Cabildeo de Los Grupos de Presion

Jos de Jess Gmez Valle
INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE JALISCO
Doctor Jos Luis Castellanos Gonzlez

CONSEJERO PRESIDENTE
CONSEJEROS
Licenciada Rosa del Carmen lvarez Lpez

Licenciado Vctor Hugo Bernal Hernndez
Licenciado Sergio Castaeda Carrillo
Licenciado Jos Toms Figueroa Padilla
Licenciado Armando Ibarra Nava
Licenciado Carlos Alberto Martnez Maguey
Licenciado Manuel Ros Gutirrez
SECRETARIO EJECUTIVO
El cabildeo de los grupos de presin

a la Cmara de Diputados en Mxico durante la LVIII
Legislatura (2000-2003)
Jos de Jess Gmez Valle
Edicin, diagramacin y diseo:
Departamento de Edicin y Publicaciones
Instituto Electoral del Estado de Jalisco, 2006
Florencia 2370, esquina Lpez Mateos, colonia Italia Providencia,
C.P. 44648, Guadalajara, Jalisco
Textos Jos de Jess Gmez Valle
ISBN-10: 968-9206-17-6
ISBN-13: 978-968-9206-17-0
D. R.
Instituto Electoral del Estado de Jalisco
Prohibida su reproduccin por cualquier medio mecnico

o electrnico existente o por existir sin la autorizacin escrita
del editor o el titular de los derechos.
Mensaje del Consejero Presidente
Comprometidos a propiciar espacios que estimulen la participacin ciudadana y permitan la generacin de dilogos
plurales en un contexto abierto y tolerante, y con el n de
cultivar y promover la cultura cvica, poltica y democrtica,
el Instituto Electoral del Estado de Jalisco se ha dado a la
tarea de organizar, ao con ao, el concurso de tesis en sus
categoras de licenciatura y maestra, cuyo propsito es, ante
todo, fomentar la educacin cvico-electoral.
Para el Instituto Electoral del Estado de Jalisco es enriquecedor auspiciar trabajos de investigacin de gran calidad,
pues esto permite la difusin de conocimientos y aportaciones en torno a la cultura democrtica y la educacin cvica,
lo que representa una contribucin importante para lograr
el fortalecimiento democrtico en nuestro estado y nuestro
pas.
El Cabildeo de los grupos de presin a la Cmara de Diputados en Mxico durante la LVIII Legislatura (2000-2003),
ttulo de la tesis galardonada con el primer lugar, en la categora de Maestra durante el ao 2006, muestra un trabajo
de investigacin sobre este fenmeno propio de la poltica
contempornea, en el que se realiza un estudio comparado
del cabildeo legislativo, as como su origen y evolucin en
Mxico.
Agradecemos a todos y cada uno de los participantes de
dicho concurso, y extendemos una atenta invitacin a los interesados en participar en futuras ediciones, a que se sumen
y colaboren, de una o de otra manera, en las actividades que
este organismo electoral realiza.
Nuestro reconocimiento y felicitacin a Jos de Jess
Gmez Valle, ganador del primer lugar del concurso tesis
en la categora de Maestra 2006.
Saludos cordiales
Doctor Jos Luis Castellanos Gonzlez

CONSEJERO PRESIDENTE
D E D I C AT O R I A
A mis hermanas
Gloria, Beatriz, Irma y Alma,
por la valenta, la sensibilidad, el amor,
el coraje y la solidaridad que siempre han
demostrado aun en los momentos ms difciles
y no olvidan sonrer.
A Carlos Moiss Lpez Rosas (1973-2002)

amigo ldico y lcido que se march a la
eternidad y al silencio
Si vas a emprender el viaje hacia taca,

pide que tu camino sea largo,
rico en experiencias, en conocimiento.
A Lestrigones y a Cclopes,
o al airado Poseidn nunca temas,
no hallars a tales seres en tu ruta
si alto es tu pensamiento y limpia
la emocin de tu espritu y tu cuerpo.
A Lestrigones y a Cclopes,
ni al ero Poseidn hallars nunca
si no los llevas dentro de tu alma,
si no es tu alma quien ante ti los pone []
Ten siempre a taca en la memoria.
Llegar all es tu meta.
Mas no apresures el viaje.
Mejor que se extienda varios aos []
taca te regal un hermoso viaje.
Sin ella el camino no hubieras emprendido.
Mas ninguna otra cosa puede darte.
Aunque pobre la encuentres, no te engaar taca.

Rico en saber y en vida, como has vuelto,
comprendes ya qu signican las tacas.
taca.
Fragmentos.
Konstantino Kavas

G R AT I T U D E S
Cualquier actividad del

ser humano, animal
social, no sera posible sin los otros. Concluir esta investigacin debe
muchas y valiosas aportaciones a quienes dotan
de contenidos y smbolos este espacio que llamamos vida. Si emprender el viaje a taca fue una
epopeya para Ulises, para m no fue menor la experiencia de estudiar una maestra en la Ciudad
de Mxico. Afortunadamente tuve como bitcora y como gua, para el registro y desahogo de
situaciones, as como para no perder el rumbo,
a muchas personas e instituciones; vaya pues mi
agradecimiento para la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico por brindarme la oportunidad de cumplir lo que en mi infancia era un
sueo, especialmente al Programa de Posgrado
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales.
A mis padres, Jos Gmez Torres (q.e.p.d.) y
Mara de Jess Valle Castillo, por darme la vida
y el ejemplo del trabajo.
A Sandra, por ensearme que el destino
siempre depara, y por su invaluable apoyo y solidaridad permanentes, tambin porque aprendimos que lo que resiste apoya; a Mariana por
prepararme para la vida.
A la familia Gmez Valle y anexas (Arturo,
Toa y Arturo Jr.; Beatriz; Irma, Yatbelitz, Frida Sofa y Juanita; Hugo, Sandra, Yanci, Hugo
Jr. y Betsy; Luis Enrique, Norma, Yeneka, Fernanda y Luis Jr.; Daniel, Hilda, Maximiliano (+)
y Daniela; Carlos; Alma y Valeria; Gloria, Jos,
Vera, Chupi, Nacho y Cristian) porque siempre
estn ah.

A Moiss Prez Vega quien llen con su

transparente amistad los vasos vacos del desasosiego, adems por contribuir con agudos y leales
comentarios en torno a este trabajo. A Sergio
Ortiz Leroux, corazn noble, mente brillante y
espritu arrojado, por dotar de contenidos a ese
peregrino vocablo llamado amistad.
Al doctor Humberto Moreno por su vital (literalmente) ayuda para recuperar la salud perdida; a quienes le pusieron sal y pimienta a mi estancia en la Ciudad de Mxico: Edgar Romero,
Edgar Ibarra y Liz Hernndez, Carlos Alberto
Pia Loredo, Vctor Hugo Martnez Gonzlez,
ngel Sermeo, Alfredo Echegollen, Roberto
Snchez Rivera, Felipe Gaytn, Juliana Fregoso, Abel Plascencia, Antonio Villa, Joel Paredes
Olgun, Adriana Paredes, Janeth Flor Juanico,
Chucho Morales, Juan Mariles, Leticia Carrasco, Hugo Velzquez, Vladimir Recinos y Arturo
Chong.
A mis profesores, Flix Hoyo Arana, Benjamn Arditi, Rodrigo Jockish, Mara del Carmen
Vzquez Mantecn, por supuesto; Fernando
Prez Correa y Jorge Cadena Roa por todo lo
que aprend en sus cursos.
A Javier Oliva, quien fungi como director
de este trabajo; a mis lectores Luisa Bjar, Roberto Ehrman, Lorenzo Arrieta y Vctor Manuel Muoz Patraca, por sus valiosas crticas y
comentarios.
A mis compaeros de los seminarios de investigacin: Eduardo Crdova, Jorge Len Coln, Gerardo Cruz, Gerardo Rodrguez, Paul
Moreno, scar Romn y Enrique Carpio, por
sus comentarios, sugerencias y aportaciones.
A Fabiola Figueroa Neri, por auxiliarme en la
ardua tarea de cazar gazapos, corregir incoherencias y por su profunda amistad. A Jorge Regalado, por su impulso, apoyo y amistad en todo

momento.
Al Departamento de Estudios sobre Movimientos Sociales de la Universidad de Guadalajara, por darme la oportunidad de continuar
mis estudios profesionales, especialmente a Elisa Crdenas Ayala y Mara Guadalupe Moreno
quienes estuvieron al frente de ese departamento
mientras realic la maestra y escrib este trabajo.
A la Escuela Nacional de Trabajo Social de
la UNAM, por permitirme anar detalles de este
trabajo al tiempo que ejerca la docencia en sus
aulas.
Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa por la siempre oportuna beca que me otorg
durante 18 meses para poder concluir los cursos
de la maestra.
Mae Lpez Aranda, Jorge Quevedo, Violeta
Moreno Haro y Carlos Snchez tambin hicieron aportes documentales a este trabajo.
A los profesionales del cabildeo que me concedieron tiempo y disposicin para responder
cuestionarios y conceder entrevistas: Gabriel
Aguirre Marn, Marie Rene Almaraz, Mara
Emilia Faras, Emilio Herrera Arce, Eduardo
Obregn y Julio Portales; as como a los legisladores Salvador Coso Gaona y Rafael Hernndez Estrada, por disipar inquietudes y dudas.
No puedo dejar de agradecer a Hiram ngel
Lara, Marco Antonio Berger, Antonio Prez y
Csar Barba, por compartir un espacio que va
ms all de proyectos y reexiones.
Todos los aqu mencionados enriquecieron
de alguna manera esta investigacin; los aciertos que pueda tener, los comparto con ellos; las
debilidades, aunque quisiera lo contrario, debo
asumirlas solo.
NDICE
Pgina
19
INTRODUCCIN
25
I. EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCIN

DE LOS GRUPOS DE PRESIN
25
1.1 Introduccin
26
1.2 El pluralismo
28
29
30
31
33
34
37
38
1.3 Los grupos de inters y los grupos de presin

1.3.1 Los primeros estudiosos: Bentley y Truman
1.3.2 Los estudios de Jean Meynaud
1.3.3 La aportacin de Maurice Duverger a la teora de los grupos de presin
1.3.4 Almond y Powell: la identificacin y clasificacin de los grupos
1.3.5 La accin colectiva segn Olson: una visin economicista de los grupos
1.3.6 La diferenciacin bsica entre grupos de inters y grupos de presin
1.3.7 Formas de actuacin de los grupos de presin
40
40
41
46
1.4 El fenmeno del cabildeo (lobbying)

1.4.1 Orgenes
1.4.2 Definiciones
1.4.3 Tipologa
51
1.5. Conclusiones
53
II. EL CABILDEO LEGISLATIVO EN OTRAS LATITUDES (PERSPECTIVA

COMPARADA)
53
2.1 Introduccin
54
54
55
56
58
2.2 Estados Unidos de Norteamrica

2.2.1 El Congreso estadounidense
2.2.2 El proceso legislativo
2.2.3 Actores y mecanismos de cabildeo
2.2.4 Regulacin o reglamentacin del cabildeo
61
61
63
64
66
2.3 Reino Unido

2.3.1 El Parlamento britnico
67
67
67
68
71
2.4 Espaa
2.4.1 Las Cortes Generales
72
2.5 Conclusiones
75
III. EL CABILDEO LEGISLATIVO EN MXICO:

ORIGEN Y EVOLUCIN
75
3.1 Introduccin
76
78
80
3.2 El Congreso mexicano

3.2.1 Las comisiones legislativas
81
81
83
86
3.3 Orgenes y evolucin del cabildeo en Mxico

3.3.1 El cabildeo del gobierno mexicano hacia fuera:
el gobierno como actor activo
3.3.2 El cabildeo hacia el gobierno mexicano
3.3.3 El florecimiento del cabildeo en Mxico
87
3.4 El cabildeo legislativo
88
88
97
108
110
3.5 Actores del cabildeo legislativo

3.5.1 Los empresarios
3.5.2 Las agencias profesionales de cabildeo
3.5.3 Las Oficinas de Enlace del Ejecutivo Federal con el Congreso de la Unin
3.5.4 Organismos no Gubernamentales
112
3.6 Mecanismos y modalidades del cabildeo legislativo
114
3.7 El debate sobre la regulacin del cabildeo en Mxico
119
3.8 Conclusiones
125
IV. EL CABILDEO A LA LVIII LEGISLATURA

EN LA CMARA DE DIPUTADOS
(EL CASO DE LA LEY FEDERAL DE JUEGOS CON APUESTAS,
SORTEOS Y CASINOS)
125
4.1. Introduccin
127
127
4.2. El debate sobre la Ley de Juegos con Apuestas,

Sorteos y Casinos en la Cmara de Diputados
durante la LVIII Legislatura
4.2.1. Las posturas sobre el tema
128
129
129
4.3. Los actores en el tema de la instalacin de casinos

4.3.1 Los actores a favor de la instalacin de casinos
4.3.2 Los actores en contra de la instalacin de casinos
131
138
4.4 El cabildeo de la Ley Federal de Juegos con Apuestas,

Sorteos y Casinos en la LVIII Legislatura
4.4.1. La actuacin de los grupos de inters en el debate sobre
la instalacin de casinos
4.4.2. La interaccin entre grupos parlamentarios y grupos de inters
139
4.5. Conclusiones
143
153
201
Conclusiones generales
Anexos
Bibliografa, hemerografa y otras fuentes
137

INTRODUCCIN
PARA LAS CIENCIAS SOCIALES EN GENERAL,

y para la ciencia poltica en particular, reviste
gran importancia realizar una investigacin sobre el cabildeo de los grupos de presin al Congreso mexicano, especcamente a la Cmara de Diputados; es de inters porque el cabildeo
es una prctica relativamente reciente en Mxico y cada vez es un
proceso de negociaciones ms recurrente en el Poder Legislativo. Las
aportaciones que puede hacer esta investigacin son considerables, si
se toma en cuenta que en Mxico son an escasos, por no decir inexistentes, los trabajos e investigaciones sobre el tema.
En un sistema plural, la dispersin del poder es una caracterstica
deseable si se pretende ser democrtico. Adems, lo es tambin que
la interaccin de intereses pueda suministrar una alternativa prctica
a la voluntad general como fuente de autoridad legtima, y que las
inestabilidades del proceso de negociacin que caracterizan a la toma
de decisiones pblicas se apeguen a la pluralidad democrtica y a la
transparencia.
El cabildeo es un mecanismo que utilizan los grupos de presin
para incidir en la toma de decisiones pblicas por medio de la persuasin y el convencimiento; es la accin de inuir desde fuera en una
decisin poltica o pblica y est ntimamente ligada a la democracia,
la representacin poltica y la transparencia en el debate pblico. En
algunos pases est prctica ha tomado carta de naturalizacin como en
los Estados Unidos de Amrica y en el Reino Unido.

En 1997, el PRI perdi la mayora en la Cmara de Diputados, y en

el 2000 se dio la alternancia en la Presidencia de la Repblica. A partir
de estos dos sucesos Mxico vive en un sistema plural y el sistema
poltico mexicano se ha transformado en varios aspectos.
Con el n de un sistema de partido hegemnico en el pas, el Congreso de la Unin pas de ser un rgano que legitimaba las decisiones
del presidente de la repblica a ser una instancia plural de discusin
y deliberacin que hoy en da tiene ms inuencia en los procesos de
decisin.
La relevancia progresiva del Congreso mexicano en la discusin y
aprobacin de leyes ha sido el origen de que, tanto en los diversos
sectores econmicos y sociales, como en el Poder Ejecutivo, se hayan
establecido instancias de dilogo y acercamiento con el Congreso y se
acrecienten las actividades del cabildeo.
Esto ha trado consigo nuevas formas de interaccin poltica que
merecen reexionarse. El objetivo central de esta investigacin es
desentraar las siguientes preguntas: existe el cabildeo legislativo en
Mxico? Si existe, es similar al que se da en otras latitudes o tiene
rasgos caractersticos propios? Es una prctica lcita? Debe regularse
dicha prctica?
En un intento de responder a estas interrogantes se formula la siguiente hiptesis: el cabildeo es una prctica lcita en un sistema democrtico, siempre y cuando se reglamente; de lo contrario, se corre el
riesgo de que se preste a prcticas de corrupcin, trco de inuencias
o arreglos poco claros que favorezcan a intereses particulares, hacindolos pasar por intereses colectivos.
En el transcurso de este trabajo se pretende comprobar esta hiptesis. El primer captulo pretende dar cuenta del fenmeno del cabildeo
como una de las modalidades de accin de los grupos de presin; para
ello, primeramente har una revisin de los conceptos de grupos de
inters y grupos de presin que algunos tericos han aportado. Dicha
revisin la har teniendo como teln de fondo la teora del pluralismo
a la cual considero, para efectos prcticos de este trabajo, como una
concepcin que propone como modelo una sociedad compuesta por
muchos grupos de inters y grupos de presin; as como las relaciones
entre estas entidades y el gobierno. De igual manera, abordar sucintamente algunas modalidades de accin de los grupos, no obstante, explicar ms detalladamente la modalidad del cabildeo. Posteriormente,
entrar de lleno en las diferentes maneras que puede adoptar el cabildeo, con especial nfasis en el llamado cabildeo parlamentario.
El objetivo del segundo captulo es comparar las experiencias respecto al cabildeo parlamentario en otras latitudes. Se han tomado
como ejemplo Estados Unidos de Amrica, Reino Unido y Espaa.

Evidentemente cada uno de estos Estados tiene peculiaridades propias

que hacen difcil una homologacin.
La eleccin de esos pases la realic tomando en cuenta, para el
caso de los Estados Unidos, la aeja tradicin del cabildeo en ese pas;
para el caso del Reino Unido, tom en cuenta el grado de inuencia
del lobby en las polticas pblicas y los canales institucionalizados y no
institucionalizados por los que los grupos de presin entran en contacto con el Parlamento. Finalmente, considero que el caso de Espaa
puede ser de utilidad, por sus semejanzas, para entender lo que sucede
en Mxico, por la reciente aparicin de la actividad del cabildeo y por
los intentos que se han dado de regular esta actividad.
Para cada pas se analizan brevemente como criterios de control: 1)
la conformacin del congreso; 2) el proceso legislativo; 3) los actores
y mecanismos del cabildeo, y 4) la regulacin sobre el tema. Cabe sealar que, como en todo estudio de perspectiva comparada, se puede
tener abundancia de escritos, ensayos e investigaciones para un caso,
pero no tanto para otro. En ese sentido, se deber entender la existencia de ciertas lagunas informativas.
El tercer captulo da cuenta de los orgenes y la evolucin del cabildeo en Mxico. Teniendo como premisa la existencia de una pluralidad de grupos que deenden sus intereses y que tratan de incrustar sus
preferencias en las decisiones y polticas pblicas, realizo un anlisis exploratorio del fenmeno del cabildeo, de sus orgenes y evolucin, as
como de sus actores, patrones y mecanismos. De igual manera, sealo
cmo funciona el Congreso mexicano, la importancia que tiene en el
terreno de las decisiones polticas trascendentes, y cmo los grupos de
presin lo ven como un blanco idneo para el cabildeo.
Se analiza tambin el surgimiento de despachos o agencias profesionales dedicadas a brindar servicios de cabildeo y su postura respecto
al tema. Finalizo el captulo tratando el espinoso tema de la regulacin
del cabildeo en Mxico, para lo cual analizo las iniciativas de ley presentadas en ese sentido, y recojo diversas opiniones al respecto de personajes clave: legisladores, acadmicos y profesionales de la actividad.
En el captulo cuarto se trata el estudio de caso del cabildeo de una
ley, en concreto la Ley Federal de Juegos con Apuesta, Sorteos y Casinos. Debo aclarar que no se discute ni se toma postura en cuanto a la
instalacin o no de casinos en Mxico; simplemente analizo el cabildeo
que se hizo sobre el tema. En Mxico los casinos, los juegos de azar
y con apuestas estn prohibidos explcitamente por la Ley Federal de
Juegos y Sorteos, que data de 1947. Basta echar una mirada a algunos artculos de la mencionada ley para comprobarlo: artculo 1
quedan prohibidos en todo el territorio nacional, los juegos de azar
y los de apuestas; el artculo 4 seala no podr establecerse ni

fomentar, ningn casino, lugar abierto o cerrado en que se practiquen

los juegos de apuestas, ni sorteos de ninguna clase sin permiso de la
Secretara de Gobernacin. Por otra parte, la Carta Magna establece
en su artculo 73 que el Congreso de la Unin tiene la facultad para
legislar en toda la repblica, entre otras, en materia de juegos con
apuestas y sorteos.
No obstante, aunque no son legales, las ferias, los juegos con apuestas y los centros de juego tipo casinos, son actividades que se llevan a
cabo en todo el pas, de forma cotidiana y tanto a la luz pblica como
de manera soterrada. Las ferias regionales representan el concepto ms
comn de la ilegalidad con ciertos rasgos de formalidad porque en
stas se efectan de facto innidad de juegos y actividades que incluyen
apuestas.
Por ello, desde la Legislatura LVII (1997-2000) se ha intentado legislar al respecto. En dicha Legislatura por primera vez lleg a la Cmara de Diputados el tema de los casinos. El 3 de marzo de 1999 el
entonces diputado por el PRI, Isaas Gonzlez Cuevas en nombre de
legisladores de los tres principales partidos (PRI, PAN, PRD), present
ante la Comisin Permanente la iniciativa de Ley Federal de Apuestas, Sorteos y Casinos, misma que se turn para la elaboracin de su
dictamen a la entonces Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales hoy de Gobernacin y Seguridad Pblica y a la Comisin
de Turismo.
La iniciativa pretenda tener una regulacin amplia en la materia,
porque prevea las variantes y diversos supuestos tanto scales, penales,
administrativos y laborales que pudieran presentarse en el contexto del
juego con apuestas y sorteos.
En noviembre de 2000 ya en la LVIII Legislatura materia de estudio
de esta investigacin las comisiones de Turismo y de Gobernacin y
Seguridad Pblica, empezaron a tener acercamientos con el nimo de
iniciar el trabajo de dictaminacin, por lo que siete meses despus ambas comisiones decidieron crear una subcomisin para el estudio del
marco jurdico que regulara los juegos, sorteos y casinos, y elaborar un
dictamen para someterlo al Pleno, con la aprobacin del total de los
integrantes de las mencionadas comisiones.

Una vez concluido el dictamen, las posiciones se polarizaron y los

debates se tornaron cada vez ms difciles, lo que favoreci que el tema
de los casinos fuera excluido del dictamen. Este captulo tiene la intencin de identicar cmo se dio el fenmeno del cabildeo en la LVIII
Legislatura, especcamente en la Cmara de Diputados, sobre el tema
de la instalacin y regulacin de casinos en Mxico; quines eran los
actores a favor y en contra del tema y qu mecanismos llevaron a cabo
quienes cabildearon en la Cmara de Diputados. Para tal efecto, hice
un anlisis de la prensa y de los documentos ociales, como dictmenes
y actas de las comisiones involucradas en el tema; asimismo, sostuve
entrevistas y busqu las aclaraciones pertinentes de actores clave.
Concluir esta investigacin no fue una tarea fcil. Ninguna labor
de investigacin lo es. En este caso, la dicultad estrib en la escasez
de documentos, elaborados con rigor acadmico, sobre el cabildeo en
Mxico, as como el desconocimiento del tema que propicia confusin
tanto en el medio periodstico como en el acadmico. Otro obstculo
que deb sortear fue la persistente negativa de varias agencias profesionales dedicadas a la actividad del cabildeo a proporcionar informacin,
aludiendo polticas de la empresa o a secretos profesionales. No
obstante, tuve la fortuna de que algunas personas dedicadas a la actividad del cabildeo s me brindaran informacin y documentos sobre su
desempeo profesional.
La negativa de algunas agencias de cabildeo a proporcionar informacin, abonan a la necesidad de que dicha actividad se reglamente.
Entiendo que existan secretos profesionales en abogados, mdicos o
psiclogos, cuando est de por medio la privacidad del individuo; pero
cuando se trata de asuntos pblicos y privados ventilados ante instancias de representacin popular, que en teora deenden el inters colectivo, tales secretos profesionales no deberan existir. No por nada,
justicadamente o no, en ocasiones se ve con cierto recelo la actividad
del cabildeo.
Esta negativa a proporcionar informacin de algunas agencias la
resolv con informacin publicada en notas periodsticas y con algunos
datos que las propias agencias publican en sus pginas de Internet.

I.
EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCIN

DE LOS GRUPOS DE PRESIN
La democracia se fundamenta en la pluralidad de las opiniones.

Al mismo tiempo, esa pluralidad depende de la pluralidad de los valores.
La publicidad y el mercado destruyen esas pluralidades
al reducir todos los valores a precios.
OCTAVIO PAZ.
1.1 Introduccin
El presente captulo pretende dar cuenta del fenmeno del cabildeo
como una de las modalidades de accin de los grupos de presin. Para
ello, primeramente, har una revisin de los conceptos de grupos de
inters y grupos de presin que algunos tericos han aportado. Dicha
revisin la har teniendo como teln de fondo la teora del pluralismo,
a la cual considero, para efectos prcticos de este trabajo, como una
concepcin que propone como modelo una sociedad compuesta por
muchos grupos de inters y grupos de presin, as como las relaciones
entre estas entidades y el gobierno. De igual manera, abordar sucintamente algunas modalidades de accin de los grupos, no obstante, explicar ms detalladamente la modalidad del cabildeo. Posteriormente,
entrar de lleno en las diferentes maneras que puede adoptar el cabildeo con especial nfasis en el parlamentario.

1.2 El pluralismo
El pluralismo como teora constituye un enigma porque, a pesar de ser
una teora fundamental en la ciencia poltica, es considerablemente decitaria en trminos tericos, y esto trae como consecuencia que existan muchas interpretaciones diferentes del mismo (vase cuadro 1).1
En efecto, el trmino pluralismo es un trmino polismico. Norberto Bobbio llama al pluralismo, en el lenguaje poltico, al modelo
de una sociedad compuesta por varios grupos o centros de poder, los
cuales limitan, controlan y contrastan el centro de poder histricamente identicado con el Estado.2 Bobbio reere que el pluralismo puede
tener un carcter positivo y otro negativo. Segn el primer carcter,
el de la connotacin positiva, evoca un estado de cosas en el cual no
existe un poder monoltico; por otra parte, el enfoque negativo hace
referencia a los diversos particularismos que aparecen frecuentemente
en las sociedades modernas que revelan la existencia de fuertes tendencias que van del centro a la periferia desestabilizando el cuerpo social y
generando tensiones tnicas, religiosas y culturales.3
Para evitar la desestabilizacin del cuerpo social y las tensiones intergrupales, incluso entre grupo econmicos, son necesarios algunos
contrapesos por ello, Robert Dahl uno de los tericos ms convencidos del pluralismo opina de la siguiente manera: como tambin los
mecanismos jurdicos y constitucionales pueden trastornarse si algunos
ciudadanos o grupos adquieren porciones desproporcionadas de poder
en comparacin con otros ciudadanos, el poder potencial de un grupo
debe ser controlado por el poder de otro grupo.4
En su libro Los dilemas del pluralismo democrtico, Dahl seala que
el pluralismo democrtico o la democracia pluralista se reeren nicamente al pluralismo organizado, mismo que dene como la pluralidad de organizaciones (subsistemas) relativamente autnomas (independientes) en el mbito de un Estado , de igual manera agrega un
pas es una democracia pluralista si a) es una democracia en el sentido
de una poliarqua (pases relativamente democratizados; un intento de
democratizar gobiernos a gran escala), y b) las organizaciones importantes son relativamente autnomas.5
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T

CUADRO 1
Relacin Gobierno-Grupos en distintos modelos de pluralismo
Pluralismo Pluralismo
Elitismo
Neopluralismo Democracia
clsico
reformado
pluralista
Radical
Gobierno El Estado es
Estado
Estado
Estado
Estado
muy sensible fragmentado. fragmentado. inclinado hacia dominado
a la presin
Sensible a
Diferente
los intereses
por grupos
de los grupos: la presin de acceso a
empresariales
profesionales
lugar de
los grupos
los grupos,
en la poltica
y econmicos
conflicto entre que tienen
privilegios para econmica.
privilegiados.
ellos.
diferente
los que tienen
acceso a l. ms medios.
Cierto grado
de autonoma
estatal.
Grupos
Los grupos
Ciertos grupos Grupos de elite Papel crucial
Ciertos grupos
se forman
tienen acceso con acceso
de los intereses privilegiados,
fcilmente,
privilegiado. privilegiado
empresariales. pero el
diversidad en Hay grupos pero diferentes El poder de
papel de los
sus recursos. excluidos
grupos
la estructura
excluidos es
Conflicto
pero estos
dominan
limita la
importante en
continuo, se obligan a que diversas reas importancia del el desarrollo
suceden los
cambien las de polticas.
comportamiento de formas
ganadores
polticas.
de los grupos.
polticas
y los
alternativas.
perdedores.
Fuente: M. Smith, op.cit., p. 218.
Un anlisis ms detallado sobre los debates tericos que se han suscitado sobre el pluralismo rebasa las pretensiones de esta investigacin.
Sin embargo, una concepcin del pluralismo que se puede utilizar para
efectos prcticos de este escrito es la que seala que el pluralismo es
un sistema poltico en el que el poder no lo monopoliza una elite ms
o menos compacta u homognea y capaz de imponer sus intereses particulares sobre el inters general, sino que est disperso y en manos de
una multiplicidad de grupos de inters, asociaciones u organizaciones
incapaces cada una de ellas de imponerse sobre las dems, pero con
poder suciente para intervenir en las decisiones que ms les afectan,
resultando, de todo ello, una cantidad muy grande de compromisos y
negociaciones en las que participan multitud de actores polticos, lo que
dara como resultado, idealmente, la satisfaccin del inters general.
En el siguiente cuadro se seala, de manera esquemtica, cmo en
el pluralismo los grupos de inters devienen grupos de presin y tratan
de incidir sobre los tomadores de decisiones pblicas:

CUADRO 2
Mapa del pluralismo
Grupos de inters
Arena poltica
Grupos de presin
Cabildeo
Poder Ejecutivo
Por s mismos o
por un tercero en
un convenio de
contraprestacin
de servicios
Poder Legislativo
Fuente: Elaboracin propia
1.3 Los grupos de inters y los grupos de presin

En todas las pocas de la historia se ha dado una interaccin entre comunidad poltica e intereses de grupo. Los latifundios, los gremios, las
compaas comerciales y otros grupos similares son los antecedentes
inmediatos de los que hoy en da conocemos como grupos de presin. Los grupos representan los intereses de los distintos sectores en
que se divide una sociedad; el progreso de la especializacin implica la
multiplicacin y la especializacin de los grupos. De forma invariable,
dirigentes, obreros, campesinos, empresarios y hasta intelectuales se
integran en organizaciones donde quiera que sus intereses se encuentren en juego.
De manera bastante general, un grupo de presin se podra denir
como una asociacin voluntaria de individuos que se agrupan para
defender sus intereses.6 La existencia de los grupos de presin en sentido moderno, al igual que la de los partidos polticos, se remonta a comienzos del siglo XIX, sobre todo en Estados Unidos de Norteamrica
y Gran Bretaa. Su gnesis se liga, principalmente, a tres factores: a)
los procesos de industrializacin; b) el reconocimiento del derecho de
la libre asociacin, y c) la regulacin por va parlamentaria de las ms
diversas actividades econmicas.7
Los primeros estudios sobre los grupos de presin se encuentran
ligados al despegue y proceso de consolidacin de la ciencia polti ,IRV]; )LVQERR+VYTSW HI TVIWMzR IR )RGMGPSTIHME -RXIVREGMSREP HI PEW 'MIRGMEW 7SGMEPIW XSQS --%KYMPEV
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ca como disciplina autnoma, muy especialmente en Estados Unidos;

aunque este tema ha sido abordado tambin por otras ramas de las
ciencias sociales como la historia y la sociologa.
Los estudios seminales sobre la temtica de los grupos de presin
son las obras de Arthur Bentley8 y David Truman;9 posteriormente,
aparecieron las aportaciones de Robert Dahl,10 Jean Meynaud,11 Maurice Duverger12 y Mancur Olson,13 entre otros, quienes han realizado
estudios y tipologas sobre el tema. Ulteriormente, ya en la dcada de
1980, resurgi el inters cientco hacia los grupos de presin, a raz
de la aparicin de la Teora Neocorporativista14 y los enfoques de las
polticas pblicas.15
1.3.1 Los primeros estudiosos: Bentley y Truman
Los primeros en estudiar de manera sistemtica la accin de los grupos organizados fueron los estadounidenses Bentley y Truman, como
se seala lneas arriba (aunque es importante sealar que media entre
ambos trabajos casi medio siglo). Segn Bentley, la gran tarea en
el estudio de toda forma de vida social es el anlisis de los grupos, que
es mucho ms que una clasicacin. Cuando los grupos se denen
adecuadamente, todo est denido. Y cuando digo todo, me reero a
todas y cada una de las cosas.16
En la obra de Bentley se encuentran las tesis principales de la visin para la cual la esencia de la actividad poltica es el conicto entre
grupos que contienden libremente en defensa de un inters. Segn
el politlogo estadounidense, la labor de la ciencia poltica reside en
diferenciar los intereses que precisan las acciones de los individuos y
que les articulan en una diversidad innita de relaciones o de grupos.

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Esta tendencia analtica estrechamente enlazada a la corriente pluralista, sera relanzada con singular xito por David Truman casi cincuenta
aos despus.
Truman, en su obra anteriormente citada, expresa con claridad que
un grupo de inters es cualquier grupo que, sobre la base de una o
ms posturas compartidas, lleva adelante ciertas reivindicaciones frente
a otros grupos de la sociedad, para la instauracin, el mantenimiento
o la ampliacin de formas de comportamiento que son inherentes a las
posturas compartidas.17
Lo que se les puede criticar a Bentley y a su seguidor Truman es
que cometen el error de atribuir a todos los grupos el mismo rango
y las mismas potencialidades, es decir, no diferencian modalidades de
accin ni toman en cuenta los recursos de que disponen, adems de
considerar al Estado y a las reglas del juego como otros grupos ms.
En otras palabras, sus deniciones no permiten decir nada acerca de las
modalidades de interaccin entre los grupos existentes en una sociedad
ni mucho menos acerca de las formas con que tratan de hacer prevalecer sus intereses.
1.3.2 Los estudios de Jean Meynaud
Los trabajos que Meynaud dedic a los grupos (principalmente en
Francia pero tambin en otras latitudes), sobresalen por su ptima
mezcla de los argumentos terico-metodolgicos con un profundo
anlisis descriptivo. Adems, sealan las dicultades con las que se
enfrenta quien pretende realizar cualquier anlisis slido. Recurrentemente, estos problemas son resultado de una seria carencia de evidencias empricas. La obra de Meynaud describe tambin, aunque no
siempre con precisin, la fuerza y la ecacia de las presiones practicadas
en un contexto establecido.
A pesar de estas dicultades, el autor nunca deja de sealar la importancia que revisten los anlisis de los grupos en cualquier estudio,
que se precie de ser serio, del sistema poltico, ya que siempre los integrantes de una colectividad han intentado inuir en el proceso de las
decisiones polticas en pro de sus intereses.
Para delimitar la terminologa que identica los impulsos sociales
que ejercen una accin para beneciar sus intereses o causas denidas,
Meynaud distingue entre grupos de presin y grupos de inters. Los
grupos de inters son el conjunto de individuos que basndose en
una comunidad de actitudes, expresan reivindicaciones, alegan pretensiones o toman posiciones que afectan, de manera directa o indirecta,
a otros actores de la vida social.18
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Este tipo de grupos se transforman en grupos de presin cuando los responsables utilizan la accin sobre el aparato gubernamental
para hacer triunfar sus aspiraciones y reivindicaciones.19 El factor diferenciador entre grupos de inters y de presin reside en el hecho de
que los primeros no utilizan la va gubernamental para defender sus
reivindicaciones o pretensiones, y los segundos s.
1.3.3 La aportacin de Maurice Duverger a la teora de los grupos de
presin
Segn Duverger la mayora de los grupos de presin son organizaciones no polticas cuyas acciones cardinales no son la presin sobre el
poder. Aclara que toda organizacin o grupo, incluso aquellos cuya
actividad normal no se encuentre dentro del mbito de la poltica,
puede actuar como grupo de presin en ciertos espacios y bajo ciertas
circunstancias.20 De esta manera, los grupos de presin no participan
directamente en el ejercicio del poder sino que actan sobre ste, tratan de inuir en los detentadores del poder y los tomadores de decisiones, pero casi nunca buscan obtener el poder para entregarlo a los
miembros del grupo.
Duverger matiza esta posicin advirtiendo que esto se realiza de
manera formal porque en los hechos ciertos grupos tienen sus representantes en las asambleas legislativas y en los gobiernos aunque el
vnculo entre stos [los representantes] y el grupo del que dependen
permanece discreto o en secreto.21
Para denir a los grupos de presin, el autor realiza varias distinciones atendiendo sus formas de operacin, los lugares donde actan, si
son de carcter pblico o privado y otras caractersticas como puede ser
su procedencia y hacia quin se dirigen. Los llamados grupos exclusivos
son sumamente escasos. Se ocupan nicamente de actuar en la esfera
poltica y de hacer presin sobre los poderes pblicos, aunque casi
siempre tratan de disimular su actividad bajo el capote de objetivos establecidos. Un ejemplo de estos grupos pueden ser los llamados lobbies
de Washington, organizaciones especializadas en las intervenciones
ante parlamentarios, ministros o altos funcionarios, organizaciones
especializadas que alquilan sus servicios a cualquier grupo, siempre que
se les pague.22 En este caso, la verdadera presin se origina en los que
utilizan los lobbies, no en los propios lobbies.
Los grupos parciales son ms numerosos que los anteriores, poseen
diversas razones de existencia y varios mtodos de accin, a veces pre

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sionan por un asunto en particular pero persiguen objetivos ms amplios, de esta forma la presin poltica no es ms que una parte de su
actividad.
Otra distincin es la de los grupos privados. Esta concepcin seminal elaborada en los Estados Unidos, sirve para estudiar la labor que
ejercan sobre el poder las organizaciones y asociaciones privadas. En
este tenor, los grupos de presin son nicamente grupos privados.
Por su parte, los grupos pblicos son cuerpos de funcionarios, especie
de coaliciones ms o menos ocultas, que actan segn los mtodos
de los grupos de presin para defender intereses, acaparar puestos de
direccin y ejercer inuencias.23
El socilogo francs tambin identica a los que llama pseudogrupos
de presin que son organizaciones que ejercitan cierta presin poltica
pero que no constituyen grupos propiamente dichos. Congregan un
cierto nmero de personas y establecen as una comunidad, con la
salvedad de que estos individuos son tcnicos, que no hacen presin
en su benecio sino por cuenta de otros grupos.24 Esta denicin se
aplica a dos grandes categoras: las ocinas tcnicas de presin (conocidos actualmente como tanques de pensamiento, ocinas consultoras o
bufetes de asesora de diversa ndole) y los peridicos y organismos de
informacin (los medios de comunicacin en general).
Los famosos lobbies americanos corresponden a la categora de ocinas tcnicas de presin. Con base en ellos se cre la teora de los
grupos de presin en los Estados Unidos. La palabra Lobby quiere decir
pasillo y designa los pasillos del Congreso y las administraciones.
Los lobbies son las estructuras que hacen los pasillos, con objeto
de actuar cerca de los hombres polticos que detentan el poder o de
los altos funcionarios que toman decisiones. De manera inicial, estas
intervenciones las hacan los representantes de los diversos grupos de
presin. Gradualmente, se fueron constituyendo una serie de agencias
expertas en el lobbying que prestan sus ocios a los grupos. No obstante, ciertos grupos conservan sus estructuras de intervencin.
Para Duverger, estas ocinas tcnicas no son grupos de presin: si
el lobbying es realmente una organizacin [...] tcnica [...] que alquila
sus servicios a cualquiera, sin preocuparse de las orientaciones polticas
especiales de los que les piden intervenir acerca de las administraciones
y del gobierno, no se tratar de un grupo de presin [...] sino de una
organizacin comercial que sirve a los grupos de presin como medio
de accin.25
Sobre la conformacin de los grupos, tambin Duverger hizo distinciones. Los grupos de masas son los que renen al mayor nmero
-FuH
-FuHT
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posible de adherentes, esta categora opera bajo la lgica de a mayor

nmero de integrantes mayor poder efectivo. Por su parte los grupos de
cuadros no buscan la cantidad de sus integrantes, sino la calidad, es
decir, se dirigen a los notables y a altos funcionarios, universitarios,
periodistas inuyentes, lderes de opinin, entre otros.
1.3.4 Almond y Powell: la identificacin y clasificacin de los grupos
El anlisis de los grupos se dirige, bsicamente, a su identicacin y
clasicacin, y a sus modalidades de accin. En cuanto a la identicacin y clasicacin de los grupos, uno de los estudios ms inuyentes
es el de Gabriel Almond y Bingham Powell. Partiendo de la articulacin de intereses (las modalidades a travs de las cuales los miembros
de una comunidad transmiten a los detentadores del poder sus preferencias y demandas), estos autores sealan la existencia de cuatro formas o modalidades: articulacin anmica, articulacin no asociativa,
articulacin asociativa y articulacin institucional.26
Los grupos de inters anmicos surgen cuando sus intereses son relativamente nuevos y no disponen de canales experimentados a travs
de los cuales orientarse y, tambin, cuando los detentadores del poder
eluden repetidamente esas demandas y olvidan esas preferencias. Son
grupos sin estructura organizativa formal y sin lderes visibles, que se
renen de manera temporal y con una coordinacin casi nula. Recurren a menudo a acciones violentas: manifestaciones, tumultos, motines, saqueos, asesinatos, etctera. Estas formas de organizacin anmica no han desaparecido del todo en la poltica contempornea.27
Los grupos de inters no asociativos son dependencias primarias ligadas a la comunidad de religin, etnia, de origen geogrco, de familia
extensa; pueden dar lugar a semejanzas de intereses o incluso constituir
la base sobre la que pueden fundarse y consolidarse esas semejanzas.
Este tipo de grupos surgen basados precisamente sobre la estirpe, la
religin o la parentela.28
Por su parte, los grupos de inters institucionalizados son organizaciones dotadas de cierta estabilidad, cuyos miembros en el transcurso
del tiempo se encuentran unidos por una comunidad de intereses. Son
las organizaciones que estn interesadas en defender privilegios y tutelar prerrogativas. Su importancia y su peso crecen en funcin de la estructuracin de la esfera poltica en torno a modelos de funcionamiento consolidados; se vuelven activos desde el punto de vista poltico slo
para defender sus intereses en las decisiones del Estado.
Los grupos de inters asociativos son las diferentes asociaciones pro +%PQSRH]&4S[IPP4SPuXMGEGSQTEVEHE4EMHzW&YIRSW%MVIWTT]
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fesionales de cualquier tipo, las asociaciones culturales y los sindicatos,

sus caractersticas peculiares son la representacin explcita de los intereses de un grupo en particular. Tienden a regular el desarrollo de
otros tipos de inters. Su base organizativa les conere una ventaja
sobre los grupos no asociativos, adems sus tcticas y objetivos suelen
ser reconocidos como legtimos por la sociedad.29
1.3.5 La accin colectiva segn Olson: una visin economicista de los
grupos
A principios de la dcada de 1970, Mancur Olson public una obra
que tambin aport ideas interesantes sobre los grupos. Olson logr
combinar en su trabajo el anlisis preponderantemente econmico con
la sociologa y la ciencia poltica para mostrar por qu actan los grupos, as como las diferencias peculiares que existen entre los diversos
tipos de ellos, diferencias tanto de dimensin como de recursos, anidad, comportamientos y estrategias.30
La tesis central de la aportacin de este autor radica en el sentido de que la lgica de la accin colectiva trae implcita una paradoja
que consiste en que los grupos de personas con intereses comunes, en
particular los de gran tamao, no tienden a favorecer esos intereses
comunes a menos que se ejerza algn tipo de coaccin o se ofrezcan
incentivos selectivos31 que compensen los costos de la accin colectiva:
No es cierto que la idea de que los grupos actuarn sobre su propio inters se derive lgicamente de la premisa del comportamiento racional y egosta. No es as porque todos los miembros del grupo saldrn ganando si
logran su objetivo comn []. A menos que el nmero
de miembros del grupo sea muy pequeo, o que haya
coaccin o algn otro mecanismo especial para hacer
que las personas acten por su propio inters comn, las
personas egostas no actuarn para defender sus intereses comunes o de grupo.32
Olson realiza distinciones de grupos de acuerdo a los objetivos que

persiguen. En su mencionada obra tienen lugar los grupos privilegiados, los grupos intermedios, los grupos latentes, los grupos de producto secundario, los grupos empresariales de inters especial, los
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grupos econmicos y los grupos olvidados. De manera concisa, se

sealan a continuacin.
Los grupos privilegiados son aquellos en los que cada uno de sus
miembros, o por lo menos algunos de ellos, tiene un incentivo para ver
que se proporcione el bien colectivo, aunque un miembro tenga que
soportar toda la carga de proporcionarlo. Este tipo de grupos siempre
tiene la presuncin que el bien se va a obtener.33
Los grupos intermedios son en los que ningn miembro obtiene un
benecio suciente que le sirva de incentivo para proporcionar l mismo el bien, pero el nmero de miembros no es tan grande que ninguno de ellos advierta si algn otro est o no ayudando a obtener el bien
colectivo. En este tipo de grupos el bien puede ser o no obtenido.34
Los grupos latentes. A este tipo de grupos se les distingue porque si
un integrante ayuda o no a conseguir el bien colectivo, ningn otro
resultar afectado perceptiblemente y por lo tanto no tienen razn
alguna para reaccionar. En este tipo de grupos, no se tienen incentivos
para actuar con el n de obtener un bien colectivo porque, por valioso
que pueda ser ese bien para el grupo en su conjunto, no le ofrece al
individuo incentivo alguno para realizar su aportacin a una organizacin que trabaja por los intereses del grupo. Se les llama latentes a los
grupos grandes porque poseen una fuerza o capacidad latente para la
accin; pero esa fuerza potencial slo se aprovecha o se moviliza con
ayuda de incentivos selectivos.35
La teora de producto secundario de los grandes grupos de presin.
Algo que es un sello distintivo de todos los grandes grupos econmicos que poseen organizaciones signicativas de presin es que dichos
grupos se han organizado tambin para algn otro n. Los grupos
econmicos de presin grandes y fuertes son realmente productos secundarios de organizaciones que obtienen poder y apoyo porque desempean alguna funcin adems de cabildear para lograr bienes colectivos. Los grupos de presin de los grandes grupos econmicos son los
productos secundarios de organizaciones que tienen la posibilidad de
movilizar a un grupo latente ofreciendo incentivos selectivos.36 De
esta manera, las nicas organizaciones que cuentan con dichos incentivos son aquellas que cuentan con el suciente podero y capacidad para
ser coactivas, o bien que controlan una fuente de estmulos positivos
que pueden otorgar a los integrantes de un grupo latente.37 Esta teora
explica las organizaciones de cabildeo que representan a diversos sectores como el agrcola, el obrero y el profesional.
El autor establece tambin la teora del inters especial y los grupos

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empresariales. Con base en datos del Congreso de los Estados Unidos,

