REVISTA DE ADMINISTRACiN PUBLICA

RAP

LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA

EN EL NUEVO SIGLO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PUBLICA, AC.

No. 101

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

Jos Chanes Nieto

Direct or

ISSN 0482-5209
Certificado de Licitud de Titulo 2654
Certificado de Licitud de Contenido 1697
No. de Reserva 649-89
Publicacin cuatrimestral
Registro nmero 1021009
Caracterislicas 2 1204 1801
Edicin
Comit Editorial
Revista de Administracin Pblica.
Instituto Nacional de Administracin Pblica. A.C.
Km. 14.5 Carretera libre Mxico -Toluca, Col. Palo Alto
C.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa. Mxico, D.F.
Tels. 52 59 33 40 Y 55 70 69 45
Nmero 101. Agosto de 1999
Impreso y Hecho en Mxico
Los artculos que aparecen en esta obra son
responsabilidad de los autores y no expresan

necesariamente el punto de vista del Instituto

Nacional de Administracin Pblica. A.C.
Mxico, 2000
Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,
citando la fuente. siempre y cuando no sea con fines de lucro.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.

Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

Presidente
Jos Natividad Gonzlez Pars

CfX>RDINACIONF--S

Desarrollo y Formacin Permanente

Elena Jeannetti Dvila

Vicepresidentes
Alejandro Carrillo Castro
Guillermo Haro Blchez

Estados y Municipios
Jos de Jess Arias Rodrguez

Consejeros
Arsenio Farell Cubillas
Sergio Garca Ramrez
Ornar Guerrero Orozco
Carlos Jarque Uribe
Mara del Carmen Pardo
Fernando Solana Morales
Jorge Tamayo Lpez-Portillo
Javier Trevio Cant
Pedro Zorrilla Martnez ''

Consultora y Asistencia Tcnica

Ana Guadalupe Villarreal Chapa

Investigacin y Desarrollo de Sistemas

Andrs Andrade Berzab

Programa de Profesionalizacin
del Servicio Pblico

Tesorero

Ma . del Pilar Conzuelo Ferreyra

Alejandro Valenzuela del Ro

Secretario Ejecutivo

Administracin y Finanzas

Nstor Fernndez Vertti

Valentn H. y ez Campero

Comit Editorial
Andrs Andrade Berzab
Jos de Jess Arias Rodrguez
Yolanda de los Reyes
Jos Chanes Nieto
Nstor Fcrnndez Vcrtti
Virgilio Jimncz Duran

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.e.

MIEMBROS ruNDADORES
Antonio Carrillo Flores

Mario Cordera Pastor

Gilberto Loyo

Gabino Fraga Magaa

Rafa el Mancera Ortiz

Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao Muoz
Dan iel Escalante

Ral Ortiz Mena

Rafael Urrutia Milln

Jos AUolini
Alfredo Na varrete

Francisco Apodaca
Alvaro Rodrguez Reyes

Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga
Antonio Martnez B ez
Lorenzo May oral Pardo
Alfonso Noriega
Manuel Palavicini

Jes s Rodrguez y Rodrguez

Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Cas ass
Gu stavo R. Velaseo

CONSEJO DE HONOR
Gustavo Martnez Cabaas
Andrs Caso Lombardo
Luis Garca Crdenas
Igna cio Pichardo Pag aza

Ral Salinas Lozano

Adolfo Lugo verduzco

ndice

Presen taci n

"11

Ifucin una Ley de imcli genc ia fiar" 1,. "(."{!llf id; I, l n<l(ju na l
Alt';w.d ,." tt lt'.l?rt' Ra" it'!"

Pl' p;pt."t:liva ge nerut tIc seg und ud ptihlil'iI ~

\\~ If' I I 'il/il' ld J).

~'J! l l r l l; 11 1

nal'itlllal

f.k l'd .. iJiJn'ln r

Los se rvicios de imeli gen ria cu el umbral ck-l tercer milenio

tomando COIll O modelo :11 Hundexnachrichr cudicn-a
17

AI/M/I.\' I/w lll i' lg

El papel d e: la actividad d e imcligcncin cn e l inic ill lk ' tilla

A1J>rn o

M(,/If1c',~

lll l, ' \,an;,

Cdn /o.\()

21

Lo s se rvicios de intel igencia <1111(' el nuc vn , i ~ l n

l nvrr l(/ Io/,.,n 1""''' 11;'',,,,:.
A~ c n d;l

de inteligencia para el a ih l 2' 11 1(1, 111 1I' !i).:l'lll'i il y'q :urid:ld

nacion al e n un mu ndo glu ha lil.:ldn

I l u I(tl AI{i ,t'I1c . A" .-o,-n',':u.l'

La intc ligcncin estratgic a en le "

a n~ )rl"

del terce r mileni o

AII,<,no R. \!m' /a

~I

De saffos para 1:1 se guridad nacional en un enromo ~ I \lh a l il a d ll

Ramo,l Martn!':.

Rf/~t'lio

La seg uridad

1l ~1{' i o J1 i1 1

('11 un mundo

~ ' t , h a l ; I ; Il 11 ~'

HCllj amilt Ol/ n l /{en uill dl':'

77

El servid o rumano de informacin hoy JX. I....plTII \a .. para el ..i,;l111 .\ XI

( t1.U ;', ( ;' '''JW~c ''

R.'

El estudio de la seguridad nacional y la ill lc! i.'l' lh:ia L'1l t\l , i ~' n
1m i li ,( l aMerlm A ff ':qlft'1l1 \' f :n';f/ ll c' '\ ,'/c:" .I,. ( ,'/It': tI

97

Trucos sucios o curtas de triunfo

107

Roy Godwlt

Poder y seguridad nacional en

Amllwdo Martine;: l'rett'!in

1lIl<1

poca de cambio

Estado, soberana y seguridad nacional

LCrJlIlIulo

CI/r::.io

143

Estado, seguridad nacional y cooperacin internacional

Ric(/rdo Marque: BIas

167

El sistema de seguridad nacional y los objetivos nacionales

permanentes tutelados por la Constitucin Poltica Mexicana

Rml Romre:: Medmna

175

La cartera de la seguridad interna

Mario Santos Caamal

200

Resmenes

209

----- -

-- - .

Presentacin

La mundi alizacin de las rclucioncs Ilum;lllao,; l'nlod os sus mbito.... el

desarrollo acelerado de los medios de conumicaciu.I as lluevas tcnicas
y el avan ce cientfico. el impul"o a la... iuctitucioncs dem ocrti ca.... hl
crecien te interdependencia lh..' los cstack; y la aparicin de nuevas
manifestac io nes de pod er ce. mmico. mucha... veces 1)( .rrncdios ilk ih IS .
con consec uencias pollin ls y soc ia les. hall llhli l;i1du ti una transforrn aci n de las instituciones publicas. tanto internas corno intcm acionales. A mbos mbitos estn e n permanente evo luci n y se condiciona n
recprocamente. En este co ntex to los servicios de intel igencia para la
seguridad nac ional e int ernacio nal adquict cu llue va di men si n y
enfre ntan ind itos de safos.
E l nme ro 98 de la RAP. fruto de la colab o rac i n lid Cen tro d e
Investigacin y Seguridad Nacional (C ISEN I con e l 111'..titulo Nacional
de Ad m inistraci n P blicu (1N I\} ) ). an arl'{; a' pl'ct(), generales y h:siC( lS
so bre seguridad nac ional. Con l. com o una manircstaci\'l1l de l derech o

3 la informacin oc lo, habitantes ele! pilv, se 11II"'o ti "'" dispo.. ici u

tem as poco difu ndidos con e l prop sito de ace rcar lo... a tarea s propi as
de la seguridad nac io na l en Mx ico. Ahora. tam bi n co n el !poyo del
CISEN e l lNAP, publica cl umcro 101de la Rcvixra dc Adminisuuci n
P blica "Los Servicios de Ifl1eligcllc;a ell el Nuevo Siglo " que SOI1
analizados por su importanc ia y trascende ncia para n uest ro pas desde
un a pers pectiva comparat iva , co n el propsito de profundizar e n s u
situac i n actual y los reto, que deben enca rar en e! fut uro.

En ms de un se nt ido e s te n mero de la RAP tiene un carcter

innovador. En el mb ito na ci onal no e xiste rl'g.islro de un esfuer zo
sistem tico po r part e de insrituci n phlica al guna por abrir y so meter
a con siderac in de 1<1 opi nidn d e los c iuda da nos lo... prob lem as
conce rnientes a la seguridad nacion al. En el plano internacional ni)

viene a nuestra mem oria antecede nte de publ icac i n alguna que. como
s ta, haya pod ido contar con la partic ipacin de di stinto s o rga nismos de
inte lige ncia respon sa bles de la seguridad nacion al en sus respectivos
pases. En la era de la global izac i n -do ndc lo s riesg os y amenazas a la
segu rida d naci on al trascie nd en las fro nteras naciona les - pre te nder
ci rcun scrib ir el anlisis a las preoc upaciones de un so lo pas sera, sin
duda. co mo un ejerc icio parcial y lim itad o .
Con la fu ndada es pe ra nza de qu e las a portacio ne s aqu in cl u J as
est imular n la compren sin y la discusin abierta y pblica de los tem as
vinc ulados con la se guridad nacional y tamb in co n la confianza de
co ntribuir a la tan necesaria construccin de un a c ultura pbli ca de la
seg urida d nacional , nos e s gra to pone r a dispo sicin de los lectore s este
nmero de la RAP.

Jos Natividad Gonzlez Paras

Presidente del Co nsej o Directivo

Hacia una Ley de inteligencia para la

segur ida d nacional
1. Necesidad de ajustar el lI1"r.II
norrna rtvo en materia de seguridad
nacion al e inteligencia

os grandes proceso s de tranvformac in y cambio 411c en aos

recient es ha e xperimen tad o nuest ro p;ls
ha cen imperat iva la adecuaci n del
ma rco normativo que regula algunos de
los m s import ante s campos de acci n
del Estado. Ent re stos. resul ta ele 11<1"ticul ar inter s e importanci a el m bito
de la seguri dad naci on al y las acti vidades
de i ntel ige nc ia qu e le SOI1 pr opi as.

La inten sa din mica de cambio que en

el plano internacion al ha s ido propagada
po r la gl obnli za c i n y las t ra ns formacione s que en el m bi to nacional

han acompaado al proc eso de trunsicin

po ltica. requieren la renova cin de las
nOn11<1S jurdicas en materia de seguridad
na cion a l e int eligencia no s lo para
consol idar los avances logrados . sino
ta mb i n para estar e n cond ic io nes de
enfrentar con xito los nuev os riesg os.
am ena zas y vul neru bili dadc s que
inc vit ublcment c acompaan a tales
pro ceso s. E n es te se ntid o. aju star e l
marco rcguln vo q ue les e s propio

im plica la moderni zac in y el fortaleci mi ento tic tus ca pac idad es in st ituc io nu lcs e n m a te ria de seg u r idad
naci onal e inteli gen cia.
Una de las principales ca ructcrtstk-as de
los proces os de transi cin pof ica y
c o ns ol idu c i n de mo crri ca e s e l
fortalec imiento del Estado de derecho.
La profun dizac i n de la democraci a
usu alm ent e va aCClmp.1I1:1l1a por la
b squeda de alternati vas que hagan
posible e l pcrtecciu namiento de normas
(~ U C con trihu yan a pres ervar la co nviven cia ..oci al unminic u. afian zar la
p lura lid ad poltic a y ga ra n tiz a r las
libertades ciud adan as.
Particularmente e n co ntex tos nncronulcs
con prol.TSO S de consol ida cin dcm ocrm ica . la construccin tic capa cidades
institucionales para la guhc m abili dad
de sean sa en norm as cad a ve z mds
c la ra s. tmn spurcut c s. co mpa rtid as y
re spetadas . En la medida e n q ue e l
Estado de de rec ho y el orden in stitu-

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ab-

AI.EJAND RO ALEGRE R A B1R A

nalmenle las actividades de inteligencia para la seg ur idad nacional

con el Poder Judi cial. En la consecucin de inform aci n que no pueda
lograrse por med io de mecanismos
y procedimientos de dominio pblico
es importa nte contar con la autoridad j udicia l federal.
D) Las relacio nes laborales entre el o rganismo responsabl e de la segurida d nacional y el person al que
desempea labores de inteligencia
deb ieran estar regidas por un es tatuto de se rvicio civ il de carrera. La
co njuncin de ape go a los principios
funda men tales de la doc tri na de
inteligencia y de excelencia en el
de sempeo profes io nal. pre val ecer: como criterios fund ament ales

de eva luac i n para la pe rma nencia

y asce nso .

As pues. mientras que la ope raci n del

sistema de intelige ncia para la seguridad
nacional estar a en la esfer a del Poder
Ejecutivo, por un lado. se acordaran y
estab lecer an vnc ulos de co laboraci n
funcional con el Pod er Legislativo y, por
otm, el co ncurso del Poder Ju dici al asegurara el respet o a las ga rant as indi vidual es y las soc iales. Con ello no slo
se posibilita el fo rtalecim iento de las
capacidades institucionales en materia
de inteligencia para la seguridad nacional.
s ino tamb in el di se o de una arq uitectura institucio nal y de organizaci n a
13 altura de las de mandas y virtudes de
nues tra tra nsici n pol tica y conso lidacin democrtica .

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WARD MUIElO D. FJ.((l('K

Dar refugio en Can ad a terr oristas

co nocidos o sos pec hosos;
Ayu d ar e n la c ol ra da d e gr upos

ter rori stas a Ca nad . ya sea por

medio s legales o ilegales;
Usar en forma fraudulenta doc umentos para viajar falsos o vlidos:
Arreg lar el trnsito ilegal de miembros
a los Estados Unidos y a otros pases;
Coope rar co n otros g rupos terr oristas;
Luchar contra or gani zaciones rivales
en Ca nad,
Influenciar o intim ida r a miembros
d e su propia comunidad de ex pa triados , y
Planear y pa rtici par en operaciones
terroristas nacion ale s o en e l ex tra njero .

-Mie ntra s qu e la ma yor a de la s

organ izaciones e xte rna s tratan de no
poner en peligro su refugio seguro en
Canad. la ame na za pot en ci al pue de
cambiar sin ad vert enci a. Den tro de la
se rie de in esperad os incid ent es terroristas. tanto dent ro co mo fuera de l pas,
q ue han involucrad o a Ca na d , se
incluyen los siguientes:
El desastre de la lnea area Air India
que cos t 329 vidas:
El atentado co ntra la vida de l agregado
come rcial turco en Ouawa :
La explos in en la planta de Litton en
Toronto en la que resultaro n heridas
10 perso nas;
El asesinato en Ottawa del agregado
militar turco;

Un ataqu e en la e mbajada de Turqua

e n el que mu r i un gu a rdi a de
seguridad:
Una bomba de or igen canadien...e qu e
mat a dos personas en el aeropuerto
Narita de Japn :
. El agravi o en British Co lumbia" un
miembro del gabinete del Punjab en
visita:
Una co nspiracin par a atacar instalaciones indi as en Tororno q ue fu e
detenida:
El di sparo al editor de un per id ico
del Pu njab en Vancou ver:
La ocu pac in de la embajada iranf en
Ottawa, en la que no hu bo muertos:
Ca rtas bomba al Insti tuto Macke nzie
en Torunto y al lah o ra to r io de
Ge ntica de Alberta:
El ataq ue a un poltico sudans en el
aeropuerto de Ouawa. y
L1.S vio lentas de mostracione s despus
del arre sto dcl lfder del PKK Ahdullah
Ocalan en febrero de 1999.
Una sola acci n hech a por Ca nud o
por un ca nad iense podra hacer que se

desaten inesperados actos en rep resalia

co ntra es te pas o contra intere se s
c a n ad ien se s , de ntro o fue ra de su
terr itor io. co mo los que han oc urrido
co nt ra los Estado s Unidos: desd e el
atentado contra el World Trudc Center
en Nueva York has ta 10 \0 at aq ues a
insta lacion es esta dounidenses en Rlyndh
y Dhahran. en Arahi a Saudita. y en sus
embajad as en Kenia y Tanzania,

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A
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a

10

WARD PITFIElD D. ELCOCK

en forma conjunta con amenazas

transnacionales ... estos contactos

parecan imposibles hace algunos
cuantos aos, pero en la actualidad son
mutuamente ventajosos". En otras pa-

labras, habr cooperacin entre los

serviciosde inteligenciadonde coincidan
los intereses de seguridad; donde haya
conflicto de intereses las actividades
tradicionales de inteligencia continuarn
siendo como antes.
Actividades tradicionales de

inteligencia
A diferencia de los terroristas, quienes
frecuentemente buscan publicidad y
. rpidamente se responsabilizan por sus
. acciones, quienes estn involucrados en

.actividadesde inteligenciahacen un gran

esfuerzo por permanecer en el
anonimato, esconder" sus actividades y
por no revelar sus fuentes y mtodos.
Esta diferencia tiene dos notables
efectos: el primero, los practicantes del
espionaje son mucho ms difciles de
atrapar y. el segundo, el pblico oye poco
sobre sus actividades en los noticiarios.
Ocasionalmente la prensa le recuerda
al pblico que las actividades tradicionales de inteligencia continan como
antes. Por ejemplo el caso de Dmitriy
Olshevsky y Yelena Olshevskaya. rusos
ilegales viviendo en Taranta bajo los
nombres encubiertos de lan y Laurie
Lambert, encabez los peridicos du-

rante varios das. Otra caso, el uso ilcito

de pasaportes canadienses por parte de
agentes israeles en un fracasado intento
de asesinato, le record de nuevo a los
canadienses que las actividades tradicionales de inteligencia no han terminado.
La persistencia de actividades tradicionales de inteligencia en el ambiente
de postguerra fra no debera sorprender
a los canadienses. Varios pases han
instaurado leyes para ajustarse al nuevo
ambiente de seguridad y han asignado
nuevas tareas a sus servicios de inteligencia. Los canadienses pueden esperar
que pases que cuentan con deficiencias
percibidas de seguridad, reducidas o limitadas capacidades de investigacin y
desarrollo, o con ambiciones hegemnicas en su propia regin, continuarn
buscando inteligencia poltica. militar.
cientfica y tcnica.
Espionaje econmico
Algunos pases desarrollados ansiosos
por mantener sus estndares de vida y
algunos en vas de desarrollo que estn
decididos a mejorar sus estndares,
usarn cualquier medio que tengan para
aumentar su productividad y su
seguridad econmica. Uno de estos
medios es el espionaje econmico, que
puede describirse como aquella actividad clandestina, engaosa, coercitiva o
ilegal realizada o fomentada por un

RFVISTA PE AIJMINISTRACI(lN Plll\lJCA

gobierno extranjero con la intencin de

acceder a informacin o a tecnologa
canadiense con el fin de obtener una
ventaja econmica.
Canad tiene habilidades de clase
mundial en muchas reas de alta
tecnologa. Algunos de los sectores
clave para la economa de Canad son
el arcoespacial. biotccnologra. qumica.
comunicaciones. tecnologa de informacin, minas y metalurgia. energa
nuclear, petrleo y gas y tecnologa
ambiental. Empresas canadienses tienen
y desarrollan informacin y tecnologa
de importancia econmica. La proteccin de esta tecnologa es crucial
para la viabilidad de estos sectores y
para el bienestar econmico de Canad.
Uno de los mandatos del CSIS es
contrarrestar el espionaje econmico
como una amenaza a la segundad
nacional. El Servicio no investiga
espionaje industrial o comercial o si una
compaa del sector privado espa a otra.
pero si estas actividades son de
naturaleza criminal entonces podrn ser
investigadas por las agencias que estn
a cargo de la aplicacin de la ley.

Guerra informtica
El uso de sistemas de cmputo y su
conexin con redes mundiales son
necesarios para que el gobierno y el
sector privado operen en forma efectiva.
Sin embargo, tales conexiones y la

1I

dependencia resultante genera vulnerabilidades que pueden ser aprovechadas

si los sistemas y la informacin no son
protegidos adecuadamente. Pruebas de
penetracin realizadas en Estados
Unidos revelan que el 65% de los
ataques fucron exitosos y la mayora de
stos no se detectaron.
Servicios de inteligencia extranjera,
algunas organizaciones criminales.
grupos terroristas e incluso ttockers
particulares tienen la capacidad para
ejecutar penetraciones similares, y por
lo tanto de ser una amenaza para la
seguridad de Canad. El CSIS colabora
con varias agencias gubernamentales
para contrarrestar la amenaza que estas
operaciones informticas representan y
les proporciona evaluaciones sobre las
vulnerabilidudes canadienses y las
capacidades de aqullos que pudieran
sacar provecho de stas.

Proliferacin
El gobierno canadiense est comprometido a cooperar con otros pases para
ayudarles a disfrutar de Jos beneficios
del uso pacfico de energa nuclear.
Canad participa virtualmente en todas
las medidas globales y regionales
pertinentes para restringir la proliferacin convencional. Estas incluyen el
Rgimen para el Control de Tecnologa
de Misiles. la Organizacin para la
Seguridad y Cooperacin en Europa. los

12

WARD PITFlELD D. ELCOCK

Principios Reguladoresde Transferencia dinero a travs de fronteras internade Armas Convencionales, el 0-7. la cionales. El crimen transnacional y las
Organizacin de Estados Americanos, actividades relacionadas con ste son
el Registro de Armas Convencionales consideradas corno una amenaza a
de las Naciones Unidas, embargos y sistemas polticos, econmicos, ambiendiversos foros de desarme de las tales y sociales debido a que:
Naciones Unidas, las plticas de no
Socavan la sociedad al hacer de la
proliferacin del foro regional ASEAN
violencia algo normal y al corromper
y el Tratado de Fuerzas Convencionales
las
estructuras polticas;
en Europa. Canad tambin comunica

Distorsionan
mecanismos del mercado
cada ao a fas Naciones Unidas sobre
en
detrimento
de sistemas econmicos
sus exportaciones de bienes militares y
y
comerciales;
les proporciona informacin sobre las
propiedades y bienes militares ad- Fomentan a individuos a operar fuera
de la economa legal y a evadir imquiridos. esto bajo la creencia de que la
puestos;
mayor transparencia y el compartir informacin son elementos cruciales para
Degradan los sistemas ambientales
apoyarlos esfuerzos de no proliferacin.
mediante la evasin de dispositivos de
seguridad y reglamentaciones;
El CSI~ contina contribuyendo con Desestabilizan el progreso de economas en transicin y en desarrollo;
iniciativas gubernamentales en el rea
de contraproliteracin. Por medio de Interfieren con objetivos de poltica
investigaciones encomendadas en
exterior y con el sistema internacional, y
Canad y a su red de enlaces internacionales, el Servicio busca identificar Cargan a las sociedades con los
enormes costos sociales y econmicos
intentos de adquisicin de tecnologa y
de las drogas ilegales.
experiencia de Canad por parte de
pases preocupados por la proliferacin.
El anlisis que surge de informacin La Real Polica Montada Canadiense
clasificada y abierta se comparte con (Rovai Canadon Mounted Policeotros departamentos y agencias guber- RCMP), tiene el papel principal en el
namentales.
combate del crimen. pero la globalizacin de ste requiere que los gobiernos
Actividad criminal transnacional
usen todos sus recursos, incluyendo sus
servicios de inteligencia, en la lucha
Las actividades criminales transnacio- conjunta contra el mismo. En otras
nales involucran, entre otras cosas, el partes, el creciente alcance y poder de
trfico ilegal de drogas, personas y grupos involucrados en el crimen trans-

REVISTA DE ADMINISTRACiN P(IIlLlCA

nacional ha desestabilizado a gobiernos

alrededor del mundo. Hay un acuerdo
general, dentro del G-7 y otras agrupaciones. que conciben este fenmeno
como tina amenaza. Canad, con su
sociedad abierta y frontera contigua con
los Estados Unidos, tiene razones
especiales para preocuparse y ocuparse.
A pesar que la actividad criminal transnacional es ya una preocupacin para
las economas occidentales, hay una
amenaza mayor en que sus actividades
bsicas de corrupcin, extorsin, fraude.
lavado de dinero, evasin de impuestos,
fijacin de precios, abuso de normas
migratorias y otras actividades criminales puedan socavar el funcionamiento
de la economa de libre mercado. El
CSIS intercambia informacin con otros
pases y proporcona anlisis a agencias
canadienses a cargo de la ejecucin de
la ley para contrarrestar esta amenaza.

13

seguridad por ao en tres categoras:

Seleccin Gubernamental, Seleccin
Extranjera y Seleccin para Ciudadana
e Inmigracin.
La Seleccin Gubernamental se lleva ,1
cabo cuando servidores pblicos o empleados contratados necesitan aprobacin de seguridad para tener acceso a
informacin clasificada en el ejercicio
de sus deberes. El Servicio responde a
solicitudes de departamentos clientes
con una evaluacin de la lealtad y con
fiabilidad del individuo. La decisin de
otorgar una autorizacin de acceso es
responsabilidad del jefe de departamento.

El Programa de Seleccin de
Seguridad

La Seleccin Extranjera se realiza cuando el Servicio tiene acuerdos de seleccin recprocos con gobiernos y
agencias extranjeras, los cuales son
aprobados por el Procurador General
despus de haber consultado con el
Departamento de Relaciones Exteriores
y Comercio Internacional. Todas las
personas que son afectadas por este
procedimiento proporcionan su autorizacin por adelantado,

El Programa de Seleccin de Seguridad

protege contra el uso no autorizado de
informacin y de activos vitales para la
seguridad de Canad. o la admisin de
individuos que representen una amenaza
para la seguridad nacional o pblica.
Esto involucra miles de evaluaciones de

La Seleccin para Ciudadaufa e

Inmigracin reconoce el gran numero de
conflictos domsticos que hay en el
mundo e intenta prevenir la importacin
de estos conflictos a comunidades de
Canad. El Servicio proporciona su
consejo al Ministro de Ciudadana e

OTROS PROGRAMAS DE
SEGURIDADNAClONAL

14

WARD PITFlELD D. ELCOCK

Inmigracinsobre posibles inmigrantes,

y el Ministro toma la decisin final sobre

su admisin.

Contarrestar actividades
Influenciadas por el extranjero

con otros pases. La intencin es convencer incluso a antiguos adversarios de

que tienen ms que ganar al cooperar
con el Servicio que de espiar a Canad
o a sus ciudadanos. Este programa ha
dado resultados positivos en algunas
reas y ser continuado.

Entre las amenazas a la seguridad de

Canad identificadas ella Ley del es/s Monitoreo ambiental
estn aquellas"actividades influenciadas
por el extranjero dentro de o rela- A partir de la experiencia que ha tenido
cionadas con Canad que son perjudi- el Servicio del inestable y violento
ciales para sus intereses y que son ambiente de seguridad de la dcada de
clandestinas o engaosas o involucran los noventa, resulta evidente que hay
una amenaza para cualquier persona". muchas actividades, aparte de las
Tales actividades ocurren cuando actividades tradicionales de amenaza,
representantes de gobiernos extranjeros que producen o tienen el potencial de
.intentan influenciar, persuadir, cocrcionar causar amenazas a fa seguridad pblica
'0 amenazar a sus antiguos ciudadanos
de los canadienses y la seguridad
ahora residentes en Canad, y empeoran nacional de Canad. Muchas de estas
cuando dos o ms pases estn com- actividades se originan en el extranjero.
pitiendo por la lealtad de una misma El Servicio realiza monitoreos amcomunidad tnica en Canad. Las bientales para identificar temas de ameactividades influenciadas por el ex- naza. y ha desarrollado una agenda de
tranjero son una violacin a la soberana investigacin para llevar a cabo estudios
de Canad y una amenaza a sus ciu- sobre varios temas que tienen c1 podadanos, y el Servicio. por conducto de tencial de amenazar a la seguridad pbfilas Cortes, trabaja para proteger a los ca o a la nacional.
canadienses de este tipo de actividades.
CONCLUSiN

Enlaces de inteligencia
Adems de las relaciones de enlace que
el Servicio mantiene desde hace tiempo
con sus principales aliados de inteligencia, el CSIS contina expandiendo
sus acuerdos de enlace de inteligencia

A principios de la dcada, el Servicio

examin los cambios en el ambiente de
seguridad que estaban ocurriendo como
consecuencia de la cada de la Unin
Sovitica y de la disolucin del Pacto de
Varsovia. En retrospectiva, nuestro

Ilnl l ~

l A [lE

.o. Il M I S I .~ Tll .o.n

OI'/ 1'1'111 .1(' .0.

"

Commrio a e xpectativas t1Jltimislas quc

se len an al prinr ipio , !;IS nctividadc v
llad i PIl,i1c<' de intelige ncia no <'1.' han
ido. sino q ue continan en fonnu s ms
diversas. El espionaje eco nmico y ];1
g uerra informt ica son nue vas priorida de s , y el S ervic io e s t t umbi n
involuc rado en contra rrestar la prolife raci
n y el c rime n rransnncioual debido a
El efecto de tal cambio en la seg uridad
las
porcnciae-, con s~'c l1 e n(' a" dcsa..tropublica fue quit ar muchas ti " las dicciplinas y restriccione s que func ionaban sas que puede oc asionar la compla cencia
duran te la g uerra fr a y desala r una e n e..to s le mas . Lo s pr og ra mas de
e xplosin de aspirucioncs nacionalc v selec ci n de seg uridad s igile n sie ndo
co ntenidas. as co mo de resentimien tos instrumc uu esenc iales par a con uahist ncos. Co mo resultado de esto e n- rrestar ame nazas a la seg uridad pb licn
Ircntamos mas dive rsos reto s a la seg un- y a la nacional. y la coope racin con l'lm"
dad pblic a q ue antes. La globulir acin agcncia-, g uhl'rn allll'nlales y con ser.
en viajes y c o munic acione s facilita ; 11 vic in.. de imcfigcncia "l iado.. es m.-,
te rrori smo internacio nal atacar rpida e importante q ue nunca .
inespe radame nte e n casi cualq uier parte
del mundo . Esta es una preocupacin A pesar de l recorte, el Sel \'icill ha hecho
para Ca nad de bido a su fromc ra com - a juste s I'rgm ,iticos pa ra ca mbiar e n
pamdu co n los Es tado s Unidos. a su esta dccada. No e xisten panacea .. ni
sociedad rclauv.uncutc libre y abie rta y
SOlul' iolle<, sencillas para In\ re tos que
a sus prngra mas de rd ugiadus humamcn frcntamov. y no c vpe ramov qll(' la
tarios y de inmigraci n.
pn'lxim;l dcada sea ms estable n I\l ;i'
El efecto q ue se tuvo en la seg urid;ul predecible. El Servicio continuar eje
nacional tambin fue de d;\'crsificacin. r ie ndo vigil;lIu:ia.

e xame n ha rasado la prue ba lid liempo

d ura nte la ma yor parte de la dca d. de
los no venta. L o que surg il no fue el
nuevo o rde n mundial. que ta ntos pases
dem ocr ticos q ue ran. sino algo m s
parecido a la " nueva barbarie" descrita
por el Direct or de O perac io nes d ~ 1
Co mit Intern acio nal de la Cruz Roja .

Los servicios de inteligencia en el umbral del

tercer milenio tomando como modelo al
Bundesnachrichtendienst (BND)
August Hanning'

os servicios de inteligencia enfrentan grandes desafos. En primer

lugar. deben cumplir su cometido de reunir informacin en medio de un entorno
poltico y de seguridad internacional cada
vez ms complejo. Con el fin de la Guerra Fra. Alemania tiene la suerte de
estar actualmente rodeada de amigos y
socios. No obstante. es necesario ver
ms adelante.
Todos tenemos presente una globalizacin econmica y tcnica cada vez
mayor. cuyas consecuencias todava
resultan inapreciables en todas sus
dimensiones. Adems, podemos observar que las crisis se internacionalizan de
manera creciente. Es en este sentido que
frecuentemente se habla de "amenazas
trasnacionales", borrndose ms y ms
las fronteras entre amenazas de ndole
civil y las de ndole militar. Hay que
destacar en especial:

. Las Amenazas Relacionadas

C01l

la Proliferacin de Armas
Luego de ocurrido el caso de Rabia.
Libia, y ante los sucesos actuales en Iraq .

los medios de comunicacin se han dado

cuenta de los peligros que representa 1<1
proliferacin de armas de destruccin
masiva. Desde hace algn tiempo. el
BND ha observado con gran inquietud
la evolucin de la situacin en Bagdad.
Hoy corno antes. Sadam IIussein no
tiene intencin de cumplir con sus compromisos. Procede con una estrategia
que intenta mantener abierto el camino
para la construccin de armas de destruccin masiva y sistemas de misiles.
No sorprende. por ello, su posicin y
comportamiento actuales.
Hay que destacar, en este sentido, que
los riesgos relacionados con la proliferacin de armas no slo amenazan a
los pases limtrofes de un pas determinado. La Repblica Federal de
Alemania tambin resulta afectada de
manera directa por la amenazadora
construccin de una tecnologa de
misiles de largo alcance. Existe. adems.
el peligro real de que varios pases
tendrn a su alcance la tecnologa
requerida para tal tipo de armas . Ante

Director del Servicio Federal de Inteligencia de Alemania I Bundcsnachrichtcndicns

18

AUGUST HANNING

una evolucin de esta naturaleza, un

gobierno puede hacerle frente slo
conociendo los canales de adquisicin
por medio de una estrecha cooperacin
internacional. Suministrar informacin
confiable al respecto es funcin de los
servicios de inteligencia.

. Conflictos Regionales
Este tipo de cont'lictos tambin son
considerados como amenazas a nuestro
pas. Para el BND esto es evidente en
el caso de la Repblica Federal de
Yugoslavia, donde permanentemente se
hacen esfuerzos por evitar conflictos
violentos. Tambin en otras regiones se
observan indicios de condiciones

semejantes. Varios estados estn

amenazados por la posible derrota del
orden pblico y la gobemabilidad.
En tales casos, Alemania no puede
rehuir su responsabilidad internacional.
El BND habr de contribuir a la seguridad de los soldados alemanes empicados en acciones humanitarias y de

paz.

'Delincuencia

Organ~ada

En este sector. el BND no se dedica a

la investigacin de delitos comunes ni
tampoco a la detencin de delincuentes.
Esto corresponde a entidades de
persecucin penal y a la polica. Ms
bien, el BND es responsable de indagar
las consecuencias derivadas de la
delincuencia organizada. Cabe sealar
que en varios pases la delincuencia

organizada se sirve de sus enormes re-

cursos financieros para corromper,extorsionar. penetrar y dominar estructuras

estatales y sociales.

. Terrorismo
Hoy como antes. la indagacin de
aspectos relacionados con el terrorismo
internacional es de suma importancia
para el BND

Seguridad Informtica
La advertencia de la industria informtica sobre la llamada "falla del
milenio" -el doble cero del ao 2000hizo evidente la importante dependencia
que tienen nuestras sociedades de la
tecnologa informtica y el nivel en que
las fallas en este tipo de recursos
tecnolgicos pueden poner en riesgo la
seguridad de nuestras sociedades. En el
mbito informtico, adems de la
amenaza que representa la actividad de
los llamados "piratas electrnicos", estn
los riesgos de la denominada "guerra
electrnica" que potencialmente pueden
ejercer gobiernos adversos.
Desde luego, la anterior lista de posibles
amenazas en forma alguna puede
considerarse como exhaustiva. Muestra,
en cambio, que los peligros que acechan
a nuestros estados y sociedades ni han
disminuido ni son menos complejos. Para
el BND tales factores de riesgo son
desafos adicionales que demandan ser
enfrentados y que por supuesto se
enfrentarn.

cos
aes
que
que
cos
srelos
de

- s
s
s
s

sacde

ALBER'ID MENDES CARnOSO

ocasiones, escapan al objetivo de la accin autnoma y unilateral de los estados soberanos. La accin adversa en el
rea cccnmico-cientfica sustituye
frecuentemente la estrictamente poltico-militar.
A su vez, el respecto a la individualidad
y a la libre expresin. conquista de la
democracia y de la aplicacin de los preceptos de los derechos humanos, propicia el fortalecimiento y la organizacin
de las minoras, incluyendo movimientos
nacionalistas y grupos contrarios al orden
constitucional. As paralelamente al
fortalecimiento de la ciudadana y de la
opinin pblica, son estimuladas distorsiones con el riesgo de impacto sobre
la seguridad del Estado.
Se despliega un escenario en el cual crecen el terror y la violencia, financiados,
en parte, por organizaciones criminales
ligadas al narcotrfico; los crmenes
financieros se vuelven rutinarios y amenazan el control sobre la economa: las
drogas promueven la degradacin de la
persona; el recurso del terrorismo permanece como instrumento en la bsqueda de objetivos polticos y como amenaza a la vida de los ciudadanos; y las
armas de destruccin en masa (ADM)
generan pnico en las poblaciones y
desafos a los estados democrticos, llevndolos a combatir la utilizacin o la
proliferacin de aqullas, bajo cualquier
pretexto y por cualquier actor internacional.

Frente a esos desafos. corresponde a

las instituciones responsables por la eficiencia de la actividad de Inteligencia,
que busca la defensa del Estado, repensar su actuacin, definir una agenda para
la prospeccin de oportunidades y el
resguardo de los intereses de la seguridad nacional en el inicio de una nueva
era.
11. Facilidades y retos
contemporneos
Los cambios vividos en este momento
son consecuencias. en gran medida, del
desarrollo de la informtica y de las telecomunicaciones que contribuyen a la
reduccin de costos y, consecuentemente, amplan el acceso a las tecnologas correspondientes. La interconexin
de esas tecnologas es lo que ha
permitido anular el efecto dc la distancia
en las relaciones humanas y en la
obtencin de datos en cualquier parte
del mundo. La informacin gana tambin
en calidad, posibilitando la difusin en
tiempo real y la integracin de voz e
imagen al contenido escrito. La Internet
es la resultante ms palpable de esa
evolucin. estimndose que en el ao
2005 el nmero de usuarios alcance mil
millones y que en el 2010 la mitad de la
poblacin mundial est conectada a la
red.
El perfeccionamiento de las herramientas de bsqueda ha contribuido a la tarea

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(iBUCA

de investigacin y facilitado la ubicacin

precisa de datos. Con el desarrollo y la
introduccin de nuevos sistemas, el
acceso a datos abiertos se vuelve potencialmente ilimitado. Por otro lado. ese
desarrollo ha suscitado riesgos relacionados con la seguridad de las transacciones comerciales. con la proteccin
del conocimiento sensible y la promocin
de actividades ilcitas. La creciente dependencia de los procesos productivos
y de los sistemas de control de la tecnologa de computadoras y de telecomunicacin despierta, en ltima instancia,
recelos con relacin a la seguridad del
Estado debido a su eventual vulnerabilidad a los ataques electrnicos.
En ese marco, se debilita el control del
Estado sobre el flujo de informaciones,
lo que reduce su capacidad de utilizarlo
en la defensa de sus objetivos polticos.
Sin embargo. las instituciones polticas
encargadas de promover el proceso de
decisin pasan, contando con el apoyo
directo de los medios, a la difusin
abierta de las informaciones actualizadas. Adems de eso, otras agencias
especializadas en la implantacin y
coordinacin de las polticas pblicas,
con acceso directo a las informaciones.
pueden producir sus propias evaluaciones. disponiendo, en muchos casos.
de mejores condiciones de anlisis y
respondiendo con mayor propiedad a los
requisitos de los usuarios potenciales.

23

Sin embargo. como los medios tienden

a ser determinados por las demandas del
mercado. los gobiernos se ven obligados
a evaluar con mayor profundidad el
contenido cotidiano expresado en los
medios de comunicacin. Cabe al Estado
y, de forma directa, a la inteligencia.
analizar de forma ms elaborada y no
slo retransmitir noticias o describir
sucesos sujetos a seguimiento por 10<;
medios. Adems. incumbe a los rganos
de inteligencia proveer la seguridad a los
sistemas de conocimientos sensibles del
pas, resguardando el patrimonio de la
nacin de ataques de los llamados
criminales cibernticos, que actan por
medio de las redes electrnicas y de
computacin.
Otro aspecto de la glohalizacin es la
reduccin de la capacidad de intervencin del Estado en la economa nacional.
Diariamente, las negociaciones que
envuelven grandes sumas son realizadas
en los mercados financieros, con poca
o ninguna posibilidadde control por parte
de las instituciones gubernamentales.
Con la ampliacin del ncccso n las mercancas y a las ideas. las corporaciones
transnacionales efectan su ptancacin
estratgica a nivel global y la operan
segn especificidades de los mercados
regionales, aprovechando el libre Flujo
de bienes y servicios, la inexistencia de
barreras a los capitales y a las condiciones particulares de competitividad de

24

ALBERTO MENOES CARnoso

cada pas. Las empresas, buscando

adquirir mejores condiciones de competencia global, recurren a fusiones y ad-

quisiciones.
Esta nueva realidad ha sido responsable
de las distorsiones en los sistemas
sociales, normalmente con reflejos negativos en las estructuras menos
favorecidas o menos calificadas de los
pases, en que los que deciden encuentran dificultades en procesarlas de
forma gil y conforme los intereses
nacionales. La evolucin de este cuadro
estimula las desigualdades en el plano
internacional y deficiencias en la
distribucin del ingreso, justificando la
formacin de movimientos y grupos
resistentes a la globalizacin.
La prependcrancla de los factores econmico-comerciales en el proceso de
decisin, con la ampliacin de las
demandas por informacin de esa naturaleza, restringe las alternativas de las
polticas pblicas. Debido a la velocidad
de las acciones en esa rea, sin interferencia efectiva del Estado, la estabilidad interna y la internacional pueden
ser amenazadas en el caso de que el
Dujo de informacin se revele equivocado o inconsistente.

As, para la Inteligencia, la obtencin de

informaciones precisas y actuales sobre
el cuadro internacional pasa a ser crucial,
en especial en la inminencia de crisis,
buscando salvaguardar la seguridad
econmico-financiera e institucional del
pas.

En la esfera poltica. se observa la

adopcin. en los ltimos aos. de la
democracia como forma preferente de
gobierno. Esto ha permitido el fortalecimiento de la ciudadana y por eso
ha estimulado la participacin de la
sociedad en los procesos de decisin.
Las minoras se organizaron y la
sociedad civil se agrup en la defensa
de derechos especficos. ejecutando y
controlando polticas. generalmente de
contenido social. en las reas en que el
Estado presenta dificultades de operar.
Las ONO interactan directamente en
la toma de decisiones en reas como
salud, ambiente. derechos humanos y
hasta en la misma poltica externa.
Por otro lado, el respeto a la individualidad y a la libre expresin facilita el
surgimiento de movimientos ultranacionalistas con predisposicin para oponerse a la propia democracia y a los
derechos humanos, algunas veces apoyados por las ONO con objetivos espurios no declarados. La apologa a las
actividades ilcitas y a la difusin de
informaciones que amenazan la seguridad individual se confunde con el
concepto de libertad, volviendo difcil la
accin del Estado para cohibir lo que se
opone al orden constitucional.
Estamos asistiendo al ascenso de los
temas globales hacia el tope de la
agenda. Las cuestiones que trascienden
las fronteras nacionales. por lo tanto,
difcilmente solucionadas por la accin
unilateral y autnoma del Estarlo, no son

REVISTA DE\fJM1NISTRAC10N pt:HIK..\

novedades en el escenario internacional.

Con todo, ellas son potenciadas por las
condiciones tecnolgicas, econmicas y
sociopolticas del mundo actual. Las
democracias se benefician dellibre flujo
de informaciones y su difusin bajo
distintos puntos de vista. El intercambio
de informaciones tcnicas y la relativa
apertura de las fronteras favorecen la
construccin de armas de destruccin
en masa y la tecnologa de la informacin y las facilidades del flujo
migratorio son utilizadas en apoyo al
narcotrfico y a los crmenes transnacionales.

III. El papel de la inteligencia en el

proceso de decisin
Frente a esos dcsuffos. cabe a los
rganos de Inteligencia volver a evaluar
su actuacin para identificar oportunidades y amenazas contra los intereses
nacionales.
La inteligencia puede ser definida como
el ejercicio permanente de acciones para
la obtencin, evaluacin, integracin e
interpretacin de conocimientos del
inters del Estado, que tengan significado, aunque potencial, para la planeacin de la gestin gubernamental. Estos
conocimientos. cuando estn disponibles
oportunamente o de forma precisa. SOI1
elementos claves en el proceso de toma
de decisiones. Su funcin es vital cuando
son utilizados en la operacin de
escenarios, con la perspectiva adecuada
para el seguimiento de las cuestiones

25

nacionales frente a los desafos que deben ser enfrentados.

