ESCUELA DE ADMINISTRACIN

Curso: Gestin Pblica

Nota Tcnica: Reforma del Estado

REFORMA DEL ESTADO

Apoyo Consultora, por encargo de CONFIEP1

INTRODUCCIN
Mucho se ha hablado y escrito sobre la necesidad de mejorar la gestin del
Estado. Los problemas de sobredimensionamiento, ineficiencia, despilfarro de
recursos, pobre focalizacin, etc. han sido ampliamente documentados. Sin
embargo, hasta ahora poco se ha hecho para solucionar estos problemas.
En opinin de la CONFIEP, cualquier reforma del Estado debe rescatar los
principios fundamentales que deben guiar la gestin de un Estado al servicio de
los ciudadanos. Es urgente recuperar la nocin de que la razn de ser del Estado
es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la burocracia
estatal son representantes, mandatarios y administradores de la ciudadana para
crear y redistribuir valor en beneficio del inters comn.
En ese sentido, el objetivo de mejorar la gestin del Estado involucra una nueva
visin de su relacin con los ciudadanos. Este cambio de visin identifica a los
ciudadanos como dueos y a la vez clientes a los cuales la organizacin
llamada Estado tiene la obligacin de servir de la mejor manera posible y rendir
cuentas por sus resultados.
Este documento organiza la discusin sobre cmo mejorar la gestin del Estado
alrededor de propuestas orientadas a introducir o mejorar instrumentos
especficos de la gestin estatal con capacidad de atravesar, vertical y
horizontalmente, toda su estructura de funcionamiento. La primera seccin
presenta un diagnstico de los principales problemas en la gestin del Estado y
los principios que deben guiar una gestin al servicio de los ciudadanos.
La segunda seccin presenta los instrumentos para lograr mejoras significativas
en la gestin del Estado. En primer lugar, se proponen medidas orientadas a
mejorar la pobre generacin de ingresos fiscales; el insuficiente control del nivel
de gasto pblico y la bajsima calidad del gasto corriente y de la inversin pblica.
En segundo lugar, se presentan propuestas para garantizar mecanismos de
transparencia y fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. En tercer lugar,
se resumen propuestas orientadas a mejorar la organizacin del aparato estatal,
basadas en una clara delimitacin de funciones y la desburocratizacin. En cuarto
lugar, se presentan medidas que buscan mejorar la administracin de los
recursos humanos. El Estado Peruano tiene una planilla que supera el milln de
personas, sin embargo, no hay polticas claras de captacin de personal; criterios
de promocin y remocin, etc. Las propuestas de este documento buscan

Documento preparado por Juan Jos Martinez, Hugo Santa Mara y Pierina Pollarolo en noviembre de 2005

profesionalizar la administracin pblica y generar los mecanismos para contar

con servidores pblicos orientados a obtener buenos resultados.
En la tercera seccin se proponen medidas para fortalecer el proceso de
descentralizacin. Cualquier propuesta de reforma del Estado sera incompleta si
no toma en cuenta el proceso de descentralizacin. La descentralizacin iniciada
el ao 2002 es una transformacin fundamental de la organizacin del aparato
estatal. La CONFIEP entiende que la descentralizacin debe ser un instrumento
para conseguir que el Estado mejore su gestin y desarrolle eficientemente las
funciones que ms reclama la poblacin.
En una cuarta seccin se presentan siete propuestas orientadas a lograr que la
administracin de justicia garantice que los conflictos jurdicos que se produzcan
sean resueltos de manera predecible, independiente y oportuna, confirmando el
derecho de las personas y la vigencia de las normas jurdicas. Ninguna agenda
de medidas orientada a superar obstculos al desarrollo puede pasar por alto el
papel clave que juega el Poder Judicial. Sin embargo, este punto est
extensamente documentado y no requiere de nueva elaboracin.
Finalmente, en la quinta seccin se trata el tema del Congreso. Es sabido que
esta institucin es una de las organizaciones que menos reconocimiento social
tiene. Ello se debe a la improvisacin de su trabajo, a la conducta de muchos
congresistas y los negativos resultados de su desempeo. En ese contexto, la
reforma del Congreso debe estar orientada a la recuperacin de su legitimidad
social y al establecimiento de las bases para la estabilidad democrtica,
econmica, jurdica y social.

RESUMEN EJECUTIVO
Los problemas en la gestin del Estado
La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de
propietarios que habitan el territorio nacional. Los ciudadanos peruanos
financian la labor del Estado y demandan que l provea, con calidad y eficiencia,
servicios importantes para que las familias y empresas puedan desarrollar
actividades privadas que contribuyan a elevar su bienestar. Sin embargo, el
Estado desempea tales responsabilidades de manera poco satisfactoria, lo que
se expresa en los pobres resultados obtenidos en reas bsicas de su gestin.
Como resultado de lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y propietarios
de esta organizacin llamada Estado, muestran una elevada insatisfaccin y
bajsimos niveles de confianza en sus instituciones.

Los principios orientadores de un Estado al servicio del ciudadano

Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque
mejorar su gestin, es necesario recuperar la idea de que la razn de ser del
Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la
burocracia estatal son representantes, mandatarios y administradores de la

ciudadana para crear valor en beneficio e inters comn. Bajo esta perspectiva
de orientacin a la ciudadana, la gestin y organizacin de los diferentes niveles
del Estado debera desarrollarse segn los siguientes principios:
Primaca de la ciudadana
Manejo responsable de recursos
Subsidiariedad de la actuacin estatal
Priorizacin de necesidades a ser atendidas
Orientacin a resultados
Rendicin de cuentas
Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades
Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin
Equilibrio fiscal
Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal
Intervencin menos invasiva posible
Tercerizacin de actividades estatales

