Sigam

Direccin General Ambiental Sectorial
Propuesta Organizacional
Sistemas de Gestin Ambiental Municipal
Proyecto financiado con recursos del Crdito BIRF 3973-CO, Programa Fortalecimiento Institucional
para la Gestin Ambiental Urbana, FIGAU
REPUBLICA DE COLOMBIA
ANDRS PASTRANA ARANGO
Presidente
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE
JUAN MAYR MALDONADO
Ministro
CLAUDIA MARTNEZ ZULETA
Viceministra
GERARDO VIA VIZCANO
Director General Ambiental Sectorial
SANTIAGO VILLEGAS YEPES
Coordinador Grupo Gestin Urbana y Salud
GUILLERMO LEN RUIZ VICTORIA
Coordinador Nacional Proyecto SIGAM
LUIS JORGE RIAO RIAO - MARTHA ROCO AMAYA V. - VERNICA LEONTES
Equipo Tcnico
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Instituto de Estudios Ambientales IDEA
GERMN MRQUEZ CALLE
Director
LAURA CECILIA OSORIO MUOZ
Coordinadora General Proyecto SIGAM
LUZ ADRIANA MEJA LVAREZ - CARLOS MARIO ARIAS S. - PEDRO G. BURAGLIA D. - OSCAR DAVID ACOSTA - GERMN MRQUEZ C.
Equipo Tcnico
NUBIA L. ORTEGA - JULIANA M. MONTOYA
Asistentes
Contrato N 088-006/01 con el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia
Coleccin completa: ISBN 958-9487-25-4
Volumen 1: ISBN 958-9487-34-3
LUZ ADRIANA MEJA ALVAREZ
PEDRO G. BURAGLIA D.
Edicin y textos
MAYTE ROPAN
Correccin de estilo
OPCIONES GRFICAS EDITORES LTDA.
Produccin grfica e impresin
Impreso en Colombia
Junio 2002
PRESENTACIN
Los Acuerdos suscritos en la Cumbre de Ro del ao 1992, condensados en la Agenda 21, conjuntamente
con la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, se han constituido en el marco general de actuacin
de la gestin ambiental para el desarrollo sostenible del Estado colombiano. En este sentido, el Gobierno
Nacional ha desarrollado una serie de iniciativas orientadas a consolidar los procesos sobre las materias,
que ya venan ejecutndose desde dcadas anteriores, y que fueron reorganizadas a travs de la
conformacin del Sistema Nacional Ambiental SINA.
Como consecuencia de los avances indicados, la estructura poltica, institucional, normativa,
administrativa y financiera, que se reglamenta en el marco de la Ley 99 de 1993, reorganiza y crea
funciones e instituciones para la gestin ambiental. As, desde el mbito nacional como coordinador del
SINA, constituye al Ministerio del Medio Ambiente como rgano rector de polticas y regulaciones;
desde el orden regional, redefine competencias a las antiguas corporaciones regionales y crea otras
nuevas con carcter de autoridades ambientales, representadas por las Corporaciones Autnomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos; en
el nivel territorial redefine funciones y competencias en materia ambiental para los departamentos,
municipios, distritos, provincias y territorios indgenas.
A travs de la experiencia de gestin del SINA en sus aos de existencia, el Municipio, como entidad
bsica de la organizacin poltica y administrativa del pas, se constituye en un actor fundamental. Es as
como el Ministerio del Medio Ambiente, en el marco de la Poltica definida en el Proyecto Colectivo
Ambiental del cuatrienio 1998 2002, establece como una de sus prioridades el FORTALECIMIENTO
DE LA GESTIN AMBIENTAL URBANO REGIONAL, con el objeto de elevar la calidad de vida, bajo las
premisas del DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. En este sentido, a travs de la Direccin General
Ambiental Sectorial, se disearon estrategias para la construccin e implementacin de Sistemas de
Gestin Ambiental Municipal SIGAM, buscando generar mayor capacidad para adelantar la gestin
ambiental en las administraciones municipales del pas.
Los Sistemas de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, se constituyen en una valiosa herramienta para
que la relacin estratgica, entre el Ministerio CAR Municipios sectores productivos y sociedad
civil, se fortalezca, incorporando la dimensin ambiental en los procesos del desarrollo social, econmico
y territorial. Consecuentemente, el nfasis de los SIGAM est orientado al fortalecimiento tcnico y
administrativo de la gestin en el contexto municipal, a la coordinacin interinstitucional y a la
participacin ciudadana, en el marco de los procesos de descentralizacin, gobernabilidad y legitimidad
promovidos por el Estado.
Sea este aporte el punto de partida para que a futuro, y producto de las experiencias adquiridas mediante
procesos de construccin colectiva, los municipios del pas lleguen a asumir sus responsabilidades
ambientales de cara al futuro, bajo el reconocimiento de que el camino a seguir es el que demanda la
Nacin.
JUAN MAYR MALDONADO

Ministro del Medio Ambiente
PRLOGO
Esta serie de documentos es uno de los resultados del proyecto emprendido por el Ministerio del Medio
Ambiente con el propsito de orientar y apoyar a las administraciones municipales en sus esfuerzos por
alcanzar el desarrollo sostenible. El proyecto SIGAM, desarrollado entre agosto de 2001 y enero de
2002 por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA-, de la Universidad Nacional de Colombia, tena
como meta la conceptualizacin, diseo y desarrollo de un Modelo para la formulacin de sistemas de
gestin ambiental municipal, a partir del cual los municipios colombianos contaran con una base
conceptual, metodologas e instrumentos que les permitieran realizar una mejor gestin ambiental, como
un camino para lograr la sostenibilidad social, econmica y ambiental.
El producto de este trabajo se plasma en un compendio de nueve documentos, en los cuales se desarrolla
la propuesta conceptual, metodolgica e instrumental del SIGAM, cuyo contenido se enuncia a
continuacin:
Volumen 1. Propuesta organizacional. Contiene los fundamentos conceptuales y metodolgicos que
soportan el diseo del SIGAM como una propuesta organizacional para el adecuado funcionamiento
de la administracin municipal. Incluye el diseo del modelo conceptual, exponiendo la propuesta
organizacional, sus objetivos, elementos de base y componentes, y culmina con una propuesta de
desarrollo organizacional que se corresponde con cada una de las tres tipologas de municipios
analizados.
Volumen 2. Gua de Gestin Administrativa. Desarrolla, a manera de instructivo o gua, los elementos
de tipo conceptual, tcnico, metodolgico y procedimental, asociados al ejercicio de la gestin ambiental y a la construccin y aplicacin del SIGAM y brinda orientaciones para el mejoramiento de la
gestin ambiental territorial. Su objetivo principal es orientar a las administraciones municipales para
el ejercicio y mejoramiento de la gestin ambiental en su territorio.
Volumen 3. Estrategias para la aplicacin. Capacitacin y Seguimiento Contiene las estrategias
fundamentales para la aplicacin del SIGAM. Est dividido en dos partes, as: Una primera parte
corresponde a la estrategia de comunicacin y capacitacin. Son orientaciones generales y
recomendaciones especficas para iniciar procesos municipales tendientes a la introduccin y
aplicacin de sistemas de gestin ambiental, e incluye el material bsico para capacitacin en el
tema. La segunda parte consiste en una estrategia de seguimiento, evaluacin y monitoreo, en la que
se desarrollan indicadores diseados por el SIGAM, para el seguimiento a la gestin ambiental
municipal, a la ejecucin de los planes de accin ambiental local -PAAL-, a la capacidad de gestin
ambiental municipal y a la aplicacin del SIGAM.
Los restantes seis volmenes contienen una versin resumida de la Agenda Ambiental formulada para
los seis municipios que fueron experiencia piloto en la ejecucin del proyecto. Cada Agenda contiene
el perfil ambiental y el plan de accin ambiental municipal. La versin completa del documento est
disponible en cada uno de los municipios, en la respectiva Corporacin Autnoma Regional y en el
Ministerio del Medio Ambiente.
Se distribuyen as:
Volumen 4: Agenda Ambiental Municipio de Santa Fe de Antioquia
Volumen 5: Agenda Ambiental Municipio de Tubar
Volumen 6: Agenda Ambiental Municipio de Ibagu
Volumen 7: Agenda Ambiental Municipio de Palmira
Volumen 8: Agenda Ambiental Municipio de Bucaramanga
Volumen 9: Agenda Ambiental Municipio de Pereira
Existen, adems, productos adicionales que, aunque no estn incluidos en esta coleccin, forman parte
del proyecto SIGAM y lo complementan. Son stos: un compendio de instrumentos legales, normativos
y econmicos para la gestin ambiental municipal, disponible en CD-ROM, diseado para facilitar la
consulta en temas de medio ambiente; y el documento denominado Sistematizacin de la Experiencia y
Lecciones Aprendidas, que contiene el anlisis del proceso SIGAM; disponible en el Ministerio del
Medio Ambiente y en el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia,
sede Bogot.
La presentacin del proyecto mediante una serie de ejemplares independientes obedece al inters de
diferenciar las temticas desarrolladas y de procurar manejabilidad a los textos, dado su carcter
conceptual y metodolgico. Cada uno de estos documentos expone, de manera completa, la temtica a
lugar; sin embargo, es importante recalcar que el proyecto SIGAM es una unidad, por lo tanto, los temas
tratados en cada uno de los documentos de la coleccin se complementan con el desarrollo alcanzado
en los dems textos, con lo cual la obra completa es una referencia recomendada para la efectiva
aplicacin de sistemas de gestin ambiental en los municipios colombianos.
SISTEMAS DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL

Colombia es un pas definido dentro de su Constitucin Poltica como un Estado social de derecho,
organizado en forma de Repblica Unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general1.
Est constituido dentro de su organizacin por las entidades territoriales definidas en departamentos,
distritos, municipios y territorios indgenas2. Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin
de sus intereses, dentro de los lmites de la Constitucin y la ley, en virtud de la cual, tienen los siguientes
derechos3:
Gobernarse por autoridades propias

Ejercer las competencia que les correspondan
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones
Participar de las rentas nacionales
El municipio se constituye entonces en la entidad territorial fundamental de la divisin poltico administrativa del Estado4, con autonoma poltica, fiscal, administrativa, dentro de los lmites que le
sealen la Constitucin y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la poblacin en su respectivo territorio. Dentro de las funciones que le determina la ley, se encuentra
la de velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.
Para apoyar el desarrollo social, econmico y biofsico del territorio nacional, el Estado constituy el
SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, conformado por el conjunto de orientaciones normas, actividades,
recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales
ambientales contenidos en la Ley 99 de 19935.
Dentro de este marco se cre el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestin del
medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relacin de respeto
y armona del hombre con la naturaleza y de definir, en los trminos de la misma Ley, las polticas y
regulaciones a las que se sujetarn la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo,
uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nacin para
asegurar su desarrollo sostenible.
As mismo, se determin la estructura institucional bsica de la cual hacen parte de manera integral, 33
Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible6, 4 Autoridades Ambientales Urbanas
1
2
3
4
Constitucin Poltica de Colombia, C. P., Art. 1

C. P. , Art. 286
C. P., Art. 287
Ley 136 de 1.994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios, Art. 1 y Ley
617 del 2000 por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994 y otras, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin,
y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional
Ley 99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la Gestin y conservacin
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones.
Para efectos del presente documento, por CAR se entendern incluidas las Corporaciones Autnomas Regionales y las Corporaciones de
Desarrollo Sostenible.
de los Grandes Centros Urbanos, 5 Institutos de Investigacin y las Entidades Territoriales tales como
Gobernaciones, Municipios y Distritos, con el apoyo y participacin de la sociedad civil.
En el contexto de lo indicado y como marco de referencia, en la formulacin de la Poltica Nacional
Ambiental inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002), denominada Proyecto Colectivo
Ambiental, se establece como uno de sus programas centrales el de Calidad de Vida Urbana, orientando
los esfuerzos de gestin del Gobierno y el SINA, hacia el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad
para solucionar sus problemas ambientales y aprovechar de manera sostenible las potencialidades de la
oferta natural, en un esquema descentralizado, participativo y democrtico.
Consecuentemente, destaca como uno de los instrumentos fundamentales para la gestin, el
fortalecimiento de la capacidad de gestin ambiental municipal, para consolidar la condicin del
municipio como eje natural de coordinacin entre entidades pblicas y de articulacin de los actores
sociales en el nivel local. Con l se pretende promover, en coordinacin con las CAR, las acciones
dirigidas a elevar el compromiso y la participacin de los municipios en la gestin ambiental del mbito
territorial que les compete, de manera que se fortalezca su capacidad institucional y especialmente sus
unidades tcnicas en cuanto al abordaje de los temas ambientales se refiere.
La identificacin, definicin y diseo de los instrumentos pertinentes, dentro del contexto de la poltica,
se propuso en razn a que, no obstante las atribuciones concedidas, el municipio es la entidad ms
dbil en materia de gestin ambiental, siendo as que en el proceso de descentralizacin administrativa
por el que atraviesa el pas, se le han delegado ms responsabilidades, sin una estrategia previa de
fortalecimiento para el conocimiento, articulacin y coordinacin de los actores e instrumentos, con el
fin de cumplir cabalmente su misin.
El Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y
la Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes Centros Urbanos, han venido realizando un gran esfuerzo
en la incorporacin de las orientaciones ambientales dentro de los procesos de desarrollo econmico y
social, de los principios universales del desarrollo sostenible contenidos en la Declaracin de Ro de
Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, materializados en la formulacin de polticas,
en la implementacin de la Agenda 21 y la aplicacin y desarrollo de su Capitulo 28 o Agenda Local 21.
Dentro de este marco se han diseado e implementado diversos programas y estrategias mediante una
importante base instrumental representada en la planeacin ambiental, desarrollos jurdicos y normativos,
instrumentos econmicos y financieros, tcnicos, de informacin, participacin y educacin, entre otros.
Las anteriores experiencias han permitido identificar fortalezas y debilidades en la gestin del medio
ambiente urbano, rural y regional, evidenciando la necesidad de definir nuevas lneas de trabajo sobre
todo en lo atinente al fortalecimiento institucional, orientados bsicamente a realizar una gestin integral
del desarrollo.
Bajo esta premisa, deber continuarse con el desarrollo de estrategias que permitan: i) convocar y
comprometer la voluntad poltica de los lderes y dirigentes locales; ii) fortalecer institucionalmente las
administraciones en materia tcnica para abordar la gestin ambiental, iii) generar y consolidar instancias
de coordinacin en los procesos de planificacin, iv) determinar y dirimir los conflictos de jurisdiccin y
competencias en las relaciones institucionales, v) convocar y hacer efectiva la participacin del sector
productivo y de la empresa privada en los escenarios de gestin ambiental pertinentes, vi) definir y generar
alternativas acerca de las diferentes fuentes de recursos y el modo de acceder a ellos, as como vi) realizar
acompaamiento, seguimiento y evaluaciones acerca de la eficiencia en el resultado de sus inversiones.
En esta perspectiva, la estrategia propuesta desde el Ministerio del Medio Ambiente a travs de la Direccin General Ambiental Sectorial, va dirigida a que conjuntamente con las Corporaciones Autnomas
Regionales, Corporaciones de Desarrollo Sostenible y Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes

Centros Urbanos, se construya el SINA desde la base municipal, diseando y aplicando un instrumento
denominado SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL - SIGAM, que traducido en la Gua Administrativa que lo soporta, de manera sistmica se facilita al ente municipal, adelantar acciones integrales y articuladas en materia de compromisos, derechos y deberes de las administraciones municipales y
de sus comunidades con la gestin del medio ambiente; dentro de este marco se disearn y construirn
los Modelos de Sistemas de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, que en su desarrollo local permitirn que las administraciones municipales a travs del instrumento indicado, definan claramente el QU
HACER y el CMO HACER la gestin ambiental urbano municipal que les compete.
El esquema propuesto para desarrollar los Sistemas de Gestin Ambiental Municipal, ha previsto el
desarrollo de las siguientes fases: i) diseo del Modelo Terico conceptual - SIGAM, ii) desarrollo de la
Gua Administrativa para la Gestin Ambiental Municipal, iii) realizacin de seis proyectos piloto en el
mbito municipal con acompaamiento de sus respectivas Corporaciones Autnomas Regionales, iv)
asistencia tcnica para la incorporacin de la gestin ambiental dentro de la estructura de gestin pblica
municipal, v) capacitacin, vi) socializacin y difusin de las experiencias.
En consecuencia con lo indicado, el esquema de los SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL
- SIGAM contempla, de manera integral y matricial, la interaccin de dos partes fundamentales:
A. Una primera parte relacionada con las potencialidades de la oferta natural asociada, as como la
identificacin de los problemas ambientales urbanos y rurales, destacndose dentro de estos:
Potencialidades ambientales asociadas con la oferta ambiental y el uso sostenible de los recursos
naturales renovables y no renovables.
Problemas ambientales asociados con la gestin de los servicios pblicos: residuos slidos, acueducto
y alcantarillado, energa y gas combustible, telecomunicaciones, agua potable y dems componentes
considerados en el marco del saneamiento bsico.
Problemas ambientales asociados con la estructura urbana: espacio pblico, asentamientos en
zonas de riesgo, prevencin y atencin de desastres y transporte urbano sostenible entre otros
conexos.
Problemas ambientales asociados con el sector productivo: incorporacin de los criterios de
produccin ms limpia, seguridad alimentaria (centrales de abasto, mataderos municipales, provisin
de alimentos), sistemas sostenibles de produccin agropecuaria, entre otros.
B. Una segunda parte representada por el conjunto de instrumentos de gestin materializados a travs de:
Las polticas ambientales y sectoriales y su articulacin en el nivel municipal, metropolitano y regional.
Los instrumentos bsicos de planeacin y sus componentes ambientales, planes de desarrollo y de
ordenamiento, planes sectoriales, planes ambientales regionales y agendas ambientales, entre otros.
Los instrumentos jurdicos y normativos.
Los administrativos y organizacionales (agencias municipales con responsabilidades asignadas para
adelantar gestin ambiental).
Los instrumentos econmicos y financieros ( tasas, fondos, multas, etc.).
Los sistemas bsicos de informacin municipal, que incorporen los respectivos indicadores de
calidad ambiental y de seguimiento y evaluacin de la gestin ambiental municipal.
Los instrumentos de educacin ambiental (Proyectos ambientales escolares - PRAES, proyectos
ambientales de educacin ambiental - PROCEDA y de participacin ciudadana (veeduras,
mecanismos jurdicos, etc.).
Los mecanismos y espacios de coordinacin, considerados como estratgicos en la construccin,
implementacin y consolidacin del SIGAM que se definirn claramente en el contenido de los Modelos.
Desarrollo de los SIGAM

Para el diseo, construccin y desarrollo de los SIGAM, se consider fundamental partir de una importante
base de informacin acerca de las experiencias que en materia de gestin ambiental municipal han
venido desarrollndose en Colombia. Estas hacen referencia a: i) desarrollo de experiencias piloto de
gestin ambiental urbana, municipal, regional y nacional, en los diferentes niveles de gobierno y de
participacin de la sociedad civil, ii) consultoras, cartillas, documentos tcnicos y guas, iii) leyes, decretos
y reglamentos, iv) desarrollo de instrumentos econmicos como las tasas retributivas y compensatorias,
de financiacin como el Fondo Nacional de Regalas, instrumentos de informacin, etc.
Se previ igualmente la construccin y validacin de los SIGAM, a travs de la realizacin de experiencias
piloto en seis municipios del pas, bajo la tutela de las correspondientes Corporaciones Autnomas
Regionales- CAR7.
En el desarrollo de los mismos y reconociendo el enfoque sistmico de los SIGAM, se han incorporado
los criterios propios de los procesos de mejoramiento continuo, para lo cual se aplicaron los principios de
los SIGAM en municipios que comprendieran tres tipologas definidas segn las siguientes caractersticas:
i) dos municipios de ms de quinientos mil habitantes, incorporados en reas metropolitanas: Bucaramanga
y Pereira, ii) dos municipios intermedios: Ibagu, capital del Departamento del Tolima y Palmira ciudad
con funcionalidad regional importante en el Departamento del Valle del Cauca y iii) dos municipios
menores de 50.000 habitantes, con relaciones funcionales y de interdependencia con reas metropolitanas:
Tubar, relacionado con el rea Metropolitana de Barranquilla en el Departamento del Atlntico y Santa
Fe de Antioquia con el rea Metropolitana del Valle de Aburr en Antioquia.
Se parte de la definicin de las potencialidades y problemas prioritarios o ms representativos de la
situacin ambiental del municipio objeto de estudio y, al mismo tiempo, de la seleccin de las herramientas
o instrumentos de gestin ms estratgicos con los que cuenta la administracin para solucionar dichos
problemas; contempla adems, en el caso que dichas herramientas no existan, identificar los vacos y
realizar propuestas para su respectiva construccin.
Su desarrollo se inicia a partir de acuerdos establecidos en el marco de CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS DE COOPERACIN entre el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones
Autnomas Regionales que tienen jurisdiccin y sus respectivos municipios.
El Programa ha previsto su desarrollo en dos fases. En la primera fase, iniciada durante el ao 2001, se
desarrollaron las experiencias piloto, mediante la construccin e implementando de los instrumentos
incorporados a los SIGAM, capacitando y prestando asistencia tcnica y propiciando su construccin
colectiva a travs de espacios de cooperacin entre los participantes y finalmente, en el marco de las
lecciones aprendidas, ajustando las herramientas surgidas del proceso de construccin de los SIGAM,
para permitir replicarlos a nivel nacional.
La segunda fase, en proceso de ejecucin, considera la estructuracin y puesta en marcha en el contexto
de cada SIGAM desarrollado para los municipios piloto, de los sistemas de informacin ambiental
municipales, as como la dinamizacin y consolidacin de los procesos de gestin ambiental municipal
y regional, puestos en marcha durante la primera fase en los seis municipios indicados, esto con miras a
consolidar los modelos y establecer los ajustes que sean pertinentes, en especial con la incorporacin de
los criterios locales propios del devenir municipal.
7
Bucaramanga con el apoyo de la Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB; Pereira con la
Corporacin Autnoma Regional de Risaralda - CARDER; Ibagu con la Corporacin Autnoma Regional del Tolima CORTOLIMA;
Palmira con la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca - CVC; Tubar con la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico
CRA y finalmente, Santa Fe de Antioquia con la Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia -CORANTIOQUIA.
Producto de los ejercicios adelantados, el Ministerio del Medio Ambiente a travs de la Direccin General
Ambiental Sectorial ha considerado, como parte de las tareas encaminadas a consolidar las experiencias
y as mismo expandir la aplicacin de las herramientas diseadas en el contexto de los modelos de
SIGAM, implementar un proyecto de rplica nacional con las Corporaciones Autnomas Regionales y
los municipios que hagan manifiesta su voluntad de participar en este proceso de mejoramiento continuo
durante los aos 2002 y 2003. Su realizacin estar basada en procesos de construccin colectiva del
conocimiento asociado y de procesos de capacitacin y apropiacin de los conceptos desarrollados
para los SIGAM, con el objeto de que Corporaciones Autnomas Regionales, y dems actores institucionales involucrados, propicien su aplicacin en los dems entes territoriales bajo su jurisdiccin.
El reto a futuro es consolidar en todos los Municipios del Pas y con una visin de largo plazo, Sistemas
de Gestin Ambiental (SIGAM), que debidamente articulados a sus estructuras administrativas, permitan
incorporar en todos los procesos del devenir municipal un buen desempeo de las administraciones
frente a sus responsabilidades ambientales, incluida la mejor orientacin en el aprovechamiento de los
recursos tanto humanos como tcnicos y financieros disponibles, para garantizar en el mediano plazo el
desarrollo humano sostenible del pas.
GERARDO VIA VIZCANO

Director General Ambiental Sectorial
SANTIAGO VILLEGAS YEPES

Coordinador Grupo Gestin Urbana y Salud
GUILLERMO LEN RUIZ VICTORIA

Coordinador Proyecto SIGAM- DGAS
CONTENIDO
Introduccin
Captulo 1
Fundamentos conceptuales y metodolgicos de la propuesta organizacional para la gestin
ambiental municipal
1.1 LA GESTIN AMBIENTAL COMO GESTIN PBLICA ........................................................
1.1.1 La gestin ambiental en Colombia. Antecedentes .......................................................
1.1.2 La Gestin Ambiental. Identificacin de la problemtica ............................................
1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio de la gestin ambiental ................................
1.1.2.2 La visin municipal. Identificacin de dificultades ..............................................
1.1.2.3 Identificacin de las oportunidades municipales para la gestin ambiental .........
1.1.3. Gestin Ambiental y rgimen institucional del medio ambiente ...................................
1.1.3.1 Gestin pblica ...................................................................................................
1.1.3.2 Gestin ambiental ...............................................................................................
1.1.3.3 Rgimen institucional del medio ambiente ..........................................................
1.1.4. La Gestin Ambiental Municipal (GAM) ......................................................................
1.1.4.1 Para qu se realiza la GAM? ..............................................................................
1.1.4.2 Quin realiza la GAM? ......................................................................................
22
23
25
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30
36
38
38
40
47
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52
1.2. TEORAS Y MODELOS PARA LA GESTIN AMBIENTAL ......................................................

1.2.1 La Teora de Modelos en el marco del SIGAM ...............................................................
1.2.1.1 La definicin del Modelo .....................................................................................
1.2.1.2 Problemas de orden lgico en el uso de modelos ................................................
1.2.1.3 Tipos de Modelos ................................................................................................
1.2.2 La Teora de Sistemas en la gestin ambiental ...............................................................
52
53
53
55
56
56
Captulo 2
Conceptualizacin y diseo del SIGAM. Los sistemas de gestin ambiental municipal como una
propuesta organizacional
2.1 Qu es el SIGAM? ................................................................................................................
2.1.1 Objetivos del SIGAM ....................................................................................................
2.1.2 Las escalas de la Gestin Ambiental ..............................................................................
2.1.2.1 La visin regional. Una propuesta desde el SIGAM .............................................
2.1.2.2 La gestin ambiental en el municipio ..................................................................
2.1.3 Premisas y criterios bsicos ...........................................................................................
2.1.3.1 Organizando funciones y competencias ..............................................................
2.1.3.2 Formalizando procedimientos y procesos ............................................................
2.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones ....................................................................................
2.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados .....................................................................
2.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologas municipales ...............................................
61
61
62
62
65
65
65
66
67
67
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14
Ministerio del Medio Ambiente
2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA ..........................................................................

2.2.1 Elementos de orden normativo .....................................................................................
2.2.1.1 Determinantes de carcter constitucional ...........................................................
2.2.1.2 Determinantes de carcter legal .........................................................................
2.2.1.3 La planificacin ambiental de las entidades territoriales .....................................
2.2.2 Elementos tcnicos y procedimentales .........................................................................
2.2.2.1 Planeacin y ordenamiento territorial .................................................................
2.2.2.2 El proceso de planeacin ....................................................................................
2.2.3 Elementos de orden administrativo ...............................................................................
2.2.4 Elementos relativos a la participacin de los actores involucrados en el proceso y a la
coordinacin de dicha participacin ..........................................................................
2.2.4.1 Los actores internacionales en la gestin ambiental municipal ...........................
2.2.4.2 Actores nacionales .............................................................................................
2.2.4.3 Actores regionales y departamentales .................................................................
2.2.4.4 Los actores municipales ......................................................................................
2.2.4.5 Participacin y coordinacin ..............................................................................
69
72
72
72
73
74
75
77
80
2.3 EL SIGAM COMO SISTEMA ..................................................................................................

2.3.1 Componente funcional y procedimental. Funciones del SIGAM ...................................
2.3.1.1 Funcin de planeacin .......................................................................................
2.3.1.2 Funcin de ejecucin, seguimiento, monitoreo y control al proceso ..................
2.3.1.3 Funcin de coordinacin ....................................................................................
2.3.1.4 Funcin de financiacin .....................................................................................
2.3.1.5 Funcin normativa y de regulacin ....................................................................
2.3.1.6 Funciones de conservacin y restauracin, de monitoreo y control ambiental
y de apoyo a la investigacin ambiental .............................................................
2.3.2 Componente instrumental ............................................................................................
2.3.2.1 Instrumentos tcnicos .........................................................................................
2.3.2.2 Instrumentos administrativos y gerenciales .........................................................
2.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para la coordinacin y participacin en la gestin
ambiental municipal ...........................................................................................
2.3.2.4 Instrumentos jurdicos y normativos ....................................................................
2.3.2.5 Instrumentos econmicos y financieros ...............................................................
2.3.2.6 Instrumentos de financiacin ..............................................................................
2.3.3. Componente administrativo ........................................................................................
86
88
88
89
89
89
90
97
100
100
101
102
2.4. LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL SIGAM POR TIPOLOGAS ........................................
107
2.5. INSTRUMENTOS DE APOYO PARA LA APLICACIN DEL SIGAM ......................................

2.5.1 Gua administrativa ......................................................................................................
2.5.2. Estrategias para la aplicacin del SIGAM .....................................................................
2.5.2.1 Estrategia de comunicacin y capacitacin ..........................................................
2.5.2.2 Estrategia de seguimiento y evaluacin ...............................................................
2.5.3 Agendas Ambientales Municipales ...............................................................................
2.5.4 CD-ROM compendio de instrumentos legales, normativos y econmicos para la
gestin ambiental municipal ......................................................................................
2.5.5 Sistematizacin de la experiencia y lecciones aprendidas ............................................
126
127
127
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BIBLIOGRAFA ...........................................................................................................................
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130
Propuesta organizacional - Captulo 1

15
ANEXOS
Anexo 1. Competencias, determinantes normativas, normas .......................................................
Anexo 2. Enfoques ......................................................................................................................
Anexo 3. Instrumentos econmicos ...........................................................................................
Anexo 4. Cooperacin tcnica internacional ..............................................................................
Anexo 5. Fortalezas y debilidades locales en la gestin ambiental ..............................................
Anexo 6. Estructuras administrativas. Funciones ambientales ......................................................
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171
GRFICOS
Grfico 1. La planeacin ambiental regional en el momento actual ............................................
Grfico 2. Gestin Ambiental Sostenible .....................................................................................
Grfico 3. Actores vinculados a la gestin ambiental ..................................................................
Grfico 4. Relaciones entre sistemas ...........................................................................................
Grfico 5. Concertacin para la actuacin regional ....................................................................
Grfico 6. Planeacin regional - Concertacin ...........................................................................
Grfico 7. Gestin Ambiental Regional .......................................................................................
Grfico 8. Condiciones del desarrollo sostenible ........................................................................
Grfico 9. Elementos normativos ................................................................................................
Grfico 10. Elementos tcnicos ...................................................................................................
Grfico 11. Procesos e implicaciones ..........................................................................................
Grfico 12. Elementos de orden administrativo ...........................................................................
Grfico 13. Elementos de orden administrativo. Sntesis .............................................................
Grfico 14. Actores Participacin - Coordinacin ......................................................................
Grfico 15. Modelo organizacional SIGAM ................................................................................
Grfico 16. Modelo organizacional SIGAM. Componentes .........................................................
Grfico 17. Instrumentos para la gestin ambiental .....................................................................
Grfico 18. Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestin ambiental ........................
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ESQUEMAS
Esquema 1. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 1 ......................................................
Esquema 2. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 2 ......................................................
Esquema 3. La coordinacin para la Gestin Ambiental Municipal ............................................
Esquema 4. Coordinacin Ambiental Municipal Interna .............................................................
Esquema 5. Coordinacin Ambiental Municipal Externa .............................................................
Esquema 6. Los espacios para la coordinacin del SIGAM ..........................................................
Esquema 7. Estructura organizacional SIGAM .............................................................................
Esquema 8. Estructura administrativa actual - Tipologa A ...........................................................
Esquema 9. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa A - segn Modelo ...............................
Esquema 10. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa A - Propuesta ....................................
Esquema 11. Estructura administrativa actual - Tipologa B ..........................................................
Esquema 12. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa B - segn Modelo .............................
Esquema 13. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa B - Propuesta ....................................
Esquema 14. Estructura administrativa actual - Tipologa C .........................................................
Esquema 15. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa C - segn Modelo .............................
Esquema 16. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa C - Propuesta ...................................
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CUADROS
CUADRO 1. Estructura administrativa SIGAM Tipologa A ..........................................................
CUADRO 2. Estructura administrativa SIGAM Tipologa B ..........................................................
CUADRO 3. Estructura administrativa SIGAM Tipologa C ..........................................................
113
119
125
INTRODUCCIN
El presente trabajo es el resultado del inters del Ministerio del Medio Ambiente en adelantar una labor
integral y coordinada, desde la Nacin hacia los municipios, para involucrar la gestin ambiental en el
ejercicio de la gestin pblica como un proceso organizado, continuo e inherente a sta.
De conformidad con la propuesta presentada por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA, de la
Universidad Nacional de Colombia1, para la conceptualizacin, diseo y puesta en marcha de un Modelo
de Sistema de Gestin Ambiental Municipal, el estudio para la formulacin del Modelo SIGAM parti de
realizar un anlisis global sobre la gestin ambiental, tendiente a identificar su situacin actual y responder,
entre otras, inquietudes como: Qu es la gestin ambiental municipal, Cmo se desarrolla, Con quin se
realiza, sus objetivos, alcances, el mbito de aplicacin y la identificacin de los recursos, mecanismos
e instrumentos necesarios, o disponibles, para llevarla a cabo.
Adems de contar con la experiencia acumulada por el Ministerio y el Instituto tanto a nivel de
conceptualizacin sobre el tema, como en el desarrollo de metodologas para la formulacin de Agendas
Ambientales y el diseo de Guas Metodolgicas para la formulacin de Planes de Accin Ambiental
Local, se realiz una revisin documental que se detalla en la bibliografa general y que abarc, entre
otros, los siguientes temas:
La informacin considerada por el Ministerio y relacionada en los trminos de referencia del proyecto.
Informacin relativa a la gestin municipal, gestin ambiental, ordenamiento territorial, ordenamiento
ambiental; metodologas y guas existentes.
Documentacin sobre teora de Modelos y teora de Sistemas, asociados a la gestin ambiental.
Estudio de normas relacionadas con las obligaciones de las entidades territoriales y de las autoridades
ambientales en medio ambiente y gestin pblica, (legislacin colombiana), y otras relativas a la
gestin ambiental (serie de normas ISO 9000 e ISO 14000), entre otras.
Revisin y anlisis de los instrumentos y mecanismos existentes en el pas, de factible aplicacin para
el apoyo a los procesos de gestin ambiental municipal.
Documentacin sobre indicadores ambientales.
La informacin especfica de cada uno de los municipios seleccionados para el desarrollo de estudios
piloto y relativa a la gestin ambiental municipal, agendas ambientales, ordenamiento territorial y
toda la informacin local, que permitiera la realizacin de diagnsticos globales y la identificacin
de las potencialidades y problemticas ambientales y territoriales, de los aspectos funcionales e
institucionales y del estado del arte sobre la gestin administrativa municipal.
Para cumplir el objetivo propuesto, y tras el anlisis preliminar, se plante abordar el tema como una
propuesta que apuntara a lograr la organizacin de las piezas que entran en juego en la gestin ambiental
municipal, que partiendo de la base del conocimiento de la dotacin ambiental local se convirtiera en
la brjula que orientara a los municipios para administrar esa dotacin ambiental, sobre la realidad de
los recursos disponibles y requeridos para hacerlo, y brindando los lineamientos que permitieran conducir
y disponer la estructura municipal, para lograr los objetivos de la gestin ambiental y hacerla parte de
sus procesos de gestin pblica. Adoptar un enfoque ms esquemtico, dinmico y flexible, que permitiera
1
Propuesta presentada por el IDEA, en atencin a la invitacin del Ministerio del Medio Ambiente, para participar en el concurso del
Proyecto SIGAM. Mayo 7 de 2001.
18
solucionar las dificultades de la gestin ambiental partiendo de un men de alternativas organizacionales,

principios orientadores y guas instrumentales y metodolgicas.
De otro lado, si partimos de la consideracin, globalmente compartida, del municipio como un sistema
en el que intervienen una serie de procesos y factores que afectan la evolucin de cada una de sus
partes, la visin de una gestin municipal integral que incluye la gestin ambiental, implica su
consideracin desde un enfoque sistmico.
Bajo estas premisas, el enfoque de este trabajo se orienta a definir un marco conceptual, metodolgico,
procedimental y sistmico para ordenar la distribucin y el funcionamiento de la administracin municipal,
con miras a obtener un esquema o modelo administrativo en el que se involucra el concepto de gestin
ambiental en el ejercicio de la administracin pblica.
Con estos insumos se defini entonces un marco conceptual para la propuesta organizacional, en el que
se incluyen las variables y los elementos de fundamental consideracin, por su relevancia e implicaciones
en los procesos de la gestin ambiental municipal. Esta labor se nutri con el desarrollo de experiencias
piloto en 6 municipios colombianos, los cuales, a su vez, se clasificaron en tres grupos o tipologas
municipales en virtud de su tamao, de su importancia funcional regional y su condicin de capitales
departamentales y/o de reas metropolitanas prximas a alcanzar el milln de habitantes; ejercicio que
permiti robustecer la propuesta y ajustarla a la realidad de los municipios en cuestin, en una labor de
permanente retroalimentacin que favorece su autenticidad y legitimidad.
Atendiendo estos lineamientos, este documento se ha dividido en dos captulos en los que se plantea el
marco conceptual y contextual en el cual se desarrolla la Propuesta Organizacional del Sistema de
Gestin Ambiental Municipal SIGAM, partiendo de las definiciones, conceptos y elementos de base del
sistema, hasta llegar al detalle de la propuesta y sus componentes, y culminando con los instrumentos de
apoyo con que cuenta el municipio para el ejercicio de la gestin ambiental y para la aplicacin de
sistemas de gestin ambiental municipal.
El primer captulo contiene los fundamentos conceptuales de la propuesta. Se inicia con una aproximacin
al tema, donde la gestin ambiental municipal es vista como parte de la gestin pblica. Esta visin se
complementa con el marco legal e institucional de la gestin ambiental en Colombia, por ser la norma
una de las bases y condicionantes tanto de la gestin pblica como de la ambiental. Adems de sealar
las problemticas inherentes a la gestin ambiental, desde el mbito regional y municipal, se identifican
las fortalezas y oportunidades con que cuentan los municipios para realizar una gestin ambiental exitosa.
En segunda instancia se abordan, de manera sinttica, las teoras de modelos y sistemas y su relacin con
la gestin ambiental, desde la condicin de considerar el municipio como un sistema integrado por
mltiples subsistemas (el natural, el social, el econmico, el administrativo, etc.), y de acometer su manejo
bajo una propuesta sistmica de organizacin administrativa, como la mejor manera de encarar una
gestin ambiental que se inicie enfrentando las dificultades que experimentan los municipios colombianos.
El segundo captulo corresponde a la conceptualizacin y diseo del SIGAM: el Sistema de Gestin
Ambiental Municipal como una Propuesta Organizacional. Este captulo busca traducir las conclusiones
de los fundamentos conceptuales y se orienta a explicar el SIGAM, qu lo condiciona y cmo est
integrado. Describe la base conceptual del SIGAM, su estructura y componentes. Se define qu es el
SIGAM, sus objetivos, funciones y su aporte a la solucin de la problemtica de gestin ambiental
identificada en los mbitos municipal y regional.
En segundo lugar se expone la propuesta organizacional SIGAM, su base estructural y funcional, las
variables o aspectos que lo soportan y condicionan y los componentes del sistema, para concluir con la

19
contextualizacin y representacin del modelo SIGAM segn las tipologas planteadas; es decir, la propuesta organizacional para cada una de las tres tipologas de municipios: el modelo traducido a esquemas de organizacin administrativa y la propuesta funcional para cada una de las tipologas, en respuesta a las condicionantes de orden normativo, tcnico, administrativo y de coordinacin.
El texto culmina con una relacin de los instrumentos con que cuenta el municipio para la aplicacin
del SIGAM. Bsicamente describe el contenido de una serie de documentos que el proyecto ha elaborado
como soporte metodolgico y procedimental para la aplicacin de sistemas de gestin ambiental
municipal, y en ellos se han desarrollado temas considerados clave para su introduccin y desarrollo,
como lo son, por ejemplo, la normativa ambiental, las herramientas y mecanismos de apoyo a la gestin
ambiental, los indicadores ambientales, de gestin y seguimiento, las estrategias de aplicacin, seguimiento
y capacitacin, entre otros.
La introduccin de un Sistema de Gestin Ambiental Municipal es un proceso que, para su efectividad,
requiere mucho ms que una simple adopcin por decreto. Como proceso implica la existencia de unas
condiciones bsicas, el cumplimiento de requisitos mnimos, su ordenacin y planeacin. Como
complemento a la propuesta organizacional SIGAM, se ha diseado una estrategia bsica procedimental
e instrumental que contiene las fases o etapas propuestas para su aplicacin, con los respectivos requisitos
y las condiciones que el municipio debe cumplir en cada una de ellas; estrategia que ha sido desarrollada
en el documento denominado Gua Administrativa para la Gestin Ambiental.
Finalmente se adjuntan, como anexos, una serie de documentos que soportan, amplan o desarrollan
algunos de los temas tratados.
Captulo 1
Fundamentos conceptuales y metodolgicos

de la propuesta organizacional para la
gestin ambiental municipal
El proyecto SIGAM tiene como objetivo

principal la realizacin de un Proceso de
anlisis, conceptualizacin y propuesta
tcnica para desarrollar un Modelo que gue
la Gestin Ambiental Municipal. Para lograr
este objetivo se plantea abordar el SIGAM
como una propuesta organizacional:
ordenar la actuacin municipal en torno a
la gestin ambiental territorial. Esto implica
reconocer y poner en orden todos los
elementos relacionados con el proceso de
gestin ambiental; por lo tanto implica la
identificacin, evaluacin y organizacin de
diversos componentes y aspectos, entre los
que se encuentran:
La conceptualizacin del enfoque
administrativo: Se refiere a la construccin
de conceptos y criterios para orientar el
manejo y la administracin de los recursos
y medios institucionales hacia el logro de
un mejor ambiente en el municipio y que
permitan hacer ms eficiente e integral la
1
GAM: Lase Gestin Ambiental Municipal.
actuacin municipal, responder las

incgnitas bsicas e identificar desde el
objeto y los sujetos de la gestin
ambiental, hasta el hacia dnde
(responder al qu, cmo, con quin, para
qu, cundo y con qu de la GAM1).
La construccin y adecuada utilizacin
de los instrumentos y medios para
conocer, evaluar y predecir la condicin
y dinmica de los procesos ambientales
locales, lo que incluye: El conocimiento
del territorio, sus caractersticas y particularidades, potencialidades y problemticas relacionadas con la condicin
ambiental, de los recursos naturales, las
condiciones de su oferta y demanda, o
las implicaciones regionales respecto a su
conservacin y/o aprovechamiento. El
conocimiento territorial es fundamental,
y contribuye a precisar las condiciones
de la actuacin, a definir qu tenemos,
en qu condiciones, y qu vamos a
administrar.
22
El desarrollo de mtodos y la aplicacin

de instrumentos que permiten planear,
coordinar, evaluar y ejecutar acciones y
proyectos de manera programada y competente que incluye la formulacin de
planes, programas y proyectos y la aplicacin de instrumentos de seguimiento y
evaluacin.
La construccin o adecuacin de la base
organizacional y funcional de la administracin municipal y los grupos locales de
inters que incluye la organizacin de
dependencias, competencias y funciones
necesarias para afrontar las tareas de
gestin ambiental en forma competente
y adecuada con los desafos y objetivos
planteados por el municipio y su
comunidad. Este trabajo incluye el anlisis
de la gestin ambiental desde el marco
de la gestin pblica, la identificacin de
las dificultades comunes asociadas con
su ejercicio, tanto regional como municipal, y la identificacin del potencial o
de las fortalezas con que cuentan los
municipios para soportar la aplicacin de
sistemas de gestin ambiental como un
primer paso para orientar las soluciones,
como la definicin de las obligaciones de
la administracin (funciones, responsabilidades y competencias), y la evaluacin
del recurso humano, tecnolgico, instrumental y econmico con que se cuenta
para encauzar y apoyar los procesos
locales.
La evaluacin y proposicin de medios
para la vinculacin coordinada de la
oferta externa: Identificacin de las instancias, entidades o actores con responsabilidades e intereses frente a la gestin
ambiental municipal: instituciones, academia, investigadores, Sistema Nacional
Ambiental, cooperacin nacional o internacional, comunidades, grupos; as como
las formas ms apropiadas para su
participacin.
La definicin de medios para el manejo
de otros recursos: Donde se incluyen los

instrumentos y mecanismos que sirven de
apoyo al proceso y facilitan la definicin
de temas, la relacin y coordinacin entre
las partes, y el acceso a nuevos recursos,
entre otros.
Bajo la premisa de ordenar la actuacin
municipal, el desarrollo conceptual que gua
la formulacin del SIGAM comienza por
identificar y conocer los temas expuestos. Esta
parte del documento define el marco
conceptual de la propuesta organizacional
desarrollada por el IDEA, y contiene los
elementos tericos, asociados a la gestin
ambiental y a su ejercicio bajo un enfoque
sistmico, como uno de los fundamentos para
el planteamiento del SIGAM.
Este captulo contiene los fundamentos conceptuales y metodolgicos de la propuesta
organizacional SIGAM. Consta de dos partes,
la primera se inicia con una aproximacin a
la gestin ambiental vista como parte de la
gestin pblica, y el marco legal e
institucional de la gestin ambiental en
Colombia.
En segunda instancia, se abordan las teoras
de modelos y sistemas, y sus implicaciones
en la gestin ambiental, bajo la premisa de
considerar el municipio como un sistema
integrado por mltiples subsistemas: el
natural, el social, el econmico, el administrativo, etc., cuyo funcionamiento, relaciones
e interrelaciones se constituyen en condicionantes para la gestin ambiental.
1.1 LA GESTIN AMBIENTAL COMO

GESTIN PBLICA
Esta parte del documento analiza el papel de
la administracin pblica en la gestin
ambiental. Parte de identificar sus antecedentes y problemas ms relevantes derivados

del proceso de descentralizacin y municipalizacin iniciado en el pas desde finales

de la dcada de los aos 80, la aplicacin y
logros de los ltimos desarrollos normativos
e institucionales de la GAM y la contribucin
hecha por la legislacin ambiental y urbanstica reciente.
Con este recuento de antecedentes se busca
mostrar cmo, paralelo a la evolucin del tema ambiental a nivel internacional, el pas ha
tenido una importante produccin de
instrumentos, de tipo normativo y organizacional, principalmente encaminados a involucrar el tema ambiental en las propuestas de
planeacin, desarrollo y ordenamiento territorial y en los procesos de la gestin pblica.
1.1.1 La gestin ambiental en Colombia.
Antecedentes
En el mbito internacional, la Gestin
Ambiental tiene sus races en las reuniones
mundiales realizadas por el llamado Club
de Roma, iniciadas hacia finales de los aos
60. Este Club estaba conformado por un
grupo de ciudadanos, intelectuales y hombres
de empresa de todos los continentes, quienes,
preocupados por el futuro inmediato de la
humanidad, invitaron al Grupo sobre Dinmica de Sistemas del Instituto Tecnolgico
de Massachusetts (MIT) para realizar un
estudio sobre las tendencias e interacciones
de un nmero limitado de factores que
amenazaban a la sociedad global. Este
informe diagnstico y prospectivo, denominado Los lmites del Crecimiento (1972),
examina a fondo las interrelaciones entre
crecimiento de la poblacin, desarrollo
industrial y agrcola, utilizacin de los
recursos naturales y contaminacin del
medio ambiente. Su objetivo era llamar la
atencin de los responsables de la
conduccin de la humanidad para prever las
medidas y las polticas que seran oportunas
para evitar una situacin catastrfica.
23
A estas inquietudes le siguieron trabajos

posteriores, entre los que se destacan: la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Medio ambiente humano (Estocolmo, 1972),
la creacin del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente -PNUMA(Hbitat I, Vancouver, Canad, 1976); el informe de la Comisin de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo: Nuestro
Futuro Comn (Informe Brundtland,
1987); La Conferencia Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la
Tierra, Ro de Janeiro, 1992), y la Segunda
Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Asentamientos Humanos: Hbitat II (Estambul, Turqua. 1996).
Esta creciente preocupacin por el tema
ambiental, durante los ltimos decenios, se
manifiesta en el tambin creciente inters por
lograr el desarrollo sostenible y la bsqueda
de acciones, lineamientos, instrumentos y
mecanismos que lo hagan posible, con lo
cual el pas se ha beneficiado de los avances
y la produccin (conceptual, metodolgica,
instrumental y tecnolgica), a la vez que ha
obtenido logros con la aplicacin de iniciativas locales, aportando al mejoramiento
continuo.
Algunos de esos productos son: las propuestas para la formulacin e implementacin de
Agendas locales, los libros verdes de las
ciudades, la inclusin de indicadores de calidad en la gestin ambiental; la consideracin
del tema ambiental en los planes de
desarrollo, de ordenamiento territorial y en
la normativa y reglamentacin pertinente, en
todos sus niveles; la realizacin de proyectos
de conservacin y restauracin de ecosistemas, as como los de control a la contaminacin y transporte sostenible; la valoracin
del potencial ambiental de las naciones y de
los costos asociados a su deterioro y preservacin, la normativa sobre gestin y calidad
ambiental, la bsqueda de la calidad total,
24
tecnologas limpias y la gestin empresarial

asociada a los objetivos ambientales (Serie
de Normas ISO 9000 y 14000), entre otras.
En ltimas, la conciencia y valoracin del
tema y de su problemtica y la introduccin
de acciones concretas para alcanzar los
objetivos ambientales propuestos.
2420 de 1968). Un ao despus de la reunin

de Estocolmo, con la Ley 23 de 1973, se lanza
el Cdigo Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de proteccin del Medio
Ambiente, en una versin de vanguardia en
Latinoamrica, modelo en su momento y an
vigente en muchos de sus artculos.
Esta perspectiva internacional plantea retos

y obligaciones locales. Es necesario materializar instrumentos de trabajo prctico en los
municipios colombianos y dotarlos con las
herramientas, tcnicas, jurdicas y administrativas necesarias para la generacin de planes
locales que brinden una orientacin ms
estratgica y real de su gestin ambiental.
Lamentablemente, la capacidad instalada
en la mayora de los municipios no permite
una adecuada insercin de los temas
ambientales en sus planes de desarrollo y sus
POT. Por ello, este proyecto tiene la responsabilidad de propiciar, a travs de modelos
sencillos y aprehensivos, instrumentos y
estrategias que permitan a los municipios
definir y poner en marcha su propia agenda
ambiental.
Luego, en 1991, se adopta la Constitucin

Poltica de Colombia: en cerca de 80 artculos
hace referencia al derecho de los ciudadanos
a gozar de un ambiente sano; fija responsabilidades ambientales al Estado y la Sociedad
civil y fomenta la participacin ciudadana.
En Colombia, la evolucin de la Gestin

Ambiental ha tenido correspondencia directa
con las reuniones internacionales y con los
procesos de creacin y formacin del SINA,
pero tambin en relacin con el proceso de
descentralizacin administrativa y poltica de
los departamentos y municipios, lo cual se
ha visto reflejado en la adopcin de nuevas
responsabilidades y la aplicacin de diversas
iniciativas, que han conducido a las autoridades municipales a realizar ajustes y
adaptaciones a sus estructuras internas de
funcionamiento y a asumir nuevas funciones
y competencias.
Son indicativos de este proceso la creacin
del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA,
adscrito al Ministerio de Agricultura (Decreto
En 1992, despus de la Cumbre de la Tierra,

Colciencias y la Universidad Nacional inician
el Perfil Ambiental Urbano de Colombia con
el caso de Manizales, en una aproximacin
conceptual, metodolgica y de gestin
mediante participacin, investigacin y trabajo interdisciplinario. En el marco del compromiso de Colombia con la Agenda 21, el
DAMA y las Universidades Nacional, Javeriana y de los Andes, realizan las Agendas Ambientales de las localidades de Bogot, como
herramientas de planificacin para orientar
el desarrollo desde la perspectiva ambiental.
La Ley 99 de 1993 liquida el Inderena, crea
el Ministerio del Medio Ambiente, establece
las bases del SINA (Sistema Nacional
Ambiental) y tiene en cuenta la intervencin
de las comunidades en la gestin y control
del ambiente. Este se constituye en un hecho
trascendental por las modificaciones que
introduce en el manejo ambiental y sus
implicaciones en la gestin ambiental
nacional. Con la creacin del Ministerio del
Medio Ambiente y del SINA, se supera la
visin coyuntural, cortoplacista y conservacionista que prevaleci en el Inderena, y se
inicia un proceso sistmico orientado hacia
el desarrollo sostenible, que, adems,
involucra la intervencin gremial y la
participacin de la sociedad civil.
25

Finalmente, la produccin legislativa

desarrollada con posterioridad a la Constitucin Poltica de 1991 ha incorporado en
su articulado el tema ambiental; prueba de
ello se encuentra, entre otras, en la ley 152
de 1994, que establece la obligatoriedad de
incorporar programas y proyectos ambientales en los planes de desarrollo; la Ley 142
de 1994 (prestacin de servicios pblicos),
la Ley 134 de 1994, que establece criterios y
mecanismos para la participacin de las
comunidades en los procesos de planeacin
de las entidades territoriales, y la Ley 388 de
1997, de Desarrollo Territorial, que incluye
el componente ambiental como base para el
ordenamiento del territorio.
Como otro resultado de este proceso, el
Ministerio del Medio Ambiente ha avanzado
en la formulacin de Polticas Ambientales y
en el diseo de instrumentos para la Gestin
Ambiental en el pas; muestra de ello son los
desarrollos logrados mediante el programa
FIGAU, entre los cuales se suscribe el diseo
del Modelo de Sistema de Gestin Ambiental
Municipal SIGAM que ahora nos ocupa, y
las propuestas para la implementacin del
SIGAM, del Sistema de informacin ambiental municipal, del Sistema de indicadores
ambientales urbanos -SIAU- y de los
observatorios ambientales urbanos, entre
otros. Complementariamente, con el apoyo
del Ministerio, se han realizado numerosas
experiencias de planeacin ambiental desde
las Corporaciones Autnomas Regionales,
tanto regionales como a nivel local y urbano.
En sntesis, la gestin ambiental local es
competencia de las administraciones municipales que tienen la obligacin de velar por
un ambiente sano, hacer cumplir la funcin
social y ecolgica de la propiedad y preservar
el patrimonio cultural y ambiental de la
nacin, en el marco de un esquema planeado
y participativo, que incluye el cumplimiento
de diversas funciones normativas, de
regulacin y control, por un lado; y por otro,

las de planeacin, formulacin ejecucin y
seguimiento de planes y proyectos ambientales sin desconocer las implicaciones de las
relaciones del ente territorial, tanto endgenas como exgenas.
1.1.2 La Gestin Ambiental.
Identificacin de la problemtica
Pese a los evidentes logros en materia
legislativa y de normas ambientales que ha
alcanzado el pas en las dos ltimas dcadas,
stas no encuentran equivalencia en el nivel,
medios y recursos que los municipios
colombianos otorgan a la gestin del medio
ambiente. Estas limitaciones se reflejan en
mltiples niveles de madurez y consolidacin
alcanzados por las entidades locales
encargadas de la GAM, lo cual ha conducido
a la necesidad de aclarar el papel de las
autoridades municipales en el manejo del
medio ambiente y de organizar la asignacin
de sus funciones y competencias, en el marco
de una estrategia general de fortalecimiento
institucional de las autoridades municipales.
En materia ambiental, la Constitucin Poltica
de 1991 y los desarrollos legislativos posteriores determinaron nuevas funciones y
responsabilidades a las entidades territoriales,
y de manera especial al municipio como
unidad bsica de la actuacin territorial. El
municipio es considerado como un actor
fundamental dentro del Sistema Nacional
Ambiental y la base institucional y territorial
de la organizacin poltica - administrativa
del pas. De igual manera, en el marco de
las agendas nacionales y convenios
internacionales, las administraciones locales
adquieren un papel protagnico, por la
eficiencia que puede alcanzar la gestin
ambiental dentro de la descentralizacin y
la autonoma, en el fortalecimiento de la
democracia y empoderamiento de las
comunidades. Dentro de este marco, la proxi-
26
midad de las comunidades con sus administraciones hacen ms viable la realizacin de

acciones que permitan avanzar hacia los
objetivos del desarrollo sostenible.
Pese a ello, el municipio es la entidad ms
dbil en materia de gestin ambiental. El
proceso de descentralizacin le deleg ms
responsabilidades, sin un proceso previo de
fortalecimiento para el conocimiento, articulacin y coordinacin de los actores e
instrumentos, que le permitiera cumplir
eficientemente su misin.
Por su parte, las Corporaciones Autnomas
Regionales cumplen un papel estratgico
frente a los municipios en materia de asesora,
promocin, ejecucin, financiacin y
cofinanciacin de proyectos ambientales,
adems de ser la autoridad ambiental
regional. No obstante, las administraciones
municipales, en general, no tienen claridad
acerca de las funciones y competencias que
en materia ambiental les han sido asignadas
y en muchos casos pretenden delegar sus
responsabilidades ambientales en las mismas
Corporaciones, presentndose entre ellos una
relacin conflictiva2.
1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio

de la gestin ambiental. Aunque no es objeto
de este trabajo evaluar la gestin ambiental
nacional, no obstante se seala que las
entidades territoriales municipales, en su
mayora, han tenido un papel marginal en la
misma. Lo anterior obedece a mltiples
factores que han concentrado las prioridades
(e inversin) en otros asuntos coyunturales.
Con la evolucin, a nivel mundial, de los
conceptos sobre medio ambiente y desarrollo
sostenible, y el creciente inters por abordar
2
3
procesos de gestin ambiental que involucren

a la totalidad de los actores, se han desarrollado nuevos conceptos, normas y programas que
buscan una participacin ms amplia y activa
de la sociedad; pese a ello existen problemas
comunes a nivel global, que an no logran su
real solucin, entre los que se encuentran3:
Los programas medioambientales, en su
mayora, se fundamentan en el establecimiento de normas y controles; sin embargo
la existencia de la norma no garantiza su
cumplimiento.
La administracin pblica no cuenta con
instrumentos apropiados para la gestin y
el control que, adems de dirigir, le permitan crear las condiciones para que los actores sociales y empresariales desempeen
adecuadamente su papel.
Voluntad poltica: aparentemente los
valores medioambientales tienen alta
prioridad para los electores, y muy baja
para sus representantes y administradores
pblicos. Incluso, a nivel estatal, las polticas medioambientales aparecen subordinadas frente a otras polticas, como las de
obras pblicas, desarrollo industrial, etc.
Problemas jurdicos: ocurre en varios sentidos. Primero, se adoptan leyes internacionales que carecen de un desarrollo en
la legislacin estatal; y, segundo, cuando
existe la legislacin estatal, sta no se aplica por falta de capacidad para hacer
cumplir la norma.
De recursos: la falta de voluntad poltica
genera, adems, el retraso o la debilidad
institucional para asumir la gestin
ambiental. El presupuesto asignado a las
instancias que asumen el tema ambiental
no se corresponde con los requerimientos,
ni su ejecucin con las prioridades.
Caos administrativo: En este punto la
problemtica es diversa: mezcla de funcio-
Adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Trminos de referencia para la contratacin del SIGAM.
Vega Mora, Leonel. 1999. Gestin medioambiental. Un enfoque sistmico para la proteccin global e integral del medio ambiente.
DNP, Unidad de poltica ambiental. TM Editores.

nes y procedimientos, traslape de funciones entre dependencias e instituciones

malgastando los recursos humanos y
econmicos; instrumentos desarrollados
para solucionar coyunturas o eventualidades y no procesos de desarrollo, etc.
Segn el PNUMA, en este tema intervienen
varios elementos:
Dificultad de situar e identificar los departamentos y el personal responsable de la
realizacin de programas y proyectos especficos. Esto debido a la falta de continuidad de las instituciones nacionales y del
personal y, a la falta de registros sistemticos de las actividades y a las difusas
responsabilidades.
A nivel estatal, los organismos sectoriales,
incluso los que trabajan con notables
implicaciones medioambientales, no estn
relacionados con el organismo ambiental
nacional4.
El compromiso empresarial con una actuacin medioambiental adecuada. El tema

del medio ambiente se ha convertido en
una importante presin para las empresas;
sin embargo no siempre se reconoce la
relevancia de una apropiada actuacin
medioambiental y para muchas de ellas
el control ambiental a sus actividades,
antes que un compromiso se percibe como
una obstculo a la produccin que, a
cambio de beneficios, lo que genera son
costos adicionales. El resultado comn es
que tratan de evadir la norma para evitar
inversiones en tecnologa y/o procesos
ambientalmente sanos.
El pblico en general: La nuestra es, sin
dudas, una sociedad de consumo: consumidores y usuarios de bienes y servicios,
4
27
generadores de contaminacin y residuos.

La comunidad en general y cada persona,
de manera individual, tiene un papel y un
compromiso en la gestin ambiental;
compromiso que no siempre se cumple.
Para lograrlo, se requiere contar con
informacin adecuada, canales apropiados de comunicacin, y participacin en
la toma de decisiones.
Estas dificultades, que se convierten en problemticas globales por estar presentes en todo
el planeta, se manifiestan en mayor o menor
medida en virtud del nivel de desarrollo
alcanzado en cada pas, y del compromiso
medioambiental asumido por los Estado y sus
sociedades. Su solucin parte desde ampliar
el enfoque de la gestin ambiental, hasta el
ajuste de las prioridades sociales, polticas y
econmicas en torno a la sostenibilidad5.
Entre otros factores que han hecho perder
relevancia a la gestin ambiental se destacan: la profunda problemtica de orden
pblico del pas; la crisis econmica en que
estn sumidos la mayora de los municipios;
la debilidad de los gobiernos locales y su
consecuente falta de presencia y gestin (falta
de gobernabilidad); el pobre desempeo
ambiental de muchas industrias y del sector
privado, derivado de la falta de control y
seguimiento; la debilidad y atomizacin de
los espacios y formas de participacin ciudadana; y la ausencia de claridad en torno al
establecimiento de metas y de la distribucin
de la inversin.
Resulta claro, desde el anlisis legislativo, que
las responsabilidades de planificacin y
ordenamiento ambiental, de coordinacin,
PNUMA. 1987. Impacto global de las actividades de las agencias medioambientales en el mundo. Informe de evaluacin UNEP/
RE.87. Ediciones PNUMA, Nairobi. En: Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pg. 16.
Segn Vega Mora, Leonel (1999), ampliar el enfoque de la gestin ambiental implica abordarla con mayor integralidad, vinculando
e integrando al medio ambiente como el objeto de gestin, y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de ella. Ajustar
las prioridades conlleva, por su parte, cambios de orden social relacionadas con las prioridades polticas e institucionales y la
trascendencia del tema y de sus implicaciones sociales, y con la visin que tiene la sociedad sobre el medio ambiente frente a sus
intereses, valores y perspectivas.
28
apoyo y participacin en los procesos de

gestin ambiental, competen a todos los
niveles, desde el nivel nacional, hasta la
unidad territorial bsica que es el municipio.
Sin embargo, la experiencia muestra serias
debilidades en el proceso.
Es as como los departamentos, en su
mayora, no han asumido con firmeza su
papel de coordinacin y apoyo en el tema
ambiental hacia las entidades territoriales de
su jurisdiccin, y puede decirse que no
existen directrices departamentales que
orienten el planeamiento ambiental para la
construccin de una visin ambiental global
que, a su vez, permita conducir las propuestas
regionales de las Corporaciones.
En general, el apoyo tcnico, presupuestal y
financiero desde los departamentos hacia los
municipios resulta escaso o inexistente. Es
probable que esta situacin sea una consecuencia de las modificaciones introducidas
en el pas luego de la expedicin de la nueva
Constitucin Poltica de 1991 y la legislacin
complementaria, o del mismo proceso de
descentralizacin poltica y administrativa,
lo que se ha traducido en una prdida de
poder, de competencias y de recursos para
los departamentos. Lo cierto es que los departamentos han perdido el papel de liderazgo
regional y an no asumen la orientacin de
la poltica ambiental en su territorio.
Por su parte, las Corporaciones autnomas,
como autoridad ambiental en el mbito
regional, vienen desempeado la conduccin
de la planeacin ambiental dentro del rea
de su jurisdiccin, elaboran planes de gestin
ambiental regional PGAR, planes ambientales trianuales PAT y determinantes
ambientales regionales que deben ser atendidas por los municipios para el ejercicio de la
planeacin y el ordenamiento territorial local.
Pese a ello, en muchos casos, las corporaciones no cuentan con una visin regional;
en consecuencia, sus planes carecen de

integralidad en la mirada del territorio,
situacin que dificulta la atencin de problemticas subregionales y municipales.
Adicionalmente, cada municipio emplea
segn su conveniencia, y de manera completamente aislada y desligada de una poltica
regional, las determinantes ambientales para
el ordenamiento territorial definidas por la
corporacin. La consecuencia evidente es la
carencia de integralidad regional en los
planteamientos municipales. La ausencia de
una visin ambiental regional y de un compromiso regional por parte de los municipios hace
que sus planes de ordenamiento desconozcan
las implicaciones regionales de sus actuaciones, precisamente por falta de conocimiento (del potencial y las fragilidades territoriales)
y de coordinacin entre los intereses de desarrollo de uno y otro municipio. Ejemplo tpico
de esta situacin se encuentra en las propuestas de ordenamiento territorial, cuando un
municipio define un rea de proteccin en una
zona limtrofe, y su vecino, por ejemplo, localiza en la zona contigua un polgono industrial, un relleno sanitario o una infraestructura
de alto impacto (Vase grfico 1).
Tampoco hay que desconocer las situaciones
contrarias, donde las Corporaciones terminan
atendiendo problemticas que son competencia directa de los mismos municipios,
llegando a casos extremos como los relacionados con la prestacin de servicios pblicos
bsicos. Frente a una corporacin ms dinmica, los municipios llegan a desatender el
cumplimiento de funciones y/o responsabilidades propias de la entidad territorial,
asignadas por Ley.
Otro tema conflictivo que afecta la gestin
ambiental municipal es el mismo desconocimiento, por parte de las administraciones
municipales, del papel que juega el municipio
en el espacio regional, y de su rol frente a la
29

Grfico 1
La planeacin ambiental regional en el momento actual
Planeacin Ambiental
OFERTA
Corporacin
Planes de Gestin Ambiental Regional
Planes Ambientales Trianuales
Determinantes Ambientales POT
DEMANDA
Mpio. 1
Mpio. 2
Mpio. 3
Mpio. 4
PROBLEMTICAS
POTENCIALIDADES
VISIN REGIONAL
corporacin, desaprovechando las posibilidades de apoyo y los espacios para la interlocucin. Tal desconocimiento, sumado a la actitud
burcrata que reina en algunas corporaciones,
va en detrimento de una actuacin regional
integral y dificulta las relaciones entre la entidad territorial y el ente regional.
Adems de lo anterior, se reconocen otras
problemticas y debilidades concretas desde
el mbito regional, que se sintetizan en el
siguiente listado:
Planeacin, proyecto ambiental regional: La
corporacin generalmente no cuenta con un
proyecto ambiental de regin que soporte
la definicin de polticas, prioridades, estrategias y lneas de accin y que, adems, de
lnea a los municipios para el ejercicio de
la planeacin y actuacin ambiental local.
Planeacin: Falta coordinacin en los
procesos de planeacin en los niveles
nacional, regional y local en el marco de
las polticas ambientales. Adems, la
planeacin del desarrollo se est haciendo
en el corto plazo permitiendo soluciones
inmediatas y urgentes, pero deja de lado
6
Ministerio del Medio Ambiente. 2001. 0p. Cit.
ACTUACIN INDIVIDUAL
soluciones profundas que permitiran la

planeacin del desarrollo sostenible en el
mediano y largo plazo6.
Relaciones y coordinacin: Muchas de las
dificultades encontradas tienen que ver con
el manejo de las relaciones y la participacin
en los procesos, desde y hacia la Corporacin. An cuando algunas corporaciones
tienen oficinas seccionales o subregionales,
no siempre se cumplen los canales adecuados de relacin entre la corporacin y los
municipios, existiendo, en muchos casos,
distanciamiento y falta de comunicacin y
coordinacin para el manejo de la informacin, de la participacin y de la cogestin
para los asuntos ambientales.
Informacin: Existe un conocimiento detallado sobre algunas fracciones del territorio
regional, y escaso para otras. Esto ocurre
tanto a nivel regional como municipal.
Adicionalmente, con contadas excepciones, no se dispone de bancos de datos o
sistemas de informacin para consulta pblica y de los municipios con informacin
bsica, temtica, de estudios y proyectos
realizados, etc., lo que sera un buen apoyo
para la gestin ambiental local.
30
1.1.2.2 La visin municipal: Identificacin

de dificultades. En este aparte se tratan los
problemas relevantes asociados a la
formulacin de la propuesta organizacional
SIGAM. Los dems aspectos prcticos y
operativos se tratarn en detalle en la Gua
Administrativa, numeral 2.1.1.
La identificacin de las dificultades asociadas
con el ejercicio de la gestin ambiental, como
parte inherente de la gestin pblica, es un
primer paso hacia el mejoramiento de los
procesos. Con la propuesta organizacional
SIGAM se busca clarificar y poner en orden
las piezas del rompecabezas. Por lo tanto, el
SIGAM reconoce dichas debilidades para
involucrarlas en la propuesta organizacional
del modelo conceptual y ampliar sus alcances
y posibilidades desde la gua Administrativa.
Los principales problemas de la gestin ambiental en el mbito municipal, identificados
por el equipo IDEA, se han agrupado en tres
(3) grandes grupos, atendiendo la temtica
relacionada; estos grupos son:
Problemas asociados al enfoque de la gestin ambiental.
Problemtica relativa al manejo de las relaciones municipales y a la coordinacin:
tanto al interior de la administracin municipal, como hacia el exterior.
Dificultades de conocimiento y manejo de
las herramientas, instrumentos y mecanismos de gestin.
a) Problemas asociados al enfoque ambiental. A continuacin se relacionan los

problemas del enfoque relativos a criterios,
conceptos y dems, sobre la gestin
ambiental. Adicionalmente se incluyen las
dificultades de planeacin, por cuanto
stas, en muchos casos, resultan ser una
consecuencia de las primeras (de enfoque).
7
Ibd.
Problema 1. Falta de definicin conceptual

sobre los temas ambientales: no se tiene
claridad sobre qu es la gestin ambiental
y, por ende, cmo abordarla e involucrarla
a la gestin pblica. Esto conlleva problemticas derivadas entre las que se
encuentran:
Segregacin en el tema ambiental: Para
muchos el medio ambiente es lo verde, por ende se asocia exclusivamente
con el espacio rural del cual no se tiene
informacin, desconociendo dicho
componente tanto a nivel urbano como
rural, y desestimando las implicaciones
regionales. Excepto en contadas ocasiones, para el suelo urbano no se considera el tema ambiental y escasamente
se asume bajo los tems de espacio
pblico, reas de riesgo y desarrollo
rural-agropecuario.
El carcter naturalista o conservacionista en la visin y el manejo ambiental
que, entre otras, sesga y polariza la
actuacin.
Problema 2. Primaca de enfoques sectoriales. Se asume que el tema ambiental es
responsabilidad de una nica dependencia
o instancia de la administracin, por lo
tanto, la gestin carece de integralidad.
Incluso, es comn que la ejecucin de obras
y la propia intervencin municipal ocasione
impactos ambientales y/o desconozca los
efectos asociados a la intervencin. Existe
un enfoque de la dimensin ambiental
netamente sectorial, lo cual desarticula los
procesos de gestin, hacindolos menos
eficientes7.
Problema 3. Visin remedial de corto plazo
que atiende la coyuntura y no potencia el
mejoramiento. Generalmente slo se
atienden los aspectos relacionados con la
contaminacin o el deterioro y en muy

contadas oportunidades se plantea la

preservacin, mejoramiento o aprovechamiento sostenible de los recursos y de las
potencialidades ambientales y territoriales.
Problema 4. Capacidad institucional.

