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Introduccin
La poltica occidental de ayuda al desarrollo y a la democratizacin de los estados no es
nueva: se ha reinventado peridicamente desde la dcada del cincuenta. El discurso poltico
actual aborda el reto que implican el desarrollo y la democratizacin en un entorno de
inestabilidad global. En este sentido, la comunidad internacional, constituida por diferentes
gobiernos donantes, ONGs y agencias de la ONU, ha desplegado una serie de tcnicas y
medidas para contribuir con ayudas a que los estados frgiles y en proceso de reconstruccin
en el trnsito del conflicto a la paz, logren los estndares globales necesarios y deseables de
desarrollo y democratizacin. Este trabajo explora la intervencin internacional desde dos
textos: el primero, de Mark Duffield, Los estados frgiles y el retorno de la administracin
nativa, el segundo, de Charles T. Call, Democratisation, War and State-Building:
Constructing the rule of Law in El Salvador. En esta medida, se har un breve recuento de las
ideas principales de cada texto, se comentar sobre la intervencin internacional a la luz de
los aportes de ambos autores, la manera como la desarrollan en sus trabajos y las formas que
adopta en los diferentes estados en los que se despliega. Luego se revisar el caso colombiano
con relacin a la ayuda internacional: existe intervencin internacional en Colombia? Y para
terminar, se plantean unas consideraciones finales alrededor de la relacin intervencin
internacional desarrollo y democratizacin.
En suma, los estados frgiles pueden comprenderse como espacios ingobernados que no son
prioridad en las agendas de los gobiernos donantes para ser beneficiarios de la ayuda
internacional, en la medida en que presentan falta de capacidad institucional o administrativa,
ausencia de voluntad poltica y, lo ms importante, no cuentan con un interlocutor estatal
adecuado, es decir, con una lite proreforma1 que crea en lo que hacen los donantes a nivel
de intervencin y, por lo tanto, lo facilite. Por consiguiente, dado que los estados frgiles no
pueden satisfacer los requerimientos de auditora y responsabilidad de los donantes ni pueden
absorber la ayuda ni desembolsarla de forma responsable han sido descuidados o excluidos de
la poltica del desarrollo (2008, p. 17); los donantes prefieren financiar estados que estn en la
capacidad de gestionar la ayuda, es decir, estados que son considerados buenos actores,
tambin conocidos como estados de gobernanza.
En lo referente a los estados de gobernanza, Duffield comenta que son la ejemplificacin de
que la ayuda internacional, bajo circunstancias correctas de gestin, puede funcionar, es decir,
proporcionar crecimiento econmico, estabilidad y reducir la pobreza. En esta medida, el
estado de gobernanza puede comprenderse, en palabras del autor, como [u]n rgimen de
financiacin para pases dependientes de la ayuda, que proporciona estabilidad a la relacin
donante/estado, e implica a este ltimo en el diseo y desembolso a la vez que da al primero
el control del ltimo (2008, p. 12). Se trata de estados que empezaron a estabilizarse a
mediados de la dcada del noventa y que surgieron con una reforma de segunda generacin,
que se preocupaba por la construccin de la capacidad institucional, la reforma de la
administracin y la introduccin de nuevas formas de tecnologas de la informacin, entre
otros. Con estas reformas se buscaba construir un sistema estable de contabilidad y gestin
que permitiera a los estados dependientes de la ayuda hacer operativo el financiamiento
externo y la asistencia tcnica (2008, p. 13).
Sin embargo, para lograr esa operatividad del financiamiento externo, los donantes, el Banco
Mundial y los representantes de ONGs necesitan el tipo adecuado de interlocutor estatal, es
decir, alguien que crea en las cosas que hacen. Y quines son estas personas que creen en las
1 La lite proreforma es un concepto propio de los estados de gobernanza, los cuales se abordarn a
continuacin.
cosas que hacen? De acuerdo con Duffield, son lo que se denominan las lites proreforma.
Se trata de lites al interior de los estados dependientes de la ayuda escpticas con respecto a
las lites locales y que, por ende, comparten una forma de hacer negocio con los gobiernos
donantes. Los integrantes de estas lites tienen la misma formacin educativa que los
representantes internacionales, han sido socializados en la misma cultura profesional y
comparten el mismo vocabulario conceptual. Las lites proreforma son aquellas que han
interiorizado los requerimientos y los objetivos de la poltica internacional (2008, p. 14).
Por lo dems, comenta el autor que con los estados de gobernanza se presenta un colapso de
la dicotoma nacional/internacional porque los grupos o comits de donantes y ONGs forman
parte de la rutina de trabajo del gobierno al que asisten. En esta medida, la comunidad
internacional (los donantes), [m]s que actuar externamente en esos estados, son parte del
propio estado (2008, p. 15). Este colapso de la dicotoma nacional/internacional conduce,
segn Duffield, a que la soberana sobre la vida dentro del estado de gobernanza se convierta
en una soberana internacional, negociable y contingente. Tanzania, Mozambique, Ghana y
Uganda son casos de sociedades internacionalmente gestionadas y reguladas, de estados de
gobernanza.
