Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina

IIDH/CAPEL
Universidad de Heidelberg
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de Mxico
Instituto Federal Electoral de Mxico
Fondo de Cultura Econmica de Mxico
Primera Edicin, 1998
Dieter Nohlen
Sonia Picado
Daniel Zovatto
Compiladores

ndice
Derecho electoral
Dieter Nohlen y Daniel Sabsay
Elecciones y contexto poltico
Michael Krennerich
Derechos polticos como derechos humanos
Daniel Zovatto
La legislacin electoral: bases electorales, estatus, mecanismos de reforma
Daniel Sabsay y Bernhard Thibaut
rganos electivos: composicin y periodos electorales
Mara Lourdes Gonzlez
Instituciones de democracia directa
Bernhard Thibaut
Derecho de sufragio: principio y funcin
Manuel Aragn Reyes
Derecho electoral: sufragio activo y pasivo
Manuel Aragn Reyes
El voto obligatorio
Mario Fernndez Baeza
La reeleccin

Dieter Nohlen
Sistemas electorales parlamentarios y presidenciales
Dieter Nohlen
Sistemas electorales subnacionales
Jos E. Molina Vega y Janeth Hernndez
Los rganos electorales supremos
Juan Jaramillo
Los registros electorales
Marta Len-Rsch
La convocatoria electoral
Francisco Fernndez Segado
La candidatura electoral: plazos, calificacin, recursos, proclamacin
Francisco Fernndez Segado
Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimiento legal,
democracia interna, etctera
Petra Bendel
Representacin de minoras y mujeres: cuotas, etctera
Susana Sottoli
La campaa electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibiciones
Martn Lauga
La financiacin electoral: subvenciones y gastos
Xiomara Navas
Encuestas y sondeos durante el proceso electoral
Detlef Nolte
La jornada electoral: orden pblico, garantas, prohibiciones
Jochen Fuchs
Las mesas electorales
Susana Sottoli
Las boletas electorales
Ana Catarina Clemente
Recinto y Urnas

Helga Fleischhacker
La votacin
Jorge Lazarte
El escrutinio: mecanismo y control
Beatriz Franco
Delitos y faltas electorales
Juan Jos Encinar Gonzlez y Francisco Fernndez Segado
La observacin internacional de las elecciones
Detlef Nolte
Publicacin de los resultados electorales, proclamacin de los candidatos electos
Martn Lauga
Incompatibilidades
Bernhard Thibaut
El contencioso electoral / la calificacin electoral
Jess Orozco Henrquez

Derecho Electoral
Dieter Nohlen y Daniel Sabsay

1. El concepto de derecho electoral

2. El derecho electoral como rama autnoma del derecho
3. Fuentes, objeto y clasificacin de las normas del derecho electoral
4. Relaciones con las otras ramas del derecho
5. Relaciones con las ciencias sociales
6. Consideraciones finales

El trmino derecho electoral no ha sido elegido por azar como ttulo de la presente obra. De
acuerdo a las consideraciones de los propios investigadores participantes en el
emprendimiento, resulta el ms adecuado para determinar el objeto de estudio de este
tratado: el conjunto de normas que regulan la eleccin de los rganos representativos en
Amrica Latina. En este sentido, el derecho electoral podra percibirse como sinnimo de
legislacin electoral. Sin embargo, el trmino no se refiere slo a lo codificado en Leyes
Electorales y Reglamentos en lo referente a la organizacin, la administracin y la
ejecucin de los procesos electorales. Por una parte, el derecho electoral incluye un
conjunto de conocimientos mucho ms amplio, abarcando principios polticos, parmetros
comparativos, antecedentes histricos y sociolgicos, as como experiencias del pasado,
que permite vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representacin, los
partidos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo y el parlamentarismo, etc. Por
otra parte, el derecho electoral significa tambin ciencia, teora o saber, y comprende,
adems, un saber crtico sobre las normas. De este modo, el derecho electoral constituye
toda una disciplina con caractersticas propias.

1. El concepto de derecho electoral

En la literatura cientfica y en el habla cotidiana conviven dos conceptos de derecho
electoral, uno restringido y uno amplio. El concepto restringido hace referencia a un
derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido. Este concepto es de hecho idntico

al de sufragio (voting rights). El concepto amplio alude al derecho que regula la eleccin de
rganos representativos.
Esta distincin entre dos conceptos no es nueva y puede hallarse por ejemplo en la obra
clsica de Karl Braunias: Das parlamentarische Wahlrecht (Derecho electoral
parlamentario), editada en 1932. Sin embargo, sin hacer mayores consideraciones sobre los
dos usos del concepto que l mismo distingue, Braunias utiliza el trmino derecho electoral
de forma amplia slo en el ttulo de su obra. En su anlisis, el trmino se restringe al
concepto en el sentido restringido, incluso cuando Braunias expone diferentes teoras del
derecho electoral, Esta manera de aplicar el trmino parece sintomtica para todos los
trabajos de derecho poltico o pblico que se dedican al estudio de la materia en sus dos
acepciones, amplia y restringida, y se une a la tendencia a renunciar al concepto derecho
electoral en el sentido amplio para titular trabajos dedicados a la institucionalizacin y
organizacin de las elecciones dentro del mbito de la ciencia poltica, como lo demuestran
los asimismo clsicos estudios de W.J.M. Mackenzie (Elecciones libres) y de Dolf
Sternberger y Bernhard Vogel (Die Wahl der Parlamente / La eleccin de los parlamentos).
El empleo del trmino derecho electoral en el sentido restringido, i.e. como derecho
subjetivo, como sinnimo de sufragio, refleja varios estados de cosas:
Primero, parece expresar una opcin por lo especfico en contraposicin a lo difuso. Es
cierto que, entendido en el sentido restringido como derecho de sufragio, el significado del
concepto es ms especfico. Adems, su empleo en esta acepcin est estandarizado. En el
caso del concepto en sentido amplio, no hay un acuerdo bsico en cuanto a sus
connotaciones y su uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a
ambigedades. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente la
precisin denotativa. El concepto de derecho electoral en un sentido amplio sigue teniendo
un referente preciso: el derecho que regula la eleccin de los rganos representativos en una
democracia. La falta de un uso estandarizado es real, pero no debe tampoco olvidarse que
parece preferible un concepto ms ambiguo y (hasta ahora poco usado) pero relevante, a
uno unvoco, ms utilizado pero menos relevante. A las consecuencias de estas reflexiones
retornaremos ms adelante.
Segundo, refleja una valoracin basada en el criterio de la importancia. En el contexto del
desarrollo de la democracia moderna, y desde el punto de vista poltico y tambin
cientfico, pareca mucho ms importante el tema de la universalizacin del sufragio que el
de los dems aspectos organizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado
que ellos podran tener para la inclusin real a la poltica de los nuevos estratos con derecho
a voto. Esta asignacin de mayor importancia al derecho electoral individual, al derecho de
participacin poltica, frente al derecho electoral como el conjunto de normas que regulan

la expresin del voto y de la soberana popular, en realidad (slo) tena fundamento all
donde el Estado como aparato burocrtico-racional haba precedido a la universalizacin
del sufragio o donde ambas evoluciones se producan simultneamente. No tanto as en
Iberoamrica y otras partes del mundo, donde la democratizacin del sufragio y la
celebracin continua de elecciones no necesariamente marcaba un progreso democrtico,
puesto que, a falta de un aparato estatal independiente, no garantizaba la erradicacin de
prcticas electorales fraudulentas. Bajo tales circunstancias, el concepto de derecho
electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente pues ignora precisamente
aquellos aspectos organizativos y administrativos indispensables para que unas elecciones
con sufragio universal sean realmente democrticas, es decir, libres y honestas.
Tercero, la renuncia o casi renuncia al concepto genrico de derecho electoral parece
revelar una inseguridad sobre su autonoma y su lugar en el campo del saber, especialmente
como rama de derecho, por un lado, y sobre su contenido y pertinencia a diferentes
disciplinas, por el otro. Es obvio que el objeto del derecho electoral como lo hemos
indicado arriba, con sus dimensiones jurdicas, terico-normativas, comparativas,
sociolgicas e histricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. La necesidad de
convocar a diferentes disciplinas a participar en el estudio del objeto parece cuestionar una
denominacin que se podra interpretar como adjudicacin del campo a la rama jurdica.
Nos estamos refiriendo por sobre todo a la ciencia poltica que, por su multidisciplinariedad
interna y su vocacin interdisciplinaria, parece estar en igualdad de condiciones para
encarar el estudio de la materia. Y no es causal que el coordinador de esta obra sea
politlogo quien por lo dems ha guiado varias tesis de doctorado sobre temas de
organizacin electoral en Amrica Latina (Jaramillo 1994, Franco 1997, Len-Roesch
1997).
Por otra parte, en el campo exclusivo del derecho, no se ha logrado identificar el lugar
que ocupa o debera ocupar la materia electoral en el universo jurdico. Tradicionalmente el
derecho electoral ha sido considerado como un captulo de alguna otra rama del derecho
constitucional o del derecho administrativo; incluso se lo ha ubicado a caballo entre estas
dos reas jurdicas. En realidad, se lo ha incluido dentro del campo de otras ramas del
derecho pblico por asociacin, dadas las materias con las que se relaciona la cuestin
electoral, constituyendo as el derecho electoral un captulo de importancia variable.

2. El derecho electoral como rama autnoma del derecho

A nuestro entender, el derecho electoral como conjunto de normas y principios que regulan
el proceso electoral, compone un sistema jurdico particular. Por supuesto que no
desconocemos la necesaria unidad que posee el derecho como disciplina humana. Al
respecto, compartimos la visin de Hans Kelsen quien entiende que el derecho es uno solo
en razn de su creador y de su destinario comn y final, de sus finalidades y de su marcha
ascendente, progresiva y trascendente en cualquier evento de la vida social (Kelsen 1934:
108). Sin embargo, por distintos motivos el derecho ha sido dividido en diferentes ramas.
Las divisiones surgen como una necesidad propia de su mejor estudio, interpretacin y
aplicacin. Son tambin una consecuencia de caractersticas propias que exhiben, dentro
del gnero, las diferentes ramas del derecho susceptibles de ser individualizadas.
Es interesante observar que fue un jurista latinoamericano quin afirm - de manera
absoluta - la autonoma del derecho electoral como orden jurdico especial, con reglas y
principios tcnicos propios. Se trata del cubano Rafael Santos Jimnez quien en su
excelente obra, Tratado de Derecho Electoral, publicada en el ao 1946, despus de
revisar la literatura europea al respecto, deplora que hasta ahora no se haya considerado la
autonoma del Derecho Electoral, el que siempre se ha relegado a un plano inferior. Sus
argumentos en contra, sin embargo, se apoyan por un lado slo en el concepto de derecho
electoral tal como l lo define: Un conjunto de principios y reglas ... que no slo est
integrado por normas de conducta sino tambin por fundamentos filosficos. Por el otro
lado, su afirmacin de la autonoma del Derecho Electoral se fundamenta en la importancia
que este status podra tener para el desarrollo de la democracia en el mundo. Como ExVicepresidente de la Cmara de Representantes de su pas, vinculado a la prctica poltica,
Santos Jimnez hace votos para que el Derecho Electoral ocupe el lugar que le
corresponde para que su pleno desenvolvimiento ejerza la influencia beneficiosa
consiguiente en las instituciones electorales polticas del mundo. La autonoma del Derecho
Electoral resulta, realmente, factor poderoso y universal de progreso poltico y de bienestar
colectivo, ya que al examinarse, detenidamente, con rigor cientfico, las instituciones
electorales se palpan sus deficiencias, se anotan los errores, se ponen de manifiesto las
arbitrariedades, resaltan las injusticias y, al sealarse los remedios aplicables y considerarse
sus resultados positivos en otros pases, se siembra en la conciencia de los pueblos el
impulso necesario para adelantar por el camino del xito (Santos Jimnez 1946: 15-16).
En lo atinente a la autonoma del derecho electoral, parece de una gran utilidad prctica
la argumentacin de que se vale Flavio Galvn Rivera para fundamentar la autonoma de
nuestra rama del derecho. Para este autor el derecho electoral es autnomo, porque existe
legislacin especializada - criterio legislativo; porque se han instituido tribunales
electorales especializados - criterio jurisdiccional; porque, aun cuando escasa todava,

existe literatura jurdica especializada en la materia - criterio cientfico -, y porque en las

instituciones educativas donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas
especializadas sobre el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estructurado su
propio lenguaje cientfico; el significado de las voces usadas no puede buscarse con xito
en los diccionarios de consulta ordinaria, sino nicamente en los especializados en esta
rama del conocimiento (Galvn Rivera 1993: 678-679).
Como se puede ver, nuestra postura no se funda en el deseo de crear artificialmente un
campo autnomo del mundo jurdico. Se trata de aprehender por medio de criterios lgicos,
adecuados al campo del comportamiento humano que se pretende regular, las reglas
jurdicas que de l nacen. Nuestra disciplina tiene sustantividad propia; es independiente
porque se funda en principios, mtodos y tiene un objeto que le son propios. Los
fenmenos de derecho pblico que ella contempla requieren de definiciones particulares
que slo pueden darse a travs de reglas que le sean propias. Ellas hacen al procedimiento,
al sistema de garantas, a la autoridad de aplicacin, entre muchos otros elementos que
poseen una especificidad particular.

3. Fuentes, objeto y clasificacin de las normas del derecho electoral

Preocupado por las fuentes del derecho electoral, Rafael Santos Jimnez precisa que
dentro de su contenido tenemos disposiciones constitucionales y legales, instrucciones y
reglamentos, jurisprudencia gubernativa y contenciosa, usos y costumbres de trascendencia
jurdica; pero tenemos tambin fines y causas; inducciones y deducciones; anlisis y
crticas; comparaciones, comprobaciones y sntesis (Santos Jimnez 1945: 16).
Si las fuentes son medios a travs de los cuales surge o se expresa el derecho, nos
permitimos agregar a las que este tratadista enumera, el derecho internacional. Hoy, en
materia electoral, no se puede subestimar el alto nmero de convenciones internacionales
que se ocupan de los derechos humanos y entre ellos de los polticos. Al respecto,
establecen un gran nmero de contenidos relativos al sufragio y su utilizacin como
elemento insustituible para la designacin de los gobernantes en el marco de un sistema
democrtico de gobierno. La Convencin Americana sobre Derechos Humanos - ms
conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica - constituye el instrumento internacional
ms importante para Amrica Latina en la materia, por la profundidad de tratamiento y por
que vincula a la inmensa mayora de pases de la regin. Tampoco se deben olvidar las
reglas en materia de observacin internacional de elecciones que desde las organizaciones

internacionales - OEA y UN - producen un importante cambio en el principio de no

intervencin en los asuntos internos de los estados. En tal sentido podemos citar opiniones
y resoluciones de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, rgano creado por la
citada convencin y que constituye una autoridad supranacional para todos los pases
signatarios de la misma.
El objeto de nuestra disciplina versa sobre la materia electoral, en todo lo atinente al
derecho. De conformidad con la constitucin mexicana se trata de la regulacin jurdica de
la organizacin y realizacin de las elecciones, consideradas como funcin estatal (artculo
1-7). Por otra parte, cabe destacar la gran proximidad que tienen los temas que trata el
derecho electoral con los temas de la democracia; de hecho, los asuntos que comprenden el
objeto del primero pertenecen necesariamente al sistema democrtico en su conjunto; es
ms: del grado de observancia de la temtica electoral depender gran parte del vigor del
sistema democrtico como un todo.
Podemos agrupar los temas que integran el derecho electoral de la siguiente manera:
Caractersticas de las elecciones y de los procesos electorales
Principios y garantas
Delitos e infracciones
Sistemas electorales
Campaas electorales
Partidos polticos
Financiamiento de elecciones y de partidos
Formas de democracia semi-directa
Normas de procedimiento electoral
Exigencias en materia de control y de fiscalizacin de actos electorales
Autoridad electoral
Normas en materia de observacin de procesos electorales
Captulo correspondiente del derecho internacional de los derechos humanos
Manuel Aragn considera que, de una parte, el derecho electoral es un instrumento de
garanta de la democracia, esto es, una tcnica jurdica mediante la cual se pretende
asegurar la certeza en el otorgamiento de la representacinn popular. Es precisamente a la
luz del principio democrtico que se deben estudiar los modos de organizar la
administracin electoral, las formas de confeccin del censo, los sistemas de votacin y
escrutinio o, en fin, las diversas vas de control de los procesos electorales. Y retomando el
vnculo entre derecho electoral y democracia, el catedrtico espaol estima que es por ello
que el derecho subjetivo a elegir est ntimamente relacionado con los dems derechos;

con el de igualdad en primer lugar, con los de libertad de expresin y asociacin en

segundo lugar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los derechos del hombre que,
por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el
gobierno de su comunidad (Aragn 1993: XXIV).
Nos parece importante destacar la conclusin a que arriba Manuel Aragn cuando
considera que el derecho electoral no es slo una tcnica jurdica al servicio de la
democracia, un instrumento, pues, de garanta; tambin desempea, y ese es su otro
carcter, una funcin legitimadora, ya que la democracia se afianza precisamente gracias al
correcto funcionamiento de los procesos electorales. Pero, para llevar a cabo esa doble
funcin, el derecho electoral debe estar integrado por reglas que sean un vehculo eficaz
para asegurar la plena vigencia de los derechos polticos y para el logro de instituciones que
hagan transparente el proceso de acceso a los cargos de gobierno, posibilitando as que el
Estado de Derecho se consolide.
Tambin resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral comprende dos
campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales. Como seala Fernando
Flores Garca, existe una subdivisin entre derecho electoral material, sustantivo o
primario, y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario, a pesar de que
no haya entre ese binomio una separacin legislativa ms o menos marcada, tal como opera
en otras reas jurdicas, a semejanza de como ocurre, por ejemplo, en las materias civil,
penal o administrativa, sino que la mayor parte, por no hablar de la totalidad de los ya
numerosos catlogos legales electorales ... han contenido una composicin mixta, un
entrecruce de normas sustantivas y adjetivas, cuando no, con el agregado de preceptos
orgnicos, creando y ordenando cuerpos administrativos; y, ltimamente, de rganos
jurisdiccionales (desde el punto de vista material, aunque no formalmente judiciales)
electorales (Flores Garca 1993: 640-641). En definitiva, el derecho electoral est
integrado por dos cuerpos normativos: el primero aborda el campo material o sustantivo,
mientras que el segundo se ocupa de lo estrictamente procedimental.
Por ltimo, se debe tener tambin en cuenta la funcin cvica que cumple el derecho
electoral, en la medida que se constituye en una valiosa herramienta de educacin
ciudadana. El conocimiento de los diferentes captulos que lo integran trae aparejada la
observacin de muchos de los momentos cruciales de la vida poltica dentro de un marco
pluralista. Pensamos que esta caracterstica debe ser tenida en cuenta al momento de
determinar los fines y fundamentos del derecho electoral.

4. Relaciones con las otras ramas del derecho

El derecho electoral forma parte del derecho pblico de un Estado. Esto es as, porque sus
normas regulan bsicamente las relaciones que se establecen entre los particulares y el
Estado. Se trata de determinar, grosso modo, la forma en que los primeros pueden erigirse
en titulares de los dos poderes estatales o de asegurar su participacin por medio del
sufragio respecto de decisiones que hacen al gobierno de la comunidad. Asimismo, un
captulo del derecho electoral, aquel que se centra en los aspectos de procedimiento, se
ocupa de organizar la autoridad de aplicacin. Este captulo no trata exclusivamente sobre
el rgano en si mismo, sino que tambin debe arreglar las relaciones que vinculan a ste
con otros entes o autoridades. Es decir que estamos frente a reglas que regulan relaciones
entre distintos rganos. Como podemos apreciar en los dos casos descriptos nos
encontramos frente a situaciones tpicas del derecho pblico. Son fenmenos que interesan
al orden pblico de un pas en razn de comprometer el inters general de la comunidad.
Por lo tanto, en el esquema de relaciones entre el derecho electoral y las restantes ramas
tiene preponderancia la presencia de aquellas que integran el campo de derecho pblico.
Nos parece importante tener en cuenta que el presente anlisis se efecta en funcin de la
consideracin de lo electoral como una materia que involucra conocimientos
pluridisciplinarios y que por lo tanto necesita valerse de contenidos provenientes de otras
disciplinas para poder cumplir de manera cabal con sus objetivos.
Comenzaremos con el vnculo entre derecho electoral y derecho constitucional en razn
del lugar preponderante como marco de todo el sistema jurdico que tiene este ltimo.
Precisamente, en la constitucin se determinan las bases de las instituciones que luego son
desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el derecho electoral. Una premisa
fundamental consiste en la necesidad de concordancia entre el derecho constitucional y el
derecho electoral. Es decir, que el derecho electoral no tiene que contradecir el texto
constitucional en el desarrollo de sus contenidos. Las relaciones varan segn cual sea el
criterio del constituyente en esta materia. Ello, en razn de que existen dos modalidades en
cuanto a la extensin que deben tener los contenidos electorales en la constitucin. Uno de
los criterios es aquel que entiende que la materia electoral debe ser tratada lo ms
brevemente posible, limitarse a ciertos aspectos fundamentales en materia de sufragio y
alguna indicacin sobre modos de eleccin de autoridades. El otro criterio considera que la
cuestin debe ser tratada con mayor detalle, llegando a comprender las caractersticas de la
autoridad de aplicacin y la frmula de reparto en lo que hace al sistema electoral. Va de
suyo que en los pases cuyas constituciones se han inclinado por la primera de las

modalidades, la relacin entre el derecho electoral y el constitucional ser mucho menor

que en el segundo caso.
En cuanto a la relacin con las restantes ramas se tratar siempre de un nexo que le
servir al derecho electoral como instrumento para poder regular aquellas cuestiones que
por su semejanza deban ser reguladas por normas propias de la otra rama considerada, con
arreglo a las particularidades que l presente. Por ejemplo, en materia de derecho
administrativo sus principios sern aplicables en cuanto la naturaleza especfica del servicio
electoral no requiera principios propios. Con el derecho penal, el vnculo surge de la
necesidad que tiene el derecho electoral de tipificar aquellos hechos que configuran delitos
o contravenciones de tipo electoral. En este tipo sern aplicables de todas maneras los
principios generales que se derivan del derecho penal de cada pas. Asimismo, nada obsta a
que estos delitos integren un captulo especial del Cdigo penal correspondiente. Lo mismo
ocurre con el derecho procesal, que aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a
cabo los procedimientos que tienen lugar en el mbito electoral. Pinsese al respecto en
toda la actividad de tipo jurisdiccional que desenvuelve el tribunal o autoridad de
aplicacin. Pues bien, estos actos deben estar enmarcados dentro de reglas de tipo
procedimental que se compadezcan con el derecho procesal nacional.

5. Relaciones con las ciencias sociales

En varias oportunidades ya hicimos referencia - explcita- o implcitamente - al carcter
multidisciplinario de la materia electoral y por consiguiente de la disciplina de Derecho
Electoral con sustantividad propia. Se podra sostener, especialmente por parte de la
jurisprudencia, que otras ramas del saber podran aportar conocimientos para iluminar
aspectos especficos en una materia sustancialmente de derecho. Sin embargo, no cabe duda
que el derecho y las ciencias sociales, incluida la historia, aportan su parte individual
genuina y confluyente a la disciplina.
Es cierto que la ciencia poltica en Amrica Latina hasta ahora no se ha dedicado al tema.
Pero es igualmente cierto que el estado de investigacin sobre la materia electoral es en
general insatisfactorio. Los trabajos de derecho disponibles se restringen solamente a
algunos estudios de caso, muy atados a las respectivas legislaciones nacionales estudiadas y
limitadas a aspectos particulares del derecho electoral. Esta situacin refleja en cierta
medida la aversin, o mejor dicho, la renuncia de la jurisprudencia al derecho comparado
(Rechtsvergleich).

Por otra parte, el mtodo comparativo es frecuentemente percibido por parte de la propia
jurisprudencia como mtodo de las ciencias sociales. Y de hecho, la ciencia poltica, por
ejemplo, que no se define por un slo mtodo, reconoce en el mtodo comparativo el
mtodo propiamente suyo (vase Nohlen 1994: 507-515), por supuesto sin exclusivismo,
sabiendo bien que otras disciplinas lo emplean tambin. Y de hecho, por su frecuente y
hbil empleo del mtodo comparativo, la ciencia poltica es un socio ideal del derecho para
el estudio de la materia electoral.
Esta asociacin se justifica asimismo por varias otras circunstancias. As, es bien sabido
que los principios y preceptos que rigen el proceso electoral son cambiantes en su propio
desarrollo y como resultado de experiencias histricas. El concepto de sufragio universal,
por ejemplo, ha sido de contenido cambiante, y no se sabe si su definicin actual, que
incluye a los dos sexos y los analfabetos mayores de 18 aos, significa el punto final de un
largo proceso histrico. Hay conceptos que pese a presentar tambin una evolucin hacia
contenidos ms igualitarios, no exhiben parmetros tan fciles como en el caso del sufragio
para su medicin y tampoco existen barreras para involuciones. Un buen ejemplo es el
propio concepto de igualdad (vase Heller 1934: 276-277), cuya importancia ha crecido
mucho por su aplicacin no slo en el mbito del sufragio, sino tambin en el mbito de la
competencia poltica, del acceso a los medios de comunicacin, de la financiacin de las
campaas electorales, etc.
Ahora bien, estas cuestiones forman parte del canon privilegiado de problemas a los cuales
se dedica la ciencia poltica, no slo para analizar la realidad, sino tambin para enjuiciarla
comparativamente y elaborar propuestas de reforma. Por su orientacin sistemtica, la
ciencia poltica es capaz de considerar tambin el contexto, es decir, el sistema poltico en
el cual tienen que operar los instrumentos tcnicos y evaluar las consecuencias que estos
conllevan ya sea respecto al funcionamiento y a la eficacia del sistema poltico o a los
intereses particulares como por ejemplo aquellos de los partidos polticos (o uno de ellos).
No es casual que el mbito de los sistemas electorales, parte integral del derecho electoral,
se haya desarrollado como un campo privilegiado de la ciencia poltica (vase Nohlen
1997).
Por otra parte, los conceptos en su funcin de principio para regir y evaluar la prctica
electoral cambian su significado y valor segn las condiciones histrico-contingentes. Lo
mismo ocurre con los elementos tcnicos e instrumentales. Es precisamente en el campo de
la organizacin electoral, en el mbito administrativo de las elecciones que el factor
sociolgico interviene con fuerza. Vale recordar las consideraciones de W.J.M. Mackenzie,
las cuales subrayan lo difcil de la institucionalizacin de elecciones libres cuando los
ambientes son muy distintos de los previstos por la doctrina de las elecciones libres. El

sistema (de elecciones libres) tiene una lgica propia independiente de la Historia, pero su
aplicacin prctica es histrica y lleva la impronta que marcan la idiosincracia y las
condiciones de vida de las diversas naciones occidentales. Su futuro depende, pues, de la
posibilidad de adaptacin a pases para los que la historia occidental significa muy poco
(Mackenzie 1962: 17).
En el Tratado de Derecho Electoral de Amrica Latina, se estudia precisamente el derecho
electoral en sus mltiples materializaciones, en su configuraciones especficas, resultantes
de la historia de las naciones en este hemisferio, y de forma comparativa, que ms all de
los rasgos distintivos de cada caso contribuye a la conformacin de un cuerpo normativo y
de prcticas electorales comunes al rea.

6. Consideraciones finales
En el momento actual, los pases latinoamericanos transitan una etapa de fortalecimiento de
sus instituciones democrticas. Transcurrida ms de una dcada desde la reinstauracin del
constitucionalismo democrtico en casi todos los pases de Amrica Latina, las cuestiones
vinculadas con la designacin de los gobernantes asumen una trascendencia particular. As,
cuestiones relacionadas con los sistemas electorales ms adecuados, con la estructura
encargada del control de los actos electorales y de los litigios a que ellos pueden dar lugar,
como as tambin, con la problemtica en torno al financiamiento de los partidos y de
campaas, constituyen, entre muchas otras, cuestiones de singular importancia en la agenda
de las nuevas democracias. Es cierto que la consolidacinn de la democracia en Amrica
Latina depende de varios factores: variables socio-econmicas, desarrollo de una cultura
democrtica, estructuras de poder institucional, etc. Una fuente de la consolidacin de la
democracia, sin embargo, es el derecho electoral; su desarrollo hacia un derecho electoral
democrtico.
Tiene razn Manuel Aragn cuando enfatiza la estrecha relacin entre derecho electoral y
democracia, y cuando establece, como fin ltimo, la supervivencia y la consolidacin de la
democracia como criterio que inspira las soluciones tcnicas del derecho electoral.
Teniendo en cuenta el momento actual de Amrica Latina as como la necesidad de
promover la idea democrtica en la regin, el catedrtico espaol va incluso ms lejos al
conectar abierta y unvocamente en un plano normativo el derecho electoral con el
principio democrtico, afirmado en un foro de expertos en derecho electoral (Aragn 1993:
XXV): slo merece el nombre de derecho electoral aquel que, basndose en el sufragio

universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre competencia y la igualdad de

oportunidades en la contienda electoral, as como la fiabilidad de los resultados producidos
en las votaciones.

Elecciones y contexto poltico en Amrica Latina

Michael Krennerich
Las elecciones representan uno de los fenmenos polticos de ms amplia difusin en los
Estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, una eleccin no es igual a otra.
Enmarcadas en contextos sociales y polticos sumamente distintos, tanto en el sentido
estructural como situativo, las elecciones varan en alto grado respecto a su competitividad
y sus funciones polticas. En una democracia, el carcter competitivo de las elecciones
constituye una conditio sine qua non. En este primer artculo presentamos una introduccin
en el tema de las elecciones ante el trasfondo del desarrollo general de la democracia en
Amrica Latina.
En comparacin con Amrica del Norte o Europa Occidental, Amrica Latina representa
una regin que desde su independencia no ha conseguido crear un orden democrtico
estable. En el siglo XIX, las dictaduras caudillistas constituyeron en Amrica Latina la
regla ms bien que la excepcin. A pesar de que la mayora de las constituciones de las
repblicas latinoamericanas establecieron muy tempranamente sistemas presidenciales (con
parlamentos uni- o bicamarales), en los que la forma de llegar al poder habra de decidirse
tericamente a trves de elecciones, la cuestin del poder se decida de hecho a travs de
las armas. No eran raras las luchas sangrientas entre caudillos pertenecientes a diferentes
facciones de la oligarqua. Los incontables cambios en el poder (como un ejemplo extremo
se podra mencionar el Per) eran un indicio de la gran inestabilidad poltica dominante.
Las elecciones, en este contexto, muchas veces slo tenan la funcin de confirmar ex-post
las relaciones fcticas de poder. No fue hasta finales del siglo XIX que en algunos Estados
latinoamericanos empezaron a establecerse competencias electorales entre partidos
polticos oligrquicos. No obstante, esta competencia slo adquiri cierta importancia
socio-poltica cuando se ampli el derecho electoral y se restringi el fraude electoral,
anteriormente demasiado masivo.
En el siglo XX, Amrica Latina se vi ante la alternativa dictadura versus democracia
(Nohlen 1994a: 13 y s.). Los Estados del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, fueron los
precursores del establecimiento de formas democrticas de gobierno en el subcontinente.
Otros Estados siguieron su ejemplo. Pero la democracia slo logr perdurar durante
dcadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela (a partir de 1958). En Argentina y en
Brasil, as como en los pases andinos Bolivia, Ecuador y Per, se produca la alternancia
de formas autoritarias y democrticas de gobierno. En Amrica Central, en el Caribe
hispanohablante y en Paraguay, la democracia ni siquiera lleg a estrenarse. El nivel ms
bajo de presencia de la democracia se alcanz en los aos sesenta y setenta. Entonces, a las
dictaduras ya existentes en la regin se sumaron regmenes militares en casi todos los
Estados sudamericanos (Brasil 1964; Argentina 1966, 1976; Per 1968; Ecuador 1972,
Chile y Uruguay, ambos 1973), de manera que nicamente Costa Rica, Venezuela y
Colombia - ste ltimo pas con un pluralismo limitado - siguieron contando con formas de
gobierno democrticas.

Mientras que algunos regmenes autoritarios de los aos sesenta y setenta - distintos entre
ellos, por cierto - eliminaron las elecciones (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uruguay),
otros regmenes autoritarios llevaron a cabo procesos electorales con relativa regularidad:
as El Salvador, Guatemala, temporalmente Honduras, Nicaragua, Paraguay, la Repblica
Dominicana y Mxico, con su forma especfica de autoritarismo. En el Brasil y en Hait se
elega el parlamento. Llama la atencin el hecho de que bajo las dictaduras se realizaran
elecciones justamente en aquellos pases que carecan de experiencias democrticas
(exceptuando a Brasil). Las elecciones bajo los regmenes autoritarios se pueden
caracterizar como semi-competitivas, y a veces incluso como no-competitivas. La
posibilidad de elegir (por distintas opciones) y la libertad de eleccin estaban en todos los
casos limitadas y, en ocasiones, incluso abolidas por completo. Frecuentemente, se
producan fraudes electorales abiertos. Sin duda alguna, las elecciones carecan de una
importancia poltica mayor y estaban desprovistas de cualquier funcin democrtica. Sin
embargo, no les faltaba toda importancia o funcin. Desde la perspectiva de los
gobernantes autoritarios, las elecciones servan para estabilizar los regmenes autoritarios
en distintos aspectos. Hacia afuera, buscaban cumplir con la funcin de aumentar la
legitimacin de los regmenes. Este fue el caso especialmente en las as llamadas
democracias de fachada" (Solorzano 1986) centroamericanas de los aos sesenta y setenta,
dependientes en alto grado del apoyo estadounidense por su ubicacin geogrfica en el as
llamado patio trasero" de los EE.UU. y por sus deficiencias de consenso y legitimacin en
el interior. Respecto a la poltica interior, las elecciones tenan cierta importancia para
equilibrar intereses y regular conflictos dentro del as llamado bloque en el poder". Aparte
de eso, junto con las prcticas de dominacin represivas, cooptativas y clientelsticas, las
elecciones servan como mecanismo de control de la poblacin en general y de la oposicin
en particular. Aqu, hay que tener en cuenta las diferencias entre los pases: mientras que en
Mxico, por ejemplo, las elecciones representa(ro)n un instrumento esencial para asegurar
la posicin hegemnica del Partido Revolucionario Institucional (PRI), para algunos
dictadores, como Stroessner en Paraguay o Somoza en Nicaragua, no eran ms que un
requisito ms bien incmodo.
A partir de finales de los aos setenta, se pusieron cada vez ms en duda las estructuras
autoritarias y respresivas en la regin. En el plazo de una dcada, una ola democratizadora
se extendi por casi toda Amrica Latina. Las elecciones constituyeron la llave del cambio
de rgimen" (Cerdas/ Rial/ Zovatto 1992: 663), en tanto que contribuyeron, en gran
medida, a la desintegracin de los regmenes autoritarios y/o al estableciminento de
instituciones y procedimientos democrticos (vase Fernndez 1987; Barrios 1995). El
valor instrumental y estratgico de las elecciones en este contexto fue reconocido incluso
por aquellos grupos polticos que anteriormente haban desprestigiado las elecciones como
un mecanismo de participacin poltica meramente formal. Es notorio que las elecciones
representaran un postulado clave de la oposicin frente a los regmenes autoritarios al
principio de la transicin. La reivindicacin de elecciones libres fue articulada, en algunos
pases, por un amplio movimiento social (por ejemplo Brasil, Chile). Por el contrario,
fueron pocos los intentos en la regin de derrocar a los regmenes autoritarios por medios
violentos. Estos se restringieron a los disturbios revolucionarios en Amrica Central y a las
intervenciones militares por parte de los EE.UU. en Nicaragua (en el marco de la guerra de
los Contra), Panam (invasin de 1989) o, recientemente, en Hait (1994).

El ncleo de los procesos de democratizacin en Amrica Latina estuvo en el

establecimiento de reglas de juego claras, estables y democrticas (en vez de ambiguas,
inestables y autoritarias). Son entonces la seguridad y la certidumbre de los procedimientos
democrticos los que representan el gran progreso de la democracia en Amrica Latina - y
no la incertidumbre en el desenlace de los conflictos a regular democrticamente (vase
Przeworski 1986). De hecho, en el transcurso de la democratizacin se cre un consenso
social y poltico acerca de las reglas del juego de la poltica como nunca antes haba
exisitido en Amrica Latina. La dimensin procesual de la democracia experiment una
revalorizacin inaudita, despus de haber sido no slo desvalorizada, sino incluso
rechazada en los aos 60 y al principio de los aos 70. De acuerdo con Juan Carlos Rey
(1990: 346):
En el pasado reciente, fue comn en diversos crculos acadmicos y entre los
actores polticos de Amrica Latina, despreciar los procedimientos de la democracia
poltica y representativa y afirmar que lo nico importante era el contenido de las
polticas gubernamentales. Esto llev no slo a descalificar a lo que
despectivamente era llamado democracia formal (a la que se negaba todo valor
instrumental o final) sino a propugnar una democracia material o sustancial, que no
slo era concebida como compatible con formas polticas no democrticas, sino que
- en opinin de quienes la defendan - slo sera posible gracias a ella."
La revalorizacin de la dimensin procesual de la democracia se basa, en buena parte, en
efectos de aprendizaje poltico ("political learning"; Bermeo 1992) que se relacionan con
las experiencias histricas y polticas de las sociedades en general y de las lites polticas
en particular. En primer lugar, hay que mencionar en este contexto las experiencias con las
dictaduras:
Dejando de lado unas pocas excepciones, en las que los regmenes militares estn
asociados con recuerdos positivos para una gran parte de la poblacin (Ecuador,
Per, Chile), la experiencia autoritaria en general fue negativa. En ocasiones, sto se
debe a los magros resultados econmicos y sociales; en la mayor parte de los casos,
la causa radica en la cuestin de los derechos humanos e indefectiblemente en lo
que atae a la falta de libertad individual y colectiva. La aceptacin de los
regmenes autoritarios en la sociedad ha disminuido." (Nohlen 1995a: 22).
La aceptacin de los regmenes autoritarios baj considerablemente. Sin embargo, en
general se produjo un cambio cognoscitivo respecto a su atractividad, tanto en el caso de
derechistas como de izquierdistas, y a sus posibilidades para imponerse. La
desideologizacin de la poltica, el descrdito internacional de los regmenes dictatoriales y
el crecimiento de la solidaridad entre las democracias del subcontinente han hecho que las
alternativas a la democracia representativa, en gran parte, perdieran terreno.
Adems, en los pases con tradicin democrtica, la experiencia del desplome de las
democracias haba resaltado la necesidad de usar de una manera ms responsable los
mecanismos y procedimientos democrticos dentro de la competencia poltica. Haba
instruido asimismo a la lite poltica en el sentido de esforzarse ms por buscar

compromisos con el respectivo adversario poltico. Ejemplos notorios en este aspecto son
sin duda Chile y Uruguay.
Finalmente, las experiencias hechas en el marco de los procesos de transicin a la
democracia reforzaron an ms estas tendencias. Las transiciones suponan que las lites
polticas y militares estaban dispuestas a buscar compromisos polticos con el fin de
redefinir las reglas de juego. Con frecuencia, las transiciones fueron una especie de curso
intensivo" para practicar distintos procedimientos formales e informales de la regulacin o
solucin de los conflictos polticos: se acordaban pactos polticos, se llegaba a cerrar
compromisos y concertaciones y se llevaba a cabo una gran cantidad de elecciones
constituyentes, presidenciales, parliamentarias, regionales y municipales.
En general, se puede constatar que las percepciones y la evaluacin del nivel procesual de
la democracia, de las alternativas de la democracia representativa y seguramente del
adversario poltico por parte de la poblacin en general y de las lites polticas en particular
han cambiado esencialmente. A pesar de muchas restricciones, in toto este cambio puede
ser considerado como signo favorecedor y alentador de la democracia. En algunos pases,
sin embargo, esta reorientacin fue ms difcil que en otros. Los ejemplos ms notorios
seguramente son los pases centroamericanos que sufrieron guerras civiles: Nicaragua, El
Salvador y Guatemala (Krennerich 1993b).
Las elecciones competitivas han sido y siguen siendo la mdula de las reglas del juego
democrtico. Los esfuerzos por democratizar y perfeccionar el proceso electoral se
intensificaron enormemente a partir de los aos ochenta. Mientras que la mayora de los
Estados sudamericanos pudo reanudar sus experiencias electorales, en aquellos pases
latinoamericanos que tradicionalmente haban sido gobernados en forma autoritaria, el
proceso electoral tuvo que reformarse desde sus fundamentos. Dentro del conjunto del
rgimen electoral, la organizacin electoral y, en algunos pases, el sistema electoral (en
sentido estricto) han constituido los principales campos de reforma. Sobre todo la
organizacin electoral, la cual se consider como muy atrasada en comparacin
internacional, es de inmensa importancia para la realizacin del sufragio y para llevar a
cabo unas elecciones reconocidamente libres y limpias. Por lo tanto, se intensificaron los
debates y los esfuerzos por solucionar los problemas de tipo organizativo y administrativo
desde el registro electoral hasta los mecanismos de control electoral. Los esfuerzos
nacionales de reforma fueron favorecidos en gran medida por la asesora y la observacin
electoral internacional, que contribuyeron a que el proceso electoral se rigiera por medidas
democrticas, a que se restringiera el fraude electoral o las prcticas manipuladoras en gran
escala, y a que se desenvolviera o reforzara la confianza pblica en el acto electoral.
Ahora bien, las elecciones en Amrica Latina seguramente no se corresponden con los altos
standards tcnicos de la democracias consolidadas en los pases industrializados
occidentales. Sin embargo, pueden ser consideradas como cada vez ms competitivas. Se
puede reconocer una tendencia clara a mejorar el procedimiento tcnico de las elecciones,
aunque todava existen diferencias considerables respecto a su calidad tcnica en una
comparacin intrarregional.

Entretanto, las elecciones competitivas pertenecen a la vida cotidiana en Amrica Latina.

Con ello, tambin se torn ms homognea, de alguna manera, la orientacin funcional de
las elecciones: las elecciones nacionales sirven actualmente para colocar en su cargo y
legitimar al Presidente y a los miembros del poder legislativo. En base a las reglas de juego
democrticas, son una de las instancias centrales de la competencia por el poder poltico y
permiten una decisin sobre el titular del gobierno y de la oposicin. En un principio, abren
la posibilidad de arreglar y resolver los conflictos sociales en la arena poltica de manera
pacfica. Pero mientras la idea de la funcin electoral es cada vez ms homognea porque
se gua por criterios democrticos, el contenido concreto de las funciones y la importancia
de las elecciones vara considerablemente de pas en pas. Aparte del mero tipo de rgimen,
dicha variacin depende de una serie de otros factores. Estos se refieren tanto a las
relaciones entre las instituciones polticas de un Estado (las estructuras de poder tanto
horizontales como verticales, etc.) como a las relaciones entre las instituciones polticas y la
sociedad (la representatividad poltica y la capacidad integradora de las instituciones
democrticas, relaciones cvico-militares, etc.). Adems, juegan un rol importante una serie
de variables de tipo socio-poltico (la cultura poltica, la violencia poltica, factores como la
corrupcin, el clientelismo, etc.). Sin tomar en consideracin las respectivas peculiaridades
de los pases, llama la atencin el hecho de que las formas alternativas de llegar al poder
han perdido vigencia frente a las elecciones. Es significativo el hecho de que los golpes
militares - aunque sea bajo la forma moderna" de los autogolpes - tuvieron que enfrentarse
con resistencias tanto nacionales como internacionales (Per, Hait, Guatemala,
Venezuela). En forma parecida, las alternativas violentas de tipo revolucionario o contrarevolucionario han perdido atractividad en forma considerable. Este no slo es el caso de
Nicaragua y El Salvador, donde se terminaron las guerras civiles. Tambin es el caso aunque con reservas - de Guatemala, Colombia y el Per.
Ahora bien, la mera existencia de gobiernos democrticamente electos y la preservacin de
las instituciones democrticas y sus reglas de juego no son per se un ndice de la
consolidacin democrtica. La consolidacin es un proceso que se lleva a cabo en el nivel
valorativo, y se mide por un aumento en el reconocimiento que la poblacin realiza de la
democracia como forma de gobierno y de vida - como un valor en s." (Nohlen 1995a: 22).
El hecho de que los procesos de aprendizaje poltico hayan ganado una forma prodemocrtica, como se ha dicho anteriormente, todava no significa que se haya desarrollado
un compromiso profundo con la democracia" (a deep normative commitment to
democracy per se"; Bermeo 1992: 275). Aqu, hay que tener en cuenta que la aceptacin de
la dimensin procesual de la democracia puede ser de carcter instrumental o de carcter
final: si tiene carcter instrumental, las instituciones y los procedimientos democrticos son
considerados como un medio adecuado, bajo las circunstancias dadas, para realizar cierta
metas (de tipo poltico, econmico, social o cultural). Si tiene carcter final, en cambio, se
considera que las instituciones y los procedimientos democrticos tienen un valor
intrnseco, un valor en s. En Amrica Latina, hay que partir de la idea de que algunos
sectores sociales consideran que las instituciones y los procedimientos democrticos tienen
sobre todo un valor instrumental. La aceptacin del orden democrtico, por lo tanto,
depende de manera ms decisiva del rendimiento, de los resultados polticos de los
gobiernos democrticos que, por ejemplo, en las democracias consolidadas de Amrica del
Norte y Europa Occidental. La democracia, sin duda, guarda una carta - un truco" - para
que el desencanto sobre la poltica gubernamental no se convierta en un rechazo del orden

democrtico: el cambio de poder a travs de elecciones. De hecho, desde el comienzo de

los procesos de (re)democratizacin el cambio en el poder poltico a travs de las
elecciones en los Estados (re)democratizados de Amrica Latina ha sido hasta ahora la
regla ms bien que la excepcin . Sin embargo, hay que resaltar el hecho de que en
Amrica Latina, el contenido mismo de las polticas va a tener un rol clave para la
consolidacin de la democracia a largo plazo. No obstante, al menos se ha podido
compatibilizar la presunta contradiccin entre la dimensin procesual y sustancial (o
material) de la democracia - una supuesta incompatibilidad que antao haba sido uno de
los principales obstculos para la vigencia de la democracia en Amrica Latina.

Los Derechos Polticos y los Derechos Humanos en

Amrica Latina
Daniel Zovatto
1. Introduccin
2. La regulacin de los derechos polticos en el derecho interno, a nivel regional y a nivel universal
3. Regulacin de los derechos y deberes polticos
4. Derechos polticos y democracia
5. Derecho interno y democracia
6. La suspensin de garantas y derechos y la democracia: Se continuan elecciones?
8. Conclusiones

1. Introduccin
Desde el punto de vista del derecho constitucional, los derechos polticos han sido
conceptualizados como el conjunto de condiciones que posibilitan al ciudadano participar
en la vida poltica. La nota distintiva de estos derechos es la de constituir una relacin entre
el ciudadano y el Estado, un dilogo entre gobernantes y gobernados. Representan, en
suma, los instrumentos que posee el ciudadano para participar en la vida publica, o, si se
quiere, el poder poltico con el que cuenta este para participar, configurar y decidir en la
vida poltica del Estado.
En el mbito del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, los derechos polticos
pertenecen, junto a los derechos civiles, a los llamados derechos de la primera generacion o
derechos de la libertad. La distincion entre una y otra categoria podra establecerse, en
principio, en el entendido que mientras los derechos civiles permiten al ser humano, en
general, gozar de una esfera personal de autonoma frente al Estado y las dems personas
privadas, los derechos polticos, en cambio, posibilitan al ciudadano participar en los
asuntos pblicos y en la estructuracin poltica de la comunidad de que forma parte (Garca
1993).
De este modo, y a diferencia de los derechos civiles, el ejercicio de los derechos polticos
en el seno del Estado lejos de colocar al hombre en oposicin a ste, lo que hace es
habilitarlo a tomar parte en la estructuracion poltica de la sociedad de la cual es miembro.
En otras palabras, mientras los derechos civiles se dirigen a todos los individuos para
permitirles realizar con integridad su destino personal en el marco de una sociedad libre, los
derechos polticos se dirigen a los ciudadanos para posibilitarles participar en la expresin

de la soberana nacional, como por ejemplo, el derecho de sufragio activo y pasivo en las
elecciones as como el derecho de adhesin a un partido poltico.
A la vez, los derechos polticos proceden de la idea de la libertad poltica y de la libertad
individual y, debido a este carcter mixto, no pueden ser concedidos a todos los individuos,
sino solamente a los que estando en edad de ejercerlos poseen una relacin con el Estado
como puede ser, verbigracia, la que se deriva de su nacionalidad. Importa asimismo
destacar que en los derechos polticos el elemento de libertad individual que en ellos est
contenido es el que progresivamente ha originado el carcter universal del sufragio y la
necesidad de su ejercicio no discriminatorio.
En cuanto a la identificacin de estos derechos polticos, ni la doctrina ni el
constitucionalismo latinoamericano comparado coinciden plenamente sobre este extremo.
En trminos generales, y sin la pretensin de efectuar una enumeracin exhaustiva, pueden
mencionarse los siguientes con su respectivo significado:
a. Derecho de voto: Se refiere al derecho que tienen los ciudadanos de elegir a quienes
hayan de ocupar determinados cargos pblicos.
b. Derecho a ser electo: Es el derecho que tienen los ciudadanos a postularse para ser
elegidos con el fin de ocupar determinados cargos pblicos.
c. Derecho de participar en el gobierno y de ser admitido a cargos pblicos: Es el
derecho que tienen los ciudadanos de participar en las instituciones del Estado y de
tener acceso y ser admitido a todos los cargos y funciones pblicas.
d. Derecho de peticin poltica: Se refiere al derecho de dirigir peticiones a las
Cmaras, o a los rganos ejecutivos, y de exponer sus necesidades a fin de influir en
la legislacin poltica.
e. Derecho a asociarse con fines polticos.
f. Derecho de reunirse con fines polticos Estos dos ltimos derechos se enmarcan
dentro de los de carcter colectivo, referidos al derecho de organizacin, asociacin
y reunin poltica, generalmente a travs de partidos polticos y sindicatos.

2. La regulacin de los derechos polticos en el derecho interno, a nivel

regional y a nivel universal
En el constitucionalismo latmoamericano, las cartas fundamentales que se sealan a
continuacin, contienen una referencia expresa de los derechos polticos, como es el caso
de: Colombia (Art. 40); Costa Rica (Arts. 90-98); Ecuador (Arts. 33-38), El Salvador (Art.
72); Guatemala (Art. 136), Nicaragua (Arts. 47-55); Panam (Arts. 126129); Paraguay (Art.
117); Per (Art.35); y Venezuela (Art. 114).
Son pocas las constituciones que tienen reglamentado lo referente a los derechos polticos
y, a su vez, establecen como contrapartida la existencia de deberes polticos. Entre las
Cartas Fundamentales que efectivamente regulan ambos tenemos a: El Salvador (Art. 73),
Guatemala (Art. 136), Nicaragua (Art. 51), Panam (Art. 129). Esta correlatividad de

derechos y deberes del hombre, tanto en general como especficamente, en materia poltica,
es un criterio tradicional tanto de la filosofla poltica como del Derecho americano, presente
en todo el Derecho Constitucional comparado latinoamericano desde comienzos del siglo
XIX.
Los derechos polticos, nacidos, reconocidos y desarrollados en el mbito del Derecho
Interno han venido siendo objeto de una progresiva internacionalizacin. El primer
reconocimiento internacional de estos derechos tuvo lugar en el mbito Regional
Americano, con la adopcin, durante la IX Conferencia Internacional Americana (Bogot,
1948), de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. El artculo XX
de la Declaracin Americana expresa:
Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el
gobiemo de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de
participar en las elecciones populares, que sern de voto secreto, genuinas,
peridicas y libres.
Por otro lado, en el mbito universal de las Naciones Unidas, los derechos polticos fueron
nuevamente objeto de expreso reconocimiento al adoptarse la Declaracin Universal de los
Derechos Humanos (1948), cuyo artculo 21 dispone lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su pas,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las
funciones pblicas de su pas.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico; esta
voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de
celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto
u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
La internacionalizacin de los derechos polticos ha sufrido, en estos 40 aos, una notable
progresividad, habiendo pasado de su mera declaracin a la creacin de instancias y
mecanismos destinados a asegurar la vigencia y proteccin de los mismos. En efecto, los
derechos polticos aparecen actualmente regulados, en cuanto derechos exigibles
internacionalmente, tanto en el Pacto Intemacional de Derechos Civiles y Polticos como en
el Convenio Europeo para la Proteccin los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales, en la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los pueblos y en la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
A manera de ejemplo, el artculo 25 del Pacto Internaclonal de Derechos Civiles y
Polticos, indica:
Todos los ciudadanos gozarn, sin ninguna de las distinciones mencionadas
en el artculo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y
oportunidades:

a. Participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por

medio de representantes libremente elegidos,
b. Votar y ser elegidos en elecciones peridicas, autnticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin
de la voluntad de los electores,
c. Tener acceso. en condiciones de igualdad, a las funciones pblicas de su
pas.
Por su parte, el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales, en su artculo 11, inciso 1, estipula:
Toda persona tiene derecho a la libertad de reunin pacfica y a la libertad de
asociacin, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse
a los mismos para la defensa de sus intereses.
Por otro lado, la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los pueblos, en su artculo
13 dice:
1. Todo ciudadano tiene el derecho a participar libremente en el gobierno de
su pas, sea directamente o a travs de sus representantes libremente elegidos
en conformidad con las disposiciones legales.
2. Todo ciudadano tiene el derecho a acceder a la funcin pblica de su pas
en igualdad de condiciones.
3. Toda persona tiene derecho al acceso a la propiedad y a los servicios
pblicos en estricta igualdad para todas las personas ante la ley.
Finalmente, el artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
establece:
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a. de participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones peridicas autnticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin
de la voluntad de los electores, y
c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
pblicas de su pas.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a

que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente, en proceso penal.
De este modo, de acuerdo con Gros Espiell (1989), los derechos polticos han dejado de ser
una materia reservada exclusivamente a la jurisdiccin interna o domstica, y si bien la
determinacin de quines son las personas legalmente capacitadas para ejercerlos o de
quines son ciudadanos contina siendo competencia de las Constituciones o de las leyes
internas, el derecho en s mismo est garantizado y protegido internacionalmente, aunque,
naturalmente, de manera subsidiaria a la proteccin interna.

3. Regulacin de los derechos y deberes polticos

En el Sistema Regional Americano de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos,
la regulacin jurdica internacional de los derechos y deberes polticos reviste caracteres
propios y diferenciales, tanto respecto del Sistema Universal de Naciones Unidas como del
Sistema Regional Europeo.
En el caso de los Estados Americanos parte en la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, esto resulta de los artculos 1, 23, 46.1a y 2, y para los Estados que han
reconocido la jurisdiccin contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Art. 62), del artculo 61.2 del Pacto de San Jos de Costa Rica.
Cabe sealar la regulacin particular que los derechos y los deberes polticos presentan en
la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. La enumeracin en
forma individualizada de los deberes caracteriza a la Declaracin Americana y la distingue
de la Declaracin Universal. En efecto, la Declaracin Americana establece de manera
mucho ms detallada la interrelacin entre los derechos y los deberes, tanto en general
como especficamente en materia de derechos y deberes polticos. As, mientras el artculo
XX de la Declaracin Americana regula el derecho de sufragio y de participacin poltica
en el gobiemo, por su parte, los artculos XXXII y XXXVIII establecen el deber de sufragio
y el deber de abstenerse de actividades polticas en pas extranjero, respectivamente.
Esta interrelacin entre derechos y deberes, en general, guarda relacin con el principio de
que los derechos son correlativos de los deberes que cada persona tiene para consigo
mismo, para con la sociedad a que pertenece y la comunidad internacional. En otros
trminos, como bien expresa el propio artculo XXVIII de la Declaracin Americana, al
referirse al alcance de los derechos del hombre: Los Derechos de cada hombre estn
limitados por los derechos de los dems, por la seguridad de todos y por las justas
exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrtico."
Sin embargo, resulta pertinente y necesario dejar claramente sealado que la enumeracin
expresa de los derechos del hombre y la afirmacin de su correlatividad con los deberes

contenida en la Declaracin Americana no significa, en modo alguno, subordinar los

derechos a los deberes ni situar a los derechos humanos en un nivel inferior a los deberes,
como tampoco condicionamiento alguno para su existencia al pleno cumplimiento de stos.
Como bien ha dicho Gros Espiell (1989), slo importa aceptar las consecuencias de
correlatividad de derechos y deberes del hombre para la existencia de un orden jurdico, en
el que el equilibrio armnico de derechos y deberes es la garanta de la existencia de una
comunidad libre, justa y pacfica."

4. Derechos polticos y democracia

Es necesario destacar la estrecha relacin e interdependencia que en el sistema
interamericano existe entre la democracia representativa, el ejercicio de los derechos
polticos y la vigencia de los derechos humanos. Efectivamente, tanto la Carta de la
Organizacin de Estados Americanos como la Convencin Americana sobre Derechos
Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos consagran la importancia de la
democracia en el sistema regional de proteccin de los derechos humanos. La Convencin
establece en su prembulo lo siguiente:
Seguros de que el sentido genuino de la solidaridad americana de la buena
vecindad no puede ser otro que el de consolidar en este Continente, dentro
del marco de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad personal
y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del
hombre.
Ms an, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos se refiere a la democracia
representativa como la forma que abierta y explcitamente adoptaron los Estados miembros
de la Organizacin de Estados Americanos. Este organismo regional americano, a
diferencia de la Organizacin de Naciones Unidas, incorpor una norma expresa en su carta
constitutiva que ampla la alusin hecha en el prembulo. Es as como el artculo 3.d
sostiene:
La solidaridad de los Estados Americanos y los altos fines que en ella se
persiguen, requieren la organizacin poltica de los mismos sobre la base del
ejercicio efectivo de la democracia representativa.
Es necesario senalar que la Comisin Interamericana utiliza el trmino democracia de una
manera flexible, sin criterios rgidos o dogmticos, enfatizando el concepto ms desde el
criterio jurdico y poltico que ideolgico. En este sentido, la Comisin ha expresado:
En el derecho a la participacin poltica hay cabida para una gran variedad
de formas de gobierno, siendo muchas las alternativas constitucionales que
existen en cuanto al grado de centralizacin de los poderes del Estado, o la

eleccin y las atribuciones de los rganos encargados de su ejercicio. Sin

embargo, el marco democrtico es elemento necesario para el
establecimiento de una sociedad poltica donde pueden darse los valores
humanos plenos.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos establece su posicin respecto
a este tema mediante la opinin consultiva OC-13/93, que dice lo siguiente:
Como ya lo ha dicho la Corte, el concepto de derechos y libertades y, por
ende el de sus garantas, (segn el Pacto de San Jos) es inseparable del
sistema de valores y principios que lo inspira. Dentro de tales valores y
principios aparece que la democracia representativa es determinante en
todo el sistema del que la Convencin forma parte". Ha sealado tambin la
Corte que el principio de la legalidad, las instituciones democrticas y el
estado de derecho son inseparables y que en una sociedad democrtica los
derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantas y el Estado de
Derecho constituyen una trada, cada uno de cuyos componentes se define,
completa y adquiere sentido en funcin de los otros".
En el continente americano se ha enfatizado recientemente el tema de la democracia y los
derechos humanos. En este sentido, Canado Trindade describe la relevancia del tema a
partir de la Asamblea General de la OEA de 1990 mediante la Declaracin de Asuncin,
que califica a la democracia representativa como el sistema poltico que ms
adecuadamente garantiza los fines y propsitos del sistema americano. Igualmente, arguye
Canado Trindade, en 1991 la Asamblea General fortalece ese sistema de gobierno al
adoptar cuatro instrumentos: a) el Compromiso de Santiago con la Democracia y la
renovacin del Sistema Interamericano, en favor de la defensa y promocin de la
democracia representativa y de los derechos humanos en la regin", b) la resolucin 1080,
por la cual se encomend al Consejo Permanente de la OEA la elaboracin de propuestas
de incentivos a la preservacin y fortalecimiento de los sistemas democrticos en la
regin", c) la resolucin 1087, sobre la educacin para la participacin democrtica, y d) la
resolucin 1112, sobre el fortalecimlento de la OEA en materia de derechos humanos
(Nieto Navia 1994). Como complemento a la resolucin 1080, la Asamblea General de la
OEA de 1992 adopt la Declaracin de Nassau, que indica el compromiso de desarrollar
dentro de ese organismo regional mecanismos para apoyar a los Estados miembros en la
preservacin y el fortalecimiento de la democracia representativa.
De ah la importancia que los derechos polticos tienen dentro de los instrumentos
internacionales para el fortalecimiento de la democracia y la salvaguarda de los derechos
humanos, al posibilitar, mediante su ejercicio, tomar parte en el gobierno y participar en
elecciones genuinas, peridicas, libres y secretas. La razn de ello radica en que, tal como
lo demuestra la experiencia histrica, los gobiernos derivados de la voluntad del pueblo,
expresada en elecciones libres, son los que proporcionan la ms slida garanta de que los
derechos humanos fundamentales sern observados y protegidos.
Por otro lado, a diferencia del mbito regional, en la Carta de las Naciones Unidas, el
trmino democracia no est contemplado. Pese a que el artculo 25 del Pacto Internacional

de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas tiene una redaccin prcticamente
igual al artculo 23 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, el derecho de
sufragio y su garanta internacional adquieren, en este ltimo instrumento, una relevancia
particular. As, por ejemplo, en el sistema del Pacto de San Jos de Costa Rica a diferencia
del Pacto Internacional de Derechos Civiles de Naciones Unidas, el derecho de sufragio es
considerado como un derecho que no puede ser objeto de suspensin bajo ninguna
circunstancia, ni aun durante las situaciones de emergencia (Art. 27.2 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos).
Aun as, un documento reciente de Naciones Unidas titulado Democracia y
Establecimiento de una Sociedad Democrtica (E/CN.4/Sub.2/1995/49) presentado por el
seor Osman El-Hajj indica que existe una ntima relacin entre democracia y desarrollo,
la cual se manifiesta en el prembulo y en los artculos 1 y 55 de la Carta de las Naciones
Unidas. Asimismo, arguye que de esa relacin se trasluce la idea de la indisociabilidad
entre los derechos humanos, el progreso social y la democracia. Esta mencin del trmino
democracia es ms evidente, segn este documento, en la resolucin 1995/60 de la
Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que recomend a la Subcomisin
que estudiase los medios de superar los obstculos a la consolidacin de las sociedades
democrticas, teniendo en cuenta la relacin entre democracia, desarrollo y derechos
humanos".

5. Derecho interno y democracia

Las condiciones jurdicas del sufragio han sido descritas como la universalidad, la igualdad,
la obligatoriedad y el secreto, condiciones que complementan la realizacin de elecciones
libres y peridicas, que son la garanta de un proceso democrtico desde el punto de vista
procedimental, mejor conocido como procedural democracy. Dentro de los requisitos y
capacidades de los electores para el sufragio, Mackenzie (1962) hace una divisin entre
requisitos generales y requisitos especiales. Dentro de los requisitos generales se incluye (a)
la ciudadana, la cual es una capacidad de goce y ejercicio de los derechos polticos (b) la
edad, la cual vara de acuerdo con el pas y (c) la inscripcin en el registro o padrn
electoral (ver al respecto la contribucin de Marta Len Rsch en esta obra). Los requisitos
especiales del sufragio se clasifican bsicamente por su extensin cuantitativa, es decir, si
el voto se estipula como universal e igual, y por su exigibilidad u obligatoreidad. El
sufragio universal implica el reconocimiento del derecho del sufragio a todos los
ciudadanos y no est condicionado por requisitos de nivel econmico, intelectual o social.
La universalidad e igualdad del voto se encuentra reglamentada en una buena parte de las
constituciones latinoamericanas (Argentina: Art. 37; Bolivia: Art. 219; Ecuador: Art. 33;
Honduras: Art. 44; Nicaragua: Art. 2; Panam: Art. 129; Paraguay: Art. 118i). Estas
constituciones tambin establecen el voto secreto. En algunos textos constitucionales la
reglamentacin sobre el voto se encuentra restringida o calificada segn el nivel de
instruccin o la edad. Por ejemplo en Brazil y Ecuador, el voto es obligatorio para los que
saben leer y escribir y facultativo para los analfabetos (vase la contribucin de Jorge
Lazarte en esta obra). En Argentina, Brazil y Per, el voto es obligatorio hasta los setenta

aos y facultativo despus de esa edad (para mayor detalles, ver las contribuciones de
Manuel Aragn sobre Derecho electoral: sufragio activo ypasivo y Mario Fernndez
Baeza sobre El voto obligatorio en esta obra).
Cabe sealar que son pocos los textos constitucionales que reglamentan expresamente la
participacin de los pueblos indgenas como un derecho. A manera de ejemplo, el artculo
65 de la Constitucin Poltica de Paraguay, garantiza a los pueblos indgenas el derecho a
participar en la vida econmica, social, poltica y cultural del pas, de acuerdo con sus usos
consuetudinarios, sta Constitucin y las leyes nacionales." Adems del Paraguay, los
textos constitucionales de Ecuador Nicaragua y Panam establecen una reglamentacin
sobre los derechos polticos de los pueblos indgenas. En el caso de Ecuador, el artculo 171
indica que Habr un nmero adicional de dos senadores elegidos en circunscripcin
nacional especial por comunidades indgenas". La Constitucin Poltica de Nicaragua (Art.
5) establece que El Estado reconoce la existencia de los pueblos indgenas que gozan de
los derechos, deberes y garantas consignados en la Constitucin". De manera similiar la
Constitucin Poltica de Panam (Art. 120) indica que El Estado dar atencin especial a
las comunidades campesinas e indgenas con el fin de promover la participacin
econmica, social y poltica en la vida nacional" (para mayor detalles sobre la proteccin y
promocin de los derechos polticos de grupos indgenas, vase la contribucin
Representacin de minoras y mujeres de Susana Sottoli en esta obra).
Una buena parte de las constituciones latinoamericanas inhabilitan en el ejercicio del
sufragio a miembros de las fuerzas armadas o de los cuerpos policiales de sus respectivos
pases. En casi todos los casos estas inhabilidades contemplan tanto el derecho a elegir
como a ser elegidos a cargos de eleccin popular.
Dentro de los textos constitucionales que establecen esta inhabilidad se encuentran: la
Constitucin Poltica de Brasil (Art. 14), que inhabilita como elector a los conscriptos
durante el perodo del servicio militar obligatorio; la Constitucin Poltica de Honduras
(Art. 37), que impide ejercer el sufragio a los ciudadanos de alta en las Fuerzas Armadas y
Cuerpos de Seguridad del Estado, pero indican que si sern elegibles en los casos no
prohibidos por la Ley; la Constitucin Poltica del Per (Art. 33) les impide elegir y ser
elegidos, mientras que la Constitucin Poltica de Repblica Dominicana (Art. 88)
inhabilita a las fuerzas armadas y a los cuerpos de polica para votar.

6. La suspensin de garantas y derechos y la democracia: Se continuan

elecciones?
El tema de suspensin de garantas y derechos se encuentra regulado en todas las
constituciones polticas de los pases latinoamericanos abordados en este trabajo. No
obstante, el tipo de suspensin contemplado vara desde la posicin de no suspender los
derechos humanos hasta la suspensin de slo algunos de ellos.

Entre los pases en donde est constitucionalmente prevista la no suspensin de los

derechos humanos, tenemos a Bolivia (Art. 112) y Colombia (Art. 214). En el primer pas
se establece que las garantas y los derechos consagrados no quedarn suspendidos de
hecho con la declaracin del estado de sitio, salvo cuando sean personas sindicadas para
tramar contra el orden pblico, mientras que en Colombia, el respectivo artculo indica que
no podrn suspenderse los derechos humanos ni las libertades individuales y que se
respetarn las reglas del derecho internacional humanitario.
Por otro lado, la suspensin de garantas en otros pases se hace selectivamente por artculo.
A manera de ejemplo, en El Salvador se suspendern solamente las garantas establecidas
en ciertos artculos que versan sobre la entrada y salida del territorio, la libertad de
expresin y la libertad de asociacin. De igual manera, en la Constitucin Poltica de
Nicaragua (Arts. 185-186) se enlistan los artculos sobre derechos y garantas que sern
suspendidos. Es interesante sealar que no se suspenden los derechos relacionados a
organizacin y afiliacin en partidos polticos, derecho de peticin, derecho de reunin
pacfica, derecho de manifestacin, entre otros.
En otros casos, la suspensin de garantas y derechos se hace de manera uniforme aunque
se establecen ciertas limitantes. Por ejemplo, el artculo 23 de la Constitucin de Argentina
indica que en caso de conmocin interior o ataque exterior, se declarar estado de sitio y
quedarn suspensas las garantas constitucionales, pero que durante ese perodo el
presidente de la Repblica no podr condenar ni aplicar penas.
A nivel internacional, la suspensin de garantas en estados de emergencia est prevista en
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Arts. 27.1, 27.2) y en la Opinin
Consultiva OC-8/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ambos casos, se
enfatiza la necesidad de velar por el ejercicio real de los derechos humanos y la democracia
representativa. A manera de ejemplo, los artculos 27.1 y 27.2 de la Convencin disponen:
Artculo 27.- Suspensin de Garantas
1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace
la independencia o seguridad del Estado Parte, ste podr adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las
exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud
de esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles
con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no
entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religin u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos
determinados en los siguientes artculos: 3 (Derecho al Reconocimiento de
la Personalidad Jurdisa ), 4 (Derecho a la Vida ); 5 (Derecho a la Integridad
Personal ); 6 (Prohibicin de la Esclavitud y Servidumbre ); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad ); 12 (Libertad de Conciencia y de Religin );
17 (Proteccin a la Familia ); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del

Nio); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Polticos), ni de las

garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.
Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante la opinin consultiva
OC-8/87 establece:
20. La suspensin de las garantas puede ser, en algunas hiptesis, el nico
medio para atender a situaciones de emergencia pblica y preservar los
valores superiores de la sociedad democrtica. Pero no puede la Corte hacer
abstraccin de los abusos a que puede dar lugar, y a los que de hecho ha
dado en nuestro hemisferio, la aplicacin de medidas de excepcin cuando
no estn objetivamente justificadas a la luz de los criterios que orientan el
artculo 27 y de los principios que, sobre la materia, se deducen de otros
instrumentos interamericanos. Por ello, la Corte debe subrayar que, dentro
de los principios que informan el sistema interamericano, la suspensin de
garantas no puede desvincularse del ejercicio efectivo de la democracia
representativa" a que alude el artculo 3 de la Carta de la OEA. Esta
observacin es especialmente vlida en el contexto de la Convencin, cuyo
Prembulo reafirma el propsito de consolidar en este Continente, dentro
del cuadro de las instituciones democrticas, un rgimen de libertad personal
y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del
hombre". La suspensin de garantas carece de toda legitimidad cuando se
utiliza para atentar contra el sistema democrtico, que dispone lmites
infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos
esenciales de la persona".
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en su artculo 4 tambin se refiere a
las situaciones de excepcin aunque solo indica la no autorizacin de suspensin de ciertos
artculos relacionados con el derecho a la vida, libertad de pensamiento, y el derecho a la no
encarcelacin. El artculo 4 establece lo siguiente:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y
cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el
presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones
contradas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean
incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho
internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religion u origen social.
2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos
6, 7, 8 (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16y 18.

8. Conclusiones

Tradicionalmente, el ejercicio y desarrollo democrtico de un determinado pas era

regulado exclusivamente por la jurisdiccin interna, de acuerdo a las normas establecidas
exclusivamente por la Constitucin de cada Estado. Actualmente, el Derecho Internacional
ha establecido procedimientos internacionales sobre materias que ya no se consideran
exclusivas de la jurisdiccin interna de cada pas, como es el caso de la democracia, los
derechos humanos, y la nacionalidad. Gros Espiell (1989: 7) describe la
internacionalizacin de los derechos polticos, al decir:
Esta insercin de la materia electoral en el Derecho Internacional, se ha
producido por la va del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
que, al reconocer, garantizar y proteger los derechos polticos de los
ciudadanos, entre los que estn el derecho a elegir por medio del voto y a ser
elegido, ha provocado que los relativo a las elecciones y a su rgimen
jurdico haya devenido una materia a la que no es ajena el Derecho
Internacional
Como hemos mencionado, la regulacin de los derechos polticos a nivel internacional se
plasma en la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Art. XX); la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos (Art. 21); el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (Art. 25); el Convenio Europeo para la Proteccin de los
derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales; la Carta Africana sobre los
Derechos Humanos y de los Pueblos (Art. 13) y en la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos (Art. 23).
En sntesis, la legitimidad del poder poltico en la democracia segn Gros Espiell slo
puede resultar del ejercicio de la voluntad del pueblo manifestada en elecciones libres y
peridicas, con multiplicidad de partidos polticos, sin exclusiones discriminatorias. No
puede haber legitimidad democrtica fuera del marco que resulta del origen popular del
poder poltico Esa legitimidad goza hoy de una proteccin internacional que aspira a
fortalecer y garantizar el desarrollo de los proceso democrticos y el respecto de los
derechos humanos.

La legislacin electoral:
mecanismos de reforma

bases

legales,

estatus,

Daniel Sabsay/ Bernhard Thibaut

1. Fuentes de derecho electoral de Amrica Latina
2. Requisitos para la sancin y la reforma de la legislacin electoral
3. Resumen y consideraciones finales

1. Fuentes de derecho electoral de Amrica Latina

Esta rama del derecho est contenida en tres ordenamientos diferentes. Son ellos, la
Constitucin, la legislacin electoral strictu sensu que generalmente est dispersa en ms de
una norma y, por ltimo, la reglamentacin de dicha normativa, cuyo nmero es la mayora
de las veces muy superior a la anterior. Estas tres fuentes se completan a su vez con las
decisiones que toman las autoridades de aplicacin en materia electoral, cuya interpretacin
resulta esencial para el conocimiento del sentido de las normas de fondo, como as tambin
para llenar las lagunas normativas que las mismas presentan. En nuestro desarrollo
utilizaremos principalmente la Constitucin de cada pas, pues las otras fuentes son
abordadas en detalle en los captulos dedicados a un tema en particular. Por tal motivo, a lo
largo del trabajo, cuando citamos un artculo sin mencionar su fuente, siempre se trata de
una clusula de origen constitucional.

1.1 Normas constitucionales en materia electoral

La magnitud de la temtica electoral incluida en la ley fundamental depende de la tcnica
legislativa que se utilice al respecto. En tal sentido existen dos posturas. La primera
considera que la Constitucin debe abarcar de manera analtica y con el mayor detalle
posible todos los aspectos que hacen a la problemtica electoral. La segunda postura, por el
contrario, sostiene que nuestra materia debe ser objeto de un desarrollo genrico. Esta
tendencia se apoya en el principio segn el cual la Constitucin es una norma que ha sido
redactada para durar en el tiempo. En la actualidad, la generalidad de las Constituciones
latinoamericanas se inclinan por esta postura, aunque no tan claramente como la que
presenta el constitucionalismo europeo con su tratamiento decididamente genrico de la
cuestin. La remisin a una ley general constituye una nota comn a prcticamente todas
las Constituciones. La norma constitucional en la mayora de los casos se limita a
establecer un amplio perfil del instituto sobre el que trata, su reglamentacin queda
delegada a favor del legislador, a quien le cabe elaborar el diseo particular de cada uno de
los institutos. Sin embargo nos parece importante destacar que en materia electoral gran
parte de las leyes fundamentales latinoamericanas tienden a ser mucho ms detallistas que
sus homnimas europeas. Una parte sustancial del derecho electoral se encuentra contenido

en la ley de leyes en practicamente la totalidad de los pases considerados. Esta

particularidad del derecho electoral latinoamericano de fuente constitucional no debiera
sorprendernos. El constituyente latinoamericano, a nuestro entender, ha privilegiado el
desarrollo de un esquema de garantas por sobre las necesidades de transformacin que a lo
largo del tiempo nuestra materia pudiera presentar.
Si preguntamos por las regulaciones bsicas en materia electoral, es evidente que algunas
de ellas tienen que estar contenidas en las leyes fundamentales (vase cuadro 1). Todas las
Constituciones deben contener normas en relacin a los derechos polticos - y deberes,
respectivamente -, en el centro de las cuales encontramos las condiciones generales del
derecho a sufragio activo y pasivo y las posibilidades que se ofrecen a los ciudadanos de
participar en la toma de decisiones polticas. Tambin las eventuales formas de
participacin directa (a travs de referndum, plebiscito, iniciativa popular etc.) foman
parte de los derechos polticos fundamentales y, en este sentido, tienden a estar plasmadas a
nivel constitucional aunque las regulaciones detalladas en esta materia generalmente deban
ser hechas por la legislacin secundaria (vase al respecto la contribucin de Bernhard
Thibaut sobre formas de democracia directa en esta obra). En la gran mayora de las
Constituciones latinoamericanas, los derechos polticos estn regulados en un captulo
separado. Slo en Argentina y Chile estn integrados en el tratamiento de los otros
derechos individuales. Como muestra el cuadro, en la mayora de los pases la definicin de
quienes son los electores se encuentra en uno de los primeros artculos del captulo
respectivo. La nica excepcin constituye Argentina, donde esta definicin no surge de la
Constitucin, sino del Cdigo Electoral. En lo que atae a la sustancia de las normas, cabe
sealar que existe una tendencia generalizada a establecer como nico requisito para ser
elector el haber alcanzado 18 aos (vase para mayores detalles la contribucin de Manuel
Aragn sobre derecho de sufragio en esta obra). En algunos casos, el constituyente incluso
refuerza expresamente esta situacin a travs de otras expresiones, por ejemplo la
Constitucin boliviana dispone en su art. 220 que son electores todos los bolivianos
mayores de 18 aos de edad, cualquiera sea su grado de instruccin y ocupacin, sin ms
requisito que su insoripcin obligatoria en el Registro Electoral."
Otro aspecto de la legislacin electoral que evidentemente tiene que ser regulado a nivel
constitucional se refiere a la cuestin de cules son los rganos e instituciones estatales
cuyos mandatorios se establecen a travs de elecciones populares. Esto generalmente no se
hace en un artculo separado, sino en el marco de aquellas partes de la ley fundamental que
se ocupan de las instituciones respectivas. A nivel nacional, los rganos constitucionales a
elegir en Amrica Latina son la presidencia y el parlamento, el cual se compone, segn los
casos, por una o dos cmaras. Generalmente, las Constituciones tambin establecen normas
bsicas sobre los rganos estatales a elegir a travs de elecciones populares a nivel regional
y/o local. En los pases unitarios las cuestiones ligadas a la eleccin de sus autoridades
departamentales, municipales y/o locales son tratadas con bastante detalle (vase al
respecto la contribucin de Jos Molina y Janeth Hernndez sobre sistemas electorales
subnacionales en esta obra.).
Siguendo una tendencia de origen relativamente reciente, la gran mayora de las
Constituciones latinoamericanas contienen normas generales relativas a la administracin
de los procesos electorales y, en particular, a la autoridad de aplicacin (vase la

contribucin de Juan Jaramillo sobre organismos electorales supremos en esta obra). En

muchos pases la ley fundamental establece en un captulo especial un organo con autoridad
superior en materia electoral. Aqu reaparece el celo del constituyente por cristalizar en la
ley fundamental cuestiones salientes en lo que hace a las garantas de todo el proceso
electoral y en particular a su gestin. Slo en tres pases de la regin - Argentina,
Guatemala y Venezuela - la organizacin judicial electoral surge de las leyes electorales
(Argentina: Cdigo Nacional Electoral arts. 42 y ss.; Guatemala: Ley Electoral, Tribunal
Supremo Electoral, arts. 121 y ss.; Venezuela: art. 38 y ss. de la Ley Orgnica del Sufragio,
Del Consejo Supremo Electoral).
Tambin llama la atencin la presencia de ciertas clusulas producto del ms reciente
constitucionalismo latinoamericano. En Bolivia, Colombia y Paraguay la Constitucin le
ordena al legislador tomar medidas para mejorar la representacin poltica de ciertos grupos
sociales considerados desprivilegiados (vase para ms detalles la contribucin de Susana
Sottoli sobre representacin de minoras y mujeres en esta obra). As en Paraguay (art. 117,
2) luego de establecer el principio de igualdad en materia de derechos polticos, se
estimula el acceso de la mujer a las funciones pblicas. Lo mismo sucede en Colombia (art.
40, in fine). En Bolivia la Constitucin (art. 60) exige que en la distribucin del total de
escaos entre los departamentos, por equidad, se asigne un nmero de escaos mnimo para
los departamentos con menor poblacin y menor grado de desarrollo econmico. Adems,
la ley electoral boliviana recalca la igualdad entre hombres y mujeres en materia electoral,
cuando expresa que las mujeres pueden ejercer todos los cargos de eleccin popular
siempre que llenen las condiciones establecidas en el art. anterior a excepcin del Servicio
Militar" (art. 148).

Cuadro 1: Regulaciones bsicas en materia electoral a nivel de las

Constituciones*
Pas

Tratamiento de los Definicin de Disposiciones

sobre Disposiciones
en
derechos polticos
quienes son los rganos con autoridad de relacin
a
los
electores
aplicacin de las normas partidos polticos
electorales

Argentina

37

Bolivia

no reguladoa

no reguladob

38

40 ss. (parte 1, tt. 3, 41 y 220

cap. 2)

225 ss. (parte 3, tt. 9, cap. 3)

222 ss. (parte 3, tt.

9, cap. 2

Brasil

14 ss. (tt. 2, cap. 5)

14

118 ss. (seccin 6)

17 (tt. 2, cap. 5)

Colombia

258 ss. (tt. 9, cap. 1)

40

264 ss. (tt. 9, cap. 2)

107 ss. (tt. 4, cap.

2)

Costa Rica

90 ss. (tt. 8, cap. 1)

90

99 ss. (tt. 8, cap. 3)

96 y 98

Chile

19

15

84 ss. (cap. 8)

19, inc. 15

Ecuador

32 ss. (tt 2, sec. 6)

33

112 (parte 2, tt. 4, sec. 1)

36 y 37

El Salvador

71 ss. (tt. 2, cap. 3)

71

208 ss. (tt. 6, cap. 7)

85, 208 ss.

Guatemala

135 ss. (tt. 2, cap. 3)

136

no reguladoc

223

Honduras

44 ss. (tt. 2, cap. 4)

125

51 ss. (tt. 2, cap. 5)

37, 47 ss. (tt. 2,

cap. 4)

Mxico

34 ss. (tt. 1, cap. 4)

34

41

41, 54, 56, 60, 63

Nicaragua

47 ss. (tt. 4, cap. 2)

47.

168 ss. (tt. 8, cap. 6)

55, 173

Panam

125 ss. (tt. 4, cap. 1)

125

136 ss. (tt. 4, cap. 3)

132 ss., 145

Paraguay

117 ss. (parte 1, tt. 2, 120

cap. 10)

273 ss. (parte 2, tt. 2, cap. 3, 124, 126

seccin 5)

Per

30 ss. (tt. 1, cap. 3)

31

176 ss (tt. 4, cap. 13).

34

Repblica
Dominicana

11 ss. (tt. 3, sec. 2)

13, inc. 1

88 ss. (tt. 10)

104

Uruguay

73 ss. (sec. 3, cap. 1)

77

322 s. (sec. 18)

77, inc. 11

Venezuela

110 ss. (tt. 3, cap.6)

111

no reguladod

114

* Se indica el artculo/ los artculos respectivo(s) de la Constitucin. Si la Constitucin dedica un captulo

separado al tema respectivo, se lo indica en comillas.
a

La definicin de quienes son los electores se encuentra en el Cdigo Electoral (art. 1 y ss.). b La organizacin
judicial electoral surge del Cdigo Electoral (arts. 42 ss.). c El Tribunal Supremo Electoral est establecido
por la Ley Electoral (arts. 121 ss.). d El Consejo Supremo Electoral surge de la Ley Orgnica del Sufragio
(arts. 322 ss.).

Como hemos podido comprobar y si bien este punto no est directamente incluido en
nuestra materia de trabajo nos parece importante sealar - pues hace al derecho electoral de
manera muy directa que la constitucionalizacin de los partidos polticos es hoy la regla
en Amrica Latina (vase la contribucin de Petra Bendel sobre legislacin electoral sobre
partidos polticos en esta obra). Esta realidad se ve acompaada en varios casos por la
determinacin del principio de conformidad con el cual los partidos polticos tienen el
monopolio en materia de candidaturas (vase la contribucin de Francisco Fernndez
Segado sobre la candidatura en esta obra). En Ecuador, esta prerrogativa se ve aun
acentuada a favor de una democracia de partidos, en la medida que al monopolio se suma la
exigencia de que todo candidato a una funcin electiva est afiliado a un partido poltico.
Sin embargo frente al principio que acabamos de mencionar se van abriendo en el derecho
electoral latinoamericano de varios pases modalidades que importan un claro apartamiento
del mismo en el sentido que se admiten explcitamente candidaturas independientes (Chile,
Honduras) y/ o la postulacin de candidatos por movimientos polticos" (Colombia,
Paraguay, Peru), comits cvicos electorales" (Guatemala) o grupos de electores"
(Venezuela).
Si preguntamos cules son las aspectos ms especificos que, en relacin a las elecciones
(nacionales), se encuentran regulados en las Constituciones latinoamericanas, cabe
distinguir entre las elecciones presidenciales y las elecciones parlamentarias. Con respecto

a las elecciones presidenciales, las normas constitucionales ms importantes se refieren a la

duracin del mandato, al sistema electoral y a la cuestin de una eventual reeleccin del
mandatario (vase cuadro 2). Estos aspectos tienden a ser regulados a nivel constitucional.
La duracin del mandato presidencial, es decir, el perodo electoral regular a nivel de las
elecciones ejecutivas es fijado por la Constitucin en todos los pases. Respecto el sistema
electoral presidencial, Mxico y la Repblica Dominicana son los nicos casos donde ste
no surge directamente de la ley fundamental. La tendencia a determinar el sistema electoral
presidencial a nivel de la Constitucin no es muy sorprendente, pues, por un lado, las
elecciones presidenciales son consideradas las ms importantes, y, por otro, no es muy
complejo determinar tcnicamente un sistema electoral presidencial (en comparacin a los
sistemas electorales parlamentarios), dado que se trata de una eleccin para un slo
mandato que, la misma lgica, tiene que seguir un sistema mayoritario. Tambin
encontramos explcitamente en todas las Constituciones la prescripcin de una eleccin
directa del presidente, con las excepciones de Brasil, El Salvador y Guatemala. (En estos
pases, sin embargo, existen normas constitucionales que implcitamente demandan que las
elecciones presidenciales sean directas.) El ltimo pas de Amrica Latina que ha
introducido la eleccin directa del primer mandatario ha sido Argentina con la reforma
constitucional de 1994. En el pasado el presidente argentino era elegido a travs de un
sistema indirecto parecido al que rige en Estados Unidos. Finalmente est regulada
exhaustivamente en todas Constituciones latinoamericanas la posibilidad - o la proscripcin
respectivamente - de reeleccin del presidente (para mayores detalles vase la contribucin
de Dieter Nohlen sobre sistemas electorales en esta misma obra).

Cuadro 2: Disposiciones constitucionales en relacin a las

elecciones presidenciales*
Pas

Duracin del mandato

Sistema electoral

Posibilidad de reeleccin

Argentina

90

94-98

90

Bolivia

87

90

87

Brasil

82

77

82

Colombia

190

190

197

Costa Rica

134

138

132

Chile

25

26

25

Ecuador

74

75

74

El Salvador

154

80

152

Guatemala

184

184

186

Honduras

237

236

239

Mxico

83

no regulado

83

Nicaragua

148

146

147

Panam

171

172

173

Paraguay

229

230

229

Per

112

111

112

Repblica Dominicana

49

no regulado

49

Uruguay

152

151

152

Venezuela

135

183

185

* Se indica el artculo (los artculos) de la Constitucin, en el cual (los cuales) est regulado el aspecto
respectivo.

En lo relativo a las elecciones parlamentarias, los pases latinoamericanos suelen a plasmar

en el articulado constitucional el principio de representacin que debe seguir el sistema
electoral. En relacin a las elecciones de Diputados la mayora de las Constituciones se han
inclinado a favor de la representacin proporcional o al menos por un sistema favorable a la
conformacin de poderes legislativos plurales en su composicin partidaria. Sin embargo
en ningn caso se determina exactamente el procedimiento de la conversin de votos en
escaos. En Argentina, Chile, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panam el principio de
representacin que debe regir en las elecciones de Diputados no es prescrito a nivel
constitucional. El constituyente dominicano, si bien no se define por un sistema en
particular, descarta la adopcin de un sistema electoral de mayora absoluta. La solucin
costarricense contiene una modalidad similar.

Cuadro 3: Disposiciones constitucionales en relacin a las

elecciones parlamentarias*
Pas

Principio
representacin

Argentina

D: no regulado

D: 45 (indirectamente)

D: 50

S: 54

S: 54 (directamente)

S: 56

D: 60

D: 60 (directamente)

D: 60

S: 93

S: 63 (indirectamente)

S: 65

D: 45

D: no regulado

D: 44

S: 46

S: 46 (indirectamente)

S: 44

D: no regulado

D: 176 (indirectamente)

D: 132

S: 171 (implcitamente)a

S: 171 (directamente)

S: 132

Bolivia

Brasil

Colombia

de Nmero de mandatos

Duracin de mandatos

Costa Rica

no regulado

106 (directamente)

106

Chile

no regulado

D: 43 (directamente)

D: 43

S: 45 (indirectamente)

S: 45

Ecuador

no regulado

56 (indirectamente)

57

El Salvador

79

no regulado

124

Guatemala

no regulado

no regulado

157

Honduras

no regulado

202 (directamente)

192

Mxico

D: 52 y ss.

D: 52 (directamente)

D: 51

S: 56

S: 56 (indirectamente)

S: 56

Nicaragua

142

142 (directamente)

136

Panam

141

141 (indirectamente)

142

Paraguay

no regulado

D: (221)b

D: 187

S: (223)b

S: 187

Per

no regulado

90: directamente

90

Repblica Dominicana

D: no regulado

D: 24 (indirectamente)

D: 24

S: 21 (implcitamente)c

S: 21 (indirectamente)

S: 21

D: 88

D: 88 (directamente)

D: 89

S: 95

S: 94 (directamente)

S: 97

D: 151

D: no regulado

D: 135

S: 148

S: 148 (indirectamente)

S: 135

Uruguay

Venezuela

* En comillas se indica el artculo/ los artculos respectivo(s) de la Constitucin.

D: Diputados. S: Senadores.
a

Se dispone que los 100 senadores sern elegidos en una sla circunscripcin nacional. De esta manera se
opta por el principio de representacin proporcional. b La Constitucin paraguaya establece un nmero
mnimo de mandatos para cada cmara del Congreso, pero al mismo tiempo le deja al legislador la posibilidad
de aumentar el nmero de mandatos segn la evolucin del electorado. c Se dispone que un Senador ser
elegido por cada provincia. De esta manera se opta por un sistema mayoritario.

Con respecto a las elecciones de senadores encontramos que en varios pases se ha optado
implcitamente por un sistema mayoritario, dado que son elegidos en circuncripciones
pequeas (uni-, bi- o trinominales) y/o se determina explcitamente que todos los mandatos
(o, por ejemplo en Argentina, dos de tres mandatos) senatoriales en una circunscripcin
corresponden al partido con mayor nmero de votos. Sin embargo cabe mencionar que en

algunos pases - por ejemplo, Uruguay, Colombia, Paraguay - las Constituciones optan
tambin para las elecciones senatoriales por un sistema de representacin proporcional
(sobre este punto vase para mayor detalle la contribucin de Dieter Nohlen sobre sistemas
electorales en esta obra). En lo relativo a los pases federales nos parece importante
destacar que sorprende que en Argentina, Brasil y Venezuela la normativa vigente se ocupe
de los senadores como representantes de partidos, dado que en un pas federal los miembros
de la Cmara Alta son los representantes naturales de los estados miembros en el gobierno
nacional.
El nmero de representantes a elegir para el parlamento nacional tiende a ser determinado
de una o otra manera a nivel constitucional. En el caso de las elecciones de diputados (o, en
los pases con un parlamento unicameral, las elecciones para la Asamblea Legislativa), la
cantidad de escaos es prescrito explcitamente por ejemplo en Costa Rica, Chile y
Uruguay, mientras que en varios pases la Constitucin se limita a establecer los criterios
(por ejemplo una cierta relacin entre la poblacin de una entidad territorial y los
representantes a elegir) para determinar el nmero de mandatos. En Paraguay la
Constitucin establece un nmero mnimo de escaos, quedando al legislador la posibilidad
de aumentarlo conforme a la evolucin del cuerpo electoral. Slo en Brasil, El Salvador,
Guatemala y Venezuela, la Constitucin no dice nada respecto del tamao de la Cmara de
Diputados (Brasil, Venezuela) o de la Asamblea Legislativa (El Salvador, Guatemala). La
misma variedad de regulaciones encontramos en relacin a las elecciones senatoriales,
aunque en los pases federales (Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela) y tambin en
algunos unitarios (Bolivia, Chile) predomina la determinacin indirecta a travs de normas
que establecen un nmero fijo de senadores por entitad regional.
Varias Constituciones del continente se ocupan de la relacin temporal y, eventualmente,
tcnica entre los diferentes tipos de elecciones. Sobre todo la cuestin de la simultaneidad o
no-simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias es un tema recurrente.
La simultaneidad de las elecciones presidenciales y parlamentarias nacionales est
establecida constucionalemente en Panam (art. 142), Paraguay (art. 187), Repblica
Dominicana (art. (107) y Uruguay (art. 77, inc. 9). (En la Repblica Dominicana y
Uruguay la simultaneidad tambin abarca todas las elecciones subnacionales.) En Chile
slo las elecciones para diputados y senadores tienen que ser simultneas (art. 47, 2
parrafo). Por otro lado, en Colombia la Constitucin (art. 262) prescribe explcitamente la
no-simultaneidad de las elecciones. En varios pases (por ejemplo Argentina, Mxico, El
Salvador, Chile) la no simultaneidad de las elecciones parlamentarias y presidenciales surge
implcitamente de la incongruencia de la duracin de los mandatos de los diferentes
rganos electivos (vase al respecto la contribucin de Dieter Nohlen y Mara Lourdes
Gonzlez sobre tipos de elecciones en esta obra).

1.2 Regulaciones por ley

Como ha quedado dicho, el alcance de la normativa electoral contenida en normas
sancionadas por el Poder Legislativo vara en funcin de la tcnica elegida para la

determinacin de la magnitud de los contenidos constitucionales en la materia. Ahora bien,

en grandes lneas y con el objeto de completar los vacos que ha dejado el constituyente,
este tipo de normas se ocupan de las siguientes cuestiones que a lo largo de esta obra sern
analizadas por contribuciones especficas:

Requisitos para el ejercicio del derecho de sufragio activo. Al respecto la ley

electoral a veces reafirma las normas contenidas en la Constitucin e introduce
regulaciones ms especficas, por ejemplo, en relacin a la inscripcin.
Reglas para la confeccin del registro pblico de electores o padrn electoral (vase
la contribucin de Marta Len Rsch sobre los registros electorales).
Requisitos para la elegibilidad de candidatos (sufragio pasivo). Esto aparece, a
travs del establecimiento de las incompatibilidades o excepciones (vanse las
respectivas contribuciones de Manuel Aragn y Francisco Fernndez Segado).
Requisitos formales y procedurales para la presentacin de candidaturas (vase la
contribucin de Franciosco Fernndez Segado).
Regulaciones especficas en relacin a los rganos encargados de interpretar la
normativa electoral y de llevar a cabo la administracin de los procesos electorales
en su conjunto (vase la contribucin de Juan Jaramillo).
Reglas regulatorias del desarrollo de las votaciones: Desde la organizacin de las
mesas hasta la comunicacin del escrutinio y del contencioso electoral (vanse las
respectivas contribuciones de Jorge Lazarte, Susana Sottoli, Beatriz Franco y Jess
Orozco Henriquez).
El procedimiento de conversin de los sufragios en escaos (vase la contribucin
respectiva de Dieter Nohlen).
Campaas y gastos electorales; propaganda y publicidad (vase la contribucin de
Martn Lauga).
Las normas que hacen al procedimiento electoral (vanse las contribuciones
respectivas de Jorge Lazarte y Jochen Fuchs).
Delitos e infracciones electorales (vase la contribucin de Juan Gonzlez Encinar y
Francisco Fernndez Segado).
En varios pases se ha legislado en materia de encuestas electorales (vase la
contribucin de Detlef Nolte).

En algunos pases la ley electoral y la de los partidos polticos se integran en una sla
norma (Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay y Per). El caso de
Panam merece ser destacado por la tcnica que el legislador de este pas ha empleado para
la reglamentacin de todas las cuestiones atinentes a la materia electoral: sta se halla
contenida ntegramente en la Constitucin y en el Cdigo correspondiente. Este ltimo,
gracias a una excelente redaccin que facilita la lectura y comprensin, tanto para los
especialistas como para el pblico en general, comprende un elevadsimo nmero de
materias que hacen tanto a la normativa de fondo como a la de procedimiento. Por ltimo el
Tribunal Electoral a travs de un decreto especial ha reglamentado la observacin
internacional de procesos electorales. Actitud que merece ser destacada por su originalidad
y por la apertura que ella importa hacia la bsqueda de todas las herramientas que
posibiliten la celebracin de comicios transparentes, dejando de lado posiciones
nacionalistas que no se compadecen con la evolucin de las estructuras estatales a un paso
de la finalizacin del presente siglo.

2. Requisitos para la sancin y la reforma de la legislacin electoral

La importancia de la legislacin electoral lleva a que algunas Constituciones exijan ciertas
mayoras calificadas para su sancin y reforma e inclusive algunos requisitos
suplementarios que difieren de los previstos para la sancin de una ley comn. La
contemplacin de un procedimiento agravado puede consistir en la exigencia de mayoras
parlamentarias calificadas para la aprobacin de una reforma o en otras restricciones
procedurales como, por ejemplo, la intervencin del rgano electoral supremo o de la corte
constitucional en la elaboracin de una reforma. As, en Colombia, la Constitucin dispone
en su art. 152 que las materias electorales estn sujetas a las llamadas leyes estatutarias".
El art. 153 de la misma Constitucin dispone que la aprobacin, modificacin o
derogacin de las leyes estatutarias exigir la mayora absoluta de los miembros del
Congreso y deber efectuarse dentro de una sola legislatura." La Constitucin argentina
dispone que Los proyectos de ley que modifiquen el rgimen electoral y de partidos
polticos debern ser aprobados por mayora absoluta del total de los miembros de las
Cmaras" (art. 77, 2 prr.). La Constitucin panamea establece que los Cdigos
Nacionales deben estar contenidos en Leyes Orgnicas; la normativa electoral integra un
Cdigo de este tipo. Las leyes orgnicas requieren de un procedimiento especial para su
propuesta, y su sancin necesita del voto favorable de la mayora absoluta de los miembros
de la Asamblea Legislativa en segundo y tercer debates (arts. 158 y 159). La Constitucin
brasilea dispone que la organizacin y competencia de los tribunales, de los jueces y de las
juntas electorales deber determinarse a travs de una ley complementaria para la
aprobacin de la cual se exige una mayora calificada (art. 69). Tambin se indica que debe
utilizarse este tipo de norma para la determinacin en el tiempo del nmero de diputados.
En Chile, las disposiciones legales en materia electoral se encuentran en Leyes Orgnicas
Constitucionales" (Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios;
Ley Organica Constitucional de Partidos Polticos; Ley Orgnica Constitucional del
Tribunal Calificador de Elecciones). Para la aprobacin, modificacin o derogacin de este
tipo de leyes la Constitucin (art. 63) exige el voto favorable de las cuatro sptimas partes
de los diputados y senadores en ejercicio. En Uruguay, la Constitucin determina que toda
nueva ley de Registro Cvico de Elecciones, as como toda modificacin o interpretacin de
las vigentes, requerir dos tercios de votos del total de componentes de cada Cmara. Esta
mayora especial regir slo para las garantas del sufragio y eleccin, composicin,
funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales. Para resolver
en materia de gastos, presupuestos y de orden interno de las mismas, bastar la simple
mayora" (art. 77, inc. 7). En Venezuela, la legislacin electoral ordinaria est contenida en
una Ley Orgnica". Segn la Constitucin venezolana (art. 163) son leyes orgnicas las
que as denomina esta Constitucin y las que sean investidas con tal carcter por la mayora
absoluta de los miembros de cada Cmara al iniciarse en ellas el respectivo proyecto de
ley". Pese a la ambigedad del texto citado, parece posible interpretar que se tratara
entonces de un procedimiento de reforma agravado.
La Constitucin de Guatemala le da iniciativa legislativa al Tribunal Supremo Electoral
(art. 174). Asimismo, determina que todos los temas relativos a materia electoral o partidos

polticos deben ser regulados por una ley constitucional (art. 223). Este tipo de leyes
requieren para su reforma, el voto de las dos terceras partes del total de diputados que
integran el Congreso, previo dictamen favorable de la Corte de Constitucionalidad" (art.
175). Adems de la exigencia de una mayora calificada se establece as una garanta
elevada para la preservacin de ciertas garantas en materia electoral. De una manera
parecida, la Constitucin de Costa Rica en su art. 97 dispone, para la discusin y
aprobacin de proyectos de ley relativos a materias electorales, la previa consulta al
Tribunal Supremo de Elecciones por parte de la Asamblea Legislativa; para que sta pueda
apartarse de la opinin de aqul, necesitar el voto de los dos tercios de sus miembros.
Asimismo, se establece que dentro de los seis meses anteriores y los cuatro posteriores a la
celebracin de una eleccin popular, la Asamblea Legislativa no podr convertir en leyes
los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo se hubiese
manifestado en desacuerdo.
Otro tipo de agravamiento del procedimiento de reformas legales en materia electoral
consiste en que se prevean plazos para la puesta en vigencia de las nuevas normas
electorales. As, en Brasil el art. 16 de la Constitucin dice: La ley que modifique el
proceso electoral slo entrar en vigencia un ao despus de su promulgacin" (art. 16). La
dilatacin en el tiempo adquiere especial importancia, cuando una reforma electoral slo
puede entrar en vigencia despus de la finalizacin del perodo legislativo y/o presidencial
respectivo. Un regla de este tipo contribuira a que a aquellos que slo se inspiran en el
deseo de perpetuar su permanencia en el ejercicio del poder, desistan de una reforma
electoral. En tal sentido, constituira una buena arma para disuadir a los presidentes que se
proponen poner en prctica sistemas reeleccionistas. La Constitucin boliviana constituye
un buen ejemplo al respecto, pues, en lo que hace al tiempo de entrada en vigencia de una
enmienda a su texto, determina que cuando ella sea relativa al perodo constitucional del
presidente de la Repblica ser cumplida slo en el siguiente perodo". Por lo tanto se
tratara, aunque en forma parcial de la medida que propiciamos y que consideramos sera
positivo que pudiera extenderse a toda reforma al rgimen electoral.
En algunos pases hay clusulas constitucionales que impiden modificar determinadas
partes de la ley fundamental a travs de una reforma constitucional. En lo que hace a la
materia electoral por ejemplo en Brasil el constituyente impide expresamente que pueda
tratarse una propuesta de enmnienda que tenga por objeto la abolicin del voto directo,
secreto, universal y peridico. En otra clusula se le veda al Congreso la posibilidad de
delegar en el Presidente legislacin sobre derechos polticos y electorales. La ley
fundamental guatemalteca le da carcter petreo a la no reeleccin del presidente y del
vicepresidente.
En los casos de Ecuador, Honduras, Mxico, Nicaragua, El Salvador, Paraguay y Per, las
Constituciones no contienen normas que agraven el procedimiento para reformar la
legislacin electoral ordinaria. Sin embargo, se debe tener en cuenta que gran parte de los
contenidos electorales estn en las Constituciones de estos pases. En relacin al caso de
Paraguay, cabe sealar tambin que las normas constitucionales relativas a nuestra materia
slo pueden ser modificadas a travs de una convencin constituyente; es decir que no se
permite en este campo que se utilice el mecanismo de la enmienda que es llevado a cabo
por el mismo Congreso (art. 290, ltimo prrafo).

3. Resumen y consideraciones finales

A modo de conclusin queremos hacer resumidamente algunas consideraciones:
1. En algunos casos, se registra una cierta tendencia hacia Constituciones analticas en
materia electoral.
2. Existe una verdadera proliferacin normativa que puede llevar a la superposicin de
disposiciones y contradicciones que dificultan la aplicacin de las normas y la
determinacin de la autoridad competente.
3. Los pases latinoamericanos exhiben una reglamentacin exhaustiva de los derechos
polticos en los textos constitucionales; en la gran mayora de los casos se les dedica
incluso un captulo especial.
4. En general, los pases latinoamericanos adoptan en sus legislaciones electorales distintas
variables del principio de representacin proporcional como frmula electoral para la
distribucin de escaos. Modalidad que en algunas Constituciones (Colombia, Ecuador,
Paraguay, Per y Uruguay) se ve acentuada por la consideracin de este principio como una
caracterstica fundamental del modo de ejercicio del sufragio.
5. El sufragio directo ha sido adoptado de manera unnime por todas las leyes
fundamentales de Amrica Latina, con una nica excepcin que es la segunda vuelta
indirecta de los comicios presidenciales bolivianos.
6. En algunas legislaciones se registra la existencia de clusulas particulares resultantes del
derecho constitucional ms moderno y que tienden a referirse a la situacin de la mujer o al
reequilibrio territorial a nivel de representacin en los rganos electivos.
7. La autoridad de aplicacin integra la normativa constitucional en casi todos los pases
estudiados. En varios de ellos, la organizacin institucional tiende a concentrar lo electoral
bajo la competencia uniforme de una estructura separada de los tres poderes clsicos.
8. La simultaneidad de las elecciones de los distintos rganos polticos es una prctica muy
arraigada en numerosos Estados. Esta permite un mayor ordenamiento de los actos
electorales y sobre todo economa de gastos. No obstante, desaparece el control que de
manera peridica puede efectuar el cuerpo electoral, renovando o retirando el consenso
otorgado con anterioridad a sus gobernantes, en cumplimiento de un calendario de comicios
escalonado en el tiempo. Esta posibilidad de control resulta an ms imperiosa en sistemas
presidencialistas donde, dadas las caractersticas de su diseo institucional, no se dan las
posibilidades de renovacin imprevista de autoridades existentes en el parlamentarismo.

El Perodo Electoral
Mara Lourdes Gonzlez
1. Introduccin
1. Duracin del mandato
2. Factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta del cargo

1. Introduccin
Uno de los factores esenciales de la democracia representativa es la realizacin de
elecciones libres, peridicas y transparentes para llevar a los ciudadanos a ejercer un cargo
pblico durante un perodo o trmino especfico. En el derecho electoral, ese perodo
electoral se define como el precepto poltico, estipulado por la Constitucin y las leyes, que
indica la duracin del ejercicio de la funcin pblica de un ciudadano elegido para un cargo
determinado (Campillo Prez 1990). La posibilidad de delimitar la duracin de los cargos
pblicos es una caracterstica propia de los sistemas democrticos, especialmente dentro de
los sistemas presidenciales.
Las caractersticas del perodo electoral en los niveles ejecutivo y legislativo en los
dieciocho pases analizados en este trabajo se constituyen en elementos comparativos
valiosos de los sistemas electorales de la regin. Entre las ms importantes, tenemos: 1)
Duracin del mandato; 2) Factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o
absoluta.

1. Duracin del mandato

A nivel presidencial, la duracin del perodo electoral tiene un promedio aproximado de
4.72 aos en los dieciocho pases analizados. El cuadro 1 muestra la duracin del mandato
a lo largo de los pases de la regin tanto a nivel ejecutivo como a nivel legislativo
(diputados y senadores). Como se podr observar la duracin a nivel ejecutivo presenta un
mnimo de cuatro aos y un mximo de seis aos (Chile y Mxico), mientras que a nivel de
diputados, presenta un mnimo de tres aos -(El Salvador y Mxico) con la excepcin de
Ecuador en donde los diputados provinciales ejercen un mandato por dos aos- y un
mximo de cinco aos. A nivel legislativo, en una buena parte de los pases analizados, la
duracin del perodo electoral es el mismo que el del ejecutivo. A nivel senatorial, el
perodo ms corto es de 4 aos (Colombia) y en los dems pases flucta entre cinco y ocho
aos como es el caso en Brasil y Chile.
Grfico 1: Duracin de mandatos presidenciales, senatoriales y de
Diputados

Cabe destacar que en procesos de reforma constitucional recientes, la tendencia de los

perodos electorales ha estado orientada hacia reducir la duracin del mandato a nivel
presidencial. En Argentina, las modificaciones a la Constitucin Poltica de 1994
disminuyeron el mandato presidencial de 6 a 4 aos as como el perodo a nivel senatorial
de 9 a 6 aos. En Brasil, el Congreso ratific de forma mayoritaria el 25 de mayo de 1994
la aprobacin de la Cmara Baja de modificar el mandato de 5 a 4 aos. De igual manera en
Chile, se logr volver al tradicional mandato de 6 aos que rega desde la Constitucin
Poltica de 1925 y que fue alterado por la Constitucin de 1980 que lo haba ampliado a 8
aos, que ha sido el perodo ms largo conocido en el constitucionalismo chileno.
Igualmente en Guatemala el Acuerdo Legislativo del 17 de noviembre de 1993 disminuy
el perodo de 5 a 4 aos, que fue refrendado en la Consulta Popular del 30 de enero de
1994. En Nicaragua, se redujo tambin el perodo presidencial de 6 a 5 aos mediante la
Ley de Reforma Parcial a la Constitucin Poltica del 1o de febrero de 1995. El nico pas
en donde ha incrementado el plazo de 4 a 5 aos es en Bolivia mediante la Ley no. 1585 del
12 de agosto de 1994. En Costa Rica hay un proyecto en la Asamblea Legislativa que
propone tambin aumentar el perodo a cinco aos.

2. Factores que determinan la sucesin en caso de falta temporal o absoluta

del cargo
El trmino del perodo electoral a nivel presidencial se encuentra regulado en la totalidad de
los textos constitucionales analizados en este trabajo. La mayora de las Constituciones
Polticas tienen definidos los mecanismos a seguir en el caso de falta temporal absoluta
del Presidente de la Repblica y de su eventual sucesor, que en casi todos los casos se
refiere al Vice-Presidente. Slo en Honduras hay un designado ya que no existe la figura
del vice-presidente y en Chile lo sustituye el presidente del Senado. Entre los textos
constitucionales que explican a fondo las condicionantes de vacancia temporal y absoluta se
encuentran los de Argentina (art. 88); Chile (art. 29); Colombia (art. 194); Ecuador (art.
76); El Salvador (art. 155); Mxico (arts.84-86); y Nicaragua (art. 149). En el caso de

ausencia temporal del vice-presidente, en la mayor parte de los textos est estipulado la
sustitucin, que en la mayor parte de los pases est contemplada por el Presidente del
Congreso por quien el Congreso desgine.
Los factores ms comunes que afectan el perodo electoral y que se han establecido en
mayor o menor medida en las distintas Constitituciones Polticas son:

Terminacin del perodo para el cual fue elegido

Muerte o permanente incapacidad (fsica, mental, moral)
Dimisin o renuncia
Destititucin del cargo hecha por el Congreso
Abandono del cargo (ausentarse del pas sin permiso del Congreso o no regresar en
el trmino fijado por ste)

En la historia poltica contempornea de Amrica Latina, se han producido trminos de

perodos electorales por algunas de las condiciones establecidas anteriormente. En los casos
de vacancia por muerte del presidente de la Repblica, la sustitucin inmediata la ha
ejercido el vice-presidente. La falta por muerte ocurri en Argentina en 1974 durante el
segundo perodo presidencial de Pern quien fue sucedido por su vice-presidente, Mara
Estela Martnez. En Brasil han sucedido varias muertes de presidentes, como en 1954 con
el suicidio de Getulio Vargas, cuyo sucesor, Joao Filho, renunciara al ao siguiente por
motivos de salud y sera reemplazado por el vice-presidente del Senado; en 1985, Tancredo
Neves, tras ser electo Presidente como resultado del proceso de abertura democrtica,
muere sin haber tomado posesin del cargo y es sucedido por su vice-presidente, Jos
Sarney. En Chile, los Presidentes electos Pedro Aguirre y Juan Antonio Ros mueren en
1941 y 1946 respectivamente y ambos son sustituidos por sus vice-presidentes. Por otro
lado, en Ecuador, la muerte del Presidente Jaime Rolds conlleva a que su vice-presidente
termine su mandato aunque por un perodo excepcional de 5 aos, segn lo estableca la
Constitucin Poltica de 1979. Finalmente, en Uruguay la muerte de los Presidentes Toms
Berreta en 1946 y Oscar Gestido en 1967 suscit que los respectivos vice-presidentes Luis
Battle y Jorge Pacheco los reemplazaran.
La dimisin o renuncia del cargo tambin ha ocurrido en varios pases de la regin y ha
tenido resultados distintos, propios de la coyuntura poltica-histrica de cada pas. En
Argentina, el Presidente Ral Alfonsn presenta su renuncia 6 meses antes de concluir su
mandato por una fuerte crisis econmica y social. En Brasil, la renuncia de Janio Quadros
en 1961 contribuy a desestablizar an ms la institucionalidad poltica democrtica de ese
pas. Por otro lado, la renuncia de Fernando Collor de Melo en diciembre de 1992 tras ser
impugnado por el Congreso por el cargo de corrupcin, ha sido considerado por varios
analistas como un mecanismo de depuracin del sistema democrtico. De igual manera se
aduce sobre la eficacia del rgimen democrtico en el caso de la destitucin del presidente
venezolano Carlos Andrs Prez en 1993, quien fuera sucedido por el historiador Ramn
Velzquez, elegido por el Congreso como presidente ad interim.
La figura de un Vice-Presidente elegido directamente por el pueblo existe en todos pases
salvo en Chile, Mxico y Venezuela. En todos los casos el Vice-Presidente (o losVicePresidentes) es elegido conjuntamente con el Presidente.

Cuadro 1: Carctersticas del mandato presidencial

Pas

Duracin Inicio del mandato

(aos)

Orden de sucesin en el caso de vacancia

temporal / absoluta

Argentina

no especificado

Vice-Pres. Designacin del sucesor por el

Congreso

Bolivia

no especificado

Vice-Pres. Pres. Senado Pres. Cmara de

Diputados Pres. Corte Suprema de Justicia

Brasil

1 enero

Vice-Pres. Pres. Cmara de Diputados o Senado

o Supremo Tribunal

Colombia

no especificado

Vice-Pres. Designacin del sucesor por el

Congreso

Costa Rica

8 mayo

1 Vice-Pres. 2 Vice-Pres. Pres. de

Asamblea Legislativa

Chile

90 das despus de eleccin

falta temporal: ministro designado ; falta absoluta:

nuevas elecciones

Ecuador

no especificado

Vice-Pres. Pres. del Congreso Pres. de la

Corte Suprema de Justicia

El Salvador

1 junio

Vice-Pres. Designados por orden de nominacin

Guatemala

regulacin por ley

Vice-Pres. Desigacin de sucesor por el

Congreso

Honduras

27 enero

3 Designados elegidos conjuntamente con el Pres.

Mxico

1 diciembre

Pres. interino, designado por el Congreso

Nicaragua

10 enero

Vice-Pres. Pres. de la Asamblea Nacional

Panam

1 septiembre

Vice-Pres.s en orden de nominacin

Paraguay

15 agosto

Vice-Pres.

Per

28 de julio

1 Vice-Pres. 2 Vice-Pres.

Repblica
Dominicana

16 agosto

Vice-Pres. Pres. da la Corte Suprema de Justicia

Uruguay

1 de marzo

Vice-Pres.

Venezuela

dentro de los primeros 10 falta temporal: ministro designado ; falta absoluta:

das de las sesiones eleccin por el Congreso
parlamentarias

puede ser reelegido despus de 2 perodos constitucionales.

Cuadro 1: Carctersticas de los mandatos legislativos

Duracin
(aos)

Argentina

D: 4 S: 6

D: (257) S: 69

Bolivia

D: 130 S: 27

Brasil

D: 4 S: 8

D: (503) S: 81

Colombia

D: 4 S: 4

D: (163) S: (102)

Costa Rica

57

Chile

D: 4 S: 8

D: 120 S: 462

Ecuador

D nac.: 4 D prov.: 2

(72)

El Salvador

148

Guatemala

(116)

Honduras

128

Mxico

D: 3 S: 6

D: 500 S: 128

Nicaragua

90

Panam

(71)

Paraguay

D: 80 S: 45

Per

120

Repblica Dominicana

D: 4 S: 4

D: (120) S: 30

Uruguay

D: 5 S: 5

D: 99 S: 30

Venezuela

D: 5 S: 5

D: (203) S;: (44)

del

cargo Nmero de Cmaras

Nmero de mandatos1

Pas

Si la cifra aparece en parntesis el nmero de mandatos puede variar por distintas razones (determinacin de
los escaos en relacin a la poblacin de los circunscripciones electorales; previsin de mandatos
compensatorios o adicionales etc.) de una a otra eleccin. En estos casos se da el nmero de mandatos
ocupados en 1995. 2 inclusive 9 senadores que no son elegidos, sino designados.

Instituciones de democracia directa en Amrica Latina

Bernhard Thibaut

1. Introduccin
2. Caractersticas distintivas de las instituciones de democracia directa
3. Instituciones de democracia directa en los sistemas de gobierno de Amrica Latina
4. La experiencia reciente con los mecanismos de democracia directa

1. Introduccin

El tema de esta contribucin son las instituciones de democracia directa (procedimientos y

mecanismos de decisin) a nivel nacional en todas aquellas democracias latinoamericanas
donde a mediados de los aos noventa dichas instituciones estaban contempladas
constitucionalmente. En el primer plano de este anlisis se halla una comparacin de las
regulaciones formales a nivel de las Constituciones y disposiciones legales vigentes a fines
de 1995: Qu instituciones de democracia directa existen en los distintos pases y cmo
estn conformadas en detalle? Qu tan fuerte es en este sentido el componente de
democracia directa en los respectivos sistemas de gobierno? Cmo influyen o marcan las
instituciones de democracia directa los respectivos sistemas polticos?
En la literatura sobre las formas de democracia existe una cierta tradicin de considerar la
democracia representativa y la democracia plebiscitaria o directa como formas
contrapuestas de organizacin poltica, a partir de la dicotoma clsica entre la idea Sieys y
otros de que la soberana popular slo puede realizarse a traves de la representacin
poltica, por un lado, y la idea asociada con Rousseau de que la soberana popular no es
trasladable, por el otro. El principio bsico de la democracia representativa es constitutivo
para prcticamente todas democracias modernas no por ltimo por qu en el estado
territorial bajo las condiciones de una democracia de masas simplemente no sera posible
poner en prctica un proceso continuo de decisiones directas por la ciudadana. Sin
embargo, se sabe desde hace tiempo que la realidad practicamente de las democracias
contemporneas est caracterizada por un funcionamiento conjunto y contrapuesto de los
mecanismos representativos y plebiscitarios de formacin de la voluntad poltica y de
regulacin del conflicto. Carl J. Friedrich, uno de los padres fundadores de la ciencia
poltica alemana tras la Segunda Guerra Mundial, observaba que una contrastacin entre
democracia representativa y democracia directa ... slo tiene una importancia terica, pero
ninguna prctica" (Friedrich 1966: 29). Y si bien la democracia representativa es el
principio constitutivo bsico del sistema institucional de prcticamente todas las

democracias modernas, sabemos desde la aparicin en 1964 (vase asimismo 1991) del
famoso ensayo de Ernst Fraenkel sobre el componente representativo y plebiscitario en el
Estado constitucional que las instituciones concebidas de acuerdo al principio
representativo tambin pueden adquirir un cierto significado plebiscitario en la prctica
poltica, si la voluntad emprica del pueblo no tiene posibilidad de expresarse
directamente a travs de los procedimientos correspondientes.
Con respecto al proceso de formacin de la voluntad poltica, las formas de democracia
directa desempean un rol ms o menos importante en muchas de las democracias
industrializadas occidentales (Butler & Ranney 1978; Ranney 1986; Luthard 1992; Mckli
1994; Caciagli & Uleri 1994). En la ciencia poltica comparada, el ejemplo ms citado y
ms intensamente estudiado de una democracia caracterizada por formas en gran medida
directas de participacin poltica es Suiza (democracia de referndum) - un sistema
poltico que, en parte debido a la estampa que le dan las instituciones de democracia
directa, es considerado una forma casi idealtpica de una democracia consociacional o de
consenso (cf. Lehner 1989: 93 ss.; Abromeit 1994: 187 ss.; Schmidt 1995: 253 ss.). La
praxis de la democracia directa en Suiza as como en otros pases con posibilidades
relativamente extendidas de participacin directa (Liechtenstein; Italia; asimismo, a nivel
subnacional, en varios Estados de los EE.UU.) est lejos de favorecer procesos polticos
demaggicos o revolucionarios. Por el contrario, anlisis de tipo emprico-comparativo han
sealado recurrentemente los efectos conservadores de las instituciones de democracia
directa (Bugiel 1987; ms diferenciado Mckli 1994). As, los procedimientos de
democracia directa van asociados con las funciones de integracin social y aumento del
consenso poltico, lo cual constituye un argumento en contra de quienes, aludiendo a los
supuestos peligros de una tirana de la mayora en la democracia directa, abogan por un
sistema representativo en lo posible puro, (cf. Strbel 1987).
La vieja contraposicin democracia representativa versus democracia directa ya
prcticamente no tiene ninguna vigencia en la ciencia poltica emprica y comparada.
nicamente en tiempos de discusiones sobre reformas constitucionales, como en la
Repblica Federal de Alemania tras la unificacin en 1990 (cf. Evers 1991; Jung 1990;
1994; Schieren 1996), quienes estn respectivamente a favor y en contra de una mayor
participacin directa de los ciudadanos siguen polemizando en base a este simple esquema.
Por regla general, se reconoce que las instituciones de democracia directa no constituyen
una alternativa bsica, sino un complemento ms o menos puntual de los procesos de
decisin organizados de manera democrtico-representativa. En la ciencia poltca
comparada se intenta as determinar mejor, terico-analtica y emprico-analticamente, las
posibilidades y lmites de los procesos polticos organizados de acuerdo al principio de
democracia directa" (Luthard 1993: 169; en este sentido, vase asimismo Mckli 1994).
En el marco de este artculo no ser posible presentar un anlisis emprico de la relevancia
y las consecuencias de las instituciones de democracia directa en el conjunto del sistema
poltico. Aqu se intentar, en primer lugar, abarcar de manera sistemtica las instituciones
de participacin directa vigentes en Amrica Latina y evaluar su peso potencial desde una
perspectiva institucional. Las cuestiones relativas a la importancia prctica de los
mecanismos correspondientes, de crucial relevancia para la ciencia poltica comparada,
sern tratadas seguidamente a travs de una breve revisin de los referendos realizados en

Amrica Latina en los ltimos aos. Pero antes se presentar un marco conceptual para el
abarcamiento y el ordenamiento de las formas de participacin de democracia directa.

2. Caractersticas distintivas de las instituciones de democracia directa

El concepto de instituciones de democracia directa se refiere a aquellas formas de
participacin poltica que se realizan a travs del voto directo y universal, pero que no
consisten en seleccionar a los miembros de los rganos democrtico-representativos, sea el
legislativo (congreso o parlamento) o sea el ejectivo (presidencia). Hay una gran multitud
de distintas instituciones de este tipo. No resulta posible alcanzar una claridad
terminolgica en base a los conceptos empleados normalmente. Es cierto que el uso de
algunas expresiones terminolgicas de la doctrina constitucional se ha afianzado en los
pases con una tradicin de democracia directa (sobre todo en Suiza y Francia). All, estas
expresiones ponen adems su sello en el habla cotidiana. No obstante, las definiciones
generalmente no son compatibles fuera del mbito nacional respectivo, lo que es en
especial vlido respecto de los conceptos bsicos de plebiscito y referndum. En general,
no hay ni en el habla cotidiana ni en el lenguaje cientfico definiciones generalmente
aceptadas de los varios conceptos existentes. Las constituciones latinoamericanas
distinguen por cierto entre plebiscito, referndum (o referendo) y consulta popular (por ej.
en Nicaragua), pero resulta vana toda bsqueda de un acuerdo acerca de los conceptos
jurdicos que trascienda las fronteras nacionales.
Para los fines de la presente investigacin no tratar de establecer una distincin precisa
entre los trminos particulares y de superar la confusin existente en este campo. Me
limitar a ordenar las distintas instituciones de democracia directa existentes en los
respectivos pases a travs de las siguientes distinciones sistemticas:

En lo que se refiere a todos los procedimientos de participacin directa de los

ciudadanos en el proceso de formacin de la voluntad poltica, cabe preguntar si el
resultado es o no vinculante y si el carcter vinculante del resultado depende de
reunir un determinado qurum (como por ej. en Italia).
Si la pregunta es bajo qu condiciones se llega al uso de procedimientos de
democracia directa, es posible distinguir tres casos: a) procedimientos obligatorios
que se desarrollan automticamente cuando aparece un determinado problema
previsto en la Constitucin (por ej. una reforma constitucional, una reforma
territorial o un acuerdo internacional que implica un traspaso de soberana de un
Estado a instituciones internacionales); b) procedimientos obligatorios acotados a
determinados casos que slo son iniciados cuando surge una situacin problemtica
especial predefinida dentro del proceso representativo regular (por ej. un conflicto
entre el gobierno y el parlamento o la oposicin no solucionable en el marco del
sistema representativo); c) procedimientos facultativos que pueden ser iniciados por
uno de los rganos estatales o por el pueblo.
Con respecto a los procedimientos facultativos hay que preguntarse por el proceder
especfico. Aqu surge la distincin entre: a) la iniciativa desde arriba, en aquellos

casos en los que exclusivamente los rganos estatales tienen el derecho de poner en
marcha un referndum. Especialmente en las democracias presidenciales hay que
preguntar, adems, si la iniciativa est en manos del gobierno (presidente) o del
parlamento, y si se prev una iniciativa coordinada de acuerdo a la cual el
presidente y el parlamento (o una de ambas cmaras) han de ponerse en contacto
para iniciar un procedimiento de democracia directa; y b) la iniciativa desde abajo:
aqu se plantea, por un lado, la cuestin acerca de la barrera que una iniciativa
popular tiene que superar para poner en marcha un referndum. Por otro lado, hay
que preguntar por el carcter del recurso poltico que la institucin de democracia
directa respectiva pone en manos de la ciudadana: Permite controlar o
sancionar en el sentido de que las decisiones previamente tomadas en el sistema
representativo sean sometidas a la votacin popular, o permite tambin iniciar en
el sentido de que determinadas propuestas legislativas puedan ser formuladas y
sometidas a votacin?
En cuanto al mbito material de aplicacin de los procedimientos facultativos de
democracia directa, hay que distinguir entre cuestiones personales y materiales. a)
En el caso de las cuestiones personales, se trata particularmente de la posibilidad de
revocar el mandato de representantes electos u ocupantes de cargos pblicos
(recall). En la mayor parte de los pases que conocen esta forma de democracia
directa esta posibilidad existe slo a nivel local. En Venezuela se ha discutido en los
ltimos aos la propuesta de hacer posible por esta va la destitucin del presidente
(referndum revocatorio; cf. Combellas 1994: 68s.). b) Las cuestiones materiales
constituyen en general el objeto exclusivo de los procedimientos de democracia
directa. En lo que se refiere a abarcar y ordenar sistemticamente los mecanismos
correspondientes de democracia directa, hay que preguntar si y, de ser as, en qu
medida se encuentra limitado el campo de aplicacin potencial de los referendos o
no. De esta manera, es posible excluir determinadas materias jurdicas o, asimismo,
emprender determinaciones positivas del campo de aplicacin posible de procesos
de decisin de democracia directa.

Mecanismos de democracia directa

referndum referndum / consulta popular referndum / consulta popular

obligatorio por iniciativa de rganos estatales por iniciativa de la ciudadana

Reforma otras iniciativa del iniciativa del control o sancin legislacin

constitucional materias gobierno parlamento de actos estatales positiva directa

(abrogatorio) (abrobatorio)
iniciativa dividida
(coordinacin obligatoria)
en todos bajo determinadas
los casos circunstancias

El esquema ofrecido arriba resume los criterios centrales de distincin de las posibles
formas de formacin democrtico-directa de la voluntad poltica y brinda una visin bsica
sobre dichas formas, quedando por supuesto por aclarar si conducen a resultados
vinculantes. En el caso de los mecanismos facultativos es necesario especificar
respectivamente si y de qu modo se halla restringido su campo de aplicacin.

3. Instituciones de democracia directa en los sistemas de gobierno de

Amrica Latina
A mediados de los aos noventa, se hallaban previstos mecanismos de democracia directa
en las constituciones de 14 pases latinoamericanos (vase cuadro 1). En particular, en las
constituciones ms recientes o ms recientemente reformadas, como en el caso de
Colombia, Per, Paraguay, Argentina, Nicaragua y Guatemala, se les concede a las formas
de participacin directa una importancia mayor que en los sistemas democrticos de
gobierno anteriores. Slo en Uruguay las instituciones de democracia directa cuentan con
una larga tradicin; inspiradas en el sistema de gobierno suizo, stas han quedado
plasmadas en las constituciones de este pas desde principios del siglo XX.

Cuadro 1: Fuentes jurdicas de los mecanismos de democracia

directa
Pas

Ao de la constitucin Art. constitucional relevante

Fuentes jurdicas
adicionales

General, respecto de Respecto

de
cuestiones
cuestiones regionales
nacionales
o locales
Argentina

1853, reformada 1994

40

por redactar

Brasil

1988

14, 49; Disp. trans. 18

Art. 2

Costa Rica

1949

168

Chile

1989

5, 32, 119, 117

107

Ecuador

1979

35, 70, 79, 149

El Salvador

1983

73, 89

Guatemala

1985

173, 280, Disp.

trans. Art. 19

Ley Constitucional
Electoral

Colombia

1993

40, 103, 170, 377

Nicaragua

1984

2, 168, 173

Panam

1978

308, 319

Paraguay

1993

121,122, 290

Per

1993

2, 31, 32, 206

190

por redactar

Uruguay

1967

79, 82, 331

304

Ley Electoral

Venezuela

1961

246

105, 297, 307, 319, Ley 134 de 1994

321

235, 236

Codigo Electoral

Como se desprende del cuadro 1, en Brasil, Chile, Colombia, Panam, Per y Uruguay se
prevn constitucionalmente formas de participacin directa a nivel nacional y regional y/o
local. En Costa Rica la Constitucin prescribe (Art. 168) una formacin directa de la
voluntad poltica slo respecto de la creacin de nuevas provincias. Tambin en Brasil (Art.
18), Colombia (Art. 297, 319, 321), Panam (Art. 235) y Per (Art. 190), las disposiciones
nuevas de orden administrativo-territorial a nivel regional o local tienen que ser sometidas a
un referndum. En Chile (Art. 107) y Colombia (Art. 105) los gobiernos locales tienen la
posibilidad de someter a plebiscito cuestiones que caen en la jurisdiccin de la comuna o
municipio. En Uruguay (Art. 304) existe el referndum de control de los decretos de los
gobiernos departamentales (de forma anloga al referndum a nivel nacional), y en Panam
la Constitucin concede el derecho general (Art. 236) de solucionar cuestiones locales a
travs de la iniciativa popular y del referndum. En Colombia, la Constitucin (Art. 103)
prev asimismo la posibilidad de revocar el mandato de representantes y ocupantes de
cargos a nivel regional o local.
En el marco del presente trabajo no es posible tratar detalladamente las instituciones de
democracia directa a nivel local y regional. Centramos nuestra atencin en el nivel
nacional, considerando primero los procedimientos obligatorios y obligatorios acotados. En
el cuadro 2 se expone en qu casos de un total de siete pases han de efectuarse referendos
de carcter vinculante.
Cuadro 2: Procedimientos de democracia directa obligatorios y
obligatorios acotados

Pas

Objeto

Chile

Proyectos de reforma constitucional sobre los que existen divergencias entre Presidente y
parlamento

El Salvador

Proyectos que apuntan a recrear la Unin Centroamericana

Guatemala

Reformas constitucionales que no requieren la convocacin de una asamblea constituyente

Regulaciones de los derechos de Guatemala frente a Belice

Panam

Acuerdos internacionales o pactos relativos al Canal de Panam

Per

Reformas constitucionales que no han alcanzado una mayora de dos tercios en el parlamento

Uruguay

Toda reforma constitucional

Venezuela

Reforma general de la Constitucin: tras la elaboracin de un proyecto de reforma en el

congreso, ste tiene que ser sometida a un referndum.

Slo en Uruguay las reformas constitucionales son sometidas en general a un plebiscito

para cuya validez se exige el cumplimiento de un qurum de 35%. En Guatemala aquellas
partes de la constitucin que se refieren a los derechos individuales (tt. 2, cap. 1, arts. 3-46)
slo pueden ser reformadas por una Asamblea Constituyente. Cualquier otra reforma
constitucional requiere primero el voto favorable de una mayora de dos tercios de los
congresistas y tiene que ser ratificada posteriormente por un referndum (art. 280). En tales
casos rige un qurum de 25%. En Venezuela, una reforma general de la Constitucin tiene
que ser sancionada por referndum (Art. 246). En Chile y Per, de acuerdo a la distincin
hecha arriba, se prevn referendos de carcter acotado. En Chile tiene que decidirse a travs
de un referndum acerca de aquellos proyectos de reforma constitucional que o bien fueran
propuestos por el presidente y no fueran sancionados por el congreso, o bien fueran
aprobados por el Congreso pero fueran vetados por el presidente. En Per se prescribe un
referndum cuando una reforma constitucional no fuera aprobada por una mayora de dos
tercios en el parlamento, sino slo por una mayora absoluta.
En El Salvador y Panam, algunas decisiones materiales que conciernen la soberana
nacional quedan libradas a la decisin de la ciudadana. De forma similar, en Guatemala,
las regulaciones del conflicto fronterizo entre este pas y Belice tienen que ser sancionadas
mediante referndum. La Constitucin (Art. 173) define aqu positivamente una decisin de
alcance nacional.
Mecanismos facultativos de democracia directa estn previstos en total en nueve pases
latinoamericanos. En el cuadro 3 se presentan en primer lugar los mecanismos que tienen
que ponerse en marcha mediante una iniciativa desde arriba. En Argentina, Brasil,
Nicaragua y Paraguay la iniciativa yace de manera principal o exclusiva en el parlamento;
en Guatemala, el parlamento y el gobierno estn facultados para iniciar un referndum. En
Per, el legislador todava tiene que regular el procedimiento exacto para la puesta en
marcha de un referndum, incluyendo la cuestin del derecho de iniciativa. En el caso de
Colombia, el congreso nicamente puede iniciar un referndum para convocar a una

asamblea constituyente (Art. 376 de la Constitucin). En los pases restantes, el referndum

o la consulta popular constituyen recursos de accin del presidente.
Ninguno de los procedimientos expuestos en el cuadro 3 asocia la validez de un resultado
de una votacin con un determinado qurum. Hay que tener en cuenta, empero, que en
todos los pases salvo Nicaragua existe la obligatoriedad del voto (vase la contribucin de
Mario Fernndez Baeza en esta misma obra). En Argentina, la obligatoriedad del voto no
rige en el caso de consultas populares no vinculantes. En la mayor parte de los casos,
tenemos procesos de decisin vinculantes. En Paraguay, el resultado de un referndum
puede ser vinculante o no (Art. 121 de la Constitucin). Las condiciones especficas an no
han sido reguladas legislativamente. En Argentina los resultados de las consultas populares
convocadas por el presidente, no son vinculantes. (Tampoco son vinculantes los resultados
de las consultas iniciadas por el Congreso sin una convocacin por ley.)
En la mayora de los pases, el campo material de aplicacin de los procedimientos de
democracia directa est restringido a travs de la exclusin de determinadas materias, como
en Paraguay y Per, o a travs de disposiciones positivas ms o menos precisas, como en
Ecuador, Guatemala y Colombia. Slo en Argentina (donde naturalmente todava se los
puede establecer a travs de la ley), Brasil y Nicaragua no existen lmites explcitos al
posible campo de aplicacin, sto es, en pases donde la iniciativa para convocar a una
consulta popular es una potestad exclusiva del parlamento.
En Argentina, una ley a travs de la cual el congreso convoca (con la mayora simple de
ambas cmaras) una consulta popular no puede ser vetada por el presidente; la Constitucin
de Brasil deja abierta esta cuestin, si bien hay que considerar que, en este pas, el poder de
veto del presidente no es muy grande. Puede ser dejado sin efecto con la mayora absoluta
de ambas cmaras del congreso (Art. 66 4 de la Constitucin). Lo mismo rige tambin en
Nicaragua (Art. 143 de la Constitucin), donde el qurum para una ley que convoque a un
referndum deja sin efecto el poder de veto del presidente. Por lo tanto, podemos anotar
que en estos tres casos el mecanismo de referndum representa un recurso del parlamento o
de la oposicin en eventuales conflictos con el gobierno, estando limitada en Nicaragua la
posibilidad de hacer uso de este recurso por la exigencia de un qurum elevado. La misma
limitacin rige asimismo en Paraguay, donde adems queda excluida la regulacin de
distintas materias va referndum.
All donde el mecanismo del referndum puede ser puesto en marcha por el presidente,
existen limitaciones positivas del campo de aplicacin de procedimientos de democracia
directa. Las disposiciones respectivas son naturalmente sumamente vagas. Dado que queda
en manos del Jefe del Ejecutivo decidir si una cuestin es de suma o nacional
importancia o no, se trata de un recurso de empleo relativamente arbitrario por parte del
presidente en eventuales conflictos con una mayora opositora en el parlamento. En
Colombia, el presidente necesita la aprobacin del Senado para convocar un referndum.
En Ecuador, la posibilidad de que el parlamento solicite o ruegue al presidente someter
a un referndum proyectos de ley que l ha vetado, no representa un medio comparable de
regulacin de conflictos, dado que el presidente es en todo momento el dueo de la
situacin. Slo en Guatemala el gobierno y el parlamento disponen de la misma posibilidad
de someter una cuestin conflictiva a la decisin popular. Sin embargo, cabe agregar que la

interpretacin del artculo constitucional correspondiente (173) ha dado origen a polmicas,

puesto que no hace ninguna referencia al procedimiento exacto que hay que seguir para
iniciar un referndum. El gran referndum respecto de la gran reforma constitucional de
1994 fue convocado por el parlamento, y el gobierno neg acrrimamente que aquel
estuviera facultado para hacerlo.
Cuadro 3: Votaciones populares facultativas por iniciativa desde
arriba
Materias
Argentina

todava tiene que

regulado por ley

ser

Iniciacin del procedimiento

Carcter

Congreso (por ley ordinaria)

vinculante o no vinculante

Presidente

no vinculante

Brasil

sin limitaciones explcitas

Congreso (por ley ordinaria)

no vinculante

Ecuador

y
Reformas
constitucionales
donde
hay divergencias entre el
presidente y el congreso

Presidente

vinculante

El parlamento puede rogar al

presidente que someta a una
votacin popular leyes que ha
vetado

vinculante

y
Cuestiones
de
importancia crucial para el
Estado
y
Acuerdos
internacionales donde hay
divergencias
entre
el
presidente y el parlamento
y otras materias

Guatemala

Decisiones
nacional

de

alcance

Presidente y parlamento; el
procedimiento exacto es dejado
abierto por la constitucin

vinculante

Colombia

Decisiones
nacional

de

alcance

Presidente, quien tiene empero que

ponerse en contacto con el
parlamento

vinculante

Nicaragua

Sin limitaciones explcitas

Parlamento (ley con mayora

calificada: 60% de los miembros de
la asamblea nacional)

vinculante

Paraguay

Quedan excluidos:
y
Relaciones
internacionales

Parlamento (ley con mayora

calificada: dos tercios de los
miembros de ambas cmaras del
congreso)

vinculante o no vinculante

Todava ha de ser regulado por ley

vinculante

y Expropiaciones
y Defensa nacional
y Poltica fiscal
y Cuestiones electorales
Per

Quedan excluidos:
y Derechos fundamentales
y Cuestiones impositivas y
presupuestarias
y
Acuerdos
internacionales vigentes

En comparacin con los referendos en otras democracias occidentales, hay que recalcar que
en los pases latinoamericanos este mecanismo de participacin directa de la ciudadana,
cuya puesta en marcha se hace desde arriba, en ningn caso representa un recurso de las
fuerzas parlamentarias, que se hallan relegadas en el proceso democrtico-representativo de
formacin de la voluntad poltica.
Cuadro 4: Referndums de carcter sancionador
Pas

Limitaciones materiales

Disposiciones procedurales

Colombia

Quedan excluidos:

A solicitud de 10% de los electores no

hbiles

y acuerdos internacionales
y leyes de presupuesto
y materias impositivas
y concesin de amnista o
indultos
y
preservacin
restablecimiento
del

y
orden

Qurum
participacin

de

pblico

Uruguay

Caso
de
reformas
constitucionales que se refieren a
partes determinadas de la ley
fundamental

A solicitud de 5% de los ciudadanos 25%

que integran el censo electoral,
dentro de las seis meses siguientes a
la aprobacin de la ley de reforma
constitucional en el Congreso

Quedan excluidos:

A solicitiud de 0,5% del electorado; no,

pero
habr de realizarse un referndum si obligatorio
25% de los electores lo consideran
pertinente en una votacin previa.

y materias impositivas
y materias legislativas
iniciativa
exclusiva
Ejecutivo

voto

de
del

En el caso de los procedimientos de democracia directa a iniciarse desde abajo, la

distincin hecha arriba entre mecanismos sancionadores e iniciadores es fundamental
(cuadros 4 y 5). Slo en Colombia y Uruguay existe la institucin del referndum
sancionador o abrogativo que otorga a la ciudadana la posibilidad de revocar leyes
surgidas del sistema representativo (cuadro 4). En ambos pases, determinadas materias,
particularmente la poltica fiscal, pueden ser excluidas del campo de aplicacin; en
Uruguay entran en esta categora aquellas leyes que slo pueden surgir por iniciativa del
presidente (Art. 133 de la Constitucin). La barrera que ha de superar un iniciativa de
referndum es en ambos pases distinta. Es difcil decir dnde es efectivamente ms
elevada. En Uruguay alcanza con las firmas de 0,5% de los electores hbiles. De contarse
con ellas, la Corte Electoral Suprema tiene que convocar a una votacin para decidir si el
referndum solicitado ha de llevarse a cabo. Si 25% de los electores hbiles se pronuncian a
favor, tiene que realizarse el referndum. En Colombia no est prevista esta posibilidad
relativamente fcil de llegar a un referndum. Sin embargo, el qurum exigido, que en
ltima instancia es determinante para las chances de una iniciativa de referndum, es
claramente menor que en Uruguay. En el caso del referndum de reforma constitucional
que prev el art. 377 de la constitucin colombiana, cuando una reforma constitucional se
refiere a determinadas partes de la ley fundamental se exigen solamente las firmas de 5%
de los ciudadanos empadronados en el censo electoral. Sin embargo, se establece un
qurum de participacin de 25%.
La posibilidad de una iniciativa popular respecto de leyes ordinarias o de una reforma
constitucional est prevista en total en siete pases de la regin (cuadro 5). Por regla
general, se trata naturalmente de iniciativas ad parlamentum. Las solicitudes
correspondientes son estudiadas por el parlamento y la decisin al respecto se toma sin
consultacin previa con el electorado. En Colombia, no obstante, ha de darse la oportunidad
a un representante de la iniciativa popular de participar con derecho de intervencin en las
discusiones correspondientes en el parlamento o en las comisiones respectivas.
Cuadro 5: Iniciativas populares

Brasil

ad parlamentum

actividad legislativa genuina del pueblo

y Reforma constitucional: a solicitud de 0,1% de

los electores hbiles

y leyes ordinarias: idem

Ecuador

y Reforma constitucional: prevista, pero no

regulada

y leyes ordinarias: idem

Guatemala

y Reforma constitucional: a solicitud de 5.000

ciudadanos registrados en el registro de las
personas

y leyes ordinarias: no
Colombia

y Reforma constitucional: a solicitud de 5% de

los electores hbiles

y Proyectos de ley de iniciativa popular que fueron

rechazados en el parlamento, tienen que ser sometidos a
referndum aprobatorio si as lo solicitan 10% de los
ciudadanos inscritos en el censo electoral

y leyes ordinarias: idem

Paraguay

y Reforma constitucional: a solicitud de 30.000

electores hbiles

y leyes ordinarias: previsto, pero no regulado

Peru

y Reforma constitucional: a solicitud de 0,3% de

los electores hbiles

y leyes ordinarias: previsto, pero no regulado

Uruguay

y Reforma constitucional: a solicitud de 10%

del electorado. El referndum se realiza
simultneamente a las prximas elecciones.
y leyes ordinarias: a solicitud de 25% de los
electores hbiles; el procedimiento exacto
tiene an que ser regulado por ley.

En relacin a las iniciativas populares relativas a una reforma constitucional expuestas en el

cuadro, los procedimientos de decisin vlidos son las disposiciones mencionadas arriba
(vase cuadro 2). En Guatemala, Colombia y Per, en tanto las iniciativas correspondientes
tengan xito en el parlamento y satisfagan las condiciones para una sancin va referndum,
se las somete finalmente a la decisin popular. Tambin en Paraguay una iniciativa popular
de reforma constitucional que ha sido aprobada por el parlamento tiene que ser finalmente
sometida a un referndum. Sin embargo, en estos casos no es posible hablar de una genuina
actividad legislativa del pueblo, ya que los proyectos en cuestin pueden ser descartados
por el parlamento. En sentido estricto, por lo tanto, estos procedimientos no constituyen
instrumentos de democracia directa. Son poco ms que concesiones simblicas a la idea de

una participacin directa de los ciudadanos en los procesos de decisin poltica. Es difcil
imaginarse que una iniciativa popular o un grupo de inters no logre encontrar un diputado
que represente sus intereses y lleve al parlamento un proyecto de ley correspondiente;
igualmente difcil es imaginarse que dicha iniciativa logre ganar de repente una mayora
parlamentaria a su favor.
Slo en Uruguay, las iniciativas de reformas constitucionales surgidas del electorado son
sometidas directamente a un referndum, siempre y cuando al menos 10% de los electores
hbiles apoyen el proyecto correspondiente. La Constitucin prev un procedimiento de
democracia directa tambin en el caso de leyes ordinarias, pero su forma exacta an no ha
sido regulada (cf.. Korzniak 1988). Con respecto a Colombia, hay que mencionar una
regulacin especial: la Ley 134 de 1994 (arts. 5 y 32), que regula en su totalidad las
instituciones de participacin directa de los ciudadanos, contempla, junto al instituto del
referndum derogativo, un referndum aprobatorio que puede ser usado en aquellos
casos en los que fracasa en el parlamento un proyecto de ley originado en una iniciativa
popular. A solicitud de 10% de los electores inscriptos, dichos proyectos de ley tienen que
ser sometidos a un referndum. Se trata aqu entonces de una posibilidad de genuina
actividad legislativa popular que apunta a la revisin de decisiones tomadas por la va
representativa.
Con respecto a una valoracin general de los mecanismos de democracia directa expuestos,
la tipologa propuesta por el politlogo Jrgen Fijalkowski (1993: 151 ss.) ofrece un marco
de orientacin til. Sobre la base de distintos aspectos sistemticos, que fueron
considerados asimismo en el anlisis precedente de los pases latinoamericanos, es posible
distinguir seis tipos de procedimientos facultativos (cuadro 6). La actividad legislativa del
pueblo, el referndum perfecto y la iniciativa popular imperfecta, pueden caracterizarse
como formas fuertes de formacin directa de la voluntad poltica y el plebiscito, el
referndum imperfecto y la consulta popular, como formas dbiles (Fijalkowski 1993:
155). Si se parte de esta clasificacin, se puede decir que en Uruguay y Colombia existen
instituciones de democracia directa fuertes, mientras que en los dems pases
latinoamericanos prevalecen ms bien formas dbiles de participacin directa.
Cuadro 6: Tipos de procedimientos facultativos de democracia
directa segn Fijalkowski
Activ. legisl. Referndum
del pueblo
perfecto

Plebiscito

Iniciativa
popular
imperf.

Referndum
imperfecto

Consulta
popular

Vinculante

no

no

no

Originarioa

no

no

Iniciativob

no

no

no

no

Colombia

Argentina

Pases
Amrica
Latina

en Uruguay
(Colombia)

Uruguay

Argentina
Paraguay

Brasil
Per
Paraguay
Ecuador
Nicaragua
Uruguay
a
b

El procedimiento se inicia por parte de la ciudadana contrariamente a la iniciativa desde arriba

Iniciativa legislativa positiva en oposicin al procedimiento sancionador.

La distincin de estos tipos de formacin democrtico-directa de la voluntad poltica es,

segn Fijalkowski, particularmente importante porque las evaluaciones de una participacin
directa del pueblo en el proceso de decisin poltica tienden a generalizar experiencias
basadas nicamente en una o dos de estas formas de democracia directa. Sobre la base de
las experiencias empricas acumuladas en la historia alemana (Repblica de Weimar,
experiencias en los Lnder), as como en algunos Estados europeos, se presume que las
formas fuertes tienen esencialmente una funcin correctiva. En los hechos, no representan
una alternativa o una amenaza sistmica ni brindan a agrupaciones polticas extremas como ha sido sugerido frecuentemente - un vehculo para aumentar su influencia poltica ni
abren la puerta a una poltica demaggica, enemiga de las minoras. Los efectos
polarizadores o desestabilizadores de carcter perdurable parecen estar asociados ms bien
con las formas dbiles de participacin directa, dado que stas tienden a desviar cuestiones
o conflictos no procesables en el marco del sistema representativo hacia la base poltica o a
involucrarla desde arriba en el conflicto en cuestin. Precisamente en relacin al instituto
de democracia directa dominante en Amrica Latina (de acuerdo a la terminologa de
Fijalkowski, el plebiscito), en repetidas ocasiones se ha expresado el temor de que ste
pudiera conllevar, en el marco de sistemas de gobierno presidenciales - o semipresidenciales -, el peligro de acentuar los conflictos entre el gobierno y el parlamento y,
por ende, la polarizacin poltica (cf. por ej. Strbel 1987: 20s.). Por otra parte, tiene gran
tradicin en Amrica Latina la idea de que los plebiscitos representan una posibilidad de
superar los bloqueos polticos en el sistema de divisin de poderes a travs de someter una
cuestin polmica a la decisin de la ciudadana. La extensin de esta institucin en la
democracias actuales de la regin tiene uno de sus principales fundamentos justamente en
la esperanza de que de esta manera se pueda mejorar el funcionamiento del sistema de
gobierno.

4. La experiencia reciente con los mecanismos de democracia directa

Cules son las experiencias concretas hechas en Amrica Latina con las instituciones de
democracia directa expuestas arriba? En el cuadro 7 se presentan todos los referendos que

se han llevado a cabo desde el inicio de los procesos de democratizacin, empezando por el
referndum sobre los dos proyectos constitucionales en Ecuador del ao 1978 hasta el
referndum sostenido en este mismo pas a fines de 1995. En total, se trata de 19 referendos
en ocho pases de la regin. Tres de stos (en Uruguay en 1980, en Chile en 1980 y 1988)
se realizaron, como ya se dijo, en el marco de sistemas polticos autoritarios, tres (en
Ecuador en 1978, en Chile en 1989 y en Per en 1993) fueron una parte de los procesos de
redemocratizacin. Haciendo salvedad de la consulta popular argentina sobre el Tratado del
Beagle con Chile, de todas las votaciones se desprendieron decisiones formalmente
vinculantes.
En lo que se refiere a las condiciones procedurales de trasfondo de los referendos
mencionados, cinco de ellos tuvieron que ser realizados como consecuencia de las
disposiciones constitucionales vigentes que los establecan como obligatorios. El plebiscito
chileno sobre la prolongacin de la presidencia del General Pinochet en 1988 estaba
prescripto por las disposiciones transitorias de la Constitucin de 1980 (Art. 13 y 27); el
plebiscito sobre las reformas constitucionales pactadas entre el gobierno autoritario, que
haba sido vencido en 1988, y la oposicin democrtica estaba previsto en las disposiciones
transitorias sobre la reforma de la Constitucin (Art. 18a y 21d). El plebiscito en Brasil
sobre la cuestin del sistema de gobierno (presidencialismo versus parlamentarismo;
monarqua versus repblica) fue establecido a travs del Art. 1 de las disposiciones
transitorias de la Constitucin de 1988. En Uruguay (1989 y 1994) se trat de
procedimientos obligatorios contemplados por la Constitucin.
En lo que atae a los 14 procedimientos facultativos, nueve resultaron de iniciativas desde
arriba, en tanto que los referendos relativos a la sancin de una Constitucin (en Chile en
1980, en Uruguay en 1980, en Per en 1993), as como la eleccin entre dos proyectos
constitucionales en Ecuador (1978) fueron convocados ad hoc por los gobiernos o los
gobernantes respectivos. De carcter ad hoc fue tambin la consulta popular sobre el
Tratado del Beagle en Argentina. De los cuatro referendos iniciados desde arriba en el
marco de los ordenamientos constitucionales vigentes, los tres realizados en Ecuador
partieron de una iniciativa del poder ejecutivo; slo en Guatemala hubo un referndum
iniciado por el parlamento. Cinco referendos se originaron en una iniciativa popular; uno de
ellos - en Colombia en 1991 sobre la convocatoria de una asamblea constituyente - no
estaba previsto por la Constitucin vigente.
En la mayora de los referendos se trat de procesos de decisin relativos a cuestiones
constitucionales: la convocatoria de una asamblea constituyente (1), la sancin o
legitimacin de una nueva Constitucin (4) o de una reforma constitucional propuesta o
sancionada por los rganos representativos (8). Los dos referendos surgidos de iniciativas
populares en Uruguay en 1994 tambin apuntaron a reformas constitucionales. De los
referendos sobre reformas constitucionales, siete pueden ser clasificados temticamente en
el campo poltico-institucional (Brasil 1993, Chile 1989, Ecuador 1986, 1994 y 1995,
Guatemala y Uruguay 1994), habiendo sido sometidas a votacin en Chile y Guatemala
naturalmente tambin reformas constitucionales no institucionales. Cuestiones de carcter
no constitucional fueron objeto de procedimientos de democracia directa nicamente en
Argentina (1984) y en Uruguay (1989 y 1992).

Cuadro 7: Referendos y consultas populares en Amrica Latina

desde 1980
Pas

Fecha

Argentina

25.11.1984 Acuerdo con Chile sobre la solucin Presidente

del conflicto sobre el Beagle

Aprobacin
tratado

Brasil

21.04.1993 Forma de gobierno y sistema de obligatorio

gobierno

Confirmacin del
presidencialismo

Colombia

09.12.1990 Convocatoria
constituyente

Aprobacin a la
celebracin
de
elecciones
para
una
asamblea
constituyente

Chile

11.09.1980 Nueva Constitucin elaborada por el Junta militar

rgimen militar

Aceptacin

05.10.1988 Prolongacin de la presidencia del obligatorio

General Pinochet por otros siete aos

Rechazo de otra
presidencia
de
Pinochet

30.06.1989 Reformas de la Constitucin de 1980 obligatorio

acordadas por el gobierno autoritario
y la oposicin democrtica

Confirmacin
las reformas

15.01.1978 Eleccin
entre
constitucionales

Ecuador

Tema

Convocatoria

de

una

dos

asamblea Iniciativa popular (no

contemplada en la
Constitucin vigente
de 1957)

proyectos Junta militar

Resultado
del

de

01.06.1986 Propuesta para una modificacin de la Presidente

Constitucin:
Posibilitar
la
candidatura de independientes para
cargos pblicos

Rechazo

28.08.1994 Reforma de la Constitucin en varios Presidente

puntos, entre otros: posibilidad de
reeleccin del presidente y de los
parlamentarios

Aceptacin de las
reformas con una
excepcin

26.11.1995 Propuesta
de
reformas Presidente
constitucionales: facultar al presidente
para disolver al parlamento una vez
durante su mandato; privatizacin de
las obras sociales; conformacin de
una corte constitucional

Rechazo de la
mayora de las
propuestas
de
reforma

Guatemala

30.01.1994 Reforma de la Constitucin en 42 Congreso

puntos

Aceptacin de las
modificaciones

Per

31.10.1993 Nueva Constitucin

Aceptacin de la
Constitucin

Presidente

Cuadro 7 (continuacin)
Pas

Fecha

Tema

Convocatoria

Resultado

Uruguay

30.11.1980 Nueva Constitucin elaborada por el Junta militar

rgimen militar

Rechazo
proyecto

16.04.1989 Ley de amnista en relacin a las Iniciativa

violaciones de derechos humanos contra la
durante la dictadura
cuestin

popular Confirmacin de la
ley en amnista

26.11.1989 Reforma constitucional relativa al obligatorio

sistema de pensiones (equiparacin de
pensionados y funcionarios pblicos)

Confirmacin de la
reforma

del

13.12.1992 Reforma estatal; privatizacin de las Iniciativa

popular Rechazo de la ley
empresas pblicas
contra la ley propuesta en varios puntos
por el Ejecutivo y
aprobada
por
el
parlamento
28.08.1994 Reforma constitucional
electoral, etc.)

(sistema obligatorio

Rechazo
reforma

de

la

27.11.1994 Propuesta de destinar 32,6% del Iniciativa popular

presupuesto pblico de modo
vinculante para el sector educativo

Rechazo
iniciativa

de

la

27.11.1994 Propuesta
de
prohibir idem
constitucionalmente que se efecten
cambios en materia de pensiones a
travs de leyes presupuestarias

Aprobacin

En general la relevancia de los procedimientos de democracia directa en Amrica Latina ha

aumentado notablemente en los ltimos aos. Una mirada en la Enciclopedia Electoral para
Amrica Latina y el Caribe (Nohlen 1993) muestra que, en las dos dcadas transcurridas
desde el referndum de 1978 en Ecuador, en Amrica Latina se han realizado referendos
con mucha mayor frecuencia que en pocas pasadas comparables. Sin embargo, la
importancia de estas instituciones, ms all de su mayor presencia actual en comparacin
con los ordenamientos constitucionales del pasado, es limitada. Los procedimientos
obligatorios y obligatorios con prevalecientes a nivel formal-institucional son utilizados
slo en los casos extraordinarios correspondientes. Los mecanismos facultativos de
democracia directa con mayor alcance que se hallan previstos en nueve pases, son
utilizados hasta ahora slo en tres pases - Ecuador, Guatemala y Uruguay. En Nicaragua,
pese a que la Constitucin de 1984 originalmente contemplaba una amplia gama de
derechos de participacin poltica, hasta el momento no se ha llevado a cabo ningn
referndum. El fuerte potencial de democracia directa de la Constitucin colombiana de
1993 se ubica hasta ahora a nivel nacional. Tambin en Paraguay, Per y Argentina, donde
recientemente se introdujeron mecanismos de democracia directa, las instituciones
correspondientes todava no han sido empleadas.

Una observacin ms exacta muestra que las experiencias latinoamericanas con los
mecanismos de democracia directa no son muy abundantes, sobre todo cuando de lo que se
trata es de emitir juicios sobre los efectos y las funciones de dichos mecanismos en el
sistema poltico, en el sentido de los interrogantes de la investigacin emprico-comparada
planteados en la introduccin. De todas formas, en lo que se refiere a Uruguay y Ecuador
puede decirse, en mi opinin, que all los referendos han adquirido en el pasado reciente
una importancia determinante en el proceso poltico. En estos dos pases, los efectos
concretos de los procedimientos empleados hasta el momento aparecen marcados por la
situacin de cambio econmico y sociopoltico que se hallan atravesando estos pases - as
como otros pases de la regin - y por condiciones poltico-estructurales y coyunturales ms
bien propias del entorno respectivo.
En Ecuador y Uruguay, fueron referendos los que en los ltimos aos impidieron que se
efectuaran reformas econmicas y de poltica social del tipo al que aspiraban los gobiernos
respectivos. En Uruguay, la oposicin se impuso gracias a una iniciativa popular, haciendo
fracasar una ley ya aprobada por el parlamento a travs de la cual el gobierno quera
impulsar su proyecto de reestructuracin neoliberal de la economa y correspondiente
reduccin del peso del Estado. En Ecuador, un presidente de minora, bloqueado en el
marco del sistema representativo, fracas con su intento de dejar confirmar directamente
por el pueblo su proyecto de reforma en contra de la oposicin parlamentaria.. De esta
forma, parecera confirmarse la tesis que atribuye a los procedimientos de democracia
directa efectos ms bien contrarios a la innovacin y la reforma. Naturalmente, tanto en
Uruguay (1989) como en Ecuador (1994) los gobiernos, en relacin a otros temas y bajo
otras circunstancias poltico-coyunturales, tuvieron xito con sus propuestas de reforma.
As, en Uruguay, el referndum sobre la Ley de Amnista realizado en 1989 contribuy de
manera esencial a superar de manera pacfica un difcil conflicto en la redemocratizacin,
proveyendo a la decisin tomada por el gobierno y las fuerzas que lo apoyaban de una
legitimidad que el sistema representativo por s slo difcilmente podra haber brindado. En
Ecuador, el gobierno logr imponer a travs de un referndum en 1994 reformas
institucionales que deberan posibilitar una mayor continuidad del personal poltico y, de
este modo, una mejor gobernabilidad del sistema poltico.
Con respecto a Uruguay, las experiencias realizadas con los referendos en los ltimos aos
sugieren la tesis de que el recurso de los procedimientos de democracia directa - quiz de
manera parecida a lo que sucede en Suiza - eleva fuertemente la necesidad de consenso en
el sistema poltico. Obviamente, se trata aqu sobre todo de mecanismos que, fuera de las
elecciones, refuerzan el control ciudadano sobre el gobierno y los actores del sistema
representativo (en s, una funcin totalmente legtima y deseable), y no de instrumentos que
permitan dar soluciones constructivas desde abajo a problemas polticos. Asimismo, en
Uruguay los referendos, distintamente a las elecciones, sirvieron para dar expresin al
desencanto general con la poltica y a la desconformidad con la clase poltica. En este
sentido ha de ser entendido el claro rechazo de la ciudadana a la mini reforma
constitucional de 1994 apoyada por todas las fracciones parlamentarias (Bodemer 1995),
que poco tuvo que ver con el contenido concreto de las cuestiones sometidas a votacin.
Esto pone en evidencia los lmites funcionales a los que tambin se hallan sometidas
instituciones democrtico-directas fuertes como las uruguayas.

Tambin en Ecuador, al menos parte de los resultados del referndum de 1995 - como por
ejemplo el rechazo de la instauracin de una corte constitucional independiente promovida
por el gobierno - slo pueden comprenderse en el trasfondo de la coyuntura poltica general
del pas, que estaba caracterizada por la sbita prdida de popularidad del gobierno. La
oposicin haba intentado redefinir, ms o menos abiertamente, el referndum en trminos
de un plebiscito personal sobre el presidente en cargo. Esto es ciertamente inevitable en
sistemas polticos caracterizados por estructuras sumamente inestables de formacin de la
voluntad popular en el marco del sistema representativo. Esta inestabilidad - con la
consiguiente imprevisibilidad -, cuyos principales fundamentos estn arraigados en dficits
organizativos a nivel del sistema de partidos, aflora cuando se tratan de superar bloqueos
institucionales mediante el llamado a la ciudadana. Esto puede ser una de las causas por las
que en pases como Nicaragua o Guatemala las lites polticas son tan cuidadosas con el
uso de mecanismos de decisin de democracia directa. Si se toma sto como ndice de que
no parece ser muy grande la utilidad prctica de las iniciativas desde arriba y de que stas
no constituyen un sustituto adecuado para una efectiva formacin de la voluntad poltica en
el marco del sistema representativo, hay que dejar constancia asimismo que stas no causan
ningn dao de importancia.
En gran parte de las nuevas democracias de Amrica Latina se cuenta con una dbil
tradicin democrtico-representativa. Adems, con frecuencia se le atribuye a sus culturas
polticas una afinidad con formas polticas personalizadas y demaggicas. Sin embargo,
slo con grandes reservas es posible afirmar que las experiencias realizadas hasta ahora con
las instituciones de democracia directa - aqu hay que tener en cuenta tambin los
procedimientos de carcter obligatorio por disposicin constitucional como el plebiscito de
1993 en Brasil - habran acentuado la problemtica relativa a la polarizacin y estabilidad
polticas en los pases en cuestin (en comparacin con aquellos pases en los que no
existen instituciones de democracia directa). Al igual que en el caso de las instituciones de
participacin democrtico-directa en Europa, tambin en Amrica Latina resulta infundado
el temor de una instrumentalizacin demaggica de los correspondientes mecanismos y
procedimientos. Por cierto, casi no hay indicios de una cultura cvica madura en la cual las
cuestiones polticas pudieran ser expuestas a la ciudadana mediante un discurso racional,
base de las decisiones alcanzadas; pero tampoco puede hablarse de una instrumentalizacin
demaggica de los procedimientos de democracia directa. No parece que permitan
compensar los dficits de representacin de sistemas polticos con partidos dbiles y
procesos de decisin de corte clientelstico. Dificilmente se puede concluir que refuercen la
sociedad civil. No parecen disminuir el desencanto, sino que ms bien constituyen
canales para su articulacin fuera de las elecciones normales. Al respecto hay que tener en
cuenta que la sociedad civil, generalmente poco desarrollada en Amrica Latina, en la
coyuntura histrica presente apenas si puede desempear otro papel que uno defensivo. En
tiempos en que los ciudadanos reciben ms cargas que recompensas, no puede aguardarse
que los procedimientos de democracia directa adquieran funciones creadoras e innovativas.
Y sto es tanto ms vlido, dado que la capacidad de solucionar problemas de los rganos
representativos sigue siendo de crucial importancia para el funcionamiento y la
consolidacin de la democracia - independientemente de la utilidad potencial de las
instituciones de democracia directa.

A partir de todo esto puede decirse que, en el marco de las instituciones de democracia
directa vigentes en los pases latinoamericanos, la sociedad civil ms bien desempea un rol
de control y freno que de creacin e innovacin. Esto no es por cierto sorprendente, dado
que predominan las formas dbiles y reactivas, hasta cierto punto elitistas de participacin
popular. Pero demuestra tambin que las estrategias de perfeccionar las formas de gobierno
democrticas no deberan emprenderse contra los actores del sistema representativo (en
especial los partidos polticos). El aumento de la capacidad de dar respuesta y de
organizacin de los partidos polticos, as como sobre todo el incremento de la capacidad de
los rganos de decisin representativos de dar solucin a los problemas son cuestiones de
suma importancia para el funcionamiento y la consolidacin de la democracia, con
independencia de la valoracin del potencial de democracia directa.

Derecho de sufragio: principio y funcin

Manuel Aragn Reyes
1. Derecho de sufragio y democracia
2. Sufragio y representacin
3. Partidos polticos y representacin
4. El entendimiento institucional del derecho de sufragio
5. Funciones del sufragio

1. Derecho de sufragio y democracia

Entendido el derecho de sufragio en su sentido ms simple, esto es, identificndolo
nicamente con el derecho de voto, es claro que no est ligado necesariamente con la
democracia, sino con la colegialidad. La existencia del derecho de voto es necesaria all
donde una decisin ha de ser adoptada por un rgano o entidad compuestos por una
pluralidad de personas, ya sea el viejo Senado romano, la antigua Dieta Imperial alemana o
el Colegio Cardenalicio, por poner ejemplos bien alejados de la democracia. Tampoco, en
este sentido muy simple del trmino, se identifica el derecho de sufragio con la actividad
pblica o ms generalmente poltica, ya que el derecho de voto ha de existir tambin en
instituciones privadas basadas en la colegialidad, desde una junta de vecinos hasta el
consejo de administracin de una compana mercantil.
Ahora bien, la colegialidad, que s se contrapone ciertamente al poder unipersonal
(supuesto ste que excluye, por principio, el derecho de voto), no es por s sla una nota
suficientemente explicativa del derecho de sufragio, sino slo su requisito ms bsico (y
tambin ms abstracto). El derecho de sufragio significa algo ms que el mero derecho de
voto. En primer lugar porque su entendimiento correcto ha de situarse en la esfera de lo
pblico y no de lo privado, donde puede hablarse con propiedad del derecho de voto (en las
sociedades civiles o mercantiles, por ejemplo), pero no exactamente del derecho de
sufragio, que tiene una connotacin poltica inexcusable. En segundo lugar, y sobre todo,
porque slo cabe hablar de derecho de sufragio cuando est atribuido a ciudadanos, esto es,
a miembros de una comunidad poltica para adoptar a travs de l decisiones tambin de
naturaleza poltica, esto es, que ataen al gobierno (en sentido lato) de esa comunidad.
Sin embargo, esa mayor concrecin del concepto no permite identificar todava derecho de
sufragio con democracia puesto que uno puede existir sin la otra en sistemas de sufragio
restringido, como ocurri, por ejemplo, en el Estado liberal del siglo XIX basado en el
sufragio censitario. Parece, pues, que derecho de sufragio y democracia slo pueden
coincidir cuando el sufragio es universal. No obstante, esta ltima relacin no resulta an
suficientemente explicativa, es decir, no se presenta como una relacin necesaria, ya que si

bien no hay democracia sin sufragio universal, puede en cambio existir sufragio universal
sin democracia, de lo que ha habido y hay suficientes ejemplos.
De ah que no baste el carcter universal del sufragio para considerarlo democrtico: ha de
ser tambin libre, igual, directo y secreto. El voto de los ciudadanos ha de valer igual, ha de
emitirse sin intermediarios y ha de ser la manifestacin de una decisin libre, esto es, de
una voluntad no coaccionada. El secreto del voto garantiza precisamente la libertad de
emitirlo. Ahora bien, el sufragio en libertad no significa slo que el acto de votar deba
hacerse sin coaccin alguna y con plena capacidad de opcin (votar s o no si se trata de un
referndum, o a una u otras candidaturas si se trata de elecciones, o en blanco en cualquier
caso, o incluso no votar, si se prefiere), sino que el propio derecho de sufragio ha de estar
acompaado de otras libertades sin las cuales no podra hablarse en propiedad de un
sufragio libre: as las libertades de expresin, asociacin, reunin y manifestacin, y por
supuesto la libertad de presentacin de candidaturas (con las modulaciones necesarias para
dotar de eficacia al acto electoral), acompaada de los principios de libre concurrencia entre
ellas y de libre desarrollo de la campaa electoral.
Precisamente este problema de la libertad de presentacin de candidaturas est ntimamente
conectado con la otra faceta del derecho de sufragio que hasta ahora no habamos sealado:
el derecho a ser elegible. Porque, si bien cuando se habla del derecho de sufragio sin ms
precisiones se entiende generalmente el derecho a elegir, esto es, el derecho de sufragio
activo, tambin es derecho de sufragio la faceta pasiva del mismo: el derecho no slo a ser
elector, sino tambin a ser elegible, y en la medida en que para ser elegible primero hay que
ser proclamado candidato, el sufragio pasivo significa, en primer lugar, el derecho a
presentarse como candidato a la elecciones. El sufragio pasivo es democrtico, pues, en la
medida en que todos los ciudadanos (y no slo una minora) tienen (cumpliendo
determinados requisitos que no vulneren el principio de igualdad) la oportunidad de
ejercitarlo.
No acaban ah todava las caractersticas que han de acompaar al derecho de sufragio para
identificarlo con la democracia: es preciso que existan las correspondientes garantas de la
veracidad del sufragio, esto es, del no falseamiento de sus resultados. Una administracin
electoral independiente del poder ejecutivo, neutral, transparente y bien dotada
tcnicamente, junto con un sistema de recursos jurisdiccionales que aseguren el control de
las infracciones o errores que pudieran cometerse en el proceso electoral suponen, en fin,
las ltimas, pero indispensables notas que definen al sufragio como democrtico.

2. Sufragio y representacin
El derecho de sufragio no est conectado exclusivamente con la democracia representativa
pues tambin mediante el voto se ejerce la democracia directa, ya sea a travs de las
asambleas abiertas o de la institucin del referndum. Sin embargo, la dificultades prcticas

y los graves inconvenientes tericos de la democracia directa han originado que sta no
pueda verse como una alternativa a la democracia representativa sino, todo lo ms, como su
complemento. Hoy, pues, el sufragio ms que votaciones lo que significa es, sobre todo,
elecciones. Sobre este punto posiblemente no habra que extenderse, por suficientemente
conocido. Sin embargo, dado que la simplicidad de ciertas doctrinas las ha hecho atractivas
para algunos sectores del pblico, quizs conviniera dedicarle algo ms de atencin.
Las ideas rousseaunianas de la democracia como identidad entre gobernantes y gobernados,
basadas en que la soberana popular no puede delegarse porque no puede enajenarse,
condujeron a que determinadas corrientes de pensamiento slo aceptasen la democracia
representativa por razones exclusivamente pragmticas (gran extensin del territorio del
Estado y gran nmero de habitantes), pero considerndola siempre como un mal menor,
afectado por un dficit" democrtico respecto de la democracia directa (que sera la
autntica democracia). En tal sentido, los elementos de democracia directa insertados en
cualquier sistema de democracia representativa eran sobrevalorados por encima de sta,
tenidos, pues, como instituciones de un plusvalor" democrtico.
Sin embargo, como otras corrientes de pensamiento han puesto de manifiesto, con gran
rigor, la opcin por la democracia representativa no tiene slo a su favor razones de puro
pragmatismo, sino tambin muy slidos fundamentos tericos, basados en que la sociedad
no es uniforme, sino plural, en que el gobierno de una comunidad ha de hacer posible la
composicin de intereses diversos, en que no puede sobrevivir el Estado sin una actividad
permanente de integracin y en que no hay comunidad de hombres libres si no hay
distincin entre gobernantes y gobernados, y por lo mismo si no hay limitacin del poder y
responsabilidad de los gobernantes; y es la representacin la que hace posible que todo ello
pueda realizarse. En tal sentido conserva toda su vigencia aquella afirmacin de Kelsen,
hecha hace ya setenta aos, de que no hay ms democracia posible que la democracia
representiva. De ah que el sufragio tenga como principal funcin la de servir de medio para
formalizar la representacin poltica.
El derecho de sufragio, adems de ser un derecho subjetivo, en el doble sentido de derecho
de sufragio activo y derecho de sufragio pasivo, es, sobre todo, un principio, el ms bsico
o nuclear, de la democracia, o hablando en trminos ms precisos, del Estado democrtico.
La solidez de este aserto parece indiscutible, en la medida en que si se reconoce que la
soberana reside en el pueblo, no hay otro modo ms veraz de comprobacin de la voluntad
popular que mediante el ejercicio del voto. Pero se comprende an ms claramente cuando
se observa el derecho de sufragio como mtodo para designar la representacin popular, es
decir, como principio no ya de la democracia en general sino en particular de la democracia
representativa: difcilmente pueda aceptarse que haya representacin sin eleccin, ni
limitacin temporal del poder sin elecciones peridicas.
Sin embargo, y como es bien sabido, han existido determinados intentos tericos, tanto
desde la extrema izquierda como desde la extrema derecha, encaminados a negar la
conexin necesaria antes aludida. Un buen ejemplo nos lo facilita la posicin defendida por
Carl Schmitt en los aos veinte y treinta de este siglo. Schmitt disociaba democracia y
libertad (y por lo mismo representacin y eleccin). La democracia no se basa en la
libertad, dira, sino en la homogeneidad. De ah que a su juicio la democracia representativa

slo fuera posible cuando la entidad representada (la nacin) es homognea, es decir,
cuando tiene un slo inters (que es lo que ocurra, segn l, con la reduccin de la nacin a
la burguesa en el siglo XIX), pero no cuando aquella entidad es heterognea (nacin
coincidente con pueblo, que es lo que sucede cuando existe el sufragio universal, del que
dispone toda una sociedad que, a su vez, est dividida en clases o en grupos con intereses
contrapuestos).
Una sociedad as (seguir argumentando Schmitt) es incompatible con la democracia liberal
(la democracia representativa mediante las elecciones) puesto que el enfrentamiento de
intereses conducira siempre al dominio poltico de una clase sobre otra (dominio, dir,
disfrazado de democracia formal", coincidiendo as Schmitt, sintomticamente, con el
marxismo). El parlamento no servir entonces para representar a todos, sino para que se
impusiese, a travs suyo, la clase dominante. La democracia, en consecuencia, no es
conciliable con el pluralismo", sino slo con la homogeneidad; el concepto mismo de
democracia pluralista" sera, para Schmitt, un contrasentido. De ah que cuando la propia
sociedad es plural el nico modo de hacer posible la democracia consista en la negacin de
esa pluralidad, destruyndola o silencindola, es decir, excluyndola de la representacin.
En este ltimo sentido, distingue Schmitt entre Vertretung" o representacin mediante
elecciones, que es siempre, a su juicio, una representacin poltica inautntica, es decir, una
representacin de intereses, y Reprsentation" o representacin espiritual, que se
manifiesta no por la eleccin, sino por la identificacin" del pueblo con sus lderes
(mediante la aclamacin o el asentimiento). Esta Reprsentation", nica representacin
autntica, pues, a juicio de Schmitt, no se verifica a travs de procedimientos, ya que se
trata de algo de naturaleza existencial". Por ella, el representante no es un delegado de la
voluntad de los representados, ya que, por principio, como esa voluntad no existe (lo que
hay es una diversidad de voluntades antagnicas), es imposible que pueda delegarse; por el
contrario, mediante esa representacin" el representante encarna" lo que hay de
homogneo en los representados expresando as (o dando vida) a una voluntad popular que
slo es capaz de manifestarse (o hacerse presente) por obra del representante mismo, de su
cualidad para identificarla". Esa, dir Schmitt, es la autntica democracia, frente a la falsa
democracia representativa liberal.
A partir de ah, de ese concepto de representacin" (y de ese entendimiento de la
democracia), no es de extraar que Schmitt afirme que la democracia es cosa distinta de las
votaciones secretas, que democracia y dictadura no son trminos inconciliables, que (y as
lo dira expresamente) bolchevismo y fascismo son, como cualquier dictadura,
antiliberales, pero no necesariamente antidemocrticos".
Como puede observarse, la confluencia entre ideas de extrema izquierda y extrema derecha
es clara (siempre ha ocurrido as): bajo la apelacin de Schmitt a una autntica
democracia" (frente a la inautntica o formal" democracia liberal) lo que se esconde es la
destruccin de la democracia misma. Cuando a la democracia se le amputan la libertad y el
sufragio no queda convertida en otro tipo" de democracia, sino, sencillamente, en
dictadura, como bien contest entonces Kelsen refutando aquellas ideas en el plano terico
(y haciendo ver que no hay oposicin sino conciliacin entre pluralismo y democracia y
que no hay otro mtodo veraz de que se manifieste la voluntad popular sino mediante

elecciones basadas en el sufragio universal, libre, igual y secreto), y como bien se

encargaron de mostrar en la prctica los dos sistemas aludidos precisamente por Schmitt: el
fascista y el comunista.

3. Partidos polticos y representacin

Es cierto que en el presente no cabe desconocer la funcin mediadora, articuladora, que
cumplen los partidos en la representacin poltica. Esa importante funcin incluso les est
reconocida de manera expresa en casi todas las Constituciones latinaoamericanas
(Argentina, art. 38, Bolivia, arts. 222-224, Brasil, art.17, Colombia, arts. 107-111, Costa
Rica, arts. 96 y 98, Chile, art. 19.15, Ecuador, arts. 36-38, El Salvador, arts. 77 y 85,
Honduras, art. 47, Mxico, art. 41, Nicaragua, art. 55, Panam, arts. 132-135, Paraguay,
arts. 124 y 125, Per, art. 35, Venezuela, art. 114) y, sin excepcin alguna, en la legislacin
electoral o de partidos de todos los pases de aquel rea. La democracia de nuestro tiempo
es una democracia de partidos y difcilmente podra ser de otra manera. Sin la libertad de
asociacin poltica, esto es, sin la existencia de los partidos no puede haber democracia
autntica, o lo que es igual, democracia pluralista. Sin unos partidos estables, es decir,
socialmente arraigados y con el grado suficiente de cohesin y disciplina interna, no cabe
esperar que la democracia sea una forma de organizacin poltica eficaz.
Ahora bien, la democracia de partidos no debe sustituir enteramente a la democracia de
ciudadanos, puesto que si as ocurriese se estara pervirtiendo la propia democracia, en la
que, como su nombre indica, es el pueblo la nica fuente del poder. Los partidos cumplen
una funcin auxiliar: son instrumentos, valiosos, por supuesto, pero slo instrumentos de la
democracia. Esta no tiene por sujetos a los partidos, sino a los ciudadanos. Ms an,
tampoco los partidos agotan los cauces de expresin del pluralismo poltico, que tambin
puede (y debe) expresarse por medio de grupos de opinin no partidistas (movimientos
polticos independientes, agrupaciones de electores, etc.); como tampoco agotan los cauces
de expresin del pluralismo social, que se manifiesta tambin a travs de los sindicatos, las
asociaciones profesionales y las dems formaciones colectivas que integran la diversidad de
creencias e intereses que existen en una comunidad de hombres libres.
Quizs uno de los problemas polticos ms serios del presente consista en la tendencia de
los partidos a introducirse en el seno de las organizaciones sociales, para influenciarlas o
dirigirlas. Es el fenmeno de la tan denostada politizacin" (mejor sera decir
partidizacin") de las empresas econmicas, sociales y culturales. Al margen de las
crticas frvolas, cuando no simplemente antidemocrticas, que ese fenmeno a veces
recibe, donde radica el problema es en el deterioro de la espontaneidad social que ello
conlleva, as como en la disfuncionalidad (con la correspondiente ineficacia) que produce el
traslado al mbito de las organizaciones sociales de un tipo de racionalidad que all resulta
impropio. Poner los medios para que los partidos limiten sus actividades al mundo de las
instituciones pblicas, fomentndose (y no difuminndose) la distincin entre lo poltico y
lo social, parece hoy una tarea urgente si quiere fortalecerse la democracia.

Por otra parte, la misma y propia funcin de los partidos en las instituciones pblicas debe
ser objeto de algunas consideraciones. De un lado, el importante papel que los partidos
desempean (y que constitucionalmente tienen reconocido) exige al mismo tiempo que se
extreme la obligacin (tambin impuesta por las Constituciones y la leyes ms modernas)
de que su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos, postulado muy fcil de
enunciar pero muy difcil de llevar a la prctica. Pese a las dificultades y a la casi
irresistible tendencia oligrquica que se da en el seno de cualquier partido, la pretensin no
es imposible y, probablemente, la salida de la crisis de legitimidad que hoy afecta a los
partidos dependa, en no escasa medida, de la capacidad de stos de dotarse de una
razonable democracia interna. De otro lado, el papel institucional de los partidos debe ser
concebido en sus justos trminos: de la misma manera que los partidos no pueden sustituir
al pueblo, tampoco pueden sustituir al Estado. Por ello, la tan utilizada expresin Estado
de partidos" es, cuando menos, incorrecta en un sistema democrtico.
Los partidos debieran ser, pues, en los ordenamientos constitucionales democrticos,
asociaciones privadas, aunque esos mismos ordenamientos reconozcan, como es obvio, la
relevancia pblica de sus actividades. Ni los partidos son rganos del Estado ni pueden
manifestar, por s mismos, bajo otras vestiduras jurdicas, la voluntad estatal (de ah que
pudieran quizs criticarse las definiciones de los partidos como personas jurdicas de
derecho pblico que formulan determinados ordenamientos latinoamericanos, tales como
Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay, y ms an la
exigencia de afiliacin partidaria para poder disfrutar del derecho de sufragio pasivo que se
contiene en los ordenamientos de Brasil y Ecuador).
La diferenciacin entre el Estado y los partidos ni es una apariencia formalizada, es decir,
una ficcin jurdica", ni es slo un postulado del Derecho impuesto por una lgica
abastracta, sino una exigencia que proviene de la misma realidad poltica. Aceptar que la
estructura orgnica estatal tiene un carcter ficticio, bajo el que se esconde, en realidad, la
desnuda voluntad de los partidos, y pensar que esa situacin puede ser duradera a condicin
de que no se haga demasiado patente que el Rey est desnudo", no es slo una actitud
cnica, sino, sobre todo, suicida: una sociedad de hombres libres acaba, ms tarde o ms
temprano, por dejar de obedecer los mandatos de la autoridad si sta pierde su condicin de
representante de la voluntad de todos y si estos mandatos no estn justificados por razones
de inters general.
Ahora bien, que el Estado no deba ser el disfraz de los partidos no significa, ni mucho
menos, que no haya de tenerse muy en cuenta la funcin de los partidos en la vida de las
organizaciones pblicas. Pero, claro est, de aquellas organizaciones pblicas que
respondan a la lgica partidista, esto es, a la lgica de las mayoras y las minoras producto
de la representacin. Esa lgica debe operar, por ello, exclusivamente, en los mbitos
parlamentario y gubernamental, puesto que es all donde se manifesta, legtimamente, el
pluralismo poltico, sin que deba trasladarse a otros mbitos, como el de la administracin
pblica, u otras instituciones del Estado, como las de naturaleza jurisdiccional, cuya
composicin y funciones descansan nicamente en razones de independencia y
profesionalidad.

Es curioso, y perturbador, que all donde tiene toda su legitimidad la actuacin de los
partidos, que es en la vida parlamentaria, o en general en las instituciones emanadas
directamente de la representacin popular, sea donde resulta ms dbil su papel en la
prctica poltica actual de muchos pases. De ah que cualquier intento serio de fortalecer la
democracia representativa deba incluir, necesariamente, medidas que tiendan a reforzar la
importancia de los partidos en las instituciones donde esa representacin se expresa. No hay
que dejarse engaar por las apariencias: hoy, por ejemplo, los partidos son quizs muy
eficaces para disciplinar la actividad parlamentaria, pero muy ineficaces para hacer de esa
actividad el centro de inters de la poltica nacional (ahora, los sindicatos, las
organizaciones empresariales, la prensa, e incluso en determinados pases democrticos los
jueces, ejercen mayor protagonismo poltico que las Cmaras parlamentarias).
Unos partidos con bajo nivel de afiliacin, financiados casi enteramente en muchos pases
con dinero pblico y frreamente dominados por sus dirigentes generan una clase poltica
no ya burocratizada, sino, por as decirlo, funcionarizada". En esas condiciones, las
instituciones representativas corren el riesgo de quedar muy aisladas de la sociedad.
Tendencia que se ve reforzada por la realidad actual de unas elecciones en las que, por obra
de una propaganda en la que predomina sobre todo la imagen, se manifiestan ms como
elecciones plebiscitarias que como elecciones representativas, segn ya, tempranamente,
hace casi medio siglo, alert Leibholz.
No obstante, estos defectos que acaban de sealarse no vienen ni mucho menos a dar la
razn a Schmitt en su intento de refutar las bases tericas de la democracia representativa,
ni, por lo mismo, a suministrar razones para abandonar la democracia de partidos, sino, por
el contrario, a poner de manifiesto la necesidad, como antes se dijo, de revitalizar los
partidos polticos acercndolos a la sociedad, desburocratizndolos y dotndolos de
suficiente democracia interna para que puedan desarrollar, en cuanto tales, y no slo a
travs de sus respectivos lderes, el papel protagonista que les corresponde en la vida de las
instituciones democrticas. Habra que sopesar muy seriamente, por ello, antes de dar
entrada a hipotticas reformas electorales, como por ejemplo las conducentes a un sistema
de listas abiertas, el dao que pueden provocar en la estabilidad de los partidos. Y ello
porque no hay democracia sin partidos, simplemente porque no hay democracia sin
libertades, entre ellas la de asociacin poltica, pero ms an, porque la democracia
representativa, nica forma adecuada, en la prctica y en la teora, de la democracia en
nuestro tiempo, tiene a los partidos como base de su entramado institucional, por lo que no
cabe ni organizacin de la representacin y de las mismas instituciones representativas sin
ellos, ni ejercicio con garantas del derecho de sufragio sin la mediacin (no excluyente,
claro est) de los partidos polticos.

4. El entendimiento institucional del derecho de sufragio

El derecho de sufragio, como los dems derechos fundamentales, puede ser entendido en
sentido subjetivo y en sentido objetivo. Desde el primero, aparece como una facultad del
titular del derecho garantizada por el ordenamiento, esto es, como un derecho de libertad; el

derecho a votar (o a presentarse como candidado) y por lo mismo tambin la libertad de no

votar (o de no presentarse como candidato) son la expresin de ese sentido subjetivo del
derecho de sufragio. Desde la consideracin objetiva, el derecho de sufragio es, como ms
atrs ya se seal, un principio bsico de la democracia, o en trminos jurdicos, del
ordenamiento democrtico. Visto como principio, el sufragio tiene, entonces, una
dimensin institucional indiscutible: sin el derecho de sufragio no hay democracia. Una y
otra dimensin pueden, y deben, encontrarse en equilibrio, aunque a veces no ocurre as y
la acentuacin de la dimensin objetiva o institucional puede incluso hacerla prevalecer
sobre la dimensin subjetiva del derecho mudndolo de naturaleza, esto es,
transformndolo de derecho en obligacin.
El reconocimiento de la dimensin institucional del derecho de sufragio est presente en la
casi totalidad de los ordenamientos latinoamericanos, y en muchos de ellos la definicin de
ese sufragio como una obligacin (con el juego verbal, difcil de entender jurdicamente, de
considerarlo al mismo tiempo como derecho y como deber; vase al respecto la
contribucin de Fernndez Baeza en esta obra): as en Argentina, en el art. 12 del Cdigo
Electoral de 18-8-1983 se impone el deber de votar y en el art. 14 se dir que las
funciones" que se atribuyen a los electores constituyen carga pblica y son por lo tanto
irrenunciables"; en Bolivia, el art. 219 de la Constitucin proclamar que el sufragio
constituye la base del rgimen democrtico representativo", declarando el voto obligatorio
(a lo que tambin alude el art. 6 de la misma Constitucin); en Brasil, el art. 14 de la
Constitucin declara el voto obligatorio; en Colombia, el art. 258 de la Constitucin
proclama el voto como un derecho y un deber; en Costa Rica, el art. 93 de la Constitucin
dispone que el sufragio es funcin cvica primordial y obligatoria"; en Chile, el art. 15
establece que el voto es obligatorio; en Ecuador, el art. 33 seala que el voto es obligatorio
(aunque facultativo para los analfabetos y mayores de 65 aos); en El Salvador, el art. 73 de
la Constitucin dir que el sufragio es un deber (aunque el art. 72 tambin dice que es un
derecho); en Guatemala, el art. 136 de la Constitucin define el sufragio como derecho y
deber; en Honduras, el art. 40 de la Constitucin califica el sufragio como deber (la Ley
Electoral de 20-4-1981 dir exactamente que es obligatorio") y el art. 44 de la misma
Constitucin dispondr que el sufragio es un derecho y una funcin pblica"; en Mxico,
el art. 36 de la Constitucin califica el voto popular como una obligacin del ciudadano; en
Panam, el art. 129 de la Constitucin seala que el voto es un derecho y un deber; en
Paraguay, el art. 118 de la Constitucin dir que el sufragio es derecho, deber y funcin
pblica del elector. Constituye la base del rgimen democrtico y representativo"; en Per,
el art. 31 de la Constitucin dispondr que el voto es obligatorio; en Repblica Dominicana,
el art. 88 de la Constitucin seala el carcter obligatorio del sufragio; en Venezuela, el art.
110 de la Constitucin dispone que el voto es un derecho y una funcin pblica",
sealando que su ejercicio es obligatorio".
Si, como antes se record, todos los derechos fundamentales tienen, junto a su dimensin
subjetiva, una dimensin objetiva o institucional, sta ltima es especialmente significativa
en el derecho de sufragio, y no est mal que los propios textos constitucionales, como
hemos visto, lo sealen expresamente. Ahora bien, esa dimensin objetiva no debe
prevalecer de tal manera sobre la consideracin subjetiva hasta el punto de anularla o
desvirtuarla. Ese es el riesgo de la llamada institucionalizacin" o entendimiento
utilitario" de los derechos fundamentales, que puede conducir, paradgicamente, a la

excesiva limitacin o incluso en algunos casos a la desaparicin del derecho en casos

particulares con el argumento de que de esa manera se garantiza mejor la funcin" que el
propio derecho realiza.
Un entendimiento as concebira a los derechos como medios al servicio de un fin, no como
fines en s mismos. El fin a lograr sera en ese caso la representacin o incluso la
organizacin eficaz" de la representacin. Y de esa manera podran introducirse serias
limitaciones al propio derecho de sufragio. Una de ellas podra consistir en la completa
desaparicin de la faceta de libertad que todo derecho ha de tener dejndolo reducido a una
simple obligacin, aunque los ordenamientos que lo establecen como obligatorio no llevan
hasta sus ltimas consecuencias esa definicin en cuanto que tambin lo definen,
contradictoriamente, como derecho (o como libre y obligatorio", que es supuesto del art.
219 de la Constitucin de Bolivia, en cuyo caso la contradiccin no se salva del todo aun
entendiendo que libre" aqu lo que significa es libertad para votar a una u otra opcin, pese
a que ello tambin entrara en el mbito de la definicin como secreto" que en aquel
precepto tambin se contiene) o en cuanto que la obligacin no traspasa el plano de la
retrica sin convertirse en un autntico deber jurdico, o en la medida en que s es tal deber
jurdico, sancionable, existe una gran laxitud en la aplicacin de las normas sancionadoras
correspondientes.
El peligro que puede encerrar la excesiva funcionalizacin" de un derecho se observa muy
bien, justamente, en el derecho que estamos examinando cuando se considera el sufragio
como obligacin. La base jurdica justificativa de esa obligatoriedad est en la teora que
configura al cuerpo electoral como rgano del Estado, cuya consecuencia es, sin duda
alguna, la negacin de la soberana popular, en cuanto que introduce al propio pueblo en el
seno de la persona jurdica estatal, pasando de ser el titular del poder a convertirse en un
mero rgano que ejerce, mediante el sufragio, una funcin pblica y que, por ello, slo
acta con las competencias, el modo y la forma que el poder (el Estado) le tiene atribuidos.
En tal supuesto no hay distincin, pues, entre sociedad y Estado, entre pueblo y poder
pblico. Son, en fin, muy bien conocidas las implicaciones (no queridas probablemente en
la mayora de los casos, pero inevitables) entre esta concepcin iuspositivista y las teoras
polticas de la democracia no liberal" (popular", orgnica", etc.).
Tambin podran basarse en un exceso" de utilitarismo otras medidas restrictivas del
derecho individual, como la reduccin de la libertad de presentacin de candidaturas
mediante el establecimiento de su monopolio a favor de los partidos (lo que ocurre en la
mayora de los pases latinoamericanos) o la fijacin de un nmero excesivamente elevado
de firmas necesarias para la presentacin de candidaturas independientes; o la ampliacin
de las causas de exclusin del derecho de sufragio o de los supuestos de inelegibilidades
tomando en consideracin circunstancias personales o sociales que no podran servir como
razones para negar la titularidad o el ejercicio de otros derechos, pero s del derecho de
sufragio basndose en el argumento que podra suministrar su funcionalidad", esto es, el
fin tan alto al que este derecho sirve.
La forma de conjurar esos riesgos no es, claro est, desatender la indudable dimensin
institucional que el derecho de sufragio tiene, sino lograr el equilibrio entre las facetas
subjetiva y objetiva del derecho, sin que la primera elimine por completo a la segunda y sin

que sta prevalezca sobre aqulla de manera que pueda desvirtuarla. No debe olvidarse en
todo caso que el derecho de sufragio slo estar garantizado en la medida en que sea un
autntico derecho, esto es, un derecho subjetivo capaz de ser ejercitado por todos los
ciudadanos con la mayor facilidad y sin discriminacin alguna.

5. Funciones del sufragio

Un derecho de sufragio efectivo" y unas elecciones, pues, democrticas, cumplen unas
funciones polticas de importancia bsica. Ello es obvio, y cualquier reflexin sobre la
materia no puede dejar de subrayarlo. Hechas las salvedades que ms arriba acaban de
exponerse acerca de los riesgos que pueden derivarse de los excesos del funcionalismo" en
ste y en cualquier otro derecho fundamental, o lo que es igual, del peligro que encierra
subvertir los principios con el propsito de mejorar los resultados (lo que no quiere decir
que se desconozcan los tambien excesos que, en contrario, puede producir el
principialismo", esto es, la prevalencia incondicionada de los principios sobre sus
consecuencias prcticas), procede ahora detenerse en el desarrollo de las principales
funciones del sufragio.
La primera quizs sea la de producir representacin, esto es, garantizar jurdicamente,
procedimentalmente, la representacin poltica. La democracia representativa slo es
posible (como muy bien deca Kelsen frente a Schmitt) gracias a las votaciones
democrticas, es decir, gracias al derecho de sufragio universal, libre, igual y secreto. La
mediacin de los partidos en la articulacin de esa representacin ni la disvirta ni la anula;
al contrario, la hace posible en cuanto que la racionaliza, la organiza, esto es, en cuanto que
canaliza en las instituciones, de manera ordenada, el pluralismo de la propia sociedad.
Otra funcin es la de producir gobiernos", aunque no es quizs la nica o absolutamente
primordial como parecen indicar algunos autores, entre ellos el propio Popper. Mediante el
sufragio los ciudadanos, pacficamente, establecen y cambian gobiernos, es decir, dan su
apoyo o lo niegan a programas de gobierno que se le presentan en la oferta electoral, ya sea
mediante el procedimiento, indirecto, de elegir gobiernos en los sistemas parlamentarios, ya
sea mediante la forma, directa, de elegir al poder ejecutivo en los sistemas presidencialistas
(o en la mezcla entre ambos en que consisten las soluciones mixtas que se estn abriendo
caminos en algn ordenamiento latinoamericano). Ese es, ciertamente, el principio del
gobierno representativo", entendida la expresin tanto en sentido amplio (gobierno
identificable con el conjunto de las autoridades pblicas) como en sentido estricto
(gobierno equivalente a poder ejecutivo).
Sin embargo, conviene realizar algunas puntualizaciones. En primer lugar, la democracia
representativa no consiste slo en que sea representativo el gobierno sino tambin la
oposicin, esto es, en que no slo se eligen gobiernos" sino tambin parlamentos,
comprensivos de las mayoras y de las minoras. Justamente porque el parlamento, a travs

del sufragio, representa a todos en la medida en que todas las opciones que han obtenido el
suficiente nmero de votos estan representadas en la cmara, es por lo que cabe hablar de
democracia pluralista, que no es slo la garanta de la expresin y asociacin a travs de las
cuales el pluralismo se manifiesta, sino tambin la garanta de que tal pluralismo est
representado en las instituciones del Estado, en especial, en el propio parlamento. En
segundo lugar, el origen representativo de las instituciones del Estado no basta para que
haya autntica representacin", ya que es necesario que los representantes (todos,
incluidos pues los de los grupos minoritarios) puedan ejercer la representacin, lo que
significa, en los parlamentos, que las mayoras no estn excesivamente lastradas por la
disciplina de partido y que las minoras posean unos derechos de actuacin parlamentaria
que les permitan ejercer los derechos ms bsicos del control parlamentario del gobierno,
como son los derechos al debate, a la informacin, a la investigacin y a la inclusicin de
asuntos en el orden del da de las sesiones de la cmara. No slo se legitima, pues, la
democracia mediante el ejercicio peridico del sufragio activo, sino tambin mediante el
ejercicio peridico y el desempeo permanente" del sufragio pasivo.
Otra funcin del sufragio es producir una especfica limitacin del poder: la limitacin en el
tiempo, la limitacin temporal, en la medida en que no es concebible el sufragio
democrtico si no es peridicamente ejercitable, esto es, si la representacin no lo es por
periodo limitado. Elecciones libres equivalen, entre otras cosas, a elecciones peridicas. La
limitacin temporal del poder, junto a la funcional (divisin de poderes) y la material
(derechos fundamentales) constituyen el presupuesto del Estado liberal democrtico.
Hay una funcin del sufragio que no es separable de las anteriores, porque las engloba y se
confunde con cada una de ellas, pero que puede distinguirse aunque sea a efectos analticos:
la funcin de legitimacin del Estado. Mediante el sufragio, como se dijo ms atrs, se
articula la participacin del pueblo en el ejercicio del poder, unas veces directamente
(votando en referendos, por ejemplo) y otras indirectamente (eligiendo representantes). La
declaracin que en todas las Constituciones latinamericanas se contiene, de que la
soberana radica en el pueblo (o en la nacin), se hace realidad en la medida en que est
garantizado el derecho de sufragio, nico instrumento mediante el cual se asegura
verazmente (esto es, jurdicamente) la emisin de la voluntad popular.
A estos efectos pueden ponerse algunos ejemplos bien expresivos, por acertados, de esta
identificacin entre el sufragio y la soberana popular, as el art. 3 de la Constitucin de
Paraguay cuando dice que el pueblo ejerce el poder pblico por medio del sufragio", o el
art. 4 de la Constitucin de Venezuela cuando declara que la soberana reside en el pueblo,
quien la ejerce, mediante el sufragio, por los rganos del poder pblico". Proclamar (como
se hace, muy correctamente) que el pueblo ejerce la soberana mediante el sufragio impone
dos exigencias que el ordenamiento ha de atender: de una parte, garantizar un sufragio
activo universal, libre y secreto (de lo contrario habra partes del pueblo que no ejerceran
la soberana) y, de otra, garantizar el general y libre acceso del pueblo al sufragio pasivo
(de lo contrario los ciudadanos, en la democracia representativa, slo elegiran, pero no
desempearan el poder, esto es, slo ostentaran el derecho a tener un gobierno elegido,
pero no a gobernar ellos mismos mediante elecciones). Hechas esas salvedades, es claro
que no hay ms democracia que aquella que se articula a travs de las votaciones populares.
Frente a lo que deca Schmitt, el asentimiento, la aclamacin, la representacin espiritual"

(o la representacin natural"), no pueden fundamentar la democracia, que slo se asienta

en la representacin artificial", esto es, en la representacin jurdicamente organizada,
expresada mediante el acto electoral, con sus correspondientes procedimientos y garantas.
La funcin legitimadora se cumple no slo mediante la realizacin del acto formal de la
votacin, sino tambin a travs de todo el proceso de sufragio y, muy significativamente, en
la campaa electoral, en la que se produce una amplia comunicacin entre representantes y
representados, entre partidos y sociedad, que refuerza considerablemente la participacin
popular y que hace de las elecciones una verdadera escuela de cultura cvica democrtica.
En la medida, adems, en que la representacin poltica lo es de intereses generales, la
funcin legitimadora del sufragio se manifiesta al mismo tiempo como funcin de
integracin en la comunidad poltica estatal.
Ahora bien, el sufragio, siendo el modo insustituible de producir la legitimacin
democrtica no puede legitimarlo todo. Legitima el poder, en cuanto a la forma, es decir, a
su carcter de representativo, pero no exactamente en cuanto a su contenido, a su producto.
El poder emanado de la representacin popular es, en el Estado constitucional democrtico,
un poder limitado, no absoluto. No hay poderes absolutos en el Estado constitucional
democrtico y por lo mismo las elecciones no legitiman, por principio, todos los actos del
poder. Aqu se encuentra unas de las caractersticas bsicas del Estado democrtico, que es
su inseparabilidad del Estado de Derecho y, por lo mismo, la necesidad de conciliar una y
otra dimensin. Ello se consigue mediante la limitacin material del poder, que consiste,
primero, en que los poderes constituidos han de estar supeditados a las normas procesales y
materiales que la Constitucin contiene sin que puedan actuar al margen de ellas, y segundo
en que, en todo caso, el Estado no puede vulnerar los derechos fundamentales, que hoy
constituyen una especie de Derecho comn de todos los pases con un sistema
constitucional democrtico. Los derechos fundamentales, o en sentido general, los derechos
humanos deben operar como un lmite infranqueable al poder representativo.

