Amrica Latina y el Caribe en 2014: una visin introductoria1

Jos Antonio Sanahuja

Amrica Latina y el Caribe: ascenso y creciente diferenciacin interna
En Amrica Latina y el Caribe, esos procesos de cambio se traducen en una doble dinmica
de ascenso y creciente diferenciacin. Ascenso de la regin en su conjunto, impulsado por un
fuerte crecimiento econmico, y de algunos pases en particular, que se han caracterizado por
un marcado liderazgo regional, mayor proyeccin global, y por una mayor presencia en los
organismos internacionales y las estructuras emergentes de la gobernanza global, como el G20. En paralelo, la marcada heterogeneidad que ha caracterizado histricamente a Amrica
Latina y el Caribe se ha tornado ms marcada. A las tradicionales disparidades de desempeo
econmico y estructura social, se le han aadido otros factores de diferenciacin relacionados
con los modelos polticos, las estrategias de desarrollo, o las opciones de poltica exterior y de
insercin internacional.
Un intenso ciclo expansivo poco afectado por la crisis global que ya parece agotarse
El fuerte crecimiento econmico iniciado en el decenio de 2000, que tambin se observa en
otras economas emergentes y en desarrollo, es uno de los factores clave del ascenso de
Amrica Latina y el Caribe. Tras sufrir la doble crisis de 1998-2002, la regin inici un
fuerte ciclo expansivo que solo se vio interrumpido brevemente en 2009 por la crisis
econmica global. Buena gestin macroeconmica, finanzas pblicas saneadas, la pujanza de
la demanda interna y el dinamismo de las exportaciones a los pases emergentes de Asia, que
han mantenido polticas favorables al crecimiento en un contexto de crisis global, seran los
factores que explicaran ese ciclo expansivo, la menor incidencia de la crisis en la regin, y su
rpida recuperacin. Hay que mencionar, no obstante, el mayor impacto de la crisis y las
peores perspectivas de recuperacin de algunas de las economas del Caribe, ms vulnerables
a la cada de la demanda de los pases de la OCDE, al retraimiento del turismo y a la
evolucin de los precios del petrleo, y con mayores dificultades de financiamiento externo.
Las profundas transformaciones que est experimentando la economa mundial plantean
riesgos y oportunidades para dar continuidad a ese ciclo de crecimiento. Son varios los
factores que pueden conducir a que, como en otros periodos, algunos pases de la regin vean
revertirse esos avances de verse sumidos en una trampa de ingreso medio (middle income
traps) que impida alcanzar un proceso de crecimiento autosostenido. Frente a esos riesgos la
regin habr de repensar su insercin internacional y sus esquemas de asociacin con otros
pases y regiones. La regin dispone de importantes activos ante ese desafo, como la calidad
de sus polticas macroeconmicas, la expansin de sus mercados internos, y su dotacin de
recursos naturales energa, minerales y alimentos en un contexto mundial de creciente
demanda de los mismos. Sin embargo, existen riesgos asociados a una recada de la crisis
(double-dip recession) y la evolucin econmica desfavorable de los pases avanzados y de
1

Este material, preparado exclusivamrente como apoyo al trabajo en el aula en la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociologa de la Universidad Complutense de Madrid, procede de distintos artculos, informes y trabajos del
autor publicados formalmente o bien preparados por encargo de distintos organismos internacionales, en el
marco de trabajo de consultora. No se trata, por lo tanto, de un material pblico.

otras economas emergentes de Asia, as como a la reprimarizacin de la estructura

productiva y las exportaciones de la regin. La mejora de la calidad de la insercin
internacional de la regin depender, a su vez, de una mejor insercin de Amrica Latina y el
Caribe en cadenas regionales y globales de valor, del desplazamiento hacia actividades con
mayor valor agregado, ms intensivas en conocimiento, de una mejora de las condiciones de
acceso a los mercados regionales e internacionales, a travs de la integracin regional y de
acuerdos comerciales equilibrados con los pases avanzados, sean en marcos bilaterales,
subregionales o en el plano multilateral. La mejora de la competitividad de la regin requiere,
en particular, que sta sea capaz de lograr mejoras significativas en la productividad total de
los factores, ya que aunque desde mediados de 2000 se ha logrado reducir la brecha de
productividad con los pases de la OCDE, no ha ocurrido lo mismo con los mercados
emergentes de Asia. Tambin sera necesario un enfoque sistmico de la competitividad,
basado en alianzas pblico-privadas, en marcos reguladores adecuados, y en polticas
nacionales y regionales de I+D+I o de infraestructura fsica, as como en un mayor grado de
internacionalizacin de sus empresas, tanto las grandes multilatinas emergentes, como las
pequeas y medianas empresas.
Reduccin de la pobreza y la desigualdad y ampliacin de las clases medias.
El ciclo expansivo de la economa y la consiguiente mejora del empleo, junto con la mayor
atencin y recursos fiscales destinados a las polticas sociales han significado una visible
mejora respecto a los seculares problemas de pobreza y desigualdad de la regin. Segn datos
de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL),
entre 1999 y 2011 la tasa de pobreza regional disminuy de 43,8% a 30,4%, y la de pobreza
extrema o indigencia de 18,6% a 12,8%, lo que sita a la regin en la tendencia adecuada para
cumplir en 2015 las metas relativas a pobreza extrema de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). De igual forma, los aos 2002-2003 suponen un claro punto de inflexin en
los ndices de desigualdad, que han mejorado en la mayor parte de los pases. Ello no supone
que la pobreza y desigualdad no sigan siendo cuestiones centrales en la realidad de la regin,
pues Amrica Latina y el caribe an cuenta con 177 millones de personas pobres, 70 millones
de indigentes, y los peores indicadores de desigualdad del mundo. Sin embargo, se amplan
las clases medias aunque esos trminos no tengan el mismo significado en trminos de
renta o de acceso a servicios sociales que en la OCDE, y su ascenso social y poltico
constituye una de las principales dinmicas de cambio de la regin. Ello plantea nuevas
demandas sociales y polticas, y en particular en el acceso y la calidad de la salud, la
educacin, la proteccin social, o la seguridad ciudadana, y en general los derechos y deberes
asociados a la ciudadana efectiva, y los marcos reguladores, las polticas pblicas y la accin
de gobierno que los respaldan.
Las agendas abiertas de la democracia, la ciudadana y el buen gobierno.
Amrica Latina y el Caribe presentan hoy un panorama casi generalizado de regmenes
democrticos y de elecciones peridicas. Sin embargo, existe un amplio debate en la regin
respecto al alcance y significado de la democracia y los derechos humanos, entre las
concepciones clsicas de matriz liberal-occidental, y las propuestas de cambio en las que se
han basado los procesos constituyentes que han vivido varios pases de la regin.

Por otro lado, el concepto y el contenido de la ciudadana tambin son objeto de revisin y
debate. Como han sealado distintos estudios del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), el principal desafo democrtico de la regin se encuentra en la
materializacin de los derechos asociados a la ciudadana civil y social, y el adecuado
reconocimiento de la diversidad que caracteriza a las sociedades latinoamericanas y caribeas.
Los procesos de cambio social presentes en la regin en cuanto al ascenso de las clases
medias, la agenda de la igualdad socioeconmica, de gnero, o por razones de etnia, o la
afirmacin de derechos asociados a la discapacidad o la condicin sexual suponen una
importante ampliacin de la agenda democrtica y la exigencia de polticas pblicas ms
amplias e inclusivas. Desde esta perspectiva, los ms notables avances se encuentran en el
favorable ciclo de crecimiento econmico, mejora del empleo y de los ndices de pobreza y
desigualdad de renta, al que se han sumado polticas sociales ms amplias e inclusivas, y en
particular los programas gubernamentales de transferencias monetarias condicionadas, las
poltica salariales y la expansin de la educacin secundaria. Todo ello ha permitido que la
pobreza se haya reducido a una cuarta parte de la poblacin de la regin, tomando como lnea
de pobreza unos ingresos per cpita ajustados a la paridad del poder adquisitivo de 4 dlares
diarios, y tambin se ha registrado una visible ampliacin de las clases medias. Desde la
perspectiva del cumplimiento de los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), Amrica
Latina y el Caribe, como regin, presenta un panorama positivo, y de mantenerse las
tendencias lograr alcanzar las metas de reduccin de la pobreza extrema y el hambre, la
mortalidad infantil y el acceso al agua potable. No obstante, hay pases Bolivia, Hait,
Honduras, Nicaragua y Paraguay que no alcanzarn los objetivos de pobreza, y la regin en
su conjunto tampoco alcanzar las metas de educacin primaria, igualdad de gnero, descenso
de la mortalidad materna, salud reproductiva y sostenibilidad ambiental previstas en los
ODM.
En cuanto a los ndices de desigualdad, los aos 2002-2003 suponen un claro punto de
inflexin, que han mejorado en la mayor parte de los pases. En 1981 el Gini regional era
0,51. En 2002 alcanz 0,54, y en 2010 se situ en 0,50, lo que revela que han sido necesarios
casi 30 aos para recuperar el nivel anterior de la crisis de la deuda, y que a pesar de esa
mejora sigue siendo muy alto. El cambio de tendencia se explica por la combinacin
favorable de dos factores: el ciclo de crecimiento y sus efectos favorables en el empleo y la
mejora del salario real. Por otro lado, como se indic, las polticas sociales redistributivas de
los programas de transferencias monetarias condicionadas, y un mayor acceso a la educacin
secundaria y terciaria, que ha reducido la ventaja salarial de los trabajadores ms calificados.
En algunos pases la cobertura de la educacin secundaria ha llegado a aumentar 20 puntos.
Ello significa que la regin ha logrado importantes avances en cuanto a la inclusin social y la
ampliacin del concepto de ciudadana, ms all del derecho al sufragio y de otros derechos
polticos, pero que la cohesin social y la inclusin social, desde el punto de partida de la
desigual distribucin del ingreso y de los activos productivos, sigue vigente. Esta agenda
social es clave en cuanto a la estabilidad poltica, y afecta, a su vez, al desempeo
empresarial: en la medida que se relaciona con condiciones de empleo inaceptables, afecta al
entorno para la inversin extranjera, y las crecientes exigencias de responsabilidad social de la
empresa.
Adicionalmente, en el futuro democrtico de la regin incidirn los actuales debates sobre los
mecanismos de representacin, control y rendicin de cuentas, sobre la independencia y el
equilibrio de los distintos poderes pblicos, sobre el papel en la democracia de los partidos
polticos y de otros actores, como los medios de comunicacin, la sociedad civil, las iglesias,
los empresarios, los sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil. No menos

importante ser el papel de los mecanismos regionales e internacionales en cuanto a la

