SEMINARIO

CONSEJOS COMUNALES, PLANIFICACIN MUNICIPAL Y PODER POPULAR

Ponencia: Alcances de la Planificacin Municipal
en el Marco de las Competencias de los Consejos Comunales

Miguel Gonzlez Marregot*

Municipios y consejos comunales
Los municipios constituyen la base territorial para la organizacin de la Repblica; gozan de
autonoma y personalidad jurdica. La autonoma municipal comprende: la eleccin de sus
autoridades, la gestin de sus competencias y la creacin y recaudacin de sus ingresos. Las
competencias municipales estn determinadas en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela y en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal; entre otros referentes legales. La
organizacin del Poder Pblico Municipal contemplada en la LOPPM, se ejerce a travs de cuatro
funciones: la funcin ejecutiva, realizada por el alcalde, responsable del gobierno y la
administracin; la funcin legislativa (deliberante) correspondiente al Concejo Municipal; la funcin
del control fiscal; cuya responsabilidad es de la Contralora Municipal y, la funcin de planificacin
que ser ejercida conjuntamente con el Consejo Local de Planificacin Pblica.
Los principios constitucionales de la participacin en la formacin, gestin y control de la gestin
pblica determinan cualidades y procesos de inclusin ciudadana al Poder Pblico Municipal. La
ejecutiva debe desarrollarse con la participacin (de manera vinculante o no) de la opinin popular
en la formacin y ejecucin de programas pblicos. La funcin deliberante del Poder Municipal se
encuentra obligada a propiciar la implementacin de mecanismos de consulta pblica y de
recepcin de las iniciativas legislativas, a las cuales tienen derecho las comunidades organizadas de
cada entidad local. Los contralores municipales estn obligadas legalmente a atender las denuncias
ciudadanas. Las organizaciones de contralora social, son parte del sistema nacional de control
fiscal. Y la funcin de planificacin otorgada a los CLPP es compartida e incluyente para otras
formas asociativas no estatales como los consejos comunales, los comits de tierras, las mesas
tcnicas (de agua, de energa) y otras instancias de participacin popular. Por ltimo, el
presupuesto participativo en este contexto-, constituye una herramienta nica y formidable;
mediante la cual las comunidades organizadas tienen la posibilidad de incidir en la gestin pblica.
Los consejos comunales hasta el presente- son instancias de participacin, articulacin e
integracin entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y ciudadanos que
permiten al pueblo organizado, ejercer la gestin de las polticas pblicas y proyectos. (LCC:
artculo 2).
A los efectos de nuestro ejercicio, es factible agrupar las funciones de los consejos comunales; de
acuerdo a la divisin funcional del poder pblico municipal. As ubicamos funciones de carcter
ejecutivo; tales como: impulsar el desarrollo comunitario, propiciar la articulacin de las
organizaciones de la comunidad, promocionar la participacin popular en empresas comunitarias,
promover acuerdos de transferencia de servicios, promover ncleos de desarrollo endgeno; la
promocin de la seguridad ciudadana y la defensa de la nacin; as como la prestacin de
asistencia social.

De la misma manera, podemos mencionar funciones de carcter deliberante, como la definicin de

normas de convivencia comunitaria; el emprendimiento de la iniciativa legislativa y la participacin
en los procesos de consulta en el parlamentarismo social de calle. En materia de control, hay
funciones que prescriben la contralora social del propio consejo comunal y los programas y
proyectos de inversin de carcter nacional, estadal o municipal que se realicen en su mbito. Por
ltimo, en materia de planificacin, compete a la asamblea de ciudadanos y ciudadanas y al
consejo comunal, aprobar y elaborar del plan de desarrollo comunal, el diagnstico y presupuesto
participativo, la preparacin de proyectos de inversin y el diseo de sistemas de informacin
comunitaria.
Esta realidad participativa y la posibilidad de sincronizar funciones entre municipio y ciertas
instancias de participacin que supone el marco constitucional y legal vigente, plantea -sin lugar a
dudas-, el reto de pasar de un modelo de gestin centralista y auto-referenciado y por lo tanto
excluyente, a otro abierto y descentralizado orientado a la satisfaccin de las demandas sociales
con base a las nuevas relaciones entre el Estado, en sus distintos niveles poltico-territoriales y sus
entidades orgnicas y los ciudadanos y ciudadanas y la sociedad civil; a travs de sus expresiones
asociativas.