Derecho electoral: sufragio activo y pasivo

Manuel Aragn Reyes
1. El derecho de sufragio en el conjunto del Derecho Electoral
2. Sufragio activo
2.1 Requisitos positivos
2.2 Requisitos negativos
3. Sufragio pasivo
3.1 Requisitos positivos
3.2 Requisitos negativos (inelegibilidades)
4. Limitaciones del derecho de sufragio pasivo que derivan de los requisitos para la presentacin de
candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos polticos

1. El derecho de sufragio en el conjunto del Derecho Electoral

Es frecuente definir el Derecho Electoral como el conjunto de normas que desarrollan el
derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos pblicos por medio de representantes
libremente elegidos y regulan el procedimiento y los sistemas para la eleccin. Una
definicin as no es incorrecta, por supuesto, pero s incompleta, ya que excluye las normas
reguladoras de las votaciones mediante las cuales el pueblo participa directamente en el
ejercicio del poder pblico. Aunque el trmino elecciones" est ms inmediatamente
conectado con el de representacin", no queda agotado en ste, ya que tambin hay
actividad electoral en los referendos. En estos ltimos hay derecho de sufragio activo,
aunque no, claro est, pasivo. Pero la condicin de elector es comn para votar eligiendo
representantes o para optar por el s o el no en una consulta popular.
De ah que, aun con el inconveniente de ser muy descriptiva y poco sinttica, sea ms
precisa como definicin del Derecho Electoral la de: conjunto de normas reguladoras de la
titularidad y ejercicio del derecho de sufragio, activo y pasivo, de la organizacin de la
eleccin, del sistema electoral, de las instituciones y organismos que tienen a su cargo el
desarrollo del proceso electoral y del control de la regularidad de ese proceso y la veracidad
de sus resultados. Como puede apreciarse, la totalidad del Derecho Electoral no tiene otro
objeto que el de establecer las condiciones jurdicas del derecho de participacin poltica de
los ciudadanos, tanto en su vertiente activa del derecho a participar mediante la emisin del
voto como en su vertiente pasiva del derecho a acceder, mediante la eleccin popular, al
ejercicio de cargos pblicos. Y si en lugar de adoptarse el punto de vista del derecho
subjetivo la observacin se realiza desde la perspectiva del principio jurdico (que ambas

facetas las tiene el sufragio), podra decirse que el Derecho Electoral no tiene otro objeto
que el de establecer las reglas estructurales bsicas de la democracia.
Sea cual sea, pues, la forma de enfocar el objeto global del Derecho Electoral, lo cierto es
que en l sobresale, como pieza esencial, el sufragio, de tal manera que todo aquel Derecho
est encaminado a garantizar la efectividad de ste en sus vertientes esttica (titularidad,
ejercicio) y dinmica (fines, resultados). Un sufragio que hoy, en todos los pases de
Amrica Latina (con la excepcin de Cuba, y por ello la excluimos de este estudio
comparado) es formalmente democrtico en la plena expresin de la palabra: popular y en
libertad. El art. 3 de la Ley Electoral de Bolivia expresa muy didcticamente las cualidades
del sufragio democrtico al decir que el voto es universal, porque todos los ciudadanos, sin
distincin alguna gozan del derecho de sufragio; directo, porque el ciudadano interviene
personalmente en la eleccin y vota por los candidatos de su preferencia; libre, porque
expresa la voluntad del elector; secreto, porque la Ley garantiza la reserva de voto" (y
obligatorio, porque constituye un deber irrenunciable de la ciudadana", aunque esta
ltima caracterstica ya no sea tan clara o indiscutiblemente democrtica, a nuestro juicio).
No basta, desde luego, con la universalidad del sufragio para que ste sea democrtico,
tiene que haber tambin pluralismo poltico y neutralidad electoral del poder pblico.
Sobre la base de esas consideraciones se ha desarrollado hoy el Derecho Electoral en todos
los pases democrticos, de tal manera que se ha formado una especie de Derecho Electoral
comn (o transnacional) que obedece a unos mismos principios generales y que, por ello, se
proyectan en todos los ordenamientos pertenecientes a la forma de Estado constitucional
democrtico de Derecho. Tales principios son, esencialmente, la primaca del sistema
representativo, la neutralidad de las organizaciones electorales, la libertad de presentacin
de candidaturas, la igualdad de oportunidades de los candidatos, la universalidad, igualdad,
libertad y secreto del sufragio y, en fin, la judicializacin del sistema de controles y de
verificacin de la regularidad de la eleccin.
Todos los pases de Amrica Latina, con la excepcin antes sealada, han incorporado a sus
ordenamientos, en unos casos desde hace mucho tiempo, en otros de manera reciente (como
consecuencia de los procesos de transicin a la democracia), aquellos principios comunes
ya aludidos. En todos ellos, pues, el Derecho Electoral tiene por objeto hacer efectivo el
principio de que la soberana reside en el pueblo. Sin embargo, junto con esa incorporacin
general de los principios del Derecho Electoral democrtico, aparecen, sin embargo, en
algunos de los ordenamientos latinoamericanos, determinadas prescripciones no
enteramente congruentes con tales principios, especialmente en materia de libertad de votar
y de libertad de presentacin de candidaturas. Ms adelante, cuando se traten dichos
extremos, sealaremos aquellas prescripciones, pero adelantamos ya aqu nuestra opinin
negativa sobre las mismas y llamamos la atencin sobre la conveniencia de erradicarlas.

2. Sufragio activo

Se puede definir el derecho de sufragio activo como el derecho individual de voto de cada
uno de los ciudadanos que tienen capacidad para participar en una eleccin, o ms
exactamente, en cualquiera de las votaciones pblicas que se celebren. Se trata,
obviamente, de un derecho y, en principio, como tal, debiera ser de libre ejercicio, pero en
la inmensa mayora de los pases latinoamericanos se define tambin (por la Constitucin o
la leyes) como un deber, es decir, de obligatorio ejercicio. Ya en otro lugar de esta obra, en
Derecho de sufragio: principio y funcin", se ha llamado la atencin sobre la
incongruencia que se deriva de configurar al mismo tiempo una institucin jurdica como
derecho y como deber. All se ha sealado que ello quizs se explica por haberse acentuado
en exceso la dimensin objetiva o institucional del derecho de sufragio, lo que puede
redundar en un peligro para su indeclinable dimensin subjetiva (que es la que,
verdaderamente, como a todo derecho, debiera caracterizarle). No nos extendemos ms
sobre el problema ya que en esta obra hay un trabajo especfico sobre el voto obligatorio".
En adelante, examinaremos, pues, el derecho de sufragio en su faceta de derecho, y no de
obligacin. Para ello comenzaremos por la titularidad del derecho.
Habida cuenta, como antes se seal, de que todos los pases objeto de este trabajo tienen
establecido el sufragio universal, la titularidad del derecho de sufragio activo corresponde,
en principio, a todos los ciudadanos, sin discriminacin alguna por razn de raza, sexo,
religin o cualquier otra condicin personal o social. Sin embargo, se requieren mayores
precisiones para determinar de manera ms exacta aquella titularidad, de un lado, porque
existen requisitos para ostentar la titularidad de la propia ciudadana o incluso porque el
derecho de sufragio activo se extiende a veces a los no nacionales y, de otro, porque slo a
partir de la posesin de ciertas condiciones puede entenderse que se tiene libertad para
emitir el voto. De ah que la titularidad del derecho de sufragio activo vaya unida a la
exigencia de unos requisitos positivos" y al establecimiento de un sistema de
incapacidades o requisitos negativos".

2.1 Requisitos positivos

a) Ciudadana: En todos los pases examinados se atribuye el derecho de sufragio a los
ciudadanos, esto es, a los nacionales.
b) Voto de los extranjeros: Sin embargo, el derecho de sufragio activo, que en la mayora
de los pases se otorga exclusivamente a los ciudadanos, tambin se extiende, en algunos
ordenamientos (bien es cierto que son una minora en el conjunto), adems de a los
nacionales, a los extranjeros residentes:

Slo para elecciones municipales (Bolivia, art. 220 de la Constitucin, Paraguay,

art. 120 de la Constitucin, y Venezuela, art. 111 de la Constitucin) o incluyendo
tambin las distritales (Colombia, art. 100 de la Constitucin)
Sin limitarlo a elecciones determinadas (Uruguay, art. 78 de la Constitucin) o
dejndolo al arbtrio de la ley (en los casos que determine la ley", Chile, art. 14 de
la Constitucin)

Exigiendo, adems, la cualidad de residente, sin tiempo determinado (Bolivia y

Colombia), o con un tiempo de residencia (Chile, 5 aos, art. 14 de la Constitucin,
Uruguay, 15 aos, art. 78 de la Constitucin, Venezuela, 10 aos, art. 8 de la Ley
Orgnica del Sufragio), o con una residencia definitiva" (Paraguay, art. 120 de la
Constitucin) e incluso, en un supuesto, con el aadido de otras condiciones
sociales o econmicas (buena conducta", con familia constituida en la Repblica"
y poseyendo algn capital en giro o propiedad en el pas, o profesando alguna
ciencia, arte o industria", Uruguay, art. 78 de la Constitucin).

c) Edad: En todos los pases examinados la edad exigida para poder ejercer el derecho de
sufragio activo es la de 18 aos, con las siguientes excepciones:

Brasil: 16 aos, aunque ese voto deja de ser facultativo y se convierte en obligatorio
a los 18 aos (art. 14 de la Constitucin).
Nicaragua: 16 aos (art. 47 de la Constitucin).
Repblica Dominicana: aunque la edad generalmente exigida es la de 18 aos,
tambin se otorga el derecho a los casados menores de esa edad (arts. 12 y 13 de la
Constitucin).

d) Otras cualidades: Generalmente no se exigen ms cualidades personales" que las

anteriores, pero existe una excepcin, como es en Mxico (art. 34 de la Constitucin),
donde tambin se exige tener un modo honesto de vivir". Es cierto que, enunciado de
manera negativa (conducta notoriamente viciada", ejercer actividades moralmente
deshonrosas"), aparece tambin en otros pases (El Salvador, Uruguay), pero estos ltimos
casos, dado que no suponen un requisito del ejercicio del voto, sino una causa de su
exclusin, los incluiremos ms adelante al tratar de los requisitos negativos. Lo nico que
ahora cabe decir, como observacin a este requisito positivo existente en Mxico, es que
parece adolecer de falta de seguridad jurdica, ya que, tomado en sentido positivo (como
est enunciado), parece difcil poder acreditarlo fehacientemente (aparte de que sera
imponer una carga que quebrantara el principio de igualdad y por ello el carcter universal
del sufragio), y si se toma en sentido negativo resulta inexplicable, porque todos los
supuestos de modo deshonesto de vivir" jurdicamente relevantes ya estn tipificados por
el Cdigo Penal (y pueden dar lugar, mediante condena privativa de libertad, a la privacin
del derecho de sufragio) o incluso por una causa especfica de exclusin del derecho de
sufragio (o requisito negativo) como es en Mxico la vagancia o ebriedad
consuetudinaria" (art. 38 de la Constitucin). Por todo ello sera quizs conveniente que se
eliminase esta exigencia del modo honesto de vivir", que o no puede aplicarse por
obsolescencia o, si se aplica, no creara ms que problemas.
d) Incripcin en el censo o registro electoral: En todos los pases examinados se exige esa
condicin (por lo dems normal y garantizadora de la efectividad y correccin del ejercicio
del derecho de sufragio).

2.2 Requisitos negativos

Adems de la concurrencia de determinadas condiciones, o ms propiamente, de

determinados requisitos positivos, es general en todos los ordenamientos (de estos y de
cualesquiera otros pases) la previsin de la concurrencia de otros requitos negativos, es
decir, el sealamiento de determinadas causas, circunstancias o condiciones que
imposibilitan para el ejercicio del derecho de sufragio. Desde el punto de vista tcnico, se
trata, exactamente, de incapacidades o inhabilitaciones.
a) Comunes en los ordenamientos de los pases examinados:

Demencia, sordomudez que impida totalmente expresarse por escrito, y, en general,

incapacidad civil judicialmente declarada.
Condena judicial que imponga la interdiccin, la suspensin o privacin de los
derechos de ciudadana o especficamente del derecho de sufragio, mientras dure el
tiempo de la condena.

b) Especficas de determinados pases :

Miembros en servicio activo de las Fuerzas Armadas y Policiales (Colombia, art.

219 de la Constitucin, Ecuador, art. 33 de la Constitucin, Honduras, art. 37 de la
Constitucin, Paraguay, art. 175 de la Constitucin concretado por el art. 75 del
Cdigo Electoral -que incluye, adems, a los alumnos de Institutos de Enseanzas
Militares y Policiales-, Per, art. 34 de la Constitucin). O exclusivamente de las
Fuerzas Armadas (Guatemana, art. 248 de la Constitucin, Venezuela, art. 7 de la
Ley Orgnica del Sufragio). O nicamente los soldados realizando el servicio
militar obligatorio (Brasil, art. 14 de la Constitucin).
Condenados criminalmente a pena privativa de libertad, mientras dure su
cumplimiento (Argentina, art. 3 del Cdigo Electoral Nacional, Bolivia, art. 7 de la
Ley Electoral, Brasil, art. 15 de la Constitucin, Ecuador, art. 13 de la Constitucin,
El Salvador, art. 75 de la Constitucin, Honduras, art. 41 de la Constitucin,
Nicaragua, art. 47 de la Constitucin, Mxico, art. 38 de la Constitucin, Nicaragua
-siempre que se trate de pena corporal grave"-, art. 16 de la Constitucin,
Paraguay, art. 153 de la Constitucin, Per, art. 32, Repblica Dominicana, art. 15
de la Constitucin, Uruguay, art. 80 de la Constitucin).
Procesados, detenidos o privados de libertad por orden judicial (sin el requisito de
que haya recaido sentencia firme) (Argentina, art. 3 del Cdigo Electoral Nacional,
Chile, art. 16 de la Constitucin, El Salvador, art. 74 de la Constitucin, Honduras,
art. 41 de la Constitucin, Mxico, art. 38 de la Constitucin, Paraguay, art. 7 del
Cdigo Electoral, Uruguay, art. 80 de la Constitucin).
Declarados judicialmente en rebelda o prfugos de la justicia (Mxico, art. 38 de la
Constitucin, Paraguay, art. 75 del Cdigo Electoral).
Quienes hayan realizado determinadas infracciones electorales (Honduras, art. 42 de
la Constitucin, El Salvador, art. 75 de la Constitucin).
Sancionados por el Tribunal Constitucional por pertenencia a un partido declarado
inconstitucional (Chile, art. 16 de la Constitucin, que determina una duracin
mxima de 5 aos para esta inhabilitacin del derecho de sufragio).

Quienes formen parte de organizaciones sociales o polticas que utilicen o

propaguen la violencia (Uruguay, art. 80 de la Constitucin: slo para ciudadanos
legales", no naturales").
Quienes observen mala conducta (conducta notoriamente viciada", El Salvador,
art. 75 de la Constitucin) (vagancia o ebriedad consuetudinaria declarada en los
trminos que prevengan las leyes" o falta de cumplimiento de los deberes cvicos",
Mxico, art. 38 de la Constitucin) (ejercicio habitual de actividades moralmente
deshonrosas", segn leyes aprobadas con mayora especial de 2/3 de cada cmara,
Uruguay, art. 80 de la Constitucin).

c) Comentario: En cuanto a los supuestos de causas de exclusin del derecho de sufragio

que son comunes a todos los pases hay que decir, como ya se adelant ms atrs, que son
casos razonables y habituales en Derecho comparado. Sin embargo se echa de menos, en la
mayora de los pases latinaomericanos, que no se especifique la necesidad de que medie
sentencia judicial firme" (o ejecutoriada", como s se prev, por ejemplo, en Mxico, art.
38 de la Constitucin, cuando se trata de condena suspendiendo el derecho de sufragio).
En cuanto a los supuestos de causas de exclusin que ya son especficos de determinados
pases, todos ellos pueden ser objeto de serias observaciones. En unos casos, que afectan,
adems, a la prctica totalidad de los los pases latinoamericanos, porque incapacitan para
el ejercicio del derecho de sufragio, con dao para su carcter universal (ms tcnicamente,
con posible vulneracin de la igualdad por su dudosa razonabilidad"), a numerosos grupos
de personas sin causa plenamente legtima que lo justifique (como lo exigira el carcter
rigurosamente excepcional de la exclusin), ya sean militares, soldados y policas o
condenados a penas privativas de libertad. Los dos supuestos (militares o policas en activo
y condenados a penas privativas de libertad), observados desde los principios generales del
Derecho Electoral comn del Estado democrtico de Derecho, son ms propios como
causas de inhabilitacin para ser elegible, pero no para ser elector. Es posible que estas
inhabilitaciones encuentran alguna explicacin (que no justificacin) en el papel tradicional
de los militares en Amrica Latina y en la ausencia en estos pases de la posibilidad del
voto por correo, pero lo cierto es que la situacin no deja de ser criticable. El problema es
ms grave en los casos en que ni siquiera se exige sentencia judicial, sino slo detencin
por la autoridad o auto de procesamiento, situacin en la cual el derecho queda casi
absolutamente sin garantas.
En todos los dems supuestos tambin cabe la crtica, porque siendo la conducta individual
tipificada posible objeto legtimo de la exclusin (comisin de determinados delitos o
infracciones electorales o de determinadas conductas que pueden acarrear la incapacidad
civil) no se exige la sentencia judicial (slo el auto de prisin o de procesamiento, o a veces
ni siquiera una declaracin jurisdiccional taxativa) para su operatividad. El Estado
democrtico de Derecho impone que slo la autoridad judicial, y mediante sentencia firme
(irrevocable", se dice muy bien en el art. 15 de la Constitucin de la Repblica
Dominicana), pueda incapacitar (por causa constitucional o legal legtima) para el ejercicio
del derecho de sufragio. En tal sentido sera muy conveniente que se efectuasen las
correspondientes reformas normativas para eliminar estos defectos de las normas
electorales de algunos pases latinoamericanos.

3. Sufragio pasivo
Se podra definir el derecho de sufragio pasivo como el derecho individual a ser elegible
para los cargos pblicos. Sin embargo, dado que para ser elegido primero hay que ser
proclamado candidato, tal definicin resulta incompleta y, por lo mismo, engaosa, dado
que, en principio podra darse (y de hecho se da) la circunstancia de ser perfectamente
elegible (por reunir los requisitos y no estar incurso en inelegibilidades) y, sin embargo, no
poder usar del derecho por no reconocrsele al individuo (sino a los partidos, por ejemplo)
la facultad de presentar candidaturas. De ah que debiera acudirse a una definicin ms
completa, entendiendo que el derecho de sufragio pasivo es el derecho individual a ser
elegible, y a presentarse como candidato en las elecciones, para cargos pblicos.
Las titularidad del derecho y las condiciones para su ejercicio no coinciden exactamente
con las del derecho de sufragio activo, aunque hay, claro est, una relacin muy estrecha:
tener la cualidad de elector es requisitos indispensable (aunque no suficiente) para tener la
cualidad de elegible.

3.1 Requisitos positivos

Como a efectos sistemticos vamos a utilizar la misma clasificacin empleada para exponer
las condiciones requeridas en la titularidad y ejercicio del derecho de sufragio activo
(diferenciando requisitos positivos" y requisitos negativos"), conviene sealar, desde el
primer momento, que, pese a la identidad terminolgica, su significado es aqu, en el
derecho de sufragio pasivo, algo distinto del que tienen en aqul. All, en el derecho de
sufragio activo, ambos requisitos (positivos y negativos) son condiciones de capacidad,
indisponibles por el sujeto, provocando una consecuencia (el nacimiento o el no nacimiento
del derecho) que no puede rehuirse de manera voluntaria; su nica diferencia estriba en que
unas, las positivas, han de reunirse, necesariamente, y otras, las negativas, no han de
poseerse, tambin necesariamente, para tener el derecho de sufragio activo.
Distinto, en parte, como ya se apunt, es el significado que encierran los requisitos
positivos" y negativos" en el derecho de sufragio pasivo. Y decimos en parte" porque en
la realidad normativa las diferencias no estn tan marcadas, en cuanto que no se siguen
exactamente los tipos puros acuados por la teora. Aqu, en el sufragio pasivo, los
requisitos positivos seran, en teora, el conjunto de condiciones que se requieren para
poseer la capacidad" de ser elegible. Su ausencia originara, pues, una incapacidad, y en
tal sentido seran condiciones subjetivas (como lo son tanto los requisitos positivos como
los negativos en el sufragio activo) para el nacimiento del propio derecho, a diferencia de lo
que significaran en el mismo sufragio pasivo los requisitos negativos, o ms tcnicamente
inelegibilidades", que seran condiciones para el ejercicio de un derecho preexistente. Las
condiciones de capacidad son creadas por el ordenamiento y, en consecuencia, son
indisponibles (ya que no se derivan de un acto subjetivo de voluntad), mientras que las

inelegibilidades pueden ser eludidas mediante la renuncia al cargo o impedimiento que las
originan.
Sin embargo, estas distinciones no se corresponden de manera totalmente fiel con las
previsiones normativas, que slo se adecan a ellas en su mayor parte. Ante ello tenamos
dos opciones: o bien no atenernos totalmente a las normas (e intentar adecuarlas a la teora)
o bien no renunciar al positivismo y, advirtiendo antes de los posibles defectos tericos,
atenernos a las previsiones normativas, que unas veces consideran como causas de
incapacidad supuestos que son de inelegibilidad (as la condicin de eclesistico, por
ejemplo) y otras definen como causas de inelegibilidad condiciones que lo son de
incapacidad (relacin de parentezco con altos cargos pblicos, por ejemplo). Esta ltima
opcin, dado el carcter ms descriptivo que especulativo que tiene la presente obra, es la
que hemos adoptado.
a) Poseer la cualidad de elector:
Por reunir los requisitos positivos y no incurrir en ninguno de los negativos del ejercicio del
derecho de sufragio activo. Esta cualidad es comn en todos los ordenamientos
latinoamericanos.
b) Clase de ciudadana:
En todos los ordenamientos de Latinoamrica se requiere la condicin de ciudadano,
careciendo del derecho de sufragio pasivo los extranjeros, salvo en Paraguay para las
elecciones locales (siempre que tengan residencia definitiva", art. 120 de la Constitucin).
Sin embargo, hay diferencias en cuanto al tipo de ciudadana que se exige. En unos pases
se requiere ser nacional de origen para todos los cargos nacionales, en otros slo para
determinados cargos, en otros basta la nacionalidad de cualquier tipo (de origen o por
naturalizacin o legalizacin), exigindose, adems, en este ltimo supuesto, y en algunos
casos, determinados (y variables) aos de residencia o incluso de antigedad en la
ciudadana. A continuacin ordenaremos los diferentes supuestos.

Ciudadana de todo tipo y sin ninguna especificacin (ni requisito de tiempo de

residencia), para todos los cargos pblicos nacionales de eleccin (parlamentarios y
Presidente y Vicepresidente de la Repblica): Nicaragua (arts. 134 y 147 de la
Constitucin.
Ciudadana de origen para todos los cargos pblicos nacionales de eleccin
(parlamentarios y Presidente y Vicepresidente de la Repblica): Bolivia (arts. 61, 64
y 68 de la Constitucin), Ecuador (arts. 57, 74 y 81 de la Constitucin, El Salvador
(arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin), Guatemala (arts. 162 y 185 de la
Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238 de la Constitucin), Mxico (arts. 55, 58 y
82 de la Constitucin, con la salvedad, adems de que, hasta ahora, el Presidente,
adems de ser mexicano por nacimiento, haba de ser tambin hijo de padres
mexicanos por nacimiento, mientras que, como consecuencia de una reciente
reforma constitucional, a partir de 1.999 la exigencia se reduce a ciudadano por
nacimiento, pero con residencia de 20 aos como mnimo y siendo uno de los

padres mexicano), Paraguay (arts. 221, 223 y 228 de la Constitucin), Per (arts. 90,
110 y 111 de la Constitucin) y Venezuela (arts. 149, 152 y 182 de la Constitucin).
Ciudadana de origen para el Presidente, Vicepresidente y Senadores, y de cualquier
otro tipo para los miembros de la Cmara de Representantes (sin exigencia de aos
de residencia): Colombia (arts. 172, 177, 191 y 204 de la Constitucin).
Ciudadana de origen para el Presidente y Vicepresidente de la Repblica, y de
cualquier otro tipo para los Diputados y Senadores (sin exigencia especfica de aos
de residencia en la nacin): Brasil (arts. 12 y 14 de la Constitucin), Chile (arts. 108
y 131 de la Constitucin).
Ciudadana de origen para el Presidente y Vicepresidente de la Repblica y de
cualquier otro tipo para los parlamentarios (con determinados aos de antigedad o
residencia): Argentina (arts. 48, 55 y 89 de la Constitucin, exigindose, si son
ciudadanos naturalizados, 4 aos de ciudadana para los Diputados y 6 para los
Senadores), Costa Rica (arts. 108 y 131 de la Constitucin, exigindose, si son
ciudadanos naturalizados, 10 aos de residencia para los Diputados), Panam (arts.
147 y 174 de la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 15 aos
de residencia para los Legisladores), Repblica Dominicana (arts. 22, 25, 50 y 51 de
la Constitucin, exigindose, si son ciudadanos naturalizados, 10 aos de residencia
para los Diputados y Senadores) y Uruguay (arts. 90, 98 y 151 de la Constitucin,
exigindose, sin son ciudadanos naturalizados -esto es, si slo tienen ciudadana
legal"-, 5 aos de ciudadana para los Representantes y 6 aos para los Senadores).

c) Edad:
El requisito de la edad no coincide, prcticamente en ningn caso, con el del sufragio
activo. Siendo la de ste 18 aos en general (con alguna excepcin, siempre a edad inferior,
de 16 aos o de menores casados), todos los ordenamientos latinoamericanos (con la nica
excepcin del guatemalteco, para los Diputados) exigen para el sufragio pasivo, en relacin
con todos los cargos electivos nacionales, una edad superior a los 18 aos. Esta diferencia
de edad, respecto del sufragio activo, se explica por razones de prudencia poltica, en la
medida en que puede estimarse conveniente que para el ejercicio de cargos pblicos de
tanto relieve se requiera de una cierta madurez que, en trminos generales, proporcionan la
mayor edad y experiencia. Las exigencias de un mnimo de edad oscilan, desde 21 para los
parlamentarios y 30 para el Presidente, en su grado menor, hasta 30 para los parlamentarios
y 40 para el Presidente, en su grado mayor. A continuacin ordenaremos comparativamente
este requisito.
c.1) clasificacin por edades:

No especial edad (la misma de 18 aos del sufragio activo) para Diputado y 40 aos
para Presidente y Vicepresidente: Guatemala (arts. 162 y 185 de la Constitucin).
21 aos para Representante y 25 para Presidente y Vicepresidente: Nicaragua (arts.
134 y 147 de la Constitucin).
21 aos para Diputado y 30 para Presidente y Vicepresidente (o Designado a la
Presidencia): Costa Rica (arts. 108 y 131 de la Constitucin) y Honduras (arts. 198
y 238 de la Constitucin).

21 aos para Legislador y 35 para Presidente y Vicepresidente: Panam (art. 147 y

174 de la Constitucin).
21 aos para Diputado, 30 para Senador y 35 para Presidente o Vicepresidente:
Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin) y Venezuela (arts. 149, 152 y 182 de
la Constitucin).
21 aos para Diputado y 35 para Senador y Presidente y Vicepresidente: Brasil (art.
14 de la Constitucin).
21 aos para Diputado y 40 para Senador y Presidente: Chile (arts. 25, 44 y 46 de la
Constitucin).
25 aos para parlamentario (Diputado o Senador) y 30 para Presidente y
Vicepresidente: El Salvador (arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin) y Repblica
Dominicana (arts. 22, 25, 50 y 51 de la Constitucin).
25 aos para Diputado y 30 para Senador y Presidente y Vicepresidente: Argentina
(arts. 48, 30 y 89 de la Constitucin) y Colombia (arts. 172, 177, 191 y 204 de la
Constitucin).
25 aos para Congresista y 35 para Presidente y Vicepresidente: Per (arts. 90, 110
y 111 de la Constitucin).
25 aos para Representante, 30 para Senador y 35 para Presidente y Vicepresidente:
Uruguay (arts. 90, 98 y 151 de la Constitucin).
25 aos para Diputado y 35 para Senador y Presidente y Vicepresidente: Bolivia
(arts. 61, 64 y 88 de la Constitucin) y Paraguay (arts. 221, 223 y 228 de la
Constitucin).
30 aos para Diputado y 35 para Presidente y Vicepresidente: Ecuador (arts. 57, 74
y 81 de la Constitucin).

c.2) Clasificacin por cargos:

Para Presidente y Vicepresidente:

25 aos: Nicaragua.
30 aos : Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Repblica
Dominicana.
35 aos : Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Uruguay y
Venezuela.
40 aos : Chile y Guatemala.

Para Senadores:

25 aos: Per y Repblica Dominicana.

30 aos : Argentina, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela.
35 aos : Bolivia, Brasil y Paraguay.
40 aos : Chile.

Para Diputados (o, con otro nombre, miembros de la cmara baja o de la nica cmara del
parlamento):

18 aos: Guatemala (la misma edad que se requiere para el sufragio activo).
21 aos : Brasil, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Mxico, Panam y
Venezuela.
25 aos : Argentina, Bolivia, Colombia, El Salvador, Paraguay, Per, Repblica
Dominicana y Uruguay.
30 aos : Ecuador.

d) Vnculo con el distrito electoral:

Slo se exige (mediante la frmula, por lo general, de un tiempo determinado de aos de
residencia inmediatamente anteriores a la eleccin) en una minora de los pases
examinados. Su escaso nmero y su variedad impiden cualquier ordenacin que no sea la
simple por pases:

Argentina: para Diputados y Senadores: naturales de la provincia y 2 aos de

residencia en ella (arts. 48 y 55 de la Constitucin).
Brasil: en todo caso: residencia (domicilio electoral") en la circunscripcin (art. 14
de la Constitucin).
Chile: para Diputados y Senadores: 2 aos de residencia en la regin a que
pertenezca el distrito (arts. 44 y 46 de la Constitucin).
Honduras: para Diputados: nacidos en el Departamento y 5 aos de residencia en el
mismo (art. 198 de la Constitucin).
Panam: para Legisladores: 1 ao de residencia en el circuito electoral (art. 147 de
la Constitucin).
Repblica Dominicana: para Diputados y Senadores: nacidos en el Departamento o
5 aos de residencia en el mismo; si se es ciudadano naturalizado, necesariamente 5
aos de residencia en el Departamento (arts. 22 y 25 de la Constitucin).

e) Grado de instruccin:
Son muy pocos los casos en que existe este requisito (quizs reflejo de determinada
situacin cultural, como es la del analfabetismo, y de una concepcin anacrnica de la
representacin poltica, como es la exigencia de estudios de grado medio para
desempearla, que parece poco congruente con el principio de igualdad en el acceso a los
cargos pblicos representativos). Su contenido es el siguiente:

Saber leer y escribir: Bolivia (art. 221 de la Constitucin), Brasil (art. 14 de la

Constitucin, aunque enunciado de manera negativa: son inelegibles los
analfabetos"; hemos preferido incluirlo aqu en lugar de tratarlo, como caso nico,
en las inelegibilidades) y Venezuela (art. 112 de la Constitucin).
Tener notoria instruccin" (que es una cualidad ms difcil de precisar y que se
prestara a una comprobacin excesivamente discrecional): El Salvador (para
Diputados y Presidente y Vicepresidente, arts. 126, 151 y 153 de la Constitucin).
Haber cursado Enseanza Media o equivalente: Chile (para Diputados y Senadores,
arts. 44 y 46 de la Constitucin).

f) Poseer determinados medios econmicos:

Slo aparece este requisito en Argentina y nicamente referido a los Senadores, de los que
se exige disfrutar de una renta anual de 2.000 pesos fuertes o de una entrada equivalente
(art. 55 de la Constitucin). Su existencia no deja de ser anacrnica (aparte de poco
razonable desde el punto de vista de la igualdad entre los ciudadanos para el acceso a los
cargos pblicos).
g) Vida honesta:
nicamente aparece este requisito en El Salvador (notoria moralidad", exigida para ser
elegido Diputado, Presidente y Vicepresidente por los arts. 126, 151 y 153 de la
Constitucin) y en Mxico (donde se exige a todos los elegibles un modo honesto de
vivir", art. 34 de la Constitucin, condicin que como ya se seal tambin se exige de los
electores). No parece razonable este requisito, cuya prueba es difcil y que, en todo caso,
puede generar una clara inseguridad jurdica a la hora de su apreciacin.
h) Estado seglar:
Esta condicin puede ser enfocada como requisito (as lo hacen algunos ordenamientos) o
como supuesto de inelegibilidad (as lo hacen otros enuncindolo negativamente:
declarando inelegibles a los religiosos" o ministros de cultos religiosos", o
eclesisticos", etc.). Quizs desde el punto de vista estrictamente tcnico-jurdico sera
ms apropiado tratarlo como causa de inelegibilidad (y por lo mismo oponible por terceros)
que como condicin o requisito positivo (de acreditacin por el titular del derecho de
sufragio pasivo). Sin embargo, por razones sistemticas hemos preferido agrupar todos los
casos (que son pocos) en el grupo de los requisitos positivos (que es como aparecen ms
frecuentemente designados en las propias normas). Su ordenacin es la siguiente:

De exigencia para ser elegible en todo cargo pblico representativo (o, visto desde
otro enfoque, y en negativo, como causa de inelegibilidad general): El Salvador (art.
82 de la Constitucin) y Panam (art. 42 de la Constitucin). O para ser elegido
parlamentario (ya sea Diputado o Senador) y Presidente y Vicepresidente:
Argentina, (arts. 73 y 89 de la Constitucin), Bolivia (arts. 50, 64 y 88 de la
Constitucin), Ecuador (arts. 58 y 79 de la Constitucin), Honduras (arts. 198 y 238
de la Constitucin) y Mxico (arts. 55, 58 y 82 de la Constitucin).
De exigencia slo para el Presidente y Vicepresidente: Costa Rica (art. 131 de la
Constitucin), Chile (art. 79 de la Constitucin), Paraguay (art. 235 de la
Constitucin) y Venezuela (art. 182 de la Constitucin).

i) Afiliacin a un partido poltico:

Brasil (art. 14 de la Constitucin) y Ecuador (art. 37 de la Constitucin). Se trata de un
requisito ciertamente criticable en la medida en que establece el monopolio de los partidos
sobre la vida poltica democrtica (esto es, lleva a sus lmites la idea del Estado de
partidos") y en cuanto que, sobre todo, parece difcilmente conciliable con el principio de
igualdad.

3.2 Requisitos negativos (inelegibilidades)

Como ya se seal ms atrs, las causas de inelegibilidad constituyen impedimentos para el
ejercicio del derecho de sufragio pasivo que se fundamentan en la necesidad de garantizar
tanto la libertad del elector (resguardndolo de toda coaccin, directa o indirecta) como la
igualdad de oportunidades de los candidatos contendientes en la eleccin. No tienen por
objeto inmediato procurar o garantizar el desempeo con libertad, independencia e incluso
eficacia del cargo para el que se ha sido elegido, preservando al mismo tiempo la divisin
de poderes (como s lo tienen las incompatibilidades parlamentarias), pero s persiguen
tambin la neutralidad del poder pblico en el proceso electoral.
La distinticin entre inelegibilidades e incompatibilidades (aunque a veces en algunas
normas electorales ambas se presenten confundidas) es bien conocida: las primeras, las
inelegibilidades, operan sobre la proclamacin de candidatos y de electos, mientras que las
incompatibilidades lo hacen sobre la permanencia o no en un cargo para el que ya se ha
sido elegido. Las primeras impiden ser elegido, las segundas no obstaculizan la eleccin,
slo impiden el desempeo del cargo si no se renuncia a la situacin declarada
incompatible. Las inelegibilidades, en fin, pertenencen al Derecho Electoral, mientras que
las incompatibilidades pertenecen al Derecho Parlamentario (o al Derecho de las
Organizaciones Pblicas, en general).
a) Comunes en los ordenamientos de los pases examinados:

Condenados a penas privativas de libertad, por el tiempo que dure la pena. (Pese al
riesgo de suplicidad, lo enunciamos nuevamente aqu, aunque ya, como requisito
negativo del derecho de sufragio activo, haba figurado con anterioridad en el
apartado 2.2.b) y, en tal sentido, se corresponde con el requisito positivo del
derecho de sufragio pasivo tambin ya aludido ms atrs, en el apartado 3.1.a),
consistente en: poseer la cualidad de elector". Los pocos pases que no lo haban
establecido como causa de exclusin del derecho de sufragio activo -y por lo mismo
operando tambin en el sufragio pasivo- lo harn figurar, al menos, como causa de
exclucin -o inelegibilidad", en terminologa aqu tcnicamente defectuosa, como
ya habamos apuntado- del derecho de sufragio pasivo).
Altos cargos del poder ejecutivo, de organismos autnomos y, en general
autoridades de la Administracin civil.
Jueces y Magistrados y dems funcionarios del poder judicial y del procuradura o
ministerio pblico.
Miembros de tribunales electorales y dems rganos de control electoral.
Titulares de rganos de control financiero y, en general, de control de las
administraciones pblicas (tanto supervisores de la regularidad contable como
protectores de los derechos de los ciudadanos).
Titulares de cargos directivos de empresas pblicas o de empresas privadas
concesionarias de servicios pblicos, contratistas con el Estado o beneficiarias de
subvenciones pblicas.

b) Especficas de determinados pases por razn de parentezco con titulares de cargos

pblicos:
b.1) Para parlamentarios y Presidente y Vicepresidente:

Parentezco con cualquier funcionario que ostente autoridad pblica: Colombia (art.
179 de la Constitucin).
Parentezco con altos funcionarios civiles y militares: Honduras (art. 199 de la
Constitucin).
Parentezco con el Presidente y Vicepresidente: Costa Rica (arts. 109 y 132 de la
Constitucin), El Salvador (art. 127 de la Constitucin) y Guatemala (art. 164 de la
Constitucin).

b.2) Exclusivamente para Presidente y Vicepresidente:

Parentezco con el Presidente o Vicepresidente: Bolivia (art. 89 de la Constitucin), Ecuador
(art. 79 de la Constitucin), Nicaragua (Art. 147 de la Constitucin) y Paraguay (art. 235 de
la Constitucin).

c) Comentario:
As como las causas de inelegibilidad comunes a todos los ordenamientos latinoamericanos
son las habituales del Derecho comparado y su justificacin tiene suficiente
razonabilidad", no ocurre lo mismo con las especficas de determinados pases, relativas al
parentezco (cuya graduacin oscila desde un parentezco muy prximo - 1 y 2 grado de
consaguinidad o afinidad en Costa Rica- hasta uno ciertamente remoto - 1 a 4 grado de
consaguinidad o 2 de afinidad en Ecuador-). La crtica que puede hacerse no estriba en
encontrar injustificada esta causa de inelegibilidad, que quizs tiene sentido en relacin con
los parientes muy prximos del Presidente de la Repblica, sino en que quizs parece
excesivo (y por ello poco conciliable con el principio de igualdad) alargar demasiado el
grado de parentezco y, sobre todo, inhabilitar a los parientes de otras autoridades pblicas
que no son el Presidente y el Vicepresidente de la Repblica (como ocurre en Colombia y
tambin, aunque sea menos extremado, en Honduras).

4. Limitaciones del derecho de sufragio pasivo que derivan de los requisitos

para la presentacin de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos
polticos
a) Ordenamientos que atribuyen a los partidos el monopolio de la presentacin de
candidatos:

Argentina (arts. 60 a 62 del Cdigo Electoral Nacional, aunque se prev que los partidos
pueden incluir independientes en sus candidaturas, art. 2 de la Ley Orgnica de Partidos),
Brasil (donde, adems, se exige la afiliacin partidaria" para ser titular del derecho de
sufragio pasivo, art. 14 de la Constitucin y art. 2 del Cdigo Electoral), Costa Rica (arts. 5
y ss. del Cdigo Electoral), Ecuador (donde, adems, se exige la afiliacin partidaria" para
ser titular del derecho de sufragio pasivo, art. 37 de la Constitucin), El Salvador (donde,
adems, se establece expresamente que los partidos son el unico instrumento para el
ejercicio de la representacin del pueblo", art. 85 de la Constitucin y arts. 196 y ss. del
Cdigo Electoral), Guatemala (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones
municipales tambin pueden presentar candidaturas los comits cvicos, arts. 20 y 97 y 13 y
17 de su Reglamento), Mxico (art. 54 de la Constitucin y 12 y ss. y 175 del Cdigo
Federal Electoral), Nicaragua (monopolio en elecciones nacionales, aunque en elecciones
regionales y municipales tambin pueden presentarse candidatos por suscripcin popular,
art. 88 de la Ley Electoral), Panam (monopolio en elecciones nacionales, aunque en
elecciones municipales tambin pueden presentarse libremente los ciudadanos, arts. 3 y 181
del Cdigo Electoral; el dominio de los partidos sobre los candidatos es tal que incluso
pueden revocar el mandato de los legisladores segn prev el art. 145 de la Constitucin) y
Paraguay (donde el monopolio se atribuye a los partidos y movimientos polticos", arts. 1,
160 y 161 del Cdigo Electoral).
b) Ordenamientos que moderan" el monopolio sin eliminarlo totalmente:
Bolivia (que atribuye la capacidad de presentar candidaturas a los partidos o a las
agrupaciones cvicas representativas del pas, con personera jurdica reconocida,
formando bloques o frentes con los partidos polticos", arts. 61, 64, 88 y 223 de la
Constitucin y arts. 97, 98, 113, 121 y 129 de la Ley Electoral; como puede observarse,
adems de no permitirse la presentacin de candidatos por agrupaciones espontneas o
espordicas de ciudadanos, sino slo por grupos sociales organizados, stos necesitan de la
voluntad de los partidos accediendo a entrar con ellos en alianza electoral) y Uruguay (que
faculta para presentar candidaturas, aparte de a los partidos permanentes", a los partidos
accidentales", siendo stos agrupaciones de ciudadanos que se constituyen antes de las
elecciones para presentar candidaturas, arts. 6, 7 y 8 de la Ley de Elecciones; como puede
observarse, se respeta el monopolio de manera slo literal o, mejor, meramente semntica,
puesto que, en el fondo, ese monopolio ya no parece tal; se trata del caso contrario al de
Bolivia: all no hay monopolio aparente, pero s real, aqu no hay monopolio real, pero s
aparente).
c) Ordenamientos que claramente no atribuyen a los partidos el monopolio de la
presentacin de candidatos, sino que preven que, adems de los partidos, pueden presentar
candidaturas grupos de ciudadanos:
Con la exigencia de que se renan un nmero mnimo (o porcentaje mnimo) de ciudadanos
para presentar una candidatura (requisito lgico para una organizacin efectiva del proceso
electoral, y por ello no constituye exactamente una limitacin del derecho de sufragio
pasivo, sino un condicionamiento justificado de su ejercicio), hay determinados
ordenamientos que facultan, adems de a los partidos polticos, a grupos de ciudadanos
para la presentacin de candidaturas. Son los siguientes: Colombia (partidos polticos,

movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos", art. 108 de la Constitucin y

art. 9 de la Ley Electoral), Chile (art. 19.15 de la Constitucin), Honduras (arts. 49 a 51 de
la Ley Electoral), Per (art. 35 de la Constitucin), Repblica Dominicana (arts. 78 y 87 de
la Ley Electoral) y Venezuela (arts. 95, 99 y 151 de la Ley Orgnica del Sufragio).
d) Observaciones:
Como puede verse, en ms de la mitad de los pases latinamericanos est atribuido a los
partidos polticos el monopolio de la presentacin de candidaturas en las elecciones
nacionales (y adems, en algunos de ellos incluso se exige la afialiacin partidaria para ser
candidato, o ms directamente, elegible). Ello supone, sin duda alguna, el establecimiento
de una muy fuerte limitacin del derecho de sufragio activo para los ciudadanos de esos
pases. Es probable que la finalidad que anima esa limitacin sea la de organizar mejor el
proceso electoral y la propia representacin, reforzando al mismo tiempo a los partidos por
considerarlos instrumentos fundamentales de la democracia representativa. Pero ni los
partidos deben ser los nicos" instrumentos de participacin poltica de los ciudadanos
(como se dice en algn ordenamiento latinoamericano) ni se debe recluir enteramente el
mbito de la poltica al mbito de los partidos. Cuando as se hace las consecuencias
pueden ser graves: anquilosamiento y burocratizacin excesiva de los partidos,
distanciamiento entre stos y la sociedad, entre el pueblo y las instituciones democrticas,
y, por supuesto, clara desvirtuacin del derecho de sufragio pasivo, que deja de ser un
derecho de todos los ciudadanos para pasar a ser ms bien un derecho de un sector muy
reducido de stos (lo que no queda desvirtuado porque se intente garantizar la democracia
interna de los partidos para la elaboracin de candidaturas o la posibilidad de que las
corrientes internas del partido puedan tener candidaturas propias, o la posibilidad de que en
las candidaturas de partido vayan candidatos independientes).
En tal sentido, sera muy conveniente que en todos los ordenamientos latinoamericanos se
extendiese, mediante las oportunas reformas constitucionales y legales, el sistema de
presentacin de candidaturas que ya existe en una minora de ellos: en los que se que
faculta para esa presentacin, adems de a los partidos, a grupos de ciudadanos (en un
nmero no excesivamente alto para no desvirtuar el derecho a ser elegible), con lo cual se
garantiza que, aparte de las candidaturas de partido, puede haber candidaturas
independientes. No es probable, por lo dems, que ello venga a suponer un quebranto de los
partidos que ponga en riesgo la democracia (que sin ellos no podra existir, como es bien
sabido). Al contrario, la democracia posiblemente se fortalece con medidas as, no slo
porque pueden revitalizarla en general (al acercar el poder a todos" los ciudadanos), sino
tambin porque, de manera ms especfica, pueden revitalizar a una de sus piezas
fundamentales como son los propios partidos (que quizs se sientan obligados a
flexibilizarse y democratizarse ante la eventualidad de que los ciudadanos les hagan por su
cuenta la competencia" en el mercado poltico).

El voto obligatorio en Amrica Latina

Mario Fernndez Baeza
1. Introduccin
2. El voto como derecho y como deber
2.1 Es posible ser obligado a ejercer un derecho?
2.2 Deber Jurdico y Deber Ciudadano
2.3 Evolucin del voto obligatorio
3. El voto obligatorio en Amrica Latina
3.1 Voto obligatorio y la evolucin poltica y electoral
3.2 Denominaciones jurdicas del voto obligatorio en Amrica Latina
3.3 El voto obligatorio, la cultura poltica y la participacin electoral
3.4 La participacin segn los datos cuantitativos
4. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en Amrica Latina
4.1 Sobre la necesidad del voto obligatorio
4.2 La participacin como factor cualitativo de la gobernabilidad

1. Introduccin
El voto obligatorio es la norma comn en el derecho electoral de Amrica Latina. Slo dos
pases - Colombia y Nicaragua - constituyen la excepcin a esa regla.
Aparentemente la explicacin de esta tendencia tan generalizada en la regin se encuentra
en la tradicin jurdico-electoral. Prcticamente no existe ninguna fuente en la que se haya
tratado el problema, lo que obliga a un ejercicio inductivo para describirlo , tanto desde las
tendencias generales del desarrollo electoral de los pases de la regin como a partir de la
connotacin jurdico-terica que presentan los textos legales en los que el voto obligatorio
est establecido.
La estructura de este trabajo se divide en tres partes: En primer lugar una descripcin y
anlisis de la conceptualizacin del voto obligatorio, especialmente desde el punto de vista
jurdico. En segundo trmino, se examina la realidad del voto jurdico de los pases
latinoamericanos con referencia al desarrollo de la participacin electoral. Y en tercer lugar,

se exponen algunas conclusiones y tendencias futuras del tema. Se agrega una bibliografa
y un catlogo de los textos legales empleados.

2. El voto como derecho y como deber

2.1 Es posible ser obligado a ejercer un derecho?
El tema de los derechos subjetivos constituye un campo de controversia clsico de la
ciencia jurdica. En l se sita la interrogante planteada, con la complejidad adicional de
que no se trata de una materia del derecho privado, donde cabe ms plenamente la
subjetividad jurdica, sino que nuestro problema constituye una interrogante muy compleja
de responder en el campo de la filosofa del derecho y del derecho pblico.
Gustav Radbruch (1978: 88) sealaba que los derechos subjetivos pblicos se dividen entre
los derechos cvicos" y los derechos polticos", entendindose por los primeros aquellos
destinados a obtener del Estado ciertas libertades (derechos humanos) o prestaciones
(proteccin jurdica), y por los segundos aquellos que permiten intervenir en la
gobernacin y en la marcha del Estado", siendo el ms importante de ellos el derecho de
sufragio activo y pasivo".
El debate sobre el concepto de derecho subjetivo no ha conducido a un consenso (Alexy
1993: 173); pues, por una parte, se presenta la pregunta acerca de cules derechos tienen los
hombres, independientemente de los que reconozca el orden jurdico concreto (Derecho
Objetivo) y, por otra, la relacin entre derecho" y deber" que incide directamente en el
voto obligatorio. Georg Jellinek (1905) traslad la polmica sobre los derechos subjetivos
surgida entre Ihering y Windscheid (teoras del inters y de la voluntad) al campo de
derecho pblico, combinando ambas visiones: Por lo tanto, el derecho subjetivo es el
poder de la voluntad humana dirigido a un bien o inters, reconocido y protegido por el
orden jurdico" (cit. en Alexy 1993: 179).
Desde otra perspectiva, ms directamente apuntada del derecho de sufragio, los estudiosos
han postulado la importancia de distinguir entre el sufragio como derecho" y el sufragio
como funcin", que se vincula directamente con el contenido que tiene el ejercicio del
derecho de sufragio, mandatado por un deber moral subjetivo o por una norma socialmente
funcional del orden jurdico (Alvarez Conde 1992: 344 y ss.).
Es en virtud de esta discusin normativa, que resulta igualmente justificable el
establecimiento de la obligacin o de la voluntad de ejercer el voto que presentan los
distintos ordenamientos jurdico-polticos.

2.2 Deber Jurdico y Deber Ciudadano

Una sentencia del Tribunal Supremo de Espaa (del 20. 12. 1990; citado en Lpez Guerra
et al. 1991: 265) declar que la funcin pblica del sufragio supone que el derecho de
sufragio presenta a su vez como reverso su aspecto de obligacin ciudadana, sobre cuyo
ejercicio descansa la entera arquitectura del sistema democrtico".
Esta frmula de obligacin ciudadana" puede ser una explicacin de la aparente
contradiccin entre la norma jurdica que habla del deber" (como en varias constituciones
de Amrica Latina) y su no exigibilidad ni penalizacin (como varios ordenamientos
europeos). En efecto, como lo seala Santamara (1991: 901): La ms ambigua y
problemtica de las situaciones jurdicas pasivas es la que la doctrina conoce con el
apelativo de deberes pblicos, cuya caracterizacin suele hacerse en contraste dialctivo
con la figura de la obligacin, en base a: ... La obligacin tiende a servir el inters de un
sujeto concreto, en tanto que el deber pblico es una conducta impuesta en inters general o
de la colectividad." Ms cercana a la situacin de la obligatoriedad del voto es la figura de
las potestades de ejercicio obligatorio" (Santamara 1991: 903) que son situaciones de
poder ... cuyo ejercicio no es facultativo para su titular, sino obligado y debido".
En otros trminos, la obligatoriedad del voto pudiera tener explicacin jurdico-conceptual
en cuanto se entienda que se trata de un derecho cuya plena materializacin se manifiesta
slo al ejercerlo. En esa direccin se produce un acercamiento a la clsica versin
kelseniana de los derechos subjetivos, que considera a stos un atributo, un componente de
la norma jurdica positiva: Man soll sich so verhalten, wie die Verfassung vorschreibt"
(Hay que comportarse tal como lo prescribe la Constitucin) (Reine Rechtslehre, 203; cit.
en Koller 1992: 141).
El objetivo fundamental del cumplimiento del deber de votar es, sin duda, la de formar la
voluntad poltica de una sociedad: La justificacin terica-jurdica (del voto obligatorio)
reside en la tesis de que la realizacin del derecho poltico de participar en la designacin
de la representacin poltica es sinnimo de deber cvico" (Braunias 1932; cit. en Nohlen
1978: 75). En palabras de Luhman (1970), existe una funcin social de los derechos
subjetivos", cuya obligatoriedad puede ser dispuesta por el Estado en la medida en que el
inters social que en l se manifiesta as lo indique.
Como veremos, en la mayora de los pases latinoamericanos el voto obligatorio est
establecido constitucionalmente, lo que, independientemente de sus cuestionamientos de
legitimidad, implica un respaldo de decisin soberana del pueblo.

2.3 Evolucin del voto obligatorio

El establecimiento de la obligacin de votar es cronolgicamente coincidente y

complementario con el voto universal, por lo menos el voto universal masculino. Es
interesante constatar que esta tendencia tiene lugar slo en algunos pases europeos y en
Australia - aparte, por cierto, de Amrica Latina - Blgica (1893), Holanda y Luxemburgo
(1917), Francia, Italia, algunos Lnder austracos y cantones suizos.
La simultaneidad con el voto universal conforma una explicacin plausible de las funciones
que el voto obligatorio cumpli en sus inicios: garanta de participacin electoral y la
emisin del voto sin influencia extraa" (Barthelemy 1923; cit. en Nohlen 1978).
Efectivamente, la participacin electoral aument, por ej., en Blgica de un 48% en 1892 a
un 94,6% en 1924, y en Australia, de un 59% en 1922 a un 91% en 1925 (Nohlen 1978:
77).
Actualmente en la mayora de los pases europeos en los que se estableci el voto
obligatorio se aboli su vigencia.

3. El voto obligatorio en Amrica Latina

3.1 Voto obligatorio y la evolucin poltica y electoral
En Amrica Latina, la institucin del voto obligatorio es un componente del proceso de
democratizacin del sufragio que tuvo lugar especialmente durante la primera mitad del
siglo XX, culminando con la introduccin del voto femenino en torno a 1950 y de los
analfabetos y menores de 21 aos, alrededor de 1970.
Sin duda que la obligacin de votar se estableci para garantizar la participacin electoral,
por cierto en cuanto a la proporcin de inscritos en los registros electorales (ver cuadro), lo
que estaba asociado al inters de representacin poltica que presentaban los grupos
sociales emergentes a travs de los partidos polticos. Segn esa interpretacin, a mayor
participacin se obtendra una mayor representacin de los partidos con fuerza en las
ciudades y en las clases medias. Un ejemplo de este proceso fue la reforma electoral Senz
Pea en Argentina en 1912, que cambi totalmente el contexto del poder poltico en dicho
pas al introducir el voto secreto y obligatorio (Len-Roesch/ Samoilovich; en: Nohlen
1993a: 29 - 31).
Durante el ltimo medio siglo, adems, tuvo lugar en Amrica Latina un proceso
simultneo de profundos y dramticos cambios de rgimen poltico, por una parte, y de
transformaciones socioeconmicas extremas, por la otra, lo que motiv una constante y
creciente preocupacin por la formalizacin institucional del desarrollo poltico y
socioeconmico, dentro de lo cual se inscribi la regulacin electoral, aunque no siempre
para legitimar formas democrticas.
Este fenmeno produjo un terreno frtil para aceptar la obligatoriedad de votar, pues tena
lugar un agudizamiento de la cultura legalista formal de la regin, marcado por el principio

juspositivista - tan en boga en esas dcadas - de que lo establecido en la ley es derecho y,

por lo tanto, es ley vigente".
Puede afirmarse que hasta los procesos de reglamentacin de los aos ochenta y noventa
ningn sector poltico o social cuestion la validez de la obligacin de votar o la contrast
con el ejercicio de la libertad individual. Slo la cotidianidad de la democracia en un marco
de modernidad (o postmodernidad) cultural ha producido una apata o indiferencia respecto
a la participacin poltica que ha puesto en entredicho la obligatoriedad del voto.

3.2 Denominaciones jurdicas del voto obligatorio en Amrica Latina

Considerando la conceptualizacin del voto obligatorio descrita en el punto 1 de este
trabajo, las normas constitucionales y legales al respecto en los pases latinoamericanos
presentan una gran variedad de denominaciones, que no es ajena a las distintas
concepciones y funciones que se le otorg al establecer la institucin del voto obligatorio.
3.2.1 Obligacin del voto u obligacin de ejercerlo: Algunos textos constitucionales o
legales utilizan la expresin voto o sufragio obligatorio" (Bolivia, Brasil, Chile, Per,
Uruguay, etc.) y otros emplean la expresin ejercer el voto o sufragio" o votar o elegir"
(Amrica Central).
Esta diferencia no es slo semntica, pues se refiere al carcter instrumental" o sustantivo
jurdico que se le otorga a la institucin. Voto obligatorio" es una definicin del voto,
mientras que ejercer el voto" es una definicin del sujeto que lo ejerce (el titular de la
soberana). Ciertamente esta segunda expresin es ms rigurosa, pues denota la diferencia
existente entre las otras caractersticas propias del voto (secreto, igual y universal)
determinado por la norma jurdica y la obligacin de votar, que es una accin humana y
que, por lo tanto, involucra a la voluntad.
3.2.2 El voto obligatorio como deber y como funcin: Algunos ordenamientos jurdicos
definen el voto como un respaldo a su obligatoriedad. La Constitucin brasilea, por
ejemplo, establece el voto obligatorio porque constituye un deber irrenunciable de la
ciudadana" (art. 14,1). La constitucin de Honduras, por su parte, seala: El sufragio es
un derecho y una funcin pblica del elector" (art. 111). La Constitucin de Costa Rica
determina que El sufragio es una funcin cvica primordial y obligatoria" (art. 93). El
Cdigo Electoral de El Salvador establece: El sufragio es un derecho y un deber de los
ciudadanos" (art. 3).
El tenor de la disposicin constitucional venezolana puede calificarse como una
combinacin de todos los elementos definitorios que hemos sealado: El voto es un
derecho y una funcin pblica. Su ejercicio ser obligatorio" (art. 110). El mismo contenido
integral expresa la Constitucin paraguaya: El sufragio es derecho, deber y funcin
pblica del elector" (art. 111).

3.2.3 El voto obligatorio como carga pblica y obligacin: Sabemos que el concepto de
carga pblica", aun cuando pertenece a la misma familia de las situaciones pasivas o de
deber" dentro de los derechos subjetivos, se diferencia del deber pblico" en cuanto en
esta situacin su titular est obligado en virtud de satisfacer el inters general, mientras que
la carga" es un inters del propio titular de la situacin (Santamara 1991: 875).
En ese sentido, la carga es una necesidad" de realizar una conducta, en este caso el votar,
lo que puede ser discutido si la accin se define como manifestacin libre de la voluntad o
como una contribucin al inters general".
El Cdigo Electoral argentino establece que todas las funciones que esta ley atribuye a los
electores constituyen carga pblica y son, por lo tanto, irrenunciables" (art. 14).
La expresin obligacin" constituye otro ejemplo jurdico cuya aplicacin al voto
obligatorio puede ser discutible, encontrndose varios ejemplos en Amrica Latina. La
obligacin es una necesidad de realizar una conducta que la norma jurdica establece en
favor de un tercero, quien ostenta el poder de exigirla.
En el caso del voto, con quin se obliga el titular del derecho de sufragio? con el Estado?
con el Candidato? A pesar de esta dificultad conceptual, es posible observar en Amrica
Latina que se establece que el voto es una obligacin" seguramente de acuerdo al sentido
ms comn de la expresin. Es el ejemplo de Mxico, cuya Constitucin Federal establece
refirindose a votar": son obligaciones del ciudadano", y cuyo Cdigo Federal seala
Votar en las elecciones constituye un derecho y una obligacin del ciudadano" (art. 4,1).

3.3 El voto obligatorio, la cultura poltica y la participacin electoral

Los datos electorales disponibles (Nohlen 1993a) permiten constatar una cierta correlacin
entre el voto obligatorio y la participacin electoral en Amrica Latina.
Debe advertirse previamente que metodolgicamente no es posible comparar la
participacin con la poca previa al establecimiento del voto obligatorio, pues en la
mayora de los casos las estadsticas electorales disponibles coinciden o son posteriores al
voto obligatorio.
Por otra parte, en otra direccin, debe sealarse que el aumento de la participacin electoral
asociado al voto obligatorio puede atribuirse ms a un rasgo de la cultura politica que a la
obligacin misma, teniendo en cuenta que las sanciones para su incumplimiento son, en la
mayora de los casos, inaplicables. O son bajas, tanto en su expresin de sancin privativa
de libertad o de tipo pecuniario, o se aplican por mecanismos judiciales sobrecargados para
tal tramitacin, considerando las dificultades de cantidad de infractores y de imposibilidad
de citar a un gran nmero de ellos.

El juzgamiento de los delitos realizados corresponde a la justicia ordinaria, ya sea o civil

(Brasil, Cdigo Electoral, art. 257), la justicia local (Chile) o la misma justicia
constitucional o electoral (Costa Rica). En todo caso no concurrir a votar sin excusa legal
no se comprende entre los llamados delitos electorales" el que, como lo expresa la Ley
Electoral de Guatemala lo comete quin por dolo o culpa, realice actos de omisiones
contra el proceso electoral para impedirlo, sorprenderlo, falsearlo o alterar sus resultados"
(art. 251).

3.4 La participacin segn los datos cuantitativos

En cuanto a la correlacin con los datos, es posible constatar algunas tendencias:
a) A la altura de 1990, el trmino medio regional de inscripcin electoral como porcentaje
de la poblacin era de alrededor del 50% (Brasil 55,6%, Colombia 57,9%, Costa Rica
57,9%, Chile 58,3%, Ecuador 48,7%, Honduras 49,3%, Mxico 47,9%, Nicaragua 46,1%,
Panam 51,6%, Paraguay 53,5%, Per 45%, Venezuela 49%). Este nivel contrasta con una
media de 25% en 1950 y de menos 15% en los aos veinte. Slo Argentina (62,7%) y
Uruguay (78,7%) superan ese porcentaje.
Estos datos permiten constatar un aumento de la inscripcin asociada al establecimiento del
voto femenino y con la consolidacin de las sociedades ms urbanizadas y, por lo tanto,
ms integradas en la sociedad y a la informacin.
Debe considerarse tambin que la inscripcin electoral tiene status jurdico muy diverso en
los pases, siendo obligatoria en la mayora de ellos. En algunos casos es facultativa,- an
cuando el voto es obligatorio (Chile) y en otros pases la inscripcin es automtica en el
Registro Civil (Costa Rica) al cumplirse el requisito de edad.
b) La evolucin de la participacin electoral como porcentaje de los inscritos parece
afirmar que, como promedio, un 25% de los ciudadanos plenos no concurren a votar. En
algunos pases se produce casi un 50% de abstencin, como en los casos de El Salvador,
Guatemala, Panam.
Este es el principal indicador de duda" acerca de la correlacin positiva entre voto
obligatorio y participacin electoral, que obliga a considerar las variables de la cultura
poltica y del efecto coercitivo de la sancin.
c) Pese a advertirse una lgica tendencia ascendente en la evolucin de la inscripcin y en
la participacin de los inscritos, se producen alteraciones en esa correlacin, explicables por
la especificidad de los procesos polticos. Se advierten descensos en la participacin, a
pesar del aumento de la inscripcin en 1978 en Brasil, 1990 en Ecuador, 1970 y 1988 en
Mxico, 1989 en Paraguay, 1990 en Per. Al examinarse ms detenidamente este
fenmeno, y teniendo presentes los datos electorales de la dcada de los noventa, parece

existir una relacin entre su manifestacin y los cambios de rgimen y situaciones de

rechazo al sistema, a los partidos y a los polticos.
d) La participacin electoral como porcentaje de la poblacin sigue siendo baja,
especialmente si se consideran el voto obligatorio y la estructura demogrfica de los pases.
La media en 1990 no super el 40%. Slo tres pases superan el 50% (Argentina, Chile y
Uruguay), que coinciden con los casos en que se presentan ndices anlogos de natalidad y
ms altos ndices de esperanza de vida en la regin, lo que supone un envejecimiento de la
poblacin.

4. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en Amrica Latina

4.1 Sobre la necesidad del voto obligatorio
La primera reflexin que cabe sobre esta institucin en Amrica Latina es sobre la
necesidad de su existencia.
La funcin del voto o de la accin de votar hoy en da no es esencialmente distinta ni
contradictoria con la que rigi durante la etapa de la formacin del Estado en el siglo
pasado y de la ampliacin de la base electoral como expresin del cambio social durante la
primera mitad del presente siglo.
La funcin del voto sigue siendo, bsicamente, mandatar legtimamente a quienes ocupan
los cargos de direccin poltica en el Estado. Pero esa funcin es actualmente mayor,
cualitativamente ms sustantiva y ms compleja. En nuestros das, el ciudadano no slo
ejerce su derecho a votar (derecho a participar) sino que tambin contribuye a la formacin
de la voluntad del Estado y al buen funcionamiento del Estado democrtico" (Lpez Guerra
et al. 1991: 264).
No es un deber en s mismo del ciudadano el cumplimiento de esta funcin en una
sociedad informada y plural, como se vive en prcticamente toda Amrica Latina? Ser
necesario hacerle cumplir ese deber a travs de una norma imperativa?
Pareciera que existe una socializacin masiva respecto a la responsabilidad de participar en
el gobierno comn, e igualmente fuerte podra ser la conviccin de que el rechazo a la
oferta poltica pueda expresarse no votando. Hoy, ante la obligatoriedad - formal o no - del
voto y movido por el deber ciudadano interiorizado de cumplir con esta obligacin, un
elector anti-sistema puede expresar su rechazo a travs de un voto anti-sistema. Esto es
mucho ms lesivo para la democracia que la abstencin. Este, por lo dems, es entendido
como la expresin negativa de la voluntad.
Dos ejemplos recientes de la conducta electoral en Amrica Latina pueden ilustrar el efecto
relativo que tiene la obligatoriedad del voto en la participacin electoral: las ltimas
elecciones presidenciales en Colombia y en Venezuela.

En Colombia, como ya lo hemos sealado, no existe voto obligatorio. Sin embargo, la

abstencin en las elecciones de 1994 - 56,38% en la segunda vuelta - fue menor que en la
segunda vuelta de 1990 (58%) (Pinzn de Lewin 1990: 50; Jaramillo 1994: 128). En
Venezuela, en cambio, con obligatoriedad del voto, se produjo en las elecciones de
diciembre de 1993 una abstencin sin precedentes de ms de un 60% (Baloyra-Herp 1993:
40).
Estos resultados demuestran que no es posible sostener que la obligatoriedad del voto y la
participacin se correlacionan siempre positivamente, y que en determinadas coyunturas el
aliciente para concurrir a votar proviene ms del inters (o desinters) que despiertan las
elecciones en un marco poltico determinado que de las imposiciones legales.
Otros ejemplos recientes avalan las distintas tendencias en materia de abstencin en pases
con voto obligatorio. Mientras en Costa Rica la abstencin en las elecciones de febrero de
1994 se mantuvo prcticamente inalterable en relacin con las dos elecciones anteriores
(18,9%), en Panam disminuy a un 27% y en El Salvador aument significativamente a un
55% (segunda vuelta) en las elecciones presidenciales de ese mismo ao (IIDH/CAPEL,
XI, 1994).

4.2 La participacin como factor cualitativo de la gobernabilidad

En la presente dcada, los procesos polticos de Amrica Latina pueden requerir del sistema
y del derecho electoral una funcin anloga a la que las elecciones cumplieron hace medio
siglo para ampliar la base de legitimacin de la democracia. Se trata de servir de base a la
gobernabilidad de los sistemas polticos en procesos de consolidacin democrtica.
Como lo expresa Nohlen (1993: 417): ... una mayor participacin de la ciudadana o una
mejor representacin del pueblo podran figurar como demandas principales por parte de
los gobernados. De esta forma, participacin y representacin pueden incidir como
problemas a resolver en la gobernabilidad."
La presin por parte de los electores o de los ciudadanos a los partidos y a las instituciones
de gobierno tanto nacionales como regionales o locales para acoger demandas sobre sus
problemas concretos y cotidianos ha invertido la tradicin caudillista y paternalista que
caracteriz la relacin entre el poder y la gente prcticamente en toda la vida poltica de la
regin. Este proceso desde abajo", que no slo proviene de la sociedad civil organizada,
sino de la individualidad de las personas, dificulta la gobernabilidad pues implica un
desafo a la capacidad articuladora de los partidos; pero al mismo tiempo constituye un
estmulo a la responsabilidad y madurez poltica de los ciudadanos.
La participacin, por lo tanto, ha pasado a ser un rasgo de la decisin personal por expresar
la voluntad y ha dejado de ser una manifestacin de obediencia o de lealtad a ideologas,
partidos o caudillos.

Este poderoso cambio en la cultura y en el comportamiento poltico latinoamericano

conlleva la necesidad de revisar el criterio de obligatoriedad para asegurar jurdicamente el
cumplimiento de la obligacin o del deber poltico de votar. Si se presume que los
ciudadanos estn conscientes de la funcin del voto, se podr entender que la mayor
participacin o abstencin en las elecciones representan seales evidentes de inters o de
apata por las decisiones en juego. As, el comportamiento electoral servir de base para
que los partidos y las instituciones orienten sus programas y su funcionamiento, situando la
consolidacin democrtica en su verdadera lgica.
Cuadro 1: Voto obligatorio y Participacin Electoral
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

Argentina

S (1912) (hasta los Deber de votar" (cargo pblico) (art.12 Cdigo Multa de 500 Pesos
70 aos) Inscripcin Electoral Nacional)
Obligatoria

inscrip

1916:1

1948:2

1951:4

1983:6

1989:6
Bolivia

S (1929)

Voto obligatorio" (Art.219, Constitucin)

Multa fijada por la Corte 1951: 6

Nacional Electoral

1956:3

1978:3

1989:2
Brasil

S (1932) Inscripcin Voto obligatorio porque constituye un deber Multa de 3 a 10% sobre el 1884: 2
obligatoria
irrenunciable de la ciudadana (Art.14,1 salario mnimo
Constitucin, Art.3a, Ley Electoral)

1950:2
-

1954:3

1978:4

1989:5

Cuadro 1 (Continuacin)
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

inscrip

Colombia

No

Es deber participar en la vida poltica, cvica y

comunitaria del pas".(Art.95,5, Constitucin)

1910:1

Son mecanismos de participacin del pueblo en

ejercicio de su soberana...el voto" El voto es
un derecho y un deber ciudadano" (Art.258 c)

1953:3

1978:5

1990:5
Costa Rica

S (1844)

El sufragio es una funcin cvica primordial y no hay

obligatoria...."(Art.93 constitucin)

Inscripcin
automtica
Obligacin
del
Estado de inscribir
de oficio a los
ciudadanos en el
Registro
Civil".
(Art.95,2 Constit.)

1918:1

1953:3

1978:5

1990.5

Cuadro 1 (Continuacin)
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

inscrip

Chile

S a los ciudadanos
inscritos
(la
inscripcin no es
obligatoria)

En las votaciones populares el sufragio ser Multa de media a 3 unidades 1915:5

personal, igualitario y secreto. Para los tributarias mensuales
ciudadanos ser, adems obligatorio (Art.15
Constitucin)

1932:1

1952:1

1973:4

1989:5
Ecuador

S,
alfabetos
(facultativo
para
analfa
betos
y
mayores de 65 aos

El voto es....obligatorio para los que sepan leer Multa de 2 a 25% del salario 1931:7
y escribir y facultativo para los analfabetos" mnimo vita general
(Art.33 Const.) El sufragio es derecho y deber
de los ciudadanos ecuatorianos. Por medio de l

Inscripcin
automtica

se hace efectiva la participacin en la vida del

Estado.

1947;1

1979:2

1990:4
El Salvador

S (1950)

Los derechos polticos del ciudadano son... no hay

Ejercer el sufragio" (Art.73 1 Constitucin El
sufragio es un derecho y un deber de los
ciudadanos, su ejercicio es indelegable e
irrenunciable". (Art.3,Cdigo Electoral)

1931:2

1966:4

1989:3

Cuadro 1 (Continuacin)
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

Guatemala

S (1965)

Son derechos y deberes de los ciudadanos".... no hay

Inscribirse en el Registro de Ciudadanos....
Elegir y ser electo". (Art.136,a) y b),
Constitucin y Art. 3 b),c) y d) de la Ley
Electoral e los Partidos Polticos.

inscrip

1944:1

1950:2

1974:2

1990/9
Honduras

S
Inscripcin Son deberes del ciudadano...Ejercer
obligatoria
Sufragio" Art.40,3 Constit.)

el multa de 20 lempiras

1902

El sufragio es un derecho y una funcin

pblica. El voto es universal, obligatorio"
(Art.44, Constitucin)
Su ejercicio (del sufragio) es obligatorio"
(Art.6, Ley Electoral)

1948:2

1981:4

1989:4

Cuadro 1 (Continuacin)
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

Mxico

S
Inscripcin Son prerrogativas del ciudadano".... votar en no hay
Obligatoria
las
elecciones
populares".(Art.35,I
Constitucin) Son obligaciones del ciudadano
votar en las elecciones populares en el distrito
que le corresponda" (Art.36 III,Const.) Votar en
las elecciones constituye un derecho y una
obligacin del ciudadano" (Art.4,I,Cdigo Fed.
de Inst. y Procedimientos electorales

inscrip

1917:

1943:9

1955:2

1970:4

1988:4
1991
Nicaragua

No Obligatoria
Inscripcin

la Los ciudadano tienen derecho a elegir y ser

elegidos en elecciones peridicas... (Art.51,
Constitucin) Para ejercer el derecho a
sufragio los ciudadanos debern inscribirse en
los registros electorales" (Art.31,27 Ley
Electoral)

1924:1

1972:4

1990:4

Cuadro 1 (Continuacin)
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

Panam

Si (1928) Inscripcin El sufragio es un derecho y un deber de todos no hay

Obligatoria (deber)
los ciudadanos" (Art.129) Todos los
ciudadanos que sean electores debern votar en
las elecciones.." (Art.6, Cdigo Electoral)

inscrip

1940:

1948:4

1977:4

1989:5
Paraguay

S (1940)

El sufragio es derecho, deber y funcin no hay

1963;3

pblica del elector.... Su ejercicio ser

obligatorio...."(Art,111 Const.) El sufragio es
un derecho y un deber poltico..." (Art.1,Cdigo
Electoral)

1989:5
Per

S (1931) Alfabetos El voto es personal, igual, libre, secreto y

(1980) hasta los 70 obligatorio hasta los 70 aos" (art.65
aos
Constitucin)(Art.5 D.L. 14250) Es deber
ciudadano sufragar en comicios polticos y
municipales..." (Art.75,Constitucin)

1956:1

1978:3

1985:4

1990:4

Cuadro 1 (Continuacin)
Pas

Voto obligatorio

Denominacin Jurdica

Sancin

Repblica
Dominicana

S (1963)

Todo ciudadano dominicano tiene el deber de sin informacin

votar..." (Art.9,d, Constituc.) Es obligatorio
para todos los ciudadanos ejercer el sufragio
(Art.88 Ley Electoral)

inscrip

1930:3

1947:4

1986:4
1990
Uruguay

El sufragio se ejercer en la forma que sin informacin

determine la ley pero sobre las bases siguientes:
1. Inscripcin obligatoria en Registro Cvico.
2. Voto Secreto y obligatorio

1916:1

1938:3

1950:5

1982:7

1984;7

1989:7
Venezuela

S (1958) Inscripcin El voto es un derecho y una funcin pblica. Multa de 10 a 25 das salario 1958:4
obligatoria
(Art.7 Su ejercicio ser obligatorio..." (Art.110, mnimo o arresto proporcional
Ley Orgnica del Constitucin)
Sufragio

1978:4

1988:4

La reeleccin
Dieter Nohlen
Una de las caractersticas constitucionales ms peculiares de Amrica Latina en materia
electoral es la prohibicin de la reeleccin. Por reeleccin se entiende el derecho de un
ciudadano (y no de un partido) que ha sido elegido y ha ejercido una funcin pblica con
renovacin peridica de postular y de ser elegido una segunda vez o indefinidamente para
el mismo cargo (ejecutivo) o mandato (parlamentario). En Amrica Latina, dada la
frecuencia con la cual se prohibe la reeleccin de un mandatario, el tema se discute ms
bien bajo el concepto de la no-reeleccin.

1. Significado y vinculaciones de la no-reeleccin en la historia constitucional

latinoamericana
La no-reeleccin tiene una larga tradicin histrica, y su ms slida fundamentacin es la
propia experiencia histrico-poltica de Amrica Latina. Bsicamente son dos fenmenos
que confluyen en el origen de la no-reeleccin como previsin constitucional muy
extendida en Amrica Latina: El presidencialismo latinoamericano y la tentacin de los
presidentes de perpetuarse en el poder, por un lado, y la coaccin y el fraude en los
procesos electorales, por el otro. En estas circunstancias de un presidencialismo fuerte y
centralizado", requisito necesario para la formacin del estado-nacin en el siglo
diecinueve, y de prcticas electorales fraudulentas que facilitaron el mantenimiento en la
presidencia de los propios detentadores del poder, el principio de la no-reeleccin apareci
como smbolo poltico e instrumento imprescindible del constitucionalismo democrtico.
Es evidente la relacin existente entre elecciones fraudulentas sin posibilidad real de
alternancia en el gobierno y la promocin y frecuencia de la no-reeleccin en Amrica
Latina. Vale recordar el caso de Mxico bajo Porfirio Daz, reelecto siete veces seguidas, y
gobernando 27 aos continuos, que condujo a la formacin del movimiento noreeleccionista, de gran importancia en los orgenes de la revolucin mexicana. En los pases
con experiencias reeleccionistas o dictatoriales, por sobre todo en Amrica Central, el
principio de la no-reeleccin adquiri el carcter de una norma constitucional indispensable
de la democracia. Se observa, entonces, una estrecha relacin entre el tema de la
alternancia en el mando y la cuestin de la no-reeleccin" (Gros Espiell 1989: 34), relacin
que se materializa tambin en las constituciones latinoamericanas, en las cuales el principio
de la alternabilidad justifica, para as decirlo, la no-reeleccin como instrumento necesario
y adecuado para impedir el continuismo en el gobierno. As, en Honduras, el Art. 4 dice:
La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es obligatorio" y, segn
el Art. 272, una de las funciones de las Fuerzas Armadas es defender () la alternabilidad
en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica". La Constitucin salvadorea establece en
su artculo 88: La alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es
indispensable para el mantenimiento de la forma de gobierno y sistema poltico

establecido". Y el artculo continua: La violacin de esta norma obliga a la insurreccin".

La legitimidad misma del orden poltico es percibida como dependiente de la alternancia en
el gobierno, constitucionalmente preestablecida. En algunos pases, entre otras cosas, el
carcter alternativo es una propiedad definitoria del sistema de gobierno. As, en
Venezuela, el Art.3 dice: El gobierno de la Repblica de Venezuela es y ser siempre
democrtico, representativo, responsable y alternativo". En Ecuador, el Art.1: Su gobierno
es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable y alternativo". Otra forma
de subrayar el altsimo significado de la alternabilidad y de la no-reeleccin como dos
conceptos funcionalmente vinculados existe cuando se incluye en los derechos y deberes
inherentes a los ciudadanos defender el principio de la alternabilidad y no-reeleccin en el
ejercicio de la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica" (Constitucin de Guatemala
Art. 136 f).
En general, el principio de la no-reeleccin se refiere a las elecciones del ejecutivo. Sin
embargo, en varios pases se estableci la no-reeleccin tambin para cuerpos legislativos.
En la actualidad, slo Costa Rica y Mxico prohiben la reeleccin directa de los
parlamentarios.

2. La reeleccin: situacin actual y comparacin

Una mirada histrica confirma la vigencia del principio de la no-reeleccin en Amrica
Latina a travs del tiempo. En Chile, la Constitucin de 1833 permita la reeleccin,
disposicin que fue derogada en 1871. En Mxico, trs asumir la presidencia en 1877,
Porfirio Daz reform dos aos ms tarde la Constitucin, prohibiendo la reeleccin. Tras
su retorno a la presidencia en 1884, se reform la Constitucin en 1887, declarando que el
Presidente era reeligible por una sola vez, y en 1890 se autoriz la reeleccin indefinida. De
hecho, donde se reform la constitucin permitiendo la reeleccin (como en Mxico,
Guatemala, Nicaragua y Venezuela), esta disposicin fundament el ejercicio del poder por
una sola persona durante varios decenios. A principios del siglo XX, estaba permitida la
reeleccin en Mxico, Guatemala, Nicaragua y Repblica Dominicana (vase Carranza
1910: XXXIII). Veinte aos ms tarde, nicamente Venenzuela permita la reeleccin
(vase Mirkine-Guetzvitch 1932: CXVIII).
En la actualidad, a fines de 1996, slo tres pases permiten la reeleccin: Argentina,
Nicaragua y Per. Otros dos pases, sin embargo, que hasta hace poco permitan la
reeleccin, Paraguay y Repblica Dominicana, recientemente la prohibieron, motivados
precisamente por las mismas experiencias que en pocas anteriores impulsaron y
legitimaron el principio de la no-reeleccin.
En el cuadro 1 se distingue entre varias categoras de reeleccin, la inmediata y la no
inmediata (tras un perodo) y, por otra parte, entre perodos por respetar. De esta manera, se
desprenden los casos de no-reeleccin absoluta (Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico y Paraguay). Algunos pases permiten la reeleccin tras un

perodo (Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Repblica Dominicana y Uruguay), mientras que
Panam y Venezuela exigen un intervalo de dos perodos.
Cuadro 1: Posibilidades y prohibiciones de reeleccin del
Presidente
Pas

Reeleccin inmediata

Reeleccin tras un perodo

Argentina

s (una vez)

Bolivia

no

Brasil

no

Colombia

no

no

Costa Rica

no

no

Chile

no

Ecuador

no

El Salvador

no

no

Guatemala

no

no

Honduras

no

no

Mxico

no

no

Nicaragua

n.a.

Panam

no

no (slo tras dos perodos)

Paraguay

no

no

Per

s (una vez)

Repblica Dominicana

no

Uruguay

no

Venezuela

no

no (slo tras dos perodos)

3. La no-reeleccin en cuestin
Pese a la importancia que tiene la alternabilidad en el gobierno para la teora democrtica,
ella por s sola no es un principio mismo de la democracia, comparable con el principio de
la eleccin de los mandatarios y de la periodicidad de las elecciones. Lo es slo en las
circunstancias concretas que en Amrica Latina legitimaron esta previsin constitucional,
tesis que se confirma por las excepciones a la normativa siempre presentes en Amrica
Latina.

Por otra parte, no existe ningn parmetro a nivel terico, es decir, no relacionado con la
contingencia, para determinar comparativamente el valor democrtico de la reeleccin
inmediata y por una sola vez frente al de la no-reeleccin del ejecutivo. El modelo
norteamericano (perodo electoral de cuatro aos, posibilidad de reeleccin inmediata por
una sola vez) es tan democrtico como la no-reeleccin. Vale considerar tambin que la noreeleccin restringe el derecho del elector de votar libremente por candidatos de su
preferencia, derecho que se limita legtimamente slo por consideraciones funcionales a la
democracia. Asimismo, vale aadir que en las democracias que cuentan con un sistema
parlamentario, no existen tales prohibiciones para el mandato ejecutivo, es decir, para los
polticos que realmente ejercen el poder (jefes de gobiernos, primer ministros).
Es importante preguntarse si la no-reeleccin, resultado de unas circunstancias histricas,
puede tener el mismo grado de legitimidad cuando las circunstancias son diferentes, cuando
las elecciones son libres y honestas, cuando la alternancia no se excluye por fraude, y
cuando la alternancia en el gobierno no necesita ser garantizada por una norma
constitucional, sino que puede ser librada al juego libre de las fuerzas polticas. Hay que
considerar circunstancias diferentes que tienen que ver con valores e intereses, que hoy se
expresan en los conceptos de responsabilidad (accountability) y gobernabilidad. En primer
lugar, la no-reeleccin restringe la capacidad del electorado de enjuiciar - positiva o
negativamente - a un gobierno. En trminos generales, a travs de la no-reeleccinn se
garantiza la alternancia en el gobierno, sin que ella tenga el mismo efecto de control sobre
el ejercicio del poder del que gobierna que el que se atribuye en la teora democrtica a la
sola posibilidad de alternancia en caso de reeleccin permitida. En segundo lugar, un
perodo electoral parece demasiado corto para llevar a cabo polticas econmicas y sociales
con resultados visibles, y se restringe el plazo de que dispone un gobernante para
continuar una obra bien iniciada" (Cabrera 1917, p.19). Asimismo, se agravan los
problemas de la no-correspondencia entre tiempos econmicos y tiempos polticos.
Interferencias constitucionales en esta relacin pueden aumentar los problemas de
gobernabilidad.
Sin embargo, en el debate sobre la reeleccin en Amrica Latina, los argumentos que se
imponen son los que se aferran al pasado histrico latinoamericano y aquellos relacionados
con enfoques de poder, de proyeccin personal o partidista de quienes promueven la idea
de permitir la reeleccin. A menudo se confunde continuidad con continuismo. No es
casual que los presidentes en ejercicio por lo general estn en favor de la reeleccin,
cualesquiera que sea su color poltico, mientras que la oposicin defiende la no-reeleccin,
apoyado por intelectuales y gran parte de la opinin pblica que implcitamente dan por
entender que la funcin de las instituciones democrticas es impedir que el poder ejecutivo
tenga poder, o sea que el gobierno gobierne.

Amrica Latina: Una comparacin de sus sistemas

electorales
Dieter Nohlen
1. Concepto
2. Bases constitucionales y legislativas
3. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales
4. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus consecuencias
4.1 La distribucin de las circunscripciones electorales
4.2 Formas de candidatura y de votacin
4.3 La conversin de votos en escaos
5. Tipologa de sistemas electorales
5.1 Principios de representacin: representacin por mayora y representacin proporcional
5.2 Tipos de sistemas electorales mayoritarios
5.3 Tipos de sistemas electorales proporcionales
5.4 Sistemas electorales combinados
6. Los sistemas electorales parlamentarios de Amrica Latina
5.5 Criterios de valoracin
7. Los efectos de los sistemas electorales
8. La interrelacin de las elecciones
9. Los sistemas electorales presidenciales

1. Concepto
En Amrica Latina, el concepto sistema electoral se emplea de manera sumamente
diferente y confusa. En trminos generales, se puede distinguir entre un uso amplio y uno
especfico. El uso muy amplio es comn en el habla cotidiana. Este uso a veces se extiende
tambin al mundo acadmico e incluso a textos legales o constitucionales. La Constitucin
peruana del 29 de Diciembre de 1993 ofrece un buen ejemplo. En su art. 176, que abre el
captulo XIII, titulado Del sistema electoral", se define al sistema electoral de la siguiente
manera: El sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las votaciones traduzcan la

expresin autntica, libre y espontnea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo
exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votacin directa.
Tiene por funciones bsicas el planeamiento, la organizacin y la ejecucin de los procesos
electorales o de referndum u otras consultas populares; el mantenimiento y la custodia de
un registro nico de identificacin de las personas; y el registro de los actos que modifican
el estado civil." Luego se hace referencia a todos los rganos que conforman el sistema
electoral. El concepto es aqu sinnimo de derecho electoral, rgimen electoral, proceso
electoral, trminos que engloban todo aquello que se enfoca, que se quiere tratar o
reglamentar en materia electoral, desde el sufragio y hasta el contencioso electoral.
En las ciencias sociales se hace un uso restringido y bien definido del concepto,
especialmente en aquella rama del saber que se podra llamar sistemas electorales
comparados. El concepto se define as: el sistema electoral tiene por finalidad determinar
las reglas segn las cuales los electores pueden expresar sus preferencias polticas en votos
y segn las cuales se pueden convertir votos en escaos parlamentarios (en el caso de
elecciones parlamentarias) o en cargos de gobierno (en el caso de elecciones de presidente,
gobernador, alcalde etc.).
La estricta sistemtica de la presente obra no slo nos permite, sino que nos obliga a utilizar
el trmino sistema electoral segn su conceptualizacin en el rea de los sistemas
electorales comparados, lo que conduce a centrarnos en los elementos tcnicos que lo
conforman - circunscripciones electorales, sistemas de candidatura y votacin, frmulas de
conversin de votos en escaos - y los principios que lo rigen.

2. Bases constitucionales y legislativas

En casi todas las constituciones latinoamericanas se hace referencia al sistema electoral. El
rango, la extensin y la precisin de dichas referencias difieren empero considerablemente
entre s. Slo en Mxico (Art. 52-54) y Panam (Art. 141) el sistema electoral est descrito
de manera acabada y en detalle en la constitucin. En todos los dems pases, una ley
electoral contiene importantes reglamentaciones adicionales o las reglamentaciones
decisivas. En Costa Rica, El Salvador y Honduras el sistema electoral est incluso
determinado exclusivamente por una ley electoral. No es frecuente que se establezca el
principio de representacin en las constituciones. En Paraguay, sin embargo, se menciona
en el Art. 118 el sistema de representacin proporcional", de acuerdo al cual deber
elegirse, junto a los principios del sufragio (universal, igual, directo y secreto). En
contraste, en la constitucin peruana de 1993 el principio de que en todas las elecciones
pluripersonales se deber emplear la representacin proporcional se halla esbozado en un
lugar ms bien secundario (Art. 187). Adems, en la constitucin tambin se nombra de tal
forma a la representacin proporcional que en realidad se establece simultneamente el tipo
de sistema electoral: la representacin proporcional en circunscripciones plurinominales de
tamao variable. Se da a entender que los Estados, provincias o departamentos forman las
circunscripciones electorales, en las que se aplica el sistema de representacin proporcional
como frmula de decisin; tal es as en Bolivia (Art. 60), Brasil (Art. 56), Nicaragua (Art.

132), Uruguay (Art. 88), Venezuela (Art. 151), en el ltimo caso expresado en la
representacin proporcional de las minoras". En total, en siete pases se menciona en la
constitucin la representacin porporcional como principio de representacin o frmula de
decisin. En las constituciones de dos pases se nombra a la representacin por mayora
como sistema electoral (Hait, Art. 89s.; Argentina, Art. 45); sin embargo, se elige segn la
representacin proporcional.
Con mayor frecuencia que sobre el principio de representacin o la frmula de decisin, las
constituciones se pronuncian sobre las circunscripciones electorales: determinan su trazado
territorial y en parte tambin establecen cmo ha de procederse a la distribucin de los
escaos en las circunscripciones electorales (Argentina, Art. 45; Colombia, Art. 176;
Ecuador, Art. 56; Hait, Art. 52-54; Nicaragua, Art. 132; Panam, Art. 141; Repblica
Dominicana, Art. 24; Uruguay, Art. 88; Venezuela, Art. 151), mientras que en Brasil y
Venezuela se fija asimismo el mnimo constitucional por circunscripcin electoral. Por el
contrario, las constituciones no hacen referencias especficas sobre los sistemas de
candidatura y votacin, exceptuando los dos casos en que el sistema electoral se halla
descrito de forma exacta (Mxico y Panam).
En las leyes electorales, las disposiciones sobre el sistema electoral no siempre se hallan
resumidas en un captulo nico. En las leyes electorales de Ecuador y El Salvador, por ej.,
stas estn esparcidas a lo largo de todo el texto legal. En las leyes electorales tampoco se
encuentra siempre una denominacin del tipo de sistema electoral. Representacin
proporcional, sistema de representacin proporcional, representacin proporcional de las
minoras, sistema de representacin por cocientes electorales etc., se utilizan sin relacin
alguna con contenidos especficos: sistemas similares son denominados de diferente manera
y sistemas diferentes de manera anloga. Cuando se recurre a elementos tcnicos para la
denominacin del tipo de sistema electoral, como por ej. al procedimiento de conversin de
votos en escaos (cociente electoral, residuo mayor, cifra repartidora etc.), no se toman
empero de ninguna manera elementos importantes para el tipo de sistema electoral y sus
consecuencias. A menudo, se olvida mencionar el tamao de las circunscripciones. En
algunas leyes electorales, no es posible saber a ciencia cierta cul es la forma de
funcionamiento del sistema electoral, como por ej. en Panam, Mxico y Bolivia. En
general, las inexactitudes y los dficits mencionados dificultan la comparacin de los
sistemas electorales.

3. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales

A continuacin distinguimos entre dos tipos de elecciones: elecciones unipersonales y
elecciones pluripersonales. En el primer caso, slo se trata de elegir a una persona para
ocupar un cargo: por ej., un presidente, un alcalde; en el segundo caso, se trata de nombrar
a varios representantes: los mltiples miembros de un rgano. Ahora bien, mientras que
todos los sistemas electorales que se utilizan para la eleccin de rganos unipersonales (o
uninominales), pueden emplearse tambin para la eleccin de rganos pluripersonales (o
plurinominales), no todos los sistemas electorales pueden utilizarse para la eleccin de

rganos unipersonales. Las elecciones unipersonales slo pueden ser celebradas de acuerdo
al principio de decisin de la mayora. Los sistemas electorales proporcionales quedan aqu
excluidos. En otras palabras, los sistemas electorales presidenciales se corresponden con un
grupo de sistemas electorales parlamentarios; no obstante, con la pecularidad de que el
procedimiento empleado slo una vez en el caso de la eleccin de una nica persona para
ocupar un nico cargo disponible, tiene que ser empleado, en el caso de la eleccin
parlamentaria, repetidamente para ocupar todos los escaos disponibles y, por cierto, tantas
veces como escaos existan. Esta diferencia tiene una relevancia especial para los
interrogantes sobre la representacin poltica, el sistemas de partidos, la estabilidad poltica,
etc. Estos se plantean, sobre todo, en el caso de los sistemas electorales parlamentarios.
En tal sentido, resulta comprensible que el debate sobre los sistemas electorales
generalmente girase en torno de los sistemas electorales parlamentarios. Las diferencias en
los sistemas electorales presidenciales casi no fueron tomadas en cuenta en los trabajos
cientficos (y cuando s, de manera descriptiva). En general, se trat dichos interrogantes de
tal manera que no era posible relacionar las reglamentaciones especficas con cuestiones de
la estructura poltica y del desarrollo poltico. Esta situacin parece estar cambiando no slo
a travs de la consideracin de que existe ms que un nico sistema presidencial - la
concentracin en el sistema presidencial de los Estados Unidos haba constituido la regla
durante dcadas en el campo de estudio de los gobiernos comparados -, sino asimismo
mediante el supuesto de que el presidencialismo constituye una variable que tiene
probablemente ms peso que el sistema electoral parlamentario para la estructura y
dinmica de los sistemas de partido.
Las diferencias entre los sistemas electorales presidenciales y parlamentarios determinan,
adems, que la importancia de los elementos constitutivos de los sistemas electorales vare
de acuerdo a las circunstancias. Siguiendo los avances en el estudio de los sistemas
electorales, mostramos los elementos y su importancia para el tipo ms abarcador: los
sistemas electorales parlamentarios. En el captulo sobre los sistemas electorales
presidenciales, nos ocuparemos de las limitaciones correspondientes de la importancia de
los elementos particulares.

4. La estructura y los elementos particulares de los sistemas electorales y sus

consecuencias
Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen de diferentes elementos
tcnicos que pueden agruparse en cuatro reas: la distribucin de las circunscripciones
electorales, la forma de la candidatura y la votacin, y la transformacin de votos en
escaos. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos muy diferentes en
el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una eleccin. Los efectos polticos de
un sistema electoral en su conjunto dependen de la combinacin de los distintos elementos
particulares, los cuales pueden ser reforzados, eliminados o neutralizados a travs de su
combinacin. A continuacin nos ocuparemos de los efectos de los elementos particulares
siempre bajo las condiciones de la clusula ceteris paribus.

4.1 La distribucin de las circunscripciones electorales

La distribucin de las circunscripciones electorales se refiere al proceso de determinacin
del nmero y tamao de las circunscripciones electorales. El tamao de la circunscripcin
electoral no alude por lo tanto a su extensin territorial, sino al nmero de escaos que se
adjudican en la circunscripcin. La distincin bsica radica aqu entre las circunscripciones
uninominales y las plurinominales. Las ltimas pueden diferenciarse a su vez en
circunscripciones plurinominales pequeas (de dos a cinco escaos), medianas (de seis a
diez) y grandes (por arriba de diez).
El tamao de la circunscripcin es de gran importancia para los efectos del sistema
electoral; primero, para la relacin entre votos y escaos y, segundo, para las oportunidades
electorales de los partidos polticos. Si se observa el tamao de las circunscripciones en s,
es vlida la siguiente regla (utilizando la regla de decisin proporcional): cuanto ms
pequea la circunscripcin electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral - y
generalmente tambin las posibilidades de que partidos pequeos accedan al parlamento.
Esta regla se apoya exclusivamente en la matemtica: el porcentaje de votos que necesita
un partido para obtener un escao, es matemticamente cuanto mayor, cuanto menor sea el
nmero de escaos que se adjudiquen en la circunscripcin. Esta simple regla tiene empero
una gran importancia poltica. Mediante el tamao de la circunscripcin puede ejercerse
influencia sobre la representacin poltica, la estructura del sistema de partidos y las
relaciones de poder. Por este motivo, la distribucin de las circunscripciones electorales
suele ser el origen de debates polticos. El gerrymandering, es decir, el intento de alterar las
posibilidades electorales de los candidatos a travs de la delimitacin de las
circunscripciones de acuerdo a criterios polticos, demuestra que la distribucin de las
circunscripciones puede ser objeto de manipulaciones.
Adems, el tamao de las circunscripciones influye tambin sobre la relacin entre elector
y elegido. Se puede suponer que en una circunscripcin uninominal es ms factible la
formacin de una relacin entre elector y candidato o diputado basada en el conocimiento
del candidato, la confianza y la responsabilidad que en una circunscripcin plurinominal.
Mientras en las circunscripciones plurinominales el elector otorga su voto por lo general a
una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige entre candidatos
individuales (que normalmente representan a la lista de un determinado partido). Sin
embargo, se pasa a menudo por alto que tambin en circunscripciones plurinominales existe
la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votacin que le permiten al votante
hacer una seleccin precisa en trminos personales.

4.2 Formas de candidatura y de votacin

En el caso de la candidatura, la distincin bsica es entre la candidatura individual y la lista.
Respecto a la lista se pueden diferenciar tres formas distintas: a) la lista bloqueada le

permite al votante dar su voto a una lista en bloque. El elector tiene que ceirse al orden de
aparicin de los candidatos en la lista - tal y como fue dispuesto por los gremios partidarios;
no puede alterarlo; b) la lista cerrada y no bloqueada le brinda al elector la oportunidad de
alterar la disposicin de los candidatos en la lista del partido, dejando en sus manos la
decisin de quin debe representar al partido. Los gremios partidarios slo preestructuran
dicha decisin; c) la lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada) le ofrece al elector la
oportunidad de ir ms all de los lmites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes,
conformando as su propia lista. Las listas de los partidos slo constituyen aqu una
propuesta.
La forma de votacin est relacionada estrechamente con la forma de la candidatura.
Consecuentemente, la distincin bsica consiste en el voto por un candidato individual y el
voto por una lista de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone
nicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto. En el caso de las
otras formas de listas, el elector tiene varios votos mediante los cuales expresa sus
preferencias por un candidato: en el caso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene por lo
menos dos votos (uno para la lista y otro para el candidato) o tantos votos como diputados a
elegir en la circunscripcin. En algunos casos, puede dar incluso varios votos a un mismo
candidato (cumulacin). En el caso de la lista abierta puede confeccionar su" propia lista a
partir de las propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de votacin son la
votacin limitada a un nmero variable de votos, en donde el elector tiene menos votos que
los cargos que se eligen en la circunscripcin, as como la votacin alternativa en la cual el
elector puede manifestar segundas, terceras, cuartas y sucesivas preferencias.
Las formas de candidatura y de votacin tienen una gran importancia, especialmente en tres
sentidos:
a) para la relacin entre elector y candidato/ diputado. Es obvio que en el caso de
candidaturas individuales la persona juega un rol importante, aun cuando en sistemas de
partidos bien estructurados el candidato sea mucho menos determinante para el voto que el
partido al que representa. Pero desde que esta relacin ganara importancia en las
concepciones de la representacin poltica (como consecuencia de la crtica a las annimas
listas cerradas y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tornado ms
atractivos los sistemas electorales en los que la candidatura individual se combina con la
representacin proporcional como principio de representacin. As, la circunscripcin
uninominal se introdujo en sistemas de representacin proporcional, eliminando el efecto
que sta tiene en los sistemas electorales mayoritarios, i.e. producir una desproporcin entre
votos y escaos a favor del partido ms fuerte. Slo permanece el efecto de una relacin
estrecha entre electores y elegidos;
b) para la relacin entre los candidatos/ diputados y su respectivo partido. Las distintas
formas de candidatura y votacin le permiten al elector ejercer una mayor o menor
influencia sobre la seleccin de candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales
fomentan en cierta forma la independencia del candidato frente al partido. En el caso de las
listas de partidos, segn sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o
debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato frente a
su partido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato est atado a la

nominacin del partido; pero no as en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de

las listas abiertas, como hemos apuntado anteriormente;
c) en cuanto a la posibilidad de los partidos de planear la composicin de los grupos
polticos en el parlamento. Sobre todo con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden
nominar por ejemplo a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos
sociales en lugares "seguros" en la lista. Esta estructuracin de la representacin poltica
segn criterios sociales y/o funcionales es ms difcil en el caso de candidaturas
individuales y otras formas de listas.
Las distintas formas de candidatura y votacin puede ser empleadas para mejorar la
representacin poltica. Si se critica por ejemplo la debilidad de los partidos y la frecuente
excesiva independencia de los diputados bajo el sistema de mayora relativa en
circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introduccin
de la eleccin por lista y, en particular, la lista cerrada y bloqueada. En otros pases, se
critica, por el contrario, la partidocracia, la frecuente gran concentracin de poder de los
partidos y en los partidos a menudo como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada.
En este caso, es recomendable encarar una reforma en direccin de introducir las
circunscripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es bien posible no
poder contrarrestar las falencias sealadas en la representacin poltica con la ayuda de los
sistemas electorales. Vale advertir en contra de alentar expectativas de tipo maximalista,
como si fuera posible superar todos los dficits de la representacin poltica criticados
mediante los medios de la sistemtica electoral, independientemente de las circunstancias
reinantes.
Con respecto a las relaciones de fuerza de los partidos, las formas de candidatura y votacin
son menos importantes. Las ventajas y desventajas de las diferentes formas se reparten en
principio de manera igual entre los partidos - sin importar su tamao.

4.3 La conversin de votos en escaos

En lo referido a la conversin de votos en escaos es de importancia, en primer lugar, la
frmula o regla de decisin, es decir, el mtodo segn el cual se decide quines son los
vencedores y los vencidos en una eleccin. Respecto a la frmula de decisin, hay que
distinguir entre la frmula mayoritaria y la proporcional.
En el caso de la frmula mayoritaria, la adjudicacin de los escaos depende de que un
candidato pueda reunir la mayora exigida - relativa o absoluta - de los votos. De acuerdo a
esta frmula, slo se toma en cuenta en la adjudicacin de los escaos a los vencedores en
las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja de la frmula mayoritaria
como frmula de decisin el hecho de que el elector enfrenta una decisin clara y est en
condiciones de comprender qu sucede con su voto. sto es as debido a que de acuerdo a
la frmula mayoritaria los votos depositados a favor de un candidato conducen al xito,
mientras que los votos para el perdedor simplemente se pierden. No obstante, puede tener

como consecuencia que en las circunscripciones, en las que un partido es decididamente

dominante, la utilizacin de la frmula mayoritaria lleve a que la oposicin poltica se vea
desalentada - completamente o al menos en parte - a presentar candidatos. En el caso de los
baluartes partidarios se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje
partidario y de una disminucin de la participacin electoral. Por otra parte, tambin se
derrochan aquellos votos para el candidato ganador que van ms all de la mayora
requerida en la circunscripcin, lo cual puede resultar en una desventaja para aquellos
partidos que tienen concentrado su electorado en unos pocos baluartes electorales.
El requerimiento de la mayora absoluta puede conllevar un efecto poltico particular, dado
que conduce a una segunda vuelta electoral si ningn candidato alcanza la mayora absoluta
en la primera. Las consecuencias polticas de la segunda vuelta radican en la importancia
que adquieren los partidos pequeos. stos pueden tornarse interesantes para los partidos
grandes que compiten por la mayora en la circunscripcin e intentar obtener a travs de
alianzas electorales algunos mandatos uninominales a cambio del apoyo de los candidatos
de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones.
En el caso de la frmula proporcional, la adjudicacin de escaos resulta del porcentaje de
votos que obtienen los distintos candidatos o partidos. A diferencia de la frmula
mayoritaria, aqu se da - al menos de manera aproximada - un mismo valor de logro a cada
voto. Una proporcin mucho mayor del electorado ve su participacin coronada con el
xito, puesto que sus votos contribuyeron a la obtencin de escaos por parte de un partido.
Para los candidatos y simpatizantes de los partidos polticos vale la pena luchar por cada
voto, lo cual puede significar adems una mayor vitalidad en la competencia partidaria y la
participacin electoral.
En cuanto a la conversin de los votos en escaos, en el caso de aplicar la frmula
proporcional existe una multiplicidad de procedimientos que en parte son verdaderamente
complicados y que le hacen muy difcil al elector saber qu sucede realmente con su voto.
Los dos tipos ms importantes de procedimientos de conversin de votos en escaos son los
procedimientos de divisor y los procedimientos de cociente. Los procedimientos de divisor
se conocen asimismo como frmulas del promedio mayor. Estos se caracterizan por dividir
a travs de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos
(por ejemplo en el caso del mtodo d'Hondt: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo cual produce secuencias
de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaos se asignan entonces a los
promedios ms altos. En los procedimientos de cociente se establece un cociente electoral o
cuota mnima de votos para obtener un escao (que resulta por ejemplo en el caso del
mtodo del cociente simple o Hare de la divisin de los votos vlidos emitidos por el
nmero de escaos en la circunscripcin). Los partidos obtienen tantos escaos como veces
quepa el cociente en el nmero de votos obtenidos. Dado que los procedimientos de
cocientes se caracterizan por el hecho de que, en general, no todos los escaos disponibles
se pueden asignar en una nica operacin, los escaos restantes deben ser asignados en una
segunda operacin. Los escaos restantes ofrecen la oportunidad de mejorar (o limitar) la
proporcionalidad entre votos y escaos. Los procedimientos de cociente se emplean en
general en sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante exacta
entre votos y escaos.

La cifra repartidora, muy utilizada en Amrica Latina, es un procedimiento que se basa en

el mtodo dHondt y que reproduce resultados similares a ste, es decir, evita las
repercusiones tpicas de los procedimientos de cociente - i.e. que no se puedan asignar
todos los escaos y que sea necesario aplicar, por lo tanto, un procedimiento para repartir
los escaos restantes (p.e.: mtodo del resto mayor, mtodo del promedio mayor).
Hay que tener en cuenta que los escaos se pueden adjudicar en varios niveles: en el nivel
de la circunscripcin, en el de agrupaciones de circunscripciones y/o en el nivel nacional.
As es posible que un sistema electoral combine distintos procedimientos de conversin de
votos en escaos - por ejemplo la adjudicacin de escaos directos en circunscripciones
uninominales segn la frmula de decisin mayoritaria y la adjudicacin de escaos
adicionales o compensatorios en el nivel regional o nacional segn la frmula proporcional.
Los diferentes procedimientos de conversin en los respectivos niveles exhiben a su vez
efectos polticos que pueden reforzarse o debilitarse en su juego conjunto, y generalmente
se los combina de tal forma que en su conjunto se mantengan dentro del principio de
representacin poltica buscado.
Las as llamadas barreras legales (thresholds) tienen una importancia especial en la
conversin de votos en escaos. Se habla de barreras legales cuando los partidos tienen que
alcanzar un determinado procentaje de votos o un determinado nmero de mandatos
(directos) para ser tomados en cuenta en la distribucin de escaos en el nivel de la
circunscripcin plurinominal o nacional. Las barreras legales se refieren solamente al
partido en cuestin, no al candidato individual (de un partido), que en el caso de una
victoria en su circunscripcin electoral (por ejemplo en el caso de la adjudicacin de un
determinado nmero de escaos directos segn la frmula de mayora relativa en
circunscripciones uninominales) conserva su banca, independientemente de que su partido
en conjunto haya podido superar la barrera legal. A diferencia de las barreras fcticas
naturales que surgen por y varan segn el tamao de las circunscripciones, las barreras
legales se establecen artificialmente. Se pueden diferenciar de acuerdo al rea de utilizacin
y a su altura. Las barreras legales pueden referirse a todo el territorio nacional, a
agrupaciones de circunscripciones o a circunscripciones individuales. Adems, pueden ser
aplicadas en la primera o en la segunda fase de la conversin de votos en escaos. Y
finalmente, pueden variar mucho en su altura. En la prctica, existen barreras legales de 1%
hasta 5% a nivel nacional y de hasta 12,5% a nivel de la circunscripcin. Mientras que
hasta no hace demasiado tiempo nicamente unos pocos pases empleaban barreras legales,
stas han sido introducidas en varios pases al cabo de reformas electorales recientes (por
ejemplo Italia, Japn, Mozambique, Nueva Zelanda y en todos y cada uno de las
democracias de Europa del Este; vase Nohlen 1997).
La nica funcin de las barreras legales consiste en excluir a pequeos partidos polticos de
la distribucin de escaos y, por consiguiente, de la representacin parlamentaria con el fin
de ejercer un efecto concentrador sobre el sistema de partidos. Hasta qu punto se cumple
esta funcin, depende naturalmente de forma decisiva del mbito de aplicacin y de la
altura de la barrera legal as como del contexto sociopoltico del pas en cuestin.

5. Tipologa de sistemas electorales

5.1 Principios de representacin: representacin por mayora y representacin
proporcional
La primera distincin bsica entre sistemas electorales se deriva del principio de
representacin. ste expresa una determinada comprensin social y/o funcional de la
representacin poltica, la cual en algunos pases tiene una tradicin histrica y que con
frecuencia se encuentra plasmada en el texto constitucional.
Existen dos principios de representacin poltica, que a su vez evidencian objetivos propios.
En el caso del principio de representacin por mayora el objetivo consiste en producir el
gobierno de un partido o de una coalicin de partidos basado en una mayora parlamentaria;
en el caso de la representacin proporcional, se trata por el contrario de reproducir lo ms
fielmente posible en el parlamento las fuerzas sociales y los grupos polticos existentes en
la poblacin. Ambos principios de representacin estn enfrentados antitticamente - y por
cierto en un sentido histrico-ideolgico, poltico y sistemtico:

histrico-ideolgico: porque el gran debate terico sobre la representacin desde

mediados del siglo diecinueve, como por ejemplo en Inglaterra entre John Stuart
Mill y Walter Bagehot, se orienta en la alternativa representacin por mayora vs.
representacin proporcional;
poltico: porque la lucha por la representacin poltica de los trabajadores, de las
minoras y de los pequeos partidos estuvo asociada en muchas ocasiones con la
demanda de representacin proporcional y contra la representacin por mayora
vigente; esta lucha lleg a su fin en un gran nmero de pases tan slo con la
introduccin de un sistema de representacin proporcional;
sistemtico: porque la mejor forma de clasificar a los sistemas electorales es a travs
de los principios de representacin; la representacin por mayora y la
representacin proporcional constituyen las clases bsicas en la tipologa de los
sistemas electorales.

Sin embargo, dado que en el nivel de los sistemas electorales concretos predominan las
combinaciones, cuyos efectos ya no apuntan tan claramente en una direccin, como en el
caso de los clsicos sistemas electorales mayoritarios y proporcionales, hoy da ya no
podemos imaginar una clasificacin de los sistemas electorales en trminos excluyentes
como una cuestin del todo o nada, sino por el contrario en trminos de un ms o menos
como una cuestin gradual. Para expresar esta idea, en la teora de los sistemas electorales
suele hablarse de un continuum, cuyos extremos seran, por un lado, la representacin
proporcional (pura) y, por el otro, la representacin mayoritaria (relativa). Los sistemas
electorales mayoritarios son as aquellos sistemas que en su efecto conjunto se aproximan
ms al polo de la representacin por mayora, mientras los sistemas proporcionales se
ubican ms cerca del polo de la representacin proporcional. Los sistemas electorales
combinados, i.e. aquellos sistemas electorales en los que se mezclan los elementos
mayoritarios y proporcionales, han dificultado ciertamente la clasificacin de los sistemas
electorales concretos en trminos de representacin por mayora o representacin

proporcional, pero de ninguna manera la han tornado obsoleta. Pues en lo que concierne a
la solucin de las cuestiones bsicas de la representacin poltica, como por ejemplo la
representacin de minoras o la formacin de mayoras para gobiernos estables, etc., los
principios de representacin son y seguirn siendo los parmetros bsicos de orientacin en
el debate poltico y cientfico.
As, todos los sistemas electorales, pese a sus diferencias particulares, pueden ser
ordenados en base a uno de los dos principios de representacin bsicos. Por lo tanto, en el
nivel de los principios de representacin no existen los sistemas mixtos". Aun cuando los
sistemas electorales combinen elementos tcnicos que normalmente se encuentran en
sistemas mayoritarios (por ejemplo circunscripciones uninominales, candidaturas
uninominales, regla o frmula de decisin mayoritaria) con elementos tcnicos que suelen
hallarse en sistemas proporcionales (circunscripciones plurinominales, candidaturas por
lista, regla o frmula de decisin proporcional), el sistema electoral en su conjunto slo
puede asignarse a uno de los principios de representacin: la representacin por mayora o
la representacin proporcional. Por supuesto, para la clasificacin se precisa contar con
suficientes conocimientos sobre los efectos polticos de los elementos particulares de los
sistemas electorales y su efecto conjunto.
Empricamente, el efecto definitorio de ambos sistemas de representacin - en un caso, la
formacin de una mayora para un partido o coalicin de partidos; en el otro, la
representacin ms exacta posible de todas las fuerzas sociales y polticas - puede
desprenderse fundamentalmente de la relacin entre votos y escaos. Cuando se emplea un
sistema de representacin por mayora, la desproporcin entre votos y escaos de los
respectivos partidos es tpicamente alta. Por el contrario, cuando se utiliza un sistema de
representacin proporcional, el efecto desproporcional es tpicamente reducido y,
consecuentemente, partidos relativamente pequeos pueden obtener escaos
parlamentarios. Normativamente, el efecto definitorio de ambos sistemas es lo que conduce
a un grupo de cientficos y polticos a preferir o postular la representacin por mayora y a
otro grupo, la representacin proporcional como el sistema de representacin ideal.
Los distintos elementos tcnicos - distribucin de las circunscripciones electorales, forma
de la candidatura, votacin y procedimiento de conversin de votos en escaos - se pueden
combinar de mltiples formas entre s. Segn se combinen los elementos y segn sean los
efectos polticos as producidos, pueden construirse tipos muy distintos de sistemas
electorales al interior de los dos principios de representacin. En base a los efectos de los
sistemas electorales sobre la relacin entre votos y escaos y, adems, en base a
determinados aspectos de su composicin (por ejemplo tamao de las circunscripciones,
barrera legal) pueden distinguirse diez tipos de sistemas electorales.

5.2 Tipos de sistemas electorales mayoritarios

Dentro del principio de representacin por mayora distinguimos:

a) El sistema de mayora relativa en circunscripciones uninominales. Se trata del

"sistema clsico" correspondiente al principio de representacin por mayora. Se
aplica en Gran Bretaa y en el mundo de influencia poltico-cultural anglosajona,
por ejemplo en los pases caribeos. Su efecto desproporcional favorece por lo
general al partido ms votado.
b) El sistema de mayora absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda
vuelta). Se trata de un sistema electoral con mucha historia, que en la actualidad se
emplea en Francia (con voto alternativo tambin en Australia). Su efecto
desproporcional favorece al partido o alianza de partidos con ms votos.
c) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales con representacin de
minoras. El ejemplo clsico es aqu el sistema de voto limitado en el que, en
circunscripciones plurinominales, el elector dispone de menos votos que diputados a
elegir en la circunscripcin; este sistema fue utilizado, en su poca, en Espaa y
Portugal.
d) El sistema mayoritario en circunscripciones plurinominales pequeas: se trata de
sistemas electorales que emplean la frmula de decisin proporcional en
circunscripciones de hasta cinco escaos. Este tipo se denomina sistema formador
de mayoras, debido a los efectos desproporcionales de las circunscripciones
pequeas.
e. El sistema mayoritario con lista proporcional adicional. En este sistema se adjudica
una gran parte de los escaos en circunscripciones uninominales y en forma
separada un determinado nmero de escaos adicionales en varias
circunscripciones plurinominales o en una nica circunscripcin plurinominal (es
decir, nacional) a travs de listas de partido segn la frmula de decisin
proporcional. Este sistema puede cumplir funciones como la de dar representacin a
los partidos de la oposicin (por sobre todo, en sistemas de partido dominante) o la
de contrabalancear el efecto de la uninominalidad (independencia del diputado
frente al partido) y fortalecer a los partidos polticos a travs de la lista.

5.3 Tipos de sistemas electorales proporcionales

En el mbito de los sistemas de representacin proporcional distinguimos:
a) El sistema proporcional en circunscripciones plurinominales. Segn sea el
tamao de las circunscripciones, es decir, la altura de la barrera natural, este sistema
puede producir una considerable desproporcionalidad entre votos y escaos.
b) El sistema proporcional compensatorio, en ocasiones con barrera legal. En este
sistema electoral se adjudica, en una primera fase de la conversin de votos en
escaos, una determinada cantidad de escaos (directos) en circunscripciones

uninominales segn una de las frmulas mayoritarias. En una segunda (o tercera)

fase de la conversin de votos, se compensa, al menos aproximadamente, el efecto
desproporcional resultante de las circunscripciones uninominales a travs de la
adjudicacin de escaos de lista segn la frmula proporcional. Para este fin, por lo
general se desfavorece o excluye directamente de la distribucin de escaos, en las
fases siguientes de la conversin de votos en escaos, a los partidos (grandes) que
resultaron exitosos en las circunscripciones uninominales. Adems, la barrera legal
dificulta o impide que partidos demasiado pequeos accedan a escaos
parlamentarios.
c) El sistema proporcional personalizado con barrera legal. Se combina la
adjudicacin de un determinado nmero de escaos (directos) en circunscripciones
uninominales con el principio de representacin proporcional. El porcentaje de
escaos de cada partido se determina exclusivamente (a excepcin de algunos
"escaos excedentes") segn el porcentaje de votos proporcional en el nivel
nacional (o en el nivel de la agrupacin de circunscripciones). El nmero de escaos
alcanzados en la circunscripcin uninominal por el partido en cuestin se sustrae del
porcentaje de escaos que le corresponden segn la frmula proporcional. (Si un
partido recibe ms escaos que lo que le corresponde proporcionalmente, surgen los
as llamados escaos excedentes). La proporcionalidad entre votos y escaos es tras dejar afuera de la adjudicacin de escaos a aquellos pequeos partidos que no
han superado la barrera legal - muy elevado.
d) El single transferable vote (el sistema del voto transferible). Se trata aqu del
sistema proporcional clsico en el mundo anglosajn. Dado que este sistema - no
por ltimo debido a su complejidad - se utiliza mayormente en circunscripciones
pequeas, su grado de desproporcionalidad en comparacin con otros sistemas
proporcionales debera resultar relativamente elevado. En general, el voto
transferible opera sin embargo en la direccin opuesta.
e) La representacin proporcional pura. Este sistema aspira a una proporcionalidad
muy alta y lo ms exacta posible, excluyendo el uso de barreras naturales o legales
de una altura que pueda impedir alcanzar tal grado de proporcionalidad.
Cuadro 1: Tipologa de sistemas electorales
Sistemas mayoritarios

Sistemas proporcionales

1. de pluralidad en circunscripciones uninominales

6. proporcional en circunscripciones plurinominales

variables

2. de mayora
uninominales

absoluta

en

circunscripciones 7. proporcional compensatorio

3. de mayora en circunscripciones plurinominales con 8. personalizado con barrera legal

representacin de minoras
4. mayoritario en circunscripciones plurinominales 9. single transferable vote
pequeas

5. mayoritario con lista proporcional adicional o 10. proporcional puro

sistema segmentado

5.4 Sistemas electorales combinados

A continuacin nos referiremos a la forma de combinacin de los elementos de los sistemas
electorales tal como se dio por primera vez en la Repblica Federal de Alemania, i.e. la
combinacin de la circunscripcin uninominal con la frmula proporcional. sta puede
encararse de distintas maneras, algo que no est libre de controversias en la literatura sobre
la materia.
Cuadro 2: Caractersticas de composicin de los tipos de sistemas
electorales
Tipos

Circunscripcin

Candidatura/ Votacin

Principio de decisin

Tipo de barrera

uninominal

individual/ personal

mayora relativa

natural

uninominal

individual/ personal

mayora absoluta

natural

plurinominal

lista/ personal

mayoritario

natural limitado

plurinominal

individual/ personal

proporcional

natural

uni y plurinominal

individual/ personal y de mayoritario

y natural y artificial
lista
proporcional separados

plurinominal

de lista

uni y plurinominal

individual/ personal y de mayoritario

lista
proporcional
combinados

y natural y artificial

uni y plurinominal

individual y de lista

y artificial

plurinominal

individual/
preferencial

10

plurinominal

de lista

proporcional

mayoritario
proporcional
combinados

personal- proporcional
proporcional

natural

natural
sin barrera

Como muestra la tipologa presentada arriba, existen en trminos sistemticos

esencialmente tres posibilidades de asociar las circunscripciones uninominales, que
tradicionalmente se presentaban en la representacin por mayora, con la representacin
proporcional; bajo la forma de: 1. la representacin por mayora con una lista adicional
proporcional (o "sistemas segmentados"), o incluso con el principio de representacin
proporcional bajo la forma de 2. la representacin proporcional compensatoria, o 3. la
representacin proporcional personalizada (con barrera legal respectivamente). Todos estos

sistemas electorales, que se pueden abarcar con el concepto de "sistemas electorales

personalizados", cumplen de igual modo con el objetivo de fortalecer la relacin entre
electores y candidatos/ diputados, aunque se distinguen entre s por el grado de
proporcionalidad o desproporcionalidad entre votos y escaos.
En el caso de la representacin proporcional personalizada con barrera legal no se produce al menos tras la eliminacin de los pequeos partidos - ninguna distorsin significativa
entre el porcentaje de votos y escaos. El sistema es altamente proporcional.
En el caso de la representacin proporcional compensatoria (con barrera legal), el efecto
desproporcional resultante de las circunscripciones uninominales se ve al menos
compensado aproximadamente. El sistema tiende tambin por tanto a producir resultados
proporcionales. El grado de proporcionalidad puede ser aqu ms alto que en el caso de la
representacin proporcional en circunscripciones plurinominales de tamao mediano y
grande.
En el caso de la representacin por mayora con lista adicional proporcional o sistema
segmentado, el resultado total de la eleccin se conforma a partir de dos resultados
parciales separados - uno desproporcional y otro proporcional. Los sistemas segmentados
se ubican en una zona gris entre la representacin por mayora y la representacin
proporcional. El efecto desproporcional depende aqu de manera decisiva de la relacin
numrica entre los escaos adjudicados segn la frmula mayoritaria en circunscripciones
uninominales y los escaos adjudicados mediante una lista de partido segn la frmula
proporcional (mitad-mitad; dos tercios-un tercio; etc.). Los sistemas segmentados muestran
ciertamente un efecto desproporcional menor que los sistemas mayoritarios clsicos. Pero
dado que respecto a sus consecuencias sobre la proporcionalidad entre votos y escaos se
acercan ms a la representacin por mayora que a la proporcional, pueden ser
generalmente ordenados dentro del principio de representacin por mayora.
En el cuadro 3 se presentan algunos sistemas electorales combinados, entre ellos tres casos
latinoamericanos.

Cuadro 3: Formas de combinacin de los sistemas electorales

personalizados
Total
escaos

Uninominales

Por lista

Lista
nacional

Barrera
legal

Tipo bsico de
sistema electoral

Alemania

656

328

328

656*

5%

proporcional

Bolivia

130

65

65

130*

---

porporcional

Nueva Zelanda

120

64

56

120*

5%

proporcional

Venezuela

182

92

90

---

---

proporcional

Italia

630

475

155

155

4%

compensatorio

Hungra

386

176

210

58

5%

compensatorio

Mxico

500

300

200

---

1,5%

segmentado

Japn

500

300

200

200

3%

segmentado

* Todos los escaos disponibles se adjudican en una primera instancia a los partidos polticos. Recin en el
transcurso del procedimiento de adjudicacin se toman en cuenta los escaos directos obtenidos por los
partidos en las circunscripciones y se los suma a los escaos proporcionales que le corresponden a los
partidos.

6. Los sistemas electorales parlamentarios de Amrica Latina

Ahora pasamos a la presentacin y al estudio comparativo de los sistemas electorales,
empezando con la distincin categorial tradicional respecto al tipo bsico de sistema
electoral, es decir, la distincin en trminos de las grandes alternativas a nivel de los
principios de representacin. Por regla general, hoy en Amrica Latina se elige aplicando
un sistema de representacin proporcional.
Sin embargo, esta visin de conjunto se refiere a las cmaras de diputados. Slo Chile, con
un sistema binominal, y Mxico, con el sistema segmentado de orientacin mayoritaria,
contradicen la regla general. Si incluimos en el panorama los senados, la relacin cambia.
Diez de los 18 pases tienen un sistema bicameral, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Chile, Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela, los
restantes pases, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panam y Per un sistema unicameral. Y de los pases con sistema bicameral, los siguientes
aplican para la eleccin del senado la representacin por mayora: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Mxico y Repblica Dominicana.
El momento en que se introduce la representacin proporcional vara enormemente segn
los pases y puede restrearse histricamente a lo largo de todo un siglo. Costa Rica la
introdujo en 1893 en los distritos electorales con ms de dos diputados. Sigui Uruguay,
con el primer sistema electoral proporcional integral. En los aos 30 realizaron el cambio
de sistema electoral varios pases: Per, en 1931; Brasil y Colombia, en 1932; Chile, en
1937. Luego seguiran Ecuador, en 1945; Guatemala, en 1946; Bolivia, en 1956;
Venezuela, en 1958; El Salvador, en 1963. En Paraguay se utiliz por primera vez la
representacin proporcional en 1990. El paso de un tipo bsico de sistema electoral a otro
se realiz, en casi todos los casos, ms fluidamente que en Europa: puesto que se mantuvo
la divisin de los distritos electorales, reemplazndose slo la regla decisoria existente en
los distritos plurinominales, la mayora relativa y el orden de los candidatos conforme a los
votos alcanzados, por sistemas proporcionales de adjudicacin de escaos. As, de esta
forma incrementalista, se decidi, en cierta medida, el tipo de sistema proporcional.
A continuacin, vamos a diferenciar segn tipos de sistemas electorales. Empezamos con
los cmaras de diputados. La mayora de los sistemas electorales latinoamericanos

corresponde al tipo de representacin proporcional en circunscripciones plurinominales:

Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvadorr, Guatemala, Honduras,
Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, en total, once. Tres pases (Nicaragua, Per y
Uruguay) aplican un sistema de representacin proporcional pura, dos de ellos (Nicaragua y
Uruguay) por medio de asignar los escaos restantes originados a nivel de circunscripcin
en procedimientos continuos a nivel nacional, el Per por aplicar el distrito nacional nico.
Dos sistemas electorales son de representacin proporcional personalizada (Bolivia y
Venezuela) y dos, por fin, de orientacin mayoritaria: el sistema binominal de Chile, cuya
peculiaridad, sin embargo, es de no favorecer al partido (o a la alianza de partidos) ms
votado, sino a la primera minora, y el sistema segmentado de Mxico, un sistema electoral
combinado.
Para los senados, la diferenciacin es la siguiente: sistema de mayora relativa en un caso
(Repblica Dominicana), sistema de mayora con representacin de minora en cuatro casos
(Argentina, Brasil, Bolivia y Mxico), sistema binominal de orientacin mayoritaria en dos
casos (Chile y Venezuela), sistema proporcional en circunscripciones plurinominales e un
slo caso (Colombia), sistema proporcional puro en dos casos (Paraguay y Uruguay).
Respecto al caso binominal de Venezuela, hay que considerar que se asignan escaos
adicionales a nivel nacional, a fin de asegurar la representacin de las minoras que la
Constitucin garantiza (hasta tres en total).

Cuadro 4: Tipos de sistemas electorales para la Cmara de

Diputados o Asamblea Nacional
Sistema
binominal

Sistema
segmentado

RP distritos RP
RP
plurinomin.
personalizada pura

Argentina

Brasil

Bolivia
Chile

X
X

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mxico

Cuadro 4 (continuacin)
Sistema
binominal

Sistema
segmentado

RP distritos RP
RP
plurinomin.
personalizada pura

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per
Repblica Dominicana

X
X

Uruguay
Venezuela

X
X

Las siguientes informaciones se refieren a elementos particulares de los sistemas electorales

para los cmaras de diputados.
Circunscripciones: Las circunscripciones electorales son plurinominales y variables. La
estructura de su distribucin vara segn los pases. Un antecedente decisivo es la divisin
poltico-administrativa del pas. Para la divisin territorial de las circunscripciones
electorales, en todos los casos se adopta la divisin en departamentos o provincias, o
estados (territorios o distritos federales). Ante los sistemas de representacin proporcional,
resulta llamativo el gran nmero de circunscripciones pequeas (uno a cinco
parlamentarios).
El cuadro 5 informa que en dos casos, Chile y Panam, todas las circunscripciones caen en
la categora de tamao pequeo. En otros casos, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay,
Repblica Dominicana y Uruguay, el porcentaje de las pequeas circunscripciones sobre el
total de circunscripciones, y el porcentaje de los diputados elegidos en pequeas
circunscripciones sobre el total de los diputados, es bien notorio. Este hecho favorece al
voto personal, pese a que pueda existir la lista cerrada y bloqueada (vase ms adelante). Es
interesante aadir aqu que los dos pases (Brasil y Per) que no tienen circunscripciones
pequeas, son, junto a Panam, los pases con alguna forma de voto personal o preferencial.
Estas listas semiabiertas constituyen un equivalente funcional de las pequeas
circunscripciones respecto a la relacin votante-elegido.

Vale considerar los casos especficos con lista nacional que balancean la representacin, y
los casos de representacin proporcional personalizada. En Venezuela, por ejemplo, ms de
la mitad de los diputados son elegidos en circunscripciones uninominales; en Bolivia (desde
1997), 68 de 130. Salvo Nicaragua y Uruguay, en todos los pases los escaos se asignan
exclusivamente en el nivel de circunscripciones. Es decir, no se asignan escaos restantes
en funcin de una mayor o menor proporcionalidad en otros niveles, ni existen
procedimientos de compensacin. Constituyen otra excepcin, en cierto modo, los casos de
Ecuador, Guatemala y (nuevamente) Nicaragua, con circunscripciones nacionales
simultneas, y Venezuela con su prctica de asignar escaos adicionales a nivel nacional.

Cuadro 5: La presencia de pequeas circunscripciones

Cantidad
por distrito

de

diputados Cantidad
de distritos

Argentina

11

Brasil

Chile

60

Colombia

12

Costa Rica

Ecuador

Cantidad
de escaos

abs.

%
total

del abs.

% del total

60

100

120

100

12

33

72,7

15

71,4

53

El Salvador

14

87,5

42

Guatemala

21

91,3

Honduras

Mxico

Nicaragua

13

Panam

28

40

Paraguay

13

Per

R. Dominicana

16

28

93,3

75

Uruguay

11

17

89,5

41

Bolivia1

14

76,5

33

61,9

29
-

38

Venezuela1

10

43,5

43

Sistema de representacin proporcional personalizada, lo que significa que ms de la mitad de los diputados
son elegidos en circuitos uninominales dentro de las circunscripciones plurinominales que constituyen el
mbito de la distribucin proporcional de los escaos; Bolivia elegir por primera vez en 1997 aplicando la
representacin proporcional personalizada.
Una parte de los diputados se elige por lista nacional en una circunscripcin de mbito nacional.
Renovacin parcial, lo que disminuye el tamao de las circunscripciones.

Formas de candidatura y sistemas de votacin: En los sistemas de representacin

proporcional, la candidatura suele darse por listas. En todo caso, cabe sealar que, dado el
elevado nmero de circunscripciones electorales pequeas en los sistemas latinoamericanos
de representacin proporcional, a veces se produce de hecho una situacin uninominal o
binominal. Por lo general, las listas son cerradas y, casi siempre, bloqueadas, con las
excepciones de Brasil, Panam y el Per. En Uruguay es discutible que pueda considerarse
la lista como bloqueada o no bloqueada. El texto legal (y muchos autores se guan por l)
habla de listas cerradas y bloqueadas. Pero, dentro de los lemas se presentan diversos
sublemas y listas de candidatos. El elector puede escoger entre ellos, pero ciertamente no
puede modificar nada dentro de estas listas.
Sistemas de votacin: Respecto a la votacin, por regla general, el elector tiene un voto.
Venezuela y Bolivia (tras las reformas de 1989 y 1993, respectivamente) constituyen
excepciones: All, el elector tiene dos votos; con su primer voto escoge un candidato de un
partido en una circunscripcin uninominal; y, con su segundo voto elige una lista de partido
en una circunscripcin plurinominal. En Panam, en las circunscirpciones plurinominales,
el elector tiene tantos votos como diputados corresponden a la respectiva circunscripcin.
En Brasil, el elector puede votar por una lista o por un candidato, en Per el voto es de
preferencia opcional. Guatemala es otra excepcin: el elector, con el voto que emite para
las elecciones presidenciales, que se realizan paralelamente, escoge un cuarto de los
diputados a la Asamblea Legislativa.
Aqu cabe preguntarse tambin si el elector dispone de uno o varios votos para la eleccin
de diversos rganos constitucionales. En Argentina, Bolivia, Honduras y Uruguay el elector
slo tiene un voto para elegir los cargos ejecutivos y legislativos. Surge entonces el
interrogante de hasta qu punto el voto vinculante tiene efecto de arrastre.
Finalmente, nos referimos al proceso de conversin de votos en escaos. En la mayora de
los pases, la asignacin de los escaos se realiza exclusivamente a nivel de circunscripcin
electoral. Los casos de excepcin, incluyendo los ya mencionados, son los siguientes:
Uruguay: asignacin de escaos en circunscripcin electoral unida a una distribucin global
de nivel nacional; Nicaragua: asignacin de los escaos restantes a nivel nacional y
eleccin de 20 diputados a nivel nacional en una circunscripcin nacional; Ecuador: doce
diputados llamados nacionales elegidos en lista nacional en una circunscripcin electoral
nacional; Venezuela: la mitad de los mandatos se elige en circunscripciones uninominales

(circuitos) dentro de las circunscripciones plurinominales y se mantiene paralelamente la

asignacin de los llamados mandatos adicionales a nivel nacional.
Sistemas de asignacin de escaos: Respecto al procedimiento de escrutino, la mitad de los
pases latinoamericanos utiliza el procedimiento del cociente electoral y la otra mitad, el
mtodo dHondt. A veces se habla de la cifra repartidora, aunque no se trata ms que de la
utilizacin del ltimo cociente del mtodo dHondt que recibe un escao, como cociente
electoral para la distribucin de todos los escaos. En el mtodo del cociente electoral, se
suele utilizar el cociente simple (nmero de votos vlidos emitidos dividido entre el nmero
de escaos). Las excepciones son Ecuador y Nicaragua, para circunscripciones pequeas
(uno o dos diputados). Por otra parte, se producen diferencias en el clculo del cociente
electoral, segn el punto de referencia usado (en el caso de Brasil, por ejemplo, se incluyen
los votos vlidos y los votos en blanco). El mtodo del cociente electoral hace necesarios
nuevos procedimientos para la asignacin de los mandatos restantes. Por lo general, se
utiliza la regla del resto o residuo mayor; en el caso de Brasil, se usa la regla de la media
mayor.
En Ecuador hallamos una particularidad, pues se usan primeramente dos cocientes
electorales para determinar los partidos que participarn en la asignacin de los escaos.
Slo despus se distribuyen los mandatos a travs del uso renovado del cociente electoral,
calculado esta vez sobre la base de los votos emitidos a favor de los partidos anteriormente
determinados. En el caso de Ecuador, sin embargo, los partidos menores vuelven a
participar en la asignacin de escaos restantes, si han logrado obtener el 60% de los votos
del primer cociente electoral (cociente electoral eliminador). Con esta doble aplicacin del
cociente electoral se alzan barreras para la participacin de partidos pequeos en la
distribucin de escaos.

Cuadro 6: Sistemas electorales de Amrica Latina: Cmara de

Diputados
Pas

Circunscripciones

Candidatura/
votacin

Procedimiento
adjudicacin

de

Argentina

Renovacin parcial cada

dos
aos:
24
plurinominales:
35/1, 13/1, 9/2, 5/2, 4/2,
3/11, 2/5.

Un
lista
y bloqueada

voto.
cerrada

Sistema
dHondt
Barrera legal de 3% sobre
electores inscritos

Brasil

26
plurinominales:
60/1, 53/1, 46/1, 39/1, 31/1,
30/1, 25/1, 22/1, 18/1, 17/1,

Un
voto.
lista
cerrada
y
no
bloqueada; el elector puede

Cociente electoral (votos

vlidos incluyen los en
blanco
divididos
por

16/2, 12/1, 10/2, 9/1, 8/10

Segn constitucin mnimo
de 8 y mximo de 70.

votar por un candidato o por

una lista. Puede votar en
blanco.

nmero
de
escaos,
redondendose a uno la
fraccin superior al medio),
nmero de votos recibidos
por una lista es igual a la
suma de votos nominales de
partido y votos de lista.
Escaos restantes: mtodo
de la media mayor. Adjudicacin dentro de las listas
segn orden de votacin de
sus candi-datos.

Bolivia

9
plurinominales:
28/1, 19/1, 18/1, 17/1, 13/1,
10/1, 9/2, 7/1.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Sistema St.Lague (o de
divisor; serie de diviso-res
1,3,5,7, etc.).

Chile

60 binominales.

Un
Lista
cerrada
bloqueada.

voto.
no

Mayora relativa. Obtienen

los dos escaos las dos
listas ms votadas, siempre
que el partido ms votado
no obtenga ms del doble de
la votacin del segundo
partido. En este caso: la lista
mayoritaria obtiene los dos
escaos. Dentro de la lista
decide la mayora de votos.

Colombia

33
plurinominales:
25/1, 19/1, 14/1, 6-10/6, 35/12, 2/12.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Cociente electoral simple.

Costa Rica

7
plurinominales:
21/1, 10/1, 6/2, 5/2, 4/1.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Cociente electoral simple.

Escaos restantes: mtodo
del
resto
mayor
y
subcociente
(50%
del
cociente electoral).

Cuadro 6 (continuacin)

Pas

Circunscripciones

Candidatura/
votacin

Procedimiento
adjudicacin

de

Ecuador

5
uninominales,
16
plurinominales:
9/1, 6/1, 5/1, 3/9, 2/4 ms
uno nacional con 12
diputados.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Cociente
electoral:
a) eliminador: votos vlidos
dividido por nmero de
escaos y dividido por dos
(esto es la mitad del
cociente electoral simple);
b)
distribuidor:
votos
vlidos de los partidos no
eliminados
escaos
restantes:
resto
mayor
incluyendo los partidos que
hayan obtenido el 60% del
cociente eliminador.

14
plurinominales:
16/1, 6/1, 5/2, 4/2, 3/8.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Cociente electoral simple.

Escaos restantes: mtodo
del resto mayor.

Dos votos: para lista

nacional (vale la vota-cin
presidencial,
primera
vuelta)
y
listas
departamentales,
ambas
cerradas y bloqueadas.

Cifra repartidora.

Guatemala

23 uni- y pluri-nominales:
9/1, 6/1, 5/2, 4/3, 3/1, 2/6,
1/8
ms uno nacional (para 25%
de los diputados).

Honduras

18 uni-y plurinomina-les.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Cociente electoral simple.

Escaos restan-tes: mtodo
del resto mayor.

Mxico

Dos
partes:
a) 300 circunscripciones
uninominales
y
b)
5
circunscripciones
plurinominales para 200
diputados. Por cada punto
por ciento por encima de

Dos
votos:
a) candidatura indivi-dual y
voto
uninominal;
b) listas cerradas y voto por
lista.

a)
mayora
relativa;
b) slo participan en la
distribucin de los escaos
los partidos que obtienen el
1,5% de la votacin.
Cociente
electoral
rectificado es igual a los

El Salvador

35%, recibe dos escaos

ms, hasta un mximo de
60% de los escaos. Cuando
ningn partido obtiene el
35% de los votos, la
distribucin de los escaos
ser proporcional a los
votos. Ningn partido puede
obtener ms del 63% de los
escaos.

votos
efectivos
(votos
vlidos sin votacin para los
con menos del 1,5%)
divididos por escaos ms
dos. Escaos restantes:
primero cociente electoral
de unidad es igual a los
votos efectivos descontando
votos utilizados en el
procedimiento
anterior
dividido
por
escaos
restantes; segundo, regla del
resto mayor, participando
slo los partidos que
obtuvieron escaos en los
procedimientos anteriores.

Cuadro 6 (continuacin)
Pas

Circunscripciones

Candidatura/
votacin

Nicaragua
Ref. de 1996

20 a nivel nacional,
70 a nivel de distrito:
19/1, 6/3, 4/1, 3/6, 2/5, 1/1.

Un
Lista
y bloqueada.

voto.
cerrada

Cociente electoral simple en

los distritos de ms de dos
escaos, divisor ms uno en
los
distritos
unoy
binominales;
escaos
restantes: pasan a nivel
nacional, donde se asignan
en base a la suma de los
residuos de votos y de los
votos vlidos de los partidos
que no alcanzaron el
cociente electoral. Forman
parte de la votacin residual
slo los votos residuos de
las circunscripciones, donde
no se asignaron el total de
los escaos.

Panam

26 uninominales y
plurinominales:
6/1, 5/2, 3/4, 3/1, 2/7.

Un
voto.
Candidatura individual y en
los distritos pluri-nominales
lista
cerrada
y
no
bloqueada; el elec-tor vota
por
candidatos

Mayora relativa y en los

distritos
plurinomi-nales,
con ms de dos escaos:
cociente elec-toral simple y
medio cociente electoral
para los an no representa-

17

Procedimiento
adjudicacin

de

(uninominal).

dos; escaos restantes:

mtodo del resto mayor.
Dentro de las listas ganan
los candidatos ms votados.

Paraguay

4 uni- y 14 pluri-nominales:
17/1, 13/1, 6/2, 5/1, 4/2, 3/2,
2/4,
1/4.
En total 80 diputados.

Un
Lista cerrada.

Per

120 diputados:
nacional nico.

Voto de lista con voto

preferencial opcional para
dos candidatos de su
preferencia. Lista cerrada.

Cifra repartidora (dHondt).

Dentro de las listas deciden
los votos preferenciales.

Rep.
Domini-cana

16 binominales y 14
plurinominales:
31/1, 11/1, 5/3, 4/1, 3/8.

Un
Lista cerrada

Mtodo dHondt.

distrito

voto.

voto.

Mtodo dHondt.

y bloqueada.

Cuadro 6 (continuacin)
Pas

Circunscripciones

Candidatura/
votacin

Procedimiento
adjudicacin

de

Uruguay

19 plurinominales (1994):
45/1, 13/1, 3/7, 2/10
(mnimo constitucional: 2).

Un
voto.
Un partido (lema) se di-vide
en sublemas. stos en listas
de candidatos. El votante
vota por una lista de
candidatos o un sublema,
cuyo orden interior no
puede variar.

Tres
escrutinos:
a) a nivel de circunscripcin: cociente electoral
simple;
b) a nivel nacional: mtodo
dHondt; se ad-judican
todos
los
esca-os;
c) se restan los escaos ya
ortogados a nivel de distrito
de los adjudica-dos a nivel
nacional; estos escaos
restantes se adjudican por la
"Tabla
de
Cocientes
Decrecientes" y dems
reglas constitucionales.

Venezuela

Dos tipos: uninomina-les,

alrededor de 105 y 21
plurinominales,
que
engloban los uninomi-nales:
25/1, 20/1, 18/1, 15/1, 12/1,
11/1, 9/1, 8/2, 7/1, 6/3, 5/2,
4/3, 3/1, 2/2.

Dos votos: uno para las

candidaturas uninomi-nales,
otro
para
las
listas
plurinominales, que son
cerradas y bloqueadas.

Representacin
proporcional personalizada: a nivel
uninominal:
mayora
relativa;
a
nivel
de
circunscripcin
plurinominal:
mtodo
dHondt.
Los
escaos
obtenidos a nivel de distrito
uninominal se restan de los
escaos
a
nivel
de
circunscripcin
plurinominal alcanzados por
los partidos. La diferncia se
llena por los candidatos de
la lista segn el orden de su
postulacin. Si el nnmero
de escaos uninominales de
un partido es mayor del que
le corresponde, conservav la
totalidad de los escaos
uninominales.

Las barreras legales son casi desconocidas en Amrica Latina. La nica excepcin es
Argentina, que tiene una barrera legal del 3% en el nivel distrital, calculada sobre la base de
ciudadanos inscritos (hasta 1973 era el 8%). La barrera legal es tan baja que slo puede
tener un significado de hecho en una sola circunscripcin electoral (con 35 diputados).
Respecto a los sistemas electorales de los senados, los elementos tcnicos de los distintos
sistemas se desprenden del cuadro 7:
Cuadro 7: Sistemas electorales de Amrica Latina: Senados
Perodo electoral

Miembros

Sistema electoral

Argentina

6a

3 por provincia ms Buenos 2 para el partido ms votado,

Aires (plus Vicepresidente, 1 para la primera minora
sin derecho a voto)

Brasil

8b

3 por Estado, i.e. circun- un voto por mandato a llenar;

scripciones uninomina-les o mayora relativa o los dos
binominales
candidatos ms votados

Bolivia

3 por departamento

Chile

19
circunscripciones las dos ms altas mayoras,
binominales (plus senadores salvo que la primera mayora
nombrados)
recibe ms del doble

Colombia

100 ms 2 para comunidades circunscripcin

2 para el partido ms votado,

1 para la primera minora

nacional

indgenas

nica; cociente simple con

mtodo del resto mayor

Mxico

6c

32 circunscripciones

2 para el partido ms votado,

1 para la primera minora;
lista adicional de 32,
representacin proporcional

Paraguay

45 (30 suplentes)

circunscripcin
nacional, listas
mtodo d'Hondt

Rep. Dominicana

30 uninominales

sistema de mayora relativa

Uruguay

30 (plus Vicepresidente con voto

simultneo,
derecho a voto)
circunscripcin
nica
nacional, lista cerrada y no
bloqueada, d'Hondt

Venezuela

2 por Estado y mandatos en los distritos: mtodo

adicionales
d'Hondt, a nivel nacional:
cociente electoral simple
hasta tres senadores

Renovacin por tercios cada dos aos;

Renovacin por tercios cada cuatro aos (un tercio o dos tercios alternativamente);

Renovacin por mitad cada tres aos.

nica
cerradas,

5.5 Criterios de valoracin

Si nos preguntamos sobre las demandas funcionales que se le plantean generalmente a los
sistemas electorales y dejamos de lado expectativas irrealistas as como puras
consideraciones de poder, tenemos esencialmente cinco demandas funcionales que juegan
un papel importante en los debates sobre sistemas electorales en el nivel internacional:
a) Representacin: este criterio se entiende en un doble sentido: por un lado, representacin
para todos en trminos de que se vean representados los distintos grupos de personas,
fundamentalmente, las minoras y las mujeres; por otro lado, respresentacin justa, es decir,
una representacin ms o menos proporcional de las fuerzas sociales y polticas,
equivalente a una relacin equilibrada entre votos y escaos. El parmetro de medicin
emprica de una representacin adecuada es el grado de proporcionalidad entre votos y
escaos. Desviaciones demasiado pronunciadas de la proporcionalidad suelen considerarse
problemticas.

b) Concentracin y efectividad: en el proceso electoral se trata de la agregacin de intereses

sociales y opiniones polticas de tal manera que de ellas resulten decisiones polticas y que
la colectividad adquiera capacidad de accin poltica. Las elecciones son comprendidas
como un acto de formacin de la voluntad poltica - y no slo como una forma de copiar o
de medir las opiniones presentes en la poblacin. Los parmetros de la adecuada capacidad
de concentracin de un sistema electoral son: a) el nmero o, mejor dicho, la reduccin del
nmero de los partidos que obtienen mandatos en el parlamento; b) la formacin de una
mayora partidaria o de una coalicin que tengan carcter estable en el parlamento, base de
un gobierno estable. Los sistemas multipartidistas que a menudo coinciden con gobiernos
inestables, son vistos normalmente como problemticos. Por consiguiente, este criterio
abarca asimismo el de la efectividad del sistema electoral. El parmetro de la efectividad de
un sistema electoral es si ste contribuye a generar estabilidad en el funcionamiento del
sistema poltico. A menudo se teme que una reforma del sistema electoral en direccin de la
representacin proporcional conlleve inestabilidad poltica. Esto no sucede necesariamente.
La introduccin de elementos proporcionales en el sistema electoral existente puede
instrumentarse de tal forma que no slo no se reduzca la estabilidad gubernamental, sino
que se incremente a travs suyo la legitimidad de la representacin poltica y as la
estabilidad poltica del sistema democrtico. En todo caso, la estabilidad gubernamental es
un valor en s. Por supuesto, no todo gobierno estable es un buen gobierno, pero es
altamente improbable que la inestabilidad poltica genere un buen gobierno.
c) Participacin: aqu no se trata de la participacin en el sentido comn del trmino - pues
las elecciones son en s un acto de participacin poltica -, sino de un ms o un menos en la
posibilidad de expresar la voluntad poltica por parte del elector y, por cierto, en el marco
de la alternativa voto personalizado - voto de partido o de lista. Esta alternativa se asocia
con un ms o un menos en relacin, en conocimiento, en responsabilidad y en
identificacin entre electores y elegidos. El parmetro para medir una adecuada
participacin (en el sentido restringido) permitida por un sistema electoral, es la forma de
votacin personalizada. Si sta se halla totalmente descartada, como por ejemplo bajo la
forma de la lista cerrada y bloqueada, ello es interpretado como problemtico.
d) Simplicidad: esta demanda constituye ms bien un requisito orientativo, ya que todo
intento de cumplir simultneamente con los criterios de representacin, efectividad y
participacin, conduce inevitablemente a un sistema electoral ms complicado que el del
tipo que resultara si uno tratara de satisfacer slo uno de los criterios. Sin embargo, es
vlido el criterio de que el electorado pueda comprender cmo opera el sistema el electoral
y pueda hasta cierto punto prever cules sern los efectos de su voto.
e) Legitimidad: este ltimo criterio engloba a todos los dems, en el sentido de que se
refiere a la aceptacin general del resultado de las elecciones y del sistema electoral; aun
ms: a la legitimidad de las reglas de juego de la democracia. Un parmetro para juzgar el
sistema electoral de acuerdo con este criterio, puede ser el de observar si el sistema
electoral sirve para unir o, por el contrario, para desunir a una sociedad.

7. Los efectos de los sistemas electorales

Veremos a continuacin los efectos de los sistemas proporcionales de Amrica Latina sobre
los sistemas de partidos. Su especial inters proviene de la relacin que a menudo se
establece entre representacin proporcional, multipartidismo, incapacidad del sistema de
partidos para generar mayoras parlamentarias unicolores o estables y problemas de
gobierno (governing) incluso en el sistema presidencial, aun cuando esta forma de gobierno
- en contraste con el sistema parlamentario - no hace depender al ejecutivo del parlamento,
ni en su generacin ni en su accin poltica. Algunos polticos sostienen que la
representacin proporcional es, en cierta forma, responsable de los problemas polticos que
Amrica Latina sufre desde hace dcadas. Sostienen que la coincidencia de la
representacin proporcional con la inestabilidad de la democracia en Amrica Latina no es
casual (Blais/Dion 1990); y que la combinacin del presidencialismo con la representacin
proporcional es la peor de las posibles combinaciones, estableciendo el siguiente orden de
puestos: sistema parlamentario y representacin proporcional, sistema parlamentario y
sistema mayoritario, sistema presidencial y sistema mayoritario y, finalmente, sistema
presidencial y representacin proporcional (Lijphart 1992).
Los efectos de los sistemas electorales pueden precisarse ms fcil y directamente en el
campo de la conversin de votos en escaos. Cun proporcionales son los resultados de
este proceso de conversin? Qu consecuencias tiene la conversin para la representacin
poltica? Se excluye a algunos partidos por medio del sistema electoral? Se dan mayoras
parlamentarias para un partido poltico, lo que significa en el caso de los sistemas
presidenciales de Amrica Latina una mayora del presidente en el parlamento (Congreso
Nacional)?
a) En cuanto al efecto reductor, cabe afirmar primeramente que todos los sistemas
electorales lo implican. Se trata, pues, de determinar su alcance o fuerza. sta puede
identificarse a travs del nmero de los partidos (elective party system) que compiten con
relacin al nmero de partidos que obtienen mandatos parlamentarios (parliamentary party
system). Una comparacin de datos de los aos ochenta en Amrica Latina muestra
diversos efectos reductores segn los pases. Los efectos dependen no slo del sistema
electoral, sino tambin del sistema de partidos, cuya configuracin no es determinada
solamente por aqul. En algunos pases, los clculos respectivos son difciles debido a la
dbil estructuracin del sistema de partidos junto a las complicadas formas de las
candidaturas (muchos partidos regionales, alianzas electorales por circunscripcin). En
otros pases, la complejidad de la estructura de los partidos (fraccionalismo interno) y el
sistema electoral hacen difciles estos anlisis (Uruguay, Honduras, 1985). En el Per, las
alianzas entre partidos que no conducen a la formacin de nuevos grupos parlamentarios
escapan del posible efecto reductor del sistema electoral. As, puede ocurrir que el nmero
de grupos parlamentarios sea mayor que el nmero de partidos presentados ante el
electorado. Se pierde el efecto reduccionista del sistema electoral en el escenario partidista.
En trminos generales, puede decirse que los eventuales pactos electorales en sistemas de
representacin proporcional en circunscripciones plurinominales que tienen un cierto efecto
reductor, podran anular dicho efecto.

El efecto reductor - que no determina el efecto desproporcionador - es leve en Nicaragua,

Honduras y tambin en Guatemala; coincidiendo, en los dos primeros casos, con una alta
proporcionalidad; y en el tercero, sin embargo, con un efecto desproporcionador. Es algo
ms fuerte en Ecuador y considerable en Costa Rica - aparejado con una alta
proporcionalidad - y, con la reforma de 1986, tambin en Bolivia (la mitad de los partidos,
o menos, obtiene un mandato). Donde es ms fuerte es en Venezuela, pero ste es un
ejemplo sobre cmo el sistema electoral puede, en un primer momento, elevar el nmero de
partidos que se presentan a la eleccin, en la medida en que a los minipartidos se les abren
oportunidades dados los asientos adicionales asignados a nivel nacional. A pesar de que el
sistema electoral colabora a ello, un gran nmero de partidos llega al parlamento, la
mayora con muy pocos parlamentarios. En 1983, se presentaron 49 partidos; en 1988, lo
hicieron 68 partidos. En ambos casos, once llegaron al parlamento.
b) En lo que respecta a la formacin de mayoras, un clculo hecho sobre elecciones de los
aos ochenta en 14 pases latinoamericanos, donde se realizaron al menos dos de estos
eventos, ofrece el siguiente panorama:
De un total de 39 elecciones, 20 veces se alcanz una mayora partidaria. Estas mayoras
parlamentarias se produjeron en 11 de 14 pases, lo que significa una dispersin
considerable. Slo Bolivia, Ecuador y Uruguay escaparon a dicha situacin. De las 20
mayoras parlamentarias partidistas, 12 se produjeron en forma natural: los partidos
respectivos alcanzaron la mayora absoluta de los votos. En ocho casos, las mayoras fueron
fabricadas por el sistema electoral. El porcentaje ms bajo, pero suficiente para alcanzar la
mayora absoluta en el parlamento, fue del 38,6% (Guatemala 1985). Los dems
porcentajes estuvieron, en todos los casos, sobre el 44%; tres de ellos, sobre el 48%. Seis
veces alcanz un partido entre el 50% y el 52% de los escaos; una vez, 53,6% (Brasil); y
una vez, 56,5% (Venezuela).
En lo que atae a las condiciones del sistema de partidos para la formacin de mayoras
parlamentarias partidistas, cabe diferenciar los resultados frente a las visiones generalizadas
que siempre resurgen, sin referencia emprica alguna. Se confirma, antes que nada, que los
sistemas de partidos que se aproximan al bipartidismo (dos grandes partidos junto a
numerosos partidos menores) forman un muy buen supuesto previo para el logro de
mayoras parlamentarias absolutas por parte de un slo partido. Considerado
matemticamente, sto no es inslito, sino casi inevitable. Por eso, no debera
sobrevalorarse el resultado, sobre todo en la versin - tambin hallada en Amrica Latina de algunas situaciones bipartidistas coexistentes con sistemas de representacin
proporcional, cuyas elecciones arrojan inherentemente mayoras parlamentarias partidistas.
Catorce de las 20 mayoras de este tipo se produjeron en sistemas bipartidistas virtuales o
en sistemas bipartidistas formales.
Pero, un sistema tripartidista (el que por nmero de partidos se aproxima ms al
bipartidista) parece ser la garanta ms segura para que un slo partido no alcance la
mayora parlamentaria, de manera relativamente independiente de los detalles del sistema
de representacin proporcional. Como casos ilustrativos, mencionemos Bolivia, Repblica
Dominicana (1990) y Uruguay, debiendo destacarse que los procesos de cambio en los
sistemas de partidos en estos dos ltimos pases han coincidido con la prdida de la

capacidad de dichos sistemas para producir mayoras parlamentarias partidarias. Pese al

intento de abrir el bipartidismo tradicional Colombia no sigiui un camino similar. El caso
peruano es tambin interesante. All, la formacin de mayoras parlamentarias dependa en
los aos ochenta de la forma en que el espectro partidario se presentaba a las elecciones. En
concreto, si la izquierda lograba crear una coalicin, el sistema de partidos se aproximaba,
en ese caso, al sistema tripartidista en la estructura competitiva de las elecciones. Por cierto,
aqu es muy importante considerar la volatilidad electoral, que en este pas adquiri
dimensiones extraordinarias. Con posterioridad al autogolpe de Alberto Fujimori, su partido
Cambio 90/Nueva Mayora logr dos veces una mayora absoluta de los votos y, por
supuesto, de los escaos (1992 y 1995).
Las observaciones empricas nos llevan, desde un ngulo comparativo, a dos tesis respecto
a los sistemas tripartidistas y bipartidistas:
En sistemas tripartidistas bien estructurados, con volatilidad escasa, resulta muy difcil para
un solo partido alcanzar la mayora en elecciones parlamentarias, a diferencia de las
elecciones presidenciales, donde con el procedimiento de dos vueltas se logra la mayora
absoluta para un candidato.
Por el contrario, en sistemas pluripartidistas no muy estructurados, con alta volatilidad, la
formacin de mayora por un solo partido resulta posible, incluso ms probable que en un
sistema tripartidista (Guatemala 1985, Brasil 1986, Per 1992). As, la volatilidad ejerce
una funcin de variable que interviene con evidente incidencia en la relacin entre la
configuracin del sistema de partidos (bi-, tri-, multipartidismo) y su capacidad de producir
mayoras monocolores o estables en apoyo a la accin del gobierno.
Los efectos de los sistemas proporcionales sobre los sistemas de partidos en Amrica
Latina pueden resumirse de la siguiente forma:
1. Los sistemas electorales ejercen en general un efecto moderado en este continente, sea
reductor (sobre el nmero de partidos) o desproporcionador (sobre la relacin entre votos y
escaos). De esta manera influyen, sin duda, en los sistemas de partidos, sin llegar a
determinar su estructura de manera exclusiva y tajante.
2. La capacidad del sistema electoral de estructurar el sistema de partidos no slo depende
de su efecto reductor y/o desproporcionador, sino tambin de la configuracin de este
ltimo. Dicho de otro modo, el formato del sistema de partidos afecta la incidencia que
tiene el sistema electoral. Esto se aprecia en forma especialmente clara cuando la
configuracin de aquel cambia debido a factores externos a ste. Una variable muy
importante es la volatilidad electoral, la cual, gracias a factores institucionales (el noreeleccionismo, la falta de partidos bien estructurados) y a factores de cultura y conducta
polticas (el personalismo, el desgaste poltico, etc.) resulta bastante alta en Amrica Latina,
frente a los pases altamente industrializados.
3. Sin embargo, en el nivel emprico, la confluencia de todos estos factores institucionales,
estructurales, de cultura poltica, de comportamiento, de coyuntura, lleva en Amrica
Latina a resultados electorales de formacin de mayoras parlamentarias monocolores, en

cantidad proporcional muy semejante a la media de resultados de una serie de elecciones

que agrupa elecciones de mayor mbito y de ms larga data. Si, en casi la mitad de los
casos latinoamericanos de los aos ochenta, el partido del Presidente alcanza la mayora
absoluta de los escaos en el parlamento, no parece ser un argumento convincente el que
sea la falta de una mayora institucional lo que determine la crtica relacin entre
representacin proporcional y gobernabilidad en el presidencialismo latinoamericano.

8. La interrelacin de las elecciones

Dada la pecularidad de Amrica Latina de tener sistemas presidenciales que incluyen dos
rganos surgidos de la votacin popular (el ejecutivo y el legislativo), y dada la importancia
de la variable presidencialismo para la estructura de los sistemas de partidos, vamos a
considerar, antes de analizar los sistemas electorales presidenciales, la interrelacin entre
las elecciones parlamentarias y presidenciales.
El punto central se refiere a si stas se realizan simultneamente y, en ese caso, cul es el
grado de intensidad de dicha coincidencia. Al respecto, distinguimos tres grados: baja
simultaneidad (cuando se llevan a cabo en el mismo da): simultaneidad mediana (cuando
se sufraga con la misma boleta); alta simultaneidad (cuando el elector emite un solo voto).
El cuadro 8 ofrece informacin sobre esta interrelacin en los pases latinoamericanos.
Como se puede desprender del cuadro, hay coincidencia de fechas entre elecciones
presidenciales y parlamentarias en la gran mayora de los pases latinoamericanos. Las
nica excepciones rgidas son Brasil y Colombia y recientemente Repblica Dominicana.
En cuanto a la boleta electoral, y en cuatro pases, el nico voto, del cual dispone el elector,
cuenta para las dos decisiones que hay que tomar. Este alto grado de simultaneidad puede
provocar efectos de arrrastre de la votacin presidencial sobre la eleccin parlamentaria.

Cuadro 8: Elecciones presidenciales y parlamentarias en Amrica

Latina: Su relacin a travs del voto
Pas

Eleccin
simultnea

Boleta
nica

Argentina

s (no, respecto a la s
renovacin parcial)

Voto
nico
s

Bolivia

Brasil

no

no

no

Chile

no

no

no

Costa Rica

no

no

Colombia

no

no

no

Ecuador

no

no

El Salvador

no

no

no

Guatemala

no

no (s, respecto al 25% de

los diputados)

Honduras

Mxico

no

no

Nicaragua

no

no

Panam

no

no

Paraguay

no

no

Per

no

R. Dominicana

no

no

no

Uruguay

Venezuela

no

no

Fuente: Nohlen 1993, actualizado

Un punto vigente en esta discusin es determinar si la relacin actual debe mantenerse o

alterarse. En verdad, este aspecto tiene importancia para el efecto estructurador que los
diversos tipos de elecciones implican. Con fines heursticos y en trminos muy generales
puede constatarse que, a mayor simultaneidad, mayor ser el influjo directo de la decisin
sobre la eleccin presidencial - la ms importante en el presidencialismo - en la decisin del
electorado sobre la eleccin parlamentaria. Las situaciones que no se sujetan a esta regla
deben (y, por lo tanto, pueden) explicarse separadamente.
La relacin es compleja y sutil. En un primer plano, se trata ante todo de saber cmo les va
a los partidos en la votacin misma. Con mayor grado de simultaneidad, un buen
candidato presidencial atrae ms votos a un partido en la eleccin parlamentaria? Pero esta
pregunta no debiera ser la decisiva. Se trata, en ltimo trmino, del efecto estructurador que
esta relacin reviste en la situacin decisoria del elector, de los partidos (internamente) y en
el sistema de partidos, as como en la relacin entre el ejecutivo y el legislativo. Estos
diversos niveles pueden ser afectados por el slo timing de las elecciones para los
diversos rganos (ninguna o baja simultaneidad). Y, ms all de la cuestin de los posibles
efectos de, por ejemplo, la igual o desigual duracin del mandato (baja simultaneidad), est
el problema de cul es, desde el punto de vista poltico-constitucional, la mejor solucin

respectiva en cuanto a las estructuras poltico-partidistas existentes, la capacidad de

desempeo gubernamental frente a las demandas polticas al sistema de gobierno, es decir:
la gobernabilidad.

9. Los sistemas electorales presidenciales

Ahora vamos a estudiar los sistemas electorales destinados a elegir los presidentes. El
cuadro 9 ilustra semejanzas y diferencias. La semejanza ms grande existe en la prohibicin
de la reeleccin directa de un presidente (vase la contribucin de Dieter Nohlen sobre la
reeleccin a esta obra).
El perodo para el cual son electos los presidentes en Amrica Latina consiste por lo
general, en cinco aos; pero tambin, a menudo, en cuatro aos. Slo en dos casos (Mxico
y Nicaragua) se elige presidente para seis aos; en Chile, para ocho aos (vase la
contribucin de Mara Lourdes sobre el perodo electoral). Desde la abolicin de la eleccin
presidencial indirecta a travs del colegio electoral en Argentina en 1994, la eleccin
directa del presidente es hoy la regla sin excepcin.
En cuanto al sistema electoral propiamente tal, en la eleccin popular, hasta hace poco, las
ms de las veces bastaba la mayora relativa de las preferencias. En Costa Rica, el
candidato triunfante debe alcanzar al menos el 40% de los votos emitidos. Asimismo,
Argentina y Nicaragua introdujeron requisitos mayoritarios por debajo de la mayora
absoluta. En Argentina se exige la mayora del 45% de los votos vlidos o el 40%, si
adems existe una diferencia mayor de diez puntos de porcentajes sobre el candidato que le
sigue en nmero de votos. En Nicaragua se pide el 45% de los votos vlidos. Las
constituciones latinoamericanas, ahora en nueve de 18 casos, exigen la mayora absoluta de
los votos vlidamente emitidos (si se trata de votos emitidos o de votos vlidos es algo que
a veces se discute). Si ningn candidato obtiene la mayora absoluta, la decisin debe
tomarse en una segunda instancia electoral. En ocho casos, los electores son convocados
nuevamente a concurrir a las urnas: se lleva a cabo una eleccin entre los dos candidatos
que hayan obtenido ms votos. Slo en Bolivia decide el Congreso, hasta la reforma de
1993, con la pecularidad de que el Congreso tena que decidir entre los tres candidatos ms
fuertes. Ahora el Congreso elige entre los dos candidatos con mayor nmero de votos y, en
caso de empates continuos, se proclama electo el candidato que hubiera logrado la mayora
relativa en la eleccin popular.

Cuadro 9: La eleccin presidencial en Amrica Latina(*)

Pas
Constitucin

Mayora
exigida

Vueltas
posteriores

electorales

Argentina
1994

Mayora del 45% de los votos

afirmativos o el 40%, si adems,
existe una diferencia mayor de
diez puntos porcentajes sobre el
candidato que le sigue en nmero
de votos.

Segunda vuelta entre las dos

frmulas ms votadas.

Bolivia
1967 y reforma 1995

Mayora absoluta

Elige el Congreso entre 2 candidatos con mayor nmero de

votos. En caso de empate, se
repetir la eleccin dos veces. De
persistir el empate, se proclama
electo el candidato que hubiera
logrado la mayora simple en la
eleccin general.

Brasil
1988 y reforma 1994

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre 2 candidatos

con mayor nmero de votos.

Colombia
1991

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre los 2

candidatos con mayor nmero de
votos.

Mayora de votos que exceda del

40% del total de votos vlidos.

Segunda vuelta entre 2 nminas

con ms votos.

Chile
1980 y reforma 1993

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre 2 candidatos

con mayor nmero de votos.

Repblica
Dominicana
1966 y reforma 1994

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre los 2

candidatos con mayor nmero de
votos.

Costa
1949

Rica

Ecuador
1978

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre los 2

candidatos con mayor nmero de
votos.

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre los 2

partidos o coaliciones de partidos
que hayan obtenido mayor
nmero de votos.

Guatemala
1985

Mayora absoluta

Segunda vuelta entre los 2

candidatos con las dos ms altas
mayoras relativas.

Honduras
1982

Mayora relativa

Pas
Constitucin

Mayora
exigida

Mxico
1917

Mayora relativa

Nicaragua
1986 y reforma 1996

Mayora relativa (con lo menos

45% de los votos)

Panam
1972 con reformas de 1978 y
1983

Mayora relativa

El
1983

Salvador

Vueltas
posteriores

electorales

Segunda vuelta entre los dos

candidatos ms votados.

Paraguay
1992

Mayora relativa

Per
1993

Mayora absoluta (los votos nulos

o en blanco no se cuentan)

Uruguay
1967

Mayora relativa

Venezuela
1985

Mayora relativa

Segunda vuelta entre los candidatos con dos ms altas mayoras

relativas.

(*) Datos hasta fines de 1996.

Respecto al sistema electoral para designar presidentes, las cuestiones decisivas son el tipo
de mayora exigida para elegirlo y, tratndose de una mayora absoluta, si la decisin la
toma el Congreso o la ciudadana en una segunda vuelta electoral. La limitacin de esta
segunda vuelta a los dos candidatos ms votados en la primera etapa es la regla. Hay
buenos argumentos para una y otra solucin.
En favor de un presidente elegido (en primera o segunda vuelta) por el pueblo mismo y no
por otro rgano representativo habla una mayor legitimacin. Concordantemente, es
tambin preferible la eleccin por mayora absoluta con segunda vuelta, antes que la
eleccin por mayora relativa.
Un argumento frecuente en contra de la mayora absoluta requerida y por lo tanto
conseguida por el presidente es la concentracin de poder en el presidente y el presumible
autorismo en el ejercicio de su mandato. Este temor no se justifica tanto por el tipo de
mayora requerida sino por otros elementos de evaluacin. Ella parece muy dependiente de
factores contextuales y de opciones poltico-partidistas o incluso poltico-personales. Un
criterio subyacente existe asimismo en entender las instituciones y las reglas institucionales
como recursos para posibilitar polticas o acciones de gobierno o como barreras para
impedir que el gobierno gobierna. En esta linea de reflexin, es importante no restringir el
concepto de mayora absoluta a los actos electorales, sino ampliarlo a la estructura
institucional. Por lo dems, en Amrica Latina, considerando las dificultades para un
desempeo gubernamental exitoso, el apoyo mayoritario de la ciudadana expresado en el
acto eleccionario mismo constituye una dimensin muy poco estable en el tiempo. Para que

un gobierno pueda gobernar eficazmente, puede ser ms importante que el presidente

disponga de mayoras institucionales. Puesto que los sistemas bipartidistas que garantizan
mayoras de gobierno son escasos, pueden promoverse dichas mayoras a travs de los
acuerdos partidistas que se establezcan para la eleccin por parte del Congreso, siempre y
cuando la lite poltica desarrolle un tipo semejante de comprensin parlamentaria respecto
al funcionamiento del sistema presidencial. La experiencia en Bolivia despus de las
elecciones de 1985 y 1989, cuando no result elegido Presidente por el Congreso el
candidato que en la primera vuelta obtuvo la ms alta mayora, es bien llamativa, pues se
lleg, respectivamente, a acuerdos firmes de apoyo parlamentario o coalicin para
gobernar, y estos acuerdos fueron condicin previa para elegir despus al candidato
ubicado en el segundo lugar, e, incluso, en el tercero. Por esta nueva ruta de los estilos
polticos enrumban algunas reflexiones sobre reformas al presidencialismo en Amrica
Latina, que intentan prescindir de cambios constitucionales.

Sistemas electorales subnacionales en Amrica Latina

Jos Molina y Janeth Hernndez
1. Introduccin
2. Sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal
3. Sistemas para la eleccin del poder legislativo local
4. Sistemas electorales regionales en Amrica Latina
5. Conclusiones

1. Introduccin
Los estudios sobre sistemas electorales comparados en Amrica Latina, como sera de
esperarse, han tendido a concentrarse en el nivel nacional (Nohlen 1993; Jones 1993;
Nohlen 1991). Los trabajos que analizan los sistemas electorales municipales o regionales
tienden a referirse a un slo pas, o formar parte del anlisis de procesos electorales
concretos.
La ausencia de bibliografa justificara por s sola un estudio comparativo de los sistemas
electorales subnacionales latinoamericanos, ya que ste nos permitir tener una visin de
conjunto y determinar si existe o no una tendencia predominante en estos pases que pueda
caracterizarlos. Sin embargo, no es la nica razn. A nivel subnacional se efecta un
nmero significativo de elecciones, y si bien en general las mismas no despiertan en la
poblacin el mismo inters que las elecciones nacionales (Milbrath y Goel 1977: 139), son
poltica y socialmente muy importantes. Por otra parte, en el estudio de los sistemas
electorales tiene inters analizar la relacin que pueda existir entre los sistemas electorales
nacionales y subnacionales: tienden a ser iguales?, presentan los sistemas subnacionales
rasgos especficos que los diferencien de los nacionales?, son los sistemas subnacionales
laboratorios de ensayo para cambios en el sistema electoral nacional?
Para este trabajo se ha hecho un estudio comparado de los sistemas electorales
subnacionales de 19 pases latinoamericanos. Se examinan los sistemas utilizados para las
elecciones municipales y para cuerpos legislativos estadales o regionales. Es decir, dentro
de lo subnacional se consideran dos niveles: el municipal y el regional, ambos presentes en
la regin. Todos los pases presentan elecciones municipales, pero slo seis eligen
gobiernos regionales. Esta circunstancia aconseja hacer nfasis, para el anlisis comparado,
en los sistemas electorales municipales. A este nivel, dada su extensin universal en
Amrica Latina, es posible intentar extraer conclusiones sobre la tendencia subcontinental
en cuanto al sistema electoral, y respecto a sus relaciones con los sistemas electorales
nacionales. Esta es la lnea seguida en el artculo. En las dos prximas secciones se
considerarn los sistemas electorales municipales de los pases latinoamericanos, primero
en lo que respecta al poder ejecutivo y luego al poder legislativo. Tambin se dedica una

seccin a los sistemas electorales regionales de los seis pases antes mencionados. En la
seccin final, las conclusiones se dirigen a extraer del anlisis las tendencias comunes en
cuanto a los sistemas electorales subnacionales, con la finalidad de precisar si puede
hablarse de rasgos propios de lo subnacional en relacin a lo nacional, y de un modelo
latinoamericano de sistemas electorales subnacionales.
De los 19 pases analizados, 17 establecen mediante legislacin nacional sus sistemas
electorales subnacionales. Es el mismo sistema para todos los municipios o para todos los
estados. En estos 17 pases puede propiamente hablarse de la existencia de un sistema
electoral local o regional nico, respecto al cual pueden establecerse comparaciones con las
otras. En los otros dos pases, Argentina y Mxico, como parte de su sistema federal de
gobierno, la legislacin electoral municipal y regional se decide en forma descentralizada,
de modo que en teora podra haber mltiples sistemas electorales (Jackisch 1993: 191;
Woldenberg 1992: 121). Sin embargo, en ambos hay una tendencia dominante en cuanto a
los sistemas electorales municipales y regionales. Es esta tendencia la que registraremos de
modo que sea posible la comparacin con el resto de Latinoamrica.
Como una parte importante del trabajo se refiere a la comparacin de los sistemas
electorales subnacionales con los nacionales, es imprescindible comenzar sealando las
caractersticas de los sistemas electorales nacionales tanto para el ejecutivo como para el
legislativo con los cuales se establecer la comparacin. En los cuadros nmero uno y dos
se presenta esta informacin. La misma reproduce la suministrada por Dieter Nohlen en su
libro Los sistemas electorales en Amrica Latina y el debate sobre reforma electoral"
(1993: 48-15; 58-63), con las modificaciones resultantes de cambios legales o
constitucionales (Rial 1993: 58).
Cuadro 1: Sistemas electorales legislativos nacionales en Amrica
Latina
Perodo Tipo
de
electoral electoral

Sistema Tipo de lista

Frmula

Voto personal

Argentina

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueda

DHondt

No

Bolivia

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueda

Saint Lague

No

Brasil

5 aos

Proporcional

Cerrada no bloqueada

DHondt

C
e

Chile

4 aos

Mayoritario 1)

Cerrada no bloqueada

Mayora simple

Colombia

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente natural; Restos ms No

altos

Costa Rica

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente natural; Restos ms No

altos

M
c

Ecuador

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente natural; Restos ms No

altos

0
c
n

El Salvador 3 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente natural; Restos ms No

altos

Guatemala

5 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

DHondt

No

Hait

4 aos

Mayoritario

Circunscripciones
uninominales

Mayora absoluta

Honduras

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente natural; Restos ms No

altos

Mxico

3 aos

Predominantemente
mayoritario

Cerrada y bloqueada + Cociente natural; Restos ms S

circuitos uninominales altos

Nicaragua

6 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente natural; los soberantes No

de acuerdo al orden de la
votacin

Frmula

Cuadro 1 (Continuacin)
Perodo Tipo
de
electoral electoral

Sistema Tipo de lista

Voto personal

Panam

5 aos

Predominantemente
Cerrada no bloqueada y
mayoritario;
candidaturas
predominan circunscr. uninominales
uninominales

Cociente
natural;
cargos S
restantes: medio cociente; otros:
candidatos ms votados no
electos

Paraguay

5 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

DHondt

No

Per

5 aos

Proporcional

Cerrada no bloqueada

DHondt (voto preferencial)

Rep.
Domin.

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

DHondt

No

Uruguay

5 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

DHondt

No (Ley
Lema)

Venezuela

5 aos

Proporcional 3)

Cerrada y bloqueada + DHondt

circuitos uninominales

de N

n.a.: no aplicable
1

Circunscripciones binominales. Obtienen los dos escaos las dos listas ms votadas. Si la primera dobla la
segunda logra los dos escaos.
2

No existe una disposicin constitucional al respecto; sin embargo, los candidatos deben figurar dentro de
algn lema que en el lenguaje poltico uruguayo equivale al nombre de un partido poltico (Korseniak 1988).
3

Representacin proporcional personalzada (Molina 1991).

Cuadro 2: Sistemas electorales ejecutivos nacionales en Amrica

Latina
Duracin
mandato

Reeleccin

Eleccin
Directa

Mayora exigida

Vueltas ele
lograrse la

Argentina

4 aos

S, por un slo Perodo

45% de los votos vlidos o 40% con una 2a vuelta en

ventaja de 10% o ms sobre el segundo

Bolivia

4 aos

No. Slo despus de 4 aos

Mayora absoluta

Elige el Con

Brasil

5 aos

No. Slo despus de 5 aos

Mayora absoluta

2a vuelta en

Chile

6 aos

No

Mayora absoluta

2a vuelta en

Colombia

4 aos

No. Slo despus de 4 aos

Mayora absoluta

2a vuelta en

Costa Rica

4 aos

No

40% de los votos vlidos

2a vuelta en

Ecuador

4 aos

No

Mayora absoluta

2a vuelta en

El Salvador

5 aos

No

Mayora absoluta

2a vuelta en
votados

Guatemala

5 aos

No

Mayora absoluta

2a vuelta en

Hait

5 aos

No

Mayora absoluta

2a vuelta en

Honduras

4 aos

No

Mayora relativa

Mxico

6 aos

No

Mayora relativa

Nicaragua

6 aos

Mayora relativa

Panam

5 aos

No. Slo despus de 10 aos

Mayora relativa

Paraguay

5 aos

Mayora absoluta

2a vuelta en

Per

5 aos

Mayora absoluta

2a vuelta en

Rep. Domin.

4 aos

Mayora relativa

Uruguay

5 aos

No. Slo despus de 5 aos

Mayora relativa

Venezuela

5 aos

No. Slo despus de 10 aos

Mayora relativa

2. Sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal

Para el anlisis comparado de los sistemas para la eleccin del poder ejecutivo municipal en
Latinoamrica hemos adoptado como variables definitorias las cuatro utilizadas por Dieter
Nohlen en referencia al poder ejecutivo nacional (Nohlen 1993: 46) duracin del mandato,
reeleccin, eleccin directa o indirecta y mayora exigida. El cuadro nmero tres nos
presenta las caractersticas de los sistemas electorales para la eleccin del poder ejecutivo
local en cuanto a estas cuatro variables. El cuadro nmero cuatro nos presenta el resultado
de comparar el sistema electoral para los ejecutivos locales con el utilizado para los
ejecutivos nacionales.
La duracin del mandato para los ejecutivos locales exhibe un mnimo de dos aos
[Bolivia] (Urruty 1989: 44) y un mximo de seis [Nicaragua]. En ocho pases la duracin es
de cuatro aos, en cinco dura tres, y en cuatro dura cinco aos. El promedio para los 19
pases es de 3,9 aos. En general la tendencia es hacia mandatos entre tres y cinco aos.
Como puede apreciarse en el cuadro cuatro, en diez pases la duracin del mandato es la
misma que en el poder nacional, mientras que en nueve es menor. En ningn caso es
mayor. De modo que puede afirmarse que la duracin de los perodos para los ejecutivos
locales tiende en Latinoamrica a ser igual o menor que la de los ejecutivos nacionales.
Cuando hay diferencias entre ambos mandatos, el local es menor. En general, es de esperar
que los mandatos de los gobiernos subnacionales sean menores que los nacionales, la razn
para ello es que en las democracias modernas uno de los objetivos que se persigue es el de
un alto grado de control sobre la gestin por parte de la poblacin. El mecanismo bsico
para este control son las elecciones peridicas. Mientras ms corto el mandato, mayor
control. A nivel nacional este objetivo tiende a verse equilibrado por la bsqueda de
estabilidad en los planes y programas gubernamentales. A nivel local, la meta de la
estabilidad, aunque no puede descuidarse, tiende a tener menor incidencia, por lo cual
aumenta el peso de la bsqueda de control popular, y por ello podran esperarse perodos
ms cortos. Es por lo tanto probable que en el futuro aumente el nmero de pases con
perodos municipales inferiores a los nacionales.
Cuadro 3: Sistemas electorales para ejecutivos locales en Amrica
Latina
Duracin
mandato

del Eleccin directa o Reeleccin

indirecta

Mayora exigida

Argentina

4 aos

Directa

Mayora relativa 1)

Bolivia

2 aos

Indirecta 3)

n.a.

Brasil

4 aos

Directa

Mayora relativa 2)

Chile

4 aos

Semidirecta 4)

n.a.

Colombia

3 aos

Directa

No

Mayora relativa

Costa Rica

4 aos

Directa

Mayora relativa

Ecuador

4 aos

Directa

Mayora relativa

El Salvador

3 aos

Semidirecta

Mayora relativa

Guatemala

5 aos

Directa

Mayora relativa; en los

grandes mayora absoluta 5)

Hait

4 aos

Indirecta

n.a.

Honduras

4 aos

Semidirecta 6)

n.a.

Mxico

3 aos

Directa

No

Mayora relativa

Nicaragua

6 aos

Indirecta 7)

n.a.

Panam

5 aos

Directa

Mayora relativa

Paraguay

5 aos

Directa

No

Mayora relativa

Per

3 aos

Semidirecta 8)

n.a.

Rep. Domin.

4 aos

Directa

Mayora relativa

Uruguay

5 aos

Directa 9)

Mayora relativa

Venezuela

3 aos

Directa

Mayora relativa

n.a: no aplicable.
1

Argentina: Los datos aportados reflejan la tendencia predominante entre los sistemas electorales locales en
la Repblica Argentina (Prez 1991: 328).
2

Brasil: La mayora simple define al vencedor en los municipios con menos de 200.000 electores. En los
municipios ms populosos existe un segundo turno si ninguno de los candidatos alcanza en la primera
eleccin ms de la mitad de los votos nominales" (Sadek 1992:13).
3

Bolivia: Para los Alcaldes se determina la eleccin indirecta por los concejos y juntas municipales de entre
sus miembros" (Valverde 1988: 127).
4

Chile: Ser proclamado Alcalde el candidato que habiendo obtenido el mayor nmero de preferencias
individuales, cuente a lo menos el 35% de los votos vlidamente emitidos, siempre que integre la lista ms
votada. En caso de no cumplirse estas condiciones el Concejo elegir al Alcalde de entre sus miembros.
5

Guatemala: En los municipios de 200.000 electores o ms se establece la mayora absoluta y el mecanismo

de dos vueltas electorales. Igualmente, en los municipios de poblacin menor a 20.000 habitantes, el Alcalde
y los Concejos permanecen en sus cargos dos aos y seis meses.
6

Honduras: Se declarar electo Alcalde Municipal el primer ciudadano que aparezca en la lista de candidatos
que haya obtenido la mayora de sufragios, restndose del total de votos que favorecen a dicha lista el
equivalente de un cociente electoral municipal" (Moncada 1988: 243).
7

Nicaragua: Los Concejos Municipales designan al Alcalde (Gonzlez 1990: 27).

Per: Ser elegido Alcalde el candidato que ocupe el primer lugar de la lista que haya obtenido la ms alta
votacin.

Uruguay: Corresponde el cargo de intendente a la lista ms votada del lema ms votado, no admitindose la
acumulacin por sublemas" (Martins 1988: 392).

Cuadro 4: Comparacin de los sistemas electorales nacionales con

municipales: Poder Ejecutivo
Perodo

Participacin

Reeleccin

Mayora

Argentina

Igual

Igual

Igual

45% / Rel.

Bolivia

Menor

Menor

NO / S

n.a.

Brasil

Menor

Igual

No / S

Abs. / Rel.

Chile

Menor

Menor

No / S

n.a.

Colombia

Menor

Igual

Igual

Abs. / Rel.

Costa Rica

Igual

Igual

No / S

40% / Rel.

Ecuador

Igual

Igual

No / S

Abs. / Rel.

El Salvador

Menor

Menor

No / S

n.a.

Guatemala

Igual

Igual

No / S

Abs. / Rel.

Hait

Menor

Menor

No / S

n.a.

Honduras

Igual

Menor

No / S

n.a.

Mxico

Menor

Igual

Igual

Igual

Nicaragua

Igual

Menor

Igual

n.a.

Panam

Igual

Igual

No / S

Igual

Paraguay

Igual

Igual

S / No

Igual

Per

Menor

Menor

Igual

n.a.

Rep. Domin.

Igual

Igual

Igual

Igual

Uruguay

Igual

Igual

No / S

Igual

Venezuela

Menor

Igual

No / S

Igual

n.a: no aplicable.
NO / SI: No reeleccin nacional, s municipal. SI / NO: lo contrario.

En cuanto al grado de participacin de la poblacin en la designacin del jefe del ejecutivo

local (carcter directo, semidirecto o indirecto de la eleccin), predomina la eleccin
directa. En doce pases los jefes de los ejecutivos locales son electos directamente por la
poblacin en elecciones universales, directas y secretas (Gonzlez 1992; Lezcano 1992:

591; Murillo y Torres 1991: 36; Ocampo y Ruiz 1991; Pea 1990: 53). En cuatro pases
(Chile, Honduras, Per y El Salvador) la eleccin es semidirecta (Garca, 1992). Esta
categora se refiere a aquellos casos en los cuales la poblacin vota por una lista de
candidatos al rgano legislativo (concejales o regidores), y el jefe del ejecutivo local ser el
primer candidato de la lista ms votada. En el caso de Chile, el primer candidato de la lista
no es el primer postulado, sino el que haya obtenido el mayor nmero de preferencias, por
lo cual, aunque la eleccin an no es directa, la incidencia de la poblacin es mayor que en
los otros tres pases que utilizan esta modalidad. En El Salvador se postula una lista que
incluye los candidatos a alcaldes, sndicos y regidores; la lista ganadora obtiene el alcalde y
todos los concejales, de modo que no hay votacin separada para los alcaldes, razn por la
cual lo clasificamos en la categora de elecciones semidirectas (Alcntara 1994: 165). En
tres pases la eleccin es indirecta (Bolivia, Hait y Nicaragua). Los miembros del cuerpo
legislativo local eligen al jefe del ejecutivo. Como en todos los pases latinoamericanos el
presidente es elegido en forma directa, las diferencias en esta variable slo se presentan en
los siete casos que introducen modalidades semidirectas o indirectas. El predominio de la
eleccin directa puede explicarse por la preferencia latinoamericana por esquemas de
separacin de poderes de corte presidencial, as como por la tendencia a incrementar
institucionalmente el control popular a fin de impedir los abusos tan frecuentes en la regin.
A nivel del ejecutivo nacional el temor al abuso del poder, al caudillismo y a la
personalizacin del gobierno ha sido un freno contra la reeleccin. Este no es el caso a
nivel local donde en 16 de los 19 pases para los que tenemos informacin se permite la
reeleccin de los jefes del ejecutivo al menos por un perodo. Slo en Colombia, Mxico y
Paraguay (Prieto 1990) sta no se permite. En doce pases se pasa de la no reeleccin a
nivel nacional a la reeleccin local. En seis la situacin de la reeleccin es la misma a nivel
nacional y local (Colombia y Mxico no la permiten en ninguno de los casos; mientras que
Argentina, Nicaragua, Per y Repblica Dominicana si la autorizan en ambas situaciones).
La tendencia predominante es pues a autorizar la reeleccin a nivel local y a no hacerlo a
nivel nacional. Esto podra explicarse por el hecho de que la personalizacin del poder a
nivel local no tiene la misma incidencia que si ocurriera a nivel nacional, por lo cual puede
establecerse la reeleccin inmediata buscando generar un incremento del control popular
sobre la gestin del gobernante, as como un mayor inters de ste por cumplir con las
aspiraciones del electorado.
En los pases que eligen directamente el jefe del ejecutivo local (doce), la eleccin se
decide por mayora relativa en una nica vuelta (De la Calle 1990: 22; Escobar 1986: 163;
Rosada 1990: 39; Garca R. 1990: 31). Las dos nicas excepciones parciales son Brasil y
Guatemala que para los municipios con 200.000 habitantes o ms exigen la mayora
absoluta, y en caso de que no se alcance se va a una segunda vuelta. De estos doce pases
seis exigen mayora calificada para la eleccin presidencial pero no para el jefe del
ejecutivo local; los otros seis exigen mayora relativa en ambos casos. En general, las
exigencias de legitimidad democrtica y de bsqueda de apoyo poltico slido que han
llevado a la extensin en la regin de la mayora calificada o absoluta para la eleccin
presidencial (vase Nohlen, 1993: 46) no han estado presentes a nivel municipal. En ste
ltimo caso, las ventajas de la exigencia de mayora absoluta, no parecen ser suficientes
para compensar el costo y esfuerzo adicional que implica la doble vuelta para los pases de
la regin. Ello explica igualmente que, de establecerse, se haga (como en Brasil y

Guatemala) para municipios de poblacin elevada cuyas elecciones pueden tener

trascendencia nacional.Como hemos visto, los sistemas electorales locales para la eleccin
del jefe del ejecutivo no son una reproduccin de los sistemas nacionales. En 18 de los 19
casos hay alguna diferencia, y en catorce stas afectan dos o ms de las variables
consideradas.En resumen, el sistema electoral para la eleccin del jefe del poder ejecutivo
local en Amrica Latina se caracteriza por: perodos entre tres y cinco aos, eleccin
directa, posibilidad de reeleccin y mayora relativa. En comparacin con el nivel nacional,
el sistema electoral local presenta perodos ms cortos, hay mayores posibilidades de que la
eleccin no sea directa, la reeleccin tiende a permitirse - lo que no es el caso a nivel
nacional -, y es mucho ms frecuente la mayora relativa. Se puede concluir que, en
trminos generales, los sistemas electorales nacionales tienden a acentuar ms que los
locales la bsqueda de legitimidad (eleccin directa y mayora absoluta), la prevencin de
la personalizacin excesiva del poder poltico (no reeleccin), y la estabilidad (perodos
ms largos).

3. Sistemas para la eleccin del poder legislativo local

A fin de caracterizar los sistemas electorales para el poder legislativo local (concejales o
regidores), se recolect informacin sobre las siguientes variables (Lijphart 1985: 7 y 8;
Rae 1971: 154; Nohlen 1981: 96 y ss.; Lijphart 1994: 1). a) La duracin del mandato. b) El
tipo de sistema electoral, tomando como tal el que resulta del principio de representacin
aplicado (Nohlen 1988: 37) (proporcional o mayoritario), como se desprende de la frmula
electoral utilizada o la combinacin que se hace de ellas, as como su relacin con las
circunscripciones electorales. La comparacin de la proporcionalidad entre el sistema
electoral local y el nacional se hace en base a los principios electorales utilizados. c) El tipo
de lista: cerrada y bloqueada, cerrada pero no bloqueada, o abierta (Molina 1991: 42). Se
seala el tipo de lista tanto para el caso de sistemas que las usen exclusivamente como para
aquellos que las combinen con circuitos uninominales. En el caso de sistemas mayoritarios
que utilicen exclusivamente circuitos uninominales, ello se indica. El tipo de lista determina
el grado de personalizacin del voto. Personalizacin se refiere a si existe o no la
posibilidad de que el elector vote directamente por candidatos individuales y no slo por
partidos. Cuando las candidaturas se postulan exclusivamente en listas cerradas y
bloqueadas no habr personalizacin del voto, si lo habr en el resto de los casos. d)
Frmula electoral: indica el procedimiento matemtico para la adjudicacin de los escaos.
e) Barrera: indica si se ha establecido un mnimo de votos que deben ser alcanzados como
requisito para participar en la distribucin de escaos (Molina 1991: 46). f) Postulacin de
candidatos: esta variable informa si la postulacin de candidatos es facultad exclusiva de
los partidos, o si pueden hacerlo grupos electorales independientes. En base a esta variable
se establece el grado de partidizacin del sistema local en comparacin con el nacional.
Esta ser menor si en el nacional se permite slo la postulacin partidista y en el local
pueden presentarse candidaturas independientes. En la situacin contraria (no ocurre en la
prctica) sera mayor la partidizacin local. g) Elecciones simultneas: se refiere a si las
elecciones locales se realizan o no simultneamente con las elecciones nacionales.

El cuadro nmero cinco nos muestra las caractersticas de los sistemas electorales para las
legislaturas municipales y el seis los compara con los respectivos sistemas electorales
nacionales.
Los perodos en cada uno de los pases son los mismos que para el jefe del ejecutivo local
considerados antes. Es decir que tienden a oscilar entre tres y cinco aos, siendo su
promedio 3.9 aos. Las consideraciones realizadas con respecto al perodo de los ejecutivos
locales son igualmente vlidas para el caso del poder legislativo.
Cuadro 5: Sistemas electorales legislativos locales en Amrica
Latina
Perodo
electoral

Tipo
de
electoral

Argentina

4 aos1

Proporcional

Bolivia

2 aos

Brasil

Sistema Tipo de lista

Frmula

Voto
personal

Barrera

postula

Cerrada y bloqueada

DHondt

No

s.i.

Slo lo

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Saint Lague

No

No

Slo lo

4 aos

Proporcional

Voto
preferencial. DHondt
Lista Cerrada no
bloqueada

Cociente Slo lo
electoral

Chile

4 aos

Proporcional

Cerrada no bloqueada

DHondt

No

Partido
electore

Colombia

3 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente
natural; No
restos ms altos

No

Partido
electore

Costa
Rica

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente
natural; No
restos ms altos

Medio
cociente
electoral

Slo lo

Ecuador

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente
natural; No
restos ms altos

0,3% del Slo lo

cociente
natural

El
Salvador

3 aos

Mayoritario de lista 3

Cerrada y bloqueada

Mayora relativa

No

n.a.

Slo lo

Guatemala 5 aos4

Proporcional

Cerrada y bloqueada

DHondt

No

No

Partido
electore

Hait

4 aos

Mayoritario 5

Cerrada y bloqueada

Mayora relativa

No

n.a.

Partido
indepen

Honduras

4 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

Cociente
natural; No (Ley No
restos ms altos
de lemas)

Partido
electore

Mxico

3 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

s.i.

Nicaragua

6 aos

Predominantemente
Cerrada y bloqueada
mayoritario. La mayora
de los cargos se asigna a
la lista ganadora

No

s.i.

Slo lo

Cociente
natural; No
cargos restantes de
acuerdo al orden de
la votacin

No

Partido
electore

Cuadro 5 (Continuacin)
Perodo
electoral

Tipo
de
electoral

Barrera

postula

Panam

5 aos

Predominantemente
Cerrada no bloqueada
mayoritario.
Circunscripciones
uninominales
y
plurinominales pequeas

Cociente
natural; S
cargos
restantes:
medio
cociente;
otros: candidatos no
electos ms votados

No

Partido
elector

Paraguay

5 aos

Proporcional

Cerrada y bloqueada

DHondt

No

No

Partido
elector

Per

3 aos

Predominantemente
Cerrada y bloqueada
mayoritario. Lista que
gana obtiene mitad ms
uno de los escaos. El
resto es proporcional

DHondt

No

5%

Partido
elector

Rep.
Domin.

4 aos

Proporcional.

Media ms elevada. No
DHondt

No

Partido
elector

Uruguay

5 aos

Mayoritario. Se asegura Cerrada y bloqueada

mayora al lema ganador
(del intendente)

DHondt (para el No (Ley No

resto)
de lemas)

Slo lo

Mayoritario 7)

Mayora
relativa S
para 2/3 y DHondt
para 1/3

Partido
elector

Venezuela 3 aos

Sistema Tipo de lista

Cerrada y bloqueada

Candidaturas
uninominales

Frmula

Voto
personal

s.i: sin informacin.; n.a: no aplicable.

1

Los datos recogen la tendencia predominante entre las provincias argentinas. 2 A la mitad del perodo se
someten a votacin un nmero de cargos equivalente a la mitad menos uno de los componentes del Consejo.
Hay simultaneidad para la mayora de los cargos (Pea 1990: 53). 3 En El Salvador la lista ganadora (mayora
relativa) obtiene todos los cargos del concejo municipal (alcalde, sndico y regidores). 4 Poblaciones con
menos de 20.000 habitantes, cada dos aos y medio. 5 Hait utiliza un sistema electoral mayoritario de lista
(Garca R. 1990: 31). 6 No existe una disposicin constitucional al respecto, sin embargo, los candidatos
deben figurar dentro de algn lema" que en el lenguaje uruguayo equivale al nombre de un partido poltico
(Korseniak 1.988). 7 En Venezuela, la reforma electoral de 1995 restableci el sistema utilizado para 1992
(Molina y Hernndez 1994). Las candidaturas se presentan en circuitos uninominales. Dos tercios de los
cargos se adjudican al los ganadores de los circuitos uninominales. El otro tercio se adjudica mediante la
frmula DHondt. A este efecto la votacin total de los partidos es la suma de los votos de sus candidatos en
los circuitos, a estos totales se aplica la forrmula DHondt. Los cargos proprcionales que obtenga un partido
se leotorgan a sus candidatos no electos en los circuitos en el orden del porcentaje de votos que hubieran
obtenido.

Cuadro 6: Comparacin de los sistemas electorales nacionales con

los municipales: Poder Legislativo

No

Perodo

Proporcionalidad Personalizacin Partidizacin

Todo Igual?

Argentina

Igual

Igual

Igual

Igual

Si

Bolivia

Disminuye

Igual

Igual

Igual

No

Brasil

Disminuye

Igual

Igual

Igual

No

Chile

Igual

Aumenta

Igual

Igual

No

Colombia

Disminuye

Igual

Igual

Igual

No

Costa Rica

Igual

Igual

Igual

Igual

Ecuador

Igual

Igual

Igual

Igual

El Salvador

Igual

Disminuye

Igual

Igual

No

Guatemala

Igual

Igual

Igual

Menor

No

Hait

Igual

Disminuye

Menor

Igual

No

Honduras

Igual

Igual

Igual

Igual

Mxico

Igual

Aumenta

s.i.

Igual

No

Nicaragua

Igual

Disminuye

Igual

Menor

No

Panam

Igual

Igual

Igual

Menor

No

Paraguay

Igual

Igual

Igual

Igual

Per

Disminuye

Disminuye

Menor

Igual

No

Rep. Domin.

Igual

Igual

Igual

Igual

Uruguay

Igual

Disminuye

Igual

Igual

No

Venezuela

Disminuye

Disminuye

Mayor

Igual

No

s.i: sin informacin.

La tendencia predominante en cuanto al sistema electoral es la proporcionalidad [doce

casos] (Crahan 1993: 19; Espinoza 1990:15; Rosada 1990: 39). Entre los siete pases que
adoptan el sistema mayoritario, cinco (Nicaragua, Per, Uruguay, El Salvador, y Hait)
utilizan listas cerradas y bloqueadas en circunscripciones plurinominales. En los primeros
tres a la lista que alcance la votacin ms alta se le asigna la mayora de los cargos en
forma automtica. En El Salvador y Hait la lista ganadora obtiene todos los cargos
(Alcntara 1994: 165,173; Eguizbal, 1994: 85). Los otros dos pases (Panam y
Venezuela) utilizan circuitos uninominales. En relacin con el sistema electoral nacional,
en doce casos el principio de representacin no se altera. De los siete donde hay
modificacin, cinco (Nicaragua, Per, El Salvador, Uruguay y Venezuela) pasan de la
representacin proporcional al sistema mayoritario (Eguizbal 1991: 23; 1992:61) y dos se
mueven en sentido contrario (Chile y Mxico). En conjunto, la presencia de la
representacin proporcional es ligeramente menor en los sistemas electorales para las
legislaturas municipales (doce de 19) que para las nacionales (15 de 19), pero sta

predomina en ambos casos. Los cambios de principio electoral, sin embargo, afectan un
nmero importante de pases: siete (39%). Estos cambios no van en el mismo sentido; cinco
pases cambian del principio proporcional al mayoritario, y dos en direccin opuesta. Los
cambios parecen responder a las circunstancias polticas propias de cada pas. Pareciera, sin
embargo, que un elemento comn a varios de ellos es que se ensayan a nivel municipal
cambios que reclaman movimientos sociales fuertes o minoras polticas significativas. Este
es el caso de la introduccin de los circuitos uninominales en Venezuela como mecanismo
predominante a nivel legislativo municipal, exigido por el movimiento vecinal y con fuerte
respaldo de opinin pblica. En Mxico y Chile la representacin proporcional ha sido un
reclamo de sectores polticos significativos. Esta situacin sugiere que, en el caso de
producirse exigencias de cambio electoral con fuerte respaldo poltico o social pero con
igualmente slida resistencia por organizaciones con fuerza institucional para bloquearlas,
lo ms probable es que, de aplicarse, se implementen los cambios primero en el nivel local.
Ello por otra parte pareciera tener sentido, sobretodo cuando se trata de cambios radicales a
sistemas electorales relativamente exitosos y consolidados, como el venezolano.
El otro factor explicativo del cambio de principio pareciera ser la relacin entre
gobernabilidad y legitimidad. La legitimidad est mejor servida por una presencia en los
cuerpos legislativos de todas las organizaciones con respaldo significativo, es decir, por la
proporcionalidad. Esto reduce las posibilidades de un gobierno mayoritario y, por ende,
reduce los niveles de gobernabilidad. A nivel nacional la legitimidad es fundamental,
especialmente en pases con democracias jvenes. El nivel local tiene menor trascendencia
poltica en cuanto a la estabilidad de la democracia, de all que no sea de extraar que a este
nivel se ponga mayor nfasis que en el nacional en el factor gobernabilidad, y se utilicen
procedimientos como el bono a la mayora, que podran ser delegitimadores a nivel
nacional.
Un factor que pareciera estar presente como facilitador de la modificacin es la menor
trascendencia del nivel municipal en cuanto a la legitimidad y estabilidad del sistema
democrtico en comparacin con el sistema electoral nacional. Este hecho favorece la
introduccin de alteraciones que podran ser contraproducentes a nivel nacional. Se trata de
una diferencia cualitativa con el nivel nacional en cuanto al ambiente que condiciona el
sistema electoral, y que por lo tanto permite esperar en un nmero significativo de pases
diferencias en aspectos fundamentales del sistema, tales como el principio electoral.
Sobre el tipo de lista y la personalizacin del voto encontramos que predomina la lista
cerrada y bloqueada (15 pases). Es decir, que en general se vota exclusivamente por
partidos y no por los candidatos individuales (De la Calle 1990: 22; Espinoza 1990). De los
cuatro pases donde se puede votar por candidatos, dos adoptan listas cerradas y no
bloqueadas (Brasil y Chile), uno las circunscripciones uninominales (Venezuela), y otro
(Panam) utiliza ambas modalidades. En ningn caso se adopta la lista abierta. De modo
que en los 19 casos el elector tiene que votar por un slo partido, no est permitido votar
por candidatos de partidos diferentes. Ello es un indicador del peso de los partidos polticos
como mediadores de la actividad poltica, y del predominio de la nocin segn la cual votar
es antes que todo la opcin por una corriente poltica, y slo en segundo plano la seleccin
de los individuos que adelantarn el programa de dicha corriente. An as, que cuatro pases
hayan establecido el voto por candidatos individuales es indicador de la bsqueda de un

control ms directo de los ciudadanos sobre sus representantes, y de la influencia, creciente

por lo dems, de la tesis que propicia la personalizacin del sufragio como un mecanismo
de perfeccionamiento de la democracia. En relacin con el sistema electoral para la
legislatura nacional, en general el sistema local tiende a adoptar el mismo grado de
personalizacin del sufragio, de 18 pases sobre los que se tiene informacin en 15 la
situacin es la misma, en uno aumenta la personalizacin al pasar del uso parcial de
circuitos uninominales a nivel nacional a su uso exclusivo a nivel local (Venezuela). En
Per disminuye porque no se aplica a nivel local el voto preferencial implantado para el
Congreso (Quesada 1993: 12). Tambin es menor la personalizacin del voto en Hait al
pasar de circunscripciones uninominales a nivel nacional a plurinominales para el
municipio. Esto sorprende un poco. Ante el auge de la idea de reforma electoral en Amrica
Latina, y siendo el voto personalizado uno de los aspectos en que ms se insiste, sera de
esperar que ste fuera ms frecuente a nivel local que nacional, partiendo de la idea de que,
por las razones antes indicadas, el primero podra servir como campo de experimentacin
de las reformas.
En relacin a la frmula electoral, de los diecisieis pases que incluyen alguna modalidad
de distribucin proporcional sobre los que tenemos informacin, diez utilizan frmulas de
divisores y seis de cociente. Entre los pases que utilizan frmula de divisores, nueve
adoptan la frmula D'Hondt (Lezcano 1992: 590), y slo uno (Bolivia) la de Saint Lagu
(Valverde 1988: 43-44). De los seis pases que distribuyen los cargos utilizando frmulas
basadas en el cociente, todos utilizan el cociente natural. En cuatro casos los cargos
sobrantes se distribuyen mediante la modalidad de los restos ms altos (De la Calle 1990:
22; Pinzn 1990: 47). Los otros dos adoptan mecanismos ad hoc, menos proporcionales que
ste (vase el cuadro correspondiente). Los pases que adoptan circuitos uninominales
(Venezuela y Panam) deciden por mayora relativa. Predomina la frmula D'Hondt, que
como ha sido demostrado, es la menos proporcional de las frmulas proporcionales usuales,
lo que parece responder al inters de evitar el fraccionamiento excesivo de los cuerpos
legislativos (Nohlen 1993: 18). Es de notar que, con la excepcin de Hait, no se producen
cambios de frmula entre el nivel nacional y el local, a menos que haya un cambio del
sistema mayoritario al proporcional o viceversa. Los pases latinoamericanos tienden pues a
utilizar la misma frmula electoral en los distintos niveles de gobierno.
En cuatro pases, de los quince para los cuales esta variable es aplicable, se establece una
barrera electoral. La tendencia predominante es a no exigir un mnimo de votos que deba
alcanzarse para participar en la distribucin proporcional de cargos. De los cuatro pases
que imponen este obstculo para la presencia institucional de las fuerzas minoritarias, en
tres existe exactamente igual a nivel nacional. Catorce de los quince pases presentan una
situacin idntica a nivel nacional y local en cuanto a esta caracterstica. De modo que la
tendencia es a adoptar la misma modalidad en ambos casos, tanto cuando se implanta la
barrera como cuando ocurre lo contrario. La excepcin es Per. En este pas no hay barrera
a nivel nacional pero s para las elecciones del cuerpo legislativo local [5%] (Quesada
1993: 12).
De los 19 pases, en ocho (42%) slo pueden postular los partidos polticos (Rivera 1992:
316), mientras que en once (56%) se admiten tambin las candidaturas independientes
(Brea 1986; De la Calle 1990: 22; Escobar 1987: 41; Lezcano 1992: 591; Lezcano y

Martini 1991: 27). El peso de los partidos en las sociedades latinoamericanas explica que
las restricciones en la postulacin sean tan extendidas. En comparacin con el nivel
nacional, en diecisis pases la situacin es igual, en tres hay cambio. En los tres casos en
que se produce alguna modificacin es en el sentido de eliminar la restriccin contra las
candidaturas no partidistas. Es decir que las normas sobre postulacin son ms restrictivas a
nivel nacional que a nivel local. Esto pareciera lo natural. Lo que resulta llamativo es que
esta situacin (mayor amplitud de las postulaciones locales) no est ms extendidas.
Un aspecto de gran relevancia es el relativo a si las elecciones locales se celebran de forma
simultnea a las nacionales. En el caso de elecciones simultneas, la eleccin nacional tiene
una influencia importante sobre las locales, de modo que se favorece la uniformidad
poltica entre los gobiernos locales y el nacional y, por ello, presenta como ventaja que
contribuye a la gobernabilidad. Su desventaja consiste en que resta efecto a los asuntos
locales sobre las elecciones correspondientes, y tiende a menoscabar la autonoma de los
gobernantes municipales. En Latinoamrica los pases se dividen en partes prcticamente
iguales a este respecto. En diez existe simultaneidad (Crahan 1993: 19; Fernndez 1989:
41) y en nueve no. Entre estos ltimos la no coincidencia en el tiempo tiende a ser
consecuencia de diferencias de perodo en cinco casos; en los otros cuatro (Argentina,
Chile, Mxico y Paraguay), aunque el perodo es igual, no hay simultaneidad. La no
simultaneidad aparece asociada al carcter federal del Estado. En ninguno de los cuatro
pases federales hay simultaneidad. En estos pases el desarrollo de la idea federalista
explica el inters por asegurar la autonoma de los gobiernos locales y estatales. Podra
hablarse de un factor regional, todos los pases centroamericanos presentan elecciones
simultneas (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y El Salvador)
(Eguizbal 1991: 19; 1992: 60), a ello se suman Repblica Dominicana, Hait, Uruguay y
Ecuador (estos dos ltimos son los nicos pases sudamericanos con elecciones
simultneas).
Tampoco en el caso del poder legislativo puede decirse que se repiten a nivel local las
caractersticas del sistema electoral nacional. En trece pases hay algn cambio en cuanto a
las variables consideradas. En cuatro de ellos la diferencia es en dos o ms de las
caractersticas. Sin embargo la identidad entre lo nacional y lo local es claramente mayor
aqu que en el caso de los ejecutivos. Como se recordar entre estos ltimos dieciocho
presentaron al menos una diferencia en las variables analizadas, y de ellos catorce lo
hicieron en dos o ms. Puede avanzarse como explicacin que la labor legislativa tiende a
asemejarse ms que la ejecutiva. Es en esta ltima donde los requerimientos de legitimidad
y estabilidad son claramente mayores a nivel nacional, e influyen, como hemos visto en las
caractersticas del sistema electoral.
En resumen, el sistema electoral para la eleccin de concejales, regidores o sus
equivalentes, tiende a establecer mandatos con una duracin igual a la de los ejecutivos
locales, oscilando de tres a cinco aos. Predominan ampliamente las frmulas electorales
proporcionales. Las listas tienden a ser cerradas y bloqueadas. Entre las frmulas
proporcionales la ms utilizada es D'Hondt, aunque el cuociente natural con restos ms
altos tambin est bastante difundido. Una amplia mayora no utiliza barreras electorales.
Los pases latinoamericanos tienden a dividirse en partes iguales con relacin a permitir o
no la postulacin de candidatos independientes. Tambin estn divididos por igual entre los

que realizan elecciones locales simultneamente con las nacionales, y los que las efectan
separadamente.
En comparacin con el sistema electoral para las legislaturas nacionales, el local adopta
perodos ms cortos, presenta ms casos de sistemas mayoritarios, tiene un grado igual de
personalizacin del sufragio y de introduccin de barreras, tiende a utilizar la misma
frmula electoral nacional, y es menos restrictivo para las la postulacin de candidaturas.

