar el grado en
que los proyectos FDI contribuyen a fortalecer la autoimagen, a despertar el
aprecio por los derechos indgenas, por las propias capacidades y a revalorar
tradiciones y costumbres propias de la cultura mapuche en las comunidades
intervenidas. Se busca operacionalizar aspectos que contribuyen de manera
sustancial a transformar la capacidad de accin de las personas y comunidades
indgenas para que se empoderen y se transformen en sujetos de su propio
desarrollo.
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan.

Estas dimensiones del impacto integral fueron a su vez operacionalizadas, es

decir se les dio la forma de indicadores, para su posterior medicin.
D. Tcnica de investigacin social utilizada y muestra de proyectos
evaluados
La tcnica de investigacin cualitativa utilizada en la evaluacin consisti en la
realizacin de entrevistas a informantes calificados, mediante un cuestionario de

182

preguntas cerradas, que indag en la opinin de los beneficiarios respecto de las

dimensiones del impacto integral as definidas. Respecto del muestreo, este
corresponde a un muestra intencional por cuotas, para lo cual, en cada uno de
los territorios estudiados, se fij un nmero de entrevistados como cuota mnima y
un nmero ideal. El trabajo en terreno posibilit alcanzar finalmente la muestra
ideal (Id., pgina 23). La seleccin de los entrevistados, se realiz en base a un
conjunto de criterios cualitativos, dirigidos a establecer la muestra por
comunidades y por beneficiarios de proyectos del FDI.
El siguiente cuadro resume las encuestas realizadas y su distribucin segn cada
territorio en estudio:
Cuadro B: Cuadro resumen entrevistas realizadas por territorio (Id., pgina 31):
ENTREVISTAS REALIZADAS
Territorio

Proyectos

Proyectos

Entrevistados

Financiados

Evaluados

Tirua

27

36.5

15

36.6

162

40.0

Chol-Chol (N.I.)

13

17.6

17.1

88

21.7

San Juan de la Costa

34

45.9

19

46.3

155

38.3

Total

74

100

41

100

405

100.0

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan.

En cuanto a las principales caractersticas de la muestra de entrevistados

seleccionada, el siguiente cuadro resume su distribucin por sexo y edad.
Cuadro C (Id., pgina 31):
Sexo
Total

Gran Total

Menos de 30 Entre 31 y 40
aos
aos

Entre 41 y 50
aos

Ms de 51
aos

Total

Hombre

27

40

76

70

213

Mujer

31

53

45

59

188

58

93

121

129

401

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan.

183

4.2.3.

Presentacin y anlisis de los principales resultados

obtenidos en la evaluacin de impacto

A continuacin se presentan los principales resultados obtenidos en la evaluacin

de impacto cultural de los proyectos del FDI, realizada en base a la medicin de
los indicadores de evaluacin de impacto integral propuestos por la consultora
contratada por CONADI.
As tambin, se analizan y comparan estos resultados en relacin a la propuesta
de ejes contemporneos de desarrollo con identidad para los programas y
proyectos del FDI y a la recomendacin de un nuevo modelo o esquema de
intervencin para las inversiones sociales de este mismo fondo, en tanto ejecutor
de la poltica indgena gubernamental, planteados ambos en la presente
investigacin de tesis.
4.2.3.1.

Evaluacin de dimensin Impacto Directo

De acuerdo a lo sealado en el Informe Final de la evaluacin, el impacto directo

debe ser entendido como el impacto agregado de la intervencin FDI-CONADI en
el mejoramiento del poder adquisitivo local y en la elevacin de la calidad de vida
de los habitantes del sector (Id., pgina 42).
En este sentido, la evaluacin no trabaj con indicadores ya consagrados referidos
a ingresos o caractersticas ocupacionales, sino que con la base de informacin
aportada por la medicin de los indicadores construidos para esta dimensin de
impacto: ndice de Mejoramiento en el Poder Adquisitivo Local (IMPAL) e ndice de
Mejoramiento de la Calidad de Vida (IMCV). Estos resultados se complementaron
con opiniones y puntos de vistas de los informantes calificados, en relacin a sus
actuales condiciones de vida luego de ocurrida la intervencin del Fondo de
Desarrollo Indgena de CONADI en las comunidades beneficiadas.

184

Mejora en el poder adquisitivo local (IMPAL)

El siguiente grfico establece una variacin positiva en relacin al poder

adquisitivo local por parte de un 35.6% de los entrevistados, mientras que casi 2
tercios de los entrevistados (64%) perciben que no hay una mejora sustancial en
este mbito.
Grfico A (Id., pgina 43):

ndice Mejoramiento Poder Adquisitivo Local

70.0
64.4

60.0
50.0
40.0

35.6

30.0

Percent 20.0
10.0
0.0
No mejora

IMPAL

Mejora

N 402
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Aqu, entonces, queda de manifiesto el bajo impacto con que son percibidos los
proyectos del FDI para mejorar las condiciones socioeconmicas de su poblacin
beneficiaria en estos territorios. Al respecto, se ofrece la opinin de un dirigente de
Tira:
"Ha cambiado poco, falta desarrollo agrcola y a veces se financian proyectos, por ejemplo
de agua, el agua ha servido para mejorar la vivienda, sin embargo los proyectos
productivos seran lo principal"
(Dirigente de Tira, reunin en dicha comuna, agosto de 2001, Id., pgina 43).

Segn los evaluadores, otras opiniones permiten establecer que las complejidades
para la ejecucin de los proyectos productivos se ubican tanto en aspectos

185

internos al grupo como en factores exgenos, lo cual queda manifestado en lo que

sigue:
() es difcil trabajar los proyectos productivos en grupo, la consultora hizo el proyecto y
la comunidad lo ejecut, [pero] la consultora se lleva la mitad del dinero.
(Dirigente de San Juan de la Costa, reunin en Osorno, agosto de 2001, Id., pgina 43)

"() se da el caso de consultoras que trabajan a medias, o de dirigentes que trabajan a

medias, adems hay muchas personas que participan muy poco en las capacitaciones, no
se exigen a si mismas, pero al final, al ejecutar los proyectos se ponen exigentes, all casi
le pegan al presidente, al final hubo que entregarles a todos para que se quedaran
tranquilos, pero no todos aprenden y hasta all queda el proyecto".
(Dirigenta de Nueva Imperial, reunin en Chol - Chol, agosto de 2001, Id., pgina 43)

Tales opiniones, adems, son coincidentes con el anlisis realizado anteriormente

respecto de las dificultades en la modalidad de asignacin de recursos va
licitacin, que contempla la participacin de consultoras que intermedian en la
ejecucin de los proyectos.
Por otra parte, el equipo evaluador destaca el hecho de que los alcances de las
iniciativas financiadas por el FDI son percibidos como insuficientes al no
corresponderse stos con cambios en otras esferas de la realidad social de las
comunidades (Id., pgina 43). Entonces, el anlisis indica que mientras algunas
disposiciones de La Ley Indgena se evalan positivamente, ello no ocurre con los
proyectos, que son vistos como escasos e insuficientes para poner en marcha
procesos de desarrollo entre la poblacin mapuche:
() "los proyectos slo sirven en parte, la ley ayuda en otros aspectos, pero esto [los proyectos] es muy
poco" (Dirigente de San Juan de la Costa, reunin en Osorno, agosto de 2001, Id., pgina 23)

Esta afirmacin, adems, es coincidente con la situacin detectada de bajos

montos de inversin promedio de los proyectos del FDI, particularmente del
Programa Fomento a la Economa Indgena, y queda en mayor evidencia al

186

analizar en detalle el Impacto en el Poder Adquisitivo Local (IMPAL) segn el tipo

de proyecto financiado.

IMPAL segn tipo de proyecto

Grfico B (Id., pgina 48):

IMPAL s egn Tipo de Proyecto

60.0

Porcentajes

50.0

53.3
46.2

40.0
30.0

41.7

44.7

37.0
24.2

20.0

25.8

10.0
0.0

nd
ie
iv
v
o
nt
ie
am
or
l
ej
ra
M
tu
c/
ul
c
ca
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oc
E
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V
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A
ct
ct
ru
du
st
ro
ae
.P
fr
ct
In
ru
st
ae
fr
os
In
iv
ct
du
ro
P
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Un 53,3% de los encuestados beneficiados con proyectos de autoconsumo

sealan un mejoramiento en el poder adquisitivo local. As tambin este
mejoramiento es percibido, aunque en menor medida, por las personas vinculadas
a proyectos de capacitacin y formacin, con un 46,2%, y los de tipo
sociocultural, que expresan esta valoracin en un 44.7%.
En cambio, un 37% de beneficiarios de proyectos productivos y slo un 24,2%
de los proyectos de infraestructura productiva, sealaron una valoracin positiva
en este mbito. Tal situacin es particularmente compleja dado que son estos
tipos de proyectos los que, al menos en su diseo y propsito, son concebidos y
financiados para mejorar la situacin de ingresos y de incremento en el poder
adquisitivo local indgena.

187

Al respecto, una interpretacin de esta situacin debe considerar los bajos montos
de inversin promedio por familia y por beneficiario que realizan los proyectos de
esta naturaleza financiados por el Fondo de Desarrollo Indgena, que no se
estaran traduciendo en cambios favorables en la situacin socioeconmica de su
poblacin indgena objetivo.
Un refuerzo a esta aseveracin, son las opiniones manifestadas por los propios
entrevistados en relacin a las bajas inversiones en iniciativas productivas y de
infraestructura productiva que realiza a travs de estos proyectos:
"() son muy pequeos los proyectos"
(Dirigente de Agua-Tira, reunin en Tira, julio de 2001, Id., pgina 49)
"es verdad que los proyectos son muy pequeos, si son 30 40 socios, cada uno toca muy
poca plata. En estas condiciones tal vez se debera dividir a la comunidad y hacer los
proyectos por etapa.
(Dirigente de Agua-Tira, reunin en Tira, julio de 2001, Id.)
"() nos falta informacin o conocimiento para buscar plata con otros organismos y hacer
un proyecto grande"
(Dirigente de Agua-Tira, reunin en Tira, julio de 2001, Id.)

