Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Gobernabilidad Crisis y Cambio Manuel Alcantar
Gobernabilidad Crisis y Cambio Manuel Alcantar
MANUELALCNTARASEZ
GOBERNABILIDAD,
CRISIS Y CAMBIO
Elementos para el estudio
de la gobernabilidad de los sistemas
polticos en pocas de crisis y cambio
D
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXICO
Primera edicin,
1995
Primera reimpresin, 1995
Una versin de este libro fue publicada en Espaa con el mismo ttulo, y fue editada por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid (ISBN 84-259-0959-7),
quien posee los derechos de publicacin para la Pennsula Ibrica.
ISBN 968-16442~9
Impreso en Chile
FEDERICO
G. GIL,
en la amistad
...LASif. _ _- - - - - - -
xeou 15
FECHA
(r;
I
I
:2 5 432
:? ,
PROCEDo _---""',..,.-ClRECIO
S_------
INTRODUCCIN
El legado del pasado autoritario en numerosas sociedades;
la esclerosis gubernamental; los desajustes institucionales
que hacen que con frecuencia se enfrenten los poderes del
Estado en carreras que tienen como resultado su descrdito;
el diseo de polticas inadecuadas, cuando no demasiado
costosas e ineficientes; la incapacidad a la hora de garantizar
cierto crecimiento econmico sostenido; el bloqueo a la hora
de tomar decisiones por parte de los dirigentes que resuelvan los problemas de la sociedad; la disfuncionalidad en
la representacin en el sistema poltico de los ciudadanos; la
falta de confianza de stos en el sistema poltico a pesar de
que en tiempos recientes su incorporacin al mismo haya
sido masiva (quiz tambin por esa razn); y el descrdito
de la poltica como nicho generador de corrupcin de difcil
control: estas son algunas de las circunstancias a las que se
enfrenta la poltica en la actualidad.
En una poca en la que la poltica ha resultado ser un escenario muy relevante donde pueden resolverse problemas
fundamentales que afectan a las sociedades, la preocupacin llega a alcanzar lmites insoportables. Ms an cuando
se han vivido casos, muchos de los cuales todava no han
concluido, en los que la instauracin de una operatividad
poltica democrtica ha supuesto el fin de la arbitrariedad,
de la sistemtica violacin de derechos humanos y la esperanza en un futuro inmediato de justicia y de prosperidad.
En esos mbitos, el riesgo de volver al pasado como posible
consecuencia de un mal gobierno adquiere una dimensin
dramtica. Pero se trata de algo que, por otra parte, no deben ignorar aquellos pases con sistemas democrticos consolidados, donde los problemas que se plantean adquieren
un nivel cualitativamente distinto. Aqu, las constricciones
configuradas en el escenario de la poltica pueden llegar a
9
10
INTRODUCCIN
comportarse de forma tal que el deterioro del sistema poltico se produzca por otros mecanismos, sin dejar, por otra
parte, de generar resultados negativos de gnero similar a
los alcanzados en los sistemas no consolidados.
Los estudios sobre la accin de gobierno o, en trminos
ms clsicos, del Poder Ejecutivo, la forma en que sta se
adopta y se pone en marcha, sus caractersticas, sus consecuencias y la percepcin de las mismas por parte de los destinatarios finales requieren de una buena dosis de pluridisciplinariedad en el seno de las ciencias sociales. Tambin se
hace necesaria la utilizacin del enfoque comparativo que
se va a seguir en el presente texto, tanto en su propia concepcin en cuanto mtodo de es tudio como por la aceptacin de
la idea de que los problemas no son exclusivos de una sola
sociedad. Sin ambos elementos cualquier aproximacin corre el riesgo de no alcanzar ptimos resultados. Esto es an
ms evidente cuando se constata que en la realidad internacional de la ltima dcada los cambios polticos hacia la democratizacin van de la mano de transformaciones econmicas que suponen procesos de liberalizacin definidos por
profundas mutaciones en el papel del Estado, por el predominio de las reglas de juego que impone el mercado, por la
des regularizacin y la apertura al comercio y al capital financiero internacional y por los efectos del nivel alcanzado
por el cambio tecnolgico.
En las pginas que siguen va a prestarse especial atencin
a la conceptualizacin de lo que se entiende por gobernabilidad en el mbito de un sistema poltico. Trmino que adquiere una connotacin imprecisa y ambigua, de "palabra
atrapatodo" -I/catch-all word" (Flisfisch, 1989: 113)-, o de
"concepto elusivo" (Tomassini, 1993: 11), y que refirindose
a un tema de estudio clsico ha cobrado inters en los ltimos aos, de manera que ha llegado a introducirse en las
agendas de los principales foros de discusin planetarios.
De esta forma, en un momento inicial se lleva a cabo una revisin de parte de la bibliografa sobre el tema para adoptar
INTRODUCCIN
11
12
INTRODUCCIN
la crisis de gobernabilidad para el caso especfico de otro sistema democrtico de indudable significado corno es el que
representa India (Kohli, 1990), donde el Estado, que ha venido estableciendo desde la independencia las lneas maestras
del cambio socioeconmico, se encuentra igualmente inmerso en una profunda crisis a la hora de ser capaz, simultneamente, de promover el desarrollo y de acomodar los intereses diversos de la sociedad. El propsito final es el de llevar
a cabo una comparacin entre los dos polos citados para establecer en qu medida sus problemas de gobernabilidad se
encuentran relacionados con el diferente grado de consolidacin democrtica de sus sistemas polticos. De alguna manera se quiere integrar el estudio de la gobernabilidad de un
sistema poltico en escenarios distintos definidos por una situacin de crisis en un marco terico ms general. Esto es as
por cuanto que slo se ha comenzado a hablar expresamente
de gobernabilidad cuando est latente, o se ha desencadenado, una crisis. Por crisis, a 10 largo de las pginas siguientes,
se va a entender una dinmica hacia el deterioro que si se
deja desenfrenada puede continuar hasta tener consecuencias negativas y, al mismo tiempo, se va a compartir la acepcin de Montoro (1985: 178-179), en el sentido de enfatizar
dos de los componentes de dicho concepto: aqul que entiende la crisis como proceso y no corno un momento; y el
que sostiene la existencia de un aspecto objetivo (por el que
el grado de la crisis puede ser empricamente mesurable) y
otro subjetivo (por el que la crisis se sita en el seno de las
creencias o de la confianza). Por tanto, es una propuesta de
anlisis comparado de la gobernabilidad que atraviesa los
distintos casos de estudio, que componen los pases agrupados en los tres escenarios acabados de enunciar, que se encuentran unidos por la crisis del Estado y que, no obstante,
estn separados por el distinto grado de consolidacin democrtica de sus sistemas polticos.
En trminos generales, la crisis del Estado de bienestar ha
supuesto la aparicin de ciertas constricciones, entre las que
INTRODUCCIN
13
la ms seria es la crisis presupuestaria (en cuanto a crisis fiscal). Las otras constricciones, relativas a ciertos aspectos formales del rgimen poltico situados en la esfera de la representacin (partidos y sufragio, principalmente) o a la forma
de relacionarse las instituciones (gobierno-parlamento) no
son nuevas ni exclusivas del tipo de Estado adoptado. S lo
es en cambio la constriccin que surge en el seno de los valores de la sociedad bajo distintos epgrafes como son las crisis de ciudadana y de legitimidad". En cuanto a la incidencia de la crisis presupuestaria, parece ganar terreno la idea
de que, en la coyuntura actual, el crecimiento sostenido y la
competitividad dependen ms de la oferta que de la demanda. Un dficit presupuestario mayor espoleara a la demanda
pero a costa de destruir la oferta futura. Si los correspondientes gobiernos desean realmente una prosperidad a largo plazo que ahuyente una de las formas de ingobernabilidad, no
les queda ms remedio que tomar medidas tendentes a una
disminucin sensible del dficit. Y esto puede llevarse a cabo merced a la reduccin gradual de programas presupuestarios. Sin embargo, desde el lado de la oferta, en cualquier
caso, el gobierno no debe renunciar a intervenir en tres reas
fundamentales sobre las que deben centrar prioritariamente
sus polticas pblicas, stas son: la educacin, la sanidad y la
promocin de inversiones en infraestructuras.
La prctica totalidad de los pases insertos en el modelo
del Estado del bienestar, tras la crisis de la dcada pasada,
no han renunciado a actuar en dichas reas y mantienen elementos generales de la filosofa que lo alumbr a lo largo del
ltimo medio siglo. El hecho significativo, no obstante, es
que los intentos neoconservadores en pro de su liquidacin
no han llegado a sus ltimas consecuencias, y su puesta en
prctico ha sido parcial y con un efecto limitado. Por todo
ello, al analizar los diferentes casos nacionales de Estado de
bienestar se observa que la bibliografa sobre la crisis de gobernabilidad en este mbito ha tenido o bien un tono retrico o bien un carcter preventivo. En el primer caso, ha gene11
14
INTRODUCCIN
rada un cuerpo ideolgico de doctrina contra los fundamentos tericos de dicho Estado. En el segundo, la reflexin ha
estado dominada por un discurso del tipo: "10 que puede
pasar si..." Por todo ello, y dejando de lado la peculiar excepcin que representa Italia,' se estima como un postulado
de este trabajo que el Estado de bienestar tiende a facilitar la
gobernabilidad de un sistema poltico por cuanto que asegura el equilibrio y la retroalimentacin de su legitimidad y
eficacia.
Los procesos de transicin poltica, iniciados en 1974 y
an no concluidos, adems de contribuir a una tendencia en
favor de la universalizacin de la poliarqua, han supuesto
la introduccin de la variable que representa la incertidumbre que les caracteriza en el escenario de la accin de gobierno. Esto es, los gobiernos han tenido que actuar en el seno de
una situacin de recomposicin de la arena poltica, con la
aparicin de nuevos actores organizados y lgicas del juego
estimulantes de la participacin y de la responsabilidad, y
en el mbito de una fuerte crisis econmica que les empujaba
a poner en marcha transformaciones significativas. Mientras
que los elementos de este segundo factor son conocidos en
las poliarquas tradicionales, los efectos del primero generan
una situacin de mayor complejidad. Fundamentalmente esto
es debido al ritmo imprimido que pretende quemar rpidamente etapas en el proceso de modernizacin que otros pases necesitaron de varias generaciones para agotar. Pero
tambin a la interconexin entre los mundos de la poltica y
de la economa, a los que deben sumarse en la actualidad los
procesos "macro" de internacionalizacin y de globalizacin
a que se ven sometidos, y del avance imparable de las nuevas tecnologas, cuyo carcter en los dos ltimos casos es
ambivalente y contradictorio pues sus efectos sobre la gobernabilidad no tienen un sentido nico. Todo ello hace que,
a pesar del xito formal con el que muchas transiciones cul1 Para la comprensin de la vida poltica italiana y de sus claves interpretativas desde la presente perspectiva, vase LaPalombara (1987).
15
INTRODUCCIN
minaron, siga existiendo una brecha profunda entre los sistemas polticos consolidados y aquellos que no lo estn. A
efectos de su gobernabilidad, esta gran diferencia cualitativa
es de clara dependencia de la consolidacin, en la medida en
que aqu van a definirse estos conceptos. De esta forma, cabra formular un segundo postulado que sostuviese que los
pases que han llevado a cabo recientemente una transicin
poltica y no han conseguido cierto nivel de consolidacin democrtica se arriesgan, con un alto grado de probabilidad, a
entrar en un circuito de ingobernabilidad, cuyas expresiones
no necesariamente tengan que aflorar de manera continua.?
La sntesis de ambos postulados lleva a uno de carcter ms
general que seala que slo aquellos pases democrticamente consolidados pueden garantizar la gobernabilidad de
sus sistemas polticos.
La base inicial de la que se parte es la aceptacin de la legitimidad democrtica como la nica plausible. Dicho tipo
de legitimidad es entendida tanto como una situacin de
hecho" basada en la ausencia de desafos concretos, como en
la aceptacin consciente y mayoritaria por parte de la ciudadana de unas determinadas reglas. Como seala Peters, de
alguna manera el fenmeno de la gobernabilidad es inherente a la democracia representativa por el desfase que sta conlleva en el momento de trasladar el mandato electoral en polticas que pudieran ponerse en marcha de una manera concreta y con unos resultados determinados .:: Gonemnbilit y
11
16
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
17
18
INTRODUCCIN
exigir obediencia. En segundo trmino, la eficacia, en el doble aspecto que requiere la capacidad de un rgimen para encontrar soluciones a problemas: en cuanto a la idoneidad de
las polticas diseadas por el gobierno para reducir al mnimo el conflicto, asegurar una tendencia a la reparticin de la
riqueza y propiciar su incremento; y con respecto a la capacidad operativa del gobierno de actuar sin sobresaltos, pudiendo realizar sus programas y no estando sujeto a elementos disfuncionales.
Ahora bien, un aspecto final dentro de estas consideraciones preliminares lleva a plantear cierta relativizacin
de la poltica en cuanto al papel que pudiera desempear el
"buen gobierno" en una sociedad. El variopinto entramado
conformador de un rgimen poltico no es un medio que por
s mismo necesariamente tienda a contribuir a la construccin de una sociedad ms justa, igualitaria e integrada por
individuos libres y ms felices, pero s lo puede ser para evitar que sta se deshaga. Es desde esta percepcin desde donde debe valorarse el significado que representa que la gobernabilidad de un sistema se sita en un continuo en el que lo
verdaderamente preocupante es traspasar los lmites, a
veces difcilmente reversibles, en los que se entra en un estadio de ingobernabilidad con los consiguientes resultados
negativos. El sndrome yugoslavo o de varias de las nuevas
repblicas independientes que conformaban la hoy desaparecida Unin Sovitica es, en este sentido, desafortunadamente revelador.
Antes de concluir estas pginas introductorias es menester agradecer a todas aquellas personas e instituciones que
han colaborado decisivamente a la hora de formular crticas
y comentarios a la presente investigacin. Entre las primeras
por su inters, paciencia y amistad, debo hacer mencin muy
especialmente a Eva Anduiza, Sergio Berensztein, Rafael del
guila, Esther del Campo, [onathan Hartlyn, Juan J. Linz,
Lourdes Lpez Nieto, Ivan Llamazares, Mnica Mndez, Jos
Ramn Montero y [oan Subirats, En cuanto a las instituciones
INTRODUCCIN
19
PRIMERA PARTE
1 Quiz la gran excepcin en este sentido sean la IV Repblica francesa, que sucumbi por una combinacin de problemas institucionales, y los
efectos desestabilizadores que originaba la cuestin argelina y las recurrentes crisis en Italia que empezaron a tomar un carcter virulento en la
dcada de los setenta, llegndose a convertir en crnicas, para estallar con
efectos irreversibles hacia su sistema poltico en 1991.
23
24
nar.? A partir de ese "estado mental", que superaba la preocupacin inicial por la mera estabilidad, el trmino gobernabilidad pas a ocupar un lugar central en la reflexin terica
sobre el futuro del Estado.
Por su parte, en los pases menos desarrollados, la gobernabilidad ha adquirido una notable connotacin socioeconmica. De manera que los factores polticos de la misma se
contemplan, generalizadamente, en su capacidad de producir resultados econmicos que aseguren el crecimiento y la
superacin de la marginacin social y de la pobreza.
GOBERNABILIDAD y ESTABILIDAD
La estabilidad es un concepto que en gran parte de la bibliografa, en especial aquella referida a pases democrticos
desarrollados, se aproxima, cuando no se ha llegado a identificar, con el de gobernabilidad. 3 Ya Hurwitz (1973), como
recogen Dowding y Kimber (1983: 230), seala que el concepto de estabilidad poltica es una excelente ilustracin de
2 Este es el sentido de los trabajos pesimistas acerca del futuro de la democracia (Crozier, Huntington y Watanuki: 1975); tambin para los casos
britnico (Tyrrell: 1977), francs (Peyrefitte: 1977) y alemn (Hennis,
Kielmansegg y Matz: 1977), este ltimo introduciendo el propio trmino
de gobernabilidad. Curiosamente, muchas de las ideas bsicas que ya
criticaron al redistributivo Estado benefactor datan de tres lustros antes
-Hayek (1960)y Friedman (1962)-, si bien no tuvieron un efecto significativo hasta el periodo neoliberal de la dcada de los ochenta.
3 Incluso la estabilidad como aproximacin conceptual precede a la de
la gobernabilidad (Schmitter, 1988: 354); cuando no, se indica que se entiende la gobernabilidad "como la capacidad para preservar la estabilidad del sistema" (Tomassin, 1993: 46). De suerte que una muestra de ello
son los trabajos de Eckstein (1961)y de Almond y Yerba (1963). El primero
de los dos autores manifestaba que el trmino de estabilidad aplicado a
las democracias implicaba tres condiciones: "persistence ofpattem, decisiotutl effictitlerless, and altthenticityJl (Ekstein, 1961: 2). Por su parte, Almond
y Yerba correlacionaron la cultura poltica y la estabilidad democrtica
(1963: 493-497).
25
26
4 Defina inestabilidad de la siguiente forma: "TI,e extent lo wJicJ apolitical system may becharacterized as 'unstable'at any gil'l!II point in time11Ilries
in direct proportion to the extent to tohich the OCII rrence or nOlr-OC/l rrence oj
chunges in and dtailenges 'to tire goternment, regime or communinj deoiates
from the preuious system especijic 'normal'pnttern oj regime/goremment/commrmity chmrges 01 c1rallenges; a paltem tohich will itselll'ary Oller time" (San-
27
28
29
variables independientes que afectan al rendimiento," integrantes de los distintos enunciados, tendrn mucho que ver
a la hora de entender la gobernabilidad del sistema.
30
31
dad de gobierno. La primera es el grado de calidad de la burocracia que garantice de manera suficiente asesoramiento y
liderazgo en el proceso de formulacin y puesta en marcha
de las polticas. La segunda se refiere al compromiso de la
burocracia con los objetivos del gobierno del momento en
contraposicin con sus intereses en tanto que organizacin y
que individuos. En tercer lugar, el entorno institucional en el
proceso de gestacin de polticas por parte del gobierno
puede influir en la gobernabilidad. Por ltimo, se seala que
el sistema de partidos puede asimismo influir en la gobernabilidad, especialmente en lo relativo a la habilidad para generar y poner en marcha mandatos claros de accin.
Coppedge (1993: 13) enuncia seis condiciones de la gobernabilidad, centrando las dos primeras en su mbito general
(la capacidad y el deseo de todos los grupos polticamente relevantes para comprometerse con algn tipo de arreglo institucional que sirviese para dirimir sus diferencias) y las restantes en la gobernabilidad democrtica. Estas cuatro
ltimas se refieren a: i) la aceptacin de compromisos institucionales democrticos que confieren gran peso a los grupos de masas polticamente relevantes (bsicamente los partidos polticos) por parte de aquellos otros de carcter ms
elitista (Iglesia, empresarios, militares, etctera); ii) la aceptacin de arreglos que permitan la representacin efectiva
de estos ltimos grupos por parte de la clase poltica elegida; iii) la efectiva representacin de los ciudadanos por esta
clase poltica elegida, y iv) la creacin y el mantenimiento de
mayoras que funcionen basadas en criterios partidistas como consecuencia de decisiones tomadas por la clase poltica.
Tomassini (1993: 12) hace depender la gobernabilidad de
tres variables: el fortalecimiento de la sociedad civil y la evolucin de la cultura poltica, la orientacin y el comportamiento de la economa, y la integracin de sectores cada vez
ms amplios de la sociedad en el sistema productivo. Este
autor llega a sealar un extenso nmero de "condiciones para fortalecer la gobernabil~dad" (33) que sita en los tres es-
32
cenaras que representan: los organismos de gobierno encargados de manejar la economa y al sector pblico; el conjunto de las organizaciones del Estado, incluyendo la interaccin entre los organismos econmicos y polticos del Poder
Ejecutivo, sus relaciones con los dems poderes pblicos, y
con otras instituciones y procesos con los cuales el Estado se
encuentra vinculado; y el tercero incluye la interaccin entre
una amplia gama de actores pertenecientes a la sociedad civil
organizada, a la economa y al mercado, y a los sectores sociales menos favorecidos (Tomassini, 1993: 71).
Finalmente, la constatacin de que la gobernabilidad es
un fenmeno pluridimensional lleva a plantear por parte de
Arbs y Ciner (1993: 14) la existencia de cuatro niveles, como
mnimo, en los que se mueven los procesos complejos de la
gobernabilidad de las sociedades. Se trata del dilema legitimidad-eficacia; de las presiones y demandas del entorno
gubernamental, o de la carga de responsabilidades; de la
restructuracin corporativa de la sociedad civil, y de la expansin y cambio tecnolgico, con sus repercusiones demogrficas, ecolgicas y sociales consiguientes.
33
34
neoliberales, polticamente neoconservadores, cuyo principal punto de partida se basa en el presupuesto de la mala
relacin entre el keynesianismo y la democracia, de suerte
que "la yuxtaposicin de las prescripciones de la poltica
keynesiana y la democracia poltica crea una mezcla inestable" (Buchanan y Wagner, 1983: 126). En ese sentido, sealan
que la democracia se encuentra presionada y que llega a generar una rpida inflacin cuando los gobiernos se ven confrontados por los sindicatos y por los votantes que consideran al Estado como un botn de servicios inagotables. La
consecuencia de un anlisis segn el cual los polticos son
percibidos como unos dilapidadores empedernidos, "empeados en una competencia continua, gastan ms que lo que
recaudan" (Buchanan y Wagner, 1983: 160), es que se debe
actuar sobre la inflacin bien con medidas monetarias o con
otras de tipo presupuestario. Con respecto a las primeras, se
precisa que la inflacin es consecuencia del dficit, por cuanto las instituciones monetarias hacen que la oferta monetaria
sea variable en relacin con el dficit. Ahora bien, no se producira una situacin inflacionaria si hubiese un aumento de
la oferta monetaria en relacin con la oferta de bienes (Buchanan y Wagner, 1983: 101-102). En cuanto a la actuacin en
el escenario presupuestario, se lleva a cabo mediante el establecimiento de impuestos crecientes y de controles sobre
precios y salarios. En cualquiera de los dos casos se constat
que se trataba de una visin excesivamente coyuntural
puesto que las tasas de inflacin se redujeron y permanecieron estables en la dcada siguiente a 1983. Por otra parte,
tampoco se lleg a experimentar el citado control, ni se increment la presin impositiva.