4. Sistemas electorales regionales en Amrica Latina

En seis pases latinoamericanos se realizan elecciones de carcter estatal, provincial o
regional. Las caractersticas de los sistemas electorales utilizados pueden apreciarse en los
cuadros siete y ocho. Se trata de los cuatro pases federales (Argentina, Brasil, Mxico y
Venezuela), adems de Colombia y Ecuador.

Cuadro 7: Sistemas electorales ejecutivos regionales en Amrica

Latina
Duracin mandato

Eleccin directa?

Reeleccin?

Mayora exigida

Argentina

4 aos

Directa

Mayora relativa

Brasil

4 aos

Directa

Mayora absoluta1

Colombia

3 aos

Directa

No

Mayora relativa

Ecuador

4 aos

Directa

No

Mayora relativa

Mxico

6 aos

Directa

No

Mayora relativa

Venezuela

3 aos

Directa

Mayora relativa

Brasil: Los gobernadores de los estados son escogidos a travs del mecanismo de dos vueltas, en caso de
ningno de los candidatos obtenga ms de la mitad de los votos nominales emitidos en la primera vuelta"
(Sadek 1990: 13-19).

Para el Ejecutivo la duracin del mandato se sita entre tres y cuatro aos, con la nica
excepcin de Mxico. En todos los pases la eleccin es directa. En cuatro se permite la
reeleccin de los mandatarios regionales y en dos no. En general, la eleccin se realiza en
una sola vuelta por mayora relativa, a pesar de que tres de los cinco pases que la adoptan
exigen una mayora calificada para la eleccin presidencial (Argentina, Ecuador y
Colombia) (Sadek 1990: 13). En comparacin con el sistema electoral nacional, la duracin
del mandato es en promedio menor, se utiliza menos la doble vuelta, y tiene mayor
aceptacin la reeleccin. En ambos niveles la eleccin del jefe del ejecutivo es siempre
directa. Al igual que para el caso de los alcaldes, estas diferencias parecen deberse a que en

el nivel regional tienen influencia menor factores como la necesidad de una alta
legitimidad, el peligro de la personalizacin del poder y la bsqueda de estabilidad, por lo
cual se hacen ms probables que a nivel nacional la mayora relativa, la reeleccin y los
perodos cortos.
Cuadro 8: Sistemas electorales legislativos regionales en Amrica
Latina
Perodo Tipo de sistema Tipo de lista
eleccin electoral

Frmula

Voto
Barrera
personal

Argentina

4 aos

Proporcional

Cerrada
bloqueada

y DHondt

No

S 1)

Brasil

4 aos

Proporcional

Cerrada
bloqueada

no DHondt

Cociente
electoral

Colombia

3 aos

Proporcional

Cerrada
bloqueada

y Cociente natural; No
restos ms altos

No

Ecuador

4 aos

Proporcional

Cerrada
bloqueada

y Cociente natural; No
restos ms altos

0,3%
del
cociente natur.

Mxico

3 aos

Predominantemente mayoritario

Cerrada
bloqueada

y s.i.

1,5%

Proporcional 2)

Cerrada
bloqueada

y DHondt

No

Venezuela 3 aos

s.i.: sin informacin; 1 Se exige una votacin mnima para participar en la distribucin proporcional en once
de las veintitres provincias. Esta barrera vara entre el dos y el cinco por ciento. Aunque no es la mayora de
las provincias, dado el elevado nmero que utiliza barrera, lo adecuado parece clasificar a Argentina entre los
que la exigen para las legislaturas locales.
2

Representacin Proporcional Personalizada (Molina 1991).

En cuanto al poder legislativo regional, el perodo oscila entre tres y cuatro aos, el
principio electoral utilizado es, a excepcin de Mxico, proporcional. El tipo de lista
predominante es la cerrada y bloqueada. Tres pases utilizan la frmula de D'Hondt y dos el
cociente natural con restos ms altos (Jackisch 1993: 197). Tres de los seis pases presentan
votacin personalizada. En cuatro de ellos se establece una barrera electoral. Pese a que son
muy pocos casos para establecer generalizaciones o tendencias, es de destacar que, a
excepcin del perodo que tiende a ser menor (cuatro de los seis pases), en las otras
variables las caractersticas son iguales al sistema electoral nacional. Es decir que las
elecciones parlamentarias regionales, cuando las hay, tienden, en mayor medida que las
locales, a seguir el modelo nacional de sistema electoral.

5. Conclusiones

Al inicio del trabajo se plante como objetivo explorar hasta qu punto puede hablarse de
un modelo latinoamericano de sistemas electorales subnacionales, as como determinar sus
caractersticas y relacin con el nivel nacional. El anlisis efectuado permite avanzar
algunas conclusiones en este sentido.
En general, los sistemas electorales latinoamericanos subnacionales son fijados por ley
nacional, en razn de lo cual tiende a haber en el pas un nico sistema electoral para todos
sus municipios o regiones.
Hay un alto nivel de simultaneidad entre las elecciones locales y las nacionales (53%), por
lo cual los procesos electorales subnacionales en ms de la mitad de los pases estn
influenciados decisivamente por las elecciones nacionales.
La duracin del mandato de los rganos de gobierno subnacional oscila entre tres y cinco
aos, y tiende a ser menor que el fijado para los poderes pblicos nacionales.
Con respecto al poder ejecutivo, se sigue, en general, el modelo presidencial de gobierno
que caracteriza a la regin a nivel nacional. Es decir que los jefes del poder ejecutivo
subnacional tienden a ser electos directamente por la poblacin. Estas elecciones son en
general por mayora relativa y lo comn es que se permita la reeleccin. De modo que tanto
la no reeleccin como la doble vuelta estn menos presentes a nivel subnacional que
nacional.
En la eleccin de los cuerpos legislativos subnacionales la representacin proporcional es la
pauta. Predomina la lista cerrada y bloqueada. La frmula electoral ms utilizada es
D'Hondt, aunque tambin tiene una fuerte presencia el cociente natural con restos ms
altos. La restriccin del derecho de postulacin de candidaturas, hacindolo exclusivo de
los partidos polticos, es menor que a nivel nacional; pero no deja de tener una alta
incidencia.
Como hemos visto, los sistemas electorales subnacionales no son una copia al carbn de los
nacionales, especialmente para la eleccin del jefe del poder ejecutivo. Presentan un
conjunto suficiente de caractersticas particulares y comunes que nos permiten sealar la
existencia de una tendencia predominante con los rasgos antes indicados. Las condiciones
propias del gobierno local hacen esta situacin no slo explicable sino deseable. Ms an,
parece factible esperar que con la profundizacin de la democracia aumente la autonoma
de los gobiernos subnacionales, y con ello se produzca una acentuacin de las diferencias
en el sistema electoral.

Los Organos Electorales Supremos

Juan Fernando Jaramillo
1. Introduccin
2. Presentacin comparativa
2.1 Estructura institucional
2.2 Presupuesto
2.3 Nombramiento y remocin
2.4 Las facultades de las cortes electorales
3. Organismos supremos electorales y rgimen democrtico
4. Algunas consideraciones finales sobre el estado actual de los organismos electorales supremos

1. Introduccin
En Latinoamrica la lucha por elecciones limpias ha sido una reivindicacin democrtica
tan importante como la que se adelant por la instauracin del voto universal, directo y
secreto y por el establecimiento de la representacin de las minoras y de la representacin
proporcional.
Desde la creacin de los Estados latinoamericanos, tanto lo relacionado con la organizacin
misma de las elecciones como con su juicio o calificacin fueron corrientemente objeto de
numerosas crticas. As, con respecto a la organizacin se afirmaba que los organismos
electorales eran manejados en ltima instancia por el Ejecutivo, con lo cual se le abran a
ste todas las puertas para la manipulacin de los resultados electorales (vase respecto a
Argentina: Ortega 1963: 207 y 407; respecto a Ecuador: Mena 1988: 24; Tinajero 1990: 13;
respecto a Chile: Gonzlez Heise 1982: 19ss.; Born 1971: 399ss.; Campos Harriet 1985:
27ss; respecto a Uruguay: Gros Espiell 1960: 85-86; Kerbusch 1971: 16 y 26). Por su parte,
la calificacin de las elecciones - que en la mayora de los pases estuvo reservada por
muchos aos a los mismos parlamentos (vase Gros Espiell 1960: 38s.; Charnay 1964: 355,
379-382 y 420ss.) - era censurada fuertemente por los abusos que solan cometer stos, en
tanto que se observaba que los partidos o las alianzas mayoritarios anulaban frecuentemente
la eleccin de los candidatos de los dems partidos, allanndole as el ingreso a sus propios
candidatos (vase respecto a Brasil: Ribeiro 1976: 94ss.; Sousa Sampaio 1972: 114ss.;
respecto a Per: Basadre 1980: passim; respecto a Chile: Gonzlez Heise 1982: 207ss.;
Campos Harriet 1985: 48; respecto a Ecuador: Tern 1989: 64; respecto a Mxico: Tena
Ramrez 1981: 272s.).

En vista de esta situacin, desde los aos veinte se inici un proceso de creacin de
organismos electorales centralizados y especializados, y, por lo menos nominalmente,
independientes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Es as como Miranda (1957: 273),
en su libro acerca de las tendencias constitucionales en Amrica Latina entre 1945 y 1956,
afirmaba que el subsanar los muchos y arraigados vicios que padece en casi todos los
pases latinoamericanos el organismo electoral ha sido una de las preocupaciones ms
notorias de los constituyentes de ese orbe en los ltimos tiempos, a juzgar por lo que ella se
refleja en la obra de stos. Y lo que al propsito han arbitrado legislativamente consiste en
normas reguladoras y cuerpos especiales encargados de la organizacin y el control
electoral, normas y cuerpos que hacen ya su aparicin en los Cdigos Polticos de la
postguerra 1918-1939".
En consecuencia, hoy en da todos los pases latinoamericanos poseen un rgano estatal
encargado de las funciones electorales, el cual se encuentra situado en la mayora de los
casos al margen de los tres poderes pblicos tradicionales - por lo cual muchos autores
tienden a calificarlos como cuarto poder del Estado - mientras que en dos pases (Argentina
y Brasil) est integrado al Poder Judicial.
En este lapso de tiempo se ha dado un proceso de consolidacin de estos organismos,
mediante el cual ellos han pasado a ser materia de regulacin constitucional o de leyes de
qurum especial, han adquirido un carcter permanente y han ido asumiendo - aun cuando
cabe hacer diferencias de acuerdo con el pas - ms y ms funciones, tales como la
calificacin de las elecciones; la elaboracin del registro electoral - y en varios pases
tambin la de los registros fundamentales para l, como son el registro civil y el registro de
ciudadanos; la reglamentacin de la ley electoral; el reconocimiento y cancelacin de la
personera de los partidos polticos, el control de sus finanzas, y en varios casos el control
de su vida interna, etc.
El presente texto se propone hacer una presentacin comparativa de estos organismos
electorales en Latinoamrica, intentando luego establecer la relacin de los rganos
electorales supremos con el acreditamiento de las elecciones y el fortalecimiento del
rgimen democrtico, para pasar finalmente a formular algunas consideraciones acerca de
los organismos electorales en su estado actual.
Para la exposicin entenderemos como rganos electorales supremos a las instituciones
estatales encargadas de la organizacin, direccin y vigilancia de los procesos electorales.
El trmino rgano electoral supremo lo utilizaremos aqu de forma genrica, aun cuando en
cada pas estos organismos reciben una denominacin diferente. Como sinnimos de este
concepto, hablaremos tambin de cortes o tribunales electorales o de organizacin electoral,
autoridad electoral u organismo electoral.
La definicin con la que trabajaremos se ajusta en casi todos los casos a las caractersticas
bsicas de los rganos estatales considerados en los diferentes pases como los rganos
electorales supremos. Quizs se presentan dificultades en dos pases: Chile y Per. En el
primer pas, porque all existen dos organismos especializados encargados de los asuntos
electorales: el Servicio Electoral, cuyas funciones se ajustan a nuestra definicin de rgano
electoral supremo, y el Tribunal Calificador de Elecciones, el cual se ocupa

fundamentalmente del escrutinio y juicio de las elecciones y conoce adems de algunos

recursos contra las decisiones del Servicio Electoral, sin que se pueda decir, sin embargo,
que este rgano dependa de aqul. Para los efectos de este trabajo consideramos al Servicio
Electoral como el rgano electoral supremo chileno, en tanto que sus tareas se acomodan a
la definicin comentada, y al Tribunal Calificador de Elecciones como otra autoridad
estatal interviniente en la organizacin electoral, como ocurre tambin con los rganos
supremos de justicia de otros pases: el parlamento argentino, el Tribunal Federal Electoral
mexicano, el Consejo de los Partidos Polticos nicaragense, etc.
La situacin actual del Per es similar. Hasta la Constitucin de 1993 todas las funciones
relacionadas con la organizacin, vigilancia y juicio de las elecciones se encontraban
concentradas en el Jurado Nacional de Elecciones o en instituciones dependientes de l. Sin
embargo, la nueva Constitucin retira del Jurado diversas funciones y las atribuye a
organismos no dependientes del Jurado. As, se cre la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, cuyos jefes son
nombrados - y removidos en caso de falta grave - por el Consejo Nacional de la
Magistratura. A la primera se le asign la organizacin de todos los procesos electorales y
la elaboracin de la boleta de sufragio, mientras que la segunda est a cargo del registro
civil de las personas, de la expedicin de la cdula de ciudadana y de la preparacin del
padrn electoral. As, el Jurado Nacional de Elecciones qued en la prctica reducido a la
fiscalizacin de los procesos electorales y a la administracin de justicia en materia
electoral. Cabe aadir que en la Constitucin se determin que los tres organismos
actuaran con autonoma y mantendran entre s relaciones de coordinacin, de acuerdo con
sus atribuciones.
Las leyes orgnicas de los tres organismos ya fueron dictadas por el Congreso. Sin
embargo, del texto constitucional y de esas leyes quedaron una serie de vacos que crearon
una fuerte polmica. El ms importante era el referido a qu organismo deba resolver los
conflictos de competencia entre los tres rganos mencionados. Finalmente, en septiembre
de 1995, el Congreso expidi una ley electoral en la cual se determina que el Jurado
Nacional, como instancia final y definitiva para la decisin de las controversias electorales,
sera el organismo competente para resolver esas disputas, con lo cual se podra pensar que
l s estara en una cierta posicin de preeminencia. Con todo, consideramos que el
organismo que ms se adeca a nuestro concepto de rgano supremo electoral es la Oficina
Nacional de Procesos Electorales, a la cual nos referiremos entonces como tal.
Otro caso que exige una aclaracin es el de Paraguay. En este pas, la Constitucin de 1992
estableci la Justicia Electoral, con un Tribunal Superior de Justicia Electoral a la cabeza, a
la cual le corresponde todo lo relacionado con la convocatoria, el juzgamiento, la
organizacin, la direccin y la supervigilancia de las elecciones. Sin embargo, hasta donde
sabemos an no ha sido modificado en este aspecto el cdigo electoral, razn por la cual
consideramos que an siguen vigentes las anteriores instituciones de organizacin electoral,
es decir, la Junta Electoral Central y las Juntas Seccionales y Municipales.
La materia con la que aqu nos ocupamos es en Latinoamrica objeto de tratamiento
constitucional. Con excepcin de la Constitucin argentina, todas las Constituciones

latinoamericanas actuales se ocupan - de una u otra forma - con los organismos encargados
de la organizacin electoral.
El grado de regulacin del tema es diferente, pero se puede observar que en un buen
nmero de pases el tratamiento constitucional del tema es detallado. No obstante, en Chile,
Guatemala, Venezuela, Repblica Dominicana, Bolivia y Mxico las Constituciones se
ocupan muy brevemente con el tema. En los dems pases, el tratamiento del tema es ms
prolijo, estando entre los puntos que se tratan, aun cuando difieren de pas a pas, los
siguientes: cul es el organismo encargado de la materia electoral y cules son sus
caractersticas; cul es el procedimiento de nombramiento y remocin de sus miembros;
qu calidades se les exige y cul es su perodo de ejercicio; cules son las funciones del
organismo electoral, etc.
Por otra parte, es importante precisar que un buen nmero de pases le brinda un carcter
especial a las leyes electorales y con ello a los organismos electorales y a su actividad. Este
carcter especial se refiere, por un lado, al establecimiento de un qurum calificado para su
reforma y/o a la exigencia de un concepto previo acerca de la constitucionalidad de los
proyectos y, por el otro lado, a la fijacin de un perodo de suspensin de la entrada en
vigor de una ley modificatoria de la normatividad electoral.
Dentro del primer evento, encontramos a Chile, cuyas leyes reguladoras del sistema
electoral pblico tienen la calidad de leyes orgnicas constitucionales; a Guatemala, donde
la Ley Electoral y de Partidos Polticos tiene el rango de ley constitucional; y a Colombia,
donde las leyes referidas a los partidos polticos, al estatuto de la oposicin y a las
funciones electorales son estatutarias. En todos estos casos, el carcter especial de estas
leyes significa que para su expedicin o reforma se requiere de mayoras especiales y que
deben someterse al examen del tribunal constitucional. Por su parte, en Nicaragua la ley
electoral pertenece a la categora de las leyes constitucionales, con lo cual para su reforma
se ha de seguir un trmite similar al de una enmienda constitucional parcial; y, finalmente,
en Uruguay se prescribe que toda nueva ley de registro cvico o de elecciones, as como
toda modificacin o interpretacin de las vigentes, exige - si se refiere a las garantas del
sufragio y elecciones o a la composicin, funciones y procedimiento de la Corte Electoral y
de las corporaciones electorales - del voto favorable de 2/3 del total de componentes de
cada cmara legislativa.
Al mismo tiempo, en otros pases observamos el establecimiento de un perodo de
suspensin para la entrada en vigencia de las reformas electorales. De esta manera, la
Constitucin brasilea determina que la ley que altere el proceso electoral slo entrar en
vigor un ao despus de su promulgacin; y en Guatemala, la ley electoral prev que
cualquier reforma de ella despus de haberse convocado a un proceso electoral y antes de
que se conozca su resultado o de que los electos tomen posesin de sus cargos, no ser
aplicable a dicho proceso. Asimismo, en Costa Rica, la Asamblea Legislativa debe
consultar la opinin del Tribunal Supremo de Elecciones para cualquier proyecto de ley
relativo a la materia electoral, y para apartarse del concepto del Tribunal requiere del voto
de las 2/3 partes de los miembros del cuerpo. Adems, en el caso de que esta mayora se
logre la Constitucin prescribe que el proyecto no puede convertirse en ley dentro de los
seis meses anteriores y los cuatro posteriores a una eleccin.

2. Presentacin comparativa
2.1 Estructura institucional
2.1.1 La posicin del rgano supremo electoral dentro del aparato estatal: Con contadas
excepciones, la norma general es que las cortes electorales sean organismos autnomos e
independientes de los tres poderes estatales tradicionales. Es decir, por lo general no se los
puede enmarcar dentro del esquema de la divisin tripartita del poder pblico. Con todo,
nicamente en Nicaragua se consagra expresamente en la Constitucin la existencia del
Poder Electoral, al lado de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En un sentido
similar, la Constitucin costarricense le asigna al Tribunal Supremo de Elecciones el rango
e independencia de los Poderes del Estado, lo cual ha conducido a muchos a expresar que el
Tribunal constituye el rgano mximo del Poder Electoral. Los casos de Brasil y Argentina
constituyen una excepcin al carcter sui generis de las cortes electorales. En estos dos
pases, la organizacin electoral est depositada en el Poder Judicial, dentro del cual se
constituye en una jurisdiccin propia.
Sobre la jurisdiccin electoral brasilea es interesante destacar que ella no tiene un cuerpo
propio de funcionarios, sino que todos sus colaboradores son tomados, a manera de
prstamo, de las otras jurisdicciones. Esta situacin es objeto de controversia, pues mientras
algunos aseguran que este hecho representa una gran carencia, en tanto que los jueces que
la integran peridicamente no tienen experiencia en el campo (cfr. Sousa Sampaio 1972:
152; Russomano 1981: 138; Meneguello 1986: 103), otros conceptan que la temporalidad
de los miembros de la justicia electoral contribuye a evitar la politizacin de los
magistrados (vase Ribeiro 1976: 95; Soares 1983: 34).
Por otro lado, al contrario de lo que ocurra en el pasado (lejano o cercano segn el pas),
cuando los organismos electorales se reunan unos pocos meses antes de las elecciones para
disolverse despus de realizadas, los organismos electorales supremos de todos los pases
latinoamericanos funcionan ahora de manera permanente. Esta situacin se puede explicar a
partir de la percepcin de la necesidad de contar con un organismo especializado y
experimentado en la materia, capaz de conducir sin mayores tropiezos todo el proceso que
acarrea la realizacin de unas elecciones.
El carcter permanente de las cortes ha permitido asignarles toda una gama de tareas
fundamentales para la correcta organizacin de los procesos electorales (vase infra). Ello
no obstante, subyace an la pregunta acerca de qu otro tipo de actividades pueden asumir
las cortes y sus organismos subordinados en los tiempos interelectorales (vase Guzmn
1986).
2.1.2 La relacin del rgano electoral supremo con los organismos electorales inferiores:
Para empezar, cabe sealar que bajo el concepto organismos electorales inferiores se puede
hacer referencia tanto a instituciones del orden nacional, encargadas por lo general de la
elaboracin del registro electoral, y en algunos casos tambin de otros registros, como a los

cuerpos encargados de la organizacin electoral a nivel regional (departamental o

provincial) y local (municipal), y de la atencin de las mesas de sufragio.
Con respecto al primer evento, se puede observar que en algunos pases la elaboracin del
censo electoral no es realizada directamente por el organismo electoral sino que se ha
encomendado a un cuerpo aparte, pero dependiente de l. As ocurre en el Uruguay, con la
Oficina Nacional Electoral; en Honduras, con el Registro Nacional de las Personas; en
Costa Rica, con el Registro Civil; en Guatemala con el Registro de Ciudadanos; y en
Colombia, con la Registradura Nacional del Estado Civil, debindose anotar que varios de
ellos no se limitan a las labores registrales, sino que asumen una variedad de tareas
organizativo-electorales, funcionando en realidad como los aparatos ejecutivos de las cortes
electorales.
Pues bien, en todos estos casos nos encontramos con que la corte electoral tiene la facultad
de nombrar a los principales funcionarios (cuando no a todos, como en Uruguay y Costa
Rica) de estos organismos, as como de dictar los lineamientos para su funcionamiento,
fiscalizar y supervisar sus actividades y conocer de los recursos contra sus decisiones.
Si dirigimos ahora nuestra atencin hacia los organismos electorales de carcter regional y
local y a las mesas de sufragio, nos encontramos nuevamente con que en todos los casos las
cortes electorales ejercen la supervigilancia sobre ellos, sealan las directrices para sus
labores y resuelven los recursos interpuestos contra sus decisiones. Sin embargo, en esta
oportunidad salta a la vista que la facultad de designar a los integrantes de los organismos
electorales regionales y locales no siempre recae en ellas, y cuando lo hace est limitada, en
la mayora de los casos, en favor de los partidos polticos. En vista de la amplitud de la
materia, nos referiremos aqu solamente a la designacin de los miembros de los
organismos electorales regionales.
En los casos de Argentina, Chile, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay hallamos que la
integracin de los organismos inferiores no depende de las cortes electorales: as, en
Argentina y Bolivia es tarea del Ejecutivo y el Congreso, y en Brasil de los tribunales
judiciales y el presidente. En el caso de Chile se conforman por funcionarios pblicos
predeterminados legalmente, y en Paraguay y Uruguay son elegidos en votacin popular, la
cual se realiza al mismo tiempo que las dems elecciones. En los dems pases, la facultad
nominadora reposa en los rganos electorales supremos. Sin embargo, como decamos
antes, en un buen nmero de ellos la corte electoral se encuentra limitada en el ejercicio de
esta atribucin.
As, en Costa Rica, El Salvador, Honduras y Venezuela los organismos supremos
electorales designan a los integrantes de los organismos regionales sobre las propuestas que
presentan los partidos polticos. En ese proceso, la autoridad electoral debe acogerse a
determinadas proporciones polticas, que difieren de pas a pas. En situacin similar se
hallan los organismos electorales ecuatoriano y colombiano. En Ecuador, los
nombramientos se han de realizar preferentemente de las ternas presentadas por los partidos
polticos, procurando que todos los partidos se encuentren representados en ellos. Por su
parte, en Colombia existe la particularidad de que los cargos ms importantes de los
organismos electorales inferiores tienen siempre dos titulares simultneos de diferente

filiacin poltica, lo cual en la prctica colombiana ha significado por lo general la paridad

entre los partidos Liberal y Conservador. En Nicaragua la influencia de los partidos es ms
atenuada, pues de los tres miembros a designar en cada Consejo Electoral Regional, slo un
vocal debe surgir de las listas presentadas por los partidos polticos.
As, pues, solamente en los casos de Repblica Dominicana, Panam, Per y Guatemala los
organismos electorales supremos reciben el mandato de integrar los organismos electorales
inferiores con personas que sean garanta de imparcialidad.
2.1.3 Las mayoras exigidas para deliberar y decidir: La norma general es que para
sesionar y para tomar decisiones se requiere reunir la mayora absoluta de los integrantes de
los organismos y de los miembros presentes, respectivamente. Sin embargo, existen algunas
excepciones que es interesante destacar, y dentro de las cuales se debe incluir obviamente a
los organismos que son unipersonales, como ocurre en Chile y Per.
Con respecto al nmero de miembros de los tribunales electorales que deben asistir a las
sesiones para que stas se puedan llevar a cabo, tenemos que mientras que en Guatemala y
la Repblica Dominicana se determina que para sesionar se requiere la asistencia de todos
los miembros, en Brasil y en Costa Rica se exige la presencia de todos los magistrados
nicamente para poder entrar a tomar decisiones acerca de temas determinados. Por su
parte, en Ecuador se exige la presencia de 5 de los 7 miembros, en El Salvador de 3 de los 5
magistrados y en Mxico es necesaria la asistencia de la mayora absoluta de los miembros,
pero con la condicin de que siempre ha de estar presente el presidente del Consejo
General, es decir, el Secretario de Gobernacin.
Con respecto al qurum decisorio, Colombia, Bolivia, El Salvador, Venezuela y Uruguay
consagran mayoras calificadas. De todos ellos, el nico que lo contempla para todas las
situaciones es el Cdigo Electoral colombiano. En los otros pases, ese qurum es
nicamente para asuntos especiales. As, en Bolivia slo los pronunciamientos de orden
jurisdiccional de la corte requieren del voto de las 2/3 partes del total de sus miembros.
Igualmente, en El Salvador y en Venezuela las leyes electorales contemplan una serie de
decisiones de los organismos supremos electorales que han de ser resueltos con mayoras
calificadas.
El caso de Uruguay es distinto, pues en ese pas el qurum especial no se refiere al asunto
sino a los magistrados. En efecto, la Constitucin declara que las decisiones de la Corte
Electoral se han de tomar por mayora absoluta de los miembros de ella, pero establece a
continuacin que dentro de esta mayora se debe contar con el voto de 3 de los 5 miembros
conocidos como neutrales, a no ser que se adopten por las 2/3 partes de los miembros de la
Corte. De esta manera, los votos de los neutrales adquieren un valor especial.
Dentro de este tema cabe destacar que en Ecuador, Honduras, Paraguay, Mxico y
Nicaragua el presidente del tribunal electoral goza de la atribucin del voto de calidad,
consistente en que en caso de empate en el momento de toma de una decisin el voto del
presidente resuelve. De todos estos pases, slo en Paraguay y Ecuador es el mismo
organismo electoral el que determina quien asume la presidencia. En los dems, la
designacin del presidente se hace de manera diferente, as: en Honduras la direccin se

rota cada ao entre los miembros del Tribunal Nacional; en Nicaragua, es nombrado
directamente por la Asamblea Legislativa; y en Mxico, la presidencia le corresponde
siempre al Secretario de Gobernacin.

2.2 Presupuesto
Por lo general, el presupuesto de los organismos electorales es fijado por los Poderes
Ejecutivo y Legislativo, sin que los tribunales electorales tengan ms participacin en el
proceso de decisin que a travs de la presentacin de su anteproyecto de presupuesto. De
esta tendencia se exceptan los casos de Guatemala, El Salvador, Costa Rica y Brasil.
Guatemala es el nico pas en el que se contempla en beneficio del organismo electoral un
mecanismo que se utiliza en varios pases a favor del Poder Judicial, consistente en fijarle
un porcentaje mnimo del presupuesto general de la nacin. En efecto, la ley electoral
consagra que el Tribunal Supremo Electoral tendr una asignacin anual no menor del
0,5% del Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado para cubrir los gastos de
su funcionamiento y de los procesos electorales. Esta asignacin se incrementa en los aos
electorales, en la cantidad que considere necesaria el mismo Tribunal. La cantidad deber
ser incorporada al Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado y cubierta al
Tribunal dentro del mes siguiente a la convocatoria de elecciones. Y para el caso de que
esto no ocurriere, la ley faculta al Tribunal para que obtenga los dineros requeridos para la
celebracin de las elecciones a travs de crditos bancarios o de ayudas directas del exterior
que no comprometan las finanzas del Estado, ni la independencia y funcionalidad del
Tribunal.
En Costa Rica, El Salvador y Brasil los organismos electorales tienen el privilegio de que
su proyecto de presupuesto sea incorporado directamente al proyecto que presenta el
gobierno al Congreso, sin que el Ejecutivo pueda entrar a corregirlo. As ocurre en Costa
Rica, donde el Tribunal Supremo de Elecciones presenta su presupuesto a la Oficina de
Presupuesto, organismo que lo debe pasar inalterado a la Asamblea Legislativa, la cual s
puede pasar a modificarlo.
En el caso de El Salvador se determina que el Tribunal Supremo Electoral tendr la
asignacin presupuestal que cubra las necesidades determinadas por el mismo Tribunal.
Para ello se establece que el organismo electoral elabora anualmente su presupuesto de
gastos, en consulta con el Ministerio de Hacienda, y que ste ltimo deber incluirlo en el
proyecto de presupuesto general del Estado que se presenta para su aprobacin a la
Asamblea Legislativa.
Por su parte, en Brasil la Constitucin establece que el Poder Judicial goza de autonoma
financiera y administrativa, anotando a continuacin que los tribunales elaborarn sus
propuestas presupuestarias dentro de los lmites que se habrn de estipular conjuntamente
con los dems poderes en la ley de directrices presupuestales (cfr. Ceneviva 1989: 211;
Marinho 1989: 32; Padua 1989: 3). La presentacin de las propuestas ser realizada a nivel

federal por los presidentes del Tribunal Federal Supremo y de cada uno de los Tribunales
Federales Superiores, lo cual significa que tambin el Tribunal Superior Electoral presenta
su proyecto de presupuesto propio (vase Mendona 1989: 62-64). De acuerdo con Padua
(1989), las propuestas presupuestarias han de ser presentadas directamente al Parlamento,
con lo cual se elimina la posibilidad de que el Ejecutivo reformule las peticiones
presupuestarias de los tribunales.
Finalmente, un caso interesante de destacar por su intencin de lograr una cierta autonoma
ecnomica a travs de otros mecanismos es el colombiano. En este pas se cre, en 1985, el
Fondo Rotatorio de la Registradura Nacional del Estado Civil, el cual se surtira con
ingresos propios y con destinaciones presupuestales especficas durante varios aos. Para el
efecto, la ley determin que entre 1985 y 1988 se le asignara una partida especial en el
presupuesto nacional. Con todo, el mismo Registrador Nacional admitira luego que
despus de recibidas las asignaciones presupuestales comentadas se haba observado que
los rubros con los que debera incrementarse el capital del Fondo no eran en realidad
adecuados para tal fin. Por eso, l insista en que haba de buscarse la manera de lograr
otros recursos para alimentar el Fondo.

2.3 Nombramiento y remocin

2.3.1 Designacin: Todos los pases aqu tratados presentan un procedimiento diferente
para la designacin de los miembros de los organismos electorales supremos. No obstante,
se puede observar que en la gran mayora de los casos la designacin de los funcionarios
reposa fundamentalmente en organismos polticos, sean ellos el Presidente de la Repblica,
el Congreso o los mismos partidos polticos. En cuatro pases, Costa Rica, Colombia, Brasil
y Per, la facultad nominadora ha sido atribuida a rganos judiciales. Solamente en
Guatemala se ha diseado un sistema de designacin en el cual tienen un papel destacado
organismos ajenos a los tres poderes pblicos tradicionales y a los partidos polticos.
Finalmente, Paraguay es el nico pas en el que se establece la eleccin popular de los
magistrados de la Junta Electoral Central.
Para comenzar nos referiremos al caso paraguayo. En este pas, la ley electoral seala que
los miembros de la Junta Electoral Central, al igual que los de las dems juntas, son
elegidos por votacin popular, de acuerdo con el sistema de representacin proporcional.
Dentro del grupo de pases que confan el nombramiento de los magistrados electorales a
organismos polticos, en la mayor parte se presenta una interaccin entre diversos cuerpos,
sean ellos el Ejecutivo y el Legislativo, o el Legislativo y los partidos polticos o los tres
poderes tradicionales. As, en Chile y Argentina, la atribucin ha sido concedida al
Presidente, el cual requiere, sin embargo, del acuerdo del Senado de la Repblica para que
los nombramientos del Director del Servicio Electoral y de los magistrados de la Cmara
Nacional Electoral, respectivamente, sean definitivos.

En Uruguay, Venezuela, Nicaragua, El Salvador y Ecuador el nombramiento de los

magistrados de la corte electoral reposa en el Parlamento, pero ste est atado en una buena
parte de sus designaciones a las propuestas de los partidos polticos o de alguno(s) de los
poderes pblicos (Corte Suprema de Justicia y/o presidente de la repblica). Es interesante
anotar que en Uruguay, Venezuela y El Salvador una parte de los magistrados debe
garantizar imparcialidad y por ello se exige para su eleccin la obtencin de una mayora
calificada.
En la Repblica Dominicana y Bolivia tambin designa el parlamento a los integrantes de
los organismos electorales supremos. En el primer pas lo hace el Senado, el cual no se
encuentra limitado jurdicamente en lo relacionado con las designaciones, pero en la
prctica se ha impuesto el que 2 de los miembros sean elegidos a propuesta del partido
vencedor en las ltimas elecciones mientras que el tercero corresponde al segundo partido
mayoritario. Por su parte, en Bolivia, el Congreso designa a 4 de los 5 vocales de la Corte
Nacional Electoral, en votacin que requiere mayora calificada, mientras que el miembro
restante es designado por el Presidente, con anuencia del Consejo de Ministros.
El nico caso en el que participan todos los rganos polticos aqu considerados es en el de
la integracin del Consejo General del Instituto Federal Electoral mexicano. En el Consejo
General tiene el Poder Ejecutivo un asiento, ocupado por el Secretario de Gobernacin,
quien preside el Consejo; asimismo, cada una de las cmaras legislativas enva 2 delegados,
por el primero y el segundo partido mayoritario; y, finalmente, los partidos polticos envan
sus delegados, cuya cifra vara de acuerdo con la votacin obtenida en las ltimas
elecciones de diputados en las circunscripciones uninominales, siendo el nmero mximo
de delegados por partido 4. Adems, existen los magistrados consejeros, los cuales son
designados por la Cmara de Diputados, con base en una lista presentada por el Presidente
de la Repblica.
Dos modelos muy particulares de designacin de los miembros del organismo electoral con
predominancia de cuerpos polticos son el panameo y el hondureo. En el primer pas
cada uno de los 3 magistrados del Tribunal Electoral es designado directamente por uno de
los poderes pblicos. Por su parte, en Honduras los mismos partidos polticos legalmente
inscritos designan cada uno a un integrante del Tribunal Nacional de Elecciones. A ellos se
les suma un miembro ms nombrado por la Corte Suprema de Justicia (o dos si el aumento
del nmero de partidos legalmente inscritos origina un nmero par de miembros).
Los pases en los cuales la integracin de la corte electoral es tarea de la justicia son Costa
Rica, Per, Colombia y Brasil. As, en Costa Rica, los magistrados del Tribunal Supremo
de Elecciones son designados por la Corte Suprema de Justicia en eleccin que exige las
2/3 partes de los votos de los miembros de la corporacin, mientras que en Per el Consejo
Nacional de la Magistratura es el rgano nominador.
Por su parte, en Brasil, la integracin del Tribunal Superior Electoral es practicada por los
mximos rganos judiciales y el Presidente de la Repblica. As, por voto secreto y de entre
sus miembros, el Tribunal Federal Supremo nombra 3 jueces y el Tribunal Superior de
Justicia 2, mientras que el Presidente de la Repblica designa a los 2 jueces restantes de una
lista de 6 abogados que le es presentada por el Tribunal Federal Supremo.

En Colombia, los magistrados son designados por el Consejo de Estado, el rgano mximo
de la justicia contencioso-administrativa, pero est est atado a determinadas proporciones
y sugerencias polticas. En efecto, la integracin del Consejo Nacional Electoral debe
reflejar la composicin poltica del Parlamento, y adems los dos grupos mayoritarios de
oposicin que no alcanzaron a obtener un asiento por su representacin en el Congreso
tienen derecho a enviar un representante. Igualmente, las designaciones deben realizarse
con base en las ternas presentadas por los partidos y los movimientos polticos con
personera jurdica.
Para terminar este aparte es importante mencionar el caso de Guatemala, pas en el cual se
ha diseado un sistema de designacin de los miembros de las cortes electorales en los
cuales intervienen en forma decisiva organismos ajenos a los tres poderes del Estado y a los
partidos. All, la designacin de los 5 miembros del Tribunal Supremo de Elecciones la
realiza el Congreso por votacin equivalente a las 2/3 partes del nmero total de diputados.
Para los nombramientos, el Congreso ha de ceirse a una nmina de 30 candidatos
elaborada por una comisin de postulacin compuesta por 5 personas, provenientes del
mbito universitario y alejadas de la actividad poltica.
2.3.2 Perodos de ejercicio: Como hemos visto, en la mayor parte de los pases el
nombramiento de los miembros de los organismos electorales supremos depende de
organismos polticos. Ahora bien, la posible dependencia poltica que ello puede generar
puede ser atemperada o acentuada por tres factores ms, a saber: por la coincidencia o no
de los perodos de ejercicio con los del Ejecutivo y del Legislativo, lo cual nos permite
conocer si la composicin de las cortes es afectable por los cambios polticos que puede
traer cada eleccin; por la existencia o ausencia de restricciones referentes a la actividad
poltica de los candidatos a integrar el organismo electoral; y por el establecimiento de los
organismos en los cuales reside la facultad de remover a los mismos integrantes de estos
organismos electorales supremos.
Con respecto al primer factor sealado, la regla general que se puede observar es la de que
el perodo de ejercicio del cargo de magistrado del organismo electoral coincide con los
perodos electivos del orden nacional, es decir, con los del Presidente de la Repblica y el
Congreso. Esta situacin se puede observar en Bolivia, Colombia, Honduras y Repblica
Dominicana (con perodos de 4 aos), en Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela (con
perodos de 5 aos) y en Nicaragua (6 aos). Por su parte, en Ecuador coincide con el
perodo de los diputados provinciales al Congreso (2 aos) y, en El Salvador, con la
duracin del mandato presidencial (5 aos). Brasil es el nico pas en el cual el tiempo de
ejercicio normal (2 aos, aun cuando prorrogables a 4) es inferior a los lapsos
comprendidos entre las elecciones presidenciales y parlamentarias (4 aos).
En los dems pases, el perodo de funciones es mayor que el sealado para el Presidente de
la Repblica y el Parlamento. As, en Guatemala es de 6 aos, siendo que el Presidente y el
Congreso son elegidos por 5; en Panam es de 10 aos, mientras que el del Presidente y el
de los parlamentarios son de 5; en Mxico, los consejeros magistrados son elegidos por 8
aos (siendo los nicos integrantes del Consejo General a los que se les fija un perodo),
mientras que el Presidente de la Repblica y los senadores son elegidos por 6 y los
diputados por 3 aos. Tambin en Costa Rica nos encontramos con que los magistrados del

Tribunal son elegidos por 6 aos, mientras que los miembros de la Asamblea Legislativa lo
son por 4. Pero, adems, los nombramientos en este pas son escalonados, de manera que
cada 2 aos se renuevan un magistrado titular y un magistrado suplente.
Argentina y Chile constituyen igualmente una excepcin a la regla expuesta. En el primero,
los miembros de la Cmara Nacional Electoral, como todos los jueces, son inamovibles,
mientras que en el segundo pas, la ley no determina ningn perodo para el Director del
Servicio Electoral, anotando ms bien que su destitucin opera por decisin del Presidente
de la Repblica, contando con el acuerdo del Senado.
2.3.3 Calidad poltica: En cuanto a la calidad poltica de los magistrados se puede observar
que en la mayor parte de los pases se ha establecido restricciones a la posible actividad
poltica de los miembros de los organismos electorales. Estas restricciones abarcan en
algunos casos hasta el desempeo poltico de los aspirantes a integar el organismo electoral
supremo durante los aos inmediatamente anteriores (el trmino vara), mientras que en
otros pases se refieren nicamente al perodo de jercicio efectivo del cargo.
Dentro del primer caso encontramos a los candidatos a magistrados de la Cmara Nacional
Electoral argentina y del Consejo Nacional Electoral colombiano, as como a los
postulantes a los cargos de Director del Servicio Electoral chileno y de jefe de la Oficina
Nacional de Procesos Electorales peruana.
En otros pases, la exigencia de la inactividad en el campo poltico partidista durante los
aos anteriores se coloca con respecto a algunos magistrados, mientras que de los otros se
supone lo contrario. As ocurre en Mxico, Uruguay, Venezuela y El Salvador. En todos
ellos, una parte de los integrantes del organismo electoral proviene de los partidos polticos,
pero la otra debe haber sido ajena a la vida poltia durante un perodo de aos determinado.
Este es el caso de los consejeros magistrados mexicanos, de los jueces neutrales de
Uruguay y Venezuela y de los dos magistrados elegidos de las ternas propuestas por la
Corte Suprema de Justicia en El Salvador.
Por otra parte, en varios pases se contempla que durante el ejercicio de sus cargos los
magistrados no pueden desarrollar ningn tipo de actividad poltica. As ocurre en Ecuador,
Guatemala, Costa Rica, Brasil, Panam; y, finalmente, en el mismo Uruguay, donde aun
cuando una parte de los magistrados proviene de los mismos partidos, la Constitucin les
prohbe a todos los miembros de la Corte Electoral intervenir de cualquier forma en la
actividad poltica.
Finalmente, en un buen nmero de pases no se hace referencia alguna a este punto, de
forma que tcitamente se acepta que los postulantes a una magistratura de la corte electoral
sean personas con actividades y responsabilidades polticas y que incluso en el tiempo de
ejercicio de su cargo lo continen siendo. Este es el caso de Bolivia, Honduras, Nicaragua,
Paraguay, y Repblica Dominicana y, como ya se vio antes, de algunos de los integrantes
del Consejo General del Instituto Federal Electoral mexicano y de los organismos
electorales venezolano y salvadoreo.

2.3.4 Remocin: En lo que hace a la remocin de los magistrados, encontramos que en la

mayora de los casos ellos reciben el mismo tratamiento que los dems altos dignatarios del
Estado, lo cual significa que su destitucin solamente procede por violaciones a la
Constitucin o por delitos y que ha de ser decidida por el Congreso, en un juicio poltico y
frecuentemente con mayoras calificadas o, en algunos casos, por la Corte Suprema de
Justicia.
El juicio poltico asume diferentes formas, segn el pas del que se trate. En Argentina, la
Repblica Dominicana y Uruguay, pases con un legislativo bicameral, la cmara baja
decide si se debe abrir causa contra el magistrado en cuestin y en caso de que la respuesta
sea afirmativa lo acusa ante el Senado de la Repblica, el cual decide definitivamente y
determina la sancin correspondiente. Para la toma de estas decisiones se exigen mayoras
calificadas. Tambin en algunos pases con Congreso unicameral, como Nicaragua y
Ecuador, el rgano legislativo resuelve aisladamente acerca de la destitucin de los
magistrados, por mayora absoluta. En otros de los pases con parlamento unicameral, el
congreso simplemente resuelve si hay lugar o no para abrir causa, pasando la decisin a los
rganos de la justicia. As ocurre en Costa Rica, El Salvador y Guatemala.
Los pases en los que los rganos de la justicia conocen y fallan definitivamente sobre las
faltas y delitos de los magistrados, pudiendo entonces destituirlos, son Panam, Bolivia y
Venezuela. Con respecto al caso venezolano debe agregarse con respecto a los
representantes de los partidos ante el Consejo Supremo Electoral que estas agrupaciones
polticas podrn removerlos cuando dejen de pertenecer al partido. Esta regulacin se
asemeja a la prescrita por la ley electoral hondurea, la cual deja en manos de los rganos
designadores (los partidos y la Corte Suprema de Justicia) la remocin de los magistrados,
pero sin establecer condicin alguna para hacerlo. Igual ocurre con los miembros del
rgano supremo electoral mexicano, a excepcin de los magistrados consejeros, para cuya
remocin se ha de crear una comisin de justicia, conformada por miembros del Tribunal
Federal Electoral y del Consejo General del Instituto Federal Electoral. La comisin puede
destituir al magistrado cuando considere que ha incurrido en faltas graves en la funcin que
le ha sido otorgada.
Brasil, Paraguay, Chile y Per presentan mecanismos diferentes de los anteriores. En los
dos primeros pases, la decisin acerca de la remocin de alguno de los miembros de la
corte electoral es fallada por el mismo organismo electoral, por mayora calificada de votos.
Por su parte en Chile y Per la atribucin de destituir a los jefes de los rganos electorales
supremos yace en los organismos nominadores, es decir, respectivamente, en el Presidente
de la Repblica, quien requiere la autorizacin de la mayora absoluta del Senado, y en el
Consejo Nacional de la Magistratura, que puede hacerlo en presencia de falta grave.
Finalmente, en Colombia, los miembros del Consejo Nacional Electoral no estn
comprendidos entre los funcionarios sometibles a juicio poltico ni el cdigo electoral
contempla en quin reside la atribucin de removerlos. Por eso, consideramos que ellos
quedan cobijados por el rgimen disciplinario ordinario, por lo cual pueden pasar a ser
removidos por el organismo nominador (el Consejo de Estado) o por la Procuradura
General de la Nacin, a causa de faltas disciplinarias.

2.4 Las facultades de las cortes electorales

En forma general se puede observar que en el mbito latinoamericano los organismos
electorales supremos han pasado a asumir una amplia gama de tareas, las cuales no se
circunscriben nicamente a la organizacin y vigilancia de las elecciones, sino que se
extienden a una serie de actividades que se relacionan con la materia electoral. Para la
exposicin de las atribuciones hemos dividido este aparte en seis subcaptulos.
2.4.1 Facultades administrativas : Estas son de muy variado orden. Entre ellas tenemos:
a) Expedir su reglamento interno y las instrucciones para el funcionamiento de los
organismos inferiores. Asimismo, ejercer la supervigilancia y la fiscalizacin sobre todos
los organismos inferiores, independientemente de si sus miembros han sido designados por
la misma corte electoral o no;
b) Conocer y decidir sobre los diversos recursos existentes contra las resoluciones de los
organismos inferiores. Las nicas excepciones a esta tendencia se presentan en Uruguay y
en Paraguay, dado que en el primero las decisiones de las Juntas Electorales que son
tomadas por unanimidad no son recurribles ante la Corte Electoral, mientras que en el
segundo las resoluciones de los organismos regionales no son impugnables ante la Junta
Electoral Central sino ante los Tribunales Electorales;
c) Convocar a elecciones. En la mayora de los pases en estudio es el organismo electoral
el que procede a convocar las elecciones (de todo orden). En contadas ocasiones, como en
los casos de Argentina, Bolivia, Paraguay y Per, se ha dejado esta facultad en manos del
Poder Ejecutivo. Cabe agregar, sin embargo, que por lo general las fechas de celebracin de
las elecciones son prefijadas por la ley, de manera que la convocatoria a elecciones tiene
ms que todo un carcter formal (vase la contribucin de Fernndez Segado sobre la
convocatoria electoral en esta misma obra);
d) Elaborar, imprimir y distribuir las boletas de votacin. Por lo general, es tarea de los
organismos mximos electorales la aprobacin del modelo para la boleta de votacin, as
como la impresin y distribucin de ellas a las mesas receptoras de votos (vase la
contribucin de Clemente sobre boletas electorales en esta misma obra). Solamente en
Argentina y en Uruguay son los mismos partidos los que elaboran sus boletas de votacin,
las cuales han de ser presentadas a los organismos electorales para su aprobacin. En
Argentina, los partidos polticos deciden si distribuyen sus boletas ellos mismos o las
depositan en mesas receptoras de sufragios. Por lo contrario, en el Uruguay, la ley seala
que los delegados de cada partido deben entregar sus boletas a las mesas receptoras de
sufragios, para que stas las coloquen en el cuarto secreto. En la prctica, sin embargo, el
nmero de boletas es tan alto que ahora se solicita al elector que obtenga la suya antes de
entrar al referido cuarto. La elaboracin y distribucin de las boletas electorales a travs de
los mismos organismos electorales ha sido considerada en varios pases como un paso
importante para evitar posibilidades de fraude y para crear condiciones de igualdad de

oportunidades entre los partidos contendientes. As, en el caso de Brasil se ha sealado que
la introduccin de la boleta oficial de votacin constituye una de las reformas ms
importantes en la historia electoral brasilea. Igual se ha destacado con respecto al caso
peruano y a Colombia (vase respecto a Brasil: Sousa 1972: 119; Meneguello 1986: 103;
Paiva 1985: passim; respecto a Per: Garca Belande 1986: 47; Paniagua 1994: 226);
e) Suministrar a los organismos electorales inferiores todos los documentos y tiles
electorales necesarios para el desarrollo de sus labores. Quizs las nicas salvedades a esta
norma las constituyen Argentina y Brasil: en el primer pas se ha encargado a la Direccin
Nacional Electoral del Ministerio del Interior la provisin de todos los elementos necesarios
para el acto de la votacin, as como la impresin de los listados del registro electoral, y en
el segundo la ley dispone que todos los materiales destinados al empadronamiento y a la
celebracin de las elecciones han de ser suministrados por el Gobierno Federal a los
Tribunales Regionales Electorales, quienes se encargan de su distribucin;
f) Registrar a los candidatos. La inscripcin de los candidatos a los diferentes cargos se
practica ante los organismos electorales. En contados casos se surten todas las inscripciones
ante el organismo supremo, como ocurre en El Salvador y Nicaragua. La norma es ms
bien que slo las candidaturas para elecciones que se realizan en una circunscripcin
nacional (Presidente y Vicepresidente de la Repblica y en algunos pases senadores) se
registran ante la corte electoral, mientras que las inscripciones para cargos cuya eleccin
corre a nivel regional se realiza ante los organismos electorales regionales (vase la
contribucin de Fernndez Segado sobre candidaturas electorales en esta misma obra);
g) Practicar los escrutinios finales, la asignacin de las bancas y la expedicin de las
credenciales (vase la contribucin de Franco sobre el escrutinio en esta misma obra). En
este aspecto se pueden observar dos tipos de orientacin en la legislacin electoral. As, por
un lado, en un buen nmero de pases (Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Paraguay) se confan todas estas
actividades a la autoridad suprema electoral. Por el contrario, en otros pases se ha decidido
descentralizar estas actividades, de manera que la corte electoral slo se encarga de este
punto en lo relacionado con las elecciones realizadas en circunscripcin nacional. As,
ocurre en Brasil, Ecuador y Colombia. Dentro de este mismo grupo se encuentran
Venezuela y Uruguay, los cuales muestran, sin embargo, una peculiaridad. En Venezuela
nicamente las elecciones presidenciales son escrutadas por el organismo supremo
electoral, mientras que en Uruguay lo son tanto las presidenciales como las del Senado.
Con todo, a los organismos mximos electorales les corresponde tambin realizar un
escrutinio complementario con base en la votacin nacional de los partidos: en Venezuela
existe la figura de los senadores y los diputados adicionales, los cuales son adjudicados por
el Consejo Supremo Electoral con base en el cociente electoral nacional que extrae el
mismo Consejo; a su turno, en el Uruguay, luego de que las Juntas Electorales han
realizado el respectivo escrutinio departamental y asignado las bancas para representantes a
la Cmara, la Corte Electoral entra a practicar la adjudicacin de los escaos que sobren
tras este procedimiento, tomando al pas como una sola circunscripcin nacional. Por otra
parte, en Mxico y en Argentina los organismos supremos electorales no cumplen
funciones dentro del proceso de escrutinio, con excepcin del que realiza el Consejo
General mexicano para las elecciones para diputados por circunscripciones plurinominales.

Interesa destacar que en estos dos pases el escrutinio de los votos para Presidente se realiza
en el Congreso - en Mxico en la Cmara de Diputados. Los casos de Colombia, Panam y
Chile son tambin peculiares, en razn de que en estos pases el escrutinio de los votos se
deja en manos de cuerpos diferentes a los que han cumplido con la organizacin de las
elecciones. En Colombia se aparta de esta regla nicamente el Consejo Nacional Electoral,
el cual desempea tareas en los dos campos;
h) Velar por el mantenimiento del orden pblico y de la libertad de elegir en el da de los
comicios. Esta funcin le compete normalmente a las autoridades policiales o militares, a
las cuales pueden dirigirse los organismos electorales solicitando la ayuda necesaria (vase
la contribucin de Fuchs sobre la jornada electoral en esta misma obra). Sin embargo, en
varios pases se ha facultado a la misma corte electoral para entrar a decidir sobre estos
temas, al disponer que en las elecciones las fuerzas de seguridad quedan sujetas a las
instrucciones del organismo electoral, como ocurre en Costa Rica, Per y Honduras, o al
colocar bajo las rdenes de la corte un pie de fuerza determinado, el cual hace entonces el
papel de polica electoral (tal como ocurre en Nicaragua), o al establecer que el organismo
disea y aplica coordinadamente con la polica el plan de seguridad electoral, como en El
Salvador;
i) Formular el proyecto de presupuesto y remitirlo a las autoridades competentes, as como
administrar los fondos que le han sido otorgados;
j) Velar por el respeto de los derechos y garantas consagrados a favor de los ciudadanos y
de los partidos polticos;
k) Publicar las memorias y la jurisprudencia relacionada con los procesos electorales;
m) Divulgar los fines, formas y procedimientos de los actos electorales;
n) Velar porque la propaganda electoral y las encuestas se ajusten a las normas dictadas
(vase la contribucin de Lauga sobre la campaa electoral en esta misma obra);
) Reglamentar la participacin de los partidos polticos (y de los otros movimientos) en los
medios de comunicacin del Estado;
o) Finalmente, en dos casos particulares, en los que la configuracin de algunas
circunscripciones para la eleccin de lo congresistas no est fijada legal o
constitucionalmente, se faculta al organismo electoral para determinar para cada eleccin su
contorno. As ocurre en Mxico, donde el Consejo General del Instituto Federal Electoral
decide sobre la conformacin de las 300 circunscripciones uninominales y las 5
circunscripciones plurinominales para las elecciones de diputados federales. De manera
similar, en Venezuela, la reciente reforma electoral autoriz al Consejo Supremo Electoral
para decidir acerca de la configuracin de los distritos electorales uninominales.
2.4.2 Facultades registrales: En todos los pases latinoamericanos es responsabilidad de los
rganos electorales la conformacin del padrn electoral. Esta tarea es realizada de diversas
maneras: en algunos pases la inscripcin de los ciudadanos en el padrn se realiza ante los

organismos inferiores del orden regional o local (como los jueces electorales en Argentina
y Brasil, los notarios electorales en Bolivia o las juntas inscriptoras en Chile); en otros ante
dependencias regionales o locales del mismo organismo supremo electoral (como ocurre en
Mxico, con la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores, en Panam, con la
Direccin General del Registro Electoral, o en Venezuela, con la Direccin del Registro
Electoral Permanente); y, finalmente, en otros ante un organismo especializado, del orden
nacional y de existencia permanente, dependiente del mismo rgano supremo electoral.
Este ltimo es el caso de Colombia, donde el registro electoral es elaborado por la
Registradura Nacional del Estado Civil; de Costa Rica, donde lo hace el Registro Civil; de
Guatemala, donde es tarea del Registro de Ciudadanos; de Honduras, donde es responsable
el Registro Nacional de las Personas; y de Uruguay, donde esta labor es cumplida por la
Oficina Nacional Electoral.
El caso peruano es particular a partir de la Constitucin de 1993. Dado que en ella se
dividieron las tareas electorales entre tres organismos autnomos, la responsabilidad sobre
el padrn electoral qued en manos del Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, los cuales deben actuar coordinadamente
en su preparacin y actualizacin, y luego obtener la autorizacin del Jurado Nacional de
Elecciones para su uso en las elecciones.
En todos los pases se ha establecido la permanencia del registro electoral, lo cual quiere
decir que una vez elaborado ste para unas elecciones determinadas es utilizado en los
comicios siguientes luego de ser depurado y actualizado (inscribindose las altas y bajas
correspondientes). Actualmente la nica excepcin a esta afirmacin la constituye el caso
nicaragense, en donde se forma un padrn electoral propio para cada eleccin (vase
Urruty 1991: 518; Len-Rsch, en esta misma obra).
La actualizacin del registro electoral depende en muy buena parte del grado de certeza que
ofrezcan el registro civil - en el cual se anotan los datos referentes al estado civil de las
personas, tales como nacimiento, defuncin, matrimonio, adopcin, etc. - y el registro de
ciudadanos, que es en el que se contempla quines son ciudadanos del pas y se hace
constar qu documentos de identidad han recibido. Esta dependencia se explica por el
hecho de que para la obtencin de la cdula de identidad se ha de presentar, ordinariamente,
el certificado del registro civil (para dar constancia del lugar y fecha de nacimiento, del
nombre, etc.) y de que para la inscripcin en el padrn electoral se ha de exhibir, por lo
general, el documento de identidad.
Pues bien, atendiendo a la importancia del registro electoral para la garanta de la limpieza
de las elecciones y a la situacin de que muchos problemas del padrn electoral se podan
atribuir a las deficiencias de los otros dos registros, en varios pases se ha decidido colocar
los tres, o por lo menos dos de ellos, bajo el control de la corte electoral.
As ocurre en Costa Rica, donde el Registro Civil se encarga tanto del padrn electoral
como de los registros civil y de ciudadanos; en Honduras, donde tambin los tres registros
son tarea del Registro Nacional de las Personas; en Panam, donde al Tribunal Electoral se
le ha asignado constitucionalmente la tarea de formar los tres registros; y, en Colombia,
donde el registro de ciudadanos y el electoral son formados por la Registradura desde la

creacin de esta entidad, pero adems, desde 1986 se ha establecido que debe asumir
gradualmente todo lo relacionado con el registro civil de las personas. Tambin en Per se
ha procedido a concentrar el registro del estado civil de las personas y el de ciudadanos en
el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, al tiempo que el electoral es
responsabilidad compartida de los tres rganos electorales autnomos.
Asimismo, en otros pases se han buscado mecanismos para evitar que los errores de los
otros registros contaminen el padrn electoral. As, en Venezuela se ha autorizado al
Consejo Supremo Electoral para que fiscalice todo el proceso de expedicin de las cdulas
de identidad (vase Rauseo 1987: 185; Castillo 1988: 172) y en El Salvador la ley del
registro electoral autoriza al Tribunal Supremo Electoral para supervisar el Registro
Nacional de las Personas Naturales.
2.4.3 Facultades jurisdiccionales-electorales: Al observar los pases aqu tratados, nos
encontramos con que en su gran mayora los organismos supremos electorales tienen tanto
la atribucin de decidir definitivamente sobre los conflictos que se dan en la etapa
preparatoria de las elecciones (tales como los que se presentan en la formacin del registro
electoral, en el reconocimiento de los partidos, en la inscripcin de los candidatos, etc.)
como los que surgen en el momento de calificarlas. As ocurre en Bolivia, Brasil, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, la Repblica Dominicana y
Uruguay.
Dentro de este grupo cabe, sin embargo, diferenciar entre aqullos que permiten recursos de
control de constitucionalidad contra los pronunciamientos de los rganos electorales y
aqullos que no. As, podemos observar que mientras que en Costa Rica, la Repblica
Dominicana y el Uruguay no existe ningn tipo de recurso contra las resoluciones de los
referidos rganos, en los dems pases s se admiten recursos extraordinarios ante la
jurisdiccin constitucional. As, en Guatemala, Honduras y Nicaragua se acepta el recurso
de amparo contra las decisiones de sus organismos electorales mximos; en El Salvador, se
pueden interponer los recursos de amparo, habeas corpus e inconstitucionalidad; en Panam
el recurso de inconstitucionalidad; en Brasil se puede recurrir ante el Supremo Tribunal
Federal las decisiones acusadas de inconstitucionalidad y las que nieguen las solicitudes de
habeas corpus y de mandado de segurana" (equivalente al recurso de amparo); y en
Bolivia se puede acudir ante el Tribunal Constitucional por infraccin de los preceptos
constitucionales.
El caso ecuatoriano se asemeja a los anteriores, pero en l existen diversas instancias de
control de constitucionalidad. As, el Tribunal de Garantas Constitucionales conoce y
resuelve sobre las demandas que se presenten contra las resoluciones del Tribunal Supremo
de Elecciones que sean inconstitucionales por el fondo o por la forma, y est autorizado
para suspender parcialmente sus efectos. A su vez, las decisiones del Tribunal de Garantas
son sometidas a la decisin de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la
cual resuelve definitivamente. Con todo, la Constitucin precisa que las resoluciones de
estos dos ltimos organismos no tienen efectos retroactivos y que en el caso de que exista
duda sobre el alcance de las normas de la Carta el que las interpreta obligatoriamente es el
Congreso. Ha de agregarse, que la ley electoral prev tambin algunos pocos eventos en los

que el Tribunal de Garantas conoce de recursos contra las decisiones del Tribunal Electoral
que se consideren violatorias de la ley (vase Tern 1990: 67ss.).
En los dems pases, la decisin final sobre las controversias electorales no reposa en los
organismos electorales supremos sino en tribunales especiales, en el Congreso o en
jurisdicciones ordinarias. As, en Colombia y Venezuela, las resoluciones de los rganos
electorales son consideradas como de naturaleza administrativa e impugnables en todo
momento: en Colombia ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (tribunales
administrativos y Consejo de Estado) y en Venezuela ante la sala poltico-constitucional de
la Corte Suprema de Justicia.
En Argentina, el juicio acerca de la validez o nulidad (parcial o total) de las elecciones
presidenciales le corresponde al Congreso en pleno, mientras que las elecciones de los
parlamentarios son calificadas por sus respectivas cmaras legislativas. Por su parte, los
conflictos preelectorales son resueltos definitivamente por la Cmara Nacional Electoral,
existiendo sin embargo el recurso de apelacin extraordinaria ante la Corte Suprema de
Justicia, adems de los recursos extraordinarios (de creacin jurisdiccional) de sentencia
arbitraria y de gravedad institucional.
En el Paraguay, la antigua Constitucin (art. 140) consagraba, asimismo, que la calificacin
de las elecciones de los legisladores le corresponde exclusivamente a cada cmara del
Congreso. Igualmente, el Congreso en pleno decida sobre las elecciones presidenciales. El
cdigo electoral de 1990 estableci la figura de la justicia electoral, compuesta por un
Tribunal Electoral en cada circunscripcin judicial e integrado al poder jurisdiccional. A los
Tribunales Electorales se les ha otorgado la facultad de decidir sobre las resoluciones de la
Junta Electoral Central y de las Juntas Seccionales, sobre los decretos en materia electoral
por parte del Poder Ejecutivo, sobre las decisiones referentes al registro de los partidos
polticos y sobre todo lo relacionado con stos. Las decisiones de los Tribunales Electorales
son apelables y susceptibles del recurso de nulidad ante la Corte Suprema de Justicia.
En Per, Mxico y Chile existen tribunales especiales encargados exclusivamente de
calificar definitivamente las elecciones. En Per, a partir de la nueva Constitucin, el
Jurado Nacional de Elecciones perdi una buena parte de las facultades que antes posea,
pero conserv la de administrar justicia, en instancia final, en la materia electoral. Esta
norma ha sido interpretada por la ley electoral dictada en septiembre de 1995 en el sentido
de asignarle al Jurado tambin la facultad de dirimir en ltima instancia los conflictos que
se presenten con los otros organismos electorales autnomos.
Por su parte, en Mxico, el Tribunal Federal Electoral, en sus salas central y regionales,
decide desde hace varios aos sobre las impugnaciones contra las decisiones tomadas por
los organismos electorales antes de la celebracin de los comicios. Adems, desde las
reformas constitucional y legal de 1993, que pusieron fin a la autocalificacin de las
elecciones por el Congreso, el Tribunal realiza el juicio de las elecciones de los
congresistas, existiendo la posibilidad de que sus resoluciones sean revisadas por una sala
de segunda instancia. Con todo, debe aadirse que la Cmara de Diputados mexicana
contina actuando como Colegio Electoral para las elecciones de Presidente de la
Repblica.

En el caso chileno, se ha diferenciado entre lo relacionado con la organizacin de los

comicios y lo referido al escrutinio y la calificacin de las elecciones y de los plebiscitos.
Todo lo segundo se ha puesto en manos - a nivel nacional - de un Tribunal Calificador de
Elecciones, cuyas decisiones no son recurribles de ninguna forma. Pero, adems, al
Tribunal le han sido asignadas algunas funciones de control sobre el Servicio Electoral, de
manera que diversas resoluciones de este ltimo pueden ser recurribles ante l, y que el
mismo Tribunal puede sancionar las faltas o abusos del director del Servicio Electoral en la
aplicacin de la ley de partidos.
Sobre Chile queda por decir que en lo relacionado con el registro electoral los reclamos
referentes a la inclusin o no inclusin de una persona dentro de l se han de realizar ante el
juez del crimen competente. El fallo de ste es apelable ante la Corte de Apelacin
correspondiente.
Dentro del tema de las facultades jurisdiccionales ha de hacerse referencia tambin a las de
orden penal electoral de que gozan algunos organismos electorales. Si bien lo regular es
que la sancin de los delitos electorales sea funcin de la jurisdiccin penal ordinaria, en
Argentina, Brasil y Panam cumplen los organismos electorales con esta tarea.
En Argentina, los jueces electorales estn facultados para juzgar los delitos y las faltas
electorales. Sus sentencias no son apelables ante la Cmara Nacional Electoral sino ante la
justicia ordinaria; en el Brasil son los jueces electorales los que tienen competencia para
sancionar los delitos electorales, siendo que el cdigo electoral no establece la
diferenciacin entre delitos y faltas electorales; y en Panam, la atribucin de juzgar las
faltas y los delitos electorales reposa en el Tribunal Electoral. Contra sus decisiones no
existe ningn recurso ante otra entidad judicial aparte del extraordinario de
inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia.
Asimismo, algunos organismos electorales tienen la atribucin de sancionar las faltas
electorales. As sucede en Bolivia, Ecuador, El Salvador y Paraguay (vase la contribucin
sobre delitos y faltas electorales en esta misma obra).
2.4.4 Facultades disciplinarias: En varios de los pases aqu analizados, los organismos
supremos electorales gozan de atribuciones disciplinarias con respecto a los funcionarios de
la administracin pblica que realicen actos de parcialidad poltica. En consecuencia, estos
organismos pueden entrar a investigar la conducta de los funcionarios y proceder a
sancionarlos. As ocurre en Costa Rica, Uruguay, El Salvador y Venezuela.
En Costa Rica y Uruguay la declaratoria de culpabilidad por parte del organismo electoral
es causa obligatoria de destitucin del funcionario implicado, aun cuando en el caso
costarricense se seala que cuando se trate de los ms altos funcionarios del Estado la labor
del Tribunal Supremo de Elecciones se concreta a informar a la Asamblea Legislativa
acerca de los resultados de la investigacin.
Por su parte, en El Salvador las sanciones a imponer pueden fluctuar entre la multa, el
arresto, la suspensin y la destitucin, mientras que en Venezuela el Consejo Supremo

Electoral solamente puede solicitar la destitucin del funcionario despus de practicarle tres
requerimientos.
Finalmente, en Colombia no es el mismo Consejo Nacional Electoral el que ostenta la
facultad disciplinaria, pero l es el que elige antes de cada debate electoral a los integrantes
de los tribunales nacional y seccionales de garantas electorales, los cuales tienen por fin
controlar el cumplimiento de las normas sobre imparcialidad poltica de los funcionarios
pblicos. Estos tribunales pueden, despus de efectuada la investigacin correspondiente y
en el caso de que lo consideren justificado, solicitar a la entidad nominadora que sancione a
los funcionarios inculpados, peticin que debe ser acatada por la referida institucin, so
pena de incurrir en causal de mala conducta.
2.4.5 Facultades relacionadas con la actividad legislativa: La actividad de los rganos
electorales supremos en esta rea hace referencia a dos campos, cuales son: la
reglamentacin de la ley electoral y la facultad de iniciativa legal.
En cuanto a la primera rea, tenemos que en casi todos los pases se ha otorgado al rgano
electoral la atribucin de dictar los reglamentos necesarios para la aplicacin de la ley
electoral. De esta norma se excepcionan Ecuador, Paraguay y Argentina, en los que esta
potestad descansa en el Ejecutivo.
En el caso ecuatoriano, el Tribunal Supremo Electoral ejerci esta funcin hasta la reforma
de la ley electoral, en el ao 1983. En ella se dispuso que en adelante para la
reglamentacin de la ley electoral el Tribunal propondra al Ejecutivo los proyectos de
reglamentacin y ste decidira definitivamente sobre ellos. La restriccin se refiere, sin
embargo, slo a la ley electoral, mientras que la facultad de reglamentar la ley de partidos
polticos qued inclume. La prdida de la facultad reglamentaria del Tribunal sobre la ley
electoral ha sido muy criticada por los tratadistas, los cuales sostienen que con ella el
Tribunal perdi uno de los instrumentos ms eficaces para el desarrollo de sus actividades,
a la vez que se le concedi al Ejecutivo mucha injerencia en las cuestiones electorales (cfr.
Tinajero 1988: 132; Tern 1989: 90).
Algunas de las disposiciones referentes a este punto son interesantes de destacar: as, en
Costa Rica, la Constitucin prev que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene
competencia exclusiva para interpretar las normas legales y constitucionales de carcter
electoral, pero adems precisa que la interpretacin del Tribunal tiene un carcter
obligatorio. Por otra parte, en Uruguay, la ley al mismo tiempo que autoriza a la Corte
Electoral a dictar las disposiciones necesarias para el eficaz cumplimiento de ella, le
prohbe a las corporaciones electorales dejar de realizar las operaciones o de fallar en
cuestiones de su exclusiva competencia argumentando silencio, oscuridad o insuficiencia
de la ley, as como suspender sus fallos o resoluciones esperando la interpretacin del
legislador; en Brasil, la ley autoriza al Tribunal Superior Electoral a aclarar cualquier duda
referente a la materia electoral; en Nicaragua, se faculta al Consejo Supremo Electoral para
resolver cualquier asunto de orden electoral no previsto en la ley, cindose nicamente a
las disposiciones de derecho comn; y en Bolivia la ley electoral establece que en los casos
de controversia, colisin o lagunas legales la Corte Nacional Electoral puede resolver de
acuerdo con la Constitucin Poltica, la ley electoral o las leyes anlogas.

En Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y la Repblica Dominicana, se ha atribuido

a las cortes electorales la facultad de proponer al Congreso directamente proyectos de ley
referentes a la materia electoral. El Tribunal Supremo de Elecciones costarricense no goza
de esta facultad, pero participa de manera importante en el proceso de formacin de la ley,
en la medida en que la Asamblea Legislativa ha de solicitar la opinin del Tribunal con
respecto a todos los proyectos de ley del orden electoral. Para el caso de que el concepto del
Tribunal acerca de un proyecto no sea favorable, la Asamblea requiere de una mayora de
las 2/3 partes del total de sus miembros para apartarse del concepto del Tribunal, y aun as
el proyecto no podr ser convertido en ley dentro de los seis meses anteriores y los cuatro
meses posteriores a una eleccin.
2.4.6 Facultades relacionadas con los partidos polticos: Para la descripcin de las
competencias de las cortes electorales con respecto a los partidos polticos nos
restringiremos a tres reas, as: la atinente al reconocimiento y la cancelacin de la
personera jurdica de los partidos polticos; la relativa a la intervencin en los conflictos
internos; y la referida a la fiscalizacin de las cuentas y los libros de los partidos.
2.4.6.1 Reconocimiento y cancelacin de la personera jurdica. La regla general es que la
inscripcin, la cancelacin y la disolucin de los partidos polticos sea realizada por el
rgano supremo electoral (o por un organismo inferior, pero con recurso ante l, como
ocurre en Argentina con los jueces electorales, en Costa Rica con el Registro Civil y en
Guatemala con el Registro de Ciudadanos). En consecuencia, los partidos deben registrar
sus estatutos y declaracin de principios ante el rgano electoral, as como las reformas que
realicen en ellos, y comunicarle los cambios que se susciten en la nmina de sus rganos
directivos. Asimismo, a la autoridad electoral le corresponde el reconocimiento de las
fusiones, los frentes y las alianzas electorales.
De esta norma general se apartan los casos de Brasil y Uruguay, pases en los cuales los
partidos deben adquirir primero su personera de acuerdo con la ley civil (con lo cual se les
brinda el cracter de personas civiles). Una vez han obtenido su personera, en Brasil los
partidos registran sus estatutos ante el Tribunal Superior Electoral, y en Uruguay pasan a
solicitar su reconocimiento ante la Corte Electoral como entidades polticas. Los casos de
Paraguay y Nicaragua constituyen tambin una excepcin a la norma. En el Paraguay, todo
lo referente al reconocimiento y cancelacin de los partidos polticos se realiza ante el
Tribunal Electoral de Asuncin, siendo las decisiones de ste recurribles ante la Corte
Suprema de Justicia.
A su vez, en Nicaragua, las funciones anteriores son desarrolladas por el Consejo de los
Partidos Polticos, un organismo nico en este gnero en Latinoamrica. Este surge en
buena parte de la Asamblea de Partidos Polticos, tambin una figura jurdica indita, la
cual tiene ante todo funciones consultivas con respecto al Consejo Supremo Electoral y al
mismo Consejo de Partidos Polticos.
Finalmente, cabe aadir que en Chile el reconocimiento y la disolucin de los partidos
polticos es practicado por el Servicio Electoral, en providencia que puede ser recurrida
ante el Tribunal Calificador de Elecciones. Adems de ello, la Constitucin le asigna al
Tribunal Constitucional la facultad de decretar la inconstitucionalidad, y con ello la

disolucin, de las organizaciones, los movimientos y los partidos polticos, cuando sus
objetivos, actos o conductas no respeten los principios bsicos del rgimen democrtico y
constitucional, procuren el establecimiento de un sistema totalitario, como
asimismo...hagan uso de la violencia, la propugnen o inciten a ella como mtodo de accin
poltica" (art. 19.15.). Tambin en el Ecuador y en Venezuela, los rganos de justicia
constitucional intervienen en algunos de los eventos contemplados como causales para la
extincin de un partido, particularmente cuando algn partido poltico se encuentra
adelantando actividades en contra del orden constitucional.
2.4.6.2 Intervencin en los conflictos internos de los partidos. Con respecto a este punto,
podemos observar que en algunos de los pases la legislacin electoral abre posibilidades a
la corte electoral respectiva para entrar a decidir sobre los litigios que se presentan al
interior de los partidos, una vez que se han agotado los mecanismos internos.
As, en Argentina, los jueces electorales vigilan las elecciones partidarias internas y
conocen, luego de agotadas las vas al interior del partido, de los recursos contra las
elecciones y contra las decisiones aprobadas. Las resoluciones adoptadas por los jueces
acerca de los escrutinios definitivos de las elecciones son apelables ante la Cmara
Nacional Electoral. Algo similar ocurre en Costa Rica, donde las asambleas partidarias
deben contar siempre con la presencia de delegados del Tribunal Supremo de Elecciones, y
el registro civil - y en segunda instancia el Tribunal - conocen sobre las impugnaciones
contra las resoluciones de los comits ejecutivos de los partidos.
Por su parte, la legislacin electoral hondurea prev que el Tribunal Nacional Electoral
debe convocar a las asambleas partidarias, colaborar en su organizacin y supervisarlas.
Las elecciones realizadas en ellas, as como sus resoluciones y las tomadas por las
directivas partidarias, son apelables ante el Tribunal, cuyos fallos son, a su vez, susceptibles
del recurso de amparo ante la Corte Suprema de Justicia.
Tambin en Panam, el Tribunal Electoral est autorizado para entrar a decidir sobre las
querellas internas una vez que se han agotado todos los recursos al interior del partido.
Adems, en Ecuador, la ley de partidos polticos seala que el Tribunal Supremo Electoral
puede entrar a resolver sobre los asuntos domsticos de los partidos en los casos de escisin
partidaria y de existencia de dos directivas, caso en el cual el Tribunal decide cul es la
legtima. Con respecto a los dems conflictos internos la ley seala que ellos pueden ser
conocidos por el Tribunal cuando las Asambleas Generales de los partidos o los mismos
conflictuantes se lo soliciten.
Por otro lado, en Colombia y en Bolivia se consagra una posibilidad de intervencin de la
corte electoral: en el primero, la ley de partidos establece que cualquier afiliado a un partido
podr impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la eleccin o designacin de las
directivas partidarias, por violacin grave de los estatutos del partido; y en el segundo se
expresa que la Corte Nacional Electoral puede entrar a conocer y decidir sobre el mejor
derecho de uso de los atributos de un partido poltico (nombre y smbolo), siempre y
cuando la escisin partidaria sea planteada por 2/3 partes de los miembros del directorio
nacional registrado ante la Corte y sea respaldada por ms de 5.000 firmas de militantes
inscritos.

En cuanto a los otros pases de la regin, la regulacin de las querellas internas de los
partidos polticos o bien no est relacionada con los rganos supremos electorales o bien
falta por completo.
Finalmente, es interesante destacar el caso dominicano. En este pas, la ley electoral
solamente trata una posibilidad de mediacin de la Junta Central Electoral en los conflictos
intrapartidarios, cual es la de que existan reclamos contra las decisiones de crear alianzas o
realizar fusiones. A pesar de ello, la Junta Central Electoral, en decisin muy controvertida
tomada en 1988, rompiendo con jurisprudencia en contrario, resolvi entrar a fallar sobre
los problemas internos de varias organizaciones polticas, haciendo uso de su facultad
reglamentaria.
2.4.6.3. Control de las finanzas. En lo referido a las finanzas de los partidos, podemos
observar que en casi todas las legislaciones electorales que se ocupan con el tema se
autoriza expresamente al rgano supremo electoral para fiscalizar el patrimonio, el origen y
el manejo de los recursos de los partidos. Entre las excepciones se encuentra la ley electoral
nicaragense, la cual asigna esta facultad a la Contralora General de la Repblica.
Partiendo de la legislacin analizada, podramos distinguir 3 formas diferentes de ejercer el
control, a saber: un control peridico, anual y/o despus de las elecciones; un control ms
difuso, mediante el cual la corte est autorizada en cualquier momento para entrar a revisar
los documentos contables de los partidos; y un control referido nicamente a la utilizacin
de los recursos pblicos que han sido donados a los partidos pblicos.
Ejemplos del primer tipo de control son Argentina, Colombia y Honduras, donde los
informes financieros son presentados por los partidos anualmente y despus de cada
eleccin; Brasil y Chile, donde los partidos han de presentar anualmente sus balances
financieros a los organismos electorales; Repblica Dominicana, donde los partidos deben
informar a la Junta Central Electoral, antes y despus de cada eleccin, sobre sus ingresos y
egresos; y Costa Rica, pas en el cual los partidos deben presentar al Tribunal Supremo de
Elecciones cuentas acerca de sus gastos en la campaa, con el objeto de regular el
financiamiento pblico que han recibido anticipadamente y el que hubieren de recibir
todava.
En cuanto al segundo tipo de control, tenemos que en Guatemala, Paraguay y Venezuela se
seala que el rgano electoral fiscalizar el estado contable de los partidos y sus libros. Ello
significara que l decide autnomamente cundo debe pasar a examinar las cuentas de un
partido poltico determinado y a exigir para ello que le sean puestos a disposicin los
documentos respectivos.
El tercer tipo de control corresponde a los casos de Ecuador, Mxico y Panam, pases en
los cuales la obligacin de presentar informes financieros a la corte electoral se restringe a
lo realizado con los dineros pblicos que han recibido los partidos.
Resta por decir que en una buena parte de los pases en los que existe el financiamiento
pblico directo de las campaas y/o de los partidos, la autoridad electoral se encarga
directamente de distribuir esos recursos (como ocurre en Brasil, Colombia, Ecuador,

Mxico, Nicaragua y Venezuela). Al mismo tiempo, en los pases donde esos fondos son
administrados por un organismo del Poder Ejecutivo, los organismos electorales
suministran los datos con base en los cuales se hace la distribucin de los aportes estatales.
Finalmente, en cuanto a Nicaragua y Paraguay debe agregarse que mientras que en el
primero el control de las finanzas de los partidos se realiza por la Contralora General de la
Repblica, y la administracin de la financiacin estatal de los partidos y del Fondo para la
Democracia est en el Consejo Supremo Electoral, en Paraguay todas estas tareas han sido
confiadas al Tribunal Electoral de Asuncin.

3. Organismos supremos electorales y rgimen democrtico

Como se precis en la introduccin, a partir de los aos 20 se asisti en Latinoamrica a un
proceso de creacin de organismos electorales especializados y - por lo menos tericamente
- independientes. El nimo que promovi este proceso fue el de brindar transparencia a los
procesos electorales, como condicin necesaria para el establecimiento de la democracia.
La instauracin de los organismos electorales ha contribuido en varios pases de manera
decisiva a dotar de credibilidad a los procesos electorales. Este es el caso de Brasil, Costa
Rica, Chile, Uruguay y Venezuela, pases donde desde hace muchos aos no se han
presentado disputas de carcter grave acerca de la honestidad con que se han celebrado los
comicios.
Lo mismo se puede anotar sobre Colombia desde 1958, si se hace omisin de las elecciones
presidenciales de 1970, las cuales se vieron comprometidas por serias acusaciones de
manipulacin de los resultados en perjuicio del candidato de la ANAPO (Alianza Nacional
Popular), partido que amenazaba el tradicional predominio de los liberales y conservadores
en la poltica colombiana.
Tambin cabra aqu aadir el caso argentino, donde, a pesar de que la Cmara Nacional
Electoral fue creada en los aos 60 y ha tenido una vida discontinua por causa de la
inestabilidad poltica en el pas, las reformas introducidas en 1911 y 1912 con respecto a la
organizacin electoral - tales como la creacin de los jueces electorales, la transmisin a
stos de la responsabilidad sobre el registro electoral y la asignacin de labores
organizativas y escrutadoras a juntas integradas por miembros del Poder Judicial posibilitaron que a partir de aquellos aos, excluyendo el perodo de la llamada poca de la
Restauracin Conservadora o poca del fraude (1930-1943), los procesos electorales hayan
sido considerados como libres de manipulacin (vase Bidart 1977; Bidegain 1981-1986:
181, tomo II).
Claro est que lo anterior no significa que los gobiernos han estado absolutamente
imposibilitados para condicionar los resultados. El caso de Brasil nos ayuda a comprender
esta aseveracin. En este pas, todos los autores coinciden en relevar el papel que ha
desempeado la justicia electoral desde su creacin, en 1932: Lamounier y Sadek la

califican como el gran divisor de aguas en la historia electoral brasilea"; de Sousa

considera que su implantacin constituye la reforma electoral ms importante en la historia
brasilea; Meneguello y Russomano afirman que ella moraliz la vida poltica en el pas,
etc. (cfr. Lamounier/ Muszynski 1989: 3; Sadek 1990: 154; Sousa Sampaio 1972: 119;
Meneguello 1989: 102; Russomano 1981: 138). Sin embargo, simultneamente los mismos
autores sealan que durante el rgimen militar, los gobiernos pudieron, a travs de la
legislacin, encauzar y limitar los resultados y efectos de los eventos electorales mediante,
por ejemplo, la fijacin de limitaciones en el espectro partidario o la implantacin de las
elecciones indirectas (vase Lamounier/ Muszynski 1989: 14; Sadek 1990: 154s.; Sousa
Sampaio 1972: 119).
Asimismo, cabe anotar que la garanta que ofrecan las cortes electorales acerca de la
veracidad de los resultados electorales no fue suficiente para consolidar la democracia en
estos pases, aunque s se puede afirmar que contribuy a apuntalarla en aqullos en los
cuales el consenso acerca del rgimen democrtico perdur. Este ltimo es el caso de Costa
Rica, pas donde desde 1949 se mantiene la constitucionalidad democrtica, y en el cual la
labor y la importancia del Tribunal Supremo de Elecciones para la cultura poltica que se ha
desarrollado en este tiempo son destacadas por numerosos autores. Lo mismo ocurre con
Venezuela, con una continuidad democrtica que se remonta hasta 1958. Tambin es este el
caso de Colombia, la cual ha preservado las instituciones democrticas desde el mismo
1958 - luego de la poca de la Violencia y de la dictadura de Rojas - aunque con las
limitaciones que conllev el marginamiento de los grupos polticos diferentes a los liberales
y los conservadores - operado mediante el pacto del Frente Nacional y sus sustitutos - y con
las restricciones que representan el alto grado de abstencin electoral, el uso recurrente de
la figura del estado de sitio y el elevado nivel de violencia poltica que azota al pas.
Pero incluso en los pases que cayeron bajo regmenes militares se afirma que la tradicin
de elecciones honestas y la confianza en los organismos de control electoral contribuyeron
al buen desarrollo de la transicin a la democracia, en tanto que las elecciones fueron
aceptadas como un mecanismo viable para decidir sobre el rumbo futuro. As lo aseveran
Sadek (1990: 156), con respecto a Brasil, en donde la justicia electoral continu
funcionando durante el perodo del regimen militar, y Korseniak/ Martins (1988: 354) en
cuanto a Uruguay, donde si bien la Corte Electoral encargada de controlar el plebiscito de
1980 estuvo integrada por interventores nombrados por el gobierno militar, los resultados
del plebiscito fueron respetados a pesar de que fueron contrarios al rgimen.
Por otro lado, en una serie de pases se puede ver que la instauracin de las cortes
electorales no produjo cambios en las prcticas electorales tradicionales o si lo hizo fue por
un corto tiempo. Quizs el mejor exponente del primer evento es la Nicaragua somocista,
donde incluso el tribunal electoral fue elevado constitucionalmente al rango de cuarto poder
del Estado, en 1962, sin que por ello las elecciones dejaran de ser calificadas de
manipuladas, tanto que se considera que las primeras elecciones honestas en este pas seran
las de 1984 y 1990 (vase Fiallos 1986: 331; Krennerich 1993: passim). Igual ocurri en El
Salvador, en donde se afirma que las primeras elecciones libres en su historia - fuera de las
de 1931, el triunfador de las cuales sera depuesto pocos meses despus - tendran lugar
apenas en 1982 (vase Arriaza 1989; Krennerich 1993).

Ejemplo del segundo evento sera la Repblica Dominicana, donde las elecciones de 1924,
que siguieron a la creacin de la Junta Central Electoral, fueron consideradas como
honestas. Pero con los comicios de 1930 asciende al poder Rafael Leonidas Trujillo, luego
de una campaa marcada por la violencia contra la oposicin, hecho que llev a la renuncia
de los miembros de la Junta Central Electoral y a que la oposicin se retirara de la
contienda. Desde ese ao hasta su muerte, en 1961, se realizaran elecciones con la
periodicidad ordenada por la Constitucin y bajo el control de la Junta Central Electoral,
integrada siempre de acuerdo con la Constitucin: todas las elecciones fueron ganadas en
forma abrumadora por Trujillo - o sus testaferros - y por su Partido Dominicano, siendo lo
normal que slo se dieran candidaturas nicas o que en el caso de que hubiera otros
candidatos stos no tuvieran ni la ms remota posibilidad de triunfar (vase Campillo 1982;
1986).
Otro caso interesante de citar en este sentido es el de Mxico, en el cual la legislacin
electoral, y dentro de ella todo lo relacionado con la organizacin electoral, ha sido objeto
permanente de reformas en las ltimas dcadas. Todo ello, sin embargo, no ha podido
disipar la conviccin general acerca de que los resultados electorales son manipulados a
favor del partido oficial, siendo interpretadas las reformas ms bien como maniobras para
reacomodar el control del partido sobre el Estado a las cambiantes condiciones polticas
(vase, por ejemplo, Molinar Horcasitas 1988; 1991; Gonzlez Casanova 1985; Gmez
Tagle 1988; Becerra 1991; Mols 1985: 317ss.).
Quizs una explicacin plausible para esta diferenciacin en cuanto al efecto del
establecimiento de las cortes electorales en las diferentes naciones tenga que ver con la
tradicin poltica de los pases en cuestin. As, pases como Uruguay, Costa Rica, Chile,
Argentina y, en forma ms limitada, Brasil y Colombia, podan presentar, por lo menos
desde finales del siglo XIX, una cierta continuidad institucional, con celebracin peridica
de elecciones presidenciales y parlamentarias, en las que se contaba con la presencia de
diferentes agrupaciones polticas, y a consecuencia de las cuales el partido en el gobierno
hubo de entregar algunas veces el poder al partido opositor vencedor en los comicios. Estos
regmenes constituyeron en realidad democracias oligrquicas, de las cuales fueron
excluidas las grandes mayoras de estos pases, y en las que fue corriente la utilizacin del
fraude electoral y de la fuerza en la lucha por el poder. No obstante, a travs de ellos estos
pases fueron adquiriendo conocimientos y experiencias acerca de las instituciones
democrtico-liberales y acerca de la conformacin y el funcionamiento de los partidos
polticos, adems de que permitieron una apertura paulatina y gradual del sistema poltico a
ms amplios sectores sociales (vase Diamond/ Linz 1989; Peeler 1989).
Pues bien, mientras que los referidos pases contaban en su experiencia histrica con este
tipo de regmenes, la mayora de las dems naciones latinoamericanas mostraba un pasado
marcado por gobiernos de corte netamente autoritario, por largas dictaduras y por la
exclusin o represin de la oposicin. En estos pases, la creacin de las cortes, o la
conservacin de ellas cuando haban nacido en una pausa democrtica, podra interpretarse
ms bien como un intento de utilizar el prestigio de esta institucin - que en otros pases
haba contribuido a distensionar y organizar la vida poltica - con miras a obtener una
legitimacin del ejercicio del poder.

La situacin descrita explica que dentro del marco de la corriente redemocratizadora y

democratizadora que ha experimentado Latinoamrica desde principios de los 80 los pases
en los cuales las elecciones estuvieron siempre acompaadas de desconfianza y de
acusaciones de fraude y de manipulacin, el tema de la reforma de la organizacin electoral
ha sido - y contina siendo - parte muy importante de las agendas de reforma poltica que
sucedieron a la cada de los gobiernos autoritarios. En efecto, se puede observar que en
todos ellos se ha prestado gran atencin a los problemas de los organismos electorales
supremos y de la organizacin electoral en general, todo bajo la premisa de que la
credibilidad de mtodo electoral y de la democracia poltica dependen en buena medida de
la labor de estos organismos. En ello se han encontrado acompaados por pases que
aunque no estuvieron en la misma situacin de autoritarismo militar, como Colombia y
Mxico, han procedido en el ltimo tiempo a practicar amplias reformas polticas. Por su
parte, aquellos pases que haban logrado establecer un modelo de organizacin electoral
que les haba permitido proveer de credibilidad a los procesos electorales en el pasado, al
superar su etapa de autoritarismo militar confirmaron este modelo, tal como ocurri en
Argentina, Brasil, Uruguay y Chile.

4. Algunas consideraciones finales sobre el estado actual de los organismos

electorales supremos
Al observar la situacin general actual de los organismos electorales en el subcontinente
encontramos que las Constituciones y las leyes electorales les asignan a ellos, aunque con
diferencias de pas a pas, un gran nmero de atribuciones. Y ms an, es muy posible que
estos organismos asuman cada vez ms funciones. Ello en vista del carcter permanente
que se les ha otorgado; del hecho de que se afirma que en los perodos interelectorales
podran asumir ms tareas; y de la percepcin de la necesidad de, por ejemplo, robustecer la
educacin poltica de los ciudadanos y contribuir a la modernizacin e institucionalizacin
de los partidos polticos, tareas stas que se considera deberan asumir las cortes
electorales, dado el entendimiento de que ellas, al menos en teora, no estn comprometidas
polticamente.
Ahora bien, la amplitud de las facultades de los rganos electorales trae consigo tambin
peligros, en la medida en que ellos pueden llegar a ser utilizadas para servir determinados
fines polticos. Como ilustracin para esta afirmacin nos queremos referir a dos facultades,
cuales son las de carcter jurisdiccional-electoral y las relacionadas con los partidos
polticos.
Como se pudo observar, en la mayora de los pases las decisiones de los organismos
electorales acerca de los conflictos preelectorales y de la calificacin de las elecciones
pueden ser solamente objeto de un control de constitucionalidad. An ms, en tres casos no
existe posibilidad alguna de recurrir las resoluciones de las cortes (Costa Rica, Repblica
Dominicana y Uruguay). El hecho de que en la mayora de los pases aqu tratados se haya
decidido asignar estas prerrogativas a los rganos supremos electorales resulta del
propsito de evitar que los tribunales judiciales ordinarios se vean involucrados en las

contiendas polticas (cfr. Fix-Zamudio 1977: 37-39; Linares Quintana 1960: 582ss.; Haro
1988: 337ss.; Tena 1981: 545s.; Gonzlez Avelar 1979: passim) as como del deseo de
extraer la calificacin de las elecciones de la rbita de accin de los parlamentos, con los
cuales se acumularon experiencias negativas durante muchos aos.
Obviamente, esta situacin confiere a los organismos electorales un inmenso poder, lo cual
nos coloca nuevamente frente al problema de su credibilidad, en lo que se refiere a su
imparcialidad. En 1954, Chacn (1975: 345) consideraba que era una verdadera
monstruosidad jurdica el haber concedido facultades tan amplias en este campo al Tribunal
Supremo de Elecciones costarricense. No obstante, hasta ahora, los fallos del Tribunal en
este campo no han sido controvertidos y su manejo de las elecciones ha sido ampliamente
reconocido.
Pero no todos los casos coinciden con el costarricense. En la Repblica Dominicana los
fallos - definitivos e irrecurribles - de la Junta Central Electoral han producido ya varias
veces amplias protestas y acusaciones de parcialidad y la consecuente inestabilidad poltica.
As ocurri, por ejemplo, con el conocido fallo histrico", que decidi sobre las elecciones
presidenciales de 1978, y el cual fue calificado generalmente como arbitrario (cfr. Campillo
1986: 280ss.; Espinal 1987: 135ss.). Igual sucedi con las elecciones de 1994, cuyos
resultados fueron tan discutidos que slo se pudo poner fin a la inconformidad con la
celebracin del acuerdo de reducir el perodo presidencial y convocar anticipadamente a
nuevas elecciones. Por su parte, en Bolivia, las elecciones de 1989 fueron impugnadas por
el Movimiento Nacional Revolucionario, despus de criticar la actuacin de la Corte
Nacional Electoral y de retirarse de ella. El MNR solicit a la Corte Suprema de Justicia
que decretara la anulacin de las elecciones, pero la ley electoral contemplaba en ese
entonces que las decisiones de la Corte Electoral eran definitivas, irrevisables e inapelables,
razn por la cual no poda prosperar esa demanda (cfr. Mayorga 1991: 271; Campero 1990:
5). Esta situacin explica el porqu la nueva ley electoral permite que los fallos de la Corte
Nacional Electoral sean objeto de revisin constitucional ante la Corte Suprema de Justicia.
Las elecciones panameas de 1989 nos brindan un tercer ejemplo, aunque diferente en tanto
que all las decisiones de la corte electoral son revisables por motivos de constitucionalidad.
En aquella ocasin el Tribunal Electoral decret la nulidad general de los comicios - sin
convocar a nuevos - argumentando que se haban presentado situaciones que alteraron el
resultado final de las elecciones. Contra la decisin del Tribunal se elevaron dos acciones
de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, mas sta decidi rechazar las dos
demandas presentadas, arguyendo que el Tribunal Electoral no haba infringido ninguna
disposicin constitucional, que el Tribunal haba actuado dentro del marco de sus
atribuciones y que la Corte no poda examinar cuestiones de ilegalidad (vase BrewerCaras 1990: 127ss.).
Por otra parte, diversas experiencias en la regin han mostrado que el control de los
partidos ha sido utilizado en muchas ocasiones para controlar o reprimir a la oposicin.
Basta citar sobre este tema a Garca Laguardia, quien en su artculo sobre el rgimen
constitucional de los partidos polticos en Centroamrica afirma (1986: 200; vase
asimismo McDonald 1972: 86ss.) que en muchos pases se dio un tratamiento cuidadoso y
extensivo del rgimen de partidos que en gran medida se orienta a su control por parte del
poder pblico. Requisitos - a primera vista inofensivos - de afiliacin, reconocimiento,

actividades, programas, antecedentes de la dirigencia y financiamiento, reflejaban una

encubierta intencin limitativa, que dejaba en manos del gobierno central, a travs de
especficos organismos de control, la decisin sobre la misma existencia de los partidos y
naturalmente de su actividad. En muchos pases, conscientemente, y especialmente en
Guatemala, Nicaragua y El Salvador, se construy un marco legal y constitucional para
controlar la vida parlamentaria y mantener un rgimen de pluralismo restringido, que ha
impedido que la oposicin se manifieste libre y realmente, lo que ha provocado la
polarizacin de la vida poltica y estimulado las actividades violentas y radicales de
diversos signos".
La incertidumbre que crea la acumulacin de tan importantes funciones electorales en los
rganos supremos electorales nos remite a la necesidad de garantizar su imparcialidad en
las contiendas electorales. Para ello es de decisiva importancia observar cul es su manera
de integracin y, en especial, cules son las posibilidades de interferencia de los rganos
polticos por excelencia, es decir de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y de los partidos
polticos, en el proceso de nombramiento de los magistrados de las cortes electorales.
De acuerdo con la exposicin comparativa realizada anteriormente, en la mayora de los
pases se puede observar que la decisin acerca de la integracin de los rganos supremos
electorales reside en rganos polticos o es influenciada decisivamente por stos. Solamente
Costa Rica, Brasil y Per presentan un sistema de nombramientos ajeno a esta tendencia,
pues en ellos esta atribucin se confa a los rganos judiciales. El caso de Guatemala
tambin se acerca a este grupo, en tanto que a pesar de que es el Congreso quien decide
finalmente sobre los nombramientos, en votaciones que requieren mayora calificada de las
2/3 partes de sus miembros, su marco de accin est considerablemente limitado por el
hecho de que debe sujetarse a una lista de candidatos elaborada por una comisin de
postulacin, la cual est integrada por representantes del medio universitario.
Adems, sobre estos pases hay que agregar que las regulaciones constitucionales y/o
legales en Brasil y Per, y la prctica en Costa Rica, buscan expandir an ms la
independencia de las autoridades electorales con respecto a los rganos polticos al exigir
que los candidatos a la magistratura electoral no sean activos polticamente. Para el mismo
fin se les ha fijado (con excepcin del Per) perodos de ejercicio no coincidentes con los
de los cuerpos electivos.
Ahora bien, con respecto a los pases en los que la integracin de las cortes electorales es
potestad de organismos polticos cabe hacer algunos comentarios: el primero de ellos sera
que en la mayora de los casos el nombramiento de los miembros de los organismos
electorales sigue un proceso en el cual participan diferentes cuerpos, sean ellos el Congreso
(el cual casi siempre interviene), el Ejecutivo, los partidos polticos o la Corte Suprema de
Justicia, lo cual puede interpretarse como un intento de evitar que las cortes caigan bajo el
control de algn grupo o coalicin poltico. Sin embargo, este mecanismo de distribuir
entre diferentes cuerpos la facultad de designar a los miembros de las cortes electorales no
es nuevo y, como se ha visto en muchos casos, no ha sido suficiente para lograr la
independencia del organismo electoral.

Por otra parte, se puede observar que el papel del Ejecutivo en la integracin de la
autoridad electoral ha sido reducido. En efecto, si se excluye a Argentina y Chile, donde se
retom el sistema preautoritario (y exitoso) de integracin del organismo a travs de
nombramientos por el Presidente que deben ser ratificados por el Senado, slo en
Nicaragua y Mxico la intervencin del presidente de la repblica en el proceso de
nombramientos es decisiva. En Nicaragua, porque el Presidente presenta las 5 ternas sobre
las cuales elige la Asamblea Nacional a los magistrados del Consejo Supremo Electoral. Y
en Mxico porque el Presidente presenta la lista - vinculante - de candidatos tanto para los
cargos de magistrados consejeros del Consejo General del Instituto Federal Electoral como
para los de magistrados de los Tribunales Federales Electorales. Adems, l ejerce a travs
del Secretario de Gobernacin una influencia decisiva en el Instituto, dadas su condicin de
secretario del Consejo, con las prerrogativas que esta calidad conlleva.
Por otro lado, al interior del sistema de integracin a travs de rganos polticos es
interesante resaltar el esquema que le asigna a los mismos partidos polticos una
representacin directa e igual en las cortes electorales. Este sera el caso de Uruguay,
Venezuela, El Salvador y Honduras (y de Colombia hasta 1991). En ellos el nmero de
partidos a los que se les concede acceso al organismo electoral vara de pas en pas,
abarcando desde 2 en Uruguay hasta 5 en Venezuela. Adems, para los casos uruguayo,
salvadoreo y venezolano debe aadirse que la condicin de que una parte de los
integrantes sea elegido por una mayora calificada, determina que para su designacin sea
necesario un acuerdo entre los partidos mayores, nica forma de poder alcanzar esta
mayora.
As, pues, este proceso de integracin de las cortes permite que los partidos principales, es
decir, aqullos que en una situacin normal tendran posibilidades de llegar al poder a
travs de las elecciones, sean partcipes directos y en condiciones de igualdad, en el proceso
de organizacin, control y, en algunas ocasiones, calificacin definitiva de las elecciones.
De esta manera, los mismos contricantes en el proceso electoral asumen la responsabilidad
de controlarlo.
Sobre la frmula de integracin de las cortes a travs de magistrados nombrados
directamente por los mismos partidos polticos resta por decir que ella se corresponde con
una tendencia dirigida a comprometer ms directamente a los partidos en la organizacin y
el control de las elecciones. Esta tendencia se puede observar en dos aspectos: el primero se
refiere a la conformacin de los organismos electorales inferiores al nivel regional y local,
para lo cual, como ya se vio, en un buen nmero de pases se ha dispuesto que los
nombramientos han de realizarse sobre las propuestas presentadas por los partidos polticos,
de manera que por lo menos los ms importantes quedan en igualdad de condiciones en
ellas y se controlan mutuamente; el segundo aspecto hace relacin a las posibilidades de
fiscalizacin de los partidos polticos sobre los organismos electorales, posibilidades que
existen en todos los pases con respecto a las mesas receptoras de votos y que en la mayora
de ellos tambin se extiende al envo de delegados de los partidos ante los diversos
organismos electorales del orden nacional, regional y local, delegados que pueden observar
y controlar el desarrollo del proceso electoral y que tienen derecho a voz en los respectivos
organismos.

La tendencia anotada es complementada con otra que corre en sentido inverso, consistente
en tratar de profesionalizar el servicio pblico en los rganos electorales a travs de
mecanismos como el de la carrera administrativa. Con ello se busca tanto poner al margen
de los acaeceres polticos a los funcionarios, despolitizando sus nombramientos, como
garantizar que las tareas de las cortes sean realizadas eficientemente. As, los funcionarios
del Tribunal Supremo de Elecciones costarricense estn comprendidos desde hace mucho
tiempo en el sistema de carrera, lo cual ha sido valorado en forma muy positiva, y en
Colombia y Mxico se ha establecido recientemente la carrera administrativa para ellos (en
1986 y 1990, respectivamente). Reformas en igual sentido se han propuesto tambin en la
Repblica Dominicana, Venezuela y Honduras (vase Brea Franco 1987: 45 y 57; Guzmn
1986: 162; Tome 1991: 276).
Resumiendo, entonces, vemos que en la mayora de los pases aqu analizados los
magistrados de los rganos electorales son nombrados mediante la interaccin entre
diversos organismos polticos. Ello le concede a estos organismos - y a los grupos que
eventualmente los dominan - la posibilidad de darles a las cortes un carcter especfico, e
incluso, como sucedi en varios pases en el pasado, de velar porque los miembros de las
cortes respondan a intereses polticos determinados. Es decir, el hecho de que la
composicin de las cortes dependa de los organismos polticos le ofrece a stos los medios
para intentar el control de aqullas, aun cuando cabe recalcar que la remocin directa de los
magistrados cuando stos no se ajustan a las necesidades de los grupos polticos
dominantes, que es uno de los principales recursos para el ejercicio del control, les ha sido
dificultada o sustrada en un buen nmero de pases.
Adems, la dependencia del rgano electoral con respecto a los organismos polticos - y a
travs suyo de las cambiantes situaciones polticas - se ve reforzada en los pases, que como
vimos son la mayora, en los cuales el perodo de los magistrados de las cortes coincide con
el de los cargos electivos, lo cual implica que la composicin de las cortes puede ser
variada de acuerdo con las modificaciones sufridas en los organismos polticos.
Ahora bien, ntese que hablamos de posibilidades y no de efectos inexorables. En la
prctica ha de tenerse en cuenta una serie de variables que influyen en la actividad y en los
resultados producidos por las cortes y que determinan tambin la confianza o desconfianza
en los procesos electorales.
Para empezar, ha de sealarse que para poder hacer valoraciones sobre las posibilidades de
autonoma e imparcialidad de la corte electoral en un pas determinado se debe observar el
contexto poltico que rodea a la corte en anlisis, en puntos tales como el tipo de rgimen,
el arraigo de los partidos en la poblacin, la tradicin y la cultura polticas, la fuerza de los
grupos de presin e inters, el grado de libertad y de influencia de la prensa, etc. En
regmenes autoritarios capaces de copar todas las instancias estatales y aun las de la
sociedad civil, como fue el caso de los regmenes de Trujillo en la Repblica Dominicana y
de Stroessner en Paraguay, poco habra cambiado el que la decisin sobre la integracin de
las cortes electorales hubiera sido asignada a los organismos judiciales y/o a representantes
de diferentes organismos sociales.

Por lo contrario, ha de recordarse que en pases como Chile y Argentina, en los cuales los
nombramientos reposan en el Presidente de la Repblica y el Senado, y en Uruguay y
Venezuela, donde la decisin sobre la integracin de las cortes yace en los partidos y en el
parlamento, las elecciones no han sido objeto de cuestionamientos graves desde hace
muchos aos. Esto nos pone de presente que, entre otras cosas, la tradicin y la cultura
polticas que se han ido forjando en cada pas tienen tambin una influencia determinante
en el trabajo que desarrollarn los organismos electorales.
Otra variable a considerar es la de la capacidad administrativa de las cortes electorales.
Brea Franco (1987: passim) seala que para el buen desarrollo de las elecciones la cortes
electorales requieren tanto de la credibilidad como de una organizacin adecuada. Las
elecciones son el resultado de un largo proceso de planeacin y organizacin. Por eso, las
fallas en este proceso repercuten necesariamente en el desarrollo de los comicios y, con
ello, en la misma credibilidad del organismo electoral. Y ya en concreto, l afirma con
respecto a su pas, la Repblica Dominicana, que varios de los problemas y una buena parte
de la falta de confianza en la Junta Central Electoral se desprenden de sus debilidades en
este campo. Consideramos que esta aseveracin se podra extender a otros pases y que
sera interesante investigar en qu medida los diversos problemas que se presentan hoy en
da en reas como el registro electoral, la elaboracin de los diversos formularios y de las
boletas de votacin, la distribucin de los materiales electorales, la identificacin de los
electores, el escrutinio de los votos, la comunicacin de los resultados, etc. podran deberse
a carencias en la planificacin y organizacin de las elecciones.
El problema de la debilidad organizativa de las cortes nos remite a la discusin sobre el
presupuesto de ellas, sobre sus funcionarios y sobre las reformas de las leyes electorales en
vsperas de los comicios. Con respecto al presupuesto, como se pudo observar atrs, en la
gran mayora de los casos los recursos que se destinan a las cortes son definidos por el
Ejecutivo y el Parlamento. Solamente en Guatemala, El Salvador, Costa Rica y Brasil - y en
Colombia en forma diferente y hasta ahora con poco xito - se han institucionalizado
mecanismos dirigidos a garantizarles a estos organismos una cierta solvencia econmica.
De esta forma, en los dems pases las cortes han estado a la merced de la buena voluntad
de los rganos que deciden sobre el presupuesto. El resultado ha sido, entonces, el de que,
en diversos casos, a las cortes no se les asignan los recursos necesarios para la planeacin y
organizacin a largo plazo de las elecciones y que, incluso, en el ao electoral a duras penas
pueden ellas obtener los medios requeridos para poder realizarlas.
Con respecto a los funcionarios, es claro que el cambio permanente de los magistrados de
las cortes tiene por consecuencia el que la experiencia acumulada en la realizacin de los
procesos electorales no pueda ser aprovechada adecuadamente para eventos posteriores.
Esto nos aclara el porqu en Ecuador, donde el perodo de ejercicio de los magistrados es
de 2 aos, la reeleccin, en 1988, de 4 de los 7 magistrados fue considerada como positiva
para la marcha del Tribunal, al mismo tiempo que, en El Salvador, en 1989, se criticaba el
que la composicin del organismo (en aquel entonces el Consejo Central de Elecciones)
hubiera venido variando cada 3 aos, desde 1981 (vase Tern 1989: 88; Arriaza 1989: 44).
Pero el clamor por la estabilidad y por la eficiencia en el ejercicio de los cargos se dirige
principalmente a los empleados subalternos de las cortes. Es por eso que en el ltimo
tiempo se ha impulsado en varios pases la introduccin de la carrera administrativa para

los funcionarios electorales, como lo veamos antes. Todo ello, reconociendo la importancia
de apartar de la rbita poltica todo lo relacionado con los nombramientos y ascensos, de
manera que pase a depender ahora slo de las calificaciones del candidato, y partiendo de la
base de que al ofrecerle a los funcionarios la posibilidad de realizar su carrera profesional
en la entidad electoral, sta se est beneficiando tambin de los conocimientos y la
veterana de sus empleados.
A los problemas administrativos de las cortes contribuye tambin la situacin que se ha
presentado en algunos pases, consistente en que el Parlamento procede a reformar la
legislacin electoral poco tiempo antes de las elecciones, con el fin de responder a las
necesidades polticas inmediatas del partido o la alianza dominante en l. Tern (1989:
83s.) en cuanto al Ecuador, Arriaza (1989: 49-51) en cuanto a El Salvador, Tome (1991:
269) en cuanto a Honduras y Brea Franco (1987: 43) en cuanto a la repblica Dominicana,
informan sobre reformas aprobadas por el Congreso en la antesala de las elecciones,
reformas que favorecan claramente a grupos polticos determinados. Estas enmiendas
legales han colocado en aprietos a las respectivas cortes electorales en dos sentidos: por un
lado, porque a stas se les modificaron las condiciones sobre las cuales haban planeado las
elecciones; y por el otro, porque las cortes han sido las primeras primeras vctimas de la
prdida de confianza en la limpieza e imparcialidad de los procesos electorales, que
sobreviene a las mencionadas reformas.
Por ltimo, quisiramos simplemente mencionar que existe una serie de fenmenos que
afectan tambin el desarrollo y los resultados de los procesos electorales, y que no
dependen de la actividad de los organismos electorales. Nos referimos, por ejemplo, a las
prcticas tan generalizadas del clientelismo; a la situacin de extendido conflicto interno
blico que se presenta en pases como Colombia, Guatemala y Per; a la expedicin de
normatividades electorales que favorecen a los partidos mayores y perjudican a los
pequeos y a los nuevos; a la proscripcin legal de determinados partidos polticos, etctera
(vase McDonald 1972). Pero al lado de estos factores se presentan otros que inciden
favorablemente en los procesos electorales, afirmacin que cabe para la actuacim de las
organizaciones de ciudadanos que se ponen por objetivo el velar por la transparencia de las
elecciones (como ha ocurido en el Per recientemente) y para el papel de supervisin que
en varios pases han ejercido tanto los medios de comunicacin como las misiones
internacionales de observacin.
Para concluir, quisiramos reafirmar que las instituciones encargadas de la administracin
de las elecciones en la regin han venido obteniendo cada vez ms importancia y atencin,
en vista del inters en consolidar el sistema democrtico y de las experiencias negativas que
se acumularon en el pasado en lo que se refiere a fraudes y manipulaciones electorales. En
estas organizaciones se ha depositado gran confianza, esperando que ellas sirvan como
instrumentos para sanear los procesos electorales y contribuyan a la institucionalizacin de
la vida poltica en los pases latinoamericanos. Todo ello explica que el tema de los rganos
electorales supremos haya estado presente en casi todos los programas de reforma poltica
que se han llevado a cabo en los ltimos aos en los pases latinoamericanos.
Sin duda alguna, la labor de los organismos electorales es decisiva para el afianzamiento
del acuerdo alrededor del sistema democrtico. La vigorizacin de la confianza en el

mtodo electoral para la definicin peridica y permanente de la lucha por el poder es uno
de los elementos fundamentales para apuntalar ese acuerdo y ah tienen las cortes un papel
muy importante a desempear. Para poder satisfacer las expectativas en ellas depositadas,
es imprescindible que los rganos supremos electorales puedan aparecer como organismos
imparciales, que dispongan de amplias facultades en la materia electoral y que operen en
una forma eficiente. Como decamos, el segundo requisito ha sido llenado en la mayor parte
de los pases, en los cuales se han asignado a las cortes las ms importantes funciones en el
orden electoral. Los otros dos puntos, sin embargo, presentan algunos problemas. Por una
parte, en la gran mayora de los pases la facultad de integrar estos organismos electorales
est depositada en rganos polticos y ello puede repercutir negativamente en la
independencia y en la labor de las cortes, adems de que puede afectar su imagen ante la
opinin pblica. Por otra parte, como se vio, en varios pases los organismos electorales
presentan grandes carencias en el rea administrativa, las cuales podran explicar buena
parte de las dificultades y de la desconfianza con que se las mira. As, estos dos ltimos
campos ameritan una profunda reflexin acerca de sus necesidades de reforma en cada pas,
con miras a dotar a los organismos electorales de toda la credibilidad y la eficiencia que se
espera de ellos.

Los sistemas de registros de electores en Amrica Latina

Marta Len-Roesch
1. Introduccin
2. Comparacin emprica
2.1 Organismo registro electoral
2.2 Procedimiento de inscripcin
2.3 Procedimiento de elaboracin
2.4 Procedimiento de actualizacin
2.5 Procedimientos de sepuracin
2.6 Procedimientos de control
3. Algunas reflexiones finales

1. Introduccin
El presente trabajo se propone hacer un estudio comparado de los sistemas de registro
electoral de los pases de Amrica Latina Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. El tema registro electoral" ha sido ya
objeto de estudios sistemticos comparados por parte de cientistas sociales, pero siempre
dentro del tema administracin u organizacin de las elecciones, y no en forma especfica,
y en la mayora de los casos limitados empricamente a pocos pases.
Un estudio comparado de los registros electorales requiere un marco de anlisis preciso.
Adems, una precisin conceptual resulta conveniente en vista a que ni la bibliografa
existente sobre el tema ni las leyes ni la prctica electoral son uniformes en cuanto al
contenido de los trminos que se emplean en la temtica del registro electoral.
Conceptualmente se parte en este estudio de la distincin de los trminos registro
electoral" y padrn electoral", entendindose a ste comprendido en el primero. La causa
del uso indiferenciado de estos dos conceptos, que se encuentra an en leyes electorales y
en la bibliografa, podra buscarse en la existencia de insuficientes diferenciaciones
tcnicas, que tengan en mira el funcionamiento del registro electoral en su totalidad. Una
primera diferenciacin tcnica se desprende de la comparacin cuantitativa entre los datos,
los cuales se recaban al momento de la inscripcin, y los que finalmente aparecen en el
padrn electoral. A ste se transcriben menos datos que los solicitados, vale decir, slo
aquellos datos personales de los electores necesarios y suficientes para controlar la
identidad al momento de votar. Una segunda diferenciacin tcnica se presenta cuando se

analiza cualitativamente la informacin que recibe el registro de electores. A ste se

comunican todos aquellos hechos que provoquen una exclusin del ya inscrito (por caso de
muerte, cambio de nacionalidad, sentencia judiciales que determinen la inhabilitacin
electoral). Por ello, en algunos pases se lleva un registro de electores habilitados y uno de
inhabilitados. En consecuencia, se entiende al registro de electores" como una base de
datos, a travs cuyo procesamiento, conforme a los requisitos positivos para ser elector y a
las causales legales de exclusin (requisitos negativos), se elabora el padrn electoral", al
que entenderemos como el listado de los ciudadanos habilitados para votar (Gonzlez
Roura 1988: 253-254; Perdomo 1991: 515; Urruty 1992: 32). El padrn electoral se elabora
ante la convocatoria a una eleccin en forma provisoria. Luego de introducidas las
modificaciones resultantes de los procedimientos de reclamacin o tacha, se emplea como
lista de electores definitiva el da de la votacin. Entendemos, adems, al registro de
electores como un sistema. El concepto sistema de registro electoral o de registro de
electores" implica no slo el procedimiento de inclusin de aquellas personas que renen
los requisitos para ser elector (procedimiento de inscripcin), sino tambin otros
procedimientos a travs de los cuales se ordenan las inscripciones segn ciertos criterios
(procedimiento de elaboracin), se corrigen los datos personales de los ya inscritos
(procedimiento de actualizacin) y se controla permanentemente la validez legal de las
inscripciones conforme a las causales de exclusin de electores (procedimiento de
depuracin y de control). Dichos procedimientos constituyen los elementos constitutivos de
un sistema de registro electoral y los criterios analticos de ste trabajo. Adems, se estudia
el organismo encargado del registro de electores, al cual se lo denomina genricamente
organismo registro electoral".
De igual modo, se distingue un procedimiento de inscripcin no automtico" (inscripcin
no automtica") y uno automtico" (inscripcin automtica). Por inscripcin no
automtica" se entiende cuando el ciudadano debe concurrir, por lo general munido ya del
documento de identidad u otro documento que acredite los requisitos de nacionalidad y
edad, a solicitar la inclusin en el registro electoral ante la respectiva autoridad electoral.
Mediante la solicitud de inscripcin el ciudadano insta a la verificacin de los requisitos
exigidos para ser elector. Por inscripcin automtica" se entiende a aquel procedimiento
que se inicia al socilitar el ciudadano el documento de identidad. Al constatar (verificar) la
autoridad competente el cumplimiento de los requisitos positivos y de que el solicitante no
se encuentra comprendido en una causal de exclusin se incluye al mismo de manera
automtica en el registro de electores. En este el ciudadano insta a la expedicin del
documento de identidad. En Latinoamrica, el organismo competente para expedir el
documento de identidad puede ser el mismo organismo encargado del registro de electores
o un organismo distinto del electoral.
El concepto procedimiento de actualizacin" se emplea para indicar a aqul mediante el
cual es modificada una inscripcin electoral por cambios en algunos de los datos personales
del inscrito. En la solicitud de inscripcin se recaban los datos personales del ciudadano
(nombre y apellido, fecha y lugar de nacimiento, profesin, domicilio, etc.) y se registran.
Cambios en esos datos provocan la actualizacin de los mismos en la respectiva
inscripcin, lo cual tiene efectos diferentes. Mientras que cambios en los datos como
nombre y apellido provocan la rectificacin de la inscripcin, la comunicacin de un
cambio de domicilio tiene el efecto de transferencia del elector de una circunscripcin y

seccin electoral a las correspondientes por el nuevo domicilio. En las leyes electorales de
los pases latinoamericanos, salvo contadas excepciones, la nica causal que legalmente se
establece para modificar la inscripcin electoral, es el cambio de domicilio del elector,
debiendo ste obligatoriamente ser comunicado a la autoridad electoral. Dicha
comunicacin provoca el traslado de la inscripcin electoral; en general se emplean dos
procedimientos: en uno, el organismo electoral ante la comunicacin del cambio de
domicilio transfiere de oficio la inscripcin a la circunscripcin correspondiente por el
nuevo domicilio. A este procedimiento lo denominamos traslado automtico". En el
segundo procedimiento, la cancelacin de la inscripcin", el inscrito debe solicitar nueva
inscripcin en la divisin electoral correspondiente por el nuevo domicilio.
El concepto procedimiento de depuracin" se relaciona con la aplicacin de las causales
legales, y taxativamente establecidas, de exclusin de ya inscritos. El fin de la depuracin"
del registro de electores es excluir a los electores sobre los que recaiga una causal de
exclusin. La depuracin de electores inhabilitados es una funcin que efecta el
organismo electoral". Frente a ciertos hechos evidentes como mltiples inscripciones,
inscripciones viciadas en sus procedimientos, etc., la exclusin se efectua de oficio;
mientras que en el caso de otras causales tales como muerte del elector, ingreso a las
Fuerzas Armadas o de Seguridad o en el caso de inhabilitaciones electorales establecidas
mediante sentencia judicial, la depuracin se efecta en base a las comunicacin de tales
hechos por las respectivas autoridades (Registro Civil, Fuerzas Armadas o policiales y de
los tribunales judiciales).
Finalmente, el concepto procedimiento de control" comprende los procedimientos que las
leyes electorales preven para que el mismo elector y los partidos polticos puedan
inspeccionar las inscripciones electorales y contribuir a la actualizacin y depuracin del
registro electoral. La elaboracin del registro y padrones electorales est a cargo del
organismo competente; sobre esa actividad, las leyes electorales permiten el control por
parte de los mismos electores para la correcin de errores y omisiones de las propias
inscripciones y por parte de stos y de los partidos polticos de la legalidad de inscripciones
de terceros (de acuerdo a las causales de exclusin determinadas legalmente). El medio que
posibilita este control lo constituyen los recursos legales".
Un registro de electores organizado eficientemente constituye es la base de la
administracin electoral y contribuye a garantizar la realizacin de procesos electorales
confiables. La mayora de los estudios sobre la materia le atribuyen al padrn electoral una
serie de funciones: la identificacin del cuerpo electoral, la distribucin geogrfica del
electorado en vista a facilitar a los electores la emisin del sufragio y a orientar la campaa
electoral de los partidos polticos, y la medicin de la abstencin electoral real, la cual
contribuye a valorar la legitimidad del sistema poltico (ver Braunias 1932: 139; Mackenzie
1962: 125; Berln Valenzuela 1980: 156; Brea Franco 1984: 71-72; Villegas Antilln 1989:
586-587; Nohlen 1989: 259; Perdomo 1991: 513 ss.; Patio Camarena 1994: 72). En
Amrica Latina, sin embargo, el padrn electoral ha adquirido una nueva dimesin
mediante la atribucin a ste de otras funciones; se trata de la inscripcin electoral, y del
padrn electoral en general, como condicin del derecho de sufragio pasivo, de la
postulacin de candidatos a cargos electivos; de la conformacin de los partidos polticos y

del ejercicio de los derechos de democracia directa, los cuales, en algunos pases, han sido
introducidos mediante las recientes reformas constitucionales.
Los interrogantes que orientan este trabajo se relacionan con el debate jurdico sobre la
inscripcin electoral y su eventual efecto poltico y con lo que nosotros denominamos
problemtica del registro de electores", es decir, con la cuestiones administrativas a
resolver para organizar un registro de electores, por ejemplo, a quin se confa la formacin
del registro electoral, qu procedimiento de inscripcin, actualizacin, depuracin y control
se emplea. En este sentido, el objetivo del presente trabajo es presentar las soluciones dadas
a dichas cuestiones en los diferentes pases de Amrica Latina.
Para el estudio emprico de los sistemas de registro de electores de los pases que
presentamos nos hemos basado en los textos constitucionales, leyes electorales, leyes
especiales sobre el registro electoral, leyes regulatorias del Registro Civil o Registro de las
Personas y leyes de partidos polticos vigentes.

2. Comparacin emprica
2.1 Organismo registro electoral
El debate actual en Latinoamerica sobre los registros de electores se centra especialmente
en cuestiones tcnicas. Los especialistas en la materia ponen enfsis en que una de las
causas de la existencia de padrones electorales incompletos o incorrectos se debera a la
dependencia del registro electoral de los datos suministrados por el registro civil, cuando
ste se encuentra separado del registro electoral. El argumento ms importante es el de las
inexactitudes que contienen los registros civiles, lo cual se reflejara en el registro electoral
al momento de identificar al elector en relacin a su edad, nacionalidad (por lo general se
requiere el acta de nacimiento al momento de la inscipcin). Asimismo, otro de los
problemas que se presentan en algunos pases de la regin es el de la poca credibilidad de
que gozan los documentos de identificacin de las personas, debido a la ineficiencia de los
sistemas utilizados, lo que conducira adems a que el registro de electores se elabore sobre
bases poco confiables, ya que a partir de la expedicin de la misma se incorpora al
ciudadano al registro electoral (ver, entre otros, Villegas Antilln 1987: 9; Garca
Laguardia 1988: 3; 1992: 10; Brea Franco 1987: 28). Por estos motivos, diferentes autores
sugieren colocar al registro civil y al registro de las personas o del ciudadano bajo el mismo
organismo encargado del registro electoral. Esta sugerencia ha sido seguida en varias
reformas institucionales.
En una visin general sobre los sistemas de registro de electores se observa que en un grupo
de pases se ha encomendado la formacin del registro de electores a un organismo
especfico, separado del mximo organismo electoral, pero dependiente jerrquicamente de
ste. Tales son los casos de la Registradura Nacional del Estado Civil (Colombia), del

Registro Civil (Costa Rica), del Registro de Ciudadanos (Guatemala), del Registro
Nacional de las Personas (Honduras), de la Direccin General del Registro Electoral
(Per) y de la Oficina Nacional Electoral (Uruguay). En relacin a Per, cabe mencionar
que la reciente Constitucin de 1993 ha creado el Registro Nacional de Identificacin y
Estado Civil como organismo continuador de la Direccin, el cual actuar de manera
autnoma, bajo la fiscalizacin jurisdiccional del Jurado Nacional de Elecciones. A este
nuevo organismo la Carta le asigna las tareas de registro civil, de mantener el registro
nico" de identificacin de las personas (emite el documento que acredita la identidad) y
de elaborar y mantener el registro electoral.
En otro grupo de pases, el organismo especfico se encuentra dentro de la estructura
administrativa interna del mximo organismo electoral, con diferentes denominaciones y
rango administrativo: en Ecuador, es la Comisin Tcnica y el Departamento Tcnico; en
El Salvador, la dependencia Registro Electoral, en Mxico, la Direccin Ejecutiva del
Registro Federal Electoral (DERFE); en Panam, la Direccin de Organizacin Electoral;
y en Venezuela, la Direccin del Registro Electoral Permanente. En la Repblica
Dominicana se ha organizado una Seccin especfica. Slo en pocos pases no se ha
establecido un organismo especfico siendo los mismos organismos electorales que
conforman la autoridad electoral los encargados de la formacin del registro electoral; tales
son los casos de Bolivia, Chile y Nicaragua, donde el registro de electores ha sido confiado
a la Corte Electoral, al Servicio Electoral y al Consejo Supremo Electoral y sus organismo
inferiores, respectivamente; finalmente, en Argentina, Brasil y Paraguay la formacin del
registro electoral es competencia de la Justicia Electoral; en el ltimo pas se ha creado,
como organismo integrante de la misma, la Direccin del Registro Electoral.
Cuadro 1: Organismo registro electoral
Pas

Organismo registro electoral

Argentina

Jueces
Electorales
(circunscripcin electoral)

Bolivia

Notarios
inscripciones.

Brasil

Jueces Electorales
Electorales)

Electorales:

Zonas

Otros organismos

Mximo
Electoral

organismo

Cmara
Electoral

Nacional

Cortes Departametales
Electorales;
Jueces
Electorales

Corte Nacional Electoral

Tribunales
Electorales

Regionales

Tribunal
Electoral

Superior

Delegados
del
Registrador
Nacional;
Registradores Distritales;
Registradores
municipales

Consejo
Electoral

Nacional

Preparadores
Colombia

Registradura Nacional del Estado

Civil

Costa Rica

Direccin de Registro
Departamento Electoral

Civil:

Chile

Juntas Inscriptoras (Comuna)

Ecuador

Comisin
Tcnica
Departamento Tcnico

El Salvador

Dependencia "Registro Electoral"

Delegaciones locales

Tribunal Supremo
Elecciones

de

Direccin del Servicio

Electoral
y
Delegaciones
Departamentales;
Delegaciones
subdelegaciones
municipales

Tribunal
Electoral

Supremo

Tribunal
Electoral

Supremo

Tribunal
Electoral

Supremo

Guatemala

Direccin General del Registro de

Ciudadanos: Departamento de
inscripcin de Ciudadanos y
Elaboracion de Padrones

Delegaciones
departamentales;
Subdelegaciones

Honduras

Registro Nacional de las Personas:

Departamento Electoral

Tribunal Nacional
Elecciones

Mexico

Direccin Ejecutiva del Registro

Federal Electoral (DERFE)

Junta General Ejecutiva

del Instituto Federal
Electoral

Nicaragua

Juntas Receptoras de Votos

Consejos
Electorales
Departamentales

de

Consejo
Electoral

Supremo

Mximo
Electoral

organismo

Cuadro 1 (Continuacin)
Organismo registro electoral

Otros organismos

Pas
Panam

Direccin
de
Organizacin
Electoral:
Departamento
de
Registro y Censos Electorales;
Seccin de cambios de residencia
y Departamento de asuntos
Electorales.

Tribunal Electoral

Paraguay

Direccin del Registro Electoral

Oficinas
(municipio)

Per

Direccin General del Registro

Electoral

Registradores
Provinciales y Distritales

Repblica
Dominicana

Junta Central Electoral

distritales

Tribunal Superior
Justicia Electoral
Jurado
Electoral
idem

de

Nacional

Uruguay

Oficina Nacional Electoral

Oficinas
Departamentales
Electorales

Corte Electoral

Venezuela

Direccin de Registro Electoral

Permanente

Agentes de actualizacin

Consejo
Electoral

Supremo

En virtud de que la mayora de las Cartas Polticas le han atribudo la inspeccin y

vigilancia de las tareas registrales electorales al mximo tribunal electoral es ste, en la
mayora de los casos, el de creacin constitucional. No obstante esta generalidad, algunas
Constituciones han establecido el organismo registro electoral. Por ejemplo, el Registro
Civil de Costa Rica, el Registro Nacional de las Personas de Honduras y la mencionada
Direccin de Identificacin y Estado Civil de Per; Colombia en su Carta de 1991 ha
includo un artculo relacionado con el Registrador Nacional del Estado Civil, en el cual se
determinan las cualidades que se deben reunir para el desempeo del cargo y el perodo de
ejercicio del mismo. En la mayora de los casos el rgano encargado especficamente del
registro de electores es de creacin legal, aunque un grupo de pases le han otorgado el
carcter especial de leyes constitucionales a las leyes electorales que lo establecen (Chile,
Guatemala; Nicaragua, Uruguay, Panam).
En relacin al nombramiento y a la remocin de los funcionarios integrantes del
organismo registro electoral" se puede sealar que en los pases en que el mismo
constituye un organismo separado del mximo organismo electoral (Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Per y Uruguay), la regla general es que tanto el nombramiento
como la remocin de los repectivos directores y del Registrador Nacional del Estado Civil
(Colombia) sea facultad de el mximo organismo electoral. De igual manera, se nombra y
remueve al funcionario encargado del registro electoral en aquellos pases en que el
organismo constituye una dependencia interna del Tribunal (El Salvador, Panam,
Venezuela). La ley salvadorea establece una norma particular al determinar que la
remocin del Registrador Electoral debe ser comunicada anticipadamente a la Junta de
Vigilancia de los partidos polticos. A los fines comparativos queremos mencionar aqu que
mediante las diposiciones contenidas en la nueva Constitucin peruana, se introduce un
procedimiento novedoso, cual es el nombramiento y remocin del Jefe del Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil por el Consejo Nacional de la Magistratura. En
Mxico, segn lo estableca el Cdigo, la designacin del Director Ejecutivo del Registro
Federal Electoral era atribucin exclusiva del Director General del Instituto. La reforma
que se le introdujo a dicho cuerpo legal en 1993, en funcin de darle participacin al
Consejo General del Instituto, dispuso que el Director General debe someter a
consideracin del Consejo los candidatos a ocupar las diferentes Direcciones Ejecutivas,
entre ellas la DERFE. Mediante la reforma de 1990 se cre el Servicio Profesional
Electoral del cual deben ser designados, preferentemente, los diferentes Directores
Ejecutivos como as los Vocales integrantes de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas.
Finalmente, en Argentina, Chile y Brasil el nombramiento y remocin de los funcionarios
del registro electoral es competencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo o del mismo
poder Judicial (ver las contribuciones de Juan Jaramillo y Jess Orozco Henriquz en esta
obra).

En Bolivia, los cinco miembros de las Cortes Departamentales electorales (al igual que los
de la Corte Nacional Electoral) son designados por el Presidente de la repblica (uno de
ellos) y por el Congreso (los cuatro restantes); a las Cortes Departamentales Electorales le
compete la designacin y remocin de los Jueces y Notarios Electorales. En Nicaragua, los
miembros integrantes de las Juntas Receptoras de Votos son nombrados por los Consejos
Electorales departamentales.
De los pases considerados, se han colocado las tareas de registro civil y de expedicin de
la cdula de identidad bajo el organismo registro electoral en Colombia, Costa Rica,
Honduras, Panam y la Repblica Dominicana, centralizando de este modo todas las
actividades que se relacionan con la inscripcin de los electores. Entanto que Argentina,
Bolivia, Brasil, El Salvador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Uruguay y Venezuela,
constituyen ejemplos donde el registro civil y/o la expedicin de la cdula de identidad son
tareas realizadas por organismos diferentes del registro de electores y por lo tanto
descentralizan las mismas. Tres pases, Chile, Ecuador y Nicaragua, constituyen ejemplos
en los cuales se han semicentralizado dichas funciones. En los dos primeros pases, la
expedicin de la cdula de identidad y el registro civil son desempeadas por un mismo
organismo, no electoral, el Servicio de Registro Civil e Identificacin del ciudadano" y la
Direccin General de Registro Civil, Identificacin y Cedulacin respectivamente. Entanto,
en Nicaragua, la formacin del registro electoral y el registro civil se encuentran a cargo del
organismo electoral.

2.2 Procedimiento de Inscripcin

El debate terico sobre la inscripcin electoral hasta hoy se ha centrado en el anlisis de la
naturaleza jurdica" de la inscripcin electoral, alrededor de la cuestin de si la inscripcin
constituye un requisito sustancial (constitutivo) del derecho de sufragio o slo formal y
para el ejercicio del mismo. En general, la opinin es aqu unnime: la inscripcin
constituye un requisito formal (administrativo) para el ejercicio del derecho de sufragio, el
cual es reconocido mediante normas constitucionales. Algunos pocos autores han
establecido el debate en otros trminos; as se preguntan si la habilitacin para el ejercicio
del sufragio (el derecho de votar) se adquiere con la inscripcin electoral. Aqu la
bibliografa no es uniforme; algunos autores interpretan la inscripcin electoral como
elemento constitutivo del derecho de voto (Mackenzie 1962: 126; Angulo Perdormo 1983:
99); otros opinan que el derecho de voto se desprende del derecho de sufragio,
constituyendo la inscripcin electoral el medio probatorio del derecho de votar (Jimnez de
Cisneros 1983: 15; Serena Velloso 1986: 261). Esta interpretacin no ha sido hasta hoy
emprica y comparativamente analizada. La cuestin se centra aqu en el valor y el efecto
probatorio de la inscripcin.
As, respecto de la valoracin jurdica", la regla general es que la inscripcin electoral
tenga el valor de prueba absoluta del derecho de votar; el padrn electoral constituye una

prueba documental en virtud del carcter legal de intrumento pblico. Sin embargo,
solamente la ley electoral argentina (art. 3) y la chilena (art. 2 Ley de Inscripciones)
expresamente determinan el valor de prueba exclusiva de la calidad de elector (Argentina)
o el medio de probar haber alcanzado los requisitos de la ciudadana (Chile); mientras que
las leyes electorales de los dems pases determinan tal valor solamente mediante la
exigencia de figurar en la lista de electores para poder votar (generalmente reguladas en
normas relacionadas con el procedimiento de votacin). Como consecuencia de la
mencionada valoracin se admite, en la mayora de los pases, nicamente el
cuestionamiento de la identidad del elector (por las autoridades de mesas o los fiscales
partidarios), pudiendo el cuestionado emitir el voto mediante el sistema de voto impugnado
u observado, lo que significa el posterior control de la identidad por parte de los organimos
electorales de instancia superior y antes de escrutar el voto. En el caso de Chile, donde no
est previsto legalmente el procedimiento de voto observado, la verificacin de la identidad
se efecta en el mismo acto de la votacin mediante pericia dactiloscpica. En contados
casos, en cambio, no se permite emitir el voto cuando haya cuestionamiento de la identidad;
por ejemplo, en Bolivia se atribuye al presidente de la mesa de votacin rechazar el voto
del elector, cuyos datos contenidos en la cdula de identidad no coincidan con los del
padrn electoral de la mesa, debiendo retener la cdula para una ulterior investigacin y en
El Salvador se establece, expresamente, la facultad de la mesa receptora de denegar el
derecho a emitir el voto al ciudadano, cuyo carnet electoral no coincida con el padrn
electoral de la mesa, adems del caso en que el nombre del ciudadano no se encuentre en el
mismo.
En un reducido nmero de pases la inscripcin electoral tiene el valor de prueba relativa
del derecho de votar (Colombia, Brasil, Mxico, Repblica Dominicana y Uruguay). Esta
valoracin relativa se expresa de diferentes formas: en la Repblica Dominicana y Uruguay
se admite tambin la observacin del voto por otras causales, es decir, es posible en el
momento de la votacin cuestionar el derecho de figurar en la listas de electores (por
ejemplo, en la Repblica Dominicana y en Uruguay, por suspensin o prdida de la
ciudadana o por suspensin de los derechos polticos (art. 124 y 79 Ley Electoral
respectivamente). Sin embargo, an en stos casos se puede emitir el voto como
observado por otras causales", siempre que el elector figure en la lista de electores.
En Colombia, Brasil, Mxico y nuevamente Uruguay las leyes permiten a las autoridades
de las mesas de votacin admitir el voto cuando el nombre del que pretende votar no figure
en padrn de la mesa, pero solamente en casos muy especficos (el comn denominador de
los tres ltimos pases es que en ellos se expiden documentos electorales). En el primer
pas, si bien la ley es clara en el sentido de que slo se puede votar cuando el nombre del
elector figure en la lista de sufragantes, la misma ley preve un procedimiento denominado
votacin por formulario (este se conoce como E-17") para subsanar las omisiones de
inscripciones en el mismo acto de votar. En Brasil, es posible emitir el voto en el caso que
la mesa receptora no posea la hoja individual de votacin" (lo que equivale al padrn
electoral), pero siempre que el elector presente su ttulo electoral". Dado el caso el elector
emite el voto por separado. En Uruguay, en principio, se debe emitir el voto ante la mesa
receptora del circuito electoral donde se encuentre vigente la inscripcin electoral, excepto
en dos casos. Previo a mencionar los los dos supuestos, es necesario aclarar que la ley
electoral distingue las mesas (comisiones) receptoras de votos que actan en las ciudades y

las dems mesas receptoras; ante las primeras slo pueden votar los electores del circuito
que corresponda a la misma; en las mesas, que no funcionen en las ciudades pueden votar
tambin los electores del departamento que no pertenezcan al circuito de la mesa (por lo
que no aparecen en la lista de electores de la misma), con la sla presentacin del
documento electoral. Este constituye uno de los casos de exepcin. La segunda excepcin
est determinada por la norma general, segn la cual las mesas receptoras de votos deben
admitir el sufragio de toda persona que presente su credencial electoral, aunque su nombre
no figure en la lista de electores ni en el registro electoral, siempre que de la credencial
surga que el elector est comprendido en el circuito en que acte la mesa. En ambos casos
mencionados, la ley dispone que el voto se emite como observado por identidad. Por su
parte, la ley mexicana regula la posibilidad de que el elector emita el voto cuando
transitoriamente se encuentre fuera de su seccin electoral, en cuya nmina de electores
figura inscrito. En este caso, el voto es emitido en mesas especiales debiendo el elector
presentar su credencial para votar" en todos los supuestos. Sin embargo, la ley limita esta
posibilidad determinando distintos efectos segn sea el tipo de eleccin en la que se quiera
votar. Las distintas situaciones son: 1) si el elector se encuentra fuera de su seccin, pero
dentro de su distrito; 2) si se encuentra fuera de su distrito, pero dentro de su entidad
federativa; 3) si se encuentra fuera de su entidad federativa, pero dentro de su
circunscripcin y 4) si se encuentra fuera de su distrito, su entidad federativa y su
circunscripcin, pero dentro del territorio nacional. En los dos primeros supuestos, el
elector puede votar por diputados (segn el principio de representacin proporcional), por
senadores y por presidente; en el tercero solamente por diputados (segn el principio de
representacin proporcional) y por presidente y en el cuarto supuesto solamente por
presidente. Por ltimo, en relacin a la funcin de los documentos electorales, se puede
decir brevemente que stos cumplen concretamente una funcin en los tres ltimos pases,
en tanto que con su sola presentacin es posible sufragar, an cuando se trate de situaciones
especficas; de esta manera, el documento electoral se utiliza para probar la calidad (ya
adquirida) de ciudadano-elector. En cambio, en El Salvador y Nicaragua, la presentacin
del carnet electoral y la libreta cvica respectivamente es una exigencia simultnea a la de
figurar en el padrn de mesa para poder emitir el voto, siendo determinante incluso, en el
primer pas, como ya hemos expresado, la inscripcin electoral frente al documento en caso
de discordancia de ste con la lista de electores. Entonces, en base a lo anteriormente
expresado, parecera que en el Salvador y Nicaragua los documentos electorales se
utilizaran ms bien para acreditar la identidad personal del elector que como prueba de su
derecho de votar.
La mayora de las constituciones, y las leyes electorales en concordancia con ellas,
determinan los requisitos para adquirir la calidad de ciudadano y la titularidad del derecho
de sufragio activo y pasivo. En la mayora de los casos, los requisitos positivos requeridos
para adquirir el derecho de sufragio activo son la nacionalidad, una edad mnima y la
residencia en el pas, aunque si bin se observa la tendencia a conceder el derecho de
sufragio, por lo general el activo, a los nacionales residentes en pas extranjero (Sobre los
requisitos para adquirir la calidad de elector y sobre las causales de exclusin ver la
contribucin de Manuel Aragn en esta obra). En pocos casos las Constituciones y en la
mayora de ellos las leyes electorales de los pases estudiados establecen expresamente la
inscripcin electoral obligatoria, y en todos los pases, excepto Colombia y Nicaragua, la
inscripcin electoral acompaa al sufragio obligatorio.

Por lo general la inscripcin electoral ha venido siendo establecida legalmente, y discutida

tericamente, como condicin previa slo para el ejercicio del derecho de sufragio activo y
no como condicin de elegibilidad. Sin embargo en la actualidad se observa la tendencia,
sobre todo en las recientes reformas constitucionales, a introducir expresamente la
inscripcin electoral tambin como condicin del derecho de sufragio pasivo (Bolivia,
Brasil y Mxico), o en una formulacin general, como condicin para el ejercicio de los
derechos polticos o de los inherentes a la ciudadana (Guatemala, Per). En relacin a la
inscripcin electoral como condicin de las candidaturas, en algunos pases ha sido
establecida como requisito general para la presentacin de cualquier tipo de candidatura
(presidente, parlamentario, etc); en otros pases, se exige para la presentacin de una
candidatura independiente el patrocinio de un nmero mnimo de firmas de ciudadanos
inscritos. Por su parte, las leyes de partidos polticos o leyes electorales establecen las
condiciones a cumplir para constituir un partido poltico; ellas exigen, entre otros
requisitos, el de acreditar un porcentaje determinado de adherentes fundadores, el cual se
fija, en la mayora de los casos, en relacin a los inscritos en padrn electoral. Por ltimo,
en caso de la iniciativa popular" se emplea el padrn electoral para controlar la legalidad
de la firmas requeridas para presentarla .
2.2.1 Sistemas con inscripcin automtica: De los pases estudiados, emplean un
procedimiento automtico de inscripcin Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Honduras, Panam y Venezuela. De los pases mencionados, Colombia, Costa Rica,
Honduras y Panam constituyen sistemas con funciones centralizadas; mientras que en
Argentina y Venezuela las funciones estn descentralizadas y en Ecuador
semicentralizadas. En todos stos pases, la solicitud de la cdula de identidad, como hecho
que insta a la inscripcin electoral, es sometido a un estricto control. En los centralizados la
misma es sometida a controles internos; por ejemplo en Costa Rica, la solicitud de cdula
de identidad, confeccionada en formularios especiales, se presenta a la Seccin de Estudios
y Resoluciones del Departamento Electoral del Registro Civil; luego pasa al departamento
Civil (Seccin Constancias) para la confrontacin de datos; devuelta la solicitud a la
Seccin de Estudios y Resoluciones, los datos de la misma son nuevamente verificados;
comprobada su concordancia, esta Seccin dicta la respectiva resolucin por la que se
ordena la expedicin de la cdula de identidad y la inclusin del ciudadano en el registro
electoral, ubicndose a ste dentro del distrito electoral correspondiente por el domicilio del
elector. En Colombia la inclusin del elector se efecta a partir de la expedicin de la
denominada Cdula de Ciudadana" y en Honduras de la Tarjeta de Identidad".
Otra forma de automatismo presentan los casos de Panam y Ecuador; en el primer pas, la
ley prescribe la tcnica censal para la inscripcin de electores. Hasta 1982 se efectuaron
censos electorales"; los empadronadores visitaban a los ciudadanos en sus domicilios, y
recaban en formularios los datos de la cdula de identidad, que stos deban mostrar, y se
verificaba el domicilio del ciudadano. En el mencionado ao se levant el IV censo
electoral; a partir de all la inscripcin de electores se efecta con la informacin
proporcionada por la Direccin de Cedulacin sobre las personas que han obtenido la
cdula de identidad (Pulice de Rodriguez 1988: 174, 197). De igual modo, en Ecuador, el
automatismo se da a partir de la lista de cedulados que provee, diariamente, la Direccin
General del Registro Civil, Identificacin y Cedulacin al Tribunal Supremo Electoral.

De los dos pases descentralizados, solamente la ley venezolana establece un requisito

complementario: para que la incorporacin del elector se efectivice, la cdula de identidad
debe ser previamente aprobada por el Fiscal General de Cedulacin. En Argentina, al
momento de solicitarse la cdula de identidad ante el Registro Nacional de las Personas se
completa la denominada ficha original", cuyos datos son verificados por el Registro de las
Personas, la cual recibe el juez electoral de la respectiva circunscripcin para la inclusin
de la misma en el registro electoral.
En general, la solicitud de documento de identidad es recibida en las delegaciones
regionales o locales del organismo competente y en algunos casos se debe acompaar el
acta de nacimiento (por ejemplo en Argentina), la cual debe ser presentada personal e
individualmente. Una excepcin constituye Costa Rica, donde los partidos polticos
legalmente inscritos pueden presentar solicitudes de cdulas de manera colectiva.
2.2.2 Sistemas con inscripcin no automtica: Cuantitativamente hablando, el
procedimiento ms utilizado es el no automtico"; lo emplean Bolivia, Brasil, Chile, El
Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y
Uruguay. Tambin hay que mencionar aqu aquellos pases que emplean
complementariamente al procedimiento automtico uno no automtico como Colombia,
Honduras y Venezuela.
En general, las leyes electorales de los pases que adoptan esta forma de procedimiento
muestran una gran diferencia en el grado de regulacin del mismo. Las leyes de Brasil,
Chile, Per y Uruguay constituyen una detallada normatividad; otras, como por ejemplo la
de Guatemala, no prescriben el procedimiento, siendo ste materia de regulacin por el
reglamento a la ley, en unos pocos artculos. Las leyes de los dems pases contienen
normas ms generales sobre el mismo.
A diferencia de los sistemas con procedimiento automtico, en los no automticos, por lo
general, las tareas propiamente de inscripcin la realiza el organismo jerrquicamente
inferior dentro del organismo registro electoral". En algunos de los pases se trata de un
organismo monocrtico (Bolivia, Brasil, Paraguay) y en otros, de uno colegiado (Chile,
Nicaragua); en los dems pases, la solicitud de inscripcin se presentan en las
dependencias regionales o locales del organimo registro electoral" (El Salvador,
Guatemala, Mxico, Per, Repblica Dominicana y Uruguay).
En Bolivia, la inscripcin electoral es atribucin de los Notarios Electorales. A diferencia
de la ley anterior, la actual no establece quines deben ser designados como Notarios ni
cul es concretamente la jurisdiccin de cada Notara. Entre las atribuciones de los Notarios
(actividad no remunerada), adems de la ya mencionada de inscribir a los ciudadanos, se
encuentran las de: anular las partidas de inscripcin que no cumplan con los requisitos
legales; remitir a las Cortes Departamentales las nminas completas de ciudadanos
inscritos, la de conservar los libros, formularios, archivos y dems documentos del registro
electoral, y depurar los registros que estn bajo su custodia.
En Brasil, los Jueces Electorales son auxiliados, en las tareas inscripcionales, por los
preparadores" (empleados remunerados), quienes son nombrados por los Tribunales

Regionales Electorales a propuesta de los Jueces Electorales. Dichos funcionarios,

desempean sus actividades en las zonas electorales vacantes; en las sedes de las comarcas
y municipio que no sean sede de zona electoral; en las sedes de los distritos judiciales o
municipales; y en los poblados distantes a ms de doce kilmetros de la sede de la zona
electoral, o que sean de difcil acceso y donde residan un mnimo de cien personas en
condiciones de inscribirse como electores. El Juez Electoral tiene la obligacin legal de
proponer como peparadores" preferentemente a las autoridades judiciales locales que
gocen de garanta de estabilidad (aunque sea por tiempo determinado), o en defecto de
dichas autoridades pueden recomendar a personas idneas de entre las de mejor reputacin
e independencia en la localidad. El nombre de la persona propuesta como preparador por el
Juez Electoral debe ser previamente publicado en un edicto en el local del registro electoral,
pudiendo cualquier candidato o partido, en el plazo de tres das, impugnar la propuesta. En
caso de que el juez mantega la misma, la impugnacin es resuelta por el Tribunal Regional
Electoral.
En Paraguay, la inscripcin es tareas propia de los Inscriptores" (actividad remunerada).
En Chile y Nicaragua la inscripcin de electores es asignada a las Juntas Inscriptoras y
Juntas receptoras de Votos, integradas ambas por tres miembros. Los miembros integrantes
de las Juntas Inscriptoras chilenas son designados por el Director del Servicio Electoral.
Este tiene, sin embargo, una limitacin: dos de los miembros deben ser elegidos de una
propuesta a cuaterna efectuada por la Junta Electoral provincial respectiva; el tercero es de
nombramiento discrecional del Director. Los miembros de la Juntas receptoras de votos,
como ya se dijo, son nombrados por los Consejos Electorales departamentales y regionales.
El modo de funcionamiento de los organismos inscriptores est generalmente fijado en la
ley. En algunos casos, se establecen das de atencin al pblico (Chile) o un perodo de
funcionamiento, en el cual se atiende diariamente al pblico (Paraguay). En Chile, las
Juntas Inscriptoras atienden los primeros siete das hbiles de cada mes (por espacio de tres
horas), amplindose a todos los das hbiles dentro de los noventa das anteriores al plazo
de cierre de las inscripciones, el cual es fijado en los 120 das anteriores a la eleccin. Las
inscripciones se reabren el primer da hbil del mes siguiente a aquel en que el Tribunal
Calificador de Elecciones comunique al Director del Servicio Electoral la finalizacin del
proceso de calificacin de una eleccin o plebiscito. En Paraguay el perodo de inscripcin
es anual, desde el 1 de marzo al 30 de octubre de cada ao (las elecciones se realizan por lo
general dentro del primer semestre cada cinco aos).
En otros casos, las normas determinan las fechas en que deben cerrarse las inscripciones,
vale decir, la solicitud de inscripcin puede presentarse en cualquier momento hasta ese da
(Bolivia, El Salvador, Guatemala, Per, Repblica Dominicana y Uruguay). En El
Salvador, Per y Repblica Dominicana, el plazo para la admisin de solicitudes de
inscripcin es de 120 das antes de la fecha del acto eleccionario; pero mientras en el primer
pas las inscripciones se reabren una vez que los resultados de las elecciones hayan quedado
firmes, en Per y la Repblica Dominicana, la reapertura comienza treinta das despus de
efectuado el evento electoral. En Guatemala el plazo es de 90 das reabrindose la
inscripciones una vez finalizadas las elecciones; la ley electoral boliviana determina el
plazo ms corto para el cierre de las inscripciones antes de una eleccin, el de 35 das. En
Mxico, la inscripcin es posible desde el da siguiente al de una eleccin hasta el 15 de

enero del ao electoral, o el perodo denominado legalmente como de actualizacin", el

cual tiene lugar anualmente entre el 1 de noviembre y el 15 de enero. En Uruguay, las
inscripciones se efectan en forma contnua entre el mes de marzo del ao siguiente a una
eleccin hasta el 15 mayo del ao en que se efecte la siguiente eleccin (las elecciones se
realizan generalmente en el mes de noviembre, cada cinco aos) (Martins 1988: 382). Por
ltimo, la ley nicaraguense establece que el perodo de inscripciones ser fijado por el
Consejo Supremo Electoral en el cronograma electoral, dado que se trata de un registro
perodico.
El caso de Brasil ofrece un particularidad dentro de la legislacin comparada
latinoamericana. En este pas se admiten las solicitudes de inscripciones hasta 100 das
antes de la fecha del evento electoral. La ley dispone un acto especial (sta es la
peculiaridad) para el cierre de las inscripciones, el cual consiste en una audiencia pblica"
que se debe realizar a las 14 hs del da 69 anterior a la eleccin, en la que el Juez electoral
declara cerrada la inscripcin de electores en la respectiva zona proclamando el nmero de
inscritos hasta las 18 hs del da anterior. El Juez comunica de inmediato (por telegrama) al
Tribunal Regional Electoral y publica al mismo tiempo, en edicto en el mismo juzgado y en
la prensa (donde sta exista), el nombre del ltimo elector inscrito y el nmero de su ttulo
electoral. Copia de ese edicto se le enva a los partidos polticos.
En relacin a las formalidades del acto de inscripcin, se puede resumir en general lo
siguiente: la inscripcin se solicita (excepto los casos de Chile y Repblica Dominicana
donde las inscripciones se asientan directamente en los libros) mediante un formulario que
debe ser presentado personalmente por el ciudadano, el cual debe llevar la firma y la
impresin digital del mismo; en algunos casos, se acompaa una o varias fotografas del
solicitante. La comprobacin de haber alcanzado los requisitos de la ciudadana corresponde al ciudadano; el medio para comprobar los mismos varan. En Bolivia, Chile,
Guatemala, Paraguay y la Repblica Dominicana constituye la cdula de identidad o de
vecindad (Guatemala) el nico" documento vlido para acreditar la nacionalidad y la edad
mnima. En Brasil, Nicaragua, Per y El Salvador, se admite adems otro tipo de
documentos: la certificacin de la partida de nacimiento u otros documentos de donde se
pueda inferir la nacionalidad y la edad (por ejemplo, la licencia de conducir, el pasaporte,
etc. ). En Brasil y Per de admite tambin el documento militar (en el caso de los varones).
Para el caso que no se posea algn tipo de documento se ha establecido un procedimiento
de base testimonial; por ejemplo, en Nicaragua se permite la presentacin de dos testigos
que juren sobre la identidad y datos personales del ciudadano. Este mismo procedimiento
est previsto en El Salvador debiendo los testigos adems presentar su documento electoral,
es decir, estar ellos mismos inscritos. Por ltimo, en Uruguay, le corresponde al ciudadano
probar la ciudadana", la identidad", la vecindad" (residencia habitual dentro de la
jurisdiccin inscripcional, que puede o no ser su domicilio) y la residencia" (que vive en el
pas desde tres meses antes a la fecha de la inscripcin). La ley determina expresamente los
documentos con los cuales debe acreditarse los distintos requisitos. La ciudadana, con un
certificado del Registro Civil o parroquial otorgados en los ltimos seis meses para
demostrar la nacionalidad y la edad electoral (o la respectiva carta de ciudadana para los
extranjeros nacionalizados); la identidad, la vecindad y la residencia se deben probar
mediante testimonio de dos personas mayores de veinticinco aos, de conocimiento del
funcionario inscriptor y domiciliados e inscriptos electoralmente en la jurisdiccin del

mismo, quienes firman el acta de inscripcin. Es interesante resaltar, que los delegados de
los partidos polticos son aceptados en todos los casos como testigos, aunque no renan los
requisitos antes mencionados.
El requisito del domicilio, salvo el mencionado caso de Uruguay, es declarado por el
ciudadano, en algunos casos, mediante juramento (por ejemplo, en Chile y Repblica
Dominicana; en stos pases tambin se declara bajo juramento no estar inscritos
anteriormente y, en el ltimo pas y Paraguay, no estar incurso en causales de exclusin);
en los dems pases, los datos de las solicitudes de inscripcin tienen el valor de
declaracin jurada, excepto en el Salvador, donde los datos de la misma se confrontan con
los del Registro Nacional de la Personas Naturales.
La inscripcin se perfecciona con la firma y la huella dactiloscpica del solicitante.
Efectuada la inscripcin el ciudadano recibe, en algunos pases, un documento electoral; en
otros, una constancia de inscripcin. El documento electoral se denomina: Ttulo
Electoral" en Brasil; Carnet Electoral" en El Salvador; Credencial para Votar"(con
fotografa) en Mxico; Libreta Cvica" en Nicaragua; Libreta Electoral" (con fotografa)
en el Per y Credencial del Elector" en Uruguay. En Bolivia, Chile, y Repblica
Dominicana se entrega una constancia de inscripcin (la cual no es requerida en el acto de
la votacin), en Guatemala, se razona" la misma cdula de vecindad como comprobante de
inscripcin, es decir se anotan en la misma el lugar y mesa de votacin y en Paraguay se
entrega una copia del formulario de inscripcin (este se completa por triplicado).
Finalmente, es de mencionar que en Colombia, Honduras y Venezuela se prescribe un
procedimiento no automtico, el cual se emplea de manera complementaria al automtico;
en el primer pas se trata del procedimiento denominado inscripcin de cdula": ste
consiste en solicitar la inscripcin en el municipio o lugar donde el ciudadano tiene pensado
votar. Mientras que las leyes de Honduras y Venezuela establecen dicho procedimiento no
automtico mediante la disposicin que determina una revisin anual del registro electoral,
oportunidad en la que se incluyen nuevos electores. Para su inclusin el ciudadano debe
presentarse con su cdula de identidad ante los respectivos organismos solicitando la
inscripcin. En el ltimo pas, la revisin est a cargo de los funcionarios denominados
agentes de actualizacin"; ante l deben acudir los ciudadanos electoralmente
rehabilitados por cumplir la condena penal; los cesados en el servicio activo de las Fuerzas
Armadas; los que hayan sido excludos por no haber votado en las dos ltimas elecciones y
los que habiendo solicitado la inscripcin no aparezcan en el padrn electoral.

2.3 Procedimiento de elaboracin

Ante todo es de aclarar que en general las leyes electorales no regulan el mtodo seguido en
la elaboracin del registro de electores. Probablemente, la introduccin de la informtica ha
conducido a que se abandone la regulacin legal de ste y a que se prescriba, como se
observa en algunos casos, la elaboracin computacional" del mismo, tal como lo
establecen las leyes de Bolivia, Brasil y Chile. As, en algunos pases, particularmente

aque-llos que han organizado un nuevo sistema de registro de electores, han establecido un
departamento" de procesamiento de datos, bajo la dependencia directa del mximo
organismo electoral, cuya funcin ms importante es desarrollar programas que permitan
no slo la formacin, sino tambin la actualizacin y depuracin del registro electoral de
manera eficiente. Por ejemplo, en El Salvador funciona la Unidad de Procesamiento de
Datos" que trabaja en coordinacin con la dependencia Registro Electoral; en Guatemala, el
Centro de Procesamiento de Datos" constituye una unidad adscrita a la presidencia del
Tribunal Supremo Electoral. A ste se le ha asignado elaborar el registro y los padrones
electorales bajo la supervisin del Departamento de Inscripcin de Ciudadanos y
Elaboracin de Padrones" del Registro de Ciudadanos; en Panam se estableci la
Direccin de Sistemas" para apoyo tcnico de las Direcciones de Organizacin Electoral
(encargada del registro electoral), de Registro Civil y de Cedulacin. Por su parte, los
pases que desde dcadas cuentan con un registro organizado, han iniciado tambin, en
mayor o menor medida, las tareas de volcar en discos y cintas mgnticas el registro de
electores. En Costa Rica, esta tarea fue comenzada en 1977 (hasta entonces se haba
utilizado el sistema de tarjetas perforadas) (Villegas Antilln 1987: 46); en Argentina, la
informacin contenida en los padrones electorales de las circunscripciones se encuentra
actualmente en cintas mangticas (proceso inicado en 1983), pero an se utiliza el sistema
de ficheros en la elaboracin del registro (Gonzlez Roura 1988: 256).
2.3.1 Criterio Territorial: El criterio territorial se sigue en general para determinar la
competencia del organismo inscriptor y en otros casos tambin para fijar un mbito
geogrfico para la elaboracin del registro electoral. Siguiendo el criterio de la divisin
poltico-administrativa del territorio se observa que en algunos pases el municipio
constituye la delimitacin territorial (Colombia, Guatemala y Repblica Dominicana); en
Chile, el registro electoral se elabora bsicamente por Comuna (subdivisin administrativa;
varias comunas pueden estar administradas por una misma municipalidad). En otro grupo
de pases, la base para la elaboracin del registro lo constituye la divisin electoral, la cual
puede o no coincidir con la divisin poltica-administrativa. En Argentina y Uruguay lo es
el distrito o la circunscripcin electoral. En Paraguay, la delimitacin territorial es el
distrito electoral, el cual coincide con el municipio (se confecciona un registro por cada uno
de ellos). En Brasil, se elabora por zonas electorales", las cuales son propuestas por los
Jueces electorales y aprobadas por el Tribunal Superior Electoral; en Costa Rica y Per por
distrito electoral.
En algunos pases, se elabora tambin un registro general a nivel nacional sobre la base de
los registros regionales o locales (Argentina, Costa Rica, Per y Uruguay). En otros, el
conjunto de los registros locales o regionales constituye el registro general (Bolivia,
Colombia, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Repblica Dominicana). En Brasil, se lleva un
registro a nivel del Estado federado, pero no nacional.
2.3.2 Contenido del registro electoral: En relacin al contenido del registro electoral bien
se puede decir que las leyes electorales de unos pocos pases han fijado claramente el
mismo: en la mayora de los casos, se lleva un registro de habilitados para votar, sobre el
cual se confeccionan antes de cada eleccin los padrones electorales provisorios y
definitivos, que reciben las mesas receptoras. En otros casos, tambin se confeccionan otros
registros cuya informacin es utilizada para la elaboracin del padrn electoral. Nos

referimos, por ejemplo, a un registro de inhabilitados, de domicilios, dactiloscpico, etc..

En algunos pases se confeccionan tambien un registro y un padrn fotogrfico que reciben
las mesas de votacin para un mayor control de la identidad del elector.
En general, en los pases que cuentan con departamentos de procesamiento de datos, la
inscripcin se efecta a nivel local en formularios, cuyos datos se procesan centralmente.
Adems se elabora el registro de habilitados, al cual se le agrega los nuevos electores, se
actualizan las inscripciones por cambios de domicilio, se efectan las depuraciones y se
elabora en base a ste el padrn electoral provisorio y definitivo para una eleccin
determinada, los cuales se clasifican por circunscripcin y por mesa de votacin (con un
nmero determinado de electores, agrupados en funcin del domicilio).
De los pases que emplean un procedimiento de inscripcin automtica, la ley electoral
argentina exhibe una detallada normatividad respecto del mtodo de elaboracin del
registro electoral. Esta determina que se debe conformar un fichero de electores habilitados,
siguiendo un mtodo preestablecido, tanto a nivel de la circunscripcin electoral (llevado
por el Juez Electoral) como nacional (confeccionado por la Cmara Nacional Electoral). El
registro de la circunscripcin se ordena primero por sexo, luego se subdivide por orden
alfabtico, orden numrico de documento de identidad y por demarcacin territorial. Sobre
la base de la informacin contenida en la ltima subdivisin se elaboran las listas
provisionales de electores, las cuales, corregidas, constituyen las listas definitivas que
reciben las mesas de votacin. El registro nacional electoral contiene los ficheros ordenados
por sexo y cada uno de stos por orden alfabtico y por orden del nmero de documento de
identidad; ambos se confeccionan con copias de las fichas de los registros de las
circunscripcin. Igualmente se utiliza el mtodo de ficheros en Colombia; al momento de
solicitarse la cdula de ciudadana se llenan una tarjeta para el registro alfabtico de la
registradura municipal y otra para la nacional, una tarjeta dactiloscpica para el registro
dactilar y se hace una fotografa del ciudadano. Sobre estos registros, ms el registro
numrico, se efecan las altas y bajas de cdulas y stos constituyen la base para la
elaboracin del padrn electoral, el cual contiene solamente los nmeros de cdula de
ciudadana.
Las leyes de los dems pases contienen poca regulacin del tema o normas poco claras o
ms generales. La ley costarricense prescribe que corresponde a la Seccin Padrones e
Indices del Departamento Electoral la inscripcin de electores (por distrito electoral),
mediante el mtodo de tarjetas perforadas o la grabacin de los datos en discos o cintas
magnticas, siguiendo un orden alfabtico, lo que entendemos como el registro de
habilitados. En base a esos datos grabados se elaboran las listas provisionales y luego
definitivas de los electores (stas ltimas denominadas legalmente padrn-registro). El
Tribunal Supremo de Elecciones mantiene bajo su custodia una reproduccin exacta de
todas las tarjetas o cintas grabadas a las cuales se le introducen, cada ocho das las
modificaciones comunicadas por el Registro Civil. Igualmente general es la norma de la
cual se infiere la formacin de un registro general de electores; segn sta el mismo se
elabora sobre la base de las inscripciones ya existentes, las nuevas inclusiones, cambios de
domicilio y rectificaciones efectuadas mediante resolucin firme. Antes de la
informatizacin del sistema, los diferentes tarjeteros se confeccionaban en base a copias de
las tarjetas de inscripcin siguiendo criterios alfabtico, numrico y por delimitacin

geogrfica. Las leyes de Honduras, Venezuela, y Ecuador contienen igualmente normas

generales. La ley hondurea establece, mediante el artculo 135, que el Censo Nacional
Electoral", lo que interpretamos como el registro de habilitados, se prepara de acuerdo con
las disposiciones de la ley electoral y de la ley que regule el Registro Nacional de las
Personas; y por el artculo 148 prescribe que el mismo se elabore por triplicado: el original
se archiva en el Registro Nacional de las Personas, una copia en el Tribunal Nacional de
Elecciones y la otra copia en el Banco Central de Honduras. De igual modo, la ley
venezolana dispone la elaboracin por duplicado del registro de habilitados, que
bsicamente se elabora por mesas de votacin; el original se archiva en el Consejo Supremo
Electoral y una copia en un lugar seguro que ste disponga. Por su parte, la ley ecuatoriana
prescribe que la lista de los ciudadanos que hayan obtenido la cdula de identidad debe ser
clasificada por provincias, cantones y parroquias, elaborndose directamente los padrones
electorales por mesa de votacin.
Entre los pases que emplean un procedimiento de inscripcin no automtico se encuentran
diferencias en el mtodo de elaboracin. En Bolivia, Chile, Per y la Repblica
Dominicana se emplea el mtodo de libros para la inscripcin de electores. Solamente en
Chile se separan los electores masculinos de los femeninos. En general, se inscribe un
nmero determinado de ciudadanos por cada libro (300 en Bolivia; 350 en Chile; 200 en
Per; 400 en Repblica Dominicana) y por cada libro se organiza una mesa de sufragio. De
los pases mencionados, tambin solamente en Chile el mismo libro de inscripcin se
emplea como padrn electoral, el da de la eleccin, para control de los votantes. En los
dems pases el padrn electoral de mesa se elabora en base a las inscripciones vigentes o
vlidas de los libros, las cuales son comunicadas al organismo central mediante una lista.
En Bolivia, el padrn electoral de mesa se denomina libro o lista ndice de los inscritos (se
elabora siguiendo un orden alfabtico y contiene datos bsicos personales del elector). La
ley determina que el mismo debe ser confeccionado por la Corte Nacional Electoral en
forma computarizada. En Per, similar a Bolivia, sobre las inscripciones de los libros se
elabora, en primer lugar, un registro de habilitados a nivel central, clasificado
territorialmente, en base al cual se confeccionan las listas electorales de las mesas de
votacin; ambas funciones han sido atribudas al Director General del Registro Electoral.
En Repblica Dominicana, al momento de efectuarse la inscripcin en los libros, las
oficinas de inscripciones llenan una tarjeta con los mismos datos que contienen la
inscripcin, adems se le agrega la fotografa, la firma y la impresin digital del inscrito. La
Junta Central Electoral mediante tarjetas perforadas las codifica, y sobre stas tarjetas se
elaboran las listas de electores para las mesas de votacin.
En Chile y Repblica Dominicana los libros se elaboran por duplicado, un ejemplar es
destinado a formar el archivo electoral nacional o general y el otro el archivo local (Chile) o
municipal (Repblica Dominicana). En Per los libros de inscripciones estn formados por
una hoja fija (que constituye el archivo distrital) y tres desglosables para formar el archivo
provincial, departamental y general.
Brasil y Uruguay elaboran sus registros electorales mediante un mtodo similar. En Brasil,
el registro de habilitados de las zonas electorales se forma con las hojas individuales de
votacin" (agrupadas por seccin electoral), las cuales son enviadas a las mesas receptoras

de sufragio; en base a las hojas individuales se elabora tambin un listado de electores, el

cual igualmente reciben las mesas receptoras en el da de la votacin. Los registros
electorales de los Estados se foman en base a fichas enviadas por los Jueces Electorales
zonales al Tribunal Regional. En Uruguay, el registro electoral departamental comprende el
conjunto de las hojas electorales" (con fotografa) correspondiente a las personas que
hayan obtenido o tramiten su incorporacin al mismo. Las hojas electorales deben ser
agrupadas en dos secciones: una, la conforman las hojas electorales de las personas que
tengan en trmite su inclusin; la otra, se forma con las hojas electorales de los ciudadanos
habilitados para votar. Las hojas electorales de esta ltima seccin (encuardenadas por
circuitos) reciben las Comisiones Receptoras de votos el da de la eleccin junto con una
lista de electores que sobre ellas se confecciona. El Registro Nacional se forma con un
ejemplar de cada uno de los formularios que conforma el expediente de inscripcin (Urruty
1992: 39-40).
La ley mxicana contiene pocas normas relacionadas con el procedimiento de elaboracin
del registro electoral; sta solamente expresa que para la elaboracin de las listas de
electores debe tomarse la informacin contenida en el registro de habilitados. Algo
particular para destacar es la disposicin legal que prescribe la confeccin del padrn o
listas de electores, por seccin electoral, con los electores que figuren en ese registro, pero
solamente aquellos que hayan retirado las credenciales para votar, con fotografa.
En Paraguay se desprende de las normas legales que los Inscriptores transcriben,
semanalmente, los datos recabados en los formularios de inscripcin a los denominados
pliegos de publicacin", que es la nmina de los inscritos en el perodo anual. Estos
pliegos son entregados el 1 noviembre de cada ao (cuando se concluye el perodo de
inscripcin) al funcionario responsable del registro distrital para su publicacin. Una vez
depurados, como resultado de las tachas y las reclamaciones, se hace una nueva lista con
las inscripciones vlidas, las cuales son remitidas a la Direccin del Registro Electoral (en
el mes de enero) para formar el registro de habilitados (por distritos). En base a ste se
elaboran los pradrones provisorios antes del 15 de marzo de cada ao. Por ltimo, en
Nicaragua, el Consejo Supremo Electoral le asigna a la Juntas Receptoras de Votos una
delimitacin territorial. El nmero de Juntas Receptoras, y por lo tanto la cantidad de
Catlogos que habr en el pas (uno por cada Junta) se hace en funcin al nmero estimado
de electores y su distribucin poblacional. El Catlogo contiene diferentes datos personales
de los ciudadanos, que permiten su identificacin, y datos que permiten individualizar la
ubicacin de la Junta Receptora. Los Catlogos contienen tambin datos que configuran
una especie de acta de los perodos de inscripcin y de votacin: razn de apertura y cierre
del perodo de inscripcin, y los mismo datos se completan tras la votacin. El Catlogo
lleva las firmas de los miembros de las Juntas Receptoras y de los fiscales de los partidos
polticos o alianzas polticas si stos lo desean. Los Catlogos de electores se confeccionan
por duplicado: un ejemplar lo conserva el Consejo Supremo y el otro el Consejo Electoral
Departamental regional.
Respecto a un registro de electores inhabilitados, la regla general es que no se lleve el
mismo segn un mtodo legalmente establecido, sino ms bien que se elabore una lista de
electores suspendidos o excludos de sus derechos polticos conforme a la respectiva
divisin poltica o electoral (Brasil, Costa Rica, Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua,

Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela). La ley argentina, entanto,

prescribe un mtodo para la confeccin del fichero de electores inhabilitados, el cual debe
elaborarse tanto a nivel de distrito electoral como nacional; el primero, luego de la divisin
por sexo, se forma siguiendo un orden alfabtico, de documento de identidad y cronolgico
de la cesacin de la inhabilitacin; el fichero nacional de inhabilitados se divide siguiendo
los tres primeros criterios. Las leyes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico y
Panam no contienen normas al respecto.
En algunos pases de la regin se han organizado registros fotogrficos, en base a los cuales
se confeccionan padrones fotogrficos, los cuales reciben las mesas receptoras de sufragio
para un mejor control de la identidad de los votantes como p.e. en Costa Rica, Honduras y
Uruguay. En los dos primeros pases estan organizado de una manera similar, siendo en
Costa Rica tarea de la Seccin de Cdulas y Fotografas confeccionar el registro y padrn
fotogrficos. En Uruguay, el registro fotogrfico est formado (desde la ley de 1924) por
las mismas hojas electorales", las cuales contienen tambin la fotografa del elector; el
registro fotogrfico se organiza tanto a nivel departamental como nacional. La hoja
electoral", que por otra parte constituye un duplicado del documentol electoral exigido para
votar, posibilita a la mesa receptora permitir emitir el sufragio a los inscritos que no
presenten el mismo (Urruty 1992: 39).
Finalmente, en algunos pases se confeccionan listas o registros complementarios; en Costa
Rica se forma un ndice general de solicitudes rechazadas (de cdulas, de inclusiones o de
traslados de inscripcin); en Per y Uruguay, se confeccionan otros registros en base a
fichas o formularios que se completan al momento de la inscripcin: en Per, corresponde a
la Direccin General del Registro llevar un registro de las inscripciones electorales
fraudulentas para los efectos de anotar los fallos judiciales que recaigan en ellas y elaborar
los registros-archivos alfabtico, numrico y dactiloscpico de electores; de modo similar,
en Uruguay se confeccionan tambin un registro de inscripciones mltiples y de
cancelaciones de expedientes, dactiloscpico, patronmico, de domicilios y un registro
supletorio que contiene una copia de los expedientes de inscripcin. Estos archivos se
forman tanto a nivel local, regional y nacional.

2.4 Procedimiento de Actualizacin

Antes de ocuparnos del procedimiento de actualizacin queremos referirnos brevemente a
la importancia del domicilio o residencia del ciudadano en el proceso electoral.
Histricamente, la prohibicin de que un elector pueda votar en un lugar distinto de su
domicilio constituy, como bien lo reconoce el costarricense Hernndez Valle, una de las
medidas que se introdujeron como garanta de la emisin del voto, querindose con ello
evitar la posibilidad de una doble votacin y garantizar el principio de igualdad del
sufragio. Actualmente, en la mayora de los pases subsiste esa prohibicin; en Costa Rica
tiene incluso rango constitucional. Entre los autores que se ocupan del tema solamente el
mencionado autor considera que esta garanta ha perdido vigencia, pues con los medios
que dispone la tcnica moderna lo ms recomendable es que el ciudadano vote en el lugar

donde se encuentre". Sin embargo, esta garanta, tanto antes como en la actualidad, tiene
tambin un significado poltico; otros autores, entienden al domicilio como el elemento
formal o material que vincula al elector a una determinada circunscripcin electoral
(Mackenzie 1962: 126; Bielsa 1959: 25). El domicilio poltico", como lo denomina Bielsa,
es relevante tambin para lograr una representacin poltica ms real, especialmente a nivel
comunal. En este marco podra tambin interpretarse lo afirmado por Nohlen acerca de que
El registro manipulado influye fuertemente en la representacin poltica sobre todo cuando
el ejercicio del derecho a voto se supedita a la inscripcin en el registro electoral declarada
obligatoria" (Nohlen 1989: 215). Para subrayar la importancia poltica del domicilio del
ciudadano, sealamos que en la mayora de los pases de la regin se ha establecido como
condicin para ser candidato a parlamentario tener una residencia mnima en la
circunscripcin por la cual se presenta; en Panam incluso se sanciona con la prdida del
curul cuando un representante de corregimiento muda su residencia a otro.
La mayora de las leyes electorales determinan lo que debe entenderse por residencia
electoral; en general, se entiende por tal el lugar donde el ciudadano habita con carcter
permanente (por ejemplo, Bolivia, Nicaragua, Paraguay, Panam). Un caso particular
presenta Colombia, con la presuncin legal, que ya hemos mencionado, segn la cual se
presume la residencia en el lugar donde figura la inscripcin electoral. En general, la
solicitud de cambio de domicilio es personal, mediante un formulario y debe solicitarse
hasta el da de cierre de los movimientos en el padrn, o hasta un tiempo antes del acto
electoral (por ejemplo, en Uruguay, hasta 75 das antes). El cambio de domicilio es motivo
de traslado de la inscripcin electoral de una circunscripcin a otra, o bien dentro de una
misma circunscripcin. El procedimiento por el cual se lleva a cabo es distinto segn sea el
procedimiento de inscripcin. En los automticos, por lo general, la comunicacin del
cambio de residencia debe hacerla el ciudadano directamente (o en su caso mediante el
registro de las personas) al organismo registro electoral", el cual efecta el traslado
automtico" de la inscripcin a la circunscripcin electoral a la cual corresponde la nueva
residencia. De los pases con ste procedimiento de inscripcin establecen un
procedimiento distinto Colombia y Venezuela. En el primer pas, el cambio de domicilio se
efecta mediante el procedimiento de la inscripcin de cdula" ante el registrador del
nuevo domicilio; y en Venezuela, en el perodo de revisin anual del padrn electoral (entre
los meses de enero a junio) debe solicitarse el cambio de residencia; la ley dispone que el
funcionario, en el mismo acto, ubique al elector en el centro de votacin ms cercano a su
residencia y en la mesa electoral correspondiente (art. 66).
Dentro de los pases con inscripcin no automtica, en Bolivia, Chile, El Salvador,
Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana el cambio de domicilio tiene como
efecto la cancelacin de la inscripcin y la solicitud de una nueva. Algunas particularidades
se pueden aqu sealar: en Guatemala se exige, previo a solicitar la nueva inscripcin ante
la delegacin del Registro de Ciudadano, que la municipalidad a la que corresponde el
nuevo domicilio haga constar en la cdula de vecindad" (documento de identidad) el
cambio de domicilio (art. 5 Reglamento); y en Per se exige la presentacin del documento
electoral y un certificado de domicilio expedido por la autoridad policial del nuevo
domicilio. En Uruguay y Brasil se distingue entre dos situaciones: en el primer pas, si el
ciudadano muda su domicilio dentro del mismo departamento se opera un traslado
automtico de la incripcin electoral; si el cambio es de un departamento a otro el

ciudadano debe solicitar una nueva inscripcin quedando en este caso eximido de presentar
las pruebas de ciudadana, identidad y residencia en el pas. Del mismo modo, en Brasil se
distingue si el elector muda su domicilio dentro de la misma Zona electoral o de una Zona a
otra. En el primer caso, se transfiere la hoja individual de votacin" a la seccin electoral
que corresponde por el nuevo domicilio. En el segundo caso, se efecta un procedimiento
especial: en primer lugar, para solicitar el cambio de domicilio se requiere una residencia
mnina de tres meses en el nuevo domicilio, la cual debe ser atestiguada por la autoridad
policial o probada por otros medios convincentes; la solicitud se hace ante el Juez electoral
del nuevo domicilio. La misma se publica en la prensa oficial y en las oficinas del registro
de las dems localidades a fin de poder ser impugnada por cualquier persona dentro de los
diez das; la resolucin del juez tambin es publicada; cuando la reinscripcin es denegada
el propio elector puede recurrir, dentro de los tres das al Tribunal Regional Electoral;
contra las resoluciones que la conceden pueden reclamar los partidos polticos, en el mismo
plazo y ante igual instancia. Concedida la nueva inscripcin por cambio de domicilio, el
Juez electoral otorga un nuevo Ttulo Electoral, requiere del antiguo juez la correspondiente
hojas individual de votacin" y comunica al Tribunal Regional respectivo para el
correspondiente cambio en su registro.
Finalmente en Mxico (al igual que Venezuela), los cambios de domicilio se efectan en
los perodos anuales de actualizacin".

2.5 Procedimientos de Depuracin

En la mayora de los pases considerados, las leyes electorales han determinado que la
depuracin se efecte de manera permanente" hasta la fecha de cierre de los movimientos
en el registro, establecida un tiempo antes de un acto eleccionario.

Cuadro 2 : Procedimientos de depuracin

Pas

Registros Civiles

Autoridades
judiciales

Autoridades
militares
policiales

Observaciones
y

Argentina

mensualmente

dentro de 5 das de
que la sentencia
quede firme

90 das antes de la
eleccin

sistema
descentralizado

Bolivia

mensualmente

mensualmente

mensualmente

sistema
descentralizado

Brasil

hasta el 15 de cada
mes

ningn plazo

ningn plazo

sistema
descentralizado

Colombia

--------

dentro de 15 das
de que la sentencia
quede firme

hasta 90 das antes

de la eleccin

sistema
centralizado

Costa Rica

--------

inmediatamente
despes de que la
sentencia
quede
firme

--------

sistema
centralizado

Chile

mensualmente

mensualmente

--------a

sistema
semicentralizado

Ecuador

15 das antes de la
elaboracin
del
padrn electoral

ningn plazo

ningn plazo

sistema
semicentralizado

El Salvador

norma generalb

--------b

--------b

sistema
descentralizado

Guatemala

dentro de los 8 das

de
inscrita
la
defuncin

dentro de 5 das de
que la sentencia
quede firme

antes del cierre de

la inscripcin por
un acto electoral

sistema
descentralizado

Honduras

--------

hasta 120 das

antes de la eleccin

hasta 120 das

antes de la eleccin

sistema
centralizado

Mxico

dentro de 10 das
de
inscrita
la
defuncin

dentro de 10 das
de la fecha de la
resolu-cin

--------a

sistema
descentralizado

Nicaragua

--------

ningn plazo

--------a

sistema
semicentralizado
registro perodico

Panam

--------

ningn plazo

--------a

sistema
centralizado

Paraguay

mensualmente

dentro de 15 das
de que la sentencia
quede firme

ningn plazo

sistema
descentralizado

Per

mensualmente

mensualmente

mensualmente

sistema
descentralizado

Cuadro 2 (continuacin)
Registros Civiles
Pas

Autoridades
judiciales

Autoridades
militares
policiales

Observaciones
y

Repblica
Dominicana

--------

inmediantamente
despes de que la
sentencia
quede
firme

inmediatamente
des-pes
del
ingreso
a
la
respectiva fuerza

sistema
centralizado

Uruguay

quincenalmente

mensualmente

quincenalmente

sistema
descentralizado

Venezuela

ningn plazo

dentro de 10 das
de que quede firme
la sentencia

ningn plazo

sistema
descentralizado

Miembros de las Fuerzas Armadas y de Seguridad gozan del derecho de sufragio.

Conforme al art. 7 CE las autoridades competentes deben comunicar a la autoridad electoral "toda orden o
causal de suspensin, prdida o rehabilitacin de los derechos polticos"

El Cuadro 2 deja ver que, en general, se establece una periodicidad mensual" para la
remisin de la nmina de los electores fallecidos por parte de los registros civiles.
Solamente Mxico y Ecuador, se apartan de esta regla; en el primer pas los registros civiles
comunican el nombre del ciudadano fallecido dentro de los 10 das siguientes a la fecha de
expedicin de la respectiva partida; en el segundo pas, hasta 15 das antes de que se
elaboren los padrones electorales. Mientras que en relacin a los jueces o tribunales
ordinarios, la norma general es que la comunicacin de la inhabilitacin electoral debe
efectuarse dentro de un cierto tiempo despes que quede firme la sentencia por la cual se
dispone la misma. Entre los pases, en los cuales debe ser excludo el personal en actividad
de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, solamente las leyes de Argentina, Bolivia y Per
determinan un plazo; ste nicamente en Argentina es fijado en una fecha antes de la
eleccin (90 das), mientras que en los otros la comunicacin tiene una cierta periodicidad
(quincenal o mensual) o bien fijado hasta" un cierto tiempo antes de la eleccin (3 meses
en Colombia). Segn las causales de exclusin estas pueden tener un efecto de
inhabilitacin permanente o temporaria; en este ltimo caso, eliminada la causal de
exclusin se opera la rehabilitacin electoral. Respecto de sta, se puede decir
generalizando, que la misma adquiere dos formas: de oficio", es decir el organismo
registro electoral" en forma automtica" reincorpora al elector como habilitado a partir de
haberse eliminado la causal de exclusin; o bien, ante este ltimo hecho el ciudadano debe
concurrir a solicitar la rehabilitacin acompaado la prueba respectiva. Dentro de los
primeros se encuentran, por ejemplo, Argentina y Costa Rica; dentro de los segundos estn
Bolivia, El Salvador, Mxico, Venezuela (en los dos ltimos pases la reinscripcin se
solicita en los perodos anuales de revisin).

2.6 Procedimientos de Control

En general, las Constituciones y/o leyes electorales le dan al registro de electores el carcter
de registro pblico", calificacin que significa que tanto los electores como los partidos
polticos cuentan con la posibilidad de poder controlarlo en cualquier momento. No
obstante el mencionado carcter, en todos los pases estudiados (excepto Chile) se regula
legalmente alguna forma de publicidad del mismo.
Del Cuadro 3 se desprende que, en la mayora de los pases, esa publicidad consiste en dar
a conocer los movimientos que se operan en el registro de electores mediante la publicacin
de las listas de nuevos electores includos y/ o de excludos temporariamente y/o de las
inscripciones canceladas como as de los traslados de inscripciones por cambios de
domicilio (Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua; Paraguay, Per,
Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela). Los medios de publicidad que se utilizan en
estos casos son variados: por edictos, mediante la prensa (diarios de circulacin nacional o
regional, por lo general los de mayor circulacin); en los diarios oficiales o boletines
electorales o bien se exponen dichas listas, visibles al pblico, en los edificios donde
funciona el organismo registro electoral" o en el de sus dependencias regionales o locales.
La publicidad se efecta con una cierta periodicidad (diaria, quincenal, mensual, trimestral)
o bien durante un tiempo determinado (por ejemplo 10 das en Nicaragua).
En otros pases, junto al procedimiento anteriormente descrito, se ha instrumentado tambin
(o en algunos casos como nica forma de publicidad) el procedimiento de control a partir
de la publicidad de las listas provisionales de electores (o padrn provisional). Estas listas
son elaboradas, por lo general, tras una convocatoria a elecciones en un determinado
tiempo antes del evento y expuestas al pblico durante un cierto perodo. Este
procedimiento lo utilizan Argentina, Mxico, Panam (en estos pases como nica forma de
publicidad), Colombia, Costa Rica, El Salvador y Honduras (complementariamente a las
publicaciones de los movimientos en el padrn o a otro medio como es el caso, que
veremos, de Colombia). En Argentina, Costa Rica y Honduras se las denomina listas
provisionales"; en Panam padrn electoral preliminar"; la ley salvadorea habla de
padrones totales municipales"; en Mxico se las denomina listas nominales de electores"
y la ley colombiana se refiere a los listados del censo electoral". La publicidad de las
listas, a cargo por lo general de las autoridades electorales o polticas (regionales o locales),
se efecta en establecimientos y lugares pblicos (Argentina, Costa Rica, El Salvador,
Mxico); por la prensa (Colombia) o en el Boletn Electoral (Panam) y/o colocando las
listas en lugares visibles en las oficinas (regionales y locales) de los organimos electorales
(Mxico) y/ o de las autoridades polticas (Panam, Costa Rica). Por ltimo, en Honduras la
ley determina que la publicacin se haga en la forma que reglamente el Tribunal Supremo
de Elecciones (art. 129 Decreto 225-92).

Cuadro 3: Procedimientos de Control: Publicidad del Registro de

Electores
Pas

Traslados en el Padrones

Organismo

Medio

de Perodo

de

Registro1

provisionales

competente

publicidad

publicidad

Argentina

no2

si

Juez Electoral

exposicin
pblica

120 das antes del

acto electoral

Bolivia

-------

--------

--------

--------

--------

Brasil

si

no

Juez Electoral

exposicin
pblica; prensa

quincenalmente

Colombia

no

si

R.N.E.C.

prensa

ningn plazo

Registradores
Distritrales
Municipales
Costa Rica

si

si

mesas
y informacin

Director
del exposicin
Registro Civil
pblica

mensualmente3

autoridad poltica idem

de cada distrito
administrativo

120 das antes de

la eleccin
--------

Chile

--------

--------

--------

Ecuador

no

si

Tribunales Pro- mesas

vinciales
Elec- Informacin
torales

El Salvador

si

si

Registrador
Electoral

Guatemala

--------

norma general4

de 3 meses antes del

acto Electoral

--------

prensa

de 90 das antes del

acto
electoral,
durante 10 das
trimestralmente

Delegaciones
exposicin
departamentales y pblica
municipales
y
autoridades
polticas locales

por lo menos 80
das antes del acto
electoral

--------

--------

--------

Cuadro 3 (Continuacin)
Traslados en el Padrones
Registro1
provisionales

Organismo
competente

Medio
publicidad

de Perodo
publicidad

si

Registro Nacio- Diario Oficial y trimestralmente

nal de las Perso- prensa.
nas

de

Pas
Honduras

si

idem

reglamenta
el a partir del 1 de
Tribunal Nacio- abril del ao
nal Electoral
electoral, 140 das
antes del acto
electoral

Mxico

no

si

oficinas munici- exposicin

pales del IFE
pblica

a partir 15 de
febrero del ao
electoral, durante
20 das5

Nicaragua

si

no

Juntas Recepto- exposicin

ras de votos
pblica

durante 10 das
posteriores
al
cierre de las
inscripciones

Panam

no

si

Tribunal Electo- Boletn Electoral; 120 das antes del

ral;
oficinas exposicin
acto electoral
regio-nales;
pblica
autori-dades
polticas
municipales

Paraguay

si

no

oficinas
les

Per

si

no

registradores
provinciales
distritales

exposicin
y pblica

15 das despes
del cierre de las
inscripciones

Repblica
Dominicana

si

no

oficina inscripto- exposicin

ra
pblica

durante 10 das
posteriores
al
cierre de las
inscripciones

Junta
Central exposicin
Electoral
pblica

ningn plazo
diariamente

distrita- exposicin
pblica

Uruguay

si

no

Oficina Nacional Boletn Electoral

Electoral

Venezuela

si

no

Consejo Supre- Gaceta

mo Electoral
prensa6

entre el 1er da
hbil del mes 11
hasta el 20 del
mismo

Oficial; en el ao inmediato posterior a

las
elecciones
nacionales

En general se exponen al pblico la lista de nuevas inclusiones, de exclusiones y de cambios de domicilio.

El Juez electoral pone a disposicin de los partidos polticos, mensualmente, la nmina de los electores
fallecidos.
3

La publicidad es diaria desde la convocatoria a elecciones hasta el da en que debe cesar todo movimiento en
el registro (120 das antes de la eleccin).
4

Conforme al art. 225 LE los padrones electorales deben estar corregidos e impresos 30 das antes del acto
electoral.
5

Las elecciones se efectan el tercer domingo de agosto.

Se publica solamente la lista de las inscripciones canceladas. La misma se expone pblicamente adems en
las oficinas donde actan los "agentes de actualizacin".

A partir de la publicidad de las listas provisorias comienzan a correr los plazos para la
interposicin de los recursos por parte de los electores y de los partidos polticos. Los
perodos de publicidad de las listas provisorias estn fijados legalmente; oscilan entre un
mnimo de 80 das (El Salvador) y 120 das (establecido en la mayora de los pases) antes
del acto electoral. En este sentido, Honduras presenta una particularidad; mediante la ltima
reforma (1993) a la Ley del Registro Nacional de las Personas se han establecido dos
publicaciones de los listados de electores provisionales por municipio: uno debe ser
publicado a partir del 1 de abril del ao en que se celebren las elecciones; el segundo
listado 140 das antes de las mismas. Por ltimo, en el caso de Colombia, la ley no
establece el perodo de publicacin en la prensa; nuestra interpretacin es que la misma
debe comenzar tres meses antes de la eleccin, en concordancia con lo dispuesto por el
mismo art. 8 de la ley 1990 respecto de las mesas de informacin (a la cual nos referimos
en el prrafo siguiente).
Los casos de Colombia y Ecuador ofrecen otra particularidad dentro de la legislacin
comparada. En estos dos pases se han establecido mesas de informacin, ante las cuales
pueden acudir los electores para constatar su inclusin en el padrn electoral. En el primer
pas, stas se instalan tres meses antes del acto electoral. En Ecuador, este modo de
publicidad (antes del acto electoral) es el nico regulado legalmente; para este fin, los
Tribunales Provinciales electorales instalan dichas mesas en los sitios que consideren
convenientes. Los electores tambin pueden acudir a las oficinas de los Tribunales
provinciales o del Tribunal Supremo Electoral como as telefnicamente (art. 14
Reglamento).
Finalmente queremos referirnos a Bolivia, Guatemala y Chile, pases en los cuales no se
establecen normas sobre publicidad del registro electoral, en el sentido de las que venimos
tratando. En Bolivia, la actual ley establece mediante una norma general que los actos de la
Corte, Notarios y Jueces electorales deben ser pblicos, bajo pena de nulidad. Es dable
mencionar que en este pas, la actual ley suprimi la elaboracin de listas provisionales de
electores, prevista en la anterior ley 1246 (5 de julio de 1991); esta ltima normativa
estableca en su art. 27, como atribucin de la Corte Nacional Electoral, publicar y
distribuir oportunamente las listas preliminares de los ciudadanos inscritos y confeccionar
las listas definitivas hasta 90 das antes de las elecciones". La actual ley prescribe la
organizacin, por parte de la Corte Nacional Electoral, de un sistema computarizado de
informacin del que pueden hacer uso tanto los partidos polticos como los medios de
comunicacin social, los entes cvicos y las Universidades para una mayor idoneidad y
transparencia en el manejo de los datos (art. 20 Ley Electoral). Por su parte, la ley electoral
guatemalteca no contiene normas especficas, aunque si le reconoce el carcter de pblico
al padrn electoral", debiendo ste estar depurado e impreso treinta das antes de la
eleccin (art. 225). De igual manera se presenta el caso de Chile. En este pas, la legislacin
preautoritaria (desde la ley 9. 341 de 1949 hasta la ley 14. 853 de 1962, esta ltima vigente
hasta 1973) contemplaba la publicidad del padrn electoral con dos meses de anticipacin a
la eleccin. Tambin competa al entonces Director del Registro Electoral la publicacin
anual de las inscripciones canceladas. En la ley actual, la nica publicidad que se regula es

la contemplada para el caso de que se opere la caducidad de un libro de registro. No

obstante, dicha falta de publicidad, la ley chilena permite el control por parte de los
electores sobre las inscripciones de terceras personas, cuya eficicacia se encuentra sin duda
limitada por la mencionada falta de publicidad.
En cuanto a la participacin de los partidos polticos en el control del registro de electores
hay que recordar, previamente, que en varios pases de la regin se les ha dado
participacin a los partidos polticos, en la conformacin del mximo organismo electoral y
de los organismos regionales, mediante el derecho a proponer a los miembros integrantes
de stos (Jaramillo 1994: 192-197; ver adems la contribucin del mismo autor en esta
misma obra). A pesar de ello, se puede decir que en la mayora de los casos los partidos
tambin intervienen de manera directa como contralor en las actividades de formacin del
registro electoral. El Cuadro 4 muestra dos modos de participacin: uno, mediante
delegados permanente acreditados ante las oficinas centrales , regionales o locales del
organismo registro electoral"; el otro, mediante la designacin de apoderados o fiscales
electorales en la etapa preparatoria del acto electoral, es decir, desde la convocatoria hasta
su realizacin. El primer modo de participacin se da en Bolivia, Brasil, Paraguay, Per,
Uruguay (sistemas con procedimiento no automticos de inscripcin) y Venezuela; el
segundo modo se emplea en Argentina, Costa Rica, Ecuador, Honduras (sistemas con
procedimiento automticos de inscripcin) y Guatemala, Panam, Nicaragua y Repblica
Dominicana. En todos los casos los partidos son informados de los movimientos del
registro y /o reciben copia de los padrones electorales provisionales.
Los casos de Colombia y Honduras brindan adems una forma peculiar de participacin de
los partidos. En estos pases el organismo registro electoral" se encuentra directamente
integrado por personas propuestas por los partidos polticos. En Colombia, las delegaciones
regionales de la Registradura deben estar a cargo de personas de distinta filiacin poltica.
En Honduras, los cargos de Director y Subdirector del Registro Nacional de las Personas y
Jefes y Subjefes de las Divisiones Electoral y Civil son desempeadas en forma anual y
rotativa entre los ciudadanos propuestos por los diferentes partidos polticos. Dicha
rotacin, es iniciada por la persona sugerida por el partido que hubiere obtenido la mayor
cantidad de votos en la ltima eleccin general, y as sucesivamente respetando el orden
decreciente en nmero de votos obtenidos.
A su vez los casos de El Salvador y Mxico presentan tambin una particularidad. En
ambos pases se han establecido la Junta de Vigilancia" y las Comisiones de Vigilancia"
respectivamente, pero mientras en el primer pas la integra solamente representantes de los
partidos polticos, en Mxico estn compuestas adems por funcionarios de la DERFE y de
la Direccin del Servicio Profesional. La ley salvadorea define a la Junta como un
organismo de carcter permanente" con la atribucin de fiscalizar las actividades y el
funcionamiento de las dependencias y organismos del Tribunal. En lo relacionado con el
registro electoral, la Junta tiene la facultad de vigilar la elaboracin, actualizacin,
depuracin y publicacin del mismo; asimismo, controlar la emisin y entrega del Carnet
Electoral y la emisin de los padrones electorales. Tambin tiene facultad de control en
todo lo relativo al Registro Nacional de las Personas Naturales.
Cuadro 4: Formas de Participacin de los partidos polticos

Pas

Mediante
delegados
permanentes ante el
organismo
registro
electoral1

Mediante apoderados
partidarios en la en
etapa preelectoral

Otra formas

Argentina

no

si

no

Bolivia

si

no

no

Brasil

si

no

no

Colombia

no

no

Participacin directa de
los partidos en la
conforma-cin de los
delegaciones regionales
del "organismo registro
electoral"

Costa Rica

no

si

no

Chile

si

no

no

Ecuador

no

si

no

El Salvador

no

no

Junta de Vigilancia

Guatemala

no

si

no

Honduras

no

si

directa participacin de
los partidos en la
conforma-cin
del
"organismo
registro
electoral"

Mxico

no

no

Comisin
Nacional,
Locales y Distritales de
Vigilancia

Nicaragua

no

si

no

Panam

no

si

no

Paraguay

si

no

no

Cuadro 4 (continuacin)

Pas

Mediante
delegados
permanentes ante el
organismo
registro
electoral1

Mediante apoderados
partidarios en la en
etapa preelectoral

Otra formas

Per

si

no

no

Repblica Dominicana

no

si

no

Uruguay

si

no

no

Venezuela

si

no

no

Las Facultades de los delegados partidarios consisten en general en el control del proceso de inscripcin,
dedepuracin y del procesamiento de los datos para la elabroacin del padrn electoral.

