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MEXICANO
1G N A e 1o..n U R G o A
Doctor en Derecho; Profesor numerario de Teora General del Estado, Derecho Constitucional y Garantas
y Amparo y Director del S"minario de Derecho Constitucional y de Amparo de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Aut6noma de Mxico; Doctor en Filosofa H. C. por la Universidad de Sonora;
Maestro Honoris Causa de la Universidad Aut6noma de Ciudad [urez; Maestro Emrito de la Universidad
Aut6noma de Zacatecas; Rector Honoris Causa de la Universidad de Ciudad [urez ; Catedrtico Honoritico
de "Garantas y Amparo" de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo.
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
Quinta edicin
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DEDICATORIA
A la memoria de mi padre, el licenciado
IGS.le/O nCRGOA el/A J'ERO,
a mi madre, la seora
EVA OR1HUEL4 rIlJDA DE RURGOA,
a mi esposa, la seora
PILAR LLANO DE BURGOA
ya mis hijos
MARIA DEL CAR\fEN, .lIARlA DEL PILAR,
IGNACIO Y .UARIA ISABEL
Diciembre de 1972
EL AUTOR
1979~
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diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en unos y otros se mueven y
actan contra el Derecho y todo 10 que ste representa, exhiben con torpe temeridad su ignorancia sobre 10 jurdico al opinar sobre un concepto que desconocen, incurriendo en una gravsima falta contra la sindresis. "Saber es recordar",
dijo Platn, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia como
afIoracin de 10 que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este pensamiento se
aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho, dada su condicin de amnsicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni, por ende, recordar lo
que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la materia jurdica. As, ignoran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es concebible, puesto que es
el elemento indispensable que asegura las relaciones individuales y colectivas en
que su dinmica variada se manifiesta. Olvidan, si alguna vez lo han sabido, que
gracias a la seguridad jurdica que establece y garantiza la Constitucin ellos
pueden hablar y actuar con la libertad que el mismo Derecho que demuestran les
reconoce. Desconocen que es el Derecho moderno y contemporneo el factor
que en la vida social convierte al mero individuo en persona, y que, sin l, ningn
progreso econmico, ningn avance social, ninguna solucin tcnica o cientfica
a la vastsima problemtica del hombre y del ambiente que lo rodea puede ser
estable ni imponerse en la dinmica colectiva para lograr los resultados anhelados. No quieren ver, porque se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho
es el instrumento imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de
accin, proyecto, planeacin y planificacin de carcter tcnico o cientfico que
persiga una finalidad social, econmica o cultural de toda ndole. No comprenden que el Derecho ha restaurado a los pueblos su condicin de sociedades
humanas y los conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agregados de individuos sometidos a una insensible y deshumanizada mecnica manipulada por los grandes inventos de la tecnologa y la ciencia positiva. No entienden que ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador
de la cultura y que el comn denominador de una y otra es la utilidad, que en la
jerarqua axiol6gica se subordina a los valores del espritu, como son la justicia,
la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artsticas para realizarlos.
Se obstinan en no admitir que la tecnologa y la ciencia positiva slo proporcionan
al hombre y a las colectividades 'humanas comodidad y bienestar material, sin ser
vehculo para su realizacin espiritual y cultural. No han querido advertir que los
logros cientficos y tcnicos, proyectados al terreno del tosco mercantilismo, han
provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que el ser humano, insensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su incesante lucha por
satisfacerlas, se ha alejado de la bsqueda de su felicidad, ha restringido su
libertad y sustituido, en su teologa vital, la anhelada gloria por el efmero
xito. La tecnocracia, sin el sentido. que tienen los valores del espritu y sin su
subordinacin a ellos, sera una fuerza que arrastrara al hombre y a los pueblos
hacia; la ~~ burda de. las. mecanizaciones' y.el ~ degradante de los materi:wmos impidiendo Iar~aC16n. destl$ na~destinos. Contada razn a dicho
Octavio paz en su estnpendo'Jitfro uEI btlri1':'(}i(J,.1! S(J,dadqU&-t~Elgob$r;o----no de tos tcnicos, ideit de'Ia8Ocl~adOt1tempotan_f~Wel gobemede
losb1str1rrnentos.Lacfunei6nSUStituiria atf1;el(~" ~.'. La sodeda<L___
La
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marchara con eficacia, pero sin rumbo. Y la repeticin del mismo gesto, distintiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de inmovilidad: la del
mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningn lado."
Huelga decir, por lo dems, que el concepto de "Derecho" a que hemos
aludido lo empleamos en su implicacin abstracta como conjunto de normas
bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana, estructuran a la sociedad y la rigen en sus mltiples y diversas manifestaciones. As
considerado, el Derecho, independientemente de su contenido ideolgico. no
puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas y con diferentes substrtum
siempre ha estado presente en la vida de la humanidad y jams dejar de estarlo.
Conforme a esta tesitura, el Derecho no est sujeto al tiempo ni al espacio, puesto
que 10 que vara, ha variado y debe variar es su diversificada y diversificable
materia de normacin. En sta, el Derecho puede recoger la realidad o ser
refractario a ella, postular principios polticos, econmicos y sociales que sean
ndices de superacin o impedimentos de progreso, preconizar el ideal de 10 que
se pretende ser p manifestarse como reflejo esttico de 10 que se es, o, en resumen, desempear el .papel del instrumento de evolucin o de arma de involucin, retroceso, estancamiento y represin. Por ello, las luchas sociales y los
programas de accin que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la
historia humana, las ideologas de distinto tipo que en diversos mbitos del
pensamiento se han sustentado y los fines que han procurado alcanzar, han
tenido como objetivo de impugnaci6n cruenta o incruenta, no el Derecho en s
mismo considerado, sino un Derecho histricamente dado con un contenido
cierto y especfico. A nadie, dentro del terreno de la raz6n y la sensatez, se le ha
ocurrido vivir sin el Derecho, aurique s sin un Derecho injusto, inhumano y
contrario al designio permanente de superaci6n del hombre y de la sociedad.
Esta clase de Derecho debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse
por otra en que se recojan los principios sociales, polticos, econ6micos y culturales que el movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que la
situaci6n resultante de ste viva sin orden jurdico, o al menos sin leyes, aunque
stas provengan de la voluntad del dictador o aut6crata que de la revoluci6n
o de la rebelin haya surgido.
Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la presente
obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la trascendencia de la
labor del jurista en su investigacin, elaboracin, invocacin y aplicaci6n. Estas
actividades intelectuales tienen como base presupuestal la interpretaci6n de la
facticidad hist6rica integrada por realidades dismiles y cambiantes que registran
hechos individuales y colectivos de diversa ndole y que, a su vez, generan una
vasta problemtica socio-econ6mica, as corno el anlisis de los principios, tesis y
teoras de diferentes ciencias culturales y filos6ficas que han pretendido brindar
las soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos. Y es que
el Derecho; como forma normativa, .llena variablemente su continente con juicios
16gicos que traducen esa interpretaci9Ii ese. anlisis. De ah que el 'jurista,. que
119 . ~b id~~ con e1.1ccaUsdico ~~n"niconCflhJ.:>i1.litigan~;sea
~~~an1~~.~~jt() . deamptiC)8~~Sobt~!1qll;~.;\ij".tes
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es decir, el conjunto de motivos reales o ideales que han determinado su contenido y el cmulo de objetivos que han perseguido en la existencia dinmica de las
colectividades humanas. Este imperativo cultural, sin cuya observancia el simple
abogado no puede ascender al rango de jurista, emana puntual y directamente
de la esencia misma del Derecho, el cual, al travs del contenido de la normacin
bilateral y plurilateral que implica, refleja preceptivamente la realidad con todos
sus vicios y cualidades, asume los principios que postulan su perfeccionamiento,
superacin, correccin o transformacin, o, inclusive, opone barreras a la evolucin social, poltica y econmica de los pueblos, imponindose, en esta ltima
hiptesis, su modificacin o reforma.
De estas breves consideraciones claramente se advierte la relacin que existe
entre el Derecho, por un lado, y las disciplinas culturales, las ciencias naturales y
la tecnologa, por el otro. Esa relacin, en sentido aristotlico, es el vnculo
inextricable entre la forma y la materia como elementos que inexcepcionalmente
integran la totalidad de los seres. As, el Derecho es la forma normativa que
recibe los postulados cientficos y tcnicos que concurren en su contenido, implicando ste su materia. Es evidente que no puede haber ningn Derecho positivo
especfico sin materia, pero tambin es ineluctable que sta, amorfa, es inconcebible, y sin forma jurdica, estril, infructuosa e inoperante.
Ahorabien, la ingente importancia del Derecho que las anteriores reflexiones pretenden destacar adquiere mayor significacin tratndose del Derecho
supremo y fundamental que se expresa en la Constitucin. En efecto, es ella el
ordenamiento jurdico que proclama los principios polticos, sociales, econmicos, culturales y humanos que se derivan del ser, del modo de ser y del querer ser
de un pueblo en su devenir histrico mismo, o sea, que emanan de lo que Lasa/le
denomina su "constitucin real". Por eso, la Constitucin es la manifestacin
jurdica de su historia, que no se reduce a la mera narracin de una sucesin de
hechos, sino que comprende, adems de la facticidad, la idealidad vital popular
con todas sus cambiantes ideologas. De ah que el estudioso de una Constitucin,
es decir, el expositor del Derecho Constitucional no debe contraerse al simple
comentario, muchas veces superficial, de las instituciones de dicho ordenamiento, sino extender su labor investigadora a: la circunstancialidad histrica que
las origin, al anlisis de los principios polticos, econmicos, sociales y filosficos
sobre los que se cimentan y a su misma crtica valorativa.
Con cierta frecuencia se suele afirmar que en Mxico la Constitucin est en
crisis porque se viola con bastante contumacia en repetidas ocasiones y atendiendo a que, en la realidad, no se observan los Pfincipios fundamentales que
proclama. Aunque se aceptase la certeza de estos hechos negativos, no compartirnos la idea conclusiva quede ellos se hace derivar, pues no es verdad que la
Constitucin est en crisis, si por este fenmeno se entiende su real o aparente
incumplimiento material, no formal, en algunos importantesaspectos de la vida
del pas, sobre todo en materia poltica. Lo que ocurre" es que el desacato a
cualquier ordc;namiento ,supren1 obedece, a ,.lain~cin de, no cumplirlo ni
hacerlo cumplir, y esta:sitQa~~ evid~~te.una crisis,pero no 4e1a
Constituci6n, sino ~.elelllelJ~;,\,.
,q~ . .
~~a.pt~J~~.tll efClCt(), e"m~"".{;j
";\/~~.~I<l6fi~(}H~;se
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suponga, sera ineficaz e inoperante sin quienes lo observen y hagan observar coercitivamente en la realidad poltica y socio-econmica, es decir, si los
detentadores del poder pblico o gobernantes quebrantan su deber de acatarlo y
hacerlo acatar. Sin la voluntad imperativa de cumplir el Derecho y de constreir
a los gobernados a su cumplimiento, la Constitucin no dejara de ser un conjunto de meras declaraciones quimricas sobre principios y mandamientos denotativos de idlicos deseos condenados a la frustracin y es obvio que la ausencia
de tal voluntad entraa una crisis no jurdica sino humana. Es cierto que tales
principios y mandamientos, por impulso de las transformaciones sociales, econmicas y polticas que en su devenir histrico experimenta el pueblo, deben ser
peridicamente revisados para determinar si requieren o no su modificacin o,
inclusive, su sustitucin con el fin de adecuar la normatividad constitucional a la
normalidad evolutiva de la sociedad; pero tambin es verdad que si no existe
ningn desajuste entre ambas, 'la ley fundamental del pas debe ineludiblemente
observarse, sin que, repetimos, sus violaciones traduzcan ninguna crisis del Derecho sino de los hombres encargados de hacerlo cumplir en su carcter de
funcionarios pblicos del Estado. Slo en la hiptesis de,que no exista la aludida
adecuacin, esto es, cuando la realidad dinmica del pueblo, no los intereses de
los gobernantes en turno, no sea ya susceptible de encauzarse por los cnones
constitucionales, puede hablarse vlidamente de una crisis de la Constitucin, la
cual, por lo dems, es superable mediante las reformas pertinentes que a sta
deban practicarse. No debe olvidarse que el gobierno en el .Estado contemporneo no~ puramente de hombres sino de instituciones, por lo que, si las personas
fsicas que 'en un momento dado tengan a su cargo su direccin transgreden el
marco dentro del que dichas instituciones deben funcionar, la eliminacin de
aqullas de los cuadros gubernativos debe ser el efecto necesario de semejante
comportamiento, siendo esta la nica manera de lograr el alivio, no de una
inexistente crisis constitucional, sino de la crisis de verdaderos gobernantes.
Hay que enfatizar, adems, que para cumplir la Constitucin o para mejorarla es imprescindible conocerla del modo ms completo posible, estudindola
en todos sus aspectos y desde diversos puntos de vista. En la presente obra y con
la conciencia de que, debido a nuestras mltiples imperfecciones, la tarea que
emprendemos est muy lejos de alcanzar estos objetivos, tratamos de ponderar la
Constitucin mexicana de 1917 al travs de los diferentes ngulos de investigacin que ya hemos mencionado, sin la pretensin de haber desempeado una
actividad intelectual exhaustiva respecto de la vastsima temtica y problemtica
del Derecho Constitucional, cuya exposicin completa exige' una extensin enciclopdica. Cada institucin constitucional, en efecto, es susceptible no slo de
inspirar un estudio monogrfico, sino de propiciar la elaboracin de un tratado.
Tan es as, que en el campo de la doctrina y docencia jurdicas contemporneas
han surgido distintas disciplinas que reconocen como fuente originaria la Constitucin, ya que es sta la que establece sus lineamientos bsicos. 'Para justificar este
aserto baste recordar al Derecho Administrativo, al Municipal, al Laboral y al
Agrario, que sonlasprincipales ramas. del Derecho Pblico y
Estas consi?eradones nos ~.in~ucido acalifiear el libro CJUeahorallOmeten:los.a.~. ~
JUJidi<:a.como.com/llndiode ~() Oo~Clonal y a cuyo .~. .~
Social.
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incorporado, con la actualizacin, afinacin y sistematizacin pertinentes, diversas monografas que sobre cuestiones constitucionales hemos dado a luz pblica
en distintas ocasione\tales como "La Evolucin de la Idea Federalista" (1960),
'''Breve Estudio Sobre el Poder Legislativo (1966) Y uEI Estado (1970), entre
otras. Huelga decir, por lo dems, que de la presente obra excluimos la temtica y problemtica concernientes a las garantas individuales o del gobernado
y al juicio de amparo, pues aunque competen al Derecho Constitucional, las
abordamos en nuestros dos respectivos libros que desde hace varios lustros han
sido estimados benevolentemente por la crtica jurdica, a la que impetramos,
para ste, el mismo tratamiento generoso.
IGNACIO BURGOA.
INTRODUCCION
LA COMPRENSION DIDACTICA DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL
l. Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante rama
de la Ciencia Jurdica, o sea, de la disciplina cultural que estudia el Derecho
-valga la tautologa- como conjunto de normas de conducta cuyos atributos"esenciales concurrentes son la bilateralidad, la imperatioidad y la eoereitividad.
Estos atributos distinguen a la.norma jurdica de las dems normas de conducta humana.
La bilateralidad entraa que el Derecho regula los actos exteriores del hom- / ".
bre y, por extensin, de toda entidad que tenga un subtrtum humano, mes los
actos meramente subjetivos, es decir, aquellos que no trascienden de la inmanencia, son indiferentes a la normacin jurdica, ya que sta slo los toma en cuenta
para la estimacin del comportamiento externo y nicamente con vista a este
comportamiento, sin el cual permanecen ajenos al campo del Derecho. Al regular la conducta externa, la norma jurdica la vincula con, los variados sujetos
frente a quienes se despliega, por lo que, a virtud de la bilateralidad, el Derecho
es sustancialmente vinculatorio. "La moral, dice Recasns Siches evocando a del
Vecho.rconsidera los actos humanos en relacin al sujeto mismo que los cumple,
determinando entre los actos posibles de ste, cul es la conducta debida. El
Derecho, en cambio, pone en referencia las acciones de una persona con las de
otra, estableciendo una coordinacin objetiva bilateral de obrar" agregando "La
norma moral valora las acciones en s mismas de un modo absoluto, y su campo
de imperio es el de la conciencia: pretende crear en la misma un determinado
orden (aquel que corresponda a las exigencias de la idea pura de moralidad).
La norma jurdica, en cambio, considera las acciones humanas, no en su valor
absoluto moral, no en su significacin para el orden de la conciencia, sino en su
valor para la coexistencia y cooperacin sociales,"!
La imperatiuidad, llamada tambin autarqua de la norma jurdica, consiste
en que sta se sobrepone a la voluntad de los sujetos cuya conducta encauza, regulndola obligatoriamente a pesar de que dicha voluntad sea remisa o refractaria
a su acatamiento o de que no le conceda o le niegue validez. Una norma moral,
por lo contrario, slo constrie. subjetivamente y frente a la conciencia, en la
medida en que el hombre la acepta como tal, esto es, le otorga valor. regtllatiyo
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para sus actos. De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea heteronomo, es decir, que las normas que lo integran sean impuestas por una voluntad superior, referible al Estado, y de cuyo poder emana, de lo que se colige con
puntualidad lgica qu~ dichas normas son necesariamente coercitiuas, entendiendo por coercitividad la capacidad que tienen para hacerse obedecer contra y
sobre las actitudes en contrario de los sujetos cuya conducta someten, capacidad
que imbbitamente involucran por provenir de la potestad estatal y por garantizar sta su cumplimiento. "El Derecho, explica Recasns Siches, se impone sin
tomar en consideracin la voluntad de sus sbditos, sin condicionarse al juicio y
a la decisin que les merezca a stos. La regulacin jurdica no pregunta al
sujeto si est de acuerdo con ella, sino que lo subordina por s misma de un
modo objetivo inexorable." "Derecho es por esencia norma de imperio, inexorable~ irresistible, exigencia coercitiva. Un orden jurdico que constituye solamente
un mero deber cuya esencia se agotase en un puro deber sin ms, no sera propiamente .un orden jurdico. Derecho sin coercitividad es una contradictio in
adjecto?"
Huelga decir, por lo dems, que la capacidad coercitiva de la norma jurdica
genera la inviolabilidad de sta, no en el sentido de que no pueda quebrantarse,
sino en cuanto que su validez y la posibilidad permanente de su cumplimiento
siempre se conservan inalterables.
. Lo,atributos que brevem~nt~ ~emos resea~o son,.segn dijimos~ condiciones
sine quibus non de la norma jurdica con prescindencia de su matena de regulacin y slo son dables en el derecho positivo creado y sancionado por el Estado.
En consecuencia, el mbito analtico del Derecho Constitucional queda demarcado en una determinada zona de la ordenacin jurdica estatal.
Ahora bien, toda norma de derecho tiene necesariamente un contenido, pues
no es posible ni siquiera concebirla como una forma vaca, como una pura armazn sin materia. Sus elementos esenciales, de ndole meramente formal y que ya
han quedado esbozados, deben actuar sobre hechos, fenmenos, situaciones o
relaciones dadas en la objetividad social, misma que implica la materia de su
regulacin. En el contenido o substrtum de la norma jurdica se plasman principios, postulados, "quereres" o simples juicios lgicos de muy diversa ndole:
econmicos, sociales, religiosos, polticos o filosficos, y cuyo conjunto integra la
"ideo~oga" de la propia norma, sujeta, por lo dems, a variaciones tempoespaciales, En otras palabras, los hechos y situaciones sociales de mltiple causalidad y teleologa, colectivos o individuales, se rigen por la norma jurdica de
manera bilateral, imperativa y coercitiva; y"'el criterio rector, que constituye el
contenido de dicha norma, y se sustenta en una variada y variable ideologa que,
a su vez, se configura por cualquiera de los aludidos principios, postulados, "quereres" o juicios lgicos y los cuales inciden en los mbitos, correspondientes a
.2
Op. cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo suaten~ el eminente jurisfil6soio Rutlolf
van Ihering, quien afirma: "8610 aquellas normasestableidas por la sociedad quetien. tralI
si la coaccin es~tIU, ~.e1 Jlom.bre de .d~o.~ . cpmohemqs visto,.s6lo ~.~tado
posee el monopolio de la coacci6n, con lo 'euar se hadidlo implieill'. que 8610 $Oa nO"tmas &l
deJecllo lai investidas. por el Estado CJ1 ese efecto o que . ,. ElutJo .s ,.
,.fu.,. .tUl
,.cho"'. (El Fin en el Derecho. Editorial Cajiea, tora8t.~!ql-l.,
ti_.
INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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de los otros. En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se compone de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las legales
y las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y ambas a las
primeras, que son las que tienen hegemona operativa o supremaca dentro de
la citada gradacin; y en un rgimen federal, adems, las normas constitucionales y legales nacionales ostentan, a su vez, categora prevalente sobre las locales
de los dos tipos.
Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la integracin
del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de anlisis de la ciencia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta disciplina slo puede
concebirse unitariamente como Teora General del Derecho, si tiene como materia de estudio los principios comunes que sustentan a todo el orden jurdico de
un pas o a los de diversos pases que presenten homogeneidad cultural. Por consiguiente, dicha ciencia en general se desenvuelve en diferentes ramas jurdicas
especficas, por cuanto que cada una de ellas estudia los diversos tipos de ordenamientos que, segn la respectiva materia que regulan, componen el Derecho
Positivo.
IIl. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho COnstitucional.
La demarcacin de su mbito.de.investigacin importa una cuestin difcil de
precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada por las
normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un sistema preceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto, que toda norma
jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable. Este contenido,
que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de normas de derecho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma materia, traducida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc., objetivamente
registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible de ordenarse concurrentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua: constitucionales, legales o' reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta exclusivamente dicha
materia, no podran con claridad deslindarse los campos de estudio de las distintas
ramas jurdicas especficas, pues la investigacin que sobre ella cada una de
stas se emprendiera, provocara una recproca interferencia. As, por ejemplo,
en la Constitucin existen disposiciones relativas a las materias civil, penal, procesal, administrativa, laboral, poltica, etc., ylas cuales, a su vez, estn regidas
por los respectivos ordenamientos jurdicos secundarios. Por ende, y en vista de
esta confluencia normativa, el anlisis de tales materias al travs de su ordenacin jurdica correspondera indistintamente, o al Derecho Constitucional o a
las dems disciplinas especficas que integran la Ciencia del Derecho, segn que
los principios y reglas que se examinen provengan de la Constitucin o de los
ordenamientos secundarlos.
Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre
diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la esfera
investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho Constituekmal, el terreno cientifico de ste quedara a tal extremo reducido, que slo se
iBtcparia, PQf. . ~usi.n, con.aqudlas. J1011Jl88 <:GDStitucionaJc.'4ue~an .una
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INTRODUCCIN
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cial considerado como un orden individualista que reposa sobre la doble base
de las libertades individuales, comprendiendo en ella la de fundacin, y de las
ideas objetivas que han formado la civilizacin't.P
.
.,
Esmein atribuye al Derecho Constitucional este triple objeto determinativo:
la forma de Estado, la forma y los rganos de gobierno y los lmites de los derechos del Estado.P
Carr de Malberg afirma que "el Derecho Constitucional es --como su nombre lo indica- la parte del derecho pblico que trata de las reglas o instituciones
cuyo conjunto forma en cada medio estatal la Constitucin del Estado't.P
Posada formula un concepto amplio del objeto del Derecho Constitucional
enumerando las materias de estudio que comprende. Asienta que "El Derecho
Constitucional ha de definirse de modo esencial, jurdico, por su contenido;
ste abarca todo el Derecho relativo: a), a la determinacin del soberano en el
Estado; b), al ejercicio de la soberana poltica mediante la organizacin social
que constituye el Estado no oficial y oficial o Gobierno; e), a las relaciones del
Estado, en cuanto estas relaciones aclaran por modo indirecto el criterio prctico
que preside el ejercicio de la soberana poltica: comprende esta ltima parte
la doctrina de los derechos de la personalidad.">
Felipe Tena Ramrez censidera que el Derecho Constitucional "es la doctrina
individual y especfica de determinado rgimen de Estado", adscribiendo a nuestra disciplina un contenido y una fuente destaeadamente histricos. En expresiones elegantes afirma que "Por cumplir una misin eminentemente social, el
Derecho Constitucional no puede desarticularse de 16 histrico", agregando que
"en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o' menos importantes
episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los factores ticos e intencionales, .que se exteman a su vez por la manera de reaccionar la psicologa humana ante las normas. El formalismo de las normas recoge la savia, favorable o
adversa, de los factores vitales, y de este modo el Derecho Constitucional no
'Pt;~de ser nunca formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que
la. mega. El Derecho Constitucional es, por todo ello, el comn aliento jurdico
de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica, el complejo ms
ntimo de su historia.Y'"
Para Linares Quintana la finalidad del Derecho Constitucional estriba en
"la garanta de la libertad y la dignidad del individuo, mediante la sumisin o
acomodacin del Estado, ntegramente considerado, al derecho't.v
Bielsa define el Derecho Constitucional "como la rama del derecho pblico
que regla el sistema de gobierno, la formacin de los poderes pblicos, su estructura y atribuciones, y que establece o reconoce, en principios, declaraciones o
garantas, los derechos y. deberes privados y pblicos de los habitantes, como
miembros de la sociedad referida al Estado y como miembros del cuerpo politico"."
Para los juristas rusos A. Denisov y M. Kirichenko, el Derecho Constitucional sovitico "es una rama del derecho sovitico, cuyas normas legalizan la
Principio de Derecho Pblico y Constitucional, p. 2.
.
EUments de Droit Constitutionnel Frangais et Compar, p. 1.
Teorfa General del Estado, p. 21.
.
u Derecho Polftico. Tomo 11, pp. 85 Y 86.
1.lI Dere~ho Ctmstitucional Mexicano. Ter<:era edicin, .1955, pp.$6y 8$.
18TNtiJdo de laCie1ICI del Derecho COflltifuqional. Tomo I,p. Sot9.
11
Dere~ho CoflStiheional, p. 57.
.<
...... ;:.,,;;,,;;;;~:.:;,;) t'#~''i";,
11
12
13
26
organizacin social y del Estado, determinan o instituyen el sistema y los principios de organizacin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes
fundamentales de los ciudadanos y el sistema electoral del Estado sovitico'l.P
Sera demasiado prolijo aludir a todas las pretendidas definiciones que en la
literatura jurdica se han elaborado sobre el concepto de "Derecho Constitucional". No abrigamos, por 10 dems, la intencin de refutar las que hemos reproducido, pues simplemente nos contraemos a reiterar que cada una de ellas, o
peca de vaguedad, o presenta el defecto de ser o demasiado amplia o muy
reducida para delimitar el terreno cientfico de dicha disciplina, aunque en todas
ellas se adviertan denominadores comunes.
. IV. Si definir una idea, expresndola en una proposicin lgica, conduce a
los peligros del defecto o del exceso en la definicin, esta peligrosidad se acenta
cuando se trata de una disciplina, como el Derecho Constitucional, que, merced
a la dinmica social, poltica y econmica de los pueblos, siempre es susceptible
de variar la materia de su estudio. Los conceptos que sobre l se han formulado
toman como criterio bsico las cuestiones que tradicionalmente y en cada Estado
especfico se han considerado como objeto de regulacin constitucional. De ah
que el campo cientfico de tal Derecho se modifique en la medida en que diversas
materias socio-econmicas y polticas, principalmente, se convierten en contenido de las normas integrantes de una constitucin determinada. La rigidez en la
mencin delas materias que impliquen el objeto del Derecho Constitucional lleva
inexorablemente a un estudio parcial de la Constitucin si sta incluye dentro de
su ordenacin cuestiones diversas que rebasan los lmites de una enumeracin
casustica.
Por ello, definir al Derecho Constitucional siempre entraa una aventura que
las ms de las veces no se corona por el xito; y para nosotros formular una
definicin sobre dicha disciplina jurdica no es tan importante como sealar un
objeto especfico de estudio.
Aunque parezca tautolgico, debe decirse que el Derecho Constitucional estudia la Constitucin; pero no la Constitucin in abstracto como ente ideal ca":.
rente de juridicidad, o sea, como un conjunto de principios deontolgicos sin
consagracin positivo-normativa, sino una Constitucin especfica, particular de
un Estado determinado. En su objeto de investigacin radica la diferencia entre
el Derecho Constitucional y la "Teora Constitucional", pues en tanto que sta
formula y explica los citados principios que puedan tener o no acogida en alguna
Constitucin in concreto, aqul, segn dijimos, analiza un cierto orden jurdicoconstitucional.
Posiblemente se antoje muy mezquino el objeto del Derecho Constitucional
en los trminos que se acaban de indicar; mas en un terreno realista el mbito de
estudio de esta disciplina as debe demarcarse. Inclusive, la literatura jurdica
respectiva nos da la razn, pues las distintas obras que sobre ella se han escrito
tienen como materia analtica primordial regmenes constitucionales concretos
e histricamente dados.
18
INTRODUCCIN
27
El estudio de una Constitucin obviamente comprende el de todas sus disposiciones, agrupndolas sistematizadamente en diversas instituciones o materias
que aqulla establece o regula. Por ende, la comprensin didctica del Derecho
Constitucional debe abarcar todas las instituciones o materias que en la Constitucin se encuentran normadas o previstas por modo fundamental o bsico, ponderndolas nicamente como contenido de las disposiciones constitucionales respectivas. Si dichas instituciones o materias son objeto de regulacin de una variada
legislacin ordinaria que pormenoriza normativamente las reglas consignadas en
la Constitucin, el estudio de las mismas, fuera de su conformacin preceptiva
constitucional, corresponder a otras disciplinas jurdicas. Para ilustrar las anteriores ideas es pertinente aducir uno de los muchos ejemplos que pueden ponerse.
As, en el articulo 123 de nuestra Constitucin de 1917 se consignan las reglas
fundamentales y supremas que norman las relaciones obrero-patronales. Esas
reglas que se desenvuelven por la Ley Federal del Trabajo principalmente, son
las que debe estudiar el Derecho Constitucional toda vez que estn contenidas
en la Constitucin, incumbiendo al Derecho del Trabajo, sustantivo o adjetivo
el anlisis de las' instituciones o materias reguladas por la legislacin secundaria
respectiva.
Si el Derecho Constitucional significa el estudio de una determinada Constitucin en su totalidad normativa, o sea, el de todas las materias que sta comprende, su enseanza debe abarcar todos. los aspectos preceptivos de la ley
fundamental. De ello se descubre la ntima e inextricable 'correlacin entre dicha
disciplina y las dems que integran la Ciencia Jurdica o Jurisprudencia en sentido estricto. En el campo de investigacin de una y de otras pueden concurrir las
mismas materias, con la diferencia que stas se analizan por el Derecho Constitucional y por las dems ciencias jurdicas especficas desde un ngulo preceptivo
distinto aunque coincidente en los criterios metajurdicos. As, v. gr., las cuestiones sociales agraria y obrera se deben estudiar por el Derecho Constitucional
dentro del cuadro de regulacin que establece la Constitucin, ponderando las
disposiciones normativas conducentes que en sta se contienen; en tanto que el
Derecho Agrario y el del Trabajo las deben examinar en sus dimensiones extraconstitucionales como materias normadas por la respectiva legislacin ordinaria.
Segregar. del mbito investigatorio del Derecho constitucional las consabidas
cuestiones y otras muchas que estudian diversas disciplinas jurdicas especficas a
pesar de que estn previstas y reguladas por la Constitucin, equivaldra a mermarlo considerablemente en su correta comprensin didctica, pues su objeto,
en tal caso, no consistira en el examen de toda la Ley Fundamental, sino
slo de aquellas instituciones cuya normacin no estuviere consignada en ninguna legislacin secundaria.
Con vista a la concurrencia normativa mencionada, que se revela en que una
o ms materias estn ordenadas por la Constitucin y por la citada legislacin,
fcilmente se comprende que el. Derecho Constitucional es una disciplina jurdica especfica fundamentql, y que las dems, frente a la regulacin constitucional de sus respectivas. materias, son disciplinas derivadas. Est9S calificativos no
(feben vincu1arsa\Jaimportancia didctka de una y de lasotrs, Di se relaci~
tonapuid6n cronolgica en el campo <.le la Cielcia. del Dereclao. siactcp:
28
'i"
29
INTRODUCCIN
lninad0
_.;j,;
30
un estado particular, sino que procura dilucidar la esencia del Estado in genere,
prescindiendo, por ende, de toda estructuracin normativa. "Mientras que los
principios, las reglas jurdicas se exteriorizan en el ordenamiento vigente y se
constatan bajo la forma ms o menos perfecta que les otorga el derecho positivo
.--dice Georges Burdeau- el Estado, por el contrario, permanece siempre como
una realidad inmaterial, porque su razn de ser no exige en ningn momento su
exteriorizacin. Su realidad reside en el espritu del hombre que lo concibe y es
en ese espritu donde desempea totalmente su tarea, sin tener necesidad de una
forma concreta cualquiera.Y'"
Frente a la pregunta qu es el Estado?, la Teora General que pretende
. explicarlo se desenvuelve, en rigor, en una multitud de opiniones que, sustentadas desde diversos puntos de vista, tratan de responderla satisfactoriamente. El
Derecho Constitucional, en cambio, tiene una propensin menos ambiciosa, pues
desentendindose de lo que el Estado in genere sea o pueda ser conforme a un
criterio ontolgico o deontolgico, respectivamente, en el que convergen factores ideolgicos dediferente tipo, estudia a la entidad estatal corno sujeto y objeto
de una ordenacin constitucional positiva determinada, o sea, las normas jurdi.
cas fundamentales en que se vierten sus distintos elementos.
Debemos advertir, sin embargo, que el tratamiento de la temtica y problemtica del Derecho Constitucional no pueden prescindir de la referencia a la
conceptuacin general que atae al Estado in abstracto y a sus elementos constituitvos, Esta imposibilidad intelectiva obedece, como lo hemos afirmado, a la
circunstancia de que cualquier constitucin in concreto utiliza esa conceptuacin
corno conjunto de ideas generales a las que adscribe un cierto contenido sustancial de diversa ndole, condicionado, a su vez, a factores ecolgicos de diferente
naturaleza vinculados estrecha e inescindiblemente a la existencia dinmica de
un Estado especfico. Por ello estimamos que la metodologa que debe emplearse
en el estudio del Derecho Constitucional, o sea, en el anlisis de una constitucin
determinada, consiste en el examen de los conceptos y principios generales y
abstractos que sta utiliza corno tpicos de la Teora del Estado y de la Teora
Constitucional para despus ponderarlos desde el punto de vista de su consagracin normativa en una cierta ley fundamental.
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA
DEL ESTADO MEXICANO
T. Someras consideraciones terminolgicas. El nombre del Estado
mexicano-c-If. La formacin del Estado en genera1.-TU. La gestacin del
Estado mexicano: A. Epoca pre-hispnica ; B. Epoca colonial; C. Etapa de
la independizacin.
SUMARIO:
I.
El Estado mexicano es un Estado especfico con existencia y vida diferenciadas en el orden internacional. En consecuencia, las notas que concurren en su
ser y en su concepto resultan.de la referencia, a l, de los atributos del Estado
en general. Prima [acie, debemos afirmar que el Estado mexicano es una institucin jurdico-poltica dotada de personalidad, o sea, en otras palabras, es
una persona moral que se distingue de las dems que dentro de l existen porque tiene el carcter de suprema. El Estado mexicano, corno todo Estado, implica una organizaci6n o estructura jurdica dinmica, pot ~.cuanto que corno
persopa moral desarrolla una conducta para conseguir determinados fines especficos en beneficio de la nacin, y los cuales fundan su justificaci6n.
Ahora bien, como el Estado es creado y organizado por el derecho fundamental-u orden jurdico bsico, el estudio del Estado mexicano necesariamente
tiene que abordarse desde el punto de vista constitucional, pues es la Constitucin la que le seala todos sus elementos y demarca su especificidad. Hemos
aseverado que el anlisis de un Estado en particular es un;:ema que corresponde
puntualmente al Derecho Constitucional, ya que entraa la ponderacin de una
determinada constitucin en lo que atae a los aspectos normativos al travs de
los cuales lo estructura, consignando las modalidades de cada uno de sus elementos propios y su teleologa, Por consiguiente, el examen del Estado mexicano
comprende las cuestiones concernientes al modo de ser de su ingrediente humano -poblacin-, de su base fsica o geogrfica -territorio-, de la soberana de su nacin, de su derecho .fundamental, de su poder pblico,. de sus rganos
originarios y de sus fines; y corno todas estas cuestiones estn tratadas preceptvamente en la Constitucin, es al travs del anlisis de sta corno su estudio debe
emprenderse. No debe olvidarse, en efecto, que el Derecho Constitucional .re&pog,de a la pregtmta decfno.es un Estado especfico, es decir, c6mo est4'~stlJ!tP"i
turado en una constitucin determinada, sin que.su tbitade ; ~ .
32
abarque la cuestin de cmo debiera estar organizado, tema ste que incumbe a
la filosofa poltica. Si concebimos al Estado mexicano como la persona moral
suprema en que se ha estructurado el pueblo de Mxico y si esta estructura se
implanta en la Constitucin, es obvio que sin ella o fuera de ella no se le puede
examinar. Por ello, concluimos que el estudio de la mencionada institucin es
eminente .Y preponderantemente jurdico, lo que no obsta para que, al analizarse
los diferentes aspectos de su normatividad, su explicacin deba acudir a diversas
disciplinas culturales como auxiliares de la Ciencia del Derecho.
La persona moral llamada "Estado Mexicano" recibe en la Constitucin de
1917 distintas y heterodoxas denominaciones que provocan una ambigedad
terminolgica y una confusin de conceptos de diferente acepcin tcnica. Nuestra actual Ley Fundamental emplea, en efecto, indiscriminadamente los nombres
de "Estados Unidos Mexicanos", "Repblica", "Federacin", "Nacin" y
"Unin" para designar al Estado mexicano en su implicacin institucional.
El primero de ellos se utiliza, v, gr., por los artculos 50 y 80, entre otros, que
respectivamente aluden al depsito del poder legislativo y del poder ejecutivo
"de los Estados Unidos Mexicanos", en un Congreso general y en un solo individuo o presidente. El trmino "nacin", en cambio, se adscribe a la denominacin del tribunal supremo del pas, llamndosele por el artculo 94 y otros
preceptos "Suprema Corte de Justicia de la Nacin". En otras diversas disposiciones constitucionales -artculos 9, 11, 69, 71, etc.-, se alude a la "Repblica" como sinnimo de "Estado mexicano" o de "Estados Unidos Mexicanos". Tambin se emplea la palabra "Unin" con la misma equivalencia,
segn se advierte de los artculos 71, fraccin JI, inciso j), 73, fraccin 1,
108 Y 111, as como la de "Federacin" en los artculos 18, 27, 42, 49, 104,
fraccin IlI, por no citar otros preceptos.
La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad terminolgica para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano",
afirmando que "...el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada sociolgico-poltica a encudrar a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados
Unidos Mexicanos, viene a ser en el lenguaje del Derecho Pblico una realidad
jurdico-poltica, que es la misma que el lenguaje de la Sociologa llamara, dentro del gnero, entidad sociolgico-poltica, y especficamente Nacin Mexicana,
e~tidad ~nt~grada ~entro del crite~o c~~ico de los tratadistas de Dere-e4? P4blico, cnteno adoptado por la Constitucin-e- por tres factores: un pueblo, un
territorio y un gobierno. As, podramos concluir que la Federacin es esta- entidad total de un pueblo, un territorio y un gobierno, que reciben conjunta e
indistintamente los nombres de Estados Unidos Mexicanos, de Unin o de
Federacin, aunque la denominacin oficial e internacionalmente adoptada para
estas tres realidades sea la de Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia, sin
embargo, de que esta conclusin ajustada a la doctrina de Derecho Pblico y a
nuestra Constitucin, en parte se contradice por el. text del artculo 27 de la
propia Constituci6n, en cuanto en dicho precepto se comete el error doc~o
de aludir a la Nacin como sinnimo de Estados Unidos Mexicanos".20
-,
t.edera1
20
R.solucin d.l Tribunal Puno d. 21 d. s.pti.mbr. d, 1954. Juicio ordinario
promovido por '"El R.osario", S. A., \'S. la 8ectetarta de Bducacin Pblica. ,BDUta d. 'lnfor*
mat:itSta Judit:idl. Afias t 958-5+, p. a9V'.
33
En la Constitucin de 1857 tambin se empleaban indistintamente para designar al Estado mexicano los vocablos "Repblica (art. 2, 30, 34, etc.), "Federacin" (arts. 42, 43, 50, etc.), "Unin" (arts. 41, 65, frac. I, etc.) y"Nacin" (arts. 51, 52 Y otros). El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de
enero de 1824 y la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao adoptaron las denominaciones "nacin" y "federacin", y los ordenamientos constitucionales centralistas de 1836 y 1843 usaron el trmino "repblica".
Estimamos pertinente haber hecho las anteriores observaciones con el objeto
de precisar que todos los vocablos que se han sealado expresan la idea de
"Estado mexicano" que es la jurdicamente correcta, pues los nombres "Federacin" y "Unin" en juridad terminolgica denotan una forma estatal, el de
"Repblica" una forma de gobierno y el de "Nacin" el pueblo mismo como
unidad real sociolgica, cultural e histrica que se organiza en la persona moral
llamada "Estado". Por ende, e independientemente de esa sinonimia heterodoxa
y errnea, es conveniente subrayar que cuando la Constitucin emplea ndiferencadamente cualquiera de dichos trminos, alude, en substancia, al Estado
mexicano.
<,f'~""'~.'
34
35
anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin cmo haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se formara nuestra nacin: la
Nueva Espaa y la Pennsula de Yucatn. Poco tiempo despus ese movimiento
trascenci a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador,
todava no eran pases independientes; tambin se declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas vino el desastroso imperio de
lturbide, que no gust a Guatemala, que se vio obligada a declarar que no
quera seguir con Mxico, que recobraba su independencia, y form luego otro
pas.
"La primera forma de repblica en Centroamrica, fue tambin una federacin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chiapas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para
quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora,
y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y
Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Galicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa y aun
cuando andando el tiempo del gobierno colonial crey necesario a su poltica
incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa,
el espritu localista de Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao de
1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del Estado
de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a
Mxico: "Si no adopta el sistema federal, nosotros no queremos estar con la
Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus prohombres. Aquel
movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el
pueblo mexicano falI esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los
campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada con la sangre
del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar aqu viejas ideas
y con ellas un peligro de esta naturaleza.
.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta
peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, .de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano
S~,*ez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron
verdaderosapstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su
sangre para sellar esos ideales, que son hoy de todo el pueblo mexicano; por
tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos momentos perfectamente dispuestos para venira defender la idea gloriosa de la federacin." 22
~ ~ vez, el diputado Fernando Liz(lrdi, quien intervino en la polmica, adujo
lo siguiente:
..
.
.
. .
.;.
"~impugnadoresde la Comisin nos dicen: henosluchado por el federalismo o por ~l centralismo; los. pa:rtidariosdel, feder~o hemosdiohoque las
;diversaa~ciaa que forr.naronelrein dtl :Anhuae,: qJ:leaceptaronla.~ti--
.~
..
36
21
lilnn, p. 407.
37
tenan cada una de ellas su nombre geogrfico respectivo, porque haba la del
Massachussets, Nueva Orleans, Rhode Island, etc.; cada colonia tena su nombre
propio y lo conserv; la primera vez que se unieron fue en 1743, para poder defenderse de las depredaciones de los brbaros y tambin de la hostilidad de los
holandeses, aprovechando el apoyo de un carnicero sublime que haba en Inglaterra y que se apellidaba Cromwell, el mismo que decapit a Carlos 1 pocos aos
despus; de manera que, cuando por primera vez adoptaron una denominacin
geogrfica y fue sta: Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra; fueron cuatro
slo las que se unieron. Massachussets, Connecticut, New Hampshire y Plymouth; fueron las cuatro que se reunieron para formar las Colonias Unidas de
al Nueva Inglaterra. En 1774 estall la guerra de emancipacin econmica de las
diversas colonias y en 1776 fue cuando por vez primera, de manera oficial,
apareci la designacin geogrfica de Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra,
que comprendi a las colonias britnicas y tambin a las holandeses, donde est
ahora la ciudad de Nueva York. Fue un diputado por Virginia -si no recuerdo
mal se llamaba Henry Richard Lee- quien propuso que las Colonias Unidas
de la Nueva Inglaterra se declararan independientes del dominio britnico, y es
la primera vez que se encuentra esa designacin. Transcurri el ao de 1877
{sic) y hasta el ao de 1878 (sic) fue cuando por vez primera apareci la designacin geogrfica de Estados Unidos de la Nueva Inglaterra, o Estados Unidos
de Amrica, hoy. Fue el ao de 1878 (sic) cuando Francia se resolvi a intervenir en los asuntos americanos en pro de la emancipacin de esas colonias; entonces se le conoca oficialmente con el nombre de Estados Unidos y no era una
repblica federal; y no lo era, porque esa expresin, Estados Unidos, no tiene
la significacin poltica que se le quiere dar ni la tendr, por ms que se violenten los trminos; es una designacin geogrfica, eso es.
"Luego que las naciones de Amrica se hicieron independientes, los pueblos
que quedaron al Norte de la Amrica meridional que ahora estn representados
por Venezuela, Colombia y Ecuador, formaron una repblica federal; pero eran
Estados independientes y por eso tomaron la designacin de Estados U nidos de
Colombia. A la Repblica Argentina, nunca se la ha llamado Estados Unidos
de Argentina, absolutamente nunca; esto lo saben hasta los maestros de escuela.
De manera que nosotros sabemos que se denominan Provincias Unidas del Plata
pero nunca Estados Unidos de la Argentina, jams. As es que no hay ningn
motivo poltico para que la expresin de Estados Unidos deba equivaler a la
Repblica Federal; en Europa hay una repblica federal que se llama Suiza
y a nadie se le ha ocurrido decir Estados Unidos de Suiza, absolutamente a
nadie. Aqu en Mxico se nos ha ocurrido decir Estados Unidos Mexicanos;
pero hay dos pruebas materiales para demostrar que es una designacin geogrfica y no una designacin poltica, como se pretende. All est el error, a mi ver;
en que se quiere que sea denominacin poltica, Las dos pruebas son las siguientes: las dos expresiones, repblica y Estados Unidos, no pueden ir juntas sino
cuando nos referimos a una nacin que no debera tener nombre; pero cuyo
nombre geogrfico es Estados U nidos, por eso se dice Repblica de Estados
Unidos; pero tratndose de Mxico'j por ejemplo, no se oye bien, yo no oigo bien
de esta manera, Repblica de los Estados Unidos Mexicanos; no pueden hermanarse estos dos vocablos por la. diferencia de denominacin; no se puede decir
Repblica de Estados Unidos Mexicanos, la otr~ prueba es la de Suiza? de que
ya habl. Ahora, una razn que creo es un motivo eXl p~ ~e nuestro dic~
es la. sipiente: [cundo se vot esa ley o-ese decretO ~que ~,q~ .~.~pblica
33
JI.
39
El primer dato que nos ofrece la vida histrica de la humanidad es la existencia de un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio determinado,
cual es la poblacin, que surge del mero hecho de la convivencia. La poblacin
es, pues, un grupo humano que reside en un cierto espacio guardando con ste
una simple relacin fsica. Ahora bien, cuando las relaciones entre los individuos
que componen ese grupo no derivan nicamente del hecho de convivir juntos,
sino de elementos comunes de carcter sicolgico, histrico, religioso o econmico,
es decir, cuando al grupo lo une un conjunto de factores de los que participan
sus componentes y que se determinan por causas culturales (historia, tradicin
y costumbres), o geogrficas y econmicas, la poblacin asume la calidad de
comunidad, pudiendo comprender aqulla varias comunidades distintas. La comunidad, en consecuencia, es una forma vital superior a la simple poblacin, y
se convierte en nacin cuando "entra en la esfera del autonconocimiento o en
otras palabras, cuando el grupo tnico se torna consciente del hecho de que constituye una comunidad de normas de sentimiento, o mejor an, tiene una psiquis
comn inconsciente, poseyendo su propia unidad e individualidad y su propia
voluntad de perdurar en el tiempo". "Una nacin es una comunidad de gentes
que advierten cmo la historia las ha hecho, que valoran su pasado y que se
aman as mismas tal cual saben o se imaginan ser, con una especie de inevitable
introversin." 26
El concepto de nacin es eminentemente sociolgico y corresponde al ser
comunitario ms importante dentro del que las individualidades que lo componen estn permanentemente vinculadas por diferentes factores de carcter material, cultural y sentimental, o como afirma H auriou, es un "grupo de poblacin
fijado en el suelo, unido por un lazo de parentesco espiritual que desenvuelve el
pensamiento de la unidad del grupo mismo"." Siguiendo a este autor, Maritain
sostiene que "la nacin es acfala, en el sentido de que tiene sus lites y centros
de influencia, mas no jefe ni autoridad gobernante; estructuras, pero no formas
racionales ni organizacin jurdica; pasiones y sueos, pero no un bien comn;
solidaridad entre sus miembros, fidelidad y honor, aunque no amistad cvica;
maneras y costumbres, no orden y normas formales". 28 Criterio semejante sustenta respecto de la nacin Georges Burdeau, manifestando al efecto: "Mancini
Michelet, Renan, Fustel de Coulanges en su carta a Mommsen han empleado
este concepto con tal substancia potica que los ms rigurosos anlisis cientficos
no han logrado nunca reemplazar. Y es que la nacin es, en efecto, y primariamente un sentimiento que se adosa a las fibras ms ntimas de nuestro ser: el
~entimiento de una solidaridad que une a los individuos en su voluntad de vivir
Juntos. Ciertamente, las opiniones difieren y se enfrentan cuando se trata de
designar el elemento determinante de carcter nacional. Unos ponen al frente la
influencia de factores naturales, la raza o la lengua: otros insisten sobre el ele26
2T
28
40
80
41
n ales". Debe advertirse, adems, que el "pueblo poltico" pude estar integrado
por individuos que pertenezcan a distintas comunidades nacionales dentro de la
poblacin total de un pas, segn 10 prevea la estructura jurdico-poltica establecida, 10 que sucede cuando una de ellas, por su prepotencia o importancia
imponga sta a las dems.
La creacin del orden jurdico-poltico supone necesariamente un poder, es
decir, la actividad creativa cuyo elemento generador originario es la comunidad
nacional y cuya causa eficiente es el grupo humano que en su nombre o en su
representacin 10 elabora intelectivamente. Ese poder es el medio al travs del
cual se consigue el fin, o sea, la organizacin o estructura jurdico-poltica que la
nacin pretende darse (autodeterminacin) o que la nacin acepta mediante
su acatamiento (legitimacin).
Ahora bien, cuando una estructura jurdico-poltica comprende a toda una
nacin -pueblo en sentido sociolgico- o a varias comunidades nacionales que
forman la poblacin total asentada en un cierto territorio, se origina un fenmeno que consiste en la formacin de una persona moral que se Ilama Estado y
el cual es la culminacin de todo un proc;eso evolutivo en el que se encadenan
sucesivamente diversos factores, mismos que se convierten en elementos constitutivos de la entidad estatal que los sintetiza en su ser y los comprende en su
concepto. De ello se colige que el Estado no produce el Derecho, sino que el
Derecho crea al Estado corno sujeto del mismo, dotndolo de personalidad, y
que a su vez el Derecho se establece por un poder generado por la comunidad
nacional en prosecucin del fin que estriba en organizarse o en ser organizada
polticamente. De estas consideraciones se desprende la trascendental significacin que tiene el orden jurdico fundamental -Constitucin- en la formacin
del Estado, ya que ste es creado por l corno persona moral, es decir, corno
centro de imputacin normativa, corno sujeto de derechos y obligaciones, y al
travs del cual la nacin realiza sus fines sociales, culturales, econmicos o polticos, satisface sus necesidades, resuelve sus problemas, en una palabra, cumple su
destino histrico. Ahora bien, para que el Estado desempee esta tarea tan
diversificada, en su carcter de persona moral el Derecho 10 dota (le una actividad, que es el poder pblico, desarrollado generalmente por las funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional mediante un conjunto de rganos, establecidos en 'el estatuto creativo, y que se denomina gobierno en el amplio sentido del
vocablo. A cada uno de esos rganos, el orden jurdico seala una esfera de
atribuciones o facultades -competencia-, para que por su ejercicio se despliegue el poder pblico, traducido en una variedad de actos de -autoridad, y que
tiene como caracterstica sobresaliente la eoereitividad o el imperio.
Fcilmente se comprende, por 10 que se acaba de afirmar, la diferencia que
existe entre el poder creativo del Derecho y el Estado, y que suele denominarse
soberana, y el poder pblico. El primero tiene como elemento de sustentacin a
la nacin o pueblo en sentido sociolgico, y el segundo como titular al Estado,
y que no siendo susceptible de desempearse por esta entidad moral o jurdica
e.n s misma considerada, se ejercita a nombre de ella por sus rganos gubernativos o de autoridad. Estas ideas conducen a la clara conclusin de que no es
posible identificar, como indebidamente lo hace la teora marxIeninista, alga.
42
bierno con el Estado, sin que tam oca deba confundirse a la nacin con la
persona estatal, ni el poder orioi nan,~ _soberana- que a aqulla corresponde
con el poder pblico del qUe ,gIt
titular, segn dijimos, El Estado, por ende,
"
ircunscribe a ninguno es
no se carcunscn
d a 1es elementos que concurren en su f ormacion,
ni su concepto debe elaborarse te oSndo en cuenta aisladamente alguno de ellos,
ya que en su entidad los envu 1ama I'ntticamente a to d os como persona mora1
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Suprema, reve 1,an dOse la supreme ve sestatal en que, respecto de un cierto
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ordenes jurdicos se distinguen t s como se habra advertido, por la circunst
' de que elpnmero
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ancia
o en ree1 fundamenta
'sea,
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d
b
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1
po er so erano e pueblo o l
in eJ'ercitado al traves de sus representantes
, , d e1 E stareunid os en una asamblea -1a naciostituyente- Y es f unete d'mamica
a r dneCI'r, el ordinario, deriva del poder pblico
do, en tanto que
' d el segunda ,es
estat al , d epen d len o su validez formal del primero.
r
nt
In.
LA GESTACIN DEL
ESTADo MEXICANO
Hemos afirmado que la orm ' , n del Estado obedece a la integracin sinttica ?e sus diferentes elementos a~: un terren?, lgico: La nacin, dijimos, al
ejercitar su poder so~erano de autodeterminacIOn, decide, por condu~to,de ~~s
~epresdent~ntesd' ?,rg~ll1zarse jurdicamente en 'du?a pe~s?na mloral o 1mStltl;1;IOn
ama a esta o. ste es, pues, la entidad jun ico-politica en o que a nacion o
Pueblo se estructura; y como la estructuracin se establece por el Derecho, el
Estado se crea por el orden J' urd'
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dElco,
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ose e un stado es ecfico, la IntegracIOn . , e sus e emento~ opera
hlstoncamente, o sea, que el pr p lgico de la formacin estatal se registra en
la realidad hist~ Por tant~,C~~odeterminacin de cundo surge u,n Est~do
e espectry, concretamente el E t do mexicano, es el resultado de la mvesngacin histrica que al efecto s~ ern sr:nda para sealar en qu momento de !a ~~a
~e un pueblo o una nacin p el Estado como forma de orgamzacion
Jurdico-poltica. ~La histOria dapaU~:;rn.es pues, el escenario imprescindible
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a bor dar e1 tema que
P Ion e acaecio ' es a aparCiOii~ S'In su estudio, no se puede
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Constitucionales, ya que, cOn-. ' die~ g Orth~lan, "No se puede conocer a fondo
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egis1aCIin SIn
hist ce." a tal punto, conc1uye, que "Tod o bistor1ador debera .ser jurisconsulto o~:d~ jurisconsulto debera ser hist~ria~or."81
consecuencia, nosotros, sin
ninguno de estos dos egregios ttulos,
.~n
----31
'p~etender
43
Epoca pre-hispnica
44
y existe la tradicin y se conmemoraba en ceremonias solemnes, de que lo encontraron frotando de punta un palo seco sobre el hueco de otro horizontal.Y'"
En cuanto a la raza nahoa, los autores mencionados afirman que "se estableci ya con la civilizacin que traa, ocupando en un principio el territorio del
uno al otro Ocano y escogiendo despus de preferencia el lado del pacfico ms
propio para la agricultura. Generalmente los pueblos han pasado del estado cazador al pastoril; no habiendo aqu rebaos, la transicin fue inmediatamente al
agricultor. Hay motivos para presumir que la parte oriental de este continente,
que era la ms baja, permaneci algn tiempo bajo las aguas, y huellas hay de
que en la occidental abundaron las lagunas. As es que aquella civilizacin debi
ser lacustre; pero no ha de entenderse que los nahoas formaron sus habitaciones
en los lagos sobre pilotes, sino que se establecieron en las islas que en ellos
haba."33
Por lo que concierne a la raza maya dichos historiadores afirman que "nos
es conocida ya con influencias extraas que tenemos que estudiar despus; y
reducindonos slo a la pennsula maya, podemos decir que su terreno ha salido de las aguas y por lo mismo es posterior. El mismo nombre maya lo indica,
pues es voz esa que quiere decir: la huella del agua o el sedimento de la tierra
que el agua deja al escurrirse. Naturalmente llegaron despus sus habitantes, y
por esto y por lo llano de la regin no pudieron tener la poca de las cavernas
a pesar de ser pueblo monosilbico primitivo, y debieron comenzar con la vida
lacustre", concluyendo que "As se establecieron los grmenes de las tres civilizaciones que deban irse desarrollando en el transcurso de los siglos, hasta que la
nahoa, ms perfecta y ms poderosa, se extendiera y dominara en todo el territorio".34
Los primeros pobladores del territorio que actualmente comprenden los Estados de Yucattn, Campeche, Tabasco y Chiapas, y que pertenecan a la civilizacin maya, se agrupaban en diferentes pueblos como los itzaes, petenes, lacandones, chales y otros, "pero los principales y que constituan una nacin de
cierta importancia eran los itzaes, que habitaban en la laguna del gran Petn",
que significa isla,35 y cuyo rey se llamaba Canek o serpiente negra. Esta dignidad
gubernativa equivala en mexicano a la palabra "tecuhtIi" y en maya a la de
"ahau". El Canek, comparta el poder con el sumo sacerdote Kinkanek "sin el
cual no poda mandar ni resolver nada". "En los tiempos de la teocracia era
el ahau el sumo sacerdote, y sabemos que cada nuevo jefe teocrtico tomaba
el nombre de Zamn, y por eso aparece en la historia maya todo el primer
periodo gobernado por l. Mas no fue uno solo quien gobernara en tantas centurias, sino que hubo una sucesin de muchos grandes sacerdotes llamados Zamn, como en el Petn hubo diversos reyes con el nombre de Canek. El Zamn
tena a sus rdenes al poder guerrero, al Hunpictok; pero cuando por la evolucin necesaria de los sucesos hubo el poder guerrero de tomar en sus manos
el gobierno, el elemento sacerdotal qued a su misma altura y dominando en
sus determinaciones, y as vemos al Kinkanek al lado del Canek, sin que ste
pueda hacer nada por s solo.
"El Canek dominaba directa y absolutamente en su isla, en su ciudad, y era
el rey de toda la nacin establecida en el lago de Chaltuna y sus islas. De stas
32
38
8~
811
Historia Patria. Nueva edicin de Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 1, p. 176.
Ibid,
'
Op. cit., pp. 176 Y 177, de1tono l.
Historia Patria. Tomo III, p. 125.
I
45
eran las principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un
seor o cacique que en ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero
ste tema que resolver los negocios de importancia en junta con los ahau menores; si el asunto era muy grave, comunicbanlo a los indios principales y stos
al pueblo, y prevaleca la voluntad del comn. Vena a constituirse una especie
de federacin en que el poder del pueblo, combinado con su fanatismo religioso,
haca omnipotente a la casta sacerdotal. En tiempo del ltimo Canek los cuatro reyes de las otras islas con quienes consultaba, llambanse Citcn, Ahamatn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de los personajes
principales de su reino."
"En tiempo de la teocracia debemos figuramos cada ciudad mandada por
un gran sacerdote y todos los grandes sacerdotes dependieron del sumo Zamn.
y como los lazos religiosos son mucho ms fuertes que los comunes y civiles,
se comprender fcilmente el por qu de la largusima duracin de aquellos
imperios teocrticos.t''"
De la primitiva raza nahoa, por otra parte, descendieron mltiples pueblos
o tribus cuya simple enunciacin sera demasiado prolija. Entre ellos destacan,
por el avanzado grado de civilizacin que alcanzaron, los toltecas, que se calcula
arribaron a lo que hoy son los Estados de la regin central de la Repblica mexicana, en el siglo VII de nuestra Era. Se afirma que salieron el ao 544 de la
ciudad de Huehuetlapallan, fundada por los nahoas, capital del reino tlapalteca
situado en la zona norte de nuestro pas. Guiados por su principal sacerdote ll~
mado Huemac --el de las manos grandes-, se dirigieron hacia el Sur, pasando
por lo que es hoy el Estado de Jalisco y se establecieron en Tolantzinca, que
quiere decir, "lugar detrs de los tules", en el ao 645, para despus residir en
la ciudad de Tollan, la cual, segn los historiadores, corresponda a la antigua
poblacin otom Mamenhi. Se dice que los toltecas eran altos y fornidos, de
facciones finas que les daban cierto aspecto esttico. Su principal actividad era
la agricultura, habindose distinguido, adems, en la industria beneficiadora del
oro y la plata y en el tallado de piedras preciosas. En la ciencia astronmica
fueron notables, pues contaban el tiempo con maravillosa precisin. Sustituyeron la escritura fontica por los jeroglficos, o sea, por la escritura a base de
figuras y smbolos. Primeramente adoraron a tres deidades. T onacatecuhtli, el
Sol, T ezcatlipoca, la Luna, y Quetzalcatl, la Estrella de la Tarde. Por lo que
respecta a su organizacin poltica, que es el tema que ms interesa a los efectos de esta obra, los toltecas en un principio tenan un gobierno sacerdotal o
teocrtico que despus substituyeron por la monarqua, segn el consejo del
sabio Huemac. Su primer rey fue Chalchihuitlanetzin, hijo del seor chichimeca
Yacauhtzin, habiendo gobernado durante cincuenta y dos aos, o sea, un siglo
tolteca, circunstancia que estableci la costumbre de que todos los monarcas
permanecieran ese lapso en el poder y de que, si esta permanencia no se 199raba por cualquier motivo, los nobles deberan asumir el gobierno hasta que se
nombrara nuevo rey, concluido dicho periodo."
.
8' op. cit. Tomo 111, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia ds Yucat" ds Fray
DieKo L6psz COKoU.do, pp. 177 y, IS.
81
Jxt1ix6chit:!t
4-6
47
48
4lI
49
46
41
48
49
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo VIII, pp. 248 a 250 y 302 a 306 y ss.
os. cit., p. 312.
tus; p. 320.
Op. cit., p. 321.
Organizacin Poltica de los Pueblos de An4huac, pp. 162 Y 163.
50
al romano, en cuanto superposicin de uno o varios regmenes municipales sobre todo un pas."50 Ese "federalismo" lo basa en la existencia de "autonomas
locales" de municipios rurales en que estaban organizados los pueblos autctonos y "cuyas caractersticas fueron: la autosuficiencia de recursos econmicos
y la autonoma jurdica, poltica y religiosa de cada uno de ellos". 51
Nosotros, sin embargo, no creemos que haya existido un "Estado mexicano"
precortesianotal como lo concibe Romerovargas y mucho menos de carcter
"federal" segn l mismo lo califica. Sin entrar en pormenores que no nos corresponde tratar, puede aducirse que dentro del marco territorial que dicho
autor describe, no xista "un" Estado, sino varios, autrquicos y autnomos entre s como las polis griegas y cuya poblacin estaba integrada por diferentes
comunidades nacionales en el sentido sociolgico del concepto. Cada una de
ellas tena sus propias costumbres y religin y distinta lengua o diversos dialectos.
El pueblo azteca, por el llamado "derecho de conquista", las tena sojuzgadas sin
haber aspirado a formar con ellas ninguna unidad nacional, puesto que no pretendi imponerles sus costumbres sociales ni su organizacin poltica. La sola
vinculacin entre los mexica y los pueblos que rodeaban su territorio era el
tributo a que por la fuerza los constrean y que no nicamente era de ndole
econmica sino en ocasiones de carcter militar. Los historiadores ortodoxos que
hemos citado, entre ellos a Clavijero, y cuya autoridad intelectual rechaza Romerovargas con la imputacin de que pretendieron "plasmar las ideas jurdicas
occidentales en los conceptos jurdicos indgenas",52 corroboran el anterior aserto.
El relato que Clavijero hace acerca del rgimen tributario a que estaban sometidos los pueblos que Romerovargas considera como "entidades federativas"
del "Estado mexicano" pre-hispnico, es la negacin ms elocuente del supuesto "federalismo" que el indigenista escritor proclama.
"Todas las provincias conquistadas por los megicanos, dice Clavijero, eran
tributarias de la corona, le pagaban frutos, animales, o minerales de los respectivos pases, segun la tarifa establecida. Ademas los mercaderes contribuian con
una parte de sus generas, y los artesanos con otra de los productos de sus trabajos. En la capital de cada provincia haba un almacen para custodiar los granos, las ropas, y todos los efectos que percibian los recaudadores, en el termino
de su distrito. Estos hombres eran generalmente odiados por los males que ocaLdem, p. 171.
Idem, p. 187.
52 Al respecto afirma que: "Ya Sahagn, Zurita, Torquemada, Ixtlixchitl Pomar, Mendieta, Durn, Veytia y Clavijero, se dejaron llevar por esta tendencia, tratando de comprobar
que los indgenas practicaban un derecho 'civil' y 'penal', nociones que corresponden a .conceptos perfectamente definidos para nostros, desde la antigedad clsica, pero que sin duda
alguna, para los indgenas, no tenan el mismo sentido y contenido, exceptuando ciertos visos
de semejanza aparente y superficial. No es de extraar que con tales antecedentes esta tendencia haya hecho escuela, con Orozco y Berra al frente, Chavero, Herbert Spencer, el profesor
J. KoWer, Lic. Lucio Mendieta y Nez, el Lic. Manuel M. Moreno, Roque J. Ceballos Novelo, etc., quienes tratan de clasificar el derecho autctono con las divisiones del derecho romano;
pblico y privado, civil, penal, mercantil, internacional, etc., sin faltar, como lo hace el Lic.
Carlos H. Alba Hermosillo, quien realice un estudio comparado entre el derecho azteca y el
derecho positivo contemporneo mexicano, inclusive escrito en la forma imperativa de una
ley y lleno de preceptos que constituyen verdaderas generalizaciones." (Organizacin Politica
.
de los Pueblos de Anhuac. p. 160.)
50
51
51
sionaban a los pueblos. Sus insignias eran una vara que llevaba en una mano,
y un abanico en la otra. Los tesoreros del rei tenian pinturas en que estaban
~enos
52
53
B.
Epoca colonial
54
nea, y los diversos grupos raciales que la integraban;" no gozaban del poder de
auto-determinacin. El derecho neo-espaol era decretado por la metrpoli
sobre la base del. mismo derecho peninsular y de sus principios fundamentales,
sin haber dejado de incorporar, no obstante, las costumbres de los aborgenes
que no se opusieran a stos.57 bis Se orden por los monarcas espaoles "que se
respetase la vigencia de las primitivas costumbres de los aborgenes sometidos, en
tanto que estas costumbres no estuvieran en contradiccin con los intereses supremos del Estado colonizador, y por este camino, un nuevo elemento el representado por las costumbres de los indids sometidos, vino a influir la vida del
derecho y de las instituciones econmicas y sociales de los nuevos territorios de
Ultramar incorporados al dominio de Espaa". 58 En la Recopilacin de Leyes
de Indios de 1681 se contiene la orden expedida por Carlos V el 6 de agosto de
57
Humboldt hace notar que la poblacin de la Nueva Espaa estaba dividida en siete
castas distintas, a saber: "1 ~ Los individuos nacidos en Europa, llamados vulgarmente gachu-
pines : 2~ Los espaoles criollos, o los blancos de raza europea nacidos en Amrica: 3~ Los
mestlzos descendientes de blancos y de indios: 4~ Los mulatos descendientes de blancos y
de negros: 5~ Los zambos descendientes de negros y de indios: 6~ Los mismos indios o sea
l~ raza bronceada de los indgenas; y 7~ Los negros africanos. Dejando a un lado las subdivisiones, resultan cuatro castas principales: los blancos, comprendidos bajo la denominacin
general de espaoles: los negros: los indios y los hombres de raza mixta mezclados de europeos,
de africanos, de indios americanos y de malayos: porque con la frecuente comunicacin que
hay entre Acapulco y las islas Filipinas, son muchos los individuos de origen asitico, ya chino,
ya .malayo, que se han establecido en Nueva Espaa." (Ensayo Poltico Sobre la Nueva Espa.na. Tomo I, pp. 154 Y 155. Edici6n 1827.)
57 bis
El tratadista argentino Ricardo Zorraqun Bec sostiene que "el Derecho elaborado
pr?gresivamente para las Indias deriva en sus instituciones fundamentales de las bulas alejandnnas, como la semilla bien plantada da vida al rbol frondoso y corpulento", ..a gregando que
"!~ Santa Sede fue la verdadera autora de un sistema que presidi la conquista y la colonizaClan del Nuevo Mundo hispnico, an antes de conocerse la magnitud y la importancia del
descubrimiento". Esta opinin la formula tras un minucioso estudio de las referidas bulas,
denominadas "Lnter Coetera" de 3 y 4 de mayo de 1493, expedidas por el Papa Alejandro
VI. (Cfr. "Las Bases Fundamentales del Derecho Indiano", publicacin contenida en la
Memoria del IV Congreso Internacional de Historia del Derecho Indiano, edici6n 1976, Facultad de Derecho de la U.N.A.M.)
Contrariamente a esta opinin, don Silvio Zavala estima que los mencionados documentos
no pueden considerarse como causa jurdica de la potestad de Espaa para implantar su derecho sobre las tierras conquistadas, descubiertas y colonizadas, sino que el orden jurdico que
Implant6 en Amrica provino de los descubrimientos mismos, puesto que las bulas alejandrinas
"slo eran la prueba formal que recoga el hecho y le prestaba solemnidad", argumentando
que tales documentos s610 tenan valor formal, sin que hayan podido ser "una donacin jurdica Con plena validez, de suerte que los reyes de Espaa vieran en ella la fuente indispensable
d~ sus derechos sobre las Indias" (Cfr. "Las Instituciones Jurdicas en la Conquista de Amrica"; Captulo III, edici6n 1971. Editorial Porra, S. A.).
A nuestro entender, la implantaci6n del Derecho Indiano deriva directamente del poder
temporal de los reyes de Espaa para legislar en todos sus dominios, as como de la obligacin
contrada ante la Santa Sede como consecuencia de su investidura teocrtica, para evangelizar
a lo.s pueblos que habitaban las tierras descubiertas. Esta era la concepcin dominante entre
los Juristas y fil6sofos del siglo XVI, tales como Bartolom de las Casas y Francisco, de Vitoria.
Ambos coinciden en la idea de que la difusi6n del Evangelio en todo el orbe corresponda a
l?s Papas en su carcter de vicarios de Cristo y que, para realizar esta misin, estaban en
hbertad de imponer su desempeo a los soberanos temporales seleccionando las regiones donde
deban cumplir su cometido (Cfr. Op. cit., pp. 38 Y 39).
En resumen, el Derecho Indiano tiene como fuente directa la mencionada obligacin de
los reyes para evangelizar a los pueblos de indios como delegados de la Santa Sede,
y esa obligaci6n se deba cumplir mediante la expedici6n de diversos ordenamientos que
en su conjunto y en diferentes pocas integraron tal Derecho.
58
J. M. Ots, Capdequi. El Estado Espaol en las Indias, p. 11.
55
1555 que estableca: "Ordenamos y mandamos, que las leyes y buenas costumbres que antiguamente observadas y guardadas despus de que son Christianos,
y que no se encuentran con nuestra Sagrada Religin, ni con las leyes de este
libro, y las que han hecho y ordenado de nuevo se guarden y ejecuten; y siendo
necesario, por la presente las aprobamos y confirmamos, con tanto, que nos
podamos aadir lo que furemos servido, y nos pareciere que conviene al servicio de Dios Nuestro Seor, y al nuestro, y a la conservacin y polica christiana
de los naturales de aquellas provincias, no perjudicando a lo que tienen hecho,
ni a las buenas y justas costumbres y estatutos suyos.t''" As, pues, en la Nueva
Espaa estuvo vigente en primer trmino la legislacin dictada exclusivamente
para las colonias de Amrica y que se llamn derecho indiano", y dentro de la
que ocupan un lugar preeminente las clebres Leyes de Indias, verdadera sntesis del derecho hispnico y las costumbres jurdicas aborgenes. Por otra parte,
las Leyes de Castilla tenan tambin aplicacin en la Nueva Espaa con carcter supletorio, pues la Recopilacin de 1681 dispuso que en todo lo que
no estuviese ordenado en particular para las Indias, se aplicaran las leyes
citadas. 60
El Estado 'monrquico espaol, cuya principal colonia en Amrica era la
Nueva Espaa," se form polticamente mediante los fenmenos que Hariou
llama "uniones personales", por cinco primitivos reinos cristianos que sobrevivieron al desmembramiento de la Espaa visigtica y guardaron celosamente su
independencia frente a la dominacin musulmana en la pennsula ibrica. Dichos reinos eran el de Len, el de Castilla que se segreg de ste en el ao de
932, el de Calicia, el de Navarra y el Condado de Barcelona. En el siglo XI
59
Libro II, ttulo 1, de la mencionada recopilacin. Este ordenamiento en la Ley 9,
ttulo 4, libro III, ordenaba "que no se pueda hacer, ni se haga guerra a los indios de ninguna
PI:ovincia para que reciban la santa fe catlica o no den la obediencia, ni para otro ningn
efecto". Comentando esta disposicin, Silvio Zavala asevera que " .. .la guerra lleg a ser
proscrita legalmente, en trminos generales, como instrumento de la penetracin religiosa y
poltica espaola en el Nuevo Mundo. Extrao pero comprensible corolario de las conquistas
efectuadas desde fines del siglo xv".
."En 'cuanto a las prerrogativas de los nativos, aplicando las teoras del derecho natural
arriba explicadas, el legislador lleg a reconocer tanto la libertad personal como las propiedades de ellos. En el orden poltico -contribuyendo a ello el propio inters de la administracin
real- se conservaron los cacicazgos, aunque no con la amplitud de funciones que peda Las
Casas. En general, se orden el respecto a las costumbres de los indios cuando no fuesen
contrarias a la fe cristiana ni a la buena polica." (Filosofa de la Conquista, p. 40.)
60
Por orden real del mismo emperador don Carlos, que consta en el libroH, ttulo I
de la aludida recopilacin, se dispuso: "Ordenamos y mandamos que en todos los casos, negoCIOS y pleytos en que no estuviere decidido, ni declarado lo que se debe proveer por las leyes
de esta Recopilacin, o por Cdulas, Provisiones, u Ordenanzas dadas, y no revocadas para
las Indias, y las que nuestra orden se despacharen, se guarden las leyes de nuestro Reyno de
Castilla, conforme a la de Toro, as en cuanto a la substancia, resolucin y decisin de los
casos, negocios y pleytos, como a la forma y orden substanciar." Aludiendo, por su parte, a
las Leyes de Indias, Silvio Zavala asevera que "despus de algunas fluctuaciones, prohibieron
la esclavitud de los naturales del Nuevo Mundo; por eso, a mediados del siglo XVI, fueron
puestos en libertad los cautivos de conquista y guerras, En la Audiencia de Mxico esta libertad alcanz a ms de 3,000 indios, sin contar a los emancipados en las provincias. Despus slo
~ admiti6 la servidumbre de aborgenes indmitos que mantuvieron focos de hostilidad en el
Imperio". (Op. cit., p. 101.)
G1
El nombre de "Nueva Espaa", segn Humboldt se aplic6 en un principio a la provinCIa de Yucatn, emplendolo posteriormente Corts para designar con l a todo el imperio
de Moctezuma en carta dirigida al emperador Carlos V en 1520. (Op. cit., tomo I, p. 7.)
56
surgi el reino de Aragn al independizarse del de Navarra, habiendo incorporado en la centuria siguiente a dicho Condado. El reino de Len absorbi al
de Galicia y habiendo Fernando III de Castilla heredado la corona de ambos
a principios del Siglo XIII, los tres Estados formaron una sola monarqua. La unidad poltica de Espaa, gestada gradualmente merced a sucesivas uniones personales que por matrimonio o por herencia concentraron el poder real de los
diversos reinos sealados en un solo soberano, qued consumada en 1474 por
el casamiento que tuvo lugar en 1469 entre Fernando de Aragn e Isabel de
Castilla y Len, llamados los "reyes catlicos", quienes el dos de enero de 1492
lograron la rendicin de la fortaleza de Granada, ltimo reducto de la dominacin rabe en Iberia. A partir del 12 de octubre de ese mismo ao de 1492,
fecha en que Cristbal Coln descubre un "nuevo mundo", el Estado espaol
extendera su imperio territorial y poltico a vastsimas regiones que diferentes
empresas de conquista y colonizacin fueron incorporando a Espaa y cuyo conjunto geogrfico recibi el nombre oficial de "Indias Occidentales".
La organizacin jurdico-poltica de los diversos reinos que integraron el
Estado espaol tena rasgos comunes. En todos ellos destaca un organismo legislativo denominado "Cortes" que reconoce por origen los antiguos "concilios"
que se celebraban desde la poca visigtica y de los que "emanaron leyes encaminadas a cortar los abusos de la autoridad real" .62 Las Cortes controlaban o
moderaban el poder del monarca siempre en atencin a la justicia y al bien
comn, debiendo advertir que cuidaban de la observancia de los fueros y derechos de los sbditos del monarca, quien ante ellas prestaba solemne juramento
en el sentido de cumplirlos y obedecerlos.
"En Castilla dice Tapia Ozcariz, los reyes, antes de ser reconocidos, y aclamados, prestaban juramento a la nacin, reunida en Cortes, en la forma ms
solemne. El Monarca juraba guardar las leyes del Reino y las libertades de los
pueblos. En las Cortes celebradas en Madrid por Enrique III el ao 1391, los
representantes de la nacin dicen: ' Querades luego en estas Cortes otorgar
e jurarnos de guardar e mandar guardar todos nuestros previl1ejos, e cartas, e
franquezas, e mercedes, e libertades, e fueros, e bonos usos, e bonas costumbres
que habemos e de que usamos en los tiempos pasados?'"
Luego el Rey, puestas las manos en la cruz de la espada que tiene delante,
dice: 'Juro de guardar e facer guardar a todos los fijosdalgo de mis regnos, a los
perlados e iglesias, e a los maestres de las Ordenes, e a todas las ciudades, villas
e logares todos los previl1ejos, e franquezas, e mercedes e libertades.' "63
Por su parte, las Cortes de Len, reunidas en 1188, "promulgan un verdadero texto constitucional, limitando y moderando la autoridad del Monarca;
ofrecen garantas a las personas y propiedades, reconocen la inviolabilidad de
domicilio, proclaman el principio de que cada uno acuda al juez de su fuero y
castigan al que deniega la justicia o dolosamente sentencia contra derecho. El
Rey promete no hacer la guerra ni concertar la paz, ni tratado alguno, sino en
Junta de obispos, nobles y hombres buenos, por cuyo consejo manifiesta que
debe guiarse. Por eso dice, con fundamento, el actual cronista de la ciudad -de
Gl!
esa
57
Len, don Angel Surez, que este Ordenamiento, esencial para las libertades
de las clases populares, es ms completo que la "Carta Magna" de Inglaterra.v'
58
59
60
61
cuyos nombres podran formar una copiosa lista. Esta situacin origin que el
rey sustituyera la gobernacin y capitana general de la Nueva Espaa confiada
a Corts por una audiencia, es decir, por un cuerpo colegiado que en nombre
del monarca desempeara su autoridad administrativa, legislativa y judicial.
Dicha audiencia se integr por Juan Ortiz de Matienzo, Alonso de Parada,
Diego Delgadillo y Francisco de Maldonado, habindola presidido Nuo de
Guzmn, "el abominable gobernador del Pnuco, enemigo de Corts y quiz
el hombre ms perverso de cuantos hasta entonces haban pisado la Nueva
Espaa"." Esta primera audiencia, que en definitiva qued compuesta por
Matienzo, Delgadillo y Guzmn, pues sus otros miembros fallecieron recin llegados, se caracteriz por sus atrocidades, desmanes y atropellos que sumieron
a la Colonia en un verdadero caos impisibilitando su organizacin poltica y
administrativa. Siguiendo las instrucciones reales, dicha audiencia form juicio
de residencia a Corts en febrero de 1529, proceso que en realidad encubri
grotescamente los contumaces designios de Nuo de Guzmn para arruinar
poltica y econmicamente al conquistador, a quien ya se haba despojado de
sus bienes, encomiendas y solares. La farsa judicial que ese juicio entra dio
cabida . mltiples acusaciones y demandas contra el extremeo presentadas
por sus enemigos y por los envidiosos que sufran a consecuencia de su fama
y poder, habindolo condenado la audiencia al pago de todas las reclamaciones
para cuya satisfaccin fue menester la venta de sus bienes en pblica subasta. 75
Los oidores, por su parte, se dedicaron a repartir entre sus allegados y favoritos los empleos y oficios pblicos "sin detenerse en la ineptitud o bajeza de la
condicin de los favorecidos". 76 Frecuentes eran, adems, las expoliaciones y
maltratamientos de que se hizo vctimas a los naturales durante el llamado "gobierno" de esa primera audiencia, lo que motiv la airada protesta del obispo
fray Juan de Zumrraga, quien erigindose en protector de los indios como
su colega Bartolom de las Casas, amag a los espaoles victimarios con hacer
una informacin completa de sus atrocidades ante el rey, en cuyas pragmticas, a menudo desobedecidas y violadas, se ordenaba la cristianizacin de los
aborgenes y su incorporacin a la cultura hispnica, pues como afirma Ots
Capdequi "La conversin de los indios a la fe de Cristo y la defensa de la
religin, catlica en estos territorios fue una de las preocupaciones primordiales
de la poltica colonizadora de los monarcas espaoles."77
El nefasto gobierno de la primera audiencia fue sustituido por otro cuerpo
colegiado orgnicamente semejante, que se conoce con el nombre de segunda
Mxico a Travs de los Siglos. Tomo II, p. 147.
En carta dirigida a Carlos V en octubre de 1530, Corts se lamentaba de que "Me han
dejado (dice) sin tener de donde haya una hanega de pan ni otra cosa de que me mantenga,
y dems desto por los naturales de la tierra, con el amor que siempre me han tenido, visto ni
necesidad e que yo e los que con migo traiga nos moramos de hambre, como de hecho se
han muerto mas de cien personas de las que eri' mi compaa traje, por falta de refrigerios y
necesidades de proviciones, me venan ver y me provean de algunas cosas de batismento,
~~ban los dichos oidores alguaciles prehender los dichos naturales que con migo estaban,
. fUl de que no me proveyesen e se les diese a entender que yo era parte para nada en la
lierra," (Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 11, p. 185.)
76
Op. cit., p. 164.
77
El Estado Espaol en las Indias, p. 13.
74
75
62
63
de todas y cada una de las medidas que dicha audiencia puso en prctica a
fin de organizar el gobierno de una colonia con tan vasto e impreciso territorio
que paulatinamente creca y con tal heterognea poblacin, sanos permitido
reproducir el resumen que respecto de l formulaban los distinguidos autores de
la importante obra "Mxico a Travs de los Siglos", quienes sostienen:
"Habanse, durante cinco aos, tasado y organizado el cobro de los tributos,
de los diezmos, del quinto real en los metales y piedras preciosas, de las penas de
cmara y de los derechos de almojarifasgo ; se haban dado acertadas disposiciones para el cumplimiento de las reales cdulas, para asegurar la libertad y el
buen trato de los indios, avanzando mucho en el empeo de acabar con las
encomiendas, poniendo a los pueblos sujetos a la corona real y gobernados por
corregidores; los naturales del pas comenzaban a entrar en la vida civil por el
nombramiento de sus alcaldes y alguaciles; la administracin de justicia se
organizaba en la Nueva Espaa y la Audiencia cumpla ya con las ordenanzas
reales, y el arancel de derechos para escribanos y empleados estaba ya en vigor;
el poder y la autoridad de la Audiencia como gobernadora era reconocida sin
disputa en la Nueva Espaa y en todas las provincias que se le haban agregado,
y Hernn Corts, el ms alto y poderoso jefe militar, se someta resignadamente
a sus decisiones,
"Consumar la obra, civilizar a todos aquellos habitantes, que espantados y
rencorosos huan de las ciudades y de los pueblos, acabar con el sistema de encomiendas y organizar definitivamente la administracin de justicia y de la real
hacienda, desarrollar la instruccin pblica y dar impulso al comercio, a la
agricultura, a la minera, a las artes y a las ciencias, obras deban ser del tiempo
y de los futuros acontecimientos que vinieran a retardar o a precipitar esa lenta
y difcil evolucin que despus de la Conquista iniciaron los hombres de la segunda Audiencia de Mxico."80
A la segunda audiencia sustituy, como es bien sabido, el virreinato, habiendo sido el primer virrey de la Nueva Espaa don Antonio de Mendoza, quien
lleg a Veracruz el 15 de octubre de 1535. El territorio de esta pertenencia colonial del Estado monrquico espaol, al implantarse dicho rgimen, no estaba
demarcado con precisin. Sus lmites y su extensin eran sumamente vagos y
confusos, pues por lo general se fue integrando con regiones vastsimas que, previas su conquista militar y menguada colonizacin, paulatinamente se incorporaron a la corona de Espaa. Las fronteras desdibujadas del territorio novohispnico eran, por el norte, lo que se conoci y conoce todava con el nombre de
Florida cuya extensin abarcaban; por el sureste comprendan las Hibueras,
considerndose de la Nueva Espaa, adems, "las lejanas conquistas de Nuo
de Guzmn que imperfectamente dibujaban una frontera desde el ro Yaqui a
los lmites occidentales del que hoyes el Estado de Jalisco, pasando de all hasta
abrazar una parte del Estado de Aguascalientes y de Zacatecas".18 Desde el
punto de vista poltico de la Nueva Espaa.inclua "el gobierno de la provincia de
Hibueras, el de Guatemala, la Nueva Espaa propiamente llamada as, la Nue80
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"Para mayor facilidad de la administracin pblica, dice don Toribio Esquivel Obregn, se divida el territorio en reinos y gobernaciones, y cada uno de
aqullos y de stas se subdivida en provincias, como sigue: Reino de Mxico,
provincias de Mxico, TIaxcala, Puebla, Antequera (Oaxaca), y Michoacn;
Reino de Nueva Galicia, provincias de Xalisco, Zacatecas y Colima; Gobernacin de Nueva Vizcaya, provincias de Guadiana o Durango y Chihuahua; Gobernacin de Yucain, provincias de Yucatn, Tabasco y Campeche; y Nuevo
Reino de Len", agregando que "Haba otras provincias que no eran subdivisin de las anteriores y eran las de Tamaulipas o Nuevo Santander, Tejas o
Nuevas Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o Nuevo
Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo Mxico."?" El
mismo autor aade que "Por real cdula de 22 de agosto de 1776 se separ
del virreinato de la Nueva Espaa toda la parte norte y lejana de difcil atencin para los virreyes, dndose a esa porcin segregada el nombre de Provincias
Internas y se pusieron bajo el mando de un comandante general. Comprenda
el nuevo territorio las provincias de Sinaloa, Sonora, Californias y Nueva Vizcaya, ms los gobiernos subalternos de Coahuila, Texas y Nuevo Mxico. El
propsito era fomentar el desarrollo de la parte norte del pas como un valladar
contra la ambicin ya entonces manifiesta de los Estados Unidos.'?" Las llamadas "Provincias Internas" a su vez se subdividieron por el virrey Flores en
"Prooinclas Internas de Oriente" a la que pertenecan Coahuila, Tejas, Nuevo
Len, Santander y los distritos de Parras y Saltillo, y en Provincias Internas
de Occidente", que comprendan las de Nueva Vizcaya, Nuevo Mxico, Sonora,
Sinaloa y las Californias.s" "Por real orden de 23 de noviembre de 1793 las
Californias, Nuevo Len y Nuevo Santander dependieron otra vez directamente del virrey, y con las otras provincias se form una sola comandancia; pero
por otra real orden de 18 de mayo de 1804 se volvi a la divisin ordenada por
el virrey Flores, y ya al iniciarse el movimiento de independencia las Californias
se hallaban separadas en dos distintos gobiernos y dependan directamente del
virrey."89
La anterior divisin territorial sufri una ltima modificacin por la famosa
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tamente del virrey, eran las de Tlaxcala, Vieja California y Nueva Californa." bis
La organizacin gubernativa de la Nueva Espaa no se fund en principios
jurdicos definidos. Las necesidades administrativas y las conveniencias polticas
explican el fenmeno de que dicha organizacin, durante la poca colonial,
sufriese modificaciones hasta cierto punto caprichosas. En la etapa de los descubrimientos, el monarca espaol conceda a los jefes expedicionarios el ttulo de
"adelantados", confirindoles amplias facultades judiciales y administrativas e
incluso legislativas, ejercitables dentro de las regiones que se fueran descubriendo y conquistando y sobre las comunidades en ellas asentadas. Los "adelantados" tambin estaban investidos por el rey con la potestad de repartir tierras y
"encomendar" indios, as como de nombrar funcionarios inferiores. En consecuencia, el "adelantado", segn la "capitulacin" otorgada a su favor por el
monarca, "era al mismo tiempo gobernador, capitn general y alguacil mayor
de su provincia o territorio". 90
Al establecerse el virreinato, el rgimen de los "adelantados" fue paulatinamente desapareciendo y las funciones que stos ejercan se -desplazaron, por
ministerio real, hacia el virrey y las audiencias, que eran los rganos de autoridad primordiales en la Nueva Espaa. Las audiencias tuvieron indiscriminadamente atribuciones judiciales y administrativas. En cuanto a las primeras,
fungan como tribunales de apelacin en el conocimiento de los recursos que se
interponan contra jueces inferiores que eran los alcaldes ordinarios y los corregidores o alcaldes mayores. Adems de sus funciones estrictamente judiciales, las
audiencias eran rganos consultivos del virrey, a quien sustituan provisionalmente en el gobierno mientras el monarca designaba a la persona que deba
reemplazarlo. Tambin puede considerarse a las audiencias como cuerpos legislativos, en cuyo caso sus atribuciones consistan en "revisar y aprobar las
ordenanzas que se dieren las poblaciones" y en "dar todas las leyes que considerasen necesarias para el buen gobierno de la tierra", 91 recibiendo sus decisiones el nombre de "autos acordados", Una de las funciones ms importantes
de las audiencias era la que desempeaban en lo tocante al conocimiento de
los "recursos de fuerza", verdaderos antecedentes hispnicos de nuestro juicio
S9 bis
Segn el doctor Edmundo O'Gorman, durante la poca colonial haba varias clases
de divisiones territoriales, tales como la eclesistica, la judicial-administrativa y la administrativa-fiscal. Estas tres especies de divisiones, asienta dicho historiador, "no deben entenderse como
fases sucesivas de un desarrollo homogneo", agregando que "Las tres existieron simultneas y
sobrepuestas, s610 que la ltima vino a modificar y corregir un estado de cosas catico y embrollado, imponiendo alguna uniformidad en la gran variedad de jurisdicciones que, con muchos
aos de tolerancia y hasta fomento, habran surgido y fortalecdose el amparo de poderosos
intereses particulares." Sostiene tambin O'Gorman que el territorio neo espaol se divida en
provincias, sin que esta divisin ha'Ya obedecido a ninguna estructuracin legal, sino a la
costumbre, lo que hace ms diflcil precisar la organizacin geogrfico-polltica d la Nueva
Espaa. Habla provincias mayores 'Y provincias menores segn la Recopilacin de las Leyes
de Indias, habindose distribuido dicho territorio en veintitrs provincias mayores, "de las
que cinco formaban el Reyno de Mxico; tres el de la Nueva Galicia; dos la Gobernacin de
la Nueva Vizcaya y tres la Gobernacin de Yucatn". (Cfr. Historia de las Dioisiones Territoriales de Mxico. Coleccin de Sepan Cuntos".).
90
Slntesis Histrica del Derecho Espaol 'Y del Indiano, p. 270, por Jos Mara Marsal
y Marce. Edicin 1959. Bibliografla colombiana, Bogot.
91
Apuntes Para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo JI, p. 340.
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de oidores que la corona designaba especialmente. En dicho juicio, que se substanciaba al concluir cada periodo gubernamental y durante cuya tramitacin
l~s virreyes permanecan arraigados (de ah la denominacin con que se le
bautiz}, no slo se examinaba su actuacin en e! cargo que haban ocupado,
sino que se reciban todas las quejas que por supuesto o verdaderos agravios
formulasen los gobernados, para determinar la responsabilidad civil, penal o
eclesistica en que dichos funcionarios hubiesen incurrido. Debemos aadir, por
otra parte, la fiscalizacin que las audiencias ejercan sobre la actuacin de los
virreyes respecto de ciertos negocios pblicos al travs de lo que se llamaba el
real acuerdo", con cuyo nombre se designaba a las sesiones de dichos cuerpos
colegiados en que todos sus miembros integrantes, es decir, los oidores, incluyendo al virrey mismo, opinaban, deliberaban y resolvan sobre asuntos meramente gubernativos y con especialidad sobre los que ataan a la hacienda
pblica y a la milicia, habiendo ya firmado que las decisiones que al efecto se
tomaban recibieron la denominacin de "autos acordados".
Las audiencias de la Nueva Espaa, o sea, las de Mxico y Guadalajara, no
eran los nicos tribunales superiores de la Colonia, pues la funcin judicial se
desplegaba por otros organismos cuya competencia era especializada y que
se determinaba por factores especficos. As, en e! ao de 1710 se cre e! Tribunal
de la Acordada para perseguir y castigar a los salteadores de caminos. Como
dice Esquive! Obregn, "Al principio e! Tribunal de la Acordada era ambulante;
el juez, acompaado de un escribano, sus comisarios, un sacerdote y e! verdugo, precedido de clarn y estandarte, a usanza de la Santa Hermandad de
Toledo, se presentaba en una poblacin, juzgaba sumariamente a los reos, y, si
la sentencia era de muerte, era sta ejecutada sin dilacin y se dejaba al cuerpo
del convicto pendiente de un rbol, para la debida ejemplaridad.'?"
Por otra parte, en 1503 se estableci la Casa de Contratacin de Sevilla, la
cual, adems de las atribuciones administrativas con que estaba investida en
relacin con los asuntos de comercio y navegacin concernientes a las Indias,
ejerca funciones judiciales para conocer de los negocios contenciosos civiles o
penales que sobre tales materias se suscitasen, pudiendo impugnarse sus fallos
ante el Consejo de Indias. La fundacin de dicha Casa fue simultnea a los
descubrimientos y conquistas realizados por Coln y otros exploradores y obedeci a la necesidad de gobernar las incipientes colonias. No fue, en consecuencia,
un organismo exclusivo para la Nueva Espaa, puesto que su competencia se
extenda a todas las Indias, la cual, si en un principio era muy dilatada, se
redujo notablemente al crearse e! Consejo de Indias, de! que hemos hecho una
somera semblanza. La Casa de Contratacin de Sevilla fungi primeramente
como agencia de las expediciones y flotas que se enviaban al nuevo mundo,
incumplindose la administracin de los ingresos reales que con ellas se obtenan
as como e! manejo de importantes ramos de la hacienda pblica. Su organizacin y atribuciones se modificaban con frecuencia mediante cdulas y ordenanzas que sera prolijo citar, Sobreviviendo su decadencia con la dinasta de los
Borbones, para extinguirse en el ao de 1790.
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colonial, es ndice inequvoco de un indiscutible progreso que Espaa fue impotente para atajar, bajo la influencia de la corriente constitucionalista que brot
principalmente de la ideologa revolucionaria francesa.
Durante la vigencia de dicho ordenamiento constitucional, las Cortes espaolas expidieron diversos decretos para hacer efectivos algunos de sus mandamientos en la Nueva Espaa, tales como el que aboli los servicios personales a
cargo de los indios y los repartimientos, el que suprimi la Inquisicin estableciendo en su lugar a los llamados "tribunales protectores de la fe", el que declar
la libertad fabril e industrial, etc.'?"
Como se ve, el rgimen jurdico-poltico de la Nueva Espaa experiment
un cambio radical con la expedicin de la Constitucin de Cdiz de 1812, confeccionada, sin lugar a dudas, bajo la influencia de las corrientes ideolgicas
que dejaron un sello preceptivo indeleble en la Declaracin francesa de 1789.
Fue as como en la primera carta constitucional espaola propiamente dicha, se
consagraron los principios torales sobre los que se levant el edificio del constitucionalismo moderno, tales como el de soberana popular, el de divisin o separacin de poderes y. el de limitacin normativa de la actuacin de las autoridades
estatales. Por tanto, a virtud de la Constitucin de 1812, Espaa deja de ser
un Estado absolutista para convertirse en una monarqua constitucional; al
rey se le despoja del carcter soberano ungido por la voluntad divina, para
considerarlo como mero depositario del poder estatal cuyo titular es el pueblo,
reduciendo su potestad gubernativa a las funciones administrativas y diferenciando claramente stas de las legislativas y jurisdiccionales, que se confiaron a
.
las Cortes y a los tribunales, respectivamente.
Esta transformacin poltica repercuti evidentemente en la Colonia, pues
la Nueva Espaa devino una entidad integrante del nuevo Estado monrquico
cOhstitucional, .regido por los principios fundamentales ya enunciados. Suele
afirmarse, yno sin razn, que la Constitucin espaola de 1812, acogida con
jbilo por los grupos polticos avanzados de la poca, fue el documento que
origin una de las tendencias ideolgicas que se desarrollaron durante las postrimeras de la Colonia y que iba a disputar a la corriente absolutista representada por 1turbide, la estructuracin jurdico-constitucional del Mxico 1nde.
pendiente. 1 0 7
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Decretos de 9 de noviembre de 1812, 22 de febrero de 1813 y de 8 de junio del
propio ao.
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La Constitucin de Cdiz se jur solemnemente en la Nueva Espaa el 30 de septiembre de 1812, dejando de estar en vigor al ao siguiente cuando el dspota y torpe Fernando VII
la desconoci para reimplantar el rgimen monrquico absolutista. Don Carlos Mara de Bustamante, refirindose a estos sucesos -el juramento y la abolicin de dicha carta constitueionalrelata la ancdota de que el den Jos Mariano Beristin, cuya conducta se caracteriz por su
adulaci6n y servilismo a tan tristemente clebre monarca, enton himnos de alabanza para la
~encionada Constitucin al grado de calificarla como "libro sagrado", para despus anatematizarla cuando Fernando VII abjur de ella. "Bien sabido es, dice Bustamante, que cuando se
public la Constituci6n de Cdiz, en la iglesia catedral el 30 de septiembre de 1812, este
~ballero inter missarum solemnia hizo un razonamiento en que la colm de elogios, llamndola
~bro sagrado. En el ao de 1814, luego que se supo que el rey no 10 haba querido jurar, en
.' misma iglesia,. d!jo otro iazonamient.o totalmente contr~io, comenzndolo de e!te modo:
'No peg6 el arbitrio tomado por los liberales para destruir el trono y el altar dictando la
constituci6n." (La Constituci6n de Apatzingn, p. 121. Coleccin "El Liberalismo M.~ica1&o
'1& P,nsamnto 'JI ,n Acci6n", dirigida por Martn Luis Guzmn. Edicin 1960.)
76
No quisiramos concluir la breve semblanza histrico-poltica que hemos formulado acerca de la poca colonial de nuestro pas, sin reproducir la apreciacin
sinptica que respecto de ella hace don Vicente Riva Palacio, quien al efecto se
expre~: "La historia del virreinato en la Nueva Espaa no es la del pueblo
mexicano: naci, creci y se desarroll ese pueblo teniendo por origen la dominacin espaola; tejise su historia con la de la metrpoli, pero los sucesos de
aquel periodo de tres siglos deben considerarse ms bien como pertenecientes
la historia general de Espaa, porque son el gobierno, las autoridades, las leyes
y los hombres de la pennsula los que han ocupado siempre la atencin de los
cronistas y los historiadores, que se han preocupado poco del nacimiento y del
desarrollo del nuevo pueblo que ha llegado formar una nacionalidad independiente.
"Al pisar Hernn Corts y sus atrevidos compaeros las ardientes playas de
Veracruz, abran el prlogo de la historia de una nacin, cuyos progenitores eran
dos pueblos profundamente divididos por la raza, por la religin y por las costumbres, y que habitaban pases tan apartados que por primera vez iban
encontrarse despus de tantos siglos de vivir mutuamente ignorados sobre la
tierra.
"Comienza Mxico contar la verdadera historia de su existencia desde que
los primeros hijos de los conquistadores y de las mujeres de la tierra conquistada
formaron el ncleo de una raza nueva, que en el transcurso de trescientos aos
deba crecer, extenderse por toda la faz de la Nueva Espaa, y, sobreponindose
las razas que deban su origen, formar primero una sociedad, conquistar
despus su independencia y adquirir luego el ttulo de pueblo. El agrupamiento,
la analoga en las costumbres, en las tendencias y la semejanza en la idiosincrasia de la raza hizo los mexicanos reconocerse entre s como una sociedad;
el deseo de gobernarse por s mismos y el odio la dominacin impuls esa
sociedad proclamarse nacin independiente, conquistando fuerza de combates y de sangre su autonoma. La tendencia natural de los hombres la libertad, la predisposicin orgnica de los individuos, el ejemplo de otras naciones y
el influjo del espritu altamente progresista del siglo XIX inspir y alent la
nacin mexicana, despus de haber conquistado su independencia, convertirse
en pueblos estableciendo la democracia y consignando los derechos del hombre
como la base de sus instituciones polticas.">"
C.
Etapa de la independizacin
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El movimiento insurgente pareca haberse sofocado definitivamente a consecuencia del fusilamiento de Morelos acaecido el 22 de diciembre de 1815 en
San Cristbal Ecatepec. Los principios poltico-jurdicos sobre los que descansaba
la ideologa de la independencia nacional adoptados en el Acta de emancipacin de 1813 y en la Constitucin de Apatzingn, desgraciadamente no fueron
proclamados, de la manera enftica y categrica como se consagraron en dichos
documentos, por los continuadores de los movimientos libertarios posteriores,
pues la audaz y heroica aventura de Francisco Javier Mina en 1817 realmente
se tradujo en una lucha fracasada contra el gobierno de Fernando VII y no
contra la dominacin espaola en Mxico, y la tenaz y erguida resistencia que
don Vicente Guerrero opuso a las autoridades virreinales en el sur de la Nueva
Espaa no representaba la pujanza suficiente para lograr un triunfo definitivo
sobre sus adversarios que hubiera producido como efecto inmediato la emancipacin de nuestro pas y su organizacin como Estado soberano.
Dada la situacin de hecho que a la sazn prevaleca en Mxico, no poda
preverse la posibilidad de que la independencia se consumase por el impulso
propio de los autnticos insurgentes que entonces an quedaban, tales como el
mismo Guerrero y Pedro Ascencio; y de no haber sido por la intervencin de
don Agustn 'de Iturbide en los hechos histricos que se desarrollaron, en el
sentido de explotar para su exclusivo provecho la misin pacificadora que le
encomend la famosa Junta de la Profesa, a la que traicion, puede decirse que
la emancipacin poltica de la Nueva Espaa no se hubiese conseguido al menos
en la poca en que se registr este acontecimiento. En efecto, se afirma que el
virrey Apodaca recibi una carta de Fernando VII en la que ste expresaba sus
deseos de gobernar a la Nueva Espaa como Estado independiente para sustraerse a las limitaciones que al poder real impona la Constitucin de 1812 que
se vio constreido a jurar y con la esperanza de convertirse en el soberano
absoluto de la nueva nacin. En dicha rnisiva,Fernando VII sugiri algunas
'bases polticas para el gobierno independiente de la Nueva Espaa fincadas en
la unin entre mexicanos y peninsulares y en la adopcin de la religin catlica
estatal.v" Apodaca con todo sigilo convoc a diversos personajes de gran influencritores franceses del tiempo de revolucin, la divisin de poderes, sus facultades, y el sistema de elecciones en tres grados de sufragios, es una imitacin o copia de la constitucin de las
f0rtes de Cdiz: la administracin de hacienda y juicios de residencia de los funcionarios de
as ms alta jerarqua, un recuerdo de las leyes de Indias...". Considera Alamn, sin embargo, que dicha Constitucin "es muy preferible a otras de las varias que despus se han hecho
y que en vez de arrojarse a otras imitaciones que tan perjudiciales han sido, hubiera sido mejor
adoptarla, haciendo en ella las variaciones y reformas convenientes...". Concluye el clebre
~~ajuatense sosteniendo que "La experiencia no pudo servir para calificar el mrito de las
lnsti!uciones que pretendieron dar a la nacin los legisladores de Apatzngn, pues las circuns~Cl.as no permitieron que se llegase a plantear, ni el estado del pas era tal que pudiese permitir nlDgn gnero de gobierno regular, en el completo desorden y anarqua en que todo estaba,
y as slo hemos podido formar algn juicio de aquella constitucin, comparativamente por
los resultados que otras han producido." (Historia de Mjico. Tomo IV, pp. 173 Y 174.)
1 111 El envo de la citada epstola fue la consecuencia de que en Espaa, en enero de 1820,
i8 general Rafael Riego obligara a Fernando VIl a reconocer la vigencia de la Constitucin de
12, reconocimiento que tuvo directa repercusl'6n en al Nueva Espaa, a tal punto que se
y>nstri~6 al entonces virrey Apodaca, quien ostent el curioso y burln titulo de "conde del
e~to", a proclamarla. Don Carlos Marfa de Bustamante transcribe la mencionada'~
no 1m antes comentar que "El rey sufri6 grandes desaires del populacho de Madrid que
80
cia a una reumon que debera celebrarse en la Profesa para dar cuenta a los
asistentes con los designios reservados del rey, y con el objeto de poner en
prctica los planes de pacificacin que las citadas bases entraaban, se comision a Iturbide, quien habiendo logrado la aquiescencia de don Vicente Guerrero (no sin cierta reticencia por parte de ste), proclam el Plan de Iguala
cuyas prescripciones principales eran las siguientes: la unin entre mexicanos
y europeos, la conservacin de la religin catlica sin tolerarse ninguna otra y
el establecimiento de una monarqua moderada que debiera intitularse "Imperio Mexicano", para cuyo gobierno se llamara a Fernando VII, pero que si
ste no se presentaba a fin de prestar juramento a la Constitucin que se expidiese, seran invitados al trono diversos miembros de la casa reinante de Espaa
por orden sucesivo. Como se ve, dichos principios, a pesar de importar la
emancipacin poltica de la Nueva Espaa, auspiciaban la creacin de un rgimen monrquico con tendencias absolutistas que repugnaban a la verdadera
ideologa insurgente sustentada por el movimiento libertario del insigne Morelos
y consignada en el Acta de Independencia de 1813 y en la Constitucin de
Apatzingn.
pasa~on
M~ICO gobernar sin constitucin; proyecto atrevido y que no habra realizado, porque este
cdigo era el fundamento de la libertad independencia que se prometan conseguir los mexicanos; entonces mand con una persona de su confianza la siguiente carta que se encontr
entre los papeles de Apodaca cuando fue preso en 5 de Julio de 1821 por la guarnicin espaola espedicionaria pues las rdenes del teniente coronel Bucareli, quin el conde del
Venadito haba prestado de su peculio 3.000 pesos porque se le confes quebrado con la caja
de su regimiento, y sin duda sirvieron para hacer el levantamiento contra su candoroso bienhechor. La carta del rey dice as: "Madrid 24 de Octubre de 1820. Mi querido Apodaca.
Tengo noticias positivas de que vos y mis amados vasallos los americanos, detestando el nombre de constitucin solo aprecias y estimas mi real nombre: ste se ha hecho odioso en la
mayor parte de los espaoles, que ingratos, desagradecidos, y tradores, solo quieren y aprecian
el gobierno constitucional y que su rey apoye providencias y leyes opuestas a nuestra sagrada
relegin. Como mi corazn est posedo de unos sentimientos catlicos de que d evidentes
pruebas mi llegada de Francia en el establecimiento de la compaa de Jess, y otros hechos
bien pblicos, no puedo menos de manifestaros que siento en mi corazn un dolor inesplicable;
este no calmar ni los sobresaltos que padezco, mientras mis adictos y fieles vasallos no me
saquen de la dura prisin en que me veo sumergido, sucumbiendo a picardas que no tolerara
si no temiese un fin semejante al de Luis XVI y su familia. Por tanto, y para que yo pueda
lograr de la grande complacencia de verme libre de tales peligros, de la de estar entre mis
verdaderos y amantes vasallos los americanos, y de la de poder usar libremente de la autoridad real que Dios tiene depositada en m; os encargo que si vos me sois tan adicto como se
~e ~a informado por personas veraces, pongas de vuestra parte todo el empeo posible, y
dIctels las mas activas y eficaces providencias para que ese reino quede independiente, de ste;
pero. como para lograrlo sea necesario valerse de todas las inventivas que pueda sugerir la
a~tucla (porque considero yo que ah no faltarn liberales que puedan oponerse estos desig~os) de vuestro cargo queda el hacerlo todo con la perspicacia y sagacidad de que es susceptible vuestro talento, y al efecto pondreis vuestras miradas en un sugeto que merezca toda vuestra
confianza para la ejecucin de la empresa, que en el entretanto yo meditar el modo de escaparme incgnito y presentarme cuando convenga, y si esto no pudiere verificarlo por que se
mt; opongan obstculos insuperables, os dar aviso para que vos dispongas el modo de hacerlo,
cuidando s~ como os }o encargo muy particularmente, de que todo se ejecute con el .mayor
siglio, y bajo de un SIstema que pueda lograrse sin derramamiento de sangre, con unin de
voluntades, con aprobacin general y poniendo por base la religi6n que se halla en esta
desgracia poca tan ultrajada: y me dareis de todo oportunos avisos para mi gobierno por el
conducto que os diga en lo verbal por convenir as el sujeto que os entregare esta ~
Dios os guarde, vuestro rey que os ama,Fernando," (Historia de la Invasin de los AngloAmericanos en Mxico. pp. 154 y 155. Edicin 1847.)
.
81
El virrey Apodaca no aprob el Plan de Iguala, y comprendiendo que Iturbide actuaba por cuenta propia movido por ambiciones personales de poder, se
aprest ingenuamente para combatirlo, ya que haba puesto a su disposicin y
bajo su mando todas las fuerzas armadas con que contaba el gobierno virreinal
para obtener la rendicin de Guerrero y lograr la pacificacin del pas. Inerme
e impotente frente al ex jefe militar realista, Apodaca fue depuesto violentamente de su cargo por sus mismos y escasos partidarios, pues estimaron, no sin
razn que l era el principal responsable de la situacin desesperada en que se
encontraba el gobierno virreinal, habiendo colocado en su lugar a don Francisco
Novella. Por otra parte, como es bien sabido, durante el mes de agosto de 1821
lleg a Veracruz el que ira a ser gobernante de la Nueva Espaa, don Juan
O'Donoj, quien ni un solo momento pudo ejercer las funciones del cargo que
se le haba conferido, pues en la ciudad de Crdoba fue entrevistado por Iturbide para imponerle la firma del tratado que lleva el nombre de esta poblacin
y en el cual se confirm el Plan de Iguala, con la adicin de que, si Fernando
VII o algn miembro de su familia no aceptaban el trono del "Imperio Mexicano", en su lugar debera designarse a la persona que las "cortes imperiales"
nombraran. Dominada la situacin por Iturbide y rota la intil y dbil resstencia que an os oponer Novella, el 27 de septiembre de 1821 penetr triunfalmente en la vieja capital neoespaola el ejrcito de las Tres Garantas, es
decir, el sostenedor de los tres principios respectivos proclamados en el Plan
de Iguala (unin, religin e independencia), significando tal hecho la consumacin de la independencia nacional.
Los acontecimientos que se desarrollaron a raz de este significativo fenmeno histrico revelan claramente por su gestacin y finalidad, las intenciones
de Iturbide en el sentido de convertirse en emperador de Mxico. As, la Junta
Provisional Gubernativa que se haba constituido para preparar la organizacin
jurgico-poltica del nuevo Estado, expide el 6 de octubre de 1821 la llamada
Acta de Independencia del Imperio Mexicano, en la que, adems de declararse
la emancipacin definitiva de la nacin mexicana respecto de la antigua Espaa, se previ la estructuracin de nuestro pas" con arreglo a las bases que en el
Plan de Iguala y tratados de Crdoba estableci sabidamente el primer jefe
del Ejrcito imperial de las tres garantas...". Congruente con dicha declaracin de independencia, la mencionada Junta, por decreto de 17 de noviembre
del citado ao, lanza la convocatoria a Cortes, es decir, para integrar una
asamblea constituyente del proyectado imperio, la cual se declar instalada el
24 de febrero de 1822. En el decreto de instalacin se estipul que dicha asamblea o congreso representaba a la nacin mexicana y que en este cuerpo resida
la soberana nacional; que la religin estatal deba ser la catlica, apostlica,
romana, Con exclusin de cualquier otra; que Mxico adoptaba para su gobierno "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de imperio mexicano"; y que se llamara al trono imperial "conforme a la voluntad
general, a las personas designadas en el Tratado de Crdoba; consagrndose,
~dems, el principio de. separacin o divisin de poderes, radicando el ejecutivo por modo interino en la regencia designada por la Junta Provisional Gubernativa, el legislativo en la propia asamblea constituyente y el . judicial en
6
82
los tribunales que a la sazn existan (es decir, en los coloniales) o en los que
posteriormente se establecieran.
As las cosas, tres meses despus, el 19 de mayo de 1822, un sargento de
nombre Po Marcha, encabezando a una soldadesca tumultuosa, desfil por las
calles de la ciudad de Mxico gritando "vivas" a "Agustn Primero, el emperador" y, ocupando el local donde se encontraba reunido el congreso constitucional, hizo presin para que este cuerpo declarara que Iturbide era llamado por la
voluntad del pueblo a ocupar el trono imperial, declaracin que se formul por
una mayora sorprendida contra los votos de quince diputados.
El gobierno imperial de Iturbide tuvo una efmera duracin, pues el citado
congreso constituyente, por decreto de 31 de marzo de 1823, declar que el
Poder Ejecutivo existente desde el 19 de mayo del ao anterior cesaba en sus
funciones, estableciendo que dicho poder lo ejercera provisionalmente un
cuerpo compuesto por tres miembros (designndose para tal efecto a Nicols
Bravo, Guadalupe Victoria y Pedro Celestino Negrete) y que debera denominarse "Supremo Poder Ejecutivo". Depuesto Iturbide, quien en un gesto de
dignidad manifest al congreso que abdicaba de la corona, esta asamblea, mediante decreto de 8 de abril siguiente, dispuso que siendo su coronacin "obra
de la violencia y de la fuerza, y nula de derecho, no haba lugar para discutir
sobre dicha abdicacin", y que quedaban insubsistentes todos los actos que con
el carcter de emperador hubiese realizado, as como el Plan de Iguala, los
.
tratados de Crdoba y el decreto de 24 de febrero de 1822.
Por decreto de 21 de mayo de 1823, el Congreso Constituyente Mexicano
lanz una convocatoria para la formacin de un nuevo congreso, dando las
bases para la eleccin de los diputados que lo fuesen a integrar el 17 de junio
siguiente, en la inteligencia de que, de acuerdo con ellas, el cuerpo legislativo
por crearse debera quedar instalado a ms tardar el da 31 de octubre del
citado ao.
El nuevo congreso constituyente se enfrent al dilema de organizar a Mxico como repblica federal o como repblica central.i'" habiendo optado por la
primera de dichas reformas estatales en el Acta Constitutiva de la Federaci6n
expedida el 31 de enero de 1824 y en la C onstituci6n de 4 de octubre del mismo ao.
Si hemos delineado un esbozo histrico-poltico de la etapa de independizacin de nuestro pas que comprende el periodo transcurrido entre los aos de
1810 y 1824, ha sido con el propsito de estar en aptitud de contestar la cuestin
central que implica el tema del presente captulo, consistente en determinar
cundo apareci el Estado mexicano como persona moral o institucin pblica
suprema. Debe recordarse que, en nuestra opinin, el Estado surge del Derecho
primario que las socledadeshumanas en su devenir histrico crean o que se les
decreta por una multiplicidad de circunstancias de diversa 'ndole dadas en la
realidad socio-poltica. En ese Derecho primario, que traduce y actualiza normativamente la tendencia de organizar poltica y socialmente a una nacin o a las.
diversas comunidades .nacionales que integran un cierto conglomerado humano,
112
Al tra~ acerca del fedialismO en esta misma obra, bordaremos este tema.
c
83
84
85
ndole, sino tomando en consideracin el hecho de que an se combata cruentamente, en mltiples sucesos militares que no corresponde resear en esta obra,
por el logro de nuestra independencia.
Un carcter distinto al de los consabidos documentos presenta la Constitucin de Apatzingn, oficialmente expedida por el Congreso de Chilpancingo el
22 de octubre de 1814 con el nombre de Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, cuyos autores fueron Herrera, Quintana Roo,
Sotero Castaeda, Verduzco y Argndar. La distincin a que nos referimos
estriba en la circunstancia de que el Decreto de Apatzingn fue una verdadera
constitucin potencial, aunque no vigente, de Mxico, en cuanto que tendi a
estructurar poltica y jurdicamente a nuestro pas en un cuerpo normativo
sistemtico por la pretensin de regular bsicamente los primordiales aspectos
que el constitucionalismo incipiente de la poca impona como materia de
regulacin por el derecho fundamental. Es en la Constitucin de Apatzingn
donde por primera vez en la historia jurdica y poltica de Mxico se habla
de un gobierno propio para una nacin que luchaba por ser independiente.
Varios de sus preceptos indican claramente este designio que se proclama con
todo nfasis en su mismo prembulo al declararse que "El supremo Congreso
mexicano, deseoso de llenar las heroicas miras de la nacin, elevada nada menos
que al sublime objeto de substraerse para siempre de la denominacin extranjera, y sustituir al despotismo de la monarqua espaola un sistema de administracin que, reintegrando a la nacin misma en el goce de sus augustos
imprescriptibles derechos, la conduzca a la gloria de la independencia y afiance
slidamente la prosperidad de los ciudadanos, decreta la siguiente forma de
gobierno, sancionando ante todas las cosas los principios tan sencillos como
luminosos en que puede solamente cimentarse una Constitucin justa y saIudable."!"
117 . Debe recordarse que desde el 6 de noviembre de 1813 el Congreso de Chilpancingo,
llamado tambin de Anhuac, decret la independencia en un importante documento cuya
autora se atribuye a don Carlos Mara de Bustamante, siendo su texto el siguiente: "El congreso de .Anhuac, legitimamente instalado en la ciudad de Chilpancingo de la Amrica Septentrional por las provincias de ella, declara solemnemente presencia del Seor Dios, rbitro
moderador de los imperios y autor de la sociedad, que los da y los quita segun los designios
mexcrutables de su providencia, que por las presentes circunstancias de la Europa, ha recobrado el ejercicio de su soberana usurpado; que en el tal concepto, queda establecer las leyes
que le convenga, .para el mejor arreglo y felicidad interior; para hacer la guerra y paz y establecer alianza con los monarcas y repblicas del antiguo continente, no mnos que para cele~rar concordatos con el Sumo Pontfice romano, para el rgimen de la iglesia catlica, apostlica, romana, y mandar embajadores y cnsules: que no profesa ni reconoce otra religin, mas
que la catlica, ni permitir ni tolerar el uso pblico ni secreto de otra alguna: que proteger
con todo su poder y velar sobre la pureza de la fe y de sus dogmas y conservaci6n de los
cuerpos regulares. Declara por reo de alta traicin todo el que se oponga directa o indirectamente su independencia, ya protegiendo los europeos opresores, de obra, palabra, por
escrito; ya negndose contribuir con los gastos, subsidios y pensiones para continuar la
guerra, hasta que su independencia sea reconocida por las naciones extranjeras: reservndose
el congreso presentar ellas, por medio de una nota ministerial, que circular por todos los
gabinetes, el manifiesto de sus quejas y justicia de esta resolucin, reconocida ya por la Europa
misma. Dado en el palacio nacional de Chilpancingo,l seis das del mes de Noviembre de
1813.-Lic. Amires. Quintatla, vicepresidente.e-Le, Ignacio Ray6n.-Lic. Jos Manuel de Herrera....:..:.Lic. Crlos Maria de Bustamante.-Dr. JOs Sixto Verflusco.-Jos Maria Liceaga.Lic. Comelio Ortiz de Zrate, secretario,' (Lucas Alamb, op. clt., pp. 569 Y 670 del
tomo 111.)
.:
86
op.
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..
90
en Cdiz el 19 de marzo de 1812, cuya filosofa poltica reflej las ideas liberales
de la Revolucin Francesa."
"A la sectaria o parcial tesis centralista y conservadora, o de la fiel adopcin
de la Constitucin Federal de los Estados Unidos, cabra oponer la tesis opuesta
del Doctor Dn. Jos Mara Luis Mora, tambin excesiva por apasionada, que
\ afirm: 'Los mexicanos, bisoos y poco expertos en el ejercicio del sistema representativo, han pagado ms de una vez su tributo o la inexperiencia, proc~
diendo a establecer su ley fundamental casi sin otro gua ni modelo en mat~na
tan difcil, que la Constitucin sancionada en Cdiz por las Cortes extraordmarias'. Ms adelante menciona que son muchos los yerros 'a que ha dado lugar
la mana de copiar o parafrasear este Cdigo imperfectsirno', y expresa que
'por un tino especial que tenemos para errar hemos copiado a la letra este
Cdigo en casi todo lo malo'."
"El ilustre constitucionalista chiapaneco Dn. Emilio Rabasa en su Clsica
obra 'La Organizacin Poltica de Mxico, afirm hace ya ms de sesenta aos.
'El Acta y la Constitucin de 1824 llegaron al punto ms alto a que pudieran
aspirar los pueblos como institucin poltica, estableciendo la divisin y la
separacin de los poderes pblicos, la organizacin del Legislativo y el Judicial
como entidades fuertes y autnomas y la independencia de los Estados limitada
por el inters superior nacional."
.
"Don Mariano Otero, uno de los grandes constructores y tericos de nuestro
sistema constitucional, en su famoso 'Ensayo' escrito a mediados del ao de 1842,
en defensa de la Constitucin Federal de 1824, dice, a propsito de la adopcin del sistema federativo, que sus autores 'no imitaron, pues, estpidamente
nuestros padres; ellos (como los norteamericanos) cedieron a una ley universal,
a una ley que, nunca desmentida, era obra de la naturaleza y no de los hombres'. En otra parte de esta obra Otero expresa: 'Debe tambin recordarse que
esa Constitucin dur once aos, y que a pesar de que durante ellos las facciones
despedazaron a la patria, aqulla fue reconocida siempre como el pacto fundamental de los mexicanos, que se invoc siempre por todos los partidos y las
facciones para legitimar sus pretensiones hasta que, en 1836, un Congreso que
no tena otros ttulos de existencia que los que le diera ese mismo pacto que
haba jurado solemnemente cumplir, usurp con un descaro indisculpable las
funciones del poder constituyente."
En su calidad de Ministro de Relaciones Interiores y Exteriores, en los das
aciagos en que el Gobierno Mexicano estaba en la ciudad de Quertaro, a
principios del mes de junio de 1848, y en su Circular girada a los Gobernadores de los Estados, don Mariano Otero expres a propsito del Pacto fundamental del Acta y de la Constitucin de 1824, que a l "debemos ya la conservacin de la unidad nacional, cuando sobre el palacio de Mxico flamea
vencedor un pabelln extranjero", y que "a su existencia, a su cumplimiento
religioso debemos confiar ahora la salvacin comn" .125
Por otra parte, y segn tambin lo' hemos aseverado, la Constitucin de 1824
. fue un ensayo estructural para dar a Mxico su primera organizacin jurdicopoltica fundamental. Para nadie es desconocida la circunstancia de que las
condiciones reales de nuestro pas e~ la poca en que se expidi no formaban
91
la situacin adecuada para que los principios y las reglas bsicos contenidos
en dicho Cdigo tuviesen su aplicacin natural.
"La Constitucin de 1824, afirma el doctor Mario de la Cueva, fue un efecto normal de las difciles circunstancias que acompaaron a su nacimiento; las
constituciones son, segn la frmula de Fernando Lasalle, 'la combinacin normativa de los factores reales de poder'. En una sociedad con tan hondas diferencias sociales, econmicas y culturales, como era la nueva nacin mexicana,
su constitucin tuvo que ser una transaccin provisional, una especie de comps de espera y de preparacin de las fuerzas para la toma de poder: esos
factores de poder eran, de un lado, el pueblo, representado por los diputados
republicanos integrantes del partido del progreso y en el extremo opuesto las
clases privilegiadas, la Iglesia y el Ejrcito.
"Las conquistas principales del partido del progreso fueron tres: la adopcin
de la forma republicana de gobierno; el reconocimiento de los principios del
constitucionalismo individualista y liberal, soberana del pueblo, gobierno representativo, anuncio de la proteccin a los derechos del hombre y separacin de
poderes; la tercera de las conquistas fue el sistema federal. Pero el partido del
progreso no pudo ir ms all: conquist una forma de vida poltica que abra
las puertas a la democracia y a la libertad pero quedaron vivas las contradicciones sociales y econmicas de la Colonia." 126
Por su parte, el profesor Jos Luis Melgare]o Vivanco formula un juicio similar acerca de dicha Constitucin, afirmando lo siguiente: "Hay quienes, para
juzgar a la Constitucin de 1824, le piden una originalidad probadora de ignorancia, de obstinacin parroquial de autotonismo liquidado. Le reprochan otros,
no tener la universalidad trascendente de los imperialismos depredadores vistindose con ajena retacera; y otros, un hibridismo sin el cual, ni el hombre,
ni el progreso, tendran razones. La Constitucin de 1824 fue producto de un
pueblo en un instante de su vida fsica y social; con ella, se inici la existencia
republicana del Mxico Independiente, y en la vida cotidiana, sera largo y
spero el debate; sangrientos los hechos; trgicas las amputaciones; casi a punto
de perderse todo; pero, sin caer en el milagro, Mxico, no sucumbi; salvadoras
manos pudieron transmitirlos a futuras generaciones, y la Constitucin de 1824,
a siglo y medio de formada, resplandece sus mritos propios, porque si el pas
pudo emerger de todos los naufragios, lo mantuvo a flote a un principio, el
de la vida constitucional. El Pueblo, en los momentos ms tremendos, busca
el cobijo de la Constitucin, una en tres etapas, 1824, 1857, 1917, y a su amparo. ese pueblo est en marcha, fiel a su pasado, seguro de su destino." 126 bis
~-----
CAPTULO SEGUNDO
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
1.
Las diferentes teoras que la doctrina ha elaborado para expresar el ser del
Estado y para formular el concepto respectivo, revelan que estas cuestiones
constituyen uno de los problemas ms rduos, difciles y complicados con que
s~ enfrenta el pensamiento jurdico-poltico. Nos referimos, obviamente, a las
teoras que pretenden desentraar lo que es el Estado en el mundo ontolgico,
l~ que significa en su existencia histrica como fenmeno que se presenta en la
VIda misma de las comunidades o sociedades humanas, o sea, como un ente que
nos envuelve y comprende en nuestras relaciones sociales de naturaleza mltiple
y P?lifactica. No aludimos, por tanto, a las concepciones ideales de Estado, es '
decir, a aquellas que lo sitan en el mbito del deber-ser tico poltico y que
han tratado de responder a la pregunta consistente en cmo debiera ser el
~sta~o, concepciones entre las cuales, por lo dems, se descubren discrepancias
~ldtlcas esenciales y accidentales.' Bien sabemos que la cuestin relativa a la
unplicacin y al concepto de Estado rebasa los lmites estrictos de la temtica
del Derecho Constitucional; pero como esta disciplina involucra primordialmente el estudio del Estado en su aspecto jurdico fundamental, osea, como
94
95
. 12:
Esa metodologa la adopta Jorge Jellinek. quien analiza al Estado .en su asp~cto so..
crolgico ponderando los datos experimentales proporcionados. por la realidad social. y en su
aspecto jurdico como sujeto y'objeto del Derecho y como relacin jurdica. '
128
As opina, entre otros, Burdeau, cuya teora sintetizamos posteriormente.
96
97
La construccin conceptual del Estado debe fincarse lgicamente en el anlisis de todos los factores que concurren en su formacin, interrelacionndolos
y expresndolos en una proporcin sinttica. La metodologa estriba, por ende,
en la induccin, que consiste en observar crticamente dichos factores para
conjuntarlos en un concepto cuya formulacin debe estar precedida por la
ponderacin del ser del Estado. Las teoras que proporcionan un concepto de
Estado basndose apriorstica o dogmticamente en uno solo de dichos factores,
desechando inconsultamente a los dems, describen una fisonoma incompleta y
parcial de la entidad estatal, contraria al proceso lgico que debe seguirse en la
apreciacin interrelacional de todos ellos. Ya hemos aseverado que el Estado
no es nicamente poder ni orden de derecho, sino un ente con personalidad,
es decir, con capacidad jurdica, que se desempea por una energa -podery que se otorga por la norma jurdica -derecho-, pero siempre imputable a
un sujeto -Estado-. Todo poder sin un sujeto del que derive y que lo despliegue es inconcebible, y todo conjunto normativo sin el sujeto que por medio de
ese poder lo elabore primariamente, ni siquiera puede suponerse con validez
lgica. En cierto modo Heller aduce a ese sujeto como fuente del poder y del
derecho al hablar de "la unidad soberana organizada de decisin y accin", 129
pues Ia organizacin ya entraa a un ente organizado, o sea, estructurado mediante rganos vinculados unitariamente.
Nihil est in intellectu, quod prius non [uerit in sensu, reza un principio epistemolgico que debe aplicarse a toda labor investigatoria tendiente a la formulacin de un concepto. cientfico, aplicacin que importa el mtodo inductivo.
Por ello, tratndose del Estado, su concepto debe ser la culminacin del anlisis
sobre el ser estatal, segn lo presenta la misma realidad histrico-poltica. El
concepto de Estado no debe darse a priori, corno lo hace la corriente idealista,
para referirlo despus a la realidad, sino elaborarse mediante el examen de
sta y extraer de ella las notas generales que se acoplen a las entidades estatales
presentes, pretritas y futuras.
El Estado es un ente poltico real y constantemente se habla de l en una
infinita gama de situaciones. Su idea se invoca y se expresa en variadsimos
actos de la vida jurdica, desde la Constitucin hasta las resoluciones administrativas y sentencia judiciales. Se da como un hecho o como un supuesto y
corresponde al jurista desentraar su ser esencial y definirlo conceptualmente
con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con las que se le. suele
confundir. Reconocemos que esta tarea no es nada fcil y prueba de ello es
la multitud de doctrinas y teoras divergentes y contrarias en que su desempeo
ha desembocado.
En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su creacin
corno persona moral o jurdica, y elementos posteriores a su formacin, pero
que son indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro de
los primeros se encuentra la poblacin, eJ territorio, el poder soberano y el orden
jurlico fundamental, manifestndose los segundos en el poder pblico y: en
el ~bierno.
1211
98
JI.
LA POBLACIN
A.
Consideraciones generales
La poblacin se presenta, prima facie, como un conglomerado humano radicado en un territorio determinado. Su concepto es eminentemente cuantitatiuos; u con el cual expresamos el total de los seres humanos que viven en el
territorio de un Estado".13'Desde el punto de vista sociolgico, cultural, econmico, religioso, tnico y lingstico, la totalidad humana que entraa la
poblacin suele diversificarse en diferentes grupos o clases que como partes
la componen, pudiendo slo considerarse como entidad unitaria en cuanto que
es, en su conjunto, el elemento humano del Estado, constituido por la suma de
sujetos que tienen el carcter de gobernados o destinatarios del poder pblico.
Este carcter es independiente de los grupos que componen la poblacin, comprendindolos a todos ellos, ya que ninguno puede estar sustrado por modo
absoluto de dicho poder ni de manera integral del orden jurdico que lo encauza. Si bien es cierto que el derecho, acatando el principio de igualdad aristotlica, debe tratar igualmente a los grupos iguales y desigualmente a los grupos
desiguales de la poblacin al travs de los diferentes ordenamientos que lo
componen, tambin es verdad que ninguno de ellos puede no ser o dejar de
ser centro de imputacin normativa. Por ello, la poblacin, como elemento
humano del Estado, pese a su implicacin diversificada, slo es concebible bajo
esa tesitura jurdica, la cual lgicamente se extiende a considerarla, en su
dimensin total, como destinataria del poder pblico del Estado, es decir, como
el sujeto sobre el cual ste ejerce su imperio.
Por otra parte, fcilmente puede advertirse la diferencia entre poblacin y
nacin o pueblo, tomando estos ltimos conceptos como equivalentes desde el
punto de vista sociolgico.f" La nacin o el pueblo son comunidades humanas
cuyos grupos o individuos componentes presentan una unidad cultural formada por diferentes vnculos o factores surgidos de su misma existencia histrica
y que su propia vida mantiene, enriquece o transforma. Dentro de esa unidad
cultural se comprenden distintos elementos que son, a su vez, productos culturales, a saber, el idioma, las costumbres, la religin y las concepciones ticas,
valorativas y teleolgicas sobre la vida, pudiendo agregarse la raza como factor
Andrs Serra Rojas. Ciencia Poltica. Tomo 1, p. 264. Edicin 1971.
No desconocemos que entre "pueblo" y "naci6n" exista una diversidad. conceptual
derivada de inteligentes sutilezas dialcticas. As H eller afirma que "El pueblo cultural, que
en s es polticamente amorfo, se convierte en naci6n cuando la conciencia de pertenecer al
conjunto llega a transformarse en una conexi6n de voluntad poltica"! agregando que "S610
cuando un pueblo se esfuerza por mantener y extender su manera propia mediante una voluntad poltica relativamente unitaria cosa que, por ejemplo, no sucede en los llamados pueblos
naturales, s610 entonces podemos hablar de una nacin," (Teoria del Estado. Quinta edicin.
Fondo de Cultura Econ6mica, p. 177.) Se infiere de estas aseveraciones que para Heller la
naci6n es el pueblo "politizado", distincin que no nos parece esencial, por lo que optamos
por utilizar ambos conceptos como equivalentes, a pesar de que a esta equivaleneia. la estime
tan destacado tratadista como "una de las confusiones caractersticas de la Teora del Estado del siglo pasado". (Op. cit., p. 179.)
130
131
99
100
nados frente a quienes los rganos del Estado, es decir, los gobernantes, ejercen
el poder estatal dentro del orden jurdico primario o fundamental -constitucional- y del orden secundario -legal-o
Bien se advierte, de lo que llevamos dicho, la triple relacin que existe entre
el Estado y la nacin, a saber, la causal, la teleolgica y la jurdica. En la
primera, la nacin es el factor creativo del Estado; en la segunda, el elemento
en beneficio del cual realiza sus fines; y en la tercera, el mbito humano en
que ejercita su poder encauzado por el Derecho.
O bservaciones previas
Como la poblacin de cualquier Estado, la de Mxico est obviamente compuesta por dos grupos generales, a saber el mayoritario, que es el nacional,
y el minoritario integrado por extranjeros o extranacionales. Es evidente que el
primero de dichos grupos entraa a la nacin mexicana como elemento humano
fundamental y primario del Estado, concurriendo en su composicin mltiples
subgrupos o clases cuya diversidad social, cultural y econmica ha surgido de
la vida misma del pas condicionada por una multitud de factores prolijos y
variados. Esta diversidad no implica una mera distincin en el sentido estricto
del concepto como simple "alteridad", sino que se manifiesta en una exuberante
gama de diferencias que llegan hasta el contraste y la contradiccin que se
observan en el mbito econmico y cultural principalmente, arrastrado y agravando una problemtica social secular en muchos aspectos.
El contraste y la contradiccin a que nos referimos se revela en la existencia,
dentro del todo humano que es la nacin mexicana, de subgrupos minoritarios,
configurativos de verdaderas "lites" privilegiadas que ejercen una indiscutible
dominacin sobre los grandes subgrupos mayoritarios e incluso una marcada
influencia en el terreno poltico. No corresponde a la temtica de esta obra el
anlisis de esta situacin, pues compete a la ciencia econmica y a la sociologa
averiguar y sealar sus causas, plantear los diferentes problemas que involucra
y sugerir las medidas que se estimen adecuadas para resolverlos o atemperarlos con el objeto de que se revisen las estructuras jurdicas y polticas que
impidan o estorben su solucin.
Pero independientemente de que la nacin mexicana, como toda sociedad
humana, se divida en "clases" desde el punto de vista econmico, cultural y
social, su composicin tnica es heterognea en cuanto que en su integracin
concurren los grupos indgenas, los llamados comnmente "blancos" y los mestizos que desde la poca colonial han sido el productos del cruzamiento de unos
.y otros. El elemento mestizo es el ms importante tnicamente hablando de la
nacin mexicana, a tal punto que el prototipo del mexicano deriva del prstino
mestizaje entre el indio y el espaol, mestizaje que al travs del tiempo se ha
ido depurando en su propensin de mejoramiento racial y con la tendencia a
consolidar atributos que conduzcan a su homogeneidad antropolgica y cultu-
101
918 Y 919.)
102
en Cuauhtmoc y Corts. La nacin mexicana no est constituida por ninguno de tales elementos exclusiva y excluyentemente considerados, sino por la
concurrencia secular de ambos que ha generado un nuevo producto colectivo
sico-somtico que tiende a su propia homogenizacin merced al influjo permanente de mltiples factores ecolgicos.
Comentando con bellas y enjundiosas expresiones el pensamiento de Alfredo
Chavero y Vicente Riva Palacio sobre este tpico, Edmundo O'Gorman nos dice:
"Del mismo modo, pues, que Chavero reivindica el pasado indgena, Riva Palacio lo hace respecto al pasado virreinal, Bien, pero no se trata, acaso, de un devenir radicalmente ajeno a la historia nacional de Mxico? S y no, contesta. Por
una parte, debe decirse que, propiamente hablando, el Virreinato no es historia
mexicana; es un captulo memorable de la historia espaola. Por otra parte, sin
embargo, es durante esa poca cuando, precisamente, se forma el nuevo pueblo
y, por consiguiente, debe decirse que la Colonia es parte entraable de su
pasado. En efecto, la Colonia (no el Virreinato) se revela como la poca en que
se inicia y desarrolla un proceso evolutivo que tiene por base el cruzamiento
fsico y espiritual de conquistadores y conquistados. Este es el acontecimiento
capital de nuestra historia, el que permite comprender cmo dos pasados ajenos
son, sin embargo, propios. Porque en efecto, de ese acontecimiento surge un
nuevo pueblo que, durante el rgimen colonial, aparece tan slo bajo la especie de clase social, una clase intermedia entre el espaol y el indio, el elemento
moderador que provoca la igualdad, prepara la emancipacin y proclama y
consuma la independencia. Ese nuevo pueblo empieza, por lo tanto, constituyendo una clase indeseable y extraa en el seno de la sociedad virreinal, y precisamente esta su condicin de paria es la circunstancia que lo amalgam y oblig a reconocer a s misma como mexicana. La emancipacin de los pueblos de Amrica,
concluye Riva Palacio, es algo nico en la historia universal. Se trata de entidades realmente nuevas, no de pueblos ya formados que reclamen y obtengan
su libertad. En suma, la independencia lograda por la lucha que empez en
1807 con el incidente Iturrigaray no es una vuelta a la indgena, como quieren
algunos, pero tampoco es una prolongacin de la Nueva Espaa, como pretenden
otros; es el surgimiento entre las naciones libres del mundo de una nueva, joven
y vigorosa repblica.t'P"
Por otra parte, la diversidad de grupos raciales que componen a la poblacin
no extranjera de Mxico, no mengua absolutamente el carcter de nacin que
sta tiene. La raza puede, ser uno de los factores, y no el ms importante, de
integracin nacional. La entidad llamada "nacin" desde el punto de vista sociolgico no deriva su unidad de ese factor, muchas veces contingente, sino de otros
ms relevantes como la lengua, la religin, las costumbres, las tradiciones, la
vida histrica comn, la identidad de problemas, necesidades y aspiraciones, etc.,
sin que ninguno de ellos por s mismo y con exclusin de los dems, sea el determinante del carcter nacional. La nacin es un todo humano cuya unidad real
obedece a la conjugacin, concurrencia o combinacin de todos esos factores
que a su vez son variables en tiempo y espacio y en cada colectividad de, que se
136
103
trate.>" Por esta fundamental razn la nacin mexicana, no obstante su composicin tnica heterognea, es una verdadera comunidad nacional que casi en su
totalidad se expresa en espaol y cree en Jesucristo. Tiene una misma vida
histrica, azarosa, triste, llena de tribulaciones y pesadumbres, contradictoria
y, en algunas ocasiones, sin rumbo fijo, pero tambin gloriosa. Ha contado con
hroes y mrtires, aunque no le han faltado traidores, y en su direccin han
intervenido autnticos estadistas y gobernantes mediocres, sin haber estado ausentes de ella dspotas ambiciosos y corruptos. De la nacin mexicana han
surgido filsofos, sabios, literatos, juristas y otros destacados exponentes de la
ciencia y de la cultura, aunque tambin grandes grupos humanos todava se hallen sumergidos en la ignorancia y sean vctimas de la ineducacin. En ella existen
an ricos y pobres, millonarios y miserables, privilegiados y parias, pero todos
estos ingentes y dolorosos contrastes, lejos de desunirla, le sirven de incentivo
para compactarse cada vez ms en prosecucin de un primordial objetivo:
eliminarlos o, al menos, atemperarlos considerablemente. Hacia la consecucin
de esta finalidad marcha ya conscientemente la nacin mexicana con paso
firme sobre el suelo patrio y bajo el mismo cielo que ha sido testigo de sus
desventuras y esperanzas, de sus triunfos y derrotas, de sus grandes tristezas
y de sus limpias alegras, de sus buenos y malos gobiernos, de sus atingentes y
desacertadas leyes, de sus problemas y necesidades, de sus escepticimos y sus
aspiraciones, en una palabra, de su propia vida, que con manifestaciones contradictorias encubre, sin embargo, el alma nacional siempre digna, ansiosa de
libertad y de progreso, abanderada de las causas nobles y justas, adversaria
137
Despus de demostrar histricamente que ninguno de los factores en que suele fincarse
la idea de nacin, aisladamente considerado, puede ser el nico soporte de sta, Ernesto Renn
en hermosas palabras afirma lo siguiente: "Una nacin es un alma, un principio espiritual.
Dos cosas que, en verdad, tan slo hacen una constituyen esta alma, este principio espiritual. La una est en el pasado, la otra en el presente. La una es la posesin en comn de
un rico legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos, la
voluntad de seguir haciendo valer la herencia que se. ha recibido indivisa. El hombre, seores,
no se improvisa. La nacin, como el individuo, es la desembocadura de un largo pasado de
esfuerzos, de sacrificios y de abnegaciones. El culto de los antepasados es el ms legtimo de todos; los antepasados nos han hecho lo que somos. Un pasado herico, grandes hombres, gloria
--entindase la verdadera gloria-; he aqu el capital social sobre el que se asienta una idea
.nacionaI. Tener glorias comunes en el pasado, una voluntad comn en el presente; haber hecho grandes cosas juntos, querer an hacerlas; he ah las condiciones esenciales para ser un
pueblo. Amase en proporcin de los sacrificios consentidos, de los males sufridos. Amase la casa
que se ha construido y se transmite. El canto espartano: 'Somos lo que fuisteis; seremos lo que
SOIS', es en su sencillez el himno abreviado de toda patria.
"En-el pasado, una herencia de glorias y de pesares que compartir; en el porvenir, un mis.
mo programa a realizar. Haber sufrido, gozado, esperado juntos; he ah lo que vale ms que
las aduanas comunes y. que las fronteras conforme a los ideales estratgicos; he ah lo que se
~omprende pese a la diversidad de raza y de lengua. Deca hace un momento: 'Haber sufrido
Juntos'; s, el sufrimiento en comn une ms que el gozo. En cuestin de recuerdos nacionales
ms valen los duelos que los triunfos, pues ellos imponen deberes; piden esfuerzo en comn.
"Una nacin es, pues, una gran solidaridad constituida por sentimiento de los sacrificios
que se han hecho y de los que an se est dispuesto a hacer. Supone un pasadol pero se resume,
Stn embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, el aeseo claramente
f:Presado de continuar la vida com6n. La existencia de una naci6n. es (perdonadme esta met!o
ra) un plebiscito de todos los das, como la existencia del iqdiyiduoesuna afir:naciD perpe~ de vida." (Qu es una Nacin' Traduce. de Rodrigo FemJldez Carvajal. Inttitritode
-tudios Pol1ticos. Madrid, 1957, pp. 106 Y 107.)
.
.
.
104
La nacionalidad mexicana
1. Concepto de nacionalidad. La nacionalidad implica un concepto estrictamente jurdico que denota, a su vez, una idea de relacin poltica entre
un individuo y un Estado determinado. As la concibe la doctrina de Derecho
Internacional Privado, uno de cuyos ms significados exponentes, Niboyet, la
define como "el vnculo poltico y jurdico que relaciona a un individuo con
un Estado".ls Como idea formal que entraa, la nacionalidad se establece exclusivamente por el Derecho con vista a un con junto de factores variables de
carcter mltiple, sujetos al tiempo y al espacio, que se registran en la vida
histrica de cada Estado en particular.
El concepto de nacionalidad no siempre corresponde a la idea de pertenencia
de un individuo a una nacin determinada. En otras palabras, la idea formal de
nacionalidad no necesariamente tiene como contenido o substancia a la nacin,
es decir, los "nacionales" no siempre son los individuos que integran una misma comunidad "nacional". Para esclarecer estas consideraciones debe recordarse la diferencia entre "nacin" y "Estado". La nacin es una comunidad
humana con existencia real u ontolgica cuyos grupos o individuos componentes
se encuentran ligados pemanentemente por los distintos elementos a que hemos aludido, siendo dicha entidad independiente de toda organizacin jurdicopoltica. El Estado, en cambio, importa esta organizacin en que una o varias
comunidades nacionales han decidido estructurarse o han sido estructuradas.
La nacin precede al Estado como elemento humano del que ste surge al
travs de la organizacin jurdico-poltica que aqulla adopta. La nacin es
una colectividad humana real, en tanto que el Estado es la persona moral
suprema en que la propia colectividad se estructura jurdica y polticamente.
Ahora bien, la nacionalidad no es la vinculacin de un individuo con la comunidad nacional a que pertenece, sino el nexo que lo une con el Estado independiente de esta pertenencia. Corroborando estas apreciaciones, Niboyet sostiene que "Cada vez que se considere la nacionalidad de un individuo, es
preciso hacer abstraccin completa de la idea de nacin y del famoso principio de las nacionalidades; lo nico que hay que tener en cuenta es el Estado
del que el individuo es sbdito."l39 De ello se colige que los "nacionales" de
un Estado pueden pertenecer a diversas "naciones" o comunidades "nacionales" que dentro o fuera de su territorio se hallen, pues como afirma W eiss,
la nacin "es un grupo ideal de hombres, dispersos, tal vez, en los ms lejanos
confines, sometidos a soberanas diferentes, que una cierta identidad de raza,
138
Prirn:ipios de Derecho Internacional Privado, pp. 77. No sin raz6n, el doctor Francisco
Venegas Treja, distinguido profesor universitario mexicano, sostiene -que el concepto de "nacionalidad" debe sustituirse por el de "estataUdad", argumentando que el primero denota una idea
sociolgica en tanto que el segundo tiene una connotacin POlttica(Cfr. Nacionalidad, Estalalidad y CiudadlJ,nJ. Edicl6n 1964).
..
139
OIJ. cit., p. 78.
.
105
de cultura o de intereses impulsa a uno hacia los otros y los lleva a unirse
algn da para formar un solo y mismo Estado.
De las consideraciones que se acaban de exponer se infiere que la nacionalidad se establece por el Derecho dentro de un determinado Estado, cuya
constitucin fija los criterios para reputar a los individuos. que componen su
poblacin como "nacionales" o "extranjeros". Por ello, la demarcacin de la
nacionalidad es un acto jurdico normativo proveniente del poder constituyente mismo y que tiende a integrar el cuerpo poltico del Estado, segregando
de l a los individuos que por causas variables y muchas veces circunstanciales
no deben formarlo. En consecuencia, ser "nacional" o "extranjero" simplemente equivale a componer o no, respectivamente, ese cuerpo poltico dentro
del que se comprende la "ciudadana", de lo que se deduce que la nacionalidad no es sino el resultado de un proceso de seleccin de individuos con las
calidades sealadas por la norma jurdica fundamental de un Estado, de
entre su elemento humano total, con la importante y trascendental finalidad
de asegurar la continuidad o subsistencia de la entidad estatal misma.
Para demarcar la nacionalidad, la constitucin del Estado suele adoptar
varios criterios, siendo los principales el jus sanguinis, el jus soli14 1 y el jus
domicilii. Segn el primero, la nacionalidad se atribuye jurdicamente a un
individuo en atencin a la misma nacionalidad de sus padres con independencia del lugar de su nacimiento. Conforme al segundo, es este lugar el que
se toma en cuenta por el derecho para determinacin de la nacionalidad sin
considerar la 'de los progenitores del individuo; y en cuanto al tercero, la
adquisicin de la nacionalidad, que suele llamarse naturalizacin, depende del
tiempo de residencia del sujeto extranjero en el territorio de un Estado y sin
perjuicio de la satisfaccin de otros requisitos que se exijan constitucional y
legalmente.
Traducindose la nacionalidad en una relacin jurdico-poltica entre el individuo y un determinado Estado, su formacin est sujeta a diversos principios
preconizados generalmente por la doctrina. As, Weiss sostiene que el fundamento jurdico de la nacionalidad se encuentra en un contrato sinalagmtico
en~re, el Estado "y cada uno de los individuos que 10 componen", agregando
que "el vnculo de nacionalidad o de sujecin es contractual, es decir, que nace
y que 110 puede nacer sino de un acuerdo de voluntades: la del Estado de una
parte y la del nacional de la otra".142 Segn nuestra opinin, la apreciacin del
citado tratadista francs es completamente errnea, ya que la formacin de la
Droit Intemationol Priv. Tomo 1, p. 2.
En la. antigedad greco- romana se aplicaba exclusivamente el principio de jus sangui.
nis. En Roma, principalmente, era la filiacin la que otorgaba al individuo el carcter de
"ciudadano", sin que hubiere tenido ninguna relevancia el hecho de haber nacido dentro del
territorio .romeno, Por lo contraro, en 111 poca feudal prevaleci el principio del jus soli, bajo
c~yo rgimen era la tierra la que determinaba la nacionalidad de la persona y que, en esencia,
Sl~ificaba la pertenencia de sta al feudo o al reino donde haba nacido. Son el tiempo, el
P~ncipio del jus soli adquiri cie~ hegemona sobre el del jus sanguinis, fenmeno que obedeci a. mltiples causas politicas, geogrficas y econmicas que seria prolijo mencionar. En la
cetutllidad, generalmente en cada Estado el orden juridico, al demarcar la nacionalidad, adopta los doaprincipios.cuya combinaci6n provoca la dobl~ nacionalidad en muchos ONOS.
140
141
142
(Jp,eiI.,
p.7~~v
106
pas.
Otro principio firmemente sostenido por Weiss consiste en que nadie debe
tener dos nacionalidades, y citando a Proudhon afirma que "no se puede tener
107
dos patrias, como no se puede tener dos madres". Sin embargo, la imposibilidad
de tener simultneamente dos nacionalidades es ms bien terica que real, toda
vez que, merced-a los sistemas del jus sanguinis y el jus sol, una persona puede
ser al mismo tiempo nacional de dos Estados diferentes, originando esta dualidad no pocos conflictos sobre la aplicatividad, en cada caso concreto, de los
ordenamientos constitucionales y legales pertenecientes a ambos Estados. As,
verbigracia, si un individuo, conforme al jus soli, tiene la nacionalidad del pas
donde naci, en relacin a otro estado puede tener la nacionalidad de ste
segn el jus sanguinis. Tales conflictos, a nuestro parecer, deben resolverse aplicando invariablemente el orden jurdico del Estado del que el sujeto sea
nacional por cualquiera de los dos sistemas y en el que dichos conflictos se presenten, toda vez que ninguno de los dos Estados va a aplicar, dentro de su
territorio, las normas constitucionales y legales del otro relativas a la nacionalidad. Huelga decir, por otra parte, que esos conflictos se complican cuando
surgen frente a un tercer Estado del que el individuo no es nacional, en cuyo
caso la solucin estribara en que ste optara por alguna de las dos nacionalidades que tenga a consecuencia del jus sanguinis o del jus solio
Por ltimo, no debe olvidarse que la relacin jurdico-poltica llamada nacionalidad genera para sus sujetos obligaciones recprocas de diversa ndole que
establecen y regulan la constitucin y la legislacin ordinaria del Estado de que
se trate, pudiendo sealarse de manera general, las que, a cargo de la entidad
estatal, conciernen a defender y proteger a sus nacionales y al aseguramiento
de su libertad y de sus derechos, y por parte del individuo, a contribuir al sostenimiento de las instituciones pblicas y de su funcionamiento.
2. Los nacionales mexicanos. La Constitucin de Mxico, vigente desde
el primero de mayo de 1917, establece dos especies de nacionalidad, a saber,
la de origen o por nacimiento y la adquirida mediante naturalizacin, segn
lo dispone claramente su artculo 30. Este precepto, en cuanto a la primera
especie, adopta simultneamente los prnicipios del jus soli y del jus sanguinis.
As, desde el punto de vista del lugar de nacimiento (jus soli) son mexicanos
"Los que nazcan en territorio de la Repblica, sea cual fuere la nacionalidad
de sus padres" (frac. 1 del inciso A) Y "Los que nazcan a bordo de embarcaCiones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes" (frac. II del
inciso A).