Gene-ralmente el municipio cuenta con
pocas organizaciones tcnicas para
soportar las prioridades ambientales. Las
dificultades que enfrenta para asumir una
gestin am-biental integral, participativa,
y prospec-tiva, generan problemticas en
cadena: la carencia de informacin, de
criterios y lineamientos que orienten el
proceso, ligado, en muchos casos, a la
debilidad tcnica y financiera, conduce a
un fraccio-nado conocimiento de la
situacin ambiental; esto dificulta la
identificacin de problemticas y
potencialidades, y su priorizacin, desde
luego, no se corres-ponde con la realidad
territorial y/o con los requerimientos de la
poblacin. As, los recursos invertidos no
siempre se orientan a solucionar los
problemas desde la base y se constituyen
en acciones aisladas, cuya relevancia
termina siendo escasa y discutible.
Algunas administraciones locales han
comenzado, por iniciativa propia, a
fortalecer su gestin ambiental adelantando acciones como la creacin de
secretaras ambientales, apoyo a grupos de
veeduras ciudadanas y Consejos ambientales municipales. Sin embargo, las
iniciativas adelantadas en los municipios
se dan de manera dispersa y, por
consiguiente, su incidencia es relativamente baja8.
Problema 5. Otros problemas relativos al

enfoque ambiental pueden definirse como
asociados con el ejercicio de la planeacin
y se manifiestan desde el enfoque que
orienta la formulacin de los diferentes
8
Ibd.
31
planes municipales, hasta la coherencia

que debe existir entre ellos. En este punto
podemos sealar como problemas ms
evidentes, los siguientes:
Los programas de gobierno generalmente plantean el desarrollo de programas y obras pblicas que, adems
del beneficio municipal, generen una
buena acogida comunitaria. Surgen
entonces inquietudes respecto a la
relevancia y trascendencia real del tema
ambiental en dichos programas, cmo
se plantea el componente ambiental y
cmo hacerlo transversal a los dems
temas y sectores.
La dificultad del municipio para adecuar los programas de gobierno a las
condiciones ambientales locales. Esta
situacin, en muchos casos, es una consecuencia de la segregacin en el tema
ambiental, ya sealada, ya que los
programas de gobierno se orientan a
solucionar problemticas urbanas,
dejando para el campo los temas
asociados con el desarrollo rural y
agropecuario, sin una mirada integral
que involucre las condiciones ambientales locales en dichos planteamientos.
Los planes de gobierno estn planteados
para ser ejecutados en el corto plazo
(perodo de la administracin municipal), y en contadas oportunidades se da
continuidad, de una administracin a
otra, a los programas o proyectos
planteados o ejecutados, pese a la
pertinencia o relevancia de los mismos.
Esta situacin se convierte en problema
puesto que la gestin ambiental requiere de criterios y conceptos amplios y su
intervencin, al igual que muchos de sus
logros, slo son factibles tras intervenciones de mediano y largo plazo.
Efectivamente, tal como lo seala el
Ministerio del Medio Ambiente, falta
32
superar la visin cortoplacista que

prevalece en la planeacin del
desarrollo, para poder atender los
problemas estructurales y orientar las
soluciones hacia el desarrollo sostenible
de mediano y largo plazo9.
Coherencia: Tampoco existe un proceso
de coordinacin en los procesos de
planeacin al interior del municipio. El
componente ambiental, en los diversos
planes, debe tener coherencia y
articulacin, tanto en sus objetivos,
metas, polticas y estrategias, como en
la definicin de proyectos, de lneas de
accin y en la asignacin presupuestal
para su ejecucin. La coherencia debe
darse desde los diagnsticos territoriales, la identificacin de potencialidades y problemticas a solucionar, y
la construccin de visiones objetivo y
modelos de ordenacin para el corto,
mediano y largo plazo.
Adicionalmente, los planes elaborados
por el municipio y la corporacin no
son explcitos en las funciones y responsabilidades ambientales que deben
cumplir cada una de sus instancias y
dependencias. Se hace necesario precisar la relevancia, pertinencia y coherencia conceptual, de enfoque, tcnica,
operativa y de recursos: Cules son los
tems o componentes de cada plan que
deben estar relacionados entre s para
que los objetivos, polticas y metas
ambientales coincidan?; a quin
corresponde la responsabilidad en la
revisin del componente ambiental, y
su coherencia en los distintos planes
municipales? Obviamente, inquietudes
como estas an no estn resueltas.
En el nivel departamental, generalmente, no se incluye el tema ambiental en
las pautas y polticas de desarrollo, de
modo que contribuya en la construc9
Ibd.
cin de una visin ambiental regional

integral. Esta situacin deja de ser una
problemtica exclusiva del nivel regional por cuanto el municipio requiere de
lineamientos para orientar sus procesos
de planeacin hacia objetivos comunes
en el nivel territorial.
b) Problemtica relativa al manejo de las relaciones municipales y a la coordinacin.

Uno de los temas de mayor relevancia en
la gestin es el manejo de las relaciones,
bien se trate de gestin pblica o empresarial. Las buenas relaciones son una garanta
para contar con buenos socios que apoyen los procesos, y para alcanzar las metas
propuestas. Su manejo necesariamente nos
conduce al tema de la participacin:
participacin ciudadana, empresarial e
institucional. Sin embargo, las administraciones municipales suelen asociar el manejo de las relaciones con el ejercicio de la
poltica, lo que ya es un primer problema
que trasciende la prctica de la gestin
ambiental. Con el desarrollo del SIGAM se
han identificado dificultades en el manejo
de las relaciones, tanto al interior de la administracin municipal, como hacia el exterior, las cuales se sintetizan a continuacin:
Dificultad 1. Relaciones institucionales e
interinstitucionales:
La escasa trascendencia y el inadecuado
manejo dado a las relaciones pblicas
y la apertura de la administracin
municipal frente a una amplia participacin interinstitucional, gremial y
comunitaria. El Alcalde es la mxima
autoridad en el municipio y representa
los intereses de los ciudadanos, como
tal, es l quien debe encabezar el
manejo de las relaciones interinstitucionales. En este sentido, existen temas
indelegables como son, por ejemplo, las

relaciones con los distintos niveles de

la administracin pblica en el mbito
nacional, departamental, regional,
intermunicipal, o internacional si es del
caso; la direccin de las relaciones interinstitucionales, la gestin de recursos,
la conduccin del SIGAM, entre otros.
Sobre voluntad poltica: Existe poca
claridad de la administracin municipal, comenzando por el Alcalde y su
Concejo Municipal, sobre los procesos
de gestin ambiental municipal. Se
traduce entonces en que falta voluntad
poltica y trabajo mancomunado de los
dirigentes y sus administraciones, en la
solucin de los problemas y cumplimiento de los compromisos ambientales
del municipio, de los departamentos y
las regiones10.
Relaciones institucionales: La indefinicin de funciones y responsabilidades
ambientales y el desconocimiento del
rol institucional genera conflictos de
jurisdiccin y competencias para tratar
los temas ambientales dentro del
contexto urbano, rural y regional11.
Relaciones con la corporacin autnoma regional: Se presentan debilidades
en la relacin municipio - corporacin
autnoma, y en muchos casos existe un
verdadero distanciamiento y desconocimiento de la labor de uno y otro, incluso
se presentan pugnas y competencias,
cuando stas deberan ser relaciones de
buenos socios: de apoyo y trabajo
mancomunado hacia el logro de objetivos y metas comunes, precisamente
para el beneficio de un territorio comn.
Generalmente los alcaldes desconocen
su papel frente al accionar de la corporacin y no utilizan, para beneficio del
municipio, los mecanismos con que
cuenta el ente regional.
10
11
12
Ibd.
Ibd.
Ibd.
33
Dificultad 2. La participacin ciudadana:

relaciones con los actores sociales y
empresariales.
El tema ambiental tiene mayor aceptacin desde el nivel estatal y sus comunidades de base, pero dificultades de
vinculacin del sector productivo y la
empresa privada12.
La participacin de los actores sociales:
Los municipios, en su mayora, no han
definido las reglas del juego frente al
tema de la participacin, presentndose
dificultades diversas, entre las que
sobresalen: no hay una identificacin
de los actores que han de tomar parte
en el proceso, ni claridad sobre los
niveles de participacin de cada uno
de ellos, o sobre el momento adecuado
para su vinculacin; tampoco se tiene
claridad ni unidad de criterio sobre el
manejo mismo de la participacin,
sobre cmo llevar el proceso, cmo
garantizar la seriedad de los compromisos adquiridos, y con qu instrumentos
validar, verificar y hacer seguimiento al
cumplimiento de los acuerdos.
Deficiencias en educacin ambiental y
educacin sobre participacin: Desde
los actores externos tampoco existe
consenso y claridad sobre la gestin
ambiental, para que su participacin
aporte a la construccin de municipios
sostenibles, a la identificacin de las debilidades y fortalezas territoriales y a la
priorizacin de la problemtica. Igualmente, se hace un mal uso de los mecanismos de participacin, se desconocen
los deberes y derechos de cada actor, y
las implicaciones de su actuacin.
La concertacin: Desde la administracin municipal, la participacin que se
da a las comunidades en las decisiones
de desarrollo municipal suele ser
34
13
14
aparente y se hace con el nimo de

cumplir el requisito legal; se confunde
participacin y consulta comunitaria con
informacin pblica, de modo que la
participacin termina siendo una consulta y opinin sin poder de decisin y generalmente realizada en las fases terminales
del proceso. Una adecuada educacin
ambiental y sobre participacin genera
las condiciones para crear una cultura de
la participacin, que conduzca a una
verdadera concertacin, lo que implica:
escuchar a las partes, ponderar sus argumentos y conciliar los diversos criterios
o puntos de vista, con el objetivo de lograr
una decisin final que satisfaga a todas
las partes involucradas13.
La funcin asignada a cada actor social
en la GAM: Aunque parezca contradictorio con el punto anterior, tambin se
llega a sobredimensionar el papel de los
actores sociales en el manejo ambiental,
delegando acciones o funciones que
son indelegables por parte de la administracin municipal.
Coherencia entre las acciones desarrolladas por cada uno de los actores frente
a sus intereses, con lo cual se evidencia
la primaca del inters particular sobre
el general, en contra de los principios
constitucionales.
No existen canales de comunicacin
que permitan contar con una adecuada
informacin de los actores sociales:
resulta importante conocer qu actores
existen, pero adems qu hacen y cul
es su lnea de trabajo, para evitar la
repeticin de estudios y, por ende, la
prdida de tiempo y de recursos.
La representatividad: Tiene que ver con
la inadecuada seleccin de los actores
sociales y comunitarios, y empresariales
llamados a participar, de modo que los
delegados realmente personifiquen los
intereses del grupo que representan, que

estn en capacidad de decidir, de asumir compromisos, de cumplirlos y de
comprometer al grupo que representan
para acatar y respaldar las decisiones.
c) Dificultades en el conocimiento y manejo

de las herramientas, recursos, instrumentos
y mecanismos de gestin. En trminos
generales, los municipios desconocen
muchos de los instrumentos y mecanismos
con que cuentan para apoyar la gestin
pblica y especficamente, para el apoyo
a la gestin ambiental. No se cuenta con
informacin y claridad sobre el funcionamiento, el manejo y el acceso a ellos,
se desconocen las innumerables fuentes
de financiacin y de cooperacin tcnica,
las modalidades de acuerdos para la
negociacin, cooperacin y apoyo conjunto, los mecanismos para el seguimiento
y control y para el mejoramiento en los
procesos de planeacin de la propia gestin; desconocimiento incluso de metodologas, formatos, esquemas e informacin
bsica para la preparacin y formulacin
de planes, programas y proyectos. El
listado podra ser bien extenso puesto que
en la medida en que el municipio es ms
dbil en su capacidad de gestin local,
mayor es dicho desconocimiento.
El Ministerio del Medio Ambiente y las
Corporaciones Autnomas Regionales, han
generado gran cantidad de instrumentos
de gestin, en muchos casos por situaciones coyunturales: polticas, instrumentos
de planeacin, jurdicos, normativos,
financieros, de educacin y participacin,
sistemas de informacin, etc. No obstante,
en la prctica se usan de manera inadecuada y desarticulada14.
Para precisar algunos de los temas vitales en

la gestin ambiental, a continuacin se listan
Murgueitio Restrepo, Rodrigo. 1997. Sociedad civil y desarrollo sostenible.

Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Op. Cit.

las principales debilidades encontradas, a

travs del desarrollo del proyecto SIGAM, en
lo relativo al manejo y apropiacin de las
herramientas, mecanismos e instrumentos
asociados a la gestin ambiental, haciendo
referencia, en algunos casos, a problemticas
comunes para el nivel municipal, departamental y regional:
Debilidad 1. Escaso conocimiento e inadecuado manejo de los instrumentos

econmicos y financieros. La financiacin
de la gestin ambiental es un tema
coyuntural para los municipios. La
destinacin de los ingresos municipales,
de conformidad con la Ley 60 de 1994,
deja la inversin ambiental en un bajo
rengln. La mayor parte de los recursos
para inversin ambiental se destinan a las
CAR y el municipio prcticamente no
cuenta con recursos econmicos que se
correspondan con sus requerimientos
ambientales15. Adicionalmente, ante un
dbil posicionamiento del tema ambiental
en el municipio y una tambin dbil
definicin de funciones y responsabilidades ambientales por dependencias, la
asignacin del recurso no es proporcional
a la problemtica que se debe enfrentar.
Al respecto se destacan las siguientes
debilidades:
Financiacin: Desinformacin de los
municipios sobre los instrumentos y
mecanismos con que cuenta para el
financiamiento de la inversin ambiental, y sobre su utilizacin. En general
existen diferentes fuentes de aportes y
recursos econmicos para financiar
iniciativas ambientales, a nivel del Estado
(Nacin, regiones, departamentos y
15
16
35
municipios) o de la empresa privada o

con instituciones internacionales. No
obstante, los gobiernos municipales
presentan dificultades en la financiacin
de la gestin ambiental, en la mayora
de los casos por desconocimiento acerca
de la forma de acceder a ellos16.
Existen cadenas de intermediacin
demasiado largas y politizadas que
retrasan los procesos, condicionan la
inversin y generalmente se traducen
en sobrecostos a la contratacin.
La urgencia de hacer contratos antes
que proyectos. Sin lneas de accin
claras que orienten la planeacin
ambiental no es factible contar con
proyectos para inversin ambiental, y
sin proyectos no hay acceso a los recursos de financiacin. Esto se convierte
en una cadena que toca la planeacin,
la financiacin, la inversin y, por
consiguiente, la gestin.
Debilidad 2. Instrumentos y mecanismos

tcnicos: el manejo de la informacin.
No existe un adecuado manejo de la
informacin en todas sus etapas, desde
la produccin y utilizacin hasta su
divulgacin: Se realizan un sinnmero
de estudios sin un acertado control de
calidad que garantice los resultados.
Existe abundante informacin sobre
algunos temas y fracciones del territorio,
mientras que sobre otras reina la
desinformacin.
Ausencia de mecanismos para la
transferencia de tecnologas e informacin. En muchos municipios se da un
significativo atraso en el conocimiento
y manejo de los recursos tecnolgicos,
Las fuentes financieras para la gestin ambiental en los municipios son bsicamente tres: Ingresos corrientes: generalmente se
destinan al funcionamiento e inversin municipal; Transferencias, especialmente del sector elctrico y por participacin en regalas,
cuyos beneficiarios son los municipios donde se ubican los embalses o las plantas para generacin de energa elctrica, o los que
tienen participacin en regalas, cuyos beneficiarios son los municipios donde se ubican los embalses o las plantas para generacin
de energa elctrica, o los que tienen participacin en la cuenca que alimenta el embalse; y Recursos de capital, que son bsicamente
crditos y dependen de la capacidad de endeudamiento del municipio. En: Guhl Nannetti, Ernesto; et. Al. 1998.Op. Cit.
Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Op. Cit.
36
o bien no existen los recursos tcnicos

o humanos, ni los medios o el inters
para obtenerlos. En este sentido, el
apoyo y asesora que puedan brindar la
Corporacin y el Departamento podran
contribuir a una mejor gestin local.
Atencin al cliente: Prcticamente no
existen sistemas o procesos claros para
la recepcin y entrega de informacin
a usuarios, para agilizar los procesos de
consulta y las solicitudes de la
comunidad.
Tampoco se cuenta, en muchos municipios, con sistemas de informacin y
sistemas de indicadores que apoyen la
toma de decisiones y permitan el
seguimiento a la gestin.
Debilidad 3. Sobre el desarrollo normativo
y los instrumentos de regulacin.
Predominio del enfoque jurdico sobre
la dinmica y la problemtica ambiental
municipal. Si bien existen determinantes de carcter constitucional y legal que
condicionan la actuacin de la administracin municipal, tambin procuran
los elementos y mecanismos que
permiten orientar los procesos hacia los
objetivos del desarrollo sostenible, con
lo cual la norma, pese a su carcter
temporal, antes que un freno a la gestin
debe entenderse como un instrumento
para su logro.
Fractura entre los instrumentos de regulacin y control con las ejecutorias especficas. No solamente con la expedicin de
normativa se hace gestin; se debe ligar
la ejecucin con la norma, y la regulacin
con la informacin y el control.
La norma se hace para prohibir y no para
favorecer procesos deseados. Esta parece
ser una constante en la produccin normativa, convirtindola, en muchas ocasiones, en obstculo antes que en potenciador de procesos. Si bien la propuesta
organizacional SIGAM no puede
solucionar problemticas como sta, es

claro que desde el enfoque de la Gua
administrativa se busca introducir nuevos
criterios que permitan una visin positiva
orientada a enfatizar las oportunidades
y potencialidades locales, como puntos
de apoyo para una mejor gestin.
Debilidad 4. Mecanismos de coordinacin

y participacin: Tal como se anot en
pginas anteriores, el tema ambiental tiene
mayor acogida en las comunidades de base
y en el sector pblico, que entre los gremios
y el sector empresarial; sin embargo, no hay
gestin municipal para interesar al sector
productivo. Adicionalmente, los municipios
no aprovechan los mecanismos de
participacin y coordinacin existentes o,
peor an, los desconocen o malinterpretan,
haciendo un manejo inadecuado y una dbil
gestin para la coparticipacin con todo tipo
de actores.
1.1.2.3 Identificacin de las oportunidades

municipales para la gestin ambiental. Pese
al extenso listado de problemas que
obstaculizan tanto la introduccin de
procesos de gestin ambiental, como los
cambios que deben enfrentar los municipios
con miras al logro de una acertada gestin
municipal, para el SIGAM tambin resulta
importante reconocer las fortalezas municipales, en las cuales se soporta, como un
potencial que ha de orientarse para salvar las
dificultades, hacia el logro de los objetivos
de la gestin y como punto de apoyo inicial
para su aplicacin.
Las fortalezas que a continuacin se listan
han sido identificadas durante el desarrollo
de las experiencias piloto, motivo por el cual
resulta importante resaltar que: primero, al
igual que los problemas identificados, las
fortalezas se presentan con mayor nfasis en
unos municipios que en otros; y segundo, la
37

existencia de un potencial municipal en

diversos aspectos asociados a la gestin
ambiental, no niega la prevalecencia, en
mayor o menor medida para cada municipio,
de los inconvenientes enunciados en pginas
anteriores. En este orden de ideas, las oportunidades identificadas se sintetizan en:
La primera oportunidad radica en el
potencial natural con que cuentan los
municipios colombianos. La localizacin
geogrfica y la variedad altitudinal que
otorga el relieve, entre otros, son aspectos
que favorecen las condiciones de variedad
y riqueza al territorio nacional, manifiestas
en la abundancia y diversidad ecosistmica: desde los bosques secos hasta hmedos
pramos, pasando por todas las categoras
de la clasificacin ecolgica, cuya consecuencia inmediata se expresa en el potencial de agua, suelo, bosques, fauna y flora;
potencial que debe ser conocido y aprovechado de manera sostenible.
Voluntad poltica, la cual se advierte desde
el apoyo e inters manifiesto por las
administraciones municipales y por las
corporaciones regionales involucradas en
el desarrollo de las experiencias piloto,
primero durante el desarrollo del proyecto
y segundo, en su motivacin para iniciar
la aplicacin de sistemas de gestin
ambiental en los municipios.
El buen posicionamiento con que cuentan
algunas de las instancias encargadas del
tema ambiental, tanto en el mbito
municipal como regional, producto de su
conocimiento de la problemtica y
potencialidades locales, de su experiencia
en el manejo de los temas ambientales,
del trabajo con las comunidades, y de los
mismos logros obtenidos en su gestin, lo
cual se traduce en apoyo poltico, capacidad de convocatoria, y reconocimiento
y respaldo comunitario e institucional.
El recurso humano. Como complemento
a los puntos anteriores, las administra-
ciones municipales cuentan con un grupo

humano motivado e interesado en el tema,
y muchos de ellos con apropiado nivel
tcnico, capacidad y experiencia para
apoyar los procesos. Esto, sumado a la
disponibilidad de recursos logsticos y
operativos, y, en algunos casos, de
capacidad financiera y presupuestal, se
constituyen en elementos de peso para
soportar la aplicacin del SIGAM.
La existencia de los planes de ordenamiento territorial municipal y planes de
ordenamiento de las reas metropolitanas,
los cuales se constituyen en un primer paso
para el reconocimiento del componente
ambiental y para la orientacin de las
polticas, estrategias, objetivos y metas de
desarrollo sostenible.
Algunos municipios han logrado introducir importantes controles a la contaminacin y efectividad en los procedimientos, lo cual reduce la necesidad de
requerimientos sancionatorios.
Otros municipios cuentan con una valiosa
experiencia y capacidad de investigacin,
planeamiento y manejo de la informacin
(levantamiento, anlisis y difusin de la
informacin).
La educacin ambiental comienza a ser
un tema de preocupacin en las administraciones municipales, destacndose los
proyectos para el manejo de residuos
slidos y conservacin de cuencas, y la
vinculacin de proyectos comunitarios
enfocados a la educacin ambiental.
Los municipios colombianos cuentan, adems, con una serie de oportunidades, menos
evidentes, pero fundamentales, porque han
derivado en la generacin del marco legal,
instrumental e incluso operativo, para la realizacin de una gestin ambiental exitosa.
Estos elementos se encuentran desde la
Constitucin Poltica de 1991, que incorpora
principios ambientales y de autonoma
municipal. La descentralizacin poltica y
38
administrativa, si bien ha dejado a los

municipios una serie de funciones y responsabilidades nuevas (incluidas las ambientales)
y cuya apropiacin ha sido difcil en muchos
casos, tambin se constituye en un valioso
potencial ya que le otorga al municipio la
autonoma suficiente para la administracin
de su territorio y, al mismo tiempo, le brinda
toda una serie de instrumentos y ayudas para
hacer efectiva su gestin; le confiere poder
de decisin y convocatoria para hacer
gestin, para obtener y manejar recursos, al
igual que obliga, tanto al municipio como a
las comunidades, con el conocimiento,
manejo y aprovechamiento de las potencialidades territoriales y de los mecanismos de
apoyo, en pro de una mejor gestin.
Posterior a la expedicin de la Constitucin
Poltica de 1991, el tema ambiental se
convierte en un componente bsico a incluir
en el desarrollo legislativo nacional,
constituyndose en otro aporte a la gestin
ambiental. En primera instancia, se crea el
Ministerio del Medio Ambiente y se organiza
el SINA; las Corporaciones Autnomas
Regionales se fortalecen y el tema ambiental
comienza a ser transversal a todos los
escenarios, mbitos y sectores del desarrollo
nacional. En consecuencia, lo ambiental deja
de ser inquietud de unos pocos para
convertirse en parte inherente de la gestin
pblica. As mismo, la preocupacin mundial
por la sostenibilidad se traduce en la expedicin de normativa, instrumentos, procedimientos e incluso tecnologa apropiada para
hacerla posible. Se crean las Agencias
ambientales con programas y recursos para
asesora y apoyo a la gestin ambiental.
Consciente de estas circunstancias, el Ministerio del Medio Ambiente ha impulsado simultneamente la redefinicin de las funciones de
las autoridades ambientales regionales (CAR),
17
ampliando al mbito urbano los temas de

manejo de sus agendas y fortaleciendo sus
niveles decisorios y de planeacin a travs de
la implantacin de los Planes de Gestin
Ambiental Regional a diez aos y ha afianzado
los mecanismos de coordinacin y asistencia
tcnica para atender cada una de la unidades
territoriales que componen su jurisdiccin, as
como apoyando el fortalecimiento de las
instancias ambientales locales con prcticas,
proyectos piloto, y la aplicacin del Modelo
SIGAM en varios municipios colombianos.
En esta perspectiva, el Sistema de Gestin
Ambiental es un instrumento para construir
fortalezas institucionales que permitan a cada
autoridad realizar una GAM en forma autnoma, responsable y exitosa.
1.1.3 Gestin Ambiental y rgimen institucional del medio ambiente17.
Este aparte corresponde al anlisis terico de
la gestin ambiental dentro del marco de la
gestin pblica, bien sea regional, departamental o municipal. En ese sentido la primera
obligacin se desarrollar en dos partes, la
primera terica con referencias al derecho
comparado, y la segunda aplicada al rgimen
institucional colombiano, con lo cual se analiza la gestin pblica y la gestin ambiental,
para luego pasar al anlisis general del
rgimen institucional, tambin con referencia
al derecho comparado.
1.1.3.1 Gestin pblica. El concepto de

gestin pblica ha evolucionado desde el
siglo pasado, de acuerdo a la evolucin de
la concepcin del Estado, y sobre todo de la
complejidad del arte de gobernar. Ms
complejas se han vuelto las relaciones
sociales, ms complejos se han vuelto la
accin del Estado y los cambios en su con-
Tomado-adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente, Direccin. General Ambiental Sectorial, Grupo Gestin Urbana y Salud.
Diciembre de 2001. Estudio Jurdico y Tcnico para la Gestin Ambiental Urbana en Colombia. Doc. Indito.
39

cepcin. A comienzos del siglo pasado la

norma jurdica permita explicar la accin de
gobernar por la caracterstica del Estado
gendarme de la poca. Sin embargo, con los
cambios sociales y polticos, se hizo necesario que el Estado entrara a prestar una serie
de servicios como educacin, salud, vivienda, entre otros. Es una etapa denominada del
Estado benefactor, que conlleva por consiguiente una nueva lgica de la accin de
gobierno. El fenmeno producido en la poca
vale la pena explicarlo en palabras textuales
de un experto:
El monolito estatal se fragmenta. La accin
gubernamental se diversifica en varias lgicas. Las dependencias gubernamentales se
bifurcan, se contraponen y se disputan los
espacios y los recursos, los cuales, por cierto,
comienzan a ser ms escasos dados los altos
niveles de dficit pblico a los que se llega
en el escenario de una excesiva intervencin
estatal. En medio de este proceso de fragmentacin, los grupos organizados de la
sociedad comienzan a introducirse por todas
las rendijas. La accin gubernamental deber ser en adelante mucho ms interactiva con
agentes y agencias no gubernamentales.
La nueva realidad que debe describirse y
explicarse es este escenario de fuerzas
centrfugas en la accin gubernamental; un
escenario de espacios que se definen por
la interaccin de actores, de variables
exgenas que alteran el funcionamiento de
las dependencias y las obligan a desarrollar
capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una lgica racional legal, se crean distancias respecto a ella
en el acontecer cotidiano. Lo que arroja
ms luz sobre la accin gubernamental es
el proceso que se da en torno a lo racional
- legal y no ms al interior de esta supuesta
lgica de comportamiento...
A la norma jurdica se contrapone el
proceso decisorio18.
18
19
20
Cuando entra en crisis el Estado benefactor

se cambia nuevamente, lo pblico deja de
ser monopolio estatal, y se convierte en
...un espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad,
dentro de la cual las dependencias
gubernamentales son slo uno de los
componentes.
En este escenario la lgica de la accin
gubernamental es ms diversa y potencialmente ms conflictiva que antes. Las
dependencias asumen un comportamiento
semiautnomo, puesto que slo de esta
forma pueden enfrentar sus retos en cuanto
a logros y sobrevivencia. La hechura de
las polticas pblicas y de los programas
gubernamentales se lleva a cabo en
interaccin constante con agentes no
gubernamentales.
Todo se debe analizar a travs de unas redes
de dependencias gubernamentales. De esa
situacin surge la idea de gerencia pblica,
de gestin pblica, entendida como el
manejo directivo de las polticas pblicas.
Esta gestin pblica busca la eficiencia de
las dependencias gubernamentales19.
La gestin pblica se considera como la
accin conjunta del Estado y la comunidad
para lograr los objetivos del desarrollo; se
expresa mediante el diseo de polticas
pblicas, estrategias para su implementacin,
ejecucin de programas y proyectos, monitoreo de los mecanismos de accin, evaluacin de resultados y mejoramiento conjunto
con base en la valoracin de los aciertos y
los errores, de forma que se garantice el
cumplimiento de fines, objetivos, metas y
niveles de desempeo20.
En esta definicin se observan los elementos
sealados antes. En primer lugar la
Cabrero Mendoza, Enrique. 1993. Gestin pblica, la administracin pblica de siempre bajo un nuevo disfraz? En: Bozeman,
Barry. 2000. La gestin pblica, su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Pg. 19 y ss.
Ibdem, Pg. 22.
Ministerio del Medio Ambiente, oficio 2201 2 45.
40
atomizacin del Estado, en el cual es

necesaria la coordinacin de los diversos
agentes involucrados, de unos objetivos
acordados con las diversas agencias, como
con la ciudadana y los diversos grupos
existentes al interior de la sociedad. Es decir,
supone la participacin. As mismo, se
encuentra el elemento de objetivo,
seguimiento y correccin, tal como lo exige
la nueva teora de la gestin pblica.
Por otra parte, la gestin pblica podra ser
considerada como el ejercicio de la potestad
estatal para conseguir los objetivos de las polticas de gobierno De esta forma se llega a la
definicin de gestin pblica en general como
el conjunto de actividades de las instituciones
pblicas y privadas en cuanto las actividades
de estas ltimas instituciones sean reconocidas,
esto es, concesionadas, autorizadas, privatizadas, etc., por el Estado, pero que son acciones
que anteriormente han sido potestativas de
ste conducentes a ejecutar las polticas del
desarrollo sustentable21.
En medio de esa complejidad del poder y
atomizacin de los grupos, la sociedad
empieza a tener nuevos problemas, a plantear
otras preocupaciones, que exigen la
intervencin de los agentes encargados de
cumplir un papel en el nuevo tema. Se fijan
nuevos objetivos que requieren el desarrollo
de nuevas acciones, con lo cual la diferenciacin de la sociedad y los grupos que la
conforman, hacen nuevos planteamientos
que deben ser atendidos por las agencias
gubernamentales. Esto implica ajustes no slo
conceptuales sino organizativos y funcionales
que se reflejan en procesos de reestructuracin de la funcin pblica y cambios de enfoque ms o menos drsticos que involucran el
desarrollo de instrumentos normativos, de
21
22
23
coordinacin, de planeacin, ejecucin,

seguimiento y control.
Aparece el desarrollo sostenible como un nuevo paradigma del desarrollo y de la planificacin, que exige incorporar lo ambiental en las
acciones de la gestin pblica. Con ello, lo
ambiental adquiere autonoma conceptual y
pretende manifestarse a travs de lo que se ha
denominado gestin ambiental, que no es otra
cosa que una gestin pblica ambiental.
1.1.3.2 Gestin ambiental. La nueva gestin

pblica de contenido ambiental, denominada
gestin ambiental, puede ser entendida de
diversas formas, como por ejemplo: El
manejo participativo de las situaciones
ambientales de una regin por los diversos
actores, mediante el uso y la aplicacin de
instrumentos jurdicos, de planeacin,
tecnolgicos, econmicos, financieros y
administrativos, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el
mejoramiento de la calidad de vida de la
poblacin dentro de un marco de
sostenibilidad22.
La gestin ambiental tambin es entendida
como el conjunto de actividades humanas encaminadas a procurar la ordenacin del medio
ambiente y contribuir al establecimiento de un
modelo de desarrollo sustentable, en opinin
del Profesor mexicano Ral Braes23. Si esta
definicin se refiere tan slo a la gestin pblica, se estara haciendo referencia a la gestin
ambiental. Para otros la gestin ambiental es:
Un proceso tcnico, administrativo,
financiero y poltico, por medio del cual
las autoridades encargadas organizan un
conjunto de recursos de diversa ndole
Prez, Efran. 2000. Derecho Ambiental. McGraw Hill, Bogot, Colombia, Pg. 50.
Guhl, Ernesto, y otros. 2000. Vida y Regin. Gestin ambiental en el valle del Cauca, CVC, QUINAXI. Santiago de Cali. Pg.31.
Braes, Ral. 1991. Aspectos institucionales y jurdicos del medio ambiente, incluida la participacin de las organizaciones no
gubernamentales en la gestin ambiental, BID, Washington, Pg. 55.

(humanos, financieros, tcnicos, de

informacin, etc.) que tienen como
finalidad la proteccin, manejo y
preservacin del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables en un
territorio especfico. Las autoridades
pblicas son las encargadas de garantizar
un manejo adecuado y racional de los
recursos renovables y del medio ambiente
desde la perspectiva de su preservacin en
el tiempo y de su uso razonable.
La gestin ambiental, como parte sustancial de la gestin pblica, debe entenderse
como un proceso social y poltico continuo
en el que intervienen diversos actores
(polticos, econmicos, sociales) y en el
que se definen formulan y ejecutan un
conjunto de acciones que tienen como
finalidad el desarrollo sostenible de un
territorio y el mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin24.
Se puede observar que la gestin ambiental

siempre hace referencia a la gestin pblica,
cuando ella se realiza por el Estado, es decir
que ella no es nada diferente a una de las
tantas formas o tipos de gestin pblica que
desarrolla un Estado, con miras a obtener
unos objetivos concretos.
La gestin ambiental es, entonces, el conjunto
de acciones que lleva a cabo un Estado, por
medio de las instituciones especializadas,
como parte de la articulacin de un proceso
de decisin poltica, en determinadas condiciones polticas, de eficacia y legitimidad,
con el fin de lograr los objetivos ambientales
incorporados en el proyecto o propsitos
polticos propuestos, en un momento
determinado.
Estas acciones ambientales hacen parte de
toda la accin del Estado, es decir, dentro de
los objetivos y propsitos nacionales se
encuentran algunos que, o bien son puramente ambientales, o bien se incorporan en
24
41
los objetivos y propsitos generales que han

sido establecidos. Todas las decisiones y actos
polticos deben estar enmarcados dentro de
la normatividad derivada de los objetivos y
propsitos nacionales, o aquella establecida
previamente y que no resulta contraria ni a
las acciones ni a dichos objetivos y propsitos. A su vez, las acciones ambientales
tendrn en cuenta el concepto que se haya
adoptado de medio ambiente en el momento
que se fija tal accin. Esta gestin ambiental
se desarrolla a travs de diversas estrategias,
mecanismos e instrumentos fijados por el
Estado como parte de su conservacin y
bsqueda del desarrollo sostenible, y segn
el marco jurdico establecido para tal fin.
De esta forma, la gestin ambiental puede
ser puramente ambiental, o de repercusin
ambiental. Lo anterior significa que, si bien
existe una gestin cuyo objeto es nicamente
lo ambiental, el resto de la gestin del Estado
puede tener, en ocasiones, repercusiones
ambientales que tienden al logro del desarrollo sostenible, pero no por ello puede
decirse que es ambiental, o que es responsabilidad de las instituciones encargadas de
llevar a cabo la gestin ambiental.
a) Tipos de gestin ambiental. En ese orden

de ideas podra decirse que toda gestin
pblica puede caracterizarse por tres (3)
tipos de gestin ambiental, a saber:
1. Gestin Pblica de Relevancia Ambiental
Casual: Est integrada por todas aquellas
polticas, acciones y programas que no
tienen un objetivo ambiental, pero que
ejercen una incidencia en la proteccin
del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.
2. Gestin Pblica Sectorial de Relevancia
Ambiental: Est conformada por todas
las polticas, planes, programas y
acciones tendientes a la proteccin de
Gonzlez, Esperanza. 2001. Gestin ambiental en pequeos municipios. Ausencia de una propuesta estratgica. En: Revista Foro,
No. 42, Bogot, octubre de 2001, Pg. 57.
42
algunos elementos ambientales o

recursos naturales renovables.
3. Gestin Pblica Propiamente Ambiental:
Est integrada por todas las polticas,
acciones, planes y programas que conciben el medio ambiente como un todo
organizado a la manera de un sistema.
En ocasiones la segunda y la tercera confluyen en la medida en que a pesar de las
modernas concepciones en torno al medio
ambiente, existen rezagos de una concepcin sectorial del medio ambiente y los
recursos naturales renovables.
En ocasiones existen tpicos que hacen
parte de lo ambiental, adquiriendo esa
gestin ambiental el calificativo de su
objeto de accin. Es el caso de la gestin
ambiental urbana, la cual supone una serie
de acciones tendientes a lograr los
propsitos y objetivos ambientales que han
sido fijados para lo urbano. Sin embargo,
no significa que toda la gestin urbana
tenga un carcter ambiental, por el solo
hecho de tener repercusiones o consecuencias ambientales, o simplemente,
coincidir en trminos generales con las
acciones propiamente ambientales.
Lo anterior significa que las acciones de
repercusiones o consecuencias ambientales
no son por ese hecho responsabilidad de
las instituciones encargadas de la gestin
ambiental. Sera el caso, por ejemplo, de
una poltica de transporte tendiente a mejorar el trfico de la ciudad, o de proyectos
de creacin de espacio de esparcimiento
en zonas verdes naturales o artificiales, entre
muchas otras acciones tendientes a mejorar
la calidad de vida de los ciudadanos.
Para el Ministerio del Medio Ambiente la
gestin ambiental urbana es:
25
La gestin de la oferta y la demanda de

bienes y servicios ambientales y del conflicto resultante en el desarrollo urbano y
regional generados a partir de esa relacin,
en trminos de potencialidades y problemtica ambiental; es realizada por parte de los
diversos actores sociales e institucionales,
en el marco de las polticas establecidas y
mediante el uso selectivo y combinado de
herramientas jurdicas, de planeacin,
tcnicas, econmicas, financieras y administrativas, buscando lograr el adecuado funcionamiento de los ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
urbana, permitiendo hacer viable el
desarrollo urbano en trminos de ciudades
ambientalmente sostenibles25.
En esta definicin se hace referencia a una

concepcin de gestin ambiental amplia,
pues se adelanta por los actores privados
y las entidades pblicas. Adems de ello,
tiende a ser determinante y exclusiva de
toda la gestin pblica urbana, en la
medida en que condiciona el desarrollo
urbano sostenible a lo ambiental. Y como
se ha dicho en varias oportunidades
anteriores, no por el solo hecho de tener
repercusiones ambientales una accin del
Estado se torna en una accin ambiental.
Esta definicin debe ser interpretada y
adecuada en el sentido de sealar que la
gestin ambiental urbana contribuye a la
gestin urbana, y se incorpora en otras
polticas urbanas. Este giro puede
deducirse del carcter transversal que se
da a la gestin ambiental urbana. Sin
embargo el concepto debe ampliarse en
la medida que el tema que nos ocupa
trasciende el espacio meramente urbano,
para pasar a ser una preocupacin del
mbito municipal con condicionantes e
implicaciones de orden regional, es decir,
involucrar el concepto de territorio al
mbito de la gestin ambiental.
Ministerio del Medio Ambiente. Oficio 2202-2-5 del 20 de febrero de 2001.
43

En todo caso, la gestin ambiental general

o urbana debe someterse a un marco
jurdico, que proviene de la misma forma
de Estado dada por la Constitucin, como
marco de la accin de gobierno, y de los
objetivos y propsitos establecidos.
b) Aspectos constitucionales de la gestin

ambiental. Durante las ltimas dcadas la
explotacin de los recursos naturales dej
de ser un factor de riqueza y potencia del
Estado para dar paso a una concepcin
en la que la potencia se mide en trminos
de la conservacin y utilizacin sostenible
de estos mismos recursos. En la actualidad
las sociedades buscan un bienestar no solo
material, sino condiciones de vida que les
permitan desenvolverse en un medio que
ofrezca una mejor calidad, en trminos de
armona y bienestar. Esto ha conducido a
un replanteamiento de la accin y gestin
del Estado de manera que oriente sus
acciones a conservar y mantener ese
medio tanto natural como construido, en
las condiciones que exige la sociedad.
Con este fin ha sido necesario desarrollar
una racionalidad que permita gobernar los
recursos naturales, la sociedad y la relacin que surge entre ellos. Una parte de
esa racionalidad es una estrategia de
Gestin Ambiental. Esta es considerada
como el instrumento que tiene el Estado
para alcanzar el objetivo de la sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos, y de esta forma lograr un desarrollo
que permite su conservacin.
Dentro de ese nuevo paradigma era
necesario incluir en las Constituciones los
principios de la gestin ambiental, para as
permitir que se construyeran las bases que
permitieran alcanzar un determinado
proyecto de vida en comn, en el cual
26
Prez, Efran. Op. cit. Pg. 57.
tienen espacio la multiplicidad de actores

e intereses en juego.
Nuestro pas no ha sido ajeno a esa dinmica, introduciendo en la Constitucin
Poltica de 1991 una serie de aspectos de
carcter ambiental. En efecto, la Constitucin le otorga una serie de obligaciones
y mandatos al Estado en materia de gestin
y proteccin ambiental. Es un imperativo
del Estado la proteccin del medio ambiente
para garantizar el derecho colectivo a un
medio ambiente sano, conforme lo establece el artculo 79 de la Constitucin.
El artculo 80 de la Carta es tal vez el ms
directo en cuanto a la obligacin del
Estado de involucrar el componente
ambiental en su gestin pblica al sealar
que el Estado planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin, adems deber prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental.
Este artculo 80 es la base de la planificacin ambiental, la cual debe tener por
objetivo alcanzar el desarrollo sostenible.
Vale la pena sealar una definicin de
planificacin ambiental, dada por un
doctrinante del tema:
Una planificacin ambiental apropiada se
concibe como el diseo de un marco regulador y normativo que encuadre las actividades pblicas y privadas de desarrollo para
que stas se realicen sin contaminacin ni
degradacin de los recursos ni disminucin
de la calidad de vida de la poblacin y de
forma racional, es decir, que contribuyan en
forma decisiva al mejoramiento de la calidad
de vida, as como en la conservacin y
restauracin de los ecosistemas26.
44
El aspecto ambiental es tan importante que

el artculo 334 de la Constitucin Poltica
faculta al Estado para intervenir en la
economa para la preservacin de un
ambiente sano. Pero el artculo que ms
claramente se refiere al componente
ambiental, dentro de la planeacin y la
gestin pblica es el artculo 339, que
establece lo siguiente:
Habr un Plan Nacional de Desarrollo
conformado por una parte general y un
plan de inversiones de las entidades
pblicas del orden nacional. En la parte
general se sealarn los propsitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la accin estatal a
largo plazo, las metas y prioridades de la
accin estatal a mediano plazo y las
estrategias y orientaciones generales de la
poltica econmica, social y ambiental que
sern adoptadas por el gobierno.
Este artculo eleva a rango constitucional

la poltica ambiental que debe adoptar el
gobierno, y la incorpora dentro del sistema
de planeacin que trae la Constitucin.
Dice la Corte Constitucional en sentencia
C-478 de agosto 6 de 1992, con ponencia
del Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz,
que el plan de desarrollo a que hace
referencia el artculo 339 de la Constitucin es un documento y un acto que en lo
econmico es paradigma de todo lo que
hay de unitario y de macroeconmico en
el sistema social colombiano. Es un mecanismo aglutinador, o, ms exactamente,
agregador. De esta forma la Constitucin
colombiana hace una declaracin de
principio en materia ambiental, al incorporar en este artculo el tema ambiental,
con lo cual el Estado asume esa responsabilidad en su integridad.
27
Para efectos de articular toda la poltica

pblica del Estado en los diversos niveles
territoriales, y hacer efectivo el principio de
participacin, se constituye el Consejo
Nacional de Planeacin (artculo 240 de la
Constitucin), integrado por representantes
de las entidades territoriales y de los sectores
econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. Este consejo es un rgano
consultivo, y sirve de foro para la discusin
del plan nacional de desarrollo. En el mismo
artculo se permite que existan consejos de
planeacin a nivel de entidades territoriales,
los cuales fueron organizados por la ley 152
de 1994, o Ley Orgnica del Plan Nacional
de Desarrollo27.
El propsito del artculo 1 de la Ley 152
de 1994 es establecer los procedimientos
y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin
y control de los planes de desarrollo. En
el artculo 2 de esta ley se seala su mbito
de aplicacin, el cual se refiere a la
Nacin, las entidades territoriales y los
organismos pblicos de todo orden. En el
artculo 3, igualmente se establecen los
principios que rigen las actuaciones de las
autoridades nacionales, regionales y territoriales, relacionados con el rgimen de
planeacin de que trata la Ley 152 de
1994, de stos se destacan los que hacen
referencia a la gestin ambiental:
Ordenacin de competencias. En el
contenido de los planes de desarrollo
se tendrn en cuenta, para efectos del
ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de
concurrencia, complementariedad y
subsidiariedad.
Coordinacin. Las autoridades de planeacin del orden nacional, regional
Vale la pena aclarar que esta ley no es un tipo ordinario de ley sino que se encuentra a un nivel superior de las leyes ordinarias. En
efecto, las leyes orgnicas son aquellas que requieren mayora absoluta de los miembros de una y otra cmara, y a ella debe
someterse el ejercicio de la actividad legislativa. Los casos en que se expiden estas leyes se encuentran sealados en la misma
constitucin. Es una norma cuya violacin genera un desconocimiento directo de la Constitucin.

y de las entidades territoriales, debern

garantizar que exista la debida armona
y coherencia entre las actividades que
realicen a su interior y en relacin con
las dems instancias territoriales, para
efectos de la formulacin, ejecucin y
evaluacin de los planes de desarrollo.
Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio - econmico
en armona con el medio natural, los
planes de desarrollo debern considerar en sus estrategias, programas y
proyectos, criterios que les permitan
estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que
garantice a las actuales y futuras
generaciones una adecuada oferta
ambiental.
Vale la pena resaltar de este ltimo principio, su apego a una concepcin tradicional
del medio ambiente, reducido al entorno
natural, es decir los recursos naturales
renovables, dejando de lado otros componentes del medio ambiente, y sobre todo
el tema urbano. Sin embargo, la redaccin
de la norma no es obstculo para que en
los planes de desarrollo se incorpore la
variable ambiental en toda su dimensin.
El mismo artculo define los criterios de
concurrencia, subsidiariedad y complementariedad:
Concurrencia. Cuando dos o ms autoridades de planeacin deban desarrollar
actividades en conjunto hacia un propsito comn, teniendo facultades de distintos niveles su actuacin deber ser
oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetndose mutuamente los fueros
de competencia de cada una de ellas.
Este criterio es una muestra clara de que
en Colombia la legislacin establece una
delimitacin entre las competencias de las
diversas entidades, y no permite que unas
45
a otras se invadan las rbitas de competencias especficas de cada una de ellas.
Subsidiariedad. Las autoridades de

planeacin del nivel ms amplio
debern apoyar transitoriamente a
aquellas que carezcan de capacidad
tcnica para la preparacin oportuna
del plan de desarrollo.
Complementariedad. En el ejercicio de
las competencias en materia de
planeacin las autoridades actuarn
colaborando con las otras autoridades,
dentro de su rbita funcional con el fin
de que el desarrollo de aquellas tenga
plena eficacia.
Es importante resaltar que toda la gestin
pblica realizada a travs de la planeacin
tiene sus propios principios que buscan
resolver la complejidad de la accin estatal
contempornea, y sobre todo resolver los
conflictos que se presentan entre las
diversas entidades del Estado.
Ahora bien, la misma Ley 152 de 1994,
haciendo referencia a los planes de las
entidades territoriales, artculo 32, les
reconoce una autonoma en materia de
planeacin y de gestin ambiental, en el
marco de las competencias, recursos y
responsabilidades que les atribuye la
Constitucin y la ley. Es decir, que si bien
existe una autonoma en materia de gestin ambiental, sta debe hacerse dentro
de la rbita de las competencias asignadas
y de lo que comprende la gestin ambiental de las entidades territoriales, por
cuanto en Colombia, las mayores competencias en materia ambiental estn dadas
a las Corporaciones Autnomas Regionales (Vase Anexo 1).
Por lo tanto, debera remitirse a las
funciones asignadas a las entidades
territoriales, en materia ambiental, para
46
saber el alcance de esa competencia, sin

excluir, por supuesto, los aspectos que
tienen una repercusin ambiental, pero no
por ello se pueden considerar ambientales
propiamente dichos, como sera el caso
de saneamiento ambiental y otros aspectos
como el patrimonio histrico.
Es de resaltar que la Ley 152 de 1994 no
reconoce a las Corporaciones Autnomas
Regionales como instancias de planeacin,
tal y como se desprende de lo sealado
en el artculo 8. Desde esa perspectiva,
las Corporaciones quedan incorporadas
dentro de la instancia de planeacin que
es el Ministerio del Medio Ambiente, por
lo tanto, ste debera incorporar en su plan
de desarrollo el plan de las Corporaciones,
por ser entes que pertenecen al SINA, en
cuya cabeza se encuentra el Ministerio.
Es necesario reconocer y poner de manifiesto que la referencia que hace la Ley
152 de 1994 al componente ambiental es
bastante pobre, a pesar de ser imperativo
el artculo 80 de la Constitucin en sealar
la necesidad de planificar el uso de los
recursos naturales, con el objetivo de
lograr el desarrollo sostenible. Esto tal vez
hace que en ocasiones no se incorpore lo
ambiental en su verdadera dimensin,
dentro de la poltica pblica del Estado.
Se podran enumerar diversos artculos de
la Constitucin que permiten afirmar que
la gestin del Estado, en cualquiera de sus
niveles, y dentro de la rbita de sus competencias y funciones, debe hacerse en forma
articulada y coherente, con el fin de lograr
la efectividad y eficacia de la gestin
pblica, as como el deber de involucrar
en sta, el componente ambiental.
Adems de aquellos artculos aplicables
en forma general para el Estado central,
existen algunos que hacen referencia
expresa a las diversas entidades territoriales, tal es el caso del artculo 300 que
seala como funcin de las Asambleas
Departamentales la de expedir las disposiciones relacionadas con el ambiente. El
artculo 302 permite que la ley establezca
diversas capacidades y competencias de
gestin administrativa y fiscal diferentes a
las sealadas para los departamentos en
la Constitucin, con el fin de mejorar la
administracin o la prestacin de servicios
pblicos, de acuerdo, entre otros factores,
a los ecolgicos.
Sobre el nivel municipal tambin es importante el papel que pueden jugar en la
gestin ambiental, ya que pueden dictar
las normas necesarias para el control, la
preservacin y defensa del patrimonio
ecolgico y cultural del municipio.
Adems la Constitucin establece fuentes
de recursos como un porcentaje de los
tributos sobre la propiedad inmueble que
debe destinarse para el manejo y conservacin del ambiente, segn el artculo 317.
Como funcin comn a los departamentos
y municipios, por mandato de ley, aquellas
entidades territoriales localizadas en zonas
fronterizas, pueden adelantar con la
entidad territorial limtrofe del mismo nivel
programas de cooperacin e integracin
dirigidos a la preservacin del ambiente.
Finalmente, es importante aclarar el
concepto de Estado utilizado por la Constitucin. Dice, al respecto, la Sentencia C221/97 de la Corte Constitucional: (...) En
nuestro orden constitucional la palabra
Estado no se refiere exclusivamente a la
Nacin sino que se emplea en general para
designar al conjunto de rganos que
realizan las diversas funciones y servicios
estatales, ya sea en el orden nacional, o
ya sea en los otros niveles territoriales.
El mismo fallo en mencin seala que las
normas constitucionales consagran
47

obligaciones ambientales a las diversas

entidades territoriales. Contina la Corte
diciendo que (...) En general las competencias ambientales entre los distintos
niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas.
De lo anterior se desprende que la gestin
ambiental no es responsabilidad exclusiva
de una entidad sino de todos los rganos
que conforman el Estado. Naturalmente,
ello no significa que puedan duplicarse
funciones, y diferentes autoridades terminen realizando controles, exigencias, o en
general la misma gestin, pues ello vulnera
la certeza y garantas jurdicas que tienen
los ciudadanos, y sobre todo crea choque
de competencias entre las diversas
entidades de los diferentes niveles del
Estado, haciendo ineficaz la gestin pblica. Es decir, que un ciudadano no puede
ser obligado a cumplir las mismas obligaciones por diversas autoridades, y que las
entidades de los diversos niveles deben
actuar en forma articulada y armnica de
acuerdo con sus competencias, adicionalmente los recursos y acciones de las autoridades deben enfocarse en la solucin de
los problemas ambientales de tal forma
que haya un uso racional y adecuado de
todos los recursos del Estado.
1.1.3.3 Rgimen institucional del medio

ambiente. Se ha visto antes que el concepto
de medio ambiente es problemtico, y es
polmica su delimitacin; adicionalmente la
gestin ambiental es igualmente compleja
por la dificultad en delimitar el tema
ambiental, y el carcter transversal que tiene.
La creacin en Colombia del Sistema Nacional Ambiental es particular frente a lo ocurri28
29
do en otros pases de Amrica Latina, puesto

que su creacin no coincide ni con el momento histrico en que se crean estos sistemas,
ni en las caractersticas de ellos. Este modelo
busca un esquema de coordinacin horizontal
y vertical, similar a los modelos puestos en
prctica en Brasil y Cuba en 198128.
En Colombia se constituye un modelo de
Sistema Nacional Ambiental con una particularidad especial, y es la mezcla con el modelo
de un esquema institucional de manejo integral del medio ambiente, que se caracteriza
por la creacin de un Ministerio del Medio
Ambiente, como entidad encargada de formular polticas, planes, programas y proyectos;
o coordinador de todas la entidades que
tienen que ver con el medio ambiente; o
regulador al expedir normas, relacionadas con
la proteccin de los recursos naturales; o
ejecutor al expedir licencias ambientales,
dando como resultado un organismo
regulador, coordinador y ejecutor.
Al Sistema se le incorporan unas entidades
regionales denominadas Corporaciones
Autnomas Regionales, que pasan en algunos
casos de ser organismos de desarrollo a ser
entidades puramente ambientales. Se busca
ante todo un manejo integral del medio
ambiente, lo cual coincide en ese punto con
las reformas de los aos 90 en gran parte de
Amrica Latina. Al respecto dice el profesor
Braes lo siguiente:
Este giro hacia la integralidad de la gestin
ambiental implic no slo superar la visin
de salubridad pblica de los problemas
ambientales que segua existiendo en
algunos pases, sino adems la visin
preponderantemente producti-vista de los
recursos naturales que presida la gestin
de los mismos, dando paso a la idea de la
produccin sostenible29.
Braes, Ral. Informe sobre el desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicacin despus de diez aos de la
cumbre de Ro, documento indito.
Ibdem.
48
La creacin de Ministerios o Secretaras de