En tercer lugar, la corriente neomarxista queda de manifiesto en el trabajo de O'Connor, por un lado, y de Habermas
y Offe por otro. O'Connor (1973) se refiri a la "crisis fiscal
del Estado" resultante de las contradicciones del Estado del
"capitalismo avanzado" agravadas por el sistema democrtico. Por su parte, Habermas (1978: 70-71) mantuvo la exis-
35
36
37
aproximacin estructural-funcionalista como la neomarxista han tendido a converger en un nivel similar de causacin
a la hora de explicar las crisis de gobernabilidad (Kohli,
1990: 24). Desarrollistas y dependentistas han contemplado
la emergencia del desorden (o del conflicto de clases) como
un resultado de la creciente dislocacin entre los aspectos
subjetivos de comprensin de la estructura social y objetivos
de la posicin en que dicha estructura tiende a crear una sobredemanda o un conflicto de clases en el sistema poltico;
eso es, del fracaso de los valores prevalecientes (ideologas)
para legitimar la divisin del trabajo (la estructura de clase).
Para los estructural-funcionalistas las fuerzas motrices de
dichos cambios han sido el desarrollo econmico y su concomitante modernizacin, mientras que para los marxistas
se trataba del capitalismo. En ambas visiones se produca
una obvia inclinacin en favor de centrar en la sociedad las
explicaciones de la crisis de gobernabilidad.
Sin embargo, en las democracias del Tercer Mundo se dan
condiciones polticas especiales que realzan el significado
de las variables polticas para entender las recurrentes crisis de gobernabilidad. De esta suerte, pueden asumirse
como tales: la calidad del liderazgo y las preferencias de
ste, la ideologa prevaleciente, el grado de armona interlites, el diseo de las instituciones polticas dominantes como
el sistema de partidos y las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo y el peculiar papel del Estado como responsable
primordial del desarrollo socioeconmico (Kohli, 1990: 29).
A todas ellas cabra aadir el grado de corrupcin, no nicamente patrimonio de los pases en va de desarrollo pero s
con una mayor capacidad de impacto, que el sistema puede
llegar a aceptar como consecuencia de su gravitacin en el
descontento social. No obstante, es precisamente la capacidad interventora del Estado la que por ltimo acenta las
crisis de gobernabilidad bien por su mayor tendencia a politizar la sociedad que la de un Estado limitado, bien por la
elevada influencia que se ejerce sobre la economa y sus li-
38
El concepto de gobemabiiidad
La revisin de parte de la literatura sobre el concepto de gobernabilidad realizada hasta aqu suministra un cmulo de
elementos suficientemente rico donde enmarcar la definicin del concepto de gobernabilidad adoptada en este estudio. De esta manera, puede entenderse por gobernabilidad
la situacin en que concurre un conjunto de condiciones fa-
39
vorables para la accin de gobierno de carcter medioambiental o intrnsecas a ste. Por lo contrario, ingobernabilidad se refiere a una situacin disfuncional que dificulta la
actividad y la capacidad gubernamental. Esta definicin
coincide con la de Leca al equiparar el concepto de gobernabilidad con la accin de gobierno a la que se le da un carcter
positivo, cuando no moralmente satisfactorio, puesto que
"le ierme de 'gouuemnbilit' renuoie a la propension a (ou la possibilit d') etre gouuem, c'est-a-dire d'adopter un comportement
conforme aus regles d'un bon gouoernement" (Leca, 1985a: 18).
Asimismo, la referida conceptualizacin comparte la visin
de Nohlen (1992: 4) cuando indica que "el concepto de gobernabilidad se refiere a la interaccin entre gobernantes y
gobernados, entre capacidades de gobierno y demandas polticas de gobierno. Hace referencia a la tensin que existe
entre las dos partes y pone en cuestin el sistema de gobierno, corno productor de decisiones polticas y encargado de
su ejecucin, y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver". Tanto la adjetivizacin de "favorables",
en la definicin establecida, como la del "buen gobierno" de
Leca, y el imperativo de Nohlen de poseer una determinada
"capacidad para estar a la altura...", reenvan directamente
el problema conceptual al marco terico de la eficacia. Si,
complementariamente, el gobierno del que se est hablando, requiere de un tipo definido de apoyo o de aceptacin
social, el marco que se introduce es el de la legitimidad. De
esta manera, se da paso a las definiciones de Flisfisch(1989),
Tomassini (1993) y Arbs y Ciner (1993).
--El primero de ellos define gobernabilidad corno "la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo" a la
que se le deben considerar las siguientes dimensiones: capacidad de adoptar oportunamente decisiones ante eventos
que son desafos que exigen una respuesta gubernamental;
efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas: aceptacin social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones
a travs del tiempo, de manera que no produzcan efectos
40
contradictorios (Flisfisch, 1989: 113). El segundo autor seala que la gobernabilidad "no slo se refiere al ejercicio del
gobierno, sino adems a todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimidad y respaldo social" (Tomassini, 1993: 6). Los ltimos
autores igualmente definen la gobernabilidad como "la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus
instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su
espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica
del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo" (Arbs y Ciner, 1993: 13).
Por todo ello, el objetivo de anlisis queda centrado en el
mbito de lo que hace o deja de hacer el gobierno, de manera
que en el idioma espaol haya que desarrollar un vocablo
redundante como es el de gobernabilidad que sustituye al
de la "accin de gobierno" tgonernonce en ingls) al que se le
aade una obligada expectativa positiva que culmina en el
"buen gobierno". De ah que sean las dos esferas indicadas
anteriormente relativas al funcionamiento del aparato formal
del sistema poltico y al rendimiento de la poltica econmica,
siempre con respecto a sus resultados y a la evaluacin social de los mismos, los indicadores de dicho estudio. Ambos
conceptos, gobernabilidad e ingobernabilidad, conforman
los dos polos de un continuo, de manera que el paso de una
situacin a otra es gradual y nunca totalmente irreversible.
Complementariamente a la existencia de las condiciones
favorables a la accin de gobierno, el propio fenmeno de la
gobernabilidad se encuentra sometido a la percepcin que
de dichas condiciones, y de ciertas disfunciones, entre las
que la corrupcin poltica es una de las ms frecuentes, tiene
la sociedad. De esta suerte, debe incluirse dentro de su anlisis la valoracin subjetiva llevada a cabo de manera peridica por la misma. Esta respuesta puede formularse tanto
por canales institucionalizados como por medios informales. En todo caso, para que su repercusin sobre el propio fe-
41
42
EL SISTEMA POLTICO
De los elementos conceptuales recin abordados puede deducirse en trminos de Nohlen (1992: 33) que, desde la perspectiva de la gobernabilidad, "son la funcionalidad y la capacidad de logro del sistema poltico y de sus partes, as
como del sistema electoral, las que se ponen en el centro de
la atencin". Esta circunstancia aboca a que se aborde en las
pginas del presente epgrafe la lnea terica de comprensin adoptada de sistema poltico que, como se mencion
anteriormente, compone la unidad de anlisis, el papel que
en l desempea la poltica econmica, los productos del sistema, entendidos como polticas pblicas, as como su interrelacin mutua. Pero tambin se toma en consideracin el
rendimiento del sistema desde su perspectiva institucionaL
Esto es, se analiza en qu medida algunos mecanismos procedimentales son funcionales en el sentido de su capacidad
de actuar de la manera prevista y de obtener los resultados
esperados. Asimismo, habida cuenta de la relacin entre la
poltica econmica y la formulacin de la poltica misma,
ms adelante se dar cabida a los anlisis efectuados con
respecto a las polticas econmicas nacionales que registran
43
44
45
46
nante a la hora de explicar las polticas nacionales divergentes enfatizando los diferentes hbitos mentales de sus ciudadanos y dirigentes, ha calado igualmente de forma profunda. Los argumentos culturalistas, desde la ptica de la
gobernabilidad, presuponen la existencia de una notoria serie de condicionamientos estructurales que gravitan enormemente sobre los procesos polticos y que llegan a explicar
su contenido y su forma de comportamiento. De esta manera, se registra un marcado determinismo que ignora la presencia de otros elementos. Adems, en un mundo tan interconectado y global como el presente, la cultura, que es ms
bien fruto del aprendizaje que de la herencia, se encuentra
sesgada por influencias internacionales que desvirtan la
existencia de caractersticas nacionales singulares. Es dudoso que los procesos de socializacin que habitualmente han
reproducido ciertas actitudes nacionales no se hayan visto
sometidos en el ltimo medio siglo a estas influencias, tendindose a generar patrones de comportamiento ms universales. De esta suerte, quizs debieran ser los vehculos de
creacin y transmisin de las modernas pautas culturales los
que merecieran la atencin, cosa que, por cierto, no sucede
entre los que se dedican al estudio de la cultura poltica. En
cuanto a la incidencia de los factores culturales en la puesta
en marcha de instituciones polticas debe sugerirse que stas
a lo largo de la historia se han visto sometidas a un elevado
nmero de impactos gracias a coyunturas histricas que tenan que ver con la distribucin del poder entre grupos sociales y a procesos migratorios de intensidad diferente y que
han alterado su constitucin original.
Al igual que el anlisis culturalista, los tericos de la eleccin racional (Schumpeter, 1962; Downs, 1957, y Olson,
otros actores polticos, incluyendo otros grupos polticos tales como partidos y grupos de inters, y las lites polticas especficas y gubernamentales y con respecto a los productos del sistema -sus polticas internas (extractiva, regulativa y distributiva) y sus polticas externas (militar,
diplomtica y econmica)-"; pero, adems, la cultura poltica se ve retroalimentada por los propios resultados del sistema poltico.
47
48
49
50
51
52
53
54
SS
S6
lendario normativo del rgimen poltico (elecciones, renovacin de jueces, negociaciones sindicales, etctera).
Los cuatro subconjuntos indicados anteriormente interaccionan de una manera sistmica en la que la variacin en
una de las partes llega a afectar al todo. No obstante, el significado real de dicha alteracin se encuentra condicionado
por los indicadores espaciales y temporales, as como por la
historia previa del sistema, de manera que se dificulta seriamente cualquier intento de prediccin del comportamiento
de sistemas polticos en condiciones semejantes.P Desde esta aproximacin, el estudio de la gobernablidad puede realizarse teniendo en cuenta cada uno de los citados cuatro
campos y sus elementos integrantes mnimos que se resumen en: el rgimen poltico, integrado por el Estado, poderes y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y
las leyes fundamentales reguladoras de la poltica, la sociedad y la economa; los actores sociales, en los que se den
cabida los partidos polticos, los grupos de presin y los movimientos sociales; la cultura poltica; y el escenario internacional. As como de sus respectivas interacciones. Ahora
bien, estas ltimas conforman un mbito especfico en el que
se dan cabida categoras que ataen, por una parte, a la justificacin profunda de las razones de la existencia del propio
sistema poltico en virtud de la comprensin y de la aceptacin que del mismo tiene la sociedad, y, por otra, al rendimiento producido por la interaccin de los referidos subconjuntos y a su evaluacin, figurada o real, llevada a cabo por
la sociedad o por los individuos. Lo que quiere decir que,
aun asumiendo que la mayora de los actores ms relevantes
en la economa y en los sistemas polticos sean organizaciones formales en las que las instituciones de la ley y de la
burocracia ocupan un lugar dominante en la vida actual, no
22 Todo ello a pesar de encontrarse en un medio homogeneizador derivado del hecho de "considerar a las organizaciones polticas como sistemas sujetos, por tanto, a unas leyes y comportamientos fijos de carcter
sistmico" (Cotarelo, 1979: 131).
57
58
59
61
62
LA DESCENTRALIZACIN
63
producido distintos nveles de ingobernabilidad que se separaban de cualquier lazo exclusivo con el grado de consolidacin democrtica del sistema poltico. Puede sealarse,
como una hiptesis tentativa de trabajo, que en aquellos
casos en los que han coincidido la forma del Estado nacional, asentada histricamente durante un largo periodo de tiempo y una tradicin de liberalismo poltico, la disyuntiva
recin planteada comporta un efecto menor en la gobernabilidad que en las restantes circunstancias. En cualquier caso,
se constata que el avance de formas democrticas de gobierno a lo largo del ltimo cuarto del siglo xx lleva implcito el
desarrollo de procesos de representacin y de participacin
diferentes que los estrictamente referidos al nivel estatal. De
esta manera, la descentralizacin poltica tiene especialmente xito en la conformacin de mbitos locales (municipales,
provinciales, regionales) dndose paso a sistemas polticos
en escala micro que introducen una dinmica desconocida en los pases implicados.
En otro escenario, y volviendo a los dos elementos antes
referidos, si se toman los casos de Canad, la anterior Repblica de Checoslovaquia y de Espaa, se observa el tipo diferente de efecto producido sobre el sistema poltico por la configuracin de una nueva forma de Estado, teniendo como
trasfondo los dos elementos referidos que tienen caractersticas muy diferentes. Mientras que la crisis de gobernabilidad fue extrema en Checoslovaquia arras trando al propio
Estado a una situacin terminal que culmin con el surgimiento de dos nuevos estados, en Canad, el fallido referndum sobre la ampliacin de la presencia de Quebec en la vida poltica nacional, tuvo una repercusin intermedia; y en
Espaa, comparativamente, adquiere una resonancia menor
aunque sea uno de los retos ms serios a los que se enfrenta
la poltica espaola en el proceso de desarrollo del modelo
autonmico.
La crisis desatada sobre la unidad nacional como consecuencia del rechazo mayoritario por parte de los ciudadanos y
!I'
64
65
66
LA PARTICIPACIN POLTICA
Las dimensiones de la participacin
El concepto de participacin surge de forma central en la
ciencia poltica, tanto desde su perspectiva emprica como
terica, de manera que desempea un papel relevante en el
anlisis de la democracia y del sistema poltico. En el presente apartado se analizan las dimensiones de la participacin, enfatizndose aquellas que se realizan por mediacin
de los partidos polticos y de las elecciones. Se ha optado por
centrarse, con detalle, preferentemente en la relacin entre
partidos y elecciones por suponer un aspecto de indudable
atraccin y operatividad en el estudio de un sistema poltico
y en los efectos sobre la gobernabilidad del sistema.
Con respecto a la vertiente terica, las teoras de la democracia pueden dividirse, de una manera muy simple, entre
aquellas que enfatizan la participacin de los ciudadanos
derivadas del pensamiento de Rousseau, y las que tienden a
limitarla por ser partidarias de una cierta divisin de funciones polticas de acuerdo con el pensamiento de Schumpeter.
En relacin con la vertiente emprica, la participacin se referira a la incidencia en el control de los polticos y de sus
decisiones -" political participation refers to those adivities by
private citizens that are moreor less directly aimed at injluencing
4 Felipe Gonzlez sealaba en "Soliloquios del presidente", El Pas,
Madrid, 25 de octubre de 1992: "Atribuyo enorme importancia a las declaraciones de Pujol. Cunta disgregacin puede producir la aceptacin
de un planteamiento como el suyo reciente? -se refiere a la propuesta del
presidente de la Generalitat de asumir en Catalua el 100% del Impuesto
sobre el Rendimiento de las Personas Fsicas-. Si se habla de gobernabllidad, hay que estar dispuestos a hacerlo por el Estado, no slo por un
territorio. El Gobierno ha de ser de Espaa. Cunta ingobernabilidad introduce, al margen de la aritmtica de las mayoras?"
67
68
nes en las que el individuo contribuye directa o indirectamente en una situacin poltica. Los dos ltimos niveles
concentran la participacin poltica para los grandes sectores de la sociedad en el mbito de los partidos polticos, de
forma restringida, y de las elecciones, de forma multitudinaria. Aun estando de acuerdo con esta direccin puesto que
aboga por la oportunidad de considerar conjuntamente a los
partidos y a la participacin, Montero realiza una puntualizacin que forzosamente no debe soslayarse y que resulta
vlida en funcin de la perspectiva adoptada en las lneas
siguientes. Seala que hay que tener en cuenta que equiparar el hecho de la participacin a la actividad partidista es
una restriccin que se introduce en el campo del anlisis,
"dado que las mltiples funciones que llevan a cabo los partidos no se agotan al proporcionar canales de participacin,
y que los posibles modos de participacin no se cien a los
realizados a travs de aquellos canales" (Montero, 1981: 35).
Los dos factores que van a condicionar, positiva o negativamente, la participacin poltica se encuentran enmarcados en el concepto de sistema poltico ya enunciado: se trata
de las instituciones polticas existentes y de la cultura poltica
de la sociedad en cuestin. Con respecto a las primeras, la
condicionalidad participativa se vincula al tipo de instituciones para cuya conformacin se requiere a la ciudadana, a
las normas electorales y a las caractersticas de la sociedad
que, en virtud del legado histrico, de unas dimensiones
(clivajes) u otras y del espacio institucional, ha conformado
un determinado sistema de partidos. La cultura poltica, por
su parte, expresa la proclividad de la sociedad a que los individuos se integren en grupos polticos afines as como su motivacin para expresar su opinin mediante mecanismos como el voto u otros recogidos por las instituciones polticas.
En cualquier caso, sea cual fuese la dimensin de la participacin escogida para el anlisis de su efecto sobre la gobernabilidad, la participacin es una variable independiente
que afecta a la gobernabilidad. Su grado de incidencia es, no
69
La representacin poltica
Uno de los aspectos ms atractivos del estudio de la representacin poltica es el de su relacin con el mantenimiento
de las pautas de la poliarqua en un sistema democrtico.
Lijphart (1968), dentro de los "requisitos previos para la
democracia asociativa" ya sealaba, entre otros, dos cuya
incidencia es notable en el escenario de la conformacin
partidista: en primer lugar, se refera a la capacidad para
trascender la divisin subcultural a nivel de la lite, y, en
segundo trmino, a la capacidad de elaborar las soluciones
ms adecuadas a las demandas de las subculturas; tesis que
sintonizaban con los estudios empricos de Daalder (1989)
referidos al caso holands en la dcada de 1950 y mitad de la
siguiente, y del propio Ljphart (1981) con respecto a Blgica.
La proposicin general vena a indicar el peligro que significaba para el orden democrtico, en cuanto a la gobernabilidad del mismo, la existencia de profundas divisiones en
la lite poltica segn criterios subculturales. Por otra parte,
se sealaba asimismo la incapacidad de aportar esperanzas
a sectores subculturales subrepresentados o, incluso, no
representados. La contradiccin latente en esa situacin provena del hecho de que, en la mayora de los casos, estos
ltimos sectores tenderan a aglutinarse clientelarmente en
torno a lites propias que, en la contienda poltica, podran
llegar a desplegar las banderas de su hecho diferencial conculcando, as, el primero de los requisitos formulados. Tambin, la paulatina consolidacin de asociaciones que llegaban a representar o controlar intereses colectivos grupales o
70
sectoriales en el seno de las sociedades, conformando el fenmeno del corporatismo, era "altamente relevante para explicar la problemtica de la gobernabilidad" (Arbs y Ciner,
1993: 41).
El estudio de situaciones como la aqu descrita, pone de
relieve que deben articularse distintos mecanismos para asegurar que las probabilidades de arribar a buen puerto sean
lo ms altas posibles. En este sentido, aparecen tres instrumentos cuya combinacin es garanta del mantenimiento de
la gobernabilidad del sistema. En primer lugar, se debe tener
en cuenta el nivel de ingeniera poltica. ste hace alusin al
diseo de garantas constitucionales que aseguren derechos
polticos universales (en lo concerniente al voto y en lo relativo a la conformacin de grupos polticos); a la generacin
de espacios de representacin regidos por criterios proporcionales no restrictivos; y a la valoracin poltica de las minoras, mediante su dotacin de elementos institucionales
complementarios para que no primen acciones que las arrinconasen. En segundo trmino, ciertas polticas pblicas tienen que estar formuladas con criterios integradores, de suerte
que favorezcan la ruptura de "muros socioculturales interiores", lo que supone la existencia de un Estado eficaz que ayudara a fomentar y redistribuir no slo bienes econmicos sino
valores socioculturales. En tercer lugar, el clima econmico
nacional presupone una relacin directamente proporcional
entre crecimiento y el xito final de la empresa. Finalmente,
"la gobernabilidad en las sociedades corporativas se ejerce en
condiciones generales de colectivismo particularista y egosmo institucional... (de suerte que)... se ha convertido en una
cuestin de entendimiento entre el poder gubernamental
y el de los mono u oligopolios sociales" (Arbs y Ciner,
1993: 47-48).6
6 Cuatro esquemas nacionales, en los que probar estos mecanismos y
su repercusin con respecto a la viabilidad del sistema poltico democrtico mediante la existencia de un sistema de partidos articulador de los
distintos grupos sociales y con capacidad de cumplir las restantes funcio-
71
La consecuencia de todo ello comporta la necesidad terica de plantear los estudios de la representacin, de acuerdo
con lo que se viene reivindicando a lo largo de estas pginas,
en el seno del sistema poltico y en perspectiva comparada.
El sistema poltico, como consecuencia de sus mecanismos
institucionales y de las caractersticas del entramado social,
ofrece la indicacin del modo en que la representacin de los
distintos intereses sociales va a repercutir en sus elementos."
mientras que la comparacin es, de nuevo, el instrumento
intelectual que facilita la comprensin de lo sucedido.
72
torales. Por tanto puede decirse que el nacimiento yexpansin de los partidos est vinculado al problema de la participacin, esto es, al continuo incremento de la peticin de estar activamente presentes en el proceso de formacin de la
poltica de los distintos sectores de la sociedad. Un escenario
donde se concitan estos elementos es el marco constitucional
que paulatinamente se ha ido acomodando a las tensiones
derivadas de las enormes transformaciones econmicas y
sociales que afectaron histricamente a la estructura tradicional de la sociedad y amenazaron con destruir sus relaciones de poder. Ahora bien, esto no es bice para que no se deje de recordar que, a 10 largo de los tiempos, ha habido
ncleos partidistas surgidos a la sombra de posiciones, en el
origen, claramente anticonstitucionales.