Esta ltima opinin, adems, en coincidente con lo sealado en torno a la

necesidad de que el Fondo de Desarrollo de CONADI complemente su reducido
presupuesto anual con fuentes financieras externas, ya sean pblicas o privadas,
que permitan un incremento sustantivo en los montos de inversin para fortalecer
las actividades econmicas y productivas indgenas. En esta labor, y de acuerdo a
la opinin del dirigente entrevistado, CONADI encontrar un decidido respaldo y
apoyo por parte de sus beneficiarios, que estaran dispuestos a involucrarse
directamente en la bsqueda de recursos adicionales, para lo cual solicitan mayor
informacin o conocimiento en estas materias.

IMPAL (Impacto en el Poder Adquisitivo Local) segn Capital Social

188

La evaluacin busc establecer aqu la relacin entre la percepcin del

mejoramiento de la situacin socioeconmica de los grupos de poblacin indgena
beneficiarios del FDI, y la mayor o menor presencia de capital social que estos
detenten. Al respecto, el siguiente grfico refleja cmo se da esta relacin:
Grfico C (Id., pgina 49):

70

Menor presencia de C.Social

Mayor presencia de C.Social

60

65.9

50
40

58.5

41.5
34.1

30
20
10
0
Mejora

No mejora
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Entonces, entre los entrevistados de comunidades con un mayor ndice de capital

social existe una mejor valoracin (41,5%) de cambios positivos en el poder
adquisitivo local, respecto de aquellos en que el capital social es menor (34,1%).
No obstante, an cuando se aprecian diferencias, es alta la percepcin negativa
respecto de los proyectos del FDI en este mbito, tanto cuando hay mayor capital
social (58,5%), como cuando ste es menor (65,9%).
Segn los evaluadores, esta diferencia en la valoracin del impacto segn el
capital social de la poblacin entrevistada es un hallazgo que viene
establecindose de manera persistente en otras evaluaciones similares, lo que
indica que ste parece contribuir, en tanto una de las capacidades comunitarias,
al logro de los proyectos (Id., pgina 49).

189

Ahora bien, y no obstante existir un acuerdo base con esta afirmacin, el enfoque
de desarrollo con identidad planteado aqu para un nuevo modelo de intervencin
del Fondo de Desarrollo Indgena, postula este aspecto del capital social como un
factor clave y central en la capacidad indgena de control cultural de los
programas y proyectos de desarrollo. En este sentido, resulta pertinente el anlisis
de la alta percepcin negativa del impacto de los proyectos del FDI, que tambin
manifiestan los grupos de poblacin con una mayor presencia de capital social
(58,5%). Lo cual ratifica el pobre desempeo de los proyectos de desarrollo del
FDI en el mbito del mejoramiento del poder adquisitivo local, an en aquellos
casos en que existe un tejido organizativo relevante y operan las redes sociales,
aspectos englobados en el concepto de capital social.

Mejoramiento de la calidad de vida (IMCV)

Este ndice es el segundo aspecto constituyente de la dimensin de impacto

directo. Incluye, como se estableci, la percepcin de los entrevistados sobre
mejoramiento en las condiciones de vida relacionadas con vivienda, transporte,
salud, educacin, medioambiente, y progreso econmico general (Id., pgina 50).
El grfico a continuacin resume las opiniones de los entrevistados en relacin al
impacto de los proyectos de desarrollo en este mbito:
Grfico D (Id., pgina 50):
ndice de Mejoramiento Calidad de Vida
60.0

Percent

56.3
50.0
43.7

40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Peor

IMCV

Mejor

190

Se establece aqu una valoracin negativa del impacto en la calidad de vida por un
56,3% de los entrevistados. No obstante sigue siendo baja, se evidencia tambin
un mayor porcentaje de apreciacin positiva en el mejoramiento en estas
condiciones (por un 43,7% de los entrevistados), en relacin al impacto en el
poder adquisitivo local, que slo fue de un 35,6%.
En cuanto a las apreciaciones de los informantes calificados, se establecen
algunos matices que vale la pena consignar. En primer trmino, destaca la
contradiccin planteada por un dirigente entre el acceso a mejores condiciones de
vida que tienen un costo para las personas, que no siempre puede ser abordado
satisfactoriamente:
() en la actualidad vemos la modernidad, pero la gente tiene otros gastos, por ejemplo,
pagar la electricidad; hay mayor comodidad, pero tambin mayores gastos, de qu sirve
tener eso, si la gente al final no tiene dinero para comprar alimentos?
(Dirigente de Nueva Imperial, reunin en Ruca Cultural de Chol-Chol, agosto de 2001)

Esta opinin podra interpretarse como una velada crtica al proceso de

modernizacin del pas, que tambin ha llegado a sus localidades, pero que los
excluye al no tener los medios para costear estos adelantos, o que al hacerlo
significa distraer recursos de aspectos bsicos como la alimentacin para las
familias.
Sin embargo, interpretar tal crtica como un rechazo sociocultural a adoptar estas
supuestas mejores condiciones de vida no parece ser lo ms adecuado. En efecto,
como lo avalan las siguientes opiniones, la crtica de los dirigentes apunta ms
bien a las dificultades y precariedades de las comunidades indgenas en la
generacin de ingresos monetarios que permitan satisfacer el costo de estos
adelantos:
Vemos que el trabajo casi no nos da provecho, nosotros trabajamos las verduras y hemos
sacado las cuentas que se gana muy poco, llega poca plata, [] lo que se paga por las
verduras en el pueblo apenas nos sirve para pagar la micro
(Dirigente de Nueva Imperial, reunin en Ruca Cultural de Chol-Chol, agosto de 2001, Id.)

191
() yo creo que la comercializacin es la que falla, cuando llegan los carabineros, echan
arriba de la micro a todo lo que trae el campesino, as esa persona todo lo perdi; se dijo
que tena que pagar un impuesto () ahora entiendo por qu se persigue a los
hortaliceros, as se pierde el trabajo y el dinero.
(Dirigente de Nueva Imperial, reunin en Ruca Cultural de Chol-Chol, agosto de 2001, Id.)
Para que exista un desarrollo hay que decir que hace falta capacitacin, tecnologas y la
parte comercial.
(Dirigente de Nueva Imperial, reunin en Ruca Cultural de Chol-Chol, agosto de 2001, Id.)

Tales opiniones, en particular la ltima de ellas, ponen de manifiesto el

autodiagnstico de los dirigentes respecto de la situacin actual de las
comunidades para poder insertarse en circuitos de mercado y con ello generar
ingresos para el grupo familiar que permitan la satisfaccin de los adelantos en la
calidad de vida. As como de cules son los requerimientos urgentes en este
mbito: formalizacin, capacitacin, tecnologas y la comercializacin (que es la
que falla).
En una perspectiva ms amplia, aunque sin una pretensin generalizadora, estas
percepciones ponen en relieve tambin la participacin que existe por parte de la
poblacin indgena rural de estas localidades en mercados locales y/o de centros
urbanos, que aunque precaria y compleja, no es ajena a sus prcticas cotidianas,
sino que por el contrario existe una apertura a apropiarse de sus mecanismos y
factores crticos de xito, sin que ello parezca entrar en conflicto con sus
identidades y contenidos tnicoculturales.

Mejoramiento en la calidad de vida (IMCV) segn tipo de proyecto

La evaluacin de impacto realiza tambin un cruce entre las percepciones de los

entrevistados sobre el mejoramiento en la calidad de vida (IMCV) segn el tipo de
proyecto de que son beneficiarios. El siguiente grfico establece los resultados de
esta operacin:

192
Grfico E: IMCV por tipo de proyecto (Id., pgina 51)

5 3 .3

5 5 .9

4 8 .1

6 9 .2

4 6 .7

4 4 .1

4 3 .4
3 2 .3

a
ag
u
vi
vi
en
da
/

ej
or

So

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C
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Au
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ia
l

ci
oc
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tu
ra
l

3 0 .8

uc
tiv
ru
c.
Pr
od

6 7 .2

5 6 .6

3 0 .2

In
f ra
es
t

Pr
od
uc
tiv
o

6 9 .8

5 1 .9

di
re
ct
o

80
70
60
50
40
30
20
10
0

M e jo r
Peor

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

El mejor desempeo en este mbito es alcanzado por los proyectos de

capacitacin y formacin con casi un 70% de valoracin positiva en el
mejoramiento de la calidad de vida (69.2%). Destacan tambin, aunque en un
rango menor, las iniciativas socioculturales con un 56,6% de apreciaciones
favorables y de autoconsumo (53,3%).
Una posible interpretacin de la mejor valoracin de las iniciativas de capacitacin
y formacin, es que ellas entregan contenidos y aprendizajes, que si bien son
intangibles, permiten conocer manejar con xito a los cdigos y requerimientos
exigidos para acceder a las prestaciones sociales de la institucionalidad pblica
(postulaciones a vivienda, a electrificacin rural, a los centros de salud, etc.)
En cuanto al desempeo de los proyectos productivos directos, como se
estableci destino principal de las inversiones del FDI a contar de su puesta en
marcha, stos presentan un mejor desempeo en el impacto en la calidad de vida,
alcanzando un 48,1%, con lo cual se acerca al 50% de valoracin positiva, si bien
an insuficiente es a todas luces mejor que su impacto en el poder adquisitivo
local, donde slo alcanz a un 37%.