La planificacin municipal en el marco del Sistema Nacional de Planificacin

La planificacin es un mandato constitucional. En efecto, el artculo 299 de la actual CBRV establece

con claridad que el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada promover el desarrollo
armnico de la economa nacional mediante una planificacin estratgica, democrtica,
participativa y de consulta abierta. De all que, en los Lineamientos Generales de Desarrollo
Econmico-Social 2001-2007, el diseo e implantacin del Sistema Nacional de Planificacin se
convirti en uno de sus objetivos. De la misma manera, la Asamblea Nacional aprob en el ao
2001 una Ley Orgnica de Planificacin para regular; tanto el proceso de planificacin como el
proceso tcnico gubernamental y, como mecanismo de inclusin popular.
El planteamiento terico del Sistema Nacional de Planificacin ya que nunca se logr implementarcomprenda la articulacin de un conjunto sistemtico de planes de distinto tipo y alcance
(nacionales, institucionales, sectoriales, operativos) y de una red de instancias estatales y pblicas
nacionales, regionales, estadales y municipales responsables de elaborar e impulsar la actividad de
planificacin; de acuerdo a los mandatos establecidos en la Constitucin Bolivariana y el resto del
marco legal; tales como el Consejo Federal de Gobierno (CRBV: artculo 185); los Consejos
Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (CRBV: artculo 166) y los Consejos
Locales de Planificacin Pblica (CRVB: artculo 182).
Ms an, en materia de planificacin y desarrollo regional estadal y municipal, el sistema supona
los planes regionales de desarrollo; a cargo de los organismos regionales de desarrollo (LOP:
artculo 23), los planes estadales de desarrollo a cargo del gobernador de la entidad federal (LOP:
artculo 24) y bajo la coordinacin de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de
Polticas Pblicas (LOP: artculo 25) y, los planes municipales de desarrollo bajo responsabilidad del
alcalde de cada municipio, como mxima autoridad civil (LOP: artculo 26) y bajo la coordinacin
del respectivo Consejo Local de Planificacin Pblica (LOP: 27).

