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AUTORIDADES

Presidenta de la Nacin
Dra. Cristina FERNNDEZ de KIRCHNER
Jefe de Gabinete de Ministros
Teoras del proceso
Dr. Juan Manuel ABAL MEDINA
Secretario de Gabinete y
Coordinacin Administrativa
Lic. Facundo NEJAMKIS
de las polticas pblicas
Director Nacional Alterno
Proyecto de Modernizacin del Estado
Sr. Mariano DELORENZI

Editado por

Paul A. Sabatier
Universidad de California, Davis

ew Proyecto de
Modernizacin
del Estado I o
Westview Press
A Member of the Perseus Books Group JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
Ttulo de la edicin original:
Theories of the policy process / edited by Paul A. Sabatier.
ndice
Teora del proceso de las polticas pblicas / Paul Sabatier;
con prlogo de Federico Semeria. -
la ed. - Buenos Aires.
Jefatura de Gabinete de Ministros - Presidencia de la Nacin, 2010. - 378 p.; 23x16 cm.
Prlogo a la edicin en espaol, Lic. Federico Semeria 1
Proyecto de Modernizacin del Estado
Av. Julio A. Roca 781 - Piso 7
Parte I
(C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Repblica Argentina Introduccin
1 Se necesitan mejores teoras, Paul A. Sabatier 5
www.modernizacion.gob.ar
modernizacion@jgm.gob.ar
Parte II
Perspectivas del rol de la racionalidad en el proceso de las polticas pblicas
Edicin y correccin de la traduccin: 2 Eleccin racional institucional.
Patricia Iacovone (PME) Evaluacin del marco del anlisis

Diseo de tapa/diseo interior: y desarrollo institucional, Elinor Ostrom 23
Andrs Bermejo Fernndez (PME)
3 El marco de las corrientes mltiples.
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, octubre de 2010. Estructura, limitaciones, perspectivas, Nikolaos Zahariadis 69

Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones y afirmaciones vertidas en los textos 4 La construccin social y diseo de polticas,

de los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de los autores. Helen Ingram, Anne L. Schneider y Peter deLeon 99

O De la traduccin, Proyecto de Modernizacn del Estado, 2010 Parte III


Redes y subsistemas de polticas. Cambio a lo largo del tiempo
O Westview Press, 2007
Publicado por Westview Press, miembro de Perseus Books Group 5 El enfoque de redes, Silke Adam y Hanspeter Kriesi 139

6 Teora del equilibrio interrumpido.


Explicacin de la estabilidad y del cambio en la formulacin de las
Fecha de catalogacin: 14 de octubre de 2010 polticas pblicas, James L. True, Bryan D. Iones y Frank R. Baumgartner 167
ISBN 978-987-26311-0-9
Queda hecho el depsito que establece la Ley 11723 7 El marco de las coaliciones promotoras.
La presente edicin ha sido realizada por el Proyecto Modernizacin del Estado, Innovaciones y clarificaciones, Paul A. Sabatier
Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nacin - Repblica Argentina. y Christopher M. Weible 203

Impreso en Argentina
1
Se necesitan mejores teoras
PAUL A. SABATIER

En el proceso de las polticas pblicas, los problemas se conceptualizan y se los


presenta al gobierno para que sean solucionados; las instituciones gubernamen-
tales formulan alternativas y eligen soluciones de polticas pblicas; luego, esas
soluciones se implementan, se evalan y se revisan.

SIMPLIFICAR UN MUNDO COMPLEJO


Por varias razones, el proceso de las polticas pblicas implica un conjunto extre-
madamente complejo de elementos que interactan en el tiempo:

1. Es habitual que haya cientos de actores (grupos de inters, organismos


gubernamentales, legislaturas de distintos niveles de gobierno, investi-
gadores, periodistas y jueces) involucrados en uno o varios aspectos del
proceso. Cada uno de estos actores (individuales o colectivos) posible-
mente posee diferentes valores/intereses, percepciones de la situacin y
preferencias sobre polticas.
2. Generalmente, este proceso implica perodos de una o ms dcadas, ya
que esa es la duracin mnima de la mayora de los ciclos de polticas
pblicas, desde que surge un problema hasta que se obtiene suficiente
experiencia con la implementacin para realizar una evaluacin razo-
nablemente imparcial del impacto de un programa (Kirst y Jung 1982;
Sabatier y Jenkins-Smith 1993). Algunos estudios sugieren que se nece-
sitaran perodos de veinte a cuarenta aos para comprender de forma
razonable el impacto de diversas condiciones socioeconmicas y para
acumular conocimientos cientficos sobre un problema (Derthick y
Quirk 1985; Baumgartner y Jones 1993; Eisner 1993).
3. En ccualquier mbito de las polticas, como el control de la contaminacin
del aire o las polticas de salud, existen diversos programas (algunos en
funcionamiento y otros propuestos para su implementacin) que implican
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Se necesitan mejores teoras
6 Paul A.Sabatier

