DOCUMENTOS DE TRABAJO

N 11 Diciembre 2007
Conceptos Bsicos en el Anlisis de
Polticas Pblicas

N 11 DICIEMBRE 2007

Mauricio Olavarra Gambi, Ph.D.

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La Serie Documentos de Trabajo es
una Publicacin del Departamento
de Gobierno y Gestin Pblica del
Instituto de Asuntos Pblicos de la
Universidad de Chile.
Tiene como objetivo poner a
disposicin
de
la
comunidad
acadmica nacional avances y
resultados
parciales
de
investigaciones relevantes en el
mbito disciplinario propio del
Departamento

Consejo Editorial
Ral Atria.
Eolo Daz-Tendero.
Hugo Frhling.
Mauricio Olavarra.
Cristin Pliscoff.
Editor
Eolo Daz-Tendero.
Asistente de Publicaciones
Diego Barra Traverso.

Se autoriza la reproduccin total o parcial del material publicado, citando a la fuente.

Conceptos Bsicos
en el Anlisis de Polticas Pblicas

Mauricio Olavarra Gambi, Ph.D.1

Mauricio Olavarra Gambi es Profesor Asociado del Instituto de Asuntos Pblicos de la

Universidad de Chile

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NDICE
Presentacin

I. Introduccin

II. Qu es un problema pblico?

1. Introduccin
2. La identificacin de un problema pblico
3. Caractersticas de los problemas pblicos
4. El origen de un problema pblico
5. Criterios para identificar una necesidad o carencia
6. Sntesis

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III. Qu es una poltica pblica?

1. Introduccin
2. Definiciones
3. Aproximaciones conceptuales
4. El debate de poltica pblica
5. Sntesis

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IV. El Anlisis de Poltica Pblica

1. Introduccin
2. Para que hacemos Anlisis de Poltica Pblica?
3. Qu aprendemos del Anlisis de Poltica Pblica?
4. El anlisis de la viabilidad poltica de la poltica pblica
5. Sntesis

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V. Diseo e instrumentos de poltica pblica

1. Introduccin
2. El reconocimiento de un proceso tcnico racional
3. Diseo de la propuesta o alternativa
4. Sntesis

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VI. Instituciones, organizaciones, gestin y polticas pblicas

1. Introduccin
2. Instituciones y organizaciones pblicas: conceptos
3. La relacin entre poltica, polticas pblicas y Administracin
Pblica
4. Gestin pblica y polticas pblicas
5. Sntesis

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VII. Actores en la construccin de la poltica pblica

1. Introduccin
2. Los actores
3. Los actores formales

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4. Actores informales
5. Sntesis

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VIII. La construccin de la Agenda Pblica

1. Introduccin
2. Las familias de procesos
3. La ventana de oportunidades
4. La Agenda de Decisiones
5. Sntesis

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IX. Decisin de poltica pblica

1. Introduccin
2. El modelo racional de toma de decisiones
3. El modelo de racionalidad limitada
4. El modelo de decisiones incrementales
5. El modelo del tarro de basura o de la irracionalidad
6. Sntesis

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X. Implementacin y resultados de la poltica pblica

1. Introduccin
2. Modelos analticos de implementacin
3. Resultados de la poltica pblica
4. Sntesis

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REFERENCIAS

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PRESENTACIN
El presente documento es un trabajo en proceso, que recoge y sistematiza
el marco conceptual del proceso de la poltica pblica. Es, asimismo, la base
terica con la cual se busca explicar como surgen y se implementan las polticas
pblicas en Chile, cuestin que se est llevando a cabo a travs de un proyecto
FONDECYT para el periodo 2008 2010.
Al analizar las polticas pblicas desde la perspectiva del proceso, el
trabajo intenta hacer un recorrido, desde las etapas ms tempranas hasta el
momento en que los efectos de ella son verificados. As, el documento parte
preguntndose qu es un problema pblico, para pasar enseguida a caracterizar
que es una poltica pblica y explicar de qu se trata el Anlisis de Poltica
Pblica. Luego el documento identifica los pasos que se dan en el diseo de la
poltica y los instrumentos normalmente utilizados, la relacin entre gestin pblica
y polticas pblicas, y el rol de los actores que intervienen en el proceso.
Enseguida se analiza como un problema se instala en la Agenda Pblica y como
surge una poltica pblica, y los modos de decisiones que pueden darse en ello.
Finalmente, el documento muestra los modos alternativos de implementacin de
las polticas pblicas y los resultados (y efectos) que se tienen de ella.
El presente documento recoge y formaliza estudios, presentaciones y
discusiones en que he participado y, particularmente, las notas de clases de
diversos cursos que me ha correspondido impartir, en los ltimos aos, en los
programas docentes del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile:
la Escuela de Gobierno y Gestin Pblica, el Magster en Ciencia Poltica y el
Magster en Gobierno y Gerencia Pblica. Ellas tienen la pretensin de mostrar el
estado del conocimiento sobre el proceso de la poltica pblica y de servir como
material de apoyo a la docencia sobre polticas pblicas en el Instituto de Asuntos
Pblicos.
Al mismo tiempo, el documento tiene la pretensin ya declarada de
servir como primer paso en la ardua, difcil y silenciosa, pero altamente necesaria
tarea acadmica de poder explicar como se formulan las polticas pblicas en
Chile.

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI, Ph.D.

Pealoln, Diciembre 2007

I. INTRODUCCIN
Segn William Ascher (1994) el surgimiento del Anlisis de Poltica Pblica se
ubica en las dcadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto de una
creciente crtica a los estudios sociales de la poca, los que eran caracterizados
como excesivamente formalistas y legalistas. La crtica tambin sealaba que era
necesario abordar el mundo real, tal cual era, y que haba que prestar apoyo al
gobierno en sus procesos de toma de decisiones. A partir de esa reaccin los
estudios de polticas pblicas se han desarrollado con dos enfoques o nfasis: por
un lado, una aproximacin que asume que los actores relevantes de las polticas
pblicas desarrollan conductas racionales y, por otro lado, una aproximacin que
enfatiza una visin de las polticas pblicas como el resultado de un proceso
poltico.
La aproximacin racional llamada inicialmente como conductismo, que
resurge en la segunda mitad de la dcada de 1940 como neoconductismo, y
que ms tarde es denominada, por Charles Lindblom, como corriente sinptica,
fuertemente emparentada con el conductismo original se centra en el anlisis
de la conducta humana y asume que las decisiones pblicas o colectivas
pueden ser analizadas asumiendo la misma racionalidad que desarrollan las
personas al tomar decisiones individuales. Esta aproximacin se ha orientado al
anlisis e interpretacin de sistemas de accin (economa de la salud, de la
educacin, del medioambiente, por ejemplo), se ha centrado en los anlisis
empricos, para lo cual se ha basado en metodologas estadstico cuantitativas,
y ha establecido como criterio de decisin de las polticas pblicas la
maximizacin del beneficio neto. Las expresiones ms claras de esta
aproximacin son la teora de la eleccin pblica (Public Choice), en la cual las
polticas pblicas son vistas como decisiones colectivas de individuos egostas, y la
teora de juegos, donde las polticas pblicas son vistas como una decisin
racional en situaciones competitivas. Dada su pretensin universalista la
explicacin de la conducta humana desde la racionalidad econmica, cuestin
no asociada a las definiciones de ningn sistema poltico en particular , este
enfoque no requerira de adaptaciones dependiendo de la realidad a analizar.
La aproximacin poltica llamada inicialmente pluralista, luego
neopluralista y, ms tarde, antisinptica (de acuerdo a la denominacin de
Lindblom), como reaccin de los neopluralistas a la corriente sinptica ha
argumentado acerca de la imposibilidad que el conocimiento racional pueda
abordar sistemas completos de accin, que los valores juegan un rol central en el
proceso de la poltica pblica, que las polticas pblicas no son intervenciones
neutras, pues ellas surgen en un proceso poltico y se deciden polticamente, y
que las decisiones de poltica pblica son ms bien incrementales y responden a
factores crticos de la contingencia poltica. A partir de ello, esta aproximacin se
ha identificado con el marco conceptual del pluralismo, el anlisis de casos como
mtodo de anlisis y ha establecido como criterio de decisin de las polticas
pblicas a la racionalidad social, entendida sta como la integracin de intereses

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diversos. As, las polticas pblicas son estudiadas como un proceso que va
mucho ms all de lo que se denomina estudio racional de las polticas pblicas
en el que los Anlisis de Poltica Pblica racionales, cientficos y cuantitativos son
vistos como un argumento entre varios que los participantes usan para promover
los problemas que ellos reivindican y alternativas preferidas de poltica pblica.
Conforme a ello, el proceso de poltica pblica est muy asociado a
definiciones institucionales y prcticas polticas propias de cada comunidad.
Amparados en estas dos aproximaciones, desde la dcada de 1980,
inicialmente en Europa y Estados Unidos, se ha producido una fuerte expansin de
los programas de formacin en polticas pblicas en diversas universidades. Ella ha
estado principalmente motivada por la demanda desde organismos pblicos por
contar con personal entrenado en el Anlisis de Poltica Pblica y por el deseo de
un creciente nmero de estudiantes de hacer carrera en esta rea. En la dcada
siguiente aument fuertemente el nmero de programas de Maestra y
Doctorados ofrecidos por prestigiosas universidades de pases desarrollados.
Hacia la dcada del 2000 las publicaciones que difunden rankings de calidad de
los programas de formacin en polticas pblicas como el US News & World
Report ya la incluyen como un rea de especializacin que ha alcanzado
reconocimiento al mismo nivel que Economa, Ciencia Poltica, Gestin Pblica,
Administracin de Negocios, Derecho y similares.
En Chile han ido surgiendo ctedras universitarias y programas de
formacin que han ido abordando este creciente inters. Por ejemplo, en el
Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, la Escuela de Gobierno y
Gestin Pblica incorpor esta ctedra un su plan de estudios del 1991, el
Magster en Gobierno y Gerencia Pblica imparte este ramo desde 1998, el
Magster en Ciencia Poltica ofrece cursos sobre este tema desde el ao 2000.
Asimismo el Departamento de Ingeniera Industrial de la Universidad de Chile
estableci su programa de Magster en Gestin y Polticas Pblicas en 1995, y el
Departamento de Economa de la misma Universidad abri su Magster en
Polticas Pblicas en el 2006.
Las aproximaciones sobre el anlisis Anlisis de Poltica Pblica de estos
programas divergen. Mientras el enfoque predominante en los programas de
Magster impartidos por los Departamentos de Ingeniera Industrial y de Economa
se concentran en la aproximacin racional, los programas impartidos en el
Instituto de Asuntos Pblicos, an cuando reconocen al enfoque racional,
enfatizan la perspectiva del proceso de la poltica pblica. As, consistente con su
objeto de anlisis, el enfoque que desarrolla este Instituto ve a las polticas
pblicas como parte de un proceso mayor: el proceso poltico.
Tres etapas distinguen a este proceso poltico. La primera corresponde a la
lucha poltica por alcanzar los cargos formales de poder y que, en una sociedad
democrtica, se resuelve a travs de la va electoral. Esta etapa es abordada por
los estudiosos de la Ciencia Poltica. La segunda etapa corresponde al proceso
de la poltica pblica, en el que quienes han triunfado en la lucha por el poder
identifican los problemas que reconocern, debaten sobre los modos de

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enfrentarlos y deciden las polticas pblicas con las que esperan resolver o al
menos aminorar esos problemas. La tercera etapa es la de la implementacin y
ella se identifica con la gestin pblica. Esta perspectiva reconoce que las
polticas pblicas son decididas polticamente por quienes han alcanzado los
cargos formales de poder, que hay una confrontacin de intereses alrededor de
ellas y que se expresa polticamente; que las polticas pblicas, a su vez,
representan el mandato poltico que los Administradores Pblicos deben traducir
en acciones que se implementan, con efectividad, a travs del aparato
administrativo del Estado y que, en ello, deben encaminarse a generar valor
pblico, es decir a resolver necesidades de los ciudadanos. Una visin como esta
que se desarrolla en el Instituto de Asuntos Pblicos est indisolublemente
ligada al estudio de los procesos polticos de sociedades democrticas.
Este documento se enmarca en el enfoque del proceso de la poltica
pblica y se estructura en diez secciones. Luego de esta introduccin, la seccin
siguiente aborda la pregunta acerca de que es un problema pblico y,
particularmente, cuando un cierto problema es catalogado como pblico. La
seccin subsiguiente establece qu es una poltica pblica, las aproximaciones a
su estudio, las argumentaciones que participan en el debate y, finalmente,
propone una definicin de poltica pblica. La seccin cuatro caracteriza la
disciplina del Anlisis de Poltica Pblica y el rol profesional de quienes la ejercen.
La seccin cinco muestra en que consiste el diseo de poltica pblica, el proceso
que hay tras ello, y los instrumentos normalmente usados para que los enunciados
de las polticas pblicas se apliquen en la realidad concreta. La seccin siguiente
presenta la relacin que se da entre las polticas pblicas y la gestin pblica. Esta
seccin tambin aborda la conceptualizacin sobre las instituciones y las
organizaciones pblicas y la relacin existente entre estos conceptos. La sptima
seccin ofrece un marco conceptual para identificar a los actores que participan
en el proceso de la poltica pblica y su influencia en l. La octava seccin
analiza los procesos que hacen que un problema se incorpore a la Agenda
Pblica y que una cierta iniciativa se transforme, finalmente, en poltica pblica.
La seccin nueve caracteriza las decisiones de poltica pblica y presenta
modelos analticos alternativos de decisiones. Finalmente, la seccin diez presenta
modelos alternativos para analizar la implementacin de polticas pblicas y
conceptos bsicos para analizar sus resultados.

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II.

QU ES UN PROBLEMA PBLICO?

1. INTRODUCCIN
Cundo surge una intervencin del Estado o de poltica pblica? Qu
condiciones deben darse? Cundo determinada situacin es un problema
pblico?
Una poltica pblica es una intervencin del Estado en un determinado
tema sobre el cual hay una idea de que las cosas no marchan como sera
deseable. Aunque esta nocin se aproxima al hecho de entender por qu el
Estado interviene, es todava inespecfica para entender cuando la situacin se
constituye en un foco de accin. Muchas cosas no andan como sera deseable y
no todas ellas son objeto de intervencin estatal. Entonces, Cundo una
determinada situacin alcanza el estatus de problema pblico?
2. LA IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA PBLICO
Cundo un problema es un problema pblico?, Qu condiciones deben
darse?
Siguiendo a Gary Becker (1995), un cierto problema es reconocido como
problema social cuando:
(i)

Muestra carencias objetivas en la sociedad y;

(ii)

Cuando los actores con poder califican a esa situacin como problema
pblico.

Las carencias en la poblacin pueden ser demostradas a travs de

estudios e informes que, usando rigurosos mtodos de investigacin social,
muestren que en la sociedad, o en una comunidad especfica, hay una situacin
que afecta negativamente el bienestar, las posibilidades de desarrollo o progreso,
la convivencia social, el medioambiente o la existencia misma de la comunidad.
Por ejemplo, rigurosos estudios pueden mostrar como la falta de acceso a la
educacin de calidad est relacionada con la situacin de pobreza que
enfrenta un grupo poblacional y que ello, a su vez, est impidiendo las
posibilidades de desarrollo y progreso de esa comunidad. Es decir, a travs de
esos estudios aportaramos evidencia acerca de las carencias objetivas de la
poblacin. En otras palabras, el estudio muestra el problema, sus caractersticas y
alcances.
Estas carencias objetivas de la poblacin se elevarn a la categora de
problema pblico cuando actores de poder dentro y fuera del Estado
identifiquen como tal a esa situacin de carencias. Es decir, una situacin recibir
la denominacin de problema pblico cuando un determinado grupo, con
influencia y capacidad de movilizar actores de poder, considera que la situacin

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actual no es aceptable y que es necesaria una intervencin de poltica pblica
para remediarla.
Las razones por las cuales ese grupo propugna una intervencin en la
situacin pueden variar desde razones ticas y morales, a otras de dominio de
cierto conocimiento que les llevan a advertir de la necesidad de intervenir, hasta
razones de distribucin de poder. Entre las primeras estara la identificacin de la
pobreza como un problema pblico. Entre las segundas, estaran el problema del
calentamiento global que generan las emanaciones de anhdrido carbnico y las
intervenciones de poltica pblica orientadas a reducirlas. En el tercer caso se
ubicaran las intervenciones encaminadas a reformas institucionales, sistema
electoral o de participacin ciudadana.
De este modo, a travs de la accin de los actores de poder el problema
se hace visible, es denominado como problema pblico y se instala en la Agenda
Pblica. Ella es el listado de problemas a los cuales los actores de poder dentro y
fuera del Estado prestarn seria atencin en cierto momento.
3. CARACTERSTICAS DE LOS PROBLEMAS PBLICOS
Cmo se nos presentan los problemas pblicos?. Tres caractersticas
aparecen como cuestiones distintivas en el anlisis de cualquier problema
pblico.
a) Interdependencia de los problemas. Los problemas pblicos muy raramente se
nos revelan como cuestiones aisladas de otros fenmenos de la vida social. Los
problemas que identificamos como tales son parte de un sistema completo de
accin y muy raramente hay unicausalidad en su origen o explicacin. Las
diversas esferas de la vida social estn interconectadas, por lo que aquellas
situaciones que han sido identificadas como problemticas estn influidas por y
tambin influyen a los fenmenos con los que comparten un sistema de accin.
En este contexto, Dunn (2004) critica el mtodo analtico de
descomposicin de un problema hasta llegar a su esencia, porque ello implica
desconocer que los problemas son interdependientes entre s.
Ello
hace
necesario desarrollar una visin integral del problema y disear polticas o
paquetes de polticas articuladas e interconectadas que aborden el problema
integralmente. La constatacin de la interdependencia de los problemas tambin
exige que la implementacin de las polticas pblicas o paquetes de polticas
tenga altos niveles de coordinacin y articulacin.
Por ejemplo, Por qu son pobres los pobres?. La literatura especializada
coincide en sealar que la falta de ingreso suficiente para satisfacer necesidades
esenciales, la baja escolaridad, un estado de salud ms feble, dbil capital social,
precarios mecanismos de proteccin social, escasez de oportunidades laborales
o de emprendimiento, precariedad del contexto econmico, carencias de
disposicin personal y aspectos culturales son factores que estn presente en
aquella situacin que denominamos como pobreza. As, lo que constatamos es

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que en este problema pblico convergen un conjunto de dimensiones de la
realidad que interactan y generan situaciones de pobreza. Esta constatacin
llama, a su vez, a intervenir en las distintas dimensiones que estn generando el
problema.
b) Hay cierta subjetividad en la identificacin de problemas pblicos. Hay muchas
situaciones problemticas en la sociedad, pero pasan a ser consideradas
aquellas que coinciden con las visiones, aspiraciones, intereses de actores de
poder relevantes, quienes las impulsan e incorporan a la Agenda Pblica. A partir
de ello, podemos aportar datos e informacin objetiva acerca de cuales son los
elementos centrales, evolucin y alcances del problema.
c) Los problemas pblicos son dinmicos. Ellos evolucionan por los cambios en el
conocimiento, en la tecnologa, en la cultura, por la aparicin de nuevos
fenmenos sociales y por las propias intervenciones de la poltica pblica. Por
ejemplo, siguiendo con el ejemplo de la pobreza, durante la mayor parte del siglo
XX hubo una asociacin casi exclusiva entre pobreza y carencia de ingresos. La
evolucin del conocimiento sobre este problema nos ha mostrado que este es un
fenmeno multidimensional. Del mismo modo, las intervenciones de poltica
pblica orientadas a expandir el acceso a la educacin, la atencin de salud, la
proteccin social, entre otras, ha hecho que el panorama sobre la pobreza haya
ido variando con el correr del tiempo.
4. EL ORIGEN DE UN PROBLEMA PBLICO
La literatura clsica tiende a reconocer las siguientes formas de surgimiento
de un problema pblico.
a) Surgimiento de una demanda
En este enfoque el origen de un problema pblico se encontrara en
demandas aisladas, necesidades de los habitantes o un cierto problema que
crece y que es articulado, conciliado y etiquetado por las estructuras polticas y
transformado en demanda hacia el sistema poltico. Este (el sistema poltico),
reconoce y se hace cargo de la demanda, interviene e implementa una
determinada solucin. Esta solucin es la poltica pblica especfica que aborda
el problema con la finalidad de resolverlo o, al menos, reducirlo o contenerlo.
Conforme a esta visin, habra un proceso ascendente de demandas
desde la base social hacia la autoridad, mediada por las estructuras polticas. Y
desde la cpula poltica de la sociedad, representada por las autoridades,
bajaran las soluciones, bajo la forma de polticas pblicas, hacia la base social.
Grficamente se dara la situacin representada por el cuadro 1.

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Cuadro 1. Flujo de problemas y soluciones

Autoridades

Demandas
(Problemas)

Soluciones
(Polticas Pblicas)

Base Social

Fuente: Elaboracin propia

Aunque este enfoque es til para entender el proceso de por qu la
autoridad interviene en aquellos problemas que afectan a los ciudadanos en una
sociedad democrtica, su simpleza no logra capturar el juego de intereses que se
produce en cualquier proceso de construccin de una poltica pblica. Son slo
los problemas que aquejan a la base social los que llegan hasta las autoridades?,
Son slo polticas orientadas a resolver problemas de la base social las que se
generan desde el Estado?, Por qu las autoridades ponen atencin a algunos
problemas y no a otros?
b) Desde la oferta
En esta visin son las autoridades las que identifican las situaciones que
sern catalogadas como problemas pblicos. As, la autoridad seala lo que los
ciudadanos recibirn y que terminarn por aceptar. En esta visin, dado que es el
Estado quien disea los organismos pblicos e implementa las soluciones a travs
de ellos, el proceso en el que ste identifique el problema y ofrezca servicios que
lo abordarn es visto como lo normal.
Las maneras que tiene la autoridad para convencer a los ciudadanos que
los temas que ha identificado son reales problemas pblicos y que este tipo de
intervencin es la necesaria, vara desde el uso de los medios tcnicos de la
Administracin Pblica hasta la difusin de su visin a travs de los medios de
comunicacin.
Esta visin puede dar origen a interpretaciones que van desde un suave
paternalismo hasta duras manipulaciones.

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c) Como consecuencia de otra poltica pblica
Tambin puede ocurrir que una poltica pblica en ejecucin encuentra
problemas no detectados inicialmente o al cambiar la situacin original, producto
de una intervencin de poltica pblica, genera nuevas demandas. Por ejemplo,
polticas de modernizacin productiva crearn demanda por capital humano
especializado y este ser un problema que deber abordar la poltica
educacional.
5. CRITERIOS PARA IDENTIFICAR UNA NECESIDAD O CARENCIA
Segn Meny y Thoenig (1992), la identificacin de una necesidad o
carencia es una cuestin subjetiva y selectiva. Cuatro criterios pueden aplicarse:
(i)

La necesidad normativa. Esta es definida por expertos, polticos o personas

influyentes conforme a sus propios valores. La carencia, entonces, es
reconocida desde el marco valrico normativo de los actores con
influencia y poder. As, son estos actores los que identifican lo que los
ciudadanos necesitan. Aquellas carencias que estn presentes en la base
social, pero que no coincidan con el marco normativo de los actores con
influencia y poder no sern consideradas como problema pblico.

(ii)

La necesidad sentida. En este caso polticos y/o lderes sociales traducen

deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas
concretas. A travs de las estructuras de representacin se activan las
aspiraciones de los ciudadanos y se transfieren como peticiones concretas
hacia el sistema poltico.

(iii)

La demanda expresada. Las propias personas a travs de actos concretos,

como el uso o no uso de servicios pblicos ofrecidos por el gobierno,
consumo o no consumo de bienes distribuidos por los rganos pblicos,
peticiones, comunicaciones directas a la autoridad y similares expresan
demandas que son recogidas e interpretadas por los tomadores de
decisiones y traducidas en decisiones de reforma, refuerzo, continuidad o
supresin de programas o polticas pblicas.

(iv)

La necesidad comparativa. Surge de comparar la situacin de un

determinado fenmeno social en diferentes contextos. Las comparaciones
pueden darse a nivel de municipio, ciudad, provincia, departamento, pas
o regin. Aquella unidad geogrfica que presenta mejores indicadores
sociales, econmicos, polticos u otro se transforma en el objetivo a
alcanzar. Esto genera la identificacin de una brecha que hay que acortar
o cerrar, que se transforma en el problema pblico que demanda una
intervencin de poltica pblica.

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6. SINTESIS
Siguiendo a Becker (1995) diremos, entonces, que un problema pblico es
tal cuando grupos con influencia y poder dentro y fuera del Estado les dan la
categora de tal a situaciones que afectan negativamente a segmentos de la
poblacin. Tambin es necesario recalcar que los problemas pblicos son
interdependientes, que su identificacin es una cuestin subjetiva, que se
relaciona con los intereses y motivaciones de los actores de poder, y que son
dinmicos.
El origen de un problema pblico puede estar, a su vez, en la expresin de
una necesidad que surge desde la base social, en lo que desde el Estado se
identifica como tal o en las carencias que quedan al descubierto por la accin
de otra poltica pblica. Asimismo, los criterios que pueden utilizarse para
identificar una carencia son variados e incluyen la accin de actores sociales con
influencia y poder que, desde sus marcos normativos, caracterizan a una
situacin como una necesidad social, la accin del sistema de representacin
que transfiere demandas de la base social a las autoridades del Estado, la propia
accin de los ciudadanos que mediante sus actos expresa o no expresa
demandas, y la brecha que surge que se establece como la carencia que hay
que superar de comparar como se presenta un fenmeno en diversos
contextos.

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III.

QU ES UNA POLTICA PBLICA?

1. INTRODUCCIN
En la seccin anterior se ha establecido que la identificacin de un
problema, al que los actores de poder dan la categora de problema pblico, es
la motivacin para una intervencin de poltica pblica. Es decir, la finalidad de
toda poltica pblica es resolver o al menos aminorar el problema pblico que
aborda. Se establece as una relacin indisoluble entre problema pblico y
poltica pblica.
El paso siguiente, entonces, es definir, identificar las aproximaciones
conceptuales, las argumentaciones que se dan en el debate de poltica pblica
y como este debate se resuelve.
2. DEFINICIONES
Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una poltica pblica.
Un grupo de definiciones pone el acento en la finalidad de la decisin, respecto
de si sta se orienta a alterar o no estado de cosas vigentes. Por ejemplo, Kraft y
Furlong (2004) sealan que una poltica pblica es un curso de accin (o
inaccin) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales. Segn estos
autores las polticas pblicas reflejan no solo los valores ms importantes en la
sociedad, sino que tambin muestran el conflicto entre los valores y cuales de
esos valores reciben las mayores prioridades en una determinada decisin. David
Easton captura esta idea al sealar que la poltica es la distribucin autoritativa
de valores de la sociedad.
Tomando una perspectiva similar, Thomas Dye (2002) seala que una
poltica pblica es cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los
Estados regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar conflictos
con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de recompensas simblicas
y servicios materiales a los miembros de la sociedad, para lo cual obtienen
recursos de ella, normalmente bajo la forma de impuestos. As, las polticas
pblicas pueden regular la conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos
y distribuir beneficios, todo a la vez.
En la misma perspectiva se ubican Howlett y Ramesh (2003) al definir las
polticas pblicas como el resultado de decisiones del gobierno que pueden estar
orientadas a mantener o alterar el status quo.
Jenkins (1978), en cambio, centra su atencin en la decisin misma que
hace surgir una poltica pblica. Para l, una poltica pblica hace referencia a
un conjunto de decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de
actores respecto de la seleccin de metas y medios para alcanzarlas en una
situacin especfica, y donde aquellas decisiones estn dentro del mbito de
autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un gobierno aborda un
problema con una sola decisin. La mayora de las polticas pblicas involucran

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una serie de decisiones, algunas de las cuales pueden ser inadvertidas antes que
deliberadas, pero, acumulativamente, todas estas decisiones constituyen una
poltica pblica.
Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. En esta lnea
Meny y Thoenig (1992) enfatizan el rol de la autoridad pblica, sealando que
una poltica pblica es el resultado de la accin de alguien investido de poder
pblico.
De modo similar, Lahera (2002) seala que en el concepto habitual de
poltica pblica corresponden al programa de accin de una autoridad pblica
o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder pblico y de
legitimidad gubernamental. Tambin seala que, de modo ms amplio, puede
definirse a las polticas pblicas como cursos de accin y flujos de informacin en
relacin a un objetivo pblico desarrollados por el sector pblico, la comunidad
y el sector privado , lo que incluye orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, y definiciones o modificaciones institucionales.
Lahera hace nfasis en los siguientes aspectos de una poltica pblica:

9
9
9
9
9

una accin (orientada hacia);

un objetivo pblico;
(que tiene) contenidos y orientaciones (referidas a que hacer);
(las cuales son) desarrolladas por un colectivo;
que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones
modificaciones) institucionales para aplicarla.