La planificacin municipal se conceba como el eslabn ms cercano a la poblacin de

urbanizaciones, barriadas, aldeas y caseros. En este contexto, el CLPP fue creado como el rgano
de planificacin integral... del gobierno local orientado a lograr la incorporacin de las comunidades
y grupos vecinales ; mediante la descentralizacin y la desconcentracin de competencias y
recursos (LCLPP: artculo 2). Los Consejos Locales de Planificacin Pblica estaban integrados a la
red de los consejos parroquiales y consejos comunales. Adems; segn la Ley Orgnica del Poder
Pblico Municipal (ao 2005) se define al municipio como el espacio primario para la participacin
ciudadana en la planificacin, diseo, ejecucin, control y evaluacin de la gestin pblica (LOPPM:
artculo 7).
Pese a este conjunto de previsiones conceptuales y legales, el Sistema Nacional de Planificacin
nunca funcion. El Consejo Federal de Gobierno no cont con el apoyo del Ejecutivo Nacional para
ser implementado, los Consejos Estadales no funcionaron como instancias de concertacin entre el
Estado y la sociedad civil; los Consejos Locales de Planificacin Pblica fueron obstruidos de
manera sistemtica; y aquellos que finalmente se consolidaron no adelantaron sus respectivas
redes de consejos parroquiales y comunales. La cascada de planes -desde el nivel nacional hacia
los niveles estadales y municipales-, no funcion de manera eficaz ni como supone el marco legal
que pretende regular el Sistema Nacional de Planificacin.
En sntesis, la apuesta bolivariana inicial para lograr la inclusin popular en la formulacin de las
polticas pblicas fue asfixiada institucional y polticamente. Sin embargo, desde el gobierno hubo
un replanteamiento del tema: en el ao 2006 se relanzan los Consejos Comunales; y luego dentro
de los Cinco Motores se propone la Explosin del Poder Comunal. A mediados del presente ao,
se cre mediante el Decreto 528, la Comisin Central de Planificacin con el propsito de impulsar
la transicin hacia un modelo de planificacin centralizada con la integracin de los planes de
alcaldas y gobernaciones, y dems entes funcionales de la administracin pblica.
La planificacin municipal: una responsabilidad diversa y compartida
La planificacin municipal posee diversas manifestaciones. Es decir, dentro de un municipio hay
distintos tipo de planes y de niveles de planificacin. Por ejemplo, el Plan Municipal de Desarrollo es
uno de ellos; y quizs el fundamental, porque expresa las directrices de gestin en un perodo de
cuatro aos de cada municipio (LOP: artculos 55, 56, 57). Adems, cada municipio tendr un plan
que contemple la ordenacin de su desarrollo econmico y social (LOPPM: artculo 60) y de la
misma manera, cada municipio con vocacin turstica tendr su plan local de turismo. Uno de los
aspectos ms controversiales en la planificacin municipal lo constituye el plan de desarrollo urbano
local. El PDUL es un instrumento; mediante el cual se regula el uso y aprovechamiento del suelo.
De tal forma que, el PDUL contendr una clasificacin de los suelos y sus usos; definiendo sus
espacios libres y su equipamiento comunitario e incluso podra determinar y fijar medidas para la
proteccin del ambiente, para la conservacin de la naturaleza. El PDUL contendr las operaciones
para las ciudades del municipio (LOPPM: artculo 62).
Otro elemento central en la planificacin municipal lo constituye el presupuesto correspondiente a
cada ejercicio fiscal. El presupuesto municipal es un instrumento estratgico de planificacin y
gestin para el gobierno local (LOPPM: artculo 230). El presupuesto municipal contempla el
denominado presupuesto de inversin municipal dirigido al desarrollo humano, social, cultural y

econmico de cada entidad local. Este presupuesto ser conformado por las prioridades
presentadas por las comunidades organizadas (LOPPM: artculo 234).
As como una hay diversidad de planes en el municipio, la actividad de planificacin est sujeta a su
realizacin compartida con los vecinos y vecinas, con las organizaciones comunitarias y con las
comunidades organizadas. Recordemos que esta corresponsabilidad se sustenta en la participacin
y la inclusin de ciudadanos y ciudadanas en la gestin pblica local. El marco constitucional
vigente establece como un derecho y como un deber la participacin popular en los asuntos
pblicos y comunitarios del pas (CRBV: artculos 62 y 132). Pero adems, en materia de
planificacin est determinado que, los sectores sociales tienen el derecho a estar debidamente
informados, a elaborar propuestas, a identificar prioridades y tambin a formular recomendaciones
en el proceso de planificacin (LOP: artculos 14 y 58).
Los consejos locales de planificacin pblica, el presupuesto participativo y los consejos comunales
son los rganos, procesos e instancias que se han impulsado desde el gobierno central, con el
propsito de incluir a ciudadanos y ciudadanas en los distintos eventos de planificacin de polticas
pblicas en el mbito municipal y en los espacios locales. El mismo Presidente Chvez, ha resaltado
la importancia de los consejos locales de planificacin pblica y del presupuesto participativo como
elementos fundamentales de la Nueva Democracia Popular (Mapa de los 10 Objetivos
Estratgicos: 2004).
La participacin popular en la planificacin municipal es un evento ineludible dentro de una
democracia participativa. Los planes que deban realizar y emprender las autoridades pblicas
locales tienen que considerar la opinin y las propuestas de la ciudadana. Esto resulta un paso
imprescindible.
En resumen, el Plan Municipal de Desarrollo (PMD), el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL); as
como tambin el Presupuesto de Inversin Municipal por medio del presupuesto participativo
(LOPPM: 271)- o cualquier otro plan de carcter econmico, social, de servicios o de infraestructura
debe contar con la opinin del pueblo, sus entidades asociativas naturales y tambin de los
consejos comunales. Por ltimo, las autoridades municipales se encuentran en la obligacin de
implementar los mecanismos para el ejercicio pleno de la participacin popular y corresponsable.
Los consejos comunales y sus responsabilidades en la planificacin municipal
Los Consejos Comunales constituyeron -hasta hace poco-, la ltima propuesta del Gobierno
Nacional en materia de organizacin popular. La propuesta de reforma constitucional incluye otros
mecanismos de organizacin popular; tales como: los consejos populares de estudiantes, de
campesinos, de trabajadores, de la tercera edad, de discapacitados, de artesanos y de deportistas;
entre otros.
Los Consejos Comunales estuvieron articulados inicialmente a los Consejos Locales de Planificacin
Pblica (LCLPP, 2002: artculo 8; y LOPPM; 2005: artculos 112 y 113). Los primeros consejos
comunales organizados datan del ao 2003 y fueron promovidos por el CLPP de la ciudad de
Valencia; y an se encuentran vigentes y operativos. Sin embargo, la experiencia de los CLPP y por
ende, de los consejos comunales no fue exitosa. Tres factores fueron determinantes para ello: en
primer lugar, la resistencia de los factores partidistas (de todos las tendencias polticas) a la
implementacin de los CLPP y en consecuencia de los consejos parroquiales y comunales; en
segundo trmino, la baja capacidad estratgica y operativa de las instituciones del poder pblico
municipal, y en tercer trmino, la debilidad y la desmovilizacin de los sectores comunitarios
alrededor del tema.

