PROBLEMTICA DEL ABASTECIMIENTO DE AGUA Y SANEAMIENTO EN LAS

CIUDADES DE IBEROAMRICA. DIAGNSTICO Y SOLUCIONES

Andrei S. Jouravlev
CEPAL, Chile

A. DIAGNSTICO
La situacin regional
En los pases de Amrica Latina y el Caribe, la situacin de los servicios de agua potable y
saneamiento en las ciudades puede analizarse en funcin de cuatro parmetros bsicos:
(i) crecimiento demogrfico y urbanizacin; (ii) cobertura de los servicios de agua potable y
saneamiento; (iii) situacin de grupos de bajos ingresos; y (iv) deterioro de la calidad de los
servicios.
Crecimiento demogrfico y urbanizacin
A partir de los aos cincuenta, los pases de Amrica Latina y el Caribe han experimentado un
crecimiento demogrfico sin precedentes en su historia: de unos 170 millones de habitantes en el
ao 1950 a casi 520 en 2000. El incremento de la poblacin ha ido acompaado de una notoria
concentracin de sta en las zonas urbanas, algunas de las cuales ya figuran entre las
concentraciones de poblacin y actividades econmicas ms grandes a nivel mundial.
El proceso de urbanizacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe est alcanzando un nivel
tal que ha convertido a la regin en una de las ms urbanizadas del planeta junto con Amrica del
Norte y Europa. La poblacin urbana de la regin representaba en el ao 1950 el 41% del total,
alcanzando unos 70 millones de habitantes. Para el ao 2000 ese porcentaje haba subido al 75%,
puesto que el nmero de habitantes urbanos haba aumentado casi seis veces (ms de 390
millones) y en 2030 se proyecta que habr llegado al 83% y el nmero de residentes urbanos
ascender a ms de 600 millones.
El rpido proceso de urbanizacin ha puesto a prueba las posibilidades de la gestin urbana en
todos sus aspectos, incluyendo la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento. Ha
originado tambin serios conflictos con otros asentamientos humanos y otras actividades
econmicas, como la agricultura, que compiten por las mismas fuentes de agua.
Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento
De acuerdo con estimaciones ms recientes, en el ao 2000, a nivel regional:
*

el 93% de la poblacin urbana tena acceso a servicios de agua potable (el 87% a travs de
conexiones domiciliarias y el 6% a travs de los sistemas definidos como acceso fcil,
como fuentes pblicas y pozos); y

el 90% a servicios de saneamiento (el 63% a travs de sistemas convencionales de

alcantarillado con conexiones domiciliarias y el 27% a travs de sistemas de saneamiento
in situ, como letrinas y fosas spticas).

Estos niveles de cobertura significan que en las reas urbanas de los pases de la regin todava
hay unos 26 millones de personas sin acceso a servicios de agua potable y unos 37 millones sin
servicios de saneamiento. Los pases que presentan mayores dficits de cobertura son Hait,
Paraguay, la Repblica Dominicana, Nicaragua, Argentina, Bolivia, Cuba, Ecuador y Per.
La situacin se agrava an ms por la creciente contaminacin hdrica que alcanza niveles
alarmantes en muchos cuerpos de agua, debido principalmente a la falta generalizada de
tratamiento de aguas servidas. Segn se estima, en la actualidad, tan slo un 14% de las aguas
servidas recogidas por los sistemas de alcantarillado reciben algn grado de tratamiento, que en
muchos casos es inadecuado. En consecuencia, muchos cuerpos de agua cercanos a zonas
urbanas estn fuertemente contaminados. La situacin se ve agravada por la reutilizacin en gran
escala de aguas servidas domsticas sin tratar para el riego. Es una prctica muy comn en casi
todas las zonas ridas y semiridas de la regin donde el agua es relativamente escasa,
especialmente en Mxico, Per, Chile, Bolivia y Argentina.
Situacin de grupos de bajos ingresos
La distribucin de los ingresos en Amrica Latina y el Caribe es la ms desigual en el mundo. El
37% de la publicacin urbana es pobre o indigente. La mayora de las personas sin acceso a los
servicios de agua potable y saneamiento son pobres. Segn se estima, la cobertura de los
servicios de agua potable es mayor, de 4 a 16 veces, en familias de mayor ingreso que en aquellas
con menor ingreso.
Muchas de las personas sin acceso a servicios de agua potable deben comprar el agua a
vendedores privados a precios que sobrepasan con creces los que cobran las empresas oficiales,
las que debido en parte a la insuficiencia de los ingresos no pueden extender sus servicios a
las zonas marginales donde viven los pobres. En las reas urbanas, las familias pobres gastan
proporcionalmente entre 2 y 4 veces ms en agua potable que las familias de mayor ingreso.
La poblacin que no tiene acceso adecuado a los servicios de agua potable y saneamiento adopta
soluciones alternativas, muchas de las cuales no garantizan la calidad del agua obtenida y tienen
un alto costo para el usuario y afectan negativamente el medio ambiente. Por ejemplo, el uso
generalizado de fosos spticos y letrinas ha causado la contaminacin del agua subterrnea en
algunas ciudades.
Otro problema comn es la existencia, en casi todas las grandes ciudades de la regin y en
muchas de las medias, de las reas urbanas marginadas, conocidas en los diferentes pases con
nombres tales como favelas, villas miseria y pueblos jvenes, entre otros. Estas reas marginadas,
constituidas en su mayora por personas desplazadas del campo, han crecido muy rpidamente y
en forma desordenada, lejos de las redes existentes y se han ubicado en zonas en que las
condiciones topogrficas son ms complicadas, creando un problema social, econmico y
sanitario muy complejo.