(o

Birkland (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto de una definicin, por lo que ms importante que definirla es
identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos son:

9
9
9
9
9

La poltica pblica est hecha en el nombre del pblico;

es generalmente hecha o iniciada por el gobierno;
puede ser implementada por actores pblicos y/o privados;
es lo que el gobierno intenta hacer o;
es lo que el gobierno elige no hacer.

Birkland agrega que una poltica es pblica porque afecta a una mayor
variedad de personas e intereses que lo que hace una accin privada. Esto hace,
a su vez, que toda decisin de poltica pblica sea controversial, frustrante para
aquellos cuyos intereses son perjudicados por sta, pero, al mismo tiempo, la
hace muy importante.
Son estas definiciones contradictorias? No. Ellas enfatizan diversos
aspectos presentes en las polticas pblicas. As, resumiendo, diramos que los
elementos centrales que definen a la poltica pblica son:

18

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

el actor privilegiado en ellas es el Estado;

involucran una decisin fundamental sobe hacer o no hacer algo;
tienen una finalidad pblica: los destinatarios son los ciudadanos;
se activan a travs de decisiones de autoridades
investidas con poder
pblico;
involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas;
afectan positiva o negativamente intereses;
requieren instrumentos, definiciones institucionales, organizaciones y
recursos para ser implementadas.

3. APROXIMACIONES CONCEPTUALES
Desde sus ms tempranos inicios, en la dcada de 1920, el anlisis de
polticas pblicas ha ido perfilando aproximaciones o modos de abordar el
anlisis que tienden a identificarse con tradiciones disciplinarias y/o
profesionales. Los anlisis sobre lo que hoy llamamos polticas pblicas surgieron
como una crtica que apuntaba a que los estudios que servan de base a las
intervenciones del Estado eran de carcter formal y legalista, por lo que era
necesario abordar el mundo real tal cual es. As se desarroll, por un lado, una
corriente analtica que se orient hacia el anlisis de sistemas macro, el empirismo
estadstico como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de
decisin. Esta corriente busc precisin cuantitativa, trat de orientarse hacia una
teora emprica sistemtica y uso el anlisis racional de las polticas pblicas.
Por otro lado, paralelamente se fue desarrollando una corriente que se
caracterizaba por reconocer que en la sociedad hay diversidad de intereses lo
que genera una tendencia a la confrontacin, pero, tambin, posibilidades de
convergencia , por usar el anlisis contextual y de casos como metodologa, y
por preferir la racionalidad social entendida como integracin de intereses
como criterio de decisin. Para esta corriente los valores en el proceso de
elaboracin de polticas pblicas es una cuestin central, por lo que buscar
evaluaciones cientficas y valorativamente neutras de las polticas pblicas es un
intento desorientado por evadir cuestiones ms fundamentales de los valores
societales. De este modo, las decisiones en poltica pblica seran ms bien
incrementales pequeos cambios a la vez y responderan a factores crticos de
la coyuntura.
Este breve recorrido acerca del desarrollo del anlisis de polticas pblicas
nos identifica las aproximaciones conceptuales que se han ido perfilando y que
se muestran a continuacin.
a) Aproximacin Formal Institucional
Esta aproximacin a la nocin de poltica pblica se centra en aspectos
institucionales. As, por poltica pblica se entender que ella es una decisin de

19
una autoridad legtima2, adoptada en su rea de competencia, conforme a los
procedimientos establecidos, vinculante para los ciudadanos bajo el imperio de
esa autoridad y que se expresa en la forma de leyes, decretos, actos
administrativos y similares (Aguilar 1994).
El criterio bsico sobre el cual se funda esta aproximacin es que los
actores que participan en el proceso de poltica pblica desempean sus roles
dentro de un contexto institucional, en el cual hay un conjunto de reglas que
establece los pasos y formalidades que deben seguirse para el establecimiento
de una poltica pblica, que confieren atribuciones y responsabilidades a quienes
estn llamados a decidir sobre las polticas pblicas y que prescribe las formas
concretas definidas previamente en la institucionalidad que deben adoptar
las polticas pblicas.
Aunque esta aproximacin resalta los aspectos formales e institucionales de
una poltica pblica, no indica sus contenidos, ni tampoco los intereses en
controversia. La pregunta por los contenidos lleva a identificar el rea de
actividad gubernamental (salud, educacin, econmica y similares) el propsito
a realizar (equidad, empleos productivos), una situacin social deseada
(seguridad ciudadana, proteccin de la familia, pro crecimiento, entre otras), el
problema que el gobierno quiere atacar o resolver (desempleo, pobreza,
calentamiento global). Asimismo, la pregunta por los intereses alrededor de la
poltica pblica lleva a identificar los actores dentro y fuera del Estado y las
posiciones que ellos adoptarn en el debate sobre la poltica pblica.
b) Aproximacin Tcnico Racional
En la aproximacin racional el anlisis se orienta a identificar aquella
alternativa que maximice el bienestar social. As, el Anlisis de Poltica Pblica se
enfoca al estudio, usando la racionalidad econmica, de las decisiones que se
dan fuera del mercado (Mueller 1989). Dado que su pretensin es universalista,
buscando explicar la conducta humana desde la racionalidad econmica
cuestin no asociada a las definiciones de ningn sistema poltico en particular ,
este enfoque no requerira de adaptaciones dependiendo de la realidad a
analizar.
La teora de la eleccin pblica (Public Choice) y la teora de juegos seran
las expresiones conceptuales ms propias de esta aproximacin. La teora de la
eleccin pblica (Public Choice) ve a las polticas pblicas como decisiones
colectivas de individuos egostas y desde la teora de juegos las polticas pblicas
son vistas como una decisin racional en situaciones competitivas.
Birkland (2005), crticamente, argumenta que el Anlisis de Poltica Pblica
es enseado en muchos libros de textos desde una mirada fuertemente ligada a
la literatura sobre teora econmica y modelos racionales de toma de decisiones,
pero que el estudio de las polticas pblicas, como proceso, va mucho ms all
2 La idea de autoridad legtima, en este caso, hace referencia a quien desempea un cargo de
poder haya llegado a el cumpliendo con los requisitos establecidos por la institucionalidad vigente.

20
de lo que se denomina estudio racional de las polticas pblicas. As, los estudiosos
del proceso de polticas pblicas ven los Anlisis de Poltica Pblica racionales,
cientficos y cuantitativos como evidencia que los participantes en el proceso
usan para promover sus polticas y alternativas preferidas.
c) Aproximacin Poltica
Para esta aproximacin la poltica real, en tanto lucha por el poder en
funcin de intereses y ventajas, se expresa y realiza en el proceso de elaboracin
de polticas. De esta manera, el estudio de las polticas pblicas muestra como
surgen las demandas por intervenciones de la autoridad, a partir de los intereses
de diversos grupos, y como estos suman o restan sus intereses, extienden o
restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin
tregua o negocian sus ventajas (Aguilar 1994).
La aproximacin poltica muestra como el surgimiento, diseo, construccin
e implementacin de las polticas pblicas deja ver un intenso proceso poltico de
confrontacin de intereses. Dado que las polticas pblicas satisfacen unos
intereses y no satisfacen otros, ello genera incentivos para que los actores se
movilicen por alterar los resultados de la poltica pblica en su favor. As, los
actores que toman parte en el proceso buscarn satisfacer sus intereses y si no lo
logran buscarn mantener lo que tienen o si advierten que sufrirn perjuicios
producto de la poltica pblica , alternativamente, buscarn minimizar la
prdida.
El resultado final arrojar ganadores y perdedores del proceso que llev al
establecimiento de la poltica pblica. Ganadores sern aquellos cuyos intereses
fueron satisfechos en todo o en parte por la poltica pblica, en tanto que
perdedores sern aquellos que fueron perjudicados por la poltica pblica. Esta
ltima situacin llevar a que quienes se sienten perjudicados busquen
compensaciones, las que se otorgarn dependiendo de la extensin del perjuicio
y los perjudicados, pero, fundamentalmente, de la capacidad de movilizacin e
influencia que tengan o alcancen.
Esta aproximacin ve a las polticas pblicas como parte del proceso
poltico, el que, a su vez, tendra las siguientes etapas. En la primera se da la lucha
poltica por alcanzar los cargos de poder. La segunda corresponde al proceso
propio de la poltica pblica, en el que se identifican los problemas que sern
abordados, se desarrolla el proceso tcnico y poltico de construccin de la
poltica pblica y quienes triunfaron en la lucha poltica por el poder tomarn las
decisiones que ordenan la implementacin de la poltica seleccionada. La
tercera, de la gestin pblica, corresponde a la implementacin de las
intervenciones de poltica pblica decididas por los actores de poder.
Desde el punto de los intereses en juego, Lowi (1995) clasifica a las polticas
pblicas segn los impactos en costos y beneficios que los grupos de inters
esperan de una poltica determinada. Habran polticas distributivas, regulatorias y
redistributivas. Las primeras representan el mbito menos controversial, dado que

21
se refieren a reas de actividad o problemas sobre los cuales hay consenso que
deben ser abordados con recursos pblicos. Ejemplo en este mbito seran las
polticas de educacin y salud.
La poltica con orientacin regulatoria es una arena de conflicto y
negociacin. Hay intereses contrapuestos que se mueven en torno a una misma
cuestin. Hay ganadores y perdedores de los efectos de la regulacin. Ejemplos
de este tipo de polticas seran las intervenciones orientadas a regular el transporte
urbano, a controlar la contaminacin y aquellas polticas que regulan las
telecomunicaciones.
La poltica con orientacin redistributiva es la ms audaz y radical, pues
aborda cuestiones de propiedad, poder y prestigio social y es, por tanto, la cara
ms tensa y conflictiva. Los efectos de estas polticas afectarn a numerosas
personas y grupos. Los liderazgos tienden a ser permanentes y cuentan con
asociaciones civiles y organizaciones poderosas en la defensa de intereses vitales.
Un ejemplo clsico de este tipo son las polticas de reforma agraria, que
consideran redistribucin de la propiedad agrcola, desde los grandes propietarios
a pequeos agricultores y trabajadores del campo.
4. EL DEBATE DE POLTICA PBLICA
El debate de poltica pblica puede ser entendido como un proceso de
confrontacin de argumentos mediante el cual una cierta situacin llega a ser
catalogada o no como problema pblico y, luego, lleva a identificar cual sera un
modo efectivo y polticamente aceptable de abordar la situacin que ha sido
identificada como problema pblico. En este proceso, los argumentos que se
confrontan expresan los intereses en pugna. En la construccin de sus argumentos
los actores acuden a las siguientes racionalidades o bases.
a) Argumentaciones basadas en el estado del conocimiento. Una de las fuentes a
la que con creciente recurrencia se acude para establecer si una situacin
representa carencias objetivas, y que modos efectivos de abordarla estn
disponibles, es el conocimiento que se ha acumulado sobre un determinado
fenmeno. Basado en el conocimiento disponible, Anlisis de Poltica Pblica
caracterizarn la situacin, identificarn a los afectados y proyectarn la
probable evolucin de la situacin si es que nada se hace por enfrentarla y con
alternativas intervenciones de poltica pblica. Por ejemplo, basado en el
conocimiento disponible diversos actores que promueven intervenciones
orientadas a reducir las emanaciones de anhdrido carbnico han mostrado
como esas emanaciones han ido aumentando la temperatura del planeta y
como la seguirn aumentando en el futuro, como ello afecta al ecosistema, a la
salud humana y a la disponibilidad de las fuentes de agua y otros elementos
esenciales la vida en el planeta. Tambin basado en el conocimiento disponible
diversos informes han identificado reas de intervencin que permitiran reducir el
ritmo de incremento y, en lo posible, detener la tendencia alcista o reducir el nivel
de las emanaciones contaminantes. Entre ellas se ubican la fabricacin de
motores de combustin ms eficientes, polticas de proteccin del

22
medioambiente e incentivos al uso de fuentes energticas menos contaminantes.
As, desde un punto de vista del debate de poltica pblica, en este ejemplo, es
posible ver que la argumentacin basada en el conocimiento cientfico
disponible ha llevado a identificar al calentamiento global como un problema
pblico y los mbitos que deberan ser abordados por las intervenciones de
polticas pblicas.
b) Argumentaciones basadas en consideraciones tico morales. Con frecuencia
se acude a consideraciones tico morales para mostrar que una determinada
situacin es un problema pblico que requiere ser enfrentado a travs de
intervenciones de poltica pblica. En este caso, los actores que participan en el
debate construirn sus argumentos desde sus propios marcos normativos, lo que
lleva a que el debate pueda alcanzar altos grados de pasin cuando los marcos
normativos desde los cuales se argumenta son contradictorios. Por ejemplo, las
argumentaciones que muestran a la pobreza y la desigualdad como un
problema pblico se basan en el principio moral de la justicia social, el que
prescribe que dada la igual dignidad de todos los seres humanos no es
moralmente aceptable que haya personas que no logren satisfacer sus
necesidades ms esenciales y que la existencia de desigualdades extremas
contrara la idea de igual dignidad del gnero humano. Consecuentemente, las
propuestas de poltica pblica orientadas a abordar situaciones de pobreza
normalmente se fundan en consideraciones de justicia social.
c) Argumentaciones basadas en racionalidades tcnico econmicas. El
principio bsico de esta racionalidad es la bsqueda de la eficiencia. As,
aquellas situaciones que afecten la eficiencia sern vistas como problemas. La
economa del bienestar identifica a las fallas del mercado como situaciones que
impiden que se d una competencia perfecta en el mercado y, por tanto,
eficiencia en el funcionamiento del sistema econmico. De este modo,
intervenciones de poltica pblica debern abordar la existencia de monopolios,
las externalidades, las asimetras de informacin y la subptima provisin de
bienes pblicos. El criterio para escoger la alternativa de poltica pblica a
adoptar frente a un determinado problema ser el de la eficiencia: aquella que
otorgue los mayores beneficios descontados sus costos. El instrumental tcnico
normalmente utilizado para identificar la alternativa ms eficiente ser aquel
provisto por el anlisis costo beneficio y/o anlisis costo efectividad.
d) Argumentacin basada en consideraciones polticas. Hace referencia a la
distribucin del poder en una determinada comunidad y los efectos que pueden
generar las intervenciones de poltica pblica en el balance de poder actual. Las
polticas de reforma institucional que modifican las atribuciones de los poderes del
Estado o las propuestas de reformas de los sistemas electorales estn fuertemente
basadas en consideraciones polticas. Asimismo, una propuesta de poltica
pblica que promueva el otorgamiento de beneficios, como incremento en los
subsidios monetarios y similares, por ejemplo, a personas de bajos ingresos puede
aparte de las argumentaciones basadas en la justicia social tambin incluir
motivaciones polticas, expresada en una expectativa de quienes promueven la

23
iniciativa de recibir apoyo electoral por parte de quienes reciben los beneficios
de la poltica.
Cmo se resuelve el debate? o Qu argumentacin prevalece? Las
respuestas a estas preguntas estn dadas por el modo como evoluciona el
debate. En el debate los actores utilizan estas lneas argumentales para reforzar
sus posiciones en la defensa de los interese que ellos promueven. El debate es
dinmico y en l los argumentos evolucionan: se mezclan, se agrupan, unos
refuerzan a otros, se refuerzan recprocamente, se derriban o se anulan. La
evolucin del debate tambin impactar a los actores que toman parte en el
proceso, en el sentido que conforme evolucione el debate sus posiciones y
roles que desempean en el proceso podrn verse reforzados o debilitados.
El debate se clausurar con la decisin sobre la poltica pblica en
discusin. Esta, atendida la evolucin del debate, recoger las argumentaciones
an en pie que ms se aproximen a los intereses de los llamados a decidir.
5. SINTESS
Recapitulando en torno a las definiciones y aproximaciones que se han
revisado en esta unidad, los siguientes surgen como elementos convergentes de
la nocin o idea de poltica pblica. Dicho de otro modo, toda poltica
pblica presentara los siguientes cuatro elementos.
Primero, que para que haya una poltica pblica debe haber una decisin
o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una autoridad competente.
Segundo, que esa decisin o conjunto de decisiones siguen un cierto
proceso formal. Es decir, hay un cierto procedimiento institucional que lleva a que
ciertas iniciativas se transformen o no en una poltica pblica.
Tercero, la caracterizacin del problema y la discusin sobre los aspectos
sustantivos de la poltica pblica hace necesario el aporte de la aproximacin
tcnico racional.
Cuarto, que tras la definicin de una poltica pblica hay un proceso
poltico en que diversos actores explicitan sus intereses y pugnan porque los
contenidos concretos de la poltica pblica incorpore y satisfaga esos intereses.
As, es posible ensayar una definicin de poltica pblica como una
intervencin del Estado, expresada en una decisin o conjunto de decisiones de
una autoridad pblica, que considera un anlisis tcnico racional para un tema
determinado y una finalidad especfica, que sigue un procedimiento formal, todo
lo cual se da en el contexto de un intenso proceso poltico de confrontacin y
articulacin de intereses.
Finalmente, el reconocimiento al rol que juega el debate en el proceso de
poltica pblica lleva a comprender que los actores participan en l con las

24
argumentaciones que mejor expresan los intereses que ellos promueven, que el
debate es evolutivo, que se clausurar con la decisin de poltica pblica y que
esta recoger aquel o aquellos argumentos an vigentes que ms se aproximen a
los intereses que promueven los actores protagnicos del proceso y/o los
llamados a decidir.

25
IV.

EL ANLISIS DE POLTICA PBLICA

1. INTRODUCCIN
Segn Dunn (2004) el Anlisis de Poltica Pblica es una disciplina
profesional orientada a la solucin de problemas que se nutre de teoras,
mtodos, del avance del conocimiento producido tanto por las llamadas
disciplinas cientficas, como por las comnmente denominadas ciencias sociales,
del desarrollo de las diversas profesiones y de los aportes de la filosofa poltica y
social.
As, definido dos caractersticas surgen como propias del Anlisis de Poltica
Pblica. La primera hace referencia a que es un trabajo profesional orientado a la
solucin de problemas. Ello indica que en el trabajo de Anlisis de Poltica Pblica
se acude a un conjunto de mtodos, tcnicas y herramientas profesionales tiles
para comprender, caracterizar y expresar como se configura una situacin que
ha sido identificada o es susceptible de ser identificada como problema
pblico, cuales podran ser las causas que lo originan y/o la interdependencia
que presenta con otros problemas. Esta caracterstica de orientacin a la solucin
de problemas tambin incluye el campo de la evaluacin de las polticas
pblicas, toda vez que ese tipo de ejercicio permite identificar si la poltica
evaluada logr resolver el problema que abordaba o, al menos, lo redujo, si fue
eficiente o si habran maneras ms eficientes de abordar el mismo problema.
La idea de una disciplina orientada a la solucin de problemas deriva de
la visin del Anlisis de Poltica Pblica desarrollada por Harold Lasswell (1951)
policy science, como la llamaba , para quien este campo disciplinario deba
orientarse a apoyar la accin y decisiones de gobierno en un rgimen
democrtico. Para Lasswell, el Anlisis de Poltica Pblica deba apartarse de la
especulacin y centrarse en la solucin de los problemas sociales relevantes de
cada poca.
La segunda caracterstica apunta a la multidisciplinariedad del Anlisis de
Poltica Pblica. Dado que los problemas son multidimiensionales e
interdependientes, el Anlisis de Poltica Pblica requiere el aporte de la amplia
variedad de disciplinas cientficas (ciencias bsicas y ciencias sociales),
profesionales, ticas y filosficas para generar una adecuada comprensin de los
problemas y de las intervenciones que probablemente los resolveran o, al menos,
los aminoraran. Por ejemplo, para poder comprender adecuadamente el
problema del calentamiento global es necesaria la concurrencia de las ciencias
bsicas, que entregarn informacin sobre los aspectos sustantivos del problema,
sobre aspectos que deberan incorporar las polticas pblicas que lo aborden y
sobre soluciones estn disponibles hoy. Dado que tanto el problema como las
soluciones tendrn efectos sobre el sistema productivo, el sistema econmico, el
sistema social, y dado que las decisiones finalmente se adoptarn en el sistema
poltico, es necesaria la concurrencia de las ciencias sociales para abordar las
dimensiones sociales del calentamiento global y las soluciones posibles. Asimismo,
dado que las alternativas de poltica pblica que se consideren tendrn efecto

26
sobre el bienestar de las personas, las dimensiones filosficas y tico morales
estarn presentes en el Anlisis de Poltica Pblica. En este mbito, Stone (2002)
afirma que la eleccin de fines y medios requiere una continua transaccin entre
valores que pueden contradecirse como equidad, eficiencia, seguridad, libertad
y democracia.
De este modo, entonces, el Anlisis de Poltica Pblica es un campo de
anlisis multidisciplinario orientado a la comprensin de los problemas, a la
identificacin de posibles soluciones y a determinar la efectividad de las
intervenciones.
2. PARA QU HACEMOS ANLISIS DE POLTICA PBLICA?
Cuatro razones normalmente se expresan para justificar la ejecucin de
Anlisis de Poltica Pblica (ver Dye 2002; y Kraft y Furlong 2004).
a) Para comprender y caracterizar una situacin que ha sido identificada o es
susceptible de ser catalogada como problema pblico, el tipo de
intervenciones de poltica pblica que podran resolverla, aminorarla o
contenerla, y los resultados, efectos o impactos de esas intervenciones.
El Anlisis de Poltica Pblica tambin permite identificar las condiciones
sociales, econmicas y polticas, o de la naturaleza, que se relacionan con
aquello los problemas que estn siendo o sern abordados por polticas pblicas
especficas, y establecer cmo esas condiciones provocan, determinan o influyen
en el problema analizado.
Por otro lado, el Anlisis de Poltica Pblica permite comprender como, por
qu y bajo qu condiciones surgen las respuestas del sistema poltico frente a las
demandas por intervenciones que plantean los ciudadanos y otros actores frente
a situaciones que los afectan; como son procesadas esas demandas y si se da un
vnculo entre tipos de problemas, tipos de demandas y tipos de soluciones
(polticas pblicas).
b) Para otorgar asesora profesional a las autoridades u otros actores que
participan en el proceso de la poltica pblica. La comprensin del problema y la
identificacin de alternativas de solucin permitira sugerir cmo podra abordarse
un cierto problema y qu tipo de intervencin de poltica pblica podra ms
probablemente lograr los resultados e impactos deseados o acercarse a ellos.
As, el Anlisis de Poltica Pblica permite responder a preguntas prcticas que
autoridades y otros actores enfrentan regularmente, tales como: Qu es lo mejor
que podramos hacer para abordar el problema (dadas las circunstancias)? y
Cul es el mejor resultado que podemos lograr al abordar el problema (dadas
las circunstancias)?
c) Para apoyar y promover la participacin de los ciudadanos en las diversas
etapas del proceso de la poltica pblica. En la medida que ms informacin est
disponible sobre los problemas que surgen en las comunidades, sobre aquellos

27
que son abordados por las autoridades y sobre las alternativas de poltica pblica
que estn siendo consideradas o aquellas bajo implementacin, mayores
posibilidades tendrn los ciudadanos de participar en el proceso, tanto para
expresar como el problema los afecta como para aportar sus puntos de vistas
sobre las alternativas de solucin que estn siendo consideradas. Ello permite
ampliar y enriquecer el debate de poltica pblica.
En este contexto, variadas organizaciones, partidos polticos y
agrupaciones de ciudadanos efectan Anlisis de Poltica Pblica para decidir
sus posiciones sobre un tema en debate. Estos anlisis y posiciones luego son
diseminados a amplios segmentos a travs de publicaciones sitios web, blogs y
otros medios que proveen las tecnologas de informacin y comunicaciones.
Tambin es cada vez ms frecuente que las agencias de gobierno difundan
informes sobre los problemas que abordan, las polticas que han estado
implementando y las evaluaciones efectuadas sobre las polticas. En este mbito,
el gobierno electrnico ha logrado gran inters en Amrica Latina, porque
permite una vinculacin directa y novedosa entre el Estado y los ciudadanos.
Para Rodrigo Araya (2004: 24), esta herramienta es la interfase entre el gobierno y
los ciudadanos (y) es la manera en que el Estado se muestra, se vincula con
la ciudadana y ofrece servicios (e informacin de su quehacer) a travs de
medios digitales.
d) Para influir sobre las decisiones de poltica pblica. Luego de avanzar en la
comprensin de un problema los analistas identifican alternativas de solucin que
difunden en ambientes especializados y entre quienes participan en el proceso
de la poltica pblica. El modo como evolucione el debate y como avance el
proceso determinar luego cuales de esas alternativas propuestas sern
seriamente consideradas en el diseo y decisin de poltica pblica y cuales sern
descartadas.
3. QU APRENDEMOS DEL ANLISIS DE POLTICA PBLICA?
Segn Dye (2002) tres tipos de aprendizajes se obtienen de los Anlisis de
Poltica Pblica.
a) El Anlisis de Poltica Pblica provee, en primer trmino, una descripcin de la
situacin que est siendo abordada a travs de una poltica pblica. As,
primeramente, el anlisis identifica qu problema ha sido reconocido por el
gobierno, cul es la importancia y prioridad que le ha dado, con qu tipo de
poltica pblica enfrenta el problema, cules son los marcos conceptuales de la
poltica pblica, enfoques, contenidos, poblacin objetivo a la que va dirigida,
resultados esperados y recursos involucrados.
b) El Anlisis de Poltica Pblica tambin establece si hay correspondencia entre el
problema y la poltica. Con ello el anlisis aporta decisivos elementos de juicio
para que autoridades y otros actores involucrados en el proceso puedan
comprobar si la poltica que se implementa o se proyecta implementar es la
adecuada al problema identificado o no. Puede ser que el anlisis concluya que

