Sobre la naturaleza del derecho

indgena: reconocimientos
constitucional y legales
MA R A MA GDA LENA GMEZ R IVER A

In ten ta r orga n iza r m is reflexion es

p a r t ien d o d e u n a s om er a r evis in
h is trica d e la s p rin cip a les ten d en c ia s y e t a p a s q u e p u e d e n ob s e r va rse, en el ca so m exica n o, respecto
a la ju r id ic id a d d e la s r e la c ion e s
e n t r e e l E s t a d o y los p u e b los in d gen a s , en fa tiza n d o la n a tu r a leza
colect iva d el d er ech o in d gen a y
s u s p r in cip a les exp r es ion es . E n
p a r ticu la r m e in ter es a r econ s tr u ir
t a n t o el p r oces o d e r efor m a a l a r tcu lo 4 con stitu cion a l en su p rra fo p r im er o, com o el s ign ifica d o d e
la ra tifica cin , p or p a rte d el Es ta d o
m exica n o, d el Con ven io 1 6 9 d e la
O r ga n iza c in In t e r n a c ion a l d el
Tr a b a jo. Por lt im o, p r es en t a r
u n in ven t a r io d e p r ob lem a s ju r d icos y p olticos im p lcitos en la regla m en t a cin , a n p en d ien t e, d el
m a r c o ju r d ic o vige n t e r e la t ivo a
los p u eb los in d gen a s .

Lo s pu e blo s in dge n as
an t e e l de re c h o
E n u n b r eve p a n or a m a en con t r a m os qu e a pa rtir del m om en to de la
in va s in es p a ola los p u eb los in -

d gen a s h a n vivid o en p erm a n en te

es ta do de viola cin a s u s derech os .
A m edida qu e a va n za ba la s ocieda d
colon ia l, los p ob la d or es or igin a les
d e lo q u e h oy lla m a m os M xic o,
s u fra n u n a crecien te d is m in u cin
d e s u n orm a tivid a d com o p u eb los .
Al s er in cor p or a d os violen ta m en te
a u n a n u e va or ga n iza c in s oc ia l
les fu e exp r op ia d o s u t er r it or io,
s u s recu rs os n a tu ra les , s u orga n iza cin p olt ico-a d m in is t r a t iva , s u
s is t em a d e cr een cia s . S ob r e los
r es t os d e lo qu e fu er a s u civiliza c in , s e c on s t r u ye r on for m a s d e
d om in a cin qu e los s u b or d in a b a n
y expolia ba n . Cobr a s ca rta de legit im id a d u n r gim en qu e s e s u s ten t en la viola cin a los d erech os
in d ivid u a les y colect ivos d e es t os
p u eb los , h oy com n m en te con ocid os com o in d gen a s .
La ru p tu ra d el rgim en colon ia l
y la em er gen cia d el lla m a d o or d en
ju r d ico n a cion a l d io p a s o a l p r ops ito libera l de form a r u n a n a cin
h om ogn ea y u n E s t a d o u n it a r io,
con d em a r ca cion es t er r it or ia les y
a d m in is t r a t iva s fr e c u e n t e m e n t e
s ob r ep u es t a s a u n a s s ocied a d es
q u e h a b a n logr a d o m a n t en er s u

Dir eccin d e Pr ocu r a cin d e J u s t icia d el In s t it u t o Na cion a l In d igen is t a .

ca r cter p lu r a l, fr en te a la p oltica
y e l d e r e c h o c olon ia le s . S i p a r t im os de la n ocin clsica del Estadon a cin y d e s u cor r es p on d ien t e
ord en con s titu cion a l, en con tra m os
qu e s t e s e es t r u ct u r en t or n o a l
p r in cip io d e igu a ld a d ju r d ica qu e
ign or a el r econ ocim ien t o d e lo d ive r s o. Al n e ga r s e e l d e r e c h o a la
d iferen cia s e im p la n t u n a cu ltu ra
ju r d ica con s t it u cion a l con p r eten s ion es d e h om ogen eid a d . Ha s ta
la d ca d a p a s a d a , la legis la cin
m exica n a r efleja b a el p r in cip io d e
igu a ld a d ju r d ica con t en id o en la
Con s titu cin gen er a l. De es ta m a n er a , cu a n d o los in d gen a s en t r a b a n en con t a ct o con la s leyes n a cion a les p od a ob s er va r s e la r ot u n d a con t r a d iccin en t r e s u s va lores , s u cu ltu ra y los qu e b u s ca b a
p roteger d ich o ord en ju rd ico: s i s e
t r a t a d e a s u n t os d e t ier r a s , los
p u eb los in d gen a s s e h a n vis to s om et id os a a r b it r a r ia s d em a r ca cion es d e s u s lm it es t er r it or ia les , a
d es p ojos qu e h a n p r ovoca d o la
d es a rticu la cin d e s u s es tru ctu ra s
t r a d icion a les . Recor d em os qu e la
tierra es el es p a cio qu e a lb erga s u s
c r e e n c ia s , c os t u m b r e s y t r a d icion es , es el s u s t en t o d e s u vis in
d el m u n d o, es , en s u m a , el a s ien to
fu n d a m en t a l d e s u cu lt u r a .
En los con flictos d e ord en p en a l
h a s t a fech a s m u y r ecien t es s e les
p r oces a b a en u n id iom a qu e n o
en t ien d en y s ob r e h ech os qu e en
s u c om u n id a d s u e le n t e n e r ot r a
va lora cin . Actu a lm en te s e cu en ta
con n u evos elem en t os p r oces a les ,
com o la p os ib ilid a d d el tra d u ctor o
d el p er it a je cu lt u r a l, s in em b a r go,
a n n o s e a p lica s u ficien t em en t e
en la pr ctica ju dicia l. En trm in os
gen er a les en con t r a m os qu e, en el
ca s o d e los p r oces a d os in d gen a s ,
d es d e el in icio d e los ju icios s e
m a r ca la d is ta n cia en tr e la ver d a d
r ea l y la ver d a d lega l. Cu a n d o h a bla m os de verda d rea l n os es ta m os
r efir ien d o a l es cen a r io tn ico y s ocia l d on d e s e d es a r r olla r on los

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

h ech os qu e s on m a ter ia d el litigio,

a la s r ed es d e p od er loca l qu e fr ecu en t em en t e in flu yen en la com is in d e d elitos y, en gen era l, a tod o
e l u n ive r s o d e va lor e s c u lt u r a le s
p r op ios d e los p u eb los in d gen a s .
La verda d ju dicia l, en ca m bio, es la
qu e s e con s t r u ye a l m a r gen d e
a qu lla o a u n en oca s ion es en s u
con t r a . Con for m e el in d gen a s e
a leja fs ica m en te de s u com u n ida d,
lo h a ce t a m b in d e la p os ib ilid a d
d e s er ju zga d o con ob jetivid a d . E n
p r im e r lu ga r , va a l e n c u e n t r o d e
u n m u n d o qu e u t iliza u n len gu a je qu e l ign ora , qu e a p lica u n a ley
qu e l d es con oce, qu e ju zga s ob r e
u n os h ech os qu e s u cedieron en u n
lu ga r y en u n con t ext o t n ico qu e
la a u t or id a d ju d icia l n o con oce,
n i le in t e r e s a in ve s t iga r (G m e z,
1 9 8 7 ; 1 9 9 0 a ; 1 9 9 0 b ; 1 9 9 0 c).
H e m os ob s e r va d o q u e t r a t n d os e d el d e r e c h o p o s it ivo , en
n u es t r o p a s los in d gen a s en t r a n
e n c on t a c t o c on la lla m a d a le ga lid a d en m om en t os d e viola cin y
con flicto, es ca s a o n u la experien cia
h a n ten id o s ob re u n m b ito d on d e
s e a p liqu e la ley p a r a r es p eta r s u s
d er ech os , in clu s o s i n os r efer im os
n ica m en te a los d erech os qu e tien en com o cu a lqu ier ciu d a d a n o, a
los d e los igu a les .
A es ta p r op u es ta ju r d ico con s t it u cion a l cor r es p on d i u n a p olt ica d el E s t a d o b a s a d a en la p r om ocin d e la in t egr a cin o a s im ila cin . Pr om over la s u s titu cin d e
los ra s gos cu ltu ra les b s icos d e los
p u eb los in d gen a s p or a qu ellos
con s id er a d os n a cion a les , fu e el
id ea l in d igen is t a en los a os cin cu en t a , m is m o qu e s e p r olon g
c on m a t ic e s y va r ia n t e s d u r a n t e
ca s i d os d ca d a s y qu e s e ca ra cter iz p or u n p a ter n a lis m o ofen s ivo,
ju s t ifica d o p or el p r op s it o d e r ed im ir a l in d gen a , d e civiliza r lo.
La h is toria d a cu en ta d e n u m er os a s r e b e lion e s y d e fe n m e n os
d e res is ten cia qu e h a n m os tra d o el
r ech a zo a es ta p oltica y a es te d e-

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r ech o, p r ovoca n d o d iver s a s for m a s d e etn ocid io a l a ten ta r con tra

la exis ten cia m is m a d e es ta s colectivida des s ocia les . Si h oy s u bs is ten
es t os p u eb los es gr a cia s a la fu er za d e la s civiliza cion es or igin a r ia s ,
ca p a ces d e p er s is tir a n te el a va s a lla m ien to e im p os icin d e u n a cu ltu ra y u n Es ta do con preten s in de
u n icid a d y d e igu a ld a d ju r d ica .

El de re c h o de
lo s pu e blo s in dge n as
E s t e s om er o r ep a s o h is t r ico n os
p er m it e exp lica r la n a t u r a leza colect iva d e los d er ech os d e es os
p u eb los , d im en s in qu e n o p u ed e
in clu ir s e en los d er ech os in d ivid u a les cl s icos . A es t a s a lt u r a s
p od e m os p r e gu n t a r n os p or q u
h a b la r d e d er ech os in d ivid u a les y
d is t in gu ir los a s d e los d e r e c h os
colect ivos ?, n o b a s t a n los p r im er os , u n iver s a les , p a r a in clu ir a los
s egu n d os ? S iga m os cu es t ion a n do. Exis tien do h oy en da con s en s o
s ob r e los d er ech os h u m a n os u n iver s a les s e p r es en ta la m is m a s it u a cin en t or n o a l lla m a d o d er ech o colectivo, a l d erech o in d gen a ?
Com o s a b em os , la con cep cin
cl s ica d e los d er ech os h u m a n os
d efin e con o d es tin a ta rio o d es tin a t a r ia c om n a la p e r s on a . As lo
p od em os con s t a t a r en la De cla ra cin Un iv e rs a l d e los De re ch os
Hu m a n os , e n los p a c t os in t e r n a cion a les d e d er ech os civiles y p olt icos y en el d e los d er ech os econ m icos y s ocia les . S it u a cin qu e
s e r efleja d e m a n er a s im ila r en la
Decla ra cin Am erica n a y en el Pa cto
d e S a n J os . Ha y a s d erech os h u m a n os b s icos p a r a t od a p er s on a
in d ep en d ien tem en te d e s u gn ero,
r a za , len gu a o r eligin . S on d er ech os u n ivers a les , derech os igu a les .
E s ta con cep cin h a s id o a m p lia d a
d e l p la n o d e los d e r e c h os c ivile s
y p olt icos a l d e los econ m icos y
s ocia les , es d ecir , a l d el con t ext o

n eces a r io p a r a qu e s e r es p et en y
ejer za n los d er ech os in h er en t es a
t od o s er h u m a n o.
E l p a n ora m a s ob re la s itu a cin
de los pu eblos in dgen a s en n u estro
pa s es m u y com pleja , en con tra m os
qu e s lo la d im en s in d e viola cin
a s u s d erech os in d ivid u a les p od ra
oc u p a r n os y p r e oc u p a r n os . Al
r ea liza r u n ob liga d o r ep a s o a los
in d ica d or es s ocia les d e la p ob r eza , en con t r a m os qu e s u a s ien t o
p r in cip a l es t a r a loca liza d o en la s
r egion es in d gen a s . E l a n a lfa b et is m o, la m or t a lid a d in fa n t il, la
d es n u t r icin y la m or b ilid a d a s ocia d a y, en gen er a l, la b a ja es p er a n za d e vid a , llega n a d u p lica r
s u s n d ices r es p ect o a l p r om ed io.
Por ot r a p a r t e e l fe n m e n o d e la
d is c r im in a c in y la s c on d ic ion e s
d e a cces o a la ju s t icia s on con
m u c h a fr e c u e n c ia fa c t o r e s d e
a b ier t a viola cin .
An t e es t a s it u a cin r es p ect o a
los d er ech os in d ivid u a les , a b or d a r em os en s egu id a la d im en s in
colectiva . Es d ecir, la qu e s e refiere
a a qu ellos d er ech os cu yo r econ oc im ie n t o y e je r c ic io e s n e c e s a r io
pa ra ga ra n tiza r la exis ten cia m is m a
d e los p u eb los in d gen a s . E n t r e
ellos , el t er r it or io es el fu n d a m en ta l, en ten d id o s te com o el es p a cio
d on d e los p u eb los ejer cen con t r ol
p oltico y p u ed en d ecid ir d e a cu erd o a s u cu ltu ra . Es d ecir, exis te u n
r ecla m o d e ju r is d iccin qu e h a s t a
a h ora los Es ta dos n a cion a les , ta n to
en Mxico com o en gen era l en Am r ica La t in a , h a n n ega d o b a jo el
a r gu m en t o d e qu e d ich o r ecla m o
a t en t a con t r a s u in t egr id a d y s ob era n a . Por ello, s e h a in s is tid o en
r ed u cir o en cir cu n s cr ib ir es t e d erech o a l d erech o a l u s o d e la tierra
com o es p a cio p rod u ctivo, cu ya exp lot a cin p u ed e r ea liza r s e in d ivid u a l o colect iva m en t e, s iem p r e en
el m a r co d el d er ech o p r iva d o p or
a n t on om a s ia , el d e p r op ied a d . S e
p u ed e a cep ta r la p os ib ilid a d d e lu c h a r p or t e n e r m s o m e n os e x-