El principio de jus soli fue adoptado lisa y llanamente y en toda su extensin
por la. Constitucin mexicana de 1917 desde la reforma que se introdujo a su
artculo 30 en enero de 1934. Con anterioridad a ella, este precepto condicionaba la adquisicin de la nacionalidad mexicana a la manifestacin que ante
~a Secretara de Relaciones Exteriores deba formular el hijo de padres extranjeros nacido en la Repblica, dentro del ao siguiente a su mayora de edad,
en el sentido de optar por tal nacionalidad, comprobando haber residido en el
pas "los ltimos seis aos anteriores a dicha manifestacin", requisito este ltimo que combin el citado principio con el de jus domicilii. 14 3
... ~n. El proyecto constitucional de don Venustiano Carranza nicamente reputaba como
por nacimiento cea los hijos de padres mexicanos' que nacieren dentro o fueJ:a de la
ep6blica". La Comisin designada por el CongreJp COIIItituyente d Queritaro, ifttegrada
~canos
108
Por lo que atae al jus sanguinis, son mexicanos por nacimiento conforme
el artculo 30 constitucional "Los que nazcan en el extranjero de padres mexi-
109
hegemona variable los principios del jus soli y del jus sanguinis corno base
combinada de la nacionalidad por nacimiento, sin perjuicio de que casi todos
los ordenamientos constitucionales de nuestro pas instituyen la naturalizacin
derivndola de diferentes factores. En la Carta de Cdiz (art. 5) se consider
espaoles a "todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de
las Espaas y los hijos de stos" .147 a los extranjeros que obtuviesen de las Cortes la "carta de naturaleza", a los que tuvieren en cualquier sitio del extenssimo territorio de la monarqua espaola una residencia por ms de diez aos
-jus domicilii- ya los libertos. En el Reglamento Provisional del Imperio Mexicano del 18 de diciembre de 1822, la nacionalidad mexicana se fund en el
factor geogrfico -residencia- y en el poltico -aceptacin del Plan de
Iguala y juramento de fidelidad al emperador- (art. 6), concedindose el derecho de voto a los extranjeros por la utilidad que pudieren prestar al imperio
"por sus talentos, invenciones o industria" (art. 7). La Constituci6n federal de
1824 no contena ninguna disposicin sobre nacionalidad mexicana aunque en
algunos de sus preceptos la presupona identificndola con la "ciudadana",
al exigir que el presidente y el vicepresidente de la Repblica, los magistrados
de la Corte Suprema y los jueces del circuito y de distrito fuesen "ciudadanos
mexicanos por nacimiento" de la federacin o "de los Estados Unidos Mexicanos" (arts. 76, 125, 141 Y 144), debiendo observarse que en el caso de los
magistrados no slo poda obtener esta investidura el "ciudadano natural de la
Repblica", sine tambin la persona que hubiese nacido "en cualquier parte
de la Amrica que antes de 1810 dependa de la Espaa, y que se ha separado
de ella, con tal de que tenga la vecindad de cinco aos cumplidos en el territorio de la Repblica;' (art. 125). La Constitucin centralista de 1836, llamada
oficialmente "Las Siete Leyes Constitucionales", torna corno base de la nacionalidad mexicana diferentes factores, tales corno el jus sanguinis, el jus soli, la
vecindad o residencia en la Repblica, la adhesin al Acta de Independencia,
as corno la naturalizacin, segn se advierte del artculo primero de la Primera
Ley, a cuyo texto nos remitimos. Los ordenamientos constitucionales, estatutos
y proyectos de constitucin, posteriores hasta la Ley Fundamental de 1857
adoptaron, mutatis mutandis, los mismos criterios para demarcar la nacionalidad mexicana por nacimiento y naturalizacin, corno fcilmente puede observarse de: su respectivo texto, el que, para fines didcticos y deliberadamente sin
comentarios, aludimos en la nota al calce. 14 8
147
Por virtud de esta mera declaraci6n formal, la nacionalidad espaola se atribuy a los
indios, mestizos y a todos los individuos pertenecientes a las mltiples castas en que se divida
la poblaci6n de la Nueva Espaa, con la nica condicin de que fuesen "libres", pues los esclavos quedaron privados de ella.
148
Artculos 7 y 8 del Proyecto de Rejormas a las Leyes Constitucionales de 1836, fechado el 30 de julio de 1840; artculo 14 del Primer Proyecto de Constituci6n Poltica de la
Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 25 de agosto de 1842; artculo l'
del Voto Particular de la Minona de la Comisi6n Constituyente de 1842, fechado en la ciudad
de Mxico el 26 de agosto del mismo ao: Aartculo 4' del Segundo Proyecto de Constituei6n
Poltica de la Repblica Mexicana, fechado en la ciudad de Mxico el 2 de noviembre de
1842; artculos 11 al 13 de las &ses Organicas de la Repblica Mexicana, acordadaspr la
Honorable l~ta. Legislativa establecida c.onfonD.e a. !os derectos de 19 )" 23 ,.de .~~embre
de 1842, sancionadas por el Supremo Gobierno Jrovsslon11 eonarreglo a los mumos'deeretos
110
La Constitucin federal de 1857 en materia de nacionalidad asumi exclusivamente el principio de jus sanguinis, reputando como mexicano por nacimiento slo a los individuos nacidos dentro o fuera del territorio de la Repblica
de padres mexicanos (art. 30, frac. 1). Interpretando a contrario sensu esta
disposicin, ninguna persona, a pesar de que hubiese nacido en Mxico, adquira la nacionalidad mexicana si sus progenitores no eran mexicanos. Aunque el
tpico de la nacionalidad no suscit ninguna discusin en el Congreso Constituyente, se puede deducir, mediante el anlisis de las circunstancias histricas
que prevalecan en la poca en que se forj y expidi dicha Constitucin, que
exista en el nimo colectivo de los diputados un repudio hacia todo extranjerismo y una tendencia correlativa hacia la consolidacin y el afianzamiento de la
mexicanidad. Las pocas dcadas de vida independiente que haban transcurrido desde 1821 a 1856 dejaron, en efecto, una dolorosa huella contra los
extranjeros y sus hijos residentes en el territorio nacional quienes generalmente
abrigaron el deseo de que se mermaran las instituciones republicanas y de que
se sustituyesen violentamente por las formas monrquicas. Era, pues: indiscutiblemente lgico que esa amarga experiencia influyera en el espritu de los
diputados constituyentes para rechazar el principio del jus soli como base de la
nacionalidad mexicana y los condujera a proclamar nicamente, como ya dijimos, el del jus sanguinis que plasmaron en el ordenamiento constitucional
de 1857.
En lo que respecta a la nacionalidad mexicana por naturalizacin, la misma Ley Fundamental dispuso que los extranjeros podan obtenerla "conforme
a las leyes de la federacin", as como en el caso de que adquiriesen bienes
races en la Repblica o tuviesen hijos mexicanos siempre que no manifestasen
su resolucin de conservar su nacionalidad de origen (art. 30, fraes. II y III).
Puede notarse la incongruencia en que incurri la Constitucin al autorizar
a los extranjeros para adquirir la nacionalidad mexicana por el hecho de tener
hijos mexicanos, hiptesis sta de realizacin imposible jurdicamente hablando, ya que los hijos de un extranjero nacidos en el territorio nacional no se
podan considerar mexicanos segn el principio del jus sanguinis consignado
en la fraccin 1 del artculo 30 constitucional.
Por otra parte, es importante recordar que el 28 de mayo de 1886 se expidi la Ley de Extranjera y Naturalizacin que estuvo vigente durante mucho
tiempo hasta que fue sustituida en enero de 1934 por el actual ordenamiento
sobre la materia. A pesar de que no corresponde al contenido de esta obra la
ponderacin exhaustiva de la citada ley, es interesante destacar algunos de sus
aspectos normativos, principalmente los que conciernen a la circunstancia de
que estim como mexicanos a los que hubiesen nacido fuera de la Repblica,
pero que se hubiesen establecido en ella en el ao de 1821 y jurado el Acta
de la Independencia Nacional, as como a las personas oriundas de los territoel da 12 de junio de 1843 y publicadas por Banco Nacional el da 14 del mismo mes y ao;
artculos 10 al 17 del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, dado en el
Palacio Nacional de Mxico el 15 de mayo de 1856. El teXto de los preceptos sealados se
encuentra reproducido en la obra "Derechos del Pueblo Mexicano.-Mxicoa Travs de sus
Constituciones" (tomo V, pp. 134 a 136). _
111
rios que fueron "cedidos" a los Estados Unidos por virtud de los tratados de
Guadalupe Hidalgo de 1848 y de la Mesilla de 1853. Adems, la ley mencionada despoj de la nacionalidad mexicana a la mujer que contrajera nupcias
con extranjero, disposicin que en su aplicacin prctica provoc situaciones
conflictivas muy serias que, si en la actualidad slo presentan inters terico o
especulativo, preocuparon hondamente al foro y a la judicatura de la poca.
3. Prerrogativas de los mexicanos. Este tema lo hacemos consistir en la
situacin que dentro del orden constitucional guardan los mexicanos frente a
los extranjeros en lo que atae al ejercicio de ciertos derechos que la misma Ley
Fundamental prev. Tanto los nacionales como los que no lo son, al formar parte
del elemento humano del Estado o poblacin, son centros de imputacin normativa y, bajo esta tesitura, titulares de derecho y obligaciones que la Constitucin establece. Ahora bien, la situacin jurdica en que unos y otros se encuentren no es, ni puede ser jams, .absolutamente igualitaria dentro de ningn
Estado por ms que se pretendan atemperar las naturales diferencias entre los
nacionales y los extranjeros con un espritu de humanismo universalista. La tendencia a equiparados frente al orden jurdico no puede culminar en la igualdad
absoluta entre unos y otros mientras subsista la diversidad de Estados en el
mbito internacional, pues cada uno de stos, en aras de su propia defensa,
conservacin y progreso, tiene el deber de tratar desigualmente a sus nacionales
'en relacin a los extranjeros, sin llegar, desde luego, al "chauvinismo" ni a
nacionalismos extremistas y descabellados. En un plano estrictamente humano,
el extranjero y el nacional deben ser considerados igualitariamente por el hombre. Por tanto, todos los principios filosficos, ticos y sociales que de la naturaleza del ser humano se derivan, deben contenerse en el orden jurdico fundamental del Estado para acatar de este modo las recomendaciones deontolgicas
que se han formulado en varios documentos de carcter internacional, como la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, entre otros. Sin embargo, en
las estructuras polticas y econmicas de cada Estado los nacionales tienen que
estar colocados en una situacin de hegemona y exclusividad en relacin con
los extranjeros a efecto de garantizar la continuidad vital de la entidad estatal
y de asegurar su autarqua frente a cualquier especie de imperialismo. Esa desIgual situacin poltica y econmica la prev y demarca la Constitucin, en cuya
,?rtud 10 que hemos denominado "prerrogativas de los mexicanos" no significa
SIno el conjunto de derechos subjetivos que exclusivamente a ellos corresponden y de cuya titularidad, por ende, estn excluidos los extranjeros. Debemos
hacer notar que -esta exclusividad, dentro del orden constitucional de Mxico,
es muy reducida, pues slo opera por modo absoluto en la esfera poltica y
parcialmente en el mbito econmico, registrndose en las dems rbitas del
~stado mexicano una casi puntual igualdad jurdica entre nacionales y extranjeros en el caso de que stos hayan adquirido su estancia legal definitiva en el
pas como inmigrados.
..
.
En materia poltica los mexicanos. tienen la prerrogativa exclusiva de formular peticiones ante cualquier funcionario pblico u rgano del Estado, as como
el derecho tambin exclusivo y excluyente. de as&iarse' y de unirse, segn lo
112
113
que "en tribunal de La Haya se haba hecho una declaracin que tiene fuerza
jurdica en el Derecho Internacional, relativa a que los extranjeros no pueden
renunciar a medias sus prerrogativas de extranjera", habindose sealado por
don Jos Natividad Macas, que "La prohibicin que ha puesto la Comisin en
el artculo que se debate en enteramente ineficaz", argumentando "que los extranjeros ocurrirn siempre a la proteccin de sus gobiernos mientras conserven
su nacionalidad. De manera que si aqu se dice que renunciaran a su nacionalidad
al pedir permiso de adquirir bienes races en la Repblica, y se les concede
bajo esa condicin, vendrn, no obstante ello, los gobiernos extranjeros a protegerlos: y como somos, queramos o no, un pueblo dbil respecto de las naciones
extranjeras, nos arrastrarn al tribunal de La Haya y all nos condenarn despus de un proceso ms o menos largo. Hay que buscar una cosa que est ya
establecida en otras Constituciones; veamos si naciones poderosas nos han puesto el ejemplo sobre este particular; vamos a tomar su ejemplo, vamos a colocarnos en las mismas circunstancias en que ellos estn para ver si nos conviene
aceptar la misma ley que ellas tienen. Los Estados Unidos tienen establecido
este principio para evitar que los extranjeros no podrn adquirir bienes
races y explotar minas, yola aceptamos tal como lo tienen establecido los
Estados Unidos o buscamos una ley equivalente; la ley americana dice que en
Washington los extranjeros no podrn adquirir bienes races sin naturalizarse o
haber manifestado su intencin de naturalizarse; si despus, dice la misma ley
americana, si despus de haber hecho esta adquisicin no cumplieran con el
requisito de nacionalizarse, se pierde, a beneficio de la nacin, el bien que se
ha adquirido."~2
La sugerencia de Macas qued plasmada en la frmula constitucional definitiva, que, superando la propuesta originalmente por la Comisin, sustituy
el concepto de "renuncia" a la situacin de extranjera por el de "convenio"
Con la Secretara de Relaciones en el sentido de que el extranjero se considerase
mexicano respecto de los bienes y derechos que adquiriese. La sagacidad de
dicha sustitucin y su eficaz trascendencia jurdica no pueden pasar inadvertidas. La renuncia a la condicin de extranjero, por estimarse sin validez en
Derecho Internacional, poda provocar la intervencin diplomtica en los casos
en que, se,afectaran los bienes y derechos obtenidos por algn extranjero, crendose ambientes propicios para el surgimiento de conflictos internacionales, segn
lo corroboran diversos casos que registra la historia de Mxico y que se supone
sobradamente conocidos, en los que las agresiones a nuestro pas de parte de
distintas potencias extranjeras tuvieron como pretexto la "defensa o reivindicacin" de los "derechos" de sus sbditos. En cambio, el convenio que el extranjero celebra con el Estado mexicano al adquirir los bienes y derechos a que se
refiere la fraccin 1 del artculo 27 constitucional, a efecto de que, en relacin
a stos, se le considere como nacional, entraa sustancialmente una, obligacin
cuyo incumplimiento se sanciona con una clusula penal consistente en la
prdida de lo adquirido en beneficio de la Nacin. Esa obligacin y la sancin
derivada de su inobservancia --traducida en que el extranjero invoque la prot:cein de su gobierno-- no importa la reminca a la condici6n de extranjera
m la adopcin impositiva de la nacionalidad mexicana, fenmenos ambos que
". 1li2
B
-Diario
th lQs IhIHms tI.1 Co.,.,.so Cotas.,.., tomo 11. pp.' 795 1196. .
114
154
115
el extranjero se encuentren en "igualdad de circunstancias" para aspirar a dichas concesiones, empleos, cargos o comisiones, quedando al criterio discrecional
de los rganos del Estado respectivos determinar esta situacin igualitaria con
vista a diversos factores personales de diferente ndole que concurran en uno
y en otro. Adems, es evidente que la mencionada preferencia slo es dable en
la hiptesis de que, para desempear un cargo, comisin o empleo gubernativos,
no se requiera la condicin de ciudadano, pues sta siempre presupone la
nacionalidad mexicana, como cuando se trata, verbigracia, de puestos de eleccin popular y otros de carcter judicial o administrativo en que sus titulares
deban ser mexicanos.
En su segundo prrafo, el artculo 32 constitucional exige la calidad de
mexicano por nacimiento para pertenecer "a la marina nacional de guerra o
a la fuerza area y desempear cualquier cargo o comisin en ellas", as como
para ser capitn, piloto, patrn, maquinista, mecnico o mero tripulante de
"cualquier embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia
mercante mexicana". Igualmente, dicha calidad se requiere, conforme a la
citada disposicin constitucional, "para desempear los cargos de capitn de
puerto, y todos los servicios de practicaje y comandante de aerdromo, as como
todas las funciones de agente aduanal en la Repblica". Fcilmente se advierte que, en lo que concierne a los cargos y servicios pblicos anotados, no slo
la Constitucin excluye a los extranjeros, sino tambin a los mexicanos por
naturalizacin, toda vez que su ejercicio se vincula estrechamente con la seguridad interior y exterior de Mxico.i'" consideracin que no puede lgicamente
hacerse extensiva al cargo de "agente aduanal", en relacin con el cual estimamos que la exigencia de la nacionalidad mexicana por nacimiento no se
justifica.
En el artculo 130 constitucional se consigna otra prerrogativa del mexicano
por nacimiento, en el sentido de que para ejercer el ministerio de cualquier
culto se requiere dicha calidad. Esta exigencia no tiene ninguna justificacin y
de que unas cuantas personas reciban premios, que sern papeles y palabras, no resultar
mngun bien las clases que se quiere proteger. Los premios tuvieron en su origen por objeto,
levantar las clases trabajadoras de la degradacin en que las dej el feudalismo; ahora esta
emancipacin est ya realizada, y los premios no son sino un accesorio potico en las fiestas de
la industria. que tiene un objeto mucho mas elevado que dar recompensas unos cuantos individuos.
"El segundo medio es tambin ineficaz, pues el gobierno no puede estimular el trabajo de
una manera directa, y para que haya trabajo basta dejar en libertad la actividad humana.
Pex:o aun cuando se suponga que se puede estimulr el trabajo, de eso no resultar ninguna
mejora en la condicin de los mexicanos laboriosos.
"El tercer medio es casi ridculo, sobre todo establecido como derecho del ciudadano.
Como se ejerce este derecho? Cmo se reclama su cumplimiento?
"Si se quiere que existan tales establecimientos, dse un precepto de una manera terminan;e; que cese esa enseanza en que se juega con palabras, y se ensee algo til, y que los
embrollos de la teologa se sustituyan conocimientos benficos la humanidad" (Historia del
CongTeso Extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Tomo 11, pp, 232 y 235).
156
Por la indole eminentemente variable de los hechos y circunstancias que motivan dicho segundo prrafo, ste ha experimentado dos reformas, una en 1934 f otra en 1943, en 19
que atae a los cargos y servicios en que se requiere la nacionalidad mexicana ~r nacimiento.
Consideramos que esta cuesti6n' no debe ser materia de regulaci6nconstituC1onal, sino que
de~ dejarse su normaci6n al Jegis1a.dQr ordinario, atendiendo. a la circunstallcWidad. casnbiantc,
de los hechos y ~tllaGionea; que deben inspirar la extensin o reduccin de dicho requisito.
116
117
4. Obligaciones educativa y tributaria de los mexicanos. Estas obligaciones estn sealadas en las fracciones 1 y IV del artculo 31 constitucional,
concurriendo con otras que el mismo precepto establece y a las cuales hacemos
somera referencia en la nota al calce.':"
(a ) La obligacin educativa implica el deber de todo mexicano de inscribir en las escuelas pblicas o privadas a sus hijos o pupilos menores de quince
aos para que reciban educaci6n primaria elemental y militar. En cuanto al
primer tipo de educacin, dicho deber se relaciona con la funcin educativa a
cargo del Estado prevista y regulada bsicamente en el artculo 39 de la Constitucin, precepto que estudiamos en nuestra obra Las Garantas Individuales"
y a cuyas consideraciones nos remitimos.?" Aunque el Cdigo fundamental no
consigna ninguna sancin por el incumplimiento al mencionado deber, la Ley
Orgnica de Educacin Pblica vigente de noviembre de 1973 s la previene
tengan su culto; dejemos a los rusos que tengan el suyo, y que tengan su culto los japoneses".
A esta argumentacin un tanto jocosa replic Heriberto Jara diciendo: "La Comisin puso
la fraccin del artculo 129 (del proyecto) relativa al requisito que necesitan los ministros de
los cultos para poder ejercer su llamada profesin en Mxico en la forma en que lo ha
expuesto, porque consider que no deba hacer esa excepcin dentro de ese captulo. Considero que no sera equitativo agregar la frase, indicar all que sera requisito indispensable para
los ministros del culto catlico, ser mexicanos por nacimiento y que en cambio los otros no.
Hemos tenido en cuenta que los ministros, por ejemplo de la religin china, son tan reducidos,
que no conozco una iglesia china hasta ahora en Mxico, y nos hemos guiado por la generalidad, por lo que hay ms en la Repblica que son las iglesias metodistas y las iglesias catlicas
romanas, pero tampoco la Comisin se obstina en que se vote todo el artculo en una sola
votacin, si la honorable Asamblea no lo quiere." (Diario de los Debates, tomo II, p. ??)
158
El artculo 31 constitucional consigna en sus fracciones II y IfI otras obligaciones de
los mexicanos en los siguientes trminos: "Asistir en -los das y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instruccin cvica y militar que los mantenga
aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar" (frac. II) y "Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme
a la Ley Orgnica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el
honor, los derechos e intereses de la patria, as como la tranquilidad y el orden interior"
(frac. UI). El cumplimiento de ambas obligaciones est! supeditado a la legislacin ordinaria
sobre educacin cvica y militar y a la ley que establezca y organice la "Guardia Nacional".
Excedera los lmites temticos de esta obra el examen de tales tpicos, por lo que nos hemos
concr~tado a transcribir las disposiciones constitucionales mencionadas, cuya aplicacin est
condicionada a dicha legislacin, segn se dijo. A guisa de referencia histrica debemos recordar que la Constitucin de 57 impona a todo mexicano el deber de "Defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de su patria", declaracin que, adems
de romntica, era tan vaga e imprecisa que a pretexto de su acatamiento se propiciaban los
levantamientos, rebeliones o pronunciamientos contra las instituciones establecidas y el gobierno que las mantena. Por reforma de 10 de junio de 1898 dicha Constitucin decret la
:obligacin, para todo mexicano, de "prestar sus servicios en el Ejrcito o Guardia Nacional,
c.onforme a las Ieyes orgnicas respectivas". Bien se advierte que la mencionada reforma identific al Ejrcito con la Guardia Nacional, identificacin que consideramos del todo acertada,
ya que sin ella, es decir, suponiendo que se trata de dos corporaciones armadas para defender
l~ seguridad interior y exterior del pas, con organizacin y direccin distintas, se creara una
sItuacin potencialmente conflictiva entre ambas que podra desembocar en hechos cruentos
para apoderarse del gobierno del Estado o ejercer presin o hegemona sobre l. La identidad
aludida se corrobora por la misma Constituci6n de 17 al prevenir que es prerrogativa del ciudadano "Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional para la defensa de la Repblica
y de sus instituciones en los trmmos que prescriban las leyes" (Art. 35, frac. IV). Huelga
decir, por tanto, que la obligacin de los mexicanos en el sentido de alistarse y servir en la
GUardia,Nacional equivale al deber de incorporarse al ejrcito segn lo determine la legisIaci6n
-castrense respectiva y cuyo estudio no nos corresponde reazar en esta obra.
1511
Captulo quinto. Pazgrafo IV.
118
1J61.
119
120
121
Ejecutivo slo puede ser facultado por dicho Congreso para crear cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin decretadas por el propio organismo legislativo( arto 131 constitucional, segundo prrafo, y Ley reglamentaria respectiva
publicada el 5 de enero de 1961).
Ahora bien, toda ley tributaria, para acatar el imperativo constitucional,
debe establecer el impuesto por modo equitativo y proporcional. La equidad
y la proporcionalidad son, pues, elementos constitucionales de cualquier contribucin a cargo de los mexicanos y a favor del Estado, y cuyos conceptos,
pese a lo complejo de su implicacin, trataremos de precisar.
La poblacin de un Estado se compone de diferentes grupos humanos colocados en distintas situaciones econmicas y que en la vida social desempean
diversas actividades. La sociedad no es un todo homogneo o monoltico, sino
que implica un conglomerado que se caracteriza por la heterogeneidad de sus
elementos integrantes. Nunca ha existido ni podr existir una sociedad sin clases, pues la realidad fenomnica revela, como dato invariable y permanente al
travs del tiempo histrico, una desigualdad plural entre los mltiples grupos
que forman las comunidades humanas. La desigualdad social responde a la
natural desigualdad individual. En consecuencia, no puede afirmarse que la poblacin de un Estado se encuentra como totalidad humana en una sola y nica
situacin econmica o cultural. Por lo contrario, en su seno surgen y se desenvuelven proli jamente diversas situaciones compuestas por un nmero indefinido
de sujetos individualizados unidos cualitativamente por los mismos intereses
pero diversificados cuantitatiuamente dentro de esta unidad,
Presentando la realidad social este panorama constituido por diferentes situaciones de distinta ndole, el Derecho y especficamente su expresin, que es la
ley, no deben ni pueden regular con criterio nico esas diversas situaciones.
La igualdad jurdica, como presupuesto normativo en cualquier Estado, no entraa la equiparacin absoluta y total, dentro de un solo mbito legal, de todas
las situaciones que se dan en la sociedad ni de los sujetos que variada y variablemente estn colocados dentro de ellas. Las situaciones desiguales deben tratarse desigualmente por el Derecho siguiendo el principio de igualdad aristotlica
que ene! fondo encierra un postulado de justicia distributiva o social. Se rompera la igualdad jurdica si el Derecho tratase igualmente a los que en la realidad
son desiguales y desigualmente a quienes en ella son iguales.
Estas someras reflexiones nos conducen a manera de prolegmenos, a determinar el concepto de equidad que constitucionalmente debe acatarse en toda
ley tributaria. Etimolgicamente, equidad significa igualdad, pero esta igualdad debe tomarse en su sentido jurdico como tratamiento normativo desigual
para desiguales e igual para los iguales en el mundo de la realidad socioeconmica
de un pas.16 9 bis Si, segn dijimos, la poblacin de un Estado se compone de
diferentes clases o grupos colcados en distintas situaciones econmicas y cultu~es y si los entes individuales que integran a dichas clases o grupos desempean
diversas conductas, la ley debe tratarlos en funcin de la determinada situacin
,
por
..
122
123
determina por el capital o la renta que son las fuentes principales del impuesto.
De este modo, la proporcionalidad se revela en que, dentro de una misma
situacin tributaria, los sujetos que poseen mayores bienes de riqueza (capital) o perciban mayores ingresos (renta) deben pagar ms impuestos. m
Por lo que concierne a los derechos fiscales, cuya definicin legal ya expusimos, la proporcionalidad estriba en que la cantidad que el causante pague debe
estar en relacin con el costo del servicio que le preste el Estado, consistiendo
su equidad en que las cuotas respectivas "sean fijas e iguales para todos los
que reciben servicios anlogos".
Este criterio lo ha sustentado el Pleno de la Suprema Corte en una ejecutoria
cuya parte conducente afirma: "Las garantas de proporcionalidad y equidad
de las cargas fiscales establecidas por el artculo 31, fraccin IV, de la Constitucin Federal, que las leyes tributarias tratan de satisfacer en materia de derechos a travs de una escala de mnimos a mximos en funcin del capital del
causante de los derechos correspondientes (concretamente, por concepto de
revalidacin de licencias para el expendio de cerveza), traduce un sistema de
relacin de. proporcionalidad y equidad que nicamente es aplicable a los impuestos, pero que en manera alguna puede invocarse o aplicarse cuando se trata
de la constitucionalidad de derechos, cuya naturaleza es distinta de la de los
impuestos y, por tanto, reclama un concepto adecuado de esa proporcionalidad
y equidad. De acuerdo con la doctrina jurdico fiscal y la legislacin tributaria,
por derechos han de entenderse: 'las contraprestaciones que se paguen a la
hacienda pblica del Estado, como precio de servicios de carcter administrativo
prestados por los Poderes del mismo o sus dependencias a personas determinadas que los soliciten', de tal manera que para la determinacin de las cuotas
correspondientes por concepto de derecho ha de tenerse en cuenta el costo
que para el Estado tenga la ejecucin del servicio que cause los respectivos dere171
Los tratadistas mexicanos que han abordado la delicada y difcil cuestin de definir o
precisar los conceptos de equidad y proporcionalidad de los impuestos, como Fraga y Flores
Zavala entre otros, siguen el pensamiento de don Ignacio L. Vallarta, quien mutatis mutandis,
coincide con las ideas que se acaban de exponer. Nuestro ilustre constitucionalista afirma al
~specto: "Es en efecto una verdad de innegable evidencia, que con excepcin de muy pocos
unpuestos,. y no son por cierto los ms recomendados por los economistas, como la capitacin,
no los hay, con un carcter de universalidad tan absoluta, que pesen sobre todas las personas
de tal modo que nadie se escape de ellos. Las contribuciones ms conformes con los principios
econmicos, la directa sobre los bienes races, por ejemplo, no grava a cuantas personas pueden
pagar el tribut, ni recae sobre todos los valores que puedan soportarlos, porque se limita a
los propietarios y a los capitales invertidos 'en tierras, dejando de pagarlo, el inmenso nmero
de personas que no son propietarios. Recorriendo el largo catlogo de impuestos que entre
nosotros ha existido, vemos que casi ninguno de ellos tiene el carcter de universalidad de que
hablo, sino que cada uno gravita sobre determinada industria, giro, capital, etc., constituyendo el producto de todos los ingresos del tesoro. La contribucin predial se paga slo por los
propietarios; la de patente por los dueos de giros sobre que se impone; los derechos martimos por los que hacen el comercio con el extranjero, etc., y nadie puede calificar de desproPorcionadas esas contribuciones slo porque hay muchas personas que no las pagan, que no
Pueden ni deben pagarlas.
"Tan sencillas reflexiones como stas demuestran evidentemente, y as lo creo yo, que la
proporcin en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relacin con
l~s capitales que afecta. Los economistas por esto no reputan desproporcionada a la contribucin que paguen pocos o muchos en virtud de ser muchos o pocos los dueos de los valores
sobre que recaiga, sino a los que se exige sin tener en cuenta la cuanta o importancia de esos
valores. Una contribuci6n igual para todos los capitales, sin co~iderar la desigualdad de stos,
sera. del todo desproporcionada." (Cuestiones ConstitudonallJs. tsvotos",tomo n, pp. 21 a 23.)
124
chos y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban
servicios anlogos."172
En cuanto a las multas y sanciones econmicas en general, tambin rigen las
exigencias constitucionales de la equidad y proporcionalidad, en el sentido de
que el hecho que las genera y su importe fijo o fluctuable entre un mnimo y un
mximo, deben estar previstos legal o normativamente por modo general y
abstracto, tomando en cuenta la gravedad de la infraccin sancionable y sealando como ndice cuantitativo la situacin econmica concreta en que tal
infraccin se cometa. La proporcionalidad de tales prestaciones en los trminos
brevemente anotados implica, adems una garanta constitucional del gobernado que estatuye el artculo 22 de la Ley Fundamental al prohibir su excesividad, prohibicin que se transgrede si el importe de dichas sanciones pecuniarias es exagerado frente a la gravedad de la infraccin o si su pago produce
consecuencias ruinosas para la economa del negocio industrial o comercial del
infractor o para su mismo patrimonio, fenmenos que quedan sujetos a la
prudente consideracin judicial en cada caso concreto de que se trate al ventilarse ste en la va' de amparo si la accin respectiva se entabla contra el ordenamiento que corresponda.
Anlogo criterio puede aplicarse para determinar la proporcionalidad de
los recargos. Estos representan sanciones pecuniarias por la morosidad en que
incurre el causante en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, equivaliendo,
en cierto modo, a 'las "clusulas penales" que suelen estipularse en los contratos. Ahora bien, el monto de los .recargos que autorice la ley tributaria no debe
exceder ni en valor ni en cuanta a la obligacin incumplida, principio que se
deriva del artculo 1843 del Cdigo Civil y que, por ser general e involucrar
un contenido de justicia, se aplica a la materia fiscal.
La obligacin contributiva que impone la fraccin IV del artculo 31 constitucional, traducida primordialmente en el pago de impuestos segn dijimos,
tiene como finalidad que todo mexicano mediante su cumplimiento, coopere
econmicamente a la cobertura de los gastos pblicos. En otras palabras, el
impuesto se legitima constitucionalmente si se aplica o destina a sufragados.
Por gastos pblicos se entiende aquellos que se erogan para "satisfacer las
funciones y servicios pblicos't.!" Por consiguiente, tienen dicho carcter todos
los gastos que prev el Presupuesto de Egresos de la Federacin o de las entidades
federativas destinados al funcionamiento de las instituciones pblicas y a la
operatividad de los servicios pblicos de cualquier ndole, independientemente
de que stos se presten por los rganos del Estado propiamente dichos o por
los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal o de que las
erogaciones respectivas tengan un fin general o especfico pero siempre en beneficio colectivo.
La. Sala Auxiliar de la Suprema Corte ha precisado el concepto formal y
material de "gasto pblico" al travs de un criterio, sustentado en varias ejecuInformes de 1969, pp. 190 Y 191. Presidencia.
.
.
Tesis jurisprudenciai 118. Compil4ci6n 19]7-1965 del Semanario Judicial de la Federacin. Segunda .Sala. Idem. Tesis 184 d,l Ap4nc#ce1975, Segunda Sala.
172
173
125
torias, y cuyos trminos nos permitimos transcribir: "El 'gasto pblico', doctrinaria y constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de inters
colectivo; y es y ser siempre 'gasto pblico', que el importe de lo recaudado
por la Federacin, al travs de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, se destine a la satisfaccin de las atribuciones (sic) del Estado relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los servicios pblicos.
"Sostener otro criterio, o apartarse, en otros trminos, de este concepto constitucional, es incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no est
capacitado ni tiene competencia para realizar sus atribuciones pblicas y atender a las necesidades sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y satisfaccin del verdadero sentido que debe darse a la expresin constitucional
'gastos pblicos de la Federacin'.
"EI anterior concepto material de gasto pblico ser comprendido en su
cabal integridad.. si se le aprecia tambin al travs de su concepto formal.
"El concepto material del gasto pblico estriba en el destino de un impuesto
para la realizacin de una funcin pblica especifica o general, al travs de la
erogacin que realice la Federacin directamente o por conducto del organismo
descentralizado encargado al respecto."174
126
127
tidas importa un gasto superfluo, que se debe suprimir. Tampoco podra, sin
olvidar por completo su misin, juzgar de la necesidad, de la conveniencia
poltica, o an de los motivos econmicos de los impuestos votados en la ley
de ingresos, ni aun con el pretexto de decirse que pesan demasiado sobre el
pueblo, que son ruinosos para la riqueza pblica, etc., etc. Sera igualmente
incompatible con el ejercicio de la magistratura, inquirir si el impuesto debe
afectar tales capitales mejor que a determinada industria, si la contribucin
directa es mejor que la indirecta, si los aranceles martimos son altos o bajos,
etctera, etc. Pretender que los tribunales hagan algo de eso, es querer que se
conviertan en parlamento, es querer que hagan poltica y no administren justicia, es querer poner un tutor al Cuerpo Legislativo, quitndole su independencia; es, en fin, querer confundir monstruosamente las atribuciones de los poderes Legislativo y Judicial.
"Slo cuando los atentados del legislador sean tan graves que l traspase el
lmite de sus facultades constitucionales, dicen los americanos, es lcito a los
tribunales conocer de los abusos legislativos en materia de impuestos. Esta doctrina no necesita demostracin. En este caso la apelacin al sufragio popular
sera estril, porque los derechos de propiedad y de seguridad amenazados seran hollados sin remedio; y por esto los tribunales para hacer respetar las
garantas individuales, tienen la misin y el deber de intervenir en ese caso
supremo; y para que no se erija en gobierno el despotismo de muchos con infraccin de la Constitucin, esta Corte, guardin de ella, debe apresurarse a
proteger y amparar los derechos del hombre contra la opresin.t'P"
Por lo que concierne a la exencin de impuestos la jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido el criterio de que s610 es inconstitucional cuando
se refiera a determinadas personas y no cuando comprenda a todos los sujetos
que en nmero indeterminado se hallen en una situaci6n objetiva que la misma ley seale.
Al respecto, nuestro Mximo Tribunal asevera que "Interpretando en forma
sistemtica el artculo 28 constitucional y el artculo 13 de su reglamento, se
obtiene la conclusin de que la prohibicin contenida en el primero de ellos
respecto de la exencin de impuestos debe entenderse en el sentido de que sta
se prohbe cuando tiende a favorecer intereses de determinada o determinadas
personas, y no cuando la exencin de impuestos se concede considerando situaciones objetivas en que se reflejan intereses sociales o econmicos en favor de
categoras determinadas de sujetos."1f6 bis
No quisiramos concluir el tema relativo a los impuestos desde el punto de
vista estrictamente constitucional sin hacer una breve referencia histrica. La
obligacin tributaria, bajo diferentes formas y denominaciones, siempre ha
existido en la vida de las sociedades humanas, pues su cumplimiento ha sido y
es indispensable para el sostenimiento econ6mico y poltico del Estado y el ejercicio de su actividad. La necesidad y justificaci6n del impuesto son tan obvias
e ineluctables que no requieren demostraci6n als:una, ya que ambas son eviden-
n,
128
tes por s mismas. No es menester ningn anlisis profundo para constatar que
en cualquier organizacin o' estructura econmico-poltica histricamente dada
y con independencia de su grado evolutivo y de su contenido ideolgico, siempre ha habido a cargo de los gobernados la obligacin de contribuir patrimonalmente o mediante servicios personales al sostenimiento de los gobiernos o
del cuerpo social mismo en el mejor de los casos. El origen positivo de dicha
obligacin ha sido diverso, traducindose en la voluntad arbitraria y desptica
del gobernante, enla costumbre jurdica o en la ley, segn las distintas etapas
evolutivas de las sociedades humanas. El destino del impuesto; su implicacin
econmica, su forma de pago y otras de sus modalidades que sera prolijo
enumerar, han variado indiscutiblemente en la historia de los pueblos. En lo
que atae a Mxico, desde la poca pre-hispnica existi un sistema fiscal acorde con el rgimen cultural de las diversas comunidades que habitaron su territorio. Tratndose de los pueblos de Anhuac,;que en cierta manera y con
modalidades vernculas estaban unidos en una especie de confederacin o
alianza en la que la hegemona la ejercan los aztecas o mexicas, dicho sistema,
fundado en la costumbre social y jurdica, se tradujo en la obligacin colectiva
o individual de tributar para los gastos comunes bajo distintos medios. Estos
gastos deban erogarse para sostener el ejrcito, el sacerdocio y las casas reales,
segn afirmacin de don Lucio Mendieta y Nez.
"Los pueblos vencidos, sostiene, eran los que soportaban la mayor parte de
las exigencias pecuniarias de los vencedores", agregando que "Cuando un pueblo
era vencido por la triple alianza (constituida por los reinos de Mxico, T'excoco
y T acuba), se le impona un tributo de acuerdo con sus recursos", el cul' consista "en una cantidad de efectos que el pueblo o la provincia sometidos entregaban peridicamente a sus conquistadores", es decir, "dos o tres veces al ao,
o cada ochenta das segn el pacto". Citando a Alonso de Zurita, dicho distinguido autor asevera que haba cuatro clases de tributarios en los pueblos de
Anhuac y que eran: "1. Los colonos de las propiedades de nobles y guerreros
distinguidos. Estos colonos cultivaban las propiedades mencionadas y daban
parte de los productos a sus propietarios en lugar de pagar el tributo al rey.
2. Los habitantes de los calpullis (barrios) pagaban tributos al jefe del barrio
y al rey. 3. Los comerciantes e industriales. 4. Los mayeques, especie de esclavos
de la tierra, pagaban el tributo al dueo de las 'sementeras que sembraban.
No pagaban tributo al rey. Los conquistadores, adems del tributo que imponan a los vencidos, se apoderaban de algunas tierras del pueblo conquistado;
el rey otorgaba la propiedad de esas tierras a los guerreros o a los nobles, como
premio de sus servicios, con todo y los poseedores de las mismas que entonces
eran una especie de esclavos de tierra."177
Por su parte, Ignacio Romerouargas lturbide asienta que "Los tributos eran
entregados de cada pueblo a un calpixque de la regin, y todos, centralizados,
en Tenoxtitlan, donde se distribuan entre los tres Estados Confederados, excepto en aquellos casos en que de comn acuerdo se hubiese estipulado y fijado la
cantidad de tributos que deba. ser entregada a cada una de las tres capitales o,
'que la regin dependiente directamente de una de las capitales, donde directamente se enviaba el importe de la recaudacin.
.'
171
"
129
"El cihuacoatl, con sus ayudantes, llevaba a cabo la redistribucin de ingresos a beneficio del ejrcito, del sacerdocio, de la burocracia, de los comerciantes
y del pueblo, para cubrir los gastos pblicos, sueldos, construcciones y reparacin
de edificios, as como para obras de beneficencia, tal como se dijo al tratar de
la jerarqua administrativa del Estado.
"En caso de calamidades pblicas (inundaciones, hambres, epidemias, etc.)
y prdida de cosecha, se otorgaba la exencin de impuestos y se estaeleca un
sistema de asistencia pblica, con los productos recaudados en los almacenes generales del Estado.
"En resumen, la contribucin personal o de servicio, fue tasada y determinada por las autoridades locales, ya en el cultivo de tierras del Estado o en la
fijacin del monto y calidad de productos, objeto del tributo (especialmente
tratndose de productos industriales) ."178
En la Nueva Espaa el rgimen fiscal no era unitario y se fue integrando
paulatinamente al travs de diferentes ordenanzas reales creativas de distintos
tributos expedidas en diversas pocas. Durante los primeros aos de la Colonia
el principal impuesto fue el llamado elquinto real", o sea, la quinta parte de
los metales preciosos que adquiriesen los conquistadores y posteriormente los
encomenderos. Se gravaron despus la plata y el azogue, metal este ltimo que
fue materia de uno de los primeros estancos o monopolios de Estado. En relacin con la plata sl( establecieron dos impuestos, el de amonedacin y el que se
llam "derecho de vajilla" durante la segunda mitad del siglo XVII. Para cumplir la obligacin de pago de este ltimo impuesto, los particulares, antes de
labrar la plata para fabricar vajilla deban llevar este metal ante los oficiales
reales para que fuera "quintado", es decir, para que se separara de l el "quinto real". La inobservancia de esta obligacin se sancionaba con la prdida del
metal en beneficio de la Real Hacienda y con el fin de controlar fiscalmente a
los fabricantes de objetos de plata, se prohibi el oficio de platero a los que no
residiesen en la capital de la Nueva Espaa y se orden que, en aqulla, no estuviesen dispersas las plateras sino concentradas en una sola calle de la ciudad
de Mxico y que por esta causa se denomin "de Plateros".
Los tributos que pagaban los indios formaban otra fuente importante de
ingresos para la Real Hacienda. Este impuesto fue primero de cuatro reales y
lo duplic, llegando a fluctuar a fines del siglo XVIII entre uno y tres
Felipe
pesos en atencin al lugar de residencia de los tributarios. De su pago estaban
exentos los caciques, los enfermos y las mujeres. A consecuencia del sistema de
repartimientos el tributo que deban cubrir los indios encomendados lo perciban los encomenderos por cesin que en su favor hizo el rey respecto de la
prerrogativa de cobrarlos, circunstancia que alent la codicia de aqullos y
propici los tratamientos crueles e inhumanos de que eran vctimas los tributarios
. Para no ser demasiado prolijos en la referencia a los diversos impuestos que
haba en la Nueva Espaa, recordemos los principales que existan, distintos de
los ya mencionados, tales colpo el de celas lanzas", que deba pagar 'el que obre-
.~
118
130
131
132
que realiza cualquiera de tales actos, sino la voluntad del Estado, expresado
en la ley o en la Constitucin, para que stos generen o involucren dicha
prdida.
A este respecto el jurista mexicano Eduardo Trigueros sostiene que "en la
prdida de la nacionalidad, como en su atribucin, la voluntad del individuo
no tiene como en algunas ocasiones se ha pretendido, un aspecto preponderante,
sino que su importancia queda fijada como la de cualquier elemento de hecho,
en la categora de simple circunstancia condicionante de la norma jurdica.
La voluntad del individuo tendr validez cuando coincida con la voluntad del
Estado, de donde podemos afirmar que es sta y no aqulla la que determina
los casos en que es posible perder la nacionalidad y es que en cada Estado, en
cuanto entramos en la materia de nacionalidad, estamos en presencia de un "jus
cogens" de naturaleza necesariamente imperativa.t'P"
Debemos advertir que generalmente la adopcin voluntaria de una nueva
nacionalidad importa concomitantemente la renuncia a la anterior, pues el caso
de que se renuncie a sta sin adoptar otra no es comn y colocara al renunciante
en la situacin de "aptrida". Adems, esa concomitancia impide la doble nacionalidad de una persona, dualidad que provoca mltiples problemas que se traducen en conflictos de leyes ordinarias o constitucionales en el espacio, o sea,
entre los ordenamientos jurdicos de los Estados cuya nacionalidad dual ostente
el sujeto.
Esta consideracin la comparte el mismo autor citado al afirmar que en el
caso de la "prdida de una nacionalidad por la adquisicin de una nueva, encontramos la coincidencia de la teora general en materia de nacionalidad,
no solamente cuando se observa el problema en su aspecto sociolgico, sino
tambin cuando se le mira desde el punto de vista del derecho de gentes, ya
que en este caso, la prdida de la nacionalidad, coincidiendo con la adquisicin
de una nacionalidad nueva viene a evitar que se produzcan los' problemas de
doble nacionalidad y, si como los internacionalistas pretenden, fuera sta la nica
causa de prdida de nacionalidad, se reducira considerablemente el nmero
de aplides" .181
La Constitucin de 1917, que antes de 1934 no prevea la prdida de la
nacionalidad mexicana, seala como primera causa de este fenmeno "la adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera" (art, 37, inciso A, frac. 1).
En este caso es la voluntad del mexicano por nacimiento o naturalizacin, externada en dicha adquisicin, 10 que produce automticamente la prdida de la
nacionalidad mexicana, efecto que nos parece del todo acertado, pues evita,. por
una parte, la situacin conflictiva de la doble nacionalidad, y, por la otra, la
restriccin de la libertad para conservar determinada nacionalidad o para optar
por una nueva, libertad que es inherente a la persona humana, ya que a nadie
puede obligarse a permanecer vinculado a un Estado contra su voluntad.P"
La Nacionalidad Me;cicana. publicacin de la Escuela Libre de Derecho, 1940, p. 157.
op. cis., p. 158.
182
En corroboracin a estas apreciaciones, la Le'Y d~ Naciouzlidad 'Y NtJtu,alizaci" excluye del supuesto general de "adquisici6n voluntaria" algunos casos en que se pmume la
ausencia de voluntad juridica del mexicano para asumir una' nacionalidad extl'anjera, en. cuya
180
181
133
134
que en beneficio del presunto afectado se obsequie la garanta de audiencia consagrada en el artculo 14 de la Constitucin, brindndole previamente la oportunidad defensiva y probatoria para preservar una de las ms importantes
calidades de la persona humana, cual es su nacionalidad.r"
Por otra parte, la nacionalidad mexicana por naturalizacin se pierde cuando el naturalizado reside en su pas de origen durante cinco aos continuos,
cuando se haga pasar como extranjero en cualquier instrumento pblico o cuando use un pasaporte extranjero (fracciones JII y IV del inciso A del arto 37
const.). Consideramos que la residencia a que se refiere el primer caso debe
ser voluntaria, o sea, sin coaccin alguna o sin que medie ninguna circunstancia impeditiva para que el naturalizado retorne a Mxico, pues slo as se
presume fundamentalmente que el extranjero que adquiri la nacionalidad
mexicana ha decidido abandonarla o abdicar de ella, por permanecer intencionalmente en su pas de origen durante el lapso mencionado. Adems, en las
hiptesis a que nos acabamos de referir, la prdida de la nacionalidad por
naturalizacin no debe operar de pleno derecho cuando se realice el hecho
condicionante, toda vez que ste debe ser invocado y acreditado ante la Secretara de Relaciones Exteriores, teniendo el presunto afectado el derecho de ser
odo en defensa antes de que se declare la prdida, en observancia de la garanta de audiencia instituida en el artculo 14 de la Constitucin Federal.
(c)
Los extranjeros
135
que "Son extranjeros los que no posean las calidades determinadas en el artculo 30", mismas que ya examinamos con anterioridad. Ahora bien, el
extranjero, es decir, el individuo que no sea mexicano por nacimiento o naturalizacin, puede tener dentro del orden jurdico de Mxico distintas calidades
que, atendiendo a diversos factores, se establecen y regulan por la legislacin
federal ordinariav" y cuyo estudio rebasa los lmites temticos del Derecho
Constitucional para incidir en el campo investigatorio del Derecho Administrativo.
2. Situacin constitucional de los extranjeros. Dentro del Estado mexicano todo extranjero, independientemente de su condicin migratoria, es titular
de las garantas constitucionales indebidamente llamadas "individuales",187 casi
con la misma amplitud como lo son los mexicanos. Esa titularidad se declara
en los artculos 33 y primero de la Constitucin, cuyo ordenamiento, que es
la ley suprema y fundamental de Mxico, es el nico que con validez jurdica
puede restringir o vedar a los extranjeros el goce y disfrute de los derechos
pblicos subjetivos inherentes a dichas garantas. De los principios de supremaca y de fundamentalidad de la Constitucin se infiere la conclusin de que
ninguna ley secundaria u ordinaria puede imponer restricciones o prohibiciones
a los extranjeros que, fuera del mbito normativo constitucional, hagan nugatorio, por parte de stos, el ejercicio de los mencionados derechos. De esta
consideracin tambin se deduce que la situacin constitucional de los extranjeros en Mxico en cuanto a las prohibiciones de que estn afectos, se demarca
por exclusin, frente a la posicin que dentro de la Constitucin ocupan los
nacionales. Por ende, puede establecerse la regla general a este respecto de
que en todas aquellas hiptesis en que para adquirir un derecho o ejercer una
actividad el ordenamiento constitucional exija la calidad de mexicano, el
extranjero adolece de la incapacidad jurdica correlativa, misma que, mediante
el mtodo excluyente que hemos mencionado, se especifica en los supuestos que
estudiamos al referirnos al tema concerniente a las prerrogativas de los mexicanos.l'"
Por lo que atae a las obligaciones de los extranjeros, la Constitucin no
contiene ningn estatuto como lo establece tratndose de los mexicanos en su
articulo 31 que ya estudiamos. Sin embargo, esta omisin no implica que el
Congreso de la Unin, en el desempeo de sus facultades legislativas en materia
de extranjera (art. 73, frac. XVI), no pueda decretar tales obligaciones, posibilidad que slo est condicionada a que stas no se opongan o hagan nugato.
186
Nos referimos a la Ley General de Poblacin, que clasifica a los extranjeros como
Inmigrantes, o sea, los que se internan al pas legal y condicionalmente "con el propsito de
radicarse en l" (Art. 44); inmigrados, es decir, los que han adquirido derechos para residir
definitivamente en Mxico (Art. 52); Y no inmigrantes, esto es, los que entran a Mxico
temporalmente como turistas, transmigrantes, visitantes, consejeros, visitantes distinguidos, locales y provisionales, asilados polticos o estudiantes (Art. 42). Dicha ley, publicada el 7 de
enero de 1974, abrog la del 24 de diciembre de 1949 que invocamos en la nota correlativa
de la Primera edicin de esta obra.
181' Respecto del concepto de. garanta individual, de su extensin y de su incorrecta denominaci6n al travs de este adjetivo, nos remitimos a las consideraciones que exponemos en
nuestra obra varias veces citada.
...
188
Vase apartado 3 del inciso b) que antecede.
136
137
138
y 422.
139
y sin necesidad de juicio previo: l. A los extranjeros que se inmiscuyan en asuntos polticos. n. A los que se dediquen a oficios inmorales (toreros, jugadores,
negociantes en trata de blancas, enganchadores, etc.), III. A los vagos, ebrios
consuetudinarios e incapacitados fsicamente para el trabajo, siempre que aqu
no se hayan incapacitado en el desempeo de sus labores. IV. A los que en
cualquier forma pongan trabas al Gobierno legtimo de la Repblica o conspiren en contra de la integridad de la misma. V. A los que en caso de prdida
por asonada militar, motn o revolucin popular, presenten reclamaciones falsas al Gobierno de la nacin. VI. A los que representen capitales clandestinos
del Clero. VII. A los ministros de los cultos religiosos cuando no sean mexicanos.
VIII. A los estafadores, timadores o caballeros de industria. En todos estos casos
la determinacin que el Ejecutivo dictare en uso de esta facultad no tendr
recurso alguno, y podr expulsar en la misma forma a todo extranjero cuya
permanencia en el pas juzgue inconveniente, bajo el concepto de que en este
ltimo caso slo proceder contra dicha resolucin el recurso de amparo:'193
uu; pp.
422 Y 423.
140
arbitrarios, sino que deben estar sujetos a las normas que la misma Carta Fundamental y las leyes establece. Siendo as, procede el juicio de garantas contra
sus determinaciones conforme al artculo 103, fraccin 1 expresado para lo cual
debe seguirse el procedimiento establecido por la Ley Reglamentaria respectiva."194
3. Sinopsis histrica. No quisiramos concluir el tema relativo a los extranjeros sin hacer una breve referencia histrica respecto de su situacin
internacional y nacional. Nadie ignora que en las polis griegas el extranjero se
encontraba en una posicin de notoria desigualdad frente al derecho civil y
que, tratndose del poltico, no gozaba absolutamente de ninguna prerrogativa.
En el pensamiento jurdico-poltico del mundo de H lade el extranjero estaba colocado en una situacin de innegable inferioridad frente al ciudadano,
careciendo de los ms elementales derechos subjetivos en todo tipo de relacin
social. En Esparta lleg a tratarse al extranjero como un verdadero enemigo,
a tal punto que se le impeda la entrada a su territorio para que no corrompiera
las austeras y rigurosas costumbres espartanas. Debe recordarse, adems, que
la clase social de los siervos dentro del Estado espartano, o sea, la de los ilotas,
estaba integrada por los descendientes de los extranjeros que, pese al mencionado
impedimento, haban logrado radicarse en el Peloponeso.
En Roma la situacin del extranjero era verdaderamente inciua, aunque se
fue poco a poco mitigando merced a la evolucin paulatina de las ideas jurdicas
y al surgimiento de necesidades econmicas y militares. En los primeros tiempos
del Estado romano al extranjero le estaban vedados todos los honores, entre
ellos el uso del prenombre y la portacin de la toga. Careca de derechos civiles,
tales como el cunnubium y la patria potestas, sin poder adquirir tampoco la
propiedad inmobiliaria que el viejo derecho de los quirites reservaba a lbs
romanos. Adems, no estaba permitido al extranjero otorgar testamento y estaba incapacitado para ser instituido heredero. La clebre Ley de las Doce T abias, que fue uno de los primeros ordenamientos de Roma, consideraba al
extranjero como hostis, es decir, como enegimo, excluido de la vida jurdica
y poltica del Estado. Cuando Roma fue ensanchando su dominacin territorial mediante el llamado "derecho de conquista" ejercitado en infinidad de
campaas militares, y cuando la poblacin del Estado romano fue aumentando
con la agregacin, aunque no incorporacin, de distintas comunidades nacionales que fueron obligadas a reconocer y aceptar su imperium, surgi la necesidad
de crear un funcionario judicial que administrara justicia entre los extranjeros
y el cual se llam "pretor perigrinus", ya que con anterioridad a su implantacin esa importante funcin se desempeaba por el "pretor urbanus" entre los
141
romanos o las personas pertenecientes a otros pueblos itlicos a los que se haba
concedido el "derecho de ciudad". El pretor perigrinus no aplicaba a los extranjeros el derecho civil reservado a los romanos, sino el jus gentium o derecho
de gentes. La Constitucin de Caracalla, ms por razones de poltica fiscal
que humanitarias, otorg a los extranjeros el derecho de ciudad pero con el
propsito, no de establecer entre ellos y los romanos una verdadera igualdad
jurdica, sino para considerarlos sujetos de tributacin en favor del Estado.
Para tal efecto se les reconoci el derecho de apropiacin inmobiliaria y el de
testamentifaccin activa y pasiva, en cuanto que podan disponer de sus
bienes por testamento o recibir otros por herencia. De esta manera se elimin,
o al menos se atemper marcadamente, el injusto derecho que tena el Estado
romano de apropiarse de los bienes de un extranjero por estar impedido ste
para transmitirlos por testamento o por ley a sus parientes o herederos naturales.
Durante la Edad Media la situacin de los extranjeros no slo no mejor,
sino que se agrav inhumanamente. El individuo a quien se permita residir
dentro de los dominios territoriales del seor feudal careca de todo derecho
frente a ste y a los que no se reputaban extranjeros. El extranjero era siervo
de la tierra y su dueo ejerca sobre l la potestad de vida o muerte irrestrictamente. En lo que atae a la situacin de los extranjeros durante el medioevo
debe destacarse, entre los derechos caractersticos de aquella poca, el que se
denominaba "de aubana o albinagio". Este derecho consista en que, al fallecimiento de un extranjero, todos sus bienes pasaban a poder del seor feudal,
pues aqul no poda instituir a ningn heredero ni recibir nada por herencia.
Tal derecho se traslad al rey a consecuencia de la desaparicin del rgimen
feudal y subsisti hasta la Revolucin francesa, cuyos postulados filosficos y
polticos lo reputaron contrario a los principios de fraternidad que deban unir
a .todos los hombres independientemente del pas del que procediesen y del
origen que tuvieren.
Es muy satisfactorio poder constatar, por otra parte, que la situacin de los
., extranjeros en los Reinos espaoles medioeuales no era inhumana y cruel como
la que prevaleca en Inglaterra y sobre todo en Francia durante la misma
poca. "En Espaa, dice don Joaqun Escriche, ni se ha impedido ni se impide
a los extranjeros naturalizados o no naturalizados, el disponer libremente de
sus bienes por contrato entre vivos o por ltima voluntad, ni tampoco se han
confiscado ni se confiscan los bienes de los intestados."?"
Para corroborar este aserto de tan afamado jurisconsulto espaol, es pertinente invocar algunas prescripciones del Fuero Real de Castilla y Len expedido
el ao de 1255 por el rey don Alfonso IX, referentes a los romeros o extranjeros.
Dichas prescripciones establecan lo siguiente: "Porque queremos que los fechos
d Dios, e de Saeta Iglesia por nos sean mas adelantados, mandamos, que los
romeros, e mayormente los que vienen en romera a Santiago, quienquier que
sean, o do quier que vengan, hayan de nos este privilegio por todos nuestros
reynos: ellos, e sus compaas con sus ~as, seguramente vayan, e vengam, e
1195
142
finquen: ca razon es que aquellos que biene facen que sean por nos defendidos
y amparados en las buenas obras, e que por ningn tuerto que hayan de ricibir,
no dexen de venir, ni de cumplir su romera. Onde defendemos, que ninguno
no les faga fuerza, ni tuerto, ni mal ninguno: mas sin ningun empescimiento
alverguen seguramente quando quisieren, a tanto que sean lugares de alvergar.
Otros, mandamos, que tambin en las alvergueras, como fuera dellas, puedan
comprar las cosas que hubieren menester, e ninguno no sea osado de les mudar
las medidas, ni los pesos derechos porque los otros de la tierra venden, e compran: y el que lo ficiere, haya la pena que manda la ley.
"Todo home a quien no es defendido por derecho, ha poder de facer manda
de lo suyo: ca ninguna cosa no vale tanto a los home como ser guardadas sus
mandas, e por ende queremos, o que lo romeros, o quienquier que sean, e
donde quier que vengan, puedan tamben en sanidad, como en enfermedad,
facer manda de sus cosas segn su voluntad, e ninguno no sea osado de embargarle poco, ni mucho; e quien contra esto ficiere, quier en vida del romero,
quier despus de. la muerte, quanto tomare tornelo todo aquel a quien lo mand el romero, con las costas e daos, a bien vista del Alcalde que sobre ello
fuere puesto, e peche otro tanto de lo suyo al. Rey: e si no tom nada de lo
del romero, mas embarg que no ficiese la manda, peche cincuenta maraveds
al Rey, y en aquello sea creda la palabra del romero, o de sus compaeros
que andan con l: e si no hubiere de que lo pechar, el cuerpo. est a merced
del Rey."196
En lo que concierne a M xico puede afirmarse que el pensamiento jurdicopoltico que inspir a los diferentes ordenamientos y proyectos legislativos que
se expidieron y elaboraron desde la iniciacin de la Independencia, siempre
revel una tendencia liberal y hasta generosa en favor de la situacin de los
extranjeros. De diversos modos y en distintas etapas -histrico-jurdicas esa
tendencia se manifest en el designio de incorporar al extranjero al pueblo mexicano bajo condiciones fcilmente susceptibles de satisfacerse. Para confirmar
esta aseveracin es suficiente resaltar las ms importantes disposiciones que en
materia de extranjera se contienen en diferentes documntos jurdico-polticos
que registra la historia constitucional de nuestro pas. En casi todos ellos se
advierte esa tendencia, as como el espritu. de fraternidad universal que la
alienta, pues slo en casos aislados se vio empaado por una fobia contra lo
espaol que se observ durante los primeros lustros de la vida independiente
de Mxico. Esta actitud antiespaola se explica por la natural aversin que
siente un pueblo contra sus dominadores durante la lucha de emancipacin
y por su temor frente a nuevos intentos de sojuzgacin. Ambos motivos, actuando en la conciencia colectiva y en el nimo de los primeros dirigentes del
Mxico independiente, provocaron una reaccin contra los espaoles residentes
en nuestro pas, aunque de ningn modo contra el hispanismo, pues ste,siendo
uno de los elementos genticos de la nacin mexicana, no pudo ni puede des.
conocerse por ella sin desconocerse a s misma.
La reaccin antiespaola a que nos referimos origin que el. 20 de marzo
de 1829 se expidiese un decreto mediante el cual se orden la expulsin de
11/16
143
,.'
144
La ciudadana mexicana
"
198 , Estas consideraciones las formul6 la Corte en la ejecutoria que dict6 el 19 de agosto
de 1873 en el juicio de amparo promovido por varios extranjeros a quienes el Preafc1ente de
la Repblica expuls6 del pais por "perniciosos". El caso puede consultarse en el S,mantu"io
Judicial d, la Fed,raci6n, tomo IV, de la Primera Epoca, pp. 697 Y 707. A la saz6n en dicho
145
nalidad."" Sin embargo, en el derecho poltico ambos tienen un significado diferente. La nacionalidad, segn lo hemos afirmado, es el vnculo que liga al individuo con un Estado determinado, denotando la ciudadana una calidad del
nacional. Desde un punto de vista lgico, el concepto de ciudadana est
subsumido dentro de la idea de nacionalidad. Por ende, el primero es de menor
extensin que el segundo, pudindose aseverar, consiguientemente, que todo
ciudadano es nacional pero no todo nacional es ciudadano. Esta expresin denota que la ciudadana es una modalidad cualitativa de la nacionalidad y que,
siendo sta su presupuesto necesario, su asuncin por el sujeto nacional requiere
la satisfaccin de ciertas condiciones fijadas por el derecho de un Estado.
La ciudadana, como calidad del nacional, resulta, pues de la imputacin
normativa a ste de dichas condiciones, imputacin que persigue una finalidad
poltica dentro de los regmenes democrticos de gobierno. Esa finalidad consiste
en que los nacionales de un Estado, convertidos en ciudadanos por la colmacin de las condiciones establecidas jurdicamente, participen de diversas maneras en su gobierno, diversidad que depende del orden constitucional y legal de
cada entidad estatal. Conforme a estas ideas, se podra definir la ciudadana
diciendo que es la calidad jurdico-poltica 20 0 de los nacionales para interuenir
diversificadamente en el gobierno del Estado. Esta calidad, por tanto, implica
una capacidad, la que a su vez importa un conjunto de derechos, obligaciones
y prerrogativas que forman el status de quien la tiene, o sea, del ciudadano.
Fcilmente se comprende que dentro de un Estado determinado cualquier persona puede tener simultneamente estos caracteres: gobernado, nacional y ciudadano. El gobernado es todo sujeto, nacional o extranjero, ciudadano o no
ciudadano, cuya esfera jurdica es susceptible de afectarse por cualquier acto
de autoridadjv" el nacional es el individuo vinculado jurdica y polticamente
a . un Estado aunque no participe en su gobierno; y cuidadano es el nacional
'al que el derecho le concede esta participacin poltica.
Por otra parte, es importante observar que el concepto de ciudadana implica tambin al cuerpo poltico mismo del Estado, es decir, al conjunto de
ciudadanos o pueblos en sentido poltico y en el que se hace radicar la soberana
como poder de autodeterminacin. Bajo esta aceptacin, la ciudadana es el
conjunto de electores de los titulares de los rganos primarios del Estado y al
mismo tiempo el sector humano de la poblacin estatal del cual dichos titulares
surgen, obviamente dentro de un rgimen democrtico. Consiguientemente, es
mediante la eleccin activa o la pasiva como la ciudadana interviene indrecalto tribunal figuraban como magistrados, entre otros, Jos Mara Iglesias, Jos Mara Lozano,
Ignacio Ramrez, J. M. del Castillo Velasco, Ignacio M. Altamirano y Le6n Guzmn.
199
En cierto modo Kelsen incurre en esta identcacn al contraponer la idea de "ciudadano" a la de "extranjero" (Teora General del Estado, pp. 208 a 210).
aeo El empleo de estos adjetivos revela que la ciudadana tiene como fuente formal sine
q~a non el derecho y como finalidad la particip~i6n poltica a que hemos aludido. Sin una
!U otra no puede hablarse de ciudadana, o sea, que el nacional que no tenga el derecho de
~tervenir mutatis mutandis en elgobiemo del Estado a que pertenezca, no ser ciudadano,
Sino simple sbdito o mero gobernado, es decir, s610 un destinatario del poder pblico, segdn
elleDgtlaje de Loewenstein.
201
La idea de gobernado la explicamos en nuestro libro Las Gartl1ltcs lm1ivitluaUs. CAPitulo segundo.
.
10
146
147
148
149
Adems, como la ciudadana es una calidad dinmica y no esttica o simplemente decorativa, para que sea operante en la realidad requiere por modo
indispensable la politizacin del ciudadano, sin la cual ste slo 10 sera formalmente, supiese o no leer y escribir. La politizacin, concepto que se acostumbra
manejar en el lenguaje poltico del Estado contemporneo, entraa el conocimiento, o al menos, el inters por los problemas nacionales, por sus posibles
soluciones, en una palabra, por los primordiales aspectos de la cosa pblica, as
como la capacidad crtica del gobierno y de los detentadores del poder, y ya en
un grado ms avanzado, la misma actividad poltica. Politizar es el medio para
sacudir de la indifirencia poltica a una ciudadana inerte y convertirla en un
verdadero cuerpo electoral en que sus miembros sean autnticos ciudadanos
cuya voluntad mayoritaria, consciente y permanentemente alerta a las cuestiones
nacionales y a la conducta de los gobernantes, sea la base sobre la que descanse
un genuino, dinmico y real rgimen democrtico. Por ende, los requisitos constitucionales para ser ciudadano no implican sino simples condiciones para adquirir una calidad formal jurdico-poltica, que de nada valdra en la realidad
sin la necesaria educacin cvica que dentro de un sistema que se ostente como
democrtico estn obligados a impartir los partidos polticos y el gobierno
mismo. Debemos reconocer, no sin desazn y pesadumbre, que la ciudadana
en Mxico ha sido esa mera calidad formal, ajena, indiferente y hasta opuesta
a nuestra realidad poltica, pero que paulatinamente tiende a transformarse
en una verdadera capacidad dinmica del mexicano mediante su cada vez ms
acentuada politizacin, en cuyo proceso la juventud es el factor ms importante. La preocupacin de los que en diferentes etapas de nuestra historia han
estructurado constitucionalmente a Mxico, consisti en fijar normativamente
los requisitos para ser ciudadano.?" sin tomar en cuenta que, cualesquiera que
leer y escribir: se provocar: automticamente, entre los analfabetos, un deseo natural y
lgico para tener el derecho de votar, y este deseo se transformar en la asistencia a la escuela, del mismo individuo, o por lo menos de todos sus hijos, y de esta manera, en muy pocos
aos, habremos destruido en parte los efectos del gran crimen de Porfirio Daz, que consisti
en que en ms de treinta aos de poder absoluto, el pueblo conserv su analfabetismo. El voto
restringido nos garantiza que el elemento liberal seguir rigiendo los destinos de la patria;
el voto sin restricciones, dentro de poco tiempo, gracias a los votos de los analfabetos, guiados
por los terratenientes o por los curas de los pueblos, nos conducir irremisiblemente a los
gobiernos conservadores y quiz ultraclericales" (Ibid., p. 717) .
201
Esos requisitos se establecieron atendiendo a diversos criterios como la posicin econmica, renta, ilustracin, edad 'Y estado civil. Sobre la antecedencia meramente preceptiva del
actual artculo 3+ constitucional, Sergio Garcia Ramires, en una bien lograda sntesis, expone:
"Nuestra norma toral sobre ciudadana --el artculo 3+ de la Constitucin- es producto de
un desarrollo ms que secular. En su texto original rebas, desde luego, la exigencia ya dejada
en la primera mitad del siglo XIX de cierta renta o determinada ilustracin para la posesin
del estatuto de ciudadano. Los trminos de edad que acogi, procedentes en lnea recta del
primer proyecto constitucional de 18+2, luego seguido por otros textos, fueron inferiores al
proclamado por la Constitucin de Cdiz (25 aos: artculo 75) y por el espurio Estatuto
Provisional del Imperio Mexicano de 1865 (21 aos en todo caso: articulo 55), pero resultaron superiores, en la base mnima, a los requeridos por otros documentos, que de esta
manera vienen a ser precedentes notables de la actual reforma, a saber: 18 aos o aun
menos para los casados, segn el artculo 65 del Decreto de Apatzingn; 20 aos en todo
caso, conforme al artculo 1 del Acta de Reformas de 1847; Y 18 aos en cualesquiera hiptesis, de acuerdo con el artculo 22 del Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 1856" (Msrco 'Y Cont.nido del Articulo 34 Constitucio"lfl. Publicado en la revista
"Pensamiento Poltico". nmero 9. Volumen 111. Enero de 1970).
.
150
151
209 Los artculos 5 y 9 constitucionales los estudiamos en nuestra obra Las GarantlS
IndividUllles (capitulo quinto). a cuyas consideraciones nos remitimos..
210
n~itado
libro.
152
153
154
DERECHO
CO~STITUCIO~AL
MEXICANO
6. La suspensin de la ciudadana. Esta cuestin est prevista en el artculo 28 constitucional que seala los casos en que se suspenden "los derechos
o prerrogativas de los ciudadanos". Tal como est concebido dicho fenmeno
213
La Constitucin d. 57 tambin en su artculo 37 previ las dos primeras causas en
trminos gramaticales iguaJes.
214
Estos preceptos los analizamos en el captulo quinto de tluestra obras Las Garantfas
1ndividual.s.
.
155
La Le, Electoral Federal de diciembre de 1951,n su articulo 140, fracci6n 1, dispona que "Se impondr multa de diez a trescientos pesos o prisi6n de tres dias a seis meses,
~ ambas sanciones a juicio del juez, "1 suspensi6n de derechos polItieos por un afio: J. Al que,
sm causa justificada, se abstenga de inscribirse en el padr6n electoral que le corresponda,
2111
156
La sujecin a proceso "por delito que merezca pena corporal" es otra causa
de suspensin de las prerrogativas o derechos del ciudadano (frac. Il del arto
38 conts.). La situacin suspensiva comprende desde el auto de formal prisin hasta que se dicte sentencia que cause ejecutoria en el juicio penal de que
se trat. Si esta sentencia es absolutoria o no impone ninguna pena corporal,
el ciudadano recupera automticamente el goce de las mencionadas prerrogativas, permaneciendo stas suspendidas en el supuesto contrario, es decir, si el
fallo ejecutorio decreta contra el ciudadano una sancin corporal, pues en esta
hiptesis la causa suspensiva es esta ltima circunstancia (frac. III del arto 38)
y no el auto de formal prisin, prolongndose la suspensin durante el tiempo
de la reclusin.f" Estimamos que las causas previstas en las fracciones II y III
del precepto constitucional mencionado -sujecin a proceso y sentencia que
imponga una pena corporal respectivamente- son injustas, ya que su texto
no distingue entre delitos intencionales o imprudenciales. Por consiguiente,
atendiendo al principio que ensea "ubi lex non distinguit, non distinguere
debemus", tales causas operan sin importar el carcter del delito por el que se
siga el proceso o en relacin con el que se haya impuesto la pena corporal.
La injusticia que achacamos a dichas disposiciones constitucionales estriba en
que, segn ellas, la suspensin de las prerrogativas ciudadanas puede obedecer
a la comisin de hechos delictivos por imprudencia, los que, en nuestra opinin,
no debieran originar la expresada sancin poltica.
La "vagancia o ebriedad consuetudinaria, declara en los trminos que prevengan las leyes", es otra causa suspensiva (frac. IV del arto 38), que opera
independientemente de la sancin penal propiamente dicha que corresponda a
los delitos de vagancia y malvivencia, dentro de la que se incluye la "ebriedad
habitual" .217
El hecho de "estar prfugo de la justicia tambin provoca la suspensin tantas veces aludida, en cuyo caso la situacin suspensiva abarca "desde que se dicte
la orden de aprehensin hasta que prescriba la accin penal" (Idem., frac. V).
Esta causa nos parece intil, ya que tcticamente la sustraccin a la justicia
imposibilita en s misma al ciudadano prfugo para ejercer las prerrogativas
consignadas en el artculo 35 constitucional, toda vez que el desempeo de las
mismas debe realizarse pblicamente y ante las autoridades estatales .que en
relacin con cada una de ellas sean competentes; y es lgico suponer que estas
exigencias no puede satisfacerlas ningn evadido de la accin de los tribunales.
Independientemente de las anteriores causas, la suspensin de las prerrogativas del ciudadano puede ser materia de una sentencia penal que, de acuerdo
de votar en las elecciones a que se refiere esta ley o se niegue a desempear las funciones electorales que se le encomienden." A su vez, la Ley Federal Electoral de diciembre de 1972, en su artculo 188, sealaba los casos de incumplimiento de las obligaciones
ciudadanas en trminos parecidos a los que se contenan en el ordenamiento anterior. Esta
ltima ley fue abrogada por la actual Ley Federal de Organizaciones PoUticas y Procesos
Electorales (Loppe), publicada el 30 de diciembre de 1977 ,. cuyos artculos 242 a 250 prevn diferentes sanciones en materia electoral.
216
El artculo 46 del, Cdigo Penal ordena a este. respecto que la pena de prisin "produce la suspensin de los derechos polticos", que comienza a contarse "desde que cause
ejecutoria la sentencia respectiva y dUl'lU'li todo el tiempo de la condena".
217
Artculo 255, fraccin 11, del Cdigo Pe"a/.
157
con la ley, la decrete como sancin por la comisin de algn delito (frac. VI del
arto 38). Es evidente que la mencionada suspensin slo puede imponerse si la
legislacin la prev expresamente como pena para cualquier delito, en obsequio
del principio "nullum crimen, nulla poena sine lege" que se contiene como
garanta del gobernado en el tercer prrafo del artculo 14- constitucional. 218
As, la Ley Federal Electoral vigente de diciembre de 1977 tipifica las figuras
que se llaman u delitos electorales" y las sanciona con penas corporales, y adems con "suspensin de derechos polticos" por un lapso mayor del que fija la
fraccin I del artculo 38 constitucional, puesto que los derechos que las implican
no se traducen en simples faltas de cumplimiento a las obligaciones ciudadanas
previstas en el artculo 36 de la Constitucin, sino en actos de mayor gravedad
que no slo pueden cometer los ciudadanos sino los funcionarios pblicos que
de diversa manera intervienen en el proceso electoral y en los actos preparatorios del mismo.!'"
Por ltimo, el prrafo final del artculo 38 constitucional deja en aptitud al
legislador ordinario federal, como lo haca el mismo precepto de la Carta Fundamental de 57, para "fijar los casos en que se pierden y los dems en que se
suspenden los derechos del ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitacin".
Esta disposicin inutiliza el cuadro de causas constitucionales por las que se pierden y suspenden tales derechos, ya que la ley secundaria, segn ella, puede
establecer casos diferentes en los que se produzcan los citados fenmenos
jurdico-polticos; y ya hemos aseverado que tratndose de la suspensin de las
prerrogativas ciudadanas, la legislacin federal electoral contempla varias hiptesis diversas de las que se contienen en el artculo 38 constitucional. En conclusin,
ante. la nugatoriedad o, al menos, impracticidad de las causas suspensivas previstas en .este precepto, hubiese bastado que los constituyentes de Quertaro
hubieran reproducido el artculo 38 de la Constitucin de 57, lo cual habra
sido ms lgico y sensato.
No quisiramos concluir el tema relativo a la suspensin de la ciudadana
sin formular algunas reflexiones sobre la operatividad prctica de los casos en
que dicho fenmeno se registra y que prev el artculo 38 constitucional. En la
realidad mexicana son raros, y hasta inslitos, los procesos por los llamados delitos "electorales" tipificados en la ley secundaria respectiva y que culminan en
sentencias que pueden decretar la mencionada suspensin. Debemos reconocer
que esta situacin real no obedece a que los ciudadanos mexicanos cumplan de
tal modo sus obligaciones cvicas que no incurran en la sancin suspensiva
de sus prerrogativas, sino a la circunstancia de que por indiferencia o abulia
casi nunca se instauran procesos por dichos delitos. Adems, estimamos que las
sanciones por falta de cumplimiento de los deberes ciudadanos nicamente deben subsistir como medio opresivo para que en los pases de exiguo o incipiente
desarrollo poltico, los ciudadanos observen sus obligaciones inherentes a su
calidad de tales. Por lo contrario, en los pueblos que hayan alcanzado o alcancen alto grado de civismo, las referidas sanciones resultan inoperantes, toda vez
218
218
.itlvoeada.
158
III.
A.
EL TERRITORIO
Consideraciones generales
159
dentro de la concepcin jurdica civilista, o sea, como equivalente a "propiedad", ya que en todo caso se tratara de un "derecho real institucional" como
la califica Burdeau siguiendo a ]. Dabin. "El Estado, dice, procede de la asignacin de un suelo a un pueblo, la institucin estatal no tiene por qu despreciar este medio que le es propio para realizar la idea de derecho que
ella encarna. En este sentido existe incontestablemente entre la tierra y el poder
un nexo institucional. Sin embargo, sobre un bien material este vnculo no
debe confundirse con el que traduce la propiedad porque sirve a intereses bien
diferentes en cuanto a su naturaleza y a su extensin. Es, pues, un derecho
real de naturaleza particular cuyo contenido se determina por la exigencia del
servicio de la institucin."?"
Independientemente de cmo se conciba al territorio en relacin al Estado,
o sea, como elemento de su ser jurdico poltico o como condicin de su existencia, lo cierto es que no puede haber entidad estatal sin espacio territorial.
As, segn asevera Biscaretti: "En los casos en que falte algn territorio estable
(como sucedi con los hebreos esparcidos por todo el mundo hasta el ao de
1948, en que surgi el Estado de Israel), o aqul no aparezca relacionado
permanentemente con el pueblo que vive sobre l (como ocurre con los pueblos nmadas), entonces no hay Estado, por lo menos en el sentido que se le
confiere hoy con la indicada expresin. Obsrvese, por lo dems que en la poca
moderna, como inconsciente confirmacin de tal realidad (y, parejamente,
con la innegable evolucin experimentada por el concepto en cuestin a travs
de la Historia), suelen designarse precisamente los Estados con el nombre
geogrfico de su territorio; mientras que el mismo vocablo que sirve genricamente para nombrarlos se conexiona, evidentemente, con el verbo stare, que
implica el presupuesto de una sede fija y determinada.T''"
Debemos agregar que el territorio del Estado no slo comprende el territorio que suele llamarse "continental", sino el mar territorial y el espacio areo.
En cuanto al primero, su extensin se fija por las normas de Derecho Internacional Pblico y por los tratados internacionales cuyo estudio no nos corresponde abordar en esta obra. Por lo que atae al espacio areo, el Estado tiene,
en las capas areas existentes sobre su territorio, "derechos de polica y de
sobrevigilancia". como sucede con el mar territorial, sin poder impedir ni el
vuelo de aeronaves que inofensivamente las cruzan ni la prctica de experimentos cientficos sin propsitos blicos o agresivos.?"
. Las consideraciones que anteceden y las' concepciones doctrinales que hemos
Invocado nos llevan a la conclusin de que el territorio, como elemento del
Estado (condicin de su existencia segn Burdeau) es el espacio terrestre, areo
y martimo sobre el que se ejerce el Imperium o poder pblico estatal al travs
de las funciones legislativa, administrativa o ejecutiva y judicial o jurisdiccional, o sea, la demarcacin geogrfica dentro de las que stas se desempe228
224
2211
Le Puro
os.
160
O bservaciones previas
Tomando en consideracin que Mxico es un Estado federal, es indispensable formular algunas reflexiones generales sobre la implicacin jurdica del elemento territorio en esta forma estatal. Estas reflexiones se suscitan por la cuestin consistente en determinar si en un Estado federal existe un territorio
unitario o la suma de los "territorios" pertenecientes a las distintas entidades
federativas. Para dilucidar dicha cuestin es imprescindible, a nuestro entender, reafirmar la idea de que el territorio, como elemento geogrfico del Estado,
226
No debe olvidarse que el territorio estatal es susceptible de variar en extensin a
consecuencia de tratados o convenios. internacionales de muy prolija motivacin o por causas
naturales que determinan la figura jurdica de la accesin, comprendindose en ellas los
fenmenos de avulsin, aluvin '1 mutacin del cauce o lveo fluvial. La avulsin consiste
en el desprendimiento, por la fuerza de las aguas, de porciones terrestres del territorio de
un Estado y en su agregacin consiguiente al territorio de otro Estado limtrofe, implicando
el aluvi6n el hecho contrario.
221
"Dominio" y propiedad" son equivalentes, ya que ambos conceptos denotan el
derecho de ~zar, disfrutar y disponer de una cosa. Asi, Es'Zriche, al definir la propiedad
asienta que 'Esta voz tiene dos acepciones: Tan pronto expresa el derecho en si mismo,
qUIJ tambn se llama dominio, y tan pronto significa la misma cesa en que se tiene el derecho" (Diccionario de Legislacin 'Y Jurisprudencia, pp. 567 Y 1,392).
161
es el espacio terrestre, areo y martimo dentro del que la entidad estatal ejerce
su poder, al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y jurisdiccional y por
conducto de sus respectivos rganos o autoridades. Ahora bien, en la estructura
federativa de un Estado existen dos esferas dentro de las que tales funciones se
desempean, a saber, la federal y la que corresponde a las entidades federadas.
Estas esferas no se demarcan territorialmente sino por la materia en relacin con
la cual las mismas funciones se ejercitan. As, el orden jurdico fundamental de
un Estado federal, o sea, su Constitucin, determina las materias sobre las que
las autoridades de la Federacin pueden legislar y realizar sus actividades administrativas y jurisdiccionales, incumbiendo por exclusin a los rganos de las
entidades federativas, dentro de su respectivo territorio, la expedicin de leyes,
el desempeo de actos administrativos y la solucin de controversias en materia
no expresamente imputadas a la potestad federal. Estas ideas no denotan sino
el principio que se contiene en el artculo 124 constitucional, en cuanto que "las
facultades que no estn expresamente concedidas a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados." De este principio se infiere que las circunscripciones territoriales de las entidades federales son espacios geogrficos donde
ejercen su imperio tanto las autoridades federales como las del Estado miembro
de que se trate dentro' de su correspondiente mbito competencial. Consiguientemente, el territorio de un Estado federal es el espacio donde sus rganos
ejercen las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, implicando un todo geogrfico independientemente de las porciones territoriales en .que se divida y las
cuales corresponden l cada entidad federativa. Dicho de otra manera, dentro
del territorio que pertenece a cada Estado miembro existen dos mbitos competenciales en los que tales funciones se desempean, a saber, el federal y el local,
extendindose el primero a todo el espacio formado por el conjunto de las circunscripciones territoriales de las entidades federadas. Ello implica, por ende,
que al territorio de un. Estado federal se le denomine tambin "territorio nacionai" por ser el asiento fsico de toda la nacin independientemente de las
porciones espaciales que dentro de l se imputen jurdicamente a las entidades
federativas.
b)
Su comprensin
11
162
vs de las tres funciones que tambin hemos indicado. Huelga decir que la
163
Seguramente, como consecuencia de la mencionada Convencin internacional se reform en enero de 1960 el artculo 42 constitucional, a efecto de
incluir, como perteneciente al territorio mexicano la plataforma continental
en ambos litorales, con el alcance fsico y jurdico cuyos trminos se acaban de
transcribir.i'" debindose recordar, por otra parte, como lo hace Felipe Tena
Ramirez, que por virtud de la reforma practicada al mismo precepto en enero
de 1934, "realizada para acatarun laudo del rey de Italia, pronunciado en un
arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci de dicho artculo
el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacionalmente con el nombre
de Clipperton, la cual pas al dominio de Francia't.""
Al referirnos al territorio como elemento del Estado en general, afirmamos
que se compone no solamente del espacio terrestre, sino del areo y del martimo. Esta integracin la consignan, en cuanto al territorio mexicano, las fracciones V y VI del aludido artculo 42 constitucional, las cuales consideran que
comprende "Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fija el Derecho Internaconal'V" bis as como "El espacio situado sobre el
territorio nacional (se entiende el terrestre y el martimo), con la extensin y
232
Al discutirse en .la Cmara de Diputados dicha reforma constitucional, la Primera
Comisin de Puntos Constitucionales consider que " .. .la nocin de plataforma continental
se ll;poya en una nueva concepcin del Derecho Martimo constituido por aquella porcin de
territorio perteneciente a una nacin y que se encuentra oculta bajo las aguas del ocano hasta
una profundidad de doscientos metros en principio, o ms all de este lmite hasta donde la
profundidad de las aguas permita la explotacin de los recursos naturales de dichas zonas, as
co~o tambin el lecho del mar y el subsuelo de las regiones submarinas adyacentes a las costas
de Islas, en idnticas circunstancias de profundidad y posibilidades de explotacin. Es decir,
~ue tanto las porciones submarinas adyacentes a las costas como los zcalos adyacentes a las
Islas, arrecifes y cayos, representan frente a la potestad del Estado mbitos espaciales que inte,!p'an tanto como el suelo y el subsuelo, el elemento geogrfico compositivo del Estado. En consecuencia, la Comisin encuentra que la iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar los
:u-tculos 27, 42 y 48 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, obedece al
Imperativo jurdico poltico de acoger en nuestra legislacin interna convirtiendo en norma
constitucional las prescripciones del Nuevo Derecho Internacional del Mar, derivado de las
n,!evas convenciones adoptadas en decisivas conferencias internacionales y en las nuevas comentes doctrinales que informan la evolucin del actual Derecho Internacional. Por tanto,
esta. Primera Comisin de Puntos Constitucionales se permite opinar que son procedentes las
modIficaciones propuestas por el Ejecutivo a los referidos artculos, en la forma y trminos
que ya fueron aprobados por la Colegisladora, a fin de dar actualidad al texto constitucional
y hacer posible que el Estado mexicano ejerza ntegramente su soberana". (Diario de los
Debates, 22 de octubre de 1959, pp. 5 y 6.)
233
Cfr. Derecho Constitucional Mexicano.
233 bis
Por lo que concierne a la extenswn del mar territorial, han existido varios critenos. para fijarla. As, se consider que dicho mar deba abarcar tres millas nuticas, a las que
eqUivale el alcance de los caones; en la Conferencia de Ginebra efectuada en 1958 se dijo
que el mar territorial no debera exceder de doce millas, extensin que se reafirm en el Tra~do de Pesca entre Mxico y Estados Unidos celebrado en el ao de 1968, as como en el
ratado de limites entre nuestro pas y el vecino del Norte de noviembre de 1970. En la
Reunin del Congreso Internacional e Interamericano de Jurisconsultos verificada en 1956
se concluy "que cada Estado tiene competencia para fijar su mar territorial hasta lmites
r~nables, atendiendo a factores geogrficos y biolgicos, as como a las necesidades econICas de su poblacin y a su seguridad y defensa". Debe advertirse que en 1975 se refonn6
e Prrafo octavo de nuestro artculo 27 constitucional, estableciendo una "zona econmica"
o mar patrimonial" de doscientas millas nuticas, reforma'ue est concebida en los siguientes .trminos: "La Nacin ejerce en una zona ec6nmica exclusiva situada fuera del mar
::ntorial y adyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen
leyes del Congreso."
n:
164
165
Por otro lado, el mismo artculo 48 de la Constitucin excluye del imperium federal a "aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados".
Esta curiosa disposicin, que debi incluirse en un precepto transitorio y no
permanente, no la contena el proyecto constitucional presentado al Congreso de
Quertaro por don Venustiano Carranza ni se incluy en el texto del artculo 48
propuesto por la Comisin dictaminadora respectiva en la que figuraron los
diputados Machorro Narvez, Jara e Hilario Medina. Es ms, la misma Comisin reafirm el imperium federal sobre todas las islas situadas en el mar territorial y sobre las que tradicional e histricamente han pertenecido a Mxico,
aseverando que "El artculo 48 del proyecto emplea la palabra 'adyacentes' para
significar las islas pertenecientes a Mxico. Para hacer constar de una manera
terminante el dominio eminentemente (sic) de la nacin sobre otras islas que
no sean precisamente adyacentes, como la de Guadalupe, las de Revillagigedo
y.la de la Pasin; en el proyecto, que sometemos a la aprobacin de esta honorable Asamblea se ha suprimido aquella palabra, y, por lo tanto, queda en los
siguientes trminos:
"ARTCULO 48. Las islas de ambos mares que pertenezcan al territorio nacional, dependern directamente del Gobierno d la Federacin.">"
Ahora bien, la. propia Comisin, tomando en cuenta las objeciones de algunos diputados, volvi a presentar el texto de dicho artculo 48 exceptuando de
la "dependencia directa" del. gobierno federal las islas sobre las que "hasta la
fecha (es decir, hasta la promulgacin de la Constitucin actual, o sea, el 5
de febrero de 1917) hayan ejercido jurisdiccin los Estados". En esta frmula
quedaron comprendidas todas aquellas islas que por tradicin, consenso general
y por causas geogrficas y econmicas han sido consideradas como pertenecientes a las entidades federativas con costas en ambos litorales del territorio continental nacional.v"
Diario de los Debates. Tomo II, p. 14.
Las objeciones a que aludimos se presentaron por los diputados Ramirez Villarreal,
Palavicini, Mom6n 'Y Mart. Cada uno de ellos se refiri a los casos de distintos Estados de
la Repblica para enfatizar que a los mismos han pertenecido diferentes islas situadas frente
a sus respectivas costas. As, el primero propuso que se adicionara el artculo 48 con la
frmula ya transcrita . "para dejar a salvo los derechos del Estado de Colima sobre las islas
de. Revillagigedo, los derechos que (entiendo) tiene el Territorio de Tepic -hoy Estado del
mismo nombre- sobre las Maras y los derechos que tienen algunos otros Estados sobre las
lslas que estn prximas a su territorio". Palavicini aludi a la isla del Carmen para recordar
que siempre haba sido del. Estado de Campeche; Monzn se refiri a la isla del Tiburn
Como perteneciente al Estado de Sonora y Mart a la de San Juan de Ula como parte del
territorio veracruzano. Quien resumi dichas objeciones en una proposicin acogida por la
Comisin dictaminadora fue el diputado Adame, quien manifest: "Hay dos clases de islas
en el litoral de nuestros mares: unas islas que estn situadas dentro de las aguas jurisdiccionales de la nacin, y otras islas que estn muy lejos y deben considerarse como posesiones.
Las islas que estn dentro de las aguas jurisdiccionales, podrn considerarse de los Estados,
COmo la isla de que nos hablaba el diputado Palavicini y otras; pero las islas que estn muy
lejos de nuestras costas, no pueden considerarse como posesiones de los Estados, porque en
las facultades que se conceden en el ttulo 59 de la Constitucin a los Estados, no se les
concede ningn derecho de conquista. Por consiguiente, hay que aclarar este punto en los
diversos artculos de la Constitw:in. CoJlSjder.u- las dos clases de islas ; l&ll que estn dentro
de las aguas te.,ntoriales y.las que estn alejadas; la adicijSn que 'Propuse yo al artculo 43,
fUe Para que SEi hiciera COl1$tar que se <;onsideraban como territorio nacional, y ~n el ttulo
I*de dejarse a 19sEs~8"~ facultad de poseer las ildas que est~ den~. de sus ~l
(Di4rio d. los .btls ddCongr.so Consti~,.nf.d. Q.".r.t.ro. TQJD(l' 11, pp. 14a 17).
235
236
5:
166
c)
167
Oto
168
243
169
de Santa Anna, La "Mesilla" era una pequea faja de tierra ubicada en los
lmites del Estado de Chihuahua y el entonces Territorio de Nuevo Mxico que
fue cedido a los Estados Unidos por el tratado de Guadalupe Hidalgo, segn
dijimos. Mac Lane, gobernador de dicho territorio, pretenda que la Mesilla se
encontraba dentro de la extensin de ste, circunstancia totalmente falsa, ya
que dicha rea nunca dej de localizarse dentro de los lmites de la Repblica
Mexicana demarcados en el mencionado tratado de "paz", habindolo reconocido as el general Roberto B. Campbell, nombrado por el gobierno estadounidense para abocarse al conocimiento de tal cuestin y "en cuyo concepto ni
la Mesilla haba dejado jams de pertenecer a Mxico y de ser gobernada por
las autoridades de Chihuahua, ni su poblacin haba manifestado el menor
deseo de pertenecer a los Estados Unidos't.?" Aprovechndose de la sicosis de
temor a una nueva invasin norteamericana tendiente al apoderamiento
de ms porciones de territorio mexicano y explotando el hecho de que la Mesilla
se encontraba ocupada por tropas estadounidenses que el gobernador chihuahuense, general Tras, estaba incapacitado material y militarmente para
desalojar, Santa Anna fragu la venta de dicha franja, y habindola consumado en el tratado respectivo, recibi la cantidad de diez millones de pesos.
El negocio de la Mesilla fue generalmente vituperado, pues como afirma Alfonso Toro, "Esta venta escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo
Santa Anna y a sus favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del
gobierno, acab por provocar un levantamiento popular contra la dictadura."247
Es evidente que el territorio de un Estado no slo se merma por cesiones,
ventas o laudos internacionales que se efecten o dicten en favor de otro, sino
tambin cuando el jus imperii que sobre l se ejerce se menoscaba en el sentido
de reconocerlo parcialmente a un Estado extranjero. Este ltimo fenmeno se
ha registrado desafortunadamente en detrimento del Estado mexicano. As,
debemos recordar que en el artculo VIII del Tratado de la Mesilla a que antes
aludimos y sin relacin alguna con la venta de esta porcin territorial, se reiter por el Gobierno mexicano la autorizacin que otorg al de los Estados
nidos el 5 de febrero de 1853 para construir un camino de madera y ferroVIario en el Istmo de Tehuantepec. Ahora bien, al establecerse esa reiteracin,
ambos gobiernos convinieron en celebrar un arreglo para el trnsito por dicho
Istmo de tropas y material de guerra de los Estados U nidos, obligacin que no
surgi felizmente para nuestro pas en virtud de que la condicin suspensiva
~ que estaba sujeta, es decir, la construccin del mencionado camino, no se realiz, pues la va del ferrocarril actualmente existente "no es la autorizada en 5
de febrero de 1853 a que se refiere al artculo VIII del Tratado de la Mesilla:', segn sostiene con acopio de datos don Salvador Diego Fernndez, distingtudo nternaconalista.t"
La aquiescencia para que fuerzas armadas de otros pases acten, bajo
.:ualquier causa, fuera de alianza blica alguna, dentro del territorio de un
l!
Z66
Z67
2'.
170
Estado, significa un grave atentado al jus imperii de este ltimo. Tal hecho se
autoriz potencialmente en el tratado conocido con el nombre de M cLane
Ocampo celebrado en el ao de 1859 y precisamente durante la lucha fraticida entre liberales y conservadores conocida como la "Guerra de Reforma".
ComentaIldo dicho tratado, el autor ltimamente citado afirma: "Como
pronto se advirti, pues, que el camino proyectado en 1853 no se construira, los
Estados Unidos hubieron de aguardar nueva ocasin para el logro de sus deseos
en el Istmo; presentseles en el ao de 1859 cuando negociaron en Veracruz con
el Gobierno de don Benito Jurez el Tratado Macl.ane-Ocompo. Aleccionados
ya por lo vano que les resultara el artculo VIn del pacto de la Mesilla al referir todas sus estipulaciones a un solo camino, en lo firmado con don Melchor
Ocampo se ampli el concepto expresado: 'Convienen ambas repblicas en
proteger todas las rutas existentes hoyo que existieren en lo sucesivo a travs
de dicho Istmo y en garantizar la neutralidad del mismo' (artculo 29 ) ; Y
naturalmente, los dems artculos tambin se refieren a cualquier ruta que
atraviese el Istmo; por ejemplo, el artculo quinto que autoriza al ejrcito
de los Estados Unidos de Amrica a dar proteccin en las 'precitadas rutas'.
A pesar de la amplitud y sagaces previsiones de este abominable Tratado, Mjico qued libre de sus compromisos debido al Senado de los Estados Unidos
que rehus la ratificacin, aunque no por favorecernos sino por motivos de
poltica interna."249
Consideraciones previas
171
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude a
la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se refiere
concomitante o simultneamente al Estado mexicano como persona moral
suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica y polticamente. Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una indiscutible diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide
confundirlos o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y
atendiendo a la heterodoxa terminologa 'COnstitucional, deben tomarse como
eqQ,ivalentes.
b) . La propiedad originaria
El artculo 27 constitucional, en su primer prrafo, dispone que "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada." El concepto de "propiedad originaria" no debe interpretarse como equivalente al de propiedad en su connotacin comn, pues el Estado o la nacin no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas existentes
dentro de su territorio como 10 hace un propietario corriente. En un correcto
sentido conceptual la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el do"}-inio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que,
sIendo distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder pblico
de imperio de que hemos hablado. Por consiguiente, la "propiedad originaria"
~ que alude la disposicin constitucional transcrita, significa la pertenencia del
250 Estudio publicado en la Enciclopedia l",f.dica Omeba. Tomo IX, pp. 326 Y 327.
172
territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e inseparable de la naturaleza de sta. Un Estado sin territorio sera inconcebible; por
ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana
como porcin integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la
"propiedad originaria" que tiene la nacin o el Estado mexicano sobre las tierras yaguas, ya que la propiedad en general implica una referencia de algo
extrapersonal (como el bien o la cosa) a un individuo y, como el territorio
constituye un elemento esencial del Estado, es evidente que no puede haber
entre ste y aqul una relacin estrnseca, ya que implican una unidad como
todo y como parte, respectivamente.
En sntesis, el concepto de "propiedad originaria" empleado en el primer
prrafo del artculo 27 constitucional equivale sustancialmente a la idea de
dominio eminente, o sea, a la de imperio que el Estado como persona jurdica
ejerce sobre la parte fsica integrante de su ser: el territorio.
Semejante consideracin formula el jurista M. G. Villers en una interesante
monografa sobre el artculo 27 de la Constitucin, al asentar que "el dominio
originario a que se refiere esta primera parte del artculo 27 es el dominio eminente. tal como se reconoce en el Derecho .Internaeiorial, es el ejercicio de un
acto de soberana de la nacin sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de
autoridad. El dominio originario que tiene la nacin no es el derecho de usar,
gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional,
sino facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras yaguas
como objeto de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberana sobre
todo el territorio nacional, con exclusin de cualquiera otra potencia extranjera,
uno de los cuales actos es transmitir a los particulares el dominio de las tierras
yaguas que no estn sujetas a propiedad individual, pues respecto a las que ya
estn constituidas en esta ltima forma, la nacin tiene el deber de respetarlas
conforme a otros preceptos tambin de carcter constitucional". 251
La equivalencia entre "propiedad originaria" y "dominio" se establece, segn
se habr advertido, en el mismo primer prrafo del artculo 27 constitucional
que ya hemos transcrito, pues perteneciendo a la nacin dicha propiedad, sta
se transmite como "dominio" a los particulares para constituir la propiedad
privada.v"
Sin embargo, se ha afirmado constantemente que el origen histrico de la
disposicin contenida en el primer prrafo del artculo 27 constitucional se
implica en la famosa bula Inter Coeteris del Papa Alejandro VI de 4 de mayo
de 1493, por medio de la cual otorg a los soberanos espaoles verdaderos
derechos de propiedad sobre las tierras descubiertas al occidente de una lnea
ideal trazada a cierta distancia de las Azores. Lgicamente no puede decirse
que el sumo pontfice romano confiriera propiedad alguna a los soberanos espaoles y de Portugal; lo' que hizo fue dirimir una contienda posesoria surgida
El articulo 27 de la Constitucin Mexieana de 1917. p. 15.
Estas. mismas ideas se contentan en el proyecto de la Comisi6n, integrada por los
diputados Francisco [, Mjiell. Alberto Romtfn, Luis G. Monzn,' Enrique Recio y Enrique
Colunga, quienes redactaron el texto del. referido primer ~afo, sin que el CongresoConsti.
tuyentele hubiese inti'ducid ninpra modificaci6n.
.
251
252
173
entre los monarcas de ambos pases, en la que dichos gobernantes se disputaban el dominio de las tierras descubiertas, ocupadas por la fuerza material de
la conquista.
Sobre este particular, el licenciado Villers dice: "La Bula de Alejandro VI
no habla de transmisin del 'dominio', ni es razonable que confiera dominio en
la acepcin que se ha dado a este vocablo con el alcance de un derecho de propiedad, puesto que aun sin discutir los derechos de Su Santidad para dictar la
Bula de que se trata, en derecho no parece admisible que haya tenido facultad
para conceder un derecho de propiedad que no tena, atento al principio jur,
dico de que nadie puede transmitir Jo que no tiene."
"En las distintas pragmticas de los reyes de Espaa se encuentra con frecuencia el concepto de que por virtud de haber transmitido a ellos 'el dominio
de las tierras descubiertas', se abrogaron (sic) la facultad de otorgar mercedes,
lo que da idea de que aquellos soberanos interpretaron el alcance de la Bula de
Alejandro VI en el sentido de que les haba conferido un derecho de propiedad,
y por eso transmitan derechos de esa clase en las mercedes. Pero tomando en
consideracin la gran amplitud de facultades que tenan los reyes de Espaa
despus del descubrimiento de Mxico, no se permita discutir la naturaleza de
estos derechos.
"A juzgar por los trminos de la Bula y especialmente la razn o motivo de
su expedicin, que era resolver el conflicto entre Espaa y Portugal sobre el
lmite de las tierras descubiertas, seguramente que el objeto de la Bula fue conferir un derecho de soberana en favor de Espaa con exclusin de Portugal. El
conflicto entre Espaa y Portugal era de soberana y de jurisdiccin, y si resolver ese conflicto fue lo que se someti o sugiri al Sumo Pontfice, por el embajador de Espaa en Roma, no es posible admitir que el Papa haya conferido un
derecho de propiedad que no era objeto de conflicto. La naturaleza de las
resoluciones que determinan los linderos entre Estados, no es atributiva de propiedad, sino de soberana o jurisdiccin y lo mismo se observa tratndose de
Estados soberanos que de Estados comprendidos dentro- de una nacin soberana.
Por esto no puede admitirse que al emplear el vocablo 'dominio' en las cdulas
-pragmticas de Espaa, se haya podido significar 'propiedad', sino 'soberana',
que se traduce en lo que actualmente se llama 'dominio eminente'."
"La nacin mexicana, al constituirse en forma independiente de Espaa,
reasumi su soberana propia ysurgieron sus derechos sobre el territorio nacional,
prescindiendo de lo que dispusiera el Sumo Pontfice al resolver el conflicto de
lmites entre Espaa y Portugal. El concepto de la soberana no permite reconocer validez a aquella disposicin primitiva de Su Santidad; por el contrario,
exige desconocer toda autoridad extraa que menoscabe la soberana del pas y
desvirte los derechos que originariamente y en forma fundamental ha tenido la
nacin mexicana para constituirse y para dictar toda clase de leyes."
" Desde el momento en que se constituy y se declar independiente, sancion
la nacin, implcitamente, que todos los derechos de ella como nacin y como
estado soberano e independiente, dimanan de su misma existencia y no de otro
Estado ni por acto de donacin o enajenacin que le hubieren hecho otros pueblos igualmente soberanos u otras autoridades como Su Santidad, aunque entonces tuvieran tambin poderes temporales."
"Si los derechos de la nacin mexicana no estn derivados de la voluntad
papal, ni derivados tampoco de los soberanos de Espaa, debemos reconocer que
174
el origen de todos los derechos de la nacin mexicana sobre las tierras y aguas
provienen del derecho de soberana desde el momento en que se constituy polticamente o aun desde que se declar independiente de Espaa."
"El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artculo 2 previno que
la nacin mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cualquier otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni
persona. Por virtud de este artculo, la nacin mexicana, uno de cuyos elementos es el territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podan ser patrimonio de ninguna familia ni persona, desconoci tcitamente la disposicin de Su
Santidad el Papa, quien segn los Reyes de Espaa, haba dado las tierras y
aguas de Nueva Espaa al patrimonio de los soberanos ibricos. Desde ese momento de dictarse el Acta Constitutiva de 1824, no poda reconocerse ningunos
derechos de regala sobre tierras yaguas de Mxico, a favor de aquellos soberanos. El artculo 3 de la misma Acta de 1824 declar que la soberana reside
radical y esencialmente en la nacin, y que por lo mismo pertenece exclusivamente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes,
la forma de gobierno y dictar las leyes fundamentales que le parezcan ms
convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o varindolas segn lo crea conveniente. En virtud de esta declaracin, la nacin
mexicana, por efecto de su soberana, ha tenido perfecto derecho para dictar sus
propias leyes y, como consecuencia, todas las leyes espaolas que estuvieran en
pugna con las leyes que se dictaran en la Repblica, no podran subsistir porque
habra sido contrario al derecho de soberana dimanado de este artculo tercero."253
Muy interesante resulta, por otra parte, la interpretacin que de la bula
alejandrina hace el justamente llamado "padre de los indios", fray Bartolom
de las Casas, quien deriva la "soberana" de los reyes de Castilla sobre las
tierras descubiertas y conquistadas, del deber que les impusieron los Papas en
el sentido de incorporar a la religin cristiana a los pueblos indgenas que habitaban dichas tierras. Consiguientemente, para el ilustre fraile el Sumo Pontfice
no "atribuy" a la corona de Espaa la "propiedad" o el "dominio" de los
vastos territorios situados al occidente de la lnea a que se refera la mencionada
bula, sino que stos por necesidad deban quedar bajo la soberana espaola
en atencin a que estaban poblados por grupos humanos que deban ser
evangelizados.
No podemos resistir el deseo de transcribir el pensamiento de tan egregio varn, expuesto en una poca en que las ideas que lo informan se consideraban
peligrosamente heterodoxas. Dice al efecto Las Casas: "Al Papa Alejandro sexto,
su sucesor Paulo tercero, y los demas que han hablado de la concesion de las
Indias los Reyes de Castilla jamas mencionaron guerras porque saban que
trataban de personas que no estaban sbditas la iglesia. Unicamente hablron
de predicacin evanglica porque no pasaban de aqu las facultades pontificias;
y por eso lo que llamamos concesin de las Islas y Tierra-Firme los Reyes de
Castilla no se puede interpretar sino por concesion privativa del derecho de predicar all consiguiente la circunstancia de ser descubridores del pas; y concesin que se hizo apreciable, porque la esperanza de la conversion de los habitan- .
253
175
176
ria" de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional,
a fin de excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegasen los particulares.
Ahora bien, segn lo hemos dicho, la propiedad "de origen" a que alude el
precepto constitucional citado no es sino la atribucin al'Estado mexicano de
todo el territorio que integra su elemento fsico como ingrediente sustancial
de' su ser y sobre el que desarrolla su poder de imperio.
Con vista a la implicacin del concepto "propiedad originaria", la propiedad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisin efectuada
por la nacin en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas comprendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propiedades privadas ya existentes en el momento en que entr en vigor el artculo 27
de nuestra Constitucin, este mismo precepto, en sus fracciones VIII, IX y
XVIII, consign declaraciones de nulidad plenarias en relacin con actos, contratos, concesiones, diligencias judiciales, etc., que hubieren entraado contravencin a la Ley de 25 de junio de 1856 2 55 y que se hayan celebrado u otorgado con posterioridad al primero de diciembre de 1876; as como facultades
de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la
Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la nacin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica
declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios graves para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por
el artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley Suprema en realidad reconoci la propiedad privada existente con antelacin a su
vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propiedad nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, descansa
sobre el supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de
las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio del Estado mexicano a
la nacin, sta transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la
propiedad privada respecto de ellas. Claro est que las propiedades de particulares que hayan existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos
actos generativos no sean nulos o anulables. conforme a las prescripciones contenidas en su artculo 27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlidamente substituir, no deben entraar niriguna de las incapacidades adquisitivas a
que el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con
posterioridad), pues de lo contrario la nacin puede entablar las acciones judiciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tierras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const.,
frac. IV, ltimo prrafo) .
Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada por
cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los bienes en relacin con. los cuales se establece dicha incapacidad, tambin pueden
ejercitarse tales acciones.
255
177
c)
sexto.
12
178
179
Las ideas anteriormente transcritas, expuestas reiteradamente por Morineau, explican claramente el sentido y alcance de las disposiciones contenidas
en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional.i'" Sobre todos los
bienes que estos prrafos, mencionan, la nacin, es decir, el Estado mexicano
tiene el dominio directo, que no es posible identificar con el "dominio eminente", el cual, segn se ha dicho, equivale al imperium estatal ejercitable soOpa cit., pp. 222 a 224.
Estos prrafos establecen:
"Corresponde a la nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que
en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de
las rocas, cuando .. su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u
orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales
s?lidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o goseosos ; y el espacio
Situado sobre el territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional.
.
.
(Prrafo cuatro.)
"Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fije el Dereco Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que
se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus
afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas
permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o
e~teros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes e intermitentes y sus afluentes
dIrectos o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de eUas, sirva
de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad
federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros
cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre
la Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas de linderos entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las
playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y
corrientes interiores en la extensin que fije la ley. Las aguas d~ subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse-por el dueo del terreno, pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr
reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las
dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin
anterior, se considerarin como parte integrante de la propiedad de los terrenos por loa que
corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se localizaren en dos o ms predios,
e~ aprovechamiento de estas agUas se considerar de utilidad p6blica, y quedar sujeto a las
dispOsiciones que dicten los Estados." (Prrafo quinto.),
258
259
180
Ahora bien, el dominio o la propiedad que la nacin o el Estado mexicanos tienen sobre los bienes sealados en dichas disposiciones es inalienable e
imprescriptible (prrafo sexto). Estas caractersticas implican sendas prohibiciones para los rganos del Estado, integrantes de su gobierno, en el sentido de
que ninguno de los mencionados bienes puede egresar del dominio l propiedad nacional o estatal por acto jurdico alguno, as como el impedimento de
que la posesin que sobre' ellos ejerzan los particulares o entidades distintas
del Estado, sociales o privadas, pueda convertirse en propiedad por el transcurso del tiempo. No est por dems recordar que la inalienabilidad y la imprescriptibilidad de los bienes a que se refieren los citados prrafos del artculo 27 se justifican plenamente, pues si se atiende a su naturaleza misma, su
enajenacin o su conversin en materia del dominio no estatal o nacional, generaran la merma del territorio mexicano, por una parte, y el desplazamiento
de recursos naturales de capital importancia econmica hacia sectores distintos
y hasta opuestos a los intereses del pas, por la otra.
d)
181
cesionarse a particulares (personas fsicas) o a sociedades "constituidas conforme a las leyes mexicanas" (prrafo sexto).261 Del mencionado rgimen se excluyen el petrleo y los carburos de hidrgeno slido, lquido o gaseosos o de
minerales radiactioost j " : bis as como la generacin, conduccin, transformacin, distribucin y abastecimiento de energa elctrica "que tenga por objeto
la prestacin de servicios pblicos" (idem.). Por ende, las actividades tcnicoeconmicas que se relacionen con dichas materias slo la nacin o el Estado
pueden desempearlas al travs de rganos centralizados, organismos descentralizados o cualquiera otra entidad estatal, en los trminos que se establezcan
por la legislacin secundaria respectiva.
Tema que no deja de tener importancia es el concerniente a la determinacin de la naturaleza jurdica de la concesin y respecto del cual la doctrina de
Derecho Administrativo ha sido divergente tanto en Mxico como en el extranjero. Refirindonos nicamente a nuestro pas, debemos recordar que el
jurista Alberto V zquez del Mercado considera a la concesin minera (y por extensin a las dems) como fuente de derechos reales cuyo titular es el concesionario, fundando su apreciacin en las siguientes razones.
"El rpido examen que hemos llevado a cabo de la doctrina relativa al derecho real y de los derechos reales pblicos, dice, as como de la naturaleza del que
crea la concesi6n minera y el estudio somero de cada una de las leyes que han
estado en vigor en nuestra Repblica, confrontadas con los datos obtenidos de
las diversas leyes que rigen en los distintos pases, nos permiten afirmar sin
vacilacin alguna, que las minas se consideran universalmente como inmuebles,
sometidas a las normas de los bienes races, y que el derecho nacido de la concesin otorgada al particular para la explotacin de la riqueza minera, tiene todos
los atributos de un derecho real, que puede ser gravado por otros derechos reales,
como la hipoteca."~2
La, opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos argumentos el jurisconsulto Osear Morineau, quien los expone en su bien docu~1 La doctora Mar!a Becerra Gonzlez afirma que el rgimen de concesin es el nico
medio jurdico para llevar a cabo la explotacin de los recursos del subsuelo distintos del pe~leo, de los carburos de hidrgeno slido, lquidos o gaseosos y de la energa elctrica. RefiI';Indose especficamente a la concesin minera estima que sta entraa "la enajenacin parcial,
limitada y revocable.de cosas o derechos pertenecientes al dominio pblico para aprovechamientos determinados que se subordinan a fines de inters general y se someten a la inspeccin de
la autoridad", agregando que al otorgarla "el Estado se reserva ciertos derechos de una cosa
que pertenece al dominio pblico, como es la mina, cuya transmisin se realiza para su aprovechamiento por el particular en la forma que se le fije, que ha de realizarse segn los fines
d~ inters general, en cuanto a la colectividad est interesada en la explotacin de las substancias
~lDeras de inters para la economa nacional, debiendo realizarse bajo la inspeccin de la autondad para que en todo momento est asegurada la racional explotaci6n y el cumplimiento de
las condiciones impuestas bajo pena de caducidad". (Principios de la Constitucin Mexicana
de 1917 relacionados con el subsuelo. Edici6n Coordinacin de Humanidades. U.N.A.M.,
1967.)
l1l81 bis La exclusi6n a que nos referimos se estableci mediante reformas al prrafo
sexto del artculo 27 constitucional introducidas el 6 de eaero 1, el 23 de diciembre de 1960,
aa como el 29 del mismo mes del ao de 1974, publicada esta ltima el 6 de febrero de 1975.
162
Concesi6n Minera y Dere~os Reales. Edici6n 1946. pp. 144 y 145.
182
mentada obra que hemos citado.?" Por considerar que el examen de la naturaleza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al
Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar
el pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis
conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado.
"Si partimos de la\Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27),
dice Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elementos: a)
el derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran
en el subsuelo concesionado, de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendindose que las leyes secundarias pueden y deben concederle todos los derechos
conexos que sean necesarios o convenientes para el objeto de la explotacin; b)
las obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de
cumplir con las leyes.
"Es evidente que el Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el subsuelo, por ser inalienable y por este motivo la concesin no transmite ni el concesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno; el subsuelo en Mxico
no es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la llamada posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad
de la nacin es imprescriptible. En virtud de la concesin de explotacin, el titular se convierte en propietario de los minerales, una vez extrados, una vez que se
convierten en bienes muebles, y stos con fundamento en el derecho que tiene
de explotar, en la misma forma que el arrendatario de un bosque tiene el derecho de disponer de los rboles y el aparcero de las cosechas. En resumen, la
concesin minera es un acto administrativo mediante el cual la nacin, sin transmitir el dominio o un derecho real sobre el subsuelo concesionado, otorga al titular de la concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derechos
conexos que son necesarios o convenientes para que pueda efectuar trabajos de
exploracin y explotacin, y hacer las construcciones necesarias, otorgndole as
mismo las protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Federacin tiene el concesionario todas las protecciones que son necesarias para
realizar la finalidad de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional
por parte de un particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario
frente al propietario arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure
el contrato, quien est obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la naturaleza jurdica de la concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incertidumbre acerca de los derechos que otorga."264
Adems, contradiciendo a Vzquez del Mercado, el mismo Morineau
afirma que la doctrina extranjera que invoca tan distinguido mercantilista
en apoyo de su tesis,266 no es aplicable a la naturaleza constitucional de la concesin en Mxico.
A este propsito asevera: "El resto de las opiniones citadas por don Alberto
Vzquez del Mercado, en cuanto sostienen que la concesin minera otorga dere263
Los Derechos Reales 'Y el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edicin 1948.
26.
op. cit., pp. 252 Y 253.
.:
W5
Consltese la monografa ya citada Concesin Minera 'Y Derechos Reales.
183
chos reales, no son aplicables a Mxico y solamente tienen inters en cuanto nos
informan que en otros pases dicha concesin otorga derechos reales. Esta doctrina era perfectamente aplicable a Mxico antes de 1917. Por este motivo el
distinguido especialista en derecho administrativo y en derecho minero, Dante
Callegari, en su obra 'L'Ipoteca Mineraria', 1934, al referirse al derecho comparado, con exclusin del derecho mexicano, asimila el derecho del concesionario
al dominio til, pero prefiere recurrir a cada legislacin, para derivar la naturaleza de los derechos que otorga la concesin de los preceptos del derecho positivo.
As, en el Japn, la concesin transmite derechos reales en virtud de que los
artculos 15 y 17 de la Ley de 7 de marzo de 1905 declaran expresamente que el
derecho de explotar es inmobiliario e hipotecable. Por el mismo motivo, en
Francia la concesin es un derecho real porque el artculo 1Q de la Ley de 9
de septiembre de 1919 declara que la concesin constituye un derecho inmobiliario susceptible de hipoteca, mientras que el artculo 53, fraccin VI expresamente resuelve que es un derecho real inmobiliario. En Alemania el derecho
emanado de la concesin se considera derecho real. Pero cuando Callegari se
refiere al derecho mexicano, no solamente cita textualmente y en espaol el
prrafo cuarto del artculo 27 de la Constitucin (pgina 143 de la obra de
Callegari) , sino que dice: 'Por el contrario, en el sistema domanial --en la forma
como debe entenderse modernamente-, la minera pertenece al Estado y est
comprendida dentro de sus plenas facultades de disponibilidad. . . y puede conceder el ejercicio de la minera a perpetuidad o por tiempo limitado, a ttulo de
propiedad o como simple derecho de goce. En otras palabras, dispone de las
minas como del resto de los bienes estatales, estableciendo la modalidad de
su ejercicio' (pgina 141).
"Al preguntarse el mismo autor qu clase de propiedad tiene el Estado sobre
el subsuelo, si propiedad o un derecho diverso, manifiesta: 'Tambin en este
respecto, la mayor parte de las leyes disipan cualquier duda, declarando que las
minas son propiedad del Estado. As lo disponen las leyes ms antiguas, como
la espaola y la servia, as como las ms recientes, tales como la rusa, la mexicana. . .' (pgina 144).
"Al preguntarse si esta propiedad debe considerarse entre los bienes del dominio Pblico o entre los del dominio privado contesta: 'la inclusin entre los
bienes del dominio pblico es excepcional y la encuentro, entre todas las leyes
que he examinado, solamente en dos. En la Constitucin mexicana, la cual declara que el dominio de la nacin sobre las minas es inalienable e imprescriptible,
carcter que corresponde precisamente a los bienes domaniales en sentido estricto' (pgina 145).
"Al hablar de los sistemas que no otorgan la propiedad al concesionario,
como el mexicano, dice: 'Por el contrario en el segundo sistema la propiedad
permanece en el Estado, el cual otorga solamente un derecho de goce sobre la
mina.' 'Por el contrario en el caso en que el Estado conserva la propiedad de
la mina y atribuye solamente un derecho de disfrute, no debe sostenerse que sea
posible la hipoteca. En efecto, el concesionario tiene solamente un derecho de
explotacin, esto es, de utilizacin de los productos o sea un bien incorpreo,
cuya naturaleza jurdica ha sido objeto de controversia, pero el cual ciertamente
no es el de propiedad de la mina.
"Refirindose el autor especialmente a Mxico dice: 'La domanialidad se
realiza, segn esta disposicin (el prrafo cuarto del artculo 27 que cita textualmente yen espaol) extendiendo la propi~dad dt!l Estado a todo el subsuelo
184
minero y adems incluye las minas entre los bienes del dominio pblico. Es as
la nica' legislacin, de las que se han examinado, que hace expresamente e.sta
amplia asignacin, ya que la del Cdigo espaol es mucho menos ampha.'
(Pgina 203.)
"Por lo expuesto y de acuerdo con el derecho positivo mexicano y con la
doctrina aplicable a Mxico,Jas concesiones mineras otorgan derechos personales
Y' no otorgan derechos reales 'y mucho menos el derecho de propiedad.t'-?"
Desechando la idea de que la concesin entrae un acto contractual o exclusivamente un acto unilateral del Estado, don Cabino Fraga la considera
como un acto mixto o complejo que comprende "un conjunto de actos jurdicos" en que concurren el inters pblico estatal y el inters privado del concesionario. "Tratndose de actividades que se relacionan con las atribuciones del
Estado, afirma, el inters pblico es indudable", ya que "El estado no solamente desarrolla esas actividades en forma directa, sino que las encomienda
a los particulares", agregando que "al lado del inters pblico exige tambin
el inters particular del empresario que obtiene la concesin". 267 Por su parte,
don Andrs Serra Rojas, refirindose especficamente a las concesiones mineras
y de aguas, asevera que en ellas intervienen dos elementos fundamentales: "por
una parte el Estado-concedente y por la otra el particular-concesionario",
aadiendo que "En virtud de la relacin que se establece, el Estado permite
al concesionario el goce de los derechos que las leyes determinan en este tipo
de concesin; por su parte el Estado puede exigir el cumplimiento de las
clusulas y disposiciones legales, ejerciendo sus derechos de poder pblico cuando no se cumplan esas obligaciones legales."268
Por nuestra parte, estimamos que la concesin es un acto proveniente de
la voluntad del Estado mediante el cual otorga a sujetos fsicos o morales
distintos de l, el derecho de usar, aprovechar o explotar bienes que jurdicamente le pertenecen, o de realizar actividades que constitucionalmente le estn
asignadas. Consideramos, en consecuencia, que el supuesto jurdico de la concesin se implica en el dominio estatal o en la titularidad que tiene el Estado
para desempear ciertas actividades o servicios pblicos. En el primer caso,
segn se dijo, la materia de la concesin no son los bienes sujetos al dominio
del Estado, sino su uso, explotacin o aprovechamiento, que es la hiptesis a
que se refiere el artculo 27 de la Constitucin en sus prrafos cuarto, quinto y sexto a que ya hicimos alusin; y en el segundo la misma actividad o
servicio pblico cuyo ejercitante es la propia entidad estatal, a virtud de que
constitucionalmente tal actividad o servicio se segregan de la esfera en que gravita la libertad de trabajo u ocupacional como contenido del derecho pblico
subjetivo correspondiente derivado de la garanta del gobernado respectva.?"
En otras palabras, tratndose de las concesiones de servicios pblicos, jurdicamente slo pueden otorgarse por el Estado si ste, conforme a la ConstiOp. cit., pp, 255 Y 256.
Derecho Administrativo, pp. 443 Y 444.
Derecho Administrativo, p. 594.
El estudio de esta garanta lo emprendemos en el capitulo quinto de nuestra obra
Las GarantEas Individuales.
'
266
261
268
2611
185
IV.
CAPTULO TERCERO
I.
INTRODUCCIN
A. Consideraciones previas
Los temas cuyo tratamiento abordaremos en el presente captulo se vinculan estrecha e inseparablemente a la conceptuacin que han elaborado las
mltiples teoras que acerca del Estado nos brinda el pensamiento jurdico,
poltico y filosfico. No es posible, en efecto imaginarse al Estado ni concebir
su implicacin o consistencia sin los conceptos de "soberania", "poder constituyente" y "poderpblico", Entre la idea de Estado y dichos conceptos hay una
especie de simbiosis intelectiva, en el sentido de que entre una y otros existe
una interrelacin lgicamente inextricable. Si se analizan las diversas teoras
que las corrientes idealista y realista han formulado en torno a la pregunta
"que es el Estado", se advertir fcilmente que en su enunciacin y desarrollo
se manejan con empleo constante e imprescindible los referidos conceptos,
~uya explicacin constituye el contenido de este captulo, toda vez que estn
lllvolucrados necesariamente en la idea de Estado, misma que sin ellos, no podra postularse.
Aun en el supuesto hipottico no admitido de que el concepto de Estado
fuese ajeno e independiente de las ideas de "soberana" y de "poder constituyente", no es, empero, imaginable ningn Estado sin poder pblico. En
efecto, el Estado se presenta, prima [acie, en la fenomenologa de la vida social
~ travs de mltiples hechos cuya percepcin no escapa a ninguna inteligenCIa. Su existencia, primariamente, se advierte por medio de los sentidos como
dato que nos ofrece una variada gama de relaciones que se dan en la comuni-
188
dad humana. Sentimos al Estado en una diversidad de actos del poder pblico
y esta sensacin origina que se le identifique con el gobierno o inclusive con
algunos rganos de autoridad o funcionarios en especial.
Sobre esta percepcin prstina del Estado, Luis Recasns Siches afirma: "A
primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, y, sin
embargo, cuando tratamos de determinarla, de un modo riguroso, se nos antoja
confusa y con perfiles huidizos. Encontramos al Estado formando parte de nuestra vida y nos encontramos nosotros formando parte del Estado. Prcticamente
nos referimos a l; lo sentimos gravitar sobre nosotros imponindonos exigencias;
nos enrolamos a veces a su servicio con entusiasmo; otras, lo sentimos como obstculo para nuestros deseos; sabemos que sin l la vida nos sera imposible o por
lo menos muy difcil, pero tambin en ocasiones llega hasta exigimos el sacrificio
de la vida; en la medida en que hacemos poltica, nos afanamos para conseguir
que sea de un determinado modo; nos hallamos como ingredientes de l; lo
consideramos como una magnitud transindividual; no lo hemos percibido en su
autntico y total ser, pero lo vemos actuando en manifestaciones varias, como
actividad legislativa, como administracin, como ejrcito, como polica, etc.;
nos parece simbolizado en un escudo, en una bandera, en un himno; nos dirigimos a l pidindole que haga determinadas cosas; y tambin nos enfrentamos a
l en demanda de que no haga, de que se abstenga, de que nos deje en libertad
de realizar nuestros quehaceres propios e individuales, que no quisiramos ver
violados por su intervencin. Y, sin embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan
prxima a nosotros, con el que estamos en trato tan constante, cuando tratamos
de apresar su esencia, de determinar su ser, de encerrarlo en un concepto unitario, se nos escapa: vacilan todas las representaciones que del mismo nos habamos formado.t'F"
La realizacin positiva de mltiples actos de autoridad o del poder pblico
nos lleva al conocimiento de que el Estado es una realidad que el pensamiento
jurdico y poltico de todos los tiempos se ha empeado en captar y en describir cientficamente mediante un conjunto de construcciones lgicas y deontolgicas que integran diversas teoras.
A este respecto, el autor citado asevera: "Aparte del conocimiento aproximado que tenemos del Estado en el trato cotidiano con l, la mente humana se ha
planteado con respecto al mismo diversos interrogantes. Por una parte ha habido
pensadores que se han preguntado acerca de cules sean los medios ms eficaces
para dominar la vida del Estado y conseguir en l un influjo decisivo, es decir,
que se han preocupado de 10 que podra llamarse preparacin para la carrera
poltica, del adoctrinamiento para el xito poltico, de la tcnica que permita apoderarse de los resortes del Estado y manejarlos con efectivo dominio. De esto se
han preocupado los sofistas, Maquiavelo, etc.; y como quisiera que para manejar
una cosa se precisa un cierto conocimiento de ella, de aqu que en tales estudios
se contenga mucho de interesante acerca de algunos aspectos de la realidad del
Estado y de su funcionamiento. Otros pensadores enfocaron preferentemente el
problema hacia el ideal del Estado. Puesto que el Estado se halla regido por
212
189
190
B.
a)
Teora de Platn
191
192
Es la cruel necesidad del tirano: debe vivir con gentes generalmente despreciables, y que adems lo odian, o renuncian a la vida. Se rodea de mercenarios,
escoria de todos los pases, y de los esclavos que libera. Esa es su corte y proteccin. Para mantenerlos no es suficiente saquear los templos, es necesario exigir
contribuciones al pueblo, a ese mismo pueblo que lo ha elevado y que apercibe
tardamente que ha pasado de la libertad a la ms dura esclavitud.t'V"
B.
Teora de Aristteles
Respecto del Estado, las ideas del ilustre estagirita, compartidas posteriormente y en general por Cicern, coinciden en diversos puntos con el pensamiento de Platn. Partiendo del principio de que el hombre es un zoon politikon, es decir, que por su propia naturaleza siempre ha vivido y vive en relacin permanente con sus semejantes, Aristteles sostiene que el Estado es una
entidad necesaria, ya que el hombre forzosamente nace, se desenvuelve y
muere dentro de l, llegando a aseverar que fuera del Estado slo pueden
concebirse los seres irracionales o los dioses. Es bien conocida la idea aristotlica de que la esclavitud es una situacin natural de ciertos grupos humanos
por la ineptitud cultural y la incapacidad intelectual de sus miembros desde el
punto de vista de su mentalidad natural. Aristteles pretende justificar la esclavitud mediante la consideracin de que existe la necesidad dentro de la
vida comunitaria para que haya hombres que la sirvan y hombres que la dirijan. El pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar
de la autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para
darse la organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o
hegemona de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno
que pueden adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la
monarqua, la aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales,
mediante procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana, oligarqua y demagogia.
La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hombre dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los intereses generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos
componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad gubernativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en
beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte
en tirana.
La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de la
comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades enunciadas,
agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo dirigente
aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus componentes, degenera en oligarqua.
En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto respectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que
emana de la voluntad mayoritaria del grupo total d~fiudadanos, con la moda276
193
277
13
v.
194
conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los
principios evanglicos.
'
El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San
Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms slidos de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de
Dios- escrita en el siglo v de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros,
formula uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido conocimiento la humanidad, combatiendo, con. los principios del Evangelio, no
slo las organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio romano que en Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por
los embates de los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fundadas en las creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estados temporales son producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pecado, y su finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro
de un marco hedonista que sus gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente
a esas "ciudades terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un
tipo ideal de "Estado celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal
estara formada por los elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las
enseanzas y postulados de Cristo. Para l, la "ciudad del diablo" -la temporal-, est fundada sobre el odio y la voluptuosidad humana; en cambio, la
Ciudad de Dios sobre el amor.
"Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn despreciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de la muerte;
para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico verdadero y en l
cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales comenzar, despus
de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la tierra las dos ciudades
pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la ciudad celestial puede
pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo de la ciudad terrestre
puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial. Despus de la muerte el
destino de cada cual est marcado y no es posible trueque alguno. Esto, con
palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra agustina. Como toda obra
genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria. A la 'virtus' antigua, ideal
del hombre de aquellos tiempos, sustituye la 'caritas'; al mito de la conquista,
del pillaje en grande o del saqueo legal, que es el mito nacional de Roma, la
renunciacin de los bienes terrestres y la conquista del Paraso; la historia de
Roma, la que pareca un poema de glorias, aparece como secuela de vergenzas;
la vida del siglo, que para los paganos es todo, no es para los cristianos sino
paciente preparacin para la vida eterna. Las viejas distinciones son suprimidas;
a ambas ciudades pertenecen mezclados, romanos y brbaros, griegos y africanos, vivos y muertos. La antigua civilizacin est fundada sobre separaciones de
castas y de razas: la civilizacin nueva, cristiana, no conoce ms que justos y
no justos, elegidos y rprobos, siervos de Cristo y siervos de Satn. Los viejos
valores estn invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio infamante del cruel
cadver grecolatino y la partida de nacimiento de la Cristiandad. No al azar,
la obra de Agustn fue la lectura preferida de Carlomagno, el fundador del
Sacro Imperio Romano."278
278 Giovanni Papini. San Agustln. pp. 165, 168 Y 169.
d)
195
196
e)
197
bis
198
Comentando estas ideas, Recasns Siches afirma: "Verificada por libre consentimiento de la comunidad la transmisin total del poder pblico a una persona particular, sta lo adquiere de un modo ntegro, a pesar de que siempre se
entiende que sus derechos no derivan de s misma, sino de la sociedad poltica.
y si en el pacto poltico de imperio o de transmisin (que para Surez es no
slo una idea, sino un hecho histrico que condiciona la justicia del poder) se
acord que el modo de prolongarse dicha delegacin fuera la herencia, dehe
entenderse que los sucesores no la reciben de su antecesor sino de la comunidad,
a travs de aqul."284
f)
199
ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres confan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de individuos, con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor
de todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta
misma, el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de
la violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable
condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia necesaria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible
que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus
pactos y a la observancia de las leyes delanaturaleza...".288
Como se ve, para Hobbes el origen del .Estado se implica en un pacto entre
los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza primitivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por un
"estado de orden coactivo".
Personifica al Estado en "un hombre" o en una "asamblea de hombres", argumentando al efecto que: El nico camino para erigir semejante poder comn,
capaz de defenderlos contra la invasin de los extranjeros y contra las injurias
ajenas, asegurndoles de tal suerte que por su propia actividad y por los frutos
de la tierra puedan nutrirse a s mismo y vivir satisfechos, es conferir todo su
poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea de hombres, todos los cuales,
por pluralidad de votos, puedan reducir sus voluntades a una voluntad. Esto
equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres que represente
su personalidad; y que cada uno considere como propio y se reconozca a s
mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva quien representa
su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la seguridad comunes;
que, adems, sometan sus voluntades cada uno a la voluntad de aqul, y sus jui.cios a su juicio. Esto es algo ms que consentimiento o concordia; es una unidad
real de todo ello en una y la misma persona, instituida por pacto de cada hombre, con los dems, en forma tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y
transfiero a este hombre o asamblea de hombres mi derecho de gobernarme a
m mismo, con la condicin de que vosotros transferiris a l vuestro derecho,
y autorizaris todos sus actos de la misma manera. 'Hecho esto, la multitud as
unida en una persona se denomina Estado, en latn, civitas. Esta es la generacin de aquel gran leoiatan, o ms bien (hablando con ms reverencia), de
aquel dios mortal, al cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra
defensa. Porque en virtud de esta autoridad que se le confiere por cada hombre
particular en el Estado, posee y utiliza tanto poder y fortaleza, que por el terror
que inspira es capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en
su propio pas y para la mutua ayuda contra sus enemigos, en el extranjero.
y en ello consiste la esencia del Estado, que podemos definir as: una persona
de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre s, ha sido
instituida por cada uno como autor, al objeta. de que pueda utilizar la fortaleza
y medios de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa
comn. El titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene
poder soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito suYO."289
288
289
200
g)
Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y
contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que
"el estado de, naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la formacin de la Sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que regan en l las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el
"derecho natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la
propiedad, deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en
riesgo de ser quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no
existe ningn poder que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hombres decidieron formar la comunidad poltica mediante una especie de "pacto
social", creando a la autoridad para que sta se encargara de imponer la observancia de tales derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no
importaba el desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de gobierno, cuya actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natural. .El pacto o contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe
provenir del consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos
minoritarios. Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica
o Estado y gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres
que a todos abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma
crea para su administracin y direccin.
Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en monarquas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu, distingue,
dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo yel ejecutivo,
en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke es la
asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades ejecutivas y
judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes. Esa "supremaca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda disolver la
asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems rganos de
gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin" cuando
los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos naturales.
Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener ninguna
injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado existe una
separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades, toda vez que
aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto que ste se
implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social en que los
hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para la defensa y proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus rganos
de gobierno.
h)
T eorla de M ontesquieu
201
A este respecto, Montesquieu argumenta: "Es necesario que las leyes se relacionen con la naturaleza y con el principio de gobierno que est establecido o que
se quiere establecer, sea que le formen, como hacen las leyes polticas, sea que
le mantengan, como hacen las leyes civiles. Debe asimismo adaptarse al estado
fsico del pas; al clima helado, abrasador o templado; a la calidad del terreno,
a su situacin y a su extensin;al gnero de vida de los pueblos, segn sean labradores, cazadores o pastores; deben referirse tambin al grado de libertad que
la constitucin puede soportar; a la religin de sus habitantes, a sus inclinaciones, riqueza, nmero, comercio, costumbres, usos. Por ltimo, estas leyes tienen
relaciones entre s; las tienen con su origen, con el objeto del legislador, con el
orden de las cosas sobre las cuales estn establecidas. Es menester considerarlas
bajo todos esos aspectos. Tal es la tarea que me propongo en esta obra. Examinar todas esas relaciones indicadas, que en conjunto, forman lo que se llama 'el
espritu de las leyes."298
290 Carta XLV de sus "Leures Persones", Cita inserta en las pginas 64 y 65, tomo VIII,
de la "Historia General de las Ideas Politicas", de Mariano de Vedia y Mitre.
291 Idem, carta LXXXIV.
2 Idem.
. . "L'Es/Jrit des Lois", Libro primero, capitulo III, p. 'S. Edicin de 1858.
202
En cuanto a las formas de gobierno, Montesquieu las clasifica en despotismo, monarqua y repblica, y cuyo rgimen es susceptible de subdividirse en
aristocrtico y democrticoP" Repudia enrgicamente el gobierno desptico,
dentro del cual los destinos de la comunidad poltica y los bienes, vida, libertad
y honra de los hombres se colocan bajo la voluntad arbitraria y tirnica de un
solo individuo que no respeta las normas dictadas por el derecho natural. En
semejante rgimen, el gobernante tiene necesidad de emplear la violencia
para mantenerse en el poder y hacerse obedecer, exponindose siempre a ser
derrocado por el levantamiento cruento del pueblo, en quien desaparece el
espritu de obediencia. En tales condiciones, afirma Montesquieu: "Nada contiene ya a los sbditos; nada los vincula con el prncipe; retornan entonces a
su libertad natural."?" La monarqua "es el gobierno en que la potestad superior se halla depositada en una sola persona", pero se encauza jurdicamente
por leyes positivas y normas del derecho natural. En la repblica, el gobierno
emana de la potestad soberana del pueblo como totalidad ~democracia- o
de ciertos grupos que lo componen -aristocracia-o
La cuestin ms importante en el pensamiento Montesquieu y en relacin
con la cual acentu su fama en el mundo de las ideas poltico-jurdicas de la
humanidad, es, como se sabe, la concerniente a la separacin de poderes que
trata en el libro XI de su reputada obra "L'Eprit des Lois". La base de esta
separacin y la finalidad que la justifica es la preservacin de la libertad del
hombre dentro de la comunidad poltica, independientemente del rgimen de
gobierno en que sta se constituya. Para dicho escritor, "la libertad no puede
consistir sino en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a
hacer lo que no se debe querer", y "en el derecho de hacer lo que las leyes
permiten't.?" concepto que se antoja incongruente, pues coloca en el mismo
plano una especie de libertad tica y otra de carcter estrictamente legal, la
cual puede restringir o limitar a la primera. La libertad siempre est amenazada por el poder pblico y, especficamente, por los rganos de gobierno, de
la cual infiere que dentro del Estado debe haber un sistema de equilibrio
entre ellos de tal suerte que "el poder detenga al poder't.?" Esta ltima idea
conduce el pensamiento de Montesquieu hacia su tesis de la separacin de poderes, inspirada en el rgimen jurdico pblico de Inglaterra que tanto admir. "Hay una nacin en el mundo, dice, que tiene por objeto directo de su
constitucin la libertad poltica", 298 Y para l esa nacin no era otra que el
reino britnico. La idea de "poder" en lo tocante a la expresada tesis, la emplea Montesquieu como equivalente a la de "rgano de autoridad", y para lograr el equilibrio entre los diferentes rganos del Estado adscribe separada o
discriminadamente a cada uno de las categoras en que se integran, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. "Hay en cada estado, asevera, tres clases de
poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
294
295
2906
297
298
203
derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil.
Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o
por siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda,
hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Mediante la tercera, castiga lose rmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la
otra simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra
reunido con el poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede
temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para ejecutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo
cuerpo de principales o de nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes:
el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar
los crmenes o las diferencias entre particulares." 299
Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis de
Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia
entre ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interdependencia" reciproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecutivo y judicial- deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el
movimiento necesario de las cosas los obligara a moverse, tendrn que marchar de acuerdo.i"?"
i)
204
como los hombres no pudieron mantenerse en esa situacin de igualdad natural, suscitndose diferencias de diverso tipo entre ellos a virtud de las cuales
surgi la necesidad de que concertaran un pacto de convivencia o contrato social para crear la, sociedad civil o comunidad poltica, dentro de la que a cada
uno se garantizatan sus derechos y libertades. aoo e "Supongo a los hombres,
afirma, llegados al punto en que los obstculos que impiden su conservacin
en el estado de naturaleza superan las fuerzas de que dispone cada individuo
para mantenerse en dicho estado. En ese estado primitivo no puede entonces
subsistir y el gnero humano perecera si no cambiara su manera de ser. Dado
que los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas sino unir y dirigir las
que ya existen, no les quedar otro remedio para conservarse que el de formar por asociacin una suma de fuerzas que pueda superar a la resistencia,
de ponerlas en juego mediante un solo mvil y de hacerlas actuar al unsomo."?" Esta suma de fuerzas crea lo que Rousseau llarria la voluntad general,
que es un poder que radica en la misma sociedad civil o comunidad poltica,
es decir, en el pueblo o nacin. Ese poder es soberano en tanto que no tiene
limitacin alguna y se impone coactivamente a las "voluntades" particulares
de los individuos miembros del organismo social, y como ste se constituye por
aqullos, los intereses de ambos son compatibles o coincidentes, de lo que Juan
J acabo colige que la soberana -voluntad general- y el soberano -comunidad poltica o sociedad civil- no necesitan garantas "con respecto a sus sbditos, porque es imposible que el cuerpo quiera perjudicar a sus miembros". S02
Ahora bien, el hombre social, esto es, como componente de la comunidad,
pueblo o nacin, contina Rousseau, no slo no pierde sus derechos naturales,
sino que, por un acto -hipottico-- de devolucin, la sociedad civil ---el
soberano-- se los restituye y garantiza, pero con las limitaciones inherentes
al inters general que concurre siempre con el inters particular.
ninguna manera un derecho natural, sino una institucin establecida por las leyes positivas
rectoras de las relaciones humanas dentro de dicha sociedad, al afirmar que "la desigualdad,
no habiendo existido en el estado de naturaleza, extrae su fuerza y su crecimiento del desenvolvimiento de nuestras facultades y del progreso del espritu humano, para convertirse en estable
y legtima por la implantacin de la propiedad y de las leyes" (op. cit., p. 127, edicin Gallimard, 1965). Debe aclararse, sin embargo, que la "igualdad natural" de que habla Rousseau
no implica una igualdad sico-somtica, intelectual ni espiritual entre los hombres, por lo que
las leyes positivas deben atender a las diferencias naturales que entre ellos existen, sin implantar
diferencias que pudieren llamarse' "artificiales". Estas ltimas diferencias las considera como
"desigualdades morales", autorizadas s610 por el derecho positivo, que en este aspecto sera
contrario al derecho natural. Para ilustrar sus ideas pone como ejemplo de desigualdad moral,
"que un nio dirija a un anciano, que un imbcil conduzca a un sabio y que un grupo de personas se rodee de superfluidades, mientras que la multitud hambrienta carezca de lo necesario"
(op. cit., misma pgina).
800 o
El pacto social, segn afirma el ilustre ginebrino, resulta de la libertad asociativa de
los hombres, sin que ninguno de ellos en lo individual o en grupo lo imponga. Esta tesis es la
que fundamenta toda la teora rousseauniana en materia poltica y principalmente la que basa
su pensamiento sobre la voluntad general. Puesto que ningrr hombre, dice Rousseau, tieM
una autoridad natural sobre su semejante, :Y que la fuerza no produce ningn derecho, quedan,
pues, las convenciones como base de toda autoridad legitima entre los hombres." (Contrato
Social, p. 355).
SOl
Contrato Sqcial, Cap. IV, libro primero.
802
Op. cit., Cap. VIII, libro primero.
205
"Aunque se prive en este nuevo estado -el social-, dice, de muchas ventajas que le pertenecan (al hombre) por naturaleza, obtiene otras ventajas tan
considerables, sus facultades se desarrollan en tal manera, sus ideas se extienden,
sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto, que si no
fuera por los abusos de esta condicin que le rebajan a veces ms all de la
condicin en que se hallaban antes, el hombre debera bendecir sin cesar el feliz
instante en que la abandon para siempre y que de un animal estpido y limitado ha hecho un ser inteligente y un hombre", agregando: "Lo que el hombre
pierde con el contrato social es su libertad natural y su derecho ilimitado sobre
todo lo que tienta y est a su alcance. Lo que gana es la libertad civil y la
propiedad de todo lo que posee. Para no equivocarse en cuanto a esas compensaciones, es menester distinguir entre la libertad natural, que no tiene otros
lmites que las fuerzas del individuo, y la libertad civil, que es limitada por la
voluntad general; y la posesin, que no es sino el efecto de la fuerza o el derecho del primer ocupante, y la propiedad, que slo puede ser fundada sobre un
ttulo positivo." "El factor singular de esta enajenacin -la que el hombre hace
en favor de la comunidad sobre sus derechos- es que, lejos de que al aceptar
los bienes de 10$ particulares, la comunidad los despoje de ellos, no hace sino
asegurarles su legtima posesin, cambiar la usurpacin en un verdadero derecho, y el simple goce en propiedad."303
Comentando el pensamiento de Rousseau sobre la "libertad natural" y la
"libertad civil", Joseph Moreau, profesor honorario de la Universidad de Burdeos, sostiene que la primera no es propiamente hablando un derecho, puesto
que en el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni prerrogativas garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que "desde que el
hombre sale de ese estado de independencia, la pretensin de gobernarse por s
mismo es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de realizar sus proyectos,
si no se lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por consiguiente, en un estado de perpetua dependencia, a menos que, por la asociacin y el contrato, se
ponga bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as la libertad civil, que es un
derecho positivo, limitado pero garantizado; a falta de independencia absoluta,
obtiene al menos la salvaguardia de sus derechos; habindose entregado a la
patria, el ciudadano tiene la garanta de no depender personalmente de nadie;
slo obedecer a las leyes".303 bi s
.1_
BOl bll
206
hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquilidad de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el
camino del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es
decir, la reunin de todas las voluntades, de todas las fuerzas que animan y
vivifican a cada d~dadano. Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo querra. Lo que quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo
querra."?" Un compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y
destruira la soberana de la comunidad, pues el poder soberano se enajenara
en provecho de un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristocracia con sus correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa
enajenacin equivaldra a la del soberano o pueblos mismos.
Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta caracterstica se deriva puntual y lgicamente de la anterior, pues la divisin supone
necesariamente una enajenacin parcial. Criticando veladamente a Montesquieu en cuanto a su tesis de la separacin de poderes, que segn Rousseau
entraa la divisin de la voluntad general -soberana-, ste sostiene que:
"Nuestros polticos, no pudiendo dividir la soberana en su principio, la dividen en su objeto. La dividen en fuerza y en voluntad, en poder legislativo y
en poder ejecutivo... ora confunden estas partes, ora las separan... Este
error proviene de no haber tenido nociones exactas acerca de la autoridad
soberana y de haber tomado por partes de estas autoridad lo que slo eran
derivaciones de la misma."?"
Las relaciones entre el particular y el soberano -pueblo o nacin- instituidas por el contrato social, se regulan por actos llamados "leyes", emanadas
de la voluntad general y que tienen como finalidad el inters social, en atencin
a la cual, segn Rousseau, la ley nunca puede ser injusta, porque nadie puede
serlo consigo mismo. Sin embargo, agrega, hay ocasiones en que el soberano
es incapaz "de descubrir las mejores reglas para la sociedad", siendo necesaria,
entonces, la existencia de un legislador. Conforme a su pensamiento, el legislador debe ser de naturaleza muy superior a la de sus conciudadanos, cuyas
miserias y vicios debe conocer sin participar de ellos, as como sus tendencias y
necesidades. Rousseau clasifica las leyes en tres categoras: las polticas, que estructuran u organizan al soberano -constitucionales--; las civiles que norman
las relaciones entre particulares y entre stos y la nacin -soberano-; y las
penales, que protegen el pacto social previniendo y castigando su desobediencia o violacin. Sobre estas categoras de leyes, que son de carcter positivo,
coloca una ley fundamental y suprema que expresa el verdadero ser del soberano y que se localiza en los usos, hbitos y costumbres sociales. Esa ley fundamental y suprema, que equivale a lo que posteriormente Lasalle llamara "constitucin real" de un pueblo, no est segn Rousseau, escrita en ningn cdigo,
sino en la conciencia ciudadano. "A esas tres clases de leyes -polticas, civiles
y penales--, dice, se agrega una cuarta, la ms importante de todas, que no
est grabada ni en mrmol ni en bronce, sino en el corazn de los ciudadanos;
804
801S
207
que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das fuerzas nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las vivifica o
las suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y sustituye insensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las costumbres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros polticos,
pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el gran
legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a reglamentos
particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas costumbres,
ms lentas para nacer, forman la llave indispensable."?"
La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos particulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano.
Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los
individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de. mantener la libertad poltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina
"gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios
sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe
del gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana,
no reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del jefe
de gobierno no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a
un ciudadano para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin
pblica.
Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funcionarios
encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este
criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o monrquicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El soberano
delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus miembros,
de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La forma
democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las sociedades
humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son muy numerosas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del hombre. Se requiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los ciudadanos
se puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable sencillez de
costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas, ausencia de lujo,
desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo de dioses,
afirma Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto
no conviene a los hombres."?" No simpatiza con la aristocracia hereditaria
sino con la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un cierto nmero de magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern siempre menos
numerosos que los particulares, teniendo esta forma de gobierno la ventaja de
concentrar la administracin y direccin del Estado en un grupo selecto conocedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por lo que atae a la
monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona, quien debe gobernar conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno las analiza proli306Contrat Social, libro segundo.
Contrat Social, Libro 111.
807
208
Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omicomprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un
todo que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos naturales del hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de
la unidad estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el
Estado es un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la
soberana, y conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de
una idea universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los individuos no son sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn derecho, como no sea el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como
si fueran simples piezas de la gran maquinaria estatal.
Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin
que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admiracin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento--, por las
instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la
vida de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi
en los pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la ignorancia y el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo periodo, puesto que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una
especie de libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre
ni la extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culminacin de la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico",
agregando que los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de
libertad, que el mismo Hegel niega; y a pesar de-que admite, como formas
de gobierno del Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta
ltima le parece ms acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal
y la expresin de su soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua eonsti-
209
tucional que es superior a los regmenes democrticos en que la soberana estatal se despersonaliza debilitando al Estado en beneficio del individuo y en
detrimento del bien general. La aparicin de los estados en la historia humana
la explica como consecuencia inmediata de las ideas que han movido al mundo
y generado los diferentes regmenes que registra la existencia de la humanidad.
Estos fenmenos, segn Hegel, obedecen al proceso dialctico, que consiste en
la oposicin entre la tesis y la anttesis que, a su vez, producen la sntesis y la
cual postula una nueva tesis que provoca otra reaccin antittica. Esta sucesin
constante es el perpetuo movimiento histrico de los pueblos dentro del cual
surge el Estado como resultado de cualesquiera de tales posturas.
Dicho clebre filsofo alemn sustenta una concepcin ideal del Estado, identificndolo con una idea tica. Al respecto afirma: "El Estado es la realidad de
la idea tica; es un espritu tico en cuanto vountad patente, clara para s misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y cmo lo
sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de
s del individuo, (en su conocer y actividad, tiene su existencia mediata, y esta
conciencia de si, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en
l, como su esencia, fin y producto de su actividad." Segn l, el Estado, como
realidad racional, es el ente "donde la libertad alcanza la plenitud de sus derechos" y es el ms alto fin de los individuos. Agrega que "La idea del Estado
tiene: a) realidad inmediata, y es el Estado individual como organismo que se
refiere a s: la idea se expresa, entonces, en la constitucin o derecho poltico
interno; b) La idea pasa a la relacin de un Estado con los dems Estados y
resulta el derecho poltico externo; e) La idea es universal, como un gnero
y poder absoluto respecto a los Estados individuales; es el. espritu que se da la
propia realidad en el proceso de la Historia Universal." "Frente a las esferas
. del derecho y del bienestar privado, de la familia y de la sociedad civil, por
una parte, el Estado es una necesidad externa, el poder superior, al cual estn
subordinados y dependientes las leyes y los intereses de esas esferas; ms por
otra parte, es su fin inmanente y radica su fuerza en la unidad de su fin ltimo
universal y de los intereses particulares de los individuos, por el hecho de que
ellos frente al Estado tienen deberes en cuanto tienen, a la vez, derechos."
. Hegel adopta el principio de divisin o separacin de poderes con un criteno muy personal. Sostiene que el poder legislativo es "el poder de determinar y
de instituir lo universal; el poder gubernativo es aqul al que concierne la subsuncin bajo lo universal de las esferas particulares y de los casos singulares; y el
poder del soberano que representa el poder de la subjetividad como ltima
decisin de la voluntad -en el cual los distintos poderes son reunidos en una
unidad individual que es la culminacin y fundamento de la totalidad-, es
decir, en la monarqua constitucional".
Se declara partidario de la forma monrquica de gobierno, estimando que
"El pueblo considerado sin su monarca y sin la organizacin necesaria y directamente ligada a la totalidad, es la multitud informe que no es Estado y a la
cual no le incumben ninguna de las determinaciones que existen slo en la
totalidad hecha en s, esto es, soberana, gobierno, jurisdiccin, magistraturas,
clases y dems." 301 bis
197801 bis Filosofa del Derecho. Colecci6n "Nuestros Clsicos". Publicaci6n de la U.N.A.M
5, pp. 244, 249, 269 y 280.
14
210
k)
Teora marx-leninista
211
3U
312
313
314
uu.. p.
17.
Op. cit., pp. 49 Y 50.
Kelsen. Op. cit., p. 52.
Ibid., p. 57.
tu, p. 59.
212
La evolucin gradual que, segn Marx y Engels, experimentar necesariamente la sociedad humana a travs de las tres etapas a que nos hemos referido, se sustituye en el pensamiento de Lenin por la revolucin violenta. La
clase social de los "explotados" (obreros y campesinos) debe arrebatar cruenta. mente el poder poltica a los "explotadores" (dueos de los medios de produccin y de la tierra), para establecer la "dictadura del proletariado", dentro
de cuyo rgimen deben adoptarse y practicarse medidas drsticas a efecto de
consolidarla y de preparar el advenimiento de la "sociedad perfecta", es decir,
de la sociedad comunista, en la que, por la desaparicin de las clases, ya no
habr Estado, o sea, poder coactivo, pues la vida social se compondr espontneamente mediante la observancia de "sus reglas elementales" surgidas de
la costumbre.
"La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de restricciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de los capitalistas. Debemos aplastarlos a fin de libertar a la humanidad de la esclavitud del
salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es claro que donde
hay represin hay tambin violencia; no hay libertad, no hay democracia."
"Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido propio del vocablo, esto es, una maquinaria especial para la represin de una clase por otra...
Durante la transicin del capitalismo al comunismo la represin es an necesaria; pero es la represin de la minora de explotadores por la mayora de los
explotados. Todava es necesario un aparato especial, una maquinaria especial
de represin, el 'Estado', pero se trata ahora de un Estado transicional, no ya
de un Estado en el sentido usual. .."315
Cuando la clase de los "explotados" haya conquistado violentamente el
poder poltico, cuando los "explotadores" hayan desaparecido completamente
de la sociedad, la dictadura del proletariado, es decir, el "Estado socialista de
transicin", ya no tendr razn de subsistir, pues habr sido reemplazado por
la "sociedad comunista", cuya vida no necesitar de ninguna organizacin
coactiva. "El proletariado, sostiene Lenin, arroja a un lado, considerndola
una mentira burguesa, la mquina llamada Estado. Hemos quitado esa mquina a los capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella -o con un
garrote- haremos pedazos toda clase de explotacin y -cuando ya no quede
ninguna posibilidad de explotacin en el mundo, cuando ya no queden dueos de tierras o de fbricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos
padecen hambre- slo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, devolveremos esa mquina para que sea destruida. No habr entonces ni Estado
ni explotacin". 316 Prediciendo que la extincin del Estado obedecer a que
"liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo,
los absurdos e infamias de la explotacin capitalista, el pueblo se acostumbrar
gradualmente a observar las reglas elementales de la vida social, conocidas durante siglos y repetidas durante miles de aos en todos los textos escolares; se
815 uu; pp. 81,82 Y 83.
aloe Kelsen. Op. cis., p. 85.