28
el diseo de la poltica y los recursos asignados a ella sean insuficientes para el
tamao del problema que debe abordar. En ese caso, la implicancia evidente
del anlisis ser la necesidad de redisear la poltica pblica.
c) Adicionalmente, el anlisis informa acerca de las consecuencias generadas
por la poltica pblica. Las evaluaciones que se hagan permitirn identificar los
resultados e impactos previstos o no que logr la poltica pblica analizada, si
esta fue efectiva, eficaz y/o eficiente, si los servicios o bienes que distribuye la
poltica llegaron a la poblacin objetivo identificada previamente, los dificultades
que aparecieron durante la implementacin o si esta se dio, sin sobresaltos, de
acuerdo a lo previsto en el diseo. Puede ocurrir que la poltica no logre cumplir
las metas previstas y que los resultados e impactos no sean los que se esperaban,
no obstante que los estudios indican una adecuada correspondencia entre el
diseo y el problema. En ese caso, el Anlisis de Poltica Pblica centrar su
atencin en la implementacin y usar como hiptesis de trabajo que los
resultados observados obedecen a una inadecuada puesta en prctica del
diseo.
4. EL ANLISIS DE LA VIABILIDAD POLTICA DE LA POLTICA PBLICA
Las polticas pblicas se deciden polticamente en el mbito poltico. Ello
muestra la necesidad que, aparte del trabajo profesional riguroso para
comprender los problemas y disear polticas pblicas efectivas, es necesario
abordar las dimensiones propiamente polticas de confrontacin de intereses
del proceso. En este espacio es donde convergen analistas (profesionales) y
polticos. Los primeros aportan los elementos sustantivos y tcnicos de la poltica
pblica, los segundos desarrollan su labor en las redes de poder con la finalidad
de lograr los apoyos necesarios y neutralizar las oposiciones a la poltica pblica.
Behn (1981) argumenta que polticos y analistas son dos actores claves en
el proceso de construccin e implementacin de polticas pblicas, que tienen
nfasis distintos pero que deben armonizar sus esfuerzos para el xito de la
poltica. Tambin desliza la idea que el analista debe aprender del poltico y
construir una estrategia poltica para que la iniciativa de poltica pblica pueda
tener visibilidad poltica, lograr respaldo de los actores de poder y as pueda,
finalmente, implementarse.
Aunque analistas y polticos tienen perspectivas distintas, dados los roles
que desempean, es necesario que sus esfuerzos se integren para que el
problema que reivindican se incorpore a la Agenda Pblica y las propuestas que
promueven se transformen en poltica pblica. As, por un lado, los analistas
enfatizan la eficiencia, cmo las polticas pueden afectar a la sociedad en su
conjunto, buscan construir definiciones claras y jerarquizadas de los objetivos de la
poltica e insisten en la medicin de los resultados e identificacin de los impactos
para lo cual acuden a un sofisticado instrumental tcnico antes que un mero
recuento de cuanto se invirti o las actividades que se desarrollaron en nombre
de la poltica. Por el otro lado, los polticos enfatizan la distribucin de beneficios,
en vez de la eficiencia; la inversin y la actividad, antes que los resultados; los

29
intereses de sus electores y cmo las polticas pblicas afectan a ciertos individuos
y grupos. Para los polticos la negociacin, la transaccin, el compromiso y la
imagen pblica que proyectan sern la preocupacin central, por lo que
tendern a eliminar aquellos objetivos que dificultan los consensos y a evitar
decisiones que afecten su imagen su principal capital . Aunque informes
tcnicos lo recomienden, descontinuar un programa, detener un proyecto o dejar
una obra a medio construir implica reconocer un error, una evaluacin poco
cuidadosa, un despilfarro y que las autoridades encargadas lo estn haciendo
mal. Para el poltico, los costos polticos de este tipo de decisin pueden ser ms
importantes que los costos econmicos.
En este contexto, lo que parece necesario es que el analista no slo disee
una poltica que sea tcnicamente correcta y eficiente, sino que tambin disee
una estrategia poltica que permita aprobarla e implementarla. En el diseo de la
poltica, el analista persuade a travs de la definicin de objetivos que alcanzar
la poltica, asegurando que es la alternativa ms eficiente. En el diseo de la
estrategia poltica de implementacin deber involucrar intereses, establecer
alianzas y movilizar actores de poder detrs de la iniciativa. De este modo, en el
diseo de la estrategia poltica el analista deber responder a las siguientes
preguntas: Cules son los obstculos polticos para la aprobacin e
implementacin de la poltica?, Cules son las transacciones posibles, sin que
ello desvirte la poltica?, Hay alguna alternativa razonable de reemplazo en el
evento que la alternativa prioritaria no logre los apoyos necesarios o despierte
insuperables rechazos?
A este punto del anlisis, entonces, la cuestin se centra en la pregunta por
la viabilidad poltica de una iniciativa de poltica pblica, es decir: Qu factores
determinaran la viabilidad poltica de una iniciativa?. Siguiendo a Meltsner (1992)
y Kingdon (1995) la viabilidad de una iniciativa estara determinada por la relacin
entre los intereses, motivaciones, creencias y recursos de los actores involucrados
en el proceso, el clima poltico, el proceso de negociacin y el mbito donde se
decide la poltica pblica. Los prrafos que siguen describen estos factores.
a) En buena medida los actores se distinguen en el proceso, entre s, por la
postura a favor, en contra o neutral que adoptan en relacin a la poltica
propuesta, cuestin que est fuertemente determinada por cmo esta afecta sus
intereses. La respuesta a la pregunta acerca de quines ganan y quines pierden
con la poltica en discusin dar un indicio acerca de cules sern los actores
relevantes y cul sera su posicin en torno a la poltica, aunque es necesario
aclarar que no hay un mtodo para determinarlos con certeza a priori.
b) Tambin es necesario enfatizar que los actores tienen diversas motivaciones.
Estos son elementos de tipo idiosincrsico, extremadamente singulares (propios de
cada actores), que no slo dependen de cada actor sino tambin del tiempo y
lugar concreto. A su vez, la motivacin de un actor determinar el precio que
otro actor deber pagar para conseguir su apoyo. Por ello, se da con cierta
frecuencia el hecho que un actor oculte sus preferencias respecto de una poltica
pblica especfica con el propsito aumentar su capacidad de negociacin y

30
elevar el precio que los otros actores pagarn por su apoyo. Tambin puede
ocurrir que un actor decida apoyar una poltica respecto de cul era inicialmente
neutral o, incluso, le implicaba una pequea perdida en la esperanza que
recibir apoyo en otra iniciativa sobre la cual tiene gran inters.
c) Las creencias representan el marco valrico que orienta la conducta de los
actores y que determinan sus preferencias. Hay una estrecha relacin entre
creencias y motivaciones. Las creencias sern determinantes en la posicin que
adopta un actor en relacin a una poltica determinada. Por ejemplo, es
altamente probable que un actor que crea en la actividad del Estado como
distribuidor de beneficios e igualador social rechace una poltica de
privatizaciones. Lo mismo ocurrir con un actor que sea catlico en relacin con
una propuesta de legalizacin del aborto.
d) Los recursos son algo que los dems valoran, desean o estiman til. Segn
Meltsner (1992), los recursos permiten satisfacer motivaciones. Los recursos son de
diferente tipo como dinero, posicin, red de relaciones, capacidad intelectual,
informacin y conocimiento, poder, habilidad poltica, prestigio.
Los actores tienen diversas dotaciones de recursos. Las alianzas implican
agregacin de recursos en busca de lograr la viabilidad de una iniciativa poltica.
A su vez, los actores invierten o ponen en juego sus recursos en el proceso
poltico que se desarrolla cuando se intenta transforman una iniciativa en poltica
pblica. Ocurre con frecuencia que luego de tener xito con la implementacin
de una iniciativa un actor aumente sus recursos: su prestigio, red de relaciones
fortalecidas, reconocimiento o exaltacin de su habilidad poltica, conocimiento
(bajo la forma de experiencia) e, incluso, posicin. Lo contrario tambin ocurre
frecuentemente, De ah que los actores son renuentes a arriesgar su capital
poltico frente a cualquier iniciativa que tienen ante s.
e) El ambiente o clima poltico rene las percepciones coyunturales de los
actores, la opinin pblica, prioridades polticas y aquello que es polticamente
correcto. Es algo intangible, pero con efectos polticos concretos. El clima poltico
determina qu tiene mayores probabilidades de xito y qu debe esperar. El
clima poltico, como todo clima, cambia: a veces lentamente y otras veces un
hecho precipita rpidos cambios en el clima poltico. Por ejemplo, Ha influido la
difusin del documental de Al Gore sobre Una verdad incomoda en el clima
poltico y la percepcin de actores influyentes en Estados Unidos para generar
regulaciones ms estrictas de las emanaciones de anhdrido carbnico?.
f) Los intercambios y la construccin de consensos. Luego de la definicin de los
contenidos de la iniciativa de poltica pblica sus impulsores se dan a la tarea de
buscar respaldo poltico. El objetivo de este proceso es sumar a quienes son
proclives a la iniciativa (intereses similares) o, incluso, son neutrales y neutralizar a
quienes se oponen. La construccin de consensos est gobernada por el arte de
la negociacin y en ella los actores transan. El consenso o acuerdo tienen un
precio, que a menudo toma la forma de un apoyo presente a la iniciativa en
discusin a cambio de un apoyo a la iniciativa en que el aliado est interesado.

31

Este proceso lleva a identificar los obstculos a la iniciativa. Ello permitir

sondear la necesidad de introducirle modificaciones a la iniciativa para expandir
la base de apoyo poltico a ella o, incluso, evaluar si es necesario inclinarse por
una alternativa que, no siendo inicialmente la prioritaria, permita asegurar los
apoyos necesarios o minimizar los rechazos.
g) Finalmente, el mbito donde se decide la poltica pblica determinar cuales
son los actores relevantes y la posicin en que los actores participan en el
proceso. Este mbito indica el lugar donde se tomar la decisin sobre la
poltica pblica. El diseo institucional sealado por la Constitucin y las leyes
indicar los mbitos en que deba adoptarse la decisin, dependiendo de la
forma que adopte la poltica pblica. As, la decisin puede ser una materia que
deba adoptarse al interior de poder ejecutivo una decisin presidencial, una
votacin del gabinete ministerial, la atribucin de un Ministro , en una votacin
en el Congreso, mediante un plebiscito o en una esfera de poder similar.
La determinacin del mbito en que se adoptar la decisin identifica el
campo o espacio de poder en el que se dar la contienda poltica (por la
implementacin de la poltica). Ello permite elaborar el mapa poltico que
mostrar los roles que desarrollarn los actores y que posicin adoptarn en la
contienda a favor, neutral o en contra. Los roles que desempeen los actores
depender muy centralmente de las facultades y atribuciones que tienen.
Los actores pugnarn por llevar la discusin y decisin de la iniciativa al
terreno que ms les acomoda, pues con ello buscan maximizar sus posibilidades
de aprobacin y minimizar el riesgo de rechazo. Por ejemplo, en tiempo en que la
Presidenta chilena Michelle Bachelet era Ministra de Salud dict un Decreto
Supremo sobre atenciones mdicas a mujeres, lo que en crculos pro vida se
interpret como aborto teraputico encubierto. Para los opositores a esta
prctica, ese tipo de iniciativa era materia de ley por lo que ella debera haberse
discutido y decidido en el parlamento, donde, con una alta probabilidad, dada
la mayoritaria filiacin catlica de los parlamentarios, la iniciativa habra sido
rechazada.
5. SNTESIS
El Anlisis de Poltica Pblica es un campo de trabajo profesional prctico,
orientado a la solucin de problemas y multidisciplinario. El Anlisis de Poltica
Pblica se hace para comprender las situaciones que han sido o estn en vas
de ser identificadas como problemas pblicos, para asesorar a las autoridades y
otros actores claves en el proceso de la poltica pblica, para apoyar y promover
la participacin ciudadana en la discusin de problemas y polticas pblicas, y
para influir en su diseo e implementacin.
Asimismo, el Anlisis de Poltica Pblica permite describir la situacin que
est siendo abordada por una poltica pblica, establecer si hay correspondencia
entre el problema identificado y la poltica que busca resolverlo o aminorarlo, e

32
identificar las consecuencias de la implementacin de la poltica pblica en la
forma de resultados, impactos y si fue efectiva, eficaz y/o eficiente.
Finalmente, el analista de poltica pblica tambin deber considerar una
estrategia poltica que le otorgue razonables posibilidades de xito que la
iniciativa ser aprobada e implementada.

33
V.

DISEO E INSTRUMENTOS DE POLTICA PBLICA

1. INTRODUCCIN
Segn Kraft y Furlong (2004) el diseo de la poltica pblica hace referencia
a la cuidadosa consideracin, durante la etapa de la formulacin de la poltica,
del rol que desempearn durante la implementacin tanto los organismos
pblicos como la poblacin a la que se aplicar la poltica. A su turno, Birkland
(2005) define el diseo de la poltica pblica como el proceso por el cual las
polticas son delineadas, a travs de un anlisis tcnico y de un proceso poltico,
con la finalidad de alcanzar una cierta meta.
Las definiciones citadas muestran las dos caractersticas del diseo de las
polticas pblicas. Por un lado, una faceta tcnica, en la que luego de
identificarse un problema se deduce, estructura o disea una intervencin con la
finalidad de resolver o, al menos, mitigar el problema. Ello supone un cierto
proceso racional en el que el problema es descompuesto en sus elementos
constitutivos, se identifican sus caractersticas, causas, interconexiones y
consecuencias. A partir de ello, entonces, se disearan las polticas pblicas
respectivas. Conjuntamente se establece un proceso de evaluacin, que debera
formar parte del mismo diseo de la poltica, y que tiene por finalidad entregar
informacin a los tomadores de decisiones y otros actores del proceso de la
poltica pblica
Por otro lado, en las secciones anteriores del documento se ha reconocido
y se seguir haciendo ms adelante la dimensin poltica de las polticas
pblicas. Esta dimensin poltica es expresada en la confrontacin de intereses
que se da en torno al reconocimiento de una carencia social como problema
pblico, a la demanda por intervenciones del Estado y a los contenidos
especficos que adopta una poltica pblica, los que satisfarn unos intereses y no
otros.
As, entonces, la formulacin de polticas pblicas reconoce, por un lado,
un proceso tcnico racional y, por otro, un intenso proceso poltico. Esta unidad
se concentra en el proceso tcnico racional o, dicho de otro modo, en el trabajo
del analista de poltica pblica en producir una propuesta o alternativa que
ser sometida a discusin, juicio y controversia en el proceso poltico de la poltica
pblica.
2. EL RECONOCIMIENTO DE UN PROCESO TCNICO RACIONAL
Bardach (2000) ofrece un esquema de trabajo del proceso de
construccin de una propuesta de poltica pblica, que se muestra en el siguiente
cuadro.

34
Cuadro 2. Modelo de Bardach
Definir el problema
Recolectar evidencia
Construir alternativas
Seleccionar criterios
Proyectar resultados
Analizar pros y contras
Decidir
Presentar el caso
Fuente: Bardach 2000
Bardach agrega que no necesariamente se da la secuencia presentada
en el Cuadro 2 en cada problema y su correspondiente formulacin de propuesta
de poltica pblica, y que tampoco todos los pasos estarn presentes en toda
poltica, aunque el primero y el ltimo se darn en todos los casos.
Aunque los elementos polticos en el diseo de las propuestas de poltica
pblica no se consideran si no probablemente en el ltimo paso , el
significativo aporte que hace Bardach, al presentar su esquema de ocho pasos,
es que ofrece un mtodo estructurado de trabajo tcnico a quienes desean
dedicar sus esfuerzos profesionales a la asesora en el diseo de polticas pblicas.
De hecho, Bardach escribe para alumnos de carreras que incorporan el Anlisis
de Poltica Pblica en sus currculos de estudios.
Tomando como base la propuesta de Bardach y entendiendo que el
proceso poltico que se da en torno a las polticas pblicas se concentra en el
reconocimiento del problema y en la discusin de las alternativas surgidas, el
proceso de construccin de las alternativas o propuestas puede ser
caracterizado con un nfasis ms tcnico. Asimismo, considerando que los ocho
pasos sealados no se dan en todos los casos, es posible reordenar el proceso en
tres grandes etapas: comprensin y caracterizacin del problema, definicin de
la intervencin, y eleccin de los instrumentos a travs de los cuales se
materializar la poltica pblica. Ellos son abordados en la seccin siguiente.
3. DISEO DE LA PROPUESTA O ALTERNATIVA
a) Comprensin y caracterizacin del problema
Una vez que el problema ha sido establecido como tal en l mbito
poltico es necesario comprenderlo para, luego, construir las propuestas
orientadas a resolverlo. En los ambientes polticos los problemas son identificados
en trminos generales, con simplicidad y ambigedad, porque en ello logran
extender la convocatoria a amplios segmentos y obtener el respaldo a la causa
que reivindican. Si los problemas fueran definidos con precisin en el mbito
poltico, habra claridad respecto de a quienes afecta, sus alcances y

35
consecuencias. Si fuera as, aquellos que claramente no son afectados por la
situacin careceran de incentivos para involucrarse en el proceso de la poltica
pblica y dar apoyo poltico a los lderes que los impulsan.
De este modo, entonces, el reconocimiento de un problema por los
actores de poder slo implica que hay una situacin que debe ser abordada a
travs de una intervencin de poltica pblica. El paso siguiente es comprender el
problema, pues ello producir la informacin que permitir generar un diseo
efectivo de la poltica pblica que lo aborde. Este es el trabajo de los analistas de
poltica pblica.
En la comprensin del problema el analista buscar responder las
siguientes preguntas: Cul es el problema?, Por qu esa situacin es un
problema?, Qu consecuencias negativas genera?, A quin y cuntos afecta
(tamao del problema)?, Cmo ha evolucionado el problema?, Cul es su
estado actual?, Qu ocurrira si no se interviene? El analista adems deber
indagar si hay alguna poltica pblica que haya abordado el problema, si hay
otras intervenciones en reas prximas y que consecuencias han generado.
Tambin deber identificar y caracterizar el contexto institucional, poltico,
econmico y/o social en que el
problema se desenvuelve y aportar
antecedentes relevantes (cuantitativos y cualitativos) acerca de la situacin
analizada.
b) Definicin de la propuesta de intervencin
Luego de avanzar en la comprensin del problema, los analistas disearn
alternativas que pondrn a disposicin de los actores de poder, los que en un
intenso proceso poltico arribarn a una decisin sobre cul finalmente ser la
que se implementar. Desde este punto de vista, la formulacin de polticas
pblicas hace referencia a la evaluacin de posibles cursos de accin
(alternativas o propuestas) disponibles para resolver el problema pblico. La
bsqueda de una solucin a un problema es un proceso complejo y sujeto a una
amplia variedad de presiones y contingencias. A menudo este proceso se aleja
de una perspectiva racional o sistemtica.
La esencia del planteamiento de propuestas de intervencin, no solo se
centra en aquellas opciones que tcnicamente resolveran o reduciran el
problema, sino que tambin aquellas que son posibles de implementar, desde
una amplia gama de consideraciones polticas, econmicas, de oportunidad y
similares.
En la formulacin de las propuestas, los analistas acuden a marcos
conceptuales que explicitan las causas que estaran produciendo o
contribuyendo al problema y las conexiones con otros fenmenos, como tambin
acuden a investigaciones recientes que dan cuenta del estado del conocimiento
respecto del problema. A partir de ello, los analistas formulan las propuestas de
intervencin con las que esperan resolver el problema. A su vez, en el diseo de
las propuestas usarn un sofisticado instrumental tcnico proveniente tanto de las

36
llamadas disciplinas cientficas cuando el problema abordado es una cuestin
de la naturaleza, como son los temas ambientales, por ejemplo como tambin
de las ciencias sociales como la economa, la ciencia poltica, la sociologa y
otras , que les permitirn formular diseos que recojan el estado del
conocimiento sobre la conducta humana en diversas reas y contextos. El tipo de
problema que enfrenten determinar el tipo de instrumental que usarn.
El diseo de propuestas enfrenta restricciones. stas estn determinadas
por el problema mismo, el contexto institucional y el proceso poltico. Segn
Howlett y Ramesh (2003) las restricciones que se enfrentan en el proceso de
construccin de la propuesta pueden ser sustantivas y procedimentales, en tanto
que Munger (2000) identifica restricciones polticas y organizacionales.
Reagrupando las restricciones que se enfrentan que se tienen al momento de
generar las propuestas, recomendaciones o alternativas de poltica pblica,
aparece que ellas podran ser sustantivas, institucionales o polticas. Las
restricciones sustantivas son propias de la situacin que se desea enfrentar, dado
que son las propias caractersticas del problema y sus causas las que determinan
las dificultades para abordarlo y resolverlo. Por ejemplo, dado que la pobreza es
un problema multidimensional y multicausal, relacionado con bajos e
inadecuados niveles educacionales, ms frgil salud y dificultades de acceso a la
atencin de salud, dbil capital social, dificultades de acceso a las
oportunidades laborales y de emprendimiento, con aspectos culturales de los
grupos identificados como pobres y precarios mecanismos de proteccin social,
entre otros factores, la formulacin de una propuesta que aborde este problema
se vuelve en s compleja y un trabajo con altos grados de dificultad. Del mismo
modo, dado el todava insuficiente conocimiento que disponemos sobre el virus
que provoca el SIDA, la recurrencia de conductas y prcticas sexuales que
favorecen en contagio de la enfermedad entre la poblacin y los marcos
culturales y ticos dominantes hacen que la tarea de disear polticas orientadas
a enfrentar esta pandemia sea una tarea extremadamente compleja y difcil.
Las restricciones institucionales tienen que ver con las leyes, reglamentos y
procedimientos involucrados para tomar la decisin sobre la propuesta e
implementarla. Estas restricciones pueden inhibir el surgimiento o puesta en
prctica de ciertas iniciativas o propuestas, simplemente porque son contrarias al
diseo institucional. Por ejemplo, dadas las normas que rigen a los empleados
pblicos carrera administrativa o carrera funcionaria, como se les denomina en
diversos pases que consagran la inamovilidad en el empleo pblico, polticas de
reforma de la gestin pblica, de modernizacin del Estado o que se plantean
como objetivo una mayor efectividad o eficiencia de la Administracin Pblica
normalmente encuentran serias restricciones para desvincular a los funcionarios
pblicos de ms bajo rendimiento.
Las restricciones polticas hacen referencia a la aceptacin que ellas
tengan en otros actores del proceso de la poltica pblica. Influyentes actores
pueden considerar subjetivamente que la propuesta es inadecuada y se
opondrn a ella. Aunque la propuesta tenga alto mrito tcnico, ello puede
llegar a ser suficiente para que la propuesta sea descartada en el proceso. Ello

37
refuerza la idea expresada en la unidad anterior respecto de la necesidad que los
analistas tambin diseen estrategias polticas que permitan aprobar e
implementar, luego, las propuestas de poltica pblica.
Adicionalmente, las propuestas que se generen pueden ser de distinto tipo.
Una manera de tipificarlas es establecer si ellas se apartan muy sustantivamente
del status quo. Majone (1991) seala que algunas pueden involucrar pequeos
cambios de polticas existentes, en cuyo caso sern calificadas como propuestas
incrementales; otras pueden implicar cambios sustanciales respecto de las
polticas actuales y, en consecuencia, sern calificadas como alternativas
radicales; en tanto que otras abordarn problemas nuevos para los cuales no
haba intervenciones previas.
Una vez concluida la elaboracin de la propuesta, ella entrar a un
proceso en el que se confrontar con propuestas formuladas por otros actores.
Este proceso de confrontacin de alternativas es esencialmente poltico y en l se
descartarn aquellas propuestas que no sern capaces de superar las
restricciones sustantivas, institucionales o polticas . El modo como se eliminan
las alternativas revela cmo funciona el proceso. Algunos actores pueden tener
ventajas sobre otros si ellos tienen una posicin ms slida o ms respetada en la
identificacin del problema. Otros pueden tener mayor capacidad en el diseo
de la estrategia de implementacin. Otros pueden tener ms poder e influencia
para implementar la alternativa que ms convenga a sus intereses (Howlett y
Ramesh 2003).
Conforme a ello, los analistas acudirn a criterios que les permitan evaluar
si los resultados probables de sus propuestas son satisfactorios, dado que las
propuestas que ellos generen sern una alternativa ms que entrar al proceso
de seleccin y descarte. Siguiendo a Dunn (2004) y Bardach (2000) se distinguen
los siguientes tres tipos de criterios para evaluar los resultados que proyectan las
alternativas en consideracin.

Efectividad y Eficiencia. Este criterio se orienta a determinar si la propuesta

lograr alcanzar los resultados previstos y los beneficios netos que ella
generar. Los beneficios netos hacen referencia a la diferencia entre los
beneficios que produce la iniciativa y los costos en que debe incurrirse
para producirla. Las distintas propuestas sern competitivas entre s, por lo
que la alternativa ms eficiente ser aquella que genere el mayor
beneficio neto. El modo de determinar los indicadores de eficiencia es a
travs de los estudios de costo beneficio y costo efectividad.

Criterios Valricos. Tambin ocurre con frecuencia que las alternativas de

poltica pblica son analizadas en relacin a criterios ms valricos como
la equidad, justicia, libertad y similares. Un problema central con estos
criterios es concordar un significado prctico u operacional. Normalmente,
en el contexto de las polticas sociales, el criterio de igualdad y equidad, es
expresado a travs de los indicadores de ingreso (Coeficiente de Gini e

38
ndice 20/20, por ejemplo) o de acceso a servicios sociales (cobertura de
educacin, salud y proteccin social por grupos sociales). Aunque estos
indicadores estn ampliamente difundidos, hay crticas respecto de s
efectivamente indican igualdad, equidad, justicia (ver, por ejemplo, Sen
1990 y 1999, UNDP 1997).

Criterios Prcticos. Estos criterios hacen referencia a factores polticos e

institucionales que debern enfrentar las propuestas, en la eventualidad
que lleguen a ser implementadas.
* Legalidad. Las alternativas deben estar en sintona con la Constitucin,
leyes y reglamentos. Si la propuesta no satisface este criterio ser
inmediatamente descartada, porque supondra una violacin del
ordenamiento institucional.
*

Aceptacin poltica. Si hay mucha oposicin o poco apoyo a una

iniciativa la vialidad poltica de ella est en serio riesgo, por lo que ser
necesario generar u optar por una propuesta que genere ms
aceptacin y reduzca la probabilidad de rechazo.