Olson asevera que es la comunidad empresarial la fraccin de la sociedad con el mayor nmero de grupos de presin trabajando en su favor.
Explica que esto es debido a que la comunidad empresarial est dividida en una serie de industrias, por lo general oligoplicas, cada una
de las cuales slo engloba un nmero reducido de empresas, lo que les
permite lograr un alto grado de organizacin:
Las industrias sern normalmente lo bastante pequeas
para organizarse voluntariamente a n de procurarse un
grupo de presin activo con la fuerza poltica que natural y necesariamente corresponde a quienes controlan los negocios y los bienes de la nacin. 38
Por lo tanto, segn Olson, se puede percibir el hecho de que el inters

organizado y activo de los grupos pequeos tiende a imponerse sobre
los intereses desorganizados, dispersos y desprotegidos de los grandes
grupos.
Otros tipos de grupos que se manejan en la obra de Olson, aunque slo de manera tangencial, son los grupos no econmicos y los
grupos olvidados. Los primeros poseen objetivos sociales, polticos,
religiosos o loscos; grupos con algn comportamiento ideolgicamente orientado, es decir que, segn la visin del autor, no actan con racionalidad para obtener un incentivo econmico. Los
segundos no son organizados, no ejercen presin, no cabildean, en
pocas palabras no emprenden acciones. El autor pone como ejemplo
a los trabajadores agrcolas migratorios, as como a burcratas, contribuyentes y consumidores. La conclusin a la que llega Olson en su
estudio es que:
Slo cuando los grupos son pequeos, o cuando son
lo bastante afortunados para tener una fuente independiente de incentivos selectivos, se organizarn y actuarn para alcanzar [sus] objetivos. 39
Quiz la aportacin de Olson pueda servir para analizar a los grupos

que persiguen nicamente nes materiales, pero actualmente existen
muchos grupos que se organizan y actan para alcanzar objetivos que
van ms all de lo econmico, que persiguen ms incentivos simblicos que materiales.
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1.3.6 La diferenciacin bsica entre grupos de inters y grupos de

presin
Se pueden encontrar diversas opiniones acerca de la distincin entre
grupos de inters y grupos de presin. Segn la denicin dada por
el Instituto Nacional de Estudios Polticos, en su Diccionario polticoelectoral, un grupo de inters es:
Un conjunto de personas que comparte intereses comunes y cuyo propsito fundamental es inuir en las
polticas gubernamentales, para asegurar decisiones
favorables a sus intereses o que no vayan en contra
de los mismos []. Se enfocan selectivamente en las
decisiones polticas que les importan, negocian problemas especcos, formulan estrategias para conseguir soluciones favorables concretas, se esfuerzan por
ganar la atencin de los medios masivos de comunicacin para que se incluya lo que les interesa en la
agenda pblica, no pretenden puestos de eleccin
popular y apoyan o atacan candidatos slo como un
medio para alcanzar mejor sus propsitos, no porque
intenten formar un gobierno o tomar parte en l, les
basta inuir en los centros de decisin para cumplir
con su cometido.40
Ese mismo material de referencia, dene a un grupo de presin como:

Un grupo de inters que se esfuerza por inuir en las
decisiones gubernamentales, legislativas, judiciales, de
los partidos y de la ciudadana en general []. Los grupos de presin varan considerablemente en tamao, riqueza, poder y objetivos. Los ms poderosos tienen una
base econmica, sean empresariales, laborales o profesionales, disponen de vastos recursos, de gran nmero
de miembros, de alto prestigio, gran organizacin, de
una posicin poltica estratgica o de poder para movilizar a importantes sectores del electorado.41
Existe polmica en cuanto a la distincin entre grupos de presin y

grupos de inters. Algunos autores (Bobbio, Morlino, Garca Pelayo,
Linz y La Palombara, por mencionar a algunos) utilizan ambos trminos de manera indistinta o como sinnimos.42 Para zanjar esta diferen -RWXMXYXS2EGMSREPHI)WXYHMSW4SPuXMGSW(MGGMSREVMSTSPuXMGSIPIGXSVEP1q\MGSTT
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cia es necesario conocer las similitudes y las diferencias entre un grupo

de inters y un grupo de presin.
Un grupo de inters es un actor del sistema social que desarrolla la
funcin de articulacin de las aspiraciones de individuos o colectivos,
que, sin ellos, actuaran directamente frente a los poderes pblicos en
las trayectorias ms dispares. De este modo los grupos contribuyen a
proporcionar racionalidad, congruencia y viabilidad a las demandas de
cuantos comparten una determinada posicin frente a otros sectores
del sistema social. Con frecuencia a los grupos de inters les resulta
insuciente el mbito del sistema social, necesitando ingresar a la arena
poltica para difundir y defender sus demandas y reivindicaciones con
unas mnimas perspectivas de xito. ste es el paso que hace de un
grupo de inters un grupo de presin.
De esta manera, un grupo de presin es un grupo de inters, pero
no todo grupo de inters se transforma en grupo de presin. Un grupo de inters se transforma en grupo de presin cuando entra en la
esfera poltica, operando como actor en ella. Es decir, mientras la actividad del grupo quede circunscrita a un mbito no estrictamente poltico, ser considerado un grupo de inters y, en cuanto tal, objeto de
estudio de la sociologa o de la historia ms que de la politologa. Es
slo en tanto que entra en la poltica y permanece en ella cuando se
convierte en grupo de presin.43
1.3.7 Formas de actuacin de los grupos de presin
Las formas de actuacin de los grupos de presin, se agrupan en cinco grandes categoras, antes de enumerarlas es necesario realizar dos
salvedades. La primera consiste en la imposibilidad de elaborar un inventario acabado y rgido de sus tcticas y estrategias para ejercer inuencia, ya que varan dependiendo del tipo de rgimen y la forma de
gobierno. La segunda es tener siempre presente el carcter relativo de
cualquier indicador de apreciacin tica o moral de los medios utilizados, que por lo general estar en funcin de medidas culturales.44
1.3.7.1 La persuasin
Es el suministro de informacin y el empleo de argumentos racionales
para hacer ver a las elites gobernantes y funcionarios de peso a travs
de contactos, muchas veces amistosos, que las propuestas y demandas
del grupo son justas y deben ser satisfechas; otra forma de persuasin
es armar que lo pedido es de inters general.
-FuH
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1.3.7.2 La amenaza o intimidacin

Normalmente esta modalidad se empleara una vez que el mtodo
anterior se mostrara inecaz para que las autoridades cedieran a sus
presiones. Las amenazas pueden ser de diversa ndole: electoral, gubernamental, profesional, etctera; la amenaza o la intimidacin son
verdaderos actos de chantaje velados o abiertos dirigidos a un poltico,
partido o gobierno.
1.3.7.3 El dinero
El empleo de esta modalidad se realiza no pocas veces al borde mismo
de la legalidad, cuando no da lugar a prcticas inequvocamente corruptas como sobornos, la compra de decisiones o incluso se puede
llegar al grado de subvencionar organizaciones paramilitares o grupos
de choque.
1.3.7.4 El sabotaje de la accin de gobierno
Esta modalidad puede adoptar medidas diversas. La negativa a cooperar con las autoridades o impedir y complicar el trabajo administrativo
pblico son de las ms conocidas, aunque existen otras como la fuga
de capitales, la no inversin y medidas similares.
1.3.7.5 Otros mtodos de accin directa
Aunque no pretenden sabotear totalmente la accin de gobierno, s
tienen gravedad suciente como para condicionar su actuacin. Aqu
entraran tanto la huelga como las movilizaciones de protesta que ocasionalmente pueden suponer el empleo de alguna forma de violencia.
Las tcticas o mtodos de los grupos de presin van de lo constitucional a lo inconstitucional y de lo legal a lo ilegal, variando en
funcin de las limitaciones impuestas por las instituciones y los valores
dominantes en una sociedad dada y de acuerdo con el objeto sobre el
que actan.
Cuando el destinatario de su inuencia es el Parlamento, los grupos
de presin atacan fundamentalmente de cinco formas:
a) Tratando de conseguir una representacin directa en las cmaras mediante el apoyo a candidatos miembros del grupo que,
una vez elegidos, deenden los intereses del mismo.
b) Financiando campaas electorales a candidatos no miembros
del grupo a un cargo parlamentario.

c) Encargando la defensa regular de sus intereses a determinadosparlamentarios, por lo regular a aquellos que se vieron beneciados por el nanciamiento de campaas.
d) A travs de la audiencia (hearing) frmula tpica en Estados
Unidos, donde las comisiones correspondientes confrontan datos con los representantes de los grupos.
e) Mediante el cabildeo (lobbying), es decir, en la estimulacin y
transmisin de comunicacin, de alguien distinto a un ciudadano que actuar en su propio nombre, hacia alguien. Aqu la
propaganda masiva es tan importante como el contacto individual con los parlamentarios.45
1.4 El fenmeno del cabildeo (lobbying)
1.4.1 Orgenes
El lugar del nacimiento del cabildeo no se ha precisado del todo, pero
probablemente el cabildeo poltico sea un inevitable acompaante del
arte de gobernar. El cabildeo, conocido en los pases anglosajones
como lobbying, tiene su origen en la negociacin que, a travs de personas especializadas, realizaban determinados grupos sociales con intereses especcos, para poder inuir en la aprobacin, rechazo o reforma de alguna ley.46 Quienes se han ocupado del tema no se ponen de
acuerdo sobre su exacta cuna geogrca. En el siglo XVIII, en el Reino
Unido, los salones situados antes del recinto de sesiones de la Cmara
de Comunes se llamaban lobby, y eran frecuentados por representantes
de distintos intereses comerciales o polticos que conversaban con los
diputados para obtener ciertos favores. Posiblemente sea sta una de
sus races histricas.
Etimolgica y originalmente lobby signica pasillo o antesala, en referencia a los del Parlamento britnico donde los representantes de
intereses privados iban al encuentro de los parlamentarios para exponerles sus inquietudes y demandas. El lobby como estructura parlamentaria formal data de febrero de 1884. Los principios modernos
pueden encontrarse en los Estados Unidos, aunque no, como se cree
generalmente, en la capital norteamericana. Fue en el Capitolio del
estado de Nueva York, en Albany, hacia 1829.
En aquella poca la expresin lobby-agents se empleaba para denominar a los buscadores de servicios o ayudas especiales que rodeaban
el capitolio neoyorquino. La profesin de estos intermediarios (mayoritariamente abogados) tuvo un rpido desarrollo en Washington y en
las capitales de los estados. Aos ms tarde la expresin se simplic.
-FuH
+YWXEZSHI7MPZE)PGEFMPHISYRQIHMSUYIEGIVGEEPEHIQSGVEGMEQMQIS1q\MGST

Entonces era lobbyist y ya se haba extendido razonablemente hasta

Washington. Apareci la adaptacin del lobby, que ya no sala de espera,
sino ms precisamente pasillo, antesala; de manera que tampoco debe
descartarse del todo la posibilidad de que en realidad la expresin haya
visto luz en el lobby del Hotel Willard, de la capital estadounidense en
la dcada de 1830.47 Los primeros intentos de regular el lobbying se
remontan al siglo XIX en los Estados Unidos. Ya en 1876 la Cmara
de Representantes adopt una resolucin que exiga el registro de los
lobbistas en el secretariado de la Cmara.
De acuerdo con el tratadista Walter F. Carnota, en 1905 los lobbies
empezaron a establecer ocinas con vocacin de permanencia en el permetro de la capital norteamericana, y en 1913 el presidente Woodrow
Wilson exigi que se retiraran de la misma. En la dcada de 1920 cuando comenz a catalogarse al lobbying como una actividad utilizada por
grupos de presin.48
1.4.2 Definiciones
Lo que para algunos es una organizacin para otros es una actividad.
Por mi parte no pretendo hacer una diseccin semntica del trmino,
sobre eso ya se ha escrito,49 por lo tanto me abocar, en este apartado, a sealar y comentar algunas de las deniciones ms importantes,
algunas que se han mantenido con el paso de los aos y otras que son
cronolgicamente ms novedosas, aunque asumo que comparto ms la
idea de quienes identican al trmino como una actividad.
Al momento de realizar una investigacin es preciso denir y delimitar los conceptos que se utilizan, con el n de evitar confusiones y malentendidos. El trmino fundamental de esta investigacin es el cabildeo
(o su signicacin anglosajona lobbying) y sus principales derivaciones:
cabildero, cabildear, etctera.
Segn el Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios, por
Cabildear se entiende lo siguiente: verbo que deriva del sustantivo
cabildo y ste a su vez del latn capitulum, comunidad. Es sinnimo de
intrigar y equivale a cabalar en portugus; to lobby, en ingls; briguer,
en francs; intrigieren, en alemn y brigare, en italiano.50 Por cabildear
se entiende la actividad y maa que se realiza para ganarse voluntades
en un cuerpo colegiado o corporacin.51
%VQERHS%PSRWS4MyIMVS)PUYMRXSTSHIVXISVuE]TVjGXMGEHIPPSFF]MRK)HMGMSRIW1EGGLM&YIRSW%MVIWTT
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1q\MGS
(MGGMSREVMSHIPE6IEP%GEHIQME)WTEySPEIHMGMzR

La denicin que brinda el Diccionario de la Real Academia Espaola, es una denicin genrica, que engloba los diversos signicados
que le han dado al trmino acadmicos, profesionales de la actividad,
periodistas y polticos, a lo largo de varios aos de estudio, prctica y
observacin del cabildeo.
Algunos autores la circunscriben nicamente al mbito legislativo
y otros la extienden a los poderes Ejecutivo y Judicial, pero siempre
dentro de los rganos de gobierno, es decir, de los tomadores de decisiones pblicas.
Un trabajo clsico entre los clsicos sobre el lobbying es sin duda
el de Lester Milbrath,52 aunque data de hace ms de cuarenta aos,
sigue siendo el libro de cabecera de los estudiosos y profesionales de
la actividad. Este autor es de los que consideran al cabildeo como una
actividad de estimulacin y transmisin de comunicacin por parte
de alguien diferente a un ciudadano [u organizacin] que opera en su
propio nombre, hacia alguien que toma decisiones de gobierno, con
la esperanza de inuir en su decisin.53
Samuel E. Finer54 considera que lo trascendente de esta actividad
es la intencin de las organizaciones (grupos de inters y grupos de
presin) de inuir sobre el gobierno. Por lo tanto engloba dentro del
trmino lobby al conjunto de organizaciones que se ocupan, en cualquier momento, de inuir sobre la poltica [policy] de los organismos
pblicos en su propio inters; a diferencia de los partidos polticos,
nunca pretenden asumir el gobierno directo del pas, pero su principal caracterstica es intentar inuir en l.55
En el Estudio preliminar a la obra de Finer, realizado por Juan
Ferrando Bada, se denen tres trminos clave: Lobby, Lobbying y Lobbyist, que en castellano se pueden denir como Grupos que ejercen
inuencia, Cabildeo y Cabildero, respectivamente. stas son las deniciones ofrecidas por Ferrando:
Lobby: Grupos que ejercen inuencia sobre cualquier
autoridad pblica para promover los intereses o causas de sus miembros;
Lobbying: La actividad ejercida, es decir todo esfuerzo para inuir sobre el Congreso respecto de cualquier asunto, llegando ante l, por la distribucin
de material impreso, concurrencia ante las Comisiones del Congreso, entrevistas o tentativas con

01MPFVEXL8LI;EWLMRKXSR0SFF]MWX6ERH1G2EPP]'LMGEKS
-FuHTT]
7EQYIP)*MRIV)PMQTIVMSERzRMQS9RIWXYHMSHIP0SFF]IR+VER&VIXEyE8IGRSW1EHVMH
-FuHTT]

miembros de la Cmara, o por otros medios; y

Lobbyists: Alguien que, pagado, o por cualquier otra
razn, procura inuir o evitar la aprobacin de determinada legislacin.56
El italiano Norberto Bobbio tambin hace su aportacin a la denicin del trmino, apuntando de dnde es tomada la expresin, pero
haciendo nfasis en la intermediacin que hacen los representantes de
los grupos de inters57 para allegar informacin a quienes toman decisiones pblicas:
Lobbying es una expresin tomada del corredor de los
edicios parlamentarios y de la entrada de los grandes
recintos en que frecuentemente residen los parlamentarios; se trata de una actividad o, mejor dicho, de un
proceso ms bien que de una organizacin. Es el proceso por medio del cual los representantes de grupos
de inters, actuando como intermediarios, ponen en
conocimiento de los legisladores o de los decisionmakers los deseos de sus grupos. Por lo tanto lobbying
es, sobre todo, una transmisin de mensajes de los
grupos de presin a los decision-makers por medio
de representantes especializados (y en algunos casos
como Estados Unidos, legalmente autorizados).58
El hecho de que se trate de inuir sobre rganos de gobierno, despierta no pocas suspicacias sobre la latente posibilidad de que se puedan
dar actos de corrupcin, trco de inuencias o sobornos; por ello
tambin existen deniciones que deslindan la actividad de dichos actos:
El lobbying no es trco de inuencias, ni sinnimo de soborno o
corrupcin, se trata muy al contrario, de una actividad civilizada profesional y constructiva, que permite la participacin de empresas y ciudadanos en el proceso de toma de decisin de los poderes pblicos.59
Tambin estn quienes denen al cabildeo como la actividad de las
relaciones pblicas con los poderes polticos:
El lobbying es el proceso de comunicacin de relaciones pblicas de una organizacin, dirigido a los
poderes pblicos y destinado a conseguir la adhesin
de stos para que orienten su toma de decisiones en
.YER*IVVERHS&EHuE)WXYHMS4VIPMQMREVIR*MRIVSTGMXTT0EWRIKVMXEWWSRQuEW
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)QMPMERS%PSRWS4IPIKVuR)PPSFF]MRKIRPE9RMzR)YVSTIE)HMGMSRIW)WMG1EHVMHT

el sentido deseado y favorable a los intereses de la

organizacin.60
El mismo autor diferencia ntidamente la actividad respecto de la organizacin:

El lobbying es promovido generalmente por una empresa
o grupo de presin, si bien algunas organizaciones de carcter institucional o incluso los propios estados o entes
administrativos de carcter territorial (regiones, comunidades autnomas, municipios, etctera) pueden ser sujetos promotores del lobbying; [es] ejercido directamente
por la organizacin a travs de sus empleados, o indirectamente por profesionales del lobbying llamados lobbistas, mediante un contrato de prestacin de servicios a
cambio de una contraprestacin, casi siempre dineraria
[...] El lobby, agencia o despacho dedicada al ejercicio
profesional del lobbying [cabildeo], en representacin de
las organizaciones que soliciten sus servicios a cambio de
una remuneracin econmica) no es un grupo de presin, ni el lobbying constituye el grueso de su actividad.61
En el mismo sentido de denir el cabildeo y diferenciar los actores

que realizan ste, se encuentra el ensayo de Fernando F. Dworak, para
quien el cabildeo es:
...la actividad que los grupos de presin van a realizar, ya sea por s mismos o a travs de intermediarios
como consultores externos, para inuir en las polticas pblicas. Gran parte del cabildeo consiste en acumular informacin til (poco conocida) y encontrar
maneras de canalizarla a quienes puedan incidir en
la toma de decisiones.62
Se debe dejar claro que el cabildeo no es nicamente una herramienta

de los poderosos o de quienes pueden pagar a una agencia especializada. En Mxico existen esfuerzos por acercar el cabildeo a organizaciones sociales que no pretenden obtener un benecio en trminos
econmicos, sino por el contrario, utilizar este mecanismo como herramienta de autogestin ante proyectos gubernamentales. El Movi .SVHM<MJVE0SFF]MRK'zQSMRYMVIGE^QIRXIIRPEWHIGMWMSRIWHIPEWMRWXMXYGMSRIWTFPMGEW+IWXMzR&EVGIPSRE
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-FuHTT
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miento Ciudadano por la Democracia, que imparte cursos a organizaciones ciudadanas sobre el cabildeo para que puedan interrelacionar
con rganos de gobierno, dene el cabildeo:
[como] la poltica del lobby, la cual consiste en hacer
arreglos o lograr acuerdos no pblicos entre polticos; es
la capacidad para alcanzar un cambio especco en un
programa o proyecto gubernamental, tambin es la capacidad de inuir en un actor con poder de decisin.63
Si bien en esta investigacin utilizo el trmino cabildeo, o su versin

anglosajona, lobbying, existen quienes deenden la idea de deslindar el
lobbying del cabildeo, por tratarse ste ltimo de una connotacin que
tiene que ver nicamente con una instancia de un orden de gobierno,
el cabildo del orden municipal:
Lobbying es un vocablo de origen anglosajn, que se
dene en castellano como ejercer presiones; tratar de
convencer; intentar neutralizar, modicar o inuir en
las decisiones de la autoridad pblica.
El trmino Lobbying forma parte del lenguaje con
el que se expresan todos aquellos que se relacionan, de
una u otra forma, con el poder pblico [...] El Diccionario de la Real Academia Espaola dene al vocablo
cabildear como: gestionar con actividad y maa para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporacin.
[...] El trmino cabildeo se asocia de manera directa con
la actividad que se lleva a cabo en los municipios [...]
Sostenemos que el trmino cabildo debe seguir acotado a su uso municipal, y no hay que asociarlo con una
actividad relacionada con acciones e instancias jurdicamente ajenas al medio municipal...
Es lo mismo ser lobbyista que cabildero? Es la propia profesionalizacin de la actividad la que va dando
puntualidad a los trminos, y de hecho, el uso del lenguaje as lo determina, puesto que, ms all de cualquier
denicin, las palabras se prueban en su uso diario [...]
No se puede entender el Lobbying sin la negociacin
poltica, sin el diseo estratgico; tampoco es posible
hacerlo sin un componente clave, que son los medios
de comunicacin [...]. Una estrategia seria crea las condiciones idneas para que eso suceda, p ero jams busca
1SZMQMIRXS'MYHEHERSTSVPE(IQSGVEGME1ERYEPHI'EFMPHIS1q\MGSTT]

sustituir a la autoridad. Hacer pensar a un cliente que lo

har, es engaarlo.64
Al respecto tambin se ha dicho que utilizar cabildeo como traduccin

de lobbying es reducir demasiado una expresin inglesa de amplio signicado:
Con una expresin inglesa de tan amplio signicado, su
homologacin con un trmino hispano como cabildeo
sera reducirla a una de sus primeras designaciones: solamente a la derivada del trmino arquitectnico propio de los parlamentos y no de otras instancias ociales.
[...] El Diccionario de la Lengua Espaola nos dice que
cabildo es: Cuerpo de eclesisticos capitulares de una
catedral o colegiata. Ayuntamiento. Junta de un cabildo o sitio donde se celebra. Junta de hermanos de una
cofrada y el verbo cabildear Gestionar con habilidad y
maa para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o
corporacin [...] En la primera acepcin la palabra cabildo tiene una connotacin eclesistica, pues en su origen fue un sinnimo de la palabra captulo, que deriv
de la voz latina capitulumi cuyo signicado era reunin
de religiosos. Por tanto, slo se aplica a un Gobierno,
al Parlamento y a los tribunales cuando tienen una organizacin colegiada, no as para el Poder Ejecutivo
[...] Sin embargo, en la denicin del verbo intransitivo
cabildear ya se ve una transpolacin que le permite ser
aplicado tambin a una corporacin, que bien podra ser
el gobierno.65
Sin embargo, debe sealarse que, no obstante lo anterior, en Mxico

existen otras agencias que s utilizan el trmino cabildeo, incluso han
conformado la llamada Asociacin Nacional de Profesionales del Cabildeo.66
1.4.3 Tipologa
De acuerdo con su naturaleza, metodologa, actores, quin lo promueve, tcticas y tcnicas utilizadas, el cabildeo puede ser de varios tipos.
Los principales los enuncio enseguida.
7IFEWXMjR0IVHSHI8INEHE]0YMW%RXSRMS+SHMRE)P0SFF]MRKIR1q\MGS08+4SVVE1q\MGSTT
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1.4.3.1 Cabildeo directo

Como su nombre lo dice, es el ejercido directamente ante los poderes pblicos sin actuar a travs de la opinin pblica o de los partidos
polticos. Se basa en la participacin directa en los procesos de decisin pblica, ya sea mediante las vas legales de participacin en stos
y/o a travs del contacto directo con el funcionario o parlamentario
correspondiente. Aunque es directo, no necesariamente lo ejerce la organizacin que intenta tutelar sus intereses, sino que tambin lo puede
ejercer una agencia especializada que ofrece sus servicios para mediar
entre el grupo y los diferentes rganos de gobierno, lo que le da el
estatuto de directo es que est dirigido a los tomadores de decisiones,
sin recurrir a tcticas como la manifestacin pblica, desplegados en la
prensa u otro tipo de formas de inuir en la opinin pblica.
1.4.3.2 Cabildeo indirecto
Este tipo de cabildeo tambin es conocido como movilizacin de la
base. Tiene su plataforma estratgica en la movilizacin de la opinin
pblica mediante peticiones, telegramas, cartas o llamadas del pueblo
a los decisores polticos, bajo la apariencia de la espontaneidad. Incluye
tambin la estrategia que pretende crear un estado de opinin favorable a los intereses reivindicados para reforzar la presin sobre los
poderes pblicos. La articulacin de esta forma de actuacin se realiza
mediante la accin sobre los medios colectivos de comunicacin.67
Segn Xifra, este juicio de categorizacin ha dado lugar a una identicacin entre el old lobbying (viejo cabildeo) basado en la corrupcin
y preponderante en el siglo XIX en EEUU, y el new lobbying (nuevo cabildeo) fundado en tcnicas no corruptas [] ya no tanto en el trato directo con los parlamentarios norteamericanos sino en la construccin
de acciones sobre la opinin pblica.68
1.4.3.3 Cabildeo profesional
Es el tipo de cabildeo ejercido por profesionales autnomos del lobbying lobbyistas o cabilderos independientes o integrados en una agencia profesional en representacin de una organizacin y a cambio de
una remuneracin (generalmente econmica). Su naturaleza jurdica
es la del contrato de prestacin de servicios. Como sealo lneas arriba,
a estas agencias profesionales Duverger las identica como ocinas
tcnicas o pseudogrupos de presin.69
.<MJVESTGMXT
-FuH
(YZIVKIVSTGMXTT]

1.4.3.4 Cabildeo empresarial

Es promovido por una empresa individual, aunque tambin lo promueven multinacionales o empresas nacionales econmicamente importantes. Por lo regular este sector promueve el cabildeo cuando sus
intereses se ven amenazados o cuando desean obtener algn tipo de
privilegio.
1.4.3.5 Cabildeo administrativo o gubernamental
Es la accin realizada por grupos de presin o agencias especializadas
que tienen como objetivo incidir en la toma de decisiones pblicas
emanadas, principalmente, del Poder Ejecutivo: contactos, formales o
informales, con los secretarios de Estado o inclusive con el mismo jefe
del Ejecutivo.
1.4.3.6 Cabildeo legislativo
Hoy en da, la elaboracin de las leyes es cada vez ms dual en cuanto a
la participacin en la misma de los dos poderes normativos del Estado:
el Ejecutivo y el Legislativo. Por ello y por ser un factor importante
para los nes de esta investigacin, a continuacin se da cuenta, de
manera ms detallada, del llamado cabildeo legislativo.
Es aquel que se ejerce por grupos, gremios, gobiernos locales u
ocinas especializadas (pblicas o privadas) entre otras organizaciones,
ante el Poder Legislativo. Lo que cabe preguntarse es por qu el Poder Legislativo es visto como un objetivo para el cabildeo? La respuesta
podra resumirse en dos razones:
1) El debilitamiento de las estructuras corporatistas ha colaborado a
que las legislaturas adquieran un mayor perl en la vida pblica. Los
contactos cupulares entre el gobierno y los grupos de presin dieron paso a una relacin ms competitiva por parte de los segundos
por acceder a las decisiones pblicas. Aunque es pertinente sealar
que en la actualidad, en el caso mexicano, las estructuras corporatistas que se han desgastado son las obreras y campesinas al mismo
tiempo que se han fortalecido otras estructuras de corte corporativo
como las cmaras empresariales.
2) La creciente diversicacin de la sociedad ha fomentado la aparicin
de nuevos intereses que los partidos polticos han sido incapaces de
asimilar. Los movimientos o grupos se acercan a las legislaturas con
el n de buscar un foro para expresar sus opiniones.70
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TI2YIZE=SVO7X1EVXRW4VIWWT

Para abundar en lo anterior se puede decir que otras causas son:

a) La capacidad del Legislativo para modicar polticas pblicas,
aunque en muchas ocasiones sta se limite a responderle de
manera negativa al Ejecutivo.
b) La publicidad: aun cuando una iniciativa pueda tener altas posibilidades de no ser aprobada, de todas formas puede atraer la
atencin de los medios masivos de comunicacin. La legislatura provee un importante foro para el debate y la deliberacin,
y ofrece un foco legtimo para la atencin de los medios.
c) Las legislaturas son instancias importantes para la articulacin
de los diversos intereses.71
Una legislatura va a ejercer mayor o menor inuencia en la toma de
decisiones segn el pas del que se trate as como de la poltica pblica
que est en debate. Tambin debe tomarse en cuenta que las legislaturas no solamente transforman o crean leyes, sino tambin tienen otros
corolarios en el sistema poltico como legitimar acciones del gobierno
y al sistema mismo en conjunto, ser un foro deliberativo de los principales problemas de una nacin, articular las opiniones y los inters
de la sociedad, solucionar conictos y discrepancias, y tambin vigilar
al Ejecutivo.72 Por lo tanto los grupos u organizaciones no se van a
aproximar a una asamblea legislativa nicamente por su capacidad para
cambiar proyectos de ley.73
Las legislaturas sern objetivo de los cabilderos, en tanto posean
una capacidad independiente para afectar las consecuencias de una poltica o legislacin; y sern medio o conducto, en tanto permitan a los
grupos atraer la atencin de los medios y del gobierno.
Al buscar inuir en las decisiones pblicas emanadas de un parlamento, los grupos de presin por s mismos o bien a travs de las
agencias de cabildeo, pueden llegar a establecer esencialmente cuatro
tipos de relaciones con los legisladores:
1) Pueden tener a sus representantes entre los parlamentarios.
2) Los grupos nancian la eleccin de candidatos que puedanrepresentar sus intereses en la legislatura. Los legisladores se vuelven representantes de las organizaciones que los nancian.
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TT
*([SVEOSTGMXT

3) Los grupos de presin pueden contar con la ayuda de legisladores

a quienes se les informa de sus opiniones, llegando los segundos
a hablar de vez en cuando a su nombre, o incluso hasta realizar
algunas actividades como presentar iniciativas al pleno o proponer
enmiendas a determinadas piezas de legislacin.
4) Habr casos en los que el grupo trate de inuir sobre toda o gran
parte de la legislatura mediante la organizacin de movimientos de
base para hacer presin sobre el parlamento.74
Las actividades del cabildeo que realizan los grupos de presin ante las
asambleas parlamentarias, pueden ser muy variados y es difcil encasillar estas actividades pero quiz las ms recurridas sean las siguientes:
Comunicacin epistolar. Con el n de presentar una demanda y socializarla entre los legisladores los grupos llevan a cabo una campaa de comunicacin enviando correspondencia a los legisladores. No obstante
su auge, esta actividad es la menos ecaz para inuir en las decisiones
pblicas.75
Relacin con los legisladores. Un grupo de presin o una agencia especializada de cabildeo, puede establecer diversos tipos de relaciones las
cuales van desde la aliacin directa a la organizacin, el nanciamiento de campaas, y la anidad en temas que les ocupan. Los legisladores
pueden desempear numerosas actividades a nombre de los grupos:
presentar iniciativas, iniciar mociones para modicar el ritmo de los
debates, defender el punto de vista de los grupos en las comisiones
legislativas, leer algn discurso o incluso servir de enlace con el representantes del Ejecutivo u otras instancias de gobierno. Tambin
los parlamentarios pueden llegar a ser contratados como consultores
externos por agencias dedicadas al cabildeo.76 De hecho, en Mxico la
mayora de las agencias de cabildeo fueron fundadas o estn integradas
por ex legisladores de diversos partidos polticos.77
Contacto con las comisiones legislativas. Las comisiones son divisiones
especializadas del pleno de legisladores a quienes se les delega la autoridad para llevar a cabo el trabajo preparatorio que se necesita antes
de que el pleno de la legislatura decida si se aprueba una iniciativa. Se
puede decir que las comisiones son como una legislatura dentro de
la legislatura.78 Para las organizaciones o grupos, resulta importante
contar con una voz dentro de estas comisiones ya sea a travs de un

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&IRMXS2EGMJ)P'SRKVIWSQI\MGERSIRXVERWMGMzRGEQFMSW]GSRXMRYMHEHIW'YEHIVRSWHIP'-()2S

representante propio o por medio de procedimientos que les permitan

inuir en la discusin.79
1.5 Conclusiones
Se puede decir que desde siempre los integrantes de una colectividad
han tratado de inuir en el proceso de las decisiones polticas en pro
de sus intereses; se agrupan, ya sea por vecindad geogrca o por anidades ideolgicas o de otro tipo e inters, y cuando sienten afectados
sus privilegios o pretenden conseguir ms benecios, se dan a la tarea
de inuir en los detentadores del poder.
Las vas de ingreso hacia los tomadores de decisiones pueden ser tan
arduas o tan viables segn los recursos, humanos o materiales, de que
se dispongan. Es una caracterstica de los sistemas polticos de principios del siglo XXI, plurales, abiertos, democrticos, que la sociedad
intente participar de manera ms activa en el proceso de elaboracin
de polticas pblicas. Es por ello que al abrirse un sistema poltico a la
participacin de la sociedad, son inevitables los conictos de intereses,
en donde se pone a prueba, en muchas ocasiones, la primaca del inters colectivo sobre el inters de particulares.
Como colofn de este captulo considero pertinente recapitular sobre algunos puntos importantes:
Entiendo al pluralismo como un sistema poltico en que el poder no lo monopoliza una elite capaz de imponer sus intereses
particulares sobre el inters general, sino que est disperso y en
manos de una multiplicidad de grupos de inters, asociaciones
u organizaciones incapaces cada una de ellas de imponerse sobre las dems, pero con poder suciente para intervenir en las
decisiones que ms les afectan.
La diferencia fundamental entre grupos de inters y grupos de
presin es la incursin en la arena poltica.
Los grupos de presin pueden ejercer la actividad de cabildeo
ya sea a travs de sus propias estructuras de intervencin o
bien, mediante un contrato de prestacin de servicios, a travs
de agencias especializadas que se dedican a esta actividad.
El cabildeo englobar aquellos intentos de inuir en la elaboracin, trmite y sancin de polticas pblicas.
El cabildeo o su similar anglosajn lobbying, es slo una de las
mltiples formas de actividad que los grupos de presin van a
llevar a cabo para inuir en los tomadores de decisiones.
Existen varios tipos de cabildeo pero hago mayor nfasis en el
llamado cabildeo legislativo.
90MIFIVXSTGMXTT

II.
EL CABILDEO LEGISLATIVO EN OTRAS LATITUDES

(PERSPECTIVA COMPARADA)
Atreverame a tratar a fondo alguna materia si me conociera menos
y me engaara sobre mi impotencia.
Soltando aqu una frase, all otra, como partes separadas del conjunto,
desviadas, sin designio ni plan, no se espera de m que lo haga bien ni
me concentre en m mismo.
Varo cuando me place y me entrego a la duda y a la incertidumbre,
y a mi manera habitual que es la ignorancia.
MICHEL DE MONTAIGNE.
2.1 Introduccin
El objetivo de este captulo es comparar las experiencias respecto al cabildeo parlamentario en otras latitudes. Tom como ejemplo Estados
Unidos de Norteamrica, Reino Unido y Espaa. Evidentemente cada
uno de estos Estados tiene peculiaridades propias que hacen difcil una
homologacin.
La eleccin la realic tomando en cuenta, para el caso de los Estados Unidos, la aeja tradicin del cabildeo en ese pas; para el Reino Unido, consider el grado de inuencia del lobby en las polticas
pblicas y los canales institucionalizados y no institucionalizados por
los que los grupos de presin entran en contacto con el Parlamento;

nalmente, considero que el caso de Espaa puede ser de utilidad, por

sus semejanzas, para entender lo que sucede en Mxico, por la reciente aparicin de la actividad del cabildeo y por los intentos que se han
dado de regular esta actividad.
Para cada pas se analizan brevemente como criterios de control: 1)
la conformacin del congreso, 2) el proceso legislativo, 3) los actores y
mecanismos del cabildeo, y 4) la reglamentacin o regulacin sobre el
tema. Cabe sealar que, como en todo estudio de perspectiva comparada, se puede tener abundancia de escritos, ensayos e investigaciones
para un caso, pero no tanto para otro. En ese sentido, se deber entender la existencia de ciertas lagunas informativas.
2.2 Estados Unidos de Norteamrica
2.2.1 El Congreso estadounidense
Estados Unidos cuenta con un Poder Legislativo bicameral, compuesto
por el Senado (Cmara Alta) y por la Cmara de Representantes (Cmara Baja). El Senado est compuesto por 100 miembros electos por
los estados de la Federacin, para un mandato de seis aos. Pueden ser
reelectos de forma ilimitada. Cada estado vota dos representantes al Senado, sin tomar en cuenta el tamao de su territorio o de su poblacin.
Por su parte la Cmara de Representantes cuenta con 435 miembros, electos mediante sufragio universal. Para estas elecciones el pas
se divide en igual nmero de distritos electorales conforme a un criterio poblacional. El encargo de los representantes es de dos aos pero
tienen la posibilidad de reelegirse en forma ilimitada.1
Para el desempeo de sus mltiples facultades, el Senado y la Cmara de Representantes, se dividen en distintos comits, que son responsables de estudiar y aprobar las iniciativas y propuestas relativas a su
especialidad antes de ser llevadas al Pleno de la Cmara respectiva. Por
lo que concierne a la aprobacin de leyes, el sistema norteamericano
requiere que la iniciativa correspondiente sea discutida y aprobada en
el Pleno de ambas cmaras para despus ser promulgada, o en su caso
vetada, por el titular del Poder Ejecutivo.
Dado el carcter del sistema electoral estadounidense, de mayora
simple, y la descentralizacin de sus dos partidos polticos, es moneda
de uso corriente que los senadores y representantes gocen de un dilatado margen de independencia a la hora de ejercer su voto.
De esta manera, en contraposicin de lo que ocurre en otros pases
que utilizan el sistema de mayora simple, la disciplina de partido de los
legisladores es ms holgada.
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El carcter mismo del proceso legislativo, es decir, las funciones inherentes del Congreso, elaboracin de leyes y atencin a las demandas de los electores, han obligado recurrentemente a los legisladores a
equilibrar los grandes asuntos de inters nacional con los intereses de
su demarcacin territorial.
Sin embargo, tambin se ha incrementado la presin sobre los legisladores para que traten en el Congreso los problemas que afectan a
sus representados.2
Es en el seno de las comisiones o subcomisiones donde tiene lugar
lo fundamental de la deliberacin parlamentaria: es donde los congresistas adoptan sus opiniones. El trabajo del cabildero en esta parte
iniciadora de la legislacin es esencial. El cabildeo directo se inicia preponderantemente en una comisin o subcomisin, ya que la adopcin
de una medida por una de ellas es una condicin sine qua non para su
aceptacin en el Congreso.
Excepto para temas controversiales, las decisiones de las comisiones
son casi siempre aprobadas por el Pleno. Ser en las audiencias pblicas
(hearings) con las comisiones donde se sientan las bases para el trabajo
parlamentario y las relaciones ecaces entre el cabildero y los legisladores.3
La introduccin de proyectos de ley a cualquiera de las dos cmaras
es asunto sencillo: uno de los miembros simplemente se encarga de
que la proposicin sea redactada correctamente y la presenta en su
nombre. Por supuesto algunos proyectos de ley son ms importantes
que otros. Los que tienen ms xito son los que tienen el apoyo del
Presidente o de alguna dependencia del Poder Ejecutivo, a estos se les
llama proyectos de ley de la Administracin (Administration Bills).
Despus de la introduccin viene lo verdaderamente difcil: el estudio en Comisiones, la accin del Comit de Reglas (House Rules
Committee), el debate en la Cmara, la accin de la Conferencia, entre
otros pasos. Se dice que para que una iniciativa de ley se convierta en
ley, debe superar una verdadera carrera de obstculos.4
3QEV 1EVXuRI^ 0IKSVVIXE)P GEFMPHIS ] PSW GEFMPHIVSW IR IP 'SRKVIWS HI PSW )WXEHSW 9RMHSW 1q\MGS 'jQEVE HI
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Cmo se convierte una iniciativa en ley

Cmara de Representantes
Senado
Depsito de un proyecto en la oficina del presidente de una de las dos cmaras: la proposicin debe
presentarse por uno de los miembros.
La Cmara baja tiene el monopolio de las leyes fiscales
El Proyecto es remitido a la comisin competente por el speaker y por el presidente del Senado
Estudio del proyecto por la Comisin:
1. Puede aplazarlo definitivamente.
2. Puede bloquear el proyecto al abstenerse de examinarlo.
3. Puede discutirlo en tres etapas:
a) audiencia pblica (hearings).
b) sesin a puerta cerrada.
c) Redaccin del informe:
Desfavorable = Proyecto suspendido.
Favorable con o sin enmienda.
Comit de Reglas
El proyecto informado se
( House Rules Committee)
inscribe en
Comisin Permanente de 15 miembros que fija el orden del da y de a) Calendar of buisness (leyes);
discusin de los proyectos. La Rule especifica el procedimiento a seguir: b) Executive calendar (tratados y
duracin del debate, posibilidad o rechazo de enmiendas
nominaciones)
Rule otorgado:
Rule rechazado:
El debate es ilimitado la votaLa Cmara tiene una hora
La Cmara puede desbloquear la
cin puede evitarse con la prcpara debatir y adoptar el
situacin:
tica del filibustero* que puede
proyecto (si es rechazado
Votando por mayora una peticin romperse con una mocin de
desaparece). Luego el
de descargo de la comisin; o
cierre o clausura del debate
proyecto se incluye en el
Aplicando la regla de los 21 das:
(clouture rule) presentada por
orden del da
la Cmara puede actuar si el Rules una mayora de 60 senadores
Committee no ha hecho nada
(dos tercios).
durante 21 das.
Debate limitado por rule o por mocin previa que cierra el debate. Cada representante tiene 5 minutos
para hablar.
Votacin del proyecto bajo idntica forma por las dos cmaras ( en caso contrario se constituye la
Conferencia ( Conference Committee ).
El texto se trasmite al Presidente de los Estados Unidos que puede firmarlo o ejerce su derecho de veto:
Veto propiamente dicho: corresponde a una decisin explcita del Presidente;
Veto implcito (pocket veto): si, en el plazo de 10 das siguientes al cierre de una sesin del Congreso,
el Presidente no se pronuncia sobre el proyecto que se le ha presentado, la ley no se promulga y el
procedimiento legislativo debe reiniciarse.
Fuentes: Xifra, op. cit. y Watson, op. cit.
* Prolongar de tal manera la discusin que no es posible someter la medida a votacin.