la participacin de mltiples niveles de gobierno, en cualquier localidad ters material (por ejemplo, ingresos, poder, seguridad) y (3) agrupar a los actores
dada, tal como el estado de California o la ciudad de Los ngeles. Dado en categoras institucionales, por ejemplo, legislaturas, rganos administrativos
que estos programas tratan temas interrelacionados e involucran a mu- y grupos de inters (Shepsle 1989; Scharpf 1997). Por el contrario, el marco de
chos actores en comn, varios acadmicos argumentaran que la unidad las coaliciones promotoras recomienda al analista que suponga (1) que los sis-
de anlisis apropiada debera ser el subsistema o el mbito de las polticas temas de creencias son ms importantes que la afiliacin institucional, (2) que
pblicas en lugar de un programa de gobierno especfico (Hjern y Porter los actores pueden perseguir varios objetivos, los cuales deben medirse en forma
1981; Ostrom 1983; Sabatier 1986; Rhodes 1988; Jordan 1990). emprica, y (3) que uno debe agregar a los investigadores y periodistas al conjunto
4. Los debates sobre las polticas pblicas entre actores durante las audien- de actores potencialmente importantes en el proceso de las polticas (Sabatier y
cias legislativas, litigios y reglamentaciones administrativas propuestas Jenkins-Smith 1993). Por lo tanto, los analistas de estas dos perspectivas miran la
incluyen generalmente controversias muy tcnicas sobre la gravedad de misma situacin a travs de lentes muy distintos y tienden a ver cosas diferentes,
un problema, sus causas y los probables impactos de soluciones de pol- al menos en la etapa inicial.
ticas pblicas alternativas. Entender el proceso de las polticas requiere
prestar atencin al rol que tales debates tienen en el proceso general. ESTRATEGIAS DE SIMPLIFICACIN
5. Un ltimo factor que complica el proceso de las polticas pblicas es Dado que no tenemos otra opcin ms que mirar el mundo a travs de un len-
que la mayora de las discusiones involucran valores/intereses profun- te formado por un conjunto de supuestos simplificadores, existen al menos dos
damente arraigados, importantes sumas de dinero y, en algn punto, estrategias considerablemente diferentes para desarrollar tal lente. Por un lado,
coercin autoritaria. Dados estos intereses, las discusiones sobre polti- el analista puede abordar el mundo de una manera implcita, ad hoc, utilizando
cas pblicas rara vez se asemejan a debates acadmicos respetuosos. En cualquier tipo de categoras y supuestos que hayan surgido de su propia experien-
cambio, la mayora de los actores son tentados a presentar evidencia en cia. Esencialmente este es el mtodo del sentido comn. Puede ser bastante pre-
forma selectiva, a tergiversar la postura de sus adversarios, a coaccionar ciso en situaciones que resulten importantes para el bienestar del analista, en las
y desacreditar a sus opositores, y generalmente, a distorsionar la situa- cuales este tenga experiencia considerable. En tales situaciones, el analista tiene
cin en beneficio propio (Riker 1986; Moe 1990a, 1990b; Schlager 1995). tanto el incentivo como la experiencia para eliminar aquellas proposiciones que
son claramente invlidas. Ms all de ese alcance limitado, la estrategia del sen-
En resumen, comprender el proceso de las polticas pblicas requiere tener co- tido comn tiende a ser obstruida por contradicciones internas, ambigedades,
nocimiento de los objetivos y las percepciones de cientos de actores de todo el pas, supuestos errneos y proposiciones invlidas, precisamente porque la estrategia
que posiblemente incluyan cuestiones tcnico-cientficas y legales muy especficas no contiene ningn mtodo explcito de correccin de errores. Debido a que los
durante perodos de una dcada o an ms extensos, mientras que la mayora de supuestos y proposiciones son implcitos y en gran medida desconocidos, es poco
esos actores buscan activamente difundir su propia visin de los hechos. probable que se las someta a un escrutinio serio. El analista simplemente asume
Debido a la asombrosa complejidad del proceso de las polticas pblicas, el que en general son correctos, si es que tiene conciencia de su contenido.
analista debe encontrar alguna forma de simplificar la situacin a fin de poder Una estrategia alternativa es la de la ciencia. Su supuesto ontolgico funda-
comprenderla. No es tan fcil observar y entender todo. Los trabajos de la filosofa mental es que existe un grupo reducido de relaciones crticas que subyace a la
de la ciencia y la psicologa social proporcionaron pruebas convincentes de que, complejidad desconcertante de los fenmenos. Por ejemplo, un siglo atrs Darwin
en la mayora de los casos, los grupos de supuestos casi siempre intervienen en las dio una explicacin relativamente simple, basada en los procesos de seleccin na-
percepciones. Estos supuestos cumplen dos funciones de mediacin importan- tural, para las miles de especies que encontr en sus viajes. Las caractersticas ms
tes. En primer lugar, le indican al observador adnde debe dirigir su atencin; es importantes de la ciencia son que (1) sus mtodos para la obtencin y el anlisis
decir, qu factores podran ser importantes en contraposicin con aquellos que de datos deben presentarse de alguna forma lo suficientemente pblica como para
pueden ser ignorados. En segundo lugar, definen las categoras en las cuales los que puedan ser reproducidos por otros; (2) sus conceptos y proposiciones deben
fenmenos deben agruparse (Kuhn 1970; Lakatos 1971; Brown 1977; Lord, Ross, definirse en forma clara y con consistencia lgica, y deben dar lugar a hiptesis
y Lepper 1979; Hawkesworth 1992; Munro et al. 2002). falsables empricamente; (3) dichas proposiciones deben ser lo ms generales po-
Para comprender el proceso de las polticas pblicas, por ejemplo, la mayora sible y deben referirse en forma explcita a incertidumbres relevantes; (4) tanto
de los enfoques de la eleccin racional institucional recomiendan al analista (1) los mtodos como los conceptos deben estar conscientemente sujetos a la crtica
centrarse en los dirigentes de unas pocas instituciones importantes con autoridad y la evaluacin por parte de expertos en esa rea (Nagel 1961; Lave y March 1975;
formal para tomar decisiones, (2) suponer que estos actores buscan su propio in- King, Keohane y Verba 1994). La estrategia predominante puede resumirse en el