Ma ra Ma gd a len a Gm ez Rivera

ten s in de tierra , pero n o s e a cepta

qu e u n p u eb lo t en ga a u t or id a d y
ca p a cid a d d e d ecis in .
E s a p a r t ir d el d er ech o t er r it oria l qu e u n p u eb lo p u ed e ejercer el
d er ech o a p r a ctica r s u p r op ia cu ltu r a , d en tr o d el cu a l s e en cu en tr a
el d er ech o a h a b la r s ola m en t e s u
id iom a , s i a s lo d e c id e . Liga d o a
es te d er ech o s e en cu en tr a la p os ib ilid a d d e m a n t en er y d es a r r olla r
s u s p rop ia s exp res ion es a rts tica s ,
creen cia s , cos m ovis in , s u h is toria
m is m a , s u vers in d e la h is toria . A
tra vs de la s len gu a s s e expres a u n
s is t em a d e con ocim ien t os p r op ios
s ob r e la n a t u r a leza , s ob r e el u s o
a decu a do de la tierra . Sin em ba rgo,
h em os d e a n ot a r qu e t a m b in en
es t e t er r en o el et n ocid io s e h a r efleja d o; n u m er os a s len gu a s h a n
des a pa recido o es t n en va s de ext in c in a n t e u n a p olt ic a q u e h a
im p u ls a d o el u s o exten s ivo d el es p a ol com o len gu a d om in a n t e.
Ot r o a s p ect o fu n d a m en t a l d e
los d er ech os colectivos d e los p u eb los in d gen a s es el rela tivo a l ejercicio d e for m a s p r op ia s d e or ga n iza cin s ocia l. Es tos pu eblos , tien en
n or m a t ivid a d p r op ia , for m a s in t e r n a s d e c on t r ol s oc ia l, s is t e m a
d e ca r gos , m eca n is m os y p r oced im ien t os qu e en con ju n t o les h a n
p er m it id o m a n t en er con m a yor o
m en or fu er za la vid a com u n it a r ia .
E s im p or t a n t e in t r od u c ir la
con s id er a cin d e qu e, s i b ien h a y
p u eb los in d gen a s qu e s u b s is t en ,
m u ch os d e ellos h a n d es a p a recid o
a n t e el d es p ojo d e s u s t er r it or ios .
De la m is m a m a n era , h a b la m os d e
qu e exis ten form a s de orga n iza cin
s ocia l p r op ia s , s in qu e ello s ign ifiq u e a fir m a r q u e n o h a n s u fr id o
c a m b ios p r ofu n d os o q u e n o e xp r es a n con t r a d iccion es en d on d e,
e n oc a s ion e s , n o s e r e s p e t a n los
derech os h u m a n os fu n da m en ta les .
Por t a n t o, n o es t a m os s u gir ien d o
qu e los p u eb los in d gen a s s on u n
es p a cio s ocia l id ea l y r om n t ico
d on d e t od o fu n cion a coh er en t e-

m en te, don de s e res peta n y a plica n

los m is m os va lor es com u n it a r ios
or igin a les y qu e t od os s u s m iem b ros los a ca ta n con ven cid os . Si a s
fu er a , b ien p od r a m os p r egu n t a r n os s ob r e el s en tid o d e r eivin d ica r
la n eces id a d d e u n a p r op u es ta ju r d ica con s t it u cion a l qu e les r econ ozca d er ech os colectivos s i, a l fin
y al cabo, sobreviven bien al m argen
d e la lega lid a d .

Hac ia e l re c o n o c im ie n t o
de l de re c h o in dge n a
En la ltim a dca da s e h a des a rrolla d o u n p r oces o d e ju r id icid a d
qu e p r et en d e r es p on d er la s d em a n d a s h is t r ica s d e los p u eb los
in d gen a s . Mu es t r a d e e llo e s la
for m a cin , en 1 9 8 2 , d el gr u p o d e
t r a b a jo s ob r e p ob la cion es in d gen a s en el s en o d e la Or ga n iza cin
d e la s Na cion es Un id a s y la cr ea cin , en el m is m o m b ito, d el Fon d o d e Con t r ib u cion es Volu n t a r ia s
p a r a la s Pob la cion es In d gen a s ,
d es t in a d o a fa cilit a r la p a r t icip a cin d e r ep r es en t a n t es d e or ga n iza cion es in d gen a s en la s d elib er a cion es d el m en cion a d o gr u p o d e
t r a b a jo. Por ot r a p a r t e, la a p r ob a cin en 1 9 8 9 d el Con v e n io 1 6 9
s obre Pu eblos In d gen a s y Triba les
e n Pa s e s In d e p e n d ie n te s , d en t r o
d e la Or ga n iza cin In t er n a cion a l
d el Tra b a jo; y el p royecto d e De cla ra cin Un ivers a l d e los Derech os d e
los Pu eblos In d gen a s , a d is cu tirs e
p r xim a m en t e en la Or ga n iza cin
d e la s Na cion es Un id a s . As im is m o,
en Am rica La tin a s e h a n rea liza do
s u ces iva s r efor m a s con s t it u cion a les y lega les , p a r a r econ ocer
d ir ect a o in d ir ect a m en t e qu e s u s
n a cion es s on p lu r it n ica s y p a r a
es boza r, en a lgu n os ca s os , u n prin cip io d e recon ocim ien to exp lcito a
los d er ech os ter r itor ia les , en otr os
ca s os , a los d er ech os es p ecficos
in h eren tes a l ejercicio de la cu ltu ra ,
o b ien la m od ifica cin d e n or m a s

p r oces a les qu e fa cilit en el a cces o

d e los in d gen a s a la ju s t icia .
E n n u es t r o ca s o, p a r a 1 9 8 9 el
E s t a d o m exica n o h a b a d eja d o d e
s e r la va n gu a r d ia in d ige n is t a e n
Am r ica La t in a . E r a el n ico p a s
d e es t e con t in en t e con p ob la cin
in d gen a d e con s id er a cin , s in exp r es ion es ju r d ica s d e r econ ocim ien to exp lcito a s u con form a cin
p lu ritn ica y p lu ricu ltu ra l. E s to s e
h izo evid en t e en los d a s d e la
p r e p a r a c in y e s p e r a d e l fa m os o
qu in t o centen a r io. Ta m b in er a n
los d a s d e la c a d a d e l Mu r o d e
Berln , la ru p tu ra d e p a ra d igm a s y
la em ergen cia d el fen m en o tn ico
qu e m u ch os cr ea n en ter r a d o, s u p r im id o. Ha s t a es e m om en t o, s i
a lgo s e p od a c on s id e r a r legis la cin in d igen is t a es p ecfica , er a la
le y d e c r e a c in d e l In s t it u t o Na cion a l In d igen is t a (INI) d e 1 9 4 8 .
E n u n s is t em a p r es id en cia lis t a
en la p r ct ica , y fed er a l y r ep u b lica n o s eg n la Con s titu cin , s e r equ ir i d e la exp r es in d e volu n t a d
d e l t it u la r d e l E je c u t ivo e l 7 d e
a b ril d e 1 9 8 9 p a ra in icia r u n p roc e s o q u e c u lm in c a s i t r e s a os
d es p u s con la in clu s in d e los
p u eb los in d gen a s en la Con s titu cin Gen era l d e los Es ta d os Un id os
Me x ica n os , for m a liza d a el 2 8 d e
en er o d e 1 9 9 2 (Gm ez, 1 9 9 2 ).
La exp er ien cia d e la r efor m a
con s t it u cion a l h a s id o a n a liza d a
p or d iver s os s ector es , n o p r eten d o
r econ s t r u ir la en es t e m om en t o,
s im p le m e n t e s e a la r a lgu n o s
elem en t os .
1 . La r efor m a s e p r oces y d ir igi d es d e el In s t it u t o Na cion a l In d igen is t a , a t r a vs d e la Com is in
Na c ion a l d e J u s t ic ia p a r a los
Pu eb los In d gen a s . De a h s a li la
p rop u es ta d e a d icin d e u n p rim er
p r r a fo a l a r t cu lo 4 .
2 . La c on s u lt a a d ive r s os s e c t or es d e p r ofes ion a les y a gr u p os
d e in d gen a s en t or n o a la p r op u es t a gu b er n a m en t a l s e r ea liz
s in la p a r t icip a cin d ir ect a d e la s

89

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

o r ga n iza c io n e s in d ge n a s m s
r e p r e s e n t a t iva s , la s c u a le s exp r es a r on s u d is t a n cia r es p ect o a
es t e p r oces o, in clu s o a lgu n a d e
ella s h izo llega r a la C m a ra d e Dip u t a d os u n a p r op u es t a a lt er n a t iva a la d el INI, qu e fin a lm en te p res en t el t it u la r d el E jecu t ivo. 1 Lo
qu e in t er es a d es t a ca r es qu e la
c on s u lt a ve r s , e n e l c a s o d e los
colegios d e a n t r op logos , s ob r e la
p os ib ilid a d , a m p lia o r es t r in gid a ,
d el r econ ocim ien t o a los p u eb los
in dgen a s , el s u s ten to h is trico
d e la m is m a y, a los d es t in a ta rios d e la p os ib le reform a s e
le s p r e s e n t la p r op u e s t a ya
ela b ora d a . No fu eron ob jeto d e
c o n s u lt a la s a gr u p a c io n e s
d e a b oga d os , los m a gis tr a d os ,
ju eces , a gen t es d e m in is t er io
p b lico, p or ejem p lo. E n con clu s in : n o s e r ea liz d is cu s in ju r d ica y con s t it u cion a l
p b lica y a m p lia , n i p a r a la
ela b or a cin d e la in icia t iva , n i
en la fa s e d e d is cu s in en la s
C m a ra s . E s te h ech o reflej el
e s c a s o in t e r s s ob r e e l t e m a
q u e , a lo la r go d e la h is t or ia
con s t it u cion a l, h a n m os t r a d o
los p r ofes ion a les d el Der ech o
ed u ca d os en la tr a d icin p os itivis ta , en la a dh es in irres trict a a l or d en ju r d ico con s t it u cion a l h om ogn eo y en el a p ego a
los p r in cip ios d e igu a ld a d ju r d ica
y d e gen er a lid a d d e la ley. E n s n t es is , p od em os s e a la r qu e la d is c u s in s ob r e e l a r t c u lo 4 c on s t it u cion a l fu e es en cia lm en t e id eolgica y m u y m a r gin a l.
3. La a dicin a l a rtcu lo 4 ta rd
tr es a os d os a os p a r a p r oces a r
p oltica m en te la in icia tiva y u n o en
e l C on gr e s o p a r a la fa s e p r op ia m en te con s titu cion a l d u r a n te los
c u a le s s e r e a liza r on d ive r s a s r e for m a s lega les y a con s t it u cion es
loca les . Des t a ca n en t r e ella s la s
qu e s e p r om ovier on a l Cd igo Fe d e ra l d e Proce d im ie n tos Pe n a le s y
a l d e Proced im ien tos Pen a les p a ra

90

e l Dis trito Fe d e ra l, e l 8 d e e n e r o
d e 1 9 9 1 , en d ich a s reform a s s e es t a b leci la ob liga t or ied a d d el t r a d u ctor cu a n d o el in d gen a s ea m on olin g e o n o e n t ie n d a s u fic ie n t em en t e el ca s t ella n o, la fa cu lt a d
d e s olicit a r r ep os icin d e p r oced im ien t o en ca s o d e in cu m p lim ien t o a es t e r equ is it o y la p os ib ilid a d
d e ofr ecer d ict m en es p er icia les
s ob r e los fa ct or es cu lt u r a les q u e
in cid en en los h ech os con s titu tivos
d el p r es u n t o d elit o.