Los gerentes dc crisis no pueden planear
respuestas si no entienden cules escenarios tienen mayores oportunidades
de ocurrir. pues los gobiernos no
disponen de tiempo ni de personal
suficientes para el estudio de cada uno
de ellos. As. la seleccin de hiptesis
es una accin indispensable en la
confeccin de la agenda del nivel de
decisin.
Los escenarios de crisis deben ser objete
de amplia planeacin. posibles sobre
todo en el caso de que haya gran probabilidad de que lleguen a ocurrir y que
sus efectos sean inaceptables al liderazgo poltico de! pas. En situaciones
crticas. provocadas por factores humanos. la planeacin puede prevenir 1"
ocurrencia de un incidente o preparar al
gobierno para neutralizarlo rpidamente.
As la inteligencia provee el conocimiento oportuno sobre la naturaleza y la
magnitud de una amenaza, de acuerdo
con la planeacin.
En crisis deflagradas por e! elemento humano. tales como sabotajes, la inteligencia puede disponer de estudios
detallados acerca de probables blancos
y tcticas, armas. explosivos e instrumentos disponibles para los subotcudores. Se pueden crear medidas de
seguridad par;l inhibir esas acciones. Se
pueden establecer medidas preventivas

ALBERTO MENDES CARroSO

para interrumpir la planeacin y la

ejecucin de esos actos ilcitos. Como
respuesta se pueden definir acciones de
aplicacin inmediata. Sin la inteligencia,
sera imposible poner en prctica
medidas diseadas para desarrollar la
planeacin operacional y reducir
vulnerabilidades.
En sntesis, a la inteligencia fe toca el
papel fundamental de subsidiar el
proceso de toma de decisiones, identificando las hiptesis probables, coadyuvando en la planeacin de respuestas y actualizando las informaciones
respecto a los escenarios prioritarios.

Correccin de los desequilibrios

sociales y regionales;
Avance en la capacitacin nacional
en ciencia y tecnologa. inductores
del desarrollo nacional y de la
cooperacin internacional;
Insercin estratgica favorable en
el mbito regional y el global;
Consolidacin de una rea prspera
suramericana y suratlntica, y
Fortalecimiento de la poltica brasilea para la paz con pleno respeto
a los compromisos internacionales.

Esas prioridades estratgicas orientan la

actuacin de la inteligencia. contribuyendo para la definicin de los temas
IV, La propuesta brasilea al actual
a ser considerados. Aun cuando el esescenario
cenario internacional favorezca la apa'EI concepto brasileo de seguridad ricin de nuevas cuestiones, la obtencin,
nacional nace de la interseccin de tres el procesamiento y la difusin de
reas temticas que comprenden los conocimientos sobre esos asuntos deben
intereses nacionales: defensa de la ser subordinados al entendimiento y a la
soberana, desarrollo econmico e inser- actualizacin de las reas prioritarias
cin internacional. Con base en ese tri- definidas por la poltica de defensa
nomio, se definen prioridades estra- nacional y por la poltica nacional de
inteligencia.
tgicas, que son:
Mantenimiento de la integridad territorial y de la unidad nacionalcomo Segn el modelo del proceso de decisin
nacional en el rea de seguridad, el
patrimonios de la nacionalidad;
Defensa del Estado democrtico de Gabinete de Seguridad Institucional
derecho como cuerpo poltico (OSI) de la Presidencia de la Repblica
fue encargado de articular la adminacional permanente;
Apropiacin plena del territorio nistracin de las crisis, en caso de
nacional en condiciones de desarro- amenaza grave e inminente a la estallo sustentable, englobando aspectos bilidad institucional, adems de
econmicos, sociales, ambientales y coordinar la actividad de inteligencia
de integracin nacional;
federal.

REVISTA DE ADMINISTRACIN PtJBUCA

En esa configuracin. el rgano de

inteligencia tiene la funcin primordial
de proveer al jefe del Estado de
informaciones oportunas y adecuadas.
La ope racin , en conjunto con la
administracin de las crisis. favorece el
cumplimiento de los principios de
utilizacin de la inteligencia en la
identificacin de escenarios de crisis, en
la provisin de conocimientos para la
pancacn de polticas y en la actualizacin de las informaciones sobre los
cuadros prioritarios para la seguridad
nacional.

V. Consideraciones finales

unilateral. As, se ampla efectivamente

la importancia del intercambio de
informaciones de inteligencia, para
permitir a los respectivos gobiernos
anticipar la posibilidad de neutralizar
crisis en esas reas.
Adems, crecen en importancia el
entrenamiento y la profesionalizacin dc
aquellos que actan en inteligencia. de
modo que puedan desarrollar de forma
eficaz sus funciones en la generacin
de informaciones oportunas y adecuadas
al proceso de toma de decisiones, con
la calidad requerida.

Finalmente. se subraya una vez ms que

el
dinamismo de las relaciones indel escenario internacional son las
caractersticas definitorias del ambiente ternacionales y de las coyunturas nacioen que debe actuar la inteligencia. nales son los grandes retos de la
Amenazas transnacionales como terro- inteligencia para el prximo milenio, nerismo, narcotrfico, crmenes cibern- cesitando una adecuacin constante para
ticos, contrabando de armas conven- el cumplimiento de sus misiones. As. la
cionales y desarrollo de armas de mejor o peor calidad del trabajo estar
destruccin en masa. muestran la condicionada por la capacidad de la
necesidad de una accin coordinada institucin de identificar e interpretar,
entre organismos de inteligencia de Jos anticipada y coherentemente, las amediferentes pases. teniendo en cuenta la nazus y oportunidades. para el logro de
imposibilidad del Estado de anteponerse los intereses del pas en un ambiente
a tales acciones criminosas de forma complejo y voltil.
La complejidad creciente y la dinmica

Los servicios de inteligencia ante el nuevo siglo

Javier Caldern Fernnde;

esde que. a comienzos de la dcada de los 90. el colapso de la

Unin Sovitica hizo evidente el
advenimiento de una nueva dinmica
internacional, no han faltado en la
literatura especializada los estudios y
reflexiones sobre el futuro ms inmediato de los servicios de inteligencia.
Profesionales de esos mismos servicios,
acadmicos, polticos, militares. periodistas y estudiosos de las ms variadas
disciplinas firman estos trabajos que, en
su conjunto, no hacen sino dejar patente
hasta qu punto el cambio operado en
el marco de las relaciones entre estados
est afectando a los elementos que
componen los sistemas de seguridad de
las democracias.

Poco menos que hasta ayer mismo. el

grueso de nuestro esfuerzo estaba
dirigido a contener la amenaza que
representaba la existencia de un confl icto latente que en [rentaba a las
naciones democrticas. con los Estados
Unidos a la cabeza, con otro grupo de
naciones lideradas por la Unin Sovitica
y que se rega por supuestos ideolgicos
y polticos difcilmente reconciliables.
Hoy, sin embargo, los riesgos a los que
debemos enfrentamos no tienen ya una
expresin contable en nmeros de carros
de combate T-72 o de ISSBM, sino en
trminos macroeconmicos y de
influencia poltica, mucho ms sutiles,
complejos y, sobre todo, mucho ms
difciles de apreciar e identificar.

En slo unos cuantos aos, hemos

pasado de un mundo dominado por la
dinmica del enfrentamiento Este-Oeste, a otro nuevo en el que los paradigmas
sobre los que descansaban los anlisis
propios de la guerra fra se han
convertido en historia intelectual.

En los inicios del siglo XXI, la seguridad

de nuestros estados se ve ensombrecida
por todo un cmulo de riesgos emergentes como la aparicin de nuevas
tensiones y conflictos provocados, en la
mayora de los casos, por factores de
inestabilidad, como son los problemas

* Director General del Centro Superior de Informacin de la Defensa, Espaa

se
La
c
e
d
p
e
e
e

REVISTA PE A[)1\lINISTRt\CIO)\ Pl'IlUCA

Es evidente que toda esta confluencia

de factores novedosos en la praxis de la
poltica internacional. junto a la prdida
de vigencia de los modelos tradicionales
que trataban de explicar la dinmica
mundial, est condicionando y modificando en profundidad no slola lisia y
la prelacin de los objetivos de los servicios de inteligencia de las naciones
democrticas, sino incluso la forma
misma de hacer inteligencia y, lo que
quiz sea m:s importante, a la manera
de relacionarnos con quienes toman las
decisiones polticas y de presentarnos
ante los parlamentos y las opiniones
pblicas de nuestros pases.
Por lo que respecta a las reas de inters
de la inteligencia, es obvio que ha
decrecido la de obtener informacin
sobre los parmetros militares de terceros pases. Pero tambin es verdad que
ha surgido todo un nuevo campo de investigacin relacionado con las tccnologas armamentstas ms avanzadas
y con la proliferacin nuclear. qumica y
bacteriolgica. Los esfuerzos por
contener este problema se enfrentan con
la complejidad aadida de que. por una
parte, los programas de este tipo se basan
en tecnologas de doble uso y, por otra.
de que no es posible tratar de controlarlo
sin atender a los intereses polticos que
favorecen la produccin y comercializacin de armas de destruccin
masiva, los flujos de capitales que los
sustentan, las redes de trfico que las

31

transportan y las conexiones de stas

con otros grupos terroristas o de
delincuencia organizada.
Otra de las cuestiones que ha modificado la agenda tradicional de los servicioses la que se refiere al narcotrfico
y SltS conexiones con el xtstcma
financiero. La industria ilegal <k la droga
ha sabido recuperarse de mucho.. de los
xitos conseguidos por distintos g obiernos en su lucha contra ella en los
ltimos aos. En algunos casos. lo"
grupos de narcotraficantes se han hecho
especialmente poderosos llegando.
incluso. a introducir sus redes dentro de
las propias administraciones nacionales.
dando origen a lo que han comenzado a
denominarse "nurco-cstndos". (l lo que
es In mismo. pases en los que las mafias
de la droga se han hecho con el control
de los resortes del poder. incluso con el
poder poltico. Sin llegar a tanto. en otros
CaS{lS las bandas de narcotraficantes han
llegado a dominar parte del territorio
nacional de algunos pases. desplazando
n las autoridades legtimas e imponiendo
su ley.
y lodo ello en un contexto en el que la
gtobalizncin de los negocios y las
facilidades que aportan las nuevas
tecnologas de la comunicacin ponen
al alcance de los sindicatos del crimen
oportunidades sin precedentes para
desarrollar sus actividades. El principal
riesgo que supone la actuacin de estos

32

JAVIER CALDERN FERNNDEZ

grupos no es nicamente el que deriva

de su actividad ilegal, sino el resultante

del impacto que en las economas

nacionales puede causar el movimiento
sin ningn control de miles de millones
de dlares desde los parasos fiscales

por medio de una red creciente de

negociosaparentemente legtimos y que.
en realidad, sirven de pantalla a
empresas ilegales. Asimismo, es preciso
tener en cuenta que el blanqueo de
dinero procedente de actividades ilcitas.

la transferencia de tecnologas de
destruccin masiva, las actividades de
grupos terroristas y adquisicin clandestina de armas encuentran en los

mercados financieros mundiales

enormes facilidades para relacionarse.
desarrollarse, financiarse y actuar con

. rapidez y en el ms completo anonimato.

Los anteriores ejemplos no pretenden
agotar la lista de nuevos riesgos y
amenazas a que deben enfrentarse hoy
los servicios sino, simplemente, esbozar
las lneas generales de los que estn
siendo ya, de hecho, los objetivos ms
prioritarios de la Inteligencia en un
escenario en el que los acontecimientos
ya no se desarrollan al ritmo pausado y
previsible del mundo de Yalta; sino que
se suceden a una velocidad tal que,
muchas veces, dificulta no ya su seguimiento, sino su propia identificacin.
La coincidencia en la aparicin de los
nuevos objetivos informativos con la

revolucin en los sistemas de informacin y comunicacin est exigiendo,

adems, una transformacin en los
mtodos de tratamiento y anlisis de la
informacin que, si bien no modifican en
lo bsico el ciclo clsico de inteligencia,
s introducen nuevos elementos que es
necesario considerar. As, por ejemplo,
el crecimiento exponencial de la informacin abierta, debido al fenmeno
de internet y al abaratamiento y
extensin de las grandes bases de datos
en soporte informtico, obliga, de una
parte, a perfeccionar los mtodos de
proceso y anlisis y, de otro, a mejorar
los niveles de especializacin del
personal encargado de elaborar inteligencia. El aprovechamiento del
enorme potencial informativo que la
tcnica ha puesto en nuestras manos
constituye una prioridad para todos los
servicios, sobre todo en la explotacin
de fuentes no secretas y a la integracin
y aprovechamiento de 105 cientos de
miles de datos abiertos a los que cualquier
analista de inteligencia puede tener
acceso hoy da con slo apretar una tecla
de su computadora.
Pero sera ingenuo pensar que el
incremento en el volumen de informacin abierta hace innecesarias las
tareas de adquisicin propias de los
servicios. Ciertamente, las nuevas
tecnologas facilitan hoy el acceso a
multitud de noticias a las que antes era

complejollegar. Sin embargo,en muchas

es
s
os
r
s

s
s

34

JAVIER CALDERN FERNNDEZ

los de la inteligencia son precisamente

las batallas o los actos delictivos que no

se han producido gracias a una informacin 10 suficientemente anticipada

y exacta.

Esta realidad hace que, en la actualidad,

el trabajo de los servicios sea especialmente controvertido: porque se
centra en actuar sobre amenazas que
aun no han llegado a formalizarse y
porque, adems. stas son mucho ms
difciles de identificar y valorar an en
el caso de que acaben materializndose.
Volviendo a la simplificacin, hace aos
todo el mundo comprenda y aceptaba
que un servicio occidental obtuviese
informacin secreta sobre los planes
nucleares soviticos o sobre las po.sibilidades de actuacin de un determinad grupo terrorista. Hoy. sin
embargo, surgen reparos cuando se trata
de obtener informacin sobre dcterminadas organizaciones que. bajo
cobertura poltica o financiera. proyectan
acciones desestabilizadoras. especulativas o simplemente criminales.

Seguramente nadie duda del hecho que

el conocimiento anticipado -como
resultado de un esfuerzo continuado de
recoleccin y anlisis de informacin y
elaboracin de Inteligencia- constituye
un instrumento imprescindible para que
los gobernantes, mximos responsables
que son de la seguridad del Estado, estn
en mejores condiciones de prevenir los
eventuales embates desestabilizadores
contra el modo de convivencia pacfica.
Por eso es preciso que todos. dirigentes
polticos. parlamentarios. formadores de
opinin. incluso los propios servicios de
inteligencia. nos preocupemos ms por
encontrar nuevas frmulas de equilibrio
entre derechos individuales y derechos
colectivos de modo que estemos en
condiciones ptimas de enfrentarnos a
los nuevos retos. La inteligencia puede
contribuir. y mucho. a incrementar los
niveles de seguridad y certidumbre en
un mundo plagado de incgnitas. A todos
nos corresponde trabajar para que as
sea.

Agenda de inteligencia para el ano 2000,

inteligencia y seguridad nacional en un mundo
globalizado
l. Nuevas tendencias
internacionales

a desaparicin del mundo bipolar

como consecuencia del fin de la
guerra fra, la posterior desaparicin de
la URSS. y el Pacto de Varsovia y la
guerra del Golfo han incidido en forma
determinante en el sistema internacional.
Como resultado de ello , han cambiado
las tendencias, la naturaleza y alcance
de los peligros o las amenazas y. en consecuencia, el concepto de "seguridad".
A raz de la situacin expuesta. han
surgido nueva s prioridades , nuevas
polticas y estrategias en el campo de la
poltica exterior y de defensa, como as
tambin nuevos modelos de confrontacin y cooperacin en estos campos
entre estados y bloques regionales.
Cules hechos o procesos pueden considerarse potencialmente conflictivos y
cules constituyen un riesgo siendo, en
consecuencia, prioritarios para la inteligencia?

1.1. La confrontacin entre

bloques derivados de la existencia
de una superpotencia militar y tres
potencias econmicas
En la actualidad, existe slo una super-

potencia militar. Estados Unidos y cuatro

superpotencias econmicas: Estados
Unidos. Japn. China y Europa (liderada
por Alemania) que luchan por conquistar
la supremaca econmica. La disputa ha
pasado dcl terreno militar al econ mico.
desempeando un papel determinante.
en este contexto. el nivel de desarrollo
cientfico-tecnolgico.
Por ende. la estabilidad internacional
depender fundamentalmente del
equi Iibrio logrado entre la competencia
y la cooperacin de las superpotencias
econmicas citadas: procesos que exigirn una gran capacidad de adaptacin
de los protagonistas (estados).

1.2. La coexistencia entre el

fenmeno poltico-econmico de la
globalizacin versus la
fragmentacin tnico-religiosa
Al producirse la conformacin de
bloques econmicos (Nafta, Mcrcosur,
Asean. etctera) o econmico-polticos
(Unin Europea) se tiende a la cooperacin interregional en el caso de las

* Ex-Secretario de Inteligencia del Estado de la Rep blica Argentina

36

HUGO ALFR EOO ANWRREGUY

econom as complementarias (Mercosur, Pacto Andino) y a la competencia

en el caso de las que no lo son (Unin

migraciones en bsqueda de mejores

co ndicio nes de vida.

Europea y Nafta). Por otra parte. lo s

Simultneamente. co mo efecto no deseado , se exacerb el sentimiento xenfobo en la poblacin de los pases

bloques que se encuentran ms atrasa-

dosen su proceso de evolucin o potencialmente "menos fuertes" compiten por

captar los mercado s, inversiones, etc tera de aquellos ms avanzados (ejemplo. Mereosur, Pacto Andino tratan de
incrementar sus vnculos con la Uni n
Europea ).
Asimismo. al disminuir la otrora
influencia de las potencias rectoras en
lo que eran sus reas de incidencia o
control en forma directa o indirect a. se
ha potenciado la violencia tnicoreligios a . Procesos como el expuesto ya
se dan en frica. algunas reas de Asia .
Europa Oriental y Amrica Latina .

1.3. Los procesos migratorios

acompaados por un creciente

sentimiento xenfobo
A medida que cesaron los conf li ctos
relacionados directa o indirectamente
con la guerra fra. se supuso que los movimientos migratorios disminuiran, tal

proceso no se dio al aparecer una serie

de nuevos conflictos polticos. tni cos y
religiosos, por una parte. que determinaron el desplazamien to de personas y
el agravamiento de la situacin socioeconmica de los pases "e xpulso res" ,
por otra . procesos que determinaron

receptores , con las co nsec uenci as

sociolgicas negati vas que ello implica.
Si bien efectuar predicciones precisa s
acerca del nivel, composicin y direccin
de las futuras olas migratorias resulta
una tarea muy difcil debido al gran
nmero de variables que las determinan.
es previsible que las mismas continen
e inclu so se incrementen.
Los flujos migratorios constituyen un
riesgo para el pas receptor por. entre
otros, los siguientes efecto s:

El impacto que pueden provocar en

el campo socioeconrnico, conse cuencia de la incorporacin de man o
de obra que no siempre es factible
absorber.
La radicacin de verdaderas "endoculturas" que no se asim ilan a la
sociedad.
El ingreso de persona s que ante la
falta de oportunidades laborales se
involucran en actividades vinculadas
con el crimen organizado.
El incremento de gast os vincul ados
a salud y educacin para el pas receptor.
El apro vechamiento que hacen los

REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA

grupos terroristas de esos asentamientos migratorios.

1.4. La expansin del crimen

organizado
Procesos de licti vos desestabi lizadores
como la subversin. el narcotrfico. el
trafico de armas, la actividad de las distintas mafias no se dan en forma aislada.
sino interrelacionados. En la actualidad
los grupos terroristas, generalmente. se
subvencionan por medio del narcotrfico
en forma directa (participando de esta
actividad) o indirecta (brindando proteccin a los que 10 practican), estn conectados con las distintas mafias, se dedican al trfico de armas, falsificacin
de documentos y muchas otras actividades ilcitas.
Por lo expuesto. existen a nivel internacional verdaderas centrales del crimen
organizado, cuya deteccin y posterior
control es ms dificultoso que en periodos anteriores.
El cuadro de situacin se agrava si en
dichas centrales se evidencia un predominio del accionar de los actores ilegales
o antisistrnicos por sobre los legales o
sistmicos. En dicho caso. se conforman
verdaderos "ncleos" de tensin que
afectan la estabilidad nacional y la
seguridad regional e internacional.

1.5. Un avance significativo del

fundamentalismo islmico
El fundamcntalismo islmico, si bien

constituye una minora dentro de los

movimientos de este origen. resulta una
seria amenaza. dudo que a partir de la
dcada del RO ampli su rea de
actuacin del Medio Oriente a todo el
mundo. Su objetivo es liJ expansin del
islamismo por mandato divino. dado que
rechazan un sistema internacional 110
islmico. Definen su accionar en funcin
de los hechos o procesos n los que se
oponen: dominacin poltico-econmica
de Occidente, gobiernos no islmicos. el
proceso de paz rabe-israel.
Los grupos fundamental islas islmicos
reciben apoyo fundamentalmente de Irn
y Sudan, estados que poseen una alianza
estratgica que ocasiona preocupacin
a Occidente.
La presencia de grupos fundamentalistas. no slo en Medio Oriente y
Norte de frica, sino tambin en el SE
de Asia, Europa y Amrica. afecta la
seguridad internacional dadas las
estrategias y tcticas utilizadas por los
mismos.
1.6. El incremento de la produccin
de armas convencionales ro Asia

Orienlal
La disminucin de las importaciones de
armas en la mayora de los estados de
Asia Oriental y un incremento cn los gastos de defensa (cuadros I y 2) permite
apreciar que ex istc una tendencia a
producir armas localmente en stos. El

38

HUGO ALFREDO ANZORREGlIY

peligro real del procesono es la exportacin de armas, sino la transferencia de

tecnologa hacia dichos estados, que posibilitara la produccin autnoma en el
futuro.'

ten sumas significativas en educacin y

capacitacin tecnolgica.
La amenaza de la proliferacin en esta
regin es mayor, dado que existen con-

Lo expuesto se facilitar por el hecho flictos latentes entre los estados que la
de quelospasesde AsiaOriental invier- componen.
CUADRO 1
IMPORTACIONES DE ARMAS DE ASIA ORIENTAL
1988-1992 (EN $)
BRUNEJ
CAMBOYA

CHINA

INDONESIA
JAPON
CQREADELN.
COREADELS
LAOS

1~

isea

1m

ieai

ieaa

1JI.1lU2

9
2
128
359

9
193
70
263

4
76
116
98

O
O

O
O

22
271

597
97

1520

2544

2673

1915

1095

1382

1066
1114

636
524
2

609
256
998
15
347

9225
3123

1125
12

1175

24
414

Fuente: SIPRI libro anual 1993. Desarme \' armamnlfos mundioes, (Oxtord:

3524
20

aup,

1993)

CUADRO 2
CAMBIOS EN LOS GASTOS DE DEFENSA
1985-92
$MCAMBlO
(CONSTANTE 1985$)

AUSTRALIA
CHINA

-333
2514

JAPON

3750

COREADELNORTE
COREADEL SUR
MALAS/A
SINGAPUR
TAIWAN
TAILANDIA

VIETNAM
QTA.N.
Estados Unidos

931

2790
551
431

1237
420
650
-715
-15448

Fuente: lISS balance militar 1993-1994 (Londres: Brassey para 1155, 1993).

% CAMBIO
-7,1
12,6
28,5
22,4
63,5

31,2
36,2
29,9
27.6
-27
-0,7
-5,7

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

1.7. La proliferacin de armas

pequeas y livianas, municiones y
explosivos
En la actualidad , el empleo de armas
pequeas y livianas provoca el 90 % de
las muertes que se producen en reas
en conflicto. El grupo de expertos
gubernamentales que por mandato del
Secretario General de Naciones Unidas
elabor un informe sobre "armas
pequeas", en su captulo II punto 14,
destac que "la acumulacin y las
transferencias excesivas y desestabilizadoras de armas pequeas y livianas
guardan estrecha relacin con la
existencia, cada vez mayor, de conflictos
internos y altos niveles de delincuencia
y violencia... Grupos e individuos que
actan al margen de la autoridad de los
estados y fuerzas gubernamentales
utilizan dichas armas en conflictos
internos. Fuerzas insurgentes, formaciones irregulares, bandas de delincuentes y grupos terroristas utilizan todo
tipo de armas pequeas y armas ligeras.
Tambin ha aumentado el trfico ilcito
de esas armas por parte de los crteles
de la droga, delincuentes y contra-

bandistas".'
La proliferacin de armas pequeas y
livianas adquiere mayor gravedad si se
considera que en los conflictos en que
fueron utilizadas, la mayora de las
vctimas han sido civiles. principalmente
mujeres y nios. En 1996, ms de 35
millones de personas de 23 pases de todo
el mundo corrieron el riesgo de verse
involucradas en conflictos internos.'

39

Si bien las armas pequeas y livianas

son utilizadas por las fuerzas armadas y
de seguridad. son los consumidores
ilegales o antisistmicos los que deben
ser objeto de atenci n por parte de la
comunidad internacional.
Las siguientes caractersticas de los
consumidores ilegales otorgan gravedad
a su accionar:
Su conducta es imprevisible. raZ( '\I '
por la cual resulta muy difcil a In
actores legales contrarrestar ~ I
accionar,

A partir del proceso de globaliza

cin, poseen cuantiosos recurso ,
econmicos. los que pueden
incrementar fcilmente mediante
actividades ilegales o antisistrnicas
(trfico de drogas. secuestros.
vnculos con la mafia, etctera).
Han adaptado fcilmente sus estra tegias y tcticas a las reglas de juego
de la sociedad internacional actual
(mientras que las fuerzas de
seguridad y los servicios de
inteligencia lo han hecho en forma
aritmtica. los grupos antisistrnicos
lo hicieron en forma geomtrica).
En sntesis. si bien por largo tiempo la
comunidad internacional consider como
prioridad el combate a la proliferacin
de armas de destruccin masiva.
actualmente se ha tomado consciencia
de que la mayora de las muertes son
provocadas por el uso de armas livianas
y pequeas. En consecuencia, el

40

HUGO A l FRE'DO AN ZORRF:GUY

tratam iento de la probl em tica inherente

a la acumulacin, trfico y consumidores

de stas, est presente en la agenda

intern acional actual.

1.8. La proliferacin de armas de

destruccin masiva
Actualmente, de veinte a treinta estados
tienen un poten cial que les pos ibilitara

la fabricacin de armas de destruccin

masi va (nucleare s, qumicas y bio lgicas) y su posterior transporte, co n el
consiguien te peligro que ello significa a
nivel internacio nal.

La posesin de armas de destruccin

masiva no conduce automticamente a
su utili zaci n. as como tampoco -seg n

sostienen algunos pases- a facilitar la

prevencin de confli ctos regionales, ni
a disua dir a los pase s que las posee n de

que participen en tales confli ctos.

Por el co nt rari o . las arm as citadas
constituyen un se rio peligro para la
se gu ridad internac ion al y. da do el
carcter g lob al de la pr ob le m tica
inherent e a su proli fer aci n, s lo la
acci n coordinada y la cooperaci n
in ter estadu al podrn posibil itar la
ado pcin de medid as adecuada s que
conduzcan a su eliminacin.
1.9, La d egradacin del ambiente

Crculos cientficos dedicados al anlisis

de la problem tica ecolgica sealan que
"la mayora de las tendencias observadas

e vid enci an un agrav ami ento de los

prob lemas ambientales, sugiriendo que
mucho s objeti vos nacionales e inter nacionales en el campo ambiental no se
alcanzarn si no se efecta una reforma
po lti ca acompa ad a po r cambios
s ign i fic ativo s en la s estrategias y
prcticas habituales"."
Entre los hechos o procesos que llevaron
a tal afirmaci n se destacan: la expan sin del agujero de ozono, la desaparicin
de especies y su hbitat, el calentamiento
del planeta. el comercio de sustancias
peligrosas, la sobre xplotaci n pesquera.
la deforestacin, la polucin, accidentes
industriales. el derrame de petrleo, los
desecho s nucleares, etctera.
La ma yor par te d e es to s hech o s o
procesos afectan reas que van ms all
d el Estado nacional , po r lo c ua l se
transforma n en un tpico de poltica
internacional. Para citar slo un ejemplo,
la lluvia cida que cruza los lmites de
Gran Breta a, Fra ncia y Alem ania a
Escand inavia llev a uno de los primeros
esfuerzos internacionale s para combatir
la contaminacin (1979).'
pe sar d e qu e e xis te a nivel
inte rna cio nal consciencia de la
problemt ica inherente a la degradacin
del ambiente , el con sid erar a e ste
proce so un proble ma de seguridad es
todav a discuti do en a lgunos c rculos
A

polticos."

REVISTA (lE ADMINISTRACIN PlIllIJCA

En 1996, la "estrategia de seguridad" de

Estados Unidos reconoci, entre los
riesgos no militares, la existencia de "un
emergente problema de recursos naturales y asuntos ambientales trunsnacionales, y declar la necesidad de
abocarse a los problemas ambientales
internos e internacionales."
En este contexto, la administracin
Clinton cre oficinas cuyo objetivo es el
anlisis de la problemtica ecolgica y
la proteccin del ambiente en el Deparlamento de Estado y el Consejo de Seguridad Nacional.
Igual proceder tuvieron otros gobiernos,
los que evidenciaron su preocupacin por
el tema por medio de la firma de acuerdos y tratados. Segn el registro de
acuerdos internacionales del Programa
de Medio Amhientede Naciones Unidas
(UNEPj, se han firmado ms de 170
acuerdos en la materia, la mayora a
partir de 1980.
Dichos acuerdos evidencian la preocupacin a nivel internacional por los
riesgos o amenazas derivados del deterioro ecolgico y el reconocimiento por
parte de los estados firmantes de que,
en general, los problemas ambientales
requieren soluciones regionales o
ecosistrnicas.

11. La responsabilidad de los

servicios de inteligencia
En el contexto internacional previamente

41

descrito, los servicios de inteligencia

desempean un papel clave. dado que
las transformaciones producidas hall
incrementado el tipo de riesgos. Los
orgenes de las posibles amenazas son
mltiples y poseen distinto grado de
peligrosidad. En consecuencia, las
polticas a elaborar y las estrategias a
adoptar en el campo externo y de la
seguridad exigen a los funcionarios que
participan en el proceso de toma de
decisiones un grado de capacitacin
mayor y ms amplio, y el trabajo
interrelacionado con otras reas del
gobierno. Asimismo. como los procesos
en marcha se suceden a gran velocidad
y 110 siguiendo patrones preestablecidos,
se requiere una capacidad de reaccin
rpida presidida por una permanente y
correcta apreciacin de la evolucin de
las situaciones. Es aqu. donde la
inteligencia brinda un apoyo fundamental asesorando a los distintos decisores
polticos.
Dado que las tendencias vigentes predominantes son globales, es decir. exceden
ellimite estadual, es fundamental el trabajo conjunto con otros servicios o agencias de inteligencia a fin de coordinar
esfuerzos en las tareas operativas y de
reunin de informacin e intercambiar
apreciaciones sobre un mismo hecho o
proceso con el objetivo final de evitar
riesgos a la seguridad internacional y
pblica, y asesorar adecuadamente al
ms alto nivel del gobierno.

42

HUGO ALFREDO ANZORREGUY

11.1. Los intereses econmicos y

la inteligencia
Distintos pases occidentales, como los
EstadosUnidos,el Reino Unido de Gran
Bretaa e Irlanda del norte, Australia,
Sudfrica e, inclusive Rusia, han reconocidooficialmenteque sus servicios de
inteligencia tienen objetivos importantes

en el rea econmica. En este contexto.

recientes declaraciones de funcionarios
de Estados Unidos y la legislacin
britnica son de particular inters.
En un discurso presidencial, en 1994,
titulado "una estrategia nacional de
seguridad.de compromiso y expansin"

el Presidente Clinton detall lo que su

'administracin esperabade la comunidad
de inteligencia estadounidense con
relacin a la proteccion o el logro de los
intereses de su pas:

apoyo a los negociadores comerciales

de los Estados Unidos y ayuda a nivelar
el campo de juego econmico al identificar amenazas para las compaas estadounidenses provenientes de servicios
de inteligencia extranjeros y de prcticas comerciales desleales".
Este discurso, claramente, reconoce el
uso de mtodos clandestinos para la
obtencin de informacin, donde "a
partir de fuentes abiertas, sta es inadecuada".
El concepto de "bienestar econmico"
tambin est presente en la ley de los
servicios de inteligencia britnicos de
1994. La ley da a conocer, por primera
vez. las funciones del servicio secreto
de inteligencia britnico y del cuartel
general de comunicaciones en relacin
con los intereses econmicos y comer-

ciales del Estado. De acuerdo con la ley

"Para prevenir. adecuadamente, daos
a la democracia y al bienestar econmico, la comunidad de inteligencia debe

seguirel desarrollo de aquellos procesos

polticos, econmicos, sociales y militares
en aquellas partes del mundo donde los
intereses de Estados Unidos estn ms
comprometidos y, donde la reunin de
informacin a partir de fuentes abiertas
es inadecuada. La inteligencia econmica jugar un importante y creciente

papel al ayudar a los decisores polticos

a comprender las tendencias econmicas. La inteligencia econmica sirve de

citada, bajo la autoridad del Secretario

de Estado, las funciones del servicio
secreto de inteligencia britnico incluyen
la obtencin y provisin de informacin,
as como "otras tareas" que permitan
evaluar las acciones o intenciones de
"personas que se encuentran fuera de
las Islas Britnicas". Estas tareas deben
ser ejercidas slo en funcin del inters
de seguridad nacional, la prevencin y
deteccin de crmenes graves y, fundamentalmente, teniendo en cuenta "el
inters del bienestar econmico del
Reino Unido". Al destacar sirnult-

REVISTA DE ADMINISTRACIN r'lfH.!CA

neamente la seguridad nacional y el

bienestar econmico, los britnicos
parecen haber evaluado que. si bien
algunos aspectos econmicos y comerciales no afectan directamente los
intereses de seguridad nacional del
Reino Unido en el sentido tradicional,
ellos son suficientemente importantes
como para ser tomados en cuenta por
la comunidad de inteligencia britnica.
El uso del trmino por parte del Presidente Clinton parece responder al mismo
criterio.
Existen indicios que permiten suponer
que el servicio de seguridad e inteligencia
canadiense tiene un inters creciente en
temas econmicos y comerciales. A
comienzos de 1995 el establecimiento de
seguridad en las comunicaciones. agencia responsable de la inteligencia de
seales, lo que incluye actividades tales
como interceptacin de comunicaciones,
llam a concurso a graduados universitarios para ocupar cargos de analistas.
destacando que "ttulos en campos tales
como la economa, negocios y comercio
internacional constituan una ventaja",
Las tareas de los servicios de inteligencia
en el campo econmico. en lneas generales, pueden sintetizarse en cinco
puntos:
l. Proporcionar respaldo en el campo
de la contrainteligencia: esta funcin es
la menos controvertida. Es funcin del

43

servicio de inteligencia aconsejar al

gobierno e informar sobre las actividades
de los servicios de inteligencia extranjeros que afecten la economa estatal
y los intereses comerciales.
2. Proveer inteligencia econmicaa los
decisorcs gubernamentales: los servicios
de intefigencia deben proveer a los
dccrsores polticos inteligencia econmica que no puede obtenerse por otros
medios. Dicha Informacin debe incluir
aspectos inherentes a las polticas
rnacrocconmicas. as tambin como
decisiones previsibles de actores relevantes uel rea bajo anlisis. Por ejemplo, en el sector de la poltica monetaria
y fiscal.
3. Monitorear los acuerdos comerciales
y reunir informacin sobre prcticas
comerciales desleales: este es un
objetivo ms acotado. La inteligencia
provista no respalda a los grandes
decisores econmicos. sino sirve para
detectar actividades contrarias a los
intereses econmicos y comerciales del
Estado en cuestin.

Adems. los servicios de inteligencia,

entre otras actividades. asisten en el
monitoreo a la adhesin a acuerdos
internacionales que afecten el inters
econmico nacional. Este papel de la
inteligencia es lo que los expertos
australianos denominan "capacidades e
intenciones que los competidores y
adversarios buscan ocultar".

44

HUO ALFREDO ANZORREOUY

4. Actividades especiales fijadas a fin

de influir en eventos, comportamientos
y formulacinde polticasen el exterior:
esta actividad es altamente controversial y puede inc1uir desde campaas de

desinformacin con el objetivode afectar

un mercado determinado. hasta tratar de
influiren forma encubierta en decisiones
polticasimportantes.
5. La obtencin de informacin comercial y tecnolgica a fin de favorecer
a actores comerciales y empresas
nacionales: este es un aspecto muy dis-

cutido de espionaje econmico. La

mayor parte de los estados occidentales
han negado estar involucrados en este
tipo de actividades."

Las tres primeras tareas son de carcter

defensivo, mientras que las dos ltimas
son claramente ofensivas. La implan-

tacin de tareas ofensivas estcondicionada por las capacidades de los servicios

de inteligencia. Generalmente, los pases
desarrollados cuentan con recursos, personal entrenado y medios tcnicos para
concretar tareas ofensivas.
11.2. Los servicios de inteligencia
y el cumplimiento de las leyes
nacionales de contraproliferaein,
Papel de la Secretara de
Inteligencia del Estado (SIDE)

Durante la ltima etapa de la era

sovitica, numerosos pases comenzaron

a observar con creciente preocupacin

que la dualidad Este-Oeste habla
enmascarado (al menos parcialmente)
la difusin horizontal o geogrfica de
ADM {armas de destruccin masiva) y
el trfico de sus tecnologas asociarlas,
situacin que generaba mayores niveles
de inestabilidad regional e incluso pona
en serio riesgo la seguridad internacional.
A partir de esta percepcin, se adoptaron
una serie de instrumentos que modificaron, complementaron o ampliaron
las medidas de contraproliferacin
preexistentes.
En la actualidad podemos reconocer al
menos cuatro niveles de medidas interrelacionadas que se complementan
para enfrentar en todas sus fases la
dispersin de tecnologa QBN (qumico,
biolgico, nuclear) y sus medios de
transporte. En este sentido es posible
discriminar:
Medidas internacionales: dentro de esta
categora se encuentran los acuerdos de
alcance universal. tales como el TNP
(Tratado de No Proliferacin Nuclear),
CAQ (Convencin de Armas Qumicas)
y CAB (Convencin de Armas
Biolgicas).
Medidas multilaterales: fueron articulados por pases que se asociaron para
fijar pautas respecto al control de exportaciones sensitivas y para inter-

REVISTA DE ADMINISTRACiN PtiBLlCA

cambiar informacin sobre la evolucin

de la proliferacin a nivel internacional.
Dentro de este nivel encontramos al
grupo australiano, MTCR (Rgimen de
Control de Tecnologas Misilsticas).
NSG (Nuclear Suppliers Group) y el
Acuerdo de Wassenaar.
Medidas regionales: acuerdos crcunscriptas a reas geogrficas definidas
que desalientan el inicio de carreras
armamentistas, incrementan la transparencia y generan condiciones de
confianza entre las partes. La creacin
de zonas libres de armas nucleares
(Tlatelolco, Rarotonga. Pelindaba, entre
otros) o los acuerdos bilaterales como
los alcanzados por Argentina y Brasil
en materia nuclear a principio de los
90, son considerados instrumentos
idneos para lograr la distensin regional
y para desestimular la proliferacin en
cualquiera de sus formas,
Medidas nacionales: las autorestricciones que impone internamente cada
estado en materia de desarrollo y/o
transferencia de tecnologa sensitiva. la
existencia de una estructura jurdicoinstitucional idnea, el funcionamiento
eficaz de mecanismos de control de
exportaciones y la adhesin a los tratados, convenciones y regmenes nternacionales de control de exportaciones
hacen referencia directa a la voluntad
poltica y a la capacidad concreta de los
pases para la lucha contra el flagelo de

45

la difusin de armas QBN (qumicas.

biolgicas, nucleares).
En el caso especfico de la Argentina,
debe recordarse que a partir de la
dcada del 90 se inici. tanto en el marco
externo como interno, una agresiva
poltica en materia de contraprolifetacin. A modo de sntesis es menester
puntualizar que en los ltimos aos el
pas ha ratificado el Tratado de Tlatclolco. el TNP. la CAQ y ha ingresado al
MTCR, al GA. al NSG y recientemente
al Wassenaar.
Los compromisos polticos asumidos
internacionalmente implicaron un gran
esfuerzo en matera de creacin y
adecuacin de la estructura jurdicoadministrativa responsable de la tarea
de control; obligando. tambin a
repensar internamente la funcin que
deba cumplir la inteligencia frente a la
problemtica de las ADM.
Por lo pronto el Poder Ejecutivo nacional
dict a partir de 1992 una serie de
decretos (603/92. 1291193, 657/95) que
generaron las bases legales del sistema
de control de exportaciones de material
sensible que actualmente funciona en el
pas. A partir de ello se crea la Comisin
Nacional de Exportaciones Sensitivas y
Material Blico, con la misin especfica
de:
Otorgar licencia previa de exporta-

46

HUGOALFREDO ANZORREGUY

cin sobre el material regulado por

el propio decreto.
Otorgar licencia de exportacin sobre tecnologa estratgica, a partir
de un acuerdo suscrito por argentina
y Estados Unidos en 1993 sobre

mentario y est circunscrita en funcin

de Jo establecido en las leyes de defensa
nacional y de seguridad interior a la
misin de alertar al Poder Ejecutivo y a

transferencia y proteccin de tec-

La Comisin est constituida por el

Blico" sobre toda persona, ente, hecho

o proceso que vulnere, actual o potencialmente, el marco legal vigente en
materia de contraprolifcracon.

Ministerio de Economa, el Ministerio

de Relaciones Exteriores, el Ministerio
de Defensa y la Aduana Nacional,

Inteligencia del Estado (SIDE) tiene

nologa estratgica.

participando adems en carcter de

organismos tcnicos: ENREN (Ente
Regutador Nuclear), CITEFA (Instituto
de Investigaciones Cientfico Tecnolgi. cas de las Fuerzas Armadas) y CONAE
, (Comisin Nacional de Actividades
Espaciales).
El material regulado est discriminado
en tres apndices tcnicos: Anexo A
(incluye las listas de los componentes y
tecnologfas restringidas por el MTCR),
Anexo B (coincide con los lineamientos
fijados por el grupo australiano), Anexo
C (respeta el listado propuesto por el
NSG).

Como vemos, a diferencia de otros

pases, la inteligencia en Argentina no
integra oficialmente la Comisin que
controla las exportaciones de material
sensitivo, ni est autorizada a realizar
tareas operativas sobre la materia. Su
actividad se halla bajo control parla-

los miembros de la "Comisin Nacional

de Exportaciones Sensitivas y Material

En virtud de ello. la Secretara de

asignados los siguientes objetivos de
mediano y largo plazos:
Monitorear la evolucin del fenmeno de proliferacin en los planos
nacionales, regionales e internacionales.
Acumular informacin sobre individuos, entes. empresas u organismos involucrados en proyectos de
desarrollo de ADM.

Acumular informacin sobre individuos. entes, empresas u organismas que acten como procurement
de pases proliferantes o mantengan
contactos con los mismos.
Determinar con base en datos propios o de otras fuentes la necesidad
de materiales, equipos o tecnologa
sensitivos que requieren del exterior
los eventuales proliferantes.
Identificar en el mbito local los

eventuales blancos del procurement

extranjero.

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

Participar junto al Ministerio de

Relaciones Exteriores en las
reuniones plenarias del GA. NSG y
MTCR. particularmente durante el
intercambio de inteligencia que se
realiza durante las mismas,
Nuestro organismo considera que la
acumulacin sistemtica de datos y su
posterior elaboracin bajo los criterios
de la inteligencia constituyen actividades
ineludibles para cualquier Estado que
pretenda fortalecer su sistema de control de tecnologas sensitivas y. por ende.
evitar que el pas sea utilizado como
punto de obtencin o triangulacin de
tecnologa proliferante,
En otras palabras. la inteligencia debera
-como hiptesis de mxima- estar
capacitada tcnica, logstica y humanamente para detectar operaciones
encubiertas mediante la evaluacin individual de cada exportacin de material regulado (e incluso no regulado, pero
potencialmente utilizable en un proyecto
proliferante).
Para ello recurre a entrecruzar los datos
provenientes de las licencias de exportacin con la informacin de inteligencia disponible, conformando por
medio de este mecanismo un marco que
incluya la totalidad de los factores
involucrados en una operacin de
exportacin. Los puntos ms Impor~
tantes a definir son:

47

A) Quin es el usuario final?