Aplicabilidad. A veces, grandes ideas son impracticables, ya sea

porque el proceso de implementacin es demasiado tortuoso, porque
no existe la tecnologa, porque no existen capacidades humanas o
recursos materiales suficientes para ponerla en prctica. En ese caso
habr que optar por una alternativa de reemplazo.

c) Instrumentos de Intervencin
Cmo intervenir? Esta es la pregunta por los instrumentos que estn
disponibles para implementar una alternativa particular de poltica pblica. Los
instrumentos son los elementos que los diseadores de la propuesta de poltica
disponen para que los implementadores y/o poblacin objetivo hagan algo que
de otra manera no haran, con la finalidad de modificar conductas para resolver
un problema pblico o alcanzar metas consideradas en el diseo de la poltica
(Schneider e Ingram 1997). Varias investigaciones han concluido que un pequeo
nmero de instrumentos son usados y que la eleccin de los instrumentos aparece
relacionada con las capacidades organizacionales e institucionales del
organismo pblico que implementar la intervencin, como tambin con las
preferencias de los formuladores de la poltica pblica. A continuacin se
presenta una tipologa no exhaustiva de los instrumentos recurrentemente
utilizados para implementar una poltica pblica:
a) Gestin Directa del Gobierno. El gobierno puede usar su propia estructura o
aparato administrativo para proveer un bien o servicio que se estima resolver el
problema. En este caso el gobierno acta directamente. Los instrumentos
concretos pueden ser:

Provisin directa a travs de agencias pblicas, como la defensa de la

integridad territorial, el orden pblico, el control de la delincuencia, la

39

provisin por rganos pblicos de servicios de atencin de salud y servicios

educacionales.
Empresas Pblicas (aquellas donde una parte importante de la propiedad
es del Estado). Dada que el marco jurdico que las rige es ms flexible que
aquel que se le aplica a la Administracin Pblica y que normalmente
actan a travs del mercado, varios analistas consideran que pueden ser
ms eficiente que el gobierno central. Por ejemplo, en varios pases la
provisin de servicios de agua potable y alcantarillado es realizada a
travs de empresas pblicas.

b) Privatizacin. Optando por el criterio de la eficiencia (costo-efectividad y

costo-beneficio) con cierta recurrencia el gobierno opta por transferir al sector
privado un conjunto de actividades que las asuma directamente, aunque el
sector pblico retiene la responsabilidad por la implementacin de la poltica y la
supervigilancia de los resultados. Por ejemplo, an cuando la poltica de
seguridad social es una cuestin diseada y regulada por el Estado, en varios
pases se ha implementado un sistema de pensiones basado en la capitalizacin
individual de los fondos aportados por los trabajadores, los que son administrados
por compaas privadas.
c) Regulaciones. Pueden ser de dos tipos.

Regulacin establecida a travs de leyes y actos del gobierno, y ejercida a

travs de organismos pblicos. La misin de esos organismos es hacer un
seguimiento y supervigilancia de la actividad de un sector y asegurar que
las leyes y normas se cumplan. Esto implica asegurarse que los regulados
hagan lo que se espera que hagan y no hagan lo que no se espera. En el
caso chileno, por ejemplo, los organismos reguladores reciben la
denominacin
de
Superintendencias.
As,
entre
otras,
hay
Superintendencias de Salud, Superintendencia de Administradoras de
Fondos de Pensiones, Superintendencia de Valores y Seguros,
Superintendencias de Bancos e Instituciones Financieras.

Autorregulacin. En ciertas oportunidades el Estado confiere a ciertas

actividades la posibilidad de autorregularse. Por ejemplo, en Chile, hasta la
dcada de 1970 hubo inscripcin automtica y obligatoria en los Colegios
Profesionales (asociaciones que agrupan a quienes ejercen una misma
profesin, como mdicos, ingenieros, arquitectos y otros) y estos tenan la
tuicin tica del ejercicio profesional, pudiendo en casos de faltas graves
llegar a suspender o caducar la autorizacin para el ejercicio de la
profesin de algn afiliado.

d) Mecanismos de mercado. Con frecuencia los gobiernos generan

intervenciones para asegurar el correcto funcionamiento de los mercados, en la
idea que esto es una eficiente asignacin de recursos. As, establecen y refuerzan
derechos de propiedad, refuerzan la institucionalidad para reducir los costos de
transaccin, o establecen precios, cuotas de produccin y acuerdos. En
ocasiones pueden crear o reconocer explcitamente mercados, transfiriendo a

40
ellos, al menos, parte de la provisin de bienes y servicios. El sistema de
subvenciones escolares o School Voucher System es un ejemplo del uso de este
tipo de mecanismo.
e) Impuestos. Tienen por finalidad capturar recursos para el financiamiento de las
actividades del Estado y/o desincentivar la realizacin de actividades. Coexisten
con mecanismos de mercado. Por ejemplo, los altos impuestos que se aplican a
los cigarrillos tiene como finalidad desincentivar la prctica de fumar.
f) Subsidios. Buscan focalizar las actividades del gobierno en favor de ciertos
grupos o estimular el desarrollo de acciones. El gobierno puede otorgarlos
directamente a los ciudadanos o a travs de organizaciones que desarrollaran la
actividad que interesa al gobierno.
g) Campaas de educacin, informacin y persuasin que buscan alterar
conductas pre existentes. Por ejemplo, las campaas de comunicacin que en
diversos pases se llevan a cabo para prevenir el contagio del SIDA tienen como
finalidad modificar o evitar conductas asociadas a mayores riesgos de contagio
de esa enfermedad.
4. SINTESIS
El diseo de las propuestas de polticas pblicas y la eleccin de los
instrumentos que se utilizarn para materializar la intervencin es una tarea que
reviste caractersticas de trabajo tcnico, dentro del proceso de la poltica
pblica. El diseo de las propuestas es un trabajo que requiere comprender y
caracterizar el problema, definir las propuestas de intervencin y seleccionar los
instrumentos que se usarn para materializar la poltica pblica.
En el proceso tcnico del diseo, el analista deber acopiar informacin
que le permita comprender de qu se trata el problema, su tamao y cuales son
sus alcances. El diseo de las propuestas involucrar tanto la identificacin de
cursos de accin que permitan resolver o aminorar el problema pblico, como
tambin delinear la estrategia poltica que permita aprobar la propuesta. En el
diseo de las propuestas los analistas enfrentaran restricciones sustantivas,
institucionales o polticas. Adicionalmente, dado que las alternativas entrarn a un
proceso poltico de seleccin y descarte, para determinar la fortaleza de sus
propuestas los analistas evaluarn los resultados de acuerdo a criterios
comnmente utilizados, como efectividad y eficiencia, criterios valricos y criterios
prcticos referidos a la legalidad, aceptacin poltica y aplicabilidad de la
propuesta.
En el diseo de la propuesta el analista aplicar los instrumentos que estn
a su disposicin. Entre ellos: gestin directa del gobierno, privatizaciones,
regulaciones, mecanismos de mercado, impuestos, subsidios, campaas de
educacin, informacin y persuasin

41

VI.

INSTITUCIONES, ORGANIZACIONES, GESTIN Y POLTICAS PBLICAS

1. INTRODUCCIN
En las secciones anteriores se ha establecido que las polticas pblicas son
intervenciones del Estado orientadas a resolver problemas pblicos o, al menos,
aminorarlos. Estas intervenciones son implementadas a travs de los organismos
pblicos el aparato administrativo del Estado en el contexto del marco
institucional que las rige. As, el rol de las agencias pblicas es implementar o
gestionar polticas pblicas, con las finalidades ya sealadas.
Esta perspectiva del rol de los organismos pblicos en el proceso de la
poltica pblica implica un cambio de enfoque en la gestin pblica: desde el
tradicional enfoque de la Administracin Pblica, centrado en el paradigma
burocrtico, a un enfoque de gestin pblica centrado en los resultados que
alcanzan las intervenciones del Estado. Este lltimo percibe que la misin del
aparato pblico es crear valor pblico y para ello implementa y gestiona las
polticas pblicas con efectividad.
Bresser (2004) afirma que est naciendo un nuevo Estado que l llama
Social Liberal que plantea nuevas y crecientes exigencias, unido a la necesidad
de mayor eficiencia; todo lo cual hace necesario un cambio en el modo en
cmo se gestiona el Estado. Este cambio alude a una reforma de la gestin
pblica entendida como una reforma institucional, que involucra el
establecimiento de un conjunto de nuevas instituciones, que presuponen la
existencia de la democracia, y que persigue el incremento de la calidad y la
eficiencia de los servicios pblicos.
Este nuevo Estado sera social, por un lado, porque busca expandir los
derechos sociales y la provisin de servicios pblicos esenciales a toda la
poblacin entre ellos: educacin, salud, ingreso mnimo, sistema bsico de
pensiones, acceso a servicios esenciales: luz, agua, servicios educacionales y de
salud, por ejemplo. Bresser afirma que esto es as, no por razones normativas, sino
por cuestiones electorales. Dado que los ciudadanos esperan que el Estado les
proporcione los servicios sociales bsicos. Por otro lado, el naciente Estado sera
Liberal porque asume el mercado y la libre competencia mucho ms que en
poca anteriores. As, por un lado, en este tipo de Estado se da un rechazo a la
idea de un Estado productor de bienes y servicios para el mercado. Por otro,
tambin se asume que las actividades que son esenciales del Estado y que no son
de carcter monoplico, no tienen por qu ser realizadas directamente por el
Estado, lo que implica una creciente prctica de externalizacin de servicios.
Segn Bresser Pereira, este nuevo contexto plantea una exigencia que
una Administracin Pblica piramidal, basada en el apego al reglamento,
sobrerregulada, con controles jerrquicos estrechos y estrictos, y auditorias
basadas en procedimientos, y no en resultados, no es capaz de resolver. Ello ha
generado una percepcin extendida de inefectividad, inoportunidad e

42
ineficiencia. En el nuevo contexto se busca usar los recursos pblicos con la
mxima eficiencia para lograr satisfacer las demandas de los ciudadanos,
enfrentando las oportunidades y amenazas que genera un mundo globalizado.
Ello implica que el rol del aparato administrativo del Estado se vuelve ms
complejo y ms demandante, dado que la misin se traslada a la creacin de
valor pblico lo que implica abordar los problemas pblicos con soluciones
valorados por los ciudadanos . A su vez, el valor pblico se alcanza a travs de
polticas pblicas que correspondan a los problemas identificados y que se
gestiones efectivamente.
2. INSTITUCIONES Y ORGANIZACIONES PBLICAS: CONCEPTOS
Las instituciones son trascendentales en el resultado que logra la ejecucin
y gestin de polticas pblicas, pues ellas generan el contexto en el cual los
organismos pblicos desarrollan los procesos de decisin poltica y de
implementacin de las polticas pblicas.
Segn Douglas North (1998), las instituciones son un compuesto de reglas,
restricciones informales (normas de comportamiento y convenciones) y sus
caractersticas, como tambin la capacidad de hacer cumplir las normas y las
pautas de conducta que estructuran, organizan y formalizan las interacciones
humanas repetidas. Las instituciones son las reglas del juego y, por tanto, definen
la manera como se juega. Las instituciones se expresan en Constituciones,
Estatutos, leyes, contratos y pautas de conductas. Ellos especifican las reglas del
juego que existen en toda sociedad. Las organizaciones que surgirn
consecuentemente, reflejarn las oportunidades disponibles para los ciudadanos.
Los organismos pblicos, agencias pblicas o servicios pblicos son,
entonces, los entes encargados de poner en prctica las instituciones reglas del
juego y comportarse conforme a ellas. Las organizaciones pblicas ponen en
movimiento las reglas del juego establecidas en la institucionalidad y las hacen
cumplir. Son las organizaciones pblicas las que sancionan a quienes no cumplen
las normas.
Por qu son importantes las instituciones? Cuatro argumentos pueden
plantearse para responder a esta pregunta.

Argumento econmico: reducen los costos de la transaccin. Estos son los

costos de implementar y hacer cumplir los acuerdos y contratos. Los tribunales
de justicia son las organizaciones pblicas que proveen la estructura coercitiva
para hacer cumplir los contratos. En la medida que la institucionalidad genere
bajos costos de transaccin, reducir la incertidumbre y permitir el
florecimiento de la economa y el desarrollo, segn esta argumentacin.

Argumento poltico: favorecen la gobernabilidad. A partir de la dcada de

1980 en el contexto de los procesos de transicin a la democracia el
concepto de gobernabilidad comenz a aparecer frecuentemente en el
anlisis politolgico latinoamericano, centrando su atencin en las relaciones

43
de poder entre los poderes ejecutivo y legislativo. El tema de inters era que la
institucionalidad que regulaba estas relaciones permitiera un fluido proceso de
toma de decisiones poltica. Con ello lo que se buscaba era que las
renacientes democracias generaran un sistema institucional que les permitiera
ser efectivas en abordar y resolver los asuntos de inters pblicos y, al mismo
tiempo, evitar que los actores polticos se bloquearan o generaran situaciones
de caos social y anarqua, porque ello poda alentar regresiones autoritarias.
El concepto de gobernabilidad tambin hace referencia a las reglas del
juego que existen en una sociedad para acceder y ejercer el poder. Esta idea
hace referencia, a su vez, la capacidad de autogobierno de las sociedades.

Argumento desde la gestin pblica: la efectividad de la accin del Estado.

Desde este punto de vista el acento se pone en las normas y distribucin de
competencia que tienen los agentes pblicos para cumplir los mandatos
polticos que reciben. Aqu un concepto central es de valor pblico, es decir,
como los Administradores Pblicos dirigen a su organizacin para satisfacer
aspiraciones ciudadanas.

Argumento desde las polticas pblicas: la calidad de las polticas pblicas. Las
caractersticas que asume la institucionalidad tiene un rol central en la calidad
de las polticas pblicas que se formulan e implementan. Siguiendo a Stein
(2006), se puede ver a las polticas pblicas como el resultado de intercambios
complejos, en un contexto institucional, entre actores polticos a travs del
tiempo.

3. LA RELACIN ENTRE POLTICA, POLTICAS PBLICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA

Sobre este punto Adam Przeworski (2004) se pregunta cmo pueden, los
que dirigen el Estado, gobernar en beneficio de todos si ellos son reclutados en
elecciones partidarias? Przeworski parte reconociendo el hecho que el abuso
partidista del poder del gobierno es un fenmeno extendido e intuitivamente
reconocido por los ciudadanos de la mayora de las democracias. Los partidos
buscan retener el poder y una consecuencia natural de ello es que usen el
aparato del gobierno para promover sus intereses.
Ante este dilema, el paradigma burocrtico establece una separacin
entre poltica y administracin, es decir, una administracin racional al servicio
del inters pblico. Ello implica que los polticos identifican los problemas y
deciden qu polticas pblicas se implementarn. Los administradores, por su
parte, son los encargados de poner en funcionamiento esas decisiones e
implementar las polticas pblicas a travs del aparato administrativo del Estado,
por s mismo o por contratacin, concesin o delegacin regulada a terceros.
Esta separacin entre polticos y administradores es, sin embargo,
Los administradores son nombrados por los polticos para que hagan el
que ellos (los polticos) dicen que (los administradores) deben hacer.
administradores deben su cargo a los polticos y, en consecuencia,

ficticia.
trabajo
As, los
deben

44
responder a ellos. Adicionalmente, los administradores prefiguran las decisiones
de los polticos a travs de los informes que preparan, el manejo de la informacin
tcnica y la evaluacin de las alternativas. Los administradores tambin tienen
comportamientos polticos cuando implementan polticas pblicas, pues deben
enfrentar y resolver las demandas que generan los grupos de presin que surgen
alrededor de toda poltica pblica.
La conclusin de este breve anlisis es que la Administracin Pblica,
gestin pblica o gestin de Estado est en un espacio poltico y, por tanto, no es
posible separar la poltica y la administracin. La administracin es finalmente
poltica en tanto se propone satisfacer aspiraciones sentidas por los ciudadanos.
Para que los gobiernos surgidos de elecciones partidistas gobiernen
para todos, segn Przeworski, es necesario que las instituciones democrticas
funcionen. En esta idea, seran los electores los que podran prevenir
arbitrariedades bajo la amenaza de no votar por ellos en la prxima eleccin.
Para evitar esto, los gobiernos deben anticipar las sanciones de los electores y
gobernar para todos. Dado que las elecciones son cada cierto tiempo, Przeworski
seala que las encuestas de opinin pblica pueden ser un buen mecanismo de
sancin, pues el gobernante que baja sustancialmente en popularidad ve
debilitada su capacidad para gobernar. Si esto ocurre, el propio partido de
gobierno, ante la probabilidad de perder las prximas elecciones, se volver
contra el gobierno y ello hara que el gobierno enmendara el rumbo.
El anlisis de Przeworski supone un modelo del actor racional, donde los
electores saben lo que les conviene, tienen toda la informacin y de todo ello
derivan sus preferencias. Esto, a su vez, supone un cierto ajuste automtico, en
que la mano invisible tambin operara en los mercados polticos ocurre esto en
la realidad?, ocurre actualmente, en un contexto como ya se ha sealado
de expansin de la idea de la democracia?, ha ocurrido en las diferentes etapas
y formas que ha asumido el Estado?.
El anlisis de Przeworski tambin permite deducir un rol para el
Administrador Pblico, que ira bastante ms all que el de mero implementador
de las decisiones de los polticos como supone errneamente el paradigma
burocrtico . Si el rgimen democrtico genera los incentivos para que los
polticos gobiernen para todos y dado que los polticos desean retener el poder,
entonces ello llevara a que las polticas pblicas que se implementen aborden las
aspiraciones de los ciudadanos, porque de esa manera los ciudadanos votaran
por aquellos que recogieron sus aspiraciones en las polticas que impulsaron.
Dado que los Administradores Pblicos son los que implementan las polticas, ellos
se ubican en un espacio intermedio entre los polticos y los ciudadanos, lo que les
pone en una situacin expectante para identificar en lo concreto cuales son
las aspiraciones ciudadanas, si las polticas pblicas las ests satisfaciendo y
elevar esa informacin a los espacios de decisin poltica.
An reconociendo que la administracin es poltica como lo afirma
Przeworski el rol que le cabe al Administrador Pblico es el de dilogo con los

45
actores relevantes involucrados en la poltica pblica, para que esta alcance al
menos los niveles de efectividad que polticos y ciudadanos esperan.
4. GESTIN PBLICA Y POLTICAS PBLICAS
a) El Mandato Poltico
La seccin introductoria de esta unidad ha sealado que las polticas
pblicas se implementan a travs del aparato administrativo del Estado, en un
contexto institucional. Las polticas pblicas son implementadas por organismos
o agencias pblicas, muchas veces creados especficamente para poner en
prctica una poltica pblica determinada. A su vez, esos organismos pblicos
deben realizar su trabajo sujetos a un conjunto de normas que los rigen y que
conforman el contexto institucional en que esos organismos se inscriben.
A su vez, el punto precedente ha mostrado la relacin entre poltica y
gestin pblica, enfatizando que los Administradores Pblicos a travs de los
organismos pblicos que dirigen traducen en accin las instrucciones que
reciben de los polticos respecto de las tareas que deben emprender y los
intereses que deben promover.
En este esquema conceptual, entonces, las polticas pblicas representan
el mandato poltico que reciben los Administradores o Gerentes Pblicos y que
implementarn a travs de las organizaciones pblicas que dirigen. Ellas
identifican los problemas que el gobierno ha decidido abordar, expresan las
soluciones que el gobierno ha identificado, diseado o seleccionado para
resolver, intentar resolver o aminorar el problema, muestran los objetivos y
resultados que los Administradores Pblicos deben lograr y sealan los criterios,
principios y maneras de cmo debe abordarse el problema.
En el cumplimiento de este mandato poltico el Administrador Pblico
conecta el problema pblico, la poltica pblica y la gestin pblica. Ello implica
la necesidad de creacin de valor pblico.
b) La Nocin de Valor Pblico
Los organismos pblicos crean valor pblico cuando implementan polticas
pblicas que tienen por misin crear y distribuir bienes y/o servicios valorados por
los ciudadanos.
En la nocin de valor pblico hay una cierta analoga a la idea del valor
que crean las empresas privadas cuando vende su produccin en el mercado.
Las decisiones de consumo y el precio que estn dispuestos a pagar es una
indicacin del valor que los consumidores le asignan al producto que esa
empresa vende en el mercado. Pero los productos que el Estado pone a
disposicin de los ciudadanos son normalmente financiados con el presupuesto
pblico, el que es obtenido mayoritariamente a travs de impuestos, lo que indica
que a diferencia de los bienes y servicios privados los ciudadanos raramente

46
tienen la posibilidad de asignar sus recursos, a travs de sus decisiones
individuales, a aquello que consideran valioso. Dado que el Estado genera
transacciones con los ciudadanos que estn fuera del mercado, la idea de valor
que crean las intervenciones del Estado debe entenderse con una lgica distinta
a la del mercado.
As, entonces, la idea de valor pblico apunta al resultado de la accin del
Estado que concluye en la satisfaccin de aspiraciones de los ciudadanos, no
resuelta a travs de transacciones de mercado. Hay valor pblico cuando el
Estado genera productos bienes y servicios que son valorados por los
ciudadanos.
Moore (1998) argumenta que para que haya valor pblico los resultados
que se obtienen de la intervencin del Estado deben ser superiores al costo de
haber producido privadamente el mismo resultado. Para determinar ello existe un
conjunto de tcnicas que permiten identificar si se esta produciendo o no valor
publico, tales como el anlisis costo beneficio, el anlisis costo efectividad, el
Anlisis de Poltica Pblica y la evaluacin de programas.
La finalidad de la gestin pblica, entonces, es crear valor pblico. Para
ello, las organizaciones pblicas reciben mandatos de los representantes polticos
de los ciudadanos que consisten en generar bienes o servicios que satisfagan
necesidades, demandas o aspiraciones de los ciudadanos. As, el trabajo
directivo en el sector pblico se orienta a:

Traducir el mandato en acciones que se orienten a la satisfaccin de

necesidades, demandas o aspiraciones de los ciudadanos; y

Demostrar que los productos generados por la organizacin pblica satisfacen

necesidades, demandas o aspiraciones de los ciudadanos.

Las necesidades, demandas o aspiraciones de los ciudadanos se expresan

en los problemas pblicos incluidos en la Agenda Pblica. Las polticas pblicas
expresan los mandatos que asumen resolvern problemas pblicos y que las
organizaciones pblicas deben implementar. Las organizaciones pblicas,
entonces, implementarn polticas pblicas orientndolas a resolver los problemas
pblicos. Dicho de otro modo, las organizaciones pblicas crean valor pblico
cuando implementan polticas pblicas que resuelven o aminoran problemas
pblicos.
Siguiendo a Moore (1998), el trabajo directivo en el sector pblico consiste
en guiar a sus organizaciones para que estas generen valor pblico. La gestin
pblica crea valor pblico de dos maneras:

Produciendo bienes y servicios especficos que sectores especficos de la

poblacin necesitan o demandan y que ellos, por si mismos, no logran resolver.

47

Gestionando organizaciones pblicas con apego a valores, principios y

procedimientos que encarnen aspiraciones ciudadanas. Entre ellos
tendramos:

9 Valores del servicio pblico, como la orientacin al inters general y no

al inters particular;
9 Principios de la gestin pblica, como la efectividad, eficiencia y
responsabilidad; y
9 Procedimientos deducidos del conjunto de normas establecidas de
acuerdo a la institucionalidad democrtica.
c) La Gestin Poltica
Conforme a lo sealado, las polticas pblicas expresan los mandatos que
el Administrador Pblico debe implementar. Pero a menudo esos mandatos son
difusos, incorporan contradicciones o simplemente hay un conjunto de intereses
que presionan al Administrador Pblico y que pueden no ser concordantes entre
s, ni con el inters general e, incluso, pueden contradecir las expectativas de los
ciudadanos. Adicionalmente, las aspiraciones ciudadanas no son cuestiones que
se expresen con claridad. Todo ello puede hacer que el mandato se diluya y que
las intervenciones del Estado no alcancen la efectividad que se espera de ellas.
Cmo debe actuar el Administrador Pblico frente a estas circunstancias?
Dado que estas situaciones se expresan en un espacio poltico, el directivo
pblico debe dialogar con los actores relevantes involucrados en la poltica
pblica que debe implementar la red de la poltica pblica. El dilogo con
quienes participan en esta red le permitir al Administrador Pblico clarificar el
mandato que expresa la poltica pblica, tanto aquel que recibe de sus
superiores los polticos , como tambin clarificar en que consisten las
aspiraciones ciudadanas en relacin al problema pblico; identificar de que
manera se crea concretamente valor pblico en la situacin en la que le toca
intervenir; y legitimar la visin que encierra el mandato poltico en lo concreto y
operativo.
A travs de la gestin poltica el Administrador Pblico conecta a la
organizacin con la red de la poltica pblica, permitiendo un dilogo de mutua
influencia. Asimismo, a travs de la gestin poltica el Administrador Pblico pone
a la gestin pblica al servicio de los fines de la poltica pblica y, con ello, se
orienta a generar correspondencia entre la intervencin del Estado y el problema
pblico, con lo que crea valor pblico. El cuadro 3 muestra grficamente esta
relacin e identifica que ella se da en un ambiente poltico.

48

Cuadro 3. El Tringulo Crtico de la Gestin y las Polticas Pblicas

Ambiente Poltico

Ambiente
Poltico

PROBLEMA
PBLICO

POLTICAS
PBLICAS
GESTIN
POLTICA

Ambiente
Poltico

GESTIN PBLICA
Ambiente Poltico

Fuente: elaboracin propia

La gestin poltica se refiere al conjunto de esfuerzos que desarrolla
Administrador Pblico para orientar y conducir a todos los involucrados
cumplimiento del mandato poltico. De este modo, entonces, la finalidad de
gestin poltica es generar fuentes de apoyo y legitimidad a la gestin de
organizacin pblica.

el
al
la
la

De manera consistente con la nocin de valor pblico, una fuente

importante de legitimidad est en la percepcin de los ciudadanos que los
recursos asignados a la organizacin pblica son gastados e invertidos en
acciones que satisfacen aspiraciones ciudadanas y por procedimientos
aceptados. Asimismo, dado que las aspiraciones ciudadanas son canalizadas por
los polticos, surgidos a travs del sistema de representacin, y que ellos definen
los mandatos polticos bajo una presuncin que stos crearn valor pblico, otra
fuente de apoyo y legitimad se ubica en los mbitos de decisin poltica, en los
que el Administrador Pblico debe demostrar que ha creado valor pblico. As,
Moore (1998: 63) seala que deberamos evaluar los esfuerzos del directivo
pblico no en trminos del mercado econmico de consumidores individuales,
sino del mercado poltico de decisiones colectivas generadas a travs de las
instituciones de representacin democrticas. Ello lleva a que el Administrador
Pblico deba demostrar que la poltica pblica que implementa la organizacin
que dirige crea valor pblico en varios frentes: al interior del poder ejecutivo; en el
Congreso, tanto en los debates que se dan en torno a la poltica pblica que le
corresponde implementar, en las comisiones que deben conocer la marcha de

49
ella, en las discusiones presupuestarias; y, ms ampliamente, ante la opinin
pblica.
Esta manera de ver a la gestin pblica desde las polticas pblicas
implica reconocer que la organizacin pblica se encuentra en el centro de un
complejo entramado de intereses y expectativas que diversos actores tienen
sobre ella. Es decir, la organizacin pblica forma parte de una red de actores y
organizaciones con las que coexisten, se relaciona y que influyen en los resultados
que alcance la gestin. As, dado que la organizacin se encuentra en un
ambiente que no controla, en el que circula informacin y coexisten intereses de
diverso tipo, y que de l surgen influencias y decisiones que tampoco controla, es
necesario que el directivo pblico dialogue con los actores relevantes externos a
la organizacin con la finalidad de persuadirlos acerca de los propsitos y
actividades de la organizacin que dirige.
En este mbito, el rol del Administrador Pblico, entonces, ser poner
informacin de la organizacin en la red de la poltica pblica, interactuar con los
actores relevantes de la red, con la finalidad de persuadirlos acerca de los
propsitos y actividades de la organizacin, as como de los avances y
circunstancias de la poltica pblica, y capturar informacin relevante que circula
en la red y que puede implicar efectos para la organizacin y/o para el propio
directivo pblico. Entre los actores relevantes con los que debe dialogar se
cuentan:

Jefes directos y superiores. En este grupo no slo se nomina para el puesto

o se desvincula al directivo pblico, sino que aqu tambin se establecen
o interpretan los trminos concretos del mandato que el Administrador
Pblico implementa y se deciden los recursos con que cuenta para su
gestin. En esta relacin siempre hay una tensin entre la subordinacin,
por un lado, y la amplitud del espacio de gestin y responsabilidad por la
gestin, por otro.