vigencia de la democracia y el respeto de los derechos humanos.
Por ltimo, en no pocos pases de la regin el futuro de la democracia est ligado a problemas
de fragilidad institucional, que suponen una dbil capacidad de gobierno para proveer bienes
pblicos, para gestionar los conflictos distributivos, para afrontar los shocks externos, para la
regulacin de los mercados, la gestin de los servicios pblicos o para asegurar la cohesin
social y hacer frente a los problemas de pobreza y desigualdad. Todo ello contribuye a minar
la legitimidad de las instituciones. Un aspecto clave que expresa tanto la fragilidad
institucional como la falta de cohesin social es la debilidad fiscal del Estado. En muchos
pases de la regin ello exigira amplias reformas fiscales basadas, por un lado, en la
ampliacin de la base impositiva, reduciendo los elevados niveles de informalidad; una mayor
progresividad de los ingresos fiscales, y una mayor efectividad de la administracin tributaria.
Pero por otro lado, esas reformas no sern viables si no suponen un mejor uso de los recursos,
atajando la corrupcin, la mejora de los servicios pblicos para responder a las demandas
sociales, y entre ellas las que plantean las clases medias, sin cuyo respaldo esas reformas no
tendrn legitimidad, y un mejor impacto distributivo del gasto social. Por todo ello, la mejora
de las polticas pblicas a travs de la reforma institucional es un imperativo democrtico de
primer orden para mejorar la cohesin social.
Ms all de los procesos electorales: los desafos de la ciudadana civil y social en
Amrica Latina y el Caribe
En Amrica Latina y el Caribe, la normalizacin democrtica que presenta la regin se
evidencia en un apretado calendario electoral que entre 2013 y 2014 contempla la celebracin
de elecciones en alrededor de la mitad de los pases que la integran. Adems de los comicios
ya realizados en 2013 en Chile, Honduras, Paraguay y Venezuela, en 2014 estn previstas
elecciones legislativas y/o presidenciales en Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, El
Salvador, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay. Pero lo que estos comicios no pueden
obviar es que tambin existe en la regin un evidente malestar en la democracia que se
expresa a travs de un intenso debate respecto al alcance y significado de eses sistema de
gobierno y de los derechos y garantas que comporta, entre las concepciones clsicas de
matriz liberal-occidental, y el ascenso de distintas opciones de izquierda desde mediados de la
dcada de 2000. Estos han dado adems origen a procesos constituyentes en varios pases de
la regin, que ponen nfasis en las amplias demandas sociales insatisfechas despus de dcada
y media de polticas econmicas liberales, y el mayor reconocimiento de los derechos de
ciudadana asociados a la diversidad tnica y cultural presente en la regin y, en algunos
casos, al carcter plurinacional de algunos pases.
En los 2000, el optimismo democrtico de los aos noventa, como etapa de fin de la
historia, dio paso a visiones ms circunspecta y problemticas cuando los distintos pases de
Amrica Latina y el Caribe tuvieron que afrontar sus limitaciones y carencias en relacin a la
democracia y las expectativas y demandas sociales que ella comporta, y asumir que existe en
sus respectivas sociedades un amplio malestar en la democracia y en relacin al contrato
social vigente, que pone en cuestin su propia identidad y sus valores, tanto en el plano
interno como internacional. No se pone en cuestin la democracia en s, y desde luego el
apoyo al autoritarismo no ha dejado de descender. Lo que s est en cuestin son los
mecanismos, alcance y contenido de ese concepto. Aunque este problema pueda presentar
diferencias en cuanto a sus causas y dinmicas en cada pas, tiene elementos comunes y

convergen en ese malestar en la democracia y en sus secuelas de desafeccin de la

ciudadana, riesgos de inestabilidad, erosin de la legitimidad de las instituciones y los
sistemas democrticos, y protesta social. Ese malestar lo indican con claridad distintas
encuestas de opinin. Latinobarmetro, en particular, muestra un claro cambio de tendencia
en la satisfaccin ciudadana con el funcionamiento de la democracia. Despus de aos de
mejora, en el periodo 2008-2013 Se observa una acusada cada de hasta 6 puntos, hasta
situarlas en un ndice del 39%. Como resultado de este cambio de tendencia la proporcin de
personas insatisfechas con el funcionamiento de la democracia, aunque no con la democracia
en s, es mayor que el de aquellas que se declaran satisfechas.
La insatisfaccin, la desigualdad y la exclusin, las expectativas o los temores de amplios
sectores sociales estn en el origen de amplios movimientos sociales que han cuestionado los
sistemas de gobierno y los pactos sociales vigentes. En Amrica Latina y el Caribe, y en
particular en los pases donde ha habido crecimiento pero sigue existiendo una elevada
desigualdad y problemas de calidad de las instituciones y la gobernanza, las protestas se
relacionan sobre todo con expectativas y demandas de mejora. En pases ms pobres, o en la
mayor parte del Caribe, que la globalizacin tampoco haya cumplido sus promesas de
crecimiento aumenta la tensin en sociedades de por s fragmentadas por elevados niveles de
exclusin. Las encuestas del programa Global Attitudes del Pew Research Center, en
particular, muestran una elevada preocupacin y una percepcin generalizada de aumento de
la desigualdad, en todos los casos por encima del 50% de la poblacin y en algunos casos de
manera muy amplia. Esas mismas encuestas muestran que en los pases emergentes la
percepcin generalizada es que la siguiente generacin vivir mejor que la de sus padres, en
contraste con lo que ocurre en los pases avanzados y en particular en la UE, donde se ha
extendido la percepcin contraria, con pases donde hasta el 90% de la poblacin da por
seguro que la siguiente generacin estar peor. Pero estas diferencias de expectativa entre
pases en desarrollo, emergentes y avanzados no se observan si se pregunta en relacin al
sesgo de las polticas y la accin gubernamental, pues el 74% de la poblacin de los pases
avanzados, y el 70% en los pases en desarrollo y emergentes coinciden en afirmar que el
sistema poltico favorece a los ricos.
A ese ciclo de insatisfaccin, desafeccin ciudadana, cambio de expectativas y movilizacin
social tambin puede haber contribuido la difusin de las Tecnologas de la Informacin y la
Comunicacin (TIC) y el mayor acceso a informacin, a la crtica, y la deliberacin poltica
masiva e inmediata que permiten las redes sociales, con un Demos con creciente uso de
smartphones, frente a unos mecanismos de deliberacin, representacin y mediacin poltica
de los sistemas polticos de ambas regiones y en particular de la democracia representativa
que apenas han evolucionado frente a los cambios econmicos, sociales y tecnolgicos.
El hecho es que ms all de la democracia electoral, en Amrica Latina y el Caribe siguen
vigentes importantes desafos relacionados con los derechos fundamentales, como atestigua la
actuacin en algunos pases de grupos paramilitares; o las amenazas y los crmenes
perpetrados contra periodistas y medios de comunicacin. Y puede haberse debilitado el
contenido o concepto de democracia en lo que ste exige en cuanto a la construccin y
consolidacin de instituciones democrticas, y se pone en cuestin el vnculo entre
democracia y estado de derecho, antes abordado por polticas de cooperacin para la
promocin de la democracia que, por inscribirse en un esquema Norte-sur tradicional, hoy no
seran aceptables para muchos pases de la regin.

La igualdad de gnero y cuestiones como la violencia contra la mujer o el alcance de los

derechos reproductivos tambin se han situado en el centro de la agenda social y poltica de
muchos pases de la regin. No menos relevante es la creciente exigencia ciudadana de
reconocimiento de los derechos asociados a la diversidad propia de las sociedades
latinoamericanas y caribeas, en particular en cuanto a la identidad cultural y tnica, y de
manera creciente a la condicin sexual o la situacin de discapacidad. Todo ello supone una
importante ampliacin de la agenda democrtica y la exigencia de polticas pblicas ms
amplias e inclusivas, y de mayor calidad.
Esa agenda ampliada de derechos de ciudadana civil y social tambin se extiende a los an
insuficientes mecanismos de representacin, control y rendicin de cuentas, al acceso a la
justicia y la tutela judicial efectiva; la independencia y los equilibrios de los distintos poderes
pblicos; y las exigencias de libertad de prensa y de independencia de los medios de
comunicacin, amenazada tanto por los gobiernos como por intereses corporativos, o bien por
la violencia y coacciones de las que son objeto los periodistas y los medios, tanto desde los
gobiernos como de poderes fcticos. Algunos gobiernos tambin han cuestionado el papel y
las resoluciones de los mecanismos y normas que actan como garantes regionales e
internacionales en este campo, como es el caso de la Corte y Comisin Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH).
El desafo democrtico del ascenso de las clases medias
Sin embargo, es el ascenso de las clases medias quizs el proceso de cambio social ms
importante en la regin en las ltimas dcadas el que supone el mayor desafo de cara a
esas agendas de gobernanza democrtica y de redefinicin del contrato social. Entre 2000 y
2009 la poblacin latinoamericana que se considerara clase media, segn la definicin del
Banco Mundial es decir, con ingresos ajustados a la paridad del poder adquisitivo de entre
10 y 50 dlares diarios per cpita , aument un 50%, de 100 a 150 millones de personas,
hasta alcanzar el 39% de la poblacin total de la regin. Se estima, adems, que puede llegar a
ser el 42% en 2013. Es importante aclarar, no obstante, que este fenmeno vara de manera
significativa segn pases y en algunas subregiones, como el Caribe, lo que parece ocurrir es
lo contrario: en un contexto econmico ms desfavorable, las clases medias se contraen y
siguen existiendo amplios grupos sociales desposedos que exigen participacin y ejercen una
presin creciente sobre los gobiernos.
Desde el punto de vista sociopoltico, ese ascenso de las clases medias puede suponer un
fortalecimiento de la democracia, la sociedad civil, la tolerancia, la diversidad y el
emprendimiento econmico, y el trnsito a una economa de servicios de amplia base. Pero
tambin puede dar lugar a mayores expectativas de ascenso social y a un aumento de las
demandas sociales, as como a un cuestionamiento de las estructuras de gobernanza en el
nivel local, nacional y global. No en vano, estos grupos sociales emergentes con una
notable participacin de los jvenes han protagonizado algunas de las ms importantes
movilizaciones sociales que ha vivido la regin y que expresaran ese creciente malestar en
la democracia que la caracteriza. Las demandas de los estudiantes chilenos reclamando una
educacin universitaria asequible y de calidad, de la ciudadana brasilea en demanda de
mejores servicios pblicos y de que se ataje la corrupcin; o las manifestaciones ciudadanas
contra la inseguridad pblica en Buenos Aires, Mxico DF y otras muchas ciudades
latinoamericanas iran en esa misma direccin, y parecen tener eco, pese a sus diferencias,

con los movimientos sociales que han aparecido en la UE y en otros pases y regiones,
avanzados y en desarrollo.
El ascenso de las clases medias supone demandas crecientes para la dbil capacidad de los
gobiernos de la regin para proveer bienes pblicos, afrontar los conflictos distributivos,
regular los mercados protegiendo a los consumidores y al territorio y el medio ambiente, y
gestionar los servicios pblicos. Pero los principales desafos se encuentran en el escenario
econmico menos favorable que parece anunciarse. Tanto los no-pobres como parte de la
clase media en ascenso, con ingresos apenas por encima de las lnea de pobreza, se
caracterizan por su vulnerabilidad ante eventuales shocks externos o una recesin asociada a
las trampas de ingreso medio que puedan afectar a los pases de la regin en caso del fin del
sper-ciclo de materias primas que se relaciona con la desaceleracin econmica global. En
realidad, las personas a las que el Banco Mundial considera vulnerables ante una recada en
la pobreza son an el grupo social ms numeroso de la regin. Ello plantea importantes
desafos en cuanto a la cohesin y la inclusin social: requiere, en concreto, que los gobiernos
dispongan de margen de maniobra para adoptar polticas contracclicas que eviten retrocesos
bruscos de esos grupos sociales y los riesgos de crisis social e incluso de inestabilidad poltica
que ello pueda suponer. Y sobre todo, exige polticas orientadas a mantener el crecimiento en
un contexto internacional ms desfavorable. Se estima que el 70% de la reduccin de la
pobreza del decenio 2003-2012 se explica por la mejora del empleo y los salarios, y el resto
sera el resultado de los programas sociales antes mencionados. Adems, un contexto de
crecimiento hace ms factible mantener las polticas orientadas a promover la inclusin social
y hacer frente a los problemas de pobreza y desigualdad. De ah la importancia de la inversin
productiva, en particular en la mejora de la educacin o la infraestructura, y la mejora de la
productividad de la regin. Pero no menos importante es una mayor movilizacin de recursos
fiscales, dado que a pesar de las mejoras de los ltimo aos, las tasas de recaudacin son an
bajas y los sistemas fiscales de la regin apenas imponen gravmenes sobre las ganancias de
capital, el patrimonio o las sucesiones, y por lo tanto se caracterizan en su mayora por una
baja o muy baja progresividad.
Sin embargo, los desafos planteados por el ascenso de las clases medias son de mucho mayor
alcance. Como ocurre en los pases avanzados con la presin social y econmica a la que se
ven sometidas las clases medias, demandan una amplia redefinicin del contrato social que las
vincula con el Estado y con los derechos y deberes que ste comporta. Sobre estos estratos
sociales recae una parte significativa de las cargas fiscales, y sin embargo no reciben servicios
pblicos de calidad, han quedado al margen de la cobertura de las polticas de salud y
educacin pblica, as como de los programas sociales focalizados hacia los ms pobres que
los gobiernos de la regin han promovido en las dos ltimas dcadas. Ese nuevo contrato
social debiera estar basado, por un lado, en amplias reformas fiscales basadas, por un lado, en
la ampliacin de la base impositiva, reduciendo los elevados niveles de informalidad; una
mayor progresividad de los ingresos fiscales, una mayor efectividad de la administracin
tributaria, y una mejora de la regulacin internacional para hacer frente a lo que la OCDE
denomina la erosin de la base tributaria. Por otro lado, la viabilidad y legitimidad de esas
reformas depender de que se logre hacer un mejor uso de los recursos, atajando la
corrupcin, y de que se ample la cobertura y la calidad de los servicios pblicos para
responder a las demandas sociales, y en particular las que plantean las clases medias y sus
aspiraciones de progreso educacin pblica, salud y previsin social, y seguridad
ciudadana, sin cuyo respaldo esas reformas no tendrn legitimidad.