Estado de Medio Ambiente para una gestin
integral es un punto de partida importante
para enfrentar desde el sector pblico los
problemas ambientales ms apremiantes.
Pero se trata slo de un esquema administrativo, que para ser eficiente requiere de
recursos de todo orden y de algo as como
un nuevo estilo de administrar, que permita
superar las inercias y obstculos existentes y
alcanzar niveles de coordinacin adecuados.
de informacin, investigacin cientfica

y desarrollo tecnolgico en el campo
ambiental.
El Gobierno Nacional reglamentar la
organizacin y funcionamiento del Sistema
Nacional Ambiental -SINA-.
Pargrafo: Para todos los efectos la
jerarqua en el Sistema Nacional Ambiental
-SINA- seguir el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente,
Corporaciones Autnomas Regionales,
departamentos y distritos o municipios.
En Colombia se crea un modelo de manejo

integral del medio ambiente, pero conservando instituciones propias de una visin productivista de los recursos naturales, que son transformadas hacia entidades puramente ambientales.
Para efectos puramente acadmicos podra

decirse que el SINA tiene cuatro componentes principales:
Para continuar el tema es necesario analizar

brevemente el Sistema Nacional Ambiental
(SINA), en cuanto su definicin y concepto.
El artculo 4 de la ley 99 de 1993 define el
SINA de la siguiente forma:
El Sistema Nacional Ambiental (SINA), es
el conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha
de los principios generales ambientales
contenidos en esta ley. Estar integrado por
los siguientes componentes:
1. Los principios y orientaciones generales
contenidos en la Constitucin Nacional,
en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.
2. La normatividad especfica actual que
no se derogue por esta Ley y la que se
desarrolle en virtud de la Ley.
3. Las entidades del Estado responsables de
la poltica y de la accin ambiental,
sealadas en la ley.
4. Las organizaciones comunitarias y no
gubernamentales relacionadas con la
problemtica ambiental.
5. Las fuentes y recursos econmicos para
el manejo y la recuperacin del medio
ambiente.
6. Las entidades pblicas, privadas o mixtas
que realizan actividades de produccin
1. Un componente institucional, conformado

por todas las entidades pblicas y privadas
que desarrollen acciones o tengan relacin
con el tema ambiental.
2. Un componente jurdico, conformado por
todas las normas que hacen referencia a
principios, requisitos, recursos, competencias en materia ambiental o relacionada.
3. Un componente econmico, conformado
por todos aquellos recursos destinados
directa o indirectamente al tema ambiental
4. Un componente de polticas, conformado
por todos los proyectos, programas y polticas relacionadas con el tema ambiental.
Al componente institucional le establece una
jerarqua en cuyo vrtice superior se encuentra el Ministerio del Medio Ambiente, seguido
de las Corporaciones, los departamentos y
los distritos y municipios.
Podra pensarse entonces que el componente
institucional slo estara conformado por esas
entidades; sin embargo, en el artculo 66 de
la misma ley, se seala que las reas metropolitanas cumplirn las mismas funciones de
las Corporaciones, con lo cual se introduce
una entidad que no aparece en dicho orden
jerrquico. As mismo, en el artculo 5,
mediante el cual se le asignan las funciones

al Ministerio del Medio Ambiente, se

mencionan otros Ministerios que entran en
relacin con ste por desarrollar funciones
que de una u otra manera tienen una cierta
interdependencia entre ellas. Por otra parte,
cuando se analiza el artculo 23, se observa
que las Corporaciones tienen autonoma y
estructura administrativa y financiera propia.
La comprensin de esta jerarqua es ms
difcil de entender en la medida en que no
hay jurisprudencia al respecto.
El sistema de un Ministerio que concentre las
funciones en materia ambiental, y unas Corporaciones con jurisdiccin territorial regional,
pero tambin concentrando las funciones
ambientales dentro de su mbito territorial,
sufre fisuras al establecerse, en el artculo 66
de la Ley 99 de 1993, que los municipios o
distritos, y las reas metropolitanas con ms
de un milln de habitantes dentro del
permetro urbano, ejercern las mismas funciones de las Corporaciones, en lo relacionado
con el medio ambiente urbano, dentro del
permetro urbano. Esto fracciona no solo el
ejercicio de competencia, sino su objeto, que
es el medio ambiente. Este no es fraccionable
por reas, por cuanto es interdependiente y
sistmico. El medio ambiente rural y urbano
se interrelaciona, sin que pueda predicarse
una separacin entre ellos.
As entonces, se rompe el esquema propio
de un manejo integral del medio ambiente,
creado mediante el SINA. Es decir, que de
entidades especializadas para un manejo
integral del medio ambiente, se pasa
bruscamente a un esquema de manejo
municipal del medio ambiente, confundiendo de paso la gestin ambiental de relevancia
casual, con aquella propiamente ambiental.
En efecto, las entidades territoriales manejan
temas ambientales desde siempre, pero
considerados en su perspectiva sanitaria, caso
aseo y alcantarillado, o de vecindad como
ruido y olores, as mismo manejan temas de
49
relevancia casual, al ser responsables de la

calidad de vida de los habitantes del
municipio.
La ventaja de un sistema institucional
ambiental concentrado, es decir que una
misma entidad cumple todas las funciones
relacionadas con el medio ambiente, evita
la dispersin de competencias, que fue
justamente el objetivo de crear el SINA, el
Ministerio del Medio Ambiente, y las
Corporaciones.
Al haberse trasladado a los grandes centros
urbanos funciones propias de las Corporaciones, se gener un traslape de competencias al interior de esas entidades, entre las
competencias constitucionales y legales de
esas entidades y las de las Corporaciones. En
efecto, las entidades territoriales tienen
funciones ambientales por disposicin de la
propia Constitucin, y de la Ley 99 de 1993,
adems de cumplir otras funciones que
entran en relacin estrecha con el medio
ambiente, como es el saneamiento bsico.
Es decir que, en aras de la descentralizacin
se cre una dispersin de la gestin
ambiental, por cuanto la entidad territorial
es una unidad administrativa con mltiples
funciones e intereses que impiden una
concentracin de esfuerzos para cumplir con
toda una serie de funciones propias de una
entidad especializada y cuyo objeto es
exclusivamente ambiental. Podra decirse
que se crea una hipertrofia de los grandes
centros urbanos, pues a las funciones propias
de las entidades se le asignan unas funciones
que estn diseadas para entidades del orden
nacional con descentralizacin por servicios
a nivel regional.
As las cosas, la estructura administrativa que
asuman estas entidades siempre va a encontrarse con la dificultad de que es una
estructura de una entidad territorial, con las
limitantes que le son propias, y sobre todo,
50
porque la complejidad del medio ambiente

impide que pueda asumir plenamente las
funciones de las Corporaciones. Ahora bien,
si analizamos el caso de la reas metropolitanas la situacin puede ser ms compleja y
problemtica, por la naturaleza y funciones
de estas entidades. En consecuencia, tenemos
un Sistema Nacional Ambiental con entidades especializadas propias de un esquema
concentrado o de manejo integral del medio
ambiente, que se rompe en los denominados
grandes centros urbanos, pues se pasa a una
competencia dispersa y desconcentrada.
1.1.4 La Gestin Ambiental Municipal
(GAM)
El concepto de Gestin Ambiental se refiere a
las acciones que, en forma consciente y
dirigida a propsitos definidos, realice la
sociedad para conservar, recuperar, mejorar,
proteger o utilizar moderadamente el suelo y
los recursos naturales, renovables o no, o para
ocupar racionalmente un territorio transformndolo y adaptndolo de manera sostenible.
La GAM es el ejercicio consciente y permanente de administrar los recursos y de orientar
los procesos culturales al logro de sostenibilidad y a revertir los efectos del deterioro y la
contaminacin sobre la calidad de vida y la
actividad econmica. Se centra principalmente en la regulacin y orientacin de las
prcticas individuales y colectivas y la construccin de valores relacionados con el
manejo de los procesos ambientales locales.
La gestin ambiental, vista como la administracin del ambiente es todo el conjunto de
acciones requeridas para mantener, de
manera ptima y adecuada tanto en cantidad
como en calidad, el capital natural disponible
la oferta ambiental, y con ello poder lograr
niveles de vida dignos, lograr los tan anhelados niveles de calidad y confort de vida sobre
la base de un patrimonio natural de alta
calidad, todo ello, incluyendo aspectos

sociales y culturales como comportamientos
humanos, cambios de hbitos y costumbres,
la funcionalidad misma de las ciudades,
interrelaciones, entre otros; por lo que
trasciende la simple idea de conservacin de
recursos per se.
Sin embargo, para poder gestionar el ambiente y dar una respuesta adecuada a los requerimientos de vida de una comunidad, debemos
en primera instancia, conocerlo: conocer las
condiciones y afectaciones del medio, las
debilidades y potencialidades territoriales, la
oferta de recursos naturales, su estado, las
condiciones y tendencias de la demanda, las
caractersticas de las relaciones hombre medio y los efectos o impactos de dicha
interaccin.
A partir de su conocimiento, podremos
entonces identificar y disear toda una serie
de acciones, medidas, tcnicas, mecanismos,
proyecciones, herramientas y dems, que nos
conduzcan a mantener el ambiente en las
mejores condiciones, que nos permitan, entre
muchas otras cosas, identificar, prever y
corregir los efectos de nuestras intervenciones, a la vez que solucionar, en la medida
de lo posible, las afectaciones que ya existen.
En sntesis, la gestin ambiental requiere el
conocimiento de lo que se va a administrar,
requiere la determinacin de una visin
futura deseable, la definicin de objetivos de
conservacin, preservacin y aprovechamiento, y el planteamiento de propuestas de
planeacin que permitan su administracin:
qu se va a administrar, para qu, cules son
los objetivos de dicha administracin, quin
o quines tomarn parte en el proceso y cul
es el papel y la responsabilidad de cada uno
de los actores (polticos, sociales, institucionales, etc.), cmo se har efectiva dicha
administracin, cules son los recursos,
mecanismos y herramientas (econmicas,
51

financieras, instrumentales, operativas, normativas, institucionales, etc.) que apoyarn

la gestin y cmo han de priorizarse e implementarse dichas acciones.
1.1.4.1 Para qu se realiza la GAM? El proceso

de gestin ambiental debe cumplir unos
objetivos bsicos que contribuyan a orientar
el curso de la gestin municipal con miras a
alcanzar la sostenibilidad y que, a su vez, guen
el diseo de objetivos del SIGAM; stos son:
Mejorar la calidad ambiental. Se debern
fijar metas mensurables, segn las condiciones particulares de cada situacin y de
cada realidad territorial, como un compromiso para cumplir dentro de un perodo
de tiempo especfico. Estas debern corresponderse con cada uno de los objetivos
propuestos en el plan de gestin.
Orientar los procesos culturales y sociales
hacia la sostenibilidad. Se propone centrarse decididamente sobre el sujeto de la
accin ambiental, es decir, en la regulacin
de la actividad humana, no slo con un criterio de control sino principalmente con el
propsito de construir valores individuales,
sociales y colectivos que permitan lograr un
medio ms sostenible ambientalmente.
El objetivo ltimo de la GAM es la construccin de municipios sostenibles. En este
propsito se debe partir de entender y abordar
los problemas ambientales desde mltiples
dimensiones; de una parte, los procesos y
elementos implicados el sistema local, los
procesos ecolgicos esenciales y su expresin
en el territorio, los impactos generados en el
mismo y derivados de toda la dinmica social
y econmica, y de otra parte, ...las dimensiones econmicas, poltico - administrativas,
sociolgicas, psicolgicas y sobre todo culturales, que implican las formas de organizacin,
30
Grfico 2
Gestin Ambiental Sostenible
PRINCIPIOS
Prevencin
Precaucin
El que contamina paga
Cooperacin
Contextualizacin
CARACTERSTICAS
OBJETIVOS
Interdisciplinaria
Interinstitucional
Estratgica
Prospectiva
Proactiva
Participativa
Mejorar la calidad
ambiental
Gestin Ambiental
Orientar los procesos

culturales y sociales
hacia la sostenibilidad
uso y manejo del territorio, costumbres, valores

y modos de vida de la poblacin, de manera
que se pueda comprender la compleja organizacin del sistema ciudad y entender las
relaciones sociedad naturaleza. Y contina:
Desde una perspectiva ambiental tradicional, la sostenibilidad significa preservar el
capital natural. Requiere que nuestro
consumo de recursos materiales, hdricos y
energticos no supere la capacidad de los
sistemas naturales para reponerlos, y que la
velocidad a la que consumimos recursos no
supere el ritmo de sustitucin de los mismos.
Significa as mismo que el ritmo de emisin
de contaminantes no supere la capacidad
del aire, el agua y el suelo, de absorberlos y
procesarlos. Implica, adems, el mantenimiento de la diversidad biolgica, la salud
pblica y la calidad del aire, el agua y el
suelo a niveles suficientes para preservar la
vida y el bienestar, involucrando decisiones
que no representan nicamente los intereses
de las personas afectadas, sino tambin de
las generaciones futuras. No obstante, el
ambiente urbano debe necesariamente ampliar su concepcin incluyendo el espacio
o entorno donde se desarrollan las mltiples
interacciones econmicas, sociales y
culturales que definen el espacio pblico,
escenario en el que se desarrollan de
manera privilegiada las actividades que
construyen ciudad30 y territorio.
DAMA, Alcalda Mayor de Bogot, Mayo de 2000. Visin Ambiental Bogot 2015. Sntesis del Plan de Gestin ambiental del
Distrito Capital. Pg. 9.
52
1.1.4.2 Quin realiza la GAM? En nuestro

pas, el municipio, en cumplimiento de las
funciones, responsabilidades y competencias
constitucionales, legales y normativas, debe
jugar un papel importante en el liderazgo de
los procesos de gestin ambiental. Como
entidad territorial con autonoma en la
orientacin y gestin del desarrollo territorial
en el rea de su jurisdiccin, es la unidad
bsica no slo de la planeacin y el ordenamiento territorial, sino tambin de la gestin
ambiental como parte de la gestin pblica.
Sin embargo, dicha autonoma no significa
autocracia, y dadas las implicaciones de las
decisiones tomadas por la administracin
municipal y la relevancia del tema ambiental,
es necesaria la coordinacin e interaccin
con otras instancias y entidades del estado,
entre las cuales se encuentran los propios
municipios vecinos, los municipios que
ofertan o demandan bienes o servicios
ambientales, la CAR y el Ministerio del Medio
Ambiente. Pero por otro lado las responsabilidades de velar por un ambiente sano,
evitar la contaminacin y el deterioro,
proteger el patrimonio natural y ahorrar
recursos y energa, requiere de la activa
participacin y concurso de la sociedad civil
en su conjunto, de los actores econmicos,
culturales o sociales que de una u otra forma,
son sujeto de la accin ambiental.
En consecuencia, la definicin de actores es
un tema fundamental en la gestin ambiental
municipal (Vase grfico 3); por lo tanto, los
elementos relativos a su identificacin, a la
determinacin del rol que corresponde a cada
uno, sus competencias, responsabilidades y
el mbito de actuacin, entre otros aspectos,
se tratan con mayor detalle en la Gua de
Gestin Administrativa y en el captulo 2 de
este documento (Conceptualizacin de la
propuesta organizacional SIGAM) donde,
adems, se clasifican y se determinan los
espacios para la vinculacin de cada actor.
Grfico 3
Actores vinculados a la gestin ambiental
ESTATALES
Polticas
Normas
Liderazgo
Asistencia tcnica
CONCERTACIN
Planes
Programas
Proyectos
Acciones
Seguimiento
SOCIALES
Inters pblico
EMPRESARIALES
Intereses privados
ACTORES
Para precisar el Quin y definir competencias, debe atenderse a las diferentes

jerarquas, niveles, funciones y consideraciones legales. Cada municipio, segn su
propia estructura, ha de identificar los actores
valiosos para el proceso, y definir las
competencias y niveles de participacin de
cada uno (Ver Gua de Gestin Administrativa
para la aplicacin del SIGAM, captulo 5).
1.2 TEORAS Y MODELOS PARA LA

GESTIN AMBIENTAL
Si bien el objetivo del proyecto es la gestin
ambiental municipal, con lo cual sus fundamentos conceptuales, metodolgicos y
proce-dimentales resultan de imprescindible
desarro-llo, al hablar de gestin ambiental
encontramos toda una serie de elementos
constitutivos que obligan su mirada de
manera integral y sistmi-ca, con miras a
generar propuestas que puedan ser un
modelo a aplicar en los municipios
colombianos.
53

En este sentido, el modelo de Gestin Ambiental SIGAM propende por un enfoque sistmico
el cual debe partir de un diagnstico sistmico.
Ms all de la descripcin del estado del ambiente a travs de una serie de indicadores, el
SIGAM se basa en el anlisis de los procesos y
tendencias del sistema municipal, su relacin
con la actividad humana, y los procesos requeridos para el manejo adecuado de tales
relaciones.
El ambientalismo nace y se desarrolla bajo
la atmsfera intelectual de la Teora General
de Sistemas, concomitante con un resurgimiento filosfico del vitalismo en las ciencias
naturales y, en general de los enfoques
holsticos, y en el contexto poltico de los
procesos de reflexin y crtica sobre los
modelos de sociedad y desarrollo de la posguerra europea. Como corriente ideolgica,
se ha nutrido parcialmente de los desarrollos
cientficos de la Ecologa y ha dado origen a
numerosas estructuras sociales y culturales:
normas, instituciones, acuerdos, empresas. Su
produccin cumbre en Colombia es el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin al Medio Ambiente, el
cual condensa la visin clsica del manejo
ambiental31.
Pese a la crtica de que han sido objeto, las
normas, instituciones y tendencias generadas
por el ambientalismo son estructuras culturales
valiosas, dado que cumplen una funcin de
regulacin de los cambios del territorio y la
sociedad, presionando en direccin a la conservacin. El papel de la gestin ambiental debe
orientarse a acordar estas estructuras con el
conocimiento y manejo cientfico de los
ecosistemas. Lo anterior no puede desligarse
de la divulgacin ms amplia posible del
conocimiento ecolgico formal. Un dilogo
abierto de saberes entre comunidades, acade31
32
33
mia, medios masivos y Estado, debe mejorar

la regulacin social del manejo ambiental. Sin
embargo, los instrumentos y procedimientos
derivados del enfoque de recursos naturales
seran mucho ms tiles si se sometieran a
modelos y conceptos ms exactos sobre el
funcionamiento y evolucin de los ecosistemas, prescindiendo de las preconcepciones
errneas del reduccionismo ambiental32.
En el desarrollo del proyecto se han retomado
los rasgos positivos del enfoque convencional,
sometindolos a un marco ms amplio de
polticas, estrategias y mtodos, derivados del
enfoque sistmico. El concepto mismo de ecosistema es un producto directo del desarrollo
de la Teora General de Sistemas, por lo tanto,
en ste aparte se incluyen los conceptos fundamentales de las teoras de Modelos y Sistemas,
como otro paso obligado en el proceso de
formulacin de la propuesta organizacional
SIGAM bajo un enfoque integral y sistmico.
1.2.1 La Teora de Modelos en el marco del
SIGAM33
1.2.1.1 La definicin del Modelo. Las

mltiples funciones que pueden desempear
uno o varios modelos hace muy difcil su
definicin. En matemticas, en estadstica y
en lgica los modelos son bastante especializados y pueden ser definidos ms adecuadamente.
Segn Ackoff 1962: Los modelos cientficos
se utilizan para acumular y relacionar el
conocimiento que podamos tener acerca de
diferentes aspectos de la realidad. Se utilizan
para desvelar la realidad y como instrumentos
para explicar el pasado y el presente, y para
predecir el futuro. El control sobre la realidad
que la ciencia nos da se realiza mediante la
Tomado del Plan de Gestin del DAMA, 2001-2010.

Ibd.
Harvey, David. 1983. Teoras, leyes y modelos en geografa. Alianza Universidad.
54
aplicacin de modelos: Son nuestras

descripciones y nuestras explicaciones de la
realidad. Un modelo es, en efecto, un aserto
o un conjunto de asertos sobre la realidad34.
En ciencias sociales suele complicarse la
definicin del modelo, debido a lo impredecible de las variables, el cambio constante
es inherente al hombre. Por ejemplo en la
Gestin Pblica, entre una administracin y
otra, los estilos de gobernar cambian de una
persona a otra, un alcalde puede ser autoritario y el siguiente conciliador. En gestin
ambiental pueden existir diferentes enfoques:
desde el ecologista extremo, un ambientalista
moderado o un desarrollista que prefiere
resultados econmicos.
En las ciencias sociales, la complejidad es
mucho mayor, por la cantidad de supuestos
y variables que se manejan. Y en gestin
ambiental, si se maneja el concepto de sistemas, unas variables afectan a otras en una
serie imposible de prever, puesto que todo
tiene que ver con todo.
El primer criterio que preside el uso de

modelos en el contexto social, es que el
modelo sea apropiado para la operacin
que se le pide.
El segundo criterio, es que el Modelo
deber ser lo suficientemente flexible para
adaptarlo a las diferentes circunstancias
del medio social, sin que pierda su esencia,
sin que contradiga la Teora y sin que deje
de cumplir su funcin.
Un modelo es una pieza o ejemplar que se
constituye como una representacin en
pequeo de una realidad cualquiera,
permitiendo la representacin esquemtica
de la teora y reduciendo su complejidad. Por
sus caractersticas de representatividad se
convierte en objeto o ideal para ser copiado
34
Citado por Harvey, David. 1983. Op. Cit.
o repetido. Un modelo debe ser entonces un

ejemplo duplicable y para ello debe
cumplir algunas condiciones, entre las que
sobresalen la de ser apropiado, es decir,
adecuado, conveniente y acomodable a
diferentes condiciones y situaciones; y la de
ser flexible, es decir, con la elasticidad
suficiente que le permita adaptarse a las
diferentes realidades sin perder su esencial
bsica y sin dejar de cumplir su funcin. Se
sugiere entonces que los modelos pueden
actuar en distintos niveles:
Como mecanismo psicolgico que permite
concebir con mayor facilidad interacciones complejas.
Como un mecanismo grfico.
Como mecanismo normativo permite
realizar amplias comparaciones.
Como mecanismo organizativo puede
recoger y manipular los datos.
Como mecanismo explicativo de una
funcin o teora; y
Como mecanismo creador en la bsqueda
de teoras para ampliar una teora existente.
Los modelos pueden desempear estas
funciones y otras ms, lo cual nos seala que
no existe un slo modelo sino una amplia
diversidad de modelos cientficos. Es as
como la elaboracin de modelos en las
ciencias sociales se toma del concepto de
modelo cientfico, significando lo bueno
para el investigador. Sin embargo no existe
un consenso entre los filsofos de la ciencia,
acerca de lo que significa modelo, o acerca
de su funcin en la investigacin.
Los modelos se pueden utilizar para relacionar la teora con la experiencia, la experiencia
con la imaginacin, las teoras con otras
teoras, las creaciones de la imaginacin con
la teora formal, y as sucesivamente...
55

El uso de un modelo para el diseo de un

sistema de gestin ambiental municipal, nos
lleva a dos problemas metodolgicos
esenciales: Cmo establecer claramente cul
de sus mltiples funciones est desempeando el modelo, y Cmo establecer el grado
de adecuacin del modelo segn la funcin
especfica que estamos requiriendo.
En este sentido, podemos sugerir que el tema
que nos ocupa (SIGAM), se ubica en el
modelo que como mecanismo organizativo,
nos va a permitir organizar y relacionar las
funciones municipales de la administracin
del medio ambiente, en el marco general de
la administracin pblica. La importancia de
la teora de modelos, en el desarrollo del
SIGAM, radica en su utilidad para la represen-
1
2
3
4
5
6
Relaciones
ToH
ToL
T+E
H+E
D
H+D
M
M
M
M
M
M
T o H
D
T
H
H
E
La realidad es que en la prctica las representaciones esquemticas son mucho ms complejas. Se puede utilizar un modelo M para
ampliar una Teora y luego otro para comprobarla mediante un conjunto de datos. As,
cada M puede ser diferente del otro, segn
las funciones que est desempeando. Se
deduce entonces que diferentes Modelos
sirven para diferentes funciones:
Para ampliar y completar una teora, el
modelo debe cumplir todos los requisitos
de la teora pero tambin debe contener
propiedades no contenidas en las teoras.
Por otro lado, al reformular una teora, el
modelo no tiene por qu satisfacer todos
y cada uno de los requisitos de la Teora, y
si no se satisface ninguno entonces puede
tacin esquemtica de la teora, a la vez que

reduce su complejidad; as mismo, en sus
caractersticas bsicas, como lo son: el que
sea apropiado a la realidad que se busca
representar, y flexible, para adaptarse a las
diferentes realidades, sin perder valores.
Utilizando la teora de Modelos, podemos
representar esquemticamente las funciones
iniciales: Teora (T), Hiptesis (H), Experiencia
(E), Datos reales (D), Modelo sugerido (M) y
Otras funciones aleatorias (L). Y las funciones
nuevas se representarn por: Teora (T),
Hiptesis (H), Experiencia (E) y Datos reales
(D). Se pueden entonces formular funciones
de modelos acordes a una variada gama de
relaciones entre las funciones iniciales, el
Modelo y las funciones nuevas, as:
Funcin
Ampliar o reestructurar T y H
Validacin de T y L en la realidad
Generacin de una nueva T a partir de la E
Generacin de una nueva H a partir de la E
Deduccin de una H a partir de D
Llevar a la prctica un M surgido de H + D
tener lugar una reestructuracin parcial o

completa de la Teora.
1.2.1.2 Problemas de orden lgico en el uso

de modelos.
Modelos en x. Para el cientfico se refiere
a un conjunto de supuestos y postulados
que describen ciertos objetos fsicos y
fenmenos de tipo x. Los trminos Modelo
y Teora se usan a menudo con referencia
al mismo conjunto de proposiciones, de
aqu que el objeto modelizado se
considere igual al objeto terico. Pero no
todos los modelos son teoras ni todas las
teoras son modelos. En general, se
mantiene que el modelo encierra la
estructura subyacente de la teora, por lo
56
tanto, el modelo podra aparecer como un

tipo de representacin estructural de la
teora. Por un lado los modelos no se consideran nicos y pueden elaborarse varios
modelos para representar una teora, pero
por otro lado, no se admite en general, que
existan teoras diferentes para describir los
mismos fenmenos. (Achinstein, 1965)35.
Esto nos acerca a una situacin real, admitiendo la existencia de representaciones
alternativas, tiles para propsitos diferentes. Adems de simplificar deliberadamente los supuestos de la teora y darle
una representacin estructural, los
modelos permiten reducir deducciones
complejas a operaciones bastante sencillas. Pero hay muchos casos en los que no
existe una teora general adecuada, en este
caso existe una notable diferencia prctica
entre las ciencias naturales y las ciencias
sociales.
Modelos anlogos. Las analogas o comparaciones pueden utilizarse para explicar
los rasgos de un modelo o teora. El Modelo Anlogo se refiere a la transferencia de
un modelo o teora a otro modelo o teora
similar, no idntico. Se pueden representar
los tomos como bolas de icopor, los
sistemas de transporte como el sistema
circulatorio de un ser vivo o el funcionamiento de una ciudad con el de un ecosistema como lo hace la ecologa urbana.
Todo lo que se pide es que sus estructuras
formales sean similares. En los modelos
anlogos pueden existir tres formas:
1. Analogas positivas: Cuando las propiedades fsicas del objeto del modelo y
del objeto de la teora son las mismas.
2. Analogas negativas: Se sabe que las
propiedades fsicas son diferentes.
35
36
Ibd.
Harvey, David. 1983. HARVEY, David. 1983. Op. Cit.
3. Analogas neutras: La relacin entre el

objeto del modelo y el objeto de la
teora no est an establecida.
El peligro de utilizar modelos anlogos reside
justamente en que las conclusiones obtenidas
en la comparacin entre la estructura formal
del modelo y una teora, resulten errneas
porque sus propiedades son diferentes.
1.2.1.3 Tipos de Modelos. Igual que un

modelo puede tener varias funciones y definiciones, tambin puede cumplir con su funcin de muy diversas maneras. Ackoff, 1962,
diferencia entre los tipos de modelos as:
Modelos icnicos, que utilizan los mismos
datos, pero implican cambios de escala
Modelos anlogos que suponen un cambio
en el material utilizado para construir el
modelo
Modelos simblicos, que representan la
realidad mediante un sistema simblico
Ackoff los considera como los ms apropiados
para modelos que se relacionan directamente
con la realidad, como pueden ser los modelos
sociales. En muy pocas ciencias sociales y en
pocas reas de las ciencias naturales existe la
indispensable teora general. En las ciencias
ambientales la teora an est muy poco
desarrollada, por lo tanto no cabe duda de que
suponemos un anlisis a priori.
1.2.2 La Teora de Sistemas en la gestin

ambiental36
El concepto de sistema no es nuevo, Newton
escribi sobre el sistema solar, los economistas hablan de sistemas econmicos, los
bilogos sobre los ecosistemas, los socilogos

sobre los sistemas sociales. El nfasis actual

sobre los sistemas como objeto de anlisis se
aplica desde el estudio de situaciones muy
sencillas de pocas interacciones, hasta
situaciones con interacciones entre muchas
variables. As un sistema puede estar
compuesto por otros elementos que a su vez
constituyen otros sistemas, el entender cada
uno en su esencia y en las interacciones con
los dems sistemas, nos facilitar analizar y
entender estructuras complejas.
Partimos de la consideracin del Medio
Ambiente como un Sistema dinmico de
elementos altamente interrelacionados. La
complejidad tanto del nmero de elementos
que en l intervienen como las mltiples
relaciones entre ellos, no pueden ser explicadas suficiente y satisfactoriamente de forma
lineal como una simple cadena de causas y
efectos. Igualmente ocurre en el sistema de
Gestin Ambiental.
Por su parte, la organizacin social est
formada por seres humanos; como organizacin, tiene fines u objetivos que alcanzar,
cada uno de sus miembros tiene funciones
para cumplir y se relaciona con los dems
miembros de la organizacin, para ello utiliza
recursos: tcnicos, logsticos, procedimentales, materiales, etc. Segn Vega Mora, una
organizacin se refiere al conjunto de
elementos y formas que ayudan a estructurar
la gestin de la empresa, es decir, el armazn
estructural y funcional que le permite construirse, tenerse en pie y desarrollarse. [As,]
la organizacin distribuye las tareas, las
reparte por el organigrama, precisa las jerarquas, hace circular la informacin, etc.37.
El trmino sistema implica ya una abstraccin, para su entendimiento suelen introducirse instrumentos propios de la teora de
conjuntos, tal como lo expresa el grfico 4:
37
Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pg. 8.
57
a) Cada conjunto puede tener varios elementos que se distinguen por un atributo variable.
b) Dentro de cada conjunto se suceden
relaciones entre los atributos. c) Los elementos de un conjunto pueden relacionarse con
los elementos de otro conjunto. d) Puede
generarse otro conjunto de relaciones entre
los elementos de cada conjunto y su entorno.
Este sistema esta generando informacin sobre
la estructura de cada conjunto y sobre las
interacciones posibles entre ellos. El Sistema
de gestin ambiental deber entonces:
Primero identificar y reconocer cada uno
de los elementos que lo integran: Actores
institucionales, econmicos y sociales.
Una consideracin importante de estos
sistemas conformados por entidades,
instituciones, gremios, asociaciones etc.,
es que stos estn conformados o representados por personas, esto ya implica un
amplio grado de flexibilidad o condicionamiento imprevisible, ya que de hecho, se
presentan conceptos y enfoques diferentes
sobre la gestin ambiental, presencia o
ausencia de voluntad poltica para la
GAM, diferencias culturales, hbitos,
costumbres.
Luego identificar los tipos y niveles de
relaciones que se suceden entre los elementos que lo integran. Relacin lineal,
paralela, de retroalimentacin, combinada
simple, combinada compleja. Relaciones
directas o indirectas. En gestin ambiental,
las relaciones entre actores se suceden,
adems, en diferentes niveles: entre las
diferentes dependencias de la entidad
territorial, entre stas y otras instituciones
locales del Estado, entre estas y las entidades no gubernamentales o mixtas, entre
las instituciones de nivel local con las
instituciones de nivel regional, entre un
municipio y otros, entre el municipio y el
nivel nacional, etc.
58
Grfico 4
Relaciones entre sistemas
D
C
B
Posteriormente se deber verificar que el

conjunto de acciones e interacciones de
los diferentes elementos con su entorno
hayan logrado su objetivo final: conservar,
prevenir, modificar, mejorar la calidad
ambiental, en nuestro caso, del municipio.
Otros elementos importantes por definir en
un sistema, son las variables que se debern
considerar en el mismo para acercarlo a la
realidad, nuestro sistema de gestin ambiental ha considerado la definicin de tres tipologas municipales (A, B, C), a partir de la
consideracin de seis variables38, dentro de
las cuales se otorga un mayor valor a la
capacidad del municipio para realizar la
gestin ambiental, entre otras consideraciones ambientales como la oferta y demanda
de recursos naturales.
Las relaciones y combinaciones entre stas
variables generan a su vez tres subdivisiones
de cada tipologa (A1, A2, A3, B1, B2, B3,
C1, C2, C3) las cuales posibilitan un men
ms amplio de opciones para organizar un
sistema de gestin ambiental, adecuado a las
condiciones particulares de los municipios
en Colombia. Estas subdivisiones se traducen
en consideraciones especficas, segn cada
tipologa, que desde el Modelo SIGAM y la
38
gua administrativa sugieren una serie de

recomendaciones para el ejercicio de la
gestin ambiental municipal, partiendo desde
la metodologa para identificar la capacidad
de gestin municipal y culminando con indicaciones particulares para orientar el proceso
en cada caso.
Segn Vega, L., el enfoque sistmico se
caracteriza por la realizacin de una serie o
conjunto de actividades o subprocesos que,
en orden predeterminado estn orientados al
logro de un objetivo especfico. La base del
enfoque sistmico la constituye un proceso
dinmico que sigue el ciclo de planificacin,
ejecucin, control. La generalizacin que se
logra con la teora general de sistemas permite
relacionar los sistemas biofsicos y los sistemas
sociales hacia el logro de una integracin
interdisciplinaria con carcter cientfico.
El desarrollo sistmico de la gestin ambiental
implica el desarrollo de un sistema integral,
cuyo objetivo principal ha de ser optimizar
la aplicacin sistmica de las funciones definidas para la gestin medioambiental pblica
de tal manera que le permita cumplir su misin
orientadora, controladora, promotora, participante y veedora, todo ello, en concordancia con la poltica ambiental estatal que ha su
vez ha de estar armonizada a nivel global.
Existe un paralelo entre la gestin de calidad
y la gestin ambiental, con lo cual la aproximacin sistmica a la gestin ambiental
requiere la comprensin de los conceptos y
elementos bsicos relativos a la gestin de la
calidad. As, la validez de la aproximacin
sistmica en la gestin ambiental, vista desde
la aplicacin de poltica global de calidad,
constituye una solucin necesaria pero
insuficiente para afrontar la problemtica
ambiental global, requiriendo entonces la
Variables que califican las capacidades y habilidades del municipio para realizar una GAM: Capacidad de evaluacin y prediccin;
Capacidad de planeacin y ejecucin; Capacidad de autorregulacin y adecuacin; Capacidad de gestin de recursos; Liderazgo
y direccin; Coordinacin interna y externa.

adopcin de sistemas de certificacin y

control de gestin ambiental. Adicionalmente, para alcanzar la gestin medioambiental sostenible sera necesario la armonizacin global de la poltica ambiental y la
adopcin de un enfoque sistmico amplio,
que permita el abordaje y la integracin
holstica de los aspectos relacionados con el
medio ambiente y facilite el manejo de las
relaciones que se presentan al interior de las
organizaciones sociales39.
Desde sus inicios, la Teora General de Sistemas se enfoc en los sistemas abiertos. Adems
de la definicin de: son aquellos que intercambian materia, energa e informacin con
su entorno, es preciso decir que los sistemas
abiertos incluyen esos que parecen vivos (sistemas abiertos auto - organizados), por su relacin diagonal con el entorno: no responden a
las fuerzas externas como objetos inertes, sino
que las recogen y asimilan, elaborando estructuras y respuestas propias, siendo capaces de
transformarse y transformar su medio, siguiendo lo que parecera un plan propio, una tendencia intrnseca de desarrollo. Los municipios
son una de estas formas de organizacin de la
materia y la energa conocidas como sistemas
abiertos. Muchos de sus rasgos y transformaciones, no seran tan difciles de comprender
y predecir, si se aprovechara el caudal de
conocimientos sobre los sistemas abiertos, sus
propiedades y tendencias de desarrollo.
Un enfoque sistmico de la gestin ambiental,
permite reconocer los procesos y tendencias
generales del desarrollo urbano -regional,
anticiparlos y darles forma, as como decidir
cundo, dnde y cunto puede ser eficiente
la inversin de recursos sociales e institucionales en la gestin ambiental. Las principales
ventajas del enfoque sistmico en la gestin
ambiental pueden resumirse as40:
39
40
59
Reconoce una estructura jerrquica del

ambiente, permitiendo ajustar los niveles
de decisin, estrategias y metas a la escala
espacial y temporal propias de cada
proceso ecolgico y social.
Trabaja con base en modelos que definen
cules son las variables relevantes, su peso
ponderal y cmo se relacionan, lo cual
favorece la continuidad de prioridades,
polticas y estrategias o su cambio con base
en anlisis ponderados y consensos.
Los modelos permiten hacer explcitos los
supuestos sobre factores implicados y las
relaciones causa - efecto, permitiendo su
validacin y retroalimentacin como base
del mejoramiento permanente del sistema
de gestin.
Los modelos permiten el desarrollo de un
lenguaje y una visin comn sobre un
tema determinado y el trabajo en equipo
dentro y entre instituciones.
Permite identificar y predecir los patrones
de desarrollo de los ecosistemas alterados
o creados por el hombre, y as anticipar y
manejar sus condiciones ambientales.
Destaca la interaccin entre variables,
fortaleciendo la toma de decisiones en la
seleccin de las relevantes, su ponderacin y la prediccin de efectos colaterales.
Permite desarrollar respuestas de manejo a
rasgos tpicos de los ecosistemas manejados
como los retardos, funciones emergentes,
retroalimentaciones y efectos no lineales.
Facilita establecer la necesidad y dimensiones de los mecanismos de coordinacin
intra e interinstitucional y definir las variables relevantes en cada caso.
Destaca los centros y mecanismos de control y regulacin del ecosistema, permitiendo concentrar estratgicamente los
recursos de manejo.
Su gestin se centra en los sistemas, sus
equilibrios, evoluciones y relaciones.
Ibd.. Pg. 170. Nota. Segn el autor, la poltica medioambiental global se refiere a los principios y objetivos para el logro del
desarrollo sostenible y la proteccin del medio ambiente, acordados a nivel mundial.
Ibdem.
60
Adicional a lo anterior es indispensable

entender que la Gestin Ambiental Municipal
es ms un ejercicio poltico que tcnico, ya
que la accin debe dirigirse a la generacin
de consensos en torno a las formas de ocupar,
utilizar y transformar el ambiente y a orientar
las prcticas individuales y colectivas, al
mejoramiento y conservacin del patrimonio
ambiental y a la construccin de valores y
conceptos que se constituyan en referente de
identidad y cultura. Es por esto que en el
proceso metodolgico es necesaria la
inclusin de las variables de comportamiento
y el anlisis de las dinmicas y lgicas de
aquellos actores que en forma actual o
potencial se constituyen en factores de
cambio de la condicin ambiental municipal
y que regulan las formas de uso y apropiacin
o trasformacin de los recursos41.
En consecuencia, la consideracin de las
teoras de Modelos y Sistemas en el proyecto
no es arbitraria. Para formular el modelo
terico se parte entonces de un anlisis de
procesos y factores: el ambiente humano o
paisaje antrpico, puede analizarse a partir
de su composicin por tres medios: fsico
(natural y construido), econmico y
sociocultural. La calidad de vida y la
sostenibilidad del desarrollo en el sistema
41
42
urbano o urbano - regional, dependen del

manejo y evolucin de cada uno de estos
tres medios en respuesta a las necesidades
humanas, las interacciones entre ellos y la
coevolucin armnica de los tres. Como base
de las polticas y estrategias de gestin
ambiental, se debe partir de modelar y
analizar las relaciones y procesos claves
dentro de cada uno de los tres medios. Sobre
los modelos se deben identificar las
principales falencias, disfunciones o
potenciales, a cuyo manejo debe apuntar
estratgicamente la GAM para incrementar,
de modo sustancial y sostenible, la calidad
ambiental del municipio42 (Vase anexo 2).
Estas teoras contribuyen a la formulacin del
SIGAM, por cuanto plantean esquemas
tericos aplicables a los procesos de gestin
ambiental y criterios para la comprensin del
funcionamiento, ya complejo, del sistema
municipal. Se plantea un esquema organizacional desde los principios bsicos de
ambas teoras, que si bien no se corresponde
exactamente con un modelo nico tal como
lo plantea la teora de modelos, proporciona
esquemas globales y ajustables a cada realidad
municipal, y responde a los objetivos funcionales y organizacionales de la teora general
de sistemas.
Ibdem.
Tomado de: DAMA. 2000. Plan Maestro de Gestin Ambiental del Distrito Capital 2001-2010.
Captulo 2
Conceptualizacin y diseo del SIGAM

Los sistemas de gestin ambiental municipal
como una propuesta organizacional
En el captulo anterior se definieron los

fundamentos conceptuales que soportan el
diseo del SIGAM, los cuales se constituyen
en insumos para el desarrollo de la propuesta,
cuyo objetivo es la conceptualizacin, diseo
y puesta en marcha de un Modelo de Sistema
de Gestin Ambiental Municipal aplicable a
tres tipologas municipales. En el presente
captulo se retoman dichos funda-mentos
para explicar la propuesta, el por qu de la
misma y cmo el modelo conceptual
responde a los principios de la gestin
ambiental y de la teora de base, orientando
la gestin para salvar las debilidades,
aprovechar las potencialidades y emprender
procesos de gestin municipal integrales y
sistmicos.
los elementos y componentes de la organizacin municipal y de la gestin pblica, y los

ordena bajo una mirada sistmica, precisamente para lograr el adecuado funcionamiento del sistema municipal.
Se ha concebido como una respuesta a la
problemtica y dificultades identificadas en
la gestin ambiental municipal, donde el
primer paso para su solucin consiste precisamente en clarificar qu elementos componen
la gestin ambiental, qu papel juega cada
uno de ellos en el proceso, cmo interactan
y se relacionan a su interior y con los dems
elementos. En sntesis, el SIGAM se propone
organizar las piezas del rompecabezas para
que la administracin municipal desarrolle
las funciones, responsabilidades y competencias ambientales que le corresponden.
2.1 Qu es el SIGAM?
2.1.1 Objetivos del SIGAM
El Sistema de Gestin Ambiental Municipal
SIGAM es una propuesta organizacional para
el adecuado funcionamiento de la administracin municipal, de cara a enfrentar la
gestin ambiental en su territorio. Como
propuesta organizacional el SIGAM identifica
Bajo la premisa de alcanzar La sostenibilidad

municipal, hacia la calidad ambiental, y de
conformidad con el marco legal vigente, el
SIGAM tiene los siguientes objetivos
generales:
62
Hacer ms eficiente la Gestin Ambiental

Municipal.
Optimizar las estructuras administrativas
y de gestin ambiental.
Contribuir al fortalecimiento institucional
municipal.
Mejorar el conocimiento territorial para el
adecuado manejo y aprovechamiento de
las potencialidades ambientales y la
atencin integral y oportuna de
problemticas.
Aprovechar las fortalezas de la administracin municipal.
Conocer y utilizar adecuadamente los instrumentos disponibles para la gestin
ambiental.
2.1.2 Las escalas de la Gestin Ambiental
El proceso de gestin ambiental comprende
varias escalas, de conformidad con las
competencias de la entidades relacionadas;
dichas escalas corresponden al mbito
nacional, al regional y departamental, y al
mbito municipal. En consecuencia, la
propuesta organizacional para la gestin
ambiental comprende diversos niveles.
2.1.2.1 La visin regional: Una propuesta

desde el SIGAM. La visin regional plantea
la construccin de un esquema de trabajo
compartido para la formulacin conjunta de
polticas relacionadas con el manejo y
aprovechamiento del suelo o los recursos, la
ejecucin de planes o programas de
trascendencia regional relacionados con
infraestructuras o servicios ambientales o la
construccin y administracin de servicios
de aseo, agua potable o desarrollo ecoturstico, entre otros proyectos, lo cual requiere
de bases organizativas a varios niveles: la
CAR como orientadora en la formulacin de
polticas, metas y prioridades, y los municipios como socios e interlocutores en el
manejo y desarrollo de proyectos a travs de
formas organizativas como asociaciones de

municipios o convenios interadministrativos.
En este marco, el SIGAM considera que los
Planes de Desarrollo Institucional de las Corporaciones Autnomas Regionales (Planes de
Gestin Ambiental Regional PGAR- y Planes
Ambientales Trianuales PAT-) son los
instrumentos idneos de orientacin y
coordinacin a nivel de polticas de la gestin
ambiental regional, y los convenios y asociaciones municipales, el medio para la realizacin de proyectos conjuntos.
La formulacin de tales planes est a cargo
de cada Corporacin, sin embargo debe
operar la consulta previa y la participacin,
por lo que la Entidad responsable convocar
a las Gobernaciones y Alcaldas Locales para
apoyar la identificacin de las problemticas
regionales, (diagnsticos), la definicin de
prioridades y metas, buscando la articulacin
entre las decisiones y polticas locales de
ordenamiento, ocupacin y utilizacin del
territorio definidas en los Planes de Ordenamiento y las relacionadas con establecimiento de acciones, metas de desempeo, o
desarrollos normativos locales, definidas en
los Planes y Agendas Ambientales, con las
iniciativas y proyectos de escala regional.
Para lograr una efectiva gestin ambiental
local es necesario trascender el mbito
municipal. Los municipios no son islas cuya
planeacin pueda realizarse sin tener en
cuenta lo que ocurre por fuera de sus
fronteras. La planeacin ambiental regional
tiene una importante repercusin en la
planeacin y el ordenamiento del territorio
municipal; sin embargo, no siempre se logra
la integralidad en los planteamientos
regionales y los municipios generalmente
desconocen las implicaciones de su intervencin, mostrando un accionar individual,
aislado e inconexo, que desconoce la
realidad territorial. Se hace imprescindible,
63

entonces, analizar los efectos regionales de

las actuaciones locales, y a su vez, las
implicaciones de la planeacin ambiental
regional, en el mbito municipal.
Bajo este contexto, el desarrollo de la
propuesta organizacional SIGAM se inicia
con una mirada a la gestin ambiental desde
la escala nacional y regional, hasta la local,
a partir del anlisis de sus dificultades y
oportunidades y con miras a aportar a la
construccin de un esquema integral de
planeacin y gestin ambiental.
Reconociendo ese mbito territorial global-,
a continuacin se plantea lo que consideramos un deber ser de las relaciones y la
coordinacin entre las Corporaciones Autnomas Regionales y cada uno de los
municipios en su jurisdiccin, entre cada
municipio y la Corporaciones y entre este y
sus vecinos, con miras a lograr esa visin
regional integral, en el marco de la construccin de una propuesta ambiental para la
regin a partir de la cual se definan visiones,
objetivos, metas, polticas y estrategias de
planeacin y ordenamiento ambiental,
lineamientos y directrices, programas y

proyectos concertados, entre municipios y
Corporacin (Vase grfico 5).
Con base en el trabajo conjunto, concertado
y convalidado entre corporacin, Gobernacin y municipios en la construccin de una
visin ambiental regional, se procede a la
formulacin y aplicacin del Plan Institucional y de las determinantes ambientales que
cada municipio ha de tener en cuenta en sus
planes de ordenamiento territorial. La coherencia entre la visin y la actuacin regional
y municipal y las posibilidades reales de
participacin, desde los municipios hacia las
corporaciones, se constituyen en ingredientes
clave para una acertada gestin ambiental.
Como mbito propicio para desarrollar el
dilogo, se plantea la conformacin de un
Espacio de Concertacin regional - municipal para la Gestin Ambiental, donde la Corporacin, y cada uno de los municipios partcipes, tienen un peso fundamental en la toma
de decisiones de planeacin, ya que afectan
de manera singular a cada una de las partes.
Este espacio ser entonces el mecanismo para
Grfico 5
Concertacin para la actuacin regional
OFERTA
DEMANDA
POTENCIALIDADES
IDENTIFICACIN
DIAGNSTICO
PRIORIZACIN:
Potencialidades, Problemticas
PLANEACIN AMBIENTAL:
Objetivos, metas
Visin ambiental regional
Planes Ambientales Trianuales
Planes gestin ambiental regional
Directrices ambientales POT
PROBLEMTICAS
VISIN REGIONAL
Mirada integral
MUNICIPIOS
CORPORACIN A. REG.
64
Grfico 6
Planeacin regional - Concertacin
Grfico 7
Gestin Ambiental Regional
ESPACIO DE CONCERTACIN REGIONAL -MPAL. DE GA.
Planeacin, actuacin y gestin ambiental regional y

local: armnica, integral, coordinada y participativa
Planes Ambientales Regionales
Espacio de Concertacin Regional-Municipal GA
Planes municipales
planeacin, actuacin y gestin

ambiental regional y local armnica,
integral, coordinada y participativa
Planes CAR: PGAR - PAT
Planes municipales
conciliar y armonizar ideales individuales

con una visin e imagen construida colectivamente43 (Ver grficos 6 y 7).
Con esta propuesta no se pretende desconocer la autonoma que puedan tener, tanto
la Corporacin como los municipios, en el
mbito de sus jurisdicciones y competencias;
lo que se busca es propiciar canales de interlocucin que puedan ser ms participativos
y por ende, productivos, frente a los que hoy
existen. Adicionalmente, la ausencia de una
visin ambiental regional que oriente la
planeacin ambiental regional y local, es una
problemtica reiterada, cuya solucin se
inicia con la construccin de una visin integral, construida con el consenso y la partici43
pacin de los municipios, como una garanta

para que las inquietudes locales se reconozcan, se plasmen y tengan respuesta desde el
mbito regional.
Como complemento a esta propuesta, y
atendiendo a la responsabilidad que tienen,
tanto el Departamento como la Corporacin,
en la asesora, asistencia, apoyo y
transferencia de tecnologas e informacin a
los municipios, a continuacin se listan
algunas recomendaciones adicionales,
sobre asuntos de competencia regional que
el SIGAM considera fundamentales para el
mejoramiento de los procesos locales, sobre
los cuales se identificaron debilidades en el
anterior captulo (seccin 1.1.2):
Se debe analizar la posibilidad de otorgar un carcter vinculante a las decisiones tomadas en el espacio de Concertacin, como
garanta para el cumplimiento de los acuerdos.
65

La Corporacin debera introducir un

proceso de descentralizacin (virtual, mediante redes) para favorecer el acercamiento a los municipios de su jurisdiccin
(entre la administracin municipal y la
entidad), y mejorar los procesos de atencin, informacin y participacin pblica.
La Corporacin y el Departamento podran
organizar bancos de datos para consulta y
sistemas de informacin regional
conectados a los municipios, mediante
redes, con informacin para el apoyo a la
gestin ambiental municipal, donde se
incluya no slo informacin bsica y
temtica, sino tambin, la relativa a los
estudios y proyectos desarrollados por la
Corporacin y los municipios, e incluso
informacin fornea valiosa para el
conocimiento y manejo de las potencialidades y debilidades ambientales y para
el mejoramiento a los procesos de gestin.
Sobre la revisin del componente ambiental identificado en los municipios y contenido en los planes locales, y su coherencia
en los distintos planes, esta labor debe ser
responsabilidad de la Corporacin Autnoma Regional, como una funcin de
apoyo y asistencia, sin que atente contra
la autonoma municipal.
Finalmente, el SIGAM considera como
fundamental la responsabilidad del
Departamento en el proceso de planeacin
y gestin ambiental. El departamento debe
incluir el tema ambiental en sus pautas y
polticas de desarrollo, con el propsito
de contribuir en la construccin de una
visin ambiental regional integral, que
aporte, tanto a la Corporacin como a los
municipios, en la formulacin de los
diagnsticos y planes ambientales.
2.1.2.2 La gestin ambiental en el municipio.

La solucin a los problemas de la gestin
ambiental municipales, sealados en el
captulo anterior, requiere abordar diversos
frentes: desde el apoyo conceptual y metodolgico, hasta la orientacin de los procesos

vinculados a la gestin ambiental municipal,
pasando por el fortalecimiento institucional,
la educacin ambiental, la participacin
comunitaria, entre otras. Muchas de esas
dificultades son el resultado, en buena
medida, de la visin sectorial y cortoplacista
que ha primado en la gestin pblica de las
entidades territoriales, por lo tanto su solucin
no es responsabilidad exclusiva del Sistema
de Gestin Ambiental Municipal; sin embargo, la propuesta organizacional del SIGAM
detalla los criterios, componentes, procesos
e instrumentos que, en la medida de su
aplicacin por parte de los municipios,
contribuyen a remediar dichas debilidades.
En este aparte hacemos una referencia
general sobre cmo el modelo organizacional
SIGAM y la Gua Administrativa atienden y
retoman los problemas para tratar de mejorar
la organizacin municipal, y conducirlos
hacia su solucin.
2.1.3. Premisas y criterios bsicos
2.1.3.1 Organizando funciones y competencias. Cada una de las dependencias de la
administracin municipal debe tener funciones y responsabilidades ambientales que han
de responder, de un lado a las obligaciones
y competencias de carcter constitucional,
legal y normativo que tiene el municipio, y
de otro, a los compromisos asumidos frente
a los objetivos y propsitos de la planeacin,
el ordenamiento y la gestin ambiental del
territorio. El SIGAM seala y precisa las
funciones y responsabilidades ambientales,
para cada una de las dependencias del
municipio, de conformidad con las
posibilidades de organizacin previstas para
cada una de las tipologas municipales.
El Modelo aporta a la organizacin
administrativa los elementos y criterios
66
fundamentales para la definicin y determinacin de funciones y responsabilidades

ambientales, para la clasificacin de las
dependencias segn su funcin bsica, y para
la adecuacin de la estructura administrativa,
de modo que pueda responder a los objetivos
y propsitos de la gestin ambiental. Por su
parte, la Gua desarrolla el instructivo bsico
para la organizacin y funcionamiento de
dicha estructura.
Frente al manejo de la participacin, son
varias las decisiones que el municipio debe
tomar, entre ellas: la identificacin de los
actores que tomarn parte en el proceso,
los niveles de participacin de cada uno,
los compromisos adquiridos. El SIGAM
aporta a la definicin de las reglas del
juego en el tema de la participacin, ya
que identifica y desarrolla los instrumentos
y mecanismos de participacin y
coordinacin, y brinda los elementos para
hacerla efectiva con miras a la concertacin de intereses, para la utilizacin ptima de los espacios para la coordinacin,
y para que la participacin en ellos sea la
deseada y la requerida en la GAM44.
El SIGAM destaca el papel de liderazgo
que deben asumir tanto el Concejo como
el Alcalde Municipal, como cabeza del
proceso de gestin ambiental municipal.
El Alcalde es la mxima autoridad en el
municipio y representa los intereses de los
ciudadanos; tal como se anot en pginas
anteriores, a su cargo est el manejo de
las relaciones interinstitucionales y de otra
serie de temas y funciones que son
indelegables, como la misma conduccin
del SIGAM.
Igualmente, el SIGAM destaca el papel y
la relevancia que tienen las organizaciones
de base en la GAM, como interlocutores
validados por las comunidades y a travs
de las cuales debe darse, en primera
44
instancia, la participacin de la sociedad

civil en los espacios de discusin propuestos. Entre stas organizaciones se encuentran: las Juntas Administradoras Locales,
Juntas de Comuneros, Juntas de Accin
Comunal, Asociaciones Comunitarias,
Cabildos, Consejos territoriales, etc.
Complementariamente, es importante
recalcar sobre el papel que deben jugar las
instancias departamentales y regionales en
la mejor gestin ambiental municipal, especialmente en lo relativo al apoyo, asesora,
asistencia y transferencia de tecnologas e
informacin, ya que son muchos los
municipios que tienen serias dificultades en
stos aspectos.
2.1.3.2 Formalizando procedimientos y

procesos. A nivel procedimental, el Modelo
ha tenido en cuenta las fases o procesos
bsicos asociados a la gestin ambiental y a
la sostenibilidad (Normas serie ISO 14000),
los cuales se enuncian ms adelante, en el
punto 2.2.2 de este captulo.
En la propuesta organizacional SIGAM y la
Gua de Gestin administrativa se sealan los
temas relevantes a la gestin ambiental, que
deben ser tenidos en cuenta en la formulacin
de los planes: planes de gobierno, planes de
desarrollo, planes de ordenamiento, agendas
ambientales, planes de accin y gestin de
las corporaciones, como parte del proceso
de planeacin ambiental, haciendo nfasis
en la coherencia que debe existir en el
componente ambiental de cada uno de
dichos planes y entre los diversos planes,
programas y proyectos ambientales.
De manera complementaria, la consideracin de los elementos tcnicos y procedimentales asociados a la gestin ambiental,
La propuesta organizacional SIGAM define los instrumentos y mecanismos, y la Gua de Gestin Administrativa los desarrolla.
67

proporcionan una herramienta que contribuye a orientar los procesos de planeacin hacia
los objetivos de la gestin ambiental
municipal. Se han definido una serie de fases
relativas al proceso de gestin ambiental; sin
embargo, para su adecuado funcionamiento,
el municipio debe generar las condiciones
requeridas, previas a la formulacin e implementacin de los planes.
Adicionalmente, la organizacin institucional
del municipio es un sujeto de la accin
ambiental, en tal sentido est sometida a
regular todos sus procesos de consumo. Para
responder a ello, y como parte de las responsabilidades institucionales en la gestin
ambiental municipal, se recomienda que
todas las dependencias, entidades, institutos
y dems instancias que forman parte de la
administracin municipal, cuenten con un
plan de manejo para la regulacin de sus
procesos (internos y externos), productos y
suministros45. La administracin municipal
debe ser ejemplo y modelo a seguir.
2.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones. Sobre el

manejo de las relaciones y la coordinacin,
tanto al interior de la administracin
municipal, como hacia el exterior, ste tema
plantea condicionantes para el SIGAM, que
tienen respuesta desde diversos mbitos:
El SIGAM define las funciones y responsabilidades ambientales, y determina
competencias, niveles de actuacin y
jerarquas para los miembros de la
administracin municipal, lo que se
traduce en la definicin del rol que cada
quien juega en el proceso.
El SIGAM propone los espacios y las
condiciones para la coordinacin y
concertacin, para el apropiado desarrollo
de las discusiones y la toma de decisiones,
45
en los distintos niveles. Tales espacios,

tanto a nivel interno (integrado por las
dependencias de la administracin municipal con funciones y responsabilidades
ambientales relevantes) como externo, son
el mecanismo para la interlocucin, desde
la administracin municipal, con todos los
actores vinculados al proceso, donde
tienen cabida desde la corporacin
autnoma regional, el departamento y los
municipios vecinos, hasta los gremios y la
sociedad civil.
2.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados.

El SIGAM introduce un enfoque participativo
y proactivo, concebido para hacer y
construir y no para prohibir u obstaculizar el
proceso de gestin ambiental. Otro
ingrediente para la formulacin del SIGAM,
tal como se enunci en pginas anteriores,
lo constituye el enfoque del municipio como
un sistema, en el que intervienen mltiples
factores, entre ellos: recursos (naturales,
humanos, tecnolgicos, etc.), organizaciones
(la administracin municipal, las autoridades
ambientales, el SINA, las organizaciones
sociales y comunitarias, etc.), elementos de
base (leyes, normas, planes, estructuras
funcionales, etc.), problemticas (ambientales, sociales, econmicas, de gestin, etc.).
Cada una de stas partes debe encontrar
su lugar y funcin dentro del sistema para
poder conducir los procesos de gestin.
Adicionalmente, el SIGAM, se enmarca en
los principios de sostenibilidad y desarrollo
sostenible, en los trminos en que lo define
el Ministerio del Medio Ambiente. En tal
sentido, los objetivos y funciones del SIGAM
se soportan en los objetivos bsicos de la
Poltica Ambiental Nacional, en la medida
en que su aplicacin busca la gestin
ambiental sostenible para el mejoramiento
Puede ser un Plan de manejo ambiental, un estudio de impacto ambiental, un plan de gestin ambiental, o similar.
68
de la calidad de vida para la poblacin, desde

la base de la organizacin y el fortalecimiento
institucional y con la activa participacin de
todos los actores, no slo municipales sino
tambin regionales, nacionales e internacionales. Estos objetivos bsicos son:
Promover una cultura del desarrollo cuya

meta sea el bienestar de la poblacin en
condiciones de equidad y armona con el
ambiente, integrando la formacin de
valores sobre la conservacin de los
recursos naturales, la calidad del entorno,
el comportamiento poblacional, la participacin ciudadana y las tecnologas de
produccin, sobre la base de la equidad
presente e intergeneracional.
Mejorar la calidad de vida a travs de la
solucin de los problemas ambientales que
afectan a la poblacin y en especial a los
grupos ms desprotegidos.
Desarrollar una gestin ambiental
sostenible, que permita aumentar la
renovabilidad del capital natural, prevenir
el deterioro ambiental de los ecosistemas
estratgicos, protegiendo la biodiversidad
natural y cultural y consolidando la
presencia internacional del pas.
Impulsar la produccin limpia mediante
la introduccin de tecnologas limpias y
sistemas de gestin ambientalmente sanos
en los procesos productivos.
Orientar comportamientos poblacionales
mediante la formulacin de una poltica
poblacional sostenible que incida sobre las
tendencias de las migraciones y asentamientos humanos y que fortalezca la
incorporacin de la dimensin poblacional en los procesos de planificacin46.
Finalmente, sobre los problemas de conocimiento y manejo de mecanismos de
46
Grfico 8
Condiciones del desarrollo sostenible
DESARROLLO SOSTENIBLE
ECONMICAS
Crecimiento econmico
sostenido.
Expansin de mercados.
Internalizar costos.
Aumento utilidades privadas.
SOCIALES
Satisfacer las necesidades

humanas bsicas.
Mejorar la distribucin.
Garantizar participacin y
transparencia.
Usar tecnologa apropiada.
MEDIO AMBIENTE
Respetar la capacidad de
carga.
Conservar y reciclar recursos.
Reducir desechos.
FUENTE: Adaptado de Agenda Local 21.
gestin, la respuesta desde el SIGAM se

traduce en la identificacin y el esclarecimiento de dichos instrumentos, la inclusin
como parte fundamental del modelo
organizacional y su desarrollo a travs de los
diferentes documentos que lo componen.
2.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologas

municipales. Otra de las consideraciones
para la formulacin del SIGAM es la definicin de modelos por tipologas de municipios. En respuesta a sta premisa, la propuesta
organizacional del SIGAM plantea esquemas
organizacionales bsicos para cada una de
las tipologas definidas. El Modelo de base
sintetiza la realidad y el deber ser de la GAM,
en cada una de las tipologas. En tal sentido
no representa la realidad especfica de un
municipio o del otro, sino la sntesis de ellos.
Cada Modelo retroalimenta el avance de las
experiencias locales y en cada municipio
dicho modelo se ajusta a su propia realidad.
Cada uno de los esquemas organizacionales
municipales se asemeja al modelo bsico en
sus elementos y principios fundamentales, y
se aparta de l al atender las particularidades
propias de cada sistema municipal. La respuesta organizacional SIGAM: Una propuesta
de base ideal para cada tipologa, a ser
utilizada como punto de partida en nuevos
Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda 21 Local de
Colombia. Capacitacin para Desarrollo Sostenible Local. Ministerio del Medio Ambiente de Colombia (Oficina Asesora de
Educacin, Participacin Ciudadana y Poblacin), en cooperacin con: Deutsche Gesellschaft furtechnissche Zusammenarbeit
(GTZ) Gmbll, Federacin Colombiana de Municipios, y The international Council for Local Environmental Iniciatives-ICLEI-

municipios que se correspondan con las

caractersticas de las tipologas trabajadas, y
un esquema organizacional propio para cada
uno de los municipios piloto, ajustado a su
realidad actual o posible en el corto plazo.
Para este propsito se definieron tres tipologas de municipios, a las cuales responde la
propuesta organizacional SIGAM. Los
municipios se clasificaron en virtud de su
tamao, importancia funcional regional, y su
condicin de capitales departamentales y/o
de reas metropolitanas prximas alcanzar el
milln de habitantes, as mismo, se tuvieron
en cuenta criterios de replicabilidad, condiciones de centro nodal y caractersticas
culturales para generar pluralidad en el
anlisis (Costa Atlntica, Santanderes, Eje
Cafetero, Centro del Pas, etc.). Se consideraron igualmente aspectos polticos como la
apertura de la administracin para aceptar el
trabajo al interior del municipio y consolidar
su estructura de gestin. stas tipologas son:
Tipologa A: Municipios metropolitanos:
Los municipios analizados son Bucaramanga (Santander) y Pereira (Risaralda).
Tipologa B: Municipios capitales departamentales y/o con influencia regional:
Corresponde a los municipios de Ibagu
(Tolima) y Palmira (Valle).
Tipologa C: Municipios menores: Corresponde a los municipios de Santa Fe de
Antioquia (Antioquia) y Tubar (Atlntico).
El esquema organizacional SIGAM comprende la realidad municipal como un gran
sistema en el que cada una de sus partes tiene,
a su interior, funciones, relaciones y una participacin definida dentro del gran sistema; a
la vez el sistema cuenta con objetivos, funciones y relaciones propias que condicionan y
orientan las de los subsistemas que lo integran. El SIGAM efectivamente se constituye
como un sistema, una forma de organizacin
que permite el desarrollo de cada una de sus
69
piezas componentes, pero siempre en

interaccin para lograr los propsitos globales
que lo enmarcan.
De otro lado, al considerar tres sistemas: Municipios tipo A, B, C, cuya estructura y comportamiento se conocen a travs de las variables aplicadas, quiere decir que podemos
identificar y diferenciar los elementos propios
de cada sistema, las relaciones e interacciones de cada uno y de ste con su entorno y
las condiciones en que cada sistema puede
utilizarse como modelo. Los tres sistemas (A,
B, C) pueden tener semejanzas en la composicin de sus elementos (todos los municipios
deben cumplir con las funciones y responsabilidades ambientales que les otorga la ley),
sus relaciones y comportamientos y tambin
diferencias en el nivel de aplicacin, en la
escala o en su estructura (habr diferencias
en la estructura administrativa del municipio
segn el tamao del mismo, la poblacin, su
distribucin urbana - rural, su capacidad de
gestin ambiental, etc.).
2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA

El SIGAM es una propuesta organizacional
para el adecuado funcionamiento de la
administracin municipal. Como tal, identifica los componentes propios a la organizacin
municipal, para ordenarlos de cara a la gestin ambiental pblica. Estos elementos, que
se convierten en estructurales para el diseo
del SIGAM, son:
1. Elementos de orden conceptual: Incluyen
los criterios y fundamentos de orden
terico relativos a la gestin ambiental
considerados para la formulacin de la
propuesta organizacional SIGAM. Comenzando con las teoras de modelos y
sistemas asociados a la gestin ambiental,
su desarrollo busca, adems, aportar a la
definicin de criterios y a la construccin
70
de un enfoque ambiental para el abordaje

del tema en los municipios.
2. Elementos de orden normativo: Desde la
Constitucin Poltica y la legislacin que
la desarrolla y reglamenta, se definen
funciones especficas a las entidades
territoriales y a las autoridades ambientales. Este marco legal se constituye en
soporte del SIGAM en cuanto vincula cada
una de las dependencias de la administracin municipal con sus funciones
bsicas en el tema ambiental y como parte
de una estructura administrativa y
funcional; permite la definicin de responsabilidades para con el medio ambiente y
la organizacin, y la determinacin del
mbito de actuacin, es decir, las competencias y espacios de intervencin, teniendo presente los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad.
3. Elementos de tipo tcnico y procedimental: Consideracin de los elementos
metodolgicos, tcnicos y procedimentales, fundamentales para el ejercicio de la
gestin ambiental, en cuanto permiten el
conocimiento de los recursos, las herramientas para conducir su manejo y el proceso para su planeacin, ejecucin, seguimiento y retroalimentacin permanente.
4. Elementos de orden administrativo: Se considera la existencia, en cada municipio, de
una estructura administrativa que, de manera independiente a su nivel de coordinacin,
funcionalidad y operatividad, cuenta con

una organizacin que le permite al municipio afrontar, con mayor o menor nivel de
eficiencia, unos retos definidos de
antemano. El SIGAM busca hacer ms
operativa dicha estructura administrativa, de
cara a la gestin ambiental municipal, a
partir de su organizacin en torno al tema
ambiental, y contribuyendo a identificar y
definir el papel que cada una de las partes
debe asumir en el proceso.
5. Elementos relativos a la participacin de los
actores involucrados en el proceso y a la
coordinacin de dicha participacin. La gestin ambiental municipal ha de ser un propsito comn y no exclusivo de los administradores pblicos; en este sentido, tanto las
instituciones como la comunidad en general
tienen compromisos, derechos y deberes
que cumplir. Para su operatividad, el SIGAM
requiere la definicin de esos actores, de
su papel como copartcipes del proceso, y
de las reglas del juego que permiten hacer
efectivo su aporte y compromiso.
En este orden de ideas, a continuacin se
desarrollan los elementos estructurales de la
propuesta organizacional SIGAM y se definen
los componentes, metodologas y procesos,
que la integran, comenzando por los normativos, ya que los elementos de orden conceptual se desarrollaron en captulo 1 (Vase
esquemas administrativos 1, 2 y 3).
71

Esquema 1
Base del Modelo administrativo SIGAM, Parte 1
Normas
Constitucionales
ELEMENTOS
NORMATIVOS
Normas
reglamentarias
ELEMENTOS
TCNICOS
GAM
Normas de
carcter legal
Coordinacin
Ambiental
INTERNA
Conclusiones del
perfil ambiental
Coordinacin
Ambiental
EXTERNA
ELEMENTOS
ADMINISTRATIVOS
Clasificacin de las
dependencias municipales
por grupos
Asignacin de
funciones
ambientales
ACUERDO
MUNICIPAL
Esquema 2
Base del modelo administrativo SIGAM, parte 2
Normas
Constitucionales
ELEMENTOS
NORMATIVOS
Normas de
carcter legal
Normas
Reglamentarias
Artculos 8, 49, 58, 97, 79,

80, 95, 313, 317
GAM
Funciones del
municipio en
materia ambiental
Leyes: 99/93, 142/94, 134/94, Otras
Planes de OT.
Comp. Ambiental, objetivos, metas,

polticas, estrategias amb.
Planes de Desarrollo
Metas Ambientales
Planes gestin CAR
Programas ambientales para el

municipio
Coordinacin
Ambiental INTERNA
Coordinacin
Ambiental EXTERNA
Puntos de atencin inmediata
ELEMENTOS
TCNICOS
Conclusiones del
perfil ambiental
Calidad ambiental
Planes de OT.
Necesidades ambientales municipio

Otras consideraciones locales
Mapa institucional. Ent. mpales.
Asp. institucionales
Duplicidad de funciones
Procesos que se desarrollan:
Participacin privada,
Vacios (funciones)
Definicin de las ent. pblicas, privadas, organismos y dems miembros del Consejo
Naturaleza de los actos y decisiones
Aspectos operativos
Ent. encargadas de dirigir, planificar,

normatizar o controlar la GAM.
ELEMENTOS
ADMINISTRATIVOS
Clasificacin de dependencias municipales, por grupos
Ent. con responsabilidad de proteger los RN,

prestar servicios pblicos, educar, promover,
divulgar, capacitar y organizar a la comunidad
Presidencia, Reuniones, Actas

Secretara Tcnica, otros
Entidades que adelantan propuestas de desarrollo
Asignacin de
funciones amb.
Para c/u dependencias y entidades municipales, de conformidad con las funciones y responsabilidades del municipio en materia ambiental
ACUERDO
MUNICIPAL
72
Esquema 3
La coordinacin para la Gestin Ambiental Municipal
Coordinacin
Ambiental
INTERNA
Definicin de las dependencias

municipales con funciones ambientales
Funciones y responsabilidades para
cada dependencia
Coordinacin: Secretara de Medio
Ambiente o quien haga sus veces
Coordinacin
Ambiental
EXTERNA
Asp. Operativos de
la Coordinacin
Definicin de las entidades pblicas,

privadas, organismos y dems actores
participes
Naturaleza de los actos y decisiones
Aspectos operativos
Presidencia
Secretara Tcnica
Reuniones. Actas. Otros
ACUERDO MUNICIPAL
2.2.1 Elementos de orden normativo
Tal como se plante al inicio de ste captulo,
el SIGAM se construye desde marco constitucional y legal colombiano, siendo stos,
elementos que condicionan y contribuyen a
organizar la gestin ambiental municipal por
cuanto definen funciones y competencias
desde los mbitos del desarrollo, el medio
ambiente y la gestin territorial. En respuesta
a dichas condicionantes, en este punto se
analizan las determinantes de orden
constitucional y legal, en especial las Leyes
99 de 1993 y 136 de 1994, se definen
en medio ambiente y en temas asociados a
la gestin ambiental.
2.2.1.1 Determinantes de carcter constitucional. La Constitucin Poltica de 1991,

contiene varias disposiciones relacionadas
con el manejo, preservacin y defensa del
medio ambiente y los recursos naturales

renovables. En el anexo 1 se han transcrito
las ms destacadas.
2.2.1.2 Determinantes de carcter legal. En

desarrollo de las disposiciones de carcter
constitucional, las leyes 99 de 1993 y 136
de 1994, asignaron funciones a las
corporaciones autnomas regionales, a los
departamentos, los municipios, grandes
centros urbanos y a los territorios indgenas
en materia ambiental, las cuales han sido
revisadas y analizadas (Vase anexo 1). De
dicho anlisis resultan fundamentales para el
diseo del SIGAM, los siguientes temas:
Funciones de las Corporaciones Autnomas Regionales. Disposiciones de La ley
99 de 1993, en su artculo 31.
Funciones de los Departamentos en
materia ambiental: Segn lo que establece
el artculo 64 de la ley 99 de 1993.