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Se necesitan mejores teoras

siguiente mandato: S lo suficientemente claro como para que pueda demostrarse MARCOS TERICOS DEL PROCESO DE LAS POLTICAS PBLICAS
que ests equivocado. A diferencia del "sentido comn", la ciencia est diseada
para ser una bsqueda autoconsciente del error y, por lo tanto, autocorregirse. La heurstica por etapas
Un componente fundamental de dicha estrategia (que deriva de los puntos Hasta mediados de 1980, el marco que ms influy en la comprensin del proceso
2-4 antes mencionados), es que los cientficos deberan desarrollar conjuntos de de las polticas pblicas, particularmente entre los acadmicos estadounidenses,
proposiciones claras y lgicamente interrelacionadas, algunas de ellas falsables fue la "heurstica por etapas" o lo que Nakamura (1987) denomin el "enfoque de
empricamente, para explicar conjuntos generales de fenmenos. Esos conjuntos libro de texto". Tal como lo desarrollaron Lasswell (1956), Iones (1970), Anderson
de proposiciones coherentes se han denominado tradicionalmente teoras. (1975), y Brewer y deLeon (1983), dividi el proceso de las polticas en una serie
Elinor Ostrom ha desarrollado algunas distinciones muy tiles entre tres con- de etapas (generalmente en la definicin de la agenda, formulacin y legitimacin
juntos diferentes de proposiciones (vase captulo 2 de este libro). (1) De acuerdo de polticas, implementacin y evaluacin) y debati sobre algunos de los factores
con su punto de vista, un "marco conceptual" identifica un conjunto de varia- que afectan el proceso dentro de cada etapa. La heurstica por etapas fue til en
bles y las relaciones entre stas, que probablemente dan cuenta de un conjunto la dcada de los setenta y a principios de la dcada de los ochenta, dividiendo el
de fenmenos. El marco puede proporcionar desde un modesto conjunto de va- complejo proceso de las polticas en etapas separadas y estimulando excelentes
riables hasta algo tan amplio como un paradigma. No necesariamente identifica investigaciones dentro de las etapas especficas, particularmente la definicin de
las direcciones entre las relaciones, aunque algunos marcos ms desarrollados la agenda (Cobb, Ross y Ros 1976; Kingdon 1984; Nelson 1984) y de la implemen-
seguramente especificarn ciertas hiptesis. (2) Una "teora" proporciona un con- tacin de las polticas pblicas (Pressman y Widaysky 1973; Hjern y Hull 1982;
junto de relaciones ms denso y ms lgicamente coherente. Le asigna valores a Mazmanian y Sabatier 1983).
algunas de las variables y generalmente especifica cmo las relaciones pueden Sin embargo, a partir de fines de la dcada de los ochenta, la heurstica por
variar segn los valores de las variables crticas. Es posible que varias teoras sean etapas fue sometida a varias crticas devastadoras (Nakamura 1987; Sabatier 1991;
coherentes con el mismo marco conceptual. (3) Un "modelo" es una representa- Sabatier y Jenkins-Smith 1993).
cin de una situacin determinada. Generalmente es ms limitado en su alcance y
ms preciso en sus supuestos que la teora subyacente. Idealmente es matemtico. 1. No es realmente una teora causal ya que no identifica un conjunto de
Por lo tanto, los marcos, las teoras y los modelos pueden conceptualizarse como factores causales que gobiernan el proceso de las polticas pblicas den-
operando dentro de un continuum que implica un aumento de la interconexin y tro y entre las etapas. En cambio, el trabajo sobre cada etapa ha tendido
la especificidad lgica pero una disminucin del alcance. a desarrollarse por s mismo, casi sin referirse en absoluto a la investi-
Un comentario final: Los cientficos deberan tener conocimiento y capacidad gacin de otras etapas. Adems, sin factores causales no puede haber un
de aplicar diversas perspectivas tericas, no solo una (Stinchcomb 1968; Loehle conjunto coherente de hiptesis ni dentro de las etapas ni entre ellas.
1987). En primer lugar, el conocimiento de diversas perspectivas obliga al ana- 2. La secuencia de etapas propuesta es a menudo poco precisa en trminos
lista a clarificar las diferencias de supuestos entre marcos, en lugar de asumir en descriptivos. Por ejemplo, las evaluaciones de programas existentes afec-
forma implcita un determinado conjunto. En segundo lugar, la multiplicidad de tan la definicin de la agenda, y la formulacin/legitimacin de polticas
perspectivas incentiva el desarrollo de hiptesis en competencia que idealmente pblicas ocurre mientras los burcratas intentan implementar una legis-
deberan llevar a una "firme inferencia" (Platt 1964) o al menos a la acumula- lacin vaga (Nakamura 1987).
cin de evidencia a favor de una perspectiva respecto de la otra. En tercer lugar, 3. La heurstica por etapas tiene una tendencia legalista y desde arriba
el conocimiento y la aplicacin de mltiples perspectivas deberan clarificar en (top down) en la cual el foco est generalmente en la aprobacin e im-
-

