LINEAMIENTOS DE POLTICA PARA EL CRECIMIENTO

ECONMICO DE LAS REGIONES PERUANAS BASADOS EN

PRINCIPIOS DE ECONOMA GEOGRFICA
Direccin General de Asuntos de Economa Internacional, Competencia e
Inversin Privada
Ministerio de Economa y Finanzas del Per
LIMA-PER
Marzo, 2007
Documento de Discusin

Lineamientos de poltica para el crecimiento econmico de las regiones

peruanas basados en principios de economa geogrfica*
Documento de Discusin DD/07/01
Responsables:
Pedro Herrera Cataln
Javier Roca Fabin
Las opiniones vertidas en el presente documento son de entera responsabilidad de
la Direccin General de Asuntos de Economa Internacional, Competencia e
Inversin Privada y no representan ni comprometen necesariamente la posicin del
Ministerio de Economa y Finanzas.
RESUMEN
En este documento se formularon 12 lineamientos de poltica para la promocin del
crecimiento econmico de las regiones peruanas. En una primera parte se
establecieron los principios tericos de la localizacin espacial de las actividades
econmicas y del comercio interregional, a partir de marco establecido por la New
Economic Geography (NEG) o economa geogrfica (Krugman, 1991, 1999 y Fujita,
et. al. 1999); y posteriormente se contrarrestaron estos fundamentos tericos con la
evidencia recogida de los procesos de dinamismo regional de los casos de las regiones
Puno y San Martn. Finalmente, se formularon 12 lineamientos de polticas pblicas
para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas con la
finalidad de crear condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos productivos,
generar economas de escala crecientes y aprovechar las ventajas comparativas
dinmicas que faciliten el asentamiento de las actividades econmicas y de
oportunidades de negocios, y la explotacin del mercado internacional.
CLASIFICACIN JEL: R12, R58
PALABRAS CLAVE: Dinmica regional, economas de escala crecientes, fuerzas
centrfugas y centrpetas, economa geogrfica.
CORREO ELECTRNICO: pherrera@mef.gob.pe, jroca@mef.gob.pe**.

Agradecemos a la DGAES, DGPMSP y DNPT, direcciones generales del MEF, por los comentarios
realizados a la versin preliminar del presente documento. Asimismo, agradecemos los comentarios
de Per Compite realizados en la reunin de trabajo de enero del 2007, as como las precisiones
realizadas por el Programa Pro Descentralizacin-USAID.
**
Los comentarios al documento son bienvenidos.

1. Introduccin.
La dinmica econmica de las regiones peruanas ha dependido tradicionalmente de la
localizacin de las actividades econmicas. As, enclaves mineros, corredores
econmicos naturales, uso de tierras de cultivo y aglomeraciones de comercializacin
regionales, entre otros, han estado organizados a partir factores tales como la
configuracin geogrfica, la presencia de economas de escala o variaciones en los
precios relativos, sean stas ltimos resultado de mecanismos de mercado o debidos a
la intervencin del gobierno. En conjunto, todos estos elementos han contribuido a la
concentracin de la actividad econmica y de la poblacin en un determinado espacio
geogrfico.
Entre los factores mencionados, aquel de la heterogeneidad del territorio peruano y las
deficientes facilidades de conectividad interregionales han sido posiblemente de las
ms determinantes en dicha dinmica econmica. En el caso de la casi desrtica costa,
las facilidades portuarias y viales han generado economas de escala, que le han
permitido tener diversos auges productivos a lo largo de la historia (guano, harina de
pescado, azcar, petrleo proveniente del zcalo continental, etc.). Por su parte en la
sierra, los valles se han dedicado bsicamente a la agricultura y ganadera, aunque en
buena medida, las dificultades geogrficas (no atenuadas por infraestructura
productiva adecuada) y las dificultades de acceso al crdito, entre otras razones, han
impedido una produccin de mayor escala y competitiva en el mercado internacional.
Finalmente, la selva ha estado desarticulada de la dinmica econmica del resto del
pas, dado su difcil acceso y la menor productividad de su suelo, dedicndose a la
agricultura y ganadera de pequea escala, as como a actividades comerciales.
Sin embargo, la dinmica econmica regional como resultado de un proceso complejo,
depende de otros factores adicionales a los geogrficos y econmicos, como por
ejemplo los sociales, culturales, histricos y polticos, los cuales interactan y se
retroalimentan con los primeros, configurando en el espacio un dinmica de
funcionamiento econmico particular. En las ltimas dcadas, dicho proceso se ha
enfocado particularmente desde la perspectiva poltica, mediante la aplicacin de
polticas pblicas inconexas y no sostenibles, descuidando la atencin de los aspectos
geogrficos y econmicos que influyen en la dinmica intra e interregional,
obtenindose como resultado dinmicas ineficientes y distorsionadas.
Por otro lado, independientemente de las posibles distorsiones que puedan crear el
marco normativo vinculado al proceso de descentralizacin y desarrollo regional, lo
cierto es que ste funciona en un contexto geogrfico no exento de fallas de mercado,
que condiciona el tipo y grado de retroalimentacin dinmica entre el aspecto
geogrfico con factores econmicos, sociales y polticos. As, es posible que la
dinmica econmica regional que surja permita el aprovechamiento en algn grado de
las ventajas comparativas o de oportunidades de negocios y del comercio entre
regiones. Sin embargo, es factible tambin que dicho marco legal refuerce las
ineficiencias en asignacin de recursos productivos y en la localizacin espacial de las
actividades econmicas regionales y por ende impida el aumento del bienestar de las
poblaciones. Se entiende as la necesidad del estudio y la comprensin de los criterios
geogrficos para su inclusin en la produccin normativa regional y local.
En ese sentido, con el objetivo de crear condiciones de asignacin ms eficiente de los
recursos productivos, generar economas de escala y aprovechar las ventajas
comparativas dinmicas que faciliten el asentamiento de las actividades econmicas y
de oportunidades de negocios, y la explotacin del mercado internacional, en este
documento se formularon 12 lineamientos de poltica pblica para la promocin del

crecimiento econmico regional centrndonos en los principios econmicos

relacionados con la localizacin espacial de actividades productivas y el comercio
interregional establecidos por la economa geogrfica.
El presente documento se organiza en cuatro secciones adicionales a esta
introduccin. En primer lugar, se analizaron los principales fundamentos econmicos
que subyacen la dinmica econmica regional a partir de marco establecido por la
New Economic Geography (NEG) o economa geogrfica (Krugman, 1991, 1999 y
Fujita, et. al. 1999). Posteriormente, se contrarrestaron estos fundamentos econmicos
con evidencia recogida de los procesos de dinmica regional a travs de los casos de
las regiones de Puno y San Martn. Posteriormente, se establecieron los principios que
subyacen las polticas de crecimiento econmico regional y se formularon 12
lineamientos de poltica para la promocin del crecimiento econmico de las regiones
peruanas. Finalmente, en la ltima seccin se establecen algunas conclusiones y lneas
para futuras investigaciones.
2. Localizacin espacial de actividades econmicas, comercio interregional y
crecimiento econmico: una aproximacin terica.
El marco terico de estudio de la relacin entre las variables de localizacin de
actividades econmicas y el crecimiento econmico se han sintetizado en una nueva
corriente surgida en la dcada de los noventa denominada New Economic Geography
(NEG) o economa geogrfica, la cual tiene por objetivo estudiar los mecanismos de
localizacin de las actividades econmicas, tratando de responder preguntas como:
qu factores determinan que cierta regin se convierta en un centro industrial o en
una periferia rural?, qu determina el asentamiento de capitales privados en
determinadas regiones?, qu factores favorecen la configuracin en el espacio de
cadenas o clusters productivos?, cules son los factores que impiden la concentracin
de las actividades econmicas?, entre otras.
El enfoque de economa geogrfica es el resultado de la extensin de la nueva teora
del comercio internacional y engloba en sus modelaciones las aportaciones ms
tempranas realizadas en los campos de la economa urbana, la economa regional, el
comercio internacional y la economa geogrfica. Vincula el rol de las economas de
escala, la competencia imperfecta y los mecanismos de aglomeracin de las actividades
econmicas para explicar el asentamiento de dichas actividades. Destacan los trabajos
de Krugman (1991, 1999), quien contribuye a aadir como determinante del patrn de
comercio de los pases, el argumento de economas de escala alternativo al ms
convencional de ventajas comparativas. Extendido el argumento al mbito geogrfico,
estos aspectos ayudan a identificar los determinantes de las decisiones de la
localizacin espacial de los productores e inversionistas, en donde el tamao de
mercado, as como la presencia de mercados laborales densos les permiten
beneficiarse de las economas de escala que all se generan, las cuales a su vez
refuerzan la concentracin geogrfica con lo cual existe una relacin en ambos
sentidos.
2.1.