Los aportes de Charles T. Call
El trabajo de Charles Call gira alrededor del hecho que la seguridad ciudadana y la justicia
han sido reconocidas por los tericos de la democratizacin como elementos de importancia
para la construccin del Estado de Derecho. En este sentido, el autor examina el caso de El
Salvador de posguerra, argumentando, en un primer momento, que la justicia y la seguridad
son claves para la sobrevivencia de la democracia, dado que el crimen es una de sus mayores
amenazas. En un segundo momento, explora las reformas de seguridad y de justicia
implementadas en El Salvador, mostrando las interacciones e implicaciones de estos procesos
de reforma en la pacificacin y democratizacin del pas entre 1980 y 1991, despus de la
guerra civil2; procesos que son considerados por los observadores internacionales como
exitosos. Los salvadoreos, de su parte, no los consideran del mismo modo a causa de los
elevados ndices de criminalidad que se presentaron tras las negociaciones y la incapacidad
del gobierno salvadoreo de proveer seguridad ciudadana y justicia, seala Call.
Adicionalmente, con la experiencia de El Salvador, el autor busca demostrar, a pesar del
escepticismo que manifiestan algunos tericos culturales e institucionales, que la
reconstruccin del Estado s es posible en sociedades pobres y de posconflicto, aunque con
ciertos lmites.
En cuanto a las reformas de seguridad estas se centraron principalmente en dos aspectos: 1)
depurar y reformar las unidades militares y de inteligencia y 2) reformar la seguridad pblica
y la Polica. Sobre el primero aspecto, Call sostiene que las reformas institucionales a las
fuerzas armadas no solo constituyeron en El Salvador una garanta para que los guerrilleros se
reintegraran a la vida civil, sino tambin una posibilidad de democratizacin plena. En este
sentido, se dio la disolucin de las tres fuerzas de polica que estaban bajo mando miliar, el
desmantelamiento de las fuerzas paramilitares, la suspensin del reclutamiento forzado, la
modificacin de la doctrina militar y un cambio en el entrenamiento de sus miembros, estos
deban entrenarse con un Consejo Acadmico que inclua civiles de diversas corrientes
polticas. Igualmente se redujo su tamao de 63,170 miembros en 1992 a 30,500 en 1994.
Esto, en parte, puesto que los militares implicados en crmenes de guerra fueron removidos de
sus cargos. Adems, las nuevas unidades de inteligencia estatales fueron creadas bajo
supervisin presidencial (2003, pp. 834-835). Con relacin al segundo aspecto, las reformas a
la seguridad pblica y a la Polica, Call comenta que se dio la creacin de una nueva Polica
Civil Nacional a la que ingresaron desmovilizados del Frente. Asimismo, se cre una doctrina
2 Cabe sealar que la Guerra civil de El Salvador tuvo una duracin de 12 aos y se liber entre la guerrilla
conocida como el Frente Nacional de Liberacin Farabundo Mart (FMLN) y el Estado salvadoreo. Se trat de
una guerra ideolgica y de clase: un nmero reducido de lites controlaba el Estado en alianza con las fuerzas
militares, que garantizaban el orden a cambio de recursos y autonoma. Esta guerra civil lleg a su fin en 1992 en
una negociacin acordada entre las dos partes, convirtindose El Salvador en uno de los caso ms exitosos de
implementacin de un acuerdo de paz en el periodo de la pos Guerra Fra, pues el cese al fuego nunca fue
interrumpido por ninguna de las dos partes y en 1994 se dio la desmovilizacin de los fuerzas guerrilleras las
cuales fueron reconstituidas como un partido poltico. Adicionalmente, se present una fuerte desmilitarizacin
de la sociedad y del Estado. Tres caractersticas de la guerra influenciaron las reformas de seguridad y justicia: 1)
ambas partes reconocieron su inhabilidad para derrotarse, 2) los actores internacionales jugaron un papel
importante y 3) los derechos humanos ocuparon un lugar central en la guerra.
policial orientada hacia la proteccin de los derechos ciudadanos antes que los intereses
estatales (2008, pp. 856-857).
Para Call es un hecho que las reformas en seguridad de El Salvador tuvieron una alcance
importante: el sistema de seguridad pblica estaba bajo un control civil firme,
significativamente ms responsable frente a las autoridades elegidas que cualquier fuerza de
seguridad anterior; la Polica Civil Nacional era considerada por la ciudadana como la
principal fuente de orden pblico e investigacin criminal en el pas, as como la principal
defensora de los derechos humanos (2003, p. 847). Esto no quiere decir que no se hayan
presentado problemas, puesto que los hubo, sobre todo en lo relacionado con restricciones
socio-culturales que limitaban el impacto de las reformas en las prcticas diarias durante los
primeros aos del nuevo rgimen.