forma gradual las condiciones en las cuales una perspectiva es ms til que otra. plementacin de una ley principal. Este enfoque ignora la interaccin de
Finalmente, la multiplicidad de perspectivas incentiva un enfoque comparativo: la implementacin y la evaluacin de numerosas leyes, ninguna de ellas
en lugar de preguntar si una teora X produce resultados estadsticamente signifi- preeminente, dentro de un mbito determinado de las polticas (Hjem y
cativos, uno se pregunta si la teora X explica ms que la teora Y. Hull 1982; Sabatier 1982).
Consecuentemente con esta estrategia de mltiples lentes, la primera edicin
4. El supuesto de que existe un nico ciclo de polticas pblicas enfocado
de este volumen trataba siete marcos conceptuales. Algunos de ellos (particu- en una ley principal simplifica demasiado el proceso habitual de ciclos
larmente la eleccin racional institucional), han generado una o ms teoras, y mltiples en interaccin que implican numerosas propuestas de polti-
virtualmente todas han dado origen a una gran variedad de modelos que buscan cas pblicas y leyes en distintos niveles del gobierno. Por ejemplo, los
explicar situaciones especficas. defensores del aborto estn actualmente involucrados en litigios en

10 Paul A.Sabatier Se necesitan mejores teoras 11

tribunales federales y en la mayora de los tribunales estatales, en pro- Por medio de estos criterios, se ha elegido analizar siete marcos en la edicin de
puestas de polticas pblicas nuevas en Washington y en la mayora de 1999 de este libro. A continuacin encontrarn una breve descripcin y justifica-
los estados, en la implementacin de otras propuestas tanto en el mbito cin de cada seleccin.
subnacional como federal, y en la evaluacin de todo tipo de programas
y propuestas de programas. Tambin tratan permanentemente de inci- La heurstica por etapas. A pesar de que tengo dudas de que la heurstica por
dir en la conceptualizacin del problema. En este tipo de situaciones, etapas cumpla con el primero y el segundo criterio descriptos anteriormente,
que son comunes, enfocarse en un "ciclo de polticas pblicas" tiene muy ciertamente, hay lugar para el desacuerdo sobre si cumple con el segundo criterio.
poco sentido. En particular, los estudios de implementacin aparentaban reactivarse a fines de
la dcada de los noventa (Lester y Goggin 1998). Aunque no sea el caso, he pasado
La conclusin parece ineludible: la heurstica por etapas ha durado ms que su tanto tiempo criticando la heurstica por etapas que es justo que provea un foro
propia utilidad y necesita ser reemplazada por mejores marcos tericos. para su defensa. Peter deLeon, uno de los primeros defensores de la heurstica, se
ofreci para ser el portavoz.
MARCOS TERICOS MS PROMETEDORES
Afortunadamente, durante los ltimos veinte aos se han desarrollado o modifica- Eleccin racional institucional. La eleccin racional institucional es una familia
do exhaustivamente una serie de nuevos marcos tericos del proceso de las polticas de marcos centrados en la manera en que las reglas institucionales alteran el com-
pblicas. El objetivo de la edicin de 1999 de este libro era presentar algunos de los portamiento de individuos deliberadamente racionales motivados por su inters
ms prometedores y evaluar las fortalezas y debilidades de cada uno'. personal material. A pesar de que muchas de las publicaciones sobre la eleccin
A continuacin se presentan los criterios utilizados en la seleccin de los mar- racional institucional se concentran en conjuntos de instituciones bastante espe-