B) ,Cul es el uso final y el pas destinatario final de la tecnologa?
C) La tecnologa involucrada tiene una
aplicacin directa en el desarrollo de
ADM? ,En qu medida?
D) Existen sospechas de que el pas
destinatario final est desarrollando
armamento QBN y sus vectores? En
qu reas? Cules seran sus principales limitaciones o dificultades?
E) El pas destinatario final ha sufrido
con anterioridad denegaciones de
tecnologa similar por parte del GA,
MTCR, NSG y el Acuerdo de
Wassenaar?
F) El usuario final es confiable? Tiene
o tuvo participacin en proyectos
proliferantes? Ha sido utilizado en el
pasado como intermediario para la
obtencin de tecnologa sensitiva? Est
sometido a algn tipo de salvaguardas o
inspecciones? Tiene relacin directa o
indirecta con las FFAA ?
G) El uso fioal declarado parece lgico?
Las cantidades y calidad solicitadas
tienen relacin Con el uso final
declarado? ,
H) Coincide la tecnologa solicitada
con la actividad que realiza normalmente
el usuario final?
1) Los precios pagados; los tiempos,
modos y rutas de entrega'; los requerimientos de empaque o identificacin
de la mercadera; la negociacin de servicios de montaje y mantenimiento evidencian alguna caracterstica anormal o
diferente?

48

HUGO ALrREDO ANZORREGUY

J) Participan en alguna etapa de la

cadena de comercializacin individuos

o empresas sospechosas de actuar para
el procurement extranjero?
En sntesis. las respuestas por parte de
la SIDE a los cuestionamientos antes
planteados constituyen elementos claves
para analizar integralmente la transparencia y legalidad de las exportaciones,
sobre los cuales la Comisin Nacional
de Exportaciones Sensitivas y Material
Blico puede sustentar (aun cuando en
el presente no existe un criterio vincu-

Contar con un banco de datos lo ms

completo posible sobre cuadros terroristas, fotos, antecedentes, etctera.
Coordinar con las autoridades
correspondientes (por ejemplo el
Ministerio de Relaciones Exteriores)
el otorgamiento. de visas a ciudadanos de pases considerados promotores del terrorismo.
Intercambiar permanentemente
informacin con otros servicios de
inteligencia a fin de perfeccionar las
apreciaciones sobre el tema.

lante) la conveniencia o no de otorgar

una licencia de exportacin determinada."

ll.3. Los servicios de inteligencia y

la lucha contra el terrorismo y el
crimen organizado
Efectuar un seguimiento de los grupos
terroristas que operan a nivel internaciona en general y regional en particular, es tarea prioritaria de los servicios
de inteligencia en el momento actua1.

A fin de efectuar tal seguimiento es fundamental:

Las tareas sealadas se complican por

la interaccin de los grupos terroristas
con organizaciones criminales. En efecto,
la dcada de los 90 se caracteriza
especialmente por las siguientes
circunstancias:
Nuevas formas de relacin entre organizaciones criminales internacionales
La necesidad de las organizaciones
terroristas de mantener sus niveles
operativos recurriendo a la autofinanciacin de sus actividades.
Ambas circunstancias dieron origen a:

Analizar minuciosamente todos

aquellos hechos o procesos polticos
que puedan llegar a determinar la
concrecin de un acto terrorista (por
ejemplo el proceso de paz en Medio
Oriente).

El fortalecimiento de los grupos narcotraficantes, en virtud de la expansin de sus zonas de influencia.

El afianzamiento y actualizacin de
las alianzas de stos y otras orga-

REVISTA DE ADMINISTRACIN r(IBLlC/\

nizaciones criminales con cuadros

terroristas. los que. como contrapartida de garantizar la seguridad de
sus actividades ilegales, recibieron
todo tipo de apoyo logstico y
econmico.
En sntesis, las organizaciones terroristas
y aquellas vinculadas al crimen organizado comenzaron un proceso de
integracin informativa y operativa.
como conclusin de un periodo marcado
por la divisin estricta de los mercados
y la permanente disputa por el control
de los diversos segmentos del crimen
organizado.
Los grupos ilegales analizados adaptaron
aceleradamente los mecanismos tendientes a insertarse eficazmente en un
esquema internacional caracterizado por
la globalizacin econmica y poltica.
Los organismos de inteligencia y las
fuerzas de seguridad no adecuaron con
la misma celeridad sus esquemas
operativos y de anlisis. 10
En consecuencia. el desafo es intensificar los esfuerzos conjuntos de la comunidad de inteligencia a fin de superar
las estrategias y tcticas utilizadas por
los grupos irregulares. A medida que las
organizaciones criminales transnacionalcs adquieran mayor relevancia. se
requerir ms informacin sobre sus
caractersticas. fortalezas, debilidades y
vulnerabilidades.

Para contrarrestar las fortalezas y

capacidades de las organizaciones
criminales la comunidad internacionalen
general y los estados afectados en particular. deben comprender la escala y
complejidad del problema, establecer
redes Ile x ihles de intercambio de
informacin. inteligencia y experiencia
y lograr la movilizacin en apoyo de sus
objetivos de organizaciones transnacionales legales. tales como: bancos,
lneas de transporte, empresas.
etctera.'!

11.4 Los servicios de inteligencia y

la proteccin del ambiente
El objetivofundamentalde la inteligencia,
en este campo. es el de reconocer e
identificar los problemas ambientales.
globales. regionales y nacionales como
eventuales fuentes de conflicto. En este
marco. es funcin de los servicios y
agencias de inteligencia:
Identificar las amenazas potenciales
a los recursos naturales frente a la
explotacin irracional.
Analizar los problemas ecolgicos y
las polticas ambientales en los
mbitos regional, continental y
mundial.
Efectuar un seguimiento permanente del tratamiento del tema ecolgico por parte de organismos
gubernamcntales y no gubernamentales.

nUGO ALPREOO ANZORREGUY

Analizar la problemtica del desarrollo sustentable,

Todos estos aspectos exceden el marco
estadual. En consecuencia, tambin en
este campo el intercambio de
informacin y de experiencias es fundamental.
Notas
I SII'RI Libm enuel. O ,,-fordfuss, ISSI , Babncemililar 19'B 94. Londre s. Bu ssey_
2 Nad uoes Unidas. (lotliamu !\t'lH'rlll y ("Offlplt'tn ; arm as
ptqueu_ AJ'jZf298.21 de ago sto 1997.
J Gloll al hUl'l anitarian emt'fKtnde'l. [)ocument r> rubli c;tdo
por 18 mi~i,\n oe E.~tados UnNtos arae la ONU, Noeva York,
febrero 19%

4 World resources in stitute . World resoe rces 19961 99 1.

Nueva York Odord Un\'ersily PrM~,I99ti . Cha pter '1-1 4

Bruwn Janel Welsh. "lnlcTrnllional o:n \ inmme nlal co opt'Tahon as a contribe tion 10 \lImkk ~c u rity" Chafller 16 , Worid
wroril J' : rhaUenges ror a MW cMlury. Klare Micharl.
(1, andrlllli Yog e st
(, Wa~n Cristopher. Mrmorlrldum \(l an lInder and a~~
tanl ~tar~. Sllbjo:o : "inlegraltnr- envlml u1\cnt al iS~ lIO:~
int " tno: deflllnment co re ronign policy go als" . I ebru ar y
14 .19%
7 Envin etmenta! scarcay and intl'r grOOJp ",n ni el. Clmpter 11
Dixon 1lIoma ~, Hornee. SecU"t,. challl'nll" for a eew cmt ur y. Klare M itftnel T. C haridrani Yn.icsh
R Ca nadian imellige ncc s("T vice Imb lkil liolt commentar )'.
Nurne m, 59, Samllcl J><..cte(ll.I~. jllly 1 99~
., Tnrllnl o, ROfIrign , TlHo rol~ of IntemRe~ serv \s in tfwOOSI" Vlnrl' or natlonal la"'~ Cba peer 11. " Thc trxnsfcr o f
se nsitlve lech l'lolngie fo ami I~ future
f Ofltml regim es'
U nidir. Noeva VOJk - Gi nel>m. 1997
UI Cll(;n~'a7. Silv ia. C;pll u\t> 1 de la ..... gun.b parte . - A rma s
I"" q \leli ll~ . In tupel 3l: in ent re d Ir :ltico ilkil\l d e unua v
pequeilil". el n:r.-.:"lrl'i("o \' 1" " g n lpo< terroris ta, en Amril'"
,le! S\11 Tmn."l<k, de R tprt'!liOO del '",nro iliclto de armas
porquenas y tttnolo!\.~ stnsbles; UIla a~eooll orientad a a
la acdn" Umdir. Nuev a YflT1<.. Ginebra. 199ft
II An l.orre gu y. Hugo Alfredo . P alab ras de a pe rt u ra
pmnunci lldas e n el s impnsio int er nacio nal sobr e crimen
econeeco. Universidad de Ca mbridfe, Gr an Bretaa, I99tI
~

or

La inteligencia estratgica en los albores del

tercer milenio
Alba/o R. Vllrdll*

odas las ciencias han evolucionado desde un estado elemental

de formacin hasta la situacin de
complejidad y excelencia en que se
hallan en la actualidad. El camino recorrido ha sido largo y no siempre ha
seguido. en su ascenso. un curso lineal
y uniforme, Han existido estancamientos. "mesetas" de inmovilizacin o
anquilosamiento, as como tambin una
que otra cada y por supuesto, saltos
sorprendentes que elevaron el saber
hasta grandes alturas, en su momento

nombres que por slo citar algunos

podemos mencionar: Copmico. Scrvet.
Leibnitz o Einstein. pero todos han
contribuido al desarrollo portentoso del
saber humano, que a finales del siglo XX
nos sorprende a pesar de que la capacidad de asombro pareca col mada.
Todo ese proceso que, por cierto hemos
simplificado. ha sido a veces duro y difcil
de asimilar. Su historia es la del avance
del pensamiento y sus comienzos se
sumergen en la ms remota antigedad.

de vrtigo,pero Juego asimiladase incor-

Desde esta perspectiva histrica vemos

que el progreso. la evolucin, el cambio.
la depuracin de experiencias. la
sistematizacin de procedimientos. son
caractersticas inseparables de la
actividad cientffica y hasta definitorias
de su propia naturaleza. No se concibe
una ciencia nacida de buenas a primeras.
sin un bagaje de antecedentes, de arduas
conquistas. de speras luchas en pos de

poradas al acervo cultural colectivo.

Estos brincos en el nivel de conocimientos han constituido las grandes y

recordadas revoluciones del intelecto
que van desde los sabios de la civilizacin egipcia, pasando por los filsofos
griegos, o el ignoto genio de la Indiaque
grafic la nada al Inventar el cero, o

Ex-Director de la Escuela Nacional de Inteligencia de la Repblica Argentina

52

ALBERTO R_VA.Rl;:LA

su afianzamiento y consolidaci n. Sin el

tesn y las esperanzas de unos pocos
visionarios quecolumbraron ladireccin
de su tlorecimieoto y perfeccin y sin el
esfuerzo de los muchos que trabajaron

en ell a, desentraando sus

3 r(;3005 ,

buscando las leyes oc ultas qu e rega n

su funcionamiento, no se podran habe r
alcanzado la s met as a las q ue se ha

arribado.
Ese ha sido el sendero ineluctab le que

han seguido. por ejemplo. la medicina.

la astronoma, la qumica. la fsica... La

Los actos hum anos responden por un

ladn a la naturaleza del hombre y por

otro al de la cultura que lo ha modelado
segn sus cnones. La naturaleza podr
co nfo rmar al hombre intrnseca mente

codicioso. polfgamo o rebelde: la cultura

se precia de conlribuir de manera notoria
a la formacin del material humano. La
natu raleza es inm utable, la cultura se

construye. La naturaleza pertenece al

campo de la ciencia: la cultura . al del

arte .

confinndo la al de la naturaleza en el
cual s, la ciencia es rena y seora.

La inteli gen ci a estra tg ica debe moverse entre estos dos colosos distintivos
de la idiosincrasia humana: natur aleza y
cultura. si pr eten de una e xplicaci n
integral de los fen menos q ue entran en
su anlisis. En ella. toda visi n simplista
debe ser desec hada. pues seg uramente
ser parci al e inco mpleta

La idea de cultura. en su acepcin de conju nto caracterstico de form as de vida

materiales e inte lec tua les de un a so-

N acida co mo una nece s id ad de la

estr ategia (recordemos q ue estr ate gia
deriva del vocablo griego estrategos.

ciedad. no se desarroll slo a partir de

la oposicin a un orden humano unversaly uniforme. Cabe suponer que ella
tamb in podra haber surg ido del

general. el que conduce ejrcitos). los

orgenes de la inteli ge nci a pueden
hallarse en el sabio chino Sun Tzu (siglo
III o IV a. de C.). quien. desde su clsico

recha zo a 1a acept acin de un arreglo

natural que vinculara a todos tos seres
human os en general en un nico patrn
de co mportamie nto , va le decir, par a
expresarlo en trmin os co mentes. a la
desesti mac i n de la cree ncia de que el
hombre es co mo es y que no hay fonna
de cambiar su destino.

"El arte de la Guerra" nos previene:

" conoce a tu enemig o y concete a t
mismo que en cie n bata llas nunca estars en peligro" . Co mo vemo s. una signific acin purame nte milit ar que co n el
correr de los aos ha ido perfeccionandose , pero asomndose ape nas fuera de
su encierro ca strense.

intelige ncia. sigue un proceso similar.

perono idntico. porque si la limitramos

al campo de lo cientfico estaramos
excluyndola del campo de lo cultural y

REVISTA DE ADMINISTRACIN p!rHl.ICA

Hagamos aqu un breve parntesis y

tomemos nota de la coincidencia con los
conceptos que acabamos de expresar.
Desde su distante antigedad, Sun Tzu
refuerza nuestra visin. l habla del arte
de la guerra, y dado que otorga a la
inteligencia un papel importantsimo en
ella, bien podra haber hablado del arte
de la inteligencia. Arte: una actividad de
la cultura, no de la naturaleza.
Para el lector actual, resulta sorprendente la vigencia de los valiosos consejos
que Sun Tzu da a los estrategas de su
tiempo. Con realismo, moderacin y una
sorprendente frescura, el maestro chino,
para quien la guerra es slo una parte
de la actividad general del Estado,
penetra profundamente en tareas propias de la inteligencia, tal cual hoy
concebimos a sta, Su inters en ella se
extiende a todos los niveles, poltico,
estratgico, operacional y tctico. Ve en
la inteligencia la llave para tomar
correctas decisiones en el plano de la
conduccin integral del estado. Pero
bsicamente se refiere a su uso en y
para la guerra.
Con ligeras variantes esta concepcin
de la inteligencia estratgica ha prevalecido en la mente de los conductores
de los estados, sean o hayan sido reyes,
emperadores, presidentes o dictadores.
A lo largo de la historia, el conocer al
enemigo del proverbio de Sun Tz.u pas
a ser la quintaesencia de la actividad de

53

inteligencia y sobre ese objetivo se

montaron organizaciones y mtodos. A
lo sumo se extendi su alcance sobre
neutrales y aliados.
Desarrollada la inteligencia sobre esa
hase, no es de extraar que se imprimiera al espionaje ~y a su contrapartida,
el contraespionaje o contrainteligenciaun rol protagonice. La misin del espa,
o agente de inteligencia como preferimos
llamarlo, alejada de {oda rutina y burocracia. conlleva un sesgo aventurero y
romntico que la literatura y la cinematografa supieron utilizar en su provecho
al mximo, produciendo un cmulo de
obras de dudosa calidad artstica pero
de fuerte y suculento xito comercial.
La saga del agente (JO? marc toda una
poca de la cinematografa de accin y
sus increbles aventuras llenaron ojos y
odos de millones de espectadores que
vieron en l la personificacin del agente
de inteligencia. De una inteligencia que
hoy sabemos o intuimos que se va quedando atrs, como otros tantos resabios
de un mundo que fue. James Bond es,
por cierto, un personaje imaginario. producto de la fantasa de su autor. lan
Fleming. y de sus muchos guionistas,
pero, ms all de eso. algo de realidad
haba en la atmsfera alucinante en la
que ellos jugaban los argumentos de sus
novelas y filmes. En mnima dosis, es
cierto, pero algo haba. Era, nada menos,
que el marco de referencia polco-in-

54

ALBERTO R. VA RR A

tern aci on al que serva de dominan te

te ln de fo ndo a esas aso mb ro sas
historietas: la guerra fra.

Integr aci n tamb in pa s a ser una

palabr a de mod a. reflejo de una idea
do minante: da la impresin que ms que
la s ve ntaj a s de tipo ara nce la rio o
Pero he aqu que la guerra fra termin similares que dicha integraci n dara. lo
y Una n ica sup er po tenc ia q ued q ue se busca es una finali dad m s
ejerciendo una posici n dominante en el tra sce ndente qu e las nombradas. Los
esce nario mundial. Con independencia pa se s de la Eur o pa que as p ira n a
de este trascend ente hito, por ese tiempo integ rarse en la Unin Europea no lo
se mult iplic aron lo s medios de hacen slo por el nivel arancelari o. sino
porqu e tambin quieren compartir una
comunicacin y la Internet pas a ser la
poltica Comn en materia de inversiones,
poseedora multitudinaria de variarlos
de prest acin de servicios y sobre todo.
campos de la infonnacin. Una serie de
para p ar ti cipar en una p ol ft ic a de
fen men os no entre vist os hasta ese seguridad com n . Y en esto ltimo la
momento irrumpieron en el ambi ente inteligencia e.stratgica tiene mach o que
internacional: se permeab ilizaron las ver.
fronter a s e ntre e sta dos nac io nales ;
creci la region alizaci6n entre pase s Lo descrito no sig nific a en modo alguno
vecinos. y el mayor inter s de muchos q ue el Est ado naci ona l ha ya des a e stedoe ) '3 no fuc la proteccin de su parecido . En rea lidad . el Estado nacional

integridad territorial sino la atracci n de

capi tales forne os qu e con sus inversiones pud ieran tran sform ar estructuras
anacr nicas y prom ovieran el desarroll o
y bienestar de sus respectiv os pueblos.

Una nuev a palabra, globalizacin, pas

a describir un proceso de cambio de

mltiples efectos en lo pol tico, social,
econ mico y cultural . co n ev ide ntes
consecue ncias en la relativizaci n del
principio de soberana, el crec imiento de
la interd ep e nd en c i a y e l avanc e
acelerado de los proyectos de gra ndes
corporaciones de tipo eco nmico que por
absorcin. co mpra o fusin crean megacorporaciones a escala planetaria.

ha sufrido co nsta ntemente. a lo largo de

la histori a. mutacione s y cambios. Desde
la organizacin rudim entaria q ue adopt
en las soc iedades primiti vas hasta la
estruc tura formal arquetpica que pas
a tener en los tiempos modernos como
expresi n de nacin jurdic amente
organizada. el estado evoluci on siempre
en su esenci a y en su natu raleza sincrn icamente con las tran sform acione s
que fue experimentando la hum an idad .
Con el fin de la guerra fra el cambio del
Es tado nacional fue manifiest o y rotundo.
En este nuevo y novedoso panorama. el
personaje de Flemin g adquiere un perfil

REVISTA re ADMINISTRACIN I'UB!Je"

un tanto discordante con el contexto.

Queda poco para espiar porque todo
llega a saberse y las noticias. cargadas
de informacin. atraviesan fcilmente
las vallas que pretendan alzarse para
impedir su difusin.
Consecuentemente con esta situacin.
impensada hasta no hace mucho, la
inteligencia estratgica juega otro papel.
En los nuevos horizontes se yerguen
otras dificultades. igualo ms difciles
que las que hasta ahora tuvo que batirse.
Yesos flamantes inconvenientes son los
que van labrando su nueva fisonoma.
en la que crecer como quehacer Intelectual. Al disponerse de tanta
informacin y estar sta sistematizada
por obra y gracia de los artificios provistos por la ciberntica. el conocimiento
-frutc intelectual- pasa a ocupar un lugar
preponderante.
El conocimiento tiene un componente
bsico de informacin: sin ella carecera
de sustancia concreta y sera pura
lucubracin terica. pero en modo alguno
es informacin. Conviene recalcarlo
pues cierto tipo de prensa y hasta
algunos intelectuales ligeros confunden
sus significados.
La informacin era bsicamente el
objetivo de los servicios de inteligencia.
El conocimiento, en cambio, es algo
profundo que necesita del estudio ms
que de la accin. El conocimiento es

55

amplio, de limites vastos e imprecisos.

f... a informacin es puntual. limitada.
seca, sin aditamentos de reflexin. El
conocimiento tiene connotaciones
filosficas; mediante l y slo con l se
forman los conceptos que sirven para
representarnos de manera exhaustiva
los objetos de nuestro inters o
inquisicin. La informacin. sin quitarle
la jerarqua que le corresponde dentro
de la elaboracin intelectual. tiene un
rango meor aunque importante: el de
apoyo de esa elaboracin.
Para obtener la informacin. bastaba con
el agente de inteligencia. Ahora que
mucha informacin est disponible. el
conocimiento de la situacin. o sea de la
realidad, va a ser obra de otro actor en
las actividades de inteligencia. ya existente por cierto. pero cuya importancia
es cada vez mayor y sobre el que
recaer el gran peso de la elahoracin
de los documentos merced a los cuales
se tomarn las grandes decisiones en la
marcha de los estados modernos: el
analista de inteligencia.
Mientras que el agente de inteligencia
es un diestro en mtodos y tcnicas para
acceder a la informacin, y sobre la base
de esta necesidad se lo forma e instruye,
el analista es un hombre de gabinete que
requiere una base cultural amplia, que
le facilite la interpretacin de los diversos fenmenos con que la realidad
se presenta. Preferiblemente dche tener

56

ALBERTO R. VARFLA

fonnaci6n humanstica, pero no debe ser

un negado a las ciencias exactas y naturales ni a las innovaciones de la tecnologa.
Con estos condicionamientos, es sencillo
colegir que la bsqueda de candidatos
que respondan al perfil buscad o, al que
habr que aadir. entre otras cualidade s,
perspicacia. discrecin. esp ritu investigativo y facilidad para redactar informes claros y conci sos, ser ardua y no
exenta de dificultades.
Cules sern los desa fos que esperan
a estos artfices de la inteligencia que
necesitarn los estados nacional es en los
prximos tiempo s. caract erizados por
esa imponent e metfora de futuro que
es la transicin del siglo y del milen io ?
Evidentemente, la visin tradic ional del
enemigo, sin desaparecer del todo, ha
perdido vigencia, al menos e n su comn
entendim ient o de est ado en emigo o
nacin enemiga.
La amenaza a los intereses permanentes
de un pas, entre los que se cuenta por
sobre todo el bienestar de sus habitantes,
puede provenir ahora de organizaciones
o individuos c uya pertenencia a un
Estado nacional no es directa ni visible ,
cuando no inexistente . Han entrado en
juego nuevos actores internacionales: un
grupo variopinto de organizaciones diversas. fenmenos de poblacin , la ac-

ci n descontrolada o deli berad amen te

promo vida de agentes naturales nocivos
y lo que ha dado en llamarse " nuevas
amen a zas " . Si n pre tender se r ex haustivos, podemos citar asimismo a las
cada vez ms influyente s organizaciones
no gubernamental es (ONG ), las empresas transnacionales o globales y los
conglomerados financieros, tambin de
carcter globa l. Y en el campo de las
"nuevas amena zas" o quizs ms propiamente "amenazas no militares" : el
cri men organi zado. la articulacin e n
redes de las mafias locales , los fundarnentali stas religiosos, el narcotrfico. el
terrorismo internacional. las migraciones
ilegales. los conflictos de carcter tnico,
los ataques al medio ambiente, etctera.
Este desco nocido impe rio de nue vas
circunstancias obrar en tod os los
campos en donde la inteligenci a ejerce
su min isterio, sean stos lo s cl sicos
componen tes ya conocidos u otros que
podran surgir en el futuro . Com o la
realidad est en continua modi ficacin,
a pare cern en su co ntorno nuevas
aristas que ofrecern, a su vez, nuevas
vulnerabilidades. Prever, con la mayor
antelacin posible, cules van a ser stas
ser, co mo siempre , tarea de la inteligencia.
Ahora bien ; nuev a situaci n, nuevos
objetivos, nuevos requerimientos. nuevas
modalida des de operacin. pero qu
ocurre co n los mtod os. E l enfoque

REVISTA DE AOMIl\ISTRAnON PUI-lUCA

tradicional sigue siendo igualmente

vlido'! La respuesta prudente sera: en
parte, porque si Se quiere saber qu ha
de pasar en una sociedad internacional
abierta, hiperactiva y en continuo
proceso de cambio, ha de coincidirse en
que el futuro, que es el reino de lo
impensado, de las combinaciones
aleatorias de los hechos humanos,
tambin l participar de esa misma
dinmica. seguramente incrementada en
razn de la comprobable aceleracin de
los tiempos histricos.
Convendr entonces ser prudentes con
las visiones de futuro que desde nuestro
desguarnecido presente podramos
forjarnos. Bienvenidas las nuevas
tcnicas de anlisis porque son herramientas tiles para la prevencin,
Pero no olvidemos lo ya dicho que la
inteligencia. por su permanente conexin
con lo humano. siempre contendr una
parte significativa de arte. y el arte es,
por antonomasia, creacin, ruptura oc
moldes, innovacin, Circunscribirse a
caminos de investigacin trazados de
antemano tiene el peligro de "que nos
sorprenda la sorpresa", que aunque
parezca un juego de palabras es una
expresin cargada de sensatez. Muchos
hechos de la historia reciente podran
citarse para dar pbulo a lo que se
sostiene.
Con esta prevencin podremos emprender nuevas metodologas para la
investigacin de futuros, ya sea con
algunas conocidas u otras ms recientes,

57

desde los mtodos Delphy, impactos

cruzados. anlisis de impacto de
tendencias, modelos de decisin o
construccin de escenarios como los de
Env rontncnral Scannng, anlisis
estructural, modelacin estratgica
desde las series de tiempo a la sirnulacin. juegos de futuricin, pronsticos
normativos, etctera. son sin duda, uno
de los medios idneos para percibir las
tendcncias que puedan conducir a
estados de crisis o de conflicto. Contar
con algn tipo de anticipacin podra
servir para neutralizar o amainar la
amenaza que representan,
Mientras tanto, qu podernos decir de
nuestro presente. de los problemas
actuales. Cules se deben atender en
forma prioritaria? Sobre esta base ,Cul
debe ser la asignacin de recursos?
Sabernos que cllos son siempre escasos
y que debe asignarse un orden a las neccsidades para proceder a su satisfaccin.
Las cuestiones, cargadas de dificultades
e inconvenientes. que debe afrontar la
sociedad son tantas como grupos
humanos existan, pero para tener un
punto de partida podemos planteamos
cules son las ms pertinentes para
pases emergentes, en tanto que algunas
de ellas son ms acucianres que otras,
Dentro de esta tesitura, y dado que la
relacin internacional se vive hoy con
una intensidad hasta ahora desconocida,

ALHERTO R. 'VAKr.LA

pode rnos preguntamos acerca de cules

dec isiones que hacen a In vida de la

son las condiciones para obtener un

nacin se integra con los poderes judicial

reconocimiento favorable por parte de

la comunidad internacional.

y legislativo. y es convenie nte que

de la sociedad civil; e l desa rrollo de una

tratado de describ ir el panorama. en el

tambin stos cuenten con su aporte

para el co noci mie nto de nuevas
En esta normativa ocupan un lugar situaciones que puedan enfrentar en su
descoll ante los siguientes supuestos ca mpo especfico ,
bsicos: la exis tencia de un sistema
polico democrtico: el fortalecimi ento Con las anteriores refle xiones hemos

economa de mercado enmarcada por que a nuestro juicio, deber desenla responsabilidad socia l y el comvolverse la inteligenciaestratgicaenlos
portamientu tico: la credibilidad de las
comienzos del nuevo siglo y milenio que
instituciones y rganos de gobierno; la
luch a co ntra la co rrupcin como la humanidad, por estos das, aguarda
responsabilidadciudadana: 13 seguridad expectante.
person al y soc ial: la ed ucaci n y e l
empleo . Tod o un ca t logo de d ifcil Trataremos ahora de expresar sucinconsecucin, no cabe duda, pero esas lamente . en pro puestas co nc retas.
son las condiciones actuales que hacen nuestros puntos de vista. El sistema de
respetable a una nacin y es inexcusable intelige ncia deber modificar algunas de
la responsabilidad del Estado por pro- las pautas con que se ha venido demoverlas.
senvolviendo hasta ahora y adoptar
algunas otras para poder se guir
La inteligencia entonces. debe servir al cumpliendo la funcin que tiene dentro
conocimiento de lodos los factores del estado. En este acel erado proceso
involucrados. al anlisis de sus variables de cambio. cabe sealar. entreotros, los
fundamentales y a la determinacin de siguientes aspectos que deber tomaren
cursos alternativos de decisin, Como cuenta para cumplir su cometido:
servidora que es de quienes tienen la
responsabilidad de formar las polticas l. Necesidad de vincularse con mbitos universitarios e institutos de
pblicas, que cada vez ms en reas de
altos estudios.
esta importancia estratgica adquieren
Dada la importanciacreciente de la
carcter de polflieas de Estado.
inteligencia. la mayor complejidad de
El servicio brindado por la inteli gencia
al Estado no puede reduc irse al q ue
presta al poder ejec utivo: el sistema de

sus actividades especficas -con el

necesario apoyo de mlti ples
disciplinas- y las nuevas meto-

REVISTA DE ADMINISTRACIN l'lJIlL1CA

2.

3.

4.

5.

dologas de anlisis, se torna imprescindible contar con la colaboracin universitaria.

Contar con especialistas altamente
calificados.
Conjuntamente con analistas de
inteligencia estratgica altamente
calificados deber contarse con
especialistas idneos para el
tratamiento de temas especficos de
suma complejidad.
Adaptarse a la utilizacin de nuevas
metodologas de anlisis.
Algunas de ellas son sumamente
novedosas y por lo tanto no estn
avaladas por una prctica intensiva,
no obstante, son producto de investigaciones serias y la comprobacin de su efectividad requiere
su constante examinacin en casos
concretos. Ello obliga a un espritu
dctil, capaz de adentrase a tcnicas
de avanzada.
Incorporar las innovaciones
tecnolgicas a las tareas de inteligencia, pero sin sustituir la reflexin
por la tecnologa.
La ciberntica provee da a da
nuevas herramientas que simplifican
las tareas rutinarias a extremos de
dificultad cero; saber hacer un uso
inteligente de ellas redundar en la
precisin y rapidez de los resultados
buscados, pero sin tratar de anular
al genio humano que suele manifestarse aun en las tareas ms sencillas.
El "secreto" mantiene su valor, pero

59

en la actualidad, tanto o ms
importante que descubrir lo oculto
es saber interpretar lo que est a la
vista.
La comprensin de la realidad. aun
la que se muestra de la manera ms
clara y directa, requiere su abordaje
con el espritu siempre dispuesto a
indagar, a investigar. a inquirir. quizs
por aquello de Saint Exupry: "lo
esencial es invisible a los ojos" y
tambin porque -contrario sensuno todo lo que se esconde tiene forzosamente que ser valioso o significativo.
6. Aprovechar convenientemente las
fuentes abiertas de informacin.
evitando el riesgo de desinformacin
por saturacin.
La avalancha de informacin que
proveen las agencias noticiosas y
fundamentalmente la InLernet, es
tan desmesurada que su asimilacin
se toma por dems dificultosa cuando no imposible; saber seleccionar
Jo sustancioso extrayendo del
frrago de informaciones slo
aquella digna de ser analizada no es
tarea fcil, pero s estrictamente
imprescindible. Unos versos del
Premio Nobel Thornas S. Eliot (de
su poema "The Rack") vienen muy
al caso:
"vDnde est la sabidura que
hemos perdido en conocimiento?
.Dnde est el conocimiento que
hemos perdido en informacin?"
7. Trabajar fuertemente sobre las

ALBERTOR. VARELA

"amenazas no militares".
La nueva configuracin de orden
mundial ha alejado. en nuestras
latitudes, el riesgo de una conflagracin armada y hoy como nunca
antes podemos llegar a pensar que
la paz -una relativa paz, ya se sabees posible. Los enfrentamientos
entre ejrcitos nacionales parecen
haber quedado sepultados en el
pasado, pero han cobrado relevancia y gravitacin otras amenazas
que ponen en riesgo la tranquilidad
y aun la seguridad de las naciones,
lo que exige una adecuada preparacin del Estado para enfrentarlas.
Colaboracin y coordinacin con
otras agencias de inteligencia
nqcionales y de pases amigos.
En el orden interno de cada pas,
aunque pueda estar ejercida por
distintas dependencias del Estado,
la inteligencia es una sola y uno slo
es su destinatario: el Estado nacional. Un amplio espritu de servicio,
colaboracin y equipo debe ser la
tnica de funcionamiento y madre
de todas las regulaciones que rijan
su accionar. Asimismo, en el orden
internacional, dado que, como ya
dijimos, las amenazas no reconocen
fronteras y la nacionalidad de determinados actores es tan indefinida
como los limites geogrficos dentro
de los que se desplazan, la ms
franca complementacin se presenta como muy conveniente y
beneficiosa para todos.
Necesidad de actualizar procedi-

mientas de contrainteligencia (CI).

La informacin que se encuentra
almacenada, procesndose o transmitindose, en circuitos informatizados, hace que la CI deba
garantizar su confidencialidad,
integridad, autentificacin y no
repudio, permitiendo asimismo, su
disponibilidad. De este modo, un
nuevo y tecnificado panorama se
abre ante la Cl, la que deber actualizar sus procedimientos para
adaptarlos a esta realidad del
avance ciberntico.
10. Desarrollar las actividades en un
sistema respetuoso de los derechos
humanos y con control parlamentario.
Marginadas las visiones absolutistas,
la democracia ha echado races en
la mayora del mundo occidental y
exige el respeto de determinadas
normas de conducta pblica. No
podemos concebir una inteligencia
que est exceptuada de los
supuestos bsicos de la democracia.
y la democracia, hoy por hoy, no se
concibe sin el respeto irrestricto por
los derechos humanos y la norma
republicana de control mutuo entre
los poderes del Estado.
Supeditada a la aceptacin de este
conjunto de pautas de desenvolvimiento
profesional, la inteligencia se presenta
como una tarea ardua de no fcil
ejecucin. La intervencin del analista
se ve, por un lado frente a un mar de
elementos sobre los que tendr que
ejercer su accin de seleccin y anlisis.

e
e
e
o

s
a
me
s

Desafos para la seguridad nacional en un entorno

globalizado
Rogelio Ramos Marlflez'

lo Justificacin

a dcada de los ochenta dej atrs

el sistema bipolar y la de los

noventa introdujocambios profundos relacionados con un proceso global, en el
cual se revel un mundo multipolar que
cuestiona los principios de los modelos
de interpretacin social. La tendencia de
los estados y sus instituciones reorient
sus objetivos y actividades. las fronteras
se flexibilizaron y la Teora del Estado
fue sustituida por la Teora del Estado Regin.

En el perodo bipolar. imboido por diferentes procesos sociales. destac una

etapa de modernidad caracterizada por
una claridad de instrumentos para
pensar; se fundamentaron las cosas en
forma racional; los modelos prevalecieron sobre la realidad: los antagonismos

se definieron sobre la lgica de la dialctica; se pretendi darle un valor universal

a los partidos polticos, y prevaleci el
dominio de la ciencia positiva.

En la etapa de postmoderndnd se
aprecia ambigedad. no se est seguro
de la naturaleza de las cosas, existe evidencia de las realidades que desplazan
a los modelos. se presentan antagonismos coyunturales. se aprecia una crisis
universal, no se observa preeminencia
de las ciencias positivas y se concibe un
resurgimiento de las ciencias humanas,
las cuales le adjudican mayor importancia
al sentido de las cosas.

La globalizacin, principal caracterstica

de la posguerra. podra percibirse en dos
sentidos: el poltico-social y el econmico. En este ltimo existe una
apertura de mercados con estandarizaciones de las mediciones institucionales
en la sociedad. produciendo efectos
claros en el mercado, en el gusto, en la
educacin y en las formas democrticas.
facilitando un revisionismo de carcter
liberal. Adjunto a la glohalizaci6n estara
la diseminacin, la cual introduce un

* Ex-Director de Inteligencia y Seguridad Nacional de Costa Rka

ROGELl RAMOS MAR1 INEZ

contenido di verso en lo poltico. econmico . social y en los aspec tos tnicos.

El pro ceso globa liza do r ha pe rmitido
instaurar la pacificacin en diferentes
pases y reg iones del planet a. co nso lida r
la reconcili aci n . la democr aci a y el
de sarrollo de la humanidad medi ante
acuerdos nacion ales y la concert acin
de propuestas internac ionales . Empero.
ex isten impasses e n e l diseo y en la
ejecuc i n de po lt icas . Lo s gra nde s
lderes mundiales se mue stran confusos
en la toma de im portante s decisiones.
no se conoc e hacia dnde apuntan los
derroteros, ni el lugar do nde se aterrizar
para encauzar el de sarrollo con paz,
justicia social y estabilidad.

La coy untura actual entrelaza ponencias

con elopropsito de acelerar la integracin
econ mica. fomentar la protecc i n del
ambiente, pro mo ver la participacin socia l y e stablecer acuerdos de seguridad
de carcter re gional y mu nd ial. Sin
embargo, la hum anidad afron ta impo rtatue s desafos. ex presados en diferentes m bitos. inclu ido el de la de fen sa y
la seguridad, lo cual hara imprescindible
la elaboracin de una agenda de seguridad que facilite soluciones efectivas a
las amenazas que se ciernen so bre el
plan eta.
11.- Compendio d. la situacin

centroamericana
Ce ntro am rica concl uy e n 1996 un
largo perodo de inestabilidad po ltica y

militar. med iante la suscripci n de la paz

en Guatem ala. La crisis centroamericana diezm la eco noma de sus pases
y produjo cuantiosas prd idas hum anas.
En la actualidad se pers igue foment ar
la reconciliac in . recupe rar la econ om a.
reconve rtir los estam entos militare s.
avan zar en la integracin regional y
construir polticas par a enfrentar las
d ifer entes manifestaciones de inseguridad. fomentadas despus del en fren tamien to este-oe ste.
En Ce ntroa m rica se perci be n. e n
vspe ras de finali zar e l sig lo XX. las
siguientes c inco tendencias import ante s:

A.- Fortalecimiento democrtico

El proceso pacificador de Esqu ipul as
faci lit los espaci os adecuados par a
c onformar reg m ene s pol fti c o s de
inspiracin dem ocr tica. Pese a que uno
de los pr incipal e s de safos ac tuales
co nsist e e n su perar la c ris is de las
instituciones pol icas. existen dem oc racias formale s e n tod os lo s e st ad os
nacion ales. Hay claridad en la nece sidad
de ree structurar el Estado y sus institucio nes. tales como el sistema judicial. los
sistem as de partidos polticos y la
representac in popular. otorgando mayor
efi cacia a los podere s legislativos. Existen nume ro sa, dificultades y debilidades
legales. escasez de recu rsos y de logstica, pero en Centroam rica la oem ocracia avanza, se con solida la paz. la reconcili acin nacion al y se increm enlan

REVISTA DE Ani\IINLSTRAClN I'(TIiI.lC'A

las oportunidades de cooperacin re-

gional.
D. Desmilitarizacin
La mayora de los pases centroamericanos estuvieron sometidos a regmenes militares, los cuales promovieron
polticas caracterizadas por la confrontacin con los grupos opuestos al
sistema, como forma de dominacin y
organizacin social impregnada de un
matiz ideolgico. Ccntroamrica presenta en la proximidad del siglo Xxl un
consistente proceso de desmovilizacin.
reduccin y reconversin de sus fuerzas
armadas, las cuales siguen siendo fuertes
en sus respectivos contextos. pero lo
importante es la reorientacin que han
tenido. As, ese sector se ha involucrado
en el inicio de una nueva etapa en el
desarrollo nacional y regional.

c.. Integracin
Superada la primera etapa de la pacificacin, desde Esquipulas 11 hasta la
Cumbre Presidencial de Antigua,
Guatemala. en 1990, Centroumrica se
propuso iniciar un proceso de integracin
con objetivos claros en un lapso de 15
aos. La creacin del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA) en

199l. posibilit un sallo cualitativoen Jos

procesos de integracin entre los actores
y agentes econmico-sociales. El comercio interregional y las inversiones se

han incrementado sustancialmente. SIII

embargo, lo ms importante del proceso
integracionista ha sido que Ccntroamrica negocie y dialogue en bloque con
los principales actores internacionales,
con el propsito de facilitar una mejor
insercin en el comercio mundial.

D.- Incremento de la pobreza

Pese a los fructferos avances de la
democracia centroamericana. aproximadamente el 70 % de su poblacin vive
bajo la lnea de pobreza. El analfabcr ismo. la carencia de salud y la
iniquidad afectan a un importante
porcentaje de la poblacin, El proceso
de transicin centroamericano ha marcado el desarrollo como nica alternativa
para fomentar el progreso humano. la
consolidacin de la paz y la democracia.
As, los retos son resolver las demandas
de pobreza incrementadas por los
efectos de los desastres naturales.
combatir la iniquidad, construir nuevos
espacios para el desarrollo y la seguridad
de las personas.

E.- Reconocimiento internacional

Centroamrica busca que el fortalecimiento democrtico sea reconocido
ms all de sus fronteras, mediante la
creacin de acuerdos regionales e
internacionales. En esa orientacin se
perfila la Alianza para el Desarrollo
Sostenible de Centroamrica y el apoyo

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f
c
a
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y
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o

68

ROGELlO RAMOS MARTNEZ

dial actual, con algunas pocas excepciones, se percibe un bajo grado de

amenaza en el mbito de la defensa y
un alto grado de riesgo, amenaza y
vulnerabilidad en el mbito de la seguridad.
Las nuevas amenazas seran el resultado
de la inestabilidad poltica; la carencia
de cohesin nacional; el crecimiento de
la poblacin; la escasez de recursos hdricos;las dificultadesreligiosas,raciales
y tnicas; la destruccin del medio
ambiente. la biodiversidad y los recursos
naturales; el crecimiento econmico; las
enfermedades nuevas y recurrentes,
microorganismos inmunes; el cambio de
la naturaleza del trabajo: la carencia de
lderes capaces de lomar decisiones ade:cuadas; el envejecimiento de las centrales nucleares; el terrorismo y la accin
del crimen organizado, en especial la
narcoactividad y el trfico ilegal de
armas y personas.

Esas amenazas tendran una primaca

en los aspectos de seguridad. La respuesta y la resolucin a esos desafos
requeriran de un alto componente
poltico y de cooperacin, una fuerte
dimensin socioeconmica y una menor
accin militar.
Pese a que en el mbito de la defensa
existen algunos litigios y reclamos
territoriales, la tendencia los enmarca en
la bsqueda de soluciones negociadas.
En el nuevo contexto el nfasis y las
prioridades son diferentes segn los

pases, pero se percibe un inters esencial: la democracia, la integracin y la

superacin de la pobreza. Los temas de
defensa y seguridad estaran relacionados con los procesos de globalizacin.
los cuales a su vez estaran relacionados
estrechamente con la poltica exterior,
la insercin internacional. la poltica de
defensa y seguridad nacionales.
Las cinco tendencias reseadas para Ccntroamrica se expresaran en forma simultnea en el proceso de transnacionalizacin, en el cual las variables
internas e internacionales actan a la vez
en cada sistema poltico establecido a
ritmos diferentes, siendo necesaria la
construccin de consensos y de marcos
institucionales para enfrentar con mayor
efectividad las amenazas globales, con
el propsito de avanzar por el sendero
del desarrollo y de la prnsperidad.
V.- Desarrollo de las principales

amenazas que afectaran la

seguridad global en el siglo XXI

1. - Incremento demogrfico
La poblacin mundial actual se aproxima a los 6,000 millones y crece a un
ritmo anual aproximado de 1.6 %.
Anualmente nacen 90 millones de
personas y se prev que para el 2030
hahra 10,000 millones de habitantes. No
se ha determinado si se podran satisfacer las necesidades de esa poblacin sin
disturbios econmicos, polticos o am-

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IHUCA

bientales, El mayor crecimiento existe

en las poblaciones urbanas. en especial
en los pases en vas de desarrollo. donde
los habitantes tienen menos recursos.
Ese tipo de poblacin se quintuplic entre
1950 y 1990, alcanzando 1500 millones;
la ONU prev que para el 2025 crecer
a 4,400 millones.