La s con s t it u cion es loca les d e

Ch ia p a s y Oa xa ca fu eron reform a d a s en el es p ritu d e lo qu e res u lt
la reform a con s titu cion a l a l a rtcu lo
4 con s t it u cion a l. 2 A p a r t ir d e s u
prom u lga cin , en tida des com o Du r a n go, S a n Lu is Pot os e Hid a lgo,
t om a r on m e d id a s a c or d e s a e s t e
n u evo m a r co.
4 . E l h e c h o ju r d ic o y p olt ic o
m s s ign ifica tivo, p revio a la reform a con s t it u cion a l a l a r t cu lo 4 , y
m ot iva d o p or la volu n t a d p olt ica
p r e s id e n c ia l d e a p u n t a la r la in ic ia t iva qu e p r e s e n t a r a c u a t r o
m es es d es p u s a l Con gr es o d e la
Un in , fu e la r a t ific a c in , p or
p a r t e d el S en a d o, a p r op u es t a d el

E jecu t ivo, d el Con ven io 1 6 9 d e la

OIT, el 3 de a gos to de 1990 y regis tra da el 4 de s eptiem bre del m is m o
a o (Gm ez, 1 9 9 1 ).
E n 1 9 8 9 Mxico s e en con t r a b a
u b ica d o en la r et a gu a r d ia d e la
problem tica in dgen a , u n a o des pu s s e u bica ba a la va n gu a rdia , a l
con ver t ir s e en el p r im er p a s d e
Am r ica La t in a qu e r a t ifica b a el
Con ven io 1 6 9 y el s egu n d o n eces a r io p a r a qu e d ich o in s t r u m en t o
cob r a r a vigen cia (el 4 d e s ep t iem b re d e 1 9 9 1 d e a cu erd o con
la Con s t it u c in d e la O IT).
Ten a m os a s t cn ica m en te, con s titu cion a lm en te, u n
p r ogr a m a ju r d ico qu e con for m e a l a r t cu lo 1 3 3 con s t it u cion a l s er a ley s u p re m a
d e tod a la Un in .
5 . La in icia tiva p r es id en cia l d e a d icin a l a rtcu lo 4
con s t it u cion a l fu e p r es en t a d a a l Con gr es o el 7 d e d ic ie m b r e d e 1 9 9 0 . D u r a n t e
el p r im er s em es t r e d e 1 9 9 1
en la C m a r a d e Dip u t a d os
s e gu a r d a b a cier t a d is t a n cia , in clu s o la Com is in d e
As u n tos In dgen a s m os tra ba
es cep t icis m o y, en oca s ion e s , d a b a la im p r e s in d e
op os icin s ilen cios a . Fin a lm en t e fu e a p r ob a d a p or la
C m a r a d e Dip u ta d os el 3 d e ju lio
d e 1 9 9 1 , en u n a h is t r ica s es in
d on d e la izqu ier d a m exica n a , en ca b eza d a p a r a es os efect os p or el
Pa rtid o d e la Revolu cin Dem ocr t ica , d io m u es t r a d e u n a s in gu la r
in t u icin a l a p oya r la n o ob s t a n t e
qu e s ign ifica d a s a crifica r s u p rop ia
p r op u es t a qu e n o t en a s u ficien t e
r e s p a ld o e n e s e m om e n t o. Logr
con ello qu e el Pa r t id o Revolu cion a rio In s titu cion a l d eja ra d e es cu da rs e en el a rgu m en to de qu e n o s e
p od r a logr a r a cu er d o con la izqu ierd a , p a ra ocu lta r qu e en rea lida d es ta ba en s u s en o la m s fu erte
op os icin . E n con t r a s t e con es t a
a ctitu d , el Pa rtid o Accin Na cion a l

Ma ra Ma gd a len a Gm ez Rivera

s e a b s t u vo p a r la m en t a r ia m en t e,
a r gu m e n t a n d o q u e e s t a b a en
con tr a d e u n a in icia tiva qu e s e r efir ier a s lo a los p u eb los or igin a rios com o ba s e de n u es tra plu ricu lt u r a lid a d y n o com o p r op on a n
t a n t o a los in d ge n a s c om o a los
es p a oles .3 Se tra ta b a s in d u d a d e
d os vis ion es d e la h is t or ia y d e la
r ea lid a d . Y s ob r et od o, volvem os a
la con s t it u cion a lid a d , n o s e com p r en d a qu e la in clu s in d e los
p u eb los in d gen a s en la Con s t it u cin a b r a la p os ib ilid a d d e qu e s e
les recon ociera n s u s d erech os h is t r ica m en t e con cu lca d os .
6 . As fu e com o s e ges t u n a refor m a qu e, ju r d ica m en te, a b r a el
es p a cio con s t it u cion a l a l en fa t iza r el ca r ct er p lu r icu lt u r a l d e la
n a c in m e xic a n a , r e c on oc e r el
s u s ten to or igin a l d el m is m o en los
p u eb los in d gen a s y ofr ecer qu e la
ley p r ot eger a y p r om over a el d es a r r ollo d e s u s len gu a s , cu lt u r a s ,
u s os , c os t u m b r e s , r e c u r s os , for m a s es p ecfica s d e or ga n iza cin
s ocia l, a s com o ga ra n tiza ra a s u s
in t egr a n t es el efect ivo a cces o a la
ju r is d ic c in d el E s t a d o. Y p or
ltim o, s e a la r qu e en los ju icios y
p r oced im ien t os a gr a r ios s e t om a r n en cu en ta s u s p r ctica s y cos t u m b r es ju r d ica s en los t r m in os
qu e es t a b lezca la ley.4
E s t e p r r a fo c on t ie n e m od a lid a d es ju r d ica s qu e d es d e s u p r om u lga cin in icia l b u s ca b a n d is m in u ir s u im p a cto con s titu cion a l.
S e r econ oce a es t e n ivel, con es t e
r a n go, qu e t en em os com o n a cin
el ca r ct er p lu r icu lt u r a l y s e d elega y r elega en la ley exp r es in
in equ voca d e la legis la cin fu er a
d e la Con s t it u cin , d e legis la cin
n o en b a ld e lla m a d a s ecu n d a r ia
la r e gla m e n t a c in d e a s p e c t os
fu n d a m en t a les p a r a los p u eb los
in d gen a s .
7 . El 2 8 d e en ero d e 1 9 9 2 s e
p u b lic en el D ia r io O ficia l la r eform a a l a rtcu lo 4 con s titu cion a l,
t r a s s er r a t ifica d a p or el S en a d o y

p or la m a yor a d e la s legis la t u r a s
d e los es t a d os . E l Con gr es o d e la
Un in s e ta rd u n a o en con clu ir
es t a r efor m a , m ien t r a s qu e la r ela t iva a l con t r over t id o e h is t r ico
a r tcu lo 2 7 con s titu cion a l s e r ea liz en u n escaso plazo de dos m eses.
E s t a lt im a in icia t iva in gr es el 7
d e n oviem b re d e 1 9 9 1 y s e p u b lic
en el Dia rio Oficia l el 6 d e en ero d e
1 9 9 2 . Tr es s em a n a s d es p u s s e
p u b lica ra la rela tiva a los p u eb los
in d gen a s en el p rra fo p rim ero d el
a r t cu lo 4 con s t it u cion a l.
Des d e el 2 8 d e en er o d e 1 9 9 2
h a n tra n s cu rrid o p oco m s d e d os
a os y a n n o c on t a m os c on le y
r e gla m e n t a r ia , lo c u a l im p lic a la
fa lt a d e c on c r e c in e n ob liga c ion es y d er ech os vin cu la n t es . E n
ca m b io, la r efor m a a l a r t cu lo 2 7
c on s t it u c ion a l d is p u s o d e u n a
n u eva ley a gr a r ia y d e u n a Le y Org n ica d e los Trib u n a le s A gra rios
d e s d e e l 2 6 d e fe b r e r o d e 1 9 9 2 .
Cu es t in d e p olt ica y d e s u b or d in a cin d el d er ech o a la p olt ica .

Co m e n t ario s o bre
algu n as pro pu e s t as de
le y re glam e n t aria
Ha s t a la fech a n o exis t e u n a p r op u es t a oficia l p a r a r egu la r los d er ech os d e los p u eb los in d gen a s .
Diver s os s ect or es in clu yen d o a lgu n os ofic ia le s h a n e la b or a d o
p r oyect os qu e com en t a r em os en
t r m in os m u y gen er a les .
a ) Le y s ob re los De re ch os d e los
Pu e b los In d ge n a s
La s orga n iza cion es in d gen a s y la s
d e d erech os h u m a n os d ieron a con ocer u n a in icia t iva d e ley r egla m en t a r ia d en om in a d a Ley s ob r e
los De re ch os d e los Pu e b los In d genas , en ella reprod ucen el es pritu
d e l Con ven io 1 6 9 . A m i ju icio, a l
rep rod u cirlo, lo h a cen con s u s virt u d es y d efect os . No s e s u p er a el

n ivel d e a b s t r a ccin y gen er a lid a d

qu e es p r op io d e u n con ven io d es tin a d o a tod os los p a s es d el m u n d o. Recoge en p os itivo, la filos ofa y
p r in cip ios d el con ven io. Q u r efleja s ta in icia tiva ? Por u n a p a rte,
la vie ja t r a d ic in m e xic a n a y t a l
vez la tin a , d e otorga r p riorid a d a la
n or m a n a cion a l, a u n en los ca s os
com o el n u es t r o, en qu e la p r op ia
Con s t it u cin es t a b lece u n p r oced im ien t o p a r a volver n a cion a l
a qu ella legis la cin qu e en s u or igen fu e in t er n a cion a l. S e con s id er a qu e es m s s egu r o r ep et ir el
con ven io en u n a ley d e n u es t r o
p a s . E s t o es d elica d o y m s a n
tra t n d os e d e la cu es tin in d gen a ,
d on d e el es p a cio d el d erech o in tern a cion a l h a s id o, en la lt im a d ca d a , p a la n ca im p or ta n te p a r a la s
r e for m a s c on s t it u c ion a le s la t in oa m er ica n a s . Refor m a s qu e, en
lo gen er a l, ca r ecen d e d is p os icion es r egla m en t a r ia s , es d ecir , d e
m eca n is m os con cr et os p a r a s u
a p lica cin .
b ) Le y Ge n e ra l d e la Plu ra lid a d
Cu ltu ra l y e l p a trim on io S ocia l
d e los Pu e b los In d ge n a s
E l In s t it u t o Na cion a l In d igen is t a
r ed a ct u n p r oyect o d e ley r egla m en ta r ia d en om in a d o Ley Gen era l
d e la Plu ra lid a d Cu ltu ra l y el Pa trim on io S ocia l d e los Pu e b los In d ge n a s . E s t e d ocu m en t o exp r es a
la p os icin d el gob iern o a ctu a l qu e
im p u ls la r efor m a a l a r t cu lo 4
con s titu cion a l, en l s e refleja cierta
r e s is t e n c ia a p e r m it ir qu e los
pu eblos in dgen a s a s u m a n el plen o
ejercicio de su s derech os. No pa rece
con t em p la r el m a r co, el es p r it u y
la filos ofa d e l Con ve n io 1 6 9 . E n
divers os a rtcu los s e propon e com o
ob liga d a la in t er m ed ia cin d e in s t a n cia s d el gob ier n o fed er a l. S i
b ien es cierto qu e la ley qu e cre a l
INI es obs oleta , qu e n o es t debida m en t e n or m a d a la ob liga cin d el
s ect or p b lico p or d ep en d en cia s ,