Dete rioro de la calidad de los servicios

En muchos casos los sistemas de agua potable y alcantarillado son totalmente obsoletos o
necesitan de rehabilitacin y ampliacin. A ello se suma el hecho de que en muchos de los pases
de la regin todava existen serias deficiencias en la operacin y mantenimiento de las
instalaciones y equipos. Esto ocasiona interrupciones en el servicio, prdidas en los sistemas de
distribucin, fallas en la desinfeccin y otros problemas, todo lo cual compromete la eficiencia de
las empresas y la calidad de los servicios prestados a los consumidores.
Por ejemplo, ms de la mitad los pases de Sudamrica y de Amrica Central reportan problemas
de intermitencia en sistemas urbanos de agua potable. En muchos de ellos, las personas reciben
entre 6 y 18 horas por da de suministro de agua potable. En las grandes ciudades de la regin, los
niveles de agua no contabilizada se estiman en ms del 40%. Tan slo el 24% la poblacin
urbana de la regin cuenta con sistemas efectivos de vigilancia de la calidad del agua potable.
Aunque en las grandes ciudades de la regin, la desinfeccin del agua potable es casi universal,
un 18% de las muestras viola normas nacionales respectivas.
Razones que explican el deslucido desempeo del sector
Hay varias razones que explican el desempeo deslucido del sector de agua potable y
saneamiento en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Algunas tienen que ver con las
circunstancias particulares de las ltimas dos dcadas, particularmente la recesin de los aos
ochenta, mientras que otras estn relacionadas con las deficiencias de largo plazo en la
organizacin institucional del sector.
Por ejemplo, desde hace mucho tiempo se ha reconocido que las instancias pblicas responsables
del sector han sido, en general, incapaces de seguir polticas apropiadas de administracin de las
empresas, de establecer tarifas que hicieran posible recuperar costos, de proteger contribuciones
presupuestarias al sector en situaciones de ajuste macroeconmico, y de evitar la excesiva
politizacin de funciones de prestacin de los servicios y de control de las entidades prestadoras.
Las consecuencias de esas desacertadas polticas pblicas se manifestaron con mayor fuerza
durante los periodos de la inestabilidad macroeconmica y austeridad presupuestaria.
El financiamiento del sector de agua potable y saneamiento sigue dependiendo en gran medida de
fuentes ajenas al sector mismo. Cuando existe una fuerte recesin econmica, se produce una
reduccin considerable de los ingresos generales de los gobiernos. Esto ocurre a la par con un
desfase entre los valores reales y las tarifas cobradas por la provisin de los servicios. Estos
rezagos tarifarios disminuyen notoriamente la capacidad de operacin y mantenimiento de las
entidades prestadoras. Esto implica que los requerimientos financieros de las empresas pblicas
dejan de ser atendidos, y ante la carencia de recursos, stas se endeudan, posponen o suspenden
inversiones y desatienden las actividades de operacin y mantenimiento. Esto, a su vez, induce un
proceso de creciente insatisfaccin de la demanda, reduccin de la calidad de los servicios, y
deterioro generalizado de la infraestructura. Simultneamente, declinan los salarios en el sector
pblico, lo que de alguna manera provoca la fuga de personal idneo, especialmente a nivel
gerencial.