Lipset y Rokkan (1967), en un intento de relacionar el
avance de los partidos con la evolucin de las formas polticas, ligaron la generacin de los sistemas de partidos a la
existencia de coyunturas crticas histricas. De esta manera,
suscitaron un instrumental terico fundamental para el estudio de los partidos a partir de entonces. Este bagaje qued
constituido por un ncleo de temas que conformaron con el
tiempo cuatro dimensiones o rupturas bsicas de carcter
binario.? sobre los cuales explicar el origen y el desarrollo de
su conjunto, que canaliza determinados intereses sectoriales y que aspira
a ejercer el poder poltico o a participar en l mediante su presentacin
reiterada a los procesos electorales" (Cotarelo, 1985: 14).
9 Ambos autores se refirieron a la dimensin centro-periferia suscitada
a lo largo de los siglos XVI y XVII en torno a la religin de corte nacional
frente a la de mbito supranacional y a la utilizacin del latn frente a la
lengua nacional. En segundo lugar, definieron la dimensin Estado-Iglesia surgida despus de 1789 y que contrapona el control de la educacin
secular al religioso. En tercer lugar, la dimensin campo-industria que giraba en torno a la Revolucin Industrial y a sus consecuencias sobre los
niveles de tarifas para los productos agrcolas as como sobre la polmica
entre control y libertad de la empresa industrial. Por ltimo, tomaron en
cuenta la dimensin propietario-trabajador que, a partir de 1917, introduca el tema de la integracin en la poltica nacional frente al compromiso
con el movimiento revolucionario internacional (Lipset y Rokkan, 1967:
73
47). Por otra parte, Cotarelo (1985) desmenuza las teoras explicativas de
la emergencia de los partidos y las agrupa en tres conjuntos: i) teoras institucionales que expresan la relacin entre los partidos y los parlamentos;
1) teoras de la situacin histrica por las que son determinadas crisis o
rupturas histricas las que explican el origen de los partidos, y iii) la teora
del desarrollo que relaciona el origen de los partidos con los procesos de
modernizacin.
74
75
ros con respecto al desglose de las aportaciones presupuestarias de las cuotas de sus miembros, donaciones, y transferencias institucionales.
Todos estos elementos estn extremadamente interrelacionados y pueden llegar a configurar diagnsticos sobre el
"estado de salud" de los partidos y, de ah, sobre sus implicaciones en la gobernabilidad. Montero (1981: 67-68), sealaba hasta qu medida la afiliacin a los partidos se ha visto
influida por elementos corno los "intentos de 'pacificacin'
interna que amortiguan las conflictivas disparidades ideolgicas"; "la persistencia de la amplia autonoma concedida a
los dirigentes, paralela a la escasa influencia de los miembros
de base"; y la incidencia de las grandes transformaciones polticas y sociales del ltimo medio siglo que han hecho que
substancialmente se modificaran tambin los trminos funcionales de la afiliacin. En este sentido, Montero sostena
que la cristalizacin de los estados sociales de derecho ha trado consigo dos consecuencias fundamentales: i) "la privacin
a los partidos de no pocas motivaciones para fomentar la integracin de diversos sectores sociales en sus filas y la movilizacin para satisfacer unas demandas que hasta entonces
ofrecan casi en rgimen de monopolio por medio de sus numerosas secciones", y ii) "la financiacin estatal ha alterado
profundamente la relacin entre el aparato central del partido y los afiliados, en el sentido de facilitar un mayor grado
de independencia a los candidatos y dirigentes con respecto
a los miembros individualizados. Adems [...] contribuye a
desincentivar los esfuerzos organizativos del partido para aumentar sus niveles de afiliacin, dado que su tradicional dimensin corno la fuente principal de los recursos econmicos
de un partido de masas aparece evidentemente disminuida".
Por ltimo, tambin se refera a "los cambios habidos en los
procesos y cauces de comunicacin poltica" (Montero, 1981:
68-69).
Los aspectos tenidos en cuenta hasta ahora aportan suf-
76
cientes elementos para llevar a cabo diferentes clasificaciones de los partidos por medio de las cuales se pudiera conocer su incidencia efectiva en los sistemas polticos al correlacionarlos con otros elementos de los mismos y por ende su
repercusin en la gobernabilidad de los mismos. Sin lugar a
dudas, dentro de esas clasificaciones, una de las ms clsicas
y que, al mismo tiempo, ofrece un mayor contenido emprico, es aqulla que basa el criterio taxonmico en el nmero
de partidos. Tanto Duverger (1951) como Rae (1967) basaron
sus teoras en este criterio como variable explicativa de varios de los rasgos fundamentales de los partidos polticos, as
como teorizaron relaciones entre su nmero y los sistemas
electorales. A partir del ndice de fraccionalizacin propuesto por Rae, aparecieron otras aproximaciones cuantitativas
con la intencin de realizar con mayor precisin la operacin
de "contar" el nmero de partidos.l?
Lo interesante de esta perspectiva en la bibliografa politolgica es que, se adoptase el mtodo que se adoptase, el
resultado final obtenido iba a ser una funcin de distintos
elementos del sistema electoral. La mayora de los mtodos
utilizados para contar los partidos usan como base numrica sus resultados traducidos en escaos (que a fin de cuentas
es lo relevante) y ah entran en liza los mecanismos electorales que no son otra cosa que instrumentos tcnicos intermediadores entre una voluntad poltica determinada y el resultado efectivo de la misma en el sistema poltico. Ahora bien,
desde el momento en que Lijphart (1987) y otros autores comenzaron a establecer que existan sistemas polticos en los
que, por su propia naturaleza, lo que verdaderamente contaba era la capacidad "simptica" de los partidos para esta10 Una revisin muy reciente de las distintas formas de "contar partidos" la lleva a cabo Molinar, quien ha establecido una" frmula" para saber
el nmero de partidos que tiene en cuenta el tamao del partido ganador,
la diferencia entre los dos partidos mayores y el grado de concentracin
de los partidos minoritarios (Molinar, 1991: 1386).
77
11 Sartori (1970: 339 nota 43) ya hizo notar esa diferencia al sealar que
su definicin de polarizacin contradeca el uso de Duverger de la misma.
Puesto que mientras que l mantena que un sistema poltico poda ser
bipolar y no polarizado, Duverger (1951: 279) identificaba polarizacin
con blpolardad y negaba la existencia del centro como espacio poltico
capaz de ser capturado por formacin poltica alguna; por lo contrario,
era precisamente la existencia de partidos con vocacin centrista lo que
estaba en la base de los procesos de polarizacin.
78
79
de entrar en consonancia con diferentes grupos sociales y llevar a cabo funciones de intermediacin en el sistema poltico.
Esta situacin puede producirse por problemas derivados de
falta de liderazgo, por un diseo ins titucional deficiente que
no haga viable, impida o distorsione la representacin y por
una escasez de medios materiales que ayudasen a su organizacin y desarrollo.
Las elecciones
Los estudios de la participacin, desde la perspectiva del
flujo electoral que reciben los partidos polticos tras los comicios, se encuentran orientados por dos grandes aproximaciones tericas. La primera se refiere al examen de las actitudes de los votantes, mientras que la segunda concierne a la
formulacin mecnica, as como a su efecto, de los criterios
de eleccin concebidos como "leyes electorales"." Los anlisis
del comportamiento de los electores tienen como hito fundamental, ya enunciado, el trabajo seminal de Campbell el al.
(1960), abanderado de los estudios electorales de la escuela
de Michigan y cuya lnea argumental ms importante fue desarrollar el concepto de "identificacin partidista". Dicha conceptualizacin gener la tesis que vena a negar que el comportamiento de los electores se moviera por opciones racionales para escoger candidatos basndose en las plataformas
programticas de los partidos en cada ocasin. De esta manera, la identificacin partidista se contemplaba como algo
esencialmente durable, de manera que el compromiso de los
14 Las leyes electorales son aquellas que gobiernan los procesos por los
que las preferencias electorales se articulan como votos y por los que estos
votos se trasladan en parcelas de autoridad gubernamental (tpicamente
escaos parlamentarios) entre los partidos polticos contendientes -e/ectoral lauis are those uhich gOl'em ihe procese by wlticlt clcctomi preferel/ces are
articulated as rotes and by tohich these notes are Irns/at.:d into dietrilnions of
gonemmental autllOrity (tipically parliamentanj senfs) 1I1I1011g litecompeiing politicalparties- (Rae, 1967: 14).
80
81
82
83
84
mar que un menor nmero de partidos favorece la gobernabilidad, paralelamente se ha cons tatado que los mecanismos
favorecedores de tal situacin artificial contribuyen decisivamente a la polarizacin social y de ah a la amenaza de la
quiebra del sistema.
En cuanto a la capacidad de sobreprimar a unos partidos
frente a otros, es obvia en el caso de las frmulas de pluralidad
y mayoritaria. No obstante, en el sistema de representacin
proporcional puede igualmente darse si no se respeta la regla de la estricta proporcionalidad (igual porcentaje de voto
popular que de escaos adquiridos), y se produce como consecuencia de la aplicacin de tres mecanismos: la frmula matemtica del reparto de los "restos", que en muchos casos puede beneficiar a los partidos con mayor nmero de votos (como
sucede cuando se aplica el mtodo D'Hondt). La modificacin
artificial de los lmites de las circunscripciones para agrupar
electorados"convenientes" (gerrynlll11deril1g). Y la proporcin
del nmero de electores por escao a distribuir, que en muchas
circunstancias tiende a ser distinta segn las circunscripciones. 20 Esta situacin ya haba sido denunciada por Rae al indicar que, como regla general, la combinacin de la frmula
de la representacin proporcional con las circunscripciones
grandes producen con mayor proximidad resultados proporcionales, mientras que el sistema de pluralidad combinado con circunscripciones pequeas produce la mayor desproporcionalidad (Rae, 1967: 138). Con respecto al tipo de
efecto de la gestacin artificial de partidos sobreprimados
en relacin con la gobernabilidad es tambin contradictorio.
Los beneficios de la existencia de mayoras sustanciales que
supongan en un principio cierta estabilidad para el sistema poltico pueden transformarse a largo plazo en tumores
con efectos negativos sobre el sistema poltico. En una determinada coyuntura de crisis ste puede verse bloqueado has20 Nohlen (1984: 84) destaca que este mecanismo comporta la misma
incidencia en daar la proporcionalidad pura que el establecimiento de
umbrales mnimos sealado en el prrafo anterior.
85
21 Este podra ser el caso de la Democracia Cristiana italiana y del Partido Demcrata Liberal japons (Delage y Alcntara, 1992). La inercia de
ms de cuatro dcadas ininterrumpidas en el poder les consagra como
uno de los principales elementos de parlisis en sus respectivos sistemas
polticos.
22 Esta seria la principal crtica al sistema electoral espaol para diputados nacionales. Mientras que al principio de la transicin el sistema de
listas cerradas y bloqueadas sirvi para reforzar internamente a los partidos polticos cohesionndolos en torno a sus cpulas dirigentes, posteriormente el mismo sistema ha contribuido a desacreditarles por sus manejos en la elaboracin de las candidaturas y a alejar a la clase poltica de
los electores.
86
notablemente,23 de manera que uno de los criterios fundamentales usados tradicionalmente para clasificarlos que es
la frmula del reparto de escaos segn los votos y que da
origen a los tres conocidos sistemas mayoritario, de pluralidad y proporcional, se considera insuficiente. De suerte que,
el propio carcter de estas frmulas, fue rebatido a lo largo
de la dcada de 1980 24 y fue ganando aceptacin la incorporacin de sistemas mixtos.P De este modo, complementariamente, se da una especial atencin a la propia estructura del
voto, tanto enlo que se refiere a su objeto (listas o individuos
aislados) como al procedimiento (nmero de votos que tiene
cada elector y tipo de voto -nominal, ordinal, numrico-);
ya la estructura del distrito electoral con respecto a la naturaleza de su composicin y a su magnitud. Todo ello, adems, debe ser concebido en un marco que tenga en cuenta la
23 Un repaso a la bibliografa sobre el tema que, adems, contiene una
propuesta para clasificar a los sistemas electorales se encuentra en Blas
(1988).
24 Rae expresamente sostena que la principal diferencia entre las leyes
electorales yace en el continuo sencillo entre proporcionalidad perfecta (donde no sucede la redistribucin) y la desproporcionalidad extrema (donde
los partidos fuertes se benefician ms y los dbiles sufren ms) .: the main
87
El ncleo central de todo sis terna poltico se encuentra conformado por los poderes Ejecutivo y Legislativo, segn la ter26" Il proporzionaiemo produce iroppa frammentllziolle purti tiell, e elle uuesta
frammentazione OstIlCO/1I /11 gonemuatlt. Ergo, il Ilostro proporzionalemo deoe
88
89
era el centro de gravedad poltico y se produca la "confusin" de poderes merced a una completa imbricacin entre
el gabinete y el Parlamento, puesto que aqul proceda de la
confianza de ste a la que permaneca sujeto y, en reciprocidad, el gabinete, que era un rgano colegiado, poda decretar la disolucin del Parlamento. Enfrente, se encontraba la
posicin que mantena una es tricta separacin de los poderes, de manera que, a diferencia del anterior donde la legitimidad era nica, se generaban rganos con "legitimidades"
separadas y funciones perfectamente diversificadas. El primero dio lugar al modelo denominado parlamentarismo,
mientras que el segundo respondi al ttulo de presidencialismo.
Este estado de cosas supuso la gestacin, a lo largo de dcadas de desarrollo histrico, de, al menos, cuatro conjuntos
de caractersticas significativas diferenciadoras atenindose
a los distintos puntos desarrollados en las pginas anteriores y cuya incidencia en la gobernabilidad era muy elevada.
En primer lugar, en lo relativo al proceso de formacin de
polticas, el sistema parlamentario implicaba un procedimiento ins tantneo de colaboracin entre los dos poderes por cuanto
la propia existencia del gabinete estaba asegurada por una
mayora de parlamentarios suficiente tambin para garantizar la aprobacin, en el brazo legislativo, de las medidas propuestas por el gobierno. El sistema presidencial, por lo contrario, no aseguraba automticamente esta asonancia entre
los dos poderes; al proceder de orgenes distintos nunca se
aseguraba que el Presidente contara con una mayora de su
mismo grupo poltico que le apoyara, generndose, por consiguiente, costosos bloqueos en el procedimiento legislativo."
29 Sin embargo, la gran mayora de la bibliografa sobre el tema ha considerado esta situacin como virtuosa, habida cuenta que lo que vena a
simbolizar era una situacin de control entre los poderes (en la direccin
de la clsica frase de Montesquieu: "il fau! que le pouuoirarrt le pounoir"
que se traduca en la frmula norteamericana del ideal de" checks and balances".
90
91
efecto de frustracin entre los partidos que se vean relegados a un lugar secundario en el sistema poltico.
Por ltimo, la naturaleza del presidencialismo impona una
constriccin al casi omnmodo papel del Presidente al limitar
la posibilidad de su releccin, circunstancia que no se produca bajo el parlamentarismo. Esta medida supona, igualmente, la renovacin peridica en bloque de la lite gubernamental coincidiendo con los momentos de cambio presidencial.P
Todas estas series de caractersticas recin enunciadas parecan defender la teora de que el modelo del parlamentarismo favoreca a priori la gobernabilidad del sistema, hacindose abstraccin de cualquier otro elemento complementario.
De hecho, una aproximacin emprica sealaba que los casos
de crisis de gobernabilidad mxima en que se haba llegado
a la quiebra del sistema se inclinaban del lado del presidencialismo. Sin embargo, esta constatacin se vea influida por
las discontinuidades en los regmenes polticos latinoamericanos que haban adoptado unnimemente (y, por otra
parte, casi de modo aislado) el presidencialismo, encontrndose la explicacin de sus crisis recurrentes en otros problemas. Adems, del lado del parlamentarismo, aunque las crisis polticas fundamentalmente se centraron en la Repblica
de Weimar, la II Repblica espaola y la IV Repblica francesa, tambin qued de manifiesto que la forma de gobierno
concreta no era un seguro para ahuyentar la situacin de ingobernabilidad.
Las cuatro series de elementos diferenciadores citadas ms
atrs, fueron conformando histricamente dos modos de operar muy distintos en la poltica cotidiana" Ahora bien, in30 La casustica al respecto seala la existencia de tres variantes: la limitacin perpetua (Mxico), la limitacin a un segundo mandato ms inmediato (Estados Unidos) y la limitacin a mandatos alternos (uno intermedio en el caso de Argentina y dos intermedios en el caso de Venezuela). En
Amrica solamente la Constitucin de la Repblica Dominicana no limita
la reeleccin presidencial.
31 Debe sealarse que el sistema suizo de Ejecutivo Colegiado, estable-
92
mediatamente hay que tener en cuenta, que en su formulacin estilizada correspondan exclusivamente a las pautas
de actuacin seguidas en Gran Bretaa y en Estados Unidos.
Con la explosin del constitucionalismo a lo largo del siglo
XIX y de las formas polticas democrticas en el siglo xx la casustica generada ha sido enorme; pero, a la vez, se han dado
cita fenmenos nuevos. De entre los factores que produjeron
mayores cambios en el esquema ofrecido caben destacar: la
plena incorporacin al sistema poltico de sociedades con
cliuaies mltiples; la introduccin de mecanismos electorales
sensibles al punto anterior y poseedores de una enorme capacidad de asegurar la representacin de todo tipo de grupos surgidos al calor de cualquier reivindicacin; la mayor
sofistificacin de la accin del gobierno como consecuencia
de la ampliacin de sus funciones y de sus elementos de gestin, lo que tambin produjo un crecimiento del mismo en
detrimento del Legislativo incapaz de llevar adelante los
nuevos programas altamente elaborados; el incremento en
importancia de la poltica exterior en la mayora de los pases que, necesariamente, se concentra, a la hora de su formulacin, puesta en marcha y seguimiento, en el mbito de
accin del Ejecutivo; la interdependencia que todos los gobiernos tienen en el seno de la comunidad internacional por
servidumbres de la propia poltica exterior y, sobre todo, de
los compromisos econmicos y financieros; y la aparicin
de medios de comunicacin y de informacin instantnea capaces de configurar liderazgos polticos que tienen como
resultado un modo distinto de la personalizacin del poder
y, a la vez, de crear opinin pblica; pero que, tambin, son
utilizados por el jefe del gobierno o el Presidente de la Repblica para explicar los problemas suscitados o las polticas a
llevarse a cabo.
En otro orden, el Poder Legislativo sustituy su estructucido tambin en dos ocasiones en Uruguaya lo largo del presente siglo,
conformara en la historia un tercer modo de operar.
93
ra bicameral por una de tipo unicameral en los pases nrdicos europeos.P y, en los restantes pases de Europa occidental, la segunda Cmara se alej del modelo nobiliario hereditario britnico para convertirse en un foro que poco a poco
fue primando el factor regional con una intensidad diferente
(donde los casos ms extremos seran los del Senado francs
-intensidad mnima- y del Bundesrat alemn -intensidad
mxima-) y cuya incidencia en el procedimiento legislativo
cotidiano, a excepcin del ltimo caso citado, era ciertamente reducida. Al mismo tiempo, fueron surgiendo escenarios
de representacin de intereses socioeconmicos que se concentraron en los consejos econmicos y sociales, aunque su
carcter era estrictamente consultivo, lejos del ncleo central
en el proceso de toma de decisiones.
Todo ello hizo que, a comienzos de la l tima dcada del
presente siglo, el panorama no tuviera la nitidez de dcadas
atrs. Mientras que en el denominado polo presidencialista
sus principales elementos permanecan prcticamente constantes.P No ocurra 10 mismo del lado parlamentario donde
se haban introducido notables modificaciones" PosibleDinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia.
Aunque se pudiera hablar de una "tipologa del carcter presidencial" como la desarrollada por Barber (1972: 8) al establecer cuatro tipos
de presidencias segn el carcter del Presidente norteamericano combinando dos dimensiones. La primera se refiere a la "actividad-pasividad"
del Presidente medida por el tipo y la extensin de su dedicacin al trabajo, de manera que el Presidente activo parece ms convulsivo en su devocin a la tica del trabajo, mientras que el pasivo evita nuevas aventuras y
minimiza el compromiso con la poltica corriente. La segunda dimensin
se refiere a la orientacin positiva o negativa hacia su tarea. La combinacin de ambas generaba tipos de presidentes: activos-pasivos (Roosevelt,
Truman, Kennedy y Carter), activos-negativos (Wilson, Hoover, [ohnson,
Nixon y Bush), pasivos-positivos (Taft, Harding, Ford y Reagan), y pasivos-negativos (Coodlidge y Eisenhower).
34 En el seno del presidencialismo, los pases latinoamericanos que
adoptaron en su totalidad este sistema de gobierno, salvo cortos parntesis histricos, introdujeron la principal novedad en hacer responsable al
legislativo de la eleccin del presidente si ninguno de los candidatos alcanzaba la mayora absoluta del voto popular (Chile -1925- y Bolivia);
32
33
94
95
96
97
Este concepto abra un nuevo horizonte a la hora de abordar el problema de las relaciones entre gobiernos y parlamentos. Incluso entre los dos modelos originales se haba
podido comprobar una prdida en sus esencias, de manera
que, desde una perspectiva ms preocupada por los resultados y los "productos" del sistema poltico, que por la propia
estabilidad e incluso perdurabilidad del mismo, se poda
constatar la convergencia entre las dos formas de gobierno.