Seguridad ciudadana: retos para la gobernanza democrtica

En una parte significativa de los pases de Amrica Latina y el Caribe la (in)seguridad
ciudadana se presenta como uno de los desafos clave si no el ms importante para la
gobernanza democrtica. La incapacidad de los gobiernos para satisfacer lo que puede ser
considerada su funcin ms elemental, en tanto precondicin de las libertades y la
convivencia ciudadana, corroe su legitimidad y mina el contrato social ante las proporciones
verdaderamente epidmicas de la violencia criminal que asola la regin, con ms de 100.000
homicidios al ao, un milln en una dcada, y un aumento del 11% en esas cifras anuales el
mayor del mundo entre 2000 y 2010. Existe una gran heterogeneidad en la regin en cuanto
al tipo de violencia e inseguridad violencia callejera, delincuencia organizada relacionada
las con economas ilcita transnacionales del trfico de drogas, de armas o personas, violencia
de gnero, secuestros y extorsin, delincuencia econmica y corrupcin, y su incidencia
segn pases, pero el alto nmero de homicidios es un problema de alcance regional, y en
algunos casos extremos, la inseguridad y la violencia ponen en juego incluso la viabilidad del
Estado y los principios de convivencia ms elementales. Aunque la regin no est
formalmente en guerra, el conflicto armado en Colombia y ms recientemente, la guerra
contra el narco en Mxico, as como la criminalidad en Guatemala, Honduras o Jamaica
revelan hasta dnde puede llegar esa violencia, y el alcance de sus vnculos transnacionales.
En el caso de Mxico, en particular, entre 2006 y 2011 se ha cobrado cerca de 50.000
vctimas, con resultados adems muy escasos en una guerra que tal vez no se puede ganar, y
que quizs haya servido slo para demostrar tanto a Mxico como al resto de la regin la
futilidad de ese empeo y la necesidad de abordar el problema mundial de las drogas con
otras visiones y estrategias.
El empeoramiento de los ndices de violencia contrasta, adems, con la evolucin positiva en
ese decenio de los indicadores econmicos y sociales, y en particular, con la mejora del
empleo y la reduccin de al pobreza y la desigualdad. stas siguen siendo muy elevadas y por
lo tanto son factores clave en el anlisis causal de este problema, pero tambin es necesario
tener presente que la exclusin social coexiste: a) con grandes expectativas de consumo, que
derivan en delitos aspiracionales; b) rpidos procesos de urbanizacin y cambio social, que
desestructuran las comunidades, familias y en general el tejido social; c) con la extensin de
las redes del narcotrfico y redes econmicas transnacionales ilcitas, que ofrecen ingresos
elevados tanto a jvenes excluidos como a organizaciones delictivas transnacionales; d) los
facilitadores del delito, como las drogas y el alcohol y, sobre todo, el fcil acceso a armas
de fuego; y e) la debilidad del Estado y en particular de las fuerzas de seguridad y del sistema
de justicia penal, afectado por la desigualdad de acceso y la corrupcin, lo que da lugar a una
elevada impunidad que acta como incentivo para la comisin de delitos. Como seala el
PNUD en su informe regional sobre inseguridad ciudadana, esa debilidad del Estado ha
inducido la creciente privatizacin de la seguridad, pese a su naturaleza esencial de bien
pblico, muy costosa, poco eficaz, y generadora de desigualdad.
Desde una perspectiva de desarrollo humano y de gobernanza democrtica, la violencia
comporta costes generalizados y muy elevados. Se ha insistido a menudo en los costes
econmicos directos en trminos de gasto excesivo en seguridad, disminucin del PIB, o
menores flujos de inversin. En 2010, segn pases, oscil entre 2,5 y 10% del PIB. Pero
quizs ms importante es su coste para la democracia y el ejercicio de los derechos
ciudadanos, ms difcil de cuantificar: cercena las capacidades y libertades de los individuos,
daa el tejido social y el espacio pblico como mbito de cooperacin que ampla las
oportunidades y opciones para mejorar la calidad de vida, incrementando la desigualdad y la

exclusin, y, como se indic, mina la gobernabilidad democrtica y en especial las actitudes

de la ciudadana hacia el Estado de Derecho, su apego al contrato social y la legitimidad de la
democracia, alentando en ocasiones el respaldo a medidas represivas y polticas de mano
dura que vulneran sus derechos democrticos. No en vano, los estudios de opinin ponen de
manifiesto, de manera reiterada, la relevancia de esta cuestin en las preocupaciones y
demandas ciudadanas de las sociedades de la regin y en particular de las clases medias
urbanas emergentes.
Siguen muy presentes las visiones que insisten en alcance principal o exclusivamente nacional
de la violencia y sus causas, y en el marco nacional en el que han de definirse las polticas
para enfrentarla, en parte porque son funcionales a lgicas electorales; y como se ha sealado,
hay factores que son propios de la regin y explican la virulencia del fenmeno y su diferente
incidencia y manifestaciones segn pases. Pero a la hora de explicarlo no se pueden obviar
sus conexiones transnacionales y la corresponsabilidad que atae a los pases avanzados, que
tambin es partcipe del trfico de drogas ilcitas, armas y personas.
Amrica Latina en el escenario global: polticas exteriores ms asertivas y mayor
presencia internacional.
El ascenso de la regin y en particular de algunos pases con vocacin de liderazgo global se
ha traducido tambin en polticas exteriores ms activas y asertivas. Estas se han orientado,
entre otros objetivos, a redefinir la posicin de la regin y de algunos pases concretos en un
mundo que se percibe multipolar, a la bsqueda de mayor autonoma, a la redefinicin de los
vnculos externos, y en particular al rediseo de la integracin regional y el regionalismo
como estrategias de insercin internacional.
Esa bsqueda de autonoma, favorecida por una menor relevancia de Amrica Latina en la
poltica exterior y de seguridad de Estados Unidos, se ha traducido en el mayor protagonismo
internacional de algunos pases de la regin, y en la afirmacin de proyectos regionales como
la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur) y sobre todo, la creacin de la Comunidad de
Estados de Amrica Latina y el Caribe (CELAC), absorbiendo y ampliando las funciones de
concertacin regional propias del Grupo de Ro. Esos procesos no siempre son armnicos, ya
que en ocasiones las agendas globales y regionales de algunos de los lderes de la regin no
estn bien articuladas, y existen percepciones muy distintas respecto del papel que han de
jugar estas organizaciones. Sin embargo, su aparicin y evolucin reciente, parecen indicar
que a pesar de las diferencias presentes en Amrica Latina y el Caribe en cuanto a orientacin
poltica y estrategias de insercin internacional, a travs de la CELAC la regin ha alcanzado
un consenso bsico respecto a la necesidad de concertacin poltica, y est forjando acuerdos
en cuanto a las relaciones con actores externos, determinados contenciosos territoriales, o la
cuestin de las drogas ilcitas.
El ascenso de la regin y en particular de algunos pases se observa tambin en su creciente
implicacin en mecanismos de Cooperacin Sur-Sur (CSS), con los que un buen nmero de
pases deja atrs su tradicional estatus de receptores de AOD, movilizando capacidades y
recursos propios para promover objetivos internacionales de desarrollo. Tambin se aprecia
en su mayor presencia e influencia en los organismos internacionales y en las estructuras
emergentes de la gobernanza econmica internacional. Mxico y Chile son miembros de la
OCDE, estatus al que tambin aspira Colombia, y Brasil participa de la asociacin ampliada
que esta organizacin ha establecido con pases emergentes clave. Argentina, Brasil y Mxico

forman parte del Grupo de los 20, que a partir del desencadenamiento de la crisis econmica
en 2008-09 se ha convertido en la principal instancia para la gobernanza econmica global,
desplazando al G-7. La reforma de las cuotas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el
Banco Mundial dar a algunos pases de la regin un mayor peso poltico en esas
organizaciones, y en el seno de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), algunos pases
de la regin se han convertido en actores clave y verdaderos veto players en las negociaciones
comerciales multilaterales. Al tiempo que se participa en los organismos multilaterales, se
buscan nuevos alineamientos geopolticos que den respuesta al bloqueo de dichas reformas
Consejo de Seguridad, cuotas y poder de voto en el FMI, y de las negociaciones
multilaterales como las de la OMC, como revela el acercamiento a los BRICS y a otros pases
emergentes.
El surgimiento de CELAC: concertacin regional y proyeccin internacional
La aparicin de CELAC representa un elemento nuevo en el regionalismo latinoamericano.2
CELAC es una expresin ms de la Diplomacia de Cumbres, de fuerte impronta presidencial,
de la que participa la regin. Sin embargo, la asistencia a su II Cumbre de 30 Jefes de Estado y
de Gobierno de los 33 pases miembros revela el respaldo e impulso poltico que se otorga a
este nuevo marco regional, en un marcado contraste con el creciente desinters que parecen
suscitar las Cumbres Iberoamericanas o las Cumbres birregionales con la UE, que se expresa en
la menor asistencia de lderes y, en lo que respecta al marco iberoamericano, una visible crisis
misional y de identidad respecto a su sentido y alcance.
La relevancia de CELAC radica, en primer lugar, en su alcance regional, como entidad que
agrupa al conjunto de la regin pese a la pluralidad de visiones y estrategias polticas,
econmicas y sociales que hoy coexisten en su seno por eso su lema unidad en la
diversidad, que adquiere plena significacin con el caso de Cuba, que con CELAC afirma el
pleno retorno de ese pas a los foros regionales y vindica una estrategia de vinculacin positiva
con la isla de cara al proceso de reformas, en una clara demostracin de autonoma poltica de la
regin respecto a terceros. CELAC no pretende sustituir a los grupos subregionales existentes, y
bajo el principio de complementariedad pretende, ms bien, que estos puedan actuar en un
marco comn, y que la cooperacin funcional o temtica que pueda definirse en el marco de
CELAC se desarrolle a travs de esos grupos o de otras instituciones regionales. Tambin
mejora la participacin del Caribe a esas dinmicas regionales. Si bien esa subregin ya tena
una presencia activa en el Grupo de Ro, se ha tratado de reforzar mediante la presencia de un
representante caribeo en la troika que como se indicar apoya a la Presidencia Pro tmpore de
CELAC y asegura la continuidad de su accin y el seguimiento de los acuerdos y mandatos
adoptados en las Cumbres y las reuniones especializadas.
En segundo lugar, CELAC se configura como mecanismo de dilogo y concertacin de
polticas no institucionalizado, de alcance eminentemente poltico, y que en un marcado
contraste con la OEA o con Unasur, ni tiene un tratado constitutivo ni constituye una
organizacin internacional. En ese papel tiene una doble dimensin: ad intra de la propia
regin, y ad extra de cara a la agenda global y a otros actores, los organismos internacionales, y
2

CELAC es resultado directo de un proceso que se inicia en diciembre de 2008 con la I Cumbre conjunta de
Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe (CALC) y del Grupo de Ro, que lleva a la
aparicin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), creada en Caracas en
diciembre de 2011. Desde entonces, la CELAC ha celebrado su I Cumbre en Santiago de Chile (enero de 2013)
y la II en La Habana (enero de 2014).