Funciones de los Municipios y Distritos en

materia ambiental: De conformidad con
lo dispuesto en el artculo 65 de la ley 99
de 1993.
Funciones de los grandes centros urbanos:
De conformidad con lo dispuesto en la Ley
99 de 1993, artculo 66, Los municipios,
distritos o reas metropolitanas con
poblacin urbana igual o superior a un
milln de habitantes ejercern dentro del
permetro urbano las mismas funciones
atribuidas a las Corporaciones Autnomas
Regionales, en lo que fuere aplicable al
medio ambiente urbano.
Adems de las licencias ambientales,
concesiones, permisos y autorizaciones
que les corresponde otorgar para el
ejercicio de actividades o la ejecucin de
obras dentro del territorio de su
jurisdiccin, las autoridades municipales,
distritales o metropolitanas tienen la
responsabilidad de efectuar el control de
vertimientos y emisiones contaminantes,
disposicin de desechos slidos y de
residuos txicos y peligrosos, dictar las
medidas de correccin o mitigacin de
daos ambientales y adelantar proyectos
de saneamiento y descontaminacin.
Funciones de los territorios indgenas: Por
disposicin del artculo 67 de la ley 99 de
1993, los territorios indgenas tienen las
mismas funciones y deberes definidos para
los municipios en materia ambiental.
2.2.1.3 La planificacin ambiental de las

entidades territoriales. El artculo 311 de la
Constitu-cin Poltica consagr al municipio
como la entidad fundamental de la divisin
poltico - administrativa del Estado, al cual
le confiri la tarea de prestar los servicios
pblicos que determine la ley, construir las
obras que demande el progreso local, ordenar
el desarrollo de su territorio, promover la
participacin comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes y cumplir
73
las dems funciones que le asignen la

constitucin y las leyes.
Por disposicin de los artculo 286 y 287 de
la Carta Suprema, los municipios junto con
los departamentos, distritos y territorios
indgenas, son entidades territoriales que
gozan de autonoma para la gestin de sus
intereses dentro de los lmites que fije la
constitucin y la ley, por lo cual tienen
derecho a:
Gobernarse por autoridades propias;
Ejercer las competencias que les correspondan;
Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones;
Participar en las rentas nacionales.
Conforme a lo dispuesto en el numeral 9 del
artculo 313 de la Constitucin Poltica, los
concejos municipales pueden dictar las
normas necesarias para el control, la
ecolgico y cultural del municipio, para lo
cual pueden dictar normas y estatutos de
planificacin ambiental, que atiendan las
disposiciones legales de carcter superior.
Para garantizar la planificacin integral por
parte del Estado, del manejo y el
aprovechamiento de los recursos naturales a
fin de garantizar su desarrollo sostenible,
conservacin, restauracin o sustitucin,
conforme a lo dispuesto en el artculo 80 de
la Constitucin Nacional, los planes
ambientales de las entidades territoriales
estn sujetos a la armonizacin. Los
departamentos, municipios y distritos con
rgimen constitucional especial, deben
elaborar sus planes, programas y proyectos
de desarrollo, en lo relacionado con el medio
ambiente y los recursos naturales renovables,
con la asesora y bajo la coordinacin de las
Corporaciones Autnomas Regionales a cuya
74
Grfico 9
Elementos normativos
Normas
Constitucionales
Artculos 8, 49, 58,

97, 79, 80, 95, 313,
317
Normas de
carcter legal
Funciones del
municipio en materia
ambiental
Ley 99/93 Arts. 65-66

Ley 128-134-136-142/94
Planes de OT.
Comp. Ambiental Objetivos,

metas, polticas, estrategias
ambientales
Planes de Desarrollo
Metas Ambientales
Planes de gestin CAR
Programas ambientales para

el municipio
Normas
reglamentarias
jurisdiccin pertenezcan, las cuales deben

encargarse de armonizarlos.
Teniendo en cuenta que por disposicin
constitucional, los concejos municipales
pueden adoptar normas para la defensa y
preservacin del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, se considera
que los municipios deben expedir estatutos
de gestin ambiental. Adicionalmente, el
componente ambiental de los planes de
ordenamiento y desarrollo y la elaboracin
de agendas ambientales locales son otro
instrumento con que cuentan las entidades
territoriales para el ejercicio de la gestin
ambiental y que, a la vez, definen compromisos y responsabilidades de la administracin
municipal, establecidos en los objetivos y
metas de planificacin.
En segunda instancia, la legislacin proporciona los elementos para definir el tipo de
relaciones que deben darse entre cada una
de las dependencias, los mecanismos para
su desarrollo y faculta la creacin de espacios
para la coordinacin e interrelacin entre las
partes. Al definir una estructura organizacional, con funciones y competencias
establecidas, se establecen las condiciones
para el ejercicio de la funcin pblica, a la

vez que las opciones de relacin: interna y
externa.
En sntesis, los elementos normativos definen
ambientales para las entidades territoriales y
las autoridades ambientales. Para su cumplimiento, la administracin debe organizarse
y distribuir el cumplimiento de dichas
funciones, de manera coordinada con los
temas inherentes al desarrollo y la gestin
pblica, a los sectores de intervencin y a
las funciones bsicas de planeacin,
ejecucin, seguimiento y control. A su vez,
el ejercicio de la planeacin, ejecucin,
seguimiento y control, determina nuevas
responsabilidades ambientales, manifiestas
en los planes, definidos en los objetivos,
metas, polticas, estrategias, etc.
2.2.2 Elementos tcnicos y procedimentales
Por mandato legal, las entidades territoriales
debern elaborar los planes que guen la
planeacin del desarrollo econmico y social,
la ordenacin del territorio y la gestin territorial, donde los planes son el instrumento en el
cual se plasman las decisiones de planeacin

que orientan el ejercicio de la administracin

municipal. Para hacerlo, cuentan con una serie
de instrumentos tcnicos, conceptuales y
metodolgicos cuyas, consideraciones bsicas
se definen a continuacin.
2.2.2.1 Planeacin y ordenamiento territorial. La planeacin se entiende como un

proceso de toma de decisiones polticas
orientadas a alcanzar un futuro deseado por
la sociedad, proponiendo los medios para
lograr los cambios deseados y posibles. Por
lo tanto, implica una actitud prospectiva
entendida como una visin del futuro
deseado y posible, que debe expresar las
aspiraciones fundamentales de los diferentes
actores, y adems, propone las acciones
necesarias para lograr los cambios requeridos
hacia la situacin deseada.
Planificar es la capacidad de prever por
anticipado las acciones y programas que un
gobierno local, una empresa o una comunidad
organizada van a llevar a cabo para lograr
unos objetivos determinados, aprovechando,
en la mejor forma posible, los recursos y los
medios existentes y siempre buscando mejorar
las condiciones y la calidad de vida de los
habitantes, hombres y mujeres de nuestra
sociedad47. Para plasmar las propuestas de
desarrollo se cuenta con mecanismos de
planeacin para cada uno de los diferentes
niveles territoriales, denominados planes;
todos ellos debern tener consideraciones
ambientales y propuestas de acciones orientadas hacia un desarrollo ms sostenible. Entre
stos se encuentran:
Plan Nacional de Desarrollo
Planes de Ordenamiento Territorial de las
Entidades Territoriales
47
48
75
Planes de Gestin Ambiental de las Corporaciones Autnomas Regionales

Planes de Accin de las Corporaciones
Autnomas Regionales
Planes de Gestin Departamental
Planes de Desarrollo Municipal
Planes sectoriales en los Municipios
Planes de Accin Ambiental Local o Agendas Ambientales Locales
Otros procesos de Planeacin en el mbito
de comunas o barrios
Tambin en cumplimiento de la Ley, todas
las administraciones municipales deben
contar con un documento legalizado para su
perodo de gobierno (programa de gobierno
- plan de desarrollo), que establezca claramente los objetivos del desarrollo municipal,
las metas a alcanzar y los medios y recursos
tcnicos, humanos y financieros disponibles
y necesarios para su cumplimiento; as mismo, dicho plan ha de atender los principios
generales de la planeacin48.
Los planes de desarrollo definidos en la Ley
152 de 1994, son el eje de la planeacin en
los municipios. El Plan de desarrollo municipal, que desarrolla, ampla y complementa
el programa de gobierno, define las lneas
que han de orientar la actuacin de la administracin en su perodo de gobierno, los
programas y proyectos especficos, su
priorizacin y la asignacin de recursos, de
conformidad con las determinaciones de la
Ley 136 de 1994.
Los municipios tambin tienen la obligacin
de formular el plan de ordenamiento territorial y los planes sectoriales. Los departamentos, municipios y distritos con rgimen
constitucional especial, debern elaborar sus
Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda 21 Local de
Colombia. Op. Cit.
Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeacin,
de conformidad con la ley 152 de 1994, son: Proceso de planeacin, Autonoma, Coordinacin, Consistencia financiera,
Continuidad, Coherencia, Participacin ciudadana, Concurrencia, Subsidiaridad, Complementariedad, Desarrollo armnico de
las regiones, Sustentabilidad ambiental, Conformacin de los planes de desarrollo.
76
planes, programas y proyectos de desarrollo,

en lo relacionado con el medio ambiente y
los recursos naturales renovables, con la
asesora de las Corporaciones Autnomas
Regionales quienes a su vez elaboran los
Planes de Gestin Ambiental en armona con
la planificacin que en materia ambiental
realizan las entidades territoriales49.
Por su parte, el ordenamiento del territorio
municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificacin econmica y social
con la dimensin territorial, racionalizar las
intervenciones sobre el territorio y orientar
su desarrollo y aprovechamiento sostenible,
mediante la definicin de las estrategias
territoriales de uso, ocupacin y manejo del
suelo, en funcin de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales, el
diseo y adopcin de los instrumentos y
procedimientos de gestin y actuacin, que
permitan ejecutar actuaciones urbanas
integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio
municipal o distrital, y finalmente la definicin de los programas y proyectos que
concretan estos propsitos50.
El ordenamiento del territorio municipal y
distrital se deber hacer tomando en consideracin las relaciones intermunicipales,
metropolitanas y regionales; atendiendo las
condiciones de diversidad tnica y cultural,
reconociendo el pluralismo y el respeto a la
diferencia; e incorporando instrumentos que
permitan regular las dinmicas de transformacin territorial de manera que se optimice
la utilizacin de los recursos naturales y
humanos para el logro de condiciones de vida
dignas para la poblacin actual y las generaciones futuras.
49
50
51
De otra parte los municipios, a travs de sus

diferentes secretarias y departamentos administrativos deben formular e implementar los
respectivos planes sectoriales de manera
armnica al plan de desarrollo municipal.
Entre estos planes se encuentran: el Plan de
Inversiones y el Plan de descentralizacin
para la administracin del Situado Fiscal, El
Plan Ambiental Municipal, el Plan Educativo
y los Planes de Accin Sectoriales de vigencia
anual; Los Planes Modales de Transporte, el
Plan Municipal de Deportes, el Plan de Salud,
y el Plan de Agua Potable y Saneamiento
Bsico51.
El componente ambiental, como ya se ha
dicho, deber estar identificado en cada uno
de los planes municipales; as mismo, debe
existir coherencia en el enfoque ambiental
de todos los planes, y entre los planes municipales y los de mbito superior, atendiendo
adems las determinantes ambientales del
orden regional. Como instrumentos tcnicos
tiles para el municipio en la identificacin
de dicho componente, estn la Agenda
Ambiental y el Plan de Accin Local PAAL, que permiten orientar el desarrollo territorial
desde la perspectiva ambiental.
Las variables ambientales que deben considerarse en los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial de las entidades territoriales pueden consultarse en la legislacin
que los regula y reglamenta y en la vasta
produccin conceptual y metodolgica que
han elaborado entidades como el Departamento Nacional de Planeacin DNP-, el
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC-,
el Ministerio de Desarrollo y el mismo
Ley 99 de 1993.
Ley 388 de 1997.
Extractado de: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda
21 Local de Colombia. Op. Cit.
77

Grfico 10
Elementos tcnicos
Puntos a atender de manera
inmediata.
Conclusiones
perfil ambiental
Calidad ambiental
Plan de OT.
Plan de Desarrollo
PAAL - Agenda Amb.
Planes Sectoriales
COMPONENTE
AMBIENTAL
EN LOS PLANES
Aspectos
institucionales
Necesidades ambientales del

municipio.
Objetivos, metas ambient.
Polticas, estrategias.
Programas, proyectos.
Consideraciones locales.
Otros.
Mapa institucional.
Entidades Municipales con
funciones y responsabilidades
ambientales.
Relacin y/o Duplicidad de
funciones ambientales.
Procesos que se desarrollan:
Participacin Privada
Vacios (funciones)
Respecto a las Agendas Ambientales y los

PAAL, la Gua de Gestin Administrativa y
el documento Estrategias para la Aplicacin
del SIGAM (que forma parte del SIGAM)
incluyen informacin sobre variables y
metodologas, que permite orientar su
formulacin por parte de los municipios.
Sobre ste tema, lo que si resulta importante
precisar en este documento, es su contribucin a la gestin ambiental municipal. Junto
con los Planes de ordenamiento territorial
(cuyo mbito y objeto son mucho ms amplios), las Agendas Ambientales y los PAAL,
recopilan, sintetizan y espacializan la informacin ambiental municipal contenida en los
diferentes planes, y puntualizan desde la
visin y los objetivos ambientales, hasta la
identificacin y priorizacin de los proyectos
fundamentales para el municipio, los cuales
se deben traducir en un plan operativo, con
perfiles de proyectos, asignacin temporal y
presupuestal, entre otros.
A partir de dicha identificacin y priorizacin
de oportunidades, problemticas y requeri-
mientos municipales de orden ambiental, la

administracin cuenta con una gua adicional
para la asignacin de funciones y responsabilidades ambientales, a cada una de sus dependencias, as como para orientar la planeacin econmica y la asignacin presupuestal.
2.2.2.2 El proceso de planeacin. Para el

ejercicio de la planeacin se han definido
etapas que, en trminos generales, parten del
diagnstico de la situacin municipal, la
identificacin de problemticas y de
alternativas de solucin, de los recursos
disponibles y las fuentes de financiacin. Se
definen responsabilidades y responsables y
los mecanismos para la ejecucin de los
programas o proyectos identificados y
formulados. En resumen, planear el
desarrollo implica identificar y ordenar los
problemas, ubicar las causas que los generan,
definir y priorizar las alternativas para su
solucin, asignar los recursos y los medios
que se requieren, preparar los programas y
ejecutar los proyectos que permitan realizar
78
acciones concretas mediante las cuales se

cumple con el plan acordado y definido entre
todos52.
Aunque los procesos de Gestin Ambiental
tienen su propia inercia, no podemos olvidarnos de la coherencia y correspondencia
que tienen con la gestin pblica. Igualmente
la Gestin Ambiental debe inscribirse en el
marco general del desarrollo sostenible, en
el marco Constitucional y de Poltica Ambiental Nacional.
Tal como se expres en pginas anteriores, a
nivel procedimental, el Modelo ha tenido en
cuenta las fases o procesos bsicos asociados
a la gestin ambiental y a la sostenibilidad
(Normas serie ISO 14000), involucrndolas
en su estructura. Dichas fases son:53
1. Definicin de la poltica medioambiental
y asegurar que sea apropiada, orientada
hacia el mejoramiento continuo, hacia la
prevencin de la contaminacin y el
cumplimiento de la legislacin y reglamentacin ambiental aplicable. Debe,
adems, proporcionar el marco para y
establecer y revisar los objetivos y metas
ambientales; estar documentada, actualizada y a disposicin del pblico.
2. Planificacin: Implica establecer y mantener al da los procedimientos para identificar
los aspectos medioambientales y los requisitos legales aplicables; considerar ambos en
la definicin de objetivos y metas, en la
identificacin de los impactos ocasionados
con la actuacin, y en el diseo y establecimiento de los programas de gestin.
3. Implantacin y funcionamiento: Implica la
definicin y documentacin de funciones,
responsabilidades, competencias y niveles
de autoridad; la formacin y sensibilizacin para la competencia profesional;
52
53
establecer y mantener al da los procedimientos y los medios para la oportuna y

efectiva informacin y comunicacin,
tanto interna como hacia el exterior; control a las actividades y ejecuciones; y contar con planes de emergencia y capacidad
de respuesta por parte del personal
involucrado.
4. Comprobacin y accin correctora: incluye acciones y procesos de monitoreo,
seguimiento, evaluacin, prevencin o
correccin de impactos, auditora y ajuste.
5. Revisin: Se refiere al examen peridico
sobre el cumplimiento de los objetivos y
metas propuestos, sobre el desarrollo del
proceso y los impactos ocasionados, para
el redireccionamiento de las polticas,
estrategias e incluso de los mismos objetivos. Tanto en ste punto, como en el
anterior, resulta conveniente la utilizacin
de indicadores.
El ejercicio de la planeacin con enfoque
ambiental, se constituye en la base que
ordena el conjunto de decisiones polticas,
programticas, definidas y formuladas a
travs de un proceso planificado, amplio y
participativo, que genera las estrategias y
acciones necesarias para iniciar una
modificacin significativa de las condiciones
ambientales, teniendo en cuenta las
diferencias biogeogrficas y socioculturales
del pas. As, las acciones propuestas estarn
planteadas en dos horizontes estratgicos:
Horizonte Contingente: Referido a los

procesos y acciones organizadas que
deben desarrollarse de manera inmediata
con el fin de neutralizar, mitigar, compensar o eliminar los factores que estn
configurando problemticas ambientales,
con impactos conocidos o potenciales
sobre la salud, la vida o el patrimonio de
Ibdem.
Adaptado de: Normas UNE 77-801-94 e ISO 14001:1996, sobre Sistemas de gestin Medioambiental.
79

las personas, y para la infraestructura

productiva y de servicios de la comunidad.
Horizonte Estratgico: corresponde a las
acciones que deben desarrollarse, en
diferentes horizontes de tiempo, orientadas
a remover los factores estructurales de los
problemas ambientales locales o hacer
profundas transformaciones ambientales.
Es as como las acciones propuestas para iniciar, ejecutar y terminar el proceso de gestin
ambiental, comprenden etapas o momentos
estrechamente ligados entre s, los cuales
pueden adaptarse a las particularidades de
cada escenario. Dichas fases son: Preparacin, Sensibilizacin, Planificacin, Ejecucin, Seguimiento y evaluacin, Continuidad.
Cada una se desarrolla en detalle en la Gua
de la gestin ambiental. En este aparte slo
se define a qu corresponden:
Preparacin. Como su nombre lo indica,
se trata de la preparacin de la Capacidad
Operativa y la construccin de las bases
necesarias para desarrollar el proceso de
Gestin ambiental: Base institucional, Base
tcnica y base fiscal y financiera.
Sensibilizacin. Incluye toda la etapa de

preparacin para la participacin, efectiva
de todos los actores en los diferentes
procesos de toma de decisiones: institucionales, sector econmico y sociedad
organizada.
Planificacin. Esta etapa no es muy
distante de los conocidos procesos de
planificacin, con miras a la formulacin
de Planes, Programas y Proyectos de Gestin Ambiental. La planificacin ambiental
se inicia desde la misma formulacin del
Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan
de Desarrollo Municipal, cada uno de los
cuales ha de incluir un componente
ambiental en su diagnstico, planteamientos, formulacin de planes, programas, proyectos y actuaciones propuestas,
al igual que en los programas de inversin
y ejecucin donde se definen y distribuyen
los recursos econmicos destinados a la
inversin. Fundamentados en estos
instrumentos de planificacin, se define el
perfil ambiental local y su consecuente
plan de accin (plan operativo) y plan de
gestin ambiental; este ltimo incluye no
slo actuaciones sino que ha de definir
Grfico 11
Procesos e implicaciones
F
a
s
e
s
d
e
l
P
r
o
c
e
s
o
planeacin - Investigacin
ejecucin - gerencia
PLANES - PROGRAMAS - PROYECTOS

POLTICA NACIONAL AMBIENTAL
DETERMINANTES AMBIENTALES
PLANES DLLO. - OT. - ACCION REGIONAL
AGENDA AMB. - PLANES DE ACCION
APLICACIN
REALIZACIN
ADMINISTRACIN
seguimiento - control
evaluacin
MONITOREO
OPERATIVIDAD - NORMATIVA
INSTRUMENTOS TCNICOS
INDICADORES: calidad, gestin, sostenibilidad
regulacin
retroalimentacin
REVISIN - AJUSTE
PROCEDIMIENTOS
REGULACIN NORMATIVA
SOSTENIBILIDAD
PLANEACIN: PLANES. PROGRAMAS
PROYECTOS
80
actores y su participacin, adems de los

mecanismos para el seguimiento, la
evaluacin y ajuste permanente.
Ejecucin. Corresponde a la realizacin de
los programas, acciones u obras definidas
en los planes. Implica asignacin de recursos, implica la programacin de tiempos y
recursos, y la asignacin de responsables.
Seguimiento y evaluacin. Para hacer un
efectivo seguimiento y evaluacin se
deben tener claros los objetivos y metas a
alcanzar, y contar con herramientas para
el monitoreo y control a la ejecucin.
Continuidad. Se refiere a la retroalimentacin y ajuste requeridos, de conformidad
con los resultados de las etapas anteriores,
para orientar o reorientar las acciones y el
proceso cuando ello se requiera.
2.2.3 Elementos de orden administrativo
Los elementos de orden administrativo hacen
referencia a la organizacin de la administracin municipal para el cumplimiento de sus
ambientales.
Se considera la existencia, en cada municipio, de una estructura administrativa que, de

manera independiente a su nivel de coordinacin, funcionalidad y operatividad, cuenta
con una organizacin que le permite a la
administracin municipal afrontar, con mayor
o menor nivel de eficiencia, unos retos
definidos de antemano. El SIGAM busca
hacer ms operativa dicha estructura
administrativa, de cara a la gestin ambiental
municipal, a partir de su organizacin en
torno al tema ambiental, y contribuyendo a
identificar y definir el papel que cada una de
las partes debe asumir en el proceso.
A partir de identificar las condicionantes de
orden normativo, tcnico y procedimental,
se procede a clasificar las dependencias e
instancias que integran la administracin
municipal, de conformidad con la funcin
bsica que cada una de dichas instancias
debe cumplir (de planeacin, de ejecucin,
normativa, de seguimiento, etc.), para la
posterior asignacin de funciones ambientales especficas. (Ver grficos 12 y 13.)
Grfico 12
Elementos de orden administrativo
A
d
m
i
n
i
s
t
r
a
c
i
m
p
a
l.
funciones
DEPENDENCIAS
RESPONSABLES
OBLIGACIONES
NORMAS, REGULACIN
CUMPLIMIENTO
RESPONSABILIDADES
competencias
CAMPO DE ACCION
MARCO DE ACTUACION
articulacin institucional
CAPACIDAD DE GESTIN
coordinacin interinstitucional
ARMONIA EN LA ACTUA-
estructura administrativa
normativa
INTERNA
CION EXTERNA
T
I
P
O
L
O
G
I
A
S
81

Grfico 13
Elementos de orden administrativo. Sintesis
Entidades encargadas de dirigir, planificar, normatizar
o controlar la GAM.
Clasificacin de las
dependencias municipales, por
grupos
Entidades con responsabilidad de proteger los RN,

prestar servicios pblicos, educar, promover, divulgar, capacitar y organizar a la comunidad.
Entidades que adelantan propuestas de desarrollo u
otras definidas por el municipio.
Asignacin de funciones
ambientales
Como resultado de este ejercicio, se cuenta

con una estructura administrativa ordenada
en funcin de los propsitos ambientales y
de gestin. Se requiere entonces, establecer
relaciones, jerarquas, etc. y los mecanismos
para hacer operativa dicha organizacin.
2.2.4 Elementos relativos a la participacin
de los actores involucrados en el
proceso y a la coordinacin de dicha
participacin
La gestin ambiental municipal ha de ser un
propsito comn de la sociedad y no exclusivo de los administradores pblicos; en este
sentido, tanto las instituciones como la comunidad en general tienen compromisos, derechos y deberes que cumplir. Para su operatividad, el SIGAM requiere la definicin de esos
actores, de su papel como copartcipes del
proceso, y de las reglas del juego que permiten hacer efectivo su aporte y compromiso.
La participacin comunitaria es otro de los
elementos fundamentales en un sistema de
gestin ambiental: Quin, y Con quin se
hace la gestin ambiental. Cada municipio
debe definir, relacionar y clasificar los actores
que se han de vincular al proceso, sobre la
base de las consideraciones presentadas en
Para c/u de las dependencias y entidades municipales, de conformidad con las funciones y responsabilidades del municipio en materia ambiental, segn el
marco normativo expuesto.
pginas anteriores. Dichos actores pueden

clasificarse segn su mbito de actuacin, o
segn la condicin de su desempeo. En tal
sentido podemos tener actores de mbito
nacional, regional, departamental, municipal
e incluso internacional, y stos a su vez
pueden ser institucionales, empresariales o
comunitarios. A continuacin se hace una
breve descripcin de cada uno de ellos;
descripcin que se detalla en la Gua de
gestin, donde se define el papel que le
corresponde a cada uno de los actores, sus
responsabilidades y posibilidades de participacin en la gestin ambiental municipal.
2.2.4.1 Los actores internacionales en la

gestin ambiental municipal. Los actores
internacionales involucrados en la gestin ambiental pueden ser de diversa ndole, dependiendo de la temtica a abordar, de la gestin
efectuada para lograr su participacin, del tipo
de proyectos a emprender y del tipo de apoyo
o cooperacin requerida. Su intervencin puede ir desde la formulacin de polticas globales
que guen la gestin, hasta la cofinanciacin
de programas o proyectos especficos.
Dicha participacin se canaliza mediante
programas de Cooperacin Tcnica
82
Internacional y se destacan, por su tradicional

participacin en asuntos ligados a la gestin
ambiental y territorial o al desarrollo de
proyectos de desarrollo en Colombia, instancias como: El Banco Mundial, los programas
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD, para el medio ambiente PNUMA,
para la Infancia UNICEF y para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura UNESCO; el Fondo
para el Medio Ambiente Mundial, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura FAO, el Programa Mundial de Alimentos
PMA, la Organizacin internacional de
Maderas Tropicales OIMT, la Organizacin
Mundial de la Salud, la Unin Europea, el Banco Interamericano de Desarrollo BID, el Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento
BIRF y la Corporacin Andina de Fomento
CAF, entre otros54.
Otro forma de vinculacin de actores internacionales a la gestin ambiental, aunque de
manera menos directa, es aquella relativa a
la influencia de los avances y aportes de la
investigacin y produccin cientfica y
tecnolgica externa, aplicables en procesos
o proyectos especficos, que proporcionan
mecanismos, herramientas y nuevos enfoques, con lo cual el pas se nutre de conocimientos que pueden ser aplicados en pro del
mejoramiento y de una mejor gestin hacia
el desarrollo sostenible. En este punto se
destaca la elaboracin de normativa para el
desarrollo, control y seguimiento, asociada
al mejoramiento de procesos industriales,
tcnicos y tecnolgicos, produccin ms
limpia, gestin ambiental empresarial
(Normas serie ISO 9000 e ISO 14000),
alternativas tecnolgicas para recuperacin
de suelos, aprovechamiento hidrulico,
manejo y aprovechamiento de residuos, etc.;
Conferencias internacionales y protocolos
sobre biodiversidad, desarrollo sostenible y
54
55
mejores ciudades (Estocolmo, Ro de Janeiro,

etc.), desarrollo de estndares de calidad ambiental, y el apoyo directo a la investigacin
sobre el medio ambiente, entre otros.
A efectos del Modelo SIGAM, la vinculacin
de actores internacionales resulta de fundamental consideracin, especialmente en lo
relativo a la produccin normativa para el
mejoramiento de procesos, y a la cooperacin
tcnica internacional como una fuente de
apoyo directo a una mejor gestin ambiental.
En tal sentido el gobierno colombiano ha
iniciado una labor a acercamiento internacional, para la solucin de diversas problemticas,
lo que se ha traducido en relaciones de
cooperacin con diversos pases como Estados
Unidos, Alemania, Espaa, Holanda, Suiza,
Francia, Brasil, Chile y China, entre otros, con
un especial orientacin hacia el desarrollo de
estrategias para mitigar los problemas ambientales, especialmente aquellos relacionados
con la biodiversidad, el agua, la produccin
ms limpia, los bosques, la calidad de vida,
los mercados verdes. As mismo, se han firmado iniciativas multilaterales orientadas a la
implementacin de actividades que den prioridad a la biodiversidad y al fortalecimiento
institucional55.
2.2.4.2 Actores nacionales. Las instancias de

orden nacional encargadas de dar los
lineamientos bsicos para la actuacin y
gestin territorial, a la vez que definen la
poltica global y el control sobre su cumplimiento, procuran mecanismos, instrumentos
y apoyo financiero para el desarrollo de
proyectos especficos y asistencia tcnica en
diversos mbitos del desarrollo asociados a la
gestin ambiental. As mismo determinan las
normas, lineamientos y directrices a seguir
segn corresponda a cada uno de los niveles
Ministerio del Medio Ambiente, Corporacin Andina de Fomento CAF-. 2000. Estrategia de Cooperacin Tcnica Internacional
para el SINA. Panamericana formas e impresos.
dem.

83
territoriales (regional, departamental,

municipal), de conformidad con los principios
de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. Su pertinencia e intervencin
depende del tema implicado en la gestin
ambiental, siendo los ms relacionados los
Ministerios de Medio Ambiente, Desarrollo,
Minas y Energa, Agricultura, Salud y Educacin, Interior (Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres) y los institutos
descentralizados de orden nacional como el
DANE, Instituto Geogrfico Agustn Codazzi,
DNP, IDEAM, INGEOMINAS, INVE-MAR y en
especial los que conforman el SINA.
fundamental en la orientacin y definicin de

directrices de planeacin y ordenamiento del
territorio departamental, a la vez que en la
asesora y asistencia a los municipios del rea
de su jurisdiccin, en temas asociados a stos,
que se constituyen en base para la definicin
de planes de actuacin ambiental en el mbito
municipal y regional. La conjuncin de la
actuacin regional y departamental en el tema
ambiental aporta, entre otras, a la identificacin, definicin, priorizacin y actuacin
sobre problemticas territoriales comunes a
varios municipios, lo que se traduce en una
gestin ambiental ms integral y armnica.
2.2.4.3 Actores regionales y departamentales. Existen actores regionales de diferente

nivel, destacndose, por sus implicaciones
en la gestin ambiental, aquellos relacionados con la Planeacin del desarrollo y los
encargados de la gestin ambiental (CAR).
Su participacin est supeditada, en buena
medida, a la problemtica global de la regin
de su jurisdiccin y a los recursos disponibles,
de conformidad con los niveles de desarrollo
regional, con las caractersticas de la oferta
de recursos, la situacin geogrfica, socioeconmica y cultural. Aportan a una mejor
gestin ambiental en la medida que brindan
apoyo, asistencia y asesora tanto a departamentos como a municipios y cuentan con
planes regionales para orientar la gestin.
2.2.4.4 Los actores municipales. La Constitucin Poltica de 1991 consagr al municipio

como la entidad fundamental de la divisin
poltico - administrativa del Estado,
confirindole autonoma para la gestin, lo
cual le permite, entre otras: gobernarse por
autoridades propias, ejercer las competencias
que le correspondan, administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones; y participar
en las rentas nacionales. Adicionalmente, la
constitucin y las leyes le asignan funciones
y tareas al municipio, entre ellas estn: prestar
los servicios pblicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participacin comunitaria, el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes. adicionalmente, por disposicin constitucional, los concejos municipales acuerdan
las normas necesarias para el control, la
ecolgico y cultural del municipio, para lo
cual pueden dictar normas y estatutos de
planificacin ambiental, que atiendan las
disposiciones legales de carcter superior.
Por su parte, el departamento, como entidad

territorial definida por la constitucin, goza
de autonoma para la gestin de sus intereses
dentro de los lmites que fije la constitucin
y la ley. Dicha autonoma le otorga derecho
a: gobernarse por autoridades propias, ejercer
las competencias que le correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales.
Como instancia intermedia entre la nacin y
el municipio tienen, adems un papel
Bajo estas premisas, el municipio se constituye en el actor fundamental de la gestin

ambiental en el rea de su jurisdiccin, para
84
lo cual ha de apoyarse en instrumentos y

mecanismos tcnicos, legales y gerenciales;
en la funcin, competencias y coordinacin
con niveles territoriales e instancias de la
planeacin y gestin ambiental de mayor
jerarqua, y en la participacin de los actores
sociales, econmicos, comunitarios y dems,
presentes en el municipio (Gremios, Sociedad
civil, ONG, Academia, investigacin cientfica y tecnologa, entre otros).
2.2.4.5 Participacin y coordinacin. La

clasificacin anterior nos permite ver la
amplitud del universo de actores vinculados
a la gestin ambiental, con lo cual se hace
necesario definir las reglas para la efectiva
participacin de cada uno.
Al interior del municipio tenemos, en primera
instancia, actores institucionales, es decir, las
entidades o dependencias que forman parte
de la administracin municipal, que generalmente estn representadas en las unidades
municipales de asistencia tcnica agropecuaria -UMATAS-, las dependencias orientadas
al desarrollo rural, las oficinas encargadas de
la prevencin y atencin de desastres y emergencias, otras dependencias vinculadas a los
programas sociales, de educacin ambiental
y de salud, las que manejan el espacio
pblico, parques y zonas verdes, y
finalmente, las empresas encargadas de la
prestacin de servicios pblicos.
Para algunos casos (reas metropolitanas y
ciudades mayores) el manejo del tema
ambiental se realiza mediante secretaras
ambientales, generalmente orientadas al
desarrollo rural y con un componente
medioambiental, cuya estructura resulta ms
amplia y compleja que en los casos anteriores. Pese a ello, las relaciones internas siguen
el mismo patrn, determinado por relaciones
verticales y carentes cualquier vinculacin
de tipo transversal.
Esta situacin, que se revisa en el anlisis de

las estructuras municipales, conduce a la
importancia de plantear esquemas de
relacin y coordinacin interinstitucional,
como pieza fundamental para apropiar la
gestin ambiental al interior de cada una de
las instancias y dependencias que conforman
la administracin municipal, a la vez que se
constituye en mecanismo de soporte a la
ejecucin, seguimiento y evaluacin de los
procesos y actuaciones municipales y para
la aprehensin y participacin armnica en
la gestin regional.
Otro grupo de actores institucionales ligados
a la gestin ambiental lo constituyen los
organismos, instancias y dependencias que
ejercen funciones de veedura, control y
vigilancia a la gestin pblica del municipio.
Los actores externos a la administracin
pblica son de diversa ndole, desde los
grupos sociales y comunitarios con algn
nivel de organizacin, hasta los representantes gremiales, pasando por las fundaciones
y organizaciones no gubernamentales,
academia y centros de investigacin,
empresas de economa mixta, entre otros.
Por su complejidad y diversidad resulta
inapropiado definir esquemas relacionales y
de participacin de stos ltimos actores. Sin
embargo, para el municipio resulta factible
identificar posibles lneas o proyectos de
participacin derivados de intereses e inquietudes comunes, mecanismos de interrelacin
o de vinculacin entre la administraciones
municipal, las corporaciones regionales y los
actores externos; disear alternativas y
beneficios que hagan atractiva su participacin y aporte en la gestin municipal, e incluso
determinar posibles fuentes econmicas y
financieras que faculten dicha participacin.
Comenzar con la identificacin, reunin y
sistematizacin del listado de actores le per-
85

Estatales Oficiales
Polticas
Directrices
Determinantes
Planes
Programas, Proyectos
Intervencin
Evaluacin-ajustecontrol
COORDINACIN
Empresariales
Sociales Organizacionales
Planes, Proyectos
Estrategias
Participacin
Gestin Ambiental
Manejo Sostenible
GREMIOS
EMPRESAS
INDUSTRIAS
MIPYMES
COMERCIO
GRUPOS SOCIALES Y/O
COMUNITARIOS
ACADEMIA,
INVESTIGACIN,
FUNDACIONES, ONG,
COMUNIDAD EN GENERAL
mite al municipio contar con un banco de

datos con informacin de socios potenciales para el abordaje de su problemtica
ambiental56.
Participacin
Proyectos ecogestin
Manejo sostenible
Educacin ambiental
Cultura ciudadana
Propuestas, Iniciativas
EXTERNA
A
c
t
o
r
e
s
SINA
ADMINISTRACIN
ENTIDADES
territoriales: planeacin, medio
ambiente, dependencias
control: veedura, control,
seguimiento y vigilancia
INTERNA
Grfico 14
Actores Participacin - Coordinacin
Se encuentran entonces actores pblicos y

privados, sociales e institucionales, permanentes ocasionales y coyunturales. Ante la
dificultad de detallar y especificar en diferencias y similitudes, se define su agrupacin
en tres categoras, as: actores estatales oficiales, actores empresariales y actores
sociales u organizacionales.
legales y normativos derivados de sta y los

relativos al cumplimiento de la funcin
pblica en el ejercicio del poder (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial). Los actores oficiales
sern los primeros responsables de definir y
cumplir la poltica ambiental nacional para
asegurar el ambiente sano y en consecuencia, de garantizar la calidad ambiental
y la sostenibilidad del desarrollo; por lo tanto
su tarea primordial est en la planeacin y
orientacin de las actuaciones, su control,
seguimiento, veedura, evaluacin y ajuste,
sobre la base de la sostenibilidad.
Los actores oficiales agrupan todas aquellas

instancias asociadas al ejercicio la autoridad
derivada de la organizacin del Estado, lo
que determina una responsabilidad directa
en el cumplimiento de funciones y responsabilidades definidas por Ley y derivadas de
los mismos principios constitucionales, los
Como actores empresariales estn los

gremios, empresas, industrias y afines, que
tienen una gran responsabilidad en la
consideracin de los procesos y actuaciones
ambientalmente sanos en pro del desarrollo
sostenible, lo que implica un accionar en
cumplimiento de la poltica ambiental
56
Socios potenciales identificados segn sus conocimientos, logros o capacidad de aportar a la gestin ambiental municipal.
86
trazada, a la vez que la introduccin del

concepto de gestin ambiental empresarial
ligado a procesos de produccin limpia y
mejoramiento continuo.
Los actores sociales u organizacionales se
refieren a la comunidad en general, comunidad organizada mediante grupos sociales o
comunitarios, juntas comunales, academia,
fundaciones, centros de estudios e investigacin, organizaciones no gubernamentales,
etc. Su funcin primordial es la de participar
y contribuir con el control, veedura y
mejoramiento permanente de las actuaciones
oficiales, empresariales y sociales, en pro del
desarrollo sostenible. Para cumplir dicha
misin deben partir del conocimiento de lo
que implican las actuaciones ambientalmente
sostenibles y contribuir a ello desde su propia
participacin. El detalle para cada uno de los
grupos de actores identificados, su papel
dentro del SIGAM y los mecanismos para la
participacin y coordinacin, entre otros, son
desarrollados con mayor detalle en la Gua
Administrativa de Gestin Ambiental.
El diagnstico de la gestin ambiental
permiti identificar una amplia problemtica
en el tema de la participacin ciudadana y
de la coordinacin, tanto interna como al
exterior del municipio. Soportado en dicho
anlisis, la propuesta organizacional SIGAM
plantea la creacin de espacios para la
coordinacin, interna y externa.
A nivel regional, el SIGAM propone la conformacin de un espacio denominado Espacio
para la concertacin regional - municipal para
la gestin ambiental, en cual participan
Corporacin y municipios, la identificacin del
tema ambiental en la regin y la construccin
57
de una visin regional, como punto de partida

para la formulacin de planes ambientales
regionales que permitan conducir la gestin
ambiental tanto regional, como municipal.
(Vase la primera divisin del punto 2.1.2 del
presente captulo). A nivel municipal, el
SIGAM plantea la creacin de espacios para
la coordinacin interna, al interior de la
administracin municipal, y para la concertacin con los actores externos, donde participan desde la misma corporacin regional y
los municipios vecinos, hasta los actores
sociales y empresariales. Sobre estos espacios
de coordinacin se detalla ms adelante.
Para integrar la gestin del municipio con el
trabajo de las Corporaciones Autnomas
Regionales, teniendo en cuenta que los
Acuerdos que expidan los Consejos Municipales no pueden establecer funciones
administrativas a las corporaciones, se podra
establecer la participacin de dichas entidades como invitados permanentes u ocasionales, segn responda a las necesidades de
cada municipio y a las posibilidades reales
de cumplimiento57.
2.3. EL SIGAM COMO SISTEMA

Los elementos desarrollados, de orden conceptual, normativo, tcnico, procedimental,
administrativo y de coordinacin y participacin, confluyen en el desarrollo de la
propuesta organizacional SIGAM en cuanto
condicionan y soportan la organizacin
municipal. En este punto, es importante
resaltar que una de las premisas para el diseo
del SIGAM ha sido la optimizacin de las
estructuras administrativas, para hacerlas ms
eficientes y operativas.
Si se estima que la participacin debe ser obligatoria, el Presidente de la Repblica, en ejercicio de la potestad reglamentaria
conferida por la Constitucin Poltica (Art. 189), podr reglamentar la Ley 99/93, en los aspectos relativos al SINA, fijando,
mediante norma nacional, el establecimiento del SIGAM, al cual podra vincular, de manera obligatoria, a los municipios y a las
CARs. Los municipios, al establecer el SIGAM y su respectivos mecanismos de coordinacin, deben establecer tambin las
funciones que les corresponde desarrollar, la manera como deben ejecutarlas, al igual que los aspectos operativos para su
funcionamiento.
87

Grfico 15
Modelo organizacional SIGAM
COMPONENTE
ADMINISTRATIVO
SIGAM
COMPONENTE
INSTRUMENTAL
COMPONENTE
FUNCIONAL Y
PROCEDIMENTAL
123456789012345678901234567
123456789012345678901234567
123456789012345678901234567
SISTEMA MUNICIPAL
El SIGAM busca adecuar las actuales estructuras administrativas municipales a los objetivos
de la gestin ambiental y de la sostenibilidad.
En consecuencia, las ajusta y reordena a partir
de la definicin de funciones y responsabilidades ambientales y de los espacios para la
interrelacin y la coordinacin.
Como sistema, el SIGAM est conformado
por tres componentes o subsistemas, que se
derivan de los elementos vinculados a la
gestin ambiental, analizados en las pginas

anteriores. Estos componentes son interdependientes y a la vez, relacionados entre s:
Componente funcional y procedimental:
Comprende las funciones del sistema y los
procesos de planeacin y gestin
ambiental.
Componente Instrumental: Comprende
los instrumentos, mecanismos y
herramientas de apoyo a la gestin
ambiental municipal.
Componente Administrativo: Comprende
la organizacin de las entidades y
dependen-cias pblicas, de orden
municipal, a cuyo cargo est la gestin
ambiental del municipio, y complementado con los espacios para la participacin
de la sociedad, las empresas e instituciones
pblicas y privadas externas a la
administracin municipal.
El esquema sistmico es la base a partir de la
cual se proyecta un esquema administrativo
como modelo global, y para proponer los esquemas administrativos para cada una de las
Grfico 16
Modelo Organizacional SIGAM. Componentes
FUNCIONES
DEL SIGAM
Normativa
Planeacin, seguimiento y
monitoreo al proceso
Coordinacin: Interna,
interinstitucional y externa
Consecucin, asignacin y
manejo de recursos
Tcnica: Monitoreo y control
ambiental
Jurdicos y normativos
INSTRUMENTOS
ESTRUCTURA
ADMINISTRATIVA
Econmicos y financieros
Tcnicos y metodolgicos
Administrativos y operativos
Participacin y concertacin
Indicadores
Dependencias, funciones y
responsabilidades ambientales
por tipologa municipal
Tipologa A
Tipologa B
Tipologa C
88
tres tipologas planteadas: municipios metropolitanos, municipios capitales departamentales y/o con influencia regional, y municipios
menores.
2.3.1 Componente funcional y procedimental. Funciones del SIGAM
Tal como se anot, ste componente comprende los objetivos y funciones del sistema
y los procesos de planeacin y gestin ambiental. Los objetivos del SIGAM y los procesos de la GAM se detallaron en pginas
anteriores; a continuacin se desarrollan las
funciones del sistema.
Como todo sistema, el de Gestin Ambiental
Municipal SIGAM- tiene unas funciones
bsicas, que se constituyen en pauta para
ordenar el sistema y en mecanismo para el
logro de sus objetivos. Tanto los objetivos,
como las funciones asignadas al SIGAM, se
fundamentan en los principios conceptuales
de la gestin ambiental y en los principios
legales y de poltica ambiental, en el marco
de las funciones, responsabilidades y competencias municipales. Con su determinacin
se busca enfocar la gestin ambiental municipal y aportar a la conduccin del proceso
como parte de la gestin pblica.
Adicionalmente, permiten orientar la definicin de las funciones y responsabilidades
ambientales especficas de cada una de las
entidades, dependencias y personas que
integran el sistema, donde se incluyen las
dependencias e instancias de la administracin municipal, los actores externos vinculados, y la autoridad ambiental; cada uno de
ellos como parte del SIGAM y socios clave
para alcanzar la integralidad y eficacia en su
aplicacin. Estas funciones son:
Funciones de planeacin, ejecucin,
seguimiento, monitoreo y control al
proceso de gestin ambiental municipal,

de conformidad con los procesos asociados al ejercicio de la gestin ambiental.
Funciones de coordinacin, interna y
externa; involucrando los principios de
participacin.
Funciones de financiacin, referida a la
consecucin, asignacin y manejo de
recursos para hacer econmicamente
sostenibles los procesos, y viable, la obtencin de objetivos y metas ambientales.
Funciones de normativa y regulacin de
los procesos y las actuaciones.
Funciones de conservacin y restauracin
ecosistmica, lo que involucra el monitoreo, control y mejoramiento de la calidad
ambiental.
Funciones de apoyo a la investigacin
ambiental.
2.3.1.1 Funcin de Planeacin.

Preparacin de condiciones locales para
iniciar y mantener el proceso de gestin
ambiental.
Articulacin e integracin de la planeacin
municipal con los dems instrumentos de
planificacin nacional, regional y local,
bajo el principio de armonizacin: Se
inicia con la construccin de la Visin
ambiental municipal, tanto para el corto,
mediano y largo plazo, y la integracin de
los planes, recursos, metas, tiempos y
responsables, es decir, definir el Para qu,
el cmo, cundo, quin y mediante qu,
de la gestin ambiental municipal.
Inclusin del tema ambiental en la planeacin municipal: Determinacin del componente ambiental y su inclusin en el Plan
de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Municipal y los Planes Sectoriales.
Realizar el proceso de Planeacin Am
biental mediante la elaboracin de la
Agenda Ambiental Municipal o Plan de
Accin Ambiental Local.

2.3.1.2 Funcin de Ejecucin, seguimiento,

monitoreo y control al proceso.
Involucrar la gestin ambiental y el autocontrol, en los procesos y actuaciones
internas de la administracin municipal.
Aprovechar las herramientas e infraestructura disponibles, para el monitoreo y
seguimiento a la calidad ambiental y a la
gestin ambiental municipal.
Mantener un control permanente sobre las
intervenciones externas que puedan afectar la sostenibilidad municipal y regional,
mediante el ejercicio de las funciones y
competencias de Polica ambiental.
Apoyar a la Corporacin Autnoma Regional, mediante una auditora delegada, para
el control de las intervenciones y sus
efectos ambientales
2.3.1.3 Funcin de Coordinacin.

a) Coordinacin interna:
Definir la estructura administrativa del
municipio necesaria para cumplir con
los compromisos legales o acordados en
materia ambiental
Establecer, mediante Acuerdo, las
funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia.
Definir los mecanismos para la toma de
decisiones relacionadas con el tema
ambiental.
Establecer los mecanismos de coordinacin interna del municipio para el manejo
del tema ambiental, segn sus posibilidades, sin que se suplante la responsabilidad
del Alcalde
b) Coordinacin interinstitucional:
Establecer contacto con la Autoridad
Ambiental Regional correspondiente,
para asesora, asistencia tcnica, definicin de programas y proyectos para
desarrollo conjunto, apoyo a proyectos
prioritarios para el municipio, etc. todo
ello, a travs del Alcalde, como primera
89
autoridad municipal.
Establecer mecanismos de coordinacin
entre las diferentes instituciones
descentralizadas del municipio, y con
aquellas que, pese a no depender de la
administracin municipal, se encargan
de atender servicios o ejecutar obras en
su jurisdiccin.
Establecer, a travs del Alcalde, contacto con otras instituciones del Estado
(Gobernacin, academia, Instituciones
Nacionales o internacionales), para el
desarrollo de convenios interinstitucionales, acuerdos, apoyo a programas del
municipio, etc.
c) Coordinacin externa:
Establecer los mecanismos que propicien y faciliten la vinculacin y participacin de la sociedad civil organizada
en ONG, gremios, empresarios, accin
comunal, asociaciones de jvenes, juntas comunales, comits locales, cabildos
verdes, etc., en los diferentes momentos
del proceso de gestin ambiental: planeacin, ejecucin, seguimiento, control
y monitoreo.
Definicin de estrategias y mecanismos
de participacin para la discusin de
programas y proyectos, iniciativas de
ecogestin, responsabilidades, etc.
2.3.1.4 Funcin de Financiacin. Es funcin

de la administracin conocer las diferentes
fuentes para conseguir recursos econmicos,
tcnicos y humanos para el desarrollo de la
gestin ambiental municipal. Estas fuentes son
provenientes de los instrumentos econmicos
aplicables al municipio (tasas, impuestos,
multas etc.) que directa o indirectamente (a
travs de la CAR, por ejemplo), pueden ser
invertidas en proyectos ambientales del
municipio. Otras fuentes de financiacin son
los diferentes fondos estatales, mixtos y
privados, nacionales o internacionales, los
90
cuales se detallan en el anexo 5 de la Gua de

gestin.
As mismo, el SIGAM establece como una
funcin y responsabilidad fundamental, la
consecucin, asignacin y manejo de
recursos para inversin ambiental y para
apoyo a la gestin ambiental municipal, en
especial lo relacionado con:
Utilizacin de los instrumentos de financiacin y puesta en marcha de acuerdos
para mejorar los ingresos municipales e
incrementar la inversin ambiental.
Gestin para ampliar la inversin y el
apoyo de la Corporacin Autnoma
Regional, en el municipio.
El municipio deber definir los proyectos
prioritarios, los que, como parte de la
gestin municipal, sern presentados ante
las diferentes instancias de financiacin,
para encontrarles apoyo financiero.
El municipio deber incluir en su
distribucin presupuestal, una partida para
el desarrollo del SIGAM.
El municipio deber asociarse con otras
instituciones para sumar recursos y hacer
ms eficiente una gestin ambiental
conjunta.
El municipio deber asignar los dineros
suficientes para que los proyectos
ambientales no queden inconclusos y
poder culminarlos de manera adecuada y
oportuna.
El manejo de los recursos deber ser claro
y transparente. Se facilitar la informacin
requerida por las instancias que ejercen
vigilancia al manejo de recursos, como la
personera, contralora y las veeduras
ciudadanas.
2.3.1.5 Funcin Normativa y de Regulacin.

Formulacin de la Poltica Ambiental Local, coherente con la Poltica Nacional y
Regional.
Expedicin de las normas ambientales que,

por las caractersticas del municipio, se
consideren necesarias.
Declaratoria local de reas Estratgicas
para el municipio que requieren de su
conservacin, proteccin, restauracin o
mantenimiento, o de las cuales dependa
el municipio para el suministro de bienes
los ambientales actuales y futuros, o para
la prestacin de servicios ambientales.
2.3.1.6 Funciones de Conservacin y

Restauracin, de Monitoreo y control
ambiental y de Apoyo a la investigacin
ambiental.
El municipio tiene la obligacin de velar
por la calidad del medio ambiente en su
territorio.
Deber realizar el control ambiental establecido en las normas legales vigentes.
Realizar un monitoreo y control de la
calidad de sus aguas para consumo humano, de acuerdo con sus competencias.
Realizar las acciones policivas que le
competen para prevenir y controlar el
deterioro ambiental en el municipio.
Favorecer las fortalezas y potencialidades
ambientales y potenciar los procesos de
intervencin orientados hacia la Conservacin y Restauracin de reas estratgicas.
Monitoreo y control para el mejoramiento
de la calidad ambiental.
Apoyo a la investigacin ambiental,
mediante la formulacin de acuerdos,
vinculacin a comunidades, transferencia
de tecnologas e informacin, etc.
Estas funciones se cumplen a partir de la
definicin de competencias y mediante
normas, decretos y los dems actos administrativos que crean organizan, reglamentan o
asignan funciones a cada una de las dependencias y organismos del orden pblico y
descentralizado. El establecimiento del
sistema de gestin ambiental municipal
91

Est conformado por los instrumentos,

mecanismos y herramientas de apoyo a la
gestin ambiental municipal. El objeto del
componente instrumental es facilitar el
cumplimiento de las funciones, responsabilidades y competencias municipales en
materia ambiental, proporcionar al municipio
la gama de ayudas con que cuenta para un
mejor ejercicio de su gestin, y favorecer el
desarrollo de las relaciones y de la participacin en las acciones y decisiones de la gestin
ambiental.
El componente instrumental contribuye a un
mejor conocimiento y manejo de los recursos
naturales, humanos, tcnicos, econmicos,
operativos y fsicos con que cuenta el
Grfico 17
Instrumentos para la Gestin Ambiental
TCNICOS
GE
IE
NA
LE
S
FI
IA
NC
NC
SIGAM
RM
I
AT
S
VO
Con estos elementos, el SIGAM ordena la

estructura administrativa municipal sobre la
GESTION
AMBIENTAL
MUNICIPAL
NO
Conforme la clasificacin hecha se debe

proceder a establecer las funciones que en
materia ambiental deben desarrollar las
entidades que integran el Sistema de Gestin
Ambiental Municipal (SIGAM), y se debe
crear un organismo, que se encargue de ser
el coordinador.
RE
RO
Entidades encargadas de dirigir, planificar,

normatizar o controlar la gestin ambiental
en el respectivo municipio.
Entidades que tengan la responsabilidad
de conservar la cobertura vegetal del
municipio, y educar, promover, divulgar,
capacitar y organizar a la comunidad.
Entidades que adelanten proyectos de
desarrollo.
2.3.2. Componente instrumental
CO
OR
DI
NA
CI
N
Para estos efectos, las administraciones municipales deben establecer una dependencia
encargada de concertar y cooperar con las
corporaciones autnomas regionales y las
entidades territoriales circunvecinas en el
diseo de normas, polticas y planes ambientales regionales. De otra parte, teniendo en
cuenta la estructura administrativa de cada una
de las dependencias del respectivo municipio,
se deben clasificar las entidades por grupos,
con el objeto de coordinar la ejecucin de sus
funciones y evitar su posible duplicidad; se
recomienda que dicha clasificacin determine:
base de sus funciones bsicas y dirigido al

cumplimiento de las determinaciones constitucionales, legales y reglamentarias. Como
resultado se tiene la definicin de funciones,
responsabilidades y competencias ambientales, para cada una de las dependencias que
conforman la administracin municipal.
SIGAM, debe funcionar de manera tal que las

actividades que realice el gobierno en materia
de planificacin del desarrollo regional, urbano y rural, prestacin de servicios pblicos,
construccin de obras pblicas, administracin y control ambiental y sanitario, educacin y cultura ciudadana, prevencin y mitigacin de impactos, y otras, sean coordinadas y
armnicas con los objetivos de la poltica
ambiental y con los objetivos del Sistema
Nacional Ambiental SINA.
INSTRUMENTOS - HERRAMIENTAS
MECANISMOS
92
Grfico 18
Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestin ambiental
DE POLTICA
Polticas
Directrices
Lineamientos
Determinantes ambientales
PLANES: MUNICIPALES,
DEPARTAMENTALES,
REGIONALES
PLANEACIN
INSTRUMENTOS
TCNICOS
EJECUCIN
SEGUIMIENTO
CONTROL
EVALUACIN
ADMINISTRATIVOS
Y GERENCIALES
COORDINACIN Y
PARTICIPACIN
Audiencia pblica
Accin de cumplimiento
Accin popular
Accin de tutela
Accin de nulidad
Consulta a comunidades
Derecho de informacin
Intervencin de terceros
Mecanismos judiciales
JURDICOS Y
NORMATIVOS
ECONMICOS Y
FINANCIEROS
Manuales
Documentos
Cartillas
Protocolos
Guas
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
DESARROLLO
AGENDAS AMBIENTALES - PAAL
Auditoras ambientales
Participacin: Veeduras ciudadanas
Redes de monitoreo
Sistemas de control y calidad
Seguimiento a la inversin
Seguimiento y evaluacin a Instrumentos
de Planeacin Ambiental
Sistemas de informacin - SIG
Sistemas de indicadores
Observatorios Ambientales
Procedimientos
Sistemas de control, seguimiento
y evaluacin a los instrumentos
de planeacin
COORDINACIN
Informacin
Concertacin
Vinculacin a proyectos
Convenios, Acuerdos,
concertacin
Atencin al usuario
Consulta popular
Educacin para participacin
ambiental
Acuerdos
Decretos
Resoluciones
Leyes - Normas
ECONMICOS
Tributos (tasas tributarias
y compensatorias)
Subsidios
Sistemas de depsito reembolso
Creacin de mercados
Incentivos tributarios
FINANCIACIN
Ingresos corrientes (transferencias,
regalas, compensaciones y
contribuciones)
Recursos de capital (bonos, crditos)
Transferencias (situado fiscal, sistema
nacional de financiacin)
Otras fuentes (crditos internacionales,
fondos - programas de apoyo,
cooperacin internacional)
93

municipio, con miras a lograr la sostenibilidad a travs de una efectiva y eficaz gestin
ambiental, por cuanto favorece, entre otros,
el desarrollo y aplicacin de las normas, la
obtencin, asignacin y manejo de los
recursos, la elaboracin y utilizacin de
instrumentos metodolgicos y tcnicos afines
al proceso, la formulacin, evaluacin y
monitoreo de los objetivos, metas programas
y proyectos ambientales, y de la calidad
ambiental municipal, aporta a la formulacin
y ejecucin de los distintos planes
ambientales, sean stos municipales o
sectoriales y brinda elementos para conducir
la participacin, la concertacin y la
coordinacin con todos los actores.
Para obviar la discusin sobre si estos son
instrumentos o herramientas o similar, se ha
optado por retomar la asignacin que usualmente se da a cada uno de ellos: instrumentos, herramientas y mecanismos. Es as
como existen los instrumentos tcnicos,
administrativos, econmicos y financieros,
gerenciales y jurdico - normativos; herramientas tcnicas y operativas y mecanismos
de coordinacin y participacin. Estos elementos de apoyo a la gestin ambiental se
presentan y definen en la propuesta organizacional SIGAM y se indican en la Gua
Administrativa para la Gestin Ambiental
Municipal.
2.3.2.1 Instrumentos tcnicos. Los

instrumentos tcnicos se agrupan en:
De planeacin.
De gerencia: ejecucin, seguimiento,
control, evaluacin, monitoreo y ajuste o
retroalimentacin.
a) Instrumentos tcnicos de planeacin.
Pueden definirse como los actos expedidos
por las autoridades competentes, que
conforme a la ley, contienen decisiones
administrativas, referidas a la planeacin,

el ordenamiento territorial y/o el ordenamiento ambiental del territorio. Definen la
distribucin de usos del suelo, su clasificacin, los programas, proyectos y actuaciones a lugar (de orden sectorial o territorial); los recursos y tiempos destinados para
la ejecucin de los mismos, y los dems
aspectos que estipule la legislacin. Entre
los instrumentos de planeacin de mayor
relevancia en la gestin ambiental
territorial estn:
Plan de Ordenamiento Territorial: El
ordenamiento del territorio municipal
y distrital tiene por objeto complementar la planificacin econmica y
social con la dimensin territorial,
racionalizar las intervenciones sobre el
territorio y orientar su desarrollo y
aprovechamiento sostenible, mediante:
1.La definicin de las estrategias
territoriales de uso, ocupacin y
manejo del suelo, en funcin de los
objetivos econmicos, sociales,
urbansticos y ambientales.
2.El diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin
y actuacin que permitan ejecutar
actuaciones urbanas integrales y
articular las actuaciones sectoriales
que afectan la estructura del territorio
municipal o distrital.
3.La definicin de los programas y proyectos que concretan estos propsitos.
El Plan de Ordenamiento Territorial que
los municipios y distritos debern
adoptar en aplicacin de la ley, (...) es
el instrumento bsico para desarrollar
el proceso de ordenamiento del
territorio municipal. Se define como el
conjunto de objetivos, directrices,
polticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo
fsico del territorio y la utilizacin del
suelo. Los planes de ordenamiento del
94
territorio se denominarn:
- Planes de ordenamiento territorial:
elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios
con poblacin superior a los 100.000
habitantes.
- Planes bsicos de ordenamiento
territorial: elaborados y adoptados
por las autoridades de los municipios con poblacin entre 30.000 y
100.000 habitantes.
- Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por
las autoridades de los municipios
con poblacin inferior a los 30.000
habitantes58.
La ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, define los contenidos bsicos que
deben tener los planes de ordenamiento
territorial, segn cada uno de los tipos
sealados. Sin embargo, en general para
todos los municipios, el plan debe contar
con la clasificacin del suelo en urbano,
de expansin urbana, y rural. Tiene un
componente general, uno componente
urbano y uno rural y en cada uno se
debern sealar las reas de reserva y las
medidas para la proteccin del medio
ambiente, la conservacin de los recursos
naturales y la defensa del paisaje.59
En su elaboracin y adopcin los municipios y distritos debern tener en cuenta
determinantes, que constituyen normas de
superior jerarqua, como son las directrices,
normas y reglamentos expedidos por las
entidades del Sistema Nacional Ambiental,
en los aspectos relacionados con el
ordenamiento espacial del territorio, de
acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Cdigo
de Recursos Naturales; las regulaciones
sobre conservacin, preservacin, uso y
manejo del medio ambiente y de los
58
59
60
61
recursos naturales renovables y otras

disposiciones producidas por la
Corporacin Autnoma Regional o la
autoridad ambiental de la respectiva
jurisdiccin, especialmente en lo relativo
a distritos de manejo integrado y de
conservacin de suelos, reservas forestales
y parques naturales de carcter regional;
las normas y directrices para el manejo de
las cuencas hidrogrficas y para la
conservacin de las reas de especial
importancia ecosistmica; las disposiciones
que reglamentan el uso y funcionamiento
de las reas que integran el sistema de
parques nacionales naturales y las reservas
forestales nacionales; y las polticas,
directrices y regulaciones sobre prevencin
de amenazas y riesgos naturales, el
sealamiento y localizacin de las reas
de riesgo para asentamientos humanos, as
como las estrategias de manejo de zonas
expuestas a amenazas y riesgos naturales.60
Adicionalmente, se debe considerar el
sealamiento y localizacin de las
infraestructuras bsicas relativas a la red
vial nacional y regional, puertos y
aeropuertos, sistemas de abastecimiento
de agua, saneamiento y suministro de
energa, as como las directrices de
ordenamiento para sus reas de influencia. Y los componentes de ordenamiento
territorial de los planes integrales de
desarrollo metropolitano, en cuanto se
refieran a hechos metropolitanos61.
Los municipios y los distritos debern
formular y adoptar los planes de
ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgnica del Plan de
Desarrollo y la presente ley, reglamentar de manera especfica los usos
del suelo en las reas urbanas, de
Artculo 9, Ley 388 de 1997.

Ley 388 de 1997. Artculos 12, 13 y 14. Contenido.
Ley 388 de 1997. Artculo 10, numeral 1. Determinantes de los POT.
Ley 388 de 1997. Artculo 10, numerales 3 y 4. Determinantes de los POT.
95

expansin y rurales de acuerdo con las

leyes, optimizar los usos de las tierras
disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armona con las polticas
nacionales y los planes departamentales y metropolitanos62.
Plan de Desarrollo: Es el instrumento

que consigna los objetivos, metas y
estrategias territoriales y sectoriales de
la accin del Estado y las Entidades
Territoriales, para el corto, mediano y
largo plazo. As mismo, seala los
formas, medios e instrumentos de vinculacin y armonizacin de la planeacin
en los diferentes niveles (nacional,
sectorial, regional, departamental,
municipal, distrital, entidades territoriales indgenas), de conformidad con los
principios constitucionales de Subsdiariedad, Concurrencia y Coordinacin.
El plan de Desarrollo est conformado por
un componente general y un plan de
inversiones; ste ltimo incluye, principalmente, la proyeccin de los recursos
financieros disponibles para ejecucin, la
descripcin de los principales programas
y proyectos prioritarios de inversin, los
presupuestos plurianuales que soportarn
los costos de los programas y proyectos
considerados, y la especificacin de los
mecanismos para la ejecucin.
De conformidad con la Ley 152 de 1994,
artculo 3, algunos de los principios generales que rigen las actuaciones nacionales, sectoriales, regionales y territoriales en materia de planeacin, asociados a la problemtica ambiental, son:
h). Sustentabilidad ambiental: Para

posibilitar un desarrollo socio - econ62
63
mico en armona con el medio natural,

los planes de desarrollo debern considerar en sus estrategias, programas y
proyectos, criterios que les permitan
estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.
i). Desarrollo armnico de las regiones:
Los planes de desarrollo propendern
por la distribucin equitativa de las
oportunidades y beneficios como factores bsicos de desarrollo de las regiones.
j). Proceso de planeacin: El plan de
desarrollo establecer los procedimientos bsicos que comprendan la
planificacin como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulacin,
aprobacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin.
Agendas Ambientales: Tienen su origen

en el compromiso que firm Colombia,
para aplicar la Agenda 2163. Son herramientas de planificacin local que
orientan el desarrollo territorial desde
la perspectiva ambiental, de conformidad con las propuestas de desarrollo y
de ordenamiento territorial Como
instrumentos de planeacin ambiental,
tienen por objeto fortalecer la gestin
ambiental municipal, conocer el estado
del medio ambiente en el municipio
(urbano y rural), y desarrollar procedimientos polticos y administrativos
apropiados tendientes al cuidado,
conservacin y mejoramiento de la
oferta ambiental, o a la prevencin o
solucin de la problemtica ambiental
municipal. La Agenda Ambiental se
construye bajo el liderazgo y coordinacin de la administracin municipal,
con la participacin de los actores
institucionales, econmicos y sociales,
en la toma de decisiones, la ejecucin,
Ley 388 de 1997. Artculo 7. Competencias.