2.- Escasez del recurso hdrico

La escasez de agua. en especial potable.

se ha incrementado en diferentes zonas
del mundo debido a un tratamiento
inadecuado de los desechos. al cultivo
desproporcionado de las tierras marginales, a tala de rboles. al crecimiento
poblacional y urbanstico. La escasez de
ese recurso ha comenzado a producir
problemas en la salud. grandes sequas
que afectan la produccin agrcola.
hambrunas y, en algunas regiones,
conflictos entre personas y grupos.
3. - Incremento de los niveles de
pobreza
El estndar de vida entre ricos y pobres
tiende a ampliarse y agudizarse. La
brecha en el ingreso per copita entre
los pases industrializados y los pases
en desarrollo pas de US $700 en 1960
a US $15,400 en 1993. Estadsticas del
Banco Mundial indicaron que el ingreso
per copita promedio, excepto el de
China y la India, decay 1.1, 'fe entre
1996 y 1994. Segn datos del UNDP
90 pases estaban mejor econmicamente en 1986, que en 1996. En 1997
el valor neto de las 358 personas ms

ricas del mundo era igual al ingreso

combinado del 45 % ms pobre de la
poblacin mundial. El incremento de la
brecha entre pobres y ricos estara repercutiendo en el aumento de las
migraciones y de la ingobemabilidad.
situacin que podra alentar contra los
pases de mayor poder econmico y
poltico. Sin embargo, el problema se
estara transformando en un asunto de
carcter transnacional.
4, - Problemtica de las

enfermedades
Las enfermedades nuevas, las rccurrentes y los microorganismos inmunes
se habran incrementado por causa de
las migraciones masivas y el aumento
tic los viajes internacionales. posibilitando
un mayor y rpido contagio. El empleo
indiscriminado de antibiticos habra
producido microorganismos resistentes.
La problemtica de las enfermedades
podra considerarse como un asunto de
seguridad nacional, debido a que la
amenaza del terrorismo biolgico est
presente por la facilidad de viajar
rpidamente de un entorno a otro.

5. - Carencia de liderazgo
La capacidad de tomar decisiones
tiende a estancarse conforme los problemas se globuliz an, aumenta su
complejidad. In inseguridad y los riesgos.
Se aprecia un incremento en la necesidad de tomar decisiones congruentes.
con acciones concretas y efectivas en

ROGELJO RAMOS MARTfNEZ

el mbito global. La globalizacin, la

complejidad, la cantidad y frecuencia de
diferentes casos parece superar la
capacidad de conocer y decidir. El desarrollo de capacidades para la formulacin de conceptos y la comunicacin
tiende a no satisfacer los requerimientos
de un entorno caracterizado por una
complejidad en ascenso.

6. Deterioro ambiental
El crecimiento econmico y demogrfico habra incrementado el deterioro de
la calidad ambiental y los recursos
naturales. Entre mayor es la concentracin de los grupos poblacionales y el
crecimiento econmico, mayores son
los problemas ambientales, destacando
: la emisin de carbono como un problema
de largo plazo. Sin embargo, el desarrollo
econmico es indispensable para la satisfaccin de las necesidades humanas.
Pese a decisiones erradas tomadas por
muchos expertos gubernamentales,
acuerdos como el Protocolo de Montreal
y el Pacto de Viena, han facilitado un
mejor control de la contaminacin
producida por el auge econmico.

7. - Crecimiento econmico
El progreso econmico genera resultados positivos y negativos. Entre los
aspectos positivos se indica, entre otros,
un mejor nivel de vida de los habitantes
del planeta, el surgimiento de nuevas
relaciones comerciales, mejores empleos
y cambios en la naturaleza del trabajo.
Entre los resultados negativos se asocia
un mayor desempleo, los disturbios

polticos, las divergencias comerciales,

el deterioro ambiental, las migraciones
en busca de mejores niveles de vida, la
desigualdad en la distribucin de la
riqueza y el desplazamiento tecnolgico.
Empero, el desarrollo econmico sigue
siendo necesario para el bienestar de la
humanidad. Los desaciertos seran
originados por la poca planificacin y por
la irracionalidad que en muchas etapas
muestra el comportamiento humano.

8. Naturaleza del trabajo

Las fuerzas laborales de la mayora de
los pases estaran sufriendo cambios,
generando distintos niveles de empleo,
subempleo y desempleo. En ese sentido
incidiranla globalizacinde los negocios,
los convenios de intercambio comercial,
el envejecimiento de la poblacin y el
mejoramiento de la productividad.
Mientras que el sector de servicios
estara desplazando al manufacturero, la
cantidad de personas jubiladas estara
creciendo en proporcin a la poblacin
econmicamente activa, lo cual podra
afectar a los trabajadores del futuro mediante el desplazamiento de la fuerza
laboral con poca capacitacin, en pases
sin preparacin para utilizar tecnologas
avanzadas, abriendo espacios para la
ingobernabilidad. La carencia de
capacitacin y posibilidades de acceso
al trabajo divide a la fuerza laboral en
capaces e incapaces para desarrollar
tareas bien remuneradas. Esa coyuntura
abre la interrogante de cules seran las
soluciones satisfactorias al problema del
incremento de la ociosidad y el subempleo.

REVISTA 1)1-: ADM[N[STRAC[(IN rllBllCA

9. - Centrales nucleares
Las centrales nucleares destacadas en
diferentes partes del planeta estn
envejeciendo. El vencimiento de su
perodo til implicara desmantelarlas y
acondicionar el lugar para darle un

nuevo uso. Se prev que para el 2010

tendran que ser desmanteladas 300
plantas nucleares en el mundo. Empero,
las tcnicas para ese trabajo no son las
mejores. motivo por el cual habra que
almacenar material radiactivo durante un
lapso largo, siendo indispensable dotarlos
de una eficiente seguridad para evitar
su hurto, catstrofes y su utilizacin
ilcita.
10. Terrorismo

La proliferacin del terrorismo sera

facilitada por la fabricacin y empleo de
explosivos convencionales. armas
qumicas. los virus de las computadoras,
las armas nucleares y biolgicas. El
trfico de material nuclear estara
creciendo aceleradamente. El terrorismo
tambin operara asociado con el crimen
organizado global. Las armas biolgicas
del futuro apuntaran a personas con
caractersticas genticas especificas. el
posible incremento del terrorismo por
Internet introducira la necesidad dc
crear "policas cibernticos".

JI.. Conflictos religiosos, tnicos y

raciales
Las dificultades religiosas. tnicas y
raciales habran disminuidu despus de

71

la guerra fra. Sin embargo. han surgido

con un vigor renovado como causas
derivadas de las luchas armadas y las
divergencias ideolgicas. Segun el
Instituto Mundial para la Investigacin
de la Economa del Desarrollo, Universidad de las Naciones Unidas. entre 1987
y 1997 la cantidad de crisis humanitarias
se increment de un promedio anual de
20-25 a 65-70. Datos del Comit de las
Naciones Unidas para los Refugiados
sealaron que una de cada 17 personas
es un refugiado. Las migraciones internas e internacionales provocaran conflictos polticos y econmicos. Los extremistas podran concentrar la atencin
de los medios mediante la violencia y
grupos reducidos usaran misiles, virus
informticos. armas qumicas y biolgicas para generar efectos dainos en
los grupos de personas y en los medios.

J2. Tecnologa informtica

El desarrollo de la tecnologa de la
informacin ha resultado promisorio y a
la vez peligroso. Internet creci rpidamente. haciendo que el espacio ciberntico interactivo se convirtiera en algo
novedoso y sin precedentes para la
humanidad. Sin emhargo, ese avance
tecnolgico estara siendo aprovechado
para la realizacin de importantes fraudes informticos y para agilizar la ejecucin de otras acciones delictivas
organizadas. generando rpidas y cuantiosas ganancias. Posibles alteraciones
de las redes informticas podran conducir amenazas criminales en forma gil

12

ROGELlO RAMOS MARTfNEZ

y prctica, sin dej ar rastre s de los

responsables quienes provocaran serias

catstrofes e importantes retos para los

organismos de inteligencia y anlisis
avanzados.
13. Crimen organizado
La criminalidad organizada estaraentre
las mayores amenazas del globo
terrqueo. Los dineros generados por la
narcoactividad y otras actividades ilcitas
estaran facilitando al crimen organizado

la introduccin de nuevas tcnicas para

producir mayores ganancias, abarcando

desde el fraude informtico hasta el

trficode armas y rgaoos humanos. El
potencial de crecimiento del crimen
organizado,facilitadopor la acumulacin
de grandes sumas de circulante y su
posible asociacin con el terrorismo,
incrementara su cap acid ad de operar
con un a lto gra do de v iolenc ia y

peligrosidad.
VI.Bsqueda de soluciones a la
problemti ca global de seguridad

La imp lantacin de sistemas educativos

apropiados a la coyuntura actual, pro-

yectos de investigacin bien diseados

y encauzados, la cooperacin de organizaciones especializadas en fomenta r
la produccin de bienes de consumo y
la instauraci n de prog ramas de crdito ,
podran con trib uir a solventar las amenazas protagonizadas por el crecimiento
de mogrfico, el c ua l tiende a incrementar las amenazas, especialmente en

algunas regiones sobrepobladas.

Las polticas deconservacin no habrtan
introducido los incentivos necesarios
para compensar los daos prodocidos
por las actividades que fomentan el
desarrollo socioecon6mieo. Entre otras

co nsecue nc ias, e l det erioro de los

mantos acuferos requerira de una
interve ncin manco munada del secto r
privado y estatal en la bsqueda de
solucio nes concerta das y ajustadas a la
rea lida d de cad a regi n. en espe cial
establecer controles y polticas de mayor

efectividad en prcticas agrcolas y

racin y coordinacin de esfuerzos entre

forestales. La celebracin de acuerdos

y con ve nios inte rnac iona les y su
cumplimiento se percibe indispensable

los actores se concibe indispensable para

contrarrestar las amen azas de carcter

naturales.

En el proceso globalizador la coope-

para la proteccin de los recursos

poltico. econmico, de seguridad y

defensa, Buscando soluciones adecua-

Adherido a los estragos que producen

das e identificando cursos de accin

pertine ntes. se podra avanza r hacia un
desarrollo con paz, justicia social y mayor

las sequas. las hambrunas y la exclusin

social manifiestas en la ampliac in de
la brecha entre ricos y pobres, los

seguridad global.

probl emas de seg uridad tienden a

REVISTA nr: AnMfNrSTRM"rN P(IRUCA

agravarse por el surgimiento de otras

amenazas contra la gobernahilidad
global. Pese a los esfuerzos para paliar
la situacin mediante programas
crediticios, asistencia tcnica y el desarrollo de rnicroempresas no se ha erradicado la problemtica. Se requerira
fortale-cer los programas educativos.
instaurar otros, facilitar oportunidades a
los jvenes en el acceso l la educacin,
dotarlos de nuevas tecnologas y
diversificar los mbitos de estudio para
superar los obstculos.
La problemtica de las eofermedades
afecta la salud, la vida, el ingreso familiar,
las oportunidades de superacin,
distorsiona los procesos productivos y
afecta el rendimiento esperado. La creacin de una red mundial de vigilancia
epidemiolgica, programas de vacunacin masiva, construccin de clnicas,
ampliacin de la atencin mdica en las
comunidades recnditas, el desarrollo de
programas de investigacin, tratamiento
y prevencin de nuevas enfermedades
y una mayor cooperacin de los actores
con poder econmico y poltico, podran
favorecer los ndices de salud planetaria.
La cooperacin de organizaciones
especializadas en pases desarrollados,
la implantacin de crditos, asistencia e
intercambio de informacin contribuira
a mejorar la calidad de vida en las naciones pobres.
Los estndares de vida estaran relacionados con la capacidad para tomar

7.J

decisiones. lo cual J Sil vez estara asociado con los sistemas de educacin y
programas de capacitacin profesional.
En ese sentido la toma de decisiones
conlleva la introduccin e integracin de
mtodos en las diferentes situaciones
sociales. pohticas y econmicas, con el
propsito de obtener resultados cristalinos y efectivos.
Oportunas y eficientes capacidades de
liderazgo seran importantes para
encauzar los diferentes quehaceres
humanos; entre otros, la detencin de la
destruccin del medio y la contaminacin
del ambiente requerira la creacin de
nuevas polticas. dotacin de tecnologas
ecolgicas, programas de proteccin e
involucrar a las comunidades para que
velen por su cumplimiento. La unificacin y aplicacin de medidas internacionales, tales como el reciclaje y la reutilizacin de ciertas materias, podran
contribuir a detener y reemplazar el agotamiento acelerado de los recursos
naturales. Investigaciones cientficas y
econmicas coadyuvaran en la fijacin
de niveles de contaminantes que podra
admitir el medio.
El proceso de transnacionalizacin
tiende a acelerar las variables res ponsables del crecimiento econmico, el
cual se aprecia indispensable para la
solucin de la problemtica glohal que
aqueja a la humanidad. La disyuntiva
estribara en encontrar los mecanismos

74

ROGEUO RAMOS MARTINEZ

o las vas apropiadas para que ese

crecimiento beneficie a las mayoras y
no se convierta en un factor de incremento de la pobreza y de exclusin
social, el cual facilite disturbios
sociopolicos. como parece estar
sucediendo en el desarrollo de algunas
economas. El desarrollo econmico
tendra que introducir estrictas polticas
encaminadas a la proteccin de la
conservacin de diversos aspectos
ecolgicos, establecer sanciones y
lograr equilibrios en la utilizacin de las
fuentes energticas,

punto de vencer su perodo til. La

amenaza de los materiales radiactivos
ha sido enfrentada con poca atencin.
pero son conocidos los desastres
provocados por varias plantas nucleares
en algunas reglones del planeta. No
existe mucho avance en los programas
de reciclaje, destruccin de materiales
radiactivos peligrosos e eliminacin de
la contaminacin que producen, pero las
grandes potencias tendran que
emplearse a fondo para erradicar ese
peligro que se cierne contra la
humanidad.

El trabajo est introduciendo cambios en

su naturaleza, 10 cual hace imperiosa la

Aunado al envejecimiento de las

centrales nucleares. el terrorismo seria
una de las amenazas globales para la
cual tendran que ajustarse las leyes que
nonncn los almacenamientos de materiales nucleares, biolgicos y qurnicos.
Los especialistas sealan que los fondos
destinados al combate de los diferentes
actos terroristas deberan duplicarse. La
coordinacin y la cooperacin entre las
organizaciones especializadas y los pases. mediante informaciones y castigo
a los terroristas, sera responsabilidad de
los gobiernos. Tambin lo sera aplicar
programas educativos. planear. aunar
esfuerzos. organizar foros. implantar
nuevas tecnologas y constituir estructuras regionales para confrontar las
amenazas.

necesidad de aplicar tecnologas de

informacin y de comunicacin
apropiadas a las exigencias de la poca,
con 61 propsito de mejorar la
productividad. La exportacin y la
implantacin de prcticas, conocimientos empleados en los pases desarrollados,subsidios pblicos, el desarrollo
de tecnologas de aprendizaje e informticas y la formacin de redes para
medir la oferta y la demanda laboral
entre pases, podran ayudar a erradicar
los ndices de desempleo, subempleo y
mejorar la calidad y di versidad del
trabajo.

El envejecimiento de las centrales

nucleares supone un creciente peligro
para la seguridad de la humanidad. Se
considera imperiosa la necesidad de
abrir un programa universal dotado de
suficientes recursos y tcnicas destinadas al desmantelamiento de plantas a

Muchas amenazas a la seguridad

emanan de conflictos tnicos, religiosos
y raciales. Su prevencin permitira que
los grupos poblacionales dialoguen y
encuentren soluciones negociadas. La

REVISTA UE A[)~I1NIST~\C!('\; I'L'RIKA

promocin de los derechos humanos, la

dignidad humana. el incremento de los
subsidios. la enseanza de valores y la
tolerancia a temprana edad contriburan a formar ciudadanos ecunimes. La
participacin de grupos disidentes afectados por la violencia y sistemas polticos
dismiles con su pensamiento en actividades y programas de erradicacin de
conflictos, constituira un punto de solucin importante. La existencia de tribunales penales internacionales capacitados para sancionar a los delincuentes
responsables de actos de violencia
graves, sera fundamental para amortiguar la problemtica.

La celebracin de acuerdos internacionales para la prevencin, captura y

castigo de los delincuentes informticos
evitara actos criminales de rnayor envcrgadura. La propagacin de conductas
de tica y valores humanos por los
diferentes canales informticos.Ia capacitacin apropiada y oportuna, la
elaboracin de leyes y la creacin de UIl
tribunal internacional podra disminuir
esos delitos. El establecimiento de prcsupuestos, programas de capacitacin y la
realizacin de foros tambin aportaran
soluciones a la problemtica.
Existe poca coordinacin internacional
para combatir el crimen organizado.
motivo por el cual delitos como la
narcoactividad generan procesos
complejos que corroen las capacidades
estatales y dificultan, como producto de

75

la corrupcin, una insercin internacional

eficiente y un proceso transparente de
construccin dcmocnitica y de economas COII cqu librios macro-econmicos
estables.
El terrorismo y la proliferacin del trfico
ilegal de armas advienen la necesidad
de encontrar formas concertadas para
detenerlos. La violencia. el desarrollo de
formas de bandolerismo y de grupos
armados se fortalece por la facilidad
en el acceso a diferentes tipos de armas.
La adopcin de un cdigo internacional
de conducta para la transferencia de
urmas y una mejor coordinacin. podra
transformarse en UIl instrumento primordial para favorecer la estabilidad
mundial.
La consolidacin de los modelos polticos
democrticos y la estabilidad social. el
fortalecimiento en la solucin de los
diferentes problemas de seguridad, el
tratamiento mesurado y equilibrado de
los recursos naturales, el desarrollo de
programas de libre comercio y una
distribucin ms equitativa, el ajuste de
los sistemas laborales a las nuevas
formas de produccin, la implantacin
de reestructuraciones eficaces en el
funcionamiento del sistema judicial y
educativo y la creacin de espacios
apropiados para favorecer Ull dilogo
social, representaran retos globales
importantes de considerar en la seguridad nacional de las naciones.

La seguridad nacional en un mundo

globalizante
Benjamn Ohm Hcnunde:

uando nos referimos a la seguridad, estamos enfocando los

fines esenciales que debe alcanzar el

bien comn, "el bienestar general y la

seguridad integral" de una nacin, que

La doctrina de seguridad nacional tiene

que ver con la imposicin de una estrategia de seguridad nacional para salvaguardar los objetivos y los intereses
nacionales.

satisfaga en forma adecuada y oportuna

las necesidades bsicas. su supervivencia. intereses colectivos. as como

la soberana e independencia de un
Estado; pero tambin cuando hablamos

de seguridad nacional nos referimos a

una doctrina de seguridad. En este
sentido conviene diferenciar la seguridad

nacional de la doctrina de seguridad

nacional. La seguridad nacional. aunque
existen diferentes conceptos, podra
definirse como (segn lecturas
escogidas del Colegio de Defensa
Nacional de Honduras) "el grado relativo
de garanta que, a travs de acciones
polticas, econmicas y militares, un
Estado puede proporcionar, en una
determinada poca. a la nacin que
jurisdicciona, para la consecucin y
salvaguarda de los objetivos nacionales
a pesar de los antagonismos internos o
externos, existentes o previsibles",

Ambas han tenido un protagonismo marcado durante el enfrentamiento en la

bipolaridad, eran parte de una estrategia
nacional, defensa y desarrollo interno;
sin embargo, esta estrategia fue irnpuesta como una "doctrina de seguridad
nacional" que tuvo que ver mucho con
el autoritarismo, excesiva concentracin de poder. la impunidad. intolerancia.
etctera: situacin que marc fuertes diferencias polticas. econmicas y sociales.

Visin de la seguridad nacional

postguerra fra
Con la disolucin del comunismo en
Europa Oriental, la cada del muro de
Berln y los cambios de la poltica en la
Unin Sovitica, nace un nuevo orden
mundial que da origen a replantear las
agendas de seguridad de los estados.

.. Subjefe de Coatraintcligencia de la Direccin de Inteligencia de las Fuerzas Armadas de Honduras

78

BENJAMfN OLIVA HFRNNDEZ

La conceptualizacin de la seguridad
nacional es mucho ms amplia que en
la guerra fria; surge un nuevo ambiente
internacional aparentemente sin amenazas militares a la seguridad fsica de los
estados; nacen y se han puesto de moda
muchos vocablos utilizados por socilogos y analistas, conceptos que son parte
integrante de la seguridad nacional, tales
como: la seguridad de las personas y de
los bienes, la seguridad jurdica. la seguridad alimentaria. la seguridad ecol gica.Ia seguridad colectiva. la seguridad
democrtica y la seguridad ciudadana.
La seguridad ciud adan a es un concepto
mu y bien elaborado que rene en s
mismo las cualidades)' condicione s de
s eguridad indi vidual y colectiva.
" incorpora la garanta de respeto a los
dere chos humanos, civiles y polti cos.
que son en ltima instancia los deberes
de una ciudadana comprometida con la
democracia y el desarrollo estable y
equitativo para hombres y mujeres. La
bsqueda de la seguridad ciudadana, es
necesaria para el de sarrollo humano
sostenible" .
Estos conceptos . ciertamente se circun scriben a nacin-Estado en particular, pero el surg imie nto de nu evos
paradigmas sociales regionales requiere
de anli sis profundo par a lograr los
mejores derroteros en beneficio del bien
comn, en particular el conjunto de
acontecimientos econmicos y polticos

realizados en las ltimas dcadas, e n los

mbitos regional e intern aci ona l son
esquemas que dan ori gen a nuevas
conceptualizaciones de la segurid ad regional.
Centroam rica ha v ivido un proceso
dialctico con el mundo; ha venido defin iendo su propio parad igma, caracteriz nd ose por ce ntra r el propsito y
objetivo del bien comn en la persona
humana.
As se de fi ne el nuevo concepto de
seguridad democr tica re gional. E l
Tratado Marco de Seguridad Democrtica de los pases centroamerican os, en
su artculo 10 seala "El model o centroamericano de seguridad dem ocrti ca
se basa en la dem ocracia y e l fortalecimiento de sus instituciones y el Es tado
de derecho. El modelo centroamericano
de seguridad democrtic a tiene su razn
de ser en el respeto. promoci n y tutela
de los derechos humanos. por 10que sus
dispos iciones garanti zan la seguridad de
los est ado s centroamericano s y sus ha bitant es, mediante la creacin de condicione s que permitan el desarrollo personal, familia r. social. en paz , libertad y
demo cracia. Se suste nta en el fortaleci miento del pod er ci vil. el pluralismo
poltico, la libertad econmica. la su pcracin de la pobre za, la promocin del
desarrollo soste nible, la proteccin del
c onsumidor. el medio ambie nte. el
patrimonio cultural. Por otro lado. la

e
s
o
n
s
s
-

flENIAM(N OLIVA UERNNtl EZ

inters mund ial. contine ntal y regi onal.

Situ aci ones como la degradaci n de la
tierr a y los bosq ues trop icales constituyen proble mas de riesgo para el futuro. son factores que contrib uirn a la
crisis ambiental global. la cual puede
llegar a ser ca usa de " guerras de agua
del futuro" y otras co nsec uenci as regio nales de implicacin internacional. no
so la me n te de d a os e n el medi o
ambiente. sino a la integ rida d de las personas y la escasez de rec ursos natu rale s.

Las polticas de seguridad

regionales
La globalizaci n que establ ece el marco
referencial de las nuevas estrategias de
segurida d nacional. co ndicionar los
elementos para la formulacin de una
c on ~epc i n e stratgic a que busque y
solucione las crisis y amenazas que se
estn generando en el nuevo o rde n
mundial . En este sentido, antes de seguir
abordando el lema. hagamos un acto de
reflexin . hacindonos la siguiente
pregunta: A quin beneficia la globalizacin?, objetivamente. sin hacer uso
de tanto sofisma co n que los precursores
de esta megatend encia lo explican a toda
la humanidad, es un instrumento del
nuev o orden mundi al que lle va como
objetivo final las actividades econmicas
y. por ende. el fortalec imie nto de los
grandes c apitales de las tran snacionales
que, como cons ec ue ncia, trae un supra
capitalismo co mo base de la economa
mundial.

,Q u pasara ent once s co n los pases

subd esarrollados que tienen siste mas de
economa db iles. co n infraes tructura de
se gurida d mu y frgi l. gobiernos no muy
bien co nso lidados y CO n una eno rme
deud a socia l?

Las po ltic as de se guridad frente a la

globalizaci n, mas que de neutralidad y
ex clusin de l co nflicto global. sera n de
un auto centrarn iento e n torn o a los
intereses regionales a favor de l bienestar
ge nera l de los puebl os. co nsi de rando
co mo un enfoque a lt e rnativo de la
seguridad nacional "el fortalecimiento de
la segurid ad de mocrtica regio nal" . En
tomo a es tos crit erios los pases deben
materializar accio nes en favo r de la
seguridad. tale s como: el fomento de
med idas de co nfia nza y coope rativas
entre las fuerz as de seguridad.I a revisin
y renovaci n del tratado de seguridad
region al , un ra zo nable balanc e de
fuerzas militare s, realizar intercambio de
informacin e ntre los diferentes organismos de inteligencia y fortalecer las
instancias en este ca mpo. participacin
en operaciones militares y polici ales colecti vas, realizar ope raciones de continge nc ia para la ate ncin de de sa stres
natural es y para la con ser vacin del
medi oambiente y una coo peraci n mutua regional co n mir as a contrarrestar
las cri sis y ame nazas del futuro.
La formul aci n de una es tra tegia de
seguridad nacional regional debe asumir

Rf.VISTA [JF AlJl\lINISTRAClr'lN PtIBI ..ICA

los nuevos desafos del siglo XXI. una

estrategia que pueda contrarrestar un
juego de crisis y amenazas contra los
objetivos e intereses nacionales y por lo
tanto de seguridad. Dentro de estas
amenazas se destacan las siguientes:
proliferacin de armas, blanqueo de dinero, narcotrfico, movimientos tnicos.
terrorismo, degradacin del ambiente.

81

migracin masiva y delincuencia comn

y organizada. entre otras.
Finalmente la estrategia de seguridad
nacional debe estar concebida en razn
de delimitar la poltica externa, los
compromisos globales y las capacidades
de las fuerzas de seguridad para su im.
plantacin.

El servicio rumano de informacin hoy:

perspectivas para el siglo XXI

I Servido Rumano de ln tormacien. co nstituyente ese ncial de l

sistema nacional de la de fensa, representa hoy da. a die z aos de su fundacin (el 26 dc marzo de 1990) . la autoridad na cio na l en e l dominio de la
informaci nsecreta del interior. Es decir .
la nica estructura au tnoma es peciuli7.3(1;1 en lu actividad inform.niva y UI'l\.'n1tivu general lJue enfoc a el conjunto de
ame nazas. de o rige n e xteri or o interior,
que pueden afectar o afect an a los sec tares de trascen dencia vita l de la vida
soc ial de Rum ana y tiene. como l ona
de responsabilidad. todo el terri torio
nacinul. En e l contexto de las transformaciones ra dica le s q ue ca m bia ro n
nue stro pa s y los demds pa ses de la
regi n des pus de la ca da de ! comunis mo . no cabe dud a q ue la fr m ula
institucio nal actual y las posibilidades
operacio nales de qu e dis po ne act ualmente el Se rv icio Rum ano de Informaci n representan la fru ctific acin de
ext raordinarios esfuerzos.
Las preocupaciones intensas p or parle
de l pc rco nal ele 1:.1 instituci n. de sun o.
liad as en el mbito ms amplio del mcctl Dm:(;tw de l Sl"n idn Rum ano d e Infl1n3(:in .

nl smo democr tico que se fo rtalec i

gradualm ente en Ru ma nia, h ici ero n
posible el c um plim ie nto del comp lejpro ce so de evolucin de nues tro Scrvi
cio . Proceso que abarc el desen volv
mi ent o s imultneo. en coo rdenudu -.
inrerconcxus. en los planos conceptu al.
oruani zu tivo . de rcl a ciou cs y d r
actua ci n. Por consiguien te. co ns ide ro
que no sera de sprovi sta de significacin .
en el sentido de un profundo co noc imien to de los elementos esen ciales que
c arac teriza n el fu nci o na mie nto del
S.R.1.. la expos icin de algu nas de la'.
conclu sion e s ext radas del sa ld o de l
trabajo ~ ms que necesario . impucst
por el an:Iisis reali sta y responsable dr
las tnms fo nuaciu ncs experi mentada s
por es ta instit uci n en la primera dc ad a
de su ex istencia. Tal gesti n con stituy e
igualmente el nic o fundamento slido
para la iden tificacin, el desarro llo y 1,1
co nc rec in exitosa d e aqu ell a s di recciones de act uac in que axegurarrin.
ln cc s un tcmc ntc y co n rnxi ma d i
c ienci a. el cu mplimiento de 1;ISo tareas
tille. confor me a 1.1 ley. competen :l
nuestra instituci n.

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-

86

COSTIN GEORGESCU

las cuales persigui constantemente la

concrecin de los siguientes objetivos
prioritarios:
Asegurar una estructura equilibrada
y flexible de la institucin, necesaria
tanto para permitir el cumplimiento
de los criterios de funcionalidad en
las relaciones verticales y horizontales con las unidades componentes,
como tambin para la adaptacin del
Servicio, en conjunto, a la dinmica
operativa y a las evoluciones del
cuadro normativo rumano;
Reestructurar, reorientar y optimizar
la actividad de cada unidad perteneciente al S.R.1. con el fin de adaptar
la configuracin de cada unidad componente al contexto operacional;
Promover un sistema eficiente para
gestionar los recursos humanos. En
este sentido se persigui el fin de
realizar una estructura equilibrada de
los efectivos, de mejorar en calidad
la composicin del personal, de
preparar desde el punto de vista
profesional y de manera adecuada a
ste, como tambin de perfeccionar
los actos de decisin a todos los
niveles.

Evoluciones en el plano de
relaciones
El personal y la direccin del S.R.l.
asumieron constantemente la verdad
esencial conforme a la cual la actividad
de un servicio de informacin moderno

no puede ser vcrdaderamcntc eficiente

si faltan mecanismos aseguradores para
una buena colaboracin, dentro de los
parmetros adecuados a cada caso,
tanto con las dems instituciones del
Estado como tambin con estructuras
homlogas de otros pases. Conforme a
la ley, la actividad del S.R.l. est
organizada y coordinada por el Consejo
Supremo de la Defensa del Pas
(CS.A.T.) y est sometida al control del
Parlamento de Rumana.
El Parlamento nomina al Director del
S.R.\., en reunin conjunta de las dos
Cmaras, a la propuesta del Presidente
de Rumana (que es, al mismo tiempo,
el Presidente de C.S.A.T.).
El cese de la funcin del Director del
S.R.l. se hace tambin en una reunin
conjunta del Parlamento, a propuesta del
Presidente de Rumana o a la iniciativa
de por lo menos un tercio del numero
total de los diputados o senadores.
Anualmente o cuando decida el Parlamento,el Directordel Servicio Rumano
de Informacin presenta ante el Parlamento informes sobre el cumplimiento
de las atribuciones que incumben a la
institucin, en conformidad con la ley.
Estos mecanismos de relaciones sellan
la posicin del S.R.1. como institucin
autnoma, en virtud del hecho de que
no tiene una direccin poltica y, por
consiguiente, no est subordinado al
Gobierno.

REVISTA DEADt\.1INlSTRACIN PUBLICA

Con el fin de ejercer el control parlamentario concreto y permanente sobre

la actividad del Servicio Rumano de Informacin, se constituy (en 1993) y
sigue funcionando una Comisin conjunta de la Cmara de Diputados y del
Senado que est monitoreando la actividad de la institucin. Cabe mencionar
que, a lo largo de los aos, las conclusiones obtenidas por la Comisin de las
innumerables revisiones efectuadas por
sus miembros de varias unidades y niveles de la jerarqua del Servicio, revelaron
constantemente la legalidad y la oportunidad de las actividades concretas
desarrolladas por el personal especializado de la institucin.
Al mismo tiempo, el S.R.I., que siempre
actu en el sentido de la optimizacin
de la colaboracin en problemas de
inters comn con las dems estructuras
pertenecientes al sistema nacional de
defensa, orden pblico y seguridad
nacional -el Ministerio de la Defensa
Nacional. el Ministerio del Interior, el
Servicio de Informaciones Exteriores, el
Servicio de Proteccin y Vigilancia, la
estructura informativa del Ministerio de
la Justicia- trasmiti a todas estas
instituciones (con base en protocolos de
colaboracin y en funcin de las
competencias especficas en lo que
concierne la proteccin de la seguridad
nacional) un gran nmero de informaciones de importancia especial para
ser explotadas, completadas y valoradas

a nivel de las respectivas estructuras.

En conformidad con la Ley nmero 141
1992, el S.R.1. puede establecer, con la
aprobacin del Consejo Supremo de la
Defensa del Pas, relaciones con rganos similares extranjeros. Tomando esta
facultad como fundamento y siendo
consciente de que un nmero cada vez
mayor de amenazas se caracterizan por
su diversificacin y globalizacin y, en
consecuencia, no pueden ser controladas
sin la combinacin de los esfuerzos y de
la experiencia de varios rganos similares, el S.R.1. fortaleci sus relaciones
de colaboracin, en varios dominios de
inters, con estructuras homlogas extranjeras, y acentu, con consistencia y
eficacia. las relaciones con los servicios
de estados con democracias fuertes.
Los objetivos perseguidos por el S.R.l..
en el contexto de esta interrelucin, se
subordinaron al imperativo de la
proteccin de la seguridad nacional y, al
mismo tiempo. a la necesidad de
contribuir activamente en la creacin de
un ambiente de seguridad regional y
global-europeo. Asimismo, el S.R.1.
fructific las nuevas aperturas en el
dominio de la cooperacin internacional
para mejorar el proceso continuo de
adaptar la institucin tanto a los principios y las normas de funcionamiento
de un servicio de informacin dentro de
un Estado de derecho, como a la nueva
situacin estratgica en que se encuentra
Rumania, por el ajuste de sus objetivos,

88

COSTIN GEORGESCU

de su organizacin interior y de sus

modalidades de actuacin.
La realidad ya descrita concuerda
totalmente con las opciones fundamentales de poltica exterior de Rumana. Al
mismo tiempo, la participacin del S.R.1.
en la colaboracin internacional demostr el considerable potencial de
accin del que dispone nuestra
institucin en lo que concierne a:
Tener bajo control, en plano interior,
aquellas evoluciones portadoras de
riesgos y de amenazas no militares
que podran poner en peligro no
solamente la seguridad nacional de
Rumana, sino tambin la seguridad
de otros estados;
Consagrar nuestro pas como una
entidad que tiene tanto la vocacin,
como el poder efectivo de ser un polo
de estabilidad absolutamente neceo
sario para mantener el equilibrio no
slo en el Sureste de Europa, sino a
nivel del continente, hecho que
sustenta al Estado rumano en asumir,
a continuacin, semejan le papel.
En virtud de sus competencias legales y
en absoluta convergencia con las
opciones estratgicas de la poltica
exterior del Estado rumano, el S.R.1.
sigue manifestando su apertura hacia la
cooperacin con instituciones similares
extranjeras, especialmente en las
siguientes vas prioritarias:
Combatir la criminalidad econmicofinanciera que afecta al componente

econmico de la seguridad nacional ;

Combatir el terrorismo, la proliferacin de armas de exterminio en masa
y el trfico ilcito de armas.
Es menester subrayar que, en virtud de
la Ley nmero 1411992, el S.R.1. tiene
la facultad de: ejercer actividades
informativas y tcnicas de prevencin y
combate del terrorismo ; efectuar
intervenciones antiterroristas en los
objeti vos atacados u ocupados por los
terroristas con el fin de capturarlos o
aniquilarlos, para poner en libertad a los
rehenes o para restablecer el orden
legal; asegurar la proteccin antiterrorista para los dignatarios rumanos o
extranjeros, como tambin para otras
personas oficiales.
Seguir adaptndose a los reglamentas de la seguridad interior;
Mejorar la instruccin y la dotacin
especial del Servicio.
A la vez, el Servicio Rumano de
Informacin prest atencin especial a
la optimizacin de las relaciones con la
sociedad civil. Conducir la opinin
publica a tomar conciencia del hecho de
que la legalidad de las actividades del
S.R.l. se sitan al nivel de las exigencias
especficas para un estado democrtico
represent el argumento esencial que
determin un mejoramiento notable de
su imagen. Actualmente. el S.R.1.ocupa
una de las primeras cinco posiciones en
los sondeos de opinin sobre la confianza
de la poblacin en los rganos del

REVISTA DEADMINISTRACIN Pl'IlIJCA

Estado. Adems de la manera correcta

adoptada por el S.R.1. para desarrollar
sus actividades fundamentales. la
institucin sigui concediendo importancia especial a las relaciones establecidas
con todos los componentes de la sociedad
civil y acentu mucho ms la tendencia
de ir al encuentro del derecho del ciudadano a la informacin, por la optimizacin de la relacin entre la transparencia y la proteccin de los datos no
destinados a la publicidad y por la
dinamizacin de las relaciones con los
representantes de los medios masivos
de comunicacin. El S.R.1. est apreciando esta acti vidad como una prueba
realista e importante sobre la manera en
que entiende abordar las relaciones con
la sociedad en cuyo beneficio trabaja.
Se ha hecho todo lo posible para que los
problemas planteados por la opinin
pblica mediante organizaciones. asociaciones. medios de comunicacin y
peticiones de los ciudadanos, reciban
respuestas adecuadas y satisfagan efectivamente los intereses de informacin
correcta o de resolucin legal.
PRlNCIPALF},PREOCUPACION&'i
AcruAJ~&'iDELS.R.I.

Lucha contra las amenazas no

militares transnacionales
Al enfocar los fenmenos de esta categora. hemos partido de la constatacin
esencial de que estos estn modelados
por una determinacin compleja, tpica
de la Europa del Sudeste, que constituye

89

una zona de transito o de resonancia secundaria y no una de origen o de adherencia orgnica para la mayora de las
formas de amenazas no militares. Por
otro lado -yen relacin directa con el
estatuto geopoltico de nuestra subregin-, la dinmica de las amenazas no
militares est determinada. en un
momento dado. por la estabilidad de las
sociedades existentes en la zona. por las
evoluciones generales en el dominio econmico. social y poltico (en una palabra.
por la solidez de los estados de la reginl.
lo que. por lo dems, est demostrado
por las realidades contemporneas.
Es obvio que las acciones especficas
del crimen organizado. del terrorismo internacional. del trfico ilcito de substancias prohibidas, etctera proliferan
sobre todo en las sociedades que estn
en vas de transicin, en las primeras
etapas de este proceso. En tal contexto,
las estructuras y las instituciones estatales atraviesan cllas mismas un periodo
de reestructuraciones. de acumulaciones que pueden crear condiciones de
desarrollo a largo plazo. pero que,
naturalmente. a breve plazo disminuyen
la capacidad de oponerse a los grupos
que causan riesgos y amenazas no
militares. En este sentido. cabe destacar
que. particularizando las formas especficas de determinacin de tales fenmenos. la actualidad pone de relieve el
impacto. en este plano. de la prolongada
inestabilidad regional. originada tanto por

COSllN GEORGESCU

la crisis yugoeslava, como tambin por

otros procesos desestructurantes que se
manifiestan en la proximidad
En el enfoque de semejantes manifestaciones, el Estado rumano (e,
implcitamente, el S.R.I.) ha partido de
la conviccin de que es peligroso menospreciar la capacidad de las estructuras criminales de afectar, importante
y explcitamente, la seguridad nacional
mediante la influencia oculta sobre la
dinmicasocial, sobre el funcionamiento
de las estructuras ejecutivas y tambin
mediante el apoyo directo concedido a
algunas organizaciones terroristas aptas
para utilizar mtodos violentos de
afirmacin, a gran escala. Por otro lado,
las institucionesdel Estado rumano,entre
las cuales est la nuestra, actuaron
constantemente -en el marco de las
gestiones de cooperacin exterior- con
el fin de crearse algunas premisas de
desarrollo de estrategias regionales para
combatir los riesgos y las amenazas
transnacionales. Nosotros destacamos
un aspecto evidente, segn nuestra
opinin: el control y el combate de estas
amenazas se pueden realizar nicamente
en ambiente colectivo y homogneo de
seguridad en el continente. Para
concretar este objetivo, consideramos
que hay que admitir el principio del
carcter indivisible de la seguridad en la
Europa Central y del Este. Implcitamente, hay que tener en cuenta con
mxima seriedad los efectos negativos

causados por la existencia de algunas

fracturas geopolticas artificiales (que
individualizan en sentido negativo a la
Europa del Sudeste). Tales fracturas
provocan la acumulacin de las
condiciones de evolucin hacia un
porvenir afectado por tensiones y
desventajas para todos los estados del
continente.
A continuacin nos proponemos resear
las principales formas de manifestacin
de las amenazas no militares transnacionales en y contra Rumana, tal como
resultan de la experiencia acumulada por
el S.R.l.

Criminalidad organizada. Despus de 1989, la sociedad rumana

ha atravesado procesos similares a
los que se desarrollan en la mayora
de los estados de la Europa Central
y del Sudeste. Las etapas del proceso de reforma multidimensional
han originado vulnerabilidades
importantes en el plano social y, en
cierta medida, en el plano institucional, lo que fue susceptible de
favorecer la aparicin de algunas
formas de amenazas no militares. A
los diez aos de la aparicin de esta
categora de amenazas, podemos
considerar que ellas estn identificadas y controladas por las instituciones que tienen competencia en
la problemtica de la seguridad nacional. El anlisis de la casustica

REVISTA DE ADMINISTRACIN plaucA

reciente pone de manifiesto cI hecho

de que, aunque no se formaron
estructuras autctonas que puedan
ser calificadas con el trmino de
"crimen organizado" .Ios ncleos de
esta ndole que actan en Rumana
son "importantes". En el contexto
de las vulnerabilidades interiores de
carcter econmico-social, en nuestro pas se han sealado extensiones
de algunas estructuras criminales del
exterior, que las instituciones competentes del Estado rumano tienen
bajo observacin atenta y constante.
Asimismo, un ohjeto de la preocupacin prioritaria de los rganos
especializados -incluso en el plano
de la colaboracin con estructuras
similares de los pases cooperanteslo constituyen las actividades transnacionales que tienen un alto grado
de peligrosidad, como el trfico de
substancias, materiales y dispositivos
prohibidos, y las que se relacionan
con la creacin y el funcionamiento
de las vas de emigracin ilcita.
Acciones de los ncleos en Rumana de algunas organizaciones
terroristas extranjeras. Nuestro
pas no se enfrenta con el fenmeno
como tal porque no hay grupos
autctonos que se propongan actuar.
sea en territorio nacional. sea tras
las fronteras, como organizaciones
terroristas. A causa de la persistencia de los conflictos armados o

91

de las tensiones de origen tnico.

religioso o ideolgico en cierta,
zonas en unos estados prximos, se
han acentuado las tendencias d"
extensin al nivel global -irnplcitamente en nuestro pas- de una,
estructuras de las organizaciones
extremistas o terroristas. Por ello, el
Estado rumano (y, evidentemente, el
S.R.l.) concede atencin especial a
dicho fenmeno. En consecuencia.
los elementos que integran tales
grupos no despliegan actividades
tpicamente terroristas en nuestro
territorio nacional. pero constituyen
cierto peligro por las acciones desarrolladas con el fin de apoyar financiera y logsticamente a las organizaciones de procedencia, para que
stas realicen sus objetivos generales.
Trfico de substancias, materiales, dispositivos y tecnologas
sometidas al control del destino
final. La valoracin realista de las
informaciones obtenidas demuestra
que las vulnerabilidades estructurales y psicosociales (causadas
sobre todo por dificultades econmicas) que produjeron algunas
translimitaciones de las fronteras no
tuvieron por efeeto la creacin de
vas de traficantes de tales objetos
(especialmente los necesarios a la
fabricacin de las armas nucleares,
qumicas o hiolgicas). Pero la

92

COSTlN GEORGESCU

posicin geogrfica de Rumana y

la tendencia de conexin de los
ncleos delictivos autctonos a las
organizaciones extranjeras asimilables al crimen organizado constituyen factores favorecedores para la
posible existencia de este tipo de
amenaza transnacional relacionado
con el terrorismo. Por ello,el Servicio
Rumano de Informacin ha tenido y
seguir teniendo la obligacin de
actuar con suma firmeza, de manera
preventiva, con el fin de poder identificar con tiempo los riesgos tpicos
del dominio.
Migracin ilcita. Rumana se
confronta con este fenmeno tambin como consecuencia de su posicin geogrfica. Habitualmente,
nuestro pas es considerado por los
emigrantes -y por los miembros de
las redes ilegales (en general,
asociadas al crimen organizado y/o
al terrorismo) que los apoyan- como
un sitio de trnsito o de estacionamiento temporneo, porque el
destino final es, en la casi totalidad
de los casos, la Europa del Oeste.
El Estado rumano se preocupa
constantemente por la prevencin y
el combate de la migracin ilcita,sea
cual sea el destino final de los
emigrantes. El S.R.1. contribuye,
desde el punto de vista informativo,
a este esfuerzo, sobre todo dentro
de su colaboracin con los rganos
competentes en el control de la
frontera estatal.