91

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

en m a t er ia d e p olt ica in d igen is t a

exis te, a ctu a lm en te, u n a s itu a cin
a m b igu a r es p ect o a la s fu n cion es
d e d ivers a s in s titu cion es . Tod o ello
r efleja la n eces id a d d e r egu la cin
e s p e c fic a , ya s e a e n ot r a le y s e cu n d a r ia o b ien en u n ca p t u lo d e
la Le y Ge n e ra l s ob re De re ch os d e
los Pu e b los In d ge n a s . E s d ecir , s i
s e tr a ta d e u n a ley p a r a r econ ocer
y res titu ir derech os , el s u jeto a ctivo
de los m ism os es el pu eblo in dgen a.
c) Prop u e s ta s ju rd ica s
con te n id a s e n e l d ocu m e n to
Com p rom is os p a ra la p a z e n
Ch ia p a s
E l d ocu m en t o Com p rom is os p a ra
la Pa z, res u lta d o d e la s p l tica s en
la ca ted r a l d e Sa n Cr is tb a l d e la s
Ca s a s , Ch ia p a s , d a d o a con ocer el
3 de m a rzo de 1994, con tien e a lgu n a s p r op u es t a s ju r d ica s in t er es a n tes . Algu n a s d e ella s s e refieren
s lo a Ch ia p a s y h a b r a qu e con s id er a r la s en la r egla m en t a cin
gen era l. Si b ien n o com p a rto cu es t ion es com o el en foqu e r es p ect o a
la m u jer in d gen a 5 y la m a n er a en
q u e con t em p la n la ed u ca cin b ilin g e 6 o la p rop u es ta d el d elito d e
exp u ls ion es ,7 e n m a t e r ia ju r d ic a
los lin ea m ien tos p a r a la Ley Gen era l d e los Derech os d e la s Com u n id a d e s In d ge n a s ofr ece u n a s er ie
d e s u ger en cia s s ob r e fa cu lt a d es
c on c r e t a s p a r a los p u e b los in d gen a s y es t a b lece ob liga cion es d el
E s t a d o qu e s on vin cu la n t es en
a m b os ca s os , es d ecir , a u t oejecu t or ia s . Cit o a m a n er a d e ejem p lo:
1 . La ley r e c on oc e r com o
v lid a s y con ju ris d iccin e n
t rm in os d e le y a la s in s t itu cion es , a u torida des y orga n iza cion es t r a d icion a les d e
la s com u n ida des y s u con trol
p or p a r t e d e es t a s lt im a s ,
a s com o los p roce d im ie n tos
qu e e m p le a n p a ra a p lica r la
ley , s u s regla s con s u etu d in a -

92

ria s y s u s h b itos , cos tu m b re s , u s os y tra d icion e s e n

s u s re la cion e s fa m ilia re s ,
civ ile s , d e com e rcio in te rn o,
d e s a n cin d e fa lta s , d e te n e n cia , a p ro v e c h a m ie n t o
a grcola d e s u s tierra s . Ta m b i n e n la co n f o rm a ci n
m is m a d e s u s rga n os tra d icion a les , cu id a n d o qu e n o s e
v iole n los d e re ch os fu n d a m en ta les d e s u s m iem bros y
el ord en p blico s eg n lo qu e
d is p on e n la Con s titu cin , la
Decla ra cin Un ivers a l d e los
De re c h o s H u m a n o s y e l
Con v e n io 1 6 9 ra tifica d o p or
M x ico (s u b r a ya d os m os ).
2 . Recon ocer el d er ech o a l
u s o d e s u p r op ia len gu a en
s u s a ctos , p r oces os ed u ca tivos , com u n ica cin y r ela cion es con ter cer os . E n la r ela cin con la s a u torida des m u n icip a les , es t a t a les y fed er a les , s t a s d eb er n con t a r
con t r a d u ct or .
3 . E s t a b lecer d is t r it os ju d icia les qu e coin cid a n con la cir cu n s cr ip cin d e la s com u n id a d es in d gen a s a efect o
d e q u e lo s ju e c e s d e fu e r o
com n (ca lifica d or es d e p a z,
m u n icip a les y d e p r im er a
in s t a n cia ) s ea n d es ign a d os
d e u n a tern a a p rop u es ta d e
la s com u n ida des a fin de qu e
t om en en cu en t a los u s os y
cos tu m bres en la decis in de
con t r over s ia s . As im is m o s e
es ta b lece qu e los a gen tes d el
m in is t er io p b lico d el fu er o
com n s ea n d es ign a d os p or
t e r n a p r o p u e s t a p or la s
com u n id a d es (el d ocu m en t o lim it a e s t a r e for m a a
Ch ia p a s ).
4 . E n cu a n t o a la r ep r es en t a cin p olt ica s e p r op on e el
red is e o d e los d is tritos elect or a les en r egion es con p ob la cin p r ed om in a n t em en te in d gen a a fin d e logr a r la

r ep r es en ta cin d e in d gen a s
en el con gres o loca l y en el de
la Un in .
5 . Refor m a s a la s con s t it u cion es es t a t a les y leyes or g n ica s m u n icip a les p a r a cr ea r
n u evos m u n icip ios (el d ocu m en t o s lo s e r efier e a
Ch ia p a s ).
6 . Con t ien e t a m b in a lgu n a s
d is p o s ic io n e s r e la t iva s a
t ier r a s , r es t r in gid a s a Ch ia p a s , p er o qu e h a b r a qu e
c on s id e r a r e n la p r op u e s t a
d e p r ot eccin a la s t ier r a s
d e los p u eb los in d gen a s .

Hac ia u n a Le y Ge n e r a l
d e De r e c h o s d e
l o s Pu e b l o s In d g e n a s
Pa r a c on c lu ir e s t e in t e n t o d e r e con s t r u ccin d el p r oces o h a cia la
ju r id icid a d d e los p u eb los in d gen a s , s e a la r b r evem en t e la s ca r a ct er s t ica s y p os ib ilid a d es qu e
ofr ece el n u evo m a r co con s t it u c io n a l y le ga l d e s d e e l p u n t o d e
vis t a d e la ob liga c in d e l E s t a d o
m exica n o d e r egla m en t a r lo exis t en t e. No a b or d a r el es cen a r io
pos ible de u n a n u eva y m s a m plia
r efor m a con s t it u cion a l, d em a n d a
qu e pers is te con fu erza y con ra zn
en tre la s orga n iza cion es in d gen a s .
a ) S u fu n d a m en ta cin y con ten id o
La p r op u es t a d e r egla m en t a cin
qu e s e p r es en t e a l Con gr es o en
for m a d e in icia t iva d e ley, d eb er
con t em p la r y r es p et a r el m a r co
ju r d ico con s t it u cion a l qu e s u s ten ta el a rtcu lo 4 , p rra fo p rim er o, la fr a ccin VII d el a r t cu lo 2 7
r efer en t e a la p r ot eccin d e la s
t ier r a s d e los gr u p os in d gen a s .
O t r a fu en t e ob liga d a es el con t en ido del Con ven io 169 de la Orga n iza cin In t er n a cion a l d el Tr a b a jo
qu e for m a p a r t e ya d e n u es t r a legis la cin n a cion a l en ca r ct er d e

Ma ra Ma gd a len a Gm ez Rivera

ley s u p r em a , com o lo m a r ca el a r t c u lo 1 3 3 c on s t it u c ion a l. A e s t e

r es p ecto es n eces a r io p r ecis a r qu e
el Con ven io 1 6 9 , n o es t en con tra
d e la Con s t it u cin gen er a l, com o
se h a se a la do por a lgu n os sectores
y n o lo es t , p recis a m en te, p orqu e
con t ien e d is p os icion es gen er a les
y ot or ga a los E s t a d os u n a m p lio
m a rgen p a ra con creta r d ich a s d is p os icion es . El Con ven io n o ord en a
n a d a d e m a n er a t a ja n t e, n o con t ien e n or m a s exigib les ju d icia lm en t e, es d ecir , a u t oejecu t or ia s y
vin cu la n t es , n o p od a s er d e ot r a
m a n er a en u n in s t r u m en t o in t er n a cion a l. Por ello, el E s t a d o m exic a n o c on la r a t ific a c in d e l 1 6 9 ,
a d qu ir i la ob liga cin d e t om a r
d iver s a s m ed id a s ju r d ica s , p a r a
a p lica r el s en t id o y la filos ofa
con t en id a en el Con ven io.
Re s p e c t o a l p os ib le c on t e n id o
d e u n a Ley Gen er a l d eb em os p r ec is a r q u e e xis t e n va r ios t ip os d e
fu n d a m e n t o p a r a le ye s fe d e r a le s
d e t ip o s ecu n d a r io:
a ) la s qu e exp r es a m en t e es t n
s e a la d a s a l p od er legis la t ivo en el a r t cu lo 7 3 con s t it u cion a l,
b ) la s im p lcita s p or corres p on d er en gen r ico a la ob liga cin d e r egla m en t a r y,
c) la s fa cu lta d es exp r es a s con t en id a s en el p r op io a r t cu lo
a r egla m en t a r y qu e p or s u
im p o r t a n c ia la C o n s t it u cin s e a la en s u t ext o la
m a t er ia d e r egu la cin ob liga d a , es d ecir , la p r ot ege d e
m od ific a c ion e s q u e s e p r e t en d a n in clu ir en la ley s ecu n d a r ia .
E xis te p or ta n to d ifer en te n fa s is con s titu cion a l en tre la fa cu lta d
gen rica p a ra legis la r en cu a lqu ier
m a teria y el m a n d a to exp res o p a ra
h a cerlo en u n tem a es pecfico. s te
es el ca s o d el p r r a fo p r im er o d el
a r t cu lo 4 con s t it u cion a l.

Deb em os s e a la r qu e con ta m os
ya con u n t em a r io ob liga d o, n o es
p os ib le q u e el E s t a d o d ecid a q u e
va a exclu ir d e la r egla m en t a cin
los m eca n is m os p a ra ga ra n tiza r la
p r ot eccin y d es a r r ollo d e los r ecu rs os , la s form a s d e orga n iza cin
s ocia l o la p roteccin d e la s tierra s
o cu a lqu ier a otr o d e los con cep tos
en u n cia d os en la s d is p os icion es
con s t it u cion a les y en el Con ven io
169.
b ) Le gis la cin ge n e ra l y e s ta ta l
Ha b r qu e d efin ir el ca r cter d e la s
d is p os icion es qu e s e r egla m en ten .
J u r d ica m en t e, p a r ecer a via b le
qu e a n ivel d e Ley Gen er a l s e d efin a n cu es t ion es cen t r a les y s e legis le e n c a d a e n t id a d d e m a n e r a
es pecfica y a corde con la s circu n s t a n cia s d e los p u eb los in d gen a s .
Aq u h a b r a q u e va lor a r s i exis t e
ga r a n t a p olt ica s u ficien t e en la s
r e gion e s m s c e r c a n a s , d on d e
ta m bin es t n los fa ctores de poder
qu e n o com u lga n con los d erech os
d e los p u eb los in d gen a s .
c) Ca r cte r d e la s n orm a s
E s n eces a r io con s id er a r qu e la s
n orm a s qu e s e em ita n d eb er n s er
d e ejecu cin d ir ect a con p r oced im ien t os cla r os , r ed u cien d o en lo
p os ib le los m r gen es d e d is cr ecion a lid a d en s u a p lica cin . Un a ley
qu e r equ ier a d e gr a n in t er m ed ia cin ju r d ica o in s t it u cion a l
im p ed ir a los p u eb los in d gen a s
s u a p r op ia cin , im p ed ir qu e vis lu m b ren con cla rid a d , con h ech os ,
u n a n t es y d es p u s d el r econ ocim ien t o con s t it u cion a l.
d ) Re gu la cin p a ra in d ge n a s
fu e ra d e s u s p u e b los
La Ley Gen er a l d eb er a con t em p la r s itu a cion es com o la d e los in d gen a s m igra n tes y n o lim ita rs e a
r egu la r los d er ech os colectivos . Ya

s e a l b a m os qu e la s com u n id a d es
in d gen a s h a n s u fr id o p r oces os d e
er os in y d es in t egr a cin . E s t o h a
gen er a d o p r ob lem a s in d it os y d e
m a gn it u d es s ocia les con s id er a b les , ta l es el ca s o d e la m igr a cin
ya p er m a n en t e d e p ob la cion es in d gen a s a r egion es com o el es t a d o
d e Ba ja Ca lifor n ia . E l va lle d e S a n
Q u in t n es t s ien d o colon iza d o
d es d e h a ce qu in ce a os p or com u n id a d es in d gen a s p r oven ien t es
en s u gr a n m a yor a d el es t a d o d e
Oa xa ca . E n s u lu ch a p or la s ob r eviven cia t ien en p oca s op or t u n id a d es d e reivin d ica r y forta lecer s u
id en tid a d tn ica , igu a l s u ced e con
los in d gen a s qu e viven en la s
ciu d a d es .