Este sndrome de empeoramiento generalizado en la cantidad y calidad de los servicios de agua

potable y saneamiento lleva a una profunda crisis del sector. A ello se suma la reaparicin del
clera en 1991 en muchos pases de la regin. Cabe recordad que en la primera mitad de los
1990, se registraron 1.2 millones de casos y casi 12 mil muertes. La epidemia caus graves
prdidas en las reas del turismo, la agricultura y la pesca, as como en las actividades de
exportacin. Estos hechos inducen a los gobiernos a conceder mxima prioridad al sector de agua
potable y saneamiento, lo que en muchos casos ha hecho distraer la atencin de otros aspectos de
gestin del agua.
Reformas recientes en el sector
El descrdito pblico en que cae el sector de agua potable y saneamiento llega a tal nivel que se
produce un consenso poltico y social en cuanto a la necesidad de cambios profundos y radicales.
Como resultado de este consenso, en el ltimo tiempo, en muchos pases de la regin se han
producido reformas en la estructura administrativa para la prestacin de los servicios de agua
potable y saneamiento, con especial nfasis en la descentralizacin, la separacin de las funciones
institucionales, la participacin del sector privado, el autofinanciamiento y la gestin de los
sistemas con un criterio ms comercial. A pesar de algunas diferencias, las reformas efectuadas
en los pases de la regin son sorprendentemente uniformes.
En primer lugar, muchos pases ya han reformado la estructura institucional del sector,
mientras que otros estn en proceso de hacerlo. Las reformas invariablemente implican una
clara separacin institucionales entre las siguientes tres funcin: (i) definicin de polticas y
planificacin del sector; (ii) regulacin y control de las empresas; y (iii) prestacin de los
servicios y administracin de los sistemas. La experiencia regional sugiere que, esta separacin
entre las funciones es imprescindible en aquellos casos en que se decida priva tizar la prestacin
de los servicios, pero tambin es altamente recomendable an cuando se decida mantener la
provisin pblica de los mismos.
Las funciones de formulacin de polticas sectoriales y de planificacin estratgica normalmente
se dejan a cargo de los ministerios sectoriales, como los de salud, obras pblicas o vivienda. Las
funciones de regulacin y control se institucionalizan a travs de comisiones y organismos
regulatorios, para los cuales se tiende a asegurar capacidad tcnica y financiera, y autonoma e
independencia. El objetivo aqu es resguardar dichas entidades de las presiones polticas de corto
plazo y de otras influencias exgenas. Muchos pases de la regin, como Argentina, Bolivia,
Chile, Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Panam y Per, ya han creado entidades de regulacin y
varios otros estn en este proceso.
Uno de los temas crticos en los pases de la regin es la organizacin, financiacin, poderes y
facultades de las entidades de regulacin y su estructura. Los aspectos que han tenido diferentes
enfoques en diferentes pases de la regin, y los cuales todava estn en discusin, incluyen los
siguientes:
* si los reguladores deben ser conjuntos (como en Costa Rica, Jamaica y Panam) o separados
por sector de servicios pblicos (como en Argentina, Chile y Per);

si las atribuciones en materia de adopcin de decisiones se confieren a una sola persona

(como en Bolivia, Chile y Per o a una comisin o junta (como en Argentina, Colombia y
Panam); y especialmente
la estabilidad e independencia de los reguladores (un aspecto todava muy dbil en casi todos
los pases) y sus poderes (que en muchos casos son indebidamente limitados).