cos a tratar. Me parece que son relativamente simples, a pesar de que algunas cificas, tales como las relaciones entre el Congreso y los rganos administrativos
personas sensatas puedan estar en desacuerdo con la aplicacin que hago de ellos: en los Estados Unidos (Moe 1984; Shepsle 1989; Miller 1992), el marco general es
extremadamente amplio en su alcance y ha sido aplicado a importantes problemas
1. Cada marco debe cumplir razonablemente bien con los criterios de una de polticas en los Estados Unidos y en otros pases (Ostrom 1986, 1990; Ostrom,
teora cientfica; esto quiere decir que sus conceptos y proposiciones deben Schroeder, y Wynne 1993; Ostrom, Gardner y Walker 1994; Scholz, Twombley y
ser relativamente claros e internamente coherentes, deben identificar en Hendrick 1991; Chubb y Moe 1990; Dowding 1995; Scharpf 1997). Es claramente
forma precisa los factores causales, generar hiptesis falsables y ser sufi- el marco ms desarrollado de todos en este libro y podra decirse que es el ms
cientemente amplios en su alcance (es decir, que deben aplicarse a gran utilizado en los Estados Unidos y tal vez en Alemania. Elinor Ostrom estuvo de
parte del proceso de las polticas pblicas en diversos sistemas polticos). acuerdo en redactar el captulo para este volumen.
2. Cada marco debe ser objeto de un desarrollo conceptual y/o una compro-
bacin emprica considerable y reciente. Un nmero significativo de aca- Corrientes mltiples. El marco de las corrientes mltiples fue desarrollado por
dmicos abocados al estudio de las polticas pblicas deben considerarlo John Kingdon (1984) sobre la base del modelo de comportamiento organizacional
un camino viable para comprender el proceso de las polticas pblicas. denominado "cesto de basura" (Cohen, March y Olsen 1972). Ve el proceso poltico
3. Cada marco debe ser una teora positiva que busca explicar gran parte como compuesto por tres corrientes de actores y procesos: una corriente de proble-
del proceso de las polticas pblicas. El marco conceptual puede con- mas que consiste en informacin acerca de diversos problemas y las propuestas de
tener tambin algunos elementos normativos explcitos, pero estos no varias definiciones de problemas; una corriente de polticas pblicas que incluye
son obligatorios. propuestas de soluciones a problemas de polticas; y una corriente poltica que con-
4. Cada marco debe hacer referencia al amplio conjunto de factores que los siste en elecciones y funcionarios electos. De acuerdo con Kingdon, las corrientes
cientistas polticos que estudian los distintos aspectos de la formulacin de funcionan normalmente en forma independiente, excepto cuando una "ventana de
polticas pblicas han considerado tradicionalmente importantes: valores oportunidad" permite a los emprendedores de polticas unir las distintas corrientes.
e intereses en conflicto, flujos de informacin, arreglos institucionales, y Si los emprendedores tienen xito, el resultado es un importante cambio de polti-
variaciones en el ambiente socioeconmico. cas. A pesar de que el marco de las corrientes mltiples no es siempre tan claro ni
tan internamente consistente como a uno le gustara, parece poder aplicarse a una
amplia variedad de arenas polticas y ha sido citado alrededor de ochenta veces por
ao en el Social Science Citation Index*. John Kindgon era el autor lgico para este
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12 Paul A.Sabatier Se necesitan mejores teoras