10

la UE. Quizs lo ms relevante es que modifica las expectativas e incentivos para la toma de
posicin y, en su caso, la accin colectiva de la regin en el marco de la identidad unionista y
las matrices de poltica exterior de sus miembros. Por ello podra encauzar y atenuar las grandes
divisiones o fracturas que se han ido gestando entre los espacios norte y suramericano, entre el
regionalismo abierto del Arco del Pacfico y el regionalismo post-liberal, entre gobiernos
progresistas y liberal-conservadores.
En esa primera dimensin interna, CELAC pretende promover la cooperacin sectorial en una
agenda multidimensional que abarca diversos mbitos econmicos, sociales, ambientales, y en
los campos de ciencia y tecnologa y de gestin de los riesgos de desastres. Esa agenda se ha ido
expandiendo hasta abarcar 30 dilogos sectoriales y 21 ejes temticos identificados en el Plan
de Trabajo de la Presidencia de Costa Rica de CELAC de 2014, si bien en la mayor parte de las
cuestiones se trata ms de definir agendas consensuadas, que iniciativas o polticas definidas.
Ad intra CELAC acta ya como marco de dilogo que permite una reflexin colectiva sobre los
cambios del sistema internacional, y atena la conflictividad de ciertos temas, moderando
posiciones. Pero adems podra configurarse como mecanismo de provisin de bienes pblicos
regionales y en particular aquellos relacionados con el desarrollo, la paz, la estabilidad poltica y
la democracia3. En ese contexto hay que destacar que CELAC tambin asume funciones de
gestin de crisis y de promocin y defensa de la democracia ante el riesgo de involucin
poltica, ampliando as la autonoma de la regin, sin perjuicio de las que tambin ha asumido la
OEA u otros organismos regionales como Mercosur o Unasur. A travs de una Declaracin
Especial sobre Defensa de la Democracia de 2011 CELAC se ha dado una clusula
democrtica, que incluye un mecanismo de consulta y una gama de opciones de actuacin que
van desde la mediacin, hasta la adopcin de sanciones. Dada la heterogeneidad de la regin y
las limitaciones inherentes a su diseo intergubernamental, no siempre habr acuerdo, y de
existir ste, se basara en el mnimo comn denominador. No obstante, CELAC se ha dotado de
un mecanismo de consulta urgente y un procedimiento de aprobacin tcita que pretende que
sea ms gil y eficaz.
En cuanto a la dimensin externa de CELAC, particular importancia reviste la concertacin
de polticas exteriores, con el objeto de realzar la presencia, voz e influencia de la regin ante
las organizaciones internacionales y otros foros multilaterales, a travs de pronunciamientos y
de la toma de posicin de la regin ante los grandes temas de las agenda global y la defensa
de lo que se denomina los intereses latinoamericanos y caribeos. En este sentido y as se
reconoce explcitamente en la Declaracin de Caracas y en otros textos aprobados en la
Cumbre la CELAC recoge el acervo histrico del Grupo de Ro, a cuya actuacin se
pretende dar continuidad con un mayor perfil poltico, y el legado que representa la actuacin
latinoamericana en los organismos multilaterales. Un hecho significativo es que, de manera
expresa, se seala a la CELAC como el interlocutor regional de las relaciones entre la UE y
Amrica Latina y el Caribe, tanto en lo referido a las Cumbres birregionales, como al dilogo
UE-Grupo de Ro, y que CELAC haya iniciado en 2012, a travs de su Presidencia y Troika,
dilogos polticos regulares con actores estratgicos como India, la Repblica Popular China,
Corea del Sur, Turqua, Japn, el Consejo de Cooperacin del Golfo, o la Federacin Rusa.
Una regin ms diferenciada y heterognea.
Rojas Aravena, F. (2012). Escenarios globales inciertos: los desafos de la CELAC. VIII Informe del Secretario
General de FLACSO. San Jos, FLACSO

11

Los cambios globales y los que se han producido en Amrica Latina y el Caribe han dado
paso a una regin ms heterognea y diferenciada que en el pasado. A diferencia de los aos
noventa, existen visiones muy distintas respecto a las estrategias y polticas econmicas y de
desarrollo a aplicar, con una amplia gama de opciones que incluyen la ortodoxia del
Consenso de Washington, las propuestas alternativas del Socialismo del Siglo XXI, o las
polticas que combinan estabilidad macroeconmica, inclusin social y desarrollo industrial
del denominado Consenso de Brasilia. Como se indicar, esas opciones son tambin
relevantes en cuanto al regionalismo y la integracin regional, y las diferentes estrategias de
poltica exterior y de insercin internacional que coexisten en la regin.
En cualquier caso, ms all de factores polticos e ideolgicos se observan importantes
diferencias en cuanto al ritmo e intensidad del crecimiento econmico, la creacin de empleo,
y los avances registrados en la reduccin de la pobreza y la desigualdad. Casi todos los pases
de la regin, atendiendo a su renta per cpita, se ubican en una amplia franja de ingresos
medios, pero existen importantes diferencias en cuanto a la situacin, necesidades y acceso a
la financiacin externa, y polticas de desarrollo a aplicar entre aquellos que an se ubican en
la categora de renta baja, los pases de renta media-baja (PRMB), y los de renta media-alta
(PRMA). En la medida que el crecimiento econmico ha permitido que un mayor nmero de
pases de la regin acceda a esta ltima categora, ha ido perdiendo relevancia la cooperacin
externa tradicional, basada en transferencias de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para
sostener programas sociales o financiar inversiones en sectores sociales bsicos. Se torna ms
relevante la cooperacin econmica avanzada, orientada a promover la inversin extrajera
directa (IED); las polticas para asegurar la estabilidad macroeconmica; las transferencias de
tecnologa y el apoyo a las polticas de I+D+I, la mejora de la infraestructura, y en trminos
ms amplios, las polticas para la mejora de la competitividad internacional y el acceso a
mercados externos. En ese marco, recobra vigencia la integracin y los acuerdos comerciales,
sea en el marco multilateral o a travs de acuerdos regionales, como los Acuerdos de
Asociacin firmados o en curso de negociacin entre pases y grupos regionales de Amrica
Latina y el Caribe y la UE.
Finalmente, hay que resear que existen diferencias significativas en la forma en la que
Amrica Latina y el Caribe se ve afectada, y asume polticamente los problemas y riesgos
globales, como la delincuencia organizada a escala transnacional, el cambio climtico y sus
consecuencias, o las turbulencias econmicas internacionales. Aun siendo un problema que
afecta al conjunto, Mxico, Centroamrica ya el Caribe, o determinados pases andinos,
experimentan en mayor medida, y de formas diferentes, el problema de la inseguridad y la
violencia asociada a las drogas ilcitas y al trfico de armas. La adaptacin al cambio
climtico plantea tambin desafos diferenciados para los ecosistemas andinos, para el istmo
centroamericano, o los pases insulares del caribe. Pero en todos ellos, al sobrepasar las
capacidades de afrontamiento de cada pas por separado, estos problemas exigiran un mayor
compromiso con el regionalismo y el multilateralismo, ante los cuales existen en la regin
posiciones tambin muy diversas.
Estrategias diferenciadas de insercin internacional, el regionalismo y la integracin.
La creacin de la CELAC revela la voluntad poltica de Amrica Latina y el Caribe de
conformar una realidad regional basada en la concertacin de las polticas exteriores, la
coordinacin de polticas en distintos mbitos, y la interlocucin ante otros actores, como la
UE. No debieran obviarse, sin embargo, las importantes diferencias existentes en cuanto a las

12

estrategias de insercin en la economa poltica internacional, y los distintos proyectos

regionales de cooperacin e integracin regional hoy presentes en la regin. Desde 1990 y
hasta mediados de los 2000, Amrica Latina conform una particular cartografa de la
integracin basada en el regionalismo abierto, con cuatro grupos subregionales Mercosur,
la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA), y la Comunidad del Caribe (CARICOM), con dos pases Chile y Mxico que
optaron por seguir rumbos separados, como pioneros de un modelo de integracin sur-norte
y de posteriores estrategias radiales (hub and spoke) basadas en mltiples acuerdos de libre
comercio. Ese ciclo del regionalismo y la integracin, basado sobe todo en la liberalizacin
comercial, ha dejado un importante legado en cuanto a crecimiento econmico alentado por el
aumento del comercio intrarregional, y en algunos casos, por los vnculos externos. De igual
manera, existe un importante acervo de experiencias de coordinacin y de establecimiento de
polticas comunes en diversos mbitos, como las infraestructuras, la energa, la movilidad de
personas, o la educacin superior.
Sin embargo, desde mediados de esa dcada se han hecho visibles distintas tendencias en el
regionalismo y la integracin regional, que apuntan a la conformacin de nuevas cartografas
y estrategias en el regionalismo y la insercin internacional de la regin. Por una parte, se
observa la paulatina conformacin de un rea econmica norteamericana basada en las
preferencias y acuerdos comerciales que vinculan a Estados Unidos, Mxico, Centroamrica y
determinados pases del Caribe y el norte de Suramrica. Por otro lado, la convergencia de la
CAN y Mercosur, merced a una amplia red de Acuerdos ALADI, conformar un gran rea de
libre comercio suramericana. Pero quizs ms relevante es la coexistencia en la regin de dos
grandes visiones del regionalismo, una que reactualiza las estrategias del regionalismo abierto
a travs de la Alianza del Pacfico, con una marcada orientacin hacia Asia, si bien todos
sus miembros cuentan con acuerdos de asociacin con la UE; y otra que incide en mayor
medida en su dimensin poltica y en la bsqueda de autonoma regional, con un papel ms
destacado de los actores pblicos en el desarrollo, y una amplia agenda de polticas regionales
de infraestructura y energa. Sus expresiones institucionales seran un Mercosur ampliado,
con la incorporacin de Venezuela y un perfil ms poltico, as como Unasur y ALBA-TCP.
Con todo ello, la regin presenta un panorama fluido y dinmico, con distintas constelaciones
y geometras variables de foros y organizaciones regionales que sirven a diferentes
objetivos, y a las que se recurre para abordar distintas agendas. Ello dificulta la interlocucin
externa de la regin.
Tambin se observan diferencias notables en los objetivos y estrategias de la CSS de la
regin. Para algunos pases, su cooperacin al desarrollo es un elemento de acercamiento o de
homologacin internacional a las polticas de la OCDE, mientras que otros la conciben como
instrumento de solidaridad poltica y de polticas exteriores ms autnomas y asertivas frente
a los pases avanzados.
Finalmente, ms all del regionalismo institucionalizado, hay que resear la creciente
importancia de dinmicas de regionalizacin protagonizadas por los actores privados, y en
particular por la creciente presencia de las multilatinas, que junto con otras compaas de
origen extrarregional y en particular, las procedentes de la UE, en sectores como banca,
comunicaciones, o manufactura, con especial relevancia del sector automotriz estn
generando significativos flujos de comercio e inversin intrarregional, y comienzan a tener un
papel relevante en la aparicin de cadenas de valor regionales y globales y, con ello, en la
transformacin de las pautas de insercin internacional de la regin, ms all de su tradicional
especializacin exportadora.