En Estados Unidos el acceso al Congreso establece una de las ms
grandes obsesiones de los grupos organizados. Durante las semanas
previas a las sesiones del Congreso, los grupos intentan conocer la
agenda legislativa, con la intencin de profundizar en su comprensin y prepararse para intervenir si lo consideran pertinente. Una vez

conocida la agenda legislativa del Congreso, los dirigentes de los grupos y asociaciones encomiendan a un servicio especial el trabajo de
descubrir las medidas que podran afectar sus intereses y de hacer su
clasicacin y su anlisis.
Sin embargo, las actividades de los grupos no se circunscriben a
la vigilancia de los proyectos de ley sometidos a la consideracin del
Congreso. Participan, en ocasiones, en la redaccin de los mismos. Si
bien la presentacin de iniciativas y proyectos de ley es una prerrogativa de los legisladores, no se puede descartar que algunas iniciativas
sean redactadas, parcial o totalmente, por algunos grupos de inters.5
En los Estados Unidos, el cabildeo (lobbying) es una actividad protegida por la ley, con base en lo establecido por la Primera Enmienda
Constitucional, prohibiendo al Congreso dictar leyes que limiten la
libertad de expresin o prensa o el derecho de peticin del pueblo para
la atencin de sus quejas. Como resultado, la actividad de los cabilderos se presta para crear un clima de corrupcin y conicto de intereses.
Las empresas, los sindicatos, los grupos de poblacin o gobiernos de
otros pases contratan a los cabilderos para defender sus intereses particulares, lo que no siempre resulta favorable a la sociedad ni cae dentro
de la legalidad. De esta manera, los Estados Unidos de Amrica es el
ejemplo paradigmtico en lo que a la institucionalizacin y regulacin
del cabildeo se reere.6
El lobbying incide de maneras muchas veces decisiva en los efectos
y consecuencias de las labores del Congreso. Hablar de este fenmeno
en los Estados Unidos signica hablar de toda una gama de acciones
efectuadas por grupos de inters, recurrentemente empleando los servicios de bufetes especializados, aplicadas para persuadir a los miembros del Congreso a introducir o apoyar (o a desalentar) una determinada iniciativa, as como a votar, ya sea a favor o en contra, cuando
llegue el momento de su votacin nal en las cmaras.
En los Estados Unidos es permisible, y de hecho es una prctica
bastante comn, que los empresarios (iniciativa privada) creen puentes
con los poderes pblicos, para hacerles llegar sus opiniones y preferencias, y al mismo tiempo, para dotarlos de informacin selecta para
el diseo de las polticas pblicas. Los grupos de inters que realizan
lobbying pertenecen a diversos sectores: industrial, laboral, agrcola, de
los consumidores, empresas y gobiernos extranjeros.
En los Estados Unidos, en 1997, eran ms de 5000 las entidades
que realizaban lobbying y que estaban registradas ante la Cmara de
Representantes (como lo estipula la ley federal que regula esta actividad), a saber: asociaciones de comerciantes e industriales, sindicatos,
ocinas de representacin de compaas nacionales y extranjeras si %PVIWTIGXSZqEWI0(MSR0SWKVYTSW]IPTSHIVTSPuXMGSIRPSW)WXEHSW9RMHSW1q\MGS+VMNEPFSTT
.<MJVESTGMXT

tuadas en Washington, DC, coaliciones de grupos [permanentes o ad

hoc], despachos de abogados, compaas de relaciones pblicas, lobbyists profesionales, consultores y embajadas extranjeras [...] Una amplia gama de personas y organismos [que se dedican] a este tipo de
actividades.7
Ya en el ao 2000, tan slo en Washington haba 20 mil profesionales dedicados a la inuyente labor del cabildeo. En ese mismo ao,
las 10 principales empresas de cabildeo reportaron ingresos conjuntos
por 146 millones de dlares.8
Los mecanismos especcos que utilizan para persuadir o presionar a los legisladores son variados: ...algunos son medios especcos
como el envo de cartas solicitando al legislador la adopcin de cierta
postura; otros son actividades ms generales de relaciones pblicas que
sirven para mantenerse cerca de los legisladores a n de solicitarles
su apoyo en el momento adecuado; otros implican el desarrollo de
complejos y sosticados anlisis tcnicos, y la interpretacin de datos
econmicos; y otros estn relacionados con amenazas de prdidas de
votos en prximas elecciones, o de disminucin de contribuciones para
los gastos de campaa.9
Conforme ha crecido la complejidad del gobierno, los cabilderos se
han especializado tambin: se ocupan de tareas de investigacin poltica y de otro tipo para los integrantes del Congreso en la que otorgan
el trasfondo del asunto a tratar, los datos en cifras y, en ocasiones,
suministran hasta borradores de documentos legislativos para su presentacin y posterior aprobacin.10
A lo largo de la historia de los Estados Unidos se ha destacado, en no
pocas ocasiones, la necesidad de regular y reglamentar la actividad de
los lobbies. En el mbito acadmico estadounidense algunas voces han
sealado que la mayora de la gente asocia el lobbying con tcticas de
presin, en la perspectiva benevolente, y con chantaje y peculado, en
la peor perspectiva.11
Por lo anterior, se han presentado varias iniciativas y expedido leyes
para regular esta actividad. Como muestra de tales normas, se pueden
mencionar al Internal Revenue Code, la Federal Regulation of Lobbying Act (esta ley data de 1946), y la Foreign Agents Registration Act
1*EVEL].17IVREHIPE+EVÊ)P'SRKVIWSHIPSW)WXEHSW9RMHSWHI%QqVMGEIR*EVEL]7IVREHIPE+EVÊ
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(fechada en 1938). No obstante, la ecacia de estas leyes para cumplir

con su misin fundamental, casi nunca haba sido la esperada.12
En Estados Unidos el lobbying no slo es legal sino que es considerado un instrumento ms de participacin de la sociedad civil en la
vida pblica. A nivel federal est sujeto a una estricta regulacin. Como
deca lneas arriba, desde 1946 rige la Federal Regulation of Lobbyng
Act que exige entre otras cosas, que los lobbistas se registren ante los
secretarios de la Cmara de Representantes o del Senado. Sin embargo, algunos estados como California, Arizona y Georgia no slo lo
prohben sino adems lo tipican como delito.
As, la Constitucin de California establece que cualquier persona
que busque inuir en la votacin de un legislador por medio de soborno, promesa de recompensa, intimidacin u otros medios deshonestos, ser culpable de cabildeo. La tendencia actual en los parlamentos
del mundo es hacia la reglamentacin de esta actividad en una bsqueda por asegurar la transparencia del mandato legislativo. No obstante
existir antecedentes regulatorios ms remotos, la Federal Regulation
of Lobbyng Act, adoptada por el Congreso de los Estados Unidos en
1946 constituye el primer reconocimiento legal del lobbying por un
Estado a nivel nacional.13 Los aspectos ms relevantes de la ley son:
1. Es una ley general, abarca todo tipo de prctica de lobbying en toda
su extensin, forma y modo de actuacin;
2. Dene al lobbista como toda persona fsica o jurdica que, por s
misma o a travs de cualquier agente o empleado por cuenta ajena, recaude o reciba dinero o cualquier otro objeto de valor, para
inuir directa o indirectamente en la aprobacin o denegacin de
cualquier legislacin del Congreso;
3. Para mantener una informacin permanente de las intervenciones
de los lobbistas y regular sus acciones, postula el cumplimiento de
una serie de obligaciones:
a) Inscripcin en las Secretaras de la Cmara de Representantes y
del Senado como condicin previa para realizar cualquier actividad;
b) Quien se inscriba debe revelar el nombre de la persona u organizacin para la que trabaja, los intereses que se propone defender
y la cantidad de dinero que recibe;
c) Llevar contabilidad del dinero percibido, indicando el nombre
del donante de ms de 500 dlares;
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REJIFVIVSHITT]WW

d) Presentar informe anual a los Secretarios de ambas cmaras del

conjunto de actividades realizadas;
4. Los responsables de actos ilcitos realizados en el desarrollo del lobby
pueden ser condenados a penas de multas o prisin y prohibicin de
dedicarse durante tres aos a cualquier actividad relacionada con el
lobbying.
En 1995 el presidente William Clinton promulg la Lobbying Diclousure Act destinada a llenar los vacos e insuciencias que presentaba la
norma anterior que generaba situaciones de abusos y corrupcin. Las
lneas generales de esta ley pueden sintetizarse as:
1. Dene al lobbista como la persona que lleva a cabo una actividad de lobbying, en representacin autnoma de un cliente
(Private Lobbyst) o empleado por una empresa u organizacin
(In-house Lobbyist). Para registrarse requieren haber tenido ms
de un contacto (lobbying contact) durante los dos semestres anteriores. La ley excluye a los Private Lobbyist que presupuestan
recibir menos de 5,000 dlares durante uno de los semestres y
a los In-house Lobbyist cuyas empresas esperen invertir menos
de 20,000 dlares en el semestre.
2. Dene la actividad del lobbying como aquellos contactos o tareas, incluyendo la preparacin y planicacin de actividades
y cualquier otra tarea de formacin destinada a ser usada en
la preparacin de dichos contactos. Tales actividades incluyen
tambin la coordinacin de las mismas con terceros, como la
formacin de coaliciones.
3. El lobbying contact, es denido como cualquier comunicacin
oral o escrita (incluida la electrnica) dirigida a gestores pblicos (del Ejecutivo) o parlamentarios y en representacin del
cliente, en cuanto a:
a) Formulacin, modicacin o adopcin de una legislacin
federal, incluidas las proposiciones.
b) Acciones del Ejecutivo federal, como rules, regulations, orders, o cualquier otro programa, poltica o postura del Gobierno de los Estados Unidos.
c) La administracin o ejecucin de un programa federal, incluidas la negociacin, adjudicacin y gestin de licencias y
contactos federales.

d) La nominacin y raticacin de una persona sometida a la

raticacin del Senado.
La ley excluye expresamente de las actividades del lobbying la presencia
de grupos y pases extranjeros que presionan a los poderes pblicos
norteamericanos que estn reguladas en la Foreing Registration Act de
1938, as como la de algunas organizaciones religiosas.
Pueden ser objeto de lobbying los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Los tomadores de decisiones del Poder Ejecutivo ante los cuales se
puede actuar son: El Presidente, el Vicepresidente o cualquier empleado de la Ocina del Presidente; as como cualquier empleado de la Administracin Pblica Norteamericana. Los del legislativo incluyen: los
miembros del Congreso, los funcionarios electos de ambas Cmaras y
los empleados de los miembros del Congreso, de los Comits Parlamentarios y de los staffs de los lderes de cualquiera de las dos Cmaras.
Los lobbistas deben registrarse, por regla general, dentro de los 45
das siguientes al primer lobbying contact o a haber sido empleado o
contratado para tenerlo.
2.3 Reino Unido
2.3.1 El Parlamento britnico
El Parlamento britnico se forma de dos cmaras. La Cmara de los
Comunes (Cmara Baja) y la Cmara de los Lores (Cmara Alta). La
Cmara Baja, se compone actualmente de 659 miembros electos directamente por los ciudadanos. En el sistema electoral britnico no
existe la representacin proporcional. El perodo mximo de duracin
de una legislatura es de cinco aos, aunque rara vez se completa un
perodo porque en el Reino Unido no existe una fecha predeterminada para llevar a acabo elecciones generales: el Primer Ministro puede
disolver el Parlamento y convocar a elecciones en cualquier momento
de sus gestin con el n de conquistar mayores mrgenes de representatividad.14
El centro del poder parlamentario es la Cmara de los Comunes.
Los miembros del Parlamento electos antes eran 651, cada uno representaba a un distrito electoral local. A raz de la ltima revisin de los
distritos electorales, el nmero de miembros del Parlamento aument
a 659. La Presidencia de la Cmara Baja recae en el speaker, funcionario que no es integrante de alguna parcialidad parlamentaria, quien
se encarga de garantizar el cumplimiento de las normas internas de la
propia Cmara. Para la organizacin del trabajo legislativo, la Cmara
LXXTHIGI]IGMJISVKQ\VIMRSLXQ

de los Comunes se divide en comits o comisiones.15

La Cmara de los Lores est conformada por ms de 1200 integrantes, entre los que se encuentran la nobleza, pares hereditarios y
vitalicios, los dos arzobispos y los 24 obispos de mayor rango de la
Iglesia de Inglaterra. Las facultades de los Lores se basan en el principio de que la Cmara Alta, al ser una instancia de revisin, debera
complementarse con la Cmara de los Comunes y no rivalizar con ella;
por ello, es muy raro que utilice sus facultades para retrasar la aprobacin de la mayora de las leyes ms de un ao, aunque esta Cmara ha
visto reducidas sus atribuciones de manera notable, todava mantiene
la capacidad de imponer un voto suspensivo sobre la entrada en vigor
de leyes aprobadas por los Comunes.16
El Parlamento britnico, como muchos otros, es una institucin
que organiza el conicto y lo canaliza para su solucin a travs del
consenso o la regla de la mayora, y en el que sus miembros se debaten
entre la representacin de intereses o de los electores. En esta institucin, la oposicin maniesta sus objeciones al gobierno mediante
debates y votaciones emitidas en la Cmara y en comisiones. De esta
manera, se pueden lograr acuerdos que contribuyan a modicar las
polticas pblicas.
En las sesiones del Parlamento se abordan diferentes debates en
los cuales se pueden analizar los temas y los plazos para preguntas
en la Cmara de los Comunes, lo que da a los parlamentarios la
oportunidad de interrogar a los ministros. O existen diversos comits parlamentarios que tambin efectan preguntas a los ministros y
funcionarios pblicos antes de preparar informes sobre materias de
polticas pblicas. Las sesiones de ambas cmaras del Parlamento son
transmitidas por radio y televisin. A veces ello se hace en vivo y en
directo pero, por lo general, los programas son transmitidos en forma
diferida y editada.
En el Parlamento, la contraposicin pblica o privada de intereses,
de opiniones y personas no expresa que la institucin se site en riesgo,
pues sta se encuentra delineada para la discusin y el conicto, que en
algunas circunstancias se resuelve por la va de la regla de la mayora.
Uno de los aspectos de mayor inters en la vida parlamentaria britnica
es el de los servicios que los diputados realizan a favor de los grupos
de inters. 17
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La Corona, el Gobierno y los parlamentarios en ambas cmaras tienen

capacidad para promover una iniciativa de ley, aunque es importante
resaltar que la gran mayora de las iniciativas emanan del Primer Ministro.
El lobby participa en el proceso de elaboracin legislativa desde el
momento en que hace propaganda de su poltica (policy) entre el pblico hasta el momento en que sus peticiones han cristalizado en leyes;
tambin scalizando al Ministerio sobre las circunstancias de su administracin cotidiana; relacionndose con los diversos rganos gubernamentales con los que se pone en contacto, y particularmente en
su relacin con los funcionarios y con el Parlamento. Otros modos
diferentes de participacin son aconsejando, persuadiendo y algunas
veces ejerciendo presin poltica mediante contactos directos con los
parlamentarios o bien por medio de la propaganda.18
En los Estados Unidos un lobby suele iniciar su propia legislacin
esbozando un proyecto de ley y dndoselo a un amigo miembro del
Congreso para que lo deposite en la mesa de su correspondiente Cmara. En la Gran Bretaa, por el contrario, un lobby no goza de la posibilidad de iniciar directamente la legislacin en el Parlamento, pues
ningn dinero puede ser concedido sin la voluntad inicial de la Corona, es decir, del Gobierno: la mayor parte de la legislacin importante
implica una cierta carga sobre el erario pblico y, en consecuencia, los
proyectos de ley ms importantes debern provenir, exclusivamente,
del Gobierno.
Adems, el Gobierno controla el orden del da de la Cmara, y si no
incluye en dicho orden del da un proyecto de ley de un parlamentario,
ste no alcanzar su meta. Sin embargo, existen ciertas oportunidades
para que un parlamentario lleve adelante, con algunas posibilidades de
xito, proyectos de ley de poca importancia y que versen sobre materias no controvertibles.
El procedimiento para los proyectos de ley presentados por los parlamentarios es bastante complejo. El principal modo por el que los
parlamentarios obtienen la oportunidad de introducir un proyecto de
ley es adquiriendo la victoria en una votacin sobre el derecho a dar
curso a un proyecto. Algunos de los que triunfaron en la votacin
tienen su propio proyecto de ley preparado. Otros, diligentemente,
se dirigen a los despachos de su whip19 que les provee de uno. Pero
ciertos parlamentarios son amigos e incluso miembros de alguna or *MRIVSTGMXT
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ganizacin exterior que desea iniciar su legislacin, y hay otros, tambin, que inicialmente estn libres, pero que despus de la discusin
estarn dispuestos a presentar un proyecto de ley a cuenta de una de
las numerosas organizaciones que acuden a ellos, justamente, con este
propsito.
Todo proyecto de ley del Gobierno debe someterse a una segunda
lectura, independientemente de la presin de un lobby hostil. Una derrota en una segunda lectura equivale a un voto de censura. Lo mximo que un lobby hostil puede conseguir de las instrucciones dadas a sus
parlamentarios, en esta fase, es que el proyecto de ley sea retirado cosa
rara en verdad. La verdadera esperanza de un lobby hostil es conseguir
que se enmiende un proyecto quiz hasta el punto de su mutilacin en
las comisiones, y en las fases posteriores e incluso en la Cmara de los
Lores. Contrariamente, un lobby favorable ejercer toda su inuencia
sobre el Gobierno para evitar cualquier enmienda.20
La industria del cabildeo (lobbying) tuvo un signicativo incremento
en la dcada de 1980. Muchos parlamentarios procedieron ms como
promotores de intereses que como representantes electorales de grupos diversos y heterogneos. En 1994 ms de 200 parlamentarios (de
un total de 651) fueron empleados como consultores en favor de alguna agrupacin o empresa. El trabajo consista en asesorar sobre el
proceso parlamentario para resguardar algn inters, ya sea promovido
directamente en la ocina de los ministros o por hacer cuestionamientos en los interrogatorios a los funcionarios. Los honorarios por una
consulta parlamentaria oscilan alrededor de diez mil libras esterlinas,
que comparadas con la dieta anual aproximada de 33 mil libras, que
devenga cada diputado, representa una cifra nada minscula.21
La opinin predominante en el Parlamento es que mientras los
nexos nancieros de los diputados sean aclarados pblicamente, cualquier pago es admisible. De ah que la prctica del cabildeo haya conducido a la creacin de agencias de cabilderos profesionales, quienes
han instaurado un cdigo de prcticas que exige registrar el nombre
del cabildero y el del parlamentario que le suministra informacin, as
como los clientes que contratan el servicio.
La discusin est lejos de solucionarse, pues mientras algunos opinan que un parlamentario no debera tener retribuciones ajenas a la
Cmara, hay quienes la consideran como legtima. En 1991, un comit de investigacin del Parlamento recomend crear un registro de
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cabilderos autorizados con la condicin de que todos los pagos que

hicieran a los legisladores fueran prohibidos. No obstante, nunca se le
dio seguimiento a la recomendacin bajo el argumento de que cualquier registro parlamentario signicara la aprobacin de la industria
del cabildeo.22
Por ahora, la sociedad inglesa ha externado tres actitudes respecto
al cabildeo que se realiza en el Parlamento: uno, prohibir la aceptacin
de dinero que provenga de cualquier instancia ajena al Parlamento;
dos, declarar las sumas de dinero que se obtienen a cambio de servicios
de cabildeo; y tres, permitir que cada quien venda su inuencia como
quiera. Tres posiciones sin duda irreconciliables pero que expresan la
complejidad de la vida parlamentaria britnica y que constituyen uno
de sus problemas contemporneos.23
Los cabilderos en Gran Bretaa actan de diversas maneras, una de
ellas es obteniendo informacin previa, escudriando las posibles leyes
que afecten a sus intereses; otra forma de actuacin es lograr el acceso
formalizado a los parlamentarios amigos. Para tener precisa y rpida informacin el lobby necesita tener acceso al Parlamento. Su instrumento, aqu sern los miembros de su grupo parlamentario, o aquellos
miembros y funcionarios suyos que son parlamentarios, o cualquier
parlamentario que se toma un inters lo bastante amistoso a favor de la
causa promovida por el lobby.
Una vez que el lobby ha conseguido un portavoz en el Parlamento,
para una accin ecaz contina su tarea presentando el asunto que le
interesa en una de aquellas numerosas reuniones que tienen en el Parlamento. Estas reuniones pueden ser de dos tipos principales:
Grupos permanentes polticamente mixtos. Reuniones mixtas creadas ad hoc, para tratar los casos especiales que surgen, y Comisiones
especializadas en que estn organizados los partidos parlamentarios
tanto gubernamentales como de oposicin. Los parlamentarios amigos presentan su asunto en cualquiera de estas reuniones aunque las
comisiones de partido son mucho ms importantes, cada partido tiene
comisiones especiales para asuntos exteriores: transporte, combustible,
energa, agricultura, etc. Cada Comisin tiene sus funcionarios, incluyendo un secretario. Estn en contacto con el secretario del partido
parlamentario y con los whips del partido y con las ocinas centrales de
los partidos.24
Adems de tener informacin de buena calidad, accesos instituidos a los parlamentarios y facilidades para elaborar informes ables y
oportunos, que son los requisitos previos de un lobby que desee ser
eciente, el lobby no agota su actividad en el seno del Parlamento. Se
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dirige tambin hacia fuera y hacia aquellos que hacen y deshacen los
Parlamentos. Los parlamentarios deben enfrentarse con su reeleccin.
El lobby trata de inuir en el electorado cuando su accin parlamentaria
parece ser inecaz. La intencin de inuir en el pblico elector se da a
travs de dos tcticas:
1. Campaas en la base (Background campaigns)
a) Intentan crear imgenes pblicas favorables y proyectar entre
el pblico una imagen conveniente de s mismo.
b) Promueven causas especcas. Realizan una campaa masiva
de propaganda; organizan la escritura de cartas dirigidas a los
medios de comunicacin, bien para comenzar una polmica o
para contestar a algn ataque; su objetivo es que el Gobierno
adopte un programa o que adopte ciertas medidas o decisiones
favorables o no perjudiciales para cierta organizacin.
2. La campaa apaga-fuegos (The Fire Brigadecampaigns)
Es el tipo de campaa ms usual, va dirigida a inuir en la
accin que el Parlamento est llevando a cabo o est a punto
de adoptar. Nada ms natural para un grupo de inters, que
est luchando en el Parlamento, que buscar el mximo apoyo
pblico que pueda encontrar en el pas. Espera e intenta fortalecer as las resoluciones de sus amigos parlamentarios, atraerse
a los indecisos y ganar o aterrorizar a los opositores.25
Se le considera uno de los Estados en que se inici el lobbying parlamentario, sino es que el pionero, sin embargo no tiene norma jurdica
al respecto. El respeto a las normas consuetudinarias, al fair play y al
gentlemens agreement son rasgos culturales que sustituyen a la normativizacin.
En general, la Cmara de los Lores es accesible slo a los miembros y no a los lobbistas, aunque se considera legtimo que uno de sus
miembros apadrine reuniones de lobbistas en sus ocinas.
En la Cmara de los Comunes existe una Comisin encargada de
las cuestiones ticas que examina, entre otras materias, las prcticas de
grupos ociales, del secretariado de los diputados y de los grupos de
presin parlamentarios.
En 1994, dos asociaciones privadas de lobbistas parlamentarios ins -FuHTT

tauraron cdigos de conducta opcionales y registros opcionales para

lobbistas profesionales a n de regular sus actividades.26
2.4 Espaa
2.4.1 Las Cortes Generales
La Constitucin de 1978 establece un sistema parlamentario bicameral. Las Cortes Generales se componen en el Congreso de los Diputados (Cmara Baja) y el Senado (Cmara Alta). Aunque ambas cmaras
se arrogan la representacin del pueblo espaol, este bicameralismo
no admite una equiparacin perfecta o equilibrada entre el Senado
y el Congreso. La preponderancia del Congreso es ostensible en las
facultades constitucionales que posee: aprobacin de las leyes y de los
presupuestos generales del Estado as como el control de la accin
del Gobierno, entre otras facultades. Tiene injerencia en las funciones sustantivas del Estado. Mientras que los vetos o enmiendas que
pueda aprobar la Cmara Alta respecto a los textos legislativos pueden
ser rechazados o conrmados por el Congreso, quien posee la ltima
palabra.
El derecho a iniciar iniciativas legislativas est reconocido por la Carta Magna al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado, a
las Asambleas de las Comunidades Autnomas y a la reunin de no
menos de 500,000 ciudadanos con sujecin a lo dispuesto en una
ley orgnica. La iniciativa se ejerce siempre ante el Congreso de los
Diputados, aunque se puede dar la formulacin de proyectos de ley
ante el Senado, quien debe remitir la iniciativa a la Cmara Baja para
que inicie el trmite.
Tras la presentacin de un proyecto (remitido por el Gobierno) o
proposicin (adoptadas por un diputado o un grupo parlamentario)
de ley se produce la publicacin en el Boletn Ocial de las Cortes Generales. Cuando la iniciativa se deba a los diputados, a las Asambleas
de las Comunidades Autnomas o a los ciudadanos, debe remitirse
el texto al Gobierno a efecto de que exprese su criterio respecto a la
iniciativa. Esta toma de consideracin radica en un debate y votacin
sobre su oportunidad y principios. Es un ltro previo para eliminar todas aquellas iniciativas que resulten improcedentes en sus lneas bsicas
para la mayora de la Cmara Baja. En este trmite no se incluyen los
proyectos del Gobierno y las proposiciones de ley que se reciban en
.<MJVESTGMXTT]

el Senado. Si el Gobierno no responde razonadamente en el plazo de

treinta das desde la remisin de una proposicin de ley, la proposicin
puede incluirse en el orden del da para su toma en consideracin.
Al tiempo que se publica un proyecto o proposicin de ley, se abre
un plazo de 15 das para presentar enmiendas, al trmino del cual,
puede producirse un primer debate en sesin plenaria y presentar enmiendas a la totalidad del texto. Este primer debate es eventual, ya que
slo tiene lugar cuando se formula una de esas enmiendas a la totalidad
que, de aprobarse, dan a entender que se ha rechazado el proyecto o
proposicin. Si se desestiman una o varias enmiendas a la totalidad,
que es lo ms comn, se devuelve el texto a la Comisin competente
para que prosiga su tramitacin.
Tras la presentacin de enmiendas o el eventual debate sobre la totalidad, la Comisin competente segn la naturaleza del texto designa a
la Ponencia (rgano tcnico generalmente de composicin plural) que
se rene a puerta cerrada para estudiar las distintas enmiendas formuladas y emitir un informe sobre las mismas, dirigido a la Comisin. Esta
fase es de suma trascendencia porque es donde los diputados y grupos
parlamentarios realizan una consideracin ms detenida de la iniciativa.
Concluido el informe de la Ponencia, comienza el debate en privado
y artculo por artculo en Comisin, en donde solamente participan sus
miembros y los legisladores que hubieran presentado enmiendas. Una
vez nalizado el debate, la Comisin emite un dictamen con el texto
que propone. Los grupos parlamentarios cuyas enmiendas no hubieran
prosperado pueden conservarlas para su discusin en el Pleno de la
Cmara. Despus de la intervencin de la Comisin y una vez incluido
en el orden del da, se abre una discusin sobre el texto y las enmiendas mantenidas en el Pleno del Congreso. Si es aprobado, se remite al
Senado para su tramitacin. El Senado puede aprobar vetos o enmiendas al articulado, que deben someterse a la posterior aprobacin de la
Cmara Baja, que decide as sobre el texto denitivo directamente en
sesin plenaria sin volver a pasar por el estudio en Comisin.27
El sistema parlamentario espaol no es precisamente el escenario ideal
par el ejercicio legtimo y completo del cabildeo. No slo por su propio funcionamiento, sino que el problema deriva de un sistema electoral con distritos plurinominales y listas cerradas que hacen que el
elector no recuerde los nombres de los diputados de la papeleta que
deposit en la urna.
Segn Joaquim Molins, un destacado analista de los grupos de
4EVEIPXIQEHIPTVSGIWSPIKMWPEXMZSIWTEySPWIVIGYVVMzEP6IKPEQIRXSHIP'SRKVIWSHIPSW(MTYXEHSW]EPE
'SRWXMXYGMzRIWTEySPE)WTEyE1MRMWXIVMSHIP-RXIVMSV

presin en Espaa, existen tres formas de relacin de los grupos de

inters con la funcin legislativa del Parlamento:
1. La actuacin de los grupos est relacionada con la legislacin
derivada de la concertacin social: los acuerdos entre sindicatos
y empresarios. Si al grado de consenso conseguido entre los
actores sociales y el Gobierno es elevado, la tendencia es que la
discusin parlamentaria sea puesta en sordina, pasando desapercibida en los medios de comunicacin y, por consiguiente,
en la opinin pblica. Esto reeja cierto monopolio gubernamental en relacin con la sociedad.
El segundo grupo establecido por Molins, lo constituyen
aquellas legislaciones de amplio contenido regulativo provenientes de la transposicin de la legislacin comunitaria y
de contenido sectorial o subsectorial. En estos supuestos, el
Ejecutivo desarrolla una fase de consulta con los grupos de
inters afectados por la legislacin antes de presentar un texto denitivo para la tramitacin parlamentaria. El traslado a la
opinin pblica se produce por falta de un acuerdo sustancial
entre las partes, mediante una intensa campaa ante los medios
de comunicacin que reeje el posicionamiento de los sectores
afectados.
2. La tercera forma de relacin grupos-Parlamento se da en aquellos proyectos formativos que afectan a grupos con perles muy
denidos, pero minoritarios en cuanto a posibles afectados y
donde estn involucrados intereses econmicos contrapuestos.
Esta modalidad de relacin es la ms favorable a producir los
elementos necesarios para poner en prctica una accin de cabildeo.28
No obstante esta carencia de instrumentos procesales de participacin
durante la tramitacin, Xifra propone algunos factores importantes
que se deben tener en cuenta por el cabildero al actuar ante el Parlamento espaol:
1) La frrea disciplina de los partidos espaoles es difcil de fragmentar a favor de demandas sectoriales o territoriales. El parlamentario espaol, salvo contadas excepciones, pasa de presentarse como el representante de los electores de sus circunscripcin (durante la liza electoral) a ser un delegado de su partido
en el ejercicio poltico y ejecucin del programa electoral (una
.1SPMRW4EVPEQIRXS]KVYTSWHIMRXIVqWIR1ERYIP6EQuVIÎH )P4EVPEQIRXSEHIFEXI1EHVMH8VSXXE
TT

vez electo).
2) El poder del Parlamento depende de la mayora con que cuente el Gobierno. Una coalicin gobernante, sin mayoras absolutas, dan ms juego a los intereses privados en la elaboracin
legislativa, al no depender nicamente del criterio del inters
pblico por un partido poltico mayoritario.
3) La prctica del cabildeo legislativo difcilmente puede tener
xito sin la correspondiente accin ante los rganos del Ejecutivo correspondientes. La iniciativa legislativa est compartida
pero protagonizada por el Gobierno. De esta manera, el grado
de ecacia del cabildeo es inversamente proporcional al grado
de elaboracin de una norma jurdica.
4) En un sistema como el espaol, donde el predominio de los
grupos parlamentarios sobre los diputados, generado por la
dependencia y sumisin de los segundos hacia los primeros,
las enmiendas a un proyecto pueden ser un vehculo idneo de
las demandas de los grupos de inters. Las enmiendas pueden
ser propuestas por los parlamentarios a ttulo individual. Sin
embargo, la presentacin de enmiendas por un diputado no
es libre: debe llevar la rma de conocimiento del portavoz del
grupo parlamentario.
5) Se debe tener en cuenta que no todas las votaciones son el
reejo de los votos del gobierno contra los de la oposicin, y
viceversa. Son varias las leyes aprobadas por los dos grupos mayoritarios de la Cmara. No obstante, es preferible que el o los
parlamentarios blanco u objeto del cabildeo no sean favorables
a los argumentos del grupo de presin a que estn en contra de
manera explcita.
6) Las tcnicas del cabildeo legislativo son mayoritariamente el
contacto directo con los diputados y/o senadores y las acciones de sensibilizacin de la opinin pblica frente a las demandas del grupo de presin, empresa u organizacin. No existen
audiencias pblicas en el sistema espaol.
7) Una correcta poltica de relaciones con los medios de comunicacin acreditados en el Parlamento es un instrumento de
investigacin fundamental para el seguimiento de los debates
en las Comisiones no secretas.
8) Al tener en cuenta la complejidad y vastedad de algunas leyes,
es muy comn que los legisladores acepten, casi sin cambios,
las propuestas de los grupos de presin sobre materias muy
especcas de escaso contenido poltico y elevado nivel tcnico.
Siempre se debe tener en cuenta que la formacin de los diputados no siempre es acorde con los asuntos que su partido o su

grupo parlamentario le ha encargado en las lides parlamentarias, por lo tanto recibir con agrado toda la informacin que
los cabilderos le puedan aportar.
9) En las semanas anteriores a la aprobacin de presupuestos generales del Estado, concretamente durante el mes de septiembre, aumenta considerablemente la actividad del cabildeo, en
aras de ver reejados en la contabilidad nacional las consecuencias econmiconancieras de las demandas objeto del
cabildeo.29
En Espaa no existe ninguna regulacin especca, autonmica o nacional de las actividades de los grupos de inters con los poderes pblicos. En el ao 1991, a raz de un sonado caso que comprometa al vicepresidente del Gobierno de la poca, el parlamento espaol se apresur en modicar el Cdigo Penal tipicando el trco de inuencias
como un delito ms contra la Administracin Pblica, estableciendo:
Los que, ofreciendo hacer uso de inuencias cerca de las autoridades o
funcionarios pblicos, solicitaren de terceros ddivas, presentes o cualquier otra remuneracin o aceptaren ofrecimiento o promesa, sern
castigados con la pena de arresto mayor.30
El Cdigo Penal Espaol tambin sanciona al funcionario o autoridad que inuyere en otro funcionario pblico o autoridad prevalindose del ejercicio de las facultades a su cargo o de cualquier otra situacin derivada de su relacin personal o jerrquica con ste o con otro
funcionario y al particular que inuyere en un funcionario pblico o
autoridad prevalindose de cualquier situacin derivada de su relacin
personal o con otro funcionario pblico o autoridad.
Al respecto Jordi Xifra expresa:
En un pas integrado en la Unin Europea donde el lobbying es una
prctica ejercida, aceptada y lcita, el lobbying es un delito. Lo que
faltaba para desacreditar a la actividad y dar razn a aquellos cuya
ignorancia (como la del legislador de entonces) les hace emparentar
el lobbying con un delito llamado trco de inuencias como si el
tracar legalmente con inuencias hubiese de ser castigado administrativa o penalmente. 31
Paradjicamente, estando vigente el Cdigo Penal que tipicaba al lo .<MJVESTGMXTT

'zHMKS4IREP)WTEySPEVXFMWG
.<MJVESTGMXT

bbying como delito de trco de inuencias, el Parlamento espaol en

1993 aprob una Proposicin no de ley32 sobre regulacin de los
grupos de inters.
Esta proposicin, que en denitiva no prosper como ley, contena
dos propuestas bsicas, en las que se sustenta el derecho comparado
sobre la materia:
1. La creacin de un registro de grupos de inters y sus representantes, establecindose las condiciones de acceso y el contenido
de los datos que deban inscribirse.
2. La elaboracin de un cdigo deontolgico que enmarque el
funcionamiento de estos grupos en su relacin con los poderes
pblicos.
En denitiva, la situacin legal de los grupos de presin en Espaa
contina sin regularse con el consecuente efecto pernicioso para una
actividad que tiene imagen pblica negativa.33
2.5 Conclusiones
Las similitudes en cuanto a la forma de operar de los cabilderos en los
tres casos son varias: participan en la redaccin de iniciativas de ley;
dotan de informacin valiosa, podra decirse privilegiada, a los poderes
pblicos, en este caso al Poder Legislativo, para el diseo de iniciativas que devendrn polticas pblicas; utilizan tanto el cabildeo directo
como el indirecto, ya sea que los grupos lo hagan por s mismos o mediante un tercero (por lo regular bufetes especializados) mediante un
contrato de contraprestacin de servicios; contactos con legisladores y
sensibilizacin de la opinin pblica.
La diferencia fundamental, entre el cabildeo en Estados Unidos y
Gran Bretaa, radica en los diversos roles que representan los cabilderos, tal como arma Finer, el lobby britnico est amaestrado34.
Trabaja en unin ms estrecha con los ministerios y est ms vinculado
al Poder Legislativo que su similar norteamericano. Acta mucho ms
sobria y responsablemente (fair play; juego limpio). Y, una vez alineado con un partido, e incorporado a l como muchos lobbies lo estn,
puede llevar adelante su causa.
El horizonte norteamericano es distinto. Los grupos de inters es %GYIVHSHIYRKVYTSTEVPEQIRXEVMSWSQIXMHSEPEGSRWMHIVEGMzRHIPE'jQEVETEVEUYIqWXEEHSTXIEPKYRE
6IWSPYGMzR(MGGMSREVMS.YVuHMGS)WTEWE1EHVMH
.<MJVESTGMXT
*MRIVSTGMXT

tn, frecuentemente, menos representados en el Congreso, de lo

que lo estn los britnicos en su Parlamento. Difcilmente puede armarse que existe un programa en los partidos polticos norteamericanos. Incluso si existiese, tienen muy poca disciplina para garantizar su
cumplimiento. Aunque fuese defendido un grupo de inters por un
partido, ste podra estar en minora en una de las dos Cmaras del
Congreso. Aunque tuviera una mayora en ambas Cmaras, tendra
que enfrentarse con un Presidente del partido opuesto, y que es independiente del Congreso. Para obtener lo que quiere, cuando lo desea,
un lobby norteamericano, nicamente, tiene un buen recurso: convencer al mismo tiempo a la mayora de los miembros del Congreso y al
Presidente, que es lo que desean los representados por el lobby. El
grupo de inters gringo, est forzado a llevar una campaa pblica.
En Gran Bretaa la campaa pblica es muy poco comn y menos
poderosa que en los Estados Unidos. No es un modo normal de inuir
en el Gobierno como en EE. UU; es un modo excepcional. Cuando
supartido est en la oposicin y cuando todos los cauces normales
han fallado, el nico recurso que cabe es tratar de conseguir que el
electorado haga presin sobre el Gobierno y sus parlamentarios. Estas
son las nicas circunstancias en que conviene iniciar, en Gran Bretaa,
una campaa pblica que sea fructfera.
Por lo que respecta a Espaa, es muy complicado que los cabilderos se dirijan nicamente a los legisladores, se acercan a los partidos
polticos por la frrea disciplina que estos imponen a sus legisladores
en los rganos parlamentarios y tambin a los rganos del Ejecutivo.
Los pases en los que se maniesta el cabildeo han resuelto la regulacin segn sus caractersticas especcas, ya se asent en este captulo que nicamente Estados Unidos tiene una reglamentacin al
respecto, en Gran Bretaa se basan mucho en el derecho escrito, el
derecho consuetudinario y diversas convenciones. Las convenciones
son normas y prcticas constitucionales que, aunque no son legalmente obligatorias, son consideradas como indispensables para la actuacin del Gobierno, mientras que en Espaa no prosper una iniciativa
de ley que pretenda regular la interaccin de los grupos de inters
con los poderes pblicos.
Se pueden retomar experiencias de otros pases para perlar cmo
se podra o debera, si es que se puede o se debe, regular el cabildeo en
Mxico, pero lo que no se debe hacer es calcar estas experiencias tal
cual porque stas se maniestan en entornos distintos y con caractersticas especcas en cada pas. Sobre el caso mexicano abundar en el
siguiente captulo.

III.
EL CABILDEO LEGISLATIVO EN MXICO:
ORIGEN Y EVOLUCIN
Arar en un nuevo terreno intelectual

puede conducirnos a conrmaciones y sorpresas,
y en este proyecto explcitamente exploratorio,
he hecho todo esfuerzo para mantenerme abierto a ambas.
KEVIN W. HULA.
3.1 Introduccin
En 1997, el PRI perdi la mayora en la Cmara de Diputados, y en el
2000 se dio la alternancia en la Presidencia de la Repblica; a partir
de estos dos sucesos, Mxico vive en un sistema plural y el sistema
poltico mexicano se ha transformado en varios aspectos.
Con el n de un sistema de partido hegemnico en el pas, el Congreso de la Unin pas de ser un rgano que legitimaba las decisiones
del presidente de la repblica a ser una instancia plural de discusin
y deliberacin que hoy en da tiene ms inuencia en los procesos de
decisin.
acrecienten las actividades del cabildeo.

Esto ha trado consigo nuevas formas de interaccin poltica que

merecen reexionarse. El objetivo central de esta investigacin es
desentraar las siguientes preguntas: existe el cabildeo legislativo en
Mxico? Si existe, es similar al que se da en otras latitudes o tiene
rasgos caractersticos propios? Si existe, es una prctica lcita? Debe
regularse dicha prctica?
En un intento de responder a estas interrogantes se formula la siguiente hiptesis:
El cabildeo es una prctica lcita en un sistema democrtico, siempre
y cuando se reglamente; de lo contrario, se corre el riesgo de que se
preste a prcticas de corrupcin, trco de inuencias o arreglos poco
claros que favorezcan a intereses particulares, hacindolos pasar por intereses colectivos.
El presente captulo da cuenta de los orgenes y la evolucin del
cabildeo en Mxico, teniendo como premisa la existencia de una pluralidad de grupos que deenden sus intereses y que tratan de incrustar sus preferencias en las decisiones y polticas pblicas, realizo un
anlisis exploratorio del fenmeno del cabildeo, de sus orgenes y
evolucin, as como de sus actores, patrones y mecanismos; de igual
manera, sealo cmo funciona el Congreso mexicano, la importancia
que viene ganando en el terreno de las decisiones polticas trascendentes y de cmo los grupos de presin lo ven como un blanco idneo
para el cabildeo.
Se analiza tambin el surgimiento de despachos o agencias profesionales dedicadas a brindar servicios de cabildeo y su toma de postura
respecto al tema. Finalizo el captulo tratando el espinoso tema de la
regulacin del cabildeo en Mxico, para lo cual analizo las iniciativas
de ley presentadas en ese sentido y recojo diversas opiniones al respecto de personajes clave: legisladores, acadmicos y profesionales de la
actividad.
3.2 El Congreso mexicano
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo
50, dispone la organizacin bicameral del Poder Legislativo. Se deposita en un Congreso General, que se divide en dos cmaras, una de
diputados y otra de senadores.
La Cmara de Diputados se integra por 500 diputados (300 de
mayora relativa, y 200 de representacin proporcional). Permanecen
en su cargo tres aos y no pueden ser reelectos para el perodo inmediato. La edad mnima para ser diputado es de 21 aos. Por su parte,
la Cmara de Senadores se integra por 128 senadores; 64 son elegidos
por mayora relativa, 32 por primera minora en cada entidad y los 32

restantes por el principio de la representacin proporcional. De una

lista nacional que presenta cada partido poltico. Duran en su cargo 6
aos; la edad mnima para ser senador es de 30 aos.
Ambas cmaras, en lo general, tienen atribuciones similares, aunque existen algunas que las diferencian: las llamadas facultades exclusivas. Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados: autorizar la recoleccin de ingresos (poltica scal) y el ejercicio del gasto
gubernamental (presupuesto de egresos). Mientras que el Senado de
la Repblica tiene entre sus facultades exclusivas el ser consejero y
contrapeso del Ejecutivo en poltica exterior; contrapeso al poder de
patronazgo del Ejecutivo para nombrar y remover a funcionarios del
gobierno federal y tambin declarar la desaparicin de poderes en
los estados; una vez hecha esta declaracin, el Senado tiene la facultad
de nombrar un gobernador interino a partir de una terna propuesta
por el Presidente de la Repblica.
Lo anterior son algunos aspectos formales y constitucionales del
Poder Legislativo en Mxico. Aunque la realidad no siempre se apega
a stos. En Mxico, el Congreso renunci durante dcadas a desempear las funciones de vigilancia que le conere la ley. Dominada, hasta
antes de 1997, por el PRI, la Cmara de Diputados nunca ejerci su
funcin de contrapeso del Ejecutivo. Ms que equilibro entre poderes
lo que preocupaba a los integrantes de la Cmara Baja era su compromiso poltico y su lealtad para con el Presidente en turno.
Ya desde hace muchos aos, los acadmicos y analistas sealaban
al respecto que en Mxico el sistema de equilibrio de poderes no
funcionaba y que imperaba un desequilibrio marcado a favor del Ejecutivo. En apariencia, el Legislativo tena una funcin simblica y
nicamente sancionaba actos del Ejecutivo.1 Esta subordinacin se deba a que la mayora parlamentaria estaba compuesta por miembros del
Partido Revolucionario Institucional (PRI) cuyo jefe supremo [era]
el Presidente de la Repblica, aun cuando formal o abiertamente no
[apareciera] como tal.2
El Legislativo mexicano, a diferencia del Congreso estadounidense,
no tena mucho qu decir en los procesos de decisin. La razn era
que cada uno de los legisladores del PRI deba su puesto a la dirigencia
poltica, e indirectamente al Presidente. Por lo tanto, si deseaba continuar su carrera deba seguir las directrices presidenciales.3
De esta manera, las relaciones entre ambos poderes estuvieron
determinadas por la posicin de mayora absoluta que el partido del
Presidente (PRI) tuvo en ambas cmaras. El politlogo Javier Hurtado
seala al respecto:
4EFPS+SR^jPI^'EWERSZE0EHIQSGVEGMEIR1q\MGS1q\MGS)VETT]
(ERMIP'SWuS:MPPIKEW)PWMWXIQETSPuXMGSQI\MGERS1q\MGS.SEUYuR1SVXM^T
6SHIVMG%M'EQT0ETSPuXMGEIR1q\MGS1q\MGS7MKPS<<-T

Ms all de las ventajas que para la gobernabilidad pudiera haber tenido que la mayora legislativa y el titular
del Ejecutivo pertenecieran al mismo partido, la situacin se aprovech para incrementar sustancialmente los
poderes polticos o de facto del Ejecutivo, sometiendo
al Legislativo a sus decisiones.4
El mismo autor puntualiza:

En nuestro pas, el esquema de relaciones entre presidente y Congreso se signic, hasta 1997, por la absoluta predominancia del Ejecutivo en el proceso legislativo [...] para que esa pauta de relaciones se diera
fue necesario que se cumplieran colateralmente dos
condiciones: 1) la introduccin de la prohibicin a la
reeleccin legislativa continua; y 2) la intervencin del
presidente de la repblica en la designacin de los candidatos a diputados y senadores de su partido y en la
vida interna del Congreso.5
Esta dinmica cambi a raz de los resultados de las elecciones del 6

de julio de 1997, gracias a la nueva integracin de la Cmara de Diputados, y el cambio se acentu con la alternancia en la Presidencia de
la Repblica al obtener el triunfo en el ao 2000 un candidato que no
provena de las las del prismo. Hoy en da, la pluralidad y el equilibrio poltico que se viven en el pas estn dotando al Poder Legislativo
de un mayor protagonismo e importancia en la toma de decisiones.
De ser una instancia legitimadora ha pasado a ser un actor importante.
establecido instancias de dilogo y acercamiento con el Congreso y
se acrecienten las actividades del cabildeo. En el curso de los trabajos
de las Legislaturas LVII y LVIII (1997-2000 y 2000-2003) ha podido
observarse una creciente actividad de grupos de presin que buscan
inuir en la legislacin.
3.2.1 Las comisiones legislativas
Las comisiones son rganos constituidos por el Pleno, que a travs
de la elaboracin de dictmenes, informes, opiniones o resoluciones,
contribuyen a que la Cmara cumpla sus atribuciones legales y consti .EZMIV,YVXEHS)PWMWXIQETVIWMHIRGMEPQI\MGERS)ZSPYGMzR]TIVWTIGXMZEW1q\MGS9HI+*')T
-FuHT

tucionales.6 De tal forma, las comisiones legislativas son los rganos

decisorios por excelencia de la Cmara de Diputados. Son los espacios
institucionales ms adecuados para ejercer las funciones de control del
Ejecutivo. Por su carcter especializado, son sumamente importantes
en un sistema presidencial ya que vigilan el funcionamiento de las secretaras de Estado de la administracin pblica.
En las comisiones se delega la potestad para llevar a cabo el trabajo
inicial que se necesita antes de que el Pleno decida si una iniciativa se
aprueba. El trabajo de las comisiones es muy importante porque el
resto de la legislatura depende de ellas para conocer a fondo el contenido y las implicaciones de las iniciativas.7
De igual manera, estas instancias tienen el derecho de recolectar
toda la informacin necesaria de los asuntos de su ramo o de las materias que les corresponde atender, mediante la comparecencia de funcionarios de la administracin federal8 o bien mediante investigaciones realizadas por ellas mismas. Es en esta etapa donde los grupos de
presin o los despachos de cabildeo entran en escena: en ocasiones las
comisiones encargan investigaciones e intercambian informacin sobre
los temas en discusin y anlisis a estas organizaciones. Asimismo, las
organizaciones que pretenden inuir en la legislacin se acercan a las
comisiones para ofrecer informacin e intercambiar puntos de vista.
Aunque este tipo de contactos no estn regulados,9 no por ello son
inexistentes. Al respecto algunos profesionales del cabildeo comentan:
La investigacin es fundamental en cualquier proyecto
de cabildeo. La estrategia de acercamiento con los legisladores y miembros del Poder Ejecutivo se disea en
funcin de las necesidades del cliente. En todos los casos trabajamos muy cerca de los diputados y senadores
de las comisiones responsables de los dictmenes y con
los coordinadores de los grupos parlamentarios.10
Bsicamente realizamos una investigacin tcnica,
analizamos una poltica de riesgos de acuerdo a la legislacin del pas, aceptamos el proyecto nicamente si
tiene viabilidad econmica. En el caso del cabildeo en
el Poder Legislativo recurrimos a la comisin corres %VXuGYPSHIPE0I]3VKjRMGEHIP'SRKVIWS+IRIVEPHIPSW)WXEHSW9RMHSW1I\MGERSW'jQEVEHI(MTYXEHSW7IGVI
XEVuEHI7IVZMGMSW4EVPEQIRXEVMSWTYFPMGEHEIRIP(MEVMS3GMEPHIPE*IHIVEGMzRHIHMGMIQFVIHI(IEUYu
IREHIPERXI03'+)91
&IRMXS2EGMJ)P'SRKVIWSQI\MGERSIRXVERWMGMzRGEQFMSW]GSRXMRYMHEHIW(SGYQIRXSHI8VEFENSRQ(MZMWMzR
HI)WXYHMSW4SPuXMGSW'-()T
03'+)91EVXRYQIVEP
)PTSPMXzPSKS.EZMIV,YVXEHSTVSTSRI(IXIVQMREVIRPE'SRWXMXYGMzRUYIPEWGSQMWMSRIWPIKMWPEXMZEWTSHVjR
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)RXVIZMWXEGSR1EVuE)QMPME*EVuEWHMVIGXSVEKIRIVEPHI'EFMPHIS
'SQYRMGEGMzRHIJIFVIVSHI)R
EHIPERXI)RXVIZMWXE+zQI^:EPPI*EVuEW

pondiente al tema que vamos a tratar [...] nos basamos

en viabilidad tcnica y econmica [...] Incluso [...] nos
buscan para que les expliquemos sobre la viabilidad de
propuestas.11
Antes de 1997, las secretaras de Estado a cargo de las iniciativas enviadas por el Presidente conciliaban diferencias con la fraccin parlamentaria del PRI y por consiguiente con las comisiones legislativas. Hoy en
da, el trabajo en comisiones brinda una excelente oportunidad para la
revisin y correccin de iniciativas que el Poder Ejecutivo, las agencias
profesionales de cabildeo y los grupos de presin utilizan y aprovechan
regularmente.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos seala, en su
artculo 71, que el derecho de iniciar leyes compete al Presidente de
la Repblica, a los diputados y senadores del Congreso de la Unin y
a las Legislaturas locales. Empero, aunque los legisladores poseen, a
ttulo individual, la facultad para presentar iniciativas de ley, son los lderes parlamentarios quienes deciden cules propuestas son prioritarias
y deben ser tomadas en cuenta en las sesiones plenarias.
Tambin se contempla en el Reglamento de Gobierno Interior
del Congreso (RGICGEUM) una posibilidad de que particulares que no
tienen derecho de iniciativa puedan ser tomados en cuenta: Toda
peticin de particulares, corporaciones o autoridades que no tengan
derecho de iniciativa, se mandar pasar directamente por el Presidente
de la Cmara a la Comisin que corresponda. Las comisiones dictaminarn si son de tomarse o no en consideracin estas peticiones.12 No
obstante, siguen teniendo preponderancia los lderes parlamentarios
para decidir que propuestas se discuten.
De manera sucinta se explica el proceso parlamentario: la iniciativa se ingresa a una de las dos cmaras (cmara de origen) para ser
turnada a las comisiones correspondientes para realizar observaciones,
despus se presenta al Pleno para su votacin y se enva a la cmara
revisora que, igualmente, la turna a las comisiones correspondientes
para observaciones, y despus se vota en el Pleno. Posteriormente,
se enva al Presidente de la Repblica para que la promulgue; si tiene
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WIPILM^SEP6IKPEQIRXSUYIIRVIEPMHEHHEXEHI

observaciones qu hacer la regresa a la cmara de origen. Si no tiene

observaciones se publica en el Diario Ocial de la Federacin (Art. 72
de la CPEUM).
El Proceso Legislativo en Mxico
La carrera de obstculos para que una iniciativa se convierta en ley.
Tienen derecho de
presentar iniciativas...
Presidente de la Repblica
Cmara de Diputados
Senado de la Repblica
Legislaturas locales
Cmara de Origen
Observaciones
Comisin
Observaciones
Desechada
Pleno
Cmara Revisora
Comisin
Observaciones
Pleno
Veto Presidencial
Presidente de la Repblica
Publicacin en el
Diario Oficial de la Federacin
Fuente: CPEUM y Nacif, op. cit.
3.3 Orgenes y evolucin del cabildeo en Mxico