Economas de escala, eslabonamientos y crecimiento econmico.

La relacin entre las economas de escala y el crecimiento econmico de las regiones

puede analizare con modelos como los de Krugman (1991) y Fujita, Krugman y
Venables (1999), en los cuales las fuerzas predominantes que permiten la
aglomeracin de las actividades econmicas se vinculan con la existencia de
economas de escala crecientes. Estas economas de escala pueden ser internas y
externas. Las primeras hacen referencia a la mayor eficiencia productiva en trminos

de menores costos a mayor volumen producido a nivel de una unidad de produccin

determinada, mientras las segundas son las que se obtienen a nivel de toda una
industria cuando aumenta el nivel de aglomeracin empresarial.
En esencia este tipo de modelos obedece a una lgica de causalidad circular en los
cuales los rendimientos crecientes a escala y los encadenamientos hacia atrs (por el
cual el tamao del mercado atrae ms productores) y los encadenamientos hacia
delante (por el cual la concentracin de productores atrae ms consumidores)
conducen a una aglomeracin de las actividades que se autorefuerzan
progresivamente, por lo que luego de que una regin alcanza una alta concentracin
productiva, este patrn tiende a ser acumulativo lo cual generar que muchas ms
empresas se siten en aquel lugar, induciendo a que esa regin obtenga una ventaja de
localizacin.
2.2.

Factores de atraccin y repulsin de las actividades econmicas: las

fuerzas centrfugas y centrpetas.

Los procesos acumulativos de las actividades econmicas van a estar determinados

por la interrelacin de dos fuerzas: las centrpetas y las centrfugas. Las primeras
constituyen las fuerzas de aglomeracin de las actividades econmicas como los
encadenamientos, clusters productivos, mercados laborales densos, etc., que tienden a
generar un salario real ms elevado y a atraer a trabajadores de regiones circundantes.
Por otro lado, las segundas son las denominadas fuerzas de repulsin de las
actividades econmicas como los elevados precios de la tierra, los altos costos de
transporte, la congestin vehicular y la polucin, que hacen que se desista de la
localizacin en un determinado espacio, que se reduzcan los incentivos econmicos o
que simplemente los incentivos existentes tiendan a desaparecer.
Entre los enfoques que utilizan como variables explicativas de la localizacin de las
actividades econmicas, las fuerzas de aglomeracin y repulsin se encuentran1:
(i)
(ii)

(iii)
(iv)

(v)

La teora de la dotacin de los recursos naturales. De acuerdo a la cual la actividad

econmica se localiza acorde a la disponibilidad de recursos naturales, tales
como agua, gas, petrleo, oro, tierras, entre otros.
La teora del emplazamiento central. La cual seala que las empresas se localizan
donde maximizan sus ganancias, o dicho de otro modo donde sus
rendimientos crecientes son mayores y donde minimizan sus costos de
produccin.
La teora del potencial del mercado. Que sostiene que las empresas se localizan de
acuerdo a su acceso al mercado.
La teora de la causalidad acumulativa. Que indica que existe una relacin circular
entre el mercado y la localizacin de las empresas que refuerza la tendencia de
localizacin en un determinado espacio geogrfico. Segn esta teora el
mercado atrae a las empresas y stas a su vez crean mercado.
La teora de las externalidades locales. La cual sostiene que la concentracin y
aglomeracin en s misma constituye una ventaja que es atractiva para las
empresas, dado que pueden beneficiarse de las economas de aglomeracin y
de las sinergias que de ellas se derivan.

Todos estos enfoques tradicionalmente han dado cuenta de las fuerzas que condicionan los procesos
de localizacin econmica en el espacio de manera separada, sin un marco analtico formal y
consistente que permita el anlisis de los mecanismos de interrelacin entre dichas fuerzas. Esta
deficiencia es saldada por la economa geogrfica al constituir una sistematizacin formal de estos
enfoques en un slo marco terico, constituyndose de esta manera, segn lo sealado por Fujita,
Krugman y Venables (1999) en una slida teora general de la economa espacial.

(vi)

La teora de la renta y del uso del suelo. La cual indica que la localizacin de las
actividades econmicas est determinada por el precio del suelo, lo cual a su
vez depende de la distancia al principal centro de consumo, as como de los
precios de transporte y del valor de la produccin por unidad de superficie.

Sobre la base de estos enfoques, la economa geogrfica establece las variables de

aglomeracin (centrpetas) y de repulsin (centrfugas), cuya interaccin permite la
localizacin de las actividades econmicas en un determinado espacio geogrfico.
2.2.1.

Fuerzas centrpetas o de aglomeracin (economas de escala).

a) Enlaces hacia atrs.

Referidas a aquellas variables que atraen a ms productores debido al tamao

del mercado. En gran medida estn referidas a las variables facilitadoras del
acceso a los mercados de factores de produccin, como por ejemplo
infraestructura bsica: servicios de agua y desage, as como servicios de
electrificacin y energa.

b) Enlaces hacia delante.

Referidas a aquellas condiciones que facilitan el acceso a los mercados de

destino y comercializacin, como los medios de comunicacin: infraestructura
vial, acceso a servicios de telefona (fija, mvil, centrales telefnicas e internet)
los cuales facilitan en gran medida el acceso a los mercados de consumo.

c) Densidad de los mercados.

Referida a la concentracin geogrfica para favorecer la produccin local. La

presencia de mercados de trabajo, de insumos intermedios y de servicios
financieros y no financieros densos favorece la concentracin de las
actividades econmicas en el espacio. Por otro lado, el grado y la variedad del
nivel educativo y de especializacin de la mano de obra, son de suma
importancia para el aprovechamiento ptimo de los recursos humanos por
parte de las empresas.

d) Economas externas puras.

La presencia de difusores del conocimiento, as como su proximidad

geogrfica, como por ejemplo de centros de investigacin productiva:
tecnolgicas, para el mejoramiento de especies animales o innovaciones de
sistemas productivos; agrcolas para la sustitucin de cultivos y mejoramiento
de semillas, etc.; as como la presencia de institutos tecnolgicos y
universidades, propician bajo determinadas condiciones, la aparicin de
efectos spillovers (la difusin del conocimiento).

e) Tecnologas con rendimientos crecientes a escala.

La presencia de tecnologas innovadoras para la produccin permitir a las

empresas contar con economas de escala crecientes al ver reducidos sus
costos de produccin por unidad producida. As, en la medida que ms
empresas cuenten con tecnologas modernas, con innovacin constante,
permitir favorecer a la regin de un mayor dinamismo econmico y una
mayor competitividad.

2.2.2.

Fuerzas centrfugas o de repulsin2.

Los valores reducidos de algunas de estas variables pueden actuar como factores de aglomeracin
pero al mismo tiempo constituirse en potenciales dispersores de las actividades econmicas regionales

a) Factores inmviles.

Son factores de produccin no desplazables (recursos naturales, represas,

centrales hidroelctricas, por ejemplo) que condicionan la localizacin de las
empresas o negocios al lugar donde se ubican. Los elevados costos de dichos
factores no desplazables son los que pueden generar el desplazamiento de las
empresas a lugares con precios inferiores.

b) Costo de la tierra.

Estn referidos a los costos de alquiler o de compra de la tierra para la

actividad econmica, cuyos costos elevados por m2 constituyen un factor que
repela la concentracin de las actividades econmicas en el espacio.

c) Costos de transporte y de redes de produccin.