De esta manera, quedaban minusvaloradas las consecuencias de las, todava persistentes e inamovibles, diferencias
institucionales. Es esta la perspectiva'? desde la que se ve
converger a la Presidencia norteamericana hacia los sistemas que cuentan con jefes de gobierno como a stos hacia el
modelo que significa aqulla. Porque, con independencia de
las diferencias estructurales y organizativas entre ambos sistemas, los escollos son universales, trascendindose a la hora de sus anlisis de perspectivas nicas bien fuesen de carcter institucional o estructural -"7/l]lIlte7ler the structurt
and organizational differences bettocen systel11s, tite problems of
executioe government in western industrial deniocracies are perceioed as almost universal, tonile the analysis of those problems, if
not the solutions, iranscend institutional ami structural uniqueness" (Hart, 1991: 208). Esta percepcin registraba la transformacin que, en Gran Bretaa, se haba ido produciendo
despus de la segunda Guerra Mundial del gobierno de ga37 Puesto que desde el punto de vista del gasto pblico y de la composicin y dinmicas de las polticas pblicas norteamericanas sigue habiendo una brecha enorme con el resto de los pases de la ocm: que mantienen
patrones parlamentarios; al igual que con respecto a la burocracia ya que
el tamao de la misma en Washington que se encuentra" a las rdenes"
del Presidente es muy inferior a la de cualquier jefe de gobierno europeo;
finalmente, mientras que en los sistemas parlamentarios la proporcin de
leyes presentadas por el gobierno, como consecuencia de contar con mayora legislativa, se sita en torno a 90%, enel caso norteamericano es slo
de 10% llegando a usar el Presidente su poder de veto a una media de 10
veces al ao (como ha ocurrido durante el periodo del presidente Bush).
(Rose, 1985 Y1984c.)
98
99
que en su prctica totalidad conformaran "repblicas parlamentarias", seal la necesidad de introducir un modelo de
estudio basado en cuatro variables esenciales: las reglas
constitucionales, la composicin de la mayora parlamentaria, la posicin del Presidente con respecto a esa mayora, y
la existencia de factores nacionales de carcter contingente
(Duverger, 1980: 166).
De la misma forma, Lijphart (1987) auspici la necesidad
de tener en cuenta hasta ocho elementos a la hora de formar
sus dos modelos de democracia de consenso y democracia
mayoritaria. Entre estos elementos se encontraban, como en
la propuesta de Duverger, aspectos relativos a las reglas constitucionales (la existencia o no de una Constitucin escrita,
la separacin de poderes, el nmero de cmaras, y el tipo de
Estado con respecto a la disyuntiva entre centralizacin y descentralizacin); el carcter de la mayora para poder conformar gobiernos de coalicin que hicieran compartir el Poder
Ejecutivo; y, por ltimo, la forma de representacin electoral
utilizada conjuntamente con el sistema de partidos y su conformacin sobre una o varias dimensiones (c1il1lljes).
Tanto en esta aproximacin de Lijphart como en la de Duvergel' se produca un reconocimiento de que por encima de
lo fijado por la Constitucin, deba tenerse en cuenta el efecto
que la sociedad, a travs de los cauces representativos, tena
sobre el sistema poltico. Lo cual, haba dado paso a configurar un variopinto y complejo esquema que sepultaba definitivamente las dos categoras clsicas'" como nico criterio
clasificatorio y excluyente de matices y de formas hbridas.
38 De esta manera, al analizar el comportamiento del esquema constitucional francs, por encima de su carcter hbrido ya sealado, se observa su capacidad de actuar de manera opuesta en funcin de las condiciones polticas existentes V de los actores intervinientes. As, durante la
presidencia de Mitterrand, su carcter ha sido presidencialista en los momentos en que ste ha contado con una mayora presidencial en la Asamblea Nacional, y fue parlamentario en la poca de la "cohabitacin" con
Chirac como jefe de gobierno entre 1986 y 1988, o de Balladur a partir de
1993, usando los trminos de clasificacin clsicos.
100
El efecto de la realidad sobre cualquier tipologa formulada mediante esquemas rgidos denunciaba su ineficacia. Al
constatar que de los diez cambios de Primer Ministro habidos en Gran Bretaa despus de la segunda Guerra Mundial
slo cinco fueron resultado de un proceso electoral y los otros
cinco de una substitucin en el liderazgo del partido en el
gobierno, se estaba haciendo pasar el centro de gravedad del
sistema poltico al partido mayoritario y, de alguna forma, a
la ley electoral que le dotaba de tal mayora en el Parlamento. De igual manera, en los diferentes gobiernos de coalicin
europeos, un cambio en los socios de la coalicin, y por ende
en la jefatura del gobierno, tiene una probabilidad doble de
que ocurra durante el periodo de funcionamiento de un Parlamento que suceda tras una eleccin, por lo que la orientacin de la decisin popular en favor de un determinado jefe
de gobierno se encuentra absolutamente mediatizada en beneficio de las lites de los partidos con representacin parlamentaria; circunstancia que se ve avalada por el hecho de que
aproximadamente un tercio de los primeros ministros europeos no son lderes de la primera minora parlamentaria.P?
La necesidad de integrar los procesos de conformacin de la
representacin poltica en los estudios del gobierno es, por
tanto, obvia.
Ahora bien, tanto los estudios sobre la gobernabilidad de
un sistema poltico democrtico como, sobre todo, los interesados en la consolidacin de sistemas que recientemente
se vieron inmersos en una transicin poltica, reivindican hoy
en da no dejar de lado una combinacin que integre la aproximacin institucional, como variable independiente, con otros
elementos de tipo ms coyuntural.s? En este sentido hay un
La fuente de estos datos se encuentra en Rose (1984b: 13).
Por ejemplo, desde la perspectiva de la gobernabilidad, se ha sealado que la alternancia democrtica en el gobierno de dos formaciones
opuestas puede acarrear dos consecuencias negativas "la desincronizacin o desajuste entre la periodizacin poltica y las temporalidades de los
juegos polticos... y el grado importante de incertidumbre, respecto a los
resultados sucesivos de los juegos polticos entre partidos" (Flisfisch, 1989:
39
40
101
La discusin actual
Centrndose el anlisis en cul debe ser un diseo que asegure el correcto rendimiento de un sistema poltico que cuente con reglas y prcticas polirquicas recientes y que combine aspectos relativos al rgimen poltico con las frmulas de
representacin de la sociedad, surge un cuadro bidimensional con cuatro grandes apartados. Si los ejes representan las
formas "puras" de ambas variables, se sita en el extremo
de uno de ellos el presidencialismo y en el opuesto el parlamentarismo; en el otro eje los extremos los conforman el sistema de representacin mayoritario con circunscripciones
uninominales de tamao pequeo y el de representacin
proporcional con circunscripciones plurinominales grandes.
Mediante este mtodo los cuatro apartados son: presidencialismo-mayoritario, presidencialismo-proporcional, parlamentarismo-mayoritario y parlamentarismo-proporcional.
Si bien Linz ha contrapuesto las "virtudes del parlamentarismo" (l990c) a los" peligros del presidencialismo" (1990b),
su exposicin puede redondearse, completando su argumento, sealando que el presidencialismo todava se ve ms agravado en sus efectos sobre la gobernabilidad de un sistema
cuando se combina con la frmula de representacin proporcional. En ese momento, la lgica 11 suma cero" que rige la elec116). Sin embargo, una constatacin emprica pone de relieve que esto no
es necesariamente siempre as y que las consecuencias sobre la ingobernabilidad del sistema pueden no llegar a darse como en las transferencias de
poder en Estados Unidos o las acaecidas entre Schmidt y Kohl en Alemania o entre Calvo Sotelo y Gonzlez en Espaa en 1982.
41 El caso ms reciente puede encontrarse en Lijphart (1992).
102
103
104
combinacin que asegure slidos liderazgos efectivos conjuntamente con partidos potentes.
Las consecuencias de todo lo expuesto deben generar una
toma de conciencia que rechace la existencia de fotos fijas".
Los diferentes casos nacionales democrticos ofrecen hoy en
da tal grado de matices y de variaciones en las relaciones
entre sus gobiernos y parlamentos, que obliga a generar constantemente modelos diversificados de comprensin. Adems,
el dinamismo de la situacin hace inevitable que dichos modelos sean abiertos y que permanezcan permeables a la aceptacin
de las repercusiones que pudieran producir los otros aspectos
del sistema poltico abordados en los apartados anteriores. Una
ltima precisin en este sentido la aporta Blondel al sealar
la existencia de tres dimensiones generales a la hora de realizar una tipologa del proceso de toma de decisiones de un
gobierno. Se trata del grado de control partidista, del nivel de
participacin de los ministros y del papel del jefe de gobierno (Blondel, 1989: 218). La superacin de la dicotoma entre
presidencialismo y parlamentarismo, basada en una limitada
aproximacin formal, queda as constatada al incorporarse la
variable del grado de control y de presencia de los partidos
polticos. Su fortaleza viene dada en funcin tanto de los mecanismos de representacin y de participacirr" como de las
caractersticas de la sociedad donde se encuentran asentados.
11
formulacin de polticas (Malloy, 1992), procesos en los que se deben resolver primeramente la necesidad, tanto tctica como estratgica, de conformar coaliciones (electorales y de apoyo al gobierno en algunas polticas especiales) entre los grupos de la sociedad civil vinculndolos con el
desarrollo del proceso.
46 El bloqueo en Estados Unidos entre el Congreso, dominado por el
Partido Demcrata, y la Presidencia, durante los periodos de Reagan y de
Bush, no concluy con la eleccin de Clinton (aunque se mejorara sustancialmente). La escasa disciplina partidista y las peculiaridades del sistema
electoral (de pluralidad y con elecciones en intervalos de slo dos aos en
el caso de la Cmara de Representantes) hizo que el voto de congresistas
demcratas conservadores no se deslizara automticamente en favor de
los proyectos del Presidente, a pesar de que, en contra de lo sucedido en
la dcada anterior, fuera de su propio partido.
105
106
ratividad procedimental) y por su ejecucin (las polticas pblicas), sobre su propio nivel de gobernabilidad.
Por otra parte, se ha sealado el inters en relacionar los
estilos de polticas, o, en los trminos anteriormente utilizados, los estilos de la accin de gobierno (policy styles) y la gobernabilidad de un sistema poltico, en especial cuando ste
se encontraba inserto en un proceso de transicin poltica con
implicaciones en el terreno de la economa. Bresser Pereira et
al. (1993: 210) han sealado esta correlacin al defender que
los estilos de la accin de gobierno importan por cuanto
que tienen el efecto de canalizar los conflictos polticos y de
ensear a los actores polticos dnde se localiza en realidad
el poder.
LAS pOLTICAS PBLICAS COMO PRODUCTOS
DEL SISTEMA POLTICO
)07
Las distintas aproximaciones conceptuales ponen de relieve la existencia de una serie de rasgos que se encuentran generalmente reconocidos como asociados a la misma nocin
de polticas pblicas. En primer lugar se distinguen ante todo por el contenido que les es propio y que no es otro que el
trabajo gubernamental (poliey making) que produce resultados concretos y sobre el que se volver ms adelante. En segundo trmino, contienen elementos de decisin o de asignacin cuya naturaleza deriva, en mayor o menor medida, de
la coercin ejercida por la legtima autoridad de los actores
gubernamentales; en este sentido es una regla, enunciada
verbalmente o por escrito, que gua los comportamientos y
se presenta como el producto formalizado del sistema poltico de acuerdo con el contenido de los captulos precedentes. En tercer lugar, las polticas pblicas dibujan un cuadro
de accin bastante general formado por la suma de actos singulares aisladamente considerados y cuya existencia no presupone necesariamente una estrategia global o continua; esto
es, no todas las polticas estn basadas en perspectivas explcitamente definidas, articuladas racionalmente entre sus elementos, ni son permanentes en el tiempo. Las polticas pblicas afectan, bien por su contenido o por su efecto, a un pblico
muy diferente, compuesto por individuos, grupos u organizaciones, de manera extremadamente heterognea. Finalmente, se presume que los actos en que se basan las reenvan con
orientaciones explcitas o implcitas, manifiestas o latentes.
El estudio de las polticas as entendidas, implica una conle da mayor precisin sealando tres aspectos complementarios: el "proceso decsonal" bajo el que deben considerarse las politicas pblicas, habida cuenta de estar configuradas por un conjunto de decisiones que se
llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo, siguiendo, normalmente,
una secuencia racional; as como que los casos de" inaccin" -como indicar tambin Subrats (1988)- constituyen formas de hacer polticas pblicas y, finalmente, que para que una poltica pueda definirse como" pblica"
debe "haber sido generada -o al menos procesada hasta cierto puntoen el mareo de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales".
108
textualizacin necesaria desde la ciencia poltica y, ms concretamente, desde el sistema poltico habida cuenta del grado
de influencia que en ella ejercen los aspectos institucionales,
los fenmenos participativos, las frmulas de representacin
y otros elementos colaterales como pudieran ser las dimensiones y los rendimientos efectivos de la economa. Lo que
tambin plantea un rechazo a una visin del problema desde
disciplinas jurdico normativas que atienden ms al desarrollo procedimental reglado que a los resultados, toda vez
que, a los efectos de este captulo, la administracin est compuesta de aquellas actividades especficamente dirigidas hacia la aplicacin de la accin poltica a un gobierno. Adems,
los cambios dados en la lgica de la legitimidad que preside
la accin pblica son una realidad manifiesta (Subirats, 1988).
La introduccin de intereses y grupos antagonistas no slo
ha modificado el proceso de hacer poltica sino tambin la
base de legitimacin del mismo; desde una legitimidad impersonal de carcter racional-legal se vuelve a fundamentar en
la confianza de la relacin personal con asociaciones y grupos.
Por otra parte, el estudio de las polticas pblicas debe realizarse desde una perspectiva comparada' en el sentido de
responder a los interrogantes de cmo, por qu y cules son
los efectos que los diferentes gobiernos persiguen mediante
las formas de accin o de inaccin particulares (Heidenheinrner
el al., 1983: 4-6) y las razones de su cada en una situacin de
ingobernabilidad. Al preguntar a los gobiernos cmo escogen actuar se focaliza la atencin en lo que sucede en el interior y en los aledaos del Estado; requiere el aprendizaje de
aspectos de las estructuras y de los procesos mediante los cuales se alcanzan las decisiones gubernamentales. Al pregun3 Subirats se muestra decididamente partidario de este enfoque al que
califica de "atractivo", de manera que enfatiza la conveniencia de avanzar
en estudios de polticas pblicas de carcter comparado, debido a "la misma operatividad que ofrecen (los estudios) en la articulacin de nuevas
polticas" y a "la capacidad de explicacin general que pueden derivarse
de los mismos" (Subirats, 1992: 19-20).
109
tarse por qu los gobiernos persiguen formas de accin particulares, el investigador puede adentrarse en los distintos
efectos de los desarrollos histricos de los sistemas polticos,
en las subyacentes culturas polticas de los pases y en los modos en que se reciben influencias del exterior. Por ltimo, cuando se pregunta sobre los efectos de las diferentes polticas se
enfatiza el significado que para la sociedad representa lo que
el gobierno hace para y por ella, con sus consiguientes repercusiones en la legitimidad del sistema.
life o/llyas themethods of thecounting-house are a partoj tlle lifeof socicfy; ollly
as machinery is part of the mnnufactured product... administretion lies outside
110
111
112
de la eficiencia a la efectividad, luego a las tcnicas presupuestarias, de ah a las tcnicas ms sofisticadas de buena
administracin, para llegar al ltimo escaln que representa el inters por la equidad social. El resultado de todo ello
era una administracin pblica que posea tres caractersticas bsicas: la burocracia, las actividades en gran escala
y las responsabilidades en la formulacin y en la ejecucin
de polticas,"
A efectos de la finalidad del presente epgrafe, se tiene, por
una parte, el conglomerado que representa la adminis tracin
pblica y la necesidad de encuadrarlo en el sistema poltico,
por otra, las actividades administrativas y su necesaria diferenciacin de las polticas pblicas y, en tercer lugar, la relacin entre el polo que representa el gobierno que hace la poltica pblica y el polo que la administra. Todo ello a partir
de la tarea asignada por LasswelF a la ciencia poltica que
deba atender al interrogante que formulaba sobre"quin obtiene qu, cundo y cmo" -"wl1o gets iohat, tohen, 1107.0" - Y
siendo conscientes de que el proceso poltico est en las manos, en buen nmero de situaciones, de aqullos que son tecnolgicamente competentes para comprehender los proble(,Chandler y Plano (1988: 29-30) manifiestan a este respecto que la administracin pblica debe marcar en el mbito de la burocracia la distincin entre lo pblico y lo privado en el sentido de que" public administration is Iorge-scale adminetration" y esto conlleva que sus objetivos sean
plurales (no el nico de obtener ganancias como sucede en el mbito de lo
privado), sus servicios no se vendan en el mercado, sus usuarios sean toda la poblacin, y el grado de publicidad de sus acciones sea mximo.
Con respecto al factor que representa el tamao, la administracin pblica suele ser el mayor empleador. Y en cuanto a la formulacin y ejecucin
de polticas, la administracin pblica se encuentra entre los lugares de
origen ms importantes de proyectos y de enmiendas tanto de reglamentos como de legislacin.
7 Consideraba que el estudio de la poltica deba referirse a la influencia y a lo que influencia, esto es las demandas sobre valores como el respeto, el ingreso y la seguridad -"by the studyof politice is here meant tlie
stlldy of influenceand the i/lflllentinl. The influentialcannotbesntisJactorily described by theuseofll si/lgle index, To sorne extent i/lfluellce is iudicatcd by claims
ooer mil/es, Iike defereuce, income, sajety' (Laswell, 1936: 233)-.
113
114
histrica. Sin embargo, es en el segundo aspecto donde se concitan los interrogantes ms serios.
En las actividades administrativas pueden individualizarse dos atributos comunes: en primer lugar, ser dependientes o subordinadas a otras (y por stas controladas) que
determinan y especifican las finalidades por realizar (actividades polticas, soberanas y de gobierno); en segundo lugar,
ser ejecutivas en el doble significado de llevar a cabo una opcin o una norma precedente y de ejecutarla interviniendo
para la satisfaccin final de intereses y fines ya individualizados. Estos atributos condujeron a la identificacin de la administracin pblica esencialmente como funcin, vale decir como actividad-objetivo (condicionada por un objetivo)
y como organizacin, es decir, como actividad dirigida a asegurar la distribucin y la coordinacin del trabajo para una
finalidad colectiva (Pastori, 1981: 13).
Respecto a la relacin entre el eje del gobierno que hace la
poltica pblica y el eje que la administra, en cuya interconexin pueden encontrarse con frecuencia problemas de gobernabilidad, LaPalombara (1974: 250-253) conform un tablero especfico. Tomando posiciones extremas de centralismo
y descentralizacin, se obtuvieron cuatro subespacios resultado de la combinacin de ambas variables en los dos ejes
referidos. Bajo esta divisin, las categoras que tienen el mayor grado de coherencia y que aparecen corno "naturales"
son en las que coinciden un gobierno que hace poltica de
forma centralizada mediante una administracin tambin
centralizada y un gobierno que hace poltica descentralizada mediante una administracin descentralizada. Sin embargo, en las ltimas dcadas se ha desarrollado un fenmeno que muestra la existencia de una tendencia intermedia y
"menos natural" que combina la accin poltica centralizada
del gobierno con la administracin descentralizada de la
misma. Pero lo interesante es el movimiento autnomo generado por la administracin descentralizada para presio-
115
116
posible subdividir las polticas reglamentarias en dos categoras: la que limita los intereses o la libertad de las personas
a las que debe aplicarse (el cdigo de circulacin), y la que
podra denominarse autorreglarnentaria (el acceso a una profesin).
Paralelamente, existen otros tipos de taxonomas establecidas segn criterios diversos. As, el estatuto institucional del
rgano que torna la decisin permite definir los programas
de accin segn su carcter administrativo, parlamentario,
judicial o gubernamental. Otra distincin es la que establece
diferencias entre las polticas nacionales y las polticas locales y stas segn diversos grados de organizacin. Tambin
los grupos que sirven de objetivo explcito a la accin pblica constituyen un factor discriminante, sobre todo con respecto a las polticas de ayuda social o de educacin.
Subirats (1988) complementa esta tipologa haciendo hincapi en la importancia de las polticas pblicas tanto "positivas" corno "negativas", es decir que el "hacer" puede ser
tan importante como el "no hacer" en el proceso de establecimiento de la agenda. De alguna manera, lo que enfatiza es
la conceptualizacin de las polticas pblicas como resultado de una serie de decisiones relacionadas, de interacciones
y grupos que marcan la necesidad de plantear un estudio doble que alcance tanto a las intenciones corno a las conductas.
Todo lo cual plantea consecuencias relevantes en la propia
concepcin de la ciencia poltica y, dentro de ella, en la relacin entre la teora y la prctica. El hecho de que los estudios
de polticas pblicas no pretendan nicamente mejorar los
procesos de toma de decisiones y puesta en prctica de las
polticas sino tambin una mejora en los objetivos a alcanzar
y en la adecuacin de ambos, liga esta lnea de anlisis de
alguna forma a los estudios de teora poltica. Ahora bien,
igualmente se seala que esta lnea de anlisis de polticas
pblicas plantea algunos problemas. Uno de ellos es la interpretacin reductivista de la poltica corno mera interaccin
de actores; y, por otro lado, se encuentra el peligro de que los
117
118
Desde la perspectiva de la gobernabilidad, el cuadro as formado debe tenerse presente para introducirlo en los diferentes
anlisis de polticas pblicas y de sus consecuencias en el sistema poltico. Ahora bien, a la vez tiene que considerarse que
no existe un estilo que a priori pudiera asegurar por s mismo
un mayor grado de gobernabilidad, aunque desde una lgica democrtica la combinacin de las variables anticipatoriaactiva y de consenso tuviera un perfil ms favorable a la gobernabilidad.
119
120
conocido como de" elaboracin de la agenda" gubernamental (agenda setting) que qued integrada por cinco conceptos
clave (jones: 1970: 35-41): la percepcin de los sucesos, la definicin de un problema, la agregacin de intereses, la organizacin de las demandas y la representacin y acceso ante
las autoridades pblicas; todos los cuales se relacionaban generando resultados diferentes en virtud de su particular funcionamiento, aunque tenan en comn el producir, como resultado final, una demanda de accin poltica que poda ser
o no considerada por el gobierno. Ahora bien, Pallars (1988:
152) ha sealado en qu forma estudios empricos han mostrado que ciertas caractersticas confieren mayores probabilidades para entrar a los hechos en la agenda: alcanzar
proporciones de crisis o de amenaza de crisis; componente
altamente emotivo; su relacin con las cuestiones de poder y
legitimidad en la sociedad; y que afecten a un amplio nmero de personas. La propia sensacin de crisis de gobernabilidad ha llegado a crear, cuando es generalizada, un ritmo de
actuacin y de sealizacin de problemas que en buena medida ha sido contagioso de un pas a otro.'!