193

No obstante este resultado positivo, no slo se mantiene con bajo porcentaje la

apreciacin de los proyectos de infraestructura productiva (30,2%), sino que
adems los proyectos de mejoramiento de vivienda y abastecimiento de agua
exhiben tambin una bajsima valoracin positiva de impacto, que apenas supera
el 30%. La complejidad radica en que estos proyectos apuntan precisamente a
mejorar condiciones relacionadas con la calidad de vida. Cuya evaluacin negativa
de impacto puede obedecer, por una parte, a que estos proyectos presenten
deficiencias tcnicas y entonces no resuelvan los problemas a que estn dirigidos,
o bien que estos problemas no son percibidos por las comunidades beneficiarias
como aspectos prioritarios en el mejoramiento de sus condiciones de vida.
4.2.3.2.

Evaluacin de dimensin Impacto en Cultura tnica

De acuerdo a lo sealado por el equipo evaluador, el Impacto en Cultura Etnica

(ICCE) se establece a partir de un ndice sumatorio que se elabor en base de un
conjunto de preguntas del cuestionario (Id., pgina 54). El siguiente grfico
describe la percepcin de los entrevistados en relacin al impacto de los proyectos
del FDI de CONADI en cultura tnica.
Grfico F: Impacto de cultura tnica (Id., pgina 55):
60.0
56.9
50.0

40.0
37.4
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

30.0

20.0

10.0
0.0

5.7
Bajo
impacto en
cultura
Etnica

Mediano
en cultura

impacto
Etnica

Alto
impacto en
cultura
Etnica

194
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

A partir de estos resultados, se establece que una mayora de entrevistados, en un

porcentaje de 56,9% consideran que los proyectos de desarrollo tienen un
mediano impacto positivo en su cultura tnica. Por su parte, un porcentaje
relevante de un 37,4% opina que existe un alto impacto en esta dimensin,
contrastando con slo un 5,7% que considera que este impacto es bajo.
Frente a esta situacin, que en trminos generales es de una valoracin mediana
a alta del impacto en cultura tnica de los proyectos del Fondo de Desarrollo
Indgena por un elevado porcentaje de los entrevistados (94,3%), una posible
interpretacin es que los proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena, al estar
dirigidos exclusivamente a poblacin indgena, generan en los destinatarios una
percepcin favorable en cuanto al impacto positivo en su cultura tnica, al
concretar y evidenciar la preocupacin e inters estatal por el desarrollo de los
Pueblos Indgenas, poniendo a su disposicin lneas de financiamiento exclusivas
para sus miembros.
Siendo tal preocupacin estatal, adems, producto de las conquistas sociales del
movimiento indgena, que en su momento gener las alianzas polticas y sociales
indispensables para la promulgacin de la Ley Indgena y con ello la creacin de la
CONADI.
Entonces, y an con todas las deficiencias establecidas hasta aqu de los
proyectos de CONADI, los entrevistados tendran una opinin favorable de ellos, al
menos en el impacto positivo en su cultura tnica, al situarlos en una posicin de
relevancia y preocupacin estatal basada en su pertenencia a un pueblo originario,
mapuche en este caso.
El siguiente grfico, que establece el cruce en el impacto en la cultura tnica
respecto del tipo de proyecto financiado por el FDI, permite disponer de mayores
antecedentes sobre la situacin en anlisis.

195

Impacto en Cultura Etnica (ICCE) segn tipo de proyecto

Grfico G: Impacto en cultura tnica segn tipo de proyecto (Id., pgina 57):
90

Bajo impacto de
cultura etnica

83.3

80

75

Mediano impacto de
cultuta etnica
70

Alto impacto de
cultura etnia

61.5

60

53.1

60.5
56.5

54.5

50

40.3

40.7

36.4

40

35.5

38.5

30
16.7

20
10

6.2

8.9

16.7

8.3
3.9
0

3.2

Productivo directo Infraestruc.Productiva

Autoconsumo
Sociocultural
Infraestruct.Vial
Capacit/educ/asesor
Mejor vivienda/agua

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

A partir de estos resultados, se destaca la alta valoracin obtenida por los

proyectos de capacitacin/formacin, con un 61,5% percepciones de alto impacto
en cultura tnica, y los proyectos productivos directos, con un 53,1%.
A continuacin, y con una percepcin de mediano impacto se ubican los proyectos
de autoconsumo (83,3% en esta categora), infraestructura vial (con un 75%) y
socioculturales (60,5%).
Situndose ms abajo, los proyectos de mejoramiento de vivienda y agua (56,5%
de percepcin de mediano impacto y 3,2% de bajo impacto en cultura tnica); y de
infraestructura productiva, (con 54,5% de mediano impacto y 8,9% de bajo
impacto).

196

Dos aspectos aqu llaman inmediatamente la atencin. Por una parte, la

percepcin que existe de los proyectos de capacitacin y formacin y productivos
directos, que sin estar necesariamente dirigidos al fortalecimiento de la cultura de
los beneficiarios indgenas, presentan una alta valoracin en este mbito.
Resulta llamativa esta opinin favorable de los proyectos de este tipo del FDI,
considerando adems, que esta clase de apoyos tambin es entregado por otras
instituciones pblicas que intervienen en los territorios sealados: municipios e
INDAP, principalmente. Lo cual hace sentido al planteamiento de que estos
proyectos son vistos por los usuarios con un alto impacto en la cultura tnica,
principalmente porque son direccionados exclusivamente a poblacin indgena,
avalando con ello la valoracin actual que existe de los Pueblos Indgenas por
parte de la poltica pblica del Estado chileno.
Pero adems, esta percepcin favorable podra estar asociada a que estos
proyectos, en tanto se orientan al desarrollo econmico y productivo de la
poblacin indgena, y a la entrega de contenidos y competencias para la formacin
de recursos humanos, apuntan a consolidar una base socioeconmica que
permite y favorece la reproduccin de los principales componentes de su cultura
tnica. Esta es la hiptesis de trabajo que ha guiado el enfoque de desarrollo con
identidad esbozado en la presente investigacin.
Otro aspecto interesante es que estos proyectos, que introducen conceptos,
metodologas, modos de produccin y tecnologas que no forman parte de las
prcticas econmicas tradicionales o ancestrales de la poblacin indgena, sino
que ms bien responden a lgicas de modernizacin y transferencias tecnolgicas
desde

el

estado,

no

son

visualizados

necesariamente

como

factores

desestructurantes de su acervo cultural y de las identidades tnicoculturales

asociadas, sino que por el contrario son vistos con un impacto positivo en esta
dimensin.

197

En tercer lugar, destaca el hecho de que los proyectos de autoconsumo y

socioculturales son visualizados slo con un mediano impacto en cultura tnica,
pese a que podra plantearse que estn dirigidos precisamente a fortalecer este
aspecto.
En el caso de los proyectos de autoconsumo, porque se asume que est es la
modalidad productiva y econmica tradicional de los beneficiarios indgenas que
habitan en sector rurales. Sin embargo, ello no parece ser visualizado de igual
forma por estos sujetos. Nuevamente, la explicacin sobre este punto se articula
con el enfoque de desarrollo indgena de esta investigacin de tesis, y podra
radicar en que tales proyectos tienden a mantener una situacin de status quo en
la actual y empobrecida situacin socioeconmica de la poblacin indgena, que
no favorece una reproduccin favorable y potenciada de los contenidos culturales.
Para los proyectos socioculturales, que derechamente apuntan a revitalizar
dimensiones de la cultura tnica, la interpretacin de su mediana valoracin en
este mbito, reside en que algunos de ellos se sustentan en rasgos y contenidos
prefijados o estereotipados de la cultura tnica indgena, cuya generalidad y
abstraccin no guardan relacin con la vivencia especfica y cotidiana de ella que
tienen los entrevistados en sus respectivos territorios.
4.2.3.3.

Evaluacin de dimensin Impacto en Modificacin de

Redes Sociales

Esta dimensin apunt a establecer el impacto en las capacidades de los

beneficiarios de los proyectos del FDI. Estas capacidades son entendidas, en el
contexto de la evaluacin realizada, como el potencial de los proyectos () de
elevar el nivel de habilidades y destrezas, conocimientos y herramientas de
organizacin y gestin de una comunidad focalizada por CONADI en una comuna
o localidad especfica (Id., pgina 70).

198

Los resultados obtenidos para esta dimensin son los siguientes

Impacto en cultura de cambio y participacin (ICCP)

Grfico H: ndice de cultura de cambio y participacin (Id., pgina 70)

70.0
66.8
60.0

50.0

40.0
Percent
33.2

30.0
20.0

Cultura de cambio

No cambio

ICCP
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Como puede apreciarse en el grfico, slo un 33,2% de los entrevistados percibe

un impacto positivo en la cultura de cambio y participacin, es decir que
consideran que la gente est ms participativa y ms abierta al cambio que hace
cinco aos (Id., pgina 70). Lo anterior representa un desempeo bastante magro
de los proyectos del Fondo de Desarrollo en este mbito.
Ahora bien, el enfoque ya indicado de desarrollo con identidad de esta
investigacin considera que el fortalecimiento de capacidades y de las redes
sociales de los beneficiarios de los proyectos, es precisamente uno de los
aspectos que debieran distinguir a los proyectos de desarrollo indgena de la
institucionalidad pblica. Son estas capacidades y la participacin en redes
asociativas las que permitirn a los usuarios apropiarse de los contenidos y
metodologas de los proyectos, y definir el horizonte o los propsitos de ellos,
ejerciendo con ello control cultural sobre estas iniciativas.