Impacto de algunos idearios

extremistas. Al enfocar este
fenmeno, el Servicio Rumano de
Informacin ha concedido igual
atencin a los idearios que se
manifiestan por:
Dimensin poltica. Las actividades de
los grupos autctonos partidarios de las
ideas polticas extremistas tuvieron las
coordenadas de la normalidad (tal como
se define este estado en el sistema de
referencia de cualquier sociedad
democrtica). La conclusin general que
se deduce de la evaluacin de los datos
obtenidos es que la persistencia de la
inconsistencia estructural y la audiencia
escasa de estos grupos -de extrema
derecha o de extrema izquierda- no le
confieren un grado sustancial de peligrosidad directa e inmediata en cuanto
a la seguridad nacional. El SR!. prest
atencin a los riesgos causados por el
virtual impacto de las ideas difundidas
por estos grupos entre las categoras
sociales ms vulnerables. Los riesgos
proceden tambin del provecho
propagandstico que sacan de estas
actividades algunos medios que se
proponen bloquear la concrecin de los
intereses de Rumania en el extranjero.
Dimensin tnica. Sobre todo
posteriormente al conflicto de Kosovo
(despus del cual se manifestaron
algunas tendencias autnomas separatistas incluso en otras regiones), se
desarrollaron acciones de elementos y

REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA

grupos de actitudes extremistas. subordinadas a algunas tesis y proyectos cuyo

propsito es el de disminuir los atributos
constitucionales del Estado rumano.
Tales acciones tienen como fin la
manipulacin de algunas categoras de
la poblacin. sobre todo de las minoras
tnicas (en el contexto. cabe mencionar
que, del total de la poblacin del pas el
89% son tnicos rumanos y el JI % son
ciudadanos de otras etnias). Por ser
ajenas a las dominantes psicolgicas del
ambiente social rumano. tales manifestaciones extremistas no tuvieron eco
al nivel de la mayora de la poblacin,
que rechaza los enfoques de este carcter. Tanto las realidades del presente.
como la necesaria digresin histrica
demuestran que el pueblo rumano no
tiene ni vocacin ni tradiciones en cuanto
al extremismo y a la intolerancia. Por
otro lado, la actualidad pone de relieve
el desarrollo conjunto de las actividades
econmico-sociales fundamentales por
parte de los ciudadanos de Rumana,
independientemente de la etnia. Asimismo, la realidad demuestra sin equivocacin que las minoras tnicas han
conservado y cultivan libremente la
lengua materna y la espiritualidad
especfica. Al mismo tiempo, en el plano
poltico-institucional, los ciudadanos
pertenecientes a las minoras tnicas se
hallan presentes en todas las instituciones y estn insertos en todos los
niveles de las estructuras de decisin y
administrativas, con derechos iguales en

93

el conjunto de los mecanismos democrticos.

Prevencin de la manipulacin
indebida de datos protegidos
Acciones asumidas por el S.R.l.
en cuanto a la proteccin de
informacin secreta De acuerdo
con sus atribuciones legales, el
Servicio Rumano de Informacin
realiz acciones en cuanto a la
proteccin del secreto dc Estado en
el dominio econmico, financierobancario y tcnico-cientfico. entre
las cuales destaca la configuracin
de un programa marco para la
prevencin de la filtracin de informacin secreta, que fue suministrado
a las personas jurdicas interesadas.
Asimismo. en cooperacin con otras
instituciones, el S.R.!. participa en
la configuracin de algunos proyectos concretos, con el fin de adaptar
el cuadro legislativo e institucional
nacional en la materia a los
estndares usuales en los pases
democrticos.
Proteccin de los sistemas
informticos. En el contexto de las
tendencias actuales cada vez ms
evidentes, el desarrollo de la
sociedad inforrnucional a escala
global que conlleva la perspectiva de
la extensin significativa de redes y
servicios inforrnticos en las

COSTIN GEORGESCU

institucionesdel Estado rumano y en

otros sitios donde se acumulan datos
secretos o no destinados al pblico,
hemos tenido en cuenta el objetivo
de la prevencin y del combate de
los riesgos causados por las
eventuales vulnerabilidades frente a
las agresiones de ndole informtica.
De manera corriente, el S.R.l.
concede atencin a las preocupaciones por el acceso no autorizado
a las bases de datos -sobre todo
pertenecientes al dominio financiero-bancario- por personas o
grupos de inters. Este virtual acceso
podra tener como efecto la
recoleccin y la transmisin de
informacin secreta, la modificacin
y la destruccin de la misma por la
creacin y propagacin de virus
informticos.
PRIORIDADES DE ACTUACINDEL
S.R.I.EN LAPERSPECTIVA DELSIGW
XXI
En el anlisis del contexto geopoltico y
de seguridad internacional, caracterizado por la aceleracin del fenmeno
de globalizacin, el anlisis de los procesos de integracin regional y cooperacin interregional pone de manifiesto
que el peligro de un conflicto capital se
ha reducido sustancialmente. Por otro
lado, las evoluciones recientes -rnaterializadas en la perpetuacin y en la
cronicidad de numerosas crisis localesson susceptibles de ampliar el riesgo del

desarrollo de conflictos militares

regionales, en las condiciones de la
persistencia de fuentes de tensin,
capaces de estimular la consolidacin de
tendencias separatistas, secesionistas o
anrquicas. Desde esta perspectiva,
consideramos que los principales
factores de riesgo contra el ambiente de
estabilidad, con implicaciones sobre el
proceso de realizar la seguridad global,
son:
La persistencia, a nivel regional y
subregional, de situaciones conflictivas con alto potencial de propagacin, como tambin de algunas
acumulaciones significativas de
fuerzas y tcnicas de combate que
pueden contribuir al exacerbamiento
de tensiones latentes o manifiestas;
La proliferacin y la diseminacinsin
control de tecnologas y materiales

nucleares, de medios de exterminio

en masa, de armamentos y de otros
medios letales no convencionales;
La expansin de las redes y de las
actividades terroristas-extremistas y
del crimen organizado transnacional
(criminalidad econmico-financiera,
trfico ilcito de personas, de drogas,
de materiales radioactivos y estratgicos, de armamento y municiones,
etctera);
El aumento del potencial y de la
agresividad de las acciones contra

REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

las infraestructuras informticas, del

terrorismo ciberntico (el acceso no
autorizado a las bases de datos- sobre todo del dominio econmico-financiero- por personas o por grupos
de inters, la recoleccin o la transmisin de informacin secreta, la
alteracin de las caractersticas de
la misma, la difusin de virus informticos' etctera);
El deterioro del medio ambiente por
la violacin de las normas ecolgicas
y por la existencia de objetos de alto
grado de riesgo en la proximidad de
las fronteras nacionales;
Tendencias y acciones que pueden
perjudicar a las instituciones
democrticas del Estado o acciones
que fomentan el separatismo, la
xenofobia, el nacionalismo agresivo
o que provocan conflictos intertnicos;
La limitacin de la capacidad de los
estados de la regin para gestionar
recursos y sectores estratgicos de
tipo econmico-financiero o militar
destinados a la prevencin y al
combate de algunas fuentes de
riesgo ya mencionadas.
En este contexto, las gestiones del
S.R.l. para definir sus propias orientaciones estratgicas -basadas en la
fuente doctrinal de la "Estrategia de

95

seguridad de Rumania"- subordinadas

a la exigencia de defender la seguridad
nacional y tambin a la necesidad de
contribuir activamente a la creacin de
un ambiente de seguridad regional y
global-europeo han tenido permanentemente en cuenta los objetivos de la
poltica interior y de la poltica exterior
del Estado rumano: una sociedad
democrtica, una economa de mercado
funcional e integracin en las estructuras
polticas, militares y econmicas que
definen el espacio euroatlntico. En
consecuencia, las prioridades de
actuacin del S.R.I., estructuradas y
jerarquizadas con base al anlisis
permanente de la dinmica actual y de
la perspectiva del contexto operacional
interior, como tambin de los riesgos y
de las amenazas en el plano regional
tienen como fin el aumento constante
de la capacidad de nuestra institucin
para cumplir, con suma eficiencia, con
las atribuciones que le corresponden por
ley.
Consideramos que. por la materializacin de sus prioridades de actuacin,
nuestro Servicio seguir contribuyendo,
como hasta hoy, no slo a la realizacin
de la seguridad nacional en sus dimensiones interiores, sino tambin a la
perpetuacin de la realidad conforme a
la cual Rumana tiene tanto la vocacin,
como la capacidad efecti va de continuar
siendo un polo de estabilidad absolutamente necesario para mantener el

COSTlN GEORGESCU

equilibrio en el sudeste de Europa y en

todo el continente. Por ello. nuestro pas

asume semejante papel tambin en el

porvenir.

El estudio de la seguridad nacional y la

inteligencia en Mxico
Jos Luis Caldern Arozqueta
Enrique Salgado Garza *

xisten varias razones por las que

el estudio de la seguridad nacional
y la inteligencia en Mxico ha sido
relativamente complejo. Una de las
principales es el alto grado de politizacin
que conlleva el tema de la seguridad
nacional. Por razones polticas y culturales, Mxico ha reproducido percepciones de seguridad nacional que
prctica y tericamente han tendido y
tienden a confundir los conceptos de
Estado, gobierno y Estado-nacin. El
resultado ha provocado desconcierto
dentro de la perspectiva de seguridad
nacional en la que suele mezclarse al
inters del gobierno con el inters del
Estado o con el inters nacional. Independientemente de las implicaciones
conceptuales, el resultado de este fenmeno ha sido la politizacin inherente en
todo lo referente a la seguridad nacional
mexicana que dificulta el predominio de
una perspectiva neutral y objetiva con
la cual analizar la seguridad del pas.

Otra limitacin ha sido el alto grado de

abstraccin y visin estratgica que se
requiere para abordar el tema de la
seguridad nacional. Por un lado, se requiere de habilidad analtica capaz de
entender conceptos como seguridad,
amenaza. riesgo o vulnerabilidad y aplicarlos al caso de una nacin especfica.
Por otro lado, es necesario tener una
visin estratgica lo suficientemente
amplia para poder evaluar y definir la
situacin de un pas en trminos de
seguridad nacional. Tal visin debe estar
basada en un profundo conocimiento de
la realidad nacional e internacional que
permita identificar los factores necesarios para obtener y mantener la seguridad nacional en el corto, mediano y
largo plazos.
En cI caso de la inteligencia, la principal
diticultad para el desarrollo de su estudio
ha sido el relativo desinters que ha predominado en cuanto al tema. En contraste con pases donde los sistemas de
inteligencia son materia de estudio en

Jos Luis Caldern Arozqucta es Coordinador Acadmico del Diplomado en Seguridad Nacional y
Estudios Estratgicos del Instituto Nnclonnl de Administracin Pblica Enrique Salgado Garza es maestro
en CiCIICi3 Poltica por ti! Universidad de Brinsh Columbia.

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REVISTA DE ADMINISTRACIN PlJBUCA

mbito civil y al servicio pblico en

general. Por otro lado, algunas universidades han incluido programas acadmicos que directa o indirectamente
ataen a la seguridad nacional. La
Universidad de las Amricas-Puebla, por
ejemplo, ha impartido cursos sobre
seguridad nacional, mientras que el
Instituto Tecnolgico Autnomo de
Mxico imparti en 1993-94 el Diplomado Estudios Estratgicos, que contena
asuntos de seguridad nacional y en el
que participaron Jorge Chen Carpentier,
Osear de Lasse y Rafael Fernndez de
Castro, como coordinador,
En los ltimos 20 aos han surgido una
serie de especialistas relacionados con
el tema; uno de los ms prominentes,
Jos Thiago Cintra, fue una de las
personas ms influyentes en el mbito
de los estudios sobre seguridad nacional
en Mxico y en Amrica Latina, fundando la escuela de poder nacionaldesarrollo. A finales de la dcada de
los 80, Thiago Cintra y Luis HerreraLasso fundaron el Centro Latinoamericano de Estudios Estratgicos, del cual
surgen importantes artculos y ensayos
y sobre todo se organizan mesas de
trabajo permanentes a las cuales asisten
interesados y conocedores del tema
incluyendo personal militar, naval,
miembros de la agencia mexicana de
inteligencia para la seguridad nacional y
acadmicos. Quiz sta haya sido la
primera manifestacin organizada y

'1)

sistemtica orientada a la discusin y

divulgacin no slo del concepto. sino

de los elementos y caractersticas de la

seguridad nacional en Mxico.
Por esos tiempos, Osear de Lassc, quin
haba sido Director General de Investigaciones Polticas y Sociales en la Secretara de Gobernacin, escribe en un
diario de circulacin nacional una serie

de artculos sobre seguridad nacional. Lo

mismo hace Sergio Aguayo. Pero estas
aportaciones fueron lamentablemente
aisladas al igual que muchos otros esfuerzos que se hicieron durante esa poca. En todo caso, tales aportaciones
fueron quitndole los prejuicios y tabcs
que dominaban las concepciones que
existan acerca de la seguridad nacional.
Otros destacados investigadores son
Jorge Chabat, especialista en narcotrfico y su relacin con la seguridad
nacional de Mxico; Ral Bentez
Manaut, quien estudia el caso de la
insurgencia en El Salvador y luego
aborda la seguridad nacional y hemisfrica; Luis Herrera-Lasso, estudioso de la seguridad nacional e internacional; Jos Luis Peiro. experto en el
ejrcito mexicano; Leonardo Curzio,
especialista en seguridad nacional e
inteligencia estratgica; Guadalupe
Gonzlez. especialista en narcotrfico
como factor de la seguridad nacional;
Manuel Garca Reyes, quien desarrolla
estudios sobre la relacin entre hidro-

lOO

JOS~ LUIS CALDERN AROZQlIETA

ENRIQUE SALGADO GARZA

carburos y la seguridad nacional; John

Saxe-Femndez, que tambin estudia el
aspecto estratgico del petrleo; Lilia
Bermdez, especialista en aspectos de
seguridad centroamericanos, y Sergio
Aguayo, quien se aproxima al tema de
la seguridad nacional con el estudio de
refugiadoscentroamericanos,en Mxico
y que posteriormente se especializa en
Jos cuerpos de seguridad en Mxico,
i ocluyendo los de inteligencia. Otros
.onnotados especialistas en temas de
seguridad nacional son el General
Gerardo C.R. Vega Alvarado y el Almirante Mario Santos Caamal.
Dentro de este mbito de estudio
amerita mencionar dos libros: En Busca
de la Seguridad Perdida: Aproximaciones a la Seguridad Nacional Mexicana,' 'Compilado por Sergio Aguayo y
Bruce Michael Bagley, y Las Seguridades de Mxico y Estados Unidos
en un Momento de Transicin,' coordinado por Sergio Aguayo y John Bailey.
La importancia de estas publicaciones
radica en su significativa aportacin a
los estudios sobre seguridad nacional e
inteligencia en Mxico al ventilar pblicamente temas hasta entonces limitados a reducidos grupos de expertos
en las materias y al incluir perspectivas
analticas variadas y novedosas.
El primerlibro incluyetilesaportaciones
a la discusin sobre el concepto de
seguridad nacional, artculos sobre la
teora y prctica de la seguridad nacional
en Mxico, sobre la relacin entre la

economa y la seguridad nacional de

Mxico y Estados Unidos, sobre la
relacin entre el medio ambiente y la
seguridad nacional mexicana, un anlisis
de la relacin Mxico-Estados Unidos
desde el punto de vista de la seguridad
nacional y una evaluacin general del
uso del concepto de seguridad nacional
en Mxico. El segundo se enfoca
principalmente en asuntos de seguridad
y estrategia en el mbito binacional
Mxico-Estados Unidos. Se analizan los
intereses de ambos pases, el lugar de
cada uno de ellos en las perspectivas
estratgicas del otro, sus relaciones
militares y la interaccin entre ambos
en cuestiones de narcotrfico y redes
ciudadanas. De forma particular destaca
el anlisis de polticas e instituciones
mexicanas dedicadas a la seguridad
nacional, incluyendo las de inteligencia.
Otro ejemplo de aportacin valiosa en
Mxico es la edicin sobre seguridad
nacional de la Revista de Administracin Pblica del Instituto Nacional
de Administracin Pblica.' Esta publicacin incluye artculos que explican
a profundidad la situacin conceptual y
operativa actual de la seguridad nacional
en Mxico.
El reclamo social expresado en los medios de comunicacin sobre la inexistencia o cuando menos la ausencia de
informacin oportuna sobre el levantamiento del ejrcito zapatista paradjicamente viene a dar un impulso muy
importante no slo al estudio y la divul-

ra
a

102

JOSLUISCALDERNAROZQUETA
ENRIQUE SALGADO GARZA

Las agendas de inteligencia son as el

productode la interaccinde dos mbitos
distintos: el mbito de la seguridad
nacional proporciona la base conceptual
y la perspectiva analtica, y la inteligencia proporciona la informacin requerida para identificar los diversos
aspectos involucrados en la aplicacin
y operacin del concepto de seguridad
nacional.

para la seguridad nacional hace lo

mismo pero con la diferencia que el
cliente es el Estado-nacin. Por lo tanto,
su funcin y razn de ser es la provisin
de informacin auxiliar para la torna de
decisiones en materia de seguridad nacional.

Una razn adicional para dar importancia

a su estudio en Mxico es la necesidad
de crear una cultura de seguridad nacioEsta interaccin es precisamente la que nal e inteligencia que sirva corno base
distingue a los servicios de inteligencia para establecer un consenso general
para la seguridad nacional de otros tipos sobre los fines a alcanzar y los medios a
de servicios de inteligencia. Todo utilizar en la procuracin de la seguridad
servicio de inteligencia se dedica de la nacin. Al abrir la discusin sobre
esencialmente a realizar una misma el concepto de seguridad nacional, sobre
actividad: la provisin de informacin la construccin de una agenda de
auxiliar a la torna de decisiones. Por riesgos y sobre los mtodos aceptables
"jemplo: un servicio de inteligencia de para la prevencin y neutralizacin de
negocios se dedica a investigar, analizar amenazas, se genera legitimidad resy entregar informacin sobre la situacin pecto a uno de los principales elementos
de cierto mercado, industria, empresa o de la vida nacional. Conforme aumenta
producto a partir de los requerimientos la participacin de los distintos intereses
de informacin solicitados porel cliente. de la ciudadana en estos asuntos, se
otorga legitimidad a la existencia y
Los servicios de inteligencia de segu- operacin de las agencias encargadas
ridad se concentran en factores que pue- de proteger la seguridad nacional, se
dan afectar a la seguridad de una entidad facilita el debate y la legislacin sobre
especfica, ya sea una persona, una la materia y se crea un ambiente
empresa o un pas. Las diversas compa- propicio para enfrentar contingencias
as de inteligencia de seguridad, por que puedan poner en riesgo a la nacin.
ejemplo, proveen a sus clientes con informacin relevante para la toma de deci- Otra razn de gran importancia se centra
siones sobre inversiones u operaciones en los riesgos que implica el subconsiderando riesgos actuales y desarrollo conceptual y operativo de
potenciales. Un servicio de inteligencia estos mbitos para los derechos y

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

libertades de los mexicanos. La falta de

precisin y claridad sobre lo que constituye la seguridad nacional de Mxico,
sobre lo que amerita ser considerado
como un riesgo para la seguridad
nacional o una amenaza a la seguridad
nacional, puede dar lugar a la manipulacin de tales conceptos por parte
de grupos o personas cuyos intereses
no necesariamente coinciden con los
verdaderos intereses del pas y que
pueden servir como tiles excusas para
justificar abusos de poder, violacin de
derechos humanos y nulificacin de
libertades ciudadanas. Entre ms vagos
y vacos sean el concepto de seguridad
nacional y los elementos analticos necesarios para su aplicacin, ms margen
de maniobra tendrn los aparatos de
seguridad para manipularlo a su antojo.
Esto es de crucial relevancia en un pas
como Mxico, donde no existe un conocimiento claro sobre el tema y tampoco
una legislacin correspondiente adecuada en materia de seguridad e inteligencia
y carecer de un alto grado de politizacin
en lo concerniente a la seguridad nacional.
De hecho, el aspecto normativo tambin
est ntimamente relacionado con el
estudio de la seguridad nacional y la
inteligencia. Si se considera que lacultura
normalmente sirve como base para la
formacin de estructuras, las leyes que
definan las acciones e instituciones de
inteligencia para la seguridad nacional

103

cn Mxico surgirn de las bases conceptuales predominantes en la materia.

En otras palabras. la definicin de
normas que rigen el sistema mexicano
de inteligencia para la seguridad nacional
depender en gran medida del entendimiento que se tenga de los conceptos
relevantes, Tal entendimiento es crucial
ya que uno de los medios por los cuales
se puede apoyar para que el sistema de
inteligencia sea ms eficiente, aparte de
aspectos presupuestales y administrativos, es la redefinicin de su misin
y sus funciones. Por lo anterior, este es
un momento oportuno para discutir el
aspecto conceptual para mejorar no slo
lo operativo de la inteligencia para la
seguridad nacional mexicana sino
tambin para reforzar las bases sobre
las cuales se crear la normativa que
definir y regular esa poderosa herramienta del poder pblico. As pues,
es necesario ms que controlar a los

servicios de inteligencia, revisar claramente sus tareas y darles las herramientas, incluyendo las jurdicas, para su
eficiente operacin.
Considerando lo anterior. el servicio
mexicano de inteligencia debe valorarse
no slo como funcin de Estado sino
tambin como profesin. No se trata
simplemente de un servicio de noticias
para altos funcionarios. sino de un
autntico banco de informacin y centro
de anlisis comprensivo que funcione
como los ojos, odos y mente de una

104

JOSLUISCALDERNAROZQUETA

ENRIQUE SALGADO GARZA

naci6n en cuanto a asuntos de seguridad

nacional. Para lograr esto se necesitan
varios elementos.
El primero es la profesionalizaci6n del
servicio en todos sus aspectos, desde la

general y de su personal en particular.

Por un lado, afecta negativamente la
calidad de los productos de inteligencia
al introducir juicios de valor que alteran
el anlisis y las estimaciones, y dejar de
lado la neutralidad poltica y la objetividad

formacin de investigadores, analistas y

analtica que son requisitos indispensables

administradores hasta la optimizacin de

procesos. El servicio de inteligencia para
la seguridad nacional debe exigir y
fomentar el desarrollo del personal por
medio de reglamentos y procedimientos
que garanticen un alto nivel de profesionalismo en sus cuadros y su operacin. De hecho, hay pocas ramas del
sector pblico que requieran de un grado
tan alto de profesionalismo como el
servicio de inteligencia para la seguridad
. nacional ya que ste no slo implica
.capacitacin y experiencia sino tambin
un elevado nivel de compromiso y
arraigo institucional que mantenga la
debida confidencialidad y permanencia
del personal. El reciente establecimiento
del Proyecto de Estatuto de Servicio
Profesional de Carrera en Inteligencia
como norma administrativa interna del
crSEN ha sido un enorme avance en
este aspecto.

en todo servicio de inteligencia que realmente se preocupe por los intereses

superiores de un pas. Por otro lado, afecta
negativamente la profesionalizacin al
supeditar el reclutamiento y permanencia
del personal a cambios en las estructuras
polticas. Al estar politizado, el servicio
tender a cambiar de cuadros conforme
cambien los interesespolticosdominantes,
haciendocasiimposibleel desarrolloa largo
plazo de personal calificado y, por lo tanto,
con un alto nivel de profesionalismo.

El segundo elemento es la despoIitizacin absoluta del servicio. Muy aparte del hecho, ilegtimo, que una
institucin encargada de proteger un pas
entero se dedique a proteger intereses
particulares, la politizaci6n impide el
desempeo profesional del servicio en

En conclusi6n, consideramos que es

indispensable la divulgacin de los temas
de seguridad nacional e inteligencia, con
el propsito de fomentar una cultura
amplia no slo en los medios acadmicos. Es necesario tambin que los
miembros de los distintos poderes que
componen el gobierno conozcan de la
funcin de la inteligencia para la seguridad nacional como instrumento para la
conduccin del mismo. Asimismo la
difusin de estas materias permitirn a
los ciudadanos comprender la naturaleza
y alcance de los mismos y no confundirlos, por ejemplo, con la seguridad
pblica. De esta manera ser mucho ms
fcil construir necesarios sistemas de

REVIS1'A DE ADf\llNISTRACION PBLICA

regulacin de estas tareas y lograr su

reconocimiento para permitir su operacin y continuo desarrollo orientado a
su consolidacin,

105

Notas:
Mxico O.F Siglo Veintiuno Editores. 1990
Siglo Veintiuno Editores, 1<Q6
, Revista de Admilli,tr,K'ilm I'1"licu Nmerol)R. Mxico D.r:
Instituto Nacional de Administracin Publica, 1998.
p

, Mxico D,E

Trucos sucios o cartas de triunfo

Ro

a poltica internacional y la inteligen ei a han evolu cion ado a

travs de la historia de la humanid ad.
Tal vez las ruptur as ms importan tes en
esa evo luci n han oc urrido entre las
sociedades modernas y prernodernas y
en la fonna en que la inteligencia ha sido
usada en ell as. Al entra r a la era
moderna tarda o postmoderna, con estos
tres tipos de sociedades coexistiendo,
habr una compl eja mezcla de prcticas
y retos de la inteligen cia.
Antes de habl ar so bre los retos de la
inteligencia cont emporn ea, se idcn tificarn las diferenci as que existen entre
las pr incipales ca rac terst icas de los
valores, actores institucionales y prcricas de inteligencia de cada una dc estas
sociedades. Se ver que hay similitudes
importantes , pero tamh in diferencias
importantes, en las prctic as de inteligencia de las socied ades prernodemas.
Geo rgctown University

G OcllOIl'

moderna s y mode rnas tardas. S i realmente estamos ava nzando hacia una era

moderna tarda o postmoderna , no debe

sorprendemos ver continuidades en la
inteligencia. ni tampoco diferencias. La
socieda d est adoun iden se y otras neces itan ent ender y antic iparse a las
curac tcrsticas de los act ores en cad a
so ciedad y el re sultante enlomo de
inteligencia que estn enfrcntando.
Este documento concluye describien do
las princ ipales implicaciones de estos
retos para la inteligencia, especialmente
para la acc in enc ubie rta y la co ntrainteligencia. Adelantndonos un poco.
mencionarernos que al igual que estas
artes cla ndes tinas le sirvieron a adores
de la era prcmoderna y. en ocasiones. a
estados en la era modern a, habr una
amplia gama de oportunidades y retos
para el uso eficaz de estos instrument os
en los albores del siglo XXI.

100

ROY GOIlSON

Sociedades premodernas
Se pueden encontrar grandes di ferencias en los valores supremos,'
instituciones y estrategias que cada una
de estas sociedades utiliza para alcanzar
sus objetivos . La sociedad premoderna
ha sido la ms caracterstica de la
humanidad, desde la aparicin del
hombre primitivo y de agrupaciones
locales hace unos 500,000 aos (de lo
cual se conoce muy poco), hasta la
aparicin de sociedades agrcolas ms
firmemente establecidas y el surgimiento
de civilizaciones multitnicas , casi
siempre en los valles de los ros, hace
aproximadamente 5,000 aos . Lo
primitivo y tradicional prevaleci en
todas partes hasta que ocurrieron
cambios dramticos relacionados con la
Reforma, el Renacimiento y ms tarde
la Ilustracin y la Revolucin Industrial
(periodo al que llamamos moderno
temprano).' La sociedad moderna
gener una corriente de sistemas
liberales, cuasi liberales y totalitarios en
el siglo XX.
La expansin de lo moderno y el
enfrentamiento con lo tradicional -los
agudos conflictos entre los modernos del
siglo XX y su bsqueda de aliados en
las sociedades tradicionales- ha sido la
lucha poltica predominante en la historia
reciente del mundo. Estas luchas han
jugado un papel importante en formar
(yen parte han sido formadas por) lo

que nosotros llamamos ahora inteligencia, un trmino que no era comn

para la mayora de las sociedades
modernas y premodernas anteriores al
siglo XX.
Las sociedades premodcrnas se han
caracterizado generalmente por tener
valores e instituciones tradicionales. En
privado algunas de las elites habrn sido
anormalmente "modernas" , pero en
pblico predomin lo tradicional. El
pasado era el modelo para el presente .
La naturaleza controlaba al hombre,
quien buscaba alcanzar la armona con
sus fuerzas por medio de la religin.
Prevalecan las jerarquas rgidas. La
sociedad era adscriptiva; la gente naca
con su papel en la vida . La lealtad
familiar y jerrquica era la norma
predominante.
Los valores de los gobernantes eran los
que daban forma a las instituciones, al
gobierno y a las prcticas de inteligencia.
La principal unidad poltica era la familia,
el clan o tribu y la unidad religiosa, que
frecuentemente se traslapaban . Esta
autoridad fuertemente basada en la
religin era la que decida dnde y
cundo una persona viva, trabajaba e
iba a la guerra.
En ocasiones se establecieron sociedades e imperios multitnicos. Sin embargo
casi todos -los imperios Helnico,
Romano . Turco y rabe, por ejemplo-

REVISTA DE AIJf\.1INISTRAC'lN PUBLICA

establecieron jerarquas tnicas dentro

de sus dominios multitnicos. Algunos
imperios tendan hacia la modernidad
creando burocracias permanentes o
semipermanentes y permitiendo cl
establecimiento de relaciones comerciales, propiedad privada y organizaciones
no gubernamentales. Otros se convirtieron en "despotismos orieutales'Tcomo el de la China dc la Dinasta
Han) con fuertes elites poltico-religiosas.
una poderosa burocracia agrcola. dbil
propiedad privada y frgiles organizaciones no gubernamentales y legales.
En este tipo de sociedades la inteligencia
estaba diseada para servir a los
intereses de los gobernantes. A pesar
de que con frecuencia eran poderosos
y fuertes, esos gobernantes confiaban
en muy pocos individuos, no confiaban
ni en su propia familia ni en sus sbditos
y mucho menos en los lderes y
pobladores de otros territorios. Esta
desconfianza bsica era mutua. Los
lderes rivales sc teman unos a otros.
Para ellos la recoleccin de informacin
de inteligencia y lo que nosotros
llamaramos contrainteligencia y accin
encubierta eran importantes instrumentos para gobernar. Pensaban qne la
contraintcligencia era necesaria para
identificar. neutralizar y manipular a los
miembros desleales de la familia, a rivales
y sus agentes secretos. La accin
encubierta les serva para manipular
secretamente la lealtad de lderes rivales.

1m

sus dclegados y sus comandantes

militares.
Existen similitudes importantes en los
escritos tericos e histricos de asesores
de gobernantes de las sociedades
tradicionales ms avanzadas. y en las
memorias de quienes estuvieron en
contacto con estas sociedades antes de
que fueran aplastadas o quedaran
subordinadas a la sociedad moderna.'
Entre las obras ms famosas se encuentran la del chino Sun-tzu.' del hind
Kautilya,' del seljuc Nizam al Mulk," de
los embajadores venecianos de finales
de la Edad Media' y algunas narraciones de misioneros espaoles de los
siglos XV y XVI.'
Lo que es sobresaliente es que todos
ellos subrayan la utilidad para el
gobernante de la inteligencia secreta
para identificar. neutralizar y emplear 1:.
manipulacin por parte de otros. La
intcligencia generalmente estaba
centralizada bajo el control directo del
gobernante. Haba poca discusin sobre
los elementos de la inteligencia, como 1:1
eontrainteligencia y la accin encubierta.
tal como llegaron a ser caracterstico'
de los estados modernos liberales en el
siglo XX. Adems de actores externos
-tribus, ciudades e imperios- los blancos
de inteligencia eran la propia familia del
gobernante y sus fun-cionarios, as como
familias rivales en la sociedad del
gobernante. No haba distincin entre la

110

ROy a ODSON

guerra y la paz o entre enemigos internos

y externos. En contraste con el patrn
dominante de las sociedades liberales
modernas posteriores a los sistemas de
estado wesfalianos y grocianos, el uso
de violencia contra rivales era algo ms
o menos normal. la paz ge nuina era
anormal. La inteligencia funcionaba casi
siempre, si no todo el tiempo. Recolectar
informacin y evitar ser infiltrados y
manipul ados por rivales era prctica
comn.
En la sociedad premoderna haba pocos
lm ites para lo que po da hacer la
inteligencia. Se utilizaban desd e los
medios ms beni gn os hasta los ms
insidiosos y crueles. sta no era una
poc a en dond e haba derech os humanos.ni Estado de derecho. ni respeto
a la dignidad humana. Para debil itar,
persuadir, deteri orar y derrotar a los
rivales dentro y fuera del pas, se usaban
tcn icas se cretas de in tim idacin y
per su asin corno soborno. tortura ,
mu tilaei n , sec uestro. vio lacin y
cualquier tcnica encubierta de uso de
violencia. desde el asesinato a sangre
fra al terrorismo y el uso de veneno (las
armas biol gicas de la poca).
En la poca anterior a las relaciones
internacionales modernas. la inteligencia
pona nfasis en las artes clandestinas:
la contrainteligencia y la accin encuhien a. Los gobernan tes frecuentemente
las usaban tanto ofensiva como defen-

sivamente. Se ident ificaba a age ntes

secretos y a simpatizantes de riva les
para neutralizarlos dentro y fuera del
territorio. Los medios encubiertos se
utili zaban para e ngaa r. man ipul ar.
debilitar y derrotar a enemigos supuestos
y rcales (clanes. grupos tnicos y lderes
religiosos rivales, as como a bandidos).
Evolucionando hacia la modernidad
A medida que las sociedades modernas
evolucionaban, sus valores. instituciones
y tc nica s ca mbiaron. y tambin la
inteligencia. El cambio fue paulatino y
desigual, en forma similar a la evolucin
de la propia modernidad. La creencia
en que e l pasado no con tro laba al
presente ni al futuro y que la naturaleza
pod a ser co mprend ida y hacer que
sirviera al hombre. tuvo un gran impacto
so bre el avan ce de la c ie nc ia y la
tecnologa. En el siglo XX stas tuvieron
una enorme influencia. Al entender las
leyes de la fsica y al manipular aspectos
del espec tro e lect ro mag nti co -e n
pan icular la luz. el calor y las ondas de
radio- se hizo posible que surgiera la era
de la inteligencia de seales (SIGINT).
de imgene s (IMINT) y otras formas
de recol ec ci n tcn ic a qu e so n
conoc idas ahora genricamente como
MASINT. De hecho. se podra deci r
qu e s te es un o de los princip ales
cambios que se dieron en la " segunda
profesi n ms anti gua " , que ante s
dependa tanto de seres humanos.

REVISTA DEADMINISTRACIN PBLICA

Otros cambios importantes en inteligencia surgieron de la creciente creencia moderna en la igualdad social, en
contraste con la jerarqua (status tnico
y de clase adscriptivos, y lealtad familiar
y religiosa). El impacto de estas ideas,
formadas durante la Ilustracin y
asentadas en documentos como la
Declaracin de Independencia y las
constituciones estadounidense y francesa, con el correr de un siglo o dos comenz a transformar la autoridad basada en
jerarqua, religin y etnia. Las instituciones e instrumentos gubernamentales, al menos en teora s no en 1a
prctica, deban servir al inters del
pueblo sin importar su status adscriptivo.
El crecimiento del Estado soberano,
inicialmente regido y posedo por una
persona (un soberano), luego el
desarrollo del Estado propiedad de la
gente (el Estado-nacin impersonal) y
la doctrina de la autodeterminacin de
los pueblos fueron algo revolucionario.
Comenzando en Europa noroccidental
a finales del siglo XVIII, la doctrina se
difundi lentamente en el continente.
Irnicamente, su creciente popularidad
ah coincidi con el imperialismoeuropeo
y la diseminacin, lenta y a menudo
incompleta, de estas ideas en la mayor
parte del mundo tradicional. 10
No todos los gobernantes y sociedades
tradicionales de Europa aceptaron estos
valores. Los lderes de los imperios Ruso

111

y Austro-Hngaro se resistieron a ellos.

Algunas elites europeas aceptaron los
valores modernos oportunistamente
porque les resultaban convenientes para
unificar sociedades multitnicas y
multirreligiosas y acabar as con el
imperialismo del siglo XIX. Otros
adoptaron la bandera de la igualdad de
derechos para todos los individuos que
vivan en una misma sociedad y en
Estado de derecho, pero en la prctica
les result difcil mantener su autoridad
en esas sociedades heterogneas. La
transicin le tom ms tiempo a algunos
que a otros. En el siglo XX hubo muchas
anomalas, especialmente en la Unin
Sovitica, en los fascismos de Italia,
Espaa y Portugal, y en la Alemania nazi.
Despus de las guerras occidentales
'calientes' y fra, algunas durando 4 aos
y otras ms de 75, las sociedades
liberales modernas que se apegaron al
Estado de derecho, en teora s no
siempre en la prctica, fueron las que
en general prevalecieron.
En el mundo tradicional no occidental,
dominado durante siglos por un
ambivalente gobierno europeo. el
proceso est tomando mucho ms
tiempo. Las elites de esas regiones del
mundo, algunas educadas en escuelas y
universidades occidentales y otras a
favor de la sindicalizacin laboral
occidental. alentaron a poblaciones heterogneas contra el imperialismo occidental. En nombre de la autodetcnni-

112

ROY GODSON

nacin nacional y del Estado-nacin

establecieron cuasi y micro Estados que
fueron reconocidos como entidades
soberanas por otros Estados y por
organizacionesinternacionales. como las
Naciones Unidas.En realidad eran pocos
los que reunan los atributos internos
necesarios para formar un Estadonacin. Sus poblaciones. en su mayora.
conservaban creencias tradicionales. y
las principalesinstituciones eran tambin
tradicionales. con un velo de Estado
moderno. Los gobiernos de estos
estados -representando intereses
personales subnacionales particulares o
de clase- no podan controlar todo su
territorio ni tampoco podan asegurar la
lealtad de muchos de sus "compatriotas"; el cobro de impuestos y su imposicin era dbil e ineficaz; las estructuras.burocrticas y policacas eran
dbiles; hombres fuertes locales y
regionales confrontaban su autoridad.
Sin embargo. internacionalmente se les
reconoca como "Estados-nacin mo-

dernos" ,11
En aquellos lugares donde realmente se
institucionaliz el patrn moderno. el
Estado se lleg a guiar por lo que se ha
llamado la "trinidad de Clausewitz", la
distincin entre el Estado. la milicia y el
pueblo." En la mayor parte de Europa.
Amrica del Norte y Japn exista un
Estado burocrtico soberano impersonal.
cuyos intereses eran reconocidos por
otros estados soberanos. La milicia
profesional cuidaba los intereses del
Estado de acuerdo con leyes aceptadas

por estados soberanos. la ley internacional y reglas internacionales de

guerra. La funcin de la milicia era
proteger al estado de otros estados y de
los instrumentos militares que amenazaran los intereses de ste. En
ocasiones. la milicia tena poca capacidad para recolectar inteligencia sobre la
milicia de otros estados. y raramente
contaban con una organizacin de
inteligencia profesional. Los sistemas
judicial y policaco estaban encargados
de lidiar con aquellos ciudadanos o
delincuentes que no aceptaran la
autoridad del Estado. El resto de la
poblacin era considerada 110rs de
combat (fuera de combate). separada
de la milicia y. con algunas excepciones.
estaba desarmada. La milicia no apuntaba hacia la poblacin. a menos que sta
se involucrara o apoyara en forma
directa al aparato de guerra de otro
Estado. A medida que los estados liberales se institucionalizaron en Europa
y Amrica del Norte. a finales del siglo
XIX. sus propios ciudadanos nunca
fueron blanco del estado. A menos que
violaran las leyes criminales o apoyaran
a un Estado extranjero tampoco eran
blancos de inteligencia.
La trinidad de Clausewitz se rompi en
ocasiones durante guerras entre las
democracias liberales y las anomalas
modernas. Los bolcheviques. fascistas
y nazis la rompieron cuando alcanzaron
el poder. ya que perciban que sus
enemigos podan ser internos y externos.
y crearon servicios de contrainteligencia

REVISTA DE ADMINISTRACIN PBI KA

para erradicarlos. aun dentro de su propia milicia. La diligencia de los partidos

se encontraba en guerra permanente
contra sus enemigos internos y externos
y no vacil cn cometer asesinatos
masivos, genocidio y purgas contra sus
propios ciudadanos, de hecho contra
miembros de su propio partido. La accin
encubierta y la contrainteligencia eran
sus instrumentos preferidos para
debilitar a sus enemigos dondequiera que
stos se encontraran. Al estallar la
guerra, las democracias liberales
respondieron a las prcticas de
inteligencia de las anomalas modernas.
Como se describe en los siguientes
captulos. durante la primera y segunda
guerras mundiales, las democracias
desarrollaron robustas burocracias de
inteligencia que despus decayeron
precipitosamente al terminar la guerra.
Las democracias reforzaron una vez
ms sus servicios de inteligencia y sus
capacidades para contraintcligcncia y
acciones encubiertas conforme empezaron a luchar plenamente en la
guerra fra, despus de 1947.
La trinidad tambin se vio severamente
afectada durante las luchas anticoloniales en el mundo no occidental,
particularmente en las luchas violentas
que surgieron despus de la segunda
guerra mundial. La represin colonial de
los movimientos de independencia, el uso
resultante de organizaciones clandestinas
y las relaciones secretas que estos
movimientos sostuvieron tanto con el
bloque sovitico como con los Estados

lJ3

Unidos, orill a los europeos a poner en

la mira a poblucioncs ci vi lcs no
occidcntalcs. Las prcticas de intcligcncia y la falta de restricciones en los
mtodos uti Iizados tanto por los colonizadores y algunos movimientos de
independencia con frecucncia nos
hacan recordar a las sociedades
prcrnodernas. J:~
Excepto por los conflictos surgidos entre
los estados modernos y las luchas
anticoloniaics, en general la trinidad se
ha mantenido. Los principales cornponcntes del aparato de seguridad nacional
dc los estados liberales modernos se
enfocaban hacia estados extranjeros, en
la percepcin de sus intereses nacionales
y en su ejrcito. El 90% de su personal
y nacionales se dirigan a extranjeros y
no a la ciudadana nacional. El uso de
contrainteligencia y de accin encubierta
estaba circunscrito. Se impusieron
lmites. Las burocracias de inteligencia.
aun cuando ya existan, fueron descentralizadas. En gran medida la inteligencia
estaba dirigida hacia estados, sus intereses, sus ejrcitos y hasta cierto punto
sus instrumentos econmicos.

Estos conceptos basados en la Ilustracin se arraigaron tanto que, cuando

se inici. la enseanza de "seguridad
nacional" en las universidades durante
la dcada de los 50 se enfoc en el
Estado, sus instrumentos militares y
tecnologa moderna. Con excepcin de
los centros de capacitacin de los

114

ROY OOOSON

Poltica internacional contempornea

No obstante, argume ntando con la autoridad de hombres de estado contem por neos, parece que una nueva poltica
mundial est frente a nosotros. Pocos
claman que los valores. institucio nes e
ins tru me ntos modernos han qu ed ado
fuera de la ju gad a. pero muchos argum ent aran qu e algo diferente est
surgiendo, una rara co mbinacin de lo
conocido y lo nuevo. Incluso sugieren
que esta mezcla plantea nuevas amenazas de seguridad que requieren -co mo
lo reconoc en abie rtamente- una nueva
aproxi maci n de inteligenci a. Hasta
ahora no se cla ma muc ho por usar la
contrainte1igencia y la accin encubierta:
sin embargo. la implicacin lgica de sus
arg umentos se a la ha ci a es ta d irecci n.!?