Los elevados costos de transporte, as como los altos costos por los servicios
de agua, desage, electrificacin, energa y combustibles de una determinada
regin, impiden la concentracin de productores y el asentamiento de
negocios en un espacio geogrfico especfico.

d) Deseconomas puras y congestin.

Se refieren a las limitaciones del espacio fsico que no permiten la expansin

de las actividades productivas, as como la limitacin de los recursos locales,
como por ejemplo la agotacin de recursos mineros o hdricos y la migracin
de mano de obra calificada. Adems, se refiere al grado de contaminacin
medioambiental existente, as como el uso intenso de las vas de
comunicacin (congestin) y de la infraestructura de almacenamiento por
ejemplo.

e) Dispersin geogrfica de la demanda.

La menor densidad poblacional generar un mayor costo de produccin, lo

producir que una empresa vea limitada su grado de extensin del mercado al
no poder beneficiarse de las economas de escala crecientes que pudieran
generarse. As, una demanda ms concentrada (una mayor densidad
poblacional) ser deseable para la localizacin de las actividades econmicas.

f) Polticas de distorsin de los precios relativos.

Las polticas pblicas de precios provenientes de los diferentes niveles de

gobierno que tiendan a favorecer la localizacin de las actividades econmicas
en un determinado lugar, actuarn como facilitadores de ventajas artificiales
no sostenibles y generarn una asignacin ineficiente de recursos productivos,
que propiciarn prcticas ilcitas, competencia desleal, lo cual finalmente
redundar en un menor bienestar social y econmico.

De esta manera, la distribucin de la actividad econmica en el espacio responde al

equilibrio que resulta de la interrelacin en el espacio de las fuerzas centrpetas y
centrfugas. As, una situacin de equilibrio estar asociada a un vector de condiciones
econmicas (movilidad de los trabajadores en respuesta a los diferenciales salariales,
costos de transportes y de insumos, entre otros), al entorno poltico, institucional y
social, que condiciona la concentracin de actividades productivas.

si sus niveles son elevados. En todo caso para que dichas variables sean consideradas como fuerzas
centrfugas deben entenderse que sus valores son elevados.

Esquema No. 1
Fuerzas centrfugas y centrpetas para la localizacin de las actividades
econmicas
Localizacin de las actividades
econmicas

Fuerzas centrfugas
o de repulsin

Fuerzas centrpetas
o de aglomeracin

Acceso a los mercados de factores de

produccin y de comercializacin
Densidad de los mercados y su tamao
Concentracin geogrfica y de la mano de obra
Economas externas puras
Difusores del conocimiento
Tecnologas con rendimientos crecientes a
escala.
Mercados potenciales

Factores inmviles
Renta de la tierra
Costos de transporte
Deseconomas puras
Factores de congestin
Dispersin geogrfica de la demanda

Elaboracin: DGAEICIP-MEF

2.3.

Las fuerzas de primer y de segundo orden en el asentamiento de las

actividades econmicas.

Las fuerzas centrpetas que permiten la concentracin espacial de las actividades

econmicas dadas sus caractersticas y la influencia que ejerzan sobre las decisiones de
localizacin de los agentes econmicos pueden clasificarse en dos grupos: las fuerzas
de primer y segundo orden (Burgess y Venables, 2004).
Las primeras corresponden a las condiciones que afectan la decisin de ubicacin de
una empresa y la tendencia de inversin como por ejemplo, el acceso a los insumos y
al mercado, provisin de la infraestructura bsica, existencia de una infraestructura
legal pertinente, entre otras de similar naturaleza. Estas fuerzas estn relacionadas con
el entorno donde se desenvolver la inversin y permitir el aprovechamiento de las
potencialidades y ventajas comparativas de la regin. Sin embargo, las fuerzas de
primer orden constituyen solamente condiciones necesarias y no suficientes para la
generacin de dinmicas acumulativas que generen economas de escala crecientes,
por lo que sern necesarias complementarlas con aquellas de segundo orden, las cuales
incrementan los procesos de causalidad acumulativa mediante la creacin de
economas de escala crecientes, como por ejemplo la capacidad de desarrollo
tecnolgico, difusin del conocimiento (knowledge spillover), efecto de amplitud de
mercado (thick market effect), as como la formacin de redes y aglomeraciones (clusters)
dinmicos. Estas fuerzas permiten el desarrollo y refuerzo de la vinculacin que
generan la aglomeracin de las actividades (backward y forward linkage)3.
La combinacin de las fuerzas de primer y segundo orden crean, bajo condiciones
adecuadas de acceso a mercados (puertos, aeropuertos e infraestructura vial ptima,
por ejemplo) y a factores de produccin de calidad y precios competitivos, los
3

Es importante el deslinde de las fuerzas centrpetas en los facilitadores de primer y segundo orden,
dado que su estudio aplicado permitir la comprensin de lo que debe consistir un proceso ordenado
de promocin del asentamiento de las actividades econmicas en el espacio, lo cual facilitar la
implementacin de polticas pblicas y privadas adecuadas para la promocin del crecimiento
econmico regional.

incentivos para la atraccin de inversiones en actividades productivas, las cuales

podrn expandirse en la medida que se generen economas de escala y la posibilidad
de explotacin de mercados amplios, as como el acceso a un mercado laboral
especializado y de insumos intermedios. En este contexto, la ausencia de uno o ambos
mercados impondr restricciones a la expansin de la inversin y por ende al
crecimiento econmico regional4.
En el mundo real debido a la existencia de fallas de mercado y de un marco normativo
y regulatorio deficiente, as como la carencia de una institucionalidad adecuada, entre
otros factores, el dinamismo econmico regional no opera de manera ordenada y
natural, lo cual genera resultados indeseables e ineficientes. Esta dinmica
distorsionada de funcionamiento se evidencia en la experiencia emprica peruana,
carente de polticas pblicas adecuadas que favorezcan el aprovechamiento de las
ventajas comparativas y las economas de escala, originando como consecuencia
dinmicas econmicas no ptimas, como puede apreciarse en los casos de las regiones
de Puno y San Martn que se analizarn a continuacin.
3. Entendiendo la dinmica econmica regional peruana a partir del enfoque
de economa geogrfica: los casos de Puno y San Martn.
Es difcil pensar que cualquier proceso de desarrollo sustancial puede hacerse sin un uso muy
extensivo de mercados, pero eso no excluye el rol de apoyo social, regulacin pblica o intervencin
gubernamental cuando ello puede enriquecer en lugar de empobrecer vidas humanas (Sen,
2000). Sin embargo, los mercados de pases en desarrollo adolecen de fallas de
mercado, lo cual lleva a ineficiencias en la asignacin de recursos y en la localizacin
de actividades en un determinado espacio geogrfico. En relacin a estos temas, en
esta seccin se analizarn los casos de las regiones Puno y San Martn, en cuyos casos
se grafican cmo la carencia de elementos bsicos de infraestructura, educacin,
seguridad jurdica, derechos de propiedad, e institucionalidad no permiten una
explotacin eficiente y plena de ventajas comparativas o posibilidades de economas
de escala que pudieran derivarse.
3.1.

Aglomeracin, crecimiento y dinmica econmica regional.