Pro pu e s t a de t e m as para
la dis c u s i n s o bre e l
c o n t e n ido de la Le y
Ge n e r a l d e De r e c h o s a
l o s Pu e b l o s In d g e n a s
Ha y u n a s erie d e tem a s qu e p or s u
n a tu r a leza r equ ier en d efin icin en
u n a Ley Gen era l p a ra d a r la p a u ta
a la s r egu la cion es es t a t a les y m u n icip a les , en t r e ellos d es t a ca n los
s igu ien t es :
a ) Ace rca d e l s u je to
d e la Le y Ge n e ra l
C u a n d o s e h a b la d e los d e s t in a t a r ios d e la p r ot eccin , p r es er va cin , d es a r r ollo y p r om ocin d e
d er ech os in d gen a s , d e in m ed ia t o
s e p la n t ea la in t er r oga n t e s ob r e
cm o d efin ir q u in es s on in d gen a s . Prob lem a ya res u elto in tern a cion a lm en te y con creta m en te en el
con ven io qu e ob liga a l E s ta d o m exica n o, el 169 de la OIT. El a rtcu lo
p r im er o d ice:
1 . E l p r e s e n t e C on ve n io s e
a p lica :
a ) a los p u eb los t r ib a les en
pa s es in depen dien tes , cu ya s

93

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

con d icion es s ocia les , cu lt u r a le s y e c on m ic a s le s d is tin ga n de otros s ectores de la

colect ivid a d n a cion a l, y qu e
es t n r egid os t ot a l o p a r cia lm en t e p or s u s p r op ia s
cos t u m b r es o t r a d icion es o
p or u n a legis la cin es p ecia l,
b ) a los p u e b los e n p a s e s in d ep en d ien t es , con s id er a d os
in d gen a s p or el h ech o d e
d es cen d er d e p ob la c ion e s
q u e h a b it a b a n e n e l p a s o
e n u n a r e gin ge ogr fic a a
la qu e p erten eca el p a s en la
poca de la con qu is ta o la colon iza cin o d el es t a b lecim ien t o d e la s a ct u a les fr on t er a s es t a t a les y q u e, cu a lqu ier a qu e s ea s u s it u a cin
ju r d ic a , c on s e r va n t od a s
s u s p rop ia s in s titu cion es s ocia les , econ m ica s , cu lt u r a les y poltica s, o pa rte de ella s.
2 . La con cien cia d e s u id en t id a d in d gen a o tr ib a l d eb er
c o n s id e r a r s e u n c r it e r io
fu n d a m e n t a l p a r a d e t e r m in a r los gru pos a los qu e s e
a p lica n la s d is p os icion es d el
p r es en t e Con ven io.
3 . La u t iliza cin d el t r m in o
p u eb los , en es te Con ven io,
n o d eb er in terp reta rs e en el
s en t id o d e qu e t en ga im p licacin algu n a en lo qu e ata e
a los d er ech os , qu e p u ed a n
con fer ir s e a d ich o t r m in o,
en el d er ech o in t er n a cion a l.
E n es t e ca s o, la d efin icin d el
s u je t o e s t c la r a , n o s e d e j a la
lib er t a d d e los E s t a d os m iem b r os
d e la OIT qu e r a t ifica r a n el con ven io la fa cu lt a d d e d ecid ir qu en ten d era n p or p u eb los . El n u m era l
t r es a cla r a lo qu e h a s id o p r eocu p a cin fu n d a m en t a l d e los E s t a d os , el u s o d el t r m in o p u eb los
n o s ign ifica d e m a n er a a lgu n a
a u t o d e t e r m in a c i n p o lt ic a , n i
s ep a r a cin d el E s t a d o Na cion a l.
Por otr a p a r te, el a r tcu lo 4 con s -

94

t it u cion a l r ecu p er a el u s o d e la
exp r es in p u eb los in d gen a s , n o
a s el a r t cu lo 2 7 q u e, r evivien d o
fa n t a s m a s s ep a r a cion is t a s y d e
a t en t a d os s u p u es t os a la s ob er a n a , p r e fir i u t iliza r la e xp r e s in
tie rra s en lu ga r d e te rritorios y gru p os in d ge n a s en lu ga r d e p u e b los
in d ge n a s . Am b a s e xp r e s ion e s ,
p u eb lo in d gen a y te rritorio, s e u tiliza r on en el t ext o d e la p r op u es t a
qu e el E jecu tivo Fed er a l s om eti a
con s id er a cin d el Con gr es o d e la
Un in en d iciem b r e d e 1 9 9 1 y los
legis la d or es la s u s t it u yer on .
Ya h em os s e a la d o qu e, s i b ien
la Ley Gen era l qu e regla m en ta r el
a r t cu lo 4 con s t it u cion a l p r r a fo
p r im er o y el 2 7 fr a ccin VII, a t en d er a l com p r om is o con tr a d o con
la r a t ifica cin d el Con ven io 1 6 9 y
d eb er a t en d er fu n d a m en t a lm en te a l r u b r o d e d er ech os colectivos ,
n o d eb e olvid a r , s in em b a r go, qu e
d ich os p u eb los h a n s u fr id o d es a gr ega cin fu n d a m en t a lm en t e p or
m igr a c in econ m ica , p or ello,
d eb er t a m b in a b or d a r s e la s it u a cin d e in d gen a s o d e gr u p os
de in dgen a s qu e se h a n esta blecido
d e m a n er a p er m a n en t e, d en t r o o
fu er a d el p a s , y d es ea n m a n t en er
s u iden tida d y de h ech o m a n tien en
ob liga cion es y vn cu los con s u s
pu eblos origin a les . De es ta m a n era ,
el s u jeto d e la ley d eb er r efer ir s e,
ta n to a la s colectivid a d es qu e con t in a n a s en t a d a s en for m a d e
p u eb los , com o a la s a gr u p a cion es
d e in d gen a s qu e tien en d er ech o a
m a n ten er s u iden tida d, o bien a los
in d ivid u os in d gen a s qu e, en ta n to
ciu d a d a n os , t ien en los d er ech os y
la s ob liga cion es d e tod o m exica n o,
p er o t ien en t a m b in el d er ech o a
r eivin d ica r y ejer cer s u id en t id a d
in d ep en d ien tem en te d e qu e s e en cu en t r en r es id ien d o t em p or a l o
p e r m a n e n t e m e n t e fu e r a d e s u
p u eb lo or igin a l. Pa r a ello el cr it er io d e la a u t or r eivin d ica cin s er
s u ficien t e p a r a a t en er s e a los b en eficios d e d ich a legis la cin .

b ) Ace rca d e la ju ris d iccin p a ra

los p u e b los in d ge n a s
s t e es u n o d e los t em a s m s
im p or t a n t es , es el cor a zn d e la s
n or m a s d e con t r ol s ocia l qu e h a n
op er a d o y cu ya a p lica cin h a p er m it id o qu e es t a s colect ivid a d es
fu n cion en a l m a r gen d el d er ech o
n a cion a l y, en oca s ion es , en con tra .
Pa ra a borda r es te problem a ten drem os qu e d es d ob la r s u s d os ca r a s ,
p rim ero es ta ra el ca s o d el d erech o
d e los in d gen a s y, en s egu id a , el d e
los in d gen a s a n t e el d er ech o.
El d e re ch o d e los in d ge n a s
Afirm a r qu e existe derech o in dgen a
s ign ifica recon ocer s u s p rin cip a les
com p on en t es :
E xis t en r ga n os gen er a lm en t e
p lu r ip e r s on a le s con fa c u lt a d e s
exp r es a s y r econ ocid a s p or el p r op io p u e b lo. E n n u e s t r o p a s e n con t r a m os es t e es p a cio en el s is tem a d e ca rgos , a h ora es tra tgica m en t e r elega d o a l m b it o a p a r en t e m e n t e r e ligios o, e s p a c io d on d e
ya s e p r es en t a n s er ia s con t r a d icc ion e s ; r e c u r d e s e e l c a s o d e la s
exp u ls ion es en Ch ia p a s , u n o d e
cu yos t r a s fon d os es t en la cr is is
d e coh es in y con s en s o en los m eca n is m os d e con trol s ocia l p rop ios
d e los p u eb los in d gen a s .
Cu en ta n con regla s de con du cta
d e cu m p lim ien t o ob liga t or io qu e
h a n s u fr id o va r ia cion es y a d a p t a cion es, pero qu e h a n sido a su m ida s
c on u n c ie r t o gr a d o d e c on s e n s o
p or los p u eb los en s u com p leja rela cin con u n E s t a d o y u n a s ocied a d qu e los h a ign or a d o y qu e, en
oca s ion es , les h a in filtra d o el com pon en te de des legitim a cin . Al con s id er a r qu e el d er ech o v lid o es el
d e a fu era , el d e a d en tro s era el ilega l. E s t a d ic ot om a h a or igin a d o
n u m e r os os c on flic t os y c r is is e n
la s com u n id a d es , in clu s o exces os
q u e en oca s ion es a t en t a n con t r a
los derech os h u m a n os u n ivers a les .

Ma ra Ma gd a len a Gm ez Rivera

E n es t e d er ech o t a m b in exis t en n or m a s d e coa ccin , s is t em a

d e s a n cion es qu e, en gen er a l, h a
m a n ten id o el ob jetivo d e r econ d u cir y r ein t egr a r a la colect ivid a d a l
in d ivid u o t r a n s gr es or d e la s n or m a s com u n it a r ia s .
S on n or m a s cu ya flexib ilid a d
es t m u y rela cion a d a con s u n a tu r a leza or a l, con t ien en p r in cip ios
gen er a les s ob r e los qu e s e r es u elven con flict os con cr et os . Pr ecis a m en t e la fa lt a d e cod ifica cin y s u
n a tu r a leza d e p r in cip ios gen er a les
h a p er m it id o a cu m u la r u n a en or m e experien cia y h a bilida d
p a r a a p lic a r y m a n t e n e r
la s n or m a s p r op ia s .
E s t e s is t em a d e a d m in is t r a c i n d e ju s t ic ia
p u ed e v lid a m en te con s id er a r s e com o b a s e d e
in s t a n cia fin a l en ca s os
m e n or e s y d e p r im e r a
in s t a n c ia ju r is d ic c ion a l
en ca s os gr a ves , d eja n d o
a la s a u t or id a d es ext er n a s la pos ibilida d de res olver en a p ela cin , s iem p r e
y cu a n d o s e in t r od u zca n
r efor m a s qu e p er m it a n la
con s id er a cin d e los elem en tos cu ltu ra les qu e in cidieron en los h ech os m a teria d el litigio, ta les com o
u s o d el t r a d u ct or en len gu a in d gen a , p er ita jes d e
a u t or id a d e s t r a d ic ion a les , t es t im on ia les d e la com u n id a d , en t r e ot r os .
S e h a b la , c on gr a n p r e oc u p a cin , d e qu e es t a s p r op u es t a s im plica n u n a reform a a l poder ju dicia l
o d e q u e s e e s t h a b la n d o d e u n
p od er ju d icia l in d gen a , qu ien es
a s lo con s id er a n olvid a n qu e el
a p a r a t o d e a d m in is t r a c i n d e
ju s t icia es t a ct u a lm en t e en u n a
d e s u s cr is is m s p r ofu n d a s , qu e
s u s p rop s itos d e im p a rtir ju s ticia
n o h a n s id o a lca n za d os , qu e t r a t n d os e d el m b it o p en it en cia r io
los r es u lta d os h a n s id o con tr a r ios