Relaciones con el entorno. Es necesario reconocer que, en el proceso de

implementacin de la poltica pblica, se dan un conjunto de relaciones
horizontales con organizaciones y actores relevantes que se ubican en el
mismo
espacio
de
poltica
pblica.
Con las organizaciones pblicas habr que coordinar esfuerzos para no
duplicarlos y lograr apoyos para el cumplimiento del mandato. Asimismo,
con los actores y organizaciones privadas habr que generan lneas de
cooperacin para lograr mayor efectividad y legitimidad.

Usuarios y grupos de inters en torno a la poltica pblica. Es recurrente que

en torno a una poltica pblica se conformen grupos de inters
organizados que surgen de los propios usuarios y que entran en dilogo
con la organizacin pblica. Esa relacin es bidireccional y se traslada
rpidamente a los espacios polticos, por lo que el directivo pblico debe
abordar esa situacin a travs del ejercicio del arte de la negociacin y la
explicitacin de compromisos.

50
Aparte de los intereses que manifiestan los usuarios sobre la
poltica pblica y los bienes y/o servicios que esta los distribuye ,
hay en ellos un conjunto de valores que la poltica pblica representa.
Tambin en el entorno hay una cierta percepcin de cmo deberan
ser
las cosas. Si la gestin de la poltica se conduce conforme a esa percepcin
tendr mayor aceptacin. Pero si la poltica y la gestin
desafan
esa
percepcin, debern demostrar que la visin alternativa es ms efectiva.
5. SINTESIS
Las polticas pblicas representan el mandato poltico, surgido a travs del
sistema de representacin en sociedades democrticas , que los
Administradores Pblicos deben implementar. Las polticas pblicas se
implementan a travs del aparato administrativo del Estado, es decir, a travs de
organismos pblicos que traducen los enunciados de los mandatos en accin
concreta. El proceso se da al amparo, o bajo el imperio, de instituciones. Es decir,
hay un conjunto de normas y reglas que distribuyen competencias, regulan el
sistema de representacin y el surgimiento de las polticas pblicas, establecen las
formas que ellas adoptan y sealan las modalidades de implementacin.
Las polticas pblicas crean valor pblico, cuando ellas satisfacen
aspiraciones sentidas y se implementan con apego a principios, valores y
procedimientos institucionalizados, apreciados por los ciudadanos.
Para implementar el mandato y crear y demostrar la creacin de valor
pblico el Administrador Pblico debe interactuar y dialogar con los actores
relevantes de la red que surge alrededor de la poltica pblica. Ellos se ubican en
el poder ejecutivo, en el Congreso, en el entorno de la organizacin pblica y,
ms ampliamente, tambin en la opinin pblica. En este mbito, el
Administrador Pblico pondr informacin relevante de la organizacin y de la
poltica en la red de la poltica pblica, buscar persuadir a los actores relevantes
acerca de los propsitos y actividades emprendidas en nombre de la poltica y
capturar informacin relevante para la organizacin y el propio Administrador
que circula en la red.

51
VII.

ACTORES EN LA CONSTRUCCIN DE LA POLTICA PBLICA

1. INTRODUCIN
La idea de actor de la poltica pblica hace referencia a quienes
participan o estn involucrados en alguna etapa del proceso que sigue la poltica
pblica, desde sus etapas ms tempranas de reconocimiento de un problema
hasta las de decisin e implementacin de la intervencin. Los actores
involucrados en la poltica pblica pueden ser individuales lderes polticos o de
opinin, o personas influyentes o colectivos, como agrupaciones de ciudadanos
u otros grupos de inters. En este marco surgen las siguientes preguntas, que estas
notas abordarn: Quines son los actores que intervienen en el proceso de
elaboracin de una poltica pblica? Cmo intervienen? Son todos los actores
igualmente importantes en la elaboracin de la poltica pblica?
En las unidades anteriores se ha sealado la importancia de las instituciones
en el proceso de formulacin e implementacin de las polticas pblicas, pues
ellas proveen los incentivos o desincentivos para que los actores acten de
una forma o de otra en la persecucin de sus intereses. Las polticas pblicas son
el resultado de acciones y transacciones desarrolladas por actores de poder en
un cierto contexto institucional. As, aunque pueden identificarse ciertos aspectos
comunes, en lo concreto las respuestas a las preguntas sealadas variarn
dependiendo del rgimen poltico de que se trate y de la organizacin de cada
sistema poltico. Siguiendo a Lindblom (1991), la elaboracin de polticas pblicas
es ms complicada en los sistemas democrticos, respecto de los regmenes no
democrticos, simplemente por el mayor nmero de actores que intervienen en
las democracias. Adicionalmente, en las democracias los intereses se expresan
con libertad, lo que hace que la variedad e intensidad de influencias a que estn
sujetos los tomadores de decisiones de polticas pblicas difiera de lo que ocurre
en las dictaduras, donde los intereses que se expresan y satisfacen son los del
grupo gobernante.
Por otro lado, la organizacin y distribucin de las competencias en el
sistema poltico regula las interacciones que se dan entre los actores y esto, a su
vez, afecta el desarrollo del proceso de la poltica pblica. Por ejemplo, los roles
que desempean actores de la poltica pblica en los poderes ejecutivo y
legislativo y las influencias que alcanzan diferirn en un sistema parlamentario
respecto de un sistema presidencial. Incluso en sistemas presidenciales pueden
haber distinciones: por ejemplo, el rol del Congreso en Estados Unidos tiene
atribuciones de gasto, lo que no ocurre en Chile, donde toda iniciativa de ley que
genere compromisos al presupuesto pblico debe ser patrocinada por el
Presidente de la Repblica. Esta ilustracin muestra que las definiciones
institucionales determina a los roles desempeados por los actores de la poltica
pblica.
Howlet y Ramesh (2003) agregan que los actores se diferencian entre
aquellos que estn ms ntimamente involucrados en el proceso de la poltica
pblica y aquellos que son marginales a l. Los primeros sern aquellos cuyos

52
intereses aparecen ms directamente involucrados con la poltica pblica en
discusin y que los autores citados los denominan como actores que pertenecen
a las redes de inters. Los actores marginales seran aquellos que estn distantes
de las redes de inters y que, por ello, su involucramiento en el proceso es
discontinuo y de baja intensidad.
Kingdon (1995) ofrece una caracterizacin de los actores que participan
en el proceso, segn su ubicacin formal. As distingue actores dentro del Estado y
fuera del Estado. Una clasificacin similar ofrecen Birkland (2005), y Stein y otros
(2006) al identificar actores oficiales y no oficiales el primero y actores formales
e informales el segundo en el proceso de poltica pblica. El uso de estos
criterios institucionales permite que los actores sean fcilmente identificables y,
por esa razn, esta ser la tipologa que se usar en este documento.
2. LOS ACTORES
Como ha sido reseado en la introduccin los actores que participan en el
proceso de la poltica pblica lo hacen desde posiciones formales u oficiales, por
un lado, o desde posiciones informales o no oficiales por otro. En ellas podrn ser
actores centrales o marginales, dependiendo de su mayor o menor proximidad a
la red de intereses de la poltica. Los actores formales u oficiales son aquellos
que desempean cargos formales de poder dentro de la estructura del Estado y
cuyas atribuciones, competencias, facultades y relaciones (entre esos cargos
formales de poder) estn sealadas en la Constitucin, las leyes y otras normas
del Estado. Los actores informales o no oficiales se involucran al proceso en
consideracin a si los intereses que ellos representan sern afectados positiva o
negativamente por la poltica publica en discusin. Emergen desde la propia
sociedad, pueden ser actores colectivos o individuales y el desempeo de sus
roles no est reglado al modo como lo estn los cargos desempeados por los
actores formales , an cuando sus actuaciones deben ceirse a la
institucionalidad vigente como cualquier ciudadano.
La literatura anglosajona habla del gobierno, pero en la tradicin
latinoamericana gobierno tiende a identificarse con altos cargos del poder
ejecutivo, desempeados por una administracin particular (o gobierno de
turno). Por ello, en estas notas las referencias a los actores formales debe
entenderse referida a los cargos formales del Estado, particularmente en los
poderes ejecutivos y legislativos.
Asimismo, la literatura anglosajona reconoce un rol relevante en el proceso
de la poltica pblica al poder judicial y para el caso latinoamericano Stein y otros
(2006: 87) sealan que ste estara adquiriendo una importancia creciente tanto
para la poltica como para las polticas pblicas. El modo como el poder judicial
afectara a las polticas pblicas sera a travs de sus fallos e interpretaciones.
Aunque tericamente esta es una argumentacin plausible, no hay evidencia
emprica que respalde la argumentacin de Stein y otros. Por ejemplo, un trabajo
efectuado en el contexto del curso sobre Polticas Pblicas en el Magster en
Ciencia Poltica de la Universidad de Chile, basado en una muestra de fallos de la

53
Corte Suprema, en que el fondo de la discusin eran las prestaciones de salud
que deba dar el Estado para proteger el derecho a la vida, consagrado
constitucionalmente, mostr que los tribunales no alteraban la poltica pblica al
establecer que el deber el Estado en otorgar prestaciones que resguarden el
derecho a la vida est determinado por el monto de los recursos que se han
asignado a tal fin en la respectiva ley de presupuesto. Por esta razn en estas
notas no se analizar a los tribunales como actor significativo en el proceso de
poltica pblica.
Conforme a lo anterior, los siguientes puntos de esta unidad abordarn a
los actores formales, que estn dentro de la estructura del Estado, tales como el
Presidente, el gabinete ministerial, los asesores presidenciales, los parlamentarios y
la Administracin Pblica o burocracia. Tambin abordar a los actores
informales, o fuera del aparato del Estado, tales como los grupos de inters, los
partidos polticos, acadmicos, investigadores y expertos, y los medios de
comunicacin.
3. LOS ACTORES FORMALES
Como ya se ha sealado en la seccin precedente, estos actores
desempean cargos dentro de la estructura del Estado. En estas notas se
agruparn dependiendo de si ellos desempean roles propiamente polticos, si
ejercen un rol de consejera a quien desempea el ms relevante rol poltico o si
su labor es de tipo administrativo en el aparato burocrtico.
a) Los cargos polticos
Estos son tanto los cargos de eleccin popular como aquellas altas
posiciones de autoridad formal en la estructura del poder ejecutivo.

Presidente de la Repblica. Las facultades que la Constitucin le otorga al

Presidente le hace ser el actor ms influyente en el proceso. En varios pases es
el Presidente quien debe otorgar patrocinio a las iniciativas que generen
compromisos al presupuesto pblico, para que la iniciativa pueda seguir el
trmite parlamentario. Tiene tambin iniciativa de ley, capacidad de veto y
una gran influencia en el establecimiento de la agenda legislativa. Las
atribuciones formales que le confiere el sistema institucional en la mayora de
los pases de Amrica Latina lo hace ser un actor muy poderoso en el
proceso de la poltica pblica. Los parlamentarios, en cambio, tienen iniciativa
en un muy limitado nmero de materias, sus atribuciones son menores,
comparadas con las del Presidente, y para superar el veto presidencial se
necesitan altos qurum, los que son normalmente muy difciles de lograr.
Aunque el Presidente puede determinar la agenda, no puede dominar las
alternativas que son seriamente consideradas ni menos determinar los
resultados finales de los temas de la agenda. Todos los temas de agenda
afectan e incluyen a una diversidad de actores, hay aspectos tcnicos que
deben ser abordados, todo lo cual implica que un nmero de personas ms

54
all del Presidente y su crculo inmediato intervienen en el proceso.
Adicionalmente, cuando se trata de una poltica pblica que debe
materializarse a travs de una ley es necesaria una votacin parlamentaria, la
que est sujeta al debate poltico en el Congreso y al anlisis de cmo esa ley
afecta los intereses que cada uno de los parlamentarios representa.
De qu recursos dispone el Presidente en el proceso de elaboracin de
poltica pblica?
(i)

Los recursos institucionales a su disposicin, sealados en la Constitucin y

las leyes, que incluyen, entre muchos, la iniciativa de ley, las atribuciones
de gasto, la capacidad de veto y la potestad de contratar a personas
para desempear los cargos claves en el gobierno3 y despedirlos4 si dejan
de contar con su confianza.

(ii)

Comparado con el Congreso, el poder ejecutivo es ms unitario en sus

decisiones y depende esencialmente de la voluntad del Presidente. El
Presidente es quien encabeza el poder ejecutivo, lidera la coalicin de
gobierno y tiene la facultad de o se espera que ejerza su liderazgo para
resolver los conflictos que surgen en el gabinete, coalicin o en el
equipo de gobierno.

(iii) El Presidente atrae la atencin pblica ms que ningn otro actor en el

proceso de la poltica pblica. Los medios de comunicacin cubren
prioritariamente la actividad del Presidente antes que la de cualquier otro
actor poltico. As, a travs de la captura de la atencin pblica el
Presidente difunde la posicin de su administracin en los temas que
aborda la Agenda Pblica, fija y refuerza las prioridades y los modos
como los temas de la agenda sern o estn siendo abordados por su
administracin. Ello tambin es un llamado a los miembros de su equipo a
trabajar en consonancia con la posicin explicitada por el Presidente,
porque no es esperable que, cuando el Presidente fija la lnea de trabajo
de su administracin, algn miembro de su equipo de trabajo acte
apartado de ella.

Cargos de confianza poltica. Aunque el Presidente puede establecer los

temas, los nfasis y las prioridades que se abordarn en su administracin y
tomar las decisiones finales, para que los enunciados que l ha sealado se
transformen en accin es necesario que l delegue en un conjunto de
colaboradores los aspectos prcticos y operativos del proceso.
En un primer nivel estn los miembros del gabinete (Ministros o Secretarios
de Estado, dependiendo de la denominacin que se usan en los pases de

3 En el caso uruguayo el Presidente necesita la aprobacin del Congreso para el nombramiento de

los Ministros.
4 En los casos de Chile, Colombia, Per, Uruguay y Venezuela el Congreso puede destituir a los
Ministros a travs de un procedimiento de Censura o Acusacin Constitucional.

55
Hispanoamrica) y Subsecretarios o Vice Ministros, para quienes su fuente de
legitimidad y autoridad deriva de ser nominados por el Presidente a cargo de
un rea especfica en su administracin. En una segunda lnea estn las
restantes posiciones de confianza que conforman la administracin: Jefe de
Divisin, de Servicios Pblicos, de Empresas Pblicas y similares. Es evidente que
los cargos polticos ms altos (Ministros o Secretarios de Estado y Subsecretarios
o Vice Ministros) disponen de recursos ms prximos a los que dispone el
Presidente.
Quienes desempean estos cargos polticos son quienes traducen los
enunciados sealados por el Presidente, o el programa de gobierno, en
acciones. Ello abre la posibilidad a que estos actores incorporen sus
particulares percepciones, puntos de vista y el modo como ellos entienden el
problema y las prioridades del gobierno. Adems, dada la posicin que
ocupan en el gobierno, se espera que de estos actores surjan alternativas de
solucin a los problemas que el gobierno ha decidido enfrentar y, en
consecuencias, ellos determinan en buena medida el modo como el gobierno
aborda los temas que han sido incorporados a la Agenda Pblica. Tambin
estos son los cargos responsables de la implementacin de las polticas, lo que
implica que sern ellos lo que, en los hechos, estarn mediando entre el
Presidente y los ciudadanos.

Parlamentarios. Son un actor importante en el proceso de definicin poltica.

En aquellas polticas pblicas que requieren de la aprobacin de un proyecto
ley, ellos, con sus votos, son los que deciden. De este modo, se abre un
proceso de negociacin con el poder ejecutivo para incorporar los intereses,
aspiraciones y expectativas que ellos representan. En algunos pases, el
Congreso puede no ser determinante en el surgimiento de los temas de la
Agenda Pblica, pero, dada la dinmica del debate poltico, si lo es en la
representacin de intereses, en la consideracin de alternativas, en la decisin
cuando se requiere ley , en la proyeccin a la opinin pblica, y en los
alcances y forma concreta que toma la poltica pblica.
Cules son los recursos de los parlamentarios en el proceso de la poltica
pblica?
(i)

Autoridad legal. Dado que nuevas polticas o cambios de polticas

requieren nueva legislacin, ellos deben aprobarla.

(ii)

Atraen atencin pblica a travs de sus intervenciones pblicas, las

entrevistas que dan, su participacin en debates, todo lo cual es
cubierto por los medios y, as, comunicado al resto del pas.
Adicionalmente, los parlamentarios son lderes detrs de los cuales hay
personas e intereses concretos. De esta manera crean, generan e
influyen en la opinin pblica.

(iii)

En el debate parlamentario se discute informacin etiquetada acerca

de las polticas en debate. No transfieren detalles tcnicos, sino discuten

56
acerca de los aspectos polticos de cada una de ellas y como las
propuestas en consideracin beneficiarn o perjudicarn a grupos
concretos de la poblacin. Eso lo transmiten al pblico y, con ello,
generan apoyo o presin sobre el gobierno.
(iv)

Es usual que los parlamentarios cumplan varios periodos lo que les da

longevidad poltica, conocimiento privilegiado de los mecanismos de
influencia poltica, mayor visibilidad, reputacin, todo lo cual implica
altos grados de influencia.

b) Asesores presidenciales
Aunque los asesores en los pases en que se da esta figura , no son
propiamente cargos polticos, dado que no forman parte del gabinete y
tampoco estn a cargo de algn servicio pblico o reparticin del gobierno,
dada su ubicacin, ellos llegan a tener alta influencia en el establecimiento de la
agenda, las alternativas e, incluso, sobre la marcha de la ejecucin de las
polticas. En el sistema poltico de Estados Unidos el Presidente tiene una serie de
asesores sobre temas especficos, los que son determinantes en todo el proceso
de polticas pblicas (Seguridad Nacional, Seguridad Social y otros). En Chile, el rol
de los asesores presidenciales se ha hecho ms visible desde la administracin del
Presidente Lagos, quien estableci un equipo de asesores con muy altas
calificaciones profesionales y a los que asign el rol de anlisis y seguimiento de
los temas de la Agenda Pblica. Ese equipo fue instalado en el segundo piso de la
Moneda (el Palacio Presidencial), en oficinas contiguas a las del Presidente. La
prensa y todo el espectro poltico comenz a referirse a ellos como el segundo
piso y desde entonces la influencia de estos actores en el proceso de poltica
pblica no es discutida.
c) Personal profesional de carrera en la Administracin Pblica
La influencia del personal de carrera se da ms bien en la consideracin
de alternativas y en la implementacin. En trminos de Lindblom (1991), la
influencia de la burocracia deriva del hecho que los cargos polticos hacen una
especificacin incompleta de la poltica. Luego que los cargos polticos han
establecido el problema que se debe abordar y la finalidad de la intervencin, el
personal de carrera es el que realiza los estudios, escribe los documentos y lleva a
la prctica, ejecuta y administra las polticas decididas por los cargos polticos.
Aun cuando todo esto podra sugerir una fuerte influencia y la capacidad de
capturar como argumentan varios autores a sus superiores en cargos
polticos, la investigacin de Kingdon para el caso estadounidense concluye
que la influencia de ellos es menor. Kingdon (1995) seala que el Presidente es
capaz de dominar a su personal de confianza y estos dominan al personal de
carrera. Ocurre lo mismo en el resto del continente?
Cules son los recursos del personal profesional de carrera para influir en el
proceso de la poltica pblica? Los recursos de influencia que la literatura

57
especializada reconoce al personal de carrera seran los siguientes (ver, por
ejemplo, Kingdon 1995, Lindblom 1991, Bikland 2005, Stein y otros 2006):
(i)

Longevidad. Sobreviven a varios gobiernos, son recursos a utilizar en los

aspectos ms operativos del diseo e implementacin de la poltica y
representan la memoria viviente del sistema institucional y
organizacional. Esto ltimo es un recurso importante para los
formuladores de la poltica pblica, pues son quienes pueden advertir
al responsable poltico acerca de cmo se di el proceso en intentos
anteriores por abordar el mismo problema, o respecto de propuestas
que abordaron temas similares o en la misma rea de actividad. Ellos
podrn dar cuenta de los pormenores, detalles y antecedentes no
pblicos de por qu otras propuestas fallaron o resultaron ser exitosas.

(ii)

Conocimiento y experiencia. Conocen la institucionalidad y cmo

funcionan la burocracia estatal, cmo se implementan y administran
las polticas pblicas. El personal profesional de carrera posee gran
dominio en el proceso formal que debe seguir la propuesta de poltica
pblica.

(iii)

Dada su longevidad, conocimiento y experiencia que han alcanzado,

logran desarrollar una red de relaciones con personas que
desempean roles en otras organizaciones estatales tanto en el Poder
Ejecutivo, como en el Congreso todo lo cual puede facilitar el
cumplimiento de los procesos formales que debe seguir la propuesta
de poltica pblica. En ocasiones su red de relaciones puede alcanzar
a grupos de inters, ubicados en diferentes sectores, a medios de
comunicacin, los que usarn, filtrando informacin confidencial,
cuando sientan que su posicin y estabilidad est amenazada.

(iv)

Dado que a travs de la Administracin Pblica se implementan las

polticas es el personal profesional de carrera el que finalmente debe
concretar la intervencin cuando hay una especificacin incompleta
de las polticas pblicas por parte de los cargos polticos.

(v)

Tambin, cuando los cargos polticos entregan criterios o directrices

para la aplicacin de polticas pblicas, que son contradictorios entre
s, es el personal profesional de carrera el que resuelve la contradiccin
de acuerdo a su propio criterio o experiencia. Son ellos quienes
finalmente aplican el conjunto de instrucciones involucradas en la
poltica pblica.

4. ACTORES INFORMALES
Estos son actores que se ubican fuera de la estructura del Estado y que el
desempeo de sus roles en el proceso de poltica pblica no esta reglado, al
modo como lo est el de los actores formales. Los actores que estas notas

58
abordan son los grupos de presin o inters, los partidos polticos, la academia y
los medios de comunicacin.
a) Grupos de inters
Esta expresin alude a los grupos organizados que tienen conciencia que
sern afectados o beneficiados por la aplicacin de una poltica pblica y que, a
raz de ello, realizan esfuerzos concientes por alterar los resultados de la poltica en
su favor. Los tpicos grupos de inters son las asociaciones empresariales o
patronales, de trabajadores, de profesionales (como las Asociaciones de
Mdicos, Sindicatos de Profesores o Maestros, por ejemplo), asociaciones
gremiales, agrupaciones que surgen en torno a una causa (Green Peace,
Mdicos sin Frontera, por ejemplo) y similares.
Los intereses de un grupo pueden ser contradictorios con los de otro grupo
y ellos pueden ubicarse en el mismo sector de actividad. Por ejemplo,
normalmente los intereses de los grupos que prestadores privados de la salud, de
las Asociaciones Mdicas, de los Trabajadores de la Salud y de las agrupaciones
de pacientes en los pases en que existen son claramente dismiles e, incluso,
en la mayor parte de las veces son contradictorios, aunque todos argumentan a
favor de una mejor atencin de salud.
La actividad de los grupos de inters es variada. Algunos de ellos afectan
la agenda, otros afectan las alternativas consideradas, otros promueven nuevas
iniciativas y otros se movilizan para bloquear cambios de poltica o el surgimiento
de iniciativas que estiman que les afectar negativamente. Los grupos de inters
movilizan apoyo, escriben cartas, envan delegaciones, hacen asambleas, hacen
lobby, llaman la atencin de medios de comunicacin, se alan con grupos que
sern similarmente afectados o beneficiados por la iniciativa de poltica pblica.
Con ello buscan llamar la atencin de los cargos polticos para que estos alteren
los contenidos de la poltica a favor de los intereses de estos grupos. Segn
Kingdon (1995), los grupos de inters ms bien afectan las alternativas que son
consideradas en un determinado tema sobre el que se establecer una poltica
pblica, pero raramente hacen surgir una iniciativa de poltica pblica. Incluso si
ellos levantan un tema, no necesariamente controlan el debate sobre ese tema ni
menos los resultados.
Cules son los recursos de estos grupos para influir en la poltica pblica?
(i)

Dada la dispersin y concentracin geogrfica de algunos grupos,

pueden llegar a afectar los resultados electorales especialmente en
aquellos distritos donde tienen mayores fortalezas a travs de la
movilizacin de sus miembros y simpatizantes.

(ii)

Cohesin. Dado que los grupos surgen y se mantienen en torno a la

defensa de intereses concretos, las acciones que emprenden son
percibidas con, comparativamente, alta consistencia. Por ello, su

59
mensaje es ms claramente percibido y la presin que ejercen es por
intereses concretos y sentidos por sus miembros.
(iii)

Dinero. Los grupos tambin alcanzan influencia en los resultados de

poltica a travs del financiamiento de campaas de candidatos que
pueden influir en beneficio de sus intereses en los resultados de la
poltica pblica. Tambin pueden influir en el financiamiento de
campaas comunicacionales, de sostenimiento de activistas,
mantenimiento de medios de comunicacin y toda la gama de
influencias que produce el dinero.