213
Como se ve, el marx-leninismo es una teora que se autocalifica como revolucionaria y que afirma preconizar una poltica revolucionaria. Su mvil es la
abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, o sea, su socializacin. Por consiguiente, importa una ideologa de contenido esencialmente econmico, para cuya implantacin proclama dos objetivos: uno inmediato, a saber, el establecimiento de la dictadura del proletariado, como
situacin poltica transitoria, y otro mediato, es decir, la creacin de la sociedad
comunista como finalidad definitiva.
Para conseguir el primero de estos objetivos adopta como tctica de lucha
la violencia, es decir, la conquista cruenta del poder poltico para aniquilar a
los dueos o detentadores de los medios de produccin; y para obtener el segundo, predice y fomenta la educacin sicolgica del pueblo para vivir dentro
de las "reglas elementales de vida de la sociedad" (se entiende bajo la concepcin comunista), y cuya observancia ser "natural y espontnea" y no requerir de poder coactivo alguno para hacerlas cumplir, vaticinando, por este motivo, la desaparicin del "Estado". Consiguientemente, para el marx-leninismo
la sociedad comunista o sociedad "perfecta", en que ya no existir ninguna
"clase", ninguna explotacin del hombre por el hombre, ser una sociedad
"sin Estado" y quiz "sin Derecho", pues ste habr sido reemplazado por
esas "reglas elementales" de la vida social.
El cuadro ideolgico del marx-leninismo no puede ostentar mayores aberraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan monstruosas atrocidades, que no slo aherrojan la libertad del hombre y afectan su
dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como
ente social. La concepcin marx-leninista de la sociedad humana atenta contra
su ser esencial, predestinndola a la condicin de grupo o masa gregaria que
!nicamente se da en el reino animal.
Estas afirmaciones, que podran antojarse apasionadas o fruto de una
vehemente animosidad contra el marx-leninismo, se deducen, sin embargo,
del anlisis jurdico-poltico y aun simplemente lgico de las tesis que precon~a.
.
Es inconcuso que toda revolucin se traduce en un movimiento violento
que persigue la destruccin de un determinado rgimen para sustituirlo por
otro en que se realicen poltica, jurdica y socialmente los mviles que la inspiran y los motivos teleolgicos que la impulsan. La revolucin es por ello formalmente al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el primer aspecto,
l~ que proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su finalidad estriba en abolir el rgimen capitalista para reemplazarlo por un sistema
econmico en que los medios de produccin no se concentren en ciertos grupos o clases, sino que su detentacin o posesin y utilizacin correspondan al
pueblo. Sin embargo, si ste es su objetivo econmico definitivo o mediato, la
revolucin marx-leninista persigue un fin inmediato que a su vez es el medio
811
hEd., p. 86.
214
215
216
217
218
Es evidente la nobleza del propsito tendiente a suprimir la clase "explotadora" y la clase "explotada" en la vida econmica de las sociedades humanas;
es muy loable el designio de lograr una justa y proporcional distribucin de la
riqueza; es obvio que a estas finalidades deben propender los gobiernos de
todos los pueblos del mundo; es ineluctable, adems, que conforme a la ideologa cristiana, proyectada hacia el mbito social, cada persona tiene el deber
de esforzarse subjetiva y objetivamente para que del seno de las comunidades
desaparezcan las lacerantes desigualdades econmicas; pero tambin es incontestable que ninguno de estos objetivos puede realizarse sin un poder jurdicopoltico que los establezca obligatoriamente, que los preserve y fomente por
modo coactivo y que constria a los miembros integrantes de la colectividad a
actualizarlos o, al menos, a no entorpecer o embarazar su actuacin. "Horno
hominis lupus", deca atinadamente Hobbes, y esta expresin, que refleja
fielmente la naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cualquier tipo de sociedad, aun en la "comunista" utpica con que soaron Marx
y Lenin, Por tanto, si el hombre, por su ambicin natural de poder, por su
congnita inclinacin de sojuzgar a los dems y ejercer sobre ellos una hegomana, principalmente en materia econmica, tiene la tendencia de sobreponerse
a sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad existir en la
sociedad un orden jurdico-poltico de carcter compulsorio que, en beneficio
de los intereses comunes, limite o refrene las conductas individuales que los
afecten o exploten, pero respetndolas en aquellos aspectos en que no produzcan este resultado. La explotacin del hombre por el hombre, causa prstina determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripcin, objetivo
que esta tesis supone realizable en la "sociedad comunista", slo pueden abolirse y lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un
orden jurdico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una
explotacin quizs ms grave: la del hombre por el Estado, o mejor dicho,
por el gobierno estatal.
No slo es utpico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Estado", es decir, sin gobierno, como ingenua o demaggicamente lo vaticinan
Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Gobierno y
Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que el primero es el conjunto de rganos de autoridad, el segundo implica una persona moral en que
se organiza jurdica y polticamente un pueblo.
Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin "Estado"
en la acepcin que a esta idea adscribe el marx-leninismo, aunque su vida
pueda desarrollarse sin ningn orden jurdico legal o consuetudinario. En este
ltimo caso, el gobierno social quedar enmarcado dentro de un rgimen dictatorial. Por tanto, la suposicin de que la "sociedad comunista" pueda vivir
"sin Derecho", es decir, sin normas jurdicas coercitivas de carcter legal o
consuetudinario, entraa la dictadura, abominada y repudiada por todos los
pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la
pretensin de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que
su decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho,
estara encuadrada dentro del marco dictatorial.
219
i)
220
sociolgica del Estado est implcita en la de comunidad, sin la que simplemente significara "parte de la superficie de la tierra", o sea, un concepto fsico. En las aludidas relaciones, arguye, se advierte un fenmeno de dominacin, en cuanto que su permanencia sobre un territorio exige dos sujetos, los
dominados v los dominadores, es decir, un poder que a todos los individuos
de una sociedad los mantenga unidos por causas y fines comunes de diversa
ndole -unidad causal y teleolgica-c-P'" Ese poder y esa unidad constituyen
otros de los datos en que asoma el Estado. Mediante la reunin lgica de
todos los 'elementos reseados, J ellinek concibe la idea social de Estado afirmando que ste es "la unidad de asociacin dotada originariamente de poder
de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio". 323 Ahora
bien, ese poder, que es de mando o imperio, tiene una capacidad coactiva
incondicionada heternomamente, por lo que es soberano. ya que no deriva de
una fuerza superior a l, sino de la propia sociedad humana, dentro de la
que, sin embargo, los hombres no pierden su individualidad ni libertad, ya
que el mismo poder las asegura y garantiza dentro de la unidad causal y teleolgica que representa la comunidad. Como se ve, para Jellinek los objetivos
coincidentes y armnicos esenciales del poder. soberano consisten, por una
parte, en mantener coactivamente esa unidad y, por la otra, en garantizar
dentro de ella la esfera de accin de los gobernados como miembros de la
comunidad social. Esta consideracin se explica por la idea que expone acerca
de la soberana, en el sentido de que sta no entraa ilimitabilidad, sino la
facultad de autodeterminacin jurdica, la cual deriva de la necesidad que
tiene el Estado de construir, por s mismo, cualquier orden de derecho, ya
que sin l, el mismo Estado introducira la anarqua y se autodestruira. La
existencia de un orden jurdico determinado por la propia entidad estatal, sin
compulsiones exteriores, es esencial al Estado, con cuya aseveracin Jellinek
niega el poder estatal absoluto e ilimitado. Para l, el derecho, creado pare!
Estado, no slo obliga a los gobernados sino tambin a su poder, puesto que,
como dijera Ihering: "Derecho en el pleno sentido de la palabra es, por consiguiente, la fuerza de las leyes uniendo bilateralmente: es el propio sometimiento del poder del Estado a las leyes que el mismo dictara."
322
"En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y la
variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la asociacin, por
lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla y como individualidad
libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y la significacin de los fines
que constituyen la asociacin; es mnima en las asociaciones privadas, aumenta en las asociaciones de carcter pblico y alcanza su grado mximo en el Estado, pues ste es el que posee el
mayor nmero de fines constantes y la organizacin ms perfecta y comprensiva. El es, a su
vez, el que encierra dentro de si a todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social
ms necesaria. De todas las dems asociaciones podemos sustraemos en el Estado moderno. Todos los poderes coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo del Estado mismo;
as que solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a permanecer en la asociacin.
Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el viajero como el sin patria, permanecen
sometidos al poder de un Estado; pueden cambiar de uno a otro, pero no queaar sustrados
permanentemente a la institucin del Estado, tanto ms cuanto que el espacio no sometido a
los Estados en la superficie de la tierra disminuye de dia en.da" (Teoria General del Estado,
pp. 131 Y 132).
S23
Teorfa General del Estado. p. 133.
221
222
m)
223
Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo.que los individuos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la interdependencia
social, estn, corno todos los individuos, obligados a poner sus propias aptitudes
al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes poseen, por su propia significacin, la mayor fuerza existente en una sociedad determinada; estn, por lo
tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear la mayor fuerza de que
disponen para la realizacin de la solidaridad social. Deben, adems, y por lo
mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este resultado, y a fortiori no
pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo mismo de la solidaridad social.
El derecho impone, pues, a los gobernantes, no slo obligaciones negativas, sino
tambin positivas".328
Duguit critica la tesis de la personalidad jurdica del Estado, es decir, la que
sostiene que el Estado es sujeto de derecho, segn lo considera Jellinek, oponindole el. concepto de que el Estado es un hecho real y positivo cuya esencia
radica en el poder poltico, el cual, a su vez, brota automticamente de la diferencia entre gobernantes y gobernados en una comunidad social determinada.
No acepta, que, como lo proclama dicha tesis, el Estado sea el titular de la
soberana como persona moral o jurdica, argumentando que esta suposicin
implica que la entidad estatal es un sujeto con personalidad distinta de los
individuos que la componen. Haciendo nfasis en la facticidad innegable del
grupo social, afirma Duguit otro hecho para l incontrovertible: la "distincin
entre los fuertes y los dbiles".
"La realidad, asevera, es la interdependencia social que abarca tanto a los
gobernantes corno a los gobernados, e impone a aqullos la obligacin de emplear su mayor fuerza en la realizacin del derecho. La realidad es la obediencia
debida a las reglas formuladas por los gobernantes en el momento y en la medida
en que estas reglas son la expresin o la ejecucin de una regla de derecho;
es el empleo legtimo de la fuerza para asegurar el respeto debido a los actos,
incluso unilaterales; ordenados por los gobernantes o sus agentes, conforme a
la regla de derecho, y encaminados a asegurar el cumplimiento de la misin
que la. regla de derecho les atribuye e impone; es, finalmente, el carcter propio
de 'las instituciones destinadas a asegurar el cumplimiento de esta misin, instituciones que designamos para conformarnos al uso corriente, con el nombre de
servicios pblicos/'329
Coordinando sus ideas en una concepcion esquemtica, Duguit formula su
construccin jurdica del Estado de la siguiente manera: el Estado, dice, se
compone de seis elementos de orden puramente positivo, que son: "1 9 una
colectividad social determinada; 29 una diferenciacin en esta colectividad
entre gobernantes y gobernados, siendo gobernantes aquellos que monopolizan una mayor fuerza y constituyendo este hecho la causa de serlo; 39 una
obligacin jurdica impuesta a los gobernantes de asegurar la realizacin del
derecho; 4 9 la obediencia debida a toda regla general formulada por los gobernantes para promulgar o poner en ejecucin la regla de derecho; 59 el
328 Ldem, p. 35.
329 Op. cis., pp. 31 Y 32.
224
empleo legtimo de la fuerza para sancionar todos los actos conformes a derecho; 6Q el carcter propio de todas las instituciones que tienden a asegurar
el cumplimiento de la misin obligatoria de los gobernantes, o sean los servicios pblicos". 330
1dem, p. 32.
Teora General del Estado, p. 18.
332 Ibidem., pp. 21 Y 22.
3SS Op. cis., p. 94.
su uu., p.' 102.
330
331
225
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del
Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone
debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda
tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues
habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o
sea, si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo pueden
derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema pueden
lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado contenido
eidtica, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas. No puede
considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del pensamiento
kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o identidad entre
ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el fin, es decir, el
Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y ontolgicamente dos seres
o conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del Estado que formula Kelsen el fin del orden jurdico-estatal es susceptible de traducirse en variados
objetivos especficos trascendentes al Derecho y al Estado. "No hay fin alguno
que el Estado pueda perseguir si no es en la forma de Derecho; y supuesto que
se admite la relacin de fines y medio, el Estado y el Derecho no son fines
sino medios, de tal modo que, incluso aquello que en la terminologa usual
se llama fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de un fin, que ya
no puede ser el Derecho, que es trascendente al Derecho y que puede designarse, si as place, como fin de poder o fin de cultura." 335
O),
3M
15
226
que forman parte del grupo nacional" ,a31 sin que el Estado se confunda con
ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de
individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concentra en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico
estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal
comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la
soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del
poder soberano.
"Desde el punto de vista jurdico, afirma, la esencia propia de toda comunidad estatal consiste primero en que, a pesar de la pluralidad de sus miembros y
de los cambios que se operan en stos, se encuentra retrotrada a la unidad por
el hecho mismo de su organizacin. En efecto, como consecuencia del orden jurdico estatutario establecido en el Estado, la comunidad nacional, considerada
bien sea en el conjunto de sus miembros actualmente en vida o bien en la serie
sucesiva de las generaciones nacionales, est organizada en tal forma que los
nacionales constituyen entre todos un sujeto jurdico nico e invariable, as
como slo entre todos tienen, en lo que concierne a la direccin de la cosa
pblica, una voluntad nica: la que se expresa por los rganos regulares de la
nacin y que constituye la voluntad colectiva de la comunidad. Este es el hecho
jurdico primordial que debe tener en cuenta la ciencia del derecho, y no puede
tenerlo en cuenta sino reconociendo desde luego al Estado, expresin de la
colectividad unificada, una individualidad global distinta de la de sus miembros particulares y transitorios, es decir, definiendo al Estado como persona
jurdica. Por consiguiente, en las sociedades constituidas en forma estatal, lo
que los juristas llaman propiamente Estado es el ente de derecho en el cual se
resume abstractamente la colectividad nacional. O tambin, segn la definicin
adoptada por los autores franceses: Estado es la personificacin de la nacin.
Sin embargo, para determinar perfectamente el concepto del Estado no es
suficiente presentar a ste como una unidad corporativa, porque no solamente
los grupos estatales realizan tales unidades, sino que numerosas formaciones corporativas de derecho pblico o sociedades de derecho privado, presentan tambin una organizacin que las unifica y constituye, como tales, personas jurdicas. Lo que distingue al Estado de cualquier otra agrupacin es la potestad de
que se halla dotado. Esta potestad que slo l puede poseer, y que por lo tanto
se puede ya caracterizar denominndola 'potestad estatal', lleva, en la terminologa tradicionalmente consagrada en Francia, el nombre de soberana. Segn
esto, se podra concretar, pues, la nocin jurdica del Estado a esta doble idea
fundamental: el Estado es una persona colectiva y una persona aoberana.t'f"
p)
El pensamiento de este ilustre filsofo contemporneo presenta un vivo inters en la indagacin del concepto de Estado dada su construccin lgica
al travs de la cual distingue con claridad diversas ideas que en la teora
poltico-jurdica suele confundirse o identificarse, como son las de "nacin",
837
388
227
"cuerpo poltico" y "Estado", sin que esta aseveracin implique nuestro absoluto acuerdo con tal distincin ni la asuncin de la tesis que sobre el ser estatal
expone tan conocido pensador. Maritain afirma que a pesar de que se han
utilizado los conceptos de "comunidad" y "sociedad" como equivalentes, sin
que l mismo, segn declara, se haya exceptuado de esta propensin, entre
ambos media una notable diferencia. Aunque comunidad y sociedad "son dos
realidades tico-sociales y autnticamente humanas no slo biolgicas", en la
primera el objeto es un hecho anterior a la inteligencia y voluntad del hombre
y que "acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn inconsciente, sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comunes". En cambio, contina Maritain, en la sociedad "el objeto es una tarea a
realizar o un fin que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de la
inteligencia y voluntad humanas, estando precedido por la actividad -sea decisin o al menos consentimiento- de la razn de los individuos". En la comunidad, las relaciones sociales proceden de ciertas situaciones y ambientes
histricos: las normas colectivas de sentimiento --o psiquis colectiva inconsciente- prevalecen sobre la conciencia personal y el hombre aparece como un
producto del grupo social. En la sociedad, la conciencia personal mantiene la
prioridad, el grupo social est modelado por los hombres y las relaciones sociales derivan de una iniciativa dada, de una idea dada, as como de la voluntaria determinacin de las personas.?" Como se ve, Maritain reitera la distincin que entre ambos conceptos hizo el pensador alemn T oennies sobre la
comunidad (Gemeinschaft) y la sociedad (Gesellschaft), quien seala anlogas
notas diferenciales que las que aduce el filsofo francs.
El grupo humano ms importante dentro del tipo "comunidad" es la nacin, que se forma por la concurrencia de variados factores comunes como
la tradicin, la cultura, la civilizacin, las costumbres y necesidades, los sufrimientos, las aspiraciones, creencias, etc., y que lo integran como un ser real de
ndole tico-social, participante de las leyes naturales y sometido a exigencias
teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama "vocacin histrica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de comunidades,
un ncleo consciente de sentimientos comunes y de representaciones que la
naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear en tomo a un determinado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A semejanza de cualquier
otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites y centros de influencia,
mas no jefe ni autoridad gobernante" .340
Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma
transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una ocasin" para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a otro
orden superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad nacional. "La sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por razn, es la ms perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad humana
concreta y total que tiende a un bien humano concreto y total: el bien comn.
~----839
840
228
Ibid., p. 23.
Op. cis., pp, 24 Y 25.
Ibid., p. 25.
229
en tanto que el Estado representa al cuerpo poltico (en las relaciones externas
de este ltimo con los otros cuerpos polticos), el 'Estado' es una entidad meramente abstracta y no una persona moral o sujeto de derechos. Los derechos
adscritos a l no son derechos propios, son los derechos del cuerpo poltico, el
cual es idealmente sustituido por aquella entidad abstracta, realmente representada por los hombres que han sido encargados de la conduccin de los
asuntos pblicos e investidos de poderes especficos."?"
q)
lU6
230
Completa Posada su pensamiento afirmando que: "Ahora bien, los seres capaces, con capacidad diversa, obra de la evolucin psquica para determinarse
por s -son las personas, que forman las sociedades polticas y en ellas los
Estados, en donde surge y se puede hacer efectivo el derecho, obra ste como
sistema o rgimen de normas, de las personas mismas que los constituyen. Mientras los hombres -agrupados en ncleos ms o menos amplios y ms o menos
complejos, desde la horda hasta la nacin o hasta la sociedad de nacionesvivan y ordenen su conducta segn la frmula del ms fuerte, del mayor poder
de imposicin, la poltica es fsica; no es, en rigor, poltica, ni los Estados en
que aquel criterio se aplica son Estados en el sentido jurdico y tico -humano-- de la palabra; porque slo en la medida en que la vida "estadual" se
produce, segn las exigencias del vivir jurdico, o sea, como un orden de
normas expresin del ntimo sentir y querer de los hombres en relacin con la
adecuada -justa- satisfaccin de las necesidades, convertidas en fines de las
personas que forman el grupo, slo entonces se puede hablar de Estado en las
sociedades polticas. La historia poltica de la humanidad en sus pueblos y
naciones, desde el punto de vista de la concepcin tica del Estado, puede interpretarse como un esfuerzo mil veces secular, para convertir el gobierno del ms
fuerte --en que el hombre fuerza, se impone al hombre, y el hombre se somete
al hombre fuerza-, en un rgimen jurdico -de imperio de la ley-, expresin
de la justicia -para la vida buena: Aristteles-, creacin incesantemente renovada -funcin de 'fluido tico'- y rgimen en el cual el hombre no se
impone al hombre ni se somete al hombre, sino que ste obedece a la ley, al
derecho formulado en normas."347
De las ideas anteriormente transcritas, que Posada fundamenta en sesudas
y documentadas argumentaciones de carcter tico-filosfico y cuyo comentario o reproduccin sinttica deliberadamente omitimos, dicho tratadista concluye que "el Estado en la idea pura se concibe como un orden jurdico, realizado en diversas formas -obra de la historia para hacer posible no slo la
armona de las libertades (Kant)-, sino la de los fines humanos en la comunidad perfecta que apetece el hombre (Surez). Es el Estado en la idea pura el
'reinado de la libertad', condicin de la persona, su caracterstica, pero realizada en el 'reinado del derecho', que hace posible y efectiva la interdependencia humana mediante el rgimen jurdico, de normas, y como consecuencia,
de la intensificacin expansiva de la nocin y del sentimiento del deber en relacin con la nocin del fin, contenido inagotable del comercio jurdico."348
r)
Con admirable perspicacia crtica, este distinguido doctrinario alemn sostiene que el Estado no puede quedar constituido por ninguno de los factores
o elementos que el pensamiento tradicional ha considerado separadamente
como integrantes o denotativos de su entidad, tales como el territorio, el pueblo, el orden jurdico, el poder y los rganos de gobierno. Tampoco para
347
848
uu;
pp. 63 Y 64.
231
111
852
232
ius., p.
164-.
233
s)
Ibid., p. 216.
234
carse cmo este hecho provoca, entre los hombres, el sentimiento de la obligacin de obedecer al Estado. El hecho de la diferenciacin entre gobernantes y
gobernados explica que stos soportan la fuerza. Ahora bien, en el Estado no
hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran
mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no
motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba
que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que
"el fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a
la idea de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individuales, la formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual
el grupo se unifica sometindose al Derecho.t'"
Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del Estado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una realidad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho exigidas para su formacin (territorio y pueblo). Su. existencia es el resultado de
un esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas
circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la
nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno
coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 359
Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado
como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente
subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del
hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del poder institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar
nunca su origen primero". 360 En lo que concierne al aspecto institucional,
Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin, afirma
que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de una
idea directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea,
organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin superiores a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la
institucin se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en
cuanto que, en aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad
misma, mientras que en los segundos la idea y los medios son. trascendentes
como fines e instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no
es extrao a ella, puesto que "as como la idea est integrada en la institucin,
el poder est ntimamente ligado a la idea". 361
Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida
por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a
los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerrogativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encarnaban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
358
859
&60
861
uu; pp.
235
O bseroacin final
Hemos expuesto con someridad, sin el propsito de analizarlas crticamente, algunas de las teoras que el pensamiento jurdico-poltico ha elaborado sobre el concepto de Estado. Como ya lo advertimos con anterioridad,
no perseguimos el objetivo en este libro de aludir a todas las tesis que sobre
dicho tpico se han formulado, ya que la tarea que a su consecucin se consagre, producira una obra de extensin enciclopdica dado el nmero tan crecido de autores de Derecho Pblico y de Ciencia y Filosofa Polticas, que han
emitido sus variadas, dismiles y contrarias opiniones respecto de la implicacin del citadb concepto, segn la metodologa que cada uno de ellos emplea
y el punto de vista que adoptan como base de partida de sus ideas.
.
Sin embargo, si examinamos en conjunto la multitud de doctrinas que tienden a desentraar lo que es el Estado, podemos percatarnos que la mayora
de ellas, con las inherentes discrepancias que necesariamente se suscitan en el
tratamiento de este difcil y complejo tema, postulan supuesta o expresamente
la tesis de la personalidad estatal, que es la que nos parece ms lgica y ms
acorde con la esencia jurdica del Estado, toda vez que recoge en una concepcin unitaria y total a todos sus elementos, sin reducir dicha entidad a alguno
4e ellos, reduccin que proporciona una visin parcial de lo que sta es, como
tendremos oportunidad de demostrar.
A las teoras que preconizan la idea de que el Estado es una persona jurdca con notas o atributos ostensibles que nos permiten 'distinguirlo de otras
personas jurdicas que existen y operan dentro y fuera de l, se suman trata~stas contemporneos diversos de los que hemos mencionado, tales como el
Italiano Paolo BiscarettiP" el belga lean Dabinr" y los mexicanos Rafael Rojina Villegas y Mario de la Cueva, entre otros. As, Rojina define al Estado
como "una persona jurdica con poder soberano, constituida por una colectividad humana determinada territorialmente, cuyo fin (de dicha persona) es la
creacin y aplicacin del Derecho al cual se encuentra sometida". 3ti5 Por su par~e, el maestro De la Cueva, despus de analizar la evolucin histrica de la
Idea de Estado, principalmente atendiendo a diversa teleologa estatal en
las diferentes etapas polticas de la humanidad vaciada en distintos sistemas
362
868
36.
885
os. cis., p.
239.;".
Vase su obra Derecho Constitucional", eaici6n 1965, Madrid, pp. 114 Y 115.
Doctrina Genert. del Estado, pp. 108 Y ss,
Teora Genert. del Estsdo, p. 15.
236
n.
A.
El concept~ de soberana y el vocablo que lo expresa han tenido acepciones diversas que dificultan seriamente su precisin. En el pensamiento jurdicopoltico y en la facticidad poltica misma han denotado ideas distintas. Aristteles hablaba de autarqua", que, como afirma Jellinek, era sinnimo de
"autosuficiencia", es decir, implicaba la capacidad de un pueblo para bastarse
a s mismo y realizar sus fines sin ayuda o cooperacin extraa. En Roma se
utilizaban las expresiones "maiestas", "potestas' o "imperium" que significaban la fuerza de dominacin y mando del pueblo romano. Durante la Edad
Media la soberana equivala a "supremaca", "hegemona" o "prevalencia"
entre el poder espiritual representado por el papado y el poder temporal de
los reyes, habiendo sido, como dice el autor citado, un concepto "polmico"
en las diversas teoras polticas de la poca, entre las que destaca la tesis de
M arsilio de Padua, quien proclam la superioridad del Estado frente a la Iglesia. Dentro de las concepciones respecto de la "soberana del Estado" frente
al "dominium" territorial de los seores feudales, se pretendi justificar la radicacin del poder soberano en la persona del monarca o del prncipe. Como se
habr observado de la resea que hicimos anteriormente, entre esas concepciones descuella la de H obbes, quien trat de legitimar el absolutismo real preconizando el principio "legibus solutus" y apoyndolo en el postulado que rezaba
"omnis potestas a Deo". Debe recordarse, por otra parte, que la idea de "soberana nacional o del pueblo" propiamente se proclama en las corrientes del
pensamiento jurdico-poltico de los siglos XVII y xvm 'con Locke, M ontesquieu,
Sieys y Rousseau, segn se infiere claramente de sus respectivas doctrinas que
con antelacin expusimos. No ha faltado, adems, quien niegue la existencia
de la soberana como poder absoluto. y supremo. Benjamn Constant, quien
ejerci notable influencia en el pensamiento jurdico y poltico de los pases
iberoamericanos y de Espaa durante el siglo XIX, se afilia a esta tesis. "La
soberana, dice, reside en la totalidad de los ciudadanos; ello debe entenderse
de modo que ningn individuo, ninguna faccin, ni asociacin parcial puede
atribuirse el poder supremo si no le ha sido delegado. Empero, de aqu no se
sigue que la totalidad de los ciudadanos, o aquellos que se hallan investidos de
la soberana, puedan disponer a su arbitrio de la existencia de los particulares.
Hay, por el contrario, una parte de la existencia humana, que por necesidad
permanece individual e independiente, y que se halla de derecho fuera de
3066
237
238
239
240
241
B. La soberana
Hemos aseverado que la nacion o pueblo en sentido sociolgico, como
grupo humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y poltica, c~eando al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
a diferencia de lo que ocurra con la antigua doctrina de la soberana" (El Estado Democrtico
Moderno. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1945, pp. 33 Y 34).
383
"El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio
poder. soberano.. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la Constitucin (facultad
latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces jurdicos. La ruptura del orden consttuciOnal es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore
en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho en
esos casos y condiciones, segn se ver en su oportunidad.
" "Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la ejerCIO,. reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que
gobIernan" (Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 10) .
.. 384
El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera:
SI.es necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por
~gica que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica
nnaI, curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que
hoy se halla en trance de perecer" (Soberana!y Libertad, p. 77).
885
"La nocin de 'soberana popular' --expresin, en el mejor de los casos, confusatiene que ser suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
16
242
243
-----818
244
C.
El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implicacin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la respuesta de dos interrogaciones primordiales, a saber, la que estriba en determinar
qu se entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el poder constituyente es distinto de la soberana o inescindible de ella.
El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente,
entraa actividad, fuerza, energa o dinmica. m Ahora bien, el adjetivo "cons889 Soberana:1 Potestad. Tomo 1, pp. 107, 108 Y 109.
J. J. Rousseau, El Contrato Social. Libro n.
891 La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maunce Hauriou, quien afir890
ma que "es una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de
un grupo humano por la creacin continua del orden y el derecho" (Principios de Derecho
!:blic? ~ ~onstitucional, .p; 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como
el prmcipio motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para conducirlo a su fin" (De Regimine Principum ad Cypri regun. Citado en "Santo Toms de Aquino"
de Sertillanges). Por su parte, Francisco de Vitori tambin estimaba a dicho concepto en su
acepcin dinmica, al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la repblica civil" (Relectiones Theologicae).
245
~eau: "Trait de Science Politique". Raymond Carr de Malberg: "Teora General tlel
e tado".
o~it'9'ente'. Nos abstenemos de mencionar a otros autores que coinciden con el concepta
te '-poder constituyente"
as CItas respectivas.
246
247
. :9fi
Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apreclac.lOnes al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un
tblerno y establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante
posiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su
b?~cr~ci6n positiva en la.Constituci6n poltica, que siempre es, en mayor o menor grado, tamleo: Jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado, rgan? Jurdico de la sociedad, y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edici6n 1959,
Pp. 89 y 90).
a} 3'96 Schmitt habla de "constituci6n en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado
fafirmar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constituci6n 'segn la que' se forma
y unciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constituci6n, es decir, una situacin pre:e.~.'del. ser, un status. de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta
-Qtuci6n, .es decir1 esta unidad y ordenaci6n. Su Constitucin ea su 'alma', su vida'concreta
., $U existencia indiviaual" (T_orfa d_ la Constluci6n, p.4-).
248
249
Ahora bien, el pueblo o nacin, como unidad real, no puede por s mismo
ejercer el poder constituyente. Es imposible fsica y sicolgicamente que en todo
el conjunto humano que representa se d una constitucin. La elaboracin de
este ordenamiento fundamental es una obra de la inteligencia y de la voluntad
y cuya produccin, por ende, requiere indispensablemente la accin del entendimiento manifestada en varias operaciones sucesivas, tales como la confeccin de un proyecto, su estudio y discusin, y su aprobacin. Estas operaciones, cuyo desarrollo exige por modo necesario un mtodo, no son susceptibles
de realizarse por el mismo pueblo en atencin al nmero considerable de sus
componentes, al vasto territorio sobre el que se asienta, a la heterogeneidad
de los sectores sociales que lo integran, en una palabra, a una variedad y multiplicidad de factores de hecho. Por ello, si bien el poder constituyente pertenece al pueblo como aspecto teleolgico inherente a su soberana, no puede
desempearse por su titular. Imperativos ineludibles constrien a depositar su
ejercicio en un cuerpo, compuesto de representantes populares, que se denomina Congreso o asamblea constituyente y cuya misin nica consiste en elaborar
una constitucin a nombre del pueblo. Claramente se advierte, por tanto, la
medular distincin que media entre ese cuerpo y el poder constituyente propiamente dicho. El primero es el rgano a quien el ejercicio o la actualizacin de
dicho poder se confa o entrega, y el segundo la energa, fuerza o actividad
soberana de darse una constitucin. Por este motivo, los ttulos de legitimidad
del congreso o asamblea constituyente y de su obra derivan de la relacin
directa que exista entre l y el pueblo, o sea, de la autntica representacin
popular que tal organismo ostente. Sin esa relacin o faltando esta representacin, la obra constitucional, por ms perfecta que se suponga, tendr un
,?cio ostensible de origen: su carcter espurio o ilegtimo, aunque con el
tiempo y su observancia puede legitimarse.
Debe advertirse, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo
que. tiene la asamblea o congreso constituyente no convierte a este cuerpo en
un mero mandatario popular bajo el concepto clsico de mandato del derecho
civil. Dicha asamblea o cuerpo goza de amplia libertad para crear una constitucin, sin que acte acatando instrucciones especficas y expresas de su representado, las cuales, por lo dems, seran casi imposibles' de darse. Sin embargo,
~bre la actuacin del rgano constituyente existe un conjunto de principios,
Ideales, fines o tendencias, radicados en el ser, modo de ser y querer ser del
P~~blo (constitucin real o en sentido absoluto, no positivo) que no slo condiCIOnan la produccin constitucional, sino que deben incorporarse a sta como
substratum de sus disposiciones jurdicas segn dijimos.
Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente respetab~e por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara, es
deCIr, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una
USurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es
ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente.
Tal fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le
negara o desconociese el ' derecho de darse! una nueva constitucin Cuantas
~ lo deseara, de s~tuir o. alterar los principios polticos, sociales, econ-
250
251
por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los distintos rdenes de
su vida ha alcanzado? Cmo puede reemplazar los principios esenciales polticos, sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento
constitucional se han plasmado? Las formas como estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad
mayoritaria del pueblo, al travs de una votacin extraordinaria, que apruebe
o rechace no slo la variacin de los consabidos principios y la adopcin de
distintos o contrarios a los constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin
de la ley fundamental. Adems, en la misma constitucin puede disponerse
que los rganos que ostenten la representacin popular convoquen, bajo determinadas condiciones, a la integracin de un congreso o asamblea constituyente para el efecto de que el pueblo, por conducto de los diputados que elija,
se d una nueva ley suprema. Sin que constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos formas mencionadas, el poder constituyente del pueblo slo
puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebelndose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implantacin de otro, informado por principios e ideas que su evolucin real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los grupos que respectivamente pugnen por el mantenimiento del orden constitucional existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha
contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est corroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen proli jamente. 399
Por otra parte, no debe confundirse el poder constituyente que, segn lo
hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de
adicionar o reformar la Constitucin (procedimiento de revisin constitucional
segn M aurice H auriou ). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia
sustancial" pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o
alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional
se asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin
y sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su
individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como
la atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos
principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en
la Ley Fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos o a otros.
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad, equivaldra a desplazar en
favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que, adems de configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular o
nacional.
lo
399
~tancia
de que los inconformes con l, los que suble1fFn contra sus instituciones, no
Ol'Jnen una mayora popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los ddensores de
.la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el
ClIal quedarla definitivamente sin observancia en el supuesto contrario,
252
No debemos dejar de enfatizar que, en nuestra opinin, el poder constituyente es la soberana misma, ya que si por soberana se entiende el poder de
autodeterminarse, es decir, de establecer una estructura jurdica fundamental
.que puede tener variados contenidos de carcter ideolgico, el poder constituyente lleva imbbito este mismo objetivo, o sea, el de producir una constitucin
o una estructura fundamental que exprese esa autodeterminacin. De ello se
infiere que el poder constituyente crea al Estado en la Constitucin como suprema institucin pblica dotada de personalidad juridica.'?"
El poder constituyente, es decir, Ja creacin del derecho fundamental y supremo no pertenece, pues, al Estado. Por lo contrario, y segn hemos sostenido insistentemente, la entidad estatal se deriva de dicho poder. De ello se
deduce, dentro de los lmites de las anteriores consideraciones, que el Estado
no es soberano, en cuanto que el poder pblico que le concierne y que se desempea por sus rg-anos de gobierno, no es un poder que est sobre tal derecho, sino que se encuentra sometido a l. Es verdad que al travs de la funcin legislativa, que es una de las que desarrollan el poder pblico, el Estado
crea el orden jurdico secundario u ordinario, pero es inconcuso que ste debe
adecuarse siempre, sin embargo, al primario o fundamental, puesto que de l
recibe su validez formal. Tambin es cierto que el Estado por conducto de los
rganos que seale el ordenamiento bsico y supremo, o sea, la Constitucin,
puede introducir a sta reformas o adiciones, las que, segn lo hemos expuesto y razonado, no obstante, no deben alterar los principios torales de
diverso carcter ideolgico en que tal ordenamiento se sustenta. No debe confundirse la funcin modificativa de la Constitucin con el poder constituyente
propiamente dicho, ya que ste propende a la produccin, abolicin o sustitucin del derecho fundamental o a su alteracin esencial, en tanto que aqulla
implica la de las disposiciones normativas, integrantes de su' estructura preceptiva, que no expresen sino desarrollen los aludidos principios.
Bidart Campos incongruentemente distingue dos especies de poder constituyente, a saber, el ordinario, que crea la Constitucin, y el deriuado, que la
reforma o modifica, y el cual se ejerce por rganos constituidos en los trminos
400
Estas consideraciones no son, desde luego, compartidas unnimemente por la doctrina,
que se diversifica en una multitud de opiniones contrarias y que sera prolijo siquiera esbozar.
As, verbigracia, Bielsa en cierto modo coincide con nuestro pensamiento al afirmar que: "La
potestad del pueblo de darse un gobierno y establecer normas de convivencia social y jurdica
(autodeterminacin, decimos nosotros) que aseguren la libertad mediante disposiciones protectoras, y que determinen los derechos y deberes tiene su concrecin positiva en la Constitucin
poltica, que siempre es, en mayor
menor grado, tambin jurdica. Esa potestad se llama
soberana constituyente", agregando que: "El poder constituyente organiza, estructura y define al Estado, rgano jurdico de la sociedad y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene
unidad tnica, hist6rica, lingstica y aspiraciones e ideas comunes" (Compendio de Derecho
Pblico, p. 69). En cambio, Bidart Campos proclama la diferencia entre poder constituyente
y soberana, incidiendo en una confusi6n de conceptos, pues para l la soberana "es una
cualidad del poder del Estado" t o sea "de su poder constituido", lo que significa que la soberana no es tal, pues est suborainada al orden jurdico que "constituye" este poder, entendiendo por poder constituyente, el que "se ejercita .para establecer un orden constitucional o para
modificarlo". Luego, para dicho autor, el expresado poder s es soberano y la soberana no es
soberana, lo que se antoja inadmisible por contradictorio (D#1recho Constitucional. Tomo'
pp. 162 Y 163).
.
253
D. El poder pblico
a)
Su implicacin
401
O p. cit., tomo
254
DERECHO
CO~STITl"CIO~Ar.
!o[E.XIC"-,\;O
EL PODER P(BLICO
255
b)
Hemos considerado al Estado corno una institucin pblica suprema creada por el orden jurdico fundamental primario o constitucin orginaria.
Bajo este aspecto, el Estado se encuentra investido de personalidad juridic4,
401
As opina.
256
---~,-,
257
258
259
260
dica que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la
doctrina de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en
la designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que
deba encarnar al rgano>
El titular puede ser "legtimo" o "ilegtimo", segn el acto-condicin se
haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano
en s puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades
constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos especficos en que sta se manifieste.?"
Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o ejecutivas
y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales-- traducen el poder pblico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones, principalmente de
la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones la colaboracin
tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e idneos resultados
dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya no debe regirse
por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser encomendada a rganos
auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos de estos rganos, por su
naturaleza sustancial misma, no son actos del poder pblico, por lo que carecen
de los atributos que a ste identifican y que son la imperatividad y la coercitividad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del Estado no son autoridades,
pues este calificativo slo debe aplicarse a los rganos de imperio, es decir, a
los que, en el ejercicio de sus funciones decisorias o ejecutivas, realizan actos
que presentan las caractersticas antes mencionadas.f"
El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este concepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar
con autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de gobierno se aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico
del Estado, pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa
como en la legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano administrativo como el legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y
'que es la que usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el
gobierno slo se refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la
desempean, referencia exclusiva que nos parece indebida por restringir el concepto propio de gobierno en su implicacin esencial.
III.
261
262
411 En efecto, nicamente se suscit un debate en torno a las locuciones empleadas por el
artculo 45 del proyecto constitucional que se convirti, sin enmienda alguna, en el artculo 39
de la Constitucin de 1857. As, "el seor Emparn, sin oponerse a las ideas del artculo, crey
que estaban ms claramente expresadas en el artculo 3 del Acta Constitutiva, que dice: 'La
soberana reside radical y esencialmente en la nacin y por lo mismo pertenece exclusivamente
a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno
y dems leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor
prosperdad, modificndolas o varindolas segn crea convenir1e ms.' El Sr. Emparn vio
tambin algn peligro en la vaguedad con que est consignado el derecho de modificar la
forma de gobierno. Se entabl una discusin que el seor Arriaga calific con razn de acadmica, y que fue un paralelo entre el artculo del proyecto y el del Acta Constitutiva. El seor
Arriaga defendi el primero y el seor Barrera se declar adalid del segundo. El impugnador
crea mucho mejor que se hablara de la nacin y no del pueblo, y el seor Arriaga, defendiendo
el sistema. federal no vea a la nacin sino al pueblo en la soberana de los Estados y en los
actos municipales. Al seor Barrera le pareca mucho ms propio el adverbio radicalmente que
originariamente, y no crea que fuera preciso consignar en una Constitucin democrtica que
todo poder se establece para beneficio del pueblo; el seor Arriaga replic a estas objeciones,
y el seor Ruiz pidi que el artculo se dividiese en partes; haciendo notar que la segunda
corresponde ms bien a la seccin que trata de la divisin de poderes. La primera parte que
dice 'La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo'," fue aprobada por
unanimidad de los 79 diputados presentes (art, 39 de la Constitucin). La segunda que dice:
'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio', fue aprobada por
unanimidad de los 83 diputados presente, despus de haber convenido la Comisin en que era
justa la observacin del seor Ruiz y de haber prometido pasar esta parte a la seccin que
263
264
265
'Contrato Social' est fundada en que el hombre ha estado en un estado natural anterior a toda ciencia, en la cual era eso, sabio, prudente, moral, etc., yeso
es enteramente falso. De todos modos, queda una idea muy aprovechable; la
idea de la soberana popular, y de all se saca la consecuencia de que los reyes
sean delegados de la soberana popular, representantes de aquella soberana,
pero no originario, sino solamente por la delegacin que el pueblo haca en favor. De manera que si los reyes en un principio haban defendido a ste contra
las asechanzas de la Iglesia, de esa manera se determinaba otro poder, que era
el nico que poda darse al Poder pblico. De manera que la soberana, adems
de ser un concepto histrico, que ha servido a los pueblos en sus largas luchas
contra las tiranas, desde que se estableci el poder absoluto, ese concepto ha
servido para fundar el derecho individual, para decir que si el individuo ha
puestc en la sociedad una parte de sus derechos, no ha renunciado a ellos. El
derecho individual es el que ha dado origen a nuestra Constitucin de 1857; est
fundada en esos grandes conceptos: el concepto del derecho individual y el
concepto de la soberana popular. El concepto de la soberana popular, como el
principio del derecho poltico filosfico, est rudamente atacado y algunos tratadistas llegan hasta a sostener que es enteramente falso y absurdo. Nosotros, como
no nos consideramos como.un cuerpo cientfico y dogmtico, no ~enemos necesidad de entrar en esas consideraciones y tenemos que respetar los antecedentes
histricos que nos han legado nuestros padres en leyes constitucionales, y en este
concepto tenemos que defender el principio jurdico de la soberana popular.
A propsito, cabe observar, y lo hago con toda complacencia,que es el principio de la soberana popular el que nos tiene reunidos aqu y el que justifica
nuestras tareas."412
~espropsitos que desde el punto de vista doctrinal o terico encierran los ar-
ticulas 39 y 41 constitucionales, y los cuales destacaremos brevemente, el artculo 39 habla de "soberana nacional" y declara que reside "esencial y originariamente en el pueblo". Por soberana nacional obviamente se entiende la
soberana de la nacin mexicana, es decir, del mismo pueblo mexicano, pues
y~ hemos argumentado que desde el punto de vista jurdico-poltico no hay
dIferencia entre ambas entidades, segn tambin lo consideraron los idelogos
de la Revolucin francesa, principalmente Sieyes. Atendiendo a la equivalencia
entre "nacin" y "pueblo", debe hablarse indistintamente de "soberana nacio?al" y "soberana popular", de donde resulta que el artculo 39 constitucional
InCurre en la redundancia de preconizar que la soberana nacional -o popular_ reside en el pueblo -o en la nacin-o
. Por otra parte, si se considera que la nacin y el pueblo son entes distintos,
dicho precepto no cometera la redundancia mencionada,sino lo que es peor,
un absurdo al suponerse que la soberana de la nacin -nacional- no le pertenece, puesto que radicara en algo diverso de ella, como seria el pueblo.v"
412
D"lano
. d e los Debates. Tomo 11, pp. 116 Y 117.
La distincin entre "nacin" y "pueblo", en el fondo, respondi a circunstancias hisel empleo diferenciado de ambos conceptos a conveniencias polhicas de dos corrientes
antagmcas que en Francia se disputaron la hegemona despus de la cada de la monarqua.
t6 .
13
nc:as >:
266
>
El concepto de nacin, como dice Mario de la Cueva, fue usado por la contrarrevolucin francesa y por la doctrina realista de fines del siglo XVIII y principios del XIX; en esa poca fue un
c0.ncepto esencialmente conservador. La idea de pueblo, por lo contrario, pertenece al pe nsarnte!1 to de Juan Jacobo y fue uno de los gritos de guerra de la Revolucin francesa, quiero
decir, fue un concepto eminentemente revolucionario" (La Idea de la Soberana. Monografa publicada en la obra "El Derecho Constitucional de Apatzingn", editada por Coordinacin de
Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1965, p. 325). En el mbito jurdico-poltico no puede
sostenerse tal distincin, pues dentro del Estado no pueden coexistir dos elementos humanos
diferentes en los que separadamente radique la soberaria ya que en esta inadmisible hiptesis,
habra dos poderes soberanos, lo que sera absurdo. Por' otra parte, el pueblo -no la poblacin- y la nacin desde el punto de vista sociolgico se identifican, toda vez que uno y otra
representan una misma comunidad cultural bajo diversos aspectos y matices, en el entendido
de que las diferencias que la sutileza especulativa pretende sefialar en&e ambos trminos no
legitima ninguna distincin conceptual y mucho menos real u ontolgica.
267
bis
El mismo precepto plantea sin querer un problema que no deja de inquietar a los tericos del Derecho Poltico consistente en determinar cundo el
pueblo ejerce su soberana. Dentro de un rgimen democrtico el pueblo "poltico", o sea, el conjunto de ciudadanos, elige peridicamente a los titulares
de los rganos primarios del Estado. Dicha eleccin debe someterse a las prescripciones constitucionales y legales ordinarias que rigen el proceso respectivo,
sin que los ciudadanos individual o colectivamente puedan desentenderse de
ellas ni violarlas al emitir su voto. Por consiguiente, en el acto electoral el
pueblo poltico, tambin llamado cuerpo poltico de la nacin o ciudadana,
no se comporta soberanamente, es decir, en ejercicio del poder constituyente,
toda vez que no puede modificar ni contravenir en dicho acto el orden constitucional y legal dentro del que se estructura el proceso electoral orgnica y
funcionalmente.
.
Con apoyo en estas breves consideraciones debemos reiterar que la nica
ocasin en que el pueblo ejercita su poder soberano constituyente se presenta
al reformar sustancialmente la Constitucin o al reemplazarla por una nueva,
fenmenos que pueden registrarse por medio revolucionario cruento o pacficamente mediante la operatividad del rejerendum. En el primer caso, al cesar
la situacin de violencia con el triunfo de los grupos populares mayoritarios que
se hayan sublevado contra el orden constitucional preexistente, se requiere,
por imperativos fcticos insoslayables, que se forme un rgano especial y
nico integrado por los representantes del pueblo, llamado asamblea constituyente", para encargarse de elaborar, estudiar, discutir y expedir las reformas
esenciales a la Constitucin o la Ley Fundamental sustituta, sin que estas atribuciones se deban entender depositadas en los rganos legislativos ordinarios
y constituidos del Estado, es decir, en el caso de Mxico, en el Congreso de la
Unin yen las, legislaturas locales conforme al artculo 135 constitucional vigente, por las razones que adujimos con anterioridad. En la segunda hiptesis,
o sea, cuando funciona el referendum popular como institucin jurdicopoltica, es el pueblo el que mayoritariamente y mediante una votacin extraordinaria convocada ad hoc, decide adoptar o rechazar dichas reformas o
una nueva Constitucin, fenmenos que en nuestro pas no pueden acontecer
por falta de la citada institucin.
En resumen, ningn rgano del Estado o "poder constituido", como lo
pretende absurdamente el citado artculo 41 constitucional, "ejerce" la soberana popular, puesto que lo que desempea es el poder pblico estatal que no
es soberano. Creemos que para cohonestar los artculos 39 y 41 de la Constitucin con la doctrina jurdico-poltica y en obsequio de la lgica y la sindred
H3 bi s
Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto, ste
ebe reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se ejerce
~r las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su resxJectiva 6rbita competendal, en los trminos consignados por la presente Constitucin y por las particulares deJas citaas entidades federativas, las que en ningn caso podrn contravenir las disposiciones de la
Presente Ley Fundamental."
268
sis, deben modificarse no slo en su texto sino en su contenido. No desconocemos, sin embargo, que si el concepto de soberana puede ser descrito con
ms o menos precisin en el mbito de la teora, en la facticidad poltica se
antoja como una idea metafsica que condujo al diputado Hilario Medina a
dudar de su existencia real a travs de las palabras que nos permitimos
reproducir.
"He dicho que no se est en una asamblea de sabios; que si el dogma de la
soberana popular es discutido G.ientficamente, tiene, en cambio, caractersticas
histricasde gran importancia, principalmente para Mxico, en donde nuestras
leyes constitucionales han sido fundadas en el principio de la soberana y ese
principio como tal es discutido, las objeciones contra el principio en s mismo
lo son tanto para la soberana popular como para la soberana local. Cientificamente estamos de acuerdo, seor Pastrana. No hay soberana. Yo sostengo la teSIS
constitucional e histrica de la Ley de 1857, y nuestra ley nos ha dicho desde
un principio que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la
Unin y de los Estados, y yo respeto su texto. Cientficamente yo s que no hay
soberania.t'v-
B.
Consideraciones histricas
Del tratamiento de este tema excluiremos toda referencia a la Nueva Espaa, ya que segn lo aseveramos en el captulo primero de esta obra, el
Estado mexicano naci en la Constitucin Federal de 1824, obedeciendo su aparicin, sin embargo, a una serie de acontecimientos polticos que con someridad hemos relatado. Es obvio, por otra parte, que los principios que informaron a dicha Constitucin y a los documentos poltico-jurdicos anteriores y que
se redactaron y expidieron al fragor de las luchas de emancipacin, fueron la
414
Diario de los Debates. Tomo n, p. 119. Debemos convenir con Medina en que el
Congreso Constituyente de Quertaro no fue una asamblea de sabios ni debi serlo. Actu como
un cuerpo poltico integrado por los representantes de los sectores revolucionarios que quisieron plasmar en la Constitucin de 1917 los principios que estimaron justos y adecuados, para
tratar de resolver los ms ingentes y lacerantes problemas padecidos por el pueblo mexicano y
aliviar las necesidades sociales, econmicas y culturales de sus grupos mayoritarios. Dicho Congreso, en atencin al elemento humano que lo compuso y a su trascendental misin de dar a
Mxico una Ley Fundamental y suprema que lo estructurase conforme a las exigencias ideolgicas de la Revolucin de 1910 y de su desarrollo posterior, no fue un snodo, academia, liceo
o parnaso de los que brotara un cuerpo sistematizado de doctrina social, poltica, jurdica o
filos6fica. Respondi su actuacin, como asamblea constituyente, a lo. que fue sustancialmente
nuestra Revolucin que elegante y certeramente describe don Alfonso Reyes en estas bellas palabras: "La Revolucin mexicana brot de un impulso, ms que de una idea. No fue planeada.
No es la aplicacin de un cuadro de principios, sin crecimiento natural. Los programas previos
quedaron ahogados en su torrente y nunca pudieron gobernarla. Se fue esclareciendo sola
mientras andaba; y conforme andaba, iba discurriendo sus razones cada vez ms profundas y
extensas y definiendo sus metas cada vez ms precisas. No fue preparada por enciclopedistas o
filsofos, ms o menos conscientes de las conciencias de doctrina como la Revolucin francesa.
No fue organizada por los dialcticos de la guerra social, como ia Revolucin rusa. Ni siquiera
haba sido eslabonada con la lucidez de nuestra Reforma liberal ni como aqulla, hara su
cdigo defendido por una cohorte de plumas y de espadas." Fue, ~adimos nosotros, un movimiento que tuvo un anhelo que sintetiza sus desarticuladas metas: lograr que el pueblo mexicano fuese menos desventurado. Para ello culmin en su fase violenta con un documento, la
Constitucin de 17, brindndolo como instrumento jurdico para alcanzar tan noble y .Ievado
designio y no como obra de jurisconsultos y sabios.
269
l~.formulacin y definicin de los conceptos abstractos que a guisa de elementos dogmticos han
sido y son el fundamento de las constituciones de los pases latino o iberoamericanos, pues el
pragmatismo jurdico y poltico que peculiariza a la mente anglosajona y que entra la tnica
para la forjacin de las constituciones locales estadunidenses, incluyendo la federal, es reacio
a penetrar en el mundo de las ideas si no obtiene, mediante su explicacin, algn fin utilitario.
.Por ello, los juristas y polticos que fundaron el constitucionalismo norteamericano se preocupa~on por crear instituciones y sistemas dentro de los cuales ste funcionara, sin tomar el trabajo
~ntelectual de discurrir sobre conceptos abstractos que, como el de soberana, ha mantenido un
mters polmico ya secular, haciendo surgir mltiples y diversas teoras que no llegaron ni
llegaran a conciliarse absolutamente. Es ms, don Felipe Tena Ramrez sostiene que ese prag~atismo ha provocado una actitud mental de "neutralidad" en !o que al carcter polmico de
<dIcho concepto concierne por parte de los pensadores norteamencanos contemporneos, ya que
-stos, afirma, "Se abstienen de abordar los problemas de la soberana", toda vez que "por su
tradicional empirismo jurdico eluden tratar cuestiones abstractas" (Derecho Constitucional
Mexicano. Nota 3 en la pgina 4 de la novena edicin, 1968.)
U6
Tena Ramrez. Leyes Fundamentales de Mxico 1 p. S.
270
favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobierne el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin qu.e
llam la Familia de los Borbones como descendientes por ernbra de sus antiguos Reyes y Seores."411
Comentando estas expresiones, M ario de la Cueva asevera que: "Las palabras de Azcrate, aun sin decirlo expresamente, hablan de que es la nacin la
que constituye la monarqua, lo que en buen romance quiere decir que en ella
reside originariamente la soberana."418
Como lo hace notar el citado maestro mexicano, la radicacin nacional de
la soberana se corrobora en el pensamento de Azcrate, al sostener ste que
el "reyno" la recupera en ausencia o en impedimento de los monarcas legtimos. Las palabras de tan ilustre miembro del ayuntamiento de la ciudad de
Mxico fueron sobre este punto las siguientes:
"En la Monarqua como Mayorazgo luego que muere civil, o naturalmente,
el poseedor de la Corona por ministerio de la Ley, pasa la posicin Civil, natural, y alto Dominio de ella en toda su integridad al legtimo sucesr, y si este y
los que le siguen se hallan impedidos para obtenerla, pasa al siguiente grado que
est expedito. En ningn caso permanece sin Soberano, y en el presente el mas
critico que se ler en los Fastos de la Amrica, existe un Monarca Real y legtimo aun quando (por) la fuerza haya muerto civilmente, o impida al Sr. Carlos
quarto, Serenisirnr, Prncipe de Asturias, y Reales Infantes don Carlos y ~on
Antonio el unirse con sus fieles vasaios, y sus amantes Pueblos, y le son debidos
los respetos de vasallaje y lealtad.
"Por su ausiencia impedimento recide la soberania representada en todo
el Reyno, y las clases que lo forman, y con mas particularidad en los tribunales
SUperiores que lo gobiernan, administran justicia, y en los cuerpos que llevan la
Voz publica, que la conservaran intacta, la defenderan y sostendrn con energia
Como un depsito Sagrado, para devolverla, al mismo Seor Carlos quarto,
su hIjo del Sor. Principe de Asturias, a los Sres. Infantes, cada uno en su caso
y vez quedando libres de la actual opresin a que se miran reducidos, se presenten en su Real Corte, sin tener dentro de sus DOminios fuerza alguna extraa
qUe pueda quartr su voluntad; pero si la desgracia los persiguiere hasta el sepulcro, les embarazase resumir sus claros, y justos, derechos entonces el Reyno
unido y dirigido por sus Superiores Tribunales, en Metrpoli y cuerpos que lo
representan en lo general y particular, la devolver a alguno de los desendientes legtimos de S. M. el Seor Carlos quarto para que continuen en su mando
la Dinasta, que adopt la Nacin y la Real Familia de los Borbones de la Rama
de Espaa ver, como tambin el mundo que los Mexicanos procedan con la
justificacin, amor, y lealtad que lo es caracteristica.v-w ,
I;t
271
As, dice Carca Ruiz, "Con motivo de los disturbios de 1808, el Tribunal del
Santo Oficio de Mxico lanz un edicto, el 27 de agosto, que en la parte interesante deca: 'Establecemos como regla, a que debis retocar las proposiciones,
que leyereis u oyereis para denunciar sin temor al Santo Oficio, las que se desviaren de este principio fundamental de vuestra fidelidad: que El Rey recibe su
potestad y autoridad de Dios: y que lo debis creer con f divina... ya sea
renovando la hereja manifiesta de la Soberana del pueblo, segn lo dogmatiz
Rousseau en su contrato social, y la ensearon otros filsofos, o ya sea adoptando en parte su sistema para sacudir bajo ms blandos pretextos la obediencia a
nuestros Soberanos", el cual se public despus en el Diario de Mxico, nmeros
de los das 4 y 5 de septiembre de 1808. Miranda Barrn, M.: El protomrtir de
la Independencia. (Mxico, 1909), pp. 7 a 9."421
Clara influencia de la teora rosseauniana de la soberana se advierte en
Constitucin
espaola de marzo de 1812, cuyo artculo 3 declara enfticala
que
el
poder
soberano "reside esencialmente en la nacin" y que "por
mente
lo mismo pertenece a sta, exclusivamente, el derecho de establecer sus leyes
fundamentales", derecho que no es sino la "voluntad general" que emana del
"contrato social" y cuya preconizacin por las Cortes gaditanas rompe el fundamento secular de las monarquas absolutas.
Uno de los ms vigorosos idelogos de la insurgencia, don Ignacio Lpez
Rayn, en sus "Elementos Constitucionales", distingue incongruentemente, a
propsito de la soberana, su origen, su radicacin y su ejercicio, estableciendo
al efecto el artculo 5 de' dicho documento: "La soberana dimana (origen)
inmediatamente del pueblo, reside (radicacin) en la persona del seor don
Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano."
En el artculo 21, Rayn propuso unatesis rousseauniana, al declarar que: "Aunque los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, sean propios de la soberana, el legislativo lo es inerrante, que .jams podr comunicarlo."
Este artculo, afirma Mario de la Cueva, "se antoja un pensamiento arrancado a las pginas del contrato social: Rousseau haba sostenido que la funcin
420
"Para Hidalgo, dice Alfonso Garca Ruis, la razn de voluntad o consenso mediante
la que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa de este
hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se llama el dogma
de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del pueblo y se instituye para su
beneficio y que los mandatarios de los estados deben ejecutar lo que el pueblo de~. En su
"Contestacin" a la proposicin de indulto que les hizo don Jos de la Cruz, Hidalgo y Allende
se decan "nombrados por la nacin mexicana para defender sus derechos" (Utlario dtl Hidlll
p. 11. Edi<:in 1955. Pr4Iogo de Jos Angel Ceniceros)."
421
Op. cit. p. 11, nota 3.
'0.
272
0423
273
42G
18
274
Entre las obras monogrficas sobre la mencionada Constituci6n destaca la que public
la Seccin de -Coordinacin de Humanidades de la UniverSidad Nacional Autnoma de Mxico
y que constantemente hemos citado.
426
275
Para concluir esta breve exploracin que por va recordativa hemos emprendido en torno al concepto de soberana popular o nacional y que fue uno
de los principios ms slidos que proclam el ideario insurgente, debemos observar que la idea de poder soberano, mutatis mutandis, se maneja en sus lin~amienfos generales por casi todos los documentos jurdico-polticos que regIstra la historia constitucional de Mxico. As, en el Reglamento Provisional
Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1823 se declara que "la
n.acin mexicana es libre, independiente y soberana" (art. 5); el Acta Constitutiua de la Federaci6n expedida el 31 de enero de 1824, inspirndose en la
~nstituci6n de Apatzingn, considera que "La soberana reside radical y eseneaImente en la nacin, y por 10 mismo pertenece exclusivamente a sta el
der~cho de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de
gobIerno y dems leyes fundamentales que le parezcan ms conveniente para
SU conservacin y mayor prosperidd, modificndolas o varindolas, segn crea
COnvenida ms" (art, 3); la Constituci6n Federal de 1824, aunque no contiene
-o
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276
277
CAPTULO CUARTO
TEORIA DE LA CONSTITUCION
SUMARIO: 1. Introduccin: A. El Derecho como elemento del Estado; B.
La finalidad del Estado; C. La justificacin del Estado; D. Los fines y la
justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica.-II. Concepto y especies de Constitucin.-III. La legitimidad constitucional: A. Exposicin del
principio; B. La legitimidad de la Constitucin de 1857; C. La legitimidad
de la Constitucin de 1917.-IV. La deontologa constitucional.-V. Los
factores reales de poder y las decisiones fundamentales.-VI. La fundamentalidad y la supremaca de la Constitucin: A. Consideraciones generales; B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano.VII. El principio de rigidez constitucional.-VIII. La reformabilidad constitucional: A. Las reformas en general; B. Las reformas a los principios fundamentales.-IX. La inviolabilidad de la Constitucin. A. Explicacin
previa; B. El derecho a la revolucin; C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de
1857).-X. La interpretacin constitucional: A. Generalidades; B. Mtodos
de interpretacin; C. Organos estatales de interpretacin constitucional;
D. Observaciones finales.
l.
INTRODUCCIN
En vista de que la Constitucin es, prima [acie, el ordenamiento fundamental y supremo en que se proclaman los fines primordiales del Estado y se
~tablecen las normas bsicas a las que debe ajustarse su poder pblico de
Imperio para realizarlos, el estudio cabal de la misma no debe prescindir del
tratamiento de la finalidad estatal. En otras palabras, las constituciones contemporneas, que ya han salido del marco escueto de la mera estructuracin poltica, prescriben, a modo de principios teleolgicos de diversa y variada ndole,
los fines que cada Estado especifico persigue en el mbito socio-econmico,
cultural y humano del pueblo o nacin. Por consiguiente, el poder pblico esta~, traducido dinmicamente en las funciones legislativa, administrativa y judicial, tiene como propensin inherente a su naturaleza la realizacin de dichos
!mes, o sea, de los principios constitucionales que los preconizan, de donde se
infiere que la finalidad del Estado equivale a la teleologa de la Constitucin,
es decir, del derecho fundamental. En efecto, todo ordenamiento constitucional tiene, grosso modo, dos objetivos primordiales: organizar poltic:;amente
280
\y sealarle sus metas en los diferentes aspectos vitales de su elemento humano, que es el pueblo o nacin. En el primer caso, la Constitucin es meramente
poltica y en el segundo es social, en cuanto que, respectivamente, fija las
normas y principios bsicos de la estructura gubernativa del Estado y marca
los fines diversos de la entidad estatal. En consecuencia, stos y el derecho
fundamental del Estado se encuentran inextricablemente unidos, en el sentido
de que la Constitucin los proclama como postulados teleolgicos que se recogen en sus preceptos, sirviendo al mismo tiempo como medio normativo para
que, por su aplicacin, el poder pblico estatal los alcance. Claramente se
advierte de estas breves consideraciones que la teora de la Constitucin debe
comprender, o al menos referirse, a la finalidad estatal que se actualiza en
mltiples fines especficos que cada Estado en particular persigue y que se
preconizan en su correspondiente ordenamiento jurdico o derecho fundamental. Por tanto, aludiremos a continuacin a ambos tpicos sucesivamente
a guisa de temas propeduticos de dicha teora.
A.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
281
282
j
J
TEORA DE LA CONSTITUCIN
283
----"83
284
TEORA DE LA CONSTITUCIN
285
puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso,
ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad constituyente.
As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con objeto
de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se limita a darle
a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad tampoco se
interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos.w!
------O;.
<tu
cit., p. 1170.
286
Al formular estas apreciaciones hemos procurado no invadir ningn terreno ideolgico, es decir, hemos tratado de evitar el sealamiento de fines
especficos de contenido sustancial o material al Estado en general, lo que en
estricta lgica es imposible, ya que tales fines siempre estn sujetos al tiempo y
al espacio y condicionados por una multitud de circunstancias concretas variables, segn dijimos. Tampoco podemos, en cuanto al concepto abstracto de
Estado, ponderar su finalidad genrica desde el punto de vista valorativo o
axiolgico, pues esta actitud intelectiva slo es posible frente a determinados
fines no formales de cada Estado en especial. A nuestro modesto entender, la
diversidad de teoras sobre los fines del Estado obedece a una sustitucin epis+emolgica, consistente en un enfoque equivocado del problema. Al tratar
acerca de la finalidad genrica del Estado en s, no se puede asignarle ni rechazarle un substratum determinado, ya que esa finalidad es formal, de contenido variable, como tambin son formales sus distintas tendencias que
hemos enunciado. Por ende, imputar al Estado en general, es decir, al Estado
a-temporal ya-especial, fines especficos con un contenido determinado, significa
el error de atribuirle un objetivo teleolgico poltico, social, econmico o cultural, que nicamente es referible a los Estados en particular, o sea, a los
Estados histricamente dados o a los tipos ideales de Estado.
Si se recorre el pensamiento expuesto por los ms distinguidos tratadistas de
la Ciencia Poltica, se advertir fcilmente ese error, pues cada uno de ellos
adopta diferente punto de vista en la atribucin de fines especficos al Estado,
tales como el econmico y utilitario, el eudemonista, el tico, el teolgico y el
jurdico. As, verbigracia, para Adam Smith el fin del Estado consiste en "defender a la sociedad de todo acto de violencia o invasin .parte de otras sociedades, en proteger a cada individuo en la sociedad contra la injusticia de cualquier otro y en crear y sostener ciertas obras pblicas y ciertas instituciones que
el inters privado no podra establecer jams, porque sus rendimientos nunca
compensaran el sacrificio exigido a los particulares";, para Blunschtli, "el fin
verdadero y directo del Estado es el desarrollo de las facultades de la nacin, el
perfeccionamiento de su vida por una marcha progresiva que no se ponga en
contradiccin con los destinos de la humanidad, deber moral y poltico sobreentendido"; para Burgess, el fin prximo del Estado es el gobierno y la libertad,
y el fin secundario el perfeccionamiento de la nacionalidad, y el fin ltimo la
perfeccin de la humanidad, la civilizacin del mundo y el Estado universal ~
~ara Stahl, la misin del Estado se funda en el servicio de Dios; para Locke, el
fin estatal estriba en la seguridad de la propiedad privada; para Platn, el fin
d~l Est~do es la realizacin de la justicia, que es la virtud toral; para Aristtelel,
dicho fin consiste en la obtencin del bien material y moral -eudemonia-;
para los pensadores de los siglos xvm y XIX, encabezados por Kant, el fin del
E~ta~o es la realizacin del derecho objetivo; para Laski, el Estado es una organizacin para "facilitar a la masa de hombres la realizacin del bien social en
l~ ms amplia escala posible"; segn Jellinek, los fines del Estado implican "actvidades exclusivas para la proteccin de la comunidad y sus miembros, para la
conservacin interior de s mismo y el mantenimiento de sus modos de obrar, y
para la formacin y sostenimiento del orden jurdico, y actividades concurrentes, que nacen del hecho de que, partiendo de la evolucin histrica y de las
TEORA DE LA CONSTITUCIN
287
Sera tedioso exponer, aun siquiera sucintamente, los fines que cada doctrinario realista o idealista adscribe al Estado, pues adems de estimar intil
tal exposicin, sta no vendra sino a corroborar lo que hemos expresado, a
saber: que tratar de dar un contenido sustantivo a la finalidad genrica de la
entidad estatal como institucin abstracta, significa sujetarla a las condiciones
variables de tiempo y espacio, es decir, extraer al Estado del plano de generalidad en que la teora debe estudiarlo para otorgarle una dimensin concreta
y concebir su teleologa segn el muy particular modo de pensar de cada autor, o sea, para encerrarlo en el subjetivismo regido siempre por ideologas
individuales.
Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo consistente
en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se concluye que ese
fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa ndole que determinan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico, mediante el cual
se pretende obtener positivamente, no puede rebasar el orden jurdico bsico
que organiza a la entidad estatal. El Estado no puede perseguir ningn fin
que est en contra, al margen o sobre el derecho bsico o Constitucin. Suponer lo contrario entraara preterir o quebrantar el orden jurdico fundamental
que estructura al Estado y determina su teleologa. No creemos que sea una
osada afirmar, por tanto, que entre el fin social del derecho fundamental y
el fin del Estado hay una identidad. Ahora bien, atendiendo a la naturaleza
normativa vinculatoria del derecho, ste debe tomar en cuenta dos elementos
que necesariamente se registran en la realidad social, como son los intereses
individuales y los intereses colectivos que concurren en la nacin, para establecer entre ellos un justo equilibrio y en cuya procuracin estriba el fin del
Estado.
En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia humana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir, intereses
que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de sujetos,
sino que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social cuantitativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo social;
frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos realidades, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por ende,
una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico de
manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que han
registrado en la historia humana contempornea diversos regimenes . eStatales.
m Citas tomadas de las obras de Adolfo Posada (Dnec1&o PolUUo.tolol, . !t5 a
281) y de Jorge Jellif&8k (Teoria General del Estado, capitulo oc.w).." ' / i ) '
288
A ttulo de reaccin contra el sistema absolutista, que consideraba al monarca. como el depositario omnmodo de la soberana del Estado, como rplica
a la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de vis~a
estrictamente humano, los socilogos y polticos del siglo XVIII en Francia
principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las
iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igualdad humana. Como contestacin a la insignificancia del individuo en un
Estado absolutista, surgi la corriente jurdico-filosfica del jusnaturalismo
(aun cuando en pocas anteriores, desde el mismo Aristteles, a travs de la
filosofa escolstica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se haba hablado
de un derecho natural), que proclam la existencia de derechos congnitos al
hombre superiores a la sociedad. Tales derechos deberan ser respetados por
el orden jurdico, y es ms, deberan constituir el objeto esencial de las instituciones sociales. El jusnaturalismo, por ende, exalt a la persona humana
hasta el grado de reputada como la entidad suprema de la sociedad, en aras
de cuyos intereses debera sacrificarse todo aquello que implicara una merma
o menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regmenes jurdicos
que se inspiraron en la famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguridad de los derechos naturales del individuo, forjando una estructura normativa de las relaciones entre gobernantes y gobernados con un contenido eminentemente individualista y liberal. Individualista porque, como ya dijimos,
consideraron al individuo como la base y fin esencial de la organizacin estatal; y liberal, en virtud de que el Estado y sus autoridades deberan asumir
una conducta de abstencin en las relaciones sociales, dejando a los sujetos en
posibilidad de desarrollar libremente su actividad, la cual slo se limitaba por
el poder pblico cuando el libre juego de los derechos de cada gobernado
originaba conflictos personales. Fiel a la idea de no obstaculizar la actuacin
de cada miembro de la comunidad, el liberal-individualismo proscribi todo
fenmeno de asociacin, de coalicin de gobernados para defender sus intereses comunes, pues se deca que entre el Estado como suprema persona moral
y poltica y el individuo no deberan existir entidades intermedias. Es ms, la
tesis individualista pura, en su implicacin estricta o rigurosa, ha tendido a
reputar a la sociedad y al Estado como realidades distintas de las entidades
individuales. Por necesidad sociolgica y jurdica el individualismo clsico no
se atrevi a proclamarse antisocial o antiestatal, es decir, proscriptor de la
sociedad y del Estado, aunque su natural inclinacin lo condujera al anarquismo, como expresin culminatoria de su postura. Segn afirma Solagesr''"
"La sociedad no se le presenta (al individualismo), sino como una yuxtaposicin de individuos, una suma o un agregado. Nada hay en ella, por consiguiente, que sea fuente de unidad real."
Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidi en
errores tan ingentes, que provocaron una reaccin ideolgica tendiente a con436
Coleccin de Estudios Sociales, Personas 'Y Sociedad. Traduccl6n de He.tor Gonzlez
Uribe. "Editorial Jua", 194-7, p, 109.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
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19
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los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona
entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y
estatales .439
. Como el bien comn \~e presenta bajo diferentes aspectos concurrentes que
denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se
suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de
cada una de aqullas. En otros trminos, surge el problema de precisar el alcance y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien comn,
con mira a las realidades sociales de que ya hablamos.
Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y
esfera de los particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y derechos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a priori.
Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera orientacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las
fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin produce una sinergia de factores individuales y colectivos, nunca debe rebasar una
rbita mnima de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las realidades
439
La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos
de hacer alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosficosociolgica de si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de
dicha cuestin rebasara los lmites del presente libro. No obstante, y atendiendo a que se trata
de un problema en cuya solucin atingente estriba el destino poltico, jurdico y social de la
Humanidad, no podemos eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el
particular.
As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes,
tampoco es dable inmaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en esencia,
un conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas
necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como "totalidad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud la
teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus
miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, sta
debe constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad
sea feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable
aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no slo diferente, sino opuesta a la de las partes que lo forman.
Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus
semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples
aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los individuos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines particulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro
del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la sociedad.
En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines diversos
de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por consiguiente, al
hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses y derechos individuales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la oposicin entre un
inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a la contraposicin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo minoritario y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es concebible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a 10s que corresponden a
todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere que
la "equilibrada armona" a que hicinfills mencin, en substancia denota la compatibilizaci6n
entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea, entre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de un
conglomerado humano.
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295
296
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297
clase social minoritaria de los poseedores de los medios de produccin, representan la parte dbil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para
impedir esta posibilidad de explotacin y sancionarla en los casos en que se
actualice, el orden jurdico debe establecer un conjunto de normas que consignen un rgimen de preservacin a favor de la clase laborante y, por ende,
de todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Ms an, ese
orden tiene como exigencia deontolgica fijar las bases conforme a las cuales
los rganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el
nivel de vida de los sectores humanos mayoritarios de la poblacin, a efecto de
conseguir una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus
aspectos. El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos es lo que
se denomina garantas sociales, cuyo establecimiento, proteccin y ampliacin
es otra de las finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia
teleologa en las tendencias coordinadas siguientes: a) institucin y observancia
de las "garantas del gobernado", y b) consagracin, efectividad coactiva y
ampliacin permanente de 'las "garantas sociales". Por ende, ningn orden
jurdico ni ningn fin del Estado que no actualicen armnica y compatiblemente las dos tendencias apuntadas, pueden entraar un rgimen de justicia
social.
C.
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la que concierne a la finalidad estatal, la cual, segn dijimos, es la misma que la teleologa constitucional. En efecto, son los fines del Estado los que justifican su aparicin y existencia en la vida de los pueblos, toda vez que la entidad estatal surge como
medio para realizar determinados objetivos en su beneficio y stos se fijan,
como principios econmicos, polticos, sociales o culturales, en el derecho
fundamental o Constitucin. El Estado no tendra razn de ser sin los fines
que su poder de imperio persigue, el cual, como lo hemos aseverado insistentemente, debe estar encauzado y sometido al orden constitucional.
El problema de la justificacin del Estado lo ha abordado la doctrina, consiguientemente, para responder a las siguientes preguntas: Por qu existe y
debe existir el Estado? Cules son las causas y razones que necesariamente
legitiman la existencia del Estado? Los problemas que plantean estas interrogaciones se han estudiado por diversas teoras desde distintos puntos de vista,
tales como el teolgico-religioso, de la fuerza, el tico y el contractualista.
a) Las teoras teolgico-religiosas afirman que el Estado es de origen divino y que por este motivo todos los hombres estn ineludiblemente obligados a
someterse a l, siendo San Agustn y Santo Toms de Aquino sus principales
exponentes y cuyas ideas reseamos en el captulo inmediato anterior de esta
abra. Para dichas teoras, la comunidad temporal, o sea, el Estado, debe estar
sometida a la comunidad espiritual que es la Iglesia, concepcin que sirvi de
apoYo doctrinal a la hegemona que el Papado ejerci6sbre laaut~~ ~~.ls
n:yes' durante la Edad Meda 'yque fue 'la catSa de las.i#l;~~J"~
298
Vanse en el captulo inmediato anterior las teoras de Hobbes y de Rousseau. Pargrafo 1, apartado B).
2
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. .1
300
"Las acciones humanas, dice J ellinek, slo pueden ser provechosas bajo el
supuesto de una organizacin firme, constante entre una variedad de voluntades
humanas, que ampare al individuo y haga posible el trabajo comn. Esta organizacin creada singularmente por un acto de libre voluntad ha menester de
medios de fuerza para poder existir y satisfacer sus fines. Si al hombre le es
imposible por s mismo alcanzar sus fines particulares, ms difcil le sera a una
unidad colectiva de asociacin alcanzar las finalidades de la misma. Los fines
slo puede alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de
accin individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses comunes predeterminados.vw'
El pensamiento de H eller involucra, mutatis mutandis, ideas semejantes al
sostener que el "Estado est justificado en cuanto representa la organizacin
necesaria para asegurar el derecho en una determinada etapa de su evo445
TEORA DE LA CONSTITUCIN
301
Ihering, por su parte, considera que el fin primordial del Estado es la elaboracin del derecho y su aplicacin en todos los mbitos de la vida social
mediante la eoereitividad, sin la cual no puede hablarse de orden jurdico.
Su pensamiento al respecto se contiene en las distintas aseveraciones que nos
permitimos sealar.
"La organizacin del fin del Estado se caracteriza por la vasta aplicacin del
derecho." "El derecho, mientras no ha llegado todava al Estado, no puede
cumplir su misin." "El Estado es la nica fuente del derecho, pues las normas
que no pueden ser impuestas por aqul que las estatuye no son principios de
derecho." "La coaccin aplicada por el Estado en la ejecucin constituye el
criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una
contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina.i'v" bis
En resumen, la justificacin del Estado resulta de un estricto proceso lgico que recoge las consideraciones que se acaban de formular, pues para realizarse a s misma, la nacin requiere indispensablemente un orden jurdico
que presupone en esencia una organizacin, y como en ese orden (el primario
fundamental) se crea al Estado como institucin dinmica, el propio Estado
es el agente para su realizacin, ya que este objetivo implica, segn dijimos, su
finalidad genrica. Debemos enfatizar que no puede existir ninguna comunidad nacional jurdicamente organizada y asentada en un territorio, sin Estado.
Bajo estas circunstancias, no puede prescindirse del Estado ni del Derecho.
La tesis marxleninista y el anarquismo que los pretenden proscribir son, por
tanto, completamente aberrativos, pues aun dentro de los tipos "ideales" de
sociedad humana que conciben, no es posible eludir ciertas "reglas de convivencia" --derecho- ni de poder -el estatal- que las haga observar coactivamente en el caso de que no se cumplan "voluntariamente't.r"
Teora del Estado, p. 240.
Teora del Estado, p. 323.
,"1bll.
Cfr. El Fin en el Derecho, Editorial Cajica, pp. 51,~~,,~~ 238, 239 Y 262.
,"e En el captulo precedente nos referimoaaesta .cueatin. raI'aJOIQ l. aplU1lLdo, . lJ).
'"8
302
D.
Los fines que cada Estado en particular persigue se determinan por la influencia. de una gama variadsima de factores causales y teleolgicos que se
dan en la vida y existencia real del pueblo, nacin o sociedad humana que
integra el elemento humano de la entidad estatal. Pero no slo la facticidad
mltiple del ser y modo del ser de este elemento motiva los fines del Estado,
ya que su proclamacin y sealamiento tambin obedecen a la accin ideolgica de diversas corrientes del pensamiento filosfico, econmico, poltico y
social. En otras palabras, dichos fines se postulan jurdicamente, es decir, en la
Constitucin, para expresar una o varias ideologas que a su vez denotan diferentes tendencias que condicionan el ejercicio del poder pblico del Estado para
mantener situaciones fcticas existentes en el mbito vital del pueblo o nacin
y de sus grupos mayoritarios o minoritarios, o para cambiarlas generalmente
en un sentido transformativo progresista. Fcilmente se comprende que es el
contenido de tales ideologas lo que establece el carcter sustancial de una
Constitucin o de un Estado. Por esta razn, se habla de "Estado o Constitucin burgueses, socialistas, capitalistas, liberales, individualistas, colectivistas,
comunistas, etc.", derivando estos calificativos de los fines estatales preconizados en el derecho fundamental.
No corresponde a la temtica de la presente obra la ponderacin de los
diversos y hasta contrarios fines que uno o varios Estados determinados han
perseguido en su historia y persiguen en la actualidad. Su anlisis crtico pertenece a la esfera epistemolgica de las ciencias polticas, econmicas y sociales, as como a la filosofa y otras disciplinas culturales y cientficas que proporcionan su concurso eidtico a la integracin del contenido ideolgico
de un cierto orden jurdico-constitucional. Nuestra pretensin estriba, modestamente, en resear los fines que al Estado mexicano le han adscrito sus
diferentes constituciones en el decurso de su vida histrica para destacar si en
ella se ha registrado o no la transformacin progresiva y positiva de que hablamos con anterioridad, propsito que a la vez nos permitir calificar desde
el punto de vista teleolgico las distintas leyes fundamentales que ha tenido
nuestro pas.
Todos los ordenamientos constitucionales de Mxico se han sustentado
sobre el principio de que el Estado y su gobierno deben estar al servicio del
pueblo o de la nacin bajo el designio de procurar su "prosperidad", "[elicidad", "grandeza", "bienestar", etc., mediante leyes "justas y sabias", Estos
vocablos se empleaban frecuentemente en nuestras constituciones del siglo pasado, antojndose ingenuas, idlicas y hasta vacas de contenido sustancial, pensndose quimricamente que, en la realizacin de los ideales que significan,
estriba el fin supremo del Estado. Se crey, igualmente, que la consecucin de
este fin dependa directamente de la organizacin poltico-jurdica que se diere
a la forma de gobierno y de la forma estatal que nuestro paiS adoptara. Sin
atender a la implicacin ntica del pueblo, es decir, a sus necesidades, problemas, carencias, condiciones econmicas, sociales y culturales de los grandes
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"9
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as como el "destierro" de los abusos "en que han estado sepultados" los pueblos, objetivos stos que podran lograrse mediante "la liberalidad de los principios del Congreso, la integridad de sus procedimientos y el vehemente deseo
por la felicidad de los pueblos". 450
La Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 ya es ms clara
en la determinacin del fin del Estado al disponer que "La felicidad del pueblo
y de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad,
propiedad y libertad", agregando que "La ntegra conservacin de estos derechos es el objeto de la institucin de los gobiernos y el nico fin de las asociaciones polticas" (Arto 24). Recordemos, por otra parte, que dicho documento
trat de no ser clasista al establecer que el gobierno "no se instituye por honra
o inters particular de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de hombres, sino para la proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos"
(Arto 4) o La indudable importancia del Decreto de Apatzingn estriba en que,
a pesar de que no tuvo vigencia, recoge el ideario jurdico-poltico de los jefes
del movimiento insurgente y cuya base de sustentacin era el principio de la
soberana popular, fincado en la tesis rousseauniana de la "voluntad general",
segn lo afirmamos en otra ocasin.v" Dicho principio fue el verdadero fundamento de independencia autntica del pueblo mexicano, y no de la que se
proclam en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba. En stos, la emancipacin fue obra sectaria o clasista de los criollos y espaoles residentes en la
Colonia, quienes deseaban la ruptura del vnculo de dependencia con Espaa
pero no la transformacin del rgimen poltico y social en favor del pueblo, el
cual, merced a tal ruptura, slo cambiara de amos sin reivindicar su poder de
autodeterminacin, reivindicacin que se contuvo precisamente en una de las
declaraciones dogmticas primordiales de la Constitucin de Apatzingn. Es
muy interesante observar que de este documento arranca la corriente liberal 452
y republicana, en tanto que los otros dos que acabamos de mencionar Significan la raz de los movimientos conservadores y monarquistas; y es obvio que
de esta bifurcacin surgieron las concepciones teleolgicas del Estado mexicano que definitivamente se cre en la Constitucin Federal de 1824. Aunque
ambas tendencias siempre procuraron la enigmtica y metafsica "felicidad del
pueblo", su obtencin la hacan derivar de la forma de gobierno y de la forma
Cfr. Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte, pp. 11 Y 14.
Cfr. Captulo tercero, pargrafo III, apartado B)
452
"La Constitucin de Apatzingn, dice Jess Reyes Heroles, supuso tal radicalizacin
en la marcha del liberalismo mexicano, que es imposible precisar sus races. Se duda sobre la
existencia de un proceso ideolgico que la sustente. De aqu que el documento se quiera ver
como un hecho aislado, sin conexiones. Pero ello no fue as; es un documento franco, resultado
de una evolucin ideolgica previa. El decreto de Apatzingn fue el primer planteamiento radical del liberalismo mexicano; por ello mismo y por los resultados, el esfuerzo se discontina, al
menos exteriormente, y slo es retomado muchos aos despus. Prueba de ello la hallamos en
que no solamente don Carlos Mara de Bustamante, que contribuy a la formulacin del
decreto, sino el doctor Francisco Argandar, que lo firm como. diputado por San Luis Potos,
tuvieran una relevante intervencin en las primeras labores legislativas del Mxico Independiente, Por ms que la vigencia jurdica del texto, de Apatzingn no existiera, ideolgicamente
no' cabe subestimarlo, pues de algunos de los temas en este texto abordados, el liberalismo
mexicano se ocupara ulteriormente con extraordinaria a.siduidad" (El Liberalismo Mi#cano.
Tomo 1, p. 25).
.
'
450
451
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la sin ms fuerza ni ms vigor que antes tena, para que vuelva ser una mera
ilusin su nombre? No seria decretar la ruina del sistema federal restablecerlo
bajo las mismas condiciones con que la experiencia ha demostrado que no puede subsistir, y precisamente hoy que existen circunstancias mucho ms desfavorables que aquellas que bastaron para destruirlo? Ni la situacin de la Repblica
puede ya sufrir por ms tiempo un estado incierto y provisional: la gravedad de
sus males, la fuerza con que los acontecimientos se precipitan, demandan pronto
y eficaz remedio; y pues que l consiste en el establecimiento del rden constitucional, no menos que en la conveniencia y solidez de la manera con que se
fije, parece fuera-de duda que es de todo punto necesario proceder sin dilacin
a las reformas." 455
La felicidad de la nacin, la conservacin de su unidad, el aseguramiento
del orden y la paz, el bienestar y la seguridad de los ciudadanos, el goce de
sus legtimos y naturales derechos, etc., siempre fueron los nebulosos e imprecisos objetivos de nuestro constitucionalismo fluctuante entre la forma federal
y central del Estado. Se tena la idea, muy arraigada en la conciencia poltica
de federalistas y centralistas, de que tales objetivos slo podan alcanzarse mediante la implantacin de algunas de dichas formas estatales. Sera prolijo
transcribir los mltiples documentos pblicos que demuestran este aserto.
Pero, segn dijimos con antelacin, el logro de los citados objetivos no solamente se haca derivar de la forma de Estado sino tambin de la forma de
gobierno, a tal punto que se propugn para ese efecto el establecimiento
de un rgimen imperial o monrquico que, a travs de su organizacin
jurdico-poltica, consiguiese la ventura de la nacin mexicana.
Estas reflexiones nos conducen a la conclusin de que los fines que las
constituciones del siglo XIX asignaron al Estado mexicano fueron eminentemente polticos y no sociales. Ello indica que en su realizacin, mediante cualquiera de las formas estatales o gubernativas anotadas, no se tom en consideracin la composicin, estructura, implicacin y modalidades del mismo
pueblo. En otras palabras, dichas leyes fundamentales no reflejaron la realidad
socioeconmica de Mxico ni sealaron las posibles soluciones a su vasta problemtica a guisa de fines estatales. Su elaboracin, oscilante entre las aludidas
formas, fue producto de las corrientes de pensamiento que caracterizaron al
siglo XIX, que, mutatis mutandis, preconizaron el liberalismo e individualismo
y que, a su vez, hicieron inabordables constitucionalmente las cuestiones sociales.
Los derechos llamados "naturales" del individuo y su tutela eran los primordiales, por no decir los nicos, fines del Estado, sin que su libre ejercicio debiera ser limitado por modo alguno. La felicidad de la nacin, se deca, era el
resultado de la felicidad de sus componentes individuales y sta, a su vez, se
cifraba en las diversas manifestaciones de la libertad que el poder pblico
debera siempre respetar en obsequio al principio liberal "dejad hacer, dejad
pasar" porque todo transcurre natural y espontneamente.?" La pretericin
4~~
Voto de 5 de abril de 1847 que precedi6 al A.da de Reformas de 18 de mayo del mis-
mo ao.
4506 Este principio fue proclamado por los fisi6cratas y era el signo del liberalismo econ6mico que prohiba el intervencionismo estatal.
..
..
.
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308
Por la transcripcin anterior fcilmente se advierte que las reformas sociales proyectadas aunque no propuestas, que hubieren atribuido a los fines del
Estado mexicano una nueva y radical tnica transformativa de las meras modificaciones a la organizacin poltica del pas, consistieron en que se abordaran en la Constitucin los vitales problemas socioeconmicos de Mxico,
como son los concernientes a las condiciones de las masas campesinas y obreras y a su inaplazable mejoramiento. Desafortunadamente, y con el estribillo
de "an no es tiempo", la mayora de los diputados integrantes del Congreso
constituyente, formada por los llamados "moderados", se opuso a la implantacin de tales reformas, cuya consagracin en el derecho fundamental de M.m Exposici6n de motivos del Proyecto constitucional de 16 dedunio de 1856. Inserto en
el tomo IV de la obra Derecho Pblico M esiceno de don Isidro Montiel y Duarte y en Leyes
Fundamentales de MiKico de don Felipe Tena Ramirez.
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xico hubiese establecido las garantas sociales en materia agraria y laboral que
instituy varias dcadas despus la Carta de Quertaro. 4 58
Desde el punto de vista de la teleologa estatal, la Constitucin de 1857 fue,
segn dijimos, individualista y liberal. Estas caractersticas afloran con nitidez
del texto y espritu de su artculo primero, que dispone: "El pueblo mexicano
reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones
sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del
pas deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin."
Adems, fue la corriente jusnaturalista una de las que inspir el citado ordenamiento, segn puede advertirse de su exposicin de motivos, en la que se asienta:
"Persuadido el Congreso de que la sociedad para ser justa, sin lo que no puede
ser duradera, debe respetar los derechos concedidos al hombre por su Creador,
convencido de que las ms brillantes y deslumbradoras teoras polticas son
torpe engao, amarga irrisin, cuando no se aseguran aquellos derechos, cuando no se goza de libertad civil, ha definido clara y precisamente las garantas
individuales, ponindolas a cubierto de todo ataque arbitrario. El acta de derechos que va al frente de la Constitucin es un homenaje tributado en vuestro
nombre (del pueblo), por vuestros legisladores a los derechos imprescriptibles
, de la humanidad. Os quedan, pues, libres, expeditas, todas las facultades que
del Supremo recibisteis para el desarrollo de vuestra inteligencia, para el logro de vuestro bienestar."
En lo que atae a la postura liberalista, el legislador constituyente de 185657 la acogi abiertamente al proclamar: "El Congreso estim como base de toda
prosperidad de todo engrandecimiento, la unidad nacional y, por tanto se ha
empeado en que las instituciones sean un vnculo de fraternidad, un medio
seg1!ro de llegar a establecer armonas, y ha procurado alejar cuanto producir
pudiera choques y resistencias, colisiones y conflictos", 10 que viene a indicar
sin dejar lugar a dudas, que el Estado se reput como un mero vigilante de las
relaciones entre particulares, cuya ingerencia deba surgir cuando el desenfrenado desarrollo de la libertad individual acarreara disturbios en la convivencia
social.
Ahora bien, la sola adopcin del liberalisms- e individualismo como posturas teleolgicas del Estado asentadas en la tesis jusnaturalista, signific, sin
embargo, un notorio avance jurdico-poltico en el constitucionalismo mexicano del siglo XIX. En efecto, la Constitucin del 57 suprimi los fueros y privilegios clasistas como el eclesistico y el militar, que nuestros ordenamientos
constitucionales anteriores haban conservado, y al preconizar, por ende, la
igualdad legal sin distincin sectaria alguna, .estableci una verdadera y trascendental reforma en la estructura de los fines del Estado y, consiguiente458
Entre los que se opusieron a la adopcin .de las .reformas sociales figura don Ignacio
L. Vallarta, cuya actitud en este punto resume Tena Ramrez en los siguientes trminos: "El
18 de agosto (de 1856) en que fue discutido esteartculo (el 17 del proyecto que se referia
a la prohibicin de que la libertad de. trabajo se coartara por los particulares a titul9 de
propietariOs), el constitucionalista D. Ignacio L. Vallarta ley un discurso, en el que despus
de describir la' deplorable situaci6n social que prevaleca, expuso que el Constituyente nada
poda hacer para remediarla, en primer lugar por el principio de 'dejad hacer,dejad pasar',
en aegundo lugar ,prnb col'fdpondet Cl$tascuestiones a la Cnstituei!4. sino a ltsl.,..secuaA__s , -". (QA ..:, p 6
1\A).
, ",.. ...., '....
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U i L I " l U " l ' .. .. _,.
\1'%'.
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. . . . . . . ~-
310
Guia para el Estdid del Derecho Constitueional Me:eicand. Edici6n 1886 pgina 6,
de su Introducci6n.
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.
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313
Por otra parte, uno de los primordiales aspectos socioeconmicos de nuestra actual Constitucin estriba, como se sabe, en la reivindicacin, para la nacin, de diferentes recursos naturales, entre ellos el petrleo, que bajo la Ley
Fundamental de 1857 eran susceptibles de ser explotados por sujetos fsicos o
morales particulares nacionales y extranjeros, segn aconteci en la realidad.
Nadie ignora, adems, que la Constitucin de 17 considera a la propiedad privada como funcin social en cuanto que autoriza al Estado, por conducto de
sus rganos competentes, para evitar que los derechos que de ella se derivan,
como el utendi, el fruendi y el de disposicin, se ejerciten abusivamente por su
titular en detrimento del inters pblico, social o general. As, la nacin --o
sea el Estado mexicano-- "tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de
regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica,
en beneficio social, cuidar de su conservacin, lograr el .desarrollo equilibrado
del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana" :464
No est en nuestro nimo hacer puntual referencia a cada una de las prescripciones de. la Constitucin mexicana vigente, en las que se determinan los
fines sociales y econmicos del Estado en beneficio de su elemento humano y
de los grupos mayoritarios que lo componen. Nos conformamos con la simple
enunciacin de los ya expuestos para reiterar el carcter social, lato sensu, del
contenido de aspectos normativos muy importantes de nuestra Ley Fundamental vigente. Nuestra intencin estriba, en esta oportunidad, en reiterar la idea
que siempre hemos proclamado, en el sentido de que la Constitucin de 17,
como jurfdico-poltica y jurdico-social, conjuga armoniosamente los diversos
objetivos que integran la teleologa exhaustiva del Estado, la cual debe fincarse
e~ la proteccin y respeto simultneo de la persona, de los. grupos mayorita~os de la sociedad y de la nacin o pueblo mismos y que sustancialmente no
sm entidades metafsicas o abstractas, sino comunidades integradas por seres
humanos individualizados. En otra ocasin formlamos la consideracin de
que la ley suprema vigente e&. el ordenamiento jurdico fundamental en que se
"" Articulo 27 constitucio~, prrafo 111, in capit, segn reforma iniciadapotel. PJ:e..
314
un
. 465
FragmentO;d~1
c1&O$ del Pueblo MeXIcano. MXICO a T,avs de sus Constituciones. Tomo J, p. 27.
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315
Como corolario de la resea que antecede podemos afirmar que el constitucionalismo mexicano se ha desarrollado en un proceso ideolgico perfectamente congruente hacia una natural y espontnea superacin de los fines del
Estado, derivada de la dinmica misma de la sociedad. Salvo los interregnos
que comportan los regmenes centralistas de 1836 y 1843, se advierte que no
hay solucin de continuidad entre las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917.
Cada una de ellas ha tenido su correspondiente objetivo cimero. As, en la
Constitucin de 24 y segn lo sostuvimos con antelacin.?" se crea el Estado
mexicano al que se le da la forma federal, y como resultado lgico de los documentos jurdico-polticos que la preceden, dicha Constitucin reafirma las
declaraciones de independencia del pueblo como condicin sine qua non de la
existencia del ente. estatal que reconoce, a su vez, como base de sustentacin
la soberana popular, es decir, la capacidad autodeterminativa de la comunidad
nacional. En atencin a que dentro de la estructura jurdica y poltica del EstadoMexicano se conservaron los sistemas de privilegios y fueros de las. castas
ec1esisticay militar que se venan arrastrando desde la poca colonial, fue
menester que se acogieran en la Constitucin de 57 como corrientes ideolgicas informadoras de su espritu, el individualismo, el liberalismo y el jusnaturalismo, a efecto de suprimir tales sistemas en propensin a la instauracin
terico-normativa..de la igualdad jurdica entre todos los habitantes de la
Repblica sin distincin particular alguna.
.
Ya hemos aseverado que la Reforma, como etapa relevante de nuestra historia poltica, se caracteriz por la abolicin de dichos fueros y privilegios de<retada en la Ley Fundamental de 1857, la cual pudo ostentar el galardn
de haber sido una de las ms avanzadas del mundo en su poca. Sin los principios que demolieron -las estructuras clasistas que con anterioridad a ella existan en Mxico y que fueron proclamados en nuestra mencionada Constitucin, no hubiese sido posible" en el mbito jurdico, la expedicin de las Leyes
de Reforma que iniciaron el camino para la transformacin positiva del pas.
Si de la Constitucin de 57 emana un formidable impulso de superacin
en la' historia poltica de Mxico, este ordenamiento no reflej, sin embargo,
spsgrandes problemas socioeconmicos ni, por tanto, apunt ninguna soluCIn a los mismos. La situacin fctica provocada por tales problemas, princip:dmente el obrero y agrario, y su falta de tratamiento normativo en la indicada Ley Fundamental, fueron las causas primordiales que transformaron en
lIOCialla Revolucin de 1910 que en su incubacin y estallamiento fue eminentemente poltica. La solucin a esos y otros problemas nacionales de carcter
+:~~
En Ds/enm de la Constitucin de 191.7. Estudio publicado por la Asociacin de Dipu19161917. Edici6n de 1947, p. 19.
VasecapituJo priftlero.
. ;
~<::~ti~yentesde
.. 111'
316
socioeconmico y cultural ha sido el ms destacado objetivo de la Constitucin de 1917, que recoge en un rgimen congruente el ideario desarticulado y
asistemtico de nuestro mencionado movimiento revolucionario.
En resumen, el constitucionalismo mexicano comprende tres etapas sucesivas, en las que se observa, segn dijimos, la ampliacin y superacin de los
fines estatales. En 1824 surge el Estado mexicano mediante la organizacin
jurdico-poltica del pueblo en la Constitucin Federal del propio ao, previa
declaracin de su independencia y asuncin de su soberana. En 1857 se rompen los sistemas clasistas que otorgaban al clero y a la casta militar fueros y
privilegios contrarios a la igualdad preconizada por el liberalismo e individualismo y por su supuesto ideolgico: el jusnaturalismo. Ese mismo ao significa
en nuestra historia la iniciacin de una lucha, interna primero y contra factores externos despus, que se desarrolla durante ms de dos lustros y que culmin con el afianzamiento de la independencia y soberana del pueblo mexicano y con la reforma a las estructuras sectarias que nuestro pas haba
mantenido desde que era colonia espaola. Por ltimo, en 1917 comienza lo
que suele llamarse la "institucionalizacin" de la Revolucin sociopoltica de
1910 mediante la renovacin permanente que auspicia e impone la Constitucin de Quertaro. De esta manera, la teleologa del Estado mexicano ha experimentado una ampliacin progresiva, pues comienza en la defensa de la
independencia y soberana nacionales, contina con la reforma supresora de
las estructuras clasistas y sectarias y culmina en la actualidad en la tendencia
a lograr objetivos de beneficio colectivo en la vida socioeconmica y cultural
del pueblo.
n.
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317
Para [ellinek, "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan
a los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno
de ellos respecto del poder del Estado" /73 idea que, ms que .expresar un tipo de
constitucin, describe el contenido poltico de la misma, procediendo de igual
manera el tratadista mexicano Felipe Tena Ramirezr":
frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de cierto tipo. Constitucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada ley constitucional
puede aparecer como Constitucin. A consecuencia de ello, el concepto se hace relativo; ya no
afecta a un todo, a una ordenacin y a una unidad, sino a algunas varias o muchas prescripciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.)
470
Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "constitucin jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de
estos tipos (Cfr. Teora del Estado, pp, 267 a 298).
471
Este conocido profesor de la Universidad de Harvard sostiene que "Podemos reconoc~r como ms importantes tres conceptos no polticos en que se emplea el trmino 'constitucin', a saber: el filosfico, el jurdico y el histrico. El primero de ellos es un concepto genneo; los otros dos, especficos. Al decir especficos, quiero decir que el historiador puede hablar
de la Constitucin de Atenas, la Constitucin de la Inglaterra medieval y la Constitucin de
Estados Unidos, y referirse en cada uno de los casos a algo particular o especfico, que slo se
encuentra en el tiempo y lugar de que se ocupa. De modo semejante, el constitucionalista de
Norteamrica, Inglaterra o Francia habla de la constitucin cuando estudia la constitucin con
la referencia jurdica que le es familiar en trminos de todo \l,Il "sistema jurdico". Por el
contrario, los conceptos filosficos de la constitucin sonde ordinario generalizaciones deducidas de las varias constituciones histricas o jurdicas conocidas por el autor. Los filsofos europeos hacen derivar, por 10 comn, sus conceptos de constitucin del contraste entre el significado
atribuido de ordinario a la palabra constitucin (constitucin, Verfassung) en su pas y en la
poca en que escriben con el que es de presumir sugeran Aristteles y el derecho rOIX/aDO
como significado del trmino constitucin en la Antigedad clsica" (Teora 'Y "alidaJ th la
OrganUaci6n constitucional democrtica, pp. 123 Y 124) .
72
Curso de Derecho Constitucional.. Tomo 1, p. 43
ta T.orf. GtlUral d,IEsttulo, p. 413.
U~ Cfr. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 20 a 24.
318
p. 58.
.~.
Introduccin de Franz Mehring. Ediciones Siglo Veinte.
..
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319
.76
'77
Op. cit., p. 4.
T.orfa d. la Constitucwn,.l>p. 150 y,151. Ediciones Ariel. Barcelona,; 1965.
320
presenta en el mismo grado la constitucin poltica, siempre artificial y voluntaria por algunas facetas. De estos rasgos se ha pretendido obtener el argument.o
en favor de la superioridad de la constitucin social de un pas sobre su constitucin poltica y es tradicional, principalmente entre los anglosajones, afirmar
qu~ esta ltima no tiene sentido sino en la medida en que garantice y sancione
las maneras de ser de la vida social a la cual stas estn acostumbradas/'<"
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21
322
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323
mas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico estatal respectivo. As, vebigracia, en Inglaterra, donde hay una constitucin consuetudinaria, coexisten con sta varios cuerpos legales que, en unin del comon
law o derecho comn ingls, forman el status jurdico que se caracteriza por
su hibridismo.
En nuestra opinin, son patentes las ventajas que presenta la constitucin
escrita sobre la del tipo consuetudinario, principalmente por lo que se refiere a
la violabilidad de sus normas o disposiciones. En efecto, a diferencia de las
constituciones escritas, en las consuetudinarias es ms difcil establecer la
competencia de los rganos del Estado y saber con certeza cundo surge una
contravencin al rgimen constitucional, dado que no estn integradas por
textos precisos, dificultad que se agrava cuando los pueblos en los que existen
no tienen cultura o espritu jurdico.
Independientemente de la anterior clasificacin, don Emilio Rabasa ha elaborado una divisin de las constituciones, ya no desde el aspecto de su concepcin formal, sino en consideracin al medio o manera de establecer su
vigencia, en un Estado determinado. Alude dicho autor a diversos regmenes
jurdicos histricamente dados, afirmando que la constitucin espontnea, o
sea, aquella que emana naturalmente del pueblo por medio de prcticas sociales
reiteradas y continuas, y que es de ndole consuetudinaria, es la que tiene Inglaterra; que por lo que concierne a los Estados Unidos, hay una constitucin
ratificada, es decir, sometida a convenciones locales en cada entidad federativa
de dicho pas; y por lo que atae a Mxico, y en general, a las naciones
latinoamericanas, existen y han existido constituciones impuestas, esto es, cuerpos normativos elaborados en un gabinete, por as decirlo, cuya observancia se
impone al pueblo, prescindiendo de que respondan o no a su idiosincrasia,
o sea, a su constitucin real y teleolgica.
Desde el punto de vista de su reformabilidad, las constituciones jurdicopositivas de carcter formal escrito pueden ser rgidas o flexibles, tema ste
que abordaremos con posterioridad.
Un criterio muy importante para clasificar las constituciones se funda en el
contenido ideolgico de las mismas. Ya hemos aseverado que la constitucin
teleolgica como conjunto de objetivos que persiguen los factores reales de
poder, proclaman diferentes principios que tienden a convertirse en declaraciones fundamentales de la constitucin jurdico-positiva. Ahora bien, segn tales
principios y las declaraciones que los expresan, las constituciones de este ltimo tipo suelen clasificarse como "burguesas", "socialistas", "individualistas",
cecolectivistas" y en otras varias subespecies, cuya ndole ideolgica deriva de
las tendencias de los factores reales del poder que en el acto constituyente o
de produccin constitucional hayan tenido hegemona.
Las mencionadas especies' de constitucin pueden englobarse dentro del tipo
que Carl Schmitt llama "constitucin ideal". "Con frecuencia, dice, se designa
como 'verdadera' o 'autntica' Constitucin, por razones polticas, la que responde a un cierto ideal de Constitucin' ", apoyando esta consideracin en las siguientes apreciaciones: "La terminologa de la lucha poltica comporta. el que
324
cada partido en lucha reconozca una verdadera Constitucin slo aquell,,; ql;1e. se
corresponda con sus postulados polticos. Cuando los contrastes de principios
polticos y sociales son muy fuertes, puede llegarse con facilidades a que un partido niegue el nombre de Constitucin a toda Constitucin que no satisfaga sus
aspiraciones. En particular, la burguesa liberal, en su lucha contra la Monarqua
absoluta, puso en pie un cierto concepto ideal de Constitucin y lo lleg a
identificar con el concepto de Constitucin. Se hablaba, pues, de 'Constitucin'
slo cuando se cumplan las exigencias de libertad burguesa y estaba asegurado
un adecuado influjo a la burguesia.i'v"
El propio Schmitt redondea su pensamiento a propsito del concepto ideal
de constitucin al afirmar que: "Cuando adquieren influjo poltico partidos con
opiniones y convicciones contradictorias, se manifiesta su fuerza poltica en que
prestan a los conceptos -imprecisos por necesidad- de la vida del Estado,
tales como Libertad, Derecho, Orden pblico y seguridad, su contenido concreto. Es explicable que 'libertad', en el sentido de una ordenacin social burguesa
apoyada en la propiedad privada, signifique cosa distinta que en el sentido de
un Estado regido por un proletariado socialista; que el mismo hecho calificado
en una Monarqua como 'atentado a la tranquilidad, seguridad y orden pblicos' sea juzgado de otro modo en una Repblica democrtica, etc. Para el
lenguaje del liberalismo burgus, slo hay una Constitucin cuando estn garantizadas la propiedad privada y la libertad personal; cualquier otra cosa no es
'Constitucin', sino despotismo, dictadura, tirana, esclavitud o como se quiera
llamar. Por el contrario, para una consideracin marxista consecuente, una Constitucin que reconozca los principios del Estado burgus de Derecho, sobre todo la
propiedad privada, es o bien la Constitucin de un Estado tcnica o econmicamente retrasado, o si no una seudoconstitucin-reaccionaria, una facha de
jurdica, desprovista de sentido, de la dictadura de los capitalistas. Otro ejemplo: para la concepcin de un Estado laico, esto es, rigurosamente separado de
la Iglesia, un Estado que no practique esa separacin no es un Estado libre; al
contrario, para una cierta especie de conviccin confesional y religiosa, un Estado slo tiene verdadera Constitucin cuando considera la situacin de hecho,
social y econmica, de la Iglesia, le garantiza una libre actividad pblica y
autodeterminacin, protege sus instituciones como parte del orden pblico, etc.,
slo entonces se conceder por parte de la Iglesia que pueda hablarse de "libertad". Por eso son posibles tantos conceptos de Libertad y Constitucin como
principios y convicciones polticos."483
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III.
LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL
326
ced a la influencia del individualismo y liberalismo surgi la tendencia de consignar en el texto constitucional los llamados" derechos del hombre", "derechos
fundamentales de la persona humana" o las "garantas individuales o del gobernado". Con el reconocimiento o la institucin de estos elementos, la constitucin jurdico-positiva dej de ser nicamente poltica, es decir, que a la mera
estructuracin del Estado y su gobierno se agreg un conjunto de disposiciones
jurdicas cuya finalidad estrib en limitar en beneficio de los gobernados el
poder pblico estatal y los actos de autoridad en que ste se manifiesta, regulando as las relaciones de supra a subordinacin, o sea, las de gobierno propiamente dichas o relaciones entre detentadores y destinatarios del mencionado
poder. En otras palabras, a travs de este aspecto normativo, la constitucin
jurdico-positiva se convirti en instrumento de control del poder pblico del
Estado, es decir, como sostiene Loeweinstein, "en el dispositivo fundamental para
el control del proceso del poder". 484 Este sistema sustantivo de garanta o de
seguridad jurdica en favor de los gobernados tuvo que complementarse con un
rgimen de proteccin adjetivo, generalmente de carcter jurisdiccional, como
entre nosotros el juicio de amparo, con la finalidad de mantener en beneficio
de aqullos el orden constitucional.t'"
Cuando la corriente liberal-individualista dej de ser la ideologa predominantemente influyente en la estructuracin sustancial de las constituciones
jurdico-positivas contemporneas, el contenido normativo de stas se enriqueci por la incorporacin, en su texto, de lo que se llama "derechos pblicos
subjetivos de carcter social" o "garantas sociales" en favor de la clase trabajadora en general y de sus miembros componentes en lo particular. Esa incorporacin, resultante de los principios socioeconmicos derivados de la natural
evolucin de los pueblos enfocada hacia la superacin de las condiciones vitales
de sus grupos mayoritarios, ha transformado la constitucin jurdico-positiva
meramente poltica en constitucin jurdico-social. Merced a este fenmeno, el
orden constitucional ya no slo descansa en lo que tradicionalmente se conoce
como "decisiones polticas fundamentales", que se refieren por lo general a la
forma de Estado y forma de gobierno, sino que se apoya en "principios socioeconmicos bsicos", cuya extensin e implicacin estn sujetas a circunstancias
de tiempo y lugar y a las condiciones especficas de cada Estado en concreto.
La objetivacin de esos principios, o sea, su aplicacin en la realidad social y
econmica, entraa uno de los fines primordiales del Estado, cuyo instrumento
jurdico es la constitucin misma que los preconiza.
Se habr advertido, por las consideraciones someramente expuestas, que el
constitucionalismo ha evolucionado con la tendencia de ensanchar el mbito
normativo de la constitucin jurdico-positiva.' Si sta fue primeramente una
constitucin poltica, en la actualidad ha asumido una tnica social, como acontece con la Constitucin mexicana de 1917 y cuya fisonoma general describimos con antelacin.t'" Esa evolucin impide elaborar un concepto unitario y
484
485
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.-o
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cin real y teleolgica a que ya hemos hecho referencia. Sin tal adecuacin,
aqulla no sera autntica, genuina o legtima ni materialmente vigente, aunque
fuese formalmente vlida corno una mera "hoja de papel", empleando la locucin con que despectivamente designaba Lasalle a las constituciones escritas que
por la fuerza y la coaccin se imponen a los pueblos corno un traje de luces o
de etiqueta o corno una armadura pesada y asfixiante. Ahora bien, debemos
advertir, empero, que si dicha adecuacin puede no existir en el momento de
expedirse la constitucin jurdico-positiva, es susceptible de registrarse durante el decurso del tiempo, sea mediante las transformaciones evolutivas del
pueblo que lo conviertan en agente y paciente positivo de los principios constitucionalmente proclamados, o a travs de las enmiendas normativas que la
experiencia vaya imponiendo, hasta lograr el verdadero equilibrio entre la facticidad y la normatividad corno sntesis a que debe aspirar el constitucionalismo en cualquier pas.
330
vez se quejaban de que los templos no eran respetados y que las conciencias eran
oprimidas. Se neg la absolucin a los que haban prestado juramento, y ~an
slo la obtenan si se retractaban pblicamente; entonces el espritu de partido
se introdujo en los asuntos de la fe, y aquella situacin fue una de las ms
violentas y lamentables por las que Mxico ha pasado.l'v"
En trminos parecidos, aunque desde otro punto de vista, se expresaba ~l
jurisconsulto Ramn Rodrguez al afirmar que la Constitucin de 57 produjo
"realmente disturbios y revueltas de diverso carcter y de muy distintas tendencias", explicando que "Los que deseaban el progreso y la libertad y aceptaban
todas sus consecuencias, no estaban satisfechos con los preceptos constitucionales
que proclamaban un progreso trunco y libertades a medias.
"Los que, por el contrario, encontraban excesivas estas libertades y perdan
por ellas las ventajas de sus antiguas preeminencias, buscaban como nico medio
de salvacin el aniquilamiento de tan avanzadas instituciones.
"Los primeros hacan fuerza para adelante, los segundos para atrs."492
Corrobora las anteriores apreciaciones la "protesta" que el arzobispo de Mxico, Lzaro Garza, y el obispo Clemente de Jess Mungua lanzaron contra la
Constitucin de 57 y cuyo texto es el siguiente: "Habiendo llegado a nuestras
manos un ejemplar de la Constitucin federal, y visto en ella varios artculos
contrarios a la institucin, doctrina y derechos de la iglesia catlica, y estando
prevenido en el ltimo que sea jurada con la mayor solemnidad en toda la Repblica, declaramos: Que ni los eclesisticos ni los fieles podemos por ningn
ttulo, ni motivo alguno, jurar lcitamente esta Constitucin... disponemos que
por nuestra secretara se diga a todos los prrocos, para que lo tengan entendido
y lo hagan entender a los fieles, que no es lcito jurar la Constitucin... que
cuando los que hubieren hecho el juramento de la Constitucin, se presenten
ante el tribunal de la penitencia, los confesores, en cumplimiento de su deber,
han de exigirles previamente, que se retracten del juramento que hicieron, que
esa retraccin sea pblica del modo posible; pero que siempre llegue al conoci~iento de la autoridad ante quien se hizo el juramento; ya sea por el mismo
interesado, o por personas notoriamente autorizadas por l, para que lo hagan
en su nombre."493
-492
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que form ejrcitos para dar su sangre y su vida por aquel mito sagrado; no la
aprobaron en una votacin como las colonias americanas a su Constitucin, pero
la aprob el plebiscito de la nacin, consciente a la manera del plebiscito de
Dolores, del 16 de septiembre de 1810.
"Se form, pues, una conciencia nacional favorable a la Constitucin, a tal
grado que el huertismo y el antiguo porfirismo atacaron despus a la Constitucin de 1917 por no haberse ajustado a las formas parlamentarias del cdigo
poltico de 1857, y an se sigue atacando a la Constitucin de 1917, usando
como arma la de 1857, sobre todo en materias de enseanza, propiedad, rgimen
politico-religioso y en todo cuanto se puede."-41J6
Por nuestra parte, e independientemente de la admiracin casi venerativa
que profesamos por los constituyentes de 1856-57 y por su obra, y sin dejar
de observar que en varios de sus aspectos dogmticos y normativos sta se
alej de nuestra realidad poltica, econmica y social como lo asienta Rabasa,
estimamos que la Ley Fundamental de 57 fue legtima por haberse legitimado.
Para sostener esta afirmacin no debemos identificar la ilegitimidad de una
constitucin jurdico-positiva con su incumplimiento. Legitimidad no entraa
necesariamente observancia total, cabal o puntual del ordenamiento constitucional, hiptesis sta que no se presenta nunca en la realidad de ningn pas.
Tan es as, que las constituciones se precaven contra su propia inobservancia
por parte de los rganos del Estado y consignan diversos medios para invalidar los actos de autoridad en que esa inobservancia se traduce o puede traducirse. La violacin de la constitucin jurdico-positiva, aunque sea reiterada
pero no total, importa su ilegitimidad. A lo sumo, revelar su inadecuacin
con la constitucin real, en cuyo caso aqulla debe reformarse para adaptarla
a sta. Como ya dijimos, a la Constitucin de 57 puede achacarse el calificativo
de "inadaptada" para la realidad mexicana, pero no el epteto de "ilegtima".
Pudieron habrsele hecho las reformas pertinentes a efecto.de que adquiriese
vigencia positiva, pues, como dice Coso Villegas, "resiste airosamente la mayor
parte de sus crticas, a tal punto que acaba uno por tener la impresin de que
aun sus peores defectos pudieron haberse corregido con el tiempo, de no haberla hecho a un lado la dictadura de Porfirio Daz".491
Hay varios hechos que registra la historia de Mxico para adjudicar a
nuestra citada Ley Fundamental la doctrina de la legitimacin constitucional.
Desde que se restaur la Repblica en 1867 con el aniquilamiento del llamado
"Imperio" de Maximiliano de Habsburgo, el gobierno de don Benito Jurez
expidi diversas circulares en las que se manifestaba la reiterada tendencia
para que tuviesen aplicacin y vigencia positivas las instituciones constitucionales y entre ellas, principalmente, las relativas a las garantas individuales. Entre
tales circulares destaca por su importancia y claridad objetiva la de 12 de abril
de 1868, firmada por Vallarta como secretario de Gobernacin, y cuyo texto
nos. permitimos reproducir fragmentariamente en la nota al calce, tratando de
4e6
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La refutacin que nos proponemos formular a las opiniones de Vera Estaol la haremos desde dos puntos de vista: histrico el uno y jurdico-constitucional el otro.
En el Plan de Guadalupe, bajo la bandera del constitucionalismo, don
Venustiano Carranza propugn el restablecimiento del orden constitucional.
Evidentemente se refera al instituido por la Constitucin de 1857, conculcado
por los sucesos de febrero de 1913, que exaltaron a Victoriano Huerta, espuriamente, a la jefatura del Estado mexicano. Ahora bien, el jefe del movimiento constitucionalista, al lanzar su proclama al pueblo mexicano,. ofreci,
como lo hizo, reimplantar el orden constitucional alterado, reimplantacin que
se llev a cabo por medio de la promulgacin de la Constitucin de 1917, con
las consiguientes reformas e innovaciones, cuyo establecimiento aconsejaron el
progreso social y la realidad mexicana. No es que Carranza quisiera restituir
intactamente la Constitucin de 57, pues de haberlo hecho as, hubiera resultado nugatoria e intil la Revolucin de 1910; lo que pretendi y logr fue
que se revisara y reformara la Ley Fundamental de 1857, incorporando a su
texto disposiciones que consagraban reformas e innovaciones. El mismo, al
presentar el proyecto de la Constitucin de 17, se refera constantemente a la
revisin y reforma de la Constitucin de 57,505 lo cual indicaba claramente su
deseo de restablecer el orden constitucional, no sin alteraciones normativas,
evidentemente. Carranza consideraba implcitamente a la Constitucin vigente
como una prolongacin del Cdigo Fundamental de 1857, y que en sntesis se
presenta como un todo reformativo de ste y no como su abrogacin.
Pues bien, para que se discutieran y aprobaran las reformas, adiciones, innovaciones, etc., de la Constitucin de 57, qu hizo Venustiano Carranza?
Lo que todo hombre normal y cuerdo hubiera hecho, esto es, convocar a un
Congreso Constituyente. Bien es verdad que el artculo 127 de la Constitucin
de 57 estableca que era al Congreso de la Unin a quien competa acordar las
reformas y adiciones y que stas fuesen aprobadas por la mayora de la legislaturas locales, mas cabe preguntarse: exista el Congreso Federal en una
poca histrica en que los movimientos revolucionarios armados y el desorden predominaban? Acaso poda hablarse a la sazn de legtimas legislaturas
de los Estados, cuando el pas era un caos? Haba, pues, notoria y manifiesta
imposibilidad de hecho para aplicar el artculo 127 de la Constitucin de 57 y
solamente una apreciacin ingenua, si no es que malvola, como la de Vera
Estaol, puede criticar el proceder de Carranza en este particular. Si hubiramos seguido los desatinados consejos que se desprenden de la infundada
crtica que hace tal autor, an no tendramos la Constitucin de 17, pues estaramos todava tratando de encontrar el "legtimo" Congreso Federal y las "le5<04
"Al Margen de la Constitucin de 1917". pp. 3 a12. Edicin norteamericana. Obra
escrita por su autor en la ciudad de Los Angeles, Cal., en mayo de 1920.
505
Cfr. "Crnica de~ Constituyente", por Djed Brquez.
.
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338
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IV.
LA DEONTOLOGA CONSTITUCIONAL
La tesis de la Suprema Corte cuya parte conducente se acaba de transcribir, alude a lo que se ha llamado el derecho a la reoolucin" de los pueblos
y que con mayor propiedad debiera denominarse potestad natural" de las
sociedades humanas para transformar un orden constitucional preexistente.
Si se considera que toda Constitucin es producto de la soberana popular, si
se estima que mediante ella, como ya dijimos, el pueblo se autodetermina y
autolimita a travs de una asamblea que se supone compuesta por sus genuinos representantes (Congreso Constituyente), no por ello debe concluirse que
deba estar perpetuamente sometido a un orden constitucional determinado.
Todo pueblo, como todo hombre, palpa en s el imperativo de su superacin,
siente con gran intensidad el anhelo de su perfeccionamiento, experimenta una
tendencia evolutiva. De ah que la Constitucin, que es forma jurdica fundamental que expresa la voluntad popular, deba cambiar a medida que las
~ecesidades y aspiraciones del pueblo vayan mudando en el decurso de los
tIempos. Por tanto, entre el orden constitucional y el modo de ser y querer
ser de un pueblo, tiene que existir una adecuacin, sin la que inevitablemente
l~ Constitucin dejara de tener vigencia real y efectiva, aunque conserve su
VIgor jurdico-formal.
Las aspiraciones de los pueblos generalmente se han traducido y se traducen en una tendencia a implantar la igualdad social bajo mltiples y variados
aspectos. En efecto, sin hiprbole podemos afirmar que la mayora de los
acontecimientos histricos que se han realizado en el decurso de los tiempos
han perseguido como finalidad el establecimiento de un rgimen o sistema de
Justicia social, fincada sobre la base de una ansiada igualdad humana, cuya
consecucin, desde diversos puntos de vista, ha sido el m6vil invariable de las
IIOT
340
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equilibrio armomco entre los componentes del todo social y las fuerzas vivas
de un pueblo, han cristalizado en los derechos positivos fundamentales de los
pases en que las revoluciones se hubieren. registrado, es decir, en sus constituciones, que participando de lo jurdico slo en cuanto conjuntos normativos
sistemticos, implican la seguridad y permanencia, como principios ordenadores, de las aspiraciones populares. Por tanto, al convertirse la ideologa presupuestal de toda revolucin, cualquiera que sea la finalidad especfica pretendida
por sta, en normas jurdicas fundamentales, tanto en lo poltico-orgnico,
como en lo socioeconmico y religioso, el ideario que orienta tal movimiento
deja de ser una mera aspiracin para devenir en la pauta directriz de los destinos del pueblo con la eficacia que le confieren, como materia o contenido
de normacin constitucional, los atributos esenciales de lo jurdico: la imperatividad y la coercitividad.
Si pues, desde un ngulo deontolgico, la Constitucin es la estructuracin
jurdica de toda ideologa autnticamente revolucionaria y teniendo cualquier
revolucin una finalidad igualitaria, traducida sta en diversas igualdades especficas (religiosas, polticas o econmicas), es evidente que la Ley Fundamental de un pas para no incidir en el anatema del "injustum jus" de los
romanos, debe instituir normativamente, mediante una adecuada regulacin,
los principios sustentadores de dicha finalidad.
Hasta ahora nos hemos referido constantemente a la idea de igualdad
como comn aspiracin de las revoluciones y como causa motivadora de elaboracin constitucional. Podrasenos atribuir el error de haber incurrido en
una "peticin de principios" si no explicsemos lo que, a nuestro entender y
para la comprensin de las consideraciones que hemos formulado y que
vamos a exponer posteriormente, debe estimarse como "igualdad", Esta, como
entidad psicofsica, no es posible que exista, ya que en el mismo acto de creacin divina y por designios inescrutables e insondables de Dios, se consigna
con evidencia una marcada e indiscutible desigualdad entre los seres humanos. La igualdad a que aludimos es una igualdad de tipo sociolgico, pudiramos decir, traducida nicamente en la mera posibilidad de que los hombres,
independientemente de atributos personales de diversa ndole, realicen sus
objetivos vitales en los mltiples mbitos de la vida social sin impedimentos
heternomos, o sea, sin que su actividad-conducto para la obtencin de tales
fines sea obstaculizada por los dems con apoyo en normas jurdicas. En otros
trminos, la igualdad, tal como debe entenderse en derecho, equivale a una
situacin en que todos los hombres estn colocados, para el solo efecto de que
puedan desenvolver su personalidad en distintos aspectos, satisfaciendo o no
determinadas exigencias constatadas en razn del objetivo especial perseguido
y que a nadie es dable eludir. De ello se infiere que, aun siendo unitario el concepto de igualdad, desde un punto de vista positivo existen diversas situaciones
igualitarias abstractas, dentro de las que la igualdad se traduce en la misma
posibilidad formal que tienen los distintos individuos que se encuentren en dicha
situacin, para que, cumpliendo las condiciones establecidas en sta, logren sus
personales objetivos. No otro sentido tiene la mxima aristotlica que expresa
que la igualdad consiste en "tratar igualmente a los iguales" desigualmente ti
342
losdesigualesu , puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos
que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "desiguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas
diferentes.
Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este concepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo estableca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo" ("igualitario" ). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una actitud
in justa, con independencia del modo o manera como sta se asuma (legislativa,
ejecutiva o jurisdiccionalmente ) .
Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua non
del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo deontolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas igualitarios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos, econmicos.
o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde un punto de
vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en la hiptesis
de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido frecuentemente), el mencionado ordenamiento deje de ser positivamente jurdico, porque lo jurdico no
es sino una modalidad de normacin con ciertas y definidas notas esenciales
(bilateralidad, imperatividad, heteronoma ycoercitividad) y cuya materia (actos, hechos, personas, relaciones, situaciones, etc.) es susceptible de ser, a su
vez, regulada por ordenaciones de diferente tipo (religiosas, morales, econmicas, polticas, etc.).
La Constitucin y las disposiciones legales secundarias que no se le
opongan son, pues, conductos normativos de realizacin del desideratum valorativo del Estado o pueblo, consistente en implantar la igualdad entre los
hombres bajo la idea que hemos expuesto, y en hacer posible, mediante dicha
implantacin, el logro de la justicia. Por tanto, toda Constitucin vigente tiene
a su favor la presuncin de ser un ordenamiento igualitario y justo, mientras
la realidad en que impere no autorice a suponer lo contrario, en cuyo caso se
justifica su reforma o adicin o, inclusive, su abolicin mediante el quebrantamiento o subversin del orden por ella instituido, lo que no es otra cosa que
el llamado "derecho a la revolucin", que slo ser tal cuando su finalidad
estribe, con vista a dismiles factores reales de motivacin (econmicos, polticos, religiosos o sociales) en la procuracin de una igualdad y una justicia
verdaderas.
En otras palabras, resultando la Constitucin de un proceso social tendiente a adaptar el ser al deber ser, a transformar una realidad inigualitaria
e injusta en una realidad igualitaria y justa, es obvio que los factores que determinan dicha adaptacin o transformacin son no slo la causa eficiente de la
formacin constitucional, sino la base de sustentaciny el elemento justificativo de la vigencia o subsistencia de las normas constitucionales, de tal suerte
que si stas ya no nicamente no encuentran respaldo en las circunstancias que
otrora hubieren implicado su motivacin real, positiva y verdadera, sino
que signifiquen serios obstculos para la-obtencin de la justicia e igualdad,
deben necesariamente modificarse. Estas consideraciones autorizan a reafir-
TEORA DE LA CONSTITUCIN
343
344
cido un sistema especial conforme al cual deben introducirse reformas o adiciones a sus preceptos. Desgraciadamente, ese sistema, que en la teora
jurdico-constitucional ha sugerido el principio de "rigidez constitucional",508
ha sido por lo general muy poco eficaz en la prctica, no implicando sino un
mero conjunto de formalismos que fcil y hasta vergonzosamente se satisfacen
por la inconsciencia cvica, la falta de patriotismo y la indignidad de los organismos y autoridades a los que constitucionalmente incumbe la modificacin
preceptiva de la Ley Fundamental. De ello resulta que, pese a dicho principio
de rigidez, la Constitucin se reforma o adiciona, incluso, lo que es peor, se
transforma, con la misma facilidad, celeridad y falta de ponderacin con que
se crean y modifican las leyes secundarias y sin que la alteracin constitucional
obedezca a una verdadera motivacin real orientada hacia los ideales de igualdad y justicia.
Esta triste situacin, desafortunadamente, se ha dado con frecuencia en
Mxico. Puede afirmarse que entre todas las constituciones o leyes constitucionales que han imperado en nuestro pas, slo tres pueden resistir airosas
un anlisis serio de justificacin sociolgico-valorativa, a saber: los ordenamientos fundamentales de 1824, de 1857 y el vigente de 1917, todos ellos de
carcter federal. Los dems, desde el punto de vista de la teora constitucional
slo han sido constituciones en sentido positivo, impuestas por conveniencias
polticas, religiosas o econmicas particulares de grupos privilegiados y, por
tanto, conservadores, sin haber estado orientadas hacia la realizacin de verdaderos valores de igualdad y justicia, de lo que es prueba irrefutable su efmera duracin. Estas consideraciones no suponen, desde luego, la idea absoluta y radical de que los ordenamientos constitucionales distintos de los tres
sealados, hayan sido totalmente deleznables o que no hayan marcado cierto
mejoramiento tcnico en determinadas instituciones en ellos implantadas y reguiadas;'?" ni autorizan a estimar a las Constituciones de 1824, 1857 y 1917
como documentos jurdico-polticos perfectos y en todo superiores a los dems; sino que nicamente tratan de poner de relieve la circunstancia de que,
desde el punto de vista de la evolucin progresiva del pueblo mexicano, dichas tres leyes fundamentales han establecido bases de superacin social en
materia religiosa, poltica y econmica, alimentadas por un espritu igualitario
y justiciero, autnticamente revolucionario.v"
Por otra parte, la fuente deontolgica de formacin constitucional, que estriba en la voluntad o desideratum popular, puede decirse que rara vez se ha
registrado en pases histricamente dados. Generalmente, en efecto, las constituciones se han elaborado por grupos de juristas, de tcnicos en Derecho,
De este principio trataremos posteriormente en este mismo captulo.
Verbigracia, la Constitucin de 1836, llamada "Las Siete Leyes Constitucionales" es
superior a la Constitucin Federal de 1824, en lo que atae a la consagracin de un catlogo
ms o menos completo de garantas individuales y a la creacin de un medio de control
constitucional, ya que el segundo de los ordenamientos mencionados incurri en sendas omisiones acerca de dichas dos importantsimas cuestiones (Cfr. nuestras obras Las Garantas Individuales y El Juicio de Amparo).
no Estas apreciaciones pueden corroborarse mediante un estudio comparativo de las diferentes constituciones que han regido en Mxico desde un punto de vista socioaxiolgico,
508
509
TEORA DE LA CONSTITUCIN
345
V. Los
FUNDAMENTALES.
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TEORA DE LA CONSTITUCIN
349
ellos. En el campo econmico, tales factores estn representados por los banqueros, industriales, obreros, campesinos, propietarios urbanos y rurales, comerciantes
y dems grupos vinculados a la produccin, comercio, consumo y servicios de
distinta ndole; en la esfera cultural, operan con ese carcter los intelectuales,
profesionistas y tcnicos de diversas especialidades, as como los estudiantes y
universitarios en general; en el mbito religioso, evidentemente el clero, las
diferentes organizaciones eclesisticas y las agrupaciones conexas pueden asumir
la expresada naturaleza; y en el terreno poltico, como es lgico, los partidos
y el ejrcito.
El estudio de los factores reales de poder corresponde principalmente a la
sociologa, que por ste y otros muchos motivos guarda estrecha relacin con
el Derecho Constitucional, pues esta rama de la ciencia jurdica tiene indispensablemente que valerse de ciencias sociales para, explicar el contenido de las
instituciones establecidas y reguladas por una determinada Ley Fundamental
vigente o que haya estado en vigor en un cierto pas. La sociologa y las disciplinas conexas proporcionan la metodologa para estudiar los fenmenos que en
la dinmica de las colectividades humanas reflejan la presencia y accin de los
factores reales de poder que hayan condicionado el orden constitucional
desde el punto de vista de su contenido sustancial. Es el desentraamiento de
la influencia que en la produccin de la Constitucin y de sus reformas esenciales lo que sirve de criterio bsico para calificarla, es decir, para establecer
cules son las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que se
hayan recogido en ella como principios ideolgicos sobre los que descansa la
estructura jurdica de un Estado. Los mencionados factores, en su proyeccin
constitucional, demuestran la perfecta simbiosis o sinergia que existe entre la
sociologa, la economa y dems ciencias sociales, por una parte, y el Derecho,
por la otra. Las normas jurdicas, como formas coercitivas e imperativas que
estructuran al Estado y regulan todas las actividades individuales y colectivas
que dentro de l se despliegan, son susceptibles de llenarse con mltiples contenidos que se localizan en la constitucin real y teleolgica del pueblo. Ahora
bien, el anlisis de estos contenidos, como esferas fcticas y objeticas en que se
mueve la vida comunitaria, proporciona principios y crea sistemas socioeconmicos-polticos, religiosos o culturales, los cuales, sin su normativizacin
jurdica, no podran aplicarse ni funcionar en la realidad. A la inversa, las
normas de derecho, sin ningn substratum que responda a esas esferas, seran
simples "hojas de papel" como lo proclam Lasalle. De ah que el dualismo
"normatividad jurdica-realidad social, econmica, poltica, cultural y religiosa",
respectivamente, como forma y materia segn la concepcin aristotlica, denote
la sntesis sobre la que debe edificarse la organizacin fundamental del Estado
expresada en 'la Constitucin, que no debe ser un cuerpo preceptivo descarnado, fro y sin alma, sino el ordenamiento por el que transcurra espontneamente la vida del pueblo hacia la consecucin de sus fines.
contra. el. totalitarismo, la constitucin de los dos Estados separados de la India y el Pakistn,
el nacumento del Estado de Israel y el ya largo conflicto acerca del estatuto de la ciudad de
Jerus~n" (Teora Poltica. Ediciones ArieI. Barcelona. Versin al castellano por Manuel
'
MallO, 1963, p. 470).
350
TEORfA DE LA CONSTITUCIN
351
Parafraseando el pensamiento de H eller, podemos afirmar que las decisiones fundamentales son las valoraciones normativizadas, o sea, convertidas en
normas jurdicas, de lo que el clebre jurista entiende por "normalidad", concepto que, mutatis mutandis, equivale a lo que se denomina llanamente "la
constitucin real dinmica" de un pueblo. Al insinuar que existe normalidad
"positiva" y normalidad "negativa", Heller sostiene que slo la primera es
digna de normativizarse, es decir, de expresarse en principios axiolgicos que,
al acogerse en la "constitucin normada", esto es, para nosotros, en la constitucin jurdico-positiva, se traducen en las decisiones fundamentales.
"La Constitucin normada, escribe, consiste en una normalidad de la conducta normada jurdicamente o extrajurdicamente por la costumbre, la moral,
la religin, la urbanidad, la moda, etc. Pero las normas constitucionales, tanto
jurdicas como extrajurdicas, son, a la vez que reglas empricas de previsin,
criterios positivos de valoracin del obrar. Porque tambin se roba y se asesina
con regularidad estadsticamente previsible sin que, en ese caso, la normalidad
se convierta en normatividad. Slo se valora positivamente y, por consiguiente, se
convierte en normatividad, aquella normalidad respecto de la cual se cree que
es una regla emprica de la existencia real, una condicin de existencia ya de la
Humanidad en general, ya de un grupo humano." 517
La distincin entre las prescripciones constitucionales que postulan dogmticamente las decisiones fundamentales y las "leyes constitucionales" segn la
idea de Carl Schmitt, es muy importante para la teora de la reforma de la Constitucin. En efecto, dichas prescripciones slo pueden ser variadas, sustituidas
o eliminadas mediante el poder constituyente del pueblo, ejercido por sus representantes reunidos en un cuerpo ad-hoc, llamado congreso o asamblea
constituyente, pues nicamente las "leyes constitucionales" pueden ser modificadas por los rganos constituidos del Estado, tema ste que trataremos
posteriormente. 51 8
Ya hemos aseverado que las decisiones fundamentales, en cuanto a su contenido ideolgico y a las materias sobre las que son susceptibles de formularse,
Teora del Estado. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 1963, p. 271.
As, refirindose a la Constitucin de Weimar, Schmitt sostiene: "En vas del artculo
76 (que corresponde al 135 de nuestra Constitucin) pueden reformarse las leyes constitucionales, 'pero no la Constitucin como totalidad. El artculo 76 dice que 'la Constitucin' puede
refonnarse en la va legislativa. En realidad, y por el modo poco claro de .expresin corriente
h~ta ahora, no distingue el texto de este artculo entre Constitucin y ley constitucional.
Sin embargo, el sentido es claro y se expondr con mayor claridad an, despus, en las explicaC10~es que han de venir (acerca de los lmites de la competencia para la reforma de la Constitucin}, Que 'la Constituci6n' pueda ser reformada no quiere decir que las decisiones fundamentales que integran la sustancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y sustituidas por
otras cualesquiera mediante el Parlamento. El Reich alemn no puede ser transformado en
una M?narqua absoluta o en una Repblica sovitica por mayora de dos tercios del Reichstag.
El ~egslador que reforma la Constituci6n', previsto en el artculo 76, no es en manera alguna
OIl1lllpotente, la terminologa que habla del 'omnipotente' Parlamento ingls, irreflexivamente
:epetida desde Del Olme y -Blackstone, y trasladada a todos los otros Parlamentos posibles ha
Introducido aqu una gran confusin. Pero una resolucin mayoritaria del Parlamento i~gls
~o b~tarlll; para hll;cer de Ins:lat~rra. un .Estado sovitico. Sostener lo contrario seria no ya una
.conS!deraCl6n de tipo formalista, SInO Igualmente falso desde los puntos de vista poltico y
J';Uidico. SemeJl'Ultes monnas fundamentales no podra establecerlas una mayora parlamentaria;
lUlo slo la voluntad directa y consciente de todo el pueblo ingls."
517
518
352
estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro E~tado,
sino en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclusin de ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas
decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente a
la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos
los autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pueden coincidir en las decisiones fundamentales que comprende su totalidad
normativa.
As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Orezai'? considera con ese
carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la
soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o
alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la for~a
republicana de gobierno y del federalismo como forma de Estado; democracia
representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales; divisin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su parte,
el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones fundamentales
en materiales y fotmales. Las materiales, afirma, "son las sustancias del orden
jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la constitucin consigna
y las formales son esa misma substancia, slo que en movimientos: son los principios que mantienen la vigencia y el cumplimiento de las decisiones materiales",
reputando con esta ndole en Mxico a "la soberana, derechos humanos, sistema representativo y supremaca del poder civil sobre la Iglesia 'y como formales'
la divisin de poderes, federalismo y el juicjo de amparo". 520
A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin, consideramos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado, pueden ser
polticas, sociales, econmicas, culturales y religiosas desde el punto de vista de
su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica ideolgica a un cierto
orden constitucional y marca los fines del Estado y los medios para realizarlos.
A estos tipos estimamos pertinente aadir las decisiones fundamentales de
carcter jurdico.
Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917, dichas decisiones, a
nuestro entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declaraciones respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3. forma
de gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1. limitacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas
constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como medio
adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la violen
en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la actividad
toda de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin que involucra los principios de constitucionalidad y legalidad; e) sociales, que estriban
en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter socioeconmico,
asistencial y cultural en favor de las clases obrera y campesina y de sus miembros individuales componentes, es decir, establecimiento de garantas sociales
519
"Lrrejormabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y 20, 1943, pp. 107-108.
500
oi: cit., p. 160.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
353
Y II.)
23
Sobre la histori~ del juicio de amparo vase nuestra obra respective, {Captulos 1
354
VI.
LA FUNDAMENTALIDAD y LA SUPREMACA
DE LA CoNSTITUCIN
A.
Consideraciones generales
La fundamentalidad denota una cualidad de la Constitucin jurdicopositiva que, lgicamente, hace que sta se califique como "Ley Fundamental
del Estado'F" Entraa, por ende, que dicha Constitucin sea el ordenamiento
522
La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los tratadistas a que alude don Alberto son Moses Poblete 'Troncoso, profesor de la Universidad de
Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Maria Lazcano 'Y
Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau, profesor de la Facultad
de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en el Instituto Politcnico de
Paris ; B. Mirkine Guetzvich, Secretario General del Instituto de Derecho Comparado de la
Universidad de Pars; Georges Gurvich y Karl Loewnstein.
523
Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma absolutamente
inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma "relativamente invulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo supuestos dificultados" -principio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el ltimo principio unit4rio de la unidtul
poltica y de la ordenacin de conjunto, as como la norma ltima para un sistema de imputaciones normativas", sealando adems otras connotaciones con las que se suele emplear el
mencionado concepto y a cuya exposicin nos remitimos (Teori4 de 14 Constitucin. pp.
4-7 aSO).
TEORA DE LA CONSTITUCIN
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la superlegalidad
legislativo ordinacostumbres esenp. 304).
626
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Pars, p. 653,
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Congreso federal que emanen de ella 5 34 bis y a los tratados internacionales que
celebre el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. No obstante,
a pesar de esta declaracin, la supremaca se reserva al ordenamiento constitucional, pues tanto dichas leyes como los mencionados tratados, en cuanto a
su carcter supremo, estn sujetos a la condicin de que no sean contrarios a la
ConsttucionF" condicin que omiti el artculo 126 del Cdigo Fundamental
de 1857.
La hegemona de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental interno de Mxico, sobre los convenios y tratados en que se manifiesta el Derecho Internacional Pblico, se corrobora por lo que establece el artculo 15 de
nuestra Ley Suprema, en el sentido de que no son autorizables, o sea, concertables, tales convenios o tratados si en stos se alteran las garantas y los derechos establecidos constitucionalmente para el hombre y el ciudadano.i" La
mencionada hegemona confirma, pues, el proverbio iglesista que proclama
que sobre la Constitucin nada ni nadie". En conclusin, reservndose el
principio de supremaca a la Constitucin Federal, frente al rgimen que
534 bi.s
Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del
Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido tratadista
afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo constituyen el desarrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el alma de la Constitucin
que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la mayor claridad y en todos sus
detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el alma de la ley fundamental, o lo que
es igual: son normas que hacen explcito el sentido pleno de los textos constitucionales; son,
por decirlo as, la Constitucin misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes
internas para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo
ni de su alma, sin transformarse en lo que no es." Al referirse al segundo de dichos tipos,
afirma De la Cueva que el grupo respectivo "est formado por las normas que dicta el congreso para regular los diversos aspectos de la vida social, como dice Villoro, sobre 'materia
distinta de la constitucin'; son las normas secundarias simpliciter que integran las distintas
ramas del derecho positivo: el administrativo, el penal, el civil, el mercantil, etctera. De estas
normas debe decirse que emanan de la Constitucin, pero en un sentido meramente formal."
(T'eoria de la Constitucin. Edicin 1982, pp, 113 y 115).
535
As lo ha resuelto nuestra Suprema Corte en la ejecutoria Vera Jos Antonio. Semanario Judicial de la Federacin. Quinta poca. Tomo XCVI, p. 1639. Por su parte, el constitucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez participa de nuestro punto de vista al afirmar
que: "Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es slo
la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados,
desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las leyes federales,
porque stas, para formar parte de la ley suprema, deben 'emanar' de aqulla, esto es, deben
tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan 'estar
de acuerdo' con la Constitucin. Se alude -as al principio de subordinacin (caracterstico del
sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental." (Derecho
Constitucional Mexicano. Novena edicin, 1968, p. 17.) Esta misma tesis la sostuvo el licenciado don Ramn Rodrguez al comentar el artculo 126 de la Constitucin de 1857, afirmando
al efecto que "Si las leyes que emanan de la Constitucin o los tratados internacionales contravienen a los preceptos de la misma Constitucin violando las garantas individuales, vulnerando
o restringiendo la soberana de los Estados o alterando los derechos del hombre y del ciudadano,
tales leyes y tratados no se ejecutan, no se cumplen, porque la justicia federal puede y debe
impedirlo conforme a los artculos 101 y 102, con el fundamento slido y legal de que contravienen a los preceptos constitucionales; luego, la nica ley que en rigor legal, ideolgico Y
gramatical puede llamarse suprema es la Constituci6n. No es cierto, por lo mismo, que las
leyes que de ella emanen y los tratados internacionales sean leyes supremas de la Repblica"
(Derecho Constitucional. Edicin 1875, pp. 702 y 703).
586
El estudio del articulo 15 ,constitucional lo emprendemos en nuestra obra Las Garatltias Individuales", a cuyas consideraciones nos remitimos. (Cfr. Cap. VII.)
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361
instituye no tiene validez formal ni aplicabilidad las convenczones internacionales que la contravengan.
Por lo que concierne a la segunda parte del artculo 133, cuyo sentido irreflexiva e inconsultamente fue tomado por los constituyentes de 1856-57 de la
Constitucin Federal norteamericana y reproducido por el Congreso de Quertaro de 1917, apunta lo que en la doctrina se llama control difuso" o autocontrol constitucional" por parte de las autoridades judiciales, cuestin sta
que estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo", a cuyas consideraciones nos remitimos, ya que atae a la temtica de la misma.":"
Hemos aseverado anteriormente que, siendo la Constitucin la Ley Fundamental, no puede estar supeditada a otra y, en caso de que se la repute como
la prolongacin de un rgimen jurdico constitucional anterior, no por esta
circunstancia debe ser sometida a 19S imperativos de ste. El supuesto contrario hara nugatorio el principio de supremaca, ya que la Constitucin posterior estara siempre ligada, en una relacin de subordinacin inadmisible, a la
Constitucin anterior. Dicho principio, en consecuencia, contribuye a fundar
lgica y jurdicamente la legitimidad constitucional de que ya hemos hablado,
y proyectada esta idea a la Constitucin de 1917, jams puede sostenerse con
validez que es espuria, porque su elaboracin y expedicin no se ajustaron a
las normas de la Constitucin de 1857, toda vez que, si bien es verdad que
reform a sta siguiendo sus lineamientos generales en lo que a algunas decisiones fundamentales se refiere, surgi con absoluta independencia, sin la cual
no hubiese sido la expresin del poder constituyente del pueblo mexicano
ejercido por el Congreso de Quertaro. La doctrina proclama, segn se ha
dicho ya, que este poder constituyente no debe estar restringido por normas
anteriores o, como dice Recasns Siches,sS8 "el poder constituyente no puede
hallarse sometido a ningn precepto positivo, porque es superior y previo a
toda norma establecida; por eso el poder constituyente, cuando surge in actu,
no reconoce colaboraciones ni tutelas extraas, ni est ligado por ninguna traba;
la voluntad constituyente es una voluntad inmediata, previa y superior a todo
procedimiento estatuido; como no procede de ninguna ley positiva, no puede
ser regulado en sus trmites por normas jurdicas anteriores".
. Pes bien, en la Constitucin se crean rganos (o poderes) encargados del
ejercicio del poder pblico del Estado. Estos rganos o "poderes" son, por
consiguiente, engendrados por la Ley Fundamental, a la cual deben su existencia y cuya actuacin, por tal motivo, debe estar subordinada a los mandatos
c?nstitucionales. Es por esto por 10 que los rganos estatales, de creacin. y
vida derivadas de la Constitucin, nunca deben, jurdicamente hablando, VIOlar o contravenir sus disposiciones, pues sera un tremendo absurdo que a una
autoridad constituida por un ordenamiento le fuera dable infringirlo.
Refirindose a las diferencias esenciales entre el poder constituyente y los
"poderes constituidos", Recasns Siches corrobora las apreciaciones que acaba587
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541
TEORA DE LA CONSTITUCIN
363
Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmite de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las facultades
expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o desconocidas por las
que pretenden arrogarse los Estados."542
El artculo 133 de la Constitucin, que consagra el principio de la supremaca de la Ley Fndamental, est compuesto de dos partes segn hemos dicho: una en que se contiene dicho principio por modo eminentemente declarativo o dogmtico, y otra en la que impone de manera expresa la observancia
del mismo a los jueces de cada Estado. Estimamos que esta segunda parte del
mencionado precepto constitucional es incompleta, ya que no alude a las
dems autoridades distintas de los jueces locales, como obligadas a acatar preferentemente la Constitucin sobre disposiciones secundarias que la contraren. Adems, tampoco en dicha segunda parte se expresa que la Constitucin
debe ser acatada con preferencia a las leyes federales, cualquiera que sea su
naturaleza.
Esas dos omisiones notorias que afectan al artculo 133 constitucional en
cuanto que no previene ql\e toda autoridad del Estado debe observar preferentemente las disposiciones de la Ley Fundamental sobre las secundarias, ni
establece dicha obligacin en el caso de que las normas contraventoras sean de
ndole federal, pueden subsanarse mediante una recta interpretacin del aludido precepto, tomando en cuenta el principio de la supremaca constitucional
tal como se ha expuesto con antelacin y cohonestando aqul con la disposicin contenida en el artculo 128 del Cdigo Supremo, que ordena: "Todo
funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su cargo,
prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen."
~n efecto, el principio de supremaca constitucional implica que la Constitucin
tIene en todo caso preferencia aplicativa sobre cualquier disposicin de ndole
secundaria que la contrare, principio que tiene eficacia y validez absoluta
tanto por lo que respecta a todas las autoridades del pas, como por lo que atae
a todas las leyes no . constitucionales. De lo contrario, esto es, si dicho principio
slo operara frente a una sola categora de autoridades y ante cierta ndole de
leyes, la observancia de la Constitucin sera tan relativa, que prcticamente se
rompera el rgimen por ella instituido. Por otra parte, si en el artculo 128
c.onstitucional se impone a todo funcionario la obligacin de guardar sin distI.ngos de ninguna especie la Constitucin, es evidente que la intencin del legIslador constituyente fue en el sentido de revestir al ordenamiento supremo
~~ primaca aplicativa sobre cualquier norma secundaria, as como de constrernr a toda autoridad, y no slo a los jueces locales como inexplicablemente se
expresa en el artculo 133, a acatar los mandatos de la Ley Fundamental contra disposiciones no constitucionales que la contraren.
A guisa de mera referencia histrica, debemos recordar que el principio de
supremaca constitucional se consagr en los diferentes documentos jurdicos
542
Aplndice al tomo CXVllIs . tesis 268 de la Quinta poca del Semanario Judicial de
~ Fedetacin; y tesis 78 de la Compilacin 7119.1965, Materia General. Tesis 77. del Apln..
tlICe 1975, Volumen General.
364
VII.
A.
La supremaca no opera sola para conseguir el aseguramiento o la efectividad de la Constitucin, sino que, con vista a este objetivo, se complementa
con otro principio: el de rigidez. Este principio se opone al llamado de flexibilidad constitucional, que significa que la Ley Fundamental es susceptible de
ser reformada, modificada y adicionada por' el legislador ordinario, siguiendo
el mismo procedimiento que se adopta para la creacin y alteracin de la legislacin secundaria.
Por el contrario, el principio de rigidez constitucional indica que para llevar a cabo alguna modificacin o reforma a la Constitucin, es necesario seguir un procedimiento especial, en el que las diversas autoridades y organis548
Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constituci6n norteamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren
bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada
Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado."
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La consideracin que formula Tena Ramrez en el sentido de que el "poder revisor" no es un poder constituido, sino una prolongacin o emanacin
funcional del Constituyente, no nos parece acertada. En efecto, el llamado
"poder revisor" en nuestro orden constitucional no se traduce sino en el Congreso de la Unin y en las legislaturas de los Estados, segn lo previene el
artculo 135 de la Constitucin; en otras palabras, dicho "poder" no es un organismo unitario, no es una entidad autoritaria con sustantividad propia, por
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lo que no se puede decir que en nuestro sistema constitucional la facultad reformativa de la Ley Suprema est encomendada a un rgano especial. Lo que
sucede es que el artculo 135 instituye una colaboracin o cooperacin entre el
Poder Legislativo Federal y los poderes legislativos de los Estados para alterar
la Constitucin, circunstancia que no autoriza a presumir siquiera que el ordenamiento fundamental sea reformable por un rgano especial, con personalidad propia, distinto de los organismos anteriormente aludidos.
Si las reformas a la Constitucin se realizan por la colaboracin antes
mencionada, es evidente que tales actos no se ejecutan sino por poderes constituidos, como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, rganos que, por tal motivo, no actan ilimitadamente, sino conforme a sus facultades constitucionales, que en lo tocante a la alteracin de la Ley Suprema
ya quedaron connotadas. Si las legislaturas de los Estados y el Poder Legislativo Federal son poderes constituidos, cmo es posible que Tena Ramrez
afirme que dichas entidades legisladoras integran el llamado "poder revisor"
al que dicho distinguido autor le atribuye el carcter de constituyente?, ya que
los poderes constituidos no pueden, en ltimo anlisis, sino componer otro
poder constituido, porque lgicamente la naturaleza del todo se establece en
razn directa de la naturaleza de las partes.
En conclusin, teniendo el llamado "poder revisor" el carcter de poder
constituido, es evidente que no puede ser tambin poder constituyente, ya que
de lo contrario se infringir el principio lgico de la no contradiccin. Por
tanto, si el Congreso de la Unin y las (iegislaturas de los Estados no deben
estimarse funcionalmente, desde el punto de vista del artculo 135 constitucional, como un "organismo constituyente", resulta que la funcin especfica
de reformar y adicionar la Constitucin tiene los lmites que esta misma fija
los cuales quedaron apuntados con antelacin.!"
Resuelto ya el anterior problema.f'" fcilmente se puede dar solucin tambin a aquel que consiste en la cuestin de si puede haber dentro del mismo
articulado constitucional preceptos o disposiciones que sean inconstitucionales.
El asunto se puede decidir en el sentido de que, si las adiciones o modificaciones preceptivas o normativas de la Constitucin pugnan con el espritu ge549
Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional,
p. 70), don Emilio Rabasa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra anteriormen~e citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la
ommpotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente
franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley Fundamental ide para suplir
al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso Federal con los de los Estados como entidades polticas iguales."
550
Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no
SIga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de la
Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc. Asi, v, gr., Paolo Biscaretti distingue
en ello concuerda con Karl Loetuenstein) entre lmites implcitos y lmites explcitos de
Ichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente consisten en los principios
f undamentales que integran el espritu esencial de la Constitucin, manifiesta que los argumentos en que se basan no le parecen "convincentes", sin dar ninguna razn que los refute,
y en cuanto a los segundos, precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda
v1e9z que es la misma Ley Suprema la que los consigna (Cfr. Dere"l:ho Constitucional, edicin
65, pp, 279 a 286).