Los instrumentos de reforma de la gestin del Estado

Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos
El Per tiene una presin tributaria muy baja en comparacin al resto de la
regin, a pesar de contar con tasas de Impuesto comparativamente altas (al
valor agregado y a la renta). Esto es reflejo de una estructura tributaria
complicada e inequitativa que genera problemas en la administracin y carga
excesivamente a algunos pocos y no llega a un nmero suficiente de agentes
econmicos. Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos
sencillos de aplicar y supervisar. Por otro lado, la baja cobertura y la mala
calidad de los servicios que brinda el Estado hacen necesaria una reforma que
mejore la priorizacin y la asignacin de los recursos pblicos.
Medidas para la transparencia y rendicin de cuentas
Los mecanismos de control sobre la administracin pblica con que se cuenta
actualmente se basan en procedimientos y formalidades que limitan la capacidad
gerencial sin que impidan la corrupcin. La complejidad normativa que
enfrentan las entidades pblicas (desorden, desactualizacin, vacos y
contradicciones) crea una mayor inseguridad para los funcionarios honestos y
facilitan corrupcin.
Por otro lado, no se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de
control sobre los resultados de la gestin. La ciudadana no conoce la definicin
de objetivos, metas, indicadores de desempeo y mucho menos el costo de
produccin de servicios pblicos. No existen mecanismos para evaluar los
resultados de los programas y proyectos.
En ese contexto, es necesario lo siguiente:
Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin
Establecer la prueba de mercado como mecanismo para medir la eficiencia
del sector pblico (benchmark y herramienta de gestin)
Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana
Modernizar la Contralora General de la Repblica

 Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado

Se requiere adoptar medidas para mejorar la desburocratizacin y la clara
delimitacin de funciones y responsabilidades. Para tal efecto, se debe:
Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y
su adopcin por consenso nacional como lineamientos estratgicos nacionales.
Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades
especficas que son desarrolladas en la prctica, por los diferentes niveles de
gobierno.
Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre
contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin de evitar que estos
promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de
burocratizacin al interior del Estado.
Reforma de la administracin de Recursos Humanos
Para la profesionalizacin de la administracin pblica se propone lo siguiente:
Un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico, expresado en una Ley, que
tenga las siguientes caractersticas bsicas:
- Orientada al reclutamiento, permanencia, promocin y capacitacin de
gerentes y profesionales altamente capacitados y con capacidad de gestin.
- Ingreso al servicio mediante concurso pblico.
- Sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial.
- Remuneraciones relacionadas a la complejidad del cargo, el mrito, la
capacidad profesional y desempeo.
- Considerar la falta de aptitud mnima como una causal de cese.
Crear y mantener actualizado el registro del personal de la Administracin
Pblica.
Poner en funcionamiento la autoridad nacional del empleo pblico (COSEP).
Esta entidad debe tener una concepcin moderna respecto de la gestin de
recursos humanos.

La descentralizacin como herramienta para mejorar la gestin

La descentralizacin consiste en una divisin de roles entre el Gobierno Nacional
y los gobiernos subnacionales, donde el primero debe concentrarse en la
definicin de polticas nacionales, mientras que las instancias subnacionales
deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de servicios. El Gobierno Nacional
debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio, fortalecer sus capacidades
de planificacin, formulacin de polticas y de direccin. Su estructura debe
responder a ese nuevo rol trazado por el proceso de descentralizacin. Los
gobiernos locales y regionales deben fortalecer sus capacidades de ejecucin y
desempear sus funciones con autonoma y eficiencia, respetando las polticas
nacionales.
En ese contexto, se propone lo siguiente:
Establecer o renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como
un proceso gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado.
Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre
los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno.
Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles
de gobierno.

 Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin

de los gobiernos sub-nacionales.
Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y
formulacin de polticas nacionales. En el caso de los Gobiernos Regionales y
locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.

La Administracin de Justicia como garanta para la reforma

Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser
muy importante, porque: i) cualquier decisin de otra institucin estatal es
revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las
normas del Sistema Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y
administrados o, entre entidades estatales. Si el Poder Judicial no es consistente
en su rol, los intentos de reforma se veran neutralizados por esta va.
En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los
siguientes elementos:
Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema
judicial
Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema
informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de
los juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de
amplio acceso
Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos
a resolver y definir la poltica jurisdiccional
Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con
mayor participacin de la sociedad civil
Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia
para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional
Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores
profesionales en el ejercicio de dicha funcin
Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe
incertidumbre jurdica. Para este efecto se necesitan modificaciones en el
Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil
Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones
administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan
congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en
el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal
Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y
fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje)

El Congreso como generador de un marco jurdico adecuado para

el desarrollo econmico y social
Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al
pas de un marco jurdico debidamente evaluado, que promueva el desarrollo
econmico y social. En ese contexto, la agenda de reforma del Congreso, debera
incluir lo siguiente:
Modificar el Reglamento del Congreso para:
- Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso

- Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de los

Congresistas
- Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes
- Reforzar la capacidad del Congreso para el anlisis costo-beneficio de los
proyectos de ley
- Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes
u opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas
Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas.
Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del
Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes
de Ministros).
Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc.
A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el
sentido siguiente:
Presentacin de proyectos de ley por bancada.
Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los
cambios de bancada.
Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato
Redefinicin del voto preferencial y obligatorio.
Disponer vallas de votacin.

LOS PROBLEMAS EN LA GESTIN Y

PRINCIPIOS DE UNA REFORMA
Diagnstico
El Estado es la organizacin ms importante del Per por su tamao y por la
relevancia de sus funciones. El Estado peruano tiene ingresos equivalentes a
15% del PBI, 27% ms que la suma de los ingresos generados por las diez
empresas con mayores ingresos en el pas; el empleo pblico equivale a 15% del
empleo formal del pas; sus gastos en inversin representan 3% del PBI y sus
gastos de consumo alrededor del 10% del PBI.
INGRESOS EN EL 2003
(S/. mil millones)

45,0
40,0
35,0

40,9

32,2

30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Em presas Top 10 1/

Estado 2/

1/ Ingresos de las diez empresas con mayores ingresos en el Per.