199

El siguiente grfico, que establece la variacin en el Indice de Cambio en Cultura

de participacin segn capital social de los beneficiarios, refuerza esta ltima
afirmacin y es un aprendizaje para la futura formulacin y ejecucin de los
programas y proyectos del Fondo de Desarrollo.

ICCP segn Capital Social

Grfico I (Id., pgina 71):

C u lt u r a d e c a m b io

8 3 .8

90
80
70

6 5 .4

60
50
40
30
20
10

N o c a m b io
6 0 .0

5 0 .7

4 9 .3
4 0 .0

3 4 .6
1 6 .2

0
M u y b a ja
p re s e n c ia
C . S o c ia l

B a ja p re s e n c ia
C . S o c ia l

M e d ia n a
p re s e n c ia
C . S o c ia l

E l e va d a p r e s e n c i a
C . S o c ia l

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Entonces, cuando existe elevada presencia de capital social en los beneficiarios,

un 60% de los entrevistados considera que existe un impacto favorable en la
cultura de cambio y participacin. Inversamente, slo existe un 16,2 % de
valoracin positiva en esta dimensin, cuando existe una muy baja presencia de
capital social. Segn el equipo evaluador, ello est demostrando que se da una
asociacin positiva entre ambos factores, de tal suerte que el capital social ()
puede ser considerado una variable explicativa de la modificacin favorable del
ndice de cambio y participacin (Id., pgina 71).

Impacto de proyectos FDI-CONADI en autoconfianza y en confianza en

organizaciones comunitarias

200

El impacto en la dimensin de impacto en redes sociales, se estableci tambin de

acuerdo a la percepcin de los beneficiarios en relacin al rol desempeado por
los proyectos del Fondo de Desarrollo en su autoconfianza y la depositada en los
dirigentes y las organizaciones. El prximo grfico establece la opinin de los
encuestados en relacin a la pregunta luego de concluido el proyecto, la gente
confa ms en?
Grfico K (Id., pgina 73): luego de concluido el proyecto, la gente confa ms en?

E n o r g a n iz a c io n e s d e l s e c t o r
E n s m is m o s
E n s u s d ir i g e n t e s
E n s u s p r o p i a s c a p a c id a d e s
E n s u s v e c in o s

8 .1
9 .4
1 2 .1
1 2 .3
1 7 .4

E n o r g a n is m o s d e g o b ie r n o

2 2 .4

E n o r g a n is m o s m u n i c ip a le s

2 8 .1
3 4 .7

E n a u t o r id a d e s t r a d ic io n a le s
E n lo s h u in c a s
0 .0

5 7 .5

1 0 .0

2 0 .0

3 0 .0

4 0 .0

5 0 .0

6 0 .0

7 0 .0

P o r c e n t a je s
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Los resultados alcanzados indican que el mayor porcentaje de confianza est

situado en agentes externos: en los huincas111 (con un 57,5% de opiniones), en
los organismos municipales (28,1%) y en los organismos de gobierno (22,4%).
En el mbito interno, el mayor porcentaje, por lejos, se sita en las autoridades
tradicionales, (con un 34,7%), y a continuacin, aunque con porcentajes
inferiores: en los vecinos (17,4%); en las propias capacidades (12,3%), y en los
dirigentes (12,1%).

111

La denominacin huinca literalmente corresponde en la lengua mapuche (mapuzungun) a extranjero. Se utiliza

preferentemente para nombrar a las personas no indgenas, chilenas.

201

Con los menores porcentajes, inferiores a un 10% de las opiniones, aparece la

confianza en s mismos (9,4%) y en organizaciones del sector (8,1%).
Al respecto, el equipo evaluador destaca, por una parte, la baja percepcin
generalizada que existe por parte de los entrevistados en impacto positivo en la
confianza en s mismos, en las capacidades propias, en las organizaciones y en
los dirigentes, lo que sera indicativo del bajo desempeo que estn teniendo los
proyectos del Fondo de Desarrollo en cuanto a generar y fortalecer el capital social
en los grupos de beneficiarios (familias, comunidades y asociaciones).
Y, por la otra, en la escasa autogestin indgena en la realizacin de estos
proyectos de desarrollo, avalada por la mayoritaria valoracin en la confianza en
sectores de poblacin no indgena y en organismo externos: municipales y de
gobierno. Tal situacin, es vista como negativa por los evaluadores, en tanto
podra traer consigo un incremento de lazos de dependencia (hacia) dichos
agentes, dado que va acompaada dicha confianza externa con baja en la
autoconfianza (Id., pgina 74).

Impacto de proyectos FDI-CONADI en unin y participacin de los

habitantes de la comunidad

Esta dimensin alude a la percepcin de los proyectos de desarrollo en el apoyo a

que la gente se uniera y participara ms en la solucin de los problemas de su
comunidad (Id., pgina 75). Los resultados aqu, presentados en el siguiente
grfico, tampoco son del todo favorables para las iniciativas financiadas por el FDI.

202
Grfico L: El proyecto en el sector ayud a que la gente:

Mucho

42.1

45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

37.3

37.1

38.3

Algo
Poco/Nada

23.1
19.3

Negativo

1.5

Se uniera ms

1.3

Participara ms
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Si bien las opiniones completamente negativas no superan los 2 puntos

porcentuales para ambas categoras, es significativo el elevado porcentaje de
opiniones que slo consideran que los proyectos contribuyeron poco o nada a
que la gente se uniera ms (42,1%) y participara ms (38,3%). A objeto de
disponer de mayores antecedentes para el anlisis, la consultora consigna
algunas opiniones de los informantes calificados, que a su juicio reflejan una
visin poco optimista en cuanto a la unin y participacin de la comunidad como
impacto de los proyectos (Id., pgina 75).
"() yo no se lo que opina la gente a espaldas de la directiva, en un principio apoyan pero
si es poca la plata 'salen pelando', diciendo que los dirigentes se quedaron con la plata.
Esto ocurri especialmente cuando empezaron a aparecer los proyectos, los funcionarios
decan que algunos se farreaban los proyectos, [y] esto qued en la mente de la gente".
(Dirigente de Tira, reunin en comuna de Tira, julio de 2001, Id., pgina 75)
"la comunidad se dividi en dos, los primeros hicieron el proyecto del agua potable y el
resto no crea y no participaba, al final, al salir favorecidos, se dividieron y se reparti la
plata"
(Dirigente de Tira, reunin en comuna de Tira, julio de 2001, Id., pgina 76)

Tales afirmaciones deben llamar la atencin a CONADI y a su Fondo de

Desarrollo, respecto de los efectos que estn generando sus intervenciones en el

203

mbito de las relaciones al interior de las comunidades beneficiarias, cuestin que

fuera relevada al analizar las debilidades de la metodologa proyectista para la
asignacin de recursos.
La cara positiva frente a esta situacin, se expresa en los aprendizajes realizados
por las propias organizaciones y sus dirigentes para resolver estas dificultades, lo
que queda graficado en la siguiente opinin:
"() eso sirvi porque en las actuales directivas hay una comisin revisora de cuentas con
dos personas y ya no pasa lo que pasaba antes; antes, la directiva lo haca todo y
firmaban, no haba estatutos".
(Dirigente de Tira, reunin en comuna de Tira, julio de 2001, Id., pgina 76)

Impacto de proyectos FDI-CONADI en confianza, unin y actividad de

organizaciones del sector.

Finalmente, se indag en el impacto de los proyectos en lo relativo a las

organizaciones indgenas del sector, y si estas haban incrementado o no su
fortaleza, unin, actividad y la confianza en sus propias capacidades (Id., pgina
76). La percepcin sobre esta dimensin es consignada en el grfico siguiente:
Grfico M (Id., pgina 76). Luego de la intervencin de CONADI, las organizaciones estn:

6 5 .9

70
60
50

3 9 .5

40
2 1 .2

30
20
10
0

M s Unidas

M s A c tivas

M s Confianz a
Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

204

Si bien un 65,9% de los entrevistados percibe que los proyectos han tenido una
incidencia positiva en la actividad de las organizaciones, en cambio un 39,5%
opina que estn ms unidas, y slo un 21,2% considera que tienen ms
confianza. En el primer caso, los proyectos implementados alcanzan una
valoracin positiva, y mejoran de manera importante el desempeo de los
proyectos de desarrollo de CONADI en el mbito de fortalecimiento de redes
organizativas, y en su capacidad para alcanzar objetivos y beneficios para los
miembros que la componen.
Sin embargo, esta mayor actividad no necesariamente se traduce en una mayor
unidad de la organizacin o que aumente la confianza entre sus miembros, como
lo establecen los bajos porcentajes alcanzados en estas categoras. Lo cual
reinstala la consideracin de los aspectos deficitarios de los proyectos del FDI de
CONADI a este nivel.
4.2.3.4.