La concentracin y aglomeracin de las actividades econmicas ha determinado la

estructura y dinmica del crecimiento regional del Per. Desde el punto de vista
geogrfico esta dinmica se ha relacionado con la organizacin espacial de la economa
que ha generado altas tasas de concentracin de actividades econmicas y
empresariales en la ciudad de Lima. Actualmente Lima concentra el 30% de la
poblacin total del pas y produce aproximadamente el 45% del PBI, representando,
en trminos per cpita, en promedio en los ltimos 30 aos, 1.8 veces los ingresos de
las regiones del resto del pas. Como consecuencia, esta concentracin ha generado la
disparidad del crecimiento y del desarrollo regional (Agero, 2000; Gonzales de Olarte
y Lvano, 2001 y Gonzles de Olarte y Trelles, 2004) y ha otorgado fuertes incentivos
para que el crecimiento econmico se concentre en algunas reas geogrficas, en
especial en la costa (PNUD, 2005).
Un hecho derivado de la concentracin econmica es la estructura dual de la
economa peruana, la cual se manifiesta con la presencia de dos tipos de economas;
4

El supuesto implcito que permite la clasificacin de las fuerzas centrpetas (aglomeracin) en las
fuerzas de primer y segundo orden es que en la dinmica resultante las fuerzas centrpetas son
mayores a las centrfugas, dado que ningn proceso productivo y de acumulacin se desarrollar en el
caso de que las fuerzas de dispersin sean mayores a las de aglomeracin.

una con altos niveles salariales y altos niveles de ingreso per cpita (Lima) y otra con
niveles de salarios mnimos y bajos niveles de ingresos per cpita (resto ciudades y
regiones). Este hecho obedece a los aspectos de las fuerzas de atraccin y de expulsin
que favorecen en unas regiones el surgimiento de economas de escala y en otras
condiciones poco favorables para el asentamiento de las actividades econmicas. En el
caso de Lima frente al resto del territorio nacional, esto est asociado a los fuertes
diferenciales de acceso a facilidades econmicas que el centralismo ha reafirmado en el
tiempo, entre los cuales se encuentran:
i)

ii)
iii)
iv)
v)

Acceso a infraestructura de transporte. En relacin al resto del pas, dado que la

ciudad de Lima posee la mejor infraestructura para el comercio exterior, toda
vez que cuenta con el puerto de El Callao, el aeropuerto Jorge Chvez y
accede a la carretera Panamericana. Estos elementos reducen sustancialmente
los costos de transporte y permiten obtener altas tasas de rentabilidad relativa.
Acceso a infraestructura de redes. El acceso a redes de energa, telecomunicaciones
y sanidad que han implicado un importante complemento para el resto de
actividades productivas y para la innovacin empresarial.
Acceso al sistema financiero. El acceso al sistema financiero que ha permitido la
ampliacin de las actividades empresariales para el aprovechamiento de
economas de escala.
Acceso a mano de obra. La atraccin endgena de Lima a actividades econmicas
ha concentrado en ella mano de obra especializada y no especializada a travs
de la continua migracin.
Acceso a servicios de educacin y salud. La concentracin de los servicios de
educacin y salud han incentivado el asentamiento de la poblacin y de las
actividades econmicas, dado que en trminos relativos permiten acceder a
una mejor calidad de vida.

Adicional a estos factores, hay que mencionar que las diferencias de aglomeracin
geogrfica y desarrollo regional se vieron reforzadas por la poltica de proteccin
comercial llevada a acabo entre los aos 60 y 80, la cual impuls la produccin y el
empleo a travs de la creacin de rentabilidades artificiales. Esto llev a una expansin
productiva engaosa y a una demanda por mano de obra, que cre los incentivos a la
migracin y a la localizacin de industrias protegidas hacia Lima, generando un
aparente circulo virtuoso entre la aglomeracin de la poblacin y la localizacin
industrial, esquema que se torn insostenible una vez eliminada la proteccin
comercial y que implic una demanda insostenible por mano de obra; lo cual
actualmente se ha traducido en tasas relativamente altas de desempleo (10%) y
subempleo (60%)5.
As, las regiones lideradas por sus ciudades representativas, se fueron especializando
en actividades primarias principalmente, las cuales en muchos casos no fueron
rentables dada su baja productividad, asociada al menor acceso relativo a las
facilidades antes listadas. Esto cre incentivos en muchas regiones para especializarse
en actividades de alta rotacin y de bajo valor agregado como el comercio
principalmente. En algunos casos incluso, las restricciones de acceso han provocado
un fuerte impulso del contrabando, primordialmente en las ciudades fronterizas como
Puno, Tumbes, Loreto, mientras que en las regiones no fronterizas agrcolas han
tenido un fuerte impulso las actividades ilcitas como el narcotrfico (Ayacucho, San
Martn, Hunuco).
5

Este proceso con algunos matices diferentes se evidenci tambin en Mxico, tal como lo sealan
Krugman y Livas (1996).

10

As, resulta ilustrativo revisar dos casos de dinmica regional a la luz de la economa
geogrfica como son los de Puno y San Martn, en las cuales puede apreciarse la
dinmica de fuerzas centrifugas y centrpetas, emergiendo ciertos ejes en desmedro de
otros, en un contexto de carencia importante de acceso a infraestructura de transporte,
de redes, educacin, seguridad jurdica, entre otros, y que han configurado
funcionamiento econmico ineficiente y restringido a los mecanismos de mercado.
3.2.

Infraestructura productiva inadecuada, exigua institucionalidad y

carencia de innovacin tecnolgica: el caso de la regin Puno6.

En esta regin una de las principales actividades rentables es el comercio tanto formal,
como el informal (el contrabando), puesto que no existen otras actividades
econmicas de mayor rentabilidad relativa, como consecuencia de la carencia de
infraestructura bsica idnea: electricidad y saneamiento, la falta de una adecuada
infraestructura vial y los muy reducidos niveles de suficiencia educativa; los cuales en
conjunto, han dificultado la atraccin de inversin y el intercambio comercial.
Asimismo, el incipiente desarrollo de los mercados de insumos intermedios para el
desarrollo de las actividades econmicas como la agricultura o ganadera, han
impedido el desarrollo de otras actividades productivas conexas en la regin.
Mapa No. 1
Dinmica econmica de la regin Puno

1
Corredores
Arequipa-Puno-Cuzco

Per-Bolivia

Juliaca

Potencialidades
Ganadero

Puno

Agroindustrial

Pisccola

Problemas
Contrabando
Friaje

Elaboracin: DGAEICIP-MEF

Este anlisis procede del estudio de la regin realizado en el marco de la opinin al Proyecto de Ley
para el establecimiento de la Zona Econmica Especial de Puno (ZEEDEPUNO), promulgado
finalmente en julio del 2006 (Ley No. 28864).

11

En este contexto, Puno ha desarrollado una economa regional especializada en el

comercio que descansa en el movimiento econmico de las ciudades de Puno y Juliaca
(zona centro de la regin). Este hecho ha generado la competencia entre estas
ciudades por la primaca comercial, produciendo una alta tendencia a la concentracin
de la poblacin en dichas ciudades y la creciente urbanizacin de la economa regional.
En particular, como se aprecia en el mapa 1, la ciudad de Juliaca es el eje del corredor
comercial y turstico Arequipa - Puno - Cuzco (corredor 1), debido a que esta ciudad
acta como el punto de embarque y distribucin comercial de bienes producidos en la
regin. Por otro lado, la ciudad Puno (capital de la regin) es el eje del corredor
comercial informal entre Per y Bolivia, donde se comercia principalmente abarrotes,
combustibles y otros bienes manufacturados, teniendo como centro aliado de estas
transacciones las ciudades peruanas fronterizas de Desaguadero y Tilali al sur de la
regin.
Es esta especializacin de la economa de la regin Puno la que no le ha permitido
explotar eficientemente el potencial agroindustrial localizado en la zona norte de la
regin (vase la parte superior del mapa 1), principalmente en los valles de las
provincias de Sandia y Carabaya, las cuales producen a pequea escala frutas (naranjas,
pia), caf y cacao orgnico que cuentan con alto potencial en los mercados
internacionales. Este hecho se debe principalmente a una inadecuada infraestructura
vial que impide a los productores vender sus productos a precios competitivos en los
mercados, lo cual restringe las posibilidades de negocios potenciales competitivos. De
otro lado, en la zona centro occidental de Puno, en las provincias de Melgar y Lampa,
se viene desaprovechando el potencial ganadero en especial relacionado con la crianza
de camlidos sudamericanos, los cuales por falta de inversin en proteccin gentica
han sufrido un deterioro sistemtico de la calidad de su fibra, en especial de los
auqunidos, por lo que se hace prioritario un fuerte apoyo a la innovacin tecnolgica,
el mejoramiento gentico de las especies y la construccin de infraestructura de
transporte.
El mismo panorama puede observarse en la zona sur de la regin, donde el potencial
pisccola en las provincias circundantes al Lago Titicaca como Yunguyo y Moho (entre
otras sealadas en el mapa 1) no ha sido explotado por falta de infraestructura idnea,
en particular la energtica, que ha imposibilitado el desarrollo de la industria frigorfica
de truchas; y la vial que ha impedido el acceso a los mercados externos. Asimismo, la
falta de capacitacin tcnica, de una clara delimitacin de los derechos de propiedad y
de un mecanismo que impida la contaminacin de las aguas viene restringiendo la
expansin de esta actividad, creando serias tensiones sociales en la zona.
En general, el fomento del desarrollo de actividades econmicas legales en Puno se
encuentra principalmente obstaculizado por la falta de una definicin clara de la
seguridad jurdica en cuanto a derechos de propiedad, los altos costos de autorizacin
de negocios, la falta de infraestructura bsica que permitan una mayor integracin
geogrfica y la existencia de mano de obra educada. As, la promocin del crecimiento
regional de Puno debe permitir superar dichos obstculos mediante el empleo de de
los mecanismos de mercado para inducir la explotacin eficiente y plena de ventajas
comparativas y economas de escala.
3.3.