'
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El texto transcrito "fue devuelto a la Comisin porque se crey que estableca intiles moratorias que hacan casi imposible todo cambio reclamado
por la opinin't.?" habindose presentado en su lugar uno ms sencillo, segn
el cual la reforma constitucional deba ser votada "por dos tercios del congreso y aceptada por la mayora de los electores que nombren a los diputados
del congreso siguiente, al que toca decretar el resultado". 552
El nuevo precepto proyectado fue impugnado por Zarco, quien argument
que por virtud de la representacin poltica de la ciudadana que dentro de todo
rgimen democrtico tienen los diputados reunidos en asamblea, sera ocioso acudir a la votacin popular para que se aceptara o rechazara alguna reforma a la
Constitucin, mxime que, por lo general, las modificaciones a sta entraan
cuestiones polticas, sociales o de la otra ndole que escapan muchas veces a la
apreciacin del pueblo. "Si el pueblo delega su soberana en el legislador, deca
tan insigne constituyente, a ste toca dar toda clase de leyes sin recurrir al cuerpo
electoral, y sin la reforma de la Constitucin es un punto grave en que debe
evitarse toda precipitacin, bien puede establecerse que iniciada y votada una
reforma por un congreso, corresponde decretada como ley al congreso siguiente.
Esta ser garanta suficiente, y as de una manera indirecta, en las elecciones,
el pueblo se ocupar de la reforma, escogiendo a los que sobre ella han de
resolver.
"Las reformas constitucionales, continuaba Zarco, pueden recaer sobre cuestienes polticas o administrativas que requieran ciertos conocimientos prcticos,
y sin hacer el menor agravio al buen sentido del pueblo, puede asegurarse que
sern superiores a la inteligencia de los electores. Hay tambin la dificultad de
la computacin de votos de todos los electores, y esta dificultad puede aun retardar las medidas ms tiles. El principal defecto del artculo consiste en que
una vez establecido el sistema representativo, se apela a la democracia pura
hasta donde cabe en el sistema de la comisin."553
Don Jos<Mara Mata, en defensa del rejerendum de los electores como me'dio para introducir enmiendas constitucionales, sostuvo que Zarco parti "de un
supuesto falso", pues "no habiendo eleccin directa sino indirecta en segundo
grado, y no exigindose para la reforma el voto de todos los ciudadanos sino el
de los electores, no se apela a la democracia, sino al sistema representativo en
ms o menos grados, puesto que el elector es un delegado del pueblo. En los
demcratas no hay inconsecuencia en ir a buscar la opinin del pueblo como
fuente de acierto. Si se diera valor al argumento de que el pueblo no sabe y es
551 Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 11, p. 590.
552 l d e m . '
5G8
Ldem.
372
DERECHO
CO~STITCCIO::-;AL
MEXIC..\::-;O
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pero entonces en cada colegio electoral debe haber un catedrtico que d explicaciones, y este maestro ser una rbula, un tinterillo, que si se trata del teorema geomtrico, enseara que la hipotenusa es una figura cuadrada o redonda.
A dnde vamos a parar con estos absurdos que se quieren derivar del sentimiento del bien? A la insurreccin contra la razn y el sentido comn.
"Iniciada la reforma, prosigue Prieto. habr electores que la quieran ms o
menos amplia, ms o menos restringida, que la quieran con ciertas restricciones,
y cmo cabe todo esto en el s o no en el nico monoslabo que les permite
articular la comisin? Queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice, queremos
conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos la libertad de la
discusin para la reforma, pero a nuestras preguntas slo se ha de responder
s o no. Esto es una burla, es una ironia., un plagio de la libertad de imprenta
de Beaumarchais. Esta no es libertad, es el atrs de un centinela, es el grito de
un pedagogo, y no hay soberana con consigna, no hay libertad con mordaza,
no hay discusin con gendarmes. Cuando la opinin pblica quiera una reforma
con ciertas modificaciones, no encontrar ni la frmula para expresar su pensamiento, porque tiene un candado en la boca que slo le deja decir s o no.
"Si los electores, concluye dicho diputado constituyente, quedan reducidos a
mquinas de decir s o no .. no es menos triste la condicin del segundo congreso,
que slo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del pueblo, aunque en ellos se ha delegado la soberana del pueblo, tienen que guardar silencio
en muchas cuestiones, porque sus credenciales estn truncas, porque hay eclipses en sus poderes, porque tienen en la cmara una manzana velada, la cuestin
resuelta por los electores. El congreso no es ya legislador, es la mquina que da
la ltima manipulacin qumica a productos ajenos.
"Si no se quiere seguir el antiguo sistema, somtase la reforma al examen y
al voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los Estados, y as se
seguir el principio federal, y sobre todo se tendr un homenaje a la razn y
al saber, al saber que hoyes el blanco del epigrama y del sarcasmo como si fuera
posible renegar de la ciencia y de la sabidura, como si la Humanidad, anhelando sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el entendimiento, contra la ms preciosa facultad que plugo conceder el Ser Supremo,
para entregarse ciega al yugo del instinto salvaje y brutal."556
Con base en. las ideas expuestas por Prieto, la Comisin present un nuevo
texto que, aprobado en el Congreso Constituyente por sesenta y siete votos
contra catorce, se convirti en el artculo 127 de la Ley Fundamental de 1857
y que corresponde, segn dijimos, al artculo 135 de la Constitucin vigente.
En el Congreso de Quertaro, el proyecto del mencionado precepto, tomado
casi textualmente del citado artculo 127, se aprob sin discusin, debiendo recordar, por ltimo, que el artculo 135 se adicion en octubre de 1966 en
cuanto que el cmputo de los votos de las legislaturas en lo que atae a las
reformas o adiciones constitucionales y la declaracin de que stas queden incorporadas a la Ley Suprema, pueden formularse tanto por el Congreso de la
Unin, cuando est reunido, como por la Comisin Permanente durante sus
periodos de receso.
656
374
VIII.
LA
REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
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375
explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza
del derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos
interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre
un serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en
sus llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduccin de alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se
justifican, sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones
sociales y son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad.
El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho
positivo no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un factor de infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es
la Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y
el deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros
anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antelacin, se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para
su reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez constitucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en
que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y
meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones
no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos
bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente
sus impopulares intereses econmicos o polticos.
Desgraciadamente, entre nosotros la desnaturalizacin prctica del principio
de rigidez constitucional ha operado frecuentemente. Seria prolijo mencionar los
casos en que la Constitucin se ha reformado o adicionado para "legitimar" injustas e inigualitarias situaciones de hecho reprobadas o no autorizadas por sus
preceptos. El relajamiento de tal principio ha obedecido, segn nuestro parecer,
a dos factores fundamentales: a la falta de conciencia cvica, dignidad y patriotismo de los hombres que en determinados momentos han encarnado a los rganos en quienes nuestro artculo 135 constitucional desposita la facultad reformativa y de adicin de la Ley Suprema -Congreso de la Unin y legislaturas de
los Estados-e- y a la inseguridad o ineficiencia que ofrece el propio precepto, por
los trminos mismos en que est concebido y que lo convierten en inadecuado
para el logro de la alta finalidad por la que se estableci, consistente en colocar
la Ley Fundamental al margen de caprichosas, irreflexivas y atentatorias alteraciones. En efecto, basta que las dos terceras partes de los diputados y senadores
que formen el qurum en ambas Cmaras acuerden las reformas y adiciones a
la Constitucin y que stas sean aprobadas por la simple mayora de las legislaturas locales para que la alteracin constitucional opere; en otros trminos, con
simples mayoras en el Poder Legislativo Federal yen los poderes legislativos de
los Estados, la Constitucin puede ser reformada y adicionada, a pesar de que
exista la posibilidad de la no aprobacin minoritaria de la alteracin correspondiente, que pudiere representar una fuerte corriente de opinin pblica.
Adems, ya sabemos que desde el punto de vista de nuestra realidad poltica,
los poderes legislativos de ambos rdenes son los menos indicados para introducir
adiciones y reformas a la Constitucin, atendiendo a la falta de preparacin cultural, y especialmente jurdica, que ha caracterizado, an en pocas bastante
376
recientes y salvo excepciones que confirman una penosa regla, a sus respectivos
miembros, quienes, repudiados o no designados por el pueblo, sino nombrados
por la magia de los "compadrazgos" o el favoritismo de los "hombres fuertes"
de Mxico, abrigan como propsito fundamental el medro personal, desentendindose completamente del alto cometido que el puesto con el que fueron favorecidos debiera imponerles. En semejantes circunstancias, es obvio que una
reforma o una adicin a la Constitucin, que por lo general supone arduos problemas tcnico-jurdicos y trascendentales cuestiones polticas, econmicas y
sociales para la vida del pas, no haya podido con frecuencia ponderarse debidamente con la capacidad Cultural y moral que merece toda alteracin constitucional, precisamente por la ausencia de esta imprescindible condicin de atingencia de toda enmienda.
Sin embargo, aun suponiendo al Congreso de la Unin y a las legislaturas
locales integradas por verdaderos representantes populares conscientes de su
alto deber como legisladores y dotados de capacidad y honestidad, no se eliminara totalmente la inseguridad que para el propio rgimen constitucional importa
el actual sistema de su reformabilidad previsto en el artculo 135, porque, atendiendo a la transitoriedad de la representacin poltica de las personas que en
una poca determinada funjan como senadores o diputados, siempre existir la
amenaza de un desconocimiento, por parte de stos, acerca de los problemas y
necesidades que de todo tipo se van gestando paulatinamente y que reclaman
soluciones mesuradamente reflexivas que puedan responder, al convertirse en
reformas o adiciones a la Constitucin, a una verdadera motivacin real con
tendencia a la superacin y al mejoramiento del pueblo. Por ello, creemos que
uno de los medios para hacer efectivo el principio de rigidez constitucional estribara en dar injerencia a la Suprema Corte de Justicia en toda labor de reforma
o adicin constitucional cuya causacin estuviere implicada en cuestiones o problemas de ndole eminentemente jurdica, pues siendo dicho' alto organismo jurisdiccional el supremo intrprete de la Ley Fundamental, segn se le ha reputado por la tradicin y doctrina constitucionales, es evidente que sera el mejor
habilitado y el ms apto para juzgar de la conveniencia, acierto y eficacia de
toda enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitucin.
Estimamos que si el artculo 135 constitucional se modificar en el sentido
indicado, a la vez que se consolidara el principio de rigidez de la Constitucin,
se complementara el rgimen de su preservacin cuyo funcionamiento est encomendado a la Suprema Corte, volvindolo ms congruente con el espritu
que lo anima. En efecto, si el tribunal mximo de la Repblica es y ha sido el
rgano supremo de control constitucional frente a los actos de cualesquiera autoridades que afecten la Constitucin, no existe justificacin alguna para considerar que la tutela a sus mandamientos y postulados slo se imparta respecto a
la actuacin de las entidades estatales que por su propia naturaleza debe estar
a ellos sometida -actos stricto-sensu y leyes secundarias-, y no en relacin con
reformas o adiciones constitucionales sin verdadera motivacin real, que a la
postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fundamental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran poe
quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que informa y
anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos personales y realizar designios impopulares.
No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la
frmula normativa en que se. contenga el principio de rigidez constitucional, el
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378
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380
De la exposicin que antecede, y que no es sino la reiteracin de ideas anteriormente emitidas, se deduce la ineluctable conclusin de que la facultad
prevista en el artculo 135 constitucional en favor del Congreso de la Unin y
de las legislaturas de los Estados para reformar y adicionar la Constitucin
debe contraerse a modificar o ampliar las disposiciones contenidas en ella que
no proclamen los principios bsicos derivados del ser, modo de ser y querer
ser del pueblo, sino que simplemente los regulen. De ello se infiere que los
citados rganos no pueden cambiar la esencia de la Constitucin al punto de
transformarla en una nueva mediante la alteracin, supresin o sustitucin
de. los aludidos principios. Gf!mo hemos afirmado insistentemente, la permisin
jurdica contraria a esa prohibicin significara desplazar el poder constituyente, o sea, la soberana misma del pueblo, hacia rganos constituidos que
deben actuar conforme a la Constitucin que instituye su existencia y no con
la tendencia a destruirla.i'" y 558 bi s
Los principios polticos, econmicos y sociales que preconiza la Constitucin de 17 Y sobre los cuales se sustenta el orden jurdico fundamental y supremo que establece, se descubren sin gran dificultad en la implicacin ontolgica y teleolgica del pueblo mexicano, modelada por su vida histrica
misma. Desde la Constitucin de 1824, Mxico se organiz en una repblica
despus del efmero imperio de Iturbide, para no abandonar jams esta
forma de gobierno, que qued definitivamente consolidada al triunfo de las
armas constitucionalistas en 1867 sobre el postizo rgimen de Maximiliano.
Aunque la historia poltica de nuestro pas haya alternativamente oscilado
entre el centralismo y el federalismo, esta ltima forma estatal, con las modalidades vernculas que no viene al caso tratar, qued consagrada desde la
Constitucin de 1857 y en los documentos jurdico-polticos que la precedieron. La democracia, como aspecto orgnico y funcional de la soberana popular y como sistema de normativizacin del poder pblico, o sea, en cuanto que
traduce un rgimen de gobierno en que dicho poder se desempea dentro de
normas de derecho, siempre ha sido el anhelo que el pueblo mexicano ha pretendido realizar, no sin innmeras luchas polticas y civiles que no hace
mucho tiempo convulsionaron constantemente su vida como nacin independiente. La implantacin del rgimen democrtico con los diversos principios
que lo peculiarizan, tales como el de soberana popular, el de divisin de poderes,
558
Estas aseveraciones coinciden con el pensamiento de Sieyes, quien distingue entre
"poder constituyente" y "poderes constituidos", imputando el primero a la nacin y considerando dentro de su naturaleza misma la potestad de crear y reformar la Constitucin. Agrega
el que fuera uno de los ms destacados idelogos de la Revolucin francesa que los poderes
constitucidos estn subordinados al Poder Constituyente, sin que deban, por ende, alterar sustancialmente la obra que de ste emana, o sea, la Constitucin.
558 bis
El mismo criterio lo sustenta el distinguido maestro mexicano Mario de la Cueva
al afirmar, contrariamente a lo que asevera Tena Ramrez, que "el poder reformador no puede
tocar aquellos principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera esenciales
para que exista una Constitucin", agregando que "la afirmacin de que en la Constitucin
puede operarse la transmisin total de la soberana al rgano constituyente, es una negacin
absoluta de la idea de soberana", y concluye que "la hiptesis de que el poder reformador
podra, mediante reformas sucesivas o simultneas, sustituir la Constitucin por un ordenamiento nuevo, constituye una argucia y una burla que repugna a. la conciencia jurdica"
(Op. cit., pp. 170 Y 171).
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382
La institucin del referendum popular traera consigo indiscutibles ventajas para la vida de nuestro pas, pues adems de reafirmar y complementar el
rgimen democrtico en que ste se organiza, evitara los peligros de una dictadura legislativa o presidencial, poniendo a salvo de la posible y nunca descartable conducta antipopular de los rganos estatales encargados de reformar
y adicionar la Constitucin, los principios polticos, sociales y econmicos fundamentales bajo los que nuestro pueblo ha querido vivir en una tendencia
permanente de superacin desde que surgi como nacin independiente estructurada en Estado.
Se ha hablado muy frecuentemente y en mltiples ocasiones de la potestad
autodeterminativa de los pueblos como una de las facetas inherentes a su soberana. Pero en Mxico, esa capacidad resulta exigua y muy limitada sin referendum, ya que nuestro pueblo solamente la ejercita al elegir a sus gobernantes, y una vez efectuada la eleccin y durante los periodos funcionales que
marca la Constitucin, est condenado a sufrir los riesgos de que, a pretexto
de reformar o adicionar la Ley Suprema, los. rganos del Estado investidos
con esta facultad supriman, restrinjan o sustituyan los citados principios fundamentales que con su vida y sacrificio ha proclamado en las distintas etapas
de su historia. Hay que reconocer que dentro de nuestro actual orden constitucional, el pueblo de Mxico carece de la posibilidad de autodeterminarse exhaustivamente, puesto que la autodeterminacin no equivale solamente a la
mera potestad de elegir gobernantes, sino a la externacin de la voluntad popular para aceptar o rechazar cualquier innovacin normativa sustancial a tales
principios. Si el pueblo, por medios no violentos, no puede impedir su vulneracin, carece obviamente de capacidad autodeterminativa y esta situacin
entraa una ominosa limitacin de su soberana.
Es inconcuso que la eficacia real y positiva del referendum depende directamente de la madurez cvica del pueblo y sta, a su vez, de su educacin. Y es
que el referendum es la ms alta y elocuente expresin de la democracia y
el ms importante instrumento de seguridad para la soberana popular. Sin l,
una y otra permanecen mutiladas, como acaece desgraciadamente en nuestro
pas. Se ha observado el alentador y edificante fenmeno de que nuestro pueblo paulatinamente va adquiriendo esa madurez cvica. Sin embargo, est an
lejos de alcanzarla en plenitud, mientras no se erradiquen el analfabetismo y
la inconsciencia de los derechos ciudadanos y sociales que todava afectan a
grandes sectores de la poblacin nacional. Ante esta triste pero no irremediable realidad, el referendum quiz sera actualmente no slo ineficaz sino negativo; Pero esta consideracin no excluye su bondad como institucin jurdicopoltica y cuya implantacin, en su debida y conveniente oportunidad, vendra
a colmar una grave omisin en que ha incurrido nuestra Ley Fundamental.t"
559
No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para implantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o supnmir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de Mxico, no
es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que estara concebida en
los trminos siguientes:
Las reformas a esta Constitucin que afecten substancialmente la forma de Estado, l.
forma de gobierno, las garantias del gobernado, las garantias sociales en materia agrara 'Y dll
TEORA DE LA CONSTITUCIN
IX.
A.
LA INVIOLABILIDAD
E~plicacin
383
DE LA CONSTITUCIN
previa
384
El cederecho" a la revolucin
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386
d) Que el movimiento de que se trate, una vez que haya triunfado sobre
sus adversarios u opositores o conseguido la dominacin de la situacin anormal
y violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al
menos aceptado expresa o tcitamente por ella.
1.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
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movimiento respectivo, al triunfar sobre sus adversarios o al dominar la situacin violenta que haya producido, abra las puertas a la autocracia, a la
tirana o a la dictadura, incubando nuevas insurrecciones contra la regresin
jurdica que significa.
4. Por ltimo, y respecto del cuarto atributo mencionado, si el movimiento de que se trate no es respaldado por una mayora popular ni es aceptado expresa o tcitamente por sta, es decir, si no se legitima socialmente no
dejar de ser una rebelin cuyo sojuzgamiento traer consigo la represin
penal contra sus dirigentes o partcipes o cuya victoria por la fuerza armada o
la opresin mantendr al pas en constante agitacin o en una ominosa e indigna condicin servil.
El concepto terico estricto de "revolucin" se compone mediante la reunin lgica de los cuatro atributos brevemente reseados, sirviendo como
criterio de apreciacin para determinar si cualquier fenmeno cruento o violento
que se registra en la vida de un pueblo merece o no el calificativo de verdadero y autntico acontecimiento revolucionario y si de este ltimo atributo
participan o no los actos que lo hayan provocado.
El jurista mexicano Jorge Carpizo expone un punto de vista acerca de la
idea de "revolucin" que no coincide con nuestro pensamiento pero que sostiene
un criterio interesante. Despus de sintetizar las opiniones que sobre dicho concepto sustentan Aristteles, los jesuitas espaoles encabezados por Mariana,
Kropotkine, Lenin, Burdeau, Vasconcelos y Carlos Fuentes, considera que "Revolucin es el cambio fundamental de las estructuras econmicas", o sea, "la
transformacin total de un sistema de vida por otro completamente distinto".
Distingue a la revolucin de cualquier otro movimiento, afirmando que ste
implica "el cambio parcial de las estructuras econmicas y total o parcial en
las estructuras sociales, polticas o jurdicas". Clasifica los movimientos "segn
su finalidad y segn quien los realiza" y desde estos dos ngulos formula la siguiente clasificacin, aseverando que "Segn la finalidad del movimiento, ste
puede ser de ndole poltica o social.
, "El movimiento poltico puede perseguir un cambio de. 1. Persona j 2. Principios jurdicos; 3. Sistemas, y 4. Independencia.
"El cambio en la persona puede perseguir la destitucin de. 1. Un gobernante
constitucional; 2. Un gobierno de facto; 3. Un usurpador, y 4. Un dictador.
"El .cambio de principios puede perseguir la adicin o supresin de ciertas
normas: 1. Fundamentales,si se refiere a una decisin fundamental del orden
jurdico; 2. Primarias, si la norma es de ndole constitucional, y 3. Secundarias,
si es una norma no constitucional.
"El cambio de sistema es la renovacin de la forma de gobierno, la cual determina una modificacin profunda en el orden jurdico. As sucede con el paso
de una monarqua a una repblica, o del sistema central al federal en una
comunidad.
"El movimiento de finalidad social persigue que el hombre pueda vivir me.
jor, acabando con las injusticias sociales. .
"Desde el punto de vista de quien tealice el movimiento, ste puede ser
efectuado por: 1. El pueblo; 2. Una clase social; 3. Uno o ms de los poderes
pblicos; 4. El ejrcito o parte de l, y 5; Una minora gil.
388
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ideolgicos que la sustenten. La necesaria restauracin total de un orden constitucional que haya sido subvertido segn lo prev el aludido precepto en el
caso a que ste se refierevcontradice, vanamente por cierto, el poder constituyente del pueblo, pues cuando "recobra su libertad despus de haber sido
oprimido o tiranizado, puede, en uso de esta libertad, seguir rigindose por
sus leyes anteriores o darse, como lo hizo en 1857, otras nuevas ms en armona con la civilizacin actual y con las necesidades de la poca". "Nada hubiera
sido ms absurdo y ms inconveniente que el restablecimiento de las instituciones aztecas, cuando el pueblo mexicano se libert de la denominacin espaola." 567
X.
LA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL
A.
Generalidades
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pues para invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, indicar su sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de
juridicidad sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho
que subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpretacin es, por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin
de la norma jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea constantemente.
Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la
norma de derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para
determinar, en l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima
gama de la problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente
que tiene la interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en
sus mltiples y distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste
carecera de objeto pragmtico principalmente.
La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata
de su mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su
adjetivo lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del
sentido, alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el
ordenamiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que
el principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la
interpretacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la interpretacin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas
ordinarias o secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia
o contradiccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia
de que la interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a
los tribunales mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpretacin se sustente, sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues
es evidente que: sin esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del
Derecho.
B.
Mtodos de interpretacin
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394
mente dicha o por los rganos encargados jurdicamente de reformar y adicionar la Ley fundamental del pas.
Por otra parte, es muy importante enfatizar que el aludido mtodo interpretativo tambin debe utilizarse para acoplar las disposiciones constitucionales,
en su contenido esencial, a los cambios que se operen en la diversificada realidad vital del pueblo, procurando evadir la necesidad de modificar constantemente las disposiciones de la Constitucin. Es precisamente en este aspecto en
donde descubrimos la ingente utilidad del mtodo causal-teleolgico, pues si
a travs de l se determina 'ciespritu sustancial de un conjunto de normas
constitucionales, stas, sin requerir ninguna enmienda, pueden conservar su
vigencia positiva dentro del marco donde incidan las transformaciones sociales,
econmicas, culturales o polticas de la colectividad como elemento humano
del Estado y de sus diferentes grupos componentes.
C.
La cuestin que plantea este rubro consiste en determinar cules son los
rganos del Estado, dentro del orden constitucional mexicano, que tienen como
facultad jurdica interpretar la Constitucin. No aludimos, evidentemente, a
la mera operacin intelectual en que, segn hemos dicho, estriba la interpretacin in genere, pues de acuerdo con esta denotacin, es evidente que no solamente todas las autoridades estatales deben fijar el alcance y el sentido de
cualquier norma de derecho antes de aplicarla, sino que tambin los particulares, de cualquier especie que sean, deben hacerlo al invocarla.
Al referirnos a la interpretacin constitucional como facultad jurdica y no
simplemente intelectual o psicolgica, pretendemos destacar la obligatoriedad
de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeo, obligatoriedad que, segn lo afirmamos con antelacin, es una condicin sine qua non
para la armona y coordinada vivencia y aplicacin del Derecho.
Hecha la anterior advertencia, debemos recordar que conforme al sistema
de nuestra Constitucin de 1917, son nicamente dos los tipos de rganos del
Estado que gozan de la aludida facultad jurdica de interpretacin constitucional. Nos referimos al Congreso de la Unin y a los Tribunales de la Federacin, encabezados estos ltimos por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin.
a) 1nterpretacin legislativa. El aludido rgano legislativo federal tiene
atribuciones implcitas conforme a los artculos 72, inciso F y 73, fraccin
XXX de la Ley Fundamental, para expedir lo que suele denominarse "leyes
interpretativas", tanto de la Constitucin como de los ordenamientos legales
secundarios. Ahora bien, a propsito de tales "leyes interpretativas" debemos
formular algunas interesantes reflexiones 'en lo que respecta a diferentes hiptesis que suelen registrarse en la realidad. As, si el Congreso de la Unin expide
una ley que "interprete directamente" algn precepto de la Constitucin, esa
ley puede no coincidir con el verdadero sentido y el correcto alcance nonnati~
del precepto de que se trate, circunstancia que provocar la inconstitucionali-
TEORA DE LA CONSTITUCIN
395
dad de tal ley, la que, por este vicio, puede ser enjuiciada en va de amparo
ante los Tribunales Federales competentes, debiendo la Suprema Corte emitir
la decisin definitiva y ltima que declare o establezca la correcta interpretacin
constitucional. Por otro lado, cuando dicho Congreso elabora una ley que
interprete a otra anterior, si entre ambas hay contrariedad, divergencia o contradiccin, la segunda surtir efectos derogatorios de la primera, teniendo obviamente prevalencia aplicativa en cuanto al tiempo.
b ) Interpretacin jurisdiccional. En lo que respecta a la interpretacin
jurisdiccional de la Constitucin, las conclusiones que mediante ella se establezcan o declaren, son las nicas prevalentes y conforme a ellas debe entenderse y
aplicarse el precepto constitucional interpretado, a pesar del criterio opuesto o
distinto que se sustente en cualquier "ley interpretativa" que hubiese emitido
el mencionado Cong-reso Federal. Estas aseveraciones tienen su justificacin en
la esencia misma del rgimen democrtico a travs del ms importante principio que lo caracteriza, cual es el de juridicidad. En efecto, segn este principio,
todos los actos del poder pblico, independientemente de su ndole intrnseca
y de su aspecto formal, deben subordinarse al Derecho, primordialmente al que
se expresa en la Constitucin como Ley Suprema y Fundamental del pas.
Por consiguiente, si son los rganos jurisdiccionales federales los encargados
de velar por la observancia de dicho principio, invalidando los actos de autoridad que lo quebranten, esa trascendental misin no la podran cumplir sin
interpretar los preceptos constitucionales que tales actos hayan violado. En esta
virtud, y sin mengua del consabido principio, no puede sostenerse, para dejar
mtocado un acto de autoridad, que ste no infringe la Constitucin, porque este
ordenamiento haya sido interpretado por el Congreso de la Unin en la ley
respetiva, con criterio opuesto al sustentado por la Corte.?"
Como corolario de las consideraciones que anteceden debemos concluir
que la interpretacin constitucional en ltimo grado y en instancia definitiva
corresponde a la Suprema Corte dentro del sistema implantado por nuestra Ley
Fundamental.
.
,5.68 . Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que
la mterpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser apreciada a
travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por parte de los rganos
del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de amparo, con la excepcin de
aq~ellas disposiciones que impliquen cuestiones polticas que, segn se ha visto, no pueden ser
Ob)eto de examen por los propios tribunales de la federacin", agregando que "si corresponde
los rganos judiciales ordinarios o especializados la interpretacin final de las disposiciones
~ndamentales cuando son aplicadas por otros organismos del poder (legislativos o administra~IVOs), el criterio judicial se impone definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y
os gobernados como el sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores que
fe han calificado como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce paulatinamente con.orme se va limitando el criterio discrecional de los rganos del poder y se aumenta el de
iipugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo hemos sealado con anterioridad,
egndose inclusive a hablar de un 'gobierno de los jueces' o 'gobierno judicial' ".
':En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha
onfl~O a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de la
~~tituci6n'." (La 1nterpretaci6n Constitucional, pp. 25, 30 Y 31. Ponencia presentada al
"lU!ler Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en Guadalajara, Ja!. en
noV1embre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas
d e la U.N.A.M.)
,
396
D.
Observaciones finales
a) La interpretacin constitucional consiste en establecer o declarar el sentido, el alcance, la extensin o el significado de las disposiciones que integran
.
la Ley Fundamental del pas.
b) Para lograr el anterior objetivo, se deben utilizar los mtodos gramatical
o literal, lgico o conceptual, sistemtico y causal-teleolgico, cuya implicacin
hemos brevemente expuesto.
e) La interpretacin constitucional incumbe, por modo definitivo o en
grado mximo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
d) Siendo la interpretacin una operacin intelectual, tanto los gobernados como los gobernantes, al aplicar o invocar cualquier disposicin constitucional, deben previamente fijar su sentido o alcance normativo.
e) La interpretacin constitucional, como mera operacin intelectual, no
debe confundirse con la facultad jurdica de interpretar la Constitucin, que
dentro del sistema mexicano slo compete al Congreso de la Unin y a la
Suprema Corte en los trminos que ya expusimos.
f) Cuando se habla de interpretacin extensiva o restrictiva de la Constitucin, sustancialmente no se trata de dos especies distintas y diferenciadas de
interpretacin constitucional, sino de diversas conclusiones o resultados que al
travs de cualquiera de los mtodos ya sealados se pueden obtener, para referir
los preceptos constitucionales interpretados a los variadsimos casos que plantea
la realidad social, poltica, econmica o cultural.
g) Contrariamente a lo que sostienen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, no existen, como especies diferenciadas, la intrpretacin "poltica", la
"econmica" y la "jurdica" de la Constitucin.r" ya que en sustancia se trata
de una sola facultad jurdica que tiene como finalidad esencial la declaracin
o el establecimiento tel sentido, alcance, extensin y significado de las disposiciones constitucionales. En otras palabras, si stas tienen un contenido econmico, social, poltico o cultural, la funcin interpretativa lo determinar a
travs del empleo de los mtodos que ya hemos mencionado. Dicho de otra
manera, debe hablarse no de las diferentes especies de interpretacin que indican
dichos autores, o sea, de criterios subjetivos del intrprete para proyectarlos a
las normas constitucionales, sino de analizar stas para declarar o establecer
su contenido, que puede implicarse en algunas o en todas las materias ya
aludidas.
569
CAPTULO QUINTO
1.
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho Pblico estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno.
Ambos tipos de "formas'vsuelen confundirse y se alude indistintamente a cualquiera de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbigracia, H auriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de
gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que denomina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el
"Estado unitario". 570 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en
la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin
precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblica dotada de
personalidaJljurdica, es una ~ntidad_de.der:echo. El goblcmo;-en"Cinb;-es el
conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla
el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica
se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos actos
de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende,
sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente
distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin ~de ordenar, de mantener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto
de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado,
pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acepciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y especficas
del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su actividad
funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la estructura institucional
especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones espec570
398
399
el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento constitutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo
de las principales instituciones estatales". 572 bi s
Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Feriando Badia, en
cuanto a las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de
polica, al Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al
Estado democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia
progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la
Primera Guerra Mundial.
Al efecto, dicho autor asienta:
"El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la
confusin entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto
de vista del derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y
territorio) como partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Gobierno) : el cual puede enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa,
y puede tambin conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como
beneficios a otros sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado carecen de toda garanta jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo
a pactos de vasallaje, estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de
una relacin de prestaciones recprocas.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la
Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre
derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbditos' (no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis uolunias.
"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin
francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divisin de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma:
frente al gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.
"El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxima identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede
resumirse en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de
la minora'; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tcnica de la Libertad'.
"El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras
(lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales
que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la concentracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales
o de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc.
El principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El inters de la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe
prevalecer sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula
como 'tcnica de la autoridad'.
"El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el
dogma de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre
las normas jurdicas. Enel mbito capitalista -argumentan sus tericos- los
temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisi6n de
poderes, de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta
&12 bla
400
401
cacin ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respectivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en
puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
Il.
402
esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentralizacin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda. "Lo nico
que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autnomas de
un Estado federal, es e! grado de descentralizacin. Y as como el Estado federal
se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentrailzacin,
de! mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un
Estado federal. En la escala de la descentralizacin, e! Estado federal ocupa
un lugar intermedio entre e! Estado unitario y una unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compatible con una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es,
con un Estado, y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una
comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por
e! derecho internacional.l'V"
En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homogeneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones legislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las
desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las leyes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio,
siendo sus destinatarios, a guisa de obligados, todos los individuos y grupos de
diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado
unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la funcin legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos
de expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las divisiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen
del ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna eleccin popular directa o indirecta.
No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera
el fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad
administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es
monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su
territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones
que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se encomienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos
subordinados al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas funciones, la imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de
un sistema de competencia territorial.
La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado
de autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo
elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado federal, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial.
mas que concibe de la siguiente manera: ,a) "La organizacin poltica es nica
576
T eor{a General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
Traduccin de Eduardo Garda M.,nez, p. 333.
403
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmente, sin tornar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades localesi'F'" bis
lII.
EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin
y proviene del vocablo latino [oedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir entraa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se
une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca separada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
mexorableniente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante
la aglutinacin de diversas partes.
. Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno
Jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce
"alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que
se crea a travs de la. composicin de entidades o Estados que antes estaban
separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el
proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un
Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, respectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
=0
576 bis
Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada
por Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp, 39 Y 40.
G77
Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el
existe la descentralizaci6n. Burdeau seala, dentro de este ltimo,diferentes tipos de
traIizaci6n, entre ellas la territorial y la "por servicio" ((1fI. cis., pp. 332 a 390.)
404-
alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta
y coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados
soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que
los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgicojurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin.
Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que
implica la gentica de un Estado federaL Su prototipo est representado en la
Unin norteamericana. C0rl10 es sabido, desde que los Estados que la formaron eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica.
Cada colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas
por los monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa
frente a la metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems
(self-government). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba concedido o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo mediante la integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la
legislacin de que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan en
respetar los principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en reconocer una dependencia ms bien simblica que efectiva frente a Inglaterra.
Al lograr su emancipacin, las colonias se convirtieron en~"~~.tados libres y
soberanos".. Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que como
prtes-de un imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de que
la autonoma gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se
transform en la plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios
. destinos transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que demarcaban
la amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como colonias.
\pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no signifi\caba sino una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos
[convinieron por propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en "
la famosa convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin
de los Estados Unidos de Amrica.
La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso,
al que suele llamarse ':a:ntrfu~o". Las colonias espaolas de Amrica, y especficamente la ~eva Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su
rgimen interior respecta:"~Ss rganos de gobierno eran designados por la
metr6p01ly;-toncretIente, por el rey, en quien se centralizaban las tres
funcins estafuIes. Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los
ordenamientos orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su
persona, adems, los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos
en su nombre por funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba.
Es ms, el Consejo de Indias, que era un organismo eminentemente consultivo, se abocaba al conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias,
fungiendo algunas veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre
sus decisiones en representacin del rey.
Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central.
Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin
autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
405
406
407
trina de la cosoberana apunta dos fenmenos jurdico-polticos en la formacin federal, a saber: la creacin, por la voluntad de las entidades que se
unen, de un nuevo Estado, el federal, y la adscripcin a ste de determinadas
materias sobre las que deba desplegar su poder de imperio. De esta manera,
la "soberana" del Estado federal se forma por la recepcin de las "soberanas"
fraccionadas de las entidades que decidieron constituirlo, reservndose stas
su respectiva "soberana" en las materias de gobierno administrativo, judicial y
legislativo, que no hubiesen expresamente renunciado. Este fenmeno, receptivo por parte del Estado federal y simultneamente atributivo por parte de
las entidades federadas, no se registr en la formacin de la Federacin mexicana, a pesar de que se supone hipotticamente en el artculo 124 de nuestra
actual Constitucin y cuyo contenido se estima conocido.
Pero haciendo abstraccin de si la teora de la cosoberana pueda o no
explicarse desde el punto de vista de la gnesis histrico-poltica de un Estado
federal, lo cierto es que en un terreno puramente jurdico no puede justificarse, ya que se funda en un error insalvable. La soberana es una e indivisible
y se traduce en el poder que tiene el pueblo de un Estado para autodetermnarse y autolimitarse sin restricciones heternomas de ninguna ndole. En otros
trminos, se dice que un Estado es "soberano" porque su pueblo, sin sujetarse
a ninguna norma que l no haya creado o aceptado voluntariamente, tiene la
capacidad de establecer su propio modo de ser poltico, jurdico, econmico o
social (autodeterminacin) y de fijar los cauces limitativos a su poder (autolimitacin). Ahora bien, al concertarse el pacto federativo y al consignarse ste
en la Constitucin Federal, el ltimo acto de soberana que los Estados federados realizan, ya como instituciones jurdico-polticas supremas en que su
pueblo se ha organizado, consiste precisamente en formar a la nueva entidad
y en organizarla, dejando despus de ser soberanos para mantenerse autnomos.
Esta metamorfosis se comprende porque, merced a la supremaca constitucional y a la de las leyes federales, los Estados ya no tienen la facultad de
autodeterminarse sin restricciones heternomas, toda vez que, cualquiera que
pueda ser el rgimen interior que adopten, deben ajustar su estructuracin poltica y jurdica a ciertos principios o reglas superiores, como son los implantados
en los ordenamientos federales. Dicho de otra manera, dentro de un sistema
federativo, los Estados federados tienen demarcada su rbita, la cual se integra
solamente con las facultades que expresamente no se establezcan en favor de
la entidad federal, sin que puedan transgredir las prohibiciones ni dejar de cumplir las obligaciones que la delimitan, as como tampoco usurpar las atribuciones que corresponden al gobierno nacional. Es evidente que el mero ejercicio
de las llamadas facultades reservadas no importa soberana, ya que sta se
manifiesta esencialmente en el poder de autodeterminarse y de autolimitarse
sin restricciones que provengan de voluntades ajenas; y es el caso que, tratndose de una entidad federada, su respectivo gobierno, en 10 que a las tres
todo momento sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se 'apoya en los
recuerdos, en los hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de prdvincia y de familia; en
una palabra, en todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el coraz6n del
hombre." (La Demoaraci en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edici6n 1848. Pars.)
408
funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por una
parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por la
otra.
La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La primera, como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, o
sea; un Estado es soberano-en la medida en que pueda organizarse y limitarse a
s mismo, sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que emanen de una potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entidades que integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restricciones de su actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamiento
constitucional federal y en las leyes federales, circunstancias que implican carencia de la autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de la
soberana. Por lo contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse sus
propias normas" pero dentro de un mbito demarcado de antemano, respetando siempre principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan preceptivamente de una voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que
forman una federacin son autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de las
facultades .que real o hipotticamente se reservaron, pueden organizar su rgimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de l, pero siempre
sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a las prohibiciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que el Cdigo
fundamental les impone.
Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni independientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino
aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a
las potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en independencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional,
goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra
entidad.
Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que
la llamada teora de la cosoberana es jurdicamente insostenible, ya que, dentro de un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de
cada una de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional,
coexistente, sin embargo, con la autonoma. interior de los Estados federados.
Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin
democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo
constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden concurrir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, ~s evidente que los
Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se
destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que aceptar por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este
carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados.!"
5711 Carca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta
doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con la doctrina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y exclusividad
que se atribuan a la soberana" (Derecho Constitucional Comparado, p. 222).
409
410
581
411
412
ampliacin, circunstancia sta que por modo concomitante entraa la reduccin de las rbitas autnomas de las entidades federativas. La evolucin econmica y socialxde nuestro pas corrobora y legitima este fenmeno, el cual,
inclusive, ha repercutido en el sistema constitucional por lo que se refiere a la
demarcacin de competencia entre la Federacin y los Estados miembros, mediante la inclusin de materias de gobierno en la esfera nacional que antes
pertenecan al rgimen interior de las entidades federadas. Sera prolijo mencionar los casos en que tales sucesos poltico-jurdicos se han registrado, siendo
suficiente recordar aquellos en que, mediante reformas constitucionales, se
han atribuido a los poderes federales facultades legislativas y administrativas,
y aun judiciales, que con anterioridad estaban reservadas a los Estados.
El ensanchamiento de la rbita en que se mueven los poderes federales y
la disminucin correlativa de la esfera autnoma de los Estados son, pues, fenmenos que responden a la transformacin econmica, social y cultural de
nuestro pas, misma que se enfoca hacia la consolidacin de la unidad nacional. Esta, desde luego, no debe excluir la autonoma local, misma que, a pesar
de su paulatina reduccin material, deber conservarse en la esfera democrtica, traducida en la facultad de los Estados para darse sus propios rganos de
gobierno legislativo, ejecutivo y judicial. La subsistencia de dicha facultad y la
participacin de los Estados en la expresin de la voluntad nacional sern el
ltimo reducto del rgimen federal mexicano, es decir, la nica barrera que a
la postre deba evitar que la evolucin econmica y social de Mxico transforme a nuestra patria en un verdadero Estado central.
B. El problema de la secesin
Aunque este problema se suscit por circunstancias histricas en Estados
U nidos y en Alemania -respectivamente al separarse los Estados del Sur y el
de Baviera, desconociendo la Constitucin Federal norteamericana de~Jl_?1.Jr la
Imperial Fed_~l alemana de 1871-, su planteamiento y solucin en la teora
jurdica sobre el.Etaao federa! liporta una cuestin de sumo inters que no
deja de ser suscept16feae-acrualizarse en cualquier rgimen que haya adoptado o adopte dicha forma estatal. El mencionado problema radica en si los
Estados fecterndos--puedeno no separarse del Estado federal y erigirse en enticfaaes libres e independientes, o sea, si como partes de un todo tienen o no
el derecho para segregarse de l.
La tesis que postula ese derecho, llamado de secesin, se construye lgicamente con base en el supuesto de que un Estado, ejercitando su facultad de
autodeterminacin o "soberana", decide unirse jurdica y polticamente a otros
Estados y~a formar la entidad federalc?~~~n~idasi-p!:.pj~._J.WtiJJ.ta
de ellos..,f con estructuras goer-cifiVasCJiferentes de las que les corresponden.~!'!:.<!~nte. :D esta premisa se mhere que si la formaci~erativa
emana de un atto de soberana imputable a los Estados que se unen oomo
partes de un todo para dar nacimiento a -ste, tienen la potestad de separarse
de ~endo "su.soberania". Estas ideas, que compactamente acabamos
de anotar, fueron sostenidas por Calhoun y Seydel respectivamente en los Es~-"----
413
tados Unidos y en Alemania. Calhoun afirma que la umon de Estados (federacin) no es la unin de un pueblo sino slo la cOI!f~<:leracin de Estado~
soberanos, independientes unos de los otros, que pueden separarse cuando asr
convenga a sus intereses. Esta postura fue invocada aos despus de que l.a
proclam Calhounpor el Estado de \Carolina del Sur cuando, el 24 de diciembre de 1860, formul su terminante declaracin de separarse de la Unin
federal para "ocupar su puesto entre las naciones del mundo como un Estado
libre, soberano e independiente que estar autorizado para hacer la guerra,
celebrar la paz, contraer alianza, hacer el comercio, y todo aquello en fin a
que tienen derecho los estados libres". 582
La te~is---~ce.iQJ1igta no puedecsustentarse vlidamente par ser f~~ las
,que se ftlQda. Ya hemos dicho que la soberana, como potestad
premisas
de autodetermincin, pertenece al pueblo o nacin, y que cuando se traduce
en la creacin del derecho primario fundamental, concomitantemente surge el
Estado como institucin pblica suprema dotada de personalidad. Si varias
comunidades, nacionales de ese modo ya se han organizado jurdicariiten
Estadosy'deciclen todas ellas unirse para formar una .sola entidad estatal, la
federal, por cOnQucto d~..-SllS-rga.iiOs=A,<lsamb1eas..Ieprese.JJtJiYill?",__<:.a<!l.E0munldacr;-lndivluI o aisladamente considerada, deja de ser soberaTl(!, ya que por
virfuet-d~ la decisin autodeterminativa tomada en conjunto por todas ellas, la
soberana pasa a radicar en su totalidad nacional o p<Jpular,? sea, en la unidad qu~~~<i~L!Ul..J9.~_acon el concurso cielas" deins:-'P6feIl, dentroael
Estado federal no puede admitirse que el "pueblo" o poblacin de cada Estado federado conserve su soberana, pues sta cor,r,eponde.a.la_!1fl:<::.in toda.
En consecuencia, si la base de la tesis de Calhoun y Seydel consiste en una
"sberana" del pueblo particular de cada Estado federado o de este mismo, y
en
5,82 :l?stimamos interesante transcribir la parte de dicha declaracin secesionista que arrastr al pueblo norteamericano a su sangrienta guerra civil, y en cuya declaracin se aducen los
fundamentos histrico-jurdicos para apoyarla. "Habiendo resuelto el Estado de la Carolina
del Sur ocupar un puesto separadamente entre las dems naciones, cree de su deber declarar
a los dems Estados de Amrica y a todas las potencias del mundo, qu razones le han obligado a tomar esta determinacin.
"En el ao 1765, la Gran Bretaa trat de hacer leyes para gobernar a las trece colonias
americanas, y habiendo dado esto lugar por la cuestin de derechos, termin por fin aquella el
~ de julio de 1776, declarndose por las colonias, que eran y por derecho deban ser, Estados
mdependientes, y que como tales estaban autorizadas para declarar la guerra, celebrar la paz,
contraer alianzas, mantener el comercio y hacer, en fin, todo aquello a que estn autorizados
los Estados independientes. Tambin se declar de una manera solemne que cuando una forma
de g~bierno no llena los fines para que se estableci, tiene el pueblo el derecho de alterarla o
supnmirIa para instituir otra, y por esto mismo, en la conviccin de que el Gobierno de la
Gran Bretaa no satisfaca al pas, declarndose las colonias libres de toda alianza con Ingla~erra, considerando disuelta su unin con aquella potencia. Reconocida la Declaracin de la
mdependencia, cada uno de los trece Estados entr separadarnente en el ejercicio de su soberana; adopt una Constitucin y nombr funcionarios para administrar el Gobierno en los
del?artamentos legislativo, ejecutivo y judicial. Para entender a la comn defensa acordaron
unu sus armas y sus consejos, y en 1778 formarn una liga conocida con el nombre de
Artculos de la Confederaci6n, por la cual convinieron en confiar la administracin de las
delaciones extranjeras en un agente comn, al que se llam Congreso de los Estados Unidos,
. eclarndose terminantemente que cada Estado debera conservar su soberana, libertad e
mdependencia, y todos los poderes y derechos delegados en el Congreso de los Estados Unidos"
(J. A. Spencer. "Historia de los Estados Unidos", tomo III, pp. 218 Y 219).
414
si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser
ejercitada por alguna de sus entidades componentes.
Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador
del Estado federal, puedefiindar la validez de la tesis secesionista. Si bien es
cierto que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados
miembros y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la Federacin, tambin es" verdad que una vez celebrado, es decir, una vez expediday
ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el derecho de
separacin, sino que", inclusive, asumen la,obliga(;imde adap~aLsll~ constituciones parti@1al'es-,_l,!Jooeral. Por ende, la secesin implicara el qe1)iantamiento o la violaE.iHLcI~Lp<l.cto constituC:!OIla.l f~E~r~J.). que tiene fuerza o1J.lig~
toria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades federadas, sin
que ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus mandamientos. El principio pacta sunt seruanda, con referencia al Derecho Constitucional,
debe necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que establece el' Estado
federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al arbitrio de los Estados que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario equivaldra a desconocer otro principio, el de la supremaca del ordenamiento constitucional de
la Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una declaracin "reasumiendo su soberana", para que tal ordenamiento quedase siempre al arbitrio
de l en cuanto a su obligatoriedad.
Estas mismas consideraciones, en esencia, las formula Carl Schmitt al aseverar: "La Federacin da lugar a un nuevo status de cada miembro; el ingreso
en una Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una reforma
de su Constitucin. Incluso en el caso de que ninguna prescripcin legal-constitucional sea reformada en su texto, se reforma de manera esencial -lo que
es mucho ms importante- la Constitucin en sentido positivo, es decir,
el contenido concreto de las decisiones polticas fundamentales sobre el total
modo de existencia del Estado. El pacto federal es, por eso, un convenio de
singular especie. Es un pacto libre, en cuanto que depende de la voluntad de los
miembros al entrar en la Federacin; libre pues, por lo que se refiere al acto
de concertarlo. Pero no es un pacto libre en el sentido de que pueda ser libremente denunciado, de que regule tan slo relaciones parciales mensurales. Antes bien, un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federacin, queda inordinado en un sistema poltico total. El pacto federal es un pacto interestatal de
status." Agrega tan distinguido' autor que: "El pacto federal tiene por finalidad
una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera. Esto se deduce
del concepto de status, porque una simple regulacin pasajera con rescisibilidad
y medida no puede dar lugar a un status. Toda Federacin es, por ello, 'eterna',
es decir, concertada para la eternidad." 583 En trminos parecidos, la Suprema
Corte de los Estados Unidos ha denegado el derecho de secesin a los Estados,
argumentando que "en' ningn momento estuvieron fuera de los Estados Unidos" y que "su designio de separarse de la Unin no destruye su identidad como
Estados ni los libera de la fuerza obligatoria de la Constitucin de los Estados
Unidos} sus derechos emanados de la Constitucin quedan suspendidos, no des683
415
A pesar de que jurdicamente es insostenible la secesin de los Estados federados, su separacin de la entidad federal es posible como mero fenmeno de
hecho, que puede desembocar, inclusive, en la lucha armadaji Este fenmeno,
que entraa la desmembracin parcial del Estado federal, implica evidentemente la alteracin. violenta del orden. c?'I1tituci.onal que lo organiza, provocando, porat;- un criflifo' qe se -sscita entre las fuerzas ideolgicas,' polticas;' culturales o econmicas que propugnan la secesin y el I1der pblico
federal que pretende neutralizarlas o reprimirlas para evitarla. Es evidente
que ese conflicto fctico, que en el fondo es una contienda, slo puede solucionarse por medios coactivos al servicio del derecho constitucional violado)
Ahora bien, si los intentos separatistas fracasan, la pretendida secesin se concepta generalmente como un delito, debiendo ser saaonadospersonalmente sus autores intelectuales v materiales, segn lo disponga la Constitucin
y la legistatinfedera1. 6 8 5 Por lo contrario, si el movimiento secesionista
triunfa, el Estado que 10 haya provocado se 2?pvierte en entidad libre e independiente desligacfa"de'ta""Yederaci6n, asumiendo plenamente lOCiue suele
lla.mttf'S@-"su soberana" en su rgimen interior y en las relaciones internacionales.
~----El fenmeno fctico separatista, no obstante que en s mismo es formalmente antijurdico e implica, segn las ideas de Kelsen, el hecho condicionante
para la aplicacin coactiva del derecho violado, no deja de justificarse conforme a la teora de la soberana nacional, segn la cual se explican diversos
desmembramientos estatales que registran la historia poltica. En efecto, Lill..
pobl~cin total de unJ.~!~!.?-dQJederaL.Q .unit<l.riQ ~~i!1.!~r_. (~Q!L div~~omu
nida~istintas, asentadas en porciones territoriales diferentes
pefreneclentes al l:!spaci~ "estatal, cada una de ellas, en un momento dado,
puede decidir autodeterminarse para darse su propia organizacin jurdica
ftndamental, rompiendo el orden de derecho dentro del cual ha vivido, pero
no quiere seguir existiendo. Tal decisin, empero, queda sujeta, por lo que
atae a su actualizacin o ejecucin, a circunstancias de hecho que determinan
el concro de que hemos hablado, pudiendo legitimarse, no obstante, desde el
punto de vista sociolgico, pues como sostiene Octavio A. Hernndez: "Si ...
el motivo real que permite fundar la permanencia y hasta la eternidad del
Estado federal es la homogeneidad sociolgica de sus componentes, tendremos
que convenir en que cuando esa homogeneidad desaparezca o que se quebrante ms all de cierto grado, habr llegado la oportunidad de que el Estado federal se desintegre por la segregacin de la entidad o de las entidades
afectadas por una nueva composicin social. Tal sucedera en el momento en
que en un Estado privara una nueva cultura. En presencia de las nuevas condiciones culturales, la segregacin de determinada parte del Estado federal
5N
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418
que la idea federalista nace en la breve etapa histrica de nuestro pas comprendida entre 1812 y la Constitucin de 1824, en que expresa y claramente
se proclama. Desde luego, debe advertirse que la gestacin del rgimen federal en Mxico no tradujo el desarrollo espontneo y natural que tuvo en los
Estados Unidos de Norteamrica. All su establecimiento obedeci a un proceso centrpeto definido, esto es, de la diversidad a la unidad, de la preexistencia de entidades jurdico-polticas soberanas e independientes entre s, a la
formacin de un nuevo Estado total con personalidad, poder y autoridades
propias, distintas y separadas de las de los Estados miembros. En el vecino
pas del Norte, los Estados que constituyeron la Federacin ~o slo gozaban,
desde que eran colonias, de una especie de autarqua o autonoma gubernativa en las tres funciones estatales (self-government), sino que, al emanciparse
de la metrpoli, surgieron a la vida poltica como entidades independientes de
ella y entre s. La preexistencia de verdaderos "Estados libres y soberanos",
como primera etapa del proceso natural de la formacin federativa, y previo
concierto deliberadamente acordado entre ellos, dio origen a una. Confederacin, dentro de cuyo sistema conservaron su autonoma interior y su independencia externa, sin crear una nueva entidad. El rgimen confederal que
precedi a la federacin norteamericana no estableci, en efecto, un Estado
superior con poder y autoridades diferentes de las de las entidades confederadas, sino que se contrajo a instituir una asamblea, compuesta por sus representantes, que slo tena facultades consultivas y sin que sus decisiones ostentaran
ningn carcter compulsorio. Los dbiles lazos que dentro del rgimen confederal acercaban, ms que unan, a los Estados federados y el designio de
stos para fortalecerse ante peligros y amenazas comunes que pudiesen provenir
del exterior, fueron las causas primordiales de que se pensara en crear una
federacin, acto que se realiz en la Constitucin norteamericana de 1787,
discutida y aprobada en la famosa Convencin de Filadelfia y ratificada posteriormente por las legislaturas de los Estados.
En Mxico, aunque la consagracin jurdica de la idea o tendencia federalista no se encauz por los senderos naturales de la formacin federativa, no
por ello debe considerrsele extraa a la evolucin poltica de nuestro pas ni
efecto de un simple deseo de emulacin. No puede aceptarse la asercin
de que el establecimiento del sistema fedral haya significado "la dsunin de lo
que antes estaba unido", que es la expresin que acostumbraban emplear los
partidarios del centralismo, entre ellos, destacadamente, fray Servando Teresa
de Mier, el inquieto patriota, quien, al discutirse el proyecto del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, argument6: "La prosperidad de esta repblica
vecina (los Estados Unidos) ha sido, y est siendo, el disparador de nuestras
Amricas, porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que
casi enteramente la Constitucin fed.eraI de los anglo-americanos, sus vecinos. Pero al transportara ellos la letra de la ley, no pudieron transportar al mismo tiempo el espritu que la
vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin cesar entre los todajes de su doble gobierno.
La soberana de los Estados y de la Unin, saliendo del circulo. que la Constitucin habia
trazado, se interferian cotidianamente. Actu1mente {1848} a6n, Mmco se arrastra sin cesar
de la anarquia al despotismo militar y. del despotismo militar a la anarquia" (Ltz D,moera-.
cia ,n Amlrica. Tomo 1, p. 269).
.
greso.
ftfo
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420
No obstante, para la evolucin de la idea federalista, que se consagra institucionalmente en la forma estatal adoptada por la Constitucin de 1824, son de mayor importancia el Cdigo Poltico espaol de 1812 y los acontecimientos que de
l se derivaron dentro de la misma Nueva Espaa, durante la poca en que
la insurgencia ya haba. estallado y se desenvolva. En efecto, la Constitucin de
Cdiz contiene un captulo que se intitula "Del Gobierno poltico de las provincias y de las diputaciones provinciales". Su artculo 335 se refera a las facultades de dichas diputaciones, enuncindolas en la forma siguiente:
"Primero: Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las
contribuciones que hubieren cabido a la provincia.
"Segundo: Velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los
pueblos, y examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aprobacin superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos.
"Tercero: Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda
los haya, conforme a lo prevenido en el artculo 310.
"Cuarto: Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad comn de la provincia o
la reparacin de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crea ms
convenientes para su ejecucin, a fin de obtener el correspondiente permiso de
las Cortes.
"En ultramar, si la urgencia de las obras pblicas no permitiese esperar la
resolucin de las Cortes, podr la diputacin, con expreso asenso del jefe de
la provincia, usar desde luego de los arbitrios, dando inmediatamente cuenta al
Gobierno para la aprobacin de las Cortes. Para la recaudacin de los arbitrios,
la diputacin, bajo su responsabilidad, nombrar depositario, y las cuentas de la
inversin, examinadas por la diputacin, se remitirn al Gobierno para que las
haga reconocer y glosar, y finalmente, las pase a las Cortes para su aprobacin.
"Quinto: Promover la educacin de la juventud conforme a los planes
aprobados; y fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a
los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos.
"Sexto: Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administracin
de las rentas pblicas.
"Sptimo: Formar el censo y la estadstica de las provincias.
"Octavo: Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia
llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen
conducentes para la reforma de los abusos que observaren.
"Noveno: Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitucin que
se noten en la provincia.
"Dcimo: Las diputaciones de las provincias de ultramar velarn sobre la
economa, orden y progresos de las misiones para la conversin de los indios
infieles, cuyos encargados les darn razn de sus operaciones en este ramo, para
que se eviten los abusos; todo lo que las diputaciones pondrn en noticia del
Gobierno."
El reconocimiento, no exento de oposicin, de las diputaciones provinciales
en la Constitucin de 1812, obedeci a los perseverantes y enrgicos esfuerzos
desplegados por los diputados de Nueva Espaa que concurrieron a las Cortes
constituyentes de Cdiz, encabezados por Miguel Ramos Arizp, quien en noviembre de 1811 dirigi un extenso memorial al .Congreso Espaol, describiendo prolijamente las condiciones geogrficas, histricas, polticas y econ6-
421
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El territorio vastsimo de la Nueva Espaa estaba dividido en reinos y gobernaciones y stas, a su vez, se subdividan en provincias. As, el llamado
"Reino de Mxico" comprenda las de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera
(Oaxaca) y Michoacn; el de "Nueva Galicia", las de Jalisco, Zacatecas y
Colima; la "Gobernacin" de Nueva Vizcaya abarcaba las provincias de Guadiana (Durango) y Chihuhua; la de Yucatn, la provincia de este mismo
nombre y las de Tabasco y Campeche. Adems, sin subdivisiones provinciales
exista el Nuevo Reino de Len y las provincias de Nuevo Santander o Tamaulipas, Tejas o Nueva Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Nayarit o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo
Mxico.
En 1786, por Real Ordenanza de Intendentes, las provincias se agruparon
en intendencias. Estas, al declararse la independencia de nuestro pas, eran
doce, comprendiendo las siguientes provincias: la de Mxico, Puebla, Veracruz, Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de
Guanajuato, San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango, Sonora y Sinaloa. Adems, existan dos provincias internas: la de Oriente, que abarcaba los
gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia del Nuevo Santander, provincia
de Coahuila y provincia de Tejas; y la de Occidente, con los gobiernos de
Nueva Vizcaya y la provincia de Nuevo Mxico. Por ltimo, Tlaxcala, Vieja
California y Nueva California dependan directamente del virrey.
Esta era, grosso modo, la divisin territorial y poltica de la Nueva Espaa
en 1810. De esta guisa, por virtud de la Constitucin de 1812, a cada provincia
se reconoci el derecho de formar su diputacin, misma que estaba investida
con las facultades anteriormente sealadas. Por consiguiente, en ese Cdigo
Poltico se estableci un sistema de gobierno nacional al que concurran las distintas provincias a travs de sus respectivas diputaciones, consignndose de esta
manera una especie de autonoma gubernativa en su favor y que poco tiempo
despus iban a defender apasionadamente, frente a las tendencias centralizadas del poder, hasta propugnar el sistema federal en los comienzos del Mxico independiente.
"As pues, el origen del federalismo en Mxico -segn juicio muy certero
de N ettie Lee Benson- se puede remontar a la forma de gobierno establecida
por la Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. Provey de un Gobierno
representativo y de independencia poltica a cada provincia. Cre las diputaciones provinciales, de las que seis se adjudicaron a Mxico. Y es muy posible que
Ramos Arizpe, uno de los diputados liberales americanos ms sagaces, que nunca perda la oportunidad de sostener los derechos de las Amricas -particularmente los de las Provincias Internas de Oriente--, propusiera y abogara por estas
diputaciones provinciales como base del sistema que hubo de incorporarse en la
Constitucin mexicana de 1824. Considerado generalmente como el padre del
federalismo en Mxico, Ramos bien puede reclamar tambin la paternidad de la diputacin provincial."Illi8
.
Es interesante obstrvar que apreciaciones similares fueron formuladas en
1924 por uno de nuestros juristas, ya desaparecidos, Fernando Gonzlez Roa,
196
os. cit., p.
21.
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en un discurso que pronunci con motivo del homenaje que en ese ao se rindi
a la Constitucin de 1824 en su primer centenario. Dado lo valioso de tales
apreciaciones, creemos pertinente transcribirlas: "Nosotros creemos que el federalismo fue consecuencia de nuestra organizacin poltica. El sistema federal no
fue creado de un golpe en la Amrica Espaola, sino que fue heredado de nuestros padres, como lo demuestra el doctor Matienzo. Efectivamente, los espaoles
han constituido en la historia, y constituyen hasta la fecha, un grupo de diversos
Estados extremadamente celosos de la autonoma. Haciendo contraste con otros
pueblos de Europa, el elemento germnico de Espaa -observa Biendermannconserv su independencia comunal y provincial. Cuando el descubrimiento de
Amrica, las diversas naciones que formaban Espaa haban llegado apenas a
formar bajo un mismo trono una nacin completa. Era natural que estas tendencias localistas se trajeran al Nuevo Mundo y, por lo tanto, hubiera cierta
direccin en el sentido de establecer gobiernos locales. Por otra parte, la dificultad de la comunicacin y la diferencia de climas y de condiciones de vida
tenan que acentuar forzosamente una tendencia general a la autonoma.
"La divisin en provincias vino a sancionar este estado de cosas y el nombramiento de corregidores, alcaldes mayores, intendentes y oidores de las audiencias, hecho las ms de las veces directamente por el monarca, vino a dar
cierta libertad de accin a los funcionarios provinciales, que no poda menos de
tener ms tarde consecuencias en la creacin del rgimen federal."
La Constitucin espaola de Cdiz, promulgada el 19 de marzode 1812,
se jur en la Nueva Espaa el 30 de septiembre del mismo ao. A pesar de que
jurdicamente estuvo en vigor, el virrey Venegas suspendi su observancia y al
ao siguiente, 1813, reanud su imperio el virrey Calleja. A partir de entonces, se inician -Ia eleccin e instalacin de las diputaciones provinciales, habiendo quedado constituidas con arreglo a la referida Constitucin y a los
Decretos de Cortes, expedidos al efecto, las correspondientes a las provincias
de Yucatn, Nueva Galicia, Monterrey y Mxico, entre otras.
El movimiento para la integracin de las diputaciones provinciales se paraliz con motivo del Decreto de Fernando VII, fechado el 4 de mayo de 1814,
~fl que ,este monarca desconoci la Constitucin de 1812 y restaur el absolutismo en Espaa y sus colonias; y no fue sino hasta marzo de 1820 cuando
a causa del levantamiento de Rafael de Riego, se reimplant la vigencia de
~cho Cdigo, lo que dio origen a que las diputaciones provinciales ya establecidas reiniciaran sus funciones constitucionales y a que las provincias que no
contaban con estos cuerpos gubernativos procedieran a su formacin, misma
que no estuvo exenta de tropiezos.
.Como se deduce de lo brevemente expuesto, el federalismo en nuestro pas
se. Incub bajo la vigencia de la Constituci6n espaola de 1812 a travs de las
dIputaciones provinciales que fueron su factor gentico?" Es curioso observar,
por otro lado, que las tendencias polticas de la insurgencia, en su ltima etapa
. 597
As lo sostiene tambin OcttWio A. Hernndez al afirmar que "Lo cierto es que, de
hecho, y pese a que no. estuvieron jurdicamente constituidos, Jos Estados en germen existfan
~
anterioridad (al Acta Constitutiva de enero de 1824-) por virtud deJas disposiciones de
"l1Itituci6n gaditana 'que permiti su aparicin, y aun cuando se les denominara provinCIas (Conferencia citada en la nota 586).
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425
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MIJtico
ti
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clam la Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levantamiento, a su vez, expidieron el llamado Plan de Casa M ata", en el que propugnaron la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, quien no tuvo
otra disyuntiva que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823. Siendo
insostenible la situacin poltica de Iturbide, pues por un lado tena en su contra al Congreso y, por otro, a los pronunciados en el Plan de Casa Mata, don
Agustn se vio constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso
consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir la .abdicacin por haber
sido nula la coronacin, y declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ilegales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la
misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan
de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822,
quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le acomodase." 599
El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el germen federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas
Oaxaca, Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis
Potos, Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas diputaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la conveniencia
de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que tenan las provincias sobre su propia (autonoma, que es el supuesto poltico e ideolgico de
todo rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las provincias estuvieron en la posibilidad de erigirse en Estados independientes de no haber
aceptado voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad esencial, o sea la
reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba en una nacin
unitaria, pero no central. As apareci en nuestra historia un fenmeno inherente al federalismo, consistente en la autonoma consciente de las partes para
seguir formando el todo, conservando su personalidad poltica dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Gasa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-,
.en menos de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoriales principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independientes. Al tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el
dominio absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo independiente del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las provincias
habian tomado por completo el cuidado de su administracin dentro de sus propias fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el ejecutivo provincial y la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las funciones
legislativas ... " 600
Mientras en el Congreso, ya reinstalado, se discuta si deba tener el carct~r de convocante a nuevas elecciones para diputados o de constituyente que
428
"
"7) Todos los habitantes del Estado tienen el derecho de votar en las elecciones para representantes que constituirn el Congreso Constituyente provincial;
"8) Todos los habitantes del Estado gozarn de los derechos inalienables
de libertad, seguridad, igualdad y propiedad, y el Estado est obligado a garantizarlos;
"9) A su vez, los habitantes del Estado estn obligados a respetar y obedecer a las autoridades establecidas, y a contribuir al bienestar del Estado en la
poca y forma en que ste ordene;
"10) Los tres Poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- nunca podrn
coincidir en la misma persona, ni dos Poderes podrn estar combinados;
.' "11) Mientras no se establezca el Congreso provincial constituyente, el
Poder Legislativo estar depositado en la diputacin provincial j
"12) Sus funciones se restringirn a la preparacin de la convocatoria de
un Congreso provincial constituyente y a dictar aquellos reglamentos provinciales que pueda requerir la observancia de las leyes vigentes;
"13) El Poder Ejecutivo del Estado residir en el jefe poltico actuante,
quien en lo futuro se llamar Gobernador del Estado de Jalisco;
"14) El Poder Ejecutivo conservar el orden interno y externo en el Estado
y tendr el mando del ejrcito;
"15) Al Poder Ejecutivo, de acuerdo con la diputacin provincial, corresponde el nombramiento de los empleados del Estado de que se habla en el artculo 7 de la orden oficial de 5 de junio, la cual ser observada en todas sus
partes;
"16) El Poder Judicial en el Estado ser ejercido por las autoridades actualmente establecidas y la audiencia ser la corte de ms alta apelacin;
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Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblicd'lAlmctuo. Tomo 11, pp. 14, 15, 2'0 y' 21.
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Al establecer la Constitucin de 24 como forma de gobierno la de Repblica representativa popular y federal, compuesta por los Estados sealados en
su artculo 59, fij los principios cardinales sobre los que se organiza y opera
el rgimen federativo, como son los de participacin de las entidades federadas en el Gobierno legislativo nacional y en la elaboracin de las reformas y
adiciones constitucionales; autonoma en lo que a su rbita interior incumbe;
~. respeto a las prescripciones del Cdigo Fundamental. As, el Senado debera
Integrarse con dos senadores de cada Estado (Art. 26); las Legislaturas locales
tenan la facultad de "hacer observaciones sobre inteligencia de los artculos
de la Constitucin y del Acta Constitutiva", debiendo slo tomarse en consideracin "precisamente en el ao de 1830" (Art. 166), observndose en este caso
c.l procedimiento previsto en los artculos 167 a 170, a cuyo tenor nos remitImos.
. A pesar de que la Constitucin de 24 hizo inmodificable la "forma de gobierno", es decir, de que pretendi asentar sobre bases inconmovibles el rg~e? federal por ella establecido (Art. 171), en 1836 se sustituy ste por el
regunen central. El Congreso estaba absolutamente impedido para variar el sistema federativo en atencin a la prohibicin terminante del artculo 171.
665
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Ni en la Constitucin de 1836, ni en las "Bases" que la precedieron, se utiliz el concepto de "R.epblica central". El cambio de la "forma de Gobierno",
435
que en puridad jurdica equivali al cambio de la "forma de Estado", se deduce, dentro de su articulado mismo y prescindiendo de las ideas que lo
inspiraron, de la supresin de la palabra "federal" y de la conversin de los
"Estados libres, soberanos e independientes" en "departamentos" (Arts. 3 y
8 de las Bases y 1Q de la Ley Sexta de la Constitucin) .
Se ocurre la pregunta de si la supresin del rgimen federal en los dos
documentos mencionados y la adopcin, no abiertamente declarada, del rgimen central, realmente implicaron una transformacin radical o sustancial en
la forma de Estado en nuestro pas. Comnmente se ha aducido que existe
una discriminacin tajante e irreconciliable entre ambos sistemas. Creemos
que se ha exagerado, desde un punto de vista estrictamente jurdico, el antagonismo entre el federalismo y el centralismo. Puede afirmarse con validez
que uno y otro presentan, en nuestro derecho constitucional, diferencias de
grado ms que esenciales, pues haciendo abstraccin de la terminologa usual
que los exhibe como antinmicos y de las pasiones polticas que respectivamente
los determinaron, el centralismo fue un federalismo restringido, tomando este
concepto en la acepcin que debe corresponder a nuestro rgimen estatal.
Para corroborar estas apreciaciones, basta una somera comparacin entre la
situacin jurdico-poltica de los "Estados" y de los "Departamentos" en las
Constituciones de 1824 y de 1836. As, los Estados gozaban de autonoma en
lo que concerna a su rgimen interior, estando, sin embargo, limitadas las
funciones de sus autoridades por una serie de principios, obligaciones y
prohibiciones establecidos en el ordenamiento federal. El Poder Judicial local
estaba sujeto a ciertas reglas que ni las Constituciones ni las leyes estatales podan transgredir (Arts. 145 a 156); el Poder Administrativo, que ejercan dent:o de los Estados los gobernadores, se confiaba a stos por un determinado
tiempo, y se les consideraba como personas fsicas (Art. 159); y por lo que
atae al Poder Legislativo, los Congresos locales deban acatar las disposicion~ de la Constitucin Federal y las leyes federales o, al menos, no contravemr1as, amn de que los ordenamientos que expidieren deban respetar las
,prohibiciones y observar las obligaciones consignadas en dicha Constitucin.
Desde el punto de vista poltico, los Estados tenan el derecho de elegir a su
Gobernador y a los diputados que compusiesen su Legislatura, as como de
nombrar a sus jueces, concurriendo en el Gobierno nacional a travs de dos
senadores que eran designados por cada uno de ellos.
Por su parte, a los departamentos se les reconoci en la Constitucin de
1836 clara autonoma en aspectos muy importantes. Podan elegir un diputado, cuando su poblacin no llegase a ochenta mil habitantes (Art. 2 de la
Ley Tercera); las juntas departamentales, elegibles popularmente por cada
departamento, tenan la facultad de iniciar leyes ante la Cmara de Diputados
que junto con la de Senadores integraba el Congreso General de la Nacin
(Art. 26, frac. III, de la Tercera Ley). En la composicin de los tribunales
departamentales, los departamentos gozaban del derecho de proponer ante la
~. Suprema de Justicia los individuos que deban formarlos (Art. 12, frac.
VII de la Quinta Ley); y aunque elgobernador de la entidad departamental
dependa de1gobierno general y era notrlbrado por ste,la designacin res
436
437
tante (los cargos de presidente) en que los actores se sucedan unos a otros en
el paroxismo del poder (los diferentes pronunciados), ambicionado a la vez
por Santa Anna, Bustamante, Gmez Pedraza, Bravo, Alvarez y otros muchos
"patriotas". El antiguo vencedor del espaol Barradas, tras una serie interminable de peripecias, escaramuzas y ardides, proclama el tristemente clebre
Plan de T acubaya, en que apoyara posteriormente su descarada dictadura, declarando la cesacin de todos los poderes existentes en virtud de la Constitucin de 1836, exceptuando al judicial (al que despus manej a su antojo) y
previniendo que se nombrara por el "jefe de la Revolucin" una junta que
debiera designar "con entera libertad" a la persona que se hiciese cargo del
poder ejecutivo, entretanto un "congreso constituyente" organizara a la nacin. El primer paso dado "libremente" por dicha junta fue la declaracin a
favor de Santa Anna como Presidente de la Repblica, cargo que en esa ocasin ocup por sexta vez.
El 10 de diciembre de 1841, Santa Anna lanz la convocatoria prevista en
el Plan de Tacubaya para un congreso constituyente, el cual debera quedar
instalado el primero de junio de 1842. Del seno de este congreso se design a
una comisin compuesta por siete miembros encargada de elaborar un proyecto
constitucional. Dicha comisin, a su vez, se dividi en dos grupos, habindose
integrado el minoritario por Mariano Otero, Espinosa de los Monteros y
Muoz Ledo, quienes formularon un proyecto de naturaleza federalista, a diferencia del que elabor la mayora, el cual tenda a reiterar el rgimen central de la Constitucin de 1836. Sin embargo, el congreso constituyente no
pudo discutir tales proyectos, porque por decreto expedido el 19 de diciembre
de 1842 por Nicols Bravo, a la sazn Presidente de la Repblica merced a la
"designacin" que en su favor hizo Santa Anna, se nombr una Junta de Notables "compuesta de ciudadanos distinguidos por su ciencia y patriotismo",
encargada de formar las bases para organizar a la nacin.
El Proyecto de la Mayora de 1842 estuvo precedido por una serie de consideraciones de carcter poltico-jurdico que contienen la crtica acerba del rgimen federal. Quiz, desde el punto de vista terico, ninguna de las ideas
antifederalistas haya encontrado mejor sustento que en ellas. Los argumentos
que el diputado Becerra esgrimi en 1823 para declararse contrario a la implantacin de dicho rgimen se robustecen con nuevas y ms incisivas razones: "La
palabra federacin, pronunciada en los Estados Unidos o en Suiza, es neta, tiene
una significacin inmensa envuelve un sistema poltico todo entero y encuentra
su eco en la choza que levant el primer aventurero de cada Estado: aquella
palabra est asociada con la de independencia; tras ella viene la de soberana y
cuando el americano recita el prembulo de su Constituci6n, va recorriendo en
cada uno de 'sus diversos miembros su historia poltica, los cambios de su siste~a, los ensayos informes y sucesivos que hizo de la federaci6n y encuentra al
fin que aquel prembulo encierra todo su pacto, porque en l se detallan los
ramos a que nicamente se extiende el poder central. l sabe que su pacto es
convencional, que su Estado es soberano y que cuando a l le plazca podr
pedir la separacin, como ya ha comenzado a verse en estos mismos das; l
sabe, en fin, que la federaci6n es un pacto, en su esencia de derecho de gentes
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441
442
voluntad del pas, restableciendo por la fuerza de las armas el sistema federal ... ". Siguiendo este orden de ideas, el concepto de "Estados" que se utiliz
en el Plan de Ayuda antes de que fuese modificado se sustituy por el de
"departamentos", lo que indica que en el nimo de don Ignacio Comonfort,
que fue el principal propugnador de las reformas, anidaba una tmida idea
contraria al rgimen federal, misma que vino a robustecerse cuando dio un
matiz centralista al Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana,
expedido por l el 15 de mayo de 1856.
En. efecto, este Estatuto, q~ estructur transitoriamente a nuestro pas
mientras se expeda la Constitucin preconizada en el Plan de Ayuda, declaraba en su artculo segundo que: "El territorio nacional continuara dividido
en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco" dicho
Plan, es decir, en "departamentos"; y aunque utiliz el nombre de "Estados"
para designar a las partes componentes de la Repblica, su organizacin interior, en el fondo, se puso en manos del Presidente, a quien incumba el nombramiento de los gobernadores. Es ms, el propio Estatuto rompi el rgimen
federal restituido por el Acta de Reforma de 1847, al disponer categricamente que "los estatutos de los Estados -o sea, sus constituciones partculares-- quedaban derogados en lo que a l se opusieron" (Art. 125). Esta ruptura fue, inclusive, advertida por los diputados al Congreso Constituyente de
1856-57, Escudero y Llano, quienes pidieron la reprobacin del Estatuto Provisional, por establecer "la forma central, ms omisiosa todava que la de las
Bases Orgnicas, haciendo que el Gobierno general se injiera en la administracin interior de los Estados".
El rgimen federal, acogido en el Proyecto de Constitucin de 1857, y cuya
comisin redactora estuvo presidida por Ponciano Arriaga, se implant definitivamente en Mxico por la voluntad unnime del Congreso Constituyente, al
aprobarse, nemine discrepante, por 84 diputados el artculo respectivo que deca: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica, representativa, democrtica, federativa, compuesta de Estados libres y soberanos,
en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin
establecida segn los principios de esta Ley Fundamental, para todo lo relativo
a los intereses comunes y nacionales, al mantenimiento de la Unin, y a los
dems objetos expresados en la Constitucin." (Art. 46 del Proyecto y 40 de la
Constitucin de 57). De ah en adelante qued proscrita de la historia poltica
de nuestro pas toda tendencia centralista. La adopcin del rgimen federal
en la Constitucin de 57 sell para siempre las viejas luchas, ms de partido que
ideolgicas, entre sus propugnadores y los grupos adictos al llamado centralismo, liquidando as una de las etapas efervescentes de la vida pblica
mexicana.
El proyecto de Constitucin de 1857 fue precedido por una prolija y brillante exposici6n de motivos, en cuyas consideraciones se loa a la Carta Fundamental de 1824 (que pretendi restaurar un grupo de diputados constituyentes con las reformas inaplazables que impona la realidad poltica y social
de Mxico), reputndola comO la nica legtima que basta entonces haba tenido nuestro pas. La adopcin del rgimen feder-ativo se flllldQ~ la conve-
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El rgimen federal estatuido en la Constitucin de 1857 se fue consolid~do, al menos en el terreno puramente jurdico-constitucional, mediante la
asuncin de dos modalidades importantes: la creacin de los Estados de Campeche, Coahuila, Hidalgo y Morelos en 1863, 1868 Y 1869, respectivamente, y
el restablecimiento del Senado en noviembre de 1874-, organismo a travs del
cual las entidades federativas participan directamente en la expresin de la vo
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445
nario de la vida pblica de Mxico. Sin embargo, en la realidad y bajo la prolongada etapa gubernamental de Porfirio Daz, la autonoma de los Estados,
sobre todo la democrtica, fue seriamente afectada por el centro, de donde
emanaban las designaciones de gobernadores y de otros funcionarios que,
conforme a la Constitucin, eran de eleccin popular. Los comicios locales
significaron verdaderos fraudes electorales urdidos por el Presidente y sus corifeos para hacer escarnio de la voluntad del pueblo. De esta manera, aunque
jurdicamente los Estados de la Federacin Mexicana gozaban de facultades
para elegir o nombrar a sus gobernantes, stos, de lacto, eran impuestos desde
el Palacio Nacional Bajo el porfiriato, Mxico fue, de hecho, un Estado
central.
El ludibrio que la realidad poltica de nuestro pas haca de su regnnen
constitucional en lo que al sistema federativo respecta fue destacado con, giros
fulminantes por don Venustiano Carranza en el Proyecto de Reforma a la
Constitucin de 1857 que present al Congreso de Quertaro el primero de
diciembre de 1916.
"Igualmente, ha sido hasta hoy una promesa vana -deca el ilustre varn
de Cuatro Cinegas- el precepto que consagra la federacin de los Estados que
forman la Repblica Mexicana, estableciendo que ellos deben ser libres y soberanos en cuanto a su rgimen interior, ya que la historia del pas demuestra que,
por regla general y salvo raras ocasiones, esa soberana no ha sido ms que nominal, porque ha sido el Poder central el que siempre ha impuesto su voluntad,
limitndose las autoridades de cada Estado a ser los instrumentos ejecutores de
las rdenes emanadas de aqul. Finalmente, ha sido tambin vana la promesa
de la Constitucin de 1857, relativa a asegurar a los Estados la forma republicana, representativa y popular, pues a la sombra de este principio, que tambin
es fundamental en el sistema de Gobierno federal adoptado para la nacin
entera, los poderes del Centro se han injerido en la administracin interior de
un Estado cuando sus gobernantes no han sido dciles a las rdenes de aqullos,
o slo se ha dejado que en cada Entidad federativa se entronice un verdadero
cacicazgo, que no otra cosa ha sido, casi invariablemente, la llamada administracin de los gobernadores que ha visto la nacin desfilar en aqullas."608
Pudiendo sostenerse, sin temor a incurrir en equivocaciones, que en todo
el Congreso de Quertaro alentaba un espritu convencidamente federalista,
era lgico y natural que la reiteracin del sistema federal fuese la idea que
unnimemente prevaleca. Por ello, el artculo 40 del Proyecto, reafirmado
p~r la Comisin encargada de su estudio y dictamen, se convirti, con el
mIsmo nmero, en el actual precepto constitucional, sin objeciones de ningUna especie. Esta circunstancia revela la absoluta conviccin federalista que
<l;Ui~aba a todos los constituyentes y que la citada Comisin expuso en los
slguIentes trminos:
"El artculo 40 del Proyecto, exactamente igual al de igual nmero de la
Constitucin, consagra el principio federalista tan ntimamente ligado con las
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446
glorias del partido liberal. La idea federalista era la bandera de los avanzados,
como la centralista la de los retrgrados y su establecimiento entre nosotros ha
sido el resultado de una evolucin poltica e histrica que se hizo indiscutible
despus de la Guerra de Reforma.
"Sin pretender consignar los argumentos en pro y en contra cambiados entre
los partidos de uno y otro rgimen, solamente haremos mencin de aquel que,
por tener ms apariencia de seriedad, es sostenido an en la fecha por personas
de cierta ilustracin. Dicen stas que el federalismo entre nosotros es una institucin que, por ser imitada del rgimen poltico de los Estados Unidos de Norte.amrica, es artificial; que como antecedente histrico, la colonia de Nueva Espaa formaba un rgimen central sin entidades polticas independientes, las cuales
fueron creadas por la Constitucin federal de 1824.
"A lo anterior contestaremos con un distinguido publicista mexicano, que tal
razn 'supone que la Federacin, como rgimen, no tiene ms que un origen, lo
que es evidentemente falso. El sistema federal, lo mismo que el Gobierno hereditario, o el rgimen de las democracias, puede tener orgenes histricos muy
diversos y la razn de su adopcin es el estado del espritu pblico en un pas
que no se deduce siempre del rgimen a que antes haya estado sometido. Si as
fuere, habra que confesar que 1turbide tuvo razn para fundar una monarqua
en Mxico, puesto que la Nueva Espaa estaba habituada a ese rgimen, cuando precisamente tenemos el notable fenmeno que podramos llamar de sociologa experimental, de que todas las colonias hispanoamericanas adoptaron el
sistema republicano al independerse y que todos los ensayos de monarqua en
Amrica han concluido con fracasos'."
"El ilustre presidente de la Comisin de Constitucin de 1857, el seor Arriaga, en la exposicin del proyecto respectivo, despus de consignar la conveniencia o inconveniencia del federalismo y del centralismo, defendi victoriosamente
y para siempre el primero, declarndose por el rgimen de la libertad. Y ahora
que la ciencia poltica seala como un ideal para el Estado la frmula 'Centralizacin poltica y descentralizacin administrativa', adoptando el rgimen federal, nos ponemos en condiciones de realizarlo asegurando a los Estados el selfgovernment, esto es, su gobierno y su vida propios."609
En nuestra Constitucin vigente se reafirma, pues, el sistema federal, reiterndose la "soberana y libertad" de los Estados en cuanto a su rgimen interior. Esta "soberana y libertad", que desde el punto de vista jurdico constitucional propiamente traduce "autonoma", es ejercitable en el terreno poltico
y en el gubernativo dentro de la demarcacin establecida por la Ley Suprema.
Polticamente, los Estados gozan de "autonoma democrtica" para elegir o
nombrar a las personas que encarnen sus rganos de gobierno con base en los
imperativos inviolables consignados en la Constitucin Federal. Desde el
punto de vista gubernativo y por lo que toca a las tres funciones del poder
pblico, la llamada "soberana" estatal est delimitada por el principio clsico
en todo rgimen federal, que ensea que las facultades que la Constitucin no
establezca expresamente en favor de la Federacin se entienden reservadas a
los Estados, as como por prohibicions y obligaciones estatuidas en el ordenamiento constitucional de la Repblica. Es ms, aun la misma potestad que
80lI
447
tienen las entidades federativas de darse sus propias constituciones particulares est restringida por ste. Consiguientemente, la rbita autnoma de los
Estados dentro de nuestro rgimen federal se extiende a las materias siguientes:
448
449
la
29
450
D.
ll~isttJ
de lJgisltJ&i6n 1
Jurisprud~cia.rotn.o
451
"Nuestra patria, por lo contrario, era una sola colonia regida por la misma
ley, la cual imperaba aun en las regiones que entonces no dependan del virreinato de Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como
Yucatn y Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin independiente, la Constitucin de 1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo la forma republicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin
el nombre de 'Estados Unidos', que se ha venido usando hasta hoy solamente
en los documentos oficiales. De manera que la denominacin de Estados Unidos
Mexicanos no corresponde exactamente a la verdad histrica.
"Durante la lucha entre centralistas y federalistas, los primeros preferan el
nombre de Repblica Mexicana y los segundos el de Estados Unidos Mexicanos:
por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la
segunda denominacin; pero esa tradicin no traspas los expedientes oficiales
para penetrar en la masa del pueblo: el pueblo ha llamado y seguir llamando
a nuestra patria 'Mxico' o 'Repblica Mexicana', y con estos nombres se la
designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos
el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que
no es sino empeo de imitar al pas vecino. Una repblicapuede constituirse y
existir bajo la forma federal, sin anteponerse las palabras 'Estados Unidos'.
"En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin, sometemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo: 'El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad de Quertaro el primero de diciembre de
mil novecientos diecisis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciudadano
Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la
Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en cumplimiento del Plan
de Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, reformado en
Veracruz el doce de diciembre de mil novecientos catorce. cumple hoy su encargo, decretando, como decreta, la presente Constitucin Poltica de la Repblica
Federal Mexicana'." 611
Contra la adopcin terminolgica que propuso la Comisin, se pronunciaron los diputados Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso Herrera.
Como no tenemos el propsito de ser demasiado prolijos en las transcripciones
de los discursos que dichos diputados expusieron para sostener su oposicin,
slo reproduciremos,en la parte conducente, el que dijo el primero.
"Una de las razones que alega la Comisin, manifest Rojas, es fundamental
a primera vista, porque dice que en Mxico no hay absolutamente ninguna
tradicin, como en Estados Unidos, para laseparacin de Estados. Con este argumentose quiere demostrar que aqu la Federacin, refirindose ms al hecho
~ue a la palabra, es enteramente extica, y yo le voy a' demostrar a la Coms~n que en este particular tambin incurre en un error lamentable, porque
SIempre es conveniente venir preparados para tratar estos asuntos en un Congreso Constituyente. El 15 de septiembre de 1821, la Pennsula de Yucatn, que for~ba una capitana enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam su
~dependencia, y voluntariamente envi una comisin de su seno para que
VIniera a la capital de Mxico, que acababa. de consumar su independencia, a
1111.
452
ver si le convena formar un solo pas con el nuestro pero sucedi que cuando
vena en camino la comisin, se levant la revolucin en Campeche, proclamando espontneamente su anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin
cmo haba, en un principio cuando menos, dos entidades antes de que se
formara nuestra nacin: la Nueva Espaa y la pennsula de Yucatn. Poco
tiempo despus ese movimiento trascendi a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador, todava no eran pases independientes; tambin
se declararon con deseos manifiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas
vino el desastroso imperio de 1turbide, que no gust a Guatemala, que se vio
obligada a declarar que no quera seguir con Mxico, que recobraba su indepenlicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y aun
cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica
dencia y form luego otro pas.
La primera forma de repblica en Centroamrica fue tambin una federacin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chiapas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para
quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora,
y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y
Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Galicia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa, y an
cuando andando el tiempo el gobierno colonial crey necesario a su poltica
incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa,
el espritu localista de la Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao
de 1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del
Estado de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a Mxico: 'Si no adoptas el sistema federal, nosotros no queremos estar
con la Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de-sus prohombres.
Aquel movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel
momento tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la
idea federal y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el pueblo mexicano fall esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada
con la sangre del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar
aqu viejas ideas y con ellas un peligro de esta naturaleza.
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta
peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porql,le los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque
Jalisco y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano Snchez, Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que
fueron verdaderos ap6stoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado,
pues, su sangre para sellar esos ideales, que son hoy los de todo el pueblo mexicano} por tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos
momentos perfectamente dispuestos para venir a defender la idea gloriosa de la
federacin."612
612
453
En el debate sobre nombre correcto que debera adjudicarse al Estado mexicano tomaron parte los distinguidos diputados Lizardi y M artinez de Escobar,
entre otros, apoyando a la Comisin, es decir, respaldando la adopcin de la
denominacin "Repblica Federal Mexicana'V'" A pesar de que, segn nuestro parecer, existen razones ms atendibles, desde el punto de vista histrico y
jurdico, para considerar que esta denominacin debe ser la atingente, el
Congreso Constituyente, por mayora de ciento ocho votos contra cincuenta y
siete de la minora, decidi aplicar a nuestro pas el nombre oficial de "Estados
Unidos Mexicanos". 614
E.
La adopcin del federalismo por el Estado mexicano se expresa en la declaracin contenida en el artculo 40 constitucional que establece: "Es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente
a su rgimen interior, pero unidos en una federacin establecida segn los
principios de esta Ley fundamental." Este precepto es exactamente igual al
artculo 40 de la Constitucin de 1857 que provino del artculo 46 del Proyecto
respectivo.
a) El texto de la disposicin constitucional transcrita involucra una incongruencia terica y una inexactitud desde el punto de vista de la realidad histrica de Mxico que anteriormente reseamos. En efecto, al declararse en dicho
precepto que los Estados se encuentran "unidos" en una federacin, se presupone que celebraron un pacto para fonnar1a, lo que a S1:1 vez denota que
preexistieron a ella como entidades "libres y soberanas". En otras palabras, interpretando de este modo el artculo 40 constitucional, en su redaccin se descubre la teora de M ontesquieu, para quien, segn hemos recordado, la federacin resuelta de la "sociedad de varias sociedades o cuerpos polticos". A travs
de la exposicin histrica que hicimos acerca de nuestro federalismo, se advierte sin lugar a dudas que antes de que se implantara el rgimen federal en
la Constitucin de 1824 no existan los "Estados libres y soberanos". Por tanto,
este rgimen no provino de ellos, sino de las diputaciones provinciales que
presionaron en el Congreso Constituyente respectivo para que se adoptara, de
lo que se concluye que no habiendo existido tales Estados, lgicamente no
pudieron "unirse" en una federacin. La pretendida "unin" a que se refiere
e! precepto que comentamos presenta una clara incongruencia con la declaracin de que "es voluntad del pueblo mexicano" organizarse en una repblica
f~deral, declaracin que s refleja la verdad histrica en la formaci6n federa~va, puesto que, tericamente o ficticiamente al menos, en la asamblea constituyente de la que eman6 el ordenamiento fundamental de 1824 se encontraba "representado" el pueblo mexicano" y no "estado libre y soberano"
alguno. Con tal representaci6n, los diputados respectivos adoptaron en nombre
818
IW.
454
de l la forma federal de Estado, creando a las entidades federativas que, mutatis muntandis, correspondan a las antiguas provincias neoespaolas. En Mxico, por ende, la federacin no surgi de ningn pacto o "unin" entre
Estados preexistentes, sino de la decisin popular, bajo el supuesto representativo
indicado, de otorgar al Estado la referida forma. Estas mismas ideas las expuso
el licenciado Emilio Velasco desde el siglo pasado al comentar los artculos 39
y 40 de la Constitucin de 57, comentarios que no han perdido su actualidad
atendiendo a que los preceptos vigentes no hacen sino reproducir en su integridad las disposiciones constitucionales sealadas.
"La Constitucin de 1857, dice dicho jurisf.0nsuIto, supone que los Estados
existieron antes de ella; lo indica as el prembulo donde se asienta que los representantes de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron para
decretar la Constitucin; lo confirman varios artculos de ella, lo comprueba,
por ltimo, la circunstancia de haber sido firmada por los diputados en su carcter de representantes por los Estados. No reconocemos que esta preexistencia
de los Estados sea una verdad histrica; slo la admitimos como una ficcin
legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurdicas y constitucionales intiles de mencionar.
"Pero una de estas consecuencias no es que la Constitucin sea un pacto entre
los Estados. En el prembulo se dice que el objeto de la reunin de los representantes es constituir la nacin; no se expresa que sea el de celebrar una alianza
entre los Estados.
"En el artculo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar modificar la forma de su gobierno, de manera
que nuestro sistema actual es una creacin del pueblo, y no de los Estados; el
primero y slo el primero es el que puede modificarlo, en los trminos establecidos en el artculo 127 de la Constitucin; en ningn caso los segundos, porque
no se les reconoce este derecho.
"Ms explcito todava el artculo 4, se afirma en l que es voluntad del
pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados; as es que el pueblo mexicano es el que ha
formado la Constitucin; no es ella la obra de los Estados.t'<"
En resumen, la incongruencia que afecta al artculo 40 constitucional consiste en que al mismo tiempo declara una verdad histrica y prescribe una ficcin jurdico-poltica. La verdad histrica consiste en que el pueblo mexicano
decidi adoptar la forma federal de Estado y la ficcin estriba, contrariando
esa verdad, en que los "Estados libres y soberanos se unieron" para formar la
.
federacin.
Pero adems de ser incongruente, por no decir contradictorio, el propio
precepto proclama una inexactitud jurdica, segn dijimos, al adscribir a los
Estados miembros de la Federacin las calidades de "libres y soberanos".
Estas calidades ni en Mxico ni en ningn Estado federal las pueden tener las
~15 El Amparo d. Mor.los. Colecci6n de artculOs publicados en e "Porvenir". Edi
ci60 1874.
455
entidades federativas. Las razones que apoyan esta consideracin las exponemos
en el pargrafo A de este mismo captulo a cuyo contenido nos remitimos.?"
b) Es evidente que el Estado federal tiene un territorio que, a su vez,
comprende los diferentes territorios que corresponden a las entidades federativas. Sobre el territorio federal, tambin llamado nacional, las autoridades u
rganos del Estado federal o "federacin" ejercen las funciones legislativa,
ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, a travs de las cuales se desempea
el poder pblico. Por ende, dicho territorio es el mbito de imperio de este
poder. Ahora bien, la autonoma de las entidades federativas se revela en que
las autoridades u rganos de las mismas despliegan, dentro del espacio territorial que a cada una de ellas pertenece, las citadas funciones pblicas. En consecuencia, dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el poder
pblico federal y el poder pblico local, dualidad que podra implicar una
trastornadora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal
sobre el que se sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y
los de los Estados federados. Por virtud de ese principio, las autoridades de la
Federacin deben tener facultades expresamente consignadas en la Constitucin
para desempear cualquiera de las tres funciones pblicas aludidas, pudiendo
las autoridades locales ejercerlas sobre las materias que no encuadren dentro
del marco' competencial de los rganos federales. Dicho principio se preconiza
por el artculo 124 de la Constitucin mexicana de 1917 que corresponde con
toda exactitud al artculo 117 de la Ley Suprema de 1857. 617 Fcilmente se
comprende que este precepto es la base sine qua non para deliinitar las rbitas
competenciales entre las autoridades federales y las locales en el desempeo
de las funciones legislativa, ejecutiva o administrativa y jurisdiccional, es decir,
que conforme a l los rganos federales que las ejercen deben tener facultades
constitucionales expresas para desplegarlas, gozando los locales de una competencia reservada a efecto de poderlas realizar.. Por "facultades expresas" deben
entenderse aquellas que prescribe explcitamente la Constitucin para los rganos federales y las que la misma Constitucin considera globalmente necesarias
para ejercerlas, o sea, las implcitas que sean el medio indispensable para destmpear las explcitas. 6 18
Don Felipe Tena Ramrez, al comentar el artculo 124 constitucional, reafirma esta consideracin en cuanto a la naturaleza y alcance de las facultades
expresadas para los rganos de la Federacin, en el sentido de que stas "no pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros casos
distintos de los expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejercitada significara en realidad o un contenido diverso en la facultad ya existente
o la creacin de una nueva facultad; en ambos casos, el intrprete sustituira
Creemos oportuno recordar que la Constitucin de 1824- no incurri en tales defectos,
ft~_o.:ma
1 sunplemente
declar en su artculo 4- que "La Nacin mexicana adopta para su gobierno
de repblica representativa popular federal", idea que corresponde a la formacin
i119.
-..:cativa de Mxico.
.
fl7
El texto de estos preceptos es el siguiente: "Las facultades que no estn expresamente
~~ por esta Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los
618
456
ellO
457
821
822
458
e) En todo sistema jurdico federal, que se integra con dos tipos de derecho positivo, el nacional y el local, o sea, el de la federacin y el de las entidades federadas, opera necesariamente el principio de la supremaca del primero.
Sin este principio, dicho sistema no podra funcionar. En efecto, dentro del
territorio de un Estado miembro rige su derecho. y el derecho federal en diferentes mbitos de normatividad establecidos conforme al principio de que tratamos anteriormente. Ahora bien, en el supuesto de que entre uno y otro de
tales rdenes jurdicos exista alguna contradiccin, la prevalencia normativa
corresponde al federal, situacin conflictiva que slo puede darse al quebrantarse el rgimen de competencia que opera entre los rganos federales y los
locales.
Estas consideraciones tericas se reflejan en lo estatuido por el artculo 41
constitucional que dispone: "El pueblo ejerce su soberana por medio de los
Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de
los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de
623
El articulo 4-8 del Proyecto se convirti, con esas modicaciones, en el artculo 117
de la Constitucin de 1857, cuyo texto es igual al artculo 124- de la Carta de Quertaro.
eu Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo n, p. 291.
.
825
Diario de los Debates. Tomo n, pp. 699 y 700.
459
los Estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del
pacto federal." Claramente se advierte que, conforme a este precepto, en el
Estado mexicano funcionan los dos rdenes jurdicos mencionados, correspondiendo la hegemona normativa no slo a la Ley Fundamental Federal, sino a
la legislacin secundaria de la Federacin y a los tratados internacionales, segn
se colige del artculo 133 constitucional que ya examinamos en el captulo anterior. Es ms, dicha hegemona impone a los gobernadores de los Estados federados la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales dec:etada
por el artculo 120 de la Ley Suprema. Por consiguiente, dentro del SIstema
jurdico mexicano, la pirmide normativa est formada jerrquicamente c<de
maiore ad minus" por los siguientes ordenamientos: a) la Constitucin federal; 626 b) leyes federales y tratados internacionales que no se opongan a ella;
e) reglamentos heternomos federales; d) constituciones particulares de los
Estados; e) leyes locales, y f) reglamentos locales.?" Esta jerarqua indiscutiblemente proclama la supremaca del derecho positivo federal sobre el local,
contrariamente a lo que sostienen Mario de la Cueva y Jorge Carpizo, quien
sigue su pensamiento. Fundndose en que en Mxico no existen facultades
concurrentes entre las autoridades federales y las de los Estados.?" afirmanque
6:1:6 Para Kelsen, toda Constitucin Federal es el Estado federal mismo, es decir, el ordenamiento jurdico omnicomprensivo y total, sin el cual no podran existir el orden normativo
nacional ni los rdenes normativos de las entidades federadas. Al respecto, el afamado jurista
viens asienta: "Del mismo modo que de los Estados que integran la comunidad jurdica internacional no puede considerarse que se hallan coordinados sino por referencia al Derecho
Internacional situado sobre todos ellos, delegndolos, no es posible hablar tampoco de una
coordinacin entre el Estado superior y los miembros, en el Estado federal, sino por referencia
a la constitucin total que delega en ambos rdenes parciales. Esta constitucin es la que merece propiamente el nombre de Estado federal y la que le representa en el sentido de una totalidad que abraza tanto a la unin como a los miembros -a la manera de como un marco abraza
su contenido--. (Teora General del Estado, p. 262.)
627
Es de suponerse, atendiendo a la natural opinabilidad que caracteriza a la Ciencia
Jurdica, qe respecto de la gradacin que forma la pirmide normativa dentro del sistema
mexicano, existen, diferentes clasificaciones elaboradas por la doctrina. As, Jorge Carpizo
expone los criterios de Carda Mynez, Cabino Fraga y Mario De la Cueva, principalmente, en
un interesante estudio intitulado "Interpretacin del Artculo 133 constitucional", cuya lectura
recomendamos. Debemos hacer notar que De la Cueva coincide ms o menos con nuestra
clasificacin jerrquica, <colocando, sin embargo, entre la Constitucin Federal y las leyes federales a lo que llama "leyes constitucionales" y a los tratados internacionales, entendiendo por
"leyes constitucionales" las que emanan material y formalmente del ordenamiento supremo y
por "federales ordinarias" las que slo por modo formal derivan de l (Carpizo. Estudio mencionado. Publicado en el tomo- n. Nueva serie nmero 4. Enero-Abril de 1969. Boletn Mexicano de Derecho Comparado).
Para nosotros, lo que De la Cueva llama leyes constitucionales son las "orgnicas o reglamentarias de preceptos constitucionales" cuando stos expresamente prevn u ordenan su
expedicin, acto que no necesariamente es de la competencia de los rganos federales, sino que
~mbin puede incumbir a las entidades locales, como en los casos de la reglamentaci6n profeSIonal (Art. 5) y de la expropiaci6n por causas de utilidad pblica (Art. 27). Consiguiente.
mente, lo que dicho maestro denomina "leyes constitucionales" por emanar "material y formalmente de la Constitucin", si son de carcter local no pueden prevalecer sobre las "federales ordinarias". Por esta raz6n a aqullas no las incluimos en nuestra clasificaci6n jerrquica
como tipo especial de leyes.
~28 No es verdad que el orden constitucional mexicano no establezca facultades concurrentes entre 'la Federaci6n y 108 Estados en forma absoluta, pues, verbigfacia, en lo queconclerne
a la oampaa paracombatit el alcoholismo tanto el Congrso de la Unin como 1.. legisla-
460
F.
461
Esta forma de Estado es meramente preceptiva y no corresponde a la realidad poltica de nuestro pas. Tericamente las entidades federativas son autnomas en cuanto que su poblacin ciudadana tiene libertad para escoger y elegir
a su gobernador y a los diputados que integren su legislatura. Segn lo determina
nuestra Constitucin, este cuerpo legislativo tiene facultad para expedir todos
los ordenamientos en las materias que expresamente la Ley Fundamental de la
Repblica no adscriba al Congreso de la Unin. En lo que concierne al rgimen
municipal, los ayuntamientos deben componerse por personas electas popularmente, gozando los municipios de libertad para administrar su hacienda.
Tales son los rasgos generales del rgimen federal mexicano a nivel estrictamente constitucional. Sin embargo, en la realidad el Presidente de la Repblica designa a los gobernadores de los Estados, cumplindose slo formalmente con el requisito de la eleccin popular mayoritaria. Para tal designacin
no se consulta al pueblo de la entidad federativa de que se trate, aunque se
realice cierta labor de auscultacin entre los sectores mayoritarios que lo componen y que tambin formalmente estn incorporados a la membreca del
Partido Revolucionario Institucional. Los gobernadores prcticamente fungen
como auxiliares o colaboradores del Ejecutivo Federal, por no decir como
servidores del mismo. Las legislaturas locales aprueban inconsultamente las
reformas a la Constitucin Federal, aunque stas restrinjan su autonoma legislativa. Adems, en lo que atae al mbito fiscal, el erario federal da participacin al de los Estados sobre los ingresos que obtiene, distribuyndose stos
proporcionalmente tambin a los municipios. Esta situacin se revela en la
falta de autarqua o autosuficiencia econmica de las entidades federativas
y de los municipios que las integran, los cuales no podran subsistir sin el respaldo pecuniario de la Federacin.
Podramos exponer prolijamente las circunstancias reales que alejan a nuestro llamado federalismo del tipo terico diseado constitucionalmente. Este
alejamiento nos conduce a la conclusin de que Mxico no es, en la realidad,
un Estado Federal, sino un Estado descentralizado poltica, administrativa y
legislativamente. Si conservamos la forma federal de Estado es slo por un
trasunto histrico y por una mera reminiscencia ideolgica, que en la esfera
puramente terico-jurdica y terico-poltica conserva su intangibilidad como
mera estructura sin correspondencia fctica.
\ -,
CAPTULO SEXTO
I.
464
"
465
n.
LA MONARQUA
A. Ideas generales
Esta forma de gobierno se funda en el carcter de la persona que encarna
al rgano supremo de un Estado encargado del poder ejecutivo o administrativo y se distingue porque dicha persona, llamada "rey" o "emperador", permanece en el puesto respectivo vitaliciamente "y lo trasmite, por muerte o
abdicacin, como dice Tena Ramirezf" mediante sucesin dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda segn la ley o la costumbre".
La monarqua puede ser absoluta y limitada o constitucional. En esta subclasificacin ya no se toma en cuenta a la persona del jefe del Estado, sino a
la manera como ejerce el poder estatal. As, en la monarqua absoluta, que
es al mismo tiempo una autocracia, el gobierno est sujeto al solo arbitrio del
rey o emperador, sin supeditarse a ningn orden jurdico preestablecido que
no pueda modificar, reemplazar o suprimir. Las tres funciones del Estado, es
decir, la legislativa, ejecutiva y judicial, se centralizan en el monarca, quien
l~ ejerce por conducto de rganos que el mismo designa o estructura normatIvamente. En dicho tipo de monarqua impera el principio quod principii
P~acuit, legis habet oigorem y el de legibus solutus, y la existencia histrica de
diferentes regmenes polticos organizados conforme a ellos se trat de justificar
por el pensamiento teolgico-filosfico de la Edad Media mediante el supuesto
-,--Q'U intana, haciendo un laudable esfuerzo de paciencia y acuciosidad, seala las clasificaciones
de las fonnas de gobierno que diversos autores han postulado, remitindonos a su exposicin
6"
837
466
El monarquismo en Mxico
a)
Epoca colonial
Es sabido que durante esta poca nuestro pas, denominado "Nueva Espaa", perteneca al "demonium" y al "imperium" del Estado monrquico
espaol. Hemos recordado que las autoridades coloniales eran nombradas por
el monarca y dependan de su irrestricta voluntad, ya que en su persona,
como gobernante absoluto, concentraba en el ms alto grado jerrquico las
funciones legislativa, administrativa y judicial. Tambin hemos manifestado
que las monarquas absolutas se sustentaban en el principio teolgico-filosfico que expresaba que "todo poder dimana de Dios" -omnis potestas a Deoy que, como el rey era conceptuado representante divino en asuntos terrenales
o temporales, su voluntad y actuacin no estaban sometidas a ninguna ley
humana -principio de legibus solutus-s-, sino que, por lo contrario, l era el
creador de las normas jurdicas que regan las relaciones sociales en todos sus
aspectos. Dicha elevada investidura impona a los reyes absolutos obligaciones
tico-polticas en favor de sus sbditos que desembocaban en el desideratum
838
Mario Bmaschina Gonzlez. Manual de Derecho Constitucional; Tercera edici6n
1958. Santiago de elle. Tomo 1, p. 284.
467
b)
Segn hemos indicado, el rgimen monrquico absoluto en que estaba organizado el Estado espaol y con ocasin de las vicisitudes inherentes a la
Invasin napolenica de Espaa, se sustituye radicalmente por la monarqua
limitada que se instaur en la Constitucin gaditana de 1812, a la que tambin
hemos hecho alusin en esta obra. Dicha Constitucin, indiscutiblemente forjada bajo el influjo del pensamiento jurdico, poltico y filosfico de los idelogos del siglo xvm, entre ellos Rousseau y M ontesquieu, estableci principios
claramente opuestos a los que apoyaban y caracterizaban al absolutismo monrquico, Entre tales principios destaca el que proclama que "La soberana reside esencialmente en la Nacin", perteneciendo a sta exclusivamente "el
derecho de establecer sus leyes fundamntales" (Art. 3), en cuyo contexto
se advierte el pensamiento del ilustre ginebrino. El barn de la Brede no dej
de manifestarse tampoco en la Carta de Cdiz, pues sta, en sus artculos 15,
16 Y 17, adopt el principio de la divisin o separacin de poderes que en dicho
~rdenamiento se .denominan "potestades". Conforme a l, la potestad legislativa "reside en las' Cortes con el Rey"; la de ejecutar las leyes, en el monarca;
y la de aplicarlas en las causas civiles y criminales, en los tribunales legalmente
establecidos.
,La Nueva Espaa form obviamente parte del territorio del Estado constitUCI?nal monrquico espaol (Art, 10), habiendo estructurado la Constitucin
gadItana su organizacin interna como "provincia de ultramar". Segn ella,
el gobierno poltico de la colonia resida en un "jefe superior" nombrado por el
rey, siendo su rgano popular representativo la "diputacin provincial", de la
cual hemos hablado en Un captulo anterior de esta obra, rgano que tena
por, misin procurar la prosperidad de la provincia respectiva (Arts. 324 y
25 );" Por lo que atae a la funcin judicial, sta se encomend, en la Nueva
.s;>ana, a las audiencias como tribunales superiores de apelacin en los casos
CIviles y criminales, as como a los jueces de letras y a los alcances en sus correspondientes jurisdicciones (Arts. 261, prrafo noveno, 268,273, 274 y 275) .
689
Vasecaplt
' uIo primero,
.
.
468
No est en nuestro nimo estudiar exhaustivamente la Constitucin espaola de 1812 ni abrigamos la intencin de comentar las diferentes instituciones que en ella se implantaron. Nuestro propsito sencillamente estriba en no
dejar de hacer referencia a dicho ordenamiento constitucional, toda vez que
se puso tericamente en vigor en dos ocasiones durante la postrera dcada
de la colonia neoespaola, o sea, en los aos de 1813 y 1820. Adems, esa
referencia se justifica en virtud de que la Carta de Cdiz tuvo una repercusin
innegable en la vida poltica de la Nueva Espaa precisamente durante el periodo en que laefervescencia por la independencia se tradujo en diversos acontecimientos de sobra conocidos. Fue la proclamacin de la libertad de imprenta, aunada a la abolicin del tribunal de la inquisicin, lo que foment
acuciadamente y por modo intenso y diversificado las publicaciones de los
partidarios de nuestra emancipacin poltica tendientes a socavar al gobierno
virreinal, A mayor abundamiento, la Constitucin espaola de 1812 signific
para las primeras jornadas constituyentes de Mxico un documento orientador de los debates en las asambleas respectivas, considerndola Tena Ramrez, con toda razn, dentro del conjunto de leyes fundamentales de nuestro
pas, "por la influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos constitucionales, no menos que por la importancia que se le reconoci en la etapa transitoria que precedi a la organizacin constitucional del nuevo Estado". 640
e)
El Imperio de Iturbide
&41.
469
Estas tendencias no slo no se disiparon con la implantacin de la repblica en Mxico, sino que redoblaron su fuerza dentro y fuera de nuestro pas
obedeciendo al contumaz designio de establecer un trono sobre el que pretendan sentar a un prncipe europeo. Atribuyendo al republicanismo el caos
poltico, social y econmico en que Mxico se encontraba sumido, se pens
por los enemigos de esta forma de gobierno que nicamente la monarqua
poda remediar definitivamente esta situacin, que ni el centralismo ni el
federalismo eran susceptibles de aliviar. Solamente, se deca, con el establecimiento del rgimen monrquico se podan erradicar todos los males que
caracterizaban a la repblica, tales como la inseguridad del gobierno, lapermanente oposicin a las instituciones creadas .por sistemas constitucionales
~os que como armaduras se haban impuesto al pueblo mexicano, la penuna en que se debata el erario pblico y las disputasamblcosas por el poder,
470
471
La historia de nuestro pas es testigo fidedigno de que por parte de Espaa y Francia hubo intentos para intervenir militarmente en Mxico bajo distintos y pueriles pretextos. Recurdese la expedicin del general espaol Isidro
Barradas en Tampico el ao de 1829 y la que comand el contralmirante francs Baudin en 1838, que atac el puerto de Veracruz y fue rechazada, sin que,
no obstante, el gobierno republicano se hubiere liberado de las inicuas ambiciones francesas, asentadas sobre un trivial subterfugio de carcter econmico.645
No es indigno que Mxico haya sido un pas dbil y permanentemente
convulsionado por luchas intestinas que lo precipitaron en la desorganizacin
gubernativa y en la penuria econmica, pues esa situacin la han ocupado
Op. cit., p. 8.
Este subterfugio consisti, como se sabe, en el rehusamiento del Gobierno mexicano
para pagar a un fondero francs llamado Remontel la cantidad de sesenta u ochenta mil pesos
por concepto del precio de unos pasteles que dijo le fueron "robados" por algunos oficiales
mexicanos. Sobre este hecho, que ridiculiz6 al gobierno de Luis Felipe representado en Mxico
por el barn Deffaudis, don Manuel Payno comenta con irona indignada que: "La poltica
de la Francia ha sido desde hace aos atrs, invadir con cualquier pretexto a las naciones
d!>iles y proporcionar a sus soldados el modo de ganar con facilidad lo que se llama gloria
militar. En esta vez era menester que uno de los prncipes de la casa de Orlens hiciera su
aprendizaje a costa nuestra. .. Las reclamaciones exageradas de algunos de sus nacionales por
daos y perjuicios que se les haban originado en nuestras guerras civiles dieron el pretexto.
Entre ellas figuraba una enorme reclamacin que se llam generalmente de los pasteles, porque un pastelero francs deca que le haban sido robados pasteles por valor de sesenta a
ochenta mil pesos" (Cita contenida en la obra "De Barradas a Baudin" de don Carlos Pereira.
Edicin 1904, p. 213, nota 1). A su vez, este distinguido historiador manifiesta que "Hubo,
.pues, pasteles y razn para llamar a aquella guerra la de los pasteles; as la bautiz6 el ingenio
popular cuyo instinto certero hiri en la fibra de ridculo a la altiva potencia que nos hundi
con su flota." (Op. cit., pp, 213 Y 214.) En relacin con la guerra "pastelaria", el mismo
Pereira formula las siguientes observaciones a guisa de corolario: "El gobierno mexicano contes~ las demandas de la legacin francesa con moderacin y serenidad. Cuando se present el
hlh~atum, apoyado por una flota, acept la guerra. Se estableci un bloqueo, comenzaron las
ostdidades, y tras una breve y torpe resistencia militar hubo de ceder el gobierno, otorgando
~uanto pedan los representantes de Francia, que contaban con veintisis barcos bajo el mando
el almirante Baudin". "En 1833 no pudo Mxico presentar fuerzas defensivas para impedir
o ~sistir al menos con herosmo los atropellos de Francia, por el estado general de desorganizaCin del pas, que alcanzaba al ejrcito, formado, como las legiones de los csares, y como
t~os los vestigios de una buena colectividad que se disuelve, de hroes fieles a las viejas tradiCIones y de conspiradores nutridos de venalidad. Asi, el 5 de diciembre, mientras Santa Anna
representaba una comedia de herosmo, otros huan y s610 algunos mantuvieron el decoro militar de la Repblica. En la humillacin del ao 1838, el estado anrquico de la sociedad mexicana acus6 una forma especial: tuvimos diplomticos que condujeron las negociaciones hasta
un !'Ompimiento necesario, puesto que era el propsito de Francia imponernos la condicin
~~; no tuvimos militares que secundando a los diplomticos, hubieran impedido la consumaClan del premeditado crimen" (Op. cit., pp. 230 a ~32).
644
'645
472
todos los pueblos j6venes recin emancipados polticamente; 10 doloroso e indignante es que los monarquistas mexicanos hubiesen intrigado y maniobrado
dentro y fuera del pas para implantar una monarqua o "imperio" ofreciendo
la "corona" simblica y postiza a cualquier prncipe extranjero. Como se sabe,
el ms sobresaliente propugnador del establecimiento monrquico fue don Jos
Mara Gutirrez de Estrada, quien ocup6 en el ao de 1835 la cartera de
Relaciones Exteriores en el gobierno centralista de don Anastasia Bustamante
y a cuyo cargo reunci por sus discrepancias polticas respecto de la forma republicana de gobierno. Como acertadamente apunta Jess Reyes Heroles, "Las
repercusiones que las ideas de Gutirrez de Estrada tuvieron en nuestra vida
poltica; la preeminencia que adquirieron en las filas conservadoras, hace que
ellas, al mismo tiempo que constituyen una anticipaci6n de las que acarrearon
la intervenci6n, nos ayuden a conocer, junto con las que le suceden en las
propias filas, la otra cara de la evoluci6n poltica mexicana." 646
El clebre monarquista sostena que s6lo bajo la monarqua, Mxico poda
conquistar la paz sin merma alguna de la verdadera libertad que constantemente se encuentra amenazada en una repblica inestable que no convena a
la idiosincrasia de nuestro pueblo.
"He tenido hartas ocasiones de convencerme prcticamente de que la libertad puede existir bajo todas las formas de gobierno, y de que una monarqua
puede ser tan libre y feliz, y mucho ms libre y feliz, que una repblica" sostena
Gutirrez de Estrada, agregando que "De cuantos modos, pues, puede ser una
repblica, la hemos experimentado: democrtica, oligrquica, militar, demaggica y anrquica; de manera que todos los partidos a su vez, y siempre co~
detrimento de la felicidad y del honor del pas, han probado el sistema republicano bajo todas los formas posibles."e47 Su convicci6n monarquista la enfatiza
con las siguientes palabras: "Disrtese cuanto se quiera sobre las ventajas de la
Repblica donde pueda establecerse, y nadie las proclamar ms cordialmente
que yo; ni tampoco lamentar con ms sinceridad que Mxico no pueda ser por
ahora, ese pas privilegiado. Pero la triste experiencia de Jo que ese sistema ha
sido para nosotros, parece que nos autoriza ya a hacer en nuestra patria un
ensayo de verdadera monarqua en la persona de un prncipe extranjero.'J648
Para Gutirrez de Estrada, el federalismo y el centralismo haban rotundamente fracasado en Mxico, opinando que las Constituciones de 1824 y de
1836 "eran inadecuadas para el bienestar de la naci6n". Comentando sobre
este punto su pensamiento, don Manuel Rivera Cambas 10 hace decir que
"Atribuir a la segunda todos los males, y considerar que quedaban remediados
restableciendo la primera era, en concepto del citado estadista, una grata fantasa, pues cualquiera Constituci6n viene a ser letra muerta si no hay hombres
que sean y quieran poner en prctica sus benficas disposiciones. Segn el
seor Gutirrez, no existan en nuestro pas hombres capaces de tomar en sus
hombros semejante empresa: la de hacer de las instituciones una realidad." 649
J
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6'8
<CK1l
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!
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: 1
475
de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que
dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjuntamente Espaa, Inglaterra y Francia.
"Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rivera Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los intervencionistas
la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de perder sus Estados y
haba quedado con una inmensa fortuna; pero sondeando el asunto, encontraron los monarquistas que el duque no aceptara, y el intento qued sin verificativa. La dificultad proveniente de que Espaa nada hara por s sola y de que
Francia exiga el acuerdo con Inglaterra, as como la seguridad de que sta no
se movera el consentimiento de los Estados Unidos, que jams admitiran
la monarqua ni la intervencin, detuvieron las gestiones de los monarquistas,
yana haber sobrevenido acontecimientos inesperados, no se habra visto en
Mxico un segundo Imperio."654
La condicin del acuerdo tripartita para atacar a la soberana mexicana interviniendo en la vida interior de Mxico mediante la invasin de su territorio, qued cumplida a travs de la firma de la llamada "Conuencin de Londres" el 31 de octubre de 1861 por los representantes de Inglaterra, Espaa
y Francia, que de esta manera celebraron su asociacin delictuosa para apoderarse y repartirse el botn que para esas potencias significaba nuestro inerme,
pobre y dbil pas.
Bajo el pretexto de que las personas y propiedades de sus respectivos sbditos
haban sido vctimas de la "conducta arbitraria y vejatoria de las autoridades de
la Repblica de Mxico", dichos tres Estados europeos decidieron tomar "las
medidasziecesarias para enviar a las costas de Mxico fuerzas combinadas de
mar y tierra" a fin de "poder tomar y ocupar las diversas fortalezas y posiciones
militares del litoral mexicano". Se autoriz, adems, "a los comandantes de las
fuerzas aliadas para practicar las dems operaciones que juzgasen ms a propsito en el lugar de los sucesos, para realizar el objetivo indicado en la Conven.cin, y especialmente para garantizar la seguridad de los residentes extranjeros"
(Art. 1). En el artculo segundo se pact que ninguna de las potencias signatarias poda adquirir territorio mexicano ni "ejercer en los asuntos interiores de
Mxico ninguna influencia que pudiese afectar el derecho de la nacin mexicana
de elegir y constituir libremente la forma de su gobierno". En el mismo documento se determin invitar a los Estados Unidos para asociarse en la empresa,
previndose que si se retardase la adhesin norteamericana, Espaa, Francia e
Inglaterra actuaran sin ella (Art. 4-).655
, .Los propsitos de estas tres naciones, en el sentido de no injerirse en el
regunen interior de Mxico, es decir, de no imponerle ningn rgimen gubernativo, se reiteraron por sus respectivos comisionados en una proclama
1 dem, p. 386.
Los Estados Unidos rehusaron su participacin en la aventura contraria al derecho de
gentes por cumuneacin de 4 de diciembre de 1861 signada por Seward.
6M
61111
476
477
Sabido es que la alianza concertada en la Convencin de Londres se disolvio a consecuencia de los Tratados de la Soledad, firmados el 19 de febrero de
1862 entre los representantes de las potencias invasoras y don Manuel Doblado
en nombre del gobierno mexicano encabezado por don Benito Jurez. Satisfechas de lo convenido en los mencionados tratados, Espaa e Inglaterra retiraros sus tropas del territorio nacional, no as Napolen IIl, quien ya se haba
empeado y comprometido a implantar en Mxico la monarqua para sentar
en el trono respectivo a Fernando Maximiliano de Habsburgo, el que desde
luego no cont con el apoyo espaol ni con el ingls.?"
posteriores, y el castigo de los perpetradores de esos crmenes y de las autoridades, que, pudiendo, no los impidieron, con la protesta de que se evitara en lo sucesivo la .repeticn de tales
atentados. La ltima pretensin se refera al pago de cincuenta mil pesos, por valor de la barca
'Concepcin', de su cargamento y de los daos sufridos por sus dueos y cargadores." Las reclamaciones francesas consistan en el pago de doce millones de pesos "sin discusin ni documentos en qu apoyarse, por daos y perjuicios causados a sbditos del emperador hasta el 31
de julio de 1861; en el pago de ciento noventa mil pesos, que an se deban de la Convencin de 1853; la ejecucin plena" completa del contrato [ecker; once mil pesos que an
quedaban por pagar de la indemnizacin estipulada en favor de la viuda y de los hijos de
Mr, Riche, vicecnsul de Francia en Tepic; deba comprometerse el gobierno mexicano a buscar y castigar a los autores de los asesinatos cometidos en personas de franceses en general y
particularmente el cometido en Mr. Davesnes; tambin se estipulara el compromiso de buscar
a los autores del atentado cometido el 11 de agosto de 1861, contra el ministro del Emperador, y de castigar a los que lo haban ultrajado en los primeros das de noviembre del mismo
ao, obligndose a la vez a dar a la Francia y a su representante la reparacin y satisfacciones debidas por tan deplorables sucesos; la clusula sptima prevena la intervenci6n del
ministro de Francia en todos los procesos que tuviesen por objeto la persecucin de los culpables designados en las anteriores clusulas, y tambin en todas las causas criminales que pudiesen presentarse contra franceses en lo porvenir. Todas las indemnizaciones estipuladas en este
.ultim,tUIIl deban ganar el inters de seis por ciento anual desde el 17 de julio; Francia ocupara los puertos de Veracruz y Tampico, as como todos los que conviniesen a los comisarios
del gobierno francs, para que sirvieran de garanta a los compromisos pecuniarios fijados en el
ultimtum, .estipulando claramente que los comisarios podran nombrar agentes para recibir y
repartirlas sumas que correspondieran a las potencias contratantes, sobre los productos de las
aduanas martimas. Estos agentes estaran facultados para disminuir hasta en la mitad los derechos de importaci6n que se perciban en los puertos, y el gobierno mexicano no podra aumentar las cifras sealadas por sus tarifas, sino al quince por ciento a lo ms. Todas las disposiciones que hubiere que' dictar para recibir y repartir los derechos correspondientes a las potencias
contratantes deberan ser dadas en comn por los representantes de Francia, Inglaterra y
Espaa".
Por ltimo, los comisarios ingleses "pedan en el ultimtum garantas serias por parte del
gobIerno mexicano, que respondieran de su fidelidad en la ejecuci6n de los tratados celebrados
con la Gran Bretaa; haban de quedar reembolsados los seiscientos sesenta mil pesos tomados
en el domicilio de la legacin por orden de Miram6n, y doscientos noventa y seis mil que an
q.uedaban por pagar de la conducta ocupada en Laguna Seca; aquella suma ganara seis por
clent.o anual y sta doce por ciento; las sumas que deban ser pagadas en virtud de las Conv~nClones y cuyo servicio se aplaz por la ley de 17 de julio, ganaran tambin el seis por
cI~nto; habra en los puertos agentes del gobierno britnico. con la facultad de reducir a la
mlta~, si lo crean conveniente, el fondo de los derechos de importacin y de internaci6n y
utonzados para asegurar la reparticin justa y equitativa de los fondos que correspondan a
os tenedores de bonos y a los individuos comprendidos en las Convenciones; se procedera al
examen y liquidacin de todas las reclamaciones pendientes, para determinar la validez de
I~ que apareciesen justas y legales comenzando a hacer el pago lo ms pronto posible" (Op.
t
cu, Tomo I-B, pp. 727, 728 y 731).
'
658 La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam VEctor Hugo, provoc acres
~ en el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a
xico, seores, para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses,
no tengo sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
478
El imperio de M aximiliano
La candidatura de ste para ocupar el trono de la monarqua que se pretenda establecer en nuestro pas, bajo el nombre de "imperio mexicano", se
insinu simultneamente a la Convencin tripartita de Londres.
As, Gutirrez de Estrada dirigi al archiduque una carta fechada el 30 de
octubre de 1861 en la que le expresaza "presa de convulsiones intestinas renovadas sin tregua y de guerras civiles desastrosas, a consecuencia de la irreflexiva
adopcin de un sistema poltico diametralmente opuesto a las costumbres, las
tradiciones y la ndole de sus poblaciones, Mxico no ha gozado jams, por decirlo as, de un solo momento de reposo desde el da en que hace cuarenta aos
ocup un lugar entre las naciones independientes. As, pues, sus poblaciones
bendecirn del fondo de su corazn a quienes hayan contribuido a sacar al
pas del horrible estado de anarqua en que ha cado hace muchos aos, y a
volverlo a la vida y a la felicidad. Cul no sera, pues, su jbilo cuando en tan
gloriosa empresa vieran aparecer la cooperacin de un prncipe, descendiente
de una de las ms nobles, ilustres y antiguas dinastas de Europa, y quien con
el prestigio de su elevada cuna, de su posicin tan eminente y de sus cualidades
personales, universalmente reconocidas, ayudara tan poderosamente a la grande obra de la regeneracin de .Mxico?".
Maximiliano contest esta epstola el 8 de diciembre del citado ao, exponiendo su aceptacin condicional de la corona, en cuanto que gobernara gustosamente a Mxico siempre que "estuviese muy cierto de la voluntad yde la
Mxico con el deliberado propsito ponindonos as a la zaga de conspiradores vulgares, cuyos
nombres han sido publicados por la prensa, para destituir a un gobierno libre, para derrocar a
una potencia independiente y para imponer a una nacin, que no depende sino de ella misma, una forma de gobierno cualquiera, en ese caso me permitirla preguntar al Gobierno qu
sucede con ese gran principio de la no intervencin que l mismo ha proclamado en otras
partes y que tan bien ha hecho respetar." En trminos. parecidos se pronunci el diputado
[ules Favre y otros miembros de dicho Cuerpo Legislativo. (Cfr. "Voces Faoorables a Mbcico
en el Cuerpo Legislativo de Francia". Recopilacin, prlogo, notas y traduccin de Manuel
TeUo. Mxico, 1967. Edici6n del Senado de la: Repblica.)
659
Op. cit., tomo I-B, p. 885.
479
cooperacion del pas" y de qu.e "una manifestacin nacional vnuese a atestiguarle de un modo indudable el deseo de la nacin de verlo ocupar el trono",
agregando que "Slo entonces me permitira mi conciencia unir mis destinos a
los de vuestra patria (de Gutirrez de Estrada), porque solamente entonces se
establecera desde su origen mi poder en esa confianza mutua entre el gobierno y los gobernados, que es, a mis ojos, la base ms slida de los imperios, despus de la bendicin del cielo." 660
Mientras quedase establecido el imperio, el general Forey, comandante en
jefe del cuerpo expedicionario francs, emiti con fecha 16 de junio de 1863
un decreto para "organizar los poderes pblicos" que reemplazaran "a la intervencin en la direccin de los asuntos de Mxico". Este decreto fue uno de
los prolegmenos para la estructuracin normativa del imperio y sus disposiciones principales eran las siguientes: que se procediese a la integracin de
una Junta Superior de Gobierno con treinta y cinco ciudadanos mexicanos
(Art. 1); que dicha Junta nombrase a tres ciudadanos que se encargaran del
Poder Ejecutivo (Art. 6); que la misma Junta se asociara a doscientos quince
ciudadanos mexicanos sin distincin de rango ni de clase para formar la
"Asamblea de Notables" (Art, 10); que esta Asamblea se ocupase "de la forma
de gobierno definitivo de Mxico" (Art. 14); que los miembros del Poder Ejecutivo se dividiesen los seis ministerios (Art. 21); y que el Poder Ejecutivo
promulgase, como decretos, las resoluciones de la Asamblea de Notables, teniendo el derecho de veto (Art. 22).661 El mismo Forey, obedeciendo la consigna de Morny, ministro de Napolen III, nombr el 18 de junio de 1863 a
los miembros de la Junta Superior de Gobierno, entre cuyos treinta y cinco
componentes figur el distinguido jurista don T eodosio Lares, quien fungi
como presidente de este cuerpo, as como cuatro de las personas que entrevistaron a Maximiliano para comunicarle su designacin como emperador de
Mxico, a saber: Francisco Javier Miranda, Ignacio Aguilar y Marocho, Joaqun Velzquez ele Len y Adrin Woll.662 A su vez, la mencionada Junta
design el 21 siguiente a los individuos en quienes residira provisionalmente el
Poder Ejecutivo,es decir, al general Juan N. Almonte, al arzobispo Pelagio
Antonio de Labastida y Dvalos y. al general Mariano Salas, as como a dos
suplentes quienes fueron Juan B. Ormaechea, obispo de Tulancingo, e Ignacio
Pavn, presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con fecha 29 de junio de
1863 qued integrada la Asamblea de Notables por el nombramiento respectivo
que en favor de doscientas quince personas hizo la Junta Superior de Gobier66 3
00.
Dicha Asamblea, por decreto de 11 de julio del citado ao, declar
que "La Nacin mexicana adopta por forma de gobierno la monarqua moderada hereditaria, con un prncipe catlico" (Art. 1); que "El Soberano tomar
600
La correspondencia mencionada se encuentra inserta en la ~bra de Rivera Cambas
ya sealada. Tomo I-B, pp. 622 Y 623.
661
Los seis ministerios quedaron distribuidos de la siguiente manera: Juan N. Almonte,
Jos de Relaciones y Hacienda; el arzobispo Antonio de Labastida 'Y Dvalos, los de Justicia:
y Gobernaci6n; y el general Mariano Salas, los de Guerra y Fomento.
862
De este grupo form6 parte los Ma~ Gutirrez de Estrada, quienresidia en Europa.
863
Los nombres de estas personas pueden consultarse en el "Cdigo de la Restauracin"
publicado por Jos Sebastin Segura en 1863, pp. 69 a 73.
480
481
el ellG
SI
482
A este respecto el tantas veces invocado don Manuel Rivera Cambas comenta: "Pero cmo 'practicar ese voto (plebiscito)? Se haca el escrutinio solamente en las poblaciones ocupadas por los franceses, o en todo Mxico? Si lo
primero, el voto no sera la verdadera manifestacin de la voluntad de los pueblos que estaban bajo la presin de las armas; si lo segundo, la apelacin hecha
a los pueblos no sera oda, y por consiguiente no dara resultado alguno. Pudo
haber apreciado Maximiliano la situacin con slo examinar en una carta ge~
grfica el espacio reducido que ocupaba el ejrcito francs en el vastsirno terntorio mexicano, y considerar que aun la parte ocupada era recorrida por numerosas fuerzas de guerrilleros. La libertad y la sinceridad del voto no eran posibles,
y mucho menos cuando en las siete octavas partes de la nacin se desatenda el
llamamiento a votar."661
. Ante las dificultades insuperables para averiguar siquiera si la voluntad
mayoritaria del pueblo mexicano se inclinaba o no por la monarqua y si admita o no como "emperador" a Fernando Maximiliano, la aceptacin formal y
definitiva de ste a la corona, acto que tuvo lugar el 10 de abril de 1864 en el
castillo de Miramar.?" fue efecto de la subrepcin o engao doloso de que los
monarquistas mexicanos hicieron vctima al archiduque, exhibindole actas
apcrifas de "votacin" en favor del imperio y de su persona.
Idem, p. 467.
Las palabras que pronunci6 fueron las siguientes: "Ahora pues, puedo cumplir la
promesa condicional que os hice seis meses ha, y declarar aqu, como solemnemente declaro,
que con la ayuda del Todopoderoso, acepto de manos de la Nacin Mexicana la corona que
ella me ofrece. Mxico, siguiendo las tradiciones de ese nuevo continente lleno de fuerza y de
porvenir, ha usado del derecho que tiene de darse a s mismo un gobierno conforme a sus votos
y a sus necesidades, y ha colocado sus esperanzas en un vstago de esa casa de Habsburgo que
hace tres siglos trasplant en su suelo la monarqua cristina. Yo aprecio en todo su valor tan
alta muestra de confianza y procurar corresponder a ella. Acepto el poder constituyente con
que ha querido investirme la naci6n, cuyo 6rgano sois vosotros, seores; pero s6lo lo conservar
el tiempo preciso para crear en Mxico un orden regular, y para establecer instituciones sabiamente liberales. As que, como os lo anunci' en mi discurso de 3 de octubre, me apresurar a
colocar la monarqua bajo la autoridad de leyes constitucionales, tan luego como la pacificacin del pas se haya conseguido completamente. La fuerza de un poder se asegura, a mi juici0 l
mucho ms por la fijeza que por la incertidumbre de sus lmites, y yo aspiro a poner para el
ejercicio de mi gobierno aquellos que, sin menoscabar su prestigio, puedan garantizar su estabilidad.
"Nosotros probaremos, as lo espero, que una libertad bien entendida se concilia perfectamente con el imperio del orden: yo sabr respetar la primera y hacer respetar el segundo.
"No desplegar menos vigor en mantener siempre elevado el estandarte de la Independencia, ese smbolo de futura grandeza y de prosperidad.
"Grande es la empresa que se me confa, pero no dudo llevarla a cabo, confiando en el
auxilio divino y en la cooperacin de todos los buenos mexicanos.
"Concluir, seores, asegurando de nuevo, que nunca olvidar mi gobierno el reconocimiento que debe al monarca ilustre cuyo amistoso auxilio ha hecho posible la regeneracin de
nuestro hermoso pas.
"Por ltimo, seores, os debo anunciar que antes de partir para mi nueva patria. slo me
detendr el tiempo preciso para pasar a la Ciudad Santa a recibir del venerable pontifu:e la
bendicin tan preciosa para todo soberano. pero doblemente importante para mi que he sido
llamado a fundar un nuevo Imperio" (Insercin contenida en la obra de don MlIi#uel llitlnCtlJnbas intitulada "Historia de la Intervencin, del Impmo", Tomo U-B. pp. 579 ., 580)
661
668
483
484
485
sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la soberana se depositaba ntegramente en el emperador't.?" Ahora bien, en el supuesto de que el
rgimen monrquico de Maximiliano se hubiese consolidado fcticamente merced al hipottico triunfo de las armas conservadoras que dbilmente lo sostenan despus de que abandonaron nuestro territorio las fuerzas de intervencin
francesa, de qu manera y por quin se habra expedido la constitucin
imperial definitiva? Segn el Estatuto Provisional y la declaracin que el mismo archiduque formul el 10 de abril de 1864 al aceptar la corona que los
reaccionarios mexicanos le ofrecieron, la soberana nacional resida en su persona. Por ende, al ejercer el poder constituyente, el ordenamiento constitucional hubiese provenido de la sola voluntad del "emperador" y no del pueblo,
sin que la asamblea constituyente que al efecto se integrara se hubiese compuesto por representantes populares, sino por individuos designados por el
propio Maximiliano, del mismo modo como se nombraban las "juntas de notables". Adems, siendo inherentes al poder constituyente la transformacin
de la'! estructuras polticas, sociales, jurdicas y econmicas del Estado, segn
lo hemos reiteradamente afirmado, y radicando ese poder en la persona del
~rchiduque, ste hubiese podido alterar sin limitacin alguna la constitucin o,
lllc1usive, reemplazarla o eliminarla, posibilidad que slo es viable en las monarquas absolutas basadas en los principios "omnis potestas a Deo" y "legibus
solutus"; De ello se infiere que la monarqua "constitucional" que Maximiliano
pretendi ingenua o temerariamente implantar en Mxico, no hubiese sido
sino una autocracia o cuando mucho denotado un rgimen de "despotismo
ilustrado", implicaciones que sin duda alguna habran significado un notorio
retroceso jurdico-poltico para nuestro pas. Por otro lado, si el archiduque,
poniendo en prctica sus ideas liberales y populistas.?" hubiere decidido, como
eran sus intenciones, que la constitucin definitiva del imperio emanase de la
voluntad popular mayoritaria, tendra que haber enajenado la soberana en
favor del pueblo para que ste, por conducto de sus representantes reunidos
en una asamblea constituyente, hubiese sido la fuente de su creacin. En estas
condiciones, habra surgido el riesgo para el mismo Maximiliano y el partido
conservador que a costa de su vida trat de apuntalarlo en un dbil, deleznable
y postizo trono, de que el pueblo o sus diputados, sin la fuerza de las bayonetas, hubiese, votado una constitucin republicana o ratificado la de 1857.
~as anteriores conjeturas no hacen sino revelar que la monarqua "constitucIOnal" que trat de establecer el archiduque habra sido, por una parte, un
Leyes Fundamentales de Mxico, p. 669.
Las tendencias liberales de Maximiliano se manifestaron desde que fue gobernador
genera! del reino Lombardo-Veneto de 1857 a 1859, habiendo conquistado, por su poltica
llena de comprensin, generosidad y benevolencia, la simpata de sus gobernados. En Mxico,
corr~borando esas tendencias, se neg a derogar las Leyes de Reforma y a devolver a! clero
los ~lenes que le haban sido nacionalizados, intentando formar su gobierno con personajes del
Parti d<? progresista. Como lo hace notar Tena Ramlrez, "Maximiliano desarroll a su llegada
a MlOCO una poltica que no estaba de acuerdo con la posicin tradicional de la clase conserddora y del clero mexicano", agregando que "Enemistado con el clero y el partido conservaor, repudiado por los liberales, cada vez ms distanciado del ejrcito expedicionario, terminaba
s(o;~.y combatido el prncipe que se haba sentido llamado a conciliar las voluntades de todos"
-]'6S Fundamentales de Mxico, pp. 699 a 67.)
672
673
486
f)
Observaciones conclusivas
La experiencia histrica demostr que la monarqua era una forma de gobiernototalmente inadecuada para Mxico.?" Con su establecimiento no slo
no se pacific al pas, sino que se agrav la situacin de permanente efervescencia que caracteriz a\Jos nueve primeros lustros de nuestra vida independiente. Sin embargo, el aniquilamiento del imperio de Maximiliano fue una
saludable leccin para propios y extraos. En cuanto a los mexicanos, porque
revel que ningn rgimen puede fincarse establemente sin el respaldo popular mayoritario que nunca puede ser reemplazado por la fuerza militar; y
por lo que concierne a los extranjeros, porque demostr que no se puede
impunemente vulnerar la soberana y dignidad de un pueblo dbil. Uno de
los errores principales de los monarquistas consisti en creer que la monarqua producira la erradicacin de todos los males, trastornos y conflictos
permanentes que achacaban al sistema republicano, fuese federal o central,
sin haber advertido que no son las formas de gobierno, en s mismas consideradas, las fuentes de bienestar o desdicha de un pueblo, sino el elemento
humano que en cualquiera de ellas encarne a los rganos del Estado. Dentro
de una repblica puede ahogarse la libertad y disfrazarse una autocracia tirnica con la mera etiqueta que este nombre ostenta, as como en un rgimen
monrquico puede operar la democracia con todos los elementos que este
sistema comprende. La estabilidad y el funcionamiento regular de las instituciones, independientemente de la forma gubernativa a que pertenezcan, obedecen a la sinergia entre gobernantes y gobernados, y este factor, a su vez,
674
Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las monarquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun tratndose de las
hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego de dados en el nacimiento de
un rey bueno o malo, minoridades, regencia, favoritas, privados, dilapidaciones, luchas de clases, despotismos y arbitrariedad: he aqu en compendio las grandes ventajas de que han gozado
los pases gobernados por el rgimen monrquico. Las excepciones, bien poco numerosas por
cierto, de esas espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la regla. Siempre
hemos sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido desde que nuestros estudios
nos han hecho ver las cosas tales como son en s.
"Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que sirva de
compensaci6n a los males que hemos indicado el quietum seruitum de Tcito, faltara an
examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos constitutivos e indispensables de
toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en 1821, como lo prueba el triste ensayo de la
de Iturbide, efmera y hasta ridcula; pero si algunos haba al consumarse la Independencia,
han desaparecido en cuarenta aos de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX,
que vale por centuria en otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas, nuestra enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un trono sera en
Mxico una planta extica, de esas que s610 se conservan artiftcialmente en un invernadero;
de esas que mueren al simple contacto del aire Y de la luz" (Reflt4r Hist6ricas sobre la lnl61'venci6n Francesa en Mxico, pp. 18 Y 19. Colecci6n "Sepan Cuantoi'. Editorial Porr6a, s. A.).
487
488
III.
LA
REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin
con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar especficamente con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se habla, en efecto,
6711
489
490
tenezca a una minora o una mayora del pueblo" y complementa su pensamiento con las ideas que nos permitimos reproducir a continuacin.
"El criterio por el cual la Constitucin monrquica se distingue de la republicana, y la aristocrtica de la democrtica, est en la forma en que regul<;t la
creacin del orden jurdico. Esencialmente, la Constitucin (en sentido material)
regula solamente la creacin de las normas jurdicas generales, determinando .a
los rganos legislativos as como el procedimiento de la legislacin. Si la Constitucin (en sentido formal) contiene adems estipulaciones relativas a los rganos supremos de la administracin y la jurisdiccin, ello se debe a que estos
rganos tambin crean normas jurdicas. La clasificacin de los gobiernos es en
realidad una clasificacin de las Constituciones, usando este ltimo trmino
en su sentido material, pues la distincin entre monarqua, aristocracia y democracia esencialmente se refiere a la organizacin de legislacin. Un Estado es considerado como democracia o aristocracia si su legislacin es de naturaleza
democrtica o aristocrtica, aun cuando su administracin y su poder judicial
puedan tener un carcter diferente. De manera parecida, el Estado se clasifica
como monarqua cuando el monarca es jurdicamente el legislador, aun cuan.do
su poder en este campo de la rama ejecutiva se encuentre rigurosamente restrmgido y en el campo del poder judicial practicamente no exista."678
Un criterio semejante adopta [ellinek para distinguir la repblica de la
monarqua, en cuanto que, en la primera, la voluntad del Estado se forma por
un proceso jurdico plurivolitivo de diferentes individualidades que personifican
a los rganos estatales encargados de expresarla, mientras que en la segunda
dicha voluntad se externa psicolgicamente por una persona en la que, por
ende, se supone radica la soberana.?"
Por su parte, Loewenstein niega que en los Estados contemporneos exista
diferencia entre ambos tipos de formas de gobierno, basndose en un criterio
meramente emprico y no cientfico. Sostiene que "La monarqua que en su
tiempo estuvo imbuida por el misticismo del derecho divino, no es hoy sino un
plido reflejo de su pasado como lo muestra la total racionalizacin y democratizacin de las instituciones monrquicas en Europa occidental", aadiendo que
"En los raros casos en los que se aproxima la dictadura, la monarqua se basa
no en la magia de la realeza, sino en los tanques y fusiles de las fuerzas armadas. Tampoco el concepto de gobierno republicano es una categora unvoca;
esta forma de gobierno puede identificarse, como ocurre frecuentemente, con un
dominio democrtico. Pero el concepto de repblica puede tambin comprender
678
Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez.
Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
679 Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg
dice, e.n efecto, que" ... si bien es inexacto que todo poder corresponda necesariamente al rey,
si es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las que han dado en sus constituciones cabida al principio democrtico, que todas las funciones del Estado tienen su punto de
partida y, por tanto, su punto de unin, en el monarca". "En las monarquas contina Jellinek,
no precisan, por tanto, todos los dems rganos estar subordinados de un 'modo necesario al
monarca; pero s necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su actividad; su funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han
de depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554-).
491
881
y n.
492
a)
Esparta
493
ducta de los funcionarios pblicos, existan cinco foros, cuyas atribuciones eran
parecidas a las de los censores romanos.
Licurgo, siguiendo las tradiciones de los antiguos dorios que se caracterizaron por la austeridad y rudeza de las costumbres pblicas y privadas, dict
diversas medidas legislativas prohibiendo el lujo, las monedas de oro y plata,
la cultura intelectual y cualquier hbito que pudiese corromper o prostituir el
espritu guerrero de los espartanos y debilitar el Estado, y para fortalecer los
lazos de unin y la solidaridad entre ellos, implant las famosas "comidas pblicas" a las que funcionarios y ciudadanos tenan el ineludible deber de asistir. Prescribi una educacin basada en una disciplina frrea de carcter militar destinada a conservar y fomentar el espritu blico de dominacin del
espartano, y para evitar que ste se contaminara con los vicios de los extranjeros, orden la expulsin de stos del territorio de Esparta.
La anterior semblanza, que slo contiene la descripcin de los rasgos sobresalientes y fundamentales del rgimen republicano de Esparta, revela que
ste era aristocrtico a ultranza, demostrando que no es jurdica ni histricamente posible confundir la democracia con la repblica, confusin en la que
inconsultamente se suele incurrir.
b)
Atenas
Esta ilustre ciudad, metrpoli de la pequea pennsula denominada Atica
y centro de una especie de federacin, fue gobernada en sus orgenes por una
sucesin de reyes cuya existencia pertenece ms a la leyenda y la mitologa
que a la historia. Se cuenta que el ltimo de ellos se hizo matar en una batalla
contra los dorios para dar la victoria a su pueblo y que desde entonces los
atenienses, creyendo que nadie era digno de ser rey despus de semejante
hazaa, abolieron la monarqua sustituyndola por el arcontado. Este rgimen
fue en sustancia inicialmente monrquica con distinto nombre, pues el arconte
era el magistrado supremo electo pu vitam, aunque sin los privilegios que
otrora tenan los reyes.
. El establecimiento del arcontado unipersonal signific en realidad un
tnu~fd de las familias aristocrticas, pues stas, de las que dependa la designaCIn de dicho magistrado, reemplazaron el gobierno de un solo arconte por
~ cuerpo .compuesto de diez arcontes nombrados por un periodo de diez
anos que finalmente se redujo a una sola anualidad. De esta manera, en Atenas
se Iorm, desde el siglo VII anterior a la Era Cristiana, la repblica aristocrtica
regIda por los nobles o euptridas.
. Sin embargo, fue Soln quien constituy jurdicamente dicho rgimen poltICO de gobierno. Nombrado arconte y despus legislador supremo e investido
por la opinin pblica con la misin de pacificar Atenas y de conciliar los intereses de los diversos grupos que se disputaban el poder, el clebre estadista
expidi una constitucin que implic un notable progreso hacia el estableciOUento de la repblica democrtica, ya que, mediante un sistema mixto de
gobierno que compartan la nobleza y la clase meda, atemper el poder abaorbente de la aristocracia, independientemente ae que decret dfrenses
494
c)
Roma
D41ntH:Tacitl'
495
cios. El rey fue sustituido por dos magistrados, renovables anualmente, llamados cnsules, que conservaron una parte de las prerrogativas de la realeza.
A ellos se encomend e! poder ejecutivo y en tiempos de guerra eran los jefes
supremos de! ejrcito. Las luchas entre patricios y plebeyos tuvieron por consecuencia la creacin de un funcionario, denominado tribunus plebis, cuyas
principales atribuciones consistan en proteger los derechos e intereses de la
clase plebeya mediante e! ejercicio del veto suspensivo frente a cualesquiera
medidas lesivas que las autoridades del Estado romano tomaran, incluyendo
las leyes. Los avances hacia la democratizacin de la repblica se tradujeron,
adems, en e! reemplazamiento de los comicios por centurias, en los que los que
no fuesen patricios o caballeros (equites) no podan tener ninguna intervencin, por los comicios por tribus, en que los sufragios se contaban per caput o
por cabeza, as como en la prctica de los plebiscitos, a travs de los cuales la
plebs podra hacerse escuchar en relacin con cualquier asunto que afectara
a la res publica. 6 8 4 Una de las conquistas plebeyas ms importantes durante la
poca republicana de Roma fue la elaboracin de la Ley de las Doce T ablas/,85
ordenamiento que no quit el poder poltico a los patricios, pero que constituy
un importante progreso para la seguridad jurdica del pueblo mediante e! principio de legalidad que entraaban sus prescripciones, ya que la administracin
de justicia dej de estar sometida al subjetivismo de los funcionarios pblicos
para encauzarse legalmente.
Como la ley mencionada no estableci la igualdad poltica y civil entre patricios y plebeyos, las luchas entre ambas clases sociales continuaron, reclamando los tribunales de la plebe la libertad matrimonial entre los individuos
684
Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los decretos
o acuerdos tomados en ellos. Como dice T'eodoro Mommsen, "Los plebiscitos (plebi-scita,
lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos con fuerza de ley; venan a ser lo
mismo que las decisiones o acuerdos tomados en nuestros mtines modernos, pero consistiendo
la diferencia entre los comicios por centurias y los comicios por tribus, menos en el fondo que
en la forma, por lo que quisieron los plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de
la ciudad. La ley Icilia, por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma. Editorial
~ila~J p. 343.) La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao 262 de la fundaCIn de Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus discursos a los tribunas
de la plebe o disolviese una asamblea popular.
685
El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de acuerdo,
despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la redaccin del Cdigo
y march inmediatamente una embajada a Grecia para estudiar y traer de all las leyes de
Soln y las de los dems legisladores helnicos. Al regreso de los embajadores, se nombraron
10 nobles (decenviros), hacia el ao 303 (451 a. J. C.) con la misin de redactar las leyes
o~anas: tuvieron la autoridad suprema en lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio
eg~us scribundis); suspendi6se el tribunado, as como el recurso de apelaci6n y los nuevos
~strados slo se obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el pueblo. Si exa~?S a fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro objeto principal que la
hnutaC1n del poder consular por el texto de la ley escrita. Parece que se convencieron de
la imposibilidad de prolongar una situacin en que la anar:}ua oficial y permanente conduca
Por fuerza a la ruina del Estado, sin provecho para nadie'. El mismo Mommsen agrega que
"Los decenviros del ao 303 (451 a. J. C.) llevaron su proyecto de ley ante el pueblo, que 10
vot, y quiso que se grabase en 10 tablas de bronce y despus fuese clavado en el Forum, en
la tribuna de las arengas delante de la curia. Sin embargo, pllreciendo necesarias otras adiciones, se eligieron nuevos de;nviros para el ao 3M (4;>0 a. J. C.), los cu.ales debian. CClm--'pletar
la ley, redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la famosa Ley de ls Doce Tablas,
el primero y el 6nico Cdigo de Roma." (Op. t., p. 352.)
496
68-6 Mommsen presenta una tabla de clasifieacin de las diferentes magistraturas durante
la Repblica romana, adscribindolas a la clase patricia, a la plebeya o a ambas (Cfr. Op. cit.,
pp, 608 Y 609).
887
Este conocido episodio de la historia poltica de Roma lo relata Mommsen detalladamente en sus tantas veces invocada obra (pp. 338 a 340).
497
Edad Media
498
gelfos y gibelinos. A mediados del siglo XIV los referidos cargos se suprimieron
y fueron sustituidos por un duce o conductor, que nunca deba reclutarse de la
nobleza sino de la alta burguesa formada por navegantes y comerciantes ricos
que constituan una verdadera plutocracia, misma que lleg a convertirse en
una nueva aristocracia, la cual, para aduearse completamente del poder, aboli a principios del siglo XVI la intervencin del pueblo en la eleccin de dicho
funcionario. En el siglo XVII y hasta antes de la incorporacin de Gnova al
ducado de Saboya, esta repblica qued definitivamente organizada en un rgimen aristocrtico dentro del que estableci la igualdad entre la antigua y la
nueva nobleza. El gobierno se compuso de un duce elegible por dos aos, de
un senado formado de doce miembros y de una cmara de procuradores compuesta por ocho individuos tambin elegibles durante dos anualidades.
3. Florencia. Una de las peculiaridades gubernativas de esta .repblica
italiana consisti en que, a mediados del siglo XIII, los comerciantes e industriales intervenan directamente en las funciones pblicas. Se trataba, por
tanto, de una repblica "mercantil", compuesta por una burguesa celosa de
sus derechos y que implacablemente luch contra la nobleza. Dentro de este
rgimen exista una aristocracia burguesa formada por "compaas de artes
mayores" (legistas, banqueros, mdicos, negociantes y fabricantes de sedas)
. con un jefe cada una y de cuyo seno deban proceder nicamente las magi~
traturas, y una "clase plebeya" constituida por pequeos artesanos. La histona
poltica de Florencia se caracteriza por una serie indeterminable de luchas entre
esos dos grupos y entre la aristocracia burguesa y la nobleza que se ali con
la baja burguesa. Ante semejante ebullicin de partidos que se clasificaban
indistintamente como "gelfos" y "gibelinos",688 el gobierno de Florencia nunca pudo ser estable, hasta que la familia de los M dicis, simpatizando con la
burguesa baja, transform esta repblica en seoro.
e)
499
500
501
repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus
poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que administra
por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul, durante un periodo
limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial que semejante gobierno proceda del gran conjunto de la sociedad, no de una parte inapreciable,
ni de una clase privilegiada de ella; pues si no fuera ese el caso, un puado de
nobles tirnicos, que lleven a cabo la opresin mediante una delegacin de sus
poderes, pueden aspirar a la calidad de republicanos y reclamar para su gobierno el honroso ttulo de repblica. Es suficiente para ese gobierno que las
personas que lo administren sean designadas directa o indirectamente por el
pueblo, y que la tenencia de sus cargos sea alguna de las que acabamos de especificar; ya que, de otro modo, todos los gobiernos que hay en los Estados Unidos,
as como cualquier otro gobierno popular que ha estado o pueda estar bien
organizado o bien llevado a la prctica, perdera su carcter de repblica.t'P'"
Claramente se advierte la indiscutible influencia que en las ideas transcritas
ejerci el pensamiento filosficopoltico europeo del siglo XVIII en lo tocante
al principio de soberana popular. Ello nos conduce a la conclusin de que los
~randes juristas y polticos que fundaron la Unin norteamericana, con el sentido pragmatista que caracteriza al anglosajn, convirtieron en instituciones
constitucionales los postulados preconizados por dicho pensamiento antes de
que stos se implantaran en el derecho positivo fundamental francs. Se observa, en consecuencia, una verdadera sinergia entre elconstitucionalismo gentico de los Estados Unidos y las corrientes ideolgicas que lo informan pero
que no procedieron autctonamente de su genialidad creativa, sino de los
grandes pensadores dieciochescos, con Rousseau y Montesquieu a la cabeza.