2/ Presupuesto Pblico.
Fuente: Peru the Top 10 000 Companies, M EF

La principal funcin del Estado es servir a sus ms de 28 millones de

propietarios. Son los ciudadanos peruanos los que financian la labor del Estado
y demandan que:
Provea, con calidad y eficiencia, servicios fundamentales como la
administracin de justicia, seguridad ciudadana, educacin, salud, servicios
pblicos, infraestructura, reglas jurdicas estables y, en general, otras
condiciones necesarias para que las familias y empresas puedan, de la mejor
manera posible, desarrollar actividades privadas que contribuyan a elevar su
bienestar.
Sea garante del pacto social de respeto de los derechos y obligaciones de
todos los ciudadanos.
Sin embargo, el Estado peruano tiene una gestin muy pobre y resultados
deficientes en la mayora de sus responsabilidades. As por ejemplo:
25% de la poblacin no tiene acceso a servicios de salud,
54% de los alumnos escolares est en el nivel ms bajo en una prueba
internacional de lenguaje,
25% de los nios menores de cinco aos est en condicin de desnutricin
crnica.
El dficit de infraestructura asciende a ms de US$18 000 millones.
Slo 12% de la poblacin en el Per aprueba la gestin del Poder Judicial.
No ms del 10% de la poblacin aprueba la gestin del Congreso.
Si bien lo anterior puede reflejar un nivel de gasto pblico limitado, engloba
tambin un grave problema de calidad en la ejecucin del gasto, que ha sido
bastante documentado.
La pobre gestin del Estado no se expresa solamente en la ejecucin del gasto
pblico sino en el desempeo deficiente en diversos mbitos de la labor de las
instituciones del Estado. A continuacin, algunos ejemplos:
En el caso del Poder Judicial es conocido, por ejemplo, el bajo nivel de
proteccin de los contratos y lo difcil, largo y costoso que es lograr su
exigibilidad y cumplimiento por esa va. Pero no es el nico caso. En otras
reas como en el proceso por alimentos tambin existen dificultades,
demoras y sobre-costos. Segn una encuesta a litigantes en Lima
Metropolitana, en promedio, los procesos por alimentos tienen una duracin
mayor a cinco meses y un costo superior a los US$90. Sin embargo, de
acuerdo a las caractersticas del proceso, ste podra demorar ms de un ao
y costar hasta US$250.
Las limitaciones para desarrollar actividades empresariales. La labor de
otorgar licencias, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc. tambin es
desarrollada pobremente. As, el Per es uno de los pases en los que ms
tiempo cuesta abrir un negocio.

TIEMPO NECESARIO PARA ABRIR UN NEGOCIO

(Das)
Per

102

Am rica Latina y el Caribe

63

frica al sur del Sahara

63

Asia oriental y el Pacfico

51

Oriente Medio y Norte de frica

45

Europa y Asia central

36

Asia oriental

35

OCDE: ingreso alto

19
0

20

40
60
80
100 120
Fuente: Doing Business 2006

Por lo que respecta a la gestin de los ingresos fiscales, tambin se configura

una situacin preocupante. El Per tiene una tasa de Impuesto general a las
ventas superior al promedio regional y una tasa mxima de impuesto a la
renta a empresas comparable a la de muchos pases desarrollados (30% ms
4% cuando se reparten dividendos).
Sin embargo, en el Per no todos pagamos impuestos por igual. El IGV, que se
supone es general, tiene ms de 70 exoneraciones; el impuesto a la renta ms
de 60. En conjunto las exoneraciones tributarias suman casi 200. Es en buena
medida debido a esto que la estructura tributaria es complicada, inequitativa y
genera problemas en la administracin. No debe sorprender entonces que a
pesar que muchas empresas y personas hoy pagan bastante ms impuestos
que hace cuatro aos, la recaudacin total haya subido slo 1,3 puntos del PBI
en ese periodo y que ms de un punto de ese aumento se deba a factores
transitorios.
NMERO DE EXONERACIONES SEGN TIPO DE
IMPUESTO
IGV

71

Im p. Renta persona jurdica

63

Im p. Renta persona natural

20

Derechos arancelarios

15

ISC

14

IES
Im p. de Solidaridad a la Niez
Desam parada
Otros

6
3
1
0

10

20

30

40

50

60

70

80

Fuente: APOYO Consultora

El Congreso es percibido como una entidad burocratizada, que gasta

excesivamente y con algunos integrantes interesados en obtener figuracin y
beneficios personales. El Congreso no es percibido como una instancia
promotora del desarrollo.
Como resultado de todo lo anterior, los ciudadanos, que son los clientes y
propietarios de esta organizacin llamada Estado, muestran una elevada
insatisfaccin y bajsimos niveles de confianza en sus instituciones.

PER, OCTUBRE DEL 2005

APRUEBA O DESAPRUEBA LA GESTIN DE?
(%)
100
80
60

90

89

88

10

11

12

El Congreso

El Poder Ejecutivo

El Poder Judicial

40
20
0
Aprueba

Desaprueba

Fuente: APOYO Opinin y M ercado

Los problemas de gestin del Estado son evidentes y requieren ser atacados
con urgencia. El tamao de la organizacin que se requiere administrar no es
excusa para una gestin deficiente. As lo muestran algunas de las principales
empresas en el mundo, que tienen prcticas de gestin eficientes y que son de
mayor tamao que todo el Estado peruano, comparando sus niveles de
ingresos.
INGRESOS DE PRINCIPALES EMPRESAS EN EL
MUNDO Y DEL ESTADO PERUANO - 2005
(US$ mil millones)
Wal-Mart Stores
ExxonMobil
General Motors
Ford Motor
Toyota Motor
General Electric
ChevronTexaco
Volksw agen
IBM
Sony
Nestl
Estado Peruano
0

50

100
150
200
250
300
Fuente: Forbes 2005, APOYO Consultora

Los principios de una gestin del Estado al servicio de los

ciudadanos
Para llevar a cabo cualquier reforma del Estado y, en particular, una que busque
mejorar su gestin es necesario recuperar la idea de que la razn de ser del
Estado es el ciudadano: existe para servirlo. Los polticos, las autoridades y la
burocracia estatal son representantes, mandatarios y administradores de la
ciudadana para crear valor en beneficio del inters comn. Bajo esta
perspectiva de orientacin a la ciudadana, la gestin y organizacin de los
diferentes niveles del Estado debera desarrollarse segn los siguientes
principios:
Primaca de la ciudadana. La orientacin y el servicio a la ciudadana preside
la organizacin y las acciones del Estado. Cuando existan inequidades que el
mercado no pueda corregir, el Estado debe intervenir, ejerciendo una funcin
compensatoria y de equidad.