Limitada infraestructura vial y energtica, deforestacin y migracin: el

caso de la regin San Martn7.

Este anlisis se desarroll a partir de la informacin recogida en el trabajo de campo realizado en la

regin San Martn, entre mayo y junio del 2006.

12

En el caso de San Martn, la especializacin productiva se ha basado principalmente

en la actividad agroindustrial del caf, cacao, arroz y frutas, bsicamente por las
condiciones climticas favorables para esos cultivos en los valles del Ro Mayo y Ro
Huallaga, ubicados en la parte septentrional de la regin (vase el mapa 2). Dichas
condiciones han favorecido la expansin de las ciudades que son cabeceras de valle
como Rioja, Moyabamba, Tarapoto, Juanju, ubicadas en el norte del departamento.
En cambio, en el sur de San Martn ha proliferado el cultivo de la hoja de coca, entre
otras razones por su desconexin con la dinmica econmica de la zona norte, cuyo
dinamismo ha estado determinado por la carretera Fernando Belande Terry tal como
se muestra en el mapa 2 por el corredor Chiclayo - Tarapoto (corredor 1).
Mapa No. 2
Dinmica econmica de la regin San Martn

Corredores

Tarapoto

Chiclayo-Tarapoto

Yurimaguas- Tarapoto

Potencialidades
Agroindustrial
Ganadero

Problemas
Narcotrfico
Desforestacin

Elaboracin: DGAEICIP- MEF

Un fenmeno asociado al dinamismo econmico en el norte de San Martn es la

migracin, la cual ha ocurrido bsicamente por las siguientes razones:
i)
ii)
iii)

La mayor rentabilidad relativa de los cultivos propios de la zona.

La rentabilidad del caf y cacao asociada a la tendencia alcista de los precios
internacionales.
La escasez de tierras de cultivo y la abundancia de mano de obra agrcola en
las regiones colindantes de Cajamarca y Amazonas.

Si bien la migracin hacia San Martn ha permitido la expansin del rea cultivada en
el norte de la regin, este mecanismo de expansin lamentablemente ha estado
asociado a la deforestacin, sobretodo en la parte centro occidental de la regin (vase
el mapa 2) poniendo en riesgo la sostenibilidad en el abastecimiento del agua en dichas

13

zonas. De otro lado, un hecho que muestra el desaprovechamiento de las economas

de escala en el norte de la regin se manifiesta en que la mayor parte de la produccin
agrcola regional es procesada en las piladoras de la regin Lambayeque (regin
litoral ubicada al oeste de San Martn), debido a que el costo de energa en este ltimo
es menor, hecho que le ha impedido a la regin San Martn la expansin de la cadena
productiva hacia productos de mayor valor agregado.
La situacin en el sur de San Martn es muy diferente, debido a la deficiente
infraestructura vial que la asla de la dinmica del norte, lo que le impide el desarrollo
del comercio intraregional. Dicho aislamiento, con respecto a sus provincias
colindantes, ha motivado principalmente la especializacin en actividades relacionadas
al narcotrfico, las cuales por condiciones climticas y de mercado son relativamente
ms rentables, induciendo la especializacin de la ciudad de Tocache en el comercio y
en la produccin de servicios de baja calidad relacionados a stas. Asimismo, esta
desconexin se traduce en el elevado nmero de horas que se emplean para el
transporte de bienes y personas entre Tocache y Tarapoto, las cuales
aproximadamente se han duplicado con respecto a la situacin en la cual dicho tramo
de la va se encontraba en condiciones viales adecuadas.
Un hecho particular del dinamismo econmico de la regin San Martn ha sido el
dinamismo de la ciudad de Tarapoto (principal ciudad de la regin), la cual se ha
especializado en actividades comerciales principalmente. Su expansin est asociada al
vnculo permanente que tiene con la ciudad de Yurimaguas (Loreto) en el comercio de
combustibles (mostrado en el mapa 2 como el corredor 2), debido a las exoneraciones
tributarias de las cuales gozan en esta ltima regin y que genera un trfico intenso de
ste bien entre ambas ciudades. Asimismo, la eliminacin de la exoneracin del
reintegro tributario en la regin San Martn8 y la persistencia de la misma en regiones
limtrofes a ella, como son los casos de las regiones de Loreto y Amazonas, vienen
generado un trfico comercial ilegal, dado que una vez que los productos ingresan a
dichas regiones, estos son introducidos a San Martn de manera ilcita para ganar por
el diferencial del precio, valindose para tal efecto de una serie de prcticas ilcitas y
delincuenciales, dificultando la labor de la SUNAT en la administracin de impuestos
y distorsionando as el funcionamiento de la economa.
En el caso de la regin San Martn tambin se sugiere la necesidad de provisin de
infraestructura vial y energtica que integre la zona norte con la zona sur de la regin y
que permita la expansin de la cadena de valor. En el primer caso, la carretera
Interocenica Norte, la culminacin de su tramo Yurimaguas-Tarapoto, as como el
asfaltado de la carretera Tarapoto-Ramal de Aspuzana, constituirn elementos
potenciadores del comercio interregional. En el caso de la provisin de infraestructura
energtica, la eliminacin de las exoneraciones tributarias a cambio de recursos para la
inversin pblica, le permitir a San Martn contar con un sistema interconectado, lo
cual retribuir en menores costos empresariales. Ambos recomendaciones para la
provisin de infraestructura en San Martn, deben de complementarse con polticas
transversales de intervencin como por ejemplo, la eliminacin de las exoneraciones
tributarias regionales que permitan un funcionamiento ms natural de la economa, no
slo en San Martn, sino en todas las regiones del pas.
En suma, los casos de Puno y San Martn son dos ejemplos que muestran que en
general el crecimiento econmico de las regiones en el Per ha estado marcado por
una falta de polticas pblicas articuladas que permitan el aprovechamiento de las
8

Exoneraciones eliminadas en julio del 2005 a cambio de recursos para la inversin vial y energtica
en la regin.