Aun antes de terminar la guerra fra

surgieron una seri e de tendencias conocidas como glob alizacin, la era de la
informacin y la postmodernidad. Las
opiniones e interpreta ciones sobre lo que
est ocurriendo varan bastante, como
se refleja en los difere ntes t rm inos de
quienes las pro ponen : "el fin de la historia," " " el choque de las civilizacioncs:" " Jihad cont ra McMundo" l7 o
" la anarqua qu e viene" ." Sin dud a
alguna sta no es la primera vez que se
predice la desapa ricin del Estado modcrno . Sin emb argo , ha y much a
evidencia deductiva e inductiva que sirve
para indicar que est surgiendo una
nueva era , de la cual apenas estamos
comprendiendo vagamente su contorno.

Lderes y especiali stas en varios cuerpo s

globales y regionales gubernamentales
y no gubernamentales estn comenzand o a cambiar su forma de pen sar.
Cuerpos regionales co mo la Unin Europea. el Co nsejo de Euro pa. la Organizacin de Estados Americanos y organismo s mundiale s co mo las Naciones
Uni das, el Fond o Mone tario Intern acional y el BIRD (Banco Mundial) han
comenzado a aumentar sus capacidades
para ident ificar y enfrentar las nuevas
amenazas de seguridad y a incorporarlas
dentro de su planeacin. La comunidad
mundial debe enfrentar valores , actores.
instituciones e instrum entos que estn
en constante cambio. Lo cual realizan
modificand o polt icas y punto s de vista

mismos servicios de inteligencia. ninguna

universidad, ni colegio de guerra, ni
cualquier otra instituci n inclua en su
programa a la inteligencia. particularmente a las artes clandestinas. Aun ah
cI nfasis se haca en la recoleccin y
anlisis de la informacin ms que en la
co ntra inte lige nc ia y en la accin
encubierta. Esto er a particularmente
cierto en los Estados Unidos despus de
la segunda guerra mundial. El model o
estatoc rnrico de polt ic a mund ia l.
relaciones internacionales y de estudios
de seg uri dad "nacio na l" sigu i
dominando en c rcu los acad micos y
gubernamentales hasta hace muy poco
tiempo ."

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(lBLlCA

que haban prevalecido por mucho

tiempo. Estos actores han comenzado a
comprender que un desarrollo sustentable no puede lograrse sin seguridad;
sin embargo, todava nadie ha recomendado el uso de la inteligencia para obtener seguridad.

115

neolibcralismo- no nos ayudan a comprender cules son las fuerzas que estn
conduciendo a la globalizacin, la integracin, la fragmentacin y el rompimiento del Estado o a la ingobernabilidad y violencia en regiones clave como
Asia Central, los Balcanes, los Andes,
y en estados clave como Rusia y los de
Centroamrica.

Estudiantes y observadores informados

de poltica mundial y seguridad estn
llegando a conclusiones similares, aunque Entre especialistas en polftica compaa la vez existen diferencias importan- rativa. quienes generalmente centran su
tes." Dada la naturaleza del ambiente atencin en variables internas. hay un
que prevalece en el mundo de principios creciente reconocimiento de que la
del siglo XXI -cualquiera que sea el poltica local y regional no puede ser
nombre que se le d a esta poca- se explicada slo con los conceptos y
necesitar una nueva mezcla de tcnicas teoras dominantes del pasado. Su
y capacidades de seguridad. Especialis- preocupacin est principalmente
tas en relaciones internacionales con enfocada hacia las instituciones,
frecuencia enfocan su atencin en las procesos y polticas domsticas de los
variables externas y siguen centrados en estados. Los especialistas regionales
el Estado. Ellos estudian la amenaza, tienden a ser ms sensibles a tendencias
uso y administracin de fuerzas por los [isiparas (que dividen) y a la inesestados. Pocos consideran el uso de tabilidad. Estn conscientes que valores.
inteligencia estatal utilizada en el ex- instituciones y prcticas tradicionales y
tranjero. Incluso aqu el enfoque es modernas juegan e interactan con
sobre la recoleccin y el anlisis como fuerzas modernas e incluso postmoinsumos para la toma de decisiones. dernas, y es un fenmeno que quieren
Muy pocas veces se le presta atencin explicar. Sin embargo, muchos todava
a las artes clandestinas. An as el pa- reflejan la perspectiva desarrollista o el
radigma estatocntrico dominante no paradigma liberal occidental. Ellos creen
puede explicar aspectos importantes de que la creciente modernizacin y
la poltica internacional contempornea. globalizacin conducen hacia EstadosLas principales teoras usadas para expli- nacin modernos, liberales y democrcar las relaciones internacionales -par- ticos. y que las herramientas intelecticularmente el realismo, el idealismo y tuales y conceptos occidentales de
sus recientes variantes: neorrealismo y ciencia poltica y los instrumentos del

t
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E
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REVISTA DE ADMINISTRACIN rBLlC A

empezando a compartir visiones del

mundo. Se han dado diversas explicaciones para el crecimiento de este
tipo de cosmopolitanismo, en especial la
globalizacin y la tecnologa de
informacin y comunicacin. Estas
elites, frecuentemente con altos niveles
de estudio, ya no consideran su identidad
como algo necesariamente vinculado a
su Estado-nacin o a sus orgenes
tnicos. Las identidades y las lealtades
tradicionales y modernas estn siendo
diluidas. Estas elites se estn volviendo
"cosmopolitas"; viajan, viven, trabajan
y educan a sus hijos en diferentes partes
del mundo. La mayora habla ingls. Se
ven a s mismas como una "nueva ciase" representativa de la "cultura mundial" y la "humanidad"."
Un factor que ha contribuido a la
modernidad tarda-post modernidad
tambin pudiera ser una rama radical de
la filosofa postmoderna que en
ocasiones se ha llamado deconstructivismo. Este movimiento intelectual
socava los mitos o "cuentos" nacionales. Tanto en las sociedades modernas
como en las tradicionales, acaba con las
doctrinas religiosas y de la Iluminacin
que condujeron a instituciones e
identidades tradicionales y modernas.
Son pocas las personas, fuera del mbito
acadmico, que tienen el tiempo, la
paciencia y el deseo de leer o por lo
menos de estar al tanto de los principales
exponentes tericos de este tipo de

117

postmodernismo. Sin embargo. al igual

que ocurri con las ideas que surgieron
en el pasado, los principales temas del
deconstructivismo estn paulatinamente dejando de ser exclusivos de la
elite, para formar parte de la cultura
popular por medio dcl arte, el cinc, la
literatura y la televisin."
Al mismo tiempo, la creencia en
sociedades libres y democrticas, la
confianza en cl Estado de derecho y en
el libre mercado han aumentado, lo que
se conoce como internacionalismo
liberal. Ahora que el comunismo ha
fracasado, s hubiese una ideologa
predominante es muy probable que esta
fuera el internacionalismo liberal.
Apoyado por estados modernos, en
particular por los Estados Unidos, y por
compaas transnacionales y globalizantes, el internacionalismo cuenta con
simpatizantes en muchas partes del
mundo. An le falta establecerse plenamente en muchas sociedades que
anteriormente haban estado regidas por
el comunismo o en regiones que con
anterioridad fueron colonias." Adems,
presiones opuestas, que a veces llegan
a tomar una forma antioccidental como
el islamismo o el "antiamericanismo",
han aparecido en difercntes partes del
mundo.
Estas fuerzas contradictorias estn
produciendo una gestacin de valores
que con frecuencia van en direcciones

118

ROY GODSON

diferentes. Las fuerzas de integracin y

las de fragmentacin trabajan simultneamente y en diferentes niveles de la
sociedad. Algunas apoyan el Estado de
derecho, la nacin-Estado moderna y
liberal, y otras lo socavan.
Por una parte, la nacin-Estado moderna
se ha fortalecido. La doctrina de la
autodeterminacin nacional permanece
fuerte. A pesar de que muchos millones
de personas transitan, viajan y viven en
diferentes partes del mundo, todava
siguen siendo leales a una madre patria.
Algunos cosmopolitas podrn ser fieles
a las compaas Sony, Seagrams o
Motorola, sin embargo muchos an
apoyan la idea de Estados-nacin
modernos. Tal vez sean renuentes, pero
al parecer pagan impuestos, acatan
leyes e incluso estn dispuestos a morir
por su independencia "nacional". El
nmero de estados nuevos y separatistas
ha aumentado dramticamente en los
ltimos veinte aos, y se ven pocas
seales de que esto disminuya -de 150
en 1975 a 193 en 1997- sin embargo,
muchos en estas unidades separatistas
aspiran a tener un Estado-nacin
moderno.
Por otro lado, no se puede dar por
sentada la lealtad a la nacin-Estado. Ha
habido un aumento dramtico de actores
transestatales y subestatales que
requieren de diversos grados de lealtad
y compromiso. Algunos son legales y

otros no. Otra tendencia discernible es

el crecimiento o fortalecimiento de actores gubernamentales regionales, en contraposicin con actores gubernamentales nacionales.
El aumento de nuevos actores legales o
ilegales, algunos de alcance regional y
global, es asombroso y no da seales de
dejar de crecer. Algunas son organizaciones formales que cuentan con una
jerarqua, burocracia y presupuesto e
incluso tienen la capacidad de usar
violencia ofensiva y defensiva. Otros
actores son redes ms informales, "horizontales", personas que trabajan juntas
en forma peridica, algunas usando
violencia e intimidacin."
Un indicio de esta tendencia es el
aumento en el nmero de organizaciones
gubernamentales internacionales (OGI)
y de organizaciones no gubernamentales
internacionales (ONGI). Antes de la
Primera Guerra Mundial existan 49
OGls y 170 ONGls. Para mediados de
la dcada de los setenta, estas cifras haban aumentado hasta 300 OGIs y 2,400
ONOls. Para 1988 ya eran 4,518
ONGIs. stas han seguido creciendo a
una tasa del 3.5% anual y hay quienes
estiman que ahora el nmero es mayor
a 25,000."
Estos actores formales o informales son
econmicos, etnonacionales, con un solo
objetivo o con varios, religiosos o

REVISTA DE ADMINISTRACiN rIJBI ,ICA

criminales. Los actores econmicos,

especialmente corporaciones multinacionales y compaas transnacionales en
las reas de manufactura, servicios,
finanzas y comunicaciones han acaparado gran parte de la atencin. stas
controlan una gran parte de los recursos
y capacidad de produccin del mundo.
A este nivel sus actividades tienen la
posibilidad de crear o romper la estabilidad econmica, social y poltica de
muchas regiones del mnndo." Algunas
cuentan con capacidades propias de
inteligencia, contrainteligencia y accin
encubierta, y pocos o ningn Estado las
controla.

119

islamistas (fundamentalistas extremos)

tienen aspiraciones y alcance regional Y
en ocasiones an ms que eso. Unos
son independientes de apoyo estatal.
Cuentan con recursos financieros y
humanos, infraestructuras secretas y son
capaces de usar violencia en muchas

partes del mundo. Otros, como el Aum

Shinrykyo que tiene su base en Japn y
que opera tambin en Rusia y los
Estados Unidos, son actores transestatales con una infraestructura secreta
y con capacidad para usar violencia e
incluso armas de destruccin masiva.

Es difcil categorizar el creciente

nmero de ONGls de alcance global.

Los grupos etnonacionales pueden

dividirse en dos: aquellos que por cualquier medio quieren naciones-Estado
separadas o autogobieruos. incluso
mediante infraestructuras secretas de
inteligencia y violencia, y los que tienen
objetivos ms limitados y cuentan con
medios ms reducidos. En los aos
recientes los grupos tnicos ms ambiciosos y violentos se han concentrado
en pocas reas geogrficas, especialmente en las antiguas Yugoslavia y
Unin Sovitica. Hay muchos otros
ejemplos en la mayora de los continentes. En casi todas las regiones su
relativa influencia ha aumentado y el
poder y la autoridad del Estado ha
disminuido.
En ocasiones los movimientos religiosos
tambin se han traslapado con los
tnicos. Algunos estn separados. Los

Tal vez sea til utilizar el trmino

cosmopolita. Algunas promueven un solo
asunto mientras otras buscan gobernar
globalmente. Unas organizaciones,
como el movimiento internacional del
trabajo, han existido desde hace dcadas
y han tenido un papel muy importante
en la poltica mundial del siglo XX. Otras
son relativamente nuevas. Algunas estn
muy bien financiadas y organizadas de
forma tradicional. como Transparencia
Internacional, que trata el asunto de la
anticorrupcin, y Amnista Internacional.
que busca proteger los derechos
humanos y, en efecto, el Estado de
derecho. Estas organizaciones operan en
forma legal y abierta. Otras no estn tan
bien organizadas e incluso operan
secretamente. An as hay grupos
relativamente comunes queen ocasiones

recurrenal uso de violenciae intimidacin

IJ)

ROY GODSON

flsica. Por ejemplo. a lgunas de las

organizaciones y redes ms radicales
dedicadas al asunto del medio ambiente.
Se sabe que existen algunos miembros
de Greenp eace , una orga niza c i n
mundial con elementos de estructura
tradicional. que han hecho uso de estas
tcticas.
Las organizaciones criminales. por la
naturaleza misma de sus actividades.
tienen que operar en secreto. Durante
dcadas stas han sido poderosas en
algunas regiones como Sicilia y partes
del sudeste de Asia. Pero recientemente
las orga nizac iones cri minales se han
multiplicado y transnacionalizado. Son
muy pocas las regiones del mundo en
donde no existen. Algunas regiones son
'fuentes" o " santuarios". co mo por
ejemplo los Andes. el sudeste y sudoeste
de Asia, Nigeria, Rusia y Mxico. que
son la fuerza matriz de la organizacin
y con frecuencia son la fuente de su
mater ia prima: gente o drogas. Otras
reas sirven como zonas de trnsito. por
conducto de las cuales se mueven los
cri mina les y sus produ ct os. Asi a
Central, Turqua y el Caribe caen dentro
de est a categora. Otras reas proporcionan servicios que ayudan a los
criminales a evadir las leyes nacionales:
operac iones financie ras encubiertas.
lavad o de di nero. pro vi si n de
pasaportes y otros documentos. Otras
reas como los microestados en Europa
no slo son atractivos por ser parasos

fisca les. ya que han ex pa ndido sus

ofreci mie ntos . Otras reas co mo el
Pacfico Sur y el Caribe son de reciente
creacin y han sido estimuladas por la
creci en te econom a subterr nea. Se
est ima que la cant ida d anu al qu e
manej an estas economfas criminales va

de $500 mil millones a $1 trilln de

dlares, lo que es mayor al Producto
Nacional Bruto de ms de la mitad de
los Estados en el mundo.J4
La mayora de las ganancias ilegales
proviene de las regiones blan co. las
reas ms ricas y de sar roll ad as de
Norte a rn ric a, Euro pa . Aus tra lia y
Japn. El crimen organizado le ha dado
nue vos nivele s de sofisticac in a la
operacin de vicios tradicionales como
las drogas. la prostitucin. las apuestas
y el agio. Adems se ha diversificado
hacia otro tipo de actividades criminales
como lo es el contrabando de inmigrantes
ilegales. Algunos gobiernos e institutos
de investigacin calculan que los criminales tran sportan ilegalmente a un
milln de personas por ao. co n frecuencia transnacio nalmenre, resultndoles ganancias aproximadas de 5 a 7
bill ones de dlare s anua les ." Otras
actividades criminales muy expandidas
y lucrativas incluyen el secuestro. robo
de autos y ecode litos como el desecho
ilegal de desperdicios txicos. robo y
transportacin de fauna y flora prohibida.
as como de especies en extincin . A
pesar de que existe el trfico de armas.

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IBIJCA

hasta donde se sabe, no se incluyen

todava las de destruccin masiva. Sin
embargo, si quisieran hacerlo, son
muchas las organizaciones criminales
que probablemente tengan la capacidad
para lograrlo.
Sus actividades reducen el desarrollo
econmico, hacen que el dinero no se
use en actividades productivas, daan
al ambiente y abusan de los derechos
de muchos cientos de miles de individuos. Sin embargo, el crimen organizado presenta otro reto importante
para la sociedad liberal: los nexos
clandestinos, simbiosis y colaboracin,
entre criminales profesionales y actores
polticos. Por una parte los criminales
organizados establecidos cooperan
secretamente con las autoridades del
Estado en diferentes niveles de los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
as como con el sector no gubernamental, partidos polticos, instituciones
financieras, abogados, entre otros. Los
criminales tambin colaboran en secreto
con actores polticos "ilegtimos" o
ilegales como los grupos etnonacionales
y religiosos, especial mente con los
violentos.
Por supuesto que esto no es un problema
nuevo, pero el grado actual de
colaboracin no tiene precedente. Esto
pasa en casi todos los continentes y en
las zonas de especial preocupacin para
los Estados Unidos, como Mxico, Rusia

121

y la CEI, Turqua, Nigeria y Sudfrica.

Debido a la interconexin entre las reas
fuente, de trnsito, de servicio y zonas
objetivo, casi todos los pases sufren de
cierto grado de colaboracin poltieocriminal y el problema ha asumido una
importancia mundial. Organizaciones
globales, como las Naciones Unidas y
el Banco Mundial, as como regionales,
como la Organizacin de Estados Americanos, la Unin Europea y el G-8, ven
ahora al crimen organizado. la colahoracin poltico-criminal y la
corrupcin como uno de los retos de
seguridad ms serios de la prxima
dcada. J6

En resumen, la sociedad liberal moderna

est amenazada cada vez ms por
fuerzas no estatales. Esto no sugiere que
la era de las naciones-Estado y los cuasi
y microestados ha pasado. En cambio,
sugiere que existe una serie de formas
para que las personas obtengan lo que
quieren a nivel local, nacional, regional
o global. Existe la opcin de trabajar con
los gobiernos de Estados-nacin o por
medio de actores no estatales, legales e
ilegales, formales e informales.
A medida que se han mezclado actores
y valores, tambin han cambiado las
estrategias. instrumentos y tcnicas.
Esto ocurra an durante la transicin

de la sociedad premoderna a la moderna. En las sociedades tradicionales

las elites de los imperios locales y

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y
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REVISTA DE ADM1NISTRAC'lN PURUC A

ah, si es que alguna vez fue as. Como

resultado, los gobemantes de los estados
liberales, de los no tan liberales y de los
actores no estatales y sus familias, una
vez ms son blancos potenciales de
asesinatos, extorsin, soborno y
corrupcin. Tambinhay un rompimiento
en la diferenciacin entre la burocracia
del Estado, en especial en la milicia, la
polica y las agencias de inteligencia, y
el resto de la poblacin. Los lderes de
muchos cuasi estados y estados dbi les,
as como los actores no estatales, por lo
general usan organizaciones paramilitares y milicias. En algunas ocasiones
estas fuerzas usan uniformes que los
distinguen de los militares, pero no
siempre. Pueden usar ropas civiles e
incluso enmascarar su identidad. Pueden
o no vivir separados de la poblacin,
estar o no disciplinados. Pero ciertamente no se rigen por los cdigos
uniformes de la justicia militar ni siguen
las reglas de guerra para el trato a
prisioneros, atencin a heridos o civiles.
Los comandantes locales y regionales
de estas organizaciones, ya sea que
pertenezcan o no al Estado, viven "de
la tierra", extorsionando y robando a la
poblacin local. Cobran una cuota tanto
a empresarios legales, campesinos,
trabajadores y viajeros, y dan "permisos" para llevar a cabo actividades
ilcitas como el trfico de drogas,
contrabando de armas, personas o autos,
por una cuota. Algunos lderes locales
tambin organizan actividades crirni-

nales para enriquecerse personalmente

o para mantener sus fuerzas con las
ganancias. Es posible que estas fuerzas
no sean competencia militar para las

fuerzas convencionales de los Estados

Unidos o de otros pases. Sin embargo.
cuentan con una serie de ventajas o
capacidades locales que ponen en
peligro los intereses de democracias
liberales que son mucho ms fuertes,
incluso en algunos casos neutralizan las
ventajas de stas.
Los Estados Unidos y otras democracias
tienen intereses en muchas regiones
donde estos nuevos actores y estrategias
son importantes. Ningn estado en la
historia ha tenido tantos ciudadanos,
propiedades y materias primas localizadas en el extranjero como los
Estados Unidos. Muchos de stos estn
en regiones ocupadas por estados
dbi les y actores no estatales no
regulados. Adems, estas regiones se
usan como santuarios. zonas de servicio

y trnsito para ataques dentro de los

Estados Unidos y otras democracias.
Algunas de estas reas tambin son de
importancia estratgica. Algunos de los
gobiernos en estas regiones tienen o
pronto tendrn armas de destruccin
masiva y son capaces de lanzarlas
regionalmente o hacia Amrica del
Norte. Europa y Japn. En caso de que
los Estados Unidos u otros pases se
vieran involucrados en conflictos

124

ROYGOOSON

regionales locales, estos gobiernos

podrn amenazar con diferentes tipos de
represalias. Otros actores polticos no
sern lderes de estados tratando de
proteger los intereses de sus estados.
Al contrario, son lderes de tribus, clanes,
feudos y criminales o una combinacin
de los mencionados anteriormente,
muchos con poco sentido de representatividad de los intereses de una
ciudadana sensible.
Las tecnologas modernas tambin
representan nuevas oportunidades para
daar a los adversarios. Adems del
terrorismo convencional -principalmente bombas y pistolas- algunos
actores polticos tambin se estn
interesando en lo que se llama la guerra
de informacin, guerra ciberntica y
guerra de red. Esto puede incluir
disrupcin fsica y el uso de operaciones
de informacin en la guerra fsica.
Tambin se pueden usar sistemas de
informacin en conflictos polticos de
"baja intensidad". Las infraestructuras
crticas de las sociedades ms desarrolladas -telecornunicaciones, transportes,
sistemas financieros y de salud, por
ejemplo- son vulnerables a 10que algunos
han llamado "armas de disrupcin
masiva". Por ejemplo, el interferir con
el aprovisionamiento de energa a los
Estados Unidos, o el abasto de agua en
una regin clave como la ciudad de
Mxico, podra ocasionar grandes
estragos. A medida que la fami-

liarizacin y experiencia aumenta, las

vulnerabilidades de las sociedades
liberales -para proteger a sus ciudadanos y propiedades en el extranjero,
as como en casa- se van a hacer cada
vez ms patentes.
Probablemente los adversarios tambin
se den cuenta de que para desarrollar,
proteger y usar efectivamente las
tecnologas tanto de destruccin como
de disrupcin masiva se requiere de una
infraestructura secreta, es deci r,
capacidades de contrainteligencia y de
accin encubierta. La revolucin
informtica ofrece oportunidades para
identificar a quienes estn desarrollando
estas tcnicas, y tambin ofrece muchas
oportunidades para esconderse y
engaar. Es de suponerse que lderes de
estados rebeldes, dbiles, cuasi y micro
estados, los cuales representan casi la
mitad de los gobiernos en el mundo, as
como actores no estatales -etnonacionalistas, terroristas y criminalespor s mismos o en colaboracin con otros
actores polticos, tambin tendrn la
capacidad para usar estos instrumentos. aa

El papel de la inteligencia
La poltica internacional est en medio
de un gran cambio. An hay lderes,
instituciones e instrumentos de la
sociedad tradicional. Hay estados
modernos liberales que generalmente

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

acatan las reglas de Clausewitz. y hay

tendencias, valores e instituciones del
periodo tardo moderno operando en
contextos locales. regionales y globales
que socavan el poder e influencia de
estados y gobiernos. No ser fcil desarrollar polticas y estrategias coherentes
en esta era.
Cules son las implicaciones para la
inteligencia en este aspecto?
Como se argumenta en este libro (yen
otros)." los cuatro principales elementos
de inteligencia -recoleccin, anlisis,
contrainteligencia y accin encubiertatienen una relacin simbitica entre si y
con la poltica y estrategia en general.
En tiempos de coherencia estratgica y
de polticas, por ejemplo, durante la era
de contencin posterior a la segunda
guerra mundial. la misin y prioridades
de estos elementos de inteligencia
normalmente estaban definidas con
mayor precisin y se asignaban recursos
para su ejecucin. Los elementos
tienden a operar simbiticamente,
apoyndose unos a otros para alcanzar
sus objetivos estratgicos. Aun cuando
hay consenso para enfrentar a un
adversario centralizado como lo fue el
bloque sovitico, este estado ideal de
cosas no siempre se logra. Como se
mostrar ms adelante, existen diversas
variables o condiciones que afectan el
funcionamiento y efectividad de la
inteligencia. En un periodo de cambio

125

global. inccrtidumbre y complejidad,

como el que estamos experimentando
actualmente, es especialmente dificil
desarrollar una inteligencia coherente
para lograr objetivos estratgicos. Los
creadores de polticas no siempre
solicitan sus lineamientos de inteligencia
con claridad. Si esto ocurre, una
implantacin efectiva significar
reorientar o recalibrar los medios para
los fines deseados.
Los recolectores y analistas debern
entender las orientaciones de valores en
competencia de innumerables actores,
as como las estrategias e instrumentos
que usan. En ocasiones estos mltiples
actores operan en la misma regin, a
veces en otras regiones y a veces globalmente. El reto ser determinar los
objetivos dc tantos actores y los
instrumentos que estn usando, tanto
abiertos como encubiertos para lograrlos.
Ya sea que la estrategia de sus jefes
polticos sea coherente o no, se espera
que los recolectores y analistas se
anticipen, si no es que predigan las
tendencias en las amenazas y oportunidades para las polfticas.
La contrainteligencia y la accron
encubierta, como lo han hecho en el
pasado. proporcionarn ventajas importantes a quienes las puedan usar
efectivamente en servicio dc la poltica.
as como de la recoleccin y el anlisis.
Las artes clandestinas no slo sern

126

ROY GODSON

capaces de identificar amenazas y

oportunidades, sino que tambin servirn
como instrumentos de polticas y
estrategias. Su funcionamiento puede
proteger a sus propias sociedades as
como a sus sistemas de inteligencia de
ser penetrados y manipulados por otros,
y proveer capacidades para debilitar
adversarios y asistir coaliciones de
fuerzas amistosas.
Contra inteligencia
La misin principal de la contrainteligencia es identificar, neutralizar y
explotar la inteligencia o la infraestructura secreta de otros. Por su
misma naturaleza es una herramienta
tanto defensi va como ofensiva.
Defensivamente, recolecta y analiza
informacin sobre la infraestructura de
inteligencia y clandestina de adversarios
para proteger secretos militares,
diplomticos, tcnicos y de inteligencia
y para proteger al Estado de ser
penetrado, engaado o manipulado por
actividades secretas de otros. Ofensivamente.Ia contrainteligencia ayuda a
avanzar la estrategia y las polticas por
medio del conocimiento sobre la
inleligencia del adversario y explotar sus
vulnerabilidades para debilitarlo o manipularlo a favor propio. En realidad, slo
las burocracias de contrainteligencia de
los estados liberales pueden ofrecer estos servicios de-fensivos y ofensivos
tanto dentro de su pas como en el

extranjero. Las herramientas para

imparticin de justicia, diplomticas,
econmicas y cullurales del Estado
pueden trabajar con el servicio de
inteligencia en ambas partes de esta
misin de contrainteligencia. El sector
privado tambin puede colaborar para
evitar la penelracin y el aprovechamiento de sus recursos. Pero slo la
contrainteligencia, y particularmente
aquellas partes de la comunidad de
contrainteligencia que operan en el
extranjero, tiene la mi sin y las capacidades para entender, defenderse de,
y explotar la inteligencia secreta de un
adversario.
Por ejemplo en las sociedades liberales
la imparticin de justicia es reactiva, con
buena razn. Siguiendo al Estado de
derecho, con frecuencia juega un papel
importante en la identificacin de
criminales profesionales, terroristas y
quienes producen y hacen que proliferen
armas de destruccin masiva. Pero la
principal responsabilidad o misin de la
imparticin de justicia en las democracias es arrestar y enjuiciar
violadores de las leyes criminales del
Estado . Con excepciones, las agencias
de imparticin de justicia no se enfocan
hacia la violacin de leyes extranjeras.
Tienen poco mpetu para de sarrollar
capacidades y conocimiento para
penetracin a largo plazo y en altos
niveles y para la neutralizacin de
infraestructuras secretas de adversarios,
especialmente de organizaciones

REVISTA DE ADMINISTRACIN rusuc

extranjeras, que puedan o no representar

una amenaza.
La imparticin de justicia tambin
conduce sus asuntos principalmente al
descubierto y se supone que se apega
al Estado de derecho. Sus operaciones
y resultados estn sujetos al escrutinio
pblico. La informacin que los impartidores de justicia obtienen muy usualmente tiene que presentarse pblieamente en corte ante quienes estn
siendo procesados. La misin, entrenamiento, mtodos, procedimientos y
cultura no es la misma que la de quienes
trabajan en las reas de inteligencia y
contrainteligeneia, a quienes por lo
regular no se les pide que acaten las
leyes extranjeras y no operan bajo el
escrutinio pblico. Esto no quiere decir
que recolectores (investigadores) y
analistas de imparticin de justicia
hbiles, profesionales y capaces no
hagan una gran contribucin para
identificar y neutralizar aspectos
importantes de empresas criminales
extranjeras, particularmente cuando
estn dirigidas a su propio Estado. Sin
embargo, normalmente no tienen la
misin, capacidades, recursos y habilidades necesarias para darle alcance
a importantes alianzas secretas en la
poca contempornea.
La contrainteligencia juega un papel
particularmente importante en responder
a las complejas coaliciones que se han

127

desarrollado entre actores gubernamentales y no estatales. El ex-director

de operaciones clandestinas de
Alemania (occidental) en el BND
recientemente seal que existe
colaboracin secreta entre lderes
criminales y autoridades polticas en
muchas regiones estratgicas. especial-

mente en lo que era la Unin Sovitica. '"

Quienes participan en estos nexos
poltico-criminales emplean a muchos
funcionarios de inteligencia que trahajan
o han trabajado en esa rea. para facilitar.
fortalecer y proteger su relacin. Por Jo
tanto, es extremadamente difcil que la
imparticin de justicia fuera de la regin.
as como dentro de la regin, penetre
estas alianzas e infraestructuras
clandestinas. Ha habido ocasiones

conocidas en que agencias locales de

imparticin de justicia, inteligencia y
seguridad han sido penetradas por estas
coaliciones poltico-criminules. Funcionarios honrados cn estas regiones
pueden estar informando a lderes o
superiores polticos que rorman parte del
nexo pnlitico-criminal. Este experimentado exfuncionario alemn argu-

mcnta que quienes estn en mejor

posicin para identificar y analizar este
tipo de retos son especialistas en

contraintcligencia extranjera. Ellos estn

menos constreidos y ms seguros que
la irnparticin de justicia local y extranjera y los servicios locales de scguridad. Ellos tienen la habilidad. conacimiento y capacidades necesarias

128

ROY GODSON

para comprender la colaboracin secreta

que se da entre actores gubernamentales
y no estatales extranjeros.
Similarmente, es muy difcil para la
imparticin de justicia penetrar las
relaciones entre criminales y otros
actores no estatales, como los grupos
que usan la violencia para lograr sus
objetivospoltico-religiosos.L1 vigilancia
y penetracin de estas relaciones
usualmente secretas se hace dentro y
fuera del pas y con frecuencia en
lugares relativamente inaccesibles. Las
laderas orientales de los Andes , el valle
de Bekka en el Lbano, zonas del
sudeste, sudoeste y centro de Asia que
no estn bajo ningn control real son
territorios difciles . Es muy difcil
determinar lo que realmente est
ocurriendo cuando operativos y capacidades de inteligencia de diversos
actores estatales y no estatales se
agregan a una mezcla de por s secreta.
An as, la identificacin de actores, el
entendimiento de sus mviles y la
anticipacin a las tcnicas que usarn
estas coaliciones, es uno de los retos
clave que enfrentan las democracias
liberales en esta era contempornea.
Aparte de ayudar a los recolectores y
analistas a identificar y proteger sus
sociedades de coaliciones adversarias funcin defensiva de contrainteligencia-Ia contrainteligencia usada
ofensivamente puede tener an mayor

importancia estratgica. Las democracias liberales tienden a utilizar esta

herramienta nicamente en tiempos de
guerra o crisis. En tiempos de paz y
prosperidad la tienen ' en la banca' y los
practicantes de contrainteligencia
ofensiva raramente son animados o
apoyados. Ocasionalmente, estados que
se sienten amenazados usan este
instrumento, como Israel por ejemplo.
Actualmente, en los Estados Unidos
puede haber un mayor incentivo para
usar la contrainteligencia ofensiva. Las
coaliciones amenazantes actuales -criminales, terroristas y estados rebeldesy las tecnologas que tienen a su alcance
son muy diferentes a los antiguos
'enemigos' como la Unin Sovitica. La
contrainteligencia ofensiva podra
explotar el conocimiento sobre infraestructuras secretas del adversario para
desbalancear sus fuerzas y forzarlos a
desviar recursos crticos para defenderse contra ataques ofensivos de
enemigos bien informados. La contrainteligencia ofensiva tambin puede
servir para engaar y manipular a lderes
de coaliciones hostiles, de la misma
forma que los gobiernos occidentales lo
hicieron en mltiples ocasiones durante
la segunda guerra mundial y la del Golfo.
Ms an, ya que es difcil arrestar y
encarcelar a lderes de coaliciones
adversarias -ntese el nmero relativamente bajo de terroristas y lderes
criminales encarcelados- es necesario
tomar otras medidas. As como la
contrainteligencia ha sido utilizada por

REVISTA DEADM1NISTR!\('JON PUHIJCA

democracias en varias ocasiones durante el siglo XX, esta puede ser utilizada
para enfrentar las amenazas ms
difciles de la era contempornea. A
pesar de que casi nada ha aparecido
pblicamente sobre este tema, los medios
de contrainteligencia (utilizados por una
combinacin de inteligencia e imparticin de justicia) ocasionalmente han
trastornado y socavado severamente
organizaciones criminales en el hemisferio occidental. Los criminales son
fundamentalmente desconfiados uno del
otro, con buenas razones. Para explotar
esta predisposicin, sembrar desconfianza entre criminales y sus aliados
polticos podra hacerlos dedicar bastante
tiempo evaluando situaciones e individuos. Al asegurar bienes de un grupo
y hacerle creer a ste que fueron
delatados o traicionados por otro, se desviaron significativamente sus recursos
y energa. Esta accin no detuvo a los
criminales ms importantes del rea, sin
embargo, los debilit y destruy la
cooperacin entre algunos de los
principales actores polticos y criminales.

Estas son tareas difciles y peligrosas.

Es necesario bastante cuidado, pIaneacin y supervisin -desde fuera de
las filas de los operativos- para asegurar
que los programas para evitar o romper
el vnculo entre grupos polticos. criminales y terroristas sean efectivos y
coherentes con las normas de la sociedad
liberal. Habrn riesgos. La violencia, el
asesinato y otros crmenes capitales son
actividades de rutina para muchos de

129

estos actores. Podr haber serias

reacciones. incluso mortales. s se
sienten amenazados. Pero las alternativas -permitir el desarrollo de
relaciones de cooperacin entre maleantes que usan tcnicas que amenazan
con destruccin masiva o disrupcin
masiva y que atentan contra los derecbos humanos, la vitalidad econmica y
el gobierno democrtico- tampoco son
muy atractivas.
Accin encubierta
Una accin encubierta es el influenciar
condiciones y comportamiento en formas
que no pueden ser atribuidas al auspiciador de tal accin. La accin encuhierra y la contraintcligencia pretenden
manipular y controlar adversarios. Pero
una de las principales diferencias es que
la accin encubierta normalmente est
dirigida a actores fuera del mbito de la
inteligencia. mientras que la contrainteligencia est apuntada hacia
operativos de inteligencia adversarios y
sus directivos polticos. La accin
encubierta busca influenciar valores.
instituciones e instrumentos ms abiertos. Tamhin puede dirigirse hacia
actores estatales y no estatales.
La historia de la accin encubierta
durante el siglo XX, por lo menos en las
democracias liberales. ha sido muy
variada. Se pueden encontrar tanto
grandes triunfos como grandes derrotas
en abundancia. Indiscutiblemente con-

130

ROY GODSON

troversiales en la mayora de las

democracias liberales, algunas han
establecido complejos mecanismos de
supervisin para la accin encubierta a
finales del siglo XX con el fin de
asegurar que sea usada por el Estado
de manera consistente con los valores
democrticos, y slo en parte para
asegurar que est siendo usada en forma
efectiva.
A las democracias liberales suele
disgustar el uso de la accin encubierta
en tiempos de paz, optando en su lugar
por influencias abiertas. En los estados
donde actualmente se asignan recursos
y se mantienen mecanismos tales como
el Fondo Nacional para la Democracia
(EU), la Fundacin Westminster (Reino
Unido) 'Y las fundaciones partidistas
alemanas, para promover los valores
democrticos, el Estado de derecho y el
desarrollo econmico en otras regiones,
hay quienes dicen que los medios
secretos no son de mucha utilidad y s
tienen muchas desventajas. Sin embargo,
se pueden vislumbrar muchas circunstancias donde la accin encubierta
es una til herramienta adjunta o
complementaria para instrumentos
abiertos. Como regla general, la accin
encubierta es til cuando los mecanismos
abiertos daarn a los beneficiarios de
la accin o asistencia encubierta, y a su
auspiciador. Tanto en las guerras como
en la paz, y en el rea gris entre ellas,
surgirn muchas oportunidades para

daar coaliciones adversarias y promover intereses de coaliciones amistosas, siempre y cuando el auspiciador
o el beneficiario directo y los operativos
de actividades especficas no sean
reconocidos. Como se discutir en el
libro, babr ocasiones en que se requerir una cobertura profunda. En otras
un barniz superficial ser suficiente.
Para ejemplificar, parte de una campaa
para reducir la influencia transnacional
de terroristas, proliferadores y otros tipos
de criminales y sus aliados polticos sera
exponerlos pblicamente. Por ejemplo,
si se volviera de todos conocido, basndose en hechos, que una persona,
grupo o causa estuviese involucrada en
algo considerado generalmente como un
crimen contra la humanidad o como
vandalismo internacional, es muy probable que la persona o grupo quedaran
expuestas a gran escrutinio e incapacitadas para actuar como antes. Si
fuese expuesto que lderes etnonacionalistas, revolucionarios o religiosos usan
el crimen deliberadamente (tal como el
trfico de drogas, mujeres, nios y
material radioactivo), se volveran parias.
Muchos estados y cuerpos internacionales los condenaran y sera muy difcil,
tanto para ellos como para sus familias,
obtener visas y viajar o hacer negocios
con bancos y empresas legtimas. Su
propaganda no sera tomada en cuenta
o sera desacreditada; se les hara ms
difcil operar eficazmente.

REVISTA DEADMINISlRACION PUBLICA

Hay ocasiones en las que es posible

lograr esta exposicin en forma abierta.
S un gobierno sostiene pblicamente que
una persona o grupo ha cometido
determinado acto y usa la informacin
que recolect en forma abierta o
clandestina para sustentar el hecho, eso
puede ser suficiente para minimizar el
comportamiento. Eso tiene ventajas y
desventajas. Una campaa de exposicin abierta, tal vez coordinada con una
campaa pblica, tendra varias ventajas. Permitira la difusin de
informacin condenatoria sin indicar
quin y cmo se obtuvo para respaldar
declaraciones generales ms abiertas o
la negacin de visas, etctera. An
cuando no hubiese una campaa abierta,
en muchos pases la difusin de libros,
artculos o videos que contengan informacin veraz que sustente el hecho que
determinado grupo o poltico est
conscientemente involucrado en y se
beneficia de, digamos, el crimen
organizado, puede tener un impacto
significativo en la reputacin e influencia
de la persona, grupo o causa.
Ya que es muy difcil conducir efectivamente una campaa orquestada
apoyndose exclusivamente en medios
abiertos, slo raramente es posible
desarrollar una coalicin gubernamental
cuasiglobal para hacerlo. Por lo tanto,
una campaa abierta, emanando de una
o dos capitales, parecera ser, y por lo
tanto sera, la preocupacin de uno o dos

131

gobiernos 'acechando' determinados

extranjeros. Estos blancos. frecuentemente con contactos polticos hien
posicionados, tambin emplean abogados
y especialistas en relaciones pblicas
abiertas y clandestinas que tratarn de
socavar los cargos. Adems. para hacer
crebles los cargos y para sustentar la
campaa, en un proceso legal el gobierno
estar tentado o presionado para difundir informacin que ponga en peligro
sus fuentes humanas o tcnicas. Una
campaa as de abierta. tambin podra
desalentar el reclutamiento de varios
especialistas y organizaciones del sector
privado. Habr algunos en el sector
privado que se sientan alentados por las
denuncias abiertas sobre los perpetradores y la informacin proporcionada.
Muchos otros. particularmente grandes
instituciones dentro y fuera del pas, no
desearn cargar con los problemas
legales potenciales (por ejemplo,
demandas por difamacin de honor por
parte de los perpetradores), el ser
etiquetados como instrumentos o sirvientes del gobierno de los Estados
Unidos, o ser blanco de amenazas de
represalias por parte de los perpetradores. La reputacin y la sombrilla
militar de Washington puede ser
importante en algunos contextos, sin
embargo, hace poco por proteger -poltica y psicolgicamente- a actores
extranjeros no gubernamentales. La
asociacin directa con el gobierno
estadounidense podra representar una
desventaja.