Muchas de las entidades reguladoras creadas en los pases de la regin todava no tienen
suficiente independencia, capacidad y recursos como para, por un lado, proteger efectivamente
los intereses de los consumidores y de la sociedad en general y asegurar la eficiencia en la
prestacin de los servicios, y por otro, ofrecer garantas de independencia y objetividad frente a
las empresas prestadoras y atraer inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno
de los ms dbiles en las experiencias regionales.
En segundo lugar, la tendencia regional es hacia la descentralizacin de los servicios de agua
potable y saneamiento. Aunque las formas que este proceso asume son mltiples, la tendencia
comn es la transferencia de la responsabilidad de la prestacin de los servicios o a nivel local
(municipal, provincial o regional) o a una entidad autnoma, con su posterior administracin con
un criterio tcnico y comercial.
Por un lado, las experiencias regionales indican que, especialmente en los pases ms grandes, las
organizaciones nacionales grandes y centralizadas no son una solucin ptima. La experie ncia de
los aos 1960 y 1970 en Argentina, Colombia, Mxico y otros pases de la regin indica que los
organismos de agua potable y saneamiento centralizados a nivel nacional extendieron la
capacidad de gestin a tal punto que era muy frecuente observar graves ineficiencias en los
servicios, por lo que este enfoque ha sido abandonado.
Por otro lado, los procesos de descentralizacin, especialmente a niveles territoriales ms bajos
que provincias, regiones o estados, no siempre han cumplido su cometido en la forma esperada.
Esto se explica por varias razones, algunas de las cuales tienen que ver con el hecho de que las
instituciones locales carecen de capacidad suficiente para administrar o regular los servicios
transferidos, mientras que otras se relacionan con la excesiva fragmentacin de la industria y la
incapacidad de tomar ventaja de las economas de escala, y con la politizacin de la toma de
decisiones a nivel local, o bien con el apresuramiento y falta de preparacin adecuada con que se
produjeron los procesos de descentralizacin en algunos pases.
En cuanto al fortalecimiento y la consolidacin de los organismos operadores, a pesar de los
espordicos avances logrados tal vez el mejor ejemplo sean las empresas regionales en Chile
que son rentables y eficientes, la mayora de ellos en casi todos los pases sigue mostrando
graves ineficiencias en la operacin y precaria situacin financiera. Finalmente, persisten serios
problemas institucionales y polticos que se reflejan en la falta de independencia administrativa
de muchos organismos operadores y el predominio de criterios polticos tanto en su
administracin como en la fijacin de tarifas.
En tercer lugar, los procesos de reforma van acompaados de la exigencia, nacida de la crisis
de los aos ochenta, de que los sistemas de servicios de agua potable y saneamiento deben
autofinanciarse. En forma progresiva se reconoce que para lograr los altos niveles de cobertura y

calidad de los servicios deseados por la poblacin es preciso contar con sistemas financieramente
viables. Esto significa que las tarifas tienen que cubrir, como mnimo, los costos de operacin y
mantenimiento y tambin, en la mayora de los casos, las inversiones para expandir los sistemas.
Aunque en la regin se observan ciertos avances, como en los casos de Argentina y Chile, en
muchos otros pases las tarifas siguen siendo bajas y no cubren ni siquiera los costos
operacionales. En general, el sector contina dependiendo del presupuesto estatal para financiar
las inversiones de capital y, en menor medida, aunque an apreciable, los costos de operacin y
mantenimiento.
Paralelamente, con la tendencia a la autofinanciacin de servicios pblicos, se observa un inters
creciente en sistemas sofisticados de subsidios para grupos sociales de bajos ingresos. En su
diseo se privilegia el enfoque de focalizacin, como en Chile. Aunque este enfoque gana cada
vez ms adeptos en la regin, en algunos casos esta alternativa se recomienda sin anlisis de sus
requerimientos operativos lo que ha generado dificultades en algunos pases. Para implementar
un sistema de subsidios focales, hay que tener un sistema impositivo global capaz de generar
recursos, capacidad de evaluacin de quin los requiere, as como un sistema administrativo
eficaz que garantice que lleguen a su destino. Estos requisitos bsicos la gran mayora de los
pases de la regin todava no los tiene. Otros pases, como Colombia, perfeccionan sistemas de
subsidios cruzados y tratan de hacerlos ms equitativos y transparentes, aunque tambin
encuentran muchas dificultades en el camino.
En cuatro lugar, en casi todos los pases de la regin se han adoptado polticas tendientes a
aumentar la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios de agua potable y
saneamiento. Aunque en la primera mitad de los aos noventa, existi mucho entusiasmo por
privatizar las empresas del sector y muchos gobiernos adoptaron planes ambiciosos al respecto,
hasta ahora solamente en unos pocos pases (principalmente Argentina, en forma de concesiones
a largo plazo, y Chile, a travs de venta de acciones) ya se ha implementado una poltica
destinada a traspasar al sector privado la mayora de las empresas que prestan los servicios en
principales ciudades. En varios otros pases, como Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico y
Uruguay, hay casos aislados de participacin del sector privado en algunas ciudades. Se estima
que, en la actualidad a nivel regional, las entidades del sector privado proveen los servicios de
agua potable y saneamiento a un 15% de la poblacin urbana. En otros pases, la participacin del
sector privado es slo incipiente, limitndose a la contratacin de servicios (en muchos pases); a
actividades especficas, en muchos casos bajo el esquema de contratos de construcci n, operacin
y transferencia (BOT), especialmente el tratamiento de aguas servidas (como en Mxico) o la
desalinizacin de agua de mar (en varias islas del Caribe); y la provisin de servicios de alta
calidad en zonas tursticas (como en Cuba y Uruguay).
Es importante tener presente que el proceso privatizador en los pases de la regin ha sido en gran
medida fundado en las filosofas polticas, la crisis financiera del sector pblico, pero
principalmente en el descrdito pblico en que han cado las empresas del sector, as como otros
factores que no reflejan debidamente el balance entre lo pblico y lo privado. Por consiguiente,
no es sorprendente que los resultados de la participacin privada obtenidos hasta ahora, aunque
en muchos casos positivos, han sido, en general, contradictorios.