En cuanto a la formulacin de una solucin o de una accin tras llegar al gobierno las percepciones, definiciones e
interpretacin de algn suceso acaecido en la sociedad, concurren dos aspectos substanciales absolutamente relacionados: el propio diseo en que consiste la misma formulacin
y los ttulos de legitimidad para que puedan aplicarse al
problema. La formulacin precisa definir los agentes que la
van a producir (normalmente el Poder Ejecutivo pero tambin el Legislativo); asimismo sus tipos que pueden referirse
11 Un ejemplo de esa situacin puede encontrarse en la "ola privatizadora" que, por sealar el tamao del Estado como uno de los principales
responsables de la crisis de gobernabilidad de buen nmero de pases, ha
conducido a la puesta en prctica de una vertiginosa campaa de privatizacin masiva de servicios pblicos. Algunas de estas privatizaciones
econmicamente eran innecesarias, otras afectaban a sectores estratgicos
y, finalmente, una tercera gama se refera a servicios sociales inalienables
a la accin de un Estado democrtico.
121
122
Poltica y economa
Uno de los aspectos centrales que deben tenerse en cuenta
cuando se analiza la gobernabilidad de un sistema poltico
es la consideracin de la poltica econmica y de los distintos procesos y medidas que la ponen en marcha como algo
estrictamente integrante del proceso poltico. En ese marco
se llevan a cabo interacciones que estn lejos de ser unidireccionales entre los mundos de la poltica y de la economa. De
esta forma, la poltica, en cuanto aportacin procesal resolutiva de aspectos tcnicos, es una respuesta a las constricciones estructurales implcitas en la organizacin socioeconmica en cada nacin. Pero al mismo tiempo, al tratarse de un
producto generado fundamentalmente por los gobiernos, y
ser stos de naturaleza estrictamente poltica, todas las variables polticas que tienen cabida en su seno comportan un
relevante efecto en las decisiones gubernamentales. Como se
ha sealado, sin la comprensin de que la economa no puede funcionar sino dentro de un marco poltico y con intervenciones gubernamentales, y que la poltica gira en gran medida en torno a cuestiones econmicas y es altamente sensible
al comportamiento -y manejo- de la economa, no es posible comprender las variables de las cuales depende la gobernabilidad de los pases" (Tomassini, 1993: 16).
Por consiguiente, todo el proceso de elaboracin de la poltica econmica se alza hoy en da como una de las activida11
123
124
gobierno en el escenario internacional (tanto desde la perspectiva de los intereses de la economa internacional como
de los intereses nacionales en este mbito). El entramado
institucional se refiere a las formas de propiedad, a los valores de cultura poltica ya las instituciones polticas formales.
En cuanto a los "productos" del sistema poltico, se refiere a
las polticas sectoriales que representan las metas de las lites dirigentes y a las respuestas dadas a las mismas por
aqullos a quienes van dirigidas. En el seno de estas polticas, la poltica econmica desempea un papel estelar.
125
126
127
tiene limitada su capacidad a la hora de poder incrementarlo. Las consecuencias de un presupuesto desequilibrado generador de dficit anuales que se acumulan alcanzando un
nivel alarmante, son tema de una literatura numerosa a lo
largo de la dcada de los aos ochenta. Pionero de la misma
fue el trabajo de Wildavsky, quien anticipndose a lo que inmediatamente sera la poltica presupuestaria del presidente
Reagan, abogaba por una enmienda constitucional que limitara el incremento en el gasto pblico al incremento proporcional de la produccin privada -"a constitutionnl amendment
128
administrativa lleva a un proceso presupuestario suplementario (Jlsupplemelltnl budgetillg") (Wildavsky, 1975: 12). Al integrar estas cinco soluciones con el tipo de rgimen poltico,
en lo concerniente a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, se obtiene otro esquema de anlisis para el estudio
de la gobernabilidad del sistema en el que las variables intervinientes son: el grado de colaboracin entre los dos poderes, el nivel de riqueza del pas en cuestin y la capacidad
de prediccin de los principales retos que tiene la sociedad.
130
mas de gobierno, segn la cual la democracia, como gobierno del pueblo, de todos los ciudadanos o bien de todos aquellos que gozan de los derechos de ciudadana, se distingue de la monarqua, como gobierno de uno solo, y de la
aristocracia, como gobierno de pocos. En segundo trmino,
la teora medieval de derivacin romana, de la soberana popular, en base a la cual se contrapone una concepcin ascendente a una descendente de la soberana segn que el poder
supremo derive del pueblo y sea representativo o derive del
prncipe y sea transmitido por delegacin del superior al inferior. En tercer lugar, la teora moderna, como teora originada en Maquiavelo, nacida con el surgimiento del Estado moderno en la forma de las grandes monarquas segn la cual
las formas histricas de gobierno son esencialmente dos, la
monarqua y la Repblica, siendo la antigua democracia una
forma de repblica (la otra es la aristocracia) donde tiene
origen el cambio caracterstico del periodo prerrevolucionario
entre ideales democrticos e ideales republicanos, y al gobierno genuinamente popular se le llama, antes que democracia, repblica. Esta situacin se vio, adems, modificada
por el cambio decisivo en la localizacin de la forma de gobierno al pasarse de la pequea escala de las ciudades-Estado a la mayor del Estado nacional moderno. Las consecuencias de este traspaso en la ubicacin yen el tamao del sujeto
poltico fueron notables para la evolucin posterior del concepto y tuvieron que ver, segn Dahl (1987: 167), con nuevas
formas de representacin indirecta y de participacin poltica, con la multiplicacin de los clivnjes polticos en el seno de
poblaciones menos homogneas, la creacin de nuevas instituciones polticas y la aparicin de organismos y de asociaciones autnomas entre s y con respecto al gobierno.
Esta presencia cenital de la democracia en la poltica se mantuvo, igualmente, a lo largo del siglo XIX en el que la discusin en torno a este concepto se desarroll principalmente a
travs de un enfrentamiento con las doctrinas polticas pre-
13I
dominantes de la poca: el liberalismo por un lado y el socialismo por otro. En el seno de este conflicto se contraponan una idea de democracia basada en la libertad poltica y
que paulatinamente se iba asentando y canalizando mediante
la participacin en la representacin en las instituciones del
Estado; con otra no muy diferente pero que la conceba en s
misma como un instrumento para la realizacin de transformaciones radicales en el Estado yen la sociedad. En el primer caso, la lnea de desarrollo de la democracia se mova en
dos direcciones: en la gradual ampliacin al derecho al voto
y en la multiplicacin de los rganos representativos (Bobbio, 1981: 500). En la democracia concebida por la visin socialista, el Estado era el punto de partida del proceso de democratizacin (y no el punto de llegada como sucede con el
liberalismo) de manera que, retomando el tema de la democracia directa, abogaba por el control del poder desde abajo extendindolo de los rganos de decisin poltica a los de
decisin econmica consiguiendo el paso del autogobierne
a la autogestin. Esta ltima forma se vio secuestrada en la
prctica por la puesta en marcha de la teora leninista del partido como "vanguardia" de una determinada clase que asumi la citada funcin de control desde abajo.
La teora de las lites, formulada a principios del presente
siglo, introdujo una voz de alarma muy seria en el estudio
de la vida poltica al sealar la pertinaz presencia de una denominada"clase poltica" que detentaba el poder efectivo
de manera continuada aunque se aplicasen los mtodos representativos y de participacin popular ms refinados. Esta formulacin, en cuanto a su nivel de aportacin emprica
ms que ideolgica, contribuy decisivamente a abrir la senda de los nuevos, y an actuales, elementos conceptuales
elaborados en torno a la democracia.
As, Schumpeter en 1942 estableci que la democracia se
trataba de "arreglos institucionales para alcanzar decisiones
polticas en las que los individuos adquieren el poder para
132
decidir por medio de una lucha competitiva por el voto popular".! Schumpeter no haca sino invertir el orden de los dos
elementos que componan la proposicin en la teora clsica
de la democracia- animado por la evidencia del papel relevante que desempeaba el liderazgo segn las percepciones
tericas de los elitistas; por consiguiente, se estableca que el
papel del pueblo era el de producir un gobierno, de manera
que el proceso de decidir sobre asuntos concretos por parte
del electorado pasaba a ser secundario. Ahora bien, en esta
situacin se deba dar cabida a tres rasgos: el reclutamiento
de la clase poltica mediante una libre competencia electoral,
como si de un mercado se tratase; la extensin de una clase
poltica numerosa a distintos escenarios del poder tanto central y local como en el gobierno y en la oposicin; y unas fuentes del poder basadas en el mbito de reglas establecidas por
criterios avalados mayoritariamente y en una delegacin de
la representacin renovable peridicamente.
Estos criterios sentaron los cimientos para que una dcada ms tarde Dahl (1956) comenzara a desarrollar sus reflexiones creando las bases de la aproximacin pluralista de la
poltica y que culminaran en su fundamental trabajo de 1971.
Ambos estudios de Dahl sentaron las bases de la aproximacin pluralista de la poltica encuadradas en los dos ejes que
marcan la representacin como participacin y la liberalizacin del sistema poltico en cuanto a debate pblico. El trmino clave de su trabajo intelectual fue el de poliarqua que
fue desarrollado como sustituto del de democracia, con la intencin de mantener la distincin entre sta, como sistema
1 "The democratic method is that insttutona ermngcment jor arriring lit
political decieions in 1l'/e/1 indiuidunls acquire the potoer to decide by means oj 11
competitioe strllgg/e jor the people's <lote" (Schumpeter, 1962: 269).
2 Schumpeter (1962: 269) sealaba que la percepcin clsica era que "el
pueblo" tena una opinin definitiva y racional sobre cualquier cuestin
individual y que haca efectiva esta opinin, en una democracia, escogiendo "representantes" quienes se encargaran de poner en marcha lo que tal
opinin estableciera.
133
134
135
la fuerza fsica, organizada de manera permanente, regulado mediante normas que especifican las contingencias en las
que puede aplicrsela universalmente y ex ante.
La democracia corno gran principio que movi buena parte
de la teora poltica durante siglos pareciera que por el momento quedara relegada a desempear un papel menor en
el seno del sistema poltico, ms an en un tiempo corno el
presente en que aparentemente no se vislumbran enemigos
suyos. Sin embargo, aunque una visin "schumpeteriana" de
la democracia sealara que sta tiene que ver con las reglas
que establecen cmo se debe llegar a la decisin poltica y
no qu se debe decidir, su concepcin en tanto que medio
lubricante del sistema hace que su suerte se vea enteramente
ligada a la del mismo. No se trata nicamente de mantener
su valor histrico de garante de derechos y de libertades individuales, sino que, como se ha indicado en los captulos
anteriores, su imbricacin en el sistema poltico le hace progresivamente afectar al proceso de torna de decisiones y al
control popular de las polticas pblicas emanadas de ellas.
En este mbito se hace descansar una de las ms serias constricciones con que se puede enfrentar la democracia en situaciones consolidadas." Pero, adems, el estancamiento del sistema, por no decir su colapso, medido por el rendimiento en
su funcionamiento institucional y por la manera en que opere el circuito conformado por el apoyo, las demandas y las
polticas pblicas descrito, que constituyen una suerte de sensores evaluadores, entre otros, puede poner de nuevo en marcha la reflexin terica, no totalmente detenida.s sobre el sentido de la democracia.
5 Ashford llama la atencin al plantear que las teoras pluralistas de la
democracia sufriran un gran vuelco en el caso de que las polticas fueran,
en algn sentido, variables independientes _" if pocles are, ;/1 some sense,
independent rather than dependent tariables, then the entire pluralist uniueree
has been stood 011 its head" (Ashford, 1992: 344)-.
6 A este respecto es significativo el propio contenido de los recientes
trabajos de Bobbio (1985), de Dahl (1989b) y de Linz (1992).
136
137
138
de ello (O'Donnell, 1982). Si bien puede ser sarcstico constatar que, en muchos casos, las condiciones que permiten a
un sistema democrtico sobrevivir a corto y medio plazo son
capaces de constreir su potencial para resolver los enormes
problemas de pobreza y desigualdad (Karl, 1990: 13) y cuya
no resolucin es posible que acarree, en el largo plazo, el fin
del sistema democrtico.
Ms recientemente, Diamond (1992), apoyado en un abundante material emprico, precisaba que en la relacin entre desarrollo socioeconmico y democracia caba indicar que aqul
promueve sta en dos sentidos: contribuye significativamente
a la legitimidad y a la estabilidad donde la democracia ya
existe y, en los escenarios donde la democracia no se da, el
desarrollo socioeconmico conduce ms pronto o ms tarde
al xito de su establecimiento. Pero tambin destacaba cmo
el desarrollo socioeconmico no produca los mismos efectos legitimadores duraderos para los regmenes autoritarios
que para los democrticos. Finalmente limitaba el peso especfico del desarrollo econmico al establecer que no era por
s mismo el factor ms importante en la promocin de la democracia -"it is not economic deuelopment per se and certainly
not economic growth that is the most important deneiopmental
factor in promoting democracy" (Diamond, 1992: 125).
Linz (1987), mximo representante de lo que podra entenderse como la aproximacin interpretativa de la quiebra
de la democracia", ha puesto de relieve cmo la existencia de ciertas caractersticas y actuaciones de importantes actores polticos disminuyeron las probabilidades razonables
de supervivencia y consolidacin de algunos regmenes democrticos precipitndoles en su cada autoritaria. As, la prdida de legitimidad, de eficaciay de efectividad de un rgimen,
la existencia de un sistema de partidos inadecuado y de una
oposicin desleal o semileal, la estabilidad del gobierno y la
manera de establecerse un nuevo rgimen democrtico, tanto en su fase constituyente como en la capacidad de incorporacin a aqullos que no formaban parte de la coalicin fun11
139
dadora, son algunos de entre los elementos que pueden predeterminar la quiebra del sistema democrtico.
Centrando la discusin en un enunciado positivo de las
condiciones que favorecen significativamente las oportunidades para el debate pblico y la prctica democrtica, el grueso de la bibliografa que apareci en la etapa de las transiciones
polticas parece centrarse en el binomio referido a satisfacciones econmicas por parte de la mayora de la poblacin y
a la implcita aceptacin por parte de sta del sistema. El desarrollo econmico y la legitimidad, entendida como el grado
en que las instituciones son valoradas en s mismas y consideradas justas y adecuadas (Lpset, 1960: 28), dan paso a siete
series de condiciones ms minuciosas: secuencias histricas,
grado de concentracin en el orden socioeconmico, nivel de
desarrollo socioeconmico, desigualdades, segmentacin cultural, control extranjero y creencias en los activistas polticos
(Dahl, 1989'1: 39), todas las cuales amparan el carcter procedimental mnimo que Dahl confiere a la poliarqua.
Estas series, dentro de un mbito de mayor sofistificacin
dan paso a cinco condiciones fundamentales cuya vigencia,
en un determinado pas, pueden derivar el mantenimiento y
el progreso de las instituciones de la poliarqua en un alto
grado (Dahl, 1989b: 264). En primer lugar, los medios de la
coercin violenta deben encontrarse neutralizados por el control de los civiles sobre los militares y la polca.? En segundo
trmino, la sociedad debe tener caractersticas modernas -con
unos niveles histricos promedio de riqueza, ingreso, consumo y educacin, gran diversidad ocupacional, poblaciones mayoritariamente urbanas, un descenso marcado de la
poblacin agraria, y una relativa importancia econmica de
la agricultura-; dinmicas -crecimiento econmico e incremento de los niveles de vida-; y pluralistas -numerosos
grupos y organizaciones relativamente autnomos, particu7 Aspecto ste extremadamente sensible en la vida latinoamericana y
en algunos pases rabes, pero tambin en aquellos otros casos de seria
amenaza guerrillera y terrorista.
140
En trminos generales puede aceptarse la definicin de consolidacin democrtica como "el proceso de reforzamiento,
8 En este sentido aparece uno de los principales retos que tienen aquel1associedades que no han sabido articular en la vida poltica la presencia
importante de sectores indgenas; pero, al mismo tiempo, el caso de Checoslovaquia y las tensiones en Canad ponen de relieve el nivel de crispacin en la poltica nacional que puede introducir esta variable, l1egando a
precipitar la virtual desaparicin del Estado prexistente.
9 Con frecuencia, en los recientes regmenes democrticos el estilo de
conduccin poltica de sus lderes ha comportado actitudes antinstitucionales, prximas al autoritarismo o al despotismo que, en todo caso, conllevaban un fuerte contenido de desprecio hacia modelos racionales.
10 Circunstancia muy extendida a lo largo de la historia en los pases de
Europa del Este y algunos americanos de la Cuenca del Caribe.
141
afirmacin, robustecimiento del sistema democrtico, encaminado a aumentar su estabilidad, su capacidad de persistencia y a contrarrestar y prevenir posibles crisis" (Morlino,
1986: 13). Frente a esta acepcin, las formuladas por Di Palma (1988) y Linz (1990) tienen un carcter minimalis ta segn
admiten los propios politlogos. En la otra acera, se situara la
posicin que identifica la consolidacin del sistema democrtico con la eficiencia de las polticas pues tas en marcha por
l mismo. Ambas aproximaciones tienen corno elemento comn
la idea de que la consolidacin es un estado dinmico de los
sistemas polticos. De manera que no puede concebirse corno una situacin que, una vez alcanzada, es irreversible.
Al insistir Linz que un rgimen consolidado es aqul en el
que "ninguno de los actores polticos principales, partidos,
intereses organizados, fuerzas, e instituciones consideran que
hay alternativa alguna a los procedimientos democrticos para
obtener el poder, y que ninguna institucin poltica tiene derecho a vetar la accin de los que gobiernan democrticamente elegidos" (Lnz, 1990: 29), centra la discusin en el mbito
weberiano de la legitimidad. En los trminos de Linz, el sistema democrtico debe ser percibido como el nico casino
en el pueblo" -" the 0111y game in t01011" (Linz, 1990: 29)-, para
utilizar una expresin del "viejo Oeste". Continuando con esta
percepcin figurada que equipara lo democrtico con un juego abierto de resultados inciertos que no impone a sus jugadores otra expectativa que el hecho de jugar" (Di Palma, 1988:
73), se abre una conceptualizacin minimalista y posibilista.
Es la habilidad para crear reglas de competicin, que atraigan a los jugadores hacia el juego y que, adems, puedan
despejar o convertir en inoperante la tentacin de jugadores
esenciales de boicotear el juego, lo que define la factibilidad
de la consolidacin de la democracia. El juego se convierte
bsicamente en conflictos distributivos -s-distrbuticru COI1flicts- que deben ser institucionalizados con independencia
de las presiones que representan las necesidades de la sociedad, de manera que las fuerzas polticas deben someter sus
11
11
142
143
144
145
"es una forma de la democracia elitista". Ahora bien, la democracia econmica queda lejos de asegurar la consolidacin al afectar nicamente una parcela del escenario de toma
de decisiones sin inferir en los restantes mbitos del sistema
poltico ya sealados.
nera que "el presupuesto ms caracterstico de la democracia econmica es el control democrtico y participativo de la economa" (Cotarelo,
1990a: 110).
SEGUNDA PARTE
LA CRISIS Y EL CAMBIO
COMO DETONANTES
DE LA INGOBERNABILIDAD
A 10 largo de este siglo se han ido asumiendo de manera rotunda los presupuestos tericos weberianos de la dominacin legal-racional sobre la que se asientan los sistemas polticos democrticos, que, en la actualidad y por primera vez
en la historia, superan el medio centenar. Por tales razones,
en las pginas siguientes se abordan los elementos analticos
bsicos para el mantenimiento de un sistema democrtico,
representados por los conceptos de legitimidad y de eficacia, de manera que se sostiene que son los indicadores que
advierten con mayor precisin de la aparicin de una crisis.
El escenario de esta segunda parte del libro se refiere al
intento de establecer un marco comparativo entre pases democrticamente consolidados y aquellos que no 10 son para
abordar la crisis que afecta a sus respectivos estados. El mbito de los primeros viene a coincidir con el de los pases occidentales industrializados, mientras que el de los segundos
incluye a pases en va de desarrollo junto con pases adscritos anteriormente al r'socalsmo real/l. Aunque se trata de tipos de crisis diferentes, es importante destacar el hecho de
su aparicin casi simultnea en marcos tan alejados.
La hiptesis que surge a 10largo del primero de los siguientes captulos, con respecto al fenmeno desencadenante de un
proceso de ingobernabilidad de los sistemas polticos de ambos esquemas, es que se encuentra invariablemente relacionado con las situaciones de crisis. En este sentido, se constata
el afloramiento de una extensa bibliografa sobre la gobernabilidad cuando se desatan los distintos tipos de crisis, aunque muchos de los problemas reales denunciados fueran de
carcter estructural y/o dataran de tiempo muy anterior. Por
otra parte, queda de relieve la mayor profundidad de la crisis del Estado de los pases latinoamericanos y del Este de
Europa que la del Estado de bienestar y, por consiguiente,
sus efectos ms duraderos y significativos en la gobernabilidad de sus sistemas polticos.
Por otra parte, la relacin entre transiciones polticas y con149
150
LA CRISIS Y EL CAMBIO
151
152
LA CRISIS Y EL CAMBIO
153
154
LA CRISIS Y EL CAMBIO
155
bernabilidad de un sistema de las transformaciones de la nocin de ciudadana. De esta manera, ha sealado a la "crisis
de la ciudadana" _" lacrise delaciiouennet"- como un serio
problema al que debe enfrentarse la democracia de los pases avanzados (Leca, 1985b: 185-187). Segn dicho autor, la
ciudadana moderna se conoce en general como un conjunto
de tres rasgos: un estatuto jurdico que confiere derechos y
obligaciones con respecto al cuerpo poltico; un conjunto de
funciones sociales especficos que suponen disposiciones culturales adecuadas permitiendo en particular la inteligibilidad
del Estado (reconocimiento de la necesidad de una autoridad racional, lealtad con respecto a las ins tituciones con vocacin universalista e inters por los asuntos pblicos); y un
conjunto de cualidades morales consideradas como necesarias para la existencia del "buen" ciudadano. Sin embargo,
la conjuncin de dos fenmenos no estrictamente nuevos pero
intensificados en los ltimos aos ha golpeado fuertemente
a la conciencia de ciudadana. El primero se refiere al desarrollo del individualismo, puesto de manifiesto por los estudios de opinin pblica que enfatizan el mayor inters por
la vida privada, las relaciones interpersonales y la liberalizacin de las costumbres, en el sentido de no existir lmite normativo alguno a la manifestacin de las necesidades individuales. El segundo fenmeno, muy relacionado al anterior,
reside en la proliferacin de organismos especializados para
"satisfacer" dichas necesidades, circunstancia que se complica an ms por el hecho de que la divisin del trabajo hace
al individualismo autnomo para asegurar su supervivencia y su seguridad." La consecuencia de todo ello es que la
sociedad no tiene fuerza suficiente para gestionar las demandas contradictorias del individualismo.