Evaluacin de dimensiones Relevancia, Pertinencia y

Sinergia del impacto de los proyectos del FDI:

En el marco de la evaluacin en anlisis, la relevancia y pertinencia de los

proyectos de desarrollo debe ser entendida como el grado en que la intervencin
de CONADI se adecua de manera eficaz a los problemas y necesidades sentidas
por los habitantes (indgenas) de la comuna (territorio) (Id., pgina 58). Las
opiniones de los entrevistados sobre este tpico se distribuyeron de la siguiente
forma:

205
Grfico N (Id., pgina 58):

El p royecto CONADI ayud a soluciona r el

proble ma princ ipal
40.0
37.6

Porcentaje

30.0
27.7

29.4

20.0

10.0
5.2

0.0
M ucho

Poco o nada
Al go

Neg ati vo

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

El 27% de los entrevistados manifiesta que el proyecto ayud mucho a solucionar

el problema principal. Si a ello se agrega el 29,4% que opina que ayud en algo,
se alcanza un porcentaje de valoracin positiva de impacto cercano al 60% en
esta dimensin. Lo cual, considerando las deficiencias ya establecidas de los
proyectos del Fondo de Desarrollo, es un indicador relativamente favorable de
impacto.
Aun cuando no es despreciable la sumatoria de los porcentajes que perciben que
el proyecto ayudo poco o nada o que fue negativo para la solucin del problema
principal, que ronda el 40%. Lo anterior se ve reforzado al conocer la opinin de
los entrevistados en relacin a si el problema a que apunt el proyecto era
efectivamente el problema principal, la cual se establece en el siguiente grfico:

206
Grfico O (Id., pgina 59):

Era ese e l principa l problema?

70.0
63.5

P
orcentajes

60.0
50.0
40.0
30.0

36.5

20.0
10.0
0.0
Si

No

Er a ese el pri nci pal prob l em a del se ctor?

Entonces, solo un 36,5% de los entrevistados consideran que ese s era el

problema principal, frente a un 63,5 que opina que no lo era. Ello habla de una
falta de eficacia de las intervenciones del FDI de CONADI para abordar las
necesidades sentidas de la poblacin beneficiaria de sus proyectos.
Profundizando en esta dimensin, se incorpor en la encuesta una pregunta
directa por el rol desempeado por CONADI en la solucin de los principales
problemas del sector. Al respecto, los resultados obtenidos son los siguientes:
Cuadro D (Id., pgina 66): Durante los ltimos tres aos, los principales problemas del sector
han sido solucionados con el proyecto CONADI?

Frecuencia

Porcentaje

Plenamente

12

3.0

En gran medida

38

9.5

Slo en parte

228

57.1

Han quedado igual (no se han solucionado)

115

28.8

1.5

399

100.0

Estamos peor que antes

Total

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

A partir de estos datos, se establece que casi un 60% de los entrevistados (57,1%)
percibe que CONADI ha aportado solo en parte a la solucin de los principales

207

problemas. En cambio, un 12,5% opina que ha aportado plenamente y en gran

medida. Adems del 30% que considera que los problemas no se han
solucionado (28,8%), o que, por el contrario se est peor que antes (1,5%).
Si bien estos resultados nos son alentadores para la gestin de los proyectos del
Fondo de Desarrollo de CONADI, que deber revisar en profundidad su actual
modelo o esquema de intervencin, la poblacin beneficiara de sus intervenciones
an sustenta una apreciacin positiva de su rol como instrumento para la solucin
de sus problemas, como lo atestigua este ltimo cuadro:
Cuadro E, (Id., pgina 82)
Con los proyectos CONADI Usted considera que la gente:

Frecuencia

Porcentaje

Desea apoyo CONADI

136

33.8

Espera algn apoyo de CONADI

251

62.4

No quiere que CONADI venga a la comunidad

2.2

No quiere saber de este tipo de proyectos

1.5

402

100.0

Total

Fuente: CONADI, Estudio CERC-Lonko Kilapan

Lo cual representa que un 96,2% de los entrevistados requiera apoyo de CONADI

y, por ende, valore su existencia como agencia pblica de desarrollo, ya sea que
espere algn apoyo (62,4%) o lo desee, en un 33,8% de los casos.
4.2.4.

Sntesis de resultados de la evaluacin de impacto cultural y

conclusiones preliminares

1. En relacin a la dimensin de Impacto Directo, constituido por los ndices de

Mejoramiento del Poder Adquisitivo Local (IMPAL) y Mejoramiento en la
Calidad de Vida (IMCV), la percepcin de los beneficiarios indica que no existe
un impacto satisfactorio de los proyectos del Fondo de Desarrollo en este
mbito.

208

El 64% de los entrevistados seala que no hay una mejora en el Poder

Adquisitivo Local, y un 56,3% que la situacin en la calidad de vida ha empeorado.
Al cruzar las opiniones de los entrevistados con el capital social que ellos
detentan, se establece que existe una mejor valoracin de impacto directo de los
proyectos cuando existe una mayor presencia de capital social. El 41,5% de los
entrevistados con mayor capital social considera que existe mejoramiento en el
poder adquisitivo local, contra un 34,1% con baja presencia de capital social que
opinan que mejora.
No obstante, un 58,5% de los entrevistados que tienen una mayor presencia de
capital social de todas formas perciben que no existe una mejora en el poder
adquisitivo local. Por lo tanto, el capital social no parece ser una variable
suficientemente explicativa del bajo impacto con que son evaluados los proyectos
del Fondo de Desarrollo en este mbito. Al respecto, las opiniones de los
informantes calificados participantes en la evaluacin, arrojan luces importantes
sobre esta valoracin negativa.
Por una parte, se enfatiza en los bajos montos de inversin que contemplan estos
proyectos; por la otra, se cuestiona la modalidad de asignacin de dichos
recursos, siendo criticada tanto la intermediacin de algunas consultoras por su
deficiente desempeo, que no se condice con las excesivas utilidades que
perciben por la labor contratada; como los concursos de proyectos, al generar
problemas en las relaciones internas del grupo de beneficiarios por la
administracin de los recursos, el desigual inters y motivacin de los distintos
miembros, y la falta de acompaamiento tcnico por parte de CONADI en la
ejecucin de ellos.
En una perspectiva ms amplia, la opinin de los beneficiarios apunta a que los
proyectos del Fondo de Desarrollo, para generar impacto en el poder adquisitivo
local y en la calidad de vida, deben considerar aspectos vinculados a mejorar las

209

capacidades indgenas para una mejor comercializacin de sus productos y de

incorporacin de nuevas tecnologas, como tambin la formalizacin de sus
actividades econmicas.
2. En cuanto a la dimensin de Impacto en Cultura Etnica, los proyectos de
desarrollo de CONADI son evaluados favorablemente en esta dimensin, al
alcanzar un 56,9% de opiniones que consideran que es de mediano impacto en
cultura tnica y de 37,4% que considera que es de alto impacto. En otras
palabras, slo un 5,7% de los entrevistados perciben que los proyectos del FDI
tienen un bajo impacto en esta dimensin.
En cuanto al impacto en cultura tnica segn los tipos de proyectos en que se
agruparon las intervenciones del Fondo de Desarrollo de CONADI, destaca la
favorable percepcin que alcanzaron los proyectos de capacitacin y formacin, y
los proyectos productivos directos, con 61,5% y 53,1% respectivamente de los
entrevistados que consideran que tienen alto impacto en su cultura tnica. Siendo
ambas las ms altas valoraciones alcanzadas en esta dimensin, incluso por
encima de los proyectos de autoconsumo y socioculturales.
Lo destacable es que estos proyectos no han sido concebidos, al menos no
directamente, para generar un impacto positivo en la cultura tnica de los
entrevistados. Por el contrario, responden ms bien a una lgica de modernizacin
econmica y de transferencia tecnolgica desde el estado hacia los usuarios
indgenas. Sin embargo, no son percibidos por ellos necesariamente como
factores que disuelvan sus identidades tnicoculturales o afecten los mecanismos
de reproduccin de su cultura tnica.
3. En relacin al Impacto en la modificacin de redes sociales, es decir al
potencial de los proyectos para elevar el nivel de habilidades y destrezas,
conocimientos y herramientas de organizacin y gestin de una comunidad (u

210

organizacin) beneficiaria, su valoracin no es positiva, en trminos globales,

para los proyectos del Fondo de Desarrollo.
En primer lugar, el Indice de cultura de cambio y participacin, que busc
establecer una mayor apertura a los cambios y mayor participacin por parte de
los beneficiarios, alcanz slo un 33,2% de opiniones favorables en cuanto al
impacto de estos proyectos. O, la inversa, un mayoritario 66,8% de los
entrevistados consideran que no hubo cambios positivos.
Segundo, y en relacin al impacto de los proyectos en generar autoconfianza y
confianza en las organizaciones comunitarias, un bajo porcentaje de los
entrevistados, entre un 8% y un 12%, percibe que los proyectos contribuyeron a
generar confianza en s mismos y en las organizaciones del sector.
Tercero, en relacin al impacto de los proyectos en generar unin y participacin
de los miembros de la comunidad, un 42,1% de las opiniones considera que los
proyectos contribuyeron poco o nada a que la gente se uniera ms, y un 38,3%
que contribuyeron poco nada a que participara ms.
En cuarto lugar, el impacto de los proyectos del FDI de CONADI en cuanto a que
la gente trabaje ms unida es percibido por un 39,5% de los entrevistados;
mientras que slo un 21,2% considera que las organizaciones tienen ms
confianza. En cambio, para el 65,9% de los entrevistados sus organizaciones
estn ms activas.
4. Para las dimensiones de relevancia y pertinencia del impacto de los proyectos
de desarrollo, que apuntan a establecer el grado en que la intervencin de
CONADI se adecua de manera eficaz a los problemas y necesidades sentidas
por los habitantes (indgenas) de la comuna (territorio), el 56,4% de los
entrevistados perciben que la intervencin realizada contribuyo mucho y en
algo a solucionar el problema principal.

211

Esta valoracin positiva o favorable de los proyectos del Fondo de Desarrollo, sin
embargo, es relativizada al analizar la correspondencia del proyecto ejecutado con
el principal problema del sector o territorio. Sobre el particular, slo un 38,5% de
los entrevistados seal que el proyecto responda a dar solucin al problema
principal.
En este mismo mbito, casi un 60% de los entrevistados percibe que los proyectos
de CONADI han aportado slo en parte a la solucin de los principales
problemas, y casi un 30% considera que los problemas no se han resuelto o se
est peor que antes.
Sin embargo, y an con todas las deficiencias que en la actualidad presentan los
proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI, particularmente en este
mbito, un 96,2% valora su existencia como servicio pblico y desea apoyo o
espera algn apoyo por parte de sta.