 Manejo responsable de recursos. Como las familias y las empresas, el Estado

debe actuar con lo que tiene: no puede gastar ms de lo que ingresa, de
manera permanente. La escasez de recursos debe ser resuelta promoviendo
mayor crecimiento econmico con una estructura tributaria simple y equitativa
y no a travs de la aplicacin de ms y mayores impuestos a una base
pequea de contribuyentes. El Estado no debera establecerse metas que no
podra alcanzar con los recursos disponibles (metas cortoplacistas, irrealistas o
populistas). Esto es lo que ocurre normalmente: primero se plantea el objetivo,
la funcin o las actividades a desarrollar y luego se busca las fuentes de
recursos (financiamiento).
Subsidiariedad de la actuacin estatal. Este principio est relacionado con la
actuacin del Estado en caso de fallas de mercado u otras situaciones
excepcionales. Significa que la actuacin del Estado debe producirse
solamente cuando el sector privado y la sociedad civil no puedan resolver los
problemas de la sociedad.
Priorizacin de necesidades a ser atendidas. El Estado debe hacer frente a la
escasez de recursos con una adecuada priorizacin de necesidades: atender
primero las ms urgentes y esenciales para la ciudadana y evitar diluir los
recursos en muchas actividades inadecuadamente financiadas (que no se
podrn cumplir cabalmente). Toda decisin de asignacin de recursos debera
ser evaluada tomando en cuenta que estos no estarn disponibles para otras
actividades y servicios brindados por el Estado a los ciudadanos (costo de
oportunidad). As, mientras ms recursos se destinen a fines no prioritarios,
las posibilidades de brindar servicios bsicos a toda la poblacin estarn ms
lejanas. Debe hacerse explcito que las propuestas dirigidas a destinar
recursos a fines no prioritarios implican el sacrificio de otras opciones de gasto
ms urgentes y ms rentables socialmente (como la educacin, salud y
seguridad, por ejemplo).
Orientacin a resultados. El funcionamiento de las entidades del Estado debe
alinearse a un sistema moderno de gestin por objetivos. De este modo se
harn explcitos los objetivos, las metas de la gestin y los indicadores que
servirn para evaluar el desempeo de las entidades.
Rendicin de cuentas. Los titulares de las entidades del Estado son
nicamente gestores o administradores de los intereses de la colectividad. Por
esta razn, deben rendir cuentas de su actuacin a la ciudadana. Esto
requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y de
fiscalizacin efectiva de la ciudadana.
Claridad en la delimitacin de funciones y responsabilidades. Las funciones y
responsabilidades estatales deben ser definidas de manera precisa, de manera
que se eviten duplicidades entre entidades de un mismo nivel o entre distintos
niveles de gobierno.
Mejora continua de procedimientos administrativos y de actividades de gestin.
Las entidades del Estado deben ser activas en la introduccin de mecanismos
organizativos que promuevan la mejora continua y el cambio organizacional
interno, de modo tal que incrementen su efectividad y la reduccin de costos.

 Equilibrio fiscal. Las entidades del Estado deben asegurar el equilibrio fiscal en
el mediano plazo. Para ello, se debera acumular supervit fiscales en los
periodos favorables y permitir nicamente dficit fiscales moderados y no
recurrentes en perodos de menor crecimiento.
Anlisis de necesidad y de efectos de la actuacin estatal. Antes de su
actuacin (a travs de normas, decisiones o actividades), el Estado debe
realizar una evaluacin del problema que se quiere resolver: su origen, causas
y efectos sociales. El anlisis debe incluir la evaluacin de los costos y efectos
que causara la actuacin estatal en el sector privado, la ciudadana y en el
propio Estado. Este principio resulta vital, porque muchas decisiones del
Estado se basan en pseudo-problemas, en problemas mal analizados,
preconceptos, prejuicios, intereses particulares o criterios polticos.
Intervencin menos invasiva posible. En caso que el Estado haya determinado
la necesidad y conveniencia de su intervencin, sta debe realizarse utilizando
mecanismos que promuevan la participacin del sector privado y la sociedad
civil.
Tercerizacin. La gestin de las actividades estatales en lo posible deber ser
tercerizada (outsourcing). Cuando ello no ocurra, la entidad estatal deber
justificar expresamente su decisin. El outsourcing permitir al Estado obtener
mejores servicios y resultados por efecto de la competencia entre los
contratistas. Entregada la gestin operativa de aspectos administrativos a
contratistas especializados, las entidades del Estado podrn concentrar sus
esfuerzos y capacidades en su rol normativo, regulador, conductor y
supervisor.
La aplicacin real de estos principios en la gestin pblica cotidiana en todos los
niveles de gobierno transformara profundamente el Estado. Los funcionarios,
polticos y autoridades deberan cumplirlos, y la ciudadana debera conocerlos y
exigir su cumplimiento. Un primer paso para su difusin es su incorporacin en
las normas de organizacin y funciones del Estado: las leyes orgnicas del Poder
Ejecutivo, de Gobiernos Regionales y de Gobiernos Locales. La sola aprobacin
de una ley no implica su vigencia real. Lo que ocurra en la realidad depender
del compromiso poltico de los gobernantes, de la capacidad institucional que
desarrollen los organismos y de la vigilancia y exigencia de los ciudadanos.

INSTRUMENTOS DE REFORMA EN
LA GESTIN DEL ESTADO
Si se consideran los principios planteados en la seccin anterior, las reformas
necesarias para mejorar el servicio del Estado a todos los ciudadanos, deben
orientarse principalmente a las siguientes reas:
Mejorar la gestin de los ingresos, gastos e inversin pblicos
Incrementar la transparencia del Estado y rendicin de cuentas por parte de la
poblacin

 Hacer ms eficiente la organizacin y la asignacin de funciones dentro del

Estado
Mejorar la administracin de recursos humanos
A continuacin se presenta un diagnstico en cada una de estas reas de accin
y propuestas especficas que, de implementarse, conllevarn a mejoras
significativas en la gestin del sector pblico. Posteriormente se tratan los temas
de descentralizacin, Poder Judicial y el Congreso.