5 La familia, por ejemplo, ya no transmite el modelo de autoridad, lo
pide al colegio, agente transmisor del saber, que difunda, por tanto, una
disciplina social; el colegio, por su parte, se ve sobrecargado y tiene una
tendencia a acudir a otras organizaciones como los psiclogos, los animadores sociales, la polica o la televisin.
156
LA CRISIS Y EL CAMBIO
157
158
LA CRISIS Y EL CAMBIO
159
160
LA CRISIS Y EL CAMBIO
equilibrio general en la relacin entre legitimidad y eficiencia (Offe, 1984: 138), de suerte que ese balance armnico se
consigue si: la aceptacin de las reglas legitimadoras de los
regmenes polirquicos se refuerza merced a los resultados
materiales de las medidas y de las polticas del gobierno y si
ambas son eficientes de la manera en que un Estado capitalista puede ser eficiente (en la provisin y recuperacin para
todos los ciudadanos y para la totalidad de sus necesidades
yen el mantenimiento con xito de las relaciones productivas}? Finalmente, se aboga por la interrelacin de la eficacia
y la legitimidad de la accin de gobierno al enunciarse tres
elementos que determinan a ambas de manera similar: el inters general, la democracia representativa, y la participacin
en cuanto supuestos ideolgicos, organizativos y funcionales respectivamente.
9 Pero en esta ltima consideracin no es el carcter capitalista del Estado lo sustancial puesto que en Espaa el rgimen de Franco, al igual que
sucede durante varias dcadas en Mxico, el binomio se desequilibra al
presentarse resultados materiales positivos en un marco de ausencia de
legitimidad democrtica.
161
162
LA CRISIS Y EL CAMBIO
163
164
LA CRISIS Y EL CAMBIO
mo para competir, la sociedad en primer lugar, el medio prioritario basado en el trabajo y el logro individual y el xito
corno modelo. Contrariamente, la segunda dimensin enfatizaba la concepcin asistencialista a travs del objetivo de
una sociedad ms igualitaria y perfecta, el individuo como
elemento central, el medio prioritario basado en el ciudadano y la redistribucin y la institucionalizacin como modelo.
Histricamente, Estados Unidos y Alemania se incluiran en
el primer caso, mientras que Suecia y el Reino Unido estaran en el segundo."
Durante las tres dcadas siguientes al final de la segunda
Guerra Mundial, el modelo, que, segn lo acabado de indicar, no result nico a la hora de aplicarse a una veintena de
pases, funcion. "Cada democracia constituy sus propios
conceptos y puso en prctica formas diversas para reconciliar los objetivos abstractos de la justicia social y la igualdad
social con el sistema democrtico" (Ashford, 1986a: 356). La
legitimidad del sistema quedaba garantizada tanto por los
indicadores del ejercicio del voto regular por parte de las mayoras de las poblaciones como por su implcita aceptacin
mediante mltiples aspectos de la vida cotidiana que iban
desde la actividad asociativa, a la libre circulacin de ideas y
los valores predominantes. En cuanto a la eficacia del sistema, sta fue muy elevada a la hora del mantenimiento de altas tasas de crecimiento econmico, por la ampliacin de las
clases medias y por la extensin de servicios sociales prcticamente universales.
Dentro de este modelo, el elemento que apareca como cla5 Pero incluso dentro de los integrantes de los dos casos citados cabran
destacarse fuertes diferencias en lo relativo a la alianza entre el partido
socialdemcrata y los sindicatos en Alemania frente a la realidad en Estados Unidos. Tambin en cuanto al significado del Plan Beveridge en Gran
Bretaa"que pretenda crear una red social que abarcara a toda la poblacin" y la poltica social sueca que planteaba"elevar el nivel de vida y
ofrecer un poco de seguridad a los ciudadanos" (Snchez de Dios, 1993:
285-286).
165
166
LA CRISIS Y EL CAMBIO
167
168
LA CRISIS Y EL CAMBIO
mento adecuado. Por ltimo, la competitividad internacional, que dependa a largo plazo del crecimiento de la productividad, pero a corto del dficit presupuestario, se vea
influida; los tipos de inters altos, hacan que subiese la moneda nacional en el mercado y que las firmas nacionales no
fuesen competitivas en los mercados mundiales al encontrarse su moneda sobrevaluada.
Otro punto que ha sido tomado en cuenta a la hora de evaluar las responsabilidades sobre el dficit es el peso del denominado "principio asegurador", en virtud del cual el Estado ha puesto en marcha un sistema de transferencias de
una generacin a otra sin adaptarse a la lgica de funcionamiento de los sistemas de seguros ordinarios (Thurow, 1985:
129). Como el propio Thurow sealaba, el efecto de las pensiones sobre el dficit pblico haba alcanzado unas dimensiones imprevistas puesto que nunca se haban presentado
estudios mdicos que se refiriesen a las razones de establecer
en los 65 aos la edad de jubilacin; si bien en el Estado de
bienestar la cobertura de las pensiones costaba muy poco al
principio, posteriormente, a la duda recin enunciada, se sum
adems el incremento en las expectativas de vida (Thurow,
1985: 131). Pero, por otro lado, la atencin prestada a esta funcin aseguradora por parte del Estado, que debera haberse
abordado con criterios de mercado, supuso, en opinin de
muchos crticos, el abandono de su estricto papel benefactor
en cuanto a " the reliefof indigence" (Barry, 1990: 114).
El proceso que conlleva la gestin de los ingresos y de los
gastos estatales presenta en Bell una diferenciacin artificial,
que tiende al maniquesmo, al encargar dicha gestin a un
organismo que satisficiera las necesidades pblicas frente a
las carencias privadas _"it is the ageney for the satisfilction of
publie needs andpublie uxmts, as against priva te W1lI1 ts" (Bell, 1976:
221). Dicha gestin, no obstante, se enfrenta con dos problemas: en primer lugar la creciente"sobrecarga" de temas fundamentales que el sistema poltico puede simplemente ser
incapaz de gestionar. En segundo trmino, a causa de la pre-
169
sin de los derechos adquiridos que tienden a incrementarse, hay una tendencia constante de los gastos del Estado a
aumentar, requirindose ms impuestos para pagar los servicios y estimulando ms la inflacin como consecuencia de
los desequilibrios en la productividad. Ambos son, simplemente, recetas para el incremento de la inestabilidad poltica
yel descontento social (Bell, 1976: 235).
ESTADO DE BIENESTAR
170
LA CRISIS Y EL CAMBIO
171
172
LA CRISIS Y EL CAMBIO
173
174
LA CRISIS Y EL CAMBIO
cas pblicas (Muller, 1992), surgieron dos conclusiones principales: la primera concerna a la prdida de centralidad del
Estado, y en particular de la alta administracin, en los procesos de mediacin social, esto es a la vez en los mecanismos
de produccin del "sentido" (de las imgenes del mundo) y
en los mecanismos de expresin de los intereses sociales.P
La segunda conclusin se referira a que esta crisis de mediacin estaba ligada al surgimiento de un nuevo espacio pblico europeo, espacio estructurado en torno a dos normas
fundamentales que definen una cierta concepcin del papel
del Estado en la sociedad: la primera es la norma de la economa social de mercado, caracterstica del modelo alemn,
consistente en considerar que el Estado no tiene el derecho
de intervenir en la vida econmica y social ms que por dos
razones: hacer que las condiciones de la competencia estn
definidas por el principio de la igualdad e intervenir con carcter social. Por consiguiente, este tipo de intervencin se
inserta en la lgica de la Unin Europea tendente al mismo
tiempo a la profundizacin del gran mercado de inspiracin
liberal y a la preservacin de la necesaria cohesin social, tan
cara a los gobiernos del sur del continente. La segunda es la
norma de subsidariedad que define un modo de relacin entre el Estado y las colectividades territoriales. Su presupuesto bsico se funda en una combinacin de la prioridad dada
al escaln que supone la descentralizacin junto con el papel
dado al Estado de regulacin global, principio igualmente aplicado a las empresas pblicas. En este caso, el peligro de desajus tes en la gobemabilidad nicamente pudo venir como consecuencia de la peculiaridad en el escenario institucional que
produjeron las etapas de "cohabitacin" entre 1986 y 1988, Y la
inaugurada en 1993, circunstancia que no aconteci.
Por ltimo, un ejemplo de comportamiento diferente se dio
en relacin con el modelo de Estado de bienestar sueco y a
13 Era claro qlle si, en el transcurso de los aos de la posguerra, el Estado tuvo tendencias a monopolizar esta funcin de mediacin, este papel
se encuentra cuestionado actualmente en su totalidad.
175
las modificaciones que sufri en sus lneas maestras para enfrentarse a una severa crisis econmica, definida por el estancamiento y su prdida de competitividad internacional.
El acuerdo suscrito entre el gobierno burgus y la oposicin
socialdemcrata, que por s mismo supona eliminar todo rastro de posible crisis de gobernabilidad, se centraba en el recorte de los subsidios (vivienda, seguridad social de los trabajadores y ayuda exterior al desarrollo), en el incremento
de la edad de jubilacin de los 65 a los 66 aos y en el aumento de impuestos al consumo de gasolina y tabaco. Su contenido haca tambalear elementos bsicos de la filosofa del
Estado de bienestar y adems no consegua detener la crisis
poltica a la que se lleg cuando se anunciaron recortes elevados en el presupuesto de 1993-1994 para defender la moneda.l! Sin embargo, la imbricacin de la sociedad con los
ideales del Estado de bienestar hace que parezca "prcticamente imposible por va democrtica desmantelar un sistema organizativo tan eficiente" (Snchez de Dios, 1993: 303).
176
LA CRISIS Y EL CAMBIO
Todos esos productos clsicos del Estado del bienestar no pueden al-
177
Contemplado desde la preocupacin del estudio de la gobernabilidad del sistema, parecera que sta debera entenderse corno una funcin de los elementos constitutivos inerciales del propio Estado de bienestar, por encima de cualquier
otra consideracin." Esta hiptesis Ashford la resume al afirmar que "el Estado de bienestar, con toda su complejidad y
diversidad, es una exaltacin de las capacidades del gobierno
democrtico" (Ashford, 1986a: 364), por lo que su construccin y desarrollo en los pases que accedieron recientemente
al sistema democrtico se mantiene como una asignatura pendiente. Es en ese sentido que ha dejado de ser un concepto
para pasar a ser una fuerza poltica de consecuencias inimaginables (Ashford, 1991: 362).
canzarse simultneamente porque las tasas de crecimiento son inadecuadas y porque se han incrementado las demandas distributivas que el capital puede llevar a cabo. Pero eso no es necesariamente el fin de las estrategias
socialdemcratas -"Buf iha! need not be fhe end o/ eocial democmtic strategies. 011 tite contrarf: 1I'IIL'/I 1I0f al! gonls en/l Ile realizcd at file Sllllle tinte, me
nbi/ify fo set strategic prioritics increases in intporuntcc" (Scharpf 1991: 274)-.
16 Se trata de una hiptesis de trabajo fundamental, ciertamente arriesgada, que tendra que ser contrastada empricamente.
179
mocrticos, cuya posicin en la ciencia poltica es tradicionalmente central en autores como Maquiavelo o Hobbes.
Complementariamente, el hecho de adoptar, como una de las
dimensiones principales de este anlisis, la incidencia en la
gobernabilidad de los procesos de cambio, hace que sea oportuno revisar dicha situacin en los escenarios no democrticos que se encontraban a las puertas de la transicin poltica.
180
LA CRISIS Y EL CAMBIO
181
182
LA CRISIS Y EL CAMBIO
sistente en que si bien en un principio los regmenes militares no tienen necesidad de buenos resultados econmicos para
mantenerse, aunque a largo plazo los necesiten ms, stos son
muy necesarios en el caso de los nuevos gobiernos civiles democrticos para asegurar su consolidacin. Pero pasado el
tiempo, y es otra paradoja, los regmenes militares ven minada su capacidad de gobierno si obtienen buenos rendimientos econmicos, circunstancia que es inversa en el caso de que
un rgimen democrtico alcanzase malos resultados.
183
la primera de las situaciones sealadas, se debe centrar la atencin, de acuerdo con la definicin formulada, tanto en los elementos de la accin del gobierno como en aquellos otros de
orden medioambiental. Pero en el caso de los regmenes no
democrticos no parece presentarse excesivos problemas de
gobernabilidad en este momento ni en ambos elementos. Si
bien, al equipararse gobernabilidad con estabilidad se reduce su significado, desprendindose el principio de legitimidad que da sentido a su actuacin. Sin embargo, al entender
una coyuntura crtica como "un periodo de cambio significativo que ocurre de distintas formas en pases diferentes y
que genera un nuevo legado/herencia que ser incorporado
a otro nuevo periodo de crisis o de coyuntura crtica" -"a
period ofsignificantchange, uihid: tipieal1y occurs in distan! wllYs
in differentcountries (or in other units 01 (//1ll1ysis) and uhich
is hypothesized to produce distinct legacies" (Collier y Collier,
1991: 29)-,4 la gobernabilidad se ve relacionada con todo el
proceso de cambio. Por consiguiente, su estudio tambin
tiene que ser el de estos procesos, a partir de una serie de
condiciones antecedentes que condicionaran las caracte4 D. Y R. Collier (1991) aplican este marco terico-conceptual al caso latinoamericano en el siglo xx para comprender su desarrollo poltico. Su
aportacin principal pasa por considerar al mundo del trabajo como el eje
vertebrador de transformacin poltica en Amrica Latina para el periodo
considerado. La nocin bsica a considerar se halla constituida por la idea
de "incorporacin" a la vida poltica de nuevos grupos sociales hasta entonces marginados; as, "incorporacin" aparece como el nuevo legado posterior a la coyuntura crtica de los aos treinta, superando, de esta forma,
definitivamente al anterior legado constituido por la idea de "represin".
A esta visin le falta una perspectiva ms integradora de lo econmico,
social y poltico como diferentes aspectos de una nica y compleja realidad histrica. Ambos autores se han fijado casi de forma nica en los factores circunstanciales y/o dinmicos del proceso, prestando escasa atencin a los elementos de largo plazo y/o estructurales. Probablemente la
causa ltima de esta visin radica en la concepcin de la sociedad dentro
del proceso histrico, como un mero mercado poltico (al que, durante el
periodo considerado, se incorporara el mundo del trabajo), olvidando los
otros factores ya sealados.
184
LA CRISIS Y EL CAMBIO
185
1990: 70).
7 Las tesis de la no intervencin del Estado en trminos absolutos parecen carecer de rigor toda vez que el Estado siempre va a mantener determinadas parcelas de accin como seran las de poltica monetaria, poltica
fiscal, poder judicial y algunas polticas especficas (la de medio ambiente
es una de ellas de ms reciente configuracin). Estos elementos son condiciones necesarias para que el mercado funcione.
186
LA CRISIS Y EL CAMBIO
segundo trmino, el mercado, lejos de ser un instrumento uniformemente democrtico, tiende a intensificar las desigualdades econmicas de forma que frustra el principio de igualdad poltica que es central a un orden democrtico: esto slo
se modifica bien por la redistribucin, bien desde arriba o
por intermediacin de instituciones autnomas sociales.
Waisman (1992) ha sealado en qu medida el grado en
que la economa se encuentra orientada hacia el mercado media en la relacin entre capitalismo y democracia. De esta manera, sostiene que existe una correlacin positiva entre un modelo de industrializacin competitiva y una democracia liberal
estable, de manera que, por lo contrario, el modelo basado
en la industrializacin autrquica tendera a un nivel menor
de estabilidad democrtica. De ah que pueda sostenerse que,
en este apartado, un componente fundamental de la gobernabilidad sera la extensin de las reglas de juego del mercado al mbito de la economa en el sistema poltico.
Por todas estas circunstancias, la cuestin fundamental que
debe plantearse es la de cmo deben combinarse Estado y
mercado para mantener la existencia del rgimen democrtico y asegurar el crecimiento econmico -todo ello en situaciones de debilidad en la consolidacin democrtica y de
reforma econmica con que se enfrentan las nuevas poliarquas (Haggard y Kaufman, 1992: 321)-, de modo que sus
frutos lleguen al genuino soporte de aqul que es la sociedad. Y esta combinacin no es otra cosa que la base en la que
se sustenta la gobernabilidad del sistema.
El legado histrico
Una caracterstica general, que atae con singular intensidad
a la mayora de los pases que iniciaron procesos de transi-
187
cin poltica a partir de la dcada de 1980, es que sus sistemas polticos haban acumulado un serio dficit democrtico desde su origen como entidades soberanas. En numerosos casos se puede incluso sealar la completa inexistencia
de prcticas democrticas a lo largo de las distintas historias
nacionales." Pero en los restantes, la discontinuidad fue la nota
dominante tanto en la lenta puesta en marcha de procedimientos democrticos en mbitos de la actividad pblica como eran
los de los gobiernos municipales, provinciales o regionales,
as corno en el seno de los sindicatos y de las organizaciones
empresariales. En todas estas instancias se han generalizado
tmidamente las prcticas polirquicas pese a seguirse manteniendo hbitos cotidianos y de orden cultural de sentido
opuesto.
Respecto a Amrica Latina, gran nmero de sus sociedades polticas mostraron un peculiar constreimiento. Este se
produjo bien en el terreno del aparato estatal o en el crecimiento de los sectores medios, o bien en el reducido desarrollo de la clase trabajadora o en el fracaso en el proceso de
debilitamiento de los grandes terratenientes (sector que ms
seriamente se opuso al desarrollo de la dernocraciaj.? Todo
ello dio paso a largos periodos de tutela militar explicados
por cuanto que el Ejrcito serva fundamentalmente a los
intereses de la oligarqua econmica, que pugnaba por el
mantenimiento inclume de sus posiciones de favor y de
sus beneficios, o desempeaba la funcin de nica estructura
8 Estos seran los casos de pases tan dispares como Bulgara, Rumania
y la desaparecida URSS, por un lado, y El Salvador, Nicaragua y Paraguay,
por otro.
9 Rueschemeyer el al. (1992), sostienen que precisamente estos dos ltimos aspectos son fundamentales para entender la relacin entre capitalismo y democracia. sta no se desarrolla, segn los citados autores, gracias
al crecimiento de las clases medias o por la extensin de una determinada
serie de valores de cultura poltica, sino por el grado de desarrollo de la
clase trabajadora y de institucionalizacin en el sistema poltico y por la prdida de protagonismo de la oligarqua, clase que ms enconadamente se
opuso a la expansin de la democracia.
188
LA CRISIS Y EL CAMBIO
189
a una difcil integracin social y a la casi imposible socializacin nacional, por lo que se incrementaba el riesgo de dualizacin, con los consiguientes efectos en la gobernabilidad de
los sistemas.
En cuanto a Europa del Este, los regmenes polticos, a pesar de alcanzar un alto grado de diferenciacin, cuando se
analizan caso por caso, impusieron esquemas basados en la
ideologa marxista-leninista, que fue abrumadoramente
su base comn de legitimidad. Las lites comunistas afirmaban gobernar porque, de acuerdo con el concepto marxista
de progreso, los partidos comunistas eran los nicos capaces de decidir las polticas que haban de desarrollarse por el
bien de la sociedad. El modelo de institucionalizacin, basado en los modelos soviticos, articul un esquema de partido
nico que se confunda con el aparato del Estado y que se
mostr manifiestamente incapaz de resolver el problema
de la sustitucin de la lite dirigente. Finalmente, pusieron
en marcha un sistema econmico en el que se aboli prcticamente la propiedad privada, se centralizaron en el Estado
todas las decisiones econmicas, que fueron sujetas a la planificacin por parte de ste.
Tanto en un caso como en el otro, surgieron estilos de conduccin poltica no democrtica, crendose maquinarias poltico-administrativas nuevas, que llenaron el espacio del dbil, oligarquizado e inoperante Estado en Amrica Latina, a
partir de la dcada de 1960, y que conformaron los partidos
comunistas oficiales en Europa del Este despus de la segunda Guerra Mundial. Es interesante constatar que el Estado
as surgido fue botn clientelar de unos sectores, cuya fuerza
se incrementaba en funcin de lo que aqul creca; la lgica
del momento desechaba cualquier idea de pluralidad de intereses o de multiplicidad de lealtades, imponiendo la concepcin de una obligada incorporacin al proyecto, populista
o comunista, con la obvia sancin de exclusin de 10 pblico
que llevaba el rechazo a tal invitacin a participar. De cualquier manera, nuevamente la prctica democrtica quedaba
190
LA CRISIS Y EL CAMBIO
191
192
LA CRISIS Y EL CAMBIO
193
194
LA CRISIS Y EL CAMBIO
195
196
LA CRISIS Y EL CAMBIO
197
1980.
EL DIAGNSTICO DE LA CRISIS
198
LA CRISIS Y EL CAMBIO
como la orientacin predominante de las burocracias pblicas en las sociedades capitalistas). Por ltimo, y en consonancia con el punto anterior, la legitimidad de estos pases se
encuadraba, para aqullos que detentaban el poder, en trminos
de "racionalidad de objetivos" ("goal-rntionality") y no en la racionalidad formal-legal weberiana. La herencia de este tipo
de legitimidad as caracterizada, que Fehr (1982) la calific de paternalista con el consiguiente efecto en los patrones
de la cultura poltica, representa una seria constriccin a la
poliarqua en los pases de Europa del Este, junto con los problemas econmicos que se abordarn ms adelante.