(iv)

Red de relaciones. La red de relaciones de los grupos de inters es

diversa y amplia, lo que se transforma en un vehculo que ellos utilizan
para alcanzar persuasin. Cada uno de los integrantes se inserta en
diversos crculos lo que les permite difundir sus ideas y proclamas en
diversos crculos sociales.

b) Partidos Polticos
Los partidos polticos son actores protagnicos del proceso poltico que se
da alrededor de toda poltica pblica y desde ah influyen en su formulacin. Los
partidos polticos son maquinas de poder: organizan y articulan las demandas
ciudadanas hacia el sistema poltico, representan y expresan intereses
coincidentes con sus definiciones doctrinarias e ideolgicas, reclutan lderes y
personas que potencialmente pueden llegar a desempear cargos y funciones
en el aparato de gobierno, seleccionan postulantes y definen las listas de
candidatos que presentarn a las elecciones que determinarn a quienes
ocupan los cargos formales de poder. Visto desde la perspectiva contraria: las
personas que ocupan los cargos formales de poder, que tomarn las decisiones
sobre poltica pblica, llegan a esas posiciones a travs o con apoyo de los
partidos polticos.
Los partidos polticos aportan recursos de poder en el debate de la poltica
pblica. Es decir, los partidos polticos aportan los apoyos u oposiciones
polticos que determinarn si la propuesta en discusin finalmente se transforma
en poltica pblica o a las iniciativas de reforma de alguna poltica en curso. En
este contexto, el apoyo parlamentario que brinde el partido o la coalicin de
gobierno a las propuestas de poltica pblica impulsadas por el poder ejecutivo y
que deban traducirse en ley ser determinante para el futuro de la iniciativa.
Desde este punto de vista, la institucionalizacin de los partidos y la
estructuracin de coaliciones estables, que otorguen el apoyo poltico necesario
a los gobiernos para las poltica pblicas que ellos impulsan, es un asunto de
mxima relevancia para la efectividad que alcancen las intervenciones.
Asimismo, este hecho hace necesario que se establezcan y mantengan
relaciones fluidas entre el gobierno y el Congreso incluida la oposicin , pues el
intercambio permite establecer si hay posibilidades reales que la propuesta
alcance el apoyo bsico que se requiere o si es necesario optar por otra

60
alternativa que integre intereses de ms amplio espectro y que, por lo mismo,
alcance mayores grados de apoyo poltico.
Por otro lado, dado que en el rgimen democrtico se espera que haya
alternancia en el poder, un rol de alta trascendencia que juegan los partidos es
generar los consensos polticos bsicos que permitan dar estabilidad a las polticas
pblicas, para que estas tengan el tiempo y espacio suficiente de maduracin
para producir sus resultados. Ello permite evitar el efecto pendular de la poltica,
en el que el gobierno entrante desahucia y altera radicalmente las polticas
pblicas impulsadas por su antecesor.
c) Acadmicos, investigadores y expertos
Alcanzan influencia por la va del conocimiento que han desarrollado
sobre los aspectos sustantivos de los temas y problemas que aborda la poltica
pblica. Normalmente las propuestas de poltica pblica citan literatura
especializada, investigaciones recientes, evidencia que ha sido recopilada y
conocimiento sistematizado, todo lo cual es el producto del trabajo de
acadmicos, investigadores y expertos. Adicionalmente, es normal que
destacados acadmicos sean citados a las audiencias del Congreso donde se
debate un proyecto de ley o que los documentos gubernamentales que disean
y proponen polticas pblicas citen estudios sobre el tema. Tambin, es frecuente
que en perodos de debate sobre propuestas de poltica pblica, los medios de
comunicacin entrevisten o citen los aportes de acadmicos, investigadores y
expertos. A partir de la experiencia de los pases desarrollados, en variados pases
subdesarrollados se ha ido avanzado en la construccin de una slida tradicin
de formulacin de propuestas de poltica pblica basadas en conocimiento y
evidencia.
Es tambin normal que acadmicos, investigadores y expertos asesoren a
gobiernos y lderes en la elaboracin de polticas pblicas y que, con cierta
frecuencia, dado su conocimiento especializado, ocupen cargos polticos en el
gabinete ministerial, por ejemplo para impulsar determinadas iniciativas y luego
de terminada la experiencia vuelvan a la vida acadmica. Adems, cada vez
con ms frecuencia surgen y se refuerzan los centros acadmicos que buscan
apoyar con conocimiento e investigaciones cientficas el trabajo poltico. En
Estados Unidos se llama Think Tanks, en Chile se les denomina Institutos o
Centros de Estudios y en otros pases aparecen bajo la denominacin de
Fundaciones o Corporaciones.
d) Los medios de comunicacin
Los medios afectan la agenda, aunque, segn Kingdon (1995), es menos
importante que la accin de los grupos de inters. La razn sera que, por un lado,
los medios reportan los temas por un corto periodo y luego cubren otro tema, con
lo que diluyen su impacto. Por otro, los medios reportan lo que pasa en el
gobierno antes que sobre los temas sustantivos de la agenda, con lo que se diluye

61
su impacto. Aunque el efecto de los medios de comunicacin es menor que el
anticipado, ellos afectan la agenda de las siguientes maneras:
(i)

Actan como comunicadores en la comunidad interesada en los temas

de poltica pblica.

(ii)

Magnifican los movimientos de los temas que aborda la poltica

pblica. Ellos no crean un tema, pero ayudan a darle visibilidad,
organizarlo y a acelerar su desarrollo. En ello, los medios desarrollan
cierta alianza con los grupos de inters, la academia y los burcratas,
los que, cuando tienen cierta incomodidad, filtran antecedentes a la
prensa.

(iii)

Los medios pueden tener un efecto sobre la poltica pblica cuando

afectan a actores protagnicos que participan en el proceso de
elaboracin de poltica pblica.

5. SINTESIS
Los actores de la poltica pblica son quienes aparecen involucrados en
alguna etapa del proceso que sigue la poltica pblica. Los actores pueden ser
individuales o colectivos, formales o informales, centrales o marginales a la red de
intereses que se construye alrededor de la poltica pblica. Estas categoras no
son excluyentes, sino complementarias.
Al describir a los actores estas notas se han centrado en la diferenciacin
de actores formales o informales, en razn a si ellos desempean roles
establecidos en la estructura del Estado y regulados por el sistema institucional.
Esta puede ser considerada como la diferenciacin bsica, toda vez que las
polticas pblicas son intervenciones decididas en el Estado, con la finalidad de
resolver o aminorar una situacin que ha sido identificada como un problema
pblico.
Entre los actores formales, dado el diseo institucional de los pases
hispanoamericanos, el rol ms relevante lo ejerce el Presidente de la Repblica.
La influencia que ejercen los otros actores en el poder ejecutivo se deducen de
las atribuciones que el Presidente ha delegado y de las tareas e instrucciones que
ha distribuido entre sus colaboradores. Los parlamentarios influyen en el proceso a
travs de sus facultades de aprobacin de las leyes, cuando las polticas pblicas
deben aprobarse por medio de la dictacin de una ley. Los asesores
presidenciales influyen en la formulacin de polticas pblicas a travs de la
influencia que logren sobre el Presidente. El personal de carrera alcanza una
influencia menor en el proceso y ella est radicada en la labor de apoyo que
brindan a quienes desempean cargos polticos en el gobierno.
Entre los actores informales, los grupos de inters influyen en el proceso a
travs de la presin que ejercen sobre el sistema poltico por los intereses que ellos
representan. Los partidos polticos aportan los recursos de poder necesarios para

62
transformar las iniciativas en polticas pblicas. La academia aporta los recursos
de conocimiento sobre los cuales se funda el reconocimiento de un problema y la
construccin de alternativas para abordarlo. Los medios de comunicacin
influyen en el proceso de la poltica pblica al hacer visible un cierto problema,
acelerar su desarrollo o influir sobre los tomadores de decisiones.

63
VIII.

LA CONSTRUCCIN DE LA AGENDA PBLICA

1. INTRODUCCIN
Por qu los actores de poder toman un problema y no otro?, Por qu
una iniciativa se transforma en poltica pblica y otras no? O en trminos de
Kingdon (1995), por qu los actores relevantes en el proceso de la poltica
pblica prestan atencin a ciertos temas y no a otros? La cuestin pasa a ser por
qu un determinado tema se instala en la Agenda Pblica (no se instala o sale),
sube en la prioridad (o baja) y se transforma en poltica pblica, mientras que con
otros temas no ocurre lo mismo. Todas estas preguntas hacen referencia a como
se construye la Agenda Pblica y a como se seleccionan o descartan las
alternativas de solucin de un problema pblico, hasta llegar a constituir la
poltica pblica que se implementar.
La Agenda Pblica hace referencia al listado de problemas a los que los
actores relevantes de poder autoridades y agentes polticos prestarn
atencin en un cierto momento. Ello lleva a preguntarse que hace que los actores
de poder presten atencin a un problema. En la realidad social coexisten
variados problemas, pero los actores de poder no podrn abordarlos todos y
prestarn atencin slo a algunos de ellos. As, la pregunta sugiere que, en un
contexto en que hay variados problemas compitiendo por capturar la atencin
de los actores de poder, se da un proceso en el que los propulsores por visibilizar
esos problemas y sus posibles soluciones realizan esfuerzos concientes, y
competitivos con otros propulsores, por incorporarlos a la Agenda Pblica.
Birkland (2005: 108) define a la construccin de la agenda pblica como el
proceso por el cual problemas y alternativas de solucin ganan o pierden
atencin pblica y de la lite, (lo que se traduce en un) conjunto de actividades
de variados actores y grupos para hacer que un determinado tema gane
atencin y/o evitar que otro tema logre la atencin pblica y de la lite que ellos
desean.
Por otro lado, que los actores de poder presten atencin a un tema en un
cierto momento no indica, necesariamente, que sobre ese problema se
establecer una poltica pblica. Luego que los problemas se han incorporado a
la Agenda Pblica hay un intenso proceso que lleva a que sobre algunos de ellos
los tomadores de decisiones en el sistema poltico estn dispuestos a generar una
intervencin de poltica pblica. As, la Agenda de Decisiones es un subconjunto
de la Agenda Pblica. Kingdon (1995: 4) seala que la Agenda de Decisiones es
el listado de temas dentro de la agenda del gobierno que han llegado a una
situacin en que las autoridades pueden o deben tomar una decisin.
De modo similar, Birkland (2005) seala que la Agenda Pblica es el
resultado de las interacciones entre grupos influyentes, las estructuras de poder y
la agenda misma, lo que lleva a establecer los lmites del debate poltico sobre las
polticas pblicas. Agrega que la probabilidad que un tema suba en las
prioridades de la agenda est en funcin de o relacionada con el tema
mismo, los actores que se involucran, las relaciones institucionales y, a menudo,

64
azarosos factores sociales y polticos que pueden ser explicados, pero que no
pueden ser replicados, ni predichos.
En este contexto, el tema que esta seccin aborda es cmo se establece
la agenda de temas a los cuales los actores relevantes prestarn atencin y
pugnarn por transformar esas iniciativas en polticas pblicas y como se llega a
una situacin en que una decisin de poltica pblica es posible.
2. LAS FAMILIAS DE PROCESOS
El proceso que lleva a un problema a incorporarse a la Agenda Pblica
est integrado por un conjunto complejo de pasos, actividades y situaciones
interconectadas que hacen que un cierto problema sea calificado como
problema pblico y, a partir de ello, una intervencin orientada a resolverlo sea
considerada. Este complejo proceso se concentra analticamente en lo que
ocurre en el sistema poltico y no en los aspectos sustantivos de la poltica pblica
especfica.
John Kingdon (1995) propone un modelo analtico para comprender el
surgimiento de una poltica pblica que en lo esencial identifica la existencia
de tres familias de procesos que a un cierto momento convergen y generan una
oportunidad en la que un problema es reconocido, se identifican o formulen
alternativas de solucin probables al problema y se da un contexto poltico que
permita abordar el problema. Estas familias de procesos, que se explican en los
prrafos siguientes, son: el reconocimiento del problema, la construccin de
alternativas y el proceso poltico.
a) Reconocimiento del Problema
Variados problemas compiten por capturar la atencin de los actores de
poder, pero solo algunos de ellos sern reconocidos. Qu hace, entonces, que
un problema sea reconocido por quienes son influyentes en el proceso de la
poltica pblica?
Aunque una respuesta comnmente expresada basada en la teora
democrtica supondra que aquellos problemas que son recogidos por la
agenda son aquellos que afectan a los ciudadanos, la evidencia emprica tiende
a mostrar que los problemas que se incorporan a la agenda son aquellos que
capturan la atencin o estn en la esfera de inters de quienes ocupan las
posiciones formales de poder o estn alrededor de ellos. Esta percepcin comn
no contrara la teora democrtica en la medida que quienes han llegado a los
cargos formales de poder lo han hecho a travs de la institucionalidad
democrtica. Por otro lado, el problema con esa percepcin comn es como se
jerarquizan los problemas que afectan a los ciudadanos.
As, en vistas de las dificultades de establecer los vnculos entre las polticas
pblicas y las preferencias populares, Dye (2002) sugiere que es ms probable
que las polticas pblicas concuerden con las preferencias de la lite antes que

65
las de la masa. En este contexto, Dye agrega que las autoridades actuarn
racionalmente en respuesta a los eventos y condiciones que bien educadas e
informadas lites entienden que es lo que el gobierno debe hacer para mejorar la
situacin de la poblacin. Es decir, aquellas situaciones que se aparten de lo que
los grupos influyentes consideran normal o deseable sern consideradas
problemas y, en consecuencia, movilizarn esfuerzos para que el gobierno
intervenga y corrija la situacin. Lo que los grupos influyentes consideran normal o
deseable estar determinado por el conjunto de valores, motivaciones,
percepciones del bien y del mal, conocimientos, prejuicios y predisposiciones que
ellos han internalizado y que conforman su sistema de evaluacin de la realidad
social.
Para identificar las situaciones problemticas, los grupos influyentes acuden
a datos, indicadores y estudios que dan cuenta de si la situacin en anlisis
diverge de aquello que ellos consideran normal o deseable. Si la informacin que
presentan muestra un empeoramiento de la situacin, ellos tendrn una mayor
probabilidad de capturar la atencin de otros actores influyentes y,
consecuentemente, movilizar apoyos para que el problema sea abordado por las
autoridades. Ello genera los incentivos para que los propulsores de un cierto
problema seleccionen aquellos datos e indicadores que muestren que la
situacin amerita ser abordada para, de esa manera, evitar problemas mayores.
Asimismo, dado que slo unos pocos problemas sern abordados y que variados
actores influyentes desarrollan estrategias similares para capturar la atencin de
las autoridades para los problemas que ellos promueven, los problemas que
tienen ms probabilidades de incorporarse a la agenda sern aquellos que, por
un lado, muestren fundadamente una necesidad impostergable de intervenir y,
por otro, tengan reales posibilidades de ser abordados con relativo xito,
atendidos los recursos disponibles, conocimiento y tecnologa para abordarlos, y
posibilidades de solucin.
b) Construccin de Alternativas
La construccin de alternativas es un proceso desestructurado y en el que
los aspectos tcnicos tienen mayor cabida. Quienes participan ms activamente
en este proceso son los tcnicos del gobierno, acadmicos, expertos, ONGs y
grupos de inters. De estos grupos preferentemente surgirn ideas acerca de
cmo podra ser resuelto un cierto problema. Esas ideas se expresan de variadas
formas, como artculos acadmicos, ponencias en seminarios, congresos o
reuniones profesionales, documentos que surgen de comisiones establecidas por
el gobierno o el parlamento para analizar un determinado problema, informe de
un organismo pblico sobre un cierto tema especfico y formas similares. Estas
ideas son difundidas a travs de variados medios, como publicaciones
acadmicas o de divulgacin, medios de comunicacin que difunden extractos
sobre los aspectos sustantivos de la idea, entrevistas de prensa, radio o televisin,
audiencias del Congreso, entre otras maneras de divulgacin. De esta manera,
las alternativas para enfrentar un problema circulan entre los grupos interesados y,
a partir de ello, se da el debate y la confrontacin acerca de que soluciones
implementar. En este proceso los promotores de las iniciativas expresan sus

66
argumentos con la idea de persuadir a los diversos grupos de especialistas y, de
esta manera, legitimarla y ganar apoyo en estos grupos. El resultado del proceso
llevar a que algunas propuestas entren en hibernacin y eventualmente a
reactivarse tiempo despus , a que otras sean descartadas, y las que sobreviven
entren en un proceso de revisin, reformulacin e integracin. Muy raramente
una propuesta sobreviviente se mantiene inalterada desde su formulacin hasta
su aprobacin y transformacin en poltica pblica.
Kingdon (1995) identifica tres criterios que permiten a una iniciativa
sobrevivir al arduo debate y confrontacin: factibilidad tcnica, aceptacin por
la comunidad de especialistas y anticipacin de futuras restricciones u
objeciones. El primer criterio hace referencia a que la iniciativa satisface un
conjunto de expectativas sobre los mecanismos, herramientas e instrumentos que
se aplicarn, lo que permite vislumbrar que la puesta en prctica de la iniciativa
es posible. El segundo criterio se orienta a que la propuesta no desafe o quede
fuera de los criterios y conocimientos que los especialistas en el tema de la
propuesta tienen por ciertos. El tercer criterio se refiere a que la iniciativa debe
aportar suficientes elementos que muestren que es capaz de superar restricciones
y objeciones. La primera de las restricciones es que la propuesta debe mostrar
costos aceptables, es decir que los costos que involucra implementarla estn
dentro de rangos que razonablemente pueden abordarse con el presupuesto
pblico. La segunda objecin que la iniciativa debe anticipar es que debe tener
aceptacin para un pblico amplio, lo que implica que la alternativa debe sumar
apoyos y evitar rechazos.
Las propuestas que sobreviven son las que satisfacen los criterios sealados.
Dado que no todas las alternativas los satisfacen, se produce el proceso de
revisin, reformulacin e integracin sealado. Aquellas que no satisfacen los
criterios mencionados y que su revisin, reformulacin o integracin con otra u
otras alternativas es muy complejo e incierto sern descartadas de ser
consideradas en la decisin sobre la poltica pblica que se implementar. De
esta manera, a travs de este proceso, la lista de alternativas posibles se reduce
considerablemente a algunas pocas que sern seriamente consideradas para ser
implementadas como poltica pblica. Luego de un largo proceso, estas pocas
alternativas se incorporarn a la Agenda de Decisin.
c) Proceso Poltico.
Lo propio del proceso poltico es la confrontacin y acomodacin de
intereses en torno a la poltica pblica en debate. As como el proceso de
construccin de alternativas muestra, ms recurrentemente, a grupos de
especialistas teniendo un rol ms activo, el proceso poltico es preferentemente
dominado por quienes participan activamente en las redes de poder e influencia
en las decisiones del gobierno. Estos son actores que desempean cargos de
poder en el Estado y que en el ejercicio de sus roles deben involucrarse en el
abordaje del problema pblico y formulacin de la poltica pblica, grupos de
presin, partidos polticos, lderes de opinin, movimientos ciudadanos y similares.

67
Respecto de quienes participan en este proceso, Jobert (2004: 35) seala
que los problemas que recibirn atencin estatal sern aquellos promovidos a
travs de la estructura de representacin de intereses de la sociedad y que la
interpretacin del problema determina extensamente el sistema de actores que
ser movilizado en la lucha poltica.
En el proceso poltico los promotores de las iniciativas sobrevivientes buscan
apoyos a sus propuestas y/o bloquear las iniciativas que pueden afectar
negativamente sus intereses. En ello, los promotores entran en una fase de
intercambios, orientados a construir alianzas con la finalidad de agregar recursos
de poder a la iniciativa que promueven. Estos intercambios estn gobernados por
el arte de la negociacin y en l los negociadores transan sus apoyos: el apoyo a
una cierta iniciativa puede llevar implcito un precio tcito, de apoyar en otro
momento una propuesta impulsada por el actor de quien se recibi el apoyo.
Tambin puede ocurrir que haya actores dispuestos a entrar en la discusin de las
alternativas aunque no tengan intereses directos comprometidos , motivados
por el deseo de aumentar el precio por su apoyo. As, el proceso poltico alienta el
surgimiento de conductas estratgicas en que los actores se mueven buscando
aumentar la probabilidad de satisfaccin de sus intereses, al mayor nivel posible.
Aunque los promotores estn constantemente buscando apoyos para su
propuesta, sus posibilidades de obtenerlo aumentan considerablemente cuando
hay un clima poltico favorable. El clima poltico es un concepto difcil de definir,
operacionalizar y explicar, aunque fcil de entender para quienes participan de
las redes de poder e influencia. Incluye el conjunto de predisposiciones y
percepciones que los actores de poder tienen respecto de la variedad de temas
de la Agenda Pblica, la urgencia de un problema particular, la bondad y
aceptabilidad de las propuestas en discusin, y la probabilidad que ellos le
asignan a que una iniciativa sea decidida favorablemente.
El clima poltico, como todo clima, es variable. Puede ser que la opinin
expresada por un personaje u organizacin de alta relevancia social y de
reconocida autoridad moral, de conocimiento o similar, atraiga la atencin hacia
un problema que estaba recibiendo escasa atencin y con ello cambie las
percepciones y predisposiciones prevalecientes entre los actores de poder.
Tambin puede suceder que un hecho poltico, como un cambio en el gabinete
ministerial o una situacin equivalente, genere una situacin favorable para
abordar un cierto problema. La ocurrencia de un hecho inesperado, como un
fenmeno de la naturaleza, un accidente de gran impacto, una revuelta
ciudadana deje al descubierto un problema que no haba sido reconocido por
los actores de poder, lo que genera un cambio abrupto en el clima poltico y una
situacin favorable para abordar el problema que esta tras la ocurrencia del
hecho inesperado.
La ocurrencia de estos hechos puede generar una oportunidad para
abordar el problema. Ello es tratado en la siguiente seccin.

68
3. LA VENTANA DE OPORTUNIDADES
Este concepto hace referencia a la oportunidad que se abre para
incorporar los problemas que ellos proclaman a la agenda, para que los
propulsores de una propuesta empujen por ella y para transformar una iniciativa
en poltica pblica.
Hay variados problemas que buscan capturar la atencin de los actores de
poder, pero slo algunos sern abordados. Los problemas susceptibles de ser
abordados se asemejan un grupo de pacientes esperando ser atendidos en una
sala de espera de la seccin de urgencias de salud en un hospital pblico. La
apertura de la ventana establece las prioridades acerca de quien ser atendido
primero, de modo similar a como las prioridades de atencin de pacientes est
determinada por quienes los mdicos y colaboradores estiman que presenta una
mayor urgencia y que tiene posibilidades de cura. Los actores ponen unos temas
antes que otros porque piensan que tienen mayores posibilidades de ser
aprobados. De modo contrario, los actores raramente estarn dispuestos a invertir
su tiempo, energas, capital poltico y otros recursos en iniciativas que ellos
reconocen con altas probabilidades de fracaso.
Esta ventana, cuando se da, presenta una oportunidad para promover
una iniciativa de poltica pblica. La ventana no se abre muy a menudo, por lo
que si los actores favorables a la iniciativa no aprovechan la oportunidad
debern esperar hasta que se abra nuevamente.
a) Por qu se abre una ventana de oportunidades?
Siguiendo a Kingdon (1995), una ventana de oportunidad para una poltica
pblica se abre a causa de movimientos en la familia de procesos polticos. Estos
movimientos pueden ser producidos por cambios en el gabinete, altos cargos
polticos, cambios en el clima poltico, resultado de elecciones municipales que
indican la correlacin de fuerzas entre el gobierno y la oposicin , elecciones
legislativas que cambian la composicin del Congreso, cambio de gobierno. Este
ltimo es, probablemente, la ms obvia ventana de oportunidad de poltica
pblica.
Tambin ocurre que una ventana se abre porque un nuevo problema
emerge con tal fuerza que captura la atencin de los actores relevantes: un
accidente, un hecho inesperado o un evento de la naturaleza, por ejemplo, deja
al descubierto un problema no abordado y ello cambia las predisposiciones y
percepciones de urgencia de los actores con influencia, lo que los lleva a tener
una disposicin favorable a resolver el problema emergente. La aparicin de una
situacin inesperada y de gran envergadura crea una oportunidad para que los
impulsores de una determinada propuesta la promuevan y presionen para que
ella sea la alternativa que se transforme en la poltica pblica.
La apertura de la ventana de oportunidad genera un ambiente favorable
para presentar los temas y promover propuestas, pero la apertura de la ventana,

69
en s misma, no determina lo que se har. Los defensores de las propuestas usan
sus capacidades, habilidades, recursos y acuden a sus redes de influencia para
aprovechar la oportunidad que se ha abierto para promover sus propuestas.
b) Por qu se cierra la ventana de oportunidades?
La ventana no permanecer abierta por mucho tiempo. Ella se puede
cerrar por variadas razones (Kingdon 1995):

Los actores relevantes pueden sentir que ellos han abordado el problema a
travs de decisiones que han puesto en prctica alguna iniciativa que ha
abordado el problema, han promulgado alguna ley, han asignado recursos
y/o han designado a algn organismo pblico para que se haga cargo de la
situacin. En este contexto las autoridades sentirn que ya dieron solucin al
problema y que es necesario que transcurra un cierto tiempo para que esa
solucin produzca resultados, por lo que no estarn disponibles para intervenir
en esa situacin nuevamente, al menos por un cierto tiempo.

Los actores pueden fracasar en promover el tema o una particular iniciativa, lo

que implicar para ellos una derrota y prdida de recursos de poder. Si eso,
ocurre, difcilmente estarn dispuestos a invertir capital poltico y recursos de
poder adicionales en el tema y habr que esperar a que una nueva ventana
de oportunidad se abra.

El hecho que promovi la apertura de la ventana puede rpidamente quedar

atrs por su propia naturaleza o corta duracin. Por ejemplo, en su periodo
inaugural los gobiernos entrantes, en un rgimen democrtico, disponen de un
amplio respaldo normalmente mayor al que obtuvieron en las elecciones y
predisposiciones favorables entre los actores de poder hacia un conjunto de
temas promovidos en la campaa electoral. Pero ese periodo no es eterno y
pronto los actores de poder comienzan a desarrollar sus juegos estratgicos
para impedir que aquellas iniciativas impulsadas por el gobierno, y que
pueden afectar sus intereses, se materialicen. Con ello, los gobiernos van
encontrando progresivamente dificultades para poder impulsar y materializar
la agenda con la que llegaron a los cargos de poder. La Luna de Miel de los
gobiernos como se llama normalmente a este periodo en un cierto
momento se acaba y, con ello, se cierra la mayor y mejor ventana de
oportunidad que disponen los gobiernos para impulsar las iniciativas que
comprometieron con los ciudadanos en la campaa electoral.
Tambin puede ser que otro hecho, que surge imprevistamente, atraiga la
atencin de los actores claves y, como consecuencia, cambie el cuadro de
prioridades en la Agenda Pblica. Con ello el tema que haba logrado
capturar la atencin de los actores relevantes pierde prioridad y visibilidad.

Cambios en los cargos de autoridad poltica pueden afectar la agenda del

gobierno. El alejamiento de un Ministro o de una autoridad que impulsaba un
cierto tema implicar que, muy probablemente, la ventana para ese tema se

70
cierra. Por ejemplo, en su poca de Ministro de Obras Pblicas Eduardo Frei
Montalva se empeo en promover una poltica de ampliacin y mejora de la
infraestructura caminera y otra para crear y administrar un fondo de regado
para apoyar la agricultura del norte grande y norte chico5 (ver: Gazmuri 2000).
Aunque sendos proyectos de ley fueron presentados y su empeo fue grande
no alcanzaron a ser aprobados durante su gestin ministerial. Slo seran
retomados y aprobados largo tiempo despus. La renuncia de Frei Montalva al
Ministerio implic que la ventana se cerrar para estas dos iniciativas por el
retiro de la autoridad que los impulsaba.

Por qu no hay alternativa disponible para un determinado problema. En este

caso, la ventana se cierra porque no hay una propuesta de solucin que
permita abordar el problema pblico.

Aunque los actores polticos pueden jugar un rol central en el establecimiento

de la oportunidad, una vez que la ventana se ha abierto el desarrollo del proceso
es una situacin que escapa a su control. La ventana cuando se abre crea una
oportunidad para abordar el problema, pero para que esta pueda ser
aprovechada es necesario que se produzca una convergencia o acoplamiento
entre diversos aspectos: soluciones posibles y disponibles con problemas que
pasan a ocupar lugares de prioridad en la agenda, y esta conjuncin de
problemas y soluciones satisface las condiciones polticas del momento.
4. LA AGENDA DE DECISIONES
La Agenda de Decisiones ha sido definida como el listado de problemas
que estn en situacin de recibir una decisin desde el Estado a travs de una
decisin presidencial, del gabinete, una votacin parlamentaria o una frmula
institucional similar (Birkland 2005). A su turno Kingdon (1995) argumenta que los
problemas y el proceso poltico pueden conformar la Agenda de Decisiones de
poltica pblica del gobierno, pero que la probabilidad que un tema suba
fuertemente en las prioridades de esta agenda est enormemente influida por la
convergencia de las tres familias de procesos el reconocimiento de un
problema, la construccin de alternativas y el proceso poltico.
Qu hace que estos procesos converjan? A pesar de las conexiones que
se dan entre ellos y aunque haya actores que estn presentes en uno o ms de
ellos, los procesos revisados (reconocimiento de problemas, construccin de
alternativas y proceso poltico) son procesos separados, gobernados por
diferentes fuerzas, diferentes consideraciones y estilos. Estos procesos, sin
embargo, convergen en momentos crticos y generan una oportunidad para la
poltica pblica: un problema es reconocido, una solucin est disponible, el
clima poltico es favorable, hay un actor con poder y/o influencia que promueve
o respalda una propuesta que ha logrado sobrevivir al debate sobre las
alternativas y las restricciones no son severas. La clave para entender el
5 El Norte Grande corresponde a las Regiones de Arica Parinacota, Tarapac y Antofagasta, en
tanto que el Norte Chico lo integran las Regiones de Atacama y Coquimbo.