Medidas para mejorar la gestin de los ingresos, gastos e

inversin pblicos
En los ltimos aos hubo una mejora en el manejo fiscal, que se refleja en el
dficit fiscal decreciente desde el ao 2000. Sin embargo, el sistema tributario
actual an no puede cumplir con su funcin bsica de financiar operaciones del
Estado con la calidad y cobertura necesarias. El Per tiene una presin tributaria
baja en comparacin al resto de la regin, a pesar de contar con Tasas de
Impuesto comparativamente altas.
TASAS DE IMPUESTOS
(%)

40
35

31

34

28

30
25

19

18

20

14

15
10
5
0
Mxim o Im puesto a la Renta
para em presas

Im puesto al Valor Agregado

Am rica Latina 1/
1/ M uestra de 17 pases.

OECD

Per
Fuente: Cepal

PRESIN TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA 1/

(% del PBI)
25

22,0
18,0

20

13,8

15

13,5

13,3

12,0

11,0

10
5

1/ En el 2004.

Mxico

Colombia

Per

Bolivia

Argentina

Chile

Brasil

Fuente: FM I

Esta pobre capacidad de generar ingresos es reflejo de una estructura tributaria

complicada e inequitativa que genera problemas en la administracin, incentiva
la evasin y la informalidad y genera una carga excesiva sobre pocos
contribuyentes. Segn un estudio del el Banco Mundial la economa informal en

el Per represent aproximadamente 61% del PBI en el 2003, porcentaje

bastante alto incluso en comparacin con los pases de la regin 2 . As, la
recaudacin est concentrada en pocos contribuyentes: al 2002, slo 54 grandes
contribuyentes explicaban casi el 40% de la recaudacin total.
CONCENTRACIN DE LA RECAUDACIN POR
NMERO DE CONTRIBUYENTES 1/
(%)
54 contrib.
39%

207 contrib.
15%
1/ Al 2002.

2 m illones
431 m il
contrib.
15%

14 m il 540
contrib.
31%
Fuente: Sunat

Por ello, es necesario avanzar hacia un esquema de impuestos sencillos de

gravar y cuya base imponible sea fcil de supervisar.
Por otro lado, la baja cobertura y la mala calidad de los servicios que brinda el
Estado hacen necesaria una reforma que mejore la priorizacin y la asignacin
de los recursos pblicos.
Las reformas pendientes para mejorar la gestin fiscal estn vinculadas a dos
ejes:
Por un lado, es necesario avanzar hacia un sistema tributario universal, simple,
equitativo y predecible que ample y fortalezca la base de contribuyentes,
minimizando las distorsiones que genera en las decisiones de inversin y
consumo. Las medidas especficas necesarias son las siguientes:
Racionalizar las exoneraciones y beneficios tributarios vigentes. En la
actualidad hay casi 200 exoneraciones tributarias vigentes y diversos
beneficios tributarios. Las exoneraciones representan un costo
aproximado
de S/. 4 047 millones al ao (17% de ingresos corrientes del Gobierno), no
benefician a quienes debera, introducen distorsiones y facilitan la evasin
tributaria y el contrabando. Es decir, las exoneraciones y beneficios tributarios
no logran los objetivos que supuestamente persiguen y generan un marco
tributario inequitativo y sumamente complicado de administrar.
Implementar un plan de fiscalizacin para combatir la evasin. El plan de
fiscalizacin puede fortalecerse incrementando la coordinacin entre la Sunat y
otros organismos del Estado.
Ampliar la base de contribuyentes y reducir la carga tributaria. Esta medida
depende de la aplicacin de las dos medidas anteriores. Al ampliar la base y
reducir la carga tributaria por contribuyente se podr lograr, a la vez,
incrementar los recursos del Estado y reducir las distorsiones sobre el
consumo y la inversin privados.

Segn el mismo estudio, el tamao de la informalidad en Colombia representa el 43% de su PBI, en

Brasil el 42%, en Argentina el 29% y en Chile el 21%.

 Reducir la carga administrativa a las empresas formales. Debe evaluarse la

efectividad y funcionamiento de los sistemas de pago adelantado del IGV para
evitar una carga excesiva sobre las empresas formales. A medida que mejora
la recaudacin, deben buscarse mecanismos de fiscalizacin de menor costo
administrativo para el sector privado.
Por otro lado, mejorar el manejo y la asignacin del gasto pblico. Es necesario
un patrn anti cclico del gasto fiscal que disminuya la volatilidad de los ciclos
econmicos; afianzar el manejo responsable del gasto; y mejorar la eficiencia y
la calidad del gasto corriente e inversin pblica. Las medidas especficas
necesarias son las siguientes:
Promulgar una Ley que fortalezca y ample las sanciones especificadas en la
Ley de Prudencia y Responsabilidad Fiscal a todas las instancias del Gobierno
ante un incumplimiento de las metas fiscales. Con ello, se busca que el Estado
garantice la sostenibilidad de las cuentas fiscales y contribuya a reducir la
amplitud de los ciclos econmicos con dficit fiscales bajos y un crecimiento
del gasto anticclico.
Establecer mecanismos de seguimiento y evaluacin del gasto en inversin a
travs de reportes de proyectos aprobados, comparando grado de avance
versus lo programado y reportes de evaluacin de proyectos terminados.
Mejorar la transparencia y rendicin de cuentas de la gestin pblica. Para ello,
es necesario incluir dentro del SIAF a los gobiernos locales.
Desarrollar un sistema de priorizacin y evaluacin de la pertinencia del gasto
corriente. El gasto corriente representa 64% del Presupuesto Pblico. Sin
embargo, los procesos de decisin de asignacin del gasto corriente no
incluyen evaluaciones adecuadas sobre los objetivos, impactos, costos ni
alternativas. Es necesario que los criterios de priorizacin y evaluacin de la
asignacin del gasto corriente respondan a los principios bsicos de una
gestin del Estado al servicio de los ciudadanos.
Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin del gasto pblico que est
vinculado con los procesos de elaboracin y discusin presupuestaria (modelo
de Presupuesto por Resultados o Result-oriented budget). La elaboracin del
Presupuesto Pblico debe considerar los resultados obtenidos por la asignacin
del gasto pblico en el perodo previo a fin de continuar o potenciar los
proyectos o servicios que tuvieron buenos resultados.