~an es as, que la Constitucin norteamericana no contiene en su articulado
lllnguna definicin, o descripcin o demarcacin de los principios que la sustentan, sino disposiciones que los desarrollan pragmticamente; y no es aventurado sostener, como se ha afirmado frecuentemente, que nuestro derecho
~onstitucional y el de los dems pases iberoamericanos se han nutrido de las
l~eas que proclaman tales principios como patrimonio cultural del mundo oc~ldental, y estructurado por imitacin lgica o extralgica, positiva o negatva, del constitucionalismo estadunidense.
C. El republicanismo en Mxico
. Se ha cuestionado con bastante frecuencia en el terreno fctico y en el mbIto especulativo filosfico-jurdico si la forma republicana de gobierno era o
~o conveniente para nuestro pas al consumar su independencia. La disyuntIva entre repblica o monarqua, segn hemos afirmado, preocup a los
h?mbres pblicos de Mxico durante cerca de medio siglo de vida independ!cnte, a tal extremo que los propugnadores de uno y de otro rgimen no
solo esgrimieron sus armas dialcticas en la prensa y en la tribuna, sino que
09 5
El Federalista. Nmero XXXIX. Edici6n Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp.
16 1 Y 162.
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suscitaron luchas intestinas y movimientos de agresin y de defensa de la soberana mexicana que ensangrentaron durante varios aos el suelo patrio.
Ya hemos recordado los primordiales argumentos expuestos por los monarquistas para tratar de demostrar la atingencia de sus ideas y la conveniencia de su institucionalizacin en Mxico, destacando la consideracin de que la
forma republicana de gobierno era la causa toral, si no nica, de los trastornos, agitaciones, crisis, desunin, atraso, pobreza e incultura en que por varios
lustros se debati dolorosamente nuestro pas, y soando con la panacea monrquica para aliviar radicalmente todos estos males. Dichas apreciaciones ya
las hemos refutado con\ antelacin, en cuya virtud no vamos a insistir en las
razones que al respecto expusimos en esta misma obra. En la presente ocasin
slo quisiramos responder, de modo breve y somero, a la pregunta de si la
repblica como forma gubernativa era o no la que convena a Mxico o
la que, por necesidad histrica, deba implantarse.
Es innegable que las ideologas jurdicas, polticas y filosficas que inflamaron a la Revolucin francesa tuvieron una gran repercusin en Amrica. Tan es
as, que sobre ellas se construye el edificio constitucional norteamericano en
1787. Pese a la estricta y abominable censura civil y eclesistica, a las constantes amenazas y persecuciones de que eran vctimas por parte del gobierno virreinal y a los riesgos que su libertad y vida corran, los idelogos y jefes de
nuestro movimiento de independencia, significativamente Hidalgo y M orelos,
nutrieron sus espritus con el pensamiento que dichas ideologas proclamaron
y difundieron. El concepto de repblica para los pensadores franceses y norteamericanos tena un contenido muy exhuberante y sustancioso, segn lo
hemos recordado. De ese contenido form parte esencial el principio de la
radicacin popular de la soberana, es decir, la idea de que el pueblo o la nacin tiene en todo tiempo, como elemento connatural de su ser, el poder de
autodeterminarse y de elegir libremente a sus propios gobernantes. Estos ingredientes del concepto republicano estaban en abierta oposicin con los principios y sistemas monrquicos de gobierno, conforme a los cuales la soberana
del Estado resida en el rey, cuya sucesin al trono era generalmente hereditaria, sin que, por tanto, la voluntad popular nacional pudiese designar al sucesor de la corona. Era, pues, lgico que nuestros autnticos insurgentes no creyeran en ninguna forma de gobierno distinta de la repblica, por lo que, en
la esfera de las meras posibilidades polticas, la adopcin de sta fue un hecho
que necesariamente tena que apoderarse de las conciencias de los genuinos
directores del movimiento insurgente, segn lo comprueba la diversa documentacin que de l eman y primordialmente la Constituci6n de Apatzingn
de 14 de octubre de 1814.
.
Por otra parte, en el mbito de la facticidad sociolgica, el establecimiento
del rgimen monrquico en Mxico no era de ninguna manera posible. La poblacin de la Nueva Espaa, diseminada en un vastsimo territorio sin fronteras precisas, era notoriamente heterognea desde el punto de vista tnico,
socioeconmico y cultural. Merced a esa heterogeneidad, las grandes mayoras
humanas estaban postradas en la extrema pobreza y sufran un lacerante analfabetismo. La politizacin de los grupos mayoritarios de la poblaci6n neoespa-
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republicana de los idelogos y polticos de la Revolucin francesa con el pensamiento tenaz, indoblegable y austero del insigne indio de Gue1atao y de los
ilustres hombres de la Reforma que compartieron con l las amarguras de una
de las pocas ms cruentas de nuestra historia, podemos concluir que entre
uno y otro hay tal similitud, que se identifican dentro de una mstica por la
repblica en la que se conjugan los ms altos valores polticos y humanos.
Desde que se adopt para Mxico la forma republicana, sta necesariamente tuvo que ser, como lo es, representativa, pues la representacin poltica,
ntimamente ligada a la democracia, es una figura jurdica imprescindible en
todo Estado moderna. Slo las comunidades humanas demogrficamente exiguas y confinadas en un reducido territorio pueden organizarse en una repblica en que la democracia sea directa, situacin que casi ya no se presenta en
la actualidad.v" El concepto de "repblica representativa" lo emplea el articuhan combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las consideraciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido,
ha demostrado su deseo de moderar en lo posible' el rigor de la justicia, conciliando la indulgencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para
afianzar la paz y el porvenir de la nacin.
"MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los
beneficios de la paz. Bajo sus asupicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autoridades para los derechos de todos los habitantes de la Repblica.
"Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como
entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz.
. "Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa experencia de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la
prosperidad de la nacin, .que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y
con la obediencia a las autoridades elegidas -por el pueblo.
. "En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico
fin de sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios,
h.e debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba conferido, Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna
Prf;sin de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien
.
qUiera confiar sus destinos.
"MEXICANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada
por segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarIe
n,uestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independenCIa y nuestra libertad.
"Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito [urez:" (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de
Dublan y Lozano. Tomo X.)
'699
Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene
que "Las doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que
desde el punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente
a ~udas sobre su conveniencia y su aplicacin prctica tratndose de la existencia econmica,
SOCIal y poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo
a su cargo tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado
desc'lrtado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno directo. nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica: de las
UU8mas directamente en el pueblo.
. "Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la
lIUsma Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de
la funcin legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y
responsabilidades no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado
Para ejercitar er: un momento dado todas las funciones polticas,ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto. que necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico,
eConmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener
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IV.
LA
DEMOCRACIA
A. Ideas generales
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mana, pues desde Aristteles hasta nuestros das ha expresado una innegable
evolucin y en algunos regmenes polticos concretamente dados se la ha desviado hacia formas de gobierno impuras, como la demagogia. Para el estagirita, la democracia es el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del
grupo total de ciudadanos y tiene como finalidad el bienestar colectivo. Para l,
el Estado democrtico es aquel en que todos participan como dominadores
y dominados. Sin embargo, la idea aristotlica no puede resistir actualmente
su repudio como "democrtica", ya que en el fondo representa una forma de
gobierno de "ciudadana aristocrtica", pues la "libertad" y la "igualdad" sobre
las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan
en la polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
" Qu libertad, qu igualdad, son las que Aristteles preconiza? Cul es la
justicia que define como suprema virtud del Estado? Quines son los ciudadanos, es decir, los que tienen derecho a la cosa pblica y deben participar directamente de los comunes beneficios?", se pregunta Manuel Herrera y Lasso, y respon de; "La libertad, la igualdad, la justicia misma, slo se establecen en beneficio de los ciudadanos. Y no son ciudadanos ni los esclavos, ni los metecos, ni los
obreros. Como el soberano bien reside en el placer intelectual, todas las profesiones tiles son incompatibles con el ttulo de ciudadano. Los agricultores, los
artesanos, los comerciantes, los industriales, no pueden ser miembros de la 'polis'. A tal punto el pensamiento de entonces est informado en estos conceptos
que tanto en Platn como en Aristteles se encuentra, indiscrepante, la misma
irreductible distincin entre las dos categoras: hombres superiores y hombres
inferiores. ('Potentiores' y 'humiliores, dirn ms tarde los romanos, de los
componentes de la 'civitas'.) "701.
Santo Toms de Aquino tambin postul a la democracia como la forma de
gobierno que ms conviene a los pueblos. Al respecto, el Doctor Anglico afirmaba; "Acerca de la buena constitucin de los prncipes en una ciudad o nacin,
es necesario atender a dos cosas: primera, el que todos tengan alguna participacin en el gobierno; as se conserva la paz del pueblo, y todos pueden amar
y proteger tal constitucin, como dice la Poltica, libro 2, cap. 1. Segunda, respecto al tipo de rgimen y a la forma de gobierno; y siendo diversos los posibles
tipos de gobierno, como dice la Poltica, libro 3, captulo 5, se pueden stos
dividir en rgimen real, en el cual slo un hombre tiene el poder del gobierno;
y en aristocracia, en la cual unos cuantos tienen el poder. Pero la mejor constitucin de una ciudad o reino es aquella en la cual uno solo tiene la presidencia
de todos y es el depositario del poder; pero de tal modo que otros participen de
tal poder, y que todos sean los dueos de tal poder, tanto porque puedan ser
elegidos cualesquiera del pueblo, como porque deban ser elegidos por todos. Tal
es la mejor poltica: la que est presidida por uno, pero con un rgimen mixto;
se da entonces tambin la aristocracia, ya que algunos participan del poder, Y
un sentido, definirla racionalmente, porque sera menester todava calificar los regmenes que
fueren excluidos de esta definici6n y explicar por qu pretenden ser democrticos. Por cuanto
a utilizar los calificativos crea!', 'forma!', 'vedadera', 'popular', sera aceptar previamente una.
concepci6n subjetiva de la democracia, que seguramente no estara desprovista de valor para
quien a ella se adhiera, pero que cientficamente no tendra el mrito de proponer una descripci6n precisa" (Trait de Science Politiqueo Tomo IV, p. 442).
701.
Estudios Constitucionales. Edici6n 1940~ p. 213.
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Debemos advertir que, aun sin la mencionada declaracin, el rgimen democrtico puede existir y operar si rene los dems elementos a que aludiremos posteriormente. Sin embargo, y segn puede observarse de las breves
consideraciones que anteceden, la frmula constitucional de que la soberana
reside "esencialmente y originariamente en el pueblo", no es sino un trasunto
histrico de la tesis rousseauniana de la "voluntad general" que el constitucionalismo mexicano ha recogido desde la Constitucin de Apatzingn hasta
nuestra actual Ley Fundamental. Aunque se cuestione la radicacin real y
efectiva del poder soberano en la comunidad popular y a pesar de las corrientes escpticas que dudan y hasta niegan la soberana del pueblo, lo cierto es
que la declaracin dogmtica referida cuando menos debe conservarse como
un signo o lema de dignificacin de la colectividad como elemento humano
del Estado, que. siempre recuerde que sobre la actividad de los gobernantes, aun
hipotticamente, estn los intereses de las grandes mayoras populares y que
la investidura de los titulares de los rganos estatales primarios slo se legitima, dentro de un rgimen democrtico, por provenir de las decisiones de
dichas mayoras. As como en las monarquas absolutas la frmula de legitimidad gubernativa del rey expresaba que ste reciba su' poder de Dios -omnis
potestas a Deo-:-, en la democracia la legitimidad de las autoridades del Estado
procede, al menos en hiptesis o en teora, de la voluntad del pueblo -omnis
potestas a populo-, aunque muchas veces en la realidad poltica de ciertos
pases que se titulan "democrticos" ocurra todo lo contrario.
C.
Tradicionalmente se ha sealado como signo caracterstico de la democracia el de que, en el sistema respectivo, el pueblo "se gobierna a s mismo".
Se suele afirmar, por tanto, que el gobierno democrtico es un rgimen de "autogobierno popular", aseveracin que, en cuanto al principio que proclama, es
verdadera, pues inclusive la acepcin etimolgica del vocablo "democracia"
as lo indica.
Sin embargo, tal principio, dentro de la normatividad jurdica del Estado,
suscita diversas cuestiones que son de indispensable tratamiento para demarcarlo correctamente en su dimensin positiva y dinmica. Surge, en consecuencia, la pregunta primordial de cmo opera ese "autogobierno", sobre
todo si se atiende a que en la vida misma del Estado hay por necesidad "gobernantes" y "gobernados", es decir, "detentadores" del poder estatal y "destinatarios" de ese mismo poder, empleando la terminologa no muy pulcra de
Loewenstein. La diferenciacin entre ambos tipos de sujetos desvirta lgicamente el mencionado concepto y lo hace realmente impracticable, toda vez
que en los Estados, desde que rebasaron los estrechos lmites de la "polis"
griega, es imposible que funcione lo que se ha llamado la "democracia directa". Por otra parte, en los sistemas democrticos, el pueblo indispensablemente tiene una participacin en el gobierno, ya que.'sin ella no habra deme-
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o con la que se haya formado, goza de diferentes situaciones de derecho determinadas (como patrn, trabajador, causante, etc.).
Podemos afirmar, en consecuencia, que la persona jurdica, en su aspecto
integral y completo de derecho, es susceptible de colocarse en tantas situaciones jurdicas determinadas como relaciones o actos pueda entablar o realizar.
En virtu? de esa multiplicidad de situaciones de derecho determinadas que
puede ocupar una persona, sta puede ser objeto de una estimacin igualitaria tambin variada, formulada en atencin a los dems sujetos que estn colocados en un parecido estado.
. La existencia de esas diferentes situaciones jurdicas determinadas en que
una persona puede hallarse, obedece a un sinfn de factores, elementos y circunstancias (sociales, econmicos, jurdicos, etc.) que el orden jurdico estatal
t?ma en cuenta para regular las diversas relaciones que de las primeras se denvan, originndose en esta forma los distintos cuerpos legales, cuyo contenido
lo constituye precisamente esa regulacin. Todo ordenamiento, especficamente considerado, tiene como campo o mbito de normacin un con junto de
relaciones entre dos o ms personas (numricamente indeterminadas que se
encuentren en una determinada situacin jurdica o en dos estados de derecho
correlativos ( patrn-trabajador; donante-donatario;; arrendador-arrendatario,
etc. ). Pues bien, al imponer un ordenamiento los mismos derechos y las mismas obligaciones a cualquier persona colocada en una determinada situacin
jurdica por l regulada, que los que establece para otros sujetos que en sta
~e hallen, surge el fenmeno de igualdad legal. Esta se traduce, por ende, en la
. Imputacin que la norma de derecho hace a toda persona de los derechos y
obligaciones que son inherentes a una situacin determinada en que sta
pueda encontrarse.
En sntesis, la igualdad desde un punto de vista jurdico implica la posibilidad o capacidad que tiene una persona de adquirir derechos o contraer obligaciones, cualitativamente, propios de todos aquellos sujetos que se encuentren
en su misma situacin jurdica determinada.
Por otra parte, fcilmente se deduce de las ideas esbozadas, que el concepto de igualdad jurdica que mediante ellas hemos expuesto, no corresponde al concepto abstracto, deshumanizado e irreal que proclam el liberalllldividualismo. En la vida de ningn pueblo puede existir la igualdad jurdica
absoluta entre sus variadsimos componentes, pues la ley jams debe prescindir de las diferentes situaciones generales determinadas que se registran en la
realidad social para normarlas diversamente. Este imperativo fue soslayado
por el expresado rgimen, ya que, adoptando una postura francamente quimrica o utpica, consider que todos los hombres deban ser iguales ante la
ley sin tomar en cuenta las posiciones desiguales en que realmente estn colocados. En suma, la igualdad jurdica debe siempre acatar el principie> que ensea "tratar igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales", el cual,
proyectado hacia la vida de las sociedades humanas, genera la justicia social.
Es obvio que ese tratamiento debe desembocar en la implantacin jurdica de
garantas sociales en favor de los gruJXls o clases econmica y culturalmente
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el 'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as su~
diera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unarumidad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la volunta;d
de la mayora .. '.", agregando ms adelante: "A nuestro entender, la democracia
se justifica y. se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual
a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno
cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo que
no. puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo evento democrtico, d~que los disidentes habrn de someterse al
criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados por igual,
es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la autodominacin; la
dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser discutida
con libertad, es cabalmente una autodominacin. Por lo dems, hay dos razones
de orden prctico por las que debe prevalecer como 'decisin la voluntad de la
mayora. En primer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y
ya sabemos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tanto, la decisin debe corresponder a .quien pueda imponerla. En segundo lugar,
es la mayora el nico intrprete posible (aunque no infalible) de lo que es
conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo
de una medida que se va aplicar a todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea la que se tome en cuenta." 718
Por su parte, el mismo Rousseau, que tan celoso se mostr en sostener la indivisibilidad de la soberana, y por ende, en no admitir su fraccionamiento, se ve
obligado a convenir en que la voluntad mayoritaria debe prevalecer sobre la
voluntad minoritaria. "Slo existe, dice, una ley que, por su naturaleza, exija un
consentimiento unnime: es el pacto social. Fuera de este contrato primitivo, la
voz del mayor nmero obliga siempre a los dems; es una consecuencia del contrato mismo", 719 de lo que se concluye que la voluntad general no es la unnime,
sino que se resume en la mayoritaria, y a este respecto agrega: "El ciudadano
consiente en todas las leyes, incluso en aquellas que se hacen a pesar suyo. Cuando se propone una ley a la asamblea del pueblo, lo que se pregunta a los
ciudadanos no es precisamente si aprueban o rechazan la proposicin, sino si
dicha proposicin es o no conforme a la voluntad general, que es la suya: cada
uno de ellos, al emitir su sufragio, da su parecer a este respecto; y del cmputo
de los votos se obtiene la deduccin de la voluntad general. As, cuando prevalece el parecer contrario al mo, esto no prueba que yo estaba equivocado,
y lo que yo estimaba como voluntad general, no lo era en realidad.l'P"
A nuestro entender, la eleccin mayoritaria de los titulares de los rganos
primarios del Estado se explica plenamente desde un punto de vista jurdico
con independencia de los motivos prcticos que la apoyan. Esa eleccin es un
acto formalmente jurdico, pero de contenido poltico. Como tal, se prev en
el ordenamiento constitucional que puede disponer directamente que quede
consumado con validez por la mayora de los sufragios de los ciudadanos o
remitir esta disposicin a la legislacin secundaria. En uno y otro caso hay un
status jurdico que determina la prevalencia de la voluntad mayoritaria sobre la
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,,:oluntad o voluntades minoritarias, de tal manera que, a pesar de que el sentido de una y de otras sea opuesto en lo que concierne a la eleccin misma,
de parte de las minoras existe una sumisin previa a la decisin de la mayora de
sufragantes sealados por el derecho, sealamiento que no puede dejar de establecerse, pues sin l la intervencin popular en el proceso electoral sera imposible, toda vez que la eleccin no podra lograrse por unanimidad.
La eleccin popular mayoritaria, que puede ser directa o indirecta segn en
cada rgimen poltico lo disponga su orden jurdico, confiere al elegido o a los
e~egidos la investidura inherente al rgano del Estado de que se trate, es deCIr, los convierte en titulares individuales o colectivos de dicho rgano, capacitndolos para desempear las funciones pblicas que a ste competan. Se dice
que desde este momento el titular o los titulares colegiados, segn sucede respectivamente en el caso del ejecutivo unipersonal y en el de los cuerpos
asambleas legislativas, ejercen las funciones correspondientes al cargo o a los
cargos para el que o los que fueron electos, en representacin del pueblo, que
es el supuesto de las democracias representativas o "democracias gobernadas"
como las llama Burdeaui"' Se afirma que los titulares de un rgano estatal no
~ctan per-se, sino en nombre del pueblo todo, no en el de los que mayoritanamente los hubieren elegido.
"22
'1'28
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en
"Es fcilmente explicable, dice, que esta creencia en el mandato representativo haya podido arraigar en el espritu popular, pues la masa del pblico. ~e
atiende a las apariencias. Ahora bien, a primera vista parece muy natural admitir
que el diputado, ya que es el elegido de los ciudadanos, tambin de ellos recibe su
poder, y por consiguiente, parece lgico basar el rgimen representativo en una
delegacin de poder que se opera entre los electores y los elegidos. Y sin embargo, esta teora debe rechazarse totalmente. Sin hablar de sus graves inconvenientes polticos, ocasionados por el hecho de que implica una subordinacin ilimitada del elegido a sus electores, y colocndose puramente en el terreno propiodela
ciencia del derecho, se observa que, desde el punto de vista jurdico, suscita obJeciones perentorias. Estas objeciones provienen del hecho de que en el supuesto
mandato legislativo no se encuentra ninguno de los elementos constitutivos
del mandato ordinario, as como ninguno de sus caracteres especficos. En cuanto se entra en el examen de la relacin que se establece entre electores y elegidos,
no hay ms remedio que sealar, en efecto, cuatro .diferencias primordiales en!re
la situacin del diputado y la de un mandatario, diferencias que han sido senaladas especficamente por Orlando. a) Ante todo, para que pueda consider~rse
al diputado como un mandatario, sera necesario que representara exclUSIvamente al colegio electoral que lo nombr. Un mandato, como en principio ~O?o
acuerdo contractual, slo puede producir efectos entre las partes que intervInIeron en el contrato y que trataron juntas... El diputado moderno, lo mismo qu~
el diputado del antiguo rgimen, slo recibi poderes de su propio colegio. SI
representa, pues, a todo el pas, esto no puede realizarse en calidad de mandatario. Este solo argumento basta ya para probar que la idea de mandato no puede
conciliarse con los principios del rgimen representativoactuaI. b) Una segunda diferencia radical entre el representante electivo y el mandatario de derecho
privado se infiere del hecho de que, segn los principios que rigen el mandato
ordinario, ste, por su esencia misma, es siempre revocable a voluntad del
mandante. Incluso cuando el mandato ha sido otorgado por un tiempo liI?ita?O,
el mandante conserva el derecho de revocarlo antes de que llegue el trill10 0
convenido. En el rgimen representativo, por elcontrario, y a diferencia de lo
que ocurre en pases de democracia directa como ciertos cantones suizos, donde
el pueblo tiene el poder de disolver la asamblea legislativa, en ningn caso pue724
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oi.
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D.
La libertad
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ver a priori; es menester tomar en consideracin para tal efecto cada caso
concreto que se presente, o mejor dicho, cada libertad especfica de que se
trate. Este es el mtodo que generalmente adoptan las constituciones en el
establecimiento de las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente
en consignar stas en relacin con cada libertad especfica que reconozcan. Es
ms, por lo general, ni la Ley Fundamental ni las leyes orgnicas de garantas indican en qu casos se est en presencia de un inters social, estatal, pblico, general, etctera, para limitar las diversas libertades especificas; en la mayora de las
veces se concretan los ordenamientos jurdicos a mencionar simplemente el inters del Estado \o de la sociedad como dique a la libertad humana en sus
distintas y correspondientes manifestaciones. Por consiguiente, toca a la jurisdiccin o a la administracin establecer en cada caso concreto cundo se vulnera
el inters social o estatal por el desarrollo de una determinada libertad especfica.
No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absorcin del individuo por el Estado, como acontece en los regmenes totalitarios,
las limitaciones a la libertad en presencia del inters social o estatal, por un
lado, deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza
que no impliquen la negacin de la potestad humana que se pretende restringir.
En sntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potestad consistente en realizar trascendentemente los fines que l mismo se forja
por conducto de los medios idneos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que
estriba su actuacin externa, la cual slo debe tener las restricciones que establezca la ley en aras de un inters social o estatal o de uno privado.
El reconocimiento por el orden jurdico de todas las libertades especficas y
su ereccin en derechos pblicos subjetivos del gobernado es un signo que
distingue a la democracia de los regmenes totalitarios o autocrticos. Entre ellas,
segn lo dijimos precedentemente, hay algunas que se vinculan por modo
directo al control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del
Estado, ya que mediante su ejercicio este control se efecta. Nos referimos a
las libertades jurdicas de contenido poltico o que puedan enfocarse hacia objetivos polticos. Destacadamente deben sealarse la de imprenta, la de expresin del pensamiento, la que entraa el llamado derecho de peticin a las
autoridades, la de reunin y asociacin y la de realizar manifestaciones pblicas?" Todas ellas, dentro de la demarcacin social inherente a la libertad
genrica, tema este que brevemente tratamos en lneas anteriores, son susceptibles
de dirigirse hacia el desempeo de ese control, cuando, verbigracia, se censuran
los actos y las decisiones de los funcionarios pblicos, cuando s plantean problemas sociales de diferente ndole, cuando se procura que las autoridades del
Estado lo resuelvan, cuando se propugne la superacin de las condiciones vitales del pueblo o de sus grupos mayoritarios, incluso mediante lo que suele
llamarse el "cambio de estructuras", etc. La obligacin que frente a tales lber18,2
De estas libertades esJ>eclficas tratamos en nuestra obra Las Garant{as Individual.s,
capitulo quinto, a cuyas consideraciones nos remitimos.
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tades asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen verdaderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre,
consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a
travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que las
reconoce, para que de esta manera se entable una permanente comunicacin
o "dilogo" entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los sistemas autocrticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos incumbe "obedecer y callar".
El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente
debe desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste
no slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las
consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir
las propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democrtico, no debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones,
presenten sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier ndole, sino en que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestiones, puntos o problemas sobre los que aqullos versen.
La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vastsima problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares
de los rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo
sin la imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores
comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa informacin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las
bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico y requiere un alto
grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder
pblico. Ahora bien, es evidente que en el Estado moderno, el dilogo no
puede entablarse en un gora o plaza pblica como suceda en las antiguas
polis griegas, sino a travs de distintos medios que las circunstancias de cada
pas exijan y propicien; pero independientemente de su variabilidad, lo cierto
es que no puede vivirse con autenticidad dentro de una democracia sin la
permanente comunicacin entre gobernantes y gobernados, ya que la vida
democrtica radica no en la mera consagracin constitucional de sus principios y modalidades, sino en su cotidiana prctica, en su continuado dinamismo, que no debe contraerse al solo acto peridico de la eleccin de los
funcionarios pblicos.
As, Andr Hauriou se refiere a lo que podramos llamar "dilogo institucionalizado" que es un rasgo caracterstico del constitucionalismo occidental, segn
afirma. Ese dilogo lo impone la representacin politica entre los electores y los
funcionarios elegidos; deriva del sistema pluripartidista, ya que, sostiene, "en
los pases del partido nico la vida poltica se desenvuelve, no bajo el signo del
dilogo, sino del monlogo"; se registra en las asambleas deliberantes y lo auspicia la separacin de poderes, particularmente entre el ejecutivo y el Iegislativo.7 33
7$3 Droit Constitutionnel et InstitutionsPolitiques, pp. 54 Y 55. Edici6n 1968. Cfr. la
misma obra (pp. 71 Y 72), traducida al castellano por Jos Antonio Gonzlez Casanova,
catedrtico de la Universidad de Barcelona. Ediciones ArieJ. 1971.
,,~
530
b)
1. Ideas generales
El ejercicio de la libertad de asociacin origina la formacin de los partidos
polticos, cuya existencia y funcionamiento es otra de las caractersticas de la
forma democrtica de gobierno. Representan corrientes de opinin de la ciudadana sobre la problemtica general de un pueblo y confrontan, valorizan y
censuran la conducta, de los titulares de los rganos del Estado. La vida democrtica no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de
oposicin", representan un equilibrio entre los gobernantes y los gobernados,
o sea, fungen como controles del gobierno. Si se toma en cuenta que la eleccin de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo poltico"
o cuerpo electoral segn dijimos, los partidos son las entidades a travs de
las que las minoras ciudadanas intervienen en la cosa pblica, y esta' intervencin, que se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento
la libertad de expresin eidtica, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la
actividad gubernamental. Es ms, los titulares de los rganos estatales, al
menos los primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos principios, programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural
ponen en prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el
.cargo respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laboratorio donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las
desarrollan si, habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufragios. Sin los partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y sujeta a la improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin
de una persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de
la seleccin que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un
conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo
correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido poltico es un ente de seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un
cuerpo de elecci6n del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo
un partido poltico debe obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo
a arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su
membreca intervenga en la seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha
seleccin proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los componentes de la citada entidad, se degenera en la oligarqua o en el autocratismo
dentro del partido de que se trate.
Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber pluralidad de partidos polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o impide la libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados
a l. El partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo
entre ste y aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que
no es posible la uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y
acta" como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
531
poltica; y si el partido "piensa y acta" como lo determina el gobierno, se entroniza la dictadura o la oligarqua, que tienen como trasfondo el "culto a la
personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que
detente el poder. Con toda razn Burdeau sostiene "que la existencia de un
partido nico es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una posibilidad de escogitacin" y porque "la tcnica gubernamental es inseparable
de la discusin", 734 arguyendo ms adelante que: "Sera seguramente inexacto
decir que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los
utiliza, por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad
popular." 735
A su vez, Radbruch, el ilustre filsofo del Derecho, asevera que ". Del Estado que slo reconoce la legalidad de un partido, excluyendo a las dems organizaciones del mismo carcter, el Estado unipartidista, no es nunca un Estado
de derecho, como no es una verdadera norma jurdica la ley que slo reconoce derechos humanos a ciertos y determinados hombres". 736
Por otra parte, es de suma importancia distinguir un partido poltico propiamente dicho de una mera "asociacin poltica". Es indiscutible que un partido poltico es una asociacin poltica en sentido lato; pero no toda asociacin
poltica debe conceptuarse como partido poltico. La asociacin poltica es generalmente ocasional, de existencia efmera o transitoria, sin tener una ideologa definida ni un programa constructivo de gobierno cuya realizacin propenda a solucionar los problemas nacionales. Se forma acuciada por ideas de
tipo personalista de quien lanza una proclama, del que provoca un motn o
del que pregona un plan desconociendo a un gobierno dbilmente establecido.
En cambio, un partido poltico, por su naturaleza orgnica y funcional, es una
asociacin de ciudadanos que presenta diversas caractersticas concurrentes
que la distinguen de un simple grupo poltico. Estas caractersticas se manifiestan en los siguientes elementos: el humano, el ideolgico, el programtico
y el de permanencia, estructurados coordinadamente en una forma jurdica.
El elemento humano es el mismo grupo ciudadano cuyo nmero se debe
consignar normativamente atendiendo a la densidad demogrfica para que
sea representativo de una importante corriente de opinin pblica y no la
mera expresin del sentir y pensar de minoras ridculas, ms inclinadas a
la crtica destructiva o a la adulacin que a la labor constructiva.
El grupo ciudadano debe formarse en torno a principios ideolgicos fundamentales, en cuya postulacin se contengan las bases para resolver los problemas nacionales, pata satisfacer las necesidades populares, para mejorar las
condiciones vitales del pueblo y para realizar sus aspiraciones.
Tales bases deben desarrollarse en reglas de actuacin poltica coordinadas
en un programa de gobierno adecuadamente planificado, en que se prevean
los medios para actualizar los principios ideolgicos que proclame el partido
Con vista a los distintos mbitos donde sus finalidades deben conseguirse.
Op, cit., tomo V. p. 591.
Ibtd., p. 733.
J
73'6
Citado por Antonio G6mez Robl_do en su magn~icamonografa "Meditaci6n sobre
1a Justicia". p. 165.
784
785
532
ta
'
533
borra casi enteramente la separacin constitucional de los poderes", aadiendo que "La diferencia entre el rgimen presidencial y el rgimen parlamentario se esfuma, de hecho, a pesar de su distincin jurdica."
Para complementar su pensamiento sobre este punto sostiene que "La estructura interior de los partidos ejerce una influencia fundamental en el grado de separacin o concentracin de los poderes. En un rgimen parlamentario, la cohesin y la disciplina del partido mayoritario refuerza evidentemente la concentracin. Si la unidad de votacin es rigurosa, si las fracciones internas son reducidas
a la impotencia o a la obediencia, el Parlamento se convierte en una cmara de
registro de las decisiones gubernamentales, que se identifican ellas mismas con
las decisiones del partido. Este registro da lugar a un debate muy libre, en que el
partido minoritario puede expresar su oposicin: pero sta es platnica. Por lo
contrario, si la disciplina de las votaciones es menos estricta, la mayora gubernamental se hace menos segura; el partido en el poder debe tener en cuenta las
rivalidades entre sus propias fracciones, que pueden comprometer su posicin
parlamentaria; el prestigio de las cmaras se refuerza y la separacin de poderes
renace en cierta medida. Todava aqu, el simple cambio de mayora puede modificar la naturaleza del rgimen. En Inglaterra, por ejemplo, la disciplina, la .
centralizacin y la cohesin son ms avanzadas en el Partido Laborista que en
el Partido Conservador; en consecuencia, la concentracin de poderes es mayor
cuando el Labour tiene la mayora, menor cuando lo detentan los conservadores.
En el siglo XIX, cuando la armazn de los partidos britnicos era menos fuerte
que hoy, la separacin de poderes estaba menos acentuada por el bipartidismo:
as se explican las descripciones clsicas del parlamentarismo ingls, rgimen de
equilibrio entre el Legislador y el Ejecutivo, sistema de checks and balances,
que el desconocimiento de la evolucin de las estructuras de los partidos conserva an hoy.
.
"En un rgimen presidencial, la organizacin interna de los partidos desempea un papel csi anlogo: pero su influencia es muy variable, segn que el
mismo partido rena la Presidencia y la mayora parlamentaria, o que estn
separadas. Una armazn fuerte, centralizada y disciplinada suprime evidentemente toda separacin de poderes, en caso de coincidencia entre la Presidencia
y la mayora parlamentaria; la agrava, por lo contrario, hasta conducir a conflietos insolubles y a una parlisis del gobierno, en caso de disparidad entre
ambos. Por lo contrario, una armazn dbil y descentralizada, que se traduce en
la ausencia de unidad de votacin, debilita la concentracin de poderes en el
primer caso y hace menos grave su separacin en el segundo."739
534
miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al partido en las elecciones generales." 740
, (d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un
"puente selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los
puestos de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, aseve:~,
el diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratificar esta seleccin." 741 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se
realiza un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que
postulan ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger,
su organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la
mayora de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin embargo, creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciudadana de los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la complejidad de la vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija
diversidad de fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a
su vez, una exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los
gobernantes tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el desempeo atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo
general, no son advertidas por la mayora de los electores.
(e) Por ltimo, Duverger formula una interesante clasificacin de los par. tidos polticos desde diferentes puntos de vista, integrndola con los socialistas, comunistas, fascistas, laboristas, demcrata-cristianos, etc., aludiendo a los
partidos de "cuadros" y de "masas", a los "totalitarios" y los "especializados" .742
UO
[bid., p. 448. Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos
polticos (se entiende los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas
crticas contra sta. "Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada
por los juristas, siguiendo a los filsofos del siglo XVIU. 'Gobierno del pueblo por el pueblo',
'gobierno de la nacin por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entusiasmo y facilitar los desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha
visto a un pueblo gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico,
ya que implica necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau
lo vio, aunque sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de
la acepcin, jams ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natural que el mayor nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un
pueblo es profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, considera al gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin.
Alain ha descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo gobierno supone una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior'
misma es producto de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es
muy limitada. Gobierno y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la sujecin es exterior al sujeto. Un pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan.
Proclamar la identidad de gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos,
constituye un admirable medio de justificar la obediencia de los segundos respecto a los primeros. Todo esto es puro juego de palabras y construccin del espritu.
"La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer
lugar, por la libertad 'para el pueblo ypara cada porcin del pueblo', como decan los constituyentes de 1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la
funcin, la educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida; cierta
instruccin general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450).
741
Op. cit., p. 37s.
742
Como la exposicin, el anAlisis y la critica de estas diversas especies de partidos impJi..
can una temtica que rebasarla el contenido propio de este libro, nos remitimos a las conside-
535
Por su parte, el socilogo Roger-Gerard Schwartezberg, profesor de la Universidad de Derecho, Economa y Ciencias Sociales de Pars, asigna a los partidos polticos las caractersticas siguientes: continuidad de organizacin; organizacin completa hasta el nivel local; voluntad de ejercer el poder y
procuracin de obtener el respaldo popular. Como funciones primordiales de todo
partido poltico aduce la formacin de la opinin pblica; la seleccin de
candidatos y la relacin permanente entre los electos y los electores. Habla dicho autor de dos principales tipos de partidos polticos, a saber: los de cuadros
y los de masas. Afirma que los primeros aparecieron en los orgenes de la
democracia, consistiendo su ms importante actividad en la participacin en
los procesos electorales y en reclutar para su membreca a los personajes ms
notables del pas respectivo. Sostiene que los partidos de masas se gestaron a
fines del siglo XIX y a principios del siglo xx por los movimientos socialistas,
considerando dentro de su tipo a los partidos comunistas.I'" bis
2.
(a)
La formacin de cualquier partido poltico autntico deriva de la politizacin de un pueblo y 'de su educacin cvica. Estas calidades hacen susceptibles
a las mayoras populares para participar consciente y responsablemente en la
vida poltica, participacin que de manera ms o menos espontnea y natural
propicia la creacin de los partidos polticos. A su vez, la politizacin y el civismo tienen como base de sustentacin un conjunto de condiciones relativamente homogneas de carcter social, econmico y cultural en que viva y se
desenvuelva la poblacin de un Estado. Esas condiciones deben ser positivas,
ya que las negativas, que se traducen en la extrema pobreza, suma ignorancia
y en circunstancias vitales indecorosas e indignas de las mayoras, imposibilitan
el inters de stas por la cosa pblica al colocarlas al margen de la vida poltica. En tal situacin de negatividad se encontraban los grupos mayoritarios de
la poblacin de la Nueva Espaa en la primera dcada del siglo XIX, es decir,
al iniciarse el movimiento insurgente. Los estratos o clases en que dicha poblacin se divida 743 presentaban entre s una marcada heterogeneidad racial,
econmica, social y cultural que se manifestaba en profundos contrastes, los
cuales se reflejaban. en el tratamiento inigualitario que a sus respectivos individuos componentes daban el derecho neoespaol y el gobierno virreinal y
metropolitano. La marginacin de la vida poltica y econmica de la Colonia
en que se coloc a las grandes mayoras populares, provoc en stas una esperaciones que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33,
93, 94, 100 Y 147 a 150). ConsItese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "JS
Partidos PolEticos del Mlxico ContemP.,orneo", cuarta edici6n, 1975.
74/2bis Cfr. Sociologie Politique.Edici6n 1977. Pars, pp. 476 Y ss.
Segn MiguelOth6n de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente los
Slgwentes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indit1lf, 3.100.000; negros, I~OOO y
elISIas (mestizos), 1.412,000 ("El origen hist6rico de- nuestras ,clases medias." En I!;nsa'Y0s
sobre las Clastls Socialtls ell Mlxieo. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9) ..
. :'3'
536
cie de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin
Estos fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero
envolva a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fantica, permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa
no registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agitaciones y trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sustituir o corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcurra la vida colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada
su letrgica tranquilidad por rebeldas individuales o d pequeos grupos, espordicos e intrascendentes". 744 La falta de cohesin entre los diferentes gru'pos tnicos que componian la poblacin neoespaola, los haca soportar "las
espoliaciones, vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autoridades, los espaoles peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento encontrara el denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia
o en la rebelin". 745 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia na
brot de las masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mestizos ilustrados encabezado por don Miguel Hidalgo yOostilla, quien, conociendo
la ignorancia que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de
que las clases desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz,
no un grito de autntica independencia, sino de rebelin contra el mal gobierno, vitoreando a la Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "coger gachupines". Estos hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos
sin eufemismos patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por
ende, de toda idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas
populares que se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros insurgentes, cuyo grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent
a la faccin que sostena al gobierno virreinal.
Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia
adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se
revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin
comentamos. El grupo insurgente que se integr en torno al gran cura de
Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal
gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica Septentrional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura jurdica,
poltica y social que organizara a nuestro pas una vez obtenido el triunfo sobre
los defensores del rgimen colonial. En esta etapa del movimiento de independizacin ya se advierten dos partidos, constituidos por los insurgentes y los realistas, con tendencias y objetivos bien definidos ante la apata de las grandes
masas populares, aunque no sin el inters de los grupos que respectivamente
los apoyaban en direcciones opuestas. As, el grupo insurgente estaba formado
por criollos y mestizos ilustrados que integraban el estrato culto de la sociedad
y por el bajo clero, y el realista por espaoles peninsulares, criollos ricos y
miembros de la alta jerarqua eclesistica que de generacin en generacin,
1'"
1"
537
durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instrumentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privilegiada.
Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidsta
que pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borbnica, la cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn
y sus simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debilitado representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asumir el gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar
al pas respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorporarlo al Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la
exclusin de los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de Mxico en favor de la ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana,
cuyos partidarios, a su vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federalista y la centralista. Por otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin
de las logias masnicas durante el periodo que abarca la vigencia relativa de
la Constitucin de 1824. De los ritos escocs y yorkino surgen respectivamente las tendencias conservadoras y las progresistas 746 que, formando grupos en
torno al culto de las personalidades de la poca, trataron de aduearse del gobierno.t" objetivo ste que tampoco era indiferente a las facciones que abominaban de la masonera, "los imparciales", considerndola como la fuerza de
desunin de los mexicanos y como corriente que propenda a entregar a Mxico
a los intereses expansionistas de los Estados Unidos, ya que las lgicas yorkinas
se fundaron en nuestro pas por el funesto [oel R. Poinsett, primer plenipotenciario norteamericano ante el gobierno de don Guadalupe VictoriaF"
La adopcin de las medidas reformistas en 1833, que hirieron profundamente los intereses y privilegios de las clases oligrquicas de la sociedad mexi74<6
El historiador Jos Fuentes M ares sintetiza las tendencias y composicin de las logias
escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones de la
masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en sntesis consista
en l sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus postulados no resultaran
incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en Espaa. Sustentaban los escoceses, adems, un criterio poltico de tipo centralista, y aun cuando buscaban excluir al clero de
los centros directores de la educacin juvenil, saban transigir en cierta forma con la Iglesia,
y sobre todo con los espaoles de Mxico, cuya era la nacionalidad de varios de los ms destacados miembros de esas lgicas" (Historia de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951,
p. 123).
.
747
"La masonera del rito escocs parece ser que empez a existir con trabajos regulares
a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de la independencia
y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta exclusividad espaola y criolla y
ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se fortalecen y ensanchan al percibir los escoceses que el poder se les escapa de las manos, ante la fuerza obtenida por los yorkinos, rito que
queda establecido en 1825, aun cuando contaba con antecedentes.
"Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una complicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las sociedades,
complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la intensidad de las
pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de los escoceses; el Correo de
la Federaei6n, de los yorkinos, y El Aguila, para 1828, de los 'imparciales', corriente esta ltimaque s~rge ante ~l encono de la disputa entre escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess.
El LiberalISmO MeXicano. Tomo II, pp. +9 Y 50).748
Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jol Fuentes ~res, pp. 124 Y ss.
538
539
afectan la contienda poltica esencialmente librada dentro del mecanismo gubernamental. Las localidades, con las milicias cvicas, con las coaliciones de Estados,
son instrumentos de quienes buscan el progreso poltico.
"El liberalismo mexicano, contina dicho autor, postul y logr el gobierno
de las clases intermedias con el apoyo popular, anticipndose en la formulacin
del programa a los intereses del pueblo. Triunf en este propsito y ello permiti
que el pas dispusiera de un marco sociolgico y poltico que, en todo caso, iba
por delante -de las realidades nacionales, y lejos, por consiguiente, de frenarlas,
alentaba su modificacin.v"?
Por otra parte, es bien sabido que los grupos liberales y conservadores no fueron monolticos en el sentido de indivisibles. Las circunstancias histricas en
que se movan provocaron el surgimiento, dentro de cada uno de ellos, de dos
corrientes polticas. As, en el Congreso Constituyente de 1856-57, obra ingente del liberalismo, se destac una selecta minora, llamada de los "puros",
que propugn la implantacin de verdaderas reformas sociales distintas de las
meramente polticas, sin que este designio, cuya realizacin hubiese implicado
el avance cronolgico hasta la Revolucin mexicana de 1910, haya podido cristalizar en su institucionalizacin constitucional merced a la oposicin de la
mayora congresional integrada por los liberales "moderados", algunos de los
cuales haban sido antiguos conservadores. A su vez, el conservadurismo, a
cuyos paladines, militantes y simpatizadores se les denominaba "reaccionarios", deriv hacia la tendencia monarquista, sin que sta, por otro lado, haya
absorbido a los conservadores que siguieron alimentando su fe republicana
centralista y aristocrtica.
El triunfo de la Repblica, mediante el aniquilamiento definitivo del imperio de Maximiliano, sepult para siempre en Mxico la tendencia monarquista, sin haber hecho desaparecer, no obstante, a -los grupos refractarios al
progreso social y econmico de las grandes mayoras nacionales. Ms an,
dentro del mismo grupo liberal surgieron diferentes facciones que se formaron circunstancialmente en torno de quienes se disputaban la presidencia de
la Repblica.
As, "Cuando la Repblica y el liberalismo triunfaron en 1867 sobre la Intervencin y el partido conservador, dice don Daniel Cosa Villegas, qued al
frente de los destinos nacionales el grupo gobernante ms experimentado y patriota que Mxico ha tenido en su historia. Sin embargo, ese grupo fue incapaz
de mantenerse unido para recoger los frutos de su victoria: pronto se dividi en
facciones personalistas cuyas luchas hicieron estril el triunfo logrado, y acabaron por abrir la puerta a la dictadura porfiriana, A los cuatro meses de esa
victoria, en las elecciones de 1867, Porfirio Daz contendi contra Jurez, formndose as las facciones juaristas y porfiristas. En las elecciones siguientes, de
1871, surgi una tercera faccin, la de Sebastin Lerdo de Tejada; y en las
de 1876, desaparecido Jurez, a las facciones supervivientes, la lerdista y la porfirista, se agreg la de Jos Mara Iglesias. Tanto descalabro hizo surgir una y
otra vez el anhelo de reconstruir al 'Viejo Partido Liberal', y para ello se hizo
751
op. cit.,
p. XV.
540
T~8
541
542
la formacin, durante su efmero gobierno, de distintas agrupaciones, facciones o partidos, tales como el Popular Evolucionista", el Catlico", el Radical
Liberal" y el Constitucional Progresista", sin perjuicio de diver~os. grupos q':le
se integraron en torno a diferentes personajes, que, con merecirmentos o SIn
ellos, ambicionaban la presidencia del pas, entre ellos Bernardo Reyes y Flix
Daz, sobrino de don Porfirio.
Con el desconocimiento del usurpador Victoriano Huerta por parte de
don Venustiano Carranza, gobernador del Estado de Coahuila, y con la proclamacin subsiguiente del Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913, se inicia
la segunda etapa cruenta de la Revolucin. Don Venustiano logra en un principio agrupar en torno a l a diversos personajes, tanto civiles como militares,
que en el fondo, d~ facto, formaron el Partido Constitucionalista, cuya finalidad
primordial consista en el derrocamiento de Huerta y de su gobierno y en el
restablecimiento de la Constitucin de 1857 con las reformas sociales que preconizaba el ideario revolucionario. Durante la mencionada etapa, en el seno
de dicho partido surgieron divisiones por discrepancias polticas y militares
entre don Venustiano y algunos generales que haban secundado el Plan de
Guadalupe, entre ellos Francisco Villa, y en torno a los que formaron facciones
que lucharon entre s por conquistar el poder y por realizar sus propsitos
ms personalistas Que patriticos, independientemente de Emiliano Zapata,
quien haba lanzado con anterioridad su famoso Plan de Ayala el 28 de noviembre de 1911.
No es nuestra intencin hacer una narracin de los distintos acontecimientos que se registran durante el periodo comprendido entre febrero de 1913 y
febrero de 1917, en que el Congreso Constituyente de Quertaro expide la
Ley Fundamental vigente de Mxico, como obra jurdico-poltica que institucionaliza las principales reformas sociales que fueron el mvil de la Revolucin, enriqueciendo con ellas el orden constitucional establecido en la Carta de
1857. La temtica y problemtica de carcter sociopoltica que el anlisis
de dichos acontecimientos suscita, implica un material de investigacin que excedera con mucho los lmites del tpico que someramente abordamos y que
concierne a una mera exposicin de 10 que podra titularse "los partidos polticos de Mxico". Desafortunadamente, la Constitucin Federal de 1917, por
falta de civismo en gobernantes y gobernados y por las incontenibles e insaciables ambiciones personalistas de poder, no tuvo el efecto de evitar la reaparicin de los desquiciantes trastornos padecidos por nuestro pas desde que se
erigi en Estado independiente. No figura dentro del cuadro de nuestros
propsitos destacar y ponderar los hechos que prolongaron el ambiente de
agitacin, inquietud y efervescencia en el escenario poltico de Mxico, sino
recordar simplemente que bajo los gobiernos de don Venustiano Carranza y de
Alvaro Obregn, se crearon los partidos "Liberal Democrtico", "Nacional Cooperativista", "Liberal Yucateco", "Liberal Independiente", ULiga Democrtica", "Liberal Constitucionalista", "Laborista Mexicano", "Nacional Agraristd"
y otros ms cuya sola enumeracin sera demasiado prolija y tediosa. Todos estos
grupos polticos tenan como finalidad primordial, por no decir nica, llevar
a la presidencia de la Repblica a.d.istintos personajes de sussimpatiasy
543
conveniencias, sin que desconozcamos las actividades polticas que durante esos
periodos gubernamentales y en beneficio de la clase obrera desarrollaron agrupaciones de trabajadores como la Confederacin Regional de Obreros Mexicanos.
De la muy compacta sinopsis que hemos hecho acerca de los llamados partidos polticos en Mxico, se concluye que las mltiples agrupaciones, centros,
clubes y facciones que proliferaron durante distintas pocas de la historia de
nuestro pas hasta antes de la creacin del Partido Nacional Revolucionario,
no merecen con autenticidad el calificativo mencionado segn el concepto que
con anterioridad explicamos. La tnica general que los consabidos grupos presentan se traduce en que fueron agrupaciones de polticos de diferentes
tendencias, sin estructura estatutaria, sin finalidades sociales permanentes y sin
organizacin jerrquica, que circunstancialmente se formaban para respaldar
un plan rebelde, un levantamiento militar, una proclama contra el gobierno
en turno, para lanzar a determinado personaje a la presidencia de la Repblica, en una palabra, para provocar consciente o inconscientemente la constante anarqua en la vida pblica de Mxico, con los consiguientes daos
sociales y econmicos que esta situacin catica necesariamente produca en
detrimento de las mayoras populares del pas. Ya hemos afirmado que la
presencia y actuacin de los polticos mexicanos, salvo contadas excepciones,
fueron efecto de las circunstancias sociales, econmicas y culturales que caracterizaron la existencia vital de nuestro pas, y que los factores negativos inherentes a dicha existencia imposibilitaron la politizacin y la educacin cvica
para gobernantes y gobernados, que es una de las bases firmes sobre las que
descansan las instituciones jurdicas. Se ha' dicho, y con razn, que al pueblo
mexicano le ha faltado madurez cvica, y precisamente por la ausencia de esta
calidad, el escenario poltico en que se movi Mxico durante el siglo pasado
y las primeras dcadas del presente oscil entre agitaciones, violencias, motines,
rebeliones y golpes de Estado permanentes, y los interregnos que presentaron
los gobiernos autocrticos que envolvan la opresin en un tenue velo formalista de carcter institucional para seguir actuando en la vida nacional.
La creacin del Partido Nacional Revolucionario fue un acto que provino
del poder pblico del Estado mexicano. Por ende, dicho partido asumi el carcter de institucin estatal, pues su formacin no deriv de la iniciativa de la
ciudadna, cuya voluntad, atomizada en grupsculos desarticulados de subsiste?cia efmera, fue la causa del surgimiento de tantas agrupaciones, ligas,
alianzas" centros o clubes que proliferaron en la historia poltica de Mxico.
El Presidente Plutarco Ellas Calles, en el mensaje poltico que dirigi6 al
pueblo con ocasin de su ltimo informe de gobierno, rendido ante el Congreso de la Unin. el primero de septiembre de 1928,755 expuso la idea de es155
En dicho informe, el Presidente Calles manifest6: "Hay que advertir. en efecto. que
de vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y problemas
el
544
tab1ecer un partido que aglutinara en un solo instituto todas las fuerzas vivas
de la Revolucin y que fuese el centro dinmico para la realizacin de s~s postulados polticos y socioeconmicos. As, se celebr durante los dos pnm~ros
meses del ao de 1929 una convencin en la ciudad de Quertaro cuyo objeto
consisti en constituir el Partido Nacional Revolucionario. Concluidas las intensas labores que desarroll dicha convencin, a la que asistieron los representantes y delegados de los grupos, fuerzas y facciones polticas del pas, el
citado partido qued formado el 4 de marzo del referido ao y aprobados sus
estatutos fundamentales.
Para la 'historia poltica de Mxico, la creacin del Partido Nacional Revolucionario .fue un suceso de gran importancia y trascendencia. Fue importante,
porque, a travs de l, se coordinaron en un solo programa de accin las
diferentes tendencias revoluci~arias auspiciadas por pequeos grupos y facciones que se integraban en las distintas entidades federativas sin unidad
orgnica, funcional ni teleolgica para la realizacin de los principios sociales,
polticos y econmicos de la Revolucin. Fue trascendente, porque sirvi de
ejemplo, en proyeccin futura, para la formacin de otros partidos polticos,
llamados de oposicin, que se crearon con posterioridad.l'"
Al exponer el concepto general de partido poltico dijimos que ste es una '
entidad que se compone mediante la conjuncin de los elementos humano,
ideolgico, programtico y de permanencia, estructurados coordinadamente en
una forma }urdica. Estos elementos los presenta el Partido Nacional Revolucionario, siendo suficiente, para corroborar esta asercin, el examen de su declaracin de principios, de sus estatutos, de sus normas y programas de accin,
de sus finalidades, de su organizacin y de otros aspectos cuya ponderacin
rebasara los lmites temticos de esta obra.
contienda poltico-social, hubo de inici~rse, desde la Administracin anterior, el periodo propiamente gubernamental de la Revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de
acomodar derroteros y mtodos polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado
a recorrer.
"Todo esto determina la magnitud del problema; pero la misma circunstancia de que quiz
por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la nota dominante es la falta de 'caudillos', debe permitimos, va a permitirnos orientar definitivamente la
poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional, procurando pasar, de una vez
por todas, de la condicin histrica de 'pas de un hombre' a la de 'nacin de instituciones Y
de leyes'" (Historia de la Convencin Nacional Revolucionaria. Edicin, mayo de 1929,
pp. 17 y 18).
7116 Como tales debe mencionarse el Partido Accin Nacional (PAN); el Popular Socialista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM), el Partido Comunista
Mexicano (PCM) y el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM) que lo sucedi6 en
1981, y cuyo estudio no nos corresponde formular en esta obra.
545
35
546
Estructura normativa .
de
Esta garanta y su relaci6n con los partidos polticos la estudiamos en nuestra obra
Las GaTantu Individual,s, capitulo quinto, pargrafo D, a cuyas consideraciones nos remitimos.
547
548
549
En conclusin, el orden jurdico mexicano reconoce expresamente el sistema del pluripartidismo, dando oportunidad a los ciudadanos para agruparse
en asociaciones polticas y para convertir a stas en partidos polticos nacionales
mediante la colmacin de las condiciones y requisitos previstos legalment~,
cuya satisfaccin, por otra parte, es un ndice de garanta para que no proliferen las facciones o grupsculos polticos ocasionales y efmeros que entorpecen la vida democrtica, ya que, segn hemos dicho, generalmente se forman
en torno de personajes sin arraigo popular y de intereses mezquinos y oportunistas.
550
551
Constitucin Poltica, implica el establecimiento de un orden jurdico, como expresin de la voluntad del pueblo, en quien radica la soberana y la creacin de
los rganos necesarios para el ejercicio del poder. Contrariamente a lo que
ocurre en los regmenes autocrticos, en donde la regla normativa y la funcin
de autoridades dependen exclusivamente de la voluntad arbitraria y caprichosa
del dspota, en una forma constitucional como la que nos rige se requiere que
cada rgano. del Estado tenga limitado su campo de accin, y la necesaria integracin de esos rganos con hombres exige que su funcin o direccin sea
responsable. Ambos conceptos, limitacin de atribuciones y responsabilidad son,
en efecto, absolutamente necesarios dentro de una organizacin estatal, pues
no se concibe que el Estado determine la norma de conducta a que deben sujetarse los individuos particulares que forman la nacin, para hacer posible su
convivencia dentro de un orden jurdico en que el derecho de cada uno est
limitado por el derecho de los dems, as como establezca el tratamiento represivo que deben sufrir quienes lo alteren, y no fije, en cambio, cul deba ser su
actitud frente a la conducta de los titulares del poder pblico que trastorna ese
orden jurdico, ya sea en perjuicio del propio Estado, ya en el de los particulares."
En nuestro orden constitucional se ha instituido, pues, como garanta jurdica del mismo y del rgimen de legalidad en general, un sistema de responsabilidades de los funcionarios pblicos, consignado especialmente en los artculos 108 a 114 de la Ley Suprema para los altos funcionarios de la Federacin
y esbozado por todos los funcionarios y empleados federales y del Distrito
Federal en el artculo 111, prrafo quinto.
Debemos hacer la observacin, por otra parte, de que la .responsabilidad a
que nos referimos es la jurdica, no la poltica. Esta ltima surge en el mbito
de las relaciones entre los mismos gobernantes dentro de un orden jerrquico de
funcionarios pblicos, as como a propsito de los nexos que stos tengan
.con determinado partido poltico o con un cierto equipo de gobierno y se traduce, generalmente, en el deber que a los propios funcionarios les impone la
ndole del grupo poltico o gubernamental a que pertenezcan, en el sentido de
no ser "desleales" a l, de' "disciplinarse" a las directrices que establezcan sus
jefes, o sea, en no discrepar de las decisiones que las sustenten, sino en someterse a ellas y cumplirlas aunque contraren su criterio personal. La responsabilidad poltica que implica una vasta gama de renunciaciones y sometimientos
a los jerarcas de un grupo, de un "sistema de gobierno de un equipo o simplemente de una fraccin", trae aparejado un conjunto de sanciones que para "el
poltico" son de la mayor gravedad, pues estriban, sustancialmente, en la detencin de su carrera para ocupar puestos pblicos en un escalafn progresivo,
cuando no en su proscripcin del escenario poltico, es decir, en su "muerte
poltica", que es a veces ms temida que la muerte natural.""
768
Estos fenmenos que con modalidades vernculas se registran en la vida politica de
distintos pases con ms o menos frecuencia y proporcin, los describe Manuel Moreno Snche%
por lo que concierne a Mxico con las siguientes palabras, no exentas de despecho: "Una norma que .se ha vuelto obligatoria para los polticos es la de hablar y obrar siempre en tq.no menor
y sin relieve. Mientras m destacada sea la actuaci6n de algn miembro <le lasc8naras, es
casi seguro que ello constituye el primer inconveniente para su continuaetn en la carrera
552
b)
553
c)
El fuero constitucional
554
tar que una ley secundaria viniera a sujetar al criterio ms o menos r~n y
extraviado de un juez o alcalde o de otro funcionario ms o menos subordinado
en la jerarqua administrativa, un negoeo de tanta trascendencia como la responsabilidad de altos funcionarios de la federacin."764
Por su parte, don Ignacio L. Vallarta, al referirse a la inviolabilidad de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial de los Estados, sostiene que "Este principio se deriva de la necesidad de garantizar el sistema republicano que rige lo
mismo a la Unin que a los Estados, principio que est sancionado en los textos
constitucionales que conceden el fuero poltico, de un modo expreso, a los altos
funcionarios de la Federacin, e impleta pero necesaria y lgicamente a los
poderes supremos de los Estados. El enjuiciamiento del Congreso o de esta Suprema Corte por un juez comn, sera un atentado tan reprobado por la Constitucin, como el proceso de una legislatura o de un tribunal de algn Estado.
El principio y la consecuencia son los mismos, ya se vea la cuestin en el orden
federal o en el local. Esta es la razn fundamental que veda a los jueces de
distrito encauzar a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; supuesto que l~
facultades de los tribunales no llegan hasta poder subvertir en ,la Unin ni
en los Estados la forma republicana; supuesto que mal pueden los jueces invocar la Constitucin para derivar de ella la facultad de infringirla, de romperla.
Pero nada de esto sucede cuando se trata de autoridades o empleados subalternos, federales o locales; el rgimen republicano no se subvierte, ni se altera con
que un juez ordinario procese aun administrador de aduana, a un general, a
un jefe de hacienda, a un administrador de correos, lo mismo que no se trastorna
ni se conmueve con que se encause a un jefe poltico, a un tesorero, a un juez
o al alcalde. Ni la nacin ni los Estados se resienten en las funciones soberanas
que ejercen, con el proceso de una de esas autoridades."765
El fuero constitucional opera bajo dos aspectos: como fuero-inmunidad y
como fuero de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias federales o locales, teniendo en ambos casos efectos jurdicos diversos y titularidad
diferente en cuanto a los altos funcionarios en cuyo favor 10 establece la Constitucin.
1. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que
entraa irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Fundamental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme
a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser
reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de
manera relativa en los trminos del artculo 108 in fine constitucional que dispone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser
acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
Tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta slo
opera durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo
7M
4~. Anlogas consideraciones formulan los jurisconsultos Mariano Coronado, Jos Ma. del Castillo Velasco, Ramn Rodrigue:
y Eduardo Ruis en sus respectivas obras Elementos de Derecho Constitucional Mexicano;
Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano; Derecho Constitucional
y Curso de Derecho Constitucional 'Y Administrativo.
555
de las funciones que realicen como miembros integrantes de la Cmara respectiva, pero no en razn de su investidura misma. Dicho de otra manera, no por
el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne la representacin correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional,
sino nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier
miembro del Congreso de la Unin, cuando emita opiniones fuera del desempeo de su cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones, no es
inviolable, pudiendo ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo se
justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener
dentro de un rgimen democrtico basado en el principio de divisin de poderes, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su
conducta privada.i'" Por otra parte, si las. opiniones que emita un diputado o
senador en el desempeo de su cargo configuran la incitacin a algn hecho
delictivo comn u oficiala si su externacin implica en s misma un delito de
cualquier otro orden, (opera la inmunidad mencionada en el sentido de que el
opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales
opiniones, o sea, que no se le puede formular cargo alguno. "Esto significa,
dice Tena Ramirez, que respecto a la expresin de sus ideas en el ejercicio de
su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo mismo durante la representacin que despus de concluida, lo mismo que si la
expresin de las ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia)
que si no lo constituye." 767
Otro caso de fuero-inmunidad que previene la Constitucin es el que se
refiere al Presidente de la Repblica y se traduce en que ste, durante el tiempo
de su encargo (no simplemente durante el desempeo de sus funciones, es decir, con motivo de su actuacin inherente a su alto puesto, como sucede con los
diputados y senadores) slo puede ser acusado por traicin a la patria y por
delitos graves del orden comn (Art, 108 in fine), gravedad cuya estimacin
queda al criterio de la Cmara de Senadores (Art. 109). Por ende, durante
su periodo funcional, 'el Presidente de la Repblica goza de inmunidad respect? a cualquier delito oficial. Ntese, sin embargo, que dicha inmunidad no
Significa la irresponsabilidad absoluta del Jefe del Ejecutivo Federal por delitos
comunes u oficiales que pueda cometer durante el tiempo y en ejercicio de su
puesto, sino que slo equivale a que, en el periodo de su gestin gubernativa,
nicamente puede ser acusado por traicin a la patria y por hechos delictivos
graves del primer orden. Adems, si la acusacin por traicin a la patria o
por delitos graves del orden comn hubiese sido desestimada por el Senado al
presentarse durante el periodo presidencial, ello no' implica que, una vez
,
7G6
:~a para la independencia funcional del parlamento, consistente en "la eliminacin de la posibi-
dad de una presin gubernamental" sobre sus miembros. "Los privilegios de irresponsabilidad
e.Inviolabilidad, dice, protegen al diputado de cualquier prosecucin penal o de cualquier otro
tipo, por acciones que haya realizado en el ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de
cualquier perjuicio (detencin, denuncia, acusaci6n) que le pueda inferir el gobierno" (Teora
d, la Constitucin, pp. 256 y 257).
761
Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin 1968, p. 284.
556
expirado ste, no se acuse ante el Ministerio Pblico que corresponda por tales
hechos delictivos a la persona que haya tenido el cargo de Presidente de la
Repblica, tenindose en cuenta, claro est, las reglas sobre prescripcin de
la ~ccin penal.
Esta responsabilidad restringida del Jefe del Estado la justifica don Felipe
Tena Ramrez con las siguientes consideraciones que compartimos plenamente:
"La Constitucin quiso instituir esta situacin excepcional y nica para el jefe
del Ejecutivo, dice.Scon el objeto de protegerlo contra una decisin hostil de las
Cmaras, las cuales de otro modo estaran en posibilidad de suspenderlo o de
destituirlo de su cargo, atribuyndole la comisin de un delito por leve que
fuera", aadiendo que "La Constitucin de 57 era menos estricta que la actual,
pues autorizaba el desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves
del orden comn, sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ataques a la libertad electoral (Art. 103). Como ningn presidente mexicano estaba
a salvo de cometer alguno de los dos ltimos delitos, por ese solo hecho quedaba a merced de las Cmaras. "768
Ibd.,p. 539.
El estudio de este precepto 10 emprendemos en nuestra obra Las Garantas Individuales, captulo sptimo, a cuyas ideas nos remitintos.
768
7119
.::...
557
558
559
De lo expuesto por Becerra Bautista se desprenden las siguientes conclusiones: el funcionario investido con fuero de no procesabilidad slo goza de l
cuando desempea el cargo respectivo y no durante el lapso que dure la licencia que hubiese obtenido para separarse de l temporalmente; y el suplente,
que no ejerza las funciones del titular, no es sujeto de dicho fuero, sino en la
hiptesis contraria.
En situacin jurdica diferente se encuentran colocados los gobernadores
de las entidades federativas y los diputados a las legislaturas locales, cuya responsabilidad surge "por violaciones a la Constitucin y leyes federales" (Art.
108 const., segundo prrafo). Como se ve, esta responsabilidad no necesariamente debe provenir de algn delito comn u oficial, sino de simples actos contrarios a la Ley Fundamental o a la legislacin federal. Esta conclusin, deducida
de la interpretacin estricta y aislada de la disposicin constitucional respectiva, se ataja injusta por lo excesivamente exagerada, pues conforme a ella,
cualquier decisin, resolucin o acuerdo que sean opuestos a los citados ordenamientos, sujetara a los mencionados funcionarios locales a la responsabilidad de que tratamos. Por consiguiente, adoptando un criterio lgico-jurdico,
creemos que las "violaciones" a que alude el artculo 108 constitucional en su
segundo prrafo se deben traducir en los mismos delitos oficiales que seala el
artculo 3 de la Ley de Responsabilidades vigente como susceptibles de perpetrarse por los altos funcionarios de la Federacin ya enunciados."" toda vez
que el artculo 2 de la propia ley declara que quedan comprendidos en sus
disposiciones los gobernadores de los Estados y los diputados locales. No consideramos que la responsabilidad constitucional de estos funcionarios emane de
la comisin de delitos comunes, porque la Constitucin los relaciona nicamente
con los altos funcionarios federales (Art. 108, prrafo primero), carcter que
no tienen los gobernadores ni los diputados a las legislaturas de los Estados,
en cuya virtud el procedimiento de desafuero se vincula slo con aqullos
. (Art. 108). Por ende, la responsabilidad de los gobernadores y diputados locales derivada de delitos no oficiales (comunes) no est regida por los preceptos
constitucionales que se refieren a los altos funcionarios federales. Ahora bien,
la materia del fuero frente a las especies de delitos que acabamos de indicar y
por lo que atae a los multicitados funcionarios locales, no es del orden federal,
sino que su regulacin incumbe a las constituciones particulares de los Estados
7n
Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los funciOnarios o empleados de la Federaci6n o del Distrito Federal cometidos durante su encargo
o con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del buen despacho", sealando como tales los siguientes: "1. El ataque a las instituciones democrticas;
II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y federal; III. El ataque a
l~ libertad de sufragio; IV. La usurpaci6n de atribuciones; V. Cualesquiera infracci6n a la Consttuci6n o a las leyes federales, cuando causen perjuicios graves a la Federaci6n o a uno o
yanos Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las
mstituciones; VI. Las omisiones de carcter grave en los trminos de la fracci6n anterior;
VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIII. En general
101 dems actos u omisiones en perjuicio de 101 Intereses pblicos y del buen despacho, siempre que no tengan ap'cter delictuoso conforme a otra disposicin legal que los cleima como
delitos comunes." . (La Ley de Responsabilid~ vigente. que seala tales deUtos oficiales. se
'.
: -.
public6e1 4 de ~o de 1980.) '.
560
El juicio poltico
561
562
563
564
n.
a)
Consideraciones generales
565
566
litas oficiales, locucin esta que desafortunadamente se suprimi sin justificacin ni razn alguna.
Independientemente de dichos "actos u omisiones", los servidores pblicos
tambin incurren en responsabilidad al cometer delitos que se llamaban "del
orden comn", calificacin esta que ya no se emplea en el nuevo texto del
artculo 109 constitucional. En este caso, el proceso que por dichos delitos se
instruya no es "juicio poltico" sino penal comn, de carcter federal o local
segn la ndole del delito que se perpetre.
e)
El juicio poltico
Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo primero del artculo 110
.constitucional, as como '{os gobernadores de los Estados, diputados locales y
magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden
ser encausados en juicio poltico, que culmina con una sentencia en que se
pueden imponer como sanciones la destitucin del servidor pblic y suinhabilitacin para desempear funciones, empleos; cargos o comisiones de cualquier
naturaleza dentro del servicio pblico (Art. 110 prrafo tercero). En el caso
del juicio poltico, que slo procede por los actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho y
de los que sean responsables los funcionarios anteriormente sealados, es la Cmara de Diputados la que formula la acusacin respectiva ante el Senado, previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de sus miembros presentes
en la sesin que corresponda (Idem. prrafo cuarto). El Senado, previa dicha
acusacin, se erije en jurado de sentencia, pudiendo aplicar las sanciones ya men
donadas por resolucin de las dos terceras partes de los senadores que concurran a la sesin respectiva (Idem). Tanto ante la Cmara de Diputados como
ante la de Senadores, el funconario presuntamente responsable tiene el derecho
a defenderse, es decir, goza de la garanta de audiencia instituida en el segundo
prrafo del artculo 14 constitucional. En cuanto al procedimiento ante uno y
otro de dichos cuerpos colegiados en que se sustancia el juicio poltico, nos remitimos a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin, publicada
el 31 de diciembre de 1928. Por ltimo, las declaraciones y resoluciones de
ambas Cmaras en lo que a dicho juicio concierne son inatacables, sin que contra ellas proceda recurso alguno ni el amparo.
a las instituciones democrticas ; n. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; H'I, Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o soc!ales; IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La usurpacin de atribuciones; VI. CualqUIer
infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Fed eracin, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en e1
funcionamiento normal de las instituciones ;VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior; y VIII. Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y a ~
leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal.'
d)
567
e)
Enriquecimiento ilcito
La fraccin III del artculo 109 constitucional, en su tercer prrafo, tipifica el delito llamado "de enriquecimiento ilcito" de los servidores pblicos,
consistente en que stos "aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran
o se conduzcan como dueos sobre los bienes que lo formen y cuya procedencia
lcita no pudiesen justificar". La Ley Federal de Responsabilidades, a cuyo
tenor nos remitimos, establece en su artculo 86 que los funcionarios que incurran en enriquecimiento ilcito sern sancionados en los trminos que disponga
e~ Cdigo Penal, figurando entre las sanciones que por dicho motivo prev la
dIsposicin constitucional invocada, el decomiso y la privaci6n de la propiedad
de los bienes con que el funcionario pblico haya aumentado ilcitamente SU
patrimonio.
f)
Sanciones administrativas
Estas son aplicables a todo servidor pblico que incurra en "actos u omisiones que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones' (Art.
1.09, frac. III). ms o Las citadas sanciones deben especificarse en la legislacin
secundaria, ya que constitucionalmente slo se prevn la suspensin, inhabilitacin y destitucin, as como las de carcter econmico, que deben decretarse
"de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y con
los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones" (Art.
113). En cuanto a la fr(escripci6n de las sanciones administrativas, el artculo
114, prrafo tercero, constitucional, remite a la ley ordinaria.
11~ o La Le,. Federal de Responsabilidades en su articulo 47 seala los a~O$ que concretan dichosaetos' u. omiai~es, remitindonos a su texto.
568
g)
569
El prrafo cuarto del artculo 111 constitucional dispone que "Por 10 que
toca al Presidente de la Repblica, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara
de Senadores en los trminos del artculo 110" y que en este supuesto dicha
Cmara resolver con base en la legislacin penal aplicable. Esta acusacin
puede versar sobre traicin a la patria y delitos graves del orden comn que dicho
alto funcionario cometa durante el tiempo de su encargo, segn lo dispone el
prrafo segundo dl actual artculo 108. En otras palabras el Presidente, mientras lo sea, no puede ser acusado por otros delitos diversos de los sealados, 10
que implica un fuero-inmunidad, debiendo decirse que, tratndose de la responsabilidad penal por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, es el
Sanado el que se erige en juez inapelable.. Ahora bien, si la persona que haya
fungido como Presidente hubiese cometido cualquier delito durante su encargo, s puede ser sometido al juicio penal que proceda ante el juez competente
como ciudadano comn y corriente, toda vez que dej de tener la citada investidura, que es a la que se refiere la disposicin constitucional invocada, Suponer
570
que nunca, por ningn delito, dicha persona pueda ser responsable y que contra
ella no pueda ejercitarse la accin punitiva por el Ministerio Pblico, implicara declararla absolutamente inmune aunque haya dejado de ser presidente,
proclamndose as una impunidad monstruosa por todos los delitos que durante
su alto cargo hubiese perpetrado. Esta suposicin, que pugna contra toda justicia social y que auspiciara la corrupcin incastigable de quien haya sido
Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que el sujeto que ocupe este alto
cargo pueda cometer toda clase de delitos durante su desempeo sin que incurra en responsabilidad penal alguna, lo que se antoja absurdo e irracional.
IIl.
Siendo la responsabilidad de los funcionarios pblicos un signo de la democracia, en todos los regmenes que bajo esta forma de gobierno se han estructurado, se han implantado instituciones jurdicas que la prevn sustantivamente y la regulan adjetivamente. Pero aunque dicha responsabilidad tenga
esa denotacin, no por ello ha dejado de exigirse a funcionarios importantes,
pero secundarios, en los sistemas monrquicos absolutistas, en los que slo el
rey era irresponsable ante sus sbditos y nicamente responsable ante Dios.
El monarca era el autor de las leyes humanas sin estar sujeto a ellas. Este principio, del cual ya hemos hablado y que es el de "legibus solutus", impeda toda
responsabilidad jurdica que aqul pudiese contraer en el ejercicio del poder
del Estado. Es ms, el rey irresponsable sujetaba a responsabilidad a los funcionarios pblicos en quienes delegaba el desempeo de ciertas funciones que
a l originariamente correspondan a virtud de su investidura divina. Recurdese la institucin llamada "juicio de residencia" a que se someta a los virreyes
espaoles y al que ni el mismo Hernn Corts pudo sustraerse.?" y cuyo juicio
importa un ntido antecedente jurdico novo-hispnico del "juicio poltico" o
"juicio de responsabilidad" de los funcionarios pblicos, as como el "impeachment" del derecho anglo-sajn.
Al juicio de residencia estaban sujetos los funcionarios pblicos al concluir
su mandato, pudiendo presentar cualquier persona que se sintiese agraviada por
ello su reclamacin ante el tribunal ad hoc, personificado en un juez (oidor)
designado por el rey. Si el residenciado era el virrey, y el fallo le era adverso,
076
"Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin de las
Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de formular temerosos
de un justo castigo por la conducta que haban observado en su ausencia, Carlos V se encontraba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul; ni poda dar entera fe a las
detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que Corts siguiera disfrutando de una
autoridad que pudiera llevarlo al extremo de levantarse con un reino que l haba conquistado.
En aquella circunstancia otro habra pensado mandar un general al mando de un ejrcito;
pero aquel monarca pens6 en un togado, en una solucin de orden judicial: el juicio de residencia, y nombr al licenciado Luis Ponee de Len juez de la causa, lo cual tena en el caso,
Una amplsima connotacin, puesto que, para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin
autoridad, y substituirlo en sus variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn.
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 1I, pp. 298 y ss., obra en la que su
ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia contra don
Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.)
.
571
F.
'178
572
573
574
En un sistema democrtico, todos los rganos del Estado deben actuar conforme al derecho fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin
ordinaria-, es decir, dentro de la rbita competencial que les asigna y segn
sus disposiciones. Ningn acto del poder pblico es vlido si no se ajusta a las
prescripciones jurdicas que lo prevn y rigen. La actuacin de los rganos estatales fuera del derecho o contra el derecho es invlida en la democracia e
incompatible con ella. Por esta razn, como dice Mirkine-Guetzvich, el sistema democrtico es necesariamente un sistema jurdico.
La supeditacin al derecho del poder pblico, o sea, de la conducta funcional de todos los rganos del Estado se expresa en el principio de jurisdicidad,
que a su vez comprende el de constitucionalidad (o de "superlegalidad constitucional" como lo llaman Hauriou y M. Guetzevich) y el de legalidad stricto
sensu. Estos dos principios se encuentran, dentro del de juridicidad al que
pertenecen, en una relacin jerrquica en la que el primero tiene prevalencia
sobre el segundo. Dicha relacin obedece a la supremaca y fundamentalidad
de la Constitucin respecto de la legislacin secundaria, integrantes ambas del
orden jurdico del Estado. El principio de constitucionalidad condiciona todos
los actos de los rganos estatales incluyendo las leyes, las cuales, si se oponen a
la Constitucin, no pueden dar validez formal a los actos de autoridad que
regulan. El principio de legalidad stricto sensu rige a los actos administrativos y
jurisdiccionales, los que, sin embargo, deben someterse primariamente y a
despecho de lo que disponga la legislacin ordinaria, a los mandamientos
constitucionales. En otras palabras, la constitucionalidad es el mdulo de validez de toda la actuacin gubernativa. Ningn acto de autoridad, independientemente de su naturaleza y del rgano estatal del que provenga, puede escapar a su imperatividad; y tratndose de las leyes, su validez formal depende
de su adecuacin a la Constitucin.
Estas consideraciones tienen su puntual apoyo en las ideas magistralmente
expuestas por Kelsen a propsito de su famosa "pirmide normativa" que no
es otra cosa que la Jerarqua de leyes dentro de un orden jurdico determinado, en la que la validez formal de una decisin administrativa o de una sentencia judicial -normas individualizadas segn l- deriva de su acoplamiento
a la ley secundaria -principio de legalidad- y la de sta de su correspondencia con la Constitucin o norma fundamental -principio de constitucionalidad-o
"La norma fundamental de un orden jurdico positivo, dice, no es otra cosa
que la regla fundamental de acuerdo con la cual son producidas las normas del
orden jurdico: la instauracin (Ein-Setzung) de la situacin de hecho fundamental de la produccin jurdica. Es el punto de partida de un procedimiento;
tiene un carcter absolutamente dinmico-formal. De esta norma fundamental
787
Madrid.
Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edici6n 1934. Editorial Reus, S. A.,
575
Ahora bien, la violacin por parte de los rganos del Estado al principio
de juridicidad, bien sea mediante actos de autoridad que vulneren el principio de legalidad stricto sensu o el de constitucionalidad, trae aparejadas en un
sistema democrtico la invalidez de tales actos. Esta invalidez no opera automticamente, sino que requiere su declaracin jurisdiccional, que se encomienda
a otros rganos estatales de diversa ndole segn el rgimen especfico de que se
trate, aunaue generalmente son de carcter judicial. De esta manera, dentro
de una democracia se controla jurdicamente la actuacin de las autoridades
del Estado para obtener el imperio, sobre ella, de la ley -control de legalidad- o de la Constitucin -control de constitucionalidad o jurisdiccin constitucionai--, como tambin ha sido denominado desde hace ms de siete lustros
por Mirkine-Guetzvich.l'" Ambas especies de controles, que [ellinek reputa
como "garantas jurdicas del derecho positivo" /90 son caractersticas de los
sistemas democrticos, pues mediante ellos se procura la observancia obligatoria
del orden de derecho, el secundario y el fundamental, los cuales, sin ellos, seran
ineficaces para mantener en la dinmica real dicha forma de gobierno. Por ello
no es aventurado afirmar, con Tocqueville y Rabasa, que en la democracia
la supremaca jurdica corresponde a los jueces en el orden funcional como
sostenedores del sistema jurdico.?"
788
.La Teoria Pura del Duecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas CQJlIideraclones
reproducimos.
790
cit., Cap. XXII.
.
791
ESta cuestin taD1bim la abordamos en nustra citada oh,..
O,.
576
577
cada rgimen democrtico en concreto y que en Mxico es destacada y primordialmente el juicio de amparo. Debemos recordar, adems, que para aplicarlo deben existir y funcionar rganos estatales con competencia ad hoc para
invalidar todo acto de autoridad que viole la Constitucin o la ley, rganos
que generalmente son de ndole judicial, como acontece entre nosotros. Son, en
consecuencia, los jueces controladores del mencionado principio quienes, dentro de los sistemas genuinamente democrticos, estn investidos con una especie de supremaca respecto de los dems rganos del Estado, segn dijimos,
de lo que se infiere que los pases donde no exista ese control judicial no
pueden veraz y autnticamente ostentar el carcter de democrticos, a pesar
de que sus autoridades procedan de la voluntad popular mayoritaria.
el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes, y el poder
ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Por el primero, el ptlcipe ()
etJnagis~ado:ll8CC! las ~espor un tiempo o para siempre, ycorrip o abroga
las que hayan sido hechas. Por el segundo, hace la pz o laFerra, enviao recibe
37
578
embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, castiga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a este
ltimo potestad de juzgar; y a la otra simplemente potestad ejecutiva del Estado. Cuando en la misma persona o el mismo cuerpo de magistrados la potestad
legislativa se rene con la potestad ejecutiva, no puede haber libertad, porque
se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas
para ejecutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el
mismo cuerpo de principales, o de nobles, o del pueblo, ejerciera estos tres
poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de
juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares." 793
Como sostiene Lanz Duret, "el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que
Montesquieu descompone y secciona la soberana del Estado en tres poderes
principales, susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de titulares,
constituyendo stos a su vez dentro del Estado tres autoridades primordiales,
iguales e independientes: es decir, a la nocin de la unidad del poder estatal y
de la unidad de su titular primitivo, Montesquieu opona un sistema de pluralidad de autoridades estatales, fundado sobre la pluralidad de poderes".794
Por su parte, Carr de Malberg afirma: "En principio, la potestad del Estado es una. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado
de querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer
su voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el. contenido y la forma
variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad estatal, todos
esos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado,
que es una e indivisible." 795
A su vez, Karl Loewenstein asevera: "Lo que en realidad significa la as llamada 'separacin de poderes no es, ni ms ni menos, que el reconocimiento de
que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el
problema tcnico de la divisin de trabajo-s- y que, por otra, los destinatarios
del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes rganos: la libertad es el telos ideolgico de la teora de la separacin de poderes.
La separacin de poderes no es sino la forma clsica de expresar la necesidad
de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder poltico. Lo que
corrientemente, aunque errneamente, se suele designar como la separacin de
los poderes estatales, es en realidad la distribucin de determinadas funciones
estatales, a diferentes rganos del Estado. El concepto de 'poderes', pese a lo
profundamente enraizado que est, debe ser entendido en este contexto de una
manera meramente figurativa." 796
Debemos insistir, por nuestro lado, en que el principio de divisin o separacin de poderes no debe interpretarse en el sentido de que postule a tres
poderes "soberanos", sino a tres funciones o actividades en que se manifiesta
el poder pblico del Estado que es uno e indivisible.796 bls Ahora bien, frente?
Esprit des Lois. Libro XI, Cap. VI.
Derecho Constitucional, p. 116.
Teona General del Esttulo, p. 24-9.
796 Teoria de la Constitucin. p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario d,
la Cueva al afinnar que la idea de Montesquieu sobre la i1eparaci6n de poderes, est destinada a procurar el aseguramiento dez libertad. (Cfr. Teor'" de la Constitucin. Ed. 1982,
pAgina 199.)
....
.
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Eate mismo criterio loieompane .eJ maeatroMarfJ (le la
(Cfr. Op. cit..
793
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791
piina 199.)
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579
"Es
~.
580
581
~.
582
de 57 (correspondiente al 49 de la Constitucin vigente), quebrantando la lgica jurdica al no atribuir el alcance debido a los artculos 51, 75 Y 90 de la
Ley Fundamental de 1857, preceptos que equivalen a los artculos 50, 80 Y 94
constitucionales en vigor.
Afirmaba al respecto el ilustre jurista: " Es aceptable la interpretacin absoluta que dan \a la parte final del artculo 50 los defensores de la teora que
combato? Es cierto, ya sea ante el derecho positivo constitucional, ya ante la
filosofa del derecho poltico, que nunca, jams, en ningn caso ni por motivo
alguno se pueden reunir dos o ms poderes en una sola persona o corporacin,
ni depositarse el legislativo en un individuo? No 10 creo as, y para sostener mi
opinin, dir desde luego que si se concede al Presidente de la Repblica autorizacin para legislar sobre milicia, por ejemplo, reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa, ni se renen dos poderes en una persona:, ni se deposita
el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50.
Yo creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refundan los
otros dos, o siquiera uno de ellos, de un modo permanente, es decir, que el
Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribuciones de ste, o que a
la Corte se le declare Poder Legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales. As s habra la reunin de poderes que el repetido artculo
50 prohbe, con razn. En este sentido interpreto yo este texto constitucional." 800
Como se ve, Vallarta confundi el concepto de "poder" que, segn se ha
dicho, implica funcin, potestad o actividad, con la idea de "rgano u organismo", al pretender que la prohibicin contenida en el artculo 50 de la
Constitucin de 5 7 slo se transgreda cuando acaeciera el fenmeno de la "supresin" del Legislativo ( Congreso), para que las funciones de ste las asumiera ntegramente el Ejecutivo, lo cual ya no slo supondra la violacin a
dicho precepto, sino el quebrantamiento total del orden constitucional al entronizarse la dictadura presidencial, supresin que, por otra parte, nunca puede
registrarse constitucionalmente, aun en el caso del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la Repblica conforme a los artculos 29 y
131, prrafo segundo, de la Ley Suprema, puesto que el Congreso de la
Unin o la Comisin Permanente de ste no desaparecen como organismo
al investirse al Ejecutivo con atribuciones legislativas, en virtud de que conservan
su capacidad para desplegar la actuacin que la Constitucin les encomienda,
inclusive para retirar la concesin de facultades extraordinarias. En conclusin, si en la "supresin" del Legislativo hace estribar Vallarta la nica posible
contravencin al artculo 50 de la Constitucin de 57, Y si dicho fenmeno no
puede darse jurdicamente dentro del mismo orden constitucional, es obvio
que conforme a estas ideas la declaracin dogmtica involucrada en dicho
precepto hubiera sido superflua o intil, al prohibir un hecho imposible dentro del propio rgimen normativo fundamental.
No obstante esta conclusin, Que se apoya en la recta interpretacin del artculo 49 constitucional vigente (Art. 50 de la Constitucin de 57), sustentada
800
583
no slo en las ideas Que dominan la gestacin parlamentaria de dicho precepto, sino en la ndole misma de nuestro orden normativo supremo que se
peculiariza por el principio de divisin o separacin "de poderes", entre otros,
la jurisprudencia de la Suprema Corte adopta la antijurdica teora de Vallarta
para sostener que el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente
de la Repblica en todo caso no es infractor de la disposicin constitucional
sealada.
Sobre este particular, la tesis jurisprudencial respectiva asienta: "Si bien es
cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder Legislativo, tambin
lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales no hace uso de esa
facultad, o de otras que le confiere la Constitucin, puede concedrselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administracin
pblica, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades por
parte de aqul; porque ello no significa la reunin de dos poderes en uno,
pues no pasan al ltimo todas las atribuciones correspondientes al primero, ni
tampoco una delegacin del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino ms bien
una cooperacin o auxilio de un poder a otro." 801
Por otra parte, el principio mal llamado de "divisin o separacin de poderes" no es, obviamente, rgido ni inflexible, pues admite temperamentos y
excepciones. Segn estas modalidades, las tres funciones en que se manifiesta
el poder pblico del Estado, que es unitario, no se depositan exclusiva ni excluyentemente en los rganos estatales que sean formalmente legislativos, administrativos o judiciales. Tales rganos, independientemente de su naturaleza
formal, pueden desempear funciones que no correspondan estrictamente a
su respectiva ndole. As, por virtud de los citados temperamentos o excepciones, la actividad legislativa puede ser ejercitada por el Presidente de la
Repblica o por los gobernadores de los Estados en el desempeo de lo que
se conoce como facultad reglamentaria heternoma. A su vez, los rganos legislativos del Estado tienen facultades administrativas y excepcionalmente jurisdiccionales, desplegndose estas ltimas en lo que al juicio poltico concierne,
tema que ya tratamos con anterioridad. Tambin la Suprema Corte de Justicia
tiene la atribucin de formular los reglamentos interiores del Poder Judicial
Federal. Debemos hacer la observacin de que dichos temperamentos o excepciones al consabido principio deben estar consignados en la Constitucin,
pudindose normativizar detalladamente por las leyes ordinarias.
El anterior criterio ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Corte en
la tesis que establece lo siguiente: "La divisin de poderes que consagra la
Constitucin Federal no constituye un sistema rgido e inflexible, sino que admite
excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las
801
Semanario Judicial de la Federacin, Quinta Epoca, Apndice al tomo CXVIII,
tesis 477. Esta tesis jurisprudencial no aparece reiterada en la Compilacin 1917-1965, omisin que probablemente obedece a una inadvertencia u olvido. Tampoco consta publicada en
el Apndice 1975. Sin embargo, de conformidad con la interpretacin excluyente del artculo 194 de la Ley de Amparo, que analizamos en nuestra respectiva obra, la tesis transcrita
debe reputane vigente y, en coneecueaca,' subsistente el criterio que involucra.
584
.,
I
585
En ese mismo Congreso, que fue el primer constituyente mexicano, se escuch la voz de don Prisciliano Snchez acerca de las bondades del principio de divisin o separacin de poderes que se acogi en la Constitucin espaola de
1812 (Arts. 15, 16 y 17), Y quien, en un gesto de admiracin hacia este documento y sus autores, expres: "Una larga y triste experiencia haba hecho
conocer a los polticos cun peligroso era a la sociedad el ilimitado y absoluto
poder de los monarcas, y que para salvar la libertad del hombre, no menos que
para cimentar con solidez el trono, era indispensable moderar la autoridad real,
dejndole cuanto fuese bastante para el decoro de su alta dignidad, y para el
completo desempeo de sus supremas atribuciones, y alejando del solio todo
aquello, que sin hacer ms grande al monarca, slo serva para presentarle
odioso a los pueblos y hacer insoportable su gobierno.
"Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin de
los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por ningn caso
llegasen a coincidir. Clasificaron las funciones de cada poder; fijaron los lmites
de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad con autoridad, edificaron sobre
este justo equilibrio todo el baluarte constitucional. De aqu es que, aunque todos
tres poderes (sic) se dirigen y conspiran hacia un propio fin, su misma colocacin los constituye' en cierta oposicin, que es laque precisamente asegura la
firmeza del edificio, no de otra suerte que la de aquella mutua lucha que se
ve en las piezas que forman una bveda, que cuando parece que su gravedad
deba desplomarlas sobre nosotros, su misma oposicin es el mejor garante de
su firmeza." S03
S08
S04
586
Por otra parte, consideramos pertinente no olvidar que el muIticitado principio se proclam por algunos destacados exponentes del ~ns~ento polticC? de la
antigedad clsica, tales como Aristteles y Polibio primordialmente. El Ilustre
estagirita, en efecto, afirmaba que en todo gobierno debe haber "tres partes", o
sea, tres tipos de rganos estatales diferentes, constituidos respectivamente por
una asamblea deliberante, por magistrados ejecutivos y por funcionarios encarga
dos de administrar justicia. 805
Ideas semejantes las expuso, durante la poca de la Repblica romana, Pohbio, quien aseveraba que un gobierno concentrado en un solo rgano o autoridad
era peligroso para la libertad de los ciudadanos por implicar un rgimen autocrtico que degenera en nepotismo oligrquico, pugnado por un sistema de
contrapesos en virtud del cual los diferentes rganos estatales, en el desempeo
de sus correspondientes funciones pblicas, se limitaran unos a otros mediante
la separacin de sus respectivas actividades. 806
Nicols Maquiavelo, el ms clebre de los politlogos del Renacimiento,
abogaba por una especie de separacin de poderes resultantes de las tres formas
clsicas de gobierno, como son la monarqua, la aristocracia y la democracia.
Sostena que si un Estado adoptase excluyentemente alguna de esas tres formas,
su gobierno sera inestable o de poca duracin, pero que, en cambio, si se combinaran hbil e inteligentemente se lograra la permanencia gubernativa y se
evitaran las crisis polticas que en muchas ocasiones desembocan en luchas
fratricidas.
Como se sabe, el antecesor directo de Montesquieu fue Juan Loke, uno de
los ms relevantes pensadores del siglo XVII. En su famosa obra "Tratado del
Gobierno Civil" habla de dos fundamentales poderes del Estado, o sea, el
legislativo y el ejecutivo, dentro del cual coloca, como un apndice, al judicial.
Aluda, adems a un tercer poder que denomin "federativo", traducido en la
facultad de declarar la guerra, de concertar alianzas y de celebrar tratados con
pases o potencias extranjeras, lo que, en sustancia, no es sino un aspecto del
poder ejecutivo.
a)
Su implicacin
800
Cfr."La Poltica".
Cfr. "Historiad, Rorrur'. Libro.VL
587
588
589
dos todos los que no estn de acuerdo con la propia dictadura, "para lo cual
se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos", concluyendo
que esta situacin "difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido
siempre el vocablo democracia", pues si bien es verdad "que la revolucin
democrtica fue encabezada por los burgueses, ni en su programa ni en su
victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura", reconociendo los
derechos fundamentales "generosamente aun a sus enemigos, porque eran derechos de la persona distintos de los derechos del ciudadano". Aade dicho
autor que "la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su
seno a los heterodoxos, sino que tambin pone bajo la dictadura del proletariado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses, terratenientes, etc.". 809
Debemos reiterar, por nuestra parte, que un Estado verdaderamente democrtico no puede ser "burgus" ni "socialista". La nacin toda, y ms an su
poblacin integral, es el elemento en el cual deben incidir los fines estatales
y, por ende, el poder pblico que los realiza mediante los rganos del Estado,
los que, segn hemos dicho, constituyen su gobierno desde el punto de vista
estructural. En una autntica democracia se debe gobernar para todas las clases que componen la sociedad y que no pueden suprimirse como utpica o
ingenuamente lo proclama el marx-leninismo. Frente a ellas, el orden jurdico
debe establecer un .fusto equilibrio, sin el cual, como tambin hemos afirmado,
se incide en extremismos inaceptables, o sea, en el individualismo, basado en
conceptos abstractos de "igualdad" y "libertad" que no corresponden a la realidad social, o en el transpersonalismo que conduce a la dictadura de un ente
metafsico, como el proletariado, pero que se ejerce autocrtica u oligrquicamente, con olvido, pretericin y hasta eliminacin de los grupos de la sociedad
que no pertenezcan a las masas obreras y campesinas. Ese equilibrio, del que
con anterioridad tratamos, no es otro que el bien comn o justicia social y en
cuyo establecimiento se combinan armnicamente, con respetabilidad recproca,
la libertad y dignidad humanas de cada uno de los gobernados con los intereses sociales, en propensin a elevar el nivel de vida econmico y cultural de
los grupos mayoritarios de la colectividad, sin convertir al hombre en un siervo
del Estado y, por ende, en un esclavo de su gobierno. Conforme a estas ideas,
la democracia se ostenta como un rgimen jurdico y poltico sinttico o de
equilibrio justo entre lo social y lo individual, conjugndolos armnicamente
para lograr una verdadera coordinacin entre ellos y tomando como idea teleolgica central que no debe permitirse una libertad que lesione los intereses
de la sociedad o que impida su mejoramiento en los distintos mbitos de su
vida, ni tolerarse que, a pretexto de proteger y fomentar dichos intereses, se
suprima esa libertad y se degrade a la persona humana a la simple condicin
de instrumento al servicio incondicional del Estado.
La justicia social que, repetimos, entraa o expresa ese equilibrio es, a
nuestro entender, uno de los principales elementos caractersticos de la demo8011 Nota 136 en las pginas 96, 97 Y 98 de la novena edici6n (1958) de la obra Derecho Constitucional Mexicano.
590
591
b)
op.
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594
Ahora bien, la influencia o presin que las citadas entidades suelen ejercer no
es sino un medio para la consecucin de sus respectivas finalidades que constituyen su motivo de formacin y su teleologa de diversa ndole social, econmica o cultural. Es evidente que el empleo de la influencia o presin, en el
caso apuntado, es perfectamente lcito, ya que, insistimos, es un medio para
realizar objetivos tambin lcitos de variada naturaleza y que por lo general no
son polticos. En cambio, el grupo de presin propiamente dicho persigue
propsitos eminentemente polticos o que inciden en la esfera de la poltica,
sin que tales propsitos se estructuren, empero, en un programa permanente
y sistematizado de accin para integrar los cuadros gubernativos del Estado,
estribando eI\ esta circunstancia negativa su diferencia frente a los partidos
polticos. Los grupos de presin, que carecen de forma jurdica segn afirmamos, desarrollan violenta o subrepticiamente sus actividades con la tendencia directa de coaccionar a los titulares de los rganos del Estado para que
stos se comporten o acten de la manera que aqullos pretenden ante situaciones concretas que se suscitan en la vida de la comunidad o del Estado.
La coaccin puede o no ser, aleatoria o circunstancialmente, 61 medio compulsivo para procurar una decisin gubernativa favorable a los intereses sociales,
para que se resuelva un problema colectivo o se satisfaga una necesidad pblica,
pudiendo afirmarse, en el supuesto negativo, que Su finalidad consiste lisa y
llanamente en provocar la ruptura o el debilitamiento del principio de autoridad
en procuracin de objetivos difusos y obedeciendo consignas cuya procedencia
individualizada mantienen en la penumbra.
No dejamos de reconocer, sin embargo, la sutileza diferencial, y quiz la
imprecisin, entre las agrupaciones o asociaciones no polticas y los grupos de
presin. Inclusive Duuerger, quien es el autor ms destacado que ha emprendido la tarea de penetrar en la esencia poltica de estos grupos, no ha logrado
establecer con rasgos perfectamente definidos dicha distincin. Adjudica a
las citadas asociaciones o agrupaciones el calificativo de "grupos parciales de
presin", adscribiendo a los grupos de presin propiamente dichos la denominacin de "grupos exclusivos de presin", aseverando al respecto que:
"Un grupo de presin es exclusivo si se ocupa nicamente de actuar en el
dominio poltico, de hacer presin sobre los poderes pblicos ... Por el contrario,
un grupo es 'parcial' si la presin poltica no es ms que una parte de su actividad, si posee otras razones de existencia y otros medios de accin: por ejemplo,
un sindicato obrero, que a veces presiona sobre el gobierno, pero que persigue objetivos ms amplios ... En la prctica, esta distincin no es siempre fcil de aplicar. Ciertos grupos exclusivos no son en realidad ms que organismos tcnicos
que actan por cuenta de otros grupos que son 'parciales'. .. Por otro lado, los
grupos exclusivos tratan casi siempre de disimular su actividad verdadera bajo
el manto de objetivos establecidos. .. En definitiva, ms importante que la distincin entre grupos 'parciales' y grupos 'exclusivos' es sin duda la determinacin
de la importancia exacta que posee la actividad de presin en los grupos parciales, porque los grupos totalmente 'exclusivos' en definitiva son raros. Para
ciertos grupos, la presin poltica es completamente episdica y excepcional,
como ocurre en el caso de la Academia Francesa cuando protestaba contra los
595
impuestos que gravaban a los escritos. En el otro extremo, junto a grupos exclusivos confesados (como la Asociacin Parlamentaria de la Libertad de la Enseanza), existen grupos prcticamente exclusivos, a pesar de la apariencia que
desean adquirir ejerciendo otras actividades: por ejemplo, la Asociacin para
la Defensa de la Libre Empresa. Entre ambos extremos encontramos toda la
serie de situaciones intermedias. No es posible, por consiguiente, limitar la nocin
de grupos de presin nicamente para las organizaciones que se consagran exclusiva y esencialmente a la presin, ya que stas no se distinguen claramente
de las organizaciones cuya actividad de presin es mucho ms reducida. No es
tampoco posible excluir de los grupos de presin las organizaciones cuya actividad de presin es ocasional; aqu tampoco puede trazarse ninguna frontera.
Ahora bien, cuando se realiza un inventario de los grupos de presin, se habla
sobre todo de asociaciones y organizaciones cuya actividad de presin es importante. Sin embargo, no es posible establecer una lista completa de los grupos de
presin de un pas, como se puede establecer de los partidos polticos." 818
Adems de los grupos de presin existen los llamados grupos de inters
sin que entre unos y otros haya ninguna diferencia esencial, pues los primeros siempre persiguen un "inters" y los segundos tambin ejercen "presin".
Como dice Linares Quintana: "los grupos de inters son agrupaciones de individuos formadas en tomo a intereses particulares comunes, cuya defensa
constituye la finalidad sustancial de la asociacin. Cuando dichos grupos, en
defensa de 'tales intereses particulares, presionan sobre los rganos estatales, los
partidos polticos, la opinin pblica y hasta sobre sus propios miembros, se convierten en grupos de presin. De donde, los grupos de presin son siempre grupos de inters, pero no todos los grupos de inters son grupos de presin".8111
Para nosotros, la sutil distincin entre ambos grupos consiste en que los de
"inters" estn formados por individuos que en diferentes sectores generalmente econmicos estn colocados en una situacin' de hegemona y que, valindose de ella, "presionan" directamente a los titulares de los rganos del
Estado para que, ante determinados problemas o conflictos que surgen en la
vida: social, tomen decisiones que no lesionen dicha situacin, misma que se
traduce en una madeja que comnmente suele denominarse "complejo de intereses creados", Por lo contrario, los grupos de presin se integran por sujetos que, con aparente demagogia que puede desembocar en actos de violencia,
coaccionar a los gobernantes a fin de minar el principio de autoridad y de
desquiciar las instituciones del Estado democrtico para preparar un ambiente
propicio a su subversin mediante la transformacin de sus estructuras. Estos
grupos son los que mantienen lo que Trostki preconizaba como la "revolucin
permanente" contra las democracias para abonar el camino hacia el establecimiento de la "dictadura del proletariado" y de la utpica "sociedad socialista".
Como se ve, aunque ambos tipos de grupos son adversarios de los sistemas
democrticos dentro de los que paradjicamente nacen y actan, sus respecti818
819.
596
VOS intereses y objetivos divergen en sus tendencias, variando tambin la manera como coaccionan a los rganos del Estado, pues en tanto el proceder de
los grupos de presin es por lo general violento, el de los grupos de inters se
manifiesta en "influencias" que de distinto modo ejercen sobre ellos.
Nos hemos concretado a formular someramente las anteriores consideraciones sobre los grupos de presin y de inters, ya que su estudio pertenece HO a la Ciencia Jurdica, sino a la sociologa, a la economa y a la ciencia
poltica,"? toda vez que su aparicin, sus variables y nebulosos objetivos y su
actuacin dentro del Estado son fenmenos eminentemente fcticos que obedecen a una multitud de causas econmicas, sociales, religiosas o polticas internas e internacionales. Sin embargo, la existencia de tales grupos necesariamente inevitable en la vida misma de la sociedad, no siempre es contraria al
derecho en un sistema democrtico, ya que su surgimiento y su conducta
pueden estar respectivamente respaldados por la libertad de reunin y asociacin, de expresin del pensamiento y de pblica manifestacin que lo caracterizan. En una autntica democracia, slo cuando la "presin" que dichos grupos despliegan implica la causacin de hechos delictivos o actos que rebasen la
demarcacin constitucional de tales libertades, el poder pblic tiene el deber
de reprimirla con los instrumentos que el mismo derecho le proporciona para
defender y conservar las instituciones democrticas que se basan en el elemento "justicia social" de que hemos hablado.f"
820
Consltese sobre estas cuestiones la obra de Duuerger "Sociologa Poltica", en cuyo
captulo II de su parte especial las trata ampliamente.
821
Vanamente los "politlogos" y socilogos se han empeado en formular una clasificacin de los grupos de presin y de inters. Esta tarea es un tanto cuanto imposible, ya que
los intentos para demarcar una tipologa de dichos grupos generalmente naufragan en el
ocano del causismo. Grupos de presin y de inters siempre han existido y actuado en las
distintas pocas histricas de la Humanidad, pudiendo sostenerse con apodicticidad que no
ha habido rgimen poltico en que no hayan operado diversamente. Precisamente las revoluciones, convulsiones y, en general, las agitaciones constructivas o destructivas, positivas o negativas, que han movido a las colectividades humanas reconocen como agentes a mltiples y
diferentes grupos de presin y de inters que se han manifestado en las clases sociales, en las
agrupaciones profesionales y religiosas, en los "clubes" polticos, en las corporaciones industriales y comerciales, en las coaliciones de trabajadores e incluso en los centros universitarios
y acadmicos y en las facciones militares. La relevancia y trascendencia de tales grupos han
estado sujetas, evidentemente, a factores tempo-espaciales, registrando su existencia la misma
historia humana; y en vista de que su actuacin se ha acentuado y diversificado en los Estados
contemporneos, su ponderacin no poda pasar inadvertida para la ciencia poltica y la sociologa, que son dos de las disciplinas auxiliares del Derecho Constitucional y en las que se
aborda el estudio respectivo. Por otra parte, la distincin entre "grupos de presin" y "grupos
de inters" no es, sin embargo, muy clara y suele identificarse a ambos tipos. As, el socilogo
Roger-Grard Sohuiartzenberg, invocando a G. A. Almond y a G. B. PowelI, manifiesta que
existen cuatro tipos de grupos de inters, coincidiendo algunos con grupos de presin. Dichos
tipos son los siguientes: "los grupos de inters sin nombre: formaciones espontneas y efmeras, a menudo violentas, como manifestaciones y motines; grupos de inters no asociativos:
grupos informales, intermitentes y no voluntarios, caracterizados por la ausencia de continuidad y de organizacin; grupos de inters institucionales: organizaciones formales (partidos,
asambleas, administraciones, grupos militares y religiosos), desempeando otras funciones adems de la articulacin de intereses; grupos de intereses asociativos: organizaciones voluntarias
y especializadas en articulacin de intereses: sindicatos, agrupaciones de hombres de negocios
o de industriales, asociaciones tnicas o religiosas, grupos cvicos. (Cfr.: Sociologie Politiqueo
Edicin 1977, Paris.)
597
Observacin final
V.
LA AUTOCRACIA
A.
Idea general
598
..
599
82.
600
601
602
603
604
cin O eleccin realizadas por quien careca de autoridad para hacerlo; g) los
que se desempean bajo apariencia de eleccin o designacin efectuadas en
aplicacin de una ley inconstitucional." Por el contrario, segn el mismo autor,
"el usurpador es aquel que se arroga el derecho de gobernar por la fuerza, ~n
contra o con violacin de la Constitucin; es el que carece de apariencia
alguna de legitimidad de su ttulo, y que torna posesin del cargo sin ninguna
autorizacin'U''"
[ze, por su parte, distingue entre funcionarios de hecho y usurpador. Al
efecto asienta que: "El funcionario de derecho es el que ocupa la funcin,
ejerce la competencia y realiza el acto en virtud de una investidura regular.
Es el que invoca un ttulo de investidura regular: nombramiento o eleccin;
adems, este ttulo no deja de ser vlido y eficaz durante la actuacin del funcionario. El funcionario de hecho es el que, en ciertas condiciones de hecho,
ocupa la funcin, ejerce la competencia y realiza el acto, en virtud de una investidura irregular. Este funcionario invoca una investidura: nombramiento,
eleccin, delegacin, etc., pero dicha investidura es irregular. ya porque ha sido
irregular desde el principio: nombramiento o delegacin ilegales; o porque el
ttulo de investidura est perimido: revocacin, suspensin, dimisin aceptada,
disolucin, expiracin de plazo, nombramiento q eleccin para una funcin
incompatible, etc. El usurpador de funcin es el que ocupa la funcin, ejerce
la competencia y realiza el acto, sin ninguna investidura, ni irregular, ni permitida." 830
Pero independientemente de las notas distintivas que aduce Jeze, se nos
ocurre que la diferencia entre el usurpador y el funcionario de hecho radica
en la connotacin misma del vocablo "usurpador", que denota apoderarse de
algo ajeno generalmente con violencia. Por tanto, el usurpador del gobierno
del Estado despoja de l a los titulares legtimos de los rganos estatales, 10
que entraa la preexistencia y la coexistencia de stos respecto del acto de
usurpacin. Tratndose del funcionario de hecho, en cambio, no existe ningn
titular anterior que sea desposedo del cargo correspondiente, sino que su nombramiento, designacin o eleccin no se ajustan a las normas jurdicas que
deben regir a estos actos. Adems, el usurpador es repudiado por la voluntad
popular mayoritaria, en el sentido de que la conciencia colectiva no 10 reconoce como gobernante, aunque por la fuerza o compulsin los gobernados sean
constreidos a obedecerlo. El funcionario de hecho, aunque derive su investidura de un ttulo ilegal o antijurdico, no es ilegtimo en el amplio sentido de
la palabra, pues la ilegalidad, como dice Bidart Campos, deriva "de la disconformidad con el ordenamiento positivo instaurado por la Constitucin o las
leyes, aun cuando pueda sostenerse que existe legitimidad si el acceso al poder,
aunque ilegal, ha sido conforme a la justicia o al derecho natural (Duverger)",
concluyendo que: "en este caso, el gobierno de facto ser ilegal, pero no ilegtimo" .881. Adems, el usurpador quebranta el orden jurdico preestablecido,
en cuanto que arrebata a los rganos del Estado su competencia para asumir en
su persona .las funciones que stos tienen asignadas, en tanto que los funcio829
880
831
605
882
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO: l. Implicacin de "poder legislativo".-II. Breve referencia
histrica general.-III. El poder legislativo en Mxico hasta la Constitucin de 1917 (generalidades) .-IV. El Congreso de la Unin: A. Breves
consideraciones previas; B. Facultades legislativas del Congreso: a) Como
legislatura local; b) Como legislatura federal: 1. Competencia tributaria;
2. Competencia legislativa no tributaria; 3. Facultades en relacin con los
asentamientos humanos; 4. Facultad legislativa de autoestructuracin. Las
facultades implcitas. C. Facultades poltico-administrativas del Congreso;
D. Facultades poltico-jurisdiccionales.-V. La Cmara de Diputados: A.
La representacin poltica en general; B. La representacin mayoritaria y
la proporcional (Ideas generales); C. La composicin de la Cmara: a)
Sistema vigente hasta 1977. Los diputados de eleccin mayoritaria y los
diputados de partido; b) Sistema vigente desde 1978: los diputados de
eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional. D. Sus facultades
exclusivas.-VI. El Senado: A. Su composicin; B. Sus facultades exclusivas.-VII. Reglas comunes a ambas Cmaras y a sus integrantes: A. Irreelegibilidad de los diputados y senadores; B. Su inviolabilidad; C. Exclusividad en el desempeo del cargo; D. Inatacabilidad jurdica de las decisiones
electorales; E. Casos de sesiones conjuntas; F. Cambio de residencia de las
Cmaras; G. Interdependencia de ambas Cmaras; H. Terminologa de los
actos de las Cmaras; l. Potestad de iniciar leyes de los diputados y senadores.-VIII. La Comisin Permanente: A. Consideraciones previas; B.
Su composicin; C. Sus facultades.
608
EL PODER LEGISLATTVO
609
Por su parte, Kelsen sostiene que "En la funcin legislativa, el Estado establece reglas generales, abstractas; en la jurisdiccin y en la administracin,
despliega una actividad individualizada, resuelve directamente tareas concretas;
tales son las respectivas nociones ms generales. De este modo, el concepto de
legislacin se identifica con los de 'produccin', 'creacin', o 'posicin de Derecho'." 835 Y 836
De acuerdo con estas ideas, todo acto de autoridad que establezca normas
jurdicas con la tnica sealada, ser siempre una ley en su contextura intrnseca o material, aunque no provenga del rgano estatal en quien se deposite
predominantemente la funcin legislativa. En puntual congruencia lgica se
afirma, por lo contrario, que no todo acto que emane de dicho rgano es una
ley si sus notas esenciales son no la abstraccin, la impersonalidad y la generalidad, sino la concrecin, la personalidad y la particularidad que caracterizan
a los actos administrativos y jurisdiccionales. De ah que un rgano llamado
"legislativo" puede desempear el poder legislativo mediante la expedicin de
leyes o el poder administrativo o el jurisdiccional segn sean los actos que realice
conforme a su competencia constitucional. A travs de esta consideracin se
corrobora lo indebido o incorrecto de la identificacin entre el rgano y el
poder, pues sera absurdo que el "poder legislativo" como funcin "ejerza"
los otros dos poderes o viceversa.
Atendiendo a los elementos materiales de la ley, sta no slo es aqulla que
expide el rgano investido preponderantemente con la facultad legislativa, como
el Congreso de la Unin, sino que su misma naturaleza la tienen los actos
emanados de otras autoridades del Estado, siempre que ostenten los atributos
de abstraccin, generalidad e impersonalidad. Esto acontece con los llamados
reglamentos heternomos o autnomos que elaboran el Presidente de la Repblica 837 o los gobernadores de las entidades federativas, pues aunque desde
el punto de vista formal sean actos administrativos por provenir de rganos
de esta ndole, en cuanto a su materialidad intrnseca contienen normas jurdicas que presentan los aludidos caracteres.
De estas consideraciones se concluye que no todo acto del rgano legislativo es una ley, a pesar de que tenga esta denominacin. As, las leyes privativas cuya aplicacin prohbe el artculo 13 constitucional.f'" en sustancia no son
sino actos administrativos de dicho rgano, es decir, meros decretos, pues rigen
nicamente al caso o casos concretos y particulares que prevn, sin que su
imperio normativo se extienda fuera de ellos. Por ende, aunque una ley privativa se proclame a s misma "ley", slo tiene esta naturaleza formalmente
considerada, 'sin serlo material, intrnseca o jurdicamente.
Teora General del Estado, p. 301.
Los elementos de la ley que la doctrina ha sealado se' consignan tambin por la
J..urisprudencia de nuestra Suprema Corte en la tesis 64-3 publicada en el Apndice al tomo
CXVIII del Semanario Judicial de la Federacin (Quinta Epoca). Tesis 76 del Apndice 1975. Pleno.
881
Segn el articulo 89, fracci6n 1, de la Constituci6n.
888
Su estudio lo abordamos en nuestro libro lAs Garantas IndifJiduces. (Cfr. captulo
cuarto; pargrafo 111, apartado D.)
835
39
836
610
Bien se ve, por lo que se ha expuesto, que el poder legislativo, como actividad
o funcin de imperio del Estado; es susceptible de ejercerse por cualquier
rgano de autoridad, segn la competencia respectiva que establezca la Constitucin. En otras palabras, las normas jurdicas generales, abstractas e impersonales que integran el derecho positivo y cuya creacin es el objeto inherente
al poder o actividad 'legislativa, pueden emanar no slo del rgano legislativo
propiamente dicho, sino tambin de otros en quienes por excepcin o temperamento se deposita constitucionalmente.
Hemos dicho que el poder pblico estatal es indivisible y como el poder
legislativo es uno en los que se traduce, ste tambin tiene dicha calidad.
No existen, en consecuencia, varios "poderes legislativos", sino uno solo, como
tampoco existen varios "poderes administrativos o judiciales", entendiendo
como "poder", insistimos, a la misma actividad o funcin de imperio del
Estado. Ahora bien, en un rgimen federal, como el nuestro, se suele hablar
de dos tipos de poderes: el que corresponde a la Federacin y el que atae
a las entidades federativas. Esta divisin es jurdicamente inadmisible. Lo que
sucede es que dentro de dicho rgimen opera un sistema de distribucin competencial entre las autoridades federales y las de los Estados miembros en lo que
concierne al ejercicio de los consabidos poderes, fincado en el principio que ensea que las atribuciones que la Constitucin no concede expresamente a las
primeras se entienden reservadas a las segundas y que se contiene en el artculo 124 de nuestra Ley Suprema. Conforme a l, y tratndose especficamente
del poder legislativo, la Constitucin seala las materias sobre las que el
Congreso de la Unin tiene la facultad para desempearlo, es decir, para elaborar leyes, incumbiendo a las legislaturas locales ejercerlo en las dems. Ambos tipos de rganos legislativos despliegan una misma funcin dentro de un
cuadro competencial diferente, sin que ello' implique que existan dos especies
de poderes, sino dos clases de entidades, la federal y las locales, en quienes se
deposita ratione materiae. Claro est que si se confunde, como sucede frecuentemente, el poder con el rgano que lo ejerce, puede incorrectamente hablarse
de "poder legislativo federal" y "poder legislativo local", locuciones que, segn
hemos afirmado reiteradamente, entraan un despropsito jurdico.
II.
En cuanto al ejercicio del poder legislativo entendido como funcin pblica, es decir, como actividad que se manifiesta en elaborar leyes o normas
jurdicas generales, abstractas. e impersonales, la historia nos revela que, por
lo comn, siempre ha existido una especie' de fenmeno de colaboracin entre
diferentes rganos en aquellos pueblos que en determinadas pocas de SU vida
poltica no estuvieron sometidos a una voluntad unipersonal o autocrtica.
En. otras palabras, dicho poder sesoliadepositar no en un solo individuo, sino .
en 'diversas entidades o funcionarios que'concurrianen la elaboracin legisla-'
tiva. Por ello no es aventurado . sostener :qu~' con mucha:a,rrtelaci6na la
p'Clamaci6n delprincipio,de . divisi6n.o separacin de-poderes, como pstu;1',
o, ,,"
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EL PODER LEGISLATIVO
611
lado caracterstico de todo rgimen democrtico, en diferentes realidades polticas histricamente dadas ya se practicaba, pues prescindiendo de los Estados
monrquicas absolutistas, en que toda la actividad pblica se concentraba en
una sola persona que asuma diversas denominaciones y tratamientos, los
poderes o funciones legislativas, ejecutivas y judiciales se desempeaban por
distintos rganos.
Para corroborar estas aserciones cabe recordar la historia poltica de Atenas,
cuyo derecho pblico, aunque constituido.,por diferentes legislaciones dictadas
por los gobernantes que en determinados momentos se adueaban de la
confianza de sus gobernados y asuman la rectora de sus destinos, tradujo
claramente esa divisin o separacin funcional. As, bien es sabido que a S oln
se atribuye la llamada "constitucin ateniense", la cual, sin parentesco alguno
con el concepto moderno respectivo, se compona de un conjunto de leyes que
regulaban desarticuladamente los principales aspectos de la vida pblica de
la gran polis y la privada de sus ciudadanos y de sus habitantes en general
que, por causas y factores de diferente ndole que no viene al caso mencionar,
no tena esta privilegiada calidad. En la democracia ateniense, que alcanz su
grado mximo de florecimiento durante el gobierno de Pericles, la autoridad
soberana era la asamblea popular, o "ecclesia", integrada nicamente por los
ciudadanos, es decir, por los hijos de padre y madre atenienses.v" A ella corresponda la elaboracin de leyes, o sea, la funcin o poder legislativo, habiendo
existido la costumbre de que cada ley llevara el nombre de su proponente, quien
durante un ao contraa la responsabilidad de sus consecuencias. Para moderar
la actividad legislativa de la "ecc1esia", evitando los peligros de la improvisacin y la demagogia en que suelen incidir los cuerpos colegiados numerosos,
se cre en Atenas durante el siglo v a. c., un respetable organismo llamado
el Senado o la "Bule", que comparta con ella el poder respectivo. Resulta, pues,
interesante observar que el papel. que el Senado desempea dentro de los modernos sistemas constitucionales bicamarales, como el nuestro, ya se desplegaba
por el Senado. ateniense como rgano selectivo de ponderacin legislativa y
poltica, pues antes de que una ley votada por la asamblea fuese puesta en
prctica, deba someterse a su consideracin, pudiendo confirmarla o rechazarla.
Es curioso advertir, por otra parte, que el poder legislativo se ejerca inversam~nte en Esparta, donde el Senado; compuesto de veintiocho gerontes vitalicios'
(cl.udadanos cuya edad mnima hade sesenta aos), propona y discuta, en
~lmn de los dos reyes (magistrados supremos que se supona descendan de
Zeus ), todas las leyes del pas, que la asamblea de espartanos poda aceptar
o desechar a su antojo.t'"
El depsito y ejercicio del poder legislativo en Roma .estuvieron .confiados
a diferentes rganos durante las diversas etapas de su historia poltica.' En la
n;onarqua, las autoridades del Estado estaban constituidas por el rey, los comiCIOS y el Senado. Los' comicios' qe se formaban por curias hasta el gobierne
889
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612
842
EL PODER LEGISLATIVO
613
tra Era). Bajo este rgimen, todos los poderes se concentraron en la persona
del emperador sin limitacin alguna.
En el ejercicio del poder legislativo durante las diversas pocas que comprende la historia poltica de Roma, los jurisconsultos desplegaron una labor
trascendente, a tal punto que sus opiniones llegaron aasuinir un carcter
francamente legal. Esa labor extrnseca e intrnsecamente se realizaba mediante
actos de diferente ndole, que se conocen con los nombres de respondere, cavere, agere y scribiere, consistiendo, respectivamente, en dar consultas orales,
en redactar documentos jurdicos para las partes contratantes, en el patrocinio
judicial y en escribir obras de derecho. Antes de Augusto, los jurisconsultos no
tenan ningn carcter oficial, pero bajo su imperio se les otorg la facultad
de emitir sus opiniones en pblico (jus respondiendi publice), adquiriendo tal
prestigio que se convirtieron en criterios obligatorios para los jueces en los
procesos sobre cuyas cuestiones controvertidas versaban. Bajo el gobierno del
emperador Adriano, los escritos de los jurisconsultos reconocidos oficialmente
tenan una autoridad semejante a la de la ley, o sea, que en ellos se deposit
el poder legislativo. Mediante una clebre disposicin dictada por Teodosio JI
y Valentiniano III en el ao 426, los insignes jurisconsultos Gayo, Paulo, Ulpiano, Papiniano y M odestino se convirtieron en verdaderos legisladores, pues a sus
escritos se. les asign el carcter de fuentes de derecho y sus mximas y opiniones se erigieron en normas jurdicas.
La cada del Imperio romano de occidente en el ao 476 de la Era
Cristiana marca la iniciacin de una nueva etapa en la historia de la Humanidad que se conoce con el nombre de Edad Media. La irrupcin de los pueblos
germnicos en el vasto territorio de Europa occidental sobre el que Roma ejerca
su imperium, es decir, la invasin de los brbaros, como se denominaba a las
tribus ajenas a la civilizacin y cultura mediterrnea o greco-latina, implic
una profunda alteracin en el derecho pblico y privado. El sistema de leyes
escritas, caracterstico del rgimen jurdico implantado en Roma, se sustituye,
en los pueblos que se asentaron dentro de los confines del imperio de occidente,
por la costumbre, los usos y las prcticas sociales de los invasores. Dentro de
..su vida poltica consuetudinaria, los pueblos germnicos estilaban una curiosa
"democracia", en que la autoridad suprema era la asamblea de guerreros, encargada de decidir todos los negocios pblicos. Se supone, no sin fundamento,
por tanto, Que el poder legislativo resida en tal asamblea, cuya injerencia en
la vida poltica de los pueblos fue cayendo en desuso para ser reemplazada
por el autocratismo monrquico al que se atribua una fuente divina de poder.
La soberana se hizo radicar en la persona del monarca, y como una de sus
ms genuinas manifestaciones consiste en la funcin legislativa, lgico es afirmar
que sta se ejerca ilimitadamente por l. U na de las peculiaridades ms notables de todo rgimen absolutista estriba en que la potestad de elaborar leyes
compete a una sola voluntad. El unipersonalismo legislativo es, pues, su atributo ms relevante. Esta era la tnica de los diferentes estados medievales
a los que se aplica con puntualidad la mxima que denota toda la esencia del
absolutismo: quod principii placuit, legis haber vigorem. Sin embargo, frente
a la potestad real, virtual y 'tericamente soberana, se opone el feudalismo,
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Hl,
EL
DE
1917
(GENERALIDADES)
Este tema especfico lo abordaremos en relacin con cada una de las etapas
en que suele dividirse la historia de nuestro pas, a saber: la precolonial, la
colonial y la que comprende su vida poltica independiente. No est en nuestro nimo formular un estudio pormenorizado sobre ese tpico, ya que slo
intentaremos presentar un panorama general acerca de l, tan someramente
como 10 hicimos en el pargrafo precedente.
El derecho precolonial, comprendiendo dentro de l al de todos los pueblos pre-colombinos que habitaron el actual territorio nacional, estaba integrado
por un conjunto de prcticas o usos sociales, habiendo tenido, por tanto, un
marcado carcter consuetudinario. Sus diferentes normas polticas, civiles y
penales se encontraban inmersas en la costumbre y de su aplicacin se encargaban diversos rganos de tipo administrativo y judicial, tanto en 10 que respecta .a la sucesin del jefe supremo (materia poltica), como a la solucin de
controversias entre particulares y a la imposicin de sanciones penales (materia
jurisdiccional). Si se identifica a las normas jurdicas consuetudinarias con las
618
leyes,848 es decir, si stas no comprenden nicamente a las escritas, puede afirmarse, en este supuesto razonable, que el poder legislativo en los pueblos precortesianos, o sea, el poder de formacin normativa, era su vida social misma,
aserto que es vlido para cualquier rgimen en que la costumbre sea fuente
inmediata del Derecho, es decir, prctica vivida y constante donde ste se re,gistra como fenmeno social. Ante la propia ndole de su derecho, los antiguos
pobladores de nuestro territorio vivan una autntica democracia jurdica,
pues, con independencia de las formas polticas en que estaban organizados,
las normas Que en diferentes materias lo componan estaban imbbitas en sus
costumbres, prcticas y usos, sin imposicin .ajena alguna, tal como sucede en
los regmenes de derecho escrito.
Tomando en consideracin que nuestro sistema jurdico est integrado por
normas escritas o leyes en la acepcin estricta del concepto, no hay continuidad
formal entre el derecho consuetudinario de los pueblos precortesianos y el
del Mxico independiente, aunque en algunos aspectos de contenido ideolgico
nuestra variada legislacin haya implicado o implique el marco dentro del que
ciertas costumbres v prcticas sociales autctonas se hayan vaciado, Segn afirma Mendieta y Nez, "como cuerpo de leyes, la historia del derecho patrio
empieza con la primera cdula real dictada para el gobierno de las Indias",849
es decir, con el advenimiento del derecho colonial.
.
Para determinar dnde resida el poder legislativo durante el rgimen
jurdico-poltico de la Nueva Espaa deben formularse algunas consideraciones
previas. La dominacin espaola se consum en una poca en que la monarqua absoluta en la metrpoli ya se haba entronizado, obedeciendo a las
circunstancias a que nos referimos en el pargrafo anterior. Era, pues, lgico
y natural que ese rgimen se trasplantara a las colonias, de lo que se concluye
que si la potestad legislativa se concentraba en la persona del rey, en la Nueva
Espaa ste fuese el legislador supremo. Cabe recordar, por otra parte, que
esa concentracin no equivala a la tirana legislativa, pues aunque en orden
a la elaboracin de las leyes el monarca era la mxima autoridad, por no decir
la nica, su ejercicio deba estar deontolgicamente encauzado por principios
ticos de contenido cristiano cuyo conjunto se ha bautizado con el nombre de
"derecho naturaln , 8W as como por las costumbres sociales que varias legisla848
Si se toma en cuenta la acepcin etimolgica ms comnmente aceptada de la palabra "ley", que la hace derivar del verbo latino legere (leer), es evidente que, conforme a
ella, a la norma consuetudinaria no puede atribuirse ese calificativo, pues la costumbre no
se "lee" como un precepto escrito, sino se interpreta.
8411 El Derecho Precolonial. Segunda edicin (1961), p. 25.
850
"Qu haba de entenderse por derecho natural?", se pregunta don Toribio Esquivel
Obregn, y responde "Las partidas reproducen la definicin de Ulpiano: [us naturale est
quod natura omnia animalia docuit, nam jus istud non humani generis proprium, sed omnium animalium quae in tetra qua in mare nascuntur, Huic descendit maris aique foeminae
conjunctio, quam nos matrimonium appelamus... Si esta definicin no era ya exacta en los
tiempos romanos, en que no poda confundirse la mera unin del hombre y la mujer con. el
matrimonio, institucin de derecho civil, menos poda serlo ante una concepcin cristiana del
derecho como algo exclusivamente humano. Por eso la glosa de Gregorio L>ez se separa
del texto y adopta la definici6n de Santo Toms, que deriva el derecho natural, de la naturaleza racional del hombre, que lo hace realizar el bien y evitar el mal segn el conocimiento
de las cosas y los dictados de la razn" (Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico.
tomo
11, p. 85).
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chas Cdulas, Cartas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de Gobierno, y otros despachos, que por la dilatacin, y distancia de unas Provincias a
otras no han llegado a noticia de nuestros vasallos, con que se puede haber
ocasionado grande perjuicio al buen gobierno, y derecho de las partes interesadas. Y Nos deseando ocurrir a estos inconvenientes, y considerando que las
materias son tan diversas, y los casos tantos, y tan arduos, y que todo lo provedo y acordado por Nos es justo que llegue a noticia de todos, para que universalmente sepan las leyes con que son gobernados y deben guardar en materia
de gobierno, justicia, guerra, hacienda, y las dems, y las penas en que incurren
los transgresores ; .. acordamos y mandamos, que las leyes en este libro contenidas, y dadas para la buena gobernacin, y administracin de justicia de nuestro Consejo de Indias, casa de Contratacin de Sevilla, Indias Orientales, y
Occidentales, Islas, y Tierra firme del mar Ocano, Norte, y Sur, y su viager,
Armadas, y Navos, y todo lo adyacente, y dependiente, que regimos y gobernamos por el dicho Consejo, se guarden, cumplan, y executen, y por ellas sean
determinados todos los pleytos, y negocios, que en estos, y aquellos Reynos
ocurrieren, aunque algunas sean nuevamente hechas, y ordenadas, y no publicadas, ni pregonadas, y sean diferentes, o contrarias a otras leyes, captulos
de Cartas, y pragmticas de estos nuestros Reynos de Castilla, Cdulas, cartasacordadas, Provisiones, Ordenanzas, Instrucciones, Autos de gobierno, y otros
despachos manuscritos, o impresos: todos los cuales es nuestra voluntad, que
de ahora en adelante no tengan autoridad alguna, ni se juzgue por ellos, estando decididos en otra forma, o expresamente revocados, como por esta ley,
a mayor abundamiento, los revocamos, sino solamente por las Leyes de esta
Recopilacin ... "
Con la Constitucin de marzo de 1812, que no puede dejar de figurar en
nuestra historia jurdica, pues en la poca en que se expidi y puso en vigor
Mxico an era colonia espaola, cambia radicalmente el rgimen poltico de
Espaa y sus colonias. La monarqua deja de ser absoluta para convertirse en
constitucional. Dos principios fundamentales proclamados en la Declaracin
francesa de 1879 se acogen en la Carta espaola, a saber: la radicacin de la
soberana en la nacin y la pertenencia, a ella, de la potestad legislativa, tesis
que fueron preconizadas por Rousseau, segn se advierte claramente en sus
artculos 3 y 4 que disponan: "La soberana reside esencialmente en la Nacin
(o sea, en la reunin de todos los espaoles de ambos hemisferios -Art. 1-,
teniendo esta calidad poltica, no racial, todos los hombres libres nacidos y
avecindados en los dominios de las Espaas y los hijos de stos -Art. 5-)
Y por lo mismo pertenece a sta exclusivamente el derecho de establecer sus
leyes fundamentales" y "La N acin est obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los dems derechos legtimos de todos los individuos que la componen."
El ejercicio del poder legislativo se encomend por la Constitucin de 1812
a las Cortes (reunin de todos los diputados que representan a la Nacin
-Art. 27-) Y al rey (Art. 15), incumbiendo a aqullas la elaboracin, interpretacin y derogacin de las leyes y a ste su sancin (aprobacin) o su veto
(Arts, 131, frac. 1 y 142, respectivamente), fenmeno de colaboracin funcional caracterstico de los regmenes democrticos.
EL PODER LEGISLATIVO
621
Ap~zingn.
'
622
(Art. 8), Que no es sino la soberana popular o nacional misma, tal como lo
afirm Rousseau y lo corrobor la Declaracin francesa de 1789. Previ el
fenmeno de la colaboracin funcional en el desempeo del poder legislativo,
en el sentido de otorgar la facultad vetatoria al Supremo Gobierno compuesto
por tres individuos, y al Supremo Tribunal de Justicia formado por cinco
miembros (Arts. 128, 132 Y 181).
De la Constitucin de Apatzingn y del ideario insurgente que en ella se
plasm, por una parte, y del Plan de Iguala y de los Tratados de Crdoba
de\24 de febrero y 24 de agosto de 1821, por la otra, emanan dos corrientes
polticas antagnicas, que durante los primeros aos de nuestra vida independiente se disputaron la rectora y la estructuracin de Mxico, una de esencia revolucionaria y republicana, y otra de indudables tendencias monrquicas
y conservadoras. La idea de soberana nacional y el concepto correlativo e
inseparable de poder legislativo, que con toda claridad se expresaron en la
Constitucin de Apatzingn, ni siquiera asoman ~n sustancia poltico-jurdica
en los mencionados Plan y Tratados, quiz por no convenir su mencin a
los designios personales y ambiciosos de Iturbide. En el Plan de Iguala se anuncia un "gobierno monrquico templado por una constitucin anloga al pas"
(Art. 3) Y se imponen como "emperadores" a Fernando VII, a los de su
dinasta o a los de otra casa reinante "para hallarnos con un monarca ya hecho
y precaver los atentados funestos de la ambicin" (?) (Art. 4). Esta ambicin,
genricamente proscrita en dicho Plan, la ciment a su favor Iturbide en los
Tratados de Crdoba, al establecer en ellos que, si los candidatos a "emperador" no aceptaban el cargo que graciosamente les ofreca, lo desempeara la
persona "que las Cortes del imperio designaran" (Art. 3), Y ya sabemos que
esta designacin recay en el consumador de nuestra emancipacin poltica.
En su artculo 14, los mencionados Tratados depositaron el poder legislativo en
un cuerpo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran
las Cortes. Dicha Junta deba componerse de "los primeros hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto" (Art. 6), sin que se dispusiese nada respecto a quien poda designarlos
ni calificar tan aristocrticas calidades, as como tampoco su nmero ni el
modo para nombrarlos.
El 24 de febrero de 1822 qued instalado el "Segundo Congreso Mexicano"
que adopt "la monarqua moderada constitucional con la denominacin de
imperio mexicano", sustituyendo a la Junta Provisional de Gobierno como
rgano encargado del poder legislativo. El propio Congreso se atribuy la soberana nacional, con lo cual sta dejaba de ostentar su calificativo, pues es
francamente aberrativo que la soberana nacional, es decir, de la nacin, no
radique en el pueblo, sino en un organismo legislador, cuyos nicos ttulos derivaban de los Tratados de Crdoba, o sea, de las ambiciones de Iturbide envueltas
en sus preceptos. El Congreso, adems, dice Tena Ramrez, "se reserv e
ejercicio del poder legislativo en toda su extensin, lo que significaba que" ejerciera no slo el poder constituyente, sino tambin :el legislativo ordinario.
En esta ltima fun<:in,; elCongreso careca .de no!m as, pues si la Constituci6rr
espaola lo 'obligaba ptvisnaIInente por Virtud del Plan y del Trata<i<;l,J~~
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tiempos antiguos a la organizacin del Senado, que reuniendo todos los hombres eminentes, gobern, por siglos, los negocios con alta sabidura. En los Estados Unidos, observa el autor .de la Democracia en Amrica, 'el Senado
rene los hombres ms distinguidos, asegurando que todas las palabras que
salen de aquel cuerpo haran honor a los ms grandes debates parlamentarios
de la Europa'.
"En nuestro pas, la necesidad de un cuerpo semejante se ha hecho sentir
de tal manera, que en la organizacin del Senado es precisamente en lo que
ms se han diferenciado nuestros ensayos constitucionales, y sobre lo cual se
han presentado mayor nmero de proyectos, siempre que se ha tratado de las
reformas; gozando ltimamente no poco ni despreciable favor la idea de llamar all a la clase propietaria. Pero esta idea es en efecto justa? Permitseme, seor, decir que no, para que busquemos por otros medios esa institucin
que tan imperiosamente necesitamos. Me parece que en una Repblica, la
representacin de ciertas clases que no tienen privilegios polticos, carece del
fundamento con que subsiste en otras instituciones, y sacrifica a una sola condicin, a la de cierto amor al orden, todas las otras condiciones eminentes de
sabidura y patriotismo que se requieren en el cuerpo conservador. Sin que
sean propietarios, en un pas donde la carrera poltica no produce a la probidad
ms que desgracias, y tal vez miseria, si la Constitucin llama al Senado a los
hombres ms capaces y ameritados, ellos presentarn al orden pblico, a la
estabilidad de las leyes y al respecto de los intereses legales de las minoras, que
es preciso no exterminar ni herir, sino hacer obrar en el sentido del bien
general, aquellas garantas que se buscan con el llamamiento de ciertas clases,
y reunirn adems al ardiente amor a la patria, el culto de la libertad y la
ciencia de los negocios, que no dan los simples bienes de fortuna y que son
absolutamente indispensables en aquel elevado puesto; quedando tambin abierta a la clase propietaria, y ms fcilmente que a ninguna de las otras esta
carrera de honor, si rene esas mismas condiciones, sin las cuales ningn derecho puede tener al gobierno de su pas.
"Sin dejar de apreciar la dificultad que presenta esta reforma, yo entiendo,
seor, que conservando en el Senado ntegra la representacin de los cuerpos
confederados, el problema puede ser resuelto por medios sencillos, como lo son
todos los de las instituciones mejor combinadas que conocemos. Si la duracin
de esta Cmara es ms larga que la de los otros cuerpos y las otras autoridades
del Estado, con esto habremos conseguido que su accin sea la ms permanente
y regularizada. Si adems de su participacin del Poder Legislativo, se extien.den sus atribuciones a otros objetos igualmente interesantes, si se le deja, en
'parte de su totalidad, de cuerpo consultivo, para que est siempre al alcance
de los grandes negocios de la poltica interior y exterior, se le har tambin
el poder de mayor influencia. Si se le renueva' parcialmente, dejando siempre
una mayora considerable, ninguna dificultad tendr en conservar una poltica
nacional. Si se exige para pertenecer a l una carrera pblica anterior, que
suponga versacin en los negocios, el Senado se compondr de hombres experimentados; y se considerar como el honroso trmino de la carrera civil. En fin,
si despus de haberlo hecho as .el cuerpo ms importante, el ms influyente,
duradero y respetable del Estado, se recurre para el acierto de la eleccin a
ese admirable .medio que contienen las instituciones democrticas, y que encomian lo mismo los publicistas antiguos que los modernos; si a .unperiodo fijo
en cada Estado se agita el espritu pblico y se produce Ja qisis electoral, nad.
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senador.r"
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631
greso de la Unin" fue una de las cuestiones que con mayor vehemencia y
apasionamiento se debatieron. Inclusive, entre los miembros de la comisin
no hubo unanimidad en cuanto a dichos tpicos. Dado el inters que representan para la historia legislativa de Mxico los argumentos que en pro y en
contra de la desaparicin del Senado se formularon en la exposicin de motivos
del proyecto constitucional, estimamos indispensable transcribir la parte conducente en que se esgrimieron.
"Entramos ahora en una de las cuestiones ms delicadas y difciles que se
han presentado al voto de la comisin, y que al fin ha dividido el parecer de
sus individuos. El poder legislativo de la Federacin se deposita en una sola
asamblea o congreso de representantes.
"No podr negar la mayora de la comisin que las muchas y muy luminosas
observaciones que se manifestaron en favor de la subsistencia del Senado, la
hicieron fluctuar y meditar mucho tiempo, antes de resolver este punto, y que
ya resuelto, se ha encontrado con fuertes dificultades para llenar el vaco
que en la estructura de la Constitucin dejaba la falta de aquella cmara.
"Que este brazo del poder legislativo es el que en una Federacin establece
la perpetua igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta su
mayor o menor extensin territorial, su ms o menos poblacin o riqueza ...
Que esta cmara de pares, como la llama el seor Story en sus Comentarios a
la Constitucin anglo-americana, es la que asegura las mejores deliberaciones
y los ms provechosos resultados en la legislacin, la que neutraliza el mal de
los gobiernos libres, poniendo estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes,
y garantizando la lentitud de las reformas, pues la experiencia demuestra que
el espritu humano es ms propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y
al mantenimiento de las instituciones. Que el Senado es el freno ms fuerte
que puede ponerse contra los arranques de una legislacin precipitada y opresiva, conteniendo los mpetus, las irritaciones e impaciencias de las asambleas,
que suelen dejarse arrastrar por el calor y la violencia de las pasiones, y desconcertando el ascendiente extraordinario que algunos jefes populares adquieren,
por lo regular, en las mismas asambleas ... Que el confiar la totalidad de las
facultades legislativas a una sola cmara es desconocer la fuerte propensin
de todos los cuerpos pblicos a acumular poder en sus manos, a ensanchar su
influencia y extender el crculo de los medios y objetos sometidos a su competencia, hasta llegar el caso de justificar las usurpaciones mismas, con el pretexto de la necesidad o de la conveniencia pblica. Que las deliberaciones del
Senado dan tiempo a la reflexin y permiten reparar los errores de una ley
intempestiva antes de que ellos causen un perjuicio irreparable; que es mucho
ms difcil engaar o corromper a dos cuerpos polticos que a uno solo, sobre
todo cuando los elementos de que se componen difieren esencialmente. Que
como la legislacin obra sobre la comunidad entera, abraza intereses difciles
y complicados, y debe ser ejercida con prudencia, es de una grande importancia
contar en el examen de las leyes con todas las opiniones y sentimientos, aun
los ms divergentes y opuestos.
.
"Todas estas razones, y otras muchas que no solamente los apologistas de la
constitucin anglo-americana, sino tambin otros muchos notables escritores,
exponen para demostrar la necesidad y conveniencia de la asamblea de senadores, que por la edad, por espritu de.eerporacin, por el estmulo y por el
celo de sus propias prerrogativas, pueda servir de salvaguardia contra todos los
632
extravos de una asamblea popular: todas estas razones, decimos, han sido examinadas y largamente discutidas por la comisin.
.
"'Qu ha sido del Senado en nuestro r~imen poltico, especialm;nte en sus
ltimos das? .. No por su existencia Se mejoraron nuestras leyes, m se perfeccionaron nuestras instituciones. En lugar de poner racionales y justos diques a
la facilidad legislativa de las asambleas populares, era la oposicin ciega y sistemtica, la rmora incontrastable a todo progreso y a toda reforma. En vez
de representar la igualdad de derechos y el inters legtimo de los Estados, se
olvidaba de los dbiles, cuando no los tiranizaba y oprima. Lejos de hacer
escuchar la voz pacfica de todas las opiniones, era el inexpugnable baluarte de
la conspiracin. Distante del generoso pensamiento de dar treguas, para que la
reflexin y la calma corrigiesen los errores, quera ejercer un veto terrible, tena
pretensiones a una superioridad exclusiva. No vimos con escndalo y en los
momentos ms crticos, en los ms serios peligros de la situacin, ir y venir tantas veces de una a la otra cmara los proyectos de ley ms urgentes y. las
ideas ms saludables, sin que el Senado cediese nunca de su propsito de disolver la Repblica? Poderosamente contribuy al descrdito de las instituciones
que detestaba, y a l se debe no pequea parte de la ruina en que cayeron para
levantar sobre sus escombros la dictadura ms ominosa y degradante que han
sufrido los mexicanos.
"No se puede concebir la existencia de una segunda cmara, sino con diferentes condiciones de edad, de censo a base para la eleccin, y de formas electorales. Basta cualquiera de estas diferencias entre la organizacin de la cmara
popular, y la segunda cmara, para que sta sea precisamente el refugio y el
punto de apoyo de todos los intereses que quieren prevalecer con perjuicio del
inters general. El estado de sociedad es y ser por mucho tiempo un estado
de lucha permanente. De un lado la ambicin, la avaricia y la vanidad de un
pequeo nmero de hombres, quieren aprovecharse de la ignorancia y apata
de las masas, para adquirir, extender o conservar injustas prerrogativas; del
otro lado las masas, haciendo, para mantener la igualdad, esfuerzos por lo
regular mal concertados y poco perseverantes.
"Depende de las instituciones que esta lucha se manifieste en discusiones
pacficas, sometidas al arbitraje de hombres elegidos por todos, y en quienes
tienen confianza todos, porque las formas de su eleccin prestan todas las
garantas de imparcialidad, en el terreno de lo posible; o bien, que los intereses
privilegiados hallando en una asamblea especialmente formada para defenderlos, proteccin constitucional o legal, se resisten bajo este abrigo a todos los
esfuerzos de la opinin, hasta que el resentimiento popular, tocando sus ltimos
extremos, haga pedazos a viva fuerza los abusos, cuya reforma no puede alcanzar de otra manera.
"Tal es la tendencia inevitable de una cmara privilegiada, y esta tendencia
se har sentir de una manera ms pronta, ms peligrosa y ms viva en aquellos
pases en que la aristocracia del nacimiento y del dinero hayan podido echar
races ms hondas y profundas.
"Hasta el da de hoy, nuestra propia experiencia no nos ha convencido de
las grandes ve.ntajas de u~a. segunda cmara. A una discusin incompleta, frecuentemente ligera y precipitada en una de las dos asambleas, sigue en la otra
doble prueba sino un poco ms de incoherencia, en un texto recargado como
una discusin, que no es ms profunda ni ms luminosa. La ley no gana en esta
a porfia, de enmiendas y correcciones desatinadas.
EL PODER LEGISLATIVO
633
"A estas doctrinas prcticas y experimentales poco tiene que aadir la comisin. Dir, sin embargo, que ha procurado con la mayor solicitud establecer toda
cIase de garantas para la organizacin del Congreso federal y para la expedicin de las leyes. La asamblea ser doblemente numerosa de lo que ha sido
hasta ahora, una vez adntida la eleccin de un diputado por cada treinta mil
habitantes o por una fraccin que pase de quince mil. En ella, adoptado el principio de la eleccin indirecta en primer grado, que realmente no se opone a la
posible expresin del sufragio universal, estarn representados todos los intereses legtimos y las opiniones razonables... Las leyes tendrn varios debates,
diversos periodos y votaciones distintas. Para que no se frustre el objeto de la
igual representacin de los Estados, cuando la diputacin de algunos de ellos
lo pida por unanimidad, la ley ser votada por diputaciones. Para que sea el
consejo de la razn y no el prurito del amor propio, la opinin del Ejecutivo
ser consultada oportunamente, y no tendr lugar aquel sistema de observaciones en que el gobierno sola ponerse al frente del Congreso, como rival o enemigo de ste y discuta de oficio y de un modo estrepitoso, las cuestiones ms
vitales, contribuyendo a que la ley, acordada ya por la mayora del Congreso,
en vez de tener a su favor las presunciones del acierto, perdiese su autoridad
y su prestigio."
La subsistencia del Senado fue apoyada en atendibles razones por el diputado Oloera, quien en el voto que formul el 15 de junio de 1856 manifest6
lo siguiente:
"La utilidad de la divisin del poder legislativo se funda adems en otras
razones no menos importantes ... Da garantas contra una legislacin intempestiva, precipitada y peligrosa, es ms fcil reparar los errores antes que se vuelvan fatales al pueblo, por la dilacin que encuentran una medida en el doble
debate que tiene que sufrir una proposicin, dndose as ms tiempo a la
reflexin de los representantes y a la calma de las pasiones; las facciones y el
gobierno encuentran ms obstculos para la seduccin de los diputados y senadores, pqes no es probable que siempre puedan apoderarse de los dos cuerpos;
stos se vigilarn mutuamente sobre el cumplimiento de sus deberes constitucionales. .. Se rearguye, no obstante, con que el Senado en Mxico ha puesto
frecuentes y repetidos obstculos a la marcha de la Cmara de Diputados; sin
negarlo abiertamente el que suscribe, nada ms observar que es difcil averiguar con exactitud quin de los dos cuerpos cumpli mejor su deber y de un
modo general, pues .habr habido casos en que el Senado haya evitado el bien
y el progreso, y otros en que haya salvado la situacin con una demora o con
un veto. " si se establece que el origen y el tiempo de la eleccin de los senadores sean iguales para los diputados; si se evita que el Senado ejerza un verdadero y absoluto veto en todas las leyes, dejndoselo nicamente para las que
afecten los intereses de la Unin; y si se exigen para ser senador las mismas
cualidades que para diputado, la Cmara de Senadores ser como la otra,
representante verdadero de la mayora y se habrn eludido los inconvenientes
a la vez que aprovechado todas las ventajas ... "
Al discutirse el artculo 53 del Proyecto que propuso la adopci6n del sistema
unicamaral,el constituyente don Francisco Zarco argument6:
.
634
Ignacio Ramirez, quien, manejando ms la irona y el sarcasmo que la argumentacin jurdica, expres:
'Por qu lo que han de hacer dos cmaras no ha de hacerlo una sola?
Si la segunda ha de ser apoyo de la primera, est de ms y slo equivale a
aumentar el nmero de diputados. Si ha de ser revisora, se busca un poder
superior a los representantes del pueblo.
"Para admitir esta revisin, sera preciso que la ejerciera un cuerpo ms
popular y mucho ms numeroso que la Cmara de Diputados; y lo que se
propone es todo lo contrario.
"Se teme la precipitacin, se teme la ignorancia y se da por sentado que al
senado vendrn los sabios y a la Cmara de Diputados los ignorantes. Pero se
olvida que al Senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas
por las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma. Pero aun suponiendo
buena intencin en ambas cmaras y el mejor deseo en favor del pas, basta
que ambas estn encargadas de una misma cosa para que se perjudiquen mutuamente y quieran arrebatarse sus laureles ...
"Se insiste tanto en la representacin de los Estados, como entidades polticas, que ser preciso expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como
si se tratara del clero y la nobleza, y ms tarde ser preciso expedirlas tambin
en nombre de las municipalidades, creando as, sin quererlo, una especie de
aristocracia y separando intereses que deben confundirse en uno solo, el del
pueblo.
"El pueblo debe saber, al verificarse las elecciones, lo que tiene que esperar
de sus representantes; pero existiendo el Senado, que se ha de renovar por
tercios, de n;:tda servir el triunfo ~e un partido en ~l campo electoral, pues
todo quedara a merced del acaso, sin que se sepa cual es la minora que ha
de prevalecer. Y como la casualidad ha de decidir aun cuando no haya intrigas,
es ms sencillo tener un representante con un dado en la mano que diga s y
no, segn lo decida la suerte. Y as habr la ventaja de que queden caras
vacas que no digan nada, o que lo digan todo para contentar a los tmidos,
635
EL PODER LEGISLATIVO
866
Isidro Montiel , Duarte. Derecho Pt1blico M6xicano. tomo IV. pp. 639 Y 640.
636
De los criterios encontrados que en la doctrina jurdica y en el mbito poltico suelen sustentarse para apoyar, respectivamente, el sistema bicamaral o el
&67
Circular a los Gobernadores de los Estados girada el 14 de agosto de 1867 por don
Sebastin Lerdo de Tejada, inserta en la obra "La Constituci6n FederaJ de 1824" tomo H,
pginas 854 Y 855, publicada por' el Gobierno de la Repblica en el afio de 1974:
637
EL PODER LEGISLATIVO
unicamaral, puede inferirse esta conclusin: ninguno de los dos es conveniente o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la
pura abstraccin especulativa. Su correspondiente justificacin debe provenir
del rgimen poltico-jurdico o de la realidad poltica de que se trate. Prescindiendo de la implicacin que el Senado ha tenido como cuerpo legislativo aristocrtico en diferentes pases histricamente dados, dentro de un rgimen
democrtico slo puede legitimarse si la forma estatal en que se estructura es
la federal, en que dicho rgano se integra con representantes de las entidades
federativas. Bajo esta tesitura, el Senado constituye un cuerpo de equilibrio
poltico que asegura su igualdad en lo que atae, sobre todo, al ejercicio del
poder legislativo. Los diputados generalmente son elegibles en razn de la
densidad demogrfica, es decir, uno por cada nmero determinado de habitantes o fraccin fija. De esta manera, dentro de un rgimen federal, los Estados con mayor poblacin acreditan mayor nmero de diputados a la cmara
respectiva que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad poltica que
entre ambos debe existir. Para evitar el predominio de unos sobre otros se
ide la creacin de un segundo rgano legislativo, comnmente denominado
Senado, en que, con independencia de su poblacin, todas las entidades federativas estuviesen paritariamente representadas a efecto de contrarrestar la
fuerza de la cmara colegisladora. Estimamos que sta es la ms convincente
razn que justifica el sistema bicamaral y nicamente dentro de un rgimen
federal. Si se supone que el Senado tiene la misma extraccin democrtica que
la Cmara de Diputados, o sea, si la composicin de ambos rganos obedece
a la voluntad popular mayoritaria, como sucede en Mxico, no hay razn para
que en un rgimen no federal se adopte el bicamarismo. En la produccin
legislativa concurren ambas cmaras necesariamente, pues las facultades que a
cada una reserva por modo exclusivo y excluyente la Constitucin, no se refieren a la elaboracin legal. En otras palabras, las leyes emanan del Congreso
general y no de ninguna de ellas separadamente, y en ese organismo los legisladores son tanto los diputados como los senadores. Por tanto, en un rgimen
central, en donde no hay necesidad de equilibrar a los Estados con menor
densidad demogrfica con los de mayor poblacin, bastara una sola cmara o
asamblea legislativa en la que, por el nmero de sus componentes, las fuerzas
polticas antagnicas. pudieren mutuamente regularse. La moderacin, la serenidad, el espritu de estudio, la reflexin y todas las dems cualidades que
suelen invocarse para justificar la existencia del Senado, son inconducentes a
este propsito, pues es obvio que no se localizan en el cuerpo mismo sino en
sus -integrantes individuales, quienes las pueden poseer o no independientemente de que sean senadores o diputados, pues es, en el elemento humano
donde debe radicar el correcto, atingente y justo desempeo del poder legislativo. Es ingenuo pensar que las virtudes ciudadanas se hallen en el Senado y
los defectos en la Cmara de Diputados, ya que bastara el trnsito de una a
otra para que el humano legislador cambie de personalidad. Si en algunas
ocasiones las leyes se aprueban con festinacin, bajo el signo de la pasin poltica, de los intereses de grupo, de ambiciones personales, de propsitos bastardos, de posturas demaggicas, de la ignorancia o de la esttl1ticia, estos vicios
I
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640
en Mxico una formacin distinta de la de la Cmara de Diputados; si representara intereses distintos y fuera una Cmara aristocrtica, si. las clases I?rivilegiadas, los ricos, los industriales, los propietarios, los profesionales, tuvieran
representacin en la Cmara de Senadores, entonces la formacin de esta
Cmara debera ser de otra manera, como la establecieron las Constituciones
de 1843 y 1836, en las cuales los senadores eran electos, dos terceras partes, por
las legislaturas locales, y la otra tercera parte por la Cmara de Diputados,
por el Presidente de la Repblica y por la Suprema Corte de Justicia; era,
pues, de carcter enteramente privilegiado, era el Gobierno, por decirlo as,
que entraba a la formacin de la ley, como entidad poltica, como ser distinto
del grupo social ... " 869
IV.