captulo pero rechaz el ofrecimiento. Eleg entonces a Nikolaos Zahariardis, quien exclusivamente en los Estados Unidos. Sin embargo, debera aplicarse a la varia-
ha utilizado ampliamente el marco de las corrientes mltiples para sus propias in- cin entre pases o regiones dentro de la Unin Europea, la OCDE, o cualquier
vestigaciones (Zahariadis 1992, 1995, 2003). otro conjunto de sistemas polticos. Los autores del captulo de este libro fueron
Frances Stokes Berry y William D. Berry, quienes desarrollaron originariamente
Marco del equilibrio interrumpido. Desarrollado originariamente por Baum- el marco.
gartner y Jones (1993), el marco del equilibrio interrumpido sostiene que la for-
mulacin de polticas pblicas en los Estados Unidos est caracterizada por largos El embudo de la causalidad y otros marcos en estudios comparativos de muchos
perodos de cambio incremental, interrumpidos por breves perodos de cambios casos. Finalmente llegamos a una variedad de marcos que fueron sumamente
importantes de polticas. Estos ltimos surgen cuando los opositores logran dar importantes en los Estados Unidos en las dcadas de los sesenta y de los setenta
forma a nuevas "imgenes de polticas" y explotan los mltiples escenarios de po- para explicar la variacin en los resultados de las polticas pblicas (generalmen-
lticas caractersticos de los Estados Unidos. Desarrollado en principio para expli- te gastos presupuestarios) entre varios estados y localidades (Dye 1966, 1991;
car cambios en la legislacin, este marco ha sido ampliado a fin de incluir algunos Sharkansky 1970; Hofferbert 1974). Estos comenzaron como marcos simples que
anlisis altamente sofisticados sobre cambios a largo plazo en los presupuestos del buscaban repartir la varianza entre las condiciones socioeconmicas de fondo, la
gobierno federal (Jones, Baumgartner, y True 1998). El marco del equilibrio inte- opinin pblica y las instituciones polticas, pero se volvieron algo ms sofistica-
rrumpido claramente cumple con los cuatro criterios, al menos para los sistemas dos con el tiempo (Mazmanian y Sabatier 1981; Hofferbert y Unce 1985). A pesar
con mltiples escenarios de polticas. El captulo para este volumen fue escrito en de que el inters en este enfoque ha disminuido en los Estados Unidos, sigue sien-
forma conjunta por sus primeros defensores, Frank R. Baumgartner y Bryan D. do popular en los pases donde rige la OCDE, particularmente para explicar la
Jones, junto con James L. True. variacin en los programas de bienestar social (Flora 1986; Klingeman, Hoffebert
y Budge 1994; Schmidt 1996). El autor de este captulo es William Blomquist. A
El marco de las coaliciones promotoras. El marco de las coaliciones promotoras, pesar de su colaboracin con este material literario, no es un gran defensor de este
desarrollado por Sabatier y Jenkins-Smith, se enfoca en la interaccin de coa- marco (Blomquist 1991) y, por lo tanto, discrepa de los dems autores de los otros
liciones promotoras (cada una compuesta por actores de diversas instituciones captulos. Se lo seleccion porque yo esperaba que fuese crtico respecto de los
que comparten un conjunto de creencias sobre polticas) dentro de un subsistema aspectos de "caja negra" de este marco y que buscara integrarlo a otros enfoques,
de polticas. El cambio de polticas depende tanto de la competencia dentro del particularmente a la eleccin racional institucional. A pesar de que nunca se le
subsistema como de los eventos fuera del subsistema. El marco dedica mucho comunic esa expectativa, termin cumplindola de forma magnfica.
tiempo a delinear los sistemas de creencias de las elites polticas y a analizar las
condiciones en las cuales puede darse el aprendizaje orientado a las polticas entre LO NUEVO EN LA SEGUNDA EDICIN
coaliciones. Ha despertado mucho inters en los pases de la Organizacin para La primera edicin (1999) de este libro ha sido un xito. Se vendieron alrededor
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), e incluso algunas crticas de 1.000 ejemplares por ao durante siete aos. En general, ha recibido crticas fa-
constructivas (Schlager 1995). Paul Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith estn cla- vorables (Dudley 2000; Parsons 2000; Radaelli 2000; Skogstad 2001; Theodoulou
ramente calificados para evaluar las consecuencias de estas recientes aplicaciones. 2001). Ha cumplido considerablemente con su objetivo principal: es decir, pro-
Los marcos discutidos hasta aqu se han centrado en explicar el cambio de po- porcionar una excelente introduccin a un grupo de las ms prometedoras teoras
lticas dentro de un sistema poltico o un conjunto de arreglos institucionales del proceso de las polticas pblicas, junto con algunas comparaciones agudas.
dados (entre ellos los esfuerzos para cambiar dichos arreglos). Los prximos dos Sin embargo, la primera edicin fue objeto de al menos dos crticas importan-
marcos tratan de explicar las variaciones entre varios sistemas polticos. tes. En primer lugar, ha sido criticada con razn, por su "intenso nfasis en la
literatura estadounidense" (Skogstad 2001). Todos los autores eran estadouniden-
Marco de la difusin de polticas. El marco de la difusin de polticas fue desa- ses. El nico captulo que haca referencia a una publicacin no estadounidense
rrollado por Berry y Berry (1990, 1992) para explicar la variacin en la adopcin importante era el de Ostrom, cuyo marco del anlisis y desarrollo institucional
de innovaciones de polticas especficas, tal como una lotera, en varios estados ha sido muy utilizado en pases en desarrollo. Varios de los captulos especial-
(o localidades). Sostiene que la adopcin depende tanto de las caractersticas de mente aquellos que cubren el marco de las coaliciones promotoras y el equilibrio
los sistemas polticos especficos como de una variedad de procesos de difusin. interrumpido suponen de manera implcita que las caractersticas bsicas del
Recientemente, Mintrom y Vergari (1998) integraron este marco con los trabajos pluralismo estadounidense (mltiples escenarios, regla mayoritaria, partidos po-
sobre redes de polticas. Hasta ahora el marco de la difusin ha sido utilizado casi lticos dbiles, burocracias politizadas) eran la norma en todos lados. No haba