3.3.1 El cabildeo del gobierno mexicano hacia fuera: el gobierno como
actor activo
Antes de entrar de lleno en lo que es el cabildeo legislativo en Mxico,
es necesario hacer un repaso de cmo este mecanismo empez a tomar
carta de naturalidad en nuestro pas. Fue el gobierno mexicano quien
recurri a esta actividad, principalmente en los rganos de decisin de
los Estados Unidos.
El cabildeo en Mxico lo empez a utilizar el gobierno de Miguel
de la Madrid (1982-1988) para gestionar de manera favorable, ante las
instancias de poder de los Estados Unidos (la Presidencia y el Congreso), asuntos relacionados con medios de comunicacin e imagen de

Mxico. Fue en 1986 cuando, a travs de Manuel Alonso, coordinador

de comunicacin social, la Presidencia de la Repblica contrat a la
agencia Hanna Ford Company para que manejara dichos tpicos.
En aquel tiempo, el diputado federal prista, Romeo Flores Caballero, viaj a Estados Unidos para promover una buena imagen de su
partido ante editores de peridicos en Washington, DC y Nueva York.
La gira fue preparada y conducida por la empresa contratada por la
Presidencia de la Repblica. Despus, la entonces Secretara de Comercio y Fomento Industrial contrat a la agencia Deaver, a la que
pag 250,000 dlares anuales ms gastos de operacin, por realizar
investigaciones y encuestas de opinin; desarrollar un plan de comunicacin estratgica, anlisis y seguimiento de tendencias comerciales
e iniciativas polticas en Washington que pudieran afectar los intereses
de Mxico, as como comunicaciones a nombre del gobierno mexicano con el Ejecutivo de Estados Unidos, funcionarios y legisladores.
Uno de los asuntos que Deaver cabilde fue la destitucin del entonces embajador en Mxico, John Gavin.13
En la segunda mitad de la dcada de 1980, cuando se empezaba a
utilizar el cabildeo mexicano en los Estados Unidos, los acercamientos eran de bajo perl porque los mexicanos vean en el cabildeo
una forma ilegal de intervenir en los asuntos de otro pas. El concepto
de cabildeo chocaba frontalmente con el conocido compromiso de
Mxico de no intervencin. Con la llegada de Carlos Salinas a la
Presidencia, se dio un cambio radical a la diplomacia mexicana respecto de Estados Unidos: el gasto en cabildeo poltico se increment
por la complejidad de la agenda bilateral (migracin, narcotrco,
comercio, etctera).14
Ya en 1990, previo a la negociacin del Tratado de Libre Comercio
de Amrica del Norte (TLC), los funcionarios del gobierno y tambin
los empresarios mexicanos contrataron agencias de cabildeo estadounidenses para que los representaran en las negociaciones. La Presidencia de la Repblica tambin contrat a la empresa Marsteller para
que realizara una campaa de imagen antinarcticos. Por su parte, la
Secretara de Turismo tena contratadas a ms de cinco empresas para
promover el turismo en Mxico.15 Casi un ao despus, un analista
escriba al respecto La aprobacin del Congreso norteamericano a la
va rpida [como procedimiento para la aprobacin del TLC] anota en
la hoja de calicaciones del gobierno mexicano y de sus negociadores
un diez de excelencia en el cabildeo negociador.16
En 1992 unas 75 agencias estadounidenses estaban registradas
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ante el Departamento de Justicia norteamericano (instancia en donde,

como ya mencion en el captulo II, se deben registrar los cabilderos
que presten servicios a entidades o gobiernos extranjeros segn la Foreign Agent Act) como representantes de intereses mexicanos, 22 de
las cuales estaban contratadas por el gobierno de Carlos Salinas, que
inverta en esta actividad alrededor de 5 millones de dlares al ao.17
Un poco ms de medio ao despus, especialistas en el tema y periodistas estadounidenses calicaban a lo realizado por Mxico como la
campaa de cabildeo exterior ms grande que se haya hecho en Estados Unidos, por el nmero de rmas involucradas y por la cantidad de
dinero erogado. Las sumas que segn algunos medios impresos norteamericanos haba gastado el gobierno mexicano para lograr la aprobacin del TLC oscilaban entre los 15 y los 45 millones de dlares.18
El gobierno de Ernesto Zedillo tambin contribuy a que Mxico
fuera el mejor cliente de varias agencias gringas: entre 1998 y 1999
las secretaras de Hacienda, Comunicaciones, Turismo, Comercio y
Agricultura contrataron cabilderos para que facilitaran la resolucin
de controversias sobre narcotrco, lavado de dinero, inmigracin,
turismo y disputas comerciales, segn un informe del Departamento
de Justicia.19
La contratacin de agencias de cabildeo en los Estados Unidos no
es privativa de los gobiernos emanados del PRI: tambin el gobierno
encabezado por el panista Vicente Fox solamente en el primer ao y
medio de su gestin gast casi 11 millones de dlares al contratar a
14 rmas para que cabildearan, ante crculos parlamentarios y gubernamentales de decisin, temas considerados como prioritarios en la
agenda bilateral entre ellos el de la imagen del gobierno mexicano.20
3.3.2 El cabildeo hacia el gobierno mexicano
En los tiempos de la presidencia imperial o de la monarqua sexenal, como se le llamaba a la Presidencia de la Repblica por su poder
omnmodo y por ser la piedra angular en la pirmide del poder en
Mxico, el cabildeo se diriga precisamente al Poder Ejecutivo: a las
secretaras de Estado o al mismo Presidente. Cuando alguien se inconformaba con una disposicin acuda al Presidente de la Repblica
para que fuera modicada por la va de la persuasin. En esta forma el
Presidente resultaba ser el juez de ltima instancia o el rbitro nal de
los conictos entre grupos o entre gobernantes y gobernados tal como
Coso Villegas lo reexionaba:
Un particular que debe ventilar un negocio en una secre

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6IJSVQEHIEFVMPHIT

tara de Estado [...] acude al jefe de seccin. Pero si encuentra desfavorable su resolucin o si cree que acudiendo a la autoridad inmediata superior sacar una ventaja
mayor [...] somete el asunto al jefe de departamento, al
director general, al subsecretario, enseguida al secretario y
nalmente al presidente. As, el presidente de la repblica
se convierte en el juez de ltima instancia o en el rbitro
superior de la enorme variedad de asuntos que manejan
las secretaras de Estado. A este modo ascendente [] de
manejar los asuntos pblicos, se agrega otro procedimiento, que consiste en plantearlos directamente al presidente
de la repblica, saltndose a todas las autoridades inferiores a l. No pueden usarlo, desde luego, sino los escasos
individuos que por una razn u otra tienen una vinculacin personal con el presidente, o los grandes grupos de
presin, como las cmaras industriales y de comercio o la
Asociacin de Banqueros.21
As las cosas, en la sociedad mexicana los grupos que queran inuir en

las decisiones de poltica nacional deban hacer conocer al Ejecutivo
sus preocupaciones e intereses al nivel ms alto posible:
Como la mayor parte de la legislacin importante es
iniciada y llevada hasta su aprobacin por el presidente, escasamente hay oportunidad de interaccin efectiva entre los ciudadanos y sus representantes durante
el proceso de creacin de las leyes. Sin embargo, ocasionalmente grupos e individuos pueden inuir en la
forma en que leyes y polticas se aplican efectivamente.
Un elemento comn de la poltica cotidiana en Mxico
es la presentacin de demandas a gobiernos locales, a
dependencias del gobierno federal, incluso directamente al presidente.22
Sin embargo, eso no era tan sencillo, como lo mencionaba Coso Villegas, porque no cualquiera tena el privilegio de ser escuchado en
las altas esferas del Poder Ejecutivo. El sector privado como grupo de
presin s cuenta con el privilegio de ser escuchado. En una entrevista
concedida al politlogo norteamericano Roderic Ai Camp, un empresario mexicano describi esta situacin:
A veces son los grupos empresariales los que se acer 'SWuS:MPPIKEWSTGMXTT]
(0IZ]]+7^qOIP])WXEFMPMHEH]GEQFMSTEVEHSNEWHIPWMWXIQETSPuXMGSQI\MGERS1q\MGS'SPQI\TT]

can al gobierno [para tratar] cuestiones de poltica,

y en otras ocasiones es el gobierno el que toma la
iniciativa con el sector privado, a travs de las cmaras
de comercio individuales. Es realmente lo que podra
llamarse una situacin corporativista, en la que el gobierno y el sector privado estn amarrados en cuanto
a la representacin de intereses. La diferencia entre
nuestro sistema [Mxico] y el de su pas [EE. UU.] es
que aqu nosotros tratamos de inuir en el titular de
la secretara correspondiente, en lugar de ir a travs
del Legislativo. Normalmente, aun cuando tratamos
de inuir directamente en el secretario encargado,
primero vamos a travs de la cmara [empresarial],
antes de acercarnos al individuo personalmente.23
Adems de los deseos de inuir de los grupos de presin en la toma

de decisiones pblicas, tambin exista la enorme incidencia de los presidentes de Mxico en los asuntos pblicos, incluso avasallando a los
otros poderes:
Los presidentes de Mxico [...] hemos abusado de
nuestra preponderancia respecto a los otros dos poderes: el presidente se ha convertido en el primer legislador (de ah vienen la mayora de iniciativas de ley); esto
marca el rumbo de la nacin; como tiene la legitimidad
derivada de la eleccin directa, se convierte de alguna
manera en el lder superior no slo del gobierno, sino
tambin del pas.24
De esta manera, se daba el cabildeo de los grupos de presin que tenan como puerto de llegada a dependencias del Poder Ejecutivo y
en ltima instancia a la Presidencia de la Repblica. Como ya lo he
mencionado aqu, el puerto de llegada del cabildeo ha variado por la
preponderancia que ha adquirido el Congreso mexicano: el blanco es
ahora el Poder Legislativo, aunque sigue habiendo quienes se dirijan al
Ejecutivo; el hecho de que el Congreso tenga una composicin plural
y que sea un espacio de deliberacin por excelencia, lo convierte en
un objetivo estratgico para quienes cabildean y tratan de incidir en la
toma de decisiones pblicas.
3.3.3 El florecimiento del cabildeo en Mxico
6SHIVMG%M'EQT)RXVITVIRIYVWERH4SPMXMGWMR8[IRXMIXL'IRXYV]1I\MGS2YIZE=SVO3\JSVH9RMZIVWMX]4VIWW
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Durante los ltimos ocho aos, aproximadamente a partir de 1997, en

nuestro pas se habla cada vez ms acerca del cabildeo. Se trata de una
actividad para muchos controvertida, que ha generado diferentes puntos de vista en los mbitos polticos y acadmicos. Es una disciplina incipiente que efectan empresas, cmaras empresariales, organizaciones
no gubernamentales, sindicatos y hasta el propio Ejecutivo de la nacin.
Reconociendo que el cabildeo no ha dejado de estar presente en la
vida poltica nacional, se debe reconocer tambin que esta actividad se
vena realizando bajo esquemas y perles informales sin haber ganado
propiamente una identidad como una actividad profesional, y en las
ms de las veces, con relativo desprestigio por ser asociada a una actuacin subrepticia y poco transparente.
La pluralidad poltica abri las puertas a esta prctica. Cuando dominaba un solo partido la escena poltica y parlamentaria nacional, eran
sucientes los acuerdos en el ms alto nivel sin tomar en cuenta la
composicin de los poderes (principalmente el Legislativo); ahora las
autoridades locales y federales son de origen y signo partidista distintos, y en el Congreso de la Unin, ningn partido decide solo.
El cabildeo en Mxico es una actividad embrionaria que emergi en
1997, cuando ningn partido poltico obtuvo la mayora en el Congreso de la Unin. De esta manera, los empresarios, organizaciones
civiles y funcionarios pblicos se vieron en la necesidad de negociar sus
propuestas e intereses con el Poder Legislativo, sin intermediacin de
canales tradicionales como los partidos polticos, pero s por medio de
instancias profesionales, que se dedican a persuadir o a presionar a los
legisladores para que tomen decisiones que los benecien o que no los
perjudiquen.
Desde una visin positiva, el cabildeo se puede considerar como un
medio que permite la activa participacin ciudadana en los procesos
de toma de decisiones pblicas. Por otro lado, el negativo, el cabildeo
puede encubrir una prctica reservada a grupos de presin o a grupos
especcos, econmicamente poderosos, que buscan tutelar sus intereses hacindolos pasar como intereses colectivos.
Dentro del mbito mexicano es muy poca, casi inexistente, la literatura sobre el tema del cabildeo. Abundan reportajes y artculos periodsticos25 de corte anecdtico ms que analtico, comentarios sobre
el cabildeo como un hecho aislado dentro de todo el entramado de
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las decisiones y polticas pblicas, y escasean estudios serios, trabajos

cientcos dedicados especcamente al cabildeo como protagonista
poltico, basados en datos de primera mano y en informacin emprica
que permita arrojar ms luz sobre el tema.26 No obstante empieza a
aparecer literatura elaborada por las mismas agencias dedicadas al cabildeo, como una forma de mostrar las bondades y benecios de dicha
actividad, es decir, literatura de corte promocional.27
3.4 El cabildeo legislativo
Son varios los tipos y modalidades que puede adoptar la actividad del
cabildeo los cuales ya mencion en el captulo I; aqu me avocar nicamente al llamado cabildeo legislativo, aquel que se ejecuta por grupos, gremios, dependencias gubernamentales u ocinas especializadas
(pblicas o privadas) entre otras organizaciones, ante el Poder Legislativo para impulsar iniciativas y propuestas para fortalecer la toma de
decisiones.
Por dcadas el Congreso mexicano fue un actor accesorio, de poca
trascendencia, frente al predominio de un presidencialismo omnipotente y un sistema de partido hegemnico28 basado en una fuerte estructura corporativista. De esta forma, los diversos sectores del partido
en el poder trataban directamente con instancias del Ejecutivo, y tenan
sus cuotas de representacin en el poder Legislativo. Sin embargo, esto
no signicaba que la legislatura fuera por completo irrelevante: dada la
diversidad de intereses representados en el PRI, las comisiones legislativas con frecuencia estaban conformadas por legisladores con preferencias extremas o que representaban o protegan intereses especcos, e
incluso podan llegar a impedir iniciativas de cambio de rgimen scal
que presentaba la Secretara de Hacienda. No obstante, estas negociaciones se daban de una manera no pblica, poco transparente, llegando al Pleno simplemente un acuerdo ya consensuado.29
En el ambiente parlamentario mexicano, la actividad de cabildeo
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no se reconoce ocialmente. La forma ms conocida en que se lleva a cabo esta actividad es que los grupos empresariales, sindicatos o
asociaciones de todo tipo organicen reuniones de trabajo, formales o
informales, con los legisladores para darles a conocer sus puntos de
vista sobre diferentes aspectos que stos discuten para su insercin o
modicacin a la ley. La actividad encubierta de cabildeo que se realiza
en forma permanente en las Cmaras no se menciona pblicamente.
En la prctica parlamentaria, este cabildeo puede tener lugar entre los
diputados, senadores o asamblestas y/o entre las fracciones o grupos
parlamentarios.
3.5 Actores del cabildeo legislativo
Los actores del cabildeo legislativo se dividen en actores pasivos y actores activos. En este caso el actor pasivo es el Congreso mexicano, que
se ha convertido en un blanco ideal para algunos grupos de presin.
Lo que interesa en este punto son los actores activos, es decir, los
emisores de las estrategias de cabildeo. Los actores activos del cabildeo
legislativo ms visibles son los empresarios, las agencias profesionales
de cabildeo, las organizaciones ciudadanas u organismos no gubernamentales y dependencias del Poder Ejecutivo, aunque son los ms
visibles no necesariamente son los nicos.30
3.5.1 Los empresarios
El Consejo Coordinador Empresarial (CCE) se conform en 1976
para agrupar, representar y defender los intereses del sector privado
mexicano.31 Entre sus objetivos se cuentan coordinar las actividades
y actitudes de todos los organismos empresariales; servir de foro a los
organismos privados nacionales; ser vocero del sector empresarial y
fungir como puente entre el sector privado y el gobierno. Sus socios
permanentes son: la Confederacin de Cmaras Industriales (Concamin); la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo(Concanaco-Servytur); la Confederacin Patronal de la
Repblica Mexicana (COPARMEX); el Consejo Mexicano de Hombres
de Negocios (CMHN); la Asociacin de Bancos de Mxico (ABM); el
Consejo Nacional Agropecuario (CNA) y la Asociacin Mexicana de
Instituciones de Seguros (AMIS). Cuenta tambin con organismos invitados como la Cmara Nacional de Comercio de la Ciudad de Mxico
(CANACO DF); la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin
7ILERHEHSGEWSWIRPSWGYEPIWPE-KPIWMEPSWMRXIPIGXYEPIWPEWYRMZIVWMHEHIWTFPMGEW]IP)NqVGMXSWSRXEQFMqR
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1q\MGS7MKPS<<-TT

(CANACINTRA); la Asociacin Mexicana de Intermediarios Burstiles

(AMIB); el Consejo Mexicano de Comercio Exterior, Inversiones y Tecnologa (COMCE) y la Asociacin Nacional de Tiendas de Autoservicio
y Departamentales (ANTAD).32
Se seala al CMHN como el centro donde los hombres de negocios
de ms alto nivel en Mxico toman las principales decisiones que sern
despus puestas en marcha mediante el sistema de cmaras y confederaciones.
Las organizaciones empresariales son un ecaz instrumento por
medio del cual los empresarios tutelan sus intereses. La COPARMEX, la
CONCANACO y la CONCAMIN agrupan a la mayora de los centros econmicamente poderosos de Mxico.33 Fuertes en el terreno econmico, organizadas y coordinadas en la arena poltica, estas organizaciones funcionan como autnticos congresos de patronos que tienen
una enorme inuencia en la legislacin y en la elaboracin de polticas
pblicas. Cada cmara decide sobre la poltica que deban adoptar los
intereses que representa cuando el Ejecutivo le enva un proyecto de
ley para que hagan sus observaciones.
Con el triunfo de Vicente Fox en las elecciones presidenciales de
2000, los organismos empresariales empezaron a reclamar para s una
mayor participacin en la poltica econmica. Apenas haban transcurrido unos das de la victoria foxista cuando, en una reunin del CCE,
Claudio X. Gonzlez, dio un discurso a sus correligionarios en el que
sealaba que eran los empresarios quienes podran guiar al gobierno,
de manera rme y decidida en la ejecucin de polticas pblicas y que
haba llegado el momento de aprovechar esta oportunidad, adems
los exhort a no escatimar recursos para lograr [sus] objetivos.34
En consecuencia, la participacin poltica de los empresarios va ms
all de las consultas secretas o actividades veladas, ya sea que promuevan y nancien candidatos anes a sus intereses particulares o bien que
ingresen a la competencia directa por cargos pblicos. Sin embargo, a
pesar de que participan ms abiertamente no dejan de ser sealados
como beneciarios de contratos y concesiones como correspondencia
por los apoyos otorgados a candidatos o bien como promotores de sus
intereses desde posiciones privilegiadas, llmense asientos legislativos
o cargos en las administraciones de los distintos niveles de gobierno.35
Para dar un ejemplo de la incidencia de los empresarios en cargos
de eleccin popular, especcamente en el Poder Legislativo, basta
observar el crecimiento exponencial de las posiciones legislativas que
[[[GGISVKQ\
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controlan los empresarios: de 1991 a 2004 pasaron de ostentar entre

7 y 13 por ciento a ms del 35 por ciento del total de la representacin parlamentaria del pas, tendencia consolidada en las legislaturas
LVII (1997-2000) y LVIII (2000-2003). En la Cmara de Diputados
durante la LVIII Legislatura, 154 legisladores de un total de 500 (casi
31 por ciento) eran o haban sido aliados o consejeros de organismos
patronales.36
La participacin abierta de los empresarios en la poltica no debe ser
criticable, lo que se debe criticar es que en determinado momento el
inters general, el inters pblico, pueda quedar supeditado a intereses
particulares, ya que en muchas ocasiones las comisiones legislativas recaen en representantes del sector privado. En la LVIII Legislatura hubo
varios casos en los que empresarios integraron comisiones anes a sus
rubros de inversin, como se muestra a continuacin:
La presidencia de la Comisin de Turismo en el Senado
recay en el senador tamaulipeco Gustavo Adolfo Crdenas Gutirrez, ex alcalde de Ciudad Victoria, quien
ingres al PAN apenas en 1993. Crdenas Gutirrez ha
sido consejero de la Cmara Nacional de Comercio (CANACO), de la CANACINTRA, de Asesora Dinmica de la
Microindustria (ADMIC) y de Banca Confa.
Empresario hotelero, Crdenas Gutirrez fue vocal
de la directiva de la Asociacin Mexicana de Hoteles y
Moteles, que lo ha identicado como uno de los legisladores con mayor acercamiento a esa organizacin y le
han hecho el reconocimiento por su labor de impulsar
iniciativas de ley congeladas, como es el caso de la Ley
de Juegos y Sorteos, que pugna por la instalacin de
casinos.37
Diputados empresarios, 2000-2003
Juan Camilo Mourio Terrazo, economista por la
Universidad de Tampa, Florida, presidi la Comisin
de Energa. Es socio y miembro del consejo de administracin de al menos 26 empresas relacionadas con
combustibles y consultora y negocios del ramo. Fue
consejero de COPARMEX en Campeche.
En la Comisin de Transporte dos de los secretarios
HIP 4%2HIP 46-]HIP 46(] 4:)1(EXSWSFXIRMHSWHI[[[GHHLGYKSFQ\]&IVXLE8VINS(IPEVFVI
GSSVH 5YMqRIWUYMqRIRIP'SRKVIWSHMTYXEHSW]WIREHSVIWHIPE0:---0IKMWPEXYVE1q\MGS-RWXMXYXSHI)WXYHMSWTEVE
PE8VERWMGMzR(IQSGVjXMGE
6SHVuKYI^)WXIFER(EZMH0SWHYIySWHIP'SRKVIWS1q\MGS+VMNEPFSTT

a la vez eran inversionistas del sector, ambos del PRI:

Ral Cervantes Andrade fue vicepresidente y director
general de la Cmara Nacional de Autotransporte de
Pasaje y Turismo (CANPAT); asesor de la Cmara Nacional de Autotransporte de Carga (CANACAR), que agrupa
al mayor y ms acaudalado grupo de empresarios del
transporte de carga; y Elas Dip Rame, ex secretario
de Comunicaciones y Transportes en el gobierno de
San Luis Potos con Florencio Salazar Martnez (19851987), ex consejero y vicepresidente de la CANACAR, de
la cual se escindi para formar la Confederacin Nacional de Transportistas Mexicanos (CANATRAM) en 1995.
La Comisin de Turismo fue presidida por Ernesto Higinio Rodrguez Escalona, prista guerrerense,
ha gurado desde hace tiempo entre los inversionistas
tursticos que a la vez ostentan cargos pblicos relacionados con el rubro. Es conocido como un prspero hotelero y restaurantero.
La presidencia de la Comisin de Comercio y Fomento Industrial estuvo en manos de Diego Alonso
Hinojosa Aguerrevere, del PAN, ex alcalde de Tampico,
quien fue comisionado en la Administracin Portuaria
Integral de Tampico, S.A. de C.V.
La Comisin de Fomento Cooperativo y Economa
Social fue presidida por el panista Herbert Taylor Arthur, ex asesor de Seguros Monterrey-Serfn. Es socio
fundador y ahora propietario de Casa Nova Inmobiliaria, S.A. de C.V. 38
Otra forma de incidir en las decisiones pblicas por parte de los empresarios es el cabildeo (por sus propias estructuras de intervencin o por
una agencia mediante un contrato de contraprestacin de servicios).
Cuando la toma de decisiones estaba centrada en el Ejecutivo, la capacidad de diversos grupos para incidir sobre el Poder Legislativo estaba
bloqueada o no exista. Ahora ya no es as: el cabildeo tiende a realizarse en mayor medida en el Congreso por su creciente inuencia; as, el
sector empresarial volte la vista hacia los legisladores como tomadores
de decisiones susceptibles de ser inuidos al momento de legislar sobre
temas que ataen a los hombres del capital. De esta manera empezaron
a aparecer dentro de los organismos cpula del sector privado estructuras de vinculacin con el Poder Legislativo.
3.5.1.1 La Comisin de Enlace Legislativo de la CONCAMIN
-FuH

La CONCAMIN cre su Comisin de Enlace Legislativo en el ao 2000,

cuando las condiciones polticas del pas cambiaron y la divisin de
poderes se convirti en una realidad. Preocupada porque ahora s los
legisladores obtenan posibilidades de incidir en el desarrollo de las
empresas agremiadas a esta confederacin, se acerc al Poder Legislativo para:
Ofrecer puntos de vista y apoyar en el trabajo de anlisis
y dictamen de las comisiones [...] porque los legisladores no son expertos en todos los temas que tienen que
legislar y para que su trabajo redunde en benecio del
pas, sus empresas y sus habitantes se requiere que tengan la perspectiva, conocimiento y experiencia, tanto de
los beneciarios como de los afectados por las leyes y la
normatividad que han de aprobar.39
La metodologa que utiliza la

el Legislativo es la siguiente:
CONCAMIN
cuando realiza cabildeo ante
a. Construir una lnea argumental slida que contemple

tanto la visin y los intereses del sector como los de los
legisladores y de quien o quienes la promueven.
b. Identicar los actores clave del proceso legislativo, as
como de los grupos de inters.
c. Con base en lo anterior, realizar los contactos conducentes para manifestar nuestros puntos de vista y apoyar
en el trabajo de anlisis y dictamen de las comisiones.
d. Dar seguimiento cercano y oportuno al proceso legislativo, teniendo interaccin con los actores o grupos que
se ven con intereses y relevancia en el tema.
e. Evaluar el uso de otros medios de inuencia (medios
de comunicacin, estudios especiales, avales tcnicos o
morales, etctera), todo ello dependiendo del caso y su
relevancia. 40
La CONCAMIN ofrece a sus socios un sistema de informacin legislativa

(SIL) en donde se pueden encontrar bases de datos sobre iniciativas y
disposiciones legales, as como el directorio de la Cmara de Diputados
y del Senado de la Repblica.
3.5.1.2 La Direccin de Cabildeo y Enlace Legislativo de la Coparmex
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-FuH

La cOPARMEX cre su estructura de intervencin legislativa tambin despus de la alternancia en la Presidencia de la Repblica; en el ao 2000
puso en operacin la Direccin de Cabildeo y, en el 2002, la Comisin
de Cabildeo. Antes de estas fechas,su relacin con el Poder Legislativo
no exista porque, segn su director de Cabildeo y Enlace Legislativo, las decisiones se tomaban en el Ejecutivo. En un documento que
circularon entre sus agremiados sealan que el n del autoritarismo
presidencial debe marcar el n del autismo poltico y el principio de
la interlocucin real entre poderes reales; por ello consideran indispensable hablar con el Congreso si se busca aprobar una reforma.41
La Direccin de Cabildeo de la COPARMEX tiene por objetivo construir una capacidad de inuencia institucional sobre los legisladores,
va la informacin y la construccin de consensos. Adems, para coordinar sus acciones de incidencia legislativa brinda minutas, presentaciones y documentos de inters a sus agremiados en sus reuniones
mensuales.42
Para la COPARMEX, es importante la labor de cabildeo porque tienen
una agenda de temas que preocupan al sector empresarial que quieren
transformar en polticas pblicas. Y a travs de esto incorporar las propuestas, el trabajo profesional, analtico que nuestros socios realizan en
las comisiones de trabajo.43
La metodologa que utilizan se divide en cuatro pasos: las comisiones de trabajo realizan la investigacin tcnica; su red de acompaantes en todo el pas entran en contacto con los legisladores; establecen comunicacin con los dirigentes partidistas y nalmente realizan labor de posicionamiento en los medios de comunicacin.44 Los
niveles de accin de la COPARMEX son los siguientes: el presidente y
los vicepresidentes se dirigen a los coordinadores parlamentarios; los
presidentes de las comisiones de trabajo de COPARMEX se dirigen a las
comisiones anes en ambas cmaras del Legislativo; los presidentes de
los Centros Empresariales Coparmex se dirigen a los coordinadores
de los grupos parlamentarios de cada estado, nalmente el contacto
con los legisladores lo realizan los ciudadanos y empresarios acompaantes.45
Cuando emprenden una campaa de cabildeo llevan a cabo lo siguiente:
Escogen y denen un tema especco.
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-FuH
-FuH

Tienen un objetivo claro y concreto.

Determinan el blanco de su accin.
Analizan el escenario poltico y ubican a los actores con
poder de decisin.
Desarrollan una estrategia de inuencia poltica sobre
los actores con poder de decisin.
Elaboran un plan de actividades.46
El plan consiste en especicar qu actividades van a desarrollar y qu

metas persiguen; preparan una propuesta de soluciones concretas y
establecen una agenda de visitas formales e informales a legisladores.47
Es interesante sealar que muchas de las tcticas y estrategias que pone
en prctica la COPARMEX son tomadas de algunos manuales de ventas.
El balance que realiza la COPARMEX sobre sus actividades de cabildeo
lo consideran de claroscuros:
En lo positivo, si bien ha sido un trabajo de aprender a
vincularnos tanto para los legisladores como para nosotros, creo que se ha ido avanzando en la cultura de
la rendicin de cuentas. Cada vez es menos complicado llegar a los legisladores. En lo negativo, porque la
mayora de legisladores llegan sin experiencia parlamentaria y esto motiva que el proceso de tres aos, en
realidad se convierte en un ao fructfero. El primero
es de aprendizaje, el segundo es de avances y el tercero es de preparar la salida y ver hacia donde quiere
dirigirse el legislador. Quienes hacemos cabildeo nos
hemos enfrentado a la complicacin de volver a iniciar el proceso de presentar anlisis, propuestas, fundamentos a los nuevos legisladores, porque el trabajo
que se hubiera avanzado en la anterior legislatura, se
viene abajo.48
Es de destacarse que el impedimento de la reeleccin parlamentaria

inmediata representa, para quienes se dedican al cabildeo legislativo,
una dicultad para avanzar y consolidar el cabildeo de algunos temas
por los tiempos de duracin de la legislatura.
El presupuesto que tiene la ocina nacional de la COPARMEX para
actividades de cabildeo no rebasa los 200 mil pesos anuales; por eso,
la mayora de estas acciones las efectan los socios que voluntariamente deciden participar en el programa y, en consecuencia, ellos ponen
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-FuHT
)RXVIZMWXE+zQI^:EPPI%KYMVVI1EVuR

de sus propios recursos en las negociaciones (comidas, desayunos,

etctera).49 Tambin COPARMEX edita un boletn mensual de informacin legislativa (Pulso legislativo), en donde dan seguimiento a los temas de su inters, as como los avances en su agenda de cabildeo. La
inversin que realizaron entre 2000 y 2003 no sobrepas el milln de
pesos entre la operacin del staff, programas especiales (Acompaa a
un legislador,50 el boletn Pulso Legislativo) y reuniones.51
Es importante sealar que tanto el CCE, la CONCANACO-SERVYTUR y
la CANACINTRA cuentan tambin con unidades de enlace legislativo. Sus
mecanismos de procedimiento son bastante similares a los dos casos
aqu sealados.
3.5.1.3 La agenda legislativa del sector privado
En el perodo que 2000-2003, el cabildeo hacia la LVIII Legislatura que
impuls el sector privado se dividi de la siguiente forma:
El
promovi lo relativo al reparto de utilidades; el

CNA, lo relacionado con la Ley de Desarrollo Rural; la
CANACO-SERVYTUR y la CANACO DF, las reformas a la Ley
Federal de Juegos (referente a la instalacin de casinos).
La CONCAMIN y la CANACINTRA promovieron modicaciones sobre el fomento a las micro, pequeas y medianas empresas y la reforma del sector energtico, y junto
con la CANACO y el Consejo Mexicano de Comercio Exterior (COMCE) impulsaron reformas a la Ley de Cmaras y Confederaciones. Por su parte, la Asociacin de
Banqueros de Mxico y la Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS) promovieron las reformas
al sector nanciero y a la Comisin Nacional Bancaria
y de Valores (CNBV), mientras que la Concamin, la AMIS
y la COPARMEX buscaron convencer a los legisladores de
modicar el sistema de seguridad social.
CCE
El entonces presidente de la Comisin de Enlace Legislativo del CCE,

Oscar Fitch, mantuvo reuniones con empresarios y legisladores para
anar la agenda de cabildeo del sector privado, que inclua reformas a
las leyes del IMSS, a la Ley de Desarrollo Rural, a la Ley de Cmaras y a
la Ley Federal de Juegos, esta ltima con miras a legalizar la operacin
-FuH
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-FuH

de casinos en Mxico.52
Sin embargo, los resultados no fueron los esperados ya que en la
Legislatura en mencin no se aprobaron la mayora de las iniciativas
impulsadas por el sector privado, porque no fueron capaces los empresarios de cabildear las reformas estructurales con el Congreso y ni
siquiera lograron disear una agenda conjunta para negociar los temas
pendientes, lo que provoc poca efectividad para lograr que el Legislativo aprobara sus propuestas.
scar Fitch y Gabriel Aguirre, coordinadores de enlace legislativo
del CCE y de la Coparmex, respectivamente, en su momento aceptaron
que no sesionaron ni discutieron las reformas elctrica y laboral que
en ese entonces revisaban las comisiones de ambas cmaras. Incluso
durante enero y febrero de 2003 no tuvieron contactos con representantes de los partidos polticos, y no hubo ningn avance de las
propuestas que entregaron los empresarios al Congreso.53
Contrario a lo que los lderes de las cpulas privadas aseguraban
en aquel tiempo, el peridico El Economista public que no exista
una agenda que coordinara el sector privado; por el contrario, el CCE,
CONCAMIN, CONCANACO y COPARMEX, tenan sus propias prioridades y
las negociaciones con el Congreso de la Unin las llevaban a cabo por
separado.54 Esto demuestra que a la hora de cabildear cada organismo
tiene intereses especcos qu defender.
Lo anterior trajo como consecuencia que en la LVIII Legislatura los resultados no fueran los que esperaban las cpulas empresariales. Despus
de los pobres resultados de un costoso cabildeo, los lderes del sector
privado comprendieron que poco lograran del Congreso mientras siguieran fuera de l. Por ello prepararon una estrategia para introducirse
en ambas cmaras legislativas a travs de candidatos electos que estaran
permanentemente apoyados por las cmaras empresariales. A punto de
concluir la legislatura de marras el dirigente de Concamin, Javier Prieto,
expres: se gasta ms haciendo cabildeo que nanciando una carrera
poltica de gente comprometida con el sector. El dirigente industrial
coment que el atractivo para los que se decidieran a contender en elecciones o lograran una candidatura por la va de la representacin proporcional, sera el respaldo de las organizaciones empresariales, que una
vez electos les nanciaran estudios y proyectos.55 Evidentemente este
tema, de suyo interesante para estudios posteriores, escapa a la delimitacin temporal y va ms all de las pretensiones de esta investigacin,
sin embargo, es importante tenerlo presente como una reexin para
desarrollar a futuro.
3.5.2 Las agencias profesionales de cabildeo

0E.SVREHEHIJIFVIVSHIT
)P)GSRSQMWXEWIGGMzR)QTVIWEWHIJIFVIVSHIT
-FuH
)P9RMZIVWEP*MRERÊWHIJIFVIVSHIT

Las agencias o despachos profesionales que se dedican al cabildeo en

Mxico, empezaron a surgir en 1996, si bien antes existan algunas
transnacionales o sucursales de rmas norteamericanas que ofrecan
asesora en comunicacin y relaciones pblicas, las dedicadas al cabildeo no eran conocidas hasta antes de esta fecha, tampoco se haban
creado agencias cien por ciento mexicanas.
La sbita aparicin de rmas dedicadas al cabildeo y el carcter incipiente de la misma actividad, es un hndicap cuando se trata de elaborar un padrn de quienes se dedican al cabildeo de manera profesional.
En este apartado menciono sucintamente las principales caractersticas
de algunas rmas.
3.5.2.1 Grupo Estrategia Poltica
Esta agencia es reconocida como la primera en constituirse formalmente (1996), incluso se autodenen como los decanos del cabildeo en
Mxico. Su fundador es Gustavo Almaraz Montao, militante del
PRI desde 1970 partido por el que fue senador de la Repblica (19881991). Ofrecen consultora poltica y cabildeo, actividades que entienden como el posicionamiento de sus representados en trminos polticos, de informacin, administrativos y de gestin ante los poderes
Legislativo y Ejecutivo, tanto federales como locales, para ello disean e
implementan estrategias proactivas y preventivas en esquemas de largo
plazo. Asimismo, promueven el voto informado y responsable del
legislador sobre los problemas que ataen a sus clientes representados.
Entre sus clientes se encuentran, segn su pgina en Internet:
Las Cmaras y Asociaciones: Consejo Nacional Empresarial Turstico, CNET (Reformas a la Ley Federal de Juegos y Sorteos, casinos);
Consejo Nacional de la Industria Maquiladora de Exportacin, CNIME; Cmara Nacional de la Industria Farmacutica, Canifarma; Cmara
Nacional de la Industria y Conservas Alimenticias, CANAINCA; Industria
de Derivados Alimenticios y Qumicos del Maz, IDAQUIM; Asociacin
Mexicana de Instituciones de Seguros, AMIS; Asociacin Mexicana de
Administradoras de Fondos para el Retiro, AMAFORE; Asociacin Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales, ANTAD; Asociacin
Internacional de Inversionistas Tursticos, AIIT; Asociacin de Sociedades Emisoras de Vales, ASEV; Fondos Mixtos de Promocin Turstica de
Baja California; Comisin para la Industria de Vinos y Licores; Sun International Hotels Limited. Y las empresas: Via Delphi, Novartis, Kraft,
Sanyo, Panasonic, Saft, Energizer, Consorcio ARA, Boehringer-Ingelheim, Sabritas, Plaza Fortuna, Sabormex, Motion Pictures Association.56
El perl de los cabilderos de esta agencia es de profesionistas en
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ciencia poltica y administracin pblica, as como ex funcionarios pblicos, preferentemente ex legisladores. Consideran que los grupos
de presin y las empresas deben recurrir al cabildeo porque ya no es
suciente tener conocidos en el gobierno sino que se debe recurrir
a expertos en la materia para que se impulse, detenga o se reforme
una ley. Sobre su metodologa de trabajo, que no pueden hacer pblica por polticas de la rma, explican escuetamente: Se investiga
el tema, se hace una agenda y de ah se va desprendiendo el trabajo57.
Entre sus socios destacan: Jos Carral Escalante, presidente del
Club de Industriales en la Ciudad de Mxico; Ernesto Rubio del Cueto, ex presidente de CONCAMIN, miembro del Consejo Tcnico del
IMSS y miembro de diversas empresas nacionales y extranjeras; Marco
Antonio Michel Daz, diputado a la Asamblea Legislativa del Distrito
Federal (2000-2003), diputado federal a la LVI Legislatura, delegado
poltico en Iztapalapa (DDF), secretario de Gestin Social del Comit
Directivo del PRI DF y asesor del Comit Ejecutivo Nacional del PRI;
Rosario Guerra Daz, diputada federal a las LIV y LVI Legislaturas por
el Partido Revolucionario Institucional, directora general de Normatividad de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, subdirectora
general de Finanzas del ISSSTE y de Aseguradora Hidalgo S.A.
Tambin se mencionan en la lista: Jos Luis Snchez Campos, diputado federal a la LVII Legislatura en la que fue secretario de la Comisin de Seguridad Social e integrante de las comisiones de Hacienda y
de Fortalecimiento Municipal, miembro del Partido de la Revolucin
Democrtica, PRD; Juan Villarreal Hurtado, funcionario en diversas dependencias de la Administracin Pblica Federal, de manera especial
en la Secretara de Gobernacin, en la que ha desarrollado actividades
de consultora, licenciado en Ciencia Poltica por la UNAM, en donde se
ha desempeado como profesor de la asignatura de Sociedad y Poltica
en Mxico, actualmente es director de Proyectos de GEP y tiene a su
cargo el diseo y la coordinacin de las estrategias de cabildeo del Grupo; Ma. Teresa Gmez Mont, senadora suplente a la LVII legislatura y
diputada a las LVI y LVIII Legislaturas por el Partido Accin Nacional,
analista para despachos de cabildeo poltico norteamericanos, en lo
relativo al Tratado de Libre Comercio Mxico-Canad-EE. UU.
La forma del cobro por sus servicios, que es una variable importante
en una actividad profesional que se contrata mediante una prestacin
pecuniaria, es un aspecto del cual a las agencias no les gusta hablar. En
Grupo Estrategia Poltica, nicamente comentaron que cobran dependiendo de la necesidad del cliente.58 En trminos coloquiales, se puede
decir que trabajan bajo la lgica de segn el sapo, es la pedrada.
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-FuH

3.5.2.2 Cabildeo & Comunicacin

Esta empresa fue fundada en 1997 por Mara Emilia Faras Mackey,
quien ingres al PRI en 1971 y ha desempeado entre otras actividades: la jefatura de la unidad de anlisis de la secretara particular
de Miguel de la Madrid Hurtado, cuando ste fue candidato a la
Presidencia de la Repblica; la subsecretara de Asuntos Internacionales del CEN del PRI, bajo la presidencia de Santiago Oate Laborde;
diputada federal (1985-1988) y secretaria tcnica de la Junta de Coordinacin Poltica en el Senado en 2000. Al momento de concluir
esta investigacin, era suplente del coordinador prista en el Senado,
Enrique Jackson.59
Esta agencia ofrece sus servicios para crear, modicar o no reformar
leyes y reglamentos, as como su capacidad para vincular a sus clientes
con legisladores entre los que deben ser promovidos sus intereses y
difundidos sus planteamientos y maniestan no estar de acuerdo en
trasladar el modelo de lobbying estadounidense a la realidad mexicana
por sus particularidades y actores.
Los profesionales que desempean funciones en esta agencia tienen
la formacin o perl de abogados, politlogos y socilogos, aunque la
directora arma que deben haber pasado por los ltros universitarios
y de la gestin pblica [...] con una experiencia poltica mnima. El
ideal es que hayan sido ex legisladores.60 Sobre su metodologa de
trabajo, la directora general de Cabildeo & Comunicacin menciona:
La investigacin es fundamental en cualquier proyecto
de cabildeo. La estrategia de acercamiento con los legisladores y miembros del Poder Ejecutivo se disean en
funcin de las necesidades del cliente, y dependiendo
del grado de complejidad poltica podemos recurrir o
no a la movilizacin social y/o a los medios de comunicacin. En todos los casos trabajamos muy cerca de los
diputados y senadores de las comisiones responsables
de los dictmenes y con los coordinadores de los grupos parlamentarios. Igualmente, tenemos en cuenta a
las secretaras que ejecutarn las leyes que cabildeamos,
para evitar el veto y el entorpecimiento de la estrategia
de cabildeo.61
Sobre la forma de cobrar por sus servicios explica:

Los costos se establecen en funcin de la duracin y
8VINS(IPEVFVI&IVXLESTGMXT
)RXVIZMWXE+zQI^:EPPI*EVuEWSTGMX
-FuH

complejidad poltica y tcnica del asunto. Como cada

cliente es diferente, el trato sobre los costos y bonos de
xitos depende del asunto. No hay un estndar.62
Tambin en esta rma los costos por su servicio varan dependiendo

del cliente y del tema a tratar. En su pgina electrnica, no mencionan
los nombres de sus clientes y como socios nicamente aparecen Mara
Emilia Faras y Etienne M.A. Luquet.63
3.5.2.3 Grupo de Asesora Estratgica, S.C. (GAE)
GAE forma parte de StructurA una sociedad conformada por cinco empresas proveedoras de servicios profesionales con personalidad propia
y capacidades complementarias en la que un grupo de profesionistas
con experiencia en los sectores pblico y privado prestan servicios que
combinan conocimientos jurdicos, econmicos, polticos y de comunicacin.64
GAE es una empresa fundada en 1998, especializada en polticas pblicas, asuntos legislativos y regulatorios, y en proyectos y negocios
relacionados con el gobierno. La experiencia y resultados del grupo se
han obtenido a travs de las siguientes actividades bsicas:
El diseo de polticas pblicas y su desarrollo legislativo y regulatorio.

El manejo y solucin de asuntos legales y polticos
complejos en los que es parte el sector pblico.
El diseo y formulacin de instrumentos jurdicos,
administrativos y corporativos.
El funcionamiento de la organizacin gubernamental, el proceso legislativo y las instancias cruciales en la toma de decisiones.
La gestin y el cabildeo de proyectos legislativos,
reglamentarios, administrativos y de negocios con
el sector pblico.65
La asistencia que brinda esta rma se divide en tres reas: polticas pblicas y asuntos legislativos y regulatorios; servicios jurdicos corporativos y administrativos del sector pblico, y proyectos y negocios re -FuH
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lacionados con el gobierno. En estas tres reas presta los servicios de

anlisis de polticas pblicas, legales y regulatorias; diseo y formulacin
de instrumentos jurdicos legislativos y regulatorios; estrategias legales
y polticas; estrategias legislativas y regulatorias; documentos jurdicocorporativos bsicos y contratos; relaciones gubernamentales y cabildeo.
Sus reas de especialidad son: alimentos, medio ambiente, biotecnologa, ciencia y tecnologa, cultura, energa (gas natural y electricidad), plaguicidas y fertilizantes, regulacin sanitaria, servicios de salud
y telecomunicaciones. Las reas a las que pertenecen sus clientes de
acuerdo a lo que sealan en su sitio web son:
Salud, Ciencia y Alimentos
Academia Mexicana de Ciencias; AgroBIO Mxico; Agromarinos,
S.A. de C.V.; Asociacin Mexicana de Directivos de la Investigacin Aplicada y Desarrollo Tecnolgico, AC.; Centros Pblicos de
Investigacin; Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca; Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia de la Repblica; Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa; Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO); Fundacin Mexicana para la Salud;
Grupo Pulsar-Savia; Informacin y Servicios Tecnolgicos (INSOTEC); ING Comercial Amrica, S.A. de C.V.; Instituto Mexicano de
Psiquiatra; Instituto Nacional de Biotecnologa; Instituto Nacional de Ecologa; Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin; Secretara de Salud; Universidad de
California, EE. UU.;
Energa
Asociacin Mexicana de Gas Natural, A.C.; Consejo Coordinador
Empresarial; Ethyl Petroleum Additives, Inc.; Gas Natural de Jurez;
Grupo Diavaz; Instituto Mexicano del Petrleo; Metrogas; Mirant
(electricidad).
Cultura
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACULTA).

Industria y Servicios
American Tools; Asociacin Mexicana de Industrias de Investigacin Farmacutica (AMIIF); Asociacin Mexicana de la Industria Fitosanitaria, AC.; Banco Nacional de Comercio Exterior; Gobierno de Puerto Rico; Grupo Morphy, S.A. de C.V.;
Promotora de Centros de Esparcimientos, S.A. de C.V; Scania
(Transportes Scandinavos); Seguros Comercial Amrica; Sony
de Mxico.

Telecomunicaciones
Directv.66
La metodologa que utilizan es la siguiente:
Reuniones con el cliente para determinar necesidades.