Puede asumirse que el definitivo final de la "guerra fra"
no es un requisito suficiente, aunque s necesario para el xito
democrtico. Este tipo de causalidad se basara en el hecho
de que la "guerra fra" no exista en la dcada de los aos
treinta del presente siglo y las irrupciones autoritarias se avalanzaron como una oleada sobre Amrica Latina y Europa
del Este. Pero, a la vez, los procesos de democratizacin en
Amrica Latina perdieron la connotacin comunista reiterativamente alegada por los sectores ms reaccionarios de sus
sociedades, yen Europa del Este fue consecuencia inmediata de las transformaciones acaecidas en la Unin Sovitica.
Ahora surge con plena evidencia que de lo que se trata,
normativamente ya corto plazo, es de "maximizar la probabilidad de que se mantengan ciertas condiciones mnimas de
la democracia", en espera de que posteriormente sta se asiente de forma slida y duradera.'? De alguna manera parece
que las democracias inciertas son un paso previo, de desconocida duracin en su vigencia, a las democracias ms consolidadas. No obstante, esto no implica que los regmenes ac19 "Como consecuencia del satisfactorio funcionamiento de la democracia representativa, se producir un proceso de aprendizaje o socializacin
que llevar a los diversos actores a socializar los valores a ella asociados,
lo cual permitir una profundizacin de la democracia desde el punto de
vista poltico, hacia formas ms partcipatvas, y su eventual extensin a
la esfera econmica y social" (Rey, 1990: 394).
199
tuales de Amrica Latina y de Europa del Este sean igualmente inciertos ni a nivel de sus instituciones polticas ni siquiera de la simple gobernabilidad.
200
LA CRISIS Y EL CAMBIO
ticipacin y encuadramiento de los distintos sectores en grupos orgnicos institucionalizados de diferente manera. Con
el mercado, la relacin se vertebraba a travs de mecanismos
reguladores de una extensin e intensidad notable y sobre la
base de una insercin en la economa internacional poco dinmica que primaba las exportaciones de productos primarios
nada elaborados y una enorme dependencia en la importacin de tecnologa. Ambos aspectos se complementaban con
la existencia de un gobierno que exhiba o un escaso inters
o una baja capacidad para extraer recursos y para colocar dichos flujos de origen pblico segn una inexistente estrategia poltica estatal autnoma. Esta debilidad poltica estructural no slo contribuy al incremento del endeudamiento
externo, sino que tambin entorpeci las habilidades de muchos de los gobiernos de los pases no desarrollados para ajustar los efectos de la economa internacional y para continuar
manteniendo el servicio de su deuda externa. En este sentido, la suspensin de pagos, como consecuencia de la deuda
externa, que adoptaron un nmero notable de pases a partir
de 1982, no fue slo consecuencia de los cambios estructurales en la economa internacional. Tambin debe considerarse
la debilidad poltica de sus gobiernos y la excesiva politizacin de sus polticas econmicas -" the poli tical uieakness of
their gooernmenis and the excessive politiciuuion of their economic policies" (Snider, 1990: 1263). Esto es, la crisis de la deuda
no conform nicamente una crisis econmica, se trataba de
la punta de un iceberg de una crisis poltica que sealaba al
fin del modelo descrito.
En el caso de Europa del Este, la crisis del modelo vino
generada por factores internacionales y de mbito nacional
(Wolchik, 92: 85). Con respecto a los primeros cabe destacar
el efecto demostracin que se registr como consecuencia, fundamentalmente, de los cambios producidos en la poltica sovitica a partir de 1986,tanto en lo domstico como en relacin
con sus"pases satlites", y de las transformaciones internas
201
202
LA CRISIS Y EL CAMBIO
203
204
LA CRISIS Y EL CAMBIO
205
206
LA CRISIS Y EL CAMBIO
207
la situacin, desde una perspectiva de la gobernabilidad, radicaba en que la reestructuracin econmica dentro de un sistema democrtico era mucho ms complicada que bajo un
techo autoritario.
Esta situacin, cuando se refera a un importante nmero
de pases que recientemente se movan en el mbito de la legitimidad polirquica, haca peligrar gravemente su estabilidad poltica, introducindoles en una esfera artificial donde
el sistema apenas se sostena por la inercia de los procesos
de democratizacin. El espejismo que representaban las urnas
apenas si conformaba un subelemento marginal de la necesaria legitimidad del sistema.
La gran mayora de los pases que abandonaron el autoritarismo en la oleada de las transiciones polticas de los ltimos tres lustros, puede insertarse en una categora genrica
de pases en va de consolidacin democrtica, sobre la que
se volver con ms detalle en el ltimo apartado del siguiente
captulo. Recoge a aquellos casos nacionales que han asentado
los procedimientos polirquicos y que, sin embargo, presentan ciertas dificultades (enmarcadas bajo el signo de la incertidumbre) para traspasar el umbral de los sistemas democrticos
consolidados. Esto es debido: i) a los problemas heredados,
centrados en este caso en el dficit democrtico histrico que
arrastraban; ii) a las peculiaridades propias de la forma en
que se llev a cabo la transicin desde el rgimen anterior;
iii) a problemas graves derivados de la fal ta de eficacia de
sus distintas instituciones; iv) a una notable inestabilidad en
26 De esta forma, muchas de las transformaciones llevadas a cabo durante el rgimen chileno de Pinochet habran tenido serias dificultades en
su ejecucin por parte de un gobierno democrtico. En otro contexto muy
diferente, las reformas introducidas en Mxico por el presidente Salinas
de Gortari tendran que haberse enfrentado a una oposicin tenaz y slo
superable mediante un pacto entre el ofcialista I'I{) y el derechista PAN, si
hubiera tenido que jugar en un escenario distinto al que supone una situacin no polirquica; pero no es menos cierto que, en este caso, la restructuracin de la economa en dicho marco no polirquico haya asegurado el
mantenimiento de la gobernabilidad del sistema.
208
LA CRISIS Y EL CAMBIO
27 El calendario de estas transformaciones pudo anticiparlas a la transicin poltica (Hungra, Chile y Mxico), realizarlas al mismo tiempo (Checoslovaquia y Polonia) y demorarlas con respecto a la transicin poltica
(Argentina, Brasil y Rumania).
210
LA CRISIS Y EL CAMBIO
211
tares agrupados en la primera han dado prioridad a los determinantes estructurales o ambientales (econmicos y sociales) del cambio poltico y han entendido las transiciones como
productos de determinadas condiciones como el desarrollo
econmico, los patrones culturales, o simplemente la modernizacin del sistema. La lnea terica gentica, por su parte,
ha dado prioridad a los determinantes polticos en el cambio
del sistema, y, adems, a la eleccin poltica ya la estrategia
de los actores durante la transicin.'
La idea secuencial constituye un instrumento capital en la
teora elaborada por O'Donnell y Schmitter (1988), en cuanto
a la relacin entre liberalizacin -entendida como el proceso de redefinir y ampliar los derechos- y democratizacin
-referida a aquellos procesos en que las normas y procedimientos de la ciudadana son, o bien aplicados a instituciones
polticas antes regidas por otros principios, o bien ampliadas para incluir a individuos que antes no gozaban de tales
derechos u obligaciones o para abarcar problemas e instituciones que antes no participaban de la vida ciudadana. En el
caso de Europa del Este y de Amrica Latina, esta relacin se
concibe en la prctica totalidad de los casos, salvo el brasileo, corno un continuo en el que el desencadenamiento del
proceso, donde la liberalizacin da paso a la democratizacin, se lleva a cabo en un plazo de tiempo muy corto.?
1 Mientras que la visin funcionalista, al definir las precondiciones socioeconmicas necesarias para lograr una democracia, ha hecho que muchos de sus estudios fuesen bastante deterministas; la definicin gentica
del proceso de transicin lo hace ms fluido. Ahora bien, en este ltimo
caso, la transicin es asimismo ms incierta por lo que existen diferentes
grados de posibilidades/probabilidades de que el proceso de democratizacin se consolide, "ms que situaciones predeterminadas" (Del Campo,
1991: 86).
2 Alguno de los obstculos tericos clsicos al avance del credo democrtico por parte de sectores relevantes de la izquierda quedaron enterrados, pues el gobierno de los militares les forz a aceptar plenamente unas
agendas que daban cabida a temas relativos al respeto a los derechos humanos, a las libertades civiles y polticas (Barros, 1986: 51); en definitiva,
a la revalorizacin del tema de la democracia formal o procedimental. A
212
LA CRISIS Y EL CAMBIO
213
214
LA CRISIS Y EL CAMBIO
215
Para concluir este apartado, debe sealarse que las transiciones polticas por s mismas no resuelven otros problemas
de la sociedad, que, en el caso latinoamericano, se refieren a
su modernizacin, a la redefinicin de su modelo de desarrollo e insercin internacional de sus economas y a la democratizacin social (Carretn, 1991: 69); aspectos que se ven
completados en Europa del Este por la puesta en marcha de
transformaciones radicales en la economa y del papel desempeado por el Estado. Estas tareas son, asimismo, las hiptesis de consolidacin del rgimen democrtico. En la
perspectiva de la gobernabilidad de estos regmenes, una vez
concluidos sus procesos de transicin poltica e inmersos
en los diferentes programas de transformacin econmica,
aparece un listado de hasta nueve categoras de medidas
(Williamson, 1990) que sirven para calibrar el grado de compromiso de los nuevos estados democrticos con las reformas a llevarse a cabo. Estas opciones son adems un programa de poltica econmica que enlaza el universo de estos
pases con los problemas de las poliarquas tradicionales
abordados en otros captulos, son: la disciplina fiscal; el
cambio de prioridades en el gasto pblico; la reforma fiscal;
la liberalizacin financiera; un tipo de cambio competitivo; la liberalizacin comercial; la inversin directa extranjera;
la privatizacin; y la desregulacin. Ahora bien, las transiciones, desde la perspectiva de un legado poltico mal resuelto,
pueden engendrar quistes cuya permanencia en los procesos
polticos "normalizados" afecten a la gobernabilidad con independencia del xito o no en la puesta en marcha de las polticas recin enunciadas.
UN MODELO PARA EL ESTUDIO DE LAS TRANSICIONES POLITICAS5
Teniendo en cuenta las consideraciones previas y desde el punto de vista estrictamente formal, puede establecerse un mas En el presente epgrafe se recogen y discuten algunas de las ideas ya
elaboradas en Alcntara (1992).
216
LA CRISIS Y EL CAMBIO
delo para el estudio de la transicin poltica que debe abordar cinco elementos bsicos: las caractersticas del rgimen
poltico anterior, el colapso del mismo, la estrategia del cambio, las caractersticas del nuevo rgimen y el escenario internacional. Todos ellos conforman un abanico de elementos
de indudable incidencia en la gobernabilidad del nuevo sistema poltico surgido. En efecto, aqu se sostiene que la resultante del proceso de transicin va a quedar decisivamente
afectada por las caractersticas, propias en cada caso, examinadas segn el listado indicado. Por consiguiente, el estudio
de la nueva estructura del sistema poltico, tanto en sus aspectos formales como en su "lgica" operativa, a la hora de
su funcionamiento, y por ende de la evaluacin de su grado
de gobernabilidad, necesita tener en cuenta los citados elementos.
En todo caso, a los efectos de las pginas siguientes, se
seala que se considera la transicin poltica como un periodo
concreto en el que se llevan a cabo diferentes procesos tendentes a instaurar una poliarqua; estos procesos concitan la
puesta en marcha y el cumplimiento de una serie de reglas
de juego mayoritariamente aceptadas. A partir del momento
en que esta situacin se alcanza, el nuevo rgimen poltico
democrtico comienza a funcionar procesando demandas de
los ciudadanos y elaborando medidas que tienen una inmediata repercusin en mbitos distintos de la esfera pblica y
con implicaciones directas o no sobre las referidas demandas. En la medida en que las reglas de actuacin del sistema
sean concebidas como las nicas posibles por la gran mayora de los ciudadanos se habr consolidado el mismo.
217
218
LA CRISIS Y EL CAMBIO
219
220
LA CRISIS y EL CAMBIO
221
dos. Sin embargo, a diferencia de la democracia, estos regmenes no son capaces de convertir esa eficacia en legitimidad poltica (Linz, 1990: 13), producindose una situacin de
ineficacia, entendida como la incapacidad de responder polticamente a nuevos desafos y satisfacer las expectativas de
la sociedad. En este sentido las polticas comunistas resultaron ser anticuadas en trminos de la mejora de las condiciones de vida en Europa del Este en momentos en que se saba
que los pases vecinos de Occidente estaban desarrollndose
ms rpidamente; algo similar ocurri en algunos pases latinoamericanos (Per, Argentina y Brasil), donde los programas econmicos de los regmenes militares fracasaron. Con
respecto al efecto de las polticas pblicas de los regmenes
no democrticos para reunir el apoyo popular era totalmente inadecuado, a pesar de que tanto los regmenes comunistas como el franquista contaban con sistemas organizados de
seguridad social y un sector econmico pblico que satisfaca ciertas demandas populares. De alguna manera, este esquema de organizacin econmica fue el responsable de que
el colapso inmediato del rgimen poltico resultara ms difcil cuando se desencaden la crisis econmica."
La presin del exterior es la explicacin fundamental de
la transicin poltica que ocurri en Argentina despus de la
derrota de sus fuerzas armadas en la Guerra de las Malvinas. Tambin lo fue el efecto demostracin en los casos de
Europa del Este a partir de las reformas introducidas en la
Unin Sovitica y en los pasos dados hacia la liberalizacin
poltica en Polonia y Hungra. Otro factor externo que explica algunas de las diferencias entre Europa y Amrica Latina,
es el deseo de los pases de Europa del Sur y del Este de alinearse con los pases vecinos y lograr la integracin econmica en la Comunidad Europea, que se examinar ms adelante.
9 En Espaa y Chile, sin embargo, la eficacia econmica fue satisfactoria en trminos comparativos con los restantes casos.
222
LA CRISIS Y EL CAMBIO
Por consiguiente, el colapso de los regmenes no democrticos tambin fue diferente en Amrica Latina y Europa. Si
bien las fuerzas armadas dibujaron el modelo de transicin
en los pases latinoamericanos (con excepcin de Argentina),
los factores que precipitaron la transicin europea fueron el
ocaso de la lite dirigente y el fin de la Doctrina Brezhnev.
Los cambios sociales produjeron demandas de democracia
en la mayora de los pases. Sin embargo, los cambios sociales fueron ms radicales en los pases europeos que en Amrica Latina. En la mayora de los pases de Europa del Este y
en Espaa, aunque de forma e intensidad distinta, surgieron
una estructura social diferente y nuevos valores, debido a los
largos periodos de dominio autoritario y las polticas pblicas que se haban puesto en marcha.
223
224
LA CRISIS Y EL CAMBIO
la mayora de los casos surgen nuevos actores sociales y polticos, con una capacidad de negociacin limitada debido a
su falta de experiencia o a su debilidad en trminos de apoyo popular real. Esto sucedi en Espaa, Checoslovaquia y
Hungra. En Polonia, Solidaridad hizo su aparicin diez aos
antes de la cada del rgimen no democrtico, al igual que
las fuerzas polticas en Brasil durante el rgimen militar. En
Bulgaria y Rumania el cambio poltico fue dirigido por el partido nico anterior transformado, mientras surga una oposicin minoritaria en este ltimo pas. Durante los procesos
de transicin en los dems casos se not una alta presencia de figuras sociales y polticas tradicionales del periodo
anterior al rgimen no democrtico.
El liderazgo tambin result ser un factor, con diferentes
grados de importancia, en los procesos de transicin estudiados. Espaa es el nico caso en que existe un lder prominente que vincula el rgimen autoritario con el democrtico.
El rey Juan Carlos fue nombrado por Franco por mediacin
de las Leyes Fundamentales para ser su sucesor como jefe de
Estado, siendo ms tarde aceptado por las fuerzas democrticas. En Europa del Este, los lderes predominantes surgieron durante los aos de oposicin: Lech Walesa y Vac1av Havel
desempearon un papel muy importante durante la transicin. Aunque en Amrica Latina la poltica, en la mayora de
los casos, est muy personalizada, las transiciones no produjeron lderes incuestionables debido al papel jugado por
los partidos polticos tradicionales. El liderazgo se desarroll entre los protagonistas sociales o polticos y no en la arena general.
Un ltimo componente de la estrategia del cambio se refiere a la emergencia de simbolismos polticos. stos llevan
consigo la creacin de nuevas tradiciones y nuevas identidades que permiten sepultar los aspectos ms traumticos
del pasado y construir un presente sin dichas ataduras (Prez Daz, 1991).
225
226
LA CRISIS Y EL CAMBIO
Se puede decir que la transicin culmina como proceso cuando han sido formuladas y aceptadas por la mayora reglas
polticas nuevas." o cuando el nuevo rgimen poltico empieza a funcionar despus de un periodo de incertidumbre
sin que se haya producido un acto explcito de acatamiento
a las reglas del juego. 14 Ahora bien, la discusin terica en
torno a cundo termina un proceso de transicin poltica no
parece ser til si lo que se pretende es derivar, de manera absolutamente lineal, de su fin el inicio de otro periodo que suele denominarse de consolidacin. Una aproximacin mecanicista a este fenmeno no aporta los elementos necesarios
para su comprensin. Adems, es simplista construir un modelo que recoja la idea de que una transicin poltica es indefectiblemente seguida por un periodo de consolidacin del
rgimen poltico, por muy dinmica que quiera ser considerada esta secuencia.
Democrtica Nacionalista del ex dictador Bnzer con otros progresistas
de Paz Estenssoro y de Paz Salinas. Esta situacin es muy distinta a la de
Chile en la que se abre un acuerdo muy amplio que cubre a fuerzas del
centro y de la izquierda del espectro poltico. Igualmente hubo acuerdo
entre los colorados y los militares para posibilitar el Pacto del Club Naval
en Montevideo. Finalmente, por lo que respecta a Amrica Latina, en Mxico el presidente Salinas de Cortari ha alcanzado importantes acuerdos
sobre precios y sueldos con distintas organizaciones empresariales y sindicales. En Europa del Este, la confrontacin de origen nacionalista ha dominado la poltica en Checoslovaquia, y la que enfrenta al Ejecutivo con el
Legislativo se registra en Polonia y Rusia as como en los primeros momentos de la postransicin en Bulgaria.
13 Este sera el caso en 1978 en Espaa, o en 1988 en Brasil, cuando por
medio de un referndum se aprobaron las constituciones respectivas, yen
1989 en Chile cuando la Constitucin de Pinochet fue enmendada por un
referndum.
14 Esta segunda situacin surge cuando: i) los problemas tradicionales
han sido institucionalizados o procesados por el nuevo rgimen (Uruguay
en abril de 1989 despus del plebiscito sobre la ley de amnista); o ii) cuando las instituciones permiten la renovacin de la lite poltica, o iii) los dirigentes tienen que enfrentar elecciones libres y competitivas (Argentina
en 1985).
227
El escenario internacional
Por ltimo, debera sealarse al escenario internacional como
un elemento del modelo que no contina la lgica secuencial de los otros cuatro, sino que est presente a lo largo de
todo el proceso. En este sentido, el factor internacional desempea en cada una de las otras etapas un papel catalizador, cuyo nivel de interaccin es extremadamente variable,
tanto en extensin como en intensidad. Es decir, ni afecta a
todos los pases, ni su efecto tiene igual vigor, sea de pas
a pas o de momento a momento.
En el sentido ms estricto, el proceso de transicin se concentra principalmente en el segundo y en el tercero de los
elementos mencionados: es decir, el colapso del rgimen no
democrtico y la estrategia del cambio poltico. Es el periodo
de tiempo por excelencia en el que las reglas del juego poltico no estn definidas. Ambas circunstancias son influidas
directamente por factores internacionales importantes que se
perfilan como catalizadores del cambio. La ola de democratizacin tuvo un efecto domin de manera que un pas influy a otro.P Pero al mismo tiempo, la alineacin y la relacin
con un esquema internacional es, en los casos de Espaa y
Europa del Este, una confirmacin de los logros del cambio
poltico. En otras palabras, el camino que las nuevas lites y
la sociedad desean tomar en esos casos es el que les conduce
hacia Europa. Finalmente, las actitudes de pases vecinos y
de las superpotencias" pueden acelerar las transformaciones
polticas o inclusive afectar su consecucin.
15 Espaa fue influida por Portugal, Argentina influy a Uruguay y luego a Brasil, los pases de Europa del Este interaccionaron amplia y rpidamente.
16 Esto aconteci, respectivamente, con los pases Andinos hacia Bolivia, y con Estados Unidos hacia Amrica Latina, o con la negativa de Gorbachev al uso de la fuerza militar en Europa del Este.
228
LA CRISIS Y EL CAMBIO
229
to a los segundos, el ms relevante lo constituiran los enfrentamientos registrados entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo."
Schmitter ha insistido en entender la consolidacin como
el proceso de transformar los arreglos accidentales y las soluciones contingentes adoptadas durante la transicin en
relaciones de cooperacin y de competicin reconocidas, regularmente practicadas y voluntariamente aceptadas por los
que participan en la accin de gobierno democrtico.l? En ese
sentido se trata de un clsico proceso de institucionalizacin.