13

Una regin en proceso de reacomodo en la economa poltica global

Varias tendencias convergen en el escenario global, y exigirn Amrica Latina y el Caribe
redefinan y reajusten sus opciones en cuanto a la integracin y el regionalismo, su insercin
en la economa poltica internacional, y sus relaciones con socios externos. Algunas son de
larga data, como el proceso de transnacionalizacin de la produccin y los servicios, a travs
de la proliferacin de cadenas de valor que tienen un protagonismo creciente en la
produccin, la inversin, la innovacin y el comercio mundial; y el desplazamiento del poder
y la riqueza hacia el rea Asia-Pacfico que la OCDE denomina shifting wealth, y el
ascenso de los pases emergentes, que avanza en paralelo a la creciente diferenciacin y
heterogeneidad que se observa en el Sur global.
Ese proceso ha producido visibles cambios en la estructura productiva y en las exportaciones
de Amrica Latina y el Caribe, ya que se reduce la importancia de los destinos tradicionales;
se observa un declive relativo del comercio intrarregional; emerge como fenmeno relevante
el comercio sur-sur, y crece con fuerza la importancia de Asia, lo que afecta al atractivo que
tiene cada uno de esos socios para las relaciones econmicas de cada regin.
Es muy marcado el ascenso de China en desmedro de socios comerciales tradicionales como
Estados Unidos y la UE, salvo en el caso de las exportaciones del Caribe y de Mxico a su
vecino del norte. Tambin se observa un flujo creciente de IED de origen chino en distintos
pases especialmente en Brasil, Per, Venezuela y Argentina y sectores, como energa e
hidrocarburos, minera, finanzas, e incluso en el automotriz. Esos cambios, en particular en
las economas suramericanas, comportan un polmico proceso de reprimarizacin que, si
bien sostener el crecimiento a largo plazo, aumenta su vulnerabilidad externa. Basado en la
agroexportacin y el extractivismo, puede desalentar polticas de modernizacin y
diversificacin productiva en el necesario trnsito hacia un modelo productivo de mayor valor
aadido y contenido tecnolgico. Por otro lado, ese ciclo de crecimiento parecen dejar atrs
algunos problemas clsicos del desarrollo, pero plantea otros nuevos, propios de pases de
renta media (PRM) y, en particular, las llamadas trampas de renta media (middle income
traps). Mientras tanto, las pequeas economas del Caribe continan en muchos casos
atrapadas en un ciclo de escaso crecimiento, elevado endeudamiento, vulnerabilidad externa,
y riesgos ambientales crecientes, dada su propensin a los desastres y los efectos del cambio
climtico.
Adicionalmente, ms empresas de pases latinoamericanos y del Caribe han
internacionalizado sus operaciones, incluyendo inversiones productivas en otros pases y en
particular, en la UE. La internacionalizacin de empresas, incluyendo las pymes bien
dentro de encadenamientos productivos transnacionales, o directamente hacia el
consumidor es en parte resultado del proceso de apertura comercial de las ltimas dcadas,
tanto en el plano multilateral como en el plano bilateral e inter-regional, en el marco de un
nmero creciente de acuerdos comerciales preferenciales.
Visiones diferenciadas y marcos comunes en el regionalismo latinoamericano
Estos procesos alientan distintas tendencias en cuanto a la insercin internacional de Amrica
Latina y el Caribe. Cabe observar, por un lado, la consolidacin de un espacio econmico ms

14

articulado con la economa global, a travs de acuerdos comerciales Sur-Norte con Estados
Unidos, la UE y pases asiticos, y otro al sur del continente, en torno a Mercosur y la
paulatina conformacin de un rea de libre comercio suramericana. Lgicamente, estas
tendencias tambin responden a una visible repolitizacin de las estrategias de desarrollo, el
regionalismo y la integracin regional. Coexisten en la regin dos grandes visiones del
desarrollo econmico y el regionalismo: por un lado, con una marcada visin liberal, la que
representa la Alianza del Pacfico, que reactualiza las estrategias radiales (hub and spoke)
del regionalismo abierto. Basada en tratados de libre comercio (TLC) con Estados Unidos y
la UE, y con una marcada orientacin hacia la regin Asia-Pacfico, trata de ubicar a sus
miembros en las cadenas productivas globales que tienen su centro en esa regin. Por otro
lado, otros pases han adoptado las estrategias del regionalismo post-liberal, orientadas a la
bsqueda de autonoma regional, con un papel ms destacado de las polticas pblicas en el
desarrollo, en campos como la infraestructura y la energa. Sus expresiones institucionales,
aun con grandes diferencias entre s, seran un Mercosur ampliado y un perfil ms poltico,
con la incorporacin de Venezuela y tal vez de Bolivia y Ecuador, as como la Alianza de los
Pueblos de nuestra Amrica-Tratado Comercial de los Pueblos (ALBA-TCP). La Unin de
Naciones Suramericanas (Unasur) ha podido actuar como marco comn de todos los pases
suramericanos para la concertacin poltica y la gestin de crisis, al haber dejado al margen de
las agendas de la integracin econmica y de la poltica de desarrollo.
El nuevo mega-regionalismo: tensiones con el multilateralismo y la gobernanza de la
produccin y el comercio mundial
Existe una tensin creciente entre multilateralismo y regionalismo que es visible en la
creciente fragmentacin del sistema multilateral. Se observa en el mbito de las finanzas, con
arreglos monetarios y financieros regionales en paralelo a las reformas en las instituciones de
Bretton Woods, como el proyecto del Banco del Sur, o el Sistema Unitario de Compensacin
Regional (SUCRE), en el mbito sudamericano; el Mecanismo Europeo de Estabilidad
(MEDE) en la UE; o el Nuevo banco de Desarrollo (NDB) y el Acuerdo de Reservas d
econtingencia (CRA) de los BRICS. Y es tambin muy visible en el comercio mundial, con
un nmero creciente de acuerdos y negociaciones de alcance regional que aspiran a tener un
carcter OMC plus.
Esta tensin responde, como se indic, a las dificultades para la reforma de los organismos
multilaterales, y los obstculos para avanzar en la conclusin exitosa de la Ronda de Doha de
la OMC. Declarada en suspenso sine die desde diciembre de 2011, ha impulsado la bsqueda
de caminos alternativos a los del sistema multilateral. Se observa una tendencia general a
suscribir nuevos acuerdos comerciales regionales o ampliar los existentes, profundizando la
tendencia histrica a una globalizacin regionalizada en la que los intercambios
comerciales son ms intensos entre pases que cuentan con esquemas preferenciales. Sin duda,
los clubes comerciales restringidos pueden facilitar la expansin de flujos de comercio e
inversiones entre sus miembros, permitiendo segn casos asumir compromisos ms all de los
negociados en la OMC. Ello comporta, sin embargo, costes evidentes en cuanto a la
fragmentacin del comercio mundial. Como es sabido, las reglas diferenciadas de estos
acuerdos y los efectos de creacin y desviacin de comercio que generan pueden tener efectos
discriminatorios respecto a terceros.
El hecho novedoso, qua apunta a una mayor fragmentacin del comercio mundial, es el inicio
de negociaciones comerciales que no se circunscriben a regiones geogrficas, con

15

negociaciones megarregionales o mega-acuerdos comerciales.4 Desde comienzos de la

actual dcada, y con mayor intensidad desde 2013, se negocian la Asociacin Econmica
Regional Integral (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP);5 El Acuerdo de
Asociacin Transpacfico (Trans-Pacific Partnership, TPP)6; y el Acuerdo Transatlntico
sobre Comercio e Inversin entre Estados Unidos y la UE (Transatlantic Trade and
Investment Partnership, TTIP), quizs el de mayor impacto potencial. Este ltimo se asienta
en la densa red de interdependencias, flujos comerciales y de inversin e intereses cruzados
que ya existe ambos lados del Atlntico Norte. Las negociaciones del TTIP se iniciaron en
2013 y es an difcil prever los resultados finales dada su complejidad, amplia cobertura, y los
obstculos polticos que pudieran encontrar. El TTIP ser crucial para el futuro del comercio
mundial no solamente por sus efectos en el crecimiento y el comercio. Ante el bloqueo de las
negociaciones de la OMC, las reglas y disciplinas del TTIP, en caso de entrar en vigor,
jugarn un papel decisivo en la futura regulacin del comercio mundial, ms all de los pases
parte del mismo.
Los impactos del TTIP, en particular, pueden ser significativos para Amrica Latina y el
Caribe. Un mayor crecimiento econmico en los Estados Unidos y la UE contribuira al
aumento del producto y del comercio mundiales. Segn estimaciones de la Comisin
Europea, el efecto neto para el ao 2027 sera de un aumento de entre 0,7% y 1,4% del PIB
agregado del conjunto de pases no partes del acuerdo. Sin embargo, otros estudios, como el
encargado por la Fundacin Bertelsmann y llevado a cabo por el Instituto IFO, sealan que en
un escenario de liberalizacin profunda el efecto de desviacin de comercio sera muy intenso
en relacin a terceros pases, perjudicando en particular a los BRICS.
Obviamente, estas negociaciones erosionan la relevancia de la OMC como foro de
negociacin, marco regulatorio y de solucin de controversias, ya que esta vez las nuevas
reglas se habran negociado enteramente fuera del mbito multilateral y entre un nmero
limitado de pases. Este escenario resulta muy preocupante para los pases emergentes y en
desarrollo, interesados en la existencia de un sistema de solucin de controversias
independiente y sometido a reglas predecibles. Es aventurado suponer que la Ronda de Doha
pueda concluirse en algn momento y la hiptesis ms plausible parece ser que se est
entrando en una era de macro-acuerdos comerciales con dbiles disciplinas multilaterales y
clubes privados de carcter preferencial y efectos discriminatorios respecto a terceros, no
tanto por medio de los aranceles, pero s por otras medidas no arancelarias que inciden en
flujos de comercio y en las inversiones.
Quizs es el temor a la fragmentacin del comercio internacional y la irrelevancia de la OMC
uno de los factores que explican el importante acuerdo sobre facilitacin de comercio
alcanzado en diciembre de 2013 en Bali (Indonesia). Es el primer acuerdo multilateral
significativo en materia comercial desde 1995 y en particular desde el lanzamiento de la
Ronda de Doha en 2001.

Adems de las que se detallan en el texto, se negocia un acuerdo de libre comercio entre China, Japn y Corea
del Sur, y la UE ha abierto negociaciones con India, con Japn, y con ASEAN.
5
La RECEP incluye los 10 pases miembros de la Asociacin de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN)5, ms
Australia, India, Nueva Zelanda, China, Japn y Corea del Sur. RCEP pretende lograr a finales de 2015 un gran
rea de libre comercio
6
El TPP fue iniciado por Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, y desde 2010 negociado tambin con por
Australia, Canad, Estados Unidos, Japn, Malasia, Mxico, Per y Vietnam.