La Agenda 21 es el plan de accin de las Naciones Unidas para lograr un desarrollo sostenible en el siglo XXI, aprobada por 173
gobiernos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Ro de Janeiro. 1992.
96
seguimiento y control de todo el proceso de gestin ambiental municipal.

La Agenda Ambiental est dividida en
dos partes: a) El Perfil Ambiental Municipal, el cual consiste en el anlisis de
la situacin ambiental actual del municipio, destacando su oferta ambiental
como potencialidad del municipio, y los
problemas ambientales tanto urbanos
como rurales, en orden de prioridad de
manejo para el municipio; b) el Plan de
Accin Ambiental Municipal, en el cual
se organizan reas o lneas temticas
prioritarias, a cada una de ellas se les
fijan objetivos, programas y proyectos
donde se incluye: el nombre del proyecto, justificacin, entidades participantes en l, objetivos, metas, plazo de
ejecucin, costo y financiacin.
La agenda ambiental, dentro de las limitaciones de tipo legal, tcnico y financiero, se constituye en el plan operativo
ambiental del municipio, y para su
desarrollo deber ser coherente con los
planteamientos de los planes de ejecucin y de inversiones del municipio.
Planes de las Corporaciones Autnomas Regionales, CAR: Como herramienta de planificacin regional,
orientan la actuacin y la gestin
ambiental, ligando la problemtica de
los municipios con las directrices
ambientales para el orden regional. Las
Corporaciones deben formular, para el
rea de su jurisdiccin, los planes de
gestin ambiental regional PGAR(decenales), los planes ambientales trianuales PAT-, y definir las determinantes ambientales a considerar por
los municipios en sus planes de ordenamiento territorial, as como los planes
de accin regional que comprenden un
conjunto de programas, proyectos y
actuaciones, algunos de carcter macro

y otros que atienden temas especficos,
orientados a abordar la problemtica
ambiental regional.
La propuesta organizacional SIGAM
hace nfasis en la coherencia que debe
existir entre los distintos planes enunciados: coherencia desde la formulacin de los objetivos y polticas ambientales, hasta la definicin de programas
y proyectos y la respectiva asignacin
de recursos. Las prioridades ambientales
y los recursos destinados a su atencin
deben ser consecuentes y tener su clara
representacin en la agenda ambiental
local y su respectivo plan operativo.
b) Instrumentos y herramientas tcnicas para
las fases de ejecucin, seguimiento, control,
monitoreo y evaluacin. El objeto de este
aparte es presentar la amplia gama
existente de elementos de apoyo a la
gestin ambiental, a la calidad ambiental,
y al desarrollo, seguimiento y ajuste del
proceso, sin entrar en mayores detalles
puesto que sobre dichos temas existe una
amplia bibliografa. En trminos generales,
entre los elementos de apoyo para las
etapas de ejecucin, seguimiento, control,
monitoreo y evaluacin, se encuentran:
Auditoras ambientales.
Participacin: Veedura ciudadana.
Redes de monitoreo.
Sistemas de control y calidad.
Seguimiento a la inversin.
Seguimiento y evaluacin a los instrumentos de planeacin ambiental.
Sistemas de informacin. SIG.
Sistemas de indicadores.
Observatorios.
2.3.2.2 Instrumentos administrativos y gerenciales. Como complemento de lo administrativo, los instrumentos gerenciales y opera-
97

tivos son mecanismos utilizados por la Administracin y por los particulares para realizar,
eficaz y eficientemente, las acciones relacionadas con la funcin pblica que les compete.
En el tema ambiental, existen numerosos
manuales, documentos, cartillas, etc., cuyo
propsito ha sido orientar a las entidades territoriales y a las propias CAR, sobre el proceso
de gestin ambiental, lamentablemente estas
experiencias no en todos los casos han arrojado
resultados positivos debido a la ausencia de
instrumen-tos gerenciales, que orienten a los
tomadores de decisiones. Convencionalmente,
los procedimientos y contenidos se han presentado en trminos excesivamente tcnicos,
reduciendo las posibilidades de vinculacin de
Alcaldes y jefes de planeacin.
Como mecanismos de orden administrativo
estn, por ejemplo, la existencia de manuales
y procedimientos administrativos internos,
precisamente sobre funciones por dependencias, sobre procedimientos de actuacin, otros
para el control interno y seguimiento a los planes y programas ejecutivos de las dependencias, las lneas estratgicas institucionales, etc.,
representados bsicamente en cartillas, manuales, protocolos, y guas, de tipo conceptual,
metodolgico, tcnico, operativo, y de gestin.
Por su parte, los de tipo operativo son los
que contribuyen al control y seguimiento a
los procesos, tanto administrativos como de
la calidad y gestin ambiental, entre ellos
estn: Las redes de monitoreo, los sistemas
de control y calidad y de seguimiento a la
inversin, los de seguimiento y evaluacin a
los instrumentos de planeacin ambiental, los
de participacin y cooperacin, la implementacin de observatorios ambientales, los
sistemas de informacin, los sistemas de
indicadores, entre otros. Estos ltimos se han
incluido en el listado de instrumentos tcnicos
para la ejecucin, seguimiento y evaluacin.
64
En este sentido, el presente documento que

contiene la propuesta organizacional SIGAM,
al igual que la Gua de Gestin Administrativa, se constituyen como un primer instrumento gerencial y operativo, que adems de
contribuir a enfrentar problemticas comunes
asociadas a la gestin ambiental y de procurar
apoyo tcnico y metodolgico en problemticas especficas, permiten responder los
interrogantes ms comunes relativos a la
gestin ambiental.
2.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para la

coordinacin y participacin en la gestin
ambiental municipal. Los mecanismos de
participacin y coordinacin se consideran
estratgicos por estar orientados a la difusin
de la informacin ambiental y la participacin de la comunidad en el proceso de
gestin ambiental. Estos instrumentos procuran los elementos para garantizar la vinculacin y el aporte de los diferentes actores
sociales y comunitarios. Entre estos instrumentos se encuentran:
Mecanismos de participacin ciudadana.
Mecanismos de coordinacin
a) Mecanismos de participacin ciudadana. La

participacin ciudadana es un proceso
dinmico que permite la intervencin de los
ciudadanos en la construccin fsica y
conceptual de la ciudad y de su entorno rural
y regional. Se entiende como ...una forma
de intervencin social que le permite a los
individuos reconocerse como actores que
al compartir una situacin determinada,
tienen la oportunidad de identificarse a partir
de intereses, expectativas y demandas
comunes y que estn en capacidad de
traducirlas en formas de actuacin colectivas, con una cierta autonoma frente a
otros actores sociales y polticos64.
Manual sobre Participacin y Organizacin para la gestin social. Ediciones Foro. Bogot, 1995.
98
En congruencia con la Constitucin Poltica, el Cdigo de Recursos Naturales y el

Cdigo Contencioso Administrativo, la Ley
99 de 1993 y la Ley 134 de 1994, garantizan a todas las personas naturales y jurdicas
el derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales.
Dependiendo del tipo de demanda o inters
de participacin, sta puede clasificarse
as65:
Participacin Poltica: Se refiere a la
participacin ciudadana dentro de un
proceso que tiene relacin directa con
lo poltico, la cual se ejerce, generalmente, mediante el sufragio o voto, como
ocurre con el referndum, revocatoria de
mandato, consulta popular o la eleccin
popular. Est regulada por la Constitucin Poltica (Art. 40), y su objetivo es
que el Estado tome las decisiones expresadas por la mayora de la poblacin.
Participacin Administrativa: Se refiere a
la posibilidad del ciudadano de intervenir
o incidir en la toma de decisiones de administracin, bien como partcipe de un
rgano de la administracin (comits de
localidades, consejos de participacin,
consejos ambientales o consejos directivos de las autoridades ambientales, entre
otros), o por su intervencin (individual o
colectiva) en los actos o decisiones de la
administracin, mediante el planteamiento de sus inquietudes o aportes.
Participacin Jurisdiccional: Se refiere a
la posibilidad de intervencin ciudadana
en los procesos jurisdiccionales, para
defender la constitucionalidad o legalidad de las normas, para lo cual se cuenta
con mecanismos como la accin de
inconstitucionalidad, de nulidad, de
tutela y la accin popular.
Participacin Comunitaria: Hace
referencia a la participacin que se da
por fuera de los canales institucionales;
65
es decir, cuando la comunidad, sin la

injerencia del Estado, se organiza para
desarrollar acciones o actividades
relacionadas con la ejecucin de una
poltica, o de un proyecto institucional
o comunitario.
Para hacer efectiva la participacin de la
sociedad en la gestin ambiental, se cuenta
con mecanismos definidos por la Ley,
siendo los principales:
Audiencia Pblica: Tiene un carcter
informativo y busca presentar a la comunidad los aspectos relativos a un programa o proyecto. En la audiencia pblica
la participacin de la ciudadana no es
decisoria, pero la autoridad ambiental
debe tomar en cuenta sus consideraciones; en caso de no hacerlo puede dar
lugar a acciones de nulidad. (Ver Ley 99
de 1993, artculo 72).
Consulta con comunidades indgenas y
negras: Se refiere a la obligacin de
consultar a estas comunidades, como
parte del trmite para solicitar una
licencia o permiso ambiental, cuando
ellas sean afectadas por la ejecucin de
una obra o proyecto. El propsito de la
consulta es conocer y escuchar las
inquietudes de los grupos afectados, con
el fin de tomar las medidas necesarias
para proteger su identidad cultural,
tnica y econmica. (Ver: Constitucin
Poltica de 1991, Ley 99/93, Ley 70/93
y Decreto 1320/98).
Accin de Nulidad: Es el mecanismo mediante el cual una persona natural o jurdica puede solicitar la nulidad de un acto
administrativo que afecte el medio ambiente. (Ver Ley 99 de 1993, artculo 73).
Intervencin de Terceros: Permite a cualquier persona hacer parte de un
expediente relacionado con el trmite de
una licencia o permiso ambiental para
Clasificacin tomada de: FONADE, DNP, QUINAXI. Guhl Nannetti, Ernesto y otros. 1998. Op. Cit. Pg. 59 y siguientes.
99

el uso de los recursos naturales

renovables. (Ver Ley 99/1993, Art. 69).
Mecanismos Judiciales: Mediante los
cuales se llevan a litigio los temas o
conflictos ambientales. Se destacan la
Accin de Tutela y la Accin Popular,
que pueden ser utilizadas por cualquier
persona vulnerada o amenazada por una
accin u omisin de las autoridades o
los particulares; y la Accin de Cumplimiento, para cuando no se han cumplido
efectivamente las normas o los actos
administrativos.
Otros mecanismos son el Derecho de
peticin de informacin y el derecho a
intervenir en los procedimientos
administrativos.
b) Mecanismos de coordinacin. Los mecanismos de coordinacin tienen mucha

relacin con los de participacin y en ocasiones se confunden. Su objetivo es procurar
los espacios o condiciones para lograr la
concertacin y el acuerdo tanto al interior
de las instancias de la administracin pblica, como entre sta y los actores externos
o ajenos a la administracin. Se destacan:
el adecuado manejo y difusin de la
informacin, la atencin al usuario, la
vinculacin de los actores a proyectos o
programas institucionales, la consulta
popular, la concertacin y el desarrollo de
convenios u otras formas de acuerdos.
Adems de procurar los espacios y mecanismos para facilitar la coordinacin y
concertacin entre las partes, para el SIGAM
resulta vital la vinculacin de la sociedad y
los particulares. Para ello, la administracin
municipal deber aprovechar los canales y
organizaciones existentes en cada municipio, como una forma eficiente de llegar a
las minoras a travs de sus representantes;
entre stos grupos se destacan: las Juntas
66
Administradoras Locales, las Juntas de

Accin Comunal, los Comits de Veedura,
las Asociaciones Comunitarias, los Cabildos
Verdes, los Consejos Territoriales, los Grupos
Rurales, entre otros.
c) Acciones e instrumentos de apoyo a la GAM.

La educacin ambiental . La educacin
ambiental no es un mecanismo de participacin o coordinacin; sin embargo, se
incluye en este aparte por considerarse un
instrumento fundamental de la gestin
ambiental que, de un lado, aporta a la
creacin e condiciones y la generacin de
una cultura ambiental, y de otro, favorece
la participacin y el logro de consensos.
Se entiende como el proceso que le
permite al individuo comprender las
relaciones de interdependencia con su
entorno, a partir del conocimiento reflexivo y crtico de su realidad biofsica,
social, poltica, econmica y cultural.
Debe partir del conocimiento del entorno,
de sus riquezas y potencialidades, de la
diversidad natural y cultural. Este proceso
debe generar, en el educando y en su
comunidad, actitudes de valoracin y
respeto por el ambiente, y de esta manera,
propiciar un mejoramiento de la calidad
de vida, en una concepcin de desarrollo
sostenible. En la medida en que la
Educacin Ambiental propende por la
construccin de actitudes y valores de
respeto a todas las formas de vida, implica
un cambio de comportamiento de los
individuos y la sociedad frente a su medio,
y traspasa las aulas escolares para
convertirse en una vivencia permanente
haciendo ms tenue la diferencia entre
educacin formal y no formal66.
Adems de involucrar el componente
ambiental en el pensum acadmico, y
Conceptualizacin del grupo de trabajo. Ministerio de Educacin Nacional- Instituto de Estudios Ambientales IDEA.
100
hacerlo transversal a los distintos sectores

del desarrollo, el municipio cuenta con
diversos instrumentos para promover la
educacin ambiental, entre los que se
encuentran las pautas publicitarias, los
programas radiales, informacin visual,
campaas ciudadanas, actividades
culturales y las relacionadas con centros
de estudios o investigacin.
2.3.2.4 Instrumentos jurdicos y normativos.

Los instrumentos jurdicos y normativos se
refieren bsicamente a la facultad de expedicin de normas, sean stas Leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos. Especficamente
para los municipios, estos cuentan con instrumentos jurdicos para la gestin ambiental definidos por la Constitucin Poltica de
1991 y la legislacin complementaria, donde la competencia de expedicin de normas
debe hacerse de conformidad con los principios de gradacin normativa, armona regional y rigor subsidiario67.
As por ejemplo, en el tema ambiental, los
concejos municipales estn facultados para
dictar las normas necesarias para la defensa
y preservacin del medio ambiente y los
recursos naturales renovables68. Igualmente,
pueden establecer, dentro de los lmites que
fije la ley, los impuestos, tasas y contribuciones necesarias para el cumplimiento de
las funciones municipales, y crear exenciones
tributarias como estmulo a las buenas
prcticas ambientales.
Temas como la clasificacin del suelo, y el
ordenamiento de usos del suelo, realizado
mediante los planes de ordenamiento
territorial en cumplimiento de la Ley 388 de
1997, incluyen por ley el componente
ambiental. Los planes de ordenamiento
67
68
69
Artculo 63 de la ley 99 de 1993.

Artculo 313 de la Constitucin Poltica de 1991.
Ley 136 de 1994
territorial son adoptados mediante Acuerdo

expedido por el Concejo Municipal, o en su
defecto, mediante Decreto expedido por el
Alcalde.
De otra parte los alcaldes municipales cuentan con una funcin reglamentaria, prevista
en la ley 136 de 1994, que los faculta para
dictar las disposiciones necesarias para hacer
cumplir los acuerdos dictados por los
concejos municipales. Este instrumento le
permite a los alcaldes adoptar las medidas
del caso para poner en marcha las disposiciones que en materia ambiental haya adoptado
el concejo del respectivo municipio.
La adopcin de la estructura administrativa
municipal y la asignacin de funciones a cada
dependencia son otra de las facultades legales
del Concejo Municipal69. La misma adopcin
del SIGAM debe hacerse mediante Acuerdo
adoptado por el Consejo Municipal, o
mediante Decreto expedido por el Alcalde.
Finalmente, los particulares tambin cuentan
con instrumentos jurdicos para exigir el
cumplimiento de las normas adoptadas por
el municipio. Dichos mecanismos fueron
presentados en el aparte anterior sobre
participacin ciudadana.
2.3.2.5 Instrumentos econmicos y

financieros. Como instrumentos econmicos
aplicados usualmente a la gestin ambiental
estn: los tributos (tasas o impuestos a pagar
por la contaminacin o impacto ambiental
causado), subsidios (incentivos que recompensan las buenas prcticas medioambientales), sistemas de depsito - reembolso
(combina los dos anteriores) y creacin de
mercados (tributos establecidos por la
autoridad por el uso del medio ambiente).
101

Tradicionalmente los instrumentos

econmicos se han utilizado para el control
de la contaminacin, pero tambin pueden
ser efectivos para el manejo y el uso racional
de los recursos naturales renovables como el
agua y el bosque, etc.70.
En Colombia, los ms empleados en la
gestin ambiental han sido los dos primeros,
mediante el cobro de tasas retributivas
(cobros por contaminacin), compensatorias
(para garantizar la renovacin de los recursos
naturales renovables) y por el uso de recursos
como el agua (Ley 99 de 1993) y por el
aprovechamiento forestal y pesquero (Cdigo
de Recursos naturales). A su vez los subsidios
se han aplicado como descuentos, exenciones tributarias y como subsidios directos;
utilizados generalmente por el nivel nacional
se han destinado especialmente como
incentivo a la produccin limpia, para la
adquisicin de equipos y sistemas para el
control de la contaminacin, como impulso
a la investigacin medioambiental, y para
incentivar actividades forestales (de reforestacin y conservacin)71.
Estos instrumentos estn regulados por la Ley
(Constitucin Poltica, Ley 99 de 1993 y Estatuto Tributario, principalmente) y sobre sus
posibilidades de aplicacin local se profundiza en el anexo 3 y en la Gua de Gestin
Ambiental, anexo 5.
Finalmente, resulta conveniente iniciar el
planteamiento de propuestas sobre incentivos
tributarios para los municipios, que permitan
a una entidad de carcter pblico percibir
ingresos o exenciones en respuesta a sus
buenas prcticas ambientales, retribuciones
que a la fecha slo pueden recaudar los
particulares o la empresa privada.
70
71
72
2.3.2.6 Instrumentos de financiacin. Otro

de los grandes problemas institucionales
asociados con la GAM confluye en la falta
de presupuesto para la financiacin de la
inversin ambiental y en la debilidad de las
entidades territoriales para conseguir
recursos. Existen varias posibilidades para
ampliar los presupuestos ambientales; no
obstante, la falta de capacidad para formular,
presentar y negociar proyectos, hace que
estas opciones sean subutilizadas.
Los instrumentos de financiacin son los
mecanismos a travs de los cuales la Administracin municipal obtiene los recursos
necesarios para ejecutar las actuaciones,
programas, proyectos y dems, para adquirir
los inmuebles y dems bienes que se
requieran para los mismos propsitos, y para
compensar las cargas a favor de los afectados
por decisiones administrativas que se adopten
en materia de ambiental. Su finalidad es
apoyar la realizacin de planes, programas
y proyectos y se constituyen como las fuentes
de obtencin de recursos econmicos para
lograr los fines propuestos.
En la gestin municipal, las principales
fuentes de financiacin son:
Ingresos Corrientes: transferencias del sector
elctrico, participacin en regalas y compensaciones por explotacin de recursos
naturales, contribuciones por valorizacin.
Recursos de capital: bonos, crditos (internos, externos y de proveedores).
Transferencias: situado fiscal, participacin
en ingresos corrientes de la nacin, sistema
nacional de financiacin.
Otras fuentes son los crditos internacionales, los fondos y/o programas de apoyo
a acciones medioambientales, y la
cooperacin internacional72.
FONADE, DNP, QUINAXI. Guhl Nannetti, Ernesto y otros. 1998. Op. Cit. Pg. 146.
Ibd.
Ibd.
102
Como instrumento importante para financiar

la inversin ambiental est la Cooperacin
Tcnica Internacional que es la accin conjunta que se realiza entre los gobiernos de los
pases, y entre stos y los organismos internacionales, para apoyar el desarrollo econmico
y social de la poblacin. La CTI en medio
ambiente promueve la asociacin de dos o ms
partes interesadas en la conservacin, manejo
y uso sostenible de los ecosistemas, con
objetivos comunes y logros que beneficien a
los entes involucrados (...). El apoyo de la
comunidad internacional comprende, no
solamente el aporte de la fuente cooperante,
sino el aporte del pas beneficiario del
proyecto. En esta medida, el pas o la entidad
receptora de recursos internacionales debe
contar con recursos de contrapartida, que
demuestran su compromiso con el proyecto,
as como su inters particular en el mismo. En
casos muy especficos se presenta la donacin,
que puede ser en dinero o en equipos, aunque
la tendencia es comprometer a las partes con
aportes significativos para cada una de ellas73.
Las posibilidades que brinda la Cooperacin
Tcnica Internacional en el mbito de la
gestin ambiental son mltiples y variadas.
El Modelo SIGAM parte de la base de su
coordinacin a travs de los mecanismos
establecidos por el Ministerio del Medio
Ambiente para la presentacin y aprobacin
de proyectos y para el acceso a las diferentes
fuentes de financiacin y participacin,
oficiales o no, del mbito internacional.
Dicha documentacin deber hacer parte de
la informacin clave para suministrar a los
municipios. (Vase anexo 4).
2.3.3. Componente Administrativo

El componente administrativo en el SIGAM
responde al planteamiento inicial de abordar
73
el Modelo como una propuesta organizacional, que busca:

Optimizacin de la estructura administrativa municipal: a partir del anlisis de las
estructuras actuales segn cada una de las
tipologas planteadas y de su funcionamiento. El SIGAM no pretende la generacin de nuevas estructuras sino la adecuacin y mejoramiento de las existentes.
Definicin de funciones y responsabilidades ambientales por dependencias,
segn tipologas: la nueva organizacin se
fundamenta en la revisin, organizacin,
definicin y articulacin de funciones y
responsabilidades ambientales, por dependencia y segn la realidad local en cada
una de las tipologas.
Generacin de espacios para la coordinacin interna y la relacin con los actores
externos. Para garantizar la coherencia, la
planeacin ambiental y su seguimiento y
la participacin activa de todos los actores,
de manera clara y organizada, con miras
y propsitos comunes.
El componente administrativo est constitui-do
por las entidades y dependencias pblicas, de
orden municipal, a cuyo cargo est la gestin
ambiental del municipio, y complementado
con los espacios para la participacin de la
sociedad, las empresas e instituciones pblicas
y privadas externas a la administracin municipal. En consecuencia, el SIGAM debe considerar, por tipologas, las dependencias necesarias
para realizar la gestin ambiental y para
cumplir con las funciones y responsabilidades ambientales asignadas al municipio.
Para ello, el municipio debe contar con:
Dependencias: Con funciones y responsabilidades ambientales.
Procesos: De planeacin, ejecucin, seguimiento y ajuste.
Ministerio del Medio Ambiente. 2000. Colombia ambiental. CD-ROM, documento CTI.

Relaciones: Horizontales y verticales.

Internas y hacia el exterior.
Espacios: De comunicacin, informacin,
concertacin y coordinacin.
Recursos e Insumos: Humanos, tcnicos,
metodolgicos, conceptuales y de informacin.
Productos: Normas, proyectos, controles,
resoluciones, acuerdos, etc.
Estos requerimientos tendrn un desarrollo
en correspondencia con la tipologa a la cual
corresponde cada municipio, con su potencial y problemtica ambiental, con las necesidades del municipio y con su capacidad de
gestin.
El componente administrativo recoge y
sintetiza los elementos vistos a lo largo del
presente captulo; para su constitucin es
necesario ligar los elementos normativos (las
ambientales asignadas al municipio mediante
la Constitucin y las Leyes), con los elementos tcnicos (las responsabilidades ambientales definidas mediante los instrumentos de
planeacin, y los aspectos institucionales y
procedimentales relativos a su realizacin),
y con los elementos administrativos, mediante los cuales se definen las funciones generales asociadas al proceso, se determinan
dependencias y se asignan funciones y
responsabilidades especficas a cada una, de
conformidad con su funcin bsica. (Vanse
esquemas 1 y 2). El resultado de este ejercicio
es un organigrama organizacional, con
dependencias que tienen asignadas funciones
y responsabilidades ambientales concretas,
lo que les define un papel dentro del sistema.
La experiencia nos muestra la existencia de
una serie de funciones ambientales dispersas
por varias dependencias, sin que exista un
hilo conductor. El SIGAM propone la creacin o reestructuracin de una dependencia
a cuyo cargo est el tema ambiental, que ser
103
la encargada de liderar, conducir y coordinar

el tema en el municipio. Este liderazgo est,
en primera instancia, en manos del Alcalde,
y del Secretario de Medio Ambiente, o quien
haga sus veces.
La constitucin de una secretara, oficina o
unidad ambiental, o la reestructuracin de
una ya existente, es decisin de la administracin municipal. El SIGAM plantea las condiciones, las funciones y responsabilidades que
el municipio debe asumir en el tema ambiental y desarrolla un esquema o modelo
organizacional bsico, el cual deber ajustarse a cada realidad municipal, dependiendo
de la tipologa a la cual el municipio corresponda, y de su capacidad de gestin local.
En este punto contamos con las piezas del
sistema, cada una de ellas con un papel
definido, y coordinadas por la Secretara de
Medio Ambiente o quien haga sus veces. Se
hace necesario, entonces, consolidar una
estructura que pueda reunir todas las piezas
y actores del sistema, a fin de concertar
intereses e iniciar una construccin colectiva.
Para ello, se plantea la generacin de espacios de coordinacin, como el fundamento
para la integracin de todos los componentes,
elementos y actores asociados a la Gestin
Ambiental Municipal, conforme a lo planteado en el esquema 3.
Tal como se ha expresado, tanto la estructura
administrativa, las funciones, responsabilidades ambientales, como los espacios de
coordinacin con sus consideraciones
operativas, deben ser adoptados legalmente
por el municipio. Los Concejos Municipales
pueden crear, mediante Acuerdo, el Sistema
de Gestin Ambiental Municipal SIGAM que
se conforme por el conjunto de orientaciones,
normas, actividades, recursos, programas e
instituciones, y otros, que regulen la gestin
ambiental de cada uno de los municipios.
104
La coordinacin para la gestin ambiental

municipal tiene dos niveles, uno interno de
carcter permanente y otro de proyeccin
externa, con carcter extraordinario, para la
convocatoria y la participacin de los actores
externos a la administracin municipal.
(Vanse esquemas 4 a 6).
La coordinacin interna: Agrupa a todas las
dependencias e instancias de la administracin municipal a las cuales se les han asignado funciones y responsabilidades ambientales. El proceso est liderado por el Alcalde, y
su coordinacin est a cargo de la secretara,
oficina o unidad municipal de medio ambiente, o quien haga sus veces, que es la encargada de conducir la gestin ambiental en el
municipio, para lo cual debe contar con el
apoyo de todas las dependencias que tienen
a su cargo funciones ambientales. (Vase
esquema 4). La coordinacin interna ha de
funcionar, segn la conveniencia para cada
municipio, ligado al Consejo de Gobierno,
o bien, como un espacio de reunin independiente; lo realmente importante es que haya
coordinacin y relaciones horizontales entre
las distintas dependencias a cuyo cargo est
el tema ambiental municipal.
Por su parte, la coordinacin externa se
constituye como el escenario propicio para
la vinculacin de todos los actores externos
a la administracin municipal, bien sean de
carcter pblico o privado, institucional,
empresarial o comunitario. (Vase esquema
5). Para su adecuado funcionamiento, el
municipio debe determinar quines son los
actores llamados a participar en dicho
espacio, y definir los aspectos operativos, de
convocatoria, la naturaleza de los actos y el
carcter vinculante o no de las decisiones que
all se tomen, entre otros.
El Alcalde Municipal y la Secretara de Medio
Ambiente (o quien haga sus veces) son las
figuras clave de ambos espacios de
coordinacin. La labor a ejercer por parte de

la Secretara de Medio Ambiente, a nivel
interno, es bsicamente de coordinacin en
el tema ambiental, como el doliente principal
y orientador de los procesos, de conformidad
con las determinaciones de planeacin y
ordenamiento territorial y las directrices del
Alcalde Municipal. Dicha funcin no implica
dependencia o subordinacin desde las
dems dependencias o instancias de la
administracin municipal. A nivel externo,
la Secretara de Medio Ambiente (o quien
haga sus veces), tiene a su cargo la secretara
tcnica en el espacio para la coordinacin
externa.
Una sntesis de estos espacios de coordinacin interna y externa puede apreciarse en
el esquema 6, en el cual se conectan ambos
espacios para mostrar el escenario ideal de
la coordinacin para la gestin ambiental
municipal. Mediante el modelo de la
estructura organizacional SIGAM se busca
concretar las funciones de mbito interno,
con las externas, como paso previo a la
definicin de organigramas funcionales.
El SIGAM es una propuesta que permite
adaptarse a cada realidad municipal, con lo
cual su flexibilidad permite que cada
municipio, segn su conveniencia y
oportunidades, constituya su organigrama
funcional sobre la base del modelo SIGAM.
El SIGAM plantea una estructura bsica, en
la que se definen las dependencias, empresas
comerciales, institutos descentralizados, y
dems, que conforman la estructura
administrativa municipal, y que tienen una
clara funcin ambiental. Sobre esta base se
construye la propuesta organizacional
SIGAM; es decir, el modelo bsico, a partir
del cual se concretan los modelos por cada
tipologa, atendiendo a la realidad local.
Dicho organigrama relaciona entonces las
dependencias, instancias y actores, tanto al

interior de la administracin municipal, como

aquellos externos relacionados al tema.
(Vase esquema 7).
Este organigrama se ha diseado sobre la base
de la clasificacin de las entidades y
dependencias asociadas a la gestin
ambiental municipal, la definicin de sus
105
funciones y responsabilidades ambientales

desde la base normativa, y en atencin a la
realidad local vista a travs de las
experiencias piloto. Constituye, como ya se
ha dicho, un esquema bsico -Modelo del
deber ser- que tendr una representacin
especfica para cada una de las tipologas
municipales estudiadas.
Esquema 4
Coordinacin Ambiental Municipal Interna
Esquema 5
Coordinacin Ambiental Municipal Externa
106
Esquema 6
Los Espacios para la Coordinacin del SIGAM
* Secretara de Medio Ambiente o quien haga sus veces
Esquema 7
Estructura Organizacional SIGAM

2.4 LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL

SIGAM POR TIPOLOGAS
El Modelo SIGAM, como vimos inicialmente,
debe dar respuesta a tres tipologas de
municipios: municipios metropolitanos,
municipios capitales departamentales y/o con
influencia regional, y municipios menores.
En esta parte del documento se desarrollan
las distintas versiones del Modelo SIGAM
aplicables para cada una de las tipologas
planteadas. Para desarrollar cada uno de los
modelos tipolgicos se tuvieron en cuenta
varias consideraciones:
El anlisis de la gestin ambiental, como
proceso ligado a la gestin pblica, segn
la situacin actual de seis municipios
colombianos, dos por cada una de las
tipologas planteadas.
El anlisis funcional de las actuales estructuras administrativas, en los mismos municipios. La actual asignacin y cumplimiento de las funciones y responsabilidades
ambientales, tanto las definidas mediante
los respectivos acuerdos municipales,
como las que competen al municipio por
determinaciones constitucionales y legales. Esto con el objeto de revisar si en la
prctica se estn cumpliendo, o no, dichas
funciones, y cmo se da su cumplimiento.
El tipo de relaciones existentes entre las
distintas dependencias, entidades e instituciones que conforman la administracin
municipal, para el cumplimiento de los
objetivos y funciones ambientales.
Las nuevas responsabilidades que el
municipio debe asumir para el cumplimiento de los objetivos, metas, programas
y proyectos ambientales, establecidos en
cada uno de los planes municipales (de
desarrollo, de ordenamiento territorial,
etc.).
La capacidad de gestin ambiental local,
segn la calificacin obtenida en cada
municipio.
107
Las problemticas y potencialidades

identificadas mediante la formulacin y
puesta en comn, de las Agendas ambientales municipales, elaboradas como apoyo
al desarrollo del proyecto, y las implicaciones de su resultado, frente a las nuevas
responsabilidades ambientales que el
municipio deba asumir para ejecutar el
plan operativo de dichas agendas, esto, en
comparacin con el actual organigrama
funcional existente en cada uno de los
municipios analizados.
La informacin municipal correspondiente a
la identificacin de fortalezas y problemticas
asociadas al ejercicio de la gestin ambiental,
se resume en el anexo 5. Por su parte, las
Agendas ambientales formuladas para cada
uno de los municipios, en versin resumida,
forman parte del presente trabajo y se
encuentran en documentos independientes.
Como una breve sntesis del anlisis
efectuado sobre la gestin ambiental en cada
uno de los municipios, a continuacin se
listan los aspectos ms relevantes para el
planteamiento del Modelo SIGAM por
tipologas, que se presenta en este captulo.
(Vase anexo 6). Dichos aspectos son:
Sobre la asignacin de funciones y
responsabilidades ambientales en las
actuales estructuras administrativas, para
todos los casos, stas se encuentran dispersas entre las distintas dependencias, sin
que exista una conexin entre la labor de
una y otra, por lo tanto, el accionar en el
tema ambiental es aislado e inconexo. As
mismo, muchas funciones ambientales no
aparecen relacionadas en los actuales
esquemas funcionales, bien sea porque en
la actualidad no se estn cumpliendo, o
porque su relevancia es mnima.
El tema ambiental, en consecuencia, aparece desperdigado por toda la estructura
administrativa, sin que exista, en la mayora
108
de los casos, una instancia o dependencia a

cuyo cargo estn asignadas las competencias
en el tema. Lo ms cercano a una dependencia con funciones ambientales se encuentra
en las UMATA y/o Secretaras de desarrollo
rural, cuyo objeto es ms de desarrollo rural
y agropecuario para las zonas rurales, y no
propiamente ambiental en el sentido que el
SIGAM propone.
De igual manera se ha identificado que
las relaciones desde la Alcalda hacia las
diversas dependencias, oficinas asesoras,
institutos y dems, con o sin funciones
ambientales, es completamente vertical;
igual ocurre con las relaciones internas
entre una y otra dependencia.
Finalmente, se observa que no existen
espacios o mecanismos para coordinar las
actuaciones ambientales que cada dependencia realiza por separado; como tampoco existen canales claros de gestin hacia
el exterior, para las relaciones con la
Corporacin autnoma respectiva y para
la vinculacin de los actores externos.
Los resultados de este anlisis han sido
contrastados con el deber ser de la gestin
ambiental y con el modelo bsico SIGAM
mostrado en el captulo anterior. La estructura
organizacional propuesta para cada tipologa
es tambin el resultado del anlisis de los
elementos de orden normativo, tcnico y
administrativo. Como resultado, se tiene una
estructura administrativa ideal para cada
una de las tres tipologas. Adicionalmente,
las estructuras organizacionales propuestas
para cada una de las tipologas, han sido
ajustadas a partir de sus posibilidades de
aplicacin en cada municipio. El resultado
de este ejercicio se encuentra en las Agendas
ambientales locales. La propuesta organizacional SIGAM, por tipologas, se presenta a
continuacin, y est integrada por:
Un organigrama que presenta la sntesis,
por tipologas, de las actuales estructuras
administrativas presentes en los municipios analizados. Sobre la base de esta

estructura administrativa, se elabora la
propuesta organizacional SIGAM para
cada tipologa.
Un organigrama relacional, en el que se
determinan las dependencias que deben
asumir funciones y responsabilidades
ambientales, segn cada tipologa.
Este organigrama sita, adems, la dependencia que debe asumir la coordinacin
del SIGAM, cuyo nombre y conformacin
depende de cada administracin municipal, pero que para efectos del presente
trabajo se ha denominado Secretara de
Medio Ambiente, para las tipologas 1 y
2, y Unidad de Medio Ambiente, para la
tipologa 3.
Un organigrama de base, resultado de
confrontar la propuesta administrativa para
cada tipologa, con el Modelo bsico
SIGAM. Este esquema relaciona las dependencias con mayor relevancia en la gestin
ambiental municipal, que deben formar
parte del Espacio de coordinacin interno,
a la vez que identifica aquellas llamadas
a participar en el Espacio de Coordinacin
externo.
Un cuadro en el cual se relacionan, para
cada tipologa, las funciones ambientales
que debe asumir cada una de las dependencias, entidades e institutos que conforman la administracin municipal, al igual
que las dependencias o instancias llamadas a apoyar su cumplimiento.
Para facilitar la lectura e interpretacin de

los esquemas mediante los cuales se representa la estructura organizacional SIGAM, por
cada tipologa, se hacen las siguientes
anotaciones:
El orden de presentacin: empezando por
la tipologa A que corresponde a los
municipios metropolitanos, se continua
con la tipologa B, correspondiente a

municipios capitales y/o con influencia

regional, para culminar con la tipologa
C, que corresponde a los municipios
menores.
El contenido de los esquemas por cada una
de las tipologas, en su orden, es el
siguiente:
1. El organigrama sntesis que representa
la estructura administrativa actual
segn cada tipologa. El esquema
muestra las dependencias tipo
existentes y las formas de relacin entre
ellas, y entre la Alcalda y cada
dependencia, adems de las oficinas o
dependencias que se desglosan de las
de superior jerarqua. Los espacios en
color verde representan las reas o
temticas relacionadas a la gestin
ambiental, o con funciones y/o
responsabilidades especficas en el
tema ambiental. Corresponde a los
esquemas nmeros 8. (tipologa A), 11.
(tipologa B), y 14. (tipologa C).
2. El organigrama tipolgico de base,
resultado de confrontar el deber de la
organizacin administrativa para cada
tipologa, con el Modelo bsico
SIGAM. Este esquema relaciona las
dependencias con mayor relevancia en
la GAM, que deben formar parte del
Espacio de coordinacin interno
(cuadro a la izquierda, en colores
naranja y amarillos), a la vez que
identifica las llamadas a participar en
el Espacio de Coordinacin externo
(cuadro a la derecha, en azules).
Corresponde a los esquemas nmeros
9 (tipologa A), 12 (tipologa B), y 15
(tipologa C).
3. Un organigrama relacional: representa
la estructura administrativa ideal para
109
cada tipologa. En l se determinan las

dependencias que deben asumir
funciones y responsabilidades ambientales, y las oficinas que derivadas de
cada una, las cuales aparecen en color
verde. Las dems se demarcan con
color azul. Corresponde a los esquemas
nmeros 10. (tipologa A), 13. (tipologa
B), y 16. (tipologa C).
Con color amarillo se representa la
dependencia ambiental identificada
como la ms propicia, para cada
tipologa, para asumir la coordinacin del SIGAM y la mayor parte de
las funciones y responsabilidades
ambientales del municipio.
En color naranja se resalta el Espacio
para la Coordinacin interna,
ubicado estratgicamente en la
estructura funcional, en lnea directa
con la Alcalda y con todas las
dependencias, empresas, institutos u
oficinas asesoras con que cuenta la
administracin municipal.
Es importante sealar que este
organigrama resalta las relaciones
horizontales, entre todas y cada una
de las instancias de la administracin
municipal, como requerimiento funcional para una adecuada coordinacin y gestin ambiental
municipal.
4. En ltima instancia se presenta el
cuadro en el que se definen las
funciones ambientales que debe asumir
cada una de las dependencias,
entidades e institutos que conforman
la administracin municipal, y las
instancias llamadas a apoyar su
cumplimiento.
Esquema 8
Estructura Administrativa Actual - Tipologa A
110
Esquema 9
Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa A - segn Modelo
111
Esquema 10
Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa A
112

113
Cuadro 1
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGA A
Dependencias, funciones y responsabilidades
Dependencia
Secretara
del Medio
Ambiente,
quien haga
sus veces.
Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia
Coordinar y dirigir el Sistema de Gestin Ambiental del Municipio.

Coordinar el desarrollo de los procesos de gestin ambiental de la administracin municipal.
Formular el Plan de Gestin Ambiental del Municipio.
Coordinar la ejecucin de las directrices y pautas para la Gestin Ambiental que deben cumplir las Secretaras, las Entidades Descentralizadas
y todas las dependencias administrativas del Municipio.
Dirigir, organizar y sistematizar la informacin ambiental del municipio.
Efectuar el seguimiento y la evaluacin de la ejecucin de la Gestin
Ambiental Municipal.
Promover a nivel comunitario la realizacin de campaas y actividades
formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la necesidad de participar en la conservacin y el manejo integrado del ambiente.
Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conservacin, restauracin y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensa de
los intereses colectivos del espacio pblico y de las normas que regulan
el desarrollo urbano y regional.
Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educacin, investigacin y la cultura ambiental.
Impulsar y coordinar la ejecucin oportuna de las obras y acciones que se
requieran para la prevencin, control, correccin y mitigacin ambiental.
Coordinar el manejo de recursos tcnicos, humanos, monetarios, de informacin, conocimiento, fsicos y naturales para la optimizacin de la gestin
ambiental.
Ejercer las funciones asignadas a la Secretara Tcnica del Consejo Ambiental Municipal.
Controlar la calidad del Agua para consumo humano.
Disear las estrategias y adelantar acciones para controlar y prevenir la
proliferacin de vectores y la ocurrencia de epidemias
Secretara de Formular, dirigir y coordinar polticas sobre atencin y prevencin de desastres.
gobierno y/o Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro ambiental y
Instituto
la ocupacin del espacio pblico, la contaminacin por ruidos molestos,
municipal de
contaminacin por gases txicos y otras emanaciones que no sean producidas
parques y
por fuentes mviles, contaminacin visual y el trfico ilegal de flora y fauna.
arborizacin Planear, ejecutar y controlar actividades de construccin y mantenimiento
u otra
de parques, zonas verdes, arborizacin y reas de cesin.
Ejecutar los planes sectoriales y los proyectos que se adopten en materia
similar
de atencin y prevencin de desastres, control y vigilancia de la ocupacin
del espacio pblico y la participacin comunitaria.
Cumplir con las normas ambientales en lo referido al uso del espacio
pblico, control del ruido, y contaminacin.
Divulgar la flora de la regin, realizar estudios sobre la diversidad florstica del
municipio, y promover la diversidad gentica de las especies forestales del
municipio.
Coordinar con las dems entidades municipales la realizacin de los planes
y trabajos en materia ambiental.
Con el apoyo de:

Alcalde
Concejo
Municipal
Concejo
Ambiental
Municipal
Comisiones
Ambientales
Empresa de
Acueducto
Metropolitano
rea Metropolitana
CAR
Otras
Polica
Nacional
Secretara de
Salud y
Medio
Ambiente
CAR
114
Dependencia
Secretara de
Planeacin, u:
Oficina Asesora
de Planeacin
Municipal
Departamento
Administrativo
de planeacin
municipal
Con el apoyo de:
Formular las polticas, los planes ambientales de la administracin Alcalde

municipal.
Todas las
Disear el sistema de indicadores orientadores ambientales por
secretaras
dependencia.
Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulacin del Plan de Accin
Ambiental Municipal Agenda Ambiental Municipal.
Investigar y aplicar metodologas de planificacin ambiental.
Incorporar las consideraciones ambientales en los procesos de
zonificacin y reglamentacin de los usos del suelo y del espacio pblico
en el municipio.
Secretara de Integrar consideraciones ambientales y de espacio pblico en el diseo

Obras Pblicas,
y construccin de sus obras, arborizar, mantener y conservar las zonas
Secretara de
verdes del municipio que sean de su responsabilidad.
infraestructura Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectos
que adelante.
Secretara de Medio Ambiente,

Planeacin, Empresas prestadoras de servicios
pblicos
Secretara de Planificar el desarrollo rural del Municipio.

Secretara de
Desarrollo Ru- Promover y ejecutar polticas nacionales, regionales y sectoriales
Salud y Medio
ral, Secretara
relacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales renovables.
Ambiente
de Agricultura Coordinar y ejecutar los planes, programas y proyectos del sector rural. Secretara de
y/ UMATA
Educacin
Instituto Munici- Hacer respetar el espacio pblico del municipio cuando sea ocupado Secretara de
pal de Trnsito y
por automviles y vehculos.
Gobierno
transporte, : Di- Controlar y sancionar a los vehculos cuyas emisiones de gases y de Secretara de
reccin de trnruido excedan los lmites permitidos por la normatividad ambiental.
Salud
sito y transporte Arborizar, mantener y conservar los parques.
Secretara de
educacin
Elaborar los programas de educacin e investigacin ambiental formal Secretaras de

en el municipio.
Medio
Ejecutar y controlar el desarrollo de dichos programas.
Ambiente,
Agricultura o
similar
Secretara de Organizar, motivar y capacitar a la comunidad para el desarrollo de Secretara de

desarrollo social
programas comunitarios de mejoramiento del entorno ambiental.
Educacin
Comunitario
Secretara de
Gobierno
Compaa de
Acueducto
Metropolitano
y/ Empresa de
Acueducto y
Alcantarillado
Ampliar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado.

Secretaras de
Promover la racionalizacin del uso de los recursos hdricos.
Medio
Proteger las cuencas hidrogrficas que utiliza.
Ambiente,
Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir, miPlaneacin,
tigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se puedan
Salud
causar durante la construccin de sus proyectos.
Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerpos de
agua del municipio.

Dependencia
115
Con el apoyo de:
Empresa
municipal
de aseo
Ampliar la cobertura de los servicios de aseo.

Secretaras de
Minimizar el impacto ambiental de la recoleccin, transporte y disposiMedio
cin de residuos slidos.
Ambiente,
Promover programas de reciclaje.
Planeacin,
La recuperacin ambiental del sitio de disposicin final de residuos sSalud
lidos.
Realizar las acciones necesarias para prevenir, corregir, mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se puedan causar durante la operacin del sitio de disposicin final de residuos slidos.
Proteger y aumentar la cobertura vegetal.
Empresa
de energa
elctrica
Promover la racionalizacin del uso de los recursos energticos e hdricos. AdministraTransferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena
cin municipara la proteccin de las cuencas hidrogrficas que utiliza.
pal
Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causar durante la construccin y operacin de sus proyectos
rea
Metropolitana
Coordinar y socializar los lineamientos ambientales relacionados con Alcalde,

los hechos metropolitanos.
Planeacin,
Apoyar la gestin ambiental metropolitana en los municipios circunveEmp. pblicinos.
cas metropolitanas
Esquema 11
Estructura Administrativa Actual - Tipologa B
116
Esquema 12
Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa B segn Modelo
117
Esquema 13
Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa B
118

119
Cuadro 2
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGA B
DEPENDENCIAS, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES
Dependencia
Con el apoyo de:
Secretara del
Medio
Ambiente,
Secretara de
Desarrollo
Rural y Medio
Ambiente
Alcalde
Coordinar el desarrollo de los procesos de gestin ambiental de la admi- Concejo
nistracin municipal.
Municipal,
Formular el Plan de Gestin Ambiental del Municipio.
DepartamenCoordinar la ejecucin las directrices y pautas para la Gestin Ambiento Administal que deben cumplir las Secretaras, las Entidades Descentralizadas y
trativo de
todas las dependencias administrativas del Municipio.
Planeacin
Promover a nivel comunitario la realizacin de campaas y actividades
formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la
necesidad de participar en la conservacin y el manejo integrado del
ambiente.
Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conservacin, restauracin y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensa
de los intereses colectivos del espacio pblico y de las normas que regulan el desarrollo urbano y regional.
Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educacin, investigacin y la cultura ambiental.
Impulsar y coordinar la ejecucin oportuna de las obras y acciones que
se requieran para la prevencin, control, correccin y mitigacin ambiental.
Coordinar el manejo de recursos tcnicos, humanos, monetarios, de informacin, conocimiento, fsicos y naturales para la optimizacin de la
gestin ambiental.
Ejercer las funciones asignadas a la Secretara Tcnica del Consejo Ambiental Municipal.
Secretara de
gobierno
Formular, dirigir y coordinar polticas sobre atencin y prevencin de Polica

desastres.
Nacional
Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro ambien- Secretara de
tal y la ocupacin del espacio pblico, la contaminacin por: ruidos
Medio
molestos, gases txicos y otras emanaciones que no sean producidas
Ambiente,
por automviles o vehculos, contaminacin visual.
Planeacin
Ejecutar los planes sectoriales y los proyectos que se adopten en materia CAR
de atencin y prevencin de desastres, control y vigilancia de la ocupacin del espacio pblico y la participacin comunitaria.
Cumplir con las normas ambientales en lo referido al uso del espacio
pblico, el control del ruido, la contaminacin visual y cualquier otro
tipo de contaminacin.
Coordinar con las dems entidades municipales la realizacin de los
planes y trabajos en materia ambiental.
120
Dependencia
Con el apoyo de:
Oficina de
Planeacin
Municipal
Departamento
Administrativo
de Planeacin
Incorporar consideraciones ambientales en los procesos de

zonificacin y reglamentacin de los usos del suelo y del espacio
pblico en el municipio.
Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulacin del Plan de
Accin Ambiental Municipal Agenda Ambiental Municipal.
Elaborar la normatividad municipal para la urbanizacin y usos del
suelo.
Alcalde
Todas las
secretaras
Secretara
de Salud
Controlar la calidad del agua para consumo humano.

Secretara del
Disear las estrategias y adelantar acciones para controlar y prevenir
Medio Ambiente o
la proliferacin de vectores y la ocurrencia de epidemias.
similar, planeacin, Empresas de
servicios pblicos
Secretara de
Obras pblicas, Secretara de infraestructura
Integrar consideraciones ambientales y de espacio pblico en el di- Secretara del

seo, construccin y mantenimiento de sus obras, arborizar, manteMedio Ambiente
ner y conservar las zonas verdes del municipio que sean de su reso similar, planeaponsabilidad.
cin, gobierno
Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectos que adelante.
Secretara
de agricultura
Planificar el desarrollo rural del Municipio.

Secretaras: de
Promover y ejecutar polticas nacionales, regionales y sectoriales reMedio Ambiente
lacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales renovao similar, planeables.
cin, obras pbliCoordinar y ejecutar los planes, programas y proyectos del sector
cas, educacin,
rural.
salud
Secretara de
trnsito y
transporte
Controlar y sancionar a los vehculos cuyas emisiones de gases y de

ruido excedan los lmites permitidos por la normatividad ambiental.
Secretaras de
Medio Ambiente, Planeacin,
gobierno, infraestructura.
Secretara
de educacin
Elaborar los programas de educacin e investigacin ambiental formal en el municipio.

Secretara de
Medio Ambiente
Empresa de
Acueducto y
Alcantarillado
Ampliar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado. Alcalde,

Promover la racionalizacin del uso de los recursos hdricos.
Secretaras de
Medio AmbienAdelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir,
te, educacin,
mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se pueinfraestructura
dan causar durante la construccin de sus proyectos.
Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerpos
de agua del municipio

Dependencia
121
Con el apoyo de:
Empresa de
energa
elctrica
Promover la racionalizacin del uso de los recursos energticos e hdricos. Alcalde,

Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena Secretaras de
para la proteccin de las cuencas hidrogrficas que utiliza.
Medio
Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar,
Ambiente,
corregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causar
educacin,
durante la construccin y operacin de sus proyectos.
infraestructura
Empresa
municipal de
Aseo
Ampliar la cobertura de los servicios de aseo.

Alcalde,
Minimizar el impacto ambiental de la recoleccin, transporte y Secretaras de
disposicin de residuos slidos.
Medio
Promover campaas educativas tanto en el rea urbana como en la rural,
Ambiente,
para minimizar la contaminacin de las corrientes de agua, parques y
educacin,
vas, con residuos slidos.
Salud,
Promover programas de reciclaje.
Infraestructura
Esquema 14
Estructura Administrativa Actual - Tipologa C
122
* Unidad de Medio Ambiente o quien haga sus veces
Esquema 15
Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa C segn Modelo
123
Esquema 16
Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa C
124
125

Cuadro 3
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGA C
Dependencias, funciones y responsabilidades
Dependencia
Unidad de
Medio
Ambiente o
quien haga sus
veces

Formular el Plan de Gestin Ambiental del Municipio para ser
aprobado por el Concejo municipal.
Coordinar la ejecucin las directrices y pautas para la Gestin
Ambiental que deben cumplir las Secretaras, las Entidades
Descentralizadas y todas las dependencias administrativas del
Municipio.
Promover a nivel comunitario la realizacin de campaas y
actividades formativas y divulgativas que fomenten la conciencia
colectiva sobre la necesidad de participar en la conservacin y el
manejo integrado del ambiente.
Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la
conservacin, restauracin y desarrollo del Patrimonio Ambiental y
la defensa de los intereses colectivos del espacio pblico y de las
normas que regulan el desarrollo urbano y regional.
Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la
educacin, investigacin y la cultura ambiental.
Impulsar y coordinar la ejecucin oportuna de las obras y acciones
que se requieran para la prevencin, control, correccin y mitigacin
ambiental.
Las funciones que por Ley se le han asignado a las UMATA.
Arborizar, mantener y conservar los parques del municipio.
Divulgar la flora de la regin.
Promover la diversidad gentica de las especies forestales del
municipio y realizar estudios sobre la diversidad florstica del
municipio.
Ejercer las funciones asignadas a la Secretara Tcnica del Consejo
Con el apoyo de:

Alcalde
Concejo
Municipal
Secretara de Formular, dirigir y coordinar polticas sobre atencin y prevencin de Polica Nacional
gobierno
desastres.
Secretara de
Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro
Salud y Medio
ambiental y la ocupacin del espacio pblico, la contaminacin por
Ambiente
ruidos molestos, contaminacin por gases txicos y otras emanaciones CAR
que no sean producidas por automviles y vehculos, contaminacin
visual y el trfico ilegal de flora y fauna.
Oficina de
Planeacin
Municipal
Incorporar consideraciones ambientales en los procesos de Alcalde

zonificacin y reglamentacin de los usos del suelo y del espacio
pblico en el municipio.
Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectos que adelante.
126
Dependencia
Secretara
de Salud
Controlar la calidad del agua para consumo humano.

Empresa
de
Disear las estrategias y adelantar acciones para controlar y
Acueducto y
prevenir la proliferacin de vectores y la ocurrencia de
Alcantarillado
epidemias.
Oficina de
Trnsito y
transporte
Controlar y sancionar a los vehculos cuyas emisiones de gases y de ruido excedan los lmites permitidos por la
normatividad ambiental.
Secretara de
educacin
Elaborar los programas de educacin e investigacin ambien- Unidad de Gestal formal en el municipio.
tin Ambiental y
Desarrollo Rural
Secretara de
Desarrollo
Social
Organizar, motivar y capacitar a la comunidad para el desa- Unidad de Gesrrollo de programas comunitarios de mejoramiento del entortin Ambiental y
no ambiental.
Desarrollo Rural
Empresa de
Acueducto y
Alcantarillado
municipal
Promover la racionalizacin del uso de los recursos hdricos. Administracin

municipal
Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir, mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales
que se puedan causar durante la construccin de sus proyectos.
Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los
cuerpos de agua del municipio.
Empresa de
energa
elctrica
Promover la racionalizacin del uso de los recursos energticos Administracin

e hdricos.
municipal
Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le
ordena para la proteccin de las cuencas hidrogrficas que
utiliza.
Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir,
mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales que se
puedan causar durante la construccin y operacin de sus
proyectos.
Con el apoyo de:
Secretara
Gobierno
de
2.5 INSTRUMENTOS DE APOYO PARA Gua Administrativa para la Gestin

LA APLICACIN DEL SIGAM
Esta ltima parte se describe como un complemento de informacin para una efectiva
aplicacin del SIGAM. A continuacin se
enuncian los instrumentos de soporte que el
proyecto pone a disposicin de los municipios, y que apoyan, amplan y completan los
desarrollos realizados en este documento. Los
instrumentos de respaldo para la aplicacin
del SIGAM, desarrollados por el proyecto, son:
Estrategias para la aplicacin del SIGAM

Agendas Ambientales Municipales.
Compendio de normas ambientales para la
gestin municipal.
Sistematizacin de la experiencia y
lecciones aprendidas

2.5.1 Gua administrativa

La Gua de Gestin Administrativa para la
Aplicacin del SIGAM es un documento
independiente que desarrolla a manera de
instructivo o gua todos los elementos de tipo
conceptual, tcnico, metodolgico y
procedimental asociados al ejercicio de la
gestin ambiental y a la construccin del
SIGAM.
El texto de la Gua est precedido por una
serie de consideraciones, reflexiones e
instrucciones para iniciar el abordaje de la
Gestin Ambiental Municipal, e incluye,
como documentos adjuntos, formatos
modelo y recomendaciones para la
formulacin de las Agendas Ambientales,
formato de Acuerdo para la adopcin del
SIGAM, y otros formatos anexos tiles para
diferentes etapas del proceso. Su objetivo
principal es orientar a las administraciones
municipales para el mejoramiento de la
gestin ambiental en su territorio.
La gua de gestin ambiental se propone
facilitar y hacer ms comprensible la Gestin
Ambiental Municipal, unificar lenguajes y
criterios comunes en torno a la GAM,
describir los elementos conceptuales,
organizativos y operativos necesarios; facilitar
el acceso a los recursos y medios de gestin
y proporcionar informacin til sobre
experiencias exitosas de la GAM.
Adicionalmente el documento incluye una
propuesta bsica para la aplicacin del
SIGAM, es decir, identifica, define y orienta
sobre las fases que deben considerarse en
dicha aplicacin, y puntualiza el objeto,
metas y alcances de cada una de las fases
planteadas. Finalmente, desarrolla los
instrumentos, herramientas y mecanismos de
apoyo a la gestin, descritos en este
documento.
127
2.5.2 Estrategias para la aplicacin del

SIGAM
Este documento estratgico se constituye en
una ayuda para la aplicacin del SIGAM. Una
vez desarrollada la propuesta organizacional
SIGAM y ajustada para cada una de las
tipologas municipales planteadas, tal como
se ha hecho en el presente documento. La
gua de gestin, como complemento, brinda
orientaciones para el mejoramiento de la
gestin ambiental territorial y describe las
fases bsicas recomendadas para aplicar el
SIGAM en los municipios colombianos
(Documento 2, Gua de Gestin Administrativa para la Aplicacin del SIGAM, descrita
en los prrafos anteriores). Finalmente este
tercer documento contiene las estrategias
fundamentales para dicha aplicacin, y est
dividido en dos partes, as:
2.5.2.1 Parte I. Estrategia de comunicacin

y capacitacin. Este documento contiene
orientaciones generales y recomendaciones
especficas, requeridas para iniciar, en los
municipios colombianos, procesos tendientes
a la introduccin y aplicacin de sistemas
de gestin ambiental.
Adems de exponer las recomendaciones y
estrategias de comunicacin y capacitacin
para dar inicio al proceso, el documento incluye el material de apoyo requerido para
desarrollar, desde el inicio, un proceso encaminado a reconocer las potencialidades y
dificultades municipales para abordar procesos de gestin ambiental, identificar la capacidad de gestin local y analizar la organizacin administrativa, de cara a su ajuste y mejoramiento.
As mismo, compila material que facilita el
inicio de procesos de capacitacin de actores, sean estos institucionales, sociales o
empresariales. Su elaboracin se ha funda-
128
mentado en la experiencia realizada en los

seis municipios enunciados con anterioridad,
en los talleres de capacitacin, reuniones,
materiales y dems, producidos y empleados para adelantar dichas experiencias. Procura brindar el soporte suficiente para que,
tanto el Ministerio del Medio Ambiente como
las Corporaciones Autnomas Regionales y
los Municipios, puedan abordar procesos
orientados a la aplicacin de Sistemas de
Gestin Ambiental Municipal.
2.5.2.2 Parte II. Estrategia de seguimiento y

evaluacin. Los indicadores son un instrumento de gran ayuda para el seguimiento de
planes, programas y proyectos en general, y
por su relevancia han sido desarrollados
como un tema independiente. Por su utilidad
prctica resulta fundamental involucrar su
manejo como pieza constitutiva de la gestin
ambiental municipal. En este aparte se
desarrollan los indicadores que han sido
diseados por el SIGAM, los cuales se
clasifican en tres tipos de indicadores, y se
constituyen en un aporte para que los
municipios inicien un sistema bsico de
indicadores de gestin ambiental o implementen los observatorios ambientales municipales. Los tres tipos de indicadores
diseados son:
Indicadores de gestin ambiental municipal. La estrategia de seguimiento,
control, monitoreo con un sistema de
indicadores de gestin que se propone
para el sistema de gestin ambiental
municipal - SIGAM, parte de reconocer las
debilidades que en materia de procesos
de seguimiento y control presenta la
gestin ambiental municipal en todas las
tipologas de municipios estudiadas
(pequeos, medianos, de orden metropolitano y grandes municipios).
74
SIAU: Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos.
Como hiptesis de partida, a mayor

capacidad de gestin municipal existen
ms posibilidades de contar con un sistema
de indicadores de seguimiento ambiental,
mantener una adecuada evaluacin y
ajuste permanente segn resultados, a la
vez que existe una mayor viabilidad de
aplicar indicadores con un ms alto nivel
de complejidad. En consecuencia se
proponen unos indicadores bsicos
aplicables en todos los municipios incluso
en aquellos que presentan una ms baja
capacidad de gestin; por su parte, cada
municipio segn sus posibilidades podr
ir ampliando dicha base de indicadores.
De conformidad con estos planteamientos
se han diseado tres indicadores, atendiendo a tres aspectos esenciales, que
determinan el desempeo de la administracin municipal en materia ambiental:
El cumplimiento de metas, la inversin
ambiental municipal, y el nivel de
organizacin comunitaria y su capacidad
de participacin en la gestin ambiental.
De todas formas es preciso aclarar que la
propuesta SIGAM no constituye un sistema
de indicadores como tal; ms bien es una
propuesta de indicadores para algunos de
los temas inherentes a la gestin ambiental
municipal que puede enriquecer el ncleo
base de indicadores ambientales que
desarroll el Ministerio del Medio
Ambiente, a travs del proyecto SIAU74,
el cual deber complementarse con
indicadores para el mbito municipal.
Indicadores de seguimiento y evaluacin
a la ejecucin del Plan de Accin Ambiental Local -PAAL-. Este segundo paquete de
indicadores desarrolla un sistema matricial
de indicadores para el seguimiento presupuestal, administrativo y de cumplimiento
de las metas propuestas en el Plan de
Accin Ambiental Local -PAAL, permitiendo evaluar, adems, la eficiencia y

eficacia de las actuaciones ejecutadas, lo

mismo que la calidad y sostenibilidad tanto
de los servicios ofrecidos, como de las
inversiones realizadas.
De manera adicional, el documento define
un mapa para el seguimiento del PAAL,
que permite el seguimiento para el plan
en general, para cada una de sus reas
estratgicas, para los programas derivados
de ellas y para los proyectos especficos,
e incluye una gua metodolgica para
facilitar su utilizacin.
Seguimiento y evaluacin de la capacidad
de gestin ambiental municipal. El
documento de la gua administrativa
incluye una propuesta metodolgica,
diseada por el SIGAM, que permite a los
municipios determinar su capacidad de
gestin ambiental, tras la verificacin y
calificacin del estado de un sinnmero
de variables. Como resultado de dicho
ejercicio el municipio puede identificar,
con cifras, su condicin ambiental y de
gestin, y ubicarse, segn los resultados,
en una o otra categora; resultado que,
adems, favorece la identificacin de sus
debilidades de gestin, lo cual ya es un
primer paso para su mejoramiento. Como
complemento a dicha propuesta metodolgica, en este aparte se incluye el formato
explicativo para realizar dicha clasificacin, con las instrucciones para su diligenciamiento y las orientaciones para el
anlisis de los resultados.
Seguimiento a la aplicacin del SIGAM.
El cuarto punto de este documento se
constituye en un instrumento complementario para la aplicacin del SIGAM, que
desarrolla, a manera de lista de chequeo
los pasos a seguir en cada una de las fases
propuestas para la aplicacin del SIGAM,
abarcando desde la preparacin de
condiciones iniciales propuesta en la fase
1, hasta su consolidacin, en la fase 3,
momento para el cual se asume el proceso
en marcha.
129
Dicho listado se constituye como uno de

los mecanismos de factible utilizacin para
realizar el seguimiento, ajuste y retroalimentacin, para el mejoramiento permanente del sistema. Es as como este material
se constituye en una referencia para
iniciar, en los municipios, procesos que
apunten a la introduccin de criterios de
calidad y gestin ambiental, como parte
del proceso de gestin pblica.
2.5.3. Agendas Ambientales Municipales
Tambin documentos independientes a ste,
contienen una versin resumida de la Agenda
Ambiental formulada para cada uno de los
seis municipios analizados: Bucaramanga,
Pereira, Ibagu, Palmira, Tubar y Santa Fe
de Antioquia. Cada una de las Agendas
Ambientales est dividida en dos partes:
El Perfil Ambiental Municipal, que consiste
en el anlisis de la situacin ambiental
actual del municipio, destacando su oferta
ambiental como potencialidad del
municipio, y los problemas ambientales
tanto urbanos como rurales, en orden de
prioridad de manejo para el municipio.
El Plan de Accin Ambiental Municipal,
donde se organizan las reas o lneas
temticas prioritarias y a cada una de ellas
se les fijan objetivos, programas y
proyectos donde se incluye, a modo de
perfil de proyectos: el nombre del proyecto, justificacin, entidades participantes,
objetivos, metas, plazo de ejecucin, costo
y financiacin.
Las Agendas Ambientales se presentan en
versin resumen con el paquete completo de
documentos del contrato, y en versin
completa, disponible para consulta en cada
municipio, en la Corporacin Autnoma
Regional respectiva y en el Ministerio del
Medio Ambiente.
130
2.5.4 CD-ROM compendio de instrumentos

legales, normativos y econmicos
para la gestin ambiental municipal
Compendio de la normativa ambiental de
mayor relevancia para la gestin ambiental
municipal. Este instrumento ha sido diseado para facilitar la consulta de los alcaldes y
funcionarios del municipio, en los temas de
medio ambiente, urbanos y rurales, que ms
frecuentemente requieren consultas jurdicas,
legales o normativas en el municipio. Igualmente, su diseo permite la consulta desde
la denominacin legal, es decir el nmero y
fecha de la ley y su contenido. Adicionalmente se incluyen los instrumentos econmicos que puede aplicar el municipio para
facilitar la gestin ambiental, y las entidades
nacionales que ofrecen financiacin de proyectos ambientales, los temas que se financian, requisitos para acceder a los crditos, a
quin y dnde se pueden solicitar.
2.5.5 Sistematizacin de la experiencia y
lecciones aprendidas
Contiene el anlisis del proceso que se ha
seguido durante el desarrollo del proyecto
SIGAM. Pretende registrar los aciertos y

situaciones que facilitaron su ejecucin y las
equivocaciones y dificultades encontradas,
con el fin de mejorar el proceso y hacer
ajustes no slo dentro del proyecto, sino en
futuras experiencias. La informacin se ha
ordenado en tres bloques:
Sistematizacin de la experiencia SIGAM,
como una revisin a todo el contrato en
general.
Experiencias locales, aprendizaje del
proceso en las seis ciudades estudios de
caso: Bucaramanga, Pereira, Ibagu,
Palmira, Tubar y Santa Fe de Antioquia.
Experiencia del taller nacional realizado
en Chinauta, los das 24 y 25 de enero de
2002.
La sistematizacin de la experiencia no forma
parte del paquete de documentos
publicados con el proyecto SIGAM; sin
embargo, el material reposa para consulta en
el Ministerio del Medio Ambiente y en el
Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la
Universidad Nacional de Colombia, sede
Bogot, D.C.
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Ley 134 de 1994
Ley 136 de 1994
Ley 146 de 1994
Ley 388 de 1997
Normativa de la Unin Europea
ISO 14001:1996 sobre Sistemas de gestin Medioambiental.
Normas UNE 77-801-94 e, sobre Sistemas de gestin Medioambiental. (del Estado Espaol).
Anexos
ANEXO 1
A. COMPETENCIAS AMBIENTALES1
Se define la competencia como facultad que tienen las
entidades pblicas para desarrollar sus funciones
sealadas en la ley. Dice el tratadista Libardo Rodrguez
que la competencia es La facultad o poder jurdicos
que tiene una autoridad para ejercer determinada
funcin. Esta facultad es dada por la ley y es un requisito
de orden pblico, es decir, que es de estricto
cumplimiento, de manera que si no existe, el acto nace,
pero viciado de ilegalidad 2. Para otros tratadistas
extranjeros, el tema de las competencias es
Uno de los elementos ms importantes de la
gestin ambiental, es decir el conjunto de
funciones y cometidos que se asignan a las
instituciones y funcionarios pblicos y que stos
pueden ejercer legalmente. El tema de las
competencias se destaca en la gestin pblica
ambiental, en razn de la naturaleza intrasectorial
de la gestin del desarrollo sustentable. La
aparente superposicin y concurrencia de
competencias se produce especialmente en el
manejo de los recursos naturales, que con
frecuencia se manifiesta en el desconcierto de los
rganos pblicos competentes y en la aplicacin
inadecuada de la normativa ambiental o incluso
en su falta de aplicacin3.
La gestin ambiental supone la concurrencia4 de diversas
entidades que de una u otra forma tienen relacin con
1
2
3
4
el aspecto ambiental, puesto que el medio ambiente no

es un concepto nico y excluyente. Encierra mltiples
materias y asuntos que se interrelacionan, y hacen
referencia a diversas entidades del Estado, sea a nivel
central, regional o territorial. As lo ha sostenido incluso
la jurisprudencia de pases como Espaa, mediante fallo
102 del 26 de junio de 1995, con ponencia de Rafael
de Mendizabal Allende): El carcter complejo y
polifactico que tienen las cuestiones relativas al medio
ambiente determina precisamente que afecte a los ms
variados sectores del ordenamiento jurdico () y
provoca una correlativa complejidad en el reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Si bien, es una cita de un tribunal extranjero,
no es menos cierto que es perfectamente aplicable a
nuestra realidad.
Es tan amplio el concepto ambiental que puede abarcar
las competencias de diversas autoridades, tales como la
de salud, minas, agricultura, desarrollo econmico, entre
otras, que de tomarse en manos de una sola entidad,
terminara desplazando a las dems autoridades con
competencias en esos asuntos. Sin embargo, la realidad
es que el tema ambiental atraviesa diversos sectores de
la poltica de un Estado, se trata de un tema horizontal
que debe influir en las diversas polticas sectoriales, es
decir que el medio ambiente no es un supraconcepto
comprensivo de todas las materias, sectores o servicios
o actividades relacionadas con el mismo, sino que parte
de ellos reciben un tratamiento singular en orden a la
distribucin de competencias.5
Ministerio del Medio Ambiente, Direccin General Ambiental Sectorial, Grupo de Gestin Urbana y Salud. Diciembre de 2001.
Estudio Jurdico y Tcnico para la Gestin Ambiental Urbana en Colombia. Documento Indito.
Rodriguez, Libardo. 2000. Derecho administrativo general y colombiano, Editorial TEMIS, Bogot, Colombia, Pg. 47.
Prez, Efran, op cit., Pg. 51
En esta parte se utiliza el concepto de concurrencia en su sentido gramatical, esto es como la coincidencia o accin de contribuir
con otros en un resultado, pero no en el sentido jurdico de competencias concurrentes.
Iribarren Goicoecheandia, Maite. 1991. Competencia en Materia de Medio Ambiente en: Estudios sobre el estatuto de autonoma
del pas Vasco, Vol. II HAEE/ IVAP, OATI. Pg. 746
134
Ocurre entonces, que en materia ambiental se habla con

frecuencia de competencias concurrentes, o que las
entidades tienen una competencia concurrente,
entendiendo por tal que diversos rganos convergen
sobre un mismo objeto, tratando los diversos aspectos o
facetas que comprende ese objeto. 6 . Sin embargo, este
concepto tiene varias acepciones, dependiendo de
aquello sobre lo cual se concurre. En efecto, se puede
hablar de competencia concurrente cuando diversas
entidades convergen sobre un mismo objeto
contemplando diversos aspectos o facetas del mismo 7
Este mismo concepto se utiliza cuando, en virtud de la
organizacin territorial, dos o ms entidades convergen
en un mismo territorio para ejercer competencia sobre
aspectos u objetos similares. Es el caso de un Estado
Autonmico, o federal, o en un Estado de fuerte descentralizacin como es el caso colombiano, en el cual el
Estado central y los diversos organismos territoriales de
menor jerarqua en el nivel territorial tienen competencias sobre asuntos similares. Por ejemplo, existen
asuntos reservados al Estado nacional, que no pueden
ser ejercidos por los Estados autonmicos o federales
segn el caso.
En el caso colombiano, el artculo 288 de la Constitucin
Poltica hace referencia al principio de concurrencia,
ms no a una competencia concurrente, As tenemos:
Artculo 288 CP: La ley orgnica de ordenamiento
territorial establecer la distribucin de competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales. Las
competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales sern ejercidas conforme los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los
trminos que establezca la ley.
Respecto al tema de las competencias entre la nacin y
las entidades territoriales y la forma de resolver los
conflictos de competencias tenemos el fallo C 478 de
agosto 6 de 1992 con ponencia del Magistrado Eduardo
Cifuentes, el cual dice:
Sera errado entender los principios de autonoma y de unidad como elementos contrarios que
se anulan mutuamente. De ser as, cualquier
movimiento autonmico llevara a la disgregacin del Estado nacional, sea en una federacin
suelta ora en un conjunto de territorios desligados
y autrquicos. Esto constituira una grave equivocacin, porque en el actual periodo histrico
el Estado - Nacin sigue siendo el modelo bsico
de ordenamiento territorial a pesar de los pasos
hacia mercados comunes y espacios econmicos
supranacionales que se adelantan con xito
variable en Europa y en otras regiones del mundo.
Lo autnomo, expresin de intereses y de
6
7
Prez, Efran, op cit, pg. 73.