Medidas para promover la transparencia y rendicin de cuentas

Actualmente el Estado cuenta con mecanismos de control sobre la administracin
pblica, sin embargo, estos tienen los siguientes problemas que reducen su
eficiencia y eficacia:
Los mecanismos se basan en procedimientos y formalidades que promueven la
burocratizacin, limitan la capacidad gerencial y, sin embargo, no logran
impedir la corrupcin.
La complejidad normativa (desorden, desactualizacin, vacos, contradicciones)
crea una mayor inseguridad para los funcionarios honestos y facilitan
corrupcin.
No se ha avanzado hacia el establecimiento de un sistema de control sobre los
resultados de la gestin. La ciudadana no conoce: definicin de objetivos,
metas, indicadores de desempeo, costo de produccin de servicios pblicos.
No existen mecanismos para evaluar los resultados de los programas y
proyectos.

Por otro lado, poco se ha avanzado para reducir el elevado nivel de corrupcin
dentro de Estado, segn el Contralor General de la Repblica, aproximadamente
15% del Presupuesto Pblico se pierde en la corrupcin. Segn la Encuesta
Nacional de Hogares, del total de personas que realizaron trmites con el Poder
Judicial el 15% fue vctima de corrupcin y ese porcentaje asciende a 30% en el
caso de trmites con la Polica Nacional. Sin embargo, slo 7% de las vctimas de
actos de corrupcin los denunci debido, principalmente, a la inexistencia o el
desconocimiento de espacios efectivos para realizar las denuncias.
POR QU NO DENUNCI LA CORRUPCIN?
(%)
No saber
cm o
denunciar
7%

Falta de
tiem po
27%

Otra razn
15%

Las
autoridades
no hacen
caso
26%

Tem or a
represalias
25%
Fuente: Enaho 2003

Por otro lado, si bien se ha avanzado hacia una mayor transparencia del Estado
por medio de la obligatoriedad de los portales de internet, estos presentan
informacin incompleta y desactualizada. Adems, an hay un significativo
porcentaje de Gobiernos Regionales y Locales que no difunden informacin sobre
sus proveedores, proyectos de inversin o presupuesto. Por ejemplo, segn un
estudio de Ciudadanos al Da, slo 25% de los municipios difunde informacin
sobre sus proveedores.
GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES
QUE PUBLICAN INFORMACIN SOBRE
(%)
25

Proveedores

31

Otros

Municipalidades

45

Gobiernos
Regionales

45
58

Proyectos de inversin

73
64

TUPA
56

Presupuesto
51

Organigram a
0

20

73
82
91

40
60
80
100
Fuente: Ciudadanos al Da

Considerando que los funcionarios del Estado y los polticos son nicamente
gestores o administradores de los intereses de la ciudadana, la rendicin de
cuentas por su actuacin es una parte imprescindible en la relacin EstadoCiudadana. Se requiere que el Estado garantice mecanismos de transparencia y
de fiscalizacin efectiva de parte de la ciudadana. Para tal efecto, se deberan
plantear las siguientes medidas:

 Establecer de manera explcita objetivos, metas e indicadores de gestin de

fcil identificacin y seguimiento para que la ciudadana pueda monitorear las
actividades de cada entidad pblica.
Establecimiento de la prueba de mercado, como mecanismo para medir la
eficiencia del sector pblico. Es decir, las organizaciones del sector pblico
deben comparar permanentemente sus costos con los de una alternativa de
gestin privada y obligarse a elegir aquella que sea ms econmica para
lograr sus objetivos.
Establecer mecanismos de promocin de la participacin ciudadana (a travs
de sus organizaciones), a fin de que sta pueda evaluar a los funcionarios y
polticos y, est en capacidad de exigir cambios y mejoras en la gestin.
Modernizar la Contralora General de la Repblica, de manera de que se
adapte a un esquema de gestin del Estado basado en resultados.

Medidas sobre la organizacin y funciones del Estado

La organizacin del Estado debe basarse en una clara delimitacin de funciones
que evite la duplicidad y superposicin de funciones. En ese sentido, se requiere
lo siguiente:
Fomentar el planeamiento estratgico en la gestin de las entidades pblicas y
la adopcin por consenso nacional de lineamientos estratgicos nacionales.
Establecer un inventario completo y detallado de las funciones y actividades
especficas que son desarrolladas en la prctica, por los diferentes niveles de
gobierno. Este mapa debera indicar por cada entidad estatal: sus funciones,
actividades, mbito geogrfico, nivel de cobertura, presupuesto y base legal
para el desarrollo de acciones. El objetivo es conocer lo que el Estado hace, a
qu niveles de gobierno, para quin, en qu lugares y con qu recursos. Este
instrumento deber utilizarse para la priorizacin de las actividades del Estado
as como para la determinacin de superposicin de acciones y fallas de
cobertura.
Reformar los sistemas administrativos del Estado (las normas sobre
contratacin, control, presupuesto, etc.), con el fin de evitar que estos
promuevan la realizacin de procesos sin valor ni constituyan mecanismos de
burocratizacin al interior del Estado. Para tal efecto, se debe realizar una
simplificacin de los sistemas, sin que ello implique sacrificar accountability
(responsabilidad, rendicin de cuentas). Ello ocurrir si, a la vez, se avanza en
el establecimiento de metas e indicadores de gestin que provean de
transparencia a la gestin. Complementariamente, la reforma debera incluir el
establecimiento de un sistema de informacin y alerta, que permita a las
entidades pblicas contar con informacin actualizadas acerca de la
normatividad de los sistemas administrativos.