14

ventajas competitivas y economas de escala regionales. La existencia de derechos de

propiedad, la suficiencia de mano de obra educada, la capacitacin tcnica, la
provisin de infraestructura bsica de acceso a los mercados, entre otros, son
elementos primordiales y fundamentales para el aprovechamiento de las condiciones
geogrficas y potencialidades de las regiones. Su ausencia explica porque en el caso de
la zona norte de Puno se subutilizan las tierras, creando fuertes incentivos para el uso
de recursos humanos en actividades ilegales dado que no es posible realizar otras
actividades potenciales tericamente ms rentables. Mientras, en el caso de San
Martn, la falta de derechos de propiedad ponen en peligro el desarrollo agrcola de la
regin porque se sobreexplotan los recursos de una manera ineficiente generando
cuellos de botella que ya se traducen en elevados costos para la regin.
Por tanto, las polticas que puedan tener un impacto significativo sobre el crecimiento
econmico de las regiones deben articularse por un conjunto de lineamientos de
polticas pblicas que permitan facilitar el asentamiento de las actividades econmicas
y de oportunidades de negocios, as como la explotacin del mercado internacional,
mediante la generacin de economas de escala crecientes, condiciones de asignacin
ms eficiente de los recursos productivos y el aprovechamiento eficiente de las
ventajas comparativas dinmicas regionales, de manera que se mejore el
funcionamiento de los mecanismos de mercado sin necesidad de recurrir, por ejemplo,
a un uso discrecional e ineficiente de la poltica tributaria (exoneraciones o subsidios
no transparentes, no focales y no controlables).
En ese sentido, en la siguiente seccin se proponen 12 lineamientos de polticas
pblicas para la promocin del crecimiento econmico de las regiones peruanas que
permitan una explotacin eficiente del espacio geogrfico, asociadas a polticas
trasversales relacionadas con el desarrollo del capital humano, mejoramiento en la
calidad regulatoria y normativa, mayor y mejor provisin de infraestructura de
transporte, energtica y de saneamiento, apertura comercial, entre otros.
4. Lineamientos de las polticas pblicas para la promocin del crecimiento
econmico regional.
La promocin del crecimiento econmico en las regiones peruanas pasa por favorecer
las fuerzas de localizacin de las actividades econmicas y el asentamiento de
inversiones y negocios, mediante la generacin de economas de escala crecientes, la
creacin de condiciones de asignacin ms eficiente de los recursos y la facilitacin de
las ventajas comparativas que permitan la explotacin del mercado internacional.
Adems, buscan reforzar aquellas fuerzas de aglomeracin que se hayan establecido de
manera sana, reducir las fuerzas de repulsin de dichas actividades, as como
minimizar los costos de transaccin al comercio interregional.
Considerando la no-discrecionalidad y sostenibilidad de dichas polticas, estas deben
articularse en funcin a determinados principios bsicos que permitan favorecer un
crecimiento econmico regional armnico y viable. Los principios que se establecen
para tal efecto son los siguientes:
Principio 1: Crecimiento sostenible.
Las polticas pblicas de crecimiento de las regiones deben garantizar la
sostenibilidad de los recursos renovables, tales como bosques, agua, especies
animales y vegetales, entre otros.
Principio 2: Rol subsidiario del Estado.

15

Las actividades de apoyo deben cumplir el precepto constitucional que el Estado

interviene slo donde no existen agentes privados dispuestos voluntariamente a
producir determinado bien o prestar determinado servicio.
Principio 3: No discriminacin.
Las actividades de apoyo del Estado deben cumplir los preceptos de no
discriminacin establecidos tanto en la Constitucin Poltica del Per; la Ley
Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada (Decreto Legislativo No. 757)
y el Rgimen de Estabilidad Jurdica a las Inversiones Extranjeras (Decreto
Legislativo No. 662).
Principio 4: Acciones transversales.
Las polticas pblicas deben de implementar acciones transversales que sean lo
ms amplias posibles con la finalidad de aprovechar los beneficios de escala que
generan. Adems, de los argumentos de eficiencia asociados a la aplicacin de
polticas no discrecionales (reduccin de los costos administrativos, por ejemplo),
estas permiten avanzar hacia una mayor institucionalidad que progresivamente
vayan sentando las bases de una sociedad ordenada.
Principio 5: Rentabilidad social de proyectos.
La ejecucin de proyectos de inversin con fondos pblicos con participacin
directa o indirecta de estos, deben sujetarse al criterio de rentabilidad social y a los
procedimientos establecidos en la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica
(Ley No. 27293), la Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada
(Ley No. 28059); la Ley de Promocin de la Inversin Privada de las Empresas
del Estado (Decreto Legislativo No. 674), la Ley de Promocin de la Inversin
Privada en Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos (Decreto
Legislativo No. 839) y dems normas aplicables.
Principio 6: Eficiencia econmica.
El gasto mediante el empleo de instrumentos financieros debe ser priorizado de
acorde al mejor uso o retorno econmico de los recursos. Es indispensable para el
mejor empleo de los recursos del Estado, generar la mxima produccin de bienes
y servicios posible con los menores recursos asociados, manteniendo la calidad de
los mismos, en el marco del nuevo paradigma de ejecucin del gasto pblico, que
implica una ejecucin presupuestaria por objetivos.
Principio 7: Transparencia y la rendicin de cuentas.
Un insumo importante para promover la eficiencia en el gasto pblico es la
promocin de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas a todo
nivel de gobierno con la finalidad de evitar posibles actos de corrupcin y
malversacin de fondos. Al respecto es importante promover la tarea que realizan
los Consejos de Coordinacin Regional y Local, as como de las Juntas de los
Delegados Vecinales para avanzar hacia su institucionalizacin. En la misma lnea,
las labores de la Contralora General de la Repblica debieran ser
complementadas con la finalidad de incluir no slo una evaluacin ex post del
gasto sino tambin una evaluacin ex ante del mismo.
Sobre la base de los aspectos tericos establecidos en la seccin 2 y considerando los
principios definidos anteriormente, a continuacin se exponen 12 lineamientos de
polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico de las regiones
peruanas:

16

Lineamiento 1: Provisin y mantenimiento de infraestructura de transporte.

El Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales mediante
la inversin pblica y la promocin de la inversin privada deben proveer, as
como mantener una adecuada infraestructura de transporte (carreteras, puertos,
aeropuertos, etc.) que faciliten la conexin entre las zonas de alto potencial
productivo con los mercados de destino, en especial con los forneos;
aprovechando las economas de escala existentes o bien crendolas en ausencia de
ellas. Al respecto, es esencial considerar el trabajo realizado por los Institutos
Viales Provinciales (IVP) en cuyos planes viales provinciales se expresan las
prioridades de las inversiones de infraestructura vial que debieran realizarse.
Lineamiento 2: Provisin, mantenimiento y reduccin de costos de la
infraestructura de redes.
Los tres niveles de gobierno deben favorecer, mediante la promocin de la
inversin privada o la realizacin de la inversin pblica, la provisin eficiente de
redes de energa para la interconexin de sus principales centros urbanos y de
produccin con las fuentes de energa ms econmicas, lo cual incidir de manera
significativa sobre los costos de operacin de las empresas regionales y permitir
obtener una posicin competitiva con respecto a sus pares en otras regiones.
De la misma manera, debe de favorecerse la inversin pblica y la promocin de
la inversin privada en redes de telecomunicaciones y sanidad, dado que
representan complementos productivos indispensables para el resto de actividades
productivas y para la innovacin empresarial.
Lineamiento 3: Sistematizacin de los derechos de propiedad territoriales.
Es indispensable que los Gobiernos Regionales con el apoyo de los Gobiernos
Locales realicen un ordenamiento e identificacin de las caractersticas geogrficas
de sus territorios a travs del instrumento de Zonificacin Ecolgica Econmica
(ZEE), con la finalidad de maximizar la utilizacin de sus territorios mediante el
conocimiento de las diversas zonas productivas y no productivas que poseen.
Por su parte, es deseable que los Gobiernos Locales segn la normatividad
vigente, cuenten con un catastro de sus territorios con lo cual no solamente
podrn organizar sus jurisdicciones sino tambin potenciar la recaudacin de
ingresos propios mediante la implementacin de una polticas de rentas basada en
dicho catastro.
En la misma lnea, los organismos pblicos descentralizados del Gobierno
Central, como por ejemplo el Proyecto Especial Titilacin de Tierras y Catastro
Rural (PETT), el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal
(COFOPRI) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), deben
progresivamente avanzar hacia un mecanismo ms gil, sencillo y de mayor
credibilidad para el acceso a la propiedad de la tierra y el saneamiento de derechos
de propiedad a nivel urbano y rural, lo cual permitir al productor e inversionista,
el acceso al sistema financiero y reducir los costos de transaccin para el usufructo
de los bienes.
Lineamiento 4: Difusin de los procesos de produccin exitosos y de la
certificacin-acreditacin de productos regionales identificados con
ventajas locales.
Los Gobiernos Regionales mediante programas de asistencia tcnica deben
promover y difundir los sistemas de certificacin y acreditacin de los estndares
de produccin para los productos identificados con ventajas comparativas