Ibdem.
necesidades limitadas en el espacio, conexos con

los intereses de la Nacin pero de menor alcance
y complejidad, debe explicarse como poder
limitado que al mismo tiempo es parte necesaria
del conjunto nacional. De ah la necesidad de
articular los intereses nacionales con los autnomos. Para lograrlo es preciso establecer algunas
reglas de solucin de posibles conflictos entre
los intereses territoriales y el inters nacional as
como encontrar los lmites de cada uno de ellos,
lo que servir para barruntar la lnea divisoria
entre lo unitario y lo territorial autnomo.
5.1 Primera regla de solucin de conflictos
Cuando se afirma que el inters nacional y los
intereses autnomos territoriales son articulables
y no enfrentados, se est sealando que no es
posible desmembrar la unidad de la repblica
(jurdica, poltica, fsica) como solucin a la
problemtica que nace del entrecruzamiento de
competencias. Este fenmeno puede dar lugar
a la coexistencia de competencias paralelas,
que sern ejercidas independientemente, en sus
propios campos, o a un sistema de competencias
compartidas, que se ejercern de manera armnica. No obstante, si el entrecruzamiento lleva a
contradicciones evidentes, se privilegiar el inters que concentre el mayor valor social.
Entre el inters de un ente territorial y el inters
general de toda la Nacin, mediar el principio
de la jerarqua, que evita la indefinicin y la
contradiccin de poderes.
En este orden de ideas, se aceptar como
dominante el inters local que tenga una rplica
distante en la esfera de lo nacional. Prevalecer,
en principio, el inters general cuando la materia
en la que se expresa la contradiccin haya sido
tratada siempre en el nivel nacional o, siendo
materia compartida entre las instancias locales y
el poder central, corresponda a aquellas en las
cuales el carcter unitario de la repblica se
expresa abiertamente, dejando a los poderes
locales competencias residuales condicionadas
a lo que se decida y realice en el mbito nacional.
5.2 Segunda regla de solucin de conflictos
Si la primera regla hace nfasis en el aspecto que
resulta dominante, esta nueva regla se orienta a
preservar los extremos del conflicto sin anular la
solucin anterior.
El primer elemento de la regla hace relacin a
todo aquello que significa homogeneidad, trtese
de polticas econmicas, de los derechos bsicos
reconocidos o de la aplicacin de las leyes
(igualdad formal ante la ley). Por la va de reforzar
Propuesta organizacional - Anexos

elementos homogneos se logra la unidad.

Dentro de la tcnica de la estandarizacin se
ubican los principios generales de las diversas
materias que sern compartidas por los rdenes
Nacional, Departamental y Municipal. Las bases
de dichas materias, las directrices que sealarn
los procedimientos a seguir tendrn origen en
las autoridades nacionales, en reconocimiento a
su mayor capacidad en trminos de recursos
humanos, fsicos, jurdicos, pero sobre todo,
porque esas autoridades nacionales actan a
partir de una perspectiva general. Ninguna
administracin local puede, en cambio, exhibir
una motivacin comn a todos ni desprenderse
de sus condicionantes locales.
Al conferirse a las autoridades centrales de la
repblica el monopolio de la expedicin de las
bases, los principios y las directrices, se est
poniendo en prctica el principio de la igualdad.
Esta regla es expresin de tal principio pues
enfatiza lo que es comn denominador, que se
incorpora en reglas de derecho que fijan bases
y directrices, sin anular las diferencias. Las bases
generales admiten la existencia de excepciones
o de modalidades locales. La igualdad consagrada
en el artculo 13 no excluye las diferencias sino
las discriminaciones, esto es, las distinciones
arbitrarias.
El segundo elemento de la regla hace referencia
a la diversidad, independientemente de su origen
territorial, racial, econmico y poltico. Lo diverso
lleva a lo especfico y a lo plural y se presenta
como el complemento obligado de todo lo que
hay de unitario en la vida social.
Aquello que se predica de la pluralidad frente a
la unidad, se puede decir de lo especfico, de lo
Provincial, Departamental y Municipal frente a
lo nacional, de lo microeconmico frente a lo
macroeconmico. No se concibe ya a la unidad,
a lo nacional, como lo nico que existe o que
tiene relevancia. Sin embargo se debe reconocer
a lo unitario - homogneo el valor aglutinante
que lo distingue de la posicin de los dems
estratos. Adems, lo nacional, que como se vio
tiene el monopolio de lo general y abstracto,
est a cargo de materias que no podran tenerse
por un agregado de lo local. La direccin de
las relaciones internacionales y el manejo de la
banca central, son ejemplos que sirven para
ilustrar el aserto.
Lo unitario, superior por su alcance, por ser la
integracin sustancial de los diferentes elementos
y comprender materias slo a l reservadas no
puede comprimir hasta la extincin el derecho
de lo autnomo a expresarse en el manejo de sus
propios asuntos, o de lo diverso a hacer valer su
diferencia sacudindose de la homogeneidad, o
de lo especfico a seguir un curso y un desarrollo
135
que sin negar las pautas generales pueda crear

un mbito propio. Estas son las ideas que se
encarnan en los artculos 7, 10, 16, 18, 19, 70
inciso 2,71,75 inciso 2, 79 inciso 2 de la Carta
Poltica, que bien pueden considerarse como
manifestaciones de la diversidad cuya supervivencia constituye aplicacin del principio de la
prohibicin del vaciamiento de competencias,
que de manera general se concibe como el lmite
del elemento dominante que no podr serlo hasta
el punto de anular la autonoma y coartar sus
legtimas expresiones.
5.3. Tercera regla de solucin de conflictos
Los principios expuestos (jerarqua, prohibicin
de vaciamiento de competencias), tienen una
especial trascendencia en materias econmicas,
una de cuyas expresiones se mezcla en este
proceso con la malla territorial. La tercera regla
de solucin pone de presente que en materias
econmicas se intensifica el alcance y peso de
lo unitario. A contrario sensu las debilidades del
elemento autnomo se exacerban cuando se trata
de lo econmico.
En el mbito econmico el principio de la unidad
es esencial para evitar la desintegracin y la
disfuncionalidad del sistema. La administracin
de recursos escasos requiere de un manejo
coherente y de una visin que sobrepase el corto
plazo. En materia econmica, como se vio, existe
una tendencia cohesionante muy fuerte, ms
exactamente, una necesidad de unicidad muy
marcada. De ah que el principio de la jerarqua
ser tambin el que tenga aplicacin preferencial.
5.4 Cuarta regla de solucin de conflictos.
Esta regla se ocupa de la delimitacin de
competencias en funcin del inters econmico
y territorial subyacentes. A cada esfera de accin
econmica corresponder una competencia. De
este modo ser nacional la competencia para
imponer tributos a todos los habitantes del
territorio, o la competencia para suscribir
contratos de emprstito para aliviar un dficit
fiscal nacional.
Ser departamental la competencia para contratar
las obras de acueducto que sirve a tres de sus
municipios. La competencia que se asigne,
siguiendo esta metodologa, deber ser exclusiva
en lo posible.
5.5 Los lmites
Se har referencia en los prrafos siguientes a los
lmites de las fuerzas en tensin (lo unitario frente
a lo autnomo).
Este anlisis permite entender la extensin real
de las esferas de accin nacional y local.
De manera general, lo unitario, en los asuntos
136
que puedan tener incidencia nacional, prima

sobre lo autonmico en razn de la necesaria
coordinacin que tiene que ejercer y por su
carcter preeminente para la vida social en su
conjunto. Sin embargo, no puede expandirse la
competencia nacional al punto de anular o
reducir inconvenientemente las competencias
locales. Este resultado, sera abiertamente
contrario al espritu y texto de los artculos 1 y
2 de la Carta Fundamental. Por eso es necesario
precisar hasta dnde puede llegar tericamente
la competencia nacional.
Autonoma, como se expres es el manejo de
los propios asuntos, por autoridades elegidas por
sufragio universal en la entidad territorial
respectiva y bajo el escrutinio de los residentes
a quienes se aplicarn esas medidas. La materia
propia relevante de manera directa para cada
localidad es lmite de la competencia unitaria.
Una primera limitacin apunta a la eficiencia en
el manejo e ciertos asuntos. La esfera territorial
que con un criterio objetivo pueda desplegar
mayor eficiencia en una cierta materia es la
llamada a asumir la respectiva competencia.
Existen asuntos que por su misma naturaleza
pertenecen al nivel nacional: regulacin de la
navegacin area o martima, defensa nacional,
cambios, moneda, crdito, comercio exterior,
relaciones internacionales, control de la actividad
financiera y burstil, etc.
Si se confiere a las autoridades locales el manejo
de los asuntos de su respectiva entidad territorial,
es lgico que las autoridades nacionales - hasta
hoy omnipresentes - se retiren a un segundo plano,
para adoptar una posicin de ayuda y de reemplazo
potenciales. Esta nueva actitud del Estado central
obedece al principio de subsidia-riedad,
consagrado en el segundo inciso del artculo 288
de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse.
El principio de la subsidiariedad en su variante
positiva significa que la comunidad o entidad ms
amplia debe apoyar a aquella de menor alcance.
El inciso del art. 365 de la Constitucin as como
el inciso segundo del 367 constituyen ejemplos
de la utilizacin de la subsidiariedad positiva.
La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla
como la prohibicin de intervenir en los asuntos
locales a menos que sus autoridades se vean
impotentes para realizar determinada tarea.
La premisa bsica ser la de respetar la capacidad
de accin de Municipios y Departamentos, de
modo tal que slo cuando no puedan objetivamente enfrentar satisfactoriamente una actividad,
entrar a actuar el rgano nacional.
Est en principio fuera de los lmites de la

competencia de un ente territorial aquella
actuacin que afecte negativamente a otros entes
territoriales, incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio, si se trata de
un departamento.
Es decir que, cuando se hable de concurrencia, debe

entenderse a nivel de distribucin de competencias entre
la nacin y las entidades territoriales, de acuerdo a la
distribucin de competencias que se haga en la ley de
ordenamiento territorial. Esto significa que se trata
esencialmente de una competencia territorial, que puede
dar lugar a que una misma materia deba ser regulada en
los diversos niveles de mbito territorial en que se divide
el Estado. En ningn caso se podra hacer referencia a
que sobre un mismo objeto y una misma materia,
entidades del mismo nivel de la administracin puedan
ejercer competencia para los mismos fines. Un ejemplo,
ciertamente extremo, sera aquel en que sobre una
misma actividad pudiese otorgar licencia ambiental el
Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones
Autnomas Regionales. Ello sera un verdadero caos e
incertidumbre jurdica.
Es igualmente importante determinar los lmites

de las nuevas funciones y libertades concedidas
a los entes territoriales.
Cosa distinta es que el Gobierno puede establecer que

actividades requieren licencia ambiental, y los departamentos y municipios pueden, en virtud del principio de
El efecto negativo debe ser evidente y

considerable, y en el caso de materias econmicas se requiere que no se trate de meras fluctuaciones ordinarias del mercado. Esta limitacin
se hara extensiva a aquellos actos que signifiquen un dao para toda la Nacin.
Establecida la necesidad de unidad jurdica,
poltica y territorial por el artculo 1 de la Carta
Fundamental, la salvaguarda de esa cohesin
debe ser un factor que se exprese en toda accin
de Estado. Por eso, no podr ejercerse competencia autnoma alguna que ilegtimamente la
vulnere.
La defensa de la unidad es predicable en
materias econmicas, por razones ms bien
desiderativas. En Colombia el Estado - aparato
es pequeo en relacin con las necesidades de
sus ciudadanos y el territorio que debe abarcar.
El Estado - Nacin debe auspiciar una economa
robusta, donde exista un mercado de bienes,
servicios y capital fluidos y sin barrera alguna
dentro de los lmites nacionales. Los actos,
polticas y abstenciones de las entidades
territoriales que impidan la consolidacin de ese
mercado nacional o que obstaculicen el libre
trfico de bienes, personas y capitales, est fuera
de la rbita de la autonoma que admite el
numeral 2 del artculo 287 de la Carta.

rigor subsidiario, enunciado en el artculo 63 de la Ley

99 de 1993, expedir una norma exigiendo licencia
ambiental, a actividades que no le exijan a nivel de
decreto reglamentario. Pero esa licencia ambiental la
debe expedir la Corporacin respectiva.
Para ilustrar el tema vale la pena hacer referencia al
caso que se presenta en el Distrito Capital en relacin
con la gran minera. El Ministerio del Medio Ambiente
es el competente para otorgar licencia ambiental a las
actividades de gran minera, no obstante hay que tener
en cuenta que el nuevo cdigo de minas, Ley 685 de
2.001, puede dar lugar a un cambio en las competencias,
y el Distrito es el competente para regular el uso del
suelo y proteger el patrimonio ecolgico. Esto significa
que por el hecho del Ministerio ser competente en
otorgar licencia ambiental, el Distrito pierda la
competencia en otros asuntos sobre la zona. Concurren
dos entidades de nivel nacional y territorial sobre una
zona determinada pero en asuntos o materias diferentes.
En el presente documento, el concepto de competencia
concurrente ser utilizado en los mismos trminos que
se sealan en el fallo citado ms adelante, ms no en el
sentido que lo entiende la doctrina extranjera, es decir,
como la competencia que tienen varias entidades sobre
una misma materia u objeto.
En Colombia, consideramos no existen competencias
concurrentes, de acuerdo al fallo del Consejo de Estado,
del 31 de enero de 1980, con Ponencia del Magistrado
Jorge Dvila Hernndez que dijo: Un principio
fundamental del derecho pblico es el que sobre una
misma materia no puede existir competencia normativa
concurrente pues ello equivaldra al desorden e
inestabilidad jurdica. Esto significa que en la gestin
medioambiental, una sola autoridad no puede atribuirse
la competencia de todos los aspectos que involucran
ese concepto, sino que deben concurrir para lograr los
objetivos de proteccin ambiental, y para ello deben
desarrollar diversos mecanismos de coordinacin.
El tema ambiental, pone en realidad de manifiesto la
capacidad de un Estado para lograr que su estructura
administrativa pueda desarrollar en forma coordinada
las funciones relacionadas con ese tpico para alcanzar
los objetivos propuestos en materia de poltica ambiental.
Tambin, es interesante observar como esta discusin
se ha desarrollado en otras latitudes, llegando incluso a
los altos tribunales. As tenemos por ejemplo la siguiente
cita:
Es preciso sealar que el Medio Ambiente por la
naturaleza de los problemas que hay que hacer
frente y que surgen de la mano del desarrollo
econmico que provoca una disminucin
8
Espaa. Sentencia 64/82. Del Tribunal Constitucional.
137
progresiva de los recursos disponibles y el

deterioro continuado de los sistemas, requiere
compromisos de todos los responsables de la res
pblica a los que se ha encomendado la misin
de su defensa y restauracin.
La participacin de los poderes pblicos en esta
tarea necesita en todo caso de voluntad poltica
suficiente para darle al tema de competencias una
interpretacin evolutiva y coherente para
adaptarlo en los problemas de nuestro tiempo. El
Tribunal Constitucional aconseja reiteradamente
la necesidad de una adecuada colaboracin
entre la Administracin del Estado y la de la
Comunidad Autnoma que ayude a buscar
soluciones equitativas. Esa colaboracin,
conviene sealarlo, es necesaria para el buen
funcionamiento de un Estado de las Autonomas,
incluso al margen de la distribucin constitucional
y estatutaria de las competencias respectivas8.
Sin una voluntad poltica clara, y unos mecanismos que
permitan concretar esa coordinacin, es difcil lograr el
mandato constitucional de la proteccin al medio
ambiente, y la planificacin de los recursos naturales, y
el medio ambiente con miras a alcanzar el desarrollo
sostenible.
En Colombia la Corte Constitucional en sentencia C 534
/ 96, Magistrado Ponente Fabio Morn Daz, desarrolla
este planteamiento cuando dice:
En verdad existe una relacin de interdependencia
entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso,
el manejo aislado e independiente de los mismos
por parte de las distintas entidades territoriales,
ello no quiere decir que la competencia para su
manejo est concentrada exclusivamente a nivel
nacional; al contrario, su complejidad exige, y
as lo entendi el constituyente, la accin
coordinada y concurrente del Estado y las
entidades territoriales, a quienes les corresponde
el manejo coordinado de los asuntos
relacionados, segn stos tengan una proyeccin
nacional o local (). (Negrillas fuera de texto).
En este fallo la Corte deja entrever que la gestin
ambiental tiene un componente territorial y uno sectorial.
A nivel nacional, regional o local concurren diversas
entidades, quienes a su vez por el nivel de competencias
deben intervenir en diversos sectores, y materias, que
de una u otra forma afectan o intervienen el medio
ambiente.
A lo anterior es necesario agregar un nuevo modelo de
Estado basado en convenios realizados entre los diversos
138
actores involucrados en la gestin de lo pblico, sean

entidades de la administracin, del sector privado y de
la llamada sociedad civil. Prcticamente todo se realiza
mediante convenios, as el objeto y objetivos del mismo,
sean parte de las funciones y competencias de la
respectiva entidad. Es lo que se podra denominar una
gestin por convenios, lo cual se contrapone al
esquema tradicional basado en la potestad de las
entidades que imponen sus decisiones basadas en la ley.
Este esquema de convenios o contratos tiene una serie
de implicaciones en la gestin pblica, las cuales las
podemos resumir en lo siguiente: Coordinar la accin
de los mltiples sectores; diversificar las intervenciones
de acuerdo al pblico concernido; individualizar las
relaciones con los usuarios.9 Este nuevo esquema es
fcil de observar en la Ley 489 de 1999 la cual permite
la suscripcin de convenios para el desarrollo de algunas
de las funciones de las entidades pblicas, lo cual
permite sealar que este nuevo paradigma ha sido
consagrado legalmente. Y en la gestin ambiental, es
un esquema que podr ser utilizado dada la diversidad
de actores que se sienten involucrados con el tema, sobre
todo despus de la creacin del Sistema Nacional
Ambiental.
En realidad en materia ambiental se presenta lo que se
podra denominar una Gestin Ambiental Compartida,
en la medida en que varias entidades convergen a
intervenir en la gestin de los diversos elementos y
recursos naturales, y del medio ambiente. El problema
surge justamente en ese hecho, puesto que en la mayora
de los casos se confunde compartir la accin de gobierno
y gestin, con las competencias sobre cada asunto. Esta
caracterstica surge como consecuencia de la complejidad del tema ambiental y de su carcter transversal.
En efecto, las autoridades de la repblica solo pueden
hacer aquello que la ley les autoriza, y las normas han
definido claramente las competencias de las diferentes
entidades que intervienen en los diversos asuntos que
tienen que ver con el medio ambiente, sin que se llegue
a presentar unas competencias concurrentes. La
competencia concurrente es aquella en la que diversas
autoridades tendran la misma funcin respecto a un
asunto, lo cual no es posible en el ordenamiento jurdico
por cuanto ello equivaldra a crear un caos en la
administracin pblica.
En realidad se presenta lo que se podra denominar una
aparente concurrencia, pues un mismo asunto puede
tener varios componentes y sobre cada uno de stos
intervienen diversas autoridades. Sera por ejemplo, el
caso del transporte, en el cual concurren las entidades
9
territoriales para regular su reposicin, su organizacin

local, y las autoridades ambientales ejercen la regulacin
sobre el tema de las emisiones atmosfricas.
No debe confundirse este concepto con uno de los
principios rectores de la administracin, como es el
principio de concurrencia, consagrado adems en la
Constitucin, artculo 288 que hace referencia a la distribucin de competencias entre la nacin y las entidades
territoriales. Este principio significa que cuando sobre
una misma materia se asignen a los municipios,
competencias que deban desarrollar en unin o relacin
directa con otras autoridades o entidades territoriales,
debern ejercerlas de tal manera que su actuacin no
se prolongue ms all del lmite fijado en la norma
correspondiente, buscando siempre el respeto de las
atribuciones de las otra autoridades, de conformidad
con lo dispuesto por el artculo 4 de la Ley 136 de
1994.
Esto significa que la ley fija el lmite de las competencias
de cada entidad, sin que ellas puedan desbordarlo. Es
cierto que la dificultad para conocer el lmite en materias
como las ambientales es algo difcil, por el carcter de
la complejidad del concepto sobre el cual recae la
competencia, esto es el medio ambiente, como por el
carcter transversal del mismo.
Pero la misma Constitucin artculo 209, y la Ley 489
de 1998 artculo 6, establecen el principio de coordinacin, en virtud del cual las autoridades administrativas
deben garantizar la armona en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos
del Estado.
En consecuencia, prestarn su colaboracin a las dems
entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se
abstendrn de impedir o estorbar su cumplimiento por
los rganos, dependencias, organismos y entidades
titulares. Es decir, que el orden jurdico consagra los
mecanismos para resolver un fenmeno que se reconoce
en el mismo ordenamiento, y no pueden las autoridades
pretender confundir la gestin ambiental compartida que
genera algunas competencias concurrentes, en la
distribucin de competencias entre la nacin y las
entidades territoriales, pero cada competencia tiene un
lmite.
La complejidad de la sociedad actual, la multiplicidad
de actores, asuntos y componentes sobre los cuales el
Estado debe actuar, conduce a que sobre un mismo tema
puedan diversas entidades compartir su responsabilidad,
pero ello no significa que tengan la misma funcin y
competencia.
Gaudin, Jean Pierre Le sens du contrat dan les politiques publiques en Esprit, No. 2, Paris, Febrero de 2001, p. 114. (El texto
transcrito es traduccin libre). El artculo citado ha servido de base para desarrollar la idea de la gestin por convenios.

La dificultad en la gestin ambiental, derivada de su

complejidad tanto en el objeto sobre el cual recae como
de la necesidad de realizar una gestin compartida, lleva
a plantear una serie de principios, algunos consagrados
en las normas, otros derivados de la teora y la experiencia, que buscan ante todo lograr que todas las entidades
acten con unos objetivos comunes. Es de anotar que estos
principios son aplicables a la gestin ambiental en general.
Principios de la Gestin Ambiental Urbana
Se han tratado de plantear algunos principios que pueden
contribuir a un mejor desarrollo de las funciones de los
actores involucrados, teniendo en cuenta que algunos
de ellos son, de por s, principios consagrados en la ley
para tales efectos, pero que en el presente documento
se quieren hacer referencia como una muestra de la
complejidad del tema y la necesidad de tener en cuenta
diversos criterios al momento de formular una poltica
en materia ambiental. Es de anotar que algunos
principios no estn regulados expresamente en la ley
pero su pertinencia en el presente caso viene por va de
doctrina, o bien se desprenden de otros principios que
estn consagrados en la Constitucin o la ley.
Principio de Gestin Compartida. En virtud de este principio las entidades pblicas debern adelantar sus funciones teniendo en cuenta que algunas de ellas pueden
ser correlativas con las funciones que otras entidades
tienen, en virtud de existir otras entidades que desarrollan funciones relacionadas con el objeto o elemento
ambiental sobre el cual recae la accin a adelantar, y
para tal efecto deber tener en cuenta esas circunstancias, para comprender que la gestin es compartida, y
adoptar entonces los mecanismos que permitan lograr
los objetivos de proteccin ambiental en forma integral.
Este principio se desprende de lo dispuesto por el artculo 209 de la Constitucin Poltica.
Principio De Concurrencia. Segn este principio puede
ocurrir que cuando varias entidades desarrollan
funciones y competencias similares, pero no idnticas,
deben en todo caso respetar el lmite impuesto en la ley
para cada competencia, con el fin de no entorpecer la
gestin de las otras entidades, y de esa forma evitar la
incertidumbre jurdica. Este principio se encuentra
consagrado en la Ley 136 de 1.994.
Principio de Coordinacin. En virtud de este principio,
las entidades debern ser conscientes que la gestin
ambiental es compartida, y que dentro de las
competencias y funciones asignadas por la ley, debern
coordinar las acciones adelantadas para evitar los
conflictos de competencias, o la concurrencia de
competencias, lo cual genera confusin entre las mismas
entidades y en el administrado. De esta forma podrn
desarrollar en mejor manera sus funciones. Igualmente
este principio se aplicar para lograr coordinar el manejo
139
de los ecosistemas comunes con las corporaciones

vecinas. Este principio se desprende de lo dispuesto por
el artculo 209 de la Constitucin Poltica.
Principio del Predominio del Inters Pblico sobre el
Privado. En el desarrollo de sus funciones las entidades
partirn del principio segn el cual, el medio ambiente
es un derecho colectivo, y por lo tanto es el inters de
todos los ciudadanos el que debe primar por encima de
cualquier inters particular con el cual entre en conflicto.
Este principio se deriva de los dispuesto por los artculos
1 y 2 de la Constitucin Poltica.
Principio de la Funcin Social y Ecolgica de la Propiedad. En virtud de este principio se deber siempre
imponer las obligaciones que sean del caso para que la
propiedad beneficie ambientalmente a toda la comunidad, sin que por ello desaparezca el ncleo esencial de
la misma, como es su patrimonialidad frente al propietario, quien podr disponer de ella dentro del lmite de
la funcin ecolgica sealada. Este principio esta
consagrado en el artculo 58 de la Constitucin Poltica.
Principio de la Reparticin Equitativa de Costos y
Beneficios. En virtud de este principio, las entidades
pblicas, en el desarrollo de sus funciones siempre tendr
en cuenta que la sociedad debe asumir equitativamente
los costos y beneficios derivados de la proteccin y
gestin ambiental. Principio derivado de lo dispuesto
en el prembulo de la Constitucin Poltica.
Principio de la Planificacin en el Manejo y Aprovechamiento de los Recursos Naturales Renovables. El uso
y aprovechamiento de los recursos naturales debe
realizarse de tal forma que no se agote su capacidad de
renovacin, garantizando el desarrollo sostenible. Para
ello es necesario que todos los actores que de una u
otra forma concurren a la gestin ambiental, tengan en
cuenta la necesidad de incorporar dentro de sus acciones
este principio, por cuanto la conservacin de los recursos
naturales renovables y la proteccin del medio ambiente
es una responsabilidad compartida. Principio que se
deriva de lo dispuesto en el artculo 80 de la
Constitucin Poltica.
Principio de la Colaboracin Voluntaria. En virtud de
este principio se buscar generar cambios en el
comportamiento de los usuarios del medio ambiente,
para lograr una mejor gestin ambiental, mediante la
colaboracin de todos los actores involucrados, sin
renunciar por ella a su potestad de autoridad ambiental.
Principio que se desprende de lo dispuesto en el artculo
95 de la Constitucin Poltica y el artculo 1 de la Ley
99 de 1993.
Principio de Armona Regional. Los departamentos, los
distritos, los municipios, los territorios indgenas, as
como las regiones y provincias a las que la ley diere el
140
carcter de entidades territoriales, ejercern sus

funciones constitucionales y legales relacionadas con
el medio ambiente y los recursos naturales renovables,
de manera coordinada y armnica, con sujecin a las
normas de carcter superior y a las directrices de la
Poltica Nacional Ambiental, a fin de garantizar un
manejo unificado, racional y coherente de los recursos
naturales que hacen parte del medio ambiente fsico y
bitico del patrimonio natural de la Nacin.
Los recursos naturales no pueden ser compartimentos
sometidos a los lmites territoriales, ellos son un todo
interrelacionado que exige de una accin coordinada
del Estado para su manejo por eso la incorporacin de
la dimensin ambiental dentro de la gestin estatal exige
que todas las acciones de regulacin sigan una lnea
armnica y coherente que evite conflictos entre las
diversas entidades territoriales, y de stas con las
autoridades regionales y nacionales.
Principio de Gradacin Normativa. En materia
normativa las reglas que dicten las entidades territoriales
en relacin con el medio ambiente y los recursos
naturales renovables respetarn el carcter superior y la
preeminencia jerrquica de las normas dictadas por
autoridades y entes de superior jerarqua o de mayor
mbito en la comprensin territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos
naturales renovables, atribuidas por la Constitucin
Poltica a los departamentos, municipios y distritos con
rgimen constitucional especial, se ejercern con
sujecin a la ley, los reglamentos y las polticas del
Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente
y las Corporaciones Autnomas Regionales.
Este principio no es ms que un recordatorio de la famosa
pirmide de Kelsen, segn la cual existe una norma
suprema que es la Constitucin, y en forma descendente
se expiden normas, dependiendo del nivel jerrquico,
las cuales deben respetar las de nivel superior.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas
de polica ambiental, es decir, aqullas que las autoridades medioambientales expidan para la regulacin del
uso, manejo, aprovechamiento y movilizacin de los
recursos naturales renovables, o para la preservacin del
medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio
de derechos individuales y libertades pblicas para la
preservacin o restauracin del medio ambiente, o que
exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada
actividad por la misma causa, podrn hacerse sucesiva
y respectivamente ms rigurosas, pero no ms flexibles,
por las autoridades competentes del nivel regional,
departamental, distrital o municipal, en la medida en
que se desciende en la jerarqua normativa y se reduce
el mbito territorial de las competencias, cuando las
circunstancias locales especiales as lo ameriten, en
concordancia con el artculo 51 la Ley 99 de 1993.
Los actos administrativos as expedidos debern ser

motivados, sern por su naturaleza apelables ante la
autoridad superior, dentro del Sistema Nacional
Ambiental -SINA-, y tendrn una vigencia transitoria no
superior a sesenta (60) das mientras el Ministerio del
Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de
prorrogar su vigencia o de darle a la medida carcter
permanente. Los actos administrativos expedidos por las
Corporaciones Autnomas Regionales que otorguen o
nieguen licencias ambientales, sern apelables ante el
Ministerio del Medio Ambiente, en los trminos y
condiciones establecidos por el Cdigo Contencioso
Administrativo.
El Principio de Rigor Subsidiario ha sido tal vez, el que
ms se ha invocado y puesto en prctica por las autoridades ambientales. Se ha considerado tradicionalmente
que este es un principio que se encuentra en cabeza de
las Corporaciones Autnomas Regionales, y as ha sido
utilizado y aceptado por el Ministerio del Medio
Ambiente, cuando ha decidido dar vigencia a algunos
actos expedidos por las Corporaciones.
Sin embargo, una lectura detenida del artculo puede
conducir a una interpretacin diferente, esto es que el
rigor subsidiario solo puede ser invocado por las
entidades territoriales, pues as lo seala el principio en
cuestin, y el ttulo de la ley 99 de 1993 es claro en
sealar que se trata de las funciones de las entidades
territoriales. Y adicionalmente, le otorga a las CARs la
facultad de expedir ciertas normas. Empero, hasta tanto
no exista un pronunciamiento del Consejo de Estado al
respecto, se aplicar la interpretacin comnmente
aceptada tanto por las Corporaciones como por el
Como se observa en la definicin y regulacin de estos
principios la articulacin entre los diferentes niveles del
SINA es parte fundamental de la gestin ambiental. Esta
no puede ser analizada, ni tomada como una actividad
aislada y ajena a los componentes institucionales del
Sistema. Una verdadera gestin en materia ambiental
no puede concebirse sin el concurso de todas las entidades que de una u otra forma confluyen en el ejercicio
de competencias en esta materia.
Principio de Precaucin. Este principio consagrado en
el numeral 6 del artculo 1 de la ley 99 de 1993 establece
que la formulacin de las polticas ambientales tendrn
en cuenta el resultado del proceso de investigacin
cientfica. No obstante, las autoridades ambientales y
los particulares darn aplicacin al principio de
precaucin conforme al cual, cuando exista peligro de
dao grave e irreversible, la falta de certeza cientfica
absoluta no deber utilizarse como razn para postergar
la adopcin de medidas eficaces para impedir la
degradacin del medio ambiente. En la aplicacin de
este principio se deber tener en cuenta motivos reales
141

que la lleven a adoptar las medidas que dicte segn el

caso. Desde el punto de vista jurdico, deben existir los
suficientes motivos tcnicos que ameriten la accin, y
as ser plasmado en los considerandos del acto administrativo. No motivar suficientemente el acto administrativo
puede conducir a demandas por parte de los afectados
con la aplicacin de las medidas. En consecuencia, se
debe ser, prudente al aplicar este principio.
tizando el derecho de los administrados, y fundamentar

sus decisiones. Principio que se deriva de los dispuesto
por los artculos 8 y 79 de la Constitucin Poltica.
Principio de la Primaca y Racionalizacin de la Proteccin Ambiental. Las entidades encargadas de la gestin

ambiental, en sus diversos niveles de competencia
debern propender por buscar siempre una mayor y
mejor proteccin, racionalizando sus funciones, garan-
1. DETERMINANTES DE CARCTER CONSTITUCIONAL. La Constitucin Poltica de 1991, contiene varias

disposiciones relacionadas con el manejo, preservacin
y defensa del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, entre las cuales vale la pena destacar:
B. DETERMINANTES NORMATIVAS QUE SUSTENTAN

EL SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL PARA LOS
MUNICIPIOS EN COLOMBIA
Artculo
TEXTO
8
49
Es obligacin del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la nacin
La atencin de salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo del Estado. Se garantiza
a todas las personas el acceso a los servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a los habitantes
y de saneamiento ambiental, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
Se garantiza la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicacin de una ley
expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resulten en conflicto los derechos de los particulares
con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social. La propiedad
es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funcin ecolgica
La educacin es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social; con ella
se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la
cultura. La educacin formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la
democracia; y en la prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural cientfico,
tecnolgico y para la proteccin del ambiente
Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar la participacin de la comunidad
en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines.
El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. Adems, deber prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados. As
mismo, cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas
La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos estn en el
deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de derechos y libertades reconocidos en esta
Constitucin implica responsabilidades. Toda persona esta obligada a cumplir la Constitucin y las
leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: () 8. Proteger los recursos culturales y naturales
del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano
El control fiscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual
vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nacin. Dicho control se ejercer en forma posterior y selectiva conforme a los
procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr, sin embargo, autorizar que, en
casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso
pblico de mritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestin
fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y de resultados, fundado en la
eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales.
El Procurador General de la Nacin, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendr las siguientes
funciones: () 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.
Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrn adelantar
directamente con la entidad territorial limtrofe del pas vecino, de igual nivel, programas de cooperacin
e integracin, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la
preservacin del ambiente.
58
67
79
80
95
267
277
289
142
Artculo
300
302
313
317
330
332
333
334
339
340
TEXTO
Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: () 2. Expedir las disposiciones
relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los
municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el
desarrollo de sus zonas de frontera.
La ley podr establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de
gestin administrativa y fiscal distintas a las sealadas para ellos en la Constitucin, en atencin a la
necesidad de mejorar la administracin o la prestacin de los servicios pblicos de acuerdo con su
poblacin, recursos econmicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecolgicas.
Corresponde a los Concejos: () 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y
defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio.
Solo los municipios podrn gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades
impongan contribucin de valorizacin. La ley destinar un porcentaje de estos tributos, que no podr
exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservacin
del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los
municipios del rea de su jurisdiccin.
De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos
conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las siguientes
funciones: () 5. Velar por la preservacin de los recursos naturales.
El estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los
derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.
() La ley delimitar el alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan el inters social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin.
La Direccin general de la economa estar a cargo del estado. Este intervendr, por mandato de la ley,
en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin
y consumo de los bienes y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin
de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la prestacin de un ambiente sano
Habr un Plan nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de
las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno.
Habr un consejo nacional de planeacin integrado por representantes de las entidades territoriales y
de los sectores econmicos, sociales y ecolgicos
2. DETERMINANTES DE CARCTER LEGAL. En

desarrollo de las disposiciones de carcter constitucional,
las leyes 99 de 1993 y 136 de 1994, asignaron funciones
a las corporaciones autnomas regionales, a los
departamentos, a los municipios, a los grandes centros
urbanos y a los territorios indgenas en materia ambiental.
Artculo
1
2
3
4
2.1. Funciones de las Corporaciones Autnomas

Regionales. La ley 99 de 1993, en su artculo 31 dispuso
que corresponde a las Corporaciones Autnomas
Regionales:
TEXTO
Ejecutar las polticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del
Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, as
como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del mbito de su jurisdiccin.
Ejercer la funcin de mxima autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin, de acuerdo con las normas
de carcter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Promover y desarrollar la participacin comunitaria en actividades y programas de proteccin ambiental,
de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables.
Coordinar el proceso de preparacin de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental
que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental
(SINA) en el rea de su jurisdiccin y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de
su comprensin territorial en la definicin de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y
proyectos en materia de proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que
se asegure la armona y coherencia de las polticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.
143

Artculo
TEXTO
Participar con los dems organismos y entes competentes en el mbito de su jurisdiccin, en los procesos
de planificacin y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las
decisiones que se adopten.
Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades pblicas y privadas y con
las entidades sin nimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y proteccin del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones,
cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas.
Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio
del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo tcnico y cientfico del Sistema Nacional Ambiental
(SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables.
Asesorar a entidades territoriales en la formulacin de planes de educacin ambiental formal y ejecutar
programas de educacin ambiental no formal, conforme a las directrices de poltica Nal.
Otorgar conseciones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridos por la Ley para el
uso, aprovechamiento o movilizacin de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterrneas y establecer vedas
para la caza y pesca deportiva.
Fijar en el rea de su jurisdiccin, los lmites permisibles de emisin, descarga, transporte o depsito de
sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los
recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricacin, distribucin, uso, disposicin
o vertimiento de sustancias causantes de degradacin ambiental. Estos lmites restricciones y regulaciones
en ningn caso podrn ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.
Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploracin,
explotacin, beneficio, transporte, uso y depsito de los recursos naturales no renovables, incluida la
actividad portuaria con exclusin de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, as
como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.
Esta funcin comprende la expedicin de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se
refiere este numeral sern ejercidas de acuerdo con el artculo 58 de esta Ley.
Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el
aire y los dems recursos naturales renovables, lo cual comprender el vertimiento, emisin o
incorporacin de sustancias o residuos lquidos, slidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus
formas, al aire o a los suelos, as como los vertimientos o emisiones que puedan causar dao o poner en
peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su
empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedicin de licencias ambientales, permisos,
concesiones, autorizaciones y salvoconductos.
Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso
y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdiccin
con base en las tarifas mnimas establecidas por el Ministerio del Medio Amb.
Ejercer el control de la movilizacin, procesamiento y comercializacin de los recursos naturales
renovables en coordinacin con las dems Corporaciones Autnomas Regionales, las entidades
territoriales y otras autoridades de polica de conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los
permisos, licencias y salvoconductos para la movilizacin de recursos naturales renovables.
Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente las reas del Sistema de Parques Nacionales
que ese Ministerio les delegue. Esta administracin podr hacerse con la participacin de las entidades
territoriales y de la sociedad civil.
Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los trminos y condiciones que fijen la Ley y los reglamentos,
los distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales y parques
naturales de carcter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales
Nacionales en el rea de su jurisdiccin.
Imponer y ejecutar a prevencin y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras
autoridades, las medidas de polica y las sanciones previstas en la ley, en caso de violacin a las normas
de proteccin ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujecin a las
regulaciones pertinentes, la reparacin de los daos causados.
Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas ubicadas
dentro del rea de su jurisdiccin, conforme a las disposiciones superiores y a las polticas nacionales.
8
9
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Artculo
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30
31
TEXTO
Promover y ejecutar obras de irrigacin, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulacin de
cauces y corrientes de agua, y de recuperacin de tierras que sean necesarias para la defensa, proteccin
y adecuado manejo de las cuencas hidrogrficas del territorio de su jurisdiccin, en coordinacin con
los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras, conforme a las
disposiciones legales y a las previsiones tcnicas correspondientes. Cuando se trate de obras de riego y
avenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de Licencia Ambiental, esta
deber ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.
Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinacin con las entidades territoriales, proyectos,
programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realizacin sea necesaria para la
defensa y proteccin o para la descontaminacin o recuperacin del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.
Adelantar en coordinacin con las autoridades de las comunidades indgenas y con las autoridades de
las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993,
programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservacin de
los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Implantar y operar el Sistema de Informacin Ambiental en el rea de su jurisdiccin, de acuerdo con
las directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Realizar actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin con
las dems autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevencin y
atencin de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales
programas de adecuacin de reas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosin,
manejo de cauces y reforestacin.
Transferir la tecnologa resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigacin
cientfica y de apoyo tcnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental,
SINA, y prestar asistencia tcnica a entidades pblicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado
manejo de los recursos naturales renovables y la preservacin del medio ambiente, en la forma que lo
establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio
Ambiente.
Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorizacin con que haya de gravarse la propiedad
inmueble, por razn de la ejecucin de obras pblicas por parte de la Corporacin; fijar los dems
derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley.
Asesorar a las entidades territoriales en la elaboracin de proyectos en materia ambiental que deban
desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalas o con otros de destinacin
semejante.
Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho pblico y adelantar
ante el juez competente la expropiacin de bienes, una vez surtida la etapa de negociacin directa,
cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecucin de obras o proyectos
requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme
a la ley.
Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indgenas y negras
tradicionalmente asentadas en el rea de su jurisdiccin, en coordinacin con las autoridades
competentes.
Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades
territoriales indgenas en las funciones de planificacin que les otorga la Constitucin Nacional.
Las dems que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y
recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos mbitos de competencia, en cuanto no pugnen
con las atribuidas por la Constitucin Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente
Ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.
Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relacin con la zonificacin y el uso del
suelo, de conformidad por lo establecido en el artculo 313 numeral sptimo de la Constitucin Nacional,
las Corporaciones Autnomas Regionales establecern las normas generales y las densidades mximas
a las que se sujetarn los propietarios de vivienda en reas sub-urbanas y en cerros y montaas, de
manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del rea a
desarrollar en dichos proyectos se destinar a la conservacin de la vegetacin nativa existente.
145

2.2. Funciones de los Departamentos en materia ambiental. El artculo 64 de la ley 99 de 1993 establece que les
corresponde en materia ambiental:
Artculo
1
2
3
TEXTO
Promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en relacin con el medio
ambiente y los recursos naturales renovables.
Expedir, con sujecin a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas
con el medio ambiente.
Dar apoyo presupuestal, tcnico, financiero y administrativo a las CARs, a los municipios y a las dems
entidades territoriales que se creen en el mbito departamental, en la ejecucin de programas y proyectos
y en las tareas necesarias para la conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Ejercer, en coordinacin con las dems entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujecin
a la distribucin legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los
particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano.
Desarrollar, con la asesora o la participacin de las Corporaciones Autnomas Regionales, programas
de cooperacin e integracin con los entes territoriales equivalentes y limtrofes del pas vecino, dirigidos
a fomentar la preservacin del medio ambiente comn y los recursos naturales renovables binacionales.
Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con los entes directores y organismos ejecutores del
Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y con las Corporaciones Autnomas Regionales, obras y
proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin
de cauces o corrientes de agua. para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrogrficas.
Coordinar y dirigir, con la asesora de las Corporaciones Autnomas Regionales, las actividades de
control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento con
el apoyo de la fuerza pblica, en relacin con la movilizacin, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercializacin de los recursos naturales renovables.
2.3. Funciones de los Municipios y Distritos en materia ambiental. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 65
de la ley 99 de 1993, son funciones de los municipios, distritos y del Distrito Capital de Bogot, en materia ambiental:
Artculo
TEXTO
Promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en relacin con el medio
ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales
municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.
Dictar con sujecin a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el
control, la preservacin y la defensa del patrimonio ecolgico del municipio.
Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables,
que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificacin ambiental
de que trata la presente Ley.
Participar en la elaboracin de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos
naturales renovables a nivel departamental.
Colaborar con las Corporaciones Autnomas Regionales, en la elaboracin de los planes regionales y
en la ejecucin de programas, proyectos y tareas necesarios para la conservacin del medio ambiente y
los recursos naturales renovables
Ejercer, a travs del alcalde como primera autoridad de polica con el apoyo de la Polica Nacional y en
coordinacin con las dems entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujecin a la
distribucin legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares
en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.
Coordinar y dirigir, con la asesora de las Corporaciones Autnomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el
apoyo de la fuerza pblica, en relacin con la movilizacin, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercializacin de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes
de las aguas, el aire o el suelo.
Dictar, dentro de los lmites establecidos por la ley, los reglamentos y disposiciones superiores, las
normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo.
2
3
4
5
146
Artculo
TEXTO
Ejecutar obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por

vertimientos del municipio, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos
lquidos y slidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.
Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con los entes directores y organismos ejecutores del
Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y con las Corporaciones Autnomas Regionales, obras y
proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin
de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrogrficas.
10
2.4. Funciones de los grandes centros urbanos. De

conformidad con lo dispuesto por el artculo 66 de la
ley 99 de 1993, Los municipios, distritos o reas
metropolitanas con poblacin urbana igual o superior a
un milln de habitantes (1.000.000) ejercern dentro
del permetro urbano las mismas funciones atribuidas a
las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que
fuere aplicable al medio ambiente urbano.
Adems de las licencias ambientales, concesiones,
permisos y autorizaciones que les corresponde otorgar
para el ejercicio de actividades o la ejecucin de obras
dentro del territorio de su jurisdiccin, las autoridades
municipales, distritales o metropolitanas tienen la
responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y
emisiones contaminantes, disposicin de desechos slidos
y de residuos txicos y peligrosos, dictar las medidas de
correccin o mitigacin de daos ambientales y adelantar
proyectos de saneamiento y descontaminacin.
2.5. Funciones de los territorios indgenas. Por
disposicin del artculo 67 de la ley 99 de 1993, los
territorios indgenas tienen las mismas funciones y
deberes definidos para los municipios en materia
ambiental.
C. COMPENDIO DE ALGUNAS NORMAS COLOMBIANAS FUNDAMENTALES PARA LA GESTIN

AMBIENTAL
Ley 23 del 12 de diciembre de 1973. Por la cual se
conceden facultades extraordinarias al Presidente de
la Repblica para expedir el Cdigo de Recursos
Naturales y de Proteccin al Medio Ambiente y se
dictan otras disposiciones.
Ley 99 del 22 de diciembre de 1993. Por la cual se crea
el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
sector pblico encargado de la gestin y
conservacin del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
Ley 165 del 9 de noviembre de 1994. Por medio de la
cual se aprueba el Convenio sobre la Diversidad
Biolgica, hecho en Ro de Janeiro el 5 de junio de
1992.
Ley 373 del 6 de junio de 1997. Por la cual se establece

el programa para el uso eficiente y ahorro del agua.
Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974. Por el
cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente.
Decreto 1608 del 31 de julio de 1978. Por el cual se
reglamenta el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente
y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre.
Decreto 2857 del 13 de octubre de 1981. Por el cual se
reglamenta la parte XIII, ttulo 2, captulo III del
Decreto Ley 2811 de 1974 sobre cuencas
hidrogrficas y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2858 del 13 de octubre de 1981. Por el cual se
reglamenta parcialmente el artculo 56 del Decreto
Ley 2811 de 1974 y se modifica el Decreto 1541 de
1978.
Decreto 1594 del 26 de junio de 1984. Por el cual se
reglamenta parcialmente el ttulo I de la Ley 9 de
1979, as como el captulo II del ttulo VI parte IIIlibro II y el ttulo III de la parte III libro I- del Decreto
Ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y
residuos lquidos.
Decreto 1974 del 31 de agosto de 1989. Por el cual se
reglamenta el artculo 310 del Decreto Ley 2811 de
1974, sobre distritos de manejo integrado de los
recursos naturales renovables y la Ley 23 de 1973.
reglamenta parcialmente el artculo 69 de la Ley 160
de 1994
regulan los planes regionales ambientales de las
corporaciones autnomas regionales y de las de
desarrollo sostenible y su armonizacin con la gestin
ambiental territorial.
Decreto 1600 del 27 de julio de 1994. Por el cual se
reglamenta parcialmente el Sistema Nacional
Ambiental (SINA) en relacin con los sistemas
nacionales de investigacin ambiental y de
informacin ambiental.
instituye el proyecto de educacin ambiental para
todos los niveles de educacin formal e informal y
se fijan criterios para la promocin de la educacin
ambiental no formal e informal y se establecen los
mecanismos de coordinacin entre el Ministerio de

Educacin Nacional y el Ministerio del Medio

Ambiente.
reglamentan parcialmente los ttulos VII y XII de la
Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.
Decreto 948 del 5 de junio de 1995. Por el cual se
reglamentan parcialmente, la Ley 23 de 1973; los
artculos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 2811
de 1974; los artculos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de
la Ley de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relacin con
la prevencin y control de la contaminacin
atmosfrica y la proteccin de la calidad del aire.
Decreto 1351 del 14 de noviembre de 1995. Mediante
la cual se adopta la declaracin denominada informe
de estado de emisiones (IE-1).
Decreto 2107 del 30 de noviembre de 1995. Por medio
del cual se modifica parcialmente el Decreto 948 de
1995 que contiene el Reglamento de Proteccin y
Control de la Calidad del Aire.
Decreto 655 del 21 de junio de 1996. Por la cual se establecen los requisitos y condiciones para la solicitud y
obtencin de la licencia ambiental establecida por el
artculo 132 del Decreto Ley 2150 de 1995.
Decreto 2183 del 2 de diciembre de 1996. Por el cual
se modifica parcialmente el Decreto Reglamentario
1753 de 1994 sobre licencias ambientales.
Decreto 883 del 31 de marzo de 1997. Por el cual se
regulan de manera general algunas actividades y se
define un instrumento administrativo para la
prevencin o el control de los factores de deterioro
ambiental.
147
Decreto 900 del 1 de abril de 1997. Por el cual se

reglamenta el certificado de incentivo forestal para
conservacin.
Decreto 901 del 1 de abril de 1997. Por medio del cual
se reglamentan las tasas retributivas por la utilizacin
directa o indirecta del agua como receptor de los
vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de
stas.
Decreto 1697 del 27 de junio de 1997. Por medio del
cual se modifica parcialmente el Decreto 948 de
1995, que contiene el Reglamento de Proteccin y
Control de la Calidad del Aire.
Resolucin 273 del 1 de abril de 1997. Por la cual se
fijan las tarifas mnimas de las tasas retributivas por
vertimientos lquidos para los parmetros demanda
bioqumica de oxgeno (DBO) y slidos suspendidos
totales (SST).
Decreto 619 del 7 de julio de 1997. Por la cual se
establecen parcialmente los factores a partir de los
cuales se requiere permiso de emisin atmosfrica
para fuentes fijas.
Ley 142/94. Servicios Pblicos
Ley 388/97. Ley de Ordenamiento Territorial
Ley 152/94. Ley Orgnica del Plan de Desarrollo
Ley 136/94. Participacin Ciudadana
Ley 160/94. Ley Agraria
Ley 46/88 Decreto Ley 919/89. Crea y reglamenta el
Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de
Desastres.
148
Anexo 2
A. EL ENFOQUE CONVENCIONAL DE RECURSOS
NATURALES VS. EL ENFOQUE ECOSISTMICO
ABORDADO1.
El modelo SIGAM propende por un enfoque
ecosistmico el cual debe partir de un diagnstico
ecosistmico. Ms all de la descripcin del estado del
ambiente a travs de una serie de indicadores, el Modelo
de Gestin Ambiental se basa en el anlisis de los
procesos y tendencias del ecosistema municipal y su
relacin con la actividad humana, donde dichos
indicadores se enmarcan como causas y efectos.
El ambientalismo nace y se desarrolla bajo la atmsfera
intelectual de la Teora General de Sistemas, concomitante con un resurgimiento filosfico del vitalismo en
las ciencias naturales y, en general de los enfoques
holsticos, y en el contexto poltico de los procesos de
reflexin y crtica sobre los modelos de sociedad y
desarrollo de la posguerra europea. Como corriente
ideolgica, se ha nutrido parcialmente de los desarrollos
cientficos de la Ecologa y ha dado origen a numerosas
estructuras sociales y culturales: normas, instituciones,
acuerdos, empresas. Su produccin cumbre en Colombia
es el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y Proteccin al Medio Ambiente, el cual
condensa la visin clsica del manejo ambiental:
La Naturaleza sigue siendo un recipiente esencialmente pasivo y esttico, y el hombre, un actor externo
y distinto de ella.
La relacin del hombre con la Naturaleza se resume
en la explotacin de los recursos naturales (lo que se
extrae) y la generacin de impactos ambientales (lo
que se arroja).
La visin y gestin se dividen en recursos naturales
o medios fsicos: agua, aire, suelo, energa, fauna y
flora.
Los elementos y funciones de la Naturaleza deben
permanecer idnticos en el tiempo, no deben ser alterados y no pueden ser cabalmente comprendidos y
manipulados por el hombre.
El papel del Estado es regular y racionalizar la explotacin y la degradacin.
Esta visin, esencialmente dogmtica, es ms cercana a
concepciones shamanistas que cientficas, lo cual hace
comprensible la afinidad ideolgica entre el ambientalismo y el indigenismo. En ambas corrientes el animismo
o vitalismo se expresa en la concepcin de la Naturaleza
1
2
como un ente pasivo, fecundo y providencial. Los

conceptos ecolgicos formales son suplantados por
entidades metafsicas, con las cuales se negocia la
subsistencia humana: la concesin de recursos y la
retribucin de los daos2.
Las analogas entre el Decreto Ley 2811 de 1974 y los
mitos amerindios de creacin del mundo y de transaccin
con los dueos de la Naturaleza, son numerosas y
significativas. De fondo, no hay gran distancia cultural
entre el shamn, mama, pay o jaiban, quien media la
relacin as concebida entre el hombre y la Naturaleza, y
el modelo de autoridad ambiental que negocia concesiones, tasas de aprovechamiento y licencias, por medidas
de mitigacin o compensacin que, con frecuencia, no
tienen una relacin o proporcin clara con las alteraciones
producidas en los sistemas y procesos ecolgicos.
La diferencia real se dara si los estudios de impacto,
planes de manejo y modelos de gestin, tuvieran ms
fundamento en anlisis ecolgicos particulares que en
principios generales de conservacin. En otras palabras,
la gestin ambiental se hara ms cientfica en la medida
en que se hiciera ms deductiva, sometiendo las formas
y los instrumentos a los resultados de la experiencia y la
investigacin. Una base cientfica pobre hace inevitable
un enfoque inductivo basado en dogmas, como los
sistemas religiosos e ideolgicos.
No obstante, las normas, instituciones y tendencias
generadas por el ambientalismo son estructuras
culturales valiosas, dado que cumplen una funcin de
regulacin de los cambios del territorio y la sociedad,
presionando en direccin a la conservacin. No puede
despreciarse esta homestasis cultural, puesto que toda
sociedad funciona con base en representaciones simblicas con tanto contenido conceptual como emocional.
El papel de la gestin ambiental debe orientarse a acordar
estas estructuras con el conocimiento y manejo cientfico
de los ecosistemas.
Lo anterior no puede desligarse de la divulgacin ms
amplia posible del conocimiento ecolgico formal. Un
dilogo abierto de saberes entre comunidades, academia, medios masivos y Estado, debe mejorar la regulacin social del manejo ambiental, al tiempo que prevenir
la conformacin de una casta sacerdotal encargada de
conducir un nuevo culto ambientalista. Las principales
ventajas del enfoque de recursos naturales pueden
resumirse as:
Tomado del Plan de Gestin del DAMA, 2001-2010.