212

Captulo 5:
Conclusiones y comentarios finales
5.1. Ejes contemporneos del desarrollo indgena con identidad y
resultados de la evaluacin programtica, presupuestaria y de impacto
cultural del Fondo de Desarrollo de CONADI: Propuesta de sntesis.
Este ltimo captulo est dirigido a elaborar una sntesis entre la propuesta de ejes
contemporneos del desarrollo con identidad para los programas y proyectos de la
poltica pblica, y los resultados del anlisis realizado al desempeo programtico
y presupuestario del Fondo de Desarrollo Indgena de CONADI, as como de su
impacto en el mbito de la cultura tnica, establecido a partir de los antecedentes
aportados por la evaluacin territorial de impacto integral de sus intervenciones.
A partir de esta sntesis, se esboza una propuesta de indicadores para cada una
de las dimensiones contemporneas del desarrollo indgena con identidad
delineadas en esta investigacin de tesis, que contribuya a orientar el diseo y la
ejecucin de programas y proyectos de desarrollo destinados a los Pueblos
Indgenas, en particular a nivel de la institucionalidad pblica de CONADI y de su
Fondo de Desarrollo.
En este sentido, se trata de construir un conjunto de indicadores de evaluacin de
impacto ex ante, que acten como prerrequisitos o condiciones que deben
satisfacerse para aquellas intervenciones y proyectos de desarrollo que tienen a la
poblacin indgena como su principal destinatario, y que busquen enmarcarse en
los lineamientos de la poltica pblica culturalmente pertinente.
5.1.1. Desarrollo con identidad y construccin de una sociedad
multicultural y multitnica.

213

En el marco terico de la investigacin se estableci un conjunto de principios o

ejes rectores del desarrollo indgena con identidad a nivel de las polticas pblicas.
Como primer eje, se seal que el desarrollo con identidad deba ser entendido
como:
9 Parte del proceso de construccin de una sociedad multitnica y
multicultural, que reconozca y ample el ejercicio de los derechos
colectivos e individuales de los Pueblos Indgenas.
Ahora bien, una sociedad multitnica y multicultural, reconoce, valora y da
continuidad a la existencia de los Pueblos Indgenas que habitan en el pas, pero
no slo en su condicin de portadores de una cultura ancestral que contribuye al
patrimonio cultural de la humanidad, sino que tambin como colectivos sociales
diversos, con la potencialidad y capacidad de:
- Ejercer su derecho a tener una representacin poltica propia, que les permita
definir alianzas con los sectores polticos, sociales y econmicos del pas en
funcin del desarrollo y bienestar de los miembros de su poblacin; a tener
influencia en las decisiones gubernamentales y de alta poltica de estado en todos
aquellos aspectos que les conciernen (legislativos, jurdicos, educacionales, de
formulacin de polticas pblicas, de innovacin y modernizacin econmica, entre
otros); a participar en los foros y organizaciones internacionales, con sus propios
portavoces para exponer sus planteamientos respecto de los derechos humanos
en general y de los derechos indgenas en particular; y, en este contexto, de
articularse con otros movimientos sociales indgenas del continente y del mundo,
para generar plataformas comunes de trabajo en torno al medioambiente, la
economa, la sociedad y la cultura.
- Ejercer su derecho a administrar y ordenar y planificar aquellos territorios en que
constituyen la mayora de la poblacin, a travs del control de los gobiernos
locales (principalmente municipios) mediante su activa participacin en las

214

instancias de definicin y eleccin poltica; o a tener una representacin

proporcional en la administracin de aquellas comunas y regiones en que su
nmero no es mayoritario (concejos municipales; gobiernos regionales). Ello
implica la interlocucin y negociacin directa con entidades pblicas y privadas
responsables de proyectos de inversin y de infraestructura a gran escala a ser
materializados en estos territorios.
- Ejercer su derecho a constituir redes y organizaciones sociales para la
participacin indgena ciudadana en distintos aspectos de la vida social del pas, y
ser interlocutores y contraparte activa de los servicios pblicos y de sus
instrumentos de inversin social en materia de vivienda, salud, servicios bsicos,
programas de capitacin y empleo, de gnero y derechos de la mujer, de la
tercera edad y otros.
- Ejercer su derecho a decir sobre la continuidad con sus formas culturales
tradicionales, y a la generacin de espacios para las nuevas manifestaciones de la
identidad cultural indgena expresadas a travs del arte, la literatura, la msica, las
producciones audiovisuales.
Entonces, y a nivel de la poltica pblica este eje acta como el marco de
referencia global del desarrollo indgena con identidad. Como se indic, los
esfuerzos institucionales de CONADI deben ser puestos, por una parte, en
alcanzar los acuerdos sociales y polticos que permitan el reconocimiento de la
multiculturalidad del estado chileno, ya sea a travs de una reforma constitucional
o de la ratificacin del Acuerdo 169 de la OIT.
En planificacin estratgica es lo que se conoce como el concepto de visin
institucional, que conduce y orienta el trabajo de cada uno de los miembros de
una organizacin, y al cual contribuyen, en grados variables, la formulacin y
puesta en marcha de sus apuestas estratgicas de trabajo, en este caso de la
CONADI y de su Fondo de Desarrollo. Es el fin que se aspira alcanzar, el cual

215

genera una mstica corporativa interna en su personal (directivos, tcnicos y

administrativos) y proyecta una posicin coherente y homognea de la institucin
hacia sus usuarios indgenas, y hacia el entorno (constituido por el resto de la
institucionalidad pblica, el sector privado y la ciudadana no indgena).
Por la otra, y a nivel de los programas y proyectos de desarrollo, estos deben
tener como norte u horizonte de trabajo el objetivo de aportar a la construccin de
una sociedad chilena multitnica y multicultural. En cuanto a los indicadores de
evaluacin de impacto ex ante para este primer principio rector del desarrollo
indgena con identidad, debieran considerarse al menos las siguientes
dimensiones:
1. Los programas y proyectos de desarrollo forman parte de una estrategia de
poltica pblica ms amplia, destinada al reconocimiento estatal de la
multiculturalidad de la sociedad chilena y de los derechos indgenas
individuales y colectivos.
2. Los programas y proyectos de desarrollo como parte de una estrategia ms
amplia de fortalecimiento y rearticulacin de la sociedad civil indgena para
ser actores de su desarrollo e interlocutores con el Estado chileno
3. Los programas y proyectos de desarrollo forman parte de una estrategia de
poltica pblica ms amplia destinada a abolir prejuicios, discriminaciones y
racismo en la sociedad chilena, y as avanzar en que sta se reconozca as
misma como multitnica y multicultural.
4. Los programas y proyectos de desarrollo con instancias de formacin y
difusin en los derechos indgenas colectivos e individuales.

5.1.2. Desarrollo con identidad y recuperacin de la base social y

econmica indgena
Un segundo eje del desarrollo con identidad a nivel de la poltica pblica, est
constituido por la comprensin de ste como:

216

9 El proceso de recuperacin de la base social y econmica indgena,

sobre el cual sustentar el ejercicio efectivo de sus derechos
colectivos e individuales como Pueblos.
Alude al propsito, que a la vez es un desafo, de poner en marcha procesos de
desarrollo econmico y social entre la poblacin indgena, que mejoren su
situacin econmica, eleven su calidad de vida y permitan el ejercicio de sus
derechos colectivos e individuales, as como la reproduccin de los principales
contenidos de su cultura y de sus identidades tnico culturales.
El supuesto de este principio es que la mejor manera de asegurar la continuidad
de los contenidos culturales de los Pueblos Indgenas del pas, es superando las
condiciones de pobreza y exclusin en que se encuentra parte importante de su
poblacin (un tercio de ella, segn la Encuesta CASEN 2000), que haga posible el
real ejercicio de sus derechos polticos, territoriales, sociales, econmicos y
culturales.
Desde este enfoque, la situacin de pobreza y autosubsistencia en que se
encuentra parte de la poblacin indgena, en particular la de sectores rurales, es el
resultado de circunstancias histricas concretas, que deben ser revertidas, y no su
forma productiva ancestral y tradicional, basada en una supuesta racionalidad no
econmica de tales procesos, que a su vez estara conectada con los contenidos
centrales de su cultura.
Por lo tanto, una estrategia que se proponga el desarrollo social y econmico de la
poblacin indgena, para mejorar sus niveles de ingreso y las condiciones
materiales de vida, que incluye la satisfaccin de necesidades bsicas, la
seguridad alimentaria, y el acceso a los circuitos de intercambio de servicios y
bienes de consumo, no representar necesariamente una alternativa que tienda a
la disolucin de los elementos constituyentes de su cultura y de su identidad tnico
cultural.