Los Consejos Comunales fueron lanzados como instancias para el ejercicio de los derechos ala
participacin del pueblo en el ao 2006, con la promulgacin de su correspondiente ley. En esta
ocasin los consejos comunales fueron separados de su mbito institucional natural como eran los
CLPP y las alcaldas; pasando a ser adscritos a las Comisiones Presidenciales del Poder Popular
(nacional, estadal y local). Esta nueva afiliacin gener amplias reservas en los gobiernos estadales
y municipales y en la misma sociedad civil, por considerarla centralista. Por ltimo, la LCC cre el
Fondo Nacional de los Consejos Comunales (adscrito al Ministerio de Finanzas), y de cuyo
funcionamiento no se tiene una informacin transparente. Los Consejos Comunales tienen que
registrarse ante los Consejos Locales de Planificacin Pblica, para articularse al Sistema Nacional
de Planificacin.
Finalmente, con la reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica del mes de
Diciembre 2006, se trata de vincular de nuevo, los Consejos Comunales a los CLPP; mediante la
eleccin de los representantes comunitarios de esa instancia (LCLPP: artculo 6); y as mismo, se le
confieren funciones precisas en la formulacin y control del plan y en el presupuesto de inversin
municipal (LCLPP: Ttulo III, De la Participacin Ciudadana en el Plan y Presupuesto Municipal,
artculos 34-40).
Los Consejos Comunales han tenido un relativo xito en el pas. Tanto en barrios como en
urbanizaciones hay consejos comunales. Desde Abril de 2006 y, hasta el presente, se han
conformado un poco ms de 30.000 consejos comunales en todo el pas; y se les ha asignado
aproximadamente 6 billones de bolvares para la ejecucin de proyectos; segn cifras oficiales. La
distribucin territorial de los consejos comunales se concentra en el interior del pas, donde estados
como Delta Amacuro, Falcn, Lara y Mrida despuntan por su alto nmero de instancias
constituidas.
Los Consejos Comunales poseen funciones directas y especficas en materia de planificacin
municipal. De esto, no debe quedar duda alguna. En principio, y como hemos sealado,
constitucionalmente tales instancias tienen el derecho y la obligacin de participar en la vida social
y comunitaria del pas. De la misma manera, tienen la atribucin de elaborar y aprobar el plan de
desarrollo de su comunidad respectiva y los proyectos que se deriven de ese plan. Por otra parte,
los consejos comunales participan en los procesos de formulacin, ejecucin y control de los planes
y presupuestos municipales incorporando a estos instrumentos de gestin las propuestas; segn el
marco legal que se ha sealado. En tal sentido, los consejos comunales podran convertirse en la
instancia de planificacin ms cercana a las vecindades y a los ciudadanos y ciudadanas, si su
actividad se desarrollara al menos, en un marco valorativo de democracia, inclusin, solidaridad,
pluralidad y transparencia.
Para el Gobierno Nacional segn la Comisin Presidencial del Poder Popular- los Consejos
Comunales deben cumplir con un ciclo comunal que comprendera cinco fases; a saber: el
diagnstico participativo, el plan de desarrollo comunitario, el presupuesto participativo, la
ejecucin del proyecto comunitario y la contralora social. En realidad, la actividad general de los
consejos comunales se ajusta poco a esta prescripcin tcnica. Lo que ha pasado es que consejos
comunales ha presentado proyectos especficos a organismos nacionales, gobernaciones o ante
las mismas alcaldas para acceder a recursos; mediante mecanismos de financiamiento como la Ley
del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) o la Ley de Asignaciones