El pay negocia con las entidades sobrenaturales dueas de los ambientes y sus recursos y cobra en su nombre, los frutos recogidos
y los daos causados, que la comunidad paga en forma de ayunos, abstinencias y ofrendas rituales. Las relaciones con el entorno
estn basadas en el principio precautorio: no indisponer a las entidades sobrenaturales, ms que en una comprensin formal de
los procesos ecolgicos.
149

Los objetivos y normas se traducen fcilmente a

variables e indicadores que sirven tanto al monitoreo
y control como a la divulgacin.
Facilita relacionar la gestin con calidad de vida y
salud pblica, lo cual es social y polticamente necesario.
Facilita desagregar la gestin en temas, normas y
competencias.
Centra la gestin en el concepto de lmites dados
por la disponibilidad de los recursos y su tasa de
renovacin.
Permite negociar y regular intercambios entre reas,
actores y procesos, en trminos de externalidades,
internalidades, retribuciones y compensaciones.
El mismo enfoque convencional tambin presenta serias
desventajas, la mayora de las cuales se derivan, por
exceso, de los rasgos anteriores. Entre ellas cabe destacar:
La observancia de una norma o cumplimiento de un
parmetro suele convertirse en objetivo central de la
gestin y se desvirta como instrumento de control
o monitoreo.
Dificulta analizar y tomar en cuenta relaciones de
causa-efecto, precedencia o ponderacin entre
distintas variables.
Coloca variables e indicadores aislados por encima
de consideraciones de conjunto y de largo plazo.
Tiene escaso o nulo poder de explicacin y prediccin de los cambios ambientales y sus interacciones
socioeconmicas.
Aumenta el riesgo de toma de decisiones con base
en pocas variables y plazos cortos.
La falta de comprensin de los fenmenos, en trminos de cules son las variables relevantes y cmo se
relacionan, expone la gestin a la definicin subjetiva
de prioridades y al cambio peridico y arbitrario de
las polticas.
Genera una visin esttica del ambiente, inconsistente con el carcter dinmico de la biosfera y la
sociedad.
Reduce los cambios ambientales producidos por el
hombre a explotacin e impacto, impidiendo
comprender y manejar la funcin de la especie como
transformadora y creadora de ecosistemas.
En resumen, los instrumentos y procedimientos derivados
del enfoque de recursos naturales seran mucho ms
tiles si se sometieran a modelos y conceptos ms
exactos sobre el funcionamiento y evolucin de los
ecosistemas, prescindiendo de las preconcepciones
errneas del reduccionismo ambiental.
Entre los aos 40 y 60, Ludwig von Bertalanffy desarroll
las bases de la Teora General de Sistemas. A partir de
3
conceptos y estudios biolgicos, este fisilogo austraco

encontr que los mismos modelos, ecuaciones, procesos
e interrogantes se encontraban en campos
aparentemente tan dismiles por la naturaleza y escala
de su objeto, como la microbiologa, la economa, la
sicologa y la electrnica. Denomin isomorfismos a
estas analogas que reflejaban patrones universales de
organizacin de la materia y la energa. En los aos 60
Critopher Alexander aplic la Teora de Sistemas a las
ciudades3.
1. Caracterizacin general de las propiedades sistmicas
del municipio
Proporcionara una visin dinmica del sistema municipal, acorde con la exigencia del desarrollo sostenible,
en el sentido de armonizar las transformaciones fsicas,
sociales y econmicas.
En lneas generales, el modelo incluye una fuente de
energa (sol, lluvia, viento o sus derivados como los
combustibles fsiles, alimentos, materias primas), unos
productores primarios (sistemas naturales y
agroecosistemas) que viven de captar la energa y fijarla
en estructuras orgnicas, unos consumidores (personas,
otros animales y mquinas) que aprovechan la energa
fijada por los productores o acumulada en otras
estructuras, y un almacenaje en el suelo, el aire o el
agua, en el que se depositan y descomponen los residuos
metablicos de los otros compartimentos y se recirculan
los materiales que nutren a los productores primarios,
permitindoles multiplicar y continuar su captacin de
energa externa.
Figura 1. Modelo de ecosistema municipal
Fuente de
energa
Productores
primarios
Consumidores
Almacenaje
Minerales
Materia orgnica
Microorganismos
FUENTE: PGA. DC. DAMA 2000-2010
La mayor parte de la energa sale del ecosistema como

prdida en forma de calor (smbolos de conexin a tierra
Su principal libro sobre el tema es La Estructura del Medio Ambiente
150
en el modelo), una porcin se acumula en estructuras

con el crecimiento de los compartimentos y una mnima
fraccin recircula. Los materiales entran y salen del
sistema con los flujos de energa, segn se destruyen,
renuevan o crecen las estructuras.
El desarrollo que puede alcanzar un ecosistema est
determinado por la disponibilidad de energa, agua y
materiales en el medio, y su propia capacidad (organizacin) para captarlos, acumularlos y transformarlos.
La eficiencia ecolgica es la medida de la capacidad de
un ecosistema para crear, mantener y reproducir sus
estructuras, con una cantidad dada de energa, agua y
materiales que fluyen a travs suyo. La ecoeficiencia
aumenta con la eficiencia de las conversiones de energa
y la recirculacin de agua y materiales, especialmente
de aquellos cuya disponibilidad en el medio puede ser
limitante para el desarrollo del ecosistema.
La viabilidad de cualquier subconjunto de la biosfera,
como es el municipio o el sistema urbano-regional, depende no de la conservacin del ecosistema en un estado
determinado, sino de la evolucin armnica de sus
componentes y el sostenimiento de los procesos
ecolgicos esenciales. De hecho, un ecosistema en
cualquier momento en que se analice, es slo una
imagen instantnea, un corte transversal en el constante
fluir de dos procesos: sucesin y evolucin.
Este modelo general constituye la base organizacional
del diagnstico. En el desarrollo del proyecto, se analizar la relacin del sistema municipal con su entorno, que
dentro del modelo general, corresponde en gran medida
a las fuentes energticas y productores primarios del
modelo. Los componentes consumidor o hetertrofo y
el compartimiento de almacenaje son el objeto principal
del anlisis local y regional en la consideracin de sus
componentes y relaciones metablicas, de las cuales
dependen no slo sus condiciones internas, sino tambin
la evolucin total del sistema.
1.1. Lo ambiental y el medio fsico
El medio fsico incluye las estructuras naturales y
construidas que conforman el ambiente humano. Para su
representacin se elaborarn dos modelos generales, uno
estructural y otro funcional, destacando en el primero los
espacios y usos principales del territorio y su interrelacin
y, en el segundo, los principales atributos y procesos que
componen el ordenamiento espontneo o planificado del
territorio, visto como desarrollo del medio fsico.
1.1.1. Modelo estructural del medio fsico
En este modelo se destacan las relaciones entre los
principales componentes fsicos del territorio, en
trminos del intercambio de servicios (flechas azules),
impactos (flechas rojas) y la presin de crecimiento. La
presin de crecimiento se interpreta como competencia

por el espacio limitado; la competencia puede ser simple
(dependiente del acceso al espacio disponible y la tasa
de crecimiento, flecha gris) o excluyente (cuando uno
invade el espacio apropiado por el otro, flecha negra).
(Ver figura 2).
Estas relaciones se presentan actualmente y conforman
la dinmica reciente del ordenamiento espontneo del
territorio. Su modificacin es posible con la aplicacin
de alternativas de manejo y organizacin, generando
efectos de compatibilidad y regulacin, observables a
nivel del modelo funcional. Los rasgos del modelo que
constituirn premisas de la poltica y estrategias propias
de la Gestin Ambiental Municipal son:
Tres elementos: infraestructura, espacio pblico y
reas protegidas, funcionan como redes integradoras
del medio fsico, ordenando y soportando con sus
servicios el mosaico de usos del territorio. Fsica y
normativamente los tres se interconectan.
Identificadas tales redes y su papel, los impactos sobre
las mismas pueden tomarse como relevantes en el
medio fsico. Las fuentes de tales impactos incluyen:
- Espacios productivos rurales y urbanos reas
protegidas.
- Espacios productivos urbanos y usos dotacionales
infraestructura.
- Usos productivos urbanos espacio pblico
construido.
- Infraestructura reas protegidas.
Sin embargo, estos impactos son tensionantes leves
en comparacin con el efecto de la competencia
excluyente por espacio (invasin). Los principales
procesos invasores son:
- Espacios productivos rurales reas protegidas.
- Usos productivos urbanos (informales) espacio
pblico construido.
- Dotacional espacios productivos rurales y reas
protegidas.
- Tejido residencial espacios productivos rurales
y reas protegidas.
- Infraestructura reas protegidas.
- Espacios productivos urbanos (minera) reas
protegidas y espacios productivos rurales.
Aunque el tejido residencial, el espacio pblico y
los usos dotacionales son esencialmente complementarios, en su crecimiento compiten por espacio, lo
cual genera desequilibrios de disponibilidad y
distribucin.
Los impactos estn concentrados en reas protegidas,
tejido residencial y espacios dotacionales, no tanto
por la distribucin espacial de los impactos, como
por la concentracin de funciones biolgicas vulnerables con mayores requisitos de calidad ambiental.
Las presiones de competencia e invasin y los
impactos y desequilibrios asociados, se concentran
en las reas de mayor presin poblacional.
Figura 2. Relaciones entre elementos principales del medio
Tomado de PGA, del Distrito Capital, Dic. 2000
1.2. Modelo funcional del medio fsico

Este modelo presentar los principales aspectos
funcionales y formales del desarrollo fsico. Los rasgos
predominantes del modelo incluyen:
La organizacin espacial de las funciones y estructuras territoriales se representa en el modelo a travs
de dos atributos principales: dispersin y mezcla de
usos y espacios en diferentes grados y modos de
transformacin.
En general, la dispersin espacial de una funcin (uso,
servicio pblico), entendida como su distribucin regular a travs del territorio, aumenta la accesibilidad de
los bienes y servicios relacionados con ella. Este efecto
es potenciado por la jerarquizacin de sus estructuras
y equipamientos (por dimensin y cobertura) y por la
conectividad de las redes de soporte que permiten el
flujo de servicios, bienes, personas e informacin.
Por otra parte, la dispersin incrementa los costos
de mantenimiento y control. Este efecto es reducido
por la distribucin espacial jerarquizada de la funcin
que se dispersa. Tambin se reduce con la descentralizacin del control, delegndolo en instancias locales (pblicas o particulares), con lo que se disminuye
la movilizacin y dispersin de recursos centrales.
La mezcla de distintos usos y funciones aumenta la
accesibilidad. Lo opuesto, es decir, la segregacin
espacial de usos distintos (y complementarios) reduce
la accesibilidad e incrementa los costos y tiempos
de movilidad. Sin embargo, la mezcla tambin
incrementa los riesgos e impactos. Este efecto es
disminuido por las normas, mecanismos y estructuras
de aislamiento y armonizacin, las cuales median la
compatibilidad entre las funciones mezcladas. Por
su parte, el aislamiento reduce la accesibilidad en

grado y forma diverso, lo cual depende de la escala
del aislamiento y se relaciona con el diseo y manejo
aplicados en cada caso y para cada uso.
El aumento en los costos y tiempos de movilidad
(como medida inversa de la accesibilidad de bienes
y servicios asociados a espacios especficos) es un
factor de marginalidad. Los impactos y riesgos
tambin incrementan la marginalidad. A su vez, los
procesos informales propios de los sectores marginados aumentan los riesgos e impactos. Esta es la mecnica del ciclo de degradacin ambiental y social.
La ecoeficiencia del medio fsico disminuye con al
aumentar costos y tiempos de movilidad, con el
incremento de los costos de mantenimiento y con la
generacin de marginalidad.
La dispersin de las funciones y estructuras determina
su distribucin homognea en el territorio, lo cual
disminuye la diversidad del conjunto pero favorece
la mezcla local. Esta mezcla homognea en cualquier
parte del territorio favorece la inclusin y otras formas
de equidad. Sin embargo, se precisa la jerarquizacin
(agregacin y concentracin) por escalas y coberturas, que favorece la economa de recursos y aumenta
la eficiencia del conjunto.
La expansin urbana disminuye la accesibilidad
general; efecto que est mediado por la densidad.
El efecto de la expansin sobre la diversidad es
complejo y depende de la escala a la cual se
considere y de factores tales como:
- La dimensin de la expansin.
- La diversidad del mosaico urbano que se expande.
- La diversidad del espacio sobre el cual se expande.
- La diversidad de combinaciones de las dos
anteriores.
152
Figura 3. Procesos y atributos del medio fsico
FUENTE: PGA. DC. DAMA 2000-2010
1.3.
Retroalimentacin positiva entre marginalidad

ambiental y socioeconmica
En el modelo de la figura 4, se esquematiza la relacin

existente entre:
- Marginalidad administrativa: al sacar unas reas de
los planes y el desarrollo formal del municipio,
contradictoriamente, por su valor estratgico para el
desarrollo sostenible.
- Marginalidad ambiental: por la acumulacin de
impactos en estas reas y el desarrollo informal de
formas de ocupacin y transformacin degradativas.
- Marginalidad socioeconmica: el suelo depreciado por
los factores anteriores es ocupado ilegalmente por la
poblacin de menos recursos, y por invasores profesionales y otros usos de alto riesgo o impacto que se refugian all, donde es menor el control social y estatal.
En el modelo se destacan los siguientes hechos:
En el circuito externo (lneas negras), unos espacios
naturales dentro del tejido urbano sostienen los
procesos ecolgicos esenciales (biodiversidad,
regulacin hidrolgica, hidrulica, climtica,
geomorfolgica). Estos procesos implican servicios
ambientales que la sociedad capta a travs de un
uso pblico, en beneficio de los espacios construidos.
En retribucin, los espacios construidos costean la
proteccin y mantenimiento de los espacios
naturales, como parte de la estructura urbana.
Sin embargo (lneas rojas), los espacios construidos
generan una serie de impactos ambientales sobre los

naturales, generando deterioro de los ecosistemas
estratgicos y los procesos esenciales. El deterioro
genera depreciacin del suelo y favorece la
ocupacin informal, la cual, a su vez, multiplica los
impactos. Con sto se crea una retroalimentacin
positiva entre la descomposicin ambiental y
socioeconmica de estas reas.
La ocupacin informal de reas en las que se
concentran los procesos ecolgicos, implica riesgos
naturales para la poblacin all asentada. De este
modo se consolida un grave conflicto espacial y un
proceso natural, en principio til a la sociedad, se
convierte en un problema de mitigacin.
El enfoque convencional de proteccin, que
bsicamente se ha limitado a aislar estas reas fsica
y socialmente a travs de la normativa, acenta la
marginalidad y sus efectos. Si bien contribuye a evitar
cierto tipo de impactos, el aislamiento aumenta la
depreciacin y favorece la ocupacin informal que
encuentra por ello una tierra de nadie.
La conservacin de los ecosistemas estratgicos a
travs de la intervencin activa en su restauracin
ecolgica y su integracin urbanstica al espacio
pblico urbano (aislamiento funcional). Esto favorece
un uso adecuado que copa y controla el espacio
previniendo la ocupacin informal o el deterioro por
usos indebidos. Al mismo tiempo, la integracin al
espacio pblico genera la valorizacin del suelo
aledao, rompiendo el ciclo de marginalidad.
Figura 4. Retroalimentacin entre marginalidad ambiental y socio econmica
FUENTE: DAMA. PGA.
1.4. Lo ambiental y lo econmico

La lgica econmica de las ciudades est dada por las
ventajas de concentracin. Las ciudades surgieron y se
desarrollaron como estructuras que reducen distancias,
facilitan el encuentro y el intercambio econmico.
El ambiente desempea tres funciones principales en la
actividad econmica del hombre:
Abastecimiento de recursos: agua, energa y materiales que se consumen directamente o entran a las
cadenas de transformacin en la produccin de
bienes de uso y consumo.
Asimilacin de los desechos generados por el aprovechamiento, transformacin y consumo de los recursos. Esto es un servicio ambiental.
Generacin de otros servicios ambientales, la mayora
de ellos relacionados con la homeostasis, es decir, la
autorregulacin fsico-qumica y biolgica del
ambiente o con la satisfaccin de necesidades superiores: recreativas, cognitivas, estticas, espirituales,
etc.
En el modelo que sigue (Figura 5.), se destacan los
siguientes rasgos:
El sistema econmico apunta a la satisfaccin de las
necesidades humanas y la generacin de riqueza.
Los hbitos de consumo se forman a partir de dichas
necesidades y su interaccin con factores de
accesibilidad fsica, accesibilidad social, nivel de
ingresos y con el modelo cultural de cada grupo de
poblacin dentro de la ciudad.
La demanda real es generada por los hbitos de
consumo as formados, la oferta real, la informacin
sobre la misma y las normas que regulan el acceso a
bienes y servicios.
La demanda, en relacin con cada necesidad, puede
expresarse y satisfacerse en forma individual o
colectiva.
El modelo permite identificar como ecosistemas

estratgicos aquellos en la regin o dentro del territorio
municipal, que son fuentes principales de recursos
naturales o servicios ambientales o receptores de residuos o acumulaciones de deterioro (bolsas de entropa).
La posicin de estos ecosistemas en los extremos del
modelo (races funcionales) demuestra la dependencia
total del sistema econmico con respecto a ellos.
La acumulacin de residuos e impactos en determinadas reas tiende a especializar tales reas en dicha
funcin, convirtindolas en depsitos de la mayor
parte de la entropa que el sistema econmico es
incapaz de dejar de producir en un momento dado
(para una determinada forma de organizacin y
tecnologa). Este es el fundamento sistmico de la
creacin de reas marginales en el mbito nacional
y municipal.
La generacin de desechos est inversamente
relacionada con la eficiencia del aprovechamiento,
transformacin y consumo de los recursos naturales
y bienes finales.
El agotamiento de los recursos naturales en las fuentes
est directamente relacionado con su conversin
econmica en residuos.
Las formas de produccin estn determinadas por la
disponibilidad de recursos naturales (procedentes de
un entorno regional), capital, tecnologa y la forma
de organizacin.
El capital y la organizacin determinan el acceso de
la empresa al recurso humano especializado (humanware).
La organizacin incluye la de cada empresa y la que
puede darse al interior de gremios o entre empresas
diversas en encadenamientos productivos.
Las polticas y normas internacionales ejercen una
importante presin, a travs del mercado globalizado,
sobre el Estado y las empresas locales, induciendo
la adopcin y mejora de polticas, normas y
mecanismos de regulacin.
154
Figura 5. Lo ambiental y lo econmico. Produccin - Regulacin - Consumo

REGULACIN
PRODUCCIN
CONSUMO
Informacin (o causa -efecto)
Bienes-Servicios
Capital
Detrimento
Residuos
ENTORNO
REGIONAL
Tecnologa
Capacidad
humana
Extraccin
Insumos
Agua
Energa
Materiales
Formas de
Produccin
Organizacin
Publicidad
Mercadeo
Modelo
Accesibilidad
Fsica
Econmica
Social
PRECIO
Demanda
Oferta
Hbitos de
Consumo
Formal/informal
Individual/colectiva
Residuos
Impactos
Residuos
Impactos
Capital
Aspiraciones
Polticas
empresariales
Regulacin
Polticas
internacionales
ESTADO
Necesidades
Agua
Alimento
Vestido
Energa
Vivienda
Salud
Seguridad
Saneamie
Transporte
Empleo
Educacin
Suntuaria
Recreacin
Espiritualidad
PRECIO
Servicios
Financieros
Patrn
Social
Sobrecosto
FUENTE: DAMA. PGA
La necesidad de una estructura jerarquizada y descentralizada de reguladores grandes y pequeos, se refleja

en el modelo en la doble regulacin EstadoEmpresa.
Las acciones del Estado incluyen normas, instituciones,
mecanismos, servicios e infraestructura, todo lo cual
conforma el cuadro de seales (cuadro de incentivos)
que leen e interpretan productores y consumidores,
orientando sus actividades en consecuencia.
Todo cambio del sistema requiere asumir liderazgo y
riesgos que pueden compartirse en distinta medida,
bajo diversas frmulas entre el sector pblico y privado.
Las formas de produccin y distribucin que escapan
a la regulacin, atienden un mercado informal que
compite con el formal y con el Estado, por la atencin
a la demanda y la satisfaccin de las necesidades de
la poblacin. La informalidad es promovida por la
baja oferta de empleo formal, la deficiencia de las
funciones pblicas de vivienda y servicios, la
inoperancia de los mecanismos reguladores del Estado
(normas, trmites y control) para la creacin y operacin de empresa y un bajo encadenamiento
productivo. El crecimiento del mercado informal
aumenta los riesgos e impactos ambientales y sociales.
El sector formal, el informal y el Estado, enfocados

como competidores en la venta de bienes y servicios, se reparten el mercado en segmentos, con lo
cual tienden a especializarse.
La deficiencia de la prestacin de servicios e
infraestructura por parte del Estado, ms la presin
del mercado en pro de atomizar el consumo
individual, son factores de individualizacin y
segregacin socioeconmicas.
El mercado informal y la individualizacin del
consumo amplifican los impactos ambientales, que
finalmente se transfieren a la sociedad en su conjunto
(externalidades negativas) y se traducen en dficit
cualitativo y cuantitativo en distintas necesidades.
Los cambios tecnolgicos y organizativos requeridos
para aumentar la ecoeficiencia de las formas de
produccin, inciden en la generacin de empleo
dependiendo de los modelos aplicados.
El sistema genera externalidades, lo cual equivale a
exportar impactos o expulsar entropa hacia reas
del municipio y de la regin, donde su acumulacin
aumenta los costos de gestin y elimina oportunidades de desarrollo a escala regional.
1.5. Lo ambiental y lo sociocultural

El papel predominante de los flujos de informacin en
el control del funcionamiento y desarrollo de los sistemas
abiertos, obliga a asumir el manejo de dichos flujos como
estrategia central de la gestin ambiental. El modelo de
la Figura 6, representa los flujos de informacin
relacionada con el manejo del ambiente, entre cinco
grupos principales de actores sociales y al interior de
cada uno de ellos.
Las entradas y salidas de informacin de cada actor son
la base de la organizacin general del sistema. La evolucin de esta organizacin conjunta mejora el desempeo
de cada uno de los integrantes.
El modelo muestra los flujos de informacin relacionada
con la representacin que cada actor se hace del ambiente, de su relacin con ste y de la relacin de los dems
y con l mismo, as:
El ambiente, abstrado como entorno relevante
(seleccin de variables) propio de cada actor segn
su rol socioeconmico.
La actividad propia en relacin con el ambiente fsico,
representada segn el sistema de conceptos y valores
del mismo actor.
La actividad de los dems actores (ambiente socioeconmico), representada y evaluada segn concep-
tos y valores propios de cada actor en su papel de

observador.
Los flujos de informacin se han diferenciado, segn el
flujo sea conducido por el receptor (R se informa de E) o
por el emisor (E informa a R).
El anlisis de este modelo general revela los siguientes
atributos que sirven de premisas para la gestin social y
cultural del ambiente:
Los flujos de informacin se recargan entre los
productores, medios masivos y base social. Entre
tanto, los flujos escasean del lado del gestor pblico
y las entidades investigativas.
El Gestor Pblico presenta alta diversidad de entradas
de informacin, siendo las de mayor intensidad las suministradas por los medios masivos y por la base social.
La respuesta en informacin emitida (normas, planes,
acciones) es baja, lo cual limita la eficacia de su papel
de regulador social.
Las entidades investigadoras son las ms dbilmente
comunicadas. Siendo ellas las responsables sociales
por el conocimiento del ambiente y sus transformaciones y la generacin de alternativas tecnolgicas
para su manejo.
El sector privado (productores) y los medios masivos
son los ms activos en informar a, e informarse de
otros.
Figura 6. Medio sociocultural. Flujos de informacin en la gestin ambiental
FUENTE: DAMA. PGA
156
El gestor pblico y los medios masivos comparten

una visin general o de conjunto sobre el ambiente.
Entre todos los actores, la base social es la que mayor
informacin recibe del ambiente, pues lo experimenta en su cotidianidad.
Los mayores flujos de informacin se dan desde y
hacia la base social. Sin embargo, su escasa organizacin limita su capacidad de elaborarla (formacin
de la opinin pblica) y generar respuestas unificadas
y eficaces.
Cada actor tiene un flujo interno de informacin (entre
las entidades y personas que lo integran). Slo entre los
medios masivos este flujo interno es alto. Al interior del
gremio investigador se da un flujo medio, as como entre
los productores, lo que refleja las debilidades de la
organizacin gremial. El flujo interno es bajo entre
entidades pblicas y entre ciudadanos y organizaciones
sociales de base.
lizado a los interlocutores de cada programa dentro

del SIGAM.
Sistematizacin de procesos de rutina dentro del
SIGAM.
La sistematizacin es uno de los aspectos claves para el
xito de la GAM. Se orienta a descongestionar la labor
administrativa, aumentar la transparencia y uniformidad
de los trmites y, principalmente, a descargar a la entidad
de la sobrecarga de tramitacin, concentrando el recurso
humano en la construccin y desarrollo de los escenarios
de gestin, a travs de las estrategias y programas de los
Planes de Gestin Ambiental. El fortalecimiento interno
se dirigir principalmente a:
Capacitacin y actualizacin de funcionarios.
Diseo sistemas de informacin ambiental.
Acompaamiento a la implementacin de enfoques
y mtodos innovadores de gestin ambiental.
Sistematizacin de procesos rutinarios y trmites
reglamentados.
2. Formulacin del modelo institucional

El modelo y la gua harn nfasis en el modelo institucional, como instrumento orientador de la GAM. Se
espera fortalecer las entidades territoriales municipales
para que acten con mayor autonoma y en coordinacin
con las CAR Se persigue el mejoramiento continuo de
los procesos de gestin municipal y la puesta en marcha
de instrumentos gerenciales para la toma de decisiones.
Los propsitos centrales de este modelo son:
Coordinar servicios de capacitacin y apoyo tcnico
especializado a los distintos programas.
Asumir y desarrollar nuevos procesos dentro de la
gestin ambiental y transferirlos como capacidad
instalada a travs del SIGAM.
Fortalecer el cumplimiento de las normas y polticas
ambientales por los particulares (enforcement).
Integrar la gestin ambiental municipal al contexto
nacional y global.
2.2. Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de

gestin
Esta lnea de accin cubre una necesidad fundamental
dentro del sistema de gestin ambiental Municipal: la
de organizar y dar una respuesta rpida y efectiva a temas emergentes de la gestin ambiental, desarrollando
la capacidad tcnica, creando y depurando procesos y
transfiriendo la funcin creada a la dependencia competente dentro del SIGAM.
Esta lnea de accin estar enfocada a aquellos aspectos
de la gestin ambiental que no se han previsto en la
organizacin del SIGAM, para los cuales no es factible
generar una respuesta adecuada con la capacidad instalada y que se proyectan como funciones permanentes
de la gestin ambiental.
2.3. Desarrollo normativo y de instrumentos econmicos
El modelo Institucional abarcar cuatro lneas de accin:

Fortalecimiento interno.
Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de
gestin.
Desarrollo normativo y de instrumentos econmicos.
Cooperacin tcnica internacional.
2.1.
Fortalecimiento interno
Esta lnea agrupa las actividades convencionales del fortalecimiento institucional y estar dirigida a:
Mejoramiento permanente de la gestin interna de
las CAR y las Autoridades Ambientales de grandes
centros urbanos.
Aumento de la capacidad del las CAR como coordinadores del SIGAM e interlocutor de los actores
claves de los distintos escenarios de gestin regional.
Extensin de servicios de apoyo tcnico especia-
A travs de los distintos escenarios de gestin, esta lnea

de accin coordina el desarrollo de herramientas dirigidas a moldear las normas que rigen la sociedad, en
aquellas funciones con mayor incidencia sobre el
manejo ambiental. Lo anterior con el propsito de:
Organizar las normas y funciones pblicas relacionadas con la gestin ambiental, conformando un
cuadro coherente de seales y vas que orienten las
decisiones de los particulares en sentido convergente
con la poltica ambiental municipal.
Modificar efectivamente las reglas de interaccin
social y econmica en puntos claves que favorezcan
la insercin, competitividad y difusin de conductas
ambientales deseables.
Incrementar la gobernabilidad, legitimidad y
formalidad en todos los procesos claves de la gestin
ambiental municipal.
Resolver los vacos normativos concertando el uso

con la institucionalidad y la tendencia con los
requisitos de desarrollo armnico y sostenible.
B. ECOSISTEMAS COMO FACTORES ESTRATGICOS

DE BIENESTAR SOCIAL Y DESARROLLO ECONMICO MUNICIPAL
Bosques, pramos, sabanas, ros, lagunas, manglares y
arrecifes de coral son algunos de los ecosistemas
naturales colombianos que contribuyen a crear
condiciones bsicas para la vida de la sociedad. El agua,
el aire, los suelos, la pesca, las maderas y en general los
recursos y bienes naturales que producen satisfacen
necesidades fundamentales de las personas y de las
comunidades. Su transformacin productiva por accin
humana ha convertido una parte de ellos en ecosistemas
agrcolas y pecuarios, campos de cultivo, potreros,
plantaciones forestales, donde se producen los alimentos
y materias primas necesarios para el bienestar y las
actividades econmicas. Otros ms han sido convertidos
en embalses para la provisin de agua y energa o en
ciudades y pueblos para la residencia en la tierra. En
uno y otro caso, en su estado natural o transformados,
los ecosistemas terrestres y acuticos son parte
imprescindible de la vida de los municipios del pas y
constituyentes de su infraestructura productiva y de
servicios, tanto como pueden serlo los edificios, las vas,
las empresas y dems obras pblicas y privadas. Cual
sera el destino de un municipio sin agua o sin suelos
productivos, sin aire respirable, sin espacios recreativos?
La vida humana depende de un delicado equilibrio entre
los bienes que se obtienen de la naturaleza y los que
son producidos a partir de su transformacin y
aprovechamiento. Este equilibrio est permanentemente
amenazado por la degradacin de los ecosistemas a
consecuencia de su uso inadecuado. Un desarrollo
deseable es aquel que garantice la satisfaccin de las
necesidades econmicas al tiempo que mantiene las
condiciones para el bienestar y la libertad, y una base
natural de ecosistemas en equilibrio es parte fundamental
de este desarrollo, en especial si se quiere garantizar su
sostenibilidad en el tiempo. Si se quiere que el bienestar
de hoy no se haga a costa de el de maana.
Un ensayo de clasificacin de las funciones que cumplen
los ecosistemas para la sociedad permite identificar las
siguientes:
1. Satisfaccin de necesidades bsicas: provisin de agua,
aire, suelos para la produccin de alimentos, energa.
2. Produccin econmica: provisin de agua, energa,
materias primas.
3. Prevencin de riesgos: mitigacin de deslizamientos,
inundaciones, terremotos, huracanes.
4. Mantenimiento de equilibrios ecolgicos bsicos:
regulacin clima e hidrologa, conservacin de
biodiversidad.
5. Absorcin y procesamiento de desechos de la

actividad humana, a travs de su funcin como
sumidero o vertedero de los mismos: atmsfera
planetaria, ros que reciben aguas negras, botaderos
de basura.
6. Provisin de recursos naturales: principalmente
pesca, maderas finas, extractos medicinales.
7. Relaciones sociales, polticas, culturales, histricas:
alrededor de cuencas locales o internacionales,
territorios tradicionales, patrimonios (biodiversidad).
La gestin ambiental municipal pretende lograr el
equilibrio ecosistmico necesario para que estas funciones se mantengan, lo cual puede hacerse a travs de la
combinacin de tres acciones lgicas bsicas:
El uso y manejo adecuado de los bienes y servicios
que prestan los ecosistemas, bien sea en su estado
natural o transformado.
La conservacin y mantenimiento de dichos ecosistemas y en consecuencia de las funciones que cumplen.
La restauracin de los bienes y servicios perdidos a
consecuencia del deterioro de los ecosistemas, lo que
implica la restauracin misma de estos en las reas
donde estn degradados.
Estas acciones pueden a su vez, en alto grado, resumirse
en acciones de uso adecuado, conservacin y restauracin de la vegetacin, en especial la natural. As,
proteger los bosques, pramos y sabanas, y hacer un
manejo apropiado de cultivos y potreros, se traduce en
conservacin de cuencas, agua, clima, biodiversidad y
atractivos paisajsticos, al tiempo que sirve para la
prevencin de riesgos climticos e hidrolgicos, modera
la prdida de suelos y la sedimentacin de cauces y
cinagas y aumenta la capacidad asimiladora de
desechos del sistema natural y la oferta de recursos
naturales.
Hacia el logro de estas acciones bsicas puede orientarse
gran parte del esfuerzo educativo y las inversiones
ambientales municipales, con la seguridad de que
servirn de metas claras de una gestin eficiente y se
traducirn en beneficios netos para la comunidad y el
municipio. Una accin prioritaria en este sentido es la
identificacin de los sitios y ecosistemas que constituyen
un patrimonio local sentido por la comunidad (cerros
tutelares, monumentos naturales, cuencas de
acueductos, bosques municipales, sitios recreacionales
comunitarios), para ponerlos como ejemplo de
ecosistemas que prestan funciones estratgicas para las
comunidades e inducir en estas el deseo de ponerlas
bajo su proteccin, algo as como Ecosistemas
Estratgicos Patrimoniales Comunitarios. Estos
ecosistemas pueden servir de modelos alrededor de los
cuales convocar la participacin comunitaria en
colaboracin entre las autoridades locales y la
comunidad, en defensa de las condiciones bsicas para
el bienestar y desarrollo municipales.
158
Anexo 3
INSTRUMENTOS ECONMICOS1
Los instrumentos econmicos son simples formas con
las que los gobiernos nacionales y las autoridades locales
pueden influir en el comportamiento de las personas al
hacer que las opciones resulten ms o menos costosas
en el mercado (esta es la razn que justifica que el
trminos utilizado ocasionalmente sea instrumentos de
mercado). Por ejemplo, tasas, impuestos, derechos,
cargos, subsidios y permisos negociables pueden estar
en conflicto con el desarrollo sostenible o tornarlo ms
atractivo mediante incentivos que apoyen acciones y
comportamientos que fortalezcan el desarrollo sostenible.
Los instrumentos econmicos utilizan las fuerzas del
mercado para fomentar actitudes deseadas. An cuando muchos instrumentos econmicos estn atados a
acciones regulatorias, su principal caracterstica es la
promocin de incentivos financieros para los ciudadanos y el sector productivo, para enrolarlos en un comportamiento deseable, ms que (o complementado con)
imponer ese comportamiento mediante regulaciones.2
As como otras herramientas e instrumentos, los instrumentos econmicos tienen ventajas y desventajas. Algunas de stas se sealan en la Figura 1.
Algunos ejemplos de instrumentos econmicos incluyen:
Tasas por contaminacin: niveles de contaminacin,
pero no establecen el nivel resultante de calidad
ambiental.
Multas por descarga: impuestos recaudados por una
organizacin gubernamental basados en la cantidad
y/o calidad de contaminantes descargados en el
ambiente por una unidad industrial: establecen el
gasto en el que se incurre para controlar su aumento.
Impuesto de uso y de infraestructura: pago directo
para el costo del tratamiento pblico o colectivo de
la contaminacin.
Sistema de depsito: recargo realizado en la compra de productos contaminantes, el cual es reembolsado cuando los usuarios del producto lo devuelven a un centro autorizado para reciclaje o para una
eliminacin segura.
Cargos administrativos: tarifas pagadas a las autoridades por servicios tales como registro de qumicos
o implementacin y fiscalizacin de las regulaciones ambientales.
1
Figura 1. Ventajas y desventajas de los

instrumentos econmicos
Ventajas
Desventajas
Permite que las fuerzas del

mercado guen las actitudes
y ahorra los costos de
actividades de ficalizacin .
Debido a que los agentes

contaminantes pueden escoger sus propias soluciones,
los efectos de los instrumentos econmicos en la sostenibilidad no son tan predecibles como los instrumentos
de control tradicionales.
Algunos instrumentos podran requerir instituciones y
equipamiento sofisticados
para su implementacin y
fiscalizacin
Algunos contaminadores
pueden optar por contaminar
(y pagar) si la multa est por
debajo de los costos de
prevencin y remediacin.
Asume que el mercado es
racional y eficiente como
para que simples cambios en
la estructura de costos sean
suficientes para reorientar,
constructivamente, las
complejas prcticas sociales
y econmicas.
Provee al gobierno un recurso de renta pblica para

solventar programas de
control de la contaminacin.
Provee flexibilidad para la
seleccin de tecnologas de
control de la contaminacin.
Elimina la necesidad de
grandes cantidades de
informacin detallada para
determinar un apropiado y
factible nivel de control para
cada planta o producto.
Adquisiciones ecolgicas: utilizar de manera selectiva las adquisiciones municipales como un medio
para promover la oferta de productos y prcticas
sostenibles. Los gobiernos locales gastan importantes cantidades de dinero en la adquisicin de bienes
y servicios (alimentos, vehculos, energa, mobiliario, productos de limpieza, servicios financieros, legales y de consultora, etc.). Los municipios estn en
posicin de influir (y persuadir) a sus proveedores y
de presentarse a s mismos como modelos de rol frente a la sociedad civil y otras instituciones (desde esta
perspectiva, las adquisiciones ecolgicas pueden ser
consideradas como un instrumento de comunicacin).
Diferenciacin de impuestos: utilizada para promover el consumo de productos ecolgicos, p.e, gasolina sin plomo.
Tomado de www.minambiente.gov.co. En: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y
Capacitacin para la Agenda 21 Local de Colombia. Capacitacin para Desarrollo Sostenible Local. ministerio del Medio Ambiente
de colombia (Oficina Asesora de Educacin, Participacin Ciudadana y Poblacin), en cooperacin con: Deutsche Gesellschaft
frTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Federacin Colombiana de Municipios, Y The International Council for Local
Environmental Iniciatives ICLEIICLEI, 1996

Los instrumentos econmicos estn fundamentados en

los principios de el que contamina paga y el que utiliza paga en diferentes escalas:
El principio de el que contamina paga significa que quin
contamina debe pagar por la contaminacin que produce de acuerdo a un estndar fijado por el organismo
regulador. La cuanta vara segn el nivel de contaminacin que ocasionado pudiendo variar desde una multa
muy alta hasta incluso un premio por producir bajos
niveles de contaminacin.
El principio de el que utiliza paga significa que el usuario de un recurso paga la totalidad del costo social al
abastecerse de cierto recurso.
En teora, los instrumentos econmicos deberan
controlar la contaminacin de acuerdo a mecanismos
de mercado y, de esta forma, facilitar la normalizacin
159
y reducir la participacin del Estado. En la prctica los

instrumentos econmicos no han eliminado la necesidad
de regulaciones, fiscalizacin y otras formas de
intervencin del gobierno. Mientras que los instrumentos
econmicos permiten una respuesta flexible (por parte
de los usuarios), dejan abiertas preguntas fundamentales
tales como equidad, capacidad de pago y la capacidad
de modificar el comportameninto y las acciones.
Los instrumentos econmicos no funcionan cuando lo
que se persigue es que toda la sociedad civil se comporte
de una determinada manera. Los instrumentos econmicos slo funcionan si se aplican a quines tienen
suficiente poder y capacidad para implementar los cambios necesarios y solo fomentarn un cambio de actitudes
en la gente si el instrumento que los afecta promueve
alternativas viables. No hay manera de introducir tasas
o incentivos, por ejemplo, para la recoleccin de ms
material para reciclaje, si no existe una industria que
adquiera el material recogido.
160
Anexo 4
COOPERACIN TCNICA INTERNACIONAL1
Es la accin conjunta que se realiza entre los gobiernos de los pases, y entre stos y los organismos internacionales, para apoyar el desarrollo econmico y social
de la poblacin. La CTI en medio ambiente promueve
la asociacin de dos o ms partes interesadas en la conservacin, manejo y uso sostenible de los ecosistemas,
con objetivos comunes y logros que beneficien a los
entes involucrados. Las modalidades de CTI son:
Cooperacin Financiera: Se entiende por cooperacin financiera, la ayuda monetaria (reembolsable y
no reembolsable) obtenida a travs de una institucin, o pas, a favor de un rea u objetivo ambiental
especfico
Cooperacin Tcnica: Hace referencia a la concesin, o cesin de equipos, materiales e instrumentos
idneos para la realizacin de actividades, planes,
proyectos y programas que promuevan la proteccin
y el desarrollo sostenible de los recursos naturales
en trminos mutuamente acordados por las partes
Los tipos de cooperacin son2:

FUENTES OFICIALES
Las que representan a gobiernos u organismos internacionales de carcter estatal, y se distinguen como bilaterales o multilaterales, respectivamente.
Las fuentes bilaterales: corresponden a las relaciones
que se establecen entre los gobiernos de los pases, con
los cuales se tienen relaciones de cooperacin
internacional, y se adelantan a travs de las embajadas,
o de las agencias de cooperacin correspondientes.
Capacitacin: Se relaciona con el proceso de

aprendizaje y entrenamiento necesario para resolver
determinados problemas o enfrentar circunstancias
especficas. Incluye becas, pasantas, visitas de
personal experto, entre otras
Estas fuentes pueden adelantar una cooperacin vertical,

la ms tradicional, que se refiere a pases desarrollados
apoyando a los menos desarrollados o en vas de
desarrollo (Ej.: Alemania y Colombia). Es posible adems
la cooperacin horizontal, que se presenta entre pases
de similar nivel de desarrollo, y se denomina
Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo, CTPD,
(Ej.: Cuba y Colombia). Por su parte, la cooperacin de
gobiernos descentralizados corresponde a la unin de
esfuerzos y experiencias entre departamentos o estados
de los pases (Ej.: el departamento del Valle del Cauca y
una comunidad autnoma de Espaa).
Informacin: Se refiere al acceso a bases de datos,

sistemas de informacin satelital, metodologas de
recoleccin de informacin, metodologas de
validacin, acceso a inventarios y otros, de acuerdo
con trminos establecidos entre las partes.
Entre las fuentes oficiales bilaterales de cooperacin vertical,

con las cuales Colombia tiene suscritos convenios que
aportan a la gestin ambiental, estn las polticas de cooperacin suscritas con pases como la Repblica Federal de
Alemania3, Canad4, Espaa5, Estados Unidos de Amrica6,
Extractado de: Ministerio de Medio Ambiente. 2000. Colombia ambiental. CD-ROM y Documento de Cooperacin Tcnica
Internacional CTI.
Ibd. Tomado de: Visin ambiental Bogot 2015. Sntesis del Plan de Gestin ambiental del Distrito Capital. DAMA, Alcalda
Mayor de Bogot. Mayo de 2000.
Organismos de cooperacin: Ministerio Federal de Cooperacin y Desarrollo (BMZ), Sociedad Alemana para Cooperacin Tcnica
(GTZ), Instituto de Crdito para la Reconstruccin (KfW), Instituto Federal de Ciencias Geolgicas y Materias Primas (BGR).
Instituto Federal de Fsica y Metrologa (PTB). Temas: Asistencia en el control de la erosin, Fertilizacin del suelo, Planificacin
y gestin ambiental de residuos peligrosos, Reduccin de la contaminacin ambiental, Conservacin del agua, Medicin de
emisiones, Manejo ecolgico y pesquero, Planificacin y gestin ambiental de Proteccin de la biodiversidad colombiana,
Manejo de cuencas, Conservacin forestal, Manejo adecuado de parques y reservas, Capacitacin en turismo sostenible,
Fortalecimiento institucional, Problemtica de calidad ambiental.
Organismos: Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, ACDI. Temas: Fortalecimiento de la capacidad institucional,
Planificacin de los sectores energtico y minero, Problemtica de la calidad ambiental, Manejo de cuencas hidrogrficas,
Educacin ambiental, Legislacin y polticas ambientales, Ordenamiento territorial, Manejo de residuos slidos, Biodiversidad,
Intercambio de experiencias, Medio ambiente urbano
Organismos: Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, ICI. Temas: Manejo
de parques nacionales naturales, Prevencin y mitigacin de incendios forestales, Manejo silvicultural de bosques, Conservacin
de bosques tropicales, Desarrollo en acuicultura marina, Manejo de reas naturales para el turismo sostenible, y Capacitacin en:
Ordenamiento territorial, Planificacin ambiental, Biodiversidad e Instrumentos de regulacin.
Organismos: Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional, USAID. Temas: Conservacin y aprovechamiento sostenible
de la biodiversidad, Medio ambiente urbano, Manejo de agroecosistemas, Areas silvestres, Proteccin de parques naturales,
Manejo integral de residuos, Capacitacin en produccin limpia, regulacin e instrumentos jurdicos.

Francia7, Italia8, Japn9, Pases Bajos10, Reino Unido11,

Suecia12, Suiza13.
La cooperacin bilateral horizontal generalmente se
desarrolla mediante el principio de costos compartidos y
en ocasiones pueden obtener recursos de otros organismos
multilaterales como el PNUD, el BID, la OEA y la FAO.
Tradicionalmente, las lneas de cooperacin bajo esta
modalidad son proyectos de desarrollo, estudios e investigacin, intercambio de expertos, pasantas y capacitacin, orientadas a fortalecer la capacidad de los pases,
identificar sus principales problemas, formular posibles
soluciones y optimizar la eficacia de sus recursos. Entre
los pases que tienen este tipo de cooperacin con Colombia se encuentran: Brasil14, Chile15, Costa Rica16, Repblica
Popular China17, Cuba18, Mxico19, Panam20, Venezuela21.
Las fuentes multilaterales:
1. Los organismos internacionales en los cuales
participan varios pases con intereses determinados
7
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
161
de carcter poltico, econmico, regional o sectorial.

Otorgan o ejecutan cooperacin con sus propios
recursos o con fondos entregados por los pases
miembros para programas concretos. Tambin se
puede dar cooperacin vertical (Ej.: Unin Europea,
UE - Colombia); horizontal (Ej.: Pacto Andino Colombia); regional (Ej.: Grupo de los Tres, G3) y a
travs de convenciones y tratados internacionales (Ej.:
RAMSAR). Se distinguen varias modalidades:
Fuentes oficiales multilaterales de cooperacin

vertical: se trata de agencias y organismos
internacionales, que trabajan para desarrollar
nuevos mecanismos que permitan preservar el
medio ambiente y el desarrollo sostenible a nivel
mundial. Se destacan: Fondo para el Medio
Ambiente Mundial, Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, PNUD, Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente,
PNUMA; Organizacin de las Naciones Unidas
Organismos: Agencia Francesa de Desarrollo, AFD; Centro de Cooperacin Internacional en Investigacin Agronmica para el
Desarrollo, CIRAD; Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin, ORSTOM; Fondo Francs
para el Medio Ambiente Mundial, Caja Francesa de Desarrollo. Temas: Fortalecimiento institucional en implementacin de
cuentas ambientales, Capacitacin en temas relacionados con la biodiversidad, Desarrollo tecnolgico e industrial, Gestin
urbana, Agricultura.
Organismos: Agencia para la Tecnologa, Energa y Medio Ambiente, ENEA; Departamento de Cooperacin para el Desarrollo del
Ministerio de Asuntos Exteriores, DGCS. Temas: Manejo integral de humedales, Manejo de Aguas, Conservacin de bosques
tropicales, Recuperacin de ecosistemas costeros, Procesos productivos endgenos.
Organismos: Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA). Temas: Manejo integral de cuencas, Calidad de vida urbana,
Montaje de redes de monitoreo de aire y ruido, Control de la contaminacin atmosfrica, Problemtica de calidad ambiental,
Capacitacin en calidad de vida urbana y regulacin en instrumentos econmicos y financieros.
Organismos: Embajada Real de los Pases Bajos (Holanda) en Colombia; Ministerio de Cooperacin para el Desarrollo de Pases
Bajos. Temas: Biodiversidad, Manejo y conservacin de bosques tropicales, Fortalecimiento institucional, Desarrollo de la
participacin comunitaria, Capacitacin en sistemas de informacin, Conservacin de parques nacionales.
Organismos: Departamento para el Desarrollo Internacional, DFID; Embajada del Reino Unido en Colombia. Temas: Manejo
integral de la biodiversidad marina, Control de la contaminacin en aguas subterrneas, Jardines botnicos.
Organismos: Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, ASDI; Agencia Sueca de Cooperacin Cientfica
con Pases en Desarrollo; Agencia para la Cooperacin Tcnica y Econmica Internacional. Temas: Capacitacin en calidad de
vida urbana, Agua, Conservacin de bosques, Ordenamiento territorial, Produccin limpia.
Organismos: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin, SDC. Temas: Mecanismo de Desarrollo Limpio, MDL; Conservacin
de la biodiversidad en el Choc Biogeogrfico, Produccin ms limpia.
Organismos: Agencia Brasilea de Cooperacin, ABC; Fondo Brasileo de Cooperacin, Programa Conjunto de Cooperacin
Tcnica Brasil BID. Temas: Capacitacin en: Calidad de vida urbana, Biodiversidad, Educacin ambiental.
Organismos: Agencia de Cooperacin Internacional, AGCI. Temas: Asesora en prevencin y mitigacin de incendios forestales,
Capacitacin en calidad de vida urbana, sistemas de informacin y regulacin de instrumentos jurdicos.
Organismos: Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultura de Costa Rica. Temas: Desarrollo ecolgico, Planificacin estratgica,
Inversin extranjera, Hidrocarburos, Manejo de reas naturales para el turismo sostenible.
Organismos: Embajada de la Repblica Popular China en Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, Ministerio
del Medio Ambiente de la Repblica Popular China. Temas: Asistencia tcnica y transferencia de tecnologa.
Organismos: Ministerio de Economa y Finanzas. Temas: Fortalecimiento institucional, Asesora en produccin limpia, educacin
ambiental, relaciones internacionales e instrumentos de poltica ambiental, Capacitacin en usos comunitarios de los suelos de
sistemas agrcolas, pecuarios y silviculturales, con nfasis en el uso de las zonas amortiguadoras de los parques nacionales
naturales, Conservacin de las zonas costeras y martimas del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Cooperacin
cientfica en temas de anlisis del agua y optimizacin de servicios de laboratorio ambiental. Asistencia tcnica para la
implementacin de modelos agropecuarios sostenibles en San Andrs, Providencia y Santa Catalina.
Organismos: Instituto Mexicano de Cooperacin. Temas: Capacitacin en: Desarrollo sostenible en zonas de montaa, Manejo
de cuencas hidrogrficas, Biodiversidad.
Organismos: Ministerio de Planificacin y Cooperacin Exterior. Temas: Capacitacin en sostenibilidad de los procesos productivos
endgenos, Fortalecimiento institucional.
Organismos: Ministerio de Planificacin y Desarrollo Social. Temas: Manejo de cuencas hidrogrficas compartidas, Derecho
ambiental, Promocin del manejo coordinado de reas fronterizas de reserva.
162
para la Agricultura y la Alimentacin, FAO;

Organizacin Internacional de Maderas Tropicales, OIMT; Programa Mundial de Alimentos, PMA;
Unin Europea, UE; Programa de las Naciones
Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura,
UNESCO; Programa de las Naciones Unidas para
la Infancia, UNICEF.
horizontal: Organizacin de Estados Americanos,
OEA
regional: Tratado de Cooperacin Amaznica y
el Convenio Andrs Bello, CAB
Fuentes oficiales multilaterales de cooperacin a
travs de tratados y convenios internacionales:
organismos multilaterales que dirigen su ayuda a
temas relacionados con el cumplimiento de sus
objetivos. Entre ellos se encuentra: Convencin
Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hbitat de Aves
Acuticas, RAMSAR, Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y el Protocolo de Kyoto.
2. Los agentes financieros son las entidades crediticias
de carcter mundial o regional que tienen lneas
especficas para apoyar acciones de CTI. (Ej.: Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF;
Banco Interamericano de Desarrollo, BID, etc.). las
fuentes oficiales multilaterales de agentes financieros
son entidades financieras que realizan donaciones,

provenientes de sus propios recursos o de sus pases
miembros, para adelantar acciones de cooperacin
relacionadas con las prioridades de su poltica: Banco
Interamericano de Desarrollo, BID; Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF, y la Corporacin Andina de Fomento, CAF.
FUENTES NO OFICIALES
Corresponden a organizaciones internacionales de
carcter privado, sin nimo de lucro, conocidas como
Organizaciones No Gubernamentales, ONGs, o las
organizaciones internacionales de asistencia no oficial,
como por ejemplo las fundaciones. Por lo general
ofrecen su cooperacin a organizaciones similares en
pases en va de desarrollo. (Ej.: World Wild Foundation,
WWF, a Asociacin Red Nacional de Reservas Naturales
de la Sociedad Civil). Gran parte de los dineros
obtenidos por las ONG provienen del sector oficial.
El apoyo de la comunidad internacional comprende,
no solamente el aporte de la fuente cooperante, sino el
aporte del pas beneficiario del proyecto. En esta medida, el pas o la entidad receptora de recursos internacionales, debe contar con recursos de contrapartida,
que demuestran su compromiso con el proyecto, as
como su inters particular en el mismo. En casos muy
especficos se presenta la donacin, que puede ser en
dinero o en equipos, aunque la tendencia es comprometer a las partes con aportes significativos para cada
una de ellas.
163

Anexo 5
FORTALEZAS Y DEBILIDADES LOCALES EN LA GESTIN AMBIENTAL
1. BUCARAMANGA
INSTANCIA
Secretaria de
Gobierno
Secretaria de
Hacienda
Secretaria de
Educacin
Secretaria
Administrativa
Secretaria de
Infraestructura
Secretaria de
Desarrollo Social
Oficina asesora de
planeacin
EMAB
AMB Area
Metropolitana
Secretaria de Salud
y Medio Ambiente.
FORTALEZAS
DEBILIDADES
Tiene como fortaleza el control y sancin policivo. No existe capacitacin de los funcionarios en el tema
Existe un bajo porcentaje de sanciones en el
ambiental.
tema de contaminacin visual y sonora debido En el comit local de emergencias no existe hay
representacin e la secretaria de salud y ambiente.
a la efectividad de los procedimientos
establecidos.
Baja asignacin de recursos para el tema ambiental.
No existe interaccin institucional plena entre las dos
secretarias (salud y educacin), para la formulacin de
polticas de educacin y manejos de los recursos
ambientales.
No se asignas los recursos tcnicos y humanos suficientes
para el desarrollo de las funciones de la secretaria de
medio ambiente y sus diferentes grupos operativos.
No existe lineamientos ambientales para el diseo y
ejecucin de proyectos de infraestructura
implementados.
Hay debilidad en el manejo de las zonas verdes y parques
del sector urbano ya que no se aplica una poltica integral
de conservacin y mantenimiento estipulada en POT.
Existe una fortaleza que exista la UMATA bajo la En los temas ambientales urbanos no existe una
articulacin ni coordinacin de los diferentes proyectos
secretaria de desarrollo, sin embargo en el
o educacin ambiental.
momento de ejecucin no cuenta con los
recursos eficientes y no es coordinado con la
secretaria de salud y medio ambiente.
No existe una coordinacin plena de los proyectos
Existe un POT
interinstitucionales.
Existe un POT pero falta recurso humano y tcnico para
su implementacin.
No existe accesibilidad para la informacin existente del POT.
No se ha divulgado internamente las polticas y proyectos
en materia ambiental definidas en el POT.
Falta capacitacin en el tema de ordenamiento territorial
hacia los funcionarios de la secretaria del medio ambiente
con el fin de poder implementarlo.
Desarrollan proyectos de educacin ambiental La secretaria de medio ambiente no realiza el seguimiento
en el manejo de residuos slidos en coordinacin
al plan de manejo ambiental del relleno sanitario.
con la secretaria de medio ambiente y salud.
Existe un POT metropolitano que fija unas Existe un POT metropolitano que fija unas polticas
polticas ambientales en diferentes recursos y
ambientales en diferentes recursos y aspectos, los cuales
aspectos.
no se han implementado en su totalidad.
No existe un coordinador para articular los procesos
ambientales de los municipios del Area.
Existe un gran volumen de funciones dedicadas al tema
de salud.
Se ejercen pocas acciones a nivel rural.
No existe el recurso humano para atender y articular los
diferentes planes, programas y proyectos del POT y plan
de desarrollo.
Falta de recurso econmicos y tcnicos para el desarrollo
de las funciones.
164
2. PEREIRA
INSTANCIA
FORTALEZAS
DEBILIDADES
Despacho
Alcalda
Voluntad poltica y mecanismo de rendicin de cuentas
Bajo desarrollo del sector turstico
Secretaria de
Planeacin
Experiencia y capacidad de investigacin, planeamiento y manejo de la informacin.

Conocimiento y capital humano.
Baja gobernabilidad en la planeacin operativa.
Presupuestacin y anlisis financiero.
Baja modernizacin del sistema de finanzas

publicas.
Secretaria
Jurdica
Secretaria de
Hacienda
Baja interrelacin con las expectativas y necesidades del ciudadano
Secretaria de Servi- Administracin de archivo.

cios Administrat.
Registro, sistematizacin y circulacin de la documentacin.
Secretaria de
Educacin
Intencionalidad para la institucionalizacin de la educacin ambiental en el

municipio.
Autonoma de Presupuestacin y descentralizacin.
Insercin de la dimensin ambiental en la dinmica educativa.
Secretaria de
Gobierno
Disponibilidad de recursos logsticos y

operativos.
Alta aglomeracin de funciones.

Sesgo en el enfoque de la estrategia de seguridad.
Secretaria de
Funciones de direccin y coordinacin
Desarrollo Rural
del medio ambiente y la riqueza natural.
Escasez de recurso humano para el desarrollo

de sus funciones.
Secretaria de
Infraestructura
Capacidad financiera y autonoma

presupuestal.
Generacin de empleos de choque.
Deficiente gestin ambiental de proyectos de

infraestructura.
Secretaria de
Gest. Inmobiliaria
Reciente aparicin.
Deficiencias en la gestin ambiental de

proyectos y personal idneo para ello
Secretaria de
Desarrollo Social,
Econmico y
Poltico
Antecedentes en la gestin del desarrollo comunitario.
Reciente conformacin, mnima experiencia en

la direccin de estrategias de desarrollo econmico y poltico.
Instituto Mpal.
de Salud
Registros, documentacin y responsabilidad en saneamiento ambiental
Gestin administrativa y financiera
(Antigua secretara de
obras pblicas)
IMPAR Inst. de
Autonoma presupuestal y administratiParques, Arboriva
zacin y Ornato
Ausencia de procedimientos de gestin y contabilidad ambiental
Instituto de Trnsito y Transporte
Manejo de la normatividad aplicable y

consolidacin de la alianza con el
diagnosticentro para la supervisin ambiental del parque automotor
Ausencia de recursos tcnicos y estrategias para

la gestin ambiental
INDER. Instituto
de Deportes y
Recreacin
Apoyo poltico y reconocimiento comunitario
Disponibilidad de recursos econmicos y materiales
Instituto de
Cultura
Respaldo de la ciudadana y las instituciones
Poca experiencia en procesos de promocin de

la cultura ambiental
Empresa de
Aseo
Gestin comercial (facturacin y recaudo)
Deficiente gestin ambiental del servicio
Aguas y Aguas
Efectiva ejecucin fiscal
Bajo sentido de pertenencia en clientes.

Bajo desarrollo ambiental del servicio de saneamiento hdrico
165

INSTANCIA
FORTALEZAS
DEBILIDADES
Terminal de
Transporte
Tradicin en la prestacin del servicio.
Ausencia de objetivos y estrategias de gestin

ambiental
Aeropuerto
Internal Matecaa
Definicin de programas y proyectos

ambientales.
Ausencia en al ejecucin de programas y proyectos de proteccin al ambiente.
Concejo
Municipal
Nivel de conciencia ambiental al interior de la corporacin.
Proselitismo y afn electorero

Antagonismo e intereses partidistas y sectoriales
Personera
Municipal
Existencia de una seccin dedicada a los

asuntos civiles, urbansticos y ambientales
Baja operacionalizacin de las atribuciones ambientales conferidas por el Concejo municipal

(Acuerdo 017 de 1998)
Contralora
Capacidad de levantamiento, anlisis y

difusin de la informacin.
Proceso incompleto de auditora fiscal a la gestin ambiental, por cuanto no se generan recomendaciones y alternativas de solucin
Area
Metropolitana
Planificacin fsica y anlisis integrado

del territorio.
Limitada ejecucin de acciones ambientales y

con enfoque reactivo derivado del mbito de
actuacin
3. IBAGU
INSTANCIA
FORTALEZAS
DEBILIDADES
Un apoyo importante para su labor proviene

del coordinador de grupo de Preservacin
Ambiental, que, contando con todo el aval y
apoyo de la Alcalda, toma la iniciativa frente
a las dems instancias administrativas del
Municipio, CORTOLIMA y el Ministerio del
Medio Ambiente.
La escasez de recursos ha hecho que un alto

porcentaje de lo disponible se dirija al
mantenimiento de vas, dejando en segundo
plano cualquier otro tipo de inversin.
Departamento
administrativo
de planeacin
municipal
El Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, cuenta con un alto perfil

dentro de la estructura administrativa, lo
cual le permite formular la dimensin
ambiental de toda la gestin pblica municipal y velar por su adecuado seguimiento.
Es decir, cuenta con la capacidad para imprimirle un enfoque ambiental al municipio.
Se carece an de un plan Ambiental Municipal,

con las polticas e indicadores requeridos para
hacer seguimiento a toda la gestin pblica
municipal.
Secretara de
desarrollo rural
y medio
ambiente
La coordinacin que viene estableciendo

la Secretara en el Consejo Cvico
Ambiental ofrece la posibilidad posicionar en el mbito municipal temas
ambientales que puedan resultar de
inters prioridad tanto para las autoridades como para la poblacin y, al mismo
tiempo mediar las relaciones municipio
comunidad.
Una apreciacin directa del organigrama municipal

genera preocupacin por la relacin primaria entre
lo ambiental y lo rural, lo cual puede dejar por fuera
del tema asuntos tan importantes como el espacio
pblico y la malla verde de los centros poblados; la
gestin ambiental sectorial, en especial la relacionada
con la industria y la agroindustria y, la calidad de
vida urbana, como asuntos eminentemente
ambientales de carcter especialmente urbano.
Secretara de
educacin
Vale la pena rescatar el sin nmero de

iniciativas educativas en el tema ambiental,
expresadas en modalidades artsticas, muchas
de las cuales se presentan en un congreso
anual que para tal fin organiza CORTOLIMA,
no obstante, se percibe an el divorcio entre
los contenidos educativos y los de la vida
diaria de los barrios y veredas a partir de los
proyectos ambientales.
Llama la atencin la poca informacin que sobre los

PRAES se tiene; adicionalmente, se presente
discontinuidad entre sus contenidos y las acciones
ambientales que se desarrollan por parte del
municipio o la Corporacin en los barrios o veredas,
de tal manera que, Por Ejemplo, en una vereda se
cuenta con un predio adquirido para proteccin de
cuencas, mientras que en la escuela todo el trabajo
se centra en huertas escolares
Alcalda
166
INSTANCIA
Secretara de
gobierno
Secretara de
gobierno
Secretara de
infraestructura
Secretara de
salud
FORTALEZAS
Vale la pena resaltar lo acertado como se
definieron las tareas de la Secretara de
Gobierno, al ocuparse de temas tales como:
la prevencin de desastres, claramente
asociado con la ocupacin de cuencas y
zonas de alto riesgo y, la preservacin de los
derechos colectivos, claramente asociada a
la ocupacin del espacio pblico y el
deterioro de los bienes y derechos sociales.
DEBILIDADES
En la actualidad no tiene la capacidad para
manejar el espacio pblico en lo referente a
ocupacin de andenes por comerciantes
informales y, de las rondas y zonas de alto riesgo
por invasores.
El equipo encargado de la prevencin

de desastres es fuerte en lo organizativo
y su capacidad de gestin.
De una parte ello obedece a la carencia de recursos,

mientras de otra depende de una visin legalista y
paternal, es decir, pensar que basta la norma o los
buenos oficios para que ocurra el respeto por el
espacio pblico; seguramente lo que falta es la
gestin y diseo de alternativas viables.
Esta Secret. puede cumplir un papel

importante en la GAM, no obstante, los
estudios de impacto ambiental se han
convertido en otra formalidad de los contratos,
sin que en los pliegos de licitacin estn
claramente reglamentados los parmetros
ambientales para el manejo de las obras
durante su construccin y funcionamiento.
Un ejemplo importante en tal sentido lo
constituye el manual de respeto al
ciudadano1, donde se contemplan todos estos
aspectos como un item obligatorio de todo
contrato, con claros porcentajes para
garantizar su cumplimiento.
No cuenta con un equipo destinado a labores

ambientales y el tema solo se utiliza en los casos
de licencias.
No es mucho lo que se puede decir, excepto que el PAB (Plan de Atencin Bsica), podra tener un enfoque ambiental
de altos impactos benficos sobre la
salud.
A juicio de la Coordinacin SIGAM, el actual

enfoque de la Secretara tiene nfasis curativo
antes que preventivo, dejando por fuera la
promocin de la salud, lo cual debe ser parte
central de los PAB como escenarios de GA. Esta
puede ser una de las razones por las cuales no
es fcil encontrar puentes con la Secretara en
el tema ambiental.
4. PALMIRA
POTENCIALIDADES URBANO-RURAL
PROBLEMTICA URBANO-RURAL
Recursos naturales existentes y luz solar durante todo el ao.

Plan ordenamiento territorial aprobado.
Con un marco ambiental en el cual participa la comunidad.
La capacitacin es muy importante para tener sentido de
pertenencia.
Concentracin universidades, centros de investigacin
cientfica.
Recursos humanos valiosos y disponibles comunidades
urbanas y rurales.
La gestin debe ser concertada entre el estado y la sociedad.
Hablan diferentes idiomas entre instituciones.