17

productos bandera en sus localidades. Adems, debern difundir los procesos

productivos regionales exitosos, como las buenas prcticas de almacenamiento,
tratamiento, etc., con el fin de facilitar el acceso de los bienes y servicios de la
regin a los mercados nacional e internacional. El rol del Gobierno Central al
respecto deber consistir en la promocin de la cooperacin tcnica internacional
al respecto.
Lineamiento 5: Promocin y difusin de la innovacin mediante la
inversin en ciencia y tecnologa.
Los Gobiernos Regionales deben coordinar y promover la investigacin en ciencia
y tecnologa de actividades econmicas que presenten ventajas comparativas en la
regin, mediante la implementacin de programas de asistencia tecnolgica,
asociatividad de usuarios y fondos concursables, con el objetivo de mejorar la
calidad de dichas actividades y el acceso a mercados de destino. Por ejemplo, la
promocin de inversiones en bancos de germoplasma para el mejoramiento de los
camlidos y la promocin de investigacin qumico farmacutica de productos
naturales, son deseables para avanzar hacia una mayor productividad de la
actividad econmica.
Lineamiento 6: Proteccin del medio ambiente.
Los Gobiernos Regionales y Locales deben garantizar que el desarrollo de las
actividades econmicas respeten los estndares ambientales establecidos en la
legislacin vigente y la renovacin de los recursos naturales mediante la
implementacin de mecanismos y programas de adecuacin, control y
fiscalizacin.
Lineamiento 7: Definicin de competencias, desconcentracin de
funciones y mejora de los mecanismos de coordinacin
intergubernamental.
En el marco del proceso de descentralizacin de competencias y funciones a los
menores niveles de gobierno, es indispensable que el Gobierno Central desarrolle
una definicin clara de las competencias y funciones en el mbito de los 3 niveles
de gobierno, para la identificacin y la posterior transferencia de las competencias
que los Gobiernos Regionales y Locales requieren para favorecer el desarrollo de
las inversiones y la localizacin de negocios en sus respectivas jurisdicciones, lo
cual coadyuvar a potenciar su desarrollo econmico.
En la misma lnea, y con la finalidad de mejorar la coordinacin
intergubernamental y acercar los difusores del conocimiento a sus verdaderos
demandantes es conveniente que se contine con el esquema de capacitacin y
asistencia para la programacin financiera municipal que vienen desarrollando el
MEF a travs del Sistema Integrado de Administracin Financiera de los
Gobiernos Locales (SIAF-FGL) mediante el esquema de residentes locales; as
como continuar con el proceso de desconcentracin de las funciones del MEF
para la capacitacin y asistencia para elaboracin de proyectos de inversin
mediante el establecimiento de las Oficinas de Asistencia Tcnica (OAT) en las
regiones del pas que an no cuentan con estas oficinas de asistencia. Asimismo,
es deseable que este proceso sea extensivo a aquellas direcciones del MEF en las
cuales recaen funciones de polticas transversales como por ejemplo la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) y la Direccin Nacional de
Programacin Multianual del Sector Pblico.
Por otro lado, con el objetivo de promover un planeamiento de desarrollo
concertado regional es conveniente que se continen elaborando los Planes de

18

Desarrollo Regionales Concertados (PDRC) entre los Gobiernos Regionales,

Locales y la Sociedad Civil, acorde lo que establece la normatividad vigente, hasta
avanzar a su institucionalizacin con la finalidad de articular propuestas,
programas y acciones de poltica pblica para el desarrollo local y regional.
Lineamiento 8: Generar economas de escala a nivel local y regional
mediante la concentracin del espacio geogrfico.
Con el objetivo de aprovechar las economas de escala a nivel local y regional,
potenciar los cluster productivos y los corredores econmicos, y fortalecer las
relaciones comerciales interregionales es preciso el fortalecimiento del proceso y
los instrumentos de fusin de municipalidades, as como la conformacin de
macro-regiones, los cuales debieran considerar, entre otros aspectos, las dinmicas
econmicas regionales y locales, en lugar de las meras demarcaciones fronterizas
territoriales convencionales, acorde lo que establece la Ley de Demarcacin y
Organizacin Territorial (Ley No. 27795), el Plan Nacional de Demarcacin
Territorial (RM. No. 123-2006-PCM) y la Ley de Incentivos para la Integracin y
Conformacin de Regiones (Ley No. 28274).
Lineamiento 9: Promover la simplificacin administrativa en los servicios
relacionados con la constitucin de empresas.
Los Gobiernos Regionales y Locales con la finalidad de reducir los costos de
transaccin para el acceso al mercado de las nuevas iniciativas empresariales
debern implementar programas sistemticos de simplificacin administrativa, los
cuales deben comprender la reduccin de tiempos, la eliminacin de pasos y
papeleos innecesarios, entre otros de similar naturaleza, en el marco de la
depuracin de los procedimientos establecidos o por establecerse.
Lineamiento 10: Ejercer un control de calidad en la normativa regional.
Los Gobiernos Regionales y Locales con la finalidad de reducir los costos de
transaccin para los regulados deben implementar un esquema institucional para
el anlisis de impacto regulatorio de la produccin normativa regional y local que
permita asegurar la calidad en dichas acciones sobre la base de criterios de
transparencia normativa, necesidad y efectividad.
Lineamiento 11: Desarrollar mercados de servicios empresariales
regionales.
Con la finalidad de mejorar el desempeo de los actores empresariales es
indispensable la implementacin de servicios de desarrollo empresarial en las
regiones que se adecuen a las necesidades de mejora de las empresas,
especialmente en aquellas de menor escala, los cuales versar sobre mecanismos
claros y giles para la provisin de informacin relevante y oportuna de los
procesos productivos, capacitacin, asistencia tcnica, consultora, facilitacin del
acceso a los mercados, entre otros de similar naturaleza.
Lineamiento 12: Racionalizar
el uso actual de las exoneraciones
tributarias.
Los privilegios tributarios inhiben el aprovechamiento eficiente de las ventajas
comparativas regionales por lo que la eliminacin de las exoneraciones tributarias
en bloque, es decir en conjunto en todas las regiones que cuentan con estas, es
necesaria para evitar la propagacin de mayores externalidades negativas y un
mayor costo social y econmico. Para este fin los Gobiernos Regionales en
coordinacin el Gobiernos Central deben de implementar mecanismos de
coordinacin que permitan la reduccin y eliminacin de dichas exoneraciones, as

19

como de cualquier distorsin de ndole tributaria que reoriente la iniciativa privada

a actividades econmicas regionales ficticias o de reducidas ventajas comparativas.
5. A manera de conclusin.
En conclusin, las polticas pblicas para la promocin del crecimiento econmico
regional esbozadas lneas arriba se han planteado con la finalidad de crear condiciones
de asignacin ms eficiente de los recursos productivos, generar economas de escala
crecientes y aprovechar las ventajas comparativas dinmicas que faciliten el
asentamiento de las actividades econmicas y de oportunidades de negocios, y la
explotacin del mercado internacional, eleven la calidad de vida de la poblacin y
generar mayor bienestar en las regiones. As, estos lineamientos de polticas para la
accin pblica y privada buscan remover las fallas institucionales, como por ejemplo
de coordinacin, de derechos de propiedad, de sub produccin de tecnologa y de
conocimiento, presentes en la organizacin econmica del espacio regional actual.
En lo que sigue, la tarea ser trabajar en dos frentes. Primero en el estudio de las
variables de ndole microeconmico que favorecen y repelen la localizacin de las
actividades econmicas en el espacio geogrfico peruano, para la identificacin de los
entornos y ambientes ms adecuados y competitivos para el asentamiento de las
actividades econmicas. Al respecto, ser indispensable discernir entre aquellas fuerzas
de primer orden (infraestructura pblica bsica, marco institucional adecuado, etc.) y
segundo orden (existencia de mercados de insumos intermedios y densidad de los
mercados, por ejemplo) con la finalidad de facilitar la intervencin pblica y la accin
privada correspondiente. El segundo frente implicar indagar en el estudio de la escala
sobre la cual trabajar y establecer las lneas de accin para la promocin del desarrollo
econmico en las regiones peruanas. La literatura emprica sugiere trabajar con
ciudades intermedias. Sin embargo, tambin se ha incidido, aunque en menor medida,
en el trabajo basado en circunscripciones jurisdiccionales regionales o mediante ejes
econmicos productivos. En el caso peruano, debido a la heterogeneidad geogrfica y
la aparicin de economas de escala que traspasan los lmites jurisdiccionales, tal vez lo
ms adecuado sea trabajar sobre un enfoque mixto que implica necesariamente una
combinacin de escalas. Esto se establece como lneas para futuras investigaciones.