16

Los mega-acuerdos comerciales: el significado geopoltico

Las implicaciones de esta dinmica de negociacin de mega-acuerdos comerciales son
diversas y complejas. Tanto el TPP como TTIP reflejan objetivos que ms all del comercio y
tienen visibles implicaciones geopolticas. Podran ser interpretados como una respuesta
estratgica de Occidente y en particular del rea Noratlntica al ascenso de los pases
emergentes, a los que no se ha invitado a algunas de estas mesas de negociacin. En cierta
manera, con el TTIP reaparece el tradicional alineamiento de Estados Unidos y la UE en
materia comercial exigencias de liberalizacin para los pases en desarrollo, y
proteccionismo propio, sobre todo a travs de barreras no arancelarias, con la diferencia de
que ahora se produce fuera de la OMC, ante el veto de los pases emergentes a un acuerdo
asimtrico en el seno de esta organizacin.
Un posible efecto de estos acuerdos, que significativamente dejan fuera a los principales
pases emergentes, como China, India o Brasil, sera alentar la firma de acuerdos Sur-Norte
hasta ahora estancados, como el RCEP o el Acuerdo UE-Mercosur o, en caso de ser ste
inviable ante la resistencia de algunas de las partes, su sustitucin por un Acuerdo bilateral
UE-Brasil. Tambin puede alentar otro tipo de vinculaciones en torno a los BRICS o hacia los
pases del Sur y emergentes como alternativa geopoltica a los intentos de restaurar la
hegemona econmica y/o poltica del rea Noratlntica.
De forma ms inmediata, tambin estn erosionando la confianza entre la UE y Estados
Unidos, por un lado, y Amrica Latina y el Caribe, por otro, dada la ausencia de informacin
por parte de la UE y de Estados Unidos respecto al impacto y significacin de estos acuerdos
en relacin, sobre todo, a los Acuerdos de Asociacin y los Tratados de Libre Comercio ya
vigentes, que quedan en segundo plano respecto al mega-regionalismo, y puede debilitar
fuertemente el pilar comercial de esa relacin. Si estas negociaciones ponen en cuestin, por
ejemplo, el pilar econmico de las relaciones entre la UE y Amrica Latina y el Caribe, la
cooperacin al desarrollo se reduce, y el dilogo poltico languidece, Cul es entonces el
sentido y el contenido estratgico de la relacin birregional? Si el TTIP se materializa, la
importancia de Amrica Latina para la UE y para Estados Unidos se reducira
significativamente, y viceversa. Quizs la respuesta radica en el problema subyacente a estos
movimientos geopolticos, y es la prdida de competitividad de Amrica Latina y el Caribe
al igual que de Estados Unidos y la UE ante el ascenso de China y otros pases asiticos, y
es en ese mbito donde ha de redefinirse el sentido estratgico de las relaciones externas que
busque Amrica Latina y el Caribe, y es a ese objetivo al que han de contribuir en mayor
medida sus acuerdos de externos la cooperacin con otros socios, posibilitando el desarrollo
de cadenas de valor en las que la regin ha de buscar complementariedades productivas y
tecnolgicas.
En cualquier caso, no est garantizado el xito de estas negociaciones mega-regionales, Los
obstculos tcnicos y polticos son formidables, por la complejidad de las normas y
estndares de cada parte, por las grandes diferencias que existen en su cultura y prcticas
regulatorias y jurdicas, y por la resistencia creciente de las organizaciones sociales y la
opinin pblica, que podran frenar las negociaciones o impedir su ratificacin, en Estados
Unidos, en la UE, o en otros partcipes. Ms all de los estudios de impacto sobre el TTIP o el
TPP, hay varios escenarios posibles que combinan estas negociaciones y las que tienen lugar
en la OMC. Si se firma el TTIP y/o el TTP, los excluidos podran o bien aceptar de facto las
nuevas reglas, que se multilateralizaran en una OMC 2.0, o bien mantendran una
posicin de resistencia asumiendo un mundo de megabloques comerciales cerrados.

17

Tambin puede ocurrir que Doha se desbloquee, en parte a causa de la presin que suponen el
TPP y el TTIP sobre los actores renuentes a la negociacin, y en parte por los cambios que se
han producido en el sector agrcola, de carcter estructural, que han modificado notablemente
las condiciones de negociacin en este mbito. Habra, adems, un ltimo escenario: si las dos
negociaciones megarregionales se atascan, habra algunas posibilidades para el relanzamiento
de Doha y de bsqueda de soluciones imaginativas para las relaciones UE-Mercosur. Ello
permitira preservar el sistema comercial multilateral y la relevancia de los Acuedos
comerciales que determinados pases de la regin han firmado con Estados Unidos y/o la UE.
Los pases involucrados en dichas negociaciones representan en su conjunto cerca del 70%
del comercio de bienes de Amrica Latina y el Caribe, tanto en exportaciones como en
importaciones. Se trata asimismo de algunas de sus principales fuentes de IED. En
consecuencia, las negociaciones de los mega-acuerdos pueden influir de manera significativa
en los flujos de comercio e inversin de la regin. Obviamente, el impacto especfico sobre
cada pas y subregin depender de su estructura productiva y exportadora y sus estrategias de
insercin econmica internacional. Es difcil estimar ese impacto con exactitud, ya que
depender del alcance del acuerdo final. Existen pocos estudios de impacto, y como se indic
anteriormente arrojan resultados dispares: mientras que el CEPR prev que el TTIP tenga un
efecto global positivo, el Instituto IFO sostiene que un escenario de liberalizacin amplia solo
beneficiara a Estados Unidos y la UE y, en el largo plazo, impactara negativamente sobre
casi todos los pases del mundo.
Segn CEPAL, la liberalizacin del comercio entre Estados Unidos y la UE afectar
negativamente a los intercambios de Amrica Latina y el Caribe con esos socios, que
comerciarn ms entre s. Ese efecto ser ms notable para los productos de Amrica Latina y
el Caribe que ingresan libres de aranceles a los mercados europeo y/o estadounidense en el
marco de acuerdos de libre comercio y del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG). En
el estudio de IFO se estima que el impacto del TTIP, si ste se limitara a la supresin de
aranceles, sera limitado a corto plazo, aunque al cabo de 15 o 20 aos influira negativamente
sobre toda la regin, y con una liberalizacin ms amplia los pases ms perjudicados seran
los que se vinculan ms estrechamente con Estados Unidos.
Por otro lado, la cobertura de estos acuerdos se extiende a asuntos no vinculados
habitualmente con el comercio, como las normas ambientales y laborales de cada pas, la
proteccin de la propiedad intelectual y de los datos personales en el entorno digital, las
empresas pblicas o los controles a los movimientos de capitales, y la posibilidad de aplicar
controles de capital, con estndares avanzados ms favorables a la actuacin de las empresas
multinacionales, lo que puede suponer una importante prdida de autonoma para las polticas
de desarrollo tanto para los pases participantes como para terceros, y en particular para
Amrica latina y el Caribe, para las que esos estndares seran mucho ms exigentes. En la
UE, en particular, el TTIP ha suscitado ya un amplio debate en cuanto a sus implicaciones
para las normas laborales, ambientales y de proteccin del consumidor; para las actividades
econmicas protegidas por razones ambientales, sociales o culturales; para los servicios
pblicos de salud y educacin que provee el Estado; o respecto a la proteccin de datos en el
entorno digital, por citar algunos de los aspectos ms controvertidos.
La Alianza del Pacfico y Mercosur: opciones y alternativas
En los pases que ya tienen acuerdos con la UE y con Estados Unidos, agrupados en la

18

Alianza del Pacfico (AP), el TPP podra alentar la inversin europea para mejorar su acceso a
los mercados de Asia, y suponer una mejor insercin en cadenas de valor transpacficas,
mientras que en el caso de los no miembros esa inversin se enfocara a sectores primarioexportadores. Tanto para unos como para otros, ello exigir polticas activas para fomentar la
inversin y mejorar la competitividad, y asegurar que esas inversiones sigan criterios de
calidad social y ambiental.
Los efectos de desviacin de comercio del TTIP, con diferencias poco significativas,
afectaran negativamente al conjunto de la regin, al margen de sus opciones de integracin.
Pero la firma de los Acuerdos de Asociacin puede suponer alguna diferencia en materia de
reglas y estndares. Los pases de la AP y los centroamericanos podran beneficiarse del TTIP
a travs de la insercin de sus exportaciones en cadenas de valor del comercio transatlntico,
y en materia de reglas y estndares, su regulacin nacional est ms prxima, en tanto que el
desafo ser mayor para los pases restantes. Todo ello parece estar alentando la reactivacin
de negociaciones con la UE de los pases o grupos que no tenan acuerdo de asociacin,
como es el caso de Mercosur o Ecuador. Mxico, por su parte, ha propuesto ampliar y
modernizar su tratado de libre comercio con la UE para asegurara la convergencia de normas
de ste con el TTIP, y allanar el camino para una posible incorporacin a dicho acuerdo. Dado
que la UE tambin pretende negociar un acuerdo similar con Canad, a medio plazo podra
emerger un espacio econmico transatlntico integrado que incorpore a los tres miembros del
TLCAN. Ello exigira contemplar la acumulacin de origen y la armonizacin de reglas, si
bien se debe considerar que estas seran muy exigentes.
En el caso del Mercosur existe un creciente grado de complementariedad con los pases
asiticos, en particular con China. Si el TPP y el TTIP significaran una reduccin del
proteccionismo agrcola en Estados Unidos, la UE y Japn, podra haber una convergencia
con Mercosur; pero tambin podra ocurrir que esos acuerdos y en particular la liberalizacin
agrcola signifique una prdida de cuota de mercado para Mercosur y, en definitiva, un
evidente riesgo de marginalizacin de los nuevos centros de la economa mundial. Adems, la
incorporacin al TPP de los pases latinoamericanos agrupados en la AP erosionara las
preferencias para las exportaciones manufactureras de Argentina y Brasil frente la
competencia asitica y daara as el proceso de conformacin del rea de Libre Comercio
Suramericana (ALCSA).
Por todo ello, las negociaciones del TTIP podran ser un poderoso incentivo para la
conclusin de las negociaciones para un acuerdo UE-Mercosur. Esta situacin se vera
reforzada por el hecho de que a partir de enero de 2014 Argentina, Brasil, Uruguay y
Venezuela han dejado de ser beneficiarios del SPG de la UE. Desde Brasil y la UE algunos
actores polticos y empresariales han empezado a plantear distintas opciones para avanzar en
esas negociaciones interregionales. Si stas no fueran posibles bloque a bloque, se apunta a
una flexibilizacin de Mercosur en la prctica, su redefinicin como zona de libre
comercio, frente a su estatus actual como unin aduanera para permitir negociaciones
bilaterales de los pases interesados con la UE. Esta opcin, no obstante, hace una lectura de
Mercosur en clave comercial y productiva, y no tiene presente que Mercosur es ante todo una
garanta de estabilidad y paz en Sudamrica como lo es la UE ms all de su contenido
econmico, algo que debiera ser tenido en cuenta por quienes puedan pretender, desde la
UE o desde Mercosur, una ruptura de este ltimo y un abandono de su acervo a partir de
consideraciones comerciales de corto plazo.

19

En cualquier caso, el fenmeno del megarregionalismo como lo han hecho anteriormente

los acuerdos de libre comercio Sur-Norte plantea a la regin el desafo de profundizar y
sobre todo reorientar su propio proceso de integracin. Al margen de que se opte por
estrategias aperturistas adoptadas por la AP, o las post-liberales de Mercosur, el
regionalismo y la integracin debera ser un instrumento de polticas activas para la mejora de
la competitividad internacional de la regin, como las relacionadas con la infraestructura
regional para la mejora del suministro de energa, el transporte y las comunicaciones; la
facilitacin del comercio; y las polticas regionales de apoyo a la innovacin y la formacin, a
la promocin de las PYMES, y la generacin de cadenas regionales y subregionales de valor.
De igual manera, los mega-acuerdos plantean importantes desafos en materia de
convergencia regulatoria para los que las organizaciones regionales son la instancia adecuada.
Amrica Latina y el Caribe ante la gobernanza global del desarrollo sostenible: medio
ambiente, clima y energa
Amrica Latina y el Caribe presenta una situacin paradjica en el mbito ambiental y de la
energa: es un actor clave en biodiversidad, conservacin, y frente al cambio climtico. Por
otro lado, como se indic anteriormente, el ciclo de crecimiento econmico que ha vivido la
regin en el ltimo decenio se ha basado en una bonanza exportadora intensiva en recursos
naturales que ha alentado una reprimarizacin de las economas de la regin, en particular
en Suramrica, y un patrn de inversiones extranjeras de carcter extractivista, con
importantes perjuicios ambientales y sociales. En general, son operaciones que se caracterizan
por un escaso procesamiento de los recursos naturales y por tener efectos negativos para la
sustentabilidad del medio ambiente.
La regin presenta a menudo posiciones diferenciadas en materia de energa y medio
ambiente y su rica experiencia de concertacin, cooperacin e integracin regional no se
traduce necesariamente en actuaciones y polticas comunes en estos mbitos. En el plano
multilateral hay pases con una trayectoria ms proclive a la negociacin y la concertacin y a
participar en regmenes ambientales globales, mientras que en otros se observa un
multilateralismo defensivo que les lleva a recelar ante las iniciativas internacionales que
puedan suponer vigilancia internacional o una menor autonoma para conducir sus polticas
nacionales de medioambiente y desarrollo. En esos casos, las cuestiones ambientales y
climticas, en particular cuando han afectado a la Amazona, se han percibido de esta manera.
Mxico, por su parte, ha venido desempeando un liderazgo creciente en la concertacin
regional en los grandes temas ambientales, sobre la base de un papel de rbitro. Los debates
globales sobre energa y medio ambiente han sido un espacio propicio para la consolidacin
del liderazgo poltico de los pases que conforman el ALBA-TCP, aunque no se trata de un
grupo homogneo en este mbito. No sin contradicciones entre los imperativos de desarrollo,
y un patrn productivo marcadamente extractivista, algunos pases de este grupo han aportado
una nueva mirada sobre las cuestiones ambientales y el acceso a los recursos, dando mayor
valor a las prcticas y visiones ancestrales. Este grupo ha ido evolucionando desde
Copenhague desde actitudes de bloqueo a posiciones exigentes, pero ms constructivas y
abiertas a una mejor integracin de las diferencias.
La regin tiene ante s una cita global relevante con la Cumbre del Clima de 2015, precedida
por la publicacin del quinto informe de evaluacin del Panel Intergubernamental sobre
Cambio Climtico a finales de 2014. En distintos pronunciamientos, todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe han respaldado expresamente el compromiso adquirido en el