En Mxico, funcionan la Comisin Nacional de Vigilancia, las Comisiones Locales de

Vigilancia, en cada entidad federativa, y las Comisiones Distritales de Vigilancia. A las
Comisiones de Vigilancia se les ha atribudo, entre otras, las siguientes tareas: vigilar la
inscripcin de los ciudadanos en el registro electoral y en las listas (nominales) de electores
as como la actualizacin de los mismos; vigilar que las Credenciales para Votar se
entreguen oportunamente a los ciudadanos; recibir de los partidos polticos las
observaciones que formulen a las listas de electores y coadyuvar en la campaa anual para
la revisin del registro electoral. Con este fin los partidos polticos cuentan, en la Comisin
Nacional de Vigilancia, con terminales de computadoras mediante las cuales pueden tener
un acceso permanente a la informacin contenida en el registro electoral y en las listas
nominales de electores (art. 160).
Chile constituye, respecto a la participacin de los partidos polticos, nuevamente una
excepcin. La actual ley no contempla la participacin de stos en el control del registro
electoral mientras que la ley 14853 (art. 7), vigente hasta 1973, permita que los apoderados
de los partidos polticos presenciaran la inscripcin de electores dejndose constancia
escrita de sus observaciones y de las cuales reciban certificaciones (Nogueira 1987: 6).
Solamente mediante una Resolucin 1646 del Servicio Electoral se ha corregido esta
carencia (Montero 1992: 69).
En relacin a las diferentes instancias que prescriben las leyes electorales para la
interposicin de los recursos legales se observa (Cuadro 5) que, solamente en Colombia,
Costa Rica, Panam, Paraguay y Venezuela es posible una sola instancia de reclamacin;
pero, entre estos pases hay que distinguir Colombia y Costa Rica de Panam y Venezuela.
En los dos primeros pases, el organismo registro electoral" se encuentra separado del
mximo organismo electoral, constituyendo la instancia nica la justicia ordinaria o el
mximo organismo electoral; en Colombia, las resoluciones de la Registradura Nacional
del Estado Civil son recurribles ante el Consejo de Estado (tribunal contencioso
administrativo), mientras que las del Registro Civil de Costa Rica son pasibles de revisin
por el Tribunal Supremo de Elecciones; en los otros dos pases, Panam y Venezuela, el

mximo organismo electoral directamente resuelve las reclamaciones, procediendo, contra

las resoluciones del Consejo Supremo Electoral venezolano, el recurso de
reconsideracin" por ante l mismo.
Cuadro 5: Procedimientos de Control: Recursos legalesa
Pas

Instancias

Recurso legal

Plazo
de Procedimiento
interposicin

Argentina

1. Juez Electoral

reclamacin

dentro de 15 das personalmente o nngn plazo

corridos desde la por carta certifipubli-cidad de cada
las
listas
provisio-nales

Bolivia

Brasil

Plazo
de
resolucin

2. Cmara Na- apelacin

cional Electoral

idem

1. Juez Electoral

plazos
del aplicacin
del norma
procedimiento
procedimiento
general2
civil
civil

apelacin

con
audiencia ningn plazo
del afectado

2. Cortes Depar- nulidad

tamentales
Electorales

idem

idem

2. Corte Nacio- nulidad

nal Electoral

idem

idem

1. Juez Electoral

dentro de 5 das
de publicidad de
la respectiva solicitud

por escrito; se 5 das

publica edicto
por 5 das; perodo
probatorio
entre 5 y 10 das

Plazos
del
procedimiento
contencioso
administrativo

aplicacin
del
procedimiento
contencioso
administrativo

reclamacin

2.Tribunal Re- apelacin

gional
Electoral3
Colombia

1.Consejo
Estado

Costa Rica

1.Tribunal
premo
Elecciones

de impugnacin

Su- apelacin
de

Plazos
del
procedimiento
contencioso administrtaivo

dentro de 3 das ninguna norma

de notificada la
resolucin

15 das

Plazo
de Procedimiento
interposicin

Plazo
de
resolucin

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Instancias

Recurso legal

Chile

1.
Juez
Crimen

del reclamacin
impugnacin4

dentro de 5 das verbalmente

del rechazo de la por escrito
inscripcin
ningn plazo

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mxico

Nicaragua

o 6 das

ningn plazo

2. Corte de apelacin
Apelaciones

dentro de 5 das verbalmente;

8 das
de notificada la previo pago de
resolucin
tasa de justicia

1.
Tribunal reclamacin
Provincial
Electoral

ningn plazo

2. Tribunal Su- apelacin

premo Electoral

dentro de 3 dias idem

de notificada la
resolucin

30 das

1. Dependencia reclamacin
Registro Electoral

ningn plazo

ningn plazo

2.Tribunal Su- reclamacin

premo
Electoral

hasta 60 das idem

antes
de
la
eleccin

ningn plazo

1.Direccin del revocatoria

Registro
del
Ciudadano

dentro de 3 das por escrito

de la ltima notificacin

8 das

2.Tribunal Su- apelacin

premo
Electoral

idem

1.Registro N. de revocatoria
las Personas

dentro de 3 das por escrito

de notificacin
de la resolucin

ningn plazo

2.Tribunal
cional
Elecciones

ningn plazo

15 das

1.Instituto
revisin
Federal Electoral

dentro de 3 das por escrito

de notificacin
de la resolucin

8 das

2.Tribunal
apelacin
Federal Electoral

idem

6 das

1.Consejo Elec- reclamacin

toral Regional

dentro de 3 das por escrito

de la suspensin
del proceso de
inscripcin

5 das

2.Consejo Su- reclamacin

premo Electoral

ningn plazo

ningn plazo

Na- apelacin
de

ninguna norma

por escrito

ningn plazo

audiencia a los idem

interesados por 3
das

idem

ninguna norma

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Instancias

Panam

1.Tribunal Elec- reclamacin

toral

dentro de 30 das por escrito; con

corridos de la audiencia
del
publicidad del afectado
padrn electoral
provisional

Paraguay

1. Juez Electoral

reclamaciones,
impugnaciones

plazos
del procedimiento
procedimento
civil
civil

plazos
del
procedimiento
civil

2.Tribunal
Electoral

apelacin

idem

idem

idem

3.Tribunal Supe- apelacin

rior Electoral

idem

idem

idem

por escrito

3 das
acepta-do

Per

Recurso legal

Plazo
de Procedimiento
interposicin

1.Registradores
reclamacin
provinciales o
distritales
2.Direccin Ge- revocatoria
neral del Registro Electo- ral

Plazo
de
resolucin

de

dentro de 5 das pago de tasa

de notificacin
de la resolucin

1.Direccin Ge- impugnacin

neral del R.E.
2.Jurado Nacio- impugnacin
nal de Elecciones

dentro de 5 das citacin del imde notificacin pugnado; pago

de la resolucin de tasa

Repblica
Dominicana

1.Junta Central reclamacin

Electoral

dentro de 15 das por

escrito; 8 das
de la suspensin acompaar
del proceso de prueba
inscripcin

Uruguay

1.Juntas Electo- reclamacin

rales
Departamentales

hasta el 15.7 del 10 das de pe- 10 das

ao electoral
rodo probatorio concludo
perodo
prueba

impugnacin

Venezuela

idem

idem

idem

2.Corte Electoral reclamacin

dentro de 10 das idem

de publicidad de
la resolucin

idem

1.Consejo Su- reconsideracin

premo Electoral

dentro 90 das a ningna norma

partir
de
la
publi-cidad de la
lista
de
cancelaciones

10 das
reci-bido

de
el
de

de

En el presente cuadro se considera como primera instancia al organismo competente para la resolucin del
recurso (y no ante quin se interpone, y el algunos casos, se sustancia). En la columna referida al
procedimiento se mencionan solamente algunos de los requisitos requeridos para la interposicin del recurso.
2

El art. 238 de la Ley Electoral establece que el procedimiento es "sumarsimo" y sujeto al principio de la
oralidad.
3

Las decisiones de los Tribunales Regionales Electorales, en materia del registro electoral, son definitivas.

La impugnacin procede contra inscripciones de terceras personas.

En la mayora de los pases, las leyes electorales prevn dos instancias (Argentina, Brasil,
Chile, Guatemala, Nicaragua y Per). Respecto de algunos de estos pases son necesarias
algunas aclaraciones complementarias. En Chile, cuenta con dos intancias ante tribunales
penales el ciudadano que al momento de solicitar la inscripcin le fuera negada por la Junta
Inscriptora; mediante el mismo procedimiento, cualquier persona puede presentarse al Juez
solicitando la exclusin de algn inscrito en contravencin a la ley.
En Per, la ley prev dos procedimientos de impugnacin de las inscripciones: uno al
momento de practicarse y el segundo sobre las ya efectuadas. En el primero de stos, el
impugnante hace la presentacin ante el mismo Registrador (electoral); en caso que ste
deniegue la impugnacin se puede recurrir a la Direccin General, la cual decide en
definitiva si se practica o no la inscripcin. En el segundo procedimiento, el impugnante
acude directamente a la Direccin Nacional del Registro o por intermedio de la Oficina
regional donde se haya verificado la inscripcin. La decisin de la Direccin Nacional es
recurrible ante el Jurado Nacional de Elecciones. Finalmente, es de destacar que Bolivia y
Paraguay constituyen ejemplos de tres instancias.
En relacin a quines tienen el derecho de presentar recursos, la regla general es que tanto
los electores como los partidos polticos y en algunos casos los fiscales electorales"(los
funcionarios pblicos) pueden hacer uso de los mismos (como por ejemplo en Panam,
Nicaragua, Per). En algunos casos se hacen diferencias; en Brasil, la ley distingue las
resoluciones que rechazan la inscripcin de las que conceden; contra las primeras solo
puede recurrir el interesado; las resoluciones que conceden las inscripciones o algn
movimiento en el registro son recurribles tambin por los delegados de los partidos
polticos (art. 45, inc. 7; art. 66).
Por ltimo queremos anotar que la mayora de las leyes electorales han determinado
procedimientos sumarios para la sustanciacin y resolucin de los recursos. Respecto del
procedimiento se puede decir que la reclamacin debe presentarse por escrito acompaando
la prueba que la fundamente; se da participacin al impugando, en algunos casos se abre un
perodo de prueba tras el cual, en un corto plazo, el recurso es resuelto por la instancia
electoral competente. Para destacar es, en primer lugar, que en algunos pases, la defensa en
el juicio de exclusin puede ser hecha por algn elector o por los partidos polticos (por
ejemplo, en Brasil y Uruguay); en segundo lugar, que solamente en los casos de Chile y
Per se establece el pago de una tasa previa a la interposicin de un recurso contra las
inscripciones de terceras personas.

Los casos de Mxico y Uruguay merecen un tratamiento aparte, ya que presentan una cierta
similitud en la regulacin de los recursos legales y requieren tambin de una explicacin
complementaria. En Mxico, la ley distingue entre los recursos que son posibles de
presentar en el perodo que transcurre entre dos procesos electorales (en los dos aos
anteriores al ao del proceso electoral) y aquellos que pueden interponerse durante el
proceso electoral (ao electoral). En el perodo entre dos procesos electorales pueden
presentarse los recursos de revisin y apelacin; durante el proceso de electoral, los de
revisin, apelacin, incorformidad y reconsideracin. Aqu sern tratados nicamente los
recursos de revisin y de apelacin, en virtud de que los dems recursos son procedentes en
casos que no se relacionan propiamente con el registro electoral.
Los recursos de revisin y apelacin tienen una naturaleza jurdica diferente; el primero, es
administrativo y por ello resuelto por los organismos del Instituto Federal Electoral (IFE);
el segundo, es jurisdiccional siendo competente para su resolucin el Tribunal Federal
Electoral. De los mencionados recursos, el ciudadano puede interponer solamente el de
apelacin y los partidos polticos tanto el de revisin como el de apelacin.
El recurso de apelacin ante el Tribunal Federal del cual puede hacer uso el ciudadano, es
procedente contra los actos y resoluciones de las oficinas del Instituto Federal Electoral. El
artculo 151 determina los supuestos que se relacionan con la solicitud de la credencial para
votar con fotografa y con la rectificacin de las listas nominales de electores.
Concretamente los casos son: cuando el ciudadano, no obstante cumplir con los requisitos y
trmites respectivos, no obtenga oportunamente su credencial para votar con fotografa;
cuando teniendo en su poder la Credencial para votar no aparezca en las listas nominales de
electores de la seccin correspondiente y cuando considere haber sido includo o excludo
indebidamente de la lista nominal de electores de la Seccin electoral correspondiente por
su domicilio; o contra la falta de repuesta en tiempo a la respectiva solicitud. En el perodo
electoral, antes de recurrir en apelacin al Tribunal, se debe agotar la instancia
administrativa, ante las oficinas municipales del IFE.
Los partidos polticos disponen del recurso de revisin, tanto en el perodo entre dos
procesos electorales como en el ao electoral, el cual procede contra los actos y
resoluciones de los rganos locales y distritales del IFE. El recurso de apelacin, en el
perodo entre dos procesos electorales, puede ser interpuesto por los partidos polticos
contra las resoluciones que recaigan por el recurso de revisin y para impugnar el informe,
que la Direccin Ejecutiva del Registro Federal Electoral (DERFE) debe enviar a la
Comisin Nacional de Vigilancia con las inclusiones y exclusiones que se decidan en las
listas nominales de electores, en base a las reclamaciones efectuadas por los partidos (stos
tienen a su disposicin las listas nominales de electores en las oficinas de la DERFE; en el
plazo de 30 das, contados a partir del 15 de febrero de cada uno de los dos aos anteriores
de las elecciones, deben presentar la reclamaciones por inclusiones y exclusiones
indebidas). El recurso de apelacin, en el ao electoral, procede contra las resoluciones
recadas en los recursos de revisin presentados en ste perodo y para impugnar el informe
de la DERFE a la Comisin Nacional de Vigilancia (en el ao electoral, los partidos deben
presentar sus reclamaciones dentro de los 30 das siguientes a la recepcin de las listas
nominales de electores). Es de aclarar tambin que la distincin entre recursos que pueden
interponerse en la etapa entre dos procesos electorales y durante el proceso electoral

determina la competencia del organismo que los resuelve. El rgano competente para
resolver los recursos de revisin, en la etapa entre dos procesos electorales, son los rganos
ejecutivos jerrquicamente superiores al que expidi la resolucin (Junta local o Junta
General Ejecutiva); en la etapa electoral, en cambio, es el consejo del IFE jerrquicamente
superior (Consejo locales o Consejo General). En la etapa entre dos procesos electorales, la
Sala Central del Tribunal resuelve los recursos de apelacin interpuestos por los ciudadanos
y los partidos polticos. En el ao electoral puede resolver o bien la Sala Central o regional
del Tribunal, segn sea la que ejerza jurisdiccin sobre la circunscripcin plurinominal a la
que pertenezca el rgano electoral que emiti el acto o resolucin recurrida. En relacin a
los plazos y formalidades para la interposicin de los mencionados recursos, la regla
general es que se presentan dentro de los tres das siguientes a la notificacin o
conocimiento del acto o resolucin que se quiere impugnar; se deben presentar por escrito
(en formularios que se proveen), fundamentar el recurso y acompaar las pruebas. Por
ltimo, los recursos de revisin se resuelven, en un plazo no mayor de ocho das desde su
presentacin, en una sesin pblica y por mayora simple de los miembros presentes del
organismo competente; los recursos de apelacin son resueltos dentro de los seis das
siguientes de la fecha del auto de admisin emitido por el juez instructor.
En Uruguay, la ley prescribe un procedimiento sumario" y otro ordinario" de exclusin
de electores. En ambos intervienen en una primera instancia la Junta Electoral
Departamental y como segunda la Corte Electoral. En ambos procedimientos, el recurso
puede plantearse en cualquier momento hasta el da 15 de mayo del ao en que se celebren
las elecciones. Del procedimiento sumario puede hacer uso el propio inscrito para pedir su
propia exclusin o la de terceros y cualquier elector para solicitar la exclusin de cualquier
inscrito. El procedimiento ordinario se emplea solamente para impugnar las inscripciones
de terceros. La diferencia entre ambos procedimientos radica bsicamente en la oportunidad
de presentar las pruebas que fundamenten el pedido de exclusin. En el sumario", el
peticionante debe acompaar prueba que fundamente la exclusin en el mismo acto de la
presentacin; la exclusin se efecta con la sola presentacin de la prueba (en general, se
trata de prueba documental, por ejemplo la sentencia que decrete la inhabilidad o el acta de
defuncin). En el segundo procedimiento, al momento de presentar la solicitud no es
imprescindible acompaar la prueba, pero si mencionar la que se presentar en el perodo
probatorio. Ambos recursos se resuelven en los mismos plazos. Adems, se abre en el ao
electoral, entre el 15 de mayo (fecha en que se cierran las inscripciones) y el 15 de agosto,
un perodo denominado de calificaciones" para posibilitar el control de las inscripciones
mediante el procedimiento ordinario de exclusin (Urruty 1992: 40).
Finalmente nos referiremos a Honduras, pas que presenta una dualidad de regulaciones y a
Ecuador, cuya ley contiene solamente normas generales en materia de recursos contra las
inscripciones electorales. Las leyes hondureas disponen, por un lado, la facultad de los
Tribunales Locales de Elecciones de conocer y resolver los reclamos que presente cualquier
ciudadano contra las inscripciones del registro electoral. En el caso de que se compruebe la
irregularidad el Tribunal informa a la divisin electoral del Registro Nacional de las
Personas para que efecte la correcin. Una copia de la resolucin es remitida a los partidos
polticos; por otro lado, la ley prescribe el procedimiento que hemos includo en el Cuadro
5.

Por su parte, la ley ecuatoriana contiene dos normas generales. Segn el art. 22 inc. e es
facultad de los Tribunales Provinciales Electorales resolver sobre las reclamaciones que
formulen los partidos polticos o los ciudadanos acerca de irregularidades anotadas en el
proceso electoral; contra sus resoluciones es procedente el recurso de apelacin ante el
Tribunal Supremo de Elecciones; por otra parte, tambin dispone la ley la resolucin en
nica instancia, por el Tribunal Supremo, del recurso de queja que se presenten contra las
autoridades civiles en materia electoral (art. 19 inc. n y ) (comp. Muoz Llerena 1988:
273-274).

3. Algunas reflexiones finales

En estrecha relacin con la revalorizacin de las elecciones en Amrica Latina tras la
experiencia autoritaria est la relevancia que ha readquirido hoy el registro de electores
como una de las instituciones cuya eficiencia contribuira a consolidar los procesos de
redemocratizacin y democratizacin de la regin. Las reformas electorales en curso
permiten sealar las tendencias que se observan en la temtica del sistema de registro
electoral.
La primera tendencia, que se puede mencionar (positiva), y a la que ya nos hemos referido,
es la de darle rango constitucional al organismo registro electoral", an cuando esto se d
slo en los casos en que el mismo se encuentra separado del mximo organismo electoral.
La segunda tendencia (negativa), es la de conceder la facultad de nombramiento y remocin
del funcionario mximo del organismo registro electoral" al mximo organismo electoral;
de esta forma el grado de autonoma de ste en relacin a los otros poderes del Estado y a
los partidos polticos se va a reflejar necesariamente en la designacin de los funcionarios
del registro electoral. En cierta manera, el peligro de continuar en los tiempos actuales con
una politizacin del organismo registro electoral" radicara bsicamente en la dependencia
que genera la facultad de nombramiento y remocin en manos del mximo organimo
electoral y en la integracin directa del organismo registro electoral" por personas
propuestas por los partidos polticos (Honduras) o por afiliados partidarios (Colombia). En
este aspecto, la solucin adoptada por Mxico de crear un Servicio Profesional Electoral es
plausible, claro que en la medida en que el sistema de ingreso al mismo sea regulado sobre
bases competitivas. Igualmente plausible es la nueva forma de nombramiento que
determina la Constitucin peruana, la cual le asigna tal facultad a un ente especial
multisectorial, el Consejo de la Magistratura.
La tercera tendencia que se deja ver es en relacin a las funciones asignadas al organismo
registro electoral": la misma se muestra en la centralizacin en ste de las tareas de
expedicin de los documentos de identidad y de las funciones de registro civil. Esta
tendencia (siguiendo el sistema costarricense) se manifiesta especialmente en los pases
centroamericanos democratizados (Honduras, Panam y recientemente la Repblica
Dominicana); o en aquellos pases que presentaban registros electorales con reconocidas
deficiencias como por ejemplo Colombia.

Por el contrario, en general los pases redemocratizados han optado por mantener el sistema
descentralizado (como por ejemplo Argentina y Uruguay) en razn de que el mismo ha
resultado eficiente de acuerdo a sus propias experiencias electorales. En este sentido,
respecto del modelo argentino Gonzlez Roura reconoce que si bien se carece de
estadsticas precisas, estimaciones confiables permiten afirmar que es nfimo el nmero de
personas que no ingresan al sistema" (Gonzlez Roura 1988: 263); de igual forma para
Uruguay ha expresado Urruty, en relacin a la existencia de diferentes registros, que ...
hasta el momento, el funcionamiento separado de las dependencias escargadas de esta tarea
registral [registro civil] no ha provocado problemas de entidad" (Urruty 1992: 39).
No queremos hacer una valoracin sobre la tendencia a la centralizacin; para ello se
debera disponer de datos estadsticos. Ms bin, queremos anotar que el problema de la
eficiencia de un sistema de registro electoral no se puede reducir a la centralizacin en el
organismo registro electoral" de todas las funciones relacionadas con la identificacin del
elector, sin el riesgo de caer en una sobredimensin de este factor y de establecer una
extrema centralizacin de todas las funciones relacionadas con el proceso electoral. No
debemos olvidar que el organismo encargado del registro de electores, en la mayora de los
casos, tambin tiene a su cargo las otras funciones registrales y la organizacin de la
eleccin propiamente dicha. Una extrema centralizacin exige un alto nivel de organizacin
administrativa, con la que no cuenta la mayora de los pases de la regin. Otras soluciones
alternativas a la centralizacin se pueden sealar. Por ejemplo en Venezuela
(descentralizado), autores locales como Roche Lander (1986) y Rauseo (1987), han
reconocido que el registro electoral (a pesar de su aceptacin generalizada tanto por los
partidos como por los ciudadanos) tiene algunos problemas derivados de las
imperfecciones" del registro civil. No obstante dicho reconocimiento, los mencionados
autores no proponen la centralizacin en un nico organismo. El segundo autor considera
incluso la tesis, segn la cual el Consejo Supremo Electoral debera asumir las tareas de
registro civil, como un poco exagerada" (Roche Lander 1986: 132; Rauseo 1987: 186).
Como solucin a stos problemas se ha organizado de manera ms dinmica y eficiente la
coordinacin entre la Direccin de Identificacin, el registro civil y el registro electoral. As
la ley autoriza al Consejo Supremo Electoral comisionar funcionarios, para la fiscalizacin
necesaria, en las dependencias encargadas de las tramitaciones y expediciones de la cdula
de identidad y de los documentos requeridos para su obtencin (la partida de nacimiento del
registro civil). Adems se cre la figura del Fiscal General de Cedulacin, el cual debe
aprobar toda cdula de identidad que se expida, previamente a la inscripcin del ciudadano
en el registro electoral. Medidas similares has sido tomadas recientemente en Paraguay. Un
caso para mencionar como otra solucin es el de Per. Si bien mediante la nueva
Constitucin se centralizan las funciones de registro civil, de expedicin de la cdula de
identidad y de registro electoral en la Direccin Nacional de Identificacin y Estado Civil,
la organizacin de las elecciones se confa a otro organismo especfico, la Direccin de
Organizacin Electoral, separado del mximo organismo electoral y autnomo
funcionalmente.
Una cuarta tendencia (negativa) se relaciona con el procedimiento de inscripcin.
Empricamente se puede observar que la mayora de los pases, que han introducido
reformas, han optado por el procedimiento no automtico. Si consideramos a los pases que
han renovado totalmente sus registro electorales (como Mxico), o que han organizado un

nuevo registro (especialmente los pases centroamericanos), solamente Honduras y ms

tarde Panam han adoptado un procedimiento de inscripcin automtico. El ejemplo ms
reciente de un cambio en este sentido lo constituye Venezuela, pas en el que, como ya
dijramos, a partir de la ley de 1989 se adopta la automatizacin para la inclusin de
nuevos electores. La conveniencia del automatismo haba sido sealada para este pas por
Roche Lander de la siguiente forma: Esto [la inclusin automtica] permitira ms control
ya que slo quedaran los cambios de residencia..." (Roche Lander 1986: 132). La
conveniencia de la inscripcin automtica ha sido tambin sugerida para Chile por
Nogueira (1987: 2, argumentando este autor las ventajas de rpidez y de medio eficiente
para evitar la comisin de fraudes electorales. En forma similar se ha manifestado para
Mxico Faesler (1993: 64).
Nosotros consideramos tambin la inscripcin automtica del elector como un
procedimiento ms conveniente, particularmente si se considera las realidades
latinoamericanas. Desde la perspectiva del ciudadano y teniendo en cuenta que en la
mayora de los pases con procedimiento no automtico la cdula de identidad es el nico
documento vlido para solicitar la inscripcin y para emitir el voto, aparece como ms
conveniente unificar, en un slo acto, la solicitud de cdula de identidad y de verificacin
de los requisitos para ser elector con la consiguiente inclusin en el registro electoral. Esto
significara para el ciudadano concurrir una sola vez ante un organismo registral, por lo
tanto, y simplemente, menores molestias, sobretodo si se piensa esa realidad
latinoamericana, cual es que con frecuencia las vas de comunicacin son deficientes. Ya el
problema que significa la obtencin del documento de identidad en Bolivia ha sido
sealada por Valverde Castao en una crtica a la reforma electoral introducida (1986) a la
ley electoral de 1980; mediante dicha reforma se estableca como nicos documentos
vlidos para solicitar la inscripcin la cdula de Identidad o la libreta del servicio militar. El
mencionado autor consideraba que la limitacin de acreditar la identidad solamente con
dichos documentos (antes tambin se aceptaba el acta de nacimiento o certificado de
bautismo o el libro de familia), perjudica el voto de los ciudadanos campesinos que en
gran porcentaje carecen de documentacin personal debido a la falta de vas de
comunicacin que imposibilitan el trastado del campesino a los centro urbanos,
especialmente, capitales de Departamento, donde deben tramitar su cdula de identidad; a
sto se aade el costo de das de viaje y la extorsin de que son objetos..." (Valverde
Castao 1988: 107).
No se debe olvidar, sin embargo, que adems el comportamiento del ciudadano es relevante
para la eficacia del procedimiento de inscripcin. Este se ve compelido a solicitar el
documento de identidad, ya que el mismo es obligatorio para acreditar la identidad en todos
los actos de carcter civil. Una vez portador del mismo, no se siente, sin embargo,
compelido a solicitar la inscripcin electoral (an cuando esta es obligatoria para poder
ejercer el sufragio y an cuando el sufragio sea tambin obligatorio). Esto explicara tal vez
la abstencin de los ciudadanos de solicitar la inscripcin, y por lo tanto de participar en las
elecciones, que se observa en algunos pases con inscripcin no automtica; justamente a la
inscripcin no automtica le atribuye Molina, en un estudio sobre la participacin electoral
en Venezuela, un factor de desestmulo para la participacin electoral, la cual, por otra
parte se estara calculando errneamente sobre los inscritos y no sobre el potencial electoral
(Molina 1989: 21-23). Conscientes del rol de la poblacin en el procedimiento de

inscripcin, algunos pases, no obstante utilizar un procedimiento automtico, efectan

actividades tendientes a incentivar la comparecencia del ciudadano, tanto a solicitar el
documento de identidad como a denunciar los nacimientos y defunciones. Para citar un
ejemplo, en Costa Rica se llevan a cabo programas de empadronamientos ambulantes, los
cuales son anunciados pblicamente con anticipacin y tambin comunicados a los partidos
polticos para captar a tiempo a los electores. Se mantienen empleados en los principales
hospitales del pas, lo que permite el registro inmediato de nacimientos y defunciones
(Ledesma Pacheco 1988: 35; Villegas Antilln 1987: 34).
Una tendencia (positiva), que tambin se observa, es la de eliminar la duplicidad de
documentos suprimiendo el documento electoral y usar el documento de identidad con fines
electorales; o la de sustituir el documento electoral por uno de identidad. Primero, hay que
decir aqu, que empricamente la expedicin de un documento electoral es un hecho que
aparece unido a la inscripcin no automtica, con lo cual podra pensarse que la necesidad
de este tipo de documentos se dara en los sistemas con esta forma de inscripcin; sin
embargo, no hay una relacin directa con la forma que asume la inscripcin electoral sino
ms bien con la carencia de procedimientos eficientes de identificacin de las personas o de
expedicin de un documento nico de identidad. Por esta razn, las leyes electorales de
algunos de los pases determinan que se expida un documento electoral, no obstante la
existencia simultnea de documentos de identidad. O se expiden documentos electorales a
los que legalmente se le otorgan tambin la funcin de documento de identidad: esto ocurre
en Per con la Libreta Electoral; en El Salvador con el Carnet Electoral y recientemente en
Mxico con la credencial para votar". En Nicaragua, ante la carencia de un sistema nico
de identificacin personal se opt por expedir a los ciudadanos inscriptos la Libreta Cvica,
aunque en ste caso se la exige slo para el acto de la votacin (Ley electoral N 43 de
1988; ver tambin Zelaya Velquez 1988: 127). Ejemplo de supresin de la duplicidad de
documentos lo constituye la Repblica Dominicana; en sta, se expeda hasta 1992 un
documento electoral, el Carnet Electoral, el cual era exigido tambin para poder sufragar
junto con la cdula de identidad, debido a que el Carnet Electoral no contena la fotografa
del ciudadano. La dualidad de documentos ocasionaba problemas en el acto de votar en
razn de que con frecuencia los datos contenidos en la cdula de identidad no coincidan
con los del Carnet. Esta situacin se habra originado en el hecho de que los ciudadanos no
comunicaban (por ejemplo el cambio de nombre) al organimo encargado de la cdula y al
del registro de electores sino slo a algunos de ellos, lo cual condujo a tomar la decisin de
colocar la expedicin de la cdula bajo la Junta Central Electoral y a la unificacin de los
documentos en una Cdula de Identidad y Electoral (ley 8-92) (Brea Franco 1986: 124;
Buttn Varona 1988: 213). Ejemplo de sustitucin del documento electoral es Per; segn
lo establece el artculo 183 de la reciente Constitucin de 1993 corresponde al nuevo
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil la expedicin de documentos que
acrediten la identidad del ciudadano. De igual forma, en Mxico, esta previsto por la
Constitucin (art. 36) la organizacin y el funcionamiento de un Registro Nacional de
Ciudadanos" as como la expedicin de un documento que acredite la ciudadana, estando
los ciudadanos obligados a inscribirse en el mismo. Nosotros interpretamos que en ambos
casos lo que se va a expedir es un documento de identidad.
En relacin a la actualizacin del registro electoral, se observa ms bien una tendencia
(negativa) al empleo del traslado automtico" de la inscripcin electoral como

consecuencia de un cambio de domicilio. Cierto es, que ste es un procedimiento ms

funcional en aquellos sistemas que emplean un procedimiento automtico de inscripcin;
sin embargo, nada hace presumir que el traslado automtico" sea incompatible con el
procedimiento no automtico de inscripcin". En la mayora de los sistemas no
automticos, el cambio de domicilio provoca la cancelacin de la inscripcin y la solicitud
de una nueva. La inconveniencia de la cancelacin frente al traslado automtico radicara
en que el ciudadano al solicitar nueva inscripcin debe volver a acreditar los mismo
requisitos que si se tratara de una primera inscripcin. En este sentido, el caso uruguayo
presenta una solucin intermedia, cual es la de relevar la acreditacin de algunos requisitos
(como los de la nacionalidad, la identidad y la residencia) en el caso de solicitar una nueva
inscripcin por el cambio de domicilio de un Departamento a otro.
Brevemente queremos referirnos aqu a la prohibicin de que el elector pueda votar en un
lugar distinto al de su domicilio; consideramos que an hoy constituye no slo una medida
tcnica que contribuye a garantizar el principio un hombre un voto, sino que adems
refuerza el contenido de la representacin poltica, especialmente a nivel comunal. En este
punto Colombia brinda un ejemplo ilustrativo en doble sentido; por un lado, se ha dado en
este pas una revalorizacin de la residencia real del elector, como vnculo poltico al
requerirse la misma, constitucionalmente, para el ejercicio del sufragio en las elecciones de
carcter regional y local (desde 1981 la residencia real dej de tener importancia electoral);
por otro lado, esta exigencia puede interpretarse como una solucin tcnica al problema que
presenta la vieja" prctica electoral, denominada como trasteo de votos", la cual consiste
en inscribir electores no en el lugar donde realmente residen, sino donde el partido poltico
se encuentra ms dbil electoralmente, por lo tanto all emiten el voto (Rojas Morales 1982:
6). Creemos que en la combinacin de factores como la desvinculacin del domicilio real
del ciudadano sumado al procedimiento de inscripcin no automtica (inscripcin de
cdula"), en el especfico contexto colombiano de polarizacin poltica partidista, hizo
posible en ste pas la comisin, o al menos el intento de esta prctica. El arraigo de sta, y
con ello la dificultad de eliminarla, se mostr en las ltimas elecciones de 1994, cuando al
aplicarse la nueva norma constitucional se debieron anular las inscripciones en 301
municipios del pas, por no coincidir el lugar de inscripcin con el domicilio real del
inscrito (ahora dicha prctica es conocida tambin como turismo electoral).
En relacin a las depuraciones, queremos simplemente sealar que en la medida en que
mayor sean las causales legales de exclusin de electores, mayor ser la dependencia del
registro electoral de otros organismos o instituciones; lo que tcnicamente surge como
importante para mantener un registro depurado de electores inhabilitados es el
funcionamiento del flujo de comunicaciones de aquellos organismos o instituciones que
estn fuera del rgano encargado del registro electoral. Empricamente se observa que la
mayora de las leyes electorales determinan la depuracin permanente. Sin embargo, stas
presentan, aunque con diferencia de pas a pas, un vaco legal respecto de la regulacin del
procedimiento de depuracin. Por ejemplo, respecto de los plazos en que deben comunicar
las Instituciones respectiva los hechos que motiven exclusiones de electores. El sistema
venezolano constituye aqu el ejemplo ilustrativo; en este pas, se estara dando una
interrupcin en la comunicacin entre las Fuerzas Armadas y el registro electoral, al no
informar dicha institucin la nmina de las personas en servicio activo (art. 76 inc. 4 Ley
Orgnoco del Sufragio). Segn el autor venezolano Aristeguieta Gramcko esa norma legal

ha quedado en la prctica sin efecto; las autoridades militares no comunican la lista de su

personal en virtud de que la ley no contempla expresamente un procedimiento. El
mencionado autor aclara, sin embargo, que tal hecho no ocasiona mayores problemas al ser
la edad para el servicio militar anterior a la edad para inscribirse en el registro electoral y
que una vez incorporado al servicio les est prohibido actuar en poltica (Aristeguieta
Gramcko 1988: 349). De igual modo, la ley paraguaya no establece un procedimiento para
la comunicacin respectiva por parte de la Fuerzas Armadas.
Un elemento que nos parece de una particular importancia en un sistema de registro
electoral son los procedimientos de control. La efectividad de stos presupone
necesariamente alguna forma de publicidad del registro. Si bien las constituciones o leyes
electorales le dan a los registros electorales el carcter de pblicos", es decir, que ellos
pueden ser consultados en cualquier momento tanto por los mismos electores como por los
partidos, la realidad muestra, sin embargo, que en algunos pases, esta posibilidad no es
utilizada en la prctica por los electores. Al respecto Colombia nuevamente constituye un
ejemplo claro; una explicacin a la presencia de inscripciones de electores fallecidos (hacia
1982 se calculaba en ms de 2. 000. 000; ver Jaramillo 1989: 41), puede encontrarse en el
hecho, adems de el mal funcionamiento que se daba en el flujo de comunicaciones de las
defunciones entre el registro civil y la Registradura Nacional del Estado Civil, de que los
electores no hacen uso del procedimiento de impugnacin de cdula" previsto por el la ley
electoral. Una explicacin a este comportamiento podra encontrarse en la falta de
publicidad del registro de electores que present el sistema colombiano entre 1963 y 1990.
En el marco de este ejemplo y de lo que es ampliamente conocido como una realidad
latinoamericana que los electores se interesan, por lo general, recin previo a una eleccin,
por conocer su propia situacin electoral y poco por la de terceros, queremos resaltar el
importante rol de los partidos polticos en el control del registro electoral mediante el
empleo de los recursos legales. Vemos esta forma de participacin como ms conveniente
que la participacin directa de los partidos en el proceso de nombramiento o integracin del
organismo registro electoral". Nuestro cuestionamiento de este ltima forma de
participacin de los partidos se fundamenta en que la misma es muy dependiente del
sistema de partidos; en aquellos pases, donde predominan dos partidos el control desde
dentro del organismo registro electoral" se limitara a stos. Esta situacin se da en la
actualidad en Colombia y Honduras; si bien para el primer pas es de esperarse cambios es
esta direccin ya que la actual forma de integracin de las delegaciones regionales de la
Registradura, por personas de distinta filiacin (concretamente liberales y conservadores)
no se corresponde con el principio de pluralidad, introducido por la nueva Constitucin de
1991, para la composicin del mximo organismo electoral, el Consejo Nacional Electoral.
Resta decir que la posibilidades de control de los partidos polticos y de los electores deben
instrumentarse mediante procedimientos simples para una mayor efectividad de los
mismos; una limitacin de carcter pecunario como lo establecen las leyes de Chile y Per,
para el caso de impugnaciones de inscripciones de terceros, desalienta la cooperacin de los
ciudadanos, an cuando esta fuere establecida para impedir cuestionamientos infundados.
Para concluir, queremos referirnos a la nueva dimensin que ha adquirido en Latinoamrica
el padrn electoral, poco destacada hasta ahora por la bibliografa y a la valoracin jurdica
de la inscripcin electoral. La inscripcin electoral ha trascendido el mbito de ser un

requisito formal solamente para el ejercicio del derecho de sufragio activo; bien puede
decirse que en Amrica Latina esta presente la tendencia a introducir legal y expresamente
la inscripcin electoral obligatoria como condicin para el ejercicio del derecho de sufragio
pasivo. An cuando no todas las Constituciones y/o leyes electorales establezcan la
inscripcin electoral expresamente como condicin de elegibilidad, pero al constituir sta
condicin de la candidatura, o al ser establecida como requisito para la conformacin de los
partidos polticos, combinada con aquellas normas que permiten exclusivamente la
candidatura partidaria, bien se puede concluir en que directa o indirectamente surge como
requisito para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo.
En relacin a la valoracin jurdica de la inscripcin electoral se observa que en la mayora
de los pases considerados las leyes electorales le atribuyen el valor de prueba absoluta"
del derecho de votar. Esto implica convertirla en un requisito que en la prctica electoral
condiciona de tal manera el efectivo ejercicio del derecho de sufragio que la omisin en el
padrn de mesa, por parte de la autoridad electoral, puede provocar un efecto jurdicopoltico, cual es la exclusin de un porcentaje amplio de electores, en virtud justamente de
esta valoracin jurdica, poniendo en juego la legitimidad de los elegidos. Tal valoracin
jurdica fundamenta an ms la necesidad de sistemas de registro de electores eficientes,
que cumplan con la relacin potencial electoral-inscritos. En el marco de la mencionada
tendencia de establecer la inscripcin electoral obligatoria como requisito del ejericio de los
derechos inherentes a la ciudadana y de una valoracin absoluta de la inscripcin electoral
se puede resaltar lo afirmado por Braunias: desde el punto de vista del derecho de sufragio
democrtico la inscripcin electoral podra ser rechazada como limitadora del mismo"
(Braunias 1932: 139). Por ello, establecer un sistema de registro de electores eficiente
constituye un desafo para los pases latinoamericanos.

La convocatoria electoral
Francisco Fernndez Segado
1. Introduccin
2. Elecciones ordinarias
2.1 Rango normativo de su ordenacin
2.2 Autoridad legitimada para la convocatoria
2.3 Plazo para la convocatoria
2.4 Formalidades de la convocatoria electoral
3. Elecciones extraordinarias
3.1 Rango normativo de su ordenacin
3.2 La causa de origen de la convocatoria electoral
3.3 Autoridad legitimada para la convocatoria
3.4 Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria
4. Reflexin final

1. Introduccin
La convocatoria electoral puede ser definida como el acto formal por el que un rgano
constitucional o legalmente habilitado para ello establece la fecha, condiciones y
modalidades de una eleccin. Aunque en los casos de elecciones ordinarias es comn en
Amrica Latina que los comicios tengan preestablecida legalmente una fecha para su
celebracin, con todo, es imprescindible el acto formal de la convocatoria; de ah que en
ciertos ordenamientos se prevea un rgano alternativo al que, en un primer momento,
corresponde convocar las elecciones, con la finalidad de que, en defecto de convocatoria en
el plazo estipulado por la ley, proceda aquel rgano a formalizar la llamada al cuerpo
electoral. Con ms razn an es exigible la convocatoria al cuerpo electoral en aquellas
elecciones que tengan su origen en la disolucin del rgano parlamentario, en aquellos
sistemas en que se prevea tal mecanismo. Y otro tanto puede decirse de los casos de
elecciones extraordinarias, entendiendo por tales las destinadas a proveer un cargo dejado
vacante, bien por fallecimiento, renuncia o cualquier otra causa, as como las que sean
procedentes tras la declaracin de nulidad total o parcial de unos comicios previamente
celebrados, Por ltimo, un caso especfico de convocatoria electoral, que tambin hemos
tenido en cuenta, es la que se orienta a la consulta del mismo cuerpo electoral con vistas a
un plebiscito o referndum.

2. Elecciones ordinarias
2.1 Rango normativo de su ordenacin
La ordenacin jurdica de la materia se lleva a cabo, bsicamente, en la Ley Electoral, si
bien en algunos pases la Constitucin tambin incide sobre la misma, bien que, por lo
general, la ordenacin constitucional se vea complementada por la normacin del Cdigo o
Ley Electoral. Bien es verdad que existen algunos pases en los que la convocatoria
electoral no es especficamente contemplada a ningn nivel normativo.
Cuadro 1: Rango normativo y concentacin de la regulacin de la
convocatoria electoral
Pas

Regulacin a nivel constitucional

Regulacin a nivel de la ley / el

cdigo electoral

Argentina

captulo especfico

Bolivia

artculo nico

Brasil

ningn precepto especfico

normacin fragmentaria

Chile

normacin fragmentaria

normacin fragmentaria

Colombia

Costa Rica

1 artculo

captulo especfico

Cuba

1 artculo

normacin fragmentaria

Ecuador

captulo especfico

El Salvador

1 artculo

captulo especfico

Guatemala

varios artculos

captulo especfico1

Honduras

normacin fragmentaria

Mxico

Nicaragua

1 artculo

normacin fragmentaria

Panam

1 artculo

captulo especfico

Paraguay

captulo especfico

Per

1 artculo

1 artculo

Repblica Dominicana

1 artculo

Uruguay

1 artculo

Venezuela

captulo especfico2

tambin es relevante el Reglamento de la Ley Electoral aprobado mediante Acuerdo del Tribunal Supremo
Electoral; 2 tambin son relevantes varios artculos en la Ley sobre eleccin y remocin de los Gobernadores.

En ocho de los 19 paises (Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam,
Per y Uruguay) la Constitucin se ocupa, de una u otra forma, de la convocatoria electoral.
En todos ellos, salvo en Uruguay, las previsiones constitucionales han sido
complementadas por preceptos de la Ley Electoral.
Si nos centramos a su vez en la modalidad bajo la que se lleva cabo la ordenacin de la
convocatoria de elecciones en el Cdigo Electoral, podremos diferenciar entre aquellos
paises (Argentina, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay y
Venezuela) en los que el Cdigo Electoral dedica a esta materia un capitulo especifico;
aquellos otros (Bolivia, Per y la Repblica Dominicana) en los que la convocatoria es tan
slo objeto de un artculo nico, y los que, finalmente, regulan la materia de un modo
fragmentario (Brasil, Chile, Cuba, Honduras y Nicaragua), esto es, la normacin de la
convocatoria electoral se dispersa por diversos preceptos de la Ley.
En dos paises, Colombia y Mxico, no existe en realidad normacin alguna. Sin embargo,
la realidad de uno y otro pas es en este punto diferente. En Colombia, el art. 1 transitorio
de la Constitucin proceda a convocar elecciones generales para el Congreso de la
Repblica, a celebrar el 27 de octubre de 1991. Es decir, la propia norma suprema, bien que
en sus disposiciones transitorias, proceda a la convocatoria electoral. En forma en cierto
sentido similar, bien que con origen en esta ocasin en el legislador ordinario, no en el
constituyente, una Ley especfica, la Ley nm. 84, de 11 de noviembre de 1993, procedi a
convocar los comicios a celebrar en el ao 1994: para el Congreso de la Repblica, para
Presidente y Vicepresidente de la Repblica y para Gobernadores, Alcaldes, Diputados,
Concejales y miembros de las Juntas Administrativas Locales.
En Mxico la situacin es distinta por cuanto que slo se expide una especfica
convocatoria electoral en determinados supuestos de elecciones extraordinarias. En los
procesos electorales ordinarios no hay necesidad de una convocatoria especfica. El proceso
electoral ordinario, como prescribe el art 174 del Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, se inicia en el mes de enero del ao en que deban realizarse
elecciones federales, ponindose en marcha la primera de sus etapas, la etapa de
preparacin de la eleccin, con la primera sesin que el Consejo General del Instituto
Federal Electoral ha de celebrar durante la primera semana de ese mes de enero. Por lo
mismo, se explica que la convocatoria no haya sido objeto de una ordenacin particular por
cuanto, en rigor, no existe convocatoria electoral en Mxico.
Por lo dems, en algunos paises la ordenacin de esta materia se expande a otras normas
distintas del Cdigo Electoral, si bien, como es lgico, con cierta relacin con aqul. Es el
caso de Guatemala, en donde al margen de la Ley Electoral y de Partidos Polticos, es
preciso atender al Reglamento de la Ley Electoral, aprobado mediante Acuerdo del
Tribunal Supremo Electoral. Y es el supuesto asimismo de Venezuela, en donde hay que
acudir, adems de a la Ley Orgnica del Sufragio, a la Ley sobre eleccin y remocin de
los Gobernadores de Estado, que regula cuanto atae a la convocatoria de elecciones a
Gobernadores.

2.2 Autoridad legitimada para la convocatoria

Dos aspectos son de inters al abordar la autoridad legitimada para la convocatoria
electoral. El primero de ellos es el de si la convcocatoria depende de una o de varias
instancias, siendo en este ltimo caso de inters resear si esta pluralidad de rganos
legitimados responde a una cierta cautela del legislador, de modo tal que el segundo de los
rganos legitimados para convocar al cuerpo electoral slo lo est en defecto de la
intervencin del rgano al que inicialmente se le atribuye tal facultad. El segundo de esos
aspectos, lgicamente, es el de la autoridad a la que corresponde formalizar la convocatoria.
En un total de ocho paises (Chile, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Honduras, Panam,
Repblica Dominicana y Venezuela) la instancia legitimada para la convocatoria es nica.
En los nueve restantes, omisin hecha de Colombia y Mxico, se atribuye la convocatoria a
varias instancias, si bien conviene matizar de entre este grupo de paises varios subgrupos.
En primer trmino, aquel grupo de paises (Bolivia, Ecuador, Guatemala y Per) en los que
la facultad de convocar al cuerpo electoral corresponde, en principio, a un slo rgano, y
slo en defecto de convocatoria en los plazos legalmente previstos, esa competencia se
traslada a otro rgano. En segundo trmino, otro bloque en el que la pluralidad de
instancias legitimadas se refiere no tanto a la convocatoria de elecciones cuanto a la de
unos comicios y un referndum; dicho de otro modo, unas instancias son competentes para
convocar a elecciones y otras para la convocatoria de un referndum o plebiscito; este es el
caso de Nicaragua, Paraguay y Uruguay. En tercer lugar, podramos referirnos al caso de
Argentina, en el que la diferente legitimacin obedece al distinto nivel circunscripcional de
los comicios (Capital federal o restantes circunscripciones electorales). Nos restara, por
ltimo, el caso de Brasil, en el que la ordenacin legal es bien poco clara, al atribuir a
rganos de la justicia electoral la competencia para la fijacin de las fechas de los comicios
(que no para la convocatoria, aunque haya que presuponer que la primera competencia lleva
consigo la segunda), cuando la misma no venga determida por disposicin constitucional o
legal.
El segundo de los aspectos a examinar es el de la autoridad o instancia especfica a quien se
atribuye la potestad de convocatoria del cuerpo electoral. Y aqu podemos diferenciar con
nitidez tres grandes modelos (vase cuadro 2): el ms comn, de atribucin a los rganos de
la justicia electoral de esa potestad; el modelo de atribucin al Poder Ejecutivo de la misma
competencia, y el ms minoritario de otorgamiento de la competencia al Poder Legislativo.
Nos referiremos separadamente a cada uno de ellos.

Cuadro 2: rganos estatales competentes para convocar elecciones

y / o plebiscitos
Pas
Argentina

Justicia electoral

Poder Ejecutivo
X

Poder Legislativo

Bolivia
Brasil

X
X2

Chile

X
X
(X)3

Colombia
Costa Rica

X1

Cuba

Ecuador

X4

El Salvador

Guatemala

Honduras

X5

Mxico
Nicaragua

X6

Panam

X7

Paraguay

X6

X7

Per

X1+8

Repblica Dominicana

Uruguay

X7

Venezuela

X9

slo cuando el Poder Ejecutivo (el Presidente) no la realiza; 2 fija la fecha de elecciones en los casos en que
no se desprende directamente de disposiciones constucionales y/o legales; 3 no existe regulacin de la
convocatoria en Colombia. Sin embargo las elecciones de 1994 fueron convocadas por Ley de Congreso; 4 en
defecto de convocatoria, corresponder al Tribunal de Garantas Constitucionales; 5 slo cuando el Tribunal
Supremo Electoral no la realiza; 6 en el caso de elecciones; 7 en el caso de plebiscitos; 8 la convocatoria
corresponde al Presidente del Congreso; 9 en el supuesto de disolucin de la Asamblea general y convocatoria
de elecciones de Senadores y Representantes.

En nueve pases (Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,

Panam, Repblica Dominicana y Venezuela) son los rganos de la justicia electoral las
instancias a las que el ordenamiento jurdico respectivo encarga la peridica convocatoria
del cuerpo electoral para la celebracin de elecciones ordinarias. A ellos hay que aadir
Uruguay, en relacin con el referndum y Brasil, en las condiciones precedentemente
comentadas.
De esos nueve pases, en seis, el rgano de la justicia electoral es el nico legitimado al
respecto: Costa Rica, el Tribunal Supremo de Elecciones; El Salvador, el Tribunal Supremo

Electoral; Honduras, el Tribunal Nacional de Elecciones; Panam, el Tribunal Electoral;

Repblica Dominicana, la Junta Central Electoral, y Venezuela, el Consejo Supremo
Electoral. Ms an, en algunos de esos ordenamientos se estipula que el mismo rgano ser
competente para la convocatoria de un referndum; este es el caso de Panam, en donde el
art 293 del Cdigo Electoral se remite a las normas del propio Cdigo (que determina la
competencia exclusiva en orden a la convocatoria del Tribunal Electoral) en relacin con la
convocatoria de los electores a referndum. En otros dos paises (Ecuador y Guatemala), los
respectivos rganos de la justicia electoral (en ambos casos el Tribunal Supremo Electoral)
son competentes para convocar elecciones en primera instancia, si bien, en defecto de
convocatoria, se habilita, en un caso (Ecuador), al Tribunal de Garantas Constitucionales
para, en primer trmino, que requiera al Tribunal Supremo Electoral a que cumpla su
obligacin de convocar los comicios y, caso de no hacerlo a las cuarenta y ocho horas del
requerimiento, para que el propio Tribunal de Garantas Constitucionales proceda a efectuar
la convocatoria, destituyendo al unsono a los Vocales del Tribunal Supremo Electoral. En
el otro caso (Guatemala), en defecto de convocatoria de elecciones en la fecha legalmente
marcada por el Tribunal Supremo Electoral, la Constitucin dispone que ser obligacin del
Congreso o, en su defecto, de la Comisin Permanente, convocar sin demora tales
elecciones. Finalmente, en Nicaragua, el Consejo Supremo Electoral es habilitado para
convocar elecciones, pero no as para la convocatoria de plebiscitos y referendos respecto
de la cual queda habilitada la Asamblea Nacional.
Un poco al margen del anterior modelo, si bien con puntos de contacto con el mismo,
hemos de referirnos a Uruguay y recordar algo de lo ya expuesto respecto a Brasil. En
Uruguay la Corte Electoral es habilitada para convocar al cuerpo electoral a un referndum
abrogatorio, bien que se trata de una facultad reglada, en cuanto que el referndum ha de
ser convocado cuando hubiese sido solicitado por el 25 por l00 de electores inscritos. Es
decir, que el rgano de la justicia electoral asume aqu esta competencia de convocatoria, si
bien no le corresponde anloga facultad cuando de convocar al cuerpo electoral para
elecciones se trata. En cuanto a Brasil, aunque, como ya sealamos, el art 23.VII del
Cdigo Electoral atribuye al Tribunal Superior Electoral la competencia para fijar las
fechas de las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Senadores y
Diputados federales, ello tiene tan slo lugar cuando no lo hubieren sido por ley. Y as, en
los comicios de 1994 ha sido el propio legislador quien, mediante una Ley, ha convocado al
cuerpo electoral. A su vez, el art 23.IV del mismo Cdigo atribuye a los Tribunales
Regionales Electorales la fijacin de la fecha de las elecciones de Gobernador y
Vicegobernador, Diputados estatales, Prefectos y Viceprefectos, Concejales y Jueces de
Paz, cuando no venga determinada esa fecha por disposicin constitucional o legal. Hay
que presuponer, pues, que en defecto de convocatoria por ley sern los rganos de la
justicia electoral citados los que procedan a convocar al cuerpo electoral, pues no otra cosa
debe presuponer su competencia para fijar la fecha de las elecciones.
El segundo de los modelos que aqu encontramos es el de la atribucin al Poder Ejecutivo
de la potestad de convocatoria, modelo en el que se pueden ubicar siete paises, si bien
conviene efectuar varios distingos entre ellos. En tres de ellos, el Ejecutivo es el nico
rgano legitimado para la convocatoria. Es el caso de Argentina, en donde el Poder
Ejecutivo Nacional o los Ejecutivos de las Provincias, segn se trate de la Capital Federal o
de los dems distritos, son habilitados para llamar al cuerpo electoral. Es igualmente el

supuesto de Chile, en donde el Presidente de la Repblica asume tal competencia, tanto en

las elecciones presidenciales como en los plebiscitos, y es, por ltimo, el caso de Cuba en
donde tal atribucin corresponde al Consejo de Estado, rgano de la Asamblea Nacional del
Poder Popular, presidido por el Jefe de Estado y de Gobierno, y por tanto autntico rgano
ejecutivo. En otros dos paises (Bolivia y Per), la competencia que comentamos es
atribuida en un primer momento al Ejecutivo, si bien se prev un mecanismo de garanta de
acuerdo con el cual, en defecto de convocatoria, otro rgano habr de asumir tal
competencia. Y as, en Bolivia, el art l42 de la Ley Electoral habilita al Poder Ejecutivo,
que es ejercido por el Presidente de la Repblica conjuntamente con los Ministros de
Estado para la convocatoria electoral, si bien, en su defecto, ser el Congreso Nacional
quien haya de expedir la respectiva disposicin legal de convocatoria a elecciones generales
o a elecciones municipales. A su vez, en Per, el art 1 de la Ley nm. 23.903 habilita al
Presidente de la Repblica para convocar elecciones generales, disponiendo que si el Poder
Ejecutivo no hiciere la convocatoria, la har el Presidente del Congreso dentro de los diez
das siguientes a aqul en que debiere ser hecha por el Presidente. Por ltimo, nos
encontramos con dos paises (Paraguay y Uruguay) en los que la convocatoria de elecciones
corresponde en exclusiva al Poder Ejecutivo, bien que en Uruguay la nica previsin legal
se cie al supuesto de disolucin de la Asamblea General, si bien le queda vedada al mismo
la convocatoria a referndum. En Paraguay, la convocatoria electoral se lleva a cabo por
Decreto del Poder Ejecutivo, pero el referndum ha de ser convocado por Ley de la Nacin,
pudiendo tener su iniciativa en cualquiera de las Cmaras del Congreso o en el propio
Poder Ejecutivo, requirindose para su aprobacin el voto afirmativo de la mayora de dos
tercios de cada una de las Cmaras. A su vez, en Uruguay, el art 148 de la Constitucin
atribuye al Presidente de la Repblica la facultad de convocatoria de los comicios en el
supuesto de disolucin de la Asamblea General, en el bien entendido de que si el Presidente
no expidiere el oportuno Decreto de convocatoria, las Cmaras disueltas volvern a
reunirse de iure, recobrando sus facultades constitucionales y cesando, por el contrario, el
Consejo de Ministros. En cuanto al referndum abrogatorio, como ya advertimos en un
momento precedente, ha de ser formalmente convocado por la Corte Electoral.
El tercero de los modelos, el ms minoritario, es aquel por el que se defiere al Poder
Legislativo la potestad de convocatoria electoral. En puridad, y por lo que atae a las
elecciones, slo en un pas, Brasil, se prev, corno ya hemos tenido oportunidad de sealar,
la convocatoria electoral por el legislador mediante ley. Bien es verdad que en Colombia,
an no estipulndose nada por el ordenamiento jurdico, las elecciones de 1994 han sido
convocadas tambin mediante ley, como asimismo comentamos en un momento
precedente. Sin embargo, el Poder Legislativo, en otros dos paises, asume competencias de
convocar al cuerpo electoral, no a unos comicios, pero s, por contra, a una consulta
electoral referendaria o plebiscitaria. Y as, en Nicaragua, el Decreto Legislativo por el que
se ha de convocar un plebiscito o referendum emana de la Asamblea Nacional, mientras
que en Paraguay la convocatoria a referndum se har mediante una Ley de la Nacin.

2.3 Plazo para la convocatoria

Al abordar el plazo, el momento en el que debe hacerse la convocatoria electoral, deben

analizarse dos aspectos diferentes: de un lado, si el ordenamiento prev un nico plazo o,
por contra, plazos diferenciados segn el tipo de comicios, y de otro, el momento especifico
en que por mandato legal debe formalizarse la convocatoria electoral.
Cuadro 3: Regulacin del plazo de la convocatoria
Plazo nico

Plazo variable
elecciones

segn

tipo

de no hay regulacin sobre el plazo de

la convocatoria

Argentina

Bolivia

Brasil

Costa Rica

Cuba

Chile

Ecuador

Guatemala

Colombia

El Salvador

Paraguay

Nicaragua

Honduras

Venezuela

Uruguay

Panam
Per
Repblica Dominicana

Por lo que al primer aspecto se refiere, ocho pases (Argentina, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Panam, Per y la Repblica Dominicana) optan por un plazo nico,
idntico para todo tipo de comicios, con la precisin adicional de que en Costa Rica se
salva expresamente del mismo la convocatoria de elecciones constituyentes. En un segundo
grupo nos encontramos cinco pases (Bolivia, Cuba, Guatemala, Paraguay y Venezuela) en
los que el plazo es variable, pues difiere en funcin del tipo de comicios de que se trate, con
una sola precisin, referente a Paraguay, pas en el que el plazo es nico para todo tipo de
elecciones de cargos pblicos, si bien difiere del mismo el plazo para la convocatoria de un
referndum. Finalmente, en otros cinco paises (Brasil, Chile, Colombia, Nicaragua y
Uruguay) no encontramos previsiones especficas sobre este punto, bien que en relacin a
Uruguay el art 148 de la Constitucin prevea, para el supuesto de convocatoria anticipada
de elecciones por virtud de una previa disolucin parlamentaria, el momento de celebracin
de los comicios (el octavo domingo siguiente a la fecha de la disolucin), lo que, en cuanto
que la convocatoria debe hacerse en el Decreto de disolucin, viene a suponer en alguna
medida la fijacin de un plazo predeterminado que ha de mediar entre la convocatoria
electoral y los comicios.
Cuadro 4: Convocatoria en los pases que establecen un plazo nico
Pas

Plazo de convocatoria en relacin a la fecha de las

elecciones

Argentina

90 das antes

Costa Rica

1 de octubre del ao anterior1+2

Cuba

90 das antes

Ecuador

120 das antes

El Salvador

4 meses antes3

Honduras

6 meses antes

Panam

6 meses ms 30 das antes4

Per

8 meses antes

Repblica Dominicana

2 meses antes

en Costa Rica las elecciones generales se celebran constitucionalmente el primer domingo de febrero del ao
en que el nuevo mandato presidencial empieza; 2 en el caso de elecciones constituyentes el plazo queda a la
libre decisin del Tribunal Supremo de Elecciones; 3 en el caso de una 2a vuelta presidencial no menos de 15
das antes; 4 el plazo de la convocatoria se determina en relacin al comienzo del proceso electoral (30 das
antes) que, cuya apertura ser decretada 6 meses antes de las elecciones.

Mayor inters presenta, desde luego, el momento especfico en que debe ser formalizada la
convocatoria electoral. En once de los trece paises en que se regula de modo particularizado
este momento, el mismo se establece en funcin de un nmero de das o meses ms o
menos dilatado para cuyo cmputo se toma como punto de referencia la fecha de la
eleccin. Las dos excepciones son Panam y Costa Rica (vase cuadro 4). En Panam la
convocatoria electoral debe hacerse, por lo menos, 30 das antes de la fecha de apertura del
proceso electoral, que a su vez ser decretada por el Tribunal Electoral seis meses antes de
la celebracin de los comicios. La variacin reside, pues, en el punto de referencia para el
cmputo: en este caso, el inicio del proceso electoral y no el da de los comicios. A su vez,
en Costa Rica la convocatoria electoral debe hacerse, a tenor del art 7 del Cdigo
Electoral, el primero de octubre inmediato anterior a la fecha en que han de celebrarse las
elecciones, en el bien entendido de que stas, por mandato legal, en todo caso han de
verificarse el primer domingo de febrero del ao en que deba acontecer la renovacin en la
Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica. Referente el grado de determinacin
temporal de la convocatoria, en la mayora de los casos se trata de plazos de mnimos. Slo
en Ecuador y Per (y, por supuesto, Costa Rica) el momento de la convocatoria atiende a
un plazo exacto, que no admite oscilaciones de ningn tipo.
Cuadro 5: Plazo de convocatoria en los pases con plazo variable
Pas

elecciones generales elecciones

a nivel nacional
constituyentes

Bolivia

180 das antes

Guatemala

120 das antes

Paraguay

180 das antes

referndum
consulta popular

/ otros
120 das antes1

90 das antes

45 das antes
30-120 das3

90 das antes

Venezuela

6 meses antes

3 meses antes4

elecciones municipales; 2 slo cuando la convocatoria corresponde al Consejo de estado; 3 posteriores a la

promulgacin de la Ley de convocatoria del referndum; 4 elecciones para gobernadores de Estado, Diputados
a las Asambleas Legislativas, Alcaldes, Concejales y juntas Parroquiales.

Por lo que atae a Bolivia, Guatemala y Venezuela, sus respectivos ordenamientos

establecen unos plazos variables en funcin del tipo de comicios, plazos que se concretan
con precisin. Y as, en Bolivia, mientras las elecciones generales han de convocarse con
una anticipacin de, al menos 180 das, respecto de la fecha de los comicios, ese plazo se
reduce a los 120 das en las elecciones municipales. En Guatemala se distinguen hasta
cuatro plazos diferenciados (de 120, 90, 45 y 90 das), en funcin de que, respectivamente,
se trate de elecciones generales, elecciones de Diputados a la Asamblea Nacional
Constituyente, celebracin de una consulta popular y otro tipo de elecciones. Finalmente,
en Venezuela, se hace un doble distingo segn se trate de elecciones para Presidente de la
Repblica, Senadores y Diputados, o de elecciones para Gobernadores de Estado,
Diputados a las Asambleas Legislativas de los Estados, Alcaldes, Concejales y Juntas
Parroquiales. En el primer caso, el plazo de 6 meses de anticipacin respecto de la fecha
prevista para la eleccin; en el segundo, de tan slo 3 meses.
En cuanto al periodo de tiempo propiamente dicho que ha de mediar entre la convocatoria y
las elecciones, una revisin general de los plazos nos muestra lo heterogneo de los mismos
(vase cuadros 4 y 5) que oscilan desde los ocho meses de Per hasta los 30 das
posteriores a la promulgacin de la Ley de convocatoria de un referndum, a cuyo
transcurso es posible en Paraguay la celebracin de una consulta popular de tal naturaleza.
Recordemos finalmente que en Costa Rica, y respecto tan slo de las elecciones
constituyentes, el Cdigo Electoral faculta al Tribunal Supremo de Elecciones para decidir
la fecha de las mismas (predeterminada con exactitud respecto de las elecciones ordinarias),
con lo que la convocatoria, que tambin es potestad suya, no viene acotada por la necesidad
de que medie un periodo especfico entre la misma y la fecha de celebracin del
referndum.

2.4 Formalidades de la convocatoria electoral

Dos son los tipos de formalidades que de modo ms generalizado se contemplan en los
ordenamientos jurdicos electorales que venimos analizando: la publicacin del Decreto de
convocatoria electoral y la existencia de unos contenidos mnimos a los que el mismo debe
responder.
En ocho pases (Bolivia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay y
Venezuela) se exige la publicacin del Decreto de convocatoria, con la finalidad obvia de
dar publicidad del mismo. No en todos, sin embargo, la convocatoria debe hacerse de igual
forma. En efecto, en tres de estos paises (Costa Rica, Cuba y Venezuela), la convocatoria

ha de publicarse tan slo en la Gaceta Oficial. En Panam, esa publicacin se plasma en el

Boletn del Tribunal Electoral, en cuanto que, con carcter general, el art 31 del Cdigo
Electoral prev que para la publicacin de todos los decretos y dems resoluciones y actos
de que debe darse conocimiento al pblico en general, el Tribunal Electoral editar un
rgano oficial de divulgacin bajo aquel nombre. En Paraguay, al requisito de la
publicacin en la Gaceta Oficial se une el de dar comunicacin del mismo a la Corte
Suprema de Justicia y a la Junta Electoral Central. Los tres restantes paises (Bolivia,
Ecuador y El Salvador) recurren a la publicacin de la convocatoria en los medios de
comunicacin social, con la finalidad de conseguir su mayor difusin entre la opinin
pblica. En un caso (Bolivia), tan slo se contempla la publicacin en los diarios de mayor
circulacin del pas, mientras que en los dos restantes (Ecuador y El Salvador), la
publicacin en el Registro Oficial (Ecuador) y en el Diario Oficial (El Salvador) viene a
complementar la que ha de hacerse en lo principales medios informativos del pas. Hemos
de recordar asimismo que tambin en Ecuador se prev que el Tribunal Supremo Electoral
difunda en la forma ms amplia posible el asunto o cuestin objeto de una consulta popular
o plebiscito, desde la fecha de la convocatoria hasta dos das antes de la votacin.
Finalmente, si bien un tanto al margen del requisito relativo a la publicacin de la
convocatoria propiamente dicha, hemos de aludir al caso de Colombia, en donde el art 211
del Decreto nm. 2241, de Cdigo Electoral, dispone que el Gobierno publicar
oportunamente el nmero de los integrantes de las Cmaras Legislativas y Diputados a las
Asambleas Departamentales de las diferentes circunscripciones electorales. No nos
hallamos, desde luego, ante un contenido inexcusable de la convocatoria, pues no lo
contempla de tal modo el Cdigo Electoral colombiano, aunque en rigor as debiera ser. S
estamos, por contra, ante una informacin de inters para la opinin pblica que, por lo
mismo, ha de ser dada a conocer mediante su oportuna publicacin.

Cuadro 6: Publicidad de la convoctoria

Pas

rganos en las cuales la convocatoria debe ser publicada

Bolivia

Diarios de mayor circulacin

Costa Rica

Gaceta Oficial

Cuba

Gaceta Oficial

Ecuador

Registro Oficial, diarios de mayor circulacin, cadena nacional de radio y tv

El Salvador

Diario Oficial, principales medios informativos

Panam

Boletn del Tribunal Electoral

Paraguay

Gaceta Oficial

Venezuela

Gaceta Oficial

En aquellos pases en que la legislacin electoral no prev la especfica publicacin del

Decreto de convocatoria electoral, hay que presuponer, sin embargo, que en cuanto estamos

ante una norma de obliga cumplimiento, que exige la adecuda publicidad, dicha norma de
convocatoria electoral habr de ser publicada en el respectivo Diario Oficial. Hay que
entender, pues, desde esta ptica, que no resulta especialmente signicativa la previsin
normativa, u omisin de la misma, relativa a la publicacin en el Diario Oficial de la
norma, por la que se convocan a los comicios. La omisin ha de interpretarse ms bien
como un defecto o error de tcnica legislativa.
Es evidente, por otro lado, que los modernos medios de comunicacin de masas garantizan
la amplia divulgacin del proceso electoral. Ello no obstante, ha de valorarse
positivamente, como una garanta ms de publicidad, y por lo msimo afn de transparencia
y objetividad del proceso electoral, la explcita exigencia que algunos ordenamientos
electorales hacen de la publicacin en los principales medios de difusin de los comicios.
Puede que a algunos les parezca una redundancia, pero, personalmente, lo valoramos como
una garanta ms.
A su vez, nueve de los paises analizados (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana), a los que habra que
aadir, en un especifico supuesto de plebiscito, Chile, exigen normativamente unos
contenidos mnimos para los Decretos de convocatoria electorales. La fecha de la eleccin,
el tipo de cargos a cubrir en la misma, el nmero de representantes a elegir por cada
circunscripcin e incluso los distritos, secciones electorales o circunscripciones en que se
haya de realizar la eleccin, son algunos de los contenidos ms comnmente exigidos por
los respectivos ordenamientos jurdicos. El cuadro 7 muestra cuales son los contenidos
mnimos exigidos en el caso de los Decretos de convocatoria a elecciones.

Cuadro 7: Contenido mnimo de la convocatoria a elecciones

Pas

Fecha
de
comicios

Argentina

Bolivia

Costa Rica

los Cargos a eligir

Circunscripciones / Otros
distritos / secciones
electorales
X1

Ecuador

Guatemala

Nicaragua

Paraguay

Per

X2
X
X3

Rep. Dominicana

X4

nmero de candidatos por los que se puede votar y sistema electoral aplicable; 2 periodo electoral; 3 la
convocatoria ha de contemplar el calendario electoral, sealndose, entre otros, los perodos de inscripcin de
ciudadanos y candidatos, el perodo de campaa electoral y el da de la votacin.; 4 clase de eleccin de que se
trate y disposiciones constitucionales o legislativas en cuya virtud debe realizarse la eleccin.

Si hacemos ahora omisin de los contenidos exigidos para los plebiscitos y dems consultas
populares anlogas, sobre los que volveremos despus, y nos centramos en los contenidos
legalmente exigidos en estos pases para los Decretos de convocatoria a elecciones,
veremos que stos son los siguientes: 1) fecha de los comicios (Argentina,Bolivia,Ecuador,
Guatemala, Paraguay, Per y Repblica Dominicana); 2) cargos a elegir, especificando su
clase, su nmero o ambos aspectos al unsono (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Paraguay y Repblica Dominicana); 3) circunscripciones, distritos o aun
secciones electorales en que ha de realizarse la eleccin (Guatemala, Paraguay y Repblica
Dominicana); 4) perodo para el que se procede a la eleccin (Ecuador y Repblica
Dominicana); 5) nmero de candidatos por los que se puede votar (Argentina); 6) sistema
electoral aplicable (Argentina); 7) objeto de la eleccin; 6) clase de eleccin de que se trate
(Repblica Dominicana), y 9) disposiciones constitucionales o legislativas en cuya virtud
debe realizarse (Repblica Dominicana).
Un caso particular lo encontramos en Nicaragua, en donde la Ley Electoral, implcitamente
al menos, viene a establecer que la convocatoria habr de contemplar el calendario
electoral, sealando, entre otros, los perodos de inscripcin de ciudadanos y candidatos, el
perodo de campaa electoral y el da de la votacin.
Por lo que se refiere a los plebiscitos y referendos, en Chile, Ecuador, Nicaragua y
Paraguay, se prevn por los respectivos ordenamientos unos determinados contenidos
mnimos de los actos normativos de convocatoria de estas consultas populares. Y as,
mientras en Paraguay, con concisin y cierta generalidad, se estipula por el art 276 del
Cdigo Electoral que el proyecto de convocatoria a referndum (puesto que ste ha de ser
convocado por Ley de la Nacin) debe contener los trminos exactos en que haya de
formularse la consulta, en Ecuador, tambin con sumariedad, se determina que el plebiscito
o referndum habr de enunciar en su convocatoria el asunto o cuestin que se somete a la
consideracin de los ciudadanos. Con mucha ms minuciosidad, en Nicaragua la Ley
Electoral precisa que el Decreto Legislativo de convocatoria de un plebiscito o referndum
ha de contener el texto ntegro de la Ley, la decisin poltica o cualquier otro asunto y la
fecha y circunscripcin en que se realizar y las preguntas a que han de responder los
ciudadanos consultados. Finalmente, en Chile, en referencia al supuesto contemplado por el
art 117 de la Constitucin, el art 170 de la Ley nm. 18.700 prescribe que el Decreto de
convocatoria a plebiscito habr de incluir el proyecto de reforma constitucional que hubiere
sido rechazado por el Presidente de la Repblica y sobre el que se hubiesen vuelto a
manifestar positivamente las Cmaras, o, en su caso, las cuestiones sobre las que existe
desacuerdo entre el Presidente y las Cmaras.
Hemos de referirnos por ltimo a dos supuestos especficos, correspondientes a otros tantos
pases, que escapan a las formalidades precedentemente expuestas. El primero de ellos

atae a Honduras, pas en el que puede considerarse un requisito formal de la convocatoria,

la exigencia del arto 104, f) de la Ley Electoral en el sentido de que la misma se realice, de
un lado, para Presidente de la Repblica, Designados a la Presidencia de la Repblica,
Diputados al Congreso Nacional y Diputados al Parlamento Centroamericano, y de otro,
para miembros de las Corporaciones Municipales. El segundo se refiere a Uruguay, y atae
al Decreto de convocatoria de elecciones anticipadas, previa disolucin de la Asamblea
General. De conformidad con el art 148 de la Constitucin, el Decreto de convocatoria
ser el mismo en el que el Presidente mantenga al Ministro o Ministros censurados,
disolviendo al unsono las Cmaras.

3. Elecciones extraordinarias
3.1 Rango normativo de su ordenacin
La ordenacin normativa de esta materia, como resulta evidente, puede encontrarse en la
Constitucin o en la Ley o Cdigo Electoral, si bien, como es obvio, cabe asimismo que se
halle en una y en otro.
La lnea mayoritaria nos la ofrecen aquellos paises (Argentina, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Cuba, Ecuador,Guatemala, Per y Repblica Dominicana) en los que es el Cdigo
Electoral, con uno o ms artculos, la norma ordenadora. En un segundo bloque nos
encontramos con otros cinco paises (Chile, El Salvador, Mxico, Paraguay y Uruguay) en
los que es la Constitucin la norma de ordenacin. En tres pases ms (Honduras, Panam y
Venezuela), la materia es objeto de regulacin tanto en la Constitucin como en otra norma
infraconstitucional, el Cdigo Electoral en Honduras y Panam y la Ley de eleccin y
remocin de Gobernadores de Estado en Venezuela. Por ltimo, en Bolivia y Nicaragua no
se acoge ninguna previsin en relacin con las elecciones extraordinarias.

3.2 La causa de origen de la convocatoria electoral

La convocatoria de unas elecciones extraordinarias responde a circunstancias bien dispares.
Las tres ms comunes son: la vacancia absoluta en el cargo ejecutivo o representativo, si
bien, en todo caso de eleccin popular; la declaracin de nulidad total o parcial de los
comicios, y la no celebracin de unas elecciones preestablecidas. Junto a ellas, sin
embargo, encontramos otras circunstancias aisladas en ciertos ordenamientos: es el caso del
empate producido en unos comicios, de la revocacin del mandato, de la desaparicin de
todos los poderes constitucionales en un Estado miembro de la Unin de Estados
Mexicanos o de la no declaracin formal de la eleccin del Presidente de la Repblica en la
fecha preestablecida al respecto. Nos referiremos a continuacin a cada una de estas
circunstancias aisladamente consideradas.

Un total de nueve paises (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Mxico, Panam,
Paraguay y Venezuela) contemplan la vacancia en el cargo como causa habilitante para la
convocatoria de elecciones extraordinarias. Esta causa exige, sin embargo, de la
concurrencia de algunas circunstancias adicionales, como la de que la vacancia sea absoluta
y no puramente temporal, la de que no quepa su cobertura con un suplente y la de que
acontezca dentro de unos perodos de tiempo predeterminados. Por lo dems, las
diferencias entre ese amplio bloque de pases son ms que notables si se atiende al cargo
cuya vacancia habilita a la autoridad constitucional o legalmente habilitada para la
convocatoria extraordinaria. Es a esta circunstancia (el cargo vacante) a la que atenderemos
a los efectos de llevar a cabo el estudio comparativo.
La ms amplia concepcin de esta circunstancia la encontramos en Brasil, en donde el art
113 del Cdigo Electoral alude de modo muy genrico a la vacante producida en cualquier
cargo representativo cuya eleccin deba hacerse de acuerdo con el sistema de
representacin proporcional. Si atendemos ahora a las restantes circunstancias adicionales
legalmente exigidas, veremos que el citado precepto legal requiere que no haya suplente
para la cobertura de la vacante y que sta no se produzca cuando falten menos de nueve
meses para la finalizacin del perodo de mandato.

Cuadro 8: Causas de elecciones extraordinrias

Pas

Vacancia de cargos

Presidente

Repr.
Parl.

nulidad
elecciones

de no celebracin Otras Causas

de
elecciones
previstas

Otros
cargos

Argentina

X7

X7

X8

X10

Bolivia
X1

Brasil
Chile

X1

Colombia

X3

Costa Rica

X4

Cuba

X5

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

X9

X9

X11

Mxico

X2

X12

Nicaragua
Panam

X9

Paraguay

X13

Per

Repblica Dominicana

X9

Uruguay

Venezuela

X9

X6

cualquier cargo representativo cuyoa eleccin deba hacerse de acuerdo con el sistema de representacin
proporcional; 2 miembros del Congreso de la Unin electos por el principio de mayora relativa; 3 Alcaldes; 4
cargos vacantes de las Munipalicidades que llegaron a desintegrarse"; 5 Delegados a una Asamblea
provincial o municipal; 6 Gobernador de Estado; 7 se considera inexistente la eleccin en un determinado
distrito cuando la mitad del total de sus Mesas fueran anuladas; 8 cuando se declare nula la eleccin de la
mitad o ms de los Senadores, de los Representantes de la Cmara o de los Diputados a una Asamblea
Departamental correspondientes a una circunscripcin electoral; 9 cuando la votacin en la Mesa o las Mesas
anuladas sea susceptible a afectar al resultado final de la eleccin; 10 en el caso de una grave pertubacin del
orden pblico que impobilite el desarrollo de las votaciones debern diferirse las elecciones; 11 cuando la
eleccin del Presidente de la Repblica no estuviere declarada un da entes del aquel de enero del ao en que
se inicia su mandato; 12 desaparicin de todos los poderes contitucionales de un Estado miembro de la Unin;
13
. empate de una votacin o prdida de la representacin raz de la revocacin del mandato respectivamente

La vacancia en la Presidencia de la Repblica es, sin embargo, la circunstancia ms

generalizada. En cuatro paises (Chile, Mxico, Panam y Venezuela) tal vacancia
determina una convocatoria extraordinaria de eleccionos presidenciales, siempre, claro es,
que se den las restantes circuntancias previstas en cada caso. A este respecto hay que
sealar que en los cuatro paises se requiere que la vacancia sea absoluta, a lo que se aade
en Panam, que no exista suplente (que no pueda ser cubierta la Presidencia vacante por
ninguno de los dos Vicepresidentes). Asimismo, en todos los paises se requiere,
adicionalmente, la existencia de un requisito temporal, coincidente en Chile y Panam, que
establecen que la vacancia debe de producirse dos aos antes de la expiracin del mandato
al menos. En Mxico, el perodo requerido se contabiliza a partir de la toma de posesin de
la Presidencia, en cuanto que la vacancia debe de producirse en los dos primeros aos del
mandato, Y tambin en Venezuela el punto de referencia es la toma de posesin, si bien
aqu se exige que la vacancia se produzca inmediatamente antes de la toma de posesin.
La vacancia en la Vicepresidencia de la Repblica desencadena tambin, en Paraguay, una
convocatoria extraordinaria del cuerpo electoral. Para ello, la vacancia ha de ser definitiva y
acontecer dentro de los tres primeros aos del periodo presidencial.
Muy especfica es la determinacin del art 20.2 del Cdigo Electoral mexicano, que se
refiere a la vacancia de miembros del Congreso de la Unin electos por el principio de
mayora relativa (Senadores y los Diputados electos de acuerdo con tal principio), sin
establecer requisitos adicionales.

La falta absoluta de un Gobernador de Estado es causa, en Venezuela, de convocatoria de

elecciones extraordinarias a Gobernador, a tenor del art 16 de la Ley sobre eleccin y
remocin de los Gobernadores de Estado, precepto que exige asimismo que la vacancia sea
absoluta y que se produzca con anterioridad a la jura del cargo (en sintona con lo que se
establece por el art 187 de la Constitucin respecto del Presidente de Repblica) o antes de
que se cumpla la primera mitad del periodo que le corresponde.
La vacancia en determinados cargos municipales electivos tambin es causa en ciertos
paises de la convocatoria extraordinaria de comicios. Ello acontece en Colombia respecto
del Alcalde, supuesto contemplado por el art 20 de la Ley nm. 78, de 1986, que requiere,
adems, que se trate de una falta absoluta y que se produzca antes de que transcurra un ao
de ejercicio del mandato (del periodo del Alcalde, dice literalmente la Ley). Y en Costa
Rica, el art 141 del Cdigo Electoral prev la convocatoria de elecciones extraordinarias
para cubrir las vacantes de las Municipalidades que llegaren a desintegrarse, expresin
sta en verdad curiosa que el legislador no se encarga de explicar o precisar.
Por ltimo nos encontramos con el modelo cubano, en verdad peculiar y que por ello
tratamos en todas sus vertientes. Varias son las vacancias que desencadenan, o pueden
desencadenar, una convocatoria extraordinaria. En primer trmino, la vacancia de un cargo
de Diputado a la AsambIea Nacional, que tan slo faculta al rgano legitimado para la
convocatoria (el Consejo de Estado) para decidir tal convocatoria. En segundo lugar, la
vacancia de un Delegado a una Asamblea provincial, que s que obliga a una convocatoria
extraordinaria, siempre que la vacante no se produzca en los ltimos seis meses de
mandato. Por ltimo, la vacancia de un Delegado a una Asamblea municipal, en iguales
trminos que los inmediatamente antes expuestos.
La declaracin de nulidad de una eleccin es la segunda causa habilitante para la
convocatoria de elecciones extraordinarias. Un total de nueve paises (Argentina, Colombia,
Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) la
acogen en su ordenamiento jurdico. Entro ellos,como en la causa precedente, se establecen,
no obstante, notables diferencias, por cuanto entran en juego, por lo general, distintos
requisitos adicionales.
Con enorme generalidad se contempla la declaracin de nulidad en Guatemala y Mxico,
en donde tan slo se prev, genricamente, la declaracin de nulidad del anterior proceso
electoral y la declaracin de nulidad de una eleccin, respectivamente, si bien, en
Guatemala, se exige que esa declaracin haya sido hecha por el Tribunal Supremo
Electoral. No dista mucho de esas genericas precisiones el ordenamiento de Uruguay, en
donde tan slo se exige la declaracin de nulidad total o parcial de las elecciones llevada a
cabo por la Corte Electoral, bien que para ello la Constitucin exija el voto conforme de
seis de los nueve miembros del citado rgano de la justicia electoral.
Un requisito bastante comn para decidir la nulidad de los comicios es el de que la votacin
en la Mesa o Mesas anuladas sea susceptible de afectar al resultado final de la eleccin,
circunstancia prevista en Honduras, la Repblica Dominicana y Panam, pas este ltimo en
el que a tal circunstancia se aade la de que la votacin (o con ms exactitud, el nmero de

votantes registrado en la Mesa o Mesas en cuestin) pudiera ser bastante como para
determinar la subsistencia legal de un partido.
En otro caso, Per, la nulidad se puede considerar que opera cuasi automticamente, en
funcin de que se alcance un determinado porcentaje de votos nulos o en blanco: los dos
tercios de los emitidos, supuesto en el que los Jurados Departamentales habrn de declarar
la nulidad total de las elecciones de Diputados realizadas en su jurisdiccin. Tambin se
prev legalmente la posibilidad de que el Jurado Nacional de Elecciones pueda declarar, en
instancia de apelacin definitiva, la nulidad de las elecciones realizadas en una determinada
circunscripcin electoral, al igual que puede declarar el mismo rgano la nulidad total del
proceso electoral nacional.
En otros pases (Argentina y Panam), la anulacin efectiva se supedita a una previa
solicitud al rgano legitimado para la convocatoria en el sentido de que, efectivamente,
proceda a convocar al cuerpo electoral, solicitud para la que quedan habilitados, en un caso
(Argentina), los partidos polticos que hubieren participado en la eleccin, siempre que la
formularen dentro de los tres das de sancionada la nulidad, y en el otro (Panam), el o los
partidos o candidatos afectados, cuando lo hagan dentro de los tres das hbiles siguientes a
la notificacin de la resolucin que declare tal nulidad.
Finalmente, la nulidad de un determinado nmero de Mesas electorales o de candidatos
electos arrastra consigo la convocatoria de elecciones con independencia ya de que se
cumpla cualquier otro requisito. Y as, en Argentina, se considera inexistente la eleccin en
un determinado distrito cuando la mitad del total de sus Mesas fueran anuladas; en tal caso,
se proceder a nueva convocatoria, aunque no fuere solicitado por ningn partido poltico
participante en los comicios. Y en Colombia, cuando por sentencia firme se declarare nula
la eleccin de la mitad o ms de los Senadores, de los Representantes de la Cmara o de los
Diputados a una Asamblea Departamental correspondientes a una circunscripcin electoral,
se habrn de convocar elecciones extraordinarias.
La no celebracin de las elecciones es la tercera de las causas que habilitan para la
convocatoria extraordinaria. En seis paises es objeto de regulacin esta causa (Argentina,
Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras y Panam). En Argentina, la vinculacin de la
misma con la anulacin de un determinado nmero de Mesas, a la que nos referamos
inmediatamente antes, es bien patente, pues, como ya dijimos, la anulacin de la mitad de
las Mesas de un distrito por la Junta Electoral Nacional conduce a considerar inexistente, es
decir no celebrada, la eleccin.
La analoga con la causa anterior es tambin notable en Honduras y Panam, paises en
donde se estipula que si por cualquier causa (de fuerza mayor o caso fortuito, se precisa en
el ordenamiento hondureo) no se celebraren elecciones (o se imposibilitara la prctica de
un escrutinio, segn se dispone en la Ley Electoral de Honduras), ser necesaria la
convocatoria de elecciones extraordinarias cuando los votos de la Mesa o Mesas en
cuestin pudieran decidir el resultado final de la eleccin, o incluso, segn el Cdigo
Electoral de Panam, determinar la subsistencia legal de un partido.

Con ms vaguedad se regula la cuestin en Ecuador y Colombia, en relacin en este ltimo

pas con las elecciones de Concejales, al limitarse los ordenamientos respectivos a prever
genricamente el hecho de que por alguna causa no se hubiese podido verificar
oportunamente una eleccin.
Mayores requisitos encontramos en la Constitucin de El Salvador, que se refiere a dos
supuestos de inexistencia de elecciones: aqul en por fuerza mayor o caso fortuito,
debidamente calificados por la Asamblea Legislativa, no pudiere efectuarse la segunda
vuelta de la eleccin presidencial en el periodo sealado por el art 80 de la Constitucin, y
aquel otro en que tambin por fuerza mayor o caso fortuito, debidamente calificados por la
Asamblea Legislativa, no pudieran efectuarse las elecciones para Presidente y
Vicepresidente de la Repblica en la fecha sealada.
Hemos de recordar finalmente el supuesto especfico de grave perturbacin del orden
pblico que imposibilite el desarrollo de las votaciones, al que se refiere el art 128 del
Cdigo Electoral de Colombia, que prev que en tal circunstancia debern diferirse las
elecciones.
Junto a estas tres causas fundamentales, generalizadamente contempladas por distintos
paises, los diferentes ordenamientos han contemplado hasta otras cuatro causas que
desencadenan una convocatoria electoral extraordinaria. Nos referiremos sumariamente a
ellas: la primera est contemplada por el Cdigo Electoral de Panam, y es el supuesto de
empate en una votacin; la misma norma se refiere a la segunda causa: el supuesto de
prdida de la representacin a raz de la revocacin del mandato, posibilitada
constitucionalmente incluso; la tercera de estas causas est acogida por el art 76.V de la
Constitucin de Mxico, que alude a la desaparicin de todos los poderes constitucionales
de un Estado miembro de la Unin. La ltima de ellas est prevista por el art 242 de la
Constitucin de Honduras, que se refiere al hecho de que la eleccin del Presidente de la
Repblica no estuviere declarada un da antes de aqul de enero (el da 27 de enero) del ao
en que se inicia su mandato.

3.3 Autoridad legitimada para la convocatoria

Como es perfectamente comprensible, las autoridades legitimadas para convocar al cuerpo
electoral en estos supuestos de elecciones extraordinarias no slo varan de unos paises a
otros, sino que incluso en un mismo pas no coinciden en ocasiones, lo que no es sino la
resultante lgica del hecho de que las causas que pueden desencadenar una convocatoria
extraordinaria afectan a rganos dispares respecto de los cuales la convocatoria electoral no
siempre es competencia de la misma autoridad.
Con todo, las instancias legitimadas para la convocatoria pueden reconducirse a tres
grandes modelos o bloques: la legitimacin de los rganos de la justicia electoral, la del
Poder Ejecutivo y la del Poder Legislativo (vase Cuadro 9).

En un total de diez paises (Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela) la autoridad legitimada para
convocar una eleccin de esta naturaleza se radica en rganos de la justicia electoral, en
unos casos con carcter exclusivo y en otros no, al igual que en otros supuestos la
intervencin de estos rganos se produce a requerimiento de otros rganos constitucionales.
En Ecuador (Tribunal Supremo Electoral), Guatemala (Tribunal Supremo Electoral),
Repblica Dominicana (Junta Central Electoral) y Uruguay (Corte Electoral), la
competencia corresponde en exclusiva a rganos de la justicia electoral. Tambin en Costa
Rica y Venezuela la autoridad legitimada en exclusiva es un rgano de la justicia electoral
(el Tribunal Supremo de Elecciones y el Consejo Supremo Electoral, respectivamente), si
bien, en ambos casos, la intervencin de estos rganos es rogada: en Costa Rica, a solicitud
del Poder Ejecutivo, y en Venezuela, a instancias (en el supuesto de falta absoluta de un
Gobernador de Estado) del Gobernador interino o de la Asamblea Legislativa del Estado, si
bien cabe asimismo la convocatoria de oficio. En los cuatro paises que restan la
intervencin de los rganos a que venimos refirindonos se solapa con la intervencin de
otros rganos constitucionales, cada uno de los cuales interviene en causas de convocatoria
electoral diferentes. Y as, en Cuba, la Comisin Electoral de Circunscripcin, previo su
nombramiento por la Asamblea Municipal, convoca los comicios cuando la causa
desencadenante de los mismos es la existencia de una vacante de un Delegado a una
Asamblea municipal.
Cuadro 9: rganos estatales competentes a convocar elecciones
extraordinarias
Pas

Justicia electoral

Poder ejecutivo

Argentina

PE nacional1

Chile

Vicepresidente

Colombia

PE nacional y/o regional2

Costa Rica

Tribunal Supremo Electoral 3

Cuba

Comisin
Electoral
Circunscripcin4

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

El Salvador

Tribunal Supremo Electoral7

Guatemala

Tribunal Supremo Electoral

Honduras

Tribunal Nacional Electoral9

de Consejo de Estado5

Asamblea provincial6

Asamblea Legislativa8

Consejo de Ministros10
Congreso de la Unin11
Cmara
respectiva12
Cmara de Senadores13

Mxico

Panam

Poder legislativo

Tribunal Electoral14

Ministro de Estado15

Paraguay

PE nacional

Per

PE nacional

Rep. Dominicana

Junta Central Electoral

Uruguay

Corte Eelctoral

Venezuela

Consejo Supremo Electoral16

PE de la Nacin, a requerimiento de la Junta Electoral Nacional. 2 Grave pertubacin del orden pblico: el
Gobernador respectivo con la aprobacin del Gobierno Nacional; declaracin de nulidad de la eleccin: el
Gobierno Nacional; para elecciones extraordinarias de Concejales municipales: el Gobierno Departamental;
elecciones extraordinarias de un Alcalde: el Presidente o los Gobernadores; 3 A solicitud del PE; 4 Eleccin
extraordinaria de un Delegado a una Asamblea municipal; 5 Eleccin extraordinaria de un Diputado a la
Asamblea Nacional; 6 Eleccin extraordinaria de un Delegado a una Asamblea provincial; 7 Imposibilidad de
celebrar la 2a vuelta de le eleccin presidencial en el plazo constitucionalmente habilitado; 8 Imposibilidad de
realizar las elecciones presidenciales por fuerza mayor o caso fortuto; 9 Imposibilidad de realizar las
elecciones por fuerza mayor o caso fortuto o en el caso de la declaracin de la nulidad de una eleccin; 10 En
el caso de la no declaracin de la eleccin del Presidente en el plazo previsto; 11 Eleccin extraordinaria del
Presidente; 12 Eleccin extraordinaria de un Diputado o un Senador; 13 En los casos de la desaparicin de los
poderes constitucionales de un Estado de la Unin o de la nulidad de una eleccin; 14 Todas elecciones
extraordinarias, salvo en el caso: 15 Vacancia absoluta en la Presidencia; 16 Eleccin extraordinara de un
Gobernador, a solicitud del Gobernador interino o de la Asamblea Legislativa del Estado o an de oficio. En
el caso de la vacancia absoluta en la Presidencia no se prev de modo especfico la autoridad legitimada pra la
convocatoria.

En El Salvador, el Tribunal Supremo Electoral se limita a convocar elecciones

presidenciales cuando haya quedado imposibilitado celebrar la segunda vuelta de la
eleccin presidencial en el plazo constitucionalmente habilitado. En Honduras, el Tribunal
Nacional de Elecciones asume la competencia que nos ocupa ante la imposibilidad de
realizar una eleccin por fuerza mayor o caso fortuito, o declaracin de nulidad de la
eleccin en una o varias Mesas que pudieran decidir el resultado final. Por ltimo, en
Panam, el Tribunal Electoral es competente para la convocatoria extraordinaria en los
casos de empate, de revocacin del mandato, de no celebracin de los comicios en una o
ms Mesas de votacin y de nulidad de las elecciones en una o ms circunscripciones o
mesas, cuando se den las circunstancias, ya referidas, que hagan pertinente la convocatoria.
El Poder Ejecutivo es la autoridad legitimada para la convocatoria en ocho de estos paises
(Argentina, Chile, Colombia, Cuba, Honduras, Panam, Paraguay y Per). Bien es verdad
que no en todos ellos esa referencia al Ejecutivo identifica al mismo rgano. Podemos
diferenciar de esta forma diferentes subgrupos.
En Argentina y Paraguay no se hace referencia sino al Poder Ejecutivo, si bien, en ambos
casos, el Poder Ejecutivo es ejercido, como estipulan las respectivas Constituciones, por el
Presidente de la Nacin (Argentina) o por el Presidente de la Repblica (Paraguay), bien
que en el caso argentino la actuacin del Poder Ejecutivo haya de responder a un previo
requerimiento de la Junta Electoral Nacional. Quiere ello decir que esta referencia al Poder
Ejecutivo conduce a una frmula anloga a la de otros dos paises, Panam y Per. En este
ltimo, del Decreto Ley nm. 14.250, de Elecciones Polticas, se desprende que es el

Presidente de la Repblica la autoridad legitimada para la convocatoria de elecciones

extraordinarias mientras que en Panam, y en referencia al supuesto de vacancia absoluta
en la Presidencia de la Repblica que no pudiese ser cubierta por ninguno de los dos
Vicepresidentes, la eleccin extraordinaria deber ser convocada por el Ministro de Estado
elegido para ocupar provisionalmente la Presidencia de la Repblica.
En Chile, por el contrario, es el Vicepresidente de la Repblica quien queda encargado de
este tipo de convocatorias en cualquiera de los dos supuestos, ya comentados en un
momento anterior, en que la Constitucin prev la convocatoria de elecciones
presidenciales para cubrir la Presidencia vacante.
Es a su vez el Consejo de Ministros, en ejercicio excepcional del Poder Ejecutivo, el rgano
habilitado por el art 242 de la Constitucin de Honduras para la convocatoria de elecciones
a autoridades supremas en el ya referido supuesto de que la eleccin del Presidente de la
Repblica no estuviese declarada un da antes del 27 de enero del ao en que se inicia su
mandato.
El Consejo de Estado asume en Cuba tal potestad, en el caso de que se produzca una
vacante en un cargo de Diputado a la Asamblea Nacional.
Por ltimo, en Colombia, el Codigo Electoral otorga esta facultad de convocatoria a un
conjunto dispar de rganos todos ellos ejecutivos, competentes en funcin del supuesto que
motive la celebracin de los comicios. Y as, el Presidente de la Repblica o, en su caso, los
Gobernadores, en funcin de sus respectivas competencias, habrn de convocar eleccin
extraordinaria de Alcalde cuando se haya producido una vacante y sea legalmente
pertinente la convocatoria. El Gobierno de la Nacin ser, a su vez, quien deba efectuar la
convocatoria en los supuestos de declaracin de nulidad de la eleccin en la mitad o ms de
los cargos electivos nacionales o departamentales de una circunscripcin electoral. El
Gobierno Departamental asumir anloga competencia cuando las vacantes se refieran a los
Concejales de los Municipios. Por ltimo, el Gobernador respectivo, con la aprobacin del
Gobierno Nacional, habr de ordenar diferir las elecciones en los casos en que una grave
perturbacin del orden pblico hubiere imposibilitado el desarrollo de las votaciones.
El Poder Legislativo es asimismo declarado competente para llevar a cabo la convocatoria
de elecciones extraordinarias en tres paises (Cuba, El Salvador y Mxico). En Mxico, son
los rganos legislativos los que monopolizan la convocatoria extraordinaria en los
supuestos constitucionalmente previstos, lo que no sucede en Cuba y El Salvador.
La legitimacin de los rganos legislativos es indiferente de los rganos que se vean
afectados por la vacancia y de las causas que motivan la convocatoria extraordinaria de
elecciones en Mxico. En efecto, el Congreso de la Unin es competente para la
convocatoria de elecciones presidenciales en el ya referido supuesto de vacancia absoluta
de la Presidencia de la Repblica. Cada Cmara, a su vez, asume igual competencia segn
la vacante se haya producido en una u otra. Por ltimo, la Cmara de Senadores es
declarada competente para convocar elecciones extraordinarias a nivel de un Estado cuando
hubieren desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado de la Unin.

La Asamblea Legislativa de El Salvador es, a su vez, habilitada para el ejercicio de esta

facultad en el supuesto de que no pudieran efectuarse las elecciones para Presidente y
Vicepresidente de la Repblica en la fecha sealada, correspondindole, pues, la
convocatoria de elecciones presidenciales.
Por ltimo, en Cuba, la Asamblea provincial o su Presidente, si aqulla no se encontrare
reunida, asumen la potestad de convocatoria en los casos de vacante de un Delegado a la
Asamblea provincial en que sea pertinente el recurso a nuevas elecciones.

3.4 Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria

Los ordenamientos jurdicos de los paises que venimos analizando no en todos los casos
contemplan unos perfiles peculiares a los que hayan de ajustarse estas convocatorias
extraordinarias. Aunque la pauta mayoritaria es que s se regulen algunos de esos rasgos, en
un total de seis paises (Bolivia, Brasil, Costa Rica, Nicaragua, Paraguay y Per) no
encontramos referencia alguna a los mismos. A su vez, en Argentina, toda convocatoria
electoral extraordinaria ha de ajustarse a las disposiciones generales del Cdigo Electoral,
con independencia ya de la causa que genere esta especfica convocatoria, por lo que
tampoco aqu encontramos rasgos caracterizadores peculiares. Y algo anlogo puede
decirse de Panam, si bien en relacin tan slo con los supuestos de empate en unas
elecciones, no celebracin de los comicios en una o ms Mesas y nulidad de las elecciones
en una o ms circunscripciones o Mesas, como asimismo revocacin del mandato.
En los restantes paises, dos rasgos esenciales vienen a dar un perfil propio a la convocatoria
electoral extraordinaria: de un lado, la necesidad de que la misma se formalice dentro de un
determinado plazo, lo que es muy comn en los supuestos de vacancia, y de otro, la fijacin
de una determinada fecha para los comicios.
En algunos paises y en ciertos supuestos, ambos rasgos se superponen. Es el caso de Chile,
Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela. En Chile, la vacancia
del Presidente de la Repblica por impedimento absoluto adoptado por acuerdo del Senado
entraa la convocatoria de una eleccin presidencial dentro de los diez das siguientes al
acuerdo de la Cmara Alta y la concrecin del momento de celebracin de los comicios en
un plazo que debe oscilar entre los 45 y los 50 das del acuerdo de inhabilitacin adoptado
por el Senado. En Guatemala, la declaracin de nulidad del proceso electoral entraa la
convocatoria de un nuevo proceso dentro de los quince das siguientes a la declaratoria de
nulidad, debiendo realizarse las elecciones dentro de los sesenta das siguientes. En
Honduras, la no declaracin formal de la eleccin del Presidente de la Repblica un da
antes del 27 de enero del ao en que se inicia su mandato desencadena la convocatoria
electoral dentro de los quince das siguientes, elecciones que se realizarn entre los 4 y 6
meses contados desde la fecha de la convocatoria. En Panam, en el supuesto de vacancia
absoluta de la Presidencia de la Repblica, el Decreto de convocatoria electoral debe
expedirse ocho das despus de la asuncin por un Ministro de Estado del cargo de Ministro
encargado provisionalmente de la Presidencia, habiendo de celebrarse las elecciones dentro

de los cuatro meses siguientes. Tambin en la Repblica Dominicana la anulacin de los

comicios en algunas Mesas, cuando ello pudiere afectar el resultado de la eleccin, entraa
la repeticin de la eleccin en el plazo de treinta das, que a su vez va precedida por la
publicacin de la convocatoria electoral dentro de los cinco das siguientes a la resolucin
de la Junta que disponga la eleccin extraordinaria.
Cuadro 10: Circunstancias caracterizadoras de la convocatoria a
elecciones extraordinarias
Pas

Causa

Chile

Vacancia
de
la hasta 10 das despus
Presidencia,
previo acuerdo del Senado
acuerdo adoptado por el
Senado

Cuba

Plazo de la convocatoria

Fecha de las elecciones

del 45-60 das despus del acuerdo
del Senado

Vacancia absoluta de la no especficado

Presidencia

90 das despus
convocatoria

de

la

Vacancia de un Diputado 90 das antes de las elecciones

Nacional

no especficado

Vacancia de un Delegado no especficado

provincial

hasta 60 das despus de la

declaracin de la vacancia

Vacancia de un Delegado hasta 45 das despus de la no especficado

municipal
constitucin de la Comisin
Electoral
Ecuador

Cualquier causa

hasta 10 das despues de la no especficado

incidencia causante

El Salvador

Imposibilidad de celebrar no especficado

la 2a vuelta de una
eleccin presidencial

hasta 30 das despus

Imposibilidad de celebrar no especficado

elecciones presidenciales

a consideracin de la Asamblea
Legislativa

Guatemala

Declaracin de nulidad

Honduras

Imposibilidad de realizar no especficado

las elecciones regulares

hasta 3 semanas despus de la

fecha de las elecciones
imposibilitadas

No declaracin formal de hasta 15 das despus

le eleccin del Presidente

4-6 meses despus

convocatoria

Vacancia absoluta de la 18-14 meses antes de la eleccin

Presidencia

no especficado

Mxico

Declaracin de nulidad

hasta 15 das despus de la hasta 60 das despus de la

declaracin
convocatoria

hasta 45 das despus de la no especficado

clausura del Colegio electoral
correspondiente

de

la

Panam

Vacancia absoluta en la 8 das despus de la asuncin del hasta 4 meses despus de la

Presidencia
cargo de Ministro encargado de convocatoria
la Presidencia

Repblica
Dominicana

Declaracin de nulidad

hasta 5 das despus

hasta 30 das despus de las

elecciones anuladas

Uruguay

Declaracin de nulidad

no especficado

el segundo domingo siguiente a

la fecha del pronunciamiento de
la nulidad

Y otro tanto acontece en Venezuela en relacin al supuesto de falta absoluta de un

Gobernador de Estado, supuesto en el que la convocatoria debe hacerse en un plazo que no
exceda de quince das contados a partir del momento de la vacante, debiendo celebrarse la
nueva eleccin entre los 30 y 50 das siguientes a la convocatoria.
En otros paises, como Cuba, Ecuador y Mxico, el ordenamiento se limita a establecer en
estos casos la necesidad de que la convocatoria se lleve a cabo en un determinado periodo.
Y as, en Cuba, ese periodo es, como mnimo, de 90 das, cuando la convocatoria
corresponde al Consejo de Estado, o de 45, cuando es competencia de la Comisin
Electoral de Circuncripcin. Otro tanto puede decirse de Ecuador, en donde la convocatoria
de la eleccin extraordinaria, cuando por cualquier causa no se hubiere celebrado la
eleccin en una circunscripcin, ha de tener lugar en el plazo de diez das. Y en Mxico, se
prev que en el caso de vacancia absoluta de la Presidencia de la Repblica, la convocatoria
a eleccin presidencial habr de tener lugar no antes de los 18 meses ni despus de los 14
meses de la fecha prevista para la eleccin. Por otra parte, cuando se declare nula una
eleccin, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que la
convocatoria deber emitirse dentro de los 45 das siguientes a la clausura del Colegio
electoral en que se hubiere celebrado la eleccin calificada con ulterioridad de nula.
Nos encontramos finalmente con un ltimo bloque de paises en los que el ordenamiento
respectivo se limita a fijar la fecha en que han de celebrarse las elecciones extraordinarias.
Es el caso de Chile, en el supuesto de vacancia de la Presidencia a falta de dos aos o ms
para la proxima eleccin (celebracin de la eleccin el nonagsimo da posterior a la
convocatoria); de Colombia, tanto en el caso de declaracin de nulidad de la eleccin por
sentencia firme, como en el supuesto de vacancia del cargo de Alcalde (en el primer caso
ser el Gobierno de la Nacin quien precise en la convocatoria la fecha electoral, mientras
que en el segundo los comicios habrn de celebrarse dentro de los dos meses siguientes al
Decreto de convocatoria); es asimismo el supuesto de El Salvador, tanto cuando se
imposibilite la celebracin de una segunda vuelta presidencial (caso en el que la eleccin se
verificar dentro de un periodo no superior a los 30 das), como cuando sea imposible
realizar las elecciones presidenciales (en cuyo caso la Asamblea Legislativa fijar la fecha
de la nueva eleccin); acontece otro tanto en Honduras, en el supuesto de que sea imposible
celebrar una eleccin y se den adems las circunstancias previstas legalmente, en cuyo caso
las nuevas elecciones se realizarn en un plazo no superior a las tres semanas, contabilizado
a partir de la fecha en que debi celebrarse la votacin, y algo anlogo puede decirse de
Uruguay en donde la anulacin total o parcial de las elecciones comporta una nueva
eleccin que habr de celebrarse el segundo domingo siguiente a la fecha del

pronunciamiento de la nulidad por la Corte Electoral. Por ultimo, en Venezuela, cuando se

produzca la vacancia absoluta de la Presidencia de la Repblica, las Cmaras, en sesin
conjunta, sealarn la fecha de la eleccin. Como puede apreciarse, las frmulas legales
alternan la concrecin de un plazo preciso en el que han de celebrarse los comicios
extraordinarios, con la habilitacin a un determinado rgano constitucional para que sea el
mismo quien precise la fecha de la eleccin.
Nos resta referirnos a un ltimo supuesto, que se aparta de las reglas generales precedentes.
Nos referimos al caso contemplado en Colombia por el art 128 del Cdigo Electoral: grave
perturbacin del orden pblico que imposibilite el desarrollo de las votaciones, supuesto en
el que se ha de comunicar a la Registradura Nacional y al pblico, con un mes de
anticipacin, por lo menos, la nueva fecha en que deben verificarse.

4. Reflexin final
Una reflexin final sobre esta materia debe necesariamente incidir sobre el hecho de que
aunque la misma ha sido objeto, por lo general, de una ordenacin normativa que responde,
por lo menos en el mbito formal, a los esquemas garantistas ineludibles para que pueda
hablarse de unas autnticas elecciones democrticas, existen en algunos paises lagunas que
debieran ser cubiertas por el legislador; ataen, muy en especial, al momento de la
convocatoria y a las formalidades que la misma debe revestir. Debiera ser inexcusable la
previsin del momento que ha de mediar entre la convocatoria y la celebracin de los
comicios, como asimismo convendra precisar los contenidos mnimos de un Decreto de
convocatoria, y con ms razn an habra de preverse la ineludibilidad de la publicidad, a
travs de una u otra frmula, de una convocatoria electoral, no en todos los paises prevista.
En cuanto a las elecciones extraordinarias, la pluralidad de instancias legitimadas en un
mismo pas, algo por lo dems bastante extendido, en orden a convocar este tipo de
comicios, aunque pueda explicarse por el hecho de que responda a supuestos bien dispares
que estn en la base de la convocatoria extraordinaria, no deja de ser, a nuestro entender, un
elemento ciertamente disfuncional.
De la misma forma, no parece razonable que existan paises en los que nada se diga acerca
de lo que ha de acontecer en caso de vacancia en un cargo representativo. Y sera deseable,
por ltimo, que tambin en estos supuestos se regulasen en detalle las circunstancias que
han de caracterizar la convocatoria electoral: momento en que sta debe hacerse,
contabilizado a partir del hecho desencadenante de la eleccin extraordinaria, plazo que ha
de mediar entre la convocatoria y los comicios... etc.

Las candidaturas electorales

Francisco Fernndez Segado
1. Introduccin
2. Rango normativo de su ordenacin
3. Plazo para la presentacin de candidaturas
4. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin
5. Instancias legitimadas para la designacin de candidaturas y ulterior presentacin de las mismas
6. Formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura
7. Forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas
8. Modificaciones de candidaturas
9. Calificacin de las candidaturas
10. Rgimen de recursos
11. Proclamacin de candidaturas
12. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas
l3. Reflexin final

1. Introduccin
Las candidaturas electorales pueden ser consideradas como el prius necesario para que
haya eleccin, pues vienen a ser algo as como la conditio sine qua non para que la
eleccin pueda materializarse. Las candidaturas, como las define Nohlen (1995: 73), son las
ofertas polticas diferenciadas sobre las que han de pronunciarse los electores.
Las regulaciones tcnicas de las candidaturas inciden claramente en la formacin de las
preferencias de los electores y, por consiguiente, en los resultados electorales. A este
respecto, la trascendencia de la forma de las candidaturas ha sido mayoritariamente puesta
de relieve por la doctrina.
Muy diversos son los aspectos que deben ser abordados en un anlisis profundo de las
candidaturas. Sucesivamente nos hemos ocupado de los siguientes: plazo para la
presentacin de las candidaturas; autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin;
instancias legitimadas para la designacin y ulterior presentacin de una candidatura;
formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura; forma, caractersticas y

requisitos de las candidaturas; modificaciones de candidaturas; calificacin de las

candidaturas; rgimen de recursos; proclamacin de las candidaturas, y, por ltimo,
incidencias extraordinarias sobre las candidaturas. Junto a estas cuestiones de fondo, no
deja de tener cierto inters igualmente el rango normativo de la ordenacin. Dentro de cada
uno de esos aspectos, a su vez, pueden diferenciarse un sinnmero de puntos
particularizados a los que nos vamos a ir refiriendo en cada caso concreto.
La materia de las candidaturas electorales ha ocupado un lugar central en el proceso
democratizador que ha recorrido toda Amrica Latina a lo largo de los tres ltimos lustros.
Y es en este contexto histrico en donde pueden explicarse las sucesivas reformas legales
que han afectado a esta materia en un ciclo no definitivamente clausurado, uno de cuyos
nortes es la apertura del espectro de instancias legitimadas para la designacin y ulterior
presentacin de candidaturas electorales con vistas a su participacin en la lid electoral.

2. Rango normativo de su ordenacin

El primer punto sobre el que hemos de fijar nuestra atencin, si nos centramos en las
fuentes jurdicas que regulan esta materia, es el del rango constitucional de su ordenacin.
En este punto, el primer dato a subrayar, como muestra el cuadro 1, es el del elevado
nmero de cdigos constitucionales, trece en total (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Panam, Per, Repblica
Dominicana y Uruguay), que se hacen eco, de una u otra forma, de diferentes aspectos
relacionados con la materia de las candidaturas electorales. Tres de estas Constituciones,
dos de modo expreso e inequvoco (Ecuador y Panam, si bien en Ecuador se est en un
proceso de reforma constitucional de este aspecto) y una tercera (la de El Salvador),
implcitamente, se decantan por el monopolio partidista en la presentacin de candidaturas.
En alguna otra Norma Suprema (la Constitucin de Brasil) a los partidos se reserva la
postulacin de las candidaturas a Presidente y Vicepresidente de la Repblica. Y la
Constitucin de la Repblica Dominicana, para los supuestos de vacante de Senadores y
Diputados, acoge una suerte de derecho de presentacin de candidatos al partido que
hubiere postulado al parlamentario a sustituir. En una posicin contrapuesta se pueden
situar los textos constitucionales de Colombia y Chile. Mientras el primero reconoce la
posibilidad de presentacin de candidaturas no slo a los partidos, sino tambin a los
movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, el cdigo constitucional
chileno, ms rotundamente, sita en un plano de absoluta igualdad a los partidos polticos y
a los independientes en la presentacin de candidaturas, rechazando de modo expreso todo
monopolio partidista en la participacin ciudadana.
No faltan - recordmoslo bien que sin nimo exhaustivo - otro tipo de previsiones
constitucionales en relacin con la materia que nos ocupa. As, la Constitucin de
Argentina, tras su reciente reforma de 1994, ha venido a exigir una igualdad real de
oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos, elevando al

mximo rango normativo, con carcter muy general, un principio puntual acogido con
anterioridad por la ordenacin electoral. Y la Constitucin de Costa Rica exige que los
candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica de un partido figuren en una
misma nmina o candidatura. En el otro extremo, nos encontramos con cinco
Constituciones (las de Cuba, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Venezuela) que ignoran
cuanto se refiere a las candidaturas electorales.
Cuadro 1: Rango normativo de la ordenacin de la candidatura
electoral
Pas

Constitucin

Ley / Cdigo Electoral

Otras normas relevantes

Argentina

Exigencia de una igualdad real de

las oportunidades de mujeres y
varones para el acceso a cargos
representativos

Ordenacin dispersa en el Cdigo

Electoral Nacional, Ley nm 19945

Ley Orgnica de los Partidos

Polticos, de 27 de agosto de 1982

Bolivia

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

1 captulo especializado y otras normas

dispersas de la Ley Electoral

Brasil

Disposiciones referentes a las

candidaturas presidenciales

1 captulo especializado de la Ley nm

4737, de 1965, de Cdigo Electoral

Ley Orgnica de los partidos

polticos
Ley complementaria num. 64 de
1990
Leyes nms. 7773, de 1989 y
8713, de 1993

Chile

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

4 captulos de la Ley Orgnica

constitucional num. 18700, sobre
votaciones populares y escrutinios

Ley Orgnica nm. 18460, del

Tribunal Calificador de Elecciones
Leyes Orgnicas constitucionales
nm. 18556, sobre sistema de
inscripciones electorales y servicio
electoral y nm. 18603, de los
Partidos Polticos.

Colombia

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

1 ttulo del Decreto nm. 2241, de

1986, de Cdigo Electoral

Ley nm 84, de 1993

Ley nm 130, de 1984
Ley nm 78, de 1986

Costa Rica

Disposiciones referentes a las

candidaturas presidenciales

Ley Orgnica del Tribunal

Supremo de Elecciones y del
Registro Civil

2 ttulos de la Ley nm 72, de 1992,

Ley Electoral

Cuba
Ecuador

En el ttulo referente a los partidos

polticos de la Ley nm 1536, de
Cdigo Electoral

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

1 captulo de la Ley nm 59, de 1986,

Ley de Elecciones

Reglamento a la
Elecciones, de 1990

Ley

de

Ley nm 2262, de 1978, Ley de

Partidos Polticos
Reglamento de la Ley de Partidos,
de 1978

El Salvador

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

1 ttulo del Decreto nm 417 de la

Asamblea Legislativa, de 1992, de

Cdigo Electoral

Guatemala

Constitucin

1 captulo de la Ley Electoral y de

Partidos Polticos, aprobada por el
Decreto-Ley nm. 1-85 de la Asamblea
Nacional Constituyente

Reglamento de la Ley Electoral,

aprobado por Acuerdo nm 18187,
del
Tribunal
Supremo
Electoral

Ley / cdigo electoral

Otras normas relevantes

Pas
En el ttulo referente a los partidos
polticos de la Ley Electoral y de las
organizaciones polticas, aprobada por
Decreto nm 53, de 1981, de la
Asamblea Nacional Constituyente

Honduras

Mxico

Disposiciones
refererentes
al
derecho a postular candidatos y
ordenacin de la forma de las
candidaturas

1 captulo del Cdigo Federal de

Instituciones
y
Procedimientos
Electorales
1 ttulo de la Ley nm 43 de 1988, Ley
Electoral

Nicaragua
Panam

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

5 captulos del Cdigo Electoral de

1993

Paraguay

Disposiciones
referentes
derecho a postular candidatos

al

2 captulos de la Ley nm 01/90, de

Cdigo Electoral
1 ttulo de la Ley nm. 26337 que da
fuerza de Ley Orgnica Electortal al
Decreto-Ley 14250

Per
Repblica Dominicana

Disposiciones referente al derecho

a postular candidatos

1 ttulo de la Ley nm 5884, Ley

Electoral, de 1962

Uruguay

Disposiciones referente a la forma

de las candidaturas

1 captulo de la Ley nm 7812, de 1925

Venezuela

1 captulo de la Ley Orgnica del

Sufragio de 1993

Ley sobre eleccin y remocin de

los Gobernadores del Estado, de
1989

En una situacin intermedia habra que situar a la Constitucin de Paraguay, que si bien
nada seala de modo directo en torno a la materia que nos ocupa, al reconocer que los
partidos deben concurrir a la formacin de las autoridades electivas, implcitamente, est
admitiendo el derecho de aqullos a la presentacin de candidaturas electorales.
Al margen ya de la Constitucin, la materia que nos ocupa es objeto de ordenacin
normativa en la Ley Electoral de cada pas, que, por lo general, le dedica un Ttulo o
Captulo especfico, quiz con la sola excepcin de Argentina, en donde el Cdigo
Electoral Nacional regula las candidaturas electorales de modo disperso a lo largo de su
articulado, siendo asimismo de destacar que el Cdigo Electoral de Costa Rica y la Ley
Electoral y de las Organizaciones Polticas de Honduras abordan la ordenacin de la
materia dentro del Ttulo dedicado a los partidos polticos, mientras que, finalmente, en

Uruguay, la Ley de Elecciones regula en un mismo Captulo, al unsono, cuanto atae al

registro de los partidos polticos y de las listas de candidatos.
Por lo dems, en distintos pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala y Venezuela) es necesario acudir a otros textos legales para poder contemplar en
su integridad el marco normativo referente a esta materia.

3. Plazo para la presentacin de candidaturas

Al abordar la cuestin del plazo dentro del cual se han de presentar las candidaturas, se
impone atender a diferentes aspectos como el carcter nico o variable de dicho plazo; la
existencia, en su caso, de plazos previos a la presentacin de las candidaturas a los efectos
de cumplimentar determinados trmites; el momento de apertura del perodo de
presentacin de candidaturas; el instante de cierre o momento final de presentacin de
aqullas, y, a la vista de estos dos ltimos momentos, la duracin del perodo de
presentacin de candidaturas.
De los diecinueve pases examinados, y exclusin hecha de Cuba, nos encontramos con que
en nueve de ellos (Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam,
Repblica Dominicana y Uruguay) el plazo para la presentacin de candidaturas es nico
en todo tipo de elecciones. En Paraguay, aunque el plazo parece ser el mismo, como regla
general, el Cdigo Electoral, con cierta ambigedad, abre la posibilidad de un plazo dispar,
a modo de excepcin a la regla general, en ciertos supuestos. En los ocho restantes pases,
la legislacin electoral se decanta por un plazo variable. La mutabilidad del plazo depende
del tipo de eleccin en todos los supuestos salvo en uno: en Guatemala, en donde el
momento de cierre del perodo de presentacin de candidaturas difiere en funcin del sujeto
postulante (partidos o comits cvicos electorales).
La divergencia del plazo que nos ocupa se circunscribe en cinco (Bolivia, Chile, Colombia,
Guatemala y Per) de los ocho pases al momento de cierre del perodo de presentacin de
candidaturas; sin embargo, en El Salvador, la disparidad afecta al momento de apertura de
ese perodo, mientras que en Mxico y Venezuela la diferencia se puede constatar tanto en
el momento de apertura como en el de cierre de este perodo.
En tres de los pases analizados (Bolivia, Brasil y Repblica Dominicana), la ordenacin
electoral contempla la necesidad de cumplimentar unos trmites previos a la presentacin
de las candidaturas, a cuyo efecto se prevn unos plazos especficos para la formalizacin
de tales trmites. En Bolivia, la decisin de participar en unos comicios requiere de una
comunicacin a la Corte Nacional Electoral que ha de producirse hasta noventa das antes
de la eleccin. En Brasil, antes del trmino del plazo de solicitud de registro de las
candidaturas, se han de realizar ineludiblemente las convenciones partidistas para la
eleccin de los candidatos. Por ltimo, en la Repblica Dominicana, se exige un preaviso
por parte de las agrupaciones polticas accidentales que se propongan sustentar en unos
comicios una candidatura independiente.

Cuadro 2: Plazos para la presentacin de candidaturas

Pas

Tipo de elecciones

Momento
apertura

Argentina

todas las elecciones

convocatoria

50 das

40 das, al menos

Bolivia

presidenciales

no especificado

60 das

120 das, al menos

parlamentarias

no especificado

50 das

130 das, al menos

municipales

no especificado

40 das

80 das, al menos

Brasil

todas las elecciones

6 meses antes
elecciones

90 das

3 meses

Chile

presidenciales1

no especificado

120 das 1

no especificado

parlamentarias

no especificado

150 das

no especificado

presidenciales

no especificado

ca. 2 meses 2

no especificado

parlamentarias

no especificado

ca. 1,5 meses 2

no especificado

presidenciales 1994

no especificado

51 das 2

no especificado

parlamentarias 1994

no especificado

40 das 2

no especificado

regionales y locales 1994

no especificado

50 das 2

no especificado

Costa Rica

todas las elecciones

convocatoria

3 meses y 15 das

apenas 15 das

Ecuador

todas las elecciones

convocatoria

90 das

30 das

El Salvador

presidenciales
parlamentarias

la

60 das

2 meses, al menos

locales

1 da despues de la
instalacin de las Juntas
Electorales

60 das

2 meses, al menos

todas las elecciones

1 da despus
convocatoria

partidos: 60 das

partidos: 60 das

comits cvicos electorales:

90 das

comits cvicos electorales:

30 das

45 das

4,5 meses

15 de marzo del ao
electoral

15 das

Colombia

Guatemala

1 da despus
convocatoria

de Momento final en Perodo para la

relacin a la fecha presentacin
de
de las elecciones
candidatos

de las

de

de

la

Honduras

todas las elecciones

convocatoria

Mxico 3

presidenciales

1 de marzo
electoral

de senadores

1 de mayo del ao electoral

15 de mayo
electoral

del

ao

15 das

de diputados a elegir por el

principio de mayora

15 de mayo
electoral

ao

31 de mayo
electoral

del

ao

15 das

de diputados a elegir por el

sistema
de
rep.

1 de junio del ao electoral

15 de junio
electoral

del

ao

15 das

del

del

ao

proporcional
de representantes en la
Asamblea del Distrito
Federal
(principio
de
mayora

15 de mayo
electoral

del

ao

31 de mayo
electoral

del

ao

15 das

de representantes en la
Asamblea del Distrito
Federal (principio de rep.
proporcional)

1 de junio del ao electoral

15 de junio
electoral

del

ao

15 das

Pas

Tipo de elecciones

Momento
apertura

Nicaragua

todas las elecciones

no especificado

Panam

todas las elecciones

6 meses antes
elecciones

Paraguay

todas las elecciones

Per

de Momento final en Perodo para la

relacin a la fecha presentacin
de
de las elecciones
candidatos
no especificado 4

no especificado 4

3 meses

3 meses

convocatoria

120 das despus de la

convocatoria 5

120 das

presidenciales

convocatoria

90 das

5 meses, al menos

parlamentarias

convocatoria

180 das

2 meses, al menos

Repblica
Dominicana

todas las elecciones

convocatoria

60 das6

Uruguay

todas las elecciones

convocatoria

20 das

Venezuela

presidenciales

1 de junio del ao electoral

30 de julio
electoral

parlamentarias

120 das antes de les

elecciones

90 das antes
elecciones

de Gobernadores 7 y
Diputados a las Asambleas
Legislativas:

120 das antes de las

elecciones

90 das antes
elecciones

de las

del

ao

2 meses

de

las

30 das

de

las

30 das

en el caso de elecciones presidenciales extraordinarias, motivadas por la inhabilitacin del Presidente electo:
hasta el dcimo da siguiente al acuerdo respectivo del Senado.

En Colombia, el Cdigo Electoral determina que las elecciones presidenciales se realizan el ltimo domingo
del mes de mayo del ao electoral mientras que las elecciones para las distintas corporaciones de eleccin
popular se realizan el segundo domingo de marzo. En el caso de elecciones presidenciales se pueden presentar
candidatos hasta el primer martes de febrero del ao electoral, y en el caso de otras elecciones hasta el primer
lunes del mes de abril del ao electoral.

En Mxico, todas las elecciones se celebran el tercer domingo de agosto del ao electoral. Los plazos para la
presentacin de candidatos se determinan en relacin a los diferentes cargos a elegir, evitndose
superposiciones temporales, entre marzo y junio del ao electoral.

En Nicaragua la Ley Electoral habilita al Congreso Supremo Electoral para que fije, dentro del calendario
electoral, el perodo hbil para la inscripcin de candidatos.

Si la Constitucin determinara un plazo menor, hasta 30 das antes de las elecciones.

En el caso de candidaturas presentadas por agrupaciones polticas accidentales que se propongan sustentar
una candidatura independiente, se requiere un preaviso, cuando menos, 120 das antes de la eleccin. En los
casos de elecciones extraordinarias el momento final para la presentacin de candidatos ser determinado por
la Junta Central Electoral.

En el caso de elecciones extraordinarias a Gobernador la presentacin de candidatos se hace entre la fecha

de la convocatoria y los 20 das anteriores a los comicios, es decir, dentro de un perodo entre 10 y 40 das,
segn el momento en que se convoque la eleccin.

Si atendemos ahora al momento de apertura del perodo de presentacin de candidaturas,

podemos constatar que en la mayor parte de pases tal momento coincide con la publicacin
de la convocatoria; en unos casos la normativa electoral acoge de modo expreso esa
determinacin (Argentina, Costa Rica, Ecuador, Honduras y Paraguay), mientras que en
otros (Bolivia, Chile, Colombia, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) tal previsin se
deduce implcitamente del articulado de la norma electoral. A este bloque de pases ha de
aadirse el de aquellos otros, como Guatemala y El Salvador, en los que la presentacin de
candidaturas se posibilita al da siguiente de la convocatoria electoral, bien que en el caso
de El Salvador tal previsin no rija respecto de las elecciones de los Concejos Municipales,
en las que la apertura de este perodo se produce un da despus de la instalacin de las
Juntas Electorales Departamentales.
Con distintas variantes, Brasil, Panam y Venezuela se acomodan a un modelo diferente,
basado en la concrecin de la fecha de apertura de la presentacin de candidaturas en
funcin del momento de celebracin de los comicios y de la necesidad de dejar un
determinado lapso de tiempo entre una y otra etapas del proceso electoral. As, en Brasil, se
imposibilita el registro de candidaturas antes de los seis meses previos a las elecciones; en
Panam, de modo anlogo, se dispone que la presentacin de candidaturas se inicia con el
proceso electoral, seis meses antes de la celebracin de las elecciones, y en Venezuela, con
la sola salvedad de las candidaturas a la Presidencia de la Repblica (que han de
presentarse dentro de las fechas legalmente predeterminadas), las restantes candidaturas a
cargos electivos se ajustan, en cuanto al momento de apertura del perodo de presentacin,
a anloga frmula; y as, por poner un ejemplo, las candidaturas a Diputados y Senadores
pueden postularse a partir de los 120 das previos a la fecha de las elecciones.
Mxico se acomoda a una frmula legal bien diferenciada, semejante a la que rige respecto
de las candidaturas a la Presidencia de la Repblica en Venezuela: la concrecin de una
fecha exactamente predeterminada a partir de la cual pueden presentarse las candidaturas,
fechas que, como es lgico, corresponden al ao de los comicios. Por ltimo, en Nicaragua
se sigue un modelo distinto de todos los anteriores, al habilitar la Ley Electoral al Consejo
Supremo Electoral para que sea ste quien fije el perodo hbil (y por lo mismo su inicio)
para la inscripcin de candidatos.
Centrndonos a continuacin en el momento final, o de cierre, de presentacin de
candidaturas, el modelo ms comn es el de fijar el trmino de este perodo en funcin del
momento de realizacin de los comicios, de tal modo que reste un plazo ms o menos
dilatado entre ese momento final y el da de las elecciones, plazo que oscila desde los 20

das de Uruguay o los 50 de Argentina, hasta los 150 de Chile (para las candidaturas de
Senadores y Diputados) o los 180 de Per (para las candidaturas de Congresistas).
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Panam, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela (en este ltimo pas con la
sola salvedad de las elecciones presidenciales) se ubican dentro de este modelo. En un
segundo bloque de pases, que integra a Colombia, Mxico y Venezuela (en este ltimo
caso en relacin a las candidaturas a la Presidencia de la Repblica), se opta por precisar un
da fijo del ao electoral para concretar el cierre del perodo de presentacin de
candidaturas. Paraguay se ubica fuera de los dos modelos precedentes, al fijar el perodo de
cierre en funcin del transcurso de un determinado lapso de tiempo que se contabiliza desde
la convocatoria electoral (se pueden presentar candidaturas hasta el 120 da siguiente a la
convocatoria electoral), si bien se ofrece con carcter excepcional una frmula alternativa
que recurre al primer modelo. Finalmente, Nicaragua, en lnea con la frmula ya citada al
referirnos al momento de inicio del perodo de presentacin de candidaturas, habilita al
Consejo Supremo Electoral para la concrecin del momento de cierre, algo implcito en la
facultad de aquel rgano de fijar el perodo hbil para la inscripcin de candidatos.
Digamos por ltimo que el perodo de tiempo para la presentacin de candidaturas es, como
bien muestra el cuadro nm. 2, enormemente dispar, sin que pueda acomodarse a una
clasificacin determinada.

4. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentacin

Una cuestin previa al anlisis de la autoridad ante la que ha de ser formalizada la
presentacin de una candidatura es la de si esa autoridad es nica, esto es, si se trata de la
misma para todo tipo de comicios, o si, por el contrario, es plural, o lo que es igual, si
difiere en funcin por lo general del tipo de eleccin. El cuadro nm. 3 contempla este
aspecto.
La pauta ms extendida, en un total de diez pases (Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador,
Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela), es la de que la
presentacin de una candidatura ha de hacerse ante instancias diferenciadas, en funcin de
la modalidad de la eleccin o incluso, como en algn caso (Uruguay), del tipo de
circunscripcin electoral, o de la propia modalidad del sistema electoral (Mxico). En la
otra direccin, de formalizacin ante una misma autoridad, independientemente del tipo de
comicios, se encuentran siete pases (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Per, desde la reconversin del Decreto Ley nm. 14.250 en Ley Orgnica,
Texto Unico Integrado, por medio de la Ley nm. 26.337, de julio de 1994). En una
situacin intermedia queda Chile, en donde, en principio, la autoridad a que venimos
refirindonos es nica, el Director del Servicio Electoral, si bien ello acontece tan slo all
donde no exista Director Regional del Servicio Electoral, con lo que existiendo esta ltima
autoridad administrativa, ser ante ella ante la que deber formalizarse una candidatura.

La cuestin de mayor inters reside, sin embargo, en el carcter, judicial o administrativo,

de la autoridad ante la que deben formalizarse las candidaturas. Aqu, el bloque
predominante es el de aquellos pases, diez en total (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Repblica Dominicana), en los que tal
autoridad presenta la naturaleza propia de una autoridad jurisdiccional. A ellos se une
parcialmente Uruguay, en donde la Corte Electoral, rgano jurisdiccional, asume tal
competencia en las elecciones de circunscripcin nica nacional, mientras que, por el
contrario, en las restantes elecciones aqulla se deposita en manos de otro tipo de rganos,
las Juntas Electorales.
Cuadro 3: Autoridad ante la que han de formalizarse las
candidaturas
Pas

Cargos a elegir

Autoridad

Argentina

todos

Jueces electorales

Bolivia

todos

Corte Nacional Electoral

Brasil

Presidente / Vicepresidente

Tribunal Superior Electoral

Senador, Diputado federal, Gobernador, Diputado

estatal

Tribunales Regionales Electorales

Concejal Municipal, Prefecto, Juez de Paz

Jueces Electorales

Chile

todos

Director, o Director Regional, respectivamente, del

Servicio Electoral

Colombia

Presidente

Registrador Nacional del Estado Civil

Senador, miembro de la Cmara de Representantes,

miembro de una Asamblea Departemental

Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil

Alcalde

Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil

Concejal Distrital o Municipal

Registradores Distritales y Municipales

Costa Rica

todos

Registro Civil (rgano dependiente del Tribunal

Supremo de Elecciones

Ecuador

Presidente; Diputado nacional

Tribunal Supremo Electoral

restantes cargos 1

Tribunales Electorales Provinciales

El Salvador

Presidente, Diputado nacional,

Parlamento Centroamericano

miembro

del

Tribunal Supremo Electoral

Concejal Municipal

Juntas Electorales Departamentales

Guatemala

todos

Registro de Ciudadanos (rgano dependiente del

Tribunal Supremo Electoral

Honduras

todos

Tribunal Nacional de Elecciones

Mxico

Presidente; Diputado por representacin proporcional

Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE)

Senador

Concejos Locales del IFE en las respectivas entidades

federales

Diputado por mayora relativa

Concejos Distritales del IFE

Representante por representacin proporcional en la

Asamblea del Distrito Federal

Consejo Local del Distrito Federal

Representante por mayora relativa en la Asamblea del

Distrito Federal

Concejos Distritales del Distrito Federal

Nicaragua

todos

Consejo Supremo Electoral 2

Panam

todos

Tribunal Electoral

Paraguay

todos cargos de representacin nacional

Junta Electoral Central

restantes

Juntas Electorales Seccionales

Presidente / Vicepresidente, Diputados nacionales

Jurado Nacional de Elecciones

restantes

Jurados Departementales / Provinciales de Elecciones

no especificado

Junta Central Electoral y restantes

Per

Repblica Dominicana

Cuadro 3 (continuacin)
Pas

Cargos a eliger

Autoridad

Uruguay

Cargos para los cuales hay elecciones en una

circunscripcin nica nacional

Corte Electoral

restantes

Juntas Electorales

Presidente

Consejo Supremo Electoral

Senador, Diputado nacional, Gobernador

Junta Electoral Principal

Miembro de una Asamblea Legislativa

Juntas Electorales restantes

Venezuela

Diputados provinciales al Congreso Nacional, Alcaldes, Presidentes de Concejos Municipales, Concejales

Municipales, Prefectos y Consejeros Provinciales.
2

El Consejo Supremo decide en todos los casos, si bien cuando la candidatura tuviere su origen en la
suscripcin popular, la presentacin formal de la misma se har ante los Concejos Electorales.
3

La autoridad a la que pertenece la decisin es el Tribunal Electoral, si bien la formalizacin de la postulacin

de candidaturas difiere segn el tipo de eleccin: presidencial (Direccin General de Organizacin Electoral);
parlamentarias (Direccin Provincial o Comarcal de Organizacin Electoral); a Concejos Municipales y
representantes de Corregimientos (Direccin General, Provincial o Comarcal de Organizacin Electoral).

Los restantes pases, siete en total, exclusin hecha de Cuba, se acomodan ms bien al
modelo de rgano administrativo, tcnicamente especializado en materia electoral. En
algunos casos, el carcter administrativo es inequvoco, como acontece con el Director del
Servicio Electoral en Chile. Tambin lo es en otros, como en Costa Rica y Guatemala, si
bien el Registro Civil y el Registro de Ciudadanos, los rganos que, respectivamente,
intervienen en cada uno de esos pases, se hallan en una situacin de dependencia inmediata

del Tribunal Supremo de Elecciones en un caso y del Tribunal Supremo Electoral, en el

otro, esto es, de los rganos superiores de la justicia electoral. Mayores dificultades de
catalogacin puede presentar quiz el Registrador Nacional del Estado Civil en Colombia,
nombrado por el Consejo Nacional Electoral, rgano que aunque constitucionalmente al
margen de la llamada rama judicial, ha de quedar integrado por personas que renan las
calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema, precisamente las mismas que
se requieren para poder acceder al cargo de Registrador Nacional del Estado Civil, si bien
es evidente que en este ltimo caso no nos hallamos ante una autoridad jurisdiccional
propiamente dicha. Y algo anlogo puede sostenerse de los distintos Concejos que integran
el Instituto Federal Electoral mejicano, la Junta Electoral Central paraguaya y el Consejo
Supremo Electoral venezolano, aunque en este ltimo supuesto, el art 39 de la Ley
0rgnica del Sufragio parece dotar al citado Consejo Supremo de autntica jurisdiccin en
todo el territorio nacional; ello no obstante, el Ttulo VI de la misma Ley, referente a la
revisin de los actos de los organismos electorales, deja, a nuestro entender,
inequvocamente clara la naturaleza administrativa del rgano en cuestin.

5. Instancias legitimadas para la designacin de candidaturas y ulterior

presentacin de las mismas
Quiz sea sta la cuestin de mayor relevancia en relacin con la problemtica de las
candidaturas electorales. Adems, posiblemente es el tema objeto de mayor debate poltico.
El tema crucial es el de si debe reservarse a los partidos polticos formalmente constituidos
el monopolio de la presentacin de candidaturas o, por contra, debe habilitarse a otras
instancias polticas o sociales o, incluso, simplemente a grupos de ciudadanos la
presentacin de aqullas, orientacin esta ltima que es la que parece progresivamente estar
imponindose. En ntima conexin con la cuestin central inmediatamente antes enunciada
se puede ubicar la de la exigencia o inexigencia de afiliacin partidista para poder ser
candidato, e incluso, como en algunos pases acontece, la concrecin de un verdadero
mandato imperativo. Como es obvio, en los supuestos de no monopolio partidista de las
candidaturas, cobra especfico inters la determinacin de las instancias legitimadas para la
presentacin de las mismas. Una manifestacin particularizada del vnculo existente entre
partidos y participacin en el proceso poltico la hallamos en las consecuencias jurdicas
que se derivan, en algunos pases, de la no participacin durante un determinado perodo de
tiempo en los procesos electorales por parte de esos mismos partidos. Por ltimo, no deja
de tener inters y relacin con la cuestin que nos ocupa, la posibilidad de presentacin de
candidaturas por alianzas de partidos y los requisitos legalmente exigidos para ello, como
asimismo las exigencias requeridas a los partidos polticos para su participacin en los
procesos electorales.
En diez pases el monopolio partidista en la presentacin de candidaturas es la regla
general, si bien conviene establecer una distincin entre ellos por cuanto mientras en seis
(Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Mxico) ese monopolio no presenta
fisuras, en los cuatro restantes (Bolivia, Guatemala, Nicaragua y Panam), admite
salvedades o excepciones, que van desde la posibilidad que se admite en Bolivia de que

agrupaciones cvicas representativas formen parte de frentes o coaliciones con partidos, si

bien tales agrupaciones cvicas representativas de las fuerzas vivas del pas no pueden
proceder a presentar candidatos independientemente, hasta la quiebra de la apuntada regla
monopolista en las elecciones municipales (Guatemala), en las elecciones de concejales y
de representantes de corregimientos (Panam) o en las elecciones de los Concejos
Regionales de las Regiones Autnomas de la Costa Atlntica y de los Concejos
Municipales (Nicaragua), regla monopolista que, por contra, se mantiene en pleno vigor en
los restantes procesos electorales en los tres ltimos pases de referencia (vase cuadro 4).

Cuadro 4: Instancias legitimadas para presentar candidatos en

elecciones a nivel nacional
Monopolio
polticos

de

los

partidos Reconocimiento de agrupaciones Reconocimiento

de
alianzas
cvicas
/
candidaturas electorales entre partidos y/o
independientes
movimientos polticos

Argentina1

Bolivia4

Argentina

Brasil2

Chile

Bolivia

Costa Rica

Colombia

(Brasil)7

Ecuador2

Honduras

Chile

El Salvador2

Paraguay5

Costa Rica

Guatemala3

Per

Ecuador 8

Mxico

Repblica Dominicana

El Salvador

Nicaragua3

Uruguay6

Guatemala

Panam3

Venezuela

Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana

Se permite explcitamente la candidatura de personas no afiliadas dentro de las listas de los partidos

Se requiere explcitamente la afiliacin partidaria de todos los candidatos. Adems, en Brasil, cuando un
parlamentario cambia de partido, pierde su mandato, y, en Panam, los partidos tienen derecho a revocar a sus
candidatos.
3

No rige el monopolio partidario en las elecciones subnacionales / municipales.

Los movimientos sociales slo pueden presentar candidatos en alianza con un partido.

Los movimientos se extinguirn de iure si a los dos aos de su constitucin no hubieran solicitado su
reconocimiento como partido poltico.
6

Partidos accidentales: agrupaciones que no habiendo cumplido los requisitos necesarios para figurar como
partidos permanentes durante el perodo preestablecido, lo hagan, al menos, 30 das antes de las elecciones, y
todas las agrupaciones de ciudadanos que en un nmero no menor de 50 se presenten a las Juntas Electorales
solicitando el registro de listas de candidatos.

7
Aunque la Ley Orgnica de los partidos de 1971 prohibi coaliciones electorales, la Ley nm. 8713, de
1993, las posibilit en los comicios de 1994.
8

La Ley Electoral excluye expresamente la formacin de alianzas entre los partidos en las elecciones
pluripersonales, aunque las posibilita en las elecciones para cargos unipersonales.

En los ocho restantes pases, al margen de Cuba, no rige el principio anterior, de monopolio
de los partidos en la presentacin de candidaturas. Chile es el pas arquetipo de esta
orientacin, al ubicar la Constitucin de modo expreso en un plano de absoluta igualdad a
los independientes y a los partidos en la presentacin de candidaturas. Pero sin una tan
rotunda proclamacin constitucional, tambin se sitan en similar plano Colombia,
Honduras, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las candidaturas
independientes, respaldadas por agrupaciones independientes o grupos de electores, son las
instancias ms comnmente habilitadas para la presentacin de candidaturas (as, en Chile,
Colombia, Honduras, Per y Venezuela). Sin embargo, junto a ellas nos encontramos con
los movimientos polticos (Colombia y Paraguay), con las agrupaciones polticas
accidentales o partidos accidentales (Repblica Dominicana y Uruguay, respectivamente),
con las asociaciones de todo orden que resuelvan constituirse en movimientos sociales
(Colombia) o con los comits cvicos electorales, exclusivamente en las elecciones
municipales guatemaltecas.
No deja de resultar un caso particular, digno de ser destacado, el de Honduras, pas en el
que, como ya hemos advertido, no rige el monopolio partidista, pero en el que encontramos
una normativa en verdad peculiar en relacin precisamente con los partidos, al regularse
con extrema minuciosidad la facultad de los movimientos, corrientes o tendencias
intrapartidistas a solicitar directamente la inscripcin de sus candidaturas al Tribunal
Nacional de Elecciones, si en el plazo legal el rgano partidista competente no enviare a
aqul la solicitud, lo que no es sino la resultante obligada del protagonismo de los
movimientos, corrientes o tendencias intrapartidistas en el proceso de seleccin de
candidaturas en el seno del propio partido.
La cuestin de la exigencia o inexigencia de afiliacin partidista contribuye a perfilar an
ms el grado de monopolio, por as considerarlo, de los partidos en aquellos pases en que

tal monopolio es reconocido. Circunscribindonos a los seis pases en que rige sin fisuras,
diremos que salvo en Argentina (en donde se posibilita legalmente que los partidos
incluyan en sus candidaturas a ciudadanos sin afiliacin partidista), en los restantes pases,
esto es, en Brasil, Ecuador, El Salvador, Mxico y Costa Rica (si bien en este ltimo pas la
previsin se desprende implcitamente del ordenamiento legal), no slo los partidos son las
nicas instancias que pueden presentar candidaturas, sino que los candidatos que presenten
han de estar afiliados a los propios partidos. Ms an, en Brasil, y tambin en Panam (si
bien aqu, recordmoslo, quiebra el principio de monopolio partidista en las elecciones de
concejales y de representantes de corregimientos) se llega al extremo de reconocer un
verdadero mandato imperativo: en Brasil, sancionando la prdida del mandato de aquellos
representantes que por su actitud o su voto se opusieren a las directrices legtimamente
establecidas por los rganos de direccin del partido; en Panam, constitucionalizando la
potestad partidaria de revocar el mandato de los Legisladores que hayan postulado.
De la vinculacin de los partidos con el proceso de participacin poltica dan buena muestra
los efectos que algunos ordenamientos jurdicos hacen derivar de la no presentacin de
candidaturas en uno o varios comicios o durante un determinado perodo de tiempo. En
ocho pases (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panam, Paraguay y la
Repblica Dominicana) se acogen previsiones de este gnero, cuyo comn denominador es
la prdida de la personalidad jurdica del partido, bien mediante la cancelacin de su
inscripcin en el pertinente registro (Bolivia, Costa Rica, Ecuador y El Salvador), bien
mediante la sancin jurdica de la extincin del partido (Ecuador, Panam y Repblica
Dominicana). En dos pases (Argentina y Paraguay), el ordenamiento no estipula la prdida
de la personalidad jurdica, sino la caducidad del partido, que equivale a la prdida de la
personalidad poltica y que le impide volver a concurrir en unos comicios.
Cuadro 5: Previsiones en relacin a la presentacin de candidaturas
por partidos polticos
Pas

Plazo para inscripcin Efectos

de
la
no Otras previsiones
del partido en el presentacin
de
registro oficial
candidaturas en una o varias
elecciones

Argentina

Bolivia

Al menos 150 das antes Cancelacin en el caso de no de las elecciones

haber participado en 2
elecciones consecutivas

Brasil

Si los partidos o coaliciones no

requirieren el registro de sus
candidatos, stos, subsidariamente,
quedan habilitados para proceder a
su propio registro

Chile

Antes del vencimiento del plazo para la

Slo los partidos constituidos en

todas las regiones del pas o con un

Caducidad en el caso de no haber participado en 3

elecciones consecutivas

presentacin
candidaturas.

de

nm. de afiliados no inferior al

0,5% de los votantes en la anterior
eleccin de Diputados pueden
presentar
candidatos
presidenciales.

Colombia

Ordenacin legal de las consultas

internas por las cuales los
candidatos son escogidos

Costa Rica

8 meses antes de la Cancelacin en el caso de no Ordenacin

legal
del
eleccin, al menos
haber participado en una procedimiento de designacin de
eleccin
candidatos por los partidos

Ecuador

6 meses antes de la posibilidad de cancelacin en

eleccin, al menos
el caso de haber participado en
menos de diez provincias en
unas
elecciones
pluripersonales

El Salvador

Antes de la convocatoria

Cancelacin en el caso de no haber participado en dos

elecciones consecutivas

Guatemala

antes de la convocatoria

Los partidos deben participar en, al

menos, diez provincias, de las que
dos debern corresponder a las tres
de mayor poblacin.

Inscripcin en el Registro de
ciudadanos con anterioridad a la
fecha de cierre de la inscripcin de
candidatos de los integrantes de los
rganos permanentes de los
partidos

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Plazo para inscripcin Efectos

de
la
no Otras previsiones
del partido en el presentacin
de
registro oficial
candidaturas en una o varias
elecciones

Honduras

6 meses antes de la eleccin, al menos

Elecciones internas para la

seleccin de candidatos por parte
de cada partido dentro de los 6
meses anteriores a la convocatoria
Posibilidad de que las corrientes
internas de cada partido presenten
candidaturas,
respetndose
el
principio
de
representacin
proporcional en la integracin de
las candidaturas de Diputados al
Congreso

Mxico

1 ao antes de
eleccin, al menos

Nicaragua

la -

Panam

Extincin en el caso de no Ordenacin

normativa
del
haber participado en 2 procedimiento de seleccin de
elecciones consecutivas
candidatos por los propios partidos
que deber hacerse hasta un ao
antes de la eleccin

Paraguay

Caducidad en el caso de no La Ley impide la formacin de

haber participado en 2 partidos o movimientos polticos
elecciones
generales
y regionales
pluripersonales consecutivas

Per

180 das antes de la eleccin, al menos

Rep. Domin.

240 das antes de la Extincin en el caso de no eleccin, al menos

haber participado en 2
elecciones consecutivas

Uruguay

Registro de la denominacin del

partido y de los nombres de
quienes integran sus autoridades
ejecutivas

Venezuela

Es comn en los ordenamientos electorales objeto de examen la regulacin de las alianzas o

coaliciones electorales que, por lo general, se sujetan a ciertos requisitos previos (vase
cuadro 6), si bien no faltan ausencias de tales normaciones (as, Uruguay y Venezuela) o
incluso especficas exclusiones de este tipo de alianzas (como en Ecuador, en donde las
mismas quedan vedadas en las elecciones pluripersonales, aunque no as en aquellas otras
para cargos unipersonales). En Brasil, tras ser inicialmente prohibidas, la Ley nm. 8713,
de 1993, las contempl y posibilit. Sin embargo, al margen de estas particularidades, la
regla general es la de sujetar tales coaliciones a su inscripcin en los correspondientes
registros, que normalmente ha de hacerse con anterioridad a un determinado plazo mnimo
que se contabiliza a partir del da de los comicios (dos meses antes de la eleccin, en
Argentina y Paraguay; noventa das antes, en El Salvador, Honduras y la Repblica
Dominicana; o 120 das antes de aquel da, en Per), si bien, en otras ocasiones, el lmite se
vincula con la fecha de presentacin de las candidaturas (en Chile, la formalizacin del
pacto se ha de llevar a cabo antes de que venza el plazo de presentacin de las candidaturas,
mientras que en Mxico el convenio de coalicin ha de presentarse cinco das antes de que
se inicie el registro de candidatos), no faltando pases que atienden tan slo al momento de
aprobacin del acuerdo de colaboracin por los partidos, acotando un plazo bien reducido
(quince das en Guatemala y Panam), que se computa desde aquel momento, dentro del
cual es preciso inscribir la alianza. Digamos por ltimo que en algunos pases no basta con
un registro formal del pacto o coalicin, sino que se requiere de una especfica aprobacin
del mismo normalmente por los rganos de la Justicia Electoral (as, Argentina, Bolivia y
Paraguay).
Cuadro 6: Previsiones en relacin a la presentacin de candidaturas
por alianzas electorales

Pas

Plazo para la presentacin / Otras previsiones relevantes

inscripcin oficial de las alianzas
electorales

Argentina

2 meses antes de las eleccin

Chile

Una alianza regir en todas las regiones del pas en

que uno o ms de los partidos integrantes se
encuentren legalmente constituidos.

Costa Rica

Adopcin del acuerdo sobre una alianza electoral

por parte de las Asambleas nacionales (mayora
absoluta) de los partidos integrantes de la alianza.

Ecuador

El Salvador

90 das antes de la eleccin

El acuerdo de coalicin debe contener la distribucin

de candidaturas y ser inscrito ante el TSE. Las
alianzas caducan en el momento de la declaracin
del resultado oficial de las elecciones

Guatemala

Dentro de los 15 das siguientes a su aprobacin por la asamblea respectiva

de cada partido.

Honduras

90 das antes de la eleccin

Mxico

5 das antes del inicio del registro de Las alianzas caducan en el momento de la
candidatos.
declaracin del resultado oficial de las elecciones

Nicaragua

Panam

Dentro de los 15 das siguientes a su formacin

Paraguay

2 meses antes de la eleccin

Per

Dentro de los 120 das anteriores a la eleccin

Rep. Domin.

90 das antes de la eleccin

Los requisitos legalmente exigidos a los partidos para su participacin en los comicios
(vase cuadro 5) pueden reconducirse en la mayor parte de los casos al reconocimiento de
la personalidad jurdica del partido con cierta antelacin a la celebracin de los comicios,
que vara ciertamente de modo notable: desde un ao, en Mxico, a los ciento cincuenta
das de Bolivia, pasando por los ocho meses de Costa Rica y los seis meses de Ecuador y
Honduras. Sin embargo, en Chile y Guatemala basta con la inscripcin del partido con
anterioridad al vencimiento del plazo para la presentacin de candidaturas. Y en El
Salvador se declara inhbil a los efectos que nos ocupan el perodo que media entre la
emisin del decreto de convocatoria electoral y la publicacin del resultado oficial de las
elecciones. Digamos finalmente que en algunos ordenamientos electorales las exigencias a
los partidos para su participacin en los comicios van ms all de las apuntadas. Es el caso
de Honduras, que exige a los partidos la celebracin de elecciones internas para la seleccin
de candidatos a cargos de eleccin popular, elecciones que han de celebrarse dentro de un

plazo de seis meses anterior a la convocatoria de elecciones generales. A su vez, en

Ecuador, se requiere la participacin de los partidos en, al menos, diez de las provincias del
pas, de las que dos debern corresponder a las tres de mayor poblacin.
Hemos de referirnos finalmente y de modo independiente a Cuba, cuyo modelo electoral se
separa de forma radical de todos los anteriores, por lo que exige ser analizado aisladamente.
En Cuba, la elaboracin y presentacin de los proyectos de candidaturas de Delegados a las
Asambleas Provinciales y de Diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular corre a
cargo de las Comisiones de Candidaturas Nacional, Provinciales y Municipales. Estas
Comisiones de Candidaturas se integran por representantes de la Central de Trabajadores de
Cuba, de los Comits de Defensa de la Revolucin, de la Federacin de Mujeres Cubanas,
de la Asociacin Nacional de Pequeos Agricultores, de la Federacin Estudiantil
Universitaria y de la Federacin de Estudiantes de Enseanza Media, designados por las
direcciones nacionales, provinciales y municipales.
Cuadro 7: Adherentes exigidos para candidaturas independientes o
de instancias no-partidarias
Pas

Adherentes exigidos

Chile

Candidaturas presidenciales: 0,5% de los votantes inscritos en la anterior eleccin peridica de

Diputados.
Candidaturas para Diputados y/o Senadores: 0,5% de los votantes inscritos en el distrito o en la
circunscripcin senatorial.

Colombia

Grupos de ciudadanos equivalentes al menos al 20% del resultado de dividir el nm. de electores
entre el nm. de escaos a proveer, no pudiendo exigirse en ningn caso ms de 50.000 firmas

Per

100.000 electores hasta las elecciones de abril de 1995. Tras la Ley nm. 26.452 de mayo de
1995, un nmero equivalente al 4% del total de electores de la circunscripcin provincial o
distrital

Uruguay

50 electores

Venezuela

Candidaturas presidenciales: 0,5% de los inscritos distribuidos en, al menos, 12 entidades

federales;
Candidaturas para Senadores, Diputados, Gobernadores, Diputados a las Asambleas Legislativas
en los Estados: 0,5% de los inscritos de la respectiva entidad federal

A la Comisin de Candidaturas Nacional le compete preparar y presentar a las Comisiones

de Candidaturas Municipales las propuestas de precandidatos a la Asamblea Nacional. A
las Comisiones de Candidaturas Provinciales les compete, a su vez, preparar y presentar a
las Comisiones de Candidaturas Municipales correspondientes sus proposiciones de
precandidatos a delegados a la Asamblea Provincial del Poder Popular. E igualmente,
asumen la preparacin y presentacin a la consideracin de la Comisin de Candidaturas
Nacional de sus proposiciones de precandidatos a Diputados a la Asamblea Nacional.
Finalmente, las Comisiones de Candidaturas Municipales preparan y remiten a la
consideracin de las Comisiones Provinciales y Nacional, segn el caso, las proposiciones

de precandidatos a Delegados a las Asambleas Provinciales y a Diputados a la Asamblea

Nacional, seleccionados de entre los Delegados a la Asamblea Municipal correspondiente y
entre otros ciudadanos no Delegados del Municipio.
Los candidatos a Delegados a las Asambleas Municipales son nominados en asambleas
generales de electores de reas de una circunscripcin electoral de la que aqullos sean
residentes, convocados al efecto por la Comisin Electoral de Circunscripcin. Las
asambleas de nominacin son organizadas y dirigidas por las correspondientes Comisiones
Electorales de Circunscripcin, que han de iniciar cada asamblea comprobando la presencia
masiva de los electores del rea. Todos los electores participantes en la asamblea de
nominacin tienen derecho a proponer candidatos a Delegados a la Asamblea Municipal.
Entre los propuestos resultar nominado aquel que obtenga mayor nmero de votos.
La nominacin de candidatos a Delegados a las Asambleas Provinciales y a Diputados a la
Asamblea Nacional corresponde a las Asambleas Municipales del Poder Popular, que
disponen de la facultad de aprobar o rechazar a uno o a todos los precandidatos. Cada
Asamblea Municipal nomina igual nmero de candidatos a Delegados a la Asamblea
Provincial y a Diputados a la Asamblea Nacional que aquellos que le corresponda elegir al
Municipio. En cada Municipio, hasta un 50 por 100 del total de candidatos podrn
seleccionarse de entre los Delegados a la Asamblea Municipal.
Una vez constituidas las Asambleas Municipales para un nuevo mandato, deben reunirse en
sesin extraordinaria con no menos de 45 das de anticipacin a la fecha de las elecciones
de Delegados a las Asambleas Provinciales y de Diputados a la Asamblea Nacional, con el
fin de efectuar la nominacin de los candidatos para cubrir dichos cargos. La exclusin por
la Asamblea Municipal de uno o de todos los propuestos slo puede acordarse por el voto
favorable de la mayora de los Delegados presentes. Si la Asamblea acordara la exclusin
de alguno de los propuestos como candidatos, el Presidente de la Comisin de Candidaturas
Municipal vendr obligado a presentar una nueva proposicin.
Por ltimo, el Presidente de la Asamblea Municipal someter las proposiciones
individualmente a la aprobacin de los Delegados de esa Asamblea Municipal, realizndose
la votacin a mano alzada y resultando nominados como candidatos los que obtengan ms
de la mitad de los votos de los Delegados presentes. Concluida la sesin de la Asamblea
Municipal, su Presidente entregar al Presidente de la Comisin Electoral Municipal el acta
donde se hacen constar los ciudadanos que han sido nominados como candidatos a
Delegados a las Asambleas Provinciales y a Diputados de la Asamblea Nacional. Dentro de
las setenta y dos horas siguientes a la recepcin del acta, el Presidente de la Comisin
Electoral Municipal informar a la Comisin Electoral Provincial y a la Comisin Electoral
Nacional de, respectivamente, los candidatos nominados para cubrir los cargos de
Delegados a la Asamblea Provincial y de Diputados a la Asamblea Nacional.

6. Formalidades exigidas para la presentacin de una candidatura

Varios aspectos pueden suscitarse en relacin con este punto. Nos ocuparemos de las
personas que vienen obligadas a presentar la candidatura, de las formalidades propiamente
dichas de que se ha de revestir la solicitud y de los documentos que han de acompaar a
aqulla.
En cuanto a las personas que han de presentar las candidaturas, la regla general es que sean
los representantes oficiales debidamente acreditados de los partidos quienes procedan a la
presentacin, cuando, como es obvio, las candidaturas sean partidistas. Es el caso de
Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala o Venezuela. En otros pases son los rganos
directivos del partido quienes han de efectuar esta presentacin: en Chile, el presidente y
secretario de la direccin central del partido; en Costa Rica, un miembro del comit
ejecutivo del organismo superior del partido; en Panam, el presidente del organismo
competente para efectuar la postulacin, y en Uruguay, las autoridades ejecutivas del
partido, que en ltimo trmino han de autorizar con su firma cada una de las listas. En un
tercer conjunto de pases, la presentacin se diversifica en funcin del tipo de eleccin de
que se trate. Es el caso, entre otros, de Ecuador, El Salvador, Honduras y la Repblica
Dominicana. Mientras que en este ltimo pas no se precisa, limitndose a atribuir esta
facultad de presentacin de candidaturas al organismo directivo central del partido o,
alternativamente, a los organismos directivos provinciales, municipales o del Distrito
Nacional, en Ecuador, El Salvador y Honduras s se diferencia entre las candidaturas
presidenciales y las restantes candidaturas. Y as, en Ecuador, ha de presentar la
candidatura a la Presidencia quien ejerza la direccin nacional del partido, mientras que las
restantes candidaturas sern presentadas por quienes ejerzan la direccin provincial. En El
Salvador, la candidatura presidencial se ha de presentar por los propios candidatos
personalmente, mientras que en las restantes cabe la presentacin por medio de los
representantes acreditados de los respectivos partidos. Finalmente, en Honduras, la
presentacin se atribuye, respectivamente, a los representantes legales de los organismos
directivos centrales de las organizaciones polticas o a los representantes de los organismos
departamentales.
Un repaso a las formalidades de que se ha de revestir la solicitud nos revela, con carcter
general, que la misma ha de incluir, entre otros datos, aquellos referentes a la identificacin
personal, a la cdula de identidad, a los cargos a los que se postula, a las formaciones que
suscriben la candidatura... etc. Algunas peculiaridades pueden ser destacadas: as, en
Argentina el ordenamiento electoral posibilita que los candidatos puedan figurar en las
listas con el nombre con el que son conocidos, siempre que la variacin no sea excesiva ni
genere confusin; tambin en Brasil, se admite el nombre abreviado, con tal de que no
induzca a duda alguna respecto a la identidad del candidato. En Colombia se exige que en
la candidatura se incluya un juramento de afiliacin al partido o movimiento poltico, si
bien tal juramento se presupone prestado por el candidato por su firma en el memorial de
aceptacin de la candidatura, aceptacin que tambin debe quedar reflejada en la
correspondiente solicitud, en el Paraguay. En Costa Rica, se exige que esta solicitud vaya
firmada por cualquiera de los miembros del comit ejecutivo de la formacin poltica
postulante, mientras que en la Repblica Dominicana debe hacerse constar la fecha y lugar
en que se celebr la convencin partidista que nomin a los candidatos. Por ltimo, en
Uruguay, el ordenamiento electoral dispone que previamente a la solicitud de registro, se
haya solicitado la letra o nmero identificativo de la papeleta de votacin, debiendo incluir

el registro de la solicitud, al menos, tres ejemplares impresos de las hojas de votacin en

que figuren las candidaturas con su nmero o letra ordinal y, en su caso, con su sublema y
distintivo partidista.
Por lo que atae a los documentos que han de acompaar a la solicitud de inscripcin de la
candidatura, los ordenamientos electorales de los diferentes pases nos ofrecen un elenco
documental muy dispar en el que, no obstante, encontramos algunas significativas
coincidencias. Este es el caso de la constancia de la aceptacin de la candidatura,
contemplada en Argentina, Brasil, Ecuador, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y
Venezuela. Es el supuesto igualmente de la certificacin o escrito del partido postulante de
que la candidatura ha sido auspiciada de conformidad con las normas estatutarias del
partido, exigencia que hallamos en Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam y la
Repblica Dominicana. En las candidaturas independientes ha de acompaarse a la
solicitud la nmina de los patrocinadores, esto es, del porcentaje de electores inscritos en la
circunscripcin respectiva que apoya la candidatura (as, en Honduras, ese porcentaje ha de
ser al menos del 2 por 100) o del conjunto de ciudadanos que la respalda (en Per, un
mnimo de 100.000 adherentes, hasta las eleciones de abril de 1995, vase cuadro nm 7).
Junto a estas exigencias ms o menos generalizadas encontramos, particularizadamente,
algunas exigencias documentales en verdad peculiares. Es el caso de la llamada pliza de
seriedad de la candidatura, que se exige en Colombia por la cuanta que fije el Consejo
Nacional Electoral en el caso de los candidatos independientes. Es el supuesto asimismo de
un escrito de solvencia de los impuestos de Renta y Patrimonio y de finiquito de la Corte de
Cuentas de la Repblica, exigido en El Salvador en aquellos casos en que el candidato
hubiere manejado con anterioridad fondos pblicos. Anlogamente, en Brasil se exige que
la solicitud vaya acompaada de una declaracin de bienes. Finalmente, en Mxico, con
carcter previo a la solicitud de inscripcin de las candidaturas, se requiere la presentacin
de la plataforma electoral que los candidatos sostendrn a lo largo de la campaa
electoral.

7. Forma, caractersticas y requisitos de las candidaturas

En este punto hemos de referirnos a dos aspectos fundamentales: la forma de las
candidaturas y los requisitos de los candidatos, bien que en relacin a los ltimos nos
hayamos de limitar a una aproximacin un tanto superficial, por ser objeto su estudio en
profundidad de otro captulo. Asimismo, nos haremos eco de algunas previsiones
particulares acogidas en determinados ordenamientos electorales.
Por lo que se refiere a la forma, es innecesario decir que en las elecciones a cargos
unipersonales las candidaturas son uninominales, si bien, en las elecciones presidenciales,
algunos pases (es el caso, entre otros, de Brasil, El Salvador y Per) requieren de una
nmina nica que agrupe al candidato a la Presidencia y al (o a los) candidato(s) a la
Vicepresidencia de la Repblica. En las elecciones a rganos colegiados la forma ms
comn de las candidaturas es la forma de listas. Las listas son completas en Argentina,
Bolivia (elecciones a Diputados), Colombia, Ecuador (en las elecciones unipersonales en

que hayan de elegirse dos representantes y en las pluripersonales en que se elijan ms de

dos), El Salvador (en las elecciones al Parlamento Centroamericano), Guatemala (lista
completa con un suplente en las elecciones a Diputados por el sistema proporcional),
Panam (en la eleccin de los Legisladores han de incluirse tantos candidatos como escaos
a proveer ms dos suplentes), Paraguay y Per (vase cuadro 8).
Las listas, por el contrario, son incompletas en Bolivia (en la eleccin de Senadores y de los
Concejos Municipales), El Salvador (en la eleccin de Diputados a la Asamblea
Legislativa) y en Nicaragua, mientras que en Brasil y Uruguay se determina que las listas
podrn incluir hasta un numero de candidatos igual a los que se han de elegir o, como se
seala en el ordenamiento uruguayo, dicho nmero no podr exceder al de cargos a elegir.
Sin embargo, en Brasil, la anterior previsin se altera en los supuestos de listas presentadas
por una coalicin, que podrn registrar un numero de candidatos igual a una vez y media el
nmero de escaos a proveer. En una direccin anloga, en Costa Rica se establece que las
listas habrn de incluir a tantos candidatos a Diputados como el nmero de los que deban
elegirse, incrementado en un 25 por 100 exceso que habr de equivaler al menos a dos
candidatos. Y en Venezuela se prev que las listas de candidatos podrn postular hasta un
nmero de ellos igual al triple de los principales postulados.

Cuadro 8: Previsiones en relacin a candidaturas por lista

Pas

Tipo
elecciones

de Nmero de candidatos en una lista

Argentina

Diputados

igual al nmero de escaos

Bolivia

Senadores

lista incompleta

Diputados

lista completa

Brasil

Senadores
Diputados

y hasta el nmero de escaos (en el caso de

coaliciones hasta una vez y media el nmero de
escaos)

Chile

Diputados
Senadores

y hasta el nmero de escaos por circunscripcin

electoral (2)

Colombia

Diputados
Senadores

y lista completa

Costa Rica

Diputados

igual al nmero de escaos, incrementado en un

25 por 100, exceso que habr de equivaler, al
menos, a dos candidatos

Ecuador

Diputados

lista completa

El Salvador

Diputados

lista completa, aunque no es un requisito

inexcusable

Diputados en el lista completa

Exigencia
de
presentar suplentes
s

Parlamento
Centroamericano
Guatemala

Diputados

lista completa

s (uno por lista)

Honduras

Diputados

n.e.

Mxico

Senadores

lista completa (3)

Nicaragua

Diputados

lista incompleta

Panam

Diputados

igual al nmero de escaos

s (dos por
principal)

Paraguay

Diputados

n.e.

Senadores

lista completa

Per

Congresistas

lista completa (120)

Uruguay

Senadores
Diputados

y no ms que el nmero de escaos a distribuir

Venezuela

Senadores

hasta el triple de los principales postulados

cada

Las listas se presentan especficamente como cerradas y bloqueadas, adems de completas,

en Argentina, mientras que en Paraguay el ordenamiento electoral exige que sean cerradas
adems de completas. En Honduras, la norma electoral se limita a hablar de sufragio de
lista sin mayores concreciones.
Sealemos finalmente que no falta algn modelo un tanto peculiar, como es el chileno, en
donde la forma de la candidatura vara segn que la misma provenga de un partido, en cuyo
caso adopta la forma de lista, o venga respaldada por independientes, supuesto en el que
reviste la forma de nmina, pues slo puede contener el nombre de un nico candidato
cualquiera que fuere el nmero de cargos a proveer.
Al abordar los requisitos de los candidatos no pretendemos tanto entrar en una enumeracin
de las condiciones habilitantes del ejercicio del derecho de sufragio pasivo, cuanto atender
a una serie de aspectos puntuales conectados con cuestiones tales como el influjo sobre las
candidaturas de la afiliacin a un partido, del cambio de afiliacin de un partido a otro, de
la inscripcin como candidato a ms de un cargo o por ms de una circunscripcin... etc.
En las candidaturas de partido la afiliacin al mismo y las distintas circunstancias que
pueden incidir sobre la misma no dejan de tener consecuencias jurdico-electorales. As, en
Brasil, se exige a los candidatos la afiliacin al partido por el que se concurra hasta cien
das despus de la publicacin de la Ley nm. 8713, que acoge esta previsin. En Chile, en
las candidaturas presentadas por partidos polticos, se requiere la afiliacin al partido al
menos con dos meses de anticipacin al vencimiento del plazo de presentacin de
candidaturas, impidindose, a la inversa, que candidatos afiliados a un partido dentro del
plazo antes referido puedan figurar como candidatos independientes, previsin esta ltima
anloga a la que acoge la legislacin peruana, que impide que las listas independientes de

candidatos puedan comprender a personas afiliadas a partidos salvo que dichas personas
contaran con autorizacin expresa del partido y ste no presentara candidaturas en la
respectiva circunscripcin. No obstante, en Per, se posibilita que los ciudadanos inscritos
en un partido puedan postular a cualquier cargo en partido distinto o como independientes
si han renunciado en forma escrita ante su partido, dando cuenta al Jurado Nacional de
Elecciones hasta 30 das antes del cierre de la inscripcin de las candidaturas
correspondientes. Ms estricta en este punto es la legislacin electoral ecuatoriana, a tenor
de la cual, el ciudadano que cause baja en un partido no podr aparecer como candidato en
otro partido a un cargo de eleccin popular a menos que aquella baja se hubiere producido
180 das antes de la fecha en que se inscriba su candidatura.
La posibilidad de ser inscrito como candidato a ms de un cargo electivo o por ms de una
circunscripcin tambin ha sido objeto de regulacin por parte de los distintos
ordenamientos electorales (vase cuadro 9). La regla general al efecto, formulada de modos
diversos, es la de que ninguna persona puede ser registrada como candidato a distintos
cargos de eleccin popular en el mismo proceso electoral, regla que, entre otros pases,
encontramos en Ecuador, Mxico, Nicaragua y Panam. En otros Estados, la regla se
particulariza: as, en Per, los candidatos a la Presidencia no pueden integrar las listas de
candidatos a Congresistas, mientras que se prev lo contrario respecto de los candidatos a
Vicepresidentes de la Repblica; en Venezuela, se impide la postulacin de un mismo
candidato a Senador y Diputado al Congreso de la Repblica dentro de la misma entidad
federal. Anloga pauta se sigue en diversos pases en relacin a la interdiccin de ser
nominado simultneamente por diferentes circunscripciones, previsin acogida en Costa
Rica, El Salvador y Venezuela, si bien, en relacin con este ltimo pas, circunscribiendo la
interdiccin a los circuitos electorales.

Cuadro 9: Prohibicin explcita de candidaturas simultneas de una

misma persona
por distintos cargos electivos

por
distintos
en distintas listas

Ecuador

Ecuador1

Costa Rica

El Salvador2

Panam

Ecuador

Mxico

Per

El Salvador

Nicaragua3

partidos

/ en distintas
electorales

circunscripciones

Venezuela5

Per4
1

Una persona que haya sido expulsada de un partido no podr ser candidato del nuevo partido al que, en su
caso, se afilie, salvo que hubiere transcurrido un ao desde la expulsin, en el momento de la fecha de
inscripcin de la candidatura.

Los partidos pueden solicitar la inscripcin de la candidatura de una misma persona para los cargos de
Diputado al Parlamento Centroamericano y Diputado a la Asamblea Legislativa, si bien, en ningn caso
podrn ejercerse ambos cargos de modo simultneo.
3

No rige esta prohibicin en relacin a las candidaturas para el Parlamento Centromericano.

Los candidatos a la Presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a Congresistas, mientras que los
candidatos a Vicepresidentes s pueden ser simultneamente candidatos a Congresistas.
5

Ningn candidato podr ser postulado para Senador o Diputado a las Asambleas Legislativas de los Estados
en ms de dos Entidades federales. No se admitir la postulacin de un mismo candidato a Senador y
Diputado al Congreso de la Repblica dentro de la misma entidad federal.

Al margen ya de las pautas anteriormente apuntadas, encontramos en los ordenamientos

electorales algunas normas particulares de cierto inters. La primera de ellas es la exigencia
de la normativa electoral argentina de que las listas cuenten con un nmero mnimo de
mujeres, que se fija en el 30 por 100 de los candidatos a los cargos a elegir, en posiciones
tales que les den la posibilidad de resultar electas. En Ecuador, es de resear el principio de
irrenunciabilidad de los cargos de eleccin popular una vez inscrita la candidatura. En
Honduras, hemos de hacernos eco de la exigencia del ordenamiento electoral de que rija el
principio de representacin proporcional en la integracin de las listas de candidaturas
cuando participen en la eleccin de los candidatos los movimientos, corrientes o tendencias
intrapartidistas. Por ltimo, la Ley de Elecciones uruguaya habilita a los partidos para que
elijan la frmula de colocacin de los candidatos que prefieran de las tres legalmente
contempladas: sistema preferencial de suplentes (en el que los candidatos se colocan en una
sola ordenacin sucesiva), sistema de suplentes ordinales (con arreglo al cual, los
candidatos se han de colocar en dos ordenaciones, correspondiente, una, a los candidatos
titulares, y la otra a los suplentes) y sistema de suplentes respectivos (en el que los
candidatos se colocan en dos ordenaciones, correspondiente, una, a los candidatos titulares,
y otra, a los suplentes respectivos de cada titular).

8. Modificaciones de candidaturas
Dos aspectos fundamentales plantea la cuestin de la posible modificacin de las
candidaturas: los supuestos en que la misma se prev legalmente y las consecuencias que
derivan de la modificacin efectiva de una candidatura. Junto a ellos, algunos
ordenamientos electorales acogen previsiones particulares dignas de ser recordadas. Estos
aspectos han sido objeto de sistematizacin en el cuadro 10.
Cuadro 10: Supuestos de la modificacin de las candidaturas
Pas

Fallecimiento de un Renuncia personal Declaracin oficial Libre sustitucin

candidato
de un candidato
de la inhabilitacin de
candidaturas
de un candidato
dentro de un plazo
preestablecido

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

X
X

Costa Rica
Ecuador

El Salvador

Guatemala
Honduras

Mxico

X1

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Rep. Domin.
Uruguay
Venezuela
1

La renuncia debe presentarse con anterioridad a los treinta das inmediatamente precedentes a la eleccin.

En cuanto a los supuestos de modificacin de candidaturas, lo primero que debe researse

es que, omisin hecha de Cuba, en tres pases (Guatemala, Repblica Dominicana y
Uruguay) nada se prev en el ordenamiento electoral respectivo; en uno ms, Costa Rica, la
nica previsin es la relativa a la irrenunciabilidad de los candidatos a Presidente y
Vicepresidente de la Repblica; y en otro, Nicaragua, tan slo se admite la sustitucin de
una candidatura dentro del perodo hbil de inscripcin de las candidaturas, no cabiendo
fuera del mismo modificacin alguna. Es, pues, en los trece pases restantes en donde este
aspecto es objeto de normacin en el sentido de posibilitar en ciertos supuestos - y, como es
obvio, una vez vencido el perodo de inscripcin - la modificacin de las candidaturas.
Cules son esos supuestos?
Los supuestos ms comunes son, sin ningn gnero de dudas, los de muerte, renuncia o
inhabilitacin del candidato, que, por lo general, se ha de producir por el hecho de que el
candidato no rena las condiciones necesarias (lo que, por ejemplo, en Argentina ha de ser

constatado mediante resolucin judicial firme y en Bolivia, por resolucin de la Corte

Nacional Electoral); resulte incapaz, fsica o mentalmente, se vea incurso en una causa de
inelegibilidad... etc. En algn pas (El Salvador), la afectacin de ms de un tercio de los
candidatos de una lista por un vicio de inhabilitacin (de nulidad a tenor de la diccin de la
norma legal) genera la nulidad de toda la lista. Caben tambin otros supuestos que pueden
propiciar una modificacin de las candidaturas: la no aceptacin de la candidatura
(Colombia); la negativa de la inscripcin por el Tribunal Electoral que corresponda por
figurar el candidato en dos o ms listas (Ecuador), o, lisa y llanamente, la denegatoria de la
inscripcin sin que se precise la razn de la misma (El Salvador). Sealemos asimismo que
el ordenamiento electoral chileno habilita a los partidos para modificar una candidatura
antes de que finalice el plazo que rige para la formulacin de las mismas; sin embargo, el
mayor inters de esta cuestin, como ya dijimos antes, reside lgicamente en la
modificacin una vez finiquitado aquel plazo.
Las consecuencias de un supuesto habilitante para la modificacin son, como es evidente,
la propia alteracin de la candidatura. Sin embargo, los ordenamientos electorales modulan
tal alteracin de muy diversas formas. La pauta ms generalizada es que an posibilitando
la innovacin de la candidatura, sta tiene lmites temporales ms all de los cuales es
imposible de llevar a cabo. Es cierto que esos lmites son de lo ms diversos, oscilando
desde el supuesto de El Salvador, en donde, en los casos de muerte o incapacidad legal, los
partidos pueden proceder a la sustitucin hasta el da anterior a la fecha de la eleccin, o el
de Bolivia, en donde slo se impide la modificacin en las setenta y dos horas
inmediatamente anteriores al da de los comicios, hasta el supuesto de Venezuela, pas en el
que el plazo anlogo se fija en los 75 das anteriores a la eleccin, o el caso de Brasil, en
donde ese perodo es de 60 das. No falta algn caso particular, como Colombia, en donde
el plazo se modula en los 15, 20 30 das, segn el supuesto de que se trate. En otros casos,
el plazo en cuestin no se fija en funcin del momento de los comicios, sino que se
establece tomando como punto de referencia la notificacin del supuesto que desencadena
la hipottica sustitucin de candidatos. Es el caso de Argentina (registro de un suplente por
el partido en el trmino de 48 horas a contar desde la resolucin judicial firme que
establezca que un candidato no rene las calidades necesarias), como tambin de Ecuador y
El Salvador, pas este ltimo en donde se establecen dos plazos diversificados en funcin
del supuesto de que se trate. No faltan pases cuyos ordenamientos no aluden para nada a
estos plazos (Honduras y Mxico, de una parte, y Ecuador y Paraguay en ciertos
supuestos).
Finalmente, en algunos pases el rgimen de la sustitucin o modificacin de candidaturas
se diversifica segn el tipo de eleccin de que se trate, posibilitndose en unos casos una
autntica innovacin e impidindose la misma en otros. As, en Paraguay, la modificacin
cabe cuando los supuestos habilitantes de la misma afectan a candidatos a cargos
unipersonales. En Per, el fallecimiento de un candidato a la Presidencia de la Repblica
propicia que ocupe su lugar, dentro de la frmula inscrita, el candidato a la primera
Vicepresidencia, pero, por contra, si la muerte afecta a un candidato a Congresista, no cabe
sustitucin alguna, limitndose a prever la norma electoral que ello no desencadenar la
invalidez de la inscripcin de la lista. Y en Venezuela, la muerte o inhabilitacin de un
candidato a un rgano deliberante tan slo entraa un corrimiento de la lista fuera del plazo

habilitado para la modificacin, rgimen que no rige cuando el candidato lo es a la

Presidencia de la Repblica.

9. Calificacin de las candidaturas

La calificacin de las candidaturas suscita cuestiones bien diversas, que van desde el
rgano competente para calificar hasta los trmites para notificar y dar publicidad a la
resolucin recada y con arreglo a los cuales sta adquiere firmeza, pasando por el plazo y
tramitacin de la calificacin, el procedimiento, en su caso, para la subsanacin de defectos
y la posibilidad de impugnacin de candidaturas por otras formaciones polticas o, incluso,
por los mismos ciudadanos.
Si atendemos en primer trmino al rgano competente para llevar a cabo la calificacin
(vase cuadro 11), nos damos cuenta de que en nueve pases (Argentina, Bolivia, Brasil,
Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y la Repblica Dominicana) se trata de un
rgano jurisdiccional, mientras que en otros siete (Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala,
Mxico, Paraguay y Venezuela) nos hallamos ante un rgano que, an pudiendo ser
calificado como autoridad electoral, posee una naturaleza ms bien administrativa. Omisin
hecha, una vez ms, de Cuba, en los dos pases restantes (El Salvador y Uruguay),
intervienen, alternativamente, en funcin del tipo de eleccin, rganos jurisdiccionales (el
Tribunal Supremo Electoral salvadoreo y la Corte Electoral uruguaya), y administrativos
(las Juntas Electorales Departamentales en El Salvador y las Juntas Electorales en
Uruguay), circunstancia que no puede considerarse extraa por cuanto al menos en nueve
pases (Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela) la calificacin de las candidaturas se atribuye a
rganos diferentes, en base, sustancialmente, al tipo de proceso electoral de que se trate.
El plazo para calificar (vase cuadro 11, ltima columna) se fija en la enorme mayora de
los ordenamientos electorales mediante la cuantificacin de un lapso de tiempo que se
computa por lo general a partir del trmino del plazo para la declaracin de candidaturas
(as, en Argentina o Colombia), bien que en otros pases (Guatemala, Per o Repblica
Dominicana) ese perodo se contabilice desde el mismo momento de depsito de la
solicitud de inscripcin. No falta algn pas (Ecuador) en donde el cmputo del plazo en
cuestin se inicia a partir del momento de la contestacin dada por los candidatos
impugnados o por los partidos a que pertenecieren, y, en defecto de impugnacin, a partir
del instante en que finaliza el perodo impugnatorio. Y en algn otro caso (El Salvador), el
perodo que nos ocupa se computa a partir del agotamiento del plazo para la subsanacin de
defectos. En algunos casos, ms infrecuentes, se atiende asimismo a la fecha de los
comicios, fijando un determinado margen de tiempo, inmediatamente anterior a aqullos,
en el que no cabe que se produzca la calificacin, lo que entraa que sta deba quedar
solventada antes de que se entre en ese perodo final. Es el supuesto de Brasil (en donde el
septuagsimo da anterior a los comicios todos los requerimientos presentados ante los
Jueces o Tribunales Electorales han de estar juzgados) o de Honduras (en donde la
anulacin de la inscripcin de una candidatura por el Tribunal Nacional de Elecciones slo

puede producirse desde que se haga la inscripcin hasta que falten 30 das para los
comicios). Cabe destacar por ltimo que algunos ordenamientos contemplan incluso el
silencio por parte del rgano competente para pronunciarse sobre la calificacin. En
Panam, el vencimiento del plazo sin pronunciamiento se debe entender en el sentido de
que la postulacin ha sido aceptada. Y en la Repblica Dominicana, la no decisin por la
Junta competente dentro del plazo legalmente habilitado desencadena el efecto de remisin
a la Junta Central Electoral a fin de que sea sta quien decida.
En ocho ordenamientos electorales (los de El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay) se prev de modo especfico un perodo
de tiempo y un procedimiento encaminado a la subsanacin de defectos. En casi todos ellos
la subsanacin responde a una previa iniciativa del rgano calificador, que ha de poner en
conocimiento del partido postulante el defecto existente para que en un plazo
predeterminado y muy breve (en ningn supuesto supera los cinco das) se proceda, en su
caso, a la subsanacin. En dos supuestos, la comunicacin del rgano calificador no se
refiere al defecto, sino que lo que se notifica es la denegatoria del registro de la candidatura,
otorgndose un brevsimo plazo para que se subsane el defecto que ha conducido a la
denegatoria (son los supuestos de Nicaragua y Uruguay). En un ltimo caso (el de la
Repblica Dominicana), no ha de mediar comunicacin alguna del rgano calificador, sino
que se posibilita tan slo la correccin de los defectos de que adolezca la propuesta en la
Secretara de la Junta Electoral a que haya sido sometida hasta el momento en que dicha
Junta conociere de aqulla.

Cuadro 11: Calificacin electoral: rganos competentes y plazo

Pas

Jurisdiccin
electoral
central

Argentina
Bolivia

Jurisdiccin
electoral
descentralizada

Administracin
electoral
central

no especificado
setenta das2

Chile
Colombia

Costa Rica

no especificado
no especificado
cuatro das4

Guatemala
Honduras

diez das3

Ecuador

Plazo

cinco das1

Brasil

El Salvador

Administracin
electoral
descentralizada

tres das5, 6

tres das5,
20 das5, 7

Mxico

tres das5

Nicaragua

no especificado

Panam

tres das5

Paraguay
Per

Uruguay

diez das5

Rep. Domin.

cinco das5

X
X

Venezuela
1

no especificado

no especificado

48 horas5, 8

Contado desde la finalizacin del plazo de registro.

Antes de las elecciones; el septuagsimo da anterior a los comicios todos los requerimientos presentados
ante los Jueces y Tribunales Electorales han de estar juzgados.
3

Contado desde la finalizacin del plazo de declaracin de candidaturas.

Contado desde la finalizacin del plazo para la impugnacin de candidaturas o desde la contestacin de los
candidatos impugnados;
5

Contado desde el da siguiente a la presentacin de la solicitud;

En el caso de defectos de la solicitud la calificacin se har dentro de las 24 horas siguientes a la finalizacin
del plazo para la subsanacin de los defectos.
7

En todo caso, la anulacin de la inscripcin de una candidatura no podr tener lugar en los treinta das
inmediatamente anteriores a los comicios.
8

Este plazo rige slo respecto de las candidaturas a Senadores, Diputados del Congreso y de las Asambleas
Legislativas.

Otro aspecto de inters en la materia analizada es el relativo a la impugnacin de las

candidaturas. En seis pases se prev legalmente esta posibilidad (vase cuadro 12). Quedan
legitimados para impugnar, como regla general, los partidos, coaliciones o movimientos
polticos (Ecuador, El Salvador y Paraguay), si bien, en Brasil, la legitimacin se ampla a
cualquier candidato e incluso a cualquier elector (con fundamento en este ltimo caso en un
supuesto de inelegibilidad), circunstancia esta ltima (legitimacin de cualquier ciudadano
inscrito en el Registro Electoral) que tambin se da en Per.
Cuadro 12: Impugnacin de candidaturas
Pas

Instancias legitimadas para impugnar Plazo

candidaturas por inhabilidad / inelegibilidad

Bolivia

No especificada

Hasta 72 horas antes de la eleccin

respectiva

Brasil

Cualquier elector, candidato o partido

Dentro de los dos das siguientes a la

publicacin de las candidaturas

Ecuador

Partidos polticos

Dentro de los cuatro das siguientes a la

notificacin de las candidaturas

El Salvador

Partidos polticos o coaliciones

Dentro de los tres das siguientes a la

notificacin de las candidaturas

Paraguay

Partidos y movimientos polticos

Dentro de los cuatro das siguientes a la

oficializacin de las candidaturas

Per

Cualquier elector

Dentro de los cinco das siguientes a la

oficializacin de las candidaturas

Los plazos de impugnacin son sumarios, oscilando entre los dos y los cinco das, y
contabilizndose o bien a partir del momento de publicacin u oficializacin de las
candidaturas (Brasil, Paraguay y Per), o bien desde el momento de notificacin de
aqullas (Ecuador y El Salvador). La nica salvedad la constituye Bolivia, en donde puede
interponerse una demanda de inhabilidad hasta 72 horas antes de la eleccin.
En cuanto, finalmente, a la notificacin y publicidad de las resoluciones adoptadas, los
ordenamientos electorales de diez pases (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala,
Mxico, Panam, Per, Repblica Dominicana y Venezuela) se ocupan de esta cuestin. El
comn denominador de estas previsiones es la notificacin a los partidos legalmente
inscritos, que en algn caso se limita a los simples interesados (Venezuela), llegando en
algn otro (Argentina) a puntualizarse que la notificacin se ha de hacer por telegrama
colacionado. En otros supuestos, se requiere la publicacin en el Diario Oficial (Chile), en
el Boletn del Tribunal Electoral (Panam), exigindose en Brasil la publicacin de un
edicto. En Per, se prev, sin mayores concreciones, la necesidad de publicar las
resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones referentes a las tachas. Al margen de las
anteriores previsiones nos encontramos con que en Mxico ha de tener lugar la recproca
comunicacin de los acuerdos adoptados en este punto entre los distintos Concejos del
Instituto Federal Electoral. Las anteriores determinaciones se complementan en Argentina,
Bolivia y Per con la especfica previsin de firmeza de las resoluciones de que venimos
ocupndonos, que en Argentina se hace depender del transcurso de 48 horas desde la
notificacin de la resolucin por telegrama.

10. Rgimen de recursos

En materia de recursos, hemos de ocuparnos, sucesivamente, del objeto y tipo de recurso,
del rgano competente para conocer de los mismos, de si se trata, a la vista de los plazos,
de un procedimiento sumario, de si la notificacin requiere de algn trmite especfico y,
por ltimo, de cundo puede considerarse la resolucin recada como firme.

El anlisis del tipo de recurso y del objeto del mismo nos revela, de un lado, que en diez
pases (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Panam, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela) se regula un recurso especfico cuyo objeto es, en su
esencia, la calificacin de la candidatura , bien que en algunos ordenamientos ese objeto se
circunscriba ms: el acuerdo de denegacin de la inscripcin de una candidatura
(Colombia); el fallo pronunciado en la solicitud de nulidad de la inscripcin de un
candidato (El Salvador); la resolucin por la que se advierte a los postulantes acerca de la
existencia de ciertas omisiones en el memorial recibido, con vistas a su subsanacin
(Panam). En otro bloque de pases (Costa Rica, Cuba, Guatemala, Mxico y Paraguay), no
se contempla un recurso especfico, sino que el recurso en cuestin encuentra su acogida
por la va ms genrica de la impugnabilidad de las decisiones del rgano que ha procedido
a calificar. As, en Costa Rica, toda resolucin del Registro Civil es apelable; en Cuba, las
disposiciones de las Comisiones Electorales que afecten derechos electorales de los
ciudadanos son recurribles; en Guatemala, toda resolucin definitiva dictada por las
dependencias del Registro de Ciudadanos o por sus delegaciones puede ser objeto de un
recurso de revocatoria; en Mxico, cabe recurrir en revisin contra los actos o resoluciones
de los rganos electorales; finalmente, en Paraguay, las decisiones de las Juntas Electorales
son igualmente recurribles. Al margen de los modelos precedentes nos encontramos con el
ordenamiento electoral de Honduras, que prev la impugnabilidad de las resoluciones no
provenientes de los rganos de calificacin, sino de la Comisin Nacional Electoral de un
partido en el mbito de las elecciones internas a candidatos en el mismo, resoluciones que
podrn ser objeto de los recursos que establezcan las instancias internas de cada partido, y
agotadas stas, de un recurso en apelacin ante el Tribunal Nacional de Elecciones, frmula
legal que es coherente con la preocupacin del ordenamiento electoral hondureo respecto
de la seleccin de candidaturas en el seno mismo de cada partido poltico.
En la gran mayora de los pases es un nico rgano jurisdiccional el que conoce de este
tipo de recursos, por lo general, el rgano jurisdiccional electoral supremo. Sin embargo, y
al margen de la peculiaridad antes apuntada del caso de Honduras, hemos de referirnos a
algunas particularidades. La ms comn (Guatemala, Mxico y Uruguay) es la de prever un
primer recurso de naturaleza administrativa al que sigue, o puede seguir, en su caso, otro de
naturaleza jurisdiccional, que, por ejemplo, en el caso de Mxico, es de la competencia del
Tribunal Federal Electoral. En Uruguay, el segundo recurso, de naturaleza jurisdiccional
(recurso de apelacin ante la Corte Electoral), es automtico de no existir unanimidad en el
fallo del precedente recurso administrativo (recurso de reposicin) por parte de los
miembros de la Junta Electoral que dictare dicho fallo. En Venezuela tambin nos
encontramos con dos posibles recursos, bien que ambos (apelacin y nulidad electoral) son
jurisdiccionales, conociendo del segundo de ellos la Corte Suprema de Justicia. A su vez,
en Brasil, aunque se prev un nico recurso jurisdiccional, la particularidad estriba en que
de l conocen rganos distintos en funcin del tipo de proceso electoral de que se trate. Por
ltimo, en Cuba, es un rgano administrativo quien conoce de un recurso de igual
naturaleza.
Cuadro 13: Rgimen de recursos
Pas

Organo judicial competente

Plazo para la resolucin

resolucin firme

Argentina

Cmara Nacional Electoral

tres das

Bolivia

Brasil

Tribunal Superior Electoral1

s2

Chile

Tribunal Calificador de Elecciones

diez das

Colombia

Consejo Nacional Electoral

Costa Rica

Tribunal Supremo de Elecciones

quince das

Cuba

Comisin Electoral que dict la cinco das

disposicin

Comisin
de
inmediatamente superior

no

jerarqua cuatro das

Ecuador

Tribunal Supremo Electoral

quince das3

s4

El Salvador

Tribunal Supremo Electoral

Guatemala

Director General del Registro de ocho das

Ciudadanos

no5

Honduras

Tribunal Nacional de Elecciones

quince das

no6

Mxico

Recurso de revisin: Consejo del

Instituto
Federal
Electoral
jerrquicamente superior al Consejo
que dict la resolucin recurrida

a resolverse en la primera sesin del no

Consejo respectivo que ste celebre
despus de la presentacin del
recurso

Recurso de apelacin: Tribunal seis das

Federal Electoral

Nicaragua

Panam

Tribunal Electoral en Sala de diez das

Acuerdos

Paraguay

Organos de la justicia electoral

Per

Repblica
Dominicana

Junta Central Electoral

cinco das

Cuadro 13 (continuacin)
Organo judicial competente

Plazo para la resolucin

resolucin firme

Pas
Uruguay

Recurso de
Electorales
Recurso
Electoral

de

reposicin:
apelacin:

Juntas tres das

s, si el fallo fuere
por unanimidad

Corte no especificado

Venezuela

Recurso de apelacin:
Supremo Electoral

Consejo tres das

Recurso de nulidad electoral: Corte treinta das

Suprema de Justicia
1

no
s

En elecciones estatales y federales.

De la irrecursibilidad de las decisiones del Tribunal Superior Electoral se exceptan aquellas que declaren la
nulidad de una ley o de un acto contrario a la Constitucin, frente a las cabr recurso ordinario ante el
Tribunal Supremo Federal.
3

El plazo de quince das rige respecto a las elecciones presidenciales. En los restantes comicios el Tribunal
resolver en el plazo de cinco das, habiendo en todo caso de resolver todas las impugnaciones sobre las
candidaturas antes de los 45 das anteriores a los comicios.
4

Slo si el Tribunal negara la inscripcin de una candidatura tras la impugnacin correspondiente, el

representante del partido en cuestin podr recurrir la resolucin ante el Tribunal de Garantas
Constitucionales dentro de las 48 horas de realizada la notificacin;
5

Hay un recurso de apelacin que se presenta ante el Director General del Registro de Ciudadanos. Se lo
elevar al Tribunal Supremo Electoral dentro de los tres das siguientes a la presentacin del recurso. El
Tribunal, tras dar audiencia a los interesados por tres das, dictar la oportuna resolucin en el plazo de ocho
das.
6

El agraviado puede acudir en amparo ante la Corte Suprema de Justicia, que resover en el plazo de treinta
das.

La sumariedad es el comn denominador que preside la resolucin de todo este tipo de

recursos que, con la nica salvedad del recurso de nulidad electoral en Venezuela (que ha
de ser resuelto en el trmino de 30 das por la Corte Suprema de Justicia, en los supuestos
de eleccin del Presidente de la Repblica), han de ser fallados en un plazo en todos los
casos no superior a 15 das. En Ecuador se precisa incluso que todas las apelaciones sobre
las candidaturas han de estar resueltas antes de los 45 das inmediatamente anteriores a los
comicios. En algunos casos (Repblica Dominicana y Uruguay), la norma electoral habla
de modo especfico de fallo sumario, y en Paraguay se establece que la tramitacin se
llevar a cabo de acuerdo con las normas del Cdigo Procesal Civil relativas al proceso de
conocimiento sumario.
En algunos ordenamientos se prev de modo taxativo la notificacin del fallo, que se
acomoda a alguna regla particular: notificacin no slo a los interesados, sino asimismo al
Director del Servicio Electoral en Chile; notificacin al reclamante en el plazo perentorio
de las 24 horas inmediatamente ulteriores al fallo (Cuba); notificacin en el plazo de dos
das (Ecuador) o comunicacin inmediata del fallo a los interesados (Repblica
Dominicana).
Por ltimo, y por lo que se refiere a la firmeza del fallo en cuestin, hay que advertir que
constituye la regla general, aunque slo en algunos supuestos se prevea de modo especfico
(as, en Costa Rica y El Salvador). En algunos casos (Brasil y Guatemala), se deja abierta la

posibilidad de un recurso ante la instancia competente en materia de garantas

constitucionales.

11. Proclamacin de candidaturas

Dos cuestiones fundamentales han de abordarse en esta materia: el trmite a seguir para la
proclamacin y el plazo para la misma. A ambos aspectos nos referimos en el cuadro 14.
Por lo que se refiere al trmite a seguir para la proclamacin, el ms comn es el de la
publicacin de las candidaturas, que viene de alguna manera a oficializar tal proclamacin.
En nueve pases se contempla esta exigencia: en unos (Repblica Dominicana y Uruguay)
se alude a la necesidad de que los rganos calificadores provean a la publicacin de las
candidaturas admitidas; en otros (Honduras y Mxico), se prev la publicacin en el Diario
Oficial; en Ecuador, se dispone la publicacin por los rganos de comunicacin social; por
ltimo, en los ms (Nicaragua, Panam, Per y Venezuela), se prescribe la publicacin
tanto en el Diario Oficial como en los medios de comunicacin social. No falta un segundo
bloque de pases (Chile, Colombia y El Salvador) en los que viene a considerarse la
inscripcin en el Registro especfico previsto al efecto como trmite suficiente para
entender proclamadas las candidaturas. En otros pases (Argentina y Guatemala y asimismo
Ecuador, en donde se compagina esta exigencia con la publicacin en los medios de
comunicacin social), se prev la necesidad de comunicacin de la lista de candidatos
admitidos (comunicacin por el Juez a la Junta Electoral, en Argentina; comunicacin por
los Tribunales Provinciales Electorales al Tribunal Supremo Electoral, en Ecuador, y
notificacin de la resolucin del Director del Registro de Ciudadanos respecto de las
solicitudes de inscripcin de candidaturas a todos los partidos legalmente inscritos, en
Guatemala). En los restantes pases, no se estatuye un trmite especfico al efecto.
Sealemos por ltimo, en lo que se refiere a los plazos para la realizacin de los trmites de
proclamacin, que en la mayora de los casos se trata de plazos muy abreviados (en varios
supuestos no exceden de las 24 horas; as, en Per, Repblica Dominicana y Uruguay).
Esos plazos se contabilizan, por lo general, a partir del momento de la proclamacin
propiamente dicha, si bien, en dos supuestos (Ecuador y la Repblica Dominicana), se
prev que la publicacin de las candidaturas en los medios de comunicacin social haya de
tener lugar, respectivamente, 30 das antes del sealado para los comicios y, por lo menos,
cinco das antes de la fecha de la eleccin.

Cuadro 14: Trmite de proclamacin de las candidaturas1

Pas

Publicacin de las listas de Comunicacin de la lista de Inscripcin

de
los
candidatos
candidatos admitidos
candidatos en el Registro

Argentina

por el Juez a la Junta Electoral

Brasil

(recprocamente

entre

los

distintos rganos de la justicia

electoral)
Chile

por el Director del Servicio

Electoral

Colombia

por la autoridad registral

competente

Ecuador

por
los
rganos
de por los Tribunales Provinciales
comunicacin
social
a Electorales
al
Tribunal
instancias
del
Tribunal Supremo Electoral
Supremo Electoral

El Salvador

por el Tribunal Supremo

Electoral
o
la
Junta
Electoral respectiva

Guatemala

por el Director del Registro de

Ciudadanos a todos los partidos
legalmente inscritos

Honduras

en el Diario Oficial

Mxico

en el Diario Oficial de la
Federacin, a solicitud del
Consejo General del Instituto
federal Electoral

Nicaragua

en el Diario Oficial y en los

medios de comunicacin
social

Panam

en el Boletn del Tribunal

Electoral y en los medios de
comunicacin social

Per

en el Diario Oficial y en los

medios de comunicacin
social

Repblica
Dominicana

en un diario de circulacin por la Junta Central Electoral y

nacional a instancias de la las restantes Juntas Electorales
Junta Central Electoral
a
las
Juntas
bajo
su
dependencia y a los partidos
que
hubieren
propuesto
candidaturas

Uruguay

por las Juntas Electorales y la

Corte Electoral, sin que la
Ley especifique el lugar de la
publicacin

Venezuela

en la Gaceta Oficial y en los

medios de comunicacin
social

En Brasil, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala y Paraguay no se prev un trmite especial para la
proclamacin de las candidaturas. Los casos de Brasil, El Salvador y Guatemala son mencionados en el
cuadro porque existen regulaciones que pueden ser consideradas en el sentido de que contribuyen a dar
publicidad a las candidaturas admitidas.

12. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas

Estas circunstancias que consideramos extraordinarias y que inciden sobre las candidaturas,
las encontramos en los ordenamientos de dos pases: Brasil y Colombia, y vienen referidas
a la muerte, incapacidad fsica permanente o impedimento legal de uno de los candidatos a
la Presidencia o (en el caso de Brasil) Vicepresidencias de la Repblica, con anterioridad a
la segunda vuelta electoral y, como es lgico, tras haber sido uno de los dos ms votados en
la primera vuelta.
Esta incidencia es resuelta de modo diferente en cada pas. Mientras en Brasil se prev la
convocatoria del candidato que, participando en la primera vuelta, hubiere alcanzado la
siguiente mayor votacin, en Colombia, se habilita al partido o movimiento poltico del
fallecido o inhabilitado para que pueda inscribir un nuevo candidato con vistas a la segunda
vuelta, y slo en defecto de dicho reemplazo se recurre a quien hubiere obtenido la tercera
votacin en la primera vuelta.

l3. Reflexin final

Una reflexin final debe poner el acento, en primer trmino, en la inconveniencia de que se
mantenga en algunos pases el monopolio partidista en la presentacin de candidaturas,
llegndose incluso a establecer una suerte de mandato imperativo. Si bien es cierto que
asistimos en Amrica Latina a un proceso de progresiva reforma en este punto (Ecuador
simboliza en la actualidad perfectamente este proceso), no lo es menos que an resta mucho
por hacer. Entendemos necesario flexibilizar las exigencias legalmente sealadas para la
presentacin de candidaturas independientes a todos los niveles del proceso electoral, y no
slo al nivel municipal.
Bien es verdad que del fortalecimiento legal de las candidaturas extrapartidarias puede
resultar un debilitamiento de los partidos polticos y ello puede resultar disfuncional en
sociedades que a veces carecen de formas estables de intermediacin entre la propia
sociedad y los rganos de decisin poltica. La personalizacin del proceso poltico a travs
de candidaturas independientes o su espontaneizacin a traves de candidaturas de
movimientos sociales, nutridas y asentadas en ocasiones de posturas ntidamente
antipartidistas, de lo que Per constituye un claro ejemplo, acenta el riesgo, desde luego,
de incrementar an ms los problemas de gobernabilidad de estos pases. Con todo, y an
siendo concientes de estos problemas, el libre ejercicio del derecho de sufragio pasivo no
puede ser recortado arbitrariamente, por lo que estas posibles fallas no obstan a que
sigamos manteniendo nuestra anterior reflexin.