Reforma de la Administracin de Recursos Humanos

El Estado es el principal empleador del pas: concentra aproximadamente al
15% del total de trabajadores formales en el Per. La administracin de recursos
humanos en el sector pblico muestra grandes problemas:
Distribucin de empleados inadecuada para la ejecucin de las funciones
principales del Estado: muchos en labores administrativas y zonas urbanas;
pocos en labores funcionales y zonas apartadas
No se promueve la formacin de cuadros especializados
No se reclutan directivos superiores idneos para el nivel gerencial

No existe una lnea de carrera

No se sanciona justa y ejemplarmente la indisciplina
No se evala la productividad y eficiencia
No existen incentivos para el buen desempeo
Falta de transparencia
Aprovechamiento poltico

Es comn que se atribuya la deficiente gestin a las bajas remuneraciones. Sin

embargo, los ltimos incrementos -significativos en varios casos- no han tenido
un efecto sobre la calidad del servicio de los funcionarios pblicos porque no han
sido acompaados de ningn mecanismo que aliente el mejor desempeo.
REMUNERACIONES DEL SECTOR PBLICO EN
EL 2004
(Var. % respecto del 2001)
Magistrados

93%

Maestros

48%

Mdicos

39%

Militares

25%

Policas

25%

Doc. Universitarios
0,0%

19%
20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

Fuente: M EF

Las propuestas para profesionalizar la administracin pblica y contar con

servidores orientados a lograr mejores resultados son las siguientes:
Disear e implementar un nuevo rgimen de empleo en el Sector Pblico,
expresado en una Ley, que tenga las siguientes caractersticas bsicas:
- Debe estar orientado primordialmente al reclutamiento, permanencia,
promocin y capacitacin de gerentes (directivos superiores) y profesionales
altamente calificados y con capacidad de gestin. Este aspecto es
fundamental, porque una nueva gerencia promover acciones de cambio y
nuevos estndares en la gestin del Estado.
- Los gerentes y profesionales deben ingresar al servicio a travs de concurso
pblico y deben contar con ciertas garantas de permanencia. Esto ltimo es
vital, para evitar la politizacin de las actividades de la administracin
pblica.
- Debe disearse un sistema de evaluacin del desempeo objetivo e imparcial.
- Las remuneraciones deben estar relacionadas a la complejidad del cargo, el
mrito, la capacidad profesional y desempeo. Debe ser eliminado todo
sistema basado nicamente en la antigedad.
- Debe considerarse dentro de las causales de cese no slo las de carcter
disciplinario, sino tambin la falta de aptitud mnima para el desempeo de la
funcin segn evaluaciones de desempeo.
- Los recursos humanos deben adecuarse a las necesidades del servicio. Dado
que las estructuras y funciones son cambiantes, las normas deben dar
solucin a la excedencia de personal.
- El nombramiento de los actuales contratados no debe ser automtico. Debe
responder a un proceso tcnico previo de evaluacin de necesidades del
Estado y de las capacidades de los contratados.

 Crear y mantener en permanente actualizacin el registro del personal de la

Administracin Pblica, para determinar su nmero, funciones que realiza y
lugar de desempeo.
Poner en funcionamiento el Consejo Superior del Empleo Pblico (COSEP), la
autoridad nacional del empleo pblico. Esta entidad debe tener una concepcin
moderna respecto de la gestin de recursos humanos. Debe estar integrada
por profesionales independientes de primer nivel.
Establecer garantas para funcionarios frente a procesos judiciales maliciosos
dirigidos a paralizarlos en el ejercicio de sus funciones.

LA DESCENTRALIZACIN COMO HERRAMIENTA

PARA MEJORAR LA GESTIN DEL ESTADO
La descentralizacin debe ser un instrumento para conseguir que el Estado
mejore su gestin, preste de manera eficiente los servicios pblicos y cumpla con
desarrollar las funciones que ms reclama la poblacin. Conceptualmente, la
transferencia de responsabilidades y recursos a instancias ms cercanas a la
poblacin debera dar lugar a mejores decisiones acerca de la priorizacin del
gasto y mayor transparencia, responsabilidad y control en la ejecucin. Pero la
descentralizacin tambin contiene riesgos que deben ser manejados, como la
prdida de eficiencia del gasto pblico, el deterioro de la calidad y cantidad de los
servicios pblicos, mayores presiones de gasto irresponsable. El fracaso de un
proceso de descentralizacin puede significar grandes retrocesos y costos en
trminos de gestin pblica y gobernabilidad.
La descentralizacin iniciada en el 2002 consiste en una divisin de roles entre el
Gobierno Nacional y los gobiernos locales y regionales. Progresivamente, el
primero debe concentrarse en la definicin de polticas nacionales, mientras que
las instancias subnacionales deben enfocarse en la ejecucin y prestacin de
servicios. Esto implica una transformacin de la organizacin del Estado. El
Gobierno Nacional debe abandonar las tareas de ejecucin y, en cambio,
fortalecer sus capacidades de planificacin, formulacin de polticas y de
direccin. Su estructura debe responder a ese nuevo rol trazado por el proceso
de descentralizacin. Los gobiernos locales y regionales deben fortalecer sus
capacidades de ejecucin y desempear sus funciones con autonoma y eficiencia,
respetando las polticas nacionales.
Algunos de los riesgos principales de un proceso de descentralizacin mal
administrado son:
Transferencia de recursos a gobiernos subnacionales pero sin claridad en
cuanto a responsabilidades, funciones y polticas
Dilucin de recursos y descoordinacin
Gasto superfluo, como algunos proyectos ejecutados por Gobiernos Locales
que no pasaron por el SNIP
Mayor burocratizacin
Posible sobre-regulacin a la actividad privada

CANON MINERO TRANSFERIDO A GOBIERNOS

LOCALES Y REGIONALES
(S/. Millones)

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1996
e: Estimado.

1997

1998

1999

2000 2001

2002

2003

2004 2005e
Fuente: M EF

Las propuestas en este campo se dirigen a fortalecer el proceso de

descentralizacin y a limitar los riesgos sealados.
Renovar el acuerdo poltico que seala a la descentralizacin como un proceso
gradual, que mantiene el carcter unitario del Estado.
Delimitar claramente la distribucin actual de funciones y competencias entre
los tres niveles de gobierno, as como las responsabilidades de cada uno.
Precisar los activos estatales que corresponden a cada uno de los tres niveles
de gobierno.
Implementar un Sistema de Acreditacin que asegure la capacidad de gestin
de los gobiernos sub-nacionales.
Alentar la integracin de departamentos en regiones y prevenir el riesgo de
mayor burocratizacin con acciones de monitoreo.
Fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional, para el planeamiento y
formulacin de polticas nacionales. En el caso de los Gobiernos Regionales y
locales, se debe fortalecer su capacidad de gestin y ejecucin.

LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA COMO GARANTA

PARA LA REFORMA, Y NO COMO OBSTCULO
La Administracin de Justicia debera asegurar que los conflictos jurdicos que se
produzcan en la sociedad se resuelvan de manera predecible, independiente y
oportuna; confirmando los derechos de las personas y la vigencia de las normas
jurdicas (para lograr el imperio de la ley).
Desde un punto de vista econmico, no importar mucho el diseo de normas
orientadas a la reduccin de costos de transaccin, creacin de riqueza,
proteccin de derechos de propiedad y cumplimiento de los contratos, si la
Administracin de Justicia no es consistente en su desempeo y eficiente en la
aplicacin de las normas.
Una Administracin de Justicia inconsistente y errtica en sus decisiones, lenta e
ineficiente en la aplicacin y sancin del Derecho, aumenta costos de transaccin
y reduce el mbito del mercado. Desde un punto de vista social, el mal
funcionamiento de la Administracin de Justicia afecta a la poblacin ms
vulnerable ya que sta no lograr una afirmacin efectiva de los derechos que les

reconoce el sistema jurdico. Dado que estas personas difcilmente cuentan con
otros mecanismos (pblicos o privados) para hacer efectivos dichos derechos, en
la prctica tendremos una situacin equivalente a la existencia de individuos sin
derechos.
Desde el punto de vista de la reforma del Estado, el Poder Judicial resulta ser
muy importante, porque: i) cualquier decisin de otra institucin estatal es
revisable ante l y, ii) es la institucin que en ltima instancia define y aplica las
normas del Sistema Jurdico, al resolver conflictos entre entidades estatales y
administrados, entre entidades estatales o entre sujetos privados. Si el Poder
Judicial no es consistente en su rol, los intentos de reforma se veran
neutralizados por esta va.
En la agenda de la reforma de la administracin de justicia deberan incluirse los
siguientes elementos:
Promover la participacin ciudadana para que exija la reforma del sistema
judicial.
Promover la transparencia judicial mediante creacin de un sistema
informtico de jurisprudencia que incorpore progresivamente las decisiones de
los juzgados, Corte Suprema y cortes superiores en un portal electrnico de
amplio acceso.
Redefinir el rol de la Corte Suprema, permitiendo que pueda escoger los casos
a resolver (certiorari) y definir la poltica jurisdiccional.
Crear un sistema de control de la magistratura, externo al Poder Judicial, con
mayor participacin de la sociedad civil.
Modificar el gobierno y gestin de las entidades de Administracin de Justicia
para promover la Reforma Judicial y mejoras en su desempeo jurisdiccional.
Modificar el sistema de reclutamiento de magistrados para contar con mejores
profesionales en el ejercicio de dicha funcin.
Desjudicializar los conflictos de cobranza, porque son casos donde no existe
incertidumbre jurdica. Para este efecto se necesitan modificaciones en el
Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Civil.
Descriminalizar y despenalizar conductas que podran tener sanciones
administrativas que resultan ms efectivas en la prctica y que no ocasionan
congestin en el sistema penal. Para este efecto se necesita modificaciones en
el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal.
Promover el uso de mecanismos alternativos de solucin de controversias y
fortalecer los mecanismos actualmente vigentes (arbitraje).

EL CONGRESO COMO GENERADOR DE UN MARCO JURDICO

ADECUADO PARA EL DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL
Como base fundamental del Estado, el Congreso debera legislar para dotar al
pas de un marco jurdico debidamente evaluado, que promueva el desarrollo
econmico y social.
Sin embargo, el Congreso presenta actualmente las siguientes deficiencias:

 Aprobacin de Proyectos de Ley improvisados, sin ningn anlisis econmico o

evaluacin crtica acerca de sus consecuencias.
Genera mucha incertidumbre al sector privado, a la sociedad civil y a los otros
rganos del Estado, porque pueden darse proyectos de ley en cualquier
sentido. No existe planificacin, orientacin o sentido de la labor legislativa (a
pesar de existir 14,000 proyectos de ley en trmite).
Est demasiado burocratizado y genera excesivo gasto.
Se utiliza la inmunidad parlamentaria como mecanismo de impunidad contra
personas y empresas.
La conducta de los congresistas debilita la percepcin pblica sobre el
Congreso y los partidos polticos. Adicionalmente se considera que los
congresistas se protegen en la corrupcin y actan con falta de transparencia.
En ese contexto, es necesario reconstruir la institucionalidad del Congreso, para
que pueda cumplir cabalmente su rol. Para tal efecto, se propone lo siguiente:
Modificar el Reglamento del Congreso en los siguientes aspectos:
- Simplificar y desburocratizar el funcionamiento del Congreso (reduciendo el
nmero de rganos y comisiones existentes)
- Racionalizar el gasto del Congreso as como las remuneraciones de los
Congresistas
- Establecer un adecuado proceso de aprobacin de las leyes, de modo tal que
se fomente su difusin, anlisis adecuado y discusin
- Reforzar la capacidad de los legisladores de realizar un adecuado anlisis
costo-beneficio de los proyectos de ley
- Regular el procedimiento por el que los congresistas pueden pedir informes u
opiniones previas a las distintas entidades pblicas y privadas. Estas han
constituido mecanismos de paralizacin de la Administracin Pblica (40,000
pedidos al ao)
Ampliar el Cdigo de tica, con la tipificacin de las faltas de los congresistas.
Exigir que los proyectos de ley tengan concordancia con las decisiones del
Acuerdo Nacional y los programas de Gobierno (presentados por los Gabinetes
de Ministros).
Evitar politizacin en la eleccin de miembros del TC, Defensor del Pueblo, etc.
A nivel constitucional tambin se podran establecer una serie de reformas, en el
sentido siguiente:
Presentacin de proyectos de ley por bancada (y no individualmente, como
hoy).
Delimitacin de los alcances de la inmunidad parlamentaria y regulacin de los
cambios de bancada (transfugismo).
Renovacin de los parlamentarios (por tercios) y revocatoria del mandato.
Redefinicin del voto preferencial y obligatorio, para fortalecer democrticamente a los partidos polticos.
Disponer vallas de votacin, para evitar la dispersin poltica excesiva.