a la r ea d a p t a cin a la s ocied a d y
qu e s obre todo, en el ca s o de los in d gen a s , s u p a s o p or la c r cel h a
s id o h is trica m en te u n ca m in o s in
retorn o a la com u n id a d . Ha y voces
q u e con s id er a n q u e es n eces a r io
s e r p r ofe s ion a l d e l d e r e c h o p a r a
a d m in is t r a r ju s t ic ia y s e olvid a n
qu e h a s ta a h ora n u es tro ord en ju r d ico con s titu cion a l n o h a p ed id o
t a l r e q u is it o a los e n c a r ga d os d e
h a cer la s leyes , es d ecir , s e p u ed e
s er m iem b r o d el C on gr e s o d e la
Un in , d ip u t a d o y s en a d or , s in
h a b ilid a d es p rofes ion a les exp res a s

en la cien cia ju r d ica y d es d e a h

m od ifica r in clu s o la Con s t it u cin
y n o s e p u ed e s er ju ez en la com u n id a d , con ju r is d iccin y com p et en cia ju r d ica m en t e r econ ocid a s , p or m s q u e e xis t a u n a e xp er ien cia h is t r ica qu e les va lid a
d ich a p r ct ica .
Los in d ge n a s a n te e l d e re ch o
La otr a fa ceta o ca r a d el p r ob lem a
es la d e la s it u a cin d e los in d gen a s , in d ivid u os y colect ivid a d es ,
e n s u p a s o p or la lla m a d a a d m i-

n is tra cin d e ju s ticia , es to es , la d e

los in d gen a s a n t e el d er ech o. E n
la s p r im er a s ln ea s d e es te tr a b a jo
ya se a la m os la situ a cin qu e viven
los in d gen a s fr en t e a u n or d en
ju rd ico qu e los h a n ega d o, qu e h a
p r et en d id o t r a t a r los com o igu a le s
form a lm e n te y n o com o d ife re n te s
cu ltu ra l e h is trica m en te . A este resp ect o es n eces a r io s e a la r qu e el
captu lo del Con ven io 169 qu e abord a el tem a , lo h a ce d es d e el p u n to
d e vis ta d e es ta s egu n d a s itu a cin ,
es d ecir , s u gier e n or m a s p os ib les
p a r a h a cer m s efect ivo el a cces o
d e los in d ge n a s a la ju r is d ic c i n d e l E s t a d o ,
s e a la qu e d eb er n t om a r s e en con s id er a cin
la s cos t u m b r es o qu e d eb er n p referirs e los m eca n is m os d e s a n cin p r op ios d e la s com u n id a d es ,
en t r e ot r a s con s id er a cion es , p er o n o a s u m e qu e
u n E s ta d o de d er ech o
m od er n o d eb er a in clu ir
a t od a im p lica cin la p os ib ilid a d d e ot or ga r ju r is d iccin a los p u eb los in d gen a s desde la ba se, desde
el n ivel com u n it a r io.
Ah o r a b ie n , s o m o s
con s cien t es d e qu e n o s e
p u ed e d ot a r , s in m s , d e
ju r is d ic c in a c om u n id a d e s c o n d i fe r e n t e s
gr a d os d e coh es in y con
d ifer en t es n iveles d e legit im id a d
en la p r ct ica d e n or m a s com u n it a r ia s , p or ello s e d eb e r egu la r el
ejer cicio d el p od er ju r is d iccion a l
com u n it a r io, r et om a n d o la s lim it a n t es s e a la d a s en la p r op u es t a
d e Ch ia p a s . Es d ecir, qu e el es ta d o
d e d erech o n o a d m ite excep cin en
n in g n es p a cio a s s ea el in d gen a ,
por lo tan to, slo con u n m ecan ism o
d e c on t r ol c on s t it u c ion a l y d e la
lega lid a d , s e p u ed en s u p r im ir los
ca s os d e viola cin a los d er ech os
in d ivid u a les qu e s i b ien n o h a n
s id o h is t r ica m en t e con s u s t a n -

95

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

cia les a los pu eblos in dgen a s , s s e

h a n p res en ta d o com o res u lta d o d e
la a u s en cia d e regu la cin ju rd ica .
Los h a gen er a d o el p r op io va co
c on s t it u c ion a l a l r es p ect o y la
a u s en cia d e r ep r es en ta tivid a d a u t n t ica d e los p u eb los in d gen a s ,
en los es p a cios d on d e s e d ecid en
los gr a n d es t em a s n a cion a les .
c) Ace rca d e la p rote ccin d e la s
tie rra s y re cu rs os n a tu ra le s
Ya a b or d a m os el s ign ifica d o d el
t er r it or io p a r a la p r es er va cin y
d e s a r r ollo d e los p u e b los in d ge n a s , a h or a n os cor r es p on d e h a cer
u n r ecu en to d e la s itu a cin ju r d ic a a c t u a l e n e s t a m a t e r ia . Com o
s a b e m os , e l 6 d e e n e r o d e 1 9 9 2 ,
cu lm in el veloz proces o de reform a
a l a rtcu lo 27 con s titu cion a l el cu a l,
en t r e ot r os p la n t ea m ien t os , s en t
la s b a s es p a r a qu e la s t ier r a s en tr a r a n a l m er ca d o y s e r ija n p or la
ley de la oferta y la dem an da. En trar
a l m er ca d o y a l m u n d o d el d er ech o civil y m er ca n t il s ign ifica qu e
los t it u la r es d e la t ier r a p u ed en
r en t a r , ven d er o a s ocia r s e, en t r e
ot r a s fa cu lt a d es .
No es el m om en t o d e a b u n d a r
en d eta lle s ob re el con ten id o d e ta l
reform a qu e d ecla ra ta m b in el fin
d el r ep a r t o a gr a r io, p r oh b e el la t ifu n d io, es t a b lece la p os ib ilid a d
d e ju icio a gr a r io y cr ea la p r ocu r a d u r a a gr a r ia . As im is m o, r econ oce p er s on a lid a d ju r d ica a l ejid o
y otorga a s u a s a m b lea la fa cu lta d
d e a u t or iza r la p a r cela cin in d ivid u a l d e la t ier r a a ca d a ejid a t a r io,
s i a s lo d ecid e. En es te con texto s e
s u p r im e lgica m en t e el ca r ct er
in em b a r ga b le, in a lien a b le e im p r es cr ip tib le d e la s tier r a s ejid a les
d e u s o com n y p a r cela d a s , y s e
m a n t ie n e p a r a la s d e s t in a d a s a l
a s en t a m ien t o h u m a n o.
S eg n la n u eva ley a gr a r ia la s
tierra s com u n a les con tin a n s ien d o in em b a r ga b les , in a lien a b les e
im p r es cr ip t ib les , p er o con t em p la

96

la p os ib ilid a d d e qu e la a s a m b lea
com u n a l d ecid a a p or t a r p a r t e d e
s u s t ie r r a s a u n a s oc ie d a d m e r ca n til. Ad em s , p r es cr ib e la fa cu lt a d d e s olicit a r el ca m b io d e r gim en de propieda d ejida l a com u n a l,
s itu a cin qu e a n tes n o s e perm ita .
A n ivel con stitu cion a l, en la fra ccin
VII d el n u evo a rtcu lo 2 7 , s e in d ica
qu e la le y p rote ge r la in te grid a d
d e la s tierra s d e los gru pos in d gen a s y la le y a gr a r ia q u e lo r e gla m en t d ecla r en s u a r t cu lo 1 0 6 ,
d el ca p t u lo s ob r e la com u n id a d ,
qu e la s tierra s qu e corres pon d en a
los gru p os in d ge n a s d e b e r n s e r
p rotegid a s p or la s a u torid a d es , en
los trm inos d e la ley que reglam ente
e l a rtcu lo 4 y e l s e gu n d o p rra fo
d e la fra ccin VII d e l a rtcu lo 2 7
con s titu cion a l.
S i r ecor d a m os el con t en id o d el
p r r a fo p r im er o d el a r t cu lo 4
c on s t it u c ion a l, s e a la q u e la le y
p roteger los recu rs os (el a n tep r oyect o h a b la b a d e r ecu r s os n a t u r a les . Ah or a p or in t er p r et a cin
ext en s iva d eb er en t en d er s e q u e
s e tra ta d e recu rs os com o la tierra ,
b os qu es , a gu a s , et ct er a ). E n la
p r ct ica h a y u n va co d e p r ot eccin a la s t ier r a s d e los gr u p os

in d g e n a s c o m o o r d e n a n lo s
a r tcu los 4 y 2 7 con s titu cion a les .
Ha b r a qu e a n a liza r s i ju r d ica m e n t e es v lid o q u e u n a ley
s e c u n d a r ia c om o la a gr a r ia , q u e
d eb a r egla m en t a r t od o el a r t cu lo
2 7 , d ecid a d elega r o tra n s ferir u n o
d e s u s m a n d a t o s a o t r a le y q u e
a n n o e xis t e , la t a n a n u n c ia d a
r egla m en t a r ia a l a r t cu lo 4 con s t it u cion a l, p r r a fo p r im er o.
Esta es la situ a cin ju rdica con st it u c ion a l y le ga l d e p or s c om p l i c a d a , p u e s d e s a p a r e c e la
con cep cin d e la p r op ied a d s ocia l
d e la tierra , qu ed a en a p a rien cia el
r ed u ct o d e la com u n id a d , s in em b a rgo, a qu d eb em os recu rrir a los
h ech os p a r a va lor a r t a l p os ib ilid a d . E n la s lt im a s d ca d a s u n a
q u e ja c on s t a n t e d e la s com u n id a d es in d gen a s fu e la cr ea cin
a r b it r a r ia d e ejid os d on d e a n t es
exis ta n com u n id a d es , in clu s o s ob r ep on ien d o u n os lm it es s ob r e
ot r os . E xis t a la p r oh ib icin d e
p a s a r d e e jid o a c om u n id a d y la
fa cu lt a d d e t r a n s for m a r en ejid os
a la s com u n id a d es . Al p a r ecer , la
p r op or cin d e la s t ier r a s en p od er
d e los p u e b lo s in d ge n a s qu e
t ien en el r gim en d e p r op ied a d
com u n a l es m n im a , p or lo qu e
t en d r a n qu e es t a r en con d icion es
p r op icia s d e or ga n iza cin y coh es in y, s ob r e t od o, e s t a r d e b id a m en t e in for m a d os s ob r e el n u evo
m a r co ju r d ico d e la t ier r a p a r a
a d op t a r la d ecis in d e ca m b ia r d e
ejid o a com u n id a d . S i es t a m os
h a b la n d o d e qu e s igu e p en d ien t e
la p r ot eccin d e la s t ier r a s d e los
gr u p os in d ge n a s , p a r a u t iliza r la
exp r es in d e la Con s t it u cin , n os
a t r evem os a s u ger ir qu e u n a m a n er a d e p r ot eger la s p od r a s er d ec la r a r q u e t od os los e jid os c on s t it u id os en los lt im os 5 0 a os
s ob r e t ier r a s com u n a les , p a s en
a u t o m t ic a m e n t e a p r o p ie d a d
com u n a l. Por qu la excep cin ?
p r egu n t a r n los qu e s u s t en t a n la
plen a liberta d, por la s en cilla ra zn

Ma ra Ma gd a len a Gm ez Rivera

de qu e la s con dicion es de m is eria y

n eces id a d , qu e viven la s com u n id a d es y el m a rco d e d ivis in in tern a qu e exis t e en m u ch a s d e ella s ,
h a ce p r op icia la t en t a cin d e la
ven t a p a r a r es olver p r ob lem a s in m e d ia t os y u r ge n t e s . E n u n a r e c ie n t e r e u n in c on los ya q u is , a
p r op s it o d e la c on s u lt a a la le y
r egla m en t a r ia , exp r es a b a n es t a
op in in :
. . . e s t m u y b ie n q u e r e n t e m o s s i
qu er em os , qu e p r es t em os la t ier r a
s i q u e r e m os , q u e n os a s oc ie m os ,
p er o p or fa vor qu ten os es a lib er ta d
d e ven d er, qu ten la p orqu e ten em os
m u ch a n eces id a d d e d in er o y s i
ven d em os n os va m os a d es t r u ir , s e
va a d es t r u ir la com u n id a d , s in
t ier r a n o h a y com u n id a d .