EL CONGRESO DE LA UNIN
A)
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64-1
bles sucesivamente por cada una de las Cmaras que lo componen y cuya
actuacin conjunta produce los actos respectivos en que se traducen: las leyes,
los decretos y los fallos. De esas tres clases de facultades, la poltico-jurisdiccional es la menos dilatada, segn veremos, pues slo se desempea en casos especficos y nicamente en relacin con sus miembros individuales componentes
-diputados y senadores-, con los altos funcionarios de la Federacin -Presidente de la Repblica, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado,
procurador general de la Repblica- y de los Estados -gobernadores y diputados de las legislaturas locales- y en los casos a que se refieren los artculos
108 a 111 constitucionales que ya examinamos en otra ocasin."!
B)
Estas facultades consisten en las atribuciones que en favor de este organismo establece la Constitucin para elaborar normas jurdicas abstractas,
impersonales y generales, llamadas leyes en su sentido material o intrnseco, las
cuales, por emanar de l, asumen paralelamente el carcter formal de tales.
En otras palabras, un acto jurdico de imperio presenta la naturaleza de ley
desde el punto de vista constitucional cuando, adems de reunir los atributos
materiales ya expresados (aspecto intrnseco), proviene de dicho cuerpo (aspecto extrnseco j.s" Debe tomarse muy en cuenta que cundo la Constitucin
emplea el trmino "ley" conjunta estos dos aspectos, pues aunque en determinados casos, que en su oportunidad trataremos, conceda facultades a rganos
de autoridad distintos del Congreso de la Unin y, en general, de los rganos legislativos para crear normas jurdicas abstractas, generales e impersonales,
como los reglamentos heternomos o autnomos que expide el Presidente de
la Repblica, estas normas no son propiamente leyes, aunque la naturaleza
material de unas y otras sea la misma.
Ahora bien, el conjunto de las mencionadas facultades integra la compe-tencia legislativa del Congreso de la Unin. Esta competencia puede ser abierta
o cerrada, es decir, enunciativa o limitativa. Es abierta o enunciativa cuando
dicho organismo acta como legislatura del Distrito Federal, y cerrada o limitativa en el caso de que fun ja como legislatura federal o nacional, esto es, para
toda la Repblica. Este ltimo tipo de competencia legislativa se deriva
puntual y estrechamente del principio consagrado en el artculo 124- constitucional, clsico en los regmenes federativos, y que establece el sistema de
facultades expresas para las autoridades federales y reservadas para las de los
Estados. Conforme a l, el Congreso de la Unin, a ttulo de cuerpo legislativo
federal, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente seala la
Constitucin, y como legislatura del Distrito Federal, en todas aquellas que,
Vase ciptlo sexto, apartado IV, pargrafo D, inciso e) de esta misma obra.
Debe recordarse que, sin los elementos intrnsecos o materiales, ningn acto del Congreso de la Unin es ley en el sentido jurdico-constitucional del c~?cepto, pues~o~gurara
una "ley privativa", que slo presenta: el aspeoto formal de "ley y cuya aplieacin est
prohibida por el artculo 13 de nuestra Constitucin (Cfr. nuestra obra Las GarantEas Individuales, captulo cuarto, pargrafo Hf, inciso D).
871
872
41
642
por exclusin, no estn previstas constitucionalmente por modo explcito. De estas ideas se colige que el Congreso de la Unin, aunque orgni~amente es
idntico en la acepcin aristotlica del concepto de identidad, funcionalmente
desempea dos especies de actividades legislativas en lo que respecta al imperium espacial o territorial de las leyes que elabora, a saber: la que concierne
al mbito nacional y la que atae a la esfera de la citada entidad federativa.
De l emanan, pues, las leyes federales y las leyes locales de la misma entidad,
dentro de cuyo territorio, por ende, rigen los dos tipos de normas jurdicas
en las materias de regulacin correspondiente y que no slo son esencialmente distintas, sino tambin excluyentes.
a)
Como rgano de la Federacin, el Congreso de la Unin tiene una competencia cerrada o limitativa, ya que, de acuerdo con el principio que se ha invocado, slo puede expedir leyes en las materias que expresamente consigna la
Constitucin. Esa competencia se contiene primordialmente, no exclusivamente,
en el artculo 73, la cual, grosso modo, se refiere al mbito tributario y a esteras
de normacin no tributarias.
1. Competencia tributaria
Esta competencia se establece en las fracciones VII y XXIX del artculo 73
constitucional que respectivamente disponen:
"El Congreso tiene facultad: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto" y XXIX. Para establecer contribuciones: 1. Sobre
comercio exterior; 2. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27; 3. Sobre instituciones de crdito y sociedades de seguros; 4. Sobre servicios pblicos
813
Estas bases comprenden mltiples reglas que conciernen a la estructuracin fundamental del Distrito Federal, a los rganos en quienes se deposita el poder judicial en esta
entidad y a la institucin del Ministerio Pblico dentro de ella, tpicos que abordamos en el
captulo dcimo de esta obra.
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643
concesionados O explotados directamente por la Federacin; 5. Especiales sobre: a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c)
Gasolina y otros productos derivados de petrleo; d) Cerillos y fsforos; e)
Aguamiel y productos de su fermentacin; f) Explotacin forestal, y g) Produccin y consumo de cerveza. La misma fraccin XXIX previene que "Las
entidades federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones
especiales, en la proporcin que la ley secundaria federal determine" y que
~'Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los municipios,
en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Las disposiciones constitucionales transcritas plantean el problema consistente en determinar si la facultad impositiva que prev la fraccin VII slo
debe ejercitarse por el Congreso de la Unin en las materias a que alude la
fraccin XXIX o en cualesquiera otras no incluidas en ella. Esta ltima hiptesis origina el fenmeno que se conoce como doble tributacin", en el sentido
de que alguna materia, no comprendida en la fraccin XXIX, es susceptible de
gravarse tanto por la legislacin federal como por la de los Estados. Aparentemente, la duplicidad impositiva peca contra el principio proclamado en el
artculo 124 constitucional, el cual, aplicado a la esfera tributaria, apoyara la
conclusin .de que, no teniendo dicho Congreso facultad expresa para establecer contribuciones en materia distintas de las enumeradas en la fraccin
XXIX, las leyes respectivas seran de la incumbencia de las legislaturas locales.
Sin embargo, esta conclusin no puede vlidamente sostenerse. La atribucin
que estriba en "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto"
consignada en la fraccin VII del artculo 73 de la Constitucin, permite al
Congreso federal decretar cualquier impuesto que tenga como finalidad sufragar los g-astos o erogaciones que debe efectuar la Federacin para la atencin de los mltiples servicios y necesidades pblicos a cargo de sus diferentes
rganos, siendo inconcuso que, sin dicha permisin, la actividad econmica y
, financiera del Estado federal sera imposible, actividad que no puede sujetarse
a la interpretacin rigorista y aislada del consabido principio. Las entidades
federativas, como es bien sabido, tienen sus correspondientes presupuestos de
egresos pblicos y obviamente para cubrirlos sus respectivas legislaturas tienen
la necesidad de expedir leyes tendientes a este objetivo y las cuales pueden
gravar las mismas materias sobre las que ya exista una tributacin federal.
Sobre el punto de la duplicidad impositiva, acertadamente asevera Tena Ramrez que " ... si se concediera a la federacin la facultad limitada sobre ciertos
impuestos, se dara margen a que en muchas circunstancias quedara sin recursos
suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de
impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por l gravables".874 Esta opinin,
fundada en el criterio que don Ignacio L. Vallarta expuso, condensa las consideraciones que sobre la cuestin de la doble tributacin formul nuestro gran
constitucionalista, quien, al referirse al "lmite que separa a la soberana nacional de la local en materia de impuestos", sostena "Los Estados no pueden
establecer derechos de puerto, ni sobre las importaciones o exportaciones, ni
874
644
acuar moneda, ni emitir papel sellado; pero con excepcin de esos impuestos
exclusivos de la Federacin, y de la alcabala prohibida para sta y para aqullos, pueden decretar cuantos crean convenientes sobre todos los valores que
existan dentro de su territorio y que constituyan su riqueza, sin excluir las
que representan las cosas importadas despus de la importacin, porque en mi
concepto la.inteligencia que hasta hoy no se ha dado al artculo 112 de la
Constitucin; es infundada y agravia la soberana de los Estados. La Federacin,
a su vez, no puede ocupar ni disponer de las rentas de los Estados, ni impedir
la recaudacin de las contribuciones de stos, porque ello infringe el artculo 40 de la Constitucin. Por tal motivo, es en mi sentir -anticonstitucional el
impuesto sobre lotera en la parte que exige el diez por ciento sobre los premios
que ingresan al tesoro local. Pero en los dems, las facultades del Congreso
Federal y de las Legislaturas de los Estados en materia de impuesto son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que
recaiga aun sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el Estado. Fuera de esta ltima conclusin, sostenida fuertemente por los textos constitucionales que he analizado, ninguna otra doctrina es posible en nuestras
instituciones, que no sea subversiva del equilibrio en que deben mantenerse
la soberana nacional y la local." 875
Por nuestra parte, debemos enfatizar que la tributacin pblica y las leyes
que la establecen responden a una exigencia ineludible e inevitable de la vida
socioeconmica de cualquier Estado. La satisfaccin de esa exigencia no
puede quedar supeditada al escueto principio que preconiza el artculo 124
constitucional en el sentido de que, en materia impositiva, el Congreso de la
Unin slo puede decretar las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de la Federacin gravando las actividades y las fuentes econmicas sealadas en la fraccin XXIX del artculo 73 de la Ley Fundamental. Si se
adoptase esta interpretacin se auspiciara la inequidad fiscal en cuanto que,
para subvenir a los gastos pblicos federales, nicamente deberan contribuir
los sujetos fsicos o morales vinculados a tales actividades y fuentes econmicas
y no quienes no las realizaran o no estuviesen relacionados con ellas. Por otro
lado, y siguiendo el mismo criterio interpretativo, se tendra constantemente
que ampliar la rbita competencial tributaria del. Congreso Federal para que
ste tuviese facultad de expedir las leyes impositivas que requiriese la dinmica socioeconmica del pas con la correlativa reduccin de la competencia
tributaria de las legislaturas locales, pudiendo registrarse estos dos fenmenos
paralelos hasta el extremo de suprimir la autonoma fiscal de las entidades federativas. Por las razones que se derivan del imperativo de evitar tales fenmenos, la doble tributacin, es decir, la concurrencia legislativa tributaria entre la Federacin y los Estados en las materias distintas de las previstas en la
fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, se justifica plenamente, ms que
desde un ngulo jurdico, desde el punto de vista de las necesidades econmicas
del Estado federal y de las entidades federativas.
875
EL PODER LEGISLATIVO
645
Este criterio jurisprudencial delimita con toda claridad las facultades exclusivas del Congreso de la Unin para legislar en materia tributaria y la concurrencia legislativa en la misma materia entre dicho organismo federal y las legislaturas locales. As, slo la legislacin federal puede normar, a travs de diversos
aspectos fiscales -impuestos, derechos, productos y aprovechamientos-, las
siguientes actividades y fuentes econmicas: 1. Comercio exterior; 2. aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales a que se refieren los prrafos
cuarto y quinto del artculo 27 constitucional; 3. instituciones de crdito y de
seguros; 4. servicios pblicos concesionados o explotados por la Federacin;
5. energa elctrica; 6. produccin y consumo de tabacos labrados; 7. gasolina
y otros productos derivados del petrleo; 8. cerillos y fsforos; 9. aguamiel y
produ-ctos de su fermentacin; 10. explotacin forestal, y 11. produccin y consumo de cerueza?" Adems de estas esferas de tributacin que seala la fraccin XXIX del artculo 73 constitucional, tambin existe la mencionada exclusividad legislativa en favor del Congreso de la Unin segn la tesis jurisprudencial transcrita, cuando las fuentes gravables sean las actividades econmicas
sobre hidrocarburos, minera, industria cinematogrfica, comercio y juegos con
apuestas y sorteos, materias que la fraccin X de dicho precepto considera
normables por leyes federales aunque no desde el punto de vista tributario.
Por otra parte, opera la concurrencia legislativa entre la Federacin y los
Estados sobre cualquier actividad o fuente econmica distinta de las enumeradas, teniendo las entidades federativas en este caso las prohibiciones a que
se refieren los artculos 117 y 118 de la Constitucin en relacin con actos
816
Semanario Judicial d la Federaci6n. Apndice al tomo CXVIlI. Tesis 557. Qtnta poca. Idem, tesis 15 del Informe d6.1981, Pleno.
811 En los casos sealados, las entidades federativas tienen la participaci6n. a que alude
la fracci6n XXIX, in fine, del articulo 73 constitucional que ya qued6 transcnta.
646
2.
647
EL PODER LEGISLATIVO
648
y la energa elctrica, as como con el trabajo y previsin socialF" La implicacin de estas materias no requiere ningn comentario, salvo la que concierne
a la de comercio, en relacin con la cual formularemos algunas breves consideraciones par<;l tratar de demarcar su alcance.
Las relaciones de comercio son vnculos que se entablan entre sujetos colocados en una situacin de coordinacin, es decir, entraan nexos entre particulares o entre stos y los rganos del Estado sin que se formen, en este
ltimo caso, por la realizacin de actos del poder pblico.
As, Nicols Cooiello estima que cuando el sujeto activo o el pasivo de una
relacin jurdica es una persona (funcionario) que ejercita el jus imperii, tal relacin es de derecho pblico, sosteniendo que, por lo contrario, si dicho sujeto no realiza ningn acto de autoridad, la propia relacin es de derecho privado.
Afirma el mencionado autor, en efecto, que "Semejante criterio nos parece
exacto, en cuanto sacado del examen de aquellas normas que por acuerdo
unnime de todos se ha convenido en que pertenezcan al Derecho pblico o al
privado. Y, ciertamente, no hay quien dude de que pertenecen al Derecho
pblico todas las normas que conciernen a la vida y estructura, as como al
funcionamiento del Estado (Derecho Constitucional o Administrativo), a la regulacin de los delitos y de las penas (Derecho y procedimientos penales), y
tambin a la administracin de justicia en inters de los particulares (Derecho
procesal civil), porque tambin sta es una funcin de la soberana del Estado.
Igualmente todos estn de acuerdo en reconocer que las normas que miran al
individuo en la familia y en el desenvolvimiento de su actividad patrimonial
son de Derecho privado (Derecho civil y comercial). Ahora bien, es evidente
que en las relaciones tenidas como de Derecho pblico hay siempre una persona (fsica o jurdica) investida del jus imperii, esto es, de autoridad oficial
y que en tal calidad funciona como sujeto activo o pasivo de la relacin.
Semejante calidad falta en las relaciones consideradas como de Derecho privado, aun en las de familia, en que se advierte una analog-a con las relaciones
de Derecho pblico, dada la existencia de superiores o inferiores; pues la autoridad domstica en el estado actual de civilizacin carece de jus imperii, y
para ejercitar su derecho tiene que recurrir a la autoridad del Estado." 883
Coincidiendo con la opinin de dicho autor, don Felipe de ]. Tena arguye que
"El Derecho Civil y el Mercantil forman parte del Derecho Privado, ya
que ambas disciplinan relaciones entre particulares, es decir, entre personas desprovistas del jus imperii:" 884
La doctrina, como se ve, considera acertadamente que las relaciones de
comercio estn regidas por el Derecho Privado, que es precisamente el Derecho Mercantil y sus disciplinas conexas, puesto que se entablan entre dos o
ms su jetos en su carcter de particulares. En otras palabras, tales relaciones
882
En la misma fraccin X se faculta al Congreso federal para "establecer el Banco
de Emisin Unico en los trminos del artculo 28 de la Constitucin". Esta facultad se antoja
obsoleta e innecesaria en la actualidad, pues se desempe con la creacin del Banco de
Mxico en el ao de 1825, sin que, desde el punto de vista de la tcnica legislativa, se haya
debido insertar en una disposicin permanente sino transitoria.
888
Manual, di Diritto Cioil. Quinta edicin, p. 3.
88.
Derecho Mercantil Mexicano. Tomo. p. 17.
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649
se llaman de coordinacin, pudindose citar a infinidad de tratadistas que sostienen estas ideas.
La materia de comercio, en consecuencia, se integra con una diversidad de
actos mercantiles, es decir, de actos que se realizan entre dos o ms personas
como particulares, colocadas en un plano jurdico de igualdad.?" El artculo 75
del Cdigo de Comercio menciona cules son los actos mercantiles, y aunque
alude a diferentes tipos de empresas, considerndolos de esta ndole, debe entenderse que se refiere a la formacin, al funcionamiento y a las mltiples
operaciones que dentro del campo mercantil llevan a cabo, es decir, a las diferentes relaciones del Derecho privado que suelen entablar.
De conformidad con las anteriores ideas, la facultad legislativa en materia
de comercio que prev la fraccin X del artculo 73 constitucional en favor del
Congreso de la Unin, se refiere a la creacin de distintos ordenamientos de
carcter mercantil, o sea, de normas jurdicas que rijan las relaciones entre
particulares a propsito de actos de comercio en sus mltiples y variadas manifestaciones.
No deben' considerarse dentro de dicha materia las relaciones en que, a
propsito de alguna actividad mercantil, intervengan los rganos del Estado
como elementos reguladores o controladores de la misma en el desempeo
del poder pblico mediante diferentes actos de autoridad, es decir, las relaciones en que tales rganos no sean sujetos comerciales sino autoritarios. Por
consiguiente, corresponde a las legislaturas locales y no al Congreso de la
Unin la expedicin de ordenamientos que establezcan condiciones o requisitos
que los giros mercantiles deben satisfacer para funcionar pblicamente, ya que
en este caso se trta de normar no la actividad comercial en s misma considerada, sino los sitios donde se desempea, incumbiendo, sin embargo, a dicho
rgano legislativo el mencionado acto expeditivo si tal actividad intrnsecamente est reputada como federal por la Constitucin.
A semejantes conclusiones llegan destacados juristas mexicanos. AS, don
Gustavo R. Ve lasco sostiene que "en tanto la fraccin IX (del artculo 73
constitucional) concede (al Congreso de la Unin) una facultad amplia con
relacin a un objeto especial como es la supresin de trabas en el comercio entre
los Estados, la fraccin X establece una facultad limitada sobre una materia que
el mismo legislador deber precisar o sea sobre el 'comercio' en general. En trminos ms concretos, contina aseverando dicho autor, por la fraccin IX el
Congreso General puede dictar toda clase de leyes con tal que tengan como
finalidad la eliminacin de los impedimentos al comercio interestatal; por la
fraccin X, las leyes que apruebe pueden referirse a todo el comercio, tanto
interior como exterior y tanto interestatal como intraestatal, pero han de ser
leyes de una clase o naturaleza especial, esto es, leyes cuya aplicacin slo afecte
intereses de particulares". Como consecuencia de estas ideas, concluye Velasco
que dicho Congreso no tiene facultades para expedir leyes administrativas 8ob.re
el comercio en general, considerndolo en su carcter de actividad en s IIllSmo.8~
650
(d) Entre las diferentes facultades legislativas que el artculo 73 constitucional otorga al Congreso de la Unin 889 destacan las que consisten en norrnar
las materias de nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana,
naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de
la Repblica" (fraccin XVI). Es perfectamente lgico y natural que estas
materias formen parte del mbito competencial de dicho Congreso, pues evidentemente tienen el carcter de nacionales, en el sentido de que es el Estado
federal mexicano mismo el que tiene inters directo en ellas. Habra sido
absurdo, por ende, que la legislacin sobre las mismas incumbiese a las entidades
federativas ante la posibilidad de que cada una de stas las normara diversa
y hasta contradictoriamente con mengua de su necesaria unidad legislativa.
Sin embargo, tratndose de la salubridad pblica, nuestra Constitucin establece
la concurrencia entre el Congreso Federal y las legislaturas de los Estados.
En efecto, la fraccin XVI de su artculo 73 se refiere a la salubridad general
de la Repblica, es decir, de toda la nacin mexicana y no de ninguna entidad
federativa en particular. Consiguientemente, cuando se trata de cuestiones o
problemas que afecten a dicho ramo administrativo, es el Congreso de la
Unin el que tiene facultades para dictar las leyes respectivas; pero cuando
dichas cuestiones o problemas incidan dentro del mbito de algn Estado, es
ste el que, de conformidad con el artculo 124 constitucional, puede expedir
la legislacin correspondiente sin invadir la esfera competencial legislativa
federal.
Sobre este tpico, don Felipe Tena Ramrez sostiene que "El concepto de
salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que interesa a todo
el pas y no slo a una entidad federativa", agregando, sin embargo: "Pero
obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona
determinada, que no obstante interesan a todo el pas; por ejemplo, la aparicin de un borde de epidemia susceptible de propagarse rpida y peligrosamente", de cuya hiptesis concluye el citado autor que "Lo restringido y local de
estas situaciones no es bice para incluirlas en la competencia federal, pues en
realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales, que por este ttulo
caben dentro del concepto de salubridad general." 890
No es posible desconocer la dificultad que entraa la demarcacin de los
mbitos "salubridad general de la Repblica" y "salubridad general de una
Curso de Derecho Constitucional :Y Administraiiuo, Tomo II, pp. 103 Y 104-.
Cfr. Cuestiones Constitucionales (votos). Tomo II, pp, 114- a 119.
889
Estas facultades, que deliberadamente nos abstenemos de comentar por su fcil 'inteligencia, se prevn en las fracciones XI, XIII, XIV, XV, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI,
XXII, XXIII, XXIV y XXIX del citado precepto.
890
Derecho Constitucional Mexicano. Novena edici6n, p. 382.
887
888
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652
Repblica, sin intervencin de ninguna Secretara de Estado"; que. sus. ?isposiciones generales sern obligatorias en el pas y que "tendr obligacin de
dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables" en caso de "epidemias de carcter grave o peligro de invasin de enfermedades ex6ticas e?
el pas" a reserva de . que tales medidas sean "despus sancionadas. por el Pr~sl
dente de la Repblica" (prrafos segundo, tercero y cuarto de dicha fraccin
XVI). Basta la somera consideracin de las facultades constitucionales con
que el citado Consejo est investido para concluir que se trata de un ominoso
y omnmodo cuerpo legislativo en materia de salubridad pblica extrao a la
estructura de los poderes del Estado, pues las "disposiciones generales" que
puede dictar ostentan los elementos materiales de toda ley, llegando al extremo
de abrogar, derogar o hacer nugatorios los ordenamientos que sobre dicha
materia expide el Congreso de la Unin, el cual slo puede revisar las medidas
que el propio Consejo "haya puesto en vigor en la campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la
especie humana, as como para prevenir y combatir la contaminacin ambiental" (prrafo quinto). No objetamos las razones y motivos que inspiraron al
diputado Rodrguez la implantacin del aludido Consejo.?" sino su creacin
en el texto constitucional y en un sitio preceptivo completamente inoportuno,
o sea, en una disposicin que se refiere a las facultades del Congreso de la
Unin. A nuestro entender, tal Consejo debi haberse establecido en una ley
federal expedida precisamente por este organismo legislativo, el cual nunca
debi haber quedado subordinado a aqul en lo que a los ordenamientos sanitarios concierne.
(e) La rbita competencial legislativa del Congreso de la Unin no se
agota con las materias de normacin general que seala el artculo 73 constitucional, pues la Ley Fundamental en disposiciones varias le otorga otras facultades para expedir leyes.
893
Esas razones y motivos, cuya actualidad desafortunadamente no se ha perdido, fueron
las siguientes: "Ha quedado demostrado, por datos sacados de la estadstica, que la mortalidad
general de la Repblica, y principalmente de Mxico, es la ms grande del mundo y, por
consiguiente, en Mxico se tiene la obligacin de dictar medidas urgentsimas para evitar esta
mortalidad, porque la primera condicin para que un pueblo sea fuerte y pueda con energa
luchar en el concurso general de las naciones, es el cuidado de la salud individual y colectiva,
o sea el mejoramiento de la raza llevado a su grado mximo; y como alguna corporacin o
autoridad debe encargarse directamente de poner en prctica todos los procedimiento para
llevar a feliz xito estas determinaciones, es indispensable que la autoridad sanitaria sea la
que cargue sobre sus hombros con esta tarea y se le pueda, naturalmente, exigir la responsabilidad del mal funcionamiento de las disposiciones que el Gobierno ha dictado para resolver
tan importante problema." "Como la degeneracin del a raza mexicana es un hecho demostrado tambin por los datos estadsticos, sacados principalmente en los de la ciudad de Mxico, y como en iguales condiciones, con poca diferencia, se presentan tambin dictadas para
corregir esta enfermedad de la raza, provenida principalmente del alcoholismo y del envenenamiento por substancias medicinales como el opio, la morfina, el ter, la cocana, la -marihuana, ete., sean dictadas con tal energa, que contrarresten de una manera efectiva: eficaz,
el abuso del comercio de estas substancias tan nocivas a la salud, que en la actualidad han
ocasionado desastres de tal naturaleza, que han multiplicado la mortalidad al grado de que
sta sea tambin de las mayores del mundo" (Diario de los Debates. Tomo 11, pp. 468 Y
469). Estas consideraciones convencieron a casi todos los diputados constituyentes, quienes,
contra los votos de Pastrana Jaimes, Fajardo y Palma, aprobaron la adici6n propuesta por
Rodrguez a la fraccin XVI del artculo 73 constitucional.
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VXII).
(1) Tratndose de la tipificacin de delitos o faltas oficiales que puedan
cometer los funcionarios y empleados de la Federacin y del Distrito Federal,
tambin el Congreso de la Unin tiene facultad expresa consignada en el
artculo 111 constitucional, que establece que dichos delitos y faltas sern juzgados por un jurado popular.
(m) .Por lo que respecta a la campaa contra el alcoholismo, existe una
colaboracin entre el mencionado rgano legislativo federal y las legislaturas
de los Estados, pudiendo ambos expedir las leyes pertinentes a objeto de realizar esa laboride profilaxis social. Es inconcuso decir que el Congreso de la
Unin sobre esta materia legisla en toda la Repblica fijando las medidas
generales que en todo el pas deben adoptarse para combatir el alcoholismo y
encomendando su aplicacin a rganos administrativos federales, entre ellos,
al Consejo de Salubridad General, cuya creacin se consigna en la misma Carta
Fundamental corno ya dijimos (Art. 73, frac. XVI); y sin perjuicio de que,
dentro de su respectiva jurisdiccin territorial, las legislaturas de los Estados
pongan en vigor los ordenamientos que tiendan a la consecucin de la consabida finalidad.
(n) El artculo 121 constitucional previene que "En cada Estado se dar
entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales
de todos los otros; y corno este terminante mandamiento implica una cuestin que interesa a las entidades federativas, es .lgico que el mismo precepto
establezca oue corresponde a dicho Congreso prescribir mediante leyes generales la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos y su eficacia,
656
conforme a las bases que consigna a cuyo texto nos remitimos. La citada facultad congresional excluye la competencia de las legislaturas de los Estados
para determinar en las leyes locales la forma de comprobacin y la efectividad
de los actos, registros y procedimientos judiciales provenientes de las distintas
entidades federativas, siendo inconstitucionales los ordenamientos no federales
, que provean sobre estas materias.
(o) Por lo que concierne a la legislacion del trabajo, su expedicin incumbe al Congreso Federal desde septiembre de 1929, pues con anterioridad
la normacin laboral corresponda tanto a este rgano como a las legislaturas
de los Estados, y su aplicacin atae respectivamente a las autoridades federales o locales, tratndose de empresas o ramos conceptuados como federales
o de carcter local, segn se advierte de la fraccin XXXI del artculo 123
.
constitucional.
(P) En materia de culto religioso y disciplina externa, slo el Congreso
de la Unin tiene competencia para legislar, pues las legislaturas de los Estados
nicamente pueden "determinar, segn las necesidades locales, el nmero mximo de ministros de los cultos" (Art. 130). Debe recordarse que la facultad
a que nos referimos no puede ejercitarse al extremo de establecer o prohibir
religin alguna (dem), disposicin que se justifica, por una parte, atendiendo
al principio de la separacin entre las iglesias y el Estado, y por la otra, a la
libertad religiosa que como garanta constitucional para todo gobernado se
consagra en el artculo 24 de nuestra Ley Suprema.
(q) En cuanto a los bienes inmuebles "destinados por el Gobierno de la
Unin al servicio pblico o al uso comn" (fuertes, cuarteles, almacenes de
depsito, etc.), su rgimen jurdico debe establecerse por la legislacin federal
y estn sujetos "a la jurisdiccin de los Poderes Federales" (Art. 132). Sin embargo, esta disposicin constitucional, tal como la hemos expuesto, debe entenderse que slo rigi respecto de los inmuebles que ya estaban destinados
por el Gobierno federal al servicio pblico o al uso comn antes de que entrara
en uigor la Constitucin de 17 (nrimero de mayo de 1917), pues por lo que
respecta a los adquiridos con posterioridad y a los que se obtengan en lo sucesivo para dichas finalidades, fue y es necesario el consentimiento de la legislatura del Estado dentro de cuyo territorio se encuentran ubicados (dem).
3.
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657
alcance de dicha facultad legislativa atendiendo a que su extensin est directamente vinculada a lo que prev el prrafo tercero del artculo 27 constitucional, el cual tambin se adicion simultneamente con el 73.
Conforme a dicho tercer prrafo, "la Nacin tiene en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters
pblico, as como el de regular el aprovechamiento, en beneficio social, de los
elementos naturales susceptibles de apropiacin, con el objeto de hacer una
distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr
el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin rural y urbana". Los derechos nacionales" que consigna la
disposicin constitucional transcrita son las siguientes:
1. Decretar imprescriptiblemente las modalidades que se basen en el inters pblico para la propiedad privada;
2. Regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiacin (se entiende individual o colectiva) para beneficiar el inters social,
mediante la distribucin equitativa de la riqueza pblica y su conservacin;
3. Lograr el desarrollo equilibrado del pas;
4. Obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin
rural y urbana.
Cualesquiera de los anteriores objetivos se pueden conseguir a travs de
medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras Pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin,
mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin".
El planteamiento de los mencionados objetivos y la adopcin de las medidas
tendientes a lograrlos deben quedar a la apreciacin prudente y discrecional
de los rganos del Estado que intervienen en la funcin legislativa federal,
como son los que tienen la facultad de iniciar leyes y, evidentemente, el Congreso de la Unin. Por consiguiente, la facultad que establece la fraccin
XXIX-C del artculo 73 constitucional tiene la amplitud que demarca el prrafo tercero del artculo 27 ya transcrito; y aunque su ejercicio es prudente y
discrecional, no por ello se debe considerar que su desempeo, a travs de
los casos concretos que se presenten, no pueda ser controlado por la jurisdiccin federal mediante el juicio de amparo que se promueva contra las leyes que
no traduzcan debidamente los mencionados objetivos ni implanten las medidas
adecuadas para lograrlo.
A nuestro entender, la facultad legislativa a que nos referimos se justifica
si se toma en cuenta el crecimiento demogrfico desordenado que se ha observado en nuestro pas, pues los asentamientos humanos se han intensificado
en determinadas ciudades importantes de la Repblica en forma incontrolada
y sin la planeacin conveniente, provocando mltiples problemas de muy variada ndole que han venido a acentuar los dolorosos.contrastes que se observan entre las diferentes clases sociales y econmicas, que postran a los grandes
sectores mayoritarios de la poblacin en lastimosas condiciones de pobreza, insalubridad y analfabetismo. Los rganos del Estado tienen como misin fundamental la realizacin de los fines estatales, segn lo hemos aseverado en
658
esta misma obra; y uno de esos fines consiste en lograr un equilibrio dinmico
entre las variadas condiciones vitales de los diferentes grupos integrantes de la
poblacin para propiciar su verdadero y armnico desarrollo.
Es indudable que nuestro pas requiere una adecuada distribucin demogrfica que elimine, y evite en el futuro, las abigarradas concentraciones humanas en determinados centros urbanos de Mxico, compuestas por grupos
que dan la impresin de verdaderos hacinamientos de hombres, mujeres y
nios que carecen de los elementos vitales indispensables y que son causa de
tremendos y muy graves problemas de insalubridad, de incultura y de extrema pobreza o miseria. Esta ominosa situacin traducida en lo que se llama
"asentamientos humanos", origin importantes reformas que se introdujeron
en febrero de 1976 a los artculos 27, prrafo tercero, 73, fraccin XXIX y
115 constitucionales, con e! patritico propsito de sealar, en nuestra Ley
Suprema, los lineamientos teleolgicos fundamentales para implantar legislativa
y administrativamente las soluciones idneas tendientes a resolver la ingente
problemtica provocada por la catica distribucin de la poblacin mexicana.
Como corolario de las anteriores consideraciones, estimamos que las reformas practicadas al tercer prrafo del artculo 27 constitucional en materia
demogrfica y las adiciones introducidas a los artculos 73 y 115 de nuestro
Cdigo fundamental, obedecen a una motivacin y a una teleologa que se
justifican plenamente desde e! punto de vista de la realidad de nuestro pas
en cuanto a los asentamientos humanos que desorganizada y caticamente han
surgido en determinadas zonas de! territorio nacional, provocando los serios
problemas de diferente ndole que son por todos conocidos. En la mejor distribucin de la poblacin del pas para lograr un desarrollo equilibrado entre
sus grupos componentes, y en las medidas que para lograr esta finalidad se
apuntan en las reformas y adiciones mencionadas, palpita un verdadero inters social, el cual consiste en el desideratum de resolver esos tremendos problemas, o al menos, en evitar su agravacin o disminuir su intensidad.
Para nadie es desconocido el principio que ensea que e! inters privado
debe ceder ante el inters social. Este principio, aplicado a la propiedad particular, se consagr en nuestra Constitucin vigente por su artculo 27 desde
que nuestra Ley Suprema fue expedida por e! Congreso Constituyente de
Quertaro. Todos los abogados sabemos que a consecuencia de tal principio la
propiedad privada asume una funcin social en el sentido de que el uso, el
disfrute y la disposicin de los bienes muebles e inmuebles sujetos a su rgimen, pueden ser objeto de modalidades que legalmente se establezcan y que
se funden en los imperativos de! inters pblico, nacional, social, comn o
colectivo.
Las reformas introducidas al tercer prrafo de su artculo 27 no hacen
sino reiterar e! principio invocado al facultar el Congreso de la Unin y a las
autoridades de los Estados y municipales para aplicar las medidas proclamadas constitucionalmente. Debemos todos tener conciencia de que sin la adopcin o realizacin de dichas medidas, el problema de la concentracin demogrfica de nuestro pas se ir acentuando con perfiles dramticos a lo largo
de! tiempo. A nadie escapa que ese problema amenaza con convertir a la ciu-
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con la expropiacin por causa de utilidad pblica, cabe concluir que la expedicin de normas generales permanentes que modifiquen el derecho de propiedad
en s slo corresponde al Congreso de la Unin como representante de la
nacin mexicana, y que, cuando se trate de expropiar bienes determinados y
concretos o de actos ocupatorios de los mismos, las legislaturas de los Estados
s pueden dictar leyes que prevean y regulen tales actos dentro de los respectivos
territorios de las entidades federativas, segn sucede en la realidad.
(f) Las ideas anteriormente expuestas nos permiten demarcar la extensin
de la facultad congresional-, que prev la fraccin XXIX-C del artculo 73
constitucional y cuyo texto ya qued transcrito. As, el Congreso de la Unin,
en el desempeo de dicha facultad, debe fijar los criterios y las reglas generales
segn las cuales las autoridades federales, las de los Estados y las de los municipios puedan decretar, respecto de bienes inmuebles concretos y especficos,
los usos, provisiones, reservas y destinos dentro de su correspondiente mbito
competencial, ajustndose a las prescripciones contenidas en la legislacin federal que reglamente el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin.
4.
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663
"Si a esto aadimos que la Reforma Poltica que se propone mediante esta
iniciativa, de ser aprobada, incrementar el nmero de miembros de la Cmara
de Diputados casi al doble de sus integrantes actuales, resulta evidente que
una asamblea de tal magnitud requerir, desde luego, formas especficas de organizacin y mecanismos de funcionamiento y coordinacin que encaucen el
desarrollo de las legislativas.
"Adems, el legislador debe contar con un instrumento gil y cIaro que regule el procedimiento de sus actividades en la Cmara; que establezca con precisin las reglas de su funcionamiento y los mtodos de trabajo."
5.
Estas facultades legislativas se concedieron al Congreso de la Unin mediante sendas adiciones que se practicaron al artculo 73 constitucional, agregando a
este precepto tres fracciones. El Decreto reformativo correspondiente se public
en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de diciembre de 1982. Las mencionadas facultades habilitan a dicho Congreso para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y social; para la programacin, promocin, concertacin y ejecucin de acciones de orden econmico, especialmente
las referentes al abasto y otras que tengan como fin la produccin suficiente y
oportuna de bienes y servicios social y nacionalmente l1fcesarios; y para la
promocin de la inversin mexicana, la regulacin de la Inversin extranjera,
la transferencia de tecnologa y la generacin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos que requiere el desarrollo nacional (Fracs.
XXIX-D, XXIX-E y XXIX-F). Fcilmente se comprende la enorme extensin que tienen las aludidas facultades legislativas congresionales en materia
econmica, cuyo ejercicio no slo reafirma sino que ensancha dilatadamente
la rectora econmica del Estado estructurada en los artculos 25, 26 y 28 de la
Constitucin, preceptos que analizamos en nuestra obra "Las Garantas Indivduales" (a partir de la decimosptima edicin, 1983). Este ensanchamiento
concomitantemente tender a restringir en forma progresiva la libertad econmica de los gobernados en las mltiples actividades en que se desempea, colocndolas bajo la frula del Poder Ejecutivo Federal, ya que dentro de nuestro
rgimen presidencialista, es a dicho Poder al que pertenece constitucionalmente y
en nuestra realidad poltica la formulacin de las iniciativas correspondientes,
primordialmente.
6.
Facultades implcitas
664
que sean necesarias a objeto de hacer efectivas" todas las facultades que le
otorga la Constitucin y que sta concede a los poderes de la Unin. Aparentemente, esta disposicin constitucional rompe el principio que se ha invocado,
pero lejos de contrariarlo lo corrobora, pues las facultades implcitas que establece no son irrestrictas, ya que no pueden desempearse sin una facultad
expresa previa consagrada por la misma Ley Suprema en favor de dicho organismo o de los rganos en quienes se deposita el ejercicio del poder pblico
federal. Las leyes que en el desempeo de la autorizacin que otorga la invocada disposicin de la Constitucin al mencionado Congreso no son sino
normas reguladoras de tales facultades expresas, sin las cuales constitucionalmente no deben expedirse, pues entraan el antecedente o presupuesto ineludible para su validez jurdica.
Estas consideraciones estn apoyadas por la doctrina. As, don Eduardo
Ruiz, al comentar la disposicin correspondiente de la Constitucin de, 57
(fraccin XXX del artculo 72) argumentaba: "La fraccin que estudiamos
no concede una facultad ms al Congreso; ni siquiera se la concede en trminos
generales, como han credo algunos. Es simplemente el medio prctico de ejercer las facultades que le estn expresamente concedidas. Por ejemplo, el Congreso tiene la facultad por la fraccin XIII, de levantar el Ejrcito; pues por
la fraccin XX~ tiene la de adoptar el sistema de enganche voluntario o de
decretar el servicio obligatorio, segn le parezca ms propio o necesario.
"Otro ejemplo: el Congreso tiene la facultad de fijar las condiciones que
deba tener la moneda, segn el tenor de la fraccin XXIII; pues por la fraccin XXX tiene no slo la de sealar estas o aquellas condiciones, sino la de
imponer penas a los que las alteren.
"De lo expuesto podemos deducir que la leyes necesaria cuando es til,
conducente e indispensable para hacer efectivo alguno de los fines que se
propone la Constitucin; es propia cuando es adecuada al mismo objeto y est
de acuerdo con los principios constitucionales.
"En resumen: si el Congreso tiene la facultad de legislar en los puntos que
le encomienda la Constitucin, es claro que debe tener los medios necesarios
para ejercer ese derecho. Esto es lo que dice la fraccin XXX, ltima del artculo 72." 898
Story, refirindose a los "poderes implcitos" del Congreso de los Estados
Unidos, declarados tambin en la Constitucin de este pas, los limita aduciendo la siguiente regla: "Siempre que el fin sea legtimo, siempre que l est
dentro del lmite fijado por la Constitucin, todos los medios que sean convenientes y claramente adecuados a ese fin y no estn prohibidos, sino que sean
conformes con la letra y el espritu del pacto fundamental son constitu-
~.~
"Por su parte, Cooley sostiene que 'El Congreso no puede expedir ms leyes
que aquellas para las que la Constitucin lo autoriza, ya sea de un modo
expreso, ya de una manera claramente implcita; mientras que la legislatura
de un Estado tiene jurisdiccin en todas las materias en que no le est prohibido
legislar.' 900
898
899
n,
p. 146.
665
EL PODER LEGISLATIVO
"Marshall, el clebre juez norteamericano, afirmaba, a su vez, que 'Es totalmente incorrecto y producir dificultades interminables sostener la opinin de
que ninguna ley puede ser autorizada si no es indispensablemente necesaria
para dar efecto a un poder expreso. El congreso posee la eleccin de los medios
que son pertinentes para el ejercicio de cualquier poder que le haya sido conferido por la Constitucin. Debe admitirse que los poderes del Gobierno son
limitados y que sus lmites no deben ser rebasados. Pero creemos que la justa
interpretacin de la Constitucin debe permitir a la Legislatura nacional el criterio necesario respecto de los medios de que debe valerse para poner en
ejecucin los poderes expresos que le han sido conferidos, lo que capacita a
ese cuerpo legislativo para cumplir los altos deberes que tiene a su cargo, de
la manera ms benfica para el pueblo. Que los fines perseguidos sean legtimos, que estn dentro del campo de accin constitucional, y todos los medios
que sean apropiados y adaptados a tales objetos sern constitucionales, si no
estn prohibidos expresamente y si estn de acuerdo con la letra y espritu de
la Constitucin.' " 901
Con anterioridad, H amilton haba proclamado que: "los poderes concedidos
al Congreso incluan el derecho de emplear todos los medios requeridos y conducentes al logro de los fines de tal poder, salvo que fuesen expresamente
prohibidos, inmorales o contrarios a los objetivos primordiales de la sociedad
poltica".902
D~~~l.
902
Me%ica71fi~
..
666
y Penal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, etc., cuya sustentacin constitucional la proporciona la fraccin XXX del artculo 73.
7.
EL PODER LEGISLATIVO
667
668
Por nuestra parte, debemos hacer la observacin de que la cuestin planteada debe examinarse primordialmente al travs de la extensin que deben
tener las facultades implcitas del Congreso previstas en la fraccin XXX del
artculo 73 constitucional que ya analizamos. Segn lo advertimos, tales facultades son medios normativos para hacer efectivas las facultades expresas del
propio cuerpo legislativo y las que la Constitucin concede a los Poderes Ejecutivo y Judicial. En el primer supuesto, debe decirse que el Congreso de la
Unin no tiene ninguna facultad expresa para crear entidades paraestatales
salvo para establecer casas de moneda (frac. XVIII del Art. 73 const.), instituciones educativas (frac. XXV, dem), el organismo pblico descentralizado
llamado "Petrleos Mexicanos" (Art. 27 const., prrafo sexto) y el banco
nico de emisin de billetes e instituciones de correos, telgrafos y radio-telegrafa Art. 28 const.) y dems organismos y empresas que el Estado requiera
para desarrollar la rectora econmica a que se refieren los artculos 25, 26 y 28
de la Constitucin,"?" e En lo que concierne a sus facultades implcitas, el
citado cuerpo legislativo puede expedir normas creativas de entidades paraestatales cuyo objeto estribe en realizar las actividades que el artculo 27 de la
Constitucin adscribe directamente a la nacin o al Poder Ejecutivo Federal.
Del mbito legislativo del aludido Congreso formado por sus facultades expresas e implcitas, deben segregarse los casos en que las actividades econmicas
pertenezcan a la esfera de los gobernados, demarcada por la libertad de trabajo
prevista en el artculo 5 constitucional. En otras palabras, hay mbitos econmicos en los que el Estado es factor actuante y existen rbitas en las que las
conductas econmicas pertenecen a los particulares. En lo que a estas rbitas
atae, el Congreso de la Unin carece de facultades expresas e implcitas para
implantar entidades que compitan con los gobernados en diversas actividades
econmicas, no obstante que la regulacin de stas sea de su incumbencia en
los trminos del artculo 73 de la Constitucin. Como bien lo sostiene don
Salvador Urbina, una cosa es expedir leyes sobre las diferentes materias federales a que dicho precepto alude y otra muy distinta establecer, dentro de ellas,
entidades que desplieguen las actividades respectivas que el Cdigo Supremo
del pas no adscriba al Estado Federal. Aplicando a nuestra realidad este criterio podran sealarse mltiples empresas de participacin estatal que desempean actividades que constitucionalmente no incumben al Estado.
C)
EL PODER LEGISLATIVO
669
tratiuo en sentido estricto. Estos actos presentan los atributos contrarios a los
670
D)
Tratndose del ejercicio de las facultades legislativas y poltico-administrativas de este organsmox son las dos Cmaras que lo integran las que sucesivamente desempean los actos en que se traducen, obrando ambas con autonoma
entre s. Este fenmeno tambin se observa respecto de la funcin polticojurisdiccional que el Congreso tiene encomendada, slo que con caracteres ms
marcados, pues el juicio poltico, en que esta funcin se manifiesta, comprende
dos periodos o etapas en que cada una de dichas Cmaras tiene atribuciones
diferentes.
,
El juicio poltico en que las dos intervienen debe referirse a los delitos oficiales, o sea, a aquellos en que incurran los altos funcionarios de la Federacin
(senadores y diputados al Congreso de la Unin, ministros. de la Suprema
Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Repblica etc.) 90~ durante el desempeo de su cargo o comisin pblica, ya que por lo que concierne a
los delitos del orden comn que puedan cometer, compete nicamente a la
Cmara de Diputados la decisin sobre si ha lugar o no a proceder contra el
acusado, para que, en caso afirmativo, sea la autoridad judicial que corresponda la que lo juzgue en definitiva, decisin que se conoce con el nombre de
"desafuero" .
En el caso de algn delito oficial, la Cmara de Diputados debe formular
la acusacin contra el alto funcionario de que se trate, incumbiendo al Senado
erigirse en Gran Jurado para declarar si el acusado es o no culpable, oyndolo
previamente en defensa y practicando las diligencias pertinentes para el esclarecimiento de los hechos. Si la declaracin fuese de culpabilidad, el acusado
quedar privado de su puesto e inhabilitado para "desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio pblico't.?" y 906
Hemos calificado como poltico-jurisdiccionales las funciones que en tales
supuestos ejerce el Congreso de la Unin a travs de sus dos Cmaras, en
virtud de que tanto su iniciacin como su desarrollo entraan una cuestin
contenciosa que se decide mediante una sentencia, que culmina un procedimiento en que el alto funcionario acusado tiene el derecho de defenderse
ante el Senado y ante la Cmara de Diputados, sin cuya acusacin aqul no
puede actuar, condicin ineludible en que se descubre claramente la colaboracin
funcional a que hemos aludido. Huelga decir, por otra parte, que tanto la decisin acusatoria como la condenatoria son actos inatacables, no procediendo en
su contra, por ende, el juicio de amparo (Art. 110, prrafo ltimo).
904
Respecto de dichos delitos, el Presidente de la Repblica goza de inmunidad constitucional durante el tiempo de su encargo, pues de acuerdo con el artculo 108, segundo prrafo,
de la Ley Suprema, slo puede ser acusado, mientras lo desempee, por traicin a la patria
y delitos graves del orden comn (vase el captulo anterior, pargrafo D, apartado e) en
que tratamos acerca de la responsabilidad de dicho alto funcionario).
905
Art. 11O consto
El estudio de la responsabilidad oficial de los servidores pblicos lo formulamos en
el Captulo Sexto, apartado IV-d) de esta msma obra.
EL PODER LEGISLATIVO
v.
LA CMARA DE DIPUTADOS
A.
671
La representacin poltica es una figura que implica una conditio sine qua
non de los regmenes democrticos, en lasque se supone el poder del Estado proviene del pueblo, ejercido a travs de funcionarios primarios cuya
investidura procede de una eleccin popular mayoritaria. Sin dicha representacin no puede hablarse vlidamente de democracia, aunque sta se proclame
como forma de gobierno dogmticamente en la Constitucin.
Es inconcuso que la representacin poltica, para no denotar una simple
frmula constitucional, debe ser efectiva en la realidad, en cuanto que los representantes populares autnticamente deriven su nombramiento o eleccin de
la voluntad mayoritaria de la ciudadana. En pginas anteriores hemos afirmado que uno de los elementos de la democracia est involucrado en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del Estado, elemento
que, a su vez, entraa la representacin poltica, cuya veracidad, no su verosimilitud formal, es la base de la legitimidad de los funcionarios pblicos que
encaman a dichos rganos estatales.
"Por el principio de la representacin, dice el jurista argentino Jorge Reinaldo A. Vanossi, se reputa que la legitimidad del poder descansa en el consentimiento de los gobernados y que ninguna autoridad puede ejercerse si no es por
virtud y en virtud de la efectiva participacin de los destinatarios del poder.
Al pretender el constitucionalismo regir a la comunidad poltica por un ordenamiento igualmente obligatorio para los gobernantes y los gobernados, deriva
de la seouente necesidad de fundar la vinculacin jurdica y poltica entre el
pueblo y el gobierno en el principio de la representacin. Esta aparece as -a
la vez- corno una mecnica indispensable para el funcionamiento de ese Estado de Derecho (utilizando la expresin en un sentido axiolgico), cuya falta
o distorsin lo convierte en un Estado autocrtico, o sea, no representativo.
De esa forma, la idea del Estado representativo coincidir en la temtica
liberal con la figura del Estado democrtico, oponindose por contraposicin a
la estructura del Estado autocrtico." 907
La representacin poltica ostenta diferentes atributos que la distinguen de
otras figuras, como la delegacin y el mandato. No es correcto, por ende,
hablar indistintamente de cualquiera de dichos tres conceptos como si fuesen
equivalentes. La delegacin y el mandato no importan actos exclusivos de los
regmenes democrticos; en cambio, como ya lo hemos aseverado, slo en
.
stos se da la representacin poltica.
Carda Pelayo formula con toda precisin y didactismo la mencionada distincin, siendo sus consideraciones al respecto tan claras que no necesitan
explicitacin alguna, la cual, por lo dems, no sera sino un comentario repe907
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90S
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B.
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"
'i
el
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diversos diputados, evitndose as los criterios unilaterales y .las opinione.s inc.onsultas y obstinadas, que muchas veces son eco de las consignas. del. E jecutrvo,
como nicos ndices para las determinaciones de la asamblea legislativa. A mayor abundamiento, se ha comprobado por la misma realid.ad que ~a conf;ontacin y las discrepancias eidticas entre diputados de diferente ideologa y
distintas tendencias, eleva su nivel poltico y cultural, pues es lgico que en
las discusiones, polmicas o debates entre ellos se procure, al menos por dignidad personal, que no hagan acto de presencia la ignorancia, la estulticia, el
servilismo y la adulacns'?" Los vicios y defectos de que adolece el sistema
al menos se atemperan,
de eleccin puramente mayoritaria se remedian,
con la representacin proporcional, "cuyas numerosas aplicaciones, dice Tena
Ramlrez, tienden en comn a asegurar a los diversos partidos polticos una
representacin tan exactamente proporcionada como sea posible a su fuerza
numrica respectiva". Agrega dicho tratadista que "En el sistema de las mayoras resultan intiles y propiamente inexistentes (ineficaces, diramos nosotros)
los votos emitidos en favor de los candidatos minoritarios, no obstante que
tales votos reflejan al fin y al cabo un sector de opinin que, aunque no en
mayoria, merece de todas maneras ser considerado." 912
911
En Mxico, el precursor de la representacin proporcional, quien, por cierto, clam
en el desierto como Juan el Bautista, fue don Mariano Otero. En su clebre "Voto" de 5 de
abril de 1847 expres sobre el mencionado tema lo siguiente: "Entre nosotros la imperfeccin
del sistema electoral ha hecho ilusorio el representativo: por l las minoras han tomado el
nombre de mayoras, y por l, en vez de que los congresos hayan representado a la Nacin
como es en s, con todas sus opiniones y todos sus intereses, slo han representado con frecuencia una jraccin, y dejando a las dems sin accin legal y sin influjo, las han precipitado
a la revolucin." "La necesidad de llamar todos los intereses a ser representados, es hoy una
verdad tan universalmente reconocida, que slo ignorando el estado actual de la ciencia puede
proclamar el duro y absoluto imperio de la mayora sin el equilibrio de la representacin
de las minoras." Invoca Otero el pensamiento de Sismondi en apoyo de estas consideraciones, transcribiendo algunas de sus ideas que, por nuestra parte, reproducimos: "nosotros
creemos que el sistema representativo es una invencin feliz, porque pone en evidencia a los
hombres eminentes, y les da ocasin para ganar, y sobre todo, para merecer la confianza de
los pueblos, y los conduce al fin a gobernar el timn del Estado. Y entendemos que es una
institucin todava feliz, porque pone los unos delante de los otros todos los intereses,
todos los sentimientos y todas las opiniones, dando los medios de discutir esas opiniones y de
rectificar esos sentimientos, de equilibrar esos intereses, de reunir, en fin, la opiniones, los
intereses y los sentimientos de todos los ciudadanos en un solo centro que pueda considerarse
como la inteligencia, el inters y el sentimiento de la Nacin ... y creemos que combinaciones
hbiles, aunque difciles, pueden con la ayuda del gobierno representativo proteger todas las
localidades, todas las opiniones, todas las clases de ciudadanos y todos los intereses". "Examinando en el desarrollo de la civilizacin europea el influjo omnipotente de las instituciones
y admirando la constitucin inglesa, contina Otero, Guizot ha dicho: "Slo hay duracin y
vida en el ejercicio de todos los derechos, en la manifestacin de todas las opiniones, en el
libre desarrollo de todas las fuerzas y de todos los intereses: la existencia legal de todos los
elementos. y sistemas hace que no domine exclusivamente ningn elemento, que no se levante
un solo SIstema para destruir a los dems, que el libre examen redunde en beneficio y provecho de todos'; concluyendo nuestro jurista con las siguientes palabras: 'La simple razn natural advierte que el sistema representativo es mejor en proporcin que el cuerpo de representantes se parezca ms a la Nacin representada. La teora de la representacin de las minoras no
es ms que una consecuencia del sufragio universal: porque nada importa que ninguno quede
excluido del derecho de votar, si muchos quedan sin la representacin que es el objeto del
sufragio'" (Derecho Pbli~o Mexicano. Isidro Montiel y Duarte. Tom~ JI, pp, 356 y 357).
912
Derecho Constitucional Mexicano, edicin 1968, pp. 269 y 270.
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C.
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tas, que enfrentan a los partidos fuertes y a los dbiles en un plano de igualdad en el reclutamiento de votos necesarios para obtener tantas curules como
veces alcancen el cociente electoral." 918 Por su parte, Miguel de la Madrid
Hurtado sostiene Que el sistema de diputados de partido conform "un rgimen
de representacin mayoritaria suplementado con algunas tcnicas de representacin proporcional, y mejor diramos, de representacin minoritaria". 919
Coincide con los anteriores puntos de vista don Felipe Tena Ramrez al aseverar que la reforma constitucional que implant el rgimen de los diputados de
partido "conserva en toda su pureza el sistema mayoritario, ya que tocante al
mismo no se introduce variante alguna", agregando que al lado de este sistema "y sin rozarlo siquiera, se introduce un sistema nuevo de acoplamiento a
la posible representacin de las minoras, sistema que no es, sin embargo, el de
representacin proporcional' y respecto del que formula el siguiente juicio
crtico que no podemos dejar de reproducir: "Sin desconocer los peligros que
amagan al sistema recientemente implantado, originados casi todos ellos en las
taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma
es realista, por cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las causas sociales
e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber.
dejado franca la puerta para todas las coyunturas del porvenir, en eso consiste
a nuestro ver la esperanza de xito del sistema que confa a su propia flexibilidad la suerte de su destino." 920
b)
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La explicacin del sistema de eleccin de diputados por el principio de representacin proporcional que bsicamente estructuran los artculos 53 y 54
constitucionales, se formula en la tantas veces invocada exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, permitindonos entresacar de
ella los prrafos conducentes, a saber: "Mediante este ltimo se garantiza que
a la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda en equitativa proporcin el nmero de curules a que tengan derecho. Con esta frmula se hace
ms adecuado el acceso de las minoras a la Cmara de Diputados y es, sin
duda, ms justa, objetiva y realista que el actual sistema de diputados de
partido.
Slo tendrn derecho a participar en la distribucin proporcional de las
listas regionales los partidos polticos que, habiendo logrado menos de sesenta
diputados de mayora simple, hayan obtenido .1.5% o ms del total de la votacin emitida en todas las circunscripciones plurinominales.
Esto es congruente con el desarrollo electoral de pases de avanzadas formas de
organizacin poltica, en que se considera que los partidos polticos que obtienen
una proporcin cercana al 20% de los escaos totales no debe estimrseles como
partidos minoritarios. De ah que la fraccin JI del artculo 54 constitucional
prevea con toda precisin lo que en nuestro sistema se entiende por partido
minoritario: esto es, aquel partido que no alcanza sesenta o ms diputados
de mayora.
Con el sistema electoral que se propone se impide que la proporcionalidad, en esencia justa, se traduzca en inestabilidad. Las minoras pueden convertirse en mayoras y as gobernar; en tanto sean minoras tienen derecho a
que sus opiniones sean SOPesadas en la Cmara de Diputados."
3. Breve referencia histrica. Como lo indica el distinguido constitucionalista, doctor [orge Carpizo, el antecedente mexicano ms remoto respecto de
la participacin de las minoras en el Congreso, se encuentra en el pensamiento
de don Mariano Otero, "quien incluso lleg a dibujar el sistema representativo
proporcional como complementario del sistema mayoritario". Afirma Carpizo
que "Otero pronunci el 3 de diciembre de 1842 un discurso sobre el artculo
24 del nuevo proyecto de Constitucin, en el que expuso la teora de la representacin proporcional y la defensa de las minoras".
El citado tratadista transcribe las aseveraciones de Otero en los siguientes
trminos: "de este modo la minora no ser siempre sacrificada a la mayora,
que es el vicio funesto de que, segn el citado escritor Sismondi, adolecen los
sistemas representativos... la representacin no es buena, sino en tanto que
es imagen de la sociedad: . .. se ha credo que la voluntad de la mayora era
soberana y que no tena respecto de la minora ningunos deberes. Hoy se sabe
como un principio inconcuso de legislacin que se repite con frecuencia, que
es necesario respetar a las minoras. " que el Congreso Constituyente de 1843
resuelva el problema de que la representacin nacional se componga de los
diversos elementos polticos y en la misma proporcin que se encuentran en
la Repblica". 920 e
920 e
Jorge Carpizo.La Reforma PoUtica Mexicana de 1977, en Anuario Jurdico, 1979.
Publicacin del Instituto de Investigaciones Jurldicas de la UNAM, p. 64-.
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D.
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Cmara
de 6 de
Estados,
de Baja
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mencionada facultad exclusiva, arguyendo que "adems de que es suficientemente claro (el artculo 74) al conferir como facultad exclusiva de la Cmara
de Diputados la que comentamos, debe recordarse que la finalidad del artculo
65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al
Congreso" .922
Disentimos del parecer de dicho tratadista por las razones que a continuacin exponemos. Es cierto que el invocado artculo 65 impona al Congreso de
la Unin diferentes obligaciones que deba cumplir durante el periodo ordinario de sesiones que se inicia el primero de septiembre de cada ao y que
entre tales obligaciones figuraba la aducida por Tena Ramrez; pero esta obligacin, que consista en el examen, discusin y aprobacin del presupuesto
fiscal, era simultneamente una atribucin que el mencionado rgano no deba dejar de realizar. Esta atribucin necesariamente deba complementarse
con la oblizacin Que el precepto sealado tambin impone al Congreso y que
estriba en decretar los impuestos para cubrir el aludido presupuesto. Sin la
fi [acin tributaria, el examen, discusin y aprobacin de ste seran actos estriles sin finalidad nrazmtica. Ahora bien, la Cmara de Diputados, en los
trminos del artculo 74, fraccin IV constitucional, tiene facultad exclusiva
para aprobar el presupuesto anual de gastos discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir aqul. Esta facultad se
antoja incompleta, ya que dicha Cmara no puede crear por s misma, exclusivamente, impuesto alguno, en virtud de que ste slo se establece en una ley
y la ley nicamente emana del Congreso de la Unin. De nada servira que se
aprobase el presupuesto de gastos sin poder decretar las contribuciones necesarias para cubrirlo, acto ste que no puede realizar la mencionada Cmara.
Por otra parte, la discusin previa de los impuestos sin poder establecerlos es
una funcin intil como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, pues
en el proceso de formacin de las leyes tributarias sta deber discutir los
proyectos o iniciativas correspondientes en su carcter de rgano colegislador.
La cuestin que acabamos de tratar slo reviste un inters meramente especulativo, pues la contradiccin que hemos apuntado qued eliminada con
las reformas que se introdujeron a la fraccin IV del artculo 74 y al artculo
65 de la Constitucin, en el sentido de considerar como facultad exclusiva de
la Cmara de Diputados la aprobacin del presupuesto anual de gastos y la
revisin de la cuenta pblica, que antes de dichas reformas incumba al Congreso de la Unin segn la fraccin XXVIII del artculo 73, que fue suprimida.
En la exposicin de motivos que sustenta la iniciativa presidencial que propuso las mencionadas reformas, se afirm lo siguiente: "De aprobarse esta
Iniciativa, tanto la revisin de la Cuenta Pblica como la votacin del Presupuesto sern facultades exclusivas de la Cmara de Diputados, solucin que
no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la tradicin de otros pases,
en cuanto que el control financiero de la administracin pblica toca ejercerlo
a la Cmara ms directamente vinculada a la representacin popular.
.
922
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"De esta manera, y con la finalidad de evitar confusiones, toda vez que las
facultades del Congreso aparecen reguladas en el artculo 73, se propone una
nueva redaccin para el artculo 65, de tal forma que quede establecido que el
Congreso de la Unin se reunir a partir del primero de septiembre de cada
ao para ocuparse del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley
que presenten y de la resolucin de los dems asuntos que le corresponda, conforme a esta Constitucin. Se prescinde de hacer mencin en el nuevo texto del
desarrollo de las facultades relativas a la aprobacin del presupuesto y a la
votacin de la Cuenta Pblica; que quedaran reguladas como facultades exclusivas de la Cmara de diputados. Concordantemente con ello, se suprime la
fraccin XXVIII del artculo 73, que confiere a las dos Cmaras la revisin
de la Cuenta Pblica."
924
captulo sptimo
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VI.
EL
691
SENADO
Su composicin
926
692
Al referirse a la creacin de los diputados de partido, la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial de reformas constitucionales respectivas considera que ese sistema, que es mixto, no es aplicable a la Cmara de Senadores,
argumentando que "Nuestra estructura poltica se basa en 'la teora constitucional del equilibrio representativo de los grandes y pequeos Estados. La lucha
entre los grandes Estados, que lgicamente traten de atribuirse una representacin mayoritaria, y los pequeos, que pretendern estar en plan de igualdad,
se resuelve por medio del sistema bicamaral, en el que la Cmara de Diputados se integra por un principio de mayoras y, por tanto, los Estados de mayor
poblacin: tienen ms representantes, mientras que en el Senado, elemento
equilibrador en ste como en otros sentidos, los Estados se ven representados
paritariamente, sin importar el nmero de sus habitantes.
"La sabidura del sistema ideado por los constituyentes mexicanos y la
obvia necesidad de mantener el equilibrio entre todos los Estados con el doble
principio de integracin, uno por cada Cmara, nos hace apoyar enfticamente
la conservacin de la vieja frmula: igualdad de los Estados en el Senado y
proporcionalidad demogrfica en la Cmara de Diputados."
Las anteriores consideraciones no excluyen, sin embargo, la posibilidad de
que en el Senado haya senadores que pertenezcan a diversos partidos polticos,
posibilidad que se funda en que por cada Estado y el Distrito Federal debe
haber dos de ellos. Por tanto, bien puede suceder que un candidato a senador
por un partido obtenga la mayora de votos populares en la cantidad de que se
trate y que otro candidato, postulado por un partido diferente, logre ms votos
sobre los restantes y quede colocado en segundo lugar dentro del nmero de
sufragios emitidos. La realizacin de esa posibilidad, que vendra a democratizar al Senado, depende del grado de civismo del pueblo elector y de las
personas que encarnen a los rganos que intervienen en el procedimiento electoral y en la calificacin de las elecciones de senadores y que en definitiva son
las legislaturas de los Estados y el Congreso de la Unin en lo que al Distrito
Federal concierne (Art. 56, in fine, de la Constitucin).
La cuestin relativa a si deba reestructurarse el Senado mediante la reforma poltica que haga posible que en dicho cuerpo legislativo opere el sistema
de representacin proporcional, ha suscitado, sin embargo, una corriente de
opinin afirmativa, figurando entre quienes sostienen dicha posibilidad el estudioso constitucionalista Jorge Carpizo. Dada la significacin de su punto de
vista, que respetamos aunque no compartimos, nos permitimos reproducir su
pensamiento.
"Creemos que indudablemente en la constitucin de 1824 el sistema federal
estaba unido a la existencia del senado, ya que en 1824 las legislaturas locales
designaban a los senadores; pero esta unin ya no opera hoy en da. Recordemos slo que las constituciones centralistas tuvieron un senado, y que la federal
de 1857 fue unicamaral hasta 1874.
'
, "Nosotros consideramos que aunque en nuestra ley fundamental quedan
vestigios de la unin: sistema federal-senado, en la estructura de la constitucin de 1917 se acepta que los senadores, as como los diputados, son representantes de la nacin y no de las entidades federativas; para esta afirmacin
EL PODER LEGISLATIVO
693
nos basamos en las siguientes ideas: los requisitos para ser senador son los
mismos que para ser diputado, con la excepcin de la edad; el rgimen que
priva para los diputados es el mismo que para los senadores; es decir: no pueden ser reelectos para el periodo inmediato, son inviolables por las opiniones
que expongan en el desempeo de sus cargos, no pueden ocupar ningn otro
empleo federal o estatal por el cual obtengan honorarios, tienen el mismo trmino para computarse la renuncia tcita, y comparten igualdad en las responsabilidades.
"Adems, su inters -de acuerdo con los autores clsicos del sistema representativo- es general; es el de toda la colectividad y no el de la entidad
federativa que los eligi.
"Ahora bien, en algunas ocasiones, hay diversidad de funciones entre la
cmara de diputados y la de senadores, y se ha afirmado que esto responde
a la idea de la integracin del senado; pensamos que dicha afirmacin no es
exacta, pues aun en los sistemas bicamarales no federales existe divisin de
funciones. El senado mexicano posee las ventajas y los inconvenientes de cualquier sistema bicamaral,mismos que subsistiran incluso si el rgimen federal
desapareciese de este pas.
"Por todos los argumentos expuestos, consideramos que no existe ningn
inconveniente terico para que en un futuro cercano se cree el sistema de senadores de minora, con lo que se reforzara grandemente el proceso democrtizador de la reforma poltica; si no se procede as, probablemente en los aos
prximos el senado contine siendo monopolio de un partido, con las consecuencias consiguientes para todo el procedimiento legislativo y democratizador
en el pas." 926 bis
Por nuestra parte, y en corroboracin a la opmion que anteriormente
expusimos, creemos que una nueva reestructuracin del Senado, en el sentido
de que ste no se componga solamente por senadores electos por cada entidad
federativa, sino tambin bajo el sistema de la representacin proporcional,
vendra a eliminar el bicamarismo para sustituirlo por el unicamaral, aunque
formalmente se conserven ambas Cmaras. Si los diputados son elegibles por
los sistemas de mayora relativa y de representacin proporcional, y si ambos
tambin operaran en .cuanto a la nominacin de los senadores, entre una y otra
Cmara, desde el punto de vista de su composicin, no habra ninguna diferencia, lo que denotara una indudable transformacin del bicamarismo al
unicamarismo.
B)
694
EL PODER LEGISLATIVO
695
orgnica que les es propia y que le confiere intervencin en los asuntos que
involucran al sistema federal en su conjunto. El anlisis de la poltica exterior
vendra a complementar esta facultad que est conferida al Senado.
"La fraccin I del artculo 76 se reformara para establecer que ser facultad
exclusiva de la Cmara de Senadores el anlisis de la poltica exterior, con base
en los informes que presenten el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretario
del Despacho correspondiente, tal como lo establecen los artculos 69 y 93 de
la Constitucin."
c) Ratificar los nombramientos que el Presidente de la Repblica haga
de ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores de
hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza
Area nacionales (frac. H}. Esta facultad concuerda con la que dicho alto
funcionario tiene conforme a las fracciones II y nI del artculo 89 constitucional, debiendo subrayarse que tratndose de la designacin de cargos pblicos
diversos de los mencionados, no se requiere la ratificacin del Senado, pues el
Presidente de la Repblica puede hacerla sin ella.
"Fndase esta facultad, dice don Eduardo Ruiz, en la consideracin de la
alta categora de los empleados de que se trata, y en la que el desempeo de sus
importantes funciones puede afectar los intereses generales de la Repblica.
Se aleja con este precepto el espritu de favoritismo que pudiera dominar al
Presidente de la Repblica y tambin el temor de que este funcionario, animado
de ambicin o de otras pasiones igualmente funestas, multiplicase los ascensos
en el Ejrcito y Armada, robusteciendo ese peligro de las instituciones libres
que se llama militarismo." 921
d) Autorizar al Presidente de la Repblica para que pueda permitir la
salida de tropas nacionales fuera del pas, el paso de tropas extranjeras por el
territorio nacional y la estacin de escuadras de otras potencias, por ms de un
mes, en aguas mexicanas (frac. In). Esta facultad del Senado importa una
'. limitacin a la potestad que tiene el citado alto funcionario para disponer de
la totalidad de la fuerza armada permanente, o sea, del Ejrcito terrestre, de la
Marina de Guerra y de la Fuerza Area conforme a la fraccin VI del artculo
89 constitucional, ya que sin la autorizacin de dicho rgano no puede enviar
fuera de la Repblica a las tropas mexicanas. As mismo, implica un elemento
de seguridad para la soberana .del pas Y la integridad del territorio nacional,
pues el Presidente, sin la venia senatorial, no slo no puede permitir el trnsito de fuerzas extranjeras por tierras mexicanas, sino que est obligado a expelerlas en caso de que ya hubiesen penetrado a ellas o de que permanezcan
en aguas nacionales por ms del plazo anteriormente sealado.
e) Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica pueda
disponer de la guardia nacional fuera de sus respectivos Estados o territorios,
fijando la fuerza necesaria (frac. V). El texto constitucional en que esta
facultad se consagra suscita cuestiones de interpretacin que no dejan de tener
importancia. As, si el Senado puede dar su consentimiento en los trminos que
921
696
tal disposicin indica, se supone que los Estados deben tener "una guardia
nacional", supuesto que corrobora el artculo 31, fraccin III, de la Constitucin, al establecer aue es obligacin de todo mexicano alistarse y servir en ella.
Por su parte, los Estados de la Federacin no pueden tener en ningn tiempo
tropas permanentes ni buques de guerra, sin consentimiento del Congreso de
la Unin (Art. 117 constitucional, frac. II). Por ende, se impone distinguir la
guardia nacional" del ejrcito" para interpretar en su correcto alcance la facultad del Senado de que tratamos. Aunque una de las finalidades de una y
de otro sea la misma, consistente ep mantener la seguridad pblica, el mbito
donde este objeto se realiza vara en uno y en otro caso, pues la guardia nacional es la fuerza organizada que para conseguirlo dentro de su respectivo
territorio crean los Estados, mientras que el ejrcito lo cumple en toda la
rbita espacial de la Repblica. Adems, existen otras notas distintivas entre
ambos cuerpos de seguridad pblica que con toda atingencia seala el tratadista Tena Ramrez, formulando las siguientes consideraciones:
"Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender por medio de las armas la integridad e independencia de la patria, sin
embargo hay entre ellas varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las
fracciones XIV y XV del artculo 73, VI Y VII del 89 y IV del 76.
"El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (Art.
73, frac. XIV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica, para
la seguridad interior y la defensa exterior de la federacin (Art. 89, frac. VI).
En cuanto la guardia, la intervencin del Congreso consiste en dar reglamentos
para organizarla, armarla y disciplinarla, pero a quien toca instruirla es a los
gobiernos de los Estados de quienes depende (Art. 73, frac. XV) ; el Presidente
de la Repblica carece, respecto de la guardia, de la libertad de mando que
tiene tocante al ejrcito, pues slo puede disponer de aqulla fuera de sus
respectivos Estados o Territorios, cuando para ello lo autoriza el Senado (Art.
76, frac. IV y 89, frac. VII).
"Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el
ejrcito se hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo
en la fraccin XIV del 73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, adems de que los nombramientos de coroneles y dems
oficiales superiores estn sometidos a la ratificacin del Senado (Art. 89, fracs.
IV y V). En cambio, el nombramiento de los jefes y oficiales de la guardia
se hace en forma democrtica, pues se reserva a los ciudadanos que la forman
(Art. 73, frac. XV).
"Infirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya
organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva dos poderes federales
como son el legislativo y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin permanente y profesional, sometida a una reglamentacin rigurosa; mientras que la
guardia nacional es una institucin que pertenece a los Estados y en la cual
la federacin slo interviene para reglamentaria, por medio del Congreso, y
para moverIa fuera de su lugar, por medio del Presidente con aprobacin del
Senado; no es institucin profesional ni tampoco permanente." 928 y 929
928
929
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698
de la convocatoria" que aqul expidiere? Esta ltima hiptesis nos parece inadmisible, ya que ninguna constitucin local puede contrariar la prohibicin que
se involucra en el artculo 115 de la Carta Federal, en el sentido de que el
gobernador sustituto constitucional o el designado bajo cualquier denominacin
para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, nunca
puede ser electo para el periodo inmediato. En cuanto a la primera hiptesis
apuntada, tampoco es aceptable, puesto que el ejercicio de la consabida facultad entraa como condicin de .jacto imprescindible la desaparicin de todos
los poderes de un Estado, sin que" subsista, en consecuencia, ninguno que
pueda aplicar la constitucin respectiva para restaurar la normalidad institucional. Por consiguiente, en ninguna de las dos hiptesis que planteamos tiene
aplicacin la ltima parte de la fraccin V del artculo 76 constitucional,
atrevindonos a afirmar que su inclusin dentro de su texto obedeci a una
inadvertencia del Congreso Constituyente de Quertaro. El proyecto de don
Venustiano Carranza no la contena, contemplando en la mencionada fraccin el caso de que hayan desaparecido los poderes legislativo y ejecutivo de
un Estado, nor lo que, a pesar de que el judicial subsistiese, la facultad senatorial de que tratamos era susceptible de desempearse. Al dictaminarse por la
comisin el artculo 76 del citado proyecto, se previ el caso de que desaparecieran todos los poderes locales como supuesto de la intervencin del Senado para
nombrar gobernador provisional, pues se consider que subsistiendo uno solo,
ste, de acuerdo con la constitucin local correspondiente, poda restablecer la
normalidad quebrantada. Esta idea se deduce de las razones que extern don
Paulina Machorro Narvez, miembro de la comisin, quien asever:
"Para cambiar la redaccin de la fraccin V, se tuvieron en cuenta dos razones: una, que la discusin de este artculo se haba suscitado desde el tiempo
de la Constitucin de 57, y el debate vers sobre si bastaba la desaparicin de
uno solo de los poderes o si era necesario que se verificara la desaparicin de los
tres poderes. La Comisin tuvo en cuenta que faltando uno solo de los tres
poderes y quedando los otros dos en cada Estado, faltando el Ejecutivo, por 10
general el Legislativo nombra otro, de cualquier otra manera, para sustituirlo.
Si falta el Legislativo, no es completamente esencial para el funcionamiento
momentneo de los poderes de un Estado. Se puede convocar a elecciones, y
se sustituye de aquella manera; si falta el Judicial naturalmente que para que
la Federacin intervenga, y hasta cierto punto invada la soberana, se necesita
que falten los tres poderes; este es un caso enteramente anormal, pero posible,
sobre todo en tiempo de convulsiones polticas. Para evitar que la Federacin
pudiera abrogarse (sic) la soberana porque faltara alguno de los POderes, se
quiso expresar que faltaran todos los poderes, que no hubiera quin gobernara
aquel momento ... " 930
La facultad del Senado que comentamos se justifica plenamente. A este
respecto, don Eduardo Ruiz sostena:
"Una revolucin intestina en un Estado, una invasin extranjera, otra cual.
quiera causa, puede hacer que desaparezca all la Legislatura y el Gobernador.
930
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699
Antes de la adicin constitucional que estudiamos, no haba solucin legal posible para un caso de esta naturaleza, y la fuerza de la necesidad hizo que
algunas veces se declarase en estado de sitio el Estado en que la acefalia o la anarqua se haban entronizado.
"La reforma vino a llenar ese vaco, y desde entonces vemos que casi han
desaparecido las disensiones locales que antes con frecuencia turbaban a las
entidades federativas. En las pocas veces que ellas han surgido, el Senado,
obrando con prudencia, y slo en el extremo caso de una acefalia, ha hecho
la declaracin correspondiente; y un gobernaador provisional, auxiliado por el
poder central, ha establecido el rgimen constitucional.
" Es esto intervenir en la soberana del Estado? Hemos dicho que los Estados, libres y soberanos en lo que ve a su rgimen interior, no son independientes, sino que estn unidos en una federacin establecida segn los principios
de la Ley fundamental (Art. 4D) y que deben estar organizados bajo la forma de gobierno republicano, representativo y popular (Art. 109); luego, si
dentro de ellos no hay un rgimen poltico o este rgimen es opuesto a las instituciones establecidas por la Ley fundamental, la Federacin tiene pleno derecho
de exigir que, en obedecimiento de la Ley suprema, se organicen y que esta
organizacin sea la prescrita por la Constitucin. Slo al pueblo le es concedido
el derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno (Art, 39), es decir,
al pueblo mexicano, a la Nacin entera, y segn las reglas establecidas para
llevar a cabo cualquiera reforma constitucional,
"Verdad que en este ltimo caso se afecta el inters de los Estados; pero
est afectado de la misma manera el inters popular, el inters de la Nacin; y
de aqu depende que cualquiera alteracin en la forma del gobierno pertenezca, de derecho, al cuerpo poltico en general.
"Si en un Estado desaparecen los poderes locales, poderes que forman su
gobierno, se rompe el equilibrio federal, no existe entre las entidades federativas
una perfecta igualdad; y en semejante caso hay la urgente, la ineludible necesidad de la reorganizacin. La Nacin en general puede seguir marchando con
sus instituciones en su rgimen interior y tener completa personalidad en sus
relaciones exteriores, pero el inters federal est herido; y como dentro del
Estado en donde ya 00 hay Poder Ejecutivo ni Legislativo, no existe autoridad
que tenga el derecho de convocar a nuevas elecciones, slo la Federacin puede
y debe tener la facultad de hacer que el Estado se reorganice y vuelva a entrar
en el camino constitucional.
"Y como el Senado es la Cmara que representa el elemento federativo, los
intereses, los derechos de la Federacin; y supuesto que el derecho de reorganizar a un Estado que debe vivir en la Unin, constituido bajo un rgimen republicano, representativo, popular, es derecho de la Federacin, lo natural, lo
lgico es que el Senado ejerza ese derecho.
"Hecha por el Senado la declaracin respectiva, el Ejecutivo que tiene el
conocimiento prctico de las personas y de la localidad, es el que debe hacer
el nombramiento del gobernador provisional; pero la Constitucin ha querido
prevenir todo peligro de favoritismo o de miras bastardas, y ha limitado esa facultad, disponiendo que el nombramiento se sujete a la aprobacin del Senado,
y en su receso, y como el caso puede presentarse urgente, a la aprobacin de
la Comisin permanente.
"Con el mismo pensamiento de evitar Ifligro o intrigas, el! legislador constituyente dispuso que el gobernador provisional no pueda ser electo gobernador
700
constitucional en las elecciones que l provoque, y que debern hacerse conforme a las prcticas constitucionales del Estado.
"Esta convocatoria no debe tener ms dilacin que la necesaria para que se
restablezca el orden pblico, es decir, que tan luego como exista la paz, el pueblo
del Estado debe elegir a sus representantes." 931
g) Resolver las cuestiones p~lticas que surjan entre los poderes de un
Estado uando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con
motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de armas (frac. VI). La demarcacin del alcance de esta
facultad radica en -Ia especificacin de lo que deba entenderse por a cuestiones
polticas", ya que cuando se suscita una controversia entre los poderes de un
mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, corresponde su decisin
a la Suprema Corte segn lo dispuesto por el artculo 105 constitucional. Se nos
ocurre preguntar si dentro de un rgimen de derecho una cuestin poltica puede
resolverse ajurdicamente, o sea, sin ajustarse a ninguna norma jurdica.
En este supuesto, y tratndose de los conflictos entre los poderes de un Estado,
el Senado actuara sin sujetarse a ninguna ley, sino al criterio y sensibilidad
polticos de sus componentes, lo que est expresamente excluido por la fraccin VI del artculo 76 de la Constitucin, ya que, como lo manda sta, la
resolucin Que en tal caso dicte dicho rgano se deber pronunciar conforme
a las prescribciones de la misma Ley Suprema y de la del Estado correspondiente. De este mandamiento se colige que las "cuestiones polticas" a que nos
referimos tienen que decidirse jurdicamente, es decir, analizando la constitucionalidad de los actos de los poderes en conflicto, consideracin que nos compele
a concluir que no es posible, en el terreno estricto del derecho, delimitar la
competencia del Senado, por una parte, y de la Corte, por la otra, para dirimir
tales cuestiones, ya que no es dable escindir en ellas su carcter poltico de su
ndole jurdica.
Este interesante tpico fue brillantemente debatido en el Congreso Constituyente de Quertaro, destacando las intervenciones opuestas de dos ilustres
diputados, don Paulino Machorro N aruez y don Hilario M edina. El proyecto
constitucional presentado por don Venustiano Carranza no incluy en el artculo 76 la facultad de que tratamos. Fue la Comisin quien adicion dicho
proyecto con la disposicin que instituye la mencionada facultad, habiendo
Machorro Narvez formulado un importante voto particular para que sta
no se otorgara al Senado, con vista a que la Suprema Corte tena competencia
para conocer de las controversias que surgieren entre los poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. No podemos prescindir de
transcribir el aludido voto, dada la consistencia de los argumentos que en l
esgrime su autor.
.
"Al discutirse en el seno de la Comisin las facultades exclusivas del Senado
expresadas en el artculo 76 del proyecto, una parte de dicha Comisin opin
que entre tales facultades deba estar la que daba al mismo .cuerpo la fracif
931
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704
mimstros, que si el Senado no niega expresamente el nombramiento, sin aprobarlo tampoco en la misma forma, dentro del trmino de diez das, la persona
en quien hubiere recado asume definitivamente el cargo respectivo segn lo
declara el artculo 96 constitucional.
VII.
A)
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705
B)
45
706
El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades judicales ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los funcionarios que con l estn investidos y que seala el artculo 111 de la Constitucin.
En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no implica
la irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere el artculo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica relativa
a que alude su artculo 108 y por lo que concierne al Presidente de la Repblica; es decir, en esta ltima hiptesis, a la imposibilidad de que durante
el tiempo de la gestin presidencial pueda acusarse al Jefe del Ejecutivo Federal por delitos oficiales o por los que sean diversos de la traicin a la Patria
y de los graves del orden comn. La no procesabilidad realmente se traduce
en la circunstancia de que.vmientras no se promueva y decida contra el funcionario de oue se trate el llamado juicio poltico, los diputados y senadores
al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los
secretarios de Estado, el procurador general de la Repblica, los Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito Federal, el Procurador de Justicia del propio Distrito a que alude el artculo 110 constitucional,
no quedan sujetos a la potestad jurisdiccional ordinaria. El juicio poltico es de
la incumbencia cognoscitiva y decisoria de la Cmara de Diputados o de la d
Senadores, segn se trate respectivamente de delitos comunes u oficiales, y se sustancia conforme al procedimiento establecido en los artculos 109 a 114 de la
Constitucin, a cuyo tenor nos remitimos,'?"
.
C)
ciso e).
707
EL PODER LEGISLATIVO
D)
Este principio se encontraba consignado .en el artculo 60 de la Constitucin antes de la reforma que experiment proveniente de la iniciativa presidencial de octubre de 1977. Conforme a l, las resoluciones de las Cmaras
integrantes del Congreso de la Unin en lo que respecta a la calificacin de
las elecciones de sus miembros y a las dudas que hubiese sobre ellas, eran definitivas e .inatacables, sin que contra ellas hubiese procedido ningn recurso
y ni siquiera el juicio de amparo.
El artculo 60 segn qued reformado da intervencin, segn dijimos, a
la Suprema Corte para conocer del recurso de reclamacin contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados, sin que las decisiones
de dicho Alto Tribunal tengan efecto compulsorio, ya que, en el. fondo, slo
involucran declaraciones de carcter moral.' El mismo precepto dispone que
la nueva resolucin que dicte la mencionada Cmara sobre la calificacin de
las elecciones de sus miembros, despus de fallado dicho recurso, tendr el
carcter de definitiva e inatacable.
Sin embargo, en 10 que concierne a las resoluciones del Senado sobre la
calificacin de elecciones de sus miembros, el artculo 60 constitucional no
previene su definitividad e inatacabilidad como lo haca tal precepto antes de la
expresada reforma. Sin embargo, tampoco establece ningn recurso contra ellas,
debiendo recordar, por otra parte, que el juicio de amparo para impugnarlas
es improcedente conforme a .las razones que exponemos en nuestro libro respectivo. 838
E)
pa~oB.
708
de diciembre de cada ao es contundente, sin perjuicio de que si algn negocio pblico as lo amerita, se convoque al Congreso a sesiones extraordinarias.
Esta convocatoria debe formularla la Comisin Permanente por s o a propuesta del Presidente de la Repblica y nicamente para que en dichas sesiones
se traten e! asunto o los asuntos fijados en ellas (Arts. 67, 79, frac. IV y 89,
frac. XI). '
Las sesiones extraordinarias pueden celebrarse por una sola de las Cmaras
o por ambas como integrantes del Congreso de la Unin, segn corresponda
la competencia para tratar el neg-ocio o negocios especficos que determine la
convocatoria respectiva. Ahora bien, hemos dicho que las sesiones ordinarias
se realizan por cada Cmara separada e independientemente para tratar todos
los asuntos a que se refiere el artculo 65. Esta regla tiene como excepcin, el
caso de que se trate de sesiones extraordinarias de! Congreso, pues entonces
stas se celebran conjuntamente, as como en el supuesto que prev e! artculo 69 constitucional, o sea, cuando e! Presidente de la Repblica acude a la
iniciacin del periodo ordinario a rendir su informe sobre el estado general
que guarde la administracin pblica de! pas.DaD
F)
Del artculo 44 constitucional se infiere claramente que las Cmaras residen en el Distrito Federal, pudiendo, sin embargo, acordar su traslacin a otro
lugar, conviniendo "en el tiempo y modo de verificarla, designando un mismo
punto para la reunin de ambas" (Art. 68). En caso de que difieran "en cuanto
al tiempo, modo y lugar, el Ejecutivo terminar la diferencia, eligiendo uno
de los dos extremos en cuestin" (dem).
Debemos advertir que dicha traslacin debe ser ocasional y transitoria,
motivada por causas circunstanciales, sin que signifique cambio de residencia
permanente. Ninguno de los Poderes de la Unin, sin la concurrencia de los
restantes, puede radicarse definitivamente fuera del Distrito Federal. Esta observacin se funda en lo dispuesto por el artculo 44 constitucional, que requiere
que todos ellos se trasladen a otro lugar para que dicha entidad se convierta
en el Estado del Valle de Mxico, conversin que no puede operar si uno
permanece dentro de ella. De la relacin lgica entre los artculos 44 y 68
constitucionales se deduce la anterior conclusin, en e! sentido de que el segundo autoriza la traslacin transitoria y ocasional de ambas Cmaras, quedando los poderes Ejecutivo y Judicial dentro del Distrito Federal, en tanto
que e! primero prev el caso de cambio de residencia definitiva de los tres.
939 La Constituci6n de 1857, en su artculo 63, estableca que el Presidente del Congreso
deba contestar el informe presidencial "en tnninos generales". Esta obligaci6n le suprimi6 en la
Constituci6n vigente, por lo que no tiene carcter constitucional. Asimismo, bajo el imperio de
nuestra Constituci6n pr6xima anterior, las Cmaras que formaron el Congreso de la Uni6n a
partir de 187+ en que se implant6 el sistema bicamaral y el Congreso General hasta ese ao
dentro del unicamarismo, tena dos periodos ordinarios de sesiones, a saber: el primero CJU:e comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el 15 de diciembre, y el legundo que se iniCIaba el
primero de abril para concluir el ltimo de mayo (Art. 62)
, .
709
EL PODER LEGISLATIVO
G)
1)
'IL
710
J)
Quorum
Segn el artculo 63 constitucional, "las Cmaras no pueden abrir sus sesiones. ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en la de Senadores, de las dos
terceras partes, y en la de Diputados. de ms de la mitad del nmero total
de sus miembros", obligando dicho precepto a los presentes a "compeler a
los ausentes a que concurran dentro de los treinta das siguientes" a la fecha
de la reunin.
\
. . La sancin para los 'diputados y senadores propietarios que no asistan a
las sesiones de la Cmara respectiva consiste en la presuncin de que no
aceptan su cargo, en el que debern ser sustituidos por los suplentes, y si stos
tampoco se presentaren "se declarar vacante el puesto y se convocar a nuevas
elecciones" .
La falta de asistencia de los diputados y senadores por ms de diez das
consecutivos sin causa justificada o sin la previa licencia que les haya otorgado
el presidente de la Cmara respectiva, supone la renuncia "a concurrir hasta el
periodo inmediato, llamndose desde luego a los suplentes". El mencionado
trmino debe entenderse no desde el punto de vista meramente cronolgico,
ya que la consecutividad a que se refiere el invocado artculo 63 de la Constitucin entraa la falta de asistencia a diez sesiones consecutivas, sin que esta
circunstancia haga perder al faltista su carcter de diputado o senador.
Por ltimo, dicho precepto declara que los diputados y senadores incurren
en responsabilidad si no se presentan, sin causa justificada, dentro del plazo
de treinta das contado desde la apertura del periodo ordinario de sesiones si
ya hubiesen sido electos o desde el da de la eleccin en el caso contrario,
extendindose tal responsabilidad a "los partidos polticos nacionales que habiendo postulado candidatos en una eleccin para diputados o senadores,
acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempear
sus funciones" (prrafo ltimo).
VIII.
A)
LA COMISIN PERMANENTE
Consideraciones previas
Don Felipe Tena Ramrez hace remontar los orgenes de este organismo
hasta el rgimen jurdico aragons, afirmando que "probablemente" surgi en
el siglo XID. Sostiene dicho tratadista que "Durante el tiempo en que las Cortes
no actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de cada
uno de los cuatro brazos o clases en que se divida la asamblea parlamentaria
de. aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las prin-
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942
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EL PODER LEGISLAUVO
B)
Su composicin
e)
Sus facultades
714
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CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
SUMARIO: 1. Su implicacin.-I1. Los sistemas parlamentario y presidencial (Ideas generales): A. Sistema parlamentario; B. Sistema presidencial.
-III. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin
de 1917.-IV El Presidente de la Repblica: A. Unipersonalidad del Ejecutivo; B. Requisitos para ser Presidente; C. La No Reeleccin; D. Diversas
clases de presidente.-V. Las facultades constitucionales del Presidente: A.
Facultades legislativas: a) Consideraciones previas; b) El presidente como
legislador; e) El Presidente como colaborador en el proceso legislativo; d)
El presidente. como titular de la facultad reglamentaria. B. Facultades administrativas: a) Facultades de nombramiento; b) Facultades de remocin;
e) Facultades de defensa y seguridad nacionales; d) Facultades en materia
diplomtica; e) Facultades de "relacin poltica";' f) Facultades en relacin con la justicia; g) Facultades generales de administracin pblica;'
h) Facultades para expulsar extranjeros; i) Facultad expropiatoria, y j)
Facultades en materia agraria. C. Facultades jurisdiccionales.-VI. Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento.-VII. El Procurador General
de la Repblica y el Ministerio Pblico Federal.-VIII. Apreciacin general sobre el presidencialismo mexicano.
1.
Su
IMPLICACIN
720
EL PODER EJECUTIVO
721
desenvuelve en variadsimos actos administrativos, cuyos atributos caractersticos ya quedaron sealados. Ahora bien, los elementos concrecin, particularidad e individualidad tambin peculiarizan al acto jurisdiccional frente al acto
legislativo. Sin embargo, aunque el acto jurisdiccional y el acto administrativo
ostentan las mismas notas intrnsecas que los diferencian de la ley en su sentido
material, el segundo no se motiva por ningn conflicto, controversia o cuestin
contenciosa, ni, consiguientemente, tiene como finalidad resolver o dirimir ninguna situacin conflictiva concreta. Por lo contrario, el acto jurisdiccional
tiene como objetivo primordial la solucin jurdica de esta situacin, solucin
en la que "se dice el derecho" entre los contendientes o sujetos del conflicto
o cuestin contenciosa, locucin de la que deriva el calificativo "jurisdiccional".
De lo brevemente expuesto se colige, segn nuestra opinin, que entre el
acto legislativo, el acto administrativo y el acto jurisdiccional median ntidas
diferencias, mismas que se proyectan a las funciones o "poderes" respectivos
del Estado. Ahora bien, al tratar acerca del principio llamado de la "divisin
o separacin de poderes" aseveramos que sustancialmente y con propiedad
jurdica entraa la distribucin de dichas funciones entre diferentes grupos de
rganos estatales a efecto de que opere, entre ellos, el sistema de equilibrio o
de frenos y contrapesos que caracteriza al rgimen democrtico. Esa distribucin nunca importa la. adscripcin separada y exclusiva de una determinada
funcin a un solo grupo de rganos estatales, puesto que stos, independientemente de su ndole e integracin formales, son susceptibles de ejercitar, dentro
de su competencia, constitucional y legal, actos que suelen imputarse, por sus
elementos intrnsecos, a distintas funciones o "poderes", con el natural predominio o la lgica hegemona de un cierto tipo funcional sobre los otros dos.
De este predominio o hegemona proviene la clasificacin de los rganos del
Estado en ejecutivos o administrativos, legislativos y jurisdiccionales o judiciales. As, si las principales atribuciones con que est investido un rgano
estatal ataen en su conjunto mayoritario a alguna de dichas funciones, ese
rgano se califica en razn de la funcin predominante que desempea.
De las anteriores consideraciones podemos deducir la conclusin de que
el Poder Ejecutivo, tambin llamado administrativo, implica la funcin pblica que, se traduce en mltiples y diversos actos de autoridad de carcter concreto, Particular e indiuidualizado, sin que su motivacin y finalidad estriben,
respectivamenteJ en la preexistencia de un conjlicto, controversia o cuestin
contenciosa de ndole jurdica J ni en la solucin correspondiente. Esta idea es
meramente descriptiva de lo que entendemos por "poder ejecutivo" sin tener
la pretensin de configurar una definicin propiamente dicha, pues slo indica
los rasgos elementales del concepto respectivo que permiten diferenciarlo de los
de "poder legislativo" y "poder judicial".
. Debemos enfatizar, por otra parte, que el Poder Ejecutivo o administranvo, considerado como funcin pblica de imperio, traduce una actuacin
permanente y constante de determinados rganos del Estado que se encuentran vinculados en una estructura sistematizada y en un cuadro de relaciones
jerrquicas. Enotraa palabras, el mencionado poder no se contrae a ciertos
actos ejecutivos o adninistrativos aisladamente considerados, toda vez que por
46
722
II.
Los
IDEAS GENERALES
A.
Sistema parlamentario
Este sistema entraa una de las formas orgarucas de ejerCICIO del Poder
Ejecutivo del Estado y su denominacin obedece a la circunstancia de que es el
mismo parlamento el organismo de cuyo seno surge la entidad que lo desempea y que se llama gabinete, sin el cual el parlamentarismo no podra operar,
pues como dice N ewman "El parlamento no gobierna" ya que, refirindose al
ingls, "ningn cuerpo de ms de seiscientas personas lo puede hacer" .946
Para determinar los rasgos ms o menos generales del sistema parlamentario,
que en los regmenes jurdico-polticos que lo han adoptado presenta diferentes
matices, se debe emplear el mtodo inductivo tomando como caso especfico el
parlamentarismo ingls que ha sido considerado como el tipo prstino de dicho
sistema.?" Como afirma el autor citado, en Inglaterra la "soberana" del parla~
European Comparative GOSIernment, p. 72Es bien sabido que la creacin del parlamento ingls obedeci a las presiones reiteradas de los barones y burgueses sobre el rey tendientes a que ste respetar y garantizara los
derechos de sus sbditos. Para lograr estos objetivos, los nObles formaron un consejo aristocrtico desde la poca anglosajona conCJCido con el nombre de Witert.,emot, cuyas funciones
ya se enfocaban hacia el ejercido del poder. legislativo y el control de la actuacin real.
. 947
EL PODER EJECUTIVO
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950
EL PODER EJECUTIVO
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ese
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726
sino que, por el contrario, las Constituciones que rigen en los Estados parlamentarios instituyen la dualidad de Poderes polticos independientes.
"La verdad es que dentro de las prcticas ya definitivamente establecidas y
de los precedentes aceptados y confirmados constantemente en los pases parlamentarios, si bien existe todava una dualidad de Poderes, es obvio que stos
no slo no son independientes ni iguales, sino que la orientacin, la caracterstica del rgimen parlamentario hoy da es la sujecin, la absorcin y el control absoluto del.Ejecutivo por el Parlamento.
"Y aunque e~ verdad que en cada Estado existe un titular del rgano administrativo, que en teora no puede ser revocado por las Cmaras Legisladoras,
que tiene atribuciones determinadas y que pudiera decirse que hace uso de
ellas y las ejercita tmidamente dentro de la Constitucin, lo cierto es que ese
titular del Poder Ejecutivo no gobierna ni administra, ni ejerce influencia
poltica directa sobre las Cmaras. A quien corresponden todos los actos de
administracin y de gobierno y la direccin poltica del pas es al Gabinete,
integrado por un nmero variado de miembros del Parlamento. A cada uno
de ellos se encomienda el control de un departamento administrativo, estando
dirigidos todos por uno de los jefes de partido ms destacados, que se denomina Primer Ministro en Inglaterra y Presidente del Consejo de Ministros en
Francia.
"Es tambin verdad que las Constituciones establecen que los miembros del
Gabinete sern designados y revocados en los casos en que pierdan la confianza
de las Cmaras por el Rey o el Presidente de la Repblica; pero en realidad
estas facultades corresponden al Parlamento, segn las prcticas que se han
establecido y que ya tienen el rango de ley porque jams se dejan de cumplir.
Nos referimos al hecho de que slo el Parlamento designa a los Ministros, toda
vez que el Jefe del Estado no puede escoger a otros que a los que representen
la mayora, a los que tengan la jefatura del partido, o de los bloques predomimantes en las Cmaras por lo tanto, no hay de su parte verdadera eleccin,
sino nicamente aceptacin de los candidatos que ofrece el Parlamento y que
sern los nicos sostenidos por el mismo." 954
El tratadista argentino Germn Bidart Campos formula una sistemtica enumeracin de los atributos caractersticos del sistema parlamentario, afirmando
al efecto lo siguiente: "a) En el parlamentarismo hay dualidad de jefe de Estado y jefe de gobierno; el primero puede ser un rey o un presidente de repblica; el segundo es siempre el primer ministro ,aunque se le llame de otro
modo -por ejemplo canciller en Alemania Occidental-). b) El jefe del Estado es polticamente irresponsable. e) El poder ejecutivo - o 'el gobierno',
como se llama en el derecho constitucional europeo (por ejemplo, constitucin
de Francia de 1958--) est a cargo de un gabinete, o ministerio, o consejo de
ministros, presidido por el primer ministro. d) Este gabinete requiere el respaldo -es decir, la confianza- del parlamento. Cuando esa confianza le
falta, el gabinete cae. La articulacin de esta relacin se produce a travs de
la responsabilidad poltica del gabinete ante el parlamento. e) Entre el poder
ejecutivo -gabinete-- y el- parlamento existe coordinacin y colaboracin.
/) En tanto el parlamento puede obligar a dimitir al gabinete -por voto de
desconfianza que traduce la efectivizacin de la responsabilidad poltica que el
segundo tiene ante el primero-- el parlamento puede ser disuelto, en sus dos
954
EL PODER EJECUTTVO
727
cmaras o en una sola, por el jefe del Estado. Es el restablecimiento del equilibrio: el parlamento controla al poder ejecutivo y puede hacerlo caer, Pero
el jefe del Estado -no el jefe del gobierno- puede disolver el parlamento.
g) Los actos que cumple el jefe del Estado irresponsable polticamente, van
acompaados del refrendo ministerial". 955
El tipo clsico de sistema parlamentario que brevemente hemos descrito
difcilmente se registra en las estructuras jurdico-polticas de los Estados que
se dice lo han adoptado, con excepcin de Inglaterra. Esta circunstancia obedece
a que sus caracteres generales son susceptibles de matizarse prolijamente hasta
el extremo de sustituirlo por el sistema presidencialista o por regmenes hbridos
en que se combinan los atributos de uno y de otro. Para corroborar este aserto
basta recordar que Duuerger alude a diferentes especies de parlamentarismo,
tales como el clsico, el de tipo orleanista y el desequilibrado. El primero lo
peculiariza por el dualismo del ejecutivo -jefe de Estado y gabinete ministerial-s-, minimizacin de dicho jefe (rey o presidente) y equilibrio entre los
poderes del gabinete y del parlamento; el segundo, dentro del que clasifica al
rgimen de la Constitucin de Weimar, lo considera como un sistema "de transicin entre la monarqua limitada y el rgimen parlamentario clsico" en que
el jefe de Estado conserva ciertas prerrogativas que pueden ser de tal modo
importantes que configuren un sistema presidencialista como suceda en dicha
Constitucin; y el (tercero lo distingue por la preponderancia del gobierno sobre
el parlamento o de ste sobre aqul.?" No cabe duda de que el sealamiento
do. los "tipos heterodoxos" de parlamentarismo puede empricamente remontarse ad infinitum mediante una caprichosa mezcla de atributos de dicho sistema y del presidencialista, segn dijimos, labor que se antoja intelectualmente
estril. El mismo Duverger estima que "no todo rgimen donde haya un parlamento es un rgimen parlamentario en el sentido tcnico del trmino", ya que,
conforme a su pensamiento, "Se llama rgimen parlamentario a un sistema
poltico basado sobre la colaboracin de poderes donde el ejecutivo est divididoen . dos elementos: un jefe de Estado y un gabinete ministerial, que es
responsable ante el parlamento", responsabilidad que caracteriza "esencialmente" a dicho rgimen.'?" y\l58 Ya hemos advertido que en nuestro concepto, esa
"colaboracin de poderes" no es atributo del sistema parlamentario clsico,
como el que funciona en Inglaterra, por la sencilla razn de que tal fenmeno
no existe en el citado sistema, sino el de concentracin funcional localizada en
el parlamento, del que el gabinete no es sino un cuerpo gubernativo que brota
de su seno y. cuyos miembros, los ministros, estn sometidos a l. La colaboEl Derecho Constitucional del Poder. Tomo 1, pp. 90 Y 91.
Cfr. Institutions Politiques et Droit Constutionnel, pp. 188' a 194.
Op. cit., p. 187.
958
Bidart Campos alude a "variaciones en el parlamentarismo" confrontando diversos
sistemas europeos con los atributos generales caractersticos de dicho rgimen, tales como el
de Gran Bretaa, Francia, Italia, Alemania Occidental, Noruega, etc. De esa confrontacin
concluye que en los sistemas parlamentarlos de estos paises no se dan integramlmtll los mencionados atributos generales, circunstancia que corrobora nuestra consideraci6n en el sentido
de que la amplia posibilidad de combinarlos casus~camente, es decir, en cada rgimen concreto, nos hace pensar en sistllmas parlamentarios heterodoxos. (Cfr. Op. cit., pp. 92 a 94.)
955
900
957
728
racion, en puridad lgica, slo puede existir entre dos o ms rganos que se
encuentren en una situacin de igualdad, o sea, que no haya ninguna dependencia de unos respecto de los otros, es decir, que no se vinculen jerrquicamente de superior a inferior de tal manera que entre ellos se observe un
respeto recproco. El hecho de que un rgano est subordinado a otro en cuanto
a la integracin y permanencia del elemento humano que lo personifique, elimina toda posibilidad de colaboracin en el sentido poltico del .concepto, aunque etimolgicamente pueda calificarse con ese vocablo la prestacin de un
servicio.
B.
Sistema presidencial
e, de
EL PODER EJECUTIVO
729
En el sistema presidencial, por lo contrario, ninguno de esos signos de supeditacin al congreso o parlamento se registra, pues el titular del rgano administrativo supremo del Estado asume su investidura por la voluntad mayoritaria del pueblo en elecciones directas o indirectas; y aunque pudiere darse
el caso de que dicho titular sea designado por la asamblea legislativa, sta
carece de facultad para deponerlo mediante el retiro de su "confianza", elemento que es distintivo de los regmenes parlamentarios. En otras palabras,
aunque el rgano legislativo tenga la potestad de nombrar al presidente, la
permanencia de ste no est subordinada a la decisin parlamentaria o congresional por el simple hecho de que la asamblea le pierda la confianza y le
formule un voto de censura, situacin que debe entenderse sin perjuicio de la
deposicin de dicho alto funcionario por la responsabilidad jurdica en que
pueda incurrir. 000
b) Si al presidente se le confa la funcin administrativa como supremo
rgano ejecutivo del Estado, al mismo tiempo se encuentra investido con la
necesaria facultad de nombrar a sus inmediatos colaboradores para la atencin
y despacho de los diversos ramos de la administracin pblica; y como l es
personalmente responsable ante la nacin de su gestin gubernativa, paralelamente tales colaboradores asumen responsabilidad directa ante el propio alto
funcionario. Por tanto, la responsabilidad presidencial no slo es el motivo que
justifica dicha facultad de nominacin, sino la consiguiente atribucin de remover libre y discrecionalmente a sus mencionados colaboradores cuando lo juzgue oportuno, conveniente o necesario para los intereses del Estado y la buena
marcha de su gobierno.
c) Los colaboradores ms cercanos o inmediatos del presidente no son, en
puridad, ministros como en el rgimen parlamentario, sino secretarios de Estado, ya que fungen como auxiliares suyos en los distintos ramos de la administracin pblica. Entre tales secretarios y el congreso o parlamento no hay
ninguna relacin jurdico-poltica directa, como contrariamente sucede en el
parlamentarismo, ya que el nico responsable del gobierno en todos sus aspectos es el presidente.
d) En un sistema presidencial no hay un consejo de ministros cuya composicin, situacin y competencia se parezcan a los del gabinete en el rgimen
parlamentario. Este atributo se funda en el hecho de que los secretarios de
Estado derivan su nombramiento .y mantienen su permanencia en el cargo
respectivo por determinacin presidencial, sin que puedan formar un cuerpo
decisorio y ejecutivo distinto y hasta potencialmente opuesto al presidente,
960
Al referirse a las notas caractersticas del. sistema presidencial que se acaban de esbozar, M aurice Duuerger las hace consistir en que "el jefe de Estado (presidente) es elegible por
la nacin y no designable por el parlamento: la eleccin popular confiere un gran prestigio al
presidente"; y en el hecho de que "ni el presidente, ni los ministros que escoge pueden ser
eliminados del poder por el parlamento mediante un voto de desconfianza" (Op. cit., p.
186). A su vez, Bidart Campos sostiene que "Al presidencialismo se le cataloga entre los
sistemas de separacin de poderes, mientras al parlamentarismo se le ha ubicado entre los
de colaboracin", agregando que '.'en el primero, poder ejecutivo y parlamento no estn
vinculados recprocamente al estilo parlamentario: ni el ejecutivo precisa de la confianza parlamentaria, ni es polticamente responsable ante las cmaras, ni dimite cuando stas se hallan
en desacuerdo con l, ni tampoco puede disolverlas" (Op. cit., p. 113).
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poder legislativo al poder ejecutivo unipersonal y la abdicacin fctica voluntaria y consciente de los diputados y senadores para desempear las facultades
de control que la Constitucin les encomienda sobre la actuacin del Presidente. "Tericamente, dice, la subordinacin del poder legislativo al Presidente es
explicable, pues la mayora parlamentaria est compuesta de miembros del
partido oficial, cuyo jefe supremo es el Presidente de la Repblica, aun cuando formal y abiertamente no aparezca como tal. La verdadera razn, sigue
aseverando don Daniel, sin embargo, es de otra naturaleza. Los candidatos a
diputados y senadores desean en general hacer una carrera poltica, y como el
principio de la no reeleccin les impide ocupar el mismo lugar en el Congreso
por mucho tiempo, se sienten obligados a distinguirse por su lealtad al Partido
y al Presidente para que, despus de servir tres aos como diputado, puedan
pasar en el senado otros seis, y de all, digamos, otros tantos de gobernadores
de sus respectivos estados o alcanzar un puesto administrativo importante.
Esto quiere decir que despus de los tres aos de su mandato, el porvenir de
un diputado no depende en absoluto de los ciudadanos de su respectivo distrito
electoral, sino del favor de los dirigentes del Partido y en ltima instancia de
la voluntad presidencial." Concluye Coso Villegas, como consecuencia lgica
de sus anteriores afirmaciones, que "Todos estos hechos, y varios otros que
podran agregarse, nos explican de un modo cabal el papel deslucido que viene
desempeando en el escenario poltico nacional el poder legislativo desde hace
por lo menos treinta aos." 002
Por nuestra parte, consideramos que las opiniones de tan famoso historiador
y politlogo estn impregnadas de innegable razn, pues .se basan en la observacin de la realidad poltica de Mxico, la cual manifiesta la subordinacin
fctica del Congreso de la Unin al Presidente en el mbito federal, y la de
las legislaturas locales a los gobernadores de los Estados. La causa de este
antidemocrtico fenmeno no es evidentemente jurdica, sino humana, teniendo
como presupuesto la estructura poltica dentro de la que desde hace varias dcadas viene funcionando en Mxico el sistema gubernativo, que opera en varios aspectos al margen de la Constitucin, de la que slo respeta sus formas. Estas
apreciaciones crticas, sin embargo, no implican que entre el poder legislativo
y el Presidente deba haber una tajante separacin, la cual sera nefasta para la
buena marcha de la administracin pblica del pas y que, por lo dems, est
lejos de autorizar nuestro orden constitucional. Entre ambos poderes, orgnicamente considerados, debe haber una colaboracin interdependiente para la
consecucin de los ms altos fines sociales, polticos, econmicos y culturales
que persigue el Estado en beneficio de las grandes mayoras populares. Pero una
cosa es esa colaboracin, sin la cual dicha teleologa sera imposible, y otra muy
distinta la sumisin de los miembros integrantes del Congreso de la Unin al
Ejecutivo federal, cuyo depositario unipersonal, el Presidente de la Repblica,
acta, merced a ella, sin ningn control, llegando esta situacin al extremo de
que ninguna medida que dicho alto funcionario adopte, por ms lesiva que
se suponga para el pas, pueda ser objetada, y mucho menos censurada, por
la mayora aplastante de diputados y senadores, precisamente por los motivos
que seala Coso Villegas, y los cuales han determinado, segn l, que Mxico
sea "la nica repblica del mundo que se da el lujo de ser gobernada por una
monarqua sexenal absoluta!'.003
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963
O".
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EL PODER EJECUTIVO
III.
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1917
736
ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del despacho
no dependan del monarca ni eran polticamente responsables ante l, sino, como
ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tena la facultad de vigilar y
controlar su actuacin. Por otra parte, es pertinente recordar que la Constitucin
espaola de 1812 previ la creacin de un Consejo de Estado compuesto de cuarenta individuos (Art. 231), correspondiendo al rey su nombramiento pero a
propuesta de las Cortes (Art. 233). Este consejo era el nico rgano cuyo dictamen deba escuchar el monarca "en los asuntos graves gubernativos, y sealadamente para dar o negar la sancin a las leyes, declarar la guerra y hacer los tratados" (Art. 236). La restriccin que el rey tena para nombrar a los miembros
componentes de dicho Consejo, en cuanto que deba seleccionarlos de las listas que
las Cortes deban elaborar al efecto, viene a corroborar la consideracin de que la
funcin ejecutiva o administrativa conforme a la Carta Constitucional que someramente comentamos, tenda a desarrollarse dentro de una curiosa estructura
que presentaba ciertos matices de parlamentarismo en atencin a la dependencia en que estaban colocados los secretarios del despacho y los individuos integrantes del Consejo de Estado frente a las Cortes y a la primordial circunstancia
de que el monarca tena mucho menos atribuciones que el presidente en los
regmenes republicanos. 96 6
C. En la Constitucin de Apatzingn de 14 de octubre de 1814, el Ejecutivo, en su implicacin no funcional sino orgnica, se design con el nombre
de "Supremo Gobierno" compuesto de tres individuos "iguales en autoridad".
Este rgano tripersonal deba estar auxiliado por tres secretarios cuyos respectivos ramos eran el de guerra, el de hacienda y el de gobierno propiamente dicho
y los cuales deban durar en su encargo cuatro aos (Art. 134). Se estableci
el principio de no reeleccin relativa en lo que concierne a los miembros del
Supremo Gobierno, ya que ninguno de ellos poda ser reelecto sino "pasado
un trienio despus de su administracin" (Art. 135). Tanto la designacin de
los individuos del Supremo Gobierno como la de los secretarios de Estado
correspondan al Congreso (Art. 103) y unos y otros estaban sujetos al "juicio de residencia" que previ la Constitucin de Apatzingn a semejanza del
que se incoaba a los virreyes y capitanes generales durante la poca colonial.
Es bien sabido que este importante documento constitucional adopt los
fundamentales principios polticos que desarticuladamente conformaron la ideologa de la insurgencia, pero que, sin embargo, no tuvo vigencia atendiendo a
la ~ituacin fctica en que nuestro pas se encontraba. No obstante, en la hiptesis de que la Constitucin de Apatzingn hubiese estado en vigor y adquirido
positividad por haberlo permitido las circunstancias fenomnicas de la poca,
en lo que atae al ejercicio de la funcin ejecutiva tal documento 10 hubiese
embarazado al extremo de imposibilitarlo, ya que lo encomend a un rgano
administrativo supremo formado por tres personas "iguales en autoridad".
En efecto, la integracin de dicho rgano era susceptible de provocar disensiones, discrepancias y desacuerdos entre sus miembros a propsito del desempeo
966 No abrigamos la intenci6n de reproducir ni comentar detalladamente las atribuciones
y la situaci6n jurdico-poltica del rey dentro del orden jurdico implantado en la Constitu.
cin espaola de 1812, puntos que regulaba su ttulo IV.
EL PODER EJECUTIVO
737
de las facultades que tenan confiadas con evidente mengua de la celeridad, presteza y oportunidad con que en muchas ocasiones deben tomarse y
ejecutarse las medidas gubernativas. No es de ninguna manera aconsejable que
el rgano administrativo supremo del Estado se componga de dos o tres individuos, pues los cuerpos colegiados son los menos idneos para el ejercicio expedito,
atingente y eficaz de la funcin ejecutiva. Tales cuerpos slo son operantes, a
nuestro entender, en 10 que toca a las otras dos funciones pblicas, o sea, la
legislativa y la judicial. Por ende, consideramos que al margen de su indiscutible sustancialidad ideolgica, la Constitucin de Apatzingn adoleci del
grave error consistente en haber concebido la composicin del Supremo Gobierno como entidad colegiada y no como rgano unipersonal.
D. En los Tratados de Crdoba, el Poder Ejecutivo se deposit en una
regencia integrada por tres personas designadas por la Junta Provisional "de
los primeros hombres del imperio ( ?), por sus virtudes, por sus destinos,
por sus fortunas, representacin y concepto" (Arts. 6, 11 Y 14). Dichos Tratados, que con el aludido Plan constituyen los actos preparatorios para la
creacin del Estado mexicano bajo la forma de gobierno monrquico, fueron
el antecedente directo e inmediato de este fracasado rgimen que pretendi
implantarse a travs de un documento que se llam "Reglamento Provisional
Poltico del Imperio Mexicano" y al cual hemos hecho mencin en ocasiones
precedentes. Segn tal Reglamento, el Poder Ejecutivo deba residir exclusivamente en el emperador "como jefe supremo del Estado", "inviolable y sagrado" y "sin responsabilidad" (Art. 29). El emperador, a quien dicho estatuto
provisional otorgaba amplsimas facultades, deba estar auxiliado, en lo que
concierne a la administracin pblica, por cuatro ministros que deban ser
del Interior y de Relaciones Exteriores, de Justicia y de Negocios Eclesisticos,
de Hacienda y de Guerra y Marina. Conforme al mismo Reglamento, debera
funcionar transitoriamente una regencia para el caso de muerte o de "notoria
impotencia fsica o moral legalmente. justificada del emperador", cuerpo que
deba componerse de tres individuos que ste designaba secretamente.?"
967
No podemos resistir la tentacin de transcribir las ridculas disposiciones que regulaban la integracin y el funcionamiento de tal regencia y la calificacin de la "impotencia
fsica y moral del emperador". Al efecto, el artculo 34 de dicho Reglamento Provisional dispona: "Luego que el Emperador sancione el presente reglamento, nombrar con el mayor
secreto, para el caso de su muerte, 6 de notoria impotencia fsica o moral, legalmente justificada, una regencia de uno a tres individuos de su alta confianza igual nmero de suplentes.
Estos nombramientos se guardarn en una caja de hierro de tres llaves, la que se meter dentro de otra de la misma materia y con igual nmero de llaves distintas. Esta arca existir
siempre en el lugar que el Emperador designe, de que dar noticia a los tenedores de las
llaves, que sern: de una de la arca interior el Emperador mismo, de otra el decano del consejo de Estado, y de la tercera el presidente del supremo tribunal de justicia. De las exteriores
tendr una el prncipe heredero, que ya pasa de los doce aos de edad, y en su defecto el
arzobispo de esta corte; otra el jefe poltico de la misma, y otra el confesor el emperador.
"La mpotencia se calificar por el cuerpo legislativo, oyendo previamente una comisin
de nueve individuos de su seno, de los cuatro secretarios de estado y del despacho, y de los
dos consejeros que sigan en el orden de antigedad al decano del de estado. Las arcas se
abrirn a su tiempo en presencia .de una Junta presidida por el prncipe heredero, convocada por el ministerio de relaciones, y compuesta por una comisin del cuerpo legislativo, de los
cuatro secretarios de estado y del despacho, de los dos consejeros arriba dichos, y de los tenedores respectivos de las llaves de las arcas. En seguida de este acto se reunir la regencia sin
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se hubiera admitido una combinacin tan funesta. As, ella ha influido no poco
en nuestras disensiones y guerras civiles, yha generalizado la opinin de sUI?rimir ese cargo. Yo he credo que esta reforma era una de }as ms n:ces~rIas,
porque era preciso librar nuestro primero y prximo penodo conslltuc~onal
de este peligro y dejando para despus algunas otras mejoras que no consId~ro
ser absolutamente indispensables, aconsejo tambin la reforma en el punto vital
'de la responsabilidad." 975
l. En el Con rreso constituyente de 1856-57 ya no se vuelve a pensar
en el restablecimiento de la vicepresidencia. Las faltas ttemporales del Presidente de la Repblica y la absoluta mientras se presentara "el nuevamente electo", eran suplidas por el presidente de la Suprema Corte segn lo establ.e~~
el primitivo artculo 79 de la Constitucin. Don Miguel Lanz Duret cnnca
severamente esta previsin constitucional que, deca, converta a dicho alto
funcionario judicial en un permanente aspirante a la presidencia de la Repblica con mengua de las tareas estrictamente jurdicas que tena encomendadas
por virtud de su elevado cargo en la administracin de la justicia federal.
"Las advertencias de nuestra historia, afirma el citado tratadista, no sirvieron
de leccin a los constituyentes de 57, quienes, siguiendo los antecedentes de 24
y las prcticas norteamericanas, instituyeron nuevamente la vicepresidencia,
incurriendo en un error todava ms grande, o sea el de haber conferido este
alto cargo al titular de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia. Esto
involucra funciones polticas de ndole diametralmente opuestas (sic) entre los
Poderes del Estado, a la vez que ocasionaba el desprestigio del ms alto tribunal
de la Repblica que, por sus elevadas atribuciones jurdicas -destacndose
como la principal el Juicio de Amparo-- deba permanecer alejado de las actividades extraas a su cometido e insospechable de ambiciones bastardas en el
terreno esencialmente poltico. Y a este procedimiento de sucesin presidencial,
al que se debe que Jurez haya asumido la Presidencia por virtud del golpe de
Estado de Comonfort y que Lerdo de Tejada haya alcanzado el poder por virtud de la muerte de Jurez, no se le pudo preservar de que arrastrara a la
Corte al campo de la poltica, pretendiendo que ese alto tribunal calificara
la legitimidad o la ilegitimidad de todas las autoridades de la Repblica por
medio de la doctrina de la competencia de origen, en virtud de la cual se
amparaba contra los actos de las autoridades a' las que dicho tribunal haba
calificado como de origen espurio. Despus, lo que fue todava ms grave,
invocando esa competencia el Presidente de la Corte, o sea el Vicepresidente
de la Repblica, el licenciado Jos Mara Iglesias, una de las figuras ms grandes, ms puras y ms respetables de nuestro pas, desconoci la declaracin electoral del Congreso en favor del presidente Lerdo, a ttulo de que la reeleccin
de ste haba sido de origen fraudulento, y asumi el Gobierno de la Repblica
dando mayor pbulo a la guerra civil ya existente." 976
El presidente de la Suprema Corte dej de sustituir al de la Repblica
"mientras se presentara el nuevamente electo" a consecuencia de la reforma
975
976
Derecho Pblico Mexicano. Tomo II, pp. 353 Y 354. Isidro Montiel y Duarte.
oi. cit., pp. 246 y 247.
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repetido que esto tiene el inconveniente de dar a la Corte un papel poltico que
puede maiearla, y que debe quedar fuera de las actividades serenas e imparciales para impartir justicia.
"La sustitucin presidencial por la persona que designe el Congreso de la
U nin, erigido en Colegio Electoral, participa en cierto modo del voto pop~lar,
supuesto que el Congreso es \el resultado de la eleccin del pueblo.' y no. trene
ninguno de los inconvenientes sealados en los tres sistemas antenores, SIendo
una eleccin directa en segundo grado." 980
Para reforzar Jos anteriores puntos de vista, el diputado Hilario Medina
consider como ms conveniente para la realidad poltica de Mxico que la
designacin de la persona que sustituyera al presidente mientras no se efectuase
nueva eleccin, fuese hecha por el Congreso, aduciendo que "Los sistemas de
la sustitucin presidencial han sido los siguientes: desde luego el nombramiento
de un vicepresidente por eleccin popular al mismo tiempo que el presidente,
tiene por objeto sustituir al presidente en casos de falta absoluta o temporal.
La supresin de la vicepresidencia est incluida en esa fraccin (la XXVIII
del artculo 73 constitucional), y es el sentir de la Asamblea, y en el nimo de
todos est, que la Vicepresidencia debe desaparecer de nuestras instituciones,
porque yo dir, yo que soy el autor de la exposicin de motivos, dir que la
Vicepresidencia ha sido el ave negra de las instituciones republicanas en Mxico. El vicepresidente ha sido el llamado a hacer labor obstruccionista, cuando
no es una personalidad que tiene por objeto, como en el caso de don Ramn
Corral, como deca Jess Urueta, continuar una poltica dada ~n favor de un
hombre dado. De manera que la supresin de la Vicepresidencia la sostiene la
Comisin. Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en darle
al presidente de la Corte Suprema de Justicia la facultad de sustituir al Presidente en caso de falta de ste. Esto tiene el inconveniente de dar a la Corte
Suprema de Justicia un papel poltico y darles a los electores la oportunidad
de nombrar como presidente de la Corte a un individuo con carcter poltico
que pueda corromper y poner en peligro la estabilidad de la Alta Corte de
Justicia: Hay otro sistema de sustitucin presidencial, que consiste en que sea
el presidente del Congreso de la Unin el que sustituya al Presidente de la
Repblica. El presidente del Congreso de la Unin es un individuo que ocupa
accidentalmente ese cargo, porque, conforme a los reglamentos y antecedentes
parlamentarios, el presidente del Congreso es nombrado cada mes y no es propio que en. una Repblica democrtica en que el Presidente tiene que ser la
representacin del voto popular, sea un individuo nombrado accidentalmente,
~r un mes, para que va~a a desempear estas funciones. Hay, por ltimo, otro
SIstema .y es de los que tienen ~randes inconvenientes, que consiste en que l~
sec:etanos de ~stado vayan susbtuyendo, por el orden designado en la Constitucin, al Presidente de la Repblica, comenzando por Relaciones siguiendo
por Gobernacin,etc. Esto tiene el inconveniente que ya se ha indicado muchas
veces, de que el Presidente, en caso de ser sustituido por un secretario de Estado, ~n realidad su sustituto es designado por l, yen ese caso la Representacin
Nacional queda burlada. Entre todos estos sistemas, .no podr escogerse ninguno, porque a ~u~l ms son detestables. Le ha parecido propio definir, en cierto
mod?, democrab~o, el que ~ropone, porque siendo el Congreso, es decir, la
reumon de la Camara de Diputados y la de Senadores, la representacin del
980
EL PODER EJE'CUTIVO
74-5
746
26~t.
EL PODER EJECUTIVO
747
IV.
EL PRESIDENTE DE LA REPBUCA
748
respectivamente) .984 bis Hemos afirmado con reiteracin que el "poder ejecutivo" es una funcin pblica administrativa, o sea, una dinmica, energa o
actividad en que parcialmente se manifiesta el poder de imperio del Estado.
Asimismo, hemos sostenido hasta el cansancio que los "poderes" estatales no
deben identificarse con el rgano u rganos que los desempean. Ahora bien,
la distincin entre "rgano" y "poder" la consignan con toda nitidez los mendonados preceptos de nuestras dos invocadas Constituciones, ya que, segn
sus disposiciones, el "poder ejecutivo federal", como funcin administrativa del
Estado mexicano, lo "depositan", es decir, lo encomiendan o confan a una
sola persona. Por consiguiente, el poder ejecutivo federal no es el Presidente
de la Repblica ni ste es su "jefe" como indebidamente suele llamrsele, sino
su nico depositario y para cuyo ejercicio cuenta con diversos colaboradores o
auxiliares denominados "secretarios del despacho" que tienen asignada 'una
determinada competencia en razn de los diferentes ramos de la administracin
pblica. La unipersonalidad del Ejecutivo (que Duverger denomina "ejecutiuo
encomienda
democrtico") radica, pues, en que esta funcin pblica slo
a un individuo, pues es el presidente, y no a varios, como seran tales secretarios,
ya que, en puridad constitucional, stos no son "depositarios" de la misma.
La consideracin contraria, o sea, la idea de que los secretarios tuviesen este
carcter, implicara no slo el desconocimiento del sistema presidencial unipersonal que proclama la Constitucin, sino la inadmisible suposicin de que el
"poder ejecutivo" fuese divisible segn los ramos competenciales de los citados
secretarios. En corroboracin a este aserto debemos recordar que el indicado
elemento es uno de los atributos que distinguen claramente el sistema presidencial del parlamentario, en el cual la funcin administrativa se ejerce por un
cuerpo colegiado denominado "gabinete" que depende directamente de la asamblea de representantes populares llamada parlamento o congreso.
Por virtud de la unipersonalidad en la titularidad del rgano ejecutivo supremo estatal, en el presidente se concentran las ms importantes y elevadas
facultades administrativas, las cuales, unidas a las que tiene dentro del proceso
de formacin legislativa y como legislador excepcional, lo convierten en un
funcionario de gran significacin dentro del Estado, no dependiente de la
asamblea legislativa sino vinculado a ella en relaciones de interdependencia y
en cuyo mbito goza de una amplia autonoma que lo releva del carcter de
mero ejecutor de las decisiones congresionales, como son las leyes y decretos.
se
984 bis
Hemos afirmado que el Estado mexicano no est compuesto por "Estados libres
y soberanos", sino por entidades autnomas en lo que concierne a su rgimen interior. Adems, y segn tambin lo aseveramos, nuestro rgimen federal no surgi por modo centrpeto,
en el sentido de que haya sido el resultado de un pacto o unin entre Estados independientes,
como sucedi en Norteamrica. En consecuencia, la Repblica mexicana no se integra con
"Estados unidos", puesto que stos, como entidades libres, soberanas e independientes no
preexistieron a la adopcin de dicho rgimen en el Acta Constitutiva de la Federacin de
31 de enero de 1824- y en la Constitucin Federal de 4- de octubre de ese mismo afio. Por ende,
desde el punto de vista designativo, el presidente no debe llamarse "Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos", sino "Presidente de la Repblica", que es el nombre usual que se
emplea con atingencia y ms frecuencia en otros preceptos de la Constitucin, en distintas
leyes primordialmente administrativas, en la jurisprudencia y en la doctrina.
EL PODER EJE'CUTIVO
749
750
DE~ECHO
CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ldem, p. 85.
p. 11.
Op, cit., p. 141.
.
Prlogo al libro "La Constituci6n :Y la Dictatl.ml. EdicinPorroa, 1956, p. XXX.
989 1dem,
990
991
EL PODER EJECUTIVO
751
752
persona que encarna a la nacin, no pueda ausentarse del territorio donde sta
se asienta "sin permiso del Cong-reso de la Unin o de la Comisin Permanente" (Art. 88 const.) ,995 prohibicin que, por otra parte, involucra una
obligacin meramente declarativa, sin que su incumplimiento origine sancin
alguna para el presidente durante el desempeo de su cargo.
Por ltimo, es pertinente formular la observacin de que la hegemona del
presidente, sus amplias facultades jurdico-polticas y las seguridades constitucionales que afianzan su situacin como depositario unipersonal del Poder
E jecutivo del Estado mexicano, no convierten a dicho alto funcionario, dentro
del mbito del Derecho, en un dictador o autcrata que estuviese en la posicin de "legibus soluius" como los monarcas absolutos. La conducta pblica
del presidente, su actuacin como rgano aadministrativo supremo y todos los
actos de autoridad en que una y otra se traducen, estn regidos juridieamente
por la Constitucin y por la legislacin secundaria en general. Este principio
se proclama en el artculo 87 constitucional, en cuanto que el individuo que
asuma la presidencia de la Repblica, al tomar posesin de su cargo, debe
protestar respeto y sumisin a ambos tipos de ordenamientos y contrae el
compromiso de "desempear leal y patriticamente" el puesto que el pueblo
le confiri "mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unin". Ahora
bien, prima facie, esa protesta y ese compromiso se antojan meras declaraciones
idlicas, sin trascendencia ni significacin pragmtica. No obstante, con ellas
o sin ellas los actos inconstitucionales e ilegales del presidente son susceptibles
de impugnarse ante la jurisdiccin federal por cualquier gobernado que con
ellos resulte agraviado, mediante el juicio de amparo, cuya procedencia, adems de garantizar el rgimen jurdico del pas frente a toda autoridad del
Estado, excluye por s misma la consideracin de que el poderoso presidencialismo entrae una dictadura en Mxico.t'"
.
B.
EL PODER EJECUTIVO
753
vez que, como afirma Jorge Carpizo, supone que merced a ella "se es ms
adicto a la patria que los que son mexicanos por simple naturalizacin y se
trata de evitar que se sigan (sic) intereses que no sean los de Mxico, como
podra acontecer si antes se ha tenido otra nacionalidad" .996 bis Por lo que
atae a la exigencia de que el presidente deba ser hijo de padres mexicanos
tambin por nacimiento, debemos formular algunas reflexiones. Ninguno de
nuestros ordenamientos constitucionales anteriores a la Ley Fundamental de 1917
estableca tal requisito. La Constitucin de 1857, cuyo espritu nacionalista es
innegable, slo dispuso que la nacionalidad del presidente fuese mexicana por
nacimiento, sin requerir que tambin lo fuera la de sus padres. Por ende, el
requisito a que nos referimos no tiene ninguna antecedencia en nuestra historia constitucional, en el sentido de que nunca se exigi que tambin los
progenitores presidenciales fuesen mexicanos por nacimiento.
Fue el Congreso Constituyente de Quertaro el que lo implant al aprobar, en dicho punto, el proyecto constitucional de don Venustiano Carranza.
En nuestra opinin, el multicitado requisito no se justifica por modo absoluto
segn las razones que en seguida exponemos. En los trminos del artculo 30
de la Constitucin, que en otra ocasin comentamos en la presente obra, son
mexicanos por nacimiento "Los que nazcan en territorio de la Repblica, sea
cual fuere la nacionalidad de sus padres." El artculo 34: del mismo ordenamiento atribuye la calidad de ciudadano mexicano a quien tenga la nacionalidad respectiva, sin distingo alguno, figurando entre sus obligaciones la de
"Desempear los cargos de eleccin popular de la Federacin o de los Estados,
que en ningn caso sern gratuitos" (Art. 36, frac. IV). Por consiguiente, si el
cargo de presidente es de eleccin popular, todo ciudadano mexicano tiene la
obligacin de ejercerlo una vez que sea electo.
Ahora bien, al exigirse por el artculo 82 que los padres del presidente sean
tambin mexicanos por nacimiento, se merma la nacionalidad mexicana de
aqul y s~ le impide, como ciudadano, cumplir con la referida obligacin constitucional, quebrantndose la igualdad que debe haber entre todos los ciudadanos respecto de sus derechos y prerrogativas cvicas y polticas, al evitarse, mediante el mencionado requisito, que los mexicanos por nacimiento, por el solo
hecho de que sus padres no lo sean, puedan aspirar al desempeo de la presidencia, lo que se antoja injusto.
Independientemente de las anteriores consideraciones lgico-jurdicas, debemos recordar que no necesariamente la nacionalidad no mexicana de los
padres del presidente menoscaba el amor a la patria, el espritu de servicio,
la capacidad,el conocimiento de la problemtica del pas y otras cualidades
que. debe reunir la persona que ejerza tan importante cargo pblico. Estas
cualidades son ajenas a la nacionalidad de los progenitores presidenciales,
existiendo muchos casos histricos en Mxico que confirman esta asercin. Tampoco, por lo contrario, slo los mexicanos hijos de padres, de abuelos y de
antepasados mexicanos por nacimiento, son forzosamente buenos, eficaces,
tiles y patriotas ciudadanos. En la historia de nuestro pas y en toda poca
996 bis
48
754
abundan los ejemplares de psimos funcionarios que han traicionado bajo diversas formas al pueblo de Mxico, que han saqueado las arcas nacionales '!
resquebrajado su economa, a pesar de la "nacionalidad mexicana por nacmiento" de sus padres; Por otra parte, como dice don Felipe Tena Ramirez,
"nunca se ha dado el \caso de que a travs de un presidente, hijo de padres
extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el pas de origen de
los padres". 996 e
Por su parte, don Miguel Lanz Duret, quien fuera profesor de Derecho
Constitucional en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, asevera que:
"Slo por un espritu de nacionalismo y por temores infundados, se ha exigido
que el Presidente no slo sea mexicano por nacimiento, sino hijo de padres mexicanos tambin por nacimiento, circunstancia que excluye a multitud de nacionales que sienten el mismo apego y amor a la Patria que aquellos que
solamente por una calificacin legal tienen padres nacionales por nacimiento.
La nica explicacin que puede darse a este requisito, que peca de exagerado
y de exclusivista, es la ampliacin que dio el Cdigo poltico actual a la
nacionalidad de los hijos de extranjeros nacidos en Mxico, y sta suscit un
temor en los constituyentes de 17, respecto a la solidez del patriotismo de un Presidente cuyos padres conservaran, mientras l estuviera en el poder, su nacionalidad extranjera, y cuyo pas de origen pudiera estar en conflicto con la
Repblica." 996 d Contrariamente al pensamiento del maestro Lanz Duret, el
licenciado Daniel M areno, Diaz, profesor de la Facultad de Derecho, opina que
el requisito de que los padres del Presidente sean mexicanos por nacimiento
debe conservarse, afirmando que "la historia nacional ha demostrado que entre los hijos de extranjeros, as sea tan slo uno de ellos, existe indudable
proclividad hacia el pas de origen de los padres" .996 e
En el Congreso Constituyente de Quertaro hubo discrepancias de opiniones sobre el multicitado requisito. As, la Segunda Comisin Dictaminadora
integrada por los diputados Heriberto Jara, Hilario Medina. y Arturo Mndez, se concret a afirmar que "las cualidades que debe tener este funcionario
deben ser una unin por antecedentes de familia y por el conocimiento del
medio actual nacional, tan completa como sea posible, con el pueblo mexicano, de tal manera que el Presidente, que es la fuerza activa del Gobierno
y la alta representacin de la dignidad nacional, sea efectivamente tal representante; de suerte que en la conciencia de todo el pueblo mexicano est que
el Presidente es la encamacin de los sentimientos patriticos y de las tendencias
generales de la nacionalidad misma. Por estos motivos, el Presidente debe ser
mexicano por nacimiento, hijo, a su vez, de padres mexicanos por nacimiento
y haber residido en el pas en el ao anterior al da de la eleccin". A su vez,
los diputados Luis G. Monzn, Enrique Colunga y Enrique Recio sostuvieron
que: "El hecho de haber nacido en nuestro suelo y manifestar que optan por
la nacionalidad mexicana, hace presumir que estos individuos han vinculado
completamente sus afectos en nuestra patria; se han adaptado a nuestro medio
996 e
996 d
996 e
EL PODER EJECUTIVO
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9" f
co. Tomo
756
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C.
La N o Reeleccin
758
que por ningn motivo pueda extenderse. Esta imposibilidad significa que el
presidente, cualquiera que sea su carcter -constitucional, interino o provisional-,998 no debe permanecer en el cargo, en ningn momento, una vez
fenecido dicho periodo, ni tampoco reelecto para uno nuevo por modo absoluto
(dem). Esta ltima prohibicin se involucra en el principio de no reeleccin"
que proclama nuestro orden constitucional vigente y respecto del que formularemos algunas someras consideraciones.
Tericamente, la soberana popular, como poder autodeterminativo, no tiene lmites heternomos, afirmacin que preconiza que el pueblo puede elegir
a cualquier individuo que rena los requisitos constitucionales para personificar a los rganos primarios del Estado, primordialmente el presidencial. Ese
poder autodeterminativo, adems, tiene como capacidad' inherente la potestad
de reeleccin de los funcionarios pblicos al expirar su periodo gubernativo.
Tratndose del Presidente de la Repblica y en el estricto terreno de la teora
acerca de la radicacin popular de la soberana, .es evidente que el pueblo tiene
el derecho de reelegir a la persona que encarna el cargo respectivo cuantas
veces lo considere pertinente. Impedir la reeleccin presidencial denota lgicamente la restriccin jurdico-poltica de su poder autodeterminativo, es decir, la limitacin heternoma de dicha soberana, lo que se antoja contradictorio.
Sin embargo, debe hacerse la importante observacin de que los principios
jurdico-polticos que suelen proclamarse y sostenerse racionalmente en la esfera de la teora y las conclusiones lgicas que de ellos se derivan, en muchas
ocasiones no pueden aplicarse atingentemente en la realidad de los pueblos,
bien en atencin a que sta es refractaria a dicha aplicacin, o bien porque su
proyeccin objetiva u ntica producira resultados negativos. Hemos aseverado
repetidamente que siempre debe existir una adecuacin entre la normatividad
del Derecho y la normalidad del pueblo cuya vida tiende a regir. Sin dicha
adecuacin, las normas jurdicas y, por ende, los postulados de diferente ndole
que preconizan, seran inoperantes o se impondran opresivamente en la realidad, provocando una situacin de permanente inquietud que tiene la proclividad de degenerar en la violencia como muchas veces ha sucedido. La forma
normativa, estructurada en un ordenamiento constitucional, debe adaptarse al
ser y modo de ser populares y recoger sus tendencias de superacin en todos
los aspectos de su polifactica existencia dinmica. Estos imperativos deontolgicos cobran ms fuerza cuando se trata de la vida poltica de un pas, que
no debe regularse por normas jurdicas inadecuadas a ellas, sino por leyes que
en su contenido dispositivo la reflejen y la impulsen progresivamente.
Tratndose del dilema entre la reelegibilidad del presidente y la no reeleccin del mismo, las anteriores meditaciones, proyectadas en la historia poltica
tario de 1842 (Art, 57); de cinco aos en las Bases Orgnicas de 1843 (Art. 83). La Constitucin de 1857 fij6 el periodo presidencial en cuatro aos segn 10 dispuso su artculo 78
antes de la reforma de 6 de mayo de 1904, que lo ampli6 a seis aos. La Ley Fundamenttll
de 1917, en su artculo 83 original 10 seal6 con una duraci6n de cuatro aos y por reforma de 30 de diciembre de 1927, publicada en el Diario Oficial el 24 de enero de 1928,
dicho lapso se extendi6 a seis aios, que es el vigente.
~8 A estas distintas clases de presidente nos referimos en el pargrafo D siguiente.
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EL PODER EJE'CUTIVO
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jecion al transcurso de ningn lapso (Arts. 5 de la cuarta ley y 86, respectivamente }; los Proyectos mayoritarios e hbridos de 1842, al no vedar la
reeleccin ni condicionarla cronolgicamente, la admitieron; el Proyecto de la
minora previno que el presidente deba durar cuatro aos en su encargo, pudiendo ser reelecto "hasta pasado un cuatrienio" (Art. 57) ; y por ltimo, el Proyecto constitucional de 16 de junio de 1856, que se convirti en la Ley Suprema
de 1857, no propuso la prohibicin de la reeleccin presidencial ni la consider
diferible, declarando en su artculo 80 que "El presidente entrar a ejercer
sus funciones el 16 de septiembre y durar en su encargo cuatro aos".
Durante la vigencia de la Constitucin Federal de 1857, la rcelegibilidad
absoluta e inmediata del Presidente de la Repblica se sustituy por la diferida
mediante las reformas practicadas a su artculo 78 en cinco de mayo de mil
ochocientos setenta y ocho y el veintinueve de octubre de mil ochocientos ochenta y siete.t?" Como esta sustitucin implicaba un obstculo jurdico para que
el general Porfirio Daz siguiese ocupando la presidencia' sucesiva y continuadamente, el citado precepto se volvi a modificar el veinte de diciembre de 1890
en el sentido de restaurar el primitivo artculo 78 que permita la reeleccin
indefinida.
Nadie puede cuestionar el hecho de que el sistema de reeleccin presidencial,
sobre todo la inmediata, incondicionada e indefinida, es la ocasin, jurdicamente prevista, para la entronizacin de la dictadura. El presidente, al sumar
en su cargo varios periodos gubernativos mediante elecciones sucesivas en las
que resulta "triunfador" o "electo" cuando es' candidato nico, se convierte
inexorablemente en autcrata o en una especie de monarca cuyo cetro, trono
,y corona se refrendarn peridicamente por actos electorales simulados o fraudulentos, en los que los resultados, contrarios o ajenos a la voluntad mayoritaria, se sostienen e imponen por la fuerza del gobierno. Es, por tanto, natural,
lgico y necesario que contra la causa originaria de estos fenmenos corruptores
de la democracia, cual es la reeleccin, se levante alguna vez la protesta pblica y que se canalice en partidos polticos antirreeleccionistas, se manifieste en
planes contra el gobierno o desemboque en la lucha armada. Estos sucesos,
que expresan en cierto modo una especie de dialctica hegeliana, se registraron
en las postrimeras del porfiriato. Hacindose eco del' repudio pblico contra
l~ continuidad del gobierno porfirista, don Francisco l. Madero public un
libro bajo el ttulo de "La Sucesin Presidencial de 1910", en el que propuso la fundacin de un partido antirreeleccionista que procurara "una trans1;)01
anos, no pudiendo ser reelecto para el periodo inmediato, ni ocupar la presidencia por ningn motivo, sino hasta pasados cuatro aos de haber cesado en el ejercicio de sus funciones"
(reforma de 5 de mayo de 1878). "El Presidente entrar a ejercer su encargo el primero
de di~embre y durar en l cuatro aos, pudiendo ser reelecto para el periodo constitucional
mmedzato; pero quedar inhbil en seguida para ocupar la presidencia por nueva eleccin,
a no ser que hubiesen transcurrido cuatro aos, contados desde el da en que ces en el
ejercicio de sus funciones" (reforma de 21 de octubre de 1887). "El presidente entrar a
ejercer sus funciones el primero de diciembre y durar en su encargo cuatro aos" (reforma de 20 de diciembre de 1890).
'
762
accion con el general Daz para fusionar las candidaturas, de modo que el
general Daz siga de presidente, pero el vicepresidente y parte de las Cmaras
y de los gobernadores de los Estados seran del partido antirreeleccionista" .1002
Con anterioridad, la oposicin al gobierno de don Porfirio, encabezada por
los hermanos Ricardo y Enrique Flores Magn, Juan Sarabia y Antonio l.
Villarreal, elabor un programa de reformas constitucionales fechado el 1Q de
julio de 1906, imputando su autora al "Partido Liberal Mexicano" que dichos
precursores revolucionarios fundaron. En ese programa y. en el famoso Plan
de San Luis de 5 de octubre de 1910, se proclamaron la supresin de la
reeleccin presidencial y la efectividad del sufragio popular, tendencias que
fueron el lema poltico de la Revolucin mexicana, institucionalizndose hasta
la Constitucin de 1917. 1 0 0 3
En el original artculo 83 de nuestra actual Ley Suprema la no reeleccin,
como imposibilidad absoluta para volver a ocupar la presidencia, se contrajo
al presidente llamado "constitucional", es decir, al nominado popularmente por
un periodo de cuatro aos, sin comprender al "sustituto" ni al "interino",
quienes s podan ser reelectos despus de transcurrido el lapso gubernativo
inmediato.'?" Por reforma publicada el 27 de enero de 1927 se reemplaz
la no reeleccin por la reelegibilidad diferida del presidente constitucional, en
el sentido de que ste poda "desempear nuevamente el cargo" pero "slo
por un periodo ms", terminado el cual quedara "definitivamente incapacitado para ser electo" en cualquier tiempo. Mediante una segunda modificacin
introducida al mencionado precepto y que se public el 24 de enero de 1928,
se estableci una especie de reeleccin intermitente, en cuanto que el presidente
constitucional slo estaba imposibilitado para ocupar el cargo en el periodo
inmediato, pero no en varios mediatos. Fcilmente se comprende que las dos
reformas a que hemos aludido obedecieron al designio de remover el obstculo
constitucional de la no reeleccin para que el general Alvaro Obregn volviese a ser presidente, objetivo que trunc irremisiblemente el destino al ser
asesinado el 17 de julio de 1928. Por ltimo, debemos recordar que dicho
principio, con alcances plenos y absolutos, se consign en el texto vigente del
artculo 83 constitucional, en el que la persona que bajo cualquier carcter haya
sido presidente de la Repblica "en ningn caso y por ningn motivo podr
volver a desempear ese puesto'.'?" Merced a esta terminante prohibicin, el
postulado revolucionario de la "no reeleccin" qued ms radicalmente expresado que en el texto primitivo del citado precepto, ya que se hizo extensivo
a todo individuo que hubiese desempeado la presidencia.
1002
Cita inserta en la obra Leyes Fundamentales de Mxico de Felipe Tena Ramrez,
pgina 724.
1003
La no reeleccin absoluta del Presidente' de la Repblica fue propuesta en el Proyecto de don Venustiano Carranza y su implantacin constitucional fue dictaminada favorablemente por la Comisin respectiva del Congreso de Quertaro como "una conquista de la
Revolucin que desde 1910 la escribi en sus banderas" (Diario de los Debates. Tomo JI,
pgina 245).
3.004
Vase la nota 998.
1005
Esta ltima reforma se public en el Diario Oficial de 29 de abril de 1933.
EL PODER EJECUTIVO
D.
763
Faltas absolutas
764
Faltas temporales
De los someros comentarios que anteceden se habr advertido que hay cuatro clases de presidente, a asber: el que suele comnmente llamarse constitucional".1006 el sustituto", el interino" y el "prouisioai". El primero es
el que se elige popularmente para un periodo de seis aos o para completarlo
en el caso de que la falta absoluta de aqul ocurra durante los dos aos siguientes a su iniciacin. El presidente sustituto es el que designa el Congreso
de la Unin para concluir dicho periodo, si la mencionada falta acontece despus de esos dos aos. Se llama interino el presidente que nombra el propio
Congreso mientras se elige a la persona que deba completar el periodo de
1006
La adjudicaci6n de este calificativo a una sola especie de presidente es err6nea, ya
que a las dems, por estar previstas en la Constituci6n, tambin debiera aplicrseles. Por "presidenteconstitucional" debe entenderse todo aquel cuya investidura emane de la Ley Fundamental, oponindose el concepto respectivo al de "presidente de facto", que obviamente no
deriva de ninguna fuente jurdica.
EL PODER EJECUTIVO
765
gobierno, as como el que designa dicho rgano legislativo o la Comisin Permanente en los casos de faltas temporales. Por ltimo, tiene el carcter de
provisional el presidente que nombra esta Comisin mientras se formulan por
el Congreso los nombramientos de presidente interino o de sustituto en sus respectivos casos. Debemos recordar que por aplicacin del principio de no reeleccin que se consigna en el artculo 83 constitucional, el individuo que haya
ocupado la presidencia con cualquiera de las mencionadas calidades no puede
jams volver a ser presidente.
v.
A.
Facultades legislativas
a)
Consideraciones previas
766
1. El artculo 49 de la Constitucin y como excepcin al principio de divisin o separacin de poderes que consagra, establece que nicamente en los
dos casos a que nos vamos a referir el Congreso de la Unin puede conceder
facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para legislar, o sea, que en ellos
ste puede fungir como legislador..
'
El primero de ellos se contrae al supuesto consignado en el artculo 29
constitucional, es decir, cuando se presente una situacin de emergencia en la
vida institucional normal del pas, provocada por las causas que el propio
precepto prev.'?" Segn dijimos, previa la suspensin de garantas, el Congreso de la Unin puede otorgar al Presidente de la Repblica autorizacin
para tomar todas las medidas que estime necesarias a objeto de hacer frente a
dicha situacin; y es obvio que tales medidas no slo pueden ser de carcter
administrativo, sino legislativo. En esta hiptesis, el Ejecutivo Federal se convierte en legislador extraordinario con capacidad por s mismo, sin la concurrencia de ningn otro rgano del Estado, para expedir leyes, o sea, normas
jurdicas abstractas, generales e impersonales, cuyo conjunto forma lo que
se llama "legislacin de emergencia" con vigencia limitada a la duracin o
subsistencia de la situacin anmala o emergente.
El segundo de los casos apuntados estriba en que el Congreso puede conceder
al Presidente de la Repblica facultades extraordinarias para legislar conforme
a lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131 de la Constitucin,
esto es, para expedir leyes que aumenten, disminuyan o supriman las cuotas
de las tarifas de exportacin e importacin, que restrinjan o prohban las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
"a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de
la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio
del pas". A travs de esta ltima expresin, la disposicin constitucional que
comentamos, si no se interpreta restrictivamente, en el sentido de que slo
debe regir en el mbito econmico que implica su materia de regulacin, podra
significar el quebrantamiento del principio de divisin de poderes, pues dara
lugar a que el Congreso de la Unin otorgara facultades extraordinarias al
Ejecutivo Federal para dictar leyes tendientes a obtener "cualquier beneficio"
para el pas, lo que convertira al Presidente de la Repblica en un legislador
1007
Esta cuestin la tratamos en el capitulo tercero de nuestra obra Las Garantias
Individuales.
EL PODER EJE'CUTIVO
767
con facultades dilatadsimas que no se compadecen con dicho principio. El propsito de realizar "cualquier beneficio" debe circunscribirse, por tanto, a los
objetivos econmicos que la misma disposicin constitucional seala, ya que
stos implican su causa final, fuera de la que no tendra justificacin ni legitimacin alguna.
2. Independientemente de que, previas las autorizaciones congresionales
en los casos apuntados, el presidente puede expedir leyes, tambin la Constitucin lo inviste con la facultad legislativa directamente, sin la intervencin del
Congreso, para reglamentar la extraccin y utilizacin de las aguas del subsuelo "que pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales"
por el dueo del terreno donde broten, as como para establecer zonas vedaacional (Art. 27 const.,
das respecto de dichas aguas y de las de pro ied
prrafo quinto). La citada reglamentaci inconcusamen e debe contenerse en
ordenamientos legales, o sea, en actos jurdicos a stractos, impersonales ygeIl~
rales llamados. "le')1&.f.", debindose contraer estrictamente el cuadro normativo
de stas al alcance ~nstitucional de dicha facultad presidencial, ya que, en
el supuesto de que lo rebasara, se invadira por el presidente la rbita competencial del Congreso de la Unin! rgano que tiene la atribucin para legislar
"sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdiccin federal" (Art. 73,
frac. XVII). Aparentemente la facultad presidencial y la congresional a que
nos acabamos de referir se 'encuentran en contradiccin; sin embargo, la interpretacin sistemtica de ls disposiciones constitucionales que las consagran
las demarcan claramente.jevitando su interferencia. En efecto, el presidente puede reglamentar la extraccin y aprovechamiento de las aguas del subsuelo de
terrenos particulares expediendo las leyes respectivas, sin poder legislar sobre
tales actos en relacin con las aguas de propiedad nacional, pues en lo que
concierne a stas slo puede establecer zonas'vedadas. Por lo contrario, el Congreso tiene facultad; conforme al precepto constitucional invocado, para dictar
toda clase de leyes sobre "aguas de jurisdiccin federal", es decir, distintas de
las que broten en. predios pertenecientes a sujetos diversos de la nacin, cuya
propiedad hidrolgica se establece en el prrafo quinto del artculo 27 de la
Ley Suprema.
c)
763
EL PODER EJECUTfVO
769
dido sus sesiones, en cuyo caso la devolucin deber hacerse el primer da til
en que el Congreso est reunido.
"e) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen. Deber
ser discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras
partes del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora. Si por
sta fuese sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto
y volver al Ejecutivo para su promulgacin."