De ah que un anlisis centrado en el problema que supone
la puesta en marcha de nuevas instituciones y hasta de reglas del juego no experimentadas anteriormente, debe tener
en cuenta que si se aceptan tres hiptesis formuladas por Morlino (1986: 53-58), la situacin de los pases de Amrica Latina y de Europa del Este es ambigua con respecto a la consolidacin democrtica, si bien ms favorable a la misma de lo
que inicialmente cabra esperar. En primer lugar se indica que
cuanto ms rpido, amplio y completo es el espectro de partidos que surgen y se organizan durante la transicin y la instauracin, integrndose en el nuevo rgimen, tanto ms pro-
230
LA CRISIS Y EL CAMBIO
231
tambin que tener en cuenta si las condiciones de estructuracin de las organizaciones de intereses de la sociedad civil
se relacionan con los niveles de complejidad socioeconmica. Esto es, si junto al cambio de rgimen no hay, adems,
problemas de "cons truccin del Estado", o de creacin" de
las estructuras administrativas y judiciales sirvientes" (Morlino, 1986: 57), todo lo cual facilita asimismo la consolidacin.P
Finalmente, la homologacin de un pas por su ingreso en
instancias internacionales econmico-financieras influye sobre sus fuerzas polticas, circunstancia que ha acaecido en la
prctica totalidad de los pases latinoamericanos y de Europa del Este.>
Continuando en es te plano, los logros econmicos de los
diferentes gobiernos de Europa del Este y de Amrica Latina, a los que no es ajeno el efecto fuertemente negativo de la
deuda externa y de las radicales transformaciones econmicas, no han sido muy positivos en los momentos inmediatamente siguientes a las transiciones polticas. Al reducido control de las tendencias inflacionarias se ha unido la aparicin
de cifras de crecimiento econmico negativo, el aumento de
la marginalidad, el incremento de las diferencias socioecomala durante la crisis de mayo-junio de 1993 desempearon un papel muy
importante. En cuanto a Europa del Este, la ruptura del movimiento sindical por sus vinculaciones con el orden poltico anterior en casi todos los
casos, salvo Bulgaria y Polonia, y la inexistencia de asociaciones empresariales slidas, representan un fuerte lastre para movilizar al sector productivo en favor de la consolidacin. Pero, al mismo tiempo, su debilidad no
les permite conformarse como factores desestabilizadores.
23 El problema es muy serio en algunos casos de Amrica Central y Hai t,
mientras que la cuestin es diferente en los restantes pases latinoamericanos en los que se impone la reforma del Estado, al menos en lo que se refiere al "achicamiento" de su maquinaria burocrtico-administrativa ya
la modernizacin funcional de la misma. Sin embargo, en Europa del Este
la situacin es profundamente diferente, puesto que adems de la reforma, en mucha mayor profundidad, del Estado es necesaria la creacin de
las estructuras referidas.
24 La actitud del gobierno de Alan Garcia con respecto a la ruptura de
relaciones con el Fondo Monetario Internacional no hizo sino precipitar el
colapso econmico de Per.
232
LA CRISIS Y EL CAMBIO
nmicas entre distintos sectores de la poblacin y la sensacin de la existencia de una situacin de corrupcin generalizada, ms aguda en las altas esferas del proceso de toma de
decisiones y que por tanto debilita la percepcin de "bondad" de las mismas.
Aunque siempre se ha sealado lo inoportuno del recurso
de prometer, por parte de los lderes polticos, que el rgimen democrtico podra resolver todos los problemas, en lugar de admitir que existen serias dificultades que no pueden
resolverse inmediatamente, es evidente que una situacin en
la que no se ve "la salida del tnel", y en la que adems no
exis ten elementos ejemplarizantes, tiende a afectar seriamente al nuevo rgimen. ste ha podido tener ms o menos xito
en su poltica de derechos cvicos, incluso en su capacidad
de reparar las atrocidades del anterior rgimen autoritario,
pero el fracaso econmico puede traer consigo una sensacin
de continua inestabilidad que, en el peor de los casos, conduzca a la reapertura de los tpicos ciclos de la poltica latinoamericana, cuando otro tipo de condiciones se renan, o
que introduzca a Europa del Este en una situacin de permanente ingobernabilidad. Por todo ello, desde una perspectiva
acadmica socialdemcrata, se han planteado tres recomendaciones para paliar los efectos de las reformas exclusivamente
centradas en el mercado. Bresser Pereira el t. (1993: 213), en
este sentido, han sealado la necesidad de elaborar e introducir una poltica social antes del lanzamiento de los planes
de estabilizacin o de liberalizacin; que el paquete entero de
reformas sea eficiente en el sentido de minimizar los costes
sociales y sea diseado para reasumir el crecimiento; y que
los programas de reforma sean formulados y puestos en prctica como consecuencia de una interaccin poltica de organizaciones representativas en el seno de las ins tituciones.
El xito de la vorgine electoral puede ser concebido como probablemente necesario para la consecucin de un ptimo nivel de democratizacin, y contribuye de manera notable a la gobernabilidad de los sistemas polticos, aunque
233
234
LA CRISIS Y EL CAMBIO
235
en la que las fuerzas polticas que lideraron el periodo no democrtico mantuvieron una importante autonoma poltica y
grandes parcelas de poder o consiguieron que se establecieran "arcos de silencio".27 Por otra parte, los sectores polticos
democrticos han tenido dificultades para insertarse mnimamente en la sociedad, hacindose portadores de sus reclamaciones e intermediando en sus demandas para satisfacer las
necesidades ms inmediatas.
La inoperancia institucional, se refiere tanto a la incapacidad para establecer reglas de juego ms operativas que ayuden a la gobernabilidad del sistema y que afectan al diseo
constitucional, como al rendimiento de los productos de las
polticas pblicas puestas en marcha que tienen como resultado ms serio el completo descontrol de la economa. En el
primero de los mbitos referido a Amrica Latina, ni las constituciones que se mantuvieron (Argentina, Bolivia y Uruguay),
ni las restantes que fueron resultado de procesos constituyentes abiertos a la par de la transicin, consiguieron cambiar el
designio general presidencialista y su lgica mayoritaria que
predispone continuamente a la confrontacin (aunque su repercusin sea menos grave en los sistemas bipartidistas), as
corno tampoco el bicameralismo estril con grandes desigualdades en la forma de representacin. De la misma manera,
las medidas electorales puestas en marcha todava dificultan el sufragio, tanto por problemas tcnicos, derivados de
na frente a la metstasis revolucionaria, mientras que el detonante en Europa del Este fue la supresin de la "doctrina Breznev".
27 As denomina Del guila (1982b: 101) a los listados de temas sobre
los que no convena hablar y que tampoco se trasladaron a los tribunales
salvo en lo concerniente a los miembros de la Junta Militar argentina, al
rcus en la desaparecida Unin Sovitica, al alemn Honecker y al blgaro
Zhkov, con decisiones judiciales muy dispares. En otro mbito, en Amrica Latina ni las fuerzas armadas ni el sector empresarial han visto modificado sustancialmente su anterior papel, mientras que en el caso de Europa del Este no hay un modelo homogneo, pero en Rumania y diferentes
repblicas surgidas de la URSSlos antiguos comunistas siguen manteniendo una situacin dominante.
236
LA CRISIS Y EL CAMBIO
los censos deficientes, como por dificultades polticas, suscitadas por los criterios de representatividad empleados que
mezclan sistemas mayoritarios para la eleccin presidencial
(donde el "ballotage" gana terrenoj" con otros de carcter
proporcional para la configuracin del Congreso. Tambin
la ineficacia ha quedado de relieve en el vrtice del proceso
privatizador, tras el cual el sector pblico est siendo desmantelado a una velocidad prodigiosa sin contraprestaciones evidentes para la mayora de la poblacin salvo aqullas derivadas de unos pinges ingresos en las arcas del Estado para
atender momentneamente el dficit. Al mismo tiempo, la
incapacidad para realizar reformas impositivas efectivas y
crebles, desarrollar las exportaciones de productos no tradicionales, frenar la carrera inflacionista, alcanzar acuerdos de
integracin regional viables, y sentar las bases para un inmediato crecimiento econmico que permita el reparto, socava
dramticamente la confianza en el sistema.
Finalmente, la oscilante credibilidad con respecto a las virtudes del sistema est ligada con el punto anterior, pero asimismo se refiere de nuevo a una actitud de "contraposicin
al vaco"; esto es, frente a la ausencia de una forma de gobierno alternativa queda el sistema democrtico como nico
posible. De esta forma, la adhesin al mismo es por defecto.
La dualidad de la sociedad, ms relevante en los pases latinoamericanos, tambin juega a favor de la falta de verosimilitud del sistema al existir sectores mayoritarios que nunca
participan en el mismo y del que las expecta tivas provenientes son nulas. Complementariamente, la credibilidad del rgimen se encuentra influida, dado el carcter fuertemente personalista de la poltica, por el comportamiento de las lites y
de los lderes principales. Los escndalos, derivados bsica28 A este respecto, Sabsay (1991: 81) ha denunciado la dudosa utilidad,
en trminos generales para Amrica Latina, de la aplicacin del "ballotage" que, segn sus palabras, "aparece como una suerte de injerto dentro
de un rgimen poltico en el cual no genera relaciones y efectos beneficiosos para el logro de la gobernabilidad en el marco del Estado de derecho".
237
BIBLIOGRAFA
Ake, Claude, "Modernization and Political Instability: a theoretical exploration", World Politice, 26, 1974, pp. 576-591.
Alcntara, Manuel, "Sobre el concepto de pases en va de consolidacin democrtica en Amrica Latina", Revista de Estudios Polticos, 74, 1991, pp. 113-130.
_ , "Las transiciones a la democracia en Espaa, Amrica Latina
y Europa Oriental. Elementos de aproximacin a un estudio comparativo", Revista del Centro de Estudios Constitucionales, 11, 1992,
pp. 9-42.
_ , Y Antonia Martnez (cornps.), Mxico frente al umbral del siglo
XXI, Madrid, Centro de Investigaciones Sociolgicas, 1992.
Almond, Gabriel A., y Sidney Verba, The Ciric Culture. Political
Attitudes and Democracy in Fine Nations, Princeton, Princeton
University Press, 1963.
_ , y Powell [r, G. Bingham, Coniparatiue Politice: A Denelopmental
Approach, Boston, Little Brown and Co., 1966.
_ , "The Study of Political Culture", A Discipline Diuided. Schools
and Sects in Political Science, Gabriel A. Almond, Newbury Park,
Sage,1990.
Allison, Graham, The Eseence ofDecision, Boston, Little Brown, 1971.
Arbs, Xavier, y Salvador Giner, La gotcmabilidad. Ciudadana y democracia en la encrucijada mundial, Madrid, Siglo XX, 1993.
Ashford, Douglas E. (comp.), Comparing Public Policies. Neto Conceptsand MetllOds, Beverly Hills, Sage, 1978.
_ , La aparicin de los Estados de bienestar, Madrid, Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, 1986.
_ , "Structural Analysis & Institutional Change", Polity, XIX, 1,
Fall, 1986, pp. 97-122.
_ , "Bringing the Welfare State Back In", Comparatine Politice, 23,
3, 1991, pp. 351-375.
_ , "Conclusin: The Policy Connection: Subject or Object?",
History and Context in Comparatine Public Policy, Douglas E. Ahsford (comp.), Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1992.
Barber, J. D., The Prcsidcntial Character, Englewood Cliffs, PrenticeHall, 1972.
239
240
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
241
BIBLIOGRAFA
242
c.
BIBLIOGRAFA
243
244
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
245
246
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
247
248
BIBLIOGRAFA
cracias", Diecurso de lnuestidura de Doctor "Honoris Causa", Universidad Autnoma de Madrid, 1992.
Lipset, Seymour M., PoliticalMan, Nueva York, Carden City, 1960.
_ , y Stein Rokkan, "Cleavage Structures, Party Systems and
Voter Alignments: An Introduction", Party Sy~tem~ and Voter
Alignments: Cross-National Perspectiues. Seymour Martn Lipset
y Stein Rokkan (comps.), Nueva York, Free Press, 1967, pp. 1-64.
Lpez Maya, Margarita (comp.), Desarrollo y Democracia, Caracas,
Nueva Sociedad, 1991.
_ , "Debates de la democracia", Desarrollo y Democracia, Caracas,
Nueva Sociedad, 1991, pp. 7-19.
Lowi, Theodore, J., "Four Systems of Policy, Politics and Choice",
PulJlic Administration Renieui, XXXII, 4, 1972, pp. 298-310.
Macridis, R. C, "Introduction: The History, Functions and Typology
of Parties", Political Parties. Contemporanj Trends and Ideas, Roy C.
Macridis (comp.), Nueva York, Harper Torchbooks, 1967, pp. 9-23.
_ , "Croups and group theory", Coniparatine Politice, R. Macridis
y B. Brown (comps.) Nueva York, Dorsey, 1977, pp. 322-327.
Malloy, J. M., "The Politics of Transition in Latin America", Authoritarians and Democrats. Regime Transition in Latin Amcrica, James
M. Maloy y Mitchell A. Seligson (comps.), Pittsburg, University
of Pittsburg Press, 1987, pp. 235-258.
_ , "El problema de la gobernabilidad en Bolivia, Per y Ecuador", Democracia y Cobemabilidad en Amrica Latina, Ren Antonio Mayorga (coord.), Caracas, Nueva Sociedad, 1992.
Mansilla, H. C. E, Posibilidades y dilemas de los procesos de democratizacin en Amrica Latina, Cuadernos del CEBEN 3, La Paz, 1991.
March, James C., y [ohan P. Olsen, AI11/Jigllity and Choice in Orgcnizations, Bergen, Universitetsforlaget, 1976.
Marks, G., y L. Diamond (comps.), Reexaming Deniocracu. Essays in
Honor o/ Seymour Martin Lipeet, Newbury Park, Sage Publications,
1992.
Mayer, Lawrence C, Redefining Comparatire Politice. Promise "ersus
Performance, Newbury Park, Sage, 1989.
Mayorga, Ren Antonio (coord.), Democracia y Go[lerna/Jilidad en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1992.
McKinlay, R. D., Y A. S. Cohan, "The Economic Performance of
MiIitary Regimes", Britie iournal ofPolitical Science, 6, 1976, pginas 291-310.
BIBLIOGRAFA
249
Menndez Carrin, Amparo, "Democracias pendientes y representacin poltica en Amrica Latina: algunas ideas en voz alta", Desarrollo y Democracia, Margarita Lpez Maya (comp.), Caracas,
Nueva Sociedad, 1991, pp. 67-91.
Merton, Robert K., Social Tlteory and Social Structure, Nueva York,
Free Press, 1957.
Milbrath, Lester W., Political Participation. HalO ami Wlty Do People
c Innolued in Politicei, Chicago, Rand McNally, 1965.
Mishra, Ramesh, The Wellare State in Crisis. Social Tliough! and Social Change, Nueva York, S1. Martin's Press, 1984.
250
BIBLIOGRAFA
Muller, Pierre, "Entre le local et l'Europe. La crise du modle Francaise de politiques publiques", Renue Francaise de Science Politique, 42, 2, 1992, pp. 275-297.
Muoz de Bustillo, Rafael (comp.), Crisis y fu tu ro del Estadode bienestar, Madrid, Alianza Universidad, 1989.
_ , "Economa de mercado y Estado de bienestar", Crisis y futuro
del Estado de bienestar, Rafael Muoz de Bustillo (comp.), Madrid,
Alianza Universidad, 1989, pp. 23-53.
Naimark, N. M., "Revolution and Counterrevolution in Eastem Europe", The Crisis ofSocialism in Eurape, Christiane Lemke y Gary
Marks (comps.), Durham, Duke University Press, 1992, pp. 61-83.
Nohlen, Dieter, "Two Incompatible Principles of Representation",
en Lijphart y Grofman, 1984, 83-89.
_ , "Presidencialismo 'vs.' parlamentarismo", Reuista de Estudios
Polticos, 74, Madrid, 1991, pp. 43-54.
_ , Sistemas electorales y go/Jema/Jilidad, Working Papel' 63, Barcelona, Institut de Cincies Poltiques i Socials, 1992.
Nordlinger, Eric A., "Democratic Stability in England", European
Politice. A reader, Mattei Dogan y Richard Rose (comps.), Boston,
Little, Brown and Company, 1971, pp. 51-63.
North, Douglas c., Instituione, lnstitutional Change and Economic
Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.
O'Connor, James, The fiscal crisis of the State, Nueva York, St. Martin's Press, 1973.
O'Donnell, Guillermo, 1966-1973, el Estado Burocrtico Autoritario:
triunfos, derrotas y crisis, Buenos Aires, Belgrano, 1982.
_ , Y Philippe Schmitter, "Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas", Transiciones desde un gooiemo autoritario,
vol. 4, Buenos Aires, Paids, 1988.
_ , "Privatizacin de lo pblico en Brasil: microescenas", Nueva
Sociedad, 104, Caracas, 1989, pp. 105-110.
_ , "Hacia la democracia delegativa?", LASA FOnI111, 23, Pittsburgh,
1992, p. 2.
Offe, Claus, Contradictions cfthe Welfare State, Londres, Hutchinson,
1984.
Olson, Mancur, The Logic of Collectioe Action. Public Goods and the
Theory ofGroups, Cambridge, Harvard University Press, 1965.
Padgett, S., "Social Democracy in Power", Parliamentaru Alfizirs, 46,
1,1993, pp. 101-121.
BIBLIOGRAFA
251
Pallars, Francesc, "Las polticas pblicas: el sistema poltico en accin", Revista de Estudios Polticos, 62, 1988/ pp. 141-162.
Paramio, Ludolfo, "El final del desencanto", Leviatn, 9/ 1982/ pp.
17-32.
_ / Tras el diluvio, Madrid, Siglo XXI, 1988.
Parry, Geraint, "Political participation", The Blackioell Encvclopaedia
of Political1nstitutions, Vemon Bogdanor (comp.), Nueva York,
Basil Blackwell, 1987/ pp. 461-462.
Pasquino, Gianfranco, "Gobemabilidad", Diccionario de Poltica. Suplemento/ Norberto Bobbio, Niccola Mateucci y Gianfranco Pasquino/ Madrid, Siglo XXI, 1988.
Partor, Robert A. (comp.), Democracy in the Americas. Stopping tite
Pendulum, Nueva York, Holmes & Meier, 1989.
_ / "How to Reinforce Democracy in the Americas: Seven Proposals", Democracy in tite Americas. Stopping tite Pendulum, Robert
A. Partor (comp.), Nueva York, Holmes & Meier, 1989/ pp. 139155.
Pastori, Giorgio, " Administracin Pblica" / Diccionario de Poltica,
Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, Madrid, Siglo XXI, 1981/
pp. 13-21.
Pcaut, Daniel, "La cuestin de la democracia", Renista Mexicana
de Sociologa, U/ 3/ 1989/ pp. 135-147.
Prez Daz, Vctor, "La emergencia de la Espaa democrtica: la
'invencin' de una tradicin y la dudosa institucionalizacin",
Concertacin social, neocorporatiuismo y democracia, lvaro Espina
(comp.), Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1991.
Peters, B. Cuy, American Public Policy: Process and Performance,
Nueva York, Franklin Wats, 1982.
_ / "Governability", The Blackiuell Encvclopaedia of Political lnstitutions, Vemon Bogdanor (comp.), Nueva York, Basil Blackwell,
1987/ pp. 256-257.
Peyrefitte, Alain, LeMal Francais, Pars, Plon, 1977.
Pollit, Christopher, "Performance Meausurement in the Public Services: Some Political Implications", Parliamentarv A/filirs, 39/3/
1986/ pp. 315-329.
Pridham, Geoffrey, Southern Europe Models of Dentocratic Transition
and Inter-Regional Compansons: A Precedent for Easiern Europei,
documento para ECPR ]oint Sessions of Workshops, University
of Essex, 1991.
252
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
253
254
BIBLIOGRAFA
Sani, Giacomo, "Participacin poltica", Diccionario de Poltica, Norberto Bobbio y Nicola Mateucci (comps.), Madrid, Siglo XXI, 1981,
pp. 1180-1183.
Sartori, G., "Tipology of Party Systems-Proposals for Improvement",
Mass Politics: Studies in Political Sociology, Stein Rokkan y Erik
Allardt (comp.), Nueva York, Free Press, 1970, pp. 322-352.
_ , Partiesand party systems. A frametoork for analysis, Cambridge,
Cambridge University Press, 1976.
_ , "Le riforme istituzionali tra buone e cattive", Riuista Italiana
di Scienza Politica, XXI, 3, 1991, pp. 375-408.
Scharpf, Fritz W., Crisis and choice in European social democracv, Ithaca,
Comell University Press, 1991. Publicado en alemn en 1987.
Schmidt, Manfred G., "The Welfare State and the Economy in
Periods of Economic Crisis: A Comparative Study of Twenty
Three OECD Nations", European [ournal of Politi cal Research, 11,
1983, pp. 1-26.
Schmitter, Philippe C; "La mediacin entre los intereses y la gobemabilidad de los regmenes en Europa Occidental y Estados
Unidos en la actualidad", La organizacin de los grupos de inters
en Europa Occidental, Suzanne Berger (comp.), Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988, pp. 353-402.
_ , "What democracy is... and is not", [ournal of Democracq, vol.
2, nm. 3, Washington, verano de 1991.
_ , "Interest Systems and the Consolidation of Democracies",
Reexaming Democracy. Essays in Honor of Seymour Martin Lipeei,
Gary Marks y Larry Diamond (comps.), Newbury Park, Sage
Publications, 1992, pp. 156-181.
Schumpeter, [oseph, Capitaliem, Socialism and Democracv, 3, Nueva
York, Harper & Row, 1962.
Shugart, M. S., YJ. M. Carey, Presidente and Aseemoliee. Conetitutonal
Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press,
1992.
Skocpol, Theda, y K. Finegold, "State capacity and economic intervention in the early New Deal", Poltical Science Quarterly, 97,
1983, pp. 256-278.
Skidmore, Thomas E., "The Future of Democracy: An Analytical
Surnmary", Democraey in t!le Americas. Stopping the Pendulum,
Robert A. Partor (comp.), Nueva York, Holmes & Meier, 1989,
pp, 133-138.
BIBLIOGRAFA
255
256
BIBLIOGRAFA
NDICE
Introduccin
Primera Parte
UNA APROXIMACIN TERICA AL FENMENO
DE LA GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS POLITICOS
poltico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobernabilidad y estabilidad .
Los enfoques conceptuales del trmino gobernabilidad
o
23
24
29
El sistema poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
42
Corrientes explicativas en el estudio del sistema poltico, 43; Definicin y elementos constitutivos de un sistema poltico, 54
60
62
66
Las dimensiones de la participacin, 66; La representacin poltica, 69; Los partidos polticos, 71; Las elecciones,79
Gobiernos y parlamentos
.,
257
87
58
NDICE
\ /
. ..
129
129
136
140
Segunda Parte
LA CRISIS Y EL CAMBIO COMO DETONANTES
DE LA INGOBERNABILIDAD
NDICE
259
178
178
186
197
228
233
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
239