Ba s ta ra con s er s en s ibles a es te
r ecla m o y h a cer con gr u en t e el
es p r it u d el ca p t u lo d e t ier r a s d el
Con ven io 1 6 9 , qu e r ecom ien d a a
los E s ta d os m iem b ros qu e la s m ed id a s qu e t om en en es t a m a t er ia
con s id er en el p a p el qu e gu a r d a la
tierra en la cosm ovisin y existen cia
m is m a d e los p u eb los in d gen a s .
No h a y otr a m a n er a d e p r oteger la
tierra d e los p u eb los in d gen a s qu e
es ta b lecer u n es ta d o d e excep cin
a la p r op u es t a con t en id a en el
n u evo a r t cu lo 2 7 con s t it u cion a l,
a r t cu lo qu e m a n t ien e el p r oced im ie n t o d e r e s t it u c in y c u ya r e gla m en t a cin p r ecis a s e ob vi en
la le y a gr a r ia . E n e s t e c a s o , e s e
p r oced im ien t o s e p u ed e r et om a r
p a r a es t a b lecer p la zos y p r oced im ien t os p a r a r es olver d em a n d a s
d e r es t it u cin qu e lleva n d ca d a s .
d ) Ace rca d e la re orga n iz a cin
te rritoria l p a ra d a r e n tra d a a l
m u n icip io in d ge n a
H a y q u ie n e s p os t u la n q u e n o s e
p u e d e p r e s e r va r e l d e r e c h o in d gen a s in o en u n m a rco d e a u ton om a y en s egu id a a cla r a n qu e es t o

t a m p oco s ign ifica r om p er con el

E s t a d o, s in o cr ea r r egion es a u t n om a s , r egion es p lu r icu lt u r a les
a u t n t ica m en t e. S i b ien es t oy d e
a cu er d o con el p r in cip io qu e s u b ya ce en t a l p r op u es t a , m i ob jet ivo
en es t e t r a b a jo es b u s ca r a lt er n a t iva s d e in s er cin d el d er ech o in d gen a en el m a r co d el or d en ju r d ico con s titu cion a l y lega l vigen te.
No es u n a p os icin d e tod o o n a d a ,
d e r en u n cia o r ech a zo, es s im p lem en t e u n ejer cicio n eces a r io p a r a
b u s ca r s a lid a s a u n a s itu a cin qu e
a r a t os t ien d e a cr ea r cr cu los vicios os . Los p a rtid a rios d el d erech o
in d ge n a c oin c id im os e n e l c r it e rio de qu e u rge a ca ba r con la in term ed ia cin es t a t a l exclu yen t e d e
la p a r t icip a cin d e los p u eb los .
Coin cid im os ta m b in en qu e n a d ie
c on oc e m e jor la s it u a c in d e los
p u eb los in d gen a s qu e los p u eb los
m is m os , p or lo qu e ellos d eb en
p a r t ic ip a r d ir e c t a m e n t e en el
p roces o d e tom a d e d ecis ion es qu e
a fect en a s u s a s u n t os fu n d a m en t a les . Pa r a a lgu n os es t o s lo s e
p u ed e r ea liza r s i s e cr ea n la s r egion es a u t n om a s , ot r os p en s a m os qu e in d ep en d ien t em en t e d el
n om b r e, h a y qu e exp lor a r es p a cios d e p a rticip a cin d irecta d e los
p u eb los in d gen a s y qu e d eb em os
s er con gr u en t es con el p la n t ea m ien t o p lu r icu lt u r a l y con s id er a r
p or ta n to qu e h a y in teres es e id eologa s n o in d gen a s , qu e t a m b in
d eb en coexis tir con los p u eb los in d gen a s y qu e a d em s t ien en d er ech os qu e d eb en r es p et a r s e.
En este con texto n os h a parecido
p er t in en t e exp lor a r la a lt er n a t iva
d e l m u n ic ip io lib r e , c om o u n e s p a cio p os ib le p a r a la cr ea cin d e
m u n icip ios in d gen a s en a qu ella s
r e gion e s d on d e la m a yor a d e la
p ob la cin tien e es ta ca ra cters tica .
Los con gr es os loca les tien en la fa cu lta d d e reord en a cin d e m u n icip ios , crea cin o s u p res in y s i con s id er a m os qu e, h a s t a a h or a n o s e
h a n ejer cid o a p len it u d la s fa cu l-

ta d es con ferid a s en el a rtcu lo 1 1 5

con s t it u cion a l, p od r a n exp lor a r s e p os ib ilid a d es , p or ejem p lo, s u
fr a c c in V s e a la q u e los m u n icip ios en los t r m in os d e la s leyes
fed er a les y es t a t a les r es p ect iva s
es ta r n fa cu lta d os p a r a p a r ticip a r
en la crea cin y a d m in is tra cin d e
s u s res erva s territoria les , con trola r
y vigila r la u t iliza cin d el s u elo en
s u s ju r is d iccion es t er r it or ia les ...
p a r t icip a r en la cr ea cin y a d m in is t r a cin d e zon a s d e r es er va s
ecolgica s .
S a b em os qu e h a y es cen a r ios
n a t u r a les p a r a es t a a lt er n a t iva en
la s en tida des de Oa xa ca y Ch ia pa s ,
p or e je m p lo, o q u e h a y r e gion e s
d en t r o d e los es t a d os , com o el d e
Na ya r it , con s u zon a h u ich ola
a p r is ion a d a e n t r e los d e s p ojos y
r ea com od os t er r it or ia les , qu e en
la s lt im a s d ca d a s h a n fa vor ecid o a p ob la cin n o in d gen a . s t e
s er a u n o d e los m b it os d on d e
ca d a en t id a d t en d r a qu e r egu la r
la s con dicion es m s propicia s , pa ra
ello s er a n eces a r ia u n a r ecom p os ic in d e los m e c a n is m os d e r e p r es en t a cin p olt ica d e m a n er a
qu e, d e in m ed ia t o en eleccin extra ord in a ria , s e in clu yera la rep res en t a cin in d gen a en los con gr es os loca les , los cu a les es ta ra n obliga d os a r ea liza r u n t r a b a jo p r evio
d e con s u lt a d ir ect a a los p u eb los
in volu c r a d os , a fin d e for m a liza r
ju r d ic a m e n t e p r op u e s t a s cu yo
con s en s o y legit im id a d s e h a ya
con s tr u id o con la p a r ticip a cin d e
los in t er es a d os .

Hac ia u n o rde n ju rdic o

de la div e rs idad
La em is in d e u n a Ley Gen era l d e
Derech os d e los Pu eblos In d gen a s
n o a got a la p r ob lem t ica ju r d ica
p a ra el ejercicio d e es tos d erech os .
Cu a n d o s e es t a b lece en el p r r a fo
p r im e r o d e l a r t c u lo 4 c on s t it u cion a l qu e la ley p r ot eger y

97

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

p r om ove r . . . y n o d ic e u n a le y
p r ot eger y p r om over , es t o p er m it e in t er p r et a r lo d e m a n er a m s
a m p lia . S e h a ce n eces a r io r ed efin ir ju r d ica m en t e la s b a s es d e la
r ela cin E s t a d o-s ocied a d , in cor p or a n d o la d im en s in p lu r icu lt u ra l en el con ju n to del orden ju rdico
n a cion a l. Un p r ob lem a cen t r a l en
la p olt ica d el E s t a d o h a cia los
p u eb los in d gen a s y en la r ela cin
d e s t os con la s ocied a d glob a l es
el d e la t en d en cia a s egr ega r los , a
d a r les u n t r a t a m ien t o a p a r t e. S e
h a s e a la d o con in s is ten cia qu e el
In s t it u t o Na cion a l In d igen is t a h a
s id o a la a d m in is tra cin p b lica lo
qu e los in d gen a s a la s ocied a d en
gen er a l. Por ello s er a el m om en t o
p a r a for t a lecer el ejer cicio d e la
p lu r icu lt u r a lid a d con u n a Le y Ge n e ra l p a ra los De re ch os d e los
Pu eblos In d gen a s y a l propio
t iem p o in s er t a r u n a s er ie d e
r efor m a s a la s leyes r egla m e n t a r ia s q u e r ige n los d iver s os m b it os p or ejem p lo,
la Le y Org n ica d e la A d m in is tra cin P b lica , la Ley Gen e ra l d e Ed u ca cin, la Le y
Agra ria, la Ley d e Rad io y Tele v is in, la Le y Org n ica d e l
Pod e r J u d icia l, el Cd igo Fe d era l d e Proced im ien tos Electora le s , d er oga cin d e la ley
q u e cr e a l In s t it u t o Na cion a l In d igen is t a y va lor a cin
s ob r e la p er t in en cia d e con cen tra r en u n a in s titu cin la
ob liga cin d el E s t a d o d e ga ra n tiza r el ejercicio d e los d er e c h os d e los p u e b los in d gen a s .

in clu ya n m eca n is m os y p r oyect os con cr et os p a r a for t a lecer , d es a r r olla r y p r e s e r va r la s le n gu a s

in d gen a s , la d e revis in d e la ed u ca cin b ilin g e, la d el r econ ocim ien t o a la m ed icin a t r a d icion a l,
la d e p r ot eccin d e lu ga r es s a gr a d os , en t r e ot r a s . S in olvid a r la
p r op u e s t a d e m e c a n is m os qu e
a s egu r en la p a r t icip a cin d e los
p u eb los in d gen a s en la d efin icin
d e p olt ica s y p r oyect os qu e les
a fect en , p or ejem p lo, p a r a efect os
d e d ifu s in y ca p a cita cin , d e ges tin y d e vigila n cia s e p od r a es ta b lecer d en t r o d e la Ley Gen er a l el
Con s ejo Na cion a l In d gen a , u n a
es p ecie d e om b u d s m a n con fa cu lt a d es exp r es a s r es p ect o a la eva lu a cin y ver ifica cin d e la s p olt ica s p b lica s en es t a m a t e r ia y
con s u s con s ejos es ta ta les r es p ec-

t ivos , s in m a n e jo d e e s t r u c t u r a s
b u r ocr t ica s y con el p r es u p u es t o
fed er a l n eces a r io p a r a im p u ls a r
a d ecu a d a m en te la s fa cu lta d es qu e
s e le con fier a n .
La s in gu la r coyu n t u r a p olt ica
qu e vive n u es tro pa s h a provoca do
la in clu s in d e la cu es t in in d gen a e n e l d e b a t e n a c io n a l. P o r lo
p r on to, con ta m os con u n in ven ta r io m u y a m p lio d e p r ob le m a s
ju r d ic os im b r ic a d os en la coyu n t u r a , p er o con u n a lca n ce d e
m s la r go a lien t o qu e d eb er con s id er a r s e e n la d efin icin d e r e for m a s con s t it u cion a les y lega les .
Pr ob lem a s ju r d icos n o exen tos d e
con ten id o p oltico, qu e in clu s o d ep en d en p a r a s u s olu cin en gr a n
m ed id a d el r u m b o q u e e s t e a o
t o m e la r e la c i n d e l E s t a d o y la
s oc ie d a d y la p e r s p e c t iva q u e s e
a b r a p a r a los p u e b los in d gen a s , d on d e la evolu cin d el
fa c t or C h ia p a s ju ga r s in
d u d a u n p a p el im p or t a n t e.
E n t od o ca s o es p er a m os qu e
es te recu en to d e p rob lem a s y
es b ozo d e a lt er n a t iva s , n os
p er m it a n con t r ib u ir a la d is cu s in con s t it u cion a l y lega l
qu e s igu e s ien d o la a s ign a tu ra p en d ien te en el p roces o d e
ju r id icid a d d e la s r ela cion es
en tre los p u eb los in d gen a s y
el E s t a d o.