Por una parte, en algunos casos, la participacin privada ha permitido revertir el agudo grado de
deterioro y mejorar los niveles de cobertura y la calidad de los servicios de agua potable y
saneamiento (como en Buenos Aires, Argentina, donde hasta la crisis actual el concesionario
estaba invirtiendo unos 200 millones de dlares al ao) o construir plantas de tratamiento de
aguas servidas (como en Santiago, Chile, donde la empresa privatizada est invirtiendo casi 600
millones de dlares en obras de tratamiento de aguas servidas). Es importante sealar, sin
embargo, que en muchos otros casos, gran parte de las mejoras se alcanzaron por medio de
prcticas administrativas simples que no demandaron grandes inversiones.
Por otra parte, en muchos casos, los procesos de participacin privada han sido llevados a cabo
con una gran rapidez en un contexto caracterizado por falta de conocimiento del estado del arte
en regulacin, el bajo nivel de tarifas y ausencia de sistemas de subsidios, la inestabilidad poltica
y macroeconmica, influencias ideolgicas y casos de captura, no slo de reguladores, sino de
procesos regulatorios. Estas dificultades explican por qu ahora surgen inquietudes por temas
como los marcos regulatorios demasiado permisivos y dbiles, la insatisfaccin con los
mecanismos de proteccin y participacin de los consumidores, y las limitaciones de los
enfoques economicistas tericos, que no parecen haber tenido un soporte prctico.
Una de las lecciones importantes que han dejado las reformas en los pases de la regin es que la
definicin del marco regulatorio, as como el diseo e implantacin institucional de las entidades
de regulacin, debe necesariamente preceder el proceso mismo de privatizacin. Si esto no se
hace, las reformas pueden ser inestables, dar lugar a transferencias patrimoniales y de ingresos
injustificadas, algunas veces de elevada cuanta, y no asegurar ni la eficiencia en la prestacin de
los servicios ni atraer nuevas inversiones al sector.

B. SOLUCIONES
A pesar de las profundas reformas implementadas en el sector de agua potable y saneamiento,
casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe siguen enfrentando graves problemas, los
cuales se relacionan principalmente con insuficiente cobertura de los servicios, especialmente
para grupos de bajos ingresos y tratamiento de aguas servidas, y deterioro de la calidad de los
servicios. Es importante reconocer que dichos problemas no provienen slo del sector de agua
potable y saneamiento ni tiene n soluciones slo a partir de ste, por lo que se debe tener sumo
cuidado con recomendar soluciones universales y comunes para todos los casos. Sin embargo, el
anlisis efectuado en esta reunin indica que, como cuestin prioritaria urgente, debe prestarse
atencin a las siguientes tareas: (i) mejoramiento de la gestin del agua y de las cuencas;
(ii) perfeccionamiento de la estructura industrial del sector; (iii) creacin de efectivos sistemas de
subsidios; y (iv) fortalecimiento de organismos de regulaci n.
Mejoramiento de la gestin del agua y de las cuencas
De acuerdo con estimaciones ms recientes, en el ao 2000, en las reas urbanas de los pases de
la regin haba unos 26 millones de personas sin acceso a servicios de agua potable y unos 37
millones sin servicios de saneamiento. Este tremendo rezago en la provisin de los servicios,
intensificado por la reaparicin a principios de los aos noventa del clera en la regin, induce,
tanto a los gobiernos como a pblico en general, a conceder mxima prioridad al sector de agua

potable y saneamiento. Como resultado, es muy comn que el nfasis en materia de agua se haga
exclusivamente con relacin al sector de agua potable y saneamiento, desvinculando dicho uso de
las necesidades ms generales de gestin integrada del agua.
Lo que a menudo se olvida, es que un prerrequisito indispensable para poder avanzar en la
expansin de la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento, es que dicho objetivo
se vincule con la necesidad de mejorar la gestin integrada del agua y de las cuencas donde se va
a captar el agua para las ciudades. En este contexto, es preocupante que, en la mayora de los
pases de Amrica latina y el Caribe, los sistemas de gestin del agua todava no han mejorado lo
suficiente como para lograr su gestin integrada y, lo que es ms grave, en algunos de ellos tales
sistemas se han deteriorado con respecto a su antigua capacidad. Aunque los desafos son
mltiples, las dos prioridades principales son las siguientes:
*