20

marco de la CMNUCC de alcanzar un acuerdo en 2015 para adoptar un nuevo acuerdo

legalmente vinculante sobre el cambio climtico en virtud de la Convencin. Tanto en
trminos de responsabilidades como de peso poltico, su contribucin a ese objetivo puede ser
decisiva. Ese compromiso tambin debe verse a la luz del proceso de negociacin hacia 2015:
La COP16, liderada por Mxico, tuvo un respaldo amplio de la regin en lo que se considera
el rescate del rgimen multilateral del cambio climtico tras las tensiones del proceso en
Copenhague. En la COP17 en Durban, los pases de Amrica Latina y el Caribe, junto con la
UE, se unieron en el momento clave decisivo para garantizar el progreso, y en particular para
el acuerdo de lograr un nuevo instrumento jurdicamente vinculante para el ao 2015, que
habr de entrar en vigor en 2020. Y la regin tambin estar presente en la organizacin de
una de las tress prximas Conferencias anuales de las Partes (COP) antes de la fecha lmite de
2015.7
Las polticas de cooperacin en Amrica Latina y el Caribe: entre los ODM, los riesgos
globales, y las agendas de renta media
En el contexto de cambio rpido y de gran intensidad del sistema internacional, y de las
agendas del desarrollo global, Amrica Latina y el Caribe enfrentan desafos de desarrollo
ms complejos y diferenciados, que no responden bien a la agenda definida por Naciones
Unidas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), cuya vigencia expirar en 2015.
Como se indic, los positivos resultados mostrados por la mayor parte de los pases parecen
dejar atrs, o reducen la importancia de algunos problemas clsicos del desarrollo
latinoamericano, pero plantean otros nuevos, propios de pases de renta media (PRM), de los
riesgos de las denominadas trampas de renta media (middle income traps), y de problemas
transnacionales y riesgos globales, como la estabilidad financiera, la seguridad energtica, el
cambio climtico, o los mercados alimentarios. Esas cuestiones ocupan un papel muy dismil
en las agendas domsticas, en la poltica exterior y en las prioridades de cooperacin de cada
gobierno.
Los procesos de globalizacin suponen sitan los procesos de desarrollo en un marco
crecientemente transnacional, lo que limita el alcance de las polticas nacionales para la
reduccin de la pobreza, el desarrollo socioeconmico, la sostenibilidad ambiental y la
gestin de riesgos globales. Por ello, las polticas de cooperacin ya no pueden limitarse a la
clsica ayuda internacional y al patrn de relaciones norte-sur en el que, en gran medida,
estn basadas, y trascienden la mera transferencia de recursos de la AOD norte-sur y sus
agendas de eficacia. Suponen polticas de desarrollo global, ms que polticas de ayuda, y
stas ltimas, para ser efectivas, habrn de resituarse en marcos ms amplios de cooperacin
internacional, con capacidad para movilizar la accin colectiva y asegurar la provisin de
bienes pblicos globales y/o regionales.
En esa poltica global de desarrollo, el cumplimiento del principio de coherencia de polticas
comercial y agrcola, de inversin extranjera, inmigracin y asilo, o la de paz y la
seguridad, junto con la de ayuda al desarrollo es uno de los principales retos. No solo son
relevantes las polticas nacionales, los actores internos y las dinmicas endgenas que
promuevan una actuacin ms coherente y efectiva a favor del desarrollo, sino tambin las
normas y estndares internacionales, adoptadas en marcos regionales y globales. En la medida
en que se amoldan a esas normas y estndares es decir, al regionalizarse o
7

Polonia organizar la COP19 en Varsovia en noviembre de 2013; Per organizar la COP20 en Lima en 2014;
y Francia organizar la COP21 en Pars en 2015.

21

multilateralizarse, las polticas nacionales de cooperacin y desarrollo podrn situarse en

marcos de gobernanza regional y global del desarrollo que promuevan su coherencia y
efectividad.
Por contar con una significativa proporcin de su poblacin en situacin de pobreza extrema,
los ODM y sus metas de reduccin de la pobreza han sido relevantes para Amrica Latina y el
Caribe. No obstante, esa agenda ha respondido en mayor medida a las necesidades de los
pases de renta baja y los menos adelantados (PMA) en frica o Asia. En Amrica Latina,
donde la pobreza no es consecuencia de la falta de recursos, sino de la desigualdad y la
exclusin, de debilidades institucionales, y de una economa poltica del mal gobierno de la
que se benefician las lites tradicionales, esta agenda ha sido parcial y limitada.
La agenda de los ODM, por otra parte, pone el acento en las transferencias de AOD como
instrumento bsico de financiacin del desarrollo y de inversin social. Sin embargo, en la
mayor parte de Amrica Latina, al estar ubicada en la franja de ingresos medios, la ayuda para
sostener programas sociales ha ido perdiendo relevancia. No es el caso, obviamente, de los
pases ms pobres. Pero la mayora de los que se ubican en el grupo de renta media-baja
(PRMB), y todo el grupo de renta media-alta (PRMA), pueden recurrir a otras fuentes de
financiacin externa, y muchos han puesto en marcha amplios programas sociales financiados
con recursos internos, en lgicas que anan redistribucin e inversin social. Adems, la
ayuda que la regin ha recibido ha sido, a menudo, un (mal) sustituto de polticas de
cooperacin ms amplias, en las que el comercio, la deuda, la transferencia de tecnologa o las
reglas que regulan la Inversin Extranjera Directa (IED) tendran tanta o ms importancia que
la AOD.
Algo similar puede decirse de la denominada agenda de eficacia de la ayuda, planteada por
la Declaracin de Pars (2005) y la Agenda de Accin de Accra (2008), que si bien abord
aspectos crticos (evitar la fragmentacin de la ayuda y la proliferacin de donantes mediante
el liderazgo y fortalecimiento de capacidades del pas receptor; una actuacin ms coordinada
de los donantes; y una mayor responsabilidad y rendicin de cuentas), se centr en los flujos
de AOD, dejando fuera las exigencias de coherencia en asuntos de comercio, deuda, IED,
inmigracin y remesas, acceso a la tecnologa, poltica sobre drogas ilcitas, o exportaciones
de armas.
En este contexto hay que destacar, de nuevo, la relevancia de las agendas de cooperacin con
pases de renta media que, frente a una visin reduccionista de los objetivos internacionales
de desarrollo y los ODM, proporcionara una nueva racionalidad para la cooperacin con la
regin, y un marco ms amplio para el debate sobre la eficacia de la ayuda planteado por Pars
y Accra. En particular, cabe sealar los mbitos de fortalecimiento institucional para la
cohesin social; la mejora de las capacidades del Estado para ampliar su base fiscal; mejora
de la efectividad, la eficiencia y la progresividad del gasto pblico y de las polticas sociales;
las polticas que promuevan el empleo decente; y la mejora de las capacidades para proveer
bienes pblicos, como la seguridad ciudadana, entre otras. Las polticas de mejora de la
insercin internacional mediante la integracin regional, las polticas de competitividad y el
acceso a los mercados externos, destacando las polticas sectoriales de infraestructura y
energa y, especialmente, la mejora de la productividad mediante las transferencias de
tecnologa, la incorporacin de conocimiento, y el fortalecimiento de los sistemas nacionales
de I+D+i.

22

El ascenso de la cooperacin Sur-Sur (CSS) de Amrica Latina y el caribe: nuevos

actores e instrumentos
La creciente influencia internacional de los pases emergentes y el despliegue de la CSS en
Amrica Latina y el Caribe trastocan la tradicional divisin vertical norte-sur del desarrollo.
La CSS cuestiona las relaciones de poder, la legitimidad, la normatividad y la gobernanza de
la cooperacin norte-sur. Al mismo tiempo, la CSS propone dinmicas de relacin entre
actores y modos de hacer diferentes a las CNS que pueden ampliar las modalidades de
cooperacin existentes.
Por otro lado, con los pases emergentes se diversifican las fuentes de financiacin oficial del
desarrollo para Amrica Latina y el Caribe, pero ha aumentado mucho ms la financiacin
privada, por lo que hay ms opciones de acceso a recursos de origen pblico y concesional
pases emergentes y gobiernos no centrales y sobre todo privado, incluyendo remesas,
fundaciones e inversin extranjera directa (IED).
Al no formar parte del CAD y contar con sistemas de reporte estadstico limitados y
fragmentarios, es difcil estimar la importancia de la CSS en comparacin con la AOD
contabilizada por el CAD. Segn NNUU podra suponer alrededor de 15.000 millones de
dlares entre el 12% y el 15% de la AOD del CAD. Pero la relevancia de la CSS no radica
en el volumen de recursos que moviliza. Puede entenderse, por un lado, como un mecanismo
de solidaridad poltica para cimentar las nuevas coaliciones de pases emergentes y en
desarrollo; y un instrumento para fundamentar la transformacin de la identidad internacional
de estos pases, en una lgica de diferenciacin que busca dejar atrs el estatus de pases
pobres y dependientes, convirtindose en potencias en ascenso y actores globales, si bien en
algunos casos ello responde a las pretensiones de ser lderes del Sur Global, y en otros de
aproximarse al norte y su estatus internacional. En esas lgicas de autolegitimacin de la
CSS, a menudo se cuestiona la cooperacin norte sur y sus objetivos declarados de lucha
contra la pobreza, alegando y la prctica de los pases avanzados a menudo da pie a ese
cuestionamiento que en realidad esa ayuda responde a intereses duros de poltica
exterior. En parte, ese discurso crtico responde a la necesidad de legitimar una CSS que
tambin expresa intereses de realpolitik, pero el hecho es que esa crtica erosiona el discurso
no menos autolegitimador de los donantes de la OCDE y en particular de la UE como mayor
donante mundial y su atractivo e influencia como potencia normativa a partir de valores y
visiones del desarrollo de impronta europea. Por otro lado, tambin puede entenderse como
una respuesta de los PRM a la reorientacin de la AOD y una alternativa para el intercambio
de experiencias y saberes.
En Amrica Latina y el Caribe la CSS ha experimentado un fuerte crecimiento tanto en
acciones como en los recursos movilizados. La Secretara General Iberoamericana (SEGIB),
que ofrece la informacin ms completa que existe al respecto, compila acciones pero no
cuenta con informacin respecto a los recursos movilizados, por falta de informacin y
ausencia de criterios comunes para su medicin. Segn sus informes anuales, entre los aos
2006 y 2009 se realizaron ms de 3.000 actividades de CSS entre los pases de Amrica
Latina y el caribe. En promedio, cada ao se han realizado ms de 600 acciones. Como
oferentes, por orden de importancia, destacan Cuba, Argentina, Mxico, Brasil, Venezuela,
Chile y Colombia. Los principales receptores de acciones han sido Venezuela por el intenso
flujo cruzado de acciones con CubaParaguay, El Salvador, Bolivia y Cuba. Esta realidad
pone de manifiesto la voluntad y capacidad de la regin para contribuir, desde sus
capacidades y experiencia, a la provisin de bienes pblicos regionales y globales.