Elaboracin de propuesta e integracin de equipo.
Presentacin y ajustes a la propuesta.
Inmersin y apropiacin del problema
Instrumentacin.
Obtencin de resultados esperados.
fue fundada por Roberto Ortega Lomeln, miembro del PRI desde
1971. Ortega fue jefe de la Delegacin Poltica Benito Jurez del Distrito Federal (1989-1994); adems ha sido ocial mayor de varias secretaras de Estado como Salud, Pesca y Energa, esta ltima en 19961997,
tiene estudios en Derecho y una maestra en Administracin Pblica.
Otro de sus socios fundadores es Jess F. Reyes-Heroles, embajador de
Mxico en Estados Unidos (1997-2000), secretario de Energa (19961997), presidente del Consejo de Administracin de Pemex, CFE y otras
empresas, as como director General de Banobras (1994-1995). Adems de los dos anteriores tambin son socios Jorge Espinosa Fernndez
y Alejandro Ferro Negrete, de quienes no se encontr dato alguno de
que hubieran sido funcionarios del sector pblico.
El perl de sus integrantes tiene que ver con el derecho y la economa, tanto a nivel licenciatura como de posgrados, un dato que resulta
interesante es que si bien cuentan con experiencia en la administracin
pblica, carecen de prctica legislativa, es decir, no han pasado por el
ltro de los rganos parlamentarios, experiencia que en otras rmas
es importante. No obstante, esta rma se anota varios triunfos en lo
referente a los estudios, el diseo de la estrategia y la bsqueda de
consensos para la aprobacin de diversas modicaciones, reformas y
leyes que ellos elaboraron y cabildearon en alguna de las cmaras del
Congreso.67
GAE
3.5.2.4 LTG Lobbying Mxico

Este despacho fue fundado en el ao 2000 por los ex legisladores priistas a la LVI Legislatura (1994-1997) Sebastin Lerdo de Tejada y Luis
-FuH
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SXVEW[[[WXVYGXYVEGSQQ\KEI

Godina Herrera, ambos cuentan con experiencia en la administracin

pblica federal adems de currculo parlamentario. Esta rma privada
ofrece no slo la negociacin con los poderes a partir de la experiencia
de sus directivos, sino la viabilidad tcnica de sus proyectos. Buscan que
esta prctica sea por arriba y no por abajo y sostienen que su despacho es slo un interlocutor entre quien promueve y quien decide.68
El perl de quienes colaboran en esta rma es de especialistas en
economa, en derecho y en comunicacin especialmente, adems de la
experiencia legislativa de los directivos. Entre los proyectos que se han
realizado destacan, los relacionados con:
Estrategia y promocin de proyectos.

Elaboracin y promocin legislativa.
Temas hacendarios: aduanas, aranceles, gasto pblico e impuestos.
Impulso de iniciativas y negociaciones con sectores productivos.
Comunicaciones y transportes: proyectos aeroportuarios, ferrocarriles, telecomunicaciones.69
Lerdo de Tejada y Godina se niegan a revelar los nombres de sus clientes y el monto de sus transacciones, en cumplimiento de una clusula
de secreca que incluyen en sus contratos. Lo que s han hecho pblico
es el cdigo de tica que rige sus actividades:
Cdigo de tica de ltg Lobbying Mxico
1. Honradez. La base de cualquier desempeo es la honestidad profesional. Lo que se ofrece se cumple.

2. Solidez tcnica. Ninguna estrategia se inicia sin un estudio tcnico serio, que brinde soporte integral al proyecto.
3. Asertividad. Cada propuesta apunta a necesidades reales y a soluciones factibles.
4. Compromiso. El proyecto pactado es un imperativo de
dedicacin y atencin permanente.
5. Transparencia. Cada paso para alcanzar las metas del
proyecto se establece con claridad.
6. Certidumbre. La conanza mutua brinda la certeza del
mayor esfuerzo profesional en alcanzar las metas propuestas.
:IVzRMGE+EVGuEHI0IzR'EFMPHIS)PRIKSGMSHIGSRZIRGIVIR)\TERWMzRHIWITXMIQFVIHIT
[[[PSFF]MRKGSQQ\

7. Verdad. Un compromiso que no se construye en los

hechos y con franqueza no puede vislumbrar el xito.
8. Discrecin. La rma establece un acuerdo de discrecionalidad que asegura al cliente que no se dar a conocer
ms informacin sobre el producto de la que el cliente
quiera.
9. Calidad. El resumen del esfuerzo es un trabajo honesto,
de viabilidad tcnica, con metas muy claras, de seguimiento y comunicacin permanentes, lo cual se brinda
con la calidad que ofrece el prestigio de la rma.
10. Rendimiento. Cada proyecto de LTG Lobbying Mxico responde a las expectativas de sus clientes, desde la
estrategia ad hoc planteada hasta su resultado nal. Su
principal poltica es que cada peso invertido es retribuido con resultados que cumplan cabalmente con sus
expectativas.70
La metodologa que utilizan vara. Por lo general parten de la concepcin tcnica del proyecto, luego identican sus oportunidades, realizan estudios de preinversin y prefactibilidad, lo evalan de acuerdo
con su rentabilidad, y despus comienzan con la negociacin, el cabildeo mismo. Segn ellos un proyecto bien argumentado se deende
solo. Su labor naliza con la ejecucin del proyecto. En el caso del
impulso a una iniciativa de ley, con la propuesta de la reglamentacin
secundaria.71
3.5.2.5 International Consulting and Marketing IC&M Mxico
Es una empresa internacional de consultora en comunicacin, relaciones pblicas y mercadotecnia. La empresa se cre en 1994 en Madrid,
Espaa e inici operaciones en Mxico en septiembre de 1998, tambin abri una ocina en Estados Unidos en el 2002. La dirige Mara
Buch, de quien no se sabe si ha tenido algn tipo de participacin en la
vida poltica. Esta rma se dedica tambin al cabildeo, a las relaciones
con el gobierno y a procesar informacin estratgica para negocios de
diversas industrias mexicanas. Elaboran tambin anlisis del entorno
sociopoltico y econmico impactante en la planeacin estratgica de
negocios. Entre sus clientes destacan: Procter & Gamble (Corporativo), Sociedad Hipotecaria Federal (antes FOVI), Blue de American Express, Boehringer Ingelheim. (Manejo y prevencin de crisis), Aventis
Pasteur (vacunas), Merck Sharp & Dohme (Lnea Cardiovascular/
Osteoporosis), Nicorette, Ekonom (tecnologa), estado de Arizona
[[[PSFF]MRKGSQQ\
1EVuE7GLIVIV-FEVVE2YIZSRIKSGMSTSPuXMGSIPGEFMPHISIR4VSGIWSRQHIJIFVIVSHIT

(turismo) y Seguros Monterrey. La forma de operar y el costo de sus

servicios son condenciales.72
3.5.2.6 Corporativo de Servicios Legales S.C.
Es una empresa especializada en la solucin de problemas empresariales, constituida hace ms de 25 aos y que a partir de 1997 estableci
una seccin especializada en cabildeo ante el Poder Legislativo. Algunos de sus logros en la actividad del cabildeo son:
Modicacin de la Ley Federal de Sanidad Animal.
Modicacin de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
Proposicin y dictamen ante ambas Cmaras y ante la Comisin Permanente, de diversos puntos de acuerdo en diferentes
fechas.
Inclusin de una partida presupuestal por 460000,000.00 de

pesos, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el
ejercicio scal 2003 (15 de diciembre del 2002).
Exclusin en el artculo 3 transitorio de la Ley de Ingresos, de

los productos: pastas de ave, pavo troceado y maz con lo cual
se evit que se le aplicara un arancel a los sobrecupos de importacin de estos productos, asimismo, participaron en diversos
temas scales y en la elaboracin de dicha Ley de Ingresos.
La metodologa que utilizan se divide en tres etapas preventiva, reactiva y proactiva. La preventiva consiste en realizar un monitoreo de las
iniciativas o propuestas polticas que pudieran afectar los intereses de
sus clientes; la reactiva, consiste en cabildear para frenar o detener en
ambas Cmaras, iniciativas que afectaran de manera grave a sus clientes, y en la proactiva, le dan seguimiento a las anteriores.
En esta rma colaboran profesionistas en derecho, en gestin, scalistas, en comercio exterior, economistas y eventualmente consultores
externos, gente experimentada en negociaciones y cabildeo.
No mencionan quines son sus socios pero proporcionan una amplia lista de clientes:
Aceites del Mayo, S.A., Agroindustrias Unidas de Mxico, S.A., Almidones Mexicanos, S.A., Arancia Corn Products, S.A.,Atlantis, S.A.,
[[[MGQQI\MGSGSQ

Avcola Simn Bolivar, S.P.R., Celulosa y Corrugados de Sonora, Cicotrans Cargo Internacional, S.A., Consejo de Cmaras Industriales (16
Cmaras industriales y 2 asociaciones), Distrito de Riego 025 (14,500
agricultores), El Calvario, Gustavo Romero Bringas, Empresas Valmo,
S.A., FAPSA y Asociados, S.A.(Grupo Ley), Ganadera Integral el Centinela, S.A., Gena Agropecuaria, S.A., Granjas Carroll, S.A., Grupo Alpro,
S.A., Grupo Bafar, S.A., Grupo Senda, S.A.,Grupo Viz, S.A., Harinas, S.A.,
Herramientas Truper, S.A., Intergraph de Mxico, S.A., Jerome Mezoro, S.A., Merco Grain, S.A., Nabisco, S.A., Pavos Parson, S.A., Productos
Agrcolas AMEX, S.A., Productos Chata, S.A., Prolec G.E., S.A. (Grupo
General Electric), Rubbermaid de Mxico, S.A., Servi-quim del Norte,
S.A., Sigma Alimentos, S.A. (Grupo Alfa, Sonora Agropecuaria, S.A., Tyson de Mxico, S.A., Ultra LALA, S.A., Unin Nacional de Avicultores
(1,000 empresas), Wobbsi, S.A.73
3.5.2.7 La Asociacin Nacional de Profesionales del Cabildeo (Procab, AC.)
La iniciativa para conformar esta asociacin proviene de funcionarios
pblicos de la administracin del presidente Ernesto Zedillo, que venan desarrollando la labor de enlace con el Congreso. Fundamentalmente fueron primero las personas encargadas de enlace con el
Congreso, de la SECOFI, SEMARNAP, Salud, FOBAPROA, y distintas organizaciones descentralizadas del sector pblico, as como agencias de
relaciones pblicas, que ya venan realizando desde aproximadamente
diez aos atrs lo que los norteamericanos llaman public affairs, que
no era necesariamente el lobby pero que se metan en asuntos pblicos,
conformaban la agenda pblica e intentaban inuir el medio poltico.
Procab fue fundada en abril de 2001 y hasta el momento de realizar
esta investigacin ha tenido dos presidentes. El primero fue Javier Medina Medina, quien despus de dos aos en el cargo fue sustituido por
Julio Portales Galindo. Este ltimo, habla de su experiencia al frente
de la asociacin de cabilderos:
Durante estos dos aos hemos logrado, primero, que
aceptaran sentarse todos a la mesa, una industria nueva
genera muchas envidias y recelos entre la competencia,
cuando es una industria que apenas est arrancando...
Fue difcil sentarlos a la mesa?
Bien difcil, de entrada todos son ex polticos destacados, entonces s era difcil; decan por qu me tengo
que sentar en una asociacin como esta, qu me va a dar
[...] Por qu me tengo que asociar a una organizacin
[[[GSVTSVEXMZSHIWIVZMGMSWGSQQ\

donde el que la preside no es miembro de un despacho... adems todos traen sus propias rencillas polticas
de aos atrs [...] algunos fueron delamadridistas, otros
salinistas, otros zedillistas, entonces entre ellos algunos
no se podan ver en trminos de sus propios desacuerdos polticos previos. La verdad el trabajo arduo, en dos
aos, ha sido sentarlos a la mesa y crear una agenda
comn.
El primer punto de la agenda comn, que logr
Javier Medina, fue crear conciencia de que haba necesidad de una asociacin y crear un cdigo de tica
que todos aceptramos suscribir. Por la preocupacin
de que la profesin se puede prostituir muy rpido, si
en Estados Unidos hay serios problemas sobre el asunto
del trco de inuencias y la corrupcin que genera la
actividad, imagnate ac [en Mxico], y no habiendo
reglas claras para la actividad, estamos sujetos a que suceda muy fcilmente tambin; Javier [Medina] gener
un cdigo de tica e hizo una presentacin formal ante
los medios de opinin pblica de la asociacin y le dio
un arranque. Mi trabajo ha consistido en mantenernos
en los medios de comunicacin, crear una agenda comn basada en forjar una iniciativa de ley, ante la existencia de iniciativas de ley en el Congreso que quieren
regular la actividad.74
Desde la fundacin de Procab (2001) se han triplicado los despachos

de cabilderos; en la actualidad son aproximadamente trece despachos
aliados a esta asociacin. Al momento de realizar la entrevista con su
presidente se daban a conocer el nacimiento de otras dos agencias.75
Las agencias que se mencionan lneas arriba son slo una muestra de
las que se encuentran aliadas a Procab, pero no son las nicas que
existen. Existen tambin Structura Total, de Fernando Lerdo de Tejada; Zimat Golin Harris, encabezada por Martha Meja; Asesora y
Anlisis, dirigida por el embajador Jorge Montao; PSG Global Mxico
Estratgica Consultores, fundada por Alfredo Phillips Olmedo; Cuevas
y Gonzlez Cabildeo y Comunicacin, de Francisco Cuevas Cancino;
Tiamat Comunicacin y Cabildeo, que era dirigida por Sergio Martnez Chavarra, hasta mayo de 2004, cuando fue nombrado vocero del
CEN del PRI. Estas agencias tambin fueron creadas por ex funcionarios
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QMWQSTEVXMHS*IVRERHS3VXM^%VERE

pblicos. Edelman y Burson-Masteller,76 liales mexicanas de empresas

norteamericanas de relaciones pblicas de igual forma realizan actividades de cabildeo en el pas.
3.5.3 Las Oficinas de Enlace Legislativo del Ejecutivo Federal con el
Congreso de la Unin
La importancia creciente del Congreso en la discusin y aprobacin de
leyes fue la causa de que en el Poder Ejecutivo se hayan creado instancias de interlocucin con el Congreso. Estas eran responsables de promover las iniciativas del Ejecutivo Federal en sus reas de competencia,
adems de dar seguimiento y analizar el trabajo parlamentario que por
sus atribuciones les compete, tambin provean de informacin tcnica
de calidad, oportuna y adecuada a los legisladores, en lo individual o a
comisiones dictaminadoras, para ofrecer apoyos adicionales en su toma
de decisiones y as facilitar la consecucin de sus objetivos.77
Estas ocinas de enlace se conformaron despus de las elecciones de
julio de 1997. Tales comicios dieron como resultado la conformacin
de un Congreso plural en el que, por primera vez en la historia, el PRI
no consigui la mayora absoluta. Fue en ese entonces que se gest lo
que se conoci como el Bloque Opositor, conformado por los coordinadores parlamentarios del PRD, PAN, PT y PVEM. Ante ello, el Poder
Ejecutivo respondi inmediatamente creando unidades de enlace con
el Congreso en todas las secretaras de Estado.78
Con la sucesin presidencial del ao 2000, vinieron cambios tambin
en la forma de relacin entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Con
la anuencia del presidente Vicente Fox, el titular de la Secretara de Gobernacin, Santiago Creel, monopoliz la relacin del Ejecutivo con el
Legislativo, el argumento central fue que se deban unicar criterios y
estrategias para las negociaciones de las llamadas reformas estructurales
(scal, laboral y energtica). De esta manera, el 30 de julio de 2002 se
cre la Subsecretara de Enlace Legislativo con Humberto Aguilar Coronado al frente. As, se daba el primer paso para que desde Gobernacin
se coordinaran todas las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.
El siguiente paso fue la modicacin al artculo 5 del Reglamento
Interior de la Secretara de Gobernacin para darle mayores facultades
0EXEVIEHI&YVWSR1EWXIPPIVIWTVITEVEVIPIWGIREVMSTEVEYRIRGYIRXVSIRXVIWYGPMIRXI]IPPIKMWPEHSV]TVITE
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QMREVMSHI(IVIGLS'SRWXMXYGMSREP]4EVPEQIRXEVMSIRPE'jQEVEHI(MTYXEHSW :IVWMzRIWXIRSKVjGE
IR[[[GHHLGYKSFQ\GSQMWMSRIWIWXYHMSWGLXQ)PEYXSVJYRKuEGSQSXMXYPEVHIPE9RMHEHHI)RPEGIHIPE
7IGVIXEVuEHI,EGMIRHE]'VqHMXS4FPMGSGSRIP'SRKVIWSHIPE9RMzR
4SVSVHIRHIP4VIWMHIRXIXSHEWPEWWIGVIXEVuEWXIRuERWYWSGMREWHIIRPEGI7YWPEFSVIWIVERPEWVIPEGMSRIW
GSRIP'SRKVIWS)WXEHIGPEVEGMzRIWHI.SWqRKIP+YVVuEWIGVIXEVMSHI,EGMIRHEIRIPKEFMRIXIHI)VRIWXS
>IHMPPSGMXEHSTSV1EVGS%RXSRMS1EVXuRI^'EFMPHISEPEGEÊHIPIKMWPEHSVIWIR)RJSUYIWYTPIQIRXSHI
6IJSVQEHIHMGMIQFVIHIT

al titular de la dependencia en la conduccin y coordinacin de las

relaciones entre ambos poderes:
Adicin al Reglamento Interior
de la Secretara de Gobernacin
nico. Se adiciona al captulo 5 del Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin una fraccin bis
para quedar como sigue:
Artculo 5...
I
XVII...
XVIII bis. Expedir en el mbito de su competencia, las

disposiciones a las que debern sujetarse las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal,
para la conduccin y coordinacin, de las relaciones del
Poder Ejecutivo Federal con el Poder Legislativo de la
Unin.79
El tercer paso fue la publicacin de un acuerdo en donde Gobernacin

se haca cargo ocialmente de la relacin Ejecutivo-Legislativo. As,
por la Secretara de Gobernacin tendran que pasar todas las iniciativas presentadas por el Ejecutivo Federal y tambin la propia agenda
legislativa. El objetivo era mejorar y fomentar las relaciones institucionales con el Poder Legislativo, mediante una adecuada colaboracin
entre las dependencias del Ejecutivo Federal. En este nuevo acuerdo
se consignaron tres lineamientos:
Primero, que corresponde a la Secretara de Gobernacin establecer los mecanismos dentro del mbito de
su competencia para conducir la presentacin de iniciativas de leyes o decretos del Poder Ejecutivo Federal
ante el Poder Legislativo.
Segundo, establecer la forma para llevar y coordinar
las relaciones que con motivo del desahogo de procedimientos legislativos, se susciten entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Legislativo, y
Tercero, establecer los procedimientos institucionales para que Gobernacin coordine, en unin con la
Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, la propuesta
(MEVMS3GMEPHIPE*IHIVEGMzRQEVXIWHIWITXMIQFVIHITTVMQIVEWIGGMzR

de agenda legislativa que se someta a consideracin del

Presidente de la Repblica.80
De esta manera, por decreto, desaparecieron las unidades de enlace con

el Congreso de la Unin de toda la administracin pblica y se cre
una sola unidad de enlace, una especie de ventanilla nica. No obstante, aunque la relacin ocial la monopolice la Subsecretara de Enlace
con el Congreso de la Secretara de Gobernacin, informalmente se
siguen dando contactos entre representantes de varias secretaras de
Estado y legisladores, esto porque es muy difcil que en Gobernacin
tengan especialistas en todos los temas que el gobierno federal podra
cabildear en el Congreso, como temas de salud y proteccin del medio
ambiente, por ejemplo.81
3.5.4 Organismos no Gubernamentales
Los detractores del cabildeo sostienen que se trata de una actividad que
realizan nicamente grupos econmicamente poderosos para tutelar
sus intereses. No obstante, en Mxico el avance democrtico ha consolidado a un nuevo actor poltico: la llamada sociedad civil.82 Este espacio
social y los Organismos No Gubernamentales (ONG) 83 que lo componen buscan impulsar una nueva identidad cultural ciudadana que tiene
como ejes rectores la tica en lo pblico, los derechos humanos y la
democracia, as como un objetivo central: promover modelos diferentes
de participacin ciudadana para establecer nuevos esquemas de participacin y de relacin entre ciudadanos e instituciones de gobierno.
Una lectura sistematizada de la prensa escrita permite ver, casi a diario, que cada vez son ms los ONG que intentan inuir en los tomadores
de decisiones de las polticas pblicas. Sin embargo, tambin se puede
observar que la mayora de las ocasiones estos intentos de inuir son
desorganizados, dispersos y en ocasiones estn en el lo de la legalidad.
Algunas organizaciones de la sociedad civil tambin han realizado labor
de cabildeo ante el Poder Legislativo en Mxico (se pueden mencionar
Casa-Mxico que pugna por un cambio en las polticas econmicas
6IJSVQEHIHMGMIQFVIHIT%
(QWUHYLVWD*yPH]9DOOH3RUWDOHV
4EVEIWXEMRZIWXMKEGMzRIRXMIRHSGSR0EVV](MEQSRHTSVWSGMIHEHGMZMPEPIWTEGMSHIPEZMHEWSGMEPSVKERMÊHEUYI
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NYIKSHIVIKPEWGSQTEVXMHEW)WXIIWTEGMSXMIRIUYIZIVQjWGSRRIWTFPMGSWERXIWUYITVMZEHSWIMQTPMGETPY
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HMEP;EWLMRKXSR('

o El Consorcio, grupo feminista que trata de reivindicar derechos de

gnero)84, sin embargo lo importante de este apartado es mencionar la
labor que realiza el Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD)
capacitando a ONG para que inuyan en actores con poder de decisin.
Para ello imparte cursos sobre cabildeo. El MCD simplica su concepcin del cabildeo de la siguiente manera:
Es un proceso en el cual se fortalece la sociedad civil a
travs de promover su participacin activa, organizada y
planicada, para incidir en el mbito de lo pblico, en el
pleno uso de sus derechos humanos y constitucionales
[...] Implica poder participar de manera directa en el
diseo, la ejecucin, el monitoreo y la evaluacin de los
programas gubernamentales o en el impulso de leyes o
reglamentos.85
El mtodo que siguen para efectuar una campaa de cabildeo es el

siguiente:
1) Anlisis del problema.
2) Anacin de la propuesta.
3) Anlisis del espacio de decisin. Cmo se toma la decisin que
se busca impulsar o inuir.
4) Elaboracin de un Mapa de Poder. Se detecta a los actores
(aliados, oponentes e indecisos) que tienen inuencia sobre los
tomadores de decisiones.
5) Autoanlisis. Se detectan fortalezas y debilidades de la organizacin.
6) Estrategia de inuencia. Cmo se puede neutralizar oponentes, ganar y motivar aliados, e inuir sobre los indecisos.
7) Plan de actividades. Tareas concretas a realizar
8) Evaluacin continua. Evaluar cada uno de los pasos.86
La funcin que pretenden cumplir con el cabildeo se sustenta en cuatro pilares:
a) Proponer soluciones a problemas sociales, polticos y econmicos.
b) Fortalecer el poder de las organizaciones de la sociedad civil.
c) Proponer la participacin democrtica de los ciudadanos, y
d) Buscar la solidaridad entre los ciudadanos.
7EQ5YMyzRI^STGMXT
1SZMQMIRXS'MYHEHERSTSVPE(IQSGVEGMESTGMXT
-FuHTT]

Es as como las organizaciones sociales y civiles recurren al cabildeo

en su afn por lograr transformaciones en la vida pblica, y de que las
propuestas ciudadanas se integren a la agenda de las polticas pblicas.
3.6 Mecanismos y modalidades del cabildeo legislativo
El cabildeo legislativo en Mxico no dista mucho del que se realiza
en los pases analizados en el captulo II. En efecto, las semejanzas en
cuanto a la modalidad de operar de los cabilderos en Mxico, Estados
Unidos de Norteamrica, Reino Unido y Espaa son bastantes: los cabilderos mexicanos participan en la redaccin de iniciativas de ley; dotan de informacin privilegiada a los tomadores de decisiones, en este
caso los legisladores, para el proyecto de iniciativas que posiblemente
se convertirn en polticas pblicas; emplean tanto el cabildeo directo
(contactos con legisladores) como el indirecto (la sensibilizacin de la
opinin pblica).
En las entrevistas y aplicacin de cuestionarios se les pregunt a los
encargados de realizar el cabildeo y los enlaces legislativos cul es la
metodologa utilizada. Tambin se utiliz la documentacin publicada
en medios de comunicacin escritos y sitios de Internet. Destacaron
las siguientes formas de participacin en una muestra de diez agencias
(incluidos despachos profesionales, organismos empresariales, unidades de enlace del Poder Ejecutivo y el Movimiento Ciudadano por la
Democracia):
Investigacin tcnica (anlisis econmicos, polticos y sociales; proporcionar informacin privilegiada); elaboracin de Iniciativas (total
o parcialmente); identicacin de actores clave (aliados, detractores
e indecisos); contactos formales con legisladores (reuniones de trabajo); contactos informales con legisladores (comidas, cenas, llamadas
telefnicas); audiencias en Comisiones; creacin de opinin pblica
favorable (trabajo en medios de comunicacin y la bsqueda de avales
y apoyos simblicos y morales); y movilizacin social.

Grfica 1
Modalidades ms recurridas por los cabilderos para influir en legisladores (%)
90
90
80
70
70
60
50
40
40
30
30
30
40
30
20
20
10
0
1
Fuente: Elaboracin propia con datos de agencias de cabildeo.
Explicacin:
4= Contactos formales con legisladores
1= Investigacin tcnica
5= Contactos informales con legisladores
2= Elaboracin de iniciativas
6= Audiencias en Comisiones
3= Identificacin de actores clave
7= Creacin de opinin pblica favorable
8= Movilizacin social
Como puede observarse en la grca 1, la investigacin tcnica y los

contactos formales con legisladores son las prcticas ms recurrentes
de los cabilderos para tratar de inuir en la toma de decisiones de los
legisladores (90 y 70 por ciento respectivamente), mientras que la movilizacin social es la menos utilizada, nicamente 20 por ciento de la
muestra manifest que es una tctica que se puede utilizar al momento
de persuadir.
Lo que realmente marca la diferencia entre el cabildeo mexicano y
el de otras latitudes son los arreglos institucionales de cada pas. En el
caso de Mxico sealo los que considero ms importantes.
El veto a la reeleccin legislativa inmediata. Quienes hacen cabildeo
se quejan de que cada que termina una legislatura y los temas que
impulsaron en la misma no fueron aprobados o simplemente se congelaron, deben empezar todo el proceso desde cero en la siguiente
legislatura. Lo que signica volver a construir acuerdos que implica
volver a invertir recursos materiales, humanos y tiempo.87
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ZqEWI*([SVEOGSSVH )PPIKMWPEHSVEI\EQIR)PHIFEXIWSFVIPEVIIPIGGMzRPIKMWPEXMZEIR1q\MGS1q\MGS*')'j
QEVEHI(MTYXEHSWTT

La disciplina partidista. La disciplina partidista en las fracciones

parlamentarias del Congreso mexicano es bastante frrea, es muy difcil
que algn legislador vote en contra de los designios de su coordinador
parlamentario a pesar de que en lo personal quiera hacer lo contrario o
de que haya sido persuadido por un cabildero en algn sentido que no
sea el mismo que el de la fraccin. 88
La preponderancia de los coordinadores parlamentarios. La asignacin de recursos presupuestarios y de asesora, la asignacin de comisiones, as como la confeccin de la agenda legislativa se encuentran
controladas por los coordinadores parlamentarios. Este control, propicia la accin unicada de los miembros de las bancadas. Por ello, la
actuacin de los diputados est sujeta a escrutinio desde las comisiones
hasta las sesiones del Pleno.89 De esta manera, las labores de cabildeo
se centran en los coordinadores parlamentarios aunque haya quienes
digan que el diputado del distrito ms modesto es tan importante
como un presidente de comisin.90
3.7 El debate sobre la regulacin del cabildeo en Mxico
Regular es hacer que se sigan ciertas reglas y cuando stas han logrado
moldear las relaciones humanas se puede decir que dichas relaciones
son institucionales.
Una denicin acerca de las instituciones, es la que ofrece Douglas
North cuando menciona que son las reglas del juego en una sociedad [...], son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma
a la interaccin humana (y) estructuran incentivos en el intercambio
humano.91
El mismo North seala que las instituciones sirven para reducir la
incertidumbre en las interrelaciones humanas y que proporcionan una
estructura a la vida diaria y denen y limitan las elecciones de los individuos. Las considera como limitaciones que los humanos se imponen
a s mismos; de igual manera enfatiza en la distincin que se debe
hacer entre instituciones y organizaciones, equiparando a las primeras
con las reglas del juego y a las segundas con los jugadores. Y abunda,
El propsito de las reglas es denir la forma en que el juego se desarrollar. Pero el objetivo [de los jugadores] dentro del conjunto de
reglas es ganar a travs de una combinacin de aptitudes, estrategias y
coordinacin.92
%PVIWTIGXSZqEWI1SMWqW4qVI^:IKE0EWJYIRXIWMRWXMXYGMSREPIWHIPEHMWGMTPMRETEVXMHEVMEIR1q\MGS0E0:---0IKMWPE
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GST
-FMHTT]

De acuerdo con Samuel P. Huntington ...en un sistema institucionalizado la mayora de los actores polticos coinciden respecto de
los procedimientos que se deben usar para la solucin de disputas
cuando no existen estos acuerdos, estas instituciones polticas efectivas, capaces de mediar entre los actores, no existen arreglos en
cuanto a cules son los medios legtimos y autorizados para dirimir
controversias.93
En el caso del cabildeo en Mxico se ha abierto un debate en cuanto
a la necesidad y pertinencia de regular, y por ende institucionalizar,
esta actividad. Tanto los actores activos (agencias profesionales de cabildeo, empresarios, ONGs y la Subsecretara de Enlace Legislativo)
como los pasivos (en el caso de esta investigacin los legisladores) no
han sido ajenos a este debate.
En el Poder Legislativo se proyecta normar el cabildeo de empresas
y particulares en el Congreso, a partir de reformas en su normatividad. En ese tenor, hasta el momento de hacer esta investigacin, se
han presentado cuatro iniciativas para tal efecto: las de los legisladores Efrn Leyva Acevedo (diputado), Fidel Herrera Beltrn y Csar
Juregui (ambos senadores), y nalmente la de Cristina Portillo Ayala,
integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica. Las tres primeras se presentaron dentro de la LVIII Legislatura (2000-2003) y la cuarta iniciativa se present en la LIX Legislatura (2003-2006). Si bien esta investigacin se circunscribe a la LVIII
Legislatura, considero que es importante mencionar la iniciativa de la
diputada Portillo Ayala, aunque se haya presentado en una legislatura
distinta a la que aqu estudio, porque es una iniciativa que complementa a todas las presentadas con anterioridad.
El primer intento de reglamentar las actividades de cabildeo en
el Poder Legislativo se debe al legislador Csar Juregui Robles. El
senador por el PAN a la LVIII Legislatura present una Iniciativa con
Proyecto de Reglamento del Senado de la Repblica, la cual contiene
un Ttulo llamado De la labor del cabildeo ante el Senado de la Repblica que contiene slo seis artculos en los cules se sealan ante
quin se deben registrar los actores activos del cabildeo, en este caso
lo deben hacer ante la Secretara General de Servicios Parlamentarios,
y los requisitos que deben cubrir los representantes de los grupos que
pretendan cabildear, as como los nombres de los senadores o comisiones con las que se pretenda mantener conversaciones o contactos.
Cabe sealar que en esta iniciativa no se mencionan posibles sanciones
a quienes no cumplan con las disposiciones asentadas en este ordenamiento94. Se debe destacar que no se trata de una iniciativa de ley
7EQYIP4,YRXMRKXSR)PSVHIRTSPuXMGSIRPEWWSGMIHEHIWIRGEQFMS&YIRSW%MVIW4EMHzWT
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para reglamentar el cabildeo, sino que es parte de una disposicin

ms amplia como un reglamento interno de un rgano parlamentario
(vase anexo 1).
En la Cmara de Diputados, el legislador priista Efrn Leyva Acevedo
present la primera iniciativa de ley para reglamentar el cabildeo (vase
anexo 2). Esta iniciativa va ms all del proyecto de Csar Juregui, de
hecho sta ya es una iniciativa en forma: cuenta con exposicin de motivos, un amplio capitulado, adems de mencionar las responsabilidades de quienes realicen cabildeo y las posibles sanciones a que se haran
acreedores quienes incumplieran las observaciones de la ley. Asimismo,
hace una diferenciacin entre el cabildeo en el mbito legislativo y el que
se realiza en el mbito del Poder Ejecutivo y dedica un Ttulo a lo que
sera el Registro Pblico Nacional de Prestadores de Servicios Profesionales de Cabildeo. Esta iniciativa dispone que recaiga en las secretaras
de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM)95 y de Gobernacin el control y la administracin del registro de cabilderos.96
Despus de la iniciativa presentada por Leyva Acevedo, continu una
iniciativa ms para regular la actividad (vase anexo 3). sta de la autora
del senador Fidel Herrera Beltrn quien en dieciocho artculos dene al
cabildeo y propone que nicamente personas morales mexicanas puedan ser acreditadas como profesionales del mismo ante el Congreso y la
Secodam (hoy Secretara de la Funcin Pblica); los funcionarios que
llegaran a transgredir esta ley seran sancionados por la Ley de Servidores Pblicos, pero no se menciona cmo se sancionaran los profesionales del cabildeo que pudieran incurrir en irregularidades.97
Tambin el senador panista Javier Corral present en comisiones el
borrador de una iniciativa para regular el cabildeo en el Congreso de
la Unin,98 pero ya no la impuls porque se lleg a un acuerdo entre
profesionales de cabildeo, legisladores y la Comisin de Gobernacin
del Senado para trabajar sobre las iniciativas que ya se encontraban
turnadas en las comisiones de ambas Cmaras; adems, Corral pidi
licencia para ausentarse de su escao y contender por la gubernatura
de Chihuahua.
Corral no present formalmente la iniciativa porque ya se haban
presentado algunas. Al respecto comenta el presidente de PROCAB, AC,
Julio Portales:
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Acordamos con Gildardo Gmez Vernica, presidente de la Comisin de Gobernacin del Senado, que no
tena sentido presentar ms iniciativas, que ya haba sucientes, que lo que haba que hacer era trabajar sobre
las iniciativas que ya estn presentadas. Entonces Javier
[Corral] desisti [de presentarla]. 99
La LVIII Legislatura concluy y las iniciativas pasaron a dormir el sueo de los justos a las comisiones de Gobernacin y Seguridad Pblica, y de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias en la Cmara de Diputados, y a las comisiones de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias
y de Estudios Legislativos en el Senado de la Repblica.
Debido al inters de algunos parlamentarios, que se puede observar por los anteriores intentos de regularizar la prctica del cabildeo
en Mxico, varios profesionales dedicados a ello tambin empezaron
a mostrar entusiasmo al respecto, al grado de empezar a gestar una
iniciativa que fuera producto de acuerdos y propuestas de los legisladores interesados y de los profesionales de la actividad, que recogiera
los puntos en comn para presentarla e impulsarla en el Congreso.
Despus de algunas reuniones entre cabilderos y legisladores se logr
un acuerdo:
Lo que acordamos fue por qu no hacemos una iniciativa conjunta, que se vuelva la iniciativa que recoge
los intereses de todos [] recogimos todo, pusimos
un equipo de abogados a trabajar y tenemos ya un borrador que debo presentar ahora en septiembre [de
2004] de lo que sera una iniciativa de consenso en
la que la industria de los cabilderos est de acuerdo, y
recoge, lo que es un acuerdo con Fidel Herrera, recoge
lo que puso Fidel, lo que puso Efrn Leyva lo que puso
Csar Juregui, lo que puso Javier Corral. Andbamos en esas cuando nos madruga una diputada del PRD
[Cristina Portillo Ayala] con una iniciativa [Iniciativa
de Ley Federal de Cabildeo]. Debo decirte que est
bien hecha y curiosamente recoge muchas de las cosas
que nosotros estbamos buscando que quedaran integradas. Entonces seguramente ser sujeta a discusin
en el prximo perodo ordinario de sesiones [que inici
el 1 de sep de 2004].100
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La iniciativa a la que se reere Portales es la que present la legisladora perredista Cristina Portillo Ayala (vase anexo 4), una iniciativa en
verdad completa en la que plantea los objetivos de la ley, dene a los
actores de la actividad y a los sujetos activos y pasivos de la misma, las
obligaciones de los cabilderos, la creacin de registros diferenciados
para quienes efecten contactos de cabildeo, as como las responsabilidades y sanciones de quienes participen en el cabildeo.101
Por su parte, los profesionales del cabildeo no se ponen de acuerdo
en torno al tema, algunos estiman que el tema no da para hacer una
ley, porque no hay materia; otros creen que regular la actividad servira
para desenmascarar a personas que no son cabilderos profesionales y
que venden sus servicios como tales, desprestigiando a quienes s los
son (vase anexo 5).
Respecto a la reglamentacin del cabildeo debo confesarte que todava hay una pugna interna; algunos
miembros dicen debe regularse, es el mejor seguro de
vida para todos, la mejor pliza de garanta de la transparencia, de la tica y de la legalidad de lo que hacemos. Algunos otros dicen, tambin con justa razn,
es una industria que apenas est naciendo si la vas a
regular no vas a permitir que orezca bien. Normalmente en cualquier historia de desarrollo econmico
e industrial todos los grupos empresariales, industrias,
sectores productivos que orecen un muy buen rato no
tienen regulacin.
Y cul es la postura institucional de PROCAB?
La posicin institucional de Procab es que debemos tener una regulacin.
La visin institucional es que debe haber regulacin?
As es. Aunque existe un debate interno con desacuerdos [] La postura institucional es que debemos tener
una regulacin.102
De esta manera se puede observar que el debate en torno a la reglamentacin del cabildeo todava dar mucho de qu hablar. Lo cierto
es que en Mxico se han venido plasmando voluntades dispersas por
profesionalizar esta naciente actividad, sin lograr su consolidacin. Los
detractores del cabildeo lo ven como el conjunto de actividades encaminadas a promover intereses de unas pocas personas bien relacio 'VMWXMRE4SVXMPPS%]EPE-RMGMEXMZEHI0I]*IHIVEPHI'EFMPHIS'jQEVEHI(MTYXEHSW+EGIXE4EVPEQIRXEVME
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nadas con las autoridades, obligando o presionando para que otras

muy poderosas adopten medidas contrarias o, en el mejor de los casos
diferentes al bien pblico.
El cabildeo, es para sus apologistas un instrumento de participacin
de la sociedad en la vida pblica, es un ejercicio profesional basado en
la informacin que a partir de ella trata de inuir en las acciones del
Poder Legislativo mediante prcticas comunicacionales, es una actividad legtima que necesariamente debe estar regulada.
3.8 Conclusiones
A raz de los resultados de las elecciones del 6 de julio de 1997, que
condujeron a una conformacin indita en la que ninguna fuerza partidaria logr la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y la alternancia en la Presidencia de la Repblica en el ao 2000, la pluralidad
y el equilibrio poltico que se viven en el pas estn dotando al Poder
Legislativo de un mayor protagonismo e importancia en la toma de
decisiones. De ser una instancia legitimadora ha pasado a ser un actor
importante en el proceso de toma de toma de decisiones pblicas.
acrecienten las actividades del cabildeo. En el curso de los trabajos de
las Legislaturas LVII y LVIII (1997-2000 y 2000-2003) ha podido observarse un aumento de la actividad de grupos de presin que buscan
inuir en la legislacin.
En los tiempos de la presidencia imperial o de la monarqua
sexenal, como se le llamaba a la Presidencia de la Repblica por su
poder omnmodo y por ser la piedra angular en la pirmide del poder
en Mxico, el cabildeo se diriga precisamente al Poder Ejecutivo: a
las secretaras de Estado o al mismo Presidente. Cuando alguien se inconformaba con una disposicin acuda al Presidente de la Repblica
para que fuera modicada por la va de la persuasin. En esta forma el
Presidente resultaba ser el juez de ltima instancia o el rbitro nal de
los conictos entre grupos.
La actividad del cabildeo no ha dejado de estar presente en la vida
poltica nacional, aunque se vena realizando bajo esquemas y perles
informales sin haber ganado propiamente una identidad como una actividad profesional, y en las ms de las veces, con relativo desprestigio
por ser asociada a una actuacin subrepticia y poco transparente.
El cabildeo en Mxico es una actividad embrionaria que emergi en
1997, cuando ningn partido poltico obtuvo la mayora en el Con-

greso de la Unin. De esta manera, los empresarios, organizaciones

civiles y funcionarios pblicos se vieron en la necesidad de negociar sus
propuestas e intereses con el Poder Legislativo, sin intermediacin de
canales tradicionales como los partidos polticos, pero s por medio de
instancias profesionales, que se dedican a persuadir o a presionar a los
legisladores para que tomen decisiones que los benecien o que no los
perjudiquen.
Desde una visin positiva, el cabildeo se puede considerar como un
medio que permite la activa participacin ciudadana en los procesos
de toma de decisiones pblicas. Por otro lado, el negativo, el cabildeo
puede encubrir una prctica reservada a grupos de presin o a grupos
especcos, econmicamente poderosos, que buscan tutelar sus intereses hacindolos pasar como intereses colectivos.
En el ambiente parlamentario mexicano, la actividad de cabildeo no
se reconoce ocialmente, lo que no signica que no exista. La forma
ms conocida en que se lleva a cabo esta actividad es que los grupos
empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipo organicen reuniones de trabajo, formales o informales, con los legisladores para darles
a conocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos que stos discuten para su insercin o modicacin a la ley. La actividad encubierta
de cabildeo que se realiza en forma permanente en las Cmaras no
se menciona pblicamente. En la prctica parlamentaria, este cabildeo
puede tener lugar entre los diputados, senadores o asamblestas y/o
entre las fracciones o grupos parlamentarios.
Los actores activos del cabildeo legislativo ms visibles son los empresarios, las agencias profesionales de cabildeo, las organizaciones ciudadanas u organismos no gubernamentales y dependencias del Poder
Ejecutivo.
Una forma de incidir en las decisiones pblicas por parte de los
empresarios es el cabildeo (por sus propias estructuras de intervencin
o por una agencia mediante un contrato de contraprestacin de servicios). Cuando la toma de decisiones estaba centrada en el Ejecutivo,
la capacidad de diversos grupos para incidir sobre el Poder Legislativo
estaba bloqueada o no exista. Ahora ya no es as: el cabildeo tiende a
realizarse en mayor medida en el Congreso por su creciente inuencia;
as, el sector empresarial volte la vista hacia los legisladores como
tomadores de decisiones susceptibles de ser inuidos al momento de
legislar sobre temas que ataen a los hombres del capital. De esta manera empezaron a aparecer dentro de los organismos cpula del sector
privado estructuras de vinculacin con el Poder Legislativo. Es preciso sealar que si bien los intereses de los grupos empresariales son
similares, a la hora de cabildear cada organismo empresarial tiene sus
prioridades.

Las agencias o despachos profesionales que se dedican al cabildeo

en Mxico, empezaron a surgir en 1996, si bien antes existan empresas transnacionales o sucursales de rmas norteamericanas que ofrecan
asesora en comunicacin y relaciones pblicas, las dedicadas al cabildeo no eran conocidas hasta antes de esta fecha, tampoco se haban
creado agencias cien por ciento mexicanas. Los despachos profesionales de cabildeo mexicanos fueron conformados por ex legisladores y ex
funcionarios de la administracin pblica federal, en su gran mayora
de militancia priista, aunque hay algunos casos de ex legisladores del
PAN y tambin del PRD.
Los detractores del cabildeo, sostienen que se trata de una actividad
que realizan nicamente grupos econmicamente poderosos para tutelar sus intereses. No obstante, en Mxico el avance democrtico ha
consolidado a un nuevo actor poltico: la llamada sociedad civil. Este
espacio social y los Organismos No Gubernamentales (ONGs) que
lo componen buscan impulsar una nueva identidad cultural ciudadana que tiene como ejes rectores la tica en lo pblico, los derechos
humanos y la democracia, as como un objetivo central: promover
modelos diferentes de participacin ciudadana para establecer nuevos
esquemas de participacin y de relacin entre ciudadanos e instituciones de gobierno. Por lo tanto, se puede decir que el cabildeo no
es una actividad privativa de los grupos econmicamente poderosos,
aunque sean estos los que cuentan con mayores facilidades para llevarla a cabo, tambin las organizaciones ciudadanas la practican aunque
en menor medida.
Unidos de Norteamrica, Reino Unido y Espaa son bastantes: los cabilderos mexicanos participan en la redaccin de iniciativas de ley; dotan de informacin privilegiada a los tomadores de decisiones, en este
opinin pblica).
Democracia):

Investigacin tcnica (anlisis econmicos, polticos y sociales; proporcionar informacin privilegiada); elaboracin de Iniciativas (total
o parcialmente); identicacin de actores clave (aliados, detractores
e indecisos); contactos formales con legisladores (reuniones de trabajo); contactos informales con legisladores (comidas, cenas, llamadas
telefnicas); audiencias en Comisiones; creacin de opinin pblica
favorable (trabajo en medios de comunicacin y la bsqueda de avales
y apoyos simblicos y morales); y movilizacin social.
La investigacin tcnica y los contactos formales con legisladores
son las prcticas ms recurrentes de los cabilderos para tratar de inuir
en la toma de decisiones de los legisladores (90 y 70 por ciento respectivamente), mientras que la movilizacin social es la menos utilizada,
nicamente 20 por ciento de la muestra manifest que es una tctica
que se puede utilizar al momento de persuadir.
caso de Mxico los ms importantes son:
El veto a la reeleccin legislativa inmediata.
La disciplina partidista.
La preponderancia de los coordinadores parlamentarios.
En el caso del cabildeo en Mxico se ha abierto un debate en cuanto a
la necesidad y pertinencia de regular, y por ende institucionalizar, esta
actividad. Tanto los actores activos (agencias profesionales de cabildeo,
empresarios, ONG y la subsecretaria de Enlace Legislativo) como los
pasivos (en el caso de esta investigacin, los legisladores) no han sido
ajenos a este debate.
El cabildeo en nuestro pas puede convertirse en un instrumento
de participacin de la sociedad civil en la vida pblica, esto es, puede
ser una actividad que pertenezca a la realidad poltica y social, que permita a la sociedad participar e inuir de manera directa en el diseo,
la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas y
los programas gubernamentales, as como en el impulso o rechazo de
reformas o creaciones de las leyes y reglamentos que regulan la vida
interna en nuestro pas.
El cabildeo requiere una regulacin que otorgue derechos, asigne
responsabilidades y transparente cada accin que se realice, evitando
con ello que se cruce la delgada lnea que existe entre el cabildeo y el
trco de inuencias y la corrupcin.
Si bien es cierto que an no se cuenta con las condiciones necesarias para que el cabildeo sea una actividad institucionalizada jurdica,
poltica y socialmente hablando (condiciones como las de los parla-

mentarios profesionales, la especializacin del aparato burocrtico y

la reglamentacin respectiva, por citar algunos), tambin lo es que se
puede fortalecer un contexto poltico favorable para impulsar la institucionalizacin del cabildeo y hacer de su ejercicio una actividad clara,
responsable y, por ende, una actividad legal.
En esto es fundamental que el gobierno federal, los partidos polticos y en particular los legisladores del Congreso de la Unin asuman la
urgente necesidad de regular esta actividad. Los grupos parlamentarios
deben realizar los acuerdos necesarios para incorporar dentro de la
agenda legislativa este tema. De ellos depende que, en el corto plazo,
la actividad de cabildeo est regulada, lo que dara certidumbre a los
ciudadanos y a las propias autoridades, as como contribuira a desterrar el trco de inuencias y la corrupcin.