Por otra parte, creemos que los rganos de la justicia electoral debieran asumir un mayor
protagonismo en materia de candidaturas electorales, especialmente por la va de los
recursos jurisdiccionales contra las decisiones previas en la va administrativa.
Por ltimo, debiera generalizarse el trmite de publicacin de las candidaturas admitidas,
bien mediante su insercin en los respectivos Boletines o Diarios Oficiales, bien, o, mejor
an, complementariamente a lo anterior, a travs de su difusin por los medios de
comunicacin social.

Legislacin electoral sobre partidos polticos

Petra Bendel
1. Introduccin
2. Parte emprica
2.1 El nivel formal
2.2 Contenido
2.3 Condiciones de reconocimiento y extincin y rgimen interno
2.4 Tareas electorales
2.5 Alianzas electorales
3. Conclusiones

1. Introduccin
El trmino partido poltico no ser definido aqu de antemano debido a la variedad de
significados que transmiten las distintas legislaciones en los pases latinoamericanos. El
artculo siguiente intentar, por lo tanto, agrupar estas distintas definiciones segn su
alcance y segn las funciones atribuidas a los partidos polticos.
El tema de la legislacin sobre los partidos polticos y elecciones, a pesar de la importancia
y del debate poltico continuo, ha sido poco tratado en forma sistemtica a nivel cientfico
y, en esos casos, siempre a base de la normativa constitucional nicamente. Las
investigaciones de las que disponemos, a pesar de su naturaleza eminentemente jurdica,
tambin se dedican, aunque muy brevemente, a la problemtica poltica y politolgica del
tema. Quisiramos seguir estos ejemplos a continuacin, pues el estudio de la legislacin
electoral sobre partidos polticos cobra relevancia y actualidad para las distintas realidades
latinoamericanas si nos preguntamos por el por qu" de una norma (es decir: Cules son
los efectos que se buscaban conseguir con cierta normativa?) y por el hacia dnde" (es
decir: Cul es el efecto que sta de hecho puede tener y cmo se la interpreta en la realidad
poltica?).
En lo que a los por qus se refiere, hay que tomar en cuenta cundo y cmo se lleg a
legislar de una forma determinada - es decir: De ser posible, hay que incluir el contexto
histrico de una normativa determinada. En cuanto a los efectos que pueden llegar a
producir las normas sobre partidos polticos, sobra mencionar que no es sino el conjunto de
las normas electorales, y no un artculo aislado el que puede llegar a producir uno u otro
efecto sobre los partidos polticos y la configuracin del sistema de partidos. Para analizar a
fondo los efectos de una determinada regulacin sobre partidos polticos, entonces, tambin

habra que tomar en cuenta el sistema electoral como tal - en fin, toda la temtica de la que
trata este tomo, as como la realidad poltica de cada pas. A fines analticos, nos
limitaremos para los efectos del presente artculo a la legislacin sobre partidos polticos
strictu sensu. Intentaremos, a continuacin, destacar tendencias generales y clasificaciones
en la legislacin electoral sobre partidos polticos en Amrica Latina y explicar los casos
que se desvan de estas tendencias.
Dentro del siguiente esquema de anlisis y comparacin, nos proponemos, de ser posible,
primero, incluir la perspectiva histrica; segundo, hacer hincapi en el posible efecto que se
busca y/o se consigue producir con determinada norma; y tercero, entrar en la discusin
poltica sobre la normativa all donde convenga. Se trata de presentar un panorama sobre
las similitudes y diferencias de los distintos pases en cada uno de los cinco puntos
siguientes:
1. Nivel formal: Se menciona o no a los partidos polticos en la Constitucin?
Existen leyes de partidos separadas de las leyes electorales?
2. Contenido: Cmo se define a los partidos en la legislacin; qu funciones se les
atribuye, y cul es su importancia?
3. Cules son las condiciones para el reconocimiento y la extincin de un partido
poltico?
4. Agrupacin: Cmo se define la relacin entre el Estado y los partidos polticos
reflejada en los puntos 2 y 3?
5. Cules son las tareas electorales de los partidos?
6. Existe o no la posibilidad de formar alianzas electorales?
Con respecto a la cuestin del monopolio de la candidatura por parte de los partidos
polticos, vase la contribucin de Francisco Fernndez Segado en esta misma obra.

2. Parte emprica
2.1 El nivel formal
Una primera aproximacin al tema se realiza, entonces, a nivel formal. Sin embargo, no
debemos aplicar unos criterios demasiado rgidos, puesto que ni las Constituciones del
mundo anglosajn ni las del Japn y de Israel, por ejemplo, mencionan a los partidos
polticos (Sabsay 1989), sin que sto signifique, evidentemente, que no tengan relevancia
en la vida poltica.
En el desarrollo histrico latinoamericano, sin embargo, podemos observar que las
Constituciones (al igual que las europeas) de hecho reflejan la evolucin de la actitud
poltica hacia los partidos polticos. Garca Laguardia (1986: 22-26) y Sabsay (1989: 90s.)
han destacado que en Amrica Latina - al igual que en Europa - se dio una primera fase de
rgida oposicin hacia el reconocimiento de la existencia de los partidos polticos. Esta fue
seguida por un perodo de reconocimiento del derecho de asociacin y reunin, y despus

por el encuadramiento legal y constitucional de la actividad partidaria. En esta ltima etapa

se reconoca a los partidos primero de manera indirecta y despus directa. Sabsay (1989:
90s.) observ que la Constitucin argentina de 1853 guardaba silencio sobre los partidos,
mientras que en todas aquellas Constituciones posteriores a 1919 se halla una normativa
ms extendida.
Entre las Constituciones vigentes, las ms antiguas no conceden mucho espacio a los
partidos. Esto no es de extraar, dado que muchas de las Constituciones datan de las pocas
autoritarias, en las cuales los partidos polticos no jugaron un rol importante. As, la
Constitucin boliviana de 1967 no menciona a los partidos polticos, y la Constitucin de la
Repblica Dominicana de 1966 slo los menciona de manera indirecta. En cambio, la
Constitucin chilena de 1980, tambin del perodo autoritario, exhibe una normativa
constitucional muy densa sobre los partidos polticos, cuyo contenido, sin embargo,
evidencia una extrema desconfianza hacia ellos, como veremos ms adelante. La nica
Constitucin relativamente antigua que s hace mencin de los partidos polticos, si bien no
in extensu, es la de Costa Rica (1949), reflejando as el rol que se les atribuy ya entonces a
los partidos polticos en este pas de larga tradicin democrtica.
Todas las dems Constituciones de fechas ms recientes hacen mencin ms extensa de los
partidos polticos. En el caso de que existan tambin otras organizaciones con funciones
parecidas, hacen referencia a las organizaciones polticas en general (Guatemala,
Nicaragua, Per). La Constitucin guatemalteca nombra adems a los partidos polticos en
especial e negativo.
La existencia o no de leyes de partidos separadas de las leyes electorales no necesariamente
refleja la densidad de la regulacin sobre partidos polticos ni tampoco parece indicar la
importancia que se les atribuye. Ah donde no existen leyes de partidos polticos por
separado, muchas veces se encuentran ttulos separados y muy detallados sobre su
reglamentacin jurdica dentro de la misma ley electoral.

Cuadro 1: Nivel formal: Reglamentos sobre partidos polticos

Pas

Mencin
en
Constitucin?

Argentina

la

Ley
de
Partidos
Polticos separada de
ley electoral?

densidad
de
reglamentacin

s 1994

s 1982

alta

Bolivia

no 1967

no; Ley electoral de 1993

alta

Brasil

s 1988

s 1989/90

baja

Chile

s 1980

s 1987

alta

Colombia

s 1991

s 1994

baja

la

Costa Rica

s 1949

no; Cdigo Electoral de

1988 y reformas

alta

Cuba

s (slo un partido) 1976

no

ausente

Ecuador

s 1993

s 1978

alta

El Salvador

s 1983

no; Cdigo Electoral

1992 y reformas

baja

Guatemala

s 1985 (en negativo) y

reformas de 1994

no; Ley Electoral y de

Partidos polticos y su
reglamento

alta

Honduras

s 1985

no; Ley Electoral y de las

Organizaciones Polticas
1993

alta

Mxico

s 1990

no; Cdigo 1994

baja

Nicaragua

s 1986

no; Ley Electoral 1988 y

reformas

baja

Panam

s 1983

no; Cdigo Electoral

1984 y leyes adicionales

alta

Paraguay

s 1992

no; Cdigo Electoral

1990 y reformas

alta

Per

s 1993

no; Cdigo 1995

baja

Repblica
Dominicana

s 1966

no; Ley de Lemas

alta

Uruguay

s 1966

baja

Venezuela

s 1983

s 1965 y reformas

alta

2.2 Contenido
Cul es, entonces, la idea de los partidos y la funcin que se les atribuye dentro del
sistema poltico en general? Hoy en da, por lo general, las Constituciones garantizan el
derecho a fundar y organizar partidos polticos. Su status legal, en la gran mayora de los
pases, es el de personas jurdicas, de manera que estn sometidos al derecho privado y as
mantienen cierta independencia ante el Estado. Slo en los casos de algunas repblicas
centroamericanas - El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam - son definidos como
instituciones constitucionales (El Salvador) o de derecho pblico (Honduras).

Cuadro 2: Status legal de los partidos polticos

Pas

Status legal

Argentina

personera jurdica-poltica

Bolivia

personera jurdica

Brasil

personera jurdica segn la ley civil

Chile

personera jurdica

Colombia

personera jurdica

Costa Rica

Cuba

fuerza dirigente suprerior de la sociedad y del Estado

Ecuador

personas jurdicas del derecho privado

El Salvador

instituciones constitucionales

Guatemala

instituciones de derecho pblico

Honduras

instituciones de derecho pblico

Mxico

Nicaragua

personera jurdica

Panam

organismos funcionales de la Nacin

Paraguay

personera jurdica

Per

personera jurdica

Repblica Dominicana

personera jurdica

Uruguay

Venezuela

personera jurdica

En 11 de los 18 pases se menciona adems alguna u otra funcin que se les atribuye a los
partidos, ya sea sta la intervencin en la poltica nacional" (Costa Rica), la
representatividad" (Brasil), la participacin en las actividades electorales" (Chile), la
participacin de los ciudadanos" (Honduras, Mxico, Panam) o la formacin de la
voluntad popular" (Panam). La atribucin de funciones tal y como la encontramos en las
Constituciones por lo general se ampla en la respectiva Ley Electoral y/o de Partidos

polticos por un catlogo de funciones (vase cuadro 3). Algunas Constituciones y leyes
electorales y/o leyes de partidos polticos les atribuyen un rol muy destacado dentro de los
sistemas polticos en general, como, por ejemplo, la funcin de reflejar el pluralismo
poltico o la libre expresin y difusin del pensamiento (Colombia, El Salvador, Panam,
Paraguay) y/o la garanta del rgimen democrtico o del bien comn (Bolivia, Chile,
Ecuador, Honduras, Panam, Paraguay) o incluso la consolidacin de la moral pblica
(Colombia). Otras legislaciones (Brasil, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela) se limitan, en cambio, a la atribucin de funciones
especficas. Es nico, por supuesto, el caso cubano, en el que el Partido Comunista, como
vanguardia y fuerza dirigente superior de la sociadad y del Estado", tiene la funcin de
organizar y orientar los esfuerzos comunes hacia el socialismo.
La funcin mencionada con ms frecuencia es la de la competencia por los cargos pblicos,
seguida por la participacin y la formulacin de polticas. A pesar de que la funcin
nombrada ms frecuentemente es la competencia electoral, muchas legislaciones van ms
all de ella, atribuyndoles a los partidos adems la funcin de la formacin y socializacin
de los ciudadanos en el sistema poltico. Slo en el caso ecuatoriano, se menciona
expresamente la funcin de reclutar a las lites polticas.
Respecto al papel que se les atribuye a los partidos, tambin es importante tomar en cuenta
si existen o no otros organismos de la vida pblica como, por ejemplo, movimientos
sociales, comits cvicos etc., con funciones parecidas a las de los partidos polticos. Como
demuestra el cuadro 4, hay otros organismos aparte de los partidos polticos con distintas
denominaciones como frentes" (Bolivia), movimientos polticos" (Colombia), comits
cvicos", asociaciones con fines polticos" (Guatemala), asociaciones de subscripcin
popular" (Nicaragua), agrupaciones polticas" (Uruguay), o movimientos y alianzas (Per)
en 9 de los 18 pases. Sin embargo, la falta de reglamentaciones que difieran de aquellas
normas sobre los partidos polticos, sugiere que se trata simplemente de una cuestin
terminolgica (Bolivia, Brasil, Colombia, Repblica Dominicana y Uruguay, pas en el que
es ms importante la distincin entre lemas y sublemas). En realidad, quedan entonces
nicamente los casos de Guatemala y de Paraguay, en los que se garantiza la participacin
de otras organizaciones aparte de los partidos. En los dos pases, los comits cvicos
electorales (Guatemala) y los movimientos polticos (Paraguay) slo funcionan, hasta
ahora, a nivel municipal en Guatemala y a nivel regional en Paraguay. La intencin poltica
consiste en bajar la barrera para la formacin y participacin de agrupaciones con fines
electorales, barrera que, en el caso de los partidos polticos guatemaltecos, es relativamente
alta. Mientras que en Guatemala, estos comits cvicos s han cobrado cierta relevancia a
nivel local, por ejemplo, en cuanto a la participacin de algunas agrupaciones indgenas que
a nivel nacional durante mucho tiempo se vieron prcticamente excluidos de la
participacin y representacin polticas, en Paraguay, de hecho, no han llegado a jugar un
rol importante. Recientemente, a nivel poltico se ha dado un debate poltico en Guatemala
sobre la participacin electoral de los comits cvicos incluso a nivel nacional. Por
momentos, esta posibilidad se trataba como la panacea para solucionar el problema del
creciente desprestigio de los partidos polticos y para hacer justicia a la existencia de otras
agrupaciones polticas y corporativistas que, segn el argumento, podran ser ms
adecuadas para canalizar y articular las preocupaciones de la ciudadana.

Era nico, entre las legislaciones vigentes hasta 1995, el caso de Nicaragua, en el cual la
Constitucin de 1987 an reflejaba el entonces predominante afn de los sandinistas por
posibilitar la participacin poltica de distintos rganos en el sistema poltico. Entre 1979 y
1984, el sistema establecido no era una democracia liberal-representativa como la de los
dems pases latinoamericanos despus de la (re)democratizacin, sino que permita
adems la participacin de los movimientos de masas y de las organizaciones
corporativistas en los rganos del Estado. El problema consista en el hecho de que algunos
partidos de tipo burgus no se sentan lo suficientemente representados, debido a la
predominancia de las organizaciones de masa ligadas al sandinismo. Desde las elecciones
de 1984 en adelante, la participacin electoral y, consecuentemente, la representacin
poltica, de hecho volvi a restringirse a los partidos, reflejndose este cambio en la Ley
Electoral de 1996.

Cuadro 3: Funciones atribuidas a los partidos polticos

1
Argentina

Bolivia

Brasil

otros/notas

desarrollo y vigilancia del proceso electoral, defensa del

rgimen democrtico y sistema representativo

contribuir al rgimen democrtico, bien comn, servir al

inters nacional; defensa de soberana, independencia,
preservar seguridad nacional, valores esenciales, paz social;
slo actividades conducentes a obtener cargos pblicos.

reflejar pluralismo poltico; oposicin: plantear alternativas

Chile

Colombia

Costa
Rica

X
X

Cuba

Partido Comunista de Cuba: vanguardia, fuerza dirigente

superior de la sociedad y del Estado; organiza y orienta los
esfuerzos comunes hacia el socialismo

Ecuador
El
Salvador
Guatemala

libre expresin y difusin del pensamiento y libertad de

asociacin
X

Honduras

Nicaragua

Panam

Mxico

Paraguay

fortalecimiento

de

la

democracia

integracin nacional

expresan el pluralismo; fortalecimiento de la forma

republicana, representativa y democrtica, defensa de la
soberana nacional

expresin del pluralismo; defensa de los DD.HH., asegurar

sistema representativo y democrtico

Per
Rep.
Domin.

bienestar nacional,
representativa

formacin y manifestacin de la voluntad popular

X

Uruguay

Venezuela

1: representacin;
2: participacin;
3: reclutamiento;
4: competencia por cargos pblicos;
5: formulacin de polticas;
6: formacin y socializacin

Cuadro 4: Hay otras organizaciones con funciones parecidas a los

partidos polticos?
Pas

Tipo
de
organizacin
aparte de partidos polticos

Argentina

no hay

Bolivia

frentes, coaliciones formadas

por partidos, frentes

funciones

reglamentos jurdicos

representacin popular

no difieren de
partidos polticos

los

Brasil

agrupaciones cvicas

Chile

no hay

Colombia

movimientos polticos

Costa Rica

no hay

Cuba

no hay

Ecuador

no hay

El Salvador

no hay

Guatemala

Comits cvicos electorales y

asociaciones
con
fines
polticos

representacin de las fuerzas vivas

del pas

no difieren de
partidos polticos

los

asociaciones
de
ciudadanos
constituidas para influir en la
formacin de la voluntad poltica o
para participar en las elecciones

no difieren de
partidos polticos

los

Comits cvicos: carcter temporal

para
elecciones
municipales,
presentar las corrientes de opinin
pblica.

carcter temporal
slo a nivel municipal

Asociaciones con fines polticos:

con fines de cultura y formacin
poltica, organizaciones de duracin
indefinida, que sin ser partido
poltico o comit cvico electoral,
tienen como finalidad esencial el
conocimiento, estudio y anlisis de
la problemtica nacional.
Honduras

no hay

Mxico

no hay

Nicaragua

organizaciones polticas, con

funcin social y podrn o no
tener carcter partidario,
segn su naturaleza y fines

Panam

no hay

sin fines electorales

participacin en los asuntos

econmicos, polticos y sociales del
pas

Cuadro 4 (Continuacin)
Pas

Tipo
de
organizacin
aparte de partidos polticos

funciones

reglamentos jurdicos

Paraguay

movimientos polticos

asegurar en el inters del rgimen

democrtico, la autenticidad del
sistema representativo y la defensa
de los derechos humanos

Per

movimientos, alianzas

formacin y manifestacin de la
voluntad popular

Repblica
Dominicana

agrupaciones independientes

Uruguay

Partidos
Permanentes
y
Partidos
Accidentales,
agrupaciones polticas

Venezuela

no hay

Pueden
formarse
tambin a nivel regional,
transitoriamente
(contrario a los partidos
polticos)
para
la
presentacin
de
candidaturas
a
la
Cmara de Diputados,
Gobernadores,
Juntas
Departamentales,
Intendentes y Juntas
Municipales.

no difiere de los partidos

polticos

2.3 Condiciones de reconocimiento y extincin y rgimen interno

Hasta ahora, hemos analizado la importancia general que se les atribuye a los partidos
polticos. Pero no es sino el conjunto de las reglamentaciones sobre las condiciones de
reconocimiento, las prohibiciones y las regulaciones de su vida interna, la que nos da una
idea de la relacin que busca establecerse entre el Estado y los partidos polticos.
En el pasado, con la creciente presencia de los partidos polticos en la vida pblica se inici
tambin un proceso de control de su actividad, cada vez ms amplia, en orden a la
importancia en el proceso poltico y a la necesidad de vigilar su comportamiento." (Garca
Laguardia 1986: 24). De esta manera, como hemos dicho, al igual que en algunos pases
europeos, varias Constituciones latinoamericanas surgidas en los aos treinta prohiban a
los partidos comunistas o anarquistas, ejerciendo as una represin ideolgica.
Es cierto que en el pasado autoritario de muchos pases latinoamericanos - y como ya
hemos podido comprobar en el caso de las Constituciones an vigentes cuya sancin data
del perodo autoritario -, de hecho se han usado unos criterios limitantes de la actividad
partidaria para restringir el pluralismo poltico. Como afirma Garca Laguardia (1986: 26):
Requisitos - a primera vista inofensivos - de afiliacin, reconocimiento, actividades,
programas, antecedentes de la dirigencia y financiamiento, reflejan una encubierta
intencin limitativa, que deja en manos del gobierno central, ..la decisin sobre la misma

existencia de los partidos y naturalmente de su actividad. En muchos pases,

conscientemente, se construy un marco constitucional y legal para controlar la vida
partidaria y mantener un rgimen de pluralismo restringido, que ha impedido que la
oposicin se manifieste libre y realmente..."
Hoy en da, en cambio, por lo general y haciendo excepcin del caso cubano (claramente
unipartidista), podemos partir de la idea de que con las restricciones mencionadas ya no se
busca tanto el control ideolgico en un sentido estricto de los partidos. Sin embargo, queda
establecido en la mayora de los pases lo que en Alemania se ha acostumbrado llamar la
democracia defensiva" o democracia capaz de defenderse" (die wehrhafte Demokratie),
es decir, la posibilidad de prohibir aquellas fuerzas polticas que tienen por intencin abolir
el orden democrtico. De esta manera, en la legislacin sobre partidos polticos han cuajado
las experiencias con los regmenes autoritarios. Pero estas experiencias no se han traducido
en el mismo tipo de control en todos los pases. As, en algunos casos, las experiencias del
pasado han dado pie a una legislacin ms bien permisiva para garantizar el libre desarrollo
de los partidos (en Brasil y Colombia, por ejemplo). En otros casos, en cambio, han
contribudo a legislar de manera relativamente rgida para evitar que se formen partidos
antidemocrticos (en el caso de Paraguay, por ejemplo).
Otra intencin del control de los partidos hoy en da consiste en limitar la proliferacin de
partidos o, por el contrario, en posibilitar la participacin de un espectro partidario lo ms
amplio y pluralista posible. Se busca evitar los dos riesgos inherentes a un rgimen
democrtico representativo basado en los partidos polticos: la partiditis" (es decir, la
extrema proliferacin y el fraccionamiento partidario) y la partidocracia" (el enlace y la
penetracin de toda la vida pblica por los partidos). En este contexto, hay que contar con
el hecho de que en un mismo pas, la intencionalidad de una norma jurdica sea interpretada
de manera muy distinta por los diferentes actores de la vida poltica. Por ejemplo, en el caso
nicaragense, los sandinistas contribuyeron a sancionar una legislacin que buscaba
permitir la participacin del mayor nmero de organizaciones posibles. La oposicin al
rgimen sandinista, por el contrario, interpret esta normativa como una forma de provocar
el fraccionamiento, la escisin de los partidos de oposicin y as debilitar el movimiento
opositor al sandinismo.
Para caracterizar el tipo de control que ejerce el Estado sobre los partidos polticos, algunos
estudiosos han distinguido entre el control maximalista" y minimalista". La posicin
maximalista" es entendida como un tratamiento cuidadoso y extensivo del rgimen de
partidos, que en gran medida se orienta a su control por parte del poder pblico" (Garca
Laguardia 1986: 25). Vanossi (citado en Sabsay 1989: 88) ha ampliado esta diferenciacin,
distinguiendo tres niveles diferentes de control estatal, que, a pesar de algunas deficiencias,
nos parece til para agrupacin del tipo de control estatal ejercido en los distintos pases:
1. minimalista o maximalista, segn el grado de intervencin estatal en las estructuras
partidarias;
2. control cualitativo o cuantitativo (exigencia de conformidad sustantiva de los
partidos o limitacin a requisitos numricos);
3. democracia entre" partidos o democracia de" partidos, es decir: la reglamentacin
o no de su rgimen interno.

Como exigencia para su reconocimiento los partidos deben presentar en todos los casos un
programa y estatutos. Esto refleja ya cierta definicin comn de los partidos: tienen que ser
ms que agrupaciones alrededor de lderes o caudillos polticos, ms que meros clubes
electorales, como los que solan existir en el pasado. Por lo general, como exigencia
cualitativa, se les exige a los partidos la fidelidad al orden democrtico (en 10 de los 18
pases: Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panam, Paraguay,
Repblica Dominicana y Venezuela); y en algunos casos se les prohibe, adems, hacer
discriminaciones de sexo, raza, condicin social o econmica etc. (Bolivia, Ecuador,
Honduras, Panam, Repblica Dominicana, Venezuela). Es muy frecuente tambin la
prohibicin de recibir financiamiento y/o subordinarse a organizaciones extranjeras (as en
Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Paraguay y Venezuela). En Chile es
excepcionalmente amplio el catlogo de prohibiciones y limitaciones. All se limita a los
partidos explcitamente a la funcin de obtener cargos pblicos, prohibindoseles la
intervencin en otros asuntos ajenos a sta. Esto refleja claramente la actitud de
desconfianza hacia los partidos polticos del rgimen autoritario al concebir la legislacin.
Como exigencias cuantitativas, por lo general, se les exige a los partidos polticos, para su
reconocimiento, cierta organizacin, ya sea a nivel nacional, regional o local, y/o cierta
cantidad de afiliados. Es posible la formacin de partidos regionales o locales en los pases
de mayor descentralizacin/ federalizacin como Argentina y Venezuela, pero tambin en
el caso de Costa Rica. Los partidos regionales han llegado a cobrar ms importancia, en los
aos recientes, en Costa Rica, haciendo justicia a la subdivisin cantonal del Estado, y
sobre todo en Venezuela, donde, sin embargo, son ms bien la relativamente reciente
personalizacin del sistema electoral (reforma de 1989) y la representacin de minoras los
que han facilitado el surgimiento de partidos regionales fuertes. No se permite, en cambio,
la fundacin de partidos regionales en los dems pases de menor tamao y de menor grado
de descentralizacin, pero tampoco, quizs sorprendentemente, en los pases relativamente
grandes como Brasil, Chile y Mxico. En Chile, donde, como ya dijimos, la legislacin
sobre partidos polticos radica en el pasado autoritario, el nacionalismo predominante se
refleja tambin en la legislacin sobre partidos polticos. En el caso del Brasil, la forma del
Estado no se traduce en la posibilidad de formar partidos a nivel subnacional, por el obvio
afn de mantener la unidad nacional. No obstante, de hecho se ha dado una proliferacin de
partidos con fuertes baluartes regionales y sin mucha importancia nacional. En Mxico, en
cambio, los partidos regionales no han vuelto a cobrar importancia despus de un intento
fracasado del partido COCEI en los aos setenta.
Las exigencias cuantitativas para el reconocimiento de un partido poltico son relativamente
bajas en Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, Nicaragua, Uruguay (sublemas) y
Venezuela. En aquellos casos en los que la legislacin vigente data despus del retorno a la
democracia, como en los casos boliviano, brasileo, salvadoreo y venezolano, por
ejemplo, la legislacin relativamente permisiva de los partidos polticos se explica en
funcin de las experiencias con el pasado autoritario, en las que el Estado, por lo general,
haba limitado la actividad partidaria ideolgicamente. Con el retorno a la democracia, se
buscaba una participacin libre y poco regulada por el Estado. Sin embargo, estas
reglamentaciones permisivas han traido como consecuencia, en algunos casos, una
proliferacin de partidos a nivel de la candidatura que, dependiendo del sistema electoral,
se traduce a veces al parlamento y contribuye, entre otros factores, a dificultar la formacin

de mayoras parlamentarias (por ejemplo, en el caso de Brasil). No obstante, la

proliferacin de partidos, por supuesto, no depende nicamente de este tipo de
reglamentacin, sino tambin de la posibilidad de formar alianzas electorales, del sistema
electoral propiamente dicho, su efecto de distorsin y la existencia de barreras mnimas,
etc., de la permisin o prohibicin de cambiar de partido en medio de la legislatura (muy
frecuente en el caso brasileo) y, no por ende, de la estructura del sistema de partidos y de
la cultura poltica de cada pas.
Las exigencias cuantitativas son relativamente altas en los casos de Chile, Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay, Per y en la Repblica
Dominicana. En estos pases, se refleja el afn por evitar una proliferacin partidaria y por
concentrar el sistema de partidos.
En este contexto, tenemos que tomar en cuenta tambin las condiciones de extincin.
Adems de la extincin por la violacin de los principios anteriormente establecidos o por
autodisolucin, por lo general, las condiciones, para que pueda persistir un partido poltico,
se rigen por su participacin electoral (as, un partido se extingue por no participar en ms
de dos elecciones, por ejemplo), por la adquisicin de una diputacin (caso de Nicaragua a
partir de 1996) o incluso por un porcentaje mnimo a adquirir en las elecciones que, segn
el caso, puede ser ms alto o ms bajo, y vara entre el 1% (El Salvador) y el 5% (en Chile),
criterio combinado a veces con cierta cantidad de circunscripciones electorales.
El rgimen interno est muy detalladamente regulado en los caso de Chile, Costa Rica,
Honduras y Paraguay. Aparte del caso chileno, estas reglamentaciones son relativamente
recientes. Con ellas se busc hacer justicia frente a la exigencia de garantizar una mayor
democracia interna y ms participacin de los miembros y afiliados en el interior de los
partidos. Pero tambin se concibieron para moderar el marcado fraccionamiento interno de
algunos partidos polticos (casos de Costa Rica, Honduras y Paraguay) y para evitar el
caudillismo en su interior (caso de Honduras). As, tanto en Costa Rica como en Honduras
y Paraguay se llevan a cabo elecciones primarias de los candidatos a la presidencia. Sin
embargo, el fraccionamiento interno evidentemente corre riesgo de aumentar incluso ms
con las continuas luchas intrapartidarias que suelen producirse despus de cada eleccin
general y acentuarse antes de cada eleccin interna. El efecto negativo resultante de esta
reglamentacin seguramente consiste en que el respectivo pas se encuentra en continua
competencia electoral.
Las experiencias del pasado autoritario no slo se reflejan en la regulacin permisiva o
rgida de los partidos polticos, sino tambin en la prohibicin de organizar milicias u otras
formas (para)militares (Argentina, Brasil, Ecuador, Paraguay y Venezuela). Adems, en los
casos centroamericanos as como en Venezuela, la ley establece que un partido se disuelve
en el caso de que contribuya al fraude (El Salvador, Guatemala, Honduras, Venezuela:
fraude de inscripcin), reflejando as la experiencia de tantas elecciones fraudulentas del
pasado.
En cambio, en los casos de Argentina, Bolivia, El Salvador, Nicaragua y Repblica
Dominicana, las leyes no mencionan las estructuras internas. En el Brasil, Colombia y

Ecuador incluso se prohibe cualquier reglamentacin de las estructuras internas por parte
del Estado.
En resumen, si agrupamos los pases latinoamericanos segn el grado del control/
intromisin del Estado en el funcionamiento partidario en los tres niveles - funcin
atribuda, control cualitativo y/o cuantitativo, reglamento del rgimen interno -, cabe
destacar los casos maximalistas de Chile, Paraguay y Costa Rica. En los tres casos, el
control es tanto cuantitativo como cualitativo, a la vez que est muy densamente
reglamentado tanto el marco de accin de los partidos - ms restringido en el caso chileno como su rgimen interno.
En el otro extremo, reflejando un relativo laissez-faire" hacia los partidos polticos, se
encontraran los casos de Argentina, Brasil, Colombia (con las excepciones de que las leyes
colombianas expresamente establecen el control tico y moral" de cada partido sobre los
exponentes partidarios), Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua, y el Per. Los dems
casos podran clasificarse como intermedios.
Cuadro 5: Condiciones para el reconocimiento/la extincin de un
partido poltico (sin necesidad de presentar programas/plataformas
etc., prohibicin de usar smbolos nacionales etc.)
Pas

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

Argentina

nacionales: 5 o ms distritos

no realizar elecciones internas; no

presentarse en distrito alguno a 3
elecciones consecutivas; no alcanzar
en 2 elecciones seguidas el 2% del
padrn electoral en ningn distrito;
delitos de accin pblica; impartir
instruccin militar a afiliados u
organizarlos militarmente

Bolivia

Se
prohibe
discriminacin
econmica, sexual, religiosa); se
exige sometimiento a la
constitucin

militancia igual o mayor al 0,5%

del total de votos emitidos en las
ltimas elecciones

menos votos en elecciones generales

que mnimo de militantes necesario
para inscribirse; no participar en
cualquier evento electoral en 2
perodos consecutivos, o slo en
Frentes etc.; financiamiento de
personas jurdicas que contraten con
el Estado, empresas de orgen
extranjero o recursos de orgen ilcito

Brasil

tienen que resguardar la

soberana,
el
rgimen
democrtico, el pluripartidismo,
los derechos fundamentales;
prohibicin de recibir recursos
financieros extranjeros; rendir
cuentas a Justicia Electoral;
prohibicin
de
partidos
paramilitares

carcter nacional

Cuadro 5 (continuacin)

Organizacin interna
local,

organizacin interna es
libre y no puede ser
regulada por el Estado;
slo prohibicin explcita
de
organizacin
paramilitar

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras
especific

Pas

Chile

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

no deben ser contrarias a: moral,

orden pblico, seguridad del
Estado; son inconstitucionales
los partidos (movimientos) que
no respeten los principios
bsicos del rgimen democrtico
y constitucional; contabili-dad
pblica; prohibicin de recibir
financiamiento
de
orgen
extranjero

Colombia

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras
especific

organizacin en 8 o ms
regiones o mnimo 3 de ellas
geogrficamente
contiguas;
afiliacin de al menos 0,5% del
electorado de la ltima eleccin
de diputados en cada una de las
regiones
donde
se
est
organizando

estatutos
deben
contemplar la efectiva
democracia interna

no alcanzar el 5% de los votos

vlidos en eleccin peridica en cada
una de a lo menos 8 regiones/cada
una de a lo menos 3 regiones
continuas; haber disminuido total de
afiliados a menos del 50% del
nmero exigido para su constitucin
en al menos 8 regiones/ 3 regiones
contiguas2;
en
caso
de
inconstitucionalidad

no pued
actividad
tener pri
monopol
participa
no pued
funciona
organizac
u
o
intermed
generaci
dirigente
mandato

no menos de 50.000 firmas o

cuando en la eleccin anterior
hayan obtenido por lo menos la
misma cifra de votos o
alcanzado representacin en el
Congreso

La
ley
no
puede
intervenir
en
la
organizacin interna de
los
partidos
(y
movimientos) polticos ni
obligar la afiliacin a
ellos para participar en
las elecciones; libertad y
autonoma tambin en las
regiones;
partidos
regionales
pueden
pertenecer a partido o
movimiento
nacional;
designaciones
a
candidatos a Presidente y
Vice
deben
ser
ratificadas
por
la
Asamblea Nacional

no haber obtenido el nmero de

votos mencionado o alcanzado
representacin como miembros del
Copngreso en la eleccin anterior;
cuando en las elecciones que se
realicen en adelante no se obtengan
por lo menos 50.000 votos o no se
alcance la representacin el en
Congreso

-relacin
represent
los parti
crear
Control
examinar
actividad
miembro
desempe
la
pblica,
corporac
eleccin
organizac
respectiv
de las ca
de
su
elegidos
pblicos

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras
especific

local,

- organizacin interna
est muy reglamentada;
con los rganos y sus
funciones necesarias

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

Costa Rica

compromiso de respetar el orden

constitucional; se exige la
expresa manifestacin de no
subordinar su accin a las
disposiciones de organizaciones
o estados extranjeros

a nivel nacional (para la

eleccin de Presidente y Vice y
diputados): 3.000 firmas; a nivel
provincial (slo para eleccin de
diputados) y cantonal (slo para
la eleccin de regidores y
sndicos municip.): 1% de los
electores
inscritos
en
la
provincia o cantn3

La organizacin interna
est muy densamente
regulada

Ecuador

prohibicin de subordinarse a
disposiciones de organizaciones
o Estados extranjeros; est
permitido
integrar
organizaciones internacionales
siempre que no atenten contra la
soberana
del
Estado
o
promuevan el derrocamiento de
gobiernos
legtimamente
constitudos; prohibicin de
hacer discriminacin por raza,

a nivel nacional al menos en 10

provincias, de los cuales 2
deben corresponder a las 3 de
mayor poblacin; afiliados:
1,5% de los inscritos en el
ltimo padrn electoral

libertad para adaptar o

modificar su reglamento
interno;
dirigente
mximo permanece 2
anos en funciones; puede
ser reelecto una vez; en
caso de escicin, el TSE
decide sobre la corriente
legtima

local,

no participar en un evento electoral

pluripersonal, al menos en 10
provincias; constitutir organizaciones
paramilitares o no respetar el
carcter no deliberante de los
miembros de las FF.AA. y Polica
Nacional en servicio activo

sexo, credo, cultura, condicin

social o econmica
El Salvador

afiliados: al menos 3.000

estatutos deben contener

organismos, tiempo de
eleccin,
forma
de
convocar a las reuniones,
qurum, etc.

no obtener el 1% en la eleccin; no
participacin en 2 elecc. seguidas;
utilizar para su propaganda medios
estatales; fraude

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

organizacin: municipal (>15

afiliados),
departamental
(>municipios), nacional (al
menos 50 municipios y al
menos
12
departamentos);
afiliados: al menos 1 por cada
2.000 habitantes, de los cuales
al menos la mitad deben saber
leer y escribir

estructura
muy
detalladamente regulada,
con los rganos y sus
atribuciones

fraude; no obtener al menos el 4% de

los votos vlidos, salvo cuando haya
alcanzado representacin; participar
en reeleccin del Presidente o
vulnerar
el
principio
de
alternabilidad o aumentar el perodo
presidencial

organizacin en ms de la mitad
de
los
municipios
y
departamentos; afiliados: al
menos 20.000

garantizar a afiliados la
participacin directa y
representativa
en
la
eleccin de autoridades,
candidatos
y
la
fiscalizacin
de
su
patrimonio; en caso de
haber
diferentes
corrientes internas, debe
respetarse representacin
proporcional;
es
obligatoria la eleccin
interna por voto directo y
secreto para autoridades

fraude o violencia; no obtener en

elecciones de autoridades supremas
al menos 10.000 votos

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Guatemala

Honduras

obligacin de lograr objetivos

por medios democrticos y
represen-tativos,
evitar
la
violencia y acatar la voluntad
libremente expresada de las
mayoras; declaracin de no
subordinar
actuacin
a
directrices extranjeras o que
menoscaben o atenten contra la
soberana e independencia del
Estado, su forma democrtica y
representativa; prohibicin de
discriminacin de clase, raza,
sexo o credo

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

local,

Otras
especific

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Mxico

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

local,

para obtener el registro de sus

listas
regionales,
deber
acreditar que participa con
candidatos a diputados por
mayora relativa en por lo
menos
200
distritos
uninominales; los que no
obtengan el mnimo de votos
(1,5%) pueden mantener el
registro hasta 1 eleccin
posterior

Otras
especific

Nicaragua

sin restricciones ideolgicas,

excepto las organizaciones que
pretendan el retorno al pasado o
propugnen por establecer un
sistema poltico similar; tienen
que responder por la libertad y
la independencia de Nicaragua,
defender la soberana y el
derecho de autodeterminacin
del
publeo
nicaragense;
impulsar y promover la vigencia
de los DD.HH.

organizacin nacional, regional,

departamental
(cada
uno),
municipal (cada uno)

cancelacin por violacin a los

principios establecidos; suspensin
por un lapso determinado posible

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras
especific

Panam

prohibicin de discriminaicn
por sexo, raza, religin, cultura
y condicin social y destruccin
de la forma democrtica de
gobierno

afiliados: 1. al menos 1.000, de

esos al menos 50 deben residir
en cada provincia, al menos 20
en cada Comarca; 2. al menos
15 adherentes en al menos el
40% de los distritos; 3. al menos
20 adherentes en cada provincia
y al menos 10 en cada Comarca;
4. nmero de adherentes al
menos el 5% del total de votos
vlidos emitidos en la ltima
eleccin para Presidente y
Vicepresidente

son autnomos e indep. y

no
podrn
ser
intervenidos,
ni
fiscalizados
en
su
rgimen interno por
ningn
rgano
y
dependencia del Estado,
excepto por el Tribunal
Electoral en el manejo de
los fondos que provea el
Estado; regula qu deben
contener los estatutos sin
determinar
cules
rganos tienen que ser

no participar en ms de una eleccin

(Pres./Legisl./Representantes
de
Corregimientos); no obtener en
ninguna eleccin al menos el 5% de
los votos vlidos; no participar 2
veces en ninguna eleccin

falta de
para la
autoridad
durante
consec.;
a
2
pluripers
obtencin
1% del
vlidos e
elecc.
pluripers
organizac
no respet
deliberan
miembro
y de la po

Paraguay

prohibicin de part. o movim.

que auspicie el empleo de la
violencia para modificar el
orden jurdico de la nacin o
apoderarse
del
poder;
prohibicin de aquellos que
subordinan su accin poltica a
directivos,
instrucciones
o
alianzas con organizaciones
extranjeras, que impidan o
limiten
la
capacidad
de
autoregulacin o autonoma de
los mismos; prohibida la
afiliacin de sacerdotes de
religin, de miembros de las
FF.AA. y de la Polica

a nivel nacional, nicamente.

No se permite la formacin de
partidos
o
movimientos
regionales. Podrn formarse
transitoriamente movimientos
polticos
regionales
para
presentarse a Cmaras de
Diputados,
Gobernadores,
Juntas
Departamentales,
Intendentes
y
Juntas
Municipales; organizacin en, al
menos, 4 ciudades capitales
departamentales; afiliados: 0,5%
de los votos vlidos emitidos en
las
ltimas
elecciones
nacionales

rgimen interno muy

densamente
regulado:
rganos, eleccin de
autoridades, adhesin a
principios democrticos
etc.; aportes econmicos
de afiliados no pueden
exceder el 5% del ingreso
mensual; prohibicin de
formar
organisaciones
paramilitares

falta de elecciones internas para la

nominacin
de
autoridades
ejecutivas durante 2 perodos
consec.; no concurrencia a 2
elecciones
generales
y
pluripersonales;. no obtencin de al
menos el 1% del total de votos
vlidos en cada uno de las 2 ltimas
elecciones generales y pluripersonales; organizacines paramilitares, no
respetar el carcter no deliberante de
los miembros de las FF.AA y de la
polica en servicio activo, recibir
auxilio econmico o directivas de
extranjeros, subordinacin o de
extranjeros

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

local,

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

local,

Otras
especific

Per

organizacin en, por lo menos,

la mitad de los departamentos;
afiliandos: al menos 40.0004

Rep. Domin.

prohibicin de toda actividad

que tienda o tenga por resultado
suprimir, desconocer, disminuir
o adulterar DD.HH. o libertades,
derechos
o
garantas
individuales y sociales que la
Cosntitucin consagra, predicar,
poner en prctica teoras o
doctrinas que pugnen con la
forma del gobierno, promover o
propiciar la alteracin del orden
jurdico, escoger sus integrantes
por razn de raza o religin,
influir por medio de violencia,
amenazas o engaos sobre los
ciudadanos para obtener votos o
en contra de otros partidos,
imponer o aceptar exacciones o
deducciones de salarios a
empleados
pblicos
o
a
empresas particulares

organizacin al menos en el
50% de los municipios del pas;
afiliados: 1,5% el nmero de
electores inscritos en el registro
electoral (La Junta verifica la
verdad de las declaraciones)

Uruguay

no haber alcanzado en
alguna eleccin el mnimo
del 5% de los inscritos; no
obtener representacin en el
Congreso; no participar en
2 elecciones sucesivas

Organizacin interna

Extincin en caso de...(aparte de

autodisolucin y violacin de
exigencias para el reconocimiento)

Otras
especific

prohibicin de mantener
milicias o formaciones
con organizacin militar
o paramilitar

no participar en 2 elecciones; fraude

de inscripcin

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

Venezuela

Exclusin de partidos de
cierta
orientacin
ideolgica?/conformidad
exigida

Afiliados/organizacin
necesarios
(nivel
regional, nacional)

exige el compromiso de
perseguir siempre sus objetivos
a
travs
de
mtodos
democrticos,
acatar
la
manifestacin de la soberana
popular y respetar el carcter
institucional y apoltico de las
FF.AA.; no discriminacin;
prohibicin
de
aceptar
donaciones
de
entidades
publicas,
compaas
extranjeras, organizac. polticas
extranjeras

pueden ser nacionales o

regionales;
nacionales:
organizacin en al menos 12
entidades regionales, regionales:
afiliados: al menos el 0,5% de la
poblacin inscrita en el registro
electoral de la respectiva
entidad;
los
grupos
de
ciudadanos
que
hubieren
presentado planchas en las
ltimas elecciones regionales o
nacionales y hubieren obtenido
el 3% de los votos emitidos,
podrn estructurarse en partido
y obtener su registro sin cumplir
con los requisitos 5

local,

1)grado de intervencin estatal, 2) control cualtitativo o cuantitativo (conformidad sustantiva o limitacin a requisitos numricos, 3) democracia
entre" partidos o democracia de" partidos (reglamentacin de su rgimen interno)
2 CONTROL: El nmero de afiliados deber actualizarse despus de cada eleccin peridica de diputados;
3 CONTROL: cada 4 aos se tiene que renovar el nmero de adhesiones; si no se tiene anotada la reorganizacin, es cancelado el partido
(excepto en el caso de que un partido haya obtenido en la eleccin anterior al vencimiento de su inscripcin un nmero de votos superior al
nmero de adhesiones exigidas

-en caso de coalicin, tiene que demostrarse un nmero de votos superior al total de adhesiones para que cada partido fuera inscripto
separadamente
4 CONTROL: renovacin de la inscripcin cada vez que se realicen elecciones generales; los partidos polticos que se encuentran inscriptos en el
Registro de Partidos Polticos del Jurado Nacional de Elecciones conservan la validez de su inscripcin, salvo los que, habiendo participado en el
proceso electoral para Representantes a la Asamblea Constituyente, no alcanzaron al menos el 5% de los votos vlidamente emitidos.
5- CONTROL: renovacin de inscriptos de al menos el 0,5% en el curso de cada ao en que comience cada perodo constitucional. Los partidos
que obtienen en elecciones nacionales el 1% mnimo de los votos emitidos slo presentan esta confirmacin.

2.4 Tareas electorales

Cules son, entonces, las tareas ms estrictamente electorales de los partidos polticos
mencionados? De las explicaciones anteriores acerca de la extincin de los partidos
polticos, ya podemos deducir que en muchos casos, los partidos estn obligados a
presentarse a elecciones, en algunos casos a nivel nacional, y en otros, tambin a nivel
regional o local, segn el tipo de partido del cual se trate. En Ecuador, por ejemplo, la Ley
de Partidos Polticos determina que los partidos deben concurrir a las elecciones
plurinominales, pero no as a las elecciones unipersonales con el fin de que se establezcan
alianzas electorales para contribuir a una mayor concentracin en el sistema de partidos.
Adems, en todos los pases se les garantiza a los partidos el derecho a determinar fiscales
en las mesas electorales para as controlar el conteo de votos. En algunos pases, los
partidos tambin tienen derecho de integrar las Cortes Electorales (vase la contribucin de
Juan Jaramillo en esta misma obra).
Es nico el caso boliviano que determina que a los partidos polticos, les corresponde la
responsabilidad de desarrollo y vigilancia del proceso electoral. En muy pocos casos, se les
atribuye a los partidos polticos la tarea de garantizar el transporte de los electores a los
centros de votacin; esto es el caso en Honduras, en el que la relativa fuerza organizatoria y
econmica de los dos partidos grandes les da una obvia ventaja, denunciada con frecuencia
por los partidos pequeos. En el caso costarricense, en cambio, la ley prev que el
transporte ser cumplido por el Tribunal Electoral, con el obvio afn de garantizar una
mayor igualdad de oportunidades. Por supuesto, dentro de la cuestin de la garanta de la
igualdad de oportunidades, el transporte juega un rol relativamente pequeo en
comparacin con, por ejemplo, el derecho de hacer propaganda poltica y la cuestin del
financiamiento de los partidos, temas tratados en la contribucin de Xiomara Navas en esta
obra. La igualdad de oportunidades, en algunos casos, es afectada tambin por la
posibilidad de formar alianzas electorales, sobre todo a nivel presidencial.

2.5 Alianzas electorales

Como demuestra el cuadro 6, todos los pases permiten la formacin de alianzas
electorales. Sin embargo, difieren las condiciones para ello, las cuales reflejan la
deseabilidad o no de las mismas. En los casos en los que existen otras agrupaciones con
fines parecidas a las de los partidos polticos, slo en el caso de Bolivia explcitamente se
determina que las mismas pueden formar alianzas entre ellos o con los partidos polticos.

En cambio, en Paraguay se prohibe la formacin de partidos con agrupaciones polticas

accidentales e independientes. En el caso ecuatoriano, incluso se considera deseable la
formacin de alianzas electorales en la primera vuelta de las elecciones presidenciales,
regulacin con la cual se buscaba, en un principio, lograr una mayor concentracin de los
partidos polticos. Sin embargo, no se haba contado con el hecho de que los partidos
polticos, por el contrario, se sentan ms motivados a presentar su propia candidatura en la
primera vuelta de las elecciones presidenciales, de manera que se di todo el contrario de lo
que se haba buscado: la proliferacin partidaria.
Cuadro 6: Alianzas electorales
posibilidad de formar
alianzas electorales

Condiciones

Argentina

X1

temporales (2 meses antes de las elecciones)

Bolivia

X2

para fines electorales y/o para ejecutar programas especficos de

accin poltica conjunta; hay que organizar un directorio conjunto

Brasil

Chile

X3

Costa Rica

pacto de coalicin: programa comn, forma de distribucin del

porcentaje adquirido

Cuba

Ecuador

son deseables

El Salvador

X4

pacto de coalicin: objetivo; distribucin de votos obtenidos;

designacin de la terna al CCE

Guatemala

en el caso de elecciones presidenciales, el total de votos obtenidos se

divide entre el nmero de partidos coaligados

Honduras

Mxico
Nicaragua

Panam

Paraguay

X5

Per

Repblica
Dominicana

X6

Uruguay

X (Lemas)

Venezuela

X7

las agrupaciones polticas accidentales independientes no pueden

establecer alianza o coalicin con otros partidos polticos, y en el caso
de que lo hagan con otra agrupacin similar, se consideran fusionadas
en una sola

nacional o de distrito

tambin frentes o coaliciones entre agrupaciones cvicas y partidos etc.

en todas las regiones en que uno o ms de los partidos integrantes se encuentren legalmente constituidos

municipal, departamental y/o nacional (puede ser separado)

nacionales y municipales

a nivel presidencial, legislativo y municipal; es separable

para eleccin de diputados al Congreso y a las Asambleas Legislativas; pueden sumar los votos

3. Conclusiones
Al principio de este trabajo preguntamos por el por qu y por el hacia dnde de las
normativas sobre partidos polticos. Sin entrar en la manera particular de legislar de cada
pas, hemos podido observar algunas tendencias generales:
1) Parece darse una tendencia a incluir en la normativa sobre partidos polticos las
experiencias con los regmenes autoritarios (prohibicin de partidos militaristas etc.) y
tambin las respectivas experiencias idiosincrsicas (como, por ejemplo, el caso
colombiano, que responsabiliza a los partidos polticos por el actuar tico y moral de sus
exponentes).
2) En este contexto y con la excepcin cubana, conviene destacar la tendencia (creciente
tambin en el caso mexicano) de que ya no se busca controlar a los partidos
ideolgicamente. Por el contrario, es destacable el esfuerzo por garantizar un pluralismo
mayor, una mayor igualdad de oportunidades entre los partidos y tambin dentro de los
partidos. Esto refleja el mayor rol que les atribuyen las democracias jvenes y demuestra
una actitud favorable a la democracia representativa y pluralista, en la cual los partidos
tienen una funcin importante.
Dos son los casos en los que esta tendencia parece cambiar: Per y Guatemala. Despus de
las primeras experiencias no del todo positivas con los partidos polticos, en estos pases se

manifiesta la tendencia por disminuir el papel de los partidos en favor de movimientos

polticos de menor grado organizativo. A pesar del creciente desprestigio de los partidos
polticos guatemaltecos y peruanos, cabe preguntarse si estas formas de participacin,
debido a su menor control y, por lo tanto, a la facilidad con la cual pueden caer en manos
de figuras caudillistas o autoritarias, disponen de una mayor capacidad para canalizar y
articular los intereses sociales que los antiguos instrumentos existentes.
Al igual que para otros mbitos del rgimen electoral, para el reglamento de los partidos
polticos no hay ninguna panacea. Ya hemos insistido varias veces en que, para poder
evaluar determinada normativa, hay que tomar en cuenta la realidad poltica de cada pas, y
tambin hay que considerar el conjunto de las normas electorales y su efecto sobre una
realidad poltica dada. Como demuestra el caso ecuatoriano mencionado, la intencin de
una norma puede invertirse, si no se toman en cuenta las tradiciones de un pas. Las leyes
de partidos no se hacen, desde luego, en una torre de marfil.

Representacin poltica de minoras y mujeres

Susana Sottoli
1. Introduccin
2. Minoras y mujeres en la legislacin positiva de Amrica Latina
2.1 A nivel constitucional
2.2 A nivel de legislacin electoral
3. Argumentos a favor y en contra
3.1 Al respecto de los mecanismos de discriminacin positiva en general
3.2 En el mbito de los sistemas electorales
4. Valoracin general de la legislacin existente

1. Introduccin
El diseo de formas especiales de promover o garantizar la representacin poltica de
mujeres y minoras a travs de ciertos mecanismos legales suscita frecuentemente
cuestionamientos acerca de la implementacin de los mismos, su efectividad en lograr los
objetivos que se proponen y la justicia o equidad que ellos suponen para con el resto de los
miembros de la sociedad como un todo.
En Latinoamrica, la discusin sobre esta temtica tiene como antecedente experiencias
europeas y norteamericanas, tales como los programas de affirmative action en los Estados
Unidos, la poltica de positive action en Escandinavia o la discusin acerca de la adecuada
participacin de mujeres en cargos polticos partidarios y de gobierno en Europa (vase p.
ej. Blanchard/ Crosby 1989; Lang 1989; Nielsen 1989; Nohlen 1995; Wettig-Danielmeier
1988).
Dichas experiencias tienen en comn la creacin de mecanismos normativos de
discriminacin positiva que se traducen en acciones o programas orientados a favorecer la
igualdad de trato y representacin de los diferentes grupos sociales. Dichos programas
pueden consistir simplemente en promover la vigilancia con respecto a la discriminacin
por razones de gnero, raza, religin, lengua, etc., hasta establecer cuotas especficas para
grupos subrepresentados.
Los programas de discriminacin positiva han sido aplicados en diferentes mbitos:
educativo, laboral, poltico. En el mbito poltico, se intenta conseguir una participacin
igualitaria para todos los grupos (en especial para aquellos que se encuentran
subrepresentados) en el sistema poltico y administrativo, especficamente en la ocupacin

de cargos pblicos, candidaturas electivas y mandatos polticos, tanto dentro de la

estructura interna de los partidos o movimientos, como tambin en las fracciones y
comisiones parlamentarias o gabinetes ejecutivos.
El presente trabajo es el resultado de una revisin de las constituciones y las leyes o
cdigos electorales de dieciocho pases de Latinoamrica, con el fin de identificar normas
jurdicas existentes en relacin a la representacin poltica de mujeres y minoras.
A continuacin, se realiza una exposicin de la legislacin existente al respecto de minoras
y mujeres en Latinoamrica, a nivel constitucional y a nivel de la legislacin electoral. Se
describen los casos encontrados en los cuales se establecen mecanismos referidos a la
representacin poltica de dichos grupos y se analizan sus diferencias. Ms adelante, se
presentan las argumentaciones a favor y en contra de la discriminacin positiva, en general,
y en el mbito de los sistemas electorales, en particular. Finalmente, se realiza una
valoracin general de la legislacin existente y las perspectivas del debate sobre el tema en
el marco de un contexto democrtico en la regin.

2. Minoras y mujeres en la legislacin positiva de Amrica Latina

2.1 A nivel constitucional
Una primera tarea es la de establecer si las normas constitucionales latinoamericanas hacen
mencin a determinadas minoras, en caso afirmativo a cules, y de qu modo abordan la
cuestin de las mujeres como grupo social.
En ese sentido, se comprueba que a nivel de legislacin constitucional aparecen reflejadas
en Amrica Latina las minoras indgenas. Otros grupos raciales son slo excepcionalmente
mencionados.
Especialmente en ciertos pases con mayor influencia tnica indgena en su composicin
poblacional, la legislacin constitucional hace reconocimiento explcito del carcter
multitnico y pluricultural de la sociedad"; tal es el caso de Brasil, Bolivia, Colombia,
Guatemala, Mxico, Per o Paraguay. Dichas constituciones por lo general dedican
captulos a las comunidades indgenas con normas referidas a la proteccin del derecho a
sus propias culturas, a expresarse en su idioma, a mantener la identidad cultural, al uso y
disposicin de sus tierras. Asimismo se garantiza a los pueblos indgenas el derecho a
participar en la vida econmica, social, poltica y cultural del pas (Paraguay), o se les
reconoce personera jurdica y autonoma de organizacin (Per).
El hecho de que la legislacin se ocupe explcitamente de los derechos de las comunidades
indgenas es significativo, aun cuando se podra sealar que en algunos casos se trata de
una enunciacin meramente declarativa que se contradice con la situacin real de
marginacin de los pueblos indgenas. Se puede deducir en todo caso un cierto intento de
reparacin histrica -- a nivel de la norma - de los procesos de desintegracin de las

culturas y tradiciones indgenas, producto de diferentes formas de aculturacin y

asimilacin. Por otro lado, debe considerarse que las sociedades indgenas constituyen una
nacin con sus propios sistemas normativos, los cuales deben ser contemplados de alguna
forma por la legislacin positiva en cada pas.
En referencia a la cuestin de las mujeres, en la legislacin constitucional se hace mencin
a la situacin femenina en particular y no como grupo perteneciente a una categora ms
amplia de minora".
As, con respecto a los Derechos Civiles, la mayora de las constituciones establecen la
igualdad jurdica de varones y mujeres. En relacin con los Derechos Polticos, estn
reconocidos a varones y mujeres por igual, si bien algunas constituciones no se refieren
explcitamente a la mujer, sino al reconocimiento general de los derechos polticos sin
discriminacin de raza, sexo, religin o etnia. En algunos casos se avanza hacia
formulaciones ms explcitas, tales como:
...las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva participacin de la
mujer en los niveles decisorios de la administracin pblica" (Constitucin
Colombiana, Art. 40).
...la mujer, cualquiera sea su estado civil, tiene iguales derechos y
oportunidades que el varn en cualquier orden de la vida pblica, privada y
familiar y especialmente en lo civil, poltico, social y cultural" (Constitucin
de Ecuador, Art. 5).
...existe igualdad absoluta entre el hombre y la mujer en el goce de los
derechos polticos, en el ejercicio de los mismos y en el cumplimiento de sus
deberes y responsabilidades" (Constitucin de Nicaragua, Art. 48).
... la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso
a cargos electivos y partidarios se garantizar por acciones positivas en la
regulacin de los partidos polticos y en el rgimen electoral" (Constitucin
de la Repblica Argentina, Art. 37).
No existen limitaciones legales en relacin al ejercicio del sufragio activo femenino, el cual
fue introducido en la regin por primera vez en 1929 en Ecuador y desde entonces
sucesivamente en todos los pases latinoamericanos. Tampoco existen restricciones
normativas con respecto al sufragio pasivo, aunque en este caso la participacin poltica
real de la mujer es extremadamente baja. Es decir, las mujeres votan y representan casi la
mitad de los electores en la regin y, sin embargo, slo un porcentaje mnimo de ellas
forma parte de los rganos legislativos y una proporcin an menor de los rganos
ejecutivos y judiciales.
Segn datos correspondientes a junio de 1993, las mujeres ocupan en Latinoamrica y el
Caribe el 7,6% del total de los escaos parlamentarios; en el poder judicial se ha nombrado
a seis mujeres magistradas de cortes constitucionales o supremas de justicia, mientras que
en las cortes de apelaciones su proporcin flucta entre 9% y 30.7% (CEPAL 1994). Con

respecto al poder ejecutivo, slo han existido tres Jefes de Estado de sexo femenino en toda
la historia de Amrica Latina y el Caribe (en Argentina, Bolivia y Dominica) (CEPAL
1986).

2.2 A nivel de legislacin electoral

A nivel de legislacin electoral, ms all del ya mencionado reconocimiento general de los
derechos polticos, el establecimiento de formas especiales de representacin poltica de
minoras sociales en Latinoamrica se contempla nicamente en relacin a las comunidades
indgenas mediante la creacin de circunscripciones especiales en Colombia.
En cuanto a las mujeres, la consideracin de alguna especificidad en la condicin femenina
se refleja nicamente en dos aspectos: en el establecimiento de registros y mesas electorales
agrupados por sexo (como en los casos de Argentina, Chile y Honduras) y en el
establecimiento de mecanismos especiales de representacin poltica para mujeres, como el
reglamento de cuotas mnimas en la oficializacin de listas de candidaturas en Argentina.
2.2.1 Circunscripciones electorales especiales: Este mecanismo supone la creacin de
circunscripciones electorales especiales, cuyo objetivo es asegurar un nmero determinado
de candidaturas para ciertos grupos sociales, polticos o culturales, con el fin de promover
la representacin poltica de los mismos. Para ello, los miembros de este grupo emiten su
voto en dicha circunscripcin especial y los escaos son atribuidos a los candidatos
ganadores, con independencia de otras zonas electorales (Nohlen 1981).
En la legislacin electoral de Amrica Latina se constata en el caso Colombia la creacin
de una circunscripcin electoral especial nacional para comunidades indgenas. En efecto,
en el ao 1991 se llev a cabo en aquel pas un proceso constituyente que result en la
elaboracin y sancin de una nueva Constitucin Nacional que, al respecto de la
composicin del Senado, establece que estar conformado por 100 senadores elegidos en
circunscripcin nacional y:
....un nmero adicional de 2 senadores elegidos en circunscripcin nacional
especial para comunidades indgenas. Se regir por el sistema de cuociente
electoral. Los representantes de comunidades indgenas que aspiren a
integrar el senado de la repblica debern haber ejercido un cargo de
autoridad tradicional en su respectiva comunidad o haber sido lder de una
organizacin indgena, calidad que se acreditar mediante certificado de la
respectiva organizacin, refrendado por el ministro de gobierno" (Art. 171).
Ms adelante consigna que la ley podr establecer una circunscripcin especial para
designar la participacin tambin en la cmara de representantes de los grupos tnicos, de
las minoras polticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta
circunscripcin se podr elegir hasta 5 representantes (Art.176).

As, en 1991 por primera vez fueron elegidos dos senadores en circunscripcin nacional
indgena, presentados por la Organizacin Nacional Indgena Colombiana (ONIC) y la
Alianza Social Indgena (ASI). Un tercer candidato fue inscripto tambin para esta
circunscripcin por la Autoridad Indgena de Colombia, pero dado que la votacin en cada
una de estas tres listas superaba la cifra necesaria para obtener un escao por residuo en la
circunscripcin nacional, el Consejo Nacional Electoral decidi considerar dentro de esta
ltima a la lista de AINCO. Como resultado, en ese ao tres representantes indgenas
formaron parte del Senado (Jaramillo/ Franco 1993:170)
Este es el nico caso en el cual se establece un mecanismo especfico para garantizar la
representacin poltica de las comunidades indgenas en Latinoamrica.
2.2.2 Reglamento de cuotas: Se trata de un instrumento poltico y legal que establece un
porcentaje (cuota) de posiciones a ser ocupadas por personas pertenecientes a grupos
subrepresentados, con el objetivo de producir una igualacin en los sistemas de
representacin.
En Latinoamrica la discusin sobre el reglamento de cuotas se refiere principalmente a la
representacin poltica de mujeres y en parte puede entenderse en el marco de los procesos
recientes de democratizacin en la regin.
En efecto, desde comienzos de los aos 80 se haba observado la emergencia de grupos y
movimientos sociales que, en oposicin al Estado, planteaban reivindicaciones asociadas a
la problemtica de la calidad de vida, la democracia, los derechos humanos. Entre ellos
surgieron tambin movimientos de gnero (feministas) y organizaciones con alta
participacin de mujeres (movimiento de mujeres).
Al inicio de los procesos de redemocratizacin - especialmente en el Cono Sur - se produjo
una reactivacin de los tradicionales actores colectivos, fundamentalmente partidos
polticos y sindicatos, como canales institucionales para las demandas sociales. Ello
signific para algunos grupos de mujeres elegir entre la vuelta al espacio privado de sus
hogares o la articulacin al interior de esos actores colectivos (Fischer 1993; Rott 1994).
As, la necesidad de ampliar espacios de participacin y representacin en condiciones
democrticas plante entonces nuevos desafos, a los cuales se busc responder de diversas
maneras. Una de esas respuestas fue la propuesta de cuotificacin con el objetivo de reparar
la subrepresentacin poltica femenina. La introduccin de este mecanismo se propuso
tanto a nivel del sistema electoral, como en la reglamentacin interna de los partidos
polticos.
Los resultados obtenidos por esta propuesta en los diversos pases en los que se formul
fueron diversos (por ejemplo, Argentina, Uruguay, Mxico). Slo en el caso argentino fue
favorablemente acogida. En otros casos, se rechaz la propuesta, mientras que an en otros
se introdujo a nivel del cuerpo estatutario de los partidos polticos. A continuacin algunos
ejemplos ilustrativos.

En el ao 1988 un proyecto de ley propuso al congreso uruguayo una reglamentacin de

cuotas para corregir la disminucin de la presencia femenina en las candidaturas ms
importantes de los partidos. El proyecto fue rechazado ampliamente en el congreso. Su
rechazo, segn un estudio, se bas en dos argumentaciones: su inconstitucionalidad y la
consideracin de que las mujeres deben ganarse" estos puestos. (Aguirre, R. citado en
Bruera y Gonzlez 1993: 135)
En el ao 1991 se present un proyecto de reglamento de cuotas mnimas al Congreso en
Argentina, cuya aprobacin y posterior incorporacin al cdigo electoral nacional marca un
caso de excepcin en el contexto de la legislacin electoral latinoamericana.
La formulacin correspondiente en la legislacin se introduce al respecto del registro de los
candidatos y pedido de oficializacin de listas, de la siguiente forma:
...las listas que se presenten debern tener mujeres en un mnimo del 30%
de los candidatos a los cargos a elegir y en proporciones con posibilidad de
resultar electas. No ser oficializada ninguna lista que no cumpla estos
requisitos" (Cdigo Electoral Nacional, Art.60).
La historia de este proyecto se origin en una estrategia conjunta de las comisiones de
mujeres de diferentes partidos polticos y otros grupos femeninos, quienes acordaron llevar
adelante una campaa por la discriminacin positiva. En este marco tuvieron lugar
Encuentros Nacionales de Mujeres, en los cuales se reuna un creciente nmero de mujeres
feministas, as como grupos de barrios, partidos polticos, sindicatos y organizaciones de
derechos humanos (Fisher 1993). Este apoyo a la ley de cuotas contribuy en parte a su
aprobacin exitosa, la cual sin embargo recibi asimismo fuertes crticas, an con
posterioridad a su aprobacin.
En 1994, el movimiento de mujeres de Mxico propuso una reforma de la ley electoral de
modo que en las listas partidarias se estableciera un porcentaje mnimo de 30 % de
candidaturas femeninas en alternancia. Luego de algunos debates se rechaz la propuesta,
aunque se otorg a los partidos polticos la responsabilidad de promover una ms adecuada
representacin femenina. La propuesta original fue reformulada quedando como una
recomendacin que no fijaba una cuota determinada, sino que defina como tarea de los
grupos de mujeres ejercer presin directa al interior de los partidos para la incorporacin de
sus candidaturas en las listas partidarias.
Otras propuestas de cuotificacin de la participacin femenina en Latinoamrica se hicieron
a nivel interno de los partidos polticos, por ejemplo, en Chile, Nicaragua, Mexico,
Uruguay, Paraguay, Venezuela, entre otros.
En Chile, los partidos por la Democracia y Socialista establecieron recientemente una
medida de discriminacin positiva, logrando el derecho a un porcentaje determinado de los
cargos directivos (FLACSO/ IME 1993).
En Nicaragua, en mayo de 1994 fueron aprobadas por la sesin del Primer Congreso
Extraordinario las reformas introducidas a los estatutos del FSLN (Frente Sandinista de

Liberacin Nacional), entre las cuales se destaca la ampliacin de la participacin de la

mujer en los rganos de decisin. En efecto, se adicion un nuevo artculo que garantiza la
participacin de la mujer en los organismos de direccin, en los puestos de eleccin popular
y en los cargos de responsabilidad gubernamental. Establece que un 30% de los rganos
nacionales y locales debern estar integrados por mujeres (Inforpress Centroamericana
1994: 13).
En Paraguay, el oficialista Partido Colorado aprob recientemente una cuota mnima de
20% de mujeres para la ocupacin de cargos directivos, mientras que el Partido Liberal
rechaz una propuesta similar. Dos movimientos polticos independientes (Encuentro
Nacional y Asuncin para Todos) aprobaron cuotas mnimas de 30% y 40% para mujeres,
respectivamente (FLACSO/ IME 1993).
En Uruguay, el Partido Socialista de los Trabajadores, aprob una cuota para las mujeres en
1984; el Frente Amplio rechaz igual medida en 1991; y el Partido Socialista vot
favorablemente a las cuotas femeninas en porcentaje a determinar (Buera y Gonzlez
1993).
En Venezuela, el partido Accin Democrtica sancion en 1981 una cuota de poder para
mujeres, con un 20% de representacin obligatoria en los rganos de direccin partidaria
nacional y seccionales. En 1985, el Movimiento al Socialismo (MAS) hizo lo propio,
primero con un 15% en el nivel distrital y en 1988 con un 20% para cargos internos y en las
listas de candidatos a cuerpos deliberantes (FLACSO/ IME 1993).
2.2.3 Diferencias entre ambos mecanismos: Resulta interesante realizar un contraste entre
ambos mecanismos existentes en la legislacin. Ambos tienen en comn el intento de
reparar la situacin de discriminacin o subrepresentacin poltica de los grupos a los
cuales se dirigen. Sin embargo, difieren en:

la conceptualizacin de cada grupo que subyace a ambos mecanismos: comunidades

indgenas como minora social aislada y grupos de mujeres como grupo social a
articularse dentro de los partidos polticos;
el procedimiento diseado para alcanzar ese objetivo y el mbito de aplicacin:
circunscripcin especial a nivel nacional o cuotas mnimas en listas de candidaturas
presentadas por cada partido poltico para su oficializacin;
las estrategias que ellos ponen al alcance de cada grupo para articularse e imponer
su agenda de intereses y reivindicaciones: las comunidades indgenas a travs de sus
representantes en el congreso y las mujeres al interior de los partidos y a travs de la
agenda poltica partidaria;
el resultado obtenido a travs de cada uno: los indgenas indefectiblemente obtienen
dos representantes en la Cmara de Senadores y no estn expuestos a la pugna
electoral con representantes de grupos mayoritarios, mientras que las mujeres,
aunque aseguran a travs de las cuotas su participacin en las listas de candidatura,
dependen de los resultados electorales para alcanzar efectivamente los cargos
electivos.

3. Argumentos a favor y en contra

3.1 Al respecto de los mecanismos de discriminacin positiva en general
Al respecto de los mecanismos de discriminacin positiva se plantean diversos problemas,
a saber:

efectividad y adecuacin con respecto al objetivo perseguido, es decir, se plantea

hasta qu punto resultan efectivos para reparar situaciones de discriminacin y trato
desigual. Los defensores afirman que los mecanismos normativos resultan ms
eficaces que la prohibicin pasiva de discriminacin, ya que constituyen una
concretizacin de las enunciaciones generales de antidiscriminacin que figuran en
las leyes, con el agregado de contener un componente simblico" de reafirmacin
de los grupos en cuestin y provocar el debate pblico del tema. El argumento
contrario plantea que el carcter compulsivo de estas medidas supone una
efectividad a corto plazo, pero esencialmente deja intactas las condiciones y
patrones sociales y culturales que originan la situacin de discriminacin;
compatibilidad constitucional, es decir, se plantea la inconstitucionalidad de los
mecanismos de discriminacin positiva con respecto a los enunciados
constitucionales de igualdad de trato y prohibicin de todo tipo de prctica
discriminatoria. Una respuesta a este argumento es que el tratamiento desigual no es
inconstitucional cuando cumple dos condiciones: a) estar originado en motivos
objetivos y no arbitrarios; y b) ser un instrumento adecuado y necesario para llegar a
ese objetivo. Por ejemplo, si el objetivo es la igualdad en el trato de varones y
mujeres, la regla de cuotas sera un instrumento adecuado para alcanzarlo porque
estara fundamentado en condiciones objetivas de desigualdad entre varones y
mujeres en una sociedad (Pieroth/ Schlink 1993: 114-117). Otro argumento plantea
que en aquellos pases en los cuales se verific la ratificacin de la Convencin
sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, ello
supone la obligatoriedad de adecuar la legislacin interna a los principios
contenidos en la misma, y por tanto un reconocimiento de la conformidad
constitucional de las medidas especiales de discriminacin positiva (CEPAL 1994);
efectos discriminatorios no deseados, es decir, se trata de analizar la cuestin acerca
de si resultan realmente medidas reparatorias o bien nuevas formas de
discriminacin, esta vez con otros afectados. En contra de este argumento se plantea
que la discriminacin positiva lo nico que hace es intentar poner en pie de igualdad
a los grupos favorecidos con esas medidas en relacin al resto de la sociedad,
quienes de por s ya tendran ventajas objetivas en los mbitos a los que se dirigen
las medidas. Es decir, se parte de una situacin inicial de desigualdad y las medidas
de discriminacin positiva buscaran un efecto nivelador. Contra esta posturas se
encuentran incluso algunos grupos minoritarios y mujeres, quienes interpretan estas
medidas como favores o concesiones no deseadas.

3.2 En el mbito de los sistemas electorales

Dado que los sistemas electorales tienen incidencia, entre otras cosas, en la representacin
de los intereses de diferentes sectores de la sociedad, se plantea frecuentemente si es
necesario o conveniente hacer reformas al sistema electoral para promover una mayor
representacin de mujeres y minoras.
Al respecto de este debate, algunos anlisis afirman que los sistemas electorales (y su
eventual reforma) no constituyen elementos determinantes para explicar las deficiencias en
la representacin poltica de mujeres, aunque ciertas formas de candidatura y
procedimientos de votacin tendran algunos efectos en dicha representacin, y por tanto
algunas mejoras en los sistemas electorales podran contribuir a elevar las oportunidades
electorales de las mujeres (Nohlen 1995: 133-134).
Ciertas propuestas de modificacin en los sistemas electorales han sido discutidas en
algunos pases europeos. Entre ellas, algunas referidas a las formas de las listas,
proponiendo listas abiertas o cerradas y no bloqueadas, de modo que el elector pueda
modificar las candidaturas favoreciendo eventualmente a las femeninas. Tambin se
plante la creacin de circunscripciones dobles o triples en las cuales por lo menos un
mandato debera ser ocupado por mujeres, o por ltimo, la introduccin de cuotas en los
parlamentos.
Sin embargo, todas estas intervenciones en el proceso electoral son cuestionadas desde el
punto de vista de la teora de la representacin, ya que estaran lesionando el derecho a
igualdad del sufragio (Nohlen 1990: 315).
De todas maneras, cualquier reforma a llevarse a cabo debe ser cuidadosamente conciliada
con la legislacin electoral existente, lo cual plantea no pocas dificultades.
Frente a la posibilidad de modificar el sistema electoral, se encuentra la de introducir este
tipo de previsiones directamente en los estatutos de los partidos polticos, propuesta que al
parecer en Latinoamrica se ha enfrentado con menores objeciones.

4. Valoracin general de la legislacin existente

En la legislacin latinoamericana estudiada se encuentra un desarrollo escaso o
prcticamente inexistente de normas al respecto de la representacin poltica de mujeres y
minoras. Los casos expuestos ms arriba resultan las excepciones que confirman la regla.
Una valoracin general en cuanto a la legislacin electoral latinoamericana debe hacerse
entonces no slo en relacin a las disposiciones existentes, sino principalmente en relacin
a las normas no existentes, problematizando la eventual conveniencia o deseabilidad de su
introduccin.
En relacin a la legislacin existente, en trminos generales, las nuevas constituciones
latinoamericanas, por ejemplo en Brasil, Colombia, Paraguay, entre otras, ciertamente

sealan un sustancial mejoramiento de la posicin de la mujer, aunque han sido analizadas

sin embargo como un acto anticipatorio" (Rott 1994: 158), ya que socialmente este
mejoramiento se concretiza de manera muy limitada.
Con respecto a las normas especficas de representacin poltica, en particular en lo referido
a la eficacia de los mecanismos de discriminacin positiva descriptos en el caso de
Colombia y de Argentina, resulta muy prematuro realizar una evaluacin dada su relativa
corta vigencia, por lo cual no es posible an identificar eventuales contradicciones o
concordancias entre la norma y su prctica real.
En cuanto a las consideraciones sobre la no existencia de normas al respecto, la discusin
puede desarrollarse en el marco de las diversas posiciones al respecto de la relacin entre la
norma jurdica y los procesos de cambio social y poltico.
Por un lado, se sostiene que si bien las medidas legislativas no pueden modificar por s
mismas las situaciones de discriminacin poltica o social, pueden s facilitar las
condiciones para eliminar dicha discriminacin. En otras palabras, desde esta postura se
considera que la norma precede y orienta a los procesos de cambio.
Por otro lado, se afirma que cualquier reglamentacin jurdica debe reflejar en cierto modo
las estructuras y procesos sociales e histricos de aquella comunidad que la formula y a la
cual se dirige. As, se cuestionara el desarrollo de una legislacin que establezca
mecanismos y normas destinados a promover una ms adecuada representacin poltica de
mujeres y minoras sin que se verifiquen previamente ciertos procesos sociales, tales como
el fortalecimiento del movimiento de mujeres, la articulacin de intereses minoritarios de
manera ms efectiva dentro de las estructuras partidarias y del Estado, la ampliacin de los
espacios y la representacin de mujeres y minoras no slo a nivel electoral o poltico, sino
tambin en el seno de organizaciones sociales, econmicas y educativas. En este caso se
considera que la norma est precedida por procesos que le dan origen y sustentan su
legitimidad.
La realidad histrica, sin embargo, ensea que en cada contexto se han combinado diversos
factores sin que pueda determinarse de manera general la conveniencia o deseabilidad de
uno u otro planteamiento. Por un lado, algunos anlisis sealan que en Amrica Latina no
siempre la norma jurdica ha sido la coherente concretizacin de un proceso social dado.
Por ejemplo, Rott (1994: 163-164) analiza el otorgamiento del derecho al sufragio
femenino y concluye que no siempre se produjo como resultado de un proceso social de
agitacin feminista o reformista-social. Sin embargo, la introduccin de dicha norma
aceler la aceptacin de la participacin femenina en el sufragio.
En otros casos, la introduccin de ciertas normas result inefectiva porque en el fondo no
reflejaba un proceso social real, constituyndose stas en medidas aisladas con efectos
limitados y hasta contraproducentes, tales como el rechazo incluso por parte de los propios
grupos a los cuales se dirigan. El caso Uruguay, ms arriba mencionado, habla de un
rechazo al proyecto de ley de cuotas para mujeres basado presumiblemente en la falta de
apoyo inclusive de parte de muchas mujeres que no compartan la necesidad de la

introduccin de tales cambios. En ese sentido, parece importante considerar el momento

poltico y la oportunidad (el timing") para el plantemiento de determinadas propuestas.
Quizs sera recomendable entonces una aproximacin ms global al problema de la
posicin de mujeres y minoras en la sociedad, a travs de acciones que abarquen diferentes
mbitos: legislativo, poltico, educativo, econmico y social. En ese caso, las medidas
legislativas deberan formar parte de estrategias integradas de planificacin y desarrollo que
incorporen los objetivos de proteccin y promocin de los grupos desventajados (CEPAL
1986).
El tema adquiere an mayor relevancia en un contexto de consolidacin democrtica si se
considera que la subrepresentacin poltica de minoras y mujeres previene una plena
efectivizacin del concepto de participacin democrtica, en tanto limita la pluralidad de
los intereses representados en el mbito poltico. Consecuentemente, parece deseable
insistir con medidas que promuevan una modificacin de esta situacin al nivel amplio de
la sociedad. Sera necesario expandir la informacin y la discusin acerca de estos temas al
interior de los propios partidos y organizaciones, despejar confusiones al respecto de
algunos aspectos referidos a los mecanismos de discriminacin positiva (tales como, por
ejemplo, confusin entre cuota mnima y cuota mxima), proponer sistemas orientadores
cuando no sea posible los normativos , disear medidas que sean compatibles con los
sistemas electorales vigentes de modo que cualquier mecanismo establecido efectivamente
promueva una mayor participacin de mujeres y minoras en los puestos electivos de
decisin.

La campaa electoral en Amrica Latina: propaganda,

perodo, prohibiciones
Martn Lauga
Introduccin
1. Campaa electoral: concepto, fuentes jurdicas e importancia de la regulacin de la materia
1.1 Una aproximacin al concepto de campaa electoral
1.2 Fuentes jurdicas: rango, orden y densidad de la regulacin
1.3 Importancia de la regulacin de la materia
2. La regulacin jurdica de la campaa electoral en la actualidad: una visin comparada en base a cinco
elementos concretos de la campaa electoral
2.1 Condiciones para su realizacin
2.2 Perodo y duracin
2.3 Actividades tradicionales de proselitismo poltico
2.4 La campaa electoral a travs de los medios masivos de comunicacin
2.5 Prohibiciones generales
3. Observaciones finales
Anexo

Introduccin
Hasta el momento no existen estudios comparados sobre la regulacin de la campaa
electoral en Amrica Latina, pese a tratarse de un tema vinculado con la participacin
poltica y el funcionamiento de una democracia. En este artculo se analizan desde una
perspectiva comparada las regulaciones jurdicas de la campaa electoral en 18 pases de
Amrica Latina. En varios de estos pases, una parte sustancial de las regulaciones
actualmente vigentes se origin en los procesos de (re)democratizacin en los aos ochenta.
En este estudio se brindar, en primer lugar, una aproximacin al concepto de campaa
electoral, identificando distintos aspectos de importancia. A continuacin, se presentarn
informaciones sobre las fuentes jurdicas (vase cuadro 1) que regulan la campaa electoral
(rango jurdico, orden y densidad de las regulaciones en cuestin), y se sealar
concisamente la importancia que tiene la regulacin de la materia a la luz de las

experiencias histricas de los pases estudiados. En una segunda parte, se efectuar una
exposicin sistemtico-comparativa de la regulacin jurdica de la campaa electoral
actualmente vigente en los 18 pases latinoamericanos estudiados, en funcin de los
distintos aspectos distinguidos en la primera parte del trabajo. Una exposicin ms
detallada de las regulaciones jurdicas en el nivel de los pases individuales se encuentra
resumida en las cuadros 2 y 3. El presente trabajo concluye con una valoracin general de
la materia estudiada, discutiendo la eventual necesidad y posibilidades de introducir
modificaciones en el mbito de la regulacin de la campaa electoral.

1. Campaa electoral: concepto, fuentes jurdicas e importancia de la

regulacin de la materia
1.1 Una aproximacin al concepto de campaa electoral
Ante la incertidumbre que suele plantear una eleccin democrtica, los partidos polticos
buscan, a travs de la campaa electoral, comunicar sus programas e ideas, movilizar a sus
simpatizantes, e influenciar y politizar a la poblacin en el sentido de captar sus
preferencias polticas. A este ltimo objetivo se aspira sobre todo mediante la propaganda
electoral, la cual abarca una gran variedad de formas y tcnicas que apuntan a influir
polticamente a la poblacin.
En las democracias pluralistas contemporneas, una campaa electoral comprende dos
aspectos bsicos: por un lado, lo que generalmente se conoce como actividades
tradicionales de proselitismo poltico y, por otro, la campaa electoral a travs de los
medios masivos de comunicacin (la prensa, la radio y la televisin). Ambos aspectos
pueden distinguirse en base a una serie de criterios.
En primer lugar, las formas tradicionales y modernas de hacer campaa electoral se
diferencian cualitativamente entre s en lo que atae a la relacin entre el elector y el
candidato. Contrariamente a la campaa electoral a travs de los medios de comunicacin
de masas, las formas tradicionales ofrecen la posibilidad de alcanzar un contacto ms
personal entre el candidato y los electores. En segundo lugar, las formas tradicionales y
modernas de hacer campaa electoral se distinguen por su repercusin potencial sobre el
electorado (local versus nacional). Desde un punto de vista cuantitativo, el alcance de los
mensajes polticos a travs de actividades tradicionales es generalmente reducido, lo que
explica que en las democracias de masas el uso de la televisin y la radio sea una conditio
sine qua non para encarar una campaa electoral con alguna chance de xito. Ambas
formas de hacer campaa electoral se diferencian entre s, finalmente, en lo que respecta a
las organizaciones que tienen a cargo la planificacin y la realizacin de las actividades
proselitistas. Se observa que, al menos tendencialmente y pese a las superposiciones, la
planificacin y la formulacin de la campaa electoral en los medios de comunicacin de
masas queda en manos de la central partidaria - que a menudo delega esta funcin a un
grupo independiente de profesionales -, mientras que la preparacin y la organizacin de

los diversos actos pblicos constituye ms bien una tarea en la que participan mayormente
las fuerzas partidarias locales.
En qu se diferencia la fase de la campaa electoral de los tiempos interelectorales en una
democracia? Cundo se inicia una campaa electoral? No cabe duda que en la realidad no
es fcil responder con precisin a estas preguntas, lo que justifica hacer las siguientes
precisiones.
Es cierto que los partidos polticos efectan casi permanentemente acciones de carcter
proselitista; sin embargo, un aspecto distintivo de la campaa electoral parece ser la
relacin directa del proselitismo poltico con una eleccin y, por lo tanto, con una
redistribucin del poder poltico - lo cual implica el empleo ms o menos sistemtico de
distintas formas y tcnicas de propaganda electoral. Asimismo, la duracin de la campaa
electoral - como una fase del proceso electoral - vara ostensiblemente segn los pases y de
acuerdo a las circunstancias particulares (un fenmeno que se refleja tambin en el nivel de
las regulaciones jurdicas). En la prctica, es frecuente que el comienzo de la campaa
electoral no coincida con la fecha fijada legalmente. En trminos generales, se observa que
recin tras el lanzamiento de las candidaturas, el aparato organizativo de un partido, hasta
ese momento concentrado en las pugnas internas, puede volcarse a la fijacin de los
objetivos y a la formulacin de la estrategia de la campaa electoral. El lanzamiento de las
candidaturas suele constituir as un punto de inflexin que puede servir para indicar, en la
prctica, el inicio de la campaa electoral (en general, a partir de ese momento tambin se
comienza con la propaganda electoral en el sentido precisado ms arriba). Adems, la
intensidad de las actividades de campaa electoral vara de pas en pas. No obstante,
durante la campaa electoral se registra una intensidad mayor de propaganda poltica, la
cual tiende a aumentar a medida que se acerca la fecha de la votacin. Por supuesto, lo que
en un pas se considera alta intensidad, constituye en otro moneda corriente. En general, es
posible observar que durante la campaa las cuestiones tematizadas por los candidatos
adquieren un corte crecientemente propagandstico-electoral.
A partir de la estrecha vinculacin existente entre la campaa electoral y la bsqueda de
poder poltico, surge la necesidad de establecer ciertas normas ticas y jurdicas que
contribuyan a que la campaa electoral no se transforme en una lucha indiscriminada. En
los pases de Amrica Latina estudiados en el presente trabajo, varios aspectos de las
campaas electorales se hallan regulados jurdicamente, como p.ej. las condiciones para su
realizacin, su duracin, las actividades, la propaganda electoral, etc.. Estas regulaciones
representan uno de los factores institucionales que establecen el marco en el que se da la
competencia democrtica por el poder poltico. En este sentido, una cuestin
particularmente relevante que sirve para distinguir a la campaa electoral desde el punto de
vista jurdico, radica en la eventual vigencia de un rgimen especial de libertades y
garantas, vlido durante el plazo positivamente estipulado para la campaa electoral.
A partir de lo desarrollado hasta aqu, este artculo se referir a la campaa electoral como
una fase del proceso electoral que se desarrolla dentro de un lapso de tiempo variable
precedente a la votacin, y durante la cual - generalmente en el marco de un rgimen
especial de libertades y garantas - los partidos polticos y sus candidatos realizan una serie
de actividades de proselitismo poltico y un uso ms o menos sistemtico de distintas

formas y tcnicas de propaganda electoral (a veces, incluso facilitado por un rgimen

especial de financiacin). De este modo, se distinguen cinco elementos concretos que
servirn de base para la comparacin de las regulaciones jurdicas especficas en el segundo
punto de este estudio (vase cuadros 2 y 3 - anexo):
- las condiciones para su realizacin;
- su perodo y duracin;
- las actividades tradicionales de proselitismo poltico;
- la campaa electoral a travs de los medios masivos de comunicacin;
- prohibiciones y restricciones generales.

1.2 Fuentes jurdicas: rango, orden y densidad de la regulacin

En primer lugar, en lo que concierne al rango jurdico de la regulacin de la campaa
electoral en los pases de Amrica Latina, puede observarse (vase cuadro 1) que en general
la campaa electoral es una materia regulada fundamentalmente por leyes de distinto tipo
(p.ej. cdigos y leyes electorales, leyes del sufragio, leyes de partidos polticos). Vale
recordar que en varios de los pases donde la regulacin no se encuentra en el nivel
constitucional, se exige una mayora calificada para modificar las leyes electorales, de
partidos polticos, etc., que regulan los distintos aspectos de la campaa electoral.
Slo pocos pases regulan aspectos de la campaa electoral a travs de disposiciones
constitucionales: en la Constitucin Poltica de Colombia se establece que el Estado
contribuir al financiamiento del funcionamiento de los partidos y movimientos polticos
reconocidos y de sus campaas electorales; en El Salvador, la constitucin slo regula el
inicio de las campaas electorales. En Chile, la campaa electoral se encuentra regulada
detalladamente en la Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos y en la Ley
Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios (leyes constitucionales
que requieren de un quorum calificado para su modificacin).
Pese a que en la mayora de los pases estudiados la materia no est regulada directamente
en el nivel constitucional, las leyes fundamentales son importantes para la campaa
electoral, ya que consagran, p.ej., las libertades polticas de reunin, asociacin e
informacin, prohiben las actividades de los militares en la vida poltica, el uso de
propiedad estatal para fines partidistas; etc.
En segundo trmino, en cuanto al orden de la regulacin, se pueden distinguir bsicamente
dos grupos de pases: aqullos donde la materia aparece esparcida a lo largo de varias
partes de las leyes o cdigos electorales, leyes de partidos polticos, etc. y aqullos donde la
regulacin de los diversos aspectos de la campaa electoral se encuentra reunida en una ley

determinada (generalmente, el cdigo o la ley electoral). En el primer grupo, donde la

legislacin est esparcida a lo largo de distintas leyes - generalmente como consecuencia de
sucesivas reformas en materia electoral -, se encuentran los casos siguientes: Argentina,
pese a la escasa densidad de la normativa al respecto; Brasil, cuyas disposiciones ms
recientes se encuentran en la ley n 7773 de 1989; Colombia, que trata por separado la
cuestin de la financiacin y la propaganda en las campaas electorales; Costa Rica, que en
1992 reform su Cdigo Electoral incluyendo nuevas regulaciones relativas a la campaa
electoral; Chile; Ecuador, donde la cuestin se regula en la Ley de Elecciones y en la Ley
de Partidos Polticos; Guatemala con la Ley Electoral y sus reformas, contenidas en el
Reglamento a la Ley Electoral de 1987; la Repblica Dominicana que actualiz su Ley
Electoral en 1992 y, finalmente, Venezuela, donde la materia est regulada en la Ley
Orgnica del Sufragio y en el Reglamento sobre Propaganda y Campaa Electoral, dictado
por el Consejo Supremo Electoral para las elecciones de 1993 (vase cuadro 1). En el
segundo grupo, la regulacin de los distintos aspectos de la campaa electoral se encuentra
reunida en una nica ley (si bien su tratamiento suele realizarse en distintos apartados).
Como p.ej. en Bolivia, donde la campaa electoral est regulada en la Ley Electoral de
1993, pero las distintas disposiciones no slo se encuentran en el captulo referido a la
propaganda electoral, sino tambin en los captulos sobre los partidos polticos y sobre los
deberes y derechos de los partidos. En Honduras, la materia est regulada en la Ley
Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1993; en Nicaragua, en la Ley Electoral de
1991; en Panam, en el Cdigo Electoral de 1993; en Paraguay, en el Cdigo Electoral de
1990 y, en Uruguay, la poca regulacin existente se halla en una ley de 1989 (vase cuadro
1).
En tercer lugar, en lo referente a la densidad de la regulacin, si tomamos como criterio
bsico los elementos distinguidos al aproximarnos al concepto de campaa electoral, es
posible observar que, salvo Argentina y Uruguay, todos los dems pases exhiben una alta
densidad de regulacin (vase cuadros 2 y 3). Sobre todo en los casos de alta densidad, es
importante subrayar que sta vara tambin al interior de cada uno de los aspectos
considerados. En este sentido, no resulta sorprendente que uno de los temas ms
minuciosamente regulado en la mayora de las legislaciones sea el que concierne el acceso
y la utilizacin de los medios de difusin, dada su importancia poltica decisiva en la
contienda electoral.

1.3 Importancia de la regulacin de la materia

Probablemente debido a la experiencia histrica de la mayora de los pases
latinoamericanos, marcada por la dificultad general de instaurar regmenes democrticos
estables, la cuestin de la regulacin de las campaas electorales ha quedado relegada
muchas veces a un plano de menor prioridad en las preocupaciones de los estudiosos de
esta regin, as como de las lites polticas y de la opinin pblica en general.
Si bien el proceso de (re)democratizacin que atraviesan casi todos los pases de Amrica
Latina a partir los aos ochenta ha renovado el inters por cuestiones relacionadas con las

campaas electorales (vase Martz 1990), el tema de su regulacin jurdica prcticamente

no ha recibido atencin alguna en el campo acadmico. Su importancia fue ms bien
sealada y fomentada por organismos internacionales, encargados de realizar tareas de
observacin electoral (p.ej. al cabo de las elecciones de 1989-1990 en Nicaragua).
Cuadro 1: Fuente jurdica de la regulacin de la campaa electoral
en 18 pases de Amrica Latina
Pas

Fuente jurdica

Argentina

Cdigo Electoral Nacional, art. 71;

Decreto del PEN n2089/1992.

Bolivia

Ley Electoral de 1993, Captulos XIV, XVII y XVIII.

Brasil

Constitucin de 1988;
Cdigo Electoral, ley n4737 de 1965, Ttulo II (art. 240-256);
Ley n7773 de 1989 (art. 16-26).

Colombia

Constitucin Poltica, Ttulo IV, Captulo 2, art. 109;

Ley n84 del 11/11/1993, art. 18;
Ley n130 del 23/3/1994, Ttulo VI (art. 22-31).

Costa Rica

Cdigo Electoral n1536, Ttulo V;

Expediente n11504 del 25/11/1992.

Chile

Ley Orgnica Constitucional de los Partidos Polticos n18603 del

23/3/1987;
Ley Orgnica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios
n18700 de octubre de 1989.

Ecuador

Ley de Elecciones, Ttulo sexto;

Ley de Partidos Polticos n2262.

El Salvador

Constitucin de 1983, art. 81;

Cdigo Electoral de 1993.

Guatemala

Ley Electoral y de Partidos Polticos y sus reformas;

Reglamento a la Ley Electoral 181/1987 (art. 27-38).

Honduras

Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas del 2/7/1993.

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales;

Reforma Electoral de 1993.

Nicaragua

Ley Electoral 12/1991, Ttulo VIII.

Panam

Cdigo Electoral n22375 del 17/9/1993.

Paraguay

Cdigo Electoral, ley n01/1991, Captulo I y II.

Per

Decreto ley n22652.

Repblica Dominicana

Ley Electoral n5884 (actualizada 5/1992)

Uruguay

Ley n16019 del 4/1989

Venezuela

Ley Orgnica del Sufragio de 1993, Captulo VIII. CSE, Resolucin

n930629-65.

Esta situacin habla a favor de encarar su estudio desde una perspectiva comparada que
tome en cuenta la diversidad de los casos concretos y localice similitudes. As, p.ej., en
cuanto a la antigedad de las regulaciones vigentes, la induccin nos muestra que sera
errado generalizar para toda la regin; ms bien conviene hacer generalizaciones parciales
en base a grupos de pases: en un primer grupo de pases parte sustancial de la regulacin
data de hace varias dcadas (p.ej. Costa Rica); en un segundo grupo, la normativa actual es
ms reciente (p.ej. Chile); en un tercer grupo, conviven en cierto equilibrio normas viejas y
nuevas (p.ej. Bolivia).

2. La regulacin jurdica de la campaa electoral en la actualidad: una

visin comparada en base a cinco elementos concretos de la campaa
electoral
Aqu se presenta una exposicin comparada de la regulacin de la campaa electoral
existente actualmente en los pases latinoamericanos en base a los cinco elementos
concretos distinguidos al comienzo de este trabajo, sealando asimismo algunas cuestiones
problemticas en la realizacin de las campaas electorales en distintos pases
latinoamericanos y ciertos dficits localizados en las legislaciones estudiadas.

2.1 Condiciones para su realizacin

Al tratar el concepto de campaa electoral, hicimos referencia a las condiciones que deben
regir durante su realizacin. En general, se trata de asegurar la vigencia de tres aspectos
interrelacionados: las libertades polticas, la neutralidad e imparcialidad de los entes
pblicos (expresado en el principio legal de la no-discriminacin y la igualdad de
oportunidades). La presencia de estas condiciones constituye la base de un proceso

electoral democrtico, el cual apunta a la celebracin de elecciones libres y competitivas.

Por una parte, la existencia de un grado aceptable de competencia es un una condicin
fundamental para que el elector pueda elegir al menos entre dos alternativas diferentes. Por
otra parte, para que queden garantizadas condiciones de real competencia poltica es
indispensable asegurar, asimismo, que las organizaciones participantes en una eleccin
estn en libertad e igualdad de oportunidades para acceder al electorado (vase Nohlen
1990: 18ss.).
Por supuesto, hacer cumplir estas condiciones no es una tarea sencilla; conlleva la
existencia de rganos especiales con responsabilidad y poder para supervisar el desarrollo
de la campaa electoral mediante mecanismos imparciales de tal forma que se vele por su
limpieza y se atiendan las quejas de los representantes partidarios, periodistas y ciudadanos
en general. La instauracin de rganos especiales, independientes del poder poltico, es
fundamental para la confianza de la poblacin en el proceso electoral. Dicha
responsabilidad puede ser asignada a un rgano legislativo especial, una entidad
administrativa o el poder judicial. En las regulaciones estudiadas, esta tarea queda
generalmente a cargo de cortes o tribunales electorales (vase cuadro 3, anexo), las cuales a
veces cuentan tambin con departamentos especializados en los distintos aspectos de la
campaa electoral. En algunos casos, el rgano responsable mantiene consultas con los
partidos polticos y candidatos. En Uruguay, p.ej., la Corte Electoral, un rgano
independiente establecido originalmente en 1925, fue reinstaurada durante el proceso
electoral de 1984, otorgndosele responsabilidad para la organizacin de las elecciones
(entre otras cosas, el poder para arbitrar y resolver las disputas electorales entre los partidos
polticos). El rol desempeado por la Corte Electoral en la supervisacin de las campaas
electorales y el proceso electoral en general ha sido uno de los principales factores que
ayud a forjar la respetada tradicin de elecciones limpias en este pas. En el caso de
Nicaragua, el Consejo Supremo Electoral fue establecido por la Constitucin en 1987 como
una cuarta rama del gobierno, separada de la legislatura, la presidencia y la justicia. En este
pas, a partir de las quejas suscitadas respecto a las prcticas de los medios de
comunicacin, el Consejo Supremo Electoral instaur un Departamento especial encargado
de negociar cambios en dicho mbito (vase Article 19. The International Centre Against
Censorship 1994: 37ss.).
En las regulaciones estudiadas se localizan una serie de prohibiciones que persiguen el
propsito de hacer cumplir las condiciones mencionadas (vase Prohibiciones y
restricciones generales" en la cuadro 3, anexo). Se observa que en la mayor parte de los
casos se hace mencin explcita a la libertad y la igualdad de realizar campaa y/o
propaganda electoral; Argentina, Mxico y Uruguay constituyen excepciones en este
sentido (vase cuadro 2). Sin embargo, no todas las legislaciones electorales estudiadas
tocan el tema central de la imparcialidad y neutralidad de los rganos y funcionarios
estatales durante la realizacin de la campaa electoral (vase cuadro 3, anexo). Esta
ausencia en algunas de las regulaciones analizadas merece especial atencin, sobre todo si
se tiene en cuenta que una serie de problemas vinculados con ella - como el ejercicio de
presin sobre los funcionarios pblicos por parte del gobierno para que stos voten o
trabajen a favor de determinado partido poltico, as como el uso de medios estatales para
fines partidistas, etc. - han sido repetidamente sealados en los informes de las misiones
encargadas de observar los procesos electorales en Amrica Latina.

Asimismo, en los pases estudiados existen distintos intentos de regular la cuestin de la

imparcialidad de los rganos estatales durante el desarrollo de la campaa electoral. En este
sentido, junto a la prohibicin de utilizar recursos estatales para fines partidistas, algunas
legislaciones buscan adems limitar de distintas formas el proselitismo poltico de los
funcionarios pblicos (vase cuadros 2 y 3): p.ej., prohibiendo de forma expresa el
proselitismo poltico para los funcionarios pblicos (Bolivia, Chile, Guatemala, Per,
Uruguay); exceptuando de la prohibicin a ciertos funcionarios pblicos (en Costa Rica, los
diputados y los Regidores Municipales); precisando el espacio y/o tiempo en que los
funcionarios pblicos tienen prohibido dedicarse a actividades poltico-electorales (en
Honduras, el titular del poder ejecutivo, secretarios y subsecretarios de Estado, etc., no
pueden asistir a reuniones de carcter poltico-electoral durante los das y horas de trabajo).
El Salvador ofrece una solucin adicional, prohibiendo asimismo expresamente la
publicacin de contrataciones, inauguraciones de obras pblicas, etc., en todos los niveles
de gobierno desde 30 das antes de las elecciones.
Vale hacer aqu dos observaciones de tipo valorativo respecto a la normativa tratada en este
punto. Por una parte, hay que tener en cuenta que este tipo de prohibiciones, que busca
asegurar la imparcialidad y neutralidad de los entes pblicos durante la fase de la campaa
electoral, no precisa necesariamente incluir a todos los funcionarios pblicos, sino
principalmente a aqullos que pueden tener una injerencia mayor sobre los procesos
electorales: p.ej. los magistrados del tribunal encargado de supervisar el proceso electoral y
sus empleados, as como los miembros de la polica y de las fuerzas armadas. Cabe
preguntarse si se justifica una prohibicin general de realizar actividades polticas o
conviene ms bien considerar la posibilidad de limitar la prohibicin de hacer proselitismo
poltico - como p.ej. en el caso de empleados pblicos que no estn directamente
implicados en el proceso electoral - nicamente a los horarios de trabajo, garantizando que
se tenga plena libertad de hacerlo fuera de dichos horarios. Resulta importante, por
consiguiente, precisar en la legislacin a quin o a quines se les reconoce los derechos y
garantas especiales vigentes durante el perodo de la campaa electoral. Aqu, la principal
alternativa, que se desprende de las legislaciones estudiadas, radica en reconocer estas
condiciones slo a los partidos polticos, coaliciones de partidos y sus candidatos o en
extenderlas a candidatos independientes, alianzas y coaliciones, agrupaciones de electores,
movimientos, etc. Actualmente, la mayor parte de las legislaciones se inclinan por la
primera posibilidad (vase cuadro 2). No hay que olvidar, asimismo, que la cuestin de a
quin/quines incluye el reconocimiento de las condiciones especiales vigentes durante el
plazo estipulado legalmente para la campaa electoral est vinculada con la decisin acerca
de quines recibirn, en el caso de que est prevista, financiacin y/o facilidades electorales
(vase la entrada correspondiente).
Cuadro 2: Concepto de campaa electoral y condiciones
reconocidas para la realizacin de campaas electorales en 18
pases de Amrica Latina:
Pas

Concepto de campaa electoral

Condiciones reconocidas*

Argentina

no

no

Bolivia

Por campaa electoral se entiende toda

actividad poltica de partidos, frentes,
alianzas o coaliciones destinada a la
promocin de candidatos, difusin y
explicacin de programas de gobierno y
promocin de sus colores, smbolos y siglas
(art. 97/1993).

Libertad de realizacin de propaganda poltica

(art. 109/1993, e): Hacer propaganda y realizar
campaas de proselitismo poltico sin otras
limitaciones que las que establece la ley").
Igualdad en las oportunidades de realizar
propaganda poltica (art. 98/1993).

Brasil

no

Se garantiza la libertad y la igualdad de

condiciones de hacer propaganda electoral para
los partidos polticos registrados.

Colombia

Se distingue entre propaganda o publicidad

poltica y propaganda o publicidad polticoelectoral (art. 23/1994: divulgacin poltica;
art.
24/1994:
propaganda
electoral).
Propaganda poltico- electoral es aqulla
destinada a conseguir el apoyo electoral para
determinados
partidos,
agrupaciones,
movimientos o candidatos y slo se puede
efectuar durante la duracin de la campaa
electoral.

Se garantiza para los partidos y agrupaciones

registrados la igualdad en la distribucin de
tiempo y espacio en medios de comunicin
privados y estatales

Costa Rica

no

Libertad para hacer propaganda electoral para

los
partidos
inscritos.
Se reconoce la igualdad en la distribucin de
tiempo y espacio en los medios.

Chile

Se entiende por propaganda electoral la

dirigida a inducir a los electores a emitir su
voto por candidatos determinados o a apoyar
algunas de las proposiciones sometidas a
plebiscito (ley 18.700, art. 30).

Se garantiza el acceso a los medios de

comunicacin slo para los partidos y
coaliciones contendientes.

Ecuador

no

Se garantiza la igualdad en la promocin de

candidatos en prensa, TV y radio, para los
partidos reconocidos legalmente (art. 104-105).
Se garantiza el libre acceso a los medios (Ley
de Partidos Polticos, n 2262, art. 30).

El Salvador

no

Se garantiza la igualdad para los partidos o

coaliciones inscritos (art. 227).

Guatemala

La propaganda electoral comprende la

celebracin
de
reuniones,
mitines,
manifestaciones, utilizacin de medios de
comunicacin, giras o caravanas. para
impulsar popularmente las candidaturas
postuladas por los partidos polticos o
comits cvicos participantes en la eleccin.

Existe libertad de hacer propaganda electoral

para todos los partidos o coaliciones inscritos
(art. 27).

* No se consideran las condiciones reconocidas en los textos constitucionales.

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Concepto de campaa electoral

Condiciones reconocidas*

Honduras

La publicidad poltica comprende: anuncios,

mensajes, espacios de programas y lemas
para radio y televisin, escrito o anuncios
grficos y campos pagados en la prensa
nacional, carteles o el uso pblico de
unidades de sonido y otros medios similares
de publicidad poltica (art. 64).

Existe libertad para hacer propaganda,

campaas y publicidad poltica en cualquier
tiempo (sic) para las organizaciones polticas
debidamente inscritas y para los ciudadanos en
general (art. 64).

Mxico

La campaa electoral es el conjunto de

actividades llevadas a cabo por los partidos
polticos,
coaliciones
y
candidatos
registrados para la obtencin del voto. Se
entienden como actos de campaa las
reuniones pblicas, asambleas, marchas, etc.,
as como el conjunto de escritos,
publicaciones, imgenes, grabaciones, etc.
(art. 182)

no

Nicaragua

Por campaa electoral se entienden las

actividades de los partidos polticos, alianzas
de partidos o asociaciones de suscripcin
popular encaminadas a obtener los votos de
los ciudadanos explicando sus principios
ideolgicos, sus programas polticos, sociales
y econmicos y sus plataformas de gobierno,
las cuales podrn ser realizadas en cualquier
lugar en el cual se concentren ciudadanos
con derecho al voto (art. 105).

Se reconoce el derecho de hacer proselitismo

poltico para los partidos polticos (art.52).Se
garantiza la igualdad en el tiempo disponible en
los medios estatales para los participantes en
las elecciones.

Panam

no

Se garantiza la igualdad en la utilizacin de los

medios de comunicacin social administrados
por el Gobierno para los partidos polticos.

Paraguay

Se diferencia entre propaganda poltica y

propaganda electoral. El objeto de la
propaganda electoral es la difusin de la
plataforma electoral, as como los planes y
programas de los Partidos y candidatos
independientes con la finalidad de concitar la
adhesin del electorado (art. 310, 1).

Existe libertad para hacer propaganda electoral.

Constituye un derecho de todos los electores,
partidos polticos, alianzas y candidatos
independientes
(art.
306).
Se asegura la igualdad en la aparicin en
programas de propaganda poltica (art. 323, 2 y
art. 324 respecto al referndo).

Per

no

Se garantiza a los partidos inscritos la igualdad

en el uso de los medios de comunicacin.

Repblica
Dominicana

no

Se asegura la igualdad en las posibilidades de

uso de los medios de divulgacin (art. 98).

Uruguay

no

no

Venezuela

Se entiende por campaa electoral todos

aquellos actos, incluyendo los de propaganda
y publicidad, que tengan por finalidad
estimular directa o indirectamente, a favor o
en contra, al electorado para que sufrague o
no por determinados candidatos y partidos
polticos o grupos de electores (Consejo
Supremo Electoral, Resolucin n 93062965, art. 3).

Se garantiza la igualdad en el espacio

disponible en los medios oficiales de
comunicacin
para
los
candidatos
presidenciales postulados por los partidos con
representacin en el Consejo Supremo
Electoral (art. 171).

2.2 Perodo y duracin

Un segundo elemento de la campaa electoral es su perodo y duracin. En las democracias
pluralistas, en cuyo fundamento se encuentra la vigencia de las libertades polticas (las
cuales generalmente estn plasmadas constitucionalmente bajo la forma de libertad de
expresin, informacin y reunin), las actividades de proselitismo poltico no tienen
necesariamente que acotarse al perodo formalmente establecido para la realizacin de la
campaa electoral. Es incluso legtimo que los partidos polticos y los ciudadanos en
general se mantengan activos polticamente durante los perodos interelectorales. Pero,
dado que durante la campaa suele regir un rgimen especial en cuanto a libertades y
garantas, las condiciones durante el perodo formalmente destinado para su realizacin
difieren de las de los perodos interelectorales.
Algunas actividades especficas, como p.ej. la publicacin de propaganda electoral en la
prensa, su difusin por radio y televisin, etc., pueden estar prohibidas fuera del perodo de
campaa electoral, con el fin de garantizar cierta igualdad en la competencia poltica. Por
consiguiente, en los casos en que existe dicho rgimen especial de libertades y garantas
durante la campaa electoral, resulta importante precisar con claridad el inicio y el trmino
de la misma.
Por una parte, es posible observar en las normativas estudiadas una tendencia general en la
direccin de detallar positivamente la duracin de la campaa electoral, estableciendo su
fecha de inicio y de trmino (vase cuadro 3, anexo). Slo en Argentina, Repblica
Dominicana y Uruguay no se precisa ni la fecha de inicio ni la duracin de la campaa
electoral. En Per, si bien no se indica el inicio de la campaa, se precisa el plazo durante el
cual los partidos polticos pueden acceder gratuitamente a los medios de comunicacin para
realizar propaganda electoral. Dado que es importante evitar contradicciones en la
regulacin de este punto, cabe preguntarse cmo debe interpretarse el artculo 64 de la Ley
Electoral y de las Organizaciones Polticas de Honduras que prohibe, por un lado, la
realizacin de publicidad poltica fuera del plazo establecido (vase cuadro 3, anexo) y
establece, por otro, que existe libertad de hacer propaganda, campaas y publicidad poltica
en cualquier tiempo para las organizaciones polticas debidamente inscritas y para los
ciudadanos en general.

Por otra parte, los plazos destinados formalmente para las actividades de campaa electoral
varan de manera considerable en las legislaciones de los pases estudiados (entre 6 meses y
30 das; vase cuadro 3, anexo). Vale consignar, asimismo, que existe la posibilidad de
diferenciar la duracin de las campaas electorales para la eleccin de los distintos rganos
representativos. Esta alternativa, se ha implementado p.ej. en Bolivia, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Venezuela (vase cuadro 3, anexo). La consagracin de un plazo
ms extenso para la campaa electoral presidencial, como ocurre en todos los casos
mencionados anteriormente, parece constituir un indicio de la centralidad de las elecciones
presidenciales frente a las parlamentarias.

2.3 Actividades tradicionales de proselitismo poltico

Un tercer elemento del concepto de campaa electoral son las actividades electorales
tradicionales que se realizan para comunicar el programa del partido (o ms en general, las
ideas de los candidatos), movilizar a los simpatizantes y captar las preferencias polticas del
electorado.
Las actividades tradicionales de proselitismo poltico (i.e. las diversas formas de actos
pblicos: mitines, marchas, manifestaciones) siguen siendo relevantes, en tanto tornan
posible el contacto personal entre el candidato y los electores. En lo concerniente a las
actividades tradicionales de proselitismo poltico, la regulacin existente en los pases
estudiados no es tan densa como en el caso de lo referido a la propaganda electoral (vase
cuadro 3, anexo). En algunos pases, durante la duracin de la campaa electoral, se exige
la solicitud de un permiso por escrito a las autoridades competentes un determinado tiempo
antes de la celebracin de reuniones polticas en lugares pblicos. La experiencia realizada
al cabo de la transicin a la democracia en varios pases latinoamericanos, indica que la
realizacin de reuniones pblicas por parte de fuerzas polticas opuestas en una misma hora
y lugar, puede resultar en actos de violencia. Por consiguiente, la exigencia de un permiso
previo, acompaada de la prohibicin de realizar actos poltico-electorales en una misma
fecha y lugar, puede ser vista como una medida para contribuir a prevenir la violencia
poltica durante la campaa electoral.
En algunos pases, durante el plazo de la campaa electoral slo se permite realizar actos y
manifestaciones pblicos que estn auspiciados por los partidos polticos registrados y se
prohibe la celebracin de ms de un acto pblico simultneamente en un mismo lugar
(vase cuadro 3, anexo). La Ley de Partidos Polticos de Ecuador llega incluso a prohibir,
en su artculo 56, la realizacin de contramanifestaciones, algo que parece reirse con el
ideal democrtico.

2.4 La campaa electoral a travs de los medios masivos de comunicacin

Como consecuencia del proceso de democratizacin del sufragio, los candidatos tienen que
llegar con su mensaje a una gran masa de electores. Esto ha incrementado la importancia
poltica de la campaa electoral en los medios de comunicacin de masas (prensa, radio y
televisin), los cuales pueden resultar decisivos para el xito electoral de un determinado
partido poltico o candidato. Si bien la importancia respectiva de cada uno de los medios de
comunicacin mencionados se ve afectada naturalmente por las circunstancias concretas
vigentes en cada pas, en un nivel regional se observa un creciente peso de la televisin en
las campaas electorales.
El acceso a los medios masivos de comunicacin durante la campaa electoral implica tres
aspectos bsicos: la oportunidad por parte de los partidos y candidatos de comunicar sus
ideas a la poblacin a travs de los medios (lo que suele incluir la propaganda electoral); la
manera en que los medios cubren la campaa electoral de los partidos y las cuestiones de
importancia para las elecciones en las noticias y otros programas; los programas de
educacin ciudadana a travs de los medios (vase Article 19. The International Centre
Against Censorship 1994).
Como puede observarse en la cuadro 3 (vase anexo) salvo Uruguay, todos pases
estudiados han desarrollado alguna regulacin acerca del acceso de los partidos polticos y
candidatos a los medios. Por supuesto, las diferencias entre los pases con regulacin al
respecto son entre s muy significativas (cmparese p.ej. Argentina vs. Brasil; vase cuadro
3, anexo). Tambin llama la atencin el hecho de que prcticamente slo el primero de los
tres aspectos distinguidos en el prrafo anterior haya sido hasta ahora objeto de regulacin.
En lo que se refiere tanto al cubrimiento de la campaa por parte de los medios y como a la
educacin ciudadana y su relacin con la campaa electoral se evidencia cierto vaco de
regulacin que debera despertar el inters de los legisladores en el futuro.
Respecto a la oportunidad por parte de los partidos polticos y candidatos de comunicar sus
ideas a la poblacin, se constata una gran densidad de regulacin en varios de los pases
estudiados. En las regulaciones jurdicas al respecto se pueden distinguir normas sobre las
siguientes cuestiones:
1. el tipo de los medios: pblicos o privados;
2. las condiciones de acceso (gratuito, parcialmente gratuito - rgimen mixto -, o pago);
3. la distribucin del tiempo y/o espacio disponible entre los contendientes en la eleccin.
4. el momento de emisin de los espacios otorgados a y/o contratados por los partidos
En cuanto al primer punto, aqu no se tratar el tema de la estructura de los medios en
trminos del peso respectivo del sector estatal y del sector privado. Para los fines de este
trabajo, vale tan slo retener que las situaciones varan significativamente en los pases
analizados. En el plano jurdico, se observa que algunas de las regulaciones vigentes
preveen un rgimen diferenciado segn se trate de medios estatales o privados tanto en
cuanto al acceso como la distribucin del espacio/tiempo disponible. En otras regulaciones,
se ha optado por no diferenciar, estableciendo un mismo rgimen para ambos tipos de

medios. La cuestin del favoritismo poltico tambin tiene relevancia para este punto:
recurdese, p.ej., las quejas de la oposicin durante la campaa de 1984 en Uruguay, que
acusaban a la televisin y la radio controladas por el estado de haber otorgado tiempo en
condiciones ms favorables al partido identificado con el gobierno militar. La aplicacin
del principio legal de no-discriminacin adquiere aqu especial relevancia.
El segundo punto se refiere al tema de la forma de acceso a los medios de difusin, lo cual
constituye una forma indirecta de financiacin electoral (vase Navas Carbo 1993). Aqu,
nos limitaremos a sealar algunas soluciones intermedias contenidas en las legislaciones
estudiadas: el acceso gratuito a los medios de difusin puede limitarse a un perodo menor
que el destinado a la campaa electoral (p.ej. Colombia); el carcter gratuito del acceso
puede abarcar slo un tipo o algunos de los medios de difusin considerados (p.e. los
medios de difusin estatales), permitindose o prohibindose la contratacin paga en otros
(p.ej. Brasil); se puede limitar el total de propaganda poltico-electoral a ser emitida o
publicada por los medios de comunicacin (p.ej. Panam).
En lo que concierne al tercer punto, la distribucin del tiempo y/o espacio disponible en la
radio, en un plano abstracto, el problema consiste en otorgar a las fuerzas polticas
relevantes un tiempo adecuado, de tal forma que estn en condiciones de difundir su
mensaje a la poblacin con cierta efectividad. En el mismo plano, es necesario precisar
asimismo dos requisitos de importancia: en primer lugar, se trata de establecer criterios
claros e imparciales respecto a la calificacin de los partidos polticos y candidatos para el
acceso a los medios; en segundo lugar, es necesario concebir un mtodo justo para la
distribucin del tiempo disponible (vase Article 19. The International Centre Against
Censorship 1994: 20).
Un examen de las legislaciones estudiadas muestra que el requisito de estar legalmente
inscriptos en el registro de la autoridad correspondiente (el cual representa cierta barrera de
representacin, puesto que se suele exigir, entre otras cosas, una cantidad variable de firmas
de ciudadanos) constituye el criterio generalmente empleado para decidir sobre la
calificacin de los partidos y candidatos para acceder a los medios. En Chile, p.ej., al cabo
de las elecciones presidenciales de 1989 se determin que accedieran a los medios todos los
candidatos registrados (el tiempo disponible se dividi luego entre los tres candidatos en
partes iguales).
En lo que se refiere a la forma de distribucin del tiempo o espacio disponible, se
visualizan las siguientes dos soluciones bsicas: el otorgamiento de una cantidad de tiempo/
espacio fija e igual a cada participante; el otorgamiento de un tiempo/ espacio proporcional
segn la fuerza electoral (en trminos del porcentaje de escaos parlamentarios o del
porcentaje de los votos logrados en las ltimas elecciones), reservndose una cantidad de
tiempo variable para nuevas fuerzas polticas. La primera solucin es practicable cuando el
nmero de partidos y candidatos habilitados para acceder a los medios es relativamente
bajo. La segunda alternativa en sus dos variantes evita este problema al distribuir el tiempo
o espacio disponible entre los partidos polticos ya establecidos. Este ltimo dato servira
asimismo para entender su adopcin en pases que tradicionalmente contaron con sistemas
de partidos estructurados (p.ej. Chile, Venezuela). En cuanto a la distribucin de espacio
para nuevas fuerzas polticas, a veces se establece que reciba el mismo tiempo/ espacio que

aqul con menos votos o menor representacin parlamentaria, mientras que en otros se le
concede un determinado tiempo/espacio fijo. Una vez que se distribuy el tiempo, hay que
determinar el orden de aparicin de los partidos polticos y candidatos en los medios, el
cual suele determinarse por sorteo o por alternancia.
El cuarto punto abarca dos aspectos: a qu altura de la campaa y a qu hora del da se
emiten los espacios de programacin o propaganda otorgados o contratados. Las soluciones
en este campo suelen ser todava ms controvertidas cuando se alcanzan de forma
unilateral, como cuando al cabo del plebiscito de 1988 en Chile se concedi a ambas partes
libre acceso a la televisin, pero a un programa que se emita a las 22.45 hs., claramente
fuera del horario de gran audiencia (no obstante, dado el gran inters poltico, las cuotas de
audiencia no se vieron aplacadas por dicha medida; vase Article 19. The International
Centre Against Censorship 1994: 16). Por consiguiente, parece recomendable llegar a
soluciones a travs de la negociacin de las principales partes implicadas (partidos
polticos, medios de comunicacin, rgano encargado de supervisar las elecciones).

2.5 Prohibiciones generales

En este ltimo punto se renen tanto prohibiciones absolutas - vlidas sin ningn tipo de
limitacin - como prohibiciones relativas - cuya aplicacin se limita a un determinado
tiempo y/o lugar -, que no han sido tratadas anteriormente (como p.ej. las prohibiciones
referidas a los plazos para realizar las actividades de campaa electoral, mencionadas al
tratar la cuestin del perodo y duracin de la campaa electoral) y que aparecen con cierta
regularidad en las legislaciones de los pases estudiados. A grandes rasgos, en la cuadro 3
se registran las siguientes prohibiciones:

prohibiciones relativas que establecen quines no estn habilitados para hacer

propaganda poltico-electoral durante la duracin de la campaa electoral. En este
sentido, en varios pases se prohibe expresamente a los funcionarios pblicos y
eclesisticos realizar actividades polticas durante el dicho perodol. Esta misma
tendencia puede observarse en varios pases respecto a la actuacin de los miembros
de las fuerzas armadas y la polica en la campaa electoral;
prohibiciones en cuanto a la propaganda electoral de carcter annimo: esta norma
casi siempre va acompaada de la exigencia de identificar al emisor de la
propaganda (recurdese que en algunos pases la posibilidad de participar en la
campaa electoral se encuentra restringida a los partidios polticos, lo cual torna
necesario instrumentar las medidas mencionadas);
prohibiciones absolutas referidas al contenido de la propaganda electoral. Estas
incluyen p.ej. esgrimir motivos que conduzcan a la discriminacin religiosa, tnica,
etc., emplear smbolos patrios, incitar a la abstencin electoral, desobediencia a las
leyes etc.;
prohibiciones respecto al lugar donde realizar campaa electoral (p.ej. la
prohibicin de hacer propaganda poltica en escuelas, oficinas pblicas, etc.);

prohibiciones referidas a la forma de hacer propaganda electoral: p.ej. la prohibicin

de usar altavoces, aeroplanos, volantes, etc.

Dentro de cada uno de los puntos sealados existe por supuesto una gran variedad de
normas en los pases latinoamericanos. Las distintas prohibiciones listadas arriba se
encuentran relacionadas entre s: sto significa que para determinar lo adecuado o
inadecuado de una prohibicin particular hay que tener en cuenta el marco normativo
general en el que se haya inserta. Esta reflexin tambin sugiere que la normativa de un
pas puede caer en contradicciones cuando con el paso del tiempo se incorporan nuevas
disposiciones sin tener en cuenta las prohibiciones ya existentes.

3. Observaciones finales
En las pginas precedentes se han expuesto las normas jurdicas que regulan la campaa
electoral, actualmente vigentes en los pases latinoamericanos. Para facilitar el acceso a una
materia densa y a veces compleja, se opt por describir comparativamente algunas
cuestiones importantes de las regulaciones en base a cuatro aspectos.
Al tratarse el tema del estado de las fuentes jurdicas, se seal una tendencia creciente en
los pases estudiados de regular la campaa electoral de manera detallada en cada uno de
los aspectos considerados. Esta orientacin general se evidencia en las numerosas leyes y
reformas en materia electoral y de partidos polticos redactadas durante los ltimos aos.
Asimismo, se observ la menor existencia de regulacin en dos casos concretos: Argentina
y Uruguay. El origen de esta situacin es, sin embargo, muy distinto: en Uruguay, dicha
carencia parece desprenderse del funcionamiento adecuado del sistema, con una Corte
Electoral que, como se mencion ms arriba, realmente operaba en el sentido de asegurar
campaas electorales limpias; en Argentina, se evidencia por el contrario una necesidad de
regulacin desde principios de este siglo, pero las preocupaciones de los polticos se han
volcado hasta ahora hacia otras cuestiones, percibidas como ms urgentes ante la
inestabilidad poltica recurrente en este pas. Esta observacin parece sugerir una mayor
necesidad de cambio en la Argentina: en tal caso, sera conveniente tomar en cuenta las
experiencias hechas por los dems pases considerados aqu.
Al exponer comparativamente las regulaciones jurdicas estudiadas, se pudo observar que
los textos legales no se hallan libres de contradicciones. En futuros trabajos dedidados al
estudio de casos particulares, parece aconsejable examinar las regulaciones en tal sentido;
no obstante, no hay que olvidar que la regulacin de un tema de relevancia poltica como el
de las campaas electorales slo es posible, muchas veces, a travs de una ardua
negociacin entre las partes implicadas - la cual no siempre resulta en normas jurdicas
coherentes, aunque puede garantizar soluciones polticas viables.
Vale finalmente sealar que la regulacin de la campaa electoral se inserta en un marco
institucional ms general, con el cual interacta, reforzando o debilitando ciertas tendencias

favorecidas por otros elementos institucionales. Esta consideracin implica la necesidad de

tener en cuenta en ulteriores anlisis de casos particulares otros aspectos institucionales en
el estudio de la normativa sobre campaa electoral (presidencialismo, sistema de partidos,
sistema electoral, etc.). Hay que tener presente p.ej. la posibilidad, sealada en la parte
principal de este trabajo, de diferenciar la regulacin de la campaa electoral en sus
aspectos individuales (p.ej., respecto a su duracin, acceso a los medios de difusin, etc.)
respecto a la eleccin de los distintos rganos representativos. Junto a los factores
institucionales hay que considerar, asimismo, otros factores contextuales como la
experiencia histrica y las tradiciones polticas existentes, lo que puede eventualmente
tornar necesario adaptar las regulaciones implementadas en otros pases a las realidades de
un caso concreto.

Anexo
Cuadro 3: Regulacin de la campaa electoral en 18 pases de
Amrica Latina: perodo, medios, actividades y prohibiciones
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Argentina

La campaa electoral culmina

48 hs. antes de las elecciones
(art. 71 del Cdigo Electoral
Nacional).

Los partidos, confederaciones o alianzas

oficializados para participar en elecciones de
autoridades nacionales tendrn derecho a usar sin
cargo, en las emisoras de radiodifusin estatales o
privadas, los espacios que autorice el Ministerio
del Interior destinados a difundir sus plataformas
electorales y sus planes de gobierno (art. 9,
decreto n 2089/92).

Bolivia

La
convocatoria
debe
realizarse 180 das antes de la
eleccin del presidente y
diputados y 120 das antes de
las elecciones municipales.

Propaganda poltica gratuita y permanente en los

medios de comunicacin estatales, a razn de 4
pginas semanales en peridicos; 10 min. diarios
en TV y 15 min. diarios en radio. El orden de
presentacin de los espacios se distribuir por
sorteo. (art. 98/1993)

La campaa electoral se inicia

al da siguiente de la
convocatoria y termina 24 hs.
antes de la votacin (art.
97/1993).La
propaganda
electoral queda prohibida
desde 72 hs. antes y hasta 24
hs. despus de la eleccin (art.
99/1993).

Los medios de comunicacin social estn

obligados a inscribir sus tarifas, las cuales no
pueden diferir de las vlidas para la publicidad
comercial antes de las elecciones, en las Cortes
Departamentales Electorales (art. 106).

Cuadro 3 (continuacin)

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Brasil

La propaganda electoral podr

realizarse desde 3 meses antes
de la eleccin. Esta cesar 48
hs. antes y hasta 24 hs.
despus de la eleccin. (ley
4737, art. 240).

Mientras que la ley 4.737 en su art. 241 estableca

que la propaganda poltica es responsabilidad de
los partidos y deber ser costeada por ellos, se
estableci para las elecciones de 1989 que las
emisoras reservaran, desde 60 das antes de las
elecciones (15 de setiembre al 12 de noviembre),
2 hs. diarias gratis (1 hora entre las 20 y las 23
hs.) para la emisin de propaganda electoral,
quedadando
expresamente
prohibida
la
propaganda paga en dicho perodo (ley 7.773, art.
16).

Se pueden realizar actos

poltico-electorales en
lugares pblicos dando
aviso con 24 hs. de
anticipacin.

(Justicia
Electoral)

La propaganda electoral gratuita en dichos

medios podr ser usufructuada por los candidatos
registrados o por personas autorizadas por los
partidos polticos o coaliciones (art. 20).
El espacio se distribuye de acuerdo a la
representacin de los partidos en el Parlamento
nacional. Los partidos sin representacin reciben
30 segundos cada uno. Hay horarios fijos para la
emisin de propaganda durante el da y la noche.
Si hay segunda vuelta, la distribucin se har en
partes iguales entre los partidos o coaliciones
contendientes; sta se extiende desde que se
proclama el resultado oficial de la 1ra. vuelta
hasta 48 hs. antes de la 2da. vuelta. (art. 18, ley
7.773)
Las empresas de radio y TV estn obligadas a
divulgar gratuitamente los comunicados de la
Justicia Electoral en los 30 das precedentes a la
eleccin.
Se permite en la prensa escrita la divulgacin de
propaganda paga, existiendo regulacin sobre el
espacio mximo disponible (art. 22, ley 7.773).

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Colombia

Desde 90 das antes de las

elecciones est permitida la
propaganda electoral; sta se

El acceso de los partidos y las agrupaciones

registradas a los medios estatales es gratuito (art.

(Corte

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Electoral;
Consejo
Nacional
Electoral)

prohbe el da de la eleccin,
desde 24 hs. antes y durante
los comicios (ley 84, art. 20).

25/1994).
Desde 30 das antes de las elecciones, los medios
estatales destinarn espacios para que los
candidatos a la Presidencia expongan sus tesis y
programas.
El plazo tambin es de 30 das para el
Congreso.Existe
la
propaganda
electoral
contratada desde 30 das antes de las elecciones
(art. 26/1994).

Costa Rica
(Tribunal
Supremo de
Elecciones)

Comienza el 15.10 del ao

anterior a la eleccin. Cierra
el jueves anterior al 1er.
domingo de febrero.

Se permite la propaganda poltica por radio, TV,

peridicos e impresos desde los 3 meses
anteriores a las elecciones y hasta 48 hs. antes de
las mismas.

Se establece un receso de
propaganda entre el 16.12 y el
1.1, con excepcin de un
mensaje navideo. Durante el
da anterior a la eleccin slo
est permitida la exposicin
de programas. El da mismo
de la eleccin se prohbe todo
tipo de actividad poltica.

Las empresas que quieran difundir propaganda

deben inscribirse en el TSE (art. 85) y garantizar
equidad en el cobro de tarifas, las cuales no
pueden ser ms altas que durante los 12 meses
antes de la eleccin.

(art. 79 del Cdigo Electoral)

La propaganda se limita por partido poltico a 1

pgina diaria en peridicos, 15 min. diarios en
TV. En la radio se dispone de 30 min. diarios
para propaganda y hasta 15 min. semanales para
la exposicin de programas.

Las reuniones o mitines

que se realicen desde
dos meses antes de las
elecciones
debern
contar
con
la
autorizacin
del
funcionario designado
por el Tribunal Supremo
Electoral, la cual deber
solicitarse con 8 das de
anticipacin (art. 79 del
Cdigo Electoral). Slo
se
permite
una
manifestacin o desfile
pblico por mes en el
mismo lugar para el
mismo partido poltico.

Existe una regulacin especial para la semana

anterior a la eleccin, durante la cual se pueden
publicar 4 pg./edicin con el fin de divulgar los
programas de gobierno (art. 85 del Cdigo
Electoral).

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Chile

La
campaa
electoral
comienza al da siguiente de
la convocatoria a elecciones.

El tiempo y el espacio de la propaganda en los

medios se distribuye proporcionalmente de
acuerdo al % de votos obtenidos en las ltimas
elecciones de Diputados nacionales y de no haber
participado, tiempo igual a aquel con menos
votos. La distribucin se halla a cargo del
Consejo Nacional de Radio y Televisin.

Las
municipalidades
respectivas
colocarn
tableros publicitarios 20
das antes de las
elecciones (ley 18.700,
art. 34).

Se podr hacer propaganda

electoral por medio de la
prensa,
radioemisoras
y
televisin desde 30 das antes
hasta el 3er. da anterior a la
eleccin o plebiscito (ley

Se destinarn 30 min. diarios a la propaganda en

la TV de libre recepcin; si coincide la eleccin

18.700, art. 30).

de Presidente con la de Diputados y Senadores,

40 min.; en caso de plebiscito, mitad del tiempo
para el gobierno y mitad para la oposicin.
Los servicios limitados de TV no pueden emitir
propaganda poltica.
Los medios de prensa escrita y radio son libres de
emitir propaganda, pero deben mantener equidad
en las tarifas.
(ley 18.700, art. 31)

Ecuador
(Tribunal
Electoral
Supremo;
existe
adems un
Departamento para
el control de
la propaganda)

Se inicia a partir de la fecha

de la convocatoria (120 das
antes de la eleccin). La 1ra.
vuelta para Presidente y Vice
se realiza el 3er. domingo de
mayo cada 4 aos.

Se limita la propaganda electoral por partido

poltico y alianza electoral a media pg. diaria por
edicin; 10 min. diarios en TV; 20 min. diarios en
radios nacionales y 10 en locales (art. 106).
Se prohibe la discriminacin a travs de las
tarifas.

Cada dos aos, el 1er.

domingo de mayo se elegir
Diputados Provinciales y las
minoras
de
Consejeros
Provinciales y Concejales
Municipales (art. 104).

Se
podrn
realizar
manifestaciones,
reuniones y desfiles
pblicos dando aviso
con
48
hs.
de
anticipacin (art. 52 y
Ley
de
Partidos
Polticos, art. 44).

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

El Salvador

La convocatoria a la campaa
se efecta como mnimo 4
meses antes de la eleccin del
Presidente y 2 meses antes de
la de Diputados. Esta culmina
3 das antes de la eleccin
(art. 224).

Se puede utilizar cualquier medio sin otros lmites

que los establecidos por las leyes, la moral y las
buenas costumbres (art. 227).

Para la celebracin de
actos pblicos se deber
dar aviso a la autoridad
respectiva
(alcalde
municipal) con 24 hs. de
anticipacin (art. 234235).

(Tribunal
Electoral)

Los medios de comunicacin, tanto privados

como estatales, tienen la obligacin de
proporcionar sus servicios de manera equitativa,
en trminos de espacio, tiempo, oportunidad y
calidad. Los medios estatales son adems
gratuitos (art. 229).

Guatemala
(Tribunal
Supremo
Electoral)

La convocatoria a elecciones
generales se har por lo
menos con 120 das de
anticipacin.

La propaganda electoral se limita a 30 min.

semanales en radio y TV estatales (art. 28).
En los medios privados se debe garantizar la
equidad en las tarifas (art. 29).

Este plazo ser de 90 das

para la eleccin de Diputados
y 45 das para las consultas
populares.

Los actos polticos en

lugares pblicos estn
permitidos, previo aviso
48 hs. antes a la
Gobernacin respectiva
(art. 31).

La campaa electoral se
extiende
desde
la
convocatoria hasta 36 hs.
antes de la eleccin (art. 38).

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Honduras

Las actividades de campaa

electoral solamente podrn
realizarse durante los 4 meses
anteriores a las Elecciones
Internas y los 6 meses
anteriores a los Comicios
Generales hasta 5 das antes
de las elecciones (art. 64).

Dentro de los 5 das anteriores a las elecciones,

las organizaciones polticas slo podrn hacer uso
de los medios de difusin para explicar sus
programas o para referirse a las personas de sus
candidatos; no podrn combatir el programa de
las organizaciones polticas contrarias ni las
personas de sus candidatos.

El
permiso
para
manifestaciones pblicas
deber solicitarse ante
los
Tribunales
Electorales Locales (art.
77).

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Mxico*

Desde la fecha de registro de

los candidatos hasta 3 das
antes de las elecciones (art.
190).

Entre las prerrogativas de los partidos polticos

nacionales en la materia, se hallan, entre otras:
- el acceso permanente a radio y televisin (15
min.
mensuales
en
medios
estatales);
- la participacin del financiamiento pblico. (art.
41)

Se deber solicitar un
permiso por escrito a las
autoridades competentes
para la celebracin de
reuniones polticas en
lugares pblicos (art.
184).

En los medios grficos slo limitada por lo

dispuesto por el Art. 7 de la Constitucin; radio y
TV de acuerdo al Art. 6 de la Constitucin (art.
186).
La duracin de las transmisiones se determinar
en forma proporcional a la fuerza electoral (art.
44).
Nicaragua
(Consejo
Supremo
Electoral)

La campaa electoral tendr

una duracin de 80 das para
la eleccin de Presidente y
Diputados; 42 das para los
Diputados al Parlamento
Centroamericano, Consejos
Regionales
y
Concejos
Municipales y de 30 das para
plebiscitos y referendos.

Se puede realizar propaganda en todos los

medios.
El tiempo estar limitado a 30 min. en TV diarios,
45 min. diarios en la radio, los cuales se
distribuirn en partes iguales entre los
participantes. Los medios privados deben dar
como mnimo 5 min. a la propaganda electoral
(art. 109).

Finalizar 72 hs. antes de las

elecciones (art. 105 y 119).

Las
manifestaciones
pblicas debern contar
con el permiso del
Consejo
Electoral
correspondiente (el cual
se solicitar con una
semana
de
anticiapacin). Slo se
permiten
concentraciones
y
manifestaciones
auspiciadas por los
partidos, alianzas o
asociaciones (art. 108).

Cuadro 3 (continuacin)
Perodo y duracin
Pas*

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Panam
(Tribunal
Electoral)

Paraguay
(Justicia
Electoral)

La convocatoria se inicia por

lo menos 30 das antes de la
fecha de apertura. El proceso
comienza seis meses antes de
la eleccin.

El Tribunal Electoral publica una lista de los

medios que los partidos polticos pueden utilizar
para difundir propaganda, programas de opinin
pblica, debates y cualquier evento poltico (art.
162).

Se fija el cierre para las 12 hs.

de la noche del viernes
anterior a las elecciones. (art.
168)

La cantidad de propaganda poltica se limitar en

funcin del promedio de propaganda que se
hubiera emitido por los medios durante los seis
meses anteriores al proceso electoral (art. 165).

Desde el da siguiente de la
convocatoria a elecciones
hasta 48 hs. antes (art. 310, 2).

Se garantiza la propaganda electoral en radio y

televisin (1 hora diaria como mnimo) tanto
pblica como privada; aqullos que utilicen estos
ltimos deben solventar su costo (art. 319, 1).

La campaa de propaganda
para referndum no podr
tener una duracin inferior a
treinta das y finalizar a las
00:00 del da anterior
sealado para la votacin (art.
325).

Los partidos polticos

tienen derecho a realizar
actividades proselitistas
y campaas polticas, sin
otras limitaciones que
las sealadas en la
Constitucin (art. 94).

Los medios no podrn discriminar en las tarifas ni

en los espacios (art. 308).
La propaganda electoral se limita a una pgina
por edicin y a 10 min. diarios mximo por
partido en radio y televisin (art. 322).
Los medios destinarn 3% de sus espacios diarios
(1 pgina/edicin) durante los 10 das anteriores
al cierre de la campaa electoral para la
divulgacin de las bases programticas de los
partidos, movimientos y alianzas (art. 323).

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Per

No se indica el inicio. Desde

dos das antes no se podrn
efectuar
reuniones
o
manifestaciones pblicas de
carcter poltico. Desde 24 hs.
antes de la eleccin se prohibe
toda clase de propaganda
poltica.

Durante la campaa electoral, se asiganar

espacio gratuito por sorteo en los medios estatales
para los partidos polticos inscritos, 40 das antes
de la eleccin (Propaganda Electoral gratuita").

Las reuniones en lugares

pblicos
estn
permitidas dando aviso
con
48
hs.
de
anticipacin.

Desde dos das antes de las

elecciones
no
podrn
efectuarse
reuniones
o
manifestaciones de carcter
poltico.
(art. 206)

Durante los 30 das anteriores a la eleccin, el

tiempo en dichos medios estar limitado a 30
min. diarios, que se distribuirn entre los partidos
proporcionalmente en base a los votos obtenidos
en la eleccin parlamentaria inmediatamente
anterior.
(art. 207)

Repblica
Dominicana

Uruguay
(Corte
Electoral)

La
proclamacin
de
elecciones emitida por la
Junta Central Electoral con un
plazo mnimo de 60 das antes
de su realizacin, inicia la
campaa electoral.

Se prohibe discriminar en las tarifas y espacios.

Existen espacios gratuitos en radios y televisoras
estatales para los candidatos a la presidencia.

Las reuniones pblicas

de ciudadanos para fines
electorales
pueden
celebrarse sin licencia o
permiso (art. 94).

No se indica fecha de inicio.

La realizacin de actos de
propaganda proselitista en la
va pblica y en medios de
difusin escrita, radial o
televisiva, deber cesar 48 hs.
antes del da de los comicios.

Cuadro 3 (continuacin)
Pas*

Perodo y duracin

Medios masivos de comunicacin: acceso y

distribucin del espacio

Actividades
tradicionales
de
campaa electoral*

Venezuela
(Consejo
Supremo
Electoral)

Desde el 1ro. de abril para la

eleccin
de
Presidente.
Concluye 48 hs. antes de la
eleccin. (art. 170 y 183).

La propaganda electoral es gratuita en los medios

oficiales de comunicacin social a partir del la
apertura de la campaa.

Las reuniones pblicas y

manifestaciones debern
hacerse
con
la
autorizacin
correspondiente, la cual
deber solicitarse 48 hs.
antes (art. 182).

La duracin de la campaa
electoral es de 5 meses para
Presidente y Congreso
2 meses para Gobernadores,
Diputados
a
Asamblea
Legislativa,
Alcalde
y
Concejales (art. 171).*

Los espacios en los medios se distribuirn por

sorteo. (art. 171)
En el presupuesto del Consejo Supremo Electoral
se incluir una partida destinada a contribuir al
financiamiento de la propaganda electoral de los
partidos. Se distribuir en forma proporcional a la
votacin respectiva nacional entre los partidos
que hayan obtenido por el menos el 5% de los
votos vlidos en las elecciones inmediatamente
anteriores para la Cmara de Diputados (art. 172).

El
material
de
propaganda
deber
retirarse dentro de los 30
das siguientes a partir
de las votaciones (art.
186).

La financiacin electoral
Subvenciones y gastos

en

Amrica

Latina.

Xiomara Navas Carbo

1. Introduccin
2. Regulacin del financiamiento de partidos y candidatos en dieciocho legislaciones latinoamericanas
2.1 Financiamiento pblico para las actividades electorales de los partidos
2.2 Fuentes de financiamiento no-estatales para las campaas electorales
2.3 Mecanismo de control de los gastos e ingresos de los partidos polticos
3. Caractersticas de los sistemas polticos latinoamericanos consideradas en torno al financiamiento de los
partidos y problemas recurrentes que se vinculan con ste
3.1 Caractersticas poltico-institucionales
3.2 Problemas recurrentes en torno al financiamiento de las fuerzas polticas
4. Reflexiones finales

1. Introduccin
La (re)introduccin de sistemas democrticos en Amrica Latina a lo largo de la dcada de
los ochenta y la consiguiente rehabilitacin de los procesos electorales como elemento
central de la competencia por el poder reanimaron notoriamente el rol y el funcionamiento
de los partidos en el escenario poltico. Su calidad de actores principales y legtimos dentro
del sistema, reconocida constitucionalmente ya para ese entonces en la mayora de los
pases del rea, fue reforzada y tratada con mayor detalle en leyes electorales y de partidos
que se elaboraron y/o reformaron paulatinamente durante la fase de la transicin.
De esta manera, los partidos quedaron legitimados como entidades autnomas, provistas de
personalidad jurdica, con funciones de carcter general e inters colectivo dentro de los
sistemas democrticos restablecidos.
Integradas en este nuevo contexto, las antiguas y nacientes organizaciones polticas
empezaron a (re)activarse, volvindose ms notorias - especialmente - durante las fases
electorales, a travs de su trabajo proselitista. Tanto el inters por mantener en
funcionamiento continuo a aparatos partidistas como su inters por llegar al electorado a
travs de nuevos y ms costosos medios y estrategias propagandsticas puso a los partidos
frente al problema de la recaudacin de los fondos requeridos (vase la contribucin de
Martn Lauga en esta misma obra).

En este sentido, al igual que en las democracias industrializadas, en la gran mayora de los
pases latinoamericanos, se introdujo por ley una subvencin pblica para los gastos
propagandsticos y - en ciertos casos - tambin para las actividades permanentes de los
partidos. Las razones que motivaron la adopcin de estas medidas fueron de ndole diversa,
buscndose aliviar la carga financiera de las entidades legalmente reconocidas y crear
condiciones de mayor igualdad e independencia para los diversos actores polticos.
Junto a estas normas, se elaboraron otras tendientes a regular lo tocante a las contribuciones
de origen privado y se introdujeron ciertos mecanismos para ejercer un mayor control
pblico sobre las transacciones financieras de los partidos.
En los ltimos aos, la discusin en torno a las finanzas partidistas ha ido y sigue
adquiriendo mayor candencia, no slo en las jvenes democracias, sino tambin en sistemas
democrticos de ms vieja data, proliferando en los unos y en los otros numerosos
escndalos que han puesto al descubierto prcticas ilegales de recaudacin y contribucin,
contrarias a los fundamentos de una doctrina democrtica. Este hecho sintomtico ha
puesto as al descubierto debilidades en los sistemas polticos que, en primera instancia, nos
conducen a cuestionar la efectividad de los mecanismos de control tal como han sido
previstos en las diferentes legislaciones. Cabe aqu anotar que es justamente en lo relativo
al tema del control de las transacciones partidistas, donde surgen las mayores dificultades
para adelantar un anlisis politolgico-cientfico. Tanto a nivel de la aplicacin y
cumplimiento de las normas que tratan esta materia como a nivel de la prctica misma especialmente - de las contribuciones privadas existen grandes lagunas informativas que
vuelven por dems obscuro este asunto.
Si bien es cierto que el tema central de este artculo es el financiamiento de las actividades
electorales o propagandsticas de las fuerzas polticas y no el de sus actividades ordinarias,
consideramos, no obstante, necesario enfocar y entrar tangencialmente en este segundo
aspecto, no slo por la estrecha vinculacin conceptual que existe entre ambos, sino
tambin por que en ciertos casos se tratan las regulaciones respectivas de manera conjunta.
As, definimos aqu el financiamiento de los partidos como la poltica de ingresos y egresos
de las fuerzas polticas tanto para sus actividades electorales como permanentes.
Punto de partida de nuestro estudio ha sido la sistematizacin comparativa de las
regulaciones relativas al financiamiento de los partidos polticos, vigentes en dieciocho
pases latinoamericanos. Aqu hemos includo las Constituciones, Leyes Electorales, de
Partidos y, en la medida de lo posible, decretos y reglamentos. Resulta interesante recalcar
el motivo de este procedimiento, ya que a travs de l se expresa, por un lado, la escasez de
estudios cientficos que hasta hace dos o tres aos exista en Amrica Latina sobre este
tema y, por otro, la exigidad y falta de sistematizacin de los datos empricos requeridos,
lo cual nos condujo finalmente a iniciar nuestro anlisis en base a los textos legales.
Conviene tambin indicar que los estudios sobre el tema y la regin elaborados en este
ltimo tiempo tienden a ser de carcter monogrfico o, en el mejor de los casos, cubren un
nmero bastante restringido de pases, sin que stos lleguen a adquirir una dimensin
subcontinental. Esto no es sorprendente, dada la ya aludida dificultad de acceso a una

informacin que - si se la logra adquirir - slo puede ser recolectada en el pas mismo de los
hechos y a travs de fuentes primordialmente secundarias.
Otra de las razones para decidirnos por dicha metodologa de estudio, radica en nuestro
inters por reconocer posibles tendencias legislativas o de enfoque general del problema del
financiamiento de los partidos, dentro del contexto de (re)adecuacin o consolidacin
democrtica que vive actualmente Amrica Latina. En el segundo punto de este artculo,
presentamos una sistematizacin de las normas contempladas en las dieciocho legislaciones
del rea, en vista tambin de reconocer si existen o no dichas tendencias a nivel de los
pases estudiados.
El sustento metodolgico y terico que pudimos extraer de los trabajos comparativos
realizados sobre el mismo tema pero respecto a los pases europeos y otras democracias
occidentales nos fueron indudablemente de gran ayuda. Por una parte, contribuyeron en lo
relativo a la conceptualizacin del tema y fijaron las pautas para realizar la sistematizacin
comparativa de las leyes (Del Castillo 1985) y, por otra parte, sacaron a relucir la
importancia de considerar las diferencias poltico-contextuales en el estudio de una misma
problemtica, pero en sistemas democrticos en estadios diversos. Pese a ciertas similitudes
existentes entre aquellos pases y los pases latinoamericanos - tanto a nivel de las leyes
como en lo relativo a los problemas que se vinculan directamente con el financiamiento de
partidos y candidatos (corrupcin, crisis de partidos, altos costos de la campaa) -, se trata
de dos realidades histrico-polticas y contextuales muy divergentes que exigen un enfoque
distinto del mismo tema.
Las diferencias ms significativas, caractersticas de estas dos realidades, pueden esbozarse
respecto a los siguientes pares de variables de carcter socio-econmico y polticoinstitucional:
a) sistemas de gobierno: parlamentarios/presidenciales
b) sistemas de partidos: ms estables/ en transformacin
c) situacin econmica: de mayor/menor estabilidad y
d) cultura poltica: de mayor/menor tradicin democrtica.
Estas variables nos ayudaron, por una parte, a definir los lmites que debemos establecer al
servirnos de los estudios comparativos sobre las democracias industrializadas y, por otra,
cumplieron la funcin de hilo conductor para enmarcar el anlisis de nuestro tema dentro
del contexto latinoamericano, en base a caractersticas propias de los sistemas del rea.
Cuadro 1: Textos legales sobre los que se basa el presente estudio
Pas

Constitucin

Argentina

1853,
1994

Leyes electorales

Ley de Partidos

ref. Cdigo
Electoral
Nacional Ley Orgnica de los Partidos Polticos,
Dto.#2.135/83 con modificaciones de ley #23.289 del 30.9.85

leyes 23.247 y 23.476 a base del

decreto-ley 4034/57
Bolivia

1967

Ley Electoral, #1246, de 5.7.91

Brasil

1988

Cdigo Eleitoral, ley #4737, de Lei Orgnica dos Partidos Polticos, ley
15.7.65, actualizado hasta 1988
#5682, de 21.6.71, actualizado hasta 1988

Colombia

1991

Cdigo Electoral, Dto.2241, de 1986

Costa Rica

1949

Cdigo Electoral, ley #1536, de

10.12.52, actualizado hasta 14.6.88

Chile

1980

Ley Orgnica Constitucional de Ley Orgnica Constitucional de Partidos

votaciones populares y escrutinios Polticos, #18603, 11.3.87
#18.700, de 19.4.88

Ecuador

1978

Ley de Elecciones, RO 604, de Ley de Partidos Politicos, #2262, de

15.1.87, con reformas de 2.7.87 y 5.1 20.2.78
y 23.80.90

El
Salvador

1983

Cdigo Electoral, decreto leg. 863,

de 8.1.88, reformado hasta 1991

Guatemala

1985

Ley Electoral y de Partidos Polticos,

Dto. #1-85, reformada por Dtos. 5187 y 74-87

Honduras

1982

Ley Electoral y de Organizaciones

polticas de 20.10.83, actualizado
hasta 1990

Mxico

1917

Cdigo Electoral de Instituciones y

procedimientos
electorales,
de
14.7.90

Nicaragua

1986

Ley Electoral, #43, de 23.8.88, (Ley #57 sobre los medios de

reformas hasta 1990
comunicacin
social,
de
14.8.89,
Reglamento para tramitar donaciones, de
14.8.89)

Panama

1972

Cdigo Electoral,
10.8.83

Paraguay

1967

Cdigo Electoral, de 1990

Per

1979

Dto-ley sobre Elecciones Polticas, # (Dto.Sprmo.: Uso de espacios de

14250, de 5.12.62
radiodifus.#49, de 3.6.66; Dto. Sprmo:
acceso gratuito de partidos en medios de
com. soc. del Estado, # 054-86PCM, de
3.10.86

Uruguay

1967

Leyes de Elecciones 1989

Venezuela

1985

Ley Orgnica del sufragio de 1989

Ley

#11,

Estatuto bsico de los partidos, Ley # 58,

de 18.7.85

de (Aviso del T.E. relativo a medios de

comunicacin social del Estado, del
10.9.83

Ley de Partidos Polticos, reuniones pbl.

y manifestaciones, de 11.12.6 Proyecto de

Ley de org. pol, reuniones pbl. y

manifestaciones (1990) Propaganda y
Campaa elect. G.O 31499 31471,
31615,31127, 31499, 31617, 29720,
39250

Dentro de la problemtica del financiamiento de partidos y candidatos, la corrupcin y los

costos crecientes de las campaas electorales son temas recurrentes y constantes. Estos dos
fenmenos en progresin desenfrenada, junto a los obstculos normativos y fcticos para
ejercer un control adecuado, representan los mayores desafos tanto para los incipientes
sistemas regulativos de las finanzas partidistas de los pases latinoamericanos como para las
democracias ya ms antiguas.
En el tercer punto de este artculo, trataremos estas caractersticas y aspectos polticocontextuales. A manera de conclusin, presentaremos unas breves reflexiones sobre el
tema.

2. Regulacin del financiamiento de partidos y candidatos en dieciocho

legislaciones latinoamericanas
El tema del financiamiento de los partidos aparece regulado con diverso grado de
intensidad en las dieciocho legislaciones analizadas. En ciertos pases como Brasil, Mxico,
Ecuador, Chile, Nicaragua o Paraguay no slo encontramos un nmero considerable de
regulaciones que tratan este tpico, sino que stas tambin suelen cubrir una gran variedad
de aspectos vinculados con el tema. Frente a estas legislaciones ms detalladas, llaman la
atencin aquellas que contienen una regulacin muy escasa, como lo son la del Per y
Uruguay.
Las normas legales que regulan esta materia se refieren a las prestaciones que el Estado
concede a los partidos, a las limitaciones que se establecen respecto al origen y monto de
las contribuciones privadas y a los mecanismos previstos para que el poder pblico ejerza
un control sobre las transacciones partidistas.
En la actualidad, en diecisiete de los dieciocho pases latinoamericanos, el Estado acuerda a
los partidos cierto apoyo, ya sea entregndoles dinero para sus gastos (financiamiento
pblico directo) u ofrecindoles el uso gratuito de servicios estatales o, tambin, a travs de
exoneraciones fiscales y de exenciones de impuestos de aduanas (financiamiento pblico
indirecto).
Cuadro 2: Financiamiento pblico directo
slo permanente

permanente y electoral

slo electoral

no hay financiamiento
pblico directo

Brasil

Argentina

Costa Rica

Bolivia

Guatemala

Colombia

El Salvador

Chile

Ecuador

Honduras

Panam

Mxico

Nicaragua

Per

Paraguay

Venezuela

Uruguay
Rep.Dominicana

El financiamiento pblico directo puede ser de carcter permanente para las actividades
ordinarias de los partidos o, temporal para subvencionar los costos de las campaas
electorales.
En cuanto al financiamiento pblico indirecto, ste tambin puede ser de carcter
permanente y/o temporal, tendiendo por lo general a concedrselo ms para subvencionar
los gastos de campaa, que para los gastos de funcionamiento permanente de los partidos.
As, salvo en contados casos, el acceso gratuito a los medios de comunicacin del Estado se
prev nicamente para la fase electoral; lo mismo podemos sostener respecto a las otras
modalidades indirectas, aunque en ciertos casos s se establecen determinadas exenciones
con validez permanente.
Cuadro 3: Financiamiento pblico indirecto
Pas

Espacios gratuitos en Tarifas

radio y tv
especiales

Argentina

postales Desgravaciones fiscales

o impositivas
X

Bolivia

Brasil

Colombia

X
X

Costa Rica
Chile

Ecuador
Guatemala

X
X
X1

Honduras
Mxico

Nicaragua

Panam

X1

Paraguay

Per

X
X

tambin telefnicas

En trminos generales, podemos decir que en Amrica Latina la subvencin estatal para las
actividades electorales de las fuerzas polticas es ms frecuente que aquella destinada a las
actividades permanentes de los partidos. Segn consta en el cuadro 2, en diez de dichas
legislaciones el Estado ayuda directamente a los partidos, a travs de la entrega efectiva de
fondos, a sufragar los costos de sus campaas. Y, en cinco de los seis pases donde no se
establece este tipo de aporte (cuadro 3), se prev, sin embargo, una ayuda indirecta,
establecindose el acceso gratuito a los medios de comunicacin durante el perodo
electoral. La contribucin estatal para las actividades permanentes, por el contrario, la
encontramos nicamente en siete de los dieciocho casos.

2.1 Financiamiento pblico para las actividades electorales de los partidos

Segn lo anotamos en lneas anteriores, el aporte estatal para las actividades
propagandsticas de los partidos puede realizarse en forma directa y/o indirecta.
2.1.1 Financiamiento pblico directo para las campaas electorales: Conforme con el
cuadro 1, en los diez pases donde el Estado subvenciona directamente los gastos
electorales, en cinco casos se combina el aporte electoral con el financiamiento permanente
de los partidos y, en los cinco restantes, se lo concede unicamente para los fines
proselitistas de las fuerzas polticas. Siendo los partidos los destinatarios principales de
dicho aporte estatal, encontramos que en tres pases tambin se subvencionan directamente
las campaas electorales de los candidatos independientes (cuadro 4), segn las mismas
reglas que rigen para las organizaciones polticas.
Cuadro 4: Financiamiento pblico directo para actividades
electorales
Pais

Candidatos

Argentina
Colombia

Partidos

Segn fuerza Segn fuerza Por partes Mnimo de

electoral
parlament.
iguales
votos
requiridos

X (50% del X (10% del

fondo)
fondo)

Costa Rica

5%

Ecuador

5%

El Salvador

Mxico

X (70% del
total)

Nicaragua

Honduras

Paraguay
Venezuela

X (30% del
total)
X

X
5%

La opcin distributiva segn la fuerza electoral puede considerarse tericamente como una
pauta de reparto ms justa que aquella segn la fuerza parlamentaria. Al no establecerse
como requisito la obtencin de escaos parlamentarios, se permite a un mayor nmero de
partidos acceder a la ayuda estatal (vase del Castillo 1985: 70-73). Sin embargo, si se
exige a priori un porcentaje mnimo de votos para su aplicacin, se altera su carcter
comparativamente ms justo o equitativo, ya que de esta manera - al igual que en el caso de
la distribucin segn la fuerza electoral - se excluye del reparto a aquellos partidos de dbil
votacin.
Conforme aparece en el cuadro 4, la pauta de distribucin que predomina en las diez
legislaciones latinoamericanas, donde se otorga un financiamiento directo, es aquella que se
realiza segn la fuerza electoral, i.e. aquella considerada en la literatura respectiva como
ms equitativa. Sin embargo, debe mencionarse que en la mitad de estos diez casos, dicho
criterio distributivo ha sido concebido de tal manera que, finalmente tambin se termina
excluyendo del reparto a los partidos ms dbiles, ya sea por medio de barreras de sufragios
o combinndose dos tipos de pautas de reparto. Por una parte, en tres de estas diez
legislaciones, se exije un porcentaje mnimo del 5% de sufragios para que los partidos
puedan recibir la subvencin estatal (cuadro 4).
Y, por otra, en el caso paraguayo se prev un sistema mixto, donde la obtencin de curules
parlamentarios constituye la barrera inicial para que luego se realize el reparto segn la
fuerza electoral slo entre aquellos partidos que hubieren cumplido con este primer
requisito.
La tendencia a hacer participar a un mayor nmero de actores polticos del financiamiento
estatal, la encontramos en las cinco legislaciones restantes. En cuatro casos (Argentina, El
Salvador, Honduras y Mxico), se aplica el criterio de distribucin segn la fuerza
electoral, sin ningn tipo de barreras. En el caso de Nicaragua (sistema mixto), esta
tendencia se vi reforzada en la legislacin que rigi hasta 1995, al establecerse que el 50%
del Fondo Partidario se repartir en partes iguales entre todos los partidos y alianzas que
hubieren inscrito candidatos, independientemente de los sufragios o curules obtenidos. En
la actual legislacin, vigente para las elecciones de 1996, todos los partidos tienen acceso al
financiamiento electoral, pero deben devolverlo si no logran ninguna diputacin en las
elecciones respectivas.

Cuadro 5: Barrera de votacin para acceder al subsidio pblico

electoral
Pas

exigido en elecciones
nivel
barrera

de presidenciales

Colombia

5%

Costa Rica

5%

Ecuador
Venezuela

parlamentarias

para campaa
presidencial

parlamentaria

X
X

5%

5%

Otro de los aspectos a considerar en cuanto a la forma de distribucin del subsidio pblico
para las actividades electorales de los partidos, es el relativo al timing o momento de la
entrega del mismo. El hecho de que el aporte estatal sea previo o posterior, i.e. que se
otorgue antes o despus de la realizacin de las campaas, puede propiciar o restringir la
participacin electoral de ciertos partidos. El que la entrega del subsidio se realice una vez
que ya hayan tenido lugar las elecciones, desfavorece a aquellos partidos de reciente
fundacin, con menos recursos financieros o con menor capacidad crediticia que otros. No
obstante, el subsidio posterior, que adquiere ms bien la calidad de un reembolso, puede
tener efectos positivos en lo relativo al control de los gastos electorales. Si bien es cierto
que con ello no se lograra ejercer mayor presin sobre las organizaciones polticas para
que contabilizen en forma ms detallada y transparente sus ingresos de origen privado y sus
costos reales propagandsticos, por lo menos podra servir de incentivo para que los
partidos adquieran la costumbre de llevar una contabilidad continua sobre los subsidios
estatales y los costos que con estos fondos pudieron cubrir. Tratndose de una reposicin
posterior, sta suele calcularse en base a los resultados electorales de esas mismas
elecciones; as en Colombia, Ecuador, Venezuela, El Salvador y Paraguay. En los dos
ltimos pases encontramos, sin embargo, un sistema mixto, realizndose tambin un
clculo en base a los votos de las elecciones anteriores, ya que en stos tambin se otorga
un financiamiento previo a los partidos.
Las legislaciones de Costa Rica y Mxico, donde tambin se establece que el subsidio es
posterior, constituyen la excepcin, tomndose aqu como base de clculo para este
financiamiento, las ltimas elecciones pasadas y no las ms recientes.
La subvencin previa, que se entrega antes de los comicios, se calcula obviamente en base
a la votacin anterior. Aqu cuando no se prev un sistema especial para incluir a los
nuevos o pequeos partidos (lo que s se hace en Argentina y El Salvador), se corre el
riesgo de poner en situacin de desventaja a fuerzas polticas que hasta el momento no
hubiesen registrado alguna votacin.
Cuadro 6: Timing del aporte pblico directo para actividades
electorales

Pas

Previo

Posterior

Sistema esp.

Clculo en base a

para
nuevos ltima votacin
partidos
Argentina

Colombia
Costa Rica

X
X

Ecuador

El Salvador

Honduras

Mxico
Nicaragua

Paraguay

Venezuela

actual
votacin

X
X

X
X

X
X

2.1.2 Financiamiento pblico indirecto para actividades electorales: A travs del subsidio
indirecto, el Estado ayuda a solventar - por una va diferente que la entrega de dinero - los
gastos en los que incurren los partidos durante sus campaas, siendo uno de sus objetivos
primordiales el mitigar las desigualdades presupuestarias de los contendientes electorales.
Del estudio de 18 legislaciones, hemos encontrado que en Amrica Latina, este tipo de
aporte puede adoptar las siguientes modalidades: el acceso gratuito de los partidos a medios
de comunicacin oficiales o privados en los que el Estado dispone de un tiempo de difusin
gratuito, franquicias postales, exenciones fiscales o exoneraciones de impuestos (sobre
bienes, donaciones y aduanas). De estos tres tipos de subsidios indirectos, el de mayor
relevancia es aquel por medio del cual se concede a los partidos el acceso gratuito a los
medios oficiales de comunicacin, dada su importancia durante la campaa y, segn consta
en el cuadro 7, ste tambin es el ms frecuente en las legislaciones analizadas, donde se lo
incluye en 11 de los 18 casos. En 9 de los 11 pases, todos los partidos que participan en las
elecciones gozan de este derecho. En 6 de estos 9 casos, el tiempo de emisin se distribuye
por partes iguales y, en los 3 restantes, en proporcin a los votos obtenidos en las ltimas
elecciones. Venezuela y Brasil fijan, en cambio, una barrera, excluyendo - en una primera
fase - a ciertas fuerzas polticas y distribuyendo luego los espacios de emisin por partes
iguales entre los titulares seleccionados de dicha manera (cuadro 8). En el primer caso
(Venezuela), se establece que tan slo los candidatos presidenciales postulados por los
partidos con representacin en el Consejo Supremo Electoral podrn hacer uso de esta
prerrogativa. Adems, se indica que este rgano podr contratar espacios en las televisoras
y radioemisoras comerciales y repartirlos en partes iguales entre los partidos

Cuadro 7: Financiamiento pblico indirecto para actividades

electorales
Pas

Radio y tv

Franquicia
telefnica
X1

Argentina
Bolivia

Brasil

Colombia

postal

/ Exencin de impuestos
X2

X3
X

Costa Rica
Chile

X4
X2

Ecuador
El Salvador
Guatemala

Honduras
Mxico

Nicaragua

Panam

Paraguay

X4

Per

X1

X5

X1

X3+6
X5

X3
X2

Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela

X4

En estos tres casos se trata de una atribucin permanente de los partidos, que por ley, estn exentos de pagar
los servicios postales, telegrficos y telefnicos (en Argentina se especifica que tienen derecho a dos lneas de
telfonos, sin embargo, la privatizacin de ENTEL ha cambiado la situacin para los partidos, ya que cuando
la empresa era an estatal, absorba parte de los gastos).
2

Los bienes muebles (e inmuebles en Argentina y Paraguay) de los partidos quedan exentos de todo
impuesto. En Ecuador tampoco causan impuesto las rentas originadas de las inversiones partidistas.

Deduccin de impuestos sobre la renta en caso de donaciones (en Panam hasta por 6.000 balboas).

En medios de comunicacin no estatales.

Impuestos aduaneros por razn de importacin de implementos y artculos para el funcionamiento de los
partidos (Honduras) y para materiales de propaganda (Nicaragua).

Impuestos sobre rifas, sorteos y otros eventos a fin de recaudar fondos. Tambin impuestos sobre ventas de
impresos o la enajenacin de inmuebles.

La atribucin que se le hace a los partidos de acceder a las radio y televisin estatales,
significa indudablemente una ayuda para que stos realizen su propaganda, sin embargo,
esta forma de subsidio pblico resulta en la prctica menos eficiente de lo que aparenta
serlo en la ley, si consideramos que dichos medios de comunicacin estatales suelen ser
canales de menor sintona que los medios comerciales. Por otra parte, si en las leyes
respectivas no se regula lo tocante a las tarifas y forma de contratacin de los medios
privados de comunicacin, prevaleceran condiciones inequitativas para las fuerzas
polticas, dependientes de su capacidad ecnomica. Los efectos de este vaco legal son
obvios: ms propaganda a quien disponga de mayores recursos.
En ciertos pases s se incluyen regulaciones que van en este sentido. As, en Brasil, Chile,
y Bolivia existen normas que limitan la libertad de contratacin, indicndose que las
emisoras privadas debern ofrecer sus servicios, concediendo el mismo tiempo y las
mismas tarifas a todos los postulantes polticos. Otro tipo de limitacin que encontramos en Bolivia, Ecuador y El Salvador - tambin respecto a las tarifas, consiste en establecer
que los precios para la propaganda poltica no podrn exceder aquellos previstos para la
publicidad comercial.
Cuadro 8: Distribucin del uso gratuito de los medios de
comunicacin
Pas

Representacin en Segn
CSE (y 5% TVV)
electoral

fuerza Segn
fuerza Por partes iguales
parlamentaria

Bolivia

Brasil

Colombia

Chile

Guatemala

X
X1

Mxico
Nicaragua

Panama

Paraguay

Per

X2

Venezuela

Se trata de un incremento, durante perodos electorales, de la duracin de las transmisiones que el Estado
atribuye mensualmente - de manera permanente - a cada partido del tiempo total que le corresponde en las
frecuencias de radio y canales de televisin.
2

Las fechas y horas son asignadas por sorteo (Art. 207, Decreto Ley 22652, Art.8).

El subsidio que consiste en eximir a los partidos del pago de las tarifas postales, telegrficas
y/o telefnicas, se establece en 5 casos (cuadro 6): En Argentina, Honduras, Panam y
Mxico, sta es una atribucin permanente de las fuerzas polticas que, por lo tanto tambin
rige durante la fase pre-electoral. En Colombia, dicha franquicia s se otorga
exclusivamente para el perodo de campaa electoral (90 das antes de los comicios). Sobre
todo para los partidos menos solventes tiene alguna importancia la gratuidad del uso de los
servicios postales y telefnicos en la comunicacin entre las centrales partidistas y la
suministracin de folletos propagandsticos.
En cuanto a los subsidios indirectos, consistentes en exoneraciones de determinados
impuestos, su importancia depende estrechamente de la forma en cmo se aprovechan
efectivamente estas medidas en los diferentes pases. Si bien es cierto que las exenciones de
impuestos aduaneros (para la importacin de vehculos, artefactos o implementos para las
campaas) y las exenciones de imposiciones fiscales (sobre las donaciones entregadas a los
partidos) buscan aminorar los gastos de las organizaciones polticas, en la prctica este tipo
de medidas tienen poca importancia. Por un lado, son pocas las importaciones que se
efectuan exclusivamente para fines electorales y, por otro lado, cuando se hacen
donaciones, stas suelen realizarse a travs de vas indirectas que no constan en las cuentas
partidistas (vase 2.2).

2.2 Fuentes de financiamiento no-estatales para las campaas electorales

Lo concerniente a las fuentes privadas para el financiamiento de las actividades
permanentes y propagandsticas de los partidos, lo encontramos regulado en normas que
contienen, por un lado, disposiciones respecto a quin o quines pueden contribuir al
financiamiento de las organizaciones polticas y, por otro lado, los topes de las sumas que
les pueden ser otorgadas.
Las legislaciones analizadas coinciden en declarar como rubros lcitos del patrimonio de los
partidos las cotizaciones de sus afiliados y - en ciertos casos - las rentas provenientes de las
inversiones de los mismos. As mismo existe una gran semejanza respecto a las
prohibiciones relativas a los posibles contribuyentes privados, versando stas - en la
mayora de los casos - sobre aportes de origen extranjero, de personas naturales o jurdicas
vinculadas con el Estado, as como sobre fondos provenientes de actividades ilcitas.
En el estudio de las fuentes privadas para el financiamiento electoral, adquieren especial
importancia las contribuciones de simpatizantes y promotores de los partidos; el aporte de
los afiliados, as como las rentas de las inversiones partidistas, representan en Amrica
Latina, una parte menos importante del presupuesto destinado a la propaganda.

Segn aparece en el cuadro 9, en las 18 legislaciones estudiadas, se contemplan cinco tipos

de prohibiciones respecto a los posibles contribuyentes privados:
1) En nueve de estos pases no se permite el aporte de personas naturales o jurdicas,
empresas o entidades vinculadas a la administracin pblica. A travs de esta medida se
busca salvaguardar la independencia, especialmente, de aquellos candidatos que resultaren
electos, respecto a grupos econmicos que hubieren colaborado en la financiacin de su
propaganda.
2) La prohibicin de recaudar fondos de origen extranjero - sean stos pblicos, mixtos o
privados - consta en once de los 17 casos. Nicaragua hasta hace poco constituy la nica
excepcin, indicndose en la ley vigente hasta 1995 que las donaciones del exterior
deberan ser entregadas al Banco Central a fin de constituir el Fondo para la Democracia
que ser administrado por el Consejo Supremo Electoral, quien distribuir 50% de stas
entre las organizaciones destinarias de dicha contribucin. Despus de la reforma electoral
de finales de 1995, vigente para las elecciones de 1996, quedaron terminantemente
prohibidas las donaciones provenientes del extranjero. El objetivo de este tipo de
prohibiciones consiste en salvaguardar la soberana nacional, as como evitar la ingerencia
de capitales multinacionales en los asuntos internos.
Cuadro 9: Limitacin o prohibicin de contribuciones privadas
Pas

Administracin Extranjeras

Personas
organizadas

Annimas

Otras

Argentina

Bolivia

Brasil

Limitacin
del monto

X
X

Colombia

Costa Rica
Chile
Ecuador

X
X

El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam

X
X

X
X

Paraguay

Per
Rep. Dom.

Uruguay
Venezuela

3) Bajo la rbrica de personas organizadas, nos referimos a la limitacin que se establece en cuatro pases - respecto a las asociaciones sindicales o gremiales (Argentina) y a las
personas jurdicas o empresas privadas nacionales (Brasil, Repblica Dominicana).
Agrupaciones que, por una parte, actan en pos de sus propios intereses y, por otra,
disponen de mayor capacidad que un contribuyente individual, para ejercer presin sobre
los posibles funcionarios pblicos.
4) La prohibicin de contribuciones annimas, la encontramos unicamente en la ley
argentina y hondurea. En ambos casos se cita la excepcin de aquellas obtenidas en
colectas populares. Sin embargo, en Argentina se dispone as mismo, que los donantes
podrn imponer cargo de que sus nombres no se divulguen, pero los partidos debern
conservar la documentacin respectiva durante tres aos.
5) Otras de las limitaciones, establecida en tres pases, consiste en prohibir las
contribuciones de empresas que exploten juegos de azar o que sean de origen ilcito.
En cuanto a la cuanta o monto que los simpatizantes pueden entregar a los partidos,
unicamente en dos casos se fija un tope mximo. En Brasil, hasta una cantidad 200 veces
mayor al salario mnimo nacional. Y, en Colombia, compete a la Corte Electoral establecer
dicho tope para cada proceso electoral.
En este ltimo pas, existe adems, una norma constitucional, que aparece adems en la en
Reforma Electoral mexicana de 1996, por medio de la cual se faculta al mximo rgano
electoral decretar un lmite para los gastos electorales de los partidos. Tericamente, este
tipo de restriccin podra contribuir a mantener dentro de lmites razonables las ingentes
sumas de dinero que se emplean para la realizacin de las campaas electorales y, a colocar
en una situacin de mayor igualdad a los contrincantes polticos. La dificultad de su puesta
en prctica es obvia, dada la poca transparencia de las finanzas partidistas y la flaccidez de
los mecanismos de control estatales. En Mxico, se determina, sin embargo, que los
recursos pblicos deben prevalecer sobre los de origen privado.

2.3 Mecanismo de control de los gastos e ingresos de los partidos polticos

Uno de los aspectos ms interesantes y problemticos en el tema de las finanzas partidistas
es el relativo al control que el poder pblico puede ejercer sobre ellas, especialmente en lo

relativo a las posibles transacciones ilcitas que pueden tener lugar entre los donantes y
beneficiarios polticos. Para este fin se requiere que en las leyes respectivas se prevea un
rgano autorizado e independiente que realize dicha supervisin y, que se establezca la
forma como los partidos debern rendir sus cuentas ante la autoridad competente. El cuadro
10 resume como se legisla esta materia en los 18 pases del rea y pone a la vista que estas
regulaciones estn estrechamente vinculadas con la existencia o no de un financiamiento
pblico directo en cada pas.
1) En lo que respecta al rgano encargado del control en los once casos en los que se lo
menciona, salvo en Nicaragua, ste es el rgano supremo electoral de cada pas. En
Nicaragua se asigna la competencia fiscalizadora a la Contralora General de la Nacin.
Resulta de inters recalcar que en aquellos pases donde el Estado proporciona un
financiamiento directo a las fuerzas polticas, las normas sobre el rgano de control tienden
a ser ms completas. As, en diez de los doce casos respectivos, s se establece legalmente
la competencia fiscalizadora del rgano en cuestin (siendo Chile y la Repblica
Dominicana, los dos casos contrarios, ya que en estos pases no se prev la subvencin
pblica directa, pero s se indica el rgano). El Salvador y Guatemala constituyen los dos
casos de excepcin, donde tambin existe el financiamiento pblico, pero no se determine
en las legislaciones analizadas cul ser el rgano competente para esta funcin.
En las legislaciones donde el Estado no subvenciona directamente a los partidos, se percibe
un mayor vaco legal a este respecto. En Bolivia, Panam, Per y Uruguay no se lo indica,
s, en cambio, como ya lo mencionamos arriba, en Chile y la Repblica Dominicana.
Cuadro 10: Control de gastos e ingresos de partidos polticos
Pas

Contabilidad

Periodicidad

Organo fiscalizador

ingresos

egresos

permanente

electoral

electoral

Brasil

Colombia

Argentina
Bolivia

Costa Rica

X
X
X

Chile

Ecuador

Guatemala

Honduras

El Salvador

otro

Mxico

X
X

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per
Rep. Dom.
Uruguay
Venezuela

2) En cuanto a la forma en cmo deben presentar los partidos sus movimientos financieros,
se establece la elaboracin y presentacin de una contabilidad detallada que contenga los
ingresos y egresos de los mismos, por lo general respaldada por los documentos respectivos
y - en algunos casos: Argentina, Ecuador, Honduras y Guatemala - tambin deber ser
verificada por un contador reconocido.
Las regulaciones a este respecto las encontramos en todos los (12) pases donde existe el
financiamiento pblico directo. Aqu, los casos contrarios son Chile, Panam y Paraguay,
donde s se habla de la elaboracin de libros de ingresos y egresos de los partidos, pese a la
inexistencia del aporte pblico directo.
En varias legislaciones se exige a los partidos conservar sus cuentas durante cierto tiempo
(p. ej.: Argentina, 3 aos, Brasil y Ecuador, 5), lo que posibilita que tambin los ciudadanos
puedan enterarse de los movimientos econmicos de estas organizaciones, siempre y
cuando se establezca la publicidad y el acceso del electorado a la informacin en cuestin.
En Argentina y Brasil se dispone la publicacin de la misma en el Boletn o Diario Oficial
y, en Chile se prescribe que un juego de copias quedar a disposicin del pblico. Este
aspecto cumple una funcin informativa que permite al elector conocer en forma ms
precisa la proveniencia y cuanta de los fondos partidarios, as como la forma y monto de
los egresos totales y electorales de las organizaciones polticas.
3) Respecto a la periodicidad con la que se prev deber realizarse el control, ste obviamente - tiende a ser de carcter permanente en aquellas legislaciones donde se
concede un financiamiento pblico directo para las actividades ordinarias de los partidos y,
temporal en aquellos pases donde la contribucin estatal es slo para fines
propagandsticos. Las disposiciones respectivas son muy variadas y en los casos donde se
establece la presentacin de las cuentas partidistas, la periodicidad puede consistir
simplemente en la obligacin de que stas estn a disposicin del rgano competente
(Guatemala y Venezuela) o, que sean presentadas anualmente (Honduras, Mxico, Ecuador,
Argentina, Chile y Brasil) y/o, en pocas de campaa, antes (Costa Rica) o despus de los
comicios (Honduras, Argentina y Paraguay).

3. Caractersticas de los sistemas polticos latinoamericanos consideradas en

torno al financiamiento de los partidos y problemas recurrentes que se
vinculan con ste
Situndonos, desde una ptica generalizante, en el tiempo y espacio que aqu nos interesa,
nos encontramos - a mitad de la dcada de los noventa - ante Estados (re)-democratizados
que buscan (re)adecuar sus instituciones y funcionamiento a una ideologa filosficopoltica, cuyo mayor obstculo ha sido el no poderse mantener y desarrollar de forma
continua.
Pese a las especificidades histricas, socio-econmicas y poltico-institucionales que
caracterizan a cada uno de los pases del subcontinente latinoamericano, ciertas similitudes
y puntos comunes conforman la realidad actual de este rea, lo cual nos permite tratar el
tema del financiamiento de partidos, desde una perspectiva orientada exclusivamente en
torno a estos Estados.

3.1 Caractersticas poltico-institucionales

Aspectos comunes, tales como el tipo de rgimen presidencialista, sistemas de partidos en
proceso de transformacin y deficiencias a nivel de la estructura y organizacin de los
partidos, son - entre otros - factores que determinan la forma y estructura de los ingresos y
egresos de las fuerzas polticas latinoamericanas.
3.1.1 El presidencialismo latinoamericano y su incidencia sobre las finanzas partidistas: El
rol preponderante que tiene el Poder Ejecutivo frente a los dems poderes estatales dentro
de este tipo de sistemas, coloca en una situacin privilegiada a las elecciones presidenciales
frente a los otros comicios que se realizan - ya sea en forma simultnea o por separado - en
cada uno de los pases en cuestin. Esto conduce obviamente a que tanto los actores
polticos como los dems sectores interesados centren su atencin sobre ellas durante la
fase electoral. Este hecho se traduce directamente sobre la estructura de ingresos de los
partidos y candidatos, especialmente en lo que respecta a las contribuciones de origen
privado, lo cual adquiere gran importancia si consideramos que de entre los diferentes
rubros que componen la totalidad de los fondos propagandsticos de los partidos, aquellos
de origen privado son los que finalmente cubren la mayor parte de los costos de las
campaas. Respecto a las subvenciones de origen estatal, la prioridad de las elecciones
presidenciales frente a los dems comicios, no tiene mayor incidencia, ya que en aquellos
casos en los que se las prev, se financian tanto las elecciones presidenciales como las
parlamentarias.

La preponderancia de las elecciones presidenciales favorece as, que las contribuciones

privadas se orienten preferencialmente en torno a los candidatos presidenciales y, menos
alrededor de candidatos postulantes a otros cargos. Sobre todo, los grandes donantes,
interesados en adquirir cierto peso decisorio a nivel poltico nacional, reconocen el inters
que conlleva apoyar a aquellos candidatos que podran acceder al cargo presidencial, donde
- en este tipo de regmenes - existe una mayor concentracin del poder gubernamental. De
esta manera, son primordialmente las elecciones presidenciales y no las legislativas, las que
ponen en movimiento y condicionan el destino de los grandes flujos de capitales para las
campaas electorales, siendo consecuentemente, ms costosas las primeras.
En este sentido, el hecho de que en la mayora de los pases latinoamericanos (en 14 de 18)
tengan lugar el mismo da los comicios presidenciales y parlamentarios, podra tener como
efecto que las campaas presidenciales arrastren consigo e impulsen las campaas
parlamentarias (aun tratndose - por lo general - de una baja simultaneidad de los comicios,
i.e. que no se sufraga con la misma boleta ni tampoco predomina el voto nico para ambas
elecciones (Nohlen 1993: 396). Esto, sin embargo, slo llegara a beneficiar indirectamente
a aquellos partidos y postulantes parlamentarios afines al candidato presidencial respectivo,
sin que se produzca necesariamente una minificacin de los costos totales de las campaas,
ni un fortalecimiento de las relaciones intrapartidistas, dado el alto personalismo que
subyace en la entrega de las contribuciones privadas.
Una consecuencia de mayor peso prctico, que podra resultar de la simultaneidad de las
elecciones, sera la concentracin de las actividades proselitistas de los partidos en una sola
temporada, lo cual evitara frecuentes interrupciones en el trabajo de los rganos
gubernamentales que suelen producirse durante las pocas electorales.
En cuanto a los sistemas electorales vigentes en Amrica Latina para el cargo presidencial,
la prctica de una segunda vuelta (en caso de no haberse alcanzado la mayora absoluta) en
ocho de dieciocho pases del rea, influye directamente sobre los costos de las actividades
propagandsticas. La ltima competencia en la que entran los dos candidatos presidenciales
ms votados, por su agudizacin misma, tiende a implicar sumas ms ingentes de dinero,
inflndose de esta manera notoriamente las errogaciones propagandsticas de los candidatos
(partidos) finalistas. Comparativamente, la tendencia a que los gastos electorales de los
candidatos parlamentarios sean - de por s y debido al menor sustento privado - ms
reducidos, se ve fortalecida por la forma de candidatura que predomina en los pases de
Amrica Latina. Siendo sta (salvo en cuatro excepciones: Per, Panam, Brasil y Chile)
por listas cerradas y bloqueadas, los gastos propagandsticos son menores, ya que no tiene
lugar la competencia intrapartidista, como sucede en el caso de listas no bloqueadas.
(Nohlen 1993: 407).
3.1.2 Sistemas de partidos en proceso de transformacin y deficiencias a nivel de la
estructura y organizacin de los partidos: Pese a la gran diversidad existente entre los
sistemas de partidos en cada uno de los pases del rea, durante la fase post(re)democradizadora, se reconoce como caracterstica comn de la gran mayora de dichos
sistemas, que stos se encuentran en un proceso de cambios. Estos cambios se ponen de
manifiesto de manera muy clara con el surgimiento de los flash-parties, maquinarias
electorales que enmarcan operaciones polticas destinadas al aprovechamiento de

oportunidades electorales en el escenario cambiante de las democracias actuales. El PRN de

Fernando Collor de Mello en el Brasil o Cambio 90 de Alberto Fujimori en Per son los
ejemplos ms claros de este proceso (vase De Riz 1991) o, tambin el PUR de Sixto
Durn Balln en Ecuador, casos en los que las agrupaciones se organizan indudablemente
en torno a un lder, prevaleciendo de esta manera, un fuerte personalismo tambin ya
presente en partidos ms establecidos. Cabe aqu mencionar que, como lo indica Petra
Bendel (1993: 332), las estructuras personalistas de algunos partidos han contribudo a
producir escisiones partidarias y un mayor fraccionamiento de los sistemas de partidos.
Podramos pues hablar de un reordenamiento de los sistemas de partidos, donde a ms de
surgir nuevas fuerzas polticas, stas y las organizaciones tradicionales se ven obligadas a
adaptarse a cambios de ndole diversa, implcitos en un proceso de consolidacin de nuevas
o reformadas instituciones y prcticas democrticas. En esta fase de readecuacin, la
competencia entre las fuerzas polticas se agudiza frente a un electorado ms crtico y
exigente, tambin agobiado y desilusionado por aquellos partidos legalmente elegidos
como sus representantes, que, por un lado, no han podido demostrar suficiente competencia
en la solucin de problemas y, por otro lado, no han sabido satisfacer cabalmente sus
expectativas ligadas con la (re)introduccin de los sistemas democrticos.
Consecuentemente cuestionan la legitimidad y la credibilidad de los partidos, ms aun
cuando proliferan los escndalos de corrupcin en los que se ven involucrados lderes o
miembros de los partidos. Como indicadores de este descontento podemos tomar, por una
parte, el denominado voto-castigo que - en la segunda mitad de los ochenta y a principios
de los noventa - se hizo notorio en varios pases latinoamericanos (por ej. en Per, Brasil y
Ecuador), al perder las elecciones los candidatos presidenciales de los partidos salientes.
Por otra parte, disturbios y revueltas populares que empiezan a volverse ms frecuentes
(por ej. el surgimiento de la guerrilla mexicana en Chiapas en enero, 1994 o, el incendio y
saqueo de edificios pblicos y de casas de conocidos polticos en Argentina, en diciembre
de 1993).
Siendo as, no sorprende el escepticismo que, por lo general, se percibe a nivel de la
poblacin respecto a la financiacin pblica de estas organizaciones. Una de las crticas
esgrimidas por ciertos analistas cientficos que cuestiona este tipo de aportes (i.e. la
prioridad de los problemas sociales y econmicos frente al financiamiento de las fuerzas
polticas), refuerza la actitud contraria o, en todo caso vacilante, que el comn de los
electores adopta cuando se discute publicamente sobre la subvencin estatal de los partidos.
La baja o mediana estabilidad de la mayora de los sistemas de partidos y la latente crisis de
credibilidad de las organizaciones polticas, resalta y enfatiza an ms el personalismo, el
clientelismo y el caudillismo, arraigado en todos los sistemas polticos del rea, as como al
interior mismo de los partidos, an en aquellos pases con organizaciones polticas de
mayor tradicin y estabilidad - como lo son Chile, Costa Rica y Venezuela. Las razones
explicativas del personalismo y clientelismo, mayormente citadas, se refieren, por un lado,
a las frecuentes interrupciones de la dinmica democrtica, lo cual ha sido obstculo para el
fortalecimiento y un desarrollo paulatino de partidos polticos con mejores estructuras
organizativas e internamente ms democrticas. Por otro lado, se refieren a la tradicin
poltico-cultural de las sociedades latinoamericanas, propensas a reunirse en torno a

caudillos regionales o nacionales, como consecuencia misma de su historia independentista

al momento de la creacin de los Estados.
Teniendo presente lo antedicho, la respuesta a la pregunta de quin es el verdadero
destinatario de las contribuciones privadas electorales (el partido o la persona del
candidato), parecera ser que ellas tienden a realizarse en funcin de la candidatura de una
persona en concreto y no de la entidad partidista como tal, aunque en ciertos casos la
entrega s se realize a travs de canales partidistas. En el caso de las elecciones generales,
especialmente en el de las campaas presidenciales, el comit encargado de las
recaudaciones, tiende a reclutarse y conformarse de las redes de las relaciones personales
del candidato (que a menudo tambin convergen en el seno partidistas).
Por otro lado, tenemos el hecho de que en la prctica poltica, tanto a nivel regional como
nacional, las contribuciones no-pecuniarias, en forma de bienes o servicios (as, prstamo
de locales, vehculos, organizacin de eventos, etc.) que los simpatizantes acuerdan a
determinados candidatos responden, por lo general, a lazos de amistad personal o a una
solidaridad fundamentada en la identidad regional, social o de intereses personales
similares, que pone de manifiesto la figura del clientelismo. Estos factores, antes que la
ideologa partidista misma son los que mayormente determinan la disposicin del donante a
colaborar con una o varias candidaturas en especfico.
Por el contrario, en lo que respecta a la relacin simpatizante- partido, en trminos
generales, sta tiende a ser ms floja. En el caso de organizaciones polticas de mayor
estabilidad y tradicin, se seala un distanciamiento de las bases a los aparatos partidistas y,
en el caso de partidos nuevos y/o menos estructurados, casi no se anota un incremento de
las afiliaciones.
Con estas consideraciones, pasando al importante tema del control estatal sobre las
contribuciones electorales, aparece el siguiente cuestionamiento: dnde se dan las mejores
posibilidades de control, en el caso de aparatos partidistas estables y bien estructurados o,
en el caso de partidos menos estables y menos estructurados, donde el staff de campaa se
organiza provisoriamente, con fines primordialmente electorales, en torno a un candidato,
prevaleciendo - entre otras - las reglas del clientelismo?. A primera vista, la respuesta
parece obvia, a favor del primer caso. Sin embargo, si en este caso, de partidos ms estables
y estructurados, integramos las variables de personalismo, clientelismo y la falta de
democracia interna en los mismos, la dificultad que enfrenta el poder pblico para ejercer
un control sobre los ingresos y gastos electorales de los partidos/candidatos se asemejara a
aquella que se da en el caso de organizaciones polticas menos estables y estructuradas.

3.2 Problemas recurrentes en torno al financiamiento de las fuerzas polticas

3.2.1 El alza creciente de los costos de las campaas electorales: En Amrica Latina, al
igual que en los pases industrializados, se invierten grandes sumas durante el perodo preelectoral, que si por cierto no llegan a ser de cuanta tan alta como en aquellos, son cifras

mencionables dentro de economas notoriamente ms dbiles. Ms que en aquellas

democracias, en los pases latinoamericanos resulta extremadamente difcil contar con
datos precisos sobre el costo total y real de las campaas, disponindose por lo general slo
de evaluaciones aproximativas que adems suelen divergir entre s. Aqu cabe, no obstante,
mencionar que en aquellos pases donde el Estado concede a los partidos un aporte para sus
gastos electorales, s resulta factible reunir datos sobre dichas subvenciones, pero estos
rubros slo representan un pequeo porcentaje (menos significativo para los grandes
partidos y ms significativo para los pequeos) del total de los costos efectivos de las
campaas.
Esta exigidad y falta de congruencia de las cifras totales obtenibles, podemos remitirla,
por una parte, a la ya mencionada fase de (re)adecuacin poltico-institucional y, por otra, a
la flaccidez de los mecanismos de control de ingresos y gastos de los partidos, presente en
la gran mayora de las legislaciones respectivas. Otra de las razones que acenta la poca
transparencia de los fondos electorales en los sistemas presidencialistas latinoamericanos y
donde en muchos casos, la estructura de los partidos no ha alcanzado un alto nivel
organizativo, es el hecho de que gran parte de las contribuciones privadas (pecuniarias o en
especies) tienden a entregarse directamente al candidato o a sus ms cercanos
colaboradores sin que stas sean contabilizadas por los partidos, lo cual imposibilita el
control del Estado sobre dichas transacciones.
Sin embargo, pese a la mencionada escasez y baja fiabilidad de estos datos, por la forma en
como se conducen hoy las actividades propagandsticas, podemos deducir que no slo se
requieren fuertes sumas de dinero para financiar una campaa, sino tambin que sus costos
se incrementan progresivamente.
Los cambios ms sobresalientes que a partir de los ochenta se han producido en las formas
y estrategias de realizar la propaganda electoral pueden resumirse en tres puntos:

El uso cada vez ms difundido y sofisticado de los medios de comunicacin,

mantenindose tambin - pero de manera ms reducida - los mtodos tradicionales
ms directos y personales donde se enfatiza el trato inmediato entre candidatos y
electores.
La incorporacin de servicios de expertos polticos, propagandsticos y de
comunicacin en la elaboracin y el desarrollo de las estrategias de campaa. Entre
stos se ecuentran por un lado, los llamados consultores polticos, que en base a
anlisis estadsticos y cientficos o de la propia experiencia profesional, aconsejan
directamente al candidato que los contrata o al staff responsable de la conduccin de
la campaa. Por lo general son profesionales que a manera individual o formando
parte de una compaa de consultora poltica ofrecen sus servicios de
asesoramiento electoral en diferentes pases (cuando se trata de consultores
internacionales) o en su pas mismo (si son consultores nacionales). Sus tarifas
suelen ser muy altas, variando sus precios segn el renombre y la experiencia que
hayan logrado adquirir a lo largo del desempeo de su profesin, siendo
notablemente ms costosos los servicios de los asesores internacionales. Por otro
lado, se suele tambin contratar los servicios de especialistas en comunicacin que,

muchas veces fungen como intermediarios entre los partidos o candidatos y los
medios de comunicacin.
La inclusin de los adelantos de la ciencia y tecnologa (por ejemplo nuevos
mtodos de anlisis socio-polticos, econmicos y estadsticos acoplados a sistemas
computarizados) que, por su calidad misma de bienes importados, resultan de igual
manera altamente costosos. En este punto es menester diferenciar entre aquellos
actores polticos, habilitados a hacer uso de estas prerrogativas de la modernidad",
que indudablemente les significan mejores condiciones competitivas en la contienda
electoral y, aquellos actores desaventajados" por su menor capacidad financiera y
crediticia.

A este respecto, ya durante la fase de (re)democratizacin se emitieron y/o reformaron

leyes electorales y de partidos, tendientes a nivelar esta entonces previsible (y en la prctica
hoy evidente) situacin de desigualdad de oportunidades para los actores polticos. En
trminos generales, se introdujo, por una parte, en la mayora de los pases
latinoamericanos una subvencin pblica para los partidos, como siguiente opcin se
reglament lo concerniente al uso de los medios de comunicacin estatales y/o privados y,
por ltimo, se trat con cierto recato lo relativo a los aportes privados. El tema decisivo del
control de ingresos y gastos de las organizaciones polticas (y/o de los candidatos
independientes) tambin se contempl en muchas legislaciones, existiendo en stas, sin
embargo, grandes lagunas regulativas que ponen en tela de duda la eficacia de los
mecanismos previstos.
En lo tocante a la ayuda que el Estado concede a los partidos, como ya lo mencionamos
brevemente arriba, este aporte sirve slo para cubrir un porcentaje (mayor o menor, segn
el tipo de partido) de los gastos electorales y no es el que ms directamente incide sobre los
crecientes costos de las campaas. Cumple ms bien una funcin de legitimacin formal de
los partidos dentro de los sistemas democrticos y, en algunos casos, abre posibilidades a
las pequeas organizaciones polticas para participar - aunque limitadamente - en el juego
proselitista.
De entre las regulaciones relativas al uso de la televisin, radio y prensa escrita,
distinguimos entre aquellas que tratan sobre los medios de comunicacin de propiedad del
Estado o que son administrados por ste y aquellas que regulan las entidades informativas
comerciales o privadas. En cuanto a las primeras, en doce de diecisiete pases
latinoamericanos se concede a los partidos el derecho de usar gratuitamente los medios
oficiales o semi-oficiales de comunicacin (en Panam, Per y Chile tambin a los
candidatos independientes). Sin embargo, la importancia de esta ayuda indirecta que el
poder pblico ofrece a los partidos se reduce al considerar las condiciones socio-culturales
y los trminos bajo los cuales se la concede. Por una parte, se conoce que,
comparativamente, los medios oficiales de comunicacin cuentan con menor sintona que
los medios privados o comerciales y, por lo tanto, el que los partidos puedan acceder a ellos
- an gratuitamente - no les significa ni asegura mayores probabilidades de llegar al
electorado con su mensaje propagandstico. Por otra parte, en varias legislaciones no se
concede este derecho a todos los partidos, sino unicamente a aquellos que ya hubieren
participado en elecciones previas o que tengan representacin en el Parlamento, existiendo
sin embargo, en siete de los doce pases respectivos la regulacin del trato igualitario para

todos los partidos inscritos. En los pases restantes se aplica un criterio de distribucin que
sigue ya sea la fuerza electoral de las organizaciones polticas (Mxico y Per) o, la fuerza
parlamentaria de las mismas (Venezuela y Brasil), lo cual implica que los beneficiarios ya
deben haber participado en los procesos electorales anteriores. En trminos generales,
tenemos que este derecho, en el mejor de los casos, slo contribuye de manera muy
reducida a equiparar las posibilidades propagandsticas de las agrupaciones polticas,
quedando en desventaja los nuevos y/o pequeos partidos.
En cuanto a la contratacin de los medios privados de difusin, uno de los principios que
predomina en la mayora de las legislaciones, es el de la igualdad de trato en el cobro de sus
servicios y, en ciertos casos se establecen lmites mximos de espacio o de tiempo que cada
partido podr contratar segn sus posibilidades financieras en las emisoras de radio y
televisin y en la prensa escrita. Pese a estas normas, en la prctica suelen variar las tarifas
de dichos servicios - aumentndoselas o rebajndoselas segn los intereses de las partes
intervinientes - y ms an, este tipo de transaccin sirve a menudo como va de aporte
privado encubierto", sobre el cual no se acostumbra a llevar una contabilidad abierta. Aqu
tienen prerrogativas implcitas no slo aquellos candidatos o partidos con mayor solvencia
econmica, sino tambin los postulantes con mejores opciones de ganar las elecciones y/o
aquellos que forme parte de la clase dirigente".
3.2.2 La corrupcin: En el mbito del financiamiento de los partidos, la corrupcin
representa quiz uno de los puntos ms delicados y difciles para analizar, pese a que
mucho se habla - abierta y publicamente - sobre ella. Probablemente, la mejor forma de
abordar este punto dentro de nuestro tema consiste en formular una definicin clara de
dicho concepto, circunscribindola exclusivamente a la estructura de los ingresos de los
partidos para el financiamiento de sus campaas.
Por corrupcin en el mbito del financiamiento de las campaas entendemos el maluso y
abuso del poder, de origen pblico o privado para fines partidistas o personales, a travs de
la violacin de normas de derecho" (Landfried 1990: 173). Es decir la entrega de dinero o
bienes, as como la prestacin de servicios, que se realizan en forma encubierta y/o ilcita, a
favor de un partido y/o candidato por una o ms personas (natural, jurdica, nacional,
extranjera o, tambin, autoridad o funcionario pblico) con el fin de obtener un beneficio
posterior.
De esto se desprende que, para poder hablar de corrupcin en la recoleccin de fondos
electorales, se debe en primer lugar determinar si la contribucin es en s ilcita, ya sea por
la proveniencia misma y cuanta de los aportes y/o por el fin con el que se los realiza.
Si buscamos establecer, desde un punto de vista jurdico, la ilegalidad de las contribuciones
partiendo de la calidad del donante, encontramos que en la gran mayora de las
legislaciones latinoamericanas se fijan muy pocas limitaciones a este respecto. Las
restricciones ms frecuentes se refieren a los aportes de origen extranjero, a contribuyentes
(personas o empresas) que de una u otra manera estn vinculados con el Estado y - en pocas
leyes - a sociedades que exploten juegos de azar. Existe pues un gran margen de accin
para los donantes privados nacionales, sin que se fije (excepto en Colombia y en Brasil) un
tope mximo a sus contribuciones. Pese a las normas establecidas en varios textos legales

que exigen a los partidos llevar una contabilidad de sus ingresos y gastos, tanto en la
opinin pblica como entre los analistas polticos se comenta frecuentemente la falta de
seriedad con la que los partidos cumplen esta obligacin - especialmente en lo tocante a los
rubros de origen privado - debido en gran parte a la debilidad de los mecanismos de control
previstos, as como al poco inters que ellos tienen de dar a conocer sus fuentes de
financiacin.
Tambin en lo relativo a las transferencias prohibidas explicitamente por la mayora de las
legislaciones, i.e. de origen extranjero y las contribuciones provenientes de personas y
empresas relacionadas directa o indirectamente con el Estado, se critica y denuncia
publicamente la inobservancia de las normas legales respectivas, sin poderse presentar
pruebas juridicamente vlidas que sustenten dichas denuncias.
Entre los donantes ilcitos extranjeros se menciona a empresas, sindicatos, organizaciones
de partidos y entidades gubernamentales, resultando casi imposible, pese a intentos
emprendidos, determinar con exactitud y sobre todo en base a pruebas fehacientes, quienes
son las contrapartes ni a travs de que vas fueron efectuadas dichas transacciones, cuyas
cuantas tampoco son facilmente identificables.
El mismo problema de acceso a la informacin pertinente aparece tambin al quererse
analizar y reconocer posibles contribuciones licitas (ya sean pecuniarias, bienes o
servicios) por parte de personas - tambin funcionarios pblicos - o empresas vinculadas
con el aparato estatal. En este mbito, el tipo de acusacin que ms prevalece en la opinin
pblica, especialmente en pocas de campaa, es aquel dirigido en contra de las autoridades
en ejercicio de sus funciones a quienes se les imputa valerse de sus cargos y posiciones y
apoyar con bienes y dinero del Estado a aquellos partidos o candidatos de su preferencia.
Con esto me refiero al abuso en el ejercicio de un cargo o mandato pblico para fines
personales o de un partido, violando normas de derecho". Aqu el acto es en s ilcito, ya
que contraviene una ley en concreto y se da cuando un funcionario pblico o mandatario: a)
aprovecha de su situacin de poder para recaudar fondos o, b) pone a disposicin de su
partido o candidato medios y/o bienes estatales, especialmente durante la campaa
electoral. En el caso de Venezuela, escribe Alvarez respecto al punto b): ...,como ha sido
sistemticamente debatido y denunciado en el pas, el sector pblico central y
descentralizado es y ha sido histricamente una fuente permanente de financiamiento ilegal
de los partidos, de los candidatos e, incluso, de los gastos personales de los dirigentes
partidistas."
Otro aspecto que, al tratarse las fuentes ilcitas del financiamiento electoral, ha venido
ganando gran inters en los ltimos aos, es el relativo a la ingerencia del narcotrfico en la
poltica. Las denuncias al respecto proliferan en muchos pases, sin embargo, sus efectos no
llegan ms all de las revueltas en la prensa y en la opinin pblica que suelen desatar,
especialmente durante temporadas electorales.
Pasando a la pregunta de si el fin perseguido por los donantes es lcito o ilcito, volvemos a
caer en un mbito que no se logra enmarcar dentro de las normas jurdicas existentes o
pensables, nuevamente por la dificultad de las pruebas. Pese a la conocida evidencia de que
al apoyar a determinados partidos o candidatos que logran acceder al poder, las partes

interesadas se aseguran un trato preferencial en beneficio de sus intereses individuales, en

la prctica jurdica resulta irrealizable llevar adelante juicios en contra de un delito que
como tal no consta previsto en las leyes. Si bien es cierto que este tipo de actos podran
llegar a subsumarse (segn el caso) bajo figuras jurdicas como la del enriquecimiento
ilcito, la contravencin al principio democrtico de la prevalecencia del inters comn
frente a intereses personales, la malversacin de fondos estatales o, tambin el abuso de
poder, la falta de una documentacin juridicamente vlida que sustente tales denuncias
cierra la posibilidad de ponerlas eficazmente en marcha.
En el caso de la corrupcin en lo relativo al financiamiento de campaas, el determinar la
ilegalidad de la transferencia por el fin que se persigue se vuelve an ms complejo que en
aquellos casos cuando la corrupcin tiene lugar directamente entre un representante del
poder pblico ya en ejercicio de sus funciones y una parte interesada del sector privado,
donde el fin perseguido por lo general va implcito - y ya ha sido definido - en y para el
acto mismo de la entrega licita de dineros o favores.
En el caso de las contribuciones electorales corruptas, el posible contrafavor slo se
esclarece a posteriori, siempre y cuando el candidato subvencionado logre acceder a un
puesto que le permita retribuir la generosidad de sus donantes. Recin en este momento, el
contribuyente puede pretender canjear los valores invertidos en el(los) polticos(s)
subvencionado(s), definiendo as mismo cules son sus pretensiones. Cabe aqu hablar de
inversiones, ya que como bien es sabido, los contribuyentes privados suelen financiar no
slo a un partido o candidato, sino que tienden a apoyar a varias opciones
proporcionalmente a sus posibilidades de triunfo en los procesos electorales.
Junto a las trabas jurdicas mencionadas, conviene referirse tambin al inters real que
tienen los actores polticos de volver - o no - ms transparentes sus imbricaciones socioeconmicas con los sectores y grupos que los apoyan. Partiendo del estado actual en el que
- a este respecto - se encuentran las legislaciones vigentes, tenemos que, por ejemplo con la
introduccin en muchos pases de la subvencin estatal, las reformas han tendido ms bien
a incrementar los fondos electorales de los partidos y menos a volver ms eficaces los
mecanismos de control de sus ingresos y gastos. Pensamos aqu no slo en las ya
mencionadas normas sobre la calidad jurdica del donante, el tope mximo de sus
contribuciones y la contabilizacin de las transacciones partidistas, sino tambin en
aquellas referentes al anonimato de los donantes y la publicidad de las cuentas partidistas.
Sin embargo, parecera que aquellos partidos y/o representantes que dentro del proceso
legal podran tener mayor peso para impulsar dichas reformas, son los que menos lo han
realizado hasta ahora. Obviamente, a este respecto, habra que analizar exhaustivamente la
dinmica que han seguido los procesos electorales respectivos en cada sistema poltico
especfico, no obstante, el estado actual de las leyes - repetimos - pone a la vista una
intervencin sumamente reducida por parte de los actores polticos potencialmente
capacitados para introducir reformas en dicho sentido.
En Amrica Latina, ms que en gran nmero de democracias industrializadas donde una
buena parte de los fondos electorales provienen del Estado, el financiamiento privado (bajo
sus diferentes modalidades) ha sido tradicionalmente y an sigue siendo hoy la fuente
principal de los caudales electorales. Es tambin - como ya lo hemos enunciado - en este

mbito donde son ms factibles y frecuentes los casos de corrupcin, as mismo es

justamente en este campo donde resulta ms difcil introducir mecanismos de control
eficientes. Cuando se discute sobre posibles reformas de las normas reguladoras de los
aportes privados, surge como primer argumento el principio de la libertad del sector
privado que no debe ser coartado por el poder pblico y, a nivel prctico, la dificultad de
legislar sobre un tema que en el fondo se quiere mantener secreto y que hasta ahora ha
constitudo - tambin con sus prcticas corruptas - parte funcional de los sistemas polticos
respectivos. Por otro lado, la prohibicin formal de las contribuciones y donaciones
privadas no significara la erradicacin de la corrupcin en el financiamiento de los
partidos. La limitacin del monto de las contribuciones privadas por donante identificable,
junto con mecanismos de control ms eficientes que contemplen la presentacin peridica y
obligatoria de las cuentas partidistas ante un rgano competente, compuesto por miembros
autnomos e independientes de los partidos, podran contribuir a esclarecer un poco las
misteriosas vas de dichos caudales pecuniarios (o en especies).
En los sistemas polticos latinoamericanos, donde el juego poltico se basa ms en las
personalidades que en los partidos - an en pases con aparatos partidistas ms
estructurados - las transacciones entre donante y beneficiario adquieren un carcter aun ms
secreto. No sern necesariamente los dirigentes o funcionarios del partido quienes estarn
enterados del origen y monto de las contribuciones privadas (cuestionables y por lo general
las ms significativas), sino ms bien las personas de mayor confianza del candidato
(quienes a menudo tambin son donantes o contribuyentes o, si forman parte del liderazgo
del partido, su fidelidad va ms a la persona de su eleccin que al partido). Este hecho pone
aun mayores trancas para la introduccin de mecanismos de control eficientes, ya que
dificilmente se podr obligar a un amigo o pariente del candidato a declarar en contra de
sus propios intereses, si su colaboracin responde ms a razones personales que a la
pertenencia o afiliacin a un partido.