Creacin de eficientes sistemas de administracin del agua. Siendo el agua un recurso

natural con importantes funciones econmicas, sociales, ecolgicas y culturales, fundamental
para la vida y el ecosistema, necesario para prcticamente todas las actividades econmicas y
susceptible de uso mltiple, es un problema grave que la misma sea administrada por
organismos sectoriales. Es por ello que se reconoce cada vez ms que las responsabilidades
de formular polticas hdricas, de coordinar el uso mltiple del agua, de regular su asignacin
y de controlar su contaminacin, as como otras funciones relacionadas con la regulacin de
su aprovechamiento, deben consolidarse en un ente regulador no usuario, independiente y
separado de los mbitos de usuarios tradicionales, que conside re el recurso hdrico
integralmente y en su totalidad. Dicha entidad debe estar al ms alto nivel poltico y tener la
independencia efectiva, facultades amplas en materia operativa y un rol relevante en la
decisin de conflictos vinculados al agua.

Definicin adecuada de derechos de agua. La promocin de inversiones en el sector de agua

potable y saneamiento y la participacin privada en la prestacin de servicios son altamente
contingentes a la disponibilidad de aguas y a la legalizacin adecuada de los derechos de su
aprovechamiento, lo que es an una tarea pendiente en muchos pases de la regin. Lo que se
requiere es encontrar un balance adecuado entre las normas estructurales de la legislacin de
aguas, que determinan la estabilidad y la flexibilidad de los derechos que se entregan a los
agentes econmicos sobre las aguas, y tienen por objetivo asegurar la inversin en el
desarrollo del potencial econmico del recurso, y las normas regulatorias, que tienen por
objetivo asegurar el uso eficiente y ordenado del agua y posibilitar su adecuado control en
funcin de objetivos econmicos, ambientales y sociales de la sociedad. Un tema relacionado
es la de introduccin de mercados de aguas, los cuales, en condiciones de regulacin
adecuada, pueden ser elementos tiles para transferir aguas desde usos agrcolas a usos
urbanos.

Perfeccionamiento de la estructura industrial del sector

Un prerequisito indispensable para la prestacin eficiente de los servicios de agua potable y
saneamiento es contar con una estructura industrial razonablemente eficiente. Esta tarea sigue
siendo pendiente en muchos pases de Amrica Latina y el Caribe.

En cuanto a la estructura industrial del sector, la tendencia general en la regin ha sido haca la
descentralizacin, en muchos caso, a nivel jurisdiccional ms bajo posible. Aunque algunos
pases han logrado crear una estructura industrial razonablemente eficiente, en muchos otros
casos, en el proceso de descentralizacin se ha perdido de vista los aspectos tcnicos y
econmicos de la prestacin eficiente de los servicios.
Los procesos de descentralizacin, especialmente a niveles territoriales ms bajos que provincias,
regiones o estados, no siempre han cumplido su cometido en la forma esperada. Esto se explica
por varias razones, algunas de las cuales tienen que ver con el hecho de que las instituciones
locales carecen de capacidad suficiente para administrar o regular los servicios transferidos,
mientras que otras se relacionan con la excesiva fragmentacin de la industria y la incapacidad de
tomar ventaja de las economas de escala, y con la politizacin de la toma de decisiones a nivel
local, o bien con el apresuramiento y falta de preparacin adecuada con que se produjeron los
procesos de descentralizacin en algunos pases.
Los siguientes tres problemas son especialmente comunes:
*

Prdida de economas de escala. Es un hecho ampliamente reconocido que los servicios de

agua potable y alcantarillado se caracterizan por economas de escala importantes. En
Amrica Latina, hay pruebas slidas de que los servicios de agua potable y alcantarillado para
las comunidades cuya poblacin alcanza por lo menos 200 mil habitantes pueden prestarse en
forma ms eficiente, si su operacin est a cargo de empresas regionales. La informacin
disponible tambin sugiere que los costos operativos por conexin disminuyen en forma
continua a medida que el nmero de conexiones aumenta a aproximadamente un milln. La
experiencia del Reino Unido confirma en general estas estimaciones. As, se estima que
cuando la zona de servicios tiene menos de 500 mil clientes, la eficiencia de la operacin es
subptima, y que la escala ptima de funcionamiento estara entre 500 mil y un milln de
habitantes.