No se divulgan los convenios ni se concentran con las
comunidades.
Elaboran proyectos no compatibles con la realidad.
Existen muchas normas pero no se cumplen.
Que implementar? Que tengamos sentido de pertenencia
y mas compromiso.
No se vincula a la ciudadana.
Distancia
No existe integracin.
La prepotencia interinstitucional.
Que se capacite a la comunidad para mejorar el ambiente.
Instituto de Desarrollo Urbano, Alcalda Mayor de Santa fe de Bogot. MANUAL de Respeto al Ciudadano. Sin Fecha.
167

5. TUBAR
INSTANCIA
FORTALEZAS
DEBILIDADES
Tiene en la escala municipal, el mayor

poder de convocatoria para la
implementacin del modelo.
La oportunidad que tiene el municipio al
ser seleccionado como piloto del
Proyecto SIGAM.
Las relaciones interinstitucionales con la
CRA y el MMA.
La educacin ambiental, se ha destacado
como una de las necesidades mas
apremiantes en materia de gestin
ambiental en el municipio.
Bajo nivel de trabajo en equipo, para abordar

la Gestin Ambiental Municipal GAM.
No cuenta con una dependencia que coordine
integralmente la GAM.
Escasa disponibilidad de recursos para acometer
los proyectos de carcter amb. que requiere el
mpio.
Secretaria de
Gobierno
Es una entidad fuerte en el contexto del

municipio, muy relacionada con el
despacho del alcalde.
Escasa integracin y poca participacin en la

GAM.
Secretara de
Planeacin
Por la naturaleza de sus funciones, tiene

la mayor potencialidad para influir en el
futuro ambiental del municipio.
Deficiente presupuesto para la gestin de

proyectos de infraestructura relacionados con
la GAM.
Baja participacin en el SIGAM.
Secretara de
Salud
La experiencia en el desarrollo de
programas comunitarios, la convierte en
un importante actor institucional para la
GAM.
Conocimiento de la problemtica local,
a partir de su relacin con la comunidad,
especialmente en el plano rural.
Escasa infraestructura disponible y poca

participacin en el estudio de temas
relacionados con la GAM.
Alcalda
Municipal
Secretaria de
Educacin
UMATA
Inspeccin de
Polica
ITA-CEB
Por su permanente interaccin con los

residentes de la zona costera, cuenta con
buenos niveles de conocimiento y
receptividad.
Tiene en el mbito municipal poder de
convocatoria y reconocimiento por sus
trabajos en los PRAES
Hasta la presente, el tema ambiental no ha sido

prioritario para esta dependencia.
Esta secretara es dbil en materia presupuestal
y requiere soporte y mayor fundamentacin en
lo relacionado con la educacin amb.
No encontramos, al menos en los documentos
consultados, gestin alguna de esta
dependencia en relacin con los PRAES.
Escasez de recursos humanos y logsticos para

el desarrollo de sus funciones.
Escasa participacin en la GAM, a pesar de que
actualmente, al menos en teora, es su responsabilidad.
Carencia de los perfiles adecuados para encarar la GAM.
Deficiencias de capacitacin.
Poca o ninguna interaccin con la dependencia
que se ocupa actualmente de la GAM.
Limitacin presupuestal y falta de apoyo
institucional.
168
Otras instancias relacionadas con la GAM

MISIN
INTERES
FORTALEZAS
DEBILIDADES
MMA
Brindar apoyo y soporte a la experiencia piloto realizada

en el municipio de
Tubar, para lograr
su afianzamiento y
validacin de los
resultados prcticos.
Propiciar, orientar
y apoyar una
iniciativa muy
importante para
el futuro de la
gestin ambiental
en Colombia.
Tiene gran experiencia y conoce el

manejo de este tipo
de procesos.
Gestin centralizada.
Deficiente conocimiento de la realidad local.
CRA
Garantizar la funcionalidad del modelo

de gestin, de acuerdo con la tipologa y
caracterizacin de
cada municipio.
La implantacin
exitosa del modelo
en el municipio piloto, facilitar la
aplicacin en el
resto de municipios de su jurisdiccin.
Experiencia y capacidad de investigacin, planeamiento y manejo de

proyectos similares.
Conocimiento de la
realidad local ambiental.
Limitacin de recursos tcnicos y financieros (El SIGAM no

est incluido en el
Plan de Accin 2001
2003).
ENTIDAD
Oportunidades y potencialidades identificadas

durante el proceso
Nuestra permanente interaccin con la comunidad y las
vivencias generadas durante las jornadas de trabajo
realizadas en diferentes lugares del municipio, ha
permitido detectar y en algunos casos potencializar
algunas ventajas comparativas y competitivas del
municipio, que pueden convertirse en ejes de importantes proyectos enmarcados en el desarrollo sostenible.
A continuacin, sintetizamos los aspectos ms
importantes encontrados en esta materia:
Ecoturismo. La principal potencialidad ambiental del
municipio radica en sus ventajas comparativas,
representadas en la riqueza y diversidad de los recursos naturales con que cuenta, en las caractersticas
fsicas y geogrficas que le proporciona el hecho de
poseer un relieve y una topografa poco comn en
la regin caribe, en la belleza y la majestuosidad de
sus paisajes de colinas y de playas inexploradas, poco
pobladas e ideales para el ecoturismo, en la riqueza
de sus sitios histricos y sus costumbres y valores
ancestrales, entre otros aspectos.
Proceso de concientizacin ambiental hacia la
comunidad. Otra de las fortalezas identificadas es el
firme inicio de un proceso de concientizacin al
interior de la comunidad, en lo que respecta a sus
potencialidades ambientales, a la problemtica
ambiental que enfrenta el municipio, y a la
profundizacin que tendran los efectos negativos
existentes, en el evento de que no se tomen
IMPLICACIONES
SIGAM
Es de gran importancia que el Ministerio
fortalezca, oriente y
apoye la experiencia
piloto para garantizar el xito en la
aplicacin al resto
de municipios.
Participar en la
implementacin del
Modelo SIGAM, integrndolo a la
Agenda durante la
reformulacin del
Plan de Accin trianual de la Corporacin.
Participacin activa
en el Comit Ambiental Municipal.
decisiones inmediatas y se prorrogue la iniciacin

de los proyectos y actividades que contribuyan a la
disminucin y eliminacin de las costumbres y
actitudes que han originado tal situacin. Este proceso
se ha iniciado con la participacin y liderazgo del
sector educativo y de la administracin municipal,
departamental y nacional.
Se destaca el hecho de que la comunidad ha venido
acogiendo entusiasta y de manera proactiva las
iniciativas formuladas para disminuir y detener la
paulatina destruccin de los recursos naturales,
partiendo de la existencia de grupos ambientalistas
que, a su manera y en la mayora de los casos en
precarias condiciones, trabajan en pro de la
preservacin y restauracin de los recursos naturales.
Posibilidad de Acceder a Recursos. Existe la
posibilidad de acceder a recursos del orden nacional
e internacional para la ejecucin de programas
alternativos que fortalezcan y potencialicen las
capacidades ambientales existentes, mediante la
elaboracin y planificacin de proyectos diseados
metodolgicamente y orientados hacia tales
propsitos. En el marco de la formulacin de este
modelo, se sealarn los proyectos que se identifican
como prioritarios, para la gestin conjunta de los
mencionados recursos.
Existencia del Instituto Tecnolgico Agropecuario
I.T.A. La misin y finalidad que viene cumpliendo
el ITA, como institucin educativa y de formacin
ambiental, le ha permitido lograr un importante
posicionamiento en la comunidad, situacin que
debe aprovecharse para fomentar Proyectos de
169

Educacin Ambiental, que contribuyan al fomento

de una Cultura Ambiental, cuya inexistencia se
identific como uno de los principales componentes
de la problemtica ambiental municipal.
Zonas especiales. La presencia de importantes relictos
de bosques en la zona rural del municipio, es una
oportunidad para proyectar el establecimiento de una
zona verde de preservacin, en la que se desarrollen
actividades de conservacin y restitucin y se consolide la creacin de un centro de estudios, investigacin y esparcimiento para la comunidad local y
regional.
Proceso de Cambio Organizacional. La dinmica que
se aprecia en el equipo de la Administracin Municipal, genera un ambiente propicio para adelantar
algunos programas de inters colectivo, que cuentan
con el apoyo y respaldo institucional. En este sentido
nuestra recomendacin apunta a que desde el despacho del Alcalde Municipal, se lidere una mayor participacin en el proceso, especialmente durante su
implantacin.
Situacin de orden pblico. Tubar es un municipio
que, si bien no est exento de situaciones puntuales,
que podran relacionarse con la desestabilizacin del
orden pblico que se presenta en muchas zonas de
nuestro pas, ofrece un ambiente que no interfiere
significativamente en los procesos de Gestin
Bajo nivel de educacin ambiental. Dificulta el
proceso de integracin de la comunidad, especialmente durante la ejecucin de las etapas de planificacin y desarrollo de programas y proyectos de
mejoramiento ambiental. El proyecto de educacin
ambiental que se ha implementado en el Instituto
Tcnico Agropecuario -ITA-, adolece de apoyo econmico y gubernamental, y su xito radica en la
voluntad y el esfuerzo de las personas que lo lideran.
Disponibilidad de informacin. Se destaca como una
de las principales limitaciones del proceso, ya que
ste se desarrolla partiendo en un gran porcentaje
de la recopilacin y anlisis de informacin proveniente de fuentes secundarias.
Desvinculacin de las Universidades Regionales. Esto
hace ms notoria la escasez de informacin, ya que
normalmente la Academia es una de las fuentes ms
importantes, cuando se trata de realizar investigaciones sobre temas especializados, como es el caso
de este proyecto.
Limitacin de Otros Recursos. La limitacin existente
en cuanto a recursos logsticos y de tiempo para
obtener informacin primaria, se ha hecho ms notoria, en razn a la escasez de informacin secundaria.

Escasa participacin comunitaria. La poca
participacin de los habitantes del municipio, ha
estado motivada principalmente, en nuestra opinin,
por la falta de educacin ambiental y por el
desconocimiento de los mecanismos que la
normatividad vigente establece para estos asuntos.
Las experiencias resultantes de proyectos anteriores,
especialmente en lo que respecta a los resultados
obtenidos o al desconocimiento de los mismos, contribuyen a la generacin de esta actitud, que esperamos cambie radicalmente a partir de este proceso.
Deficiente Soporte Organizacional. La ausencia de
normas, procedimientos y dems elementos organizacionales que soporten la Gestin Municipal, se
refleja especialmente en aquellos aspectos que
tradicionalmente no se constituyen en prioridades
para las administraciones municipales, como es el
caso del tema ambiental. Este elemento, al igual que
el relacionado con la educacin ambiental, se constituye a nuestro criterio, en una de los factores claves
del proyecto.
Escaso desarrollo de la base normativa y la regulacin en los procesos ambientales locales: La
regulacin y normatividad en el plano local son prcticamente inexistentes y est supeditada a las disposiciones de carcter nacional y regional que aplica
la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico CRA.
Limitaciones tcnicas y operativa de la entidad local
encargada de la Gestin Ambiental Municipal
GAM. Es evidente la debilidad institucional, tcnica y presupuestal de la UMATA, dependencia a la
cual se le ha asignado la GAM. Hasta el presente su
desempeo, en lo que a gestin ambiental se refiere,
presenta un balance deficiente y en este sentido no
se observan, al menos en el corto plazo, seales de
cambio.
Dficit de recursos tcnicos, humanos o econmicos.
Tal y como se seal antes, los recursos econmicos
para la gestin ambiental son escasos en el nivel
municipal y prcticamente no existe un rubro
presupuestal con esta destinacin especfica. Por otra
parte, la carencia de programas efectivos de
Educacin Ambiental, no ha permitido el desarrollo
de las potencialidades tcnicas que se perciben en
el recurso humano interesado en esta temtica.
170
6. SANTA FE DE ANTIOQUIA
DEPENDENCIAS
DEBILIDADES
SECRET.
GENERAL Y DE
GOBIERNO
FORTALEZAS
La existencia de los policas ambientales
SECRETARA DE
PLANEACIN
Baja gebernabilidad en la planeacin

operativa.
Multiplicidad de funciones.
UMATA.
Escasez de recurso humano para el

desarrollo de funciones amb.
La funcin principal es la atencin
tcnica, esto hace que lo amb. pase a un
2 plano.
Funciones de direccin y coordinacin del

medio ambiente a travs del asesor del medio
ambiente.
Conocimiento del territorio
Relacin directa con la poblacin rural
SECRETARA DE
EDUCACIN Y
CULTURA
Poca participacin en la gestin

ambiental local.
Voluntad para la institucionalizacin de la

educacin ambiental en el municipio.
La descentralizacin de la educacin
DIRECCIN LOCAL DE SALUD
Autonoma y descentralizacin de la salud.

Realiza actividades amb. de saneamiento
SECRETARA DE
DlLO. COMUNITARIO
OFICINA
TURISMO
Conocimiento del territorio.

Profesional en el rea ambiental.
Experiencia en planeacin.
Es la dependencia que ms aspectos
ambientales maneja
Poca participacin en la GA local.
171

Anexo 6
ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS. FUNCIONES AMBIENTALES
1. BUCARAMANGA
DEPENDENCIA
FUNCIONES OFICIALES POR DECRETO ESTATUTOS
Secretara de
Gobierno
Dirigir la atencin y prevencin de desastres del

municipio.
Proyectar las zonas de riesgo y desastres y proponer
programas para la capacitacin de los ciudadanos
Sancin de los establecimientos que infringen la
regulacin de la contaminacin auditiva y visual .
Manejo y control de espacio pblico.
Secretara de
Hacienda
Formular programas y proyectos para establecer la

poltica financiera del municipio y dirigir su ejecucin.
Dirigir la ejecucin de presupuesto y plan anual del
municipio en coordinacin con la oficina asesora de
planeacin y dems secretarias de despacho.
Formular, dirigir y controlar los programas, proyectos
y convenios de desarrollo educativo del municipio.
Responder por la aplicacin de las polticas
nacionales, departamentales y municipales del sector
educativo.
Garantizar la asesora y asistencia tcnica necesaria
para cumplir con la metas de optimizacin de la
calidad del sistema educativo municipal.
Generar espacios de investigacin pedaggica y
aplicacin de tecnologa educativa.
Establecer estrategias eficaces de administracin de
la informacin del municipio de Bucaramanga.
Dirigir y coordinar los mecanismos de control de los
procedimientos administrativos que se desarrollan.
Desarrollar los programas tendientes a la conservacin
del patrimonio documental e histrico de la alcalda.
Dirigir, ejecutar y controlar los proyectos de inversin
en infraestructura y alumbrado pblico, segn el plan
de desarrollo y ordenamiento territorial.
Dirigir el proceso de mantenimiento, con-servacin
y recuperacin de infraestructura vial parques zonas
verdes espacio pblicos y construcciones del mpio.
Realizar Interventora a los proyectos de
infraestructura y alumbrado pblico.
Propender por el aseguramiento de la calidad integral
de los estudios diseos y obras de infraestructura.
Formular, dirigir, ejecutar y controlar los programas
de desarrollo comunitario.
Garantizar la aplicacin y desarrollo de las polticas
sociales definidas en el Plan de Desarrollo del mpio.
Promover el desarrollo y cumplimiento de programas
y proyectos de prevencin y atencin de problemas
sociales del municipio.
Gerenciar los planes y programas dirigidos a la
poblacin vulnerable.
Secretara de
Educacin
Secretara
Administrativa
Secretara de
Infraestructura
Secretara de
Desarrollo
Social
FUNCIONES REALES EJERCIDAS EN EL TEMA

AMBIENTAL
Cumple todas las funciones planteadas y en
coordinacin con la secretaria de Salud y
medio Ambiente, la cual le suministra a la
inspeccin de salud de la Sec. de gobierno las
respectivas actas o procesos sancionatorios.
En el tema de espacio pblico falta
implementar un modelo de gestin para
reubicar vendedores ambulantes.
Existe en bajo ndice el trabajo conjunto de

educacin ambiental.
No se ejecuta los PRAES proyectos
ambientales educativos.
Se estn ejecutando estas funciones en el

marco de la ley 617, reestructuracin
administrativa.
Se desarrollan proyectos puntuales para el
patrimonio histrico, no existe un plan
integral.
Esta secretaria cumple todas las funciones
planteadas y en coordinacin con la
secretaria de Salud y medio Ambiente, desarrolla la Interventora del plan de manejo
ambiental de los proyectos ejecutados por
esta secretara. En el resto de funciones no
existe un trabajo conjunto en el desarrollo
de proyectos entre las dos secretarias.
La asistencia tcnica en el tema ambiental

lo desarrollan por medio de la UMATA tan
solo en el suelo rural.
172
DEPENDENCIA
FUNCIONES OFICIALES POR DECRETO ESTATUTOS
FUNCIONES REALES EJERCIDAS EN EL TEMA

AMBIENTAL
Oficina asesora de
planeacin
Dirigir el proceso de conformacin del plan de

desarrollo mpal. segn polticas y metas del Alcalde
y su plan de gobierno.
Coordinar la conformacin de los planes de accin
sectoriales de la alcalda.
Coordinar ejecucin del POT y plan dllo.
Participar en la elaboracin de los planes y
programas municipales de desarrollo econmico
social y de obras pblicas.
Coordinar los proyectos que presentan las diferentes
secretarias de despacho.
Manejo y disposicin de residuos slidos.
Definicin de las polticas relacionadas con el
desarrollo de los hechos metropolitanos.
Formular y dirigir estrategias de promocin de
calidad de vida y salud como componente de dllo.
integral ciudadano.
Dirigir y garantizar el cubrimiento del sistema de
seguridad social segn lo describe la ley y las normas
vigentes.
Responder por la elaboracin y aplicacin del plan
de atencin bsica municipal.
Dirigir los procesos de evaluacin y control de calidad
de los servicios que prestan las entidades que conforman el sistema de seguridad social en salud mpal.
Dirigir y coordinar la ejecucin de programas para
mejoramiento amb. Mpal., en cooperacin con Min.
ambiente y CDMB.
Desarrollar programas y proyectos de investigacin
en el rea de la salud.
Mantener la informacin estadstica en salud, para el
desarrollo de programas epidemiolgicos y de
saneamiento.
Coordinar con las instituciones nacionales,
regionales, deptales., e internacionales todo lo
relacionado a los programas en materia de salud.
Promover la participacin de la comunidad en
prevencin y solucin a problemas de salud de la
poblacin del municipio.
Adicionalmente maneja y coordina el

sistema de informacin municipal.
EMAB
AMB rea
Metropolitana
Secretara de Salud
y Medio Ambiente
Plan manejo sitio disposicin final.
Adicional a las funciones se desarrollan las

siguientes en la parte ambiental.
Vigilancia y control de las emisiones
atmosfricas primarias.
Vigilancia y control de los niveles auditivos
de fuentes fijas y mviles.
Vigilancia y control de la publicidad exterior
visual.
Ejecucin del programa de fortalecimiento
de la cultura ambiental en Bucaramanga.
Programa de mejoramiento de las zonas
verdes y reforestacin de escarpas y
microcuencas.
173

2. PEREIRA
DEPENDENCIA
FUNCIONES SEGN DECRETO 863/OCT 2001
Despacho Alcalda
Promover el desarrollo integral del municipio.
Secretaria de
Planeacin
Formular las polticas, los planes globales y los

programas ambientales de la administracin
municipal.
Dirigir, organizar y sistematizar el sistema de
indicadores ambientales por dependencia.
Dirigir, asesorar y orientar el proceso de
formulacin del Plan de Accin Ambiental.
Investigar y aplicar metodologas de planificacin
ambiental.
Ejecutar las polticas, planes y programas de
carcter ambiental que sean viables de ejecutar
en el municipio.
Secretara Jurdica
Aplicar indicadores de gestin ambiental

definidos por la Secret. de Planeacin Municipal
para la dependencia.
Ejecutar y controlar el presupuesto ambiental del
sector central.
Secretara de
Hacienda
Secretara de
Servicios
Administrativos
Secretara de
Educacin
Secretara de
Gobierno
Secretara de
Desarrollo Rural
Desarrollar el proceso de seleccin de personal

de la Alcalda capacitado para la gestin ambiental.
Dirigir los procesos de induccin, entrenamiento
y capacitacin ambiental del personal.
Dirigir, organizar, coordinar y controlar el SIA
Ambiental.
Elaborar el plan sectorial de educacin ambiental,
sus programas y proyectos.
Establecer y aplicar sistemas de supervisin,
inspeccin y vigilancia, sobre la educacin
ambiental del municipio.
Formular las polticas sobre participacin
comunitaria, atencin y prevencin de desastres,
control y vigilancia de la ocupacin del espacio
pblico.
Ejecutar los planes sectoriales y ejecutar los
proyectos que se adopten en materia de
prevencin y desastres, control y vigilancia de la
ocupacin del espacio pblico y participacin
comunitaria.
Ejercer las funciones de control y vigilancia del
medio ambiente segn las disposiciones de Ley.
FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD

Direccin del proceso de reestructuracin
administrativa.
Promocin SIGAM
Instrumentacin del PORTE.
Liderar el proceso de implementacin del
SIGAM a travs de la puesta en marcha del
plan de Gestin Ambiental local.
Fortaleciendo el sistema municipal de
planeacin participativa en el marco de la
gestin de los planes de desarrollo de las
comunas y corregimientos y la operacin del
Consejo Territorial de Planeacin.
Formulacin de planes de manejo de reas
naturales protegidas locales (cerro mirador
Cerritos, Canceles).
Empalme y transferencia de funciones
relacionadas con el programa de renovacin
urbana, a travs del plan parcial de la zona
antigua galera, hacia la actual secretara de
Gestin inmobiliaria.
Empalme con dependencias municipales.
Revisora jurdica a los contratos ambientales.
Desarrollo de tareas conducentes a la ejecucin presupuestal de la actual administracin

perodo 2002-2004.
Adaptacin econmico-financiera para el
funcionamiento de la nueva estructura
administrativa.
No se encuentran desempeando actividad
alguna relacionada con la dimensin
ambiental.
Promocin para la formulacin de los PRAES.

Fomento a los proyectos educativos.
Vigilancia y control del espacio pblico.

Recuperacin de zonas de proteccin
hidrulica.
Control de contaminacin snica y visual
Fortalecimiento tcnico- administrativo de la
OMPAD.
Impulso a los planes escolares de prevencin
y atencin de desastres.
Ejecucin del proyecto de reforestacin
municipal.
174
DEPENDENCIA
FUNCIONES SEGN DECRETO 863/OCT 2001
FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD
Secretara de
Infraestructura
(Antigua secretara
de obras pblicas)
Secretara de
Gestin
Inmobiliaria
Ejecucin de proyectos de acuerdo a los estudios

de ingeniera ambiental realizados previamente.
Construccin, mantenimiento, interventora

a obras civiles relacionadas con la mitigacin de riesgos geotcnicos y saneamiento
ambiental.
Proceso de empalme de las funciones
relacionadas con el desarrollo urbano
(vivienda, proyectos de renovacin urbana).
Secretaria de
Desarrollo Social,
Econmico y
Poltico
Desarrollar programas de mejoramiento de

vivienda, reubicacin de viviendas en zonas de alto
riesgo.
Adelantar estudios para establecer el inventario de
vivienda establecido en zonas de alto riesgo.
Promover la realizacin de estudios de carcter
ambiental asociados con los proyectos de mayor
impacto econmico y social.
Adelantar investigaciones en polticas pblicas de
gestin ambiental.
Promocin de la participacin comunitaria.

Impulso a la administracin del cambio.
ACTOR
FUNCIONES SEGN (antiguo) DECRETO 317

VIGENTE PARA INSTITUTOS
FUNCIONES DESEMPEADAS
EN LA REALIDAD
Instituto Municipal
de Salud
Prestacin de servicios de salud, control de actividades y elementos contaminantes, epidemiolgicos

y saneamiento bsico.
Planear, ejecutar y controlar actividades de
construccin y mantenimiento de parques, zonas
verdes, arborizacin y reas de cesin
Regulacin del parque automotor adscrito en cuanto
emisin de gases, niveles de ruido y trnsito terrestre.
Promover el desarrollo de las prcticas deportivas
y recreacionales.
Ejecucin del plan de salud ambiental local,

que apunta al cumplimiento de las
funciones asignadas en materia ambiental.
Mantenimiento de parques y zonas verdes.
Fomentar las expresiones culturales y artsticas.
No desarrolla actividad alguna con

implicaciones ambientales.
Instituto de Parques,
Arborizacin y
Ornato IMPAR
Instituto de Trnsito
y Transporte
INDER Instituto de
Deportes y
Recreacin
Instituto de Cultura
Control a la contaminacin atmosfrica por

fuentes mviles.
Ninguna actividad.
Institutos descentralizados
Empresa de Aseo
Prestacin de un servicio pblico domiciliario de

aseo.
Aguas y Aguas
Prestacin servicios domiciliarios de acueducto y

alcantarillado.
Terminal de
Transporte
Proveer de instalaciones adecuadas a los usuarios

del servicio de transporte interurbano elevando el
nivel del mismo.
Prestar servicios de transporte areo nacional e
internacional.
Aeropuerto Internal.
Matecaa
Ejecucin y seguimiento al plan de manejo

ambiental del relleno sanitario La Glorita.
Difusin para la construccin de una
cultura del manejo integral de los residuos.
Liderazgo y gestin del plan maestro de
acueducto y alcantarillado.
Intervencin tcnica y social para la
administracin de acueductos rurales.
Adquisicin de predios para la proteccin
de la Cuenca del ro Otn
Desarrollo de acciones institucionales
conducentes al aseguramiento de la calidad
ambiental del servicio de saneamiento
hdrico (certificacin NTC - ISO 14.000).
Ejecucin del programa de reduccin de
agua no contabilizada y uso racional del
agua (PANC PURA).
Promocin de una cultura del agua.
No ejecuta ningn tipo de funciones o
actividad ambiental.
Insercin de la dimensin ambiental en la
estrategia de seguridad aeronutica.
175

Otros
ACTOR
FUNCION
FUNCIONES DESEMPEADAS
EN LA REALIDAD
Concejo Municipal
FUNCION
Dictar las normas necesarias para el control, la
preservacin y defensa del patrimonio ambiental.
Vigilar las actuaciones de los funcionarios
responsables de la gestin ambiental.
Controlar la eficiencia, economa , equidad y
valoracin de los costos ambientales en la gestin
fiscal de las entidades territoriales.
Asegurar la viabilidad, eficiencia, equidad y
satisfaccin social de necesidades.
Ejercicio del control poltico sobre las

actuaciones ambientales de la administracin pblica.
No se estn cumpliendo las funciones
asignadas mediante Acuerdo 107 de 1998.
Consecucin, anlisis, sistematizacin y
difusin de informacin para la preparacin de su informe.
Desarrollo y aplicacin de procesos investigativos de ordenamiento, planeacin y
control fsico ambiental a los hechos metropolitanos.
Personera
Municipal
Contralora
rea Metropolitana
3. IBAGU
DEPENDENCIA
FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES,

SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001
RESPONSABILIDADES
AMBIENTALES
Alcalda
Administrar y coordinar la poltica de gobierno, garantizando el

mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad.
Planificar el desarrollo econmico, social y ambiental del Municipio de
Ibagu, de conformidad con la Ley y en coordinacin con otras entidades.
Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio
ambiente de conformidad con la Ley.
Departamento
Administrativo de
Planeacin
Municipal.
Formular, desarrollar y vigilar el cumplimiento de los planes, objetivos,

estrategias, polticas sectoriales y metas, conforme a las directrices
sealadas por el Alcalde para alcanzar el desarrollo sostenible de Ibagu.
Desarrollar las orientaciones de la planeacin impartidas por el Alcalde
y coordinar la formulacin, elaboracin y ajustes del Plan de Desarrollo
y Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagu con los diferentes actores
involucrados en el proceso.
Confeccionar, articular y aplicar proyectos y planes integrales de
recuperacin del espacio pblico, en coordinacin con la Secretara de
Gobierno y Seguridad Ciudadana.
Elaborar, en coordinacin con los diversos actores comprometidos, el
Plan de Ordenamiento Territorial y proyectar la Normatividad Municipal
de urbanizacin y Usos del Suelo.
Evaluar, controlar y actualizar el Plan de Desarrollo, as como hacer
seguimiento a la ejecucin de los Programas y Proyectos a cargo de cada
una de las Secretarias de Despacho, Departamentos Administrativos,
Oficinas y Entidades Descentralizadas del Orden Municipal, y efectuar
correctivos y recomendaciones cuando sea el caso.
Incorporar en el Plan de Desarrollo el resultado de la consulta con los
Organismos de participacin ciudadana en forma particular, lo que se
acuerde en materia de inversiones por Comunas y Corregimientos.
Asesorar a la Administracin Central y a las Entidades Descentralizadas
en los procesos de programacin y reprogramacin ejecutiva y operacional, as como en la implementacin de actividades y manejo de sistemas
de informacin relacionados con sus responsabilidades.
Rendir conceptos tcnicos y econmicos sobre la viabilidad de los
proyectos requeridos por la Administracin.
Con relacin a la gestin del

Alcalde en el tema ambiental, es necesario reconocer
su disposicin a apoyar todas las iniciativas ambientales que se vienen generando,
ms an cuando cuenta con
un equipo joven y permeable al tema ambiental.
Este Departamento cuenta
con la capacidad y responsabilidad de armonizar las
diferentes acciones sectoriales del orden local, de tal
manera que, el peso de lo
ambiental en la gestin pblica, depende en buena
parte de la voluntad poltica
del Director de Planeacin.
En el momento, el DAPM se
encuentra ocupado de la
reglamentacin sobre espacio pblico y las acciones
correspondientes para su
recuperacin, en compaa
de la Secretara de Gobierno.
176
DEPENDENCIA
Grupo de
Planeacin del
Desarrollo
Municipal e
Institucional
Grupo de
Ordenamiento
Territorial

Coordinar los organismos del orden Municipal la formulacin, integracin y
revisin de las polticas sectoriales, el plan vial y de transporte, y la poltica de
tierras urbanas.
Prestar asesora y mantener informados a los curadores urbanos sobre las normas
urbansticas vigentes y sobre el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio.
Decidir sobre las intervenciones en zonas subnormales de riesgo, de reserva
ecolgica y de inters prioritario previamente definidas en el Plan de
Ordenamiento Territorial.
Identificar las necesidades de equipamiento colectivo, su tipo y ubicacin para
proyectos que por exigencia normativa lo requieran.
Definir las condiciones para las cesiones obligatorias gratuitas, as como la
normatividad en las zonas de desarrollo concertado.
Aprobar el diseo para los elementos de amoblamiento y ornato urbano y la
ocupacin temporal o permanente del espacio con redes de servicios pblicos
y comunicaciones.
Garantizar la concordancia del Plan de Desarrollo Municipal con el Plan de
Gobierno y los Planes del orden Nacional y Departamental.
Identificar mecanismo de cofinanciacin entre el municipio y organizaciones
comunitarias que desarrollen proyectos de infraestructura y desarrollo social.
Adelantar investigaciones sobre la produccin sectorial y su interrelacin con
la economa regional, nacional e internacional con el fin de integrarla y
promoverla.
Asesorar a las Secretaras de Despacho, Departamentos Administrativos, Oficinas
y Entidades Descentralizadas, en la formulacin de proyectos y en la elaboracin
de programas de ejecucin relacionados con las polticas sectoriales y las metas
del Plan de Desarrollo; coordinar y colaborar con estas dependencias la
implantacin de procedimientos, indicadores y controles de gestin para evaluar
la eficacia y el impacto de las correspondientes polticas Municipales.
Conceder viabilidad tcnica, econmica, social y ambiental a los proyectos
que se reciban de las diferentes dependencias municipales centralizadas y
descentralizadas, previo concepto tcnico de la entidad responsable de la
ejecucin del proyecto.
Formular y evaluar en coordinacin con los diferentes actores comprometidos, el
Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagu, as como los Planes Parciales que de
l de deriven y asesorar a los organismos encargados de su ejecucin y aplicacin.
Elaborar la Normativa Municipal de Urbanizacin y Usos del Suelo y llevar un
registro de las tendencias de cambio de usos y expansin con base en los estudios
pertinentes.
Prestar el apoyo oportuno, en cumplimento de la Ley a los Curadores Urbanos.
Conceptuar sobre la viabilidad de toda actuacin urbanstica con el fin de que
se acoja al Plan de Ordenamiento Territorial y la Normativa Municipal de
Urbanizacin y Usos del Suelo.
Planear el desarrollo y la localizacin de la infraestructura vial, de servicios y
obras pblicas, en coordinacin con las Secretaras de Despacho, Departamentos
Administrativos, Oficinas, Entidades descentralizadas del orden municipal,
departamental y nacional, organismos no gubernamentales y la comunidad en
general para tales efectos.
Elaborar y mantener actualizado, en coordinacin con las dems entidades
Municipales, los estudios necesarios para la definicin, administracin y
evaluacin del Plan Vial.
Elaborar y mantener actualizados los estudios sobre Usos del Suelo,
Densificacin, Alturas, Reglamentacin y Conservacin de Zonas, Espacios o
Sitios que por sus caractersticas especiales constituyan patrimonio
arquitectnico, urbanstico y cultural del municipio o sean susceptibles de
renovacin social o urbana.
RESPONSABILIDADES
AMBIENTALES

DEPENDENCIA
Secretara de
Desarrollo Rural y
Medio Ambiente
Grupo de
Preservacin del
Medio Ambiente

Identificar, evaluar y conceptuar sobre las condiciones de riesgo de los asentamientos
humanos en el municipio, por amenazas o fenmenos naturales y formular las
directrices y recomendaciones para su manejo.
Identificar los asentamientos subnormales y proponer planes y programas para su
regularizacin y/o reubicacin.
Elaborar los estudios requeridos para la subdivisin poltica administrativa y tcnica
del territorio municipal.
Desarrollar estudios mediante los cuales se identifiquen las necesidades de
equipamiento colectivo para proyectos que por su exigencia normativa lo requieran;
as mismo, determinar las equivalencias de obligaciones urbansticas a compensar
en inmuebles o dinero.
Definir las condiciones para las cesiones obligatorias, as como la normatividad en
las zonas de desarrollo concertado.
Formular polticas y estrategias para el desarrollo de planes, programas y proyectos
de Desarrollo Rural y del Medio Ambiente, as como la asistencia tcnica,
agropecuaria, minera, agrolgica e industrial y de comercializacin de productos
en el municipio de Ibagu, con el fin de lograr el desarrollo integral del mismo.
Ejecutar los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Municipal en aspectos
agrcolas, mineros forestales, pecuarios, ecolgicos e infraestructura de servicios
de desarrollo agroindustrial y de comercializacin.
Orientar el diseo de polticas, normas y reglamentos relacionados con la proteccin
ecolgica y medio ambiente del municipio, con base en la polticas Nacionales y
Departamentales.
Cumplir las comisiones y funciones que el Ministerio del Medio Ambiente o la
Corporacin Autnoma Regional del Tolima, delegue o encomiende, lo mismo
que la practica de diligencias para el ejercicio de las atribuciones de polica con
base en las cuales se impondrn las sanciones a que haya lugar.
Promover y apoyar investigaciones relativas a la proyeccin ambiental y el uso de
los recursos naturales renovables y no renovables.
Coordinar con el Departamento Administrativo de Planeacin Municipal,
CORTOLIMA y Ministerio de Medio Ambiente los planes y programas de proteccin
ecolgica y ambiental en el municipio.
Definir estrategias y realizar la coordinacin necesaria entre las entidades pblicas
y privadas para la conservacin de las reas de especial proteccin ecolgica en el
municipio.
Cumplir las normas legales en materia de reforestacin, proteccin de cuencas,
micro cuencas y conservacin de los recursos naturales del municipio.
Elaborar y coordinar con el Departamento Administrativo de Planeacin los
proyectos para la zona rural, para que sean aprobados e incluidos en el banco de
proyectos y se habilite su ejecucin.
Coordinar con las entidades del orden nacional, departamental y municipal que
tengan acciones en la preservacin del medio ambiente, todos los programas,
proyectos y acciones que se vayan a ejecutar en el municipio.
Prevenir y controlar efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por
proyectos de infraestructura, explotacin, gestin, transporte, beneficio o deposito
de recursos naturales no renovables y evaluar y corregir la ocurrencia de hechos
adversos a los ecosistemas.
Disear, coordinar e implementar programas, proyectos y actividades que se orienten
a la preservacin del medio ambiente.
Implementar y sugerir ajustes al Estatuto Orgnico Ecolgico de Ibagu
Coordinar los programas, proyectos y actividades contenidos en el Plan de
Ordenamiento territorial de Ibagu y el Plan de Desarrollo Municipal.
Coordinar el con Departamento Administrativo de Planeacin Municipal,
CORTOLIMA y el Ministerio del Medio Ambiente los planes y programas de
proteccin ecolgica y ambiental en el Municipio.
177
RESPONSABILIDADES
AMBIENTALES
En la actualidad y
dados los pocos
recursos para lo
ambiental, esta
Secretara viene
realizando las
funciones de
autoridad
ambiental
municipal, la
coordinacin del
Consejo Cvico
Ambiental y las
gestiones
derivadas de
convenios y
cofinanciaciones
con el Ministerio
y CORTOLIMA.
178
DEPENDENCIA
Secretara de
Gobierno
Grupo de Espacio
Pblico y Proteccin a los Derechos Colectivos e
Infracciones
Urbansticas y
Comerciales

Definir estrategias y realizar la coordinacin necesaria entre entidades estatales y
privadas para la conservacin de las reas de especial proteccin ecolgica en el
Municipio.
Contribuir cuando el Ministerio del Medio Ambiente o las autoridades competentes
se lo encomienden, con la practica de las diligencias para la defensa del medio
ambiente.
Presentar programas y proyectos relativos al medio ambiente a las entidades del
orden municipal, departamental, nacional e internacional, tanto pblicas como
privadas para su cofinanciacin.
Asesorar a las entidades del Municipio en los aspectos que tienen que ver con los
recursos naturales y el medio ambiente.
Hacer el seguimiento de las cuencas ambientales del Municipio.
Coordinar los procesos de planificacin y control de la gestin ambiental del
Municipio.
Realizar el balance ambiental anual del Municipio y rendir los informes respectivos
a las autoridades que lo requieran.
Coordinar programas y proyectos de educacin ambiental con la participacin de
entidades del sector pblico y privado.
Garantizar la convivencia pacfica y la seguridad ciudadana en el municipio de
Ibagu, mediante la formulacin y ejecucin de planes, programas, proyectos y
acciones relacionadas con la seguridad, orden pblico, proteccin del espacio
pblico, bienes de uso pblico, el medio ambiente y el consumidor, resolucin
pacfica de conflictos, ejercicio de las facultades y atribuciones de polica,
prevencin y atencin de desastres, educacin y proteccin a la familia y apoyo a
los organismos de seguridad y justicia.
Disear y ejecutar programas de convivencia democrtica y de prevencin de
hechos punibles.
Rescatar y mantener la disciplina social aplicando las normas policivas que sean
de su competencia en materia de seguridad, de acuerdo con la Constitucin y las
normas vigentes.
Aplicar las sanciones urbansticas previstas en la ley.
Establecer y orientar las polticas de prevencin y atencin de desastres y siniestros
en el Municipio.
Vigilar, implementar y garantizar la ejecucin de los proyectos, programas y planes
integrales de recuperacin de espacio pblico, as como aquellos de formalizacin
de los vendedores ambulantes y estacionarios.
Establecer e impulsar los mecanismos necesarios expeditos para que se cumplan
las disposiciones relacionadas con el Control Urbanstico y Comercial del Municipio.
Resolver las solicitudes de las Asociaciones de vendedores ambulantes y preparar
los proyectos de actos administrativos y contratos que deban surtirse en las relaciones
de stos y la administracin.
Aplicar las medidas policivas administrativas de proteccin a derechos colectivos,
como el espacio pblico, el medio ambiente de conformidad con la Ley.
Adelantar procesos administrativos sancionatorios de proteccin a los derechos
colectivos.
Conocer de las contravenciones e infracciones relacionadas con sellamientos, demoliciones,
suspensiones y construccin de obras y de todo lo relacionado con esta materia .
Apoyar la identificacin del espacio pblico invadido con bienes muebles e
inmuebles y comunicar oportunamente a las inspecciones de polica para que
procedan conforme a las normas legales vigentes.
Ejercer la vigilancia y control durante la ejecucin de construcciones autorizadas
por los curadores urbanos para asegurar el cumplimiento de las licencias de
urbanismo o de construccin y dems especificaciones previstas en el plan de
ordenamiento territorial, normativa municipal de urbanizacin y usos del suelo y
dems disposiciones complementarias.
RESPONSABILIDADES
AMBIENTALES
En la actualidad
esta Secretara se
encuentra
concentrada en el
manejo del
espacio pblico y
la prevencin de
desastres.
En el primer
tema, lo
prioritario es el
manejo de los
vendedores
ambulantes que
por sta poca
decembrina
caracteriza los
andenes de
Ibagu. Esto en
coordinacin con
el Departamento
Administrativo de
Planeacin.
En cuanto al
segundo tema, los
Cerros
Noroccidentales
son prioridad,
con un valiosa
experiencia de
gestin
interinstitucional.

DEPENDENCIA
Grupo de Atencin y Prevencin
de Desastres
Secretara de
Educacin
Grupo de Calidad
Educativa

Formular y ejecutar las polticas, programas, proyectos y acciones para la prevencin
y atencin de emergencias y desastres, de conformidad con el decreto 919 de
1989 y normas que lo complementen o modifiquen.
Promover y coordinar el apoyo de entidades pblicas y privadas para la prevencin
y atencin de emergencias y desastres.
Ejecutar programas de capacitacin comunitaria en lo relacionado con prevencin
de desastres y atencin de emergencias.
Disear programas y campaas que permitan disminuir y prevenir los riesgos de
calamidades y siniestros que puedan presentarse tanto en la zona urbana, como
rural del Municipio de Ibagu.
Coordinar la capacitacin en materia de prevencin de desastres que se requiera
para el personal de la administracin municipal.
Disear y ejecutar un programa de capacitacin en materia de prevencin de
desastres para lderes, que sirvan de multiplicadores de la informacin y orientacin
a la comunidad.
Participar activamente en la elaboracin de estudios y anlisis de vulnerabilidad,
amenazas y planes de contingencia.
Elaborar y mantener actualizado el Plan General para la Atencin de Emergencias
y Desastres.
Disear y operar una red de informacin y de alerta ciudadana.
Administrar programas y ejecutar todas las acciones relacionadas con el Sistema
Nacional de Bomberos, conforme a las necesidades que tiene el Municipio en la
materia y a las disposiciones existentes al respecto.
Prevenir y controlar los incendios y dems calamidades conexas a travs del cuerpo
de bomberos oficiales, de conformidad con la Ley 322 de 1996 y normas que la
modifiquen o complementen.
Garantizar la formacin y disciplina del personar del cuerpo oficial de bomberos y
proporcionarle los suministros y condiciones necesarias para el normal
funcionamiento del equipo y maquinaria, que garanticen eficiencia y eficacia en
la prestacin del servicio.
Dirigir, coordinar y controlar las emergencias que se presenten en el municipio,
investigar sus causas y promover las acciones penales y disciplinarias contra
quienes las hayan originado.
Administrar, vigilar y evaluar la prestacin del servicio pblico educativo de
conformidad con las polticas y directrices fijadas por el gobierno nacional y
departamental en el respectivo sector.
Administrar el servicio pblico educativo en los niveles de preescolar, bsica
primaria, secundaria, media y educacin no formal, en el municipio de Ibagu, de
conformidad con la Ley.
Elaborar en coordinacin con el Departamento Administrativo de Planeacin, los
planes, programas y proyectos de desarrollo e inversin que debe adelantar el
Municipio de Ibagu en materia educativa.
Adelantar en coordinacin con el Ministerio de Educacin y la Secretara de
Educacin Departamental las acciones necesarias para el fomento de la
investigacin, experimentacin, adaptacin, desarrollo, evaluacin y actualizacin
de los programas curriculares, planes de estudio y de capacitacin pedaggica.
Adelantar, dirigir, coordinar y controlas las polticas educativas en el Municipio de
Ibagu en materia de inversin.
Elaborar el Plan de Desarrollo Educativo Municipal.
Propender por la participacin ciudadana en las actividades educativas, culturales,
ecolgicas y recreativas en coordinacin con entidades pblicas y privadas.
Colaborar y prestar apoyo a las instituciones educativas en la elaboracin de los
Proyectos Educativos Institucionales (PEI).
Desarrollar y disear polticas, planes, programas y lineamientos generales para la
actualizacin de los programas educativos.
179
RESPONSABILIDADES
AMBIENTALES
Esta Secretara
tiene un equipo
ocupado del tema
ambiental y, son
numerosas las
experiencias
asociadas a los
PRAES.
180
DEPENDENCIA
Secretara de
Infraestructura
Secretara de Salud
Grupo de
Desarrollo de
Servicios de
Salud

RESPONSABILIDADES
AMBIENTALES
Formulacin de estudios y desarrollo de los proyectos necesarios para el mantenimiento,

construccin y conservacin de las obras pblicas municipales, as como la planeacin
y ejecucin de los planes y programas de vivienda a cargo del municipio, para lo cual
contar con la siguiente estructura:
Elaborar las especificaciones tcnicas y presupuesto de obra para adelantar licitaciones
pblicas, concursos pblicos de mritos, y contratacin directa.
Proyectar los estudios de prefactibilidad tcnica y econmica, teniendo en cuenta en
Plan de Desarrollo y las prioridades establecidas.
Coordinar la elaboracin de estudios de impacto ambiental relacionados con el
desarrollo de proyectos de infraestructura vial y construccin de obras civiles.
Velar por la construccin, mantenimiento y preservacin de la infraestructura de los
parques, escenarios deportivos y las zonas verdes del Municipio de Ibagu en su rea urbana.
Realizar los estudios de factibilidad, la planeacin y los diseos tcnicos de las obras
o proyectos que se desarrollen mediante el sistema de valorizacin.
Dirigir y administrar la Salud en el territorio del Municipio de Ibagu, ejerciendo la
Direccin Local del Sistema de Salud, y la ejecucin de polticas, planes y programas
sectoriales, para el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin Ibaguerea,
creando condiciones de acceso de los usuarios a los servicios de Salud como un servicio
pblico a cargo del Estado prestado por s o por particulares, mediante la coordinacin,
asesora, vigilancia y control de los diferentes actores del sistema, garantizando el Plan
de Atencin Bsica a la poblacin (PAB).
Planificar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar la gestin del sistema general de
seguridad social en salud en el Municipio de Ibagu, acorde con las polticas, planes,
programas, proyectos y recursos del nivel nacional, departamental y municipal.
Desarrollar procesos de participacin social en la solucin de los problemas de salud
tendientes a generar autonoma en esta materia.
Coordinar la elaboracin, ejecucin y evaluacin del Plan Municipal de Salud, como
componente del Plan de Desarrollo del Municipio de Ibagu.
Disear y analizar mecanismo para la identificacin de los problemas y necesidades
de salud de la poblacin, garantizando la ejecucin del PAB Municipal a travs de la
aplicacin de los modelos y estrategias de prestacin de servicios que impacten en la
salud de la poblacin.
Disear y analizar mecanismos para la identificacin de la oferta existente en el Municipio
y vigilancia de su funcionamiento, con el fin de mejorar la oportunidad y calidad en la
prestacin de los servicios de salud acorde con las necesidades de la poblacin.
Garantizar la afiliacin de la poblacin a los diferentes regmenes del sistema general
de seguridad social en salud y vigilar el acceso de sta a los servicios contemplados en
el Plan Obligatorio de Salud POS, de conformidad con los lineamientos establecidos
por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Establecer polticas, planes, programas y proyectos de promocin de la Salud,
prevencin de la enfermedad, vigilancia y control de salud pblica y control de sectores
de riesgo, teniendo en cuenta el estado de Salud de la poblacin.
Dirigir, coordinar, evaluar y controlar las acciones del Plan de Atencin Bsica a partir
de la participacin y concertacin de las instituciones, sectores y comunidad, y ejecutar
dichas acciones directamente o a travs de otros organismo pblicos, privados ONG y
organizaciones comunitarias.
Cumplir y hacer cumplir las normas sanitarias que por Ley y reglamento le competen
a la Secretara.
Orientar, ejecutar y apoyar el desarrollo de la investigacin en salud pblica para la
generacin de conocimientos, mtodos y tcnicas de acuerdo con las prioridades de
los problemas de salud.
Aplicar el sistema de vigilancia epidemiolgica y coordinar el estudio de brotes y
seguimiento en los casos que se determine necesario.
Promover, apoyar y fortalecer los procesos de participacin social en salud de tal manera
que se desarrolle una cultura de participacin, se mejore la gestin, la negociacin y
representacin de los usuarios en el Sistema de Seguridad Social en Salud.
Esta Secretara
define elementos
de la gestin ambiental tan importantes como el
impacto ambiental
de sus obras, los
estudios tcnicos
para los asentamientos humanos,
la construccin y
preservacin de
parques y zonas
verdes y algo muy
importante, los
estudios para obras
que se han de realizar bajo el sistema de valorizacin, lo cual constituye un elemento
central en los procesos de redistribucin social.
La accin ambiental hasta el momento es baja, dado
que la mayora de
sus esfuerzos estn
destinados a la
conservacin de
vas.
Las actividades
ambientales de
esta Secretara son
mnimas y solo se
pueden apreciar
impactos
indirectos a travs
de acciones
puntuales, de
rutina.
181

4. PALMIRA
Decreto No. 284 (AGO.30.2001) Por el cual se establece la estructura orgnica de la
administracion central del municipio de Palmira y se adopta la planta global de cargos
DEPENDENCIA
Despacho Alcalde
Secretara
de Educacin
Secretara
Planeacin
de
Secretara
de Trnsito
Oficina Asesora de
Control Interno
Oficina Asesora
Jurdica
Secretara de Desarrollo Social
Secretara de Agricultura y Fomento
Secretara de Hacienda
Secretara de
Desarrollo
Urbano
Secretara de
Gobierno
Secretara
de Salud
Secretara de
Obras Pblicas
Representacin del Municipio

Fijacin de polticas en la prestacin de servicios de salud, educacin, servicios pblicos y
vivienda.
Polticas y gestin de programas educativos
Administracin del personal docente
Formulacin, organizacin, control y evaluacin del plan educativo municipal PEM
Gestin institucional y calidad educativa.
Polticas de desarrollo y ordenamiento territorial
Plan de desarrollo
Sistema de informacin socioeconmica SISBEN
Aplicacin de polticas sobre estratificacin socioeconmica
Estudios socioeconmicos
Uso del suelo, conservacin del espacio pblico y control urbanstico
Vas y transporte
Seguridad vial
Capacitacin y cultura
Infracciones y contravenciones de trnsito
Verificacin y evaluacin del sistema de control interno
Control y seguimiento a los procesos de contratacin, financiera, de gestin y resultados,
administrativo
Fomento a la cultura de control interno
Asesora Jurdica
Representacin Jurdica
Contratacin
Desarrollo social y comunitario
Asistencia tcnica agropecuaria

Fomento a la atraccin de inversiones a la ciudad
Fomento y desarrollo de los sectores industrial, comercial, agropecuario y alimetario
Medio ambiente
Gestin de Ingresos
Presupuesto y crdito pblico
Tesorera
Contabilidad
Planeacin, organizacin y ejecucin de programas de vivienda de inters social
Mejoramiento de vivienda (cobertura y calidad)
Proyecto de renovacin urbana y preservacin del patrimonio histrico y arquitectnico.
Provisin de espacio pblico
Programas de reubicacin
Polticas de apoyo al consumidor
Polticas de control al espacio pblico
Asistencia social y familiar
Seguridad y atencin ciudadana
Asistencia a la justicia
Plan bsico de atencin en salud
Saneamiento bsico y agua potable
Participacin social, vigilancia y control
Desarrollo y vigilancia de servicios de aseguramiento
Construccin y mantenimiento de obras pblicas y zonas verdes
Reparacin y mantenimiento de maquinaria y equipo
Interventora
Manejo de obras por valorizacin
Diseo y presupuesto de obras civiles
182
Decreto No. 284 (AGO.30.2001) Por el cual se establece la estructura orgnica de la

administracion central del municipio de Palmira y se adopta la planta global de cargos
DEPENDENCIA
Oficina Asesora de
Comunicaciones
Secretara de
Servicios
Administrativos
Secretara de
Cultura y
Turismo
Prensa, comunicaciones y protocolo

Secretara General
Asistencia Administrativa
Administracin y direccin del recurso humano
Sistema de informacin e informtica
Control disciplinario
Manejo de bienes mueble e inmuebles
Desarrollo institucional
Manejo de galeras
Servicios generales
Fomento a la cultura y el turismo
Secretara del Deporte y la Recreacin
Fomento a la recreacin y el deporte
5. TUBAR
Dependencia
Funciones Actuales referentes a Medio

Ambiente (Decreto 014 de Feb-23-01)
Alcalda
Municipal
Cumplir y hacer cumplir la Constitucin,

Leyes, Ordenanzas, Decretos y acuerdos
vigentes.
Presentar oportunamente los proyectos de
Acuerdo sobre Planes de Desarrollo
Econmico , Social y de Obras Pblicas,
que deber estar coordinado con los
planes Departamentales y Nacionales.
Ordenar los pagos y celebrar los contratos
y convenios municipales de acuerdo con
el Plan de Desarrollo econmico, social y
con el Presupuesto, observando las normas
jurdicas aplicables.
Coordinar las actividades y servicios de
los establecimientos pblicos y
comerciales, E.S.P., sociedades de
economa mixta, fondos rotatorios y
unidades administrativas especiales del
municipio.
Velar por el desarrollo sostenible en
concurrencia con las entidades que
determine la Ley.
Conservar, cuidar y restituir los bienes de
uso pblico del Estado.
Secretara de
Educacin
Elaborar planes y programas de desarrollo

educativo, deportivo y cultural, de
acuerdo con los programas de los
Ministerios de Educacin Nacional y de
Cultura y las Secretaras de Educacin y
Cultura Departamental.
Unificar criterios con los establecimientos
educativos para la ejecucin de las
actividades educativas y culturales
relacionadas con el medio ambiente.
Funciones que realmente se ejecutan

Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, Leyes, Ordenanzas, Decretos
y acuerdos vigentes.
Presentar oportunamente los proyectos de Acuerdo sobre Planes de
Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas, que deber estar
coordinado con los planes Departamentales y Nacionales. En desarrollo
de esta funcin se ejecutan las siguientes actividades:
Formulacin y cumplimiento del EOT del municipio.
Cumplimiento del Plan de Desarrollo (2001-2003).
Coordinacin interinstitucional de los programas y proyectos sealados
para el municipio en el marco del Plan de Accin Trianual de la CRA.
Participacin en la formulacin del Proyecto SIGAM.
Ordenar los pagos y celebrar los contratos y convenios municipales de
acuerdo con el Plan de Desarrollo econmico, social y con el
Presupuesto, observando las normas jurdicas aplicables. En desarrollo
de esta funcin se ejecutan las siguientes actividades:
Suscripcin del Convenio Interinstitucional para el desarrollo del
Proyecto SIGAM.
Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos pblicos
y comerciales, E.S.P., sociedades de economa mixta, fondos rotatorios
y unidades administrativas especiales del municipio. En desarrollo de
esta funcin se ejecutan las siguientes actividades:
Coordinacin de actividades a cargo de la UMATA
Velar por el desarrollo sostenible en concurrencia con las entidades
que determine la Ley.
Conservar, cuidar y restituir los bienes de uso pblico del Estado.
Elaborar planes y programas de desarrollo educativo, deportivo y
cultural, de acuerdo con los programas de los Ministerios de Educacin
Nacional y de Cultura y las Secretaras de Educacin y Cultura Departamental.
Velar por el adecuado cumplimiento de las normas, decretos y resoluciones expedidas por el gobierno nacional, departamental y municipal
Practicar visitas peridicas a los establecimientos educativos para
conocer sus necesidades y colaborar con la satisfaccin de estas.
Mantener informado al Alcalde sobre las anomalas encontradas en los
planteles educativos y conjuntamente con l, tomar las decisiones del
caso.
183

Depen
dencia
Secretara
de
Gobierno
Secretara
de
Planeacin
Secretara
de Salud
Inspeccin
de Polica
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente

(Decreto 014 de Feb-23-01)
Velar por el adecuado cumplimiento de las normas, decretos
y resoluciones expedidas por el gobierno nacional, departamental y municipal
Practicar visitas peridicas a los establecimientos educativos
para conocer sus necesidades y colaborar con la
satisfaccin de estas.
Mantener informado al Alcalde sobre las anomalas
encontradas en los planteles educativos y conjuntamente
con l, tomar las decisiones del caso.
Promover programas de capacitacin a los docentes
municipales para mantenerlos actualizados en las diversas
reas educativas.
Colaborar con el Alcalde en la formulacin de las polticas,
planes y programas de desarrollo administrativo de personal
y de servicios para el municipio.
Supervisar la aplicacin de las normas legales y orgnica
de la Administracin Municipal, al igual que su cumplimiento.
Planear la zonificacin tcnica del municipio.
Aprobar y vigilar las actividades de construccin, reforma
y demolicin de edificaciones, al igual que la ocupacin
de vas pblicas y usos del suelo y subsuelo
Determinar los sitios para la disposicin final de basuras.
Realizar Planes y Proyectos de racionalizacin de reas
urbanas, suburbanas y rural del Municipio.
Proyectar el mejoramiento y cobertura de los servicios
pblicos.
Dirigir y coordinar con la Oficina de Planeacin Nacional
y Departamental, programas de inversiones para el
Municipio.
Presentar al gobierno municipal los lineamientos sobre
polticas ambientales e institucionales que sirvan de base
para la elaboracin de planes y proyectos.
Estudiar y revisar el Lmite del permetro urbano y sanitario
del Municipio y su rea de influencia con las empresas de
servicios pblicos domiciliarios
Dirigir, coordinar, controlar y supervisar la prestacin del
servicio de salud en el Municipio, a travs de programas
de prevencin en salud y de seguridad social.
Coordinar con otras dependencias programas de prevencin
en salud
Contribuir a la formulacin de planes, programas y
proyectos del sector salud en el Municipio, en coordinacin con las polticas, planes y programas del Ministerio
de Salud o de DASALUD.
Establecer en coordinacin con las entidades los campos y
tiempos de prctica que deban proveerse en los planes de
formacin, en orden a garantizar la calidad de los servicios
que preste.
Supervisar las licencias de construccin en la zona turstica
y vigilar que los moradores tengan su Licencia ambiental.
Preservacin y conservacin del medio ambiente en los
sectores de playa
Vigilar los sectores de bajamar con el propsito de evitar
que estos sean invadidos por particulares
Colaborar con el Alcalde en la formulacin de las polticas,

planes y programas de desarrollo administrativo de personal
y de servicios para el municipio.
Supervisar la aplicacin de las normas legales y orgnica
de la Administracin Municipal, al igual que su
cumplimiento.
Planear la zonificacin tcnica del municipio.
Aprobar y vigilar las actividades de construccin, reforma
y demolicin de edificaciones, al igual que la ocupacin
de vas pblicas y usos del suelo y subsuelo
Determinar los sitios para la disposicin final de basuras.
Realizar Planes y Proyectos de racionalizacin de reas
urbanas, suburbanas y rural del Municipio.
Proyectar el mejoramiento y cobertura de los servicios
pblicos
Dirigir y coordinar con la Oficina de Planeacin Nacional
y Departamental, programas de inversiones para el
Municipio.
Estudiar y revisar el Lmite del permetro urbano y sanitario
del Municipio y su rea de influencia con las empresas de
servicios pblicos domiciliarios
Dirigir, coordinar, controlar y supervisar la prestacin del

servicio de salud en el Municipio, a travs de programas
de prevencin en salud y de seguridad social.
Contribuir a la formulacin de planes, programas y
proyectos del sector salud en el Municipio, en coordinacin
con las polticas, planes y programas del Ministerio de Salud
o de DASALUD.
Supervisar las licencias de construccin en la zona turstica.

Preservacin y conservacin del medio ambiente en los
sectores de playa
184
Dependencia
UMATA
ITA-CEB
Funciones Actuales referentes a Medio

Ambiente (Decreto 014 de Feb-23-01)
Promover organizacin comunitaria y fomento del
turismo a travs de la adecuacin de vas.
Participar en la elaboracin del Plan de inversiones
en lo relacionado con el sector agropecuario y
pesquero.
Planear y coordinar la realizacin de talleres de
capacitacin.
Desarrollar programas pisccolas
Fomentar programas de Reforestacin..
Evaluar la aplicacin de agroqumicos.
Controlar el transporte de animales y material vegetal
con el fin de prevenir plagas.
Desarrollar y fomentar programas pisccolas, de
reforestacin y de fruticultura.
Promover y ejecutar programas y polticas nacionales,
regionales y sectoriales en relacin con el medio
ambiente y los recursos renovables
Por iniciativa propia, ha venido desarrollando
proyectos Ambientales con la comunidad, especialmente en el rea rural; sin embargo, no existe ninguna
Norma o disposicin municipal, que trate de manera
especfica este tema.
Dirigir tcnicamente la produccin y comercializacin de

los pequeos productores del sector rural.
Planear y coordinar la realizacin de talleres de capacitacin.
Desarrollar programas pisccolas
Fomentar programas de Reforestacin..
Evaluar la aplicacin de agroqumicos.
Controlar el transporte de animales y material vegetal con
el fin de prevenir plagas.
Desarrollar y fomentar programas pisccolas, de reforestacin
y de fruticultura.
La implementacin adecuada del modelo requiere la

educacin ambiental, como elemento fundamental del
proceso.
Actuar como garantes del establecimiento de un programa
amplio y permanente de educacin ambiental, con
proyeccin social fuera de las aulas
6. SANTA FE DE ANTIOQUIA
Dependencia
UMATA
El Acuerdo 005 de
junio de 2000, reestructura la planta de personal
creando algunos
cargos dentro de
ellos el cargo de
asesor del medio
ambiente y se le
asignan funciones
1. Elaborar planes y proyectos ambientales para el municipio, acorde con las polticas regionales, departamentales y nacionales.
2. Coordinar proyectos y obras de descontaminacin de corrientes de agua afectadas por vertimientos, as
como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos slidos y lquidos, y de control de
emisiones contaminantes al aire.
3. Elaborar de acuerdo a las disposiciones legales pertinentes y de conforme al E.O.T., las regulaciones sobre
el uso del suelo.
4. Elaborar, coordinar y ejecutar programas de educacin ambiental y de organizaciones comunitarias para
la gestin relacionado con el medio ambiente en cuanto a la prevencin, control y vigilancia de este y de
los recursos naturales renovables se refiere.
En la actualidad la UMATA a travs de la coordinacin ambiental se encarga de la proteccin de las
microcuencas y hace poco se le encargo del relleno sanitario.
SECRETARA
PLANEACIN
Y OBRAS
PBLICAS
El desarrollo fsico - espacial del municipio, adems del manejo del relleno sanitario, plaza de ferias y mercado.
Aunque no realiza directamente la Interventora de los programas de saneamiento bsico y construccin de
acueductos veredales, es quien en la practica da el visto bueno a la ejecucin de estas obras*, que es funcin
de la Secretara de Salud segn lo establecido en la en el manual de funciones y procedimientos.
El manejo, vigilancia y control del espacio pblico esta a cargo de las secretaras de planeacin y de gobierno.
La administracin de la plaza de ferias y el matadero, el control del uso del suelo urbano tambin son sus
responsabilidades.
S E C R E TA R A
GENERAL Y DE
GOBIERNO
En el manual de funciones a la Inspeccin de Polica se le asigna funciones ambientales en lo que respecta al

control y proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables atendiendo lo establecido en el
Decreto ley 2811/74 y la Ley 99/93.
Junto con la Secretara de Planeacin realiza el control del espacio publico urbano.
Por norma municipal no se establece ninguna funcin ambiental
SECRETARA
EDUCACIN
*
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Acuerdo 017 de 1997) y Responsabilidades
Contralora General de Antioquia, Auditora Ambiental, Municipio de Santa Fe de Antioquia, junio de 2001

Dependencia
SECRETARA DE DESARROLLO COMUNITARIO
DIRECCIN LOCAL
DE SALUD
ACUEDUCTO Y
ALCANTARILLADO
185
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Acuerdo 017 de 1997) y Responsabilidades

Por norma no se establece ninguna funcione ambiental
El comit local de prevencin y atencin de desastres es coordinado desde la administracin por la
secretara de desarrollo comunitario.
Por norma se establece como funcin el saneamiento ambiental
Se encarga de planear y ejecutar los programas de saneamiento bsico en la zona rural y a travs
del programa PAB (Plan de Atencin Bsico) se hace control de vectores.
En la zona urbana, desde 1997, la administracin y el mantenimiento del acueducto y alcantarillado
se encuentra a cargo de CONIHIDRA S.A. E.S.P., segn la auditora realizada por la Contralora
General de Antioquia en junio del 2001, el municipio viene realizando actividades y obras de
mantenimiento que le corresponden a la empresa prestadora del servicio e igual sucede con el
servicio de aseo que se viene contratando con COPISAN.
A pesar de los cambios realizados a la estructura administrativa

con el fin de definir las funciones ambientales dentro de la
misma, en la prctica falta claridad en la distribucin de las
funciones y en el responsable nico y directo de toda la gestin
ambiental del municipio, pues el control y manejo de los
diferentes aspectos ambientales se encuentra disperso en varias
secretaras, las cuales realizan estas actividades en forma
individual y descoordinadamente, por ejemplo, la Secretara
de Planeacin y Obras Pblicas aunque no realiza
directamente la Interventora de los programas de saneamiento
bsico y construccin de acueductos veredales, es quien en la
practica da el visto bueno a dichas obras, no siendo claro hasta
donde llegan las responsabilidades de la Direccin de Salud
que por norma esta encargada del saneamiento bsico y donde
empiezan las de la Secretara de Planeacin Obras Pblicas.
Tambin se ha dado duplicidad de funciones en lo que respecta
al manejo de los servicios de aseo, acueducto y alcantarillado,
segn la Contralora General de Antioquia la Secretara de
Obras Publicas ha venido realizando actividades de
mantenimiento de las redes que le corresponden a la empresa
prestadora del servicio CONHYDRA.
En la prctica tambin se han presentado problemas por la
falta de claridad y el desconocimiento de las normas, entre la
UMATA y la Secretara de Planeacin y Obras Publicas, pues
a pesar de que muchas de las funciones que viene realizando
la Secretara de Planeacin y Obras Publicas por acuerdo son
asignadas a la UMATA, esta no las asume. Como es el caso
del manejo del relleno sanitario que por presin de la Secretara
de Planeacin fue asumido por la UMATA, quedando
distribuida entre las dos oficinas las diferentes actividades que
comprende el manejo de los residuos slidos. La Secretara de
Planeacin se encarga de la recoleccin y transporte de las
basuras y la UMATA de su disposicin final.
En el acuerdo que se crea el cargo de asesor ambiental, se le

dan funciones de planificador, gestor y coordinador ambiental
y adems se le entrega la funcin de regular los usos del suelo,
que no corresponden al objetivo para el cual fueron creadas
las UMATAS (Unidad Municipal de Asistencia Tcnica
Agropecuaria). En la prctica las responsabilidades que ha
asumido la UMATA obedecen ms a ese perfil por el cual fueron
creadas por ley, que al de la norma municipal, descuidando e
incumpliendo otras funciones de igual importancia en su
gestin local, como es la gestin ambiental urbana.
La UMATA para realizar sus funciones ambientales solo cuenta
con un funcionario (un tecnlogo agropecuario), que adems
no tiene el perfil que la gestin ambiental y las funciones
asignadas le exigen. Igualmente tampoco le asigna recursos
econmicos que le permita realizar sus funciones, pues solo
cuenta con los recursos del Fondo Ambiental que son muy
pocos (por el orden de 5 millones al ao).
En trminos generales, las funciones que se vienen desarrollando
en materia ambiental por parte de la administracin municipal
son bsicamente proyectos y programas de reforestacin y
conservacin de microcuencas, construccin de abastos y
acueductos y pozos spticos. Aunque los aspectos relacionados
con la educacin ambiental figuran en los dos planes de
desarrollo, son pocos los programas que se realizan.
El municipio viene solicitando ante la Corporacin la
delegacin de funciones ambientales, lo que merece un anlisis
por parte de la CAR y municipio, pues esta requiere cierta
capacidad administrativa, tcnica, financiera y logstica, que
el municipio actualmente no posee. Esta delegacin se debe
hacer mediante implementacin de unos mecanismos
graduales y permanentes que permitan el fortalecimiento de
la gestin ambiental municipal mejorando los aspectos
administrativos, tcnicos y financieros del municipio y
dotndolo de herramientas de gestin.

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Direccin General Ambiental Sectorial

Sistemas de Gestin Ambiental Municipal

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

JUAN MAYR MALDONADO

SISTEMAS DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL

Gobernarse por autoridades propias

Constitucin Poltica de Colombia, C. P., Art. 1

Regionales, Corporaciones de Desarrollo Sostenible y Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes

Desarrollo de los SIGAM

GERARDO VIA VIZCANO

SANTIAGO VILLEGAS YEPES

GUILLERMO LEN RUIZ VICTORIA

1.2. TEORAS Y MODELOS PARA LA GESTIN AMBIENTAL ......................................................

Ministerio del Medio Ambiente

2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA ..........................................................................

2.3 EL SIGAM COMO SISTEMA ..................................................................................................

2.4. LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL SIGAM POR TIPOLOGAS ........................................

2.5. INSTRUMENTOS DE APOYO PARA LA APLICACIN DEL SIGAM ......................................

Propuesta organizacional - Captulo 1

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solucionar las dificultades de la gestin ambiental partiendo de un men de alternativas organizacionales,

Propuesta organizacional - Captulo 1

Fundamentos conceptuales y metodolgicos

El proyecto SIGAM tiene como objetivo

GAM: Lase Gestin Ambiental Municipal.

actuacin municipal, responder las

El desarrollo de mtodos y la aplicacin

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de otros recursos: Donde se incluyen los

1.1 LA GESTIN AMBIENTAL COMO

Propuesta organizacional - Captulo 1

del proceso de descentralizacin y municipalizacin iniciado en el pas desde finales

A estas inquietudes le siguieron trabajos

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tecnologas limpias y la gestin empresarial

2420 de 1968). Un ao despus de la reunin

Esta perspectiva internacional plantea retos

Luego, en 1991, se adopta la Constitucin

En Colombia, la evolucin de la Gestin

En 1992, despus de la Cumbre de la Tierra,

Propuesta organizacional - Captulo 1

Finalmente, la produccin legislativa

regulacin y control, por un lado; y por otro,

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midad de las comunidades con sus administraciones hacen ms viable la realizacin de

1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio

procesos de gestin ambiental que involucren

Propuesta organizacional - Captulo 1

nes y procedimientos, traslape de funciones entre dependencias e instituciones

El compromiso empresarial con una actuacin medioambiental adecuada. El tema

generadores de contaminacin y residuos.

apoyo y participacin en los procesos de

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en consecuencia, sus planes carecen de

Propuesta organizacional - Captulo 1

Ministerio del Medio Ambiente. 2001. 0p. Cit.

soluciones profundas que permitiran la

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1.1.2.2 La visin municipal: Identificacin

a) Problemas asociados al enfoque ambiental. A continuacin se relacionan los

Problema 1. Falta de definicin conceptual

Propuesta organizacional - Captulo 1

contadas oportunidades se plantea la