IV.
EL CABILDEO A LA LVIII LEGISLATURA

EN LA CMARA DE DIPUTADOS
(EL CASO DE LA LEY FEDERAL DE JUEGOS
CON APUESTAS, SORTEOS Y CASINOS)
Si no podemos estar seguros de una verdad,
al menos podemos acercarnos a lo ms probable.
BLAISE PASCAL.
4.1. Introduccin
En Mxico la regulacin de los casinos, los juegos de azar y con apuestas es bastante ambigua: mientras, por un lado, estn prohibidos explcitamente por la ley en la materia, por el otro, se otorga a la Secretara
de Gobernacin la atribucin para otorgar permisos para el establecimiento de estos lugares. Basta echar una mirada a algunos artculos de
la Ley Federal de Juegos y Sorteos (LFJS) que data de 1947 para comprobarlo: artculo 1 quedan prohibidos en todo el territorio nacional,
los juegos de azar y los de apuestas; el artculo 4 seala: no podr
establecerse ni fomentar, ningn casino, lugar abierto o cerrado en
que se practiquen los juegos de apuestas, ni sorteos de ninguna clase
sin permiso de la Secretara de Gobernacin.1 Por otra parte, la Carta
Magna establece en su artculo 73 que el Congreso de la Unin tiene
la facultad para legislar en toda la Repblica, entre otras, en materia de
juegos con apuestas y sorteos.
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No obstante, las ferias, los juegos con apuestas y los centros de juego tipo casinos, son actividades que se llevan a cabo en todo el pas, de
forma cotidiana y tanto a la luz pblica como de manera soterrada. Las
ferias regionales representan el concepto ms comn de la ilegalidad
con ciertos rasgos de formalidad porque en stas se efectan de facto
innidad de juegos y actividades que incluyen apuestas.2
Por ello, desde hace aproximadamente una dcada, en las Legislaturas LVI (1994-1997) y LVII (1997-2000) se intent legislar al respecto. En dichas Legislaturas por primera vez lleg a la Cmara de
Diputados el tema de los casinos. Desde 1995, el entonces presidente
de la Comisin de Turismo, Rodolfo Elizondo Torres, abri el debate
para modicar la LFJS, fundado en argumentos a favor y en contra de
las modicaciones a la misma, y que comenzaron a centrarse ms en
la necesidad de regular los juegos con apuestas que se efectan en los
casinos clandestinos. Al nalizar la LVI Legislatura se present una iniciativa en ese sentido pero ni siquiera entr a discutirse en comisiones.
Ya en la LVII Legislatura, el entonces diputado por el PRI, Isaas Gonzlez Cuevas en nombre de legisladores de los tres principales partidos
(PRI, PAN, PRD), present ante la Comisin Permanente en 1999 la iniciativa de Ley Federal de Apuestas, Sorteos y Casinos, misma que se
turn para la elaboracin de su dictamen a la entonces Comisin de
Gobernacin y Puntos Constitucionales hoy de Gobernacin y Seguridad Pblica y a la Comisin de Turismo.
Del anlisis de esa iniciativa se desprende que pretenda tener una
regulacin amplia en la materia, porque prevea las variantes y diversos
supuestos tanto scales, penales, administrativos y laborales que pudieran presentarse en el contexto del juego con apuestas y sorteos.3
En noviembre de 2000 dentro de los trabajos de la LVIII Legislatura
materia de estudio de esta investigacin las comisiones de Turismo y
de Gobernacin y Seguridad Pblica, empezaron a tener acercamientos con el nimo de iniciar el trabajo de dictaminacin, por lo que siete
meses despus ambas comisiones decidieron crear una subcomisin
para el estudio del marco jurdico que regulara los juegos, sorteos y
casinos, y elaborar un dictamen para someterlo al Pleno, con la aprobacin del total de los integrantes de las mencionadas comisiones.
Una vez concluido el dictamen uno de los participantes en el proceso declar a un rotativo que al momento de anar algunos puntos
las posiciones se polarizaron y los debates se tornaron cada vez ms
difciles, lo que favoreci que el tema de los casinos fuera excluido
del dictamen.4
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El presente captulo tiene la intencin de identicar cmo se dio

el fenmeno del cabildeo en la LVIII Legislatura, especcamente en
la Cmara de Diputados, sobre el tema de la instalacin y regulacin
de casinos en Mxico, quines eran los actores a favor y en contra del
tema, y qu mecanismos llevaron a cabo quienes cabildearon en la
Cmara de Diputados. Para tal efecto se har un anlisis de la prensa,
de los dictmenes y actas de las comisiones involucradas en el tema y
entrevistas con actores clave.
4.2. El debate sobre la Ley de Juegos con Apuesta, Sorteos y
Casinos en la Cmara de Diputados durante la LVIII Legislatura
4.2.1. Las posturas sobre el tema
Las posturas son actitudes o inclinaciones que mantiene una persona u
organizacin respecto de un tema. En el caso de la instalacin de casinos en Mxico, bsicamente se identican dos posturas: quines se encuentran a favor y quines se encuentran en contra, aunque esto parece
lgico es necesario sealarlo porque dentro de los que se encuentran a
favor existen posturas encontradas como el hecho de establecer casinos
puros o establecer casinos-hotel.
Dentro de un debate, por denicin, habr opiniones diferentes,
y en el caso de los casinos no fue la excepcin. Por una parte, est la
postura favorable a la instalacin de casinos, quienes se encuentran en
sta sealan que los casinos traeran un impacto econmico favorable;
el impulso y la reactivacin del turismo; la creacin de infraestructura y
entrada de divisas, as como la recaudacin de impuestos y la creacin
de empleos; la correccin de la clandestinidad existente en relacin a
los juegos de apuestas y la correccin de la evasin scal.
4.2.1.1 Los aspectos positivos de la instalacin de casinos
Un estudio realizado por la Cmara de Diputados durante la LVIII Legislatura, en el cual se analizan las propuestas de la iniciativa privada y
del gobierno, arroj las siguientes cifras:
Sobre el impulso al turismo se pasara de 19 millones 200 mil

turistas al ao a cerca de 20 millones.
En cuanto a la inversin y derrama econmica, sta sera del
orden de 2 mil 40 millones de dlares para un primer proyecto, y 25 mil millones para una primera fase de construccin de
infraestructura. En promedio se estima una derrama por cada
casino de 110 millones de dlares.

La recaudacin de impuestos sera de 500 millones de dlares

anuales.
La creacin de empleos sera entre 75 mil y cien mil por diez
casinos de tamao convencional. 5
En resumen, los efectos positivos tendran impacto para la economa

nacional a partir del impulso al turismo, creacin de infraestructura y
entrada de divisas. Estos a su vez inciden en la recaudacin de impuestos, creacin de empleos y correccin de la clandestinidad existente en
relacin a los juegos de apuestas, adems de corregir la evasin scal.
4.2.1.2 Los aspectos negativos de la instalacin de casinos
En ese mismo estudio se sealan los efectos negativos, divididos en tres
categoras, que los opositores a la instalacin de casinos mencionan:
Actividades delictivas (lavado de dinero, maas, inseguridad

pblica, robos y crimen organizado).
Fenmenos sociales (vicios, ocio, prostitucin , adiccin)
Aspectos patolgicos del individuo (deudas de juego, suicidios, delincuencia comn, ludopata).
Sobre la relacin entre los efectos se observa que se forman cadenas

que conguran problemticas sociales vinculadas a los juegos de apuestas. Se reeren a la aparicin o incremento de problemticas de inseguridad, criminalidad y actos delictivos como el lavado de dinero o la
aparicin de maas. Estos problemas se asocian a otras problemticas sociales como el vicio, la prostitucin y el ocio. Finalmente ambas
se relacionan con ciertas problemticas patolgicas de los individuos
como deudas de juego, suicidios, delincuencia comn y adiccin al
juego, formando fenmenos sociales complejos.6
4.3. Los actores en el tema de la instalacin de casinos
Los actores ms visibles en el debate sobre la instalacin de casinos
son integrantes del gobierno, la iniciativa privada, la Iglesia catlica y
organizaciones ciudadanas o de la llamada sociedad civil.7
Algunos a favor y otros en contra de la instalacin regular de casinos, buscan incidir en los legisladores para que su postura sea favorecida al momento de tomar decisiones en este caso la aprobacin o no de
una ley que regule los casinos en Mxico.
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-FuH
0EHIRMGMzRHIWSGMIHEHGMZMPWIEGPEVzIRIPGETuXYPS---

La localizacin de los actores en este debate es producto de informacin aparecida en medios de comunicacin impresos, a partir de
declaraciones de los mismos actores o de la mencin que se hace de
ellos, as como de las posturas manifestadas en las menciones. De esta
revisin periodstica, se desprenden dos bloques: los actores que estn
a favor, y los que estn en contra. Cabe sealar que la revisin se hizo
nicamente en el periodo que comprende la LVIII Legislatura: 1 de
septiembre de 2000 al 31 de agosto de 2003.
4.3.1. Los actores a favor de la instalacin de casinos
Dentro de los que estn a favor se encuentran la AMHM (Asociacin
Mexicana de Hoteles y Moteles), la CANIRAC (Cmara Nacional de
la Industria Restaurantera y de Alimentos Condimentados), la CROC
(Confederacin Revolucionaria de Obreros y Campesinos), el Fonatur (Fondo Nacional del Fomento al Turismo), la Concanaco-Servytur (Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y
Turismo), la AMDETUR (Asociacin Mexicana de Desarrolladores Tursticos).
Dentro de la Cmara de Diputados tambin algunos legisladores
tomaron partido y abiertamente participaron en el impulso de una ley
que regulara los casinos, los ms activos fueron Salvador Coso Gaona
(PRI), Jos Antonio Hernndez Fraguas (PRI), Salvador Rocha Daz
(PRI), Francisco Patio Corona (PRD) y Elas Martnez Runo (PRD).
Tabla 1
Actores a favor de la instalacin de casinos
Cmara Nacional de la Industria del Entretenimiento.

Secretara de Turismo (Leticia Navarro y Rodolfo Elizondo, titulares en el periodo analizado).
Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo.
Asociacin Mexicana de Hoteles y Moteles.
Cmara nacional de la Industria Restaurantera y de Alimentos Condimentados
Confederacin Revolucionaria de Obreros y Campesinos
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Consejo Nacional empresarial Turstico
Fuente: Elaboracin propia con datos de diversos medios de comunicacin.
4.3.2. Los actores en contra de la instalacin de casinos

Por otra parte quienes se opusieron a al instalacin de casinos fueron
la Unin Nacional de Padres de Familia, la asociacin civil Di No a
los Casinos presidida por Daniel Olivares, la Coparmex y la Secretara

de Gobernacin encabezada por Santiago Creel Miranda. Dentro de

estos ltimos actores es necesario realizar algunas puntualizaciones. La
postura de la Coparmex se modic: de una frrea oposicin fue cediendo su postura hasta llegar a aprobar la instalacin de casinos pero
con una fuerte regulacin que evite los riesgos sociales de inseguridad
y adiccin al juego. Sin embargo, no es una de los temas prioritarios de
esta organizacin empresarial.8
Tabla 2
Actores en contra de la instalacin de casinos
La Unin Nacional de Padres de Familia.

Secretara de Gobernacin (Santiago Creel, titular de la dependencia).
La Iglesia catlica.
La Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (Coparmex)
Di no a los casinos, AC. presidida por Daniel Olivares
Por lo que respecta al gobierno federal, fue maniesta su ambigedad

respecto al tema de los casinos, pues mientras los encargados de la
cartera de Turismo apoyaban la instalacin de los mismos, el encargado de la poltica interior declar a la prensa que al gobierno federal
le interesaba la aprobacin de dictmenes que tuvieran qu ver con el
rea de juegos y sorteos, que no lo referente a los casinos, que puede
esperar un mejor momento de discusin.9
Los legisladores que se opusieron a la aprobacin de una ley de casinos fueron Rafael Hernndez Estrada (PRD), Mart Batres Guadarrama
(PRD), Roberto Zavala (PRI) y Toms Coronado Olmos (PAN).
Tabla 3
Postura de algunos legisladores a la LVIII Legislatura sobre el tema de los casinos
A Favor
Salvador Coso Gaona (PRI)
Jos Antonio Hernndez Fraguas (PRI)
Salvador Rocha Daz (PRI)
Francisco Patio Corona (PRD)
Elas Martnez Rufino (PRD)
En Contra
Rafael Hernndez Estrada (PRD)
Mart Batres Guadarrama (PRD)
Roberto Zavala (PRI)
Toms Coronado Olmos (PAN)
Jos Manuel del Ro Virgen (CD)
9REWIWSVHIIWXISVKERMWQSIQTVIWEVMEPHIGPEVzEPSWQIHMSWHIGSQYRMGEGMzRUYIVIKYPEVGEWMRSWGSRPPIZEVuE
QEPIW WSGMEPIW ] EWTIGXSW RIKEXMZSWLXXT[[[IXGIXIVEGSQQ\EKYMPE]WSPLXQP LXXT[[[GSTEV
QI\SVKQ\GSRXIRMHSWTVSKVEQECGMZMGSTYPWS4YPWS 0IKMWPEXMZS 2THJ
7IVZMGMSW-RJSVQEXMZSWHI2SXMQI\HIHMGMIQFVIHI

4.4. El cabildeo de la Ley Federal de Juegos con Apuestas, Sorteos

y Casinos en la LVIII Legislatura
Como lo enfatic en los captulos precedentes, el cabildeo legislativo
engloba los intentos de inuir en la elaboracin, trmite y sancin de
iniciativas de ley, ejercidos por grupos, gremios, ocinas especializadas
(pblicas o privadas) ante los rganos parlamentarios.
En el caso de la iniciativa de Ley Federal de Juegos con Apuestas,
Sorteos y Casinos, este intento de inuir en la toma de decisiones de
diversos legisladores estuvo latente a lo largo de la LVIII Legislatura
(2000-2003). Intentaron inuir tanto quienes estaban a favor de la
instalacin de casinos como quienes estaban en contra y los mecanismos que utilizaron fueron diversos.
La decisin de la Cmara de Diputados en la LVIII Legislatura de
discutir a fondo el problema de la instalacin de casinos tuvo como
races los numerosos debates que desde legislaturas anteriores llevaron
a cabo crticos y apologistas del asunto, adems varios empresarios y
dueos de centros de apuestas se acercaron a los diputados de esta legislatura para tratar de inuir en la instalacin de casinos.
Los grupos de inters que pugnaban por la instalacin de casinos
saban que el activo ms importante de su organizacin no eran los terrenos, ni las instalaciones, ni la tecnologa, sino la licencia para operar,
motivo por el cual trataron de tener a su favor a las diferentes fuerzas polticas representadas en la Cmara de Diputados por diferentes medios.
La Comisin de Turismo retom en su agenda el asunto y a instancia de ella se conmin a la Comisin de Gobernacin para continuar
los trabajos de dictaminacin y se constituy un grupo plural de diputados de ambas comisiones con el n de discutir, analizar y debatir un
documento que posteriormente la Comisin de Gobernacin hiciera
lo propio y en su caso presentarlo ante el Pleno.
El 22 de julio de 2002 integrantes de la Comisin de Turismo,
entregaron a la Mesa Directiva de la Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica un ocio en el que manifestaban tener la disposicin
de que el proyecto de Ley Federal de Juegos con Apuestas y Sorteos
elaborado por diputados del grupo de trabajo de las comisiones de
Gobernacin y Seguridad Pblica, y de Turismo fuera sometido a la
consideracin del Pleno de la Comisin de Gobernacin y Seguridad
Pblica.
En diciembre de ese mismo ao, la Comisin de Gobernacin y
Seguridad Pblica emiti un dictamen de proyecto de Ley Federal de
Juegos con Apuesta y Sorteos pero en el que no se incluy la regulacin de los casinos, argumentando que el debate sobre el tema no
estaba agotado y hacia falta ms tiempo para debatirlo:

En la Comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica

se debati y discuti sobre las ventajas y desventajas de
incorporar la regulacin de los establecimientos denominados casinos, incluso en diversas ocasiones se decretaron recesos de la sesin para realizar consultas al
interior de los Grupos Parlamentarios. Finalmente se
opt por aprobar el presente dictamen porque es necesario reconocer, regular y supervisar los juegos y sorteos
[...] Se acord continuar la discusin y revisin puntual
y responsable del marco jurdico acorde con un Estado
democrtico de derecho y con la demanda de un amplio
sector de la sociedad para regular a los casinos. Se trata
de un debate no concluido pero que requiere de mayor
tiempo, por lo que con responsabilidad y madurez, los
que suscribimos este dictamen hemos decidido no claudicar, por lo que a ese tema se reere, en el avance del
perfeccionamiento de los proyectos que hasta ahora se
han presentado.10
De esta manera, la reglamentacin de los casinos qued fuera de discusin en la LVIII Legislatura, por ello vinieron protestas y debates por
la exclusin del tema en el dictamen.
La primer objecin provino de legisladores del PRI, quienes adujeron que en el dictamen, presentado para su primera lectura ante el
Pleno el 13 de diciembre de 2002, deba tambin ser avalado por la
Comisin de Turismo, no slo por la de Gobernacin, ya que cuando
se present la iniciativa el 3 de marzo de 1999, la Presidencia de la
Mesa Directiva la turn a ambas comisiones y en la LVIII Legislatura
slo la de Gobernacin dictamin.
Uno de los argumentos esgrimidos fue que la Comisin de Turismo se excus de intervenir en el dictamen, aunque durante una reunin de legisladores priistas, se conoci que el documento en el que
se solicitaba no participar en la dictaminacin estaba rmado slo por
8 de sus 30 integrantes, es decir, era invalido porque no contaba con
mayora.11
La Concanaco impuls el establecimiento de casinos, participando
activamente en el anlisis, la investigacin y la promocin del tema.
Durante la LVIII Legislatura, referente al cabildeo sobre la instalacin
de casinos, se utilizaron distintas tcticas, como lo reconoci el Enlace
Legislativo de la Concanaco, Carlos Daz de Len en una entrevista
para un diario de circulacin nacional:
(MGXEQIR HI PE 'SQMWMzR HI +SFIVREGMzR ] 7IKYVMHEH 4FPMGE GSR 4VS]IGXS HI 0I] *IHIVEP HI .YIKSW GSR
%TYIWXEW]7SVXISWHIHMGMIQFVIHI'YVWMZEWQuEW
6IJSVQEHIQEV^SHIT%2SXEHI.SVKI%VXYVS,MHEPKS

Tratamos de inuir en los diputados con planteamientos muy claros; que conozcan el proyecto a fondo, para
que tengan una posicin favorable. Lo que buscamos
son mayoras calicadas, porque unanimidad ni en la
casa tenemos. Parte del trabajo del cabildeo es atender
personalmente las necesidades de los diputados [...] Vamos a su propia casa, si requieren ms informacin se
las damos.
Hay versiones de que se ha tratado de comprar
el voto de los legisladores con viajes y regalos. Esto
se vale?
Que yo sepa no se ha dado dinero, y si se dio no s
quin. Qu signica cabildear? Inuir en sentido tico
con informacin. Eso es lo que yo hago.
Reuniones privadas?
Se puede. Yo lo he hecho, invitar a un diputado, que
tienen la obligacin de atender este tipo de temas, y platicamos con ellos en privado, desayunamos, comemos...12
Por otra parte, legisladores denunciaron que algunas personas desplegaron campaas de cabildeo para legalizar casinos; por ejemplo, el
coordinador parlamentario del PRD en la Cmara de Diputados durante la LVIII Legislatura, Mart Batres, asegur que la familia Hank Rhon
y el ex regente capitalino Ramn Aguirre Velzquez, cabildean por
medio de interpsitas personas o directamente envan mensajeros
con los diputados [...] ellos quieren que se establezca la legalizacin
plena de los casinos o que no se acuerde ninguna ley [que expresamente prohibira los casinos]. Esta declaracin la hizo despus de
desligar al PRD de las acusaciones que recibieron diputados de todas
las bancadas de haber obtenido ddivas para dictaminar una ley a favor
de los casinos.13
Tambin se mencionaron a otros polticos que, supuestamente,
mostraron inters por aprobar la instalacin de casinos, segn lo denunci Daniel Olivares, representante de la organizacin Di No a los
Casinos AC:
El ex gobernador de Quintana Roo, Mario Villanueva,
y su heredero Joaqun Hendricks; el ex mandatario de
Guerrero, Rubn Figueroa, y su sucesor Ren Jurez;
el gobernador de Morelos, Sergio Estrada Cajigal; los
hijos de Carlos Hank Gonzlez y el ex regente Ramn
Aguirre, son los personajes polticos que han presio 0E.SVREHEHIWITXMIQFVIHIT2SXEHI%PFIVXS2jNEV
)P)GSRSQMWXEHIQEV^SHIT

nado para que el Congreso apruebe la legalizacin de

casinos [...] La familia Figueroa, el padre y el hijo que
fueron gobernadores en Guerrero, a travs de su secretario de Turismo, Alejandro Gonzlez Molina, quien
ocup el cargo en ambas gestiones, hicieron tratos con
empresas de Las Vegas como Corp Circus Enterprises,
Harras Entertainment, MGM Grand, Boyd Gaming,
Placer Internacional y Mirage Resorts, e incluso consideraron asociarse, pugnando para que se permitieran
casinos en el pas.14
Las acusaciones a legisladores por la supuesta entrega de dinero por

parte de empresarios fue recurrente en lo medios de comunicacin, en
especial en las fechas en las que el dictamen podra llegar al Pleno para
su votacin, aunque ningn legislador lo acept. El legislador perredista, integrante de la comisin de Gobernacin y Seguridad Pblica y
organizador del foro Di No a los casinos, Rafael Hernndez Estrada
coment lo siguiente cuando se le cuestion al respecto:
Existe un rumor de que un empresario de Las Vegas regal 300 mil dlares a algunos diputados para
que aprobaran el proyecto, usted sabe algo de esto?
No s absolutamente nada. Pongo en duda esas versiones, yo confo en la honestidad de los compaeros
diputados y estamos dando este debate con argumentos
y no con descalicaciones. Yo en ningn momento voy
a hacer eco de ese tipo de versiones [...] Convendra
que de tener elementos de prueba, quienes conocen esa
versin, los den a conocer a la autoridad competente,
porque estaramos ante una situacin de cohecho y de
corrupcin. Los diputados tienen que actuar en el inters nacional y no en el inters de los particulares, mucho
menos de los particulares extranjeros. Yo confo en que
los diputados de todos los partidos que integran la comisin y de los que formaron parte de la subcomisin
que se encarg de elaborar ese dictamen; tengo plena
conanza en ellos. Si hay esa informacin que quien la
tenga aporte datos a la autoridad competente.15
Tambin entrevistado al respecto, el diputado Salvador Coso Gaona,

uno de los legisladores identicados como activo promotor de la instalacin de casinos en Mxico, seal:
6IJSVQEHIQEV^SHIT%RSXEHI.SVKI%VXYVS,MHEPKS
)RXVIZMWXEGSR6EJEIP,IVRjRHI^)WXVEHEHIHMGMIQFVIHI

En al prensa y en crculos cercanos al Congreso se

habla de que tanto empresarios o dueos de centros
de juegos se acercaron a los legisladores para que
inuyeran en las decisiones de la aprobacin o no
de una ley de juegos que contemple a los casinos...
Es una verdad a medias, s se acercan para convencer, s ofrecen, y se acepta, ir a visitar lugares pero no
hay ese desvo de dinero; no hay compra de votos o de
conciencias, en EEUU es muy penado el tema del dinero
entregado ilegalmente, las empresas que tienen casinos
se rigen por cdigos muy fuertes de sus estados; la legislacin de Nevada es muy estricta y si cometen irregularidades scales les quitan la licencia de un negocio
muy fuerte.
En el caso concreto de las negociaciones en
Mxico para la instalacin de casinos cmo se dio...
En Mxico no se dio este chantaje porque es mentira que ellos [los empresarios] paguen esas cantidades,
ellos lo que hacen es invitar a los diputados para que
vayan y visiten sus locales, para que se convenzan de
que no hay problemas, vean el ambiente, nos llevaron
a la Comisin de Nevada para que platicramos con los
consejeros [...] No sueltan dinero tan fcilmente porque estaban conscientes de que no era muy probable de
que la ley se fuera a aprobar; entonces no van a botar
dinero, quiz lo iban a hacer, a lo mejor s, despus de
aprobada la ley para buscar apoyo para que tuvieran
ellos una concesin, quiz s, pero no para aprobar la
ley. A lo ms que se lleg fue a invitarnos a viajes a
distintos lugares, a conocer casinos y diferentes sistemas
,y ah no est nada prohibido, los que hicieron viajes, yo
estuve en varios viajes de eso [...] vimos cuestiones de
seguridad, de manejo de dinero, cmo manejaban el
entorno, platicbamos con la sociedad, con la polica,
con los diputados, conocimos sistemas, pero no era una
cuestin ms all de eso, no eran recursos entregados,
es muy penado para ellos. No es verdad que nos daban
dinero para jugar, nos pagaban el hospedaje y los alimentos. El pasaje lo pagaban las comisiones legislativas.
Te hospedan y te dan de comer y te ensean todo el
sistema, los videos, la vigilancia, puedes preguntar cosas
[...] Lo de dar dinero es un mito. Ellos estallan pensando en dar recursos o generar algo ms para conseguir

una concesin, pero que la ley se apruebe no depende

mucho de lo que pueda apoyar un legislador.16
Bajo este tenor transcurrieron varias discusiones durante la LVIII Legislatura: acusaciones en el sentido de recibir regalos o dinero a cambio
del apoyo a la instalacin de casinos. Como se observa en las entrevistas a Carlos Daz de Len, a Rafael Hernndez y a Salvador Coso, esas
acusaciones nunca se probaron ni se reconocieron, aunque no dejaron
de hacer mella en la credibilidad de los legisladores y de enrarecer el
clima de las discusiones sobre el tema.
Lo que es necesario sealar es que la supuesta compra de conciencias o votos legislativos se mencion no solamente en uno, sino en varios medios de comunicacin. Asimismo, algunos legisladores, asesores
y personal de apoyo de la Cmara de Diputados, aseguraron que varios
diputados s recibieron regalos de algunos empresarios del ramo turstico para inuir en su apoyo para sacar adelante la instalacin de casinos.17
Adems del acercamiento con legisladores, la organizacin de foros
de discusin y la realizacin de anlisis tcnicos sobre el temas de los
casinos, tambin destac la publicacin de desplegados en medios de
comunicacin impresos, como cabildeo indirecto que busca crear cierta imagen ante la opinin pblica y sensibilizarla.
En estos desplegados, dirigidos a dirigentes partidistas, coordinadores parlamentarios, presidentes de las comisiones de Gobernacin
y Seguridad Pblica y de Turismo, y a los legisladores en particular,
argumentaban que por primera vez, todos los integrantes del sector
turstico nacional se haban unicado para solicitar una ley promotora,
constitucional y equitativa; solicitaban autorizar una ley que regulara
adecuadamente el juego en Mxico. 18
Llama poderosamente la atencin que en la mayora de los desplegados, aunque estuvieran rmados por distintas agrupaciones y el responsable de la publicacin fuera tambin distinto o se publicaran en
diferentes fechas, los contenidos eran muy similares, las propuestas, casi
idnticas y el estilo de la redaccin era similar, lo que hace suponer que
dichos desplegados fueron elaborados por alguna agencia de cabildeo
y que nada ms los rmaron las asociaciones o sindicatos involucrados.
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Tabla 4
Acciones de cabildeo
a favor y en contra de la instalacin de casinos en Mxico
Acciones a favor
Acciones en contra
Contacto con legisladores,
Contacto con legisladores.
Invitaciones para viajar a pases que tienen casinos. Organizacin de foros de discusin.
Desplegados en medios de comunicacin.
Desplegados en medios de comunicacin.
Elaboracin
de informes tcnicos para
Elaboracin de informes tcnicos para persuadir.
persuadir.
Como se puede observar en la tabla 4, las acciones que llevaron a cabo

los grupos de inters para inuir sobre los legisladores en cuanto al
tema de la instalacin de casinos fueron variadas. Contactaban a diputados para tratar de persuadirlos sobre las bondades o los perjuicios,
segn fuera el caso, de la instalacin de casinos; asimismo se organizaron varios foros (un ejemplo es el foro Di No a los Casinos, que se
coment lneas arriba) en los que se exponan, con cifras, estadsticas e
informes tcnicos lo que podra suceder en caso de que se regularizara
la instalacin de estos centros de apuestas.
4.4.1. La actuacin de los grupos de inters en el debate sobre la
instalacin de casinos
Los grupos de inters siempre buscan tutelar sus prerrogativas, defender sus privilegios o adquirir otros. En esta investigacin, se encuentran los grupos que comparten el inters comn de reglamentar
el establecimiento de casinos y los que comparten el inters de no
reglamentarlo.
Los grupos econmicamente ms poderosos tenan un mayor nmero de agentes o actores trabajando en su favor, ya que contaban en
la posibilidad de movilizar mayores recursos y otorgar estmulos positivos (recompensas).
A partir de ello, se enfocaron selectivamente a su postura sobre la
regulacin de casinos y formularon estrategias para alcanzar sus objetivos, adems atrajeron la atencin de los medios de comunicacin
para que el tema de los casinos se incluyera en la agenda pblica; asimismo entraron en contacto con las comisiones legislativas para tratar
de inuir en la elaboracin, trmite y aprobacin de una ley, que los
beneciara o por lo menos que no les perjudicara.
La actuacin concreta de los grupos de inters en el debate sobre
los casinos se realiz en dos vertientes: por un lado los grupos que
buscaban la regulacin, y por el otro los que se oponan.

Cada una de estas vertientes trat de inuir, por s mismos o a

travs de agencias especializadas, sobre los legisladores; gran parte de
este cabildeo consisti en acumular informacin considerada estratgica y canalizarla a los diputados integrantes de las comisiones de
Gobernacin y Seguridad Pblica y de Turismo.
Incluso, estos grupos colaboraron con la elaboracin de informes tcnicos y la redaccin de borradores de iniciativas de ley. No es
posible precisar qu tanto fueron tomadas en cuenta las propuestas
planteadas por los grupos de interesados en regular la instalacin de
casinos porque lo que se hizo pblico fue el documento nal de la
iniciativa.
4.4.2. La interaccin entre grupos parlamentarios y los grupos de
inters
En lo particular los legisladores acudieron a reuniones, foros e incluso
viajaron a pases donde los casinos estn reglamentados; pero en el
caso de los grupos parlamentarios la actuacin fue ms institucional,
es decir, la actuacin era ms o menos en bloque con la excepcin de
la fraccin perredista que se encontraba dividida.
El grupo parlamentario del PRI apoyaba en bloque la instalacin de
casinos, aunque un diputado de esta fraccin, Roberto Zavala, discrepaba en ese sentido; la fraccin del PAN pugnaba por regular los juegos ya existentes pero sin reglamentar, en especco, los casinos; en la
fraccin del PRD, una parte estaba con el PRI y la otra estaba en contra
de regular casinos, la dirigencia nacional de ese partido, tambin se
opona a la reglamentacin de los establecimientos de juegos de azar.
En ese sentido los grupos de inters actuaban en funcin de las
posturas de las fracciones parlamentarias para persuadirlas en el sentido que buscaban. Los resultados de estos intentos de inuir no pueden ser valorados o cuanticados porque no siempre fueron pblicos
y no se puede saber si en realidad los legisladores tomaron en cuenta
los planteamientos de cabilderos de los grupos de inters; lo que si se
puede decir es que los planteamientos fueron escuchados en reuniones de trabajo, foros o audiencias.
4.5 Conclusiones
El cabildeo sobre el tema de la instalacin de casinos en la LVIII Legislatura se dio en tres vertientes: el contacto directo, formal e informal,
con legisladores, principalmente con los integrantes de la Comisin
de Turismo y de la de Gobernacin y Seguridad Pblica y, en menor
medida, con los coordinadores parlamentarios; la segunda vertiente

fue la elaboracin de informes especializados, los cules eran presentados a los integrantes de las comisiones respectivas para confrontar
informacin y tratar de persuadir con argumentos tcnicos; la tercera
vertiente fue la del cabildeo indirecto: tratar de crear una imagen
favorable en la opinin pblica por medio de desplegados en medios
de comunicacin escritos.
De estas tres vertientes, la primera, la del cabildeo directo con
los legisladores fue la que provoc ms suspicacias porque no fueron
pocas las veces, y en distintos medios y crculos polticos y sociales,
que hubo acusaciones de que diputados de las distintas fracciones
recibieron ddivas para impulsar o detener, segn fuera el caso y los
intereses, la reglamentacin de la instalacin de casinos.
La intervencin de polticos y ex polticos que cabildearon para la
instalacin de casinos, tambin fue sealada recurrentemente, lo que
podra suponer la existencia de trco de inuencias, que es un delito
que est tipicado en el Cdigo Penal.
Por lo que respecta al cabildeo indirecto, atrae fuertemente la
atencin que en la mayora de los desplegados, aunque estn rmados por distintas agrupaciones y el responsable de la publicacin sea
tambin distinto o se publiquen en diferentes fechas, los contenidos
son muy similares, las propuestas son casi idnticas y el estilo de la
redaccin es similar, lo que hace suponer que dichos desplegados son
elaborados por alguna agencia de cabildeo y que nada ms los rman
las asociaciones o sindicatos involucrados.
El uso del cabildeo no garantiza la aprobacin de una iniciativa
de ley, en el caso de la Ley Federal de Juegos con Apuestas, Sorteos
y Casinos, al parecer se impuso el cabildeo de quienes no deseaban
la regulacin de los casinos en Mxico, porque dicha iniciativa no se
dictamin, en su lugar se dictamin otra ley que regula el juego pero
que explcitamente no reglamenta la instalacin de casinos.
A lo largo de esta investigacin y mediante la consulta a actas de
comisiones y entrevistas con algunos protagonistas, no se pudo comprobar que hubieran existido ddivas o trco de inuencias porque
nadie de los directamente involucrados lo reconoci en las entrevistas; no obstante, algunos legisladores y asesores parlamentarios comentaron que en ocasiones s hubo ddivas.
Lo anterior abona a la necesidad de que el cabildeo sea reglamentado para que cualquier contacto de agencias con legisladores sea documentada y se sepa, mediante un registro como lo proponen algunas
de las iniciativas para legislar la actividad del cabildeo ante el Poder
Legislativo, la cantidad de dinero que erogan y en qu los cabilderos
profesionales.
Ello dara certidumbre de que la actividad desarrollada por los

profesionales del cabildeo no atenta contra los intereses colectivos a

favor de intereses particulares.

Conclusiones generales
Se puede decir que desde siempre los integrantes de una colectividad
han tratado de inuir en el proceso de las decisiones polticas en pro de
sus intereses; se agrupan, ya sea por vecindad geogrca o por anidades ideolgicas o de otro tipo de inters, y cuando sienten afectados
sus privilegios o pretenden conseguir ms benecios, se dan a la tarea
de inuir en los detentadores del poder.
Las vas de ingreso hacia los tomadores de decisiones pueden ser
tan arduas o tan viables segn los recursos, humanos o materiales, de
que se dispongan. Es una caracterstica de los sistemas polticos de
principios del siglo XXI, sistemas plurales, abiertos, democrticos, que
la sociedad intente participar de manera ms activa en el proceso de
elaboracin de polticas pblicas. Es por ello que al abrirse un sistema
poltico a la participacin de la sociedad, son inevitables los conictos
de intereses, en donde se pone a prueba, en muchas ocasiones, la primaca del inters colectivo sobre el inters de particulares.
Considero pertinente recapitular sobre algunos puntos importantes:
Entiendo al pluralismo como un sistema poltico en que el poder no lo monopoliza una elite capaz de imponer sus intereses
particulares sobre el inters general, sino que est disperso y en
manos de una multiplicidad de grupos de inters, asociaciones
u organizaciones incapaces cada una de ellas de imponerse sobre las dems, pero con poder suciente para intervenir en las
decisiones que ms les afectan.
La diferencia fundamental entre grupos de inters y grupos de
presin es la incursin en la arena poltica.

Los grupos de presin pueden ejercer la actividad de cabildeo

ya sea a travs de sus propias estructuras de intervencin o
bien, mediante un contrato de prestacin de servicios, a travs
de agencias especializadas que se dedican a esta actividad.
El cabildeo englobar aquellos intentos de inuir en la elaboracin, trmite y sancin de polticas pblicas.
El cabildeo o su similar anglosajn lobbying, es slo una de las
mltiples formas de actividad que los grupos de presin van a
llevar a cabo para inuir en los tomadores de decisiones.
Existen varios tipos de cabildeo pero hago mayor nfasis en el
llamado cabildeo legislativo.
Las similitudes en cuanto a la forma de operar de los cabilderos en Estados Unidos, Gran Bretaa y Espaa son varias: participan en la redaccin de iniciativas de ley; dotan de informacin valiosa, podra decirse
privilegiada, a los poderes pblicos, en este caso al Poder Legislativo,
para el diseo de iniciativas que devendrn polticas pblicas; utilizan
tanto el cabildeo directo como el indirecto, ya sea que los grupos lo
hagan por s mismos o mediante un tercero (por lo regular bufetes
especializados) mediante un contrato de contraprestacin de servicios;
contactos con legisladores y sensibilizacin de la opinin pblica.
La diferencia fundamental, entre el cabildeo en Estados Unidos y
Gran Bretaa, radica en los diversos roles que representan los cabilderos. El lobby britnico est amaestrado.1 Trabaja en unin ms
estrecha con los ministerios y est ms vinculado al Poder Legislativo
que su similar norteamericano. Acta mucho ms sobria y responsablemente (fair play: juego limpio). Y, una vez alineado con un partido, e
incorporado a l como muchos lobbies lo estn, puede llevar adelante
su causa.
El horizonte norteamericano es distinto. Los grupos de inters estn, frecuentemente, menos representados en el Congreso, de lo
que lo estn los britnicos en su Parlamento. Difcilmente puede armarse que existe un programa en los partidos polticos norteamericanos. Incluso si existiese, tienen muy poca disciplina para garantizar su
cumplimiento. Aunque fuese defendido un grupo de inters por un
partido, ste podra estar en minora en una de las dos Cmaras del
Congreso. Aunque tuviera una mayora en ambas Cmaras, tendra
que enfrentarse con un Presidente del partido opuesto, y que es independiente del Congreso. Para obtener lo que quiere, cuando lo desea,
un lobby norteamericano, nicamente, tiene un buen recurso: convencer al mismo tiempo a la mayora de los miembros del Congreso y al
Presidente, que es lo que desean los representados por el lobby. El
grupo de inters gringo, est forzado a llevar una campaa pblica.
*MRIVSTGMXT

En Gran Bretaa la campaa pblica es muy poco comn y menos

poderosa que en los Estados Unidos. No es un modo normal de inuir en el Gobierno como en EEUU; es un modo excepcional. Cuando
supartido est en la oposicin y cuando todos los cauces normales
han fallado, el nico recurso que cabe es tratar de conseguir que el
electorado haga presin sobre el Gobierno y sus parlamentarios. Estas
son las nicas circunstancias en que conviene iniciar, en Gran Bretaa,
una campaa pblica que sea fructfera.
Por lo que respecta a Espaa, es muy complicado que los cabilderos se dirijan nicamente a los legisladores, se acercan a los partidos
polticos por la frrea disciplina que estos imponen a sus legisladores
en los rganos parlamentarios y tambin a los rganos del Ejecutivo.
Los pases en los que se maniesta el cabildeo han resuelto la regulacin segn sus caractersticas especcas, nicamente Estados Unidos
tiene una reglamentacin al respecto, en Gran Bretaa se basan mucho
en el derecho escrito, el derecho consuetudinario y diversas convenciones. Las convenciones son normas y prcticas constitucionales que,
aunque no son legalmente obligatorias, son consideradas como indispensables para la actuacin del Gobierno, mientras que en Espaa no
prosper una iniciativa de ley que pretenda regular la interaccin de
los grupos de inters con los poderes pblicos.
Se pueden retomar experiencias de otros pases para perlar cmo
se podra o debera, si es que se puede o se debe, regular el cabildeo en
Mxico, pero lo que no se debe hacer es calcar estas experiencias tal
cual porque stas se maniestan en entornos distintos y con caractersticas especcas en cada pas.
A raz de los resultados de las elecciones del 6 de julio de 1997,
que condujeron a una conformacin indita en la que ninguna fuerza
partidaria logr la mayora absoluta en la Cmara de Diputados y la
alternancia en la Presidencia de la Repblica en el ao 2000, la pluralidad y el equilibrio poltico que se viven en el pas estn dotando
al Poder Legislativo de un mayor protagonismo e importancia en la
toma de decisiones. De ser una instancia legitimadora ha pasado a
ser un actor importante en el proceso de toma de toma de decisiones
pblicas.
acrecienten las actividades del cabildeo. En el curso de los trabajos de
las Legislaturas LVII y LVIII (1997-2000 y 2000-2003) pudo observarse
una creciente actividad de grupos de presin que buscan inuir en la
legislacin.

En los tiempos de la presidencia imperial o de la monarqua

sexenal, como se le llamaba a la Presidencia de la Repblica por su
poder omnmodo y por ser la piedra angular en la pirmide del poder
en Mxico, el cabildeo se diriga precisamente al Poder Ejecutivo: a
las secretaras de Estado o al mismo Presidente. Cuando alguien se
inconformaba con una disposicin acuda al Presidente de la Repblica para que fuera modicada por la va de la persuasin. En esta
forma el Presidente resultaba ser el juez de ltima instancia o el rbitro nal de los conictos entre grupos.
La actividad del cabildeo no ha dejado de estar presente en la
vida poltica nacional, aunque se vena realizando bajo esquemas
y perles informales sin haber ganado propiamente una identidad
como una actividad profesional, y en las ms de las veces, con relativo desprestigio por ser asociada a una actuacin subrepticia y poco
transparente.
El cabildeo en Mxico es una actividad embrionaria que emergi
en 1997, cuando ningn partido poltico obtuvo la mayora en el
Congreso de la Unin. De esta manera, los empresarios, organizaciones civiles y funcionarios pblicos se vieron en la necesidad de
negociar sus propuestas e intereses con el poder Legislativo, sin intermediacin de canales tradicionales como los partidos polticos, pero
s por medio de instancias profesionales, que se dedican a persuadir
o a presionar a los legisladores para que tomen decisiones que los
benecien o que no los perjudiquen.
Desde una visin positiva, el cabildeo se puede considerar como
un medio que permite la activa participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones pblicas. Por otro lado, el negativo, el
cabildeo puede encubrir una prctica reservada a grupos de presin o
a grupos especcos, econmicamente poderosos, que buscan tutelar
sus intereses hacindolos pasar como intereses colectivos.
En el ambiente parlamentario mexicano, la actividad de cabildeo
no se reconoce ocialmente, lo que no signica que no exista. La
forma ms conocida en que se lleva a cabo esta actividad es que los
grupos empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipo organicen reuniones de trabajo, formales o informales, con los legisladores
para darles a conocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos
que stos discuten para su insercin o modicacin a la ley. La actividad encubierta de cabildeo que se realiza en forma permanente en
las Cmaras no se menciona pblicamente. En la prctica parlamentaria, este cabildeo puede tener lugar entre los diputados, senadores
o asamblestas y/o entre las fracciones o grupos parlamentarios.
Los actores activos del cabildeo legislativo ms visibles son los
empresarios, las agencias profesionales de cabildeo, las organizacio-

nes ciudadanas u organismos no gubernamentales y dependencias del

Poder Ejecutivo.
Una forma de incidir en las decisiones pblicas por parte de los
empresarios es el cabildeo (por sus propias estructuras de intervencin o por una agencia mediante un contrato de contraprestacin
de servicios). Cuando la toma de decisiones estaba centrada en el
Ejecutivo, la capacidad de diversos grupos para incidir sobre el Poder Legislativo estaba bloqueada o no exista. Ahora ya no es as: el
cabildeo tiende a realizarse en mayor medida en el Congreso por
su creciente inuencia; as, el sector empresarial volte la vista hacia
los legisladores como tomadores de decisiones susceptibles de ser
inuidos al momento de legislar sobre temas que ataen a los hombres del capital. De esta manera empezaron a aparecer dentro de los
organismos cpula del sector privado estructuras de vinculacin con
el Poder Legislativo. Es preciso sealar que si bien los intereses de los
grupos empresariales son similares, a la hora de cabildear cada organismo empresarial tiene sus prioridades.
Las agencias o despachos profesionales que se dedican al cabildeo en Mxico, empezaron a surgir en 1996, si bien antes existan
empresas transnacionales o sucursales de rmas norteamericanas que
ofrecan asesora en comunicacin y relaciones pblicas, las dedicadas
al cabildeo no eran conocidas hasta antes de esta fecha, tampoco se
haban creado agencias cien por ciento mexicanas. La totalidad de las
agencias profesionales dedicadas al cabildeo fueron conformadas por
ex legisladores y ex funcionarios de la administracin pblica federal,
en su gran mayora de militancia priista, aunque hay algunos casos de
ex legisladores del PAN y tambin del PRD.
Los detractores del cabildeo, sostienen que se trata de una actividad que realizan nicamente grupos econmicamente poderosos para
tutelar sus intereses. No obstante, en Mxico el avance democrtico
ha consolidado a un nuevo actor poltico: la llamada sociedad civil.
Este espacio social y los Organismos No Gubernamentales (ONG) que
lo componen buscan impulsar una nueva identidad cultural ciudadana
que tiene como ejes rectores la tica en lo pblico, los derechos humanos y la democracia, as como un objetivo central: promover modelos
diferentes de participacin ciudadana para establecer nuevos esquemas
de participacin y de relacin entre ciudadanos e instituciones de gobierno. Por lo tanto, se puede decir que el cabildeo no es una actividad
privativa de los grupos econmicamente poderosos, aunque sean estos
los que cuentan con mayores facilidades para llevarla a cabo, tambin
las organizaciones ciudadanas la practican aunque en menor medida
La proyeccin y conciliacin de polticas pblicas son la manifestacin de la actividad cotidiana de un conjunto de organizaciones inte-

rrelacionadas: gobierno, asociaciones econmicas y partidos representados en las asambleas parlamentarias, dichas organizaciones inuyen,
o tratan de hacerlo, en los trabajos de las comisiones legislativas, con
distintas formas y en diferentes niveles, por lo que resulta imposible
producir un proyecto poltico que sintetice los distintos intereses que
existen en una sociedad, por lo que se puede concluir que las polticas
pblicas son la sumatoria de varios de los intereses parciales, los cuales
nunca componen la totalidad de los intereses de una sociedad.
Unidos de Norteamrica, Gran Bretaa y Espaa son bastantes: los cabilderos mexicanos participan en la redaccin de iniciativas de ley; dotan de informacin privilegiada a los tomadores de decisiones, en este
opinin pblica).
Los cabilderos trabajan cerca de los legisladores en particular, de las
comisiones responsables de la dictaminacin de leyes y con los coordinadores de los grupos parlamentarios. Sobre todo en comisiones, los
grupos de inters intentan revisar, corregir o proponer iniciativas.
Democracia):
Investigacin Tcnica (anlisis econmicos, polticos y sociales;
proporcionar informacin privilegiada); elaboracin de iniciativas de
ley (total o parcialmente); e identicacin de actores clave (aliados,
detractores e indecisos); contactos formales con legisladores (reuniones de trabajo); contactos informales con legisladores (comidas,
cenas, llamadas telefnicas); audiencias en Comisiones; creacin de
opinin pblica favorable (trabajo en medios de comunicacin y la
bsqueda de avales y apoyos simblicos y morales); y movilizacin
social.
La investigacin tcnica y los contactos formales con legisladores
son las prcticas ms recurrentes de los cabilderos para tratar de inuir
en la toma de decisiones de los legisladores (90 y 70 por ciento respectivamente), mientras que la movilizacin social es la menos utilizada,

nicamente 20 por ciento de la muestra manifest que la movilizacin

social es una tctica que se puede utilizar al momento de persuadir.
Con esto se puede armar que se est creando una nueva dinmica
en el parlamento mexicano, en tanto que se estn utilizando prcticas
novedosas como el cabildeo. Esta prctica ha contribuido a modicar
algunos vnculos como los mecanismos de discusin entre grupos de
inters, fracciones parlamentarias y diputados en particular.
caso de Mxico los ms importantes son:
El veto a la reeleccin legislativa inmediata.
La disciplina partidista.
La preponderancia de los coordinadores parlamentarios.
El cabildeo existe aunque no exista una ley que lo regule. Puede ser
una prctica lcita, incluso deseable, como forma de participacin extrapartidaria en el proceso de toma de decisiones pblicas.
En Mxico se ha abierto un debate en cuanto a la necesidad y pertinencia de regular, y por ende institucionalizar, esta actividad. Tanto los
actores activos (agencias profesionales de cabildeo, empresarios, ONGs
y la subsecretaria de Enlace Legislativo) como los pasivos (en el caso
de esta investigacin, los legisladores) no han sido ajenos a este debate.
El cabildeo en nuestro pas puede convertirse en un instrumento
de participacin de la sociedad civil en la vida pblica, esto es, puede
ser una actividad que pertenezca a la realidad poltica y social, que permita a la sociedad participar e inuir de manera directa en el diseo,
la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin de las polticas pblicas y
los programas gubernamentales, as como en el impulso o rechazo de
reformas o creaciones de las leyes y reglamentos que regulan la vida
interna en nuestro pas.
Hoy en da el cabildeo se ha empezado a imponer como una nueva
dinmica en las relaciones polticas y econmicas del pas para tomar
decisiones, por ello el Congreso se ha convertido en un objetivo estratgico para quienes cabildean y tratan de incidir en el proceso de toma
de decisiones pblicas.
El cabildeo requiere una regulacin que conera derechos, je responsabilidades y transparente cada operacin que se realice, evitando
con ello que se cruce la delgada lnea que existe entre el cabildeo y el
trco de inuencias y la corrupcin.
Si bien es cierto que an no se cuenta con las condiciones necesarias para que el cabildeo sea una actividad institucionalizada jurdica,
poltica y socialmente hablando (condiciones como las de los parla-

mentarios profesionales, la especializacin del aparato burocrtico y

la reglamentacin respectiva, por citar algunos), tambin lo es que se
puede fortalecer un contexto poltico favorable para impulsar la institucionalizacin del cabildeo y hacer de su ejercicio una actividad clara,
responsable y, por ende, una actividad legal.
En esto es fundamental que el gobierno federal, los partidos polticos y en particular los legisladores del Congreso de la Unin asuman la
urgente necesidad de regular esta actividad. Los grupos parlamentarios
deben realizar los acuerdos necesarios para incorporar dentro de la
agenda legislativa este tema. De ellos depende que, en el corto plazo,
la actividad de cabildeo sea una actividad regulada. Dicha regulacin
dar certidumbre a los ciudadanos y a las propias autoridades, y contribuir a desterrar el trco de inuencias y la corrupcin.
Existen demasiados grupos de inters en Mxico con la intencin y
la necesidad de cuidar sus intereses en el Congreso. Los riesgos de un
contubernio entre grupos de inters econmicamente poderosos y legisladores estn latentes y ms cuando todava no se regula la actividad
del cabildeo. Por tanto no es descabellado imaginar que se podran tener legisladores que ms que obedecer a sus demarcaciones y electores,
o la dirigencia de sus partidos, velen por los intereses de empresarios,
patronos, corporaciones, gremios, organizaciones del crimen organizado, etctera.
Por ello es pertinente atender las repercusiones que pueda generar
el cabildeo de los grupos de inters para la actividad parlamentaria en
Mxico. Se podran dar situaciones en que los grupos poderosos que
pueden movilizar mayores recursos impusieran sus intereses parciales o
corporativos imponindolos sobre los intereses generales de la ley, en
detrimento de la sociedad en su conjunto.