El veto puede oponerse por el Presidente de la Repblica a cualquier ley o
decreto que hubieren sido aprobados por el Congreso de la Unin, salvo que se
trate de resoluciones de este organismo o de alguna de las dos Cmaras que lo
forman, "cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo
que cuando la Cmara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los
altos funcionarios de la Federacin por delitos oficiales", sin que tampoco pueda
ejercitarse respecto de la convocacin a sesiones extraordinarias que expida
la Comisin Permanente (Art. 72, inciso j)).
Se presenta el problema consistente en determinar si el veto presidencial slo
es ejercitable tratndose de leyes ordinarias aprobadas por el Congreso de la
Unin, o si tambin puede desempearse en lo que atae a las reformas y
adiciones constitucionales que dicho Congreso haya acordado.
La doctrina norteamericana, al interpretar la disposicin equivalente a nuestro artculo 135 constitucional en la Carta fundamental de los Estados Unidos,
considera que el Presidente no puede: vetar ninguna modificacin o adicin que
el legislativo federal haya introducido a la Ley Fundamental.l'"?
Entre nosotros, don Jos Mara del Castillo Velasco sostiene que: el Poder
Ejecutivo no tiene injerencia en la discusin de las adiciones y reformas, ni le
est concedido el derecho de concurrir a su examen con su opinin ni sus
observaciones. Al poder legislativo, ejercido por el Congreso de la Unin, y las
legislaturas de los Estados es a quien exclusivamente corresponde haier las adiciones y reformas. "El ejecutivo concurre a la formacin de las leyes por la ciencia de los hechos que en l se supone; pero cuando el pensamiento de la reforma constitucional es adoptado por la opinin pblica; cuando la conciencia del pueblo se declara en favor de una adicin o reforma, no hay otro
hecho que conocer, ni es necesaria la ciencia del poder ejecutivo. La voluntad
del Soberano se hace sentir en el congreso y en las legislaturas, y la adicin
o la reforma tiene que verificarse. El poder ejecutivo en su calidad de poder
administrativo hace observaciones a las leyes por lo que stas puedan afectar a
la administracin, pero los principios constitucionales no se subordinan, sino que
por el contrario, sta tiene que subordinarse a aqullos." 1011
.---'-'-~"
; r:;..- - .
y SlguIentes.
770
su facultad de veto tratndose de reformas y adiciones a la Constitucin. En efecto, la facultad de iniciar leyes que en favor de dicho alto funcionario establece
la fraccin 1 del artculo 71 constitucional, comprende, a nuestro entender,
no slo los ordenamientos secundarios, sino tambin a cualquier modificacin
constitucional, ya que sta sustancialmente es una norma jurdica abstracta,
impersonal y general, o sea, una ley en sentido lato. Adems, en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la
introduccin, en la Constitucin, de importantes enmiendas o adiciones, fenmeno que, por lo dems, se ha registrado frecuentemente en Mxico. Ahora
bien, el rgano estatal que por virtud de sus funciones est mejor capacitado
para detectar la variadsima problemtica que dichas transformaciones o cambios sociales provocan, es el Presidente como supremo administrador del
Estado. Sera incongruente con la extensin e ndole de las atribuciones presidenciales, que el Presidente no pudiese iniciar ante el Congreso de la Unin
leyes o decretos que involucrasen reformas o adiciones a la Constitucin, lo que,
por otra parte, contrastara con lo que en la realidad mexicana acontece con
regular periodicidad.
De estas consideraciones se concluye que si el Presidente de la Repblica
puede proponer enmiendas constitucionales, tambin puede vetar las que haya
acordado el Congreso de la Unin, antes de la intervencin de las legislaturas
de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los
trminos del artculo 135 de nuestra Ley Fundamental.
El veto remonta sus orgenes hasta el rgimen jurdico pblico romano, en
que los tribunos del pueblo podan oponerlo a todo proyecto de ley que amenazara la independencia de la nacin o que lesionara sus derechos o intereses.
Su ejercicio se conoce con el nombre de "intercessio", al cual aludimos en
nuestra obra El Juicio de Amparo, ratificando las consideraciones que a este
respecto exponemos en ellas."?" En nuestro pas, al Ejecutivo por tradicin constitucional, se le ha reconocido la facultad vetatoria desde la Constitucin espaola de Cdiz, que estuvo vigente en las postrimeras del rgimen olonial,
hasta la Constitucin de 1917, pasando por la de Apatzingn (Art. 128), la
Federal de 1824 (Arts. 55 y 56), la Centralista de 1826 (Arts. 35, 36 y 37 de
la ley tercera) y la de 1857 (Art. 71), pues su justificacin es evidente por
los motivos y razones que legitiman desde un punto de vista terico-prctico
la potestad presidencial de iniciar leyes y decretos, a la cual el veto complementa.
3. La promulgacin es el acto por virtud del cual el Presidente de la Repblica ordena la publicacin de una ley o un decreto previamente aprobados
por el Congreso de la Unin o por alguna de las Cmaras que lo integran.
"Promulgar" es equivalente a "publicar", por 10 que con correccin conceptual y terminolgica la Constitucin emplea indistintamente ambos vocablos en
su artculo 72. La promulgacin implica un requisito formal para que las leyes
o decretos entren en vigor, debiendo complementarse, para este efecto, con el
refrendo al acto promulgatorio que otorgan los Secretarios de Estado a que
1012
EL PODER EJECUTIVO
771
corresponda el ramo sobre el que versen, sin cuyo refrendo no asumen fuerza
compulsoria (Art. 92 const.) . La promulgacin no es una facultad, sino
una obligacin del presidente (Art. 89, frac. 1), Y su incumplimiento origina que una ley o un decreto no entren en vigor por no satisfacerse el
requisito formal que entraa. Ahora bien, cmo puede constreirse constitucionalmente al Ejecutivo a cumplir dicha obligacin? La ley o el decreto na
promulgados cmo pueden adquirir vigencia si el presidente se niega o rehusa
ordenar su publicacin?
\ La protesta que otorga el presidente al asumir su cargo de guardar y hacer
guardar la Constitucin (Art. 87) le impone un deber cuyo quebrantamiento no
tiene sancin alguna durante el desempeo de sus funciones, ya que en los trminos del artculo 108 constitucional, slo puede ser acusado por traicin
a la patria y delitos graves del orden comn. Por consiguiente, el incumplimiento de la obligacin que tiene de promulgir-las leyes y decretos del
Congreso de la Unin no origina acusacin alguna, aunque implique la desatencin de dicho deber y una grave violacin constitucional. Tampoco el
Congreso tiene a su disposicin medios jurdicos para compelerlo al cumplimiento de tal oblig-acin. Sin embargo, creemos que ante la negativa o rehusamiento presidencial, el acto promulgatorio, o sea, la publicacin de una ley
o decreto, puede asumirse por el Congreso de la Unin obviando al Ejecutivo.
Conforme al procedimiento establecido por el artculo 72 constitucional, una
ley o decreto se estiman aprobados al agotarse ste, aunque el presidente no
los promulg-ue. Pues bien, si dicho Congreso tiene la facultad de expedir leyes
o decretos en las materias que expresamente la Constitucin coloca dentro de
su rbita competencial, debe concluirse que tiene tambin la de hacerlos publicar
para su observancia, si el presidente no lo hace. Suponer que el citado organismo carece de ella sera tanto como supeditar su actuacin a la voluntad
~el Ejecutivo, quien por el solo hecho de rehusar a realizar el acto promulgatono hara intil toda la funcin legislativa, rompiendo el principio de divisin
de poderes y reduciendo al Congreso a la inutilidad. La afirmacin de que
el Congreso no puede ordenar la publicacin de las leyes y decretos que expida
en el caso de que el Ejecutivo incumpla la obligacin de promulgarlos, se antoja
francamente absurda y desquiciante del orden constitucional, entraando el
Peligro de la inmovilidad legislativa. Debe subrayarse que en la hiptesis de que
el Congreso ordene la publicacin a que nos referimos, no se requiere refrendo
alguno, pues ste slo sig-nifica un requisito de observancia de los actos presidenciales conforme al artculo 92 constitucional.
d)
. Esta facultad est concebida en la siguiente frmula que emplea la fraccin 1 del artculo 89 constitucional: "Proveer en 1", esfera administrativa a la
exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unin." Proveer
significa hacer acopio de medios para obtener o conseguir un fin. Este consiste,
conforme a la disposici6n invocada, en lograr "la exacta observancia", o sea, el
puntual y cabal cumplimiento de las leyes que dicte dicho Congreso. Sin em-
772
EL PODER EJECUTIVO
773
774
EL PODER EJECUTIVO
775
La facultad reglamentaria con que est investido el Presidente de la Repblica no se agota en la expedicin de reglamentos heternomos cuya somera
idea hemos expuesto. Tambin se desarrolla en lo que concierne a los "reglamentos autnomos" que son los de polica y buen gobierno de que habla el artculo 21 constitucional. Estos ltimos no especifican o pormenorizan las disposiciones de una ley preexistente para dar las bases generales conforme a las que
sta deba aplicarse con ms exactitud en la realidad, sino que por s mismos
establecen una regulacin a determinadas relaciones o actividades. Ahora bien,
aunque tales reglamentos no detallen las disposiciones de una ley propiamente
dicha, sta debe autorizar su expedicin para normar los casos o situaciones
generales que tal autorizacin comprenda. En otras palabras, si la ley establece
una cierta normacin a travs de sus diferentes disposiciones, al Presidente de
la Repblica incumbe la facultad reglamentaria para pormenorizar stas mediante reglas generales, impersonales y abstractas a fin de lograr en la esfera
administrativa su exacta observancia en los trminos del artculo 89, fraccin 1,
de la Constitucin, en cuyo caso se est en presencia de los llamados reglamentos
heternomos, los que, para tener validez jurdica, no deben rebasar el mbito
de las prescripciones legales reglamentadas. Estos reglamentos, evidentemente,
no son de polica ni gubernativos, por lo que no estn comprendidos dentro
de lo preceptuado por el artculo 21 constitucional.
Por otra parte, y segn lo acabamos de decir, la ley puede por s misma no
establecer ninguna regulacin, sino contraerse a sealar los casos generales en
que se faculte al Presidente de la Repblica o a los gobernadores de los Estados,
dentro del Distrito Federal o de la entidad federativa correspondiente, para
formular su reglamentacin. Esta, por ende, no se revela como pormenorizacin
de disposiciones legales preexistentes, sino como normacin pre-se simplemente
autorizada por la ley, normacin que se implica en los llamados reglamentos
autnomos que son precisamente los de polica y gubernativos aludidos en el
citado precepto de nuestra 'Constitucin.
Ahora bien, hasta qu punto puede una ley autorizar la reglamentacin
administrativa sin que haya delegacin de facultades legislativas en favor del
Presidente de la Repblica que sea contraria a los artculos 49 y 29 constitucio- ___
nales? En otros trminos, cules son las materias en que constitucionalmente
es dable que una ley se contraiga a autorizar los llamados "reglamentos autnomos", es decir, los gubernativos y de polica?
En el orden federal, el Congreso de la Unin tiene facultades legislativas
expr~sas consignadas en la Constitucin de la Repblica para expedir leyes en
las diversas materias a que sta se refiere. Por tanto, en tales materias es dicho
organismo el que debe establecer la normacin correspondiente, sin que pueda
desplazar esta facultad legislativa en favor del Presidente de la Repblica fuera
de los casos contemplados por los artculos 49 y 29 constitucionales. Dicho alto
funcionario est habilitado, conforme al artculo 89, fraccin 1, de nuestra Ley
Suprema, para pormenorizar la normacin que se contenga en las leyes expedidas
por el Congreso de la Unin a travs de los reglamentos correspondientes, sin
que stos tengan el carcter de reglamentos de polica y gubernativos. Dicho de
otra manera, cualquier reglamento sobre alguna materia que est comprendida
776
dentro del mbito legislativo federal del Congreso de la Unin, no puede tener
dicha naturaleza. En conclusin, en el orden federal no pueden existir reglamentos gubernativos ni de polica, sino slo ordenamientos que traduzcan u~a
pormenorizacin de las leyes expedidas por dicho Congreso. Suponer lo contraro
equivaldra a admitir los siguientes fenmenos inconstitucionales: a) delegacin de facultades legislativas en favor del Presidente de la Repblica fuera
de los casos previstos por los artculos 49 y 29 de la Ley Fundamental (es
decir, si el Congreso de la Unin se abstiene de normar por si- mismo las
diferentes materias de su competencia federal, autorizando simplemente a dicho funcionario para regularlas); b) invasin por parte del Presidente de la
Repblica de la esfera competencial del Congreso de la Unin con quebranto
del principio de la separacin de poderes, en caso de que, sin estar autorizado
por dicho organismo, expida reglamentos sobre las materias cuya ordenacin
incumbe a ste; e) usurpacin de las facultades reservadas a las autoridades
de los Estados con violacin al artculo 124 constitucional, en la hiptesis de
que el "Jefe" del Poder Ejecutivo Federal reglamente por s mismo materias
cuya regulacin no corresponda al Congreso de la Unin por no tener ste
facultades expresas consignadas en la Ley Suprema; y, en general, violacin
a la competencia constitucional del mencionado alto funcionario.
Por lo que concierne al Distrito Federal, el problema que hemos planteado
se complica, pues como para dicha entidad el Congreso de la Unin tiene
facultades legislativas de carcter reservado, o sea, para expedir leyes sobre materias que no sean del orden federal, sin que la competencia local de dicho
organismo est fijada constitucionalmente, en qu casos de normacin debe
existir un ordenamiento legal propiamente dicho y en cules otros es posible
que se autorice la expedicin de reglamentos gubernativos y de polica en favor
del Presidente de la Repblica como gobernador nato del Distrito Federal?
Conforme a la fraccin VI, inciso primero, del artculo 73 constitucional,
"El gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva." El concepto de gobierno" a que dicha disposicin alude debe estimarse en su acepcin funcional, es decir, como la accin o la potestad de guiar
o dirigir a la poblacin que integra el elemento humano de dicha entidad
federativa para obtener su bienestar, para satisfacer sus necesidades o para
evitar su damnificacin. La actividad gubernativa tiene como sujeto teleolgico a la comunidad misma o a los individuos que en nmero ilimitado la
componen y debe desempearse con el objeto de preservar @ de beneficiar
los intereses pblicos. Dentro de esta finalidad, el gobierno se ejerce a travs
de diversas funciones especficas, a efecto de conseguir tales propsitos en las
diferentes materias que constituyan el mbito de incidencia de dichos intereses.
As, la accin gubernativa debe tender a evitar o reprimir cualquier acto o
situacin que altere la paz o tranquilidad pblica; a velar por la salubridad
colectiva; a procurar la seguridad comn en diferentes aspectos; a proteger la
moralidad de la poblacin; a obtener y conservar la belleza de las villas o ciudades; a facilitar los medios econmicos para el sustento de la comunidad
tratando de aliviar las necesidades pblicas o haciendo posible su mejor satis-
EL PODER EJE'CUTIVO
777
778
B. Facultades administrativas
La rbita competencial del presidente se compone primordialmente de facultades administrativas, en cuyo ejercicio este alto funcionario realiza actos
administrativos de muy variada ndole. El conjunto de estos actos integra la
funcin administrativa, la cual, en su implicacin dinmica, equivale a la administracin pblica del Estado. En ocasiones anteriores hablamos indiferenciadamente de "funcin ejecutiva" y "funcin administrativa", empleando ambas
locuciones como sinnimas para distinguirlas de la "funcin legislativa" y de la
"funcin jurisdiccional". Esa sinonimia no encierra ningn desacierto si se
toma en cuenta que dentro de un rgimen de derecho, en el que impera como
condicin sine qua non el principio de legalidad lato sensu (que comprende el
de constitucionalidad -superlegalidad segn Maurice Hauriou- y el de legalidad stricto sensu), la funcin administrativa siempre debe desplegarse mediante la aplicacin o ejecucin, estricta o discrecional, de las normas jurdicas abstractas, impersonales y generales que componen dicho rgimen. Sin embargo,
esta ,aplicacin o ejecucin tambin se realizan necesariamente como medios para
producir actos jurisdiccionales, o sean, los que dirimen o resuelven cualquier
cuestin contenciosa. Por ende, en rigor lgico-jurdico la ejecucin en su acepcin de aplicacin normativa, se traduce en un ~edi para ~mitir actos
EL PODER EJECUTIVO
779
1016
El tratadista mexicano Cabina Fraga sustenta la misma opinin al afirmar que.:
~n cl;ianto a que se considere que la funcin ejecutiva tiene el mismo contenido que la admi-
D1str~tiva, no tendramos objecin que hacer, en tanto que se tratara simplemente de una
c!lestin de palabras; pero debemos decir que el empleo del trmino 'funcin admnstrativ~, lo consideramos ms conveniente porque tiene mayor amplitud que el de funcin ejecutiva" (Derecho Administrativo, p. 56).
. .
~017 Respecto de este ltimo elemento, que nos permite diferenciar la funcin ~dmiI;Us
trativ~ de la jurisdiccional, Fraga asevera: "La funcin administrativa no supone una sltuaCl6~
~reexlStente de conflicto, ni interviene con el fin de resolver una controversia para dar establlidad al orden jurdico. La funcin administrativa es una actividad ininterrumpida que puede
prev~.ir conflictos por medidas de polica; pero cuando el conflicto ha surgido se entra ~
dominio de; la funcin jurisdiccional. Si la funcin administrativa llega en algn caso. a de~mr
una situacin de derecho, lo hacen no como finalidad, sino como medio para poder realIZar
otros actos administrativos" (Derecho Administrativo, pp. 55 Y 56).
780
Por nuestra parte, reiteramos que el acto administrativo, como acto de autoridad que claramente se distingue del acto legislativo y del acto jurisdiccional
conforme a los atributos que con antelacin sealamos, puede comprender
diferentes actos de contenido especfico como los llamados "polticos". Lo "poltico" es una de tantas motivaciones y finalidades que pueden no slo tener
los actos administrativos, sino tambin los legislativos, posibilidad que elimina, por
ilgica, la distincin que aduce la doctrina. Pudiedo tener el acto administrativo
una variada materialidad causal y teleolgica, sta no altera su naturaleza,
es decir, no excluye ninguno de sus elementos caractersticos que ya hemos
indicado. As, tan administrativos son los actos de ndole "poltica" que ejemplifica Fraga, como los que consisten en otorgar o negar una licencia, permiso
o concesin, en cualquier decreto expropiatorio o en toda orden o acuerdo
para ejecutar alguna obra pblica. Todos estos actos son administrativos por
la sencilla razn de que son concretos, particularizados y personalizados, o sea, no
tienen como atributos la abstraccin, generalidad e impersonalidad que peculiarizan a las leyes, y, adems, porque no dirimen ninguna controversia o conflicto
jurdico preexistente, distinguindose as de los actos jurisdiccionales. Por consiguiente, todos los actos que constitucional y legalmente puede realizar el presidente, distintos de los que como legislador excepcional o como colaborador en
el proceso legislativo desempea y de los jurisdiccionales que inslitamente puede emitir, son actos administrativos que, a su vez, tienen diferente contenido,
determinado por diversa motivacin y teleologa. Como ya dijimos, en aras del
principio de juridicidad, tales actos, que en su conjunto desarrollan la funcin
1018
1019
tus; pp.
57 Y 58.
EL PODER EJECUTIVO
781
Facultades de nombramiento
Facultades de remocin
Estas facultades las puede ejercitar el presidente libremente en lo que concierne a los secretarios del Despacho, al Procurador General de la Repblica,
al del Distrito Federal, al Jefe del Departamento del Distrito Federal y a los
agentes diplomticos y empleados superiores de Hacienda. La remocin de los
empleados burocrticos federales y del Distrito Federal no la puede hacer el
presidente "ad libitum", sino con causa justificada, segn lo ordena la fraccin IX del apartado B del artculo 123 constitucional, en relacin con la
fraccin 11 del artculo 89.
c)
. Estas facultades las tiene el Presidente de la Repblica como jefe del EjrCIto, Guardia Nacional, Armada y Fuerza Area, incumbindole el mando
supremo de estos cuerpos para hacer frente a la grave r~ponsabilidad ql;1e t~ene
a su cargo, en el sentido de defender al Estado mexicano, a su terntono y
poblacin contra agresiones exteriores y de asegurar el mantenimiento de las
instituciones del pas ante trastornos interiores (Art, 89, fraes. VI y VII).
782
El presidente, en la situacin constitucional de interdependencia y colaboracin que ocupa frente al Congreso de la Unin, siempre est en constantes
relaciones con este rgano del Estado. En la doctrina de Derecho Pblico estas relaciones han sido consideradas como "polticas", trmino que, por ser
inadecuado, lo hemos sustituido por los vocablos "de supralordinacin".'1fJ21 Tales relaciones se producen por distintos actos que en el desempeo de sus facultades realiza el mencionado funcionario, principalmente frente al Congreso, a
las Cmaras que 10 componen y a la Comisin Permanente. Entre esos actos
destacan los que consisten en la iniciativa y el veto de las leyes, as como en la
excitativa a dicha Comisin para que convoque al Congreso a sesiones extraordinarias (Arts. 89, frac. XI, y 79, frac. IV).
f)
EL PODER EJE'CUTIV0
783
h)
1022
El indulto necesario es el que se ordena por la Suprema Corte o el Tribunal Supenor del Distrito' Federal tratndose de delitos federales o locales, respectivamente, >: en los
casl?s a que aluden los artculos 560 y 614 de los Cdigos Procesales Penales menCIOnados,
debiendo el presidente concederlo obligatoriamente.
1022 bis
Cfr. Captulo sptimo, subttulo B, inciso bY, pargrafo 6.
1023
Vase Captulo segundo, pargrafo 11, apartado B, inciso e).
784
Facultad expropiatoria
i)
Esta facultad, prevista en el artculo 27 constitucional, incumbe al presidente en su carcter de rgano supremo administrativo de la Federacin y de
gobernador nato del Distrito Federal. Nos abstenemos de tratar la importante
temtica que comprende la materia expropiatoria en atencin a que las cues.tiones que la componen las abordamos en nuestra obra Las Garantas Indz-
oiduaies' .lfJ24
j)
Facultades jurisdiccionales
EL PODER EJECUTIVO
785
tambin pueden participar las resoluciones dotatorias si en el curso del procedimiento agrario respectivo, en la primera o segunda instancia, se plante
alguna cuestin contenciosa por los dueos, poseedores o propietarios de los
predios sobre los que se finque la dotacin. Huelga decir que la naturaleza
jurisdiccional que en este supuesto presentan las resoluciones dotatorias es
meramente formal y no excluye su carcter sustancialmente social, por entraar
la culminacin de la primera etapa de la Reforma Agraria, que ha sido uno
de los principales objetivos de la Revolucin de 1910 y que an no se logra
cab~
.---.,J
VI.
Los
SECRETARIOS DE ESTADO
JEFES DE DEPARTAMENTO
786
787
EL PODER EJECUTIVO
788
En lo que concierne a la otra finalidad del refrendo, consistente en la asuncin de responsabilidad poltica por parte del secretario al otorgarlo, tampoco
opera en nuestro sistema presidencial a consecuencia de la unipersonalidad del
Ejecutivo, pues, como dice el mismo Tena Ramrez, "El Presidente es responsable, constitucional y polticamente, de los actos de sus Secretarios, quienes
obran en nombre de aqul y son designados libremente por l mismo." 1033
No debemos olvidar que la irresponsabilidad poltica de los secretarios del despacho existe slo a nivel jurdico, ya que en el mbito de la facticidad estos
funcionarios s son polticamente responsables. Adems, dicha irresponsabilidad
no excluye la penal, que s es jurdica, por los delitos del orden comn y oficiales
que puedan cometer, cuestin sta que abordamos con antelacin en esta misma obra.'?"
Por otra parte, la irresponsabilidad jurdico-poltica de los secretarios deriva no slo de la condicin de ser meros colaboradores del presidente, sino de la
circunstancia de que no estn vinculados constitucionalmente con el Congreso,
salvo el caso a que se refiere el artculo 93 de la Ley Suprema, que dispone:
"Los Secretarios del Despacho, luego que est abierto el periodo de sesiones
ordinarias, darn cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos
ramos. Cualquiera de las Cmaras podr citar a los Secretarios de Estado para
1.030
En puridad jurdica, el refrendo no es requisito de validez del acto presidencial,
sino condicin de eficacia.
1031
Ya hemos hecho la observacin de que en nuestro sistema presidencial no existe
gabinete como cuerpo colegiado de secretarios del despacho con implicacin, facultades y
funcionamiento propios.
1032
os, cit., pp. 246 Y 24-7.
:1033
1dem, p. 24-7.
1034.
Vase capitulo sexto, parigrafo IV, apartado B, inciso e).
EL PODER EJE'CUTIVO
789
790
ticulares en la, formacin de empresas de inters pblico en las que figura como
socio mayoritario y como controlador de las funciones respectivas.
Si en cualquiera de las Cmaras del Congreso de la Unin se discute una
iniciativa de ley cuya materia normativa est constituida por cualquier ramo
de servicio pblico que est encomendado a alguna institucin pblica o algun~
empresa de participacin estatal, es absolutamente indispensable que los directores de tales entidades, aunque no sean Secretarios de Estado, sean citados
para que proporcionen a los cuerpos legislativos la informacin necesaria para
el desempeo adecuado, correcto y certero de su cometido.
Adems de la razn histrica que explica por qu en el artculo 93 constitucional slo se hablaba de Secretarios de Estado, y de la interpretacin extensiva
que a dicho precepto debe darse a efecto de que la facultad que ste contiene
se proyecte a los directores de organismos descentralizados y de empresas de
participacin estatal, opera el principio jurdico que dice" donde existe la misma
razn debe existir la misma disposicin" para corroborar la extensividad mencionada.
No es bice para sostener vlidamente las anteriores conclusiones la circunstancia de que dicho artculo 93 constitucional slo se refera a los Secretarios
de Estado, pues la interpretacin literal de un precepto normativo no siempre
equivale a su interpretacin exacta, la cual debe fundarse no en el texto
empleado por el legislador, sino en el espritu y en la esencia causal y teleolgica del mismo que ya qued expresada. En muchos casos, la interpretacin
literal de una ley conduce a conclusiones aberrativas. As, si se interpretara
literalmente el artculo 1Q de nuestra Constitucin, los titulares de las garantas que instituye nicamente seran los individuos o personas fsicas, sin tener
este carcter cualesquiera sujetos privados, pblicos o sociales que gozan de
las mismas y las que, por esta razn, desde hace muchos aos y en nuestras
modestas obras, clases y conferencias, hemos denominado "garantas del gobernado".
La interpretacin literal del artculo 93 constitucional condujo a la aparente
necesidad de reformarlo para el efecto de que tambin los]efes de Departamentos .Administrativos y los Directores y Administradores de Organismos Deseentralizados y Empresas de Participacin Estatal tuviesen las obligaciones que
dicho precepto impone a los Secretarios de Estado. La mencionada reforma la
estimamos innecesaria por las razones que acabamos de exponer en lneas anteriores, toda vez que la interpretacin teleolgico-causal del invocado artculo 93
auspicia la conclusin de que ste, antes de modificarse, comprenda a los
funcionarios distintos de dichos Secretarios.'?"
Mediante una importante adicin introducida al precepto invocado derivada de la iniciativa presidencial de octubre de 1977, se facult a cualquiera
de las Cmaras del Congreso de la Unin para integrar comisiones tendientes
a investigar el funcionamiento de los organismos paraestatales y para hacer
del conocimiento del Ejecutivo Federal los resultados de las investigaciones.
1035
La aludida reforma se public en el Diario Oficial de la Federacin correspondiente al 31 de enero de 1974.
EL PODER EJE'CUTIVO
791
. Las consideraciones transcritas son lo suficientemente explcitas para justificar la adicin mencionada que se practic al artculo 93 constitucional. Abundando en las ideas que la informan, debemos recordar que los organismos
paraestatales, es decir, los descentralizados y las empresas de participacin del
Estado, implican en la actualidad un sector muy importante en la actividad
socio~conmica de Mxico. Su patrimonio y los ingentes recursos que manejan
convierten a dichos organismos en factores de suma trascendencia para la vida
del ~as. Aunque estrictamente no forman parte de la administracin .p~blica
propIamente dicha, o sea, en su connotacin clsica y formal, sus actIVidades
s inciden en diferentes ramos conectados estrechamente con dicha administracin. A pesar de que su creacin ha obedecido a un imperioso fenmeno de
descentralizacin o desconcentracin administrativa, el funcionamento de dichos ~rganismos est controlado por el Ejecutivo Federal y ahora, como consecuencia de la indicada adicin constitucional, por las Cmaras que componen
el Congreso de la Unin.
Fcilmente se advierte que con motivo de dicho control, los indicados
cuerpos legislativos ya no solamente reciben informacin de los directores de
792
1~S~ bis Atendiendo al principio de autonoma, es evidente que la UNAM como instituci6n descentral~d~ del Estado, no est sujeta a la facultad camaral de rejer;ncia.
1.036
En e! plStr~to Federal, el gobernador n~to es el mismo presidente, quien ejerce SUS
funciones administrativas a travs de un funcionario que se denomina "Jefe del Departamento"
de dicha entidad federativa (Art. 73 const., frac. VI base primera). Por tanto no existe ningn
"gobernador" del Distrito Federal distinto del presidente. La menci6n que h~ce el artculo 92
al "gobernador" de esta entidad como rgano receptivo de los reglamentos, decretos y rdenes concermentE?S a ella, es un resabio de la organizaci6n poltico-administrativa del Distrito
Federal que eXISta hasta 1928, en que por reforma constitucional 'se encarg6 el gobierno
de ste al presidente, 'suprimindose el rgimen municipal.
EL PODER EJECUTTVO
VII.
A.
793
Otro colaborador inmediato del presidente es el funcionario llamado "Procurador General de la Repblica", quien al mismo tiempo preside la institucin
denominada "Ministerio Pblico de la Federacin" (Art. 102 const.). Su nombramiento y remocin provienen de la voluntad presidencial, por lo que dicho
procurador depende directamente del presidente, as como la mencionada entidad, pues los diversos funcionarios que la componen derivan su designacin de
ste, segn lo disponen dicho precepto de la Constitucin y la Ley Orgnica
respectiva, a cuyas prescripciones nos remitimos.'?"
Se ha sostenido, y as aparece de su gestacin parlamentaria, que el Ministerio Pblico Federal es una institucin que representa a la sociedad en las
funciones que constitucionalmente tiene encomendadas y que son: la persecucin de los delitos del orden federal ante los tribunales y su intervencin en la
administracin de justicia impartida por los rganos judiciales de la Federacin, primordialmente en los juicios de amparo, pues como dice don Alfonso
N oriega, "Tenemos la conviccin e insistimos en ello de que esta funcin es la
ms delicada que incumbe a la Procuradura General (o sea, a dicha institucin, agregamos), toda vez que se relaciona con la defensa misma de la
pureza de la Constitucin y con la vigencia y mantenimiento del rgimen de
libertades individuales, que es, a nuestro juicio, la esencia misma de nuestro
sistema y la columna vertebral del rgimen constitucional.'?" Las facultades
en que se apoyan esas funciones se prevn en los artculos 102 y 107, fraccin XV, cosntitucionales, aunque este ltimo precepto, tratndose del juicio
de amparo, personifique al Ministerio Pblico Federal en el Procurador General de la Repblica o en el agente que ste designare.
. En lo que atae a su funcin persecutoria, se ha dicho que la mencionada
institucin es de buena fe, en cuanto que no tiene la proclividad de acusar
sistemtica, inexorable e inexcepcionalmente a toda persona contra quien se
forrnulealguna denuncia por algn hecho que se suponga delictivo, sino que,
actuando como una especie de prejuzgador, debe determinar su presunta
responsabilidad penal mediante la ponderacin imparcial de los. elementos de
conviccin que se allegue oficiosamente o que se le proporcionen. Ya en 1932,
cuando fungi como Procurador General de la Repblica, don Emilio Portes
Gil afirmaba que "La acusacin sistemtica del Ministerio Pblico sera en
~ta poca una remembranza inquisitorial muy ajena a las nuevas o:ien~
ciones del Derecho Pblico y del Derecho Penal Moderno, que de expiatono
Artculos 5, .() Y 8 de la mencionada ley.
.
Prlogo a la monografa intitulada "La Misi6n Constitucional de,l Procurador f!e.ne.
ral de la Repblica", de los licenciados Luis Cabrera y Emilio Portes Gil. Segunda ediCIn,
1963, p. 18.
.
1081
1088
794
est pasando a ser protector al mismo tiempo que de los intereses individuales,
de los intereses sociales" .1039
Por lo que concierne a su intervencin en la administracin de la justicia
federal , el Ministerio Pblico debe ser un leal colaborador de los rganos
.
jurisdiccionales, en el sentido de que, dentro del cuadro de su competencia
constitucional y legal, vele por la estricta e imparcial aplicacin de la ley en
los actos decisorios y en la secuela procesal, a efecto de que, como ordena el
artculo 102 del Cdigo supremo, "los juicios se sigan con toda regularidad"
y se logre la prontitud y expedicin que deontolgicamente deben tener. Esa intervencin en la materia de justicia, segn el pensamiento de don Luis Cabrera
tiende a hacer fructferos "los esfuerzos por la conquista del derecho", los que
"seran estriles si no se vieran ayudados por la accin oficial de un representante
de la sociedad que ayude en la lucha por el derecho, es decir, un rgano del
poder pblico Que se encargue de vigilar la aplicacin de la ley, ilustrando
a los jueces y ejercitando las acciones del orden pblico en defensa- de la sociedad; este rgano es el Ministerio Pblico" .1040
Las funciones que se acaban de resear son las que constitucionalmente incumben al Ministerio Pblico Federal como institucin social, correspondiendo
su desempeo a los distintos rganos que lo integran dentro del sistema jerrquico establecido por la ley respectiva y en el que el procurador de la Repblica tiene la categora suprema. Ahora bien, este funcionario, individualmente
considerado, est investido con facultades especficas distintas de las que conciernen a las expresadas funciones. Tales facultades las tiene en su carcter
de "procurador de la Repblica", es decir, de representante de la Federacin"/041 en los casos que seala el artculo 102 constitucional, pudiendo al
respecto intervenir "personalmente en las controversias que se susciten entre
dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la Federacin y entre los
poderes de un mismo Estado" (prrafo tercero); tener injerencia,por s o
por conducto de alguno de los agentes del Ministerio Pblico Federal, en todos
los negocios en que la Federacin sea parte, en los casos de los diplomticos
y cnsules generales, y en los dems en que deba intervenir dicha institucin
(prrafo cuarto); y fungir como consejero jurdico del gobierno (prrafo
quinto) .1042
Del cuadro de facultades constitucionales que respectan al Ministerio Pblico Federal como institucin y al Procurador General de la Repblica como
funcionario individualmente considerado, se advierte que ste puede desempear una dualidad de funciones que se antojan incompatibles, segn lo demos-
31 a 33.
1041
En efecto, si "procurador" significa "representante jurdico" es evidente que el
"Procurador de la Repblica" representa jurdicamente a sta como equivalente a "Estado
Federal" o "Federacin".
1042
Respecto de esta ltima funcin, don Alfonso No riega considera que "es sin duda
alguna~ una muy importante novedad introducida por la Constitucin de 1917 y ~onsignada
por pnmera vez en el proyecto que don Venustiano Carranza, como Primer Jefe del Ejrcito
Constitucionalista, present a la consideracin del Congreso Constituyente de Quertaro."
EL PODER EJECUTIVO
795
796
EL PODER EJE'CUTlVO
797
" Propongo, en consecuencia, las siguientes bases para modificar el artculo 102 constitucional. Adrede no he querido entrar en los detalles de red~c
cin de las reformas mismas, porque en mi concepto esto no puede hac~r~e sino
cuando se haya reformado la composicin de la Suprema Corte de JuStl~Ia.
"1. El Ministerio Pblico debe ser una institucin encargada exclusivamente de vigilar por el cumplimiento estricto de la Constitucin y de las leyes.
"II. El Ministerio Pblico debe ser el guardin de los derechos del hombre
y de la sociedad y el defensor de las garantas constitucionales, interviniendo
en todos los asuntos federales de inters pblico y ejercitando las acciones penales con sujecin a la ley.
"III. El jefe del Ministerio Pblico debe ser designado por el Congreso de
la Unin, ser inamovible y tener la misma dignidad que los Ministros de la
Suprema Corte.
"IV. El Jefe del Ministerio Pblico debe formar parte de la Suprema
Corte y hacerse or en sus sesiones personalmente o por medio de delegados.
"V. El Ministerio Pblico debe ser independiente del Poder Ejecutivo y
pagado dentro del presupuesto del Poder Judicial.
"Independientemente de la institucin del Ministerio Pblico habr un
abogado o Procurador General de la Nacin.
"1. El abogado general de la Nacin ser un rgano del Poder Ejecutivo
y depender directamente del Presidente de la Repblica con la categora de
Secretario de Estado.
"2. El abogado general representar a la Federacin en los juicios en que
sta fuere parte, y a las diversas dependencias del Ejecutivo cuando stas litiguen como actores o como demandados.
"3. El abogado general ser el Consejo' Jurdico del Gobierno y el jefe
nato de los Departamentos Jurdicos de las diversas dependencias administrativas.
. "4. Un consejero encabezado por el abogado general fijar las normas de
mterpretacin oficial de las leyes para los efectos de su aplicacin concreta por
cada una de las Secretaras y Departamentos." 1043
Segn afirma Alfonso Noriega, "La figura de! Fiscal fue llevada con facultades muy diversas y complejas a la organizacin de las Reales Audiencias, ncleo
central de la organizacin poltica de las colonias espaolas en Amrica, crea69
1063
lA Misin Constitucional del PrOCfJrtu!M Generlll de la Repblica, pp. 60, 61, 62,
1QH
a 71.
798
das por los monarcas 'para que nuestros vasallos teng~n quien los ri j~ y
gobierne en paz y en justicia' y que fueron, sin duda, tnbunales de prestigio
superior a las audiencias de Espaa, no slo por el esplendor desplega?o por
algunas, sino principalmente por su influjo decisivo para la prospendad y
administracin de los territorios.
"El Fiscal de las Reales Audiencias era, segn lo define un comentarista,
'la voz e imagen del rey', y de acuerdo con la Real Cdula de 29 de agosto
de 1570, asista a la audiencia, aunque no hubiese causas fiscales, y se sentaba
en el tribunal al lado del oidor ms moderno y debajo del dosel." 1045
EL PODER EJECUTIVO
799
VIII.
mdividuo que peridicamente lo personifica cada seis aos, ejerce una notable
hegemona sobre los otros dos poderes federales. Se ha sostenido, inclusive, que
nuestro pas soporta durante dicho lapso una dictadura presidencial, anloga a
1048
800
EL PODER EJECUTIVO
801
trito Federal y k) un elemento sicolgico: ya que en lo general se. acepta el paoel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione.
f
"Las razones por las cuales el presidente ha logrado subordinar al poder l~
gislativo y a sus miembros son principalmente las siguientes: a) la gran mayona
de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es ~l je~e, y a
travs de la disciplina del partido, aprueban las medidas que el Ejecutivo desea; b) si se rebelan, lo ms probable es que estn terminando con su carrera
poltica, ya que el presidente es el gran dispensador de los principales cargos y
puestos en la administracin pblica, en el sector paraestatal, en los de eleccin popular y en el poder judicial; e) por agradecimiento, ya que saben que
le deben el sitial; d) adems del sueldo, existen otras prestaciones econmicas
que dependen del lder del control poltico, y e) la aceptacin de que el Poder
Legislativo sigue los dictados del Ejecutivo, lo cual es la actitud ms cmoda
y la de menor esfuerzo." 1048 bi s
Una costumbre poltica, que ya tiene varios lustros de observarse sin interrupcin, consiste en que el presidente en turno designe a su sucesor. Se suele
afirmar que esta designacin, propia de una monarqua hereditaria, desvirta
el rgimen democrtico diseado por la Constitucin. Esta afirmacin no es
absolutamente veraz, sino condicionadamente cierta. La persona del presidente,
no el rgano del Estado que encarna, es simultneamente "jefe" del partido
predominante, como lo observa Carpizo, Ambas calidades auspician el hecho de
que de la voluntad presidencial emane el candidato de dicho partido a la presidencia de la Repblica. En el sealamiento de su sucesor, el presidente no obra caprichosamente, pues su decisin obedece a una previa auscultacin sobre mltiples
factores que concurran en la personalidad del escogible y en el entorno poltico
en que ste se mueve. Por otra parte, no es verdad que siempre y en todo caso
el candidato del partido predominante fatalmente sea electo presidente, ya que
los otros partidos polticos nacionales tienen el derecho de postular sus candidatos, existiendo la posibilidad de que a favor de alguno de ellos se manifieste
la voluntad popular mayoritaria en los comicios respectivos. Si tal posibilidad
no se ha actualizado en nuestra realidad poltica es porque dichos partidos,
llamados "de oposicin", no han arraigado suficientemente en la conciencia
ciudadana para contrarrestar la influencia que en ella ejerce el partido predominante u "oficial". Es verdad que esa influencia se crea y mantiene con
una profusa y muy costosa propaganda cuya solvencia proviene del erario nacional, privilegio del que no gozan los dems partidos polticos; pero tambin
es cierto que gracias a esta situacin, que pudiera antojarse antidemocrtica,
Mxico ha conservado su estabilidad poltica y evitado la anarqua y la violencia que en otros pases de incipiente democracia han sembrado incertidumbre, zozobra y temor.
Es muy importante advertir que lo que se entiende por "presidencialismo"
~n Mxico implica un verdadero "sistema" integrado por diferentes reglas de
Juego politice consuetudinarias. No estn, ni pueden estarlo, escritas en ningn
ordenamIento jurdico. Su aprendizaje, de suyo difcil, slo se obtiene experi1048 bis
51
802
CAPTULO NOVENO
EL PODER JUDICIAL
SUMARIO: 1. Consideraciones previas: A. Observaciones conceptual~s y
terminolgicas; B. La dualidad de funciones jurisdiccionales de los tnbunales federales: a) La funcin judicial propiamente dicha; b) La funcin
de control constitucional.-H. La Suprema Corte: A. Sus miembros componentes (ministros): a) Su nombramiento b) Su remuneracin; e) Su
suplencia; d) Renuncias y licencias; e) Exclusividad en el desempeo del
cargo; f) Juicio poltico (inamovilidad); B. Su competencia: a) En cuanto
a la funcin judicial propiamente dicha; b) En cuanto a la funcin jurisdiccional de control constitucional; e) Actos administrativos diversos; d)
Su intervencin en materia poltica; e) Necesaria capacitacin de la Suprema Corte para iniciar leyes.-IH. Los Tribunales Colegiados de Circuito
(Ideas generales) .-IV. Los Jueces de Distrito: A. Funcin judicial propiamente dicha: a) Juicios civiles y penales federales; b) Juicios sobre derecho martimo ; e) Casos concernientes a los miembros del cuerpo diplomtico y consular; B. Funcin jurisdiccional de control constitucional-s-V. La
inamovilidad judicial.-VL Breve resea histrica.
l.
A.
CONSIDERACIONES PREVIAS
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EL PODER JUDICIAL
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806
106
EL PODER JUDICIAL
807
808
revision ante la Suprema Corte contra los fallos definitivos que dicten los propios tribunales. De esta manera se ha corroborado la tendencia a considez:ar
al mencionado rgano judicial federal como tribunal revisor de las sentencias
dictadas en juicios administrativos, readquiriendo la competencia derivada a
que hemos aludido.
b)
EL PODER JUDICIAL
809
cial propiamente dicha, se le concibe con caracteres de mero juez, como mera
autoridad jurisdiccional de simple resolucin del conflicto de derecho que se
suscite, sin' pretender primordialmente, como ya se dijo, conservar la integridad
y el respeto a la Constitucin. Sin embargo, podemos decir que hay casos, como
el previsto por el artculo 105 constitucional, en los que la Suprema Corte en
especial, al realizar la funcin judicial propiamente dicha, en realidad protege
la Constitucin al resolver sobre la constitucionalidad de los actos de los distintos poderes federales o locales; mas esta proteccin se imparte en forma
mediata, como consecuencia lgica derivada de la resolucin del conflicto y
no como finalidad primaria e inmediata, como sucede cuando desempea la
funcin de control constitucional, de la que ampliamente tratamos en nuestra
obra El Juicio de Amparo".
Debemos hacer la advertencia, por otra parte, de que al indicar que con
motivo del ejercicio de la funcin de control constitucional surge una relacin
poltica entre el rgano jurisdiccional federal y los dems rganos del Estado,
dicha relacin debe entenderse en su connotacin jurisdiccional y no poltica
propiamente dicha, en el sentido de dirimir contiendas o controversias con la
finalidad expresa y distintiva de mantener el orden establecido por la Ley
Fundamental.
Dicho calificativo no es extrao en la doctrina jurdica mexicana, pues ya lo
utilizaba don Manuel Dubln al distinguir la actuacin de los tribunales del
orden comn y de los tribunales federales. En efecto, dicho jurista afirmaba
que el carcter poltico del Poder Judicial Federal "constituye una de las diferencias esenciales que hay entre los tribunales federales y los tribunales comunes. As, mientras los unos tienen por objeto el derecho privado y por gua la
legislacin comn, los otros se dirigen a la conservacin del derecho postivo
y tienen por suprema regla de conducta la ley constitucional del Estado: mientras los unos tienen que sujetarse estrictamente a aplicar alguna de tantas leyes
como existen en nuestros diversos cdigos, sin calificar su justicia ni su oportunidad (Lex quamvis dura, servanda est), los otros pueden salir de rbita tan
reducida y pasando sobre el valladar de la ley secundaria pueden examinar
libremente si es o no contraria a la Constitucin.l'"
La distincin apuntada por Dubln, aunque establecida entre los tribunales
comunes y los federales, tiene su puntual aplicacin en lo que respecta a las dos
funciones de estos ltimos que ya hemos mencionado, o sea, a la judicial propiamt;.nte dicha y a la de control constitucional, pues mientras que en el desempeno de la primera los rganos en quienes se deposita el Poder Judicial de la
Federacin dictan sus fallos "secundum leges", al ejercitar la segunda sus sentencias se pronuncian "de legibus" para garantizar la observancia del orden
constitucional.
1051
810
n.
LA SUPREMA CORTE
A.
a)
Su nombramiento
EL PODER JUDICIAL
811
812
requisitos indispensables para llenar una funcin social; l tiene que obrar en
su funcin precisa, obrar quiz hasta contra la opinin de los electores. Si un
magistrado electo popularmente siente que maana rugen las multitudes y le
piden sentencia en un sentido, el magistrado est en la obligacin de desor a
las multitudes y de ir contra la opinin de los que lo eligieron. El diputado
no debe ir contra la opinin, es la opinin del pueblo mismo, viene a expresar la
opinin del pueblo y el magistrado no, es la voz de su conciencia y la voz de
la ley. Por este motivo la esencia misma de la magistratura es muy distinta
de la funcin social que ejerce el representante poltico".
"Las cualidades fundamentales de un buen magistrado tienen que ser la
ciencia y la honradez .. Si ponemos al pueblo a elegir en cualquier esfera
social, para el ejercicio de cualquier arte, pongamos por ejemplo la msica,ooy
le decimos al pueblo, a una reunin, a una ciudad o a un Estado que elija
el mejor msico; si sometemos esto al voto popular crcreis acaso que resultara
de aquella eleccin Manuel Ponce, Carlos del Castillo, Villaseor u Ogazn?
Seguramente que no; indudablemente que el pueblo no elegir a uno de estos
virtuosos, quiz elegira a un murguista, a un guitarrista, que es el que le habla
al corazn, pero no elegira al msico principal, al ms elevado, porque ste
es un asunto tcnico al que aqul no entiende. El pueblo no puede obrar como
sinodal que va a examinar; obra principalmente por la impresin; es llevado en
las asambleas polticas por los oradores, y los oradores hablan generalmente al
sentimiento. No es, pues, la capacidad intelectual; no es, pues, la ciencia de un
individuo la que puede ser conocida por una asamblea principalmente popular. Pero hay ms todava. La ciencia misma, el hombre de gabinete y cualquiera que ha llegado a una edad madura, entregado al estudio, no se va a
presentar como candidato para una campaa poltica; el hombre de ciencia
tiene cierta dignidad, tiene cierto orgullo propio que le hace enteramente
imposible presentarse a que su personalidad cientfica con criterio cientfico
sea discutida, y ms an cuando aquella masa que lo va a discutir tiene un
nivel intelectual inferior al suyo. El hombre de gabinete, el hombre sabio, nunca
ir a presentarse a una asamblea para que juzgue de sus mritos, exponindose
a que la pasin, la envidia o algn elemento extrao declaren que no tiene l
aquella ciencia que ha credo poseer, que l ha credo poseer despus de tantos
aos. Pero la honradez, se dice, est al alcance de todo el mundo. Todo el mundo puede conocerla; indudablemente que ella se escapa del medio limitado en
que pueda operar una persona y, Como el perfume, sale del nfora; ella ser
conocida por todos; pueden reconocerla, pero de hecho no la conocern,
porque en la asamblea poltica se discute, como deca antes, principalmente por
la pasin; se discute por el inters; se discute por otros mviles; en tales condiciones, el que har la eleccin en la asamblea ser el que est ms interesado,
ser el que tenga ms empeo; y como habr algunos neutrales que no tengan
conocimiento de los asuntos de que se trata, sern stos manejados, sern subordinados por los dems interesados, por los ms ilustrados. El magistrado resultar entonces el representante del inters y no el rgano de la justicia." 1~54
1055
EL PODER JUDICIAL
813
"La intervencin del Ejecutivo, deca Medina, tal como la propone el proyecto es, a mi manera de ver, lo que ms ha preocupado el escrpulo de los
seores representantes. Yo ruego, a ustedes, seores diputados, se sirvan leer
atentamente la manera como est concebido el precepto. Se dice que el Congreso, seores diputados, es decir, en la reunin de la Cmara de Diputados y
la Cmara de Senadores, que el Congreso elegir una vez que se hayan presentado los candidatos, y por escrutinio secreto, a los que deban ser magistrados
a la Corte Suprema de Justicia; que se comunicar al Poder Ejecutivo cules
son los candidatos, para que pueda proponer, si quiere, a muchos otros y ~n
tren tambin en la discusin. Esta es, seores, una intervencin tan efectiva
del Poder Ejecutivo, que debemos temer que si el Ejecutivo impone candidatos, los acepte la Asamblea con la simple comunicacin que tiene el Congreso
para invitar al Poder Ejecutivo a que presente candidatos para discutirlos
ampliamente, porque debe discutirlos ampliamente conforme al artculo y para
votarlos despus en escrutinio secreto; no es una garanta bastante para que
no se defrauden los intereses pblicos y para que se respete as la voluntad
popular que est en la eleccin indirecta, que en realidad viene a ser la que
se propone." 1.056
La eliminacin de la Injerencia presidencial en los nombramientos ministeriales relativos a la Suprema Corte oper en el precepto definitivo -artculo
96- segn el cual, en su texto primitivo, incumba al Congreso de la Unin
en funciones de Colegio Electoral las designaciones respectivas en escrutinio
secreto y por mayora absoluta de votos, de los candidatos que cada legislatura
local propusiese, debiendo recordar a este propsito que al entrar en vigor la
Constitucin de 1917 dicho alto tribunal se compona de once individuos y
deba funcionar siempre en pleno (Art. 94 en su texto original). Al reformarse
el artculo 96 en agosto de 1928 se dispuso que los nombramientos de ministros de la Corte los formulase el Presidente de la Repblica con aprobacin
del Senado en los trminos que brevemente expusimos con antelacin. 1057 Adems, se modific el artculo 94 en el sentido de aumentar a diecisis el nmero
de ministros y de que dicho rgano judicial funcionase en pleno y en tres salas de
cinco ministros cada una. En diciembre de 1934, se cre una sala ms, la de trabajo, acreciendo stos a la cantidad de veintiuno y por reforma de 1950 se
agregaron a ese cuerpo cinco ministros supernumerarios.
Diario de los Debates. Tomo 11, p. 536.
Esta facultad presidencial fue proclamada por Rabasa con anterioridad al declararse
adversario de la eleccin popular de los ministros de la Suprema Corte. "La eleccin popular,
deca, no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir
la justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia.
En los puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por eleccin, la lealtad de
partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio degradante, indigno de un
hombre de bien" (La OrKanizacin Poltica de Mxico, p. 285).
1000
1057
814
EL PODER JUDICIAL
815
b)
Su remuneracin
El artculo 94 constitucional, en su sexto prrafo, dispone que "La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los
magistrados de Circuito y los jueces de Distrito no podr ser disminuida durante su encargo." Al comentar esta prescripcin, Tena Ramrez acertadamente
afirma que la prohibicin que involucra "tiene por objeto asegurar la independencia de los mismos (los citados funcionarios judiciales federales), pues pudiera suceder que con la amenaza de reducir sus sueldos, los otros poderes
pretendieran en un momento dado coaccionar a los jueces Iederales't.'?" Por
nuestra parte, debemos observar que tal prohibicin es absoluta, pues aunque
la disposicin constitucional transcrita la contrae a la duracin del cargo, como
ste es vitalicio, la disminucin de los emolumentos que perciben los expresadcs funcionarios nunca puede operar. Por esta misma razn, y como tambin
lo hace notar dicho tratadista, tampoco es operante la prohibicin contraria
que contiene el artculo 127 constitucional en relacin con los ministros de la
Suprema Corte, o sea, la que estriba en que el aumento de la compensacin
o remuneracin respectiva no puede tener efecto durante el periodo funcional
correspondiente."?"
Sin embargo, pese a la prohibicin declarada en el artculo 94 constitucional, en cuanto que los emolumentos de los juzgadores federales no pueden ser
nunca disminuidos, la supeditacin econmica de la Suprema Corte y de los
dems rganos judiciales de la Federacin a las autoridades hacendarias del
Estado mexicano es una situacin palpable y dolorosa. En efecto, la exigiiedad
e insuficiencia de las partidas destinadas a la satisfaccin de las necesidades
1058
Dichas sugerencias las formulamos con ocasin del Congreso Nacional de Barras de
Abogados celebrado en el mes de junio de 1972 en la ciudad de Mxico. Adems, hemos formulado un Proyecto de Reformas al Poder Judicial Federal proponiendo la reestructuracin
de la Suprema Corte. Tal Proyecto lo incluimos como Apndice en nuestra obra "El Juicio de
Amparo" desde el ao de 1980.
1059
Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin, p. 447.
lO~O Al comentar el artculo 127 invocado, Tena Ramirez sostiene que ste deriva de la
Conshtucin de 1857, en la que la prohibicin mencionada estaba justificada "al igualar a
lo~ ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de nombraID1~nto popular. Adems, no exista en aquella Constitucin un mandamiento como el actual
a,rhc1!lo 94, que se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el sueldo de funcionanos Judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los ministros de la Corte ya no son de
eleccin popular y s, en cambio, existe una disposicin especial en el artculo 94, respecto a
sus emolumentos, el 127 no puede justificarse". Ante la incongruencia que existe entre ambos
preceptos constitucionales, el mismo autor opina "que debe prevalecer el artculo 94 dejando
as balda la prohibicin de aumentar los emolumentos de los ministros durante su encargo,
que contiene, el artculo 127", " .. no slo porque ya no se justifica la disposicin del 127,
refenda a los ministros de la Corte, sino por la razn definitiva de que la disposicin del
94 es posterior (por ser reforma de 1928) a la del 127 j Y como tal deroga a la anterior,
es por lo que debe quedar en pie nicamente lo dispuesto por el artculo 94", concluyendo
que "la duracin vitalicia del cargo de ministro, actualmente en vigor, impedira cualquier
aumento en el sueldo durante todo el encargo de. cada ministro" (p. cis., pp. 447 y 448).
816
econmicas del Poder Judicial Federal siempre han caracterizado a los presupuestos anuales de gastos de la Federacin. Dichas p~rtidas han representado
un ridculo porcentaje del importe total de los mencionados gastos. No obstante las crecientes necesidades econmicas del aludido Poder, los aumentos
que cada ao se decretan para colmarlas han sido ridculos. Este menospreei?
ha imposibilitado a dicho Poder para cumplir decorosamente con la noble rrusin de impartir justicia en los trminos que requiere la exigencia del art~culo
17 constitucional, es decir, mediante expedicin y prontitud, pues se le ha meapacitado para atender
las necesidades inherentes a su labor jurdico-social,
mediante la adopcin de providencias adecuadas, entre ellas la de aumentar
el nmero de sus rganos integrantes.
Por otra parte la estrechez econmica aludida se ha reflejado en que los
, los funcionarios y empleados de la Justicia Federal so'1o
sueldos que perciben
no son insuficientes, sino indecorosos en cuanto que son inferiores a los que
tienen asignados otros cargos de indiscutible menor categora e importancia dentro del Poder Ejecutivo Federal, pues cualquier subsecretario, oficial mayor o
hasta un director dependiente de alguna Secretara o Departamento de Estado est mejor retribuido que un ministro de la Suprema Corte, un magistrado
de Circuito o un juez de Distrito. Adems, la as condiciones materiales en que
los servidores de la Justicia Federal desempean sus funciones, tales como los
locales y el mobiliario, son por lo general verdaderamente vergonzosos, nunca
comparables con las que rodean a los funcionarios administrativos de las categoras ya indicadas y hasta inferiores a aqullas dentro de las que los gobernadores y secretarios de gobierno de los Estados trabajan.
Es lgico que sin retribuciones econmicas suficientes, decorosas y adecuadas a las altas funciones que tienen encomendadas los rganos del Poder Judicial
Federal y sin condiciones materiales que infundan respetabilidad y gusto por
el trabajo, el elemento humano que los encarna difcilmente puede mejorarse
en capacidad, preparacin y moralidad.
El rezago es ndice permanente de la inobservancia del principio coristitucional que ensea que la justicia debe ser pronta y expedita. Para que su
imparticin asuma estos atributos se requiere, indispensablemente, el aumento
de los rganos integrantes de la Suprema Corte por modo principal y de los
dems tribunales en quienes se deposita el Poder Judicial de la Federacin.
Este aumento, obviamente, no es factible sin la elevacin concomitante del presupuesto de gastos de dicho Poder, debiendo ser esta elevacin de tal manera
considerable que responda a sus necesidades econmicas, siempre variables en
sentido progresivo, objetivo ste que no puede lograrse con mezquinidad.
Ahora bien, la situacin econmica del Poder Judicial Federal no debe
quedar sujeta la exclusiva voluntad del Ejecutivo, especficamente a la del
Secretario de Hacienda. Esta sujecin ha contribuido a provocar el estado financiero deplorable en que se encuentran los Tribunales de la Federacin,
inhabitndolos para adoptar las medidas idneas al mejoramiento de la administracin de justicia que tienen encomendada, pues con el objeto de establecer
un nuevo Juzgado de Distrito, de crear nuevas plazas o de elevar los emolumentos de los funcionarios y empleados judiciales o, inclusive, de adquirir mobi-
EL PODER JUDICIAL
817
liara o de mejorar las condiciones materiales de los locales donde ejercen s~s
funciones, la Suprema Corte se ve constantemente en el penoso caso de pedir
la autorizacin de la partida respectiva a las autoridades hacendarias, lo cual
es imprctico no slo, sino adems humillante.
Para evitar que las partidas que se asignan al Poder Judicial Federal en los
presupuestos anuales de gastos de la Federacin sean cuantificables segn el
arbitrio del Secretario de Hacienda, para impedir que la Suprema Corte siga
obligada a hacer el triste papel de mendicante, es ineludible, de acuerdo con el
propsito de dignificar y enaltecer a la Justicia Federal, que en la Constitucin
de la Repblica se declare que el presupuesto de dicho Poder se integrar con
un 1 % sobre el monto total del referido presupuesto anual. Este porcentaje
podra arrojar una cantidad anual que satisficiese las exigencias econmicas del
Poder Judicial de la Federacin como medio inicial para el mejoramiento de
las funciones que desempea.
Consideramos que no slo los abogados, sino tambin los mexicanos debemos
propugnar con insistencia y energa por la elevacin decorosa de los emolumentos
que deben percibir todos los servidores de la Justicia Federal. Esta elevacin es
tan imperiosa que no puede dejarse en el mbito de los buenos propsitos, sino
reclamarse respetuosa pero enrgicamente ante el Presidente de la Repblica
y el Secretario de Hacienda por todas las Barras y Asociaciones de Abogados
del pas. Es vergonzoso para los profesionales del Derecho que sigamos tolerando y simplemente lamentando el afrentoso contraste entre sueldos exageradamente crecidos con qpe se retribuyen servicios jurdicos o de otra ndole en
dependencias gubernativas y en organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, y los salarios con que el Estado paga a los que realizan la
importantsima y trascendental funcin social de administrar justicia.
La proposicin que nos permitimos formular para mejorar las condiciones
econmicas en que se debate actualmente la Justicia Federal y para aliviarla
definitivamente de la penuria en que se encuentra, sera uno de los medios
indispensables para colocar a la judicatura federal a la altura de nuestras instituciones jurdico-constitucionales, entre ellas el Juicio de Amparo, que ha dado
gloriay prestigio internacionales a Mxico.'?" bis
c)
La suplencia
52
818
(prrafo segundo). Es obvio, por lo dems, que cuando un ministro falte P?f
defuncin, se separe definitivamente del cargo por renuncia o retiro voluntano
o forzoso, el presidente deber formular nuevo nombramiento que debe ser
ratificado por cualquiera de los rganos aludidos en sus correspondientes casos.
El citado artculo 98, en su texto primitivo, dispuso que las faltas temporales de algn ministro de la Suprema Corte que no excedieran de un mes
no se supliran si dicho alto tribunal tuviese quorum para sesionar, debindose recordar que hasta antes de 1928 ste siempre funcionaba en pleno. Si la
.mencionada falta tena una duracin mayor, el Congreso de la Unin deba
designar al ministro suplente en la misma forma en que nombraba a los
ministros definitivos y que ya reseamos con antelacin.
En trminos semejantes se concibi dicho precepto constitucional por la
reforma que se le practic en agosto de 1928, con la diferencia de que el
nombramiento de ministro suplente lo deba hacer el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado o de la Comisin Permanente en su caso.
Los cargos de ministros supernumerarios fueron instituidos por las reformas
que en 1950 se introdujeron a la estructura constitucional del Poder Judicial
Federal, reiterndose por las que se practicaron en octubre de 1967.
No consideramos atingente que la suplencia de un ministro numerario por
el supernumerario que corresponda opere nicamente cuando la falta temporal
del primero no exceda de un mes, ya que la creacin del cargo de ministros
supernumerarios obedeci al designio de que stos reemplazaran interinamente
a los numerarios en sus faltas temporales, con independencia de su duracin, a
efecto de no entorpecer las labores normales de la Suprema Corte. No existe,
a nuestro modo de ver, ninguna razn valedera para que los ministros supernumerarios slo sustituyan a los numerarios por un mes, ya que en los trminos
en que actualmente est redactado el artculo 98 constitucional, la designacin
de un ministro provisional para cubrir las faltas temporales que rebasen dicho
lapso puede obstaculizar el funcionamiento del Tribunal Pleno y de las Salas.
Adems, debemos hacer la observacin de que los ministros supernumerarios
permanecen inactivos en el supuesto de que las faltas temporales de los numerarios excedan de un mes, configurando los cargos respectivos verdaderas sinecuras, situacin que se presenta en el caso de que la llamada "Sala Auxiliar",
integrada por los cinco supernumerarios, desapareciera por haber despachado
totalmente el rezago de negocios que las Salas numerarias le remitieron a consecuencia de las reformas constitucionales y legales de 1967 que entraron en
vigor el 28 de octubre de 1968.
d)
Renuncias y licencias
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e)
820
B.
a)
EL PODER JUDICIAL
821
Desde luego, la Federacin es una persona moral de derecho pblico con sUStancialidad jurdica poltica propia, dotada de rganos y atribuciones distintas
v diversas de las que corresponden a sus miembros integrantes o Estados. Pues
bien, cundo es parte la Federacin en un juicio? Esta cuestin no es de fcil
solucin, mxime que la Constitucin no especifica cundo esa entidad jurdica
y poltica denominada "Federacin" puede comparecer en juicio, bien como
actora o bien como demandada. A este respecto, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, partiendo de la teora de la doble personalidad del
Estado, como sujeto de derecho privado, susceptible de adquirir derechos y
contraer obligaciones frente a los particulares mediante la celebracin de di,:ersos actos jurdicos, y como entidad de imperio que es capaz de imponer umlateralmente su voluntad a aqullos, ha sostenido que, desde el punto de vista
de la fraccin III del artculo 104 constitucional, en relacin con el 105, la
Federacin es parte en un juicio determinado y, por ende, puede traducirse
en sujeto activo o pasivo de una accin (excluyendo evidentemente la de amparo), cuando en relacin con el particular aparece defendiendo derechos
propios, en la misma situacin en que ste se encuentra, en una palabra,
cuando acta o aparece en la causa remota de la accin correspondiente como
sujeto de derechos y obligaciones de carcter privado frente al individuo. La
propia jurisprudencia ha establecido, por el contrario, que cuando la Federacin, o sea, esa entidad jurdica y poltica cuya concepcin expusimos con
anterioridad, no es ya sujeto de Derecho Privado capaz de adquirir derechos
y contraer obligaciones con los particulares, sino que acta en su carcter de
persona moral coercitiva, autoritaria, susceptible de imponer su voluntad sobre
la de los individuos, en una palabra, cuando hace llSO del "jus imperii", entonces no puede ser parte en un juicio federal que no sea el de amparo."?"
65
Sin embargo, como lo hace notar Antonio Carrillo Flores/o la tesis jurisprudencial a que hicimos referencia, que se basa en la doble personalidad
jurdica del Estado para resolver el problema de cundo la. Federacin es parte
en los juicios federales, con exclusin del amparo, no siempre ha podido aplicarse a casos diversos que, por sus modalidades propias y particulares, no
encontraban cabida exacta dentro de los trminos de la jurisprudencia citada.
No obstante, y en ausencia de una solucin ms atinada a la cuestin de cundo la Federacin es parte en los juicios federales que no sean de amparo, el
problema se ha resuelto generalmente atendiendo a la distincin entre la doble
personalidad del Estado, tal como lo apunt la jurisprudencia de la Suprema
Corte.
respectivamente, al Congreso de la Unin y al Senado, segn lo disponen los artculos 73,
fraccin IV y 76, VI, de la Constitucin.
1?64
En el captulo IX de nuestra obra El Juicio de Amparo y al abordar la cuestin
relativa al Estado como quejoso, tratamos el problema de la doble personalidad de dicha
entidad poltico-jurdica.
1065
"La Defensa Jurdica de los Particulares frente a la Administracin en Mxico",
pginas 217 a 237.
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nistrativos de gobierno", pues son stos los sujetos de las controversias que se
sustancian en los citados juicios y no, evidentemente, la "administracin pblica" en su carcter de funcin de imperio del Estado. La hiptesis competencial
de la Suprema Corte a que aludimos se prev en los prrafos tercero y cuarto
del artculo 104 constitucional, en relacin con el artculo 25, fraccin VI, de
la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, disposicin esta ltima
que adscribe la competencia para conocer del recurso de revisin mencionado
a la Segunda Sala del indicado alto tribunal.
4. Tratndose de cuestiones sobre lmites de terrenos comunales entre ncleos de poblacin, la Suprema Corte tambin funge como tribunal de segunda
instancia, en cuanto que ante ella pueden reclamarse las resoluciones que sobre
las contiendas respectivas dicte el Presidente de la Repblica conforme al
prrafo segundo de la fraccin VII del artculo 27 constitucional.
5. Como tribunal de trabajo, la Corte, funcionando en Pleno, igualmente
tiene competencia para dirimir los conflictos "entre el Poder Judicial de la
Federacin y sus servidores", segn lo prescribe la fraccin XII, in fine, del
apartado B del artculo 123 de la Constitucin.
b)
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o tico-poltico, en el sentido de que, por el hipottico prestigio y la deontolgica reputacin de sus miembros integrantes, los datos que se pudiesen obtener a consecuencia de las averiguaciones que realice ostentaran las calidades
de veracidad, imparcialidad y objetividad que sirviesen de base a la ulterior
actuacin del Ministerio Pblico Federal en el ejercicio de sus funciones persecutorias respecto de los hechos a que la mencionada disposicin constitucional
alude.
En defensa de la posicin de la Corte como mximo rgano judicial de
control constitucional y desde un punto de vista jurdico estricto, o sea, pres~
.cindiendo de la trascendencia moral o tica que los resultados de las investigaciones pudiesen tener en el nimo colectivo o en la opinin pblica, es
evidente que la disposicin constitucional que consagra en su favor dicha facultad, y tal como est concebida actualmente, debe suprimirse. Parece ser que el
texto respectivo, que no se contena en la Constitucin de 1857 y que inexplicada e inexplicablemente se propuso en el proyecto de don Venustiano
Carranza, se ampli por la iniciativa presidencial de octubre de 1977 y se
aprob de modo inconsulto por el Congreso Constituyente de Quertaro, involucra la proclividad de arrastrar a la Suprema Corte al terreno azaroso de la
poltica, alejndola de su misin rigurosamente jurdica. La facultad de nombrar a un juez de Distrito, a un magistrado de Circuito o a uno de sus propios
miembros para que practique las investigaciones a que el artculo 97 constitucional se refiere, y su misma averiguacin oficiosa, se antojan un seuelo
para que dicho alto tribunal cayera en la trampa del desprestigio y del ridculo,
rebajndolo a la condicin de agente de averiguaciones polticas y penales y
desplazndolo del augusto sitial en que la doctrina y la Constitucin lo han
colocado.
Con toda razn, don Ignacio L. ValZarta opinaba que "es esencialmente
contrario a la institucin del Poder Judicial el darle injerencia, aunque sea
indirecta, en los negocios meramente polticos", agregando que "Si en medio del
ardor de las luchas de partido se ha sostenido que los tribunales pueden juzgar
y decidir cuestiones polticas, en la calma de un estudio imparcial, y en la necesidad de que nuestro Derecho Constitucional repose ya en principios estables,
no puede dejar de percibirse que la razn pura ordena que el Poder Judicial
usurpe las funciones polticas de los otros departamentos del Gobierno rompiendo la base de la divisin de poderes, como deca Marshall, base fundamental de nuestras instituciones.
"Para llenar los propsitos con que hoy escribo, me basta haber manifestado,
siquiera con la brevedad que esos lmites me imponen, las razones que en mi
sentir existen para sostener la incompetencia judicial en asuntos polticos, y
haber expuesto las teoras americanas que prohben los tribunales juzgar de
negocios que no sean de naturaleza judicial; teoras que creo deben seguirse
entre nosotros, no ya por la autoridad que tiene en la Repblica vecina, sino
porque apoyadas en la razn y sostenidas por nuestros textos constitucionales,
no se pueden desconocer sin llegar hasta negar la divisin de poderes."10'12
10'12
o, Habeas Corpus,
EL PODER JUDICIAL
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Aos ms tarde, don Emilio Rabasa expuso anlogas ideas que sintetiza en
esta consideracin: "El poder judicial no debe ni puede nunca resolver sob.re
negocios de la poltica, es decir, sobre los medios, que el Ejecutivo o el Legislativo adopten para la marcha y las actividades del pas. La eleccin de tales
medios es propia de aquellos poderes; su eleccin y su empleo constituyen la
poltica de un gobierno, y la injerencia del Judicial en tales asuntos sera una
intrusin invasora e intolerable." 1078
En resumen, la simple averiguacin de violaciones a las garantas individuales o al voto pblico, sin que la Suprema Corte pueda emitir ninguna decisin
sobre los resultados que obtenga, no implicara, a lo sumo, sino una mera conducta moral que pudiere influir o no en el nimo de las autoridades competentes para
dictar las resoluciones compulsorias que procedan. En otras palabras, en el
caso de que dicho alto tribunal constatara la comisin del delito de violacin a
garantas individuales, no podra ejercitar contra sus autores la accin penal,
pues sta es de la exclusiva incumbencia del Ministerio Pblico. Por otra parte,
si la Corte determinara que se viol el voto pblico y que en su concepto existiese duda sobre la legalidad del proceso de eleccin de los integrantes del Congreso
de la Unin o del Presidente de la Repblica, slo se concretara a hacer llegar
los resultados de la investigacin correspondiente a los rganos competentes
para decidir lo que proceda, se decir, a la Cmara de Senadores o a la de
Diputados. Por estas razones, consideramos intil e ineficaz la facultad investigatoria con que en ambos casos se inviste al mximo tribunal del pas, el cual
no debe tener injerencia por modo absoluto en materia poltica.
2. Como ya advertimos en otra ocasin,'?" bis por virtud de las reformas
que en materia poltica provienen de la iniciativa presidencial de octubre de
1977, a la Suprema Corte se le asign la facultad de conocer del recurso de reclamacin contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados en lo que atae a la calificacin de sus miembros, segn lo indica el artculo
60, ya modificado, de la Constitucin. A travs del conocimiento de dicho
recurso, la Corte puede determinar si se cometieron "violaciones sustanciales
en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma", comunicndolo as a la Cmara de Diputados "para que emita nueva resolucin, misma
que tendr el carcter de definitiva e inatacable".
Se comprende con facilidad que tampoco en este caso la Suprema Corte
tiene funciones de autoridad jurisdiccional, ya que su determinacin sobre las
violaciones mencionadas slo produce el efecto de que la referida Cmara dicte
nueva resolucin, que puede acoger o no el criterio de dicho tribunal, y la
cual es inimpugnable.
3. Al aludir a la facultad que tiene la Suprema Corte para averiguar los
hechos que constituyan la violacin de alguna garanta individual, dijimos que
la investigacin correspondiente la debe encomendar dicho tribunal a alguno
de sus miembros, a algn juez de Distrito o magistrado de Circuito o a uno
o varios comisionados especiales, segn lo dispone el prrafo segundo del artcu1013
El
1013 biB
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e)
Los rganos del Poder Judicial de la Federacin, cuyo ejercicio traduce una
de las funciones en que se manifiesta el poder pblico del Estado, ocupan
una posicin de inferioridad frente al Ejecutivo y Legislativo en lo que atae
a la creacin del derecho positivo. Bien es sabido que el Presidente de la Repblica, los diputados y senadores al Congreso de la Unin y las legislaturas de
los Estados tienen la facultad de iniciar leyes conforme al artculo 71 constitucional, sin que a la Suprema Corte se le otorgue o reconozca. Por consiguiente,
para situar a este alto tribunal en un plano de igualdad con los dems rganos
estatales a quienes compete la iniciativa de leyes, es menester que dicha facultad
se le atribuya. Este buen deseo, adems, se justifica plenamente desde un punto
de vista pragmtico, ya que es la Suprema Corte, por su contacto diario con
los problemas y necesidades de la Justicia Federal y con las instituciones e
instrumentos jurdicos que en su imparticin constantemente maneja y aplica,
la que con mejor conocimiento est capacitada para proponer las medidas le1018 o
EL PODER JUDICIAL
831
IIJ.
Los
832
Por otra parte, consideramos importante sealar que los Tri~unales U~ta
rios de Circuito slo desempean la funcin judicial federal propiamente dicha,
en su carcter de rganos de segunda instancia respecto de los juicios o procc
sos distintos del amparo que en primer grado se ventilan ante los jueces de
Distrito. A la inversa, los Tribunales Colegiados de Circuito no ejercitan dicha
funcin, sino la de control constitucional a travs del conocimiento de los
dos tipos procedimentales del juicio de amparo dentro del cuadro competencial que estudiamos en nuestra obra respectiva.'?" Huelga decir, por ltimo,
que las dos especies de tribunales de Circuito reciben su senda denominacin
atendiendo a su integracin, ya que los Unitarios estn personificados en un
slo magistrado, en tanto que los Colegiados se componen de tres miembros.
IV.
Los
JUECES DE DISTRITO
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834
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835
os miembros del Cuerpo Diplomtico y Consular mexicano e imponer las sanciones respectivas, como suspensin en el empleo, la destitucin, etc. (Arts. 50,
51, 52,53 Y 54).
La fraccin V del artculo 104 constitucional consagra otro caso de competencia de los Tribunales Federales en ejercicio de la funcin judicial propiamente
dicha por razn de la ndole o categora de las personas entre quienes se entable
la controversia, al disponer que aqullos conocern los conflictos que se susciten
"entre un Estado y uno o ms vecinos de otro". El motivo que existe para que
constitucionalmente se impute la competencia en el conocimiento y resolucin
de tales controversias a los Tribunales de la Federacin, nos parece obvio.
En efecto, los rganos jurisdiccionales locales no pueden extender su imperio
fuera de los lmites de la entidad federativa a que pertenezcan, salvo en los
casos excepcionales a que se contrae la fraccin III del artculo 121 de la
Constitucin, que establece:
"Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos
reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, slo tendrn fuerza ejecutoria en ste cuando as lo dispongan sus propias leyes. Las sentencias sobre derechos personales slo sern ejecutadas en otro Estado cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razn del domicilio, a la justicia
que las pronunci y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir
aJ. juicio."
.
836
Por ende, solamente en los casos y con las condiciones a que se refier~ dicha
fraccin del artculo 121 constitucional, las resoluciones que pronuncIen los
tribunales de un Estado tienen eficacia dentro del territorio de otro, siempre
que, claro est, las controversias que diriman se hayan entablado entre parti~u
lares. Por otra parte, cuando la contienda surge entre una entidad fed~ratlva
como persona moral de derecho pblico y uno o varios particulares :esIden~es
en un Estado diferente, para estos ltimos existe mayor garanta de ImparCialidad en caso de que dicte la sentencia correspondiente un tribunal federal y
no una autoridad judicial de la entidad contendiente. Es por ello por lo que,
en nuestra opinin, el Constituyente atribuy a los tribunales federales la
competencia para conocer de los conflictos que se susciten entre un Estado y
uno o ms vecinosde otro, la cual adems est corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte. 1 0 7 7
B.
V.
LA
INAMOVILIDAD JUDICIAL
La idea de inamovilidad judicial nos sugiere un concepto de contenido negativo que se traduce en la imposibilidad jurdica de que la persona fsica que
encarne en un momento dado un rgano judicial sea separada del puesto inherente por voluntad de otra autoridad del Estado o por la expiracin de un
cierto trmino de ejercicio funcional. En otras palabras, un juez inamovible
no puede ser depuesto de su cargo por el mero arbitrio de la autoridad que lo
hubiere designado o por el solo transcurso de un determinado plazo, de tal
suerte que la inamovilidad equivale a la permanencia de un funcionario judicial en el puesto para el que hubiere sido nombrado o electo por un periodo
de aptitud vital presuntiuaj?" sin perjuicio de que su separacin pueda obe1077
Apndice al tomo CXVIlI, tesis 261. Tesis 77 de la Compilacin 1917-1975, Materia General. Tesis 76 del Apndice 1975, Materia General
1078
El Juicio de Amparo.
1079
Por dicho periodo entendemos el lapso de vida humana en el que en razn de la
edad del hombre, se presume que ste conserva toda su capacidad psicofisica' para desarrollar
las arduas labores de juzgador, de tal manera que al rebasar cierta edad, el funcionario judicial debe ser retirado del ~argo que ocupe, otorgndosele su jubilaci6n peT flitam a modo de
prestaci6n de previsin SOCIal por causa de vejez y como compensacin a los servicios prestados
en la judicatura. En Mxico, tal derecho jubilatorio ha sido implantado en favor de los ministros de la Suprema Corte de Justicia segn la ley relativa aprobada por el Congreso de la
Uni6n en el periodo de sesiones correspondiente al ao de 1950 y a cuyo tenor nos remitimos.
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componentes del Poder Judicial de la Federacin, puede concluirse que el principio de inamovilidad judicial, tal como lo consagr la mencionada Constitucin, subsisti durante la vigencia de la citada Acta, ya que es regla normal
de la tcnica reformativa la de que el ordenamiento reformado conserva todas
las disposiciones que no se modifiquen, como sucedi en el caso a que aludimos
con el artculo 126 de la Ley Fundamental de 1824, que, como ya dijimos,
conceptu a los ministros de la Suprema Corte "perpetuos en su destino", no
as a los jueces de Circuito y de Distrito, cuya subsistencia en sus respectivos cargos qued sujeta a la legislacin secundaria.
La Constitucin Federal de 1857 abiertamente consagr la amovilidad de
los ministros de la Suprema Corte en su artculo 92 que estableca:
"Cada uno de los individuos de la Suprema Corte de Justicia durar en su
encargo seis aos, y su eleccin ser indirecta en primer grado, en los trminos
que disponga la ley electoral."
Lo que en el seno del Constituyente de 1856-57 explic la mencionada declaracin terminante, en el sentido de que los ministros de la Corte no deberan
permanecer en sus puestos sino durante un trmino de seis aos, fue la contemplacin crtica, impregnada de acres censuras, sobre la realidad viciada en que,
por desgracia, se haba movido la administracin de justicia en manos de jueces
venales y corrompidos, salvo honrosas y muy contadas excepciones, quienes
encontraban en su. inamovilidad la garanta ms eficaz en su cargo, tan innoblemente desempeado. El temor de que indignos funcionarios judiciales se
perpetuasen en los ms elevados puestos de la judicatura nacional a modo de
infranqueables barreras frente a toda sana tendencia a impartir rectamente
la justicia, impuls a los constituyentes de 1856-57 a abolir radicalmente, con la
pasin efusiva de quien se siente hondamente asqueado por un ambiente de
iniquidad y podredumbre, el principio de la inamovilidada judicial, que, como
hemos aseverado, fue acogido por los ordenamientos constitucionales anteriores
que sealamos. En el Congreso Constituyente se alz la voz vigorosa para poner
de manifiesto los vicios que afectaban a la administracin de justicia en Mxico,
co~o, inveterado mal, juzgndose como remedio atingente la supresin de dicho
pnncipio a cuya vigencia se achacaban, por modo principal, los primordiales
defectos de la judicatura.
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en el artculo 94, prrafo tercero, que los miembros de la Suprema Corte duraran cuatro aos en su cargo, sin que durante ese tiempo pudieran. ser
removidos sino mediante juicio previo de responsabilidad en los trminos
consignados por los artculos 108 a 113. La Comisin dictaminadora del mencionado artculo 94 present a la consideracin del Congreso Constituyente de
Quertaro dicho precepto, adicionado con una disposicin que propiamente
vino a establecer el principio de inamovilidad para los ministros de la Corte,
magistrados de Circuito y jueces de Distrito a partir del ao de 1921, puesto
que se declaraba que desde entonces ninguno de dichos funcionarios judiciales
poda ser removido de su cargo mientras observara buena conducta.
Al someterse el dictamen de la Comisin a la estimacin del Congreso, se
suscitaron apasionados e interesantes debates, sobresaliendo entre ellos por su
fogosidad y enjundia el vibrante discurso que pronunci el diputado constituyente, licenciado don Jos Mara Truchuela, quien, al sostener a guisa de
prembulo que el Poder Judicial Federal est colocado por la doctrina moderna
de Derecho Constitucional en la categora de verdadero poder estatal en igualdad de condicin poltica y jurdica que los otros dos, y al criticar acremente
las ideas que don Emilio Rabasa expuso en su obra "La Constitucin y la
Dictadura" en el sentido de que dicho poder no significaba sino un mero departamento judicial por las razones que el jurista chiapaneco invoca en su
citada obra, impugn la implantacin en nuestro pas del principio de la
inamovilidad judicial por no existir en Mxico los supuestos imprescindibles
para que su aplicacin diese afortunados resultados en beneficio de la administracin de justicia.
Se expresaba a este respecto el licenciado Truchuelo en los siguientes trminos: ''Toca su turno, seores, al principio de la inamovilidad judicial. El
principio de la inamovilidad judicial en Mxico es el ms grande error que
pueda concebirse. Algunos que son partidarios de la inamovilidad judicial reconocen que es un absurdo en Mxico, porque indican que sera un ataque
a la soberana nacional, a los derechos del pueblo, el privarlo de la libertad
de estar removiendo constantemente a los empleados de la administracin.
Ahora bien: en el terreno de la prctica, cmo puede establecerse en Mxico
la inamovilidad judicial cuando no tenemos ni siquiera un colegio de abogados
que nos indique cules son los verdaderos jurisconsultos; cuando no tenemos ni
jurisprudencia establecida, cuando no hay absolutamente ninguna carrera judicial, cuando la jurisprudencia de Quertaro es distinta de la jurisprudencia de
Guadalajara y de la de cualquier otro Estado de la Repblica, cuando no hay
ni siquiera uniformidad? Cmo podemos implantar la inamovilidad cuando
no la hay ni en los altos tribunales de jurisprudencia en Mxico, cuando vemos
que las resoluciones de la Corte eran perfectamente contradictorias? Por otra
parte, estando desorientados como estamos en este particular, vamos a nombrar funcionarios inamovibles, no hoy, sino dentro de cuatro aos -como dice
la Comisin haciendo este proyecto hbrido--, vaticinando que entonces la Nacin estar en condicin de que se implante el principio de la inamovilidad
para organizar bajo esas bases la justicia? Todos los autores de filosofa del
Derecho reconocen que para establecer el Poder Judicial, y me vaya permitir
citar un autor eminente, Christudul J. Sulictis, cuya obra traigo hoy, que dice
844
que, para que exista e! principio de la inamovilidad se necesita que antes est
perfectamente organizada la administracin de justicia; que s~ h,:yan dado
pruebas inequvocas de que se tiene, comprobado por una experiencia secular,
completa madurez de criterio jurdico; de que existen magistrados que gocen
de fama intachable, cuyas ideas estn perfectamente orientadas y que no p}le?an
variar su opinin, porque su prestigio les impide tener ligas y estar dep~ndlen
do de algn otro poder; pero en los pases jvenes, textualmente lo dice, en
aquellos pases en donde todava est todo por hacerse, en aquellos pases que
estn ensayando diversos sistemas y en donde la magistratura no puede presentar un carcter de madurez, sera el absurdo mayor establecer el principi?
de la inamovilidad judicial, Adems de ese absurdo tcnico, adems de la dificultad en la prctica para nombrar ministros que toda la vida correspondan,
por su conducta, por su ciencia y por su aptitud a su elevado puesto; adems
de lo peligroso que resulta, tiene un inconveniente, porque forzosamente aquellos hombres que por equivocacin hayan sido nombrados y que sean ineptos,
no pueden jams ser retirados sino en el caso de alguna responsabilidad
y, seores, en ningn Cdigo hay e! delito de torpeza o e! delito de incompetencia,
que muchas veces no puede precisarse dentro de los preceptos de un cdigo.
Estaramos condenados a tener el organismo judicial peor que e! que pudiera
registrarse en todo el mundo." 1083
Contrariamente a Truchuelo, el licenciado Fernando Lizardi arga en
pro de la inamovilidad judicial, sosteniendo que:
"Por lo que a la inamovilidad del Poder Judicial se refiere, hay una consideracin perfectamente humana muy digna de tomarse en cuenta. Se dice que
bastan ocho o diez aos. Un magistrado, si es econmico, es posible que realice,
que llegue a hacer una pequea fortuna que le permita estar a salvo de la
miseria con posterioridad; pero en caso de que se vea en la necesidad de gastar
todo lo que tenga durante su periodo, entonces, al finalizar dicho periodo, se
encontrara con que ya le faltaban facultades, con que ya haba agotado sus
energas, y recurrira a muchsimos sistemas y a muchas intrigas para asegurarse
mientras estuviera en el puesto, aunque fuera vendindose, una fortuna respetable. La inamovilidad de! Poder Judicial est reconocida y siempre ha sido
reconocida como la garanta para la independencia del funcionario que imparta
justicia; y tan es as, que la nica vez que se ha pretendido establecer en Mxico la ina.m0vilidad del Poder Judicial, cuando don Justo Sierra intent hacerla,
fue un tlr.ano el que se opuso a ello. Fue el general Daz ; porque si el general
Da,: hubiera permitido, hubiera concedido que los magistrados de la Corte
hubieran sido inamovibles, muy fcil es que, aun de aquella Corte corrompida
que tuvo, hubiera surgido un individuo que, habiendo asegurado ya para toda
su vida una posicin desahogada, se hubiera enfrentado con el mismo tirano." 1084
Despus de algunas vicisitudes parlamentarias que no viene al caso mencionar, se volvi a someter a la consideracin del Congreso el proyecto del
."1083
'OSf
Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916.17, tomo 11, p. 512.
Op. cit., p. 514.
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845
artculo 94 constitucional, que fue aprobado por 148 votos contra 2 de rechazo, entre los que se encontraba el del licenciado Truchuela. Conforme a
dicho precepto, se implant el principio de la inamovilidad judicial a partir
del ao de 1923, al establecerse lo siguiente:
"Cada uno de los ministros de la Suprema Corte que fueren electos para
integrar ese poder la primera vez que esto suceda durarn en su encargo dos
aos; los que fueren electos al terminar este primer periodo durarn cuatro
aos, y a partir del ao de 1923, los ministros de la Corte, los magistrados de
Circuito y los jueces de Distrito no podrn ser removidos mientras observen
buena conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que
los magistrados y los jueces sean promovidos al grado superior." (Prrafo segundo de dicho precepto.)
Adems, en trminos semejantes se instituy tal principio respecto a los
magistrados y jueces integrantes del Poder Judicial del Distrito Federal, segn
lo dispona el prrafo tercero del inciso c), fraccin VI del artculo 73, que
deca:
"A partir del ao de 1923, los magistrados y los jueces a que se refiere este
inciso no podrn ser removidos de sus cargos mientras observen buena conducta
y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que sean promovidos
a. empleo de grado superior."
Por reforma constitucional de 14 de agosto de 1928, se mantuvo el principio
de la inamovilidad judicial tanto para los ministros de la Suprema Corte, magistrados de Circuito y jueces de Distrito, como para los magistrados y jueces
del Distrito Federal, en el sentido de que tales funcionarios podan ser privados
de sus respectivos puestos al observar mala conducta, de acuerdo con la parte
final del artculo 111 o previo el juicio de responsabilidad correspondiente.
En dicha reforma, que se introdujo a los artculos 94 y 73, fraccin VI, de
la Constitucin, se suprimi el adverbio "slo" que empleaban las disposiciones
constitucionales correlativas segn su texto original, supresin que vino a debilitar, al menos formulariamente, el consabido principio de inamovilidad.
El 15 de diciembre de 1934 se retorn al sistema de la amovilidad judicial
implantado .en la Constitucin de 1857, al reformarse los mencionados preceptos
constitucionales, en el sentido de que los ministros de la Suprema Corte, los
magistrados de Circuito, jueces de Distrito y magistrados y jueces locales del
Distrito Federal,. duraran en su encargo seis aos, pudindoseles nicamente
remover del puesto correspondiente durante dicho trmino al observar mala
conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 o previo el juicio de
responsabilidad respectivo,
Animado por un loable deseo de garantizar la independencia del Poder
Judicial, tanto federal como local para el Distrito Federal, el 28 de diciembre de
1943 el Presidente don Manuel Avila Garnacha promovi sendas reformas a los
artculos 94 y 73, fraccin VI, de la Constitucin, reimplantndose el 21 de
septiembre de 1944 el principio de la inamovilidad judicial, en el sentido de que
los funcionarios judiciales respectivos podan ser removidos. de su cargo cuando
846
observasen mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 constitucional o previo el juicio de responsabilidad correspondiente.
.
La readopcin de dicho principio, sin embargo, no dio los resultados felices
y atingentes para una buena administracin de justicia a que propende la
inamovilidad judicial, precisamente porque no se realizaron, al reimplantarla,
las condiciones inherentes a su eficacia, entre las que descuella el acertado nombramiento de las personas que deban desempear cargos en la judicatura mediante una cuidadosa seleccin de individuos, orientada por las cualidades
indispensables que deben concurrir en un probo y diligente juzgador, como SO?:
su hombra de bien, su honestidad, su valor civil, su capacidad y competencIa,
su cultura, etc., sin las cuales la permanencia vitalicia de un hombre en un
puesto judicial se traduce en la consolidacin de la venalidad, el soborno y la
impreparacin. Y es que el nombramiento de los jueces confronta, ms qu.e
cuestiones jurdicas, problemas de conocimiento del hombre, en cuya pertinente solucin intervienen los ms variados factores, pudiendo afirmarse que
de dicho importantsimo acto depende el xito o el fracaso de la inamovilidad
judicial.
El modo de escogitacin de los funcionarios de la judicatura ha preocupado
constantemente al pensamiento jurdico constitucional, que se ha afanado por
encontrar frmulas o sistemas de designacin judicial en cuya realizacin se
ponderen debidamente los mltiples elementos humanos y sociales que convergen hacia un acertado nombramiento. Desgraciadamente, ninguno de los medios
ideados e implantados en ordenamientos constitucionales es reputado por los
tericos y crticos del Derecho como plenamente idneo para asegurar una atingente y plausible seleccin de jueces.
En efecto, hay quienes sostienen que la designacin de funcionarios judiciales confiada al pueblo (eleccin directa, como acontece en varios Estados de
la Unin Norteamericana) o a un grupo eminentemente poltico y demasiado
numeroso para tal fin, siempre producir resultados nefastos, ya que por medio
de tal sistema se log-ra la exaltacin a la judicatura de individuos en quienes
comnmente no se descubren las cualidades del tipo ideal de juez, precisamente
por revelar el origen de los nombramientos correspondientes, o ignorancia de
las propias cualidades, o ambiciones y conveniencias de los electores.
As, el clebre jurista Lieber ha dicho: "Es imprudente atribuir la facultad
de hacer tal nombramiento a cuerpos irresponsables o numerosos, que, por la
universal decepcin de una responsabilidad repartida, no son a propsito para
sentir el peso de ella en toda su gravedad, y necesariamente obran por grupos
o partidos. Si as se hace, el olvido de uno de los ms importantes elementos de
todo lo que es justo, honorable y civilizado, hace que desaparezca ese carcter
reverenciado de un juez recto, de ese tipo de la humanidad. que han tenido
como uno de los ms elevados y dignos de la antigedad y los tiempos modernos,
el paganismo, el mahometismo, el antiguo y nuevo testamento y los ms respetables pasajes de la historia civil."
,
"Las leyes deben ser el resultado de compromisos que se modifican mutuamente, no as muchos nombramientos. En tales casos, la elecci6n por un cuerpo
numeroso conducira a tener pocos embajadores verdaderamente tiles, y est
EL PODER JUDICIAL
847
848
Por su parte, el sagaz don Emilio Rabasa sustentaba parecida opinin, aseverando que:
1086
EL PODER JUDICIAL
849
850
EL PODER JUDICIAL
851
ART. 73, fraccin VI, base cuarta (in fine): Los magistrados y jueces a
que se refiere esta base (del Distrito Federal) durarn en sus encargos seis
aos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destitudas en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
"ART. 94, segundo prrafo: Los magistrados de la Suprema Corte de Justicia
slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de
esta Constitucin."
"ART. 97: Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito sern nombrados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tendrn los requisitos
que exija la ley y durarn 4 aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los
cuales, si fueren reelectos o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser
privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
852
mente precedidos por ningn examen selectivo de las personas que mediante
ellos fueron exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su designacin
se llev a cabo sin \analizar sus posibles aptitudes de juzgadores. Por ello, .la
inamovilidad no vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la mencionada entidad federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo excepciones honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez, circunstancia que, aunada a la pobreza material en medio de la que se desempea
la labor judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal entendido en
el nombramiento de los secretarios y dems personal de los Juzgados y Salas
del Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de impunidad que
se ha entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn para no sancionar verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de sta, gener una
era de lamentable depravacin en la administracin de justicia.
Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que
han maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran efectivos los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la Constitucin y en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un sistema
de inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen estricto
y eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen su alto y
noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente que provoque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el artculo 111
facultaba al Presidente de la Repblica para pedir "ante la Cmara de Diputados
la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los
jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal y de los Territorios y de los jueces del orden comn del Distrito Federal y de los Territorios". Sin embargo, en muy inslitas ocasiones el
Ejecutivo Federal hizo uso de semejante facultad y en atencin a las dificultades, muchas veces insuperables, que en la realidad se presentan para
probar los hechos en que se finque la responsabilidad de un funcionario judicial,
los juicios polticos correspondientes se han estimado a tal grado ineficaces y,
por tanto intiles, que casi nunca se ha intentado siquiera iniciarlos,"?" bis
Fue por ello por lo que, para tratar de satisfacer la necesidad pblica de
una recta y competente administracin de justicia en el Distrito Federal eliminando los principales escollos con que la realizacin de tal propsito se
hubiere visto necesariamente embarazada, como fueron los jueces y magistrados "inamovibles", se estim como medida eficaz y pragmtica la consistente en la supresin, sin reservas de ninguna especie, de la inamovilidad judicial
en la expresada entidad federativa.
Todas las consideraciones expuestas tienden a evidenciar la motivacin real
de la abolicin del principio de inamovilidad judicial ene! Distrito Federal;
mas si se reconoce la bondad condicionada de semejante postulado, tal como
se hace en la exposicin de motivos de la reforma constitucional respectiva eUJa
1..88 bll La mencionada facultad presidencial fue suprimida mediante lareforrna al
ticulo 111 constitucional pUblicada el 28 de die.iembre de 1982.
8J"o
853
EL PODER JUDICIAL
La historia del poder judicial, como la de los otros dos poderes del Estado,
es un tema que slo es susceptible de abordarse en lo que respecta al concepto
orgnico de dicho poder y no al funcional. En efecto, el "poder" como funcin
pblica estatal es esencialmente invariable, sin estar sujeto, Por ende, a condiciones. tempo-espaciales, ya que, como actividad jurisdiccional, estriba en dirimir
conflictos o controversias jurdicas de diferente naturaleza material que puedan
suscitarse entre sujetos de muy diversa ndole. Por lo contrario, el "poder judicial" en sentido orgnico -y que hemos calificado de impropio--, es decir,
como conjunto de rganos del Estado cuyas atribuciones primordiales son de
carcter jurisdiccional, s est sometido" evidentemente, a cambios histricos
que obedecen a una multitud de exj.genciat fcticas o de tendencias jurdicopolticas que pueden no responder a la realidad al, d~gni(), de lograr c,on
efectividad y expedicin la .mparrcn de justicia. y la~i6n de la ley.
854
EL PODER JUDICIAL
855
que la justicia se administrara "en nombre del emperador", ratific el funcionamiento de los "juzgados y fueros militares y eclesisticos", de los tribunales de minera y hacienda, de los consulados, alcaldes, jueces de letras y
audiencias, estableciendo, adems, el "Supremo Tribunal de Justicia" con residencia en la capital del Imperio y cuyo cuerpo deba componerse de nuetre
ministros "con renta de seis mil pesos anuales" y con el tratamiento de "exceIencia";'?" Una de las novedosas facultades con que se invisti a dicho tribunal
consista en proteger la libertad personal que aseguraba el artculo 31 del
indicado Reglamento, en el sentido de que a nadie se le poda privar de ella
"a menos que el bien y la seguridad del Estado" lo exigiesen, pudiendo en
este caso nicamente el emperador expedir las rdenes respectivas, "con tal
de que, dentro de quince das a lo ms, la haga entregar (a la persona arrestada) al tribunal competente". La proteccin que el mencionado tribunal
poda dispensar a travs de una especie de "habeas corpus" que ante l se
entablaba, estribaba, en calificar la justificacin del arresto, y si ste no obedeca al "inters del Estado", invitaba (sic) al ministro responsable, a poner en
libertad al detenido o a consignarlo judicialmente.l?"
En el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 se previ
la creacin de una Corte Suprema de Justicia, rgano que, con los tribunales
que se establecieran en cada Estado, era el depositario del poder judicial federal (Art. 18). Dentro del rgimen federativo en que se organiz al Estado
mexicano por la Constitucin de 4 de octubre de 1824, dicho poder se confi
a ese cuerpo colegiado, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Distrito (Art. 123)/095 compuestos ambos por un "juez letrado" (Arts. 140 y
143). La competencia de la Suprema Corte se determin en el artculo 137
que nos permitimos transcribir en la nota al calce 1000 y su funcionamiento
Artculos 57, 58, 65, 66 Y78.
Cfr. artculo 79, incisos dcimo y undcimo. El propio Tribunal Supremo qued
provisionalmente instalado por decreto de 23 de junio de 1823, componindose de tres Salas,
la primera integrada por tres miembros y las otras dos por cinco cada una, habiendo tenido
un fiscal adscrito a las mismas. El nombramiento de los individuos que formaban dicho cuerpo
judicial deba provenir del Congreso.
:1.095
La competencia de los Tribunales de Circuito, que se componan de un juez letrado,
se integraba por las facultades que tenan para conocer de las causas de almirantazgo, presas
de mar y tierra, contrabandos, crmenes cometidos en alta mar, ofensas contra Mxico, as
c?mo de las concernientes a los cnsules y de aquellas civiles cuyo valor excediese de quimentes pesos y estuviese interesada la Federacin. Los juzgados de Distrito, que tambin estaban
personificados en un juez letrado, tenan incumbencia para conocer, sin apelacin, de todas
las causas civiles en que estuviese interesada la Federacin y cuya cuanta no excediese de la
suma de quinientos pesos, y en general, de todos los asuntos en primera instancia, cuyo
segundo grado correspondiese a los Tribunales de Circuito.
'1096
Este precepto dispona lo siguiente: "Las atribuciones de la Corte Suprema de
Justicia son las siguientes:
"1. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federacin,
siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal
sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro, o entre
particulares, sobre pretensiones de tierra, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio
de que las partes usen' de su derecho, reclamando la contesin a la autoridad que la otorg.
"11. Terminar las disputas que se suciten sobre contratos o negociaciones celebrados por
el gobierno supremo o sus a g e n t e s . ; '
.
"IU. CODSwtar .sobrepaso o retenCin de huIa.t pontificias, b~ y tel!Criptos expedidos.
en asuntos contenciOlClW.
. . . . .
HJ93
:I.(}94
856
qued sometido a un~ ley que expidiese el Congreso General (Art. 138).
Sin embargo, un poco antes de que entrase en vigor dicha Constitucin, por
decreto de 27 de agosto de 1824 ya se haba organizado a la Suprema Corte
en tres Salas integradas en forma semejante a la establecida en el decreto de
23 de junio de 1823, habiendo sido los primeros ministros de dicho alto tribunal personajes connotados de la poca."?"
.
Bajo la vigencia de la Constitucin Federal de 1824, diversos orden~mlentos
rigieron el funcionamiento de la Suprema Corte, organizndola dentro del
cuadro competencial consignado en la mencionada Ley Fundamental. As, el
14 de febrero de 1826 se expidieron las Bases para el Reglamento de la Suprema Corte, cuyos autores fueron los presidentes de las Cmaras de Diputados
y de Senadores, o sean, don Manuel Carpio y don Pedro Paredes, respectivamente. Conforme a ese documento, dicho tribunal se divida en tres Salas,
compuestas, la primera, de cinco ministros y de tres las otras dos. Las aludidas
Bases, siguiendo las prescripciones. de la Constitucin, determinaron los casos
en que la Corte deba conocer en primera, segunda y tercera instancia conjuntamente (Art. 22); en que deba tener injerencia en segundo y tercer grados
"IV. Dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin,
entre stos y los de los Estados, y las que se muevan entre los de un Estado y los de otro.
"V. C o n o c e r : .
"PRIMERO. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, segn los artculos 28 y 39, previa la declaracin del artculo 40.
"SEGUNDO. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el artculo 43, previa la declaracin de que habla el artculo 44.
"TERCERO. De las de los gobernadores de los Estados en los casos de que habla el artculo 38 en su parte tercera, previa la declaracin prevenida en el artculo 40.
"CUARTO. De las de los secretarios del despacho, segn los artculos 38 y 40.
"QUINTO. De los negocios civiles y criminales de los empleados diplomticos y cnsu.
les de la Repblica.
"SEXTO. De las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabandos; de los
crmenes cometidos en alta mar; de las ofensas contra la nacin de los Estados Unidos Mexicanos; de los empleados de hacienda .y justicia de la federacin; y de las infracciones de la
Constitucin y leyes generales, segn se prevenga por la ley."
1097
Al efecto, don Francisco Parada Cay relata que "El da 23 de diciembre de 1824,
el Congreso General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 19
D. Miguel Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 29 D. Jos Isidro Yez, Oidor
de la Audiencia de Mxico y miembro de la Primera Regencia ;39 D. Manuel de la Pea y
Pea, notable jurisconsulto y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos
veces; 49 D. Juan Jos Flores Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes
de Espaa por la Provincia de Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia;
59 D. Pedro Vlez, que desempe el Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis
Quintanar y Lucas Alamn; 69 D. Juan Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Diputado a las Cortes de Espaa por Michacn y Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso
la exposicin en la que el seor D. Agustn de Iturbide hacia la abdicacin de la Corona;
79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia, individuo del ilustre Colegio de Abogados y Diputado a los primeros Congresos Generales de Mxico' 89 D. Francisco Antonio
Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo de honradez y rectitud renun
ci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y despus fue el primer
Gobernador de Yucatn.; 99D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio Mndet~el
uno .y el otro a~s distingUioo., y como todos los dem" miniUro,., respetables por SUS
costumbres y probidad; 11: D. Juan.R.a.zy Guzmn, recto abogadb rAgente Fiscal de la
Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result eIeetoFu<:al D.JuanBautisU
~~!(lIr~.,~'1~~a~~6ri~~~~p=;o~~~~:~ie;;e~;~=~~
de
EL PODER JUDICIAL
857
al mismo tiempo (Art. 23); y en que slo deba fallar en tercera instancia
(Art. 24) .1098
Tres meses despus, el 13 de mayo de 1826, el Congreso General expidi el
Reglamento que debe observar la Suprema Corte de justicia de la Repblica",
mismo que contena disposiciones muy minuciosas respecto del funcionamiento
y organizacin de este Tribunal; 1099 Y por lo que concierne a los Tribunales de
Circuito y juzgados de Distrito el da 20 del propio mes y ao se organiz su
competencia y regul su funcionamiento mediante el decreto respectivo, el cual
fue modificado por la Ley Orgnica de dichos tribunales y juzgados de 22 de
mayo de 1934. 1 1 0 0
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836,
los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su
lugar se implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos", los
de Hacienda" y los "[uzgados de Primera Instancia", habindose conservado a la Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica
integrado por once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como 10
hace notar don Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida
Constitucin centralista, tena una extensa rbita de atribuciones.
"Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
.contenan dudas", nos recuerda tan distinguido jurista: "revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los Departamentos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo; poda
excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la nulidad de alguna
ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en asuntos de Derecho
Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales Superiores y los
procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la incontestable superioridad de la Corte que, adems, conoca de los nombramientos de los jueces
inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa al Tribunal revisar los aranceles de honorarios de jueces, curiales y abogados." 11(l1
Sin embargo, pese a todas estas atribuciones, la Corte, al igual que todos
los dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder
Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad
de los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, "excitado
por alguno de los otros dos poderes", as como "suspenderlo" cuando "desconociese" al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de "trastornar el orden pblico" .110~
1.098
Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas
en una situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra
la segunda y a la restante la tercera, en los casos en que' dicho cuerpo judicial conociese
conjuntamente en dos o tres grados. Cfr. Los articules 26, 27 Y 28 de las mencionadas
"Bases".
1.009
Cfr. dicho Reglamento en el tomo I de la Coleccin de Leyes de Dubln ,. Lozano
{pp, 782 a 792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de mparo yel
Poder Judicidl de la Federacin, de don Manuel Yez Ruiz. .
.
1100
Cfr. Idem y tomo 11 de dicha Coleccin, pp. 695 a 699.
1.101
Op. cit., pp. 22 y 23. .
11011 Del Supremo Poder Conservador h~emos una1>reve.seJ:nb1anza. en nuestro libro
El Juicio de mparo, capitulo segundo, pai't'afo'VI, a,uya'eonawer.dones fos remitimos
858
bien documentados sobre dicho Poder y, en general, sobre la Constitucin centralista de 1836
que .10 cre, es el elaborado por don .Alfonso N,oriega en su importante obra intitulada "Pens4mle'!to ~onserva~or y Conseruadurismo Me~Jfa!l0'" p'ub.licada en 1972 por el Instituto de
Investigaciones JundIcas de la UNAM que dIngIa el junsta Hctor Fix Zamudio y actualmente el doctor Jorge Carpizo.
110S
Op. cit., p. 30.
1106 Idem.
1105
Parada Gay, Francisco. O;. cit., pp. 30 Y 31.
EL PODER JUDICIAL
859
que dicho ordenamiento les confiri. En consecuencia, por vitrud del Acta de
Reformas de mayo de 1847, que, como se sabe, fue el documento a travs del
que oper dicha restauracin y del Decreto de 2 de septiembre de 1846 que la
precedi, expedido por el general Mariano Salas "en ejercicio del supremo
poder ejecutivo", volvieron a crearse tentativamente los Tribunales de Circuito
y los Juzgados de Distrito en sustitucin, respectivamente, de los tribunales superiores de los Departamentos y juzgados de primera instancia que funcionaron
bajo el centralista.P?"
No obstante el restablecimiento del sistema federal y la revivencia terica
de la Constitucin restaurada, el rgimen jurdico de nuestro pas se subvirti
por la dictadura santanista que se despleg totalmente al margen y contra el
orden constitucional.
Este fenmeno necesariamente tuvo que repercutir en el funcionamiento de
la Suprema Corte, la cual, aunque no hubiese desaparecido bajo la frula del
incomprensible don Antonio, sufri por parte de su gobierno autocrtico graves
afrentas, pues como dice Parada Gay, "su Alteza Serensima se arrog la facultad de nombrar a los magistrados y consum graves atentados contra la elevada
corporacin judicial, tales como jubilar forzadamente al seor ministro don
Fernando Ramrez y destituir a los magistrados don Juan B. Ceballos y don Marcelino Castaeda, porque se atrevieron a rechazar la condecoracin de la Orden
de Guadalupe que el dspota les haba otorgado. Peor dao caus al Tribunal,
contina dicho autor, haber formado parte de la administracin santanista y
haber sufrido en silencio los ataques de que fue vctima. Su resignada impotencia leacarre la desconfianza de los revolucionarios de Ayuda, que ya no respetaron la' inamovilidad judicial, y declararon incursos a los ministros en el artculo
primero del Plan triunfante. Este dispuso que cesaran en el ejercicio del poder
pblico Santa Anna y los dems funcionarios que, como l, hubieran desmerecido la confianza de los pueblos o se opusieron al mencionado Plan" .1107
1106
El mencionado Decreto, en su parte conducente, dispuso: "Que considerando restablecido, como lo est, el sistema federal, por decreto de 22 de agosto prximo pasado, nada
es ms conveniente que expeditar la marcha de todos los ramos de la administracin pblica, y consiguientemente el judicial segn las leyes y medidas relativas a aquel sistema, he
venido en decretar y decreto: Art. 1. La Suprema Corte de Justicia entrar desde luego en
el ejercicio de las artibuciones que le seala la Constitucin de 1824-. 2. Se restablecen desde
luego los tribunales de Circuito y los juzgados de Distrito, y oportunamente se presentar
al Congreso la iniciativa correspondiente para su reforma, de manera que su institucin
corresponda al carcter que.deben tener en el sistema federal."
1107
Op, cit., pp. 4-0 Y 4-1 Y artculo primero del Plan de Ayutla. El mismo autor tantas
veces invocado alude a la defensa que los integrantes del "Tribunal Supremo" (o Corte Suprema) esgrimieron ante el gobierno provisional emanado de dicho Plan, y en cuya ocasin
expusieron lo siguiente: " ... en la dilatada serie de pronunciamientos y revoluciones que han
perturbado a la Repblica, ninguna, hasta la que puso en la dictadura a D. Antonio Lpez
de Santa Anna, se haba atrevido a poner las manos sobre el Poder Judicial". "Lejos de eso,
el Tribunal y los Ministros que lo formaban se creen no haber desmerecido la confianza de
la Nacin, porque aunque vilipendiados y alejados por la administracin del dictador, tuvieron
la firmeza de fallar contra los intereses del mismo, contra los de sus allegados y parientes,
y contra los de sus recomendados y opiniones de sus Ministros, cuantos negocios ofrecieron
con alguna de esas circunstancias, porque afortunadamente en ninguno de ellos encontr la
justicia de parte del dictador, pues si la hubiera encontrado se la habra declarado, aunque
la maledicencia lo hubiera atribuido a un principio bastardo.. (Cita inserta en la obra ya
mencionada, p. 42).
860
EL PODER JUDICIAL
861
ministros determinndose que deba operar con este ltimo carcter y en Salas
"de la manera que estableciese la ley" ?109
Al triunfo de la Revolucin maderista, que culmin con la renuncia del general Porfirio Daz a la Presidencia de la Repblica, la Suprema Corte y los
dems tribunales federales subsistieron; pero como don Venustiano Carranza,
en el Plan de Guadalupe no slo desconoci al gobierno espurio de Victoriano
Huerta, sino "a los Poderes Legislativo y Judicial de la Federacin (Arts. 1 y
2 de dicho Plan), los rganos judiciales mencionados estaban condenados a
desaparecer como efecto inmediato y fatal de la victoria del Ejrcito constitucionalista. As, por Decreto de 14 de agosto de 1914 se disolvi la Suprema
Corte, que se volvi a crearen la Constitucnde 1917,mosin que, por ende,
haya existido durante el periodo llamado "preconstitucional". No obstante, como
afirma Parada Gay, por Decreto de 11 de julio de 1916 se organiz la Justicia
Federal sin dicho alto tribunal, previniendo que las facultades que a ste incumba las ejerciera la Primera Jefatura, o sea, el mismo Carranza por s o por
conducto de personas o cuerpos nombrados ad hoc en cada caso concreto,
"siempre que no fuera posible o conveniente dejarlas (dichas facultades) a
los Tribunales de Circuito". 11U
La somera resea que antecede no ha tenido la pretensin de exponer la
historia del Poder Judicial de la Federacin en Mxico. Nos hemos contrado
a mencionar, f!rosso modo, la diversa situacin que en nuestro constitucionalismo
han ocupado los tribunales federales, principalmente la Suprema Corte. Tampoco, en esta ocasin, nos hemos referido a los antecedentes histricos de los
elementos o principios que configuran exhaustivamente a dicho Poder como
conjunto de rganos en los que se deposita la funcin jurisdiccional del Estado
mexicano, pues, como se habr advertido, al aludir a cada uno de tales elementos o principios, hemos procurado exponer su antecedencia normativa en el derecho constitucional de nuestro pas. Igualmente, no ha estado en nuestro nimo
relatar, ni. siquiera sucintamente, los hechos que en el transcurso de la vida
histrico-poltica de Mxico han acreditado la dignidad de los tribunales federales y el patriotismo y valor civil de las personas que en diferentes pocas los
han encarnado, como jueces, magistrados
ministros y cuyas decisiones han
sido, en muchas 'ocasiones, el escudo protector de la vida y libertad humanas.
Para avalar este calificativo, nada ms oportuno que reproducir las palabras que en el ao de 1929 virti don Francisco Parada Gay en honor de la
lJ.Q9 El ordenamiento que estructur la competencia de la Suprema Corte para funcionar en Pleno y en Salas fue el Cdigo de Procedimientos Federales de 1897 por reforma
de 3 de octubre de 1900 (Arts. 11 a 15 y 55 Y 63) Y la Ley Orgnica del Poder Judicial de
la Federacin de 16 de diciembre de 1908 (Arts. 33, 34-, 35 Y 39 a 4-4-).
:111.0
La instalacin respectiva se efectu el primero de junio de 191 ~ habiendo sido sus
primitivos integrantes los licenciados Enrique M..de los ~os, Enrique Colunga, Victoriano
Pimentel, Agustn del Valle, Manuel E. Cruz, Santiago Martinez Alomia, Jos Maria Truchuelo, Alberto M. Gonzlez y Agustin Urdapilleta. Su secretario fue don Francisco Parada Gay, a
quieb comstantemente hemos citado y cuya bien documentada obra monogrfica nos ha
proporcionado, en su mayoria, los datos histricos de la Suprema Corte que hemos reprodu.-.
.
cido en esta breve semblanza.
11U
O,. riI., p.. 66.
Ir~
862
Suprema Corte, a la que por muchos aos prest sus valiosos servicios como
Secretario General. "La Suprema Corte de Justicia, dice, naci en 1824
como una institucin extica en una sociedad acostumbrada al rgimen colonial. No fue heredada de la Audiencia. Desde el principio tuvo organizacin y
facultades peculiares, que se fueron modificando paulatinamente, o perduraron
y se consolidaron en el curso del tiempo.
"El Tribunal fue generalmente respetado, aun en las pocas ms turbulentas
de nuestra historia. No se le toc sino hasta en 1857, para reorganizarIo y darle
trascendentales atribuciones, que en 1917 fueron ampliadas de una manera considerable.
"La historia del Alto Cuerpo nos demuestra que ha sabido conservar su
decoro, que ha defendido las libertades pblicas y .que si en alguna ocasin
no pudo sobreponerse a la tirana de un gobierno desptico, en muchas otras
cometi actos que revelan apego a la ley, firmeza, rectitud y valor.
"Cuando se haga un concienzudo estudio de las tesis y resoluciones que ha
pronunciado el Tribunal durante su larga vida, en relacin con las condiciones
de nuestra sociedad en sus diferentes pocas, se podr definir hasta qu punto
esos fallos han calmado la sed de justicia sufrida por nuestro pueblo y cmo
han favorecido el imperio del derecho. Entonces ser posible saber lo que debe
la justicia al Tribunal o lo que ste debe a la justicia." 1112
111!
Id.m, p. 81.
CAPTULO DCIMO
I. Los ESTADOS
864
La poblacin.
865
b)
El territorio
Cada Estado miembro tiene evidentemente "su" territorio, pues .sin este
elemento su existencia ni siquiera podra concebirse. La extensin territorial de
las entidades federativas y sus lmites generalmente no se sealan en la Constitu. cin Federal, ya que tales cuestiones ataen a la geopoltica histrica cuyas
'iIidicaciones se consignan en las constituciones' particulares de cada Estado
federado. La Ley Fundamental del Estado mexicano simplemente prescribe en
su artculo 45 que las entidades federativas "conservan la extensin y lmites
que' hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad' en cuanto a stos".
Lgicamente, esa extensin y esos lmites son los que cada Estado tena en el
momento. de entrar en vigor la Constitucin de Quertaro, o sea, al primero
de mayo de 1917; yen el caso de la preexistencia a esta fecha de conflictos
entre dos o ms entidades federativas o de que surgieren posteriormente, incumbe a alCongreso de la Unin su decisin por la va no contenciosa o a la Suprema
Corte en el supuesto contrario, segn lo disponen respectivamente los artculos
73, fraccin IV y 105 constitucionales, en relacin con el 46 de la misma Ley
Fundamental. Por otra parte, es inconcuso que cuando un Territorio. se erige
Cfr. Captulo quinto, pargrafo Hf, apartado B.
Esta teora la analizamos y refutamos e, el captulo tercero, p~o JX, de esta
misma obra. .
' .
.
............
11"11 De ello se deduce que la
nUl"
tStltu1115
1116
~::::Jar~rd~~~~m~2~~': flE:~~~~~~j
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866
en Estado por resoluci6n del Congreso federal tomada en ejercicio de la facultad que le confiere la fraccin II de dicho artculo 73, aqul conserva su
extensin y lmites como espacio geogrfico de la nueva entdad.F" Ade~s,
en el caso de que dicho rgano decrete formar un Estado dentro de los lmites
de otro previa la satisfaccin de los requisitos a que se refiere la fraccin III
del artculo 7S de la Constitucin Federal.F" es el Congreso de la Unin el
que demarca la-extensin del territorio de la nueva entidad.
Dbese recordar, por otra parte, que el territorio de un Estado miembro
no es slo la base fsica sobre la que se sustenta su poblacin, sino que tiene
importantes implicaciones jurdicas, ya que es el espacio dentro del que la propia entidad ejerce su imperium y tiene su dominium. El imperium se traduce
en el poder pblico, el cual, a su vez, se manifiesta en mltiples actos de autoridad de carcter jurisdiccional, administrativo y legislativo. Estos actos se
realizan por los rganos de la entidad federativa dentro de un cuadro compe-.
tencial que demarcan su constitucin y leyes particulares. En otros trminos,
el imperium de cada Estado miembro se desempea a travs de las tres clsicas funciones pblicas, siendo su mbito de incidencia y eficacia el espacio
territorial respectivo, salvo los casos de extraterritorialidad de que ya hablaremos. Por lo que concierne al dominium de las entidades federativas, este
elemento se compone de todos los bienes inmuebles y muebles que se hallen
dentro de su territorio y que no sean de propiedad nacional 112'0 ni de propiedad no estatal, es decir, que no pertenezcan a sujetos fsicos, morales, sociales
o colectivos distintos del Estado federal.
El principio de que los actos de imperio de un Estado miembro slo tienen
eficacia jurdica dentro de su territorio, nicamente es operante tratndose de
las leyes segn lo ordena el artculo 121 constitucional en su fraccin 1, al
disponer que stas no podrn ser obligatorias fuera de l. En cambio, por lo
que atae a los actos administrativos, judiciales y del estado civil de las personas rige el tnincipio de extraterritorialidad en el sentido de que "En cada
Estado de la Federacin se dar entera fe y crdito a los actos pblicos, regstros y procedimientos judiciales de todos los otros" y de que "Los actos del
estado civil a justados a las leyes de un Estado tendrn validez en los otros"
(Art. 121, in capite y frac. IV). El mismo principio, por lo que concierne a
las sentencias dictadas por los tribunales de una entidad federativa, est condiEste fenmeno aconteci cuando los territorios de Baja California y Norte de Tepic
fueron convertidos en sendos Estados (Arts. 45, segundo pargrafo, y 47 constucionales) .
1119
Dichos requisitos son los siguientes: 1. Que la fraccin que se pretenda segregar de
un Estado cuente con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por lo menos' 2. Que
tenga los elementos para proveer a su existencia poltica; 3. Que se oiga a la legisl~tura del
Estado del que se trate de formar otro, as como al Ejecutivo federal 4. Que la ereccin
estatal sea votada por las dos terceras partes de los diputados y senad~res presentes en sus
respectivas Cmaras; 5. Que la decisin congresional correspondiente sea aprobada por la
mayora de las legislaturas locales y en caso de que la del Estado del que se pretenda formar
uno nuevo se hubiere opuesto, se requiere que la mencionada aprobacn se formule por las
dos terceras partes del nmero total de legislaturas.
1120 En el captulo segtrndo,parAgrafo JlI, apartado C,. de esta .obra aludimos a los
bienes que constitucionalmente se reputan del dominio de la naci6n
del Estado federal
mexicano.
1118
(N~yarit),
867
868
El orden jurWico
c)
1121
IlflIlte
869
El poder Pblico
B. Forma de gobierno
Las declaraciones polticas fundamentales del orden constitucional federal
deben ser obedecidas por las constituciones particulares de los Estados rmembros, segn dijimos, ya que sera absurdo y contrario al sistema federativo que
stos se organizaran conforme a las contrarias u opuestas, toda vez que est~
posibilidad entraara la ruptura del Estado nacional. Por consiguiente, SI
ste se ha estructurado en una determinada forma de gobierno, las entidades
1123 Esta trascendental garantfa del gobernado la eatudillUlos en el capitulo sptimo de
nuestro libro respectivo.
870
que lo componen deben reflejarla en su respectivo orden constitucional interior. Por ello, el artculo 115, in capite, de la Constituciri mexicana establece
categricamente que los Estados miembros "adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular . . . ", reiterando
la que caracteriza ~ Estado federal y.que se pr~clama en el artculo 40 de.su
Ley Fundamental que en otra oportunidad estudiamos, por lo que, para obv~ar
intiles repeticiones, reproducimos las consideraciones que sobre los mencionados atributos expusimos.v'> Es importante hacer notar, por lo dems, 9ue
los trminos imperativos con que est redactado dicho artculo 115 constitucional revelan que la formacin de los Estados miembros no preexisti a la
institucin del Estado federal, es decir, que ste no asumi la forma de
gobierno que hubieren tenido, en la hiptesis contraria, las entidades federativas,
sino que las mismas deben estructurarse interiormente conforme a las decisiones
polticas fundamentales proclamadas por la COnstitucin Federal, la cual, al
crear al Estado mexicano, al mismo tiempo hizo nacer a los Estados "federadas", aunque con la antecedencia histrico-poltica de que ya hemos hablado.v''"
C.
Rgimen municipal
a)
>
871
En Francia el municipio, desde antes de la Revolucin, equivale a la comuna, que es una especie de divisin administrativa y territorial dotada de. sus
propias autoridades administrativas o ejecutivas encabezadas por el alcalde
872
los miembros de los dems rganos municipales. Las ciudades tenan entre sus
fueros el de asociarse en Hermandades para defender sus derechos frente al rey
y se les reconoci el de contar con representacin en las Cortes. o asa:nbleas
legislativas de los reinos. Fue as, concluye dicho autor, muy amplia la libertad
municipal de que se goz en esta poca, consecuencia de la guerra contra los
moros y. en parte tambin, debido al hecho de que los monarcas se apoy~ban
en los consejos para combatir a los nobles sobre los cuales trataban de fmcar
su poder absoluto." 1129
Coincidiendo con los dos autores mexicanos mencionados, el jurista espaol
Joaqun Escriche asevera que en los siglos XI y XII los monarcas tuvieron "la
idea feliz del establecimiento y organizacin de las comunas .o consejos de los
pueblos, depositando en ellos la jurisdiccin civil y criminal igualmente que el
gobierno econmico, sin reservarse ms que el conocimiento de los casos de
corte, el de las apelaciones y el derecho exclusivo de or las quejas que les
dirigiesen en materias de consideracin las personas que no pudiesen obtener
justicia en sus pueblos. En algunos de stos que deban considerarse como de
cierto orden establecieron gobernadores polticos y militares, cuyo oficio era
velar sobre la observancia de las leyes, recaudar los tributos y derechos reales,
y cuidar de la conservacin de las fortalezas, castillos y muros de las ciudades.
Reunidos en consejo los habitantes o jefes de familia de cada pueblo, como depositarios de las autoridades pblicas discutan los asuntos comunes, nombraban
anualmente alcaldes ordinarios, jurados y otros ministros de justicia para que
ejerciesen el poder judicial en lo civil y criminal, como igualmente oficiales
que desempeasen el gobierno econmico del comn y el mando de la fuerza
armada; porque cada consejo haba organizado una fuerza militar para proveer
la tranquilidad de sus sesiones, mantener sus relaciones con el. monarca, asegurar el ejercicio de la justicia, perseguir a los malhechores, sostener los derechos de la comunidad, y salir al servicio del prncipe en los casos estipulados
por las cartas y fueros". 1130
La somera alusin que acabamos de hacer a los regmenes municipales sealados tiene por objeto extraer analticamente de ellos, mediante el mtodo
inductivo, los atributos que caracterizan al municipio para estar en condicionesde formular el concepto general respectivo. El presupuesto que debe servir
de base a este propsito consiste en que, prima facie, el municipio es una especie de circunscripcin territorial de carcter poltico y administrativo que se
ubica dentro de un Estado y que entraa una forma de descentralizacin de
los servicios pblicos, o sea, lo que los tratadistas de Derecho Administrativo
llaman "descentralizacin por regin".1l31 Sin el presupuesto a que nos referirnos no puede hablarse de municipio, es decir, que cuando se trate de comunidades organizadas jurdicamente pero que no pertenezcan a ningn Estado
ni su territorio forme parte integrante de un espacio territorial ms amplio
sobre el que se ejerza el imperio de otra entidad poltica superior, esto es,
cuando aqullas sean libres e independientes, no habr rgimen municipal.
1129 El Municipio Mexicano. Estudio publicado en la revista "Pensamiento Poltico".
Volumen III. Nmero 10. Febrero de 1970.
1180 Diccitnario Razonado de Legislaci6n 'Y Jurisprudencia. Edici6ri 1852, P.' 336.
11n Consultese, entre otros autores, a Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas ViIlegas Basabilbaso, Gast6n Jeze, Georges Burdeau, etc.
'
873
Siendo el municipio una porcin de una entidad territorialmente mayor y estando subordinado a sta como la parte al todo, las ciudades griegas de la Antigedad -las polis y las italianas y alemanas de la Edad Media no presentaron este carcter precisamente por haber sido libres e independientes, habiendo
constituido, Dar ende, verdaderos pequeos Estados.
Ahora bien, a pesar de su adscripcin y pertenencia a una entidad poltica
superior y no obstante ser un tipo de descentralizacin por regin de sta, el
municipio tiene como notas peculiares la autonoma y la autarqua, segn lo
demuestran los distintos municipios histricamente dados 1131 bis que en diferentes
pases europeos donde han existido reciban diversas denominaciones, tales como
la de burgos" en Alemania' y de comunas" en Espaa y Francia. La autonoma municipal se traduce en la facultad para darse sus propias reglas dentro
de los lineamientos fundamentales establecidos por la Constitucin del Estado
al que el municipio pertenezca, as como en la potestad de ste para elegir,
nombrar o designar a los titulares de sus rganos gubernativos. La autarqua,
en la acepcin aristotlica del concepto, se manifiesta en la capacidad del
municipio para proveer a sus propias necesidades y resolver los problemas econmicos, sociales y culturales que afecten a su comunidad. Los objetivos, autrquicos y las finalidades inherentes a la autonoma no podran lograrse sin una
organizacin, es decir, un conjunto de rganos de gobierno que, dentro de
su respectiva competencia, ejerzan las funciones pblicas tendientes a la consecucin de unos y otras. Por consiguiente, el municipio implica en esencia una
forma jurdico-poltica segn la cual se estructura a una determinada comunidad
asentada sobre el territorio de un Estado. Sus elementos se equiparan formalmente a los de la entidad estatal misma, pues, como ella, tiene un territorio,
una poblacin, un orden jurdico, un poder pblico y un gobierno que lo
desempefia. Sin estos tres ltimos elementos, y primordialmente sin el jurdico,
no puede concebirse tericamente ni existir fcticamente el municipio. Por tanto, no hay, como lo pretende el tratadista Moiss Ochoa Campos,1182 "municipios n.aturales", ya que el municipio entraa una entidad jurdico-poltica que
tiene como elementos de su' estructura formal a una determinada comunidad
humana radicada en un cierto espacio territorial. Estos elementos nticos o
naturales por s mismos, es decir, sin ninguna estructura jurdico-poltica en la
que se proclamen la autonoma y la autarqua de que hemos hablado, no
constituyen el municipio cuya fuente es el derecho fundamental del Estado al
que pertenezca. Mientras un conglomerado humano que forme parte de la poblacin estatal no se organice o sea organizado jurdica y polticamente y no se le
confiera o reconozca por el derecho un determinado marco de autonoma y
autarqua, no asume el carcter de municipio. Esta afirmacin est respaldada por la historia poltica misma de los diferentes pases en. que se ha
registrado el fenmeno municipal, que es jurdico-poltico y no sunplemente
1181 bia Sobre la hiStoria municipal, c6nslteae la obra del tratadista Moisis Oeo Campos intitulada "El Munieipio. Su evoluci6n institucional" (Edicin 1981), en 1,& que su aEdutor
se refiere prolijamente a los municipios en la Antigedad, en la Edad Med1a, en la
ad
Moderna y en la Epoca Contemporinea.
.
11811 La Reforma Municipal, p. 23.
874
natural. El estudio de los mltiples municipios in specie que han existido "!
existen 1133 corrobora esta ltima asercin que postula la tesis de que el mumcipio como concepto abstracto y como realidad histrica no puede concebirse
ni funcionar sin eJ. derecho, aunque tampoco, evidentemente, sin sus elementos
naturales que son' la comunidad humana y la porcin territorial en que vive
y se desenvuelve. Forma y materia, en una inextricable sntesis, constituyen,
por tanto, la entidad municipal que es titular de un poder pblico .autnomo
y autrquico que en su nombre y representacin ejercen sus autondades, las
cuales orgnicamente integran su gobierno. Este poder pblico se manifiesta
en actos de autoridad administrativos y jurisdiccionales principalmente y aun
en actos legislatiuos. La posibilidad de que los rganos municipales desarrollen
las funciones pblicas correspondientes a dichas tres especies de actos depende
de la estructura especial de cada municipio en concreto, la cual evidentemente
est condicionada a factores tempo-espaciales de variada y variable naturaleza
que operan en la vida histrica de cada Estado en particular. Si el derecho
fundamental de ste o Constitucin es la fuente formal del municipio, el grado
y la extensin de su autonoma y autarqua tambin derivan de aqul lgicamente. Son las necesidades polticas, econmicas, sociales y culturales de cada
pas, provocadas por factores mesolgicos de diversa ndole, las que determinan
en el mbito de la concrecin histrica la amplitud de los aludidos elementos
municipales y, por ende, la extensin de las funciones pblicas del municipio
y la competencia de sus rganos de gobierno en cuanto al desempeo de las
mismas. Rebasara el contenido de esta obra la formulacin de un estudio exhaustivo sobre los diferentes tipos de municipio que proporciona la historia
jurdico-poltica de mltiples Estados donde se haya adoptado el rgimen municipal, pues la temtica y la problemtica respectivas son de tal exuberancia
que constituyen la esfera de anlisis e investigacin de una rama jurdica muy
importante que es el Derecho Municipall?" A guisa de consideracin lgica
general, es decir, independientemente de cmo se encuentren o hayan encontrado estructurados los municipios in specie, debemos advertir que el concepto
de municipio in abstracto reconoce como elementos sustanciales la autonoma
y la autarqua, sin los cuales la entidad municipal no podra existir. Si el derecho
fundamental del Estado las suprimiese, eliminara al municipio de su sistema
poltico-administrativo para sustituirlo por una mera divisin territorial sujeta
por modo absoluto a la heteronoma y gobierno estatales, despojando a las diversas comunidades que componen la poblacin nacional de su potestad de
autogobiemo interior, que es, repetimos, uno de los signos ms destacados del
rgimen municipal.
1133
La temtica y la problemtica del municipio como idea general de los tipos municipales y de los municipios en concreto inciden en una importante rama' del Derecho Pblico
que, por su trascendencia, se ha desprendido del Derecho Constitucional y Administrativo para
integrar el "Derecho Municipal", que como especialidad jurdica tiene su propia literatura y
cuyo mbito ya no corresponde estrictamente a la doctrina constitucional.
1184
Una. ?e. las obras que .con ~s profun~dad, seriedad y documentacin se ha escrito
sobre el mumcrpio son las del investigador MOISs Ochoa Campos que ya hemos invocado y
que se intitulan uLa Reforma Municipal" y "El Municipio. Su ElIO'lucin Institucional'
(1981), cuya lectura es de obligada consulta para la dilucidacin de las cuestiones sociales,
..
.
politicas y econmicas que ataen por modo general al municipio.
b)
875
1. Sinopsis histrica
a) En los pueblos aborgenes que habitaron el territorio nacional, principalmente el azteca, y antes de la dominacin espaola, se descubre el fenmeno
municipal. Se afirma por los investigadores, entre ellos Moiss Ochoa Campos,
que el municipio prehispnico lo encontramos en los grupos familiares o clanes,
cuyos miembros explotaban la tierra en comn. En otras palabras, dicho autor
aduce, con acopio de razones y datos, que el municipio primitivo era de carc-
ter agrario.n35
876
Coincide con este punto de vista el historiador y arquelogo George V. Va.illant de la Universidad de Pensilvania al opinar que "La, ~rganizac~n.s<;>Clal
de las tribus aztecas era, en teora, completamente democrtica, Un md~,?duo
era miembro de una familia que a su vez perteneca a un grupo de familias o
clan. Veinte de estos clanes constituan tericamente una tribu, cada una de
las cuales reglamentaba sus propios asuntos; pero en cuestiones de importancia
para la tribu se reunan con las otras en un consejo compuesto por todos sus
caciques. El consejo nombraba un jefe para dirigir los asuntos civiles y religiosos y con frecuencia un segundo jefe para la guerra. Destinada originalmente
para comunidades agrcolas sencillas y quiz de una antigedad que va hasta
los tiempos de la Cultura Media, esta organizacin se convirti posteriormente
en la compleja organizacin oficial de una ciudad-estado populosa y muy embrollada." 1139
Podramos citar prolijamente y a riesgo de incidir en transcripciones tediosas a muy diversos historiadores, socilogos y juristas, entre ellos a Ignacio
Romerouargas Iturbide i?" que proclaman la idea de que el rgimen municipal
ya exista claramente definido en la organizacin poltica, social y econmica
de los pueblos autctonos de Mxico con anterioridad a la conquista espaola,
principalmente en los que habitaron el Valle de Anhuac y entre los que descuella el azteca o mexica. Por nuestra parte, y con apoyo en los datos que los
invocados autores suministran, nos adherimos a la consideracin que antecede,
ya que, dentro de la mencionada organizacin y primordialmente de la del
calpulli, advertimos sin dificultad los atributos generales del concepto abstracto de "municipio" que hemos expuesto y someramente ponderado. En efecto, los capullis eran entidades socioeconmicas fundadas en la explotacin
comn de la tierra que les perteneca y que tenan como origen un antepasado
tambin comn del que derivaban los nexos familiares o de parentesco sobre
los que se asent la unidad de dichas entidades. Formaban los calpullis parte
de un todo Que era la tribu, que a su vez estaba organizada polticamente por
el derecho consuetudinario, mismo que concomitantemente los estructur sobre.
la base del respeto a su autonoma interior y a su actividad econmica autrquica. El gobierno concejil de los calpullis, adems, designaba a sus propios
funcionarios ejecutivos que tenan diferentes atribuciones pblicas de carcter
administrativo y judicial.f''" lo que nos demuestra que tales entidades, cimiento de la organizacin poltica del pueblo azteca, fueron verdaderos municipios
por haber conjuntado en su implicacin todos y cada uno de los elementos que
La Civilizaci6n Azteca. Edici6n del Fondo de Cultura Econ6mica, p. 96.
As, este autor sostiene que "Cada calpulli, ocupado por un grupo de familias, tena
su propio gobierno, gozando de autonoma en su vida propia (interna) y en su religi6n",
y cita a Clavijero, quien afirma: "Por lo dicho se deja entender que los sumos sacerdotes
de Mxico eran jefes de la religin solamente de la naci6n mexicana, y no de las conquistadas, que an despus de sujetas en la poltica del rey de. Mxico, conservaron su sacerdocio
independiente" (OTganizaci6n Poltica de los Pueblos de Tnhuac", pp. 173 "f 174).
1141
Ochoa Campos menciona como funcionarios de los calpullis a los sigwentes: el teach.
cauh o "pariente mayor", que era una especie de consejero y sabio' los tequitlatos, que dirigan e!. trabajo comuJ?al; los cal1?izq"~s{ q~e recaudaban el tributo; 'los tlacuilos, que fung~n
como escribanos o pintores de jeroglfices" y los topiles, que eran los gendarmes. (Op.' CIt.,
pp. 34 Y 35.)
1139
1140
877
878
Coincidiendo con el historiador citado, don Toribio Esquioel Obregn afIrma que "El acervo de tradiciones jurdicas y las ideas entonces reinantes en la
Pennsula proporcionaron el medio; an no eran vencidos all los comuneros
en la clebre batalla de VilIalar/14 4 y de la voluntad de aquel pequeo grupo
de espaoles, pero que posea, en su aislamiento, todos los elementos de la
soberana de un pueblo, surgi el cuerpo poltico, fuente de toda ulterior autoridad, en ausencia del soberano. As fue como se fund Veracruz, por un acto
de suprema democracia, el primero en el Nuevo Continente. Y es interesante
seguir en las admirables pginas de Bernal Daz del Castillo cmo andaban
las opiniones encontradas, cmo los partidarios de Velzquez, que el temor
de la audaz empresa aumentaba, se oponan a ella y ponderaban sus riesgos y
el enojo de su superior, y cmo la elocuencia y habilidad de Corts gan la
mayora. Y dice Bernal Daz: 'hicimos alcaldes y regidores, y fueron los primeros alcaldes Alonso Hernndez Puertocarrero, e Francisco de Montejo; .. , y
los regidores dejallos he de escribir porque no hace al caso que nombre algunos.
y dir cmo se puso una picota en la plaza, y fuera de la villa una horca, y
sealamos capitn para las entradas a Pedro de Alvarado, y maestre de campe
a Cristbal de Ol, alguacil mayor a Jan de Escalante, y tesorero a Gonzalo
Meja, y contador a Alonso de Avila, y alfrez a Hulano Corral ... y alguacil
del real a Ochoa, vizcano, y a un Alonso Romero.' Es decir, toda la organizacin correspondiente a una villa castellana." 1145
El segundo municipio fundado por Corts fue precisamente el de la Ciudad
de M xico inmediatamente despus de la toma de la grande y deslumbradora
capital azteca de Tenochtitlan, que tanta admiracin caus a los conquistadores.
"Rendida la ciudad y preso su ltimo seor, dice Esquivel Obregn, procedi
Corts a la organizacin administrativa de la ciudad, que l se empe en
reconstruir y en que fuera la capital del nuevo reino, en acatamiento a la
Hemn. Cortis, pp. 181 Y 182.
En dicha batalla, que tuvo lugar en los campos que llevan a su nombre (abril de
1521), Carlos V derrot6 a la liga de comuneros encabezada por el ayuntamiento de Toledo
que logr formar una reuni6n de quince ciudades y villas para oponerse incluso con la fuerza,
a la violaci6n de sus fueros por parte del famoso emperador.
'
1145 Apuntes para la Historia del Derecho en Mlxico. Tomo 11, pp. 208 Y 209.
1143
11-U
879
isu.,
p. 25.
880
Op, cit.
Por lo que atae a las facultades que correspondan a cada funcionario municipal,
nos remitimos a la exposicin y comentario que hacen los autores que hemos venido siguiendo en sus respectivas obras ya citadas, pues reiteramos que el tratamiento del tema concerniente al municipio en lo que atae a sus aspectos exhaustivos no -incumbe estrictamente al
Derecho Constitucional.
'
1:151
Esta designacin, dice Ochoa Campos, "se haca de acuerdo con la reglamentacin
que aparece consignada en la Recopilacin de Leyes' de Indias" conforme a las siguientes
b~ que el mismo autor seala: "1. En las poblaciones que se fundaban .porcapitulacin o
asle~to con determinada persona, sta y su hijo o heredero deban nombrar los regidores, segn
lo dispuesto por Felipe II. Pasadas dos vidas, los puestos se llenaban segn los principios del
derecho comn. 2. Cuando no hab.a capitulacin, los vecinos los nombraban en cabildo abierto,
conf<?rme lo dis1?uso Carlos V ~ 26 de junio de 1525 E~ ~ste caso" despus de la, prime.~
eleeci6n, loa regIdores eran deatgnadOl a su ~ por pnnClplO' del aerecho coIl1n (Recopa
luin d. Indu, 1, 4, 10, 3)." (Op. cit., p. 152.)
1150
881
forma, y que en todas partes donde pudiere se traigan en pregn y pblica almoneda por los oficiales de nuestra real hacienda por el trmino de treinta das,
y vendan en cada lugar los que estuviere ordenado que haya y pareciere conveniente, rematndolos en su justo valor conforme las rdenes dadas al respecto
a los dems oficios vendibles; y 10& sujetos en quienes se remataren sean de
la capacidad y lustre que convenga, teniendo en consideracin a que, donde
fuere posible, se beneficien y los ejerzan descubridores o pobladores o sus
descendientes" (Recopilacin de Indias, 8, 20, 7) Y52
ClOO,
11112
1111
882
1155
883
884
Si una de las lacras del porfiriato fue la existencia de las mencionadas jefaturas que se posibilitaron jurdicamente merced a la pr~tericin del municipio
en que incurri la Constitucin de 57, era lgico y fcticamente .ne~esano q~e
su abolicin y la restauracin del rgimen municipal fuesen los principales objetivos polticos de los movimientos precursores de la Revolucin mexicana de
1910.
As, el Partido Liberal Mexicano, fundado por los hermanos Flores Magn,
lanz en 1906 un programa en el que se propugn la supresin "de lo~ jefes
polticos que tan funestos han sido para la Repblica, como tiles al SIstema
de opresin reinante", as como la multiplicacin y el robustecimiento de los
municipios. A su vez, el Partido Democrtico.P'" que se organiz el 22 de enero
de 1909, hizo "un llamamiento a todos los ciudadanos para sacudir su apata y
cumplir sus deberes cvicos,a efecto de cambiar la poltica personalista del
general Daz por el imperio de la ley y de la Constitucin tanto tiempo relegada al olvido", dice don Jess Romero Flores, agregando que "Iba luego por
los fueros de la libertad municipal, considerando al municipio libre como la
celdilla que resume en su vida la vida entera del organismo, quitando a los
ayuntamientos la oprobiosa tutela de los jefes politicos'l.P'"
La institucin del rgimen municipal fue una de las tendencias que con ms
perseverancia anim a don Venustiano Carranza como primer Jefe de la Revolucin constitucional que se inici con el Plan de Guadalupe de 26 de marzo
de 1913 en el que desconoci al gobierno magnicida de Victoriano Huerta.
Segn lo recuerda Ochoa Campos, esa tendencia se manifest desde el mensaje que el Varn de Cuatro Cinegas dirigi a la Convencin de Generales
reunida el 3 de octubre de 1914-, y en cuya parte conducente expres: "Igu.almente -durante la campaa- todos los jefes del Ejrcito convinieron conmigo
en que el Gobierno provisional deba implantar las reformas sociales y polticas
que en esta Convencin se consideran de urgente necesidad pblica, antes-del
restablecimiento del orden constitucional. Las reformas sociales y polticas de que
habl a los principales Jefes del Ejrcito, como indispensables para satisfacer
las aspiraciones del pueblo en sus necesidades de libertad econmica de igualdad poltica y de paz orgnica son, brevemente enumeradas, las que en seguida
expr~s: El aseguramiento de la libertad municipal, como base de la divisin
poltica de los Estados y como principio y enseanza de todas las prcticas
d~mocrticas." 1161 Ag;e~a el distinguido tratadista citado que, fiel a su ofrecmiento, Carranza expidi en Veracruz, el 12 de diciembre de 1914 un decreto
bajo ~l ttulo de "Adiciones al Plan de Guadalupe" para dar satisfaccin a las
n~cesIdades econmicas, sociales y polticas del pas, entre ellas, el establecmiento del rgimen municipal. "De inmediato, dice Ochoa Campos, se pusieron
manos a la obra y la Seccin de Legislacin Social prepar los proyectos de
l~y que se adicionaran al Plan de Guadalupe. Estos fueron en nmero de 19,
figurando entre ellos, 5 sobre asuntos municipales: 1. Ley Orgnica del artculo
11G9
En este partido fJgUra1'on Benito u4rez Maza, Manuel Calero, osi Pe6n del Valle,
_sIu Urueta, Di6'!o.ro Batolla, Rafae~ Zubarn C~pan'Y y otros.
neo Del Porfmsmo a la Revoluca6n Constituclonalista p 75
11.1 Op. eit., pp. 317 Y 318.
,.
885
886
2.
887
municipal elija directamente a los presidentes, regidores y sndicos que componen el ayuntamiento correspondiente.t?" as como la imposibilidad de que
exista alguna autoridad o funcionario entre el gobierno municipal, depositado en ese cuerpo, y el gobierno estatal, como lo fue antiguamente el jefe
poltico o el prefecto, que no era sino el agente por medio del que los gobernadores se injeran en la vida interior de los pueblos y evitaban su
pretendida democratizacin. Por otra parte, es lgico que las constituciones
locales y la legislacin ordinaria de cada Estado pueden establecer cualesquiera modalidades en lo que concierne a la organizacin de los municipios,
al procedimiento electoral de los miembros de los ayuntamientos, a los requisitos para ser electo y a la duracin del periodo en los cargos respectivos,
con la condicin de que tales modalidades no violen o no se opongan a
las bases consignadas en la Constitucin Federal, en la inteligencia de que,
por lo que atae al lapso de ejercicio, ste no debe exceder de seis aos, ya
que sera incongruente que el gobernador deba permanecer en su puesto
este trmino mximo y los presidentes municipales, regidores y sndicos un
plazo mayor.
La autonoma hacendaria de los municipios consiste en que estas entidades pueden administrar libremente su hacienda, sin que se revele, por tanto,
en sealar las materias zravables que sean la fuente de los ingresos que la
formen, ya que este sealamiento compete a las legislaturas de los Estados
miembros, las cuales son las nicas que pueden determinar las contribuciones
que deba percibir el erario municipal (frac. II del Art. 115 const.). Esta situacin normativa es perfectamente explicable, pues todo impuesto, conforme
a la Constitucin Federal (Art. 31, frac. IV), debe decretarsc en una ley,
? sea, en un acto de autoridad que tenga como atributos la abstraccin, la
Impersonalidad y la generalidad y que provenga del rgano formalmente
legislativo, careciendo los ayuntamientos de la facultad correspondiente, ya
q~e estos cuerpos son meros rganos administrativos segn se infiere de lo
dispuesto en la fraccin 1 de dicho artculo 115. Adems, si cada municipio
tuviese la facultad legislativa tributaria,. es decir, .si estuviese capacitado para
establecer Impuestos, se provocara la anarqua fiscal en cada Estado rruembro al existir tantos rdenes de tributacin cuantas fuesen las entidades municipales.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que, si bien incumbe a las
legislaturas locales fijar las contribuciones que formen la hacienda municipal,
esta atribucin no es irrestricta ni potestativa, sino limitada y obligatoria,
puesto que tales rganos deben decretar las que sean suficientes para atender
1164
~a citada disposicin constitucional, en su prrafo segundo, establece la irreelegibilidad relativa de estos funcionarios municipales en cuanto que no pueden ser nuevamente
designados "para el periodo inmediato", dete~nando dicho prrafo, adems, que "Las. personas que por eleccin indirecta' o por nombramiento o designacin de alguna autoridad,
desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la. denominacin que.se
les d, no podrn ser electos para el periodo inmediato. Todos los funcionarios ant~sm~nclO
nados, cuando tengan el carcter de propietarios, no podrn ser electos para el periodo mmediato con el carcter de suplentes, pero los Q.ue tengan el carcter de suplentes, s p~dr? se,~
electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.
888
las necesidades del municipio, sin que en ningn caso puedan dejar ?e ~um
plir este deber constitucional que les impone la fraccin II del indicado
artculo 115, cuyo sentido y alcance, antes de que su texto fuese incorporado
a la Constitucin, fueron objeto de prolongados y apasionados debates en el
Congreso de Quertaro.
El dictamen de la respectiva Comisin, integrada por los diputados constituyentes Paulina Machorro Naruez, Heriberto Jara, Hilario Medina y Arturo
M ndez, propuso que dicha fraccin II quedase concebida en los siguientes
trminos: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, recaudarn
todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado en la proporcin y trmino que seale la legislatura local. Los ejecutivos podrn nombrar
inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para
vigilar la contabilidad de cada' municipio. Los conflictos hacendarios entre ~l
municipio y los poderes de un Estado los resolver la Corte Suprema de JustIcia de la Nacin, en los trminos que establezca la ley." 1165 Para reforzar la
libertad municipal en materia econmica, Jara argument que "No se concibe
la libertad poltica cuando la libertad econmica no est asegurada, tanto individual como colectivamente, tanto refirindose a personas, como refirindose a
pueblos, como refirindose a entidades en lo general. Hasta ahora los municipios
han sido tributarios de los Estados; las contribuciones han sido impuestas Wr
los Estados; la sancin de los presupuestos ha sido hecha por los Estados,
por los Gobiernos de los respectivos Estados. En una palabra: al municipio se
le ha dejado una libertad muy reducida, casi insignificante; una libertad que no
puede tenerse como tal, porque slo se ha concretado al cuidado de la poblacin, al cuidado de la polica, y podemos decir que no ha habido un libre
funcionamiento de una entidad en pequeo que est constituida por sus ' tres
poderes". Agreg dicho diputado que" .. .los municipios, las autoridades municipales, deben ser las que estn siempre pendientes de los distintos problemas
que se presenten en su jurisdiccin, puesto que son las que estn mejor capacitadas para resolver acerca de la forma ms eficaz de tratar esos problemas,
y estn, por consiguiente, en mejores condiciones para distribuir-sus dineros, las
contribuciones que paguen los hijos del propio municipio y son los interesados
en fomentar el desarrollo del municipio en las obras de ms importancia, en
las obras que den mejor resultado, en las que ms necesite, en fin, aquel municipio. Seguramente que los habitantes de un municipio son los ms interesados en el desarrollo de ste". Concluy Jara su intervencin parlamentaria
diciendo: "Si damos por un lado la libertad poltica, si alardeamos de que los
ha amparado una revolucin social y que bajo este amparo se ha conseguido
una libertad de tanta importancia, y se ha devuelto al municipio lo que por
tantos aos se le haba arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, na
demos libertad por una parte y la restrinjamos por la otra; no demos libertad
poltica y restrinjamos hasta lo ltimo la libertad econmica, porque entonces
la primera no podr ser efectiva, quedar simplemente consignada en nuestra
~ .~agna con un b;110 captulo y no se llevar a la prctica, porque los
mumcrpios no podrn disponer de un solo centavo para su desarrollo sin tener
antes el pleno consentimiento del Gobierno del Estado." 1166
'
11_
11.S
889
890
1169
89]
cho el diputado Caldern, con mucha justicia, que no podemos crear la absoluta
autonoma de los ayuntamientos, porque eso sera, en trminos claros, tanto
como concederles el derecho de legislar para s en materias administrativas,
hacendarias y en los dems ramos encomendados a su cuidado. Para satisfacer
ese deseo, esa justa aspiracin de los seores diputados autores del voto particular, vaya decir al seor general Jara -y esto es hacer un elogio de l, pues es
quien ms se ha preocupado de las cuestiones que afectan a los pueblos y a los
individuos de nuestra clase humilde- que l ha sido diputado al Congreso
de la Unin, pero no ha sido diputado a algn Congreso local. Yo s lo he sido,
mas no cuando haba municipios libres. Yo s he sido diputado a una legislatura local; y esta es la prctica, no cuando haba municipio libre, sino cuando
tena todava encima el odioso cargo de jefe poltico; tena, digo, la facultad de
proponer sus presupuestos a la legislatura del Estado, incluyendo los recursos
de que dispona, para cubrir esos presupuestos y la de todos los servicios que
deba atender. Ahora que se cre el municipio libre no vamos a quitar ese
rgimen. esa armona de ponderacin que debe seguir existiendo entre el municipio y los poderes del Estado; obrar de otra-manera sera desviar la organizacin poltica de los Estados; los municipios tienen que acatar las leyes que dan
las legislaturas locales, y tiene que aceptarlas tambin el Poder Ejecutivo porque es el que va a hacer cumplir esas leyes y sentencias en el ramo judicial.
En consecuencia, algunos diputados que han querido de la mejor manera satisfacer el deseo de la Comisin, para no dejar el hueco de las fracciones I a
la If I, en que consta la innovacin que con muy loable propsito se introdujo,
han pensado, aunque no sea reglamentario presentarlo yo, que la:' fraccin JI
del artculo 115 quede, no como lo propone la Comisin, ni como lo propone
el. voto particular, ambos dictmenes, ya desechados, sino en los siguientes trmmos: 'Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados, y que,
en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades.' " 11.70
892
893
pr~~. ~
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~.'.OS"/Si ~
iosvec.m
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894
4.
895
Observaciones finales
El municipio ha sido considerado como la clula primaria y bsica del sistema democrtico, en cuanto que, si en ella no funcionase este sistema, toda la
forma de gobierno que lo haya adoptado se encontrara viciada ab-origine. La
trascendencia del rgimen municipal ha sido destacada por la doctrina jurdica
y por la teora sociopoltica contempornea, a tal punto que, como dice Daniel
Moreno, "Los tericos le dedican importantes captulos y aun los partidos polticos, en nuestro caso, lo mismo el partido en el poder, el Revolucionario Institucional, como el de oposicin franca, como es Accin Nacional, le dedican
importantes captulos de sus programas." 1.172 La concepcin democrtica del
municipio exige ante todo que el elemento humano que lo compone sea el que
elija mayoritariamente y por va directa a los miembros que integran su rgano
de gobierno administrativo que es el ayuntamiento o cabildo. Esta libertad poltica se asegura constitucionalmente en Mxico mediante la prohibicin de que
entre ese rgano y el gobierno del Estado al que el municipio pertenezca haya
alguna autoridad intermedia que pueda injerirse en las decisiones de la entidad
municipal, como suceda otrora con el jefe poltico o prefecto, y merme la mencionada libertad.