14 Paul A.Sabatier Se necesitan mejores teoras 15

ningn reconocimiento de regmenes corporativistas y autoritarios, frecuentes en Luego de este captulo introductorio, la prxima seccin principal contiene
muchos pases europeos y en desarrollo. anlisis de tres marcos que difieren sustancialmente en cuanto a sus supuestos de
En segundo lugar, la primera edicin fue criticada por sus limitados criterios de racionalidad individual y colectiva. Los marcos de eleccin racional institucional
seleccin, especialmente por incluir nicamente marcos que se ajustaban a nor- suponen que los actores son "deliberadamente racionales", es decir, que buscan
mas cientficas de claridad, comprobacin de hiptesis, reconocimiento de incer- concretar algunos objetivos de manera eficiente pero deben superar determinados
tidumbres, etc. Como soy inequvocamente un cientfico social, hice odos sordos obstculos (que incluyen la informacin imperfecta) para hacerlo. El supuesto es
a estas crticas (Sabatier 2000). Una crtica relacionada fue que la primera edicin que los problemas y las opciones de polticas estn relativamente bien definidos,
ignor los marcos de la construccin social, en gran parte sobre la base de que pero es problemtico determinar las consecuencias probables de dichas alternati-
no siguen normas cientficas. Sin embargo, Helen Ingram y Ann Schneider me vas. Por el contrario, el modelo de las corrientes mltiples de Kingdon supone que
convencieron de que su particular marco construccionista (Schneider e Ingram la mayora de las situaciones de polticas estn encubiertas por la "ambigedad", es
1997) cumpla con esas normas y que, por lo tanto deba ser incluido en el libro. decir, que carecen de definiciones claras de problemas y de objetivos. Adems, los
La segunda edicin trata estas crticas de varias maneras. Como reaccin al hallazgos afortunados y la casualidad juegan un rol importante en el marco de las
cargo de chauvinismo estadounidense, la nueva edicin cumple con lo siguiente: corrientes mltiples. En el enfoque de la construccin social de Ingram y Schneider,
las percepciones de la realidad de los actores est influenciada por las "construccio-
Agrega un nuevo captulo sobre anlisis de redes escrito por dos euro- nes sociales" del valor (virtud) y del poder de diversas poblaciones objetivo.
peos, Hanspeter Kriesi y Silke Adam de la Universidad de Zurich. Estos La tercera seccin presenta tres marcos que buscan explicar el cambio en las
autores fueron seleccionados entre posibles competidores (por ej., Knoke polticas pblicas dentro de un subsistema/mbito de las polticas a lo largo de
y Laumann) porque sus conceptos y argumentos son ms claros'. perodos bastante extensos: el equilibrio interrumpido de Iones et al., el marco
Agrega nuevos captulos sobre anlisis de redes y construccin social, dos de las coaliciones promotoras de Sabatier et al., y el anlisis de redes de polticas
temas muy destacados en las publicaciones europeas y del Commonwealth. de Kriesi et al. Aunque estos tres marcos tienen variables dependientes similares,
Revisa varios captulos, especialmente aquellos que cubren el marco de las difieren en varios aspectos, particularmente en la importancia relativa del pblico
coaliciones promotoras y del equilibrio interrumpido, para dejar de tomar general versus las elites de polticas, el modelo de individuo y la importancia del
el pluralismo estadounidense como la norma. Casi todos los dems cap- contexto institucional.
tulos aumentaron tambin la cobertura de literatura no estadounidense. La cuarta seccin contiene dos marcos que generalmente buscan explicar la
variacin en las decisiones sobre polticas entre muchos sistemas polticos. Haba
En cuanto a la omisin de la construccin social, la nueva edicin agrega un considerado combinarlos en un nico captulo pero decid no hacerlo por dos
captulo sobre ese tema escrito por Ingram y Schneider. razones. La primera es que los modelos de difusin que debaten Berry y Berry
Dadas mis dudas sobre la utilidad de la heurstica por etapas y la necesitad de son realmente una contribucin importante al conjunto tradicional de variables
dejar espacio para dos marcos ms prometedores, el captulo sobre heurstica por del sistema estatal/local debatido por Sharkansky/Dye/Hofferbert. La segunda es
etapas ha sido eliminado de la segunda edicin. que tena muchas ganas de tener una crtica del personaje de la "caja negra" de los
Finalmente, ya que un indicador de un programa de investigacin viable es modelos de Sharkansky et al. y saba que poda contar con esa crtica por parte
prueba de que los acadmicos, ms all de aquellos que inician el programa, lo ex- de Blomquist.
tienden a otros contextos, he alentado a los colaboradores de este libro a incluir en La ltima seccin tiene dos captulos de cierre. La primera seccin es una com-
sus captulos un cuadro o apndice que enumere estudios publicados que empleen paracin de los diversos marcos tericos que incluye comparaciones de sus varia-
el modelo/marco en diferentes situaciones'. La mayora de los autores eligieron bles dependientes, las variables independientes ms importantes, las fortalezas y
hacerlo, aunque el formato utilizado vara sustancialmente de un captulo a otro. debilidades de cada uno, y algunas especulaciones sobre la forma en que podran
ser integrados y/o diferenciados ms claramente. La autora es Edella Schlager,
PLAN DEL LIBRO quien ya ha demostrado ser sumamente talentosa para este tipo de anlisis com-
Con respecto a cada uno de los ocho marcos tericos elegidos para el debate, parativo (Schlager 1995; Schlager y Blomquist 1996). En el ltimo captulo, sugie-
solicit a uno de sus principales autores que presentara una breve historia para de- ro varias estrategias para contribuir a la teora sobre las polticas pblicas.
batir sus principios y proposiciones subyacentes, analizar las pruebas empricas y El objetivo de este libro es promover la situacin de la teora sobre polticas
revisiones recientes, evaluar las fortalezas y debilidades del marco y sugerir guas pblicas presentando varios de los marcos ms prometedores e invitando al lector
para desarrollos futuros. a comparar las fortalezas y debilidades de cada uno. En definitiva, se espera que el