4. Reflexiones Finales
Del estudio presentado en las pginas precedentes, podemos extraer algunas conclusiones,
tanto a nivel de las tendencias legislativas predominantes en el subcontinente, como a nivel
de los problemas que el financiamiento de partidos suscita en la prctica poltica.
Sin embargo, antes que nada, conviene insistir sobre el carcter primordialmente
generalizante de dichas conclusiones, por tratarse de una comparacin compuesta por un
nmero muy amplio de pases, provistos cada uno no slo de sistemas regulativos
especficos sobre la materia, sino tambin por tratarse en cada caso, de un sistema poltico
independiente con su propia evolucin histrica y poltico-institucional.
Empezando por el marco jurdico-formal, se advierte una fuerte tendencia a subvencionar
publicamente las actividades de los partidos polticos (vanse cuadro 1 y 2). Tendencia que
se desarroll a lo largo de la poca (re)democratizadora, encontrando en ese entonces y an
ms adelante el apoyo de comentaristas y cientficos polticos. La posicin contraria es ms

reciente y viene condicionada por consideraciones relativas a la situacin econmica

deficitaria que afecta a los pases del rea, as como a la frecuentemente citada crisis y
prdida de credibilidad de los partidos.
De manera general, podemos decir que, en la mayora de las legislaciones (con las
peculiaridades de cada caso) se establecen normas tendientes a tratar en forma igual a los
contendientes polticos, establecindose, sin embargo, en lo relativo a las subvenciones
estatales, a menudo determinadas barreras que excluyen a los partidos ms dbiles de las
subvenciones estatales.
Respecto a la independencia de los actores polticos, encontramos as mismo similitudes
entre las legislaciones (con o sin una subvencin estatal), existiendo prohibiciones
semejantes respecto a quienes no pueden conceder contribuciones a los partidos. Estos dos
aspectos, si no estn completamente regulados, por lo menos son tratados y considerados en
la mayora de las leyes respectivas.
La notoria ausencia de regulaciones aparece, en la gran mayora de todos los pases,
respecto al control que el poder pblico puede ejercer sobre las finanzas partidistas y, ms
an respecto a las posibles sanciones en caso de un incumplimiento de las normas.
Si bien es cierto que, en aquellos pases donde s existe una financiacin estatal la
existencia de ciertos mecanismos de control es ms frecuente, stos van dirigidos
primordialmente a supervisar los fondos provistos por el Estado. Estos mecanismos suelen
ser bastante incompletos, en la medida en que (con las variaciones indicadas bajo 2.3) slo
establecen la obligacin de llevar una contabilidad y presentarlas ante el rgano
competente, pero no prevn sanciones en el caso de la inobservancia de las normas, ni se
establece a dicha obligacin como requisito indispensable para la subvencin pblica (salvo
en muy pocas legislaciones, as p. ej. Costa Rica).
De esta manera tenemos que tal como estn elaboradas actualmente las legislaciones
analizadas, en la mayora de los casos, el conjunto de las transacciones partidistas escapa a
la vigilancia del Estado y, naturalmente, al de los electores mismos. En una que otra
legislacin se podran encontrar ciertas excepciones, donde por ejemplo, el poder pblico
tiene un mayor acceso a la informacin sobre los movimientos partidistas registrados (as,
Costa Rica, donde la presentacin de la contabilidad es requisito para el subsidio pblico o,
Ecuador), o, donde los electores podran revisar las cuentas partidistas (por ej.: Argentina y
Brasil donde se establece su publicacin en diarios oficiales). Sin embargo, en estos pocos
casos - tambin afectados por el defecto de la falta o inaplicacin prctica de sanciones
efectivas - al igual que en los dems, lo que ms se podra obtener es una informacin sobre
los fondos otorgados por el Estado o sobre aquellos fondos de origen privado que los
partidos tengan a bien declarar.
La informacin real sobre todos los aportes privados y sobre los gastos electorales, se
podra decir, pasara a conformar - con el beneplcito legal - parte incuestionable del
patrimonio de los partidos (Ms an si tenemos en cuenta que en casi todas las
legislaciones no se prohiben las contribuciones annimas, ni se establecen lmites a los
gastos propagandsticos). Uno de los fenmenos que encuentra terreno propicio para

desarrollarse dentro de este enorme margen de juego y que ya se ha puesto de manifiesto

tambin en el mbito del financiamiento, es la corrupcin. Obviamente que no es a travs
de regulaciones que se podr erradicar un problema tan serio como ste, sin embargo,
ciertas medidas legales podran contribuir a crear un poco ms de transparencia. Pensamos
aqu en la necesidad de volver los mecanismos de control ms operativos, introduciendo
sanciones que realmente conduzcan a los partidos a cumplir con la presentacin de cuentas
detalladas con indicaciones sobre el origen y monto de los aportes y convenientemente
respaldadas con los documentos pertinentes y la certificacin de una persona competente.
Una posibilidad sera, permitir terciar en elecciones slo a aquellos partidos que hubiesen
observado el cumplimiento de esta norma.
Por otro lado, sera recomendable establecer topes de gastos, restringir el perodo de las
campaas a un tiempo razonable, establecindose tambin lmites en lo que respecta al uso
de los medios de comunicacin y, por ltimo, fijar as mismo lmites a las contribuciones
privadas.
Cada sistema poltico presenta realidades especficas de juego de influencias o de relacin
de fuerzas, que logran superponerse o evadir el marco jurdico-formal. Sin embargo, este
estado de las cosas no quita validez a la necesidad de una regulacin coherente y eficaz, en
tanto pueda prever los mltiples aspectos que de una u otra manera inciden en este
problema y, por ende prevenir - por lo menos parcialmente - los posibles abusos por parte
de los partidos mismos o de ciertos grupos de inters. Muchos y diversos son los aspectos y
factores que debern tenerse en cuenta para que el marco jurdico respectivo responda a las
exigencias del caso. En este sentido, una buena evaluacin de cada marco jurdico
especfico, que permita tambin elaborar propuestas concretas de reformas, demandara un
estudio pormenorizado no slo del sistema poltico en cuestin y de sus efectos sobre la
legislacin respectiva, sino tambin de la prctica efectiva de la aplicacin de estas normas.

Encuestas y sondeos durante el proceso electoral

Detlef Nolte
1. Reflexiones generales
2. Normas legales

1. Reflexiones generales
Como consecuencia del avance de sistemas democrticos en la dcada de los ochenta y del
incremento de eventos electorales hubo un verdadero boom de encuestas de opinin pblica
en Amrica Latina especialmente en tiempos de elecciones.
En ese campo compiten centros de investigacin ms bien cientficos con empresas
comerciales nacionales y extranjeras, las que usan toda la gama de tcnicas y mtodos hoy
en da de moda para medir el estado de nimo y las intenciones de voto de la ciudadana.
Respecto a la seriedad y la precisin de las encuestas hay - como es previsible - una gran
variabilidad. Pero en general el nivel profesional se puede calificar como satisfactorio.
Cules son los actores e instituciones que encargan las encuestas? Son corporaciones
cientficas, partidos polticos y los medios comunicacin (prensa escrita, televisin) que
vinculan distintos intereses con los sondeos: intereses cientficos, intereses comerciales e
intereses poltico-estratgicos.
En algunos pases de Amrica Latina hubo esfuerzos para reglamentar el uso (y abuso) de
las encuestas de opinin pblica, especialmente en los tiempos de las campaas electorales.
Muchos de esos reglamentos fueron aprobados en los ltimos aos, algunos recin en 1994.
Ese hecho demuestra que se trata de un tema nuevo en la legislacin electoral.
Por qu esos esfuerzos? Es verdad que a los polticos solamente les gustan los sondeos que
les son favorables y les conviene dificultar la publicacin de resultados que les son
desfavorables. Pero esa no es la nica o principal razn para la introduccin de normas
legales para reglamentar las encuestas electorales.
Existe el riesgo real que la publicacin de resultados de encuestas falsificados o
manipulados poco antes de la fecha de las elecciones cause una desorientacin de parte del
electorado, que se siente - probablemente sin razones de fondo - ya de antemano en una
situacin sin ninguna perspectiva de xito. Como consecuencia se puede deformar la
voluntad electoral. Otra grave distorsin resulta de la divulgacin de resultados de sondeos
durante el da de las elecciones. Eso ocurri por ejemplo durante las elecciones
presidenciales en Chile en diciembre 1993 cuando varios canales de televisin presentaron
horas antes del cierre de los locales electorales resultados de sondeos basados en las
declaraciones de votantes que ya haban emitido su voto (encuesta en boca de urna).

2. Normas legales
Colombia es el nico pas donde la legislacin vigente incluye clasulas que protegen al
consumidor" de encuestas electorales contra manipulaciones y que de esa manera
aumentan la transparencia en el proceso de formacin de la opinin pblica. La legislacin
(Ley 58, Art.23 de 1985) dice textualmente: Toda encuesta de opinin de carcter
electoral al ser publicada o difundida, tendr que serlo en su totalidad y deber indicar
expresamente la persona natural o jurdica que la realiza, la fuente de financiacin, el tipo y
tamao de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, el rea, y la fecha o
perodo de tiempo en que se efectu y el margen de error calculado."
En total son diez pases latinoamericanos en los cuales existen normas legislativas o
administrativas que incluyen restricciones temporales respecto a la difusin de encuestas o
proyecciones electorales. Las restricciones en general solamente se refieren a encuestas de
opinin pblica que miden las preferencias electorales (no sobre otros temas) y con
excepcin de la legislacin mexicana las restricciones solamente afectan la divulgacin o
publicacin de los resultados de encuestas. Eso siginifica que se pueden llevar a cabo
encuestas reservadas o de circulacin restringida (p. ej. por parte de partidos polticos que
quieren informarse sobre el desarrollo de la campaa electoral y su apoyo en el electorado).
Guatemala es el nico pas donde existe una doble restriccin temporal para divulgar
resultados de encuestas electorales. Las encuestas electorales estn permitidas solamente
desde el da siguiente a la convocatoria de elecciones y estn prohibidas 36 horas antes y
durante el da de elecciones.
En los otros pases solamente existe esa segunda restriccin temporal, que se refiere al fin
de la campaa electoral y al da de las elecciones.
Cuadro: Restricciones temporales para la divulgacin y publicacin
de resultados de encuestas y sondeos durante el proceso electoral
30 das antes

Colombia
Ecuador
El Salvador1

15 das antes

Brasil
Paraguay

5 das antes

Mxico

36 horas antes

Guatemala

48 horas antes

Uruguay

Chile2
da de las elecciones

Costa Rica3

Desde el da de la convocatoria a elecciones (a ms tardar 15 das antes del da de elecciones) hasta que se
declaren los resultados de la misma.
2

Solamente en los canales de televisn y hasta las 18.00 hs. del da de las elecciones.

entre las 5 a.m. y las 6 p.m.

Con exepcin de los casos de Costa Rica y Chile las restricciones mencionadas forman
parte de la legislacin electoral. En Costa Rica la restriccin temporal de la divulgacin de
resultados de encuestas electorales fue dispuesta por el Tribunal Supremo de Elecciones
para las elecciones del 6 de febrero de 1994. En Chile fue una decisin del Consejo
Nacional de Televisin (publicada en el Diario Oficial del 15 de enero 1994).
Hay que suponer que en algunos de los pases en los cuales la legislacin electoral no
incluye una referencia explcita a las encuestas electorales, se aplican las mismas normas
que a la propaganda electoral. Segn la legislacin electoral de Uruguay las encuestas
electorales estn sujetas a las mismas restricciones temporales que la propaganda
proselitista. Lo mismo es vlido para Guatemala.

La jornada
prohibiciones

electoral:

orden

pblico,

garantas,

Jochen Fuchs
1. Introduccin
2. Normas al respecto de la jornada electoral
2. Normas al respecto de la jornada electoral
3. La duracin regular (del ncleo) de la jornada electoral
4. Cambios en la duracin regular de la jornada electoral
5. La fecha de la jornada electoral
6. Garantas y prohibiciones que facilitan la participacin de los votantes y garantizan la libertad de voto
6.1 Reglas sobre la ubicacin de las mesas electorales
6.2 Derechos de los trabajadores en el da de las votaciones
6.3 Normas concernientes a manifestaciones y actos polticos durante las elecciones
6.4 Prohibiciones y limitaciones con respecto al porte de armas
6.5 Prohibiciones con respecto al uso y la venta de bebidas alcohlicas
6.6 Inmunidad del votante y garantas semejantes
6.7 Prohibiciones de ejercer cualquier presin sobre el elector
6.8 Las garantas para el libre acceso a las urnas
7. Prohibiciones en trminos de los das de las elecciones
8. Normas jurdicas referentes a las Fuerzas Armadas y Pblicas
9. Normas acerca de la jornada electoral contempladas solamente en uno o en pocos pases
10. Orden pblico y otros mtodos y recursos para garantizar la integridad del sufragio durante la jornada
electoral
11. Resumen

1. Introduccin

Ms all de la constatacin de que el ncleo de la jornada electoral es el perodo

transcurrido desde el inicio hasta el cierre de la votacin, no existe una definicin clara e
inequvoca del trmino jornada electoral.
En la opinin de algunos expertos, el concepto de jornada electoral sera idntico a todo el
da de la votacin, mientras que otros definen jornada electoral como el lapso de tiempo
transcurrido desde el primer acto concreto de preparacin de la votacin hasta la
declaracin final de los resultados (ver por ejemplo: art. 174 IV, Ley electoral de Mxico).
Con la excepcin de la ley mexicana, no se encuentra una definicin exacta de la jornada
electoral en las leyes y cdigos electorales latinoamericanos, aunque s se incluyen reglas
especiales al respecto de la jornada electoral dirigidas a garantizar la libertad, la integridad
y el orden de la votacin y de los resultados electorales. En muchos casos, dichas reglas prohibiciones, obligaciones y garantas - no solamente tienen vigor durante el tiempo
transcurrido entre el inicio de la votacin y la clausura de las mesas electorales, o
exclusivamente durante el da de las votaciones, sino tambin en el (los) da(s) anterior(es)
y/o el (los) da(s) posterior(es). Por tal motivo, una discusin acerca de una definicin
general correcta no tiene mucha utilidad para el presente estudio, siendo suficiente
referirse al ncleo con prolongaciones adecuadas, dependiendo de las diferentes materias.

2. Normas al respecto de la jornada electoral

No existe una concepcin nica y definida sobre el modo de regular los aspectos
concernientes a la jornada electoral. Unas pocas constituciones incluyen uno o dos artculos
al respecto de la jornada electoral, las garantas y el orden pblico, aunque reglamentando
aspectos diferentes. En general, las constituciones establecen reglamentaciones sobre el
derecho a votar, el recurso de amparo y/o el poder electoral (vase por ejemplo: art. 225227 de la constitucin boliviana).
En general, las disposiciones referidas al orden pblico, las garantas y las prohibiciones se
encuentran en las leyes electorales (por ello todos los artculos sin definicin explcita
corresponden a artculos de los cdigos electorales en este captulo del libro). A veces
tambin se encuentran en decretos o reglamentos del ejecutivo (como en Colombia, donde
las normas importantes se incluyen en un decreto del presidente y no en una ley) o del
poder electoral (como por ejemplo en Guatemala). La densidad de la reglamentacin al
respecto de estos temas vara en los diferentes casos. En Cuba y en Venezuela, por ejemplo,
se observan muy pocas reglas. Mientras algunos pases prefieren normas de carcter
general, otros presentan un conjunto de disposiciones muy detalladas y en otros, por el
contrario, las normas son ms superficiales o constituyen clusulas generales abiertas a la
interpretacin.

3. La duracin regular (del ncleo) de la jornada electoral

La duracin regular de la jornada electoral est en relacin con el nmero de electores que
participan en las votaciones. Es decir, cuanto ms tiempo el elector dispone para votar,
tanto ms alta es - por regla general - la probabilidad de que un porcentaje dado de votantes
concurra a las urnas. Una participacin alta confiere a los representantes electos una
legitimidad indiscutible.
Por otra parte, una jornada electoral larga no produce solamente ese efecto positivo, sino
tambin puede significar problemas, ya que en ese caso se requiere ms funcionarios, ms
controles - especialmente cuando la votacin se extiende a ms de un da - y ms dinero.
Adems, el lapso de incertidumbre se prolonga. A fin de evitar esos efectos negativos, en
todos los pases latinoamericanos la jornada electoral regular se efecta y culmina en el
transcurso de un da. Sin embargo, existen diferencias significativas en la legislacin de
cada pas con respecto a la duracin, a las horas de inicio y de cierre (vase cuadro 1).

Cuadro 1: La jornada electoral

Hora de inicio de Hora de clausura Duracin (horas)
la votacin
de la votacin

Artculos

Argentina

8:00

18:00

10

83 I/ 100

Bolivia

8:00

16:00

155 I/ 155 I

Brasl

8.00

17:00

142/ 143

Chile

despus 7:00

despus 16:00

59, 58/ 68

Colombia

8:00

16:00

111/ 111

Costa Rica

5.00

18:00

13

102 I/ 102 I

Cuba

6:00

18:00

12

101/ 101

Ecuador

7:00

16:00

60/ 64

El Salvador

7:00

17:00

10

243/ 251

Guatemala

7:00

antes 24:001

17 (max.)

236/ 236, 812

Honduras

6:00

17:00

11

171 II/ 176

Mxico

despus 8.00

18:00

10

212 I/ 224 I

Nicaragua

7:00

18:00

11

135/ 139

Panam

7:00

16:00

229 I 1/ 240

Paraguay

6:30

17:00

10,5

207/ 221

Per

8:00

16:00

43 I/ 132 I 1

Rep. Dom.

6:00

18:00

12

119/ 130

Uruguay

8:00

19:30

11,5

53/ 53

Venezuela

despues 5:30

16:00

10,5 (max.)

118, 117/ 127

Depende del reglamento del respectivo municipio.

Reglamento del 7 de diciembre de 1987.

En ningn caso las votaciones duran menos de ocho horas; Bolivia, Colombia y Per
definen precisamente ese lapso de tiempo como mnimo. nicamente en Costa Rica se
prev una jornada electoral de trece horas, ms larga que en todos los dems pases. Como
trmino medio, los ciudadanos pueden concurrir a votar durante un perodo de diez horas.
En Guatemala no existe una regla central exacta sobre el cierre de las votaciones. Cada
junta electoral departamental determina de antemano la hora del cierre en su respectiva
circunscripcin. Segn el reglamento, para tomar esta decisin las juntas deben tener en
cuenta factores especiales, tales como, las condiciones meteorolgicas y de iluminacin.
Existe, sin embargo, una limitacin: no se puede prolongar la votacin despes de las 24.00
horas del da de la votacin, aunque esa es probablemente una limitacin terica, ya que es
de esperar que prcticamente en todos los casos las juntas prefieran cerrar las votaciones
antes del crepsculo. El caso de Chile constituye otra excepcin en este sentido. Segn, el
art. 68 de su ley electoral, la mesa tiene que funcionar nueve horas y los vocales tienen que
presentarse a las siete horas. Si no se encuentra presente el mnimo de tres vocales, la mesa
electoral no puede funcionar y se tiene tiempo hasta las tres de la tarde para abrirla.
Las otras legislaciones electorales no incluyen una reglamentacin que especifique una
duracin fija para la votacin. As, si se producen demoras al principio del acto, no hay
prolongaciones automticas hacia el final del mismo.
De manera general, los centros de votacin no estn abiertos antes de la salida del sol y
tampoco despus de su puesta. Slamente en Costa Rica y en Venezuela se puede votar
antes de las 6.00 horas y nicamente en Uruguay se cierran los centros electorales despus
de las 18.00 horas. En general, se empieza con la votacin a las 7.00 8.00 horas. En seis
pases se cierra la votacin a las 16.00 horas, en cuatro pases a las 17.00 horas y en seis a
la 18.00 horas.
En todos los pases los electores pueden votar desde el inicio hasta la clausura de la
votacin. No se contempla ninguna pausa o interrupcin regular. La mayora de las leyes
electorales incorpora una prohibicin explcita al respecto (por ejemplo:Argentina: art. 99,
Bolivia: art. 155, Chile art. 68, I). Otras leyes determinan solamente las horas de apertura
sin una mencin especial (por ejemplo: Guatemala, Colombia o Brasil), pero tambin en
esos pases las interrupciones regulares estn prohibidas.

4. Cambios en la duracin regular de la jornada electoral

En general, las leyes electorales establecen de manera exacta la duracin de la jornada

electoral, con la excepcin de la ley guatemalteca. No obstante, en la mayora de los casos
se ofrece la posibilidad de prolongar o acortar el lapso de tiempo durante el cual los
votantes pueden hacer uso de su derecho.
Casi todas las leyes permiten regularmente depositar sus votos en las urnas a aquellos
electores que se encontraran presentes a la hora del cierre regular de la votacin, que no
hubieran votado todava, pero que desearan hacerlo. En este sentido, slo tres legislaciones
determinan una limitacin absoluta y no permiten la votacin posterior al fin del da de las
elecciones (vase las leyes electorales de Guatemala y de Chile). En Uruguay, por su parte,
se debe cerrar definitivamente la votacin una hora ms tarde como mximo. Las dems
leyes no reconocen esa limitacin, probablemente porque en esos pases la votacin tiene
que empezar tan temprano que es seguro que todos los electores que estn esperando en fila
pueden votar mucho antes de la medianoche.
Como exepcin, la ley hondurea permite tambin el cierre de la votacin despus de la
hora regular, pero por razones diferentes y sin prolongar la duracin regular. En efecto,
segn el art. 176, se puede prorrogar la votacin hasta una hora ms, es decir, hasta las
18.00 horas si por causa no prevista, circunstancia fortuita o fuerza mayor, la votacin no
empezara a la hora sealada o sufriera alguna interrupcin. En Per, el jurado nacional de
elecciones puede - con la finalidad de subsanar situaciones que pudieran haber
obstaculizado la emisin normal del sufragio - prolongar la votacin hasta por 4 horas
(vase art.132 II)
Solamente en Panam la ley permite una apertura prematura (entre las 6.00 y las 7.00
horas) cuando todo est preparado para la votacin, segn el art. 229 II. En ninguna otra ley
se contempla un artculo similar, mientras que, en el caso contrario, slo la ley de Mxico
prohibe explcitamente (art. 212 IV) la instalacin de casillas electorales antes de las 8.00
horas - hora de la apertura regular .
Algunas leyes permiten la posibilidad de una clausura prematura. Por ejemplo, en Panam
el presidente de la mesa puede cerrar la votacin cuando hayan votado todos electores
inscritos en el registro electoral, aunque nicamente por decisin de la mayora de los
miembros de la mesa presentes con derecho a voto (vase cuadro 2)
Cuadro 2: Prolongacin y reduccin de la jornada electoral
Posbilidad
prolongacin

de Artculo

Posbilidad
reduccin

de Artculo

Argentina

100 I 1

no

---

Bolivia

155 III

155 IV

Brasl

153

no

---

Chile

68 I 1

68 I 1

Colombia

no

---

no

---

Costa Rica

no

---

no

---

Cuba

111

101

Ecuador

no

34 d)

no

---

El Salvador

no

---

no

243 II

Guatemala

236

no

---

Honduras

no

pero vease: 176 II

no

---

Mxico

224 III

224 II

Nicaragua

139

139

Panam

240

229 II 1

Paraguay

221

no

---

Per

no

pero vease: 132 II

132 I 2

Rep. Dom.

130

no

---

Uruguay

96

no

---

Venezuela

127 I

127 II

5. La fecha de la jornada electoral

Ninguna ley o constitucin determina una fecha fija en la cual se deba llevar a cabo la
eleccin. Sin embargo, no se puede decir que no existan disposiciones sobre la designacin
del da de la votacin, las cuales deben ser observadas por las instituciones o autoridades
competentes en el momento de determinar la fecha correspondiente.
Al respecto, se pueden distinguir tres modalidades: por un lado, en la mayora de los casos,
las leyes (en Costa Rica, la constitucin) determinan como da electoral un domingo dado
(por ejemplo, el primer domingo de cualquier mes). Una segunda modalidad se observa en
el caso de seis pases, en los cuales las leyes electorales no contienen ninguna disposicin
acerca del da en el que se llevarn a cabo las elecciones. Por ltimo, en cuatro pases el da
electoral puede ser cualquier domingo o feriado legal , es decir, un da no laborable (vase
cuadro 3).
Cuadro 3: La fijacin del da de la votacin
La
determina
artculo1
Argentina

ley el mes
en

el da de la el carcter del nada

semana
da como no
laborable
o
feriado legal
X

Bolivia

143

Brasl

380

Chile

169

Colombia

Costa Rica

98 I

Cuba
Ecuador

X
45

El Salvador

Guatemala

Honduras

167

Mxico

144 IV

Nicaragua

Panam

171 I

X
X

Paraguay

Per

Rep. Dom.

111

Uruguay
Venezuela
1

X
92

En el caso de Costa Rica se trata de un artculo de la Constitucin.

En resumen, se puede consignar que se prefiere los das no laborables para llevar a cabo las
votaciones. Incluso en aquellos pases en donde las leyes no determinan nada en ese
sentido, las instituciones competentes convocan a elecciones en esos das (por ejemplo,
vase la resolucin No. 7/92 del Tribunal Electoral de la Capital de Paraguay).

6. Garantas y prohibiciones que facilitan la participacin de los votantes y

garantizan la libertad de voto
En general, las leyes electorales y las constituciones polticas garantizan a los ciudadanos el
derecho del sufragio (por ejemplo art. 129 de la constitucin de Panam o art. 3 del cdigo
electoral de El Salvador). A fin de evitar que los electores se vean impedidos de participar
en las elecciones debido a motivos tales como dificultad en acceder al local electoral o

temor a descuentos de sueldo por parte de los empleadores por el tiempo utilizado para ir a
votar, muchas leyes electorales decretan reglas especiales a fin de impedir el
abstencionismo voluntario o forzado. Frecuentemente, esas normas no slo favorecen la
participacin electoral, sino tambin estn destinadas a impedir influencias sobre la libertad
del elector por parte del Estado y/o de terceros y buscan as garantizar la debida
transparencia en las elecciones.

6.1 Reglas sobre la ubicacin de las mesas electorales

E1 carcter de estas reglas vara: a veces se utiliza una prohibicin, otras una obligacin o
una garanta, as como tambin una modalidad combinada.
En la Repblica Dominicana, por ejemplo, existe una regla obligatoria sobre la ubicacin
del local electoral que, de manera muy abstracta, dispone la instalacin de los mismos en
lugares que faciliten el acceso a los electores (art. 14 II). La constitucin salvadorea, por
su parte, prohibe que los centros electorales funcionen en instituciones militares. Otras
leyes establecen una jerarqua de preferencias, muchas veces junto con prohibiciones
especiales. En la mayora de los casos se prefiere edificios pblicos - sobre todo escuelas como lugares adecuados para la instalacin de las mesas electorales. En muchos pases se
prohibe su instalacin en lugares o locales destinados a las fuerzas armadas, pertenecientes
a los partidos polticos o a instituciones de reclusin (crceles, hospitales, etc.). En Mxico,
se protege tambin la dignidad de la votacin prohibiendo la instalacin de mesas de
votacin en los centros de vicio, adems - para excluir la influencia de los cultos - no se
permite la votacin dentro de un templo. En ocho pases, se prohibe el cambio de ubicacin
del local, salvo situaciones excepcionales (vase cuadro 4).
Cuadro 4: Prohibicin del cambio de la ubicacin del local electoral
durante la jornada electoral
Prohibido

salvo

condicin

Artculos

Argentina

un caso de fuerza mayor

---

79

Chile

por causas calificadas por la previa aprobacin del 52 III, 132

Junta Electoral
Servicio Electoral

Costa Rica

---

---

108

Guatemala

---

---

82 II (Reglam.)

Nicaragua

---

---

138 I

Panam

---

---

230 I

Per

---

---

41

Uruguay

por fuerza mayor o conveniencia reconocimiento por dos 26

indiscutible
tercios de la Junta
Electoral

6.2 Derechos de los trabajadores en el da de las votaciones

A fin de facilitar una participacin amplia de los electores en las votaciones, algunas leyes
establecen tambin otros mtodos. Se garantiza a los ciudadanos el derecho de librarse de
compromisos de trabajo para concurrir a sufragar y obliga a los empleadores (con la
excepcin de Per) a pagarles el sueldo regular (vase cuadro 5).
En otros pases, las leyes decretan, en una forma muy abstracta, la obligacin de prestar
cooperacin para el mejor cumplimiento de la votacin o la prohibicin de cualquier acto
que pudiera impedir el ejercicio del sufragio (por ejemplo:en Cuba: art. 18, en Paraguay:
art.3).
En este sentido, la interpretacin de las leyes lleva a la conclusin de que, aunque los
empleadores igualmente tienen obligacin de permitir la participacin de su(s)
trabajador(es) en el acto electoral, ellos no se ven comprometidos a remunerar a los
empleados por el tiempo perdido.
No se observa ninguna correlacin entre la existencia de normas de tipo diferente y la
duracin de la jornada electoral o la fecha del da electoral. Tanto en pases con una jornada
electoral larga como pases con una jornada de solamente 8 horas de duracin se observa
esta norma. La garanta de remuneracin de las horas de trabajo perdidas debido al acto de
votacin no slo existe en pases donde el da electoral posiblemente es laboral, sino
tambin en los pases donde siempre tiene lugar en un da feriado.

Cuadro 5: Dispensa remunerada para acudir a las urnas

El elector puede con
goce
ausentarse de su haberes
trabajo para que
pueda votar

de durante

Artculos

Argentina

el tiempo necesario

Bolivia

el tiempo necesario

202

Brasl

no

Chile

dos horas

155 II

Colombia

no

Costa Rica

una hora

168

Cuba

no

Ecuador

no

El Salvador

no

Guatemala

no

Honduras

Mxico

no

Nicaragua

no

Panam

Paraguay

no

Per

el tiempo necesario

223

el tiempo necesario

219

no

el tiempo necesario

192

Rep. Dom.

el tiempo necesario

111

Uruguay

dos horas

173,
190

Venezuela

no

182,

188,

6.3 Normas concernientes a manifestaciones y actos polticos durante las

elecciones
Casi todos los pases incluyen en sus cdigos electorales limitaciones y/o prohibiciones
para la realizacin de manifestaciones y actos pblicos antes, durante y muchas veces
tambin despus de la jornada electoral. La regulacin de esa materia persigue
principalmente tres fines:

mantenimiento del orden pblico;

impedimento de influencias (polticas) sobre los electores;
reduccin del abstencionismo.

Una limitacin sirve frecuentemente a ms de un fin. La prohibicin de espectculos

populares durante la jornada electoral, por ejemplo, es un medio adecuado para aumentar la
participacin en las votaciones, pero tambin para impedir posibles tumultos.

Cuadro 6: Prohibicin de reuniones, manifestaciones y actos

pblicos
Estn
toda
prohibidos clase de
reunion.
y

reuniones espectcul.populares/ otros

horas durante horas3 Art.
y
pblicos
actos
antes2 la
despus
manifest.
pblicos1
jornada
polticas y

manifest. electorales
Argentina

Bolivia

71 b)

204 b)

Brasl

48

24

240

Chile

55

115 I

116 I

24

X
Colombia

20,
(ley
84/
1993)

Costa Rica

53

85 i)

El
Salvador

79

230

Guatemala

36

fin del 220

da

126

74

Cuba
Ecuador

Honduras

X
X

X4

24

13

185,
186

X4

X4

146 I

Mxico
Nicaragua

X4

Panam

31

20

226

Paraguay

X5

6,5

199 a)

6,5

199 c)

X
Per
Rep. Dom.

X
X
X

Uruguay

X
X

196,
197

30

X
48

114 I

176

ley
16019/

1989
Venezuela

X
X

5,5

5,5

130

Por ejemplo, fiestas teatrales y deportivas (Argentina, Chile), oficios religiosos (Per) o aquellos actos que
interfieran en el desarrollo de las elecciones (Honduras, Nicaragua, Venezuela); 2 Horas antes del comienzo
de la jornada eletoral; 3 Horas despus del cierre regular de la votacin; 4 Solamente aquellos que interfieran
en el desarrollo de las elecciones. 5 Solamente en un radio inferior a 200 metros de los centros electorales.

Otras limitaciones se refieren a manifestaciones de carcter poltico, las cuales tampoco

persiguen un nico objetivo, es decir, impedir que se ejerza influencia sobre los electores,
sino que sirven asimismo para garantizar el orden pblico. En Brasil, por ejemplo, las
manifestaciones de ese tipo estn prohibidas hasta 24 horas despus del fin de la eleccin.
Una cuarta parte de los pases incluye solamente la prohibicin de reuniones polticas. Esas
prohibiciones entran en vigor generalmente mucho antes de la apertura de las mesas
electorales (en trmino medio ms de 50 horas) y terminan a las 24 horas del da de las
elecciones, mientras que cuando se prohibe otras actividades, la prohibicin rige en general
slo durante el da de las votaciones. En cinco pases se verifican lapsos diferentes de
prohibicin para asuntos diferentes (vase cuadro 6).

6.4 Prohibiciones y limitaciones con respecto al porte de armas

La mayor parte de los pases lationoamericanos (con la excepcin de Chile, Colombia,
Cuba y Guatemala) contempla en su legislacin algn tipo de norma acerca del uso - o
mejor - de la no-utilizacin de armas en el da de la votacin, a fin de proteger el orden
pblico e impedir coacciones a los electores y/o a los miembros de las mesas electorales.
En general, se habla en las leyes sobre armas en sentido genrico. Slo unos pocos casos
presentan una ley electoral con definiciones exactas. En Bolivia, por ejemplo, se decreta la
prohibicin de armas de fuego, armas blancas, laques, bastones policiales y otros
instrumentos contundentes y en Panam no se permiten armas de cualquier clase y otros
objetos semejantes. En un cuarto de los pases, las leyes prohiben generalmente portar
armas durante el da de la votacin, en los casos de Per y Argentina tambin en las horas
anteriores del da de votacin. La mayoria de los pases prohibe solamente entrar armado al
centro electoral. Independientemente de todo esto, todas las leyes conocen excepciones
para las fuerzas armadas y/o la polica, especialmente si las autoridades electorales
necesitan ayuda para mantener el orden en los locales electorales (vase cuadro 7).

Cuadro 7: Limitaciones y prohibiciones respecto a armas

Est
prohibido

portar
armas

estar
horas
armado
antes
dentro
del local
electoral

durante horas
Art.
la
despes
jornada

Excepciones:

Excepciones:

FF.AA./
polica

personal
al
servicio de las
autoridades
electorales

elector.

Argentina

20

71 e)

68 III

Bolivia

204 a)

204 a)

Brasl

160 f)

141

Costa Rica

105

154 k)

Ecuador

134 s.

62

El Salvad.

357

357

Honduras

185 II

184 II

Mxico

X1

219 V

X
Nicaragua
Panam

X
X

Paraguay
Per

X2
X

239 III

239 III

146 III

239 I
146 IX

223

6,5

199 b)

32

199

116 IV

116 IV
50

Rep. Dom.

Uruguay

X3

51 II

Venezuela

X4

129 I

223

172
199 b), 198

194

129 II

129

En las casllas. 2 Adems, dentro de un radio inferior a 200 metros de los locales electorales.
dentro de un radio de 100 metros. 4 Adems, durante el escrutinio.

Adems,

6.5 Prohibiciones con respecto al uso y la venta de bebidas alcohlicas

A fin de mantener el orden pblico en tiempo de elecciones, as como el orden en los
locales electorales, se establecen limitaciones con respecto a las drogas, especialmente al
alcohol. En la mayora de los pases est prohibido el expendio de bebidas alcohlicas en el
da de la votacin, en algunos casos extendindose la prohibicin a las horas anteriores y/o
posteriores al da electoral. En lugar de ese tipo de limitaciones (o adicionalmente, como en

Panam) otras leyes prohiben abrir establecimientos dedicados al expendio de bebidas

alcohlicas en el da electoral y con frecuencia tambin en el da anterior y siguiente a las
elecciones. En otros pases, no est permitido que los votantes lleguen en estado de
ebriedad o bajo los efectos de alguna droga al centro electoral (vase cuadro 8).

Cuadro 8: Prohibiciones respecto al alcohol y al estado de ebriedad

Est
prohibido

entrar en
Estado de
ebriedad1
al
local
electoral

expendir/
consumir
distribuir
bebidas
bebidas
alcohlicas

horas
antes

durante
la
jornada
electoral

horas
Art.
despes

71 c)

72

20

203

alcohlicas

Argentina
Bolivia

tener
abiertos
bares etc.2

X
Brasl

Chile

X3

Colombia

Costa
Rica

160 s.

???

116

14

14

206

173

105

Ecuador

43

20

113

El
Salvador

31

32

342

Guatemala

Honduras

X4

X
Mxico

19

las 6:00 223 d)

del da
sguien.

12

13

185 I

185 II

32

239 II

X
Nicaragua

X
X

288

219

146 II

146 V

Panam

X
X5

19

20

222 I

19

20

222 II

Paraguay

6,5

199 d)

Per

32

32

198

32

32

198

115

X
Rep.
Dom.

24

Uruguay

12,5

5,5

Venezuela

177
8

130

O bajo los efectos de alguna droga, en Mxico y Honduras; 2 Establecimientos destinados al expendio de
bebidas alcohlicas; 3 Con excepcin de los hoteles respecto a los pasajeros que pernoctan en ellos; 4 Slo en
lugares pblicos; 5 Tambin usar, convidar y obsequiar con bebidas alcohlicas.

6.6 Inmunidad del votante y garantas semejantes

Fuera de la garanta de participar libremente en las votaciones, la garanta central est
constituida por la inmunidad del elector durante la jornada electoral y a veces tambin
durante las horas anteriores y despus de la misma. La extensin vara de pas a pas, el
ncleo siempre es la prohibicin de privar al ciudadano de su libertad durante la jornada
electoral, tpicamente hay excepciones en el caso de un delito flagrante. Existen otras
excepciones que varan en cada caso (vase cuadro 9).
Cuadro 9: La inmunidad del elector
Est
prohibido

arrestar o horas
detener al antes
elector

durante la horas
salvo en el Otras excepciones
jornada
despus caso de delito
electoral
flagrante

Argentina

24

Bolivia

Brasl

111

Art.

orden emanda de juez 6

competente

mandamiento
de 198
autoridad
electoral
competente

48

em virtude de sentenca 236

criminal condenatria
por crime inafiancvel,
ou,
ainda,
por
desrespeito a salvoconduto

Colombia

orden
de
captura 126
anterior de la fecha de
las elecciones emanada
de juez competente

Costa Rica

orden escrita de juez 41 II

competente, Delegado
Cantonal/
Distrital
emanada de sentencia o
resolucin firme

Ecuador

192

Panam

Per

32

Rep. Dom.

12

Uruguay

12,5

sin antes permitirle el 225

ejercicio del sufragio
8

190

orden
escrita
y 112
motivada
de
juez
competente

mandato escrito de juez 174

competente

Los pases centroamericanos y Mxico - salvo Costa Rica - no conocen esa garanta, pero
en la mayora de los pases de Amrica del Sur existe esa proteccin al elector contra una
posible usurpacin por parte del Estado - o de agencias estatales - de su libertad de votar.
Paralelamente a la garanta de la inmunidad, algunas leyes electorales protegen al votante
tambin de otras maneras. Est prohibido a la autoridad estatal citar o movilizar al
ciudadano durante el tiempo de las elecciones. No todos los pases que reconocen la
garanta de la inmunidad ofrecen garantas adicionales a sus ciudadanos. El lapso del
tiempo en que esas garantas adicionales estn en vigor siempre es muy amplio; cuando la
norma esta vigente, protege al ciudadano del cumplimiento de deberes militares o deberes
de servicio pblico personal. Ningun pas centroamericano, como tampoco en Mxico o en
Cuba, conoce una garanta adicional de este tipo (vase cuadro 10).
Cuadro 10: Garantas adicionales para los electores
Est
prohibido

citar a los llamar

a
ciudadanos maniobras
a
ciudadanos
que no se
encuentran
en servicio
activo

Bolivia

X
X

ser
perseguido
como
omiso al
servicio
militar

exigir a los horas

ciudadanos antes
cumplir
servicios
pblicos
personales

durante horas
la
despus
jornada
elector.

Art.

80

32

198

728

200

200 a)

X
Chile
Colombia
Ecuador

X
X
X

X
X

Panam
Uruguay

X
X

200

200 a)

155 I

126

192

192

108

199

112

225

desde el X
da de la
convocatoria

178

Nota: En los dems pases no hay niguna norma al respecto. Slo en la Repblica Dominicana hay una norma
general segn la cual est prohibido privar a los ciudadanos de cualquier forma de libertad (desde 12 horas
antes y durante la jornada electoral).

6.7 Prohibiciones de ejercer cualquier presin sobre el elector

Paralelamente a las prohibiciones concretas (como, por ejemplo, la prohibicin de portar
armas de fuego) la mayora de las leyes electorales tambin contiene normas jurdicas
generales destinadas a garantizar la proteccin del votante y su derecho al sufragio libre
contra las diferentes formas posibles de presin que busquen impedirlo. Esas clusulas
generales sirven para que el legislador pueda documentar su voluntad y garantizar una
libertad amplia durante la jornada electoral y en el perodo de las elecciones. Por tal
motivo, no slo las prohibiciones, sino tambin el lapso de tiempo en que una prohibicin
est en vigor, se expresan frecuentemente en trminos generales (vase, por ejemplo, el art.
6 de la ley electoral argentina que prescribe que el votante no podr ser molestado en el
desempeo de sus funciones).
No en pocas oportunidades, esas normas generales limitan la actividad especialmente (o
solamente) de grupos especficos de personas, tpicamente las que permanecen en el local
electoral (vase, por ejemplo, art. 219 del cdigo electoral mexicano). En ese mismo
sentido, en la Repblica Dominicana y en Uruguay la ley decreta que toda autoridad
pblica tiene que guardar una neutralidad absoluta. El problema fundamental en relacin a
normas de ese tipo es que deja un margen muy amplio para su interpretacin, con lo cual es
poco probable que en todos los casos se responda de la misma manera a la cuestin jurdica
de si un acto constituye una molestia prohibida o no.
No obstante, esas normas generales son importantes para impedir que se ejerza presin en
forma nueva o hasta ahora desconocida.

6.8 Las garantas para el libre acceso a las urnas

Prcticamente todas las constituciones y leyes electorales analizadas garantizan
expresamente a los electores el derecho a votar en los comicios, normalmente en forma
conjunta con la prohibicin a las autoridades pblicas y personas particulares u oficiales de
restringir, coartar u obstaculizar ese derecho (por ejemplo, art. 197 de la ley electoral de
Bolivia). A fin de ejercer ese derecho, el votante tiene que tener la posibilidad de llegar
hasta las mesas electorales, por lo cual algunas legislaciones garantizan tambin el libre
acceso al recinto. Los mtodos para hacerlo son diferentes. En algunos casos, se garantiza
al elector concretamente ese derecho, en otros, se garantiza el libre trnsito durante el da
de las elecciones y, en otros, se decreta como obligacin de las autoridades electorales o las
fuerzas que guardan el orden pblico el cuidar el libre acceso de los ciudadanos. Adems
del derecho al libre acceso, en Colombia y - como garanta nica - en Venezuela y en El
Salvador, las leyes electorales garantizan durante el da de las elecciones el transporte
necesario para la movilizacin de los electores (art. 210, art. 131 y art. 348
respectivamente). Adicionalmente, en Venezuela se ordena con el art. 131 la movilizacin
de los votantes en vehculos colectivos a cargo exclusivamente de los organismos
electorales.

7. Prohibiciones en trminos de los das de las elecciones

No pocas leyes decretan trminos para construir una zona de proteccin en los alrededores
de los locales electorales. En esas zonas protegidas, algunas actividades estn prohibidas
durante la jornada electoral con el fin de garantizar el orden o proteger a los votantes contra
presiones directas o indirectas. Las mesas electorales se colocan generalmente en el centro
de esas zonas, las cuales tienen un radio que puede variar entre 20 y 200 metros. Como
excepcin, en Argentina est prohibida tambin la instalacin de mesas electorales dentro
de un radio de 80 metros de la sede en que se encuentra el domicilio legal de los partidos
nacionales o de distrito (segn el art. 71 g), a fin de impedir la clausura de stos, segn el
mismo artculo.
Sobre todo, las prohibiciones buscan impedir la presin a los votantes por medio de grupos
de personas o por medio de aglomeraciones de miembros de las FF.A. o de la fuerza
pblica. Algunas reglas jurdicas sobre trminos tienen como fin impedir propaganda
electoral o la amenaza del orden pblico por medio del uso de armas. Algunos trminos
estn en vigencia antes y despus de la jornada electoral, otros tambin en das distintos al
de los comicios.

8. Normas jurdicas referentes a las Fuerzas Armadas y Pblicas

Muchos pases latinoamericanos han experimentado situaciones en las que las Fuerzas
Armadas han actuado en contra de la libertad de voto, interviniendo durante o despus dc

las elecciones a fin de impedir determinado desarrollo poltico, conforme al resultado de la

votacin. Por tal motivo, no pocas leyes disponen reglas especiales para las FF.AA. y/o las
fuerzas pblicas que prohiben actividades perniciosas para el desarrollo democrtico de las
votaciones o que impiden la expresin de la voluntad libre de los electores durante el da de
las elecciones (no se incluye en este contexto normas vigentes no slo en el da de las
elecciones como, por ejemplo, en Guatemala, la prohibicin del art. 223g a los miembros
del ejrcito y de los cuerpos de seguridad que participaren en actos de propaganda
electoral) (vase cuadro 11). Solamente en dos pases se encuentran normas con el carcter
de una garanta especial a favor de los miembros de las FF.AA. y pblicas con respecto al
da de las elecciones. En Argentina, sus miembros pueden concurrir a los comicios de
uniforme y portando sus armas reglamentarias, segn el art. 68 III. La Ley Electoral de
Bolivia establece en sus art. 200 e) que los militares no slo tienen el derecho de concurrir a
los comicios de uniforme, sino tambin en turnos adecuados para disponer del tiempo
necesario para sufragar (vase art. 202).
Cuadro 11: Prohibiciones respecto a las FF.AA. y de orden pblico
En... durante Art.
el da de las
eleccionesest
prohibido

la
la
no
aglomeracin ostentacin mantenerse
de tropas
de
las acuarteladas
FF.AA.

Argentina

67 I

68 II

200 d)
200 e)
Brasl

141,
238

Chile

114

Colombia
Costa Rica

88 II

Ecuador

62

El Salvador

X1

X1

al personal
retirado
asistir
al
acto
vistiendo
su
uniforme

perman
en el
electora
tiempo
necesar
sufraga

X1,2

68 I

200 b)

a los altos rangos

hacer valer la
influencia de sus
cargos
para
coartar
la
libertad
del
sufragio

67 II

Bolivia

a los altos
rangos
encabezar
grupos de
ciudadanos

X1
X2

X2
X3
X1

Guatemala
Honduras

184

Mxico

219
VI

Nicaragua

146
IX

Cuadro 12: Prohibiciones respecto a las FF.AA. y de orden pblico

(continuacin)
En... durante Art.
el da de las
eleccionesest
prohibido

la
la
no
aglomeracin ostentacin mantenerse
de tropas
de
las acuarteladas
FF.AA.

a los altos
rangos
encabezar
grupos de
ciudadanos

a los altos rangos

hacer valer la
influencia de sus
cargos
para
coartar
la
libertad
del
sufragio

al personal
retirado
asistir
al
acto
vistiendo
su
uniforme

X5

perman
en el
electora
tiempo
necesar
sufraga

Paraguay
Per
Rep. Dom.

116

Uruguay

179

181
51 II
Venezuela

1) Solamente durante la jornada electoral. 2) En los lugares donde funcionan mesas electorales. 3) Tambin
durante el escrutinio y cmputo en las mesas electorales. 4) A los altos rangos. 5) Tampoco emplear los
locales, tiles y elementos de sus reparticiones en actos electorales de cualquier especia. 6) Dentro de la
casilla.

9. Normas acerca de la jornada electoral contempladas solamente en uno o

en pocos pases
La mayora de las normas que rigen durante la jornada electoral se pueden encontrar en las
legislaciones de ms de un pas. Sin embargo, existen excepciones. Algunas leyes
electorales contienen normas para la jornada electoral que son totalmente o casi totalmente
nicas. Probablemente esas normas estn en vigor porque ellas deben remediar algn
inconveniente presente solamente en uno o en pocos pases, o bien, nicamente en un pas
se defini una situacin o un acto dado como inconveniente.

X4

Un ejemplo clsico de una norma de ese tipo es la prohibicin de los juegos de azar durante
las horas fijadas para la realizacin del acto comicial, segn el art. 135 de la ley electoral de
Argentina. Asimismo, exclusivamente en ese pas se prohibe ofrecer o entregar boletas de
sufragio a los votantes dentro un radio de 80 metros de las mesas electorales (art. 71 d) o
votar en grupo (art. 9).
En Bolivia no es lcito, segn el art.204 c), trasladar ciudadanos de una mesa electoral a
otra durante el da de la votacin y, ms an, toda la circulacin de vehculos motorizados
(salvo los expresamente autorizados por las cortes electorales), segn el art. 204 d. Con el
art. 120 de la ley electoral, Colombia tiene una regla similar, aunque el trnsito est
prohibido solamente durante la jornada electoral y hay excepciones a favor de algunas
pocas personas.
En Brasil, se prohibe explcitamente en el da de las votaciones la distribucin gratuita de
alimentos, as como el ofrecimiento de transporte colectivo sin pagar (art. 302), la
reduccin del precio de alimentos y transporte colectivo (art. 303) y la detencin total o
parcial del servicio de transporte y alimentos a los votantes o parte de stos (art. 304).
En Chile se establece una especificacin del derecho de votar. El art. 120 decreta que una
persona que perturbe el orden del recinto, sea arrestada dentro del mismo y reclame ser
elector en el respectivo local y no haber sufragado, tiene que ser llamada a votar
inmediatamente. Sin este trmite no se puede cumplir la orden de captura. En Panam
existe una norma similar (art.228).
Costa Rica, por el contrario, es el nico pas que dispone una garanta especial para los
detenidos, as como para las personas que se encuentren prestando servicio en los cuarteles
y crceles, a fin de que ellos puedan emitir libremente su voto (art.108).
En Honduras, una persona que difunda noticias falsas, capaces de sustraer a los electores
del ejercicio del sufragio, es penada, segn el art. 233. En Venezuela existe una garanta
adicional para los miembros de los organismos electorales: si el cargo electoral es ejercido
por un funcionario pblico, l no puede ser traslado a otro lugar sin orse antes al respectivo
funcionario y notificarse previamente al Consejo Supremo Electoral y el organismo a quien
corresponda el nombramiento del mismo (art.29 III).

10. Orden pblico y otros mtodos y recursos para garantizar la integridad

del sufragio durante la jornada electoral
Ninguna prohibicin o garanta puede asegurar la integridad del sufragio sin organismos o
autoridades independientes, con poder suficiente para imponer la observancia de las normas
y con mtodos adecuados para hacerlas respetar de manera efectiva. Prcticamente todas
las leyes electorales otorgan, para ese fin, a los miembros o al presidente de las mesas
receptoras el derecho domstico en el local electoral (en Ecuador y Mxico tambin en sus
inmediaciones). En Costa Rica, Paraguay y Uruguay, no slo el presidente sino tambin los

miembros de la mesa tienen ese derecho. En Per, el comando de la Fuerza Armada tiene
esta competencia y en Chile el art. 117 otorga a los jueces del crimen y a los jefes de las
fuerzas el derecho especial de inspeccionar las sedes de los partidos politicos, a fin de
impedir la preparacin de actos ilegales.
Algunos pases como por ejemplo Argentina, establecen el derecho domstico
explcitamente al presidente/a los miembros de las mesas receptoras, las otras leyes lo
hacen solamente de forma indirecta (vase, por ejemplo, art 154 k de la ley electoral de
Costa Rica).
Si la fuerza de los miembros de la mesa electoral no es suficiente para garantizar el orden
pblico, en general, se puede recurrir a la ayuda de las fuerzas de seguridad (en Cuba: de
todos los organismos estatales). Slamente en Colombia, El Salvador, Panam y Per la ley
no reconoce esta posibilidad. La potestad del organismo local es ms amplia en Costa Rica
y en Ecuador porque los miembros de la mesa tienen a su disposicin no slo a las
F.F.A.A., sino tambin la fuerza policial. En la mayora de los pases solamente la fuerza
policial (o parte de sta, como por ejemplo la polica electoral en Uruguay y en Nicaragua)
se encuentra a la orden del presidente y/o de los miembros de la mesa. Segn las leyes
electorales de los otros pases, ellos tienen nada ms que la pretensin a la ayuda de las
F.F.A.A. y/o las fuerzas pblicas, sin tener el mando directo. Algunas leyes (en la
Repblica Dominicana tambin la constitucin) decretan que exclusivamente los
organismos electorales superiores - en general, el Tribunal Supremo Electoral - (a veces
junto con los miembros de las mesas receptoras) mandan las fuerzas de la seguridad y
cuentan con la ayuda de los mismos; en cuanto a pases donde los miembros de las mesas
no tienen el mando sobre fuerzas de seguridad durante la jornada electoral, existe una
garanta para la proteccin eficiente del orden pblico, pero solamente de una manera
indirecta, o sea con la ayuda del Tribunal Electoral Supremo. Pocas leyes determinan con
exactitud el lapso de tiempo durante el cual esa cesin del mando a los organismos
electorales est en vigencia.
Junto al derecho dmestico y a la cesin del mando muchas leyes electorales reconocen
tambin como obligacin para los organismos electorales, especialmente para los miembros
de las mesas receptoras, el deber de asentar en protocolo todas las protestas de los veedores
y fiscalizadores del sufragio (de los ciudadanos en Cuba). Con ese mtodo, se crea la base
para una posible impugnacin de la eleccin. Algunas leyes decretan expresamente la va
judicial para la impugnacin (vase, por ejemplo art. 125-128 y art. 174-184 de la ley
electoral en Per). En los otros pases existen cdigos procesales para reglamentarla.
No obstante, algunas leyes electorales otorgan recursos especiales para un mejoramiento de
la proteccin de los derechos del votante. En Argentina, el elector que se considere afectado
en sus derechos podr solicitar amparo, l mismo o por intermedio de cualquier persona en
su nombre, segn el art. 10. En Bolivia, el art. 199 decreta que en el da de los comicios las
autoridades electorales y los delegados de los partidos tienen la facultad de controlar todos
los lugares de detencin para comprobar el arresto indebido de ciudadanos. En Per, se
tiene una norma similar con el art. 191 y en Brasil, la legislacin reconoce tambin un
derecho de amparo especial para el da de las elecciones (vase art. 236 2 y art. 35 III).

Asimismo. la legislacin de la Repblica Dominicana contiene esa disposicin por un lapso

de tiempo ms amplio (vase art. 93 No. 2 y art. 117).

11. Resumen
Las normas especiales acerca de la jornada electoral deben garantizar la posibilidad de
participacin de todos los electores, as como la integridad del acto del sufragio. Asimismo,
las normas sirven para inspirar credibilidad por parte de los votantes en la transparencia del
acto. Por otro lado, las disposiciones mencionadas contribuyen a aumentar la legitimidad de
los candidatos electos y la aceptacin de los resultados por parte de los candidatos
perdedores, una vez realizados los escrutinios y hasta las prximas elecciones. Se trata de la
aceptacin de los resultados de la eleccin como una decisin de carcter democrtico. Por
todo ello, las reglas formales tienen que ser especialmente claras, sin dar posibilidad a
interpretaciones o maniobras que escapen al sentido original de la reglamentacin. As, con
respecto a la duracin de la jornada electoral, parece aconsejable disponer de un lapso de
tiempo largo pero claramente determinado o fijo para la votacin, como, por ejemplo, en
Costa Rica. Un ejemplo negativo en ese sentido, sera Guatemala, donde no se determina
un tiempo nico y comn para el cierre de la votacin en todo el pas.
Otro factor importante que contribuye a la transparencia de la votacin es el control de las
reglas especficas que estn en vigor en el da de la votacin. Los funcionarios y
organismos a cargo de dicho control deben tener una posicin absolutamente neutral y sus
competencias tienen que estar bien definidas. Especialmente las FF.AA. y pblicas no
deberan actuar independientemente (como en Per, por ejemplo) o por orden del ejecutivo.
Por eso Nicaragua puede ser mencionado como ejemplo positivo con la creacin de la
polica electoral y la Repblica Dominicana con la norma jurdica que decreta el
acuartelamiento de las FF.AA. y las fuerzas pblicas durante la jornada electoral.
Solamente los rganos electorales deberan tener el alto mando sobre las fuerzas armadas
como en Ecuador, por ejemplo.
Una proteccin muy importante para el elector es la inmunidad, norma contemplada en
muchas, pero no todas las legislaciones de los pases latinoamericanos. Esa garanta debera
ser amplia y estar en vigor no slo durante la jornada electoral, sino tambin durante el
lapso de tiempo antes y despus de la misma (como en Brasil, por ejemplo). Lo mismo
sera vlido para la inmunidad de los miembros de las mesas receptoras.
Un problema resulta de la restriccin de derechos fundamentales de los ciudadanos durante
el tiempo de la eleccin. Las prohibiciones tienen como objeto proteger el orden pblico y
tambin al elector para que ste pueda votar libremente, sin estar bajo presin alguna. Las
prohibiciones, por tanto, al tiempo que protegen el proceso democrtico disminuyen los
derechos del ciudadano. Por ejemplo: en general, los ciudadanos tienen el derecho
constitucional de reunirse pacficamente y sin armas, pero muchas leyes electorales
prohiben toda clase de reuniones y manifestaciones pblicas y a veces tambin fiestas
teatrales y deportivas durante la jornada electoral, sin excepcin alguna. Una prohibicin de

ese tipo solamente est justificada cuando una reunin interfiere en el proceso electoral.
Para solucionar este problema en una forma equilibrada sera suficiente decretar trminos
con respecto a los alrededores de los centros de la votacin, o prohibir esos actos solamente
si una manifestacin amenaza concretamente la libertad del sufragio. (Lo mismo sera
vlido para las leyes secas que se aplican en forma ilimitada, como en El Salvador y
Guatemala, por ejemplo.) Estas reformas parecen necesarias para evitar la limitacin de los
derechos fundamentales de los ciudadanos en una democracia, en el nombre de la
democracia.

Las mesas electorales

Susana Sottoli
1. Introduccin
2. Las mesas electorales en la legislacin
2.1 Caractersticas estructurales y funcionales
2.2 Organismos competentes en relacin a las mesas electorales
2.3 Composicin de las mesas electorales
2.4 Representacin y/o control por parte de los partidos polticos en la designacin y funcionamiento
de las mesas electorales
3. Valoracin general de la legislacin existente

1. Introduccin
Numerosos temas del mbito poltico-institucional cobraron renovado inters en el marco
de los procesos de democratizacin y redemocratizacin ocurridos durante los aos ochenta
en Amrica Latina. As, el debate sobre reforma electoral, es decir, sobre reformas
relacionadas con la organizacin electoral, el derecho electoral y el sistema electoral, se vio
inserto en la amplia discusin acerca de reformas de diversa ndole que la nueva situacin
poltica requera (vase Nohlen 1993). Al respecto, se ha sealado que el problema de la
ejecucin administrativa de las elecciones (registros electorales, composicin y funcin de
las autoridades electorales, sistema de obtencin de los resultados, mecanismos de control,
entre otros) representa un aspecto de particular trascendencia poltica, con implicancias en
la legitimidad de los resultados electorales, de los poderes pblicos y, por tanto, en el
proceso de consolidacin democrtica en la regin (Nohlen 1993: XIII-XIV).
El tema de anlisis del presente trabajo se enmarca dentro de dicha perspectiva y presenta
el resultado del anlisis de las fuentes jurdicas vigentes que regulan todas las cuestiones
concernientes a las mesas electorales en dieciocho pases de Latinoamrica.
Las mesas electorales son rganos que forman parte de la estructura del sistema electoral,
juntamente con los rganos electorales superiores de jurisdiccin nacional y otros de
carcter intermedio (regionales, departamentales, municipales). Estn integradas por
ciudadanos facultados para recibir los votos y realizar el primer escrutinio y cmputo en las
secciones o distritos electorales en los que deben actuar.
A travs del desempeo de funciones que les confiere la legislacin, las mesas electorales
contribuyen a la legitimacin del acto electoral, por medio de la vigilancia de las
condiciones del sufragio y adquieren, por lo tanto, suma relevancia en cuanto a garantizar

transparencia y credibilidad al proceso democrtico, as como en el control contra actos de

fraude electoral. Al respecto se ha sealado que: quizs las previsiones normativas ms
importantes (en relacin a la organizacin del sufragio) sean las relativas a las mesas
electorales, puesto que constituyen los rganos primarios de todo el proceso, esto es, los
rganos que presiden y garantizan de modo inmediato el desarrollo de la votacin" (Aragn
Reyes 1988: 106).
Cuadro 1: Fuentes Normativas
Pas

Fuente normativa

Argentina

Cdigo Electoral Nacional, 1983 Tt. IV - Cap. II: Mesas receptoras de votos

Bolivia

Ley Electoral 1993, Cap. XXVIII: Mesas de sufragio electorales

Brasil

Cdigo Electoral 1965, Parte cuarta Tt. I - Cap. II: De las mesas receptoras

Colombia

Cdigo Electoral 1986, Tt. VI - Cap. I: Mesas de votacin

Ley N 84 1993

Chile

Ley Orgnica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios. Prrafo 7: De las

mesas receptoras de sufragios

Costa Rica

Cdigo electoral, Ley N1536 1961 y Reforma 1992, Cap. III: Convocatoria, votacin,
escrutinio y eleccin

Ecuador

Ley de elecciones 1986 y reglamento, Tt. I - Cap. IV: Juntas receptoras de votos

El Salvador

Cdigo electoral, Decreto N417 1993 Tt. V - Cap. VI: De las juntas receptoras de votos

Guatemala

Ley Electoral y de partidos polticos 1985. Cap. 4: Juntas receptoras de votos

Reglamento 1987: Seccin 5

Honduras

Ley Electoral y de las organizaciones polticas 1993, Cap. V: De las mesas electorales
receptoras

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales. Tt. 5: De las mesas

directivas de casilla

Nicaragua

Ley Electoral N 43 1991. Tt. II - Cap. IV: De las Juntas receptoras de votos

Panam

Cdigo Electoral 1993, Seccin 6: Mesas de votacin

Paraguay

Cdigo Electoral. Ley 1/90 1990. Cap. V: Mesas receptoras de votos

Per

Elecciones polticas. Decreto N14250 1990 - Cap. III: De las mesas de sufragio

Rep.Dominicana

Ley Electoral N 5884 1962, Cap. VI: De las mesas electorales

Uruguay

Ley de elecciones N 7812 1989, Tt. VI - Cap. IV: De las comisiones receptoras

Venezuela

Ley orgnica del sufragio 1992, Cap. IV: De las mesas electorales

Las normas analizadas en este trabajo se encuentran contenidas en reglamentaciones que

poseen carcter de ley, especficamente, leyes o cdigos del mbito electoral. En todos los
casos considerados, la legislacin sobre mesas electorales est condensada en captulos o
secciones dedicadas especialmente al tema (vase cuadro 1). En general, la reglamentacin
se desarrolla exhaustivamente y con claridad, con slo algunas excepciones.
La informacin bsica para este anlisis fue ordenada en cuadros y organizada a partir de
aquellas variables o criterios contemplados en la propia legislacin y que admitan un cierto
grado de comparabilidad entre los casos considerados. Mientras que en los cuadros se
presentan datos detallados para cada pas en relacin a las variables seleccionadas, el texto
intenta resaltar criterios generales que pueden deducirse del anlisis comparado de los
diferentes casos.
A continuacin, se realiza una exposicin de la materia concerniente a las mesas
electorales: en primera instancia se realiza una aproximacin a las caractersticas
estructurales y funcionales de las mesas electorales definidas en la legislacin; el punto
siguiente se ocupa de los rganos que poseen competencia en diversas cuestiones relativas
a las mesas electorales; ms adelante, se exponen los diferentes aspectos de la composicin
de estos rganos y se dedica un apartado especial a las formas de representacin y control
de los partidos polticos en la designacin y funcionamiento de las mesas electorales. En la
ltima parte del trabajo, se intenta una valoracin general de la legislacin analizada, a fin
de sealar algunos aspectos que pueden facilitar o dificultar el desempeo eficiente de sus
funciones y con ello su contribucin a los procesos electorales en un contexto democrtico.

2. Las mesas electorales en la legislacin

2.1 Caractersticas estructurales y funcionales
Las mesas electorales son rganos multipersonales, compuestos por un nmero de
miembros titulares que vara de un pas a otro en un rango de tres a seis y por un nmero
equivalente de miembros suplentes. Poseen estructura diferenciada jerrquicamente, ya
que de entre sus miembros se eligen autoridades y se estipulan cargos, tales como:
presidente, vocal y secretario.
La legislacin establece una multiplicidad de funciones y atribuciones para las mesas
electorales (vase cuadro 2), las cuales adquieren caractersticas especficas de desempeo
en cada pas. Sin embargo, en todos los casos se destacan como tareas esenciales la
recepcin del sufragio y la realizacin del primer escrutinio y cmputo de los votos
emitidos. Es decir, las mesas constituyen el lugar especfico en donde se verifica el acto del
sufragio y por tanto el rgano en contacto con el elector el da de las votaciones.
Cuadro 2: Caractersticas estructurales y funcionales de las mesas
electorales

Caracterstica

Descripcin

Pas

Estructura multipersonal y Estn compuestas por miembros titulares (con voz y Todos
diferenciada jerrquicamente
voto) y miembros suplentes (slo con voz), de entre
los cuales se designan las autoridades de la mesa
(Presidente, Secretario, Vocales, etc.).
Carcter Temporal

En general, se desprende de la legislacin que se

trata de rganos de carcter temporal, cuya
disolucin se verifica al firmarse el acta de votacin
y entregarse los materiales y documentos electorales
al rgano electoral competente inmediatamente
superior. Slo exepcionalmente (Chile) se menciona
la posibilidad de permanencia de las mesas (o de
algunos de sus miembros, como en el caso
Venezuela) hasta las prximas elecciones.

Todos
Especficamente
establecido
en
la
legislacin: Guatemala,
El Salvador, Panam y
Venezuela

Multiplicidad de atribuciones - Determinacin del lugar y ubicacin de la mesa Todos

y funciones
dentro del recinto electoral
(En Nicaragua realizan
- Recepcin, cuidado y devolucin de materiales y adems
tareas
de
documentos electorales
inscripcin electoral)
- Recepcin del voto
- Vigilancia del proceso de votacin conforme a las
normas establecidas
- Vigilancia del orden durante la votacin
- Observacin y denuncia de irregularidades e
infracciones
- Cmputo y escrutinio de votos emitidos
- Elaboracin de actas de instalacin y escrutinio
Normas
de
integracin
especfica y exhaustivamente
reglamentadas para el da de
las elecciones

La mesa puede integrarse y comenzar a funcionar Todos

cuando alcanza un nmero determinado de
miembros titulares, quienes son reemplazados por
los suplentes en caso de ausencia . Si el nmero de
miembros titulares y suplentes no es suficiente para
alcanzar el qurum establecido, se completan las
autoridades de mesa con ciudadanos del padrn
electoral correspondiente a esa mesa.

Grado de autonoma funcional

En general las mesas poseen atribuciones para

actuar con cierto grado de independiencia de otras
autoridades durante el transcurso del acto electoral.,
poseen capacidad de resolver todo tipo de
situaciones que se presenten y slo en casos
extremos se remiten al rgano electoral
inmediatamente superior.

Todos
Expresamente
consignado:
Chile,
Paraguay,
Rep.
Dominicana y Uruguay

En consecuencia, la importancia funcional de las mesas en el proceso electoral est dada

por el rol clave que desempean en:
a. garantizar el ejercicio del sufragio a aquellos ciudadanos facultados y habilitados
para ello;
b. garantizar las condiciones de procedimiento en la emisin del sufragio (secreto,
libre, directo); y
c. garantizar la correccin, transparencia y autenticidad del primer cmputo y
escrutinio de votos emitidos.
En cuanto a la duracin de sus funciones, las mesas son rganos de carcter temporal,
cuyas tareas se extienden desde el perodo previo al da del sufragio - por ejemplo, con la
determinacin de los lugares y ubicacin de las mesas dentro del recinto electoral y la
recepcin de los materiales y documentos electorales - y culminan al finalizar la jornada
electoral - con la entrega de los mismos al rgano competente inmediatamente superior. Sus
miembros son nominados das antes de las elecciones, pero ejercen sus funciones durante la
jornada electoral y en la mayora de los pases cesan sus obligaciones al trmino de la
misma. Esta caracterstica temporal se desprende de la descripcin de funciones existente
en la legislacin electoral de los diferentes pases, con slo pocas excepciones (vase
cuadro 2) se encuentra expresamente establecido en la legislacin de Guatemala, El
Salvador, Panam y Venezuela.
Resulta de extrema importancia asegurar la integracin de las mesas el da de las
elecciones, a fin de que nada impida la realizacin del acto electoral. Por ello, la legislacin
establece normas de integracin exhaustivamente reglamentadas que especifican los pasos
a seguir en caso de ausencias de miembros, as como el orden de prelacin para suplir las
mismas y las sanciones correspondientes a los miembros que no acudan a cumplir con sus
obligaciones. Esta normativa se encuentra, con variaciones segn el caso, en la legislacin
electoral de todos los pases.
A fin de cumplir con las atribuciones que se les confiere en la legislacin, las mesas
cuentan con un cierto grado de autonoma funcional en el momento en el que se verifica su
actuacin, y a pesar de su pertenencia formal dentro de la estructura organizativa electoral.
Ello se desprende de las atribuciones enunciadas en la legislacin, aunque slo en algunos
casos se expresa taxativamente (vase cuadro 2). Dicha autonoma se refleja en que:
a. las autoridades de estos rganos estn capacitadas para decidir por s mismas el da
de las elecciones a fin de resolver las cuestiones que caen dentro de su competencia;
b. las decisiones tomadas por las autoridades de mesa durante la jornada electoral no
son revisables por otros rganos administrativos electorales, sino solamente por los
rganos de la justicia electoral.
De acuerdo a la legislacin, las autoridades de mesa deben recurrir a los rganos electorales
inmediatamente superiores nicamente en casos excepcionales, y slo en algunos pases.
En general, las mesas - a travs de sus autoridades - resuelven reclamaciones, reciben
denuncias de infracciones, deciden sobre incidentes que afecten la votacin, son
responsables del mantenimiento del orden en el recinto electoral (para lo cual pueden apelar

a la utilizacin de fuerzas policiales) y de la custodia de la documentacin electoral y las

urnas.

2.2 Organismos competentes en relacin a las mesas electorales

Antes de considerar los mecanismos de designacin de los miembros de mesa y otros
aspectos de su composicin (vase ms adelante punto 4 y cuadro 4), resulta relevante
identificar los organismos de la estructura institucional electoral que intervienen en las
cuestiones concernientes a las mesas electorales. Particularmente en relacin a las
designaciones de miembros, no slo la forma o mecanismo utilizado, sino tambin las
caractersticas de la propia instancia nominadora permiten, entre otros factores, apreciar el
grado de confiabilidad y transparencia del proceso.
En ese sentido, pueden distinguirse competencias en relacin a cuatro aspectos (cuadro 3):

en la determinacin del nmero de mesas asignadas a cada circunscripcin electoral,

los lugares donde ejercern sus funciones y la cantidad de electores que sufragarn
en cada mesa. Se trata de una competencia que en la mayora de los pases
corresponde a las atribuciones de los rganos electorales superiores de jurisdiccin
nacional y que se relaciona con la divisin geogrfica, poltica y administrativa de
cada pas, as como con las caractersticas de su organizacin electoral. En pases
como Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Per y Uruguay
tambin tienen competencia en esta materia los organismos electorales regionales o
intermedios;
en la designacin de los miembros que componen la mesa. En este aspecto se
observa que en la mayora de los casos nacionales la competencia recae en los
rganos de carcter regional, departamental o municipal, con las excepciones de
Argentina, El Salvador, Panam y Paraguay, en donde la designacin es llevada a
cabo por el rgano de carcter nacional;
en la designacin de autoridades de mesa (presidente, secretario, vocales) entre los
miembros componentes. Al respecto la legislacin establece dos variantes: los
propios miembros designados eligen las autoridades de su seno por acuerdo o
sorteo, lo cual se verifica en Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
Venezuela; o bien, las autoridades son designadas por el mismo rgano nominador,
lo cual sucede en los doce pases restantes;
en la acreditacin y emisin de credenciales para los representantes de partidos
polticos con tareas de fiscalizacin ante las mesas (vase ms adelante punto 5). En
este sentido se observa slo un caso en el que las credenciales otorgadas por las
autoridades del propio partido son suficientes para la acreditacin (Ecuador), en
cuatro casos deben ser acreditados ante los rganos electorales superiores a nivel
nacional (Argentina, Costa Rica, Honduras y Paraguay) y en los restantes casos ante
los rganos regionales, departamentales o municipales.

Excepto en relacin al primer aspecto, en la mayora de los casos se observa un cierto grado
de delegacin funcional de las competencias hacia los rganos electorales de carcter
regional, departamental o municipal, segn sea el tipo de divisin territorial y
administrativa del pas.
Cuadro 3: Organismos competentes en relacin a las mesas
electorales
Pas

Organismo
competente en la
determinacin del n,
asignacin de mesas
y n de electores por
mesa

Organismo
competente en la
designacin de los
miembros de mesa

Designacin
de
autoridades (de entre
los miembros) a
cargo de

Acreditacin
de
fiscales de partidos
polticos ante las
mesas a cargo de

Argentina

Jueces electorales

Junta Electoral

Junta Electoral

Junta Electoral

Bolivia

Cortes
departamentales
electorales

Cortes
Dptales. los propios miembros Notarios Electorales
Electorales, a travs por acuerdo o sorteo
de la Junta de
Designacin
de
Jurados

Brasil

Tribunal Regional y Jueces

Electorales, Juez Electoral
Jueces Electorales
con aprobacin del
Tribunal Regional

Colombia

Consejo
Electoral

Nacional Registradores
Distritales
Municipales

Registradores
y Distritales
Municipales

Chile

Director del Servicio Juntas Electorales

electoral

Costa Rica

Registro Civil

Ecuador

Tribunal
Electoral

El Salvador

Tribunal y
Electorales
Municipales

Guatemala

Tribunal
Electoral

Pas

Organismo
competente en la
determinacin del n,
asignacin de mesas
y n de electores por

Jueces Electorales

Registradores
o Distritales
Municipales

los propios miembros

por votacin

Tribunal Supremo y Tribunal Supremo

Juntas Cantonales

Provincial Tribunal
Electoral
Juntas Tribunal
Electoral
Supremo Junta
Municipal

Provincial Tribunal
Electoral

Registro Civil

Provincial Director o Secretario

del Partido respectivo

Supremo los propios miembros Junta

Electoral
por acuerdo o sorteo
Municipal
o
Departamental
Electoral Junta
Municipal

Organismo
competente en la
designacin de los
miembros de mesa

Electoral Junta Municipal o

Dptal.

Designacin
de
autoridades (de entre
los miembros) a
cargo de

Acreditacin
de
fiscales de partidos
polticos ante las
mesas a cargo de

mesa
Honduras

Tribunal local de Tribunal Local

elecciones,
con Elecciones
instrucciones
del
Tribunal Nacional de
Elecciones

Mxico

Consejo
Distrital, Juntas
Distritales Juntas
Distritales Consejo Distrital
segn propuesta de las Ejecutivas
Ejecutivas
Juntas distritales

Nicaragua

Consejo
Electoral

Supremo Consejo
Regional

Tribunal Electoral

de los propios miembros

Electoral los propios miembros

Tribunal Electoral

Tribunal Nacional de
Elecciones

Consejos Electorales

Tribunal Electoral

Panam
Paraguay

Junta Electoral Central Junta Electoral

Per

Jurado Nacional de Jurado

Dptal.
Elecciones y Jurado Elecciones
Dptal. de Elecciones

Repblica
Dominicana

Junta Central Electoral Juntas

Municipales Juntas
Municipales Junta Respectiva
Electorales
o
del Electorales
o
del
Distrito Nacional
Distrito Nacional

Uruguay

Corte Electoral
Juntas Electorales

Venezuela

Consejo
Electoral

y Juntas Electorales

Supremo Junta
Municipal

Junta Electoral
sorteo

por Junta
Central

Electoral

de Junta
Dptal.
de Jurado Dptal.
Elecciones por sorteo Elecciones

Juntas Electorales

Electoral los propios miembros

de

Junta Respectiva
Junta
Electoral
Municipal

2.3 Composicin de las mesas electorales

En relacin a la composicin de las mesas electorales se pueden destacar los siguientes
aspectos: requisitos y calidad de los miembros, la naturaleza del cargo, los mecanismos de
designacin, el carcter pblico de los actos realizados en este proceso y si existe alguna
previsin legal para la capacitacin electoral de los miembros (vase cuadro 4).
En todos los casos analizados, para poder desempearse como miembro de mesa, la
legislacin establece como requisito fundamental que la persona se encuentre en ejercicio
del derecho al sufragio activo, es decir, ser elector habilitado. Adems, en cuanto a la
calidad de los miembros - aspecto que aqu se refiere esencialmente a si los miembros
pueden o deben ser miembros de partidos polticos o, por el contrario, deben ser ajenos a la
actividad poltica partidaria (vase Jaramillo 1989: 37) - se establecen esencialmente dos
tipos de calidades:

elector independiente de la actividad poltica partidaria, en algunos casos con

requisitos adicionales, tales como: ser residente en la propia seccin (en la mayora
de los pases), o elector con mayor nivel de instruccin (Per, Venezuela), o elector
funcionario pblico (Colombia, Uruguay);
elector miembro de partidos polticos, los cuales pueden ser designados como
delegados o representantes por sus propios partidos (Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay, Venezuela), o bien ser simples
afiliados a partidos polticos que son considerados dentro de las listas para las
designaciones, pero no son nombrados por sus partidos (Colombia).
Cuadro 4 : Normas referidas a la composicin de mesas electorales

Pas

Calidad de los Naturaleza del Mecanismo de Actos

pblicos Capacitacin
miembros
cargo
designacin
durante el proceso electoral de
de designacin
los miembros

Argentina

elector - obligatorio con nominacin

habilitado
sanciones
por
residente en la incumplimiento
seccin

notificacin no
pblica
de
la
ubicacin
y
autoridades de mesa

Bolivia

ciudadanos obligatorio, sorteo

inscriptos en cada con sancin por
mesa electoral
inasistencia
injustificada

- designacin
acto pblico

Brasil

- elector de la - pasible
propia seccin
sanciones

- audiencia pblica si
para la designacin
de miembros publicacin
de
nombramientos

Colombia

ciudadanos
pertenecientes a
diferentes
partidos polticos,
entidades
pblicas, privadas
y
establecimientos
educacionales

Chile

ciudadanos - obligatorio
inscriptos en el
respectivo
- inviolable
registro

de nominacin

en no

- publicacin en la
prensa de la nmina
de designados

- obligatorio

nominacin por - sesin pblica para Divulgacin

resolucin
realizar
las de
designaciones
instrucciones a
- irrenunciable
travs de los
medios
de
publicacin
o
- honorfico, con
comunicacin
fijacin
de
da
designaciones
en
compensatorio
lugares pblicos por
adelantado
goza
de
inmunidad
sorteo

- audiencia pblica no
para la designacin
notificacin
pblica
de
la
ubicacin
y
autoridades de mesa

Pas

Calidad de los Naturaleza del Mecanismo de Actos

pblicos Capacitacin
miembros
cargo
designacin
durante el proceso electoral de
de designacin
los miembros

Costa Rica

- elector delegado - obligatorio

de cada uno de
los
partidos - honorfico
polticos
inscriptos

Pas

Calidad de
miembros

Ecuador

preferentemente
elector de las
ternas propuestas
por part. polticos
o
elector
registrado en el
padrn

los Naturaleza
cargo
- remunerado
goza
inmunidad
- pasible
sanciones

integracin de - publicacin del no

acuerdo
a acuerdo para la
nombres
integracin
propuestos por
los
part.
polticos
del Mecanismo
designacin

de Actos
pblicos Capacitacin
durante el proceso electoral
de
de designacin
los miembros

integracin de - publicacin de los si

acuerdo
a nombramientos en
nombres
la prensa
de
propuestos por
part. polticos o
simple
de
nominacin

El Salvador

preferentemente
- obligatorio
elector propuesto
por part. polticos - remunerado
o elector comn
si
no
hay
propuestas

nominacin
segn
reglamento
especial

si

Guatemala

elector registrado

nominacin

si

nominacin

no

- obligatorio
- honorfico con
viticos
goza
inmunidad

Honduras

de

elector delegado - obligatorio

de los partidos
polticos
- honorfico
goza
inmunidad

de

Mxico

elector registrado
y residente

nominacin

- publicacin de las si
listas integradas

Nicaragua

elector registrado
y elector delegado
de los partidos
polticos

nominacin
simple de los
miembros
independientes e
integracin de

- publicacin de la no
resolucin
de
demarcacin
y
ubicacin de mesas

los
nombres
propuestos por
part. polticos
Panam

elector
registrado
y
elector
representante de
part. polticos

- honorfico, con
derecho a da
compensatorio y
licencia
con
goce de sueldo

nominacin de
los
miembros
indep.
e
integracin de
los repres. de
part. pol.

Pas

Calidad de los Naturaleza del Mecanismo de Actos

pblicos Capacitacin
miembros
cargo
designacin
durante el proceso electoral de
de designacin
los miembros

Paraguay

- elector residente - obligatorio;

y
elector
representante de - irrenunciable
los part. polticos

integracin de
los
miembros
nombrados por
los dos partidos
polticos
- honorfico,
mayoritarios y
sorteo de un
con
da miembro
compensatorio y propuesto
por
derecho
a los otros partidos
permiso
goza
inmunidad

- electores de - irrenunciable
mayor instruccin

Repblica
Dominicana

- elector residente - obligatorio

nominacin
del
padrn
correspondiente
- honorfico, con
dietas

Uruguay

- publicacin de los Reunin para

lugares
de recibir
funcionamiento de instrucciones
las mesas

de

Per

goza
inmunidad

no

sorteo

- acto pblico para no

la designacin de
miembros
publicacin
anticipada de los
lugares
de
funcionamiento de
las
mesas
y
autoridades
publicacin no
anticipada
de
lugares de ubicacin
de las mesas

de

electores - irrenunciable nominacin

funcionarios
sin
causa
pblicos y slo justificada
excepcionalmente

publicacin no
anticipada
de
lugares
de
funcionamiento

ciudadanos
comunes
Venezuela

- derecho
licencia

electores - obligatorio
residentes de alto
nivel educativo
designados
por
part. polticos y
electores
independientes

a
nominacin con
mayora
calificada
del
rgano
competente
e
integracin de
los
representantes
de part. polticos

no

En cuanto a la naturaleza del cargo, se puede definir en base a tres aspectos, a saber: su
carcter obligatorio, si es remunerado o no, y si otorga inmunidad a los que lo ejercen.
En la mayora de los pases se verifica que el cargo es obligatorio, de aceptacin forzoza y
pasible de sanciones por renuncia o ausencia injustificada, es decir, reviste el carcter de
carga pblica. Estas disposiciones pueden entenderse como mecanismos destinados a
garantizar la presencia de los miembros de mesa el da de las elecciones para su efectiva
integracin, asegurando as el normal desarrollo del acto electoral. Slo en tres pases
(Mxico, Nicaragua y Panam) no se expresa taxativamente la naturaleza obligatoria de
estas funciones.
Por otra parte, en nueve pases se hace referencia al carcter remunerado u honorfico del
cargo. En dos casos (Ecuador y El Salvador) se remunera el ejercicio de las funciones de
miembro de mesa electoral, mientras que en los otros casos, o bien no se prev pago
alguno, o bien se estipulan otros mecanismos compensatorios, tales como dietas, viticos, o
das de licencia. Tambin estas disposiciones actan supuestamente como alicientes
adicionales para garantizar la comparecencia de los miembros.
Por ltimo, en siete pases se establece que las autoridades de mesa gozan de inmunidad
durante el ejercicio de sus funciones (Colombia, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Paraguay y Repblica Dominicana).
En cuanto al mecanismo de designacin de los miembros de mesa es importante identificar
las formas establecidas en la legislacin, ya que ellas determinan el mayor o menor grado
de arbitrio de la instancia nominadora y las posibilidades de participacin y control
externos a ella. Se observan fundamentalmente tres mecanismos de designacin:

nominacin por parte del organismo competente sin mayor especificacin del
procedimiento;
designacin por sorteo;
integracin directa de los nombres propuestos por los partidos polticos.

En nueve pases la legislacin establece el primer mecanismo de simple nominacin en

base a listas de electores, cuyas caractersticas varan para cada pas (vase especficamente
el cuadro 4); en tres pases se realiza la designacin por sorteo, un caso establece la

integracin directa de los nombres propuestos por partidos polticos, y cinco establecen
mecanismos combinados, es decir: nominacin o sorteo para miembros independientes e
integracin directa para los representantes propuestos por los partidos.
En cada uno de estos mecanismos vara presumiblemente el grado de transparencia y/o
posibilidad de control en las nominaciones: existira un menor grado de control en los casos
en los que la legislacin no especifica el mecanismo de designacin y ste queda a criterio
de la entidad nominadora. Por el contrario, cuando se trata de la integracin de los nombres
propuestos por los partidos polticos o se realiza por sorteo, existira un mayor grado de
control externo a la entidad nominadora.
Tambin con vistas a la transparencia y el control democrtico resulta til identificar la
existencia de actos de carcter pblico en el proceso de determinacin de mesas y su
composicin. En efecto, se verifican fundamentalmente dos formas de exposicin pblica
en los procedimientos:

designacin de los miembros de mesa en audiencia pblica, lo cual est establecido

en Bolivia, Brasil, Colombia, Chile y Per;
notificacin pblica de la ubicacin, miembros y/o autoridades de mesa,
generalmente por publicacin en los medios de prensa o fijacin de carteles en
lugares pblicos, mecanismo contemplado en doce de los dieciocho pases.

Un ltimo aspecto en relacin a la composicin de las mesas y sus miembros hace

referencia a si en la legislacin se prev algn tipo de instruccin o capacitacin para los
mismos acerca del proceso electoral. Del total de pases, se plantean estas previsiones en
Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Paraguay, algunas de las
cuales resultan inclusive obligatorias para los miembros de mesa.

2.4 Representacin y/o control por parte de los partidos polticos en la

designacin y funcionamiento de las mesas electorales
En el cuadro 5 se consideran variables relacionadas a las diferentes formas de control y
representacin de los partidos polticos en la designacin y funcionamiento de las mesas
electorales. Obviamente se trata de una pregunta fundamental en relacin a la posibilidad
de control del proceso y por tanto de otorgarle mayor credibilidad y transparencia, no slo
fiscalizando la ocurrencia de fraudes o irregularidades, sino tambin garantizando la
pluralidad en la representacin de intereses en el proceso.
A travs del anlisis de la legislacin se pueden identificar cuatro tipos de representacin
y/o control:

participacin en la determinacin del nmero y asignacin de lugares donde las

mesas ejercern sus funciones, as como del nmero de electores que sufragan en

cada mesa, decisin que slo en un caso (Panam) es consultada con los partidos
polticos;
participacin en la composicin de las mesas a travs de la propuesta de
representantes (nombres nicos, ternas o listas) para la integracin de miembros o la
vigilancia del proceso de designacin a travs de representantes. En este nivel se
encuentran los partidos polticos de once pases del total de dieciocho;
notificacin expresa y por adelantado de la determinacin de ubicacin y
composicin de las mesas. Ello sucede en Costa Rica, Panam, Per y Repblica
Dominicana;
facultad de interponer recurso de impugnacin a los miembros designados.
Expresamente consignado en Brasil, Per y Repblica Dominicana;
nombramiento de fiscales o veedores ante las mesas. Este es el caso de
representacin y control ms frecuentemente establecido en la legislacin y presente
en todos los pases. Los fiscales designados ante cada mesa comparecen para
presenciar la eleccin, cerciorarse de su correcto desarrollo y formular
observaciones y protestas que estimen pertinentes. En general, los fiscales poseen
voz pero no voto, ya que no son miembros de mesa, pero en algunos casos gozan de
igual inmunidad que aquellos y les est permitido firmar las actas de escrutinio. Su
rol es fundamental en relacin al control de la corrupcin electoral durante el acto
mismo de la emisin del voto.
Cuadro 5: Representacin y control por parte de los partidos
polticos en la designacin y funcionamiento de las mesas
electorales

Tipo de representacin y control

Pas

Participan en la determinacin del n y ubicacin de las mesas, as Panam1

como del n de electores que sufragan en cada una
Proponen listas o ternas para la designacin de miembros de mesa

Bolivia2, Colombia, Costa Rica, Ecuador,

El Salvador, Honduras, Mxico3,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Venezuela

Son notificados expresamente y con antelacin acerca del n, Costa Rica, Panam,
ubicacin y composicin de las mesas
Per, Rep. Dominicana
Poseen expresa facultad de interponer recurso de impugnacin en Brasil, Per, Rep. Dominicana
relacin a la composicin de las mesas
Nombran fiscales o veedores ante las mesas a fin de presenciar y Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
fiscalizar el proceso electoral
Costa Rica, Ecuador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua,

Panam, Paraguay, Per,

Rep.Dominicana, Uruguay,Venezuela
1

El Tribunal Electoral determina el nmero y ubicacin de las mesas y el nmero de electores por mesa,
previa consulta con los partidos polticos.
2

Participan con delegados ante la Junta de Designacin de Jurados pero no proponen nombres.

Vigilan el proceso de designacin aunque no proponen nombres.

3. Valoracin general de la legislacin existente

Se puede decir que la reglamentacin estudiada contempla las disposiciones necesarias
como para alcanzar esencialmente los objetivos funcionales atribuidos a estos rganos, a
pesar de existir algunos puntos que podran evaluarse como insuficientemente
desarrollados.
Resulta particularmente positivo que la legislacin se ocupe de forma exhaustiva acerca de
las normas para la integracin de las mesas el da de las votaciones. Tal como se mencion
ms arriba, se encuentran establecidos los pasos a seguir en caso de ausencias, quedando
claro el procedimiento hasta lograr resolver cualquier obstculo que impida que el acto del
sufragio se lleve a cabo. Asimismo, se encuentran adecuadamente desarrollados los
aspectos relativos a las calidades y requisitos de los miembros de mesa, as como las
condiciones de desempeo del cargo: obligatorio, remunerado o gratuito, sanciones, entre
otros. Sin embargo, con relacin a otras previsiones al respecto de los miembros de mesa,
se observa slo una minora de pases en donde la legislacin prev algn tipo de
capacitacin electoral para los mismos. Tanto razones de eficacia administrativo-electoral
como de control democrtico hacen relevante dicha capacitacin sobre las cuestiones que
ataen al acto del sufragio, sobre todo en pases de reciente democratizacin y con escasa
tradicin electoral.
En relacin a la estructura y funcionamiento de las mesas, se observan dos insuficiencias en
las disposiciones: Por un lado, en la mayora de los casos analizados no se establecen
funciones y atribuciones diferenciadas para cada autoridad de mesa, es decir: presidente,
vocales y secretarios, a pesar de hacerse la correspondiente diferenciacin de cargos. Ello
puede presentar dificultades en cuanto a la divisin y coordinacin de las tareas a la hora de
su desempeo. Por otro lado, slo en algunos pocos casos se establecen mecanismos de
toma de decisiones, a ser implementados por los miembros de mesa (por ejemplo,
Nicaragua, Panam, Uruguay o Venezuela), mientras que en la mayora de los casos no se
contempla este punto, siendo de importancia para la resolucin de situaciones,
especialmente de carcter conflictivo.
En relacin a los mecanismos de designacin de miembros de mesa, se observa que en
aquellos casos en los que no se estipula el sorteo o la integracin directa de los nombres

propuestos por los partidos polticos, no queda especificado cmo procede la entidad
nominadora para la designacin. Sera deseable en este sentido un mayor desarrollo de la
legislacin, a fin de reducir el grado de arbitrio del rgano que realiza las designaciones y
aumentar el peso de criterios y procedimientos objetivos.
Por ltimo, con respecto al control poltico del procedimiento de conformacin de las
mesas, nicamente en dos de los nueve casos en los cuales los partidos polticos participan
con representantes, se encuentran disposiciones precisas al respecto de que todos los
partidos polticos o candidaturas legalmente inscriptos tienen derecho a proponer
representantes para conformar la mesa (Honduras y Panam). En otros casos, se establecen
normativas que no parecen asegurar una participacin igualitaria de todas las candidaturas,
o por lo menos la legislacin no es muy precisa al respecto. Por ejemplo, en los casos
Colombia, El Salvador o Nicaragua se establece que la mesa se conformar con ciudadanos
pertenecientes a diferentes partidos polticos, sin ms especificaciones; en los casos Costa
Rica y Ecuador se procurar que se encuentren representadas las diferentes tendencias
polticas", aunque no se estipulan mecanismos que concreticen este objetivo. En los casos
Paraguay y Venezuela se asegura la participacin de aquellos representantes de partidos
que hubieran obtenido mayor cantidad de votos en elecciones previas, lo cual limita
claramente el espectro de intereses polticos representados en la composicin de la mesa.
Los aspectos sealados tienen relevancia en cuanto a garantizar que las mesas electorales
cumplan eficiente y confiablemente las funciones que le son conferidas y puedan aportar al
desarrollo del proceso electoral democrtico.

Las boletas electorales

Ana Catarina Clemente

Introduccin
1. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciacin, origen y problemas
2. Normas de competencia
3. Normas de seguridad y control
4. Normas de transparencia
Anexo

Introduccin

En el derecho electoral existen cuatro principios bsicos del sufragio que suelen estar
plasmados en en el texto constitucional: se trata del sufragio universal, igual, directo y
secreto (vase Nohlen 1995: 21ss.). En el presente captulo nos interesamos por el ltimo
de los principios mencionados. Cuando el voto no es pblico, como por ejemplo en el caso
de la votacin nominal, sino secreto, entonces se precisa (hoy en da, pues sto no siempre
fue as) una boleta electoral. En este caso, es de gran importancia considerar una serie de
cuestiones: quin confecciona las boletas electorales, cul es su forma, cmo se las utiliza,
qu consecuencias tiene, por un lado, la forma de la boleta electoral sobre el proceso de
votacin (i.e. recuento de los votos, y lo que puede involucrar: corrupcin, fraude, etc.) y,
por el otro, sobre los resultados polticos (en el sentido de una mayor o menor posibilidad
de diferenciacin del voto).
Adems de constituir la prueba del voto y de proveer el medio para realizar el recuento de
los votos, o sea, el escrutinio, las boletas tienen una funcin muy importante en el proceso
electoral, pues el ciudadano escoge mediante este documento del proceso electoral al
partido poltico y candidatos de su preferencia. As, la boleta constituye el instrumento
mismo con el cual el votante expresa su preferencia poltica. Tratndose de un instrumento
electoral de importancia decisiva, hay que preguntar en qu medida la boleta puede influir o
condicionar la decisin del elector, o mejor dicho, qu aspectos de la legislacin al respecto

son susceptibles de ser utilizados para tal efecto. La aproximacin comparativa que
emprendemos en este trabajo permite ofrecer mayores elementos de anlisis.

1. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciacin, origen y problemas

Analizando las boletas utilizadas en los pases de Amrica Latina vemos que las diferencias
entre ellas no se originan tanto en los distintos nombres empleados en cada pas, sino
fundamentalmente en el diferente tipo de boleta utilizado (vase el cuadro 1). Una primera
distincin bsica (vase Nohlen 1994b: 39-41) se establece segn el grado de simultaneidad
de las elecciones presidenciales y parlamentarias (Senado, Cmara de Diputados) y dems
elecciones (regionales, municipales). Puede existir una separacin total entre las fechas de
los diferentes tipos de elecciones, lo cual necesariamente se expresa en boletas distintas
para las elecciones presidenciales, parlamentarias, etc.. O puede haber simultaneidad
temporal entre las distintas elecciones. En la gran mayora de los casos latinoamericanos,
existe una coincidencia temporal entre las elecciones presidenciales y las parlamentarias, de
modo que sera posible aumentar el grado de simultaneidad de las elecciones a travs de la
boleta (y del voto). En este supuesto de coincidencia temporal, las variables susceptibles de
sistematizar la materia son fundamentalmente dos. En primer lugar, si las boletas son
confeccionadas por los propios partidos, de tal forma que cada partido deba poner su propia
boleta a disposicin del elector, o si las boletas son confeccionadas y puestas a disposicin
del elector por la administracin electoral en forma de una boleta nica que incluye a todos
los partidos habilitados para competir en la eleccin. En segundo lugar, en el supuesto de
que se efecten elecciones de rganos diferentes (presidente, parlamento, etc.) de forma
simultnea, si el elector tiene o no la posibilidad de fraccionar su voto (straight ticket
versus split ticket). En base a estas dos variables, llegamos entonces al siguiente grfico:

boletas no-fraccionables

de origen partidario

de origen estatal

tipo 1

tipo 3

tipo 2a

tipo 4a

tipo 2b

tipo 4b

(voto nico)
boletas
cruzado)

fraccionables

(voto

- por el elector

- ya fraccionadas

As, tenemos cuatro tipos de boletas: las boletas no-fraccionables de origen partidario (tipo
1); las boletas no-fraccionables de origen estatal (tipo 3); las boletas fraccionables de origen
partidario (tipo 2, que a su vez se subdivide en: boletas fraccionables por el elector - tipo 2a
y boletas que ya se presentan fraccionadas - tipo 2b); las boletas fraccionables de origen
estatal (tipo 4, que a su vez se subdivide en: boletas fraccionables por el elector - tipo 4a - y
boletas que ya se presentan fraccionadas - tipo 4b). Veamos las caractersticas de cada uno
de estos tipos de boleta.
En el caso de las boletas no-fraccionables de origen partidario (tipo 1), hay una boleta por
partido contendiente con los colores y la sigla del partido, de modo que se facilite su
reconocimiento. Aqu el elector elige con un slo voto (voto nico) los candidatos a la
Presidencia, Vice-presidencia, Senado y Cmara de Diputados. Vale diferenciar entre el
voto nico no cruzado, que se entrega a los candidatos presidenciales y que implica la
votacin en favor de toda la gama de candidatos del mismo partido que compiten para los
dems rganos, es decir, el voto desde arriba hacia abajo y que es conocido como voto de
arrastre", y el voto nico de preferencia dentro de la opcin partidista hecha por el elector y
que se suma a los dems votos preferenciales dentro del mismo partido para establecer la
votacin total del partido y as determinar la competencia entre partidos. Este es el caso de
Uruguay con su mltiple voto simultneo y su sistema de lemas, en el cual las elecciones
presidenciales y parlamentarias estn relacionadas en grado muy alto de simultaneidad. La
ausencia de la posibilidad de hacer splitting con su voto es compensada por el voto
preferencial que promueve una toma de decisin desde abajo hacia arriba".
Si el tipo de boleta es fraccionable de origen partidario (tipo 2), tenemos dos subtipos. En el
caso de Argentina se admite el corte de boleta en elecciones simultneas. El elector tiene la
posibilidad de diferenciar en la votacin, confeccionando su propia boleta a travs del corte
de distintas boletas partidarias y pudiendo elegir as con su voto a los candidatos de un
partido para un determinado cargo y a los candidatos de otro partido para otros cargos (tipo
2a). Otro subtipo de boleta fraccionable de origen partidario se utiliza en Colombia y la
Repblica Dominicana desde la reforma de sus Cdigos Electorales. All, las boletas que se
le presentan al elector, contrariamente al caso argentino, ya se encuentran fraccionadas: los
partidos suministran una boleta para cada institucin a elegir (Poder Ejecutivo, Parlamento,
etc.), lo que facilita la tarea para el elector que desea elegir por ejemplo a un partido para
ocupar el Poder Ejecutivo y a otro para el Parlamento (tipo 2b).
En el caso de la boleta no-fraccionable de origen estatal (tipo 3), como en Bolivia, se trata
de una boleta dividida en tantos espacios como partidos, con la cual el elector vota en
bloque y elige sin posibilidad de diferenciacin entre partidos al Presidente y Vice,
diputados, senadores, etc.. Tambin en Honduras se vota mediante boletas no-fraccionables
de origen estatal. (En la Repblica Dominicana se utiliz hasta 1992 un sistema parecido en
el que una boleta poda ser para uno o ms partidos. As era necesario fijar las listas de
candidatos en los locales donde estaban las mesas de votacin por falta de espacio en las
boletas.)
Cuando el tipo de boleta es fraccionable de origen estatal (tipo 4), hay que distinguir dos
subtipos. Por un lado, en el caso de las boletas usadas en Venezuela en las elecciones
nacionales el elector tiene la posibilidad de elegir candidatos de partidos diferentes para el

Senado y para la Cmara de Diputados. Este subtipo de boleta tambin se emplea en Per,
Brasil y se utiliz hasta 1992 en Colombia (tipo 4a). Por otro lado, en Costa Rica la boleta
suministrada por un rgano estatal (Registro Civil) se asemeja a las usadas en Colombia y
la Repblica Dominicana (que, como dijimos, son de origen partidario): aqu las boletas ya
estn fraccionadas, o mejor dicho existen tantas boletas como cargos a elegir (Presidente y
Vice-presidente; Diputados; etc.). En cada una de ellas, por ejemplo en la boleta para elegir
Presidente y Vice-presidente, el elector encuentra cuadros con todos los partidos
contendientes y la fotografias de los candidatos, debiendo marcar al partido de su
preferencia, el cual puede variar en las distintas boletas (tipo 4b). As, en este caso tambin
se facilita el fraccionamiento del voto segn el cargo en cuestin.
La diferenciacin de estos cuatro tipos de boletas demuestra los diferentes mtodos que
tiene el elector para participar en la seleccin de sus representantes, o sea la posibilidad de
expresin democrtica de la voluntad del elector. Mientras el elector puede fraccionar su
voto tanto en el tipo de boleta 2 como en el 4, no dispone de esta posibilidad ni en el tipo de
boleta 1 ni en el 3. En las boletas no-fraccionables tanto de origen partidario como de
origen estatal el elector escoge un partido (y sus respectivos candidatos) para ocupar todas
las instituciones en disputa. En otras palabras, su posibilidad de seleccin dentro de la
variedad de candidatos est limitada al voto partidario.
Las boletas fraccionables, independientemente de cual sea su origen (partidario versus
estatal), le brindan al elector una mayor posibilidad de seleccin. En ambos casos puede
elegir candidatos de diferentes partidos para los diferentes cargos elegibles. Tambin vimos
que, sin importar cul sea su origen, existe una distincin adicional en la forma en que se
presentan las boletas fraccionables: o bien deben ser fraccionadas por el mismo elector
(tipo 2a y 4a: Argentina y Per respectivamente), o bien ya se presentan fraccionadas de
acuerdo a los cargos en cuestin (tipo 2b y 4b). Pese a que todas las boletas fraccionables
posibilitan una mayor diferenciacin del voto, creemos que una boleta como la utilizada por
ejemplo en Costa Rica (4b) es en este sentido ms ventajosa, porque teniendo una boleta
para cada institucin a elegir, y cada una teniendo los diferentes partidos o candidatos
contendientes listados, el elector puede percibir mejor que est votando para diferentes
instituciones. Por el contrario, las boletas fraccionables estatales o partidarias cuyo
fraccionamiento depende del mismo elector (tipo 2a y 4a), mediante, por ejemplo, el corte
de boleta como en el caso de Argentina, pueden inducir al elector al error de no fraccionar,
votando en cada nivel por un mismo partido, por temor a emitir un voto invlido.
Existen problemas generales relacionados con las boletas electorales. Uno de ellos se
presenta cuando el elector deposita las boletas no utilizadas en un recipiente para desechos,
de tal manera que resulta posible inferir a partir de all los resultados electorales e intentar
influenciarlos durante el transcurso de los comicios. Se abre as la puerta para el fraude
electoral. Asimismo, en dicho caso tambin existe la posibilidad de compra de votos
sustraidos de los lugares de votacin. Pero aparte de estos problemas generales es necesario
mencionar algunos problemas especficos a los distintos tipos de boletas. Como
mencionamos, el problema de las boletas no-fraccionables es que no permiten votar por
distintos partidos segn los diferentes cargos que se eligen. Pero la contrapartida de las
boletas fraccionables resulta el ms dificil esclarecimento de la poblacin electoral acerca
de la forma de votacin. Tanto cuando el fraccionamiento de la boleta depende del elector

como cuando se presentan boletas ya fraccionadas se plantea la pregunta acerca de cmo

explicar al elector analfabeto qu boleta debe usar para elegir las distintas instituciones. Un
exceso de complejidad en la forma de la boleta puede provocar que el elector se sienta
sobreexigido y por ende se sienta inclinado a no participar en las elecciones para evitar
verse confrontado con una situacin que no comprende.

2. Normas de competencia
De importancia crucial para el desenvolvimiento de las elecciones es saber qu institucin o
instituciones son competentes para el control del proceso electoral. En el caso de las boletas
electorales, es necesario saber dnde se encuentran reglamentadas, quin las aprueba, quin
es responsable por su impresin y quin las distribuye (vase el cuadro 2 y 3). Distinguimos
entre pases con reglamentacin escasa, media y elevada en la materia.
En Brasil y Costa Rica donde la Justica Eleitoral y el Registro Electoral son,
respectivamente, las entidades competentes para todo el proceso relacionado con las
boletas, la cuestin est poco reglamentada y no hay un ttulo especfico para las boletas, y
lo poco que se se especifica se refiere a las competencias y al tipo de boleta utilizado. As,
en estos dos pases todo el proceso pasa a travs de fuentes oficiales.
En Colombia, Honduras y Nicaragua tambin se encuentra poca legislacin respecto a las
boletas; a pesar de que Colombia y Nicaragua tienen un captulo propio para esta cuestin,
no est definido quin las imprime. En Colombia se indica solamente que el Consejo
Nacional Electoral aprueba las boletas y los partidos polticos las distribuyen. En Nicaragua
la aprobacin queda librada a la Junta Electoral Central y la distribucin al Consejo
Supremo Electoral. En Honduras la legislacin sobre las boletas se inserta en la Ley
Electoral y de las Organisaciones Polticas, sin un prrafo propio para el aspecto de las
boletas y se da al Tribunal Nacional de Elecciones la competencia de la aprobacin y de la
distribucin.
En cuanto a los pases con reglementacin media y captulo propio respecto a la legislacin
sobre las boletas electorales hay que distinguir dos grupos. En el primero se hallan Ecuador,
Mxico y Repblica Dominicana, que son exhaustivos en sus normas sobre el diseo de las
boletas y sus especificidades, mas no clarifican a quin compete la impresin de las boletas,
o, en el caso de la Repblica Dominicana, quin se encarga de su distribucin. En el
Ecuador es el Tribunal Supremo Electoral que aprueba las boletas y los Tribunales
Provinciales las remiten a las Juntas Receptoras del Voto. En Mxico, el Consejo General
del Instituto Federal Electoral disea las boletas y el Instituto Federal Electoral las entrega
al Presidente del Consejo Distrital. No obstante, en Mxico las boletas estn reglamentadas
en el captulo que trata de la documentacin y del material electoral. En la Repblica
Dominicana son las Juntas Electorales que aprueban y la Junta Central Electoral se encarga
de su impresin.

El segundo grupo se forma con los siguientes pases: Argentina, Bolvia, Panam, Paraguay
y Per. Se distingue del primer grupo por el hecho de que en las legislaciones de estos
pases las competencias se encuentran definidas y por el hecho de existir una
reglementacin mediana respecto a las caractersticas de las boletas.
En el grupo de los pases ms reglamentadores tenemos a Chile, El Salvador, Guatemala,
Uruguay y Venezuela. Es interesante constatar que pese a que Uruguay reglamenta sus
boletas en la Constitucin y en la Ley de Elecciones, sin existir un captulo propio para
ellas, sus reglas son bastante detalladas. Los otros tienen todos un ttulo propio para las
boletas y aclaran expresamente a quin le corresponden las competencias de aprobacin,
impresin y distribucin.

3. Normas de seguridad y control

Importante en una boleta electoral es que sta no sea facilmente falsificable; por eso
adems de saber quien las aprueba, imprime y distribuye en las mesas de votacin, es
necesario saber si los diferentes pases contemplan medidas de seguridad en su legislacin
y, de ser as, cules.
Existen varias formas de controlar si las boletas depositadas en las urnas son verdaderas o
no y si se garantiza el secreto del voto. As, las cuestiones claves son: se garantiza que el
papel no sea transparente? Se halla determinada la cantidad de boletas que se van a
imprimir? Se establece que las boletas sean selladas y/o firmadas? Se prev numerarlas o
se estipulan otros mecanismos de control? (vese cuadro 4).
En cuanto al tipo de papel utilizado, solamente en Brasil, Chile, Costa Rica, Guatemala,
Honduras y Repblica Dominicana se exige que se use papel no transparente. En Argentina
y Uruguay, donde los partidos son responsables por la impresin, se indica nicamente que
tendr que ser papel de diario comn. Los restantes pases no mencionan el tipo de papel.
En lo que se refiere a la cantidad de boletas a ser impresas, se trata de una decisin entre las
necesidades de control, por un lado, y el aseguramiento de un suministro suficiente, por el
otro. La cuestin de la cantidad de boletas a ser impresas se encuentra regulada en Bolivia,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela, siendo el
lmite de impresin muy variable. En Guatemala, Honduras y Repblica Dominicana no
est permitido imprimir ms de 100% del nmero de la poblacin electoral. Una variante de
esta forma representa El Salvador con sus 101% del total de ciudadanos registrados en el
Registro Electoral, siendo un 1% para reposicin. Adems hay otras tres variaciones; en
Bolivia es necesario 110%, en Venezuela se imprime el 120% del Registro Electoral
Permanente y en Panam se d un fenmeno interesante, pues alli se imprimen reservas
para garantizar que no falten boletas.
En Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras y Per se sellan las boletas.
El sello es normalmente colocado al dorso de la misma. En el caso de Guatemala el sello es

opcional (sello de agua). Firmar las boletas es otra forma de controlar su origen oficial. Este
mtodo es utilizado en Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Mxico y Nicaragua,
pases en los cuales la firma puede ser del Presidente de la Mesa, de todos los miembros de
la mesa o del Presidente de la mesa o las instituciones competentes para su aprobacin.
Adems de estas posibilidades tambin hay tres pases que numeran las boletas: Chile,
Ecuador y El Salvador. Los dos primeros usan boletas seriadas; El Salvador usa otro
mtodo diferente: el control se hace a travs de los tres ltimos dgitos, los cuales quedan
registrados en la Junta Receptora de Voto. Otras posibilidades de control presentan
Honduras con la destruccin del molde de las boletas una vez terminada su impresin y
Nicaragua con sus nmeros secretos para marcar las boletas.
Finalmente, tenemos a Paraguay que no menciona normas de control y Panam que
solamente establece que se imprimirn reservas de boletas. Argentina, Brasil y Uruguay se
refieren al tipo de papel; Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Per, Repblica
Dominicana y Venezuela prevn una de las posibilidades de control. Por ltimo Chile, El
Salvador y Honduras son los pases que recurren a ms normas de control con el fin de
evitar falsificaciones.

4. Normas de transparencia
Cuando describimos las normas de competencia y las normas de control nos referimos a los
mecanismos destinados a evitar falsificaciones y a qu organismos recurrir en caso de
dudas o atribucin de responsabilidades. Ahora vamos a tratar la parte del proceso electoral
referida al elector, o sea, el momento en que el elector recibe la o las boletas y tiene que
hacer uso de su derecho de voto. En Amrica Latina, con su elevado porcentaje promedio
de analfabetos respecto a la poblacin total, aproximadamente 17,5 % (cf. Nohlen/ Thibaut
1995: 56ss.), resulta esencial que las boletas sean claras y de fcil comprensin, pues el
elector analfabeto tambin tiene que comprender cules son los candidatos, los partidos, las
listas, las coaliciones entre las cuales puede escoger; adems, tiene que comprender en qu
eleccin vota: presidencial, legislativa, municipal, etc. (vase asimismo la contribucin de
Dieter Nohlen y Mara Lourdes G. sobre los tipos de elecciones en esta obra).
Los pases estudiados presentan dinstintas posibilidades para el diseo de las boletas. En
algunos pases se usan colores para diferenciar las instituciones a elegir, lo que puede
facilitar la comprensin para el elector anafabeto en el caso de que tenga que eligir
representantes para ms que una institucin (vase cuadro 5). Este es el caso de Bolivia,
Chile, Costa Rica, Guatemala y Mxico. En Chile se usa este mtodo solamente en las
elecciones simultneas.
Mientras que el nombre de los partidos esta impreso en las boletas, esto no siempre es as
con el nombre de los candidatos. En Argentina y en Uruguay las listas de candidatos estn
impresas en la boleta sin problemas de espacio, ya que hay una boleta por partido o lema y
son los partidos quienes las imprimen. En Uruguay forman parte de las boletas los nombres
de los candidatos titulares y suplentes. Las listas de candidatos para ambas Cmaras y para

Presidente y Vicepresidente de la Repblica, figuran en una hoja de votacin. En

Guatemala, Per y la Repblica Dominicana no figuran los nombres por razones de
espacio; por este motivo en la Repblica Dominicana y el Per se confeccionan carteles con
las listas de los candidatos que se colocan en los locales y las mesas electorales. En Per
tambin se fijan en la pared dentro de las cmaras secretas. En Colombia, Chile, Ecuador,
Mxico, Nicaragua, Panam y Paraguay hay diversas formas de listar los candidatos, desde
columnas verticales hasta columnas distintas para los suplentes. En Brasil en el caso de
coalicin en la eleccin mayoritaria, se identifica a los candidatos con el nmero de la
leyenda de su partido y, en la coalicin para eleccin proporcional, los candidatos son
inscritos con el nmero de serie de su partido.
Un mtodo interesante para ayudar el elector a identificar rpidamente a su candidato en las
boletas es incluir la foto de los candidatos. En elecciones para cargos individuales puede ser
una manera de facilitar el proceso de seleccin de los candidatos de parte de los electores,
quienes pueden no conocer el partido. Para electores analfabetos es claro que sta es la
mejor forma de facilitar la identificacin de los candidatos. Sin embargo, los pases que
usan esta posibilidad son pocos (no hay que olvidar que se trata de una solucin costosa):
Bolivia, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Uruguay, aunque hay variaciones en las
legislaciones respectivas. En Bolivia se exceptan las elecciones municipales; en Paraguay,
se indica que se incluir una foto en las elecciones para cargos individuales, en Guatemala
se hace la foto del candidato a Vicepresidente dependiente del espacio y, finalmente, en
Ecuador se enumera los tipos de candidatos que tienen derecho a una foto: Presidente de la
Repblica, Vicepresidente, Prefectos Provinciales y Alcaldes Municipales.
Por ltimo, nos referiremos al modo como se determina el orden de los partidos o
candidatos en las boletas. Se trata de un punto importante, visto que la presentacin en la
boleta puede influenciar la seleccin del elector y llevarlo a votar por ejemplo en el primero
de la lista, pues sabe que es aquel que gan en las ltimas elecciones. Este es el caso de
Venezuela, donde se retoma el orden de la votacin en las elecciones anteriores y, para
partidos nuevos, segn el orden de su registro. El modo ms imparcial, el sorteo, es
solamente utilizado en El Salvador, Brasil para eleccin mayoritaria y Chile para los
candidatos a Presidente de la Repblica, figurando las candidaturas independientes por
orden de recepcin. En Guatemala, Mxico y Panam se sigue el orden temporal de registro
de los partidos para la eleccin. Si bien en Guatemala hay una variante de esta forma, ya
que segn el orden temporal en que fue inscrita la boleta, se permite escoger a cada partido
o comit cvico el lugar en que deber figurar en la respectiva boleta. En Panam se sortean
las candidaturas independentes, que figuran a seguir a los partidos.
Cuadro 1: Tipos de boletas, posibilidades de seleccin de parte del
elector y problemas
Tipos de boleta

Descripcin

Pases

Sufragio

Posibilidad
Problemas
de seleccin
del elector

tipo 1

una boleta por partido

Panam

voto nico para poca

todos los cargos y

El elector no t
diferentes segn

tipo 2a

una boleta por partido

tipo 2b

boletas distintas
cada rgano

tipo 3

tipo 4a

Uruguay

mandatos (voto de
arrastre)

Argentina

voto cruzado

para Colombia

mediana

Necesidad de es
de fraccionar (co

un voto para cada elevada

rgano

Necesidad de una

una boleta con todos los Bolivia

partidos
Honduras

voto nico

poca

El elector no t
diferentes segn

una
boleta
con Brasil
recuadros
diferentes
para cada cargo
Per

voto cruzado

mediana

Necesidad de esc
puede distribuirs

Venezuela
tipo 4b

boletas distintas
cada rgano

para Colombia; Costa Rica;

un voto para cada elevada

rgano

Necesidad de una

Ecuador; El Salvador;
Guatemala; Mxico;
Nicaragua; Paraguay
Rep. Dominicana

Cuadro 2: Normas de competencia

Pas

Fuente normativa

Argentina

Ley Electoral, Cap. IV: Oficializacin de las Junta Electoral Nacional

boletas de sufragio

Partidos Polticos

Bolvia

Ley Electoral, Cap. XXVII: Papeletas de Corte Nacional Electoral

sufragio

Corte
Electoral

Brasil

Cdigo Eleitoral, Art. 20

Justia Eleitoral

Justia Eleitoral

Colombia

C.N., Cap. IV: Papeletas de votacin

Consejo Nacional Electoral

Chile

Servicio Electoral, Ley Orgnica Constitucional Servicio Electoral

sobre votaciones populares y escrutnios,
Prrafo 5: De las cdulas electorales
Tribunal
Calificador
Elecciones

Costa Rica

Ecuador

Institucin competente para Impresin de las Distr

la aprobacin de las boletas boletas a cargo de
las b

Cdigo Electoral, Ley N 1536 Cap. III: Registro Civil

Convocatoria, votacin, escrutinio y eleccin
Tribunal
Superior
Elecciones
Ley

de

Elecciones,

Cap.

IV:

Papeletas Tribunal Supremo Electoral

Parti

Nacional Corte

Juece
Parti

Servicio Electoral

Servi

Registro Civil

Regi

de

de

Tribu

Electorales

a la
Voto

El Salvador

Cdigo Electoral, Decreto N 417, Cap. III: De Consejo

las papeletas de votacin

Tribunal

Guatemala

Reglamento a la Ley Electoral y de Partidos Tribunal Electoral

Polticos 1987, Seccin 6: Papelera y Enseres

Tribunal
Electoral Tribu
determina la tipografia Junta
por
depar

Honduras

Ley Electoral y de las Organisationes Polticas

Tribunal
Elecciones

Nacional

Junta
Depa

de

Tribu
Elecc

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Fuente normativa

Institucin competente para Impresin de las Distr

la aprobacin de las boletas boletas a cargo de
las b

Mxico

Cdigo
Federal
de
Institutiones
procedimientos
Electorales:
De
documentacin y el material electoral

Nicaragua

Leyes N 43 y 56, Ley N 96: Reforma a la ley Junta Electoral Central

electoral: De las Boletas Electorales

Panam

Cdigo Electoral, Cap. VII: Boletas de Votacin Tribunal Electoral

Partidos Polticos

Paraguay

Cdigo Electoral, Cap. IV: Boletas de Sufragio

Junta Electoral Central Junta

manda imprimir en la
Imprenta Nacional o
en estabelecimientos
grficos privados

Per

Elecciones Polticas D-L 14.250: De las Jurado

Nacional
Cdulas de Sufragio
Elecciones

Repblica
Dominicana

Ley Electoral N. 5884, Cap. III: De las boletas

Uruguay

Constitucin de la Repblica 1967, Art. 77; Ley Corte Electoral

de Elecciones N. 7812 de 1925
Juntas Electorales

y Consejo General del Instituto

la Federal Electoral

Instit
entre
Cons

Cons

Junta Electoral Central

de Jurado Nacional
Elecciones

Juntas Electorales

Tribu

de JNE
Direc
Elect
Elect
Distr

Junta Central Electoral

Corte Electoral

Parti

Juntas Electorales
Tribunal
Nacional
Administrativo

Venezuela

Ley Orgnica del Sufragio, Cap. III: De las Tribunal Supremo Electoral
votaciones
Consejo Supremo Electoral

1) En el sentido de suplir deficiencias en el suministro del material electoral. Fuente: Nohlen, D.: p.

Consejo
Electoral

Supremo Cons

Cuadro 3: Comparacin del nivel de reglamentacin

Pas

reglamentacin

reglamentacin
media

reglamentacin
escasa

elevada

legislacin del ao
...
o
ltima
modificacin

Argentina

1983

Bolvia

1991

Brasil

1991

Colombia

1988

Chile

1989

Costa Rica

Ecuador

1952

1990

El Salvador

1991

Guatemala

1987

Honduras
Mxico

x
x

1981

1990

Nicaragua

1988

Panam

1993

Paraguay

1990

Per

1989

Rep.
Dominicana

1992

Uruguay

1967

Venezuela

1993

Cuadro 4: Normas de control

Pas

papel

Argentina

comn

Bolvia
Brasil
Colombia

cantidad
de boletas

boletas
selladas

110%

no transparente
x

boletas
firmadas

boletas nmeradas

otro control

Chile

no transparente

Costa Rica

no transparente

indicacin de serie

boletas seriadas

3 digitos quedan
Receptora de Votos

Ecuador

El Salvador

101%1)

Guatemala

no transparente2)

100%

opcional

Honduras

no transparente

100%

Mxico

Nicaragua

Panam

terminada la impres
el molde

nmero secreto pa
boletas

> 100%

Paraguay
Per

3)

Rep. Dominicana

no transparente

Uruguay

comn

100%

Venezuela

120%

1) 1% para reposicin
2) Papel que impida una fcil reproduccin
3) El Jurado nacional de Elecciones determina las caractersticas, color de papel, peso calidad y impresin de
las boletas.

Cuadro 5: Normas de transparencia

Pas

color diferente nombre de siglas de

por institucin los partidos
partidos

Argentina
Bolivia

Brasil

los nombre de los foto de los candidatoss

candidatos
x
para elecciones municipales no
1)

Colombia

Chile

x2)

Costa Rica

x
x

x
x

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras
Mxico

Nicaragua

Presidente de la Repblica, Vice-PR

Prefectos Provinciales, Alcade
Municipales

x4)

candidato a Presidente e se houve

espacio tambien el Vice-Presidente

x
x

Cuadro 5 (continuacin)
Pas

color diferente nombre de siglas de

por institucin los partidos
partidos

los nombre de los foto de los candidatoss

candidatos

Panam

Paraguay

Per

7)

Rep. Dominicana

x8)

Uruguay
Venezuela

para cargos individuales con foto

1) En el caso de coalicin en la eleccin mayoritaria, los candidatos sern identificados con el nmero de la
leyenda de su partido. En el caso de coalicin en la eleccin proporcional, los candidatos sern inscritos con
el nmero de serie de su partido.
2) En la eleccin simultnea.
3) Candidatos a Presidente de la Repblica por sorteo. Candidatura independiente en el orden de recepcin.
4) El nombre de los candidatos de lista nacional y al Parlamento Centroamericano no figura en la boleta por
razones de espacio. Para elecciones municipales slo figuran los nombres de los candidatos.
5) Segn el orden temporal en que fue inscrita la planilla, se permite escoger a cada partido o comit cvico el
lugar en que deber figurar en la respectiva boleta.
6) Candidatura independiente por sorteo, a seguir a los partidos.
7) Listas con los nombres de los candidatos sern fijadas en los locales de las mesas de sufragio y dentro de
las cmaras secretas.
8) Cuando el tamao no permita la colocacin de los nombres de todos los candidatos, se confeccionan
carteles, que se colocan en los locales de las mesas electorales.

9) Para partidos nuevos segn orden del registro.

El recinto electoral en la legislacin latinoamericana

Helga Fleischhacker
1. Introduccin
2. La instalacin del recinto electoral
3. El estado jurdico del recinto electoral
4. Conclusin

1. Introduccin
Todas las legislaciones latinoamericanas analizadas definen el recinto electoral como el
lugar donde el elector ejerce su derecho de sufragio. Con el fin de garantizar el ejercicio de
este derecho, las legislaciones establecen normas de tipo tcnico-funcional que determinan
la instalacin y el funcionamiento del recinto, as como normas del mbito jurdicoinstitucional, prohibiciones y normas relativas al reparto de las competencias vigentes en el
recinto electoral. En cuanto a la finalidad de estas disposiciones se puede diferenciar entre
tres motivos:

Reglamentos destinados a impedir la manipulacin del elector durante el acto de

votacin. Entre stos se encuentran reglamentos referidos a la ubicacin del recinto,
la prohibicin de propaganda poltica o ostentacin de fuerza militar, el carcter
autnomo e imparcial de la mesa electoral.
Reglamentos destinados a garantizar el secreto del voto. Estos se refieren por ej. al
inventario del recinto, especialmente al funcionamineto de la cmara secreta, de las
urnas y las boletas.
Reglamentos destinados a impedir el fraude electoral. Estos definen las funciones de
control, vigilancia y fiscalizacin por parte de la mesa electoral y de los
representantes de los partidos polticos que observan el proceso electoral.

Cuadro 1: Fuentes normativas

Pas

Fuente normativa

Argentina

Cdigo Electoral Nacional de 1983

Bolivia

Ley Electoral de 1993

Brasil

Cdigo Electoral de 1965

Colombia

Cdigo Electoral de 1986; Ley N 6 de 1990; Ley 84 de 1993

Chile

Ley Orgnica Constitucional sobrea votaciones populares y escrutinios N 18.700, modificada por las leyes N
18.733, 18.799, 18.808, 18.809, 18.828

Costa Rica

Cdigo Electoral , Ley N 1536 de 196 con las reformas hasta 1992

Ecuador

Ley de Elecciones de 1986 y reglamento

El Salvador

Cdigo Electoral Decreto N 417 de 1993

Guatemala

Ley Electoral y de partidos polticos de 1985

Honduras

Ley Electoral y de las organizaciones polticas de 1993

Mxico

Cdigo Federal de Instituciones y procedimientos electorales

Nicaragua

Ley Electoral N 211

Panam

Cdigo Electoral de 1993

Paraguay

Cdigo Electoral, Ley N 01/90 de 1990

Per

Elecciones polticas Decreto N 14250 de 1990

Rep. Dominicana

Ley Electoral N 5884 de 1962

Uruguay

Ley de elecciones N 7812

Venezuela

Ley Orgnica del Sufragio con sus reformas hasta 1995

En el presente trabajo se compara estos reglamentos segn los temas siguentes:

1. Ubicacin del recinto electoral
1. Funcionamiento del recinto electoral
1. Distribucin de equipos y tiles electorales
1. La urna electoral
1. Prohibiciones durante la apertura de los recintos electorales
1. Competencias y funciones de los fiscales de los partidos polticos dentro del recinto
electoral
1. Custodia y entrega de la urna
1. Competencias y funciones de las fuerzas pblicas dentro del recinto electoral
All donde fue posible, se orden las legislaciones en cuadros. Las fuentes normativas
analizadas segn estos puntos se encuentran en las reglamentaciones, leyes y cdigos
electorales de los pases considerados (vase cuadro 1). Los artculos en los cuales se basan
las siguientes comparaciones son organizados en forma de cuadro con cada columna
agrupando las fuentes para el tema indicado en el texto (vase cuadro 2).

Cuadro 2: Artculos de las leyes electorales organizados por temas

Pas/

Argentina

77

82, 97, 98

65, 66

82,
101,
103, 104

71

55-59

106

67, 69, 68

Bolivia

154

160

147

147, 162

203, 204

44

176, 177

204

Brasil

133, 135

103

133

103,
183

131, 132

155

141, 161

Colombia

99

105, 113

--

--

119,
206

121

144

Chile

52,

53

55,

53

115

157-163

74, 76-78

Costa Rica

98

100, 101, 113

33

33

105,
107

89-96

121

Ecuador

60, 62

62

38

61

63

65/d

El Salvador

125

--

116

--

133-137

126

Guatemala

229, 231

232

227, 228

--

185

241

Honduras

118, 121, 123

121, 169, 171

116,
155

170

Mxico

192, 197

208

208

Nicaragua

23

136

19

Panam

218

235

216

221

Paraguay

115

117,
118,
201, 203, 214

114, 206

116,
201

Per

32, 39

39, 189, 195

49

Rep. Dominicana

130

105, 122

Uruguay

45

Venezuela

--

154,

165,
120,

106,

223

120

209, 212

110,
111,
112, 113

62

195
118

239

199, 200

242

239

125

28

134, 136

125

222

132

266

--

188,

119

191-194

233, 234

340, 341, 345

50,
213

194,

186-189,
196, 197,
199, 206

38

150

44, 194, 209

107

106,
143

122,

111, 113,
114, 115

26

142

116

47, 48, 49,

84, 85, 94, 95

44

67, 115-119

176, 177

38

116, 117

51, 179, 181,

186

112,
113/
3/7/8, 121

113/2

113/1, 118,
120,

129,
131

55

133, 134

129

130,

2. La instalacin del recinto electoral

El primer paso en la instalacin del recinto electoral consiste en la seleccin de un lugar
adecuado. En todas las legislaciones la ubicacin del recinto (vase cuadro 2, columna 1)
es responsabilidad de los organismos electorales, pero en distintos niveles de su jerarqua:

organismo central

Colombia, Nicaragua, Panam, Venezuela

organismo intermedio

Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per,

Repblica Dominicana, Uruguay

organismo local (mesa electoral)

Costa Rica

En la mayora de los casos compete a las juntas electorales a nivel de distrito, departamento
o municipio la designacin del lugar electoral. Slo en Costa Rica, la misma mesa electoral
escoge el lugar para la instalacin del recinto electoral.
Cuadro 3: Ubicacin del recinto electoral
Pas

Lugares pblicos

Lugares privados

Lugares prohibidos

Argentina

si

si

Lugares dentro de un radio de 80 metros de sedes partidarias

Bolivia

preferentemente escuelas

preferentemente escuelas

Lugares destinados a partidos polticos

Brasil

preferentemente

si

Lugares destinados a partidos polticos, propiedades de

candidatos y funcionarios partidarios y policiales (y sus
parientes); haciendas y propiedades rurales

Colombia

si

no

--

Costa Rica

preferentemente

si

haciendas, fbricas, cuarteles, asilos, crceles y centros

semejantes de reclusin

Chile

si

si

--

Ecuador

si

no

Lugares destinados a partidos polticos

El Salvador

--

--

instalaciones militares, cuerpos de seguridad

Guatemala

si

no

Lugares destinados a partidos polticos, fincas, aldeas, caseras

Honduras

si

--

--

Mexico

preferentemente

si

Lugares destinados a partidos polticos casas habitadas por

servidores pblicos de confianza, federales Estatales,
municipales y de candidatos; fbricas, templos, cantinas, centros
de vicio

Nicaragua

--

--

--

Panam

preferentemente

si

locales privadas, fincas, fbricas, comercios, cuarteles,

hospitales, aslos, crceles y dems centros de reclusin

Paraguay

--

--

--

Peru

si

no

edificios destinados al servicio de: FF.AA., Fuerzas Auxiliarias o

autoridades polticas

Repblica
Dominicana

preferentemente

si

locales habitados el da de las elecciones

Uruguay

preferentemente

--

locales destinados al ejrcito o a la polica

Venezuela

--

--

--

En la mayor parte de los casos se establecen diferentes criterios para la ubicacin del
recinto electoral. (Solamente tres pases, Nicaragua, Paraguay y Venezuela no determinan
ningn criterio respectivo).
Por regla general, se puede constatar que el criterio ms importante es si el lugar es pblico
o privado. En la mayora de los casos (6) se prefieren lugares pblicos, pero se aceptan, en

caso de su defecto, lugares privados. Solamente Argentina y Chile no definen un orden

preferencial al respecto. En cuatro casos se prohibe la instalacin de recintos electorales en
lugares privados (Per, Guatemala, Ecuador y Colombia). Los lugares ms frecuentemente
excluidos por la legislacin son lugares destinados a partidos polticos y lugares destinados
a fuerzas pblicas. Solamente Colombia prev explcitamente la instalacin de recintos
electorales en corregimientos e inspecciones de polica.
En lo que se refiere a la funcionalidad del lugar electoral se establece un nmero de
criterios bsicos en todas las legislacines presentes (vase cuadro 2, columna 2):

El recinto se divide en dos partes: la de la mesa electoral y la de la cabina electoral o

cmara secreta.
La parte donde se instalan los miembros de la mesa electoral contiene una mesa en
la cual los vocales realizan su trabajo como la identificacin del elector, la entrega
de la boleta y por fin, el escrutinio.
La urna se coloca sobre o cerca de la mesa de modo que los vocales de la mesa
electoral la tengan bajo control.
La segunda parte del recinto, la cabina electoral o cmara secreta, tiene que ser una
pieza sin otra comunicacin con el exterior que la que permita el acceso desde el
lugar en que est instalada la mesa. En el caso de que se trate de un cuarto o una
sala con ventanas o otras puertas, stas tienen que estar cerradas y asegurarse su
inviolabilidad. En el caso de que se trate de cabinas portables, tienen que ser
construidas de material no transparente y contar con puerta o cortina de modo que
se asegure la privacidad del elector mientras marque o elija su boleta.
Por lo general, todos los materiales y tiles necesarios para la votacin se instalan
en la mesa receptora del recinto, donde los vocales, despus de haber verificado la
identidad del elector, le entregan la boleta. El votante, despus de haber marcado su
voto dentro de la cmara secreta, introduce la boleta en la urna respectiva.

En Argentina, Uruguay y Panam, donde las boletas son de partidos y no de candidaturas,

stas se encuentran dentro de la cmara secreta en donde el votante elige la boleta de su
preferencia y la dobla o ensobra antes de dejar la cmara secreta. En Brasil y Venezuela
existe la opcin de votar de forma mecnica. En este caso se instala una mquina que
substituye la funcin de boleta y urna dentro de la cmara secreta y se instruye al votante
sobre su funcionamiento.
En general, son los organismos electorales centrales que proveen a los recintos de los tiles
y equipos necesarios para llevar a cabo la votacin (vase cuadro 2, columna 3). En la
mayora de los casos la legislacin electoral detalla una lista de documentos y materiales a
distribuir en cantidad igual en todos los recintos, conteniendo los padrones electorales, las
boletas de votacin y sobres, una cantidad de urnas necesarias, formularios de actas de
escrutinio, tiles de escritorio como lpices, tampn, sellos, tinta indeleble, sobres de
seguridad para el envo de las actas y documentos, carteles que consignan las disposiciones
electorales y ejemplares de las listas de candidatos. Los organismos electorales locales, por
su parte, se encargan de instalar dentro del recinto los muebles necesarios y las cmaras
secretas, asegurando el acceso fcil y cmodo para el votante. Existen pocas excepciones a
la distribucin de tareas descrita. En Argentina y Uruguay los mismos partidos polticos

dejan imprimir y suministran las boletas a las mesas electorales; en Mxico y Guatemala,
cabinas portables de votacin son distribuidas por el organismo electoral central; en Chile,
el recinto no es instalado por los titulares de la mesa electoral, sino por el alcalde del
municipio respectivo, debiendo proveer mesas, sillas, urnas y cmaras secretas.
Dentro del mobiliario del recinto electoral, a la urna electoral le corresponde en la
legislacin un significado especial (vase cuadro 2, columna 4). En todos los pases
(excepto Chile) las urnas son distribuidas por la organizacin electoral central. En algunos
casos, la ley electoral prescribe criterios en cuanto al aspecto que deben presentar las urnas
electorales.
Cuadro 4: Urnas
Pas

cerrada

sellada

Argentina

Bolivia

Colombia

--

calidad

De madera o un material resistente

--

Costa Rica

-Cada urna ser del color de las papeletas a cuya eleccin corresponda.

Chile

Uno de sus lados ms largos ser de material transparente.

Ecuador

El Salvador

--

--

Honduras

Nicaragua

--

Mxico

De material transparente, plegable o armable, llevar en el exterior impresa o

adherida en el mismo color de las boletas que corresponda.

Paraguay

Transparente, irrompible y desmontable

Rep. Dominicana

Capacidad para no menos de quinientas boletas.

Uruguay

--

--

--

Venezuela

--

--

--

Sin embargo, en todos los casos se determina detalladamente el procedimiento para instalar
las urnas electorales: antes de la apertura del recinto electoral, el presidente de la mesa
examina ante testigos la urna en cuanto a posibles defectos, boletas ya introducidas o doble
fondo. Los testigos de esta comprobacin son por regla general los miembros de la mesa
electoral as como los fiscales de los partidos polticos. Si la urna est vaca, sta es cerrada
por el presidente y/o sellada, siendo el acto del cierre correcto de la urna vaca, en algunos
casos, certificado por los testigos mediante la firma.

La urna electoral ya no debe abrirse durante las horas de apertura del recinto electoral. El
mismo procedimiento se repite despus de que la urna haya sido abierta para el escrutinio
tras el cierre del recinto electoral. Despus del escrutinio, la urna o una valija apropiada
para el transporte que contiene todos los documentos electorales es cerrada de nuevo,
sellada y firmada para ser entregada a la siguiente instancia superior en el escrutinio de
votos.

3. El estado jurdico del recinto electoral

En todas las legislaciones electorales rige para los recintos electorales, durante sus horas de
apertura, un estado jurdico especial que limita la libertad de accin en la vida pblica y, en
particular, la libertad de accin de los partidos polticos, as como de las fuerzas armadas
(vase cuadro 2, columna 5).
En el cuadro 5 se distinguen dos mbitos respecto a las normas vigentes para la jornada
electoral: Prohibiciones y limitaciones dentro del recinto electoral y en un radio
determinado alrededor del recinto electoral. Sin tener en cuenta algunas prohibiciones
vigentes en todos los pases, como la prohibicin general de espectculos pblicos,
manifestaciones, venta de bebidas alcohlicas, as como la prohibicin de propaganda
electoral y el portar armas dentro del recinto electoral, se pueden constatar algunas
diferencias en la valoracin de las limitaciones de la vida pblica. As, en algunos pases la
propaganda electoral fuera del recinto electoral est prohibida slo dentro de un
determinado radio, en otros pases est totalmente prohibida. Igualmente ocurre con la
prohibicin de portar armas. Mientras que en algunos pases est totalmente prohibido dejando aparte las fuerzas de seguridad en servicio -, en otros pases el arma tiene que ser
depositada nicamente al entrar en una zona de proteccin alrededor del recinto electoral.
En algunos casos est prohibido incluso conducir, a fin de impedir la emisin doble de
votos (Bolivia, Colombia).

Cuadro 5: Prohibiciones durante la apertura del recinto

Dentro del recinto

Entrar en el recinto alcoholizado

Costa Rica, Nicaragua

Intervencin con los electores dentro del recinto

Todos

Portar armas

Todos

Propaganda partidista

Todos

Hasta un cierto radio

alrededor del recinto

Reuniones de electores

Argentina, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay

(de 50 a 200 metros)

Propaganda partidista

Argentina, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Per

Apertura de organismos partidarios

Argentina

Portar armas

Ecuador, Paraguay

En el centro del estatus jurdico especial del recinto electoral se encuentra en primer lugar
la relativa autonoma de decisin de las mesas electorales. Como rgano electoral de accin
temporal limitada, stas son independientes de otras instituciones y toman decisiones con
responsabilidad propia que son necesarias para el desarrollo correcto del sufragio. Por lo
tanto, el recinto electoral representa una jurisdiccin temporal limitada, en la cual ninguna
otra institucin tiene el derecho a intervenir. En algunos pases, sto rige dentro de un cierto
radio ms all de los lmites del recinto electoral, como en Ecuador, en donde un contorno
de 50 metros es considerado como perteneciente al recinto electoral.
Dentro de los recintos electorales el cometido de la mesa electoral consiste en la
supervisin del correcto transcurso y el primer escrutinio. Adems, las leyes electorales de
todos los pases prevn el nombramiento de observadores electorales a travs de los
partidos (vase cuadro 2, columna 6), a los cuales, junto con los miembros de las mesas
electorales, se les concede el derecho de permanecer en el recinto electoral desde el acto de
apertura del recinto electoral hasta el recuento de votos. En algunos pases, despus de
haberse realizado el escrutinio de los votos, estos fiscales estn presentes en la entrega de la
urna y de los documentos electorales al siguiente rgano electoral superior (vase cuadro 2,
columna 7).

Cuadro 6: Custodia y entrega de la urna y los documentos

electorales
Pas

Forma de entrega

Custodia por
pblicas

fuerzas

Custodia por fiscales de partidos polticos

Argentina

por correos

Bolivia

por notario electoral

Brasil

optativo

Colombia

por presidente de la mesa

Costa Rica

por las mesas electorales

optativo

Chile

por correos

Ecuador

por presidente de la mesa

El Salvador1

--

--

--

Guatemala

por mesa electoral

Honduras

por las fuerzas armadas

Mexico

por presidente de la mesa

Nicaragua

por presidente de la mesa

X
X

Panam

--

--

--

Paraguay

por presidente de la mesa

Per

por presidente de la mesa

Rep. Dominicana

por la mesa electoral

Uruguay

por el presidente y secretario de la mesa

Venezuela2

--

--

En El Salvador la forma de entrega la determina el Tribunal Electoral.

En Venezuela la forma de entrega la determina el Cdigo Supremo Electoral.

--

Los representantes de los partidos polticos no poseen capacidad de decisin dentro del
recinto electoral, pero a ellos les corresponde la tarea de observar la accin de votar, as
como el escrutinio de los votos y, si se diera el caso, formular reclamaciones. En algunos
casos, los fiscales, al igual que los miembros de las mesas, disfrutan de inmunidad; con
frecuencia pueden, si lo desean, certificar con su firma la correccin de los documentos
electorales.
En lo que se refiere a la presencia de las fuerzas de seguridad en la jornada electoral y, en
especial, dentro del recinto electoral (vase cuadro 2, columna 8), reina en la legislacin
latinoamericana un margen relativamente amplio de fluctuacin. Por regla general, en
primer lugar se puede determinar que en todos los pases slo deben aparecer soldados y
policas uniformados y armados que estn de servicio. En Bolivia y Uruguay stos mismos
tienen que depositar las armas durante el acto del sufragio. Aparte de eso, los militares
permanecen la jornada electoral en sus cuarteles.
Cuadro 7: Custodia del recinto electoral
Pas

organismo a cargo

a orden de

derecho de permanecer en el
recinto

Argentina

fuerzas policiales

presidente de la mesa

si

Bolivia

--

--

no

Brasil

fuerzas armadas

presidente de la mesa

no

Colombia

--

--

--

Costa Rica

--

--

--

Chile

fuerzas armadas

oficial del ejercito nombrado por el ministerio del

interior

si

Ecuador

fuerzas armadas

--

si

El Salvador

--

Guatemala

fuerzas
policiales

armadas

Honduras

fuerzas armadas

alguacil vigilante de la mesa

no

por su propia responsabilidad

si

Mxico

fuerzas armadas

presidente de la mesa

--

Nicaragua

fuerzas policiales

mesa electoral

no

Panam

--

--

--

Paraguay

--

--

--

Per

fuerzas armadas

por su propia responsabilidad

si

Rep. Dominicana

fuerza policiales

autoridades electorales

no

Uruguay

fuerzas policiales

presidente de la mesa

no

Venezuela

fuerzas armadas

mesa electoral

no

En lo que se refiere a la presencia de fuerzas de seguridad en el recinto electoral se pueden

diferenciar cuatro grupos de pases:
Primero hay un grupo de pases en el cual la ley electoral no prev ninguna regulacin
respecto a la vigilancia o la presencia de fuerzas de seguridad en los recintos electorales. A
estos pertenecen Panam, Paraguay, Costa Rica y Colombia.
En la mayora de los pases (Bolivia, Brasil, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela) no est prevista una vigilancia permanente del recinto
electoral individual. Fuerzas de seguridad de servicio slo deben acceder al recinto
electoral en caso de que sean llamadas por la mesa electoral, no tienen ninguna misin de
vigilancia, sin embargo, no tienen derecho de permanecer en el recinto electoral sin
requerimiento.
En tres pases (Argentina, Chile y Ecuador) se ponen a disposicin fuerzas de seguridad
pblicas para custodiar cada uno de los recintos electorales individuales; estas fuerzas de
seguridad no deben alejarse del recinto electoral y son responsables en sus acciones frente a
las mesas electorales.
Y, finalmente, quedan dos casos, Honduras y Per en los cuales las fuerzas de seguridad
disponen de una misin de vigilancia con relativa independencia de las mesas electorales:
Per: El miembro de Fuerza Armada est a cargo de la vigilancia del orden de sufragio"
(Art. 44); (..) debe garantizar el funcionamiento de las mesas de sufragio y custodiar los
locales donde funcionan los organos electorales" (Art. 194).
Honduras: El transporte, vigilancia, custodias y garantas del proceso electoral ser por
cuneta y responsabilidad de las Fuerzas Armadas de Honduras" (Art. 118).
En estos casos coinciden las capacidades de decisin de los miembros de las mesas
electorales con las de los rganos de vigilancia, lo que puede resultar problemtico.

4. Conclusin

Resumiendo se puede decir que en todas las leyes electorales se encuentran las
disposiciones necesarias para garantizar dentro del recinto electoral las condiciones para el
ejercicio del sufragio libre, igual y secreto. En lo que se refiere al inventario y a las
instalaciones del recinto electoral, al aseguramiento de la privacidad y la eliminacin del
fraude electoral dentro de la cabina electoral, as como al control y la seguridad de la urna
electoral, todos los textos legislativos ofrecen suficientes instrucciones claras para
garantizar la transparencia del proceso electoral y la proteccin ante la corrupcin electoral.
Tambin los cometidos y el reparto de competencias de las mesas electorales y de los
representantes de los partidos polticos estn definidos en todos los casos de forma clara.
Solamente se evidencian grandes diferencias en la cuestin de la presencia de las fuerzas de
seguridad pblica en los recintos electorales y en la definicin de sus funciones en relacin
a la vigilancia y supervisin del recinto electoral y de los documentos electorales. Mientras
que en algunos pases, como Bolivia y Uruguay, se excluye en la medida de lo posible la
presencia de las fuerzas de seguridad durante el desarrollo electoral, en otros pases las
fuerzas armadas se hacen cargo de misiones de infraestructura. Los tres pases en los cuales
se manifiesta ms evidentemente un papel activo de las fuerzas de seguridad son Colombia,
Honduras y Per. En Colombia, los locales para el recinto electoral son puestos, en parte, a
disposicin de las fuerzas policiales. Tambin en Per existe una autonoma relativa de las
fuerzas armadas en lo que se refiere a la seguridad y vigilancia del recinto electoral, y en
Honduras el transporte de los documentos electorales como el mantenimiento del orden en
el recinto electoral es competencia exclusiva de las fuerzas armadas. En estos casos es
posible que, con la autonoma creciente de las fuerzas armadas, pueda disminuir el carcter
imparcial e independiente del recinto electoral.

La votacin y el voto de los analfabetos

Jorge Lazarte Rojas

Introduccin y justificacin
Primera parte: El proceso de la votacin y mecanismos del ejercicio del voto
1. Definicin
2. Condiciones previas y registro electoral
3. Documentos de identificacin
4. Forma y medios fsicos de la votacin
5. El signo de la votacin
6. El recinto y secreto del voto
7. Emisin del voto
8. El control y la constancia del voto
9. Logstica informativa
10. Sanciones
11. Conclusiones y recomendaciones
Segunda parte: El problema del analfabetismo y los analfabetos
1. Definicin y presentacin
2. Anlisis comparativo de la legislacin electoral sobre analfabetos
2.1 La legislacin constitucional
2.2 La legislacin ordinaria
3. La realidad de las disposiciones legales y problemas de hecho
4. Conclusiones y recomendaciones

Introduccin y justificacin

Como fruto de los procesos de redemocratizacin y de la valoracin colectiva de la

democracia desde principios de los aos ochenta en Amrica Latina, se produce la
emergencia desde la sociedad de nuevas exigencias que apuntan a que el mecanismo
electoral se convierta en fuente aceptable y compartida de legitimacin del poder.
Entre estas exigencias bsicas figuran la confiabilidad de los procesos electorales y el
respeto al voto ciudadano. Se trata de que el voto del ciudadano sea realizado en
condiciones tales que exprese la voluntad efectiva del elector. Por ello es que toda la
legislacin electoral de Amrica Latina destina un captulo especial a la votacin, entendida
como el acto en el cual culmina todo el proceso electoral y por el cual este tiene sentido, lo
cual ser examinado en este trabajo.
La votacin es tambin un mecanismo de participacin poltica. La democratizacin
reciente de Amrica Latina ha estado acompaada al mismo tiempo de demandas de
participacin, que haban sido sofocadas por el autoritarismo anterior. La legitimidad del
mismo sistema democrtico depende grandemente de la participacin ciudadana. Ya no es
nicamente la lite la que debe legitimar el poder sino la sociedad, lo que implica, como
requisito previo, la universalizacin de la ciudadana, sin las trabas censitarias o
capacitarias, y que incluya en la masa ciudadana, entre otros sectores, a los analfabetos.
Con todo, esa universalizacin del voto no es suficiente, como es el caso de Bolivia, donde
como emergencia de la revolucin de 1952 se instituy el voto universal pero dej
pendientes las garantas legales y de hecho que aseguren el ejercicio del derecho al voto
universal. La ecuacin democrtica actual es a mayor confiabilidad y participacin en los
procesos electorales, mayor legitimidad del sistema poltico.
Ahora bien, la confiabilidad y la participacin plantean algunos problemas legales y
prcticos. Por el lado de la confiabilidad, y dentro del marco de este estudio, estn las
condiciones bajo las cuales el elector ejercita su derecho al voto. Este ejercicio implica una
serie de mecanismos de identificacin , verificacin , control y eventualmente de sanciones
al elector, que asegure que ha cumplido con todos los requisitos legales de habilitacin, y
que, por lo tanto, su decisin ser libre y libremente expresada con los medios a su
disposicin, sin interferencias extraas y sin temor a represalias por su decisin de voto.
Estos mecanismos resumen aos de experiencia y deben expresar la voluntad del Estado de
otorgar confianza al elector y a todo el proceso electoral. Est claro, entonces, que se trata
tanto de la legislacin, donde hay avances significativos, como de prcticas que refuercen y
viabilicen la normatividad legal.
Por su parte, tambin la participacin ciudadana plantea igualmente algunos problemas, a
veces ms prcticos que propiamente legales, sobre todo respecto a sectores vulnerables o
dbiles de la poblacin. La participacin electoral en Amrica Latina es variable segn los

sectores o grupos sociales. Unos sectores tienen tendencia a una mayor participacin que
otros. Esto es igualmente cierto cuando se trata de la no participacin, que tampoco est
homogneamente distribuida. Normalmente y porcentualmente los no participantes son
determinados sectores sociales desfavorecidos". Estos sectores tambin son los que suelen
aportar ms cuando esa no participacin crece. No deja de ser significativo que sean estos
sectores los que constituyan la base social y electoral de los movimientos informales" y de
la llamada informalidad poltica".
Uno de estos sectores claves son los analfabetos o los que habiendo sido alfabetizados en
algn momento, funcionalmente son considerados analfabetos porque encuentran
dificultades en la escritura, lectura y comprensin. Estos sectores son cuantitativamente
significativos, dependiendo de los pases; en varios pases su promedio es alto en
comparacin con la poblacin total. Su peso cuantitativo, y el hecho de que sean los ms
propensos a la no participacin, plantea problemas de legitimizacin al sistema poltico
(sistema poltico de los ricos", en la percepcin popular), que su vez, en juego de
boomerang, refuerza la situacin de vulnerabilidad de estos sectores desfavorecidos. Los
analfabetos, que suelen ser adems los ms pobres, votan menos y cuanto menos votan,
menos son tomados en cuenta por el sistema poltico, que a su vez sufre de un dficit de
legitimidad por esta no participacin (aunque en este dficit intervengan tambin otros
factores). Estos problemas se hacen mucho ms preocupantes en pases fuertemente
heterogneos en trminos tnicos-culturales, y donde el analfabetismo suele yuxtaponerse
con estas diferenciaciones.
Por ello es que es importante saber no slo las condiciones de ejercicio de la votacin, sino
hasta que punto estas condiciones son las adecuadas y tienden a facilitar el voto de los
sectores ms vulnerables de la sociedad, en especial de los analfabetos. Estos sectores, de
acuerdo a observaciones empricas, suelen optar por el retiro si encuentran dificultades en
exceso para ejercer su derecho de votantes.
En consecuencia, el trabajo en su conjunto, ser organizado en dos partes. En la primera
trataremos todo lo referente a la votacin, y en la segunda, vincularemos esta primera parte
con un caso especial de ciudadanos y eventuales electores, que son los analfabetos. En los
dos casos el anlisis partir de la conceptualizacin del objeto de estudio; seguidamente nos
referiremos a la legislacin vigente en los pases estudiados, tanto a nivel de las
Constituciones Polticas como de las leyes propiamente electorales. Luego haremos un
anlisis comparativo entre los pases de referencia a partir de ciertas variables, para dar
lugar, hasta donde fuese posible, a contrastar la legislacin vigente con la prctica electoral.
Finalmente en las conclusiones se formularn algunas observaciones y recomendaciones
que mejoren las condiciones de votacin, hacindolas ms manejables, confiables y
democrticas.

Primera parte: El proceso de la votacin y mecanismos del ejercicio del voto

1. Definicin

Por razones metodolgicas, empezaremos por distinguir tres conceptos que suelen estar
mezclados o confundidos en la legislacin electoral, pero que se refieren a objetos distintos
de un proceso electoral: el sufragio, el voto y la eleccin. Llamaremos sufragio al derecho
reconocido de expresar una voluntad en las decisiones polticas; voto, al medio por el cual
esa voluntad es expresada; y eleccin, a la decisin expresada en una preferencia
manifestada a travs del voto. Mientras que el sufragio como derecho est comtemplado en
las Constituciones Polticas de Amrica Latina, el voto, la votacin ( y la eleccin) estn
reglamentados en las legislaciones electorales respetivas.
De manera general, en la legislacin latinoamericana el voto es considerado un derecho
libre, igual, directo, obligatorio y secreto. Ese derecho, que convierte a los individuos en
ciudadanos, es reconocido a los 18 aos, excepto en Nicaragua que es reconocido a los 16,
y en Brasil, donde es opcional entre los 16 y 18 aos. La opcionalidad suele tambin
determinarse para los ciudadanos que hayan superado un lmite de edad (Argentina, Bolivia
y Per para los mayores de setenta aos).
De igual modo, la mayora de las constituciones establece que ser ciudadano es tener
capacidad legal de elegir y ser elegido, mientras que ser ciudadano en ejercicio" es estar
inscrito en el registro electoral, es decir, ser votante. Las constituciones de los otros pases
(Chile, Argentina, Ecuador, Panam, Paraguay) no dicen nada al respecto.
Por de pronto, lo que puede advertirse es que todas las leyes o cdigos electorales
consagran un captulo especial generalmente designado con el nombre de votacin para
referirse a la serie de actos, cuya resultante es el ejercicio del derecho al voto. Hay un
consenso sobre lo que abarca esta serie de actos, pero la diferencia suele estar en su
tratamiento, en unos casos ms desarrollado, casi puntilloso, mientras que en otros casi no
se hacen especificaciones. Bolivia, Brasil y Costa Rica podra ejemplificar el primer caso, y
Ecuador, El Salvador y Mxico, el segundo.
De manera general, esa sucesin de actos empieza con la presentacin del elector ante la
autoridad electoral respectiva (usualmente llamada mesa receptora" encargada de dirigir y
administrar el acto del voto, y concluye cuando el elector deposita su voto en una urna.
Entre ambos, se suceden acciones de detalle que enlazan el acto inaugural con el terminal.
Por tanto, podramos distinguir nominativamente esas fases del siguiente modo: 1.
Condiciones previas y registro electoral; 2. Documentos de identificacin; 3. Forma y
medios fsicos de votacin; 4. Signo de la votacin; 5. Recinto y secreto del voto; 6.
Emisin del voto; 7. Constancia del voto; 8. Logstica informativa; y 9. Sanciones. Este
ser el esquema de exposicin que seguiremos. Dejaremos fuera varios aspectos implicados
en el tema central, como es el de las garantas del voto, puesto que su tratamiento es objeto
de otro artculo de esta obra.

2. Condiciones previas y registro electoral

En general, la Constitucin Poltica establece los derechos fundamentales de las personas,
entre ellos, como hemos visto, el derecho al voto y las condicin de la ciudadana, pero es

la legislacin electoral la que reglamenta ese ejercicio. Esta reglamentacin, que se

encuentra en las leyes o cdigos electorales, o decretos supremos, como el caso del Per,
especifica qu requisitos y documentos son los necesarios para votar.
As, la legislacin electoral ratifica la edad de la ciudadana, que es el primer requisito de
los que son considerados constitucionalmente ya ciudadanos. Adems de esta condicin, en
todas las constituciones y particularmente en las normas legales especficas, se establecen
otras condiciones complementarias legales y administrativas que desarrollan la idea de la
ciudadana en ejercicio. Otra condicin previa para votar, y que sigue a las anteriores, es la
de inscribirse y estar en el padrn electoral o registro cvico. Pero son dos condiciones
distintas, y pueden existir separadamente, aunque no se presenten as las cosas en los textos
legales (vase el artculo de Marta Len en esta misma obra).
Por un lado estn los pases en los cuales es requisito estar inscrito en el registro electoral,
lo que supone normalmente que estas inscripciones se realicen regularmente antes de cada
eleccin. Es el caso de El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam, Paraguay - con
experiencias electorales recientes -, Mxico y Uruguay; tambin es el caso de Bolivia, Per,
Chile, Guatemala, que ya disponen de todos modos de un padrn electoral. Brasil establece
la obligatoriedad de la inscrpcin pero no menciona ninguna forma de registro permanente.
Por otro lado, estn los pases en los cuales el requisito explcito es formar parte del padrn
electoral, lo que implica que este ltimo registro es permanente y que las inscripciones,
cuando se llevan a cabo, sirven para completar el padrn. Este es el caso de Argentina y
Ecuador.
Finalmente existen otros pases en los que la incorporacin al padrn electoral es directa,
desde el registro civil, sin procesos previos de inscrpcin. El ms conocido es el caso de
Costa Rica, el nico pas en Amrica Latina con larga experiencia electoral ininterrumpida
desde fines de los aos cuarenta, y cuyo modelo sirve de referencia a varios pases, sobre
todo de Amrica Central. Es tambin el caso de Colombia y Venezuela.
La posibilidad de informatizar el registro electoral est permitiendo contar con un padrn
electoral permanente, evitando inscripciones continuas e incmodas de todo el electorado,
de tal modo que el padrn slo se modifica o depura en casos especiales establecidos en la
legislacin electoral.

3. Documentos de identificacin
Una vez que han sido satisfechas las condiciones previas, y entrando propiamente en el
proceso de la votacin, toda la legislacin electoral de Amrica Latina establece la
obligatoriadad del votante de presentar el documento de identidad exigido, que no es el
mismo en todos los casos. Unos pases como Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador,
Honduras, Panam, Paraguay, Venezuela, exigen la presentacin de la cdula general de
identidad del pas; en otros casos se exige slo la presentacin del documento electoral,
cvico o de ciudadana, expresamente emitido para estos actos. Es el caso del Brasil,
Colombia, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per, Uruguay. En estos casos, este

documento electoral suele llevar la fotografa del ciudadano, tal como lo especifica Brasil,
Colombia, Costa Rica, Mxico, y reemplaza al documento de identidad. En el caso de El
Salvador, los dos documentos tienen igual valor. En Colombia la cdula de ciudadana
laminada tiene el valor legal de un documento de identidad comn. Finalmente existen
pases en los cuales se puede votar con cualquiera de los dos documentos de identificacin,
como en la Argentina, o el mismo documento es al mismo tiempo designado de identidad y
de ciudadana, como en Ecuador.
Una vez que el elector presenta el documento de identidad toda la legislacin establece la
obligatoriedad de la verificacin, confrotando los datos del documento con los datos de la
lista de electores. La legislacin hondurea y mexicana, con el fin de que esta verificacin
sea lo ms fiable posible, han elaborado un padrn electoral fotogrfico auxiliar. La
legislacin paraguaya establece adems que debe verificarse si el elector tiene o no
marcada la tinta indeleble. Mxico es ms laxo al establecer una panoplia de medios de
identificacin, incluyendo el aval de uno de los miembros de la mesa electoral sobre la
identidad del elector.
Si la coincidencia entre el documento habilitante y la lista del registro electoral se produce,
entonces se pasa a la siguiente fase. De otro modo, en caso de dudas sobre la identidad de la
persona, se ponen en marcha procedimientos de verificacin y de sanciones en caso de
confirmarse esas dudas. La legislacin chilena ha extremado estos procedimientos
estableciendo que cada mesa electoral debe contar con un experto" en identidad y en
impresiones digitales. En todos los casos, son los miembros de la mesa electoral los que
deben decidir en cada caso sobre las dudas de identidad .
Al respecto es bastante difcil definir normativamente las dudas y diferenciar claramente las
faltas aceptables de las no aceptables. Sin embargo, para evitar que los ciudadanos sean
perjudicados en su derecho al voto por errores subsanables", no atribuibles directamente al
elector, la legislacin argentina y la peruana, han intentado definir esos casos subsanables
que no ponen en duda razonable la identidad del elector. En el Paraguay se dice que la
diferencia entre los datos del documento de voto y los registrados en la lista de electores,
debe ser manifiesta para echar a andar los mecanismo de impugnacin. Con ello
probablemente se busca frenar una excesiva discrecionalidad del jurado en perjuicio del
votante.
Cuando se verifica la irregularidad en los datos de la identidad, una sancin inicial
compartida es la retencin de los documentos incriminantes, con el debido registro del
caso. A ello suelen acompaar otras sanciones como la inhabilitacin para el ejercicio del
voto; la remisin la del caso a las autoridades pertinentes para su juzgamiento; y, segn los
casos, el establecimiento de sanciones pecuniarias. La legislacin argentina lo mismo que la
peruana, la hondurea y la uruguaya, establecen la posibilidad del arresto inmediato si el
caso es de doble voto; pero en el caso de la Argentina la impugnacin no es un
impedimento para votar aunque luego sea arrestado.

4. Forma y medios fsicos de la votacin

Una vez que se ha verificado la identidad del votante, este recibe la boleta(s) con la(s) que
va a votar. El que reciba una o varias papeletas, y tenga uno o varios votos, tiene
importancia en la prctica del voto, particularmente tratndose de votantes de perfil socioeducativo bajo. Dado el hecho de que los puestos electivos son cada vez mayores por
efectos de la misma democratizacin del sistema poltico y la desentralizacin, la tendencia
general es hacer votar con varias papeletas a la vez en elecciones simultneas (vase el
artculo de Ana C. Clemente sobre boletas electorales en esta misma obra).
En la prctica, los ciudadanos de perfil socio-cultural bajo suelen perderse en el manejo de
varias papeletas, como en el caso del Paraguay, o Nicaragua, donde se vota con seis boletas
a la vez . El resultado suele ser el mismo cuando se vota con una sola papeleta y se debe
marcar varios votos; la boleta adquiere dimensiones gigantescas con decenas de candidatos,
como en Colombia. En el Per, se ha calculado que el porcentaje de votos nulos,
particularmente en el campo, es alto debido a la complicacin del sistema del voto
preferencial.
En todos los pases estudiados, con excepcin de Argentina y el Uruguay, las boletas o
papeletas de voto son entregadas al elector por los miembros de la mesa receptora, y en
general contienen marcas o signos que puedan ser identificados al retorno del elector antes
de ser introducidos en la urna. En la Argentina, Uruguay, Panam, esas papeletas se
encuentran en el recinto de voto, lo que no deja de plantear eventuales problemas de control
casi permanente por parte de los miembros de la mesa para evitar su desaparicin.
Fuera de estos medios tradicionales y artesanales" de voto, en varios pases se ha
planteado la posibilidad instalar medios mecnicos de voto mediante maquinas de votacin.
De hecho la legislacin brasilea prev esta posiblidad, que ha sido seguida de algunas
experiencias piloto. Venezuela tambin prev en todo un captulo de su legislacin , el voto
mecnico y ha ensayado medios computarizados de voto. Uno de los problemas que han
frenado estas experiencias es el de su alto costo para un solo pas.

5. El signo de la votacin
Para votar, el votante debe realizar un acto simple, consistente en marcar con un signo
visible", como dice la Ley Electoral boliviana, en la papeleta de voto y expresar as su
preferencia. Slo en la Argentina, Uruguay y Panam, en razn de que las papeletas son de
partidos y no de candidaturas, no hay necesidad de marcar nada excepto de escoger la
papeleta de preferencia del elector e introducirlo en el sobre.
En los otros casos en los que hay que propiamente marcar la opcin, no hay en la
legislacin unanimidad respecto al tipo de signo que debe ser marcado. Pero en todos los
casos se entiende que la expresin de la voluntad del elector debe ser clara y unvoca. Esto
ha llevado a legislaciones como la brasilea, la guatemalteca, la nicaragense, la peruana, a

especificar que la marca del voto debe ser una X. En Chile se traza una lnea vertical sobre
una horizontal ya impresa. En Venezuela se vota con un sello que se marca en la boleta y
que es proporcionado por la mesa receptora. En cambio, Costa Rica es el nico pas donde
an se exige que la marca del voto sea la huella digital. En los otros pases, el voto consiste
simplemente en marcar un signo no especfico pero claro que muestre la voluntad del
votante. As lo establecen la legislacin boliviana, la salvadorea, la hondurea, la
mexicana, la paraguaya. La legislacin ecuatoriana el respecto es muy avara en
informaciones, pero en la prctica, se vota marcando con un signo en la papeleta electoral.
La mayor parte de las legislaciones prevn situaciones producidas por electores
discapacitados. Entre las excepciones estn Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, que no prevn nada para el voto de los no videntes o en general discapacitados.
Chile slo admite que los no videntes sean acompaados hasta la mesa de voto. En cambio,
Brasil, Bolivia, Costa Rica , Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,
Uruguay y Venezuela, establecen que para el voto de los no videntes habrn serchas en
braille, y para los impedidos se permite que sean acompaados por personas de su
confianza, como en Guatemala, Panam y Mxico. En el caso de Honduras, los
discapacitados deben expresar pblicamente su voto, y de acuerdo a ello el presidente de
mesa marcar la voluntad del elector.

6. El recinto y secreto del voto

En esta fase de la votacin lo ms importante se relaciona con las condiciones bajo las
cuales el votante va a ejercitar su derecho a voto mediante la papeleta de voto. Estas
condiciones deben ser las adecuadas para que ese voto sea secreto. Como se recordar, el
secreto del voto es una cualidad inherente del ejercicio del voto, que todas las
constituciones y la legislacin electoral reconocen como un derecho bsico del ciudadano.
Para hacer efectivo este derecho, las distintas legislaciones de Amrica latina han previsto
lugares especiales llamados generalmente recintos electorales. En estos recintos, los
votantes votan. La ubicacin de los recintos es responsabilidad de los organismos
electorales y en todos los casos deben ser fcilmente accesibles al elector.
Una parte de la legislacion establece que esos locales de voto pueden estar instalados
primeramente en lugares pblicos o en su defecto, en lugares privados. Esto es lo que dice
la legislacin de Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Uruguay. La Argentina autoriza que se
vote en un lugar privado que es el domicilio del Presidente de la mesa receptora, si no fuera
posible contar con una dependencia pblica. Existen tambin pases en los cuales la
legislacin determina que los lugares de voto deben ser locales slo pblicos. Es as en el
Ecuador, Panam y Per (que establece una lista preferencial de lugares pblicos). En
Colombia, a falta de otra alternativa, se habilitan lugares de voto en plazas pblicas. El
Salvador prohibe que las mesas estn en las instalaciones militares. Por ltimo, hay pases
como Honduras, Paraguay, Venezuela, en los cuales su respectiva legislacin no establece
nada al respecto; o, cuando dice algo, simplemente se limita a facultar a los organismos

electorales a definir los lugares de voto, como la de Guatemala. La legislacin nicaraguense

establece que los lugares de voto funcionarn en los mismos lugares en que funcionaron las
meses de inscripcin.
En todos los casos el espacio del recinto est diferenciado en dos partes. En una de ellas se
instala la mesa electoral y en la otra la cabina o cmara electoral aislante, sin comunicacin
exterior, donde el elector vota. La legislacin mexicana y la peruana estipulan la instalacin
de cortinas o manparas cerradas para el votante. Colombia lleva a cabo una verdadera
operacin de infraestructura para habilitar espacios cerrados, cuando se tiene que votar al
aire libre es en cabinas de cartn.
De cualquier manera, en legislaciones como la de Panam, Per, Venezuela, Mxico hay
excepciones al carcter secreto del voto. Es el caso de los discapaciyados y no videntes, a
los cuales se les puede permitir acompaarse con una persona de su confianza (Panam,
Venezuela) o en su defecto, con un miembro de la mesa electoral para que los ayuden a
votar (Honduras). En este ltimo caso, que es tambin el de Costa Rica, el votante dice
pblicamente su preferencia electoral, y es el Presidente de la mesa el encargado de marcar
el voto as expresado. En Bolivia con el fin de proteger el secreto del voto, los no videntes
votan en serchas especiales, pero su legislacin no dice nada respecto a los dems
discapacitados e impedidos de poder votar por s mismos. Chile prev para el mismo caso
plantillas para votar sobreponindolas a la boleta.

7. Emisin del voto

Despus de marcar el voto en condiciones que aseguren su carcter reservado y secreto, el
votante deposita su voto en una urna o en dos, como en la Argentina, donde hay una para
cada sexo. Normalmente las urnas deben estar a la vista de la mesa receptora. En el
Ecuador suele haber junto a la urna un miembro de las FF.AA. para garantizar su seguridad,
caso muy excepcional respecto a los dems pases de Amrica Latina, que tienen a las
FF.AA. acuarteladas.
El votante antes de depositar su voto debe mostrar ante su mesa receptora respectiva que la
papeleta o el sobre que va a introducir en la urna es el que recibi de manos de la misma
mesa. Seguidamente, se hace constar en la lista de votantes, que ese elector ha votado. Esta
constatacin puede consistir en la firma del elector (Bolivia); su impresin digital (esta
exigencia en Venezuela es para todos los votantes y no solamente, por ejemplo, para los no
videntes, como es el caso del Ecuador); o en una marca, por ejemplo vot", que hace un
miembro del jurado en la lista de votantes (Paraguay o Argentina).
El tiempo de la votacin es variable. As, en la Argentina se vota desde las 8 hasta las 18
hs.; en Bolivia desde las 8 hasta las 16 hs.; en Costa Rica desde las 5 hasta las 18 hs.; en El
Salvador desde las 7 hasta las 17 hs.; en Honduras de 5 a 17 hs.; en Uruguay desde las 8
hasta las 19.30 hs.. El mnimo de tiempo de votacin es de 8 horas. Las diferencias slo
pueden explicarse por factores de conveniencia de cada pas. Lo que s es importante es la

situacin de los votantes, una vez que ha concludo el horario legal. A este respecto la
legislacin ecuatoriana se particulariza porque establece que, terminado el plazo, debe
cerrarse la mesa de votacin, aunque hayan an votantes en espera. En los otros casos, o se
admite explcitamente que si hay sufragantes en espera, pueden votar (Bolivia, Paraguay,
Venezuela), o no se dice nada y son la prctica y el criterio de la mesa los que definen.
El tiempo de permanencia del votante en la cabina de voto est tambin legislado en varios
pases. Chile fija en un minuto esa permanencia en la cabina de voto; Nicaragua en dos, lo
mismo que Uruguay; Paraguay tres y Venezuela cinco minutos. Costa Rica establece un
tiempo de seis minutos, calculado para todo el proceso de votacin, del cual dos estn
destinados a la permenencia en el recinto de voto. La diferencia tiene que ver, entre otros
factores, con la complejidad del acto de votar (con una papeleta o varias, y si se debe
marcar una sola vez o varias). Las dems legislaciones slo establecen que el tiempo de
permanencia debe ser el necesario, o no dicen nada al respecto, dejando que este tiempo sea
determinado por la mesa receptora.

8. El control y la constancia del voto

Ya en la finalizacin del proceso de voto, la legislacin prev procedimientos de control
sobre el acto de voto ya realizado. Al elector se le pide marcar uno de sus dedos,
comnmente el meique, con tinta indeleble. Es el caso de Bolivia, Colombia, Chile, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Paraguay, Per, Venezuela. Aunque el
efecto buscado con el uso de la tinta indeleble es hacer ms difcil la posibilidad del voto
doble o mltiple, su efectividad depende de varios factores: de la calidad del producto, de
los recursos disponibles puesto que muchas veces hay que importarlo; y por ltimo depende
de que el votante sea controlado en la mesa receptora antes de votar. Esta verificacin no
est fijada necesariamente en la legislacin electoral. Los pases que lo hacen por
disposicin legal son Colombia y Mxico, que lo hace para las mesas llamadas especiales.
Argentina y Uruguay no siguen el procedimiento de entintar, lo que no perjudica, sin
embargo, la credibilidad del resultado electoral. Diramos ms bien que el control con la
tinta es la herencia artesanal cuyo uso se explica all donde an no hay un padrn
actualizado y debidamente depurado e informatizado.
La emisin del voto suele acabar con la extensin de una constancia de voto, sea bajo la
forma de un sello en el documento cvico (Argentina) o en la cdula electoral (Guatemala,
Mxico, Panam); sea desprendiendo una esquina (tirilla" en el Uruguay y taln" en
Chile) del sobre o la boleta; o se le extiende un certificado de sufragio" (Bolivia). Esta
constancia tiene luego su importancia cuando se trata se probar que se ha ejercido el voto
obligatorio" evitando ser pasible a las sanciones establecidas para los renuentes al voto. En
Costa Rica, por el contrario, el elector ni firma nada ni recibe ninguna constatacin de su
voto. Brasil tampoco entrega nada como constancia, excepto la marca en la lista de
votacin.

9. Logstica informativa
A pesar de existir normas, en varios casos detalladas, sobre el proceso de votacin, los
organismos electorales se han visto enfrentados a la situacin de comunicar estas
disposiciones al elector comn. Por ello, la legislacin electoral suele incluir disposiciones
prcticas de informacin, que podran ser de sentido comn, pero que a falta de hbito de
voto y de sus procedimientos son de enorme ayuda para los votantes, especialmente para
aquellos que tienen desventajas por su grado de instruccin o por su escasa informacin, o
simplemente carecen de inters para este tipo de actos. As la legislacin de la Argentina
prev la instalacin de carteles explicativos del voto y el padrn de la mesa para consulta
por parte del votante; Guatemala tiene un alguacil" o inspector en la mesa receptora
encargado de orientar a los ciudadanos; Mxico edita instructivos para votar; en Nicaragua
y Venezuela la Junta o el Jurado Electoral debe explicar al ciudadano la forma de emitir su
voto. Uruguay fija carteles con las sanciones establecidas por ley; en Bolivia y Costa Rica
se emiten papeletas invalidadas de voto para ilustrar a las autoridades electorales de mesa la
forma en que debe votarse.
En otros casos, sin que las disposiciones legales lo establezcan, y simplemente por
consideraciones basadas en la observacin emprica y previsora, los organismos electorales
han tomado a su cargo montar toda una infraestructura comunicativa en los das previos a
las elecciones y el mismo da, de tal modo que los ciudadanos estn informados de lo que
hay que hacer para emitir su voto y no se pierdan en un proceso que an les es poco
familiar. De igual modo ha sido muy til establecer oficinas de informacin o agentes
electorales encargados de informar al ciudadano en el da de las elecciones. Bolivia emite
informacin a travs de los medios; fija carteles y ha establecido oficinas en los lugares de
voto para orientar al ciudadano; Costa Rica habilita a jvenes bachilleres a manejar las
listas del padrn con las cuales pueden informar a los electores interesados la ubicacin de
sus mesas de votacin. La fijacin de grandes carteles explicativos en los recintos
electorales tiene el mismo fin informativo. Estas prcticas estn muy generalizadas en los
pases de Amrica Latina, particularmente en aquellos en los cuales la experiencia electoral
es muy reciente y las tareas de infomacin suelen cumplirlas directamente los miembros de
las meses receptoras el da de las elecciones.
En esta direccin tambin se han desarrollado campaas de informacin, capacitacin y
motivacin ciudadana en muchos de los pases de Amrica Latina, que carecen an de
experiencia electoral y tienen grupos sociales desfavorecidos que suelen ser la mayora de
la poblacin. Estas campaas de informacin deben proseguir y ser profundizadas sobre
todo cuando se trata de grupos sociales desfavorecidos y rurales. Se ha observado que
cuando el votante encuentra dificultades en la prctica de su voto, suele desistir de votar.
Este desistimiento tambin podra ser inducido por las complicaciones legales o de hecho
en el ejercicio del voto. Por ejemplo, el diseo poco prctico de las papeletas electorales
cuando tienen dimensiones poco usuales o incluyen un nmero crecido de candidatos,
dificulta que el elector comn y simple reconozca a su candidato y se pierde en el
enjambre. Del mismo modo puede pesar negativamente en estos sectores desfavorecidos la
obligacin de marcar varias veces en varias papeletas cuando se trata de elecciones

mltiples. En todos los casos la cuestin es de tiempo y de hbito, que pueden ser
disminuidos en sus costos por eficientes campaas de informacin, principalmente visual.

10. Sanciones
La legislacin electoral examinada tienen un captulo especial dedicado a los delitos y
faltas electorales. De ellos los que nos interesan son aquellas referidas al tema de la
votacin.
De un lado las sanciones fijadas contra los no votantes. Como se recordar, el voto en
general es definido como una obligacin, lo que implica o debera implicar sanciones
cuando no es cumplido. La constancia de haber votado es congruente con la obligatoriedad
del voto y la prueba de que se ha cumplido con esa obligacin. La excepcin a esta
obligatoriadad es Guatemala donde se dispone que nadie puede obligarlo (al ciudadano) a
votar , lo que explica que tampoco establezca sanciones contra los no votantes.
A pesar de esta obligatoriedad, son muchos los pases en los cuales su legislacin electoral
no establece sanciones contra los no votantes. Este es el caso de Mxico, Costa Rica, El
Salvador, Guatemla, Panam, Paraguay, Per, Uruguay. Ciertamente aqu hay
incongruencia entre la obligatoriedad del voto y la ausencia de sanciones contra el no
votante. De cualquier menera, queda como un tema a resolver empricamente, el de saber
hasta qu punto esta ausencia de sanciones influye en el ausentismo y el abstencionismo en
estos pases, o en la participacin en los pases que s especifican sanciones.
En los casos en que existen estas sanciones, las legislaciones difieren respecto al tipo de
sanciones y a la manera de aplicarlas. Lo usual es sancionar con multas en dinero , como es
el caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Venezuela. Nicaragua
sanciona con arresto de 6 a 12 meses, que es la pena ms drstica. Argentina adems
inhabilita al no votante para ejercer funciones pblicas durante 3 aos, si esa multa no ha
sido pagada. El Salvador tambin inhabilita para los cargos pblicos. En Bolivia no puede
realizar determinados trmites administrativos.
La cuestin consiste en la viabilidad y ejecucin de esas sanciones, que quiz ayuda a
explicar su ausencia en los pases ya mencionados. Esta viabilidad es ms dudosa en los
pases que tienen una poblacin o un electorado rural muy significativo, con formas
predominantes de vida comnunitaria, lejos de las instituciones a las cuales no recurren sino
de manera excepcional. La solucin argentina, por ej. es la ms operativa , lo que implica el
reconocimiento de la imposiblidad prctica de sancionar a los renuestes que no estn en
situaciones de ejercer cargos pblicos.
Tambin figuran entre las sanciones pertinentes al tema, aquellas relacionadas con el voto
doble o mltiple. Argentina y Brasil sancionan de uno a tres aos de prisin; Colombia de
uno a cuatro aos; Guatemala de tres meses a un ao; Panam de dos a tres aos; Paraguay
de seis meses a dos aos; Per con arresto; Bolivia con treinta das; Costa Rica, Honduras,

Nicaragua, Uruguay y Venezuela igualmente sancionan con la prisin. Aqu la cuestin es

saber hasta qu punto estas sanciones se cumplen y si lo hacen en todos sus trminos. Lo
que se sabe es que son muy pocos los casos, y las penas son considerablemente reducidas
con respecto a las previstas.
En cuanto al secreto del voto , ya dijimos que figura en toda la legislacin de Amrica
Latina, pero no todas ellas especifican las sanciones si el secreto es violado. Bolivia
sanciona con tres a seis meses de privacin de libertad( como en Uruguay), y el doble si se
trata de un funcionario pblico; Argentina sanciona de 1 a 18 meses de prisin a los que
violen el secreto del voto. Costa Rica prev en estos casos el decomiso de la papeleta
electoral y sanciones en dinero y penas de presin. Per sanciona con prisin de un mes a
un ao; Paraguay tiene una de las legislaciones menos tolerantes con la violacin del
secreto del voto al fijar una sancin de uno a cinco aos de prisin; Brasil sanciona hasta
con dos aos para el infractor. En el mismo sentido se orientan la legislacin la
guatemaltece, hondurea, la panamea. La legislacin mexicana no centempla nada sobre
el tema, lo mismo que la nicaragense, la venezolna. En todo caso, parece ser que a falta de
sanciones explcitas ,debe ser, y en los hechos es, la mesa receptora la que decide sobre las
sanciones correspondientes. De otro lado, las condiciones mismas del ejercicio del voto,
como cuando se vota al aire libre, pueden facilitar la violacin del secreto del voto.
A propsito del tema, en la legislacin no siempre se hace la diferencia entre la violacin
del secreto del voto por el mismo votante, y aquella que puede provenir del exterior"; por
tanto, las sanciones suelen tener esa ambigadad. Panam establece una misma sancin
para los dos casos.
Finalmente, se encuentran en toda la legislacin latinoamericna las ganartas electorales y
las correspondoentes sanciones. Todas tienden a asegurar las mejores condiciones jurdicas
y de hecho para que el votante ejerza su funcin democrtica de votar y expresar sus
preferencias, incluyendo las facilidades el da del voto para liberar a los que tengan
obligaciones de trabajo.

11. Conclusiones y recomendaciones

Lo primero que debe subrayarse en la legislacin electoral de Amrica Latina, es la
tendencia a una cierta uniformizacin normativa sobre la votacin, empezando por la
presencia de un captulo expreso sobre el tema en cada una de las legislaciones electorales.
Segundo, debe tambin destacarse que unas legislaciones son ms desarrolladas y puntuales
que otras, sobre todo las legislaciones de ms reciente data, probablemente con el propsito
de no dejar librado al azar o al criterio de los jurados electorales, aspectos importantes del
acto del voto. Es el caso de pases con reciente experiencia electoral, como los de Amrica
Central. All donde no haba o no hay an experiencia electoral convertida en hbito
colectivo, quiz la nica forma de asegurar confiabilidad y evitar arbitrariedades, es regular
hasta los detalles. Con ello la legislacin se hace pesada pero es ms segura. De cualquier

manera tambin debe subrayarse el hecho de que muchas legislaciones han sido elaboradas
pensando en facilitar el voto del ciudadano y no simplemente en regularlo.
Tercero, el secreto del voto es un principio que est en toda la legislacin electoral de
Amrica Latina. Tambin esta legislacin prev en unos casos con ms detalle que en otros,
facilitar las condiciones de infraestructura para garantizar que el voto sea efectivamente
secreto, incluyendo sanciones para los que violen este carcter secreto. Sin embargo, se ha
observado en los hechos que este principio jurdico no siempre es asumido por el elector.
Muchas veces el voto es de grupo (familia, amistades, etc) con el cual el elector decide y
emite su voto, facilitado por las condiciones contextuales del voto (voto en espacios
pblicos no cerrados, etc). Adems el voto secreto individual suele entrar en colisin con
prcticas comunitarias holistas", tan presentes en las culturas andinas y en los pases con
minoras" culturales con fuerte identidad. Aqu tambin la prctica reiterada y programas
de educacin ciudadana podran facilitar la aceptacin del principio del voto secreto.
Es recomendable establecer en la legislacin la obligatoriedad de organizar oficinas de
informacin electoral que funcionen permanentemente, y no slo para la coyuntura
electoral. Asimismo, aunque en los hechos eso ocurre, parece til incluir entre las tareas de
los miembros de las mesas electorales, la de explicar la forma cmo debe votarse, sobre
todo all donde se vota con varias papeletas y para distintos niveles de representacin.
Adems, es aconsejable proporcionar informacin grfica para y el da de las elecciones,
sobre todo en distritos electorales de votacin popular y/o rural. En general, vale evitar
complicar el hecho del voto, o si se lo hace, dedicar un programa especial de informacin a
los sectores desfavorecidos. Finalmente, a ms largo plazo, sera recomendable programar
campaas de educacin cvica y ciudadana, con el fin de contribuir a hacer emerger y
consolidar una cultura poltica democrtica. A este respecto es pertinente subrayar la
importancia de voto simulado para los nios, como en Costa Rica, o la explicacin grfica
destinada a las mujeres por parte de organizaciones no-gubernamentales, como en Bolivia,
o el hecho de que las instituciones no-polticas como las escuelas realicen sus elecciones
internas siguiendo el modelo del pas.

Segunda parte: El problema del analfabetismo y los analfabetos

1. Definicin y presentacin
Aqu trataremos la relacin entre la votacin y la situacin particular de los analfabetos. Por
analfabetos entenderemos simplemente individuos o personas que no saben leer ni escribir.
Lo que primero puede constatarse y hace que valga la pena ocuparse de los analfabetos, es
el an alto porcentaje promedio de analfabetismo en Amrica Latina en comparacin a los
pases industrializados. Este promedio esconde sin embargo situaciones bien distintas y
contrapuestas, que van desde el 4% de analfabetos en Uruguay, o el 5% en la Argentina, al
47% en Hait o al 45% en Guatemala. Los dems pases estn situados en algn lugar de la
escala, con un agrupamiento hacia los dos polos. Hay que tener en cuenta que los datos
oficiales subestiman la realidad del analfabetismo y el nmero efectivo de analfabetos. Este

es el caso p. ej. del Brasil cuyo porcentaje de analfabetos sera el doble del admitido
oficialmente. Pero no slo eso. Ya dijimos que los datos sobre alfabetizacin no dan cuenta
de otro fenmenos no cuantificado: la existencia de analfabetos funcionales.
Sin embargo, legalmente, dejar fuera del sistema poltico a estos analfabetos habra
implicado, como en el pasado, no slo tensiones, sino que habra sido fuente de
ilegitimacin del sistema poltico. A pesar de que las elecciones en Amrica latina llegaron
muy pronto y se vota desde el siglo pasado, el reconocimiento del voto a los analfabetos no
fue una tarea fcil. En Bolivia hubo necesidad de una revolucin para que ese
reconocimiento se produzca. En Brasil el Cdigo Electoral de 1965 exclua a los
analfabetos del derecho al voto activo y pasivo. La Constitucin de 1988 les otorga el voto
facultativo, es decir para ellos no vale la obligatoriedad del voto. Con todo, actualmente la
generalidad de los pases de Amrica Latina reconoce el derecho al voto de los analfabetos.
Este es el principio jurdico, pero el reconocimiento del derecho al voto de los analfabetos
suele implicar otros problemas, tanto legales como prcticos referidos a las condiciones en
que se ejercitan esos derechos. Ms an, en muchos de los pases de Amrica Latina que
son multitnicos y multiculturales, el analfabetismo concierne particularmente a estos
grupos originarios.

2. Anlisis comparativo de la legislacin electoral sobre analfabetos

2.1 La legislacin constitucional
En cuanto a la situacin jurdica a nivel constitucional, en general no se hace referencia
explcita ni implcita a los analfabetos. Este vaco" se puede interpretar como un revelador
positivo de la universalidad del voto y que por tanto han dejado de ser un grupo
discriminado por razones de instruccin". Tambin la generalidad constitucional define la
condicin de ciudadano por la facultad de elegir y de ser elegido.
Sin embargo, algunas pocas constituciones, s hacen referencia a los analfabetos y de
manera diramos negativa. As la constitucin del Brasil, como ya dijimos, por un lado,
determina que el voto para los analfabetos no es obligatorio sino facultativo, y por otra
parte, que no son elegibles. La de Venezuela, cuya constitucin actualmente vigente es de
1961, igualmente especifica que para ser elegibles y desempear funciones pblicas, un
requisito previo es saber leer y escribir. En los dos casos, estas disposiciones tienen
probablemente que ver con una herencia de dcadas pasadas, como est claro con
Venezuela, cuando esas disposiciones eran de uso comn en democracias" poco
democrticas. La de Chile de 1980, aunque define la ciudadana en los trminos arriba
mencionados, sin embargo tambin introduce un sesgo discriminativo al establecer como
requisito para ser diputado la de haber cursado enseanza media o su equivalente". Este es
el caso tambin de la constitucin de El Salvador que exige para ser diputado gozar de
notoria honradez e instruccin", aunque deja sin aclarar lo que debe entenderse por tales
cualidades. Por su parte, Ecuador se une al Brasil al establecer que el voto de los
analfabetos es optativo, pero otorgndoles el derecho ser electores y elegidos.

2.2 La legislacin ordinaria

Los textos constitucionales normalmente remiten a leyes y reglamentos especiales la
especificacin de la norma general. Esto es lo que ocurre con el tema que estamos tratando.
Sea que se trate de leyes electorales o de cdigos electorales, estos suelen empezar
transcribiendo el texto constitucional, para luego darle un mayor desarrollo en puntos ms
especficos. Segn los textos legales hagan o no referencia a los analfabetos, y en que nivel
lo hagan, podemos inicialmente diferenciar tres o mejor cuatro grupos de pases.
En el primer grupo de pases, la referencia a los analfabetos est vinculada a la posibilidad
de ser elegibles, puesto que toda la legislacin existente les reconoce el derecho al voto.
As, la legislacin de Venezuela, donde si bien la ley electoral posterior al texto
constitucional elimina la referencia explcita al requisito de saber leer y escribir para
desempear funciones pblicas, remite, sin embargo, a la constitucin cuando trata de las
condiciones de elegibilidad. A su vez, el cdigo electoral del Brasil, anterior a la
Constitucin de 1988, y aprobado por un gobierno militar (1965), determina que los
analfabetos no pueden ser electores, mientras que la constitucin de 1988 slo excluye la
posibilidad de que sean elegibles, como ya vimos. En esta categora est tambin El
Salvador, cuyo cdigo electoral fija el requisito de saber leer y escribir para ser miembro de
los concejos municipales. Ecuador se refiere a los analfabetos en tanto electores, y
determina que a ellos no les alcanza la obligatoriedad del voto, puesto que es facultativo.
Hay un segundo grupo de pases donde se menciona tambin negativamente a los
analfabetos, pero ya no en su condicin de elegibles, sino de funcionarios electorales. Es el
caso de Costa Rica, Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala, El Salvador, Mxico, Paraguay
y Uruguay, donde los analfabetos no pueden ser miembros de las meses receptoras de
votos, pero pueden ser elegibles, y aqu hay una cierta paradoja, para cargos permanentes y
de mayor responsabilidad como ser representantes nacionales. Bolivia exige que de los
cinco miembros de la mesa, por lo menos tres deben saber leer y escribir. Chile extiende
esta prohibicin a la Juntas Inscriptoras al exigir que sus miembros hayan aprobado la
enseanza bsica o equivalente.
El tercer grupo lo formaran Mxico y Per, donde se prev una accin positiva para ellos.
Mxico autoriza que los analfabetos puedan ser asistidos por una persona de su confianza
en el ejercicio de su voto, en la medida en que adems de marcar su voto en la boleta tiene
tambin la opcin de anotar el nombre de un candidato no registrado. Per es el nico pas
cuya legislacin prev el establecimiento de mesas electorales para analfabetos con el fin
de facilitarles el voto y estn exentos de las sanciones si no votan.
Los dems pases, que forman el cuarto grupo, simplemente no establecen nada sobre
analfabetos, entendindose positivamente que no deberan tener ningn impedimento legal
en su condicin de electores o elegibles. En general, la condicin de analfabetos es
registrada en las listas, libros o padrones electorales.

3. La realidad de las disposiciones legales y problemas de hecho

Quiz el problema mayor de la legislacin electoral es que uniforma o trata como iguales a
poblaciones que son enormemente desiguales en trminos de disposicin de recursos para
ejercer el derecho al voto. O dicho de otra manera, la cuestin no es poner en duda la
universalidad de los principios del derecho electoral, que representa una conquista jurdica
respecto a las sociedades estamentarias. El problema es que en los hechos existen grupos
que tienen ms dificultades que otros para ejercer esos derechos. De algn modo la mayor
parte de la legislacin electoral ha intentado compensar estas desventajas con disposiciones
excepcionales, como aquellas que se refieren , por ej. a los discapacitados.
Pero existen grupos demogrficamente muy importantes que encuentran dificultades
prcticas en ejercitar los derechos que las leyes les reconocen. Entre estos estn los
analfabetos, que como hemos visto, en muchos pases llegan al tercio de la poblacin. Estos
grupos se enfrentan a dificultades para ejercer sus derechos, que podemos resumir en los
siguientes puntos, algunos de los cuales fueron ya mencionados en las conclusiones de la
primera parte.
En primer lugar, hay que considerar las dificultades para contar con los documentos de
identidad que les permita inscribirse en los registros cvicos y formar parte del padrn
electoral. A veces y de manera significativa ni siquiera estn inscritos en el registro civil y
figuran como indocumentados absolutos. Normalmente estos grupos de analfabetos son al
mismo tiempo econmicamente pobres y por ello mismo no cuentan con recursos
financieros para pagar los trmites de obtencin del documento de identidad. Adems son
grupos que tampoco perciben la necesidad de tener ese documento de identidad, puesto que
buena parte de ellos constituyen lo que se ha dado en llamar los excludos. A este respecto,
tres pases han puesto en prctica tres modos de encarar este delicado problema de la
documentacin. Bolivia tiene un programa de cedulacin gratuita de varios aos; all el
proceso empez cedulando a los indocumentados del rea rural. Colombia cedula de
manera permanente y gratuita; y Paraguay les ha extendido gratuitamente los documentos
de identidad.
En segundo lugar, las distancias en el medio rural entre el domicilio de los votantes y las
oficinas de inscripcin y los recintos de voto son otro factor que acta negativamente sobre
el potencial elector. Los analfabetos forman parte de los grupos sociales a los que menos
llega la informacin o que disponen de menos informacin sobre el ejercicio del voto. Las
campaas de televisin y de prensa no suelen tener los efectos esperados en el mundo rural,
que vive la hora de los medios auditivos. Los modos y las formas de voto pueden tener y
quiz en los hechos tienen efectos disuasivos en la participacin de estos sectores sociales,
proporcionalmente a su grado de complicacin; peor an si se encuentran poco motivados
para votar. Tendencialmente un buen porcentaje de votos blancos y nulos y de abstencin
podra ser resultado de este hecho. Igualmente el principio de la obligatoriedad del voto
podra no tener el mismo sentido que el que tiene para los grupos con grados de escolaridad
ms elevados. Muchas sanciones establecidas para los renuentes al voto, pueden ser de

difcil aplicacin en estos sectores que forman parte de la informalidad", y por tanto no
estn sujetos a verificacin posterior en trmites administrativos en los cuales se requiera
durante cierto tiempo presentar la constancia de voto.
Est claro que tampoco los principios invocados por la constitucin y las leyes para
legitimar el voto tienen el sentido del deber" movilizador, sobre todo cuando estos mismos
sectores se entrelazan con grupos tnicos diferenciados con lgicas de percepcin y de
accin distintas a las de la legislacin. Este tambin es el caso del principio del voto
individual y secreto, que no compagina fcilmente con el principio holista y pblico en las
deliberaciones comunitarias.

4. Conclusiones y recomendaciones
Una primera recomendacin, sobre todo para los pases con alto porcentaje de analfabetos
es viabilizar programas de cedulacin masiva y gratuita, o por lo menos disminuyendo
significativamente sus costos.
Segundo, aunque muchas de las dificultades sealadas slo podrn ser resueltas en el largo
tiempo, cuando se difunda en cada pas una cultura democrtica compartida y las elecciones
constituyan un hbito en la poblacin, disposiciones legales y administrativas pueden
contribuir a ese proceso, hacerlo menos largo, neutralizando los efectos negativos que
sealamos ms arriba. Para ello es conveniente que por lo menos los organismos electorales
asuman la realidad de la existencia de esos grupos desfavorecidos, demogrficamente
importantes, de tal modo que diseen polticas de informacin y motivacin dirigidas a
ellos con el fin de disminuir sus desventajas y ponerlos en condiciones equivalentes a los
otros sectores de la poblacin.
Ello implica desarrollar campaas de motivacin, como lo hacen varios pases en Amrica
Latina con el apoyo de CAPEL, que incluyan la participacin de medios no formales de
comunicacin y de instituciones como la Iglesia, organizaciones no gubernamentales, etc.,
que suelen tener contacto ms inmediato y permanente con estos grupos desfavorecidos. En
el caso de Bolivia, los sacerdotes aprovechan las misas dominicales para incentivar desde el
plpito la participacin electoral. En otros pases de Amrica Central, se registran
experiencias equivalentes.
Tercero, teniendo en cuenta el nmero de pases que excluyen a los analbafetos de la
posiblidad de formar parte de las mesas receptoras de votos, la experiencia boliviana puede
ser muy til al permitir que sea posible admitir en minora a los analfabetos. Las
desventajas iniciales se compensan con los otros miembros alfabetos; adems, se gana en
experiencia y en integracin poltica, particularmente importante en pases con
significativos porcentajes de analfabetismo.
Las sanciones que la legislacin electoral establece para los no participantes, no suele tener
ningn efecto, o por lo menos es muy escaso, en estos sectores sociales desfavorecidos, que

viven en la periferia del sistema poltico y no aspiran a ningn cargo pblico ni hacer
trmites administrativos, en los cuales se les exija la presentacin de la constancia de voto.
En fin, en un momento en que el sistema democrtico est en proceso de asentamiento en
Amrica latina y tiene ya algunos aos de experiencia en los cuales los marcos normativos
se han puesto a prueba, las reformas electorales correctivas que estn en el debate deben ser
hechas tomando en cuenta la realidad y diversidad de la poblacin de tal modo que el
sistema poltico sea ms integrativo en una sociedad ms participativa.