Incongruencia entre la estructura industrial del sector y el nivel jurisdiccional encargado

de su supervisin y regulacin. En varios pases de la regin, la estructura industrial est
fragmentada a tal grado que hace prcticamente imposible una supervisin o regulacin
eficiente. Un ejemplo es Colombia donde las capacidades de la entidad de regulacin y otros
organismos a nivel central se ven claramente superados con la existencia de ms de mil
empresas de agua potable y saneamiento. En otros casos, el problema se debe a lo que
podramos llamar una excesiva centralizacin a nivel local. Es un hecho bien conocido en la
teora de la regulacin que, si en el mercado acta un solo prestador, el regulador depender
en mayor medida de aquel para obtener informacin, su posicin negociadora ser ms dbil,
el prestador estar en mejores condiciones para controlar y manejar la informacin que
suministra al regulador y el riesgo de captura del ente regulador ser mayor. Un ejemplo de
este problema son las concesiones de servicios agua potable y alcantarillado de la ciudad de
Bue nos Aires y de muchas provincias de Argentina, donde la regulacin se realiza empresa
por empresa pues la funcin reguladora es de competencia de cada provincia.

Limitada capacidad de administracin y regulacin a nivel local. Un limitacin crucial de

reformas descentralizadoras es la precariedad de los recursos gerenciales, financieros y otros,

a nivel local y su fuerte dependencia de niveles superiores del gobierno. Este hecho se debe a
los siguientes factores: (i) es comn que las instituciones locales sean ms dbiles y carezcan
de los recursos para abordar eficazmente la prestacin de los servicios de agua potable y
saneamiento; (ii) las instituciones locales igualmente son ms vulnerables a la intromisin de
las polticas partidistas; y (iii) las entidades subnacionales no internalizan todos los costos de
largo plazo de sus ineficiencias y oportunismo en materia de prestacin de los servicios, es
decir, exportan los efectos y consecuencias de sus malas decisiones a otras jurisdicciones._
Creacin de efectivos sistemas de subsidios
La distribucin de los ingresos en Amrica Latina y el Caribe es la ms desigual en el mundo. El
37% de la publicacin urbana es pobre o indigente. Por otro lado, en todos los pases se observa
una clara tendencia al autofinanciamiento del sector de agua potable y saneamiento con el
objetivo de hacerlo menos dependiente de recursos gubernamentales. En esas condiciones, el
tema de ampliacin de cobertura y de acceso a los servicios se convierte en uno de subsidios para
grupos de bajos ingresos. Sin embargo, la creacin de sistemas de subsidios es una tarea
pendiente en la abrumadora mayora de los pases de la regin.
La respuesta tradicional a los problemas que plantea financiar la prestacin de los servicios para
grupos de bajos ingresos fueron los subsidios cruzados entre los usuarios que tienen ms
capacidad econmica y los de menor capacidad dentro de la misma zona de servicio. En
reemplazo de este enfoque programtico, pero tericamente ineficiente, en la actualidad, se
privilegia el enfoque de subsidios directos o focales a la demanda mediante contribuciones del
Estado al pago de las tarifas de los sectores ms deficitarios.
Uno de los mejores sistemas en materia de subsidios, en el sentido de que no opera como un
desincentivo para la eficiencia de las empresas, es l de Chile. En este modelo, el Estado central
establece un subsidio directo al pago de los consumos de agua potable y alcantarillado. El sistema
es administrado por los municipios, los cuales se encargan de la postulacin, aceptacin e
inscripcin de los candidatos. Informan a las empresas de servicios acerca de los usuarios
favorecidos, de modo que las facturas reflejen por separado los montos que deben ser pagados
por los usuarios y el monto que debe aportar el municipio a las empresas de servicios. Mientras
que el sistema chileno opera razonablemente bien, su instalacin no ha sido fcil y los intentos de
imitarlo, sin anlisis de sus requerimientos operativos, han enfrentado serias dificultades. Las
condiciones mnimas para implementar un sistema similar son los siguientes: (i) sistema fiscal
capaz de generar los recursos necesarios para financien los subsidios; y (ii) sistema
administrativo capaz tanto de evaluar quin los requiere como de garantizar que lo s recursos
efectivamente lleguen a su destino. Estos requisitos bsicos la gran mayora de los pases de la
regin todava no los tiene.
Otro caso interesante es l de Colombia, donde se estableci un sistema transparente de subsidios
para usuarios residenciales de menores ingresos. Estos subsidios se financian mediante
contribuciones predeterminadas de los usuarios comerciales, industriales y residenciales de
mayores ingresos y con transferencias gubernamentales en caso de desequilibrios. Si bien en
teora el sistema parece razonable, en la prctica su funcionamiento ha sido plagado de
dificultades y no se ha logrado cubrir las necesidades de recursos.