71
surgimiento de polticas pblicas es esta convergencia de las familias de
procesos.
En el acoplamiento de las familias de procesos los promotores juegan un rol
central. Detrs de las iniciativas siempre hay promotores que se destacan por su
persistencia y por el sentido de oportunidad que desarrollan. Aunque los procesos
sealados se desarrollan en y a travs de las estructuras institucionales que tiene el
Estado, los promotores desempean un rol destacado en la promocin de la
iniciativa y recurrentemente en crear, identificar el momento clave y aprovechar
la oportunidad que se ha creado para la poltica. Sin estos promotores
difcilmente las propuestas se transforman en poltica pblica.
La convergencia de las familias de procesos, unido al rol que desempean
los promotores de iniciativas, augura que se ha configurado un contexto en que,
con alta probabilidad, pronto habr una decisin de poltica pblica. Los modos
acerca de cmo esa decisin ser tomada son abordados en la seccin
siguiente.
5. SINTESIS
La Agenda Pblica es el listado de temas a los que las autoridades de
gobierno y personas con influencia prestarn atencin a un cierto momento.
Muchos problemas pugnan por capturar la atencin de los actores relevantes en
el proceso de poltica pblica, pero slo algunos lograrn ser incorporados a la
agenda.
Hay tres procesos que se desarrollan paralelamente y con independencia:
el reconocimiento de un problema, la construccin de alternativas y el proceso
poltico. El desarrollo de estos procesos lleva a que un problema se instale en la
Agenda Pblica. Un tema pasar de la Agenda Pblica a la Agenda de Decisin
del Gobierno cuando estos tres procesos converjan. El concepto de Agenda de
Decisin hace referencia al listado de temas de poltica pblica sobre los cuales,
con alta probabilidad, el gobierno buscar tomar una decisin.
Asimismo, un tema subir enormemente en las prioridades de la Agenda
de Decisin cuando, aparte de haberse reconocido un problema y existir un
contexto poltico favorable para abordar el problema, haya una solucin que
sea, a la vez, posible de implementar y polticamente aceptable. Las soluciones al
problema pblico reconocido que cumplan estas condiciones surgirn de entre
ellas que logran sobrevivir en el proceso de construccin y seleccin de
alternativas.
Aunque los procesos que dan como resultado el surgimiento de la poltica
pblica se dan en un contexto institucional y al interior de la estructura
organizativa del Estado, es necesario reconocer que los promotores juegan un rol
central en identificar la ventana de oportunidades para el surgimiento de una
poltica pblica, crear las condiciones polticas para ello y acoplar problemas con
soluciones que a ellos le interesan.

72

La convergencia de los procesos el reconocimiento de un problema,

condiciones polticas favorables y la disponibilidad de una solucin posible y
aceptable augura una alta probabilidad para una decisin que ponga en
funcionamiento una poltica pblica.

73
IX.

DECISIN DE POLTICA PBLICA

1. INTRODUCCIN
La seccin anterior concluy con la idea que la convergencia de las tres
familias de procesos reconocimiento del problema, disponibilidad de una
solucin o alternativa posible y aceptable, y condiciones polticas favorables
augura una alta probabilidad que se tome una decisin de poltica pblica. La
cuestin siguiente es, entonces, como se toman las decisiones de poltica pblica.
Para responder a esta pregunta se presentarn, a continuacin, modelos
conceptuales que dan forma a la toma de decisiones que ponen en
funcionamiento una poltica pblica.
Las caractersticas que asumen las decisiones de polticas pblicas son las
siguientes:

Es una etapa del proceso de poltica pblica que sigue a la construccin

de la Agenda Pblica y a la Agenda de Decisiones;
Involucra elegir una alternativa, dentro de un nmero relativamente
pequeo de opciones;
La decisin puede alterar o mantener el status quo;
Implica tomar una opcin poltica, es decir, satisfacer unos intereses y no
satisfacer otros, cuestin que crea ganadores y perdedores;
Muchos debaten, pero slo pocos deciden. Los que deciden son quienes
ocupan los cargos formales de poder en el Estado en el poder ejecutivo
o legislativo, segn sea una ley o un acto administrativo presidencial.
Las decisiones deben cumplir con las formalidades sealadas en la
institucionalidad del pas en la Constitucin, leyes y/u otras normas.

El modo como se toman las decisiones estar influido por las racionalidades
que desarrollan los actores involucrados. Los siguientes modelos de decisiones
representan racionalidades alternativas.
Cuadro 4. Modelos de Toma de Decisiones
Modelo
Racional
Racionalidad Limitada
Incremental

Decidor
Criterio de Decisin
Unitario
Optimizacin
Unitario/Coalicin
Satisfaccin
Interdependencia
Compromiso
Partidista
Tarro de Basura
Cambiante
Casualidad
Fuente: Cuadro tomado de Subirats 1994: 83

El Cuadro 4 resume aspectos centrales de los modelos mayormente usados

para analizar las decisiones de poltica pblica. Centra su atencin en quien
decide y en los criterios y circunstancias que enfrentan quienes deciden al
momento de tomar la decisin.

74

Estos modelos son analizados en las secciones siguientes.

2. EL MODELO RACIONAL DE TOMA DE DECISIONES
a) Descripcin del Modelo Racional
Surge desde el anlisis econmico inicialmente y luego se expande a otras
reas. En su versin ms pura este modelo seala que los actores se comportarn
de una manera que el resultado de la accin les permita maximizar su utilidad.
As, en el mbito de las polticas pblicas, la alternativa que debera
implementarse ser aquella cuyo resultado esperado maximiza la utilidad, esto es
el bienestar del mayor nmero. En palabras de Dye (2002: 17), una poltica
pblica es racional cuando la diferencia entre los beneficios que alcanza y los
sacrificios que involucra es positiva y mayor que cualquier otra alternativa de
poltica pblica.
Conforme a este enunciado habra un cierto modelo racional de toma de
decisiones, que incluye una secuencia de pasos que los actores buscaran seguir:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

Se establece un objetivo en relacin a un cierto problema (que lo

resuelva);
Las alternativas que resuelven el problema son enunciadas y analizadas;
Las consecuencias de cada alternativa son identificadas y la probabilidad
de su ocurrencia son estimadas;
La alternativa que ms cercanamente resuelve el problema, al menor
costo es la que se implementa.

Esta secuencia de pasos supone que quien toma la decisin dispone de

suficiente y adecuada informacin; que los criterios que guiarn la decisin son
objetivos, conocidos, no discutidos y que quien decide no estar influido por
cuestiones subjetivas; que todas las alternativas posibles y sus consecuencias son
conocidas y; que las preferencias sociales se expresan y se ponderan. As, el
modelo racional asume que, dada la concurrencia de todos estos elementos, la
autoridad puede identificar y optar por la mejor alternativa y, con ello, maximizar
los resultados de una poltica pblica.
En este contexto, entonces, las autoridades se comportaran como
tcnicos o gerentes que recogen informacin, identifican opciones y optan por la
que maximiza el resultado. El modelo racional, por lo tanto, es racional en el
sentido que prescribe procedimientos que llevaran a identificar la opcin ms
eficiente para alcanzar los objetivos perseguidos para la poltica pblica.
b) Crticas al Modelo Racional
El modelo racional ha recibido crticas. A continuacin se expresan tres
lneas de cuestionamientos al modelo:

75

(i)

Puede un actor considerar todas las posibles alternativas y evaluar las

posibles consecuencias de cada una de ellas? Si siguiendo el modelo
racional podemos identificar la mejor alternativa por qu, entonces, las
polticas pblicas fallan? (Stone 2002).

(ii)

El proceso de toma de decisiones de poltica pblicas normalmente

involucra varios actores. Asumiendo que ellos individualmente se
comportan racionalmente, lo que ocurre es que pueden haber
racionalidades contradictorias. Esto puede hacer que la decisin en si
misma pierda coherencia (Kingdon 1995).

(iii)

Los intentos por concebir que las polticas pblicas se adoptan en un

proceso racional, que apunta a la eficiencia, es equivocado porque no
considera que las polticas pblicas son decididas polticamente y que la
ideologa o marcos valricos que influyen en los tomadores de decisiones
(Munger 2000).

3. EL MODELO DE RACIONALIDAD LIMITADA

El modelo de la racionalidad limitada se inicia con una crtica al modelo
racional. Herbert Simn, su creador, argumenta que es imposible que un solo
individuo alcance un alto nivel de racionalidad, porque el nmero de alternativas
es tan grande, y la informacin que debe recopilar para evaluarlas es tan vasta,
que no es posible alcanzar una idea de racionalidad completa.
Los tomadores de decisin enfrentan severas restricciones al momento de
decidir, por lo que no es posible aplicar un sentido de racionalidad estricta como
lo prescribe el modelo racional. Este modelo, entonces, se ubica en un plano
normativo, es decir como un conjunto de orientaciones a tener presentes al
momento de decidir. Meny y Thoenig (1992) sealan que los tomadores de
decisiones se enfrentan a situaciones en las que la informacin es escasa, en que
los criterios de decisin que se disponen son restringidos, en que difcilmente
tienen la capacidad suficiente para identificar todas las alternativas posibles y en
la que la necesidad de decidir desencadena en ellos una tensin psicolgica que
puede llevar a quienes deciden a no reconocer preferencias sociales o a aflorar
sus subjetividades. De este modo, entonces, aunque las decisiones son racionales,
ellas estn limitadas por las circunstancias prcticas que los tomadores de
decisiones deben enfrentar (Dunn 2004). Meny y Thoenig (1992: 142) agregan que
el modelo de racionalidad limitada comprende el comportamiento de un
tomador de decisiones que gestiona un compromiso entre un problema y los
apremios de la situacin (y que, en ese contexto) hace lo mejor que puede
all donde se encuentra.
As, entonces, no es posible hablar de conducta maximizadora, si no de
conducta satisfactora. La satisfaccin se refiere al acto en que los tomadores
de decisiones buscan identificar una alternativa o curso de accin que es solo
suficientemente bueno. Conforme a este enfoque, quienes deciden solo

76
consideran las ms evidentes alternativas que producirn un incremento
razonable en los beneficios.
Este modelo prescribe que una decisin que implique cambios en la
poltica pblica surgir cuando los tomadores de decisin, basados en criterios
pragmticos, encuentran una alternativa que es mnimamente aceptable.
4. EL MODELO DE DECISIONES INCREMENTALES
a) Descripcin del Modelo Incremental
El exponente ms destacado de este enfoque es Charles Lindblom con su
famoso artculo The Sciences of Mouding Through. Lindblom argumenta que las
decisiones que se adoptan generan situaciones que difieren slo marginalmente
de la ya existente, por lo que los cambios del status quo son slo
incrementales. La siguiente cita resalta el punto (Lindblom 2000: 272)
Es una cuestin de observacin comn el hecho que los
administradores pblicos y los analistas de polticas, en general, de
las democracias occidentales limitan en gran medida sus anlisis a
las diferencias incrementales o marginales de las polticas que se
escogen para que difieran slo de manera incremental. Pero no lo
hacen as solo porque necesitan desesperadamente de algn
procedimiento para simplificar sus problemas; tambin lo hacen
para ser relevantes. Las democracias cambian sus polticas pblicas
casi por entero mediante ajustes incrementales. Las polticas no
avanzan a saltos.
Lindblom argumenta que hay dos mtodos para determinar lo que se
debe hacer. Al primero lo llama racional comprensivo y al segundo mtodo lo
denomina de comparaciones limitadas sucesivas, que es el que
particularmente defiende. Este segundo mtodo es ms prximo al enfoque neo
pluralista, basado en el anlisis de casos, y de l se derivan las decisiones
incrementales.
Para Lindblom, cuando un administrador decide entre polticas y tipo de
opciones/decisiones lo hace concentrndose en los valores marginales o
incrementales que las alternativas le proveen. Respecto de lo que se entiende por
buena poltica, Lindblom argumenta que para el mtodo racional lo importante
es establecer los objetivos y, por lo tanto, la poltica ser buena en tanto consigue
los objetivos. En cambio, en el mtodo de comparaciones limitadas sucesivas,
una poltica ser buena en tanto haya un acuerdo acerca que esa es la poltica
que debe seguirse.
Hay tres razones que reforzaran este incrementalismo
(i)

Hay limitados recursos disponibles, por lo que es ms fcil continuar con el

actual patrn de distribucin antes que generar cambios muy radicales.

77
Los costos y beneficios de la actual situacin es conocida para los actores
y las propuestas de cambio usualmente generan incertidumbre, lo que
hace difcil arribar a consensos.
(ii)

Los mtodos burocrticos, a travs de los cuales adoptan decisiones,

inhiben la innovacin y alimentan la continuacin de las prcticas
existentes. Esto se expresa en la conocida frase: Siempre se ha hecho as.

(iii)

Lindblom tambin argumenta que en la mayora de las reas de poltica

pblica, fines y medios son inseparables y que las metas y objetivos a
menudo depende de si hay o no medios disponibles para alcanzarlos.

Segn Lindblom, el anlisis racional sera adecuado para resolver temas

menores, en tanto que el anlisis de comparaciones limitadas sucesivas sera lo
que da origen a las decisiones polticas. Respecto de la utilidad de uno y otro
enfoque, varios autores han visto que el modelo racional debera ser la manera
como se tomen las decisiones de poltica pblica, pero que sera el modelo
incremental la manera en cmo las decisiones surgen en los hechos.
Conforme al enfoque de Lindblom, no cabra esperar grandes cambios en
las polticas pblicas los grandes cambios de orientacin raramente se dan ,
porque las grandes decisiones se toman basndose en criterios polticos y de ellas
resultan pequeas variaciones de la situacin existente. De este modo, ante la
carencia de un clculo cierto de las consecuencias que podran desatar las
decisiones, cuyos errores tendran altos costos polticos, lo realmente racional para
el gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus decisiones incorrectas y
reforzar sus acciones exitosas.
b) Crticas al Modelo Incremental
El modelo de anlisis de decisiones impulsado por Lindblom ha recibido
crticas. A continuacin se presentan algunas de ellas:
(i)

El modelo carece de una orientacin a metas. Segn ste, los resultados no

estaran en el centro de la atencin y solo interesara el criterio poltico de s
hay acuerdo acerca que esa debe ser la poltica a seguir;

(ii)

Sera un modelo inherentemente conservador que tiende a consagrar el

status quo existente;

(iii)

Estara centrado en el corto plazo, olvidando las consecuencias de largo

plazo;

(iv)

El modelo podra funcionar en ambientes estables, pero carecera de toda

validez en la crisis;

78
(v)

El proceso de establecimiento de la agenda y de construccin de las

alternativas de poltica pblica es altamente discontinuo y no incremental
(Kingdon 1995).

5. EL MODELO DEL TARRO DE BASURA O DE LA IRRACIONALIDAD

Con el objeto de analizar el proceso de toma de decisiones al interior de
organizaciones complejas, que se asemejara al proceso de toma de decisiones
en el Estado, Cohen, March y Olsen (1972), ofrecen el modelo del tarro de
basura. El anlisis se centra en un tipo de organizaciones que ellos llaman
anarquas organizadas, cuyo referente emprico son las universidades. Luego
Kingdon reformula el modelo en los 1980s y 1990s.
Las caractersticas centrales que presentan estas anarquas organizadas
son que poseen:

Preferencias difusas, derivado del hecho que las personas no expresan

claramente sus intereses. Esto tambin es lo propio del proceso poltico, donde
los actores polticos definen sus metas, propsitos y los problemas que
abordarn ambiguamente porque, en ello, tienen mayor probabilidad de
involucrar a mayores segmentos de la poblacin un mayor nmero de
personas se identificarn con el problema ; que si el problema es definido
con claridad y es acotado, caso en el cual quedar claro quienes son y no
son afectados, lo que podr llevar a que el poltico pierda audiencia. Por otro
lado, Lindblom (2000) argumenta que las personas actan en ausencia de
metas definidas claramente, que la accin a menudo se facilita al no
establecer claramente los objetivos de cada uno y que cuando los actores
definen con cierta claridad sus objetivos entran en conflicto, porque lo que
uno persigue puede ser contradictorio con lo que busca el otro.

Tecnologa organizacional difusa, expresada en el hecho que los miembros de

la organizacin no entienden muy bien los procesos organizacionales y como
se integra su trabajo en los propsitos fundamentales de la organizacin.

Participacin fluida, que consiste en que los miembros de la organizacin se

involucran en los diversos temas en discusin en la organizacin, dependiendo
de sus intereses y disponibilidades. As, la participacin de un miembro de la
organizacin, incluso en un tema de su inters, podr ser alta en un momento
y baja en otro, e inexistente en un tema que no es de su inters.

Cohen, March y Olsen sealan que la organizacin es una amplia y suelta

coleccin de ideas antes que una estructura coherente. Las personas entran y
salen del proceso con los problemas que les interesa abordar y las soluciones que
ms les acomodan. Quienes participan en un proceso de decisin cambian de
un tema (problema) a otro y de un tiempo a otro.
As Cohen, March y Olsen sealan que este tipo de organizacin
haciendo un smil al proceso de formulacin de polticas pblicas en el Estado es

79
una coleccin de alternativas buscando problemas, temas y preferencias a la
espera de situaciones en las cuales puedan ser planteadas, soluciones indagando
por temas en los cuales ellas podran ser la respuesta y autoridades a la caza de
problemas que resolver, es decir, oportunidades para hacer notar que ellos son
efectivos en su trabajo.
Dado lo engorroso del proceso, algunos problemas nunca son resueltos o
pueden darse soluciones, en ausencia de problemas que hayan sido previamente
detectados y explicitados. En este modelo una decisin surge cuando convergen
las familias de procesos, lo que es azaroso y coyuntural. En trminos de Cohen,
March y Olsen, el proceso se asemeja a un tarro de basura en el cual se vierten, a
medida que ellos se van generando, varios tipos de problemas y soluciones por los
participantes del proceso, As una oportunidad de decisin estar determinada
por la convergencia entre los problemas y soluciones vertidos, y por la
coincidencia de estos con las posibilidades polticas de tomar una determinada
decisin.
Kingdon ofrece un modelo del tarro de basura revisado. Segn l una
oportunidad para tomar una decisin de poltica pblica surge cuando las tres
familias de procesos el reconocimiento de problemas, la formacin y definicin
de propuestas de poltica pblica y el proceso poltico convergen. Estos
procesos son independientes entre s y cada uno de los actores involucrados, en
la construccin e implementacin de poltica pblica presentados en unidad
previa puede, tericamente, involucrarse en cada uno de estos procesos.
Cada uno de los actores puede operar con mpetus y restricciones. El
Presidente, un Ministro o un actor poltico relevante puede promover un cierto
tema e invertir capital poltico en l, es decir, reconocer un problema y presionar
por su solucin con una cierta propuesta. En esto, sin embargo, los actores
enfrentan restricciones. Si los costos polticos, las restricciones o las resistencias a la
propuesta son muy altos, los actores abandonarn el tema y ese espacio ser
ocupado por otro. De este modo, el proceso poltico llevar a algunos temas a
altos lugares de las prioridades, en cambio otros caern en la escala de
prioridades.
Dado que las polticas pblicas se deciden polticamente, que la
oportunidad para poner un tema en la agenda se abre a travs del proceso
poltico y que la oportunidad para que surja una decisin se da en la
convergencia de las tres familias de procesos, la decisin sobre una poltica
pblica es una cuestin altamente coyuntural, azarosa, difcil de predecir y que
no sigue el proceso que el modelo racional prescribe. Por ello, varios autores han
identificado a este modelo de toma de decisiones como el de la irracionalidad.
6. SINTESIS
La toma de decisiones es una etapa del proceso de la poltica pblica que
sigue a la construccin de la Agenda Pblica y a la Agenda de Decisiones.
Cuatro enfoques son los que recurrentemente se utilizan para analizar las

80
decisiones: el modelo racional, el modelo de racionalidad limitada, el modelo
incremental y el modelo del tarro de basura o de la irracionalidad en la toma de
decisiones.
El modelo racional se basa en el supuesto que las personas desarrollan
conductas que les permitan maximizar su bienestar y prescribe que la decisin de
poltica pblica deber optar por aquella alternativa que presente el mayor
beneficio social neto, descontados los perjuicios.
El modelo de la racionalidad limitada seala que quienes deciden
enfrentar severas restricciones, porque la informacin que disponen es limitada,
las opciones son vastas y que las consecuencias de esas opciones no se pueden
identificar completamente. Por ello, los tomadores de decisin optarn por
aquella alternativa que satisface criterios mnimos de aceptabilidad que ellos han
definido previamente a la decisin que tomarn.
El modelo incremental seala que, dado que la situacin actual es
conocida y aceptada por todos en sus beneficios y perjuicios y dado que las
decisiones se toman polticamente, los tomadores de decisin optarn por
aquella alternativa que difiere slo marginalmente de la situacin actual, porque
ellas tratarn de reforzar las polticas exitosas y evitar altos costos polticos que
podran surgir de decisiones errneas.
El modelo del tarro de basura prescribe que la toma de decisiones de
poltica pblica se da como consecuencia de la convergencia de situaciones en
las que un problema es reconocido, hay una alternativa disponible y hay un
ambiente poltico favorable. Esa convergencia es una situacin coyuntural,
azarosa y que no se genera como lo indica el modelo racional. De ah que este
modelo sea tambin conocido como el modelo de la irracionalidad.

81
X.

IMPLEMENTACIN Y RESULTADOS DE LAS POLTICAS PBLICAS

1. INTRODUCCIN
Basta con slo disear y decidir una poltica pblica para que sta
alcance los resultados esperados?, Qu es los que analticamente viene luego
de la decisin? Por qu deberamos analizar la implementacin? Estas son las
preguntas que se abordan en esta seccin.
Entre la decisin y los resultados que alcance la poltica media un proceso
que llamamos implementacin o ejecucin de las polticas pblicas. Este es un
proceso en el que se desarrollan las diversas acciones consideradas, intervienen
diversos actores, se consumen los recursos asignados a la poltica, se aplican los
instrumentos y se desarrolla aquello que ha sido previsto en la definicin de la
poltica. La finalidad de todas las actividades que se desarrollan en nombre de la
poltica es alcanzar los objetivos previstos o, al menos, acercarse a ellos. Pressman
Wildasky (1977, citado por Subirats 1994) definen a la implementacin como un
proceso de interaccin entre el establecimiento de objetivos y las acciones
emprendidas para alcanzarlos. Asimismo, Meny y Thoenig (1992) seala que la
implementacin es aplicar un programa de accin a un problema planteado.
A su turno, Subirats (1994) argumenta que lo importante del anlisis de las
actividades de puesta en prctica de las polticas pblicas es poder individualizar
los factores que explican el proceso de transformacin de los programas y
polticas en resultados.
2. MODELOS ANALTICOS DE IMPLEMENTACION
Hasta principios de la dcada de 1970 el estudio de la implementacin no
haba sido objeto de un estudio sistemtico como parte del Anlisis de Poltica
Pblica. Ms bien se asuma que, luego del diseo y la decisin, las polticas
pblicas se implementaran a travs del aparato administrativo del Estado, con
estricto apego a las instrucciones que emanaban del diseo.
A partir de esa dcada comenz a surgir con creciente insistencia la
pregunta de por qu las polticas pblicas fallan. Ello llev a poner atencin a la
implementacin y a reconocerla como una etapa importante en el proceso que
sigue la poltica pblica. El anlisis de la implementacin que surgi a
continuacin centr la atencin en la contienda entre los modelos arriba abajo
(top down ), abajo arriba (bottom up) y el enfoque integrado. Las lneas que
siguen presentan lo sustantivo de esos modelos y agregan los enfoques que han
ido surgiendo desde entonces, particularmente el enfoque de redes y la teora de
agencias.
a) El enfoque arriba abajo (top down)
En este enfoque se asume que luego que las autoridades han definido una
poltica pblica, ella es puesta en prctica por la Administracin Pblica. Hay en
este enfoque, por tanto, una separacin entre la etapa poltica de formulacin

82
y la de implementacin, que sera una etapa tcnica, especializada y que se
ejecuta a travs de procedimientos y estructuras administrativas. Las autoridades
polticas son las que deciden la poltica pblica e imparten las instrucciones para
que el personal de la Administracin Pblica las implemente.
La Administracin Pblica, que es el elemento clave en la implementacin,
es vista como una pirmide organizada, jerarquizada y centralizada, en la que la
orden es suficiente para que las autoridades sean obedecidas progresivamente,
hasta llegar a los ejecutores que actan en la base. Los funcionarios deben
comportarse satisfaciendo el inters general, con neutralidad poltica y
profesionalismo. As, los circuitos de control jerrquico bastaran para asegurar
que las instrucciones y la poltica se cumplan (Meny y Thoenig 1992).
En el paso desde la formulacin a la implementacin se produce una
transformacin de los objetivos en metas operacionales y estas en acciones, hay
una mediacin tcnica, se utilizan los medios previamente identificados, se
consumen los recursos asignados a la poltica, se desarrolla una cierta
racionalidad, se alcanzan resultados y, finalmente, se verifica un cierto impacto.
Birkland (2005) expone que los supuestos sobre los que descansa este
enfoque son los siguientes:

La poltica pblica contiene definiciones claras acerca de las metas que

debern alcanzarse, las que sern el estndar contra el que se comparar el
rendimiento;

La poltica identifica claramente los medios e instrumentos que estarn a

disposicin para el logro de las metas;

La poltica est expresada en documentos formales emanados de autoridad

competente en el rea de actuacin de la poltica;

Hay una cadena de implementacin que se inicia con la instruccin de la

autoridad competente, que baja a travs de la cadena de mando hasta
llegar a la base de la organizacin, proceso en el cual se activa la ejecucin
de la poltica;

Los diseadores de
implementadores.

la

poltica

conocen

las

capacidades

de

los

Desde el punto de vista de las actividades que se llevarn a cabo en la

implementacin de la poltica, el modelo arriba abajo asume que quien decide
asigna al ejecutor una tarea sobre la base de criterios tcnicos impersonales, de
competencia y de legalidad; que la poltica pblica se comunica y confa al
ejecutor bajo la forma de la explicitacin de actividades especficas y detalladas,
procedimientos operacionales y programas de actividad y; que el ejecutor
desarrolla las actividades conforme a los objetivos y las indicaciones dadas por la
autoridad (Meny y Thoenig 1992).

83

Subirats (1994), adicionalmente, identifica los elementos recurrentes que, en

los anlisis basados en el enfoque arriba abajo, se asociaran a la efectividad en
la implementacin de polticas pblicas.