No t as
1

In icia t iva p r es en t a d a p or el

D ip u t a d o In d ge n a Ma r ga r it o
Ru iz, a va la d a p or el PRD, a fect a
a los a r t cu los 5 3 , 7 3 , 1 1 5 d e la
C on s t it u c in ; e n e lla s e p e r fila

Co n c lu s io n e s

u n a e s t r a t e gia p a r a b u s c a r e s p a c ios p olt ic os q u e p e r m it a n a

E s t os t em a s n o a got a n la
a gen d a d e la Le y Ge n e ra l
s ob re los De re ch os d e los
Pu e b los In d ge n a s , qu ed a n
p en d ien t es la s p r op u es t a s
sobre cu ltu ra y edu cacin qu e

98

los in d gen a s p a r t icip a r d ir ect a m e n t e e n la d e fin ic in d e s u s

for m a s d e or ga n iza cin s ocia l. E l
t ext o d e la in icia t iva d ice:
Artcu lo p rim e ro.- Se reform a el
s egu n d o p r r a fo d el a r t cu lo 5 3

Ma ra Ma gd a len a Gm ez Rivera

d e la C o n s t it u c i n P o lt ic a d e lo s

s er n elect os p or vot o u n iver s a l,

u s os , cos tu m bres , recu rs os y form a s

E s t a d os Un id os Mexica n os p a r a

d ir e c t o y s e c r e t o, c a d a t r e s a os ,

d e or ga n iza cin s ocia l.

qu ed a r com o s igu e:

s e g n el p r in c ip io d e vo t a c i n

To d a s la s c o m u n id a d e s d e m e x i-

Artcu lo 5 3 .- Pa r a la eleccin d e los

m a yor it a r ia r ela t iva .

c a n os t ie n e n d e r e c h o, s in m e n os -

d o s c ie n t o s d ip u t a d o s s e g n el

IV. La fed er a cin , los es t a d os y los

ca b o d el p r in cip io d e igu a ld a d a n t e

p r in cip io d e r ep r es en ta cin p r op or -

m u n icip ios , en el m b ito d e s u s res -

la le y, a q u e s e le s r e s p e t e n s u s

cion a l y el s is t em a d e lis t a s r egio-

p ect iva s con s ecu en cia s con ocer n

fo r m a s p e c u lia r e s d e vid a y a lo s

n a les , s e con s titu ir n cin co circu n s -

y r es olver n , s ob r e los p r es u p u es -

s er vicios qu e p r es t en la fed er a cin ,

crip cion es , ga ra n tiza r la p lu ra lid a d

t os d e egr es os e in gr es os d e la s r e-

los es t a d os y los m u n icip ios .

t n ica y s e in t egr a r p or d ip u t a d os

gion e s p lu r i t n ic a s c on for m e a l

Pa r a la s com u n id a d es in d gen a s la

qu e r e p r e s e n t e n a la s r e gion e s

p royecto a p rob a d o p or el con s ejo d e

ed u ca cin s er b ilin g e y b icu lt u -

p lu r it n ica s .

r ep r es en t a n t es r es p ect ivo.

ra l y en los ju icios y p roced im ien tos

A rtcu lo s e gu n d o.- S e a d ic io n a u n

V. La le y e s t a b le c e r la s n o r m a s

d e ca r ct er a gr a r io s e t om a r n en

s egu n d o p r r a fo a l a r t cu lo 1 1 5

c on s t it u t iva s d e la s r e gion e s p lu -

cu en t a s u s p r ct ica s y cos t u m b r es

c on s t it u c ion a l en los s igu ie n t e s

r it n ica s , d et er m in a r los a s u n t os

en los t r m in os en qu e la ley lo

t r m in os :

e c on m ic os , s oc ioc u lt u r a le s y p o-

e s t a b le zc a (la fir m a r on B e r n a r d o

Artcu lo 1 1 5 .- S in m en os ca b o d e la

lt ic os d e c om p e t e n c ia d e los c on -

B t iz, E u ge n io O r t iz Wa lls , J u a n

in s t it u cin m u n icip a l, p a r a ga r a n -

s ejos d e r ep r es en ta n tes y la s r egla s

J os Me d r a n o, Ros a la Ra m r e z y

t iza r la p r es er va cin y el d es a r r ollo

de su orga n iza cin y fu n cion a m ien to.

d e la s cu lt u r a s , a s com o d e la vid a

E n t od o lo n o r es er va d o a la s r egio-

econ m ica , s ocia l y p olt ica d e los

n es p lu r it n ica s y a los con s ejos d e

n a c in m e xic a n a t ien e u n a com -

gr u p os t n icos , in d gen a s y n o in -

r e p r e s e n t a n t e s , s er n a p lic a b le s

p os icin p lu r icu lt u r a l s u s t en t a d a

d gen a s qu e com p a r ta n u n a m is m a

la s res pectiva s leyes federa les y loca -

or igin a lm en t e en s u s p u eb los in d -

r egin , s e cr ea r n la s r egion es p lu -

les y los orden a m ien tos m u n icipa les .

ge n a s . La le y p r o t e ge r y p r o m o -

r i t n ic a s c on for m e a la s b a s e s s i-

A rtcu lo te rce ro.- S e a d ic io n a u n a

ve r e l d e s a r r ollo d e s u s le n gu a s ,

gu ien t es :

fr a ccin XXIX-I a l a r t cu lo 7 3 con s -

cu lt u r a s , u s os , cos t u m b r es , r ecu r -

I. La s r e gion e s p lu r i t n ic a s s e r n

t it u cion a l p a r a qu ed a r com o s igu e:

s os y for m a s e s p e c fic a s d e or ga -

u n a for m a d e or ga n iza cin p oltica -

A rt cu lo 7 3 .- E l c o n gr e s o t ie n e

n iza cin s ocia l, y ga r a n t iza r a s u s

a d m in is t r a t iva y es t a r n in ves t i-

fa cu lt a d : XXIX-I.- Pa r a exp ed ir la s

in t e gr a n t e s e l e fe c t ivo a c c e s o a la

d a s d e p e r s o n a lid a d ju r d ic a y

le ye s q u e e s t a b le zc a n la c o n -

ju r is d iccin d el E s t a d o.

m a n e ja r n s u p a t r im on io p r op io.

cu r r en cia d e la fed er a cin , los es -

E n los ju icios y p r oc e d im ie n t os

No s er n u n a for m a d e d ivis in

ta d os y los m u n icip ios en el m b ito

a gr a r ios en qu e a qu ellos s ea n p a r te

t er r it or ia l, p er o con s t it u ir n u n a

d e s u s r es p ect iva s com p et en cia s

s e t om a r n e n c u e n t a s u s p r c t i-

in t egr a cin p olt ica -a d m in is t r a t iva

en m a teria d e region es p lu ritn ica s ,

c a s y c os t u m b r e s ju r d ic a s e n los

d el t er r it or io d e u n n m er o d e m u -

c on e l ob je t o d e c u m p lir los fin e s

n icip ios p er t en ecien t es a u n a o va -

p r evis t os en el p r r a fo s egu n d o d el

r ia s e n t id a d e s fe d e r a t iva s q u e s e

Fed er ico Ru iz Lp ez).

4

Ar t c u lo 4 p r r a fo p r im e r o. - La

t r m in os qu e es t a b lezca la ley.
5

E n el d ocu m en t o d el 3 d e m a r zo d e

a r t cu lo 1 1 5 con s t it u cion a l.

1 9 9 4 , d en om in a d o Com p rom is os

Re for m a s p u b lic a d a s e n e l d ia r io

p a ra la Pa z, fir m a d o p or la d ir igen -

r it n ica d e s u p ob la cin .

oficia l d el es ta d o d e Ch ia p a s el 9 d e

cia p olt ica d el lla m a d o E jr cit o

II. Los h a b it a n t es d e s t a s t en d r n

oct u b r e d e 1 9 9 0 y el 2 9 d e oct u b r e

Za p a t is t a d e Lib er a cin Na cion a l

el derech o a orga n iza r s u vida s ocia l,

del m is m o a o en el Peridico Oficia l

(E ZLN) y p or e l Com is ion a d o p a r a

econ m ica y p oltica a p a r tir d e s u s

d el es t a d o d e Oa xa ca .

la p a z en Ch ia p a s , s e a b ord a la p ro-

E l Pa r t id o Accin Na cion a l p r op u -

b lem t ica d e la m u jer in d gen a con

s u h er en cia cu lt u r a l.

s o u n p r r a fo a lt er n a t ivo a l d el

u n m a r ca d o cor t e d e r eivin d ica cin

III. Ca d a r egin p lu r it n ica t en d r

E jecu t ivo p a r a el a r t cu lo 4 :

econ m ica o d e p r es t a cion es s o-

u n con s ejo d e r ep r es en t a n t es , m -

La n a c in m e xic a n a e s u n a u n i-

c ia le s y la b or a le s . No p a r e c e c on -

xim o r ga n o d e d ir e c c in p a r a los

d a d in t e gr a d a p or c u lt u r a s d ive r -

s id e r a r s e e l p a p e l d e la m u je r e n

a s u n t os d e s u c om p e t e n c ia , e n e l

s a s y p or p u eb los d is t in t os , qu e a l

la s com u n id a d es in d gen a s . Ver

qu e es t n r ep r es en t a d os t od os los

r eu n ir s e le d ier on or igen . La ley r e-

p on en cia en S em in a r io La t in oa -

gr u p os t n ic os , in d ios y n o in d ios

con ocer es t a d iver s id a d cu lt u r a l y

m e r ic a n o s ob r e la S it u a c in d e la

e n c on d ic ion e s d e igu a ld a d y c on

p r ot eger y p r om over el d es a r r ollo

Mu jer In d gen a , 4 d e ju lio d e 1 9 9 3 ,

in d e p e n d e n c ia d e l p e s o d e m ogr -

d e la s com u n id a d es in d gen a s , d e

O a xa c a , O a x. , en m e m or ia p u -

fico. Los in t egr a n t es d el con s ejo

s u s le n gu a s , va lor es c u lt u r a le s ,

b lica d a p or el INI.

s ign ifica n p or la com p os icin p lu -

p rop ia s form a s d e orga n iza cin y d e

99

S ob re la n a tu ra le z a d e l d e re ch o in d ge n a ...

E n el d ocu m en to r efer id o a r r ib a d el

or ga n iza d a p or el Con gr es o d el es -

3 d e m a r zo d e 1 9 9 4 , s e es ta b lece el

t a d o d e Ch ia p a s , en t or n o a la p r o-

com p r om is o d el S NTE (S in d ica t o

p u es ta d e tip ifica r el d elito d e exp u l-

Na cion a l d e Tra b a ja d ores d e la Ed u -

s ion e s (c on s u lt a r m e m or ia p u b li-

ca cin ) en el s en t id o d e qu e lle v a r

ca da por el Con greso, ju n io de 1992).

a Ch ia pa s m a es tros d e tod o el pa s .

1990b

1990c
1991

E s a p r op u es t a r eb ela la in com p r en s in d e qu e la b a s e m n im a d e

1992a

u n a e d u c a c in b ilin g e e s p r e c is a m en t e la ed u ca cin en len gu a

Biblio grafa

m a t e r n a , ya s e h a in t e n t a d o, c on
res u lta d os crticos , la a s ign a cin d e
m a e s t r o s im p o s ib ilit a d o s p a r a

G ME Z, MAGDALE NA
1987

ed u ca r en len gu a in d gen a , en la s
es cu ela s d e la en t id a d ch ia p a n eca .
7

Ver Gm ez, 1 9 9 2 b , p on en cia ela b ora d a a p a rtir d e la a u d ien cia p b lica

100

1990a

Der ech o Con s u etu d in a r io

In d gen a , en M x ico In d ge n a , n m . 2 5 .
D e fe n s o r a ju r d ic a d e
p res os in d gen a s , en En tre
la ley y la cos tu m bre , IIDHIII.

1992b

La fu er za d e la cos tu m b r e
in d gen a fr en t e a l im p er io
d e la ley n a cion a l, S a n
J os , IIDH.
D n d e n o h a y Ab oga d o,
coa u t or a , INI.
Der ech os In d gen a s , ver s in c om e n t a d a d e l C on ven io 169 de la OIT, Mxico
D.F., INI.
La ju r id iza cin d e los in d gen a s a n te la n a cin m exica n a en Re v is ta J u s ticia
y Pa z , n m . 2 5 .
La s cu en t a s p en d ien t es
d e la d ivers id a d ju rd ica : el
ca s o d e la s exp u ls ion es p or
m otivos r eligios os , p on en cia p r es en t a d a en el Coloqu io Ord e n J u rd ico y Form a s d e C on t rol S o cia l,
For t n , Ver a cr u z.