217

Si es necesario, en cambio, que una opcin de esta naturaleza cumpla algunos

requisitos bsicos para su efectiva materializacin y se transforme en un real
aporte para superar las condiciones de pobreza indgena:
a) Debe ser realista respecto de limitantes y condicionantes estructurales en los
sistemas productivos indgenas, que de no ser previamente resueltas,
difcilmente podrn sustentar un proceso de modernizacin de sus economas,
tales como:
- el minifundio, y la erosin y excesivo desgaste de las tierras en poder de
determinados sectores indgenas
- el bajo nivel educacional de los grupos etreos que hoy controlan la unidad
productiva indgena, que dificulta la innovacin y la absorcin tecnolgica;
- el esquema de desarrollo nacional basado en la apertura comercial que torna
escasamente competitivos a rubros y sectores productivos completos, como
algunos del sector agrcola tradicional, que son practicado por poblacin
indgena;
- el aislamiento y lejana de los centros urbanos en que vive parte de esta
poblacin, que no les permite acceder de manera expedita a los mercado
locales, y menos a los regionales o nacionales.
b) No debe ser instalado como una receta nica, homognea y ortodoxa para el
conjunto de la poblacin indgena del pas. Debe considerar las variables
territoriales, socioculturales, econmicas, y organizacionales de cada grupo de
poblacin indgena destinatario, para desde ah elaborar una propuesta de
modernizacin productiva y de desarrollo socioeconmico flexible y con la
capacidad de adaptarse a los cambios en el escenario regional, nacional e
internacional.
c) Debe tener presente y considerar el impacto de los factores de diferenciacin
econmica y social, producto de la competencia y de la acumulacin en los

218

procesos de desarrollo mercantil, particularmente con los grupos de poblacin

indgena rural agrupados en comunidades. Para ello, deben proponerse
dispositivos aplicados que mitiguen estos impactos o que permitan su
canalizacin como elementos de estmulo al emprendimiento para el resto de
los miembros de la comunidad indgena.
d) Debe considerar los impactos ambientales y sobre el ecosistema de las tierras
y territorios habitados por indgenas, particularmente en el caso de la poblacin
rural. No debe olvidarse que la tierra y los recursos naturales, en el caso de la
poblacin indgena, no slo son la materia prima para la explotacin productiva
y econmica, sino que el espacio en que vive y se reproduce su sociedad y su
cultura, y en que habitarn las generaciones siguientes. Por lo tanto, las
estrategias de modernizacin econmica que se elaboren deben considerar
tecnologas y procesos productivos limpios, que no atenten contra el equilibrio
ecolgico de las tierras indgenas, o que contribuyan su restitucin en caso de
deterioro ambiental. Esta preocupacin ecolgica de la poblacin indgena rural
no es un lujo adquirido, o que slo responde a contenidos simblico culturales
relacionados con la relacin integral del hombre con la naturaleza, sino que es
condicin esencial para una estrategia de desarrollo econmico y social
indgena sustentable y sostenible.
e) Deben considerar la complementariedad tcnica y financiera con otras fuentes
de financiamiento pblica y privadas, que permitan un incremento sustancial en
los actuales montos de inversin para financiar programas de modernizacin
productiva y econmica indgena de fondo, que superen la anualidad y con
instrumentos que se adaptan para responder satisfactoriamente a los
requerimientos indgenas y sus especificidades, ya sealadas.
A partir de lo anterior, y considerando las dimensiones de la evaluacin de impacto
cultural del FDI analizadas, se proponen los siguientes indicadores de impacto ex
ante para este eje de recuperacin de la base econmica y social indgena:

219

5. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a la superacin de

la pobreza y la satisfaccin de las necesidades bsicas de su poblacin
indgena destinataria
6. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a mejorar el poder
adquisitivo local de la poblacin indgena destinataria.
7. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a mejorar la
calidad de vida de la poblacin indgena destinataria
8. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a generar
procesos de desarrollo social y econmico indgena considerando las
realidades territoriales, econmicas, socioculturales y organizacionales
de su poblacin destinataria
9. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a generar y
fomentar procesos econmicos y productivos indgena no agresivos del
medioambiente en que ellos habitan.
10. Los programas y proyectos de desarrollo con montos de inversin
adecuados y suficientes para gatillar procesos de modernizacin de los
sistemas productivos indgenas: capacitacin, innovacin tecnolgica,
inversin en infraestructura, renovacin de bienes de capital, aporte a
capital de trabajo, entre otras dimensiones.

5.1.3. Desarrollo indgena con identidad en articulacin con el modelo de

desarrollo nacional, basado en el crecimiento econmico, la apertura
comercial y la equidad social.
Ligado al eje anterior, este principio de desarrollo con identidad alude a la
necesidad de articular el proceso de desarrollo econmico y social de la poblacin
indgena a la estrategia o modelo de desarrollo que el pas ha definido para el
bienestar econmico y social de la poblacin nacional.
La actual coalicin gobernante ha instalado correcciones importantes al modelo de
desarrollo basado en el mercado y la apertura comercial, en materia de igualdad
de oportunidades y de equidad social, que abren espacios relevantes para que los

220

Pueblos Indgenas puedan ser parte de esta estrategia, y no slo uno de sus
principales afectados, por ejemplo a travs de la expansin empresarial y sus
proyectos de inversin a los territorios que ellos habitan.
Desde esta perspectiva, es posible plantear la integracin de bienes y servicios
generados por personas y comunidades indgenas a los mercados locales y
nacionales,

pero

tambin

circuitos

especializados

de

consumidores

internacionales, en especial de aquellas naciones con que Chile ha firmado

acuerdos de libre comercio.
Aqu est la idea de vislumbrar y consolidar nichos de mercado para la
produccin indgena, mediante la certificacin de sus bienes y servicios con un
sello de origen tnico que, por ejemplo, acredite su elaboracin por miembros de
pueblos ancestrales, con materias primas naturales y tecnologas no agresivas del
medioambiente, sin explotacin de nios y de mujeres y con reinversin de las
utilidades en el bienestar comunitario.
As tambin, es necesario considerar el entorno social y econmico en que se
realizan los procesos econmicos y productivos indgenas, para articular y
encadenar esta produccin, hasta donde sea posible y sin descuidar los principios
de control indgena del emprendimiento y de cuidado medioambiental, a las
estrategias locales y regionales de desarrollo econmico del sector privado, que
son apoyadas por una diversidad de servicios pblicos y de agencias no
gubernamentales de desarrollo.
De igual manera, en la relacin con el sector empresarial regional y nacional, y
partir de las exigencias contenidas en los tratados de libre comercio, tambin es
posible plantear un proceso de negociacin poltica pero tambin de articulacin
tcnica, para acordar mecanismos de certificacin a las empresas con
responsabilidad social. Es decir, certificar a las empresas cuyas intervenciones
en territorios con poblacin indgenas significan empleo y mejores condiciones de

221

vida para el conjunto de la poblacin, y no slo empobrecimiento de las personas

y degradacin de los recursos naturales; que invierten en las buenas relaciones
con los vecinos indgenas, mediante el apoyo a centros de formacin educacional
y tcnica, de esparcimiento, recreacin y fomento a las actividades artsticas y
estticas que son propias de su cultura, que contribuyen sustancialmente a
fuentes de financiamiento para programas y proyectos de desarrollo indgena; y
que no recurren a la represin policial para resolver situaciones de conflicto y al
manejo comunicacional y meditico para desacreditar los planteamientos
reivindicativos de las comunidades indgenas y desentenderse de las situaciones
histricas de despojo y pobreza que les afectan
Algunos de los indicadores de evaluacin ex ante propuestos para esta dimensin
del desarrollo con identidad son los siguientes:
11. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a conectar
productos y servicios indgenas a circuitos de mercado, locales,
regionales y nacionales.
12. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a dotar de una
identidad o sello tnico a los productos y servicios indgena para su
exportacin a mercados internacionales y especializados.
13. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a realizar
encadenamientos productivos y comerciales de la produccin indgena a
los bienes y servicios generados por el sector privado.
14. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen al diseo y puesta
en marcha consensuada de mecanismos de certificacin de empresas
privadas con responsabilidad social.
15. Los programas y proyectos de desarrollo con montos de inversin
incrementados por aportes financieros de sectores privados locales y
regionales.

222

5.1.4. El desarrollo con identidad como proceso permanente de eleccin y

definicin bajo el control indgena, que refuerza y da continuidad a sus
mecanismos de identificacin social y tnico-cultural.
Este ltimo principio o eje contemporneo del desarrollo indgena con identidad
pone el acento en la manera en que los proyectos de la poltica pblica
contribuyen a reforzar y dar continuidad al patrimonio tnico-cultural de sus
destinatarios indgenas.
Una primera aproximacin, de sentido comn, a este tpico, planteaba el requisito
de que los proyectos de desarrollo econmico y social de la poltica pblica deban
incorporar, en su formulacin y ejecucin, contenidos histrica y culturalmente
definidos respecto de la organizacin social y econmica indgena, sus formas
productivas

tradicionales,

los

mecanismos

dispositivos

ancestrales

de

intercambio y distribucin de excedentes, entre otros. De esta manera, entonces,

se aseguraba que las intervenciones de la poltica pblica fueran culturalmente
pertinentes o que se enmarcaran en el desarrollo con identidad.
En este esquema, adems, una opcin de desarrollo indgena ajena a su tradicin
histrica y cultural, como el desarrollo econmico y social a travs del mercado y
la modernizacin productiva, era fuentes seguras de disolucin de sus identidades
tnico-culturales y de los contenidos materiales y simblicos de sus culturas
ancestrales.
No obstante, un examen ms acucioso de este supuesto revel algunas
inconsistencias en su lgica argumental y abri espacios para elaborar y plantear
en estas pginas una nueva concepcin de los ejes que debera contener una
propuesta contempornea de desarrollo indgena con identidad, a nivel de los
programas y proyectos de la poltica pblica.