ANEXO 1
INICIATIVA DE REGLAMENTO DEL SENADO DE LA REPBLICA
Se concede el uso de la palabra al Senador Csar Juregui Robles para

presentar una iniciativa de reglamento del Senado de la Repblica.
-EL C. SENADOR CESAR JAUREGUI ROBLES: Muchas gracias;
con su permiso, seor Presidente: A la pregunta histrica de cuando
una Ley es una buena Ley se suele y se puede responder de muchas
maneras: cuando se conoce y aplica por todos los ciudadanos, cuando
genera el bien comn, cuando es coincidente con la realidad que pretende modicar, cuando es clara la redaccin en sus normas, etctera.
Sin embargo, dentro de la tcnica legislativa se sabe que el origen
de una buena regla est en su sencillez y en su posibilidad de agrupamiento, tal y como distinguieron hace miles de aos los juristas romanos. La codicacin es un acto que practicaron clebres legisladores o
dadores de la Ley desde tiempos inmemorables: Moiss, Amurabi,
Papiniano, Gallo, Napolen o Thomas Jefferson, por citar slo algunos de ellos, y en nuestro caso especial, Mxico, Don Jos Mara
Morelos y Pavn desde luego que tienen una inuencia trascendente
en la normacin de todos los cuerpos jurdicos universales.
En materia parlamentaria podemos decir que Don Jos Mara Morelos y Pavn expidi el primer reglamento en septiembre de 1813,
al que haban de sujetarse precisamente los trabajos del Congreso de
Chilpancingo, en sus razones esgrimi los argumentos que hoy se engalanan en los frontispicios de algunas Cmaras como San Lzaro y
aqu mismo en el Saln contiguo, que en donde est establecido que

como la buena Ley es superior a todo hombre, las que dicte nuestro
Congreso deben ser tales que obliguen a constancia y patriotismo y
moderen la opulencia y la indigencia.
Continuando con la elaboracin de los reglamentos, ya consumada
la Independencia Nacional, el Congreso elabor en 1823 y en 1824
sendos reglamentos que tuvieron vigencia prcticamente durante todo
el siglo XIX, pues no fue sino hasta 1898 cuando se expidi el reglamento de la poca porriana, y este reglamento tuvo vigencia, salvo
pequeas modicaciones en octubre de 1916 para dar cabida a los trabajos del Congreso Constituyente de Quertaro hasta 1934, cuando
se estableci el 1 de marzo de ese ao el reglamento que actualmente
tenemos en vigor en este Senado de la Repblica.
Este simple dato que reere al Mxico antiguo a unas condiciones
sociales y polticas que slo esbozaban la participacin democrtica por
excepcin y, sobre todo, a una conguracin y dimensin legislativa,
nada parecida a la actual, sera suciente para reexionar la conveniencia
de contar con un ordenamiento legal que sea instrumento ecaz en el
ejercicio de los trabajos y deberes parlamentarios.
Las propuestas que presentamos hoy aqu no son pocas ni son menores, tienen que ver con la realidad que vivimos y, desde luego, en
algunos aspectos, ya el da de hoy son prcticas parlamentarias que se
recoge a travs de los acuerdos. Se inscriben en este marco la precisin
en la forma en que se conducen las sesiones tratndose de reformas
Constitucionales, el proceso legislativo ordinario, los decretos y las
proposiciones, el acotamiento del fuero legislativo que deja de contemplar la inmunidad para el caso del agrante delito, la determinacin
de los deberes y obligaciones de los senadores con las consecuencias
que determinan los captulos de prerrogativas y de disciplina parlamentaria, la inexistencia de sesiones secretas del Pleno senatorial, la
aceptacin del voto de abstencin, la resolucin de los empates que se
presenten en las votaciones en el Pleno y en las Comisiones, la especicacin de los elementos mnimos que deben contener las iniciativas
y dictmenes legislativos, el establecimiento de la armativa cta en el
procedimiento para la atencin de los permisos que por diversas cuestiones se solicitan para laborar con un gobierno extranjero o bien para
aceptar y usar condecoraciones del exterior, lo que en la jerga parlamentaria se conoce como corcholatazos.
El reconocimiento y reglamentacin de la labor de cabildeo que
recin se inaugura como actividad en el Senado, la obligada rendicin
de cuentas a travs de los informes anuales de los parlamentarios, la reglamentacin de las instancias de informacin legislativa, como son el
Diario de los Debates, la Gaceta Parlamentaria y el Canal de Televisin
del Congreso de la Unin.

Existen, desde luego, otras modicaciones que se hacen y se seguirn haciendo al documento que suscrito por mis compaeros, y que
mucho agradezco de la Mesa Directiva como vicepresidentes, slo pretende ser el acto de inicio de una gran reexin sobre el rol que juega
el Senado en la determinacin de las polticas nacionales.
As en el reconocimiento de lo inacabado de este documento podemos retomar las palabras del prcer Jos Mara Morelos al entregar su
reglamento el 11 de septiembre de 1813, sin una tradicin parlamentaria, sin ningn antecedente legislativo al que echar mano o al qu
apelar, nos atrevimos a, empero, intentar la reforma, sabedores de que
vendrn otros talentos y capacidades superiores que, seguramente,
habrn de enriquecer este Reglamento.
Con estas palabras est a su consideracin.
Muchas gracias.
-EL C. PRESIDENTE: Gracias, senador Juregui.
Se turna a las Comisiones Unidas de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias y de Estudios Legislativos para su estudio y Dictamen correspondiente.

TITULO UNDCIMO:
DE LA LABOR DE CABILDEO ANTE EL SENADO DE LA REPBLICA
captulo nico
Artculo 126.Las agrupaciones organizadas en torno a cierto inters,

deseo o necesidad, podrn, por medio de representantes, acudir a la
Cmara con el n de poner en conocimiento de los Senadores sus planteamientos y lograr su atencin.
Artculo 127.El procedimiento para llevar a cabo el cabildeo iniciar
con un escrito de parte de los peticionarios presentado ante la Secretara General de Servicios Parlamentarios, donde conste lo siguiente:
Denominacin del grupo de inters y nombramiento de sus representantes, los cuales debern acreditar su identidad con la credencial
para votar respectiva y rmar al calce del escrito;
Domicilio de los representantes;
La acreditacin de su inters legtimo sobre la cuestin planteada;
La descripcin en trminos concretos del asunto;
Las posibles soluciones a la cuestin planteada;
Los argumentos que sustenten sus armaciones; y
Los nombres de los Senadores o comisiones con las que se pretenda
mantener las conversaciones relativas al asunto.
Artculo 128.La Secretara General de Servicios Parlamentarios de inmediato enviar el escrito mencionado al Presidente de la Mesa Directiva para su inclusin dentro de la agenda de la Mesa, y sta determine
la o las comisiones a las que se enva.
El expediente integrado al respecto deber registrarse desde la primera
peticin en el libro de actas respectivo. Si transcurridos treinta das sin
registro de actividades en un expediente, el asunto ser archivado por
falta de inters jurdico de los representantes, sin responsabilidad para
la comisin.
El expediente archivado no podr volver a ser activado.
Artculo 129. Todas las comunicaciones escritas y actas que se produzcan por motivo del cabildeo, podrn ser publicadas en la Gaceta, a
juicio de la Mesa
Artculo 130.Las personas u organizaciones que de manera habitual
representen a los grupos de inters en labores de cabildeo, debern

registrarse ante la Secretaria General de Servicios Administrativos mediante un escrito que contenga:
Nombre o denominacin de la organizacin;
Actividad principal de la organizacin;
Domicilio;
Registro Federal de Causantes;
Artculo 131.Al escrito sealado se debern anexar los siguientes documentos en original y copia fotosttica:
Credencial de elector con fotografa, si se trata de persona fsica;
Acta constitutiva de la organizacin, si se trata de persona moral;
Declaracin bajo protesta de decir verdad, en la cual se manieste
que tanto la organizacin y los representantes se conducirn con probidad.
Previo cotejo de los documentos, se devolvern los originales.

ANEXO 2
INICIATIVA DE LEY FEDERAL PARA LA REGULACIN
DE LA ACTIVIDAD PROFESIONAL DEL CABILDEO
Y LA PROMOCIN DE CAUSAS.
El suscrito, Efrn Leyva Acevedo, diputado federal integrante de la
LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unin, en ejercicio de la
facultad que me otorgan los artculos 71, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fraccin II, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideracin
de esta soberana la presente iniciativa de Ley Federal para Regular la
Actividad Profesional de Cabildeo y la Promocin de Causas, al tenor
de la siguiente:
Exposicin de Motivos
En el contexto de la modernizacin del rgimen poltico mexicano,
signicada principalmente por la alternancia en el poder pblico en los
distintos rdenes de gobierno y por la integracin plural de los rganos de representacin popular, adems de un revitalizado equilibrio de
poderes y una mayor participacin ciudadana en los asuntos pblicos,
se ha venido observando el surgimiento de organizaciones e individuos
dedicados especcamente a labores de cabildeo, como una actividad
de carcter profesional cuyo objetivo principal es promover los legtimos intereses, propuestas o puntos de vista de personas, grupos u
organizaciones de los sectores social y privado, a n de armonizarlos
con los programas y objetivos de los rganos de representacin popular, especialmente los de carcter legislativo, en el marco de las competencias que constitucional y legalmente corresponden a los poderes
Ejecutivo y Legislativo.
De tal forma, el ejercicio profesional del cabildeo o la promocin
de causas, realizada por individuos o agrupaciones constituidas para tal
efecto ha venido cobrando importancia social, poltica y econmica en
nuestro pas, de lo cual deviene la necesidad objetiva de producir, con
toda oportunidad, un marco regulatorio bsico que permita ordenar
dichas actividades y darles transparencia y un sentido especco, a la
vez que tipicar, prevenir y sancionar, en su caso, las conductas eventualmente irregulares que puedan cometerse en el ejercicio de dichas
tareas.
Resulta tambin importante analizar y reconocer la forma en que
los grupos de cabildeo o de promocin de causas contribuyen o pue-

den aportar en nuestro pas a las decisiones sobre legislacin y polticas

publicas: la informacin que los grupos de intereses aportan al proceso poltico y la que recogen de los que formulan la poltica y luego
transmiten a los grupos. Esto le da al cabildeo un papel en el proceso
poltico que resulta necesario regular adecuadamente en un contexto
de inters pblico.
Segn el Diccionario Universal de Trminos Parlamentarios1, por
Cabildear se entiende:
I.
Verbo que deriva del sustantivo cabildo y ste a su vez del latn capitulum, comunidad. Es sinnimo de intrigar y equivale a cabalar
en portugus; to lobby, en ingls; briguer, en francs; intrigieren,
en alemn y brigare, en italiano. Por cabildear se entiende la actividad y maa que se realiza para ganarse voluntades en un cuerpo
colegiado o corporacin (DRAE, 19a. ed.). El uso de intermediarios o promotores para inclinar hacia una cierta tendencia que
favorezca intereses personales o de grupo es tan antiguo como la
existencia misma del Estado. Podemos encontrar sus rastros en las
prcticas legislativas en Roma, Grecia, o cualquiera de los pases
que han adoptado una estructura formal con un cuerpo legislativo
creador de leyes. Con nombres diferentes en cada poca y lugar,
este tipo de intercesores han utilizado su inuencia o conocimientos al servicio de quienes puedan pagar por ello.
II. En la prctica parlamentaria el trmino se reere a la accin de

negociar o gestionar con habilidad y astucia para presionar a los
legisladores a n de inclinar a favor de algn grupo de inters
especco la decisin en la discusin de las leyes. La actividad se
desarrolla en casi todos los pases donde existe un Congreso, y es
ejercida en forma abierta o encubierta.
En los Estados Unidos, el cabildeo es una actividad protegida
por la ley, con base en lo establecido por la Primera Enmienda
Constitucional, prohibiendo al Congreso dictar leyes que limiten
la libertad de expresin o prensa o el derecho de peticin del pueblo para la atencin de sus quejas. Como resultado, la actividad
de los cabilderos se presta para crear un clima de corrupcin y
conicto de intereses. Las empresas, los sindicatos, los grupos de
poblacin o gobiernos de otros pases contratan a los cabilderos
para defender sus intereses particulares, lo que no siempre resulta
favorable a la sociedad ni cae dentro de la legalidad.
El cabildeo ejerce presin mediante diversos mecanismos:
alianzas entre los diferentes grupos de cabilderos, presiones direc 'jQEVEHI(MTYXEHSWHIP,'SRKVIWSHIPE9RMzR'SQMXqHIP-RWXMXYXSHI-RZIWXMKEGMSRIW0IKMWPEXMZEW0:--
0IKMWPEXYVE1MKYIPRKIP4SVVE1q\MGS

tas sobre los legisladores, sobornos, manipulacin de los electores

para lograr presiones indirectas, apoyo electoral tanto econmico
como organizativo, para lograr la eleccin o la permanencia de los
legisladores en su cargo).
Los instrumentos del cabildero son el acceso o trco de inuencia, pero tambin es importante el conocimiento y la tcnica.
Se han realizado investigaciones por parte de comits de tica,
sin que se hayan logrado resultados para someter a la ley ni a los
cabilderos ni a los representantes que reciben obsequios o favores
de stos. Los cabilderos pueden ser consultores polticos, abogados, representantes extranjeros, especialistas legislativos, defensores del consumidor, representantes de asociaciones gremiales o
especialistas en asuntos gubernamentales.
III. En el ambiente parlamentario mexicano, la actividad de cabildeo
no se reconoce ocialmente, lo que no signica que no exista. La
forma ms conocida en que se lleva a cabo esta actividad es que
los grupos empresariales, sindicatos o asociaciones de todo tipo
organicen reuniones de trabajo con los legisladores para darles a
conocer sus puntos de vista sobre diferentes aspectos que stos
discuten para su insercin o modicacin a la ley. La actividad
encubierta de cabildeo que se realiza en forma permanente en
las Cmaras no se menciona pblicamente. En la prctica parlamentaria, este cabildeo puede tener lugar entre los diputados,
senadores o asamblestas y/o entre las fracciones o grupos parlamentarios (David Vega Vera).
Se estima importante la denicin antes transcrita como punto
de referencia -independientemente de sus evidentes limitaciones
y desactualizacin- en razn de que es parte de una obra patrocinada por el Congreso de la Unin e instrumento obligado e
indispensable de consulta en el trabajo legislativo y parlamentario.
Otra importante precisin, para efectos de la las decisiones legislativas que, en su momento, se adopten, ser la de establecer
los elementos sustantivos y diferenciales del trmino cabildeo
respecto de guras similares como los de: promocin de causas,
gestin social, o grupos de inters pblico. Figuras todas stas entendidas como formas organizadas de accin ciudadana comnmente utilizadas para promover frente a las autoridades de
gobierno y los representantes populares una causa o un inters
especco en particular, sin el apoyo de servicios profesionales remunerados.
Para diversos analistas, por ejemplo, la promocin de causas es
un trmino de signicado ms limitado que el de cabildeo, mismo

que se usa ms ampliamente para incluir todos los intereses, tanto

pblicos como privados, que tratan de inuir en el la administracin o en la representacin popular. En otras palabras, el trmino
cabildeo describe por lo general actividades profesionales de
apoyo a diversas organizaciones y grupos de los sectores publico,
social o privado, en defensa de intereses especcos y claramente identicados. De su parte, la promocin de causas no tendra
un sentido de prestacin de servicios profesionales remunerados,
sino ms bien el apoyo organizado a objetivos sociales o polticos
de carcter general.
En todo caso, el cabildeo constituye una actividad jurdica legtima, protegida y garantizada a nivel constitucional bajo las garantas de libre asociacin, la libertad de trabajo y el derecho de
peticin, que requiere, sin embargo de una regulacin puntual en
tanto involucra la interpretacin, representacin, transmisin o
gestin de intereses privados frente a las instituciones pblicas.
De otra parte, la regulacin del cabildeo cobra mayor importancia por su interrelacin con las actividades polticas organizadas
de partidos, grupos parlamentarios y legisladores, en el caso del
cabildeo legislativo; y de instituciones, autoridades y servidores pblicos, en el caso del cabildeo administrativo, en tanto a travs de
estas se orientan, en gran medida las decisiones administrativas.
La regulacin de las actividades profesionales del cabildeo necesariamente tendr que darse en el orden federal, en tanto que
la normatividad que en su caso se expedira tendra que ver exclusivamente con los procedimientos y mecanismos administrativos,
en el caso del Poder Ejecutivo federal y las entidades paraestatales;
y con el proceso legislativo y los procedimientos parlamentarios,
en el caso del Congreso de la Unin.
De igual manera, al constituirse el cabildeo en una prctica particular equiparada con la gura civil de la gestin de negocios, su
regulacin frente al poder pblico corresponder a cada orden de
gobierno, federal o estatal, segn sea el caso, precisamente por la
orientacin de las actividades negociales de que se trata. En todo
caso, pueden preverse a nivel federal disposiciones que permitan
el establecimiento de bases de colaboracin entre los Poderes de
la Federacin y las entidades federativas para la vigilancia y adecuado control de dichas actividades y de los sujetos que las realicen.
Las normas que se plantean para la regulacin de la actividad
profesional de cabildeo o promocin de causas, deben mnimamente obedecer a los siguientes criterios generales:
Denir con toda claridad la naturaleza y alcances de la activi-

dad profesional de cabildeo y promocin de causas.

Precisar con toda certeza los sujetos activos y pasivos en la actividad de referencia.
Establecer el carcter comercial de prestacin de servicios profesionales, para la actividad de cabildeo.
Producir un cdigo de conducta de la actividad en cuestin.
Establecer la obligatoriedad de un registro pblico de las personas dedicadas profesionalmente al cabildeo.
Denir las obligaciones y responsabilidades de las dependencias y servidores pblicos, tanto del Ejecutivo federal como del
legislativo y entidades autnomas, respecto de las actividades de
cabildeo.
Establecer las bases para la realizacin de actividades de cabildeo por parte de dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal frente a gobiernos, organizaciones o entidades
del extranjero o multinacionales.
Regular las actividades de cabildeo en Mxico de los nacionales
y de los extranjeros.
Establecer un rgimen de responsabilidades y sanciones para
los cabilderos.
Por las anteriores consideraciones, se somete a la consideracin
del H. Congreso de la Unin, por conducto de esta Cmara de
Diputados la siguiente:
Iniciativa de Ley Federal para Regular la Actividad Profesional de Cabildeo y
la Promocin de Causas
TTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
Captulo nico
Artculo 1. La presente Ley tiene como nalidad la regulacin y control de las actividades profesionales de cabildeo legislativo y promocin
de causas en las Cmaras del Congreso de la Unin.
Artculo 2. Para los efectos de esta Ley se entender por:
I.
Cabildeo: La actividad profesional remunerada desarrollada por

personas fsicas o morales en representacin de terceros, que tenga por objeto la promocin de intereses y objetivos legtimos de
entidades u organizaciones privadas o pblicas frente a los rganos del Congreso de la Unin, que se traducen en productos
legislativos conforme a las leyes, los reglamentos y la prctica par-

lamentarias.
II. Promocin de causas: Son procesos de movilizacin y participacin activa, organizada y planicada de grupos o sectores determinados la sociedad civil, por los cuales se busca incidir en el
mbito de los poderes pblicos, en el pleno uso de sus derechos
humanos y polticos, con el objeto de lograr el cumplimiento de
objetivos concretos en funcin de sus planteamientos y propuestas.
III. Dependencias y entidades: Las sealadas en la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal, incluidas la Presidencia de la
Repblica, los rganos administrativos desconcentrados, y la Procuradura General de la Repblica;
IV. rganos legislativos: Los sealados en la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y en los reglamentos y acuerdos parlamentarios de las Cmaras que lo integran,
incluidas las comisiones, grupos de trabajo, comits y los rganos
polticos y de direccin legislativa.
V. Registro de Cabilderos: El Registro Pblico, integrado con la informacin de las personas fsicas y morales, nacionales o extranjeras, que realizan actividades profesionales de cabildeo;
VI. Ley: La Ley Federal Para Regular la Actividad Profesional de Cabildeo y la Promocin De Causas; y
VII. Servidores pblicos: Los mencionados en el prrafo primero del
artculo 108 constitucional y todas aquellas personas que manejen
o apliquen recursos pblicos federales.
Artculo 3. Mediante los servicios profesionales de cabildeo o las acciones de promocin de causas, pueden buscarse los siguientes objetivos:
I.
La promocin, iniciacin, reformas, derogacin, raticacin o

abrogacin, de Leyes o decretos, acuerdos o reglamentos, de la
competencia del Congreso de la Unin, las Cmaras de Senadores
o Diputados y los correspondientes rganos legislativos tcnicos,
polticos y de direccin;
II. La reforma, derogacin, raticacin o abrogacin de reglamentos
expedidos por el Ejecutivo federal en ejercicio de sus facultades y
competencia;
III. La adopcin de decisiones o ejecucin de acciones administrativas, programticas o de gobierno que tengan que ver con polticas pblicas y las facultades asignadas constitucional y legalmente al Ejecutivo federal y sus dependencias y a las entidades
paraestatales; y

IV. Todos aquellos otros de similar naturaleza que guarden relacin

con los anteriores.
Artculo 4. Para los efectos de la presente ley, se denen como cabilderos o gestores de promocin de causas, a las personas fsicas o jurdicas,
nacionales y extranjeras, que desarrollan, previa su inscripcin en el
Registro respectivo, en forma profesional, todo tipo de actividad en
defensa de intereses particulares, sectoriales o institucionales, en relacin con las legislaciones y decisiones emitidas o por emitir de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, o de carcter administrativo, conforme a
las condiciones y modalidades determinadas.
En todo caso, debe entenderse a las acciones de cabildeo o de promocin de causas, como gestiones de particulares o de grupos de inters que se ejercen en legtimo uso de los derechos de libre asociacin,
de peticin y la libertad de trabajo, y que de ningn modo establecen
obligaciones a cargo de los rganos y autoridades de orden pblico a
las que se dirijan, fuera de las constitucional y legalmente establecidas
para garantizar el disfrute y ejercicio de tales garantas.
Artculo 5. Los materiales, datos o informacin que los despachos de cabilderos o los grupos de promocin de causas aporten a los rganos legislativos o administrativos frente a los cuales desempees sus actividades
profesionales respecto de los temas o asuntos que patrocinen o promuevan, debern ser claramente identicables en cuanto su origen y autora.
TTULO SEGUNDO
DE LOS SERVICIOS PROFESIONALES DE CABILDEO
Captulo Primero
Del Cabildeo Legislativo
Artculo 6. El cabildeo legislativo es el conjunto de acciones dirigidas especcamente a los integrantes de las Cmaras de Diputados y
Senadores del Congreso de la Unin en lo individual, o a las comisiones ordinarias, especiales o de investigacin, as como a los comits y
grupos de trabajo integrados conforme a la normatividad legislativa y
parlamentaria, que tiene por objeto inuir de manera informada, propositiva y constructiva, en la elaboracin, reforma o modicacin de
los diversos productos legislativos y parlamentarios.
Al constituir el proceso legislativo un conjunto de actos secuenciales a cargo de diversas instancias de los poderes ejecutivo y legislativo,
en el que deben tenerse en cuenta circunstancias de diverso orden y
naturaleza, adems de otras variables de coyuntura y de oportunidad,
resulta conveniente, por razones de certeza y economa, prestar apoyos

de orden tcnico o aportar a los rganos del legislativo informacin

especializada de diversa ndole y origen, para propiciar en la medida
de lo posible y dentro de la ley, las condiciones necesarias para que los
productos legislativos de que se trate puedan tener la mayor calidad y
ecacia posibles.
Artculo 7. En ejercicio de las libertades inherentes a los derechos de
trabajo, asociacin y peticin, las personas, organizaciones sociales,
grupos y dems entidades que realicen acciones de cabildeo legislativo
o de promocin de causas, debern ser reconocidas por los rganos e
instancias de trabajo legislativo y parlamentario correspondientes, en
trminos de los acuerdos que al efecto expidan los rganos competentes.
Artculo 8. En todo caso, las personas, organizaciones o grupos que
realicen acciones de cabildeo frente a los rganos del Congreso de la
Unin, sea cual fuere su naturaleza, debern en todo momento abstenerse de realizar a los legisladores, o el personal a su servicio, pagos en
dinero, en especie o en servicios de cualesquiera naturaleza, o entregarlos en su nombre y representacin a terceros, bajo pena de hacerse
acreedores de las sanciones que ms adelante se indican, independientemente de las faltas o delitos que con tales conductas se llegaren a
cometer.
Captulo Segundo
Del Cabildeo en el mbito del Poder Ejecutivo
Artculo 9. El cabildeo frente al Poder Ejecutivo lo constituyen las acciones de promocin que se realizan en el mbito de la Presidencia de
la Repblica, sus dependencias y organismos descentralizados, que tienen por objeto la bsqueda y legtima promocin de intereses pblicos
y privados que tienen que ver con la planeacin, ejecucin y desarrollo
de las acciones administrativas y programticas que a cada entidad,
dependencia u organismo asignan las leyes respectivas.
Artculo 10. Independientemente de su carcter de objeto de acciones
de cabildeo, el Ejecutivo federal, sus dependencias y los organismos
descentralizados, tienen la facultad de realizar las acciones de cabildeo
necesarias para el mejor cumplimiento de sus nes, ya sea por conducto de las unidades y los servidores pblicos asignados especcamente
como enlaces ante los rganos legislativos, o bien mediante la contratacin de los servicios profesionales del caso a cargo de particulares,
cuando la materia o la complejidad tcnica de los asuntos correspon-

dientes, as lo haga recomendable.

Artculo 11. La contratacin de servicios profesionales de cabildeo,
cualquiera que sea la naturaleza, ubicacin o situacin de los sujetos o
la materia de las acciones correspondientes, deber sujetarse a la legislacin en materia de contratacin de bienes y servicios de la administracin pblica federal y dems normatividad aplicable.
TTULO TERCERO
DEL REGISTRO PBLICO NACIONAL
De Prestadores de Servicios Profesionales de Cabildeo
Captulo nico
Artculo 12. El Ejecutivo federal, por Conducto de la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo, con la participacin que
corresponda a la Secretara de Gobernacin, llevarn y administrarn
el Registro Pblico Nacional de Prestadores de Servicios Profesionales
de Cabildeo.
Artculo 13. La Presidencia del Congreso de la Unin tendr bajo su
responsabilidad la integracin y actualizacin de la seccin legislativa del Registro Pblico de Prestadores de Servicios Profesionales de
Cabildeo, en coordinacin con las dependencias del Ejecutivo federal
citadas en el artculo anterior.
La presidencia de cada Cmara del Congreso de la Unin ser responsable, conforme a los acuerdos relativos, de aportar al Registro
mencionado en el prrafo precedente, la informacin y datos necesarios de las personas que realicen actividades de cabildeo o promocin
de causas en cada rgano legislativo.
Artculo 14. Ninguna persona podr ser contratada ni prestar servicios profesionales de cabildeo en el mbito de los poderes Ejecutivo y
Legislativo de la Unin, si previamente no ha solicitado y obtenido el
registro correspondiente en el Registro a que se reeren los artculos
12 y 13 de esta Ley.
Artculo 15. Para ejercer la actividad en forma profesional, la autoridad
competente dotar al cabildero de una cdula de Registro, la cual deber ser renovada cada tres aos.
La informacin que cada persona presente para su registro, conforme
lo determine el reglamento correspondiente, ser de acceso pblico y

ser de la estricta responsabilidad de cada solicitante de registro.

Artculo 16. La autoridad responsable del Registro Pblico Nacional
de Prestadores de Servicios Profesionales de Cabildeo tendr las siguientes funciones, deberes y atribuciones:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Dirigir el Registro conforme a los deberes de honestidad,

transparencia y rectitud que orientan el servicio pblico.
Vigilar el adecuado cumplimiento de esta Ley y su Reglamento.
Dictar normas de tica conforme a las disposiciones y objetivos de la presente ley.
Colaborar con todas aquellas personas o instituciones que
requieran de informacin u orientacin sobre el ejercicio de
la profesin de cabildeo o promocin de causas y los contenidos y alcances de esta Ley y su Reglamento.
Combatir el ejercicio ilegal de la profesin y vigilar la observancia de las normas ticas profesionales.
Desarrollar vinculaciones con organismos anes en el pas y
del extranjero.
Combatir los actos de corrupcin y de trco de inuencias
de los grupos que no estn debidamente inscritos para desarrollar el cabildeo.
Mantener los archivos de los informes y declaraciones notariales exigidos por esta ley y su reglamento.
TTULO CUARTO
RESPONSABILIDADES Y SANCIONES
Captulo nico
Artculo 17. Sern causas de responsabilidad administrativa de los servidores pblicos en los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin
por incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley las
siguientes:
I.
Solicitar o recibir, para s o para terceros, el pago o ddiva de

bienes en dinero o especie, o servicios de cualesquier ndole, de
personas, organizaciones o grupos que se dediquen profesionalmente a la prestacin de servicios de cabildeo o promocin de
causas.
II. Condicionar la realizacin de los trabajos y tareas, o la prestacin
de los servicios que constitucional o legalmente les correspondan en funcin de su cargo o representacin, a la intervencin de

personas, grupos u organizaciones dedicados profesionalmente al

cabildeo o a la promocin de causas.
III. Ocultar, sustraer, destruir, inutilizar, divulgar o alterar, total o
parcialmente y de manera indebida informacin o datos que les
sean proporcionados por las personas que presten servicios profesionales de cabildeo, que les sean proporcionados en funcin de
tales actividades.
IV. Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la atencin de las solicitudes que conforme a derecho se les en el contexto de las tareas
y promociones que realicen los prestadores de los servicios a que
se reere la presente ley.
Artculo 18. Estarn impedidos para registrarse y actuar profesionalmente como cabilderos:
a)
b)
c)
Quienes se encuentren caracterizados por alguna de las incompatibilidades establecidas en la presente ley.
Los condenados judicialmente por comisin de delitos dolosos de accin pblica, a pena privativa de libertad o a inhabilitacin profesional.
Los inhabilitados para ejercer cargos pblicos.
Artculo 19. La responsabilidad a que se reere el artculo precedente

o cualquiera otra derivada del incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley, ser sancionada en los trminos de la Ley Federal
de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.
Artculo 20. Las violaciones a la presente ley, en que incurran los prestadores de servicios profesionales de cabildeo, sern castigadas con la
prdida de su registro y la inhabilitacin para realizar acciones de cabildeo frente a los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin. Lo
anterior, independientemente de las responsabilidades penales o administrativas en que puedan incurrir conforme a la legislacin federal
aplicable.
En el supuesto anterior, la autoridad responsable de la integracin
y actualizacin del Registro Pblico Nacional de Prestadores de Servicios Profesionales de Cabildeo deber boletinar a los gobiernos de
las entidades federativas y a los Congresos locales, los casos de prdida
de registro, para los efectos correspondientes. En su caso, la misma

autoridad deber tomar nota de las comunicaciones que en el mismo

sentido pueda recibir de las autoridades de las entidades federativas.
Transitorios
Artculo Primero. La presente Ley entrar en vigor el da siguiente al
de su publicacin en el Diario Ocial de la Federacin, con las modalidades que establecen los artculos siguientes.
Artculo Segundo. La Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo con la participacin de la Secretara Gobernacin, y las Cmaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unin, debern,
en un plazo no mayor a noventa das a partir de la entrada en vigor de
la presente ley, organizar y poner en funcionamiento el Registro Pblico a que se hace referencia en el cuerpo de la misma.
Palacio Legislativo de San Lzaro, a 29 de abril de 2002.
Dip. Efrn Leyva Acevedo (rbrica)
(Turnada a las Comisiones de Gobernacin y Seguridad Pblica, y de

Reglamentos y Prcticas Parlamentarias. Abril 29 de 2002.)

ANEXO 3
INICIATIVA DE LEY FEDERAL DE CABILDEO
DEL SENADOR FIDEL HERRERA BELTRN
El suscrito, Senador Fidel Herrera Beltrn, integrante de la LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unin y Presidente de la Comisin de
Estudios Legislativos, con fundamento en lo dispuesto por los artculos: 71, fraccin II de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y 55 fraccin II del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso, me permito someter a la consideracin de esta H. Soberana la presente iniciativa de Ley Federal de Cabildeo, al tenor de
la siguiente:
Es deber de un gobierno democrtico el otorgar a la poblacin el mayor nmero de facilidades para ejercitar su derecho de peticin, y para
expresar libremente sus opiniones respecto de las leyes y procedimientos normativos. Las prcticas internacionales sobre inuencia de los
particulares en la elaboracin o veto de leyes, no slo ante las autoridades administrativas del ramo, sino directamente sobre los hombres que
construyen los acuerdos que se convierten en normas de observancia
general, dan muestra de la preocupacin de los gobiernos por regular
dicho acercamiento, a n de que sea transparente, profesional e informado.
Del mismo modo, la semblanza que requieren los hombres del
Congreso sobre actividades, necesidades sociales o gremiales, por slo
mencionar algunos ejemplos, a lo cual han de aplicar recursos pblicos
para pagar a expertos que difundan las expectativas de un proyecto
legislativo, o realicen encuestas para captar el sentimiento de los gobernados respecto de las materias que forman su que hacer legislativo,
entre otros propsitos, son ya materia de regulacin en otros pases.
Sin embargo, y a pesar de la estandarizacin de prcticas nacionales
en diferentes rdenes con las prcticas internacionales que se han considerado ms sanas, la actividad de tratar de inuir profesionalmente
en las decisiones legislativas, conocidas como cabildeo, no han sido
materia de regulacin en Mxico, a pesar de que dicha actividad se da
de hecho, y por lo mismo, es discrecional y poco transparente.

Siendo necesario preservar la integridad de las facultades decisorias

del gobierno, es preciso que las actividades de cabildeo sean transparentes y reguladas de forma tal, que el pueblo conozca la identidad,
gasto y actividades de las personas y organizaciones contratadas para
inuir en un proyecto legislativo, a favor o en contra.
Para identicar claramente las actividades inherentes al cabildeo o
lobby, como se denomina en un aglicismo coloquial, estimo conveniente incluir dentro de este gnero cualquier intento por tratar de
inuir en la aprobacin o veto de una ley o decreto del Congreso.
Asimismo, que comprenda toda actividad cuyo propsito sea apoyar, oponerse, cambiar, modicar o posponer cualquier fase del proceso legislativo o el contenido del mismo; a n de identicar los gastos
erogados por los conceptos anteriores, cuando los realiza el poder legislativo, sin descuidar el incluir en esta regulacin todas las contribuciones, honorarios, gastos y dems recursos, de la clase que fueren,
vinculados con dichas actividades.
Por otra parte, las actividades de sensibilizacin de personas, grupos
y organizaciones a los que una disposicin nueva o vigente afecta o
pueda afectar, por parte o en nombre de los miembros del poder legislativo que participan directamente en el estudio, anlisis, dictamen,
presentacin, elaboracin, discusin, aprobacin, sancin y ejecucin
de un proyecto legislativo, siendo una actitud racional y prudente,
cuando no se realiza bajo los lineamientos de una norma que equilibre
el gasto que ello implica, los medios para entrevistar personas, difundir
argumentos y captar reacciones o intenciones de los destinatarios de
la norma, se presta a aplicar una discrecionalidad propia de estadios
previos a la democracia que hoy vive el pas.
Por ello, la iniciativa que se presenta a continuacin pretende, en
primer lugar, establecer que la actividad del cabildeo sea reconocida
como una especialidad profesional y legtima, que requiere de habilidad, conocimiento, relaciones y recursos para tener xito y poder
cumplir una funcin ecaz; y, no menos importante, dar transparencia
a las actividades desarrolladas por especialistas en dicha actividad, mediante la obligacin de quienes utilizan sus servicios, de dar a conocer
en qu proyectos especcos y con qu grupos o personas sostienen
reuniones de acercamiento para inuir en un sentido u otro la actividad legislativa, identicando el concepto de gasto tanto en el sector
pblico como el privado al auspiciar dicha inuencia, y nalmente, el
xito o fracaso de dichos intentos.
Para poder concentrar la informacin que se genere de estas actividades, es preciso crear una base de datos- no una estructura burocrtica ms- que sea susceptible de consulta pblica y de escrutinio por
parte de las autoridades de scalizacin del gasto que ejerce el poder

legislativo, por una parte; y los recursos, fuente y destino, que la sociedad asigna a este proceso. Aunado a lo anterior, tener un especial cuidado de prohibir la participacin directa de los miembros del congreso
en actividades de cabildeo remunerado, as como de recibir obsequios
a cambio de votos en un sentido u otro, al ejercer el supremo poder
de legislar.
Se deja para la ley orgnica del Congreso un reglamento interno la
organizacin de dicha base de datos, la responsabilidad de la misma, su
administracin y las bases para la acreditacin de la calidad de prestador
de servicios de cabildeo, con lo que, se insiste, no se pretende generar
nueva burocracia, sino asegurar que los profesionales que se dediquen
a esta importante actividad respondan a la calidad que de ellos exige la
sociedad, por tratarse, ni ms ni menos, de la creacin de leyes y polticas pblica y, eventualmente, de su no creacin o supresin.
Por las anteriores consideraciones, se somete a la consideracin del
H. Congreso de la Unin, por conducto de esta Cmara de Senadores,
la siguiente iniciativa de
Ley Federal de Cabildeo
Artculo 1. Esta Ley es de inters Pblico y de observancia general en
toda la Repblica y tiene por objeto regular las actividades de cabildeo
que se denen en el cuerpo de la misma.
Se considera esta actividad cuando se promueve en nombre y por
cuenta de otro, la participacin organizada, informada y responsable
de la sociedad en las decisiones legislativas y administrativas para hacer
transparentes las actividades de cabildeo as como los gastos asociados
a stas.
Artculo 2. Para los efectos de esta Ley, se entiende por cabildeo toda
actividad profesional, remunerado, prestado por personas fsicas o morales, tendiente a informar de manera especializada a los distintos rganos del poderes legislativo y ejecutivo, sobre las materias especcas
que stos o terceras personas u organizaciones les encarguen, a n de
que las leyes y dems ordenamientos emanados de dicho poder satisfagan de manera ecaz las necesidades a las cuales estn dirigidas. En
consecuencia, quienes realicen actividades de cabildeo podrn promover o disuadir, por cualquier medio legal a su alcance, la aprobacin,
reforma, derogacin o abrogacin de un ordenamiento legal por parte
del poder legislativo de una resolucin o medida adicional.
Artculo 3. Las empresas dedicadas a implementar acciones de cabildeo
debern obtener un registro por tema a abordar en las ocinas desig-

nadas para tal efecto en el Congreso de la Unin y en la Secretara

Gobernacin.
Artculo 4. Para la Prestacin del servicio de cabildeo se requiere ser
persona moral constituida como sociedad civil o mercantil cuyo objeto
sea la prestacin habitual y profesional de servicios remunerados de
cabildeo en nombre y por cuenta de otras personas, con excepcin de
los servidores pblicos mencionados en los prrafos primero y tercero
del artculo 108 Constitucional, y todas aquellas personas que manejen
o apliquen recursos econmicos federales.
Sin embargo, por tratarse de una actividad tendiente a incidir sobre
agentes con poder de decisin en las esferas administrativa y legislativa,
slo podrn ser acreditados como profesionales de cabildeo ante el
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo, en los trminos del reglamento que al efecto se expidan, personas morales mexicanas, de reconocida solvencia profesional, moral y econmicamente, con amplia
experiencia en las materias que se les encomienden.
Artculo 5.-Los rganos del Poder Legislativo Federal que contraten
servicios de cabildeo en el exterior sern responsables en los trminos
de las leyes respectivas, por la violacin de este precepto, cundo por
razones de inters personal contraten los servicios de personas que no
cumplan con los requisitos mnimos para la actividad. Para los efectos
de esta Ley se consideran rganos del Poder Legislativo los que establece la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, y como rganos de la Administracin Pblica Federal los
contenidos en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y
la Ley de las Entidades Paraestatales, solicitar y contratar los servicios
de cabildeo materia de esta Ley.
Artculo 6. La contratacin de servicios de cabildeo por parte del Legislativo o el Ejecutivo Federal en el exterior, estar sujeta a las disposiciones legales aplicables
Artculo 7- Las personas que presten servicios de cabildeo podrn valerse de todos los recursos legtimos y permitidos por la Ley, con el
objeto de promover en nombre y por cuenta de otro algn asunto
encomendado.
Artculo 8. La informacin, datos o materiales que los profesionales
del cabildeo proporcionen a los rganos legislativos, deber estar claramente identicada en cuanto a su autora y procedencia, sin perjuicio

del secreto profesional.

Artculo 9. Los servicios de cabildeo podrn consistir en el desarrollo
de encuestas de opinin por parte de especialistas, necesarias para la
toma de decisiones legislativas y como parte de la estrategia para crear
el ambiente propicio que permita impulsar a aquellas.
Artculo 10. Las empresas dedicadas al cabildeo que presten servicios
a agencias, empresas, organizaciones o gobiernos extranjeros debern
presentar un informe de su estado nanciero, a las instancias de registro.
Artculo 11. Los rganos Legislativos y del Ejecutivo que requieran
servicios de cabildeo en el exterior debern presupuestar y programar,
de conformidad con la agenda legislativa correspondiente, la contratacin de dichos servicios e informar de los recursos ejercidos con motivo de dichas actividades, en los trminos que establezca el reglamento
respectivo.
Artculo 12. Las personas que sean contratadas para actuar como cabilderos, tanto por parte del sector privado como por parte de los
rganos legislativos y de la Administracin Pblica, estarn obligadas
a mantener la ms estricta reserva sobre la informacin que obtengan
en el desempeo de su cometido por parte de sus clientes o de parte
de las organizaciones o personas ante las cuales los representen, con
excepcin de los informes que conforme a esta Ley o su reglamento
deban proporcionar a las instancias de registro de esta actividad, tanto
en el Congreso como en la Administracin Pblica centralizada.
Artculo 13. Todos los pagos que se efecten por parte de los poderes
Legislativo y Ejecutivo a empresas por sus actividades de cabildeo debern hacerse del dominio pblico, por los medios que establezca el
reglamento correspondiente, para lo cual se podrn utilizar los medios
y tecnologa que se consideren pertinentes. Todo el Pblico que as
lo requiera tendr derecho a conocer la informacin relativa a dichas
erogaciones, en la rma y trminos que seale el Reglamento.
Artculo 14. La violacin de las obligaciones que impone esta Ley a
los rganos del Poder Legislativo y de la Administracin Pblica que
soliciten o usen servicios de cabildeo, ser sancionada en los trminos
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Artculo 15 La Junta de Coordinacin Poltica del Congreso General

de los Estados Unidos Mexicanos, dentro de sus facultades, someter

al Pleno de dicho rgano la forma y trminos en que se autoriza la realizacin de las actividades de cabildeo durante las campaas electorales,
pudiendo, incluso, suspender toda actividad de cabildeo.
Artculo 16. Se prohbe a los miembros del Congreso aceptar cualquier
tipo de obsequios de los cabilderos o de quin estos representen. La
violacin de este precepto dar lugar a las sanciones administrativas,
econmicas y, en su caso las penales, que establece la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos y dems ordenamientos
aplicables.
Se concede y tendr accin la ciudadana para denunciar las conductas
violatorias de los principios ticos que sta Ley establece.
Artculo 17. Estar prohibido a los cabilderos el afectar el inters pblico fundamental de los ciudadanos, entendido ste como lo precepta
el artculo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos.
Artculo 18. A n de contar con una informacin completa relacionada
con las actividades de cabildeo que se realicen por cuenta del Congreso
en una sola fuente, ste, conforme a las normas que rigen su funcionamiento administrativo, establecer un registro con la tecnologa ms
moderna disponible con una base de datos conable de los profesionales que se dediquen a realizar actividades de cabildeo; en dicho registro
se llevar cuenta de las partidas que el congreso destine al pago de
servicios de cabildeo, con especicacin de los que contrate y el proyecto especco al que se atribuya su labor. En todo caso, se procurar
que la estructura administrativa que controle dicha base de datos sea la
mnima indispensable para su correcto funcionamiento. Los gastos que
implique la creacin y mantenimiento de esta base de datos sern presupuestados anualmente en un nuevo concepto de cuenta que permita
su inmediata identicacin y aplicacin, y formarn parte de la partida
que asigne el Poder Legislativo para cubrir los honorarios por servicios
de cabildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacin.