23

El impacto positivo en desarrollo de algunos programas est fuera de discusin. No hay duda
de que su despliegue tiene ventajas en trminos de apropiacin, legitimidad y relacin costeeficacia. Sin embargo, muchas de las crticas que se hacen a la cooperacin norte-sur por
responder a intereses de poltica exterior, tambin se pueden dirigir a la CSS. Por ello, aunque
pueda conceptualizarse como mecanismo de solidaridad poltica, y no de cooperacin al
desarrollo segn los parmetros convencionales, la CSS de Amrica Latina y el Caribe
debera plantearse cmo abordar las exigencias de eficacia, responsabilidad, rendicin de
cuentas y transparencia de toda poltica pblica, por elementales razones de responsabilidad
democrtica, y de cara a ganar legitimidad en el debate sobre la reforma de la gobernanza
global de la ayuda. En este contexto, es tambin necesario, por el lado de los donantes
tradicionales, una mejor comprensin de este fenmeno y la adopcin de modalidades de
colaboracin adecuadas, a travs de la cooperacin triangular.

24

Amrica Latina y el Caribe en el cambio de siglo. Elementos de cambio en la realidad y las agendas de la regin
mbito

El punto de partida (circa 1985)

Contexto externo y
relaciones
internacionales

Alineamientos rgidos de la Guerra Fra:

Amrica Latina como patio trasero de
Estados Unidos (US backyard) y procesos
insurreccionales en Centroamrica (triunfo
de la revolucin sandinista en 1979)
Conflicto armados en la periferia: la
internacionalizacin de la crisis
centroamericana y sus repercusiones en los
equilibrios globales
Implicacin de actores extrarregionales
(USA, URSS). La aparicin de la CEE/UE
como actor poltico: lgicas transnacionales
e intereses de seguridad
Iniciativas de concertacin poltica regional
(Contadora, Esquipulas, Grupo de Ro).
Crisis OEA

La postguerra fra (1995)

Hacia un cambio de ciclo (2005)

Presente y futuro (2012-2015)

- Agenda de seguridad y guerra contra el

terrorismo. Pugnas entre visiones neocon y
cosmopolitas del orden internacional
- Multilateralismo. Gobernanza del sistema
internacional y provisin bienes pblicos
globales (Reforma NN UU, cambio
climtico, R2P)
- Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM):
LIC frica-Asia vs. PRM de A. Latina)
- Tensiones entre regionalismo y
multilateralismo e incertidumbre sobre
negociaciones comerciales (inicio de la
nueva ronda de negociaciones de la OMC en
2001). Formacin G-22 y veto players
- Pases emergentes: BRIC, pases ancla,
foro IBSA
- Pugna liderazgos. Brasil vs. Venezuela
- Creciente importancia de Asia y relacin
transpacfica

- Shifting Wealth: proceso de desplazamiento

de la riqueza hacia Asia-Pacfico. Papel
creciente China
- Mundo multipolar vs. gobernanza global
- Bloqueos multilateralismo clsico (OMC,
Naciones Unidas, R2P/RwP)
- EE UU ausente?: un hegemn con
problemas de sobreendeudamiento, brechas
fiscales, Autocontencin militar (Afganistn,
Libia, Siria)
- UE: crisis e irrelevancia autoinfligida
- Afirmacin de Brasil: lder regional
- Regionalismo postliberal: ALBA-TCP y
Unasur vs. regionalismo abierto: Alianza del
Pacfico
- Concertacin regional y bsqueda de
autonoma: CELAC
- Mayor presencia de A. Latina en gobernanza
global: G-20 / OCDE
- Alineamientos geopolticos emergentes:
BRICS vs. Megarregionalismo /TTIP
Noratlntico
- Agendas y riesgos ambientales: cambio
climtico, biodiversidad
- Agendas e imperativos de la seguridad
energtica global
- Fin de consenso prohibicionista en materia
de drogas ilcitas

Fin de la guerra Fra: la agenda internacional

se desplaza a competencia econmica en
mundo tridico de globalizacin
Regionalismo abierto como estrategia de
integracin e insercin internacional
Interregionalismo. Relaciones
internacionales grupo a grupo
Nuevas agendas internacionales e
interamericanas: narcotrfico (guerra contra
las drogas), migraciones, medio ambiente

mbito
Amrica Latina
Dimensin
Econmica

El punto de partida (circa 1985)

-

La postguerra fra (1995)

Crisis de la deuda y dcada perdida para el desarrollo (CEPAL): agotamiento del

modelo de industrializacin por sustitucin
de importaciones (ISI)
Programas de estabilizacin y ajuste
estructural del FMI y el Banco Mundial (dos
oleadas: primero Sudamrica y Mxico,
despus Centroamrica)
Crisis integracin regional y modelo viejo
regionalismo
-

Consenso de Washington (liberalizacin,

privatizacin)
Recuperacin y crecimiento econmico
(1990-97)
Nuevo regionalismo y regionalismo
abierto: prioridad a acuerdos
regionales/bilaterales de libre comercio
basados en liberalizacin y apertura externa.
Primaca acuerdos Sur-Sur (Mercosur,
CAN, SICA)
Aumento de Inversiones Extranjeras Directas
(UE-Espaa)

Hacia un cambio de ciclo (2005)

Presente y futuro (2012-2015)

- Crisis financieras (Mxico 1994-95, efecto

tequila. Brasil 1998; Ecuador; 1998-2000;
Argentina 2001). Volatilidad sistema
financiero global. Debate NAFI
- Quinquenio perdido (Aumento PIB
regional 1998-02, slo 1%, similar a dcada
perdida) y fuerte recuperacin posterior
- Crisis del Consenso de Washington:
Reformas de segunda generacin, Postconsenso y cuestionamiento desde
gobiernos progresistas
- Estancamiento y crisis integracin, junto con
emergencia de nuevos proyectos
(CSN/Unasur)
- Acuerdos Sur-Norte (TLC)
- Cambios en la financiacin del desarrollo: se
mantiene IED, de forma ms selectiva hacia
pases emergentes e imanes / fuerte
incremento de remesas de emigrantes

- Fuerte ciclo expansivo poco afectado por la

crisis econmica global hasta
ralentizacin en 2013-14
- Ciclos econmicos afectados por
modalidades diferenciadas de insercin
internacional (Asia, USA). El caso del
Caribe.
- Riesgos econmicos transnacionales:
reprimarizacin economas de Sudamrica
y double dip recession
- Riesgos de desarrollo: Middle income traps
(factores clave: productividad-innovacingobernanza y fiscalidad)
- Diferenciacin en estrategias econmicas:
liberales, vs. Consenso de Brasilia, vs.
modelos dirigistas de capitalismo de
Estado
- Dinmicas de regionalizacin y
transnacionalizacin: IED regional,
comercio, multilatinas
- Megarregionalismo vs. Multilateralismo:
comercio (TTIP / TTP vs. OMC) y finanzas
(NDB / CRA de los BRICs vs. sistema de
Bretton Woods)

26

mbito

El punto de partida (circa 1985)

Amrica Latina
Dimensin poltica
-

Transiciones a la democracia en contexto de

guerra fra (papel USA): autonoma militar,
impunidad de las fuerzas armadas,
participacin poltica limitada
Persistencia violaciones a los derechos
humanos
Conflictos armados en Centroamrica

La postguerra fra (1995)

-

Procesos de paz y reconstruccin nacional

(Centroamrica)
Optimismo democrtico: agenda de la
consolidacin democrtica: subordinacin
fuerzas armadas a poder civil (autonoma
militar), enjuiciamiento de militares (fin de
la impunidad), mayor pluralismo poltico
(segunda transicin)
Reforma del Estado / procesos de
descentralizacin
Vigencia de derechos fundamentales /
derechos polticos

Hacia un cambio de ciclo (2005)

-

Crisis de gobernabilidad y conflictos

(Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador,
Paraguay, Venezuela)
Crisis de los partidos tradicionales.
Nuevo ciclo poltico post-neoliberal, y
viraje a la izquierda: elecciones llevan al
poder a nuevos actores polticos (indgenas,
mujeres, sectores izquierda).
Derechos de ciudadana (derechos
econmicos y sociales. Acceso a
instituciones. Derecho a la justicia) Inseguridad ciudadana. Reforma del sector
seguridad
Agenda de gestin comn de flujos
migratorios
Enquistamiento del conflicto armado en
Colombia, con repercusiones en pases
vecinos

Presente y futuro (2012-2015)

-

Fin del optimismo democrtico. Debate

sobre alcance, contenido y significado de la
democracia. Cuestionamiento de la
democracia liberal y sus frmulas de
representacin poltica
Malestar en la democracia: desafeccin y
crisis de representacin poltica
Presidencialismo y nuevas formas de
representacin poltica
Nuevo constitucionalismo y refundacin
del Estado (Bolivia, Ecuador,
Venezuela). Neopopulismo? El
Socialismo del siglo XXI
Ampliacin del concepto y exigencias de
la ciudadana (PNUD): ciudadana civil y
social.
Ascenso de las clases medias y nuevas
demandas sociales (gobernanza,
ciudadana, bienes pblicos)
Demandas sociales de reconocimiento de
la diversidad y derechos asociados
Seguridad ciudadana como asunto central
de la agenda poltica
Fragilidad estatal (narcotrfico y guerra
contra el narco)

27

mbito

El punto de partida (circa 1985)

El pasado I (1995)

Amrica Latina
Dimensin social

Procesos de informalizacin y
empobrecimiento asociados a crisis de la
deuda y polticas de ajuste recesivas
Dualizacin del mercado de trabajo
Creciente heterogeneidad de la pobreza
(pobreza cclica vs. pobreza estructural /
pobreza urbana vs. pobreza rural)
Incremento de la desigualdad
Cada gasto pblico social

Mercados de trabajo segmentados: fuerte

peso del sector informal urbano (SIU)
Leve reduccin de ndices de pobreza
derivado de crecimiento econmico
Persistencia de la desigualdad
Lucha contra la pobreza se subordina al
crecimiento econmico y se basa en polticas
sociales de carcter compensatorio (Fondos
de emergencia, fondos sociales, Pronasol,
focalizacin), a menudo con lgicas
clientelares

El pasado II (2005)
-

Agenda de lucha contra la pobreza ODM

vs. agenda social PRM
Emergencia de clases medias (Brasil,
Mxico) aunque pobreza y desigualdad
se mantienen.
Agenda social: lucha contra la pobreza,
pero con creciente preocupacin por
cuestiones distributivas (reforma fiscal)
Nuevas frmulas de poltica social y de
lucha contra la pobreza (Programas TMC,
Bolsa Familia, Fame Zero,
Oportunidades)
Cohesin social y derechos de ciudadana
Migraciones: crisis econmica como factor
de expulsin. Impacto social y derechos de
los emigrantes.
Desempleo juvenil
Agenda de calidad de la educacin y
expansin educacin secundaria

Presente y futuro (2012-2015)

-

Ciclo expansivo: notable mejora de los

indicadores de pobreza y desigualdad
(cumplimiento metas de pobreza de ODM en
2015) a causa de las mejoras en el empleo y
el impacto redistributivo de programas TMC
de lucha contra la pobreza
Heterogeneidad estructural (activos
educativos, productividad, ingresos.. como
factores de persistencia de pobreza y
desigualdad)
Ampliacin de las clases medias y nuevas
demandas sociales asociadas a ese ascenso
(ampliacin y calidad educacin secundaria
y terciaria, servicios de salud, proteccin
ambiental, seguridad ciudadana)
Cambios demogrficos y agendas de
proteccin social (sistemas previsionales
segmentados: componente contributivo / no
contributivo / solidario)
Nuevas agendas de derechos sociales:
aborto, discapacidad, diversidad sexual

28

Bibliografa empleada
Banco Mundial (2014). Social gains in the balance: a fiscal policy challenge for Latin
America and the Caribbean, Washington, Banco Mundial, febrero
BID-INTAL (2013), Negociaciones de mega acuerdos: Cmo influirn en Amrica
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