Econmicas Especiales, sin que se tenga una visn global e integrada de las necesidades de cada
comunidad y de los planes diseados o emprendidos por las autoridades pblicas municipales.
Existe un alto nmero de casos, en los que los consejos comunales no estn informados y suelen
ser ignorados, en cuanto a la planificacin municipal se refiere. Generalmente, los municipios se
encuentran atrasados en relacin al tema de los planes municipales de desarrollo o de aquello
vinculados al tema del ordenamiento y del desarrollo urbanstico. Para completar el panorama, una
buena parte de los consejos comunales no tiene informacin sobre el tema o son simplemente
manipulados. Esta situacin -sin duda-, debilita y pone en entredicho las posibilidades reales del
ejercicio de participacin ciudadana de la poblacin; y, se afecta en forma negativa la calidad de
vida de amplios sectores de la poblacin.
La planificacin como nexo entre la poblacin, los consejos comunales y las instancias
de gobierno municipal
La planificacin puede ser una conexin eficaz entre gobiernos locales, vecinos y vecinas, y,
consejos comunales. Un enfoque participativo de la planificacin de las polticas pblicas locales
redundar en un mayor acierto de los diagnsticos de las necesidades comunitarias; as como
tambin en la legitimidad y la transparencia en al asignacin de recursos a los proyectos de
inversin pblica que hayan sido definidas mediante este esfuerzo. Por supuesto, esta visin de
este proceso gubernamental requiere de un gran esfuerzo institucional por parte de todos los
actores involucrados: autoridades pblicas y los ciudadanos y ciudadanas organizados de manera
independiente, o por medio, de los consejos locales de planificacin pblica y los mismos consejos
comunales.
Un comentario adicional e infaltable en este contexto debe estar referido a al comportamiento tico
y responsable tanto de los funcionarios pblicos, como de los voceros y representantes
comunitarios vinculados a estos procesos. La utilizacin de los medios de organizacin popular para
obtener provecho ilegtimo de los fondos pblicos; o la manipulacin conciente de esos fines con
fines ideolgico-partidistas con conductas impropias e inaceptables para la organizacin popular y
ciudadana. La contralora social y ciudadana y aquellos de mecanismos de rendicin de cuentas son
intrnsecos al ejercicio de los derechos de participacin ciudadana; y de manera simultnea
constituyen el mejor antdoto para enfrentar constructivamente y con xito las desviaciones que
suelen presentarse en el desarrollo de estos procesos de relacin tan complejos- entre el gobierno
y la sociedad civil.

* El autor es docente e investigador universitario en la Diversidad Central de Venezuela (UCV) y en la Universidad Catlica
Andrs Bello (UCAB). miguelgmarregot@gmail.com