Establecimiento de objetivos que permitan medir el grado de xito o fracaso

de la poltica en implementacin. El supuesto es que cuanto ms claro se
definan los objetivos, ms fcil y efectiva ser la implementacin. As, una
accin natural ser la necesidad de mejorar la formulacin de objetivos.

Recursos disponibles o que se pueden movilizar en torno a la poltica. Estos

recursos (dinero, personal en cantidad y calidad, informacin, poder)
ayudaran a explicar los resultados alcanzados.

Comunicacin organizacional y capacidad de control que permite dar

cohesin a la organizacin. El supuesto es que a travs de fluidos canales de
comunicacin se podr diseminar la informacin sobre la poltica y conseguir
la colaboracin de los diversos involucrados en la ejecucin de la poltica.

Condiciones ambientales (econmicas, polticas y sociales) que relaciona

temas como la opinin pblica y los intereses afectados por la poltica.

Estos elementos pareceran ser las variables independientes y seran los que
explican el resultado final o variable dependiente. En este enfoque, de darse
estas condiciones, mejores sern los resultados que alcance la poltica pblica.
b) Crticas al enfoque arriba abajo
Se dan, en los hechos, las condiciones especificadas por el modelo arriba
abajo para que las polticas pblicas alcancen efectividad?
Las secciones anteriores nos han mostrado que la formulacin de polticas
pblicas es un proceso complejo y controversial, ya desde las etapas ms
tempranas de la definicin del problema pblico. Asimismo, las secciones
anteriores tambin han mostrado que la decisin de poltica pblica es una
cuestin coyuntural y azarosa, que depende de la confluencia de procesos como
el reconocimiento del problema, soluciones posibles y disponibles, que surgen del
proceso de construccin de alternativas, y la existencia de un ambiente poltico
en el que primen los apoyos por sobre las resistencias a la poltica impulsada. En
este contexto, entonces, es posible ver que la racionalidad que asume el modelo
arriba abajo difcilmente se da; que los objetivos establecidos a las polticas
pblicas raramente son todo lo claros que este enfoque aspira, simplemente
porque ellos surgen de un proceso poltico complejo y controversial; que el diseo
de las polticas y programas no es perfecto; que los recursos que se disponen son
normalmente menores que los que se aspiran o necesitan; que las condiciones
ambientales son cambiantes; y que los funcionarios no se comportan como una

84
mquina que simplemente implementa las polticas decididas en la cpula: ellos
protegen sus intereses, usan los procedimientos como fuente de poder y son
quienes, finalmente, aplican la poltica al modo como ellos la entienden. As,
muchas de las condiciones que, segn el enfoque arriba abajo, se requieren
para alcanzar efectividad en la implementacin de la poltica pblica estn fuera
del alcance de los ejecutores: contexto poltico, marcos institucionales,
condiciones ambientales y similares. De este modo, entonces, la explicacin sobre
xitos y fracasos no slo estara en las variables identificadas por el modelo arriba
abajo. La ejecucin es fuente de disfunciones.
c) El enfoque abajo arriba (bottom up)
Una perspectiva alternativa para analizar la implementacin de polticas
pblicas propone hacer el camino inverso: partir desde el impacto producido,
analizar las interacciones entre las agencias y sus usuarios, estudiar la decisin que
implementa la intervencin, hasta llegar al diseo de la poltica pblica.
Este enfoque seala que los objetivos asignados a las polticas pblicas no
son todo lo claro que el enfoque arriba abajo asume, que pueden haber
contradiccin de fines entre rganos pblicos que actan sobre un mismo
problema pblico y que pueden haber conflictos entre los fines que persiguen las
autoridades y los intereses de los funcionarios. As, segn este enfoque, el
resultado no slo depende de la decisin, objetivos, recursos, comunicaciones y
condiciones ambientales, sino que tambin de otros factores no previstos o que
no estn a disposicin de los que deciden. Este enfoque sera ms una crtica al
enfoque arriba abajo, que un esquema analtico constructivo.
Un rea importante de anlisis en este enfoque est referido a los conflictos
que surgen en la implementacin, a la capacidad que tendran los funcionarios
para frustrar o neutralizar los esfuerzos de las autoridades por alcanzar las metas
asignadas a la poltica pblica, como estos conflictos pueden ser abordados y los
procesos de negociacin y compromiso que se dan entre los actores de la
implementacin. Charles Lindblom (2000), en sus famosos artculos acerca de la
ciencia de salir al paso, seala que habra un permanente acomodo de los
ejecutores a las circunstancias que se van dando. Los ejecutores deben estar
permanentemente sorteando dificultades para encaminarse hacia los objetivos.
De este modo, el Anlisis de Poltica Pblica incorporara variables micropolticas,
por un lado, en la bsqueda por conciliar valores e intereses contradictorios de
autoridades, funcionarios y usuarios y, por otro, para identificar capacidades para
enfrentar restricciones, insuficiencias que estn en las organizaciones y el medio.
Meny y Thoenig (1992) agregan que la implementacin se revela como un
escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutro ni pasivos.
Ocurre con cierta frecuencia que una poltica pblica es concebida y moldeada
sin prestar atencin a la manera en que los actores sociales son capaces de
sortearla o neutralizarla y, en consecuencia, numerosas polticas terminan
naufragando en interminables cadenas de ajustes y oposiciones. As, segn este
enfoque, los ejecutores iran encontrando el espacio en que pueden actuar e
impulsar las polticas y programas pblicos.

85

Una fortaleza del enfoque abajo arriba es que orienta la atencin hacia
el conjunto de relaciones formales e informales que se dan entre los distintos
actores que toman parte en la ejecucin de la poltica (Howlett y Ramesh 2003).
Alternativamente, una lnea de crtica seala que este enfoque presta atencin
excesiva a la capacidad de los funcionarios de frustrar los esfuerzos de las
autoridades, porque ellos estn regidos por un sistema de normas y obligaciones
que les acarrean sanciones si no cumplen las instrucciones de las autoridades y
que, dado ello, los funcionarios implementarn los mandatos que reciban. Otra
lnea de crtica al enfoque seala que no todos los grupos alrededor de la poltica
tienen la misma capacidad de influir, sortear o neutralizar la poltica, por lo que es
necesario considerar las diferencias entre las polticas y la capacidad de los
grupos alrededor de ellas. Por ejemplo, la capacidad de influencia de grupos
pobres sobre una poltica que implique distribucin de beneficios u oportunidades
a ellos es nfima comparada con la capacidad de grupos empresariales sobre
polticas que aborden problemas que estn en su rea de intereses.
c) Sntesis de los enfoques arriba abajo y abajo arriba
El debate surgido entre los impulsores de ambos enfoques ha dado paso a
una nueva visin de complementariedad entre ellos. Sabatier y Jenkins Smith
(1999), por ejemplo, argumentan que los enfoques se inician en los polos opuestos
de la cadena de implementacin, que buena parte del debate es metodolgico,
pero que tomados en conjunto proveen una mejor perspectiva de la
implementacin que tomar ambos enfoques por separado. Asimismo, Elmore
(1985) plantea que combinando ambos enfoques es posible comprender la
seleccin de medios y herramientas que hicieron los diseadores y tomadores de
decisin de la poltica, a la vez que comprender y tomar en cuenta las
motivaciones de los funcionarios que implementarn operativamente la poltica.
Por otro lado, Birkland (2005) argumenta que, dependiendo del tipo de
poltica y del contexto, ser conveniente usar uno u otro enfoque. En aquellos
casos en que hay una poltica que se expresa en un gran programa, con un
diseo concreto, recursos identificables y con una estructura organizacional clara
es mejor el enfoque arriba abajo. Alternativamente, en aquellos casos donde
hay una multiplicidad de programas y hay inters en analizar la dinmica de la
implementacin en la base de la organizacin, el enfoque abajo arriba sera
ms apropiado.
d) La Red o Comunidad de Poltica Pblica (policy network)
Un tema importante en el anlisis de la implementacin de la poltica
pblica es el referido al entramado de relaciones que se dan entre formuladores,
ejecutores, organismos pblicos, usuarios y comunidad. El reconocimiento de esta
red, que influye en la implementacin de la poltica pblica, desafa fuertemente
al enfoque arriba abajo. As, la implementacin no slo sera una cuestin
encargada a una cierta agencia del gobierno a la que se le dota de recursos
para cumplir el cometido, sino que habra una realidad muchsimo ms compleja

86
construida por diversos actores con los que hay que relacionarse y movilizar para
implementar la poltica. En esta visin de red de polticas pblica, durante la
implementacin tambin se da un intenso proceso de confrontacin,
negociacin y compromiso sobre intereses, posiciones y ventajas.
Adicionalmente, en este proceso de implementacin hay una diversidad
de actores involucrados: por un lado diferentes organismos pblicos en los
diversos niveles del gobierno nacional, regional y local y, por otro, es comn
encontrar organizaciones de la sociedad civil que desempean el rol de grupos
de presin. Esta suma de agencias del gobierno, actores ms all del gobierno e
intereses a la expectativa constituye esta red o comunidad de la poltica pblica.
Subirats (1994: 119) la define como un entramado de actores institucionales
polticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuacin
especfico (y que ) la estructura de esos entramados y las interacciones entre
sus actores influencia su rendimiento, es decir, la calidad de la poltica aplicada y
la afectividad de su implementacin.
Cada poltica genera su propia red o comunidad. Habrn vnculos
administrativos, reglamentarios, organizacionales y financieros. Los intereses y
expectativas de los actores variaran dependiendo de su ubicacin en la red, de
la funcin que realicen, su ubicacin territorial, la relacin con los usuarios, su
proximidad al ncleo central de la poltica y su relacin con las elites polticoadministrativas. Los vnculos administrativos, reglamentarios y organizacionales
definirn las relaciones verticales en la red. Los vnculos horizontales estarn
determinados por el juego de intereses en una dinmica de conflicto y
compromiso. As, se dan los siguientes tipos de interdependencia:

Interdependencia vertical: las relaciones al interior de la red varan en su

grado de interdependencia, especficamente en la relacin del gobierno
nacional y los subnacionales cuando se trata de la implementacin de
polticas pblicas que implican responsabilidades en la distribucin de servicios
y beneficios.

Interdependencia horizontal: pueden haber diferentes grados de articulacin

horizontal con otros actores y/u otras redes dependiendo de los intereses y
expectativas de los actores. Los intereses de los participantes en una red
varan segn su funcin, territorio, tipo de usuario, conocimiento y experiencia.

Las redes de poltica pblica se caracterizan por una mantencin de las

relaciones, continuidad en la pertenencia, interdependencia vertical, limitada
articulacin horizontal con otras redes y estabilidad en los usuarios.
El concepto de red en la implementacin de las polticas pblicas permite
generar una visin del conjunto de relaciones y actores y su ubicacin. Conforme
a ello, la poltica pblica ya no es una cuestin que depende de la autoridad
superior, sino que involucra a diversos actores, en diversos mbitos y niveles. Ello
permite entender que actores locales pueden tener influencia en un poltica
pblica nacional y que una misma poltica puedan haber variaciones en su

87
implementacin y resultados distintos en diferentes localidades, Subirats (1994)
seala que uno de los aspectos tambin esenciales en el proceso de
implementacin de las polticas es el relativo a las relaciones inter e intra
gubernamentales: aunque las polticas son decididas en el nivel central, su
implementacin concreta se produce en los niveles, regional, provincial y
comunal.
Adicionalmente, en un esquema en que privados se incorporan a canalizar
o participar en la ejecucin de polticas pblicas en nombre del Estado, pasan a
ser un actor dentro de la red. Su ubicacin en la red estar determinada
conforme a este complejo entramado de relaciones administrativas y
proximidades al ncleo central de la poltica, a usuarios y a las elites poltico
administrativas.
Ranson y Stewart (2000) afirman que es ms realista ver al gobierno como
una coleccin de Ministerios y dependencias separadas, cada uno de los cuales
tiene su propio directivo poltico, sus propios propsitos y su propia cultura. As,
aunque las organizaciones pblicas puedan ser vistas como competidoras por los
mismos recursos, la constatacin de la existencia de redes puede movernos a un
sistema de gestin orientado a la interdependencia y cooperacin. Esto es
posible porque, simplemente, las organizaciones pblicas no se han constituido
para competir entre ellas. Como consecuencia, el desarrollo de un sistema de
gestin que tome ventaja de la existencia de redes y las oriente a la
interdependencia y cooperacin est en el centro de lo que se espera de la
gestin pblica.
e) La teora de agencias
Este es un enfoque que deriva de la aplicacin de la teora
macroeconmica a la gestin de las organizaciones pblicas y privadas. El
supuesto bsico es que las dos partes en la relacin laboral patrones y
empleados se mueven por un inters egosta y que, dado que ambas partes se
necesitan recprocamente, establecern un acuerdo que satisfaga a ambas
partes y que permita ejecutar los emprendimientos. El inters de los patrones es
que el emprendimiento se realice, el de los empleados es recibir un salario,
beneficios y satisfaccin, de lo cual surgir un acuerdo que tomar la forma de
un contrato. La parte contratante en esta relacin es identificada como el
principal y la parte contratada es el agente. Es decir, el principal contrata a un
agente para alcanzar un conjunto de metas especificadas por el principal.
Segn este enfoque la implementacin de las polticas pblicas puede ser
vista como una red de cadenas de contratos en la que las autoridades polticas
que actan en representacin de los ciudadanos ejerceran el rol de principal y
los organismos pblicos, encargados de implementar la poltica pblica, asumiran
el rol de agente que debe cumplir el mandato establecido por la autoridad
poltica respectiva. En esta relacin contractual las autoridades tienen la facultad
de establecer incentivos, para orientar la conducta de los agentes hacia el

88
cumplimiento de metas, y sanciones para corregir las desviaciones que se
puedan producir y/o para exigir las responsabilidades ante la falta de logros.
Se deduce de este enfoque que las organizaciones que ejecutan las
polticas pblicas no son importantes en s mismas, dado que el comportamiento
que ellas tendrn al implementar la poltica es moldeable a travs de los
contratos que las autoridades polticas suscriban con ellas. Desde este punto de
vista entonces, los resultados que se tengan sern aquellos especificados en los
contratos y, consecuentemente, lo verdaderamente importante en la
implementacin es la especificacin de los contratos. Un problema con esta
manera de ver la implementacin es que la especificacin de los contratos
requiere abundante informacin de calidad, pero el principal raramente puede
saber todo acerca del agente como para asegurarse que ha elegido al que
efectivamente cumplir el mandato y, por otro lado, el principal muy difcilmente
puede hacer un seguimiento tan cercano de la implementacin como para
asegurarse que el agente est cumpliendo los trminos del contrato del modo
como lo espera el principal (Kettl y Fesler 2005).
Una aplicacin de esta teora contractualista a la relacin entre
ciudadanos y autoridades polticas lleva a advertir un severo problema de
agencia. En esta relacin los ciudadanos seran vistos como el principal y las
autoridades polticas como los agentes. As, a travs del sistema electoral los
ciudadanos el principal seleccionan y designan a polticos los agentes que
postulan a los cargos de autoridad para que implementen los mandatos que los
ciudadanos han aprobado. El problema de agencia surge cuando los polticos
siguen sus propios intereses y formulan e implementan polticas pblicas que no
forman parte del mandato recibido de los ciudadanos o que no satisfacen las
aspiraciones de estos. El problema central aqu se refiere a la falta de mecanismos
que tendran los ciudadanos para reorientar la conducta de los polticos y/o para
exigirles sus responsabilidades.
3. RESULTADOS DE LA POLTICA PBLICA
La implementacin de toda poltica pblica genera resultados y cambia
al menos algo la situacin existente, dada la finalidad de toda intervencin. Una
poltica pblica es una intervencin del Estado que busca resolver o, al menos,
aminorar una situacin que ha sido considerada como problema pblico.
Adicionalmente, es necesario recordar que alrededor de toda poltica pblica se
da una confrontacin de intereses, dado que esta satisfar unos intereses y no
otros, al menos privilegiar a unos ms que a otros. Sobre este punto Subirats
(1994) argumenta que la poltica pblica produce efectos y que el meollo de la
poltica pblica es transformar recursos en efectos o impactos (que satisfarn a
algunos y no a otros, o a algunos ms que a otros) y que el efecto y/o impacto de
esa poltica pblica puede unirse al impacto de otra u otras polticas pblicas.
Los efectos y/o impactos de una poltica pblica pueden ser los esperados,
pero tambin pueden lograr mucho menos de los que se prevera o, incluso,
producir un efecto no deseado. Por ejemplo, una poltica de erradicacin de

89
asentamientos precarios, campamentos, villas miserias o favelas que asigna casas
y tierras a ocupantes ilegales de terrenos, que no han seguido los procedimientos
institucionales para conseguir una vivienda social puede terminar siendo un
incentivo a las tomas u ocupacin ilegal de terrenos.
a) Por qu fallan las polticas pblicas?
Una poltica pblica podr alcanzar sus objetivos y en ese caso se dir que
fue exitosa en su diseo e implementacin. Lo contrario llevar a identificarla
como una poltica pblica fallida o inefectiva. Una poltica pblica puede no
alcanzar sus objetivos por las siguientes razones:

Porque su formulacin es inadecuada. En este caso no habra

correspondencia entre la poltica y el problema que ella debe abordar.

Porque es insuficiente, en recursos o desde el punto de vista que el problema a

abordar es ms grande que lo inicialmente previsto y los medios, instrumento y
capacidades que exhibe la poltica para abordarlo se muestran insuficientes.

Porque el comportamiento de los actores relevantes est fuera de marco. Es

decir, los usuarios o los ejecutores no se comportan de acuerdo a lo previsto
en diseo y a lo que se necesita para el xito de la poltica.

Por cambios en las circunstancias que dieron origen a la poltica. En este caso
lo que ocurre es que la situacin en la que se esta implementando la poltica
no son las que se previeron en el diseo y al momento de tomar la decisin.

Resultado o impacto no es lo mismo. Por resultado denominamos a las

metas cuantificables que han sido logradas por la poltica. Estos son denominados
normalmente a travs de indicadores cuantitativos: casas construidas, personas
recibiendo subsidios, nmeros de personas que traspasaron la lnea de la pobreza
y similares. El impacto apunta a los efectos ms permanentes y amplios que se
deducen por aplicacin de la poltica. La determinacin del impacto busca
responder la pregunta de cmo cambi la realidad por aplicacin de la
poltica?, hay incrementos en el bienestar de las personas que recibieron los
bienes y/o servicios distribuidos por la poltica pblica?, es el incremento en el
bienestar de las personas observado consecuencia de la implementacin de la
poltica?.
Birkland (2005) argumenta que de la implementacin, particularmente de
las polticas pblicas fallidas, se produce un aprendizaje que es importante para el
diseo e implementacin de nuevas polticas pblicas. As, el fracaso inducira
cambios en las polticas pblicas a travs de un proceso de aprendizaje.
Los tipos de aprendizaje que se obtendran de la implementacin haran
referencia a uno de tipo instrumental y uno poltico (May 1992). El primero se
refiere a la viabilidad del tipo de diseo de la poltica pblica y de los instrumentos
utilizados en relacin al problema que se deba abordar. El aprendizaje social

90
hace referencia a la mejor comprensin que se tendra, luego de la
implementacin, acerca de las causas que provocan el problema abordado por
la poltica, lo que llevara al diseo de intervenciones ms efectivas. El tercer tipo
de aprendizaje hace referencia a una mejor comprensin del contexto poltico en
que se desenvuelve la poltica, lo que permite desarrollar argumentaciones ms
persuasivas y estrategias ms efectivas que aumenten la legitimidad de la poltica
aumentando el grado de apoyo que ella logra y/o reduciendo o neutralizando
los rechazos.
b) Ventajas y Sacrificios
Una poltica pblica conlleva costos, obligaciones, sacrificios o
inconvenientes, pero tambin beneficios, ventajas y privilegios. Subirats (1994) se
pregunta de qu manera consideran a una poltica pblica los ciudadanos?
Seala que en el Anlisis de Poltica Pblica es preferible asumir una conducta
utilitarista y egosta. As, entonces, habran tres percepciones posibles:

Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios. A igual grado de

concentracin y difusin de costos y beneficios, los usuarios son mucho ms
sensibles al precio que pagarn que a los beneficios que recibirn.

Los efectos inmediatos movilizaran ms que las consecuencias diferidas en el

tiempo. Los ciudadanos perciben mucho ms directamente los costos
presentes de una cierta poltica pblica que los beneficios futuros que ella
pueda implicar, porque en ese caso los costos sern algo tangible hoy y
puede ser que los beneficio nunca lleguen, o lleguen en un futuro tan lejano
que no es posible percibirlo.

Los costos y beneficios que afectan a pequeos grupos influyentes se imponen

a los costos y beneficios que afectan a grandes grupos de ciudadanos. La
repercusin individualizada en grupos con poder e influencia moviliza mucho
ms que el efecto de la poltica pblica sobre colectivos annimos y
desorganizados.

Este tipo respuestas que pueden tener los ciudadanos frente a una poltica
pblica permite moldear el diseo de las intervenciones.
c) Ganadores y Perdedores?
Los efectos de la implementacin de la poltica pblica implicar que
algunos intereses sern satisfechos y otros no, al menos no sern satisfechos
aquellos que aparecen ms contradictorios con la poltica. Qu efectos
provocar esa situacin? El resultado final de la poltica no siempre es tan ntido.
Quienes satisfacen sus intereses, en todo o en parte, respecto del tema en
discusin, sern ganadores. Quienes reciben perjuicios por la implementacin de
la poltica sern considerados perdedores.

91
Qu trato reciben los perdedores? Ello depender de las circunstancias
de cada poltica y de los arreglos particulares de poder de cada situacin.
Cuando el costo de la poltica se distribuye en grandes segmentos de la
poblacin, desarticulados e innominados, la capacidad de reaccin y oposicin
ser baja. En cambio, cuando quienes aparecen recibiendo los perjuicios de la
poltica aquellos cuyos intereses han sido afectados negativamente son grupos
identificables, movilizados y con capacidad de presin, la reaccin que puedan
ejercer podr llevarlos a reducir sus prdidas. No es infrecuente que los gobiernos
establezcan acciones de compensacin hacia los sectores afectados con una
poltica. Por ejemplo, es frecuente que en las negociaciones sobre Tratados de
Libre Comercio aquellos grupos empresariales cuya situacin sera afectada
negativamente por el entrada en vigencia del tratado han logrado plazos ms
largos para reducir las barreras arancelarias en sus sectores y apoyos estatales
para poder enfrentar una situacin de mayor competitividad en el futuro.
d) La terminacin de la poltica pblica
Por qu termina o se acaba una poltica pblica? Las razones y
circunstancias pueden ser variadas. Algunas de ellas seran:

Por cierre de un servicio. Puede darse en casos de reforma del Estado o

reestructuracin de un Ministerio. No es frecuente. Esto implica que el
problema perdi prioridad.

Porque la poltica alcanz sus resultados. Esto implica racionalidad en la

ejecucin en la ejecucin.

Porque cambiaron las circunstancias que permitieron impulsar la poltica. Entre

estas circunstancias pueden darse, por ejemplo, cambios en la realidad de la
economa, en el contexto social, en el clima poltico y en los cargos de poder.
Este ltimo caso puede estar representado por el resultado de una eleccin
que lleva al poder a una coalicin que se opuso a la poltica. Esta situacin se
acerca a la idea del cierre de la ventana de oportunidades.

Por el manifiesto fracaso de la poltica. En este caso, sus impulsores sentirn

que no estn en condiciones de seguir apoyando la poltica, al menos tal
como est en el presente. El fracaso de la poltica generar un aprendizaje
que los llevar a replantearse el tema y, probablemente, a promover sensibles
reformas.

4. SINTESIS
La implementacin es una etapa que sigue a la decisin y tiene como
finalidad poner en prctica el diseo de la poltica pblica. Durante la
implementacin se ejecutan todas las actividades consideradas en el diseo y se
consumen los recursos asignados, todo con la finalidad de lograr los objetivos
asignados a la poltica o, al menos, acercarse a ellos.

92
Cuatro modelos de implementacin se han revisado en estas notas: el
modelo arriba abajo, el modelo abajo arriba, el enfoque de redes y la teora
de agencias. El modelo arriba abajo supone una separacin entre el diseo y
decisin, que correspondera al trabajo poltico, con la implementacin, que sera
un trabajo tcnico y administrativo, a cargo de la Administracin Pblica. Segn
este modelo, las autoridades polticas toman las decisiones acerca de las polticas
pblicas que se implementarn e imparten instrucciones, las que descienden a
travs de la cadena de mando hasta la base organizacional. Dado el rol
profesional, la sujecin a las normas y la capacidad de las autoridades de
manejar incentivos y castigos, los funcionarios implementarn los mandatos de las
autoridades polticas. As, el xito en la implementacin estara dado por la
definicin de objetivos claros, la asignacin de recursos necesarios, el
establecimiento de adecuados canales de comunicacin, para que las
instrucciones bajen por la pirmide organizacional sin contratiempos, y por la
capacidad de manejar variables ambientales. La crtica a este modelo seala
que el implementador enfrenta condiciones que estn fuera de su control y que
la racionalidad que supone el modelo difcilmente se da.
El modelo abajo arriba analiza la implementacin haciendo el camino
inverso. Parte por el impacto, estudia la relacin entre el organismo pblico y sus
usuarios, revisa la decisin y, luego, el diseo de la poltica pblica. Este modelo
incorpora variables micropolticas, se centra en los actores de la implementacin,
analiza conflictos que surgen en la implementacin y como estos pueden ser
resueltos o manejados para lograr una adecuada ejecucin. La crtica a este
enfoque plantea, por un lado, que asume que los funcionarios podran
desnaturalizar la implementacin, cuestin que segn los crticos no sera
efectiva y, por otro, que no todos los grupos alrededor de la poltica tienen la
misma capacidad de influencia, por lo que es necesario considerar las diferencias
que se dan en cada poltica.
El enfoque de redes plantea que la ejecucin no es slo una materia que
se le asigna a una organizacin pblica, sino que hay un complejo entramado de
actores alrededor de la poltica pblica, que influyen sobre ella, a los que hay que
poner atencin. Hay una dimensin vertical de la red, constituida por los lazos
administrativos, reglamentarios, financieros y administrativos; en tanto que la
dimensin horizontal de la red est constituida por el conjunto de actores con
intereses sobre la poltica. El enfoque de redes estimula una gestin de las polticas
pblicas orientadas a la interdependencia y cooperacin.
Desde la teora de agencias la implementacin puede ser vista como una
cadena de contratos en el que las autoridades polticas el principal
establecen acuerdos con los organismos pblicos (y su personal) el agente
para que ejecuten las polticas en los trminos establecidos por las autoridades. El
xito de la poltica estar fuertemente determinado por la especificacin de los
contratos, pero ello implica que las autoridades tendrn abundante informacin
acerca del implementador y que estarn en condicin de hacer un seguimiento
estrecho de la implementacin, situaciones, ambas, que no ocurren a menudo.

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Los resultados e impactos de una poltica pueden ser los esperados, pero
tambin pueden ser menores a las expectativas u obtener resultados e impactos
no previstos. La implementacin, incluidos los fracasos, producen aprendizajes
instrumental, social y/o poltico que los diseadores tendrn en consideracin
para la formulacin de nuevas polticas pblicas.

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