Fortalecimiento de organismos de regulacin

Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe, como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia,
Costa Rica, Nicaragua, Panam y Per, ya han creado entidades de regulacin y varios otros
estn en este proceso. Sin embargo, muchos de los organismos creados todava no tienen
suficiente estabilidad, independencia, capacidad y recursos, y se encuentran adems con poderes
indebidamente limitados, como para, por un lado, proteger efectivamente los intereses de los
consumidores y de la sociedad en general y asegurar la eficiencia en la prestacin de los
servicios, y por otro, ofrecer garantas de independencia y objetividad frente a las empresas
prestadoras y atraer inversiones al sector. En general, este aspecto sigue siendo uno de los ms
dbiles en las experiencias regionales, por lo que debe ser mejorado en todos sus frentes.
En base a las experiencias de los pases, tanto dentro como fuera de la regin, que tienen una
reconocida trayectoria en la regulacin de los servicios pblicos, y conforme con las
investigaciones tericas e empricas al respecto, hay bastante consenso de que en el diseo
institucional de una entidad de regulacin deberan respetarse una serie de condiciones:
*

Otorgar al regulador un mandato bien definido, libre de control por parte de los polticos, y
establecer objetivos claros con respecto a los cuales deber rendir cuentas. Por lo general,
estos requisitos hacen conveniente que el regulador no sea parte integrante del poder
ejecutivo.
Asegurar que los directores de los organismos regulatorios sean nombrados sobre la base de
criterios profesionales ms que polticos. Es importante evitar que los nombramientos tengan
un carcter polticopartidista. Un enfoque habitual es que en el proceso participen los
poderes ejecutivo y legislativo.
Nombrar al regulador por un plazo fijo, asegurar su estabilidad y evitar su remocin
arbitraria. En el caso de una junta o comisin, escalonar el mandato de los miembros, de
modo que sean remplazados uno a uno y no todos a la vez.
Asegurar al ente regulador una fuente autnoma y confiable de financiacin, por ejemplo, un
porce ntaje fijo sobre ingresos del sector que regula. Asimismo, se lo debera eximir de aplicar
las normas de contratacin y salariales aplicables a la administracin pblica a fin de atraer y
retener a personas capacitadas.

Es importante sealar que las leyes, por s mismas, no bastan para crear buenas entidades de
regulacin. Aunque varios pases de la regin han adoptado leyes modernas que incorporan
muchas de las recomendaciones mencionadas arriba, dichos principios no siempre funcionan en
la prctica. Por ejemplo, se dan casos cuando el ejecutivo negocia reajustes tarifarios
directamente con la empresa, sin participacin de la entidad de regulacin; cuando los
reguladores tienen estabilidad jurdica pero se retiran voluntariamente; cuando las entidades de
regulacin tienen, segn la legislacin vigente, asegurados amplios recursos financieros, pero no
pueden gastarlos por las limitaciones impuestas por el ejecutivo; cuando los nico que pueden
hacer las entidades de regulacin es recomendar pero no decidir; etc.
Otros aspectos que deben ser fortalecidos son la participacin de los consumidores, el acceso a la
informacin y la coordinacin con otras entidades gubernamentales:

Aunque la participacin de los consumidores en el proceso regulatorio es fund amental para

lograr una regulacin eficaz de los servicios pblicos, en la abrumadora mayora de los pases
de la regin, no se le da ninguna funcionalidad (en trminos de organizacin, poderes,
financiacin, acceso a la informacin, participacin en el proceso regulatorio, etc.).
La informacin es un requisito indispensable para una regulacin eficaz. A este respecto, la
situacin general en la regin es muy deficiente: dbiles sistemas de acceso a la informacin,
capacidades legales reducidas para monitorear y requerir la informacin, falta de buenos
mecanismos de contabilidad regulatoria y de sistemas uniformes de cuentas, etc.
El hecho de que, por lo general, la competencia con respecto a la regulacin econmica, salud
(normas de calidad para el agua potable), recursos hdricos (su asignacin) y medio ambiente
(control de contaminacin del agua), se confa en distintos organismos, subraya la necesidad
de asegurar una cooperacin estrecha y una comunicacin efectiva entre ellos, lo que pocas
veces se da en la prctica.