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La Administración y La Acción de Lesividad
La Administración y La Acción de Lesividad
lesividad.
I. Introduccin:
Como es sabido, la Administracin defiende intereses pblicos y por tal
motivo es de suponer que sus cambios de posicin siempre buscarn la
mejor defensa de tales intereses. De all que a la Administracin Pblica
no le sea aplicable en toda su extensin la doctrina de los propios actos
(venire contra factum proprium non valet).
Por tal motivo, ante un acto dictado por la propia Administracin que se
considera lesivo a los intereses pblicos, le est permitido a la misma
acudir al rgano jurisdiccional competente para solicitar la anulacin de
dicho acto.
Y es en tal supuesto donde nos encontramos ante un proceso especial
denominado en la legislacin espaola y en algunos cdigos provinciales
como accin de lesividad, en la cual la propia Administracin acude a
un rgano jurisdiccional demandando la anulacin de un acto por ella
misma dictado, por cuanto dicho acto resulta perjudicial a los intereses
pblicos.
Por ello, se ha dicho que los requisitos para que se configure la accin de
lesividad son: 1) que la Administracin acte como parte demandante;
2) que ataque un acto dictado por ella misma, solicitando su anulacin
en mrito de considerarlo lesivo para los intereses pblicos. Se trata
evidentemente de un proceso especial donde aparece una entidad
pblica demandante frente a sus propios actos1.
El fundamento de dicha accin est en la necesidad de compatibilizar los
intereses pblicos con los intereses de los particulares: Esta accin
permite compatibilizar las exigencias de la seguridad jurdica y de la
justicia (que no se contraponen, ya que la primera est nsita en la
segunda), a tenor de las cuales los administrados no deben estar
librados al capricho administrativo y debe haber congruencia en el
Por tal motivo, entendemos que el plazo de prescripcin del art. 4030
ser aplicable a todos los supuestos en que existe un vicio de los
enunciados en dicha norma. En tal sentido, tiene dicho la doctrina y la
jurisprudencia privatista que el art. 4030 del Cdigo Civil no comprende
todas las acciones de nulidad, sino la de aquellos casos en que existe un
vicio de la voluntad, falsa causa o simulacin17.
Tampoco compartimos plenamente el criterio de Hutchinson, antes
referido, en el sentido de que el art. 4030 del Cdigo Civil no es aplicable
analgicamente por cuanto la accin de nulidad all legislada se refiere a
vicios que la Ley Nac. N 19.549 considera como susceptibles de ser
sancionados con la nulidad absoluta. Nuestra disidencia se funda en que
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos efecta una
asimilacin de la nulidad absoluta con el acto nulo (conf.: art. 14 de la
Ley Nac. N 19.549), asimilacin que no existe en el Cdigo Civil.
Resumiendo: atendiendo a tema que nos ocupa, deber estarse ante
todo al plazo de prescripcin establecido en cada legislacin provincial
sobre la materia. Ante la remisin de ciertos cdigos provinciales y de la
ley nacional al plazo de prescripcin, entendemos que se refiere a los
plazos de prescripcin del Cdigo Civil. En lo se refiere al sistema de la
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, consideramos
necesaria la distincin antes apuntada: tratndose de actos nulos de
nulidad absoluta, el plazo para que la Administracin demande a travs
de la accin de lesividad es imprescriptible. Si el acto es regular pero
anulable (art. 18 de la Ley Nac. N 19.549), corresponder la aplicacin
de la prescripcin bienal del art. 4030 del Cdigo Civil o la aplicacin del
plazo decenal del art. 4023 del mismo cuerpo legal, segn que el vicio
est comprendido o no, respectivamente, entre los enumerados por el
art. 4030.
VIII. La Teora de la subsanacin:
En virtud de la denominada teora de la subsanacin18 se ha dicho
que los vicios o deficiencias observados en el procedimiento
administrativo pueden ser subsanados mediante el ejercicio pleno de la
defensa en sede judicial. As las cosas cabe preguntarse qu ocurrira si
la Administracin es demandada por revocar directamente en sede
administrativa un acto respecto del cual debi solicitar su anulacin en
sede judicial, y luego al contestar aqulla la demanda, reconviene
solicitando la anulacin de dicho acto.
La cuestin no es de fcil solucin. Por un lado, es claro que el acto
revocatorio efectuado por la Administracin en contradiccin con lo
dispuesto por la segunda parte del art. 17 de la Ley Nac. N 19.549
resulta nulo y, por ello, la extincin es retroactiva. De ello se deriva que
de mayor estabilidad que el acto regular. Por tal motivo, entre las causales que
admiten la revocacin en sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la va judicial
a travs del proceso de lesividad se encuentran las siguientes: a) que el interesado
hubiere conocido el vicio; b) que la revocacin, modificacin o sustitucin del acto lo
favorezca sin causar perjuicio a terceros; c) si el derecho se hubiere otorgado expresa y
vlidamente a ttulo precario.
14 Diez, Manuel Mara, Derecho Procesal ..., citada, pg. 304.
15 Hutchinson, Toms, op. cit., pg. 27.
16 Gordillo, Agustn, op. cit., captulo XI, pg. 24.
17 Salas, Acdeel Ernesto Trigo Represas, Flix A., Cdigo Civil anotado, Depalma,
Bs. As., 1977, T III, pg. 357.
18 Al respecto: Linares, Juan F., La garanta de defensa ante la administracin, LL,
142-1137; Comadira, Julio R., Algunos aspectos de la teora del acto administrativo,
J.A., 1996-IV, pg. 757.