TRANSITORIOS
Artculo primero. La presente Ley entrar en vigor el da siguiente al
de su publicacin en el Diario Ocial de la Federacin.
Artculo segundo. En un plazo no mayor de seis meses a partir de su
entrada en vigor, se expedir el reglamento de la Ley.
As lo propone el C. Senador de la Repblica Fidel Herrera Beltrn, en
la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a los 29 das del mes de julio
del ao dos mil dos.
Cmara de Senadores, a lunes 29 de julio de 2002.

ANEXO 4
DE LA DIPUTADA CRISTINA PORTILLO AYALA
La que suscribe, Cristina Portillo Ayala, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica de la LIX Legislatura, en ejercicio de la facultad que me otorga la fraccin II del artculo
71 de la Constitucin Poltica de los Estado Unidos Mexicanos, y con
fundamento en lo dispuesto en los artculos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, presento ante la honorable Cmara de Diputados del
Congreso de la Unin, iniciativa de decreto que expide la Ley Federal
de Cabildeo, al tenor de la siguiente:
En sentido amplio, el cabildeo consiste en desplegar acciones como
los contactos personales, difusin de informacin o de propaganda poltica para poder inuir sobre funcionarios pblicos, miembros de los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, y alcanzar as un cambio especco
con respecto al contenido de proyectos de formacin de leyes o en
relacin con la formulacin, adopcin o modicacin de polticas internas o externas.
Por excelencia, el cabildeo es la actividad de los grupos de inters
para ejercer presin en la elaboracin de la legislacin de una nacin o
en la poltica pblica del gobierno. Esos grupos de inters, conocidos
tambin como facciones, grupos de presin e inters especiales, se consideran por los especialistas como un fenmeno natural de un rgimen
democrtico.
Al incluir el seguimiento e inuencia en el proceso mismo de formacin de disposiciones de carcter general, asesoras, representaciones legales, investigacin y difusin de informacin, as como entrevistas personales con legisladores y funcionarios a n de inuir sobre
sus decisiones respecto a asuntos de inters pblico, es evidente que
esta gura de gestin de intereses es una cuestin tica que no puede
dejar de abordarse mediante una adecuada regulacin legal si se aspira
a transparentar la gestin gubernamental.
En un Estado que se arma democrtico, el cabildeo debiera representar una forma bsica de participacin de la ciudadana en el proceso
legislativo y en el desarrollo de programas y proyectos gubernamentales. Como mecanismo de participacin legtimamente encauzado,
enriquecera y fortalecera la democracia misma al trascender el mbito
formal de sta (lo electoral) y fomentar su aspecto social (la participa-

cin de ciudadanas y ciudadanos en los asuntos pblicos), con el n de

desarrollar nuevas formas de relacin ciudadana-Estado.
Como instrumento debidamente regulado para inuir en el diseo,
la ejecucin y la evaluacin de los programas gubernamentales o en
el impulso de leyes o reglamentos, debe manifestarse tambin como
elemento para fortalecer a la sociedad civil, al desarrollar y potenciar
la capacidad de sta para que sus demandas dejen de ser slo parte del
problema y se constituyan en parte efectiva de la solucin, asumiendo
de manera progresiva la corresponsabilidad en la implementacin de
polticas pblicas.
En nuestro pas, sin embargo, desarrollar una actividad enfocada a
inuir en la toma de decisiones de rganos del poder poltico, generalmente produce sospecha, desconanza y escepticismo. La reaccin
social adversa es justicada, innumerables son los casos donde la alteracin de las decisiones se ha realizado con propsitos oscuros y contrarios al bien comn, valindose de sobornos, trco de inuencias,
manejo patrimonialista de informacin privilegiada y ligas amistosas.
En todos, quienes lo han hecho han encontrado en los vacos legales
caminos para burlar impunemente los principios sobre los cuales se
fundamentan los nes y el funcionamiento de los entes pblicos.
Caso escandaloso y todava sin sancin en la presente administracin, es el del doctor Guido Belsasso, ex comisionado del Consejo
Nacional contra las Adicciones con rango de subsecretario en la Secretara de Salud, quien a travs de Internet difunda una pgina de una
empresa gestora internacional llamada Practice Group que ofreca
sus servicios en Mxico a inversionistas nacionales y extranjeros. En
el sitio Internet se promova a Guido Belsasso como miembro del gabinete del presidente Vicente Fox, con amplios contactos polticos y
de negocios para agilizar trmites ociales ante el gobierno mexicano.
Desviaciones como sta, han provocado que la interpretacin popular identique al cabildeo como una prctica de complicidad de grupos
en el poder que negocian sus intereses de manera secreta; que los cabilderos y los grupos a los que representan ejercen una inuencia que
sobrepasa con muchos a los simples nmeros de sus miembros; que su
inuencia va en contra de los que se percibe como el inters pblico, y
que sus actividades pueden cuasar tantos trastornos que pueden llegar
a retrasar decisiones polticas importantes o paralizar el proceso de formacin de una determinado ordenamiento legal.
No obstante, en la medida en que avanza nuestro desarrollo democrtico, los problemas y los temas de la agenda nacional son ms complejos. Como consecuencia, en su resolucin se deben tomar en cuenta
simultneamente ya diversos factores que pueden inuir en la toma de
decisiones, como pueden ser una instruccin presidencial, presiones

del sector privado, consulta con asesores inuyentes, los medios de

comunicacin y recomendaciones de organismos o instituciones nacionales e internacionales.
La misma pluralidad y el equilibrio poltico que se viven actualmente en las Cmaras ha provocado que tanto en los sectores econmicos
y sociales como en el Poder Ejecutivo, se hayan creado instancias de
interlocucin con el Congreso de la Unin y a que se multipliquen las
actividades de cabildeo. Es prctica cotidiana la actividad de diferentes
grupos de inters buscando una interlocucin con los grupos parlamentarios para hacer prevalecer sus posiciones y en el seno de organizaciones polticas, econmicas y sociales cada vez surgen ms unidades
de enlace encargadas del diseo, ejecucin, monitoreo y evaluacin del
trabajo legislativo, proveer de informacin tcnica a legisladores en lo
individual o a comisiones dictaminadoras, as como darle seguimiento
puntual a todos los temas que resultan de su inters.
Ante esta realidad de crecimiento de los grupos de inters y sus cabilderos (as como las causas que promueven), no slo para el mbito
poltico o gubernamental, sino tambin para los intereses de las organizaciones, instituciones, empresas y en general de la sociedad civil,
resulta cada vez ms apremiante encauzar adecuadamente el cabildeo.
La nueva coyuntura poltica exige trasparentar, reglamentar, posicionar
al cabildeo como pieza de la arquitectura institucional, para que de esta
manera contribuya efectivamente al fortalecimiento de la democracia.
Mientras exista competencia leal entre distintos grupos de inters
sobre las polticas pblicas, en s mismo, el pluralismo de intereses no
es antidemocrtico ni contraviene la representacin de los intereses de
la mayora, y la representacin democrtica no se ve afectada. Sin embargo, si no se cuida que el proceso de inuencia de estos grupos sea
imparcial ante los intereses presentes o potenciales de la comunidad, se
corre el riesgo de que el Estado se convierta en instrumento de algunos
cuantos grupos, poniendo en peligro la representacin democrtica.
Enmarcada en el rubro de leyes para la transparencia y anticorrupcin, tres son los objetivos esenciales del presente proyecto de Ley
Federal de Cabildeo. Primero, transparentar el ejercicio del cabildeo,
para evitar su prctica viciada de trco de inuencias, amiguismo poltico o de manejo patrimonialista de informacin privilegiada; segundo, institucionalizar legislativamente la gura del cabildeo como un
instrumento al servicio de la sociedad civil, que enriquece y fortalece
la democracia, y tercero, que la inuencia de los grupos de inters sea
complementaria al proceso de representacin popular directa y nunca
un sustituto de esta.
La nalidad es provocar absoluta transparencia a la gestin de los
grupos organizados que procuran hacer valer sus opiniones en los m-

bitos parlamentarios o de decisin del Poder Ejecutivo, para que el

proceso de inuencia de los grupos de inters sea capaz de generar polticas que vayan de acuerdo con el inters pblico y no exclusivamente
con el inters particular de alguna persona o grupo.
Se pretende tambin que el cabildeo se revele como legtima y efectiva fuente de informacin para que las decisiones de los poderes pblicos se maniesten con el mayor fundamento posible, considerando
al mismo tiempo la opinin de organizaciones sociales, econmicas y
polticas. Para que en este sentido, la institucionalizacin de esta gura
contribuya a impulsar a las organizaciones sociales y civiles, para que
stas desarrollen mayor capacidad de incidencia en las esferas de gobierno, con la intencin que la ciudadana y sus organizaciones aumenten su nivel de convocatoria que les permita inuir sobre los principales
actores que toman las decisiones.
Para ese efecto, se considera necesario institucionalizar al cabildeo
mediante la creacin de registros pblicos para quines realicen tales
actividades, con la nalidad de que la ciudadana pueda identicar a
cada uno de los cabilderos y los temas que stos puedan abordar en los
mbitos legislativo o ejecutivo.
Los ciudadanos tienen el derecho de informarse sobre quin o quines son los interesados en tal o cual proyecto. La experiencia de los
aos, y los constantes golpes de corrupcin y prdidas del deber tico
de funcionarios, exigen absoluta transparencia en la forma de aprobacin de los proyectos de ley y polticas pblicas.
Para rearmar que el cabildeo es una gura que pretende dar oportunidad a los ciudadanos de participar clara y pblicamente en la toma
de decisiones, el proyecto desarrolla una serie de instituciones encargadas de registrar a los cabilderos, ya sean independientes o pertenecientes a una rma sus empleados. Solo mediante instituciones fuertes
de control es posible asegurar una participacin clara y transparente.
Y en el caso concreto la reglamentacin de las actividades de gestin
de intereses pretende crear un espacio para que todos, ciudadanas y
ciudadanos, podamos participar en la toma de las decisiones que nos
habrn de regir.
Se quiere con ello congurar mecanismos que al mismo tiempo
que permitan que cada ciudadana y ciudadano tengan la oportunidad
de ser gestor directo de programas, polticas, proyectos, discusiones,
etctera, contemplen vas pblicas de control social: es decir, todos tenemos acceso para conocer las diferentes propuestas que se hagan; para
saber quienes son los que las proponen y quienes son los servidores
ante quienes las proponen.
Dicha seguridad tambin se ve aanzada con las normas referentes
a las sanciones imponibles a quienes no sepan respetar los principios

que la ley supone, y que no son otros que la justa y clara participacin
de los ciudadanos en el poder poltico y el debido cumplimiento de las
responsabilidades que les imponen a los servidores pblicos.
En el texto de la iniciativa tambin se determina el alcance de lo que
debe entenderse como actividades de cabildeo. Tambin establece con
claridad cules son los funcionarios ante quienes se pueden gestionar
actividades de cabildeo. Hacen parte de la lista solamente servidores de
las Ramas Legislativa y Ejecutiva del poder pblico. Estos dos poderes
deben estar abiertos a recibir toda la inuencia posible para poder legalizar y administrar de la manera ms conveniente para todos los sectores.
Del mismo modo, se crea el rgano de control del registro pblico
de cabildeo y gestin de intereses; se precisan los deberes de los registradores y de los cabilderos; se establecen las restricciones a los funcionarios o empleados de los mbitos legislativo y ejecutivo, y se estipulan
infracciones y sanciones por infringir el dispositivo legal.
En vista de las anteriores consideraciones, y con fundamento en
lo dispuesto en el artculo 71 fraccin II de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideracin de esta
soberana la siguiente:
INICIATIVA DE DECRETO QUE EXPIDE LA LEY FEDERAL
DE CABILDEO.
nico: se expide la Ley Federal de Cabildeo, para quedar como sigue:
LEY FEDERAL DE CABILDEO
Captulo Primero
DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 1.- La presente Ley es de orden pblico e inters social. Tiene como nalidad establecer las normas bsicas para el ejercicio transparente, honesto y probo de la actividad del cabildeo ante los rganos
de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin, como una actividad
complementaria al proceso de representacin popular.
Artculo 2.- Son objetivos de esta Ley:
I.Encauzar la inuencia de los grupos de inters para que motiven resoluciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo que
sean acordes con el inters pblico;
II.Transparentar las acciones de cabildeo y gestin de intereses;
III.- Hacer del conocimiento pblico la identidad y actividades de
los cabilderos.

Artculo 3.- Para los nes de esta Ley se entender por:

I.Cabildeo: toda actividad para inuir, incidir o en defensa de
intereses particulares, sectoriales o institucionales, en relacin
con los actos y resoluciones que emitan los Poderes Legislativo
y Ejecutivo de la Unin;
II.Cabildero: toda persona fsica o moral, nacional o extranjera,
que desarrollen, con la licencia y registro respectivos, en forma
gratuita u onerosa, actividades de cabildeo;
III.- Cliente: toda persona fsica o moral o entidad pblica o privada
que contrate la prestacin de servicios de cabildeo;
IV.- Contacto de cabildeo: cualquier comunicacin escrita u oral
dirigida a un rgano o funcionario de los Poderes Ejecutivo o
Legislativo, que se hace a nombre de un cliente con el objeto
de motivar:
a) La expedicin, abrogacin, modicacin o derogacin de
legislacin federal;
b) La expedicin, abrogacin, modicacin o derogacin de
circulares o reglamentos expedidos por el Ejecutivo;
c) La formulacin, adopcin, administracin, ejecucin o
modicacin de polticas o programas pblicos;
d) La nominacin o raticacin de un nombramiento.
V.Actividades de cabildeo: efectuar y mantener contactos de cabildeo, incluyendo la preparacin y planeacin de las respectivas gestiones;
VI.- Firma de cabildeo: cualquier persona fsica o moral que para
prestar servicios de cabildeo a clientes, tenga bajo su subordinacin y mando uno o ms cabilderos;
VII.- Registro: indistintamente, el Registro Pblico de Cabildeo del
Poder Ejecutivo, el Registro Pblico de Cabildeo de la Cmara
de Diputados y el Registro Pblico de Cabildeo de la Cmara
de Senadores creados en los mbitos respectivos de los Poderes
Legislativo y Ejecutivo de la Unin.
VIII.- Entidad extranjera.- se encuentran comprendidos dentro de
este trmino, los siguientes:
a) Gobiernos Extranjeros;
b) Cualquier persona fsica que se encuentra fuera del territorio, a menos que se trate de un ciudadano nacional con
domicilio en el pas;
c) Cualquier persona jurdica constituida bajo las leyes de un
pas extranjero y con domicilio principal en un pas extranjero.
IX.- Organizacin meditica: toda persona fsica o moral encargada
de divulgar informacin en medios masivos de comunicacin
para coadyuvar en actividades de cabildeo.

Artculo 4.- La prestacin de servicios de cabildeo se realizar con

arreglo a los principios de objetividad, transparencia y no discriminacin.
Artculo 5.- Los prestadores de servicios de cabildeo estarn sometidos al principio de publicidad de sus actos. Debern prever una adecuada organizacin, sistematizacin y publicacin de la informacin
que recaben y facilitar el acceso personal y directo a la documentacin
y antecedentes que les requiriera la autoridad competente en relacin
con su actividad.
Artculo 6.- Las disposiciones de esta Ley sern interpretadas y aplicadas respetando siempre los derechos de peticin y asociacin.

Captulo Segundo
De los Sujetos de las Actividades de Cabildeo
Artculo 7.- Son sujetos pasivos de las actividades de cabildeo y gestin de intereses:
I.En el mbito del Poder Ejecutivo de la Unin:
a) Los funcionarios de la Administracin Pblica Centralizada;
b) Los funcionarios de la Administracin Pblica Paraestatal;
II.En el mbito del Poder Legislativo:
a) Los diputados:
b) Los senadores;
c) Los funcionarios de los servicios parlamentarios, tcnicos,
administrativos y nancieros de ambas Cmaras.
Artculo 8.- Es facultativo de los servidores pblicos referidos en el
artculo anterior, a quienes se pretende acercamiento con el propsito
de gestionar sobre las actividades de cabildeo, aceptar ser contactados.
Artculo 9.- Est prohibido ejercer actividades de cabildeo o gestin
de intereses:
I.A los servidores pblicos comprendidos en el artculo 108 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, durante el ejercicio de sus funciones y hasta dos aos despus de
haber terminado su encargo, as como a sus cnyuges y parientes por consanguinidad y anidad hasta el segundo grado;
II.A los inhabilitados para ejercer cargos pblicos;
III.- A los fallidos o concursados no rehabilitados judicialmente;
IV.- A los condenados judicialmente por comisin de delitos dolosos hasta el cumplimiento de su pena.
Artculo 10.- Los sujetos pasivos estn obligados a rendir informe semestral ante el registro pblico respectivo en relacin a las actividades
de cabildeo o gestin de intereses que ellos o sus subordinados hubiesen sido objeto o que se hubiesen desarrollado en el mbito de sus
atribuciones.
Artculo 11.- Los sujetos pasivos deben prever la elaboracin de una
agenda diaria de las reuniones programadas con los gestores de intereses. Dicha agenda deber contener el nombre y nmero de registro de
quien realice el contacto, as como el lugar, fecha, hora y objeto de la
reunin programada.
Artculo 12.- Son obligaciones de los cabilderos:

I.II.-
III.
Rendir informe semestral ante el registro pblico respectivo en

relacin a las actividades realizadas en ese periodo;
Guardar el secreto profesional sobre las informaciones de carcter reservado a las que accedan por su actividad. Quedarn
relevados del secreto nicamente en caso de tomar conocimiento de una actividad ilcita;
Llevar libros de contabilidad respecto a los ingresos y egresos
efectuados en el desarrollo de sus actividades.
Artculo 13.- Los informes semestrales que rindan cabilderos y gestores de intereses debern contener:
I.II.III.IV.V.-
Cualquier actualizacin o cambio producido en el periodo respecto de la informacin asentada en el registro;

Altas y bajas de sus clientes;
Los medios empleados y los funcionarios o dependencias contactadas con el n de promover sus intereses o los de sus representados;
Las reas temticas tratadas, intereses promovidos, objetivos y
alcances de cada una de las acciones realizadas;
El monto de ingresos y egresos por las actividades efectuadas.
Artculo 14.- En el supuesto de que por cualquier circunstancia se extinga la relacin entre el cabildero y alguno de sus clientes, los primeros debern noticar dicha circunstancia a la autoridad de aplicacin
an antes de cumplirse el plazo de informacin semestral, tomndose
nota en el registro.
Artculo 15.- Los cabilderos y gestores de intereses no estn obligados
a suministrar informacin condencial de sus clientes o representados,
pero s a precisar el objetivo y alcances de las gestiones realizadas.

Captulo Tercero
De las Comunicaciones de Cabildeo
Artculo 16.- Toda comunicacin escrita u oral dirigida a un rgano
o funcionario de los Poderes Ejecutivo o Legislativo con el objeto de
establecer un contacto de cabildeo, deber indicar:
I.II.III.IV.-
El Nombre del cabildero o de la rma para la que labora.

Nombre del cliente y temas a tratar.
Si el cliente a favor de quien se realiza el cabildeo es una entidad extranjera;
Si existe una entidad extranjera con un inters directo en los
resultados del cabildeo.
Artculo 17.- En el caso de tratarse de una comunicacin oral, el funcionario sujeto de actividades de cabildeo deber consignar en formato
escrito todos los datos exigidos en el artculo anterior.
Artculo 18.- Los sujetos pasivos que sean contactados por un cabildero, anexos a sus informes semestrales, debern enviar los formatos
de contacto cabildeo al registro respectivo.
Artculo 19.- No sern consideradas contactos de cabildeo las siguientes comunicaciones:
a) Toda expresin efectuada por cualquier medio dirigida a
difundir una noticia para informar a la ciudadana;
b) Toda expresin efectuada por los funcionarios o servidores
pblicos en el ejercicio de sus funciones;
c) Toda expresin efectuada por medio de discursos, artculos, publicaciones o cualquier otro material distribuido al
pblico en general, o difundido a travs de cualquier medio de comunicacin;
d) Toda expresin efectuada dentro de un proceso o investigacin administrativo;
e) Toda peticin personal o por escrito hecha con el propsito de averiguar una accin o un trmite, si dicha peticin
no incluye la intencin de inuenciar a los funcionarios del
Poder Ejecutivo y Legislativo;
f) Toda expresin efectuada en el mbito de cualquier ceremonia de carcter pblico;

g) Toda expresin realizada a favor de una persona en relacin a los benecios derivados de su relacin laboral u
otras cuestiones de naturaleza personalsima. Esta clusula
no es aplicable para los funcionarios del Poder Ejecutivo
comprendidos en esta ley, salvo cuando se trata de empleados que trabajan bajo la supervisin directa de dicho
funcionario, con respecto a la formulacin, modicacin o
adopcin de legislacin privada destinada a la satisfaccin
de dicha persona;
h) Toda expresin realizada a favor de un gobierno;
i) Toda informacin realizada por escrito en respuesta a una
solicitud efectuada por un funcionario del Poder Ejecutivo
o del Poder Legislativo comprendido en los alcances de
esta Ley.
Captulo Cuarto
Del Registro de las Actividades de Cabildeo
Artculo 20.- Con la nalidad de posibilitar a la sociedad civil la identicacin de quienes efectan contactos de cabildeo y transparentar
sus actividades, en los mbitos respectivos de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unin, se crean.
I.El Registro Pblico de Cabildeo del Poder Ejecutivo;
II.El Registro Pblico de Cabildeo de la Cmara de Diputados;
III.- El Registro Pblico de Cabildeo de la Cmara de Senadores.
Artculo 21.- Los reglamentos respectivos jarn quines sern los
encargados de los registros, el nmero de secciones que se compongan
y las secciones en que deban inscribirse las distintas comunicaciones.
Artculo 22.- Los registros sern pblicos y los encargados deben:
I.II.IV.V.-
Poner a disposicin del pblico las inscripciones existentes en

los libros del registro y de los documentos que estn archivados, relacionados con las inscripciones;
Expedir copias certicadas de las inscripciones o constancias
que guren en los libros del registro y de los documentos relativos;
Dirigir, organizar, administrar y coordinar los registros respectivos;
Desarrollar sistemas computarizados de clasicacin y codicacin para maximizar el acceso pblico al material inscrito;

VI.-
Brindar asistencia e informacin respecto del registro y el procedimiento de inscripcin;

VII.- Vericar y exigir el cumplimiento de las obligaciones que establece la presente ley;
VIII.- Publicar trimestralmente mediante boletn ocial y en un Sitio
de Internet una lista completa de los cabilderos y sus representados;
IX.- Recibir denuncias respecto de presuntas transgresiones a esta
Ley;
X.Remitir a los organismos de contralor respectivos, en caso de
considerarlo pertinente, los antecedentes, actuaciones y denuncias referidas a presuntas transgresiones al rgimen de la
presente Ley.
Artculo 23.- Todas las personas que realicen actividades de cabildeo
debern inscribirse en los registros respectivos. La inscripcin es gratuita, entregndose una constancia en la que gura el nmero de registro. Esta inscripcin es requisito habilitante obligatorio para ejercer
toda actividad de gestin de intereses en los trminos de la presente
Ley.
Artculo 24.- La solicitud de inscripcin ante el registro deber contener:
I.-
II.-
III.-
IV.V.VI.-
Si el cabildero es persona fsica, nombre, domicilio, documentos de identidad personal y dems datos que lo identiquen; si
se trata de persona moral, la razn social, objeto social, domicilio social, copias de la escritura constitutiva y de los estatutos
y dems datos que la identiquen;
Si el cliente es persona fsica, nombre, domicilio, documentos
de identidad personal y dems datos que lo identiquen; si se
trata de persona moral, la razn social, objeto social, domicilio
social, copias de la escritura constitutiva y de los estatutos y
dems datos que la identiquen;
Razn social, objeto social, domicilio social, copias de la escritura constitutiva y de los estatutos y dems datos que identiquen a cualquier organizacin distinta del cliente que contribuya con las actividades de cabildeo o controle o supervise esas
actividades;
Plazo o duracin del cabildeo;
En caso de tratarse de personas fsica, el cabildero debe aclarar
si lo hace por cuenta propia o en representacin de una rma;
Monto de los honorarios percibidos por el cabildero y dems
expensas, incentivos, viticos o cualquier regala devengados

por cada contrato realizado;

VII.- Contabilidad por concepto del ejercicio de actividades de cabildeo;
VIII.- El mbito sobre el que ejerce sus objetivos generales y particulares, y el plazo estipulado para la consecucin de sus objetivos;
IX.- Grupo social en el que ejerce o ejercer su actividad;
X.Registro de publicaciones y otro tipo de actividad realizadas
para ejercer la actividad de cabildeo;
XI.- La jurisdiccin en que se desarrollar la actividad de cabildeo.
Artculo 25.- En el caso en que el cabildero realice actividades de gestin de intereses en nombre de ms de un cliente, deber realizarse un
registro por separado por cada uno de ellos.
Artculo26.- En el supuesto de un cabildero que efecte ms de un
contacto para un mismo cliente deber inscribir un slo registro que
contenga todos los contactos.
Artculo 27.- La rma que para prestar servicios tenga bajo su subordinacin y mando dos o ms cabilderos deber efectuar un registro que
contenga los nombres de cada uno de ellos, indicando el cliente para
el que realizan contactos.
Artculo 28.- En los mbitos del Poder Ejecutivo de la Unin y de las
Cmaras de Diputados y Senadores, del Poder Legislativo, se crean organismos de control de aplicacin de la presente Ley. Los reglamentos
respectivos jarn quines sern los encargados de estos organismos y
sus formas de organizacin y funcionamiento.
Artculo 29.- Los organismos de control de aplicacin de la presente
Ley tendrn a su cargo las siguientes atribuciones:
I.II.-
Elaborar el Cdigo de tica para el ejercicio de las actividades

de cabildeo;
Investigar de ocio o a solicitud, las presuntas transgresiones al
rgimen de la presente Ley.
Captulo Quinto
De las Responsabilidades y Sanciones

Artculo 30.- La falsedad de cualquier informacin aportada por el
cabildero al registro implicar la inmediata cancelacin de la licencia y

la imposibilidad de reinscribirse por un lapso de diez aos, sin perjuicio

de las sanciones civiles y penales que correspondan.
Artculo 31.- Se sancionar con multa hasta de cinco mil salarios mnimos al cabildero o rma que:
I.-
Gestionen actividades de cabildeo sin haber inscrito sus actividades en el registro y haber obtenido su licencia;
II.Posibiliten realizar actividades de cabildeo a quien no tenga
licencia o estn inhabilitados;
III.- Omitan registrar informacin, registren informacin falsa o
que se abstengan de actualizar las informaciones originalmente
registradas;
IV.- Ofrezcan, entreguen u otorguen regalos, prebendas o benecios a un servidor pblico contactado.
Estas sanciones son independientes de las del orden civil o penal que
procedan.
Artculo 32.- Sern causas de responsabilidad administrativa de los
servidores pblicos por incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley las siguientes:
I.-
II.III.IV.V.VI.-
Usar, sustraer, destruir, ocultar, inutilizar o alterar, total o parcialmente y de manera indebida informacin que se encuentre
bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con
motivo de actividades de cabildeo;
Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciacin de
las solicitudes cabildeo;
Denegar intencionalmente informacin relacionada con actividades de cabildeo de que sean objeto;
Permitan realizar ante s actividades de cabildeo a personas que
no hayan obtenido previamente su registro y licencia;
Reciban regalos, prebendas o benecios por permitir ser objeto de actividades de cabildeo.
Realizar actividades de cabildeo.
La responsabilidad a que se reere este artculo o cualquiera otra derivada del incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley,
ser sancionada en los trminos de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos.
Las infracciones previstas en este artculo sern consideradas como
graves para efectos de su sancin administrativa.

Artculo 33.- Las responsabilidades administrativas de los servidores

pblicos que se generen por el incumplimiento de las obligaciones a
que se reere el artculo anterior, son independientes de las del orden
civil o penal que procedan.
TRANSITORIOS
Primero. La presente Ley entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario Ocial de la Federacin.
Segundo. Los reglamentos de los registros se expedirn dentro de los
tres meses siguientes a la entrada en vigor de esta Ley.
Tercero. Se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias
que se opongan al presente ordenamiento.
Palacio Legislativo de San Lzaro, a los cinco das del mes de abril de
dos mil cuatro.
Dip. Cristina Portillo Ayala (rbrica)

ANEXO No. 5
Posturas sobre la reglamentacin
del cabildeo en Mxico2*
Actores
Opiniones
Este es un debate en el que los pocos cabilderos profesionales que
habemos en Mxico no nos hemos puesto de acuerdo. Algunos
legisladores, los ms experimentados por cierto, estiman que
Mara Emilia Faras. Direcel tema no da para hacer una ley, porque no hay materia. Sin
tora general de Cabildeo &
embargo, es indispensable que los que nos dedicamos a esta
Comunicacin.
actividad cumplamos con un cdigo de tica para evitar los
conflictos de intereses y perjudicar a terceros. Yo en lo personal he
desarrollado una filosofa sobre el comportamiento del cabildero
tanto frente a los clientes como al Congreso y al Gobierno Federal.
Marie Rene Almaraz.
Claro, como todo, porque si hay muchas personas que no son
Directora de Relaciones
cabilderos y venden sus servicios como tal y slo desprestigian a
Pblicas y Comunicacin
los profesionales. Para simplemente tenerla regulada y as todos
del Grupo Estrategia
trabajemos por el camino correcto.
Poltica
S. Mi impresin es que s. Nosotros no tendramos ningn
Eduardo Obregn.
problema en ese sentido. Creo que si se est actuando
Lder de Relaciones Instihonestamente no veo porqu no reglamentar, nosotros nos
tucionales de Price Waterapegamos a un cdigo de tica. En nuestro caso cumplimos con
house Coopers.
todo.
Emilio Herrera Arce. Comi- No tan slo la prctica del cabildeo sino tambin la transparencia
sionado de Enlace Legisla- en la operacin y trabajo de las comisiones, tanto de la Cmara de
tivo de la Concamin.
Diputados como del Senado de la Republica.
Estamos a favor de que se reglamente con la finalidad de
Gabriel Aguirre Marn.
prestigiar y profesionalizar la actividad y con ello, acabar con las
Director de Cabildeo y
negociaciones por debajo de la mesa, los compadrazgos con
Enlace Legislativo de la
los que an se confunde la actividad profesional de cabildeo. Sin
Coparmex.
embargo, esto no puede ocurrir si primero no se profesionaliza el
trabajo legislativo porque sera dar pasos en la arena.

)WXEWSTMRMSRIWWIXSQEVSRHIPEWIRXVIZMWXEW]GYIWXMSREVMSWETPMGEHSWEPSWTVSJIWMSREPIWHIPGEFMPHIS

ANEXO No. 6
Desplegados publicados en la prensa
sobre los casinos en la LVIII Legislatura
Publicacin
y Fecha
Dirigido a:
Peticin
Por favor no aprueben la

Iniciativa de Ley de Juegos
con Apuestas y sorteos
de fecha 13 de diciembre
Reforma, p.
25 A, 18 de Diputado Armando de 2002. Tambin
solicitan que devuelvan
marzo de Salinas Torre
2003
a las Comisiones de
Gobernacin y Turismo
dicho dictamen para su
revisin.
Firmantes
Observaciones
FECANACO:
Federacin
de las
Cmaras de
Comercio de
Tamaulipas.
Argumentan
que la Comisin
de Gobernacin
de la Cmara
de Diputados
presidida por
Armando
salinas Torre
(PAN), aprob
sorpresivamente
y sin revisin(los
diputados tuvieron
menos de 24 horas
para conocerla) y
sin la intervencin
de la comisin
de Turismo un
dictamen; adems
sealan que se
le entregara un
cheque en blanco
a la comisin
nacional de Juegos
con Apuestas y
Sorteos , rgano
administrativo
desconcentrado
de la Secretara
de Gobernacin,
para que regule
todo lo que la
Ley no contemple.
[RP: Patricio Mora
Domnguez].

Publicacin
y Fecha
Dirigido a:
Diputado Armando
salinas Torre,
presidente de la
Mesa Directiva
de la Cmara de
Diputados.
Coordinadores
de los grupos
parlamentarios
representados
en la Cmara
de Diputados.
Presidente de
la Comisin de
Gobernacin y
Seguridad Pblica.
Presidente de
La Jornada, la Comisin de
Turismo.
19 de
marzo de
2003, p.
21.
Peticin
Firmantes
Observaciones
Que se discutan los proyectos de ley existentes

de una manera abierta,
amplia y transparente, y
que la Iniciativa que se
dictamine, lo sea en las
Comisiones Unidas de
Gobernacin y Seguridad
Pblica y la Comisin de
Turismo [sic].
Que el resultado del proceso legislativo sea acorde
a las necesidades del
sector turismo y no en su
contra, como lo pretende
el dictamen aprobado el
13 de marzo.
Que el dictamen que se
apruebe considere entre
sus motivaciones y fundamentos los intereses
nacionales, los de los
trabajadores mexicanos y
los de los inversionistas y
proveedores nacionales.
Rechazamos el dictamen
aprobado por la Comisin
de Gobernacin y Seguridad pblica de la Cmara
de Diputados, sin la participacin de la Comisin de
Turismo, que causara un
enorme dao a la Nacin,
y en la prctica propiciara
el surgimiento de mafias,
que auspiciadas por esta
ley, controlaran e intimidaran a la sociedad en
formas diversas.
Alberto Jurez Blancas

secretario
general de
la Confederacin Revolucionaria
de Obreros
y Campesinos; y Isaas
Gonzlez
Cuevas
[Diputado
en la LVII
Legislatura,
present la
Iniciativa de
Ley Federal
de Juegos
con apuestas, sorteos
y Casinos].
La iniciativa de
Ley de Juegos con
Apuestas y Sorteos
presentada con
fecha 13 de diciembre de 2002,
fue dictaminada
por la Comisin
de Gobernacin y
Seguridad Pblica,
en una sesin
semiclandestina
celebrada el 13
de marzo; a esta
sesin no asistieron los diputados
interesados, que
forman parte de
la Comisin de
Turismo. Dicho
dictamen se
obtuvo de una
manera sospechosamente rpida
y sin pasar por
el tamiz de una
amplia discusin
en las Comisiones
de Gobernacin y
Seguridad Pblica,
y Turismo, por lo
que su aprobacin
no cont con el
voto de los miembros de ambas
comisiones. [RP:
Hern Romero
Alcntar].

Publicacin
y Fecha
La Jornada,
pp. 30 y
31; Milenio
Diario, pp.
26 y 27, 19
de marzo
de 2003
Dirigido a:
Peticin
Firmantes
Observaciones
Diputado Armando
Salinas Torre,
presidente de la
Mesa Directiva
de la Cmara
de Diputados.
Coordinadores
de los grupos
parlamentarios
representados
en la Cmara
de Diputados.
Presidente de
la Comisin de
Gobernacin y
Seguridad Pblica.
Presidente de
la Comisin de
Turismo.
La nica forma real

de regular el juego,
minimizar sus efectos
negativos y captar sus
beneficios es a travs de
la instalacin de casinos
profesionales y serios
que estn totalmente
establecidos, requieran
de inversin, generen
altos volmenes de
empleo, atraigan turismo
y paguen impuestos. NO
APRUEBEN UNA LEY QUE
DAARA A LA NACIN.
Con la instalacin de
casinos de primer nivel
internacional se evitaran
todos los problemas de
control y Mxico tendra
acceso a un mercado
de ms de cincuenta
millones de personas
que en los Estados
Unidos visitan por lo
menos una vez al ao, lo
que implicara ingresos
adicionales de divisas al
pas de por lo menos tres
mil millones de dlares
al ao. No aprueben
el dictamen del 13 de
diciembre de 2002.
Enrique lvarez Prieto,

presidente
del Consejo
Nacional
empresarial
Turstico;
asociacin
nacional
de Hoteles
y Moteles;
asociacin
Mexicana
de Desarrolladores
Tursticos;
Cmara
Nacional de
la Industria
de Restaurantes y
Alimentos
Condimentados;
asociacin
Mexicana
de Profesionales
de Ferias,
Exposiciones y Convenciones.
Este mismo
desplegado
firmado por el
CNET, se publico
en varios rotativos
nacionales, llama
la atencin que el
responsable de la
publicacin [RP:
Hern Romero
Alcntar], sea
el mismo del
desplegado
firmado por la
CROC.

Publicacin
y Fecha
Dirigido a:
Presidente de la
Mesa Directiva
de la Cmara
de Diputados.
Coordinadores
de la s fracciones
parlamentarias.
Presidente de
la Comisin de
Gobernacin y
Seguridad Pblica.
Presidente de
la Comisin de
Salud.Presidente
de la Comisin de
Turismo.
La Jornada
27 de
marzo de
2003, pp.
28 y 29.
Peticin
Firmantes
Observaciones
FECANACO,
Federacin
de las
Cmaras de
Comercio de
Tamaulipas.
Argumentan que
por primera vez,
todos los integrantes del sector
turstico nacional
se han unificado
para solicitar una
ley promotora,
constitucional y
equitativa. Han
manifestado en
distintos medios,
que solicitan se
autorice una ley
que regule adecuadamente el
juego en Mxico.
Sealan que apoyar el dictamen
de marras sera
otorgar un cheque
en blanco a una
Comisin Nacional
dejuelos con
Apuestas y sorteos
que se propone
crear, para otorgar permisos de
operacin de esos
juegos, lo que
propiciara que
se multipliquen
por todo el pas
establecimiento
de juego ahora
ilegales. [RP:
Dr. Patricio Mora
Domnguez].
Revisen por favor la

iniciativa de Ley de
Juegos con apuestas y
sorteos!No legalicen ni
promuevan las situaciones
irregulares que sufrimos
en la actualidad! No se
precipiten, regresen el
dictamen a comisiones y
regulen a los juegos con
apuestas de una manera
objetiva, transparente,
constitucional y
econmicamente
adecuada.

Publicacin
y Fecha
La Jornada,
2 de abril
de 2003,
pp. 28 y
29.
Dirigido a:
Peticin
Rosario Robles
Berlanga,
presidenta del CEN
del PRD; Mart
Batres, coordinador
parlamentario del
PRD en la C.de D.
Diputados del PRD.
Solicitan revisin del

dictamen y que lo
regresen a comisiones y
se regulen los juegos con
apuestas de una manera
que no dae a Mxico.
Firmantes
Observaciones
Federacin
de Cmaras
de Comercio
de
Tamaulipas
Apelan a
legisladores
y dirigente
perredistas que
han organizado
foros en contra de
los casinos (Di No
a los Casinos 27/
marzo/2003) para
que rechacen el
dictamen pues
consideran que
de aprobarse
se estaran
aprobando de
facto los casinos
sin una adecuada
regularizacin.
[RP: Dr. Patricio
Mora Domnguez].

Publicacin
y Fecha
Dirigido a:
Diputadas y
Diputados de
regiones fronterizas,
zonas tursticas,
integrantes de
la Comisin de
Gobernacin y
Seguridad Pblica,
integrantes de
la Comisin de
Reforma, Turismo, integrantes
22 de abril de la Comisin de
de 2003, p. Hacienda y Crdito
Pblico, al Congreso
3 A.
de la Unin; Roberto
Madrazo(presidente
del PRI), Luis Felipe
Bravo (presidente
del PAN), Rosario
Robles (presidenta
del PRD)
Peticin
Necesitamos una ley
que regule el juego con
apuestas de manera
institucional a travs de
casinos permanentes,
bien regulados y
transparentes! Proponen
que se apruebe una ley
federal de juegos con
apuesta y sorteos que
de una vez por todas
regule la existencia
de casinos, y que no
fomente la simulacin y el
clandestinaje, verdadera
fuente de vicios y
corrupcin.
Firmantes
Observaciones
Apelan al
desarrollo regional
y tambin
argumentan
la creacin de
nuevos empleos,
la inversin
y el pago de
impuestos; piden
que se recoja la
Consejo
propuesta de la
Nacional
Legislatura LVII
Empresarial que contempla
Turstico,
el control de los
AC.
juegos de azar
a travs de los
casinos, pero
en trminos
que fomente la
competitividad
armnica. [RP:
Hern Romero
Alcntar].

Publicacin
y Fecha
Dirigido a:
Diputadas y
Diputados de
regiones fronterizas,
zonas tursticas,
integrantes de
la Comisin de
Gobernacin y
Seguridad Pblica,
integrantes de
la Comisin de
Turismo, integrantes
de la Comisin de
Hacienda y Crdito
Pblico, al Congreso
El
de la Unin; Roberto
Universal,
Madrazo(presidente
28 de abril
del PRI), Luis Felipe
de 2003, p.
Bravo (presidente
A 3.
del PAN), Rosario
Robles (presidenta
del PRD)
Peticin
Firmantes
Observaciones
Mxico necesita una

ley que regule de frente
el juego con apuestas!
Proponen Aprobar
una ley de juegos con
apuestas y sorteos que
regule la existencia de
los casinos con altas
inversiones que generen
miles de empleos, sin
fomentar la simulacin
y el clandestinaje,
verdadera fuente de vicio
y corrupcin
Sindicato
de Trabajadores de
la Industria
Hotelera,
gastronmica,
Similares
y Conexos,
CTM-Vctor
Hugo del
ngel
Mndez;
Coalicin
de Trabajadores;
Sindicatos
Autnomos
Nacionales.
Alianza
Sindicalista,
Organizaciones
Sindicales.
[RP: Vctor
Hugo del
ngel Mndez].
Llama
poderosamente
la atencin que
la mayora de
los desplegados
aunque estn
firmados
por distintas
agrupaciones y el
responsable de la
publicacin sea
tambin distinto
o se publiquen en
diferentes fechas,
los contenidos son
muy similares,
las propuestas
son casi idnticas
y el estilo de
la redaccin es
similar, lo que
hace suponer
que dichos
desplegados son
elaborados por
alguna agencia
de cabildeo y
que nada ms
los firman las
asociaciones
o sindicatos
involucrados.

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Entrevistas

AGUIRRE MARN, Gabriel, director de Cabildeo y Enlace Legislativo de

la Coparmex, 29 de octubre de 2004.
ALMARAZ, Marie Rene, directora de Relaciones Pblicas y Comunicacin del Grupo Estrategia Poltica, Comunicacin y Cabildeo, 30 de junio
de 2004.
COSO GAONA, Salvador, diputado federal a la LVIII Legislatura, impulsor
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FARAS, Mara Emilia, directora general de Cabildeo & Comunicacin, 20
de febrero de 2004.
HERNNDEZ ESTRADA, Rafael, diputado perredista a la LVIII Legislatura, organizador del foro Di No a los Casinos e integrante de la Comisin
de Gobernacin y Seguridad Pblica de la Cmara de Diputados, 6 de diciembre de 2002.
HERRERA ARCE, Emilio, comisionado de Enlace Legislativo de la Concamin, 22 de octubre de 2004.
OBREGN S., Eduardo, lder del rea de relaciones institucionales de
Price Waterhouse Coopers, 17 de agosto de 2004.
PORTALES, Julio, presidente de la Asociacin Nacional de Profesionales
del Cabildeo (Procab, AC), 17 de agosto de 2004.
Peridicos y Revistas
Diario Ocial de la Federacin

El Economista
El Universal
Expansin
La Jornada
Proceso
Pblico
Reforma
Revista de Derecho Parlamentario, Argentina.
Se termin de imprimir en noviembre de 2007.

El tiraje fue de 2000 ejemplares, ms sobrantes para reposicin
(OFRQWHQLGRGHHVWDSXEOLFDFLyQHVUHVSRQVDELOLGDGGHVXDXWRU
(O,QVWLWXWR(OHFWRUDOGHO(VWDGRGH-DOLVFRHVDMHQRDODVRSLQLRQHVDTXtSUHVHQWDGDV
6HGLIXQGHQFRPRSDUWHGHXQHMHUFLFLRGHSOXUDOLGDG\WROHUDQFLD

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Jos de Jess Gmez Valle

INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE JALISCO

Doctor Jos Luis Castellanos Gonzlez

Licenciada Rosa del Carmen lvarez Lpez

El cabildeo de los grupos de presin

Instituto Electoral del Estado de Jalisco

Prohibida su reproduccin por cualquier medio mecnico

Mensaje del Consejero Presidente

Doctor Jos Luis Castellanos Gonzlez

A Carlos Moiss Lpez Rosas (1973-2002)

Si vas a emprender el viaje hacia taca,

Aunque pobre la encuentres, no te engaar taca.

Cualquier actividad del

A Moiss Prez Vega quien llen con su

I. EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCIN

1.3 Los grupos de inters y los grupos de presin

1.4 El fenmeno del cabildeo (lobbying)

II. EL CABILDEO LEGISLATIVO EN OTRAS LATITUDES (PERSPECTIVA

2.2 Estados Unidos de Norteamrica

2.3 Reino Unido

III. EL CABILDEO LEGISLATIVO EN MXICO:

3.2 El Congreso mexicano

3.3 Orgenes y evolucin del cabildeo en Mxico

3.4 El cabildeo legislativo

3.5 Actores del cabildeo legislativo

3.6 Mecanismos y modalidades del cabildeo legislativo

3.7 El debate sobre la regulacin del cabildeo en Mxico

IV. EL CABILDEO A LA LVIII LEGISLATURA

4.2. El debate sobre la Ley de Juegos con Apuestas,

4.3. Los actores en el tema de la instalacin de casinos

4.4 El cabildeo de la Ley Federal de Juegos con Apuestas,

PARA LAS CIENCIAS SOCIALES EN GENERAL,

En 1997, el PRI perdi la mayora en la Cmara de Diputados, y en

Evidentemente cada uno de estos Estados tiene peculiaridades propias

fomentar, ningn casino, lugar abierto o cerrado en que se practiquen

Una vez concluido el dictamen, las posiciones se polarizaron y los

EL CABILDEO COMO FORMA DE ACCIN

La democracia se fundamenta en la pluralidad de las opiniones.

 1EVXMR7QMXL)PTPYVEPMWQSIR(1EV\]+7XSOIV IHMXW 8ISVuE]QqXSHSWHIPEGMIRGMETSPuXMGE%PMER^E)HMXSVMEP

Fuente: Elaboracin propia

1.3 Los grupos de inters y los grupos de presin

ca como disciplina autnoma, muy especialmente en Estados Unidos;

posible de adherentes, esta categora opera bajo la lgica de a mayor

fesionales de cualquier tipo, las asociaciones culturales y los sindicatos,

Olson realiza distinciones de grupos de acuerdo a los objetivos que

grupos econmicos y los grupos olvidados. De manera concisa, se

empresariales. Con base en datos del Congreso de los Estados Unidos,

Por lo tanto, segn Olson, se puede percibir el hecho de que el inters

Quiz la aportacin de Olson pueda servir para analizar a los grupos

1.3.6 La diferenciacin bsica entre grupos de inters y grupos de

Ese mismo material de referencia, dene a un grupo de presin como:

Existe polmica en cuanto a la distincin entre grupos de presin y

cia es necesario conocer las similitudes y las diferencias entre un grupo

1.3.7.2 La amenaza o intimidacin

Entonces era lobbyist y ya se haba extendido razonablemente hasta

miembros de la Cmara, o por otros medios; y

el sentido deseado y favorable a los intereses de la

El mismo autor diferencia ntidamente la actividad respecto de la organizacin:

En el mismo sentido de denir el cabildeo y diferenciar los actores

Se debe dejar claro que el cabildeo no es nicamente una herramienta

Si bien en esta investigacin utilizo el trmino cabildeo, o su versin

sustituir a la autoridad. Hacer pensar a un cliente que lo

Al respecto tambin se ha dicho que utilizar cabildeo como traduccin

Sin embargo, debe sealarse que, no obstante lo anterior, en Mxico

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Paradjicamente, estando vigente el Cdigo Penal que tipicaba al lo .<MJVESTGMXTT