Los Escrutinios en Amrica Latina: Mecanismo y control

Beatrz Franco-Cuervo
1. Introduccin
2. Algunas precisiones sobre el concepto escrutinio
3. Comparacin sistemtica del proceso escrutador en Amrica Latina
3.1. Escrutinio en las mesas
3.2. Escrutinios intermedios
3.3. Escrutinios definitivos
4. Comunicacin y publicacin de los resultados
4.1. Mecanismos para garantizar la limpieza y transparencia de los escrutinios
4.2. Publicacin de resultados provisionales
5. La valoracin y la eficacia de los votos
5.1. rgano facultado para la calificacin del voto
5.2. Criterios de la calificacin de validez de un voto
5.3. Efectividad del voto
6. Variables que se relacionan con la efectividad de las normas del escrutinio
6.1. Estructura organizativa de los rganos que se encargan del escrutinio
6.2. Destruccin de papeletas escrutadas
6.3. Copias de las actas de escrutinio
6.4. Elementos materiales
6.5. La valoracin del voto y sus efectos
6.6. La automatizacin del escrutinio
7. A modo de conclusin
Bibliografa primaria

Bibliografa secundaria
Peridicos y revistas

1. Introduccin
Los escrutinios constituyen la fase final del proceso electoral, con la cual se concluye un
complejo conjunto de actividades interrelacionadas, tanto de carcter institucional-formales
como tcnico-administrativas. Estas actividades se llevan a cabo en base a diversas normas
legales que tienen como finalidad primordial determinar el sentido en que se ha
manifestado la voluntad del cuerpo electoral, emitida en el ejercicio del derecho de sufragio
(Ruiz Navarro 1989).
Las actividades que se llevan a cabo en el proceso mediante el cual se valora y cuantifica el
voto no son objeto de cuestionamiento en las democracias altamente desarrolladas. En
cambio, en algunos pases de Amrica Latina, que no pueden preciarse de contar con una
tradicin de elecciones competitivas o que atraviesan crisis polticas, las mismas son
frecuentemente puestas en duda por lo que hace a su capacidad para expresar el sentido
autntico de la voluntad ciudadana expresada mediante el voto.
La experiencia poltica de la regin ha llegado a demostrar que el proceso escrutador bien
puede producir resultados que poco tienen que ver con los votos depositados en las urnas, a
tal grado, que no sin razn se ha llegado a opinar: la oposicin puede ganar las elecciones,
pero los escrutinios los gana el gobierno", o dicho en otras palabras: quien escruta elige"
(Lehr 1981: 189).
En el marco de los procesos de redemocratizacin en Sudamrica y democratizacin en
Centro Amrica, que tuvieron lugar en los aos ochenta, la problemtica electoral como
mtodo tcnico e instrumento legitimador del poder poltico cobr significativa
importancia. Estos procesos hicieron necesaria la labor legislativa, tanto en lo que hace a la
emisin de nuevas leyes electorales, como en cuanto a las reformas constitucionales y
legales de la legislacin ya existente. El objeto de este nuevo marco legal fue y sigue siendo
bsicamente perfeccionar el sistema sustantivo electoral y los procedimientos electorales,
esto es: la configuracin del personal y de mtodos tcnicos para reducir al mnimo las
posibilidades de fraude.
En el presente ensayo se pretende, por un lado, comparar el proceso escrutador en 18 pases
de Amrica Latina y, por el otro, determinar las tendencias generales que en esta materia
han sido producto de la legislacin emitida en los aos ochenta con motivo de los procesos
de redemocratizacin en Sudamrica y democratizacin en Centro Amrica. Nuestro
estudio se lleva a cabo en base a la clasificacin sistemtica de los diversos elementos
constitutivos del escrutinio previstos a nivel legal para posteriormente evaluar su capacidad
de funcionamiento o resultados cuando la legislacin es aplicada.
La fuentes legales principales para nuestro tema sin las leyes electorales y las disposiciones
legales que regulan las funciones y competencias de los organos electorales (en algunos

casos, stas son integrados en el cdigo electoral). Raramente encontramos normas

relativas al proceso de escrutinio a nivel de las constituciones.

2. Algunas precisiones sobre el concepto escrutinio

La definicin del concepto de escrutinio resulta ciertamente problemtica. La mayora de
los autores coincide al sostener que el escrutinio consiste en el recuento de los votos (Pastor
s.f.: 271; CAPEL 1989: 336; Hernndez Becerra 1986: 56); sin embargo, se le suelen
adicionar calificativos tales como medio para determinar el resultado de las elecciones
(CAPEL 1989: 336; Hernndez Becerra 1986); conjunto de actos electorales que regulan
el resultado de las elecciones (Ruiz Navarro 1989); calificacin del sufragio (Art. 101,
Ley Electoral de Argentina), etc. En realidad, el escrutinio consiste en una contabilizacin
de los elementos que se relacionan directamente con la emisin del voto, el cual se lleva a
cabo en diversas instancias o etapas. La primera se realiza en las mesas receptoras del voto,
llevndose a cabo las subsecuentes etapas en rganos electorales de mayor jerarqua y cuya
competencia se extiende a dimensiones territoriales ms amplias que las etapas inferiores.
El proceso que se lleva a cabo en la etapa electoral del escrutinio no solamente incluye un
simple recuento de votos emitidos el que sin duda es el recuento ms importante , sino
tambin el referido al nmero de electores que vot en cada casilla, al nmero de los votos
emitidos a favor de cada uno de los partidos o candidatos, al nmero de votos blancos y
anulados, as como al nmero de las boletas sobrantes de cada eleccin, etc.
Es importante observar que la labor de contabilizacin de votos necesariamente implica una
valoracin previa de los mismos, toda vez que se deben diferenciar cuales de ellos son
capaces de producir efectos jurdico-polticos plenos, efectos jurdico-polticos relativos y
aquellos que no son capaces de producir efecto jurdico alguno. En este sentido la
cuantificacin de votos que se lleva a cabo mediante el escrutinio supone una calificacin y
valoracin jurdico-poltica de los mismos cuyo resultado deber producir efectos
vinculantes para el destino de la eleccin. La simple contabilizacin de los votos sin su
valoracin no sera posible en el proceso escrutador, ni podra producir el resultado que por
su naturaleza debe producir, es decir, el clculo aritmtico sobre el sentido en que se ha
expresado la voluntad ciudadana y la vinculacin a esta de determinados efectos jurdicopolticos (Antilln Montealegre 1986: 313).
Existe cierta confusin en el uso de los trminos cmputo y escrutinio, a los que, en
algunas ocasiones, se les considera sinnimos. En nuestra opinin y de acuerdo a lo
expresado anteriormente, el concepto de cmputo sera ms restringido que el de
escrutinio, pues en tanto que el cmputo se restringe a la simple labor cuantificadora, el
escrutinio se refiere adems a una labor cualificadora. Es decir, a todo el conjunto de actos
mediante los cuales se contabiliza, se valora y califica el voto y se derivan sus
consecuencias jurdico-polticas.
Slo en tres pases de America Latina: Bolivia (Art. 171), Costa Rica (Art. 130) y Mxico
(Art. 227) se define en la ley o cdigo correspondiente el concepto de escrutinio. En el caso

de Bolivia el mismo se restringe a una contabilizacin de votos y la determinacin de los

correspondientes resultados. En cambio, en Mxico aunque tambin el concepto se define
en base a una contabilizacin, la misma se refiere al nmero de electores que vot en la
casilla, al de votos emitidos en favor de cada uno de los partidos polticos o candidatos, al
de votos anulados por las mesas directivas de casilla y al de boletas sobrantes en cada
eleccin. O sea, en ambos casos el trmino se define exclusivamente en base a las labores
de contabilizacin propias de la actividad escrutadora, no incluyndose en la definicin del
concepto la labor previa de valoracin del voto, por lo que el mismo resulta incompleto. El
caso de Costa Rica reviste especial importancia, toda vez que el escrutinio se define no en
base a la contabilizacin del voto recibido por las mesas, sino ms bien, en base al trabajo
de examen y calificacin que lleva a cabo el Tribunal Supremo de Elecciones sobre la
documentacin que contiene los resultados del cmputo y clasificacin del voto efectuado
por las Juntas Receptoras (Mesas). Esto quiere decir que el escrutinio de acuerdo a la
definicin de la ley eleectoral costarricense se limita al escrutinio de ltima instancia o
definitivo. En este caso el concepto se restringe a una labor de mera revisin, aprobacin o
rectificacin del cmputo aritmtico y legal de votos que hayan hecho las Juntas
Receptoras (Art.130) por lo que tambin resulta restringido.
Lo anterior demuestra que en los pocos casos en que la ley electoral ha definido el concepto
de escrutinio, el mismo resulta limitado, toda vez que se restringe a una o algunas de las
actividades que implica el complejo proceso del escrutinio. En Mxico, nico caso en que
se define el concepto de cmputo se destacan dos aspectos: por una parte, se equipara dicho
concepto al de escrutinio, lo que resulta incorrecto de acuerdo a lo expresado
anteriormente. Por otra parte, se comprende en el mismo actividades de clculo y de
relacin entre las mismas, lo que corresponde al contenido del trmino desde un punto de
vista tcnico. Asimismo, cabe mencionar, que el Tribunal Federal Electoral mexicano ha
definido el cmputo del voto como la concordancia entre el nmero de electores y los
votos propiamente dichos, es decir extrados de las urnas, los votos que se atribuyen a cada
una de las frmulas, ms los votos anulados" (Memoria del Tribunal Federal Electoral,
Mxico 1991: 217), lo que refuerza la concepcin mexicana de concebir al cmputo como
una labor de clculo, la cual a nuestro juicio expresa correctamente la esencia de tal
concepto.

3. Comparacin sistemtica del proceso escrutador en Amrica Latina

En forma general y a manera de sntesis, el escrutinio entendido como la valoracin tanto
cuantitativa como cualitativa del voto se constituye en un proceso tcnico y jurdicoadministrativo. Proceso que se caracteriza por llevarse a cabo en etapas, las cuales podemos
agrupar en tres categoras (preliminar, intermedia(s) y definitiva). La etapa preliminar se
lleva a cabo por regla general en las mesas de votacin una vez concluida la votacin; la o
las intermedias -s las hay- son realizadas por rganos electorales de mayor jerarqua,
representantes bien sea de una unidad geogrfica-poltica y/o electoral, a los que les
corresponde, bsicamente, el trabajo cuantitativo (totalizacin) de los votos escrutados por
un determinado nmero de mesas. La etapa definitiva del escrutinio es la actividad

integrante del proceso, en la cual se lleva a cabo la accin final de cuantificacin y

cualificacin de los votos correspondientes a una eleccin en particular. Por regla general,
esta etapa es realizada por el rgano electoral de mayor jerarqua ya sea a nivel nacional o
local, dependiendo del tipo de eleccin y de las circunscripciones electorales respectivas.
Todo proceso requiere de medios y mecanismos de control que garanticen su eficiencia y
en el caso del proceso escrutador aun ms de objetividad, en la medida en que dicho
proceso tiene por finalidad determinar en ltima instancia el sentido en que se ha
manifestado la voluntad del electorado. Los medios y mecanismos de control que por regla
general caracterizan el proceso escrutador tiene que ver con la organizacin y composicin
de los rganos encargados de llevarlo a cabo; la documentacin electoral -actas de
escrutinio su transporte y distribucin-; la comunicacin y publicacin de resultados tanto
parciales como generales; la posibilidad de fiscalizacin de las partes comprometidas, entre
otros.
Cuadro 1: Sntesis del proceso escrutador
P

Los Escrutinios

Medios y mecanismos de control

Preliminar (Mesas)

y Composicin de los rganos escrutadores

R
O

y Actas de escrutinio

C
E

Etapas Intermedia(s)

y Posibilidades de fiscalizacin, etc.

S
O

y Comunicacin y publicacin de los resultados

Definitiva

3.1 Escrutinio en las mesas

3.1.1 Procedimiento del Escrutinio Preliminar: Las Mesas electorales son los rganos
facultados para llevar a cabo la primera etapa del proceso escrutador (escrutinio
preliminar). En todos los pases, a excepcin de Brasil, la primera actividad en la
realizacin del escrutinio consiste en la apertura del nfora. La excepcin de Brasil obedece
a que una vez concluida la votacin, la Mesa sella apropiadamente el nfora, la cual es
remitida a la Junta Electoral respectiva conjuntamente con el acta correspondiente, en la
que especifica el nmero total de sufragantes y la magnitud de la abstencin (Art.154 III.e,
Cdigo Eleitoral). Slo en aquellos lugares donde el Tribunal Supremo Electoral as lo
decida, a solicitud del Tribunal Regional respectivo, podrn las Mesas Receptoras llevar a
cabo el escrutinio preliminar o cmputo de votos (Art.188 Cdigo Eleitoral).
Una vez abierta la urna o nfora se procede en la gran mayora de los pases a la
comparacin entre el nmero de votos encontrados en la urna con el nmero de sufragios

emitidos segn los datos extrados del padrn electoral. En Brasil, Costa Rica y Mxico la
legislacin electoral no hace alusin a esta comparacin.
Bsicamente encontramos como criterios adoptados por la legislacin electoral para la
clasificacin de los votos tres: vlidos, blancos y nulos. En Mxico, Nicaragua, Uruguay y
Venezuela no existe el criterio de voto en blanco, el cual automticamente se convierte en
voto nulo. En El Salvador, segn el Art.195.5 Cdigo Electoral ...Se consideran como
abstenciones, las papeletas depositadas que no tengan marca alguna. En ningn caso las
papeletas sobrantes se tomarn como abstenciones...", es decir, su emisin no tiene ningn
efecto posterior. En la legislacin de la Repblica Dominicana no se hace ningn tipo de
referencia al voto en blanco. En la mayora de los casos deciden las Mesas definitivamente
la categorizacin y valoracin de este tipo de votos.
Existen seis casos donde adicionalmente a la clasificacin en votos vlidos, en blanco y
nulos, existe el criterio de voto impugnado (en cuanto a la identidad del elector): Argentina
(Art.91 y 92) y Uruguay (Art.111 y 79), y el de voto recurrido (validez o nulidad
cuestionada) Argentina (Art.101.IV), Chile (Art.71.5 y 59), El Salvador (Art.195),
Repblica Dominicana (Art. 140) y Per (Art.136). En estos casos es una instancia electoral
superior la que decide sobre su clasificacin y valoracin definitiva.
En cuanto al destino de las papeletas no utilizadas, en la mayora de los pases no se hace
mencin al respecto. Pero aquellas que han sido depositadas por los electores en las urnas,
en la mayora de los pases se establece que sean conservadas. Tratndose de las papeletas
no utilizadas slo en los casos de Costa Rica (Art. 121, inc. d), Guatemala (Art. 186, inc.
m), Mxico (Art. 228, inc. a), Panam (Art. 257) y Venezuela (Art. 135 numeral 12) se
dispone la destruccin de las mismas. En relacin a las boletas escrutadas slo en los casos
de Panam (Art. 264 numeral 11), Per (Art. 151) y Venezuela (Art. 135 numeral 12) se
dispone la destruccin de las mismas una vez que se ha llevado a cabo el escrutinio
preliminar.
3.1.2. Actas de Escrutinio: En todos los pases en comparacin se exige que se levante un
acta de escrutinio, la que tiene por objeto dejar constancia escrita de las actividades
llevadas a cabo ya sea por la mesa o bien por alguno o algunos de sus integrantes ; asi
mismo se suele autorizar como mecanismo de control la emisin de copias de las actas y/o
certificados como su distribucin, bien sea a los partidos polticos, fuerzas armadas,
organos electorales, etc. (ver cuadro 1).
Cuadro 1: Emisin de copias de actas de escrutinio
SI

NO

Partidos
Polticos

Fuerzas
Armadas

Organos
Certificados
Electorales

Argentina

Brasil

Bolivia

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras
Mxico

X
X

Nicaragua
Panam

X
X

X
X

Paraguay
Per

R. Dominicana
Uruguay
Venezuela

X
X

X
X

X-Testigos electorales-

En ocho pases se autoriza como mecanismo de control la emisin de copias de las actas de
escrutinio; en cambio en los otros diez pases no se prev tal posibilidad. En aquellos pases
en donde se autoriza la emisin de copias del acta de escrutinio, en cinco casos (Bolivia, El
Salvador, Guatemala, Mxico y Uruguay) los partidos polticos se encuentran legitimados
para solicitar y recibir dicha copia; en El Salvador adems reciben copia del acta de
escrutinio la Junta Municipal y Departamental y el Consejo Central de Elecciones; en
Bolivia tambin reciben la referida copia el Notario Electoral correspondiente (Art. 174).
En Colombia se emiten cuatro copias del acta de escrutinio: una para las Arcas Triclaves,
otra para los Delegados del Registrador, otra para el Registrador Nacional y la restante para
el tribunal Contencioso Administrativo (Art. 142). En Per se emiten tres ejemplares: uno
para la Jurado Departamental, otro para la Jurado Nacional de Elecciones y el tercero para
las fuerzas armadas (Art. 145). En los otros diez pases en donde no se admite la emisin de
copias del acta de escrutinio, es autorizado a los partidos polticos y/o sus representantes
obtener una certificacin de los resultados preliminares en siete casos.
3.1.4. Destino, Transporte y Custodia de la Documentacin Electoral: En cuanto hace al
destino de la documentacin electoral de la primera etapa del proceso escrutador, se puede
decir que la misma se dirige en catorce pases al rgano encargado de llevar a cabo la
segunda etapa del escrutinio. En los restantes cuatro pases la documentacin electoral
correspondiente a la primera etapa del proceso escrutador la recibe un rgano intermedio
que no es el encargado de llevar a cabo la segunda etapa del proceso escrutador.

En cuanto a la forma de entrega de la documentacin electoral de la primera fase del

proceso escrutado se precisa en catorce pases que la misma se debe llevar a cabo
personalmente. En Brasil (Art. 194) y Per (Art. 150) adems se establece como opcin
alternativa el envi mediante agencia de correos, alternativa que en el caso de Chile (Arts.
74-77) es obligatoria, y que en el caso de Venezuela (Arts. 23, 58 fracc. II, 136 y 137)
puede o no serlo. En Argentina la documentacin correspondiente a la primera etapa del
proceso escrutador se hace llegar mediante la oficina de correos (Art. 104); en Honduras la
entrega es responsabilidad de las fuerzas armadas (Art. 118) y en Panam slo se establece
que la misma se remitir sin precisar por que conducto (Art. 266 Ley y 70 y 72 del
Reglamento).
Cuadro 2: Destino y Transporte de la Documentacin Electoral
Destino
de
la Forma de entrega de la documentacin electoral
documentacin electoral
Organo
Organo
Entrega
escrutador electoral no personal
siguiente
escrutador
Argentina

Brasil

Optativamente a A traves del A travs

traves
del servicio
de de
las
servicio
de correos
Fuerzas
correo
Armadas
X

Bolivia

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mxico

Nicaragua

Panam

--

ParaguayD

Per

R. Dominicana

--

X
X

--

--

Uruguay
Venezuela

X
X

X
X

3.2 Escrutinios intermedios

Concluida la primera etapa del escrutinio preliminar en las mesas de votacin, se procede a
llevar a cabo una o varias subsecuentes etapas adicionales en el proceso escrutador. El
nmero de etapas entre el escrutinio preliminar y el definitivo para cada eleccin, es lo que
aqu hemos denominado como escrutinios intermedios, cuya prctica no slo difiere de pas
en pas sino tambin de acuerdo al carcter de la eleccin, como se puede observar en el
cuadro No. 3, pgina siguiente.
La actividad propia a realizarse en los escrutinios intermedios consiste en la totalizacin de
los resultados electorales correspondiente a un conjunto de mesas pertenecientes a reas
geogrficas delimitadas, en las que los rganos encargados de este tipo de escrutinios son
competentes.
Cuadro 3: Nmero de etapas intermedias del escrutinio
Pas

Elecciones Presidenciales

Elecciones de Senadores

Elecciones de Diputados.

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

Mxico

0 (Diputados de mayora)
1 (Diputados proporcionales)

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Rep.Dominicana

Uruguay

Venezuela

3.2.1 Relacin entre el nmero de etapas intermedias y rganos escrutadores de las

elecciones presidenciales y legislativas: La tendencia general es que el nmero de etapas
intermedias previsto para las elecciones de Presidente, Senadores y Diputados coincida
tanto en cantidad como en los rganos encargados para llevarlas a cabo comprese anexo
I . Como excepciones se mencionan los casos de Brasil, Colombia, Mxico, Per,
Uruguay y Venezuela. En el caso de Brasil para la eleccin de Presidente se conoce una
etapa intermedia, en tanto que para la eleccin de Senadores y Diputados ninguna. En
Colombia (hasta 1991) para la presidencial se dan dos etapas intermedias, mientras que
para senadores y diputados slo una. En Mxico para la presidencial, senatorial y de
diputados proporcionales se conoce una etapa intermedia, mientras que para la eleccin de
diputados por mayora ninguna. En Per mientras que para la presidencial y senatorial se da
una etapa intermedia, para la de diputados ninguna. En el caso de Uruguay para la eleccin
de Presidente, Senadores y Diputados por cociente nacional se da una sola etapa
intermedia, y en Venezuela se presentan tres etapas intermedias en la eleccin presidencial
y de senadores y diputados adicionales por cociente nacional, mientras que para los de
cociente entero slo dos etapas intermedias.
3.2.2 Actas de Escrutinio en el Escrutinio Intermedio: En los casos de Bolivia, Brasil,
Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per,
Rep. Dominicana, Uruguay y Venezuela se exige a efecto de que quede constancia de los
resultados obtenidos mediante el trabajo del escrutinio de la segunda etapa primera
intermedia , la redaccin de un acta de escrutinio. En Bolivia, Colombia, Chile, El
Salvador, Mxico, Per y Rep. Dominicana se debe remitir copia de la misma a las
autoridades electorales; en Bolivia, Chile, Guatemala, Honduras y Mxico, se debe enviar
copia de dicha acta a los tribunales electorales; en Bolivia, Brasil, Guatemala y Nicaragua
deben recibir la mencionada copia los partidos polticos o coaliciones; en Colombia, se
enva tambin copia del acta al Gobernador, o sea, a la autoridad poltica y al presidente del
Tribunal Administrativo a nivel municipal; en Mxico tambin se le debe enviar el acta de
referencia a un rgano dependiente del poder legislativo: Oficiala Mayor del Cmara de
Diputados.
En los pases que cuentan con segunda etapa intermedia, se exige un acta de escrutinio en
Colombia, Guatemala y Venezuela, en donde debe quedar constancia de los resultados
obtenidos durante la etapa escrutadora correspondiente. En Colombia debern recibir copia
de la correspondiente acta las autoridades electorales y las autoridades polticas; en
Guatemala se autoriza a los fiscales de los partidos polticos a solicitar copia del acta.

Slo Venezuela conoce una tercera etapa intermedia de escrutinios, para la cual se exige
asimismo, el levantamiento de un acta de escrutinio, teniendo los miembros de la junta
principal derecho a recibir una copia de la misma (Art.140).
3.2.3. Plazo para la Realizacin del Proceso Escrutador en las etapas intermedias: Por lo
que hace al plazo en el que se deben llevar a cabo cada una de las etapas intermedias del
proceso escrutador, se debe mencionar que en El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, Paraguay y Venezuela la correspondiente legislacin electoral no establecen
nada al respecto, esto es ni plazo para su iniciacin, ni para su conclusin. En Bolivia,
Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Rep. Dominicana se establece un da fijo para la
iniciacin de cada una de las etapas intermedias de escrutinio. Uruguay constituye el nico
caso en que la legislacin prev un da no fijo para la realizacin de un escrutinio
intermedio (Art.125).
En cuanto al plazo para la conclusin de las correspondientes etapas intermedias del
proceso electoral encontramos en la ley colombiana y de la Rep. Dominicana los nicos
casos, con relacin al primer escrutinio intermedio, en donde se establece un da y hora
fijos para la conclusin de dicho proceso, aunque el mismo admite excepcin al prever la
posibilidad de prrroga para el caso en que no se hubiera concluido la labor escrutadora
dentro del mismo. En los casos de Bolivia y Brasil este ltimo para el escrutinio
intermedio de la eleccin presidencial , se establece un plazo dentro del cual se debe
concluir la correspondiente etapa escrutadora. En los casos de Colombia y Mxico, en
ambos proceso escrutadores intermedios, as como en Per y en Uruguay para el nico
existente, no se determina en que plazo se debe concluir la verificacin de la
correspondiente etapa del proceso escrutador.
3.2.4 Organizacin y composicin de los rganos electorales encargados de llevar a cabo
las etapas intermedias del proceso escrutador: En los catorce pases en que se presentan
etapas intermedias en el proceso escrutador la tendencia predominante, en cuanto a los
rganos electorales encargados de llevarlos a cabo, es que sus miembros se elijan o
nombren en forma temporal o transitoria. Las excepciones al respecto se presentan, por un
lado en Bolivia -Cortes Departamentales Electorales-, Brasil -Tribunales Regionales
Electorales- y Rep. Dominicana -Juntas Municipales Elctorales-, donde sus miembros son
nombrados en forma permanente, y por el otro en Paraguay -Juntas Electorales Seccinales
y Uruguay -Juntas Electorales Departamentales- donde sus miembros son elegidos
mediante sufragio directo por el cuerpo electoral de la circunscripcin respectiva.
Salvo en Paraguay y Uruguay, debido a lo anteriormente expuesto, se presentan dos
tendencias con respecto al nombramiento o designacin de los miembros integrantes de los
rganos escrutadores encargados de las etapas intermedias del proceso electoral. Una de
ellas es la de los pases en que la facultad nominadora reposa en los organismos electorales
correspondientes. La otra es la de los pases en que dicha accin reposa en los rganos
legislativo, judicial y/o ejecutivo, a nivel nacional o local, o bien se encuentra previamente
determinada.
En la mayora de los casos en que es el rgano electoral superior el encargado del
nombramiento de los miembros integrantes de los rganos escrutadores intermedios, los

cargos deben recaer en las personas que para tal efecto han sido propuestas por los partidos
polticos, bien sea en forma proporcional a su fuerza electoral (Colombia y Venezuela) o en
representacin de cada una de las corrientes polticas que se presenten a la eleccin. Las
nicas excepciones al respecto se presentan en Guatemala (Art. 172), donde el Tribunal
debe integrar las Juntas Electorales tanto Departamentales como Municipales con personas
idneas e imparciales, que no tengan una afiliacin poltica manifiesta, y en Nicaragua
donde la influencia de los partidos polticos en la composicin de los rganos electorales
escrutadores es parcial, en la medida de que tan slo uno de los tres vocales debe ser
escogido de entre las listas presentadas por los partidos polticos con personera jurdica
(Art.17, pg. 33).
En el otro grupo de pases se observa como slo en Mxico -en forma parcial-, Paraguay y
Uruguay eleccin directa se da una participacin directa de los partidos polticos en la
composicin de estos rganos, es decir como parte integrante de los mismos, mientras que
en los cinco casos restantes se prev nicamente el derecho de fiscalizacin sobre estos
rganos por parte de los partidos polticos.

3.3 Escrutinios definitivos

El escrutinio definitivo es la actividad integrante del proceso escrutador mediante la cual se
lleva a cabo el cmputo general de los sufragios correspondiente a una circunscripcin
electoral o eleccin en cuestin, as como el examen de la documentacin electoral. El
rgano encargado de la realizacin del escrutinio definitivo puede o no ser el mismo para
cada tipo de eleccin (de presidente, de senadores o de diputados).
Se realiza el escrutinio definitivo de todas las elecciones por el mismo rgano en Bolivia,
Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Rep.
Dominicana. En Brasil, Colombia (hasta 1991), Mxico y Panam difieren los rganos que
llevan a cabo el escrutinio definitivo de las elecciones de Presidente y de las del rgano
legislativo. En dos de los pases bicamerales, esto es en Colombia (hasta 1991) y Brasil
coincide sin embargo el rgano encargado de llevar a cabo las elecciones de ambas cmaras
del Congreso. En Ecuador, Per (hasta 1993), Uruguay y Venezuela se presenta sin
embargo una coincidencia parcial de los rganos que se encargan de llevar a cabo el
escrutinio definitivo de las elecciones de presidente y las del rgano legislativo, toda vez
que el rgano que realiza dicho escrutinio para las elecciones de presidente, tambin lo
lleva a cabo por lo que respecto a una parte de los miembros del rgano legislativo. En el
Ecuador la realizacin del escrutinio definitivo de la eleccin presidencial y de los
diputados nacionales es llevada a cabo por el Tribunal Supremo Electoral, mientras que el
de diputados departamentales es realizado por los Tribunales Provinciales Electorales. En
Uruguay la realizacin del escrutinio definitivo de las elecciones de presidente, senadores y
diputados electos mediante el principio de cociente nacional la lleva a cabo el mismo
rgano, mientras que el escrutinio de los diputados por cociente entero es llevado a cabo
por las Juntas Electorales Departamentales. En Venezuela es el mismo rgano el que realiza
el escrutinio definitivo de presidente, senadores y diputados adicionales electos por

cociente nacional, mientras en tanto que el escrutinio definitivo de los senadores, as como
de los diputados electos por cociente entero es realizado por las Juntas Electorales
Principales. En Mxico coincide el rgano que realiza el escrutinio definitivo de las
elecciones de senadores y diputados proporcionales, el cual es llevado a cabo por los
Consejos Locales electorales, a nivel de las entidades federales para el caso de los
senadores y de cabeceras de circunscripciones plurinominales para el de los diputados; ms
no as de los rganos que realizan el escrutinio definitivo de la eleccin presidencial El
Congreso y de diputados por el principio mayoritario Consejos Distritales electorales-.
3.3.1 Realizacin del Escrutinio Definitivo a Nivel de Circunscripcin: En cada
circunscripcin electoral en que el pas se divide para la realizacin de determinadas
elecciones existe un rgano electoral. Surge la pregunta si dicho rgano electoral supremo
de la circunscripcin es el encargado de llevar a cabo el escrutinio definitivo de la
correspondiente eleccin. Entre los pases en que para las elecciones de diputados,
encontramos mltiples circunscripciones electorales, en Brasil, Colombia, Ecuador
(diputados provinciales), Mxico, Panam, Per (hasta 1993), Uruguay y Venezuela, son
los rganos electorales supremos dentro de la circunscripcin electoral, aquellos que llevan
a cabo el escrutinio definitivo. En cambio en Bolivia, Costa Rica, Chile, El Salvador,
Honduras, Nicaragua y Rep. Dominicana el escrutinio definitivo se lleva a cabo por los
rganos supremos electorales a nivel nacional. En el caso de las elecciones de diputados en
Ecuador, Guatemala (ambos por lo que hace a las elecciones de diputados nacionales) y
Paraguay existe una sola circunscripcin nacional, llevando a cabo el escrutinio definitivo
el rgano supremo electoral a nivel nacional.
Por lo que hace a las elecciones senatoriales, cabe decir que slo en Chile y Bolivia son los
rganos supremos electorales nacionales los que llevan a cabo el escrutinio definitivo y no
as los rganos supremos electorales a nivel de la correspondiente circunscripcin, tal como
sucede en el resto de los pases que cuentan con cmara de senadores.
3.3.2 Organizacin y composicin de los organos escrutadores encargados de ejecutar el
escrutinio definitivo: Por lo que hace a la organizacin de los rganos encargado de llevar a
cabo los escrutinios definitivos (tanto de las elecciones presidenciales como legislativas) se
puede distinguir, en principio, aquellos que cuentan con una organizacin administrativa, de
aquellos que cuentan con una organizacin en forma de tribunal. Los primeros se
denominan normalmente Juntas, Consejos, o Comisiones Electorales, los que puede ser
nacionales, departamentales o locales. Los segundos reciben usualmente la denominacin
de Cortes, Tribunales o Jurados Electorales.
Los rganos electorales escrutadores organizados en forma de tribunal se caracterizan por
el predominio de facultades jurisdiccionales, es decir, por tener la atribucin de decidir
definitivamente sobre los conflictos, controversias y recursos que surjan y se presenten
durante y despus de realizados los escrutinios definitivos. Dentro de este grupo, sin
embargo, se presentan dos tendencias: aqullos que permiten recursos extraordinarios de
control de constitucionalidad y aqullos que definitivamente no lo contemplan, a saber: En
Bolivia (hasta 1990, Art. 10 de la Resolucin No. 012/88), Costa Rica (Art. 29 d. de la
C.N.), Chile (Art.), Per (Art.13, pg. 84), Rep. Dominicana (a partir de 1992; Art. 2.B.,
inc. 8) y Uruguay (Art.1 de la Ley 16.011 de 1988) no se admite ningn tipo de recursos o

apelaciones contra las decisiones tomadas por estos organismos, mientras que en los otros
pases, las resoluciones emanadas por stos organismos admiten apelacin en casos de
inconstitucionalidad, habeas corpus o recursos de amparo, las cuales se interponen
mediante recursos extraordinarios ante la Corte Suprema de Justicia respectiva (el Ecuador
ante el Tribunal de Garantas Constitucionales; Art. 141 de la C.N.).
Los rganos electorales escrutadores que cuentan con una organizacin administrativa se
caracterizan por ser organismos encargados de la aplicacin de la ley, no competentes de la
justicia electoral cuyas resoluciones son consideradas como de naturaleza administrativa y
por ende recurribles en todo momento.
La tendencia tratndose de rganos escrutadores organizados en forma de tribunal es que
sus miembros se elijan de forma permanente. Esto resulta lgico, toda vez que una de las
caractersticas de los rganos judiciales tal y como se les conoce en occidente es la de la
independencia de sus miembros en la toma de decisiones, para lo cual resulta
imprescindible que los mismos tengan la certeza de que no podrn ser removidos de sus
cargos cuando los rganos afectados con sus decisiones no se encuentren de acuerdo con
las mismas.
Por lo que hace a los miembros de los rganos electorales que se encargan del escrutinio
definitivo, que se organizan en forma administrativa, la tendencia es que sus miembros se
elijan de forma temporal o transitoria. Esta tendencia tambin resulta lgica, toda vez que la
organizacin administrativa implica la posibilidad de control escalonado, mismo que se
puede obtener mediante la posibilidad de remocin de los titulares de los rganos
inferiores. Por lo mismo, en los casos en que los miembros de este tipo de rganos se eligen
de manera permanente, el correspondiente rgano sin excepcin lo es el de superior
jerarqua; slo en el Uruguay (Juntas Electorales Departamentales) encontramos el caso de
nombramiento permanente de los miembros de este tipo de rganos, siendo que stos no
son los rganos electorales de mayor jerarqua a nivel nacional.
La tendencia casi unnimemente aceptada para el nombramiento de los miembros de los
rganos electorales es el de eleccin o designacin por los rganos legislativo, judicial y/o
ejecutivo, ya nacional, ya local. Excepciones al respecto se presentan en: Guatemala, donde
adicionalmente interviene una Comisin de Postulaciones de carcter academico-judicial
(Art. 136), Per (por lo que respecta al Jurado Nacional de Elecciones) donde intervienen
adems diferentes instituciones de ndole acadmico (Art. 15) y slo en Paraguay (Junta
Electoral Central) y Uruguay (Juntas Electorales Departamentales) nos encontramos con el
caso en donde es el pueblo directamente quin elige a los titulares de dichos rganos.

Cuadro 4: Carcter de los rganos electorales encargados del

escrutinio definitivo y forma de su organizacin (por tipo de
eleccin)
Elecciones presidenciales

Organo administrativo

Forma de organizacin

Organo judicial

Forma de organizacin

Colombia

permanente

Bolivia

permanente

Mxico

transitoria

Brasil

permanente

Panama

transitoria

Costa Rica

permanente

Paraguay

permanente

Chile

permanente

Venezuela

permanente

Ecuador

permanente

El Salvador

permanente

Guatemala

permanente

Honduras

permanente

Nicaragua

permanente

Per

permanente

R.Dominicana

permanente

Uruguay

permanente

Elecciones legislativas
Organo administrativo

Forma de organizacin

Organo judicial

Forma de organizacin

Argentina (D)

transitorio

Bolivia (S,D)

permanente

Colombia (S, D)

transitorio

Brasil (S,D)

permanente

Mxico (S, D)

transitorio

Costa Rica (D)

permanente

Pnama (D)

transitorio

Chile (S,D)

permanente

Paraguay (S,D)

permanente

Ecuador (D)

permanente

Venezuela (S,D)

transitorio

El Salvador (D)

permanente

Guatemala (D)

permanente

Honduras (D)

permanente

Nicaragua (D)

permanente

Per (S, D)

permanente (S), transitoria (D)

Rep. Dominicana (S,D)

permanente

Uruguay (S)

permanente

S: elecciones para Senadores; D: elecciones para Diputados

En cuanto a los rganos electorales que se encargan de llevar a cabo el escrutinio, que se
organizan en forma de tribunal, podemos decir que en Brasil, Costa Rica, Chile, Guatemala,
Nicaragua, Per y Rep. Dominicana participan en su composicin miembros del poder
judicial o los mismos deben contar con una formacin judicial. En Ecuador (por lo que
respecta a los Tribunales Provinciales Electorales), El Salvador, Honduras y Uruguay
participan miembros de los partidos polticos. En Bolivia (a partir de 1991), Ecuador (por lo
que respecta a los miembros del Tribunal Supremo Electoral) slo se especifica que sean
ciudadanos que garanticen la independencia e imparcialidad de estos rganos.
En cuanto a la calidad que deben ostentar aquellos miembros que integren los rganos
electorales encargados de los escrutinios definitivos, cuando dicho rgano se organice
administrativamente, podemos decir que se muestra una marcada tendencia a que los
mismos pertenezcan a los partidos polticos, pues as sucede en Colombia. El Salvador,
Mxico, Panam, Paraguay, Uruguay (por lo que respecta a las Juntas Electorales
Departamentales) y Venezula. En Colombia adems se exige que los correspondientes
miembros cuenten con carrera judicial profesional; En Mxico tambin participan
miembros de los poderes ejecutivo legislativo y judicial. En Argentina las Juntas
Electorales Nacionales se integran con miembros del poder judicial. Tanto para los casos de
rganos electorales en forma de tribunal, como para los de en forma administrativa, los
partidos polticos ejercen sobre los rganos escrutadores una labor de fiscalizacin.

4. Comunicacin y publicacin de los resultados

El trabajo a realizar por los organismos encargados de llevar a cabo cada una de las etapas
del proceso escrutador depende en gran medida de la informacin proporcionada por los
organismos que han llevado a cabo las anteriores. De la calidad y rapidez de esta actividad
informativa depende en mayor o menor medida que los rganos encargados de efectuar las
subsecuentes etapas electorales puedan efectuar su trabajo con la objetividad, rapidez y
transparencia necesaria.
El acta de escrutinio es el medio reconocido por todas las legislaciones en anlisis por
medio del cual se comunican los resultados de cada una de las etapas del proceso
escrutador a los organismos encargados de llevar a cabo la siguiente etapa escrutadora. Slo
en la ltima etapa escrutadora algunas legislaciones no prevn el acta de escrutinio para
asentar los resultados de la labor de escrutinio, lo que resulta fundado, toda vez que ya no
se requiere la comunicacin de los resultados a otros rganos escrutadores.
Con el propsito de perfeccionar y complementar los medios de comunicacin entre los
rganos escrutadores, se ha introducido en la legislacin de algunos pases la posibilidad de
comunicar los resultados mediante fax o telegrama. De esta forma se pueden comunicar los
resultados del trabajo escrutador llevado a cabo por las mesas de escrutinio en Argentina
(Art. 105), Bolivia (Art. 175.d), Costa Rica (Art. 122), Guatemala (Art. 240), Honduras
(Art. 256/1993), Nicaragua (Art. 154) y Per (Art. 147). Asimismo, utilizan este sistema de
comunicacin otros rganos escrutadores distintos de la mesa: en Bolivia, las Cortes
Departamentales Electorales (Art. 180.d); en Colombia, las Arcas Triclaves y Claveros
(Art. 155); en El Salvador, las Juntas Electorales Municipales (Art. 195/1991 y 257/1993);

en Honduras, los Tribunales Locales Electorales (Art. 116.e,h); en Per, las Juntas
Electorales Departamentales (Art. 162) y en Venezuela las Juntas Electorales Totalizadoras
(Art. 137). Digno de mencin resulta el caso peruano, en donde todos los rganos
encargados de realizar el escrutinio preliminar o intermedio, se encuentran obligados a
comunicar los resultados por este tipo de medios tecnolgicos. En el caso de Mxico, no
obstante que la remisin de los resultados electorales va fax no se encuentra regulada
expresamente, para las elecciones federales de diputados, senadores de 1991 como
mecanismo paralelo al previsto por la ley, se utiliz dicho medio con el propsito de
acelerar la rapidez en la comunicacin de los resultados, en la siguiente forma: Al momento
que los presidentes de los Consejos Distritales anunciaban los resultados en los trminos
del Art. 252, inc. a, b y c, la persona encargada de las cifras preliminares a nivel distrital
tomaba nota de ellas en un formulario especial, las confrontaba con los datos que aparecen
en el documento que tena que llenar el secretario del Consejo Distrital y las enviaba
directamente a travs del sistema fax del Instituto Federal Electoral a una oficina de
recepcin del Instituto. La informacin as capturada fue concentrada en un slo lugar, con
lo que se trataba de evitar los riesgos propios de transporte y conteo parcial de los
resultados.

4.1 Mecanismos para garantizar la limpieza y transparencia de los escrutinios

Con el propsito de permitir que el trabajo escrutador se realice con la veracidad, rapidez y
calidad necesaria para reflejar objetivamente cual fue el sentido de la voluntad ciudadana
expresada en el proceso electoral, las legislaciones electorales prevn diversas garantas
para asegurar dicho objetivo. Entre los mecanismos que se prescriben para garantizar el
correcto trabajo escrutador, encontramos bsicamente: (a) la publicacin de resultados
preliminares; (b) la presencia de fiscales de los partidos polticos, testigos electorales etc.
durante el verificativo de la labor escrutadora; (c) medios de comunicacin e informacin
rpidos y eficientes entre los distintos rganos electorales involucrados; (d) la emisin de
copias del acta de escrutinio o de certificados sobre los resultados para los fiscales, partidos
polticos y dems organismos estatales. En virtud que en el cuerpo del presente trabajo ya
se han comentado todos estos puntos (ver ms arriba: 3.1.2; 3.1.3; 3.1.4; 3.2.2; 3.2.4, y
3.3.2), con excepcin del sealado en primer lugar y para evitar repeticiones innecesarias
slo se comentar ste.

4.2 Publicacin de resultados provisionales

Mediante la publicacin de resultados provisionales se busca asegurar que los resultados en
determinada(s) etapa(s) escrutadoras puedan ser objeto de falseamiento en las subsecuentes.
Debe tenerse en cuenta que el caso de la publicacin de resultados electorales en general es
uno de los puntos menos regulados por la legislacin electoral.

Los resultados obtenidos durante el proceso escrutador llevado a cabo en el escrutinio

preliminar por las mesas, deben ser publicados en Brasil, Chile, Mxico, Per y Rep.
Dominicana.. El rgano encargado de realizar la segunda etapa del escrutinio debe publicar
los resultados de su actividad escrutadora en Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras,
Mxico, Per y Rep. Dominicana. El resultado de los escrutinios obtenido por los rganos
que llevan a cabo la tercera etapa escrutadora, se debe publicar en Brasil, Guatemala y
Mxico. En Venezuela, nico pas donde existe una cuarta etapa intermedia no se hace
mencin sobre la publicacin de los resultados.
En cuanto a la ultima etapa o escrutinio definitivo, se exige la publicacin de resultados
preliminares en Colombia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Rep. Dominicana y
Venezuela. En las legislaciones consultadas de Argentina, Costa Rica, Ecuador, Panam,
Paraguay y Uruguay no se hace alusin al tema de la publicacin de resultados tanto
provisionales como definitivos del proceso electoral. Los casos de Chile y Colombia
presentan una caracterstica especial, en la medida de que la accin de divulgacin y
publicacin de los resultados electorales no recae en los rganos ejecutores del escrutinio,
como en los dems casos aqu tratados, sino en otro rgano designado para tal efecto: en
Chile, el Servicio Electoral, (Art. 95) y en Colombia, el Registrador Nacional del Estado
Civil (Art. 26.21).

5. La valoracin y la eficacia de los votos

La eficacia que un voto emitido en el ejercicio del derecho ciudadano de sufragio pueda
ejercer en el curso de una eleccin supone la valoracin y calificacin sobre la validez o
invalidez del mismo.

5.1 rgano facultado para la calificacin del voto

En la totalidad de los pases en anlisis, con excepcin de Brasil y Costa Rica, es la mesa
que recibe el voto, el organismo encargado de valorar los votos por ella recibidos, aunque si
bien es cierto que en todo caso es posible una revisin sobre dicho acto de valoracin. En
Brasil, son las Juntas Electorales (organismos facultados para llevar a cabo el escrutinio
primario) quienes se encargan de realizar el recuento y la calificacin de los votos recibidos
por la mesas (Arts. 174 y 175); en cambio, en Costa Rica la mesa clasifica los votos por ella
recibidos (Art. 121 h), pero la decisin sobre la validez de los mismos corresponde al
Tribunal Supremo de Elecciones (Arts. 126-129).

5.2 Criterios de la calificacin de validez de un voto

5.2.1 Votos vlidos: En la mayora de las legislaciones comparadas, no se define lo que se

debe entender por un voto vlido, por lo que el contenido de este trmino se debe integrar
de manera negativa, o sea, un voto vlido de acuerdo a esas legislaciones ser aquel que no
quepa ser clasificado bajo ninguno de los otros criterios que contiene la legislacin
correspondiente para el efecto, esto es, como voto nulo, blanco, impugnado, etc.
5.2.2 Votos nulos: Como voto nulo se consideran aquellos votos que contienen algn
defecto implcito que afecta su validez y los priva de efectos (al menos directos) sobre el
resultado de la eleccin. Lo anterior supone la existencia de criterios fijos segn los cuales
un voto emitido deba ser considerado como nulo. Mxico (Art. 230) representa el nico
caso en donde la legislacin renuncia a un principio enumerativo de criterios especficos y
casusticos para la calificacin de un voto como nulo, toda vez que la legislacin de dicho
pas establece de manera general que todo voto que no cumpla con los requisitos que la ley
precisa para que pueda ser considerado como vlido deber ser considerado voto nulo. En
todos los dems pases se prefiri definir de manera precisa y limitativa en que casos un
voto puede ser calificado como nulo.
5.2.3 Votos en blanco: El criterio de votos en blanco hace alusin a todas aquellas boletas
que fueron recibidas por el elector y depositadas por el mismo en las urnas
correspondientes sin marca alguna, o por lo menos sin marca alguna en el lugar establecido
para el efecto. En los pases que no conocen el concepto de voto en blanco, (Mxico,
Nicaragua, Rep. Dominicana, Uruguay y Venezuela) se considera el mismo hecho que en
otros pases se comprende bajo tal concepto como voto nulo. De especial importancia
resulta el caso de El Salvador, pas ste en donde un voto no marcado no se valora de
acuerdo a criterios formales, sino materiales. Esto es, en tanto que en el resto de los pases
el voto depositado sin marca se considera como voto emitido por el slo hecho de haber
sido depositado en el urna, en el Salvador tal hecho se considera como un voto no emitido,
o sea, como una abstencin (Art. 195 fracc. 5), toda vez que el elector realmente se ha
negado a emitir su voto, no obstante que ha depositado la boleta en la urna.
5.2.4 Voto impugnado, observado y recurrido: En Argentina (Art. 91 y 92), Rep.
Dominicana (Art. 141 y 147) y Uruguay (Art.79-81) se conoce otro criterio relativo a la
calificacin de un voto, el cual se refiere a las caractersticas subjetivas del elector y no a
los aspectos objetivos del sufragio. De esta forma cuando en Argentina existen dudas sobre
la identidad del elector y en Uruguay tambin en casos de supuesta perdida o suspensin de
derechos polticos o en casos de inscripcin mltiple, puede ser declarado un voto como
impugnado (Argentina), o como observado (Uruguay y Rep. Dominicana). En estos
casos, en primera instancia, la decisin sobre la eficacia del voto queda a cargo del Juez
Electoral respectivo en Argentina (Art.101,IV), de la Junta Electoral del Distrito Nacional
y/o de la Junta Electoral Municipal respectiva en Rep. Dominicana (Art. 147) y de la Junta
Electoral Departamental en Uruguay (Art. 121, 130 y 131, pg. 26).
Adicionalmente existe en Argentina la clasificacin de voto recurrido que tiene que ver en
cuanto a la validez del mismo, es decir si su validez se encuentra cuestionada o es dudosa,
caso en el cual decide la Junta Nacional respectiva (Art. 101 IV).

5.3 Efectividad del voto

El efecto que puede ejercer un voto en el resultado de la eleccin es una cuestin que no
siempre depende de su validez legal. Aunque la validez legal de un voto constituye la
condicin necesaria para su efectividad directa en el resultado del proceso electoral en su
conjunto, la efectividad indirecta que puede ejercer un voto no siempre supone su validez,
muy por el contrario, es posible que los votos blancos e incluso nulos tambin puedan
ejercer un efecto indirecto en el resultado de la eleccin. En seguida nos ocuparemos con la
exposicin del efecto del voto en base a la validez del mismo.
5.3.1 Efecto del voto en blanco: Para la determinacin del cociente electoral cuando el
mismo se utiliza como medio del procedimiento de representacin proporcional, en la
mayora de los pases solamente se toman en cuenta los votos vlidos o vlidamente
emitidos. En cambio, en Brasil (Art. 106) y en Colombia (Art. 137, hasta 1991) se toman
adems en cuenta para la determinacin de dicho cociente electoral los votos en blanco.
5.3.2 Efecto del voto nulo: En Amrica Latina hay dos ejemplos de cmo los votos nulos
pueden producir efectos de forma indirecta para el resultado electoral. En Mxico, existe un
barrera electoral del 1,5% de la votacin nacional, para tener derecho a la asignacin de
diputados de representacin. Pues bien, de acuerdo con el Art. 12 de la Ley Electoral, debe
considerarse que forman parte de la votacin emitida todos los votos depositados en las
urnas, sean vlidos nulos o blancos, siendo ese total de votos el que sirve de base para
determinar si un partido ha alcanzado o no el 1,5% de la votacin en todo el pas, emitida
para las listas regionales (Andrade Snchez 1991: 234). En Per, la vieja Constitucin de
1978 en su Art. 203 determinaba que el Presidente de la Repblica debera ser electo por
ms de la mitad de los votos vlidamente emitidos. Sin embargo, a pesar de que la ley
peruana prevea en su Art. 157 que para el cmputo de las elecciones no se tomaran en
cuenta los votos nulos o en blanco, la denominada Ley Alva de 1984 interpret dicho
articulo precisando que como voto vlidamente emitido se deberan considerar tambin los
votos nulos y los blancos. La nueva Constitucin de 1993 dispone en su Art. 111 que en las
elecciones presidenciales los votos viciados o en blanco no se computan.

6. Variables que se relacionan con la efectividad de las normas del escrutinio

En este apartado se tratar de exponer de que forma algunos factores institucional-formales,
tcnico-administrativos, e incluso poltico-sociales contribuyen u obstaculizan el
cumplimiento de los principios electorales en materia de escrutinios.

6.1 Estructura organizativa de los rganos que se encargan del escrutinio

La forma de la organizacin de los rganos que tienen por objeto la ejecucin de las leyes,
constituye un elemento importante para las posibilidades reales de dicha ejecucin. Esto

resulta vlido tambin por lo que hace a las autoridades encargadas de la aplicacin de las
leyes electorales en materia de escrutinios. El propsito del presente punto es determinar de
que forma la organizacin de los diversos rganos electorales influye sobre la ejecucin de
las normas electorales relativas al escrutinio.
6.1.1 Organizacin de las mesas: Como caractersticas organizativas de las mesas que
permiten un adecuado trabajo escrutador, se consideran que el nmero de las mismas se
determine en base a los electores registrados; que el nmero de los miembros que la integra
sea fijo, y; que se exija que los miembros integrantes por lo menos sepan leer y escribir y
que hayan recibido algn tipo de capacitacin con respecto a las funciones que deben llevar
a cabo. Las dos primeras caractersticas se relacionan con las necesidades de trabajo que las
mismas tendrn que llevar a cabo; de esta forma, ser posible saber de antemano en base al
capital humano disponible y al nmero de votos que tendr que escrutar cada mesa, si el
tiempo previsto por la ley para la conclusin del escrutinio primario, realmente es posible.
La tercera caracterstica, se relaciona con la calificacin mnima para llevar a cabo la
actividad escrutadora.
De acuerdo a la experiencia de la regin, en cuanto hace a la relacin entre los miembros de
la misma, nada habla en favor ya sea de un sistema jerarquizado precedido por un
presidente, o bien de un sistema en donde todos lo miembros posean el mismo status. Como
medio de control indirecto resulta adecuado admitir la presencia durante la verificacin del
escrutinio de fiscales o delegados acreditados de los partidos polticos, testigos o notarios
electorales e incluso de los candidatos.
6.1.2 Neutralidad de los rganos electorales: Una garanta institucional que se hace
indispensable para el funcionamiento imparcial de los rganos electorales que se ocupan
con el escrutinio es la neutralidad de los mismos. En este caso vienen en consideracin dos
aspectos: por una parte la independencia de los mismos frente al gobierno; y por otra frente
a los partidos polticos.
Por lo que concierne a la forma de organizacin de los rganos electorales escrutadores, la
organizacin en forma de tribunal contribuye esencialmente al logro de la neutralidad de
dicho rgano, toda vez que preponderantemente sus miembros gozan de la garanta de
nombramiento permanente, lo que les da independencia en sus funciones. Por otra parte, los
miembros de este tipo de rganos se encuentran presionados, acorde a su formacin
judicial, a sujetar sus decisiones a los principios legales. Otra caracterstica que refuerza la
neutralidad de este tipo de rganos, es que tienden a no admitir en su seno a miembros
designados, al menos directamente, por los partidos polticos.
6.1.2.1 Independencia frente al Estado: Es recomendable que la direccin general del
proceso electoral, entendida como la facultad de regulacin, control y decisin del mismo,
no se comparta por los rganos electorales superiores con organismos gubernamentales. En
tres casos donde esto sucede: Bolivia, Mxico (hasta 1994) y Paraguay (hasta 1993), se
miran con frecuencia las elecciones con desconfianza y se cuestiona su autenticidad.
6.1.2.2 Independencia frente a los partidos polticos: La participacin de los partidos
polticos en los rganos electorales de superior jerarqua (que tienen que ver con la labor

escrutadora), tambin puede ser contraproducente y dar lugar a que stos se vuelvan el
medio a travs del cual los partidos polticos controlan el proceso escrutador de acuerdo a
sus necesidades polticas. En Bolivia, por ejemplo, de acuerdo con las reformas de 1986 los
tres partidos polticos grandes (ADN, MNR y MIR) tenan una representacin proporcional
a su fuerza parlamentaria en las Cortes Electorales, lo que trajo como consecuencia que los
partidos polticos se convirtieran en jueces y partes en el proceso electoral, lo que
contradeca la independencia e imparcialidad de dichos rganos. De esta forma, se abri la
posibilidad de alteracin y modificacin de las actas y cmputos electorales en funcin a
los intereses de los partidos fuertes representados en las Cortes, adems de la anulacin
masiva de votos, lo que en efecto sucedi en las elecciones de 1989 (Mayorga 1992: 273).
Fue as como la organizacin caracterstica de las Cortes Electorales aunada a las
caractersticas concretas del sistema electoral, segn el cual cuando alguno de los
candidatos a la presidencia de la repblica no alcance la mayora absoluta de votos, es al
Congreso a quin le toca elegir al presidente, han hecho que en Bolivia el centro de
gravedad de la lucha por el poder se desplace de la voluntad de los electores hacia el trabajo
de escrutinio que llevan a cabo las cortes electorales, con el consecuente falseamiento de
los principios democrticos. As entonces, las Cortes Electorales que llevan a cabo el
segundo (Cortes Departamentales) y el tercer (Corte Nacional) recuento de votos, se
encuentran comprometidas debido a su composicin con la alteracin y modificacin de
actas y de cmputos, con el objeto de que los partidos ah representados obtengan siempre
el mayor nmero posible de votos y, por otro lado, dicho compromiso se extiende hacia la
anulacin de votos, con la doble finalidad de evitar que algn partido poltico alcance la
mayora absoluta de votos en la eleccin general y de disminuir el nmero de congresistas
de los restantes partidos polticos, para obstaculizar tambin el proceso de eleccin del
adversario en el Congreso. En las mencionadas elecciones de 1989 en el proceso escrutador
se presentaron ambos fenmenos de manipulacin de resultados y anulacin masiva de
votos (5.67%) (Mayorga 1992: 272), la que incluso segn observadores bien informados
llego a ser del 10%, lo que dio lugar a que el MNR planteara una demanda de nulidad del
proceso electoral (Urcuyo 1989: 27).
Mxico presenta un caso de participacin proporcional parcial de los partidos polticos en
los rganos electorales. Segn la ley electoral de 1991 de dicho pas, tanto el rgano
superior encargado de la organizacin electoral como los dems rganos se compondrn
por consejeros nombrados por el Poder Ejecutivo y el Legislativo, por representantes de los
partidos y por consejeros de los magistrados electos por las dos terceras partes de los
miembros de la Cmaras de Diputados de entre una lista propuesta por el Presidente de la
Repblica (si esa mayora calificada no se alcanza, se proceder a sortearlos). Segn el
sistema mexicano, el nmero de los representantes de los partidos ser ponderado (ni
igualdad entre ellos ni representacin proporcional): entre el 1.5% y el 10% de la votacin
un representante, entre 10 y 20% 2 representantes, entre 20 y 30% tres y por encima del
30% de la votacin cuatro. Adems integran dicho rgano un representante del Ejecutivo
que es el Ministro de Gobernacin y dos representantes del Legislativo: uno de la mayora
y otro de la minora (Nuez 1991: 107-137). En Mxico en donde el partido oficial es
prcticamente una institucin gubernamental ms, lo anterior significa que el partido oficial
cuenta no slo con los miembros de acuerdo al porcentaje de votos obtenidos (que por su
trayectoria histrica en todo caso sern cuatro), sino adems con el representante de la
mayora en el Congreso y con el representante del poder ejecutivo. Como es de esperarse

resulta difcil que un rgano integrado de esta forma pueda ser capaz de tomar resoluciones
que afecten los intereses del partido oficial.
La participacin proporcional o semiproporcional de los partidos polticos en los rganos
que llevan a cabo el escrutinio es enemiga de la imparcialidad con que deben contar este
tipo de organismos. En efecto, en las labores de escrutinio, en todo caso se deben realizar
en base a principios objetivos y de acuerdo con mtodos de clculo y parmetros de
valoracin que permitan obtener de la manera ms fidedigna posible el sentido preciso en
que la voluntad del cuerpo electoral se ha expresado y derivar sus consecuencias jurdicopolticas, independientemente de los beneficios o perjuicios que a este o a aqul partido
poltico puedan obtener con el resultado. Para este efecto, se hace necesaria la presencia de
los miembros de los partidos polticos como garanta de que tales principios y mtodos
efectivamente se sigan, ya que un falseamiento de los mismos podran perjudicar a este o a
aquel partido, para este propsito basta con un representante por cada partido registrado. La
participacin proporcional de los miembros de los partidos polticos en base a su
representacin en el parlamento choca necesariamente con las necesidades de objetividad y
parcialidad, toda vez que sirve para que los partidos grandes adquieran el control del
escrutinio y hagan valer su mayora en dichos rganos, para bloquear el paso de los partidos
polticos pequeos o para defender sus posiciones tradicionalmente adquiridas, an a costa
de la veracidad que se requiere para el cabal cumplimiento de los objetivos de este tipo de
actos. Esto es, la participacin de los partidos polticos en los rganos electorales debe
servir como garanta de neutralidad y de trabajo en base a principios objetivos, ms no de
medio de control de sus labores propias por los partidos contendientes.

6.2 Destruccin de papeletas escrutadas

Los acontecimientos de las elecciones presidenciales de 7 de mayo de 1989 en Panam
demuestran que la destruccin de las boletas de escrutinio una vez concluida la primera
etapa del escrutinio contribuyen a facilitar el fraude electoral. En efecto, en aquella ocasin
el desarrollo de la primera etapa escrutadora ante las mesas receptoras del voto, debido
entre otras cosas al carcter pblico del mismo, se desarroll en completa calma y con
apego a la ley. Sin embargo, concluida dicha primera etapa las nicas constancias de los
resultados eran las Actas de Escrutinio y las copias que de las mismas haban sido
expedidas, toda vez que segn lo dispuesto por la legislacin electoral de dicho pas
centroamericano (Arts. 257 y 264 Nr. 11) todas las papeletas, tanto las escrutadas como las
no utilizadas deben ser quemadas, lo que de hecho ocurri. De esta forma, a partir de esos
momentos la nica prueba sobre el resultado del escrutinio eran las Actas de Escrutinio y
las copias de las mismas. Aunado a lo anterior, en la ley panamea no prev de que manera
deben ser remitidas dichas Actas a los rganos encargados de la segunda etapa del
escrutinio, ni garanta alguna para su cuidado durante el transporte. Ante tales
circunstancias, el blanco de ataque para los grupos interesados en cometer fraude electoral,
se restringa al robo de las Actas de escrutinio, lo que debido a la crisis poltica que
atravesaba Panam, de hecho sucedi, tanto durante la Etapa de Transporte como una vez

recibidas por la Juntas Distritales. Tan evidente fue el fraude que el 10 de mayo el Tribunal
Electoral procedi a anular las elecciones (Rodrguez 1989: 34).

6.3 Copias de las actas de escrutinio

La expedicin de copias de las Actas de Escrutinio, se justifica en la medida en que estas
constituyen un elemento de prueba ms sobre los resultados electorales. As por ejemplo,
en Panam despus de la invasin norteamericana de 20 de diciembre de 1989, se revoc el
26 del mismo mes y ao el decreto de anulacin de elecciones, para llevar a cabo una vez
ms el cmputo de votos. La actividad se centr exclusivamente en el recuento de los
resultados asentados en las copias de las Actas de Escrutinio que fueron expedidas a los
miembros de la mesa electoral una vez finalizada la primera etapa escrutadora.

6.4 Elementos materiales

Los rganos electorales deben contar, en todo caso, con los elementos tcnicos y materiales
que les permitan la realizacin eficaz y oportuna de la actividad escrutadora. En Brasil, por
ejemplo, los rganos electorales carecen de capacidad para informar oportunamente los
resultados, lo que ha dado lugar a que sean los medios masivos de comunicacin los que
hagan pblico los resultados electorales, los cuales se obtienen mediante sistemas de conteo
paralelo y a travs de encuestas de salida. Esto ha dado lugar a que la autoridad electoral
pierda el control de la difusin de los resultados, tanto a los electores como a los elegidos:
... a los organismos electorales slo les queda el trabajo de verificar los resultados y dar
estado legal a los mismos" (Cerdas/Rial, J./Zovatto 1992: 672).

6.5 La valoracin del voto y sus efectos

Resulta conveniente que las legislaciones cuenten con los criterios de voto vlido, voto nulo
y voto blanco, toda vez que no obstante que en principio slo los votos vlidos deberan
producir efectos sobre el resultado de la eleccin, la posibilidad de diferenciar los distintos
tipos de votos invlidos que en una eleccin han sido emitidos, as como el nivel de
abstencin real, nos permite descubrir determinadas carencias del sistema poltico concreto.
6.5.1 Votos nulos y en blanco: El porcentaje de votos blancos y nulos es un indicador que
guarda relacin con la educacin electoral del electorado. De esta forma, cuando se
introducen nuevas modalidades para la emisin del voto, aumenta considerablemente el
nmero de votos blancos y nulos, tal como sucedi en Brasil en las elecciones
presidenciales del 3 de octubre de 1990. Asimismo, en dicha eleccin participaron con
derecho al voto por primera vez grupos sociales que cuentan con escasa o nula instruccin:
los muy jvenes, los analfabetos, los de status econmico muy bajos; dichos cambios en la

composicin del electorado debieron haber jugado tambin un papel decisivo en el aumento
de los ndices de votos nulos, blancos, e incluso de la abstencin (Dillon Soares/DAraujo
1991: 294 y 295). No es casualidad que en las elecciones presidenciales peruanas de 1990
se advirti una estrecha relacin entre los votos nulos y blancos con los ndices de pobreza;
de esta forma, en los departamentos ms pobres los votos blancos se ubicaron ligeramente
por debajo del 16%, y los nulos por debajo de 14%, en tanto que en los departamentos ms
ricos, los votos blancos fueron el 4.5% y los nulos el 4% (Rospigliosi 1992: 379).
La complicacin de la eleccin por lo que hace a la simultaneidad de las elecciones, en
donde en cada una de ellas participan muchos partidos polticos, cada uno con demasiados
candidatos, tambin es un factor que contribuye a la existencia de votos nulos y blancos.
As sucedi en las elecciones presidenciales de Brasil de 1990, y en las de diputados de
Ecuador de 1990 (Rivera 1992: 331). De esta forma, en casos de simultaneidad, sera
saludable que la ley electoral fomentara y desarrollara un sistema adecuado de educacin
electoral de los electores.
Ciertamente la obligatoriedad del voto constituye un elemento que contribuye a la
formacin de la idiosincrasia democrtica, en culturas en las cuales la democracia se
encuentra en vas de consolidacin. Esto sin embargo, trae como consecuencia que el
ausentismo como forma de expresin poltica, mediante la cual los ciudadanos muestran su
rechazo y desconfianza al sistema poltico, quede prohibido por el derecho electoral,
prohibicin esta que en algunos casos se sanciona con altas multas. De esta forma, la
abstencin se desnaturaliza y aparece encubierta en formas de voto invlido que no son
sancionables: voto nulo y voto blanco, circunstancia esta que impide determinar el sentido
de su magnitud y significado. La solucin salvadorea que permite por una parte mantener
la obligatoriedad del voto y por otra mantener la abstencin como fenmeno electoral
independiente, nos parece del todo adecuada. Segn la ley salvadorea, el voto depositado
sin marca, que en la normalidad de los pases en anlisis se denomina voto blanco, debe ser
catalogado como una abstencin. El margen que no se puede medir de acuerdo al sistema
salvadoreo, es el de los votos en blanco producto de errores o ignorancia de los electores.
6.5.3 Coincidencia entre validez y efectividad de un voto: Con el propsito de ser
congruentes con el principio de respeto a la voluntad ciudadana expresada en el ejercicio
del derecho de voto, es necesario que las legislaciones de la regin establezcan la
coincidencia explcita entre validez y efectividad del voto, segn el cual los efectos
jurdicos, ya directos, ya indirectos, que un voto puede ejercer sobre el resultado de la
votacin se reservan exclusivamente a los votos vlidos. Con ello se descartara la prctica
de permitir que votos cuyo sentido no es determinable (votos nulos y votos blancos) puedan
ejercer un efecto indirecto en el resultado de la votacin, disminuyendo o anulando incluso
el efecto de los votos vlidamente emitidos.

6.6 La automatizacin del escrutinio

La demora en la realizacin de los escrutinios ha sido vista en la normalidad de los pases

en comparacin como un vicio en el funcionamiento de los mecanismos electorales
(Cerdas/Rial/Zovatto 1992: 672). La rapidez del escrutinio y su inmediata comunicacin a
la opinin pblica ha pasado a ser un elemento fundamental en el xito o fracaso del
rgimen electoral. Un escrutinio lento que divulgue en forma incompleta o con errores,
produce de inmediato el descrdito de todo el proceso, aunque en muchos casos pueda ser
injusto, ya que no todos los pases gozan de instrumentos tecnolgicos que les permitan dar
estos resultados con total eficiencia" (Instituto de Estudios para la Transicin Democrtica
1991: 3).
La aceleracin del cmputo de los votos de tal forma que los resultados se puedan dar a
conocer a la mayor brevedad posible, se plantea como un reto de todo proceso escrutador
que quiera ganar en legitimidad y confiabilidad. As por ejemplo, en Chile, con motivo de
las elecciones del 14 de diciembre de 1989, el hecho de que haya informado Gobierno la
misma noche de la eleccin sobre los resultados del 95% de los votos emitidos, cuya
tendencia coincidi con las cifras definitivas entregadas en los siguientes das, fue
interpretado por la opinin pblica como una muestra clara de que los mecanismos
electorales eran dignos de confianza (Fernndez Baeza 1989: 61). En cambio, en las
elecciones presidenciales de 1988 en Mxico, el Gobierno no pudo informar sobre los
resultados electorales en la brevedad que previamente haba prometido, con el pretexto de
que la red del sistema de cmputo que habra de servir para tal efecto se haba cado, hecho
que contribuy a acrecentar las sospechas de fraude electoral en contra del candidato de la
oposicin Cuauthemoc Crdenas.
Precisamente, para aumentar la rapidez y eficacia en relacin con la contabilizacin de
votos y emisin de los resultados, se han introducido los sistemas computarizados, ya sea
para totalizar los votos recibidos por las mesas, como para la recepcin de los mismos. Los
sistemas de informtica fueron utilizados con excelentes resultados en las elecciones
presidenciales de Brasil de 1986 (Lima Aragao 1991: 547) y en las elecciones locales de
Ecuador en 1990.

7. A modo de conclusin
Desde un punto de vista legal, segn se desprende de las legislaciones comparadas, existen
determinados elementos en materia de escrutinio que representan constantes generales en
Amrica Latina. As en todos los pases se establece la realizacin del escrutinio en
diversas etapas o fases, las que se ejecutan por diferentes rganos. En la primera etapa
escrutadora se llevan a cabo los escrutinios preliminares. Estos quedan a cargo de la mesas
de escrutinio, quienes los realizan, una vez cerrada la votacin, en un acto en donde
normalmente se acepta la presencia de los representantes o fiscales de los partidos polticos.
Las actividades caractersticas de esta etapa son bsicamente valoracin, contabilizacin y
clasificacin de los votos depositados en las urnas. Los resultados del escrutinio se asientan
normalmente en un acta de escrutinio, siendo autorizado en la normalidad de los casos la
expedicin de copias o certificaciones de las mismas.

Los escrutinios intermedios son conocidos en la mayora de los pases. Puede existir una o
varias etapas de escrutinios intermedios. El objeto de este tipo de escrutinios es llevar a
cabo la totalizacin de los resultados que corresponden a circunscripciones electorales que
abarcan los distritos correspondientes a un nmero determinado de mesas o reas
electorales. En todo los casos se exige la elaboracin de un acta de escrutinio en donde se
deben asentar los resultados de la correspondiente actividad escrutadora.
Los escrutinios definitivos tienen por objeto la totalizacin general de los resultados
electorales correspondientes a toda una circunscripcin. La realizacin de este tipo de
escrutinio corresponde normalmente al rgano electoral supremo en cada pas o
circunscripcin electoral correspondiente. Slo en aproximadamente la mitad de los casos
se exige la elaboracin del acta de escrutinio para este tipo de escrutinio.
Como medios de control legal por cuanto hace al cumplimiento de las normas relativas al
escrutinio, las legislaciones estudiadas ofrecen recursos de primera y de segunda instancia,
los cuales bsicamente pueden ser hechos valer por los partidos polticos. El efecto de estos
recursos puede dar lugar a la anulacin de la votacin llevada a cabo ante la mesa, o bien de
la votacin general, de manera total, o bien de manera parcial.
Por cuanto a los criterios previstos para la valoracin de los votos en todos los pases se
conocen los criterios de voto vlido y de voto nulo. El criterio de voto en blanco se conoce
en casi todos los pases; en tanto que los de voto impugnado, observado y recurrido
permanecen como excepcionales. En casi todos los pases slo los votos vlidos son
capaces de producir efectos tanto directos como indirectos en el resultado de la eleccin.
Excepcionalmente los votos en blanco e incluso los nulos pueden producir efectos
indirectos en el resultado de la eleccin.
Desde un punto de vista ms general se puede adems destacar que tanto la organizacin
como la realizacin de los escrutinios recae bsicamente en los rganos electorales o, como
se a dado en llamar en algunos de los casos, en el poder electoral. La nica excepcin al
respecto la presenta Colombia en la medida en que quienes realizan los escrutinios no son
directamente los rganos electorales sino comisiones especiales de ciudadanos, de carcter
temporal designadas para tal efecto, y apoyadas y supervisadas por la organizacin
electoral, mientras que en los otros pases son los miembros ya permanentes o temporales
de la organizacin electoral los encargados de llevar a cabo su realizacin.
En cuanto a la forma de la realizacin de los escrutinios, se puede observar una
centralizacin o descentralizacin en su ejecucin. Es decir, mientras que en unos pases el
escrutinio definitivo de las elecciones es compartido entre diferentes rganos electorales
(Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguay,
Per, Uruguay y Venezuela), en otros recae nica y exclusivamente en el rgano electoral
superior (Costa Rica, Chile, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Esto a pesar de que en
algunos casos, su ejecucin est supeditada a la intervencin del Congreso (Argentina,
Bolivia, Mxico y Paraguay).
De acuerdo a lo observado por lo que hace a la comparacin sistemtica de la regulacin de
los procesos escrutadores contenida en las leyes electorales de la regin analizadas es

posible precisar algunos aspectos generales. No obstante no resulta posible clasificar las
leyes electorales en estudio en base a grupos o tendencias que nos permitan a nivel general
diferenciarlas como eficientes o no eficientes. Lo anterior se debe a que las leyes
electorales son slo uno de muchos factores que hacen posible el cumplimiento de los
principios democrticos. El contexto socio-plitico en que las legislaciones electorales son
puestas a prueba, influye de manera decisiva en el xito o fracaso de la aplicacin de las
normas que regulan el escrutinio, as como de la realizacin de los objetivos que las mismas
persiguen.
Adicionalmente se puede sealar que las legislaciones de los pases en estudio no nos
permiten establecer principios firmes de clasificacin en base a los criterios institucionalformales y tcnico-administrativos, inherentes al proceso escrutador, debido al hecho de la
gran cantidad de posibilidades de combinacin que ofrece el derecho electoral para cada
aspecto especfico del escrutinio. En cada pas se ha adoptado una combinacin especfica,
que nunca resulta igual a la existente en otro pas, toda vez que en todo caso se ha buscado
que las normas correspondientes ofrezcan solucin a la especfica problemtica del pas en
cuestin. De esta forma, a la heterogeneidad de factores socio-polticos corresponde una
heterogeneidad de normas sobre el escrutinio.
Para poder advertir como la aplicacin de las mismas normas de escrutinio en diversos
pases no deben necesariamente dar lugar a los mismos resultados, y que a la aplicacin de
diferentes normas no necesariamente corresponden diferentes resultados, sirven como
ejemplo los casos de Costa Rica, Venezuela y Chile. Estos tres pases pueden preciarse de
contar con procesos escrutadores que gozan de confiabilidad y credibilidad. Sin embargo,
sus legislaciones ciertamente son diferentes una de la otra. As entonces, en tanto que en
Chile el escrutinio primario lo llevan a cabo slo el presidente y secretario de la mesa, en
los otros dos pases los escrutinios preliminares los llevan a cabo todos los miembros de la
mesa. En tanto que en Costa Rica la entrega de la documentacin electoral correspondiente
a la primera etapa se lleva a cabo mediante un rgano que no participa en el proceso
escrutador, en los otros dos pases dicha entrega se lleva a cabo de forma directa por la
autoridad que ha realizado el escrutinio de primera instancia. En tanto que en Venezuela no
se conoce el criterio de los votos en blanco, en los otros dos pases s. En Costa Rica no se
conocen etapas intermedias, ni por lo que hace a la eleccin presidencial, ni en cuanto a la
eleccin de diputados; en cambio en Chile se conoce una etapa intermedia para cada una de
dichas elecciones y en Venezuela se prevn tres etapas intermedias para la eleccin de
presidente y dos para la de diputados. En Costa Rica y Chile es el mismo rgano el que
lleva a cabo el escrutinio definitivo de todo tipo de elecciones generales; en Venezuela es
preponderantemente un rgano el que realiza los escrutinios definitivos, pero no
exclusivamente. En Costa Rica y Chile el rgano electoral superior se organiza en forma de
tribunal; en tanto que en Venezuela dicho rgano escrutador supremo se organiza como
rgano administrativo.
Los anteriores ejemplos son ilustrativos para comprender la real importancia que juegan los
factores socio-polticos en el xito de la aplicacin de las normas electorales que tienen que
ver con el escrutinio, y para comprender que slo en base al conocimiento de las
interrelaciones que se presentan entre los contenidos normativos y la especfica estructura
socio-poltica, puede tener xito la ingeniera electoral en materia de escrutinio.

Anexo: Funciones de rganos Electorales en relacin al proceso del

escrutinio
Organos
Control

Electorales

de Escrutinio
preliminar

Escrutinio(s)
intermedio(s)

Escrutinio
definitivo

Control

Pblicacin
de
Resultados

Argentina
Cmara Nal. Electoral

Juntas Electorales Nales.

XD,L

Juzgados / Jueces Elect.

Mesas Receptoras de Votos

El Congreso

Partidos polticos

Bolivia
Corte Nal. Electoral

XP,S,D

Cortes Dptales. Electorales

Juzgados Electorales

X
X

Notarios Electorales

Jurados Electorales

Congreso Nacional

Partidos polticos

XP/+
X

Brasil
Tribunal Sup. Eleitoral

XP

Tribunais Reg. Eleitorais

XS,D,L

Juzes Eleitorais
Juntas Eleitorais

Mesas Receptoras

Partidos polticos
Colombia

XL

Consejo Nal. Electoral

XP,S

Arcas triclaves y Claveros

Comisin Escrutadora del C.N.E.

XD,L

Registro Nal. del Estado Civil

Delegados del R. Nal. del E.C.

Arcas Triclaves y Claveros

Registradores Distritales

Registradores Municipales

Comisiones Escrutadoras D.M. y

Z

Arcas Triclaves y Claveros

Mesas de Votacin

XL
X

Partidos polticos

Costa Rica
Tribunal Supremo de Elec.

XP,D,L

Juntas Elect. Provinciales

Juntas Elect. Cantonales

Juntas Receptoras de Votos

Partidos polticos

Organos
Control

Electorales

de Escrutinio
preliminar

Escrutinio(s)
intermedio(s)

Escrutinio
definitivo

Control

XP,S,D

Pblicacin
de
Resultados

Chile
Tribunal Calificador de Elec.
Servicio Electoral Nal.

Servicio Electoral Regional

Colegios Escrutadores
Mesas Receptoras de Sufragios

X
X

Partidos polticos

Ecuador
Tribunal Supremo Electoral
Tribunales Provinciales Elect.
Juntas Receptoras del Voto

XP,Db

XDc,L

Partidos polticos

El Salvador
Tribunal Superior Electoral

X P,D,L

Junta de Vigilancia

Juntas Electorales Dptles.

Juntas Elect. Municipales

Juntas Receptoras de Votos

Fiscalia Gral. de la Repblica

Partidos polticos

Guatemala
Tribunal Supremo Electoral

El Registro de Ciudadanos
Juntas Elect. Departamentales

Juntas Elect. Municipales

Juntas Receptoras de Votos

XP,D

XL

X
X

Partidos polticos

Honduras
Tribunal Nal. de Elecciones

XP,D,L

Tribunales Dptles. de Elecciones

Tribunales Locales de Elecciones

Mesas Electorales Receptoras

Partidos polticos
Mxico (a 1991 hasta 1994)

X
X

Instituto Federal Electoral

- Consejo General

- Junta General Ejecutiva

Comisin Gral. de Vigilancia

X
XS,Pd

Consejos Locales electorales

Comisin Local de Vigilancia
XP

X De

Comisin Distrital de Vigilancia

Mesas Directivas de Casilla
Electorales

Electorales

X
X

del

XP,+,C

Partidos polticos

Organos
Control

X
X

Consejos Distritales Electorales

Colegios
Congreso

X
X

de Escrutinio
preliminar

Escrutinio(s)
intermedio(s)

Escrutinio
definitivo

Control

Pblicacin
de
Resultados

Nicaragua
Consejo Supremo Electoral

XP,D,L

Consejos Electorales

Juntas Receptoras de Votos

Partidos polticos

Panam
Tribunal Electoral

Fiscalia Electoral

Junta Nal. de Escrutinios

XP

Juntas de escrutinio de Circuitos

XD

Juntas
Distritoriales
Escrutinios

XL

de

Juntas Comunales de Escrutinio

XL

Mesas de Votacin

Partidos polticos

Paraguay
Junta Electoral Central

XP,S,D

Juntas Electorales Seccionales

Mesas Receptoras de Votos

XL

El Congreso

X+

Partidos polticos

X
X

Per (hasta 1993)

Jurado Nal. de Elecciones

XP,S

Registro Electoral

Jurados Dptles. de Elecciones

Jurados Electorales Provinciales

Mesas de Sufragio

XD

XL
X

Partidos polticos

Uruguay
Corte Electoral

XP,S,Dcn

Juntas Electorales Dptles.

Oficinas Electorales Dptles.

Comisiones Receptoras de Votos

XDce,L

Partidos polticos

Organos
Control

Electorales

de Escrutinio
preliminar

Escrutinio(s)
intermedio(s)

Escrutinio
definitivo

Control

Pblicacin
de
Resultados

XP,S,D

Venezuela
Consejo Supremo Electoral
Registro Electoral Permanente

Juntas Electorales Principales

XS,D,L

Juntas Electorales Municipales

XL

Juntas Totalizadoras

Juntas Electorales de Parroquia

Mesas Electorales

Partidos polticos
P = Elecciones presidenciales
S = Elecciones para Senadores
D = Elecciones para Diputados
L = Elecciones Locales (parlamentarias, para Gobernadores, Alcaldes, Concejos,etc.)
* = Deposito y/o Transporte Documentacin Electoral.
+ = Calificacin
a

Slo en los casos previamente determinados por el TSE.

Slo Diputados nacionales.

Slo Diputados provinciales.

Slo Diputados elegidos por el sistema de representacin proporcional.

Slo Diputados elegidos por mayoria.

Delitos y faltas electorales en Amrica Latina

Juan Encinar/ Francisco Fernndez Segado
1. Introduccin
1.1 Sobre el mtodo de exposicin
1.2 Fuentes legales
2. Los delitos*
2.1 Definicin de delito electoral
2.2 Tipos
2.3 Los delitos electorales y sus sanciones
2.4 Sobre las penas
2.5 Aspectos procesales
3. Faltas electorales
3.1 Definicin de falta electoral
3.2 Tipos de faltas electorales
3.3 Las faltas electorales y sus sanciones
3.4 Competencia, procedimiento y recursos
3.5 Reflexin final

Lista de Abreviaturas:
C.E.

Cdigo Electoral

C.E.N.

Cdigo Electoral Nacional, de Argentina

C.P.

Cdigo Penal

L.E.

Ley Electoral - Ley de Elecciones

L.E.O.P.

Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas, de Honduras

L.E.P.P.

Ley Electoral y de Partidos Polticos, de Guatemala

C.F.I.P.E.

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, de Mxico

L.O.C.V.P.E.

Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, de Chile

L.O.S.

Ley Orgnica del Sufragio, de Venezuela

L.O.S.I.E.S.E.

Ley Orgnica sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral, de Chile

1. Introduccin
1.1 Sobre el mtodo de exposicin
En este trabajo se analizan de forma sistemtica las legislaciones penales en materia
electoral de los diecinueve pases latinoamericanos considerados en esta obra. E1 elevado
nmero de casos objeto de estudio y la heterogeneidad de los modelos normativos vigentes
en cada uno de ellos conforman una realidad compleja, difcil de ser tratada de forma
unitaria. Para superar de algn modo esa dificultad, pero manteniendo el enfoque
comparativo, hemos optado por estructurar el trabajo en dos partes, una primera dedicada a
los delitos electorales y una segunda a las faltas.
Delitos y faltas en materia electoral son aquellas acciones u omisiones que, de una forma u
otra, entraan la puesta en peligro del proceso electoral, vulnerando la normativa que
intenta garantizar la transparencia y la limpieza del mismo.
Ahora bien, si una conducta es constitutiva de delito o falta electoral es algo que decide el
legislador, atendiendo a los criterios que estima oportunos y que, como se puede apreciar en
este trabajo, varan de un pas a otro. Esto supone que un mismo hecho puede ser penado
como delito en unos pases y como falta en otros. As, por ejemplo, votar sin tener derecho
a ello supone, en la mayora de los casos estudiados, la comisin de un delito, mientras que
en Paraguay ese mismo hecho es castigado como falta. De otro lado, por definicin, la
comisin de un delito lleva aparejada la imposicin de una pena mas grave que aquella que
corresponde a una falta dentro de un mismo ordenamiento, pero no siempre es as si se
comparan las sanciones de delitos y faltas en distintos pases. Por ejemplo, el delito
consistente en negarse a admitir el voto est castigado en Brasil con una pena pecuniaria de
treinta a sesenta das de salario mnimo, mientras que las faltas electorales de Guatemala
pueden ser sancionadas con penas de privacin de libertad de diez a sesenta das.
A pesar de esas dificultades para establecer una distincin ntida entre delitos y faltas en un
estudio comparado de diecinueve legislaciones distintas, existen razones que justifican esta
divisin a efectos de estudio. Por un lado, determinadas acciones son consideradas como
delitos en la casi totalidad de las legislaciones estudiadas, siendo sancionadas con penas
ms graves que las faltas. Existen, adems, diferencias relevantes en determinados aspectos
procesales, ya que, partiendo de la distinta importancia que se concede a los delitos y a las
faltas, en algunos pases son competentes rganos diferentes para enjuiciar unos u otras, o
vara el procedimiento a seguir en la substanciacin del proceso, los recursos que cabe
interponer, etc.

La divisin expositiva entre delitos y faltas se ha mantenido a la hora de confeccionar los

cuadros sinpticos.

1.2 Fuentes legales

Son pocos los casos en los que la propia Constitucin regula directamente aspectos
relacionados con los delitos y las faltas electorales. As, el art. 57 de la Constitucin
hondurea establece que la accin penal por delitos electorales es pblica y prescribe a los
cuatro aos"; y el art. 58 seala que de los delitos y faltas electorales conoce la justicia
ordinaria". Por su parte, la Constitucin panamea establece en su art. 137.4 la competencia
del Tribunal Electoral para sancionar las faltas y delitos contra la libertad y pureza del
sufragio"; y, en su art. 138.3, al regular las funciones del Fiscal Electoral, incluye entre
ellas la persecucin de los delitos y contravenciones electorales". E1 art. 77.4 de la
Constitucin de Uruguay, seala que determinadas personas magistrados, militares,
funcionarios policiales, etc. deben abstenerse, bajo pena de destitucin e inhabilitacin de
dos a diez aos para ocupar cualquier empleo pblico, de formar parte de comisiones o
clubes polticos, de suscribir manifiesto de Partido, autorizar el uso de su nombre y, en
general, ejecutar cualquier otro caso pblico o privado de carcter poltico, salvo el voto".
En otros casos, la Constitucin se limita a exigir un determinado rango legal para las
normas que regulan la materia electoral, dentro de la cual se incluyen los delitos electorales.
En Chile, el art. 18 de su Constitucin reserva la materia a Ley Orgnica, esto es, ley de
mayora reforzada, excluyendo expresamente la posibilidad de delegacin legislativa en el
Presidente de la Repblica. Por su parte, el art. 184 de la Constitucin de Nicaragua
establece que la ley electoral tendr el rango de Ley Constitucional, lo que supone que su
reforma debe realizarse de acuerdo con el procedimiento establecido para la reforma parcial
de la Constitucin.
Los delitos electorales se regulan en normas para cuya aprobacin se exige una mayora
parlamentaria reforzada en Nicaragua (Ley Electoral" del 18 de octubre de 1988); Chile,
(Ley Orgnica sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral", del 11 de
septiembre de 1986, y Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y
Escrutinios" ley 18700) y Venezuela, (Ley Orgnica del Sufragio", del 26 de febrero de
1992).
Sin embargo, en la mayora de los pases el rango normativo es el de ley ordinaria del
Parlamento: Guatemala, Ley Electoral y de Partidos Polticos", del 7 de diciembre de
1987; Honduras, Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas", del 2 de julio de 1993;
Repblica Dominicana, Ley Electoral", del 5 de mayo de 1962 con su actualizacin del 18
de mayo de 1992; Uruguay, con la Ley de Elecciones", del 16 de enero de 1925; Bolivia,
Ley Electoral" - Resolucin 047/1993 - del 31 de marzo de 1993; Ecuador Ley de
Elecciones", del 12 de enero de 1987; Brasil, Cdigo Electoral n 4737", del 15 de julio de
1965; Costa Rica, Cdigo Electoral n 1536", de 1952, El Salvador, Cdigo Penal", y
Cdigo electoral", del 1 de octubre de 1993; Panam, Cdigo Electoral", del 17 de

septiembre de 1993; y Paraguay, Cdigo Electoral", ley n 01/1990, del 2 de marzo de

1990. Hay que sealar que en algunos de estos casos, concretamente en Guatemala y
Ecuador, las normas mencionadas se desarrollan por un Reglamento que contiene
disposiciones sobre el procedimiento a seguir en estos supuestos.
Existen, por ltimo, pases en los que los delitos electorales se regulan exclusivamente
mediante normas dictadas por el Poder Ejecutivo. As, el Cdigo Electoral Nacional", de
Argentina; el Cdigo Penal", de Colombia; y el Decreto-Ley 14250", del 27 de agosto de
1979, de Per.
Como puede verse, en la mayora de los ordenamientos los delitos electorales se recogen en
legislacin especial, es decir, Leyes y Cdigos Electorales que regulan especficamente
toda la materia electoral. Slo en algunos casos, - Colombia y El Salvador - los delitos
electorales se regulan, junto con el resto de los delitos, en el Cdigo Penal.
Cabe destacar que Nicaragua, Per, la Repblica Dominicana y Uruguay slo tipifican
delitos electorales en sus respectivas leyes, omitiendo toda referencia a las faltas. E1 caso
contrario es el de Mxico, cuyo Cdigo Penal no recoge delitos electorales, mientras que el
C.F.I.P.E. tan slo regula lo que en sus artculos 338 y ss. denomina faltas
administrativas" por infracciones al citado texto legal, que slo pueden ser cometidas por
autoridades federales, estatales y municipales, funcionarios electorales, notarios pblicos,
extranjeros y partidos polticos. Por ltimo, valga mencionar que en Cuba ni el derecho
penal comn ni la normativa electoral dicen nada acerca de las faltas o los delitos
electorales.

2. Los delitos*
2.1 Definicin de delito electoral
Una definicin genrica de delito electoral slo existe en la legislacin de dos de los pases
analizados. Segn el art. 213 de la L.E., de Bolivia toda accin u omisin dolosa o culposa
voluntaria, violatoria de las garantas que establece esta ley constituye un delito electoral
penado con arresto y/o multa. Perdida del cargo para los empleados pblicos" (sic). Por su
parte, el art. 251 de la L.E.P.P., de Guatemala, establece que comete delito electoral quien
por dolo o culpa, realice actos u omisiones contra el proceso electoral para impedirlo,
suspenderlo, falsearlo o alterar sus resultados".

2.2 Tipos
1. Por el autor

a) Funcionarios pblicos: Para mayor claridad, puede distinguirse entre los delitos
cometidos por funcionarios pblicos en sentido estricto, y aquellos cometidos por personas
que desempean funciones pblicas durante el proceso electoral.
a).l. Funcionarios pblicos en sentido estricto: En algunos pases est tipificada como
delito la participacin poltica de determinados funcionarios pblicos en el proceso
electoral cuando aquella va ms all del mero ejercicio de su derecho al voto. As, por
ejemplo, cualquier participacin de los militares en el proceso electoral que no sea el
ejercicio del derecho de sufragio es delito en Costa Rica y Uruguay. En este ltimo pas es
el propio texto constitucional el que tipifica el delito, hacindolo extensible a magistrados y
funcionarios policiales.
Por lo dems, los actos delictivos de los funcionarios pblicos pueden consistir, bien en
incumplimiento de funciones, bien en abuso de poder.
Por lo que se refiere al incumplimiento de funciones, en algunos casos se considera delito el
incumplimiento de cualquiera de las funciones que la ley electoral atribuye a los
funcionarios; este es el caso, por ejemplo en art. 84 L.O.S.I.E.S.E.; en otros supuestos, slo
es constitutivo de delito el incumplimiento de alguna de aquellas funciones, como, por
ejemplo, la negacin de los funcionarios a extender certificados de documentos electorales
(art. 221 de la L.E. de Honduras), o, en Costa Rica, la negligencia de los funcionarios
registrales a la hora de realizar las actualizaciones correspondientes (art. 152 C.E.)
Abusos de poder" se consideran acciones tales como: la falsificacin de documentos
electorales, que viene recogida en la prctica totalidad de los pases estudiados; presionar o
intimidar a los electores, (art. 187.19 L.E. de la Repblica Dominicana o en el art. 198 del
C.E. de Nicaragua); detener a integrantes de las mesas electorales o a cualquier elector (art.
340 C.E. de Paraguay y art. 225 de la L.E. de Bolivia) y por ltimo, con carcter general,
abusos del cargo pblico para favorecer a un determinado candidato (art. 187.18 de la L.E.
de la Repblica Dominicana y art. 226 del Decreto-Ley 14250 de Per)
a).2. Personas que desempernan funciones pblicas en el proceso electoral: Al igual que
en el caso anterior, el delito puede consistir en el incumplimiento de funciones o en el
abuso de poder en el ejercicio de stas.
Se entienden como incumplimiento de funciones, por ejemplo, no asistir a la convocatoria
de la mesa electoral (art. 309 del C.E. de Panam); retirarse injustificadamente antes del
trmino de la jornada electoral (art. 132 de la L.O.C.V.P.E. de Chile); no firmar las actas
electorales (art. 236.7 de la LOS de Venezuela, y art. 133 de la L.E. de Ecuador); celebrar
los acuerdos sin el qurum necesario o reunirse en lugar u horas diferentes (art. 133 de la
L.O.C.V.P.E. y art. 197 de la L.E. de Nicaragua); o no mencionar en las actas
reclamaciones debidamente formuladas (art. 316 del C.E. de Brasil y art. 187.2 de la L.E.
de la Repblica Dominicana).
Abusos en el ejercicio de las funciones son, por ejemplo, no admitir el voto de persona con
derecho a el (art. 132 de la L.O.C.V.P.E. de Chile, y art. 132 de la L.E. de Ecuador);
admitir el voto de persona inhabilitada para votar (art. 221 del Decreto-Ley 14250 de Per,

y art. 299 del C.E. de Panam); marcar el voto para violar el secreto del mismo o declararlo
nulo (art. 132.5 de la L.O.C.V.P.E. de Chile, y art. 187.19 de la L.E. de la Repblica
Dominicana); apropiacin de documentos electorales (art. 298 del C.E. de Panama); no
computar votos vlidos (art. 151 del C.E. de Costa Rica); o suspender abusivamente la
votacin o el escrutinio (art. 132.8 de la L.O.C.V.P.E.)
b) Partidos polticos: No existen apenas delitos en los que los partidos polticos aparezcan
como sujeto activo. Slo se regulan algunos supuestos especiales: el propiciar propaganda
electoral sin respeto a los valores democrticos (art. 351 del C.E. de Paraguay), y la
recepcin ilcita de donaciones (art.242 de la L.E. de Honduras).
En otros supuestos se considera sujeto activo del delito a los responsables del partido
poltico y, en consecuencia, la sancin va dirigida a ellos. As, el artculo 232 de la
L.O.C.V.P.E. de Chile, castiga al responsable del partido poltico que no retire la
propaganda electoral en el plazo establecido por la ley.
Finalmente, nos encontramos con legislaciones que imponen la pena al responsable del
partido poltico cuando, con independencia de quin haya cometido el delito, es el partido
poltico el directamente beneficiado por la comisin de aquel (art. 322 del C.E. de Brasil).
c) Particulares: La prctica totalidad de las legislaciones estudiadas tipifican una gama
similar de delitos, que examinaremos con ms detalle al hablar de la clasificacin de los
delitos segn su objeto. Aqu nos limitaremos a hacer una breve referencia a las acciones de
los particulares constitutivas de delitos electorales que son ms comunes.
En este sentido, casi todos los pases castigan las acciones de los particulares consistentes
en la obstaculizacin del proceso electoral; los fraudes electorales (destacando dentro de
ellos los delitos de votar dos o ms veces, o votar sin tener derecho a ello); las falsedades
electorales, etc. Asimismo, en la mayora de los pases se castigan penalmente los actos de
propaganda electoral ilegal; los desrdenes pblicos realizados fundamentalmente durante
las votaciones y en las cercanas del lugar donde estas se celebran; y las coacciones
dirigidas contra otros electores, o contra personas con funciones en el proceso electoral. Por
ltimo, slo en algunos pases se castigan como delitos electorales la calumnia, la injuria, o
determinadas sustracciones.

2. Por la materia
La legislacin latinoamericana en materia de delitos electorales, contiene una gran variedad
de tipos delictivos que, sin perjuicio de otras posibles clasificaciones, podran agruparse de
la siguiente manera:
a) Obstaculizacin del proceso electoral: Incluimos en este apartado todas aquellas
acciones que normalmente no seran delictivas, pero que en el proceso electoral son
consideradas como tales por constituir un grave entorpecimiento del mismo.

Son delitos de esta clase los que hacen referencia a la obstaculizacin de las inscripciones
en el registro, tal y como se recoge en el art. 217 de la L.E. de Bolivia, o en el art. 304.2 del
C.E. de Panam; el atropello, impedimento o limitacin del derecho al sufragio (art. 136.8
L.O.C.V.P.E. de Chile, art. 197 de la L.E. de Honduras, o art. 187.6 de la L.E. de la
Repblica Dominicana); negarse a dar certificaciones (art. 339 del C.E. de Paraguay, art.
306 del C.E. de Panam, o art. 187.4 de la L.E. de la Repblica Dominicana); negarse a
admitir propuesta de candidato presentada en tiempo y forma (art. 187.2 de la L.E. de la
Repblica Dominicana); prdida de documentos (art. 85 de la L.O.C.V.P.E. de Chile, y art.
187.16 de la L.E. de la Repblica Dominicana); y, finalmente, impedir a delegados de
partidos el cumplimiento de su funcin, como establece el art. 224 de la L.E. de Bolivia.
b) Falsedades: Se considera falsedad crear mediante acciones, palabras o conductas, en
inters del falsificador, una determinada apariencia que no se corresponde con la realidad.
Son delitos de esta clase la falsedad en el acto de suscripcin de patrocinio de una
candidatura (art. 129 de la L.O.C.V.P.E. de Chile); las falsedades en la inscripcin registral
(art. 137 del C.E.N. de Argentina, art. 419.1.2 del C.P. de El Salvador, o art. 344 del C.E.
de Paraguay); la falsificacin de documentos electorales (art. 136.3 de la L.O.C.V.P.E. de
Chile, art. 216 de la L.E. de Honduras, art. 80 de la L.O.C.V.P.E. de Chile, art. 302 del C.E.
de Panam, art. 138 del C.E.N. de Argentina, art. 218 de la L.E. de Bolivia, o art. 191.2 de
la L.E. de Uruguay); la alteracin de resultados electorales (art. 2576 del C.P. de Colombia,
art. 297 del C.E. de Panam, art. 230 de la L.E. de Bolivia, art. 139 del C.E.N. de
Argentina, o art. 198 del C.E. de Nicaragua).
Tambin son falsedades las conductas que consisten en la suplantacin de la personalidad
como, por ejemplo, la suplantacin de la personalidad para votar, (art. 297.3 del C.E. de
Panam); la suplantacin para votar de un nacional por un extranjero (art. 237 de la LOS de
Venezuela, o art. 234 de la L.E. de Honduras); o suplantar a un miembro de mesa electoral
(art. 217 del Decreto-Ley 14250 de Per).
c) Fraude electoral: Consiste en votar dos o ms veces en la misma eleccin, o votar sin
tener derecho a ello. En la gran mayora de las legislaciones latinoamericanas se regula esta
clase de delitos (vase tabla adjunta). En todo caso, hay que destacar que en algunos pases,
concretamente en el art.309 C.E., de Brasil, art. 153 C.E., de Costa Rica y art. 196 L.E., de
Nicaragua, se castiga de igual modo la comisin del delito (votar ms de una vez) que la
tentativa.
d) Abandono de funciones: Cometen este delito las personas que, llamadas a desempear
funciones electorales, dejan de cumplirlas o las abandonan sin justa causa.
Con arreglo a lo antedicho, sera delito abandonar el servicio electoral sin justa causa (art.
344 del C.E., de Brasil); no desempear las funciones de miembro de la mesa electoral (art.
349 del C.E., de Paraguay); no concurrir a la Junta Receptora (art. 198 de la L.E. de
Nicaragua y art. 219 del D.L.14250, de Per); o no concurrir al desempeo de funciones
por parte de los miembros de las Juntas Inscriptoras (art. 77 de la L.O.S.I.E.S.E., de Chile).

e) Propaganda ilegal: Supone delito de propaganda ilegal la comisin de infracciones de

las normas relativas a la forma o al tiempo en que debe desarrollarse la propaganda
electoral, as como la celebracin de reuniones y otros actos pblicos dirigidos a la
consecucin ilegal de votos.
En la mayora de los casos examinados, el delito se tipifica de forma general, es decir, se
sanciona el realizar propaganda prohibida por la ley (art. 239 de la L.E.O.P., de Honduras,
art. 137 de la L.E., de Ecuador, art. 85 del C.E., de Costa Rica, art.234.2 de la LOS, de
Venezuela, o art. 311 del C.E., de Panam).
No obstante, en pases como Brasil o Nicaragua, se hace una especificacin ms detallada
de los delitos de propaganda ilegal, como en los arts. 322 a 337 del C.E., de Brasil, en los
que se regulan supuestos tales como la realizacin de propaganda electoral en lengua
extranjera (art. 335 del texto legal anteriormente citado).
Merece la pena resear la tipificacin como delito de la propaganda realizada por los
miembros de la Junta Electoral el da de las elecciones (art. 188.9 de la L.E., de la
Repblica Dominicana). Tambin hay que destacar la tipificacin de aquellas acciones
encaminadas a impedir la propaganda lcita (as el art. 332 del C.E., de Brasil, o el art. 196
de la L.E., de Nicaragua).
f) Sobornos: Se comete este delito cuando se solicita directa o indirectamente el voto de
algn elector, o se le induce a la abstencin a cambio de recompensas, ddivas,
remuneraciones o promesa de las mismas.
Existen diversos tipos de delitos que tienen como finalidad influir sobre el voto del elector,
pudiendo ser los medios para lograr este objetivo tanto el soborno como la coaccin. De
hecho ambas conductas se regulan frecuentemente dentro del mismo delito, como es el caso
del art. 154 del C.E., de Costa Rica, o del art. 187.20 de la L.E., de la Repblica
Dominicana.
Merece la pena ser destacado, como caso especial, el soborno para procurar que un
funcionario cometa o permita que se cometa algn hecho que constituya infraccin de la
legislacin electoral, supuesto regulado en el art. 186.12 de la L.E., de la Repblica
Dominicana, y en el art. 197 de la L.E., de Nicaragua.
g) Coacciones: Las coacciones consisten en ejercer violencia o intimidacin sobre los
electores para que no usen su derecho al voto, lo ejerciten en contra de su voluntad, o
descubran el secreto del voto.
Conforme a esta definicin nos encontramos con delitos tales como la coaccin electoral o
el ejercicio de violencia o presin, por medio de las armas, para impedir la realizacin de
los procesos electorales (art. 414 del CP, de El Salvador; art.214 de la L.E.O.P., de
Honduras; art. 216 de la L.E., de Bolivia; art. 297.2 del C.E., de Panam; art. 139.b del
C.E.N., de Argentina, art. 250 del CP, de Colombia, arts. 341 a 345 del C.E., de Paraguay;
o art. 300 del C.E., de Brasil).

Existen algunas coacciones que no tienen por objeto influir directamente sobre el voto del
elector, sino, por ejemplo, conseguir el desempeo de trabajos para candidatos o partidos
(art. 304.6 del C.E. de Panam). Otras coacciones persiguen impedir el ejercicio de las
funciones electorales (art. 139.a del C.E.N., de Argentina).
Por ltimo, hay coacciones dirigidas a fines tan concretos como hacer retirar una
candidatura (art. 198 de la L.E. de Nicaragua), o procurar la afiliacin a un partido poltico
(art. 216 de la L.E. de Bolivia).
Interesa subrayar que existen algunos tipos que no son coacciones en sentido estricto, sino
que, en rigor, son amenazas. Este supuesto se da, por ejemplo, en el art. 186.13 de la L.E.
de la Repblica Dominicana, que regula la amenaza en relacin con las materias
electorales.
h) Desordenes pblicos: Figuran dentro de este grupo de delitos la organizacin,
realizacin o instigacin de desordenes, tumultos o agresiones que perjudiquen el desarrollo
regular de los actos electorales". Es precisamente esta definicin la que contiene el art.
191.10 de la L.E. de Uruguay. Tambin con carcter general se regulan desordenes
pblicos electorales en el art. 219 de la L.E. de Bolivia, el art. 415 del CP de E1 Salvador,
el art. 134 de la L.E. de Ecuador o el art. 308 del C.E. de Panam.
Tambin se tipifican como delito de desorden pblico, conductas ms concretas, tales como
promover concentraciones el dia de las elecciones (art. 362 del C.E. de Brasil); la tenencia
indebida de armas (art. 310 del C.E. de Panam, art. 234 del DL 14250 del Per, art. 154
del C.D. de Costa Rica, art. 197 de la L.E. de Nicaragua, art. 234.7 de la LOS de
Venezuela); el depsito de armas en un rea de menos de 80 metros del lugar de
celebracin de las elecciones (art. 130 del C.E.N. de Argentina); la venta o distribucin de
bebidas alcohlicas el da de las elecciones, o segn los pases, la venta dentro de un
perodo determinado de tiempo, anterior a la celebracin de los comicios (art. 136 del
C.E.N. de Argentina, art. 227 del DL 14259 de Per, o art. 234.6 de Venezuela)*. Respecto
de este ltimo tipo de desrdenes pblicos, merece atencin lo dispuesto en el art. 154 del
C.E. de Costa Rica, que prescribe como delito el mero hecho de acudir embrigado a la
Junta Electoral.
Tambin son desrdenes pblicos el funcionamiento de locales de juegos de azar durante el
da de las votaciones (art. 135 del C.E.N. de Argentina); la organizacin de espectculos
pblicos o actos deportivos (art. 131 del C.E.N. de Argentina, art. 227 del DL 14250 de
Per); y, por ltimo, la reunin de electores en un inmueble cercano al lugar de celebracin
de las votaciones (art. 130 del C.E.N. de Argentina).
i) Calumnia e injurias: Dentro de este grupo clasificamos todos los delitos que recogen
atentados contra el honor de la persona en el proceso electoral, ya sea mediante la falsa
imputacin de un hecho constitutivo de delito, ya mediante expresiones o acciones que
supongan deshonra, descrdito o menosprecio de otra persona.
En cuanto a la existencia de estos delitos en las legislaciones latinoamericanas, debe decirse
que se encuentran regulados en muy pocos pases. Debemos mencionar el art. 135 de la

L.E. de Ecuador, en donde el sujeto pasovo de este delito es un miembro de los organismos
electorales; el art. 228 del DL 14250 de Per, en donde el sujeto pasivo en esta ocasin es
un candidato a las elecciones; los arts. 324 a 326 del C.E. de Brasil, en el que la pena se
agrava si la accin se dirige contra el presidente de la Repblica o contra un funcionario
pblico en el ejercicio de sus funciones.
j) Sustracciones: Pueden distinguirse las apropiaciones indebidas de otro tipo de
sustracciones. Se considera apropiacin indebida la apropiacin antijurdica por el poseedor
legtimo de una cosa que la haba recibido por un ttulo que produce obligacin de
devolverla.
Este delito slo se regula en algunos pases, y recoge la accin de los administradores de
campaa consistente en apropiarse de los fondos destinados a las mismas (art. 348 del C.E.
de Paraguay); as como la accin de miembros de mesas, colegios o delegados de juntas
que no devuelvan el material electoral (art. 134 de la L.O.S.I.E.S.E. de Chile).
Otro tipo de sustracciones son, por ejemplo, todas aquellas que consisten en sustraer
material electoral sin nimo de lucro, pero con la finalidad de entorpecer el proceso
electoral. En este apartado, se incluyen la apropiacin de urna que contenga votos sin
escrutar" (art. 136 de la LOCVPE de Chile), y la apropiacin de documentos o materiales
necesarios para el voto o los resultados" (art. 298 del C.E. de Panam).

2.3 Los delitos electorales y sus sanciones

Las penas por la comisin de un delito electoral pueden ser de privacin de libertad, de
privacin de derechos, o penas pecuniarias (vase en el cuadro adjunto la clasificacin de
los delitos ms comunes en los pases objeto de estudio, con las penas que corresponden a
cada uno de ellos).
a) Penas privativas de libertad: Esta pena es la que corresponde a la gran mayora de los
delitos electorales. La privacin de libertad tiene denominaciones diferentes segn los
pases: arresto, prisin, reclusin, presidio, detencin... Su duracin tambin es muy
diferente de unas legislaciones a otras, desde la prisin de 15 das por desrdenes pblicos,
en Argentina, hasta la reclusin de seis aos por la destruccin de una urna electoral, en
Brasil (art. 339 del C.E.).
b) Penas privativas de derechos: La expresin penas privativas de derechos" se usa
tradicionalmente en un sentido ms restrictivo de lo que el trmino sugiere. Literalmente,
toda pena priva de algn derecho, pero esta expresin slo se emplea para englobar
aquellas penas que privan de derechos distintos a la vida, la propiedad o la libertad. Estas
penas se prevn a veces como penas principales (como en el art. 152 del C.E. de Costa

Rica), aunque la mayora de las veces estan contempladas como penas accesorias, es decir,
aquellas que presuponen otra pena para su imposicin.
Las penas privativas de derechos que van asociadas ms a menudo a la comisin de delitos
son la inhabilitacin para cargos pblicos (p.ej., art. 218 L.E. de Bolivia, o art. 253 de la
L.E.P.P. de Guatemala); y la privacin de empleo (art. 192 de la L.E., de Uruguay; art. 216
de la L.E., de Bolivia).
c) Penas pecuniarias: La pena pecuniaria ms habitual es la multa. Por ser la multa la
sancin que se impone normalmente por la comisin de faltas elctorales, ser estudiada con
mayor profundidad en el apartado dedicado a stas. Las multas pueden ser de cuanta fija o
variable. En este ltimo caso, la cuanta se puede establecer en funcin de diferentes
variables, como por ejemplo el salario mnimo diario (C.E. de Paraguay), o por unidades
tributarias mensuales, como se hace en toda la L.O.S.I.E.S.E. de Chile.
Excepcionalmente la determinacin de la cuanta de la multa corresponde a un organismo
electoral, como en el caso de Bolivia, donde la competencia se atribuye al Comit Nacional
Electoral (art. 21 de la L.E.).
Un caso especial es el de Paraguay, cuyo el Cdigo Electoral, en su art. 346, dispone que la
cuanta de la multa que corresponde a la infraccin de las normas para la fijacin de
carteles deber ser equivalente al perjuicio causado, sin establecerse una cuanta fija.
Otra pena pecuniaria es el comiso de los instrumentos y efectos del delito, como en el caso
del art. 234 del Decreto Ley 14.250 de Per, en el que se establece el comiso del arma y la
cancelacin de licencia a aquellos que portaren armas.

2.4 Sobre las penas

En este apartado vamos a hacer referencia a varias cuestiones relacionadas con las penas de
los delitos electorales: la gravedad de stas, las circunstancias modificativas de la
responsabilidad penal, las circunstancias que excluyen esta responsabilidad, el
establecimiento de penas accesorias y el cumplimiento de las penas.

1. La gravedad de las penas

Diversos ejemplos nos muestran cmo los delitos electorales se penan con mayor gravedad
que los delitos comunes. As, en la Repblica Dominicana (art. 192 de la L.E.), y en Costa
Rica, (art. 157 del C.E.), se castiga a los autores del delito frustrado igual que a los autores
del delito consumado. En Costa Rica no es de aplicacin el principio de la retroactividad de
las disposiciones sancionadoras o penales ms favorables al reo en esta materia (art.158 del
C.E.).

En muchas de las legislaciones se produce una agravacin de la pena cuando el delito es

cometido por un determinado sujeto. Esto ocurre con los funcionarios pblicos y con las
personas que desempean una funcin pblica en el proceso electoral; y la forma ms
comun de agravar la pena consiste su aumento. As, por ejemplo, en Chile los delitos de
falsedades descritos en los artculos 81 y 82 de la L.O.S.I.E.S.E., si son cometidos por un
funcionario del sistema electoral o un mienbro de la mesa inscriptora, sern castigados con
la pena dispuesta aumentada en un grado; en Bolivia, se duplica la pena si el delito de
violacin de secreto del voto lo comete un funcionario pblico o electoral (art. 220 de la
L.E.); en El Salvador, en todos los casos de delitos electorales la sancin podr aumentarse
hasta en una tercera parte del mximo sealado, si el responsable fuera funcionario pblico
o electoral o tuviera autoridad militar, econmica, o espiritual sobre el elector; por ltimo,
en Colombia, las penas se duplican si el delito lo comete un empleado oficial encargado de
forma temporal o permanente de funciones electorales (art.l99 del C.P.). Otra forma de
agravar la pena se produce en Panam, donde la negligencia grave de funcionarios
electorales se equipara al dolo, castigndose con la pena que correspondera al delito doloso
(art. 301 del C.E.).
Como caso excepcional, se establece tambin una agravacin para los candidatos inscritos
que cometan algn delito electoral en Nicaragua, donde se aplica, junto a la pena normal
que corresponda a ese delito, la de inhabilitacin para el cargo al que se presentaran
(art.199 de la L.E.).

2. Las circunstancias modificativas de la responsabilidad penal

En principio son de aplicacin las que establezca el correspondiente Cdigo Penal; no
obstante, en algunos casos, la legislacin electoral introduce modificaciones al respecto.
La ms comun es la que se establece para el supuesto de reincidencia de funcionarios y que
supone, en todos los casos, una agravacin de la pena en mayor medida que la establecida
normalmente para la reincidencia. Esta agravacin puede consistir en la destitucin o
inhabilitacin permanente (art.136 de la L.E. de Ecuador, art.139 y 141 de la L.O.C.V.P.E.
de Chile, art.84 de la L.O.S.I.E.S.E. de Chile), o tambin en el incremento de la cuanta de
la multa, como ocurre en Ecuador (art.136 de la L.E.). Tambin puede la legislacin
electoral excluir expresamente la aplicacin de las atenuantes y agravantes del Cdigo
Penal, como ocurre en en art. 158 del Cigo Electoral de Costa Rica.

3. Las circunstancias excluyentes de responsabilidad penal

Aqu es de aplicacin, como en el caso anterior, lo que establezca el CdigoPenal
correspondiente, y solamente en algn caso encontramos excepciones a ese rgimen
general. As, por ejemplo, en Ecuador se enumeran en el art. 128 de la Ley Electoral las
circunstancias que excepcionan de la aplicacin de la sancin correspondiente al delito de
no votar", siendo estas circunstancias las siguientes: estar ausente o llegar al pass el da de
las elecciones, ser mayor de sesenta y cinco aos, haber sufrido calamidad domestica grave

el dia de las elecciones y hasta ocho das antes, motivos de salud o impedimento ffsico o no
poder votar por mandato legal".

4. Penas accesorias
Como ya se ha mencionado anteriormente, lo que caracteriza a la pena accesoria es que se
impone como complemento de otra principal. Las penas accesorias suelen consistir en la
prdida o comiso de los instrumentos y efectos del delito. Este es el caso del art. 234 del
Decreto Ley 14.250 de Per, en el que se establece el comiso del arma y la cancelacin de
licencia a aquellos que portaran armas, adems de la privacin de libertad, que es la pena
que corresponde a este delito; en Ecuador, (art. 112 de la L.E.), se establece como pena
accesoria a la multa la clausura de medios de comunicacin en el delito de propaganda
ilegal.

5. Cumplimiento de las penas

Hay que hacer tambin mencin de algunas especialidades respecto del rgimen general.
As, en Costa Rica, no son de aplicacin en materia electoral las disposiciones generales
sobre suspensin de la pena y libertad condicional (art. 158 del C.E.).
En algunos pases, tampoco son de aplicacin las medidas de gracia que extinguen la
responsabilidad criminal. Esto ocurre en Chile, donde se establece que no procedera el
indulto particular en favor de los condenados en virtud de la L.O.S.I.E.S.E. (art 71 de dicha
ley), y en el art. 150 de la L.O.C.V.P.E. se establece que, llegado el caso, solo proceder el
indulto o la amnista con carcter general; en Costa Rica no se aplican a los infractores del
Cdigo Electoral las disposiciones generales sobre amnistas y medidas de gracia (art. 158
del C.E.).

2.5 Aspectos procesales

1. Accin penal
Con carcter general, la accin penal para perseguir los delitos electorales puede ejercitarse
de oficio o a instancia de parte, mediante denuncia. Es tambin posible el ejercicio de la
accin popular; en algunos casos se establece esta posibilidad, y en otros supuestos se
excluye expresamente, ya sea para todos los delitos o slo para algunos de ellos. As, por
ejemplo, Per la excluye para determinados delitos (art.239 del D.L. 14250).
Algunas legislaciones establecen una obligacin de denuncia para los funcionarios y para
las personas que, ejerciendo funciones pblicas en el proceso electoral, conozcan de la
comisin de un delito (art. 202 del Decreto nQ 2241 de Colombia, art.151 a 153 de la
L.O.C.V.P.E de Chile, art.113 de la L.E.P.P. de Guatemala, o el art. 43.30 de la L.O.S. de
Venezuela).

Respecto a la accin penal se establecen algunas disposiciones excepcionales sobre su

prescripcin. As, en Argentina, en ningun caso podr operar la prescripcin en un termino
inferior a dos aos, suspendindose el cmputo del plazo durante el desempeo de cargos
que impidan la detencin o procesamiento (art.146 del C.E.N.); en Honduras, el art. 57 de
la Constitucin establece un tiempo de prescripcin de cuatro aos; en la Repblica
Dominicana se dispone que los delitos electorales prescriben a los seis meses de cometerse
(art.149 de la L.E.). En el resto de los pases, el plazo para la prescripcin es el establecido
en el Cdigo Penal.

2. rganos competentes
En Honduras, Chile, Paraguay, Nicaragua, Bolivia y Brasil, la legislacin remite
expresamente a la jurisdiccin ordinaria, que ser la competente para conocer de los delitos
electorales. En otros casos, como en Colombia o Costa Rica, no se dice nada a este
respecto, por lo que habr de entenderse que tambin es la jurisdiccin ordinaria la que
ostenta la competencia.
En otros pases, la legislacin establece expresamente una competencia especial. As, por
ejemplo, en Argentina, donde se otorga la competencia a los jueces electorales, cuya
jurisdiccin viene regulada en el propio Cdigo Electoral Nacional; Ecuador, donde se
dispone la competencia de tribunales especficos para el conocimiento de estos delitos
(art.115 de la L.E.); Panam, donde la competencia la ostenta el Tribunal Supremo
Electoral (art. 137.4 de la Constitucin y 446 del C.E.); Venezuela, cuyo Reglamento sobre
propaganda y campaa electoral para las elecciones del 5 de diciembre de 1.993 establece,
en su art. 40, la competencia del Consejo Supremo Electoral para decidir sobre las
violaciones de este Reglamento, siempre de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgnica
del Sufragio; El Salvador, donde se establece que, para perseguir las multas impuestas por
delitos y faltas electorales, y que no hayan sido pagadas, tendr competencia el Tribunal o
Registrador Electoral (art.304 del C.E.); y finalmente en Costa Rica, donde se establece la
competencia especial del Tribunal Supreso Electoral para el conocimiento de las denuncias
por partidos polticos relativas a la posible parcialidad de los funcionarios pblicos en el
ejercicio de sus funciones electorales, mientras que para el conocimiento del resto de los
delitos electorales, la competencia corresponde a la jurisdiccin

3. Medidas cautelares
Slo existen algunas especialidades respecto de las medidas cautelares ordinarias, como es
el caso de la detencin de personas que hayan cometido un delito electoral. La detencin es
una medida cautelar de naturaleza personal y provisional que consiste en la limitacin del
derecho a la libertad de una persona con el objeto de ponerlo a disposicin de la autoridad
judicial. Este acto se realizar siguiendo las disposiciones ordinarias en esta materia. No
obstante, en Chile se regula la prohibicin de acceder acompaado a la cmara secreta para
votar; la infraccin de este mandato produce la detencin, sin perjuicio de las penas que
puedan corresponder por el delito, si existe, una vez juzgado (art.61 de la L.O.C.V.P.E.). En
Ecuador se faculta a los vocales de los Tribunales Electorales y Presidentes de las Juntas
Receptoras del Voto para ordenar la detencin preventiva de los infractores el da de las

elecciones, ponindolos inmediatamente a disposicin de la autoridad judicial o electoral

competente (art.123 de la L.E.).

4. Procedimiento
En algunos de los pases el procedimiento es el penal ordinario. As ocurre en Argentina,
Chile, Paraguay, Bolivia, El Salvador y Venezuela.
En otros casos, se establece un procedimiento diferente al penal ordinario para la
tramitacin especfica de los delitos electorales. Esto ocurre en Ecuador, en cuya Ley de
Elecciones y en su Reglamento se regula el procedimiento para estos delitos; en Panam se
regula el procedimento especial en los artculos 451 a 460 del CdigoElectoral; y en Brasil
en el captulo III del ttulo IV de la Ley Electoral.
Por ltimo, se da tambin el caso de pases en los que el procedimento es el penal ordinario
pero con algunas especialidades. As, por ejemplo, en Costa Rica se dispone que las normas
sobre valoracin de las pruebas no seran las normales, y que este proceso tendr carcter
preferente, (art. 156 del C.E.). En Chile existen algunas presunciones legales de delito:
presuncin de escrutinio fraudulento en el art.69, presuncin de acta frauduenta en el art.74,
y presuncin de compra o venta de votos en el art.137 (todos ellos de la L.O.C.V.P.E).
Todas estas presunciones suponen una inversin de la carga de la prueba, por lo que
suponen una modificacin del procedimiento ordinario.

5. Recursos
La apelacin o recurso se interpondr ante el rgano competente que corresponda segn la
legislacin ordinaria. As se dispone, por ejemplo, en Argentina (art. 146 del C.E.N) y en
Chile (art. 147 de la L.O.C.V.P.E).
En aquellos casos en los que se establecen procedimientos especiales, tambin se
determinan cules son los rganos encargados de conocer de los recursos correspondientes.
Este es el caso de Ecuador, donde contra las resoluciones de los tribunales electorales cabe
recurso ante el Tribunal Supremo Electoral, salvo que se trate de delitos sancionados con
pena de multa inferior a 2.000 sucres (art. 118 de la L.de E. y art.112 del Reglamento de la
ley anterior). En Panam se establece, con carcter general, el recurso de reconsideracin"
en el art. 460 de Cdigo Electoral. En Brasil cabe recurso ante el Tribunal Regional (art.362
del C.E.), y en Costa Rica las resoluciones del Tribunal Supremo Electoral no son
susceptibles de recurso alguno, excepto en el supuesto de delitos de prevaricacin, segn
establece el art. 103 de la propia Constitucin.

6. Procedimientos especiales
Hay que destacar la existencia en Argentina de un procedimiento especial para el delito de
negativa en la accin de amparo, establecido en el artculo 129 del Cdigo Electoral
Nacional. El mencionado delito consiste en la denegacin por parte del juez electoral o
magistrado del amparo que solicite cualquier persona afectada o privada del ejercicio del

sufragio. El procedimiento para este delito es abreviado y se resuelve de forma verbal.

Asmismo la decision debe cumplirse sin ms trmites, con auxilio de la fuerza pblica si
fuera necesario (art. 147 del C.E.N.). La razn de ser de este procedimiento abreviado es el
pronto restablecimiento del sujeto pasivo en su derecho de sufragio.
Cuadro 1: Los delitos electorales y sus sanciones
Argentina

Bolivia

Votar ms de Art. 139 CEN Art. 215

1 a 3 aos de Arresto
una vez
prisin
de 15 das
Falsificacin
registral

Brasil

Chile

Colombia

LE Art. 309 CE
Votar dos veces
(o
intentarlo)
Rcl. hasta 3 a.

Art.
136 Art. 252 C.P.
LOVPE
1 a 4 aos
541
das
a
un ao

Art. 137 CEN Art. 233 LE Art. 289 CE

6
meses
a Arresto de 4 Reclus. 2 aos
3 aos de prisin meses
Art. 291 CE juez- hasta 5

Art.
136 Art. 254 C.P.
LOVPE
6 meses a 5
541 das a 10 aos
aos

Art. 138 CEN Art. 218 LE

Falsificacin
C.P.
de documentos 6 meses a 4 aos vid.
de prisin
falsedad
electorales

Art.
136 Art. 257 C.P.
LOVPE
6 meses a
541
das
a 3 aos
10 aos

Art. 139 CEN Art. 230 LE- Art. 315 CE

Falsificacin
Mesa- Reclus. hasta 5
de actas de 1 a 3 aos de Prsd.
prisin
Arresto de 6 aos
resuldados
meses

Art.
136 Art. 256 C.P.
LOVPE
6 meses a 3
541 das a 10 aos
aos

Coacciones

Art. 139 CEN Art. 216

1 a 3 aos de Arresto
prisin
30 das

C.P.
a 6
C.P.
a 4

Art. 216 LE Art. 299 CE Art.

137 Art. 251 C.P.1
Arresto de 30 Reclus.
hasta LOVPE
a 5 aos-venta
das
4 aos
61 das a 3 aos de
voto-6
meses a 2 aos

Sobornos

Arts. 322 a 326

CE. Segn delito,
de 1 mes a 1 ao

Propaganda
ilegal
Abandono
funciones

LE Art. 301 CE Art.

136 Art. 248
de Reclus.
hasta LOVPE
escrut.1
4 aos
541
das
a aos
10 aos
Art. 249
vtc.6 m.
aos

de Art. 132 CEN

6 meses a 2 aos
de prisin

Art. 344 CE Art.

130 Art. 255 C.P.
Detencin hasta LOVPE
6 meses a
2 aos
Suspensin del 3 aos
cargo

Violacin
del Art. 141 CEN Art. 220 LE Art. 312 CE
secreto del voto 6 meses a 2 aos 3 a 6 meses-el Detencin hasta
de prisin
doble
si
es 2 aos
funcionario-

Art. 292 CE Art.

132 Art. 253 C.P.
Multa de 30 a 60 LOVPE
das de salario
1 a 4 aos
mnimo
61
das
a
540 das

Negarse
indebidamente
a admitir el voto

Arts. 131 y 132 Art. 219

CEN 15 d. a 6 m.
Art. 135 CEN 3 a 6 meses
6 meses a 2 aos

Desrdenes
pblicos

LE Art.

296

CE

Art. 250 C.P.

Detencin hasta
2 meses

6 meses a 2
aos

Cuadro 1 (continuacin)
Costa Rica

Cuba

Ecuador

Votar ms de Art. 153 e) CE **

una vez
1 a 6 meses

Guatemala

Art. 417 C.P. **

6 meses a 1 ao

Art. 152 a) CE **

Falsificacin
registral

El Salvador

Art.
C.P.

Inhabilitacin de
2 a 8 aos

419.1.2 **

1 a 4 aos

Falsificacin de Art. 152 a) CE **

documentos
Pena:
vid.
electorales
art. 388 CP

Art. 132 LE
1 a 6 meses
Art. 138 LE
6 meses a 3 aos

**

Falsificacin de Art. 151 c) CE **

actas
de
Pena:
vid.
resultados
art. 388 CP

Art. 419.5 C.P. **

Art. 151 b) CE **

Art. 414 C.P. **

Pena:
art. 388 CP

1 a 3 aos

Coacciones

vid.
**

Sobornos

1 a 4 aos

Art. 416 C.P. **

6 meses a 3
aos

Art.
85
CE **
100-200 d. multa
Art. 150 CE
vid. art. 388 CP

Art. 137 LE Art. 413 C.P. **

Multa de cinco
mil a cien mil 20 a 100 das de
sucres
multa

**

**

Violacin
del Art. 151 ch) CE **
secreto del voto
Pena:
vid.
art. 388 CP

Art. 418 C.P. **

Propaganda
ilegal

Abandono
funciones

de

6 meses a 1 ao

**

Negarse
indebidamente
a admitir el voto

Art.

132

LE

1 a 6 meses
Art. 151 b) CE **

Desrdenes
pblicos

**

Pena:
art. 388 CP

Art. 415 C.P.

**

Panama

Paraguay

vid.

** No se poseen datos sobre los delitos electorales en Cuba y Guatemala

Cuadro 1 (continuacin)
Honduras

Mxico

Votar ms de Art. 217 LE + +

una vez
3 aos y 1 da a
6 aos
++

Falsificacin
registral

Nicaragua

Art. 197 LE Art. 297.5 CE Art. 344 CE

6 a 12 meses
-el
intento- suspensin d. de 1 a 3 aos
10 a 180 das
ciudadana
Art. 197 LE
6 a 12 meses
Art. 196 LE
10 a 180 das

Falsificacin de Art. 216 LE + +

documentos
3 aos y 1 da a
electorales
6 aos

Art.

++

Art.

Falsificacin de
actas
de
resultados
Art.

Coacciones

241

LE + +

6 a 8 aos

Art.
61
a 1 ao

Abandono

de

239

197

LE Art. 297.8 CE
suspensin d. de
ciudadana

Art. 198 LE
1 a 2 aos
Art. 197 LE
6 a 12 meses

Art. 297.2 CE
susp. ciudadana
Art. 302 CE
2 meses a 3
aos

197

LE + +

Art.

196

Art. 341 CE
1 a 5 aos
Art. 342 CE
1 a 4 aos

LE Art. 297.1 CE Art. 342 CE

susp. ciudadana
6 a 12 meses
Art. 304 CE 1 a 4 aos
2 meses a 3
aos

10 a 180 das
++

suspensin d. de
ciudadana

6 a 12 meses

Art.

das

LE Art. 297.3 CE

1 a 2 aos

++

Sobornos

Propaganda
ilegal

198

Art. 297.7 CE Art. 336 CE

susp. ciudadana
Art. 303 CE 1 a 5 aos
multa

LE

Art. 345 CE
1
mes
2 aos

funciones
Violacin
del
secreto del voto

++

Negarse
indebidamente
a admitir el voto

++

Desrdenes
pblicos

++

++ En Mxico no hay delitos electorales, slo faltas electorales

Cuadro 1 (continuacin)
Peru

Republica
Dominicana

Uruguay

Venezuela

236.4.
Votar ms de Art. 222 D-L Art. 217 LE Art. 191.2 LE Art.
LOS
una vez
6
meses
a 3 a 10 aos de 1 a 3 aos de
2 aos
trabajos pblicos prisin
1 a 2 aos
Art.

LE Art. 233.2 LOS

Multa 10 a 25
6 meses a 1 ao das
salario
(funcionario
2 mnimo
o
aos)
arresto proporc.

Falsificacin
registral

Art.

Falsificacin de
documentos
electorales

186

191.9

LE

Art. 237.2 LOS

3 a 10 aos de
trabajos pblicos

1 a 4 aos

Falsificacin de
actas
de
resultados
Coacciones

Art.

223

D-L

Art.

1 a 4 aos
Art.

187

LE Art.

6 meses a 2 aos
Art.

228

D-L Art.

188

LE

Prisin no menor 3 meses a 1 ao

a
2 aos
Abandono

de Art.218

LE Art. 236.5 LOS

6 meses a 1 ao

Sobornos

Propaganda
ilegal

191.5

D-L

191.7

1 a 2 aos

LE

3 a 6 meses
Art. 234.2 LOS
Multa 20 a 50
das
salario
mnimo
o
arresto proporc.
Art. 234.9 LOS

funciones

2 a 5
Art. 219
Multa

aos
D-L

Multa 20 a 50
das
salario
mnimo
o
arresto proporc.

Violacin
del Art. 224 D-L
secreto del voto
1 mes a 1 ao
Art. 221 D-L Art. 187 LE
Negarse
indebidamente a
6 meses a 5 aos 6 meses a 2 aos
admitir el voto

Desrdenes
pblicos

Art. 233.4 LOS

Multa 10 a 25
das
salario
mnimo
o
arresto proporc.
Art. 191.1o LE

Art. 234.7 LOS

Multa 20 a 50
das
salario
mnimo
o
arresto proporc.

** No se poseen datos sobre los delitos electorales en Cuba y Guatemala

+ En Mxico no hay delitos electorales, slo faltas electorales

3. Faltas electorales
3.1 Definicin de falta electoral
Las faltas electorales podran ser definidas, en general, como el conjunto de conductas
(acciones y omisiones), que, an no revistiendo la gravedad de los delitos electorales,
atentan contra la obligacin de emitir el sufragio, constrien de una u otra forma su libertad
de emisin, entraan el incumplimeinto de funciones electorales o, de modo ms amplio y
general, inciden compulsivamente sobre las garantas con que los ordenamientos electorales
democrticos rodean el proceso electoral en su conjunto y, muy particularmente, el
momento crucial de la emisin del voto.
Es posible hallar definiciones de falta electoral en las normas vigentes en esta materia. La
Ley Electoral de Bolivia, en su art. 213, establece que toda accin u omisin involuntario
en el cumblimiento de los deberes de sufragio y que no revista gravedad constituye falta
electoral y se castiga con sanciones pecunarias y/o arresto". Por su parte, en la legislacin
electoral de Guatemala se consideran faltas electorales todas aquellas contravenciones a la
Ley Electoral y de Partidos Polticos que no vengan tipificadas como delito electoral, o, lo
que es igual, que no constituyen actos u omisiones dolosos o culposos contra el proceso
electoral a fin de impedirlo, suspenderlo, falsearlo o alterar sus resultados.

Dos casos particulares, dignos de mencin, son los de Venezuela y Mxico. En Venezuela,
la L.O.S. tipifica, independientemente de las faltas electorales, los que denomina ilcitos
electorales", actos ntimamente relacionados con el proceso electoral, cuya sancin se
atribuye al Consejo Supremo Electoral, a las Juntas Electorales Principales y a las Juntas
Electorales Municipales o Parroquiales. Por su parte, en Mxico, el C.F.I.P.E. tan slo
regula lo que en su art. 338 y ss. denomina faltas administrativas" por infracciones al
citado texto legal, cometidas por autoridades federales, estatales y municipales,
funcionarios electorales, notarios pblicos, extranjeros y partidos polticos.

3.2 Tipos de faltas electorales

En el cuadro (vase anexo) hemos recogido una amplia enumeracion, bien que no
exhaustiva, de conductas que son calificadas como faltas o infracciones (no delitos)
electorales por los catorce ordenamientos electorales que contemplan este tipo de
actuaciones irregulares. Todas esas conductas son reconducibles a las siguientes conductas
o tipos, por as denominarlas:
a) Omisin de la obligacin del sufragio, que, entre otros pases, es considerada y
sancionada como falta electoral en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Honduras;
b) El ejercicio de un voto mitiple o ilegal a sabiendas: as, suplantar a otro votante
(Argentina), votar a sabiendas de que no se tiene derecho a ello (Costa Rica) o mediando
una inhabilitacin (Paraguay), o, finalmente, patrocinar una candidatura independiente de
modo indebido (Chile);
c) La violacin del secreto del voto con ocasin del ejercicio del derecho de sufragio: as,
por ejemplo, mostrando el voto (Costa Rica);
d) El incumplimiento de funciones electorales, bien mediante la inasistencia o no
concurrencia al desempeo de tales funciones, estando obligado a hacerlo (Bolivia,
Honduras Paraguay o Venezuela), bien mediante la omisin de la firma de las actas de
escrutinio (Bolivia o Colombia) o de la extensin de las credenciales oportunas, bien,
finalmente, a travs de la omisin de la preceptiva denuncia de la comisin de un delito
electoral (Colombia) o por el incumplimiento de la obligacin de garantizar el secreto del
voto;
e) La actuacin abusiva en el ejercicio de funciones electorales, que se tipifica en tales
trminos, de modo muy genrico, en Costa Rica, y que se matiza particularizadamente en
otros pases: extensin de credenciales a personas no autorizadas para actuar en procesos
electorales (El Salvador); comisin de faltas con ocasin del ejercicio de esas mismas
funciones (Honduras); negacin injustificada del voto (Venezuela);

f) La omisin del deber de inscripcin en el correspondiente Registro (Bolivia o Brasil), la

inscripcin de datos falsos (Venezuela) o la obstruccin deliberada de los actos de
actualizacin de dicho Registro (Venezuela);
g) Las faltas contrarias a la actuacin de los rganos electorales, que oscilan desde la falta
de respeto a la actuacin de tales rganos (Argentina y Costa Rica), hasta el
entorpecimiento u obstaculizacin de sus actuaciones (Colombia y Costa Rica), pasando
por la negativa a prestar la colaboracin requerida (Ecuador) o a prestar el auxilio solicitado
(Panam), sin olvidar el incumplimiento por los partidos de las resolusiones o acuerdos de
los rganos electorales (Mxico);
h) El incumplimiento de las obligaciones que pesan sobre los funcionarios pblicos en
relacin al proceso electoral, que se traduce en muy diferentes violaciones de la normativa
electoral: la omisin de la denuncia de cualquier falta o delito electoral (Venezuela); el
encubrimiento de las violaciones electorales (Bolivia); la no prestacin de auxilio a una
autoridad electoral (Costa Rica); el incumplimiento de las rdenes emanadas de una
autoridad electoral (Ecuador); la realizacin de propaganda electoral partidista o la
prevalencia del cargo funcionarial para llevar a cabo una poltica partidista (El Salvador); la
inexigencia a los ciudadanos en los casos contemplados por la ley de la exhibicin del
cartificado de votacin (Ecuador); la omisin de la obligacin de presentar a sus superiores
el documento cvico para que los mismos puedan fiscalizar el cumplimiento de la
obligacin de votar (Argentina); el formar parte de cornits, juntas o directorios polticos
(Colombia); la omisin del envo de fondos por el Ministro de Finanzas o por el Gerente
del Banco Central con vistas a la financiacin de las elecciones (Ecuador), y, por ltimo,
bien que sin nimo exhaustivo, las infracciones cometidas por los notarios pblicos por el
incumplimiento de las obligaciones que legalmente han de asumir (Mxico);
i) Por itimo, todas aquellas conductas que entraan una constriccin de la libertad de
sufragio, y entre ellas: el portar armas en los perodos que anteceden, siguen o coinciden
con la emisin del sufragio (Argentina, Panam y Venezuela); expedir bebidas alcohlicas
en esos mismos perodos (Bolivia, Panam, Paraguay y Venezuela); realizar propaganda
electoral fuera de las fechas legalmente admitidas (Chile y Venezuela); llevar a cabo
propaganda electoral por medios vetados por la ley (en cines, por medio de carteles
inadecuados, etc., en Chile); infringir las normas electorales en materia de publicidad,
mediante prcticas discriminatorias (Ecuador, E1 Salvador, Honduras, Paraguay y
Venezuela); efectuar propaganda poltico-electoral fuera de los plazos legalmente
permitidos (Panam y Venezuela); hacer pblicas encuestas electorales en perodos
prohibidos por la Ley (Ecuador, El Salvador, etc.); compeler a otra persona con violencias,
amenazas, ddivas o promesas de ddivas, con vistas a orientar su voto en una determinada
direccin (Costa Rica); hacer pblicas en perodo legalmente inhabil, en medios de
comunicacin social, la realizacin de contrataciones e inauguraciones de obras por parte
de poderes pblicos (El Salvador); hacer figurar a una persona en una lista sin su
consentimiento (Honduras); contravenir la obligacin legal de conceder permiso
remunerado para votar (Honduras); impedir que un trabajador o funcionario pblico
designado para el desempeo de funciones electorales pueda cumplir con tales funciones o
adoptar represalias por tal circunstancia (Panam); perturbar el orden que debe reinar en
todo proceso electoral (Panam, Paraguay y Venezuela); inducir el voto en una determinada

direccin por parte de los ministros de un culto religioso (Mxico); efectuar determinadas
aportaciones econmicas a partidos con vulneracin de las norms electorales (Paraguay);
utilizar material de propaganda poltica prohibido con mensajes o alusiones injuriosas o
denigrantes hacia cualquier ciudadano (Paraguay).
Para concluir hemos de sealar que la legislacin electoral de Guatemala se acomoda a una
tcnica legislativa diferenciada, a tenor de la cual se consideran faltas electorales todas
aquellas contravenciones a la Ley Electoral y de Partidos Polticos que no vengan
tipificadas como delito electoral, o lo que es igual, que no constituyan actos u omisiones
dolosos o culposos contra el proceso electoral a fin de impedirlo, suspenderlo, falsearlo o
alterar sus resultados.

3.3 Las faltas electorales y sus sanciones

En ntima conexin con las faltas se ha de ubicar la cuestion de las sanciones con que las
mismas son castigadas. Las ms comunes son las de prdida de empleo o suspensin de
funcionario pblico cuando la infraccin sea cometida por un empleado pblico; multa;
inhabilitacion (en Ecuador, suspensin de los derechos de ciudadana), clausura de medios
de difusion, e incluso, en algunos pases, privacin de libertad: en Panam se puede ser
arrestado por un perodo que oscila entre los diez das y los tres meses por perturbar el
orden en un acto electoral, o concurrir al mismo portando armas; en Guatemala, toda falta
electoral puede desencadenar un arresto de diez a sesenta das; en Colombia, el
entorpecimiento de las actuaciones encargadas de la preparacin de los comicios es
sancionado con un mes de arresto inconmutable, y en Bolivia, por poner un ejemplo ms,
bien que sin nimo exhaustivo, la negativa a firmar el acta de escrutinio es sancionada con
quince das de arresto.
Las multas son, desde luego, las sanciones ms comunes. En ciertos pases (El Salvador,
Honduras, Panam) se establece por el ordenamiento electoral una cantidad predeterminada
de multa; en otros, la cuanta de la sancin pecuniaria se hace depender del salario mnimo
(Venezuela o Paraguay, si bien en este ltimo pas se habla de jornales mnimos) o del
salario mnimo vigente en un determinado lugar (as, en Mxico, del salario mnimo
general diario vigente en el Distrito Federal); del salario mnimo vital general (Ecuador); de
los salarios mnimos mensuales (Colombia); de un porcentaje del salario mnimo de la
region (Brasil), y de las llamadas unidades tributarias mensuales" (Chile). No faltan
pases, como es el caso de Costa Rica o de Venezuela, en donde se preve la transformacin
de la multa impagada en das de arresto o, incluso, la sancin se contempla,
alternativamente, como multa o arresto proporcional (Venezuela).
En relacin con las sanciones pecuniarias encontramos muy diversas previsiones
particulares en los ordenamientos electorales de los diferentes pases: desde la necesidad de
acreditar su pago mediante estampilla fiscal que se ha de adherir al documento cvico
(Argentina), hasta la obligacin de los rganos electorales (las Cortes Departamentales
Electorales bolivianas) de elaborar una lista de ciudadanos que no hubieran votado,

remitindola a la Controlara General de la Repblica para que emita las intimaciones de

pago" a efectos del cobro de las multas, cuyo importe deber ser depositado al tercer da de
ejecutado el fallo condenatorio en la cuenta especial de la Corte Departamental Electoral
correspondiente (Bolivia). Y junto a todo ello, el recurso comn en algunos ordenamientos
a la imposicin gubernativa de las multas: en El Salvador se prev que las multas que
determina el Cdigo Electoral sern impuestas por el Tribunal Supremo Electoral en forma
gubernativa; en Honduras, se prev que todas las multas que se impongan de conformidad
con la Ley Electoral sern exigibles gubernativamente por los Alcaldes Municipales.
Como ya hemos sealado, la sancin ms comn para las faltas electorales es la multa, la
sancin pecuniaria. La bsqueda de la efectividad de su cumplimiento ha conducido a seis
ordenamientos electorales (los de Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, Mxico y
Panam) a establecer un conjunto de previsiones encaminadas a garantizar el pago de
aquellas sanciones econmicas o, alternativamente, en defecto de su abono, a que se
desencadenen una serie de consecuencias jurdicas para los infractores morosos. Las
frmulas legales a las que se ha recurrido son bien diversas, yendo desde la mera previsin
del Cdigo Federal mexicano de un plazo improrrogable de quince das, contados a partir
de la notificacin, dentro del cual debern ser pagadas las multas que fije la Sala Central
del Tribunal Federal Electoral, hasta la ms drstica determinacin de Panam, de que
aquellas sanciones (impuestas por falta de respeto o desobediencia a una autoridad electoral
durante el ejercicio de sus funciones y dentro del proceso electoral) que no fueren pagadas
dentro de los tres das siguientes de su imposicin, se convertirn en arresto a razn de un
da por cada diez balboas, sancin que har cumplir el Alcalde del Distrito correspondiente.
En El Salvador, se establece que, en el caso de que las multas impuestas de conformidad
con el Cdigo Electoral no fueren pagadas dentro de los ocho das siguientes al de su
notificacion, sern perseguidas civilmente ante los Tribunales comunes por el Fiscal
Electoral, en representacin del Tribunal Supremo Electoral.
Los ordenamientos electorales de Argentina, Bolivia y Brasil se han separado de los antes
mencionados, al inclinarse por establecer una serie bien dispar de impedimentos que pesan
sobre aquellos ciudadanos que han sido objeto de una sancin pecuniaria bsicamente por
no haber ejercido su obligacin (y tambin derecho, obvio es decirlo) de votar. Y as, en
Argentina, de modo muy genrico, se les imposibilita para la realizacin de gestiones o
trmites ante los organismos estables nacionales, provinciales o municipales durante el
plazo de un ao, contabilizado a partir del vencimiento de los sesenta das inmediatamente
posteriores a los comicios (durante los cuales se puede abonar la multa). En Bolivia y
Brasil, se desciende a consecuencias ms especficas: imposibilidad de obtener pasaporte;
percibir remuneracin o salario proveniente de empleo pblico; acceder a cargos en la
funcin pblica (Bolivia), o incluso inscribirse en un concurso para funcionario pblico
(Brasil); obtener prstamos de instituciones financieras gubernamentales o privadas (en
Bolivia) o de sociedades o corporaciones pblicas o de economa mixta (en Brasil).
Alternativamente, en Brasil se dispone que si el elector no satisficiere el pago de una multa
electoral en el plazo de treinta dias, la misma ser considerada deuda lquida y cierta", al
efecto de su cobro mediante ejecutivo fiscal. Y las consecuencias van an ms all en el
supuesto de que el no ejercicio de la obligacin de votar (o, alternativamente, del pago de la
multa correspondiente) se sucediere en tres elecciones consecutivas, sin que mediare
justificacin alguna en el plazo de seis meses a contar desde la ltima eleccin. En este

supuesto, se deber proceder a cancelar la inscripcin de dicho elector del correspondiente

registro electoral.
En una ptica diferente se sita el ordenamiento electoral de Ecuador, que se limita a prever
que, transcurrido un ao del da de las elecciones, no se exigir a ningn ciudadano el pago
de las multas por no haber votado, ni se solicitar por parte de los funcionarios pblicos el
comprobante de votacin.
A modo de complemento de las anteriores previsiones, hemos de recordar que en muchos
ordenamientos electorales se sanciona como falta, e incluso como delito electoral, la
inexigencia por parte de los funcionarios pblicos del comprobante de votacin en las
inmediatas anteriores elecciones, por lo menos dentro de un determinado lapso de tiempo.
A1 margen de todo lo expuesto, recordaremos que en Venezuela, la Ley rganica del
Sufragio tipifica, independientemente de las faltas electorales, las que denomina ilcitos
administrativos", actos ntimamente relacionados con el proceso electoral, cuya sancin se
atribuye al Consejo Supremo Electoral, a las Juntas Electorales Principales y a las Juntas
Electorales Mlunicipales o Parroquiales.

3.4 Competencia, procedimiento y recursos

1. Accin Penal
Hemos de significar, de entre las previsiones particulares acogidas en determinados
ordenamientos electorales, la concesin en Ecuador de una accin popular a los ciudadanos
para denunciar ante los Tribunales Provinciales Electorales la perpetracin de infracciones
electorales que entraen violacin de garantas, accin que prescribe en un ao; la
obligatoriedad de denuncia ante los Tribunales de las faltas electorales de que tengan
conocimiento por parte de una serie de autoridades electorales a las que se refiere el
ordenamiento de Guatemala, y la obligacin de las autoridades o instancias legitimadas
para fijar la sancin, en el caso de Mxico, de comunicar al Instituto Federal Electoral las
medidas que decida adoptar.

2. rganos Competentes
Al abordar la competencia en los catorce ordenamientos electorales que se ocupan de esta
materia (no es el caso de Cuba, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay), la
primera cuestin que surge es la de si tal competencia se atribuye a un nico rgano o a
varios: mientras en seis pases (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador y
Guatemala) esa competencia corresponde a un nico rgano (si bien, en el supuesto de
Costa Rica, la normativa electoral se refiere tan slo a la competencia en las sanciones por
faltas contra funcionarios electorales, que corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones),
en los ocho restantes (Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay y
Venezuela) la competencia se la reparten varios rganos diferenciados.

Intres indudable presenta asimismo la naturaleza del rgano competente. En un primer

bloque de pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Panam y
Paraguay), son los rganos de la justicia electoral los que, bsicamente, entienden de las
faltas electorales bien que sea preciso puntualizar que en Costa Rica tal circunstancia slo
se prev respecto de los supuestos de hecho inmediatamente antes referidos; en Ecuador esa
competencia es compartida por otros rganos, como la Corte Suprema de Justicia y el
Tribunal de Garantas Constitucionales, en los supuestos legalmente previstos; por ltimo,
en Panam, la regla general de competencia del Tribunal Electoral se matiza con la
atribucin de competencia a otras autoridades electorales en ciertos supuestos especficos.
En un segundo bloque de pases (Honduras y Venezuela), hay una habilitacin
competencial a los rganos de la jurisdiccin ordinaria para el conocimiento de las faltas
electorales. A su vez, en Chile y Guatemala, son los rganos jurisdiccionales comunales
(Juez de Policia Local de la comuna en Chile) o, si se prefiere, municipales (Jueces
menores de cualquier municipio en Guatemala), los competentes en la materia. No faltan
pases que, como Colombia, han atribuido esta competencia a rganos administrativos (el
Registrador Nacional del Estado Civil y sus Delegados). Por ltimo, en algn otro, como
acontece en Mxico, la competencia se atribuye a un conjunto dispar de rganos que, segn
los casos, van desde la Sala Central del Tribunal Federal Electoral hasta el superior
jerrquico administrativo de la autoridad infractora, pasando por el Colegio de Notarios y
las Secretaras de Gobernacin y de Relaciones Exteriores.

3. Procedimiento
Por lo que se refiere al procedimiento a seguir ante los rganos competentes para conocer
de las faltas electorales, un primer bloque de pases (Argentina, Chile, Honduras y
Paraguay) de los trece que contemplan en sus ordenamientos electorales esta materias
proceden mediante la remisin al procedimiento ordinario (en Argentina y Paraguay la
remisin se hace al Cdigo de Procedimientos penales), solucin que debe presuponerse
tambin en Venezuela por cuanto la competente es la jurisdiscin penal ordinaria. En un
segundo bloque de pases se opta por establecer de modo expreso en el Cdigo electoral
algunos de los principios por los que se ha de regir este procedimiento, y de modo especial,
los de sumariedad, preferencia y oralidad: es el caso de Bolivia, Colombia (en donde se
habla de una investigacin sumaria previa) y Costa Rica. En otro bloque de pases
(Ecuador, El Salvador, Guatemala y Panam), los ordenamientos electorales, con mayor o
menor detalle segn los casos, sientan unas reglas procedimentales para el conocimiento de
las faltas electorales. As, en El Salvador, se determina la intervencin del Fiscal para la
aplicacin de las sanciones, de oficio o a peticin de parte. En Guatemala, se prev la
necesidad de formalizar una denuncia de la comisin de una falta electoral rindiendo parte
circunstanciado que deber ratificarse ante un juez. Ms casustica es la ordenacin
normativa de Ecuador, que viene a establecer un doble procedimiento, segn se trate del
supuesto de omisin del voto en una eleccin o de cualesquiera otras infracciones,
previndose en ambos casos la citacin o notificacin del presunto infractor a los efectos de
que pueda justificar su actuacin o presentar pruebas de descargo. Por ltimo, en Panam,
se regula con notorio casuismo el procedimiento especial a seguir para la sancin de una
falta electoral; destacaremos del mismo tan slo la intervencin de la Fiscala Electoral y la
ineludible audiencia del interesado con la posibilidad de que aporte las pruebas que

entienda pertinentes, as como la notificacin personal de la resolucin recada. A1 margen

de todos los modelos precedentes nos resta Mxico, pas cuyo ordenamiento electoral tan
solo contempla de modo sumario el procedimiento a seguir cuando los responsables sean
los partidos polticos, supuesto en el que el rgano competente para conocer de la falta es la
Sala Central del Tribunal federal Electoral, que ha de emplazar al partido para que, en su
caso, conteste por escrito y aporte las pruebas documentales necesarias a su entender. En
los restantes casos, el procedimiento depender de la autoridad competente para enjuiciar la
falta cometida.

4. Recursos
Finalmente, hemos de referirnos a los recursos a los que puede acudirse frente a una
sancin impuesta con ocasin de la comisin de una falta electoral. Slo en siete
ordenamientos electorales se aborda esta cuestin, guardando silencio al respecto los doce
restantes. De esos siete, en tres (Argentina, Paraguay y Mxico, en este ltimo caso
respecto de las resoluciones de la Sala Central del Tribunal Federal Electoral) se prev la
firmeza de la resolucin y, consiguientemente, su irrecurribilidad. En otros tres casos
(Bolivia, El Salvador y Panam), se contempla la posibilidad de recurrir a traves de
diversas vas procesales. Por ltimo, en Ecuador, la impugnabilidad de la sancin se hace
depender de su naturaleza y entidad: si la sancin consiste en una multa no superior a los
dos mil sucres, la resolucin causar ejecutoria, esto es, sera inimpugnable; si fuere
superior a esa cuanta o consistiere en la suspensin de los derechos de ciudadana o en la
privacin de libertad, entonces s cabr recurso ante el Tribunal Supremo Electoral.

3.5 Reflexin final

Una reflexion final en esta materia de las faltas electorales ha de aludir necesariamente, en
primer trmino, a la deficiente tcnica legislativa con que la misma se regula en distintos
ordenamientos, que dentro de un mismo Ttulo o Captulo tipifican indiferenciadamente
delitos y faltas electorales sin que quepa un deslinde riguroso entre unos y otras salvo que
pueda considerarse como tal el rigor de la sancin. Pero es que en otros casos, conductas
que, en puridad, no pueden ser calificadas sino como faltas electorales, son tipificadas
como autnticos delitos electorales.
Otro aspecto criticable es el de la excesiva dureza con que se sancionan en ocasiones las
faltas electorales, que pueden conducir a privacin de libertad por perodos ms o menos
dilatados. No resulta lgico con los valores que han de regir un Estado de Derecho de
nuestro tiempo que una simple falta electoral lleve consigo una sancin de privacin de
libertad, y menos an que el impago de las multas pueda traducirse en un equivalente de un
determinado nmero de das de privacin de libertad, como acontece en algunos pases.
La excesiva indeterminacin con que a veces se tipifica una falta (pensemos, por ejemplo,
en una falta comn a diversos ordenamientos: la ausencia de respeto a una autoridad

electoral) es otro punto que debe merecer nuestra crtica, pues es obvio que esa
indeterminacin genera inseguridad jurdica.
Cuadro 2: Las faltas electorales y sus sanciones
Pas

Faltas electorales

Argentina

Particulares:

Sanciones

y Votar ms de una vez o votar sin tener derecho a y Inhabilitacin por 6 aos para
hacerlo en una eleccin partidaria interna
elegir y ser elegido
y Falta de respeto a autoridades electorales

y No votar

y
Sanciones
disciplinarias
inclusive arresto de hasta 15 das
y Multa de 50 a 500 pesos e
inhabilitacin para el desempeo
de funciones o empleos pblicos
durante 3 aos
y Prisin de hasta 15 das o multa
que puede llegar a 500 pesos

y Violacin de normas en relacin a la jornada

electoral (portar armas, banderas)
Empleados pblicos:
y Falta de presentar a sus superiores inmediatos, al y Suspensin de hasta 6 meses
siguiente da de la eleccin, el documento cvico pudindose llegar en caso de
para permitir la fiscalizacin del cumplimiento de su reincidencia a su cese
deber de votar
y Falta de los jefes de dar cuenta a sus superiores de
las omisiones en que sus subalternos hubieren y Suspensin de hasta 6 meses
incurrido
Bolivia

Particulares:
y No inscripcin en el Registro Cvico ni tramitacin y Multa que ser fijada por la
de la incorporacin en el Padrn Nacional Electoral
Corte Nacional Electoral
y Violacin de normas en relacin a la jornada y idem
electoral (hacer manifestaciones, portar armas,
consumir bebidas alcohlicas )
y No votar
y idem

Funcionarios pblicos:
y Encubrimiento
electorales

de

violaciones

de

normas y Multa que ser fijada por la

Corte Nacional Electoral

y No exigencia del certificado de sufragio a partir de y idem

los 90 das posteriores a la eleccin
Jurados electorales:
y Inasistencia a la Junta de Jurados

y idem

y Ausencia el da de la eleccin

y idem

y No firmar el acta de escrutinio y cmputo de la y idem

mesa de sufragio
y No entregar copia del acta de escrutinio a los
delegados de los partidos o coaliciones
y idem

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Bolivia
(cont.)

Notarios electorales:
y Inscripcin irregular

Sanciones

y idem

y Omisin del envo de la nmina de ciudadanos y idem

inscritos, para su inscorporacin al listado del Padrn
Electoral
Brasil

Particulares:
y No votar

y 3 al 10 por 100 sobre el salario

mnimo de la regin

y 100 al 10 por 100 sobre el salario

y No inscripcin como elector al cumplimiento de mnimo de la regin
los 19 aos
y Responsabilidad por la inobservancia de las y 1 a 3 salarios mnimo o
obligaciones de votar y inscribirse como elector suspensin disciplinaria hasta 30
(art.s 7 y 8 del Cdigo Electoral)
das
Chile

Faltas en relacin a la propaganda electoral:

y Violacin de las normas reguladoras de la y Multa de 20 a 100 unidades
tributarias mensuales al Director

propaganda electoral en los medios de comunicacin

responsable y a la empresa
propietaria o concesionaria
y Multa de 5 a 20 unidades
tributarias mensuales

y Realizacin de propaganda electoral en un y Multa de 1 a 10 unidades

tributarias mensuales
cinematgrafo o sala de exhibicin de videos
y Realizacin de propaganda electoral por medio de
pintura, carteles etc. en lugares prohibidos
y Suscripcin del patrocinio de una candidatura a y Multa de 3 unidades tributarias
Presidente, Senador o Diputado sin tener derecho a mensuales
hacerlo
y Toda infraccin a las disposiciones de la ley n y Multa de 5 a 50 unidades
18.700, Ley Orgnica Constitucional sobre tributarias mensuales
votaciones populares y escrutinios, que no tenga una
pena especial

Cuadro 2 (continuacin)
Faltas electorales

Sanciones

Pas
Colombia

Funcionarios / empleados pblicos:

y Formar parte de comits, juntas o directorios y Perdida del empleo
polticos o intervenir en actividades de este carcter
Funcionarios / autoridades electorales:
y No firmar la correspondiente mesa electoral los y Arresto: jurados de votacin: de
actas de escrutinio
15 da, los dems: de 1 mes
y No denunciar un delito contra el sufragio ante la y
Prdida
autoridad competente
correspondiente

del

empleo

y Jurados de votacin: no concurrir a desempear sus y Servidores pblicos: destitucin

funciones o abandonar las mismas sin justa causa
del cargo que desempean; otros:
multa de 10 salarios mnimos
mensuales
y multa de 10 salarios mnimos
mensuales
y No garantizar el secreto del voto
Particulares:

Costa Rica

y Violacin del secreto del voto

y Multa de 50 a 360 colones o

arresto de 25 a 180 das
y idem

y Desacato a las actuaciones de las autoridades

electorales en las mesas de votacin
y Coacciones

y idem

y Sobornos

y idem

y Votar sin tener derecho a hacerlo

y idem

y Presentarse al local de una Junta portando armas o y idem

en estado notorio de embriaguez
y Sustraer, retener, romper o inutilizar la cdula
personal de un elector o de las papeletas de emisin y idem
de voto
y Obstaculizar a los organismos electorales la
oportuna ocupacin de los edificios
y Impedir el voto de quienes prestando servicio en un y idem
cuartel o crcel tengan derecho a votar
y Entrega o enajenacin de la cdula personal el da
de los comicios
y Disponer de alguna papeleta electoral oficial sin
motivo justificable, desde la convocatoriam hasta
despus de la celebracin de una eleccin

y idem

y idem

y Sustitucin maliciosa de un fiscal de un partido que

no sea el propio
y idem

y idem

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Sanciones

Costa Rica Particulares:

(cont.)
y Cualquier transgresin de las disposiciones del y Arresto de 1 a 30 das
Cdigo Electoral que no tenga sealada
expresamente pena mayor
y Falta de respeto o agravio contra los funcionarios
electorales, con ocasin de cualquier intervencin
escrita u oral ante el Tribunal Superior de Elecciones
y Multa de 50 a 500 colones
os sus organismos dependientes
y Falta de respeto o de la debida compostura, durante
la ejecucin de actos ante un organismo electoral

y Amonestacin por el Pesidente,

y, en su caso, espuslin del recinto
por medio de la fuerza pblica
Autoridades / funcionarios pblicos:
y No prestacin de auxilio a las Juntas Electorales y Multa de 50 a 360 colones o
por parte de una autoridad poltica o militar, pese a arresto de 25 a 180 das
haberse requerido su cooperacin
y Desobediencia de la orden de retirada impartida
por el Preseidente de de una Junta Electoral por parte y idem
de una fuerza armada estacionada en el local de
aquella
Autoridades electorales:
y Actuacin abusiva del presidente de una Junta para y Multa de 50 a 360 colones o
impedir que un elector sirve su cargo en un arresto de 25 a 180 das
organismo electoral
Ecuador

Particulares:
y Negativa a prestar colaboracin con los organismos y Suspensin de los derechos de
electorales sin causa justificada
ciudadana por un ao
y No votar

y Multa del 2 al 25 por 100 del

salario mnimo vital

Medios de comunicacin:
y Difusin de encuestas de opinin pblica
relacionadas con previsiones o preferencias
electorales, durante los 30 das anteriores al da de la
eleccin

y Clausura del medio de

comunicacin por un lapso no
menor de 6 meses ni mayor de 1
ao, y multa de 500 a 1000
salarios minimos vitales generales

y Multa de 5000 a 10000 sucres

y Infraccin de normas legales en materia de
publicidad electoral

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Ecuador
(cont.)

Vocales del Tribunal Supremo Electoral:

Sanciones

y No realizacin de las convocatorias prescritas por y Destitucin del cargo y

la Ley
suspensin de los derechos de
ciudadana por 1 ao
Vocales de los Tribunales Electorales:
y No concurrir al los escrutinios si justa causa

y Destitucin del cargo y

suspensin de los derechos de
ciudadana por 1 ao

Ministro de Finanzas / Gerente del Banco Central:

y Omisin del envio oportuno de los fondos y Destitucin del cargo y
destinados al sufragio
suspensin de los derechos de
ciudadana por 1 ao
Autoridades / funcionarios / empleados pblicos:
y Arresto o detencin de un miembro de un y Destitucin del cargo o
Organismo Electoral
suspensin de los derechos de
ciudadana por 1 ao
y idem
y Tomar parte en contramanifestaciones
y idem
y Indebida interferencia en el funcionamiento de los
Organismos Electorales
y Incumplimiento de los ordenes legalmente y Destitucin del cargo y
emanadas de los Tribunales y Juntas Electorales
suspensin de los derechos de
ciudadana por 6 meses
y Dar un orden de citacin a un miembro de los
Organismos Electorales para que se presente a la y idem
prctica de cualquier diligencia ajena al sufragio
electoral
y No exigir de los ciudadanos en los casos
determinados por la ley la exhibicin del certificado
de votacin, del exencin o del pago de la multa y Multa de 500 a 2000 sucres, caso
respectiva
de reincidencia, de 3000 a 10000
sucres, y destitucin del cargo

El Salvador Particulares:
y Obstaculizacin deliberada o inmotivada a la y Multa de 1000 a 10000 colones
libertad de reunin o a la propaganda poltica
y, tratndose de funcionario
pblico, remocin
y Multas de muy dispar cuanta
y Violacin de los mandatos acogidos por los
artculos 284 a 299 del Cdigo Electoral

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Sanciones

El Salvador Funcionarios pblicos:

(cont.)
y Realizacin de propaganda electoral (tambin por y Suspensin o destitucin del
parte de militares en servicio activo y miembros de cargo
la Polica Nacional Civil)
y Despedir o desmejorar en sus condiciones de
trabajo un funcionario pblico por su participacin y Multa de 1000 a 10000 colones y
en la poltica partidaria
restitucin inmediata en su cargo
al funcionario o empleado
y Utilizar vehculos oficiales para realizar agraviado
actividades partidistas
y
Destitucin
del
superior
jerrquico de la unidad de que se
trate
y No proporcionar los medios de comunicacin, en
igualdad de condiciones y en forma gratuita, y Destitucin o suspensin del
espacios de propaganda poltica a todos los partidos
superior jerrquico de la unidad de
que se trate

y Publicacin en medios de comunicacin de las

contrataciones, inauguraciones de obras de y Destitucin del cargo; caso de
infraestructura durante los 30 das anteriores a la tratarse de un funcionario de
fecha de la eleccin
eleccin popular, multa de 1000 a
10000 colones
y Prevalecerse de su cargo para hacer poltica
partidista
y Baja en el cuerpo o destitucin
de la autoridad infractora
Autoridades / Funcionarios electorales:
y Incumlimiento o Contravencion de los mandatos y Multa de 100 a 1000 colones
legales por los miembros de las Juntas Receptoras de
Votos o por los miembros de las Juntas Electorales
Regionales o Municipales

y Incumplimiento por la autoridad competente de la

obligacin de poner en conocimiento del Tribunal
Supremo Electoral toda orden o causa de suspensin
o rehabilitacin de los derechos polticos de los
ciudadanos, a efectos del Registro Electoral

y idem

y Incumplimiento del mandato de la imposicin de

multas, suspensiones, destituciones y otras sanciones
emenadas de una resolucin del Tribunal, en el plazo
sealado
y Extender credenciales a personas no autorizadas
para actuar en eventos electorales
y Destitucin del funcionario
responsable o del superior
jerrquico

y Destitucin del cargo

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Sanciones

El Salvador Partidos / coaliciones polticos / Personas naturales o

(cont.)
jurdicas / medios de comunicacin:
y Publicacin o difusin a travs de cualquier medio
de comunicacin social de resultados de encuestas, y Multa de 10000 a 50000 colones
15 das antes de la fecha de las elecciones y hasta a todos miembros del organismo
que se declaren firmes los resultados
mximo del partido y a los
propietarios
de
agencias
publicitarias y medios de difusin
Guatemala

Todas copntravenciones a la Ley Electoral y de Arresto de 10 a 60 das

Partidos polticos que no tipifiquen delito electoral

Honduras

Particulares:
y Contravenir la obligacin que pesa sobre las y Multa de 500 a 1000 lempiras
personas naturales o jurdicas que tengan bajo su
direccin a empleados o trabajadores, de concederles
permiso remunerado, cuando sean electores, para que
concurran a depositar su voto
y No votar
y Ser autor de una publicacin poltica que carezca

de pie de imprenta
y Rehusar prestar los servicios de Notario o testigo y Multa de 20 lempiras
de una Mesa Electoral receptora
y Multa de 250 a 500 lempiras
y Promover u organizar espectculos prohibidos por
la Ley Electoral o por el Tribunal Nacional de
Elecciones
y Deteriorar o destruir idebidamente propaganda
electoral

y Multa de 50 lempiras

y Hacer figurar a alguna persona sin su conocimiento

y Multa de 100 a 1000 lempiras y
en una lista de candidatura
cancelacin
del
permiso
correspondiente
y Aceptar una postulacin sin reunir las condiciones
necersarias para ser elegido
y Multa de 100 a 200 lempiras
y Negativa a que le pongan tinta indeleble en el acto
de votacin
y Multa de 500 lempiras

y idem

y Multa de 50 lempiras
Partidos / organizaciones polticas:
y Contravencin de las prohibiciones en relacin a y Multa equivalente al doble del
las donaciones patrimoniales
monto de la donacin o
contribucin ilcitamente aceptada

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Honduras
(cont.)

Autoridades / funcionarios electorales:

Sanciones

y No asistir a las sesiones de los organismos y Multa de 100 lempiras

electorales, despus de haber sido requerido a
presentarse
y Faltas cometidas en el jercicio de la funcin
electoral por los responsables de los Tribunales
Locales de Elecciones
y Multa de hasta 200 lempiras

y Dejar de remitir los cuadernos de votacin

y No juramentarse para el ejercicio del cargo de
miembro de una Mesa Electoral Receptora, o no
presentarse a cumplir con su cometido
y Multa de 100 lempiras
y Multa de 50 lempiras
Mxico

Particulares:
y Infracciones en que incurran los extranjeros que y No se estipulan de antemano,
por cualquier forma pretendan inmiscuirse o se remitindose el Codigo Federal a
inmiscuyan en asuntos polticos
las leyes que hayan de aplicarse en
cada caso
y Remisin a los
y Actos de induccin al electorado a votar en favor o legalmente estipulados
en contra de un candidato o partido poltico, o a la
abstencin, realizado por los ministros del culto
religioso

efectos

Autoridades/ funcionarios pblicos y/o electorales:

y No proporcionar, en tiempo y forma, la y amonestacin, suspensin o
informacin solicitada por los organismos del destitucin del cargo o multa hsta
Instituto Federal Electoral o por el Tribunal Federal de 100 das del salario mnimo
Electoral
y Infracciones y violaciones de las disposciones del
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos y idem
Electorales
y Infracciones cometidas por los Notarios pblicos
por el incumplimiento de sus obligaciones legales en
materia electoral
y Medidas sancionadas que decida
adoptar el Colegio de Notarios o,
en su caso, la autoridad
competente
Partidos polticos:
y Incumplimiento de las resoluciones o acuerdos de y Multa de 50 a 5000 veces el
los rganos de Instituto Federal Electoral o de las salario mnimo general diario
obligaciones que les impone el propio Cdigo
vigente para el Distrito Federal

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Sanciones

Panam

y Concurrir a un acto electoral pertubando el orden o y Arresto de 10 das a 3 meses o

penetrar en un recinto electoral con armas

multa de 50 a 500 balboas

y Portar armas el da de las elecciones

y Comisio del arma y multa de 10

a 250 balboas
y Multa de 100 a 1000 balboas

y Violacin de la prohibicin de apertura de los

lugares de expendio de bebidas alcohlicas en la
horas legalmente sealadas
y Realizacin de manifestaciones pblicas y de toda
clase de propaganda poltica desde la noche del y Multa de 100 a 1000 balboas y
viernes anterior a las elecciones hasta las doce cierre del medio de comunicacin
meridiano del da siguiente
por el que se realizare la
propaganda, por el resto del
perodo de prohibicin
y Desobediencia o falta de respeto hacia las distintas y Arresto hasta por 2 das o multa
autoridades electorales, duarnte el ejercicio de sus de 10 o 20 balbones
funciones y durante el proceso electoral
y Negar o violar las facilidades electorales relativas a
la utilizacin de los medios de comunicacin social y Multa de 100 a 1000 balboas
para difundir propaganda, programas de opinin
pblica, debates
Autoridades / funcionarios pblicos:
y (tambien se refiere a empleadores): Impedir a un y Multa de 100 a 300 balboas al
trabajador o a un servidor pblico, designado como emleador
o
al
funcionario
funcionario electoral, el cumplimiento de sus responsable
funciones o adaptar represalias contra l
y Negar el auxilio solicitado por un funcionario
electoral
y Arresto de 10 das a 3 meses o
multa de 50 a 500 balboas

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Paraguay

Particulares:

Sanciones

y No desempear la funcin de miembro de una y Multa de 30 a 60 jornales

mesa electoral, habiendo sido designado como tal
mnimos
para
persona
no
calificada
y Votar mediando una inhabilitacin
y Multa de 15 a 30 jornales
mnimas
y Violacin de la prohibiciones establecidas por la

autoridad pblica en materia de utilizacin de y idem

altavoces
y Utilizar un material de propaganda poltica
prohibido
y Multa a sus autores o al partido o
movimiento poltico que le
y Pertubar el orden que debe reinar en el desarrollo propicie de 100 jornales mnimos
de actos electorales penetrando el recinto en estado
de ebriedad o portando armas
y Multa de 10 a 20 jornales
mnimos
y Venta de bebidas alcohlicas en el da de las
elecciones
y Realizacin de aportes econmicos ilegales a y Multa de 20 jornales mnimos
partidos o movimientos polticos

y Multa equivalente al doble de la

aportacin realizada, si se tratare
de fondos provenientes de
extranjero, para quienes realizaren
esas aportaciones
Medios de comunicacin:
y Alteracin del precio de sus tarifas normales y Multa de 1000 jornales mnimos
durante el desarrollo de la campaa electoral,
favoreciendo a un partido o movimiento poltico y
discriminando a otro
Autoridades / funcionarios pblicos:
y Omitir comunicar las inhabilitaciones o sus y Multa de 15 a 30 jornadas
levantamientos, siendo secretario o funcionario del mnimas
Registro

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Venezuela

Particulares:

Sanciones

y Negativa injustificada de todo elector menor de 70 y Multa de 10 a 25 das de salario

aos a desempear el cargo para el que haya sido mnimo o arresto proporcional
designado
y Falsificacin registral
y idem

y Obstaculizar el proceso de votaciones

y idem

y Deteriorar o destruir propaganda electoral

y Multa de 20 a 50 das de salario

mnimo o arresto proporcional
y idem

y Propagar la propia candidatura para un cargo de

eleccin popular a sabiendas de que no se renen los
requisitos para ser elegible, si con ello se ocasiona
perjuicio para terceros
y Pertubar la realizacin del proceso electoral o la de
actos de propaganda
y Violacin de las normas legales en relacin a la
propaganda electoral

y idem

y idem
Particulares:
y No retirada de su propaganda en el plazo y Multa de 20 a 50 das de salario
legalmente establecido por parte de los partidos, mnimo o arresto proporcional
grupos polticos o candidatos
y Violacin de normas en relacin a la jornada
electoral
y idem
y Concurrir armado a los actos de inscripcin,
votacin o escrutinio
y idem (si se trata de un
funcionario pblico: destitucin
del cargo y inhabilitacin para el
desempeo de funciones pblicas
por 1 ao)
y Obstruccin deliberada en cualquier forma de los
actos de actualizacin del Registro Electoral y idem
Permanente
y Impedir de cualquier manera la reunin de una
Mesa Electoral, de una manifestacin pblica o de
cualquier otro acto legal de propaganda electoral
y idem

Cuadro 2 (continuacin)
Pas

Faltas electorales

Venezuela
(cont.)

Autoridades / funcionarios electorales:

Sanciones

y Rehusar admitir la votacin de un elector que tenga y Multa de 10 a 25 das de salario

derecho a votar
mnimo o arresto proporcional
y Omisin de la denuncia de la comisin de y Multa de 20 a 50 das de salario
cualesquiera de las faltas y delitos previstos por la mnimo o arresto proporcional
ley
y idem
y Efectuar la actualizacin del Registro Electoral
Permanente fuera del lugar o de las horas sealados
para ello
y Abstenerse dolosamente de concurrir un miembro
o Secretario de una Mesa Electoral, a la instalacin y idem
de la misma
Funcionarios judiciales / administrativos:
y No comunicar al Consejo Supremo Electoral las
resoluciones que conlleven inhabilitacin poltica,
interdiccin civil o prdida de la nacionalidad

Observacin internacional
Detlef Nolte
1. Reflexiones generales
2. La OEA y la observacin electoral: base legal y organizacin
3. Misiones de Observacin Electoral de la OEA: un resumen
4. ONU: base legal y organizacin de misiones de observacin electoral en Amrica Latina
5. Las misiones de observacin electoral de la ONU en Nicaragua (1989/90), Hait (1990/91) y El Salvador
(1993/94)
6. Objetivos y mtodos de observacin electoral

1. Reflexiones generales
En la primera mitad de los aos noventa hubo un verdadero boom de misiones de
observacin electoral en Amrica Latina patrocinadas por la OEA y la ONU. El paso
crucial para una mayor participacin de esas organizaciones internacionales en el campo
electoral se dio en las elecciones en Nicaragua en febrero de 1990. Pero ya antes hubo
importantes misiones de observacin electoral realizadas por organizaciones nogubernamentales, como durante el plebiscito de 1988 en Chile (vese Instituto Nacional
Demcrata 1989) o en las elecciones de 1986 en Nicaragua. Tambin existe una
prehistoria" de las misiones electorales de la OEA y de la ONU que se remonta a los aos
cincuenta y sesenta. Las Naciones Unidas han observado o supervisado entre 1956 y 1990
treinta elecciones o plebiscitos en territorios no-independientes (Stoelting 1992: 375).
Respecto al nico precedente para una misin de observacin de la ONU en un Estado
soberano - Corea del Sur - hay que remontarse hasta principios de los aos cincuenta.
Incluso en julio de 1988 el entonces Secretario General de la ONU, Javier Prez de Cuellar,
declar que las Naciones Unidas no enviara observadores electorales en Estados miembros
porque ello no forma parte de sus tareas (Stoelting 1992: 372, nota 1).
El auge de las misiones de observacin electoral en el perodo mencionado est vinculado
con los cambios polticos en los Estados latinoamericanos durante los aos ochenta y con
las transformaciones en la poltica internacional. En el campo poltico, los aos ochenta en
Amrica Latina fueron una dcada de avances democrticos. Los pases con regmenes
autoritarios establecieron o restablecieron sistemas democrticos, comenzando con Ecuador
(1979) y culminando con Paraguay (1989) y Chile (1990). Despus del fin de la guerra fra
y la desintegracin del imperio sovitico crecieron las presiones de las potencias
democrticas como los Estados Unidos o los Estados miembros de la Unin Europea para
hacer prevalecer los principios democrticos en el mundo. Tambin en las organizaciones
intergubernamentales a nivel mundial - ONU - o a nivel regional - OEA - , fue reforzada la
vocacin democrtica ya consagrada en sus Cartas o declaraciones principales (sobre

derechos humanos, etc.) y lentamente se form una postura ms activa en relacin a la

promocin de procedimientos democrticos. Hay comentaristas que ya hablan de un
derecho a un gobierno democrtico" establecido en el derecho internacional (Franck 1992;
Stoelting 1992: 420-424).
Llegar a este punto implic transitar un camino fatigoso y lleno de obstculos, porque una
de las pautas orientadoras de las organizaciones intergubernamentales ya mencionadas es el
principio de la no intervencin en los asuntos internos de los pases miembros. Ese
principio siempre ha tenido mucha acogida en Amrica Latina, lo que es explicable por las
relaciones no siempre armnicas con el poder hegemnico en la regin, Estados Unidos.
No es casualidad que Mxico, uno de los pases latinoamericanos que siempre ha defendido
con mucho vigor los principios de la autodeterminacin de los pueblos y de la no
intervencin en los asuntos internos, ni siquiera en la coyuntura poltica difcil y
complicada de 1994 aceptara observadores internacionales para las elecciones generales de
agosto. Por razones de poltica domstica y de poltica exterior no fue posible rechazar
categricamente la entrada de observadores internacionales como en el pasado, pero a pesar
de la importancia de una convalidacin del resultado electoral por la comunidad
internacional no hubo una misin internacional de observacin electoral y los observadores
extranjeros firmaron como visitantes extranjeros invitados".
Segn el artculo 82 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales el
Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico en ocasin de la
celebracin de los procesos electorales federales, podr invitar y acordar las bases y
criterios en que habr de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a
conocer las modalidades de su desarrollo en cualesquiera de sus etapas." El 18 de junio de
1994 fue aprobado un Acuerdo por el Consejo General del IFE para establecer las bases y
criterios para normar la presencia de visitantes extranjeros invitados". Segn ese acuerdo
cada visitante extranjero invitado" necesita una invitacin de organizaciones civiles y
polticas mexicanas y la acreditacin por parte del Consejo General del Instituto Federal.
Entre las actividades permitidas de los observadores se mencionan las siguientes (art. 8):
Celebrar entrevistas con autoridades y funcionarios electorales a fin de obtener orientacin
o informacin explicativa sobre las instituciones y procedimientos electorales mexicanos."
As como celebrar reuniones con los representantes de los partidos polticos y sus
candidatos, para obtener informacin respecto de las organizaciones polticas con el
consentimiento de las mismas." Adems los partidos polticos tendrn derecho a exponer a
los visitantes acreditados sus planteamientos sobre el proceso electoral y la documentacin
que consideren pertinente sobre el mismo."
Desde la perspectiva de la defensa del principio de la no intervencin, el enfoque mexicano
de misiones de observacin electoral es en cierto sentido ejemplar y ofrece adems varias
ventajas prcticas. No se permiti la constitucin de una instancia internacional facultada
de emitir juicios sobre el proceso electoral, hubo solamente juicios individuales que
posiblemente se neutralizaron mutuamente. Adems la Gua temtica" del IFE para los
observadores visitantes incluye como advertencia una referencia al art. 33 de la
Constitucin mexicana que confirma el principio de la no intervencin en los asuntos
internos y dispone que los extranjeros no podrn de ninguna manera inmiscuirse en los
asuntos polticos del pas", advirtiendo que el presidente tiene la facultad exclusiva de

hacer abandonar el territoro nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a

todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente" (IFE 1994c: 102).
La contradiccin al parecer insuperable entre la vocacin democrtica de las organizaciones
intergubernamentales y el principio de no intervencin en los asuntos internos de los
Estados miembros se ve ilustrada en dos resoluciones de la Asamblea General de la ONU
aprobadas el mismo da 18 diciembre de 1990. La primera resolucin (res. 45/150) puso
nfasis en la necesidad de elecciones peridicas, genuinas, en tener acceso en condiciones
de igualdad para presentarse como candidato y hacer pblicas sus opiniones polticas. Hubo
adems un compromiso fuerte de la ONU de asistencia electoral en el caso de solicitudes de
pases miembros. La resolucin fue aprobada por amplia mayora; pero entre los ocho votos
en contra hubo dos pases latinoamericanos - Colombia y Cuba; y tambin entre las nueve
abstenciones se encontraron tres pases latinoamericanos - Ecuador, Mxico y Per
(Hodgson 1993: 141, nota 21).
El mismo da fue aprobada otra resolucin (45/151) tambin con amplia mayora, que
reafirm los principios de no intervencin y autodeterminacin en relacin a los metdos e
instituciones que rigen el proceso electoral en los pases miembros.
Debido a esa contradiccin y tensin entre dos pautas orientadoras de las organizaciones
intergubernamentales, los principios democrticos orientadores de las organizaciones
intergubernamentales proclamados normalmente con mucha solemnidad fueron
subordinados al principio de soberana de los gobiernos nacionales, encontrndose una sola
excepcin, cuando la situacin interna de un pas miembro tuviera repercusiones para la paz
internacional.
Los casos de Nicaragua (1989/ 1990) y Hait (1990) fueron claves para un cambio de
rumbo en la orientacin de la ONU y de la OEA en su politica en relacin a misiones de
observacion electoral. Nicaragua constituy la primera misin de observacin electoral de
la ONU - desde los aos cincuenta - en un Estado soberano, que form parte del proceso
complejo de pacificacin en Centroamrica. Por eso, la misin se podra interpretar como
un aporte para asegurar la paz en las relaciones internacionales. En Hait ni siquiera se fue
el caso. Ambos casos son descriptos ms adelante. Primero se analiza el cambio en la
orientacin doctrinaria de la OEA y de la ONU y se describen las bases legales, las pautas
orientadoras y los elementos de la organizacin de las misiones de observacin de ambas
organizaciones.

2. La OEA y la observacin electoral: base legal y organizacin

Ya en la Carta original de la OEA del ao 1948 existe un claro compromiso con la
democracia representativa. Entre los principios en las cuales se funda la organizacin de los
Estados Americanos se menciona la organizacin poltica de los mismos sobre la base del
ejercicio efectivo de la democracia representativa" (Art.5d, despus de la reforma de 1967
Art.3d). Adems el artculo 20 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes

del Hombre" (1948) dice: Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar
parte en el gobierno de su pas, directamente o por medio de sus representantes, y de
participar en las elecciones populares, que sern de voto secreto, genuinas, peridicas y
libres." Esos conceptos fueron confirmados 20 aos ms tarde en la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos" (1969) que define como Derechos polticos" (Art.
23): Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de
participar en la direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones peridicas
autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresin de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones pblicas de su pas."
En la discusin jurdica en torno a esas normas democrticas se observ - especialmente
para la posicin del Comit Jurdico Interamericano - una tensin entre la vocacin
democrtica de la OEA (y de sus pases miembros) y los principios de la libre
determinacin de los pueblos y de la no intervencin en los asuntos internos. El ltimo se
concibe como uno de los principios fundamentales del sistema interamericano. Por eso el
artculo 18 de la carta de la OEA postula: Ningn Estado o grupo de Estados tiene derecho
de intervenir, directa o indirectamente, ya sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o
externos de cualquier otro".
Hasta mediados de los aos ochenta el principio de no intervencin tuvo una clara
predominancia (vese Ball 1969: 485-498). Adems en los aos setenta estaba en boga el
concepto de la pluralidad de ideologas", que funcion en cierto sentido como contrapeso
a la reivindicacin de la democracia. En una declaracin aprobada por la Asamblea General
de la OEA sobre Principios referentes a las relaciones entre los Estados Americanos" (del
15 de abril de 1973) se declar: 1. Que conforme a los principios de la Carta de la
Organizacin, y en especial a los de mutuo respeto de la soberana, libre determinacin de
los pueblos e igualdad jurdica de los Estados, todo Estado tiene el derecho de adoptar con
plena independencia su rgimen de gobierno y su organizacin econmica y social. [...] 3.
Que la pluralidad de ideologas en las relaciones entre los Estados Miembros implica el
deber de cada Estado de respetar los principios de no intervencin y libre determinacin de
los pueblos ..." (citado en OEA, Subsecretara de Asuntos Jurdicos 1981: 81).
Pero ya en los aos sesenta se abri una brecha para la involucracin de la comunidad
internacional en procesos electorales a nivel nacional sin perjuicio del principio de no
intervencin, en caso que los gobiernos de los mismos Estados miembros pidieran
asistencia tcnica o por la presencia de observadores electorales procedentes de otros
pases. En esos casos, desde una perspectiva jurdica, no se trat de una intromisin en los
asuntos internos. Sobre ese fundamento se organizaron las primeras misiones de
observacin electoral, que constituyen la prehistoria" de las misiones de observacin
electoral de la OEA, que comenz en los aos sesenta: entre 1962 y 1984 hubo misiones de
observacin en 20 elecciones en nueve pases miembros de la OEA - en la Repblica
Dominicana (1961, 1966, 1970, 1978), Costa Rica (1962, 1966, 1970, 1978, 1982),
Honduras (1963, 1981), Nicaragua (1963), Bolivia (1966), Ecuador (1968), Guatemala
(1970, 1980), Panam (1978), El Salvador (1980, 1982, 1984) (Ball 1969: 495; Garber
1984: 8, nota 10) -, pero fueron misiones de breve duracin con poco personal. En general

no hubo crticas con respecto al desenlace de elecciones, pero s hubo fraude o

irregularides, como por ejemplo en Nicaragua en 1963 (Pastor en prensa). Con el avance de
sistemas autoritarios en los aos sesenta y setenta esas misiones, como es prevesible,
decrecieron en nmero.
El tema entr de nuevo en la agenda poltica de la OEA recin con el nuevo avance de
sistemas democrticos en los aos ochenta. En cierto sentido la verdadera historia de las
misiones de observacin electoral de la OEA comenz a fines de los aos ochenta, cuando
se produjeron cambios en la calidad y cantidad de esas misiones. Esos cambios fueron el
resultado de cambios en el paisaje poltico en Amrica Latina, con el avance de
democracias representativas y el fin de la guerra fra en la regin. Tambin hubo cambios
en los principios orientadores y en la carta de la OEA.
Con la reforma de la Carta en 1985 (Protocolo de Cartagena de Indias), que entr en
vigencia en 1988, se fortaleci la vocacin democrtica de la OEA. Ahora ya en el
prembulo se declara: la democracia representativa es condicin indispensable para la
estabilidad, la paz y el desarrollo en la regin", y en el artculo 2b se define como uno de
los propsitos esenciales de la organizacin promover y consolidar la democracia
representativa dentro del respeto al principio de no intervencin".
En el Compromiso de Santiago con la democracia y la renovacin del sistema
interamericano", aprobado por la Asamblea General de la OEA el 4 de junio de 1991, se
afirm una vez ms, que la democracia representativa es la forma de gobierno de la regin
y que su ejercicio efectivo, consolidacin y perfeccionamiento son prioridades
compartidas", y se confirm la determinacin de los Estados miembros de la organizacin
de adoptar un conjunto de procedimientos eficaces, oportunos y expeditos para asegurar la
promocin y defensa de la democracia representativa", pero con la limitacin expresa
dentro del respeto invariable a la soberana y a la independencia de los Estados Miembros"
(OEA 1991: 1-3).
En noviembre de 1989, durante el decimonoveno perodo de sesiones llevado a cabo en
Washington, la Asamblea General de la OEA adopt una resolucin (Resolucin 991) que
recomend al Secretario General organizar y enviar misiones a aquellos Estados
Miembros que, en el ejercicio de su soberana, lo soliciten con el propsito de observar el
desarrollo, de ser posible en todas sus etapas, de cada una de los respectivos procesos
electorales y que, como resultado de la observacin in situ, emita informes pblicos y
peridicos" (OEA. Sec. Gen. 1989/1990: 4). En la misma sesin fue apoyado (Resolucin
993) el acuerdo del Secretario General de la OEA con el Gobierno de Nicaragua relativo al
establecimiento del Grupo de Observadores encargado de observar el proceso electoral en
ese pas.
En el ao siguiente, durante el vigsimo perodo de sesiones (junio 1990, Asuncin), la
Asamblea General solicit tras las experiencias en Nicaragua y con referencia a la misin
de observacin en Hait en preparacin, la creacin de una Unidad para la Promocin de la
Democracia" (Resolucin 1063), que depende directamente del Secretario General. El
nuevo departamento tiene como tarea principal ofrecer un programa de apoyo que pueda
responder con prontitud y eficiencia a los Estados miembros que, en el pleno ejercicio de su

soberana, soliciten asesoriamiento o asistencia para preservar o fortalecer sus instituciones

polticas y procedimientos democrticos. La Unidad para la Promocin de la Democracia
(UPD) fue establecida mediante una orden ejecutiva del Secretario General el 15 de octubre
de 1990. La planificacin y organizacin de misiones de observacin electoral es una de las
tareas de la UPD (vase OEA 1994).
En el marco judicial y organizacional descripto se desarrollaron las misiones de
observacin de la OEA en los aos 1989 a 1995.

3. Misiones de Observacin Electoral de la OEA: un resumen

Segn una sinopsis de la UPD de la OEA desde principio del ao 1990 hasta julio de 1995
hubo 17 misiones de observacin electoral en 11 pases, en las cuales participaron alrededor
de 1400 observadores. Para los fines de observacin electoral, la UPD no cuenta con un
financiamiento de su Fondo Regular; los costos deben sufragarse mediante contribuciones
especiales. En los aos 1989-1993 la OEA recibi contribuciones especficas de los pases
miembros y otros pases (entre otros Finlandia, Francia, Japn, Pases Bajos, Alemania y la
Unin Europea) por el valor de 13 millones de dlares estadounidenses para misiones de
observacin electoral (de Zela 1993: 86).

Cuadro 1: Misiones de Observacin Electoral de la OEA 1989-1994

(junio):
Pas

Eleccin

Misin

Tipo

Fecha

Duracin

Observacin

Nicaragua

generales

25/02/90

04/8/89-20/3/90

433

Rep.Dominicana

generales

16/05/90

13/5/90-24/5/90

El Salvador

municipales

10/03/90

14/1/91-

85

Suriname

generales

25/05/91

13/2/91-16/9/91

40

Paraguay

municipales

26/05/91

05/3/91-27/6/91

47

Paraguay

constituyente

01/12/91

15/11/91-

33

Hait

presidencial

16/12/91

30/3/90-15/2/91

196

Per

constituyente

22/11/92

8/10/92

228

Per

municipales

29/01/93

Paraguay

generales

09/05/93

23/3/93-20/6/93

90

Per

referendum

31/10/93

11/10/-17/12/93

30

70

Honduras

generales

23/11/93

18/11/-18/12/93

36

Venezuela

generales

05/12/93

24/11-13/12/93

30

Nicaragua

regionales

27/02/94

Panam

generales

01/05/94

28/4/94-14/5/94

27

Rep.Dominicana

generales

16/05/94

25/4/94-25/5/94

27

Colombia

presidencial

19/06/94

14/6/94-22/6/94

6 II. vuelta

14

Fuente: Unidad Para la Promocin de la Democracia

Respetando el principio de la no intervencin, todas las misiones de observacin electoral

de la OEA se han efectuado solamente por solicitud del estado miembro respectivo.
Aceptando la solicitud, el Secretario General de la OEA suscribe un acuerdo con el
gobierno sobre los privilegios e imunidades necesesarias para el desempeo de la misin. Si
no existen normas generales para el desempeo de los observadores internacionales, hay
normalmente un acuerdo con las autoridades electorales sobre los procedimientos a seguir
en la observacin.
El objetivo central de las observaciones electorales de la OEA es verificar si todo el
proceso electoral se desarrolla de acuerdo a las normas constitucionales y legales vigentes.
Hay dos tipos de misiones de observacin electoral (vese de Zela 1993: 76-77):
- Misiones de largo plazo que abarcan todas las fases del proceso electoral, desde el registro
de votantes y la inscripcin de candidatos hasta la votacin, el escrutinio y la proclamacin
oficial de los resultados. En algunos casos, como ltimamente en Nicaragua, Paraguay y
Per, la observacin incluye tambin etapas pre-electorales. En Nicaragua algunos
observadores ya estuvieron presentes en el momento en el cual comenz el debate sobre la
legislacin electoral; en Paraguay algunos expertos en organizacin electoral, registro civil
y computacin observaron ya en 1992 el proceso de empadronamiento para las elecciones
de 1993.
- Misiones de corto plazo que tienen como objetivo observar el acto electoral mismo y la
fase final de la campaa electoral. Eso fue el caso p.ej. en Honduras (1993), Venezuela
(1993), Panam (1994) y en la Repblica Dominicana (1994).

4. ONU: base legal y organizacin de misiones de observacin electoral en

Amrica Latina
Como en el caso de la OEA, tambin en los documentos centrales de la ONU como son su
Carta, la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos (vase art.25) de 1966, hay antecedentes suficientes que
fundan el derecho a elecciones peridicas y genuinas con voto directo, secreto e igualitario.
As por ejemplo la Declaracin Universal de los Derechos Humanos" del 10 de diciembre

de 1948 dice en su artculo 21 (3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del
poder pblico; esta voluntad se expresar mediante elecciones autnticas que habrn de
celebrarse peridicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro
procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto."
Como ya fue mencionado, esos principios democrticos fueron confirmados por una
resolucin de la Asamblea General en diciembre de 1990. Pero el mismo da fue aprobada
otra resolucin opuesta reclamando la vigencia de los principios de autodeterminacin de
los pueblos y de la no intervencin en los asuntos internos de los estados miembros que
implican que cada Estado tiene el derecho de eligir su propio sistema poltico.
La proxima Asamblea General en diciembre de 1991 aprob otra resolucin (46/137), con
un voto de 134-4-13, a favor de la asistencia electoral, pero como una actividad excepcional
de la organizacin reservada a circunstancias bien definidas - p.ej. en el caso que las
elecciones tuvieran una dimensin internacional. Adems fue acordada la creacin de una
unidad de asistencia electoral para coordinar y canalizar las demandas correspondientes de
los estados miembros.
En los ultimos aos se han perfilado, basndose en lo anterior, seis tipos de asistencia
electoral de las Naciones Unidas como respuesta a demandas de Estados miembros (Garber
1994: 70):

administracin de elecciones (p.ej. Camboya)

supervisin de elecciones (p.ej. Namibia)
verificacin de elecciones (p.ej. Nicaragua)
coordinacin de observadores (p.ej. Etiopa)
seguir las elecciones de cerca e informar (p.ej. Rumania)
asistencia tcnica (p.ej. Guyana)

Solamente las primeras tres acciones representan verdaderas misiones de observacin

electoral, los dos ltimos son actos de asistencia tcnica que el Secretario General puede
encargar (va UNDP u otras agencias) sin acuerdo explcito de la Asamblea General o del
Consejo de Seguridad.
Las misiones de observacin electoral de la ONU cumplieron en general con tres requisitos
(vase Franck 1992: 76; Stoelting 1992: 386-393; Hodgson 1993: 155-156):

una dimensin internacional de la misin;

la participacin en todo el proceso electoral y no solamente en la fase final;
el consentimiento de todos actores de mayor importancia en los respectivos pases
en torno al papel de la ONU.

Las bases para la observacin son fijadas en los trminos de referencia entre la ONU y el
gobierno del pas donde se llevar a cabo la misin de observacin.

5. Las misiones de observacin electoral de la ONU en Nicaragua (1989/90),

Hait (1990/91) y El Salvador (1993/94)
La misin de observacin electoral en Nicaragua fue la segunda misin electoral de la ONU
en un Estado soberano y la primera en Amrica Latina. Esa misin form parte del proceso
de paz en Centroamrica, teniendo por eso una dimensin internacional fuera de discusin.
Ya en los Acuerdos de Esquipulas II, firmados el 7 de agosto de 1987, los Presidentes de
los cinco Estados de Centroamrica se haban comprometido entre otras cosas a invitar
observadores de las Naciones Unidas y de la OEA para presenciar los procesos electorales.
Ese acuerdo fue reafirmado el ao siguiente en San Jos. En la Declaracin de La Paz (El
Salvador), firmada el 14 de febrero de 1989, los Presidentes centroamericanos tomaron nota
de la disposicin expresada por el Presidente de Nicaragua de realizar elecciones a ms
tardar el 25 de febrero de 1990 como parte del proceso de reconciliacin nacional y de
invitar observadores internacionales.
El 3 de marzo de 1989 el Ministro de Relaciones Exteriores de Nicaragua dirigi una carta
al Secretario General de la Naciones Unidas en la cual solicit el envo de un grupo de
observadores para verificar la pureza del proceso electoral en todas y cada una de sus
etapas. En una carta (5/4/1989) al presidente de la Asamblea General, el Secretario General
de la ONU divulg su intencin de estudiar el pedido del Gobierno de Nicaragua. Se refiri
al hecho que la solicitud form parte del proceso de paz en Centroamrica y tena el
respaldo de los otros gobiernos en la regin, mencionando adems la resolucin de la
Asamblea General (43/42) de noviembre de 1988 en la cual se le solicit al Secretario
General brindar apoyo a los gobiernos centroamericanos en sus esfuerzos para alcanzar la
paz. El 6 de julio el Secretario General inform finalmente al Presidente de la Asamblea
General sobre su decisin de establecer una misin de observacin.
En un acuerdo entre el Gobierno de Nicaragua y el Secretario General de la ONU, que fue
firmado el 5 de julio de 1989, se establecieron los trminos de referencia de la misin de
observacin de las Naciones Unidas para la verificacin de las elecciones en Nicaragua"
(ONUVEN): a) Verificar que los partidos polticos tengan una representacin equitativa
en el Consejo Supremo Electoral y sus rganos subsidiarios; b) Verificar que los partidos
polticos gocen de plena libertad en su organizacin y movilizacin, sin obstculos o
intimidacin por parte alguna; c) Verificar que todos los partidos polticos tengan acceso
equitativo a la televisin y radio estatales, tanto en cuanto al horario como a la duracin de
la transmisin; d) Verificar que los registros electorales estn debidamente constituidos; e)
Con el fin de coadyudar al mejor dearollo del proceso, la Misin podr informar al Consejo
Supremo Electoral o a sus rganos subsidiarios sobre las denuncias que pudieran recibirse o
las irregularidades que pudieran observarse en el proceso electoral, as como los casos
eventuales de interferencia con ese proceso. De ser pertinente, la Misin podra asismismo
pedir informacin sobre las medidas correctivas que fuesen del caso; f) Someter informes al
Secretario General quien, a su vez, informar, segn proceda, al Consejo Supremo
Electoral. Los informes que se presentan sern fcticos y objetivos e incluirn
observaciones o conclusiones que reflejen el papel de la Misin en la verificacin del
proceso electoral."

La Asamblea General (23/10/89) y el Consejo de Seguridad (27/6/1989) aprobaron la

decisin del Secretario General para establecer la misin de observacin. La misin
empez con su trabajo el 25 de agosto de 1989 y se desarroll en tres fases, cubriendo el
proceso de registracin, la campaa electoral y las elecciones mismas. El da de las
elecciones ONUVEN cont con 237 observadores. Se visitaron 2155 juntas electorales (=
49 % de todas las juntas electorales) en 141 de las 143 comunas de Nicaragua.
Terminada la misin de observacin en Nicaragua en marzo de 1990, en Hait el entonces
gobierno de facto del General Prosper Avril comunic, antes de dejar el poder, al Secretario
General de la ONU la demanda de observar las elecciones en Hait. Esa solicitud fue
repetida y formalizada por el gobierno provisorio de Ertha Pascal-Trouillot el 17 de julio de
1990 (vase Hodgson 1993: 167-168). En una discusin informal en el Consejo de
Seguridad el representante de Colombia cuestion si la observacin electoral en Hait era
un tema apropiado para ese organismo, porque la paz internacional no estaba en juego
(Stoelting 1992: 381). Despus de algunos reparos - entre otros de los gobiernos de Cuba,
Colombia y Mxico (Franck 19932: 81), - finalmente, el 10 de octubre de 1990, la
Asamblea General adopt por consenso una resolucin que cre la Misin de Naciones
Unidas para la Verificacin de las Elecciones en Hait (ONUVEH).
Esa misin constituy de cierta manera una desviacin de la lnea general de Naciones
Unidas de tratar misiones de observacin electoral en un pas soberano como actividad
excepcional que presupone una dimensin internacional. Invocando el artculo 1, prrafo 1
de la Carta de la ONU, que define la mantencin de la paz internacional y de la seguridad
como objetivo principal de Naciones Unidas, se facilit dejar fuera de consideracin el
artculo 2, prrafo 7 de la Carta, que consagra el principio de la no intervencin en los
asuntos internos de los Estados Miembros.
En esa perspectiva, la misin de observacin electoral en Hait se podra interpretar como
una ampliacin del mandato de la ONU para ese tipo de acciones. Fue la primera vez que
Naciones Unidas, a solicitud de un gobierno soberano, intervino en un proceso electoral por
el slo motivo de conferir legitimidad a las eleccciones y su resultado. En un informe
posterior del Secretario General de la ONU fue ventilada la idea que el problema de
refugiados como resultado de los conflictos polticos -tal vez relacionados con las
elecciones - en un pas miembro podra constituir una dimensin internacional (Hodgson
1993: 168). De esa manera se delinea un criterio muy flexible respecto a lo que constituye
una dimensin internacional (Stoelting 1992: 411).
La misin de observacin electoral de la ONU en El Salvador tuvo sin duda una dimensin
internacional. La misin de observacin electoral form parte del proceso de paz en El
Salvador que se desarroll bajo los auspicios del Secretario General de Naciones Unidas.
Segn la recomendacin del Secretario General el 20 de mayo de 1990 el Consejo de
Seguridad (res. 693) estableci la Misin de Observadores de las Naciones Unidas en El
Salvador (ONUSAL) con el mandato de supervisar y verificar los acuerdos entre el
Gobierno de El Salvador y el FMNL. En la fase final del proceso de paz, el gobierno de El
Salvador solicit el 8 de enero de 1993 la observacin de las elecciones del 20 de marzo de
1994 como prolongacin y ampliacin del mandato de ONUSAL a la ONU. El Consejo de
Seguridad aprob la misin electoral el 27 de mayo de 1993. La Divisin Electoral de

ONUSAL fue finalmente establecida en setiembre de 1993. El da de las elecciones hubo

unos 900 observadores de Naciones Unidas que estaban presentes en todos los 355 centros
de votacin, contndose adems con unos 2000 y 3000 observadores de ONGs.
Segn el Reglamento de Observacin Internacional del Tribunal Supremo Electoral", que
refleja los trminos de referencia de la misin de observadores electorales de Naciones
Unidas en El Salvador, la misin tendr las siguientes funciones durante el proceso
electoral: a) Observar que las medidas y las decisiones adoptadas por todas las autoridades
electorales sean imparciales y compatibles con la celebracin de elecciones libres y limpias;
b) observar que se adopten las medidas adecuadas para que los ciudadanos con derecho a
voto sean incluidos en el registro electoral y puedan de esa manera ejercer tal derecho; c)
observar que existan efectivamente mecanismos para impedir el voto mltiple, habida
cuenta de que no es viable revisar todo el registro electoral antes de las elecciones; d)
observar que se respeten sin restricciones las libertades de expresin, organizacin,
circulacin y reunin; e) observar que los posibles votantes conozcan suficientemente bien
los mecanismos para participar en la eleccin; f) examinar, analizar y evaluar las crticas
formuladas, las objeciones planteadas y los intentos por restar legitimidad al proceso
electoral y, cuando fuese necesario, transmitir la informacin correspondiente al Tribunal
Electoral Supremo; g) Comunicar al Tribunal Electoral Supremo las denuncias recibidas en
razn de irregularidades en la publicidad electoral o de posibles injerencias en el proceso
electoral; cuando proceda, solicitar informacin acerca de las medidas correctivas que se
hayan adoptado; h) destacar observadores" en todos los recintos electorales el da de la
eleccin a fin de verificar que el derecho de voto sea plenamente respetado; i) prestar
asistencia al Representante Especial del Secretario General en la preparacin de informes
peridicos al Secretario General, el cual a su vez, informar al Tribunal Supremo Electoral
y presentar informes al Consejo de Seguridad, segn sea necesario".
En la declaracin del jefe de misin sobre el desarrollo y los resultados de la elecciones se
constata en la conclusin general: A la luz de la informacin recogida por los
observadores durante el desarrollo de la jornada electoral, as como de la observacin
sistemtica del proceso electoral realizada en los ltimos seis meses, ONUSAL considera
que, en trminos generales, las elecciones del 20 de marzo han tenido lugar bajo
condiciones adecuadas de libertad, competividad y seguridad. A pesar de las serias
deficiencias de organizacin y transparencia antes sealadas, estas elecciones pueden
considerarse aceptables".