132

ROY

oooso

Finalmente. una campaa encubierta

podra limitar la exposicin de un
gobierno ante problemas legales. Los
Estados Unidos no tendran que arriesgarse a ser involucrados en el proceso
legal por los perpetradores en los
Estados Unidos. por ejemplo en una
demanda civil, o en otros pases . Tambin si ellos lo deciden. en determinado
momento. entablar juicio contra los
perpetradores, el gobierno pudiera estar
en una posicin delicada por la detallada
informacin que ha admitido en el debate
pblico.
Indudablemente existen riesgos re lacionados con la opcin encubierta. El
gobierno podra estar equivocado sobre
la culpabilidad de un criminal, quien no
contar con los medios suficientes para
resarcirse una vez que se ha hecho el
dao a su reputacin. Para minimizar
este riesgo se puede adaptar una supervisin especial a programas diseados
para debilitar adversarios mediante la
exposicin pblica." Los lineamientos.
procedimientos y tcnicas generales
utilizadas pueden ser reportadas a
cuerpos de supervisin de los poderes
ejecutivo y legislativo antes y durante
estas campaas para minimizar errores
sobre culpabilidad y para asegurar que
las medidas tomadas sean consistentes
con los valores de las sociedades
liberales.
Tambin existe el riesgo de venganza
por parte del blanco. Podra ir tras los
administradores de la campaa y aque-

1I0s involucrados en sta. Indudablemente, periodistas y otros han sido

blanco y han sido asesinados en mltiples
ocasiones, pero por lo general sin tener
en cuenta si formaron parte de alguna
campaa abierta y encubierta
Finalmente existe el riesgo de que la
campaa encubierta sea expuesta
pblicamente. Esto no representara un
gran problema si se cuenta con las
pruebas suficientes para demostrar la
culpabilidad. si las tcnicas empleadas
en la campaa fueron consistentes con
los valores democrticos y si existe el
consenso polt ico sobre los objetivos del
programa . La exposicin de una
campaa encubierta generalmente es
perjudicial en el corto plazo. pero la
probabilidad, riesgos y costos de tal
exposicin son mnimos si los programas
encubiertos son consistentes con las
perspectivas pblicas de la amenaza, si
se siguen en forma adecuada los
procedimientos de autorizacin para
llevar a cabo esta accin encubierta y si
los mtodos utilizados no violan los
estndares generales de decencia. Como
se argumenta en este libro, tales
campaas de exposicin han sido
exitosas en el pasado en muchos
contextos polticos, por ejcmplo, para
desacreditar a oponentes polticos por
su afiliacin con violencia, extremismo
y actividades de inteligencia de gobiernos hostiles.
Esta ejemplificacin de cmo la accin
encubierta, y la previa discusin de cmo

REVISTA DE ADMINISTRACIN PllBlJCA

la contrainteligencia puede ser adaptada

al ambiente contemporneo, no pretende
sugerir que la seguridad puede ser
incrementada principal o exclusivamente por medio de las artes clandestinas. De hecho la tesis de este libro
es que slo en muy pocas ocasiones ha
ocurrido esto. Sin embargo, a pesar de
que las artes clandestinas son pblicamente etiquetadas como "trucos sucios", las democracias liberales como
los Estados Unidos, excepto en crisis o
en tiempo de guerra, han sido renuentes
a hacer lo necesario para usar estos
instrumentos estratgicamente. Para
que esto pueda lograrse en la compleja
era contempornea de poltica internacional, tendra que haber un
consenso -dornsticamente y preferiblemente entre democracias- sobre los
elementos bsicos de la amenaza y la
utilidad de estos instrumentos. Adems,
sera prudente asegurarse que estas
tcnicas sean regidas por lineamientos
consistentes con valores liberales y que
exista una supervisin para asegurar el
cumplimiento de las reglas y para
asegurar la efectividad.
Conforme se desarrolla este consenso
estos instrumentos clandestinos tambin
tendrn que ser integrados dentro de una
poltica general. (Si no existe una poltica
general es muy poco probable que los
instrumentos clandestinos por s mismos
tengan un impacto importante.) Aun
asumiendo consenso y poltica integrada,

133

para que estos instrumentos sean

efectivos tambin es necesario contar
con una 'infraestructura' secreta y
efectiva de contrainteligencia y accin
encubierta, descrita en captulos
subsiguientes. Profesionistas de tiempo
completo y efectivos de medio tiempo
tendrn que ser reclutados, capacitados
y apoyados, tanto material como
psicolgicamente, conforme realizan
este trabajo. Como lo demuestra la
historia de las democracias liberales,
muy frecuentemente estos administradores y especialistas no son buscados,
capacitados adecuadamente y rccornpensados. Por lo tanto no tiencn la
preparacin ni la inclinacin para
trabajar por largos periodos en estas
reas. Sin embargo. algunos han estado
tan motivados y estimulados por este
trabajo que estaban preparados para
asumir los riesgos -fsicos, polticos y
psicolgicos- y renunciar a salarios y
promociones. Como se discute en este
libro, su involucramiento en las artes
clandestinas, en especial la contrainteligencia, con frecuencia los pone en
desacuerdo con sus colegas dentro de
su organizacin quc los consideran corno
contraproductivos. Quienes ejercen la
contrainteligencia defensiva usualmente
son vistos como "frenos" y "arrastrapies" quc estorban a vidos recolectores quc son recompensados por
reclutar agentes u obtener secretos de
los adversarios. Hay ocasiones en las
que se justifica esta crtica. Sin embargo,

134

ROY GOOSON

post mortems de operativ os fallid os

demuestran que hubieran tenido xito si
se hubiera usado la contrainteligencia en
forma ms prudente.
Los especialistas en contraintelig encia
ofensiva y accin encubierta, tienen una
carg a adi cional. Estn expu esto s a
riesgos especficos al tener que lidiar con
las reas grises, ya que son suscep tibles
de ser malin terpretados por los in spectores o superv isores poltic os dentro
de sus propios gobierno s. Estos ex cepciona le s ofici al e s de contrainte lig en c ia y acc i n en cubierta que
piens an estratgica y ofensiv amente,
tienden usualmente a ser poco s, especialmente en tiempos de paz cuando
la calidad de vida, en lugar de la vida
misma, es lo que generalmente est en
riesgo. Como resultado de ir nadando
contra la corriente, no les ser difcil a
Jos adversarios identificarlos y diri gir
operaci ones ofensi vas contra ellos. No
caus ara sorpresa que los ad ver sar ios
intentar an neutralizarlos al decirl es que
quienes estn a cargo de los operativos
ofensivos estn " tras ellos" y que algn
da sern blanco de venganza: " tal vez
no sepas cmo y cundo " pero existe
una ame na za velada que ser usada
alguna vez. Es muy poco probable que
fuera del mb ito de esta profesin estas
complej as ecuaciones sean visibles.
Si las democracias estn para proteger
e impulsar sus intereses en la compleja

me zcl a de soc iedades trad ici on al es,

modernas y modernas tardas, no slo
van a necesitar un consenso subyacente
en su poltica y una estrategia, sino
tambin programas abi ertos y e ncubierto s diseados para lograr resultados
significativos, y la infraestructura para
a llevar al ca bo estos programas. S i lo
ha cen , las artes c la nde sti nas b ie n
pudieran ser carta s de triunfo en el inicio
del siglo XXI.
Nota s:
En la s ciencias soc iale s sera ms indic ado usa r el trmi no
" o rie ntac i n d e vat or es" . V~, Flore nce Ro c kw ood
Kluckhohn, ed ., Variat klns In Value O mnlation (Evanston ,
IL: Row, Peters on . 19 6 1); Cl yde Kluc khoh n, Ed ward e
Tolman, el. al., en Talcott Parsons y Ed ward A. Shils. eds ..

Towa rd a Gt'nenl Theory of Adlnn (Cambridge. MA:

Harvard Univer sity Press. 1951) ; Harold Dwignt Lasswetl.
Powrr and Socle l)': A Framework lor Pollt k al Inqu lry
(Londres : Routledge y K. Paul. 195 2).
Sob re e l su rgim ie nto de las act itu des mod er na .. y las
transformaciones modernizador as ver Alex tnke tes y David
S mith. Becomng Modern: Ind ividual Chenge In S h:
Devdopir'lg Coun tn es (Cambrid ge. M A : Harva rd Unive rsity
Press. 19 74 ); Daniel Lern er, The Pe sstng of Tradltional
Soc iet y: Moderniting the Mkldle Ea st (Glencoe, IL: Fre e
Press, 1958); y Haim Geeter , TheSodal Origin'iorthe Modft11
Mlddle Ea, t (Boelde r, CO : Lynne Rienner Editore s. 1987).
l ExiMe una conside ra ble can tid a d de li te ratu ra origi nal
dlspunib le en ing l s de lo s e scritores m s ramo sos . S in
e mbargo. hay mucha m s litera eura de autore s chinos. persas.
rabes , turcos y de ot ros escritores q ue fuero n consejeros.
practic antes y estud iosos del tema. La mayora de estos textos
no ha sidQ traducida al ingls rero existen sinopsis de estos
es critos y refer e nci a .. a e llos dis pon ible s en est udio s
secundario s_El estudioso m s import ante que reuni much as
de ea as refe rencia.. y que diferenci los enfoque s de la sociedad
entre premod ema y mode rna , E..tado e irs ellgencia es Adda B.
Bozemen. ver Adda 8 . Bozeman. Pollues and Culture In
Internationat H isto l1, Segunda Ed icin (New Brcn swck .
NJ: Tran sact ion , 1994); ver ta mbi n Add a B. Boze men .
S 'rate ~i~ Inlelllgen ce and Statenart (Was hingt o n, OC
Brasseys. 1992 ). Para un compen dio de esc ritos en ch ino
sobre inteligencia en varios siglos ver R alf O. So wyer. The
TaoorSpy('ran (Boulder, CO : westvicw Press, 19(8), ta mbin
Frances ljvornik . Ortgtn s or Inl elli~ence Serv kes (New
Brunswick, NJ : Rotgers Univers ity Press , )<)74).

135

REVISTA DEADMINISTRACI()N PlJHUCA

Sun-tzn. The ArT of wnr (El arte de la guerra). traducid" por

Samuel B Griffith (Nueva York: Uxford Universty Press.
1%3)
.\ Kautilya. Kautilya'" Arhasastra, 8va edicin. traducido
por R. Shamasastry rMysore: Mysore Print and Pllblishing
House. I%7l, captulos XI. XII. XIII YXIV
" Nizam al-Muik. The Hook of Govt'rnrnent. or Rules ror
Kin~s, traducido por Hubcrt Darke (Ncw Haven, el": Yale
Universny Press. 19(}O, pp. 6fjl)1
J Las camctertsticns ms importantes de la gobernac-in
veneciana se describen especialmente en Bozeman. Strategtc
Inlelfigence and Slall'craft. pp. 41"4-498 Y en Curren
Mattingty Renalssance Diplomacy (Nueva York: Russcl y
Russell. 1970), captulos XXIV y XXv.
I Para descripciones del protocolo diplomtico de las tribus
indfgenas. referirse a las narraciones de sus contactos ton los
colonizadores en la obra de Wi!liam Hickfng Prcscotr,
Hlstory orlhe Connuest ofPem: wilh a r~lImlnary Vle\\' of
the Chilizalion of Ihe Incas (Boston: Phillips, Sampson y
\0., 1857): Bartolom de las Casas, Las Antl~llas Gentes del
Per (Lima, Per: Librera Impre-nta Gil. S. A., 1939)
9 Para una breve discusin sobre las fuentes conternporaneas
de recoleccin ver Michae! Herrnan (quien fue alto funcionario
de la inteligencia britnica), Intelllgence Power In Peace and
War (Nueva York: Cambridge Universlty Press. 1996). Antes
del siglo XX ya habta algo de recoleccin tcnica,
especficamente seales de humo y fuego y la creacin y
decodificacin de claves
10 Un clsico sobre
la historia de la teur a de la
autodeterminacin y sus efectos sobre el orden tradicional se
encuentra en la obra de Alfred Cobban, Natonal Self
etermnation (Chicago: Chicago lIniversity Press. 1948)
Ver tambin Robert H. Jackson, Quasi-Slates: Soverejgmy,
Inlernallonal Relalions, and the Third World (Cambridge,
Reino Unido: Cambridge University Press, 1990). En 1m
capltulos 3 y 4 se describe el revolucionario impaclo de las
nociones de autodeterminacin en estados previamenle
colonizados. Ver tambin Karl Deutsch. Narion Buifdil18
(Nueva York: Atherto" Press, 1963): y Gianfranco Poggi.
The Stale: its Nature. Development. and Prospects (Stanford.
CA: Slanford Univer;ity Press, 1990)
11 Para un tratamiento general de los diferentes grados de
aceptacin del concepto de Estarlo-nacin moderno. ver
Barrington Moore, Sodal Orlgins nf Oictatorshlp and
l>emncracy: Lord and Peasant in the Making oflhe Modern
World (Bmlon: Beacon Press. 1966); Dankwart A. Rustow.
A World of Natlons (Washington, OC: Broflkings
Institution. 1967): Rupert Emerson. Fronl Empire lo Nalion:
Ihe Rise lo Sel(-Assertion oC Asian Dnd Arriesn Peoples
(80ston: Beacon Press. 1962): y Martin van Crevcld, Tlle Ri,le
and DI'c/ine (~f /he Srare (Cambridge, Reino Unido:
Cambridge tJniversily Press, 1999), pp. 264~335
!l Martin van Creveld, The Transformalion of War (Nueva
York: Free Press, 1991), pp. 33-(}2.
1.1 Martin Van Creveld destaca, en The Transrormation or
War, que la mayorfa de las luchas violentlls de la poca de la
postguerra eran guerras internas o anlicoloniales. En estos
connictos la trinidad se debilitaba o incluso en ocasiones se
4

abola. No hay una tustoria general soble el uso de la

inteligencia en estos conflictos. sin emhflrgo existen epi~odios
y artrcujos sobre asrecto.~ di:- inteligencia en algllnn~ de: e,~'n~
conictos. Ver por ejemplo lac revistas: IlItelli~en('e and
National Securttv. y The .101lrnal of InteJliJ:encf' and
Counterintrlli~ence.

,. Roy Godsun. "lntelliJl:enre and National ,"ccllrily" en

Richard Shultz. Roy (Iodson y Gcorgc Qucsrer. eds., ,"el'1ITit}'
Sludles for the 21" Cemnry (Washington. IX': Brassey's.
1(77) pp. 3~.l-.l'i.l
l' Francis Fu"uyama. The Flirt ofHi!';tory and the Last Man
(New York: Free Prcss. 1(92)
1" Samuct P. Huutington, thc Clash of Ci\"i1izlIlions and tbc
Remaking of World Order (Nueva York: Simon and xtnrster.
I 99(})

Benjamn R, Barher.Jlhad vs. McWorld (Nueva York: Times

Books. 19(5)
" Roben Kaplan. "Thc Coming Anarchy." Tbc Atlanrc
Monthly 271 (Febrero de 1994). pp. 44-4h: ver tambin Roben
D Kaplan. The Ends orthe Earth: a Journey al the nawn or
the 20'~ Ccnlury (Nueva York: Random House. IlJ9(,l
IQ Estados Unidos ha sido quien ms ha tratado de identificar
tendencias de la poltica mundial y sus implicaciones para la
segundad. ver por ejemplo los informes anuales que el
Presidente emite titulados "A National Stratcgy for a Ncw
Centurv" (Washington. De: Casa Blanca, Oficina dc l
Presidente de los Estados Unidos. 1997 y 199RI. El Director
de la Agencia Central de Inteligencia y el Director de 111
Agencia de Inteligencia de la Defensa tambin han enviado
algunas evaluaciones plihliras anuales al Con,!reso en los
aos recientes que reflejan preocupaciones similares Jefes de
estado de rahcs que integran el GR como tlefmllt Kohl. Tony
Blair y Bmis Ycttsin tambin han expresado puntos de vista
pare eidos Varias organizaciones gubernamenlaks
inlcnlllcionales ((Xii) tambin han confirmado esta lendencia.
entre Slas la CSCE. Ver "CSCE $ummit Seeks New Ta~ks in
a Changed World." por Gregor Meyer. De/lt,rd.e Prf',UeAgenrur (2 de dirie'l1hre de 19941, Inlemational News. Ver
tamhin los comenlarim de hienvenida que el Presidente de
Brasil Fernando l!enrique Cardo!'u hizo en la cumbre ElfAmrica Latina. "Brazilian Presidenl Opens Latin American
EU Sumlllit in Rio de Janeiro" en RBe SI/miliar.\"
Wor/d
Broadn/St,\ UD de junio de 1999) de la R..dio Nacional da
Ama7,onia, Brasilia. en portugus.
,n Diversos autores identifican este tema emergente: Yale H
F('rguson y Ril"hard W. Manshach. Polilies: AUlhoTU~.
IdenUties. and t:han~e (Columbia. Se: Univerliily of South
Carolina Press. 1996l;James N. R(l~('nau.A'(/nf!.l"e DOllleJI
Fnrt'ign f'mnlier, F:"plorin~ (;overnance In a Turhulenl
World (Cambridge, lJ K.: Camhridge Universil)' Press, 1997J:
Thomas Risse-Kappen, ed. Drln~lnJ: Transnational
Relalinns Back In: Non-Stale Aclors, Domeslle Slruclllres.
and Inlernalional In.~lIlulions (Nueva York: Cambridge
University Press, 1995); Da\id Bobrnw. ed .. llllrrnmi"nn!
Srudie,\ Rfr;e'll': ProSpttts ror Intl'tnatinnal Rtlalions:
Conjectures abolll (he Next I\lillennlllm (Malden. MA
Rlackwell PulJlishing, 1999): y Victor D. Chao "A~se~sing
the Imp:lCl of (~lohllli7<ltinn on Ihe Study Ilf 'n1Nnalional
Security," en el prximo Journsl of Peacf' Reseanh.
'7

IIr

136

ROY GODSON

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Devetopment: Theertes of Change in Latln Amerlca

:1

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y Arturo Valenzuala, "Modemization and Dependency:
Alternarivc Pcrspectives in the Study of Latin American
Underoevelopment, '" Comparallve Polltic5 (Julio 1978), pp.
.~35-S56.
'!

Alan Swingewood, "Theorizing Culture: Weber, Simmel

md Social Acrinn," en Alan Swingewood. Cultural Theory

"'nd the Problem uf Modernlly (Nueva York: Sto Manin's
I'ress. 1998), pp. 22-52. Entre quienes han intentado medir
amhios en valores se incluyen: Ronald Inglehart, The Silent
{notulion: Chall2lnR Values and Pollfleal Styles Among
westem )'ubllcs (Princetcn. NJ: Princeton llniversity Press,
1977): Ronald
lngtehart.
Modernlzallon and
I'ustmodernh:atlon: Cultural, gccnome, and Polltical
Chenge In 43 Socenes (Pnnceton. NJ: Pnnceton University
I'rcss. 1997); Roben D. Putnam. Rohert Leonardi y Raaella
y Nanetti. I\.h.klng Democracy Work: Civic Traditlons lo
Modem Ital}' (Prnceton, NI: Princeton University Press,
19'1); y Russell Hardin. One for AII: the LORlc or Gmup
Cllnnlcl (Princeton. NI: Princeton Universlty Press. 199'1).
Para una Interesante definicin del postrnodemismo y sus
implicaciones en las relaciones internacionales y en los
estudios de seguridad, ver la monografa del diplomtico
britnicoRoberCooper, 'ChePost Modem State and the World
Ordt"r (Londres, Reino Unido: Demos, 1996)
11 James N. Rosenau. Along the DomesticForelRn Frontier:
Ex:plorin~ Gcvernance In a Turbulent World (Cambridge,
Reino Unido: Cambridge Univcrsity Prese, 1997).
':'Johan Leman, eJ .. The I>ynamics of F:mli!l"~lng Ethnldtic!'l:
'Immlgnint ,nd Indigenom. Ethnogenesls lo Confrontation
(Nueva York: Petcr Lang, 1998); Richard G. Fax y Orn Starn,
ed~., 1kt"'een Rn;lstance and Re"olutionlO:Cultural Pollllcs
and Social Protesl (New Bnmswick NK: RUlgers University
Pres~, 1997l: Faye Ginsburg, "FlOm Lin'e Things. Big Things
Grow," en Fox y Stam, Bdween Resistance and Revolutiun,
pp. 118-144: y Eleanor Leacock y Richard Lee, Poli/in ad
Histol'Y in 8and Socierie.\' (Cambridge, Reino Unido:
Cambridge Universily Press, 1982). en e~peciallas pgna~
307-490. Para ms infomacin sobre el Movimiento del Cuarto
Mundn, ver la pgina del Cenler for World lndigenous Studies
en-.htpp:llwww cwis org/fourthw.html
l~ Ver por ejemplo: Benedict Anderson, Ima~lned
Communltles, Edicin Revfsad~ (Nueva York: Verso, 1991);
Thomas Hylland Erihen, "Formal and Informal Nationalism."
Joumal of F.thole and Racial Sludies '6:1 (Enero 1'(9),
pp. 1-25; Charles KlIpchan, ed., Natlonalism and
Nationalltles in Ihe New Entnpe (Ithaca, NY: Cornell
University Press, 1995); Ted Robert Gurr, Minorities ar Risk
(Washington, DC: United States Institule of Peace Press,
(993); y Ted Robert Gurr, "People Agaiost States:
Ethnopolitical Confliet and the Changing System,"
International Studles Quarterly 38 (Septiembre (994), pp.
347-37/

" Par ptoYl'cciones del panorama mundial d:tdn el potencial

del regionalismo para reacomodiu el orden mundial ver Zalmay
Kaha1illad e lan O. Le,sser, SoQrces of Connlct in Ihe 21"
Crnlury: Regkmal Fulures and U.S. Stratrgy (Santa Mnica,
CA: Rand C'orporation. 1998); Edward D. Man~fieid y Helen
V. Milner, "The New Wave of regiona1i~m," 'ntemalional

Organlzatlun 53,) (Verano de 1(99), r'p. 589627. Sobre el

impacto del regionalismo en Rusia, ver Martin Nicholson,
'Iowards a Russla orthe Regions, Adelphi Paper 330 (Nueva
York: Oxford University Prcss, 1999).
~J Sobre la etnifjcacin, referirse a Jonathan Fnedman. Cuflural
Identlly and (;Iohal Proeess (Thousand Oaks. CA: Sage
Publications. 19Q4), p. 234; Richard W. Mansbach. The
Glohal Punle (Bostoo: Houghton Mifflin, 1997): y John T.
Rourke.ed., TakingSides: (]ashina \'iewson Cnntroverslal
Issues In World Politics (Guilfor, CT: Dushkin Pubtishing
Co., 1998)
1~ Para una perspectiva general sobre el lema de
msmnpofitalli.fllw referirse a: Akhil Gupra y James Pergcson.
"Beyond 'Culture': Space Idenuty. and the Polines of
Difference." Cultural Anthropol~y 7, 1 (19(2). pp. 6.23~
Michael Featherstone. ed., Global Culture; Nattonattsm,
Globalbation, and l\1odernity (Londres, Reino Unido: Sage.
1990); Bruce Robhins, Secular vocatons: Intellectuals,
Proressionallsm, Culture (Londres, Reino Unido: Verso,
1993); y Bruce Robbins. Feelin~ Global: 'ntemalionalisrn
In Dlstreq (Nueva York: New York University Press, 194:19).
Para una perspectiva periodstica sobre el cosmopclhamsrno
contemporneo ver por ejl'mp!o: Thomns L Frjedrnan, The
Lexus and tite Oll'l'eTree (Nueva York: Penar, Straus & Gnoux.
1999); y Robert Kaplan. An Emplre Wllderness (Nueva York'
Randorn House, 1998). Para estudiosos escpticos del
cosmopolitismo. ver Louisa Schein. "Forged Transnationality
and Oppositional Cosmopclitanism," en Michael Peter Smith
y Luis Eduardo Guarnizo. eds .. TransnallonalllOm from
Below (New Brunswick. NJ: Traasacuon Publishers. 1998),
pp. 291-313; y Pheng Che ah y James ('1iffOld, "Mixl;d
-;'eelings," en BfUl:eRobbin~, eds., Cosmopolitl("l;: Thinkin~
and FeellnJ:; Beyond Natlon (Minneapoli~, MN: Univer~ity
of Minnesola Pre~s. I99R), pp. 362-370.
1'l Sobre la fi1o~offa y polflica del decon~tmctivismo, ver por
ejemplo: Michel Foucault. en Colio Gordon, ed., Pm"'pr/
Knowled.-:e: Selecled Inlenlews and Olher WritinJ:;S,1q72Iq77 (Nueva York: Paotheon Books, 1980); y Richard Rony,
Philosnphy and the Mirror of Nature (Prioceton, NJ
Princeton lJniversity Press, 1979). Para fuentes ~ectlndarias,
ver Andrew Ross, ed., Unh'ersal Abandon?: The PoliUcs of
i'ostmodemism (Minneapolis, MN: Mineapolis University
Pre~s, 11)98); Rqhert lIo\1inger, Poslmodernil;m and Ihe
Social Sdenreo: A ThemalicA.pproach(ThousandOah.CA:
Sage Publications, 1994 J. Para cmo el postmodemismo puede
e~tar afectando 'as relacione~ internacionales, ver: Robert 1.
l3eck, Anthony Clark Arend y Rohert D. Vander Lugt, eds.,
"The New Stream," Inlernatlonal Rules: Approaches froot
.nlemational Law and Intemalional RelalloM (Nueva York:
Oxford Universily Press. 1996), pp. 227-252.
10 Potra una discu~i60 sohre el impacto econmico de la
glohalizacin en el Estado. ver Geoffrey Garren, "Global
Market~ and Nationa! POlilics: Lollision Course or Virtuous
("irde?," Intrrnational Organlzatlon 52,4 (Otoo de lQ9R),
pp. 787-824; Ahm Scoll. ed.. The L1mlts of Glohallzatlon:
Case" and Ar2l1ml'nts (Nueva York: Rllutledge, 1997); y
Michacl Peter Smith y Luis Eduardo Guarni1.O, eds.,
Transnaliooallsm from Below (New Brunswick, NI:
Transac\ion Pub\ishers, 1998).
Sobre el impacto econmico de la glohali7.aci6n en el Estado,
ver Dani Rodrik, nas Globallzatlon Gone Too Fu?

REVISTA DE ADMINISTRM'I()N PUBliCA

(Wa~hingtoll,OC: In~litute

for lmemarional Economics. marzo

1997); Meren van Creveld, The RI!ieand Decllneofthe xtate
(Cambridge, Reino Unido: Cambridge University I'rcss.
1999): y Susan Slrange. The Retreat of (he Slalt': The
Uiffusion nr Power in tbe World Ecnnorny (Cambridge, Reino
Unido: Cambridge University Press. 1996)
Para un punto de vista contrario sobre el decreciente poder
del Estado, ver Gary 8urtless, Robert E. Litau Y Rnbert J
Shapiro, Wohophohla: Confronlin: Fears Aboul Open
Trade (Washington, DC: Brookings lnstuutiorr. 199Rl: y
Linda wetss, Myl" oflhe Poweress Statr (Cambridge, Reino
Unido: Polity Press. 19QR),
" En la literatura sociolgica y orgamznctonul de principios
del siglo XXI se hace una diferenciacin entre las il1sfituciones
formales jerrquicas y las redes Intonnares. Unos cuantos. como
Harold Lasswell. Herberr Simon y Kurl Deutsch aplicaron
estas ideas a la poltica mundial. Uno de los recientes nodos
de crecimiento en los estudios de relaciones internacionales
y seguridad se centra en el impacto del cambio social y
econmico en el contlicto. A pesar de que todava es deductivo
y especulativo. este seatn el papel de actores no estatafcs no
formales y en especial el de los informales. Ver por cjrrnplo
John Arqula y David Ronfcld. eds., In Alhena's C"mp rSanta
Momea. CA: RANO, 1997). e.speci:J1mcllle la parte 111
_'~ Charles W. Kegley y Eugene R. Willkopf, World Polltics:
1'n'nd and Transformation (Nueva York: SI. Martin's Press.
IQ81). VerUlIl1bin Cheryl Shanks. Harold K. Jacobson y Jeffrej
H. Kaplan. "(nertia and Change in the Consfellation 01
Internalional Organi1.atinn, 19R1-1992." ',,(('rnlltflllo!
Or1(on;;aI;'1/I .'il),4 (Otoo de 19'J6l. rr . .'i9_1-627
" Se pueden enconlrar evidencias de la prdida Ot' n>ntrnl
estatal por parte del Eslado-nacin JlIoderno al examinar l:ls
tendencias en el mundo del (~omercio y de las fimmz:ls, el
porcentaje del producto nadonal hrutn derivado de la
actividad de las cOfJlOTaciones internadonales, el porcemaje
del capital econmico dentro de la economfa de lln E.stado
proporcionada por inversin extranjera directa y el
surgimiento de actividad financiera oJJ~,\hort' y mercados de
curo monedas, Para estados menos modernos, uno de los
mejores indicadores de esta tendencia es el porcentaje de nujo
de capilal proveniel1te de fuentes externas al ESlado y
especialmente el rorcentaje de ese nujo de capital que proviene
de fuentes privadas. Referi~e a las discllsione.s sohre t:stas
tendendas en el Global Deve/r1[1menl Finance (Wae,hingtoll,
OC: Banco Mundial, 1997), pp, J-9; Glopal Dne/0lml'n/
Ff1ana (Washington OC: Banco Mundial. 1999). pp. :n-67:
ver tambin Privare Capital Flo"s fo Ikveloplng Countries
(Nueva York: Oxford UniversilY Press fur the World Bank.
1997),
.'4 De acuerdo con el Presidente (,Iinlon, las organizaciones
criminales sustraen hasta $750 billones de dlares al arln ti
la economa fomml. Esa cantidad excede el PNB combinado de
ms de la milad de las Ilaciones que se encuentr,m reunidlls en
este sahn (Asamblea General de las Naciones Unidas 1"
Cmnentarios del Presidente de los Estados [lnidos a la Srsi6n
no. 52 de la Asarn\1lea General de las Naciones Unidas, Nueva
York, 23 de septiemhre de 1997. Ver tamhin el Programa de
Desarrollo de las Naciones Unidas. Human Iknlopment

Report (Nueva York: O'l(ford llni\'crsily Prcvv. IQ99\. r .'i

ror supuesto. es nurv dilkil calcular con pTl:ri~i(n el impacto
ec onmico del crimen or:,aniJado. Alglln(l<; lCitdrni~.,s
c-audourridcnvc s v de oll'as nurinnalidudrv ven ('011
es~'cplieismo las cauttdades dadns IX'r los E~lad()s tinido, y
las Naciones Unidas.
" Jonas widgrcn. "Multihueral Co-opcrunon In Combat
Tr<llficking in Mi~r;UlI~ md thc Role IIr Illlerll:llioll,l!
Organivuuon-. ,. 1't'prl1dlJcilltl ('11 Trends in Ol'2alli7.rd Crime
2.2. tlnvi('1Tl1l ,k 19<)(1), r (,7
,~ El GH, en gt"neral, y los Est:lu(ls lTnidns, en rsrcciaf. han
cstndo u 13 \',mgt'<ll'dia en reconocer la lI1Wt\;II,1 de 1;1
rnlanOl:ll:i,n I"Il!lieo-rrilllinll. Ver. ro' ejemplo. "A (oh,,1
Forum on :ghting Conuption: Sakguanhng Inleglil\ .'\T1tong
Justcc nnd Sccnritv Otrtca!s." en donde el Vk'epreslielllc
Alhat Gore fue ('1 anfitrin. Final Conference Report.
washington. IJF ll)tN, en Trt'Uds in Orgautzed Crlme 5, I
O/OliO de 191J1J). POIIn general la revista Trcnds in Or";llI1i;('{!
Criml' contiene arll"lIlos cobre Ia cotnboracion pollicn
criminal y Illedidas para rmnimizur esta tendencia
., Un" de I\l~ nll'joH.S recumenr-s ~obre eslas :l11K'na/a~ Sl'PUl'(1e
encounur en el 1c~lill1"nio que el Directol t1<' la Agellt'l<l de
Inldigencia de Dctcnsa. Teniente Gcucrn! Parrick M. Hughcs.
"Global Threals and Chalkllge->: the Dccudc Ahead." Senado
de los E~ladn~ tinillos. Conntc sobre Servicio- Arrnadnv.
lIearin~ en Current and Futnre Worldwidt' Threal In the
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edicin /W:lshinglon. D(': Br<lsscv\, lQ4.1)
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Transnalional Oq~aniTcd ('rime, Workiu!, (;10111" on
Organiled Crime (W;lshinglon. DC: NillinllaJ Sllq!)
Illtimnalion ('enler, i(J(J()1
'< l>Csdcl:l d:a.l; lit' It,s sclemol. h,s ';stados tlnidirs h;m sid,.
piollcros ('fl el estahlccirnierllot!e I,ISmet'OIniQTl(l\ ms eXlensm
de ~lJrt'rvi\i(n de inteligeneia, Imtoen la mma ejeculi\-a como
en la legislaliva_ Se ha ("'(Tilo poco sohl't' ~lIpel\'isi.n e.1l'\lJ!i\<1.
CPIllO el tra\1ajn de In Brml de COII"cjeT<'s Preside-l1c;al,'~ par;l
A,unlos de Inteligencia Extranjera y el Comit de Supervisilin
d(' Imcligencia. lIay, sin cmn<lrgo. na.~tanfe lileralUr<l sohre
muchos aspectos de supervsi.in contemronne del ('on!!reso

Poder y seguridad nacional en una poca de

cambio
Armando Martine; Pretelin *

Poder nacional

xico se encuentra en una en-

crucijada histrica dentro de un

mundo en proceso de transformacin
radical.

El fin de la guerra fra y el proceso de

integracin econmica mundial nos ha
permitido unir nuestro carro a la potente
locomotora compuesta por Estados
Unidos de Amrica (EUA) y Canad
en un Tratado de Libre Comercio y ello
est ocasionando cambios en todos los
campos del poder nacional, que an no
hemos podido vislumbrar con claridad.
Si asumimos que Mxico como todo
Estado-nacin, tiene intereses nacionales y si se me permite dividirlos en
martimos, terrestres y areos, podra
intentar establecer lmites a este
razonamiento diciendo que los intereses
martimos de Mxico son todos los
aspectos inherentes a su seguridad y
desarrollo relativos al mar.
Somos socios de la primera potencia
martima del mundo. Nuestro comercio,

scgLIl

dicen las estadsticas, ha crecido

de manera progresiva. Los negocios

van bien y el dinero fluye, pero poco
nos hemos detenido a pensar si esa
asociacin terminar por modificar la
concepcin que Mxico tiene de su
poder naval.

La situacin dc unipolaridad cstratgica

hace quc EUA sea el pas hegemnico
con intereses martimos mundiales y la
capacidad econmica necesaria para

poseer varias flotas navales quc pueden

hacer acto de presencia simultneamente en los ocanos y mares del
mundo, sin descuidar sus mares nacionales. Un ejemplo de ello son la la.
flota que tiene como rea de operaciones el Pacfico Norte, la 2a. flota en
la mitad del Atlntico N0I1e, la 6a.flota
en el Mediterrneo y la 7a. flota que
opera en el Ocano Indico: es decir
EUA posee una armada global y tambin posee algo que es fundamcntal en
el estudio del poder: la voluntad nacional
para alcanzar sus objetivos nacionales.

. Director del Centro de Estudios Superiores Navales, Mxico

140

ARMANDO MARTINEZ PRETELlN

Mxico, a semejanza de sus socios antes mencionados, es un pas biocenico,

pues tiene costas en el Atlntico y en el
Pacfico; sin embargo, su Armada a
diferencia de ellos, se ha empleado para
ejercer los derechos soberanos en el
mar territorial y en la zona econmica
exclusiva (ZEE), desarrollando
operaciones de patrulla y vigilancia de
costa, de apoyo logstico, de preservacin de la ecologa, operaciones
combinadas, operaciones de investigacin cientfica, de adiestramiento y de
apoyo a la poblacin civil en casos de
desastre. Las enumero para que se vea
que nuestros intereses martimos son
diferentes a los de nuestros vecinos del
norte.
TOdo parece indicar que los tres pases
somos como el agua y el aceite. Los
principios que rigen nuestra poltica exterior son diametralmente opuestos a los
de EUA; la autodeterminacin de los
pueblos; la no intervencin; la solucin
pacfica de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza
en las relaciones internacionales; la
igualdad jurdica de los estados; la
cooperacin internacional para el desarrollo y la lucha por la paz y la
seguridad internacionales, no tienen nada que ver eon la capacidad de esas
naciones, particularmente los EUA,
expresada en sus recursos polticos,
econmicos, sociales y militares para
influiren los acontecimientosmundiales,

sin embargo qu nos deparar el nuevo

milenio", seguiremos siendo una Armada casi costera? Se habla de un
nuevo orden mundial que est en
proceso de consolidacin.
La vieja Europa en este siglo que est
por terminar, que ha sostenido dos
guerras mundiales, en donde la suma
total de muertos ascendi a varios
millones, hoy est "a partir un pin"
entre sus miembros en su casi integrada
Unin Europea, permitiendoel libreflujo
de sus nacionales, afinando la aplicacin
de su moneda comn, ensayando una
poltica exterior tambin comn, como
por ejemplo, el ataque de la OTAN a la
antigua Yugoslavia. En ese orden de
ideas la pregunta sigue siendo vlida
cuando nos referimos a la vigencia de
nuestros intereses martimos para el
nuevo milenio, sobre todo si tomamos
en cuenta que pases como Espaa,
Portugal, Grecia e Italia haca mucho
tiempo que no reciban la luz de los
reflectores y hoy son actores en esa
obra que no terrnina de escenificarse.
En este mes la poblacin del mundo
lleg a los 6000 millones y Mxico est
casi en los lOO millones de habitantes,
despus de que iniciamos nuestra vida
independientecon 6.2 millones y de que
en 1910,no obstante la revolucin mexicana, llegamos a tener 15.1 millones.
Estos hechos son muy interesantes,
pues en un siglo, apenas si aumentamos
en 9 millones el total de la poblacin.

n
rde
el
s
a

142

ARMANDO MARTlNF2 PRETELlN

Esto se vio reflejado, en su momento.

en el Plan Nacional de Desarro llo en
cinco objetivos nacionales. que en forma
resumida son:
a.- Fortalecer el ejercicio de la soberana popular.
b.- Co nso lida r un rgi me n de co nvivencia social.
c.- Construir un pleno desarrollo democrtico.
d.- Avanzar a un desarrollo social. y
e.- Prom over un crecimiento eco nmico vigoroso .
Difcil sera en un documento como este
describir las accione s que el Estado ha
realizado para consolidar su proyecto
nacional; sin embargo. a manera de gufa
enumer aremos algunas amenazas que
perturban la seguriuau nacional:
a.- El narcotrfico sigue siendo, hoy
por hoy, el principal mot ivo de
co rr up ci n , derra ma mie nto de
sangre y pretext o para injeren cias
extranjeras.
b.- Es imprescindible retomar acciones
para hace r c umpli r e l o rde n
j urfdico y eliminar la impunid ad.
Corrupc i n pu ed e hab er e n
cua lquier parte del mundo. lo que
no hay es impunidad.
c.- La transicin a la democracia no
implica necesariamente una nueva
Repblica ni un nuevo orden constitu ci on al. Las acciones de go-

d .-

e.-

f. -

g.-

bierno , cua lquie ra q ue este sea ,

deben ge nera r segu rida d y bienestar en la sociedad. Los actores
polticos no deben j ugar con los
se ntimientos del " Mx ico bro nco" .
La fa lta de cre d ibi li da d de la
poblacin en el aparato gubernamental vuelve propicia la situacin
para el empleo de tcnicas de la
guerra psicolgica para alarmar.
deso rientar y usar a las multitudes.
El det er io ro de l sec to r agr op ecuario. el exce so de mano de obra
no calificada y la carencia de empico bien renumerado s demanda
estudiar con detenimiento el modelo
econmico nacional.
El deterioro eco nmico de algunos
sectores de la poblacin tiene severas repercusiones en la sociedad
pues provoca insegurid ad urban a,
prostitucin, migracin y narcotrfico.
Las fuerzas armadas siguen siendo
empleadas para asuntos de orden
interno, lo cual provoca malestar
en algunos sectores de la poblacin
mexicana, por lo que la asignatura
pend ient e es determinar la co nveniencia, factibilidad y aceptacin
de una polida nacional que releve
a di ch as inst itucio nes de tal es
funciones y stas puedan ded icarse
as al cumplimiento de su misin
encami nada a la defensa exterior
del pafs.

Estado, soberana y seguridad nacional

Leonardo Currio *

La formacin del Estado

a formacin de los Estados nacionales es uno de los episodios

ms importantes de la edad moderna.
Como lo ha descrito con claridad el
historiador suizo. Jacob Burckhart, dos
procesos explican la emergencia de esa
nueva forma jurdica. poltica y militar
que ser el Estado: por un lado la ruptura
del orden feudal y su incapacidad de
trascender los intereses inmediatos de
los barones feudales y por el otro la
incapacidad de los poderes supranacionales -corno el papado y el emperador- para crear "rdenes nacionales".
La combinacin de estos procesos gener las condiciones para que proliferaran diversas formas de organizacin poltica como la defensa de las
autonomas municipales. la formacin de
ligas o alianzas con el papado. etctera.
Hubo, sin embargo. pases que lograron
forjar estructuras innovadoras destinadas a perdurar en los siguientes cinco
siglos. Como bien lo seala el citado
historiador del renacimiento, all donde
se logr frenar "ese egosmo que hace
* Investigador del CEIlCH~UNAM

escarnio de todo derecho y ahoga en

germen toda sana formacin ... surge
algo nuevo y vivo en la Historia: el Estado como creacin calculada y consciente. como obra de arte".'
Si aceptamos la formulacin de Burckhart, tendremos que convenir que
no slo el Moiss o la dama del armio
son creaciones cimeras del genio
humano; lo es igualmente el organizar y
sistematizar una institucin poltica
susceptible de sobreponerse al naciente
fenmeno nacional con el cual establece,
desde su origen, un mutuo y enriquecedor condicionamiento que
engendrar una nocin portentosa: el
Estado-nacin. La obra de arte es
productode un complejo procesocultural
que saca las identidades colectivas de
los feudos y municipios al tiempo que
las decanta del genrico paraguas
identitario que ofrecan el imperio y el
papado, todo ello para permitir que "lo
nacional" emergiera como gran
identificador interno y diferenciador

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REVISTA DE ADMINISTRACIN PllBUCA

(nacional) basado en la creacin de un

ejrcito. Conseguida la aspiracin, el
primer reflejo es preservarla de los
intereses y ambiciones de los otros
poderes nacionales, subnacionales 7 y
supranacionales, No es casual, como lo
explica uno de los ms calificados
conocedores del absolutismo, que el
primer impuesto "de mbito nacional
establecido en Francia, la faille royale,
se recaudara para financiar las primeras
unidades militares en Europa" En
definitiva, el elemento emblemtico de
un Estado nacional es, desde su origen,
su capacidad de defender y mantener
sus intereses respecto a otros competidores. La existencia de soberanas
competitivas entre s, dotadas de capacidad de hacer la guerra para defender
o proyectar sus intereses nacionales es
el fundamento original del Estado.
Maquiavelo escriba que un prncipe no
debe tener otro objeto ni cultivar otro
arte ms quc la guerra, el orden y la disciplina de los ejrcitos, porque ste es el
nico arte que se espera ver ejercido
por el que manda. 9

estructura de soberanas competitivas.

como lo identificara Kant, es un
incentivo permanente para la guerra. Los
artculos propuestos por el filsofo en
1795 cuestionan los pilares del Estado
absolutista soberano. Consideremos
algunos:
a)

"Los ejrcitos permanentes deben

desaparecer totalmente con el
tiempo, "pues suponen una amenaza
de guerra para otros estados con su
disposicin a aparecer siempre
preparados para ella"

Debe notarse empero que este golpe a

la institucin emblemtica (el ejrcito)
del Estado no cierra el paso a la forma
"Estado nacional" ya que el autor
consigna dos artculos claramente
protectores de la soberana de los menos
poderosos.
b) "que ningn Estado independiente
podr ser adquirido por otro
mediante herencia, permuta, compra
o donacin", y

c)
Esta rivalidad permanente entre quienes
encamaban las soberanas de diferentes
comunidades nacionales ser el elemento distintivo de los absolutismos
europeos y tambin el germen de su
ruina. Las guerras, que se convertiran
en el llamado "deporte" de los reyes.
acabaran por minar el absolutismo al
convertirlo en una tirana. De hecho, la

145

ningn Estado debe inmiscuirse por

la fuerza en la constitucin y
gobierno de otro pues qu le dara
derecho a e1lo?'IO

La dicotoma entre poder y deber. entre

fuerza y derecho. como pndulo entre
la paz y la guerra entre las naciones est
abierta desde entonces. La cuestin de
fondo es. desde Kant hasta finales del

146

LEONARDO CURZIO

siglo XX, la misma, a saber: cmo

puede garantizarse una existencia
soberanade Estados que maximizan sus
intereses con un respeto a los otros
actores, si el poder por naturaleza es
relacional?"

soberanista, el siglo XVII aporta dos

elementos de similar calado al
pensamiento poltico y a la edificacin
de instituciones estatales modernas: la
soberana popular y el gobierno civil. La
Ilustracin, como hemos visto en el caso
de Kant, plantear de una manera muy
En efecto, como lo han sugerido los clara desafos al edificio nacional basado
realistas "la polticainternacionalimplica en el absolutismo, pero tal vez el gran
una lucha por el poder. No importa -ex- dilema que pervive hasta nuestra poca
plica Morgenthau- cuales son los fines es el de universalismo versus sobeltimos de la poltica internacional, el rana."
poder siempre ser el objetivo inNo entraremos, por ahora, al detalle de
mediato"."
esta dualidad, pero s conviene poner de
Las propuestas a lo largo de la historia relieve que en el fondo est planteado
para mitigar este "Estado natural" han el problema de la jurisdiccin de las
sido variadas, pero su denominador instituciones. La cuestin puede
comn es la edificacin de un sistema plantearse as: hasta dnde llegan los
de valores con el que comulguen todos derechos de los Estados y dnde
los pueblos y unas instituciones que los empiezan los derechos de la comunidad
respalden y evitar as el conflicto de internacional en un sentido genrico?
intereses. Este entramado de valores
Este es un problema secular al que
comunes supone, en sentido estricto, una
difcilmente nos podemos sustraer, es
prdida o cesin de soberana IJ en la
ms, est en el corazn de la problemedida en que se estrecha el margen
de libertad para maximizar uni- mtica del Estado moderno pues la
lateralmente los intereses nacionales. La globalizacin como gran tendencia se
teora sugiere que siguiendo la frmula basa en el reconocimiento fctico de
"hobbesiana" la prdida de libertad valores que todos los Estados supuessupondra un mayor grado de seguridad. tamente comparten (democracia, dePero no siempre ha existido la dispo- rechos humanos o libre comercio) o la
sicin de los Estados a ceder soberana formacin de intereses superiores (como
para construir seguridad, ms adelante la conservacin del planeta) que deben
volveremos sobre este punto.
ser tutelados por organismos internacionales o por ese etreo sujeto colectivo
Recapitulemos, si el siglo XVI nos lega que es la comunidad internacional,
la obra de arte estatal y la teorizacin quedando el Estado nacional sin

REVISTA DE APf'.f1NISTRAClON I'ITBLlCA

legitimidad para discrepar de estos

valores o ensayar formas de organizacin alternativas al modelo hegemnico, que se asume como universal y

finalista.
La edificacin de un mundo en el que
los valores "superiores" sean compartidos por los diferentes pueblos es una
aspiracin que comparten las corrientes
de pensamiento ms influyentes de los
ltimos dos siglos. La superacin de los
intereses inmediatistas y "mezquinos" de
los Estados es frecuentemente sealada
como la solucin para arribar a una
situacin cualitativamente superior en la
que la humanidad, sin distingos ni
divisiones. comparta un universo de valores comunes. Estas visiones finalistas
que contemplan un desenlace feliz del
proceso histrico existen, como antes se
apuntaba, en las tradiciones de pensamiento marxista (la humanidad ser feliz
cuando el comunismo impere y el universalismo proletario rompa las murallas del
egosmo nacional) y en el capitalismo la
idea de que la democracia liberal. cl
consumo masivo y la existencia de una
sociedad civil en su sentido clsico. esto
es, con capacidad de autorregularse, nos
llevar a un mundo feliz? de consumidores globales." Pero volvamos a la
formacin de los Estados.
El proceso de formacin de los Estados
tiene tambin una vertiente jurdica.
Para perpetuar e institucionalizar su

147

dominacin. los monarcas necesitaban

encontrar dos elementos. Uno es la razn

del Estado y el otro es la legalizacin dc
su ttulo de legitimidad; conseguir, como
lo planteara Carl Schrnitt, casar lo
fctico con lo jurdico. El ttulo de
legitimidad explorar primero el derecho
divino!". es decir, la cesin directa de
poder divino a un individuo para responsabilizarse del gobierno de su pueblo
sin la mediacin o interferencia del
representante de Dios en la tierra, ms
tarde se ensayara la metafsica del
poder popular. En cualquier caso. la
esencia del Eslado moderno. explica
Bobbio, "tal como se viene construyendo con la formacin de las grandes
monarquas tras In disolucin de la
sociedad medieval, es In soberana. es
decir. el poder por encima del cual no
existe ningn poder superior tpotestas
superiorem non recognoscens}. Desde
el punto de vista de la estructura formal
del Estado las consecuencias de In
soberana. de esta summa potestas nica
y unitaria, ya sea de origcn divino o dc
origen humano son: la reduccin de todo
derecho al derecho del Estado, a travs
dc la gradual eliminacin de los
ordenamientos jurdicos infcriores y
superiores al Estado: In reduccin de
todo derecho estatal a la voluntad del
soberano"!"