Por otra parte, y segn se sostuvo reiteradamente en el seno del Congreso
Constituyente de Quertaro, sin libertad econmica el municipio no puede gozar
fcticamente de su necesaria libertad poltica, que es el presupuesto de la democracia. La libertad econmica, como lo hemos recordado, se traduce en la potestad que tiene el municipio para administrar su hacienda sin intromisiones de
ninguna autoridad ajena a su ayuntamiento. Esta libertad, adems, supone que
este rgano municipal conozca las necesidades y problemas econmicos de la
comunidad respectiva y formule los planes de arbitrios pertinentes para adoptar
las medidas adecuadas. El planteamiento de la problemtica municipal y de
las soluciones idneas debe ser tomado en cuenta por las legislaturas locales
para decretar los impuestos que nutran a la hacienda del municipio, a fin de
que su rgano administrativo la maneje libre y responsablemente.
Las anteriores ideas forman, gtosso modo, el contexto que se deriva de las
bases fundamentales Que la Constitucin establece en realcin con el municipio, y
respecto de las cuales hemos dibujado una somera semblanza. Sin embargo,
tales bases no pueden operar en la realidad, es decir, dejar de ser meros ideales,
si no existen las condiciones fcticas para su operatividad. Esta ausencia se
registra desafortunadamente en el sistema municipal mexicano que en muchos
casos no funciona por no darse las referidas condiciones, sin las cuales es imposible el ejercicio positivo y autntico de la libertad poltica y econmica de 10$
el prrafo Tercero del Artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Cuando dos o ms centros urbanos situados
en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una
continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos,
el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta o coordnada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
en:
..
~1."2
Dete~lto:CcninittU;ioruil M'_o~
896
897
D.
El Poder Legislativo
Consideraciones generales
57
898
LA C01IlIilucin de los Estados Unidos d. Amlricc. Edicin K.raft, Ltda. Tomo 11.
pgina 149.
899
y lasIegislaturas de los Estados, Otero sugiri la implantacin de un sistema poltico de control constitucional sobre las leyes federales y locales, mismo que se estableci en el Acta de
Reformas de 47 (Arts. 22. 231 24) y que comentamos en nuestro libro El Juicio de Amptlt'o.
captulo segundo, panigrafo X .
900
901
E.
El Poder Ejecutivo
902
cual opera por modo absoluto cuando la nominacin respectiva haya sido popular
ordinaria o extraordinaria, pues en este caso la persona en quien haya recado
no puede por ningn motivo volver a ocupar ese cargo ni aun con el carcter
de gobernadaor interino, provisional o sustituto o de simple- encargado del gobierno (dem, prrafo tercero). En el supuesto de que la eleccin no proce~a
de la voluntad popular directamente, sino, en casos excepcionales, de la legislatura local respectiva en las hiptesis que prevean las constituciones particulares de cada Estado, el mencionado principio no rige absolutamente sino en
forma relativa, e{l cuanto que el gobernador sustituto constitucional, el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, el
interino, el provisional o el que bajo cualquiera denominacin supla las fa~tas
temporales de dicho funcionario, no puede ser reelecto para el periodo inmedzato
siguiente, pero s para alguno ulterior (dem, prrafos quinto y sexto).
.
Los requisitos que deben satisfacerse para tener el derecho poltico subjetivo
de ser postulado y, en su caso, electo gobernador de algn Estado,. se establecen
en la constitucin particular correspondiente. La Ley Fundamental de la Repblica slo consigna dos tales requisitos y consisten en que nicamente
puede ser gobernador constitucional el ciudadano mexicano por nacimiento
y nativo del Estado de que se trate, o en defecto de esta ltima circunstancia,
si el aspirante al cargo respectivo tiene una residencia efectiva no menor de
cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin (dem, prrafo sptimo). Ntese que estos dos requisitos solamente son necesarios en el caso de
gobernador constitucional, pero no en lo que concierne a las otras clases de gobernador, como el interino, el sustituto constitucional y el provisional, ni en la
hiptesis de suplencia por faltas temporales en el despacho del cargo.
Ahora bien, los requisitos que fija la Constitucin Federal para ser gobernador constitucional de un Estado no impiden que, respetndolos o acatndolos, las constituciones locales sealen otras condiciones para tal efecto. Este
supuesto se registra en las leyes fundamentales de varios Estados miembros, por
lo que se suscita la cuestin consistente en determinar si los requisitos federales
son los que exclusivamente debe colmar el candidato a gobernador constitucional, o si debe reunir, adems, los que establezca la constitucin de la entidad
federativa de que se trate. La primera postura se funda en la supremaca de la
Constitucin Federal y la segunda, que es la que compartimos, se apoya en el
principio de la autonoma poltica de los Estados.
Para dilucidar la cuestin planteada es indispensable interpretar jurdicamente el prrafo sptimo de la fraccin VIII del artculo 115 constitucional que
establece:
"Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de
cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin."
903
se trate; y 2'" Que tenga la residencia anterior aludida, adems de dicha ciudadana.
Interpretando literalmente dicha disposicin constitucional, se llega a la
conclusin de que es suficiente que un sujeto sea mexicano por nacimiento y
haya nacido en un Estado, para ser gobernador de ste. Esta interpretacin
conduce a resultados verdaderamente inadmisibles con vista a la finalidad que
persigue la disposicin constitucional de referencia. En efecto, supongamos
que una persona nace en el Estado de Sonora y que desde su tierna infancia no
slo se ausenta de esta entidad, sino tambin de la Repblica mexicana, permaneciendo durante muchos aos alejado de ella. Este alejamiento entraa evidentemente una desvinculacin de los problemas, necesidades y aspiraciones del pueblo
del Estado de que se trata, con desconocimiento absoluto de sus condiciones de
vida. Con base en la referida disposicin constitucional, interpretndola en su escueta literalidad, esa persona reunira el requisito para ser gobernador del Estado
donde vio la primera luz, a pesar de su apartamiento absoluto de las necesidades,
problemas v aspiraciones de su poblacin y de su desconocimiento sobre la vida
social, econmica y poltica de dicha entidad federativa.
La interpretacin literal de la multicitada disposicin constitucional conducira, pues, a esa inaceptable hiptesis, contrariando, principalmente, su espritu
mismo, que se establece mediante la interpretacin normativa autntica, basada
en lo que suele llamarse la causa final" de toda ley. Este elemento, como su
implicacin lgica lo indica, s traduce en los motivos que hayan impelido al
legislador para dictar una ley y en los objetivos que sta persiga en la realidad
social, poltica o econmica. Tratndose de una norma constitucional, su interpretacin autntica es la que debe servir de fundamento para determinar su
sentido y alcance, toda vez que, dada su jerarqua, se supone siempre impregnada de un hondo sentido econmico, social o poltico. En resumen, la determinacin de la causa final de una norma jurdica es la respuesta que debe darse
a esta interrogacin: cules fueron los motivos que la inspiraron y cules son
las finalidades que ella persigue?
Para demarcar el verdadero sentido y alcance de la disposicin constitucional
ya transcrita, es menester recurrir a su gestacin parlamentaria en el seno del
Congreso Constituyente de Quertaro, donde surgi a la vista jurdica de Mxico dentro del sistema federal, sin haber tenido ninguna antecedencia en la
Constitucin de 1857.
El proyecto de' reformas constitucionales enviado al Congreso Constituyente
de 1917 por don Venustiano Carranza, estableca en su artculo 115, prrafo
sptimo, que "slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento". La Comisin congresional respectiva no introdujo a dicha disposicin ninguna modificacin; de tal manera que conforme a
ella, cualquier mexicano por nacimiento, fuese o no nativo de un Estado, estaba
habilitado para ser gobernador constitucional de ste.
Al discutirse la referida disposicin, se sostuvo insistentemente la idea de que
no bastaba, para ser gobernador de un Estado, el 1010 hecho de ser ciudadano
mexicano por nacimiento, sino que era menester, adems, ser nativo de l.
904-
~in
respectI~a:
1180
905
906
entre dos." "Coincide, por lo tanto, nuestra opinin con la acogida por la
Constitucin de Baja California, cuyo artculo 41 exige pa~a ser gobernador,
adems de la ciudadana mexicana por nacimiento, 'ser nativo del Estado. con
residencia no menor de dos aos, o vecino de l durante cinco aos anteriores
a la eleccin'." 1181
En resumen, ninguna constitucin local viola el artculo 115 de la Cart~
Federal, en lo que a la multicitada disposicin atae," si, respetando las condiciones mnimas, ineludibles, que sta seala para ser gobernador, las aumenta
o consigna otras complementarias como sucede en varias leyes fundamentales
de distintas entidades federativas.
Por otro lado, debe advertirse que el gobernador no slo deseml?ea la f~n
cin administrativa como autoridad ejecutiva mxima del Estado miembro, SInO
que tambin puede realizar la materialmente legislativa en lo que concierne a ~a
expedicin de reglamentos heternomos y autnomos de carcter local, sin
perjuicio de fungir como colaborador en el proceso de formacin legislativa
mediante la facultad de iniciar leyes ante la legislatura local y la de veto, incumbindole obviamente, adems, la obligacin de promulgar los ordenamientos
que elabore y apruebe dicho rgano legislativo.
Dbese recordar que tratndose de la competencia de los gobernadores rige
el principio consagrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de que
dichos funcionarios pueden ser legalmente investidos por los congresos locales
con todas las facultades administrativas en materias que no correspondan a la
rbita del Presidente de la Repblica o de cualquier otra autoridad administrativa federal. Asimismo, en la esfera competencial de los gobernadores no debe
incluirse ningn caso respecto del cual exista prohibicin expresa en la Constitucin Federal. En efecto, este ordenamiento fundamental decreta prohibiciones
absolutas para los Estados en su artculo 117 que afectan no slo a la funcin
legislativa, sino tambin a la administrativa- cuando los actos vedados sean de este
carcter.P'" Por su parte, el artculo 118 constitucional consigna prohibiciones relativas para las entidades federativas que igualmente abarcan ambas funciones,
las cuales no pueden desplegarse sin consentimiento del Congreso de la Unin. 118 3
Una importante obligacin a cargo de los gobernadores de los Estados estriba en publicar y hacer cumplir las leyes federales (Art. 120 const.). Esta obligacin reitera el principio de hegemona que dentro de cualquier Estado miembro
Derecho Constitucional Mexicano, p. 147, nota 180.
Los actos administrativos vedados a los Estados son los siguientes: la celebracin de
alianza, tratados o coaliciones con otro Estado o con las potencias extranjeras (frac. 1 del
Art. 117); la acuacin de moneda y la emisin de papel moneda de estampillas y papel
sellado. (dem, frac. IlI);. la. emisin de ttulos de deuda pblica' "pagaderos en moneda
extranjera o fuera del temtono nacional, la contratacin directa o indirecta" de "prstamos
c.on gobierno de otras naciones", la asuncin de obligaciones "en favor de sociedades o particulares extranjeros cuando hayan de expedirse ttulos o bonos al portador o transmisibles
por endoso" (dem, frac. VIII).
:18~ Dic~as prohibici~nes, relativas conciernen a que los Estados no pueden, sin tal consentimiento, Tener, en nmgun tiempo, tropa permanente ni buques de guerra" (Art, 118,
frac; 11): "Hacer la .guerra P?r ~ a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos
de mvaSl6n y de peligro tan mmmente, que no admita demora" debindose informar de
esta situaci6n al Presidente de la Repblica (fd.m, frac. 111).
'
1181
1182
907
tienen los ordenamientos federales sobre las leyes locales e incluso frente a su
misma constitucin particular, principio que se proclama en el artculo 133 de
nuestra Ley Fundamental y que en esta obra hemos examinado.P'" En efecto,
si los gobernadores tienen el deber de hacer cumplir dentro de su respectiva
entidad las leyes federales sin salvedad ni distingo de ninguna especie, es evidente
que en el ejercicio de sus funciones administrativas deben preferir la aplicacin
de dichas leyes sobre los ordenamientos locales que las contraren, incurriendo
en responsabilidad oficial en caso de que violen esta obligacin, la cual, a su
~ez, est evidentemente condicionada a que sea la misma ley federal la que la
Imponga, pues si su cumplimiento incumbe slo a las autoridades de la Federacin, tal obligacin no surge.
F.
El Poder Judicial
Tratndose de los rganos en que esta funcin pblica se deposita, los Estados
miembros gozan de una amplia autonoma, pues la Constitucin Federal no
contiene ninguna prescripcin en lo que concierne a sus bases estructurales.
En consecuencia, las entidades federativas pueden establecer y organizar a sus
propios tribunales, fijndoles su competencia por aplicacin del principio involucrado en el artculo 124 constitucional, en el sentido de integrar su rbita de
atribuciones con todas aquellas cuestiones de carcter jurisdiccional que expresamente no estn conferidas a los rganos Judiciales de la Federacin que someramente hemos examinado.P'"
Ya se ha dicho que la funcin jurisdiccional culmina con la decisin de cualquier controversia, conflicto o punto contencioso de diversa ndole, los cuales
pueden ser de naturaleza civil, penal, administrativa o laboral. Por ende, los
Estados miembros tienen facultad, a travs de sus respectivas legislaturas, para
demarcar la competencia de sus propios tribunales en lo que a las referidas
materias atae, con excepcin de la laboral, as como para organizarlos segn
lo estimen conveniente, a fin de que la justicia se administre adecuadamente.
.Es evidente que la actuacin de los tribunales de todas y cada una de las
entidades federativas debe primariamente ajustarse a las disposiciones de la
Constitucin Federal, respetando y observando con primordialidad las garantas
del gobernado en materia judicial.P'" Entre estas garantas se encuentra la q~e
estriba en Que ningn juicio criminal debe tener ms de tres i?~t~~cia~ s~g.un
lo ordena el artculo 23 de la Ley Suprema del pas. Esta prohibicin significa
que ningn Estado miembro puede organizar el conjunto de sus tribunales de
tal modo que los procesos penales que ante ellos se ventilen puedan desenvolverse en cuatro o ms grados. Sin embargo, por lo que toca a juici~s no _ales,
que pueden ser civiles o administrativos sobre cuestiones contenciosas ~fede
rales, las legislaturas locales gozan de facultades reservadas para implantar y
Cfr. Captulo cuarto, pargrafo VI.
Cfr. Captulo noveno.
Estas garantas las estudiamos en nuestra obra Las Garanlas Intlitltlrues, capitulo sptimo.
1184
1185
1186
908
?el
G.
Relaciones laborales
1~88
909
que expidan las legislaturas locales respetando las normas contenidas en el artculo 123 de la Constitucin y sus disposiciones reglamentarias. En la fraccin
adicionada se reitera la jerarqua normativa en materia laboral, en el sentido
de que las leyes del trabajo que expidan las legislaturas de los Estados deben
respetar no slo las disposiciones involucradas en dicho precepto constitucional,
sino tambin la legislacin federal correspondiente. Debe subrayarse, adems, que
dicha fraccin IX faculta tambin a los municipios para expedir normas laborales
por lo que a sus trabajadores concierne, mismas que deben estar de acuerdo o
no contravenir las leyes de orden superior, como son las leyes locales, las leyes
federales y el artculo 123 en la mencionada materia.
'.
H.
Las citadas entidades pblicas estn facultadas por la fraccin X del artculo 115 constitucional, aadida a este precepto por el Decreto Congresional
aludido, para celebrar convenios sobre la ejecucin y operacin de obras y la
prestacin de servicios pblicos "cuando el desarrollo econmico y social lo hagan necesario".
U.
EL
A.
Consideraciones previas
DISTRITO FEDERAL
Es bien sabido que en un rgimen federal existen dos mbitos competenciales de imperio, es decir, el que concierne a la Federacin y el que pertenece
a las entidades federativas. Segn se ha afirmado insistentemente, la delimitacin entre ambos reposa sobre el principio proclamado en el artculo 124
constitucional cuya aplicacin evita su recproca interferencia, entraando la
regla bsica para dirimir los conflictos que entre ellos se susciten o puedan
:suscitarse. El imperio de las entidades federativas se ejerce, por conducto de
los rganos que desempean las tres funciones estatales, sobre su respectivo
territorio, y el que atae a la Federacin sobre todo el territorio nacional en las
materias legislativa, administrativa y jurisdiccional que expresamente seala la
'Constitucin.
Ahora bien, es evidente que los rganos federales en quienes dichas tres
funciones se depositan no pueden instalarse ni operar sin una base fsica de
.sustentacin. Esta no podra ser el territorio de ninguna entidad federativa,
pues de admitirse esta posibilidad, se aceptara el cercenamiento de dicho territorio y la convergencia de dos imperios en un solo lugar, lo cual no sera
jurdica ni polticamente correcto. Por consiguiente, dentro de un Estado fe-deral debe existir una circunscripcin territorial que sirva de asiento a los r.ganos federales o a los "poderes federales" como suelen comnmente denominarse a las autoridades en que se depositan las funciones ejecutiva, legislativa
.y judicial de la Federacin, y esa circunscripcin se llama entre nosotros "Dis..trito Federar, que equivale al "Distrito de Columbia" en los Estados Unidos de
910
B. Resea hist6rica
Por va de referencia histrica debe recordarse que la creacin del Distrito
Federal tuvo su origen en el Acta Constitutiva de la Federacin y en la Constituci6n de 1824, cuyo artculo 50, en su fraccin XXVIII, consignaba como
facultad del Congreso General la de "Elegir un lugar que sirva de residencia
a los supremos poderes de la federacin y ejercer en su distrito las atribuciones
del poder legislativo de un Estado." Se plante la cuestin de si el asiento de
los poderes federales deba ser la ciudad de Quertaro o la de Mxico. La comisin dictaminadora respectiva se inclin por la primera solucin, pero fray
Servando Teresa de Mier, con argumentos de carcter geogrfico, histrico y
poltico abog porque la residencia de dichos poderes fuese la ciudad de Mxico, idea que se acogi por el Congreso, el cual, mediante Decreto de 18 de
noviembre de 1824, dispuso que los poderes de la Federacin deberan radicar
en esta ciudad y que su distrito fuese "el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas" (Art, 2),
habindose concedido al Distrito Federal el derecho de acreditar diputados a la
Cmara respectiva del mencionado Congreso por decreto de 11 de abril de 1826.
1189
En 1790 el Congreso de los Estados Unidos decidi6 que a partir de 1800 la capital
federal se estableciera en un distrito o territorio que no excediese de diez millas cuadradas
(que fue su extensi6n original) alrededor del ro Potomac, fundndose as el Distrito de Columbia y su capital, la ciudad de Washington. "La Constituci6n norteamericana dice don
Manuel Herrera y Lasso, atribuy6 al Congreso de la Uni6n (Art. 19 seco VIII' frac. 17),
la facultad de aceptar un territorio no mayor de diez millas cuadrad~s cedido p~r alguno o
varios Estados, J?8I'a hacer de l la residencia de las supremas autoridades federales y legislar,
de modo exclUSlVO, sobre todas las materias que a tal entidad conciernan. Los Estados de
:Maryland y Vuginia cedieron el territorio que, denominado por el Congreso 'Distrito de 00lumbia', vino a ser el asiento del gobierno federal (Estudios ConstituciOfUlles, p.90).
911
912
ltimo ao, trajo como consecuencia lgica y natural que el lugar de residencia de los poderes nacionales, ya en su calidad de federales, se volviese a designar como "Distrito Federal", aunque bajo la postrera dictadura de Santa
Anna se le haya nombrado otra vez "Distrito de Mxico", que fue demarcado
por Decreto de 16 de febrero de 1854.1191
Puede considerarse que la extensin que al "Distrito de Mxico" adscribi
este decreto se ratific por el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica
Mexicana expedido por Comonfort el 15 de mayo de 1856, ya que su artculo 2
estableca que "El territorio nacional continuar dividido en los mismos trminos en que lo estaba al reformarse en Acapulco el Plan de Ayuda", documento que no slo no introdujo ninguna modificacin a dicha divisin territorial,
sino que tcitamente la confirm segn exista con anterioridad, pues slo
declar que cesaban los efectos de las leyes sobre "sorteos, pasaportes, capitacin, derecho de consumo" y de los que pugnaran "con el sistema republicano"
(Art. 8 de dicho Plan) .
El Proyecto constitucional elaborado por la Comisin respectiva que, encabezada por don Ponciano Arriaga, design el Congreso Constituyente de 185657 y que se present a la consideracin de ste el 16 de junio de 1856, no hizo
alusin alguna al Distrito Federal sino a las entidades que entonces tenan ya
el carcter de Estados y a los Territorios, segn se advierte de su artculo
49. 11il 2 Entre los Estados de la Federacin mexicana hizo figurar al "del Valle
de M xico", que debera formarse con territorio del Estado de Mxico, conforme lo prescriba su artculo 50, precepto que, respecto de las dems entidades, confirm la existencia territorial que tenan hasta el 17 de octubre de
1855, fecha del decreto que convoc a elecciones de diputados que deban
componer el mencionado Congreso. Adems, el mismo Proyecto dio facultad al
Congreso ordinario "Para designar un lugar que sirva de residencia a los
Supremos Poderes de la Unin y variar la residencia cuando lo juzgue necesario", en los trminos de su artculo 64, fraccin XVIII. Lgicamente, al discutirse ambas disposiciones, se suscitaron diversos problemas que fueron apasionada y desordenadamente abordados por los constituyentes, habiendo consistido,
primordialmente, en las siguientes cuestiones: primera: deba o no la ciudad
de Mxico seguir siendo el lugar de residencia de los Poderes federales, es decir,
la capital de la Repblica?; segunda: en caso negativo, a qu ciudad se deba
otorgar este rango?; tercera: al efectuarse el traslado de dichos Poderes, el
Estado del Valle de Mxico se formara con slo el territorio de lo que entonces
era el Distrito de Mxico o con parte del Estado de Mxico?
1191
Los lmites del Distrito de Mxico segn este Decreto eran: "Por el Norte proxrmamente, hasta el pueblo de San Cristbal Ecatepec inclusive; por el N.O. Tlalneplanta;
por el Poniente los Remedios, San Bartolo y Santa Fe; por el S.O., desde el lmite oriental
de Huixquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn; por el Sur Tlalpan; por el S.E. Tepepa,
Xochimi1co e Ixtapalapa; por el Oriente el Pen Viejo, y entre este rumbo, el N.E. y N.
hasta la mediana de las aguas del lago de Texcoco" (Art 1 de dicho Decreto. Cfr. Dubln
" Lozano. Colecci6n de Leyes. Tomo VII, pp. 49 Y ss.) .
1192
El texto de este precepto deca: "Las partes integrantes de que se compone la
Federacin son: Los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Durango,
Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo-Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro
San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el del
Valle de Mxico, que se formar de los pueblos comprendidos en los limites naturales de
dicho VaIle, y los territorios de la Baja-California, Colima, Isla del Carmen, Sierra-Gorda,
Tehuantepec y Tlaxcala."
.
.
LAS ENTIDADES
FEDERATIVA~
913
914
Pecaramos de demasiado prolijos si reprodujsemos las diferentes y debatidas intervenciones de diversos diputados sobre las cuestiones antes anotadas,
permitindonos citar el resumen que de la polmica respectiva formula certeramente Herrera y Lasso en las siguientes palabras: 'En el Constituyente de
56, la doble cuestin del Distrito Federal, o sea el lugar de residencia de los
Supremos Poderes y de los derechos polticos de los habitantes de la ciudad
de Mxico, fue largamente debatida, sufriendo muy variadas transformaciones
y cabindole a la Metrpoli el honor de contar, entre los defensores de su
autonoma, a Arriaga, Mata, Zarco, don Guillermo Prieto, Olvera, don Ignacio Ramrez y en rigor, a la mayor parte del Congreso, que aprob la ereccin
en Estado del Valle de lo que era Distrito Federal y le reconoci a ste, mientras la ereccin no se efectuaba, el derecho de elegir popularmente a sus
autoridades polticas, municipales y judiciales.''' 1196
Del fragor de las discusiones surgi, en efecto, el artculo 46 de la Constitucin
de 1857 que dispona: "El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio
que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin slo tendr efecto cuando los supremos poderes federales se trasladen a otro lugar",
incumbiendo al Congreso de la Unin la facultad de decretar este traslado,
segn se dispuso en el artculo 72, fraccin V. Ahora bien, mientras no se
cambiase dicha residencia, es decir, en tanto los aludidos poderes radicaran en
la ciudad de Mxico, sta representara al Distrito Federal, cuyo rgano legislativo era el propio Congreso segn lo determin la fraccin VI original del
citado artculo 72, la cual estaba concebida en los siguientes trminos: "El
Congreso tiene facultad: VI. Para el arreglo interior del Distrito Federal y
Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos elijan popularmente las
autoridades polticas municipales l' judiciales, designndoles rentas para cubrir sus atenciones locales." Debe hacerse la lgica observacin de que esta facultad era ejercitable por modo permanente y definitivo, o sea, con independencia de la ubicacin territorial del imprescindible Distrito Federal, es decir, del
sitio que se sealara para la residencia de los poderes federales conforme a la
atribucin congresional ya mencionada. En otras palabras, tal facultad no
se extinguira a consecuencia de que el Congreso dispusiese que la aludida residencia se estableciese en un lugar distinto de la ciudad de Mxico ni de que,
por ende, el Distrito Federal que representaba se convirtiese en el Estado del
Valle de Mxico, toda vez que los poderes federales deben siempre tener,
por modo ineludible, un sitio en que residir y este sitio no es otro que el
indicado Distrito, del cual jams puede prescindirse en un rgimen federativo, independientemente de su localizacin.
La disposicin constitucional que acabamos de transcribir atribuye categora
poltica al Distrito Federal en cuanto que la ciudadana en l radicada tena
el derecho de elegir a las autoridades polticas, municipales y judiciales de la
propia entidad, as como a los diputados al Congreso de la Unin a razn de
uno por cada cuarenta mil habitantes o por una fraccin que pasase de veinte
mil segn lo dispuesto por el artculo 53 de la Constitucin de 57 . Ese dere1100
915
916
73, frac. V), no previ, como lo hizo la Constitucin de 57, que la traslacin
mencionada originaba la creacin del Estado del Valle de Mxico.
Esta omisin sirvi a Herrera y Lasso para hacer notar una clara incongrue~
cia en que incurri el proyecto constitucional que "salta a la vista si se considera que, por una parte, en los artculos 43 y 44 suprime el nombre de Estado
del Valle e incluye entre las partes integrantes de la Federacin al Distrito Federal, designndole como lmites los naturales del Valle de Mxico; y por otra,
en el artculo 73 deja subsistente, como atribucin del Congreso, la de cambiar
la residencia de los Supremos Poderes de la Federacin", haciendo consistir
dicha incongruencia en lo siguiente: "Supngase que en ejercicio de esta facultad el Congreso seala la mitad de Veracruz para residencia del Gobierno
federal. .r En qu condiciones quedara el Valle de Mxico que no sera ya
Distrito federal y que tampoco habra adquirido el carcter de Estado? ..
Se requerira necesariamente, en tal caso, una reforma ,a los artculos 43 y
44 citados.
"Y todava es mayor la incongruencia si se tiene en cuenta la fraccin VI
del artculo 73 del proyecto, que previene que las municipalidades del Distrito
Federal, excepcin hecha de la municipalidad de Mxico, estaran a cargo de
un ayuntamiento de eleccin popular directa; porque una vez que se hubiere
cambiado la residencia de los Poderes, se impondra tambin, necesariamente,
la reforma de este artculo constitucional aplicable al Distrito federal instalado
en el Valle de Mxico, pero no al Distrito federal establecido en otra parte del
territorio nacional.
"De este reproche quedara a salvo el proyecto del 'Primer Jefe' si hubiera
subordinado la redaccin de todos los artculos relativos al propsito, muy
razonable, que parece haber tenido de convertir el Valle de Mxico en la residencia definitiva del Gobierno federal, dejando nicamente al Congreso la
facultad de variar esa residencia de modo extraordinario y transitorio; mas no
hizo tal y por ello el proyecto resulta deficiente." 1197
..
La omisin a que aludimos fue subsanada por el Congreso Constituyente
al decidir que "En caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar,
se erigir (el Distrito Federal) en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y
extensin que le asigne el Congreso General" (Art. 55 const.): Esta ltima
atribucin posibilita a este rgano legislativo para cercenar o mutilar el territorio
1197
Op. cit., pp. 79 y 80. El propsito de don Venustiano al que se refiere el invocado
constitucionalista efectivamente emerge de las siguientes expresiones de la Comisin dictaminadora respectiva: "Los propsitos del C. Primer Jefe son militares, polticos y civiles: el
Valle de Mxico es una extensin territorial que tiene defensas naturales propias, que lo hacen,
en cierto modo, inaccesible, y debindose aprovechar estas fortificaciones naturales, es muy
fcil defenderlas. Hacer de la ciudad de Mxico, comprendiendo toda esta circunscripcin,
una formidable plaza fuerte que sera el ltimo reducto, la ltima lnea de defensa del pas,
en el caso de una resistencia desesperada en alguna guerra extranjera." "Haciendo del Valle
una circunscripcin distinta, independiente, esto es, una entidad con sus lmites propios, con
sus recursos propios, con su administracin propia, se establece efectivamente la residencia
de los poderes en un lugar especialmente adecuado para su objeto, y puede lograrse con esto,
tambin, la mayor independencia de los Estados, que ya no tendrn ms ligas ni ms relaciones con el Poder del Centro que aquellas que correspondan propiamente a nuestra organi~
cin constitucional, esto es, aquellas que no son del rgimen interior de cada Estado" (Diario
de los Debates. Tomo II, pp. 721 y 722).
917
del Estado o de los Estados con el que se forme el nuevo Distrito Federal con
la extensin territorial que seale para dicho Estado potencial, sin que se requiera en ninguno de los dos casos el consentimiento de las entidades afectadas, ya que el supuesto normativo que contempla el artculo 44 constitucional
es distinto del que prev la fraccin tercera del artculo 73 de la misma Ley
Suprema, o sea, del que estriba en la formacin de nuevos Estados dentro de
los lmites de los existentes. En efecto, en este ltimo caso, la formacin estatal
se supedita a la satisfaccin de las condiciones demogrficas, polticas y econmicas que tal fraccin determina, en tanto que la ereccin del Estado del
Valle de Mxico es constitucionalmente imperativa y automtica segn lo ordena el citado artculo 44, sin que este fenmeno quede sujeto a la existencia
o surgimiento de dichas condiciones, toda vez que su causa determinante es la
simple traslacin de los Poderes Federales a otro lugar distinto del Distrito
Federal.
El Congreso Constituyente de 1916-17 no aprob la organizacin que de
esta entidad federativa propuso el proyecto de Carranza, habindole introducido una importante modificacin que recogi la fraccin VI primitiva del artculo 73 constitucional. Esta disposicin conserv, sin embargo, la divisin del
Distrito Federal en municipalidades cuyo gobierno encomend a sendos ayuntamientos de eleccin popular directa, pero suprimi, en relacin con la de
Mxico, a los comisionados que deba designar el Presidente de la Repblica
en lugar de dichos cuerpos edilicios, mantenindose, por otra parte, la facultad de este alto funcionario para nombrar y remover libremente al gobernador de dicha entidad que dependa directamente del Ejecutivo de la Unin.
Antes de que la Constitucin actual entrara en vigor (1 0 de mayo de
1917), don Venustiano Carranza, todava con el carcter de Primer Jefe del
Ejrcito Constitucionalista, expidi el 13 de abril de 1917 la Ley de Organizacin del Distrito y Territorios Federales, mientras el Congreso de la Unin
ejercitara la facultad de legislar para estas entidades. Segn dicho ordenamiento,
el gobierno del Distrito Federal estaba a cargo de un gobernador que dependa
directamente del Presidente de la Repblica, quien lo poda nombrar y remover libremente. El mismo ordenamiento divida al Distrito Federal en municipios,
cuyo gobierno corresponda a un ayuntamiento compuesto de miembros designados por eleccin popular directa, renovndose por mitad cada ao. El
Ayuntamiento de la ciudad de Mxico se formaba de veinticinco concejales y
el de las dems municipalidades de quince cada uno. En stas, la primera autoridad poltica local era el presidente municipal, a quien incumba la obligacin de hacer cumplir las leyes, decretos y bandos dentro de su circunscripcin territorial.v''"
.
Por reforma de 28 de agosto de 1928 practicada a la fraccin VI del artculo
73 constitucional se aboli el rgimen de municipalidades en el Distrito Federal, cuyo gobierno qued a cargo del Presidente de la Repblica para ejercitarlo "por conducto del rgano u rganos" que determinase la ley respectiva,
1198
Codificacin del Departamento del, Distrito' Federal. Introduccin, pp. 76 y
Edicin 1943.
n.
918
C.
a)
Ideas generales
El Distrito Federal no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos primarios del Estado federal mexicano, sino que desde el punto de vista
jurdico y poltico es una entidad que, segn el artculo 43 constitucional,
forma parte integrante de l. Como entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un territorio que delimita la legislacin orgnica respectiva.P'" una poblacin, un orden jurdico y un conjunto de 6rganos de autoridades que desempean, dentro de l, las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.
En cuanto al territorio, el artculo 44 de la Constitucin declara que los
lmites del Distrito Federal son los que esta entidad tena en el momento de
entrar en vigor nuestra actual Ley Fundamental, es decir, al primero de mayo
de 1917, lmites que se establecieron por los decretos congresionales de 15 y
17 de diciembre de 1898 que ratificaron y aprobaron, respectivamente, los
convenios con los Estados de Morelos y Mxico.P'" Por 10 que concierne a su
Op, cit., p. 78 de la Introduccin.
La publicacin respectiva se efectu el da 29 de diciembre de 1970 en el Diario
.
Oficial de la Federacin..
1201
La extensin territorial del Distrito Federal est demarcada en el artculo 9 de la
actual Ley Orgnica del Departamento respectivo, as como en el artculo 7 de la Ley de
1941 que sustituy.
1102
Vase la nota inmediata anterior.
1199
1200
919
Poder Legislativo
Ya hemos afirmado 1203 que dicho poder, como funcin pblica de creacin
legislativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por el mismo Congreso de la
Unin, ya que ste acta como "legislatura" de esta entidad federativa y cuya
competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas facultades que no corresponden a las materias normativas federales que seala la
Constitucin, por aplicacin analgica del principio proclamado en su artculo
124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propicia el fenmeno de que
la legislacin del Distrito Federal provenga de -un rgano que no se compone
.exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea, del ncleo humano
dernogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores procedentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que
forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este rgano, al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representatividad poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales
respectivas intervienen legisladores individualizados procedentes de otras entidades que forman parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional.
En otras palabras, al declarar la fraccin VI del articulo 73 de la Constitucin
que al Congreso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, en el fondo auspicia que los diputados y senadores que no emanen de la voluntad de su elemento humano se injieran en al elaboracin y
expedicin de los ordenamientos legales correspondientes, circunstancia que
1208
Apartad~
920
Poder Ejecutivo
921
q~e este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero tam-
bin es verdad que en este acto no slo intervienen los ciudadanos de la citada
entidad sino los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del Distrito
Federal es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta entidad y
mayoritariamente por los ciudadanos que no pertenecen a ella, circunstancia
que corrobora la capitis deminutio poltica de que adolece dicho Distrito frente
a los Estados en el sistema democrtico de Mxico.
d)
Poder [udicial
922
923
tamento que lesionen los intereses de los particulares, sean personas fsicas o
morales.V'"
e)
Ministerio Pblico
f)
Referndum
924
g)
El Distrito Federal es una entidad federativa con personalidad jurdicopoltica propia y que integra, en unin de los Estados, a la Repblica Mexi-
925
cana, segn lo declara el artculo 40 constitucional. Por virtud de dicha personalidad, tiene la titularidad del dominio de diversos bienes muebles e inmuebles
que componen su patrimonio y que obviamente son distintos de los que pertenecen a la Federacin, a los particulares, a las entidades sociales o a los organismos paraestatales de diferente ndole.
Los habitantes de la mencionada entidad federativa tienen el derecho de
usar las vas terrestres, las plazas, calles, avenidas, viaductos, paseos, jardines
y parques pblicos de la ciudad de Mxico conforme a la naturaleza y destino
inherentes a estos bienes inmuebles. Tal derecho corresponde a la comunidad
o a los grupos humanos que la integran como entes colectivos, as como a
todos y cada uno de quienes componen a una y a otros, implicando, en sus
respectivos casos, un uso universal y un uso singular concomitante, coincidente,
simultneo e innescindible, o como dice la doctrina de Derecho Administrativo, un "usus omnibus" (uso para todos) y un "usus singulis" (uso para cada
uno).
Como no puede existir ningn derecho sin la obligacin correlativa, sta,
tratndose del derecho colectivo o singular de usar los bienes de uso comn,
consiste en el respeto, en la observancia coercible del propio derecho a cargo de
todas las autoridades del Estado, y especficamente del Distrito Federal. El multicitado derecho es evidentemente por su propia ndole coercitivo,ya que las
autoridades estatales tienen el deber ineludible de comportarse activa o pasivamente conforme a l, toda vez que est previsto en la ley, segn hemos
afirmado.
El respeto y la observancia coercible a que hemos aludido se traducen, a
su vez, en que las mencionadas autoridades no deben impedir, imposibilitar,
estorbar o alterar el uso pblico o singular de ningn bien de uso comn, y
en conservarlo bajo las condiciones y con los atributos que su misma naturaleza
y destino establezcan. Dicho de otra manera, ninguna autoridad puede, sin
desacatar la mencionada obligacin, cambiar o variar tal naturaleza y destino,
mxime 'cuando se manifiesten en objetivos simultneos respeto de ciertos
bienes de uso comn.
Por otra parte, es evidente que el mencionado derecho de uso colectivo y
singular est sujeto a diferentes limitaciones en cuanto a su ejercicio y que los
bienes de uso comn pueden ser cambiados de destino, segn lo exijan las
necesidades pblicas de suyo tan variadas y variables. Sin embargo, toda limitacin o todo cambio deben tener como fuente exclusiva la ley o los reglamentos
administrativos, segn lo determinan los principios jurdicos que hemos sealado.
As lo ordenan el artculo 19 de la Ley General de Bienes Nacionales y el 768
del Cdigo Civil, preceptos que no hacen sino reiterar el principio de legalidad
que se instituye en el artculo 16 de la Constitucin Federal, primordialmente.
En otros trminos, ninguna limitacin al citado derecho de uso ni variacin
alguna del destino de cualquier bien de uso comn deben obedecer a la sola
decisin de las autoridades administrasioasP'" e
1210 e La Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal comete el ingente error
de considerar a dicho Departamento con personalidad jurdica para adquirir bienes y de
926
h)
1. Introduccin
Entre las mltiples cuestiones de inters nacional que suelen plantearse en
reuniones pblicas , discursos de candidatos presidenciales, juntas de trabajo y
dems eventos similares, destacan dos fundamentales, a saber: la relativa a la
democratizacin de nuestro pueblo y la concerniente al fortalecimiento del rgimen federal y municipal. Dicho planteamiento, que no ha rebasado los lmites de una desacreditada fraseoloza hueca, insustancial y tediosamente repetitiva, no puede formularse con sinceridad, honradez y decisin, sin abordar la
situacin antidemocrtica en que est colocada la ciudadana del Distrito Federal
desde hace ms de cincuenta aos merced a la reforma que en 1928 se practic
a la fraccin VI del artculo 73 constitucional. Tal reforma suprimi el rgimen
de municipalidades dentro del que el Constituyente de Quertaro organiz a
dicha entidad federativa, para sustituirlo con una unidad gubernativa llamada
"Departamento del Distrito Federal", subordinada directamente al Presidente
de la Repblica. La subsistencia de la actual estructura del propio Distrito, cuyo
elemento humano asciende a quince millones de habitantes, es decir, a la quinta
parte, aproximadamente, de la poblacin total del pas, implica un permanente
signo de antidemocracia y una notoria incongruencia con el sistema federal
que, al menos formal y tericamente, se ha implantado en nuestra Constitucin vigente.
Desde que en el ao de 1973 publicamos la primera edicin del presente
libro, preconizamos la necesidad de reestructurar al Distrito Federal como medida
especfica inaplazable de "justicia poltica" para su enorme y siempre creciente
poblacin. Estamos conscientes de que los apologistas, por no decir aduladores,
del absorbente y antidemocrtico presidencialismo mexicano se opondrn contumazmente a la reestructuracin constitucional del Distrito Federal que propugimputar stos, sean del dominio pblico o del dominio privado, al propio Departamento.
E~ Dep!lrtamento del Distrito Federal no es una persona moral, sino un organismo de gobierno integrado por diferentes rganos que reciben distintas denominaciones y que encabeza
su Jefe, el cual depende por modo directo constitucionalmente del Presidente de la Repblica.
Un org~nismo de gobierno .no puede tener capacidad para tener en propiedad bienes, toda vez
que es Simplemente su administrador, Los bienes del dominio pblico o del dominio privado que
se encue~tran dentro ~el territorfo ~el Distrito Federal son de esta entidad federativa, que es
la que tiene personalidad constitucional, por lo que el Departamento mencionado slo las
administra. C0!1si~erar, como lo hace dicha Ley (Arts. 32, 33, 34- Y 35), que el Departamento. del Distrito Federal es propietano de tales bienes equivaldra a estimar que cada
Secretano de Estado tambin fuese duea de los bienes nacionales que tiene bajo su manejo administrativo dentro del ramo que corresponda.
1210 d
Dicho Proyecto fue aprobado en la Novena Asamblea General Ordinaria de la
Federacin Nacional de Colegios de Abogados, celebrada en el Puerto de AcapuIco los das
28, 29 Y 30' de abril y 1'1 de mayo de 1982.
927
namos. Sin embargo, tal oposicin no mermar nuestros esfuerzos por tratar de
lograr, algn da, para su poblacin ciudadana la justicia democrtica que merece. Nos consuela y alienta en nuestros afanes la sentencia humana y de moral
social del maestro Vasconcelos que afirma: "Propio es de pocas decadentes y de
individuos menguados hacer eco a los que sonren con desdn ante el que quiere
y no puede." Consideramos que el pueblo de Mxico est ahto de escuchar tantas promesas por parte de los funcionarios pblicos que no se cumplen, pues slo
se formulan muchas veces demaggicamente por ellos para preservar su personal
situacin poltica. No debemos olvidar la frase evanglica que ensea que "el
buen rbol por sus frutos se conoce", y esta admonicin, proyectada al campo de
la vasta problemtica nacional, debe traducirse inicial y prioritariamente en las
reformas normativas de rango constitucional y legal que sean imprescindibles
para poner en prctica las soluciones que en muchas ocasiones simplemente suelen esbozarse sin encuadrarlas sistematizadamente en un conjunto de nuevas disposiciones jurdicas.
Las reformas a la Constitucin que proponemos para reestructurar al Distrito Federal se fundamentan en las consideraciones que apoyan esta ponencia,
mismas que en su conjunto entraan la siguiente:
2. Exposicin de motivos
'a) Ideas generales. Hemos dicho anteriormente que el Distrito Federal
no es lisa y llanamente el lugar donde residen los rganos primarios del Estado
federal mexicano, sino que desde el punto de vista jurdico y poltico es una entidad que, segn el artculo 43 constitucional, forma parte integrante de l. Como
entidad, el Distrito Federal tiene obviamente un territorio que delimita la legislacin orgnica respectiva, una poblacin, un orden jurdico y un conjunto ~e r~a
nos de autoridad que desempean, dentro de l, las funciones legislativa, ejecutiva
y judicial. En lo que respecta a los derechos polticos subjetivos de los ciudadanos
que residen en el Distrito Federal, o sea, en lo que atae a lo que se llama "voto
activo", su ejercicio slo es constitucionalmente posible tratndose de la integracin de las Cmaras que componen el Congreso de la Unin y de la designacin del "gobernador delegado" de dicha entidad que se denomina "Jefe del
Departamento del Distrito Federal", ya que su nombramiento provien~ de
dicho alto funcionario administrativo, quien asimismo puede remov~rlo. libremente. A diferencia de lo que sucede con los Estados miembros, el Distrito Federal no tiene constitucin particular, pues su orden jurdico se forma con todas
las leyes que como legislatura local expide dicho Congreso. Es. inco~cuso. que
?entro del Distrito Federal se desempean las funciones legislativa, eJec~tlva y
Judicial por los diferentes rganos que integran su gobierno en el amplio se~~
tido del concepto, en los trminos a que brevemente nos referiremos a continuacin.
b) Poder Legislativo. Tambin hemos afirmado que este poder, como funcin pblica de creacin normativa, se ejerce dentro del Distrito Federal por ~l
mismo Congreso de la Unin, ya que ste acta como "legislatura" de esta enn-
928
dad federativa y cuya competencia, en lo que a sta concierne, se integra con todas aquellas facultades que no corresponden a las materias normativas federales
que seala la Constitucin, por aplicacin analgica del principi~ J?roclam~do en
su artculo 124. El doble carcter que tiene dicho Congreso propICIa el fenomeno
de que la legislacin del Distrito Federal provenga de un rgano que no se compone exclusivamente por representantes de su poblacin, o sea,' del ncleo humano
demogrficamente ms denso del pas, sino por diputados y senadores procedentes de los Estados de la Repblica. La composicin de las Cmaras que
forman el Congreso de la Unin provoca, a su vez, el hecho de que este :g~no,
al actuar como legislatura del Distrito Federal, no tenga la representatividad
poltica de su poblacin, ya que en la produccin de las leyes locales respectivas
intervienen legisladores individualizados procedentes de otras entidades que forman parte de la Federacin segn el artculo 43 constitucional. En otras palabras, al declarar la fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin que al Congrcso de la Unin corresponde legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, en
el fondo auspicia que los diputados y senadores que no emanen de la voluntad
de su elemento humano se injieran en la elaboracin y expedicin de los ordenamientos legales correspondientes, circunstancia que coloca a la poblacin de
dicha entidad en una situacin de capitis deminutio poltica frente a la de los
Estados miembros, cuya hegemona en la creacin de leyes para el Distrito
Federal no se neutraliza por el hecho de que la diputacin de ste sea la ms
numerosa dentro de la Cmara respectiva por razones demogrficas, pues en
el Senado los representantes de dicha entidad implican indiscutiblemente una
porcin muy reducida de su integracin humana.
e) Poder Ejecutivo. Segn manifestamos en pginas anteriores, la funcin administrativa dentro del Distrito Federal, o sea, el "gobierno" en su sentido
estricto indebido, se deposita en el mismo Presidente de la Repblica segn lo
ordena la fraccin VI, base primera, del artculo 73 constitucional. El ejercicio
del gobierno, conforme a esta disposicin, lo despliega el presidente "por conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva", cuyo conjunto
forma la entidad gubernativa denominada "Departamento del Distrito Federal".
Fcilmente se advierte que en la designacin de los rganos de gobierno administrativo del Distrito Federal no interviene la voluntad popular, es decir, su
ciudadana, a pesar de que sta sea la ms numerosa del pas, ya que los titulares de todos los rg-anos de autoridad Que forman el Departamento respectivo
reconocen como fuente de su investidura la decisin presidencial unilateral,
directa o indirecta. Por consiguiente, en la mencionada entidad federativa no
opera uno de los signos del rgimen democrtico y que consiste en la participacin directa del pueblo en la eleccin de las personas que encarnen los rganos
primarios de gobierno. Bien es cierto que el Presidente de la Repblica es el
gobernador "nato" del Distrito Federal por mandamiento constitucional y que
este alto funcionario es designable en eleccin popular directa, pero tambin es
verdad que en este acto intervienen no slo los ciudadanos de la citada entidad,
sino tambin los del pas entero. En otras palabras, el gobernador del Distrito Federal es elegible en proporcin minoritaria por el pueblo de esta entidad y mayo-
929
59
930
3.
Reformas constitucionales
a)
b)
931
ARTCULOS TRANSITORIOS
932
4.
Palabras finales
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
SUMARIO: I. Breves consideraciones previas.-Il. Semblanza de la Iglesia.-IlI. Bosquejo de la Iglesia en Mxico: A. El Patronato real: B. Las
rdenes religiosas; C. La Inquisicin o Tribunal del Santo Oficio (Generalidades); D. La Iglesia en el Mxico independiente hasta las Leyes de
Reforma.-IV. Las Leyes de Reforma: A. Consideracin previa; B. La
supresin de los fueros; C. La intervencin de bienes eclesisticos; D. Votos
monsticos; E. Desamortizacin de bienes; F. Nacionalizacin de los bienes
del clero; G. Estado civil de las personas; H. Libertad de cultos.-V. Somero juicio crtico sobre la Reforma.-VI. Exgesis del artculo 130 constitucional: A. Reiteracin de la libertad religiosa; B. Intervencin del poder
pblico en el culto religioso; C. Incapacidades y prohibiciones respecto de los
ministros del culto; D. Agrupaciones religiosas; p. Estado civil de las personas; F. Disposiciones generales; G. Necesaria supervivencia del artculo 130
constitucional.
I.
El artculo 130 de la Constitucin se desenvuelve preceptivamente en diversas disposiciones que, en su conjunto, destacan no la separacin de la Iglesia
y el Estado como indebidamente suele afirmarse, sino la supeditacin de la
Iglesia al Estado. Esta situacin, que ha sido el resultado la consecuencia de
diferentes acontecimientos que registra la historia sociopoltica y econmica
de Mxico, debe ser analizada desde distintos puntos de vista para justificar o
rechazar la mencionada supeditacin al poder estatal. En ese anlisis deben
concurrir varios criterios metodolgicos, pues debe dilucidarse, con pretensin
de objetividad y eliminando en lo posible el subjetivismo, si las prescripciones
constitucionales que forman el contexto de dicha subordinacin son nicamente trasunto de situaciones fcticas que pertenecen al pasado, o si, por lo
contrario, deben necesariamente subsistir como normas jurdicas fundamentales para evitar la colisin, tan frecuente en la historia, entre la autoridad civil
y. la autoridad eclesistica, as como para imposibilitar la hegemona de l~ Iglesia sobre el Estado que muchas veces ha impedido o frustrado la realizacin
de principios ideolgicos de carcter econmico, poltico, cultural y social en
beneficio de las grandes mayoras populares.
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La Constitucin no debe ser lisa y llanamente un simple documento jurdico que slo reconozca como fuente creativa la emotividad, imaginacin o
ideacin de los miembros de una asamblea legislativa. Aunque en algunos aspectos la Constitucin ostente meros perfiles literarios que la presenten como
un poema jurdico o exprese postulados ideolgicos y dogmticos en ocasiones
inalcanzables por la realidad fenomnica de un pueblo o incompatibles con
ella e inaplicables a ella, est, por lo general, estrecha e inextricablemente vinculada a la historia y a la polifactica facticidad de la que sta se nutre. Es la
vida de un pueblo con todas sus vicisitudes, necesidades, problemas, sufrimientos y aspiraciones, la motivacin de los mandamientos constitucionales
que proclaman las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que
en un cierto momento histrico deriven de los factores reales de poder, as
como, simultnea o concomitantemente, la teleologa de la misma produccin
constitucional y la justificacin de los principios en que sta se sustenta.
Por eso, cuando se medita sobre las disposiciones contenidas en .el artculo 130
de la Constitucin que no slo limitan a la Iglesia sino que autorizan a los
rg-anos del Estado para intervenir en varias esferas de su actividad interna,
surgen mltiples cuestiones de indispensable dilucidacin no nicamente para
demarcar el alcance de tales disposiciones, sino tambin para valorarlas con sentido crtico a fin de propugnar su permanencia, modificacin ampliativa o disminutiva, su reforma esencial o, incluso, su abolicin. Y es que las normas involucradas en el citado precepto constitucional se revelan como diques o valladares para contener, dentro de un determinado cauce, la corriente impetuosa
que la autoridad eclesistica suele desatar sobre la vida pblica del Estado
provocando con su turbulencia crisis tan graves que frecuentemente desembocan en situaciones de rebelda y violencia.
Si la Iglesia debe ser una entidad separada del Estado, una institucin
sometida o coextensa a l o una sociedad hegemnica, son los tpicos que tal
vez puedan esclarecerse y solucionarse atingentemente a travs de las consideraciones que formularemos en este captulo, sin olvidar, en esta pretensin, que
las cuestiones que suscitan jams pierden actualidad, porque siempre se abordan en el terreno polmico mientras existan las dos entidades que por tradicin histrica han tenido la condicin de rivales, a saber, la Iglesia y el Estado,
dispuestos a conquistar en lides ideolgicas y en luchas cruentas el triunfo y la
supremaca en la direccin de los pueblos.
Por ltimo, debemos hacer la observacin de que, si hemos hablado de la
"Iglesia" en singular y no de las "iglesias" que sustentan diferentes credos religiosos, es porque en Mxico la primordial, por no decir la nica, que ha sido,
es y ser ese rival del Estado no es otra que la Iglesia Cailica, Apostlica y
Romana, toda vez que, al institucionalizar la unidad religiosa que ha sido signo
invariable de nuestro pueblo, es la que se ha enfrentado, coludido, supeditado o dominado al poder civil dentro del Estado mexicano.
.
Huelga decir, por lo dems, que las ideas Que exponemos en esta ocasin
pretenden despojarse de todo subjetivismo religioso y tratan de eludir cualquier prejuicio, pues estimamos que sin un anlisis objetivo que se esfuerce
EL ESTADO Y LA IGLESIA
935
por ser imparcial, las cuestiones planteadas no podran estudiarse ni solucionarse con la serenidad de nimo que su importancia y trascendencia requieren.
n.
SEMBLANZA DE LA IGLESIA
936
"Cada fiel tena su modesto puesto; cada sacerdote, cada dicono tenan su
tarea que cumplir, segn su rango; pero el obispo, por su parte, las asuma todas; era responsable de todo. Velaba, pues, por la disciplina, por las buenas
costumbres, por la armona entre los cristianos. Si uno de ellos flaqueaba, se
portaba mal o apostataba, el obispo se resenta de estas faltas como de otras
tantas heridas en el cuerpo mstico", afirma el autor citado, quien agrega:
"Es evidente que el sistema episcopal fue uno de los elementos fundamentales
del Cristianismo durante el decisivo periodo en que conquist el mundo. Debi a ese sistema su firme flexibilidad, su solidez doctrinal y su eficacia material. No conocemos a todos esos obispos de los primeros tiempos que fueron
verdaderamente las piedras sillares con que se edific la Iglesia, pero cuntos
entre los que conocemos se nos aparecen con un halo de genio y de santidad.
Pensemos en Ignacio de Antioqua, en Policarpo de Esmirna, en Dionisia de
Corinto, en Ireneo de Lyon; ms tarde en Cipriano de Cartago, en Hilario
de Poitiers y en todos esos grandes obispos que, en el dramtico viraje de
finales del siglo rv, aparecieron como los verdaderos jefes de la sociedad. Sin ese
rgimen, sin esos hombres, el Cristianismo no habra podido desempear el
papel que todos conocemos." 1215
El fundamento evanglico de la Iglesia radica en las mismas palabras que
Cristo dirigi a Simn, llamado comnmente Pedro, dicindole: "Y yo te digo,
que t eres Pedro, y sobre esta piedra edificar mi Iglesia, y las puertas del
infierno no prevalecern contra ella." 1216 En este anuncio se advierte la unidad originaria entre el Salvador y la comunidad cristiana, es decir, entre El y
todos los hombres Que siguieran y cumplieran su doctrina sin distincin alguna.
Es evidente que dicha unidad mstica implica necesariamente la unidad de principios) pues sera absurdo que la Iglesia se apartara de ellos, los contraviniese
en su conducta y en la de sus miembros y autoridades o los deformase. Es ms,
ni siquiera puede aceptarse ortodoxamente que la Iglesia proclame principios
distintos de los establecidos por el Mesas, pues por lo contrario, todas sus
estructuras los deben respetar, desenvolvindolos preceptivamente y aplicndolos en la realidad humana. Tales principios, base y cspide del Cristianismo,
se descubren en las enseanzas del Maestro Divino contenidas en sus diferentes actuaciones pblicas como Hombre-Dios, desde el Sermn de la Montaa
hasta las Siete Palabras, as como en las conversaciones con sus discpulos y
gente del pueblo y en las lacnicas p'ero sublimes y profundas contestaciones
que dio durante sus dos procesos, a saber el judo ante el Sandedrin y el romano ante Pilato. Ahora bien, uno de esos principios, que en relacin con la
temtica del presente captulo es el que ms nos interesa, es el de la separacin
entre el mbito religioso del Cristianismo .l' el mbito poltico de los Estados
temporales. Esta separacin la proclama ntidamente Jess al responder al inI dem, pp. 238 Y 239.
San Mateo. Capitulo XVI. Versiculo 18. "Pedro" denotaba "piedra", y con este
nombre design Cristo a Simn y se conoce universalmente a este discpulo. Al ser ste la
"piedra" o fundamento de la Iglesia cristiana, fue al mismo tiempo su cabeza, habindose
disputado su legtima sucesin la Iglesia de Roma y la de Constantinopla, sin que la polmica entre ambas se haya decidido en favor de ninguna,pues los propugnadores de las tesis
en contradiccin siguen sosteniendo histrica y teolgicamente sus respectivos puntos de vista.
1215
1216
EL ESTADO Y LA IGLESIA
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cambi el rumbo de la historia de la Humanidad, se declar por sus dos autores que "Queremos que cualquiera que desee seguir la religin cristiana pueda
hacerlo sin el temor de ser perseguido", agregando que "Pero lo que oto:gamas a los cristianos lo concedemos tambin a todos los dems. Cada cual tiene
derecho de escoger y de seguir el culto que prefiera, sin ser menoscabad~ en
su honor o en sus convicciones. Va en ello la tranquilidad de nuestro tiempO.H 1219
Comentando el Edicto de Miln, el historiador Daniel Rops expresa en acertadas palabras que "La corriente general de la opinin, el conformismo de las
masas, que tanto actuaron en contra de la expansin cristiana, trabajaron desde
entonces en su favor. No haban reconocido oficialmente los emperadores que
se haban equivocado al tratar de destruir al Cristianismo? No era eVIdente
que el Dios de los cristianos era ms fuerte que las viejas divinidades paganas,
puesto que haba hecho triunfar a su amigo? En vez de atribuir las calamidades
de la poca a la impiedad de los cristianos, como se haba proclamado tan a
menudo, no habra que buscar sus verdaderas causas en la negativa opuesta
por Roma durante tan largo tiempo a la nueva fe? El mismo Constantino n.o
deba distar mucho de pensar en tales cosas, y aun cuando en los medios tradicionales e intelectuales era frecuente considerar el cambio en curso como una
espantosa regresin, el conjunto del pueblo, simplista y supersticioso, haba de
convencerse muy de prisa de que la victoria de Cristo estaba inscrita en los
arcanos del destino." 1220
El Edicto de Miln se ha calificado con toda razn como un documento de
trascendencia universal, pues la libertad religiosa que proclam y el reconoci..
miento oficial de la religin cristiana que el emperador Constantino hizo a
consecuencia de ella por conviccin ideolgica o por conveniencia poltica,
fueron los factores que transformaron radicalmente las estructuras del Estado
romano. El Cristianismo ejerci influencia directa y decisiva sobre el derecho,
ya que determin la expedicin de varias leyes o edictos en que se recogieron
sus enseanzas, admoniciones, exhortaciones y prcticas cultuales y litrgicas. 12 21 y 1221 bis La poltica tambin recibi el impacto cristiano, pues dicho
clebre emperador, al abrazar la fe de Cristo, transform la sociedad de su poca
Daniel Rops. Op. cii., p. 427.
Idem, p. 429.
1221
1?aniel Rops cita varios ejemplos de tal influencia. "El domingo, dice, da ya no
del Sol, sino de la Resurreccin, fue desde entonces de descanso obhgatorio y situ6se en el
mismo rango que las tradicionales ferias paganas. Dos .edictos, cuyas intenciones son particulannente conmovedoras, prohibieron, el uno, el suplicio de la cruz y el otro que se marcase
a los condenados en el rostro con un hierro candente, pues, seg~ deca 'el texto 'la faz
del hombre est hecha a semejanza de la belleza divina'." (Op. cit., pp. 43& Y 439:)
1221 bis
Por su parte, Daniel Olmedo, al aludir a la repercusin trascendental de dicho
edicto, asevera: "La victoria militar de Constantino en Italia y su alianza con Licinio en
Miln al comenzar el ao 313 en que acordaron dar total libertad religiosa a los cristianos
v~ a ten~r co~ecuencias ~~lc~Jables enton~es. A lo largo del siglo IV, despus de algunos
anos de Inseguridad, el Cristianismo va dominando por completo en la sociedad ve con fre-cuencia a sus obispos reunidos .en concilios, bajo la protecci6n imperial y aun,'a veces, por
orde~ del emperador., El pa~o subsiste pero ya sin apoyo imperial, y con positiva obstrucein, pues se prohben los sacrifiCIOS se toleran muchas destrucciones de idolos y santuarios." (HistO'fia d. la 19l.sia Catlica. p. 11.)
1219
1220
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EL ESTADO Y LA IGLESIA
"br~aros",
con~sto.
1222
op.Alcit.,entrar
pp. 444
445. germnicos,
'
1.222 bis
los ypueblos
llamados
en
con la cultura romana que se encontraba desde el siglo IV muy influenClada P?r el CnstW11SII!,
adoptndolo como base .politico-re1igiosa de los. Estados que CODStltuyer..on ..a teparttr ..el 81glo v. Entre dichos pueblos figuran los francos y los irlaruUses. y pO,tenormen los f1fS&godos
que establecieron en Espaa una importante monarquia, cuyo rgimen fUe, en su poca,
ejemplo de democracia.
~uero!1
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ataron la violencia en varios pases, sin excluir a Mxico. Las iglesias y sus
jefes, como grupos religiosos, independientemente de las creencias que profesen y del culto que practiquen, son indiscutiblemente destinatarios del imperium estatal que se desarrolla en actos de autoridad de diversa ndole. Por ello,
no slo la Constitucin sino tambin las leyes del Estado deben subordinar, con carcter de normacin coercitiva, la conducta de dichas comunidades y de sus
dirigentes, demarcndoles, sin embargo, una esfera, que es la estrictamente
religiosa, dentro de la que, con respetable y respetuosa autonoma, realicen sus
objetivos espirituales sin intervencin alguna de las autoridades estatales. Rechazar esa subordinacin equivaldra a proclamar el principio de extraterritorialidad dentro del Estado, en el sentido de que sus normas constitucionales y
legales y los actos de autoridad que en aplicacin de ellas desempearan sus
rganos de gobierno, no tuvieran observancia ni Vigencia para las iglesias y
sus jefes. Entre la Iglesia y el Estado debe haber, pues, respeto mutuo que, a
su vez, descansa en la demarcacin de los mbitos teleolgicos y dinmicos
que corresponden a ambas entidades. La interferencia de stas convierte a la
Iglesia en una organizacin ajena a su origen divino, prostituyendo su implicacin prstina y al Estado en opresor de la libertad religiosa, quebrantndose el
equilibrio que necesariamente debe haber entre una y otro, producindose los
consiguientes conflictos regresivos que tantos pueblos han padecido. La verdadera Iglesia de Cristo debe ser una comunidad como El la fund y en la
que El est msticamente presente por todos los siglos, teniendo como finalidad suprema el perfeccionamiento moral y espiritual de los hombres. La Iglesia poltica y la actividad poltica de sus dirigentes cualquiera que sea su categora destruye la unidad con el Mesas al violar el principio que ensea que el
reino del Salvador no es de este mundo. Mover a los feligreses, con el seuelo
de la religiosidad, hacia objetivos de ndole poltica implica una conducta alejada del camino que traz Jesucristo, y la conversin de la Iglesia, como ha
sucedido en la historia, en un grupo de presin sobre las autoridades del
Estado.
. Estas consideraciones no entraan, sin embargo, que los cristianos, cualqUIera que sea su credo especfico, no deban participar, como ciudadanos, en
las actividades polticas, abstencin que, por 10 dems, sera absurda. Por 10
contrario, la conciencia cristiana, tan radicalmente distinta del fanatismo y la
supersticin, es uno de los mejores vehculos que conducen al verdadero civismo, pues merced a ella y en cumplimiento de las enseanzas de Jesucristo,
la persona puede cooperar al mantenimeinto del equilibrio entre la Iglesia y
el Estado a que pertenezca, "dando a Dios 10 que es de Dios y al Csar 10 que
es del Csar". La actitud cristiana no slo debe observarse en la vida subjetiva
o inmanente del hombre ni nicamente se traduce en la mera intencin de
cumplir las enseanzas y exhortaciones de Cristo, sino que esencialmente estriba en la adecuacin del comportamiento externo o trascendente a los postulados que integran su doctrina. La religin cristiana no es contemplativa,
pasiva o esttica, sino eminentemente activa en cuanto que sus_profesantes
tienen la obligaci6n de practicar sus mandamientos en los diStintos mbitos de
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la cosa pblica, es decir, en los asuntos del Estado (O del Csar); pero esta
exhortacin debe entenderse dirigida a las personas en 10 individual, no a los
jefes de la comunidad llamada "Iglesia". Esta conclusin es perfectamente lgica, puesto que la Iglesia no tiene "ciudadana" que es la calidad indispensable
para actuar polticamente, mxime que tampoco, cuando es "universal" como
la catlica, tiene nacionalidad. Es precisamente la universalidad de la Iglesia 10
que la posibilita para atentar contra la soberana exterior del Estado y su
poder pblico de imperio que ejerce sobre su territorio y poblacin por conducto de sus rganos. En efecto, el Jefe da la Iglesia, llmese papa, patriarca o
Sumo Pontfice, como autoridad mxima de su organizacin jerrquica, es,
lgicamente, quien la dirige en todos los pases donde existan comunidades
religiosas que reconozcan a dicha institucin y que pertenezcan a ella. En consecuencia, todos los eclesisticos deben obediencia a dicho jefe y tienen que
cumplir las decisiones que dicta bajo diversas formas, y cuando estas decisiones se oponen a las leyes del Estado, inclusive a su Constitucin, los miembros
del clero, so pena de excomunin o de otras sanciones, deben ajustar su actuacin a lo que les mande la autoridad suprema de la Iglesia, suscitndose as
los conflictos poltico-religiosos que tan prolijamente registra la historia. Por ende,
la catolicidad de la Iglesia entraa siempre un presupuesto conflictivo, o sea, la
causa permanente de provocar contiendas entre las autoridades estatales y
las eclesisticas, situacin que desaparecera si cada pas tuviese "su iglesia"
con una org-anizacin que no dependiese de ninguna jerarqua internacional,
es decir, si hubiese iglesias independientes entre s y que slo estuviesen unidas
por una fe comn.
La Iglesia slo se justifica, desde el punto de vista evanglico, como comunidad cristiana que sostiene y difunde los principios y las enseanzas de su
Divino Fundador. El apartamiento del cauce teleolgico que le trazan estos
principios y estas enseanzas la desnaturaliza y la intervencin de sus dirigentes nacionales e internacionales en los asuntos que competen a los Estados, la
convierten en una institucin poltica ajena a la causa final que inspir su
creacin. Por ende, los jerarcas eclesisticos, con el carcter de tales y en
nombre de la Iglesia que representan, no pueden injerirse en cuestiones polticas sin adulterar la ndole esencial de la comunidad cristiana. Obviamente,
este impedimento no afecta, segn dijimos, a los cristianos individualmente
considerados, pues como nacionales y ciudadanos de un Estado tienen el derecho y la obligacin de actuar polticamente en los trminos que establezcan
sus estructuras jurdicas. Y es que la persona humana, en su concreta individualidad, se mueve subjetiva y objetivamente en dos grandes esferas cuando
profesa alguna creencia religiosa, a saber: en la que a sta y a su culto concierne
y en la que atae al Estado al que pertenezca; y si bien es cierto que entre
ambas no es posible demarcar una discriminacin tajante frente a la conciencia y al pensamiento, s es factible separar las cuestiones que a una y a otra
correspondan estrictamente para asumir la conducta idnea respectiva, la cual
debe tender a evitar su recproca interferencia mediante la aplicacin de la
eterna exhortacin de Jess: "Dad a Dios lo que es de Dios, yal Csar lo que
es del Csar."
.
945
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III.
A.
El patronato real
60
n,
p. 48.
946
122~ Ibld. Ley 11J, cuyo texto era el siguiente: "Los Arzobispados Obispados y Abadas
de nuestras Indias se provean por nuestra presentacin hecha nuestro muy Santo Padre,
que por tiempo, fuere, como hasta ahora se ha hecho."
1226
"Si algn prncipe ha encarnado la total confusi6n entre el orden religioso y el orden
poltico, de m.anera que el uno fije los principios de otro y al mismo tiempo le provea de
medios de accin, ste fue el rey misterioso, nimbado de gloria y sealado al mismo tiempo
con algunos grandes fracasos, que rein en Espaa durante la segunda mitad del siglo XVI,
cuando se cumplan sus ms altos destinos: Felipe II (1556-1598)" (La Iglesia del Renacimiento y de la Reforma, p. 183).
1227
Don Vasco de Quiroga fue uno de los personajes que mayores beneficios realiz en
favor de uno de nuestros pueblos a?orgenes, el tarasco. Foment6 la agricultura y el comercio,
y. en cuanto a las artesanas .lIlJPulso el corte de madera, su labrado y pintura. La defensa que
slC;mpre op~o a la explotacin de los indgenas por parte de los espaoles le vali el tratamiento carioso de "Tata Vasco". Mxico ha reconocido sus mritos y su cristiana labor.
colocndolo con toda justicia entre los pr6ceres de la Colonia.
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947
lo que se co~~c.e como clero regular, constituido por diferentes rdenes religiosas
cuya obra civilizadora fue un factor muy importante para la integracin de la
nacin mexicana durante los tres siglos que comprende la poca colonial de
nuestro pas. La labor desarrollada por dichas rdenes estaba generalmente
~entada por el acendrado espritu cristiano de incorporar a la cultura hispruca a los pueblos aborgenes mediante la enseanza y la educacin y de
preservar a los naturales contra los abusos, desmanes y atropellos de que
frecuentemente eran vctimas por parte de las autoridades civiles y de los
e?-comenderos. Puede afirmarse Que si la espada consum la dominacin material de nuestras masas indgenas, la cruz Que simblicamente llevaban por delante
los misioneros religiosos realiz su conquista espiritual como elemento indispensable para la formacin paulatina del pueblo mexicano.
a)
948
Los jesuitas
Ibi., p. 287.
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949
don Teodosio Lares, ministro de Justicia de "su Alteza Serensima't.v'" La abolicin de este decreto fue propuesta por la Comisin de negocios eclesisticos
ante. el Congreso .C~mstituyente de 1856-57 a efecto de que en la Repblica
mexicana se supnrmese absolutamente y para siempre la Compaa de Jess.
~~s argumentos que al efecto se esgrimieron giraron en torno a la consideraClan d~ que la orden de los jesuitas, a pretexto de su religiosidad y de la labor
educativa Que nadie le escatima, intervena en la poltica interior de los Estados, proclamando que el pontfice romano es a quien se debe siempre obedecer
por todas las naciones cristianas a despecho de los que las constituciones v leves
temporales establezcan, alegando que el Papa "tiene suprema Y' amplsima potestad sobre todos los prncipes".
La Comisin de referencia no desconoci que personajes eminentes en las
letras, en la cultura y en la ciencia egresaron de los colegios jesuitas ni que
hom~res ilustres pertenecieron a la citada Compaa, pero agreg que esta personalidades fueron excepciones que "no podrn nunca cotejarse ventajosamente
con las extravagancias morales emitidas por los casuistas, ni con las escandalosas
y sangrientas huellas que marcan la influencia de la Compaa, ya en plinto a
la enseanzaa, y ya sobre todo en la direccin de los -negocios polticos, en qurlos societarios juzgaron ventajoso tomar participio, modificando as la venerada doctrina del Salvador, cuyo reino, deca a los apstoles, no es de este mundo".
Despus de solidarizarse con la supresin de la orden de los jesuitas decretada
por Carlos III, Napolen 1 e incluso "por la santidad del Pontfice Clemente XIV", la Comisin aduce que la subsistencia de la misma en Mxico traera
consecuencias nefastas para su conquista y su servidumbre cuenta la influencia
de los clrigos y de los frailes, combinada con las armas de Jos dominadores:
una nacin en que incesantemente se ha predicado como principal virtud de
los hombres .rio su ocupacin ordinaria, no su constante dedicacin al trabajo,
que tambin debe hermanarse con las prcticas religiosas y con el culto debido
Dios, sino un ecsajerado ascetismo, que raya en la holgazanera, que la reli- '
gin reprueba, y que es funestisimo la sociedad; una nacin en que el sentimiento religioso se esplota tan fcilmente, hacindosele servir bastardos intereses, porque un gran nmero de la clase indgena de nuestro pueblo no
distingue an la verdadera aplicacin que debiera darse tales influencias:
una nacin en que todava ecsisten muchas rdenes religiosas, cuya creacin si
bien tuvo un fin laudable en otra poca, hoy son de todo punto innecesarias y
1230
El aludido Decreto ordenaba lo siguiente: "Art. 1'1 Se restablece en la Repblica
la orden religiosa de la Compaa de Jess, c<;nforme su i~stituto y reglas aprobad~s. por la
Iglesia, y con entera sujecin las leyes nacionales, 2'1 Seran en const;~uencla a~mlt1dos en
la Repblica cualesquiera individuos de la Compaa de Jess y rmntras residan en el
territorio nacional se considerarn como mexicanos, sin poder alegar derecho alguno de extranjera, pudiendo erigirse en comunidades, establecer colegios, hospicios, casas pr~fesas y de
noviciado, residencias, misiones y congn;~aciones, en los l.~gares don~e ntes es~uYleron est~
blecidos, en los que juzgaren propsito, con aprobacin del. gobIerno. y noticia del ordinario respectivo; quedando, as los indi.viduos como las comurudades, sl!Jetos en todo .las
leyes civiles y eclesisticas de la Repbhca. 39 S.e les devolver? sus antigua~ casas, colegios,
templos y bienes que existan en poder del gobierno, . excepcin del. ~ole~~ de San Ildefonso y bienes que le pertenecen, y los que estn dedicados al servicio nul.ltar. 49 Se les
urbanas, rent~s, pertenen.clas, ~erechos y
devolvern igualmente todas' las fincas rsticas
acciones que les fueron ocupadas y se conserven ,sm destmo aplicacin particular, (Dubln
y Lozano. Colecci6n de Leye-s. Tomo VI, p. 67J.)
,
950
EL ESTADO Y LA IGLESIA
951
meos para ver como gigantes doce religiosos viejos y valetudinarios unos, j-
partido liberal y sus principios los que rigen los destinos de nuestra patria?
Cmo ese partido tan robusto, tan ecsuberante, tan lozano, ha de temer esos
pobres religiosos, reducidos hoy en Mxico la humilde condicin de maestro
de escuela? j Ah, Seor Tal temor seria una mancha, una deshonra para el
partido liberal, y una cobarda indigna de los representantes del pueblo mexicano. Sancionada como est la estincin del fuero eclesistico y la libertad de
la enseanza, desaparecen los motivos que hicieron temible, aun en la primera
poca, la Compaa de Jesus. Ademas, los principios que rigen al pais no
son los de una completa libertad? No es el programa del partido liberal la
absoluta libertad de conciencia, la tolerancia de todos los cultos, y la estincion
de todo monopolio en la enseanza pblica? Estos principios no estn en vsperas de sancionarse en la constitucin de la repblica? No s entnces con qu
razn, ni con qu justicia se pueda prohibir la ecsistencia de la Compaa de
Jesus, ni prohibirseles tampoco sus individuos que sirvan Dios como mas
conveniente les parezca, ni que se dediquen la educacin de la juventud como
puede hacerlo el protestante, el mahometano y el judio. Todos estos son libres
para servir Dios segun el dictmen de su conciencia, mnos la Compaa de
Jesus? El protestante puede erigir un templo, el mahometano una mezquita,
y el israelita una sinagoga, slo la Compaa de .jesus no puede tributar un
culto pblico la Divinidad? Todos pueden abrir sus establecimientos de
, enseanza, y solo se le prohibe la Compaa de Jesus? Todos pueden reunirse para vivir juntos y dedicarse la ocupacin honesta que elijan, y esto no
ha de ser dado la Compaa de Jesus? Qu especie de libertad es esta? .
preguntar con razn un americano, un ingles, un aleman, un frances, y hasta
un turco ... j Todo es sarcasmo en Mxico! dirn con amarga sonrisa los hombres verdaderamente liberales, los hombres verdaderamente tolerantes... j Seor por honor del pas, dejemos de estar ponindonos en evidencia ante las
naciones civilizadas." 1232
Apoy el dictamen de la Comisin don Ignacio L. Vallarta, quien expuso:
"Clemente XIV con valor de hroe y con energa de mrtir, espidi en 21 de
julio de 1773, su clebre billa: 'Dominus de Redempter', y suprimi la Compaa. Esa bula, documento glorioso de un pontificado ilustre, testimonio autntico de un genio superior, es no ya un cargo fulminado por este aquel soberano, sino la reprobacin de una Orden de principios disolventes, de tendencias
subversivas, de consecuencias lastimosas para la cristiandad. Y esa bula, que
todo el mundo conoce en su originalidad elocuente, autoriza a todo hombre
honrado, para maldecir los jesuitas en nombre de la humanidad que engaan,
de la razon que entenebrecen, de la religion que ensucian, y de los gobiernos
que destruyen! La obediencia ciega, profunda, sin lmite y sin restriceion que
une los miembros de la Orden con su general, forma un .cuerpo tanto mas
compacto, mas inteligente y mas invencible que la falange macednica, cuanto
el espritu es superior la materia y cuanto el genio es mas potente que el
acero. El jesuita francs, el mexicano, el trtaro etiope, siguen dciles los
impulsos que el jesuita romano les imprime: secundan obedientes los proyectos de aquel, y en su sumisin y ?bediencia, ~ palabras. del general as atropellan la dependencia de las naciones, como Violan y pisotean sus fueros: el
nall
952
jesuita ntes de tener patria tiene su Orden, y ante las ecsigencias de sta
desaparecen los derechos de aquella. Pirdase Mxico, diria un jesuita compatriota; domnemos la Espaa catlica la pontificia Italia; pero aumente el
decoro, el poder y la influencia de la Orden! ... 1233
Tratando de que se adoptara una decisin intermedia entre la subsistencia
y la supresin de la Compaa de Jess, los diputados Fuente, Ampudia, Castaeda, Villalobos y algunos otros, propusieron que, a pesar de la revocacin
del decreto santanista, se declarase por el Congreso que los jesuitas podan
continuar dedicndose a la enseanza, sugerencia que no prosper y la abolicin
de dicha orden se aprob por sesenta y ocho votos contra catorce.
A nuestro entender, la supresin de la orden jesuita y la prohibicin terminante para su restablecimiento pugnaron evidentemente con el principio de
la libertad religiosa y de cuita que proclam la misma Constitucin de 57 Y
de la que tan devoto fue el Congreso Constituyente respectivo, como bien lo
dijo el diputado Castaeda. Si la Compaa de Jess, independientemente de
los innegables servicios educativos que prest a Mxico durante la poca colonial, tuvo la proclividad anticristiana de intervenir abierta o subrepticiamente
en los asuntos del Estado y en cuestiones polticas para mantener una influencia
muchas veces contraria a la paz pblica, al progreso social y a la estabilidad
de los gobiernos estatales, hubiese bastado, para contener su actuacin dentro de los lmites estrictamente religiosos y docentes, que se le sujetara enrgicamente al cumplimiento y observancia de las leyes, so pena de imponerse a sus
miembros y directivos rigurosas sanciones jurdicas. Por otro lado, la eliminacin
de la referida corporacin no pudo ni podra haber impedido el jesuitismo en
sus aspectos contrarios a la fe de Cristo, ya que sus componentes, en lo personal,
estaban siemore en la posibilidad de realizar su labor negativa sobre las conciencias en el terreno de la clandestinidad, sin poder desempear como contrapartida, pblicamente la actividad positiva de la que abundan elocuentes
ejemplos en la historia. Habra sido ms conveniente, en vez de suprimir
dicha orden, que el Congreso hubiese dictado una serie de medidas prohibitivas y de control para conservarla dentro de sus autnticos objetivos religiosos
y educativos, sin haber auspiciado la posibilidad de que se convirtiese en un
grupo acuito siempre dispuesto a actuar contra los intereses generales y en
beneficio de los propios, los cuales, como bien lo dijo Vallarta, fueron muchas
veces
. ., contrarios a los de los pueblos en los que la mencionada Compaa
VIVIO.
C.
1234
EL ESTADO Y LA IGLESIA
953
Inquisicin. Este cuerpo se implant por cdula real expedida por Felipe II
el 16 de agosto de 1570, habiendo sido el primer inquisidor general don Pedro
~M oya de C ontreras. El establecimiento de la Inquisicin fue motivado por
mltiples y diversas herejas que convulsionaban constantemente a diferentes
Estados europeos del medioevo y amagaban la autoridad de la Iglesia impugnando distintos dogmas que sta sostena; 1234 bis y con el objeto de frenar su
p~opagacin, castigar a sus autores y seguidores y mantener la unidad religiosa, el Cuarto Concilio de Letrn, reunido el ao de 1215, acord la ere?
cin de jueces pesquisidores para descubrir a los herejes e imponerles la'>
sanciones a que se hubiesen hecho acreedores segn el derecho cannico y temporal, observando un procedimiento previo que se fij en un reglamento elaborado
por el mismo Concilio en el que se adoptaron los principios acusatorio e inquisitivo para proceder contra los presuntos responsables, a quienes el mismo
reglamento otorgaba el derecho de audiencia previa. El primer inquisidor o
pesquisidor Que se design por el Papa Inocencia III en acatamiento del
mencionado acuerdo conciliar, fue Domingo de Guzmn, quien implant el tribunal respectivo en Toulouse. Posteriormente, las funciones inquisitivas se
confirieron por diferentes pontfices romanos a los dominicos y franciscanos, proliferando en Europa los rganos encargados de su. ejercicio, sin excluirse, evidentemente, a los Reinos espaoles de Aragn, Navarra, Len y Castilla. Los
reyes catlicos nombraron como "inquisidor supremo" para Castilla y' Ara
gn a fray Toms de Torquemada, quien fue el primero en organizar el Tribunal.del Santo Oficio dentro de un sistema procesal que se fue perfeccionando
posteriormente y cuyo estudio no corresponde a la temtica del presente libro,
y la cual tiene, por otra parte, una abundante bibliografa.P'"
Mucho se ha polemizado sobre el Tribunal de la Inquisicin, que ha recibido ms vituperios que calificativos serenos y ponderados. Para poder analizarlo con justeza, altura intelectual y sindresis, es indispensable situarlo en el
medio histrico, poltico y religioso en que se cre y desenvolvi, principalmente en Esoaa. Es verdad que actualmente y desde la proclamacin y
adopcin de las teoras Que cantan justificados himnos a la libertad humana,
ese Tribunal se antoja una institucin abominable como enemiga de la cultura
y del derecho que tiene todo hombre para creer o no creer, a su modo muy
personal, en Dios; pero tambin es cierto que su implantacin obedeci, en su
1234 bis
Entre estas herejas destaca durante el siglo XII la llamada "catarismo", pra~~i.
cada primordialmente por los habitantes de la ciudad de Albi, en Francia, por lo que tambin
se le conoce como "Hereja de los albigenses". El catarismo sostena que el mundo terrenal
estaba infestado de corrupcin y de vicios, por lo que se neg a admitir que fuese la obra de
un Dios bueno, afirmando, por lo contrario, que era creacin de un ser muy poderoso llam~do
Satn. Dios, decan los partidarios de esta hereja, es el que reina sob~e las almas en el CI,elo
y el demonio gobierna a los hombres en la tierra. Par~ acercarse a DIOS, los hombres deban
purificarse de todo vicio del cuerpo, llegando los catanstas hasta el ex~o de considerar la
propagacin de la especie humana como un fenmeno vitando contrano a su naturaleza .y
destino espiritual. Por consiguiente, execraban el acto sexual, dentro y fuera del matnmonio al cual consideraban como un "concubinato legal", afirmando que matrirr:onium e~t
meretricium, rruztrimonium est lupanar" (Cfr. L'Inquisition Medieval. de Jean Gwraud. Edicin 1978. Pars).
1235
Cfr. Enciclopedia Universal IlUstrada. Espasa Ctllpe. Tmo LXIV, p., 3:74.
i
954
r.
EL ESTADO Y LA IGLESIA
955
p~ofesa~an y pra~tica~an una creencia religiosa y un culto distintos del CristiaSIlla a los Judazzantes y moriscos, o sea, a los que con hipocresa y falacia
hubiesen abrazado la fe cristiana aparentemente persistiendo sin embargo
judai
, , '
en el JU
aISmO e islamismo.
msn:l.O,
956
1238
EL ESTADO Y LA IGLESIA
D.
957
Por virtud del patronato regio, la Iglesia estuvo sometida a la voluntad del
monarca durante toda la poca colonial, ya que ste adunaba en su persona el
poder temporal y el eclesistico, pudindose afirmar que era al mismo tiempo
rey y jefe espiritual de sus sbditos en todo el vasto territorio del Estado espaol.P" Las querellas entre autoridades civiles y el clero en la Nueva Espaa
no pasaban de ser meras diferencias intrascendentes y casusticas que el soberano o sus delegados zanjaban sin mayor dificultad, por no haber tenido
nunca las dimensiones de discrepancias ideolgicas, como suceda a la sazn
en diversos pases europeos. La unidad poltica de Espaa y sus colonias se
fundaba en la unidad religiosa y ambas convergan en la persona del monarca
gracias d. la institucin del patronazgo, que impidi el fenmeno de la separacin de la Iglesia y el Estado.
.
La proclamacin de la independencia mexicana y su precursin provocaron una escisin ideolgica y poltica en la Iglesia. El alto clero, cuyos jerarcas
gozaban de diferentes privilegios, al ver amenazada su situacin como consecuencia. de la posible emancipacin de la Nueva Espaa, era evidentemente
partidario de la dominacin espaola, pues consideraba, no sin razn lgica,
que sin ella y sin la represin que ejerca, las transformaciones polticas, efecto
de la evolucin de las ideas dogmticas sobre las que dicha situacin se asentaba, significaran un grave impacto a su hegemona. Por 10 contrario, el bajo
clero, -cuyos componentes vivan en condiciones precarias desde la poca colonial pero que estaba ms cerca de los principios cristianos que los obispos y
arzobispos, .no slo simpatizaba con el movimiento insurgente, sino que varios
de sus miembros se convirtieron en sus precursores y dirigentes, figurando en
la lista de los hroes nacionales.P" En el terreno de las ideas polticas, jurdicas
y filosficas ambos cleros eran adversarios. La Iglesia, por motivos meramente
jerrquicos, estaba representada en el alto clero, pero el espritu cristiano
1241
A este respecto, Mariano Cuevas S. J., no sin pasin, refirindose a las leyes indianas
procedentes del monarca, dice: "Pero no se crea que en ellas se encerraba todo 10 que est.aba
prescrito por la corona a la iglesia y a sus instituciones. Todos los veinticuatro ttulos del libro
primero, con un conjunto de seiscientas noventa leyes, con su innumerable prole de re~les
cdulas, decretos virreinales o de las audiencias e interpretaciones de los gobernantes, teman,
desde al Patriarca de las Indias hasta el ms triste sacristn, desde los Concilios provinciales
hasta los hospitalejos de indios, completamente atados, en forma que, queriendo abusar el
monarca o sus subalternos, podan tener a la Iglesia, y de hecho la tuvi~ron en muchos casos,
en bien dura y humillante condicin" (Historia de la Iglesia en MXICO. Tomo II, pp. 52
'y 53).
.
1242
Entre los precursores de la independencia destaca fray Melchor de Talaman~es,
peruano de origen, que elabor un plan para organizar autnomamente a la Nueva E~pana,
y habiendo sido vctima de la Inquisicin, muri en la fortaleza de San Juan de Ulua, en
abril de 1809. Tampoco debe dejarse de hacer alusin al inquieto y dignC?Jray Serva,!do Teresa de Mier ni a fray Gregorio de la Concepci6n (Gregorio Melel'? y Pia}, ca~ehta, que
era entusiasta partidario de la independencia y corresponsal de Hidalgo; m.olV1dar:se a los
religiosos y clrigos que junto con ste fueron aprehendidos en Acatita de Bajn, Chihuahua,
el 21 de marzo de 1811, tales como Bernardo Conde, franciscano, Pedro ~ustamante,. merc~
dario, Mariano Belleza, Francisco Olmedo, Nicols Nava, Jos Maria Salcido, AntoniO Rui,
Antonio Beln e Ignacio Hidalgo.
958
alentaba al bajo clero para propugnar un cambio radical del estado de cosas
El primero reiteraba en proclamas, anatemas y condenas inquisit~riales la sujecin al rey de Espaa, la radicacin en su persona de la soberana del Estado
y el mantenimiento de sus fueros y privilegios clasistas.P" El .segundo,. por
contrapartida, preconizaba la emancipacin poltica de la Coloma por VIrtud
de que su pueblo deba reivindicar el poder soberano y estructurar al nuevo
Estado sobre leyes justas e igualitarias.
Segn afirma el historiador Vicente Riva Palacio, "la independencia de Mxico tuvo en su contra, desde el instante de su proclamacin, a los ricos y a los
grandes propietarios; a la aristocracia que se haba formado en la colonia entre
los descendientes de los conquistadores o por las ddivas y mercedes de los
reyes en el transcurso de los siglos; a los empleados que haban vivido en medio
de los abusos de una administracin complicada y exenta hasta entonces de
eficaz inspeccin; al alto clero, finalmente, que recibi con el rayo en las manos
y la maldicin en las manos el anuncio de que la patria alentaba, de que la
patria viva y que se alzaba a reivindicar derechos olvidados y a conquistar
libres y como tales mejores destinos", aadiendo que " ... el ltimo (el alto
clero) se alzaba tremendo a defender su vieja prepotencia amenazada de muerte, adhirindose ms que nunca al trono de los reyes, predicando ardiente
cruzada contra las nuevas ideas que asomaban como astro radiante en los tristes
horizontes de la patria, fulminando excomuniones contra los autores de la revolucin y arrebatado de ira, contribuyendo al desprestigio de la religin misma, porque el pueblo vea que los caudillos de la independencia tambin la
invocaban con ardor y que muchos de los humildes miembros del clero corran
a afiliarse bajo las nuevas banderas, de todo lo cual hubo de deducir sin violencia que intereses puramente temporales y profanos impulsaban al alto clero
en su encono y resuelta hostilidad".1244 "A la accin de las armas virreinales,
contina Riva Palacio, uni la Iglesia sus anatemas, su inmenso y hasta entonces indisputable influjo, su vivsimo celo y sus tesoros. Sobre cada cabeza de
las que altivas se irguieron clamando libertad y patria descarg el estallante
rayo de la excomunin; y antes de que las balas destrozaran los nobles corazones de los caudillos sacerdotes, la degradacin eclesistica pretendi marcar
sus frentes con un sello de reprobacin y de infamia. Al primer rumor de indepe~d~n~ia la Inquisicin atiz la hoguera y conden como herticos todos los
pnncipios que invocaban los que abogaron por la autonoma mexicana ... " 12411
1243 As, el Tribunal de la Inquisicin consider hertico el principio de la soberana
popular. "Sabed, deca a los fieles, que los soberanos pontfices, entre ellos Clemente XI,
han encargado. al Santo Oficio de la Inquisicin de Espaa celar y velar sobre la fidelidad
que a sus catlicos mo~rcas deben guardar todos sus vasallos de cualquier grado y condicin
que sean... As '" estimulados de nuestra obligacin de procurar que se solide el trono de
nuestrl:? .augustc monar<;a Fernando VII, establecemos por regla a que debeis retocar las
proposi~iones que leyere~ .u oyereis, que el rey recibe su potestad y autoridad de Dios, y que
l? debis creex: ~o~ fe divma... Para la. ms .exacta observancia de estos principios reprodu?IDos la prohibicin de tod?s y cualquiera Iibros y papeles, y de cualquiera doctrina que
influya o coopere de cualquier modo a la independencia o insubordinacin a las legtimas
potesta~es, ya sea r:novando la hereja rr:anifiesta de la soberana del pueblo, segn han
dogmatizado y ensenado algunos filsofos' (Mxico a TrQ.1ls de los Siglos. Tomo III,
p.53).
1244 Mxic~ a Travs de los Siglos. Tomo 111, pp. 127 Y 128.
12411
os. cat., p. 226.
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959
960
deducindose lgicamente que tal "esclarecimiento" no era sino la propugnacin de la restauracin de la monarquia.Y"
La extincin del patronato regio por efecto automtico de la consumacin
de la independencia suscit en Mxico una grave crisis en la Igl~sia por 10 q,:e
concierne a la provisin de los altos puestos jerrquicos, es decir, de los obispados y arzobispados, ya que, al haber reasumido el pontfice romano .la potestad de hacer las designaciones correspondientes, mientras no reconociese ?' los
nuevos Estados y sus gobiernos no poda formularse, ningn nombramiento
vlido.'?" Previendo la nulidad de las designaciones respectivas, los obispos se
reunieron en una junta interdiocesana que tuvo lugar el 4- de marzo de 1822
para informar a la Regencia del Imperio mexicano que por la independencia
de ste "ces el uso del patronato que en sus iglesias se concedi por la Silla
Apostlica a los Reyes de Espaa, como reyes de Castilla y Len: que para
que lo haya en el Supremo Gobierno del Imperio sin peligro de nulidad de
.
.igua1 concesion
. , dee Iaa rni
esperar
misma Santa S ed e... " .1240
1os actos, es necesario
Segn afirma Cuevas, durante los primeros aos de la independencia de Mxico, los jerarcas eclesisticos fueron desapareciendo sin que se hubiese podido proveer el nombramiento de altos prelados, concluyendo que en el ao
de 1829 la Repblica se qued sin ninguno, pues "Fernando VII, por medio de sus embajadores en Roma, opuso tenaz resistencia al nombramiento de
obispos para toda la Amrica, a ttulo de patrono lesionado en sus derechos, y
porque segn l, dar pastores a los fieles era reconocer la independencia." 1250
Esta acefalia eclesistica dur hasta 1831 en que, por gestiones del cannigo
ange1opolitano Francisco Pablo Vzquez, la Sede romana cubri, libre del patronato regio que no pudo transmitirse a los gobiernos de los pases iberoamericanos, los vacantes obispados de Guadalajara, Puebla, Michoacn, Durango, Linares y Chiapas.
Restablecida la alta jerarqua eclesistica, su principal tarea consisti en intervenir directamente en los asuntos polticos del Estado mexicano. U no de
sus primeros actos estrib .en oponerse a las medidas progresistas, precursoras
1247
Tal encclica la transcribe el jesuita Mariano Cuevas en su obra "Historia de la
Iglesia en Mxico", tomo V, pp. 184 a 187, y quien, por cierto, atribuye su expedicin a
"maquinaciones diplomticas espaolas", pretendiendo vanamente exculpar al Papa de su
tan anticristiano contenido. (Op. cit., pp. 165 a 169.)
12.18. La validez de las nominaciones para cargos eclesisticos hechas por la Junta de la
Regencia espaola en favor de varias personas durante la invasin napolenica en Espaa,
fue cuestionada en virtud de que dicho cuerpo careca de facultades para formularlas toda
vez que .stas.slo correspondan a los reyes con base en el patronato de que gozaban. Una de
esas nommaciones fue la de Manuel Abad y Queipo, quien como obispo de Michoacn excomulg a Hidalgo y Morelos. Sobre este punto, Mariano C~evas sostiene que "Hidalgo onoca ms .que los ~ufici.entes cnones (sic) para cerciorarse desde el principio de que aquella
e:cco.mum~ era invlida, porque Abad y Queipo no era su obispo, ni obispo de nadie, ni
SIqUIera. ObISPO electo legitimamente. La Junta de Regencia que se deca haberle elegido no
tena ningn derecho a hacer tal, ni siquiera el previo derecho. de presentacin por eso ni
Fernando VII cuando volvi al trono, ni menos la Santa Sede quisieron reconocer a Abad
y Queipo como obispo de Michoacn, ni su nombre figura en los registros vaticanos ni por.
ende su retrato debe figurar entre los de los seores obispos de Michoacn" (Op. cit. Tomo
V, p. 65).
1249
Parte del acta correspondiente que inserta Mariano Cuevas en su ya invocada obra.
12110
Op. cit., p. 156.
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961
61
962
ni.
Consltese, entre otros autores, Josi Ma. Luis Mora (Obras Sueltas); Mariano
Cuevas (Obra yacitda); y Jan Bazant (lm).
12116 Bazant. op. cit., p. 11.
1255
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963
964
1218 wmencionacw Ji~ las ~Os en elcap{tuf quinto det nuestra. obra.
1At e.t_JIt 1ndiflitltUll.
'.
.
'.
.
EL ESTADO Y LA IGLESIA
Y65
966
los libros sagrados. En ellos aprend esos conceptos de infinita ternura" que son
la esencia del Cristianismo: 'Amaos los unos a los otros: no hagas a otro lo
que no quieras para ti" y desde entnces germinaron en mi corazn las id,e~s
democrticas. Despus, cuando mi corazn comenz a desarrollarse, esas maximas santas decidieron en mis opiniones en poltica. Comprend y am al pueblo
como mi hennano; comprend la esencia de la democracia, y en asuntos
religiosos fui tolerante. Por qu? Porque es imposible obedecer ese prec:epto:
'Amaos los unos a los otros' si hemos de proscribir a todos los que no ejerzan
nuestro culto, porque sera inj~sto decretar esa pro~cri~cin cuando :par~ nosotros y para nuestro culto exigimos la mas amplia libertad y su inviolable
respeto. Con qu derecho hemos de prohibir esos hombres, quienes Dios
nos manda amar, que vengan a vivir b~jo nuestro hermoso cielo y. ~ gozar. ,de
las riquezas de nuestro suelo? . Con que derecho hemos de proscribir, hacindanos mas severos que el mismo Dios, si El les concede todos sus dones? Cmo
si El consiente que vivamos nosotros, sepulcros blanqueados, llenos de pecado
y maldad, nos hemos de erigir en censores de la Divinidad misma, fulmin~do
anatemas para todo el que no ejerza el culto que nosotros ejercemos? Sin la
libertad que proclama el artculo que se discute, seores, el templo se convierte en un lugar de hipocresa, adonde el hombre concurre por. obedec~r un
precepto y no para tributar Dios su culto. Para amar es preCISO ser libre:
el amor v la coaccin producen un absurdo ... "
Zarco asevera: "Ya que en este recinto, que no es un templo, ni un santuario; ya que aqu donde solo debemos ocuparnos de los intereses temporales del
pueblo, varios seores diputados han creido conveniente exponer cules son
sus convicciones religiosas, same permitido tambin hacer mi profesin de f.
Soy catlico, apostlico, romano, y me jacto de serlo; tengo f en Dios, encuentro la fuente de todo consuelo en las verdades augustas de la revelacin,
y no puedo concebir no solo un ateo, pero ni siquiera a un deista. El sentimiento religioso es inherente al hombre. La aspiracin otra vida mejor est
en lo ms ntimo del corazn. Los que aqu venimos a decir que somos catlicos, 10 somos en efecto; si no lo fueramos, tendramos valor de decirlo. Para
qu habamos de engaar a la sociedad, al pueblo, nuestras familias? S, seores, no puedo olvidar jamas que los labios de una madre querida me ensearon las verdades del catolicismo; que tuve el ejemplo de la virtud en un padre
venerable; y que la religin, seores, con sus consuelos y con sus esperanzas,
daba serenidad al hogar domstico en los das de mi infancia. Si no tuuieramos
f en Dios, si no creyramos en las palabras de Cristo, como podramos haber
pasado por tantos sufrimientos y por tantos martirios? Cuando la tirana mas
opresora p:saba so~re nuestro pas, cuando los gobernantes eran verdugos, cuando no habla ultraje que no cayera sobre este pueblo, solo la f en Dios pudo
darnos aliento para sobrellevar tantas penas y tantas amarguras. S, en medio
de todos nuestros males, nuestra esperanza estaba en el cielo, tenamos f en
Dios que proteje la justicia y condena la iniquidad, en el Dios que hecho hombre conquist con su sangre la emancipacin del gnero humano, Como catlico, rechazo esa proteccin que se ofrece la religi6n que profeso. El catolicismo, la revelacin, la verdad eterna, no necesita de la proteccin de las potestades de la tierra, no necesita del favor de los reyes, ni de las repblicas: por
el contrario, la verdad catlica es la que protege al gnero humano. Si ayer
de~a el seor Ramrez que la imprenta no necesita. de ser protegida porque
sali ya armada de manos de Gutenberg, con muchamas razn puede decirse
EL ESTADO Y LA IGLESIA
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esto del dogma del Cristianismo. Su poder viene del cielo, no necesita del favor
d~ los hombres. Desde que Cristo espir en la cumbre del Calvario, el Cristiarnsmo es fuerte por s mismo y la verdad cristiana va disipando todos los errores. Quin protegi a los apstoles? Quin protegi los mrtires para darles
fuerza en medio de sus tormentos? j Proteccin al catolicismo, sin perjudicar al
pueblo, sin atacar la soberana nacional! [Es acaso el catolicismo en toda su
pureza enemigo de los pueblos, adversario de la libertad, instrumento de opresora
dominacin? No: por el contrario, el catolicismo no se mezcla en las formas
de gobierno, se aviene a todos los sistemas polticos, y la verdad cristiana es
conforme con la Repblica y con la democracia, porque la verdad cristiana
proclama la libertad, la igualdad y la fraternidad de todos los hombres. Nada
tiene, pues, que temer la soberana del pueblo de parte de la religili catlica.
Si esta precaucin se dirige al clero, la cosa cambia de aspecto, porque entre
la religin y el clero, hay una distancia inmensa, porque entre la religin y el
clero, yo contemplo un abismo profundo. Si se teme protegerlo sobra razn,
porque ha desnaturalizado la religin del Crucificado, porque se ha declarado
enemigo de la libertad, porque ha acumulado tesoros empobreciendo al pas,
porque ha engaado los pueblos, porque nos ha puesto las armas en la mano
encendiendo luchas fratricidas, porque ahora lanza excomuniones traidoras
como libelos, porque defiende el privilegio y el dinero, desentendindose de la
verdad catlica y profanando sacrlego la ctedra del Espritu Santo. Si hablis
de proteccin a esta clase, os sobra razn para alarmaros, porque protegerla es
proteger el fuero y el privilegio, el fanatismo y el retroceso, la ignorancia y la
supersticin, seguir esclavizando al pueblo y acabar con la soberana nacio-
nal." 1259
IV.
A.
LAs
LEYES DE REFORMA
Consideraciones previas
968
969
EL ESTADO Y LA IGLESIA
1264
1265
970
'12~ .Esta suspensin ab~c6 las garant~ de li~e:&;tad de trabajo, de imprenta, de reuni6n
,. asoctaa6n en asuntos pclticos y de segundad jurdica a que se refieren los -artculos 13.
16 Y 21 constitucionales.
.
EL ESTADO Y LA IGLESIA
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972
12~
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EL ESTADO Y LA IGLESIA
L~ teleologa de la Reforma se manifest en los siguientes objetivos pnmordiales y a los que brevemente aludiremos: la supresin de los fueros, la
intervencin de los bienes eclesisticos, la abolicin de la coaccin civil para
el mantenimiento de los votos monsticos la desamortizacin de bienes, la nacionalizacin de los bienes del clero, la r~gulacin no religiosa del estado civil
de las personas y la libertad de cultos.
La supresin de los fueros
Los .fueros, como conjunto de privilegios en favor de ciertas clases sociales,
caracterizaron al derecho novohispnico y al de Mxico independiente durante la primera mitad del siglo XIX. Entre ellos se destacaron el militar y el ecLesistico, habiendo sido una de sus peculiaridades ms relevantes la consistente en
que los individuos pertenecientes al Ejrcito y a la Iglesia no podan ser enjuiciados civil o criminalmente sino ante tribunales integrados por sujetos de su
misma co?dicin. 1 2 69 Dichos dos fueros se respetaron, slo en lo concerniente a
los negocios penales, por Ley sobre Administracin de Justicia expedida el 23
de noviembre de 1855 por don Juan Aluarez, Presidente interino de la Repblica, en ejercicio de las facultades que le confiri el Plan de Ayuda. El artculo
4.2 del mencionado ordenamiento suprimi los tribunales especiales "con e:X:~:P
cin de los eclesisticos y militares", excluyendo de su competencia los JUICIOS
civiles. Segn afirma don Lucio Mendieta y Nez, dicha supresin fue una
medida "realmente reformista", habiendo significado "una gran novedad en
u~ pas en el que el ejrcito y el clero constituan verdadera aristocracia poco
dispuesta a dejarse arrebatar privilegios fundados en tradiciones que remontaban a la poca colonial"."?'
El Congreso Constituyente de 1856-57, considerando con toda razn que
la existencia de fueros personales era un atentado a la igualdad jurdica que deba haber entre todos los hombres sujetos a un mismo orden de de~echo,
los aboli, declarando nicamente subsistente el de guerra "para los delitos Y
faltas que tengan exacta conexin con la disciplina militar", declaracin que se
insert en el artculo 13 de la Constitucin de 57 que estudiamos en nuestra
respectiva obra. 1 2 71
B.
,C.
'. ..
'
974
D.
Votos monsticos
E.
Desamortizacin de bienes
EL ESTADO Y LA IGLESIA
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976
nu.
977
EL ESTADO Y LA IGLESIA
Sera demasiado prolijo y aun tedioso hacer alusin a los diversos decretos que sobre desamortizacin de bienes eclesisticos se emitieron con anteort
rioridad a la Ley de 25 de junio de 1856 expedida por don Ignacio Comont
como Presidente interino de la Repblica y en ejercicio de las facultades con
que lo invisti el Plan de Ayutla.
Esta ley, que fue ratificada por el Congreso Constituyente el 28 del mismo
mes y ao y reglamentada el 30 de julio siguiente, se debe a la iniciativa de don
Miguel Lerdo de Tejada "despus de trazar en su memoria relativa el triste
cuadro que ofreca la Hacienda pblica en los momentos en que se encarg
de su despacho, la absoluta falta de recursos para llenar las exigencias del servicio pblico, y la imposibilidad de seguir por la funesta senda de los contrc.toS
usurari?s, asegurando que aquel era el momento histrico de la ocupacin de
los cauoales de la mano muerta, con tanta ms razn cuanto que el Presidente
de la Repblica estaba investido de amplsimas facultaues que nunca seran
tan bien aprovechadas como entonces: que las grandes reformas econmicosociales sacaran a la Repblica del abatimiento en que se encontraba, puesto
que adems de crearse con ellas multitudes de pequeos intereses que se identificaran con la marcha de un Gobierno progresista, se dara un grande impulso
a los principales elementos de la riqueza pblica, se haran nacer nuevas empresas que proporcionasen ocupacin y medios de subsistencia a toda esa parte
del pueblo que por falta de recursos trafica con los trastornos del orden pblico,
y procuraran al Gobierno con arbitrios extraordinarios, el nico cimiento sobre el que puede establecerse slidamente." 1281 .
Esta ley, comenta el licenciado Labastida, "no fue el resultado de los odi~
y rencores engendrados por la guerra civil, ni se procur por su medio destrUir
esa palanca poderosa con que el clericalismo remova. constantemente las masas
turbulentas y sediciosas, y las mejores pruebas de ello, son: que en dicha ley
se respetaba el principio de propiedad, asegurando en favor de las corporaciones
el precio de las fincas; y que la desamortizacin no se limit exclusivamente a
los bienes de la iglesia, sino que comprendi tambin los de todas las corporaciones civiles", aadiendo que "buscaba la solucin de un problema puramente econmico, creando una multitud de pequeas fortunas cuyos poseedores,
adems de mejorar la condicin general de la Repblica, tuviesen inters muy
personal en sostener las instituciones establecidas" .1282
.
1280
Coleccin de Leyes
cin 1893..
1281 Labastida.
1D~~"t!t.p!'
XVlly XVIII de
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O,. tif., pp. .XXI_y)OtJ/k.
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978
F.
Este acto y la situacin que cre implican uno de los objetivos ms importantes y trascendentales de la Reforma en la historia jurdica, poltica y econmica de Mxico. Su importancia radica en que, mediante la nacionalizacin, se pretendi debilitar el podero poltico del clero que se nutra del
considerable patrimonio que conserv interpsitamente a pesar de la desamortizacin, estribando su trascendencia en que la incapacitacin de las comunidades
religiosas para adquirir bienes inmuebles, inherente al acto nacionalizador, se
plasm como declaracin poltico-econmica fundamental en la Constitucin
de 1917, imposibilitando jurdicamente a la Iglesia para reivindicar su otrora
potencialidad material.
La Ley de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos expedida por Benito J urez en el Puerto de Veracruz el 12 de julio de 1859 y en su carcter de
Presidente interino constitucional de la Repblica, tiene como antecedente la
cdula real de Carlos III, el monarca liberal, por medio de la que, en febrero
de 1767, suprimi la Compaa de Jess y orden la ocupacin de sus ternporalidades, o sea, de sus bienes, en favor de la Corona, cdula que se cumpliment
en la Nueva Espaa por instrucciones que el presidente del Consejo de Castilla,
conde de Aranda, dio al virrey marqus de Croix, quien a su vez comision al.
visitador Jos de Glvez para que comunicase a los jesuitas la desocupacin y
entrega del convento conocido con el nombre de Colegio de San Pedro y San
Pablo. Por cdula de 2 de mayo de 1767 se cre una depositaria general encargada de resguardar y administrar los bienes que pertenecieron a dicha
orden religiosa,'?" y para venderlos se establecieron juntas provinciales y municipales dependientes de una Junta Superior de Enajenaciones por disposicin real de 9 de julio de 1769. .
.
Otro importante antecedente de la mencionada ley fue el decreto expedido por Comonfort el 17 de septiembre de 1856 que declar bienes nacionales los que pertenecan a los franciscanos en. cuyo convento de la ciudad de
Mxico estall una sedicin, habindose sorprendido "infraganti delito y en
los claustros y celdas del mismo convento muchos conspiradores, y entre ellos
varios religiosos... " .1284 De dicha nacionalizacin se exceptu "la iglesia principal y las capillas, que con sus vasos sagrados, paramentos sacerdotales, reliquias e imgenes, se pondran a disposicin del ilustrsimo seor Arzobispo,
1283
Los edificios que en la poca de su expulsin de la Nueva Espaa tenan los jesui-
tas eran los siguientes: en ~xico los de San Pedro y San Pablo, San Andrs, La Profesa,
San Ildefonso y San Gregorio; en Puebla, los del Espritu Santo, San Ildefonso y San Fran-
cisco Javier, as como los Colegios de TepotzotIn, Quertaro, Celaya, San Luis de la Paz, /
Le6n, Guanajuato, Morelia,. Guadalajara, Zacatecas,Chihuahua, Parras, Parral, Veraeruz,
Ptzcuaro, Durango y San LUIS Potos.
.
12M
Exposici6n de motivos de dicho decreto.
EL ESTADO Y LA IGLESIA
979
para que siguieran destinados al culto divino" (Art, 1), mandndose que el
producto de los bienes nacionalizados se repartiese "entre el orfanatorio, casas
de dementes, hospicio, colegio de educacin secundaria para nias y escuela de artes y oficios de esta capital" (Art. 3).
. La L~y de Nacionalizacin de Bienes Eclesisticos es un ordenamiento plurinormatioo, ya que habiendo sido su teleologa no estrictamente econmica
sino tambin poltica, en sus diversas prescripciones proclama disu-itos objetivos de la Reforma, diferencindose, a travs de este ltimo aspecto, de la Ley
de Desamortizacin de 25 de junio de 1856, cuya finalidad s era eminentemente econmica. En efecto, la Ley de Nacionalizacin no slo declara que
"Entran al dominio de la N acin todos los bienes que el clero secular y regular
ha estado administrando con diversos ttulos" (Art. 1), estableciendo varias
medidas para el aseguramiento y eficacia de la nacionalizacin, sino que proclama la independencia entre "los negocios del Estado y los negocios puramente
eclesisticos Art. 3),1285 suprime en toda la Repblica las rdenes de los religiosos regulares con excepcin de los conventos de religiosas existentes (Arts.
5 Y 14) (que se declararon extinguidos por decreto posterior de febrero de
1863) y prohbe la fundacin y ereccin de nuevos conventos de regulares (Art.
6). Estas disposiciones imperiosas y tajantes, cuya violacin se castigaba con
sanciones drsticas, injustas e inhumanas como la expulsin del territorio nacional, la incursin en responsabilidad penal por el delito de conspiracin y la
privacin de la libertad (Arts. 22, 23 y 24), se explican y pretenden justificar
por una apasionada y brillante exposicin de motivos elaborada por don M anuel Ruiz, ministro de Justicia de Comonfort y Jurez y de la que reproducimos
algunos fragmentos.
"De todos estos males terribles (los que aquejaban a Mxico), de todos estos
fnebres sucesos, que no han permitido la estabilidad de ningn gobierno, que
han empobrecido y han empeado la nacin, que la han detenido en el camino de su progreso, y que mas de una vez la han humillado ante las naciones
del mundo, hay un responsable, y este responsable es el clero de la Repblica.
El ha fomentado este constante malestar con el gran elemento de los tesoros
que la sociedad confi a su cuidado, y que ha malversado en la serie de tantos
aos, con el fin de subreponerse y aun de oprimir a la nacin y a los legtimos
1285
Como consecuencias de esta proclamacin, Jurez orden el retiro de la legacin
mexicana de la Corte Papal. La comunicacin respectiva, de 3 de agosto de 1859 b;rmada
por don Melchor Ocampo y dirigida a don Manuel Castilla}' Portugal, estaba .cO?Cebl~a. en
los siguientes trminos: "Habiendo dispuesto el artculo 3 de la Ley de 12 de julio proxuno
pasado, que haya perfecta independencia entre los negocios del Estado y los que s.ea? puramente eclesisticos, al mismo tiempo que impuso al Gobierno la oblig!lcin de limitarse a
proteger en su autoridad el ejercicio del culto, as de la religin ctllca como el de cualquiera otra, y proponindose el excelentsimo seor Presidente no intervenir. de modo alguno
en los negocios espirituales de la 19iesia, juzga S. E. excusado que la Repblica ~tenga '!IDa
legacin cerca de la Santa Sede como centro y cabeza visible de la comumon cat6lIca.
Como adems son muy pocas y de~asiado lnguidas las >relaciones diplomti~ p1e ligan a la
R~pblica con el Santo Padre, como .soberano temporal de los Estados. PO?ltiflC1OS, e~ excmo.
Sr. Presidente ha tenido' a bien disponer que se retire la Legacin que Mxico ha tenido acreditadaen Roma que sus" archivos se trasladen a la Re~blica para que se. guarden en los
de este IniiiiJteii~" {C6tliRo
la Reforma. Bias ]o 'Qutilrru. Tomo In. T.erc:era parte,
pp. 5-71 Y 572).
ae
980
.entonces, como un contrato que se celebra "licita y vlidamente" ante las auto..
EL ESTADO Y LA IGLESIA
981
ridades del Estado, entre un solo hombre y una sola mujer (monogamia), siendo de naturaleza indisoluble, pues nicamente con la muerte de uno de los
cnyuges termina (Arts. 1, 2, 3 y 4) .1281
. Las razones para convertir el matrimonio en un acto jurdico civil, independientemente de que como sacramento se contraiga o no ante las autoridades
eclesisticas, y en contrato nicamente eficaz bajo las leyes del Estado, se
expresan por don Manuel Ruiz, en su carcter de secretario de Justicia, en la
exposicin de motivos correspondiente, que en su parte conducente establece:
"El matrimonio, en su calidad de sacramento, ha llegado a ser en los pueblos
oprimidos por la reaccin, uno de los fuertes resortes que el clero ha desplegado para procurar la inobediencia las leyes de la Repblica. Mediante
pretextos punibles ha negado las bendiciones de la Iglesia a muchas personas,
por el solo hecho de mostrarse fieles al juramento que prestaron a la Constitucin y las leyes. Sus exigencias han sido tan perentorias, que ya era preciso
olvidar el deber, faltarse a s mismos y hasta cometer el delito de infidelidad,
retractando un juramento para hacerse digno de recibir la gracia sacramental
del matrimonio, no obstante que la Iglesia aconseja el estado de pureza.
"Con semejante doctrina, tan nueva como perniciosa en el sentido catlico,
tan funesta como ruinosa para el bien de la sociedad, se ha profanado la virtud
espiritual del matrimonio por los mismos que estn destinados procurarla:
se ha impedido la unin de los esposos por los mismos quienes el soberano
dio misin de testificarla, y se ha minado la sociedad en su parte mas esencial, que es la organizacin de las familias, por los mismos que tienen el estricto deber de predicar la moral y de procurar que los creyentes vivan en la santidad y en la justicia." 1288
Por otra parte, como los actos del estado civil de las personas estaban sujetos a la autoridad eclesistica en cuanto a su autenticacin y eficacia jurdica,
por efecto de la separacin entre la Iglesia y el Estado que proclam la Ley
de Nacionalizacin quedaron ya sometidos a los rganos estatales competentes.
As el 28 de julio de 1859, se expidi la Ley sobre el Estado Civil de las Personas 1 2 8 9 que previ la creacin de jueces del estado civil que se encargaran
de sustituir en sus funciones a los prrocos en lo que a la documentacin de
los nacimiento, adopciones, arrogaciones, reconocimiento, matrimonios y fallecimientos concierne. Asimismo, por decreto de 31 de julio del propio ao,
Jurez determin que cesara toda intervencin del clero en los cementerios,
camposantos, panteones y bvedas o criptas mortuorias y en todos los lu~es
que la costumbre destinaba a sepulturas, tales como los tempIosy ~on~enos.
El control administrativo de todos estos sitios se .encomend
a los mismos Jueces
.
1287 Dicha Ley regula en sus dems disposicio~es la eap~ci.dadpara contra.er rn.-atrffi,lC?"
nio, los impedimentos para celebrarlo y dems .clleStiones relat1~ a esta fi~ Jurdica Clvil
que no nos corrsponde abordar en la.:p~1e Obra. En su a.rtfewo 15 se inserta el IDeDllaje que la autoridad del relstro civil dirige a los contrayentes y que se a~tun:lbfa 1ee.r. en
todas las bodas civiles. Su auto)' no' es ~~ QODlQ se <:reeQOlt.inmJ).te, 8U1O ..c:lon MatUl
Ruiz, ministro de Justicia.de J~
a : '.' . . . . '
.
.
1288
Dubla,. Lqzmo. OJ!.(l#.p. 689 de1~toQlC)V1n--: "; ... >/.. ........ . . ."
12811 Esta Ley tiene eODlO aateeedente ~.,e ~".IIi""'."'~'~
.~. ,'.7"""~'~~~;tf~()'t4"'f~/~Blltd
..
'y,.,
':,,'
982
del estado civil, sin perjuicio de los oficios religiosos que se realizasen con
motivo de los decesos e inhumaciones.
H.
Libertad de cultos
V.
La legislacin de la Reforma, manifestada primordialmente en los ordenamientos reseados, tradujo, no sin imperfecciones y defectos inherentes a
toda obra humana, un movimiento progresista y justo que proyect sus tendencias hacia la situacin poltica y econmica en que viva la sociedad mexicana en prosecucin del designio de modificar sus estructuras bsicas. Ese movimiento tuvo necesariamente que dirigirse contra el sistema clasista mantenido
por gobiernos conservadores y reaccionarios que preservaba la posicin hege. 1290 Sobre esta libertad tratamos en nuestro libro Las GarantEas Individuales a cuyo
captulo quinto, pargrafo H, nos remitimos.
. .
'
1291
Dicha exposicin de motivos se contiene en el tomo VIII, pp, 766 a 777 de la
obra ColeccWn d. Lrves de Dublin y Lozano.
'
1 $ . Este tema lo estudi8ms en nuestra obra ya invocada, reiterando las eonsideraclonfll
que en ella exponemos. .
EL ESTADO Y LA IGLESIA
983
mnica que secularmente ocupaba el alto clero en la vida de Mxico. Las luch~s ideolgicas y polticas que la Reforma desat para lograr sus objetivos
t~~eron que emprenderse contra la jerarqua eclesistica, la cual, como es
lgico, pugn por proteger y consolidar su situacin privilegiada de fueros y
preponderancia econmica a travs de su intromisin en los asuntos del
Estado.
Atendiendo a sus propsitos, nadie, con espritu justiciero y equilibrado,
pue~e .calificar peyorativamente a la Reforma ni a sus leyes, pues cualquier
movirmento que en la dinmica de un pueblo persigue la justicia t, igualdad
merece los adjetivos ms encomiosos por parte de quienes creen en estos
v~lores culturales. La Reforma no se manifest en ninguna actitud antirreligtosa y mucho menos anticristiana, aunque s anticlerical. Se desarroll para
destruir un sistema econmico cada vez ms opresivo y poderoso y para eliminar
la influencia poltica determinante que de l derivaba en favor de su usufructuario que era el clero, a efecto de que la actividad de ste se ajustase a la
prstina condicin espiritual de la verdadera iglesia de Cristo como comunidad
autnticamente religiosa. Por ello, de la Reforma emanaron dos importantes
c~>nsecuencias paralelas, a saber: la destruccin de un clero poltico y plutocrtICO y la construccin de un rgimen jurdico respetuoso y garante de la fe
religiosa del pueblo de Mxico.
. .
Si se ponderan valorativamente las leyes de Reforma, la conclusin que
acerca de ellas se obtiene es indiscutiblemente positiva, aun desde el punto
de vista cristiano. As, la desamortizacin de los bienes de las comunidades
religiosas, es decir, la manumisin del estancamiento econmico en que se encontraban para posibilitar su comercio y circulacin, en nada afect los prinpicios preconizados por Jesucristo, en cuya sublime doctrina alienta un noble
y elevado menosprecio por las cosas materiales. Una Iglesia rica y polticamente
poderosa que impide todo progreso en favor de las masas desvalidas del pueblo, que es refractaria a la sustitucin de regmenes de privilegio y enemiga de
la igualacin jurdica entre los miembros de una comunidad poltica, pugna
contra la esencia espiritual del Cristianismo, pues el mismo Salvador exalt a
la pobreza al nacer en un pesebre, fue defensor de los desvalidos y paladn de
todas las virtudes humanas, frontalmente reidas con los vicios que suelen
emanar de la riqueza material; Por ende, las leyes sobre desamortizacin no
denotaron ataque alguno contra la religin de Cristo, sino medidas normativas
para movilizar el patrimonio del clero constituido por bienes que procedan
directa o indirectamente del/pueblo mismo o de la expoliacin que en su detrimento realizaban sus constantes explotadores. Por ello, la nacionalizacin
de los bienes eclesisticos no signific sino la reivindicacin de los bienes que
en ltima instancia pertenecan al pueblo mexicano y que el clero, su poseedor,
no utilizaba generalmente para fines religiosos, sociales O humanitarios, sino
eminentemente polticos para apoyar econ6micamente la rebeJi6n que tendiera a derrocar gobiernos y abolir regmenes cOJ;ltr~ a SUS intereses materiales tan alejados de las ensefiauzas ~v~1icas. .... ,~/ . . . . . . . . ...
.
. Por otra parte, es iJ;lnepb1eq~! ..tma.dc;1Mf~~~att ..... /<Jd
Estado
CODSiate. en~ar.ya\J_ticarIQldiIe~~
~'iY cir:~
84
ancias de la vida civil de las personas. Las leyes que la Reforma produjo
bre esta materia no hicieron sino adscribir a la entidad estatal las facultades
ndispensables parfL el desempeo de dicha funcin, cuyo ejercicio estaba enomendado exclusivamente a las autoridades eclesisticas. Es evidente que la
easuncin de la citada funcin administrativa por el Estado en nada lesion
la religin cristiana, aunque s apart de la rbita de la Iglesia atribuciones
urdico-civiles que no le correspondan. Adems, al considerarse como conrato civil al matrimonio y al tener ste slo validez legal merced a dicho cacter, no impidi Que se le siguiera reputando como sacramento en el mbito
estrictamente eclesistico ni se prohibi que como tal se solemnizara litrgicamente su celebracin.
Es muy importante subrayar, para justificar la libertad de Profesin de fe
religiosa y de cultos, que Cristo no impuso su divino pensamiento coactivamente. Por lo contrario, la persuasin y el convencimiento fueron los medios
que emple para preconizar y predicar su doctrina y los mtodos que sus discpulos y apstoles utilizaron en su labor de proselitismo durante los primeros
tiempos de la expansin cristiana o "didache", El Cristianismo, en su ms pura
esencia y en sus rasgos ms acendrados, no es dogmtico sino dialctico; y desde
el punto de vista tico se traduce en un conjunto de obligaciones que el hombre debe cumplir para con Dios, en favor de la sociedad a que pertenece,
frente a su prjimo y para consigno mismo sobre la base inconmovible de los
postulados Que integran la sustancia de la doctrina evanglica. Sin ese cumplimiento, el que se dice cristiano porque slo observa las formas del culto y
del ritual, se asemeja a los hipcritas y fariseos o a los "sepulcros blanqueados"
que fustig parablicamente el divino Mrtir del Calvario. No merece ser cristiano quien nicamente confiesa a Cristo sin realizar en su conducta objetiva
las enseanzas del Maestro por antonomasia. El Salvador no slo lanz el
mensaje del amor universal como mera postura eidtica, sino la exhortacin
para actuar conforme a l. Desde este ltimo punto de vista, es ms cristiano
quien se comporta segn la doctrina del Seor que quien 10 invoca sin observar sus enseanzas. Por ello, el Cristianismo no es una religin intolerante
sino atrayente y como tal, en la. esfera eidtica ms excelsa, no es adversario
de ninguna otra religin, como tampoco excluye de su seno a los pecadores,
pues les tiende los brazos y les brinda el corazn por medio del perdn.
Bajo esta tesitura, la libertad religiosa y de cultos que declar la Reforma,
aunque haya repugnado al clero catlico, es coherente con la tesis cristiana y
recoge la condicin natural del hombre como ser deontolgicamente libre.
Pero independientemente de su valoracin cristiana, o al menos de su carcter no anticristiano, la Reforma desenvuelve una etapa progresiva en la his-toria poltica de Mxico. Al triunfar como movimiento ideolgico contra la
desigualdad jurdica, contra los fueros y privilegios clasistas que la. sostenan)
contra el monopolio clerical creciente de los bienes de riqueza econmica, contra la intolerancia religiosa y, en' general, contra todo aquello que era adverso
a la libertad humana, se convirden, faetol' de- integracin de la nacionalidad
mexicana, pues dio
M' pueblo, aunque 'dramticamente, 'para. defendet sus' printipios contlaenemigos itrt~os y .~, consolidando la
oportunidad.
EL ESTADO Y LA IGLESIA
985
iIl;dep~ndencia
VI.
130
CONSTITUCIONAL
12't5
~i,antU
~aRefo_a e,..14~i:eo,
R,~u
<tCom.,"~"
EL ESTADO Y LA IGLESIA
987
A.
B.
988
secretara
989
EL ESTADO Y LA IGLESIA
C.
11014
]~SC~ de
Juno
Do-
990
se dedicaran a la enseanza correspondiente, lo que es francamente contradictorio, revelando la disposicin contenida en el mencionado prrafo sexto ligereza, falta de previsin y grave descuido por parte de la Comisin redactora
de dicho artculq 130 y del Congreso de Quertaro que lo aprob.
b) El Prra.fo sptimo de este precepto faculta a las legislaturas de los
Estados "nicamente" para "determinar, segn las necesidades locales, el nmero mximo de ministros de los cultos". Esta disposicin autoriza una indudable
intromisin de dichos rganos estatales en cuestiones que estrictamente corresponden a la esfera eclesistica, como son las concernientes a la determinacin
de las necesidades religiosas de una comunidad y a la provisin de sacerdotes
para su satisfaccin, problemas stos que son ajenos al poder pblico, sin
que para Su solucin. atingente, adems, tengan las aludidas' legislaturas la
aptitud reqtlerida.
Uno de los que se opusieron al otorgamiento de la indicada facultad fue el
diputado Flix F. Palavicini, quien por cierto predic en el desierto como Juan
el Bautista, pues la disposicin que la establece fue aprobada sin el menor escollo. Dijo al respecto dicho constituyente que no se puede sealar "qu cantidad de oraciones necesita cada individuo", formulando con irona estas preguntas: "Qu legislatura puede medir, qu legislatura va a poder saber con
cuntas oraciones, con cuntos credos y con cuntas salves va a tener un creyente? Glho va a repartir (la legislatura) la dosis de la religin?", y concluye
sarcsticamente que la consabida facultad convertira a las legislaturas de los
Estados en cCcabildosde cannigos".lso2
e) En lo que concierne a la nacionalidad de los ministros del culto, stos
de~n ser mexicanos por nacimiento segn lo di~J?One el prrat() octavo del
artlcu~o I~O, reiterando, por nuestra parte, la critica que formulamos contra
esta dISPOSicin constitucional en esta misma obra."?"
. d) El derecho pblico subjetivo que tiene todo gobernado para emitir
libremente Sus ideas por medios orales o escritos y que se consagra en los artcul~s 6 y
de la Constitucin/3'04 se encuentra restringido en lo que atae a
dlCh~s J?lnistros en cuanto que stos "no. pueden en reunin pblica o privada
CO,~ltUlda en junta, ni en actos del c~lto o de prop3;ganda religiosa, hacer
critica de las leyes fundamentales del palS, de las autoridades en particular, o
en. g~n.eral del gobierno" (prrafo noveno del artculo 130). Aplicando el
pnnclpIO jUrdico contenido en el artculo primero constitucional, en el sentido
de que las garantas del gobernado slo pueden restringirse por la Ley Suprema, se. COncluye que nicamente en los casos a que se refiere la disposicin
transcnta los ministros de los cultos no son titulares del mencionado derecho
pblico Subjetivo. En otras palabras, 108 sacerdotes, cualquiera que sea su
categora y el credo religioso a que pertenezcan, s gozan de tal derecho para
criticar la legislacin mexicana y
los funcionarios pblicos conforme a los
artculos 6 y 7 constitucionales, siempre que la crtica no se formule "en reunin
1302
EL ESTADO Y LA IGLESIA
991
992
D.
Agrupaciones religiosas
a) En relacin con stas, el artculo 130 constitucional, en su prrafo quinto, previene que la ley no les reconoce personalidad alguna. Este desconocimiento
se traduce en que ninguna comunidad religiosa, aunque exista y acte en la realidad, tiene capacidad para adquirir ningn derecho ni contraer obligacin
alguna, puesto que no es persona moral, no pudiendo tampoco, consiguientemente, ser sujeto de ninguna relacin jurdica sustantiva ni comparecer en
juicio de ninguna especie como actora o demandada, sin que, asimismo, est
legitimada para ejercitar la accin de amparo ni para interponer ningn
recurso ordinario. La falta de personalidad jurdica de dichas agrupaciones
entraa lgicamente que entre la Iglesia o iglesias y el Estado no puede haber
ninguna relacin de derecho, y tan es as que la Ley Reglamentaria del mencionado precepto constitucional ordena que el gobierno estatal "no reconoce
jerarquas dentro de las iglesias", debiendo entenderse directamente "para el
cumplimiento de las leyes y dems disposiciones sobre culto y disciplina externa,
con los ministros mismos o con las personas que sea necesario" (Art. 5). Atendiendo, pues, al rgimen jurdico constitucional y legal que el Estado ha
impuesto a las iglesias y, especficamente, a la Iglesia Catlica, no puede haber
entre aqullas y sta, por una parte, y la entidad estatal, por la otra, ninguna
relacin diplomtica, ya que el solo hecho de aceptar a algn representante
eclesistico implicara el reconocimiento de una personalidad que niega enfticamente la Constitucin.
b) En puntual congruencia con el desconocimiento de la personalidad
jurdica de las comunidades religiosas llamadas iglesias, el mismo artculo 130
constitucional, en su' prrafo decimocuarto, prohbe estrictamente "la formacin de toda clase de agrupaciones polticas cuyo ttulo tenga alguna palabra
o indicacin cualquiera que las relacione con alguna confesin religiosa".
Debe advertirse que esta prohibicin no alcanza a la creacin de agrupaciones
polticas, en s misma considerada, por parte de personas que profesen determinada religin, lo cual sera monstruosamente injusto,' antidemocrtico y
opresivo, sino a que en su denominacin se empleen vocablos que denoten su
vinculacin religiosa. Vedar este empleo nos parece pueril, pues la significacin
e influencia que pueda tener en la conciencia popular una agrupacin poltica
no depende de su nombre, sino de sus objetivos, programa de accin y prestigio de sus dirigentes. Adems, con o sin prohibicin constitucional, el clero
siempre ha actuado o tendido a actuar a trav6t de asociaciones. o partidos
politicos en cuya denominaci6n no se utilizan las palabras ingenuamente pro-
EL ESTADO Y LA IGLESIA
993
hibidas por el artculo 130, el cual, en este aspecto, carece de toda justificacin
y vigencia real, proclamando su prrafo decimocuarto, que tan intil prohibicin contiene, la torpeza con que fue incluido en dicho precepto.
e) Las mencionadas asociaciones religiosas, como lo hemos recordado insistentemente, no tienen capacidad "para adquirir, poseer o administrar bienes races ni capitales impuestos sobre ellos", segn lo determina el artculo 27
constitucional, en su fraccin I1, la cual prev, adems, la figura jurdica de la
nacionalizacin de los bienes que el clero tenga por s o por interpsita persona. Ahora bien, el prrafo decimosexto del artculo 130 de la Ley Suprema
prescribe que "los bienes muebles e inmuebles del clero o de asociaciones
religiosas se regirn para su adquisicin por particulares (sic), conforme al
artculo 27 de esta Constitucin". Esta prescripcin contiene una grave aberracin fruto de la irreflexin con que se introdujo al citado artculo 130, pues
de acuerdo con el artculo 27 ningn particular puede adquirir bienes eelesisticos directamente, toda vez que stos son del dominio de la nacin, cuya
propiedad se extiende a todos los templos ya erigidos o por erigirse.
E.
F.
Disposiciones generales
a) En su prrafo cuarto, el artculo 130 consttiucional declara que "la simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen,
sujeta al que la hace; en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal
motivo establece la ley". A primera vista, la disposicin transcrita podra J>:lfecer ajena al contexto del mencionado precepto, pues aparentemente D~. tiene
relacin alguna con la situacin Estado-Ig1esia que ste demarca, antojndose
una prescripcin de derecho privado y nop,?lico". ~ embargo, la anteoe63
994
.on
''''CIa.
995
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.ie
996
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997
Con vista a los hechos que resea Venegas y cuya realidad compartimos
mutatis mutandis, se suele afirmar que las contravenciones que entraan al
artculo 130 constitucional, han originado que ste haya dejado de tener
actualidad y que la frecuente e impune inobservancia del mismo precepto haya
demostrado su carcter obsoleto. Sin embargo, la tolerancia oficial frente a su
marginacin por parte del clero no justifica su abolicin, como no legitima
-valga el smil- la proclamacin de la invalidez moral de la virtud, la proclividad pecaminosa del hombre. Independientemente de que en algunas de
sus disposiciones el artculo 130 constitucional no slo es defectuoso sino absurdo, como lo hemos pretendido demostrar al examinar los prrafos respectivos, su motivacin y teleologa esenciales acreditan su permanencia, ~ ya que
su causa final estriba no en atacar la religin cristiana ni en impedir su ejercicio y culto, sino en mantener al clero, en el mbito jurdico al menos, dentro
del cuadro que su propia misin le demarca y que con toda claridad delimit,
frente al Estado, el Divino Salvador, Jesucristo.
En resumen, atendiendo a su motivacin y teleologa, el mencionado precepto debe conservarse en su esencia normativa, depurndolo, sin embargo,
de las disposiciones que se antojan actualmente anacrnicas y absurdas, mismas
a las que ya hemos aludido, y cuya supresin no alterara su causa final.
18111 L'Histoir et le Rgime Politique du Mexique. Tesis doctoral. Universidad de Ciencias Sociales de Toulouse, 1971, pp. 393 Y 394.
EPILOGO
LA CONSTITUCION MEXICANA DE 1917
Y EL CAMBIO SOCIAL
I
1000
temente contradictoria y, por ende, engaosa, pues por una parte proclaman
la liberacin del pueblo mediante la supresin de la clase explotadora y, por la
otra, preconizan la instauracin de dicha dictadura, que en el fondo no es la
del proletariado, sino la de una oligarqua o de un autcrata en cuya irrestricta e incontrolable voluntad se centra el supremo gobierno del Estado. Libertad y dictadura, independientemente de la ideologa en que sta se sustente o de las tendencias que persiga, son conceptos irreconciliables, por lo
que no pueden coexistir en la vida social, ya que mutuamente se excluyen.
Por esta razn, para quienes tratan de aherrojar al pueblo, convirtindolo en
un dcil rebao, nuestra Constitucin de 1917 es un muro que pretenden
derribar para sepultar en sus escombros la libertad humana, cuya implicacin
axiolgica es la adversaria indoblegable de toda dictadura, aunque sea la "del
proletariado".
II
EPLOGO
1001
una postiza monarqua para conservar sus privilegios a pretexto de la pacificacin de la turbulenta vida de Mxico, siendo en la actualidad vocera del imperialismo econmico de los Estados Unidos. El izquierdismo marx-leninista, por
su parte, representa un apndice de regmenes extranjeros cuyo sistema 10
proclama como base de sus estructuras polticas y econmicas y cuya ideologa
proscribe toda disensin como elemento esencial de la libertad de expresin
del pensamiento. A quienes defendemos y admiramos nuestra Constitucin de
1917, los paladines de dicha tendencia delirante nos lanzan inconsu1tamente
los eptetos de "reaccionarios" y "burgueses", como si estos adjetivos denotasen
la adhesin consciente a los principios sociales que caracterizan a la Ley Suprema mexicana y a la libertad que preconiza en favor de todos los habitantes
del pas, donde, a travs de ella, se preserva su dignidad como seres humanos.
III
El pueblo de Mxico repudia los extremismos de izquierda y de derecha
pese a los esfuerws que despliegan los grupos de presin que respectivamente
representan, anhelando que su vida, en todos sus aspectos, se rija por la Constitucin, en cuya observancia, por parte de gobernantes y gobernados, radica
. el impulso de su mejoramiento social, econmico y cultural. La nacin mexicana, sin radicalismo "chauvinista" alguno, quiere conservar su individualidad
esencial dentro del mundo internacional. Por eso ama a su Constitucin que
recoge normativamente las esencias de su ser colectivo, pues est consciente
que sin ella y sin su efectivo cumplimiento se la arrojara a la servidumbre
que,en posiciones antagnicas, preconizan el izquierdismo marx-leninista liberticida y degradante de la persona humana y el derechismo reaccionario
enemigo de todo progreso social.
IV
Las crticas contra el Derecho en general se explican, aunque no se justifican, por la ignorancia jurdica, histrica, filosfica y social de sus impugnadores,
pero 10 que es lamentablemente sorprendente es que sean algunos abogados,
quienes se conviertan en sus apasionados enemigos. Entre ellos se encuentra
el chileno Eduardo Novoa Monreal, quien fue profesor de la Universidad
de Chile y asesor del extinto Presidente Salvador Allende.
En su libro intitulado "El Derecho como Obstculo al Cambio Social" expone ideas francamente insostenibles y contrarias a la verdad, sin que resistan el
menor anlisis desde el punto de vista de la Constitucin mexicana de 1917.
Mirma dicho autor en trminos categricos y contundentes, por no d~cir. desaprensivos e inconsultos, que el Derecho presenta cada vez mayor alejamiento
de la realidad social y que "su renuencia a satisfacer lo que toda sociedad alerta
a sus propios fines espera de l, no es, sin embargo, su aspecto negativo ms
saliente". Agrega que la nota "mas deprimente" del Derecho "reside en que los
002
preceptos, esquemas y principios jurdicos en boga se van convirtiendo gradualmenten no slo en un pesado lastre que frena el progreso social, sino que llega
en muchas ocasiones a levantarse como un verdadero obstculo para ste".
Asevera, asimismo, que "Desde hace aos nos inquieta comprobar que el Derecho ha perdido la vitalidad que deba serle propia y que empieza a cargar con
un peso muerto sobre el desarrollo y avance de las estructuras sociales".1319
Las anteriores aseveraciones y otra ms que formula Novoa Monreal en su
itado libro revelan que desconoce en lo absoluto el Derecho Positivo Mexiano y especficamente nuestra Ley Fundamental. La Constitucin de 1917, en
fecto, no slo no ha frenado el cambio social, sino que ha establecido los
rincipios y las normas bsicas para su operatividad, sealando los caminos
or donde han funcionado y seguirn verificndose las transformaciones soiales en los diferentes mbitos de la vida del pueblo de Mxico. Slo un ciego
ntelectual o un malvolo o despechado puede atreverse a negar la trascenental significacin positiva que ha tenido, tiene y tendr la Ley Suprema
exicana para la existencia dinmica de nuestro pas. 1319 bis
A lo largo del estudio que hemos emprendido sobre el Derecho Constitucional Mexicano y especialmente por lo que concierne a la Constitucin de
1917, hemos refrendado y subrayado dicha significacin a travs de la poneracin de diversas instituciones que integran el contexto preceptivo y espiriual de nuestro Cdigo fundamental. En esta ocasin y a manera de eplogo,
ondensaremos los diferentes aspectos de nuestro orden constitucional que
demuestran que ste no slo no ha sido ningn obstculo para el cambio soial, sino que lo ha propiciado, impulsado y alentado.
.
Por "cambio social" debe entenderse la mutacin, variacin o alteracin
ue experimenta toda sociedad humana. Dentro de esta idea, el cambio social
puede denotar evolucin o involucin, implicar progreso o regresin, involucrar mejoramiento o empeoramiento de las condiciones vitales en que se
encuentren los sectores mayoritarios de la poblacin, traducir revolucin o
contrarrevolucin u operar beneficios colectivos o restauracin de privilegios
clasistas. Frente a todos estos dilemas que sugiere la idea de cambio social, es
lgico que debemos aceptar nicamente las acepciones positivas y rechazar las
negativas.
Demarcado as el concepto de cambio social, debe concluirse que nuestra
Constitucin de 1917, como ya hemos sostendio, no slo no lo impide sino
que lo ha impulsado y lo proyectar hacia el futuro de Mxico.
El cambio social en su sentido amplio que, segn acabamos de indicar, se
manifiesta en diversas transformaciones ascendentes, evolucionistas o revolucionarias, puede operar en diferentes mbitos de la vida popular, a saber: el
poltico, el socioeconmico, el humano y el cultural. Esta operatividad debe
funcionar equilibradamente en todos ellos, de tal manera que produzca un verdadero desarrollo para los sectores mayoritarios de la sociedad. Sin dicho
1819
Op. cit., p. 11.
18111 bl.
Sobre la trascendencia
EPILOGO
1003
En el terreno poltico nuestra Constitucin preconiza como declaracin fundamental la democracia, cuya forma de gobierno hemos estudiado en esta
misma obra. 1 3 20 Hemos afirmado, sin temor a equivocarnos, que el sistema
democrtico no ha sido superado por ningn otro rgimen, pues en aqul se
coordinan los intereses sociales y los individuales en un ideal que se denomina
"justicia social". Sin el equilibrio entre ambos tipos de intereses, que es signo
vital de la democracia, se incide fcilmente en las autocracias de derecha o de
izquierda y, lo que es peor, en el totalitarismo estatal que degrada al hombre y
despoja a los pueblos de su condicin de sociedades humanas.
En el mbito socio-econmico, nuestra Ley Fundamental de 1917 instituye
no slo garantas sociales en favor de las clases obrera y campesina, sino que
considera a la propiedad privada como funcin social y, por ende, susceptible
de ser objeto de las modalidades que dicte el inters pblico, haciendo prevalecer los derechos de los sectores mayoritarios de la poblacin sobre los derechos
individuales. Adems, los recursos naturales, indispensables para el desarrollo
econmico del pas, los estima categricamente como bienes de la nacin, o
sea, del mismo Estado mexicano, a travs de cuyos rganos gubernamentales,
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, el pueblo de
Mxico realiza su explotacin. En otras palabras, desde hace varios lustros en
nuestro pas se ha implantado la socializacin o "estatalizacin" de dichos recursos, considerndose que stos no deben ser objeto de propiedad privada
ni materia de explotacin para satisfacer intereses particulares. En resumen, es
en la esfera socioeconmica en la que nuestra Constitucin de 1917 presenta
gallardamente el aspecto social y no meramente poltico.
Nuestra Ley Fundamental vigente, por otra parte, es esencialmente humanista, carcter que se revela en que exalta la personalidad del hombre, su
libertad y su dignidad. Por ello, dicho ordenamiento constitucional es un implacable adversario de todo rgimen dictatorial, sea autocrtico o totalitario,
ya que, al establecer garantas en lavar de! gobernado, impide que el poder
pblico del Estado se desarrolle arbitrariamente, ~ decir, sin sujecin a ninguna
norma jurdica. Adems, sus declaraciones fundamentales estiman al ser humano como un fin de si mismo para evitar, de esta guisa, su encuadramiento
dentro de grupos o masas serviles en los cuales slo representara un nmero
1810
1004
Finis O peris
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li\DICE
.,
.,
..
.,
'
..
10
ooo. o
o. o. o.. o
oo
o. . . . . . .
11
o. o. . . . . . . . .
12
o....................... o
13
INTRODUCGION
., ., o.' '
19
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA
DEL ESTADO MEXIOANO
1. Someras consideraciones terminolgicas o. .. o.. o. . . . . . . . . . .
o.. o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
lIo La formacin del Estado en general,
lII. La gestacin del Estado mexicano ." o
o oo..... oo.. o. : .. o.. o
31
39
42
43
53
76
CAPTULO SEGUNDO
93
98
98
100
100
104
104107
a)
b)
NDICE
1018
3.
4.
e)
d)
111
117
117
118
131
Los extranjeros
134
1. Consideraciones generales
2. Situacin constitucional de los extranjeros
3. Sinopsis histrica
134
135
La ciudadana mexicana
144
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Concepto de ciudadana
Los ciudadanos mexicanos
Las prerrogativas del ciudadano
Las obligaciones del ciudadano
Prdida de la ciudadana
Suspensin de la ciudadana
14D
'
;........
158
Consideraciones generales
El territorio del Estado mexicano
158
160
a) Observaciones previas
b) Su comprensin. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
e) Breve referencia histrica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
160
170
a) Consideraciones previas
b) La propiedad originaria
e) El dominio o la propiedad nacional o estatal . . . . . . . . . . . . . .
d) Concesibilidad de los bienes del Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
170
171
177
180
185
C.
IV.
144
146
150
151
152
154
161
166
CAPTULO TERCERO
Introduccin .................................................
A.. Consideraciones previas ...................................
B. Algunas teoras sobre el Estado .............. .
.
187
187
191
1019
NDICE
a) De Platn
b) De Aristteles
e) De San Agustn
.......................
d) De Santo Toms de Aquino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
e) De Francisco Surez
f) De Toms Robbes
g) De John Locke
h) De Montesquieu
i) De Juan Jacobo Rousseau
j) De Regel
k) De Marx y Lenin
;.........................
1) De Jellinek
m) De Duguit
n) De Kelsen
o) De (jarr de Malberg
p) De Maritain
q) De Adolfo posada
r) De Heller
s) De Burdeau
t) Observacin final
lI.
lII.
191
192
193
195
197
198
200
200
203
208
210
219
222
224
225
226
229
230
233
235
:.
236
236
241
244
253
a) Su implicacin
b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares .' . . . . . . .
253
255
260
260
268
CAPTULO
Cu ARTO
.TEORIA DE LA CN5TlTUCION
1. Introduccin
279
"................
280
285
297
3<Yl
316
325
NDICE
1020
A.
325
329
334
C.
IV.
V.
La deontologa constitucional
Los factores reales de poder y la" decisiones fundamentales
VII.
339
345
.
.
354
A.
B.
Consideraciones generales
El principio de supremaca en el constitucionaHsmo mexicano.. . .
354
359
364
A.
IX.
364
370
La reformabilidad constitucional
A. Las reformas en general
B. Las reformas a los principios fundamentales
374
374
La inviolabilidad de la Constitucin .. , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
38-3
Explicacin previa .,
El "derecho" a la revolucin
B.
C. Interpretacin Y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constituci6n de 1857)
383
384
A.
X.
345
350
La interpretacin constitucional
A.
B.
C.
D.
377
388
390
Generalidades
Mtodos de interpretacin
390
391
a)
b)
e)
d)
391
392
392
393
Mtodo
Mtodo
Mtodo
Mtodo
gramatical
lgico
sistemtico
causal-teleolgico
394
a) Interpretacin legislativa
b) Interpretacin jurisdiccional
394
395
396
1021
NDICE
CAPTULO QUINTO
397
401
403
403
4127
41
450
453
461
CAPTULO SEXTO
A.
B.
o
ooo
465
466
"166
467
468
469
478
486
488
'0
In.
463
465
A.
B.
Ideas generales ooo. oooo. oo. oooooo. ooo.. o. o' oo. o. oooo.. oo. .
Bosquejo' histrico de algunos regmenes republicanos o" o.. o. o
a) Esparta o' ooo. oooo. oooo. o. oo. oo. oo.. oo. o. o. o.. oo. o. oo
b) Atenas o' ooo. o. o... o. o... o. o... oo. oooo. oo. o
o.. oo
e) Roma . o.... o. oooooo. o. oo. oo. oo. ooo.. ooo. oo;
oooo.
d) Edad Media. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
488
492
492
493
494
497
1. Venecia ooooo. oooo. o. ooo. oo. ooooo. o. oo. oo. ooo.. oo.
2. Gnova .. ooo.. o.. o.. o. o.. oo. o.. ooo. ooo.. ooo. ooooo
3. Florencia .' o.. o. o. o.... o.. oooo. oo.. ooooo.. o. oo. o
e) La revolucin francesa y los
Unidos de Amrica ... ,
El republicanismo en Mxico
497
497
498
498
501
Es~os
C.
NDICE
1022
507
La democracia
A. Ideas generales
.
B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana
.
C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos
primarios del Estado. La reprerentacin poltica
.
D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos del Estado .\
.
IV.
.'
a)
b)
o'
o'
'
I.
507
512
514
525
La libertad
Los partidos polticos
.
.
525
530
1. Ideas generales
2. Los partidos polticos en Mxico
.
.
530
535
. .535
546
.
.
(a) VA nteced entes h"stoncos
(b) Estructura normativa
E.
549
549
Consideraciones generales
.
Diversos tipos de responsabilidad jurdica
.
e) El fuero constitucional
.
(a) El fuero-inmunidad
.
(b) El fuero de no procesabilidad
.
(e) Situacin de los gobernadores y diputados locales
.
d) El juicio poltico
.
(a) Delitos comunes
.
(b) Delitos oficiales
.
.
(c) Accin popular
(d) Situacin de los gobernadores de los Estados
.
(e y Situacin de los funcionarios judiciales federales y del Distri to Federal
.
a)
b)
n.
'
a) Consideraciones generales
b) Los servidores pblicos
e)El juicio poltico
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
e) Enriquecimiento ilcito
tJ Sanciones administrativas
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
h)
549
552
553
554
557
559
560
561
561
561
563
563
564-
.
.
.
.
.
.
.
.
564
565
566.
567
567
567
568
569
1023
NDICE
570
"
o'
III.
J.
V.
571
573
577
586
586
a) Su implicacin ".""."
""."""
".,,"
,,.""""".
b) Grupos de presin y de inters ."
""."."" .. "
""""
Observacin final """"" .. ""."" .. ""."."."."
".. , .. "".
La autocracia "
"" .. "." .. """."
""."."
"
A. Idea general
B. Autocracia, autoritarismo y totalitarismo
C. El usurpador y los funcionarios de hecho
"
"."."
591
597
"".,,......
"..
"
"..
"".".".
597
597
600
603
CAPTULO SPTIMO
EL PODER LEGISLATIVO
l.
II.
607
610
617
640
64{l
a)
b)
"."
"."" .. ".
"""".,,.
641
".. ,,".
". "..
642
642
646
641
1. Competencia tributaria
"
"
.
"."."."
2. Competencia legislativa no tributaria
"
3. Facultades en relacin con los asentamientos humanos . "
"" ..
4. Facultades de auto-estructuracin
"
5. Facultades en materia econmica """ ""
"
6. Las facultades implcitas
""
"".".
7. C~eacin de entidades paraestatales
".. "
C.
D.
V.
La ~ara de Diputados
.
A. La representacin poltica en general
B. La representacin mayoritaria yla proporcional. Ideas generales
C. La composicin de la Cmara
'
.
656
662
663
663
666
668
669
671
671
673
677
NDICE
1024
a)
D.
Sistema vigente hasta 1977: Los Diputados de eleccin mayoritaria y los de partido
b) Sistema vigente desde 1978: Los Diputados de eleccin mayoritaria y los de representacin proporcional
Las facultades exclusivas de la Cmara
681
685
VI.
El Senado
A. Su composicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Sus facultades exclusivas
691
691
693
VII.
704
704
705
706
VIII.
La
A.
B.
C.
Comisin Permanente
Consideraciones previas
Su composicin
Sus facultades
V.
67
707
707
708
709
709
709
710
.
.
.
.
710
710
713
713
VI.
VII.
VIII.
CAPTULO OCTAVO
EL PODER EJECUTIVO
1.
Su implicacin
Los sistemas parlamentario y presidencial. Ideas generales
A. Sistema parlamentario
B. Sistema presidencial
Hf. Breve resea del Poder Ejecutivo en Mxico hasta la Constitucin de
1917
IV. El Presidente de la Repblica
A. Unipersonalidad del Ejecutivo
B. Requisitos para ser Presidente
C. La No reeleccin
D. Diversas clases de presidente
n.
a)
b)
e)
Faltas absolutas
Faltas temporales
Breve explicacin de los distintos caracteres de presidente ..
719
722
722
728
735
747
747
752
757
763
763
764
764
l.
n.
NDICE
026
La suplencia ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
,........
Renuncias y licencias
Exclusividad en el desempeo del cargo
Juicio poltico ((inamovilidad)
e)
d)
e)
f)
817
818
819
819
B. Su competencia
820
820
820
825
826
830
831
832
a)
b)
e)
d)
e)
A.
832
832
833
833
835
836
V. La inamovilidad judicial
VI. Breve referencia histrica ., . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
836
853
CAPTULO DCIMO
863
Los Estados . . . . . . . . ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Su naturaleza jurdica y sus elementos
,
.
863
a) Poblacin
b) Territorio
e) Orden jurdico
d) Poder pblico
B.
C.
Forma de gobierno
Rgimen municipal
a)
b)
864
865
868
869
.'
'
o'
'
869
870
.
.
870
875
875
1027
NDICE
897
D. El Poder Legislativo
.
E. El Poder Ejecutivo
.
F. El Poder Judicial
.
.
G. Relaciones laborales
.
H. Convenios entre la Federacin, los Estados y Municipios
n.
901
907
908
909
.
.
El Distrito Federal
909
A. Consideraciones previas
B. Resea histrica
C. Bases constitucionales de su organizacin
a)
b)
886
893
895
909
910
918
.
.
.
.
Ideas generales
Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Poder Judicial
Ministerio Pblico
,..................
Referndum
'. . . . . . . . . . . .
El patrimonio del Distrito Federal
...................
Proyecto de Reestructuracin Constitucional del Distrito Fe:............
deral
e)
d)
e)
f)
g)
h)
918
919
920
921
923
923
924
926
CAPTULO DECIMOPRIMERO
EL ESTADO Y LA IGLESIA
Breves consideraciones previas
.
Semblanza
de
la
Iglesia
11.
111. Bosquejo de la Iglesia en Mxico .. ,
A. El patronato real
.
B. Las rdenes religiosas
I.
a)
b)
C.
D.
IV.
....
. .
......
. .
.
'
.
.
.' ..
'
.
.
'
.,
"
.
.
933
935
945
945
946
947
948
952
957
967
A. Consideraciones previas
B. La supresin de los fueros
967
973
NDICE
028
C.
D.
E.
F.
G.
H.
973
974
974
978
980
982
982
985
987
987
989
992
993
993
994
999
1005
1017
BIBLIOGRAFA.
INDlCE.
. .
.... . .
. . .
UNIN GRAFIeA, S. A.
Ao de [urez; 177, Granjas San Antonio
Mxico 13, D. F.