16 Paul A.Sabatier 17
Se necesitan mejores teoras

lector tenga dos o tres marcos con los que est familiarizado y que pueda emplear FLORA, Peter, ed. (1986) Growth to Limits: The Western European Welfare States Since
con facilidad. World War II. Berln: deGruyter.
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HJERM, Benny y David Porter (1981) "Implementation Structures: A New Unit of
"teoras sintticas" desarrollada por Peter John (1998) incluye el marco de las coaliciones
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promotoras, equilibrio interrumpido y corrientes mltiples. Anteriormente en el libro, l
HOFFERBERT, Richard (1974) The Study of Public Policy. Indianapolis, IN: Bobbs-Merrill.
incluye enfoques socioeconmicos, instituciones, eleccin racional e ideas. He agrupado HOFFERBERT, Richard y John Unice (1985) "Small- Scale Policy: The Federal Stimulus
la mayora de las ltimas en un paradigma constructivista en la siguiente seccin. Mi lista Versus Competing Explanations for State Funding for the Arts", American Journal of Political
tambin coincide bastante con las de Parsons (1996) y Mullen y Surel (1998).
2. Por ejemplo, en Knoke et al. (1996) "inters" se utiliza tanto para "una inquietud" Science, 29, mayo, pgs. 308-329.
JOHN, Peter (1998) Analyzing Public Policy. London, Pinten.
como para un "objetivo" (pg. 13). Adems, el debate decisivo de intereses de la organiza- JONES, Bryan, Frank Baumgartner y James True (1998) "Policy Punctuations: U.S. Budget
cin en entornos especficos (pgs. 21-22) es muy confuso. Por el contrario, el trabajo de
Kriesi (Kriesi y Jegen 2001) es muy claro. Authority, 1947-1995", Journal of Politics, 60, febrero, pgs. 1-33.
3. Deseo agradecer a Bill Berry por aclarar este razonamiento. JONES, Charles (1970) An Introduction to the Study of Public Policy. Belmont, CA: Wadsworth.
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