20

Bibliografa
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21

Anexo
Marco normativo relacionado al crecimiento econmico regional: aspectos
polticos, fiscales y econmicos
El marco legal vinculado al crecimiento econmico de las regiones es amplio y
diverso, sin embargo es posible agruparlo en tres aspectos que determinan su
operatividad: (i) poltico, (ii) fiscal y (iii) econmico, todos ellos complementarios
entre s9.
En el aspecto poltico, en marzo del 2002 se promulg la Ley de Reforma
Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre descentralizacin (Ley No.
27680), la cual estableci el inicio del proceso de regionalizacin mediante la eleccin
de Gobiernos Regionales en los actuales departamentos y en la Provincia
Constitucional del Callao. Adems, en dicha enmienda constitucional se establecieron
los lineamientos normativos de diversos procesos vinculados requeridos como
indispensables para el desarrollo de la descentralizacin en el pas. Entre estos
procesos se encuentran los de:

presupuesto participativo,
asignacin de funciones, competencias y recursos a los Gobiernos Regionales
y Locales,
conformacin de macro-regiones mediante el desarrollo de un referndum, y
la estructura orgnica, las competencias, as como los bienes y rentas de los
Gobiernos Regionales y Locales.

Posteriormente se han dado diversas leyes que han venido precisando el marco legal
del proceso de descentralizacin:

En junio del 2002 se promulg la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley

No. 27783), la cual desarroll con amplitud los procesos establecidos en la
Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralizacin. Adems, estableci
el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), encargado de la direccin y
conduccin del proceso de descentralizacin y la descentralizacin progresiva
del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) a nivel regional y local.
En julio del 2002 se promulg la Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial (Ley No. 27795), con la finalidad de establecer definiciones bsicas,
criterios tcnicos y procedimientos para el tratamiento de demarcacin
territorial, as como lograr el saneamiento de lmites y la organizacin nacional
del territorio nacional. Cabe mencionar que esta norma es esencial para la
operatividad de los Gobiernos Regionales y Locales, dado que su diseo
permitir generar informacin de carcter tcnico-cartogrfica que contribuya
en la elaboracin de los planes de desarrollo regional y local.

En cuanto al aspecto fiscal:

En agosto del 2003 se promulg la Ley Marco del Presupuesto Participativo
(Ley No. 28056), por la cual se inici la descentralizacin del Presupuesto de
la Repblica para asegurar la participacin efectiva de la sociedad civil en el
proceso de programacin presupuestario.
9

Existen otros aspectos tales como demogrficos, culturales, sociales, etc., que si bien
influyen en el desarrollo regional, por una cuestin de sntesis, estos no se presentan en el
presente anexo.

22

En febrero del 2004 se promulg la Ley de Descentralizacin Fiscal (Decreto

Legislativo No. 955), por el cual se regul la asignacin de recursos a los
Gobiernos Regionales y Locales, se establecieron mecanismos de gestin e
incentivos al esfuerzo fiscal regional, se implementaron reglas de
responsabilidad fiscal y se estimul el proceso de integracin regional.
En julio del 2004 mediante la aprobacin de la Ley del Sistema de
Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales (Ley No. 28273) se
estableci el Sistema de Acreditacin Nacional, el cual comprende la
capacitacin, asistencia tcnica, y el conjunto de instrumentos,
procedimientos y normas necesarios para determinar la capacidad de gestin
de los Gobiernos Regionales y Locales, requisito indispensable para la
transferencias de competencias y funciones a estos niveles de gobierno10.
Tambin en julio del 2004 se promulg la Ley de Incentivos para la
Integracin y Conformacin de Regiones (Ley No. 28274), en la cual se
establecieron los incentivos fiscales para la fusin de regiones.
En materia fiscal tambin cabe mencionar las diversas normas que han ido
constituyendo el marco normativo de las transferencias intergubernamentales
a los Gobiernos Regionales y Locales, como la Ley del Canon (Ley No.
27506), la Ley de Regala Minera (Ley No. 28258), la Ley de creacin del
Fondo de Compensacin Regional-FONCOR (Ley No. 27783), la Ley que
crea el Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea-FOCAM (Ley No.
28451), entre otras.

En el aspecto econmico, el marco normativo del proceso de descentralizacin

contempla de manera dispersa las normas vinculadas. Sin embargo es posible
mencionar algunas de ellas, considerando su mayor vinculacin al crecimiento
econmico regional:

En agosto del 2003 se promulg la Ley Marco de Promocin de la Inversin

Descentralizada (Ley No. 28059), con la finalidad de promover en los tres
niveles de gobierno, la inversin descentralizada como herramienta para
lograr el desarrollo de las respectivas jurisdicciones. Es importante resaltar en
esta norma la creacin de las Agencias de Fomento de la Inversin Privada a
cargo de los Gobiernos Regionales y Locales como rgano especializado,
consultivo y de coordinacin de las inversiones con el sector privado.
En noviembre del 2002 y en mayo del 2003 se promulgaron respectivamente
la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley No. 27867) y la Ley Orgnica
de Municipalidades (Ley No. 27972), en las cuales se establecieron
detalladamente la estructura orgnica, las competencias, as como los bienes y
rentas de estos niveles de gobierno, instrumentos claves para su
funcionamiento administrativo y econmico.

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El marco normativo asociado al proceso de asignacin de competencias y funciones es amplio. Al

respecto las normas de mayor trascendencia son el Decreto Supremo No. 036-2003-PCM y el Decreto
Supremo No. 088-2003-PCM, por los cuales se estableci respectivamente el Cronograma de
Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales para el ao 2003 y la transferencia de los
fondos, proyectos y programas sociales a dichos niveles de gobierno para ese mismo ao. En el 2004,
destacan el Decreto Supremo No. 038-2004-PCM y el Decreto Supremo No. 080-2004-PCM. En el
primero se estableci el Plan Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales para el ao 2004, y en el segundo el reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditacin. Finalmente, en el ao 2005 y 2006 se promulgaron el Decreto Supremo No. 052-2005PCM y el Decreto Supremo No. 021-2006-PCM, por los cuales se estableci el Plan Anual de
Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales para el ao 2005 y 2006, respectivamente.

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Si bien este conjunto de normas estn orientadas al fomento del desarrollo regional,
existen otro conjunto de normas, as como polticas sectoriales que tienen fuertes
implicancias en este proceso, aunque originalmente no hayan sido diseadas para tales
objetivos, como por ejemplo:

La Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona (Ley No. 27037),

promulgada en diciembre de 1998 con la finalidad de establecer en las
regiones de Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Amazonas y San Martn,
beneficios tributarios como mecanismos de atraccin de la inversin.
La Ley de Inversin y Desarrollo de la Regin San Martn y Eliminacin de
Exoneraciones e Incentivos Tributarios (Ley No. 28575), promulgada en julio
del 2005 con el objetivo de eliminar los incentivos tributarios en esta regin a
cambio de recursos para la inversin productiva.
Recientemente, la Ley de la Zona Econmica Especial de PunoZEEDEPUNO (Ley No. 28864), promulgada en julio del 2006 con la
finalidad de crear una zona franca en Puno para la realizacin de actividades
industriales, agroindustriales, de maquila y de servicios, para contribuir al
desarrollo socioeconmico de la regin Puno a travs de la promocin de la
inversin y desarrollo tecnolgico.

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