En lo relacionado con las reformas a la justicia, estas comprendieron, entre otras cosas, 1) la
conformacin de una Comisin de la Verdad y 2) unos esfuerzos centrados en lograr la
independencia judicial, as como mecanismos ptimos de rendicin de cuentas. La Comisin
de la Verdad fue el primer paso para abordar la integridad judicial, pues esta se encarg de
investigar las atrocidades cometidas en el pasado y generar un reporte sobre los resultados de
la investigacin, con lo cual se resquebraj el mito de las fuerzas armadas como defensoras
honorables de la Nacin y se puso un freno al poder poltico que ostentaban, as como sus
posibilidades de participacin poltica (2003, p. 851). Sobre la independencia judicial, Call
explica que esta principalmente se dio gracias a la eleccin de una nueva Corte Suprema de
Justicia, decididamente ms profesional, polticamente ms plural y con una acentuada
preferencia por estndares meritocrticos (2003, p. 853).
En suma, para Call, el caso de El salvador permite comprender que el entendimiento de las
polticas internacionales y la construccin de paz en el posconflicto se vera limitado, de no
existir un entendimiento claro de las relaciones complejas entre diferentes elementos de
seguridad y justicia, las fuentes de resistencias a la reforma posguerra, el impacto de las
medidas para lidiar con el pasado y la divergencia entre perspectivas locales e internacionales
(Call, 2003, p. 862).
las reformas a la justicia que se llevaron a cabo durante este periodo. Todo ello, sin duda,
contribuy a la democratizacin de El Salvador.
diciembre 2013). Asimismo, comenta que para el periodo 2012-2014, ACNUR defini 15
objetivos clave que impulsa a travs de sus reas estratgicas de prevencin, proteccin y
soluciones para la poblacin desplazada.
El ltimo ejemplo que se quisiera mencionar con relacin a la ayuda internacional que recibe
Colombia se encuentra consignado en un comunicado de la Agencia Presidencial para la
Cooperacin Internacional de Colombia, APC. En este, la APC comenta que Gracias a que
hoy, cerca de 130 donantes estn publicando sus datos bajo la Iniciativa Internacional para la
Transparencia de la Ayuda IATI, Colombia contar con un banco de informacin, que
responde a estndares internacionales, y fortalecer la gestin de Cooperacin Internacional.
De acuerdo con el comunicado, la IATI es una plataforma abierta que ofrece una imagen
oportuna, completa y comparable de los flujos de ayuda, con el fin de mejorar la rendicin de
cuentas y el impacto en el desarrollo. Fue creada en 2008 para mejorar la transparencia de la
informacin y as aumentar su eficacia en la lucha contra la pobreza. Esto implica para
Colombia que puede contar con informacin oportuna y reportada de manera directa, desde la
sede de los cooperantes. La entidad encargada de implementar estos acuerdos internacionales
es la Agencia Presidencial de Cooperacin Internacional de Colombia, APC-Colombia, que
gestiona y desarrolla los sistemas de informacin sobre la Cooperacin Internacional que
recibe y otorga el pas, seala el comunicado (APC, 2013).
Teniendo en cuenta los anteriores ejemplos es posible afirmar que existe en Colombia una
intervencin significativa de la comunidad internacional que est permitiendo la
transformacin progresiva de nuestro pas de un estado frgil a uno de gobernanza, as como
la reconstruccin del Estado en el contexto del trnsito de la guerra a la paz, como lo
demuestra el trabajo que realiza la ACNUR con los desplazados de guerra.
Consideraciones finales
Sin duda, la ayuda de la comunidad internacional en los estados frgiles, de gobernanza y
en reconstruccin constituye un elemento de gran importancia, una pieza clave, en los
procesos de consolidacin del modelo de desarrollo global. Asimismo, para generar las
condiciones que permiten la democratizacin de estos estados. Sin embargo, pensando en
Colombia especficamente, donde se ha hecho evidente en las ltimas dcadas que el pas
presenta una falta de representacin en las zonas alejadas del centro, cabe preguntarse cmo
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Bibliografa
Agencia Presidencial para la Cooperacin Internacional de Colombia, APC, (mayo, 2013),
Colombia se beneficiar de Iniciativa Internacional para la Transparencia de la
Ayuda, con ms y mejor informacin de Cooperacin Internacional [en lnea],
disponible
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https://www.apccolombia.gov.co/?idcategoria=734#&panel1-1,
[en
lnea],
disponible
en:
http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?
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2015.
Call, C. (2003), Democratization, War and State-building: Constructing the Rule of Law in
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Duffield, M. (2008), Los estados frgiles y el retorno de la administracin nativa, en
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http://www.bancomundial.org/es/country/colombia/overview, recuperado: 09 de mayo de
2015.
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