6. Objetivos y mtodos de observacin electoral

Cules son en sntesis los objetivos generales de una misin de observacin electoral? Las
directrices de ONUSAL para los observadores en El Salvador contienen la siguiente
definicin concisa: La tarea del observador es doble: (a) aportar una presencia
internacional clara durante el proceso electoral y (b) observar el desarrollo de las elecciones
para evaluar si se llevan a cabo de manera limpia y libre." Esa deficin incluye un aspecto
ms tcnico - observar" - y un aspecto poltico-simblico: Aparte del valor testimonial de

la actividad de los observadores, su presencia sirve para fomentar un ambiente de confianza

entre los votantes, los partidos polticos y vigilantes de los partidos, los oficiales electorales
y las autoridades gubernamentales. Especficamente, la presencia de los observadores
internacionales debe ayudar a crear condiciones de libertad de decisin entre los votantes"
(ONUSAL 1994c).
Fueron descritas diferentes tipos de misiones de observacin de la ONU y de la OEA. Se
podran especificar los siguientes (vase Garber 1994: 69) posibles componentes de una
misin de observacin amplia:

mediar en cuestiones disputadas de la legislacin electoral,

revisar la organizacin administrativa del proceso electoral,
asistir en el desarrollo y la implementacin de programas de educacin cvica,
apoyar y evaluar el proceso de inscripcin/registracin electoral,
evaluar la limpieza de la campaa electoral,
analizar temas como el acceso equitativo a los medios de comunicacin,
observar la transparencia del proceso de votacin durante el da de las elecciones,
llevar a cabo un escrutinio independiente/paralelo,
revisar el proceso para tramitar y fallar denuncias,
investigar denuncias poselectorales, y
facilitar el proceso de transicin.

Segn esa enumeracin se podran diferenciar cinco fases y niveles de observacin:

1. Organizacin y administracin del proceso electoral: (a) Hay que observar la
composicion y conducta de los rganos electorales (consejos, cortes o tribunales
electorales) y verificar que los partidos polticos tengan una representacin
equitativa y que las decisiones y medidas adoptadas sean imparciales y compatibles
con la celebracin de elecciones libres. (b) Los registros electorales deben estar
debidamente constituidos, eso significa que los ciudadanos con derecho a voto sean
incluidos y puedan ejercer tal derecho.
2. Campaa electoral: (a) Hay que observar que exista libertad de organizacin y
movilizacin de los partidos, que sean respetadas las libertades de expresin,
organizacin, circulacin y reunin. (b) Se debe observar si los partidos polticos
tienen acceso a los medios de comunicacin en condiciones de igualdad. (c) Hay
que observar si el/los partido/s de gobierno hacen uso de recursos estatales para su
campaa electoral.
3. Proceso de votacin: (a) Hay que observar si los posibles votantes conocen
suficientemente bien los mecanismos para participar en la eleccin. (b) Hay que
verificar que el derecho de voto sea plenamente respetado y que p.ej. existan
mecanismos para impedir el voto mltiple.
4. Escrutinio: (a) Con la presencia de observadores en una muestra suficientemente
grande de centros de votacin hay que comprobar si hay indicios para prcticas de
fraude masivas y dar confianza a los electores que su decisin de voto sea respetada.
(b) Hay que llevar a cabo un conteo paralelo basado en una muestra de centros de
votacin, que permite proyectar rpidamente los resultado de la votacin, para

conjurar el riesgo de manipulaciones de los resultados electorales y para dar de esa

manera ms legitimidad a la votacin.
5. Fase postelectoral: (a) Hay investigar denuncias postelectorales de irregularidades
y observar como son tramitadas y falladas por los rganos competentes. (b) Mediar
en el proceso de cambio de gobierno si emergen problemas graves para el sistema
democrtico.

Publicacin de los resultados electorales y proclamacin

de los candidatos electos
Martn Lauga
1. Introduccin
2. rganos encargados de la publicacin y proclamacin
3. Plazo para la publicacin y proclamacin
4. Medios de publicacin de los resultados electorales
5. Anexo

1. Introduccin
La publicacin de los resultados electorales y la proclamacin de los candidatos electos
constituyen actos del escrutinio general, entendido en un sentido amplio. Tienen lugar tras
el recuento de los votos y la resolucin de las reclamaciones (vase Diccionario Electoral
1989: 278). La publicacin tiene como objetivo poner en conocimiento de la poblacin y de
los contendientes en la eleccin los resultados electorales provisorios o definitivos, los
cuales pueden ser a su vez parciales o totales. La proclamacin (o declaracin, en la
terminologa de algunas legislaciones) habilita a los candidatos de manera oficial para
desempear los cargos para los cuales han sido electos. La publicacin y la proclamacin
son actos fundamentales pues, de ser llevados a cabo por instituciones polticamente
independientes, contribuyen a la limpieza y legitimidad de una eleccin democrtica, ya
que constituyen la base para resolver las eventuales demandas y reclamaciones de los
partidos polticos y candidatos sobre el resultado total o parcial de una eleccin. Ambos
actos se hallan estrechamente vinculados, pero remiten a tareas distintas. Se basan en los
documentos merced a los cuales se registran los resultados del escrutinio provisorio y
definitivo, formando as parte, junto a las resoluciones del o de los rganos
correspondientes sobre las impugnaciones o reclamos, de la documentacin electoral. Las
cuestiones de la publicacin y la proclamacin se cuentan entre los aspectos menos
regulados por las legislaciones electorales latinoamericanas (vase la contribucin de
Beatriz Franco-Cuervo sobre el escrutinio en esta misma obra).
Pocas legislaciones (p.ej. el Cdigo Electoral de Colombia, la Ley Electoral de Nicaragua y
la Ley Orgnica del Sufragio de Venezuela) distinguen entre la publicacin de los
resultados y la proclamacin o declaratoria de los candidatos electos. En algunos casos slo
se hace referencia a la proclamacin (por ejemplo: Argentina, Chile, Guatemala), mientras
que en Bolivia, por ejemplo, la legislacin alude nicamente a la publicacin de los
resultados de las elecciones. Esto indica que en las legislaciones estudiadas no existe
uniformidad terminolgica; sin embargo, la distincin es importante porque se trata de
diferenciar y abarcar debidamente las distintas tareas implicadas por la publicacin de los

resultados y la proclamacin o declaracin de los candidatos electos. En este trabajo se

designar bajo publicacin el acto de hacer pblicos los resultados de una eleccin o
referndum, mientras que por proclamacin se entender el acto de designar a quienes han
sido electos para ocupar un cargo pblico.

2. rganos encargados de la publicacin y proclamacin

Respecto a la cuestin de la publicacin de los resultados electorales y la proclamacin de
los candidatos electos, es importante observar qu rgano u rganos tienen a su cargo estas
tareas. Es posible observar variaciones en cuanto a si se distinguen o no distintos rganos
para ejecutar ambas tareas en los diferentes niveles del sistema poltico. Al respecto,
pueden identificarse en las regulaciones estudiadas fundamentalmente dos modelos bsicos
a partir de los cuales se pueden abarcar los distintos casos en Amrica Latina.
Segn un primer modelo, las tareas de publicar los resultados electorales y proclamar a los
candidatos electos se reparten segn sea el nivel del sistema poltico en el que se celebran
las elecciones (nacional, regional, municipal). En este modelo, la publicacin es una tarea
descentralizada de acuerdo a la cual la publicacin de los resultados y la proclamacin de
los candidatos electos se efecta en distintos rganos ubicados en diferentes niveles del
sistema poltico. Dentro de este modelo bsico, podemos ubicar los pases siguientes:
Bolivia; Brasil; Colombia; Guatemala; Mxico; Panam; Paraguay; Per; Repblica
Dominicana; Venezuela (vase cuadro). En este ltimo pas, que constituye un buen
representante del modelo, el Consejo Supremo Electoral proclama al Presidente; las Juntas
Electorales Provinciales tienen a su cargo la proclamacin de gobernadores y diputados en
sus respectivas jurisdicciones, as como de senadores al Parlamento y de diputados a la
Asamblea Legislativa. A su vez, las Juntas Electorales Municipales proclaman a los
candidatos electos como alcaldes y consejeros municipales (ver Ley Orgnica del Sufragio,
art. 43, 49, 50).
De acuerdo a un segundo modelo, las tareas de publicar los resultados electorales y la de
proclamar a los candidatos electos se hallan concentradas en un nico rgano, la autoridad
electoral central. Este publica los resultados y proclama a los electos en todos los niveles
del sistema poltico. Los dems rganos integrantes del cuerpo electoral cumplen con la
funcin de transmitir los resultados provisorios de las elecciones a la autoridad central.
Dentro de este modelo, podemos ubicar los pases siguientes: Argentina; Costa Rica; Chile;
Ecuador; El Salvador; Honduras; Nicaragua; Uruguay (ver cuadro). Si consideramos, por
ejemplo, el caso de Nicaragua, vemos que all el Consejo Central Electoral efecta la
declaracin definitiva de los resultados de las elecciones de Presidente y vicepresidente,
representantes de la Asamblea Nacional, diputados al Parlamento Centroamericano, etc.
(ver Ley Electoral n 43, art. 10 y art. 194). Algo similar ocurre en Chile, donde la
legislacin establece que el Tribunal Calificador de Elecciones proclame a los candidatos
elegidos tanto a nivel nacional como comunal.

El hecho de efectuar la publicacin y la proclamacin a travs de distintos rganos como lo

estipulan las legislaciones abarcadas por el primer modelo puede resultar en una fuente de
conflicto entre los diferentes rganos, cuando los resultados difundidos por los distintos
entes encargados difieren entre s. Este problema puede surgir all donde, como en el caso
de la Ley Electoral de Bolivia (Ley Electoral 1993, art. 188-189), se fija, por un lado, que
un rgano intermedio publique de inmediato los resultados de las elecciones realizadas en
el nivel comunal, departamental o provincial, mientras que se deja el cmputo definitivo a
nivel nacional en manos del rgano central. Esto sugiere la importancia de precisar las
responsabilidades y de establecer mecanismos efectivos de comunicacin y cooperacin
entre los distintos rganos implicados. Tomando estos recaudos, la divisin de las tareas
entre distintos rganos puede contribuir a acelerar el proceso electoral.

3. Plazo para la publicacin y proclamacin

Ms all de la cuestin de cmo se distribuyen las tareas de la publicacin y proclamacin,
hay que considerar adems cundo est previsto que se hagan estas tareas. Las regulaciones
de los pases estudiados no siempre especifican debidamente este punto, existiendo
variaciones considerables entre aqullas que s lo hacen. En El Salvador, por ejemplo, el
artculo 266 del Cdigo Electoral fija un plazo de tres das tras la fecha del decreto que
declare firme el resultado de las elecciones, mientras que en Venezuela la Ley Orgnica del
Sufragio establece un plazo de quince das tras la proclamacin de los candidatos electos.
En otros casos, como en Honduras, el resultado electoral deber publicarse tras el escrutinio
general. En el sentido de evitar disputas legales tras la declaracin de los resultados
electorales, el Cdigo Electoral de Costa Rica agrega en su artculo 148 que una vez
efectuada la declaratoria de eleccin no se podr volver a tratar la validez de la misma ni de
la aptitud legal de la persona electa, a no ser por las causas posteriores que la inhabiliten
para el ejercicio del sufragio.
Desde el punto de vista de la legitimidad de una eleccin democrtica, es cierto que no slo
cuenta la rapidez con que se hagan pblicos los resultados, sino igualmente la confiabilidad
de los resultados difundidos. Se trata, por lo tanto, de que la legislacin intente, de acuerdo
a las circunstancias del pas en cuestin, encontrar un compromiso entre ambos
requerimientos, procurando el mximo de confiabilidad y de rapidez. Obviamente, no basta
al respecto con estipular positivamente un determinado plazo para la publicacin y
proclamacin, sino que hay que tener en cuenta las experiencias electorales realizadas en el
pasado. Una condicin previa de suma importancia para la agilizacin y confiabilidad de
los resultados publicados y proclamados resulta asimismo la regulacin referente al
escrutinio (vase la contribucin de Beatriz Franco-Cuervo sobre el escrutinio en esta
misma obra). De lograrse una optimizacin de los dos aspectos sealados, no slo se
contribuye a disminuir la incertidumbre que plantea una eleccin - con los costos que sta
entraa para la sociedad en cuestin -, sino que adems se ayuda a evitar que terceros, i.e.
candidatos/ partidos polticos, medios de comunicacin, etc., se apropien de esta funcin
con el propsito de difundir datos tergiversados. La experiencia muestra que la demora en
dar a conocer los resultados y efectuar la proclamacin de los electos puede dar lugar a

situaciones problemticas: as sucedi, por ejemplo, en Venezuela al cabo de las elecciones

generales de 1993, en las que el retraso en el anuncio de los resultados electorales oficiales
provoc una cada importante de la imagen del Consejo Supremo Electoral (la legislacin
venezolana establece un plazo de quince das). De no ser posible la publicacin rpida de
los resultados definitivos, parece recomendable dar a conocer resultados provisorios
confiables como una forma de evitar la influencia nociva de las especulaciones polticas
para la legitimidad de los resultados. Obviamente, cuando los resultados son muy parejos o
cuando los resultados electorales conforman la base para poder proseguir una eleccin (por
ej. en el caso de una segunda vuelta electoral en el caso de la eleccin presidencial por
mayora absoluta), no alcanza con un escrutinio y una publicacin de datos provisorios.

4. Medios de publicacin de los resultados electorales

Un criterio adicional es en qu o a travs de qu medios se prev oficialmente publicar los
resultados electorales. Si bien hoy da es de suponer que los stos sern difundidos de
alguna forma a travs de los medios masivos de comunicacin, es sin embargo importante
que exista una fuente autoritativa de publicacin oficial a la cual se le pueda exigir la
publicacin total y correcta de los datos, as como la conformacin de una estadstica
electoral a lo largo del tiempo.
No todas las legislaciones estudiadas satisfacen este punto de manera adecuada (vase
cuadro). En Mxico slo se estipula la publicacin en el exterior del local respectivo. En
Costa Rica, la normativa vigente determina que la declaratoria de eleccin se deber
comunicar por nota a las personas elegidas y al Poder Ejecutivo, sin hacer mencin de la
necesidad de que la poblacin sea informada sobre los resultados electorales de manera
oficial. En varios pases, como por ejemplo en Venezuela, se establece la publicacin en la
Gaceta o Diario Oficial. A veces, como en el caso de El Salvador, Nicaragua y Uruguay se
estipula tambin la publicacin en peridicos de circulacin nacional, una medida que
garantiza una mejor difusin de los resultados electorales en la poblacin.

5. Anexo
Cuadro: Publicacin y proclamacin de los resultados electorales en
Amrica Latina
Pas

Fuente Jurdica

rgano encargado de la publicacin y/o Plazo

proclamacin

Argentina

Cdigo Nacional La Junta Electoral Nacional proclamar a s.i.

Electoral, decreto los electos (art. 122).
n 2.135/83 y

Medio
de
Publicacin
s.i.

modificaciones.

Bolivia

Ley Electoral de Corte Departamental Electoral publicar el Tras

el Por todos los
1993
resultado de las elecciones realizadas en el cmputo de los medios
al
Departamento, incluyendo la asignacin de votos.
alcance
del
representantes nacionales, de concejales y
Departamento
agentes municipales (art. 188). El cmputo
Electoral.
definitivo de las elecciones para
Presidente, vicepresidente, senadores y
diputados ser efectuado por la Corte
Nacional Electoral (art. 189).

Brasil

Cdigo Eleitoral, Las Juntas Electorales en cuanto a las s.i.

Lei n 4.737 de elecciones realizadas en su jurisdiccin; los
1965
Tribunales Regionales en lo referente a las
elecciones
para
gobernador,
vicegobernador, senador, diputado federal y
estadual de auerdo a los resultados
parciales enviados por las Juntas
Electorales; el Tribunal Superior Electoral
en cuanto a la eleccin de Presidente y
vicepresidente, en base a los resultados
parciales enviados por los Tribunales
Regionales.

Pas

Fuente Jurdica

rgano encargado de la publicacin Plazo

y/o proclamacin

Medio
de
Publicacin

Colombia

Cdigo Electoral,
decreto n 2241
de 1986; Ley n
84
del
11.11.1993

El Consejo Nacional Electoral publicar Tras el escrutinio.

los resultados de las elecciones para
Presidente (art. 191). El gobierno
publicar oportunamente el nmero de
los integrantes de las Cmaras
Legislativas, diputados a las Asambleas,
consejeros intendenciales y comisariales
de las diferentes circunscripciones
electorales (art. 211, Cdigo Elect.). El
CNE notificar en audiencia pblica la
declaracin de resultados y proclamar
la eleccin de senadores y Presidente y
vice - si alguna de las frmulas obtiene,
por lo menos, la mitad ms uno de los
votos vlidos. Corresponde a las
Comisiones Escrutadoras Municipales
declarar la eleccin de los miembros de
las Juntas Administradoras Locales.
Corresponde a los delegados del CNE
declarar la eleccin de gobernadores (art.
12, Ley n 84). La Comisin Escrutadora
del Distrito Capital declara la eleccin

s.i.

s.i.

de los ediles (art. 13, Ley n 84).

Tras fijar el total de s.i.
votos vlidos que
corresponda a cada
partido (art. 133).

Costa Rica

Cdigo Electoral El Tribunal Supremo Electoral hace la

n 1536
declaratoria de eleccin (art. 133). La
declaratoria de eleccin se comunica por
nota a las personas elegidas y al Poder
Ejecutivo (art. 147). Despus de la
declaratoria de eleccin, no se podr
volver a tratar la validez de la misma ni
de la aptitud legal de la persona electa, a
no ser por las causas posteriores que la
inhabiliten para el ejercicio del sufragio
(art. 148).

Chile

Ley
Orgnica
Constitucional
sobre el tribunal
calificador
de
elecciones,
n
18.460;
Ley
Orgnica
Constitucional
sobre votaciones
populares
y
escrutinios,
n
18.700

El Tribunal Calificador de Elecciones s.i.

proclama a quienes resulten electos en el
nivel nacional y comunal o el resultado
del plebiscito. La proclamacin del
Presidente electo se comunica al
presidente del Senado; la de senadores y
diputados, a los presididentes de las
respectivas Cmaras; el resultado de un
plebiscito nacional al Presidente de la
Repblica y el de un plebiscito comunal,
al alcalde respectivo (art. 9, c, ley n
18.460; atencin: ver art. 5, ley 18 963
de 1990) y al candidato elegido (art. 108
y art. 109 y 109 bis, ley n 18.700).

s.i.

Pas

Fuente Jurdica

rgano encargado de la publicacin y/o Plazo

proclamacin

Medio
de
Publicacin

Ecuador

Reglamento a la El Tribunal Supremo Electoral proclama a s.i.

Ley
de los candidatos a Presidente y vice y a
Elecciones
n diputado (art. 90).
1257-A

s.i.

El Salvador

Cdigo Electoral El Consejo Central de Elecciones declara

1993
firmes los resultados del escrutinio
definitivo
de
las
elecciones
presidenciales, de diputado al Parlamento
Centroamericano, Asamblea Legislativa y
Concejos Municipales (art. 80, 6). El acta
de escrutinio final sirve para proclamar a
los candidatos electos.

Dentro de los tres

das siguientes a la
fecha del decreto
que declare firme
el resultado de las
elecciones
(art.
266).

Diario
Oficial y en
peridicos
de
circulacin
nacional (art.
26).

Guatemala

Reglamento de la
Ley
Electoral,
Acuerdo n 18187

Dentro de los 5 s.i.

das siguientes de
tener las actas (art.
109).

El Tribunal Supremo Electoral proclama

al Presidente y vice (art. 105). Las Juntas
Electorales Departamentales y la del
Distrito Metropolitano lo hacen en el
nivel comunal (art. 110).

Honduras

Ley Electoral y El Tribunal Nacional Electoral hace la Despus

del s.i.
de
las declaratoria de los funcionarios electos escrutinio general.
Organizaciones
(art. 111)
Polticas, 1993

Mxico

Cdigo Federal
de Instituciones y
Procedimientos
Electorales

El presidente del Consejo Distrital

respectivo deber fijar en el exterior del
local del Consejo Distrital los resultados
preliminares de las elecciones en el
Distrito (art. 244). El presidente del
Consejo Local fijar en el exterior del
local los resultados del cmputo de la
entidad federativa (art. 257, b). El
presidente del Consejo Local que resida
en la cabecera de la circunscripcin
plurinominal deber publicar en el
exterior de las oficinas los resultados de la
circunscripcin (art. 261, b; ver tambin
art. 360 y sig.).

Pas

Fuente Jurdica

rgano encargado de la publicacin Plazo

y/o proclamacin

Nicaragua

Ley Electoral n El Consejo Supremo Electoral realiza la s.i.

43
declaracin definitiva de los resultados de
las elecciones para Presidente y vice,
representantes de la Asamblea Nacional,
diputados
del
Parlamento
Centroamericano, etc. (art. 10, 8; art.
194).

Panam

Cdigo Electoral

Paraguay

Cdigo Electoral, art. 244: Junta Electoral,

Ley 01/90, Ttulo Departamental, Junta Municipal
V,
Captulo
nico.

Per

Decreto
14250

Repblica

Ley Electoral de La JEDN har la proclamacin de los La publicacin de s.i.

Concludo
escrutinio
cmputo de
votos.

el s.i.
y
los

Medio
de
Publicacin
En la Gaceta,
Diario Oficial
y se enva a
los medios de
comunicacin
(art. 195).

Corporacin electoral correspondiente Como mximo 24 s.i.

(p.ej. para Presidente y Vice, la Junta hs. despus de
Nacional Electoral; ver art. 271).
concludo
el
escrutinio.

Junta Concludo
escrutinio.

el s.i.

Ley El Jurado Nacional de Elecciones tiene a Al da siguiente de s.i.

su cargo los procesos electorales y la la proclamacin.
proclamacin de los elegidos (art. 4). Los
Jurados Departamentales de Elecciones
proclaman las listas de diputados (art. 32,
9).

Dominicana

la
Repblica
Dominicana, n
5884 (actualizada
18.5.1992). Ley
n 600.

candidatos elegidos en el distrito

respectivo (art. 10, 8). Las JME
proclaman a los candidatos a cargos
municipales (art. 12, 8). Salvo el
Presidente y vice, proclamados por la
Asamblea Nacional, los elegidos son
proclamados por los organismos que
expiden los certificados de eleccin (p.ej.
la JCE para senadores y diputados; art.
182).

los resultados por

las JME se har
por lo menos
durante 4 das (art.
153).

Pas

Fuente Jurdica

rgano encargado de la publicacin Plazo

y/o proclamacin

Medio
de
Publicacin

Uruguay

Ley 16017 de 1989

Corte Electoral.

s.i.

En el Diario
Oficial y en
dos diarios de
circulacin
nacional.

Venezuela

Ley
Orgnica
Sufragio, 1993

Dentro de los
15
das
siguientes a la
proclamacin
de
los
candidatos
electos.

Gaceta
Oficial de la
Repblica de
Venezuela.

del El
Consejo
Supremo
Electoral
proclama al Presidente (dentro de los
20 das sig. a la votacin), presidente
del Congreso, presidente Corte
Suprema de Justicia (art. 43, 21 y 22).
Las Juntas Electorales Principales
proclaman
en
sus
respectivas
jurisdicciones
a
gobernadores,
diputados y senadores al Congreso y
diputados a la Asamblea Legislativa
(art. 49, 11). Las Juntas Electorales
Municipales proclaman a candidatos
electos como alcaldes y consejeros
municipales (art. 50, 11).

Incompabilidades
Bernhard Thibaut
1. Introduccin
2. Incompatibilades para Presidente y Vicepresidente
3. Incompatibilidades para mandatos legislativos
4. Consideraciones finales

1. Introduccin
En el marco del Derecho Pblico Comparado el trmino incompatibilidades se refiere a
aquellas normas que definen las circunstancias en las cuales un mandato electoral
legalmente adquirido por una persona no puede ser ejercido. Las incompatibilidades
excluyen el desempeo simultneo de un determinado cargo electivo y de determinados
otros cargos electivos o de nombramiento. De este modo, el trmino incompabilidades se
halla estrechamente relacionado con otro concepto importante en materia electoral, cual es
el de inelegibilidades. Mientras este ltimo se refiere a las normas que definen los
requisitos para ser candidato a un distinto cargo/mandato electivo, las incompabilidades se
refieren a cuestiones que no impiden una candidatura electoral. Sin embargo, en el caso de
que el candidato sea elegido, se exige de l o que deje el cargo/puesto que lo inhabilita para
ocupar su mandato, o que prescinda adquirirlo, o que tome una decisin por uno de los dos
mandatos electivos incompatibles entre s. En la legislacin electoral de los pases
latinoamericanos, ambos trminos inelegibilidades e incompatibilidades a veces son
usados como sinnimos (otro trmino frecuentemente usado es el de las inhabilidades).
Este trabajo slo tratar de las incompatibilidades en el sentido estricto que acabamos de
establecer. Sin embargo, cabe sealar que la falta de regulacin de incompatibilidades en
casos concretos no implica que sean compatibles los diferentes mandatos y/o cargos
polticos. Muchas veces la misma regulacin de las inelegebilidades exluye que una
persona que ocupe un determinado mandato o cargo tenga la posibilidad de desempear
algn otro. As, para alcanzar una visin completa de las regulaciones en relacin a la
posible combinacin de mandatos y/o cargos polticos en los pases latinoamericanos, es
indispensable recurrir tambin a la contribucin Derecho Electoral: sufragio activo y
pasivo de Manuel Aragon en esta obra que se ocupa tambin de las inelegibilidades.
Por regla general, en los pases latinoamericanos las incompatibilidades estn reguladas en
la Constitucin. Slo en Bolivia la ley electoral contiene una norma respecto a la
incompatibilidad entre los mandatos de Senador y Diputado respectivamente. Vale
mencionar que las diferencias entre los pases de la regin en relacin a la densidad
regulatoria en esta materia son bien marcadas. En Argentina casi no hay preceptos
explcitos en relacin a incompatibilidades. Por el contrario, la Constitucin colombiana,
por ej., contiene una multidud de normas constitucionales al respecto (ver abajo). En vista

de estas diferencias, nos parece oportuno sealar de antemano que en el marco de este
trabajo slo podemos refererirnos a las regulaciones positivas a nivel de las Constituciones
y de la legislacin electoral que rigen en esta materia, quedando sin consideracin
eventuales interpretaciones del derecho electoral y del derecho pblico general por parte de
las Cortes competentes. Tambin cabe destacar que aun en los casos donde se observa una
clara escasez de normas constitucionales o electorales (Chile, Nicaragua), sto no significa
necesariamente que no existan otras regulaciones en otros niveles legislativos. Por ej.,
pueden ser parte de la legislacin sobre la organizacin parlamentaria que ha quedado fuera
de consideracin en el marco de este Tratado.
Cuadro 1: Fuentes legales de la regulacin de compatibilidades e
incompatibilidades
Pas

Constitucin

Pas

Constitucin

Argentina

Art. 72, 73, 105

Honduras

Art. 203, 253

Bolivia

Art. 49

Mxico

Art. 62

Brasil

Arts. 54, 56

Nicaragua

Art. 152

Colombia

Arts. 179, 180, 181

Panam

Art. 150

Costa Rica

Arts. 112, 148

Paraguay

Arts. 196, 237, 241

Chile

Per

Art. 92

Ecuador

Arts. 58, 63

Repblica Dominicana

Art. 18

El Salvador

Arts. 128, 129, 161

Uruguay

Arts. 91, 99, 101

Guatemala

Art. 160

Venezuela

Arts. 123, 141

Hemos ordenado el anlisis de las regulaciones sobre la materia segn los cargos electivos
a nivel nacional mandatos ejecutivos (Presidente/Vicepresidente), por un lado, y
mandatos legislativos (Diputado, Senador), por el otro. No hemos considerado por separado
las incompatibilidades que rigen para los cargos electivos a nivel subnacional. Claro est
que las incompatibilidades entre distintos mandatos son recprocas, es decir, la prohibicin
para un Senador de ser Gobernador o Alcalde implica la prohibicin para stos de ser
Senador.

2. Incompatibilades para Presidente y Vicepresidente

En la mayora de los pases no existen normas explcitas relativas a incompatibilidades para
el cargo de Presidente y Vicepresidente respectivamente. Slo en Bolivia, Paraguay y
Uruguay encontramos regulaciones respecto a la incompatibilidad entre el mandato
presidencial y otros cargos electivos. Paraguay es el nico pas donde se han establecido
normas explcitas sobre las incompatibilidades en relacin al Presidente. El Art. 237 de la

Constitucin dispone: El Presidente de la Repblica y el Vicepresidente no pueden ejercer

cargos pblicos o privados, remunerados o no, mientras duren en sus funciones. Tampoco
pueden ejercer el comercio, la industria o actividad profesional alguna, debiendo dedicarse
en exclusividad a sus funciones". En Bolivia y Uruguay las regulaciones son menos
exhaustivas. Segn el Art. 49 de la Constitucin boliviana (Art. 49) los miembros del
parlamento pueden ser elegidos Presidente, pero el elegido ha de cesar la funcin legislativa
por el tiempo que desempee el mandato ejecutivo. En Uruguay, el Art. 91 de la
Constitucin establece: No pueden ser Representantes: 1) el Presidente y el Vicepresidente
". Aunque esta formulacin no permite determinar exactamente si se trata de una norma
de incompatibilidad, nos parece que es as, sobre todo si tomamos en cuenta que en
Uruguay se permite la candidatura simultnea para distintos cargos (vase la contribucin
de Francisco Fernndez Segado en esta obra). Por el contrario, una disposicin
constitucional muy similar en Ecuador tiene el carcter de una norma de inelegibilidad.
Segn el Art. 58 de la Constitucin ecuatoriana: No pueden ser miembros del Congreso
Nacional: a) El Presidente y Vicepresidente de la Repblica ", pero en este caso hay que
considerar que en Ecuador se prohibe que una persona sea postulada en un proceso
electoral como candidato a distintos cargos, de modo que resulta imposible que una misma
persona se presente como candidato para Presidente (o Vicepresidente) y para legislador
pudiendo optar en el caso de ser elegido por ambos cargos entre ellos.
La escasez de normas de incompatibilidad referidas explcitamente al Presidente y al
Vicepresidente puede ser explicada principalmente por el hecho de que la doctrina de la
divisin de poderes implica que en un sistema de gobierno presidencial el jefe del poder
ejecutivo no puede desempear al mismo tiempo otro mandato electivo (sobre todo en la
rama legislativa a nivel nacional). Es ms, si en un sistema democrtico el Jefe de Estado y
de Gobierno pudiera desempear cualquier otro cargo por el tiempo de su mandato, por ej.
en la administracin pblica o en una empresa privada, significara una violacin de la
doctrina constitucional. No por ltimo hay que recordar que las normas sobre
inelegibilidades pueden impedir el ejercicio simultneo del cargo de Presidente y otros
cargos o mandatos pblicos.
De este modo, se puede constatar que en todos los pases de la regin el cargo de Presidente
es incompatible con cualquier otro cargo, sea electivo o no electivo, pblico o privado, aun
en los casos que no establecen normas explcitas en este sentido (Argentina, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, y Repblica Dominicana). Lo mismo vale
generalmente respecto al Vicepresidente (los Vicepresidentes, respectivamente) en los
casos de que stos sean electos por el pueblo.

3. Incompatibilidades para mandatos legislativos

La mayora de las Constituciones latinoamericanas contiene por lo menos unas
disposiciones mnimas en relacin a las incompatibilidades entre un mandato parlamentario
y otras funciones electivas y no electivas. Hemos ordenado la respectiva normativa en el
cuadro 2 en tres grupos: normas que impiden que un parlamentario desempee otro cargo

electivo; normas que excluyen en forma absoluta aunque con determinadas excepciones
el desempeo de ciertas funciones (generalmente pblicas) por parte de los legisladores; y
normas que establecen que el parlamentario, para ocupar determinados cargos pblicos,
debe cesar transitoriamente su funcin legislativa.

Cuadro 2: Incompatibilidades para Diputados / Representantes /

Senadores
Pas

Prohibicin
de Prohibicin de desempear
desempear
otros cargos pblicos
simultneamente otro
cargo de eleccin
popular

Cargos para el desempeo

de
los
cuales
el
parlamentario debe cesar su
mandato,
pudiendo
reintegrarse cuando termina
la funcin respectiva

Argentina

Gobernador de la Empleo o comisin del Poder

misma provincia que el Ejecutivo,
sin
previo
Congesista representa
consentimiento de la Cmara
respectiva,
excepto
los
empleos de escala.

Bolivia

Quin
haya
sido cualquiera
funcin Ministro de Estado; Agente
elegido por Diputado y dependiente de los Poderes Diplomtico; Prefecto de
Senador debe optar.
Ejecutivo o Judicial
Departamento
El Senador y Diputado
que
se
postula
Concejal o Municipe,
perder su mandato
parlamentario desde el
momento en que jure a
su cargo del Gobierno
Municipal

Brasil

cualquier otro cargo o cualquier cargo, funcin o Ministro

de
Estado;
mandato
pblico empleo remunerado
Gobernador de Territorio;
electivo
Secretario de Estado, del
Distrito Federal, de Territorio,
de Prefectura de Capital; Jefe
de
misin
diplomtica
temporaria

Colombia

Costa Rica

cualquier otro cargo cualquier cargo pblico o de Ministro de Gobierno

pblico de eleccin las instituciones autnomas
popular

Chile

Ecuador

(Presidente

cualquier cargo o
pblico o privado

y cualquier

empleo Ministro

cargo

pblico, Ministros

Secretarios

de

Vicepresidente)

excepto
la
universitaria

docencia Estado

El Salvador

cualquier
cargo
pblico
remunerado excepto los de
carcter docente o cultural, y
los relacionados con los
servicios profesionales de
asistencia social

Ministro o Viceministro de
Estado, Presidente de una
Institucin Oficial Autnoma,
Jefe de Misin Diplomtica,
Consular
o
Misin
Diplomtica Especial

Guatemala

Ministro o funcionario del

Estado o de cualquier otra
entidad descentralizada o
autnoma.

Prohibicin
de Prohibicin absoluta de Cargos para el desempeo
desempear
desempear otros cargos
de
los
cuales
el
simultneamente otro
parlamentario debe cesar su
cargo de eleccin
mandato,
pudiendo
popular
reintegrarse cuando termina
la funcin respectiva
Pas
Honduras

cualquier
cargo
pblico
remunerado, excepto los de
carcter docente, cultural y los
relacionados con los servicios
profesionales de asistencia
social

Ministro o funcionario del

Estado o de cualquier otra
entidad descentralizada o
autnoma

Mxico

cualquier comisin o empleo

remunerado de la Federacin o
de los estados

Nicaragua

Panam

cualquier empleo
remunerado

Paraguay

asesora
de
reparticiones
pblicas; cualquier funcin y
empleo pblico, excepto el
ejercicio parcial de la docencia
y el de la investigacin
cientfica

Per

cualquier otra funcin pblica,

excepto la de Ministro de
Estado, y el desempeo,

pblico Ministro,
Viceministro,
Director General o Gerente de
entidades
autnomas
o
semiautnomas y Agentes
Diplomticos

previa
autorizacin
del
Congreso, de comisiones
extraordinarias de carcter
internacional
Repblica
Dominicana

Uruguay

Presidente
Vicepresidente;

Venezuela

sin regulacin positiva

cualquier otra funcin o

empleo de la Administracin
Pblica

y cargos pblicos remunerados,

excepto
la
docencia
universitaria que puede ser
Quin
haya
sido ejercida, pero slo con
elegido por Diputado y carcter honorario
Senador debe optar
Ministro; Secretario de la
Presidencia de la Repblica;
Gobernador; Jefe de misin
diplomtica; Presidente de
Instituto Autnomo

En relacin a la incompatibilidad entre el mandato legislativo y otros cargos pblicos

electivos, en la mayora de los pases no se han establecido normas explcitas. Slo en
Bolivia, Brasil, Costa Rica y Uruguay hay regulaciones claras de este tipo. En Bolivia (Art.
135 Ley Electoral) y Uruguay (Arts. 91 y 99) se establece la incompatibilidad entre los
mandatos de Diputado, por un lado, y Senador, por el otro. En ambos pases, quien haya
sido elegido para ambos cargos tiene que optar por uno de ellos. Cabe sealar aqu que
entre los otros pases con sistemas bicamerales hay varios pases (por ej. Colombia, Chile y
Mxico) que prohiben la candidatura simultnea para distintos cargos y excluyen ya a este
nivel que una persona ocupe una banca en ambas cmaras del Congreso. En los otros casos
hay que suponer que son incompatibles entre s los mandatos de Diputado y Senador
respectivamente. De nuevo, esta suposicin surge de la lgica institucional implcita en la
doctrina de la divisin de poderes. Ya se ha mencionado la prohibicin explcita en Bolivia
y Uruguay respecto de que la misma persona ejerza simultneamente un mandato
legislativo y el cargo de Presidente. En Bolivia tambin se encuentra una disposicin para
el caso de que un miembro del parlamento nacional se postule para un cargo ejecutivo a
nivel local.
Las regulaciones en Brasil y Costa Rica son al mismo tiempo exhaustivas, simples y claras.
En ambos pases se dispone que los parlamentarios nacionales no pueden desempear
ningn otro mandato de eleccin popular.
En Argentina encontramos una disposicin formulada en una manera que no permite
determinar si se trata de normas de inelegibilidad o de incompatibilidad. El Art. 73 de la
Constitucin dispone: Los eclesisticos regulares no pueden ser miembros del Congreso,
ni los gobernadores de provincia por la de su mando".

En Venezuela no hay regulaciones positivas en relacin a incompatibilidades para cargos

electivos. El Art. 132 de la Constitucin exepta, entre otros, los cargos electivos
determinados por la ley de la regla general segn la cual Nadie podr al la vez ms de un
destino pblico remunerado". El Art. 141 de la Constitucin dice: () La aceptacin de
diversos mandatos de eleccin popular, en los casos en que lo permitan las leyes, no
autoriza el ejercicio simultneo de las mismas". Esta disposicin no permite determinar las
incompatibilidades vigentes para miembros del Congreso. La Ley Orgnica del Sufragio no
contiene normas explcitas que permitan o excluyan la combinacin de determinadas
funciones electivas, sino solamente normas de inelegebilidad (Arts. 9-13). Surge de estas
disposiciones que los Diputados y Senadores nacionales, as como determinados
funcionarios pblicos, pueden ser postulados como candidatos a Diputado en una Asamblea
Legislativa de Estado (Art. 10), a Gobernador y a Alcalde (Art. 12). Segn Alan BrewerCarias, aun en estos casos de excepcin, conforme al artculo 31 de la Ley de Carrera
Administrativa, habra incompatibilidad cuando el ejercicio simultneo de esos cargos
exceptuados menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes del funcionario"
(Brewer-Carias 1985, tomo 1: 459).
En la mayora de los pases encontramos disposiciones que prohiben que los parlamentarios
ejerzan ciertos cargos no-electivos mientras dure su mandato legislativo. As, en Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panam,
Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay el cargo de un Diputado, Representante
o Senador respectivamente es incompatible con el desempeo de cualquier otra funcin
pblica renumerada, con la excepcin, segn los casos, de determinados cargos como la
docencia universitaria y la investigacin (Ecuador, Honduras, El Salvador, Paraguay,
Uruguay), cargos relacionados con los servicios profesionales de asistencia social (El
Salvador y Honduras con disposiciones idnticas), el cargo de Ministro de Estado y el
desempeo, previa autorizacin del Congreso, de misiones diplomticas (Per). En algunos
casos la formulacin del respectivo artculo de la Constitucin (por ej. Paraguay: Art. 196,
Per: Art. 92) es bien claro y exhaustivo, en otros pases los redactores de la Constitucin
han mezclado en forma poca clara disposiciones relativas a las inelegebilidades con otras
que normalmente deberan entenderse como normas de incompatibilidad. Un caso es el de
Ecuador, donde el ya mencionado Art. 58 dice: No pueden ser miembros del Congreso
Nacional: a) El Presidente y Vicepresidente de la Repblica, los Ministros Secretarios de
Estado, el Contralor General, el Procurador General, el Ministro Fiscal General, los
Miembros del Tribunal Supremo Electoral, los Superintendentes de Bancos y de
Compaas, y el Presidente del Consejo Superior y el Director General del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social; b) Los empleados pblicos y, en general los que perciban
sueldos del erario nacional o los que lo hubieren percibido seis meses antes de la eleccin;
c) Los que ejerzan mando o jurisdiccin o lo hubieren ejercido dentro de seis meses
anteriores a la eleccin; ch) Los presidentes, gerentes y representantes legales de los bancos
y dems instituciones de crdito establecidas en el Ecuador, as como los de sus sucursales
o agencias; d) Los que por s o por interpuesta persona tengan contratos con el Estado, sea
como personas naturales o como representantes de personas jurdicas; e) Los militares en
servicio activo; f) Los ministros de cualquier culto y los miembros de comunidades
religiosas; g) Los representantes legales y apoderados de compaas extranjeras; y, h) Los
que se encuentren impedidos por otras disposiciones legales. La dignidad de diputado no
significa funcin o cargo pblico." La formulacin No pueden ser miembros del Congreso

" parece indicar una regulacin de incompatibilidades. Pero por lo menos los puntos b) y
c) tienen que ser entendidos como normas de inelegibilidad, quedando abierto si los otros
puntos se refieren a incompatibiliades o inelegibilidades.
Slo en forma sumaria queremos mencionar que en casi todos los pases se han establecido
ciertas normas de conducta para los parlamentarios. Estas normas excluyen por ej. que un
miembro del cuerpo legislativo desempee una funcin remunerada o no en una
empresa o en una organizacin de derecho pblico que administra fondos estatales o que
sea contratista del Estado.
En el caso de que un miembro del parlamento sea nombrado Ministro o Secretario de
Estado o se lo designe para otra alta funcin ejecutiva o para tareas diplomticas, las
Constituciones latinoamericanas prevn, por regla general, que el legislador no ha de
renunciar su mandato, sino dejar su banca parlamentaria slo transitoriamente, es decir, por
el tiempo que dure la funcin respectiva. En Argentina, Chile, Paraguay, la Repblica
Dominicana y Uruguay no hay regulaciones de este tipo a nivel de las Constituciones o de
la legislacin electoral. En el caso de Per la falta de normas respectivas resulta lgico dado
que los respectivos cargos son compatibles con la funcin legislativa.

4. Consideraciones finales
La comparacin de los pases latinoamericanos en cuanto a la regulacin normativa de
incompatibilidades resulta ms compleja de lo que puede suponerse en primera instancia.
Para alcanzar afirmaciones sustantivas en esta materia es necesario considerar los sistemas
de gobierno y los sistemas electorales en su conjunto. En virtud de que las diferencias entre
los sistemas de gobierno y electorales de los pases latinoamericanos son bastante marcadas
sistemas uni- y bicamerales, cantitad de niveles de representacin poltica, elecciones
simultneas y no-simultneas etc. , el anlisis de las normas sobre incompatibilidades por
s solo no permite sacar conclusiones firmes, por ej. sobre diferencias y semejanzas en
cuanto a la permisividad o no-permisividad de las reglas operantes para el desempeo
simultneo de un determinado cargo electivo y otras funciones electivas o no-electivas.
No obstante, el anlisis llevado a cabo nos permite hacer algunas observaciones generales
en relacin a la legislacin latinoamericana en esta materia. Con respecto a las
incompatibilidades que rigen para los Presidentes se puede constatar que en la gran mayora
de los pases no hay normas positivas. Sin embargo no queremos contar esta falta de
normas como un dficit relevante de la legislacin. En la prctica no sabemos de ningn
caso, dnde haya provocado confusin o incertidumbre en cuanto a la conducta de los
Presidentes de la regin. Ms atencin en este sentido merecen las formulaciones a veces
poco claras de normas de incompatibilidad (?) respecto a los parlamentarios. Aun cuando
en la doctrina del derecho pblico de los pases en consideracin no sea controvertida la
correcta interpretacin de las respectivas normas, es llamativo que en varios casos (por ej.
Ecuador) hay una clara falta de delimitacin satisfactoria de los conceptos de inelegibilidad
e incompatibilidad. Hay pocos pases donde la normativa relativa a incompatibilidades se

halla formulada de una manera clara y exhaustiva. Ejemplos positivos son Brasil, Colombia
(aun cuando tambin en este pas la legislacin habla a veces de incompatibilidades
cuando en realidad se trata de inelegibilidades), Costa Rica, Paraguay y Per.

El contencioso electoral en Amrica Latina

J. Jess Orozco Henriquez

I. Introduccin
1. Delimitaciones conceptuales
2. Tipologa del contencioso electoral
3. Evolucin del contencioso electoral en Amrica Latina
4. Regulacin vigente
II. Los sistemas contenciosos electorales contemporneos en la regin
1. Contencioso electoral administrativo
2. Contencioso electoral jurisdiccional
3. Contencioso electoral mixto
III. Garantas de los rganos encargados del contencioso electoral
1. Consagracin jurdica de su independencia o autonoma
2. Designacin
3. Requisitos de idoneidad y profesionalismo
4. Estabilidad y carrera electoral
5. Responsabilidades
6. Autonoma financiera
7. Atribuciones normativas
IV. Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral
1. Clases
2. Actos impugnables
3. Legitimacin para interponerlos

4. Plazos para su interposicin y resolucin

5. Pruebas
6. Causales de nulidad
V. Evaluacin y perspectivas

I. Introduccin
El objeto del presente trabajo es proporcionar un panorama sobre los diversos sistemas
contenciosos electorales en Amrica Latina; para el efecto, es conveniente formular algunas
precisiones conceptuales sobre el trmino contencioso electoral", as como aludir
brevemente a las diversas clases de sistemas contenciosos electorales en el derecho
comparado y la manera como tales sistemas han evolucionado y se encuentran regulados en
la regin.
Como se podr apreciar, una de las caractersticas fundamentales del contencioso electoral
en Amrica Latina, - que lo diferencian del de otros pases -, es la existencia de rganos
electorales especializados (previstos generalmente a nivel constitucional) con funciones
jurisdiccionales y/o administrativas en la materia - los llamados tribunales (cortes, jurados,
cmaras, juntas o consejos supremos) electorales -, ya sea que tengan una naturaleza
autnoma o constituyan una rama especializada dentro del Poder Judicial, mismos que se
encuentran presentes en todos y cada uno de los pases analizados, pudindose considerar
como una de las aportaciones ms significativas de la regin a la ciencia poltica y al
derecho electoral sobre el particular; incluso, la existencia de este tipo de rganos se ha
traducido - en mayor o menor medida - en un factor importante para los procesos de
redemocratizacin y consolidacin democrtica en varios de los pases que nos ocupan, as
como en la vigencia del Estado de derecho (respecto a los procesos de democratizacin y
consolidacin democrtica en Amrica Latina: cf. Nohlen/ Rial 1988).
Cabe advertir que, en contraste con la proliferacin de estudios - frecuentemente desde la
perspectiva de la ciencia poltica - sobre sistemas electorales, partidos polticos,
organizacin de las elecciones y temas similares referentes a la regin, se aprecia una
escasez de trabajos jurdicos sobre los regmenes electorales latinoamericanos; cuando ms,
se cuenta con unos cuantos estudios que aluden a los aspectos orgnicos, estructurales y
funcionales de los organismos encargados de la administracin y vigilancia de los
procedimientos electorales, pero en general se percibe una ausencia de trabajos que pongan
nfasis en los aspectos tcnico-jurdicos relacionados con el contencioso electoral (menos
an de alguno que arroje informacin estadstica sobre el sentido de las resoluciones de los
rganos competentes sobre el particular).

1. Delimitaciones conceptuales
Es frecuente que en la literatura jurdico-electoral y poltica por contencioso electoral" se
aluda - en un sentido amplio, que es su acepcin ms difundida -, a los diversos medios
jurdico-tcnicos de control (impugnaciones, juicios, recursos o reclamaciones) de los actos
y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un rgano de naturaleza
administrativa, jurisdiccional o poltica, para garantizar la regularidad de las elecciones, a
efecto de corregir eventuales errores o infracciones a la normativa electoral (vase Aragn
Reyes 1988: 106-107; Brewer Caras 1990: 89-92; Fix-Zamudio 1992: 8; Hernndez Valle
1990: 243; Orozco Henrquez 1993a: 793-796).
La finalidad esencial del contencioso electoral" - tambin conocido como justicia
electoral" - ha sido la proteccin autntica o tutela eficaz del derecho a elegir o ser elegido
para desempear un cargo pblico, mediante un conjunto de garantas a los participantes
(partidos polticos y, en su caso, ciudadanos y candidatos) a efecto de impedir que pueda
violarse en su perjuicio la voluntad popular, contribuyendo a asegurar la legalidad, certeza,
objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y
procedimientos electorales.
Tambin existe una acepcin de contencioso electoral" ms restringida, que es la que se
vincula con la nocin de proceso", la cual abarca slo a los medios procesales de control
de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es, hace referencia al
conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a los actos y
procedimientos electorales (excluyendo, en consecuencia, a los controles jurdicos
provenientes de rganos de naturaleza propiamente administrativa o poltica).
Para los efectos de este trabajo, se estima ms conveniente la acepcin ms amplia de
contencioso electoral, por lo que en el desarrollo del mismo se analizar todo tipo de
controles, impugnaciones, juicios, recursos o reclamaciones contra cualesquiera actos del
procedimiento electoral en los pases de Amrica Latina - ya sea que se trate de actos
relacionados con la preparacin de las elecciones o con los resultados electorales; en
particular, los referidos a la integracin de los rganos pblicos nacionales (en su caso,
federales), como son Presidente de la Repblica, diputados y/o senadores, por lo que se
excluyen las elecciones locales -, independientemente de que los medios de impugnacin
correspondientes se sustancien ante un rgano de naturaleza jurisdiccional, administrativa o
poltica.
Por ltimo, es importante advertir que en el presente trabajo no se har referencia a los
aspectos relacionados con los delitos electorales - aun cuando su juzgamiento corresponda
en algunos pases a los tribunales electorales, ya que las resoluciones sobre el particular no
inciden propiamente en la validez o nulidad de los actos y procedimientos electorales, y los
mismos son objeto de estudio en otro trabajo de esta misma obra -, como tampoco se
aludir a los medios de control de la constitucionalidad de las leyes o disposiciones legales
de carcter electoral - pues excede los propsitos fijados -, si bien eventualmente s se
analizarn los medios de control de la constitucionalidad de los actos (de aplicacin del

derecho) encaminados propiamente a la eleccin peridica de los rganos pblicos del

Estado.

2. Tipologa del contencioso electoral

En el derecho electoral comparado se presentan diferentes sistemas contenciosos
electorales, los cuales pueden clasificarse segn el rgano al cual se le atribuye el control
de la regularidad sobre los actos y procedimientos electorales.
Es as como el contencioso electoral se ha integrado en diversos pases tanto con recursos
administrativos (interpuestos ante los propios rganos encargados de la organizacin,
administracin y vigilancia de los actos y procedimientos electorales) como con medios de
impugnacin estrictamente procesales o jurisdiccionales (ya sea que se promuevan o
interpongan respecto de actos realizados durante la preparacin y desarrollo de las
elecciones para integrar el legislativo o, en su caso, las presidenciales, o bien,
concretamente, respecto de sus resultados); a los anteriores cabe agregar los sistemas que
reservan a un rgano poltico (las cmaras legislativas, los presuntos legisladores o una
parte de los mismos) la decisin sobre la validez de determinada eleccin (ya sea a travs
de la revisin o examen de oficio de la legalidad de las credenciales que exhiban los
electos, o bien, mediante el juicio o resolucin que recaiga ante cierta impugnacin
electoral), as como aquellos otros que prevn alguna combinacin de los anteriores
sistemas.
Consecuentemente, si se atiende a los diversos mtodos y rganos previstos en los distintos
ordenamientos jurdicos contemporneos para resolver sobre las impugnaciones de carcter
electoral, es posible distinguir - como lo sugiere Duverger (1988: 105-106; vase asimismo:
Cotteret/ Emeri 1973: 57-60) - entre el contencioso poltico y el contencioso jurisdiccional,
segn la funcin respectiva se confe a una asamblea poltica o a un rgano jurisdiccional; a
los mencionados se debe adicionar el llamado contencioso electoral administrativo, cuando
la resolucin de los recursos le corresponde al propio rgano encargado de organizar las
elecciones y el mismo tiene naturaleza propiamente administrativa, as como el contencioso
mixto, que contempla alguna combinacin de aquellos rganos (poltico y/o jurisdiccional
y/o administrativo) en la solucin de las controversias electorales (vase Orozco Henrquez
1993a: 796-826).
Hay ordenamientos en los que - a diferencia del sistema, hoy ms generalizado, de plena
jurisdiccionalizacin (en tanto que la solucin jurdica de las controversias se somete a un
tercero imparcial) de los procedimientos electorales - se confiere a las propias cmaras
legislativas, a los presuntos legisladores electos o una parte de ellos, la facultad de resolver
sobre la validez de la eleccin respectiva (incluyendo, en su caso, las impugnaciones que se
interpongan), lo que de acuerdo con la tradicin francesa se ha denominado verificacin
de poderes", o bien, calificacin de elecciones" o certificacin de actas" y que en Mxico,
equvocamente, se conoci como autocalificacin". Al respecto, es posible y conveniente
distinguir entre la verificacin de poderes o calificacin de elecciones, consistente en el

examen de oficio (sin que medie impugnacin) sobre la legalidad y validez de determinada
eleccin (concretamente, respecto de la regularidad de sus resultados o en cuanto a la
satisfaccin de los requisitos de elegibilidad del candidato electo), y la resolucin o juicio
que recae ante la interposicin de una impugnacin por presuntas irregularidades en cierta
eleccin, ya que esta ltima es la que efectivamente tiene carcter contencioso y es objeto
del presente estudio.
La razn histrica del contencioso poltico - para diferenciarlo del contencioso
jurisdiccional - en materia electoral, se apoya en el principio de la divisin de poderes",
conforme al cual, en virtud de que cada rgano del poder pblico es independiente de los
otros, no debe involucrarse en las decisiones inherentes a la integracin de los dems,
considerndose como un arma defensiva en manos del legislativo frente al ejecutivo a fin
de asegurar su autonoma e independencia; asimismo, pretende evitar que se dae al
judicial, el cual se vera inmerso en las luchas polticas partidistas en detrimento de su
funcin primordial consistente en la resolucin tcnico-jurdica de los diversos litigios de
que conoce. Por su parte, los defensores del contencioso jurisdiccional sostienen que la
accin de juzgar y calificar las elecciones materialmente tiene naturaleza jurisdiccional y,
en consecuencia, el ejercicio de tales atribuciones debe corresponder a un rgano
jurisdiccional, a efecto de garantizar la autenticidad, regularidad y validez de las elecciones,
al evitar que los integrantes del rgano involucrado se conviertan en juez y parte al realizar
la calificacin de las elecciones en que contendieron, mxime que se corre el riesgo de que
la mayora predeterminada acte conforme a sus intereses polticos y partidistas, ignorando
consideraciones de derecho y de justicia; en este sentido, se afirma que, desde el punto de
vista de la plenitud del Estado de derecho, resulta discutible la pertinencia de un exclusivo
control poltico de tal naturaleza (vase Aragn Reyes 1988: 106-112).
En la actualidad, prcticamente ya no hay sistemas que tengan un contencioso electoral
exclusivamente poltico (quizs la excepcin podra ser Suiza y, en cierta medida, Italia), ya
que aquellos pases que conservan un control poltico para los comicios legislativos o, en su
caso, presidenciales, lo hacen coexistir con un control jurisdiccional previo o posterior, lo
que les convierte en sistemas contenciosos mixtos.
Entre los sistemas contenciosos jurisdiccionales es posible distinguir segn los medios de
impugnacin sean interpuestos ante la jurisdiccin ordinaria (esto es, el propio Poder
Judicial), una jurisdiccin especializada en materia electoral autnoma (los llamados
tribunales o cortes electorales, predominantes en Amrica Latina), una jurisdiccin
constitucional, o bien, ante alguna combinacin de las anteriores jurisdicciones, en el
entendido de que la competencia en materia contencioso electoral asignada a jurisdicciones
distintas a las del Poder Judicial principalmente ha pretendido salvaguardar la naturaleza
jurisdiccional de la funcin de juzgar las elecciones sin exponer al referido judicial a los
eventuales cuestionamientos y acechanzas poltico-partidistas.
Como se podr apreciar ms adelante, en los pases latinoamericanos se presentan diversos
tipos de contencioso electoral - administrativo, jurisdiccional o mixto (resultado este ltimo
de la intervencin sucesiva de un rgano administrativo y/o uno jurisdiccional y/o uno
poltico) -, con gran variedad de modalidades que resulta relevante puntualizar.

3. Evolucin del contencioso electoral en Amrica Latina

Dos son las principales fuentes histricas del contencioso electoral - predominantemente
poltico - hispanoamericano que rigi durante el siglo XIX y, segn el pas de que se trate,
gran parte del presente: La Constitucin Federal de los Estados Unidos de 1787 y la
Constitucin de Cdiz de 1812, en el entendido de que a travs de esta ltima se recogi la
influencia de las constituciones francesas - particularmente las de 1793 y 1795 -, en tanto
que todas ellas conferan a las respectivas cmaras, asambleas polticas, juntas o colegios
electorales la atribucin de juzgar la elegibilidad de sus miembros y la regularidad de la
eleccin correspondiente, generalmente indirecta en segundo o tercer grado.
Consecuentemente, la historia del contencioso electoral latinoamericano registra en los
ordenamientos constitucionales del siglo pasado y en varios ms de la presente centuria con la salvedad, quizs, de la efmera y peculiar experiencia del Supremo Poder
Conservador bajo la vigencia de las Leyes Constitucionales de 1836 en Mxico (donde se
daba una heterocalificacin, ya que las elecciones de los diputados eran calificadas por el
Senado, en tanto que las de los senadores lo eran por el referido Supremo Poder
Conservador; vase Franco Gonzlez Salas 1993: 235-236; Orozco Henrquez 1992: 115126) y de la Constitucin de Colombia de 1886 (la cual prevea la existencia de jueces de
escrutinio encargados de decidir, con el carcter de jueces de derecho, la validez o nulidad
de las actas, de las elecciones o de determinados votos) -, el sistema contencioso poltico, al
reservar a las cmaras legislativas, a los presuntos legisladores o a una parte de los mismos,
la facultad de resolver sobre la validez o nulidad de determinada eleccin. El referido
contencioso poltico coexisti casi siempre con una variedad de recursos administrativos
susceptibles de ser interpuestos ante los rganos encargados de la administracin del
proceso electoral, as como en ocasiones con diversos medios de impugnacin ante los
rganos de la jurisdiccin ordinaria.
En realidad, la tendencia predominante del contencioso electoral poltico en Europa y
Amrica durante el siglo pasado no se vio interrumpida sino con el Election Petition Act de
1868 en Inglaterra, modificado en 1879, que estableci un contencioso electoral
jurisdiccional, en tanto que el juicio de las elecciones impugnadas se transfiri a dos jueces
de la King's (Queen's) Bench Division de la High Court of Justice, previendo que la
decisin concorde de tales jueces es asumida por la Cmara de los Comunes (para
salvaguardar su soberana), en el entendido de que sta es la nica que puede ordenar que
se proceda a realizar una nueva eleccin cuando la anterior ha sido anulada.
Al respecto y ya en el presente siglo, es importante sealar tambin la Ley Electoral de
1907 de Espaa, la cual cre el Tribunal de Actas protestadas, dentro del Poder Judicial,
acorde con la tendencia incipiente en la doctrina y el derecho comparado de conferirle a un
rgano jurisdiccional la tarea que se analiza. Por su parte, la Constitucin de Grecia de
1911 tambin le asign tal responsabilidad a un rgano jurisdiccional. As llegamos a la
Constitucin alemana de Weimar de 1919, cuyo artculo 31 prevea que los poderes de los
miembros del Reichstag seran examinados por una Corte de Calificacin Electoral,

constituida por cinco miembros, de los cuales tres eran elegidos por el Reichstag y dos
designados por el Presidente del Reich, entre los miembros del Tribunal Administrativo, a
propuesta de su Presidente (vase Nohlen 1992: 15-25).
Esta nueva forma de contencioso electoral fue seguida por varias de las constituciones de la
primera post-guerra, como ocurri con la Corte de Constitucionalidad de Austria de 1920, a
la cual no slo se le confiri competencia en esta materia sino - como se sabe, bajo la
inspiracin de Kelsen - para controlar la constitucionalidad de todas las leyes y actos
subordinados a la norma fundamental. Resulta relevante tambin aludir a la Constitucin
checoslovaca de 1920 y a la griega de 1927 que establecieron tribunales electorales
especializados para decidir sobre las elecciones protestadas, en tanto que el de la primera
tambin calificaba las elecciones o verificaba los poderes de los legisladores; por su parte,
la Constitucin polaca de 1921 previ un rgimen mixto, toda vez que la Dieta examinaba
la validez de las elecciones sin protesta y el Tribunal Supremo decida sobre las elecciones
protestadas (vase Gros Espiell 1990: 28-31).
La nueva tendencia europea de extraer de las asambleas polticas la facultad de decidir
sobre los reclamos electorales y establecer un contencioso electoral jurisdiccional
repercuti en Amrica Latina, donde combinndose con la propia experiencia y diversas
innovaciones dio lugar en diversos pases a la paulatina creacin de rganos electorales
especializados (generalmente de carcter constitucional) con funciones jurisdiccionales y/o
administrativas en la materia - los llamados tribunales (cortes, jurados, cmaras, juntas o
consejos supremos) electorales -, ya sea que tengan una naturaleza autnoma o constituyan
una rama especializada dentro del Poder Judicial, mismos que se encuentran presentes en
todos y cada uno de los pases analizados (en el caso de Argentina, previsto slo
legalmente), y representan una de las peculiaridades del contencioso electoral en la regin.
En efecto, despus del referido antecedente jurisdiccional electoral colombiano previsto en
su Constitucin de 1886, hacia 1924 en la Repblica Oriental del Uruguay se crea a nivel
legislativo la Corte Electoral (junto con la organizacin del Registro Cvico Nacional),
encomendndosele el conocimiento de todos los actos electorales previos a la eleccin, si
bien la Constitucin reservaba a las cmaras el juzgamiento de la eleccin de sus miembros
y al Senado el de la eleccin de Presidente de la Repblica. Por su parte, fue la
Constitucin de 1934 la que le asign a la Corte Electoral la calidad de juez de las
elecciones de todos los cargos electivos, excepcin hecha de la de Presidente y
Vicepresidente de la Repblica que segua siendo competencia de la Asamblea General
(entre 1924 y 1942, el legislador opt por diversas alternativas para la integracin de la
referida Corte Electoral: Nombramiento de sus miembros en la misma ley; integracin slo
con miembros neutrales; integracin slo con miembros partidarios; integracin mixta con
mayora de miembros partidarios e integracin mixta con mayora de miembros neutrales).
Finalmente, a partir de la Constitucin de 1952 se confiere a la Corte Electoral la calidad de
juez de las elecciones de todos los cargos electivos, sin excepcin alguna, as como de los
actos de plebiscito y referndum (vase Gros Espiell 1990: 33 y 61-90; Urruty 1992: 3141).
Cabe destacar adems el establecimiento del Tribunal Calificador de Elecciones de Chile,
el cual se instaur en la Constitucin de 1925, siendo el primero de la regin en estar

previsto a este nivel y al que se le asign la competencia de conocer y resolver en forma

definitiva la calificacin de las elecciones de Presidente de la Repblica, as como de los
miembros de la Cmara de Diputados y del Senado, adems de las reclamaciones de
nulidad que se interpusieren respecto de ellas (manteniendo bsicamente las mismas
atribuciones, junto con la de calificacin de los plebiscitos, en la Constitucin de 1980;
vase Corts Macas 1993: 45-57; Garca Rodrguez 1993: 729-731).
Es pertinente citar tambin la Constitucin de Brasil de 1934, la cual organiz la justicia
electoral dentro del Poder Judicial, previendo como rgano supremo el Tribunal Superior
Electoral (cuyo antecedente fue el Cdigo Electoral de 1932, bajo la inspiracin de Getulio
Vargas), que si bien la Constitucin de 1937 la suprimi, tal organizacin fue restablecida
con la Constitucin de 1946 y ratificada por la Constitucin de 1988 (vase Da Silva 1993:
69-70; Jardim 1993: 761-787).
Asimismo, la Constitucin de Nicaragua de 1939 cre un Consejo Nacional de Elecciones,
al cual se le asign la competencia de calificar las elecciones legislativas y decidir en
ltima instancia sobre todos los reclamos y recursos que se interpusieran, mismo que se
encuentra previsto tambin en la Constitucin de 1987 como Consejo Supremo Electoral,
confirindosele igualmente competencia respecto de elecciones presidenciales y
considerndosele, junto con los dems organismos electorales subordinados, como
integrantes del llamado Poder Electoral (vase Fiallos Oyanguren 1993: 35-48).
De especial importancia resulta la creacin del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa
Rica, conforme a la Constitucin de 1949, el cual est concebido por sta como un cuarto
poder, dotado de plena autonoma, habindose constituido como un paradigma para la
regin en cuanto a sus significativas y exclusivas atribuciones en materia electoral (vase
Villegas Antilln 1992: 43-51).
A partir de tales antecedentes, combinados con experiencias particulares de los respectivos
pases, prolifer en Amrica Latina la creacin (frecuentemente a nivel constitucional y, de
manera destacada, con motivo de los procesos democratizadores de la dcada de los
ochenta) de tribunales, cortes, jurados, juntas o consejos electorales, encargados de la
resolucin de las controversias derivadas de las elecciones e, incluso, de la organizacin de
los propios comicios, cuya naturaleza jurdica era jurisdiccional y/o administrativa,
pudindose considerar como una de las aportaciones ms importantes de Amrica Latina a
la ciencia poltica y al derecho electoral en materia de contencioso electoral.

4. Regulacin vigente
Las disposiciones de los ordenamientos constitucionales y/o legales que regulan el
contencioso electoral en los pases analizados se especifican en la Tabla I. Todos y cada
uno de esos ordenamientos constitucionales establecen, cuando menos, el rgano (ya sea de
naturaleza administrativa, jurisdiccional o poltica) encargado de decidir, en ltima

instancia, sobre la validez de las elecciones presidenciales y legislativas (vase Gallegos

1990: 3-35; Valads 1993: 251-273; Villanueva 1994: 208).
Salvo el caso de Argentina, los dems pases prevn en sus respectivas constituciones la
existencia de rganos electorales especializados encargados de la direccin, administracin
y vigilancia de los procedimientos electorales, o bien, de la resolucin jurisdiccional o, en
su caso, emanada de un rgano poltico, de los conflictos electorales, en el entendido de que
algunos pases contemplan rganos distintos para una y otra tarea, en tanto que otros le
asignan ambas a un mismo rgano; asimismo, cabe advertir que, en ocasiones, se
contempla constitucionalmente la existencia de rganos electorales, pero no se regula su
integracin y ni siquiera su denominacin (por ejemplo, Venezuela).
En la gran mayora de los pases se ha optado por establecer a nivel constitucional slo
principios genricos sobre el contencioso electoral - siendo algunos poco ms explcitos, al
incluir la forma de designacin de los integrantes del rgano electoral cspide, ya sea
administrativo y/o jurisdiccional - y dejar a la legislacin secundaria, entre otras cuestiones,
la regulacin de los aspectos tcnicos especficos. Lo anterior obedece al procedimiento
ms flexible para reformar la legislacin secundaria, si bien hay casos (como los de
Argentina, Guatemala, Nicaragua y Uruguay) en los que la Constitucin exige una mayora
calificada para reformar la legislacin electoral.
Es necesario sealar que, con frecuencia, la regulacin de los medios de impugnacin
electoral en los pases que nos ocupan adolece de vaguedad, en cuanto que son insuficientes
e imprecisas las disposiciones respectivas, en tanto que en algunos se advierte cierta
sobrerreglamentacin de la materia, en ocasiones, farragosa, todo lo cual dificulta la
comprensin del respectivo rgimen contencioso electoral, incluso, para el especialista.
Asimismo, muchas veces la regulacin del contencioso electoral se encuentra dispersa en
varios ordenamientos, por ejemplo, los pases que tienen, por separado, leyes electorales y
de partidos polticos (Argentina y Chile); igualmente, los casos en que existe la posibilidad
de que las resoluciones de los rganos electorales sean revisadas por rganos polticos hay
que acudir a las leyes del Congreso y/o los reglamentos de las cmaras (Argentina y
Mxico), en tanto que los que admiten la ulterior impugnacin ante la jurisdiccin
contenciosa administrativa o la Corte Suprema de Justicia (v. gr., Colombia y Venezuela,
respectivamente), la misma se encuentra regulada en los cdigos o leyes procesales
relativos; del mismo modo, en ocasiones, la propia ley electoral remite a estos ltimos para
la regulacin de ciertos aspectos (como en los casos de Bolivia, Guatemala, Paraguay y
Venezuela); adicionalmente, hay que tomar en cuenta las leyes orgnicas o reglamentos
interiores del tribunal electoral correspondiente (Costa Rica y Chile, en el primer supuesto,
o Mxico, en el segundo).
En general, se aprecia una deficiente tcnica legislativa y procesal en la regulacin del
contencioso electoral en la mayora de los ordenamientos analizados. Ello obedece a que,
con frecuencia, su contenido es resultado de negociaciones entre las diversas fuerzas
polticas sin la participacin de juristas (las cuales, adems, tienden a privilegiar quizs
otros temas, v. gr., sistema electoral, sistema de partidos o integracin de rganos
electorales, en detrimento de los aspectos contenciosos) y la renuencia de stas a que, por

supuestos pruritos tcnicos, se pretenda modificar alguna cuestin previamente pactada.

Aun cuando tal suspicacia es comprensible, se estima que debe reflexionarse seriamente en
las consecuencias que se derivan de tales deficiencias tcnicas, mxime cuando de ah
pueden generarse problemas de acceso a la justicia y de seguridad jurdica. Incluso, la
eventual ausencia de reglas claras, congruentes y sencillas para la solucin de conflictos
electorales puede generar impugnaciones polticas que pretendan canalizar stos al margen
de las vas institucionales.

II. Los sistemas contenciosos electorales contemporneos en la regin

Como se mencion, en los pases latinoamericanos es posible distinguir entre
contencioso electoral administrativo, el contencioso electoral jurisdiccional y
contencioso electoral mixto (caracterizado este ltimo por la interposicin sucesiva
impugnaciones ante un rgano administrativo y/o uno jurisdiccional y/o uno poltico),
como puede apreciarse en la Tabla II.

el
el
de
tal

1. Contencioso electoral administrativo

Varios pases de la regin cuentan con un contencioso electoral administrativo,
caracterizado por aquellos recursos administrativos que se sustancian ante los propios
rganos electorales (o su superior jerrquico) encargados de la direccin, organizacin,
administracin y vigilancia de los procedimientos electorales, cuando tales rganos tienen
naturaleza estrictamente administrativa (excluyndose, por tanto, los casos en que tales
funciones se encomiendan a rganos que tienen un carcter jurisdiccional, ya sea que las
ejerzan directamente o a travs de alguna de sus dependencias, como ocurre en Bolivia,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panam, Paraguay y Uruguay),
pudindose distinguir entre aquellos sistemas que cuentan exclusivamente con un
contencioso electoral administrativo de los que lo combinan con alguna impugnacin
posterior ante un rgano jurisdiccional o poltico - dando estos ltimos lugar a un
contencioso mixto -, en el entendido de que en este apartado slo se har referencia a los
sistemas que en forma exclusiva contemplan un contencioso electoral administrativo.
Este ltimo sera el caso del Consejo Supremo Electoral de Nicaragua y la Junta Central
Electoral de la Repblica Dominicana. En efecto, a ambos rganos se les confieren
atribuciones para conocer y decidir en ltima instancia sobre todas las controversias que se
produzcan a causa de las elecciones - incluyendo las impugnaciones que se interpongan
contra las resoluciones de los organismos o juntas electorales subordinados o dependientes
de aqullos -, as como para realizar el escrutinio de las elecciones nacionales y la
proclamacin de los respectivos electos, excepcin hecha de esta ltima atribucin por lo
que se refiere al Presidente de la Repblica en la Repblica Dominicana, pues all es
competencia de la Asamblea Nacional.

Cabe advertir que, aun cuando al citado Consejo Supremo Electoral de Nicaragua y a la
Junta Central Electoral de la Repblica Dominicana se les atribuyen funciones
materialmente tanto administrativas como jurisdiccionales e, incluso, reglamentarias
(adems de que sus miembros son designados de manera similar a los del mximo rgano
del Poder Judicial del respectivo pas o a los de tribunales supremos electorales de otros
pases, y se les otorgan garantas equivalentes a las judiciales, como se analizar en el
siguiente apartado), en el presente trabajo a aqullos se les considera como rganos
administrativos, atendiendo al criterio formal de su denominacin y al status que guardan
en su correspondiente orden jurdico.
Por lo general, los diversos rganos electorales de carcter administrativo (como los de
Nicaragua y Repblica Dominicana) se encuentran estructurados en una forma piramidal,
en cuya cspide aparece una instancia suprema central a nivel nacional (en su caso,
federal), a la que se subordinan otras de carcter intermedio que, mayormente, obedecen a
la divisin territorial, poltica, administrativa y electoral del Estado (denominndoseles con
frecuencia consejos o juntas regionales, estatales, provinciales, departamentales,
municipales o distritales), hasta llegar a la mesa directiva de casilla o junta receptora del
voto, lugar especfico en donde el ciudadano sufraga.
Es as como los recursos administrativos pueden ser interpuestos ante el propio rgano
electoral del que eman el acto impugnado (los respectivos consejos o juntas, as como
otros rganos ejecutivos como direcciones o registros electorales), o bien, ante el superior
jerrquico, hasta llegar al rgano cspide de carcter administrativo (como es el caso del
Consejo Supremo Electoral de Nicaragua y la Junta Central Electoral de la Repblica
Dominicana, sin que las resoluciones de estos ltimos sean susceptibles de ulterior
impugnacin ante otro rgano, si bien en el caso de la Repblica Dominicana cabe el
recurso de revisin ante la propia Junta Central Electoral).
Finalmente, es conveniente subrayar que existen otros pases que tambin prevn rganos
electorales autnomos de naturaleza administrativa, esto es, no subordinados sino
independientes de rganos jurisdiccionales o, en su caso, polticos, ante los cuales cabe
impugnar las resoluciones de aqullos, lo que les convierte en sistemas contenciosos
electorales mixtos (los cuales se analizarn ms adelante), como ocurre, por ejemplo, con
las juntas electorales de Argentina y Brasil, el Consejo Nacional Electoral de Colombia, el
Servicio Electoral de Chile, el Consejo General del Instituto Federal Electoral de Mxico,
la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificacin y
Estado Civil de Per, as como el Consejo Supremo Electoral de Venezuela.

2. Contencioso electoral jurisdiccional

Por contencioso electoral jurisdiccional se entiende - en trminos generales - aquellas
controversias jurdicas que surgen con respecto a ciertos actos o resoluciones electorales y
que son planteadas entre dos partes contrapuestas ante un juez o tribunal que, con el

carcter de tercero y como rgano del Estado, decide dichas controversias de manera
imperativa e imparcial.
Como se seal, cada vez es ms acentuada la tendencia a establecer medios de
impugnacin jurisdiccionales en los diversos regmenes electorales, pudiendo distinguirse
segn sean interpuestos ante la jurisdiccin ordinaria (esto es, ante los jueces ordinarios,
como en Gran Bretaa (vase Mora Fernndez 1993: 107-110; Orozco Henrquez 1993a:
803-819) o bien, una rama especializada en materia electoral perteneciente al Poder
Judicial, como en Argentina y Brasil); una jurisdiccin especializada en materia electoral
autnoma (los llamados tribunales o cortes electorales, predominantes en Amrica Latina);
una jurisdiccin contenciosa administrativa (como en Colombia); una jurisdiccin
constitucional (los tribunales o cortes constitucionales, como ocurre en Austria), o bien,
ante alguna combinacin de jurisdicciones (por ejemplo, hay casos en que ciertas
impugnaciones se interponen ante la jurisdiccin contenciosa administrativa y,
posteriormente, las resoluciones de estos rganos se impugnan ante la jurisdiccin
constitucional, como ocurre con el Tribunal Constitucional en Espaa o el Consejo
Constitucional en Francia (vase Aragn Reyes 1988: 112-124; Fernndez Segado 1993:
59-78; Orozco Henrquez 1993a: 803-819; De la Peza 1993: 19-23; Patio Camarena 1993:
51-74), presentndose tambin diversos sistemas de jurisdiccin mixta en Amrica Latina).
Por lo que se refiere concretamente al contencioso electoral jurisdiccional en los pases bajo
estudio, cabe distinguir aquellos medios de impugnacin que se interponen ante una
jurisdiccin electoral autnoma, o bien, una jurisdiccin electoral dentro del Poder Judicial,
en el entendido de que en ambos casos se puede presentar alguna combinacin de
jurisdicciones, en tanto que puede interponerse un recurso ulterior ante el propio Poder
Judicial (concretamente, el rgano judicial supremo) o el correspondiente tribunal o corte
constitucional; cabe advertir que cuando la combinacin de impugnaciones sucesivas se
presenta entre un rgano administrativo y despus uno jurisdiccional (como ocurre, por
ejemplo, en Argentina, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela), estrictamente, se trata
de un contencioso electoral mixto, cuyos supuestos son objeto de estudio ms adelante.

a) Tribunales electorales autnomos

Entre los pases que cuentan con una jurisdiccin especializada autnoma en materia
electoral, es conveniente diferenciar aquellos tribunales, cortes o jurados electorales cuyas
resoluciones son definitivas e inatacables (como ocurre en Costa Rica, Ecuador y Uruguay),
de aquellos otros en que las mismas pueden ser ulteriormente impugnadas ante un rgano
jurisdiccional de carcter constitucional, ya sea ante el rgano supremo del Poder Judicial
(como se presenta en El Salvador, Honduras, Panam y Paraguay), ante el respectivo
tribunal constitucional (como es el caso de Bolivia), o bien, primero ante el rgano judicial
supremo y despus ante la respectiva corte constitucional (como ocurre en Guatemala).
i) Tribunales electorales autnomos cuyas resoluciones no son susceptibles de ulterior
impugnacin: En esta situacin se encuentran el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa
Rica, el Tribunal Supremo Electoral de Ecuador y la Corte Electoral de Uruguay, los cuales

tienen competencia para conocer y resolver en ltima instancia las impugnaciones

interpuestas contra las resoluciones de los rganos electorales subordinados - incluyendo,
en su caso, las que reclamen la nulidad de una eleccin -, as como para practicar el
escrutinio definitivo, entre otras, de las elecciones presidenciales (en lo que se refiere a
Costa Rica y Ecuador, tambin para vicepresidente) y legislativas.
Como se adelant, contra las resoluciones de los referidos tribunales electorales no cabe
recurso alguno (al respecto, cabe sealar que en Costa Rica el artculo 103 constitucional
establece como salvedad el de prevaricato; sin embargo, debe advertirse que estrictamente
el prevaricato no es un recurso sino una accin penal en contra de ciertos servidores
pblicos, adems de que la posibilidad de ejercer dicha accin penal existe sin necesidad de
que expresamente se prevea la referida salvedad, en el entendido de que los eventuales
efectos de sta no afectan el sentido de las resoluciones del Tribunal Supremo de
Elecciones de Costa Rica).
Cabe advertir que, por lo que se refiere a Ecuador, las resoluciones del correspondiente
Tribunal Supremo Electoral causan, por lo general, ejecutoria y ya no pueden ser revisadas
a travs de recurso judicial o constitucional alguno, mxime que las reformas
constitucionales publicadas el 16 de enero de 1996, al crear un Tribunal de lo
Constitucional que sustituir al Tribunal de Garantas Constitucionales, no prevn entre sus
atribuciones conocer de algn medio de impugnacin contra las resoluciones de aqul.
Entre los rganos electorales subordinados a los citados tribunales electorales se encuentran
las correspondientes juntas electorales - las cuales en Costa Rica se subdividen en
provinciales o cantonales -, y las juntas o comisiones receptoras de votos; a las anteriores
cabe agregar, por su importancia, al Director del Registro Civil en Costa Rica, as como a la
Oficina Electoral Nacional de Uruguay, de la cual depende el Registro Cvico Nacional, los
cuales tambin conocen de impugnaciones electorales.
ii) Tribunales electorales autnomos contra cuyas resoluciones procede una revisin de
carcter constitucional: En esta seccin se incluye a los sistemas que contemplan la
posibilidad de que contra las resoluciones del respectivo tribunal electoral autnomo se
interponga alguna impugnacin, exclusivamente, por cuestiones constitucionales; esto es, si
bien las decisiones de tales tribunales electorales son irrevisables por la va ordinaria (por lo
que se refiere a su legalidad), como una garanta ms del Estado de derecho, en algunos
pases las mismas son objeto de control por parte de la justicia constitucional.
En este sentido, es posible distinguir segn la impugnacin constitucional sea competencia
de la Corte Suprema de Justicia (como ocurre con el Tribunal Nacional de Elecciones de
Honduras y el Tribunal Electoral de Panam, cuyas resoluciones pueden ser impugnadas
ante el pleno del mencionado rgano judicial supremo, respectivamente, a travs del
llamado recurso de amparo o el recurso de inconstitucionalidad, as como del Tribunal
Supremo Electoral de El Salvador y el Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay,
cuyas resoluciones pueden impugnarse ante la Sala Constitucional de la correspondiente
Corte Suprema de Justicia, segn el caso, mediante el recurso de amparo o la accin de
inconstitucionalidad), o bien, que la impugnacin sea competencia del respectivo tribunal o
corte constitucional (en esta hiptesis se encuentra la Corte Nacional Electoral de Bolivia,

cuyas resoluciones son irrevisables, inapelables y de cumplimiento obligatorio, salvo las

que infrinjan preceptos constitucionales que pueden ser impugnadas ante el recin creado
Tribunal Constitucional; por su parte, contra las resoluciones definitivas del Tribunal
Supremo Electoral de Guatemala cabe el recurso extraordinario de amparo ante la Corte
Suprema de Justicia, en el entendido de que la resolucin que recaiga a este ltimo puede
ser recurrida en apelacin ante la Corte de Constitucionalidad (vase Garca Laguardia
1992: 5-17; Vzquez Arias 1994: 57-74).

b) Tribunales electorales dentro del Poder Judicial

En algunos pases latinoamericanos las impugnaciones procesales electorales se presentan
ante una rama especializada en materia electoral dentro del Poder Judicial (como en
Argentina y Brasil), en el entendido de que en ambos pases cabe ulteriormente una
impugnacin de carcter constitucional ante el correspondiente rgano judicial supremo.
En efecto, la Cmara Nacional Electoral de Argentina es el rgano electoral cspide, al cual
se le encomiendan funciones tanto administrativas como jurisdiccionales relativas a los
procedimientos electorales; es el tribunal superior en la materia electoral previsto
legalmente desde 1962 y constituye una rama de la funcin judicial compuesta
exclusivamente por miembros de dicho poder. Asimismo, el artculo 42 del Cdigo
Electoral Nacional de 1983 prev la existencia de jueces electorales y que, mientras los
mismos son designados, corresponde a los jueces federales desempear las funciones
respectivas; estos jueces forman parte del Poder Judicial y son de carcter permanente.
La jurisdiccin de la Cmara Nacional Electoral abarca toda la Repblica - en materia
federal - y acta como tribunal de alzada al resolver sobre las apelaciones contra las
decisiones de los jueces electorales y las juntas electorales nacionales; sus decisiones en la
materia judicial son finales - con excepcin de aquellos casos en que procede el recurso
extraordinario de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia - y tienen fuerza de
fallo plenario, por lo que su jurisprudencia prevalece sobre los criterios de las juntas
electorales y de los jueces de primera instancia.
Por su parte, el artculo 118 de la Constitucin de la Repblica Federal de Brasil de 1988
establece que la organizacin de la justicia electoral est a cargo del Tribunal Superior
Electoral, los tribunales regionales electorales (uno en la capital de cada Estado y en el
Distrito Federal), los jueces electorales y las juntas electorales, los cuales tambin - con
excepcin de estas ltimas - forman parte del Poder Judicial. Las decisiones del Tribunal
Superior Electoral de Brasil son irrecurribles, salvo que, en nica o ltima instancia,
contravengan la Constitucin o las que, en nica instancia, denieguen el habeas corpus o el
mandato de segurana (mandamiento de seguridad), siendo procedente, en el primer caso,
el recurso extraordinario, y en el segundo, el correspondiente recurso ordinario, ambos ante
el Supremo Tribunal Federal (artculos 102, fracciones II y III, as como 121, segundo
prrafo, constitucionales).

Es importante distinguir las llamadas juntas electorales que actan en ambos pases de los
correspondientes jueces electorales, ya que aqullas tienen un carcter temporal (para cada
proceso electoral, integrndose sesenta das antes de la jornada electoral) y, si bien en el
caso de Argentina las juntas nacionales electorales se integran con funcionarios judiciales,
en tanto que en Brasil se conforman con un juez de derecho y de dos a cuatro ciudadanos de
notoria idoneidad (designados por el presidente del respectivo tribunal regional electoral,
con aprobacin de este ltimo), cabe advertir que atendiendo a la naturaleza de dichas
juntas (entre cuyas funciones se encuentra la decisin, en primera instancia, de las
impugnaciones interpuestas contra los resultados electorales, as como la proclamacin de
electos y la entrega de los diplomas o certificados correspondientes), aun cuando
formalmente se les ubica como parte de la justicia electoral de cada pas, se les podra
considerar como rganos electorales administrativos autnomos y, en tal sentido, las
impugnaciones contra sus resoluciones sobre resultados electorales (en Argentina, ante las
respectivas cmaras o el Congreso, y en Brasil, ante el Tribunal Superior Electoral)
pudieran dar lugar a un contencioso electoral mixto: Administrativo-poltico, en el caso de
Argentina - como se ver ms adelante - y administrativo-jurisdiccional, por lo que se
refiere a Brasil, en el entendido de que hay otras impugnaciones electorales que son
resueltas exclusivamente por el respectivo juzgado o tribunal electoral, razn por la cual se
les ubic en esta seccin.

3. Contencioso electoral mixto

El contencioso electoral mixto se caracteriza por combinar sucesivamente impugnaciones
ante rganos administrativos y/o jurisdiccionales y/o polticos. En los pases de la regin es
posible distinguir entre los sistemas que combinan un contencioso electoral administrativo
con uno jurisdiccional (como en Colombia, Chile, Per, Venezuela y, generalmente,
Mxico) de aquellos otros que lo hacen entre un contencioso electoral administrativo y/o
jurisdiccional con alguno poltico (como ocurre, parcialmente, en Argentina y Mxico).

a) Administrativo y jurisdiccional
Al respecto, conviene diferenciar entre los sistemas que combinan la posibilidad de
impugnar ante un rgano electoral administrativo autnomo y, posteriormente, ante un
rgano electoral jurisdiccional autnomo (como en Chile y Per, as como, por lo general,
en Mxico), de aquellos otros en que despus de recurrir ante un rgano electoral
administrativo autnomo se puede impugnar ante la jurisdiccin ordinaria (como ocurre,
parcialmente, en Venezuela) o la contenciosa administrativa (como es el caso de Colombia
y, parcialmente, Venezuela).
i) Organo electoral administrativo autnomo y ulterior impugnacin ante tribunal electoral
autnomo: Existen sistemas que, a diferencia de la mayora de los rganos electorales
autnomos de Amrica Latina - los cuales ejercen funciones tanto administrativas como

jurisdiccionales e, incluso, reglamentarias -, prevn una dualidad de rganos especializados,

autnomos entre s y el resto del aparato estatal, a uno de los cuales se les encomienda
propiamente lo administrativo, esto es, la organizacin, direccin y vigilancia de los
procedimientos electorales, y al otro la resolucin de las impugnaciones jurisdiccionales.
Tal sera el caso del Servicio Electoral - a cargo de un Director - y el Tribunal Calificador
de Elecciones de Chile, en el entendido de que contra las resoluciones de este ltimo no
cabe recurso alguno, siendo competente para resolver las reclamaciones electorales, as
como para calificar los procesos electorales y proclamar a quines resulten electos. Aun
cuando, se insiste, las resoluciones del citado Tribunal Calificador de Elecciones no son
susceptibles de ulterior recurso, cabe sealar que el artculo 8 constitucional - como una
peculiaridad entre los pases de la regin - le confiere al respectivo Tribunal Constitucional
la competencia para declarar inconstitucionales a los movimientos, organizaciones o
partidos polticos que por sus fines o la actividad de sus adherentes tiendan a propagar
doctrinas que atenten contra la familia, o bien, propugnen la violencia o una concepcin de
la sociedad, del Estado o del orden jurdico, de carcter totalitario o fundada en la lucha de
clases.
Aqu tambin encuadran el Instituto Federal Electoral - cuyo Consejo General es el rgano
superior de direccin y al igual que otros rganos inferiores, segn el caso, conocen del
recurso administrativo de revisin - y el Tribunal Federal Electoral de Mxico, toda vez que
las resoluciones de la Sala Central o las Salas Regionales de este ltimo recadas a los
recursos de apelacin (interpuestos contra actos y decisiones de los rganos del citado
Instituto previos a la jornada electoral), as como las resoluciones de dichas Salas recadas a
los recursos de inconformidad o, en su caso, de la Sala de Segunda Instancia a los de
reconsideracin, contra los resultados de las elecciones de diputados y senadores (adems
de representantes a la Asamblea del Distrito Federal), son definitivas e inatacables, sin que
contra ellas proceda recurso alguno (excepcin hecha, como se ver, de las resoluciones
recadas a los recursos de inconformidad por nulidad de la votacin recibida en una o varias
casillas en la eleccin presidencial, las cuales son susceptibles de revisin ulterior ante la
Cmara de Diputados al momento de calificar dicha eleccin).
De igual manera, las resoluciones del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones de Per son
dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables, por lo que contra ellas no
procede recurso alguno, teniendo un carcter jurisdiccional, en tanto que tambin hay una
Oficina Nacional de Procesos Electorales a la que le corresponde organizar todos los
procesos electorales, as como un Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil al cual
se le encomienda la preparacin y actualizacin del padrn electoral, los cuales tienen una
naturaleza administrativa y gozan de autonoma funcional.
ii) Organo electoral administrativo autnomo y ulterior impugnacin ante la jurisdiccin
ordinaria o la contencioso-administrativa: Es el supuesto del Consejo Supremo Electoral
de Venezuela, rgano mximo encargado de la direccin, organizacin y vigilancia de los
procedimientos y registros electorales, el cual goza de autonoma funcional y
administrativa, entre cuyas atribuciones se encuentra la resolucin de las reclamaciones en
contra de las juntas electorales principales y, en segunda instancia, de los dems rganos
electorales inferiores, as como el escrutinio total de los votos para Presidente de la

Repblica y la proclamacin como Presidente del candidato elegido. Las resoluciones del
Consejo Supremo Electoral sobre la eleccin presidencial pueden ser impugnadas por
cuestiones de legalidad o constitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, siendo esta
ltima la nica facultada para declarar la nulidad de dicha eleccin; asimismo, corresponde
a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el fallo de los recursos en contra de las
decisiones de los organismos electorales en los casos de las elecciones de diputados y
senadores al Congreso.
Por otra parte, el Consejo Nacional Electoral de Colombia, junto con la Registradura
Nacional del Estado Civil y otros rganos electorales subordinados, conforman la
organizacin electoral, al primero de los cuales le corresponde elegir y remover al titular
del segundo, adems de resolver los recursos que se interpongan contra las decisiones de
sus delegados sobre escrutinios (quines, previamente, conocen de las impugnaciones
contra las resoluciones dictadas por las respectivas comisiones escrutadoras), as como
efectuar el escrutinio general de toda votacin nacional, hacer la declaratoria de eleccin y
expedir las credenciales a que haya lugar; al respecto, se prev accin popular ante la
Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
contra de los actos de las corporaciones electorales, con el objeto de que se anulen,
rectifiquen, modifiquen o adicionen aquellas resoluciones por medio de las cuales se
declare indebidamente alguna nulidad, se computen votos a favor de ciudadanos que
constitucional o legalmente sean inelegibles, se hubiere dejado de computar un registro o se
hubiere alterado o cambiado el nombre de uno o varios candidatos.

b) Administrativo y/o jurisdiccional y poltico

Hay sistemas que contemplan la posibilidad de interponer impugnaciones ante el
correspondiente rgano electoral administrativo autnomo y, en su caso, un tribunal
electoral autnomo, adems de algn rgano poltico, dando lugar a un contencioso
electoral mixto tpico.
As, por ejemplo, en Argentina, tratndose slo de los resultados de las elecciones
legislativas y presidenciales (ya que los restantes actos electorales, como se explic al
aludir al contencioso electoral jurisdiccional, slo pueden impugnarse ante la Cmara
Nacional Electoral que forma parte del Poder Judicial), una vez que las correspondientes
juntas nacionales electorales (cuya naturaleza es propiamente administrativa, si bien se
integran, como tambin se apunt, con funcionarios judiciales) deciden sobre las
impugnaciones, votos recurridos y protestas que se sometan a su consideracin, adems de
la realizacin del escrutinio y, en caso de las elecciones legislativas, la proclamacin de
electos y el otorgamiento de los respectivos diplomas, es el caso que la decisin final sobre
la validez de las elecciones es atribucin de un rgano poltico, dando lugar a un sistema
contencioso electoral mixto: Administrativo-poltico. En efecto, conforme a la reforma
constitucional de 1994 que estableci la eleccin directa de Presidente y Vicepresidente de
la Repblica Argentina, los artculos 75, numeral 21, del mismo ordenamiento y 120 del
Cdigo Electoral Nacional, prevn como atribucin de la Asamblea Legislativa (esto es,
ambas Cmaras del Congreso) hacer el escrutinio general y proclamar a quines resulten

electos como Presidente o Vicepresidente de la Repblica, determinar si se debe realizar

una segunda vuelta conforme a lo dispuesto en el artculo 96 constitucional o, incluso,
declarar que es el caso de proceder a una nueva eleccin; por lo que se refiere a las
elecciones de diputados y senadores, de acuerdo con lo prescrito en el artculo 64
constitucional, se conserva como facultad de la Cmara de Diputados y del Senado,
respectivamente, el ser juez de las elecciones, derechos y ttulos de sus miembros en
cuanto a su validez", sin que exista recurso alguno contra sus decisiones, si bien hay
autorizados tratadistas que consideran que cabra un control judicial por parte de la Corte
Suprema de Justicia (vase Bidart Campos 1986: 78-80 y 458-462; 1991: 47-64; Haro
1988: 337-339).
Otro caso de contencioso electoral mixto es el de las impugnaciones en contra de los
resultados (cmputos distritales) de la eleccin presidencial en Mxico (recurdese que las
resoluciones del Tribunal Federal Electoral recadas a las impugnaciones en contra de todos
los dems actos electorales, incluidos los relativos a los resultados de las elecciones
legislativas federales, son definitivas e inatacables, como se precis en el inciso anterior),
por nulidad de la votacin emitida en una o varias casillas y, en consecuencia, la
modificacin de los respectivos cmputos realizados por los diversos consejos distritales
del Instituto Federal Electoral, a travs del recurso de inconformidad que se interpone ante
las Salas competentes (Central o alguna Regional) del Tribunal Federal Electoral. En su
oportunidad, la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin se erige en Colegio
Electoral para la calificacin y cmputo total de los votos emitidos en todo el pas, a fin de
declarar electo Presidente de los Estados Unidos Mexicanos a quien hubiese obtenido la
mayora de votos, basndose en los resultados consignados en las actas oficiales de
cmputo distrital y, en su caso, las resoluciones de las Salas Central y Regionales del
Tribunal Federal Electoral, en el entendido de que la resolucin de la Cmara de Diputados
sobre el particular es definitiva e inatacable, razn por la cual en este caso se est en
presencia de un sistema contencioso electoral mixto: Administrativo-JurisdiccionalPoltico.
Antes de concluir este apartado, cabe advertir que algunas constituciones (por ejemplo,
Guatemala, Honduras, Panam, Repblica Dominicana y Venezuela), conservan como
facultad de las cmaras o asambleas legislativas correspondientes el calificar o examinar las
credenciales de sus miembros y/o la proclamacin de electo del Presidente de la Repblica,
sin que se defina el alcance de dicha atribucin con respecto a los otros mecanismos
previstos para resolver las impugnaciones sobre los resultados electorales y a los cuales se
ha hecho mencin, pero de un anlisis integral de la normativa electoral correspondiente
pareciera que se reduce a una mera calificacin" o examen de carcter formal o
administrativo para certificar la autenticidad de la credencial respectiva y, en su caso, hacer
la proclamacin a que haya lugar, sin que procediese la revocacin o modificacin de las
resoluciones que les dan origen, razn por la cual no se les concibe como sistemas
contenciosos electorales mixtos (en tanto que la intervencin del rgano poltico slo tiene
carcter formal).

III. Garantas de los rganos encargados del contencioso electoral

Un aspecto fundamental en la administracin de justicia electoral es la existencia de las
llamadas garantas judiciales" o jurisdiccionales", es decir, aquellos instrumentos
jurdicos para lograr que los rganos electorales puedan actuar con autonoma e
independencia frente a los dems rganos del poder pblico y los propios partidos polticos,
a fin de estar en aptitud de resolver en sus mritos, de manera objetiva e imparcial, los
casos litigiosos que se les presenten; incluso, la independencia jurisdiccional no slo
implica resolver conforme a derecho, sin importar las presiones polticas que pretendan
ejercerse en sentido opuesto, sino tambin que los dems rganos pblicos y fuerzas
polticas se abstengan de imponer sanciones o represalias a jueces honestos que decidan
casos en su contra o de recompensar a aquellos que los resuelvan en forma favorable a sus
intereses.
Entre las garantas judiciales o jurisdiccionales que, con diversas modalidades, se confieren
a los rganos electorales y resultan relevantes en materia contencioso electoral, cabe
sealar: El reconocimiento jurdico de la independencia o autonoma del rgano electoral
supremo (ya sea de naturaleza propiamente administrativa o jurisdiccional); el mecanismo
de designacin de los miembros del rgano electoral supremo; los requisitos profesionales
y apartidistas que deben satisfacer; la estabilidad en el ejercicio de su encargo (que incluye
la llamada carrera jurisdiccional" electoral); el rgimen de responsabilidades aplicable; su
autonoma financiera, y el mbito de sus atribuciones normativas en materia contencioso
electoral, cuyas caractersticas principales se precisan en las Tablas III y IV de este trabajo.

1. Consagracin jurdica de su independencia o autonoma

Mientras que a los rganos jurisdiccionales electorales de Argentina y Brasil se les ubica
como parte del respectivo Poder Judicial (lo cual implica que sus miembros cuentan con las
garantas inherentes al correspondiente organismo judicial), la inmensa mayora de los
ordenamientos constitucionales restantes les confieren una amplia independencia y
autonoma a los rganos electorales que nos ocupan respecto de los poderes pblicos
tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
Los casos ms sobresalientes son los del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica y
el Consejo Supremo Electoral de Nicaragua (este ltimo junto con otros organismos
electorales), los cuales son concebidos expresamente en la Constitucin como un cuarto
poder, al lado de los tradicionales. Aun cuando los de los dems pases no son definidos
constitucionalmente de tal manera, es incuestionable que no cabe ubicarlos dentro de
alguno de los tres poderes clsicos debido a su amplsima autonoma constitucional,
funcional (particularmente, en aquellos casos en que sus resoluciones tienen carcter
definitivo y estn al margen de cualquier posibilidad de revisin por algn otro rgano de
gobierno) e, incluso, presupuestal. Cabe advertir que, de acuerdo con la teora y estructura
constitucional contempornea, es posible la existencia de rganos, creados
constitucionalmente (pinsese, por ejemplo, en los tribunales o cortes constitucionales), que

no integren alguno de los tres poderes clsicos; en efecto, los ordenamientos

constitucionales generalmente establecen que, a travs de tales poderes (Legislativo,
Ejecutivo o Judicial), se ejerce indirectamente la soberana, pero ninguno prohbe que
existan rganos, creados constitucionalmente y dotados de autonoma, no integrantes de
estos tres poderes.
Asimismo, la autonoma funcional y poltica de los rganos electorales que nos ocupan no
slo deriva del sistema de designacin y los altos requisitos de idoneidad exigidos para sus
miembros - los cuales sern analizados a continuacin -, sino que los propios preceptos
constitucionales y/o legales con frecuencia establecen expresamente que tales rganos y/o
sus respectivos miembros gozan de independencia o autonoma en el desempeo de sus
funciones. As, por ejemplo, el artculo 99 de la Constitucin de Costa Rica subraya que
La organizacin, direccin y vigilancia de los actos relativos al sufragio, corresponden en
forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el
desempeo de su cometido"; por su parte, el artculo 41 de la Constitucin Mexicana
prescribe que la independencia ser principio rector en el ejercicio de la funcin estatal de
organizar las elecciones - misma que se le encomienda legalmente al Instituto Federal
Electoral -, el cual ser autnomo en sus decisiones, en tanto que El Tribunal Federal
Electoral ser rgano autnomo y mxima autoridad jurisdiccional electoral. Los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizarn su debida integracin", cuyos cuerpos de
magistrados y jueces instructores ... sern independientes y respondern slo al mandato de
la ley".

2. Designacin
Aun cuando es evidente que la particular integracin de los rganos electorales obedece a la
propia evolucin histrica, normativa e institucional de determinado pas, as como a los
especficos reclamos y acuerdos entre las diversas fuerzas polticas en el momento de darse
una nueva legislacin, por lo que difcilmente se pueden extraer frmulas susceptibles de
exportacin a contextos histricos y polticos diferentes, resulta importante establecer
algunos parmetros sobre la forma de designacin de los miembros de tales rganos a fin
de ponderar cul pudiera ofrecer hipotticamente mayores elementos de autonoma,
confiabilidad e imparcialidad, cuyas modalidades pueden apreciarse en la Tabla III.
Antes de aludir a las diversas formas de designacin e integracin de los rganos
electorales, cabe advertir que mientras la confiabilidad de las fuerzas polticas y la
ciudadana en sus rganos electorales pareciera referirse a elementos previos y en gran
medida formales y normativos, la imparcialidad, por su parte, es un factor que ms bien
puede analizarse a posteriori y de manera recurrente, esto es, confrontando la actuacin
real de tales rganos en el desempeo de sus funciones y su estricto apego al derecho. Con
el objeto de contar con mayores elementos para evaluar la imparcialidad, es importante la
publicidad de las sesiones de resolucin de litigios electorales que se prescribe en algunos
pases (v. gr., Mxico) y, todava ms, por ejemplo, el acuerdo del Tribunal Federal
Electoral del propio pas en el sentido de poner a disposicin de los interesados y la opinin

pblica los expedientes relativos a los medios de impugnacin que resolvi durante el
proceso electoral federal de 1994, lo cual contribuy a la transparencia de su actuacin.
Entre los rganos electorales autnomos (en especial, el de mayor jerarqua en determinado
pas), es posible distinguir aquellos en cuya integracin no hay participacin alguna de
partidos polticos - Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico (slo por lo
que se refiere al Tribunal Federal Electoral), Panam, Paraguay, Per y Repblica
Dominicana -, de los que s incluyen una representacin minoritaria de partidos polticos
(Nicaragua, Uruguay y Venezuela), as como de los que contemplan una representacin o
participacin mayoritaria de los mismos (Colombia, El Salvador y Honduras).
Por lo que se refiere a los sistemas que no contemplan participacin alguna de partidos
polticos, cabe aludir a aquellos rganos cuyos miembros son designados por el Poder
Judicial (como ocurre en Costa Rica, donde los magistrados del Tribunal Supremo de
Elecciones son nombrados por una mayora calificada de dos tercios de la Corte Suprema
de Justicia), o bien, por dicho Poder Judicial y algn otro mecanismo (como se presenta con
el Tribunal Calificador de Elecciones de Chile, donde la Corte Suprema de Justicia elige
libremente a cuatro miembros, tres entre sus ministros o ex-ministros y uno entre otros
abogados, en tanto que un quinto miembro se elige por sorteo entre los expresidentes de las
cmaras legislativas).
Otro mecanismo consiste en la designacin por el Legislativo, presentndose diversas
modalidades: Una mayora calificada de las dos terceras partes de la Cmara de Diputados
a propuesta del Ejecutivo o de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (como ocurre para
la integracin, respectivamente, de las Salas Central o Regionales, o bien, la Sala de
Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral de Mxico, en el entendido de que con
relacin a las primeras el Ejecutivo debe proponer una lista de por lo menos dos candidatos
para cada uno de los cargos de aqullas); el Congreso Nacional elige tres miembros de
fuera de su seno en representacin de la ciudadana, as como dos de ternas enviadas por el
Ejecutivo y dos de ternas enviadas por la Corte Suprema de Justicia (Ecuador); otro caso es
donde el Senado elige a los cinco miembros (Repblica Dominicana), y uno ms es cuando
el Senado nombra a los tres miembros, con acuerdo del Poder Ejecutivo, de ternas
integradas por el Consejo de la Magistratura (Paraguay).
Una variante ms es el nombramiento por distintos rganos pblicos: Cuatro por las dos
terceras partes del Congreso Nacional y uno por el Presidente de la Repblica (Bolivia), o
bien, el Ejecutivo, el Legislativo y la Corte Suprema de Justicia nombran uno cada uno
(Panam).
Igualmente, cabe destacar los casos de Guatemala y Per en que se da cierta participacin a
algunos gremios o corporaciones: En efecto, el Jurado Nacional de Elecciones de Per se
integra con cinco miembros: Uno elegido por la Corte Suprema de Justicia entre sus
magistrados jubilados o en actividad; uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos, entre
los jubilados o en actividad; uno elegido por el Colegio de Abogados de Lima, entre sus
miembros; uno elegido por los decanos de las facultades de derecho de las universidades
pblicas, entre sus ex-decanos, y uno elegido por los decanos de las facultades de derecho
de las universidades privadas, entre sus ex-decanos. Por su parte, el Tribunal Supremo

Electoral de Guatemala se conforma con miembros designados por mayora calificada del
Congreso de la Repblica, de una nmina de 30 candidatos que elabora una Comisin de
Postulacin, integrada por el rector de la Universidad Nacional, quien la preside; el decano
de la Facultad de Derecho de la misma Universidad; un representante de los rectores de las
universidades privadas del pas, y otro del Colegio de Abogados - cabe recordar que la
colegiacin profesional en Guatemala es obligatoria -, electo en asamblea general.
A los anteriores casos deben agregarse los rganos electorales jurisdiccionales que forman
parte del Poder Judicial - como ocurre en Argentina y Brasil -, los cuales tampoco
contemplan intervencin alguna de los partidos polticos en su conformacin. Los tres
magistrados de la Cmara Nacional Electoral de Argentina, segn reforma constitucional de
1994, son nombrados por el Presidente de la Repblica, con acuerdo del Senado, de una
terna vinculante integrada por el Consejo de la Magistratura. Por su parte, el Tribunal
Superior Electoral de Brasil se integra, cuando menos, con siete miembros: Tres de entre
los ministros del Supremo Tribunal Federal y dos de entre los ministros del Tribunal
Superior de Justicia, en tanto que otros dos son designados por el Presidente de la
Repblica de entre seis abogados propuestos por el Supremo Tribunal Federal.
En cuanto a los rganos electorales que en su integracin participan partidos polticos en
forma mayoritaria o minoritaria, los miembros restantes de tales rganos son designados en
forma similar a los casos anteriores, ya sea por el Legislativo (libremente o a propuesta del
Ejecutivo o la Corte Suprema de Justicia), o bien, directamente por esta ltima. En
Colombia, todos los integrantes son nombrados por el Consejo de Estado a propuesta de los
partidos polticos. Cabe destacar que, en general, en los otros pases se subraya que los
miembros que no sean postulados por partidos polticos deben ser garanta de imparcialidad
(como en Uruguay, donde se exige para stos la aprobacin de dos tercios del total de
ambas cmaras).
Es importante advertir que, tratndose de los sistemas que s prevn alguna participacin de
partidos polticos, sta debe diferenciarse entre aquella que tiene carcter de mera propuesta
- entre varias que pretenden encontrar el consenso entre las fuerzas polticas o el idneo por
parte de quien designa - (Colombia y, tratndose de los consejeros ciudadanos del Consejo
General del Instituto Federal Electoral, Mxico) y la que equivale a la designacin (El
Salvador, Honduras, Uruguay y Venezuela), ya que en este ltimo caso se corre el riesgo de
que el designado sea estigmatizado como supuestamente parcial (en favor del partido
poltico que lo postul) durante el desempeo de sus funciones. Al respecto, aun cuando
hay quien considera que la presencia de diversos representantes de partidos polticos en el
rgano electoral puede generar un control recproco de frenos y contrapesos, cierto es que
se trata de una frmula que inevitablemente provocar conflictos y entrampamientos
(particularmente, cuando los miembros partidistas integran la mayora del rgano), al
ostentar sus integrantes la doble calidad de miembros de un rgano colegiado con
responsabilidad pblica y social que deben resolver conforme a derecho, as como de
representantes de un partido poltico, los cuales en momentos de crisis difcilmente pueden
evadir la presin de su respectivo partido, a riesgo de ser considerados como un traidor o un
inepto (cf. Garca Laguardia 1992: 9). En todo caso, debe tenerse presente que la suma de
parcialidades no necesariamente conduce a la imparcialidad, adems de que resulta

frecuentemente lamentable que ciertas decisiones tcnicas tengan que supeditarse a

negociaciones polticas, ya que la mayora de las veces aqullas resultan afectadas.
Para evitar esto ltimo, cabe destacar los mecanismos que confieren la atribucin de
designacin a las respectivas cortes supremas de justicia (aun cuando en pases donde la
desconfianza se vuelve metdica llega a haber voces que alertan del riesgo de que,
entonces, se cuestionen los nombramientos de la respectiva corte suprema de justicia por
estimar que los miembros de sta, en su oportunidad, designarn a alguien proclive a los
intereses de quien a ellos los postul, lo cual slo consigue trasladar el problema y, quizs,
daar el prestigio ahora tambin de dicha corte), o bien, a los propios rganos legislativos,
pero exigindoles una mayora calificada (quizs, de dos tercios de los legisladores, como
en Mxico y, por lo que hace a los miembros independientes, en Uruguay y Venezuela), ya
que as se requiere contar con el consenso tambin de, cuando menos, algunos de los
representantes miembros de partidos polticos de oposicin (en el entendido de que para
evitar que algunas minoras pretendan bloquear la toma de decisiones, se llegan a establecer
mecanismos alternos; por ejemplo, en Venezuela, a partir de la tercera votacin, con
intervalos de treinta das cada una, slo se exige la mayora absoluta) para asegurar su
imparcialidad e idoneidad.
Por lo que se refiere al presidente del respectivo tribunal, corte, jurado o consejo electoral,
si bien en la mayora de los casos se deja a la decisin del propio rgano electoral, en
algunos es seleccionado por el correspondiente rgano que los nombra (por ejemplo, la
Asamblea Nacional tratndose de Nicaragua), o bien, por disposicin constitucional o legal
se atribuye la presidencia ex-officio a determinado miembro (v. gr., en El Salvador se le
asigna al propuesto por el partido poltico o coalicin legal que haya obtenido el mayor
nmero de votos en la ms reciente eleccin presidencial, en tanto que en Per le
corresponde al designado por la Corte Suprema de Justicia, en Chile a quien sea ministro en
ejercicio de la Corte Suprema de Justicia y, si hay varios, al de mayor antigedad, mientras
que en Honduras es ejercida por un ao en forma rotativa por cada uno de los miembros
que lo integran).
Resulta relevante tambin aludir a aquellos sistemas en que, junto a tribunales electorales
autnomos, existen rganos electorales administrativos autnomos, cuyos titulares o
miembros son designados en forma distinta; as, por ejemplo, el Director del Servicio
Electoral de Chile es designado por el Senado a propuesta del Presidente de la Repblica,
en tanto que los jefes de la Oficina Nacional de Procesos Electorales y del Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil de Per son nombrados por el Consejo Nacional
de la Magistratura.
Mencin especial merece el organismo electoral propiamente administrativo de Mxico,
que es el Instituto Federal Electoral, cuyo rgano superior de direccin se denomina
Consejo General, el cual se integra por un consejero del Poder Ejecutivo (el Secretario de
Gobernacin, quien lo preside); cuatro del Poder Legislativo (la mayora de cada Cmara
propone a uno de esos consejeros, en tanto que la primera minora de cada una de ellas
propone a otro); seis consejeros ciudadanos (electos por el voto de cuando menos las dos
terceras de los miembros presentes de la Cmara de Diputados, de entre los propuestos por
los grupos parlamentarios de la propia Cmara, con lo cual se requiere el concurso de los

legisladores pertenecientes a partidos de oposicin), as como un representante por cada

uno de los partidos polticos nacionales (con registro), en el entendido de que estos ltimos
slo tienen voz mas no voto.
Adems del citado caso de Mxico en que el Secretario de Gobernacin preside el rgano
supremo de direccin del Instituto Federal Electoral (aun cuando las decisiones de dicho
rgano descansen principalmente, como se indic, en los consejeros ciudadanos que
conforman la mayora), el nico caso en que legalmente se prev una intervencin directa
(aunque limitada) del gobierno en la organizacin de las elecciones es el de Argentina
(recurdese que esta ltima bsicamente es tarea de las Juntas Nacionales Electorales que
tienen un carcter temporal y se integran con diversos funcionarios judiciales), a cuyo
Ministerio del Interior (a travs de la Direccin Nacional Electoral) le corresponde la
elaboracin y actualizacin del registro nacional de las personas, cuya informacin sirve de
fundamento a los jueces electorales para la preparacin del registro electoral; la provisin
de los elementos necesarios para el acto de la votacin (urnas, formularios, sellos, etc.); la
colaboracin en las actividades tendentes a actualizar la legislacin electoral, prestando
asesora y contribuyendo con propuestas; la regulacin de lo relacionado con las franquicias
de los partidos y la administracin del Fondo Partidario Permanente, destinado a la
financiacin de los partidos, as como la convocatoria a elecciones.
Antes de concluir la presente seccin, es conveniente sealar que el recurrente debate sobre
la pertinencia de que los rganos electorales se encuentren o no integrados con
representantes de los partidos polticos, pudiera escindirse en dos aspectos: Cuando se trate
de rganos encargados exclusivamente de la preparacin y administracin del proceso
electoral, o bien, de aquellos casos en que se trate de rganos que deben resolver
jurisdiccionalmente las impugnaciones a las decisiones electorales administrativas. Al
respecto, cabra sostener que la dualidad de funciones y de rganos que caracteriza a
algunos regmenes - como el mexicano -, al distinguir entre los rganos administrativos que
conforman al Instituto Federal Electoral y, por otro lado, el Tribunal Federal Electoral,
resulta viable, en tanto que reserva a ste la resolucin jurisdiccional de las cuestiones
electorales que deben resolverse conforme a derecho, sin que la conformacin de este
ltimo pueda estar determinada por los partidos polticos - ya que sus integrantes son
independientes y responden slo al mandato de la ley -, mientras que se asigna a los
rganos del Instituto Federal Electoral las decisiones de carcter poltico-administrativo,
donde la presencia y opinin de los partidos polticos es relevante, si bien cuidando que
ninguna fuerza poltica pueda, por s misma, inclinar facciosamente las decisiones
respectivas, resultando de gran importancia la funcin de los consejeros ciudadanos en el
rgano superior de direccin de dicho Instituto.
Por otra parte, esta dualidad de rganos proporciona, sin duda, un control interorgnico
adicional en un rgimen electoral, que propicia la reparacin de violaciones por va
administrativa o jurisdiccional - debiendo aspirarse a que esta ltima se utilice slo
excepcionalmente -, dando definitividad a las distintas fases del proceso electoral, en
beneficio de la seguridad jurdica, y garantiza que los actos y resoluciones correspondientes
se sujeten invariablemente al principio de legalidad, caracterstica primordial de todo
Estado de derecho.

3. Requisitos de idoneidad y profesionalismo

A pesar de que los rganos electorales a que nos referimos son competentes en materia
contencioso electoral (lo que reclama conocimientos jurdicos para la sustanciacin y
resolucin de los medios de impugnacin), slo la mitad de los ordenamientos de los pases
analizados prevn como requisito para el cargo el de ser abogado (algunos, como
Colombia, Costa Rica, Chile, Guatemala y Mxico, exigen, cuando menos, requisitos
equivalentes a los de ministro de la Corte Suprema de Justicia), llegando a requerir una
experiencia de quince aos (como en Chile), en el entendido de que algunos de los pases
que no prevn dicho ttulo, implcitamente, s lo hacen respecto de alguno(s) de sus
miembros en tanto que proviene(n) del Poder Judicial (como ocurre en Per).
Prcticamente todos los ordenamientos prevn como requisito el ser ciudadano en pleno
ejercicio de sus derechos, fluctuando la edad exigida entre un mnimo de 18 aos
(Venezuela) hasta 45 (en el caso de Per, previndose en este caso tambin una edad
mxima de 70 aos).
De especial importancia - dada la imparcialidad con que se deben resolver los diversos
medios de impugnacin electoral - resultan los requisitos de no haber desempeado algn
cargo partidista (por lo menos, durante cierto tiempo reciente, tal como ocurre en
Argentina, Chile, Guatemala, Mxico y Per) o de no ser afn a algn candidato (como en
Costa Rica). Asimismo, en otros ms se exigen explcitamente condiciones de
honorabilidad, moralidad o buena reputacin (Brasil, El Salvador, Guatemala y Mxico), a
la vez que en gran nmero el que no haya sido condenado por delito intencional o que
merezca pena corporal.
Es pertinente aludir tambin a aquellos ordenamientos que establecen como requisito de
elegibilidad el no desempear ciertos cargos pblicos (Chile, Nicaragua y Venezuela;
incluso, no haber sido en el ao anterior ministro de despacho o magistrado de la Corte
Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, como ocurre en Colombia) o como
incompatibilidad una vez ocupado el cargo electoral (la gran mayora de los casos). Del
mismo modo, algunos requieren ser de estado seglar (Costa Rica y El Salvador) y el no ser
militar (El Salvador, Honduras y Nicaragua), en tanto que otros ms exigen no tener
parientes en el propio rgano electoral (Bolivia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y
Repblica Dominicana) e, incluso, no serlo de ciertos funcionarios pblicos o de
legisladores (Honduras). En este mismo sentido, resulta atinado que se requiera no tener
negocios con el Ejecutivo (Costa Rica) o no ser concesionario o contratista del Estado
(como en El Salvador y Honduras, donde tambin se exige no ser deudor moroso de la
hacienda pblica).
Relacionado con la idoneidad es relevante aludir igualmente a los esfuerzos que se han
desarrollado en diversos pases de la Regin en favor del profesionalismo, aspecto
fundamental para la ptima organizacin de los comicios y la correcta sustanciacin y
resolucin de los medios de impugnacin electorales; al respecto, pinsese, por ejemplo, en

el Estatuto del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral de Mxico, que
establece concursos para el ingreso, promocin y estabilidad del personal de carrera, as
como la realizacin de programas de formacin y desarrollo profesional; de manera similar,
se encuentra legalmente previsto y funcionando el Centro de Capacitacin Judicial
Electoral del Tribunal Federal Electoral del propio pas.

4. Estabilidad y carrera electoral

Una de las garantas jurisdiccionales que se consideran ms importantes es la estabilidad de
los jueces en el cargo, observndose entre los miembros de los rganos bajo anlisis un
espectro que va desde la inamovilidad (que se presenta en Argentina, en tanto que los
integrantes de la Cmara Nacional Electoral son miembros del Poder Judicial, con motivo
de la cual y segn la tradicin angloamericana stos permanecen en sus cargos hasta la
edad de retiro, salvo que sean destituidos por mala conducta a travs de un procedimiento
contradictorio), hasta perodos breves de dos aos con posibilidad de reeleccin por una
sola vez en forma consecutiva (como es el caso de Brasil).
Entre los que tambin establecen un perodo determinado para el encargo, el ms largo es
de diez aos sin que se haga referencia a la posibilidad de reeleccin (Panam), as como de
ocho aos (Mxico, por lo que se refiere a los miembros de las Salas Central o Regionales
del Tribunal Federal Electoral) y seis aos (Costa Rica), permitiendo en ambos casos la
reeleccin en forma ilimitada; aun cuando varios ordenamientos permiten expresamente la
reeleccin, algunos no se pronuncian sobre el particular y en uno (Colombia) se prohbe
explcitamente; otros pases no definen la duracin del encargo (Honduras y Nicaragua),
pero tomando en cuenta que los respectivos rganos electorales supremos de ambos se
integran con representantes de partidos polticos segn su fuerza electoral, pareciera que
sus miembros se renuevan despus de cada proceso electoral nacional.
En general, se estiman positivos los sistemas donde el perodo del encargo de los miembros
de tales rganos es mayor al del Presidente de la Repblica, as como los que establecen la
renovacin parcial del rgano (Costa Rica), ya que esto favorece la estabilidad del propio
rgano ante los eventuales cambios de sus integrantes e impide que una especfica
correlacin de fuerzas polticas (cuando a stas les compete el nombramiento) influya en la
designacin de todos los miembros; igualmente, se considera saludable la posibilidad de
reeleccin, pues permite la evaluacin peridica del desempeo, con la consecuente
oportunidad de conservar los cuadros profesionalmente aptos e idneos (aunque
frecuentemente la reeleccin de stos se encuentre sujeta ms bien a coyunturas polticas,
derivadas de la conformacin del rgano que designa, que al respectivo desempeo) y la
incorporacin de nuevos elementos que enriquezcan las tareas jurisdiccionales.
Aqu tambin conviene aludir a la estabilidad ya no de los miembros del rgano electoral
supremo sino a la del propio rgano. En este sentido, se aprecia una evolucin que va de la
existencia de rganos que tenan carcter temporal, frecuentemente slo coincidente con
cada proceso electoral y el tiempo necesario para resolver las impugnaciones respectivas,

hacia el establecimiento de rganos permanentes, lo cual se ha traducido en un factor

fundamental para la profesionalizacin y depuracin de los procedimientos electorales,
mxime que en varias ocasiones el costo (econmico, ya no se diga el poltico) de la
improvisacin llegaba a ser mucho mayor.
Vinculada con la estabilidad y el profesionalismo se encuentra la carrera jurisdiccional"
electoral que, como otra de las garantas judiciales, se prev en diversos pases,
caracterizada, entre otros aspectos, por el establecimiento de concursos u otros
procedimientos objetivos para el ingreso, promocin y estabilidad del personal electoral,
como se mencion al final del numeral anterior.

5. Responsabilidades
El rgimen de responsabilidades en los diversos pases estudiados presenta un doble
aspecto, como garanta procesal para los miembros de los rganos electorales en cuanto a
no ser destituidos sino despus de un procedimiento en que se demuestre su conducta
indebida, como tambin la existencia de mecanismos para imponer medidas disciplinarias
e, incluso, la destitucin a tales miembros cuando incurran en conductas indebidas en el
desempeo de sus funciones.
En cuanto al primer aspecto, es frecuente la inmunidad para los miembros de los rganos
electorales supremos durante el perodo del encargo, en el sentido de que para proceder
penalmente en su contra lo debe autorizar previamente el legislativo (por lo general, a
travs de la cmara baja, como en Argentina, Brasil, Costa Rica y Guatemala), o bien, un
rgano judicial de alta jerarqua (como en Chile, donde es competencia del Tribunal de
Apelaciones de Santiago).
Casi todos los sistemas prevn un rgimen disciplinario para el personal de los respectivos
rganos electorales, encomendndosele, en ltima instancia, su aplicacin al rgano
electoral supremo. Por otra parte, es frecuente que los miembros de los rganos electorales
supremos sean sujetos de juicio poltico, equivalente al impeachment angloamericano, ante
las cmaras del Congreso (Argentina, Repblica Dominicana y Venezuela) o, en el
supuesto de ser unicamerales, el legislativo acusa y resuelve la Corte Suprema de Justicia
(como en Costa Rica), requirindose por lo general de una mayora calificada para
condenar.
Cabe sealar como una peculiaridad el caso mexicano, donde los consejeros ciudadanos del
Consejo General del Instituto Federal Electoral y los magistrados del Tribunal Federal
Electoral pueden ser removidos cuando incurran en conductas graves que sean contrarias a
la funcin que la ley les confiere, por una Comisin de Justicia, integrada por el Presidente
del propio Tribunal, los dos consejeros de la Cmara de Diputados acreditados ante el
citado Consejo General, dos consejeros ciudadanos de este mismo Consejo y dos
magistrados del referido Tribunal, si bien dicha Comisin de Justicia slo puede conocer de

los casos que les presenten, respectivamente, el Presidente del Consejo General o el
Presidente del Tribunal.

6. Autonoma financiera
Otro aspecto relevante para evaluar el grado de autonoma de los organismos electorales y
que impacta en la materia contenciosa electoral son sus atribuciones de carcter
presupuestal. En general, pueden distinguirse los casos en que el anteproyecto
correspondiente es formulado por el respectivo presidente del rgano electoral o por el
propio rgano colegiado.
Aun cuando en ninguno de los pases analizados se puede hablar de autarqua financiera de
los rganos electorales, se presenta un espectro que va desde la asignacin anual de
determinado porcentaje prevista por ley constitucional (es el caso de Guatemala, donde se
prev el medio por ciento del Presupuesto General de Egresos Ordinarios, en el entendido
de que en ao de elecciones dicha asignacin se aumentar en la cantidad que sea necesaria
segn estimacin del Tribunal Supremo Electoral, llegndose a facultar al citado rgano
para que, de no recibir los fondos requeridos, contrate prstamos bancarios o solicite ayuda
exterior que no comprometa las finanzas estatales ni su independencia), a los casos en que
no se prev alguna disposicin especfica (v. gr., Chile, Ecuador y Panam), por lo que
pudiera interpretarse que se aplican las disposiciones comunes en materia presupuestal,
habitualmente consistentes en realizar gestiones (esto es, negociaciones) ante la
dependencia competente del Ejecutivo, quien es el encargado de formular el proyecto de
presupuesto que se somete a la consideracin y aprobacin del Legislativo, o bien, se
establece expresamente que este ltimo es el procedimiento que debe seguirse (Honduras y
Mxico); llegndose a prever la modalidad de que si bien el Ejecutivo puede modificar el
anteproyecto del rgano electoral, deber someter ambos al Legislativo para que ste
decida (Uruguay).
Como estadios intermedios cabe mencionar los casos en que se permite a los rganos
electorales presentar directamente al Legislativo su presupuesto de egresos (Bolivia y
Per), o bien, se excluye la posibilidad de que alguna dependencia del Ejecutivo pudiera
modificarlos (Costa Rica y Venezuela).
Por otra parte, en ocasiones, con el carcter de garanta jurisdiccional en favor de los
integrantes del rgano electoral, no tanto de la institucin en s, algunos sistemas prevn el
principio, derivado tambin de la tradicin angloamericana, de que las remuneraciones de
tales miembros no pueden ser disminuidas durante el ejercicio de sus funciones (como
ocurre en Argentina y Brasil).

7. Atribuciones normativas

Por su eventual trascendencia en materia contencioso electoral, cabe destacar tambin las
atribuciones normativas que diversos pases prevn en favor de los rganos electorales
supremos. Aqu pueden distinguirse los sistemas que le confieren a tales rganos la facultad
de iniciar leyes en la materia (Ecuador y Per) y los que establecen que se requiere recabar
su opinin en el proceso legislativo (Costa Rica, en el entendido de que para apartarse de la
opinin del Tribunal Supremo de Elecciones se requiere una mayora de dos tercios, y El
Salvador). Igualmente, los que estn facultados para reglamentar la correspondiente ley
electoral (El Salvador, Per y, parcialmente, Mxico, slo respecto de algunas cuestiones) o
proponer al Ejecutivo tal reglamentacin (Ecuador y, parcialmente, Mxico, slo por lo que
hace al servicio profesional electoral), as como los rganos jurisdiccionales electorales que
estn facultados para expedir su reglamento interno (Mxico).

IV. Caractersticas bsicas de los medios de impugnacin electoral

El anlisis de los medios de impugnacin electoral que se han establecido en los diversos
ordenamientos de la Regin resulta sumamente complejo, en virtud de la confusin
prevaleciente en la legislacin, la prctica e, incluso, la doctrina, en cuanto a la naturaleza
del respectivo medio de impugnacin (por ejemplo, con frecuencia se le llama recurso a lo
que estrictamente sera un proceso impugnativo), as como la anarqua e imprecisin en
cuanto a la denominacin de los correspondientes recursos (v. gr., adems de la
multiplicidad de nombres asignados a los diversos recursos en los distintos ordenamientos
para combatir actos similares, en ocasiones no se les atribuye denominacin alguna, o bien,
el calificativo que se utiliza para referirse a un recurso administrativo en determinado pas
se usa en otro para aludir a uno propiamente procesal). Un problema adicional, como se
haba sealado, es la frecuente vaguedad de la regulacin de los medios de impugnacin
electoral, toda vez que ciertos aspectos de stos no se encuentran definidos legalmente, as
como su dispersin en diversos ordenamientos electorales o, incluso, procesales a los cuales
aqullos remiten.
Conforme a un ampliamente compartido punto de vista, los medios de impugnacin son
aquellos instrumentos jurdicos previstos legalmente para corregir, modificar, revocar o
anular los actos o resoluciones administrativos o jurisdiccionales cuando stos adolecen de
deficiencias, errores o ilegalidad.
A continuacin se expondrn algunas caractersticas bsicas de los medios de impugnacin
electoral, cuyas modalidades se precisan en la Tabla V de este trabajo.

1. Clases
En trminos generales, es posible distinguir entre medios de impugnacin electoral de
carcter administrativo y jurisdiccional; al respecto, ante las dificultades derivadas de la
anarqua prevaleciente en los ordenamientos electorales de la Regin, se adoptar un

criterio formal, atendiendo a la naturaleza y denominacin del rgano que conoce y

resuelve el correspondiente medio de impugnacin electoral a fin de determinar si ste es
administrativo o jurisdiccional.

a) Administrativos
Los medios de impugnacin electoral de carcter administrativo, en trminos tambin muy
generales, son aquellos instrumentos jurdicos previstos dentro de la esfera interna del
organismo electoral administrativo, por los cuales los afectados (partidos polticos,
candidatos y/o ciudadanos) pueden oponerse a un acto o resolucin electoral de naturaleza
administrativa, mediante un procedimiento en que el mismo rgano o autoridad, u otro
jerrquicamente superior, decide la controversia respectiva (Fix-Zamudio 1992: 24).
Es as como en diversos pases se contemplan impugnaciones electorales administrativas,
las cuales son resueltas por el propio rgano electoral administrativo cuyo acto o resolucin
se impugna (pinsese, por ejemplo, en el que conoce y resuelve el Registrador Nacional del
Estado Civil de Colombia por indebida expedicin o cancelacin de cdulas de ciudadana,
as como en el llamado recurso de revisin ante el Consejo Supremo Electoral de Nicaragua
contra los cmputos realizados por dicho Consejo) o por su superior jerrquico (como
ocurre con la revocatoria ante el Director General del Registro de Ciudadanos en Colombia
contra resoluciones definitivas dictadas por dependencias del referido Registro de
Ciudadanos; la reclamacin ante las comisiones escrutadoras de Colombia contra actos
realizados durante el escrutinio por un jurado de votacin, as como el recurso de revisin
que se interpone contra actos de rganos locales y distritales del Instituto Federal Electoral
de Mxico ante el respectivo superior jerrquico).

b) Jurisdiccionales
Los medios de impugnacin electoral de carcter jurisdiccional, en congruencia con lo
apuntado, son aquellos instrumentos jurdicos de naturaleza procesal previstos legalmente,
a travs de los cuales se controvierte ante un rgano jurisdiccional la presunta deficiencia,
error o ilegalidad de los actos o resoluciones electorales.
Siguiendo al distinguido iusprocesalista mexicano Hctor Fix-Zamudio, es posible
clasificar los diversos medios de impugnacin que nos ocupan en tres sectores: Remedios
procesales, recursos procesales y procesos impugnativos (vase Fix-Zamudio 1992: 20-28).
i) Remedios procesales: Son los instrumentos que pretenden la correccin de los actos o
resoluciones jurisdiccionales ante el mismo rgano del cual emanaron. Un remedio procesal
tpico y que se presenta en algunos de los pases estudiados es lo que se conoce como
aclaracin de sentencia (as, el artculo 107 del Reglamento Interior del Tribunal Federal
Electoral de Mxico faculta a las Salas para que de oficio aclaren un concepto o precisen
los efectos de una resolucin aprobada, siempre y cuando esto no implique una alteracin

sustancial en los puntos resolutivos o en el sentido del fallo; de manera similar, el Tribunal
Calificador de Elecciones de Chile y el Tribunal Electoral de Panam pueden aclarar sus
resoluciones, ya sea de oficio o a peticin de parte, en tanto que el Tribunal Supremo
Electoral de Guatemala tambin, pero slo a peticin de parte, cuando los trminos de una
resolucin sean obscuros, ambiguos o contradictorios).
ii) Recursos procesales: Son los instrumentos que se pueden interponer dentro del mismo
procedimiento, generalmente ante un rgano jurisdiccional superior, contra violaciones
cometidas tanto en el propio procedimiento como en el fondo de las resoluciones
jurisdiccionales respectivas. Los recursos procesales constituyen el sector ms importante
de los medios de impugnacin electoral de carcter jurisdiccional, pudiendo interponerse
dentro y como continuacin de un juicio. Tambin siguiendo a Fix-Zamudio, de acuerdo
con la doctrina predominante, los recursos procesales se pueden dividir en tres categoras:
Ordinarios, extraordinarios y excepcionales (cf. Fix-Zamudio 1992: 26).
- Recursos ordinarios: El recurso ordinario por antonomasia, y que posee carcter
universal, es el de apelacin, por medio del cual, a peticin de la parte agraviada por una
resolucin jurisdiccional, el tribunal de segundo grado, generalmente colegiado, examina
todo el material del proceso, tanto fctico como jurdico, as como las violaciones al
procedimiento y de fondo, cuyos efectos pueden ser confirmar, modificar o revocar la
resolucin impugnada, sustituyndose al juez o tribunal de primer grado, o bien, ordenando
la reposicin del procedimiento, cuando existen motivos graves de nulidad del mismo.
Pinsese aqu en los recursos de apelacin que se interponen ante la Cmara Nacional
Electoral de Argentina contra actos o resoluciones de los jueces o juntas electorales (con la
salvedad de los relativos a los resultados electorales); la Corte Nacional Electoral de
Bolivia contra actos o resoluciones de las cortes electorales departamentales; la Corte de
Apelaciones competente de Chile contra sentencias pronunciadas por jueces del crimen
respecto de negativas de inscripcin electoral o exclusin; la Corte de Constitucionalidad
de Guatemala contra sentencias de amparo de la Corte Suprema de Justicia relacionadas
con cuestiones electorales; el Jurado Nacional de Elecciones de Per contra resoluciones de
los jurados provinciales de elecciones, as como la Corte Electoral de Uruguay contra
resoluciones de las juntas electorales.
- Recursos extraordinarios: Son aquellos que slo pueden interponerse por motivos
especficamente regulados en las leyes procesales e implican, nicamente, el examen de la
legalidad del procedimiento o de las resoluciones jurisdiccionales impugnadas; en
consecuencia, slo comprenden las cuestiones jurdicas, ya que la apreciacin de los
hechos, por regla general, se conserva en la esfera del tribunal que pronunci el fallo
combatido.
Bajo este supuesto encuadra el llamado recurso de reconsideracin que se puede interponer
ante la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral de Mxico para combatir
las resoluciones de las Salas Central o Regionales del propio Tribunal recadas al recurso de
inconformidad en que se impugnan los resultados de las elecciones de diputados y
senadores, ya que slo procede cuando pueda tener como consecuencia la modificacin del
resultado de una eleccin. De igual modo, aqu se ubican aquellas impugnaciones que

pueden interponerse ante la respectiva Corte Suprema de Justicia en contra de las

resoluciones de los tribunales electorales que infrinjan preceptos constitucionales, como
ocurre con el recurso extraordinario de inconstitucionalidad en Argentina, el recurso
extraordinario de amparo en Guatemala, el recurso de amparo en El Salvador y Honduras,
as como el recurso de inconstitucionalidad en Panam; aqu cabe incluir tambin la
impugnacin que puede interponerse por igual razn ante el Tribunal Constitucional de
Bolivia.
- Recursos excepcionales: Son aquellos que slo proceden en casos muy complicados, ya
que se interponen contra las resoluciones firmes que han adquirido la autoridad de cosa
juzgada, cuando con posterioridad a su pronunciamiento con carcter firme sobrevienen
circunstancias que desvirtan la motivacin esencial del fallo. Como ejemplo en la materia
que nos ocupa, cabe citar lo previsto en el artculo 148 del Cdigo Electoral de Costa Rica:
Despus de la declaratoria de eleccin, no se podr volver a tratar la validez de la misma
ni de la aptitud legal de la persona electa, a no ser por causas posteriores que la inhabiliten
para el ejercicio del cargo". Esta misma situacin pareciera derivarse de lo previsto en los
artculos 234, en relacin con el 194, de la Ley Orgnica del Sufragio de Venezuela, en
tanto que establece que el recurso de nulidad no tendr lapso de caducidad cuando se base
en algn supuesto de inelegibilidad del candidato electo o cuando hubiere mediado fraude,
cohecho, soborno o violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios, y dichos vicios
afecten el resultado de la eleccin.
iii) Procesos impugnativos: Son los instrumentos que dan lugar a un verdadero proceso
diverso al procedimiento en el cual se dict la resolucin que se impugna; a diferencia de lo
que ocurre con los recursos procesales, donde el rgano jurisdiccional de segundo grado
contina un juicio ya iniciado, en los procesos impugnativos con anterioridad slo existe un
procedimiento de carcter administrativo, en el cual no hay un rgano imparcial que decida
la controversia en una posicin superior a las partes y por medio de un proceso
jurisdiccional de carcter contradictorio.
En este sentido, cabe mencionar la demanda directa que se puede promover ante la Seccin
Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de Colombia en
contra de los actos y resoluciones del Consejo Nacional Electoral sobre resultados
electorales; el llamado amparo del elector en Argentina o el habeas corpus o mandato de
segurana en Brasil, contra los actos que impidan ejercer el derecho constitucional al
sufragio y que se puede presentar, respectivamente, ante el magistrado ms cercano o un
funcionario nacional, o bien, ante el juez electoral, tribunal regional electoral o el Tribunal
Superior Electoral, as como la reclamacin ante el Tribunal Calificador de Elecciones de
Chile para impugnar las resoluciones del tribunal supremo interno de un partido poltico.
Igualmente, aun cuando se les denomine en forma imprecisa recursos - puesto que
estrictamente son procesos impugnativos -, es pertinente incluir aqu la inconformidad
contra los cmputos distritales y locales electorales que se presenta ante las Salas Central o
Regionales del Tribunal Federal Electoral de Mxico, as como la nulidad contra las
resoluciones del Consejo Supremo Electoral de Venezuela relativas a las elecciones
presidenciales que se promueve ante la Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia.

2. Actos impugnables
Desde una perspectiva muy general y esquemtica, es posible distinguir los siguientes tipos
de actos susceptibles de impugnacin electoral: Los relativos al padrn electoral; los
correspondientes al rgimen de los partidos polticos; los relacionados con los actos
preparatorios a la jornada electoral, y los vinculados con los resultados electorales. Es claro
que la anterior clasificacin tiene propsitos exclusivamente analticos y no coincide con
determinada regulacin positiva de los actos y procedimientos electorales; incluso, pudiera
haber actos relacionados, por ejemplo, con el padrn electoral que, en forma simultnea, se
estimen preparatorios de la jornada electoral, a pesar de lo cual se insiste en la agrupacin
propuesta para su anlisis.
Entre los actos impugnables vinculados con el padrn electoral es pertinente incluir todos
aquellos realizados por los rganos encargados del registro electoral o ciudadano, la
expedicin individual o no de la cdula de identidad ciudadana (cuando sta tiene efectos
electorales) o de la correspondiente credencial para votar (en su caso, con fotografa), as
como la conformacin de las listas nominales de electores, particularmente por la inclusin
o exclusin indebida de algn ciudadano; una cuestin ntimamente relacionada, pero que
constituyen actos distintos (por lo general, inmersos en la preparacin de la jornada
electoral), es la impugnacin de la publicacin general del padrn o registro electoral o de
los listados globales definitivos de electores.
En cuanto al rgimen de los partidos polticos, los actos susceptibles de impugnacin
vienen a ser los relativos a la constitucin, funcionamiento o extincin de los partidos
polticos, as como los que se refieren a la inscripcin o registro de tales partidos, o bien, la
suspensin o cancelacin del mismo; igualmente, se pueden incluir aqu las asignaciones
por el financiamiento pblico de los partidos polticos y su control patrimonial, a travs de
las resoluciones que recaigan a los informes sobre el origen y destino de sus recursos y
sobre sus gastos de campaa. Adems, aquellos casos en que son susceptibles de control
jurisdiccional las elecciones partidarias internas (Argentina) o algunas otras decisiones,
como las de los tribunales supremos internos de los partidos polticos (Chile).
Por lo que se refiere a los actos encaminados a la preparacin de la jornada electoral, cabe
aludir a los relacionados con la documentacin electoral, el registro de candidaturas, as
como la integracin y ubicacin de las mesas, jurados, juntas o casillas receptoras de votos.
En el ltimo tipo de actos impugnables se incluye a los resultados electorales y las
condiciones de inelegibilidad, con las correspondientes, en su caso, declaraciones de
validez de las elecciones y proclamaciones de electos, actos comnmente conocidos como
calificacin de las elecciones. En este sentido, es pertinente sealar que mientras en algunos
pases las impugnaciones en contra de los resultados electorales se sustancian y resuelven
antes de realizarse el escrutinio final, declararse la validez de una eleccin y proclamarse
formalmente a los electos por parte de los correspondientes tribunales electorales (Costa
Rica y Chile), o bien, determinado rgano poltico (Argentina y, slo por lo que hace a las

elecciones presidenciales, Mxico), por lo que despus de sto ya no puede cuestionarse o

impugnarse la referida eleccin, en la mayora de los sistemas contenciosos electorales los
actos o resoluciones que se impugnan son precisamente los relativos a la calificacin de las
elecciones (declaracin de validez de una eleccin y, en su caso, proclamacin de electos),
ya que los mismos se encomiendan a rganos electorales administrativos autnomos o, en
su caso, a rganos jurisdiccionales electorales inferiores o, incluso, al de mayor jerarqua,
pero se admite alguna impugnacin posterior sobre el particular.
Mencin aparte merece la competencia de la mayora de los rganos electorales estudiados
para conocer y resolver impugnaciones contra otro tipo de elecciones, por ejemplo, las de
rganos pblicos locales (v. gr. autoridades municipales); cabe advertir que, incluso en
algunos sistemas federales, el contencioso de las elecciones de rganos pblicos locales se
encuentra centralizada, en tanto que los rganos electorales previstos para conocer y
resolver de impugnaciones contra elecciones presidenciales y legislativas federales son
competentes para las relativas a las elecciones de los rganos pblicos de las entidades
federativas y municipios, esto es, de gobernadores y diputados locales o estatales, as como,
en su caso, alcaldes, concejales o prefectos (como ocurre con los tribunales regionales
electorales de Brasil y el Consejo Supremo Electoral de Venezuela, as como en cierta
medida con la Corte Suprema de Justicia de Argentina, ante la cual se puede impugnar va
recurso extraordinario de inconstitucionalidad alguna eleccin local); contrariamente a lo
que se presenta en otro sistema federal como Mxico, en donde cada entidad federativa
tiene bajo su responsabilidad el contencioso de sus elecciones locales, previendo casi todas
ellas un tribunal electoral estatal sin que a la fecha se contemple algn medio de
impugnacin ante un rgano central o federal en contra de las resoluciones de estos
ltimos.
Por ltimo, resulta peculiar la competencia de los tribunales electorales regionales de Chile,
entre cuyas atribuciones se encuentra la de conocer de las reclamaciones que se interpongan
con motivo de las elecciones de carcter gremial y las de los grupos intermedios (por
ejemplo, las de los que tengan el derecho de participar en la designacin de los integrantes
de los consejos regionales de desarrollo o de desarrollo comunal), as como la que se le
confiere a la Sala Central del Tribunal Federal Electoral de Mxico para conocer y resolver
de las diferencias laborales entre las autoridades electorales (IFE y TFE) y sus respectivos
servidores.

3. Legitimacin para interponerlos

Prcticamente todos los pases analizados confieren legitimacin a los ciudadanos para
interponer algn medio de impugnacin en contra de su inclusin o exclusin indebida del
padrn electoral o lista nominal de electores, as como de la negativa a expedirle su
respectiva cdula o credencial para votar. Mientras algunos pases confieren tambin
legitimacin a partidos polticos y candidatos - incluso, al ministerio pblico o fiscal
electoral - para impugnar cualquier resolucin relacionada con el padrn electoral, aunque
slo se refiera a algn ciudadano en lo individual (Argentina, Bolivia y Costa Rica), en

otros se reserva tal legitimacin a los partidos polticos tratndose de la impugnacin

jurisdiccional al posterior informe del rgano electoral responsable con motivo de las
observaciones formuladas por tales partidos polticos a la publicacin de las listas
nominales de electores (Mxico).
Por lo que se refiere a los medios de impugnacin que pueden interponer los ciudadanos en
contra de la negativa a que se les expida su credencial para votar o que se les incluya en la
correspondiente lista nominal, resulta interesante el criterio jurisprudencial in dubio pro
cive desarrollado por la Sala Central del Tribunal Federal Electoral de Mxico, conforme al
cual en caso de duda deber estarse a la interpretacin jurdica ms favorable para la tutela
de los derechos polticos respectivos del ciudadano.
Asimismo, los dieciocho pases que nos ocupan confieren legitimacin a los partidos
polticos para impugnar las resoluciones de los rganos electorales que los involucran o
cuando estiman que las mismas adolecen de ilegalidad (as como a las correspondientes
organizaciones polticas cuando se les niega el registro como partidos polticos, como en
Argentina y Mxico) y las encaminadas a la preparacin de las elecciones, as como las
relativas a los resultados electorales o la inelegibilidad de los electos.
Por lo que se refiere a la legitimacin para impugnar alguna eleccin ante un rgano
poltico, como es el caso de las elecciones legislativas en Argentina, adems de los partidos
polticos, las de diputados pueden ser impugnadas por un diputado en ejercicio o electo, en
tanto que las de senadores por un senador electo, el candidato respectivo, o bien, una
institucin o particular responsable a juicio del propio Senado.
En relacin tambin con los resultados electorales, adems de algunos casos en que se
permite que los rganos competentes puedan revisar oficiosamente la legalidad de los
mismos, doce pases le atribuyen legitimacin a los candidatos para impugnarlos (Bolivia,
Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y
Venezuela, en tanto que Uruguay slo para el caso de elecciones legislativas, puesto que
reserva a las autoridades partidarias registradas ante la Corte Electoral la impugnacin de
elecciones presidenciales), dos de ellos slo les otorga el carcter de coadyuvantes (Mxico
y Paraguay) y los cuatro restantes no prevn expresamente legitimacin alguna para los
candidatos (Argentina, El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana). Es claro que la
referida legitimacin a los candidatos se encuentra relacionada frecuentemente con el grado
de evolucin y caractersticas del correspondiente sistema de partidos y, en este sentido,
con la posibilidad o no de candidaturas independientes.
Adicionalmente, siete pases establecen accin popular o pblica para impugnar resultados
electorales o condiciones de inelegibilidad (Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras,
Nicaragua, Per y Venezuela, en el entendido de que Uruguay la prev slo para las
elecciones legislativas), en tanto que adems de los partidos polticos y los candidatos se
encuentran legitimados los propios ciudadanos para tal efecto. Lo anterior se considera un
factor fundamental y loable que facilita el acceso a la justicia electoral, si bien debe
advertirse que la eventual proliferacin de impugnaciones (incluso, como estrategia poltica
de algn partido minoritario o perdidoso) puede influir negativamente en su adecuada
sustanciacin y resolucin por los rganos electorales competentes (mxime ante plazos tan

reducidos), afectando eventualmente la confiabilidad y legitimidad de determinados

comicios.
Vinculado con el problema de ampliar el acceso a la justicia electoral y la necesidad de
evitar que se distorsione el contencioso electoral como mecanismo indebido de
deslegitimacin de los comicios, cabe sealar que si bien la gran mayora de los regmenes
estudiados contemplan la gratuidad de la administracin de justicia electoral - como en
Mxico, por ejemplo, donde se establece como un derecho fundamental
constitucionalmente garantizado que el servicio de justicia debe ser gratuito -, en algunos se
prev algn tipo de gravamen como prerrequisito para acceder al sistema de administracin
de justicia electoral (as, en Per, se establece la obligacin de depositar determinada
cantidad cuando se promueva algn recurso de tacha de inscripcin de un partido poltico o
de inscripcin de candidaturas, o bien, un recurso de nulidad de alguna eleccin, la cual se
devolver slo en caso de que el recurso sea declarado fundado). De manera similar, en
algunos pases se prev la posibilidad de condenar en costas cuando alguna parte sostiene
posiciones notoriamente infundadas que revelen temeridad o malicia (Paraguay, a pesar de
que en el propio pas se dispone la exencin de todo impuesto o tasa judicial por
actuaciones ante la justicia electoral), o bien, la imposicin de una multa al partido poltico
que interponga recursos evidentemente frvolos (Mxico).
Antes de concluir este numeral es pertinente sealar que en algunos pases se prev que con
motivo de la interposicin de determinado medio de impugnacin se d vista del mismo,
adems del correspondiente partido poltico y/o candidato tercero(s) interesado(s), al fiscal
electoral y/o al Fiscal General de la Repblica en representacin del inters de la sociedad
(Argentina, El Salvador, Panam y Paraguay).

4. Plazos para su interposicin y resolucin

Debido a la necesaria renovacin oportuna de las ramas polticas de gobierno y la tendencia
a reducir el perodo de campaas electorales, los plazos para la interposicin y resolucin
de las impugnaciones electorales son muy reducidos, si bien no siempre se encuentran
expresamente previstos.
En cuanto a la interposicin, cabe distinguir los plazos establecidos para los medios de
impugnacin que pueden interponerse contra las resoluciones en materia de padrn
electoral y los dems actos preparatorios de las elecciones, respecto de los relativos a los
resultados electorales.
Por lo que se refiere a los vinculados con el padrn electoral, existe gran variedad,
fluctuando entre tres das (Costa Rica, Guatemala, Mxico y Panam), algunos cinco
(Chile, Repblica Dominicana y Uruguay), llegando a establecerse plazos ms amplios
hasta de quince o veinte (Argentina) e, incluso, treinta das (Colombia); tratndose, en
general, de los actos preparatorios de la eleccin, la mayora tambin prev plazos de tres
(Brasil, Guatemala y Mxico) o cinco das (Argentina y Uruguay), en el entendido de que

para ciertos tipos de actos algunos pases llegan a prever perodos de impugnacin ms
amplios, como es el caso de las resoluciones recadas a inscripciones o registro de partidos
polticos (de diez, en Per, y de treinta, en Paraguay), o bien, con relacin al control
patrimonial de los propios partidos polticos (por ejemplo, en Argentina se establece un
plazo de treinta y cinco das para su interposicin).
Por lo que respecta a los plazos de interposicin de impugnaciones contra los resultados
electorales, stos fluctan entre la inmediatez de los escrutinios realizados en las mesas,
casillas, juntas o jurados receptores de votos y, en consecuencia, pudiera interpretarse como
menos de veinticuatro horas (Bolivia y Colombia), as como aquellas otras reclamaciones"
y protestas" que pueden interponerse ante rganos electorales superiores (en su caso,
previamente a la calificacin de las elecciones), que tambin tienen un plazo muy breve de
dos das (Argentina, Ecuador, El Salvador y Repblica Dominicana); igualmente, algunos
pases prevn un plazo de tres das para impugnar los resultados electorales (Brasil y Costa
Rica), otro de cuatro das (Mxico), un puado ms lo contemplan de cinco das (Honduras,
Nicaragua, Panam y Uruguay), uno lo establece de ocho das (Venezuela) y otro lo abre
hasta por quince das (Chile), en tanto que alguno slo prev una referencia de ocasin,
como el interponerlo antes de la correspondiente proclamacin de electo (Per).
En relacin tambin con los resultados electorales, debe tenerse presente que algunos
sistemas contenciosos electorales prevn, adems, otra instancia dentro del respectivo
rgano electoral, contemplando un plazo de tres das para la interposicin de la nueva
impugnacin, como es el caso de Brasil (ante el Tribunal Superior Electoral respecto de las
resoluciones de tribunales regionales electorales) y Mxico (ante la Sala de Segunda
Instancia del Tribunal Federal Electoral, tratndose de resoluciones de las Salas Central o
Regionales recadas a los recursos de inconformidad respecto de elecciones legislativas),
as como Bolivia, sin que se especifique plazo (ante la Corte Nacional Electoral, para
combatir resoluciones de las cortes departamentales electorales), o bien, un medio de
impugnacin ante el propio rgano electoral cspide (Guatemala y Nicaragua);
adicionalmente, como se haba sealado, algunos sistemas contemplan la posibilidad de
ulterior impugnacin ante un rgano jurisdiccional no electoral por razones de
constitucionalidad (Bolivia; Brasil, tres das; Guatemala, cinco das para recurso de amparo
ante Corte Suprema de Justicia y, en su oportunidad, dos das ms para recurso de
apelacin ante la Corte de Constitucionalidad, as como Honduras y Panam) y/o legalidad
(Colombia, y Venezuela, ocho das), o bien, ante un rgano poltico (Argentina y,
tratndose de elecciones presidenciales, Mxico).
Por otra parte, no siempre se encuentran expresamente regulados los plazos lmites para
resolver las impugnaciones electorales, presentndose gran diversidad entre los que s lo
regulan. Por lo que se refiere a las impugnaciones contra el padrn electoral, los plazos para
resolverlas a partir de su admisin fluctan entre seis das (Chile y Mxico), ocho
(Guatemala) y diez das (Uruguay). En cuanto a las que combatan las resoluciones que
recaigan sobre constitucin de partidos polticos, varan entre tres das (Costa Rica), cuatro
(Per), seis (Mxico), diez (Argentina) y quince das (Chile). Asimismo, las impugnaciones
que se interpongan contra los actos preparatorios de la jornada electoral deben resolverse
dentro de un plazo de tres (Guatemala), cinco (Argentina) o seis das (Mxico).

Finalmente, en cuanto a los plazos lmites para que los rganos electorales resuelvan las
impugnaciones contra los resultados de los comicios, los mismos varan entre un da a
partir de su admisin (Bolivia, respecto de las impugnaciones que combatan resoluciones
de rganos inferiores), tres (Guatemala), cinco (Ecuador, para el caso de elecciones
legislativas), seis (El Salvador), ocho (Per) y diez das (Ecuador, tratndose de elecciones
presidenciales, Honduras y Nicaragua); asimismo, hay algunos sistemas que no prevn un
plazo especfico sino una referencia de ocasin, como el de que se resuelva antes de la
declaratoria de la eleccin (Costa Rica), o un trmino o fecha lmite especfico (Mxico, lo
cual se traduce en un plazo aproximado de treinta y tres das para las Salas Central o
Regionales del Tribunal Federal Electoral y de ocho das para la Sala de Segunda Instancia
del propio Tribunal).
Por lo que se refiere a los plazos que se confieren a rganos jurisdiccionales no electorales
para resolver impugnaciones contra resoluciones de rganos electorales autnomos sobre
resultados comiciales, vara entre tres das (para que la Corte Suprema de Justicia de
Guatemala resuelva el recurso de amparo), cinco (para que la Corte de Constitucionalidad
de Guatemala resuelva, en su caso, el recurso de apelacin), treinta (Venezuela) y cincuenta
das (Colombia). Por lo que respecta a las impugnaciones de los resultados electorales ante
rganos polticos, mientras que en Mxico se establece un plazo lmite de treinta das para
que la Cmara de Diputados erigida en Colegio Electoral califique la eleccin presidencial,
en Argentina, tratndose de las elecciones legislativas, los reglamentos de las Cmaras
respectivas no prevn plazo lmite alguno sino, por el contrario, admiten expresamente la
posibilidad de que las impugnaciones sean resueltas con posterioridad al inicio de las
sesiones ordinarias (lo cual implica que ciertos legisladores puedan incorporarse
provisionalmente a su respectiva Cmara, sujetos al resultado de la impugnacin
correspondiente, pudindose dar el caso que con posterioridad alguno de ellos pierda su
investidura y sea otro quien asuma el cargo).

5. Pruebas
Las disposiciones de los cdigos y leyes electorales estudiados en materia de pruebas son
escasas, pues generalmente no hay referencia alguna sobre el particular; en ocasiones, como
se apunt, la propia ley electoral remite a los cdigos procesales civiles o administrativos
para la regulacin de ciertos aspectos contenciosos electorales y, particularmente, los
relativos a los medios de prueba y su valoracin por parte de los rganos electorales que
nos ocupan (Bolivia, Guatemala, Paraguay y Venezuela); adems, en aquellos pases en que
se permite alguna impugnacin ulterior ante rganos jurisdiccionales no electorales es claro
que las pruebas se encuentran normadas por los cdigos o leyes procesales aplicables a las
impugnaciones de que conocen estos ltimos rganos; sin embargo, es posible extraer las
siguientes conclusiones:

a) Medios de prueba

La mayora de los cdigos y leyes electorales no definen cules son los medios de prueba
autorizados en el contencioso electoral, en el entendido de que algunos - segn se seal prevn la aplicacin supletoria de ordenamientos procesales civiles o administrativos. Un
buen nmero de pases exigen adjuntar las pruebas documentales pertinentes al escrito de
interposicin del medio de impugnacin (Costa Rica; Chile, tratndose del padrn electoral;
Ecuador; Mxico, y Per). Asimismo, mientras que algunos expresamente prevn que las
partes pueden ofrecer cualquier medio de prueba (Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador,
Honduras y Panam), en slo dos pases se establece alguna restriccin, ya sea que admitan
slo los documentos electorales (respecto de las impugnaciones contra resultados
electorales de que conocen el Consejo Nacional Electoral de Colombia o sus delegados, si
bien para la ulterior impugnacin ante la Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado expresamente se prev en este pas que se puede
ofrecer cualquier medio de prueba, en el entendido de que el auto que deniegue alguna de
las pruebas solicitadas puede ser recurrido en splica y respecto de ella se resolver de
plano), o bien, nicamente las documentales pblicas y privadas, as como las pruebas
tcnicas y la denominada presuncional (Mxico). Cabe destacar que en la mayora de los
pases se autoriza al respectivo rgano electoral a ordenar la diligenciacin de pruebas para
mejor proveer, esto es, allegarse mayores elementos probatorios para resolver (Argentina,
Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico y Panam, as como Paraguay, Per y
Uruguay en determinados casos).
Resulta claro que, ante lo reducido de los plazos para resolver las impugnaciones
electorales a fin de permitir la renovacin oportuna de las instituciones republicanas y la
naturaleza de los procedimientos electorales, los rganos electorales cuya normativa no
excluye ciertos medios probatorios en diversos casos han requerido desarrollar criterios
para admitir slo aquellos que resulten idneos o pertinentes para acreditar las pretensiones
de las partes dentro de los plazos lmites para resolver (v. gr., la prueba testimonial
difcilmente puede ofrecer elementos de conviccin al rgano jurisdiccional en
determinados casos sobre resultados electorales, toda vez que tanto el partido impugnador
como el partido tercero interesado podran ofrecer innumerables testigos cuyos testimonios
probablemente resultaran contradictorios).
As pues, lo que es importante puntualizar es que en la prctica los referidos sistemas se
asemejan, toda vez que mientras en uno abierto de ofrecimiento de pruebas el rgano
jurisdiccional puede restringir su admisin a slo aquellas idneas y conducentes, en uno
que limite los medios de prueba (como ocurre en Colombia y Mxico), el respectivo rgano
jurisdiccional puede ampliarlos, a travs de las diligencias para mejor proveer, con el objeto
de resolver en ambos sistemas con los elementos de conviccin pertinentes dentro de los
plazos establecidos.

b) Sistemas de valoracin
De acuerdo con la doctrina iusprocesalista predominante, los sistemas de valoracin de las
pruebas se pueden clasificar en cuatro grupos: i) Sistema de la prueba legal o tasada
(cuando la ley seala por anticipado cul es el grado de eficacia que el rgano

jurisdiccional debe atribuir a determinado medio probatorio); ii) Sistema de la prueba libre
(cuando el rgano jurisdiccional puede apreciar las pruebas ofrecidas, admitidas y
desahogadas sin traba legal alguna, de manera que pueda formarse su conviccin
libremente, haciendo la valoracin segn su sentir personal, racional, moral o en
conciencia, sin impedimentos de alguna especie y menos de orden jurdico); iii) Sistema de
libre apreciacin razonada o de la sana crtica (cuando el rgano jurisdiccional tiene la
facultad para determinar en forma concreta la eficacia de cada uno de los elementos que
obren en autos, de acuerdo con las reglas de la lgica y de la experiencia, considerndose
como un sistema intermedio entre los anteriores), y iv) Sistema mixto (aqul que combina
algunos de los sistemas que anteceden; vase Couture 1984; Gmez Lara 1990; Varela
1990: 98).
Muy pocos cdigos y leyes electorales definen los sistemas de valoracin de las pruebas
que deben seguir los respectivos rganos electorales en los casos contenciosos de que
conozcan. Mientras que tres pases adoptan el sistema de la prueba libre (Colombia,
parcialmente, en cuanto que el Consejo Nacional Electoral o sus delegados tienen plena y
completa competencia para apreciar cuestiones de hecho; Chile, en tanto que el Tribunal
Calificador de Elecciones proceder como jurado en la apreciacin los hechos, y Per, toda
vez que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones est facultado para apreciar los hechos
con criterio de conciencia), dos pases establecen las reglas de la sana crtica (Costa Rica y
Panam), uno contempla cuando menos ciertos aspectos del tasado (El Salvador, al
prescribir que en la prueba testimonial se podr presentar un mximo de tres testigos y que
la misma no ser suficiente para declarar la nulidad solicitada) y otro ms prev un sistema
mixto (Mxico, en virtud de que combina el tasado, al conferirle legalmente eficacia plena
a las documentales pblicas, con el de la sana crtica).

6. Causales de nulidad
Con el objeto de garantizar la legalidad de los actos y procedimientos electorales, los
ordenamientos de la regin analizados establecen diversas causales de nulidad (como una
sancin" a la violacin de la misma), en el entendido de que en esta seccin se har
referencia exclusivamente a las aplicables a los resultados electorales, pudindose
distinguir, desde una perspectiva comparativa, entre la nulidad de un voto, la nulidad de
una votacin, la nulidad de una eleccin y, en su caso, la nulidad general de las elecciones
(toda vez que en materia electoral, como en cualquier otro campo del derecho pblico, no
toda violacin de una norma legal electoral produce los mismos efectos, sino que para
determinar el grado de stos habr que atender a las consecuencias previstas legalmente
respecto de los actos irregulares susceptibles de ser anulados).
Es importante advertir que, segn disposicin explcita en los diversos ordenamientos
latinoamericanos que nos ocupan, la nulidad slo puede ser decretada por las causales
expresamente previstas en la ley (por ejemplo, Bolivia, El Salvador y Mxico), si bien,
como se analizar ms adelante, hay algunos regmenes que otorgan cierto arbitrio al
correspondiente rgano jurisdiccional electoral para decretar alguna nulidad, en tanto que

se permite, por ejemplo, protestar una eleccin y solicitar su anulacin por actos que la
hubieren viciado", siempre y cuando los hechos, defectos o irregularidades ... influyan en
los resultados generales de la eleccin" (Uruguay), o bien, despus de regular en forma
enunciativa diversas causales de nulidad de votacin en alguna mesa, junta o casilla, entre
stas se incluye cualquier otro acto que razonablemente pueda haber alterado el resultado
de la votacin" (Guatemala).
Asimismo, por lo general y como se expondr, la nulidad slo puede ser declarada cuando
la misma sea determinante para el resultado de la eleccin o cause perjuicio evidente
(Chile, Mxico, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela), adems de que la interposicin
de la impugnacin no suspende los efectos (as sean provisionales) de la resolucin o el
acto impugnado y que, una vez transcurrido el plazo previsto sin que se haya interpuesto
alguna impugnacin, el acto o resolucin correspondiente adquiere el carcter de definitivo.
Otra cuestin relevante es que, en caso de duda, deber estarse por la validez de las
elecciones (Ecuador). Las anteriores disposiciones tienen su razn de ser en el principio
general de derecho de conservacin de los actos pblicos vlidamente celebrados, recogido
en el aforismo latino utile per inutile non vitiatur, el cual tiene especial relevancia en el
derecho electoral latinoamericano, como lo han destacado jurisprudencialmente diversos
rganos jurisdiccionales electorales de la regin (como Costa Rica y Mxico).
Por otra parte, es conveniente advertir que, de acuerdo con lo dispuesto en las respectivas
legislaciones, la nulidad no puede ser invocada por quien haya dado causa a la misma
(Mxico y Paraguay), segn otro principio general de derecho que establece que nadie
puede alegar en su beneficio los actos de su propia torpeza, plasmado en el brocardo latino
nemo admittitur aut auditur propriam turpitudinem allegans.

a) Nulidad de un voto
Prcticamente todos los ordenamientos electorales analizados establecen diversos supuestos
conforme a los cuales el voto, individualmente considerado, se estima nulo.
En trminos generales, se considera nulo cualquier voto emitido en forma distinta a la
prevista legalmente (Mxico); al respecto, varios pases enuncian las distintas hiptesis que
pueden presentarse: V. gr., utilizacin de boletas o papeletas no oficializadas, no entregadas
o, en su caso, no firmadas por la mesa (o su presidente), junta, jurado o casilla de votacin
respectiva (Argentina, Bolivia, Per y Venezuela); destruccin parcial, mutilacin,
alteracin o tachaduras en las boletas (Argentina, Bolivia y Venezuela); marcaciones para
ms de un candidato o lista (Bolivia, Chile, Per y Venezuela), o bien, la existencia de ms
de dos boletas de distinto partido para un mismo cargo (Argentina) o la pretensin de
depositar en el sobre dos o ms papeletas para un mismo cargo (Colombia) o una papeleta
distinta a la entregada (Bolivia); marcaciones distintas en las boletas, al agregar o repetir
nombres (Argentina y Per), que la misma sea ilegible (Colombia) o incluir la palabra nulo
(Bolivia); asimismo, por muerte o falta de reemplazo oportuno del candidato (Chile) o falta
de aceptacin oportuna del candidato (Colombia) y cuando el elector exhiba su voto o haga

alguna manifestacin que viole la secreca (Bolivia), como el firmar las boletas o incluir
algn dato que permita identificar al elector (Per).
Los anteriores casos de nulidad del voto se diferencian, por lo general, de los casos en que
no se marcan las boletas y que se consideran como votos en blanco (distincin que puede
tener relevancia en aquellos sistemas que prevn algn umbral para que los partidos
polticos conserven su registro, o bien, tengan acceso a la representacin proporcional o al
financiamiento pblico).
Aun cuando la gran mayora de los pases reservan a las correspondientes mesas, juntas,
jurados o casillas receptoras de votos la competencia soberana" para apreciar y declarar la
nulidad de un voto individual, sin posibilidad de impugnacin, lo cual se decide durante el
acto de escrutinio respectivo, en algunas ocasiones se presentan los llamados votos
impugnados, recurridos u observados para referirse a los casos en que existe duda sobre la
calidad e identidad del sufragante, resolviendo el rgano electoral superior jerrquico
(Argentina y Uruguay).
En principio, la nulidad bajo estudio slo se aplica al voto individual de un elector
particular, por lo que no afecta a la votacin recibida en una mesa o casilla, ni a la eleccin
que resulte de dicha votacin. Sin embargo, algunos ordenamientos vinculan el nmero
elevado de votos nulos con la posibilidad de nulidad de una votacin o, incluso, una
eleccin; por ejemplo, si hay ms votos nulos que votos vlidos en determinada mesa o
casilla electoral (El Salvador) o si el nmero de los votos nulos afecta a ms de la mitad de
los votos de la respectiva eleccin (Brasil, requirindose de una nueva eleccin, y El
Salvador) o si dos terceras partes de los votos emitidos son nulos o en blanco (Per).

b) Nulidad de una votacin

El presente supuesto se refiere a la nulidad de la votacin recibida en una mesa, junta,
jurado o casilla electoral. Al respecto, es posible clasificar las diversas causales de nulidad
de votacin en mesa o casilla en los siguientes tres grupos: Irregularidades en la
constitucin de la mesa, junta, jurado o casilla electoral; irregularidades en el desarrollo de
la votacin, o bien, irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas.
i) Irregularidades en la constitucin de la mesa, junta, jurado o casilla electoral: En
general, es causal de nulidad la constitucin ilegal de la mesa o junta receptora de votos
(Brasil, Panam y Venezuela). Al respecto, se puede distinguir tambin entre la indebida
integracin de la junta (Costa Rica, si bien legalmente es vlida la votacin recibida por una
junta aunque alguno de sus miembros no rena los requisitos), por vicios en la eleccin o
designacin de sus miembros (Chile), y aquellos casos en que la mesa se ha instalado en
lugar distinto al autorizado, sin causa justificada (Brasil, Costa Rica, Per, Mxico y
Venezuela).
ii) Irregularidades en el desarrollo de la votacin: Entre las causales de nulidad previstas
en los ordenamientos analizados por irregularidades durante la votacin, cabe destacar las

siguientes: Cuando el registro electoral de la mesa resulte falso, apcrifo o alterado

(Colombia y Ecuador); existan errores en las boletas con relacin a los nombres de los
candidatos (Colombia) o los emblemas de los partidos (El Salvador y Chile, si bien en este
ltimo slo si se confundi al electorado o influy en el resultado); se haya impedido votar
a quien tiene derecho (Mxico, siendo ello determinante para el resultado de la votacin, y
Per); se haya permitido votar a quien no aparece en el padrn (Mxico, siendo ello
determinante para el resultado de la votacin, y Paraguay) o sin verificar la identidad del
elector (Brasil), o bien, se haya admitido el sufragio mltiple (Paraguay); se haya impedido
la fiscalizacin a los representantes de los partidos polticos (Brasil, slo si se protest en
ese momento, Mxico y Paraguay).
Adems, cuando se hubiere ejercido por la mesa actos de coaccin contra los electores de
manera que los hubiesen obligado a abstenerse de votar o a votar en contra de su voluntad o
sin las garantas legales (Venezuela); violencia sobre los miembros de la mesa o casilla
durante la votacin (Colombia, Guatemala, Panam y Paraguay, as como Mxico y
Venezuela cuando ello altere el resultado de la votacin); violencia, coaccin o amenaza
contra los electores (Bolivia, Brasil, Guatemala y Paraguay, as como El Salvador y Mxico
cuando ello sea determinante para el resultado de la votacin); fraude, cohecho, soborno,
intimidacin o violencia en favor de algn candidato (Chile y Per); violencia generalizada
que impida la libre y pacfica emisin del voto (Paraguay); violacin de la secreca del voto
(Brasil y Paraguay); vicios por falsedad, fraude o coaccin (Brasil y Chile); realizacin de
propaganda o captacin de sufragios vedados legalmente (Brasil); interferencia econmica
o abuso de poder de la autoridad contra la libertad del voto (Brasil); cualquier otro acto que
razonablemente pueda haber alterado el resultado de la votacin (Guatemala).
Asimismo, cuando la votacin se hubiere realizado en fecha distinta a la sealada por los
rganos electorales competentes (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Paraguay
y Venezuela), o bien, antes de las siete de la maana o despus de las cinco de la tarde
(Ecuador) o en horas distintas a las previstas salvo caso fortuito o fuerza mayor (El
Salvador); cuando se hubiere producido una apertura tarda o una clausura anticipada de la
votacin de la mesa, privndose maliciosamente a los electores del derecho de votar
(Argentina); cuando se hubiere iniciado la votacin despus de las trece horas sin causa
justificada o habiendo impedido el libre ejercicio del sufragio (Per), despus de las catorce
horas y hubiere votado menos del 50% del electorado (Panam), o bien, cerrado la votacin
antes de las diecisiete horas (Brasil); cuando la votacin se hubiere practicado en lugar
distinto al autorizado (Brasil, Colombia, Costa Rica, Paraguay y Venezuela). Igualmente,
cuando la votacin se hubiere recibido por personas no autorizadas (Mxico, Paraguay y
Per).
iii) Irregularidades en el escrutinio o en las actas respectivas: Los ordenamientos
electorales latinoamericanos prevn las siguientes tipos de causales de nulidad sobre el
particular: La realizacin de escrutinios en lugar distinto al autorizado (Bolivia, Ecuador,
Panam y Paraguay, en tanto que en Colombia y Mxico se admite que el cambio haya sido
por alguna causa justificada, y en Chile tal situacin slo genera presuncin de fraude);
cuando se hubiere ejercido violencia sobre los miembros de la mesa en la realizacin del
escrutinio, al extremo de haberse afectado el resultado de la votacin (Venezuela); dolo o
error en la computacin de los votos que beneficie a un candidato o frmula de candidatos

y ello sea determinante para el resultado de la votacin (Mxico); diferencia de cinco o ms

entre nmero de sufragantes y nmero de sobres utilizados (Argentina), un nmero de
sufragantes mayor que nmero de electores (Colombia), ms votos nulos que votos vlidos
(El Salvador) o si el nmero de boletas utilizadas supera ostensiblemente al padrn de la
junta (El Salvador); error en la aplicacin de la frmula electoral (Colombia y Per); vicios
en el escrutinio (Chile), as como errores (aritmticos) o alteraciones en el cmputo
(Colombia, Mxico y Panam).
Asimismo, son causales de nulidad la elaboracin o firma de actas por personas no
autorizadas (Bolivia y Panam) o la utilizacin de formularios no autorizados (Bolivia y
Ecuador), as como la alteracin o falsedad de las actas (Panam y Paraguay); la ausencia,
destruccin o desaparicin de documentacin electoral (Brasil, Colombia y Paraguay); la
falta de firma de por lo menos tres jurados o la del presidente y del secretario (Bolivia,
admitindose huella digital, y Ecuador), o bien, la falta de firma del presidente (Argentina),
as como la violacin de la llamada bolsa electoral (Guatemala). De igual modo, la entrega
extempornea de los paquetes, pliegos o bolsas electorales (Colombia, salvo caso fortuito,
violencia o fuerza mayor, y Mxico), en tanto que el depsito extemporneo del acta de
escrutinio en el correo hace presumir que sea fraudulenta (Chile).
Es conveniente mencionar que mientras en varios pases, de acuerdo con el principio de
preclusin, el escrutinio llevado a cabo en la mesa, junta, jurado o casilla es un acto
irrepetible, por lo que no es posible realizar algn recuento (Bolivia y Per), en algunos es
posible llevarlo a cabo bajo ciertos parmetros legales (por ejemplo, en Mxico, durante el
cmputo distrital, si los resultados del acta de escrutinio contenida en el expediente de
casilla no coincide con los del acta en poder del presidente del Consejo Distrital del
Instituto Federal Electoral, hubieren errores o alteraciones evidentes en las actas, o bien, no
existiere el acta de escrutinio y cmputo de la casilla, se proceder a un nuevo escrutinio).
Por otra parte, resulta especialmente importante referirse a los efectos que puede tener la
nulidad de una votacin. En principio, como advierte Brewer-Caras (1990: 99-100), los
casos de nulidad de la votacin recibida en una mesa, junta, jurado o casilla electoral slo
afecta la votacin respectiva y, por tanto, no afecta la eleccin o el proceso electoral; el
efecto inmediato de la nulidad de una votacin es que deben excluirse los votos de esa
mesa, junta, jurado o casilla del cmputo general de los votos emitidos en la eleccin de
que se trate. Sin embargo, puede darse el supuesto de que la nulidad de una votacin en una
mesa o casilla puede tener influencia en la eleccin, toda vez que casi todos los
ordenamientos electorales analizados establecen el principio, formulado tanto en forma
positiva como negativa, de que si la nulidad de la votacin en una mesa es determinante
para el resultado general y validez de la eleccin, se requerir de una nueva votacin o, en
su caso, de una nueva eleccin.
En efecto, algunos ordenamientos establecen el principio en forma negativa, al prescribir
que no habr lugar a nuevas elecciones si se evidencia que la nueva votacin (en la mesa en
concreto) no tendra influencia sobre el resultado general de la eleccin (Uruguay y
Venezuela), en tanto que otras lo formulan en sentido positivo, al establecer que debe haber
una nueva eleccin si las votaciones anuladas pueden alterar o ser determinantes para el

resultado de la eleccin (Brasil, Chile, Ecuador, Mxico, Nicaragua y Panam), o bien,

suficientes para decidir la subsistencia legal de un partido (Panam).
En estos supuestos, es frecuente que en los ordenamientos (o jurisprudencialmente) se
prevean presunciones para definir cundo debe considerarse determinante la nulidad de la
votacin en una mesa o casilla respecto de una eleccin, en cuyo caso se requiere convocar
a una nueva eleccin: Si la nulidad de las votaciones afecta a ms de la mitad de las mesas
o casillas (Argentina y Guatemala), o bien, si las nulidades de votacin afectan a ms de la
mitad de los votos (Brasil) o representan un tercio de la votacin nacional vlida (Per). En
Mxico se prev un porcentaje menor, al establecer como causal de nulidad de una eleccin
de diputados cuando se acredite la nulidad de votacin, por lo menos, en 20% de las
casillas, en tanto que para una de senadores se requiere, cuando menos, en el 20% de las
secciones de la entidad federativa correspondiente; en Paraguay tambin se establece el
20% de las mesas anuladas.
Al respecto, es conveniente sealar que mientras varios pases admiten la posibilidad de
que la nueva eleccin se realice nicamente en las mesas cuya votacin haya sido anulada
(o, incluso, cuando en alguna mesa no se haya celebrado la eleccin), dando lugar a
elecciones parciales (Chile, Panam, Uruguay y Venezuela), algunos establecen que
debern llevarse a cabo nuevas elecciones, segn el caso, en todo el distrito o entidad
(Mxico).
Es necesario diferenciar los anteriores casos en que la nulidad de la votacin recibida en
mesas o casillas acarrean la nulidad de una eleccin, requirindose convocar a una nueva,
de aquellos otros en que la nulidad de votacin tiene como efecto solamente la exclusin de
los votos de esa mesa, junta, jurado o casilla del cmputo general de los votos emitidos en
la eleccin de que se trate, dando lugar a una recomposicin del cmputo (que puede
influir, en algunos sistemas, en el nmero de asignaciones por representacin proporcional)
y, en su caso (como en Mxico), a un cambio de candidato o frmula de candidatos
ganadora, en cuyo supuesto procede la revocacin de la constancia expedida en favor de
una frmula o candidato a diputado o senador, as como el otorgamiento al candidato o
frmula que resulta ganadora como consecuencia de la anulacin de la votacin emitida en
una o varias casillas.
Igualmente, deben diferenciarse los casos de nulidad de votacin que anteceden del
supuesto previsto en Colombia con respecto a que en los jurados de votacin o las
comisiones escrutadoras participen cnyuges o parientes de los candidatos hasta el segundo
grado, en cuyo supuesto no se anula toda la votacin de la mesa o jurado sino tan slo los
votos emitidos en favor del candidato respectivo.
Por ltimo, conviene advertir que algunos pases contemplan expresamente la posibilidad
de que oficiosamente, por parte del rgano electoral competente, bajo ciertos parmetros
legales, se hagan valer algunas causales de nulidad de votacin recibida en alguna mesa,
casilla o junta, o bien, de determinada eleccin (Argentina, Guatemala, Nicaragua y
Repblica Dominicana; en cuanto a Mxico, tal atribucin se reserva excepcionalmente,
una vez que ha sido instado el rgano jurisdiccional electoral respectivo, para los casos en
que, como resultado de la acumulacin de las resoluciones a distintos recursos en que se

haya declarado la nulidad de votacin en diversas casillas, se actualice la nulidad de

determinada eleccin de diputados o senadores, as como en el supuesto de que se
presenten en forma generalizada violaciones sustanciales durante la jornada electoral que
sean determinantes para el resultado de la eleccin). La razn de tal atribucin es el inters
pblico (superior al de las partes procesales) inherente a los procedimientos electorales, del
cual es garante el rgano electoral competente (tambin conocido como inters en beneficio
de la ley, esto es, asegurar que los actos y procedimientos electorales se sujeten
invariablemente al principio de legalidad). Vinculado con lo apuntado, conviene tambin
aludir aqu a la atribucin de algunos rganos electorales para suplir la deficiencia de la
queja o en la argumentacin de los agravios (como ocurre igualmente en Mxico).
No obstante lo apuntado en el prrafo que antecede, la regla en el resto de los pases (as
como en los citados anteriormente en aquellos aspectos en que no se encuentran facultados
en forma expresa) es que las resoluciones jurisdiccionales sean congruentes con las
cuestiones debatidas, sin que puedan abordar nulidades distintas a las demandadas, de
acuerdo con los principios generales de derecho de que el juez no puede proceder de oficio
(Ne procedat judex ex officio) y de que la intervencin judicial requiere de un actor que
ponga en movimiento la administracin de justicia (Nemo judex sine actore), as como los
que establecen que la intervencin del juez y la definicin del material relativo a cada juicio
est limitada por los planteamientos de las partes (Ne eat judex ultra petita partium y
Sentencia debet ese conforms libellum; vase Chiovenda 1977: 185ss., citado por De la
Peza 1989: 9; asimismo Hernndez Valle 1990: 249).

c) Nulidad de una eleccin

Conforme a los ordenamientos latinoamericanos, es posible distinguir tres causales de
nulidad de una eleccin: Como consecuencia de la nulidad de votacin en diversas mesas o
casillas; por razones de inelegibilidad de un candidato o frmula de candidatos, y cuando la
eleccin no estuvo revestida de las garantas necesarias.
i) Como consecuencia de la nulidad de votacin en diversas mesas o casillas: Es el caso a
que se haca referencia al final del inciso anterior, distinguindose los casos en que la
nulidad de las votaciones afecta a ms de la mitad de las mesas o casillas (Argentina y
Guatemala), ms de la mitad de los votos (Brasil), un tercio de la votacin nacional vlida
(Per), o bien, el 20% de las casillas o secciones (Mxico y Paraguay).
ii) Por razones de inelegibilidad de un candidato o frmula de candidatos: Prcticamente
todas las legislaciones estudiadas prevn como causal de nulidad de eleccin que el
candidato o, en su caso, los integrantes de la frmula de candidatos no renan los requisitos
de elegibilidad o las cualidades que exija la ley (Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico
y Venezuela), o bien, el candidato respectivo hubiere falseado los requisitos legales
(Nicaragua y Venezuela).
iii) Cuando la eleccin no estuvo revestida de las garantas necesarias: As, es causal de
nulidad de la eleccin cuando hayan ocurrido actos de violencia o coaccin suficientes para

alterar el resultado, as como la celebracin de ellas sin las garantas requeridas (Panam);
la comisin en forma generalizada de violaciones sustanciales durante la jornada electoral
en el distrito o entidad de que se trate y las mismas sean determinantes para el resultado de
la eleccin (Mxico); la realizacin de actos que hubieren viciado la eleccin, siempre y
cuando influyan en los resultados generales (Uruguay); la distorsin generalizada de los
escrutinios por error, dolo o violencia (Paraguay); error o fraude en el cmputo de los
votos, si ello decidiere el resultado de la eleccin (Honduras); fraude, cohecho, soborno o
violencia en las inscripciones, votaciones o escrutinios, y dichos vicios alteren el resultado
de la eleccin (Venezuela), o bien, cuando se comprueben graves irregularidades que, a
juicio del rgano jurisdiccional competente, hubiesen modificado los resultados de la
votacin (Per).
Como advierte Brewer-Caras, los anteriores supuestos contemplan diversos conceptos
jurdicos indeterminados (por ejemplo, garantas requeridas", violaciones sustanciales",
actos que hubieren viciado la eleccin", distorsin generalizada de los escrutinios" o
graves irregularidades"), que no dan origen a la discrecionalidad (en cuanto a la potestad
de decidir libre y prudencialmente) sino al arbitrio del rgano jurisdiccional electoral
(entendido como la apreciacin circunstancial dentro del parmetro legal), lo cual requiere
la aplicacin tcnica de los llamados conceptos jurdicos indeterminados que exigen
precisin del supuesto previsto en la norma, por parte del rgano decisorio, con su
respectiva calificacin jurdica, la prueba para tomar una decisin y su adecuacin al fin
perseguido en la norma (cf. Brewer-Caras 1990: 103).
Al respecto, resulta aplicable lo expresado al final del inciso anterior en cuanto a los efectos
de la nulidad de una eleccin, en el entendido de que si se trata de una eleccin uninominal
procede la expedicin de una convocatoria y la celebracin de una nueva eleccin; si se
trata de una eleccin plurinominal o por listas, no siempre se requiere de una nueva
eleccin sino, por ejemplo, si fuese el caso de una nulidad por inelegibilidad, ello afecta al
candidato que no rena los requisitos respectivos, subiendo en orden el candidato siguiente
de la lista (como en Mxico).

d) Nulidad general de las elecciones

El presente supuesto se contempla en muy pocos pases, en cuyo caso se convoca a nuevas
elecciones, si bien en otros se encuentra expresamente prohibido (por ejemplo, en Bolivia
se establece que En mrito de los principios de preclusin, repeticin de elecciones,
validacin del voto ciudadano, las elecciones generales o municipales, no podrn ser
anuladas por ninguna causa").
Por su parte, en ciertos pases se establece como causa de nulidad de la totalidad de las
elecciones, la celebracin de ellas sin la convocatoria previa del rgano competente
(Panam y Venezuela), as como la realizacin de ellas en da distinto al de la convocatoria
(El Salvador), o bien, cuando hayan ocurrido actos de violencia o coaccin suficientes para
alterar el resultado de las elecciones o stas se hayan realizado sin las garantas debidas
(Panam).

Finalmente, es pertinente sealar que si bien en la gran mayora de los ordenamientos

electorales de la regin se establece (en forma explcita, como en Costa Rica, o implcita) el
carcter pblico y gratuito de la accin de nulidad, por lo que no se obliga a quien la
interpone al rendimiento de depsito o fianza alguna, es el caso de que en Per, como se
mencion, para ser admitido el recurso respectivo, se exige que ste se acompae de un
certificado de depsito del Banco de la Nacin (por cien mil nuevos soles), mismo que se
devolver si es declarada fundada la nulidad planteada o, de lo contrario, incrementar los
fondos electorales.

V. Evaluacin y perspectivas
1. Los diversos sistemas contenciosos electorales establecidos en Amrica Latina son
resultado de la propia evolucin histrica y tradicin jurdica de cada pas, as como de los
especficos reclamos sociales y eventuales acuerdos entre las distintas fuerzas polticas
involucradas en un momento dado, por lo que difcilmente se pueden extraer frmulas
susceptibles de exportacin a contextos histricos y polticos diferentes, si bien la
aproximacin comparativa permite captar algunas tendencias y ofrecer mayores elementos
de anlisis para los interesados en las cuestiones electorales.
2. Ante la escasez de trabajos que pongan nfasis en el anlisis de los aspectos tcnicojurdicos relacionados con el contencioso electoral, resulta necesario promover no slo el
cultivo de la disciplina del derecho electoral, que ya es incipiente en los pases bajo
anlisis, sino de la que se puede denominar derecho procesal electoral, encargada del
estudio de los principios, conceptos e instituciones previstos en los diversos ordenamientos,
con el objeto de solucionar los conflictos jurdicos e impugnaciones derivados de los actos
y procedimientos electorales; incluso, resulta pertinente realizar un anlisis
interdisciplinario (jurdico, sociolgico, poltico y econmico) - que rebasa los propsitos y
posibilidades del presente - sobre la administracin de justicia electoral en Amrica Latina
a fin de encontrar los instrumentos adecuados para adaptarla a las necesidades de nuestra
poca. En efecto, es claro que el arribo a estadios democrticos, a travs de la realizacin
peridica de procedimientos electorales libres, autnticos, honestos y confiables en la
regin, no slo requiere de especficos elementos sociopolticos esenciales sino del
establecimiento y desarrollo de otros elementos tcnico-electorales - como es el caso de un
adecuado sistema contencioso electoral -, cuya presencia y depuracin contribuyen a la
consolidacin de la democracia en determinado pas, as como a la vigencia del Estado
derecho y a la consiguiente solucin de las controversias electorales por vas
institucionales.
3. En general, se aprecia una deficiente tcnica legislativa y procesal en la regulacin del
contencioso electoral en la mayora de los ordenamientos analizados, por lo que pudiera
resultar conveniente su revisin a fin de lograr una mejor sistematizacin y precisin de las
disposiciones respectivas, las cuales deberan redactarse en un lenguaje sencillo y claro
para satisfacer exigencias de acceso a la justicia y de seguridad jurdica. Al respecto,
pareciera que la reunin en un solo cdigo u ordenamiento de todas las disposiciones
aplicables a la materia electoral, incluyendo las de carcter procesal, proporciona varias
ventajas en esa direccin.

4. Mientras que el siglo XIX y la primera cuarta parte del presente se caracteriz por la
adopcin de sistemas contenciosos electorales de carcter poltico en Amrica Latina, en el
transcurso de los ltimos setenta aos paulatinamente se han venido estableciendo en los
diversos pases tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales especializados
encargados de la resolucin de las controversias derivadas de las elecciones e, incluso, en
algunos casos de la organizacin de los propios comicios, cuya naturaleza ha sido
jurisdiccional y/o administrativa, pudindose considerar como una de las aportaciones ms
importantes de la regin a la ciencia poltica y al derecho electoral en materia contencioso
electoral.
5. En trminos muy generales, se puede apreciar una evolucin en la regin que va de la
existencia de un contencioso electoral exclusivamente poltico hacia la adopcin de
sistemas contenciosos mixtos, al combinar uno de carcter poltico con ciertos medios de
impugnacin de naturaleza administrativa y/o jurisdiccional, para pasar despus a sistemas
contenciosos electorales exclusivamente administrativos o jurisdiccionales ante rganos
electorales especializados, o bien, sistemas contenciosos electorales mixtos que combinan
impugnaciones ante rganos electorales autnomos administrativos y algn rgano
jurisdiccional (ya se trate de tribunales electorales autnomos o que forman parte del Poder
Judicial y/u rganos de la jurisdiccin ordinaria o la contenciosa administrativa).
6. Por lo que se refiere al paulatino establecimiento de tribunales (cortes, jurados, juntas o
consejos) electorales en la regin, tambin en trminos muy generales - en virtud de que
cada pas ha tenido su propio desarrollo histrico - se puede apreciar, primero, la frecuente
creacin legislativa de un rgano electoral administrativo, de carcter temporal, integrado
predominantemente con representantes de partidos polticos y del Ejecutivo, para su
posterior elevacin al nivel constitucional con garantas para su autonoma e imparcialidad
(con cierta tendencia hacia la despartidizacin y consecuente ciudadanizacin en su
integracin, adems de exigir mayoras calificadas en el rgano que finalmente designa a
sus miembros), transformndose las ms de las veces en un rgano permanente y
especializado primordialmente jurisdiccional (si bien conservando muchos de esos rganos
atribuciones materialmente administrativas, o bien, establecindose una dualidad de
rganos electorales de carcter autnomo).
7. La competencia en materia contenciosa electoral asignada en la mayora de los pases
latinoamericanos a tribunales (cortes, jurados, juntas o consejos) electorales autnomos ha
sido la respuesta de la regin a la necesidad de salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de
la funcin de juzgar las elecciones (extrayndola de la competencia de asambleas polticas),
sin exponer al respectivo Poder Judicial a los recurrentes cuestionamientos y acechanzas
poltico-partidistas.
8. De los dieciocho pases analizados, dos establecen un contencioso electoral
administrativo (ante rganos electorales autnomos de naturaleza propiamente
administrativa); nueve establecen un contencioso electoral jurisdiccional (tres de los cuales
exclusivamente ante tribunales electorales autnomos, mientras que los otros seis ante
tribunales electorales autnomos y ulteriormente ante la jurisdiccin constitucional), en
tanto que los siete restantes establecen un contencioso electoral mixto, ya que cinco de ellos
prevn un contencioso electoral administrativo y jurisdiccional (esto es, ante un rgano

electoral autnomo de carcter administrativo, cuyas resoluciones pueden impugnarse ante

un tribunal electoral autnomo, la respectiva Corte Suprema de Justicia, un tribunal
electoral que forma parte del Poder Judicial, o bien, ante la jurisdiccin contenciosa
administrativa), a la vez que los otros dos contemplan un contencioso electoral
administrativo y/o jurisdiccional y/o poltico (en virtud de que si bien en tales pases todos
los actos electorales, con excepcin de los resultados electorales, son susceptibles de
impugnacin ante un rgano electoral autnomo administrativo y despus ante un tribunal
electoral autnomo, o bien, un tribunal electoral que forma parte del Poder Judicial, sin
posibilidad de ulterior impugnacin ante algn rgano de carcter poltico, es el caso que
en Argentina se admite que las resoluciones de los rganos electorales administrativos
sobre los resultados de las elecciones presidenciales y legislativas sean impugnadas ante un
rgano poltico, mientras que en Mxico las resoluciones respectivas, pero slo las relativas
a las elecciones presidenciales, pueden ser impugnadas ante un tribunal electoral autnomo,
reservndose la posterior decisin final a un rgano de naturaleza poltica).
9. Como se desprende de lo anterior, los dieciocho pases analizados contemplan rganos
electorales especializados: Nueve prevn rganos electorales autnomos de naturaleza
administrativa, de los cuales dos pases contemplan exclusivamente rganos electorales
administrativos (Nicaragua y Repblica Dominicana), en tanto que los otros siete lo hacen
en combinacin con algn rgano jurisdiccional (Argentina, Brasil, Colombia, Chile,
Mxico, Per y Venezuela), en el entendido de que mientras siete de esos nueve rganos
administrativos tienen carcter permanente, los otros dos son temporales pues se renen
unos dos meses antes de los comicios y se disuelven una vez stos realizados (Argentina y
Brasil); por su parte, diecisis pases prevn rganos jurisdiccionales como parte de su
contencioso electoral, doce de ellos son tribunales electorales autnomos (Costa Rica,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per y
Uruguay), otros dos son tribunales electorales especializados que forman parte del Poder
Judicial (Argentina y Brasil) y los dos restantes son rganos de la correspondiente
jurisdiccin contencioso administrativa u ordinaria que conocen en ltima instancia de
impugnaciones contra resoluciones de rganos electorales autnomos de naturaleza
administrativa (Colombia y Venezuela).
10. Asimismo, de los referidos dieciocho pases, ocho contemplan un sistema contencioso
electoral en que las decisiones de los respectivos rganos electorales autnomos (ya sean de
naturaleza administrativa y/o jurisdiccional) son definitivas e inatacables (Costa Rica;
Chile; Ecuador; Mxico, en todos los casos salvo tratndose de los resultados de las
elecciones presidenciales; Nicaragua; Per; Repblica Dominicana, y Uruguay), en tanto
que los otros diez prevn la posibilidad de que las correspondientes decisiones de tales
rganos sean susceptibles de impugnacin por razones de inconstitucionalidad y/o legalidad
ante el rgano judicial supremo (Argentina, en todos los casos salvo los relativos a los
resultados de las elecciones legislativas y presidenciales; Brasil; El Salvador; Honduras;
Panam; Paraguay, y Venezuela, en los casos de elecciones presidenciales), un rgano de lo
contencioso administrativo (Colombia y, tratndose de elecciones distintas a las
presidenciales, Venezuela) y/o un tribunal constitucional (Bolivia y Guatemala, en el
entendido que en este ltimo cabe primero la impugnacin ante la respectiva Corte
Suprema de Justicia y despus ante la Corte de Constitucionalidad). A los anteriores cabe
agregar los dos casos en que se conserva parcialmente un contencioso poltico, toda vez que

las respectivas decisiones de los rganos electorales (de naturaleza administrativa y, en su

caso, tambin jurisdiccional) pueden ser impugnadas ante un rgano poltico (en Argentina,
tratndose de resultados de las elecciones legislativas y presidenciales, en tanto que en
Mxico slo por lo que se refiere a estas ltimas).
11. En general, se aprecia una marcada tendencia hacia la jurisdiccionalizacin" de los
procedimientos contenciosos electorales. Esta situacin se advierte no slo por la previsin
de medios de impugnacin ante rganos propiamente jurisdiccionales, sino por el hecho de
que varios de los rganos encargados de la organizacin, administracin y vigilancia de los
procedimientos electorales se encuentran fuertemente judicializados" en su integracin (en
cuanto que varios de sus miembros provienen del Poder Judicial o son nombrados de igual
forma, se les exigen los mismos requisitos y/o se les otorgan garantas equivalentes a las de
otros funcionarios jurisdiccionales; cf. Aragn Reyes 1988: 97 y 122).
12. La consecuencia de esta jurisdiccionalizacin" de los sistemas contenciosos electorales
estriba en que la resolucin de los conflictos e impugnaciones sobre los procedimientos
electorales debe basarse en el principio de legalidad y no segn los criterios ampliamente
discrecionales de la oportunidad poltica (cf. Fix-Zamudio 1992: 7). Lo anterior tambin ha
implicado - como la experiencia en el derecho comparado lo demuestra - un cambio en la
actitud asumida por los partidos polticos, funcionarios electorales y dems partes o
terceros interesados en determinada impugnacin electoral, ya que los hechos,
argumentaciones y medios de prueba planteados eventualmente ante el rgano
jurisdiccional competente, han requerido ajustarse a exigencias tcnico-jurdicas para su
procedencia y fundamentacin, ya que es evidente que la mera deslegitimacin poltica no
proporciona los medios y fundamentos suficientes para resolver un litigio electoral de
manera objetiva, imparcial y conforme a derecho.
13. Teniendo en cuenta que todos y cada uno de los sistemas contenciosos electorales de la
regin prevn medios de impugnacin de carcter administrativo y/o jurisdiccional para la
solucin de las controversias electorales, se puede afirmar, en trminos muy generales, que
con los mismos se atiende el derecho a un recurso efectivo pblico ante un juez o tribunal
competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley con las
debidas garantas, tal y como lo prescriben los instrumentos internacionales de proteccin
de los derechos humanos.
14. De los cuatro pases latinoamericanos bajo sistema federal, en dos el contencioso
electoral se encuentra totalmente centralizado, en virtud de que el correspondiente tribunal
o consejo electoral (al igual que, con posterioridad, tratndose de cuestiones de
constitucionalidad, el rgano supremo del respectivo Poder Judicial) conoce tanto de
impugnaciones contra actos relativos a elecciones para integrar los rganos pblicos de la
federacin como los de las entidades federativas (Brasil y Venezuela), en otro, si bien hay
rganos electorales administrativos en cada entidad federativa, el control de la
constitucionalidad de los actos referentes a comicios locales se encuentra centralizada a
travs de la respectiva Corte Suprema de Justicia (Argentina), mientras que en el restante
las controversias electorales de carcter federal se sustancian ante el Tribunal Federal
Electoral y las relativas a elecciones locales ante los correspondientes tribunales electorales
creados y sostenidos en cada entidad federativa, sin que a la fecha se prevean mecanismos

de control de la constitucionalidad de los actos y resoluciones relativos (Mxico, en el

entendido de que el establecimiento de tales mecanismos es uno de los aspectos que forman
parte de la agenda de la reforma electoral en proceso al momento de elaborar este estudio).
15. Finalmente, con el objeto de fortalecer la administracin de justicia electoral, los
sistemas contenciosos electorales de la regin establecen diversas garantas judiciales" o
jurisdiccionales" a los miembros de los rganos electorales competentes, siendo relevantes
para el tema que nos ocupa y cuyas caractersticas se analizan en este trabajo, el
reconocimiento jurdico de la independencia o autonoma del rgano electoral supremo (ya
sea de naturaleza propiamente administrativa o jurisdiccional); el mecanismo de
designacin de los miembros del rgano electoral supremo; los requisitos profesionales y
apartidistas que deben satisfacer; la estabilidad en el ejercicio de su encargo; el rgimen de
responsabilidades aplicable; su autonoma financiera, y el mbito de sus atribuciones
normativas en materia contencioso electoral.
16. Los diversos sistemas contenciosos electorales de Amrica Latina contemplan medios
de impugnacin de carcter administrativo (cuya resolucin se encomienda al propio
rgano que emiti el acto o a su superior jerrquico) y/o jurisdiccional (cuya resolucin se
encarga a un tercero imparcial de naturaleza jurisdiccional, los cuales pueden clasificarse
en tres sectores: Remedios procesales, recursos procesales y procesos impugnativos, en
tanto que los segundos, a su vez, pueden ser ordinarios, extraordinarios o excepcionales),
encontrndose ejemplos en los distintos sistemas analizados de todos y cada uno de estos
tipos de impugnacin.
17. Desde una perspectiva muy general y esquemtica, con propsitos exclusivamente
analticos, es posible distinguir los siguientes tipos de actos susceptibles de impugnacin
electoral: Los relativos al padrn electoral; los correspondientes al rgimen de los partidos
polticos; los relacionados con los actos preparatorios a la jornada electoral, y los
vinculados con los resultados electorales.
18. Los dieciocho pases estudiados confieren legitimacin a los ciudadanos para interponer
algn medio de impugnacin en contra de su inclusin o exclusin indebida del padrn
electoral o lista nominal de electores, as como de la negativa a expedirle su respectiva
cdula o credencial para votar. Mientras algunos pases confieren tambin legitimacin a
partidos polticos y candidatos - incluso, al ministerio pblico o fiscal electoral, en su
carcter de representantes del inters social o en beneficio de la ley - para impugnar
cualquier resolucin relacionada con el padrn electoral, aunque slo se refiera a algn
ciudadano en lo individual, en otros se reserva tal legitimacin a los partidos polticos
tratndose de la impugnacin jurisdiccional a la publicacin de las listas generales o
nominales de electores.
19. En relacin con los resultados electorales, mientras que todos y cada uno de los
dieciocho pases confieren legitimidad a los partidos polticos para su impugnacin, doce
de ellos le atribuyen tal legitimacin tambin a los candidatos (Bolivia, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Venezuela, en tanto que
Uruguay slo para el caso de elecciones legislativas, puesto que reserva a las autoridades
partidarias registradas ante la Corte Electoral la impugnacin de elecciones presidenciales),

dos de ellos slo les otorga el carcter de coadyuvantes (Mxico y Paraguay), en tanto que
los cuatro restantes no prevn expresamente legitimacin alguna para los candidatos
(Argentina, El Salvador, Guatemala y Repblica Dominicana). Adicionalmente, siete pases
establecen accin popular o pblica para impugnar resultados electorales o condiciones de
inelegibilidad (Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Per y Venezuela, en el
entendido de que Uruguay la prev slo para las elecciones legislativas), toda vez que
adems de los partidos polticos y los candidatos se encuentran legitimados los propios
ciudadanos para tal efecto.
20. La mayora de los cdigos y leyes electorales no definen cules son los medios de
prueba autorizados en el contencioso electoral. Mientras que algunos expresamente prevn
que las partes pueden ofrecer cualquier medio de prueba (Argentina, Bolivia, Chile, El
Salvador, Honduras y Panam), en slo dos pases se establece alguna restriccin
(Colombia y Mxico), si bien en virtud de que en ambos - al igual que en otros pases - se
autoriza al respectivo rgano electoral a ordenar la diligenciacin de pruebas para mejor
proveer, esto es, allegarse mayores elementos probatorios para resolver (Argentina,
Colombia, Chile, Guatemala, Mxico y Panam, as como Paraguay, Per y Uruguay en
determinados casos), en la prctica, los referidos sistemas se asemejan, toda vez que
mientras en uno abierto de ofrecimiento de pruebas el rgano jurisdiccional se ha visto
requerido a restringir su admisin a slo aquellas idneas y conducentes, en los que se
establecen lmites a los medios de prueba, el respectivo rgano los ha ampliado, a travs de
las citadas diligencias para mejor proveer.
21. Muy pocos cdigos y leyes electorales definen los sistemas de valoracin de las pruebas
que deben adoptar los rganos electorales en los respectivos casos contenciosos. Mientras
que tres pases contemplan el sistema de la prueba libre (Colombia, Chile y Per), dos
establecen las reglas de la sana crtica (Costa Rica y Panam), uno contempla ciertas reglas
del tasado (El Salvador) y uno ms prev un sistema mixto (Mxico, que combina el tasado
en ciertos aspectos y el de la sana crtica).
22. Existe una gran variedad de causales de nulidad de los resultados electorales, pudiendo
distinguirse entre la nulidad de un voto, la nulidad de una votacin en determinada mesa,
casilla o junta, la nulidad de una eleccin y la nulidad general de las elecciones, en el
entendido de que las diversas causales de nulidad de votacin pueden clasificarse, a su vez,
en tres grupos: Irregularidades en la constitucin de la mesa, junta, jurado o casilla
electoral, irregularidades en el desarrollo de la votacin, e irregularidades en el escrutinio o
en las actas respectivas; asimismo, entre las causales de nulidad de una eleccin cabe
distinguir cuando la misma sea consecuencia de la nulidad de la votacin en diversas mesas
o casillas, por razones de inelegibilidad de un candidato o frmula de candidatos y aquellos
casos en que la eleccin no estuvo revestida de las garantas necesarias, analizndose en el
cuerpo de este trabajo las caractersticas y efectos de las referidas causales de nulidad.