223

En primer lugar, la revisin de las premisas fundacionales del etnodesarrollo

revel la importancia de un control cultural indgena de los fines, propsitos y
metodologas de las propuestas de desarrollo, antes que la adopcin de un
determinado modelo o estrategia de desarrollo. Entonces, la pertinencia de los
programas y proyectos de desarrollo no radicaba en cunto y cmo
supuestamente un modelo contribuira a revitalizar elementos de la cultura
indgena, a modo de un inventario, sino que en el ejercicio poltico indgena, en el
sentido amplio del trmino, respecto de la definicin del propsito social buscado
con el desarrollo, de los recursos culturales propios a poner en juego para su
materializacin, as como de la apropiacin de recursos externos o ajenos a su
sistema sociocultural requeridos para el desarrollo.
As, el protagonismo indgena en la definicin, contenidos y metodologas del
desarrollo, es uno de los elementos que contribuye de manera sustancial a la
ampliacin de la cultura propia, y con ello al desarrollo con identidad.
En segundo lugar, dada la situacin diversa de relacin e intercambio histrico,
aunque asimtrico y desigual, de los pueblos originarios con la sociedad, la
economa y la cultura no indgena, colonial entre los siglos 15 al 18, y con la
sociedad nacional chilena a contar del siglo 19, no es posible apelar a un nico
repertorio de contenidos simblicos y materiales del patrimonio cultural indgena,
que se haya mantenido inmutable e invariable en el tiempo, y que no haya sido
objeto de reelaboraciones y de reinterpretaciones por parte de identidades tnicas
territoriales, o de grupos indgenas migrantes a los centros urbanos.
Desde esta perspectiva, el rol de la poltica indgena, a nivel de los programas y
proyectos de desarrollo indgena econmico y productivo indgena, no puede ser
la

de

reetnificar

reintroducir

contenidos

culturales

estandarizados

homogneos ante la diversidad de manifestaciones y expresiones territoriales que

en la actualidad tienen en su interior los Pueblos Indgenas y sus respectivas
culturas. En cambio, ello s es materia de una poltica de educacin intercultural, y

224

bilinge en los casos en que el idioma originario se mantiene vigente, en las

escuelas y colegios a que asiste la poblacin indgena en edad escolar, que
refuerce y valorice, desde una etapa de formacin y socializacin temprana, los
elementos simblicos y de significado social que componen su cultura tnica.
En cuarto lugar, a partir del anlisis del nmero total de poblacin indgena del
pas que seala su adscripcin y pertenencia a un Pueblo Indgena, se establece
que el 62,8% de ella es poblacin urbana, de acuerdo a lo establecido por la
Encuesta CASEN 2000, lo que indica que la identidad tnico cultural no est
relacionada exclusivamente con las seas visibles o externas de la cultura, sino
que con un contexto social de reconocerse y ser reconocido como indgena, de
compartir valores culturalmente prescritos y sentirse parte de una historia y de un
destino comn, experimentando situaciones, aprendizajes y experiencias de vida
similares. Este contexto social, adems, se realiza en espacios urbanos, donde se
es partcipe de circuitos de mercado para el intercambio de signos y de bienes y
servicios de consumo, sin que ello signifique necesariamente una disolucin de su
identidad cultural y social, como lo establece el hecho de que ms de 400 mil
personas urbanas declaren pertenecer a unos de los 8 Pueblos Indgenas
reconocidos por la Ley 19.253.
Quinto, los resultados de la evaluacin de impacto cultural de los programas y
proyectos del Fondo de Desarrollo Indgena por parte de sus beneficiarios
directos, estableci que el mejor desempeo de los proyectos en la dimensin
impacto en cultura tnica fue obtenido por los proyectos de formacin y
capacitacin y productivos, incluso por sobre los proyectos socioculturales y de
autoconsumo. Lo relevante aqu es que tipo de proyectos no han sido formulados
con el objetivo de generar un impacto directo en la cultura tnica de sus
beneficiarios, sino que ms bien responden a una lgica estatal de transferencia
tecnolgica y de modernizacin de los sistemas productivos indgenas, sin que ello
sea percibido con impacto negativo sobre esta dimensin por parte de los
destinatarios de la inversin pblica.

225

En base a estos elementos de anlisis, se plantea entonces que los efectos o

impactos positivos en la cultura y en la identidad social y cultural indgena que
puedan

generar

los

programas

proyectos

de

desarrollo,

pasan

fundamentalmente por un decisivo control y empoderamiento de ellos que

tengan los grupos indgenas destinatarios, en cada una de sus fases: diseo,
ejecucin y evaluacin de sus resultados.
Ahora bien para que este control sea posible y efectivo, y no slo sea una
declaracin de buenas intenciones, en indispensable que se fortalezcan y activen
las redes sociales y organizativas indgenas, a nivel comunitario y territorial, que
permita un actualizacin de las capacidades de decisin, gestin e interlocucin
indgena frente a las intervenciones de la poltica pblica. Tales capacidades son
agrupadas bajo la nocin de capital social indgena.
As tambin, es necesario que este proceso de definicin y participacin indgena
respecto de su desarrollo y de apropiacin cultural de sus contenidos y
metodologas, sea apoyado por equipos especializados, multidisciplinarios e
interculturales, que son puestos al servicio de los requerimientos indgenas,
orientan sus definiciones y apuestas de trabajo en materia de desarrollo
econmico y productivo, y acompaan los procesos de diseo y ejecucin de los
proyectos de desarrollo con protagonismo indgena.
De acuerdo a lo expuesto, estos parecen ser los ingredientes centrales de una
poltica pblica que busca enmarcarse en los derroteros del desarrollo con
identidad.

Son

los

elementos

diferenciadores

de

una

poltica

indgena

gubernamental moderna y pertinente, que le entrega a los sujetos de la accin

pblica la conduccin protagnica de sus apuestas de desarrollo. Para este
principio contemporneo de desarrollo indgena con identidad, los indicadores de
evaluacin ex ante a nivel de los programas y proyectos se definen por:

226

16. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a elevar el nivel de

habilidades y competencias de organizacin y gestin entre sus
destinatarios indgenas
17. Los programas y proyectos desarrollo contribuyen a incrementar el
capital social de sus destinatarios indgenas
18. Los programas y proyectos de desarrollo contribuyen a la confianza en
las propias capacidades y en las de las organizaciones sociales en que
se participa.
19. Los programas y proyectos de desarrollo cuentan con participacin
indgena protagnica en su diseo, su gestin y administracin, en
materia de los recursos financieros, tcnicos y humanos involucrados.
20. Los programas y proyectos de desarrollo incorporan instancias previas
de formacin y apresto tcnico para materializar la participacin indgena
en su diseo, ejecucin y evaluacin.
21. Los programas y proyectos de desarrollo con presencia de equipos de
apoyo tcnico, interculturales y multidisciplinarios, para la definicin y
participacin indgena de sus objetivos, metodologas y productos a
obtener.
22. Los programas y proyectos de desarrollo con instancias y metodologas
pertinentes para la apropiacin cultural indgena, de sus contenidos,
mtodos y resultados esperados.

5.2. Comentarios finales

Al concluir esta investigacin de tesis, resulta necesario relevar al menos los
siguientes aspectos:
En primer lugar, la propuesta contempornea de desarrollo indgena con identidad
planteada en estas pginas, que en lo medular apunta a la recomposicin de la
base social y econmica de los Pueblos Originarios, como sustento para el
ejercicio de sus derechos colectivos como Pueblos (que incluye, por cierto, los

227

derechos a la expresin, ampliacin y continuidad de su cultura y de su identidad

tnico-cultural), es delineada a partir de un anlisis que tiene su centro en las
polticas pblicas vigentes que el Estado chileno ha materializado para el
desarrollo de la poblacin indgena, particularmente el Fondo de Desarrollo
Indgena de CONADI.
En este sentido, tambin es una narrativa social sobre el desarrollo desde el
mbito de lo pblico, y sus planteamientos deben ser vistos como un ejercicio
conceptual y metodolgico tendiente a clarificar qu se entiende y cmo podra
enfrentarse el desarrollo indgena con identidad, cuando este principio es
elaborado a nivel de la poltica indgena gubernamental, y de cules son los
enfoques, dispositivos e instrumentos -los programas y proyectos que pueden
emplearse para su efectiva implementacin.
Entonces, es ms una investigacin social de la institucionalidad pblica y de sus
instrumentos de inversin para el desarrollo indgena, antes que una descripcin
etnogrfica sobre los Pueblos Indgenas y su concepcin sobre el desarrollo, de lo
que esperan de ste y de cules son los sentidos y significados sociales que se le
asocian desde la perspectiva de los propios sujetos indgenas.
Ello deber ser materia urgente de otras investigaciones sociales, idealmente
pormenorizadas por cada Pueblo Indgena reconocido en la Ley Indgena, y sus
diversas expresiones territoriales y de identidades socioculturales asociadas. As
tambin, debern considerar espacios para recoger los puntos de vista del
movimiento social indgena y su actual estado de articulacin y presencia a nivel
regional y nacional.
En segundo lugar, que los resultados de esta investigacin, aunque con un
alcance modesto, se proponen tambin una finalidad aplicada o, en palabras de
Colombres, ser parte de una antropologa social de apoyo a los Pueblos
Indgenas. En efecto, y aunque posiblemente con un lenguaje excesivamente

228

tcnico, se plantea ofrecer un mapa conceptual de cmo funciona una parte de la

institucionalidad pblica y sus principales lineamientos para la formulacin de
programas y proyectos de desarrollo, que est a disposicin de las organizaciones
sociales indgenas y de sus dirigentes, as como para tcnicos y profesionales
indgenas, que contribuya a la apropiacin cultural de estos contenidos y
mecanismos por parte de los sujetos indgenas, en una perspectiva de autogestin
y de ejercicio de derechos colectivos, que tambin comprende el diseo y puesta
en marcha de polticas pblicas de desarrollo formuladas y ejecutadas
participativamente.

229

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