La soherana ser. en definitiva. Inclave

de bveda de la existencia del Estado
moderno. o en palabras de su primer

148

LEONARDO CURZIO

terico: "la soberana es el poder

absoluto y perpetuo de una Repblica"." Para elevarla a rango de poder
original, la soberana no es slo absoluta
y perpetua. sino indivisible, inalienable e
imprescriptible. La operacin de
sellamiento no poda ser ms perfecta
en el plano terico, pero en la prctica
los soberanos saban que lodo poder -y
el suyo por arropado de teora y
metafsica que estuviese no era la
excepcin- es relativo y por lo tanto se
disminuye o afirma en funcin de otros
poderes. Por eso los Estados necesitan
desde su s albores prosapia, pero
tambin mecanismos de accin.

no de sumisin como dira Locke- que

contemplaba los fines de Estado como
fines asumidos por el pueblo, 20 el
absolutismo no tena un lmite claro y el
pueblo no tena derechos objetivable s.
Por ello, el monarca requera que la
sacralizacin del mito de origen pudiera
extenderse a la prctica de todos los das
y pudiera darse en la cotidianeidad la
anhelada convergencia entre fines del
gobierno y fine s del pueblo. En otr as
palabras , se trataba de crear una esfera
trascendente que le diera majestuosidad
y sacralidad a la actividad diaria del
Estado.

En efecto, el tener un ttulo de legitimidad, como el conferido por ese

: poder superior y slo responsable ante
")ios y la historia. le dar al Estado
absolutista la posibilidad de existir como
entidad independiente, pero no lo dota
de aquello que Meineke llamara "la
mxima del obrar poltico" ,. En otras
palabras, el Estado nacional adquiere,
con la soberana, una legitimidad para
existir, pero carece de un elemento
cardinal que gue y legitime su accin.

El "Le viatn" deba ser reve stido de un

ropaje sagrado que permitiera que las
acciones extrem as y ms polmicas del
ejercicio del poder tuvieran un
recubrimiento de trascendencia. Esta
categora que tan mala reputacin ha
ganado es la razn de Estado. El trmino
es utilizado por primera ocasin por
Giovanni Botero en 1589 y hace
referencia "a una concepcin de la
poltica que entiende que inters del
Estado es el criterio ltimo de la accin
poltt ica'?' Como bien lo seala Reyes
Heroles " la razn de Estado, como
ncleo ideol gico a desarrollar, casi
desde su aparicin da lugar a prcticas
de gobierno... Esta fuente pragmtica,
si bien elabora criterios en torno a
hechos ... en la mayora de los casos son
resultado del intento de justificar lo
fctico ." . 22

Aunque la patristica haba legado a las

doctrinas polticas la existencia de un
primer esquema que permita separar el
carcter sagrado de la autoridad del rey
y el valor del ejercicio de gobierno como
una misin definida que condicionaba el
recto ejercicio del mando -un presagio
de lo que sera el pacto de delegacin,

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IRUCA

Revestir lo fctico de legitimidad es la

esencia de lo poltico en su expresin
institucional. Las relaciones de poder en
su estado natural se institucionalizan y
proyectan cuando se encuentra una
frmula aceptable para la mayora que
edifique aquello que son los principios
constitutivos de una comunidad, es oecir,
el conjunto de principios que todos los
miembros de una sociedad estn dispuestos a defender, pero esta comunin
entre Estado y sociedad se desarrollar
plenamente con el avance de los ideales
democrticos.
La democratizacin y la Icgalizacin del
ejercicio del poder sern dos constantes
que avanzarn desde el siglo XVII hasta
nuestros das. El Estado absolutista vio
su poder dividido, incluso discutido, al
encontrar un rival que le disputaba los
derechos de propiedad de la soberana
y las condiciones del pacto de
delegacin. Si en la frmula del derecho
divino, el numen daba el poder e iluminaba a su elegido hacindolo metafsicamente responsable, las doctrinas
contractualistas estableceran un
contrato original del pueblo que pasaba
a ser el titular de la soberana y que
delegaba esta potestad al Estado en
condiciones especficas, respetando los
elementos constitutivos de la sociedad
y estableciendo una ley suprema, la
Constitucin, que al mismo tiempo que
fijaba lmites y estableca mecanismos
de funcionamiento, plasmaba de manera
explcita el conjunto de objetivos
nacionales.

149

La idea de contrato social y de pacto de

delegacin harn del derecho un elemento fundamenta!" para permitir el
funcionamiento de sociedades democrticas, pero el fundamento y la gua
del Estado absolutista, esto es, la
soberana y la razn de Estado quedarn,
adaptados naturalmente al contexto
democrtico y legal propios de las
sociedades modernas, como fundamentos inconmovibles de la obra de arte
renacentista.
La soberana de origen popular hecha
gobierno no abdicar pues, de su condicin, de su derecho a ser independiente de poderes supranacionales,
fuesen otros Estados o la iglesia, como
tampoco renegar de su supremaca y
centralidad respecto a poderes subnacionales. Es ms, una gran parte de
los derechos de los pueblos se mezclan
en ese crisol de ideologa y religin que
son los nacionalismos, fundamento
ideolgico inseparable de la formacin
de los Estados nacionales." Y ser la
"razn de Estado democrtica" la que
sublimar los objetivos permanentes y
los cristalizar en una idea que legitima
las acciones externas del Estado para
engendrar una nocin ms potente: la
seguridad nacional.
El orden mundial generado despus de
la segunda postguerra universaliza los
ideales soberanistas y permite, por
medio de la descolonizacin, que

150

LEONARDO CURZIO

comunidades nacionales que defenda

cada una de ellas y en un proyecto en el
que se plasma un conjunto de intereses
particulares. La globalizacin y la idea
de una gobemabilidad global descansan
en dos supuestos que rompen la
concepcin tradicional y son: un
conjunto de valores compartidos
(democracia, libre mercado y respeto a
El contexto actual
los derechos humanos) y una agenda de
amenazas a la seguridad nacional que
Las grandes transformaciones mundiales
pondera, a la baja, el riesgo que unos
de la ltima dcada del siglo XX han sido
Estados representan para otros y pone
objeto de mltiples anlisis." Eso nos
a nuevas amenazas y riesgos en el
releva de describir en este espacio los
elementos que componen el nuevo primer lugar de las prioridades. Estas
paisaje internacional. Desde cualquiera nuevas amenazas, como el crimen
de las perspectivas que se analice la organizado y el terrorismo, tienen la
globalizacin 26 hay una constante y es: particular condicin de ser al mismo
la relativa obsolescencia del Estado tiempo fenmenos que, salvo extradicional y una tendencia muy cepciones . no estn ligados a las formas
marcada a la integracin regional a de expresin tradicionales de los Estados
travs de la construccin de instituciones nacionales y por ende no pueden ser
supranacionales, como la Unin contenidas de manera eficaz con los
Europea. o la edificacin de espacios de aparatos tradicionales de seguridad
libre comercio que de manera gradual nacional. 27
van tejiendo un conjunto de problemticas y valores compartidos que Siendo esto globalmente aceptado, la
silenciosamente tejen una integracin, nueva realidad mundial no se presenta
como sucede en Norteamrica.
todava con contornos institucionales
definidos. Las instancias supranacioEn efecto, las tendencias globalizadoras nales no son formal mente gobiernos,
e integracionistas han modificado las pero toman una creciente cantidad de
concepciones polticas y geogrficas decisiones y las agendas econmicas,
tradicionales. al lanzar por los aires a la ecolgicas e incluso de seguridad que
soberana en su acepcin tradicional, tradicionalmente formaban parte de una
esto es, concebida como el elemento dinmica nacional, hoy se presentan
diferenciador y segmentador de las imbricadas con prohlemticas de otros
prcticamente todas la naciones del
mundo accedan a esta forma de
organizacin poltica llamada Estado
nacional. Este paisaje ha cambiado
radicalmente desde la cada del muro de
Berln. Conviene, pues. identificar las
continuidades y rupturas que se perciben
en el contexto actual.

REVISTA DEADMINISTRACIN PBLICA

pases, organizaciones no gubcrnamentales e instituciones internacionales.

complicando as el panorama.
Esta nueva, aunque todava difusa
realidad. nos obliga a pensar en nuevas
categoras que permitan entender. con
ms precisin. lo que est sucediendo y
lo que puede acontecer. En la esfera
poltica prctica los esfuerzos gubernamentales no pueden ir en el sentido
de la soberana tradicional; van, ms
bien, en el sentido de negociar las condiciones para que la nueva arquitectura
institucional sea lo menos desfavorable
para los intereses nacionales y se
garanticen los objetivos plasmados en las
constituciones nacionales. Como ha comentado Maurice Duverger, el problema actual de la construccin europea
es que:
"Los ciudadanos europeos no disponen
del elemento principal de la democracia
que los americanos inventaron en 1789...
para asegurar la transparencia de la
Unin, sera indispensable establecer
una codificacin del conjunto de los
textos que reglamentan, distinguiendo los
elementos propiamente constituyentes,
de los que corresponden a las leyes
orgnicas u ordinarias, o incluso los
reglamentos de aplicacin. Los primeros
podran ser sintetizados bajo la forma de
una Constitucin clara, que sera
sometida al Consejo europeo y al Parlamento para verificar la conformidad

151

de los tratados que deberan ser

interpretados con exactitud. Esta
aclaracin. que no tiene nada que ver
con una reforma de las instituciones
establecidas, servira para destacar qu
elementos necesitan una revisin. sin
prever esta ltima etapa. Se tratara de
una puesta al da del pasado y del
presente. y no de un esbozo del futuro.
Si pudisemos llevar a cabo un trabajo
de este tipo en las dems organizaciones
europeas, los ciudadanos interesados
podran ver ms claramente a travs de
la espesa niebla que les rodea hoy". "
El problema central de nuestro tiempo
podra entonces resumirse de la siguiente
manera: los estados nacionales con ,0;;.0beranas excluyentes e intereses nacionales en pugna no parecen ser
compatibles con el "zeitgeist" o espritu
de los tiempos. Para que el mundo sea
gobernable, las comunidades nacionales
deben reconocer la complejidad de los
problemas que hoy se viven (desde la
internacionalizacin de los gobiernos
locales hasta la mundializacin de los
grupos criminales), los mltiples factores
que inciden en la conduccin de los
asuntos pblicos (desde ONG hasta
coaliciones fronterizas) y la imposibilidad
de contener los problemas dentro de las
fronteras nacionales. Reconocer esta
dinmica de reubicacin de los centros
de decisin implica asumir los valores
hegemnicos y entender que la escala
jerrquica cuya cima ocupaba el Estado

152

LEONARDO CURZlO

nacional ha dejado de ser operante en

un sentido tradicional. 29 Esta doble
disposici6n tiene un corolario claro y es
la abdicacin en los hechos del ejercicio
soberano de tutelar las agendas que
obstruyan la consecucin de los
objetivos globales. Estos nuevos valores
comunes van desde los derechos
humanos hasta la conservaci6n del
medio ambiente pasando por la
conservaci6n del patrimonio cultural.
Todas estas materias, que antao
estaban bajo la potestad del Estado
soberano, hoy se asumen crecientemente
como asuntos de jurisdicci6n mundial.
El problema, en consecuencia, es que
no slo se globaliza la inquietud, sino que
la tutela sobre estos asuntos pasa a ser
de jurisdicci6n mundial y no nacional,
generando una serie de fricciones entre
los celosos de la soberana y las nuevas
formas de intervenir en los asuntos
internos de los pases, santificadas con
frmulas tan inestables como el llamado
"derecho de injerencia"."

modalidad desptica y una forma

democrtica. La polis ateniense, por
ejemplo, era la faceta virtuosa del
despotismo oriental o posteriormente la
seora. Las monarquas absolutistas,
que como hemos visto fueron las
forjadoras y madres del Estado nacional,
pasaron a ser repblicas democrticas
o monarquas constitucionales. El gran
reto en estos tiempos , como lo ha dicho
Duverger, en que la poltica se decide
en el mbito global, pero con un alto
nivel de centralismo, es convertir a la
forma postimperial, en una forma
comunitaria supranacional ms
democrtica en la que se armonicen la
diversidad de enfoques e intereses con
la necesidad de establecer lmites al ms
puro de los realismos o a la acumulacin
de poder por organizaciones no
gubernamentales que no tienen ni la
legitimacin democrtica ni tampoco
responsabilidad definida frente a un
pueblo . Veamos primero el problema de
la concentracin de poder.

Ahora bien, la transferencia de

competencias gubernamentales a
instancias supranacionales no es un
problema solamente administrativo
orientado a atender de una manera ms
eficiente la problemtica que la
globalizaci6n hace surgir, es bsicamente
un problema poltico, y para ser ms
precisos de filosofa poltica. Todas las
formas de organizacin poltica que ha
conocido la historia han tenido una

La globalizacin entre la
atomizacin y la concentracin del
poder
La globalizacin, como gran fenmeno,
ha sido estudiado desde diferentes
ngulos, pero una plataforma mnima de
anlisis sugiere que el gran movimiento
globalizador no es producto del azar, es
un proyecto planetario auspiciado por la
potencia hegemnica. Para quien tuviera

REVISTA OE ADMINISTRAC'lN P(UI.IC A

alguna duda en la mitad de los aos 90

Newt Gingrich lo afirmaba sin
cortapisas:
"Slo Estados Unidos puede dirigir el
mundo. Estados Unidos sigue siendo la
nica civilizacin global y universal en
la historia de la humanidad. En menos
de 300 aos, nuestro sistema de
democracia representativa, libertades
individuales, libertades personales y
empresa libre ha puesto los cimientos
del mayor boom econmico de la
historia. Nuestro sistema de valores es
imitado en el mundo entero. Nuestra
tecnologa ha revolucionado la forma de
vida de la humanidad y ha sido la
principal fuerza impulsora de la globalizacin. Hoy, nuestras fuerzas
armadas estn destacadas por todo el
mundo a peticin de los Gobiernos que
las acogen, no como subyugadores, sino
como defensores del deseo de libertad,
democracia y libre empresa de esos
gobiernos y sus pueblos. Qu otra
civilizacinha conseguido tal dominacin
mundial sin represin? Estados Unidos
es la nica nacin lo suficientemente
grande, lo suficientemente multitnica y
lo suficientemente comprometida con la
libertad como para dirigir. El hecho de
que en esta sociedad exista un enorme
nivel de oportunidades a la vez que la
disposicin a trabajar unidos resulta
sorprendente para un mundo enfangado
por el odio tnico y los derramamientos
de sangre"."

153

Esta retrica que parece delirante pOI

momentos. entra en consonancia con la

concepcin tradicional de la seguridad

nacional estadounidense que se funda
en cuatro pilares principales:
a) Que un mayor nmero de pases
acepten el liderazgo de Estados
Unidos y
b) Adopten la economa de mercado
como forma de organizacin de su
economa.

c) Adopten la democracia liberal como

forma de organizacin de su vida
poltica."
d) Garantizar el poderlo militar que
respalde sus intereses en el mundo.

La primera trampa del discurso

globalizador es que los Estados Unidos,
principal auspiciador de la globalizacin.
sigue razonando como Estado tradicional
anelado en la idea de soberana y de
razn de Estado. Por ello. tanto en
documentos gubernamentales como
acadmicos, el tema del poder aparece
claramente establecido desde una ptica
de maximizacin de los intereses
nacionales de Estados Unidos. Por
ejemplo, en un reciente y muy interesante texto, el influyente analista
Brzezinski'", constata la supremaca de
su pas en los cuatro mbitos decisivos
del poder glohal: en el militar su alcance
global es inigualado; en el econmico
siguen siendo la principal locomotora del
crecimiento global; en el tecnolgico

154

LEONARDO CURZIQ

mantienen una posicin de liderazgo

global; yen el cultural, pese a cierto grado
de tosquedad, disfrutan de un atractivo,
dice el citado autor,que no tiene rival. Sin
emhargo , hay un punto que vale la pena
analizar y es que los propios fundamentos como la democracia pluralista
dominada por el derecho, establecen
algunas rendijas propicias para ser
explotadas por los otros pases, cosa que
en Mxico debera ser analizada con
mayor detalle.
A causa de esos factores nacionales, el
sistema global estadounidense pone un
nfasis en la tcnica de cooptacin de
las elites gobernantes, fenmeno
especialmente claro en Mxico."
El coloso ejerce, pues , comenta el citado
autor, su dominacin por conducto del
ejercicio indirecto de la influencia sobre
elites extranjeras dependientes, mientras
que obtiene grandes beneficios a partir
del atractivo que ejercen sus principios
democrticos y sus instituciones y su
dominacin cultural,
Los estadounidenses invocan que a
diferencia de lo que ocurra con los
imperios anteriores el nuevo sistema
global no es una pirmide jerrquica en
un sentido tradicional. Los Estados
Unidos estn situados, dice el que fuera
consejero de seguridad nacional de
James Carter, en el centro del universo
interconectado. en el que el poder se

ejerce por medio de la negociaci n

constante. del dilogo, de la difusin y
de la bsqueda del consenso formal.
pese a que el poder. en el fondo, se origine
en una nica fuente: en Washington
D.C., segn las reglas internas
Estadounidenses combinado con los
siguientes elementos:
Un sistema de seguridad colectiva
Cooperacin econmica regional
Procedimientos que hacen hincapi
en la toma de decisiones por consenso , aunque dominada por los Estados Unido s.
Una preferencia por la participacin
democrtica dentro de alianzas
clave.
Una rudimentaria e structura
constitucional y judicial global.
En un plano formal los Estados-nacin
siguen siendo las unidades bsicas del
sistema mundial pero muchas de sus
competencias han pasado a formar parte
de eso que expresivamente se ha
llamado la agenda interm stica." que
es el hbrido de asuntos nacionales
(domsticos) e internacionales. Cmo
conviven una tendencia a vaciar de
contenido la nocin tradicional de
soberana con una tendencia globaIizadora y unificadora en el plano
supranacional? Es verdad que muchos
aspectos de la agenda nacional hoy se
deciden fuera de las fronteras . Los
estados, sin embargo, conservan algunas

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(BUCA

de sus capacidades. como veremos ms

adelante, y sobre todo al no haber cedido
formalmente espacios de soberana para
formar una institucin u organismo
superior (como sucede con la construccin de federaciones y confederaciones) deben definir sus prioridades
estratgicas y utilizar sus estructuras
estatales para enfrentar sus amenazas
y sortear las presiones hegemnicas
tomando en cuenta la dureza y la
flexibilidad del podero norteamericano.
El gran reto que hoy enfrentan los
gobiernos nacionales y especialmente en
Mxico. es superar o adaptarse a las
presiones hegemnicas. La presin
hegemnica ms importante en un pas
como Mxico es la adaptacin de las
polticas econmicas y las de combate
a las drogas a los cnones establecidos
por la gran potencia. Hoy el pas no corre
el riesgo de una invasin extranjera.
pero si tiene una presin constante para
decidir autnomamente en estas
materias. Lowental explica claramente
este problema:
"Las cuestiones intermsticas preocupan cada vez ms al pblico norteamericano que las pone en primer lugar o casi,
en su lista de prioridades, pero debido a
sus aspectos internacionales no pueden
ser abordabas con xito nicamente por
los Estados Unidos. Surgen tensiones
importantes, se exige a gritos que se
tomen pasos decisivos en problemas

155

como el narcotrfico. la inmigracin

ilegal y la contaminacin ambiental, y
estas demandas suelen entrar en
conflicto con lo que se necesita para
asegurar la cooperacin internacional
necesaria para enfrentar problemas que
trascienden las fronteras ....Uno de los
grande retos de los Estados Unidos hoy
yen un futuro previsible es vislumbrar,
aprobar y poner en prctica planteamientos que puedan comprometer a
gobiernos latinoamericanos y a actores
no gubernamentales para ayudar a
gestionar los problemas continuos que
estn en el meollo de las relaciones
interamericanas contemporneas, pero
que no pueden ser abordados con xito
mediante polticas unilaterales de los
Estados Unidos. La esencia, calidad y
textura de muchas de las relaciones
entre EE.UU y Latinoamrica a principios del siglo XXI estarn configuradas
a partir de que se puedan trazar y poner
en prctica polticas efectivas e
internacionalmente cooperativas para
abordar estas cuestiones intermsticas,
y de que estas polticas puedan ser
sustentadas, no slo en los EE.UU. sino
en cualquier parte del continente
americano, sobre todo en los pases ms
cercanos a los Estados Unidos"."

La soberana en el mundo global

Al inicio de un nuevo siglo coexisten
elementos ampliamente consensuados
en el pasado como el tema de la sobe-

rana de los Estados. con la cesin de

competencias del Estado nacional para
favorecer la creacin de ins tanc ias
supranaeionales entre los cuales es difcil
establecer una clara demarcacin. Los
partidarios de la integraci n supranacional abogan por la doctrina de ceder
suberana para constituirse. de la misma
manera que se integraron las grandes
federa cione s . Lo s c r ticos de est a
tendencia ven en la cesin de soberana
un acto claudicante del Estado nacional.
Entre los viejos y nuevos elementos hay
una zona gris que va desde la aplastante
realidad de la globalizacin que an
carece de una arquitectura institucional
definida y de leyes y reglas que limiten
los mbitos de decisin y establezcan de
manera clara las responsabilid ades de
los tomadores de decisiones y los viejos
mecanismos legales de los Estados en
los que el conjunt o de lmites y responsabilidades estaba sancionado por diseos constitucionales. Esta nueva realidad
en la cua l lo s qu e decid en no so n
responsables ante los pueblos, alteran las
categoras analt icas trad icionales del
derecho constitucional y de la ciencia
poltica y muy especialmente el problema
de las formas de gobierno.
Toda la teora poltica. especialmente la
teora de las formas de gobierno, estaba
anclada en la idea de la soberana de las
naciones. Como pudimos constatar en
el apa rtado co nsag rado al tem a, la

ese nc ia del Estad o modern o es la

soberana. es decir la reduccin de todo
derecho al dere ch o del Esta do . Este
pr oc eso histr ico ha supues to la
reduccin de las capacidades de normar
de cuerpos como la iglesia. las corpor aciones. los gremios. Esta primaca frente
a los actores internos se com plementa
con la no sujecin a un podcr ajeno o
superior. A pesar de todo, la soberana
ha sido un concepto relativo.
En los estados federales el tema de la
doble soberana se ha planteado desde
el inici o. La gra n pregunt a de tod a
comunidad ha si do si e mpre q u
elementos de nuestra propia capacidad
de gobern ar podemos o debemo s ceder
para formar un gobierno nacional que
gara ntic e nu estra prop ia viabilida d
histrica ? Esta fue la pregunta primigenia de las entidades federativas al
momento de encarar la formacin de una
es tructura superior. La respuesta se
encuentra en las com petencias exclusivas de la federacin entre las cuales
ev ide nteme nte figur an la defen sa
nacional. la poltica exterior y la emisin
de moneda que so n los eleme ntos
emblemticos del Estado.
En estos tiempos el Estado nacional se
ve acosado por la descentralizacin por
abajo y la globalizacin por arriba. No
tratarem o s aqu el pr obl em a de la
descentral izacin. nos limitaremos a
tratar el tema de la globalizacin y las

REVISTA DE ADMINISTRACIN Pt'lBLlCA

consecuencias que sta provoca en el

eclipsamiento de la soberana tradicional.
Para nosotros, desde la realidad mexicana, la globalizacin no ha sido
manejada como un proyecto deliberado,
sino como prcticamente un hecho
natural al que no tenemos ms remedio
que engancharnos so pena de africanizamos a pasos acelerados. El punto
central del que parte nuestra insercin
a la globalizacin es el que la potencia
hegemnica llega con un proyecto
definido a la coyuntura actual, como lo
pudimos ver en el apartado anterior,
mientras que nosotros llegamos a ella
por inercia o por rebote. Nos adaptamos
a ella no por voluntad, sino por necesidad.
El diagnstico que planteaba Salinas de
Gortari casi al tiempo en que caa el
muro de Berln me parece elocuente:
"El cambio es, tambin, inevitable.
Mxico y las dems naciones del mundo
estn interrelacionadas: los cambios en
una parte del mundo o en un rea de la
vida internacional tienen efectos directos
en la vida interna de todos los dems.
Las transformaciones mundiales son
ahora de extraordinaria magnitud:
innovacin en el conocimiento y la
tecnologa; emergencia de nuevos
centros financieros y comerciales; una
intensa competencia por los mercados;
nuevos espacios de integracin regional
y un nuevo clima de relaciones que
anuncian el fin de una etapa bipolar de
potencias mundiales. Se ha terminado

157

la guerra fra. Naciones de desarrollos

dispares e ideologas encontradas
buscan. por igual. transformar sus
economas y eliminar obstculos en su
quehacer poltico para sustentarse.
competir y avanzar en sus intereses,
anticipando las nuevas realidades
mundiales. Estas transformaciones nos
afcctan directamente, No podemos
sustraernos a su impacto. Suponerlo
sera tanto como invitar a que nos
impongan el cambio, padecer sus efectos
negativos y perder la oportunidad dc
aprovechar sus beneficios potenciales.
Existen nuevas formas de intervenir y
amenazar a una nacin: vulnerando la
solidez de su economa y cancelando las
condiciones de su desarrollo: acentuando la dependencia tecnolgica y
penetrando sus tradiciones, la comunicacin entre sus grupos y, finalmente, su
sentido de autoestima. No nos engaemos, en el mundo de boy el reto a la
soberana de las naciones es formidable.
Pero los mexicanos podemos, con
sentido crtico, con anticipacin informada, con los cambios pertinentes en
nuestro sistema de producir y hacer
poltica, pero sobre todo, con patriotismo
y talento, hacer del reto una oportunidad,
de la amenaza una nueva vida de unidad.
El cambio no suceder maana. Se est
dando ya, aqu y ahora, Por nuestra
historia, por lo que hemos sido capaces
de enfrentar y resolver en el pasado,
sabemos que la nuestra es una nacin
que no se doblega, que est segura de

158

LEONARDO CURZIO

los valores , las tradiciones y la cultura

que la identifican y que, por eso, no le
teme al cambio. Para que ste le sirva a
Mxico deber servir a fines. y
realizarse por medios decididos por los
mexicanos; ser conducido por nosotros
y para nue str o beneficio y el de las
generaciones que no s sucedern . El
cambio ser un ejercicio de soberana.
ser un proceso democrtico, ser un
compromiso popular. ser un acto de
libertad y desembocar en la just icia". 37
Tanta clarividencia (y retrica) no
desemboca, sin embargo, en un diseo
institucional ni en la formulacin y
jerarquizacin de lo s i nte reses
nacionales, ni siquiera el TLC se formula
como prioridad . A partir de ese
momento Mxico se vuelve un pas sin
teche en materia de organizacin del
Estado. La cesin de competencias al
exterior se con vierte en un proceso ms

dictado por las circunstancias que por

una estrategia racional ampliamente
debatida por la opinin pblica. La
poltica econmica pasa a ser. nolens
volens, competencia indirecta de los
centros financieros internacionales. De
las tres fases de la accin gubern amental
que son la deliberacin (es decir. el
debate sobre la alternativa y el mejor
camino a seguir) la decisin (la eleccin
de uno de los caminos posibles) y la
instrumentacin (la operatividad de la
poltica elegida) Mxico ha internacionalizado las dos primeras. En otras
palabras. la discusin sobre nuestro
futuro y sobre todo la decisin sobre el

curso de accin que se debe tomar tiene

en cuenta crecientemente a elementos
y actores de fuera de las fronteras
nacionales. El esplndido libro de Pedro
Aspe sobre el camino mex icano a la
modernizacin relata perfectamente el
proces o de negociacin con agentes
externos para adoptar deci sione s
fundamentales en materia econmica."
Sin poltica econmi ca un Estado ya no
es un Estado en su forma clsica.
De spus pasamos al comercio . La
poltica comercial era uno de los brazos
emblemt icos de la accin de los
Estados modernos, uno de los instrumentos ms eficaces para defender
los intereses nacionales o robustecer el
podero nacional que ahora se ve
transformado por el avance del libre
comercio.
El problema del narcotrfico y del
crimen organizado abren la tercera pista
por la que la agenda mexicana se abre
al exterior. El narcotrfico . es un
problema global, pero el que sea global
no implica, como lo demostr Jorge
Chabat, que signifique lo mismo para
todos. Sin embargo. la pista de la
coo peraci n a nivel policiaco se ha
abierto tanto que ya no est claro quien
dirige y quien ejecuta las polticas y las
acciones en ambos lados de la frontera .
La integracin silenciosa se va dando
en diversas materias administrativas y
se va despachando en comisiones bina-

REVISTA DE ADMINISTRACiN PUBIJ('A

cionales que trabajan a puerta cerrada

y con criterios tcnicos. En un amplio
abanico de asuntos que requieren de
mecanismos de coordinacin binacional
o multinacional, la prctica comn es la
creacin de comisiones o comits
especializados (compuestos por tcnicos
y diplomticos) que adoptan decisiones
vinculantes o por lo menos emiten
directivas que restringen las polticas
nacionales a un espacio reducido. En
esta particular situacin el poder de
decisin queda en una zona indefinida
cuyo punto medio podra ser el consenso,
pero casi siempre es la aplicacin de una
poltica realista en donde los intereses
nacionales del ms fuerte se sobreponen
a los puntos de vista del otro pas. Los
comits binacionales son, desde este
ngulo negociadores en una primera
fase y, en una segunda. sintetizadores
de lo posible y lo viable.
La resultante es la creacin de redes
que negocian y despachan los asuntos
pblicos con criterios de funcionalidad
supranacional, creando hbridos como
las agendas intermsticas en donde lo
nacional y lo internacional ha dejado de
tener fronteras definidas.
Esta forma de ejercicio del gobierno ha
sido analizada por Maurice Duverger."
Segn el multicitado autor esta forma
de gobierno corresponde al ejercicio de
las grandes decisiones por comits
tcnicos o diplomticos que ocupan los
espacios supranacionales, en lugar de
residir en los gobiernos depositarios de

159

las soberanas nacionales. Las grandes

decisiones en el espacio europeo. explica
Duverger, se han tomado por comisiones
y comits, alejando por lo tanto la esencia
democrtica de participacin de los
ciudadanos en el diseo de su futuro.
El desplazamiento de las zonas de
decisin a estas instancias rompe. como
es evidente, con tres elementos fundamentales de la accin gubernamental
en un mbito soberano.
a) La responsabilidad ante un electorado.
b) La divisin de poderes.
c) Los restantes mecanismos de control previstos en las constituciones.
Al mismo tiempo que esto sucede se
ampla la distancia entre el ciudadano y
la toma de decisin gubernamental.
El gran tema es definir en los prximos
aos si la integracin progresiva llegar
incluso al desdibujamiento completo del
Estado. El terna del futuro del Estado
nacional ha merecido diferentes
reflexiones por parte de autores de gran
circulacin como Paul Kennedy que
textualmente plantea:
"Estos cambios globales tambin ponen
en cuestin la utilidad del propio Estadonacin. Al parecer el actor autnomo
clave en los asuntos polticos e internacionales durante los ltimos siglos.

parece estar no slo perdiendo control

e integridad, sino la clase equivocada de
unidad para hacer frente a las nuevas

circunstancias

II

,40

Tambin Anthony Giddens plantea el

asunto de la siguiente manera:
"Los procesos globalizadores han
transferido poderes de las naciones al
espacio global despolitizado. Pero como
en cualquier otro entorno social, o
incluso en mayor medida dada su
importancia universal, este espacio
nuevo necesita regulacin, la introduccin de derechos y deberes 'ubi
societas. ibi ius', donde hay sociedad,
debera haber leyes"."
De momento, tal cosa no sucede.

Un concepto renovado de la seguridad

nacional mexicana debe poner ms
nfasis en los nuevos elementos que
hoy amenazan la capacidad del pas de
producirse a s mismo. El nuevo siglo y
la nueva administracin que surgir de
las elecciones de julio del 2000
configuran un contexto propicio para
aclarar, de entrada , tres grandes
preguntas: qu elementos del proyecto
nacional se consideran vitales, al margen
de las diferencias polticas, para nuestra
supervivenci a como comunidad nacional
ahora y en el futuro? cul es el papel
que Mxico quiere jugar en el nuevo
escenario mundial teniendo en cuenta el
determinismo geogrfico y nuestros
mrgenes de maniobra? qu elementos
podran perturbar, entorpecer u obstaculizar la consecucin de los objetivos
nacionales?

Mxico ante las nuevas realidades

En los ltimos veinte aos Mxico ha
experimentado una serie de reformas
que modificaron los cimientos del modelo
poltico-econmico que rigi al pas en
el periodo postrevolueionario. La
apertura econmic a y la democratizacin
han ido acompaadas de nuevas
concepciones que se traducen en un
nuevo entramado de intereses nacionales
que a su vez provocan una nueva
concepcin de la seguridad nacional.
Una concepcin, sin embargo , que
todava tiene contornos difusos y algunos
asuntos pendientes.

La respuesta a estas tres preguntas no

ser, es obvio, unvoca en una primera
fase, pero es necesario en el nuevo siglo
acumular consensos que fortalezcan la
conduccin de la nacin y no la dejen a
la deriva en un momento en que la
redefinicin de temas tan sensibles como
la relativa obsolescencia del Estado
nacional y la soberana limitada estn
sobre la mesa. La idea de seguridad
nacional en su sentido ms general est
relacionada con un proceso de
consecucin de objetivos compartidos
por la comunidad en su conjunto que se
plasman en lo que se llama el proyecto
nacional.

REVISTA DE ADMINISTRACIN PllRUCA

Un proyecto nacional para el 2000

Redefinir los contornos del proyecto
nacional mexicano es condicin previa
para ampliar los contenidos de la
seguridad nacional mexicana. El
proyecto nacional puede modificarse por
cuatro vas: Una revolucin que refunde
el pacto nacional. un desplome de una
forma de organizacin nacional. un
cambio en la escena internacional o una
sucesin de reformas pactadas que
originen modificaciones cualitativas a los
objetivos nacionales. En Mxico la
modificacin del proyecto nacional
definido en la postrevolucin se debe
principalmente a un cambio en la escena
internacional (el ascenso de la
globalizacin) pero tambin ha sido
determinado por un desgaste de la forma
de organizacin econmica, poltica y
social que ha dado lugar a una sucesin
de reformas.
La orientacin de la poltica nacional
proviene entonces de una necesidad
adaptativa interna y externa, mucho ms
que de un proyecto y una estrategia
deliberados. Es necesario ahora
introducir la idea de voluntad nacional
en este proceso de cambio a fin de
establecer nuevos objetivos nacionales
ampliamente consensuados y visualizar
as cules seran las condiciones para
que el proyecto se concrete y perdure
en el tiempo. El reconocimiento de los
objetivos nacionales debe ser general y
explcito. as como el respaldo social a
las prioridades geoestratgicas definidas

161

ya los valores que las sostienen. Si existe

discrepancia sobre los contenidos del
proyecto nacional entre los diferentes
sectores, la capacidad de convocatoria
y adhesin a dicho proyecto se debilita.
Integracin o soberana: El dilema
Entre los intereses vitales del pas est
el generar un consenso sobre el esquema
integrador con el resto del continente que
en estos momentos no parece ser
tomado con la seriedad y la profundidad
que el asunto merece. Como ha
comentado recientemente Anthony
Giddens, "el Estado fuerte sola estar
bien pertrechado para la guerra. Hoy da
debe significar algo distinto: una nacin
fuertemente segura de s misma para
aceptar los nuevos lmites a la
soberana"." Mxico, por ejemplo, ha
aceptado la agenda planteada en la ltima
Cumbre de las Amricas celebrada en
Chile (1998), pero no ha definido an un
techo elaro a la dinmica integradora que
establezca hasta donde vamos a seguir
por esta va. Tampoco se ha hecho un
esfuerzo significativo para desarrollar
una arquitectura institucional que tutele
las competencias soberanas que progresivamente son cedidas al exterior, como
el combate a las drogas, por citar un
caso.
La redcfinicin del concepto de seguridad nacional pasa inevitablemente
por replantear lo que significa la
soberana en un mundo globalizado. Sin

162

LEONARDOCURZIO

un acuerdo en este nivel, la comunidad

nacional puede desgarrarse en un debate
entre integradores y conservadores de
la soberana que slo nos lleva a un
callejn sin salida. Vista en forma global
la integracin de espacios e instituciones
supranacionales, es una tendencia
insoslayable sobre la cual se debe
generar en una primera fase conciencia
y en una segunda se debe conseguir un
pacto poltico que establezca simultneamente lmites , calendarios y
salvaguardas al proce so de ces in de
competencias soberanas. En e ste
escenario de tendencias integradoras, la
redefinicin de la soberana y por ende
de los contenidos de la seguridad
nacional. Mxico est forzado a abrir un
debate sin prejuicios sobre los alcances
de la dinmica integradora y todo lo que
esto conlleva para as definir su posicin
en el nuevo contexto mundial.
Es capital que el Estado reconozca que
las competencia s cedidas no lo invalidan
como actor principal. A pesar de las
tendencias integradoras el gobierno
nacional toda va tiene las sigu ientes
funciones:
./ Suministrar med ios para la representacin de intereses diversos;
./ Ofrecer un foro para conciliar las
demandas rivales de estos intereses;
./ Crear y proteger una esfera pblica
abierta. en la que pueda llevarse a
cabo un debate libre sobre cuestiones polticas;
./ Suministrar una variedad de bienes

./

./

./

./
./

./
./

pblicos. incluyendo formas de

segurid ad y bienestar colectivo s;
Regular los mercados siguiendo el
inters pbl ico y fomentar la
competencia mercant il donde haya
amenaza de monopolio;
Fomentar la paz social mediante el
control de los instrumentos de violencia y mediante el mantenimiento
del orden;
Promover el desarrollo activo de
capital humano mediante su papel
esencial en el sistema educativo;
Mantener un sistema judicial eficaz;
Tener un papel directamente eco nmico , como empleador principal
(el sector pblico). adems de la
provisin de infraestructuras y
regular la actividad econmica ;
Tener una meta cultural claramente
definida en el proyecto nacional.
Fomentar alianzas reg ionales y
transnacionales que sean benficas
para el pas y perseguir objetivos
globale s.

Pero no slo desde la llamada tercera

va se resaltan las funciones que el
Estado nacional conserva . otros autores
de estirpe liberal como Ralf Dahrendorf
sostienen "que en el futuro inmediato el
Estado nacional seguir siendo el marco
de los derechos individuales y la unidad
operati va de las relaciones internacio-

nales".43
Si la soberana es un concepto en plena
mutacin, es compren sible que los
conceptos que van a ella asociados ,

REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

como la seguridad nacional, deban

reformularse para ser compatibles con
el entorno internacional. Creo. sin
embargo, que si la globalizacin
econmica apareci en el peor momento
pues nuestras capacidades para reformar nuestra economa eran mnimas,
sera inadmisible que en un asunto tan
delicado como la cesin de competencias
soberanas para garantizar la gobemabilidad global nos dejemos arrastrar
por la corriente. Mxico debe desarrollar
de una manera abierta una nueva
formulacin de lo que es su agenda de
inteligencia estratgica y determinar
cules son los factores que ahora o en
futuro pueden entorpecer u obstruir la
consecucin de los objetivos nacionales.
Para concluir vale la pena pasar del
plano terico a la realidad institucional
con que cuenta el Estado mexicano.
Ms all de la poltica y la complacencia
me parece prioritario que el embrin
institucional que fue el gabinete de
seguridad nacional ample sus funciones
y su ngulo de lectura para convertirlo
en una instancia donde se discutan las
prioridades estratgicas del pas.
La inteligencia estratgica es hoy por
hoy un asunto que ningn Estado
moderno puede ignorar. Los Estados que
carezcan de los espacios para reflexionar sobre las prioridades geoestratgicas del pas, los proyectos de otros
Estados, las debilidades y las vulnerabilidades propias, as como las opor-

16.1

tunidades que ofrece el entorno, estn

destinados a ver que su relevancia como
miembros de la comunidad internacional
se reduce, con el consiguiente deterioro
de imagen y capacidad de influencia.
Como hemos visto en este trabajo los
cambios operados en el escenario
internacional en la ltima dcada han
modificado la concepcin tradicional de
la soberana, sin embargo el ncleo
fundamental de operacin de los Estados
sigue dominado por la concepcin "soberanista" emanada de la Paz de Westfalia. No entender esto reduce el
horizonte estratgico del pas.
Por diversas razones, Mxico no puede
renunciar o inhibirse de jugar un papel
relevante en el nuevo contexto mundial,
pues la defensa de su soberana lo obliga
a desplegar nuevos esfuerzos y a
modificar viejas concepciones inerciales.
Mxico tiene fortalezas enormes en los
campos econmico y socio-cultural que
lo obligan a preservarse como nacin y
a garantizar sus intereses ahora y en el
futuro. En lo cultural es un pas muy
slido; es la potencia demogrfica entre
las naciones de habla espaola, lo cual
nos da una primaca entre los pases
hermanos en la proyeccin cultural,
poltica y econmica. En lo econmico
es una potencia exportadora de primera
magnitud con intereses comerciales en
los principales mercados del mundo y
un pas muy influyente en el mercado
de los energticos.

164

LEONARDO CURZIO

Au nque e l desarroll o del pa s y la

consecucin de los objetivos nacionales
es asunto de la sociedad y el Estado en
su conjunto . es prioritario para Mxico
contar con una re ser va de cuadros
altamente especializados en las instituciones encargadas de la seguridad nacional que puedan dedicar sus esfuerzos
al trabajo especfico de la inteligencia
estratgica.
Notas:
I

Inve stig ador del CE IIC H- UNA M. Correo elec tr nlc c :

~n.iofl servKlof.unam.mll:
J BURCKHART. Jacob: La

cullun del Realdmlmto m

'to Ka, Madrid. S _.1985. p-JO.

1 MORIN. fAgar:Pn.r Ea ...,.. RllJ'C'rIona. GEDISA. 1988.
P4 7.
fOSSl ER. Robert : La F.dad Mf'dl EllIempo de l. cml!!

1250-1529, Barcelona. Critica. 1988. Vol. 111. 1'-40R. Patatener

una vi!li6n m.~ ampla y muy bien desarrollada del pensamiento
pol co med ie val Vl!I '\C HENDERS O N 8URNS . Je mes:

IIhtolrt de" ~1WIfe poIlUquenWdW"ale. Parb. PUF. 1993.

t Los mil'" fundanlell de los EsladM pceden ser lan \'8riado1
como el Rmulo y Remo de l. antigua Roma..hasl. el guila y
la seJI'ttnle dt 1m anliJU'Y.' mexical\M., ~m lodos cumplen l.
funcin cohesiva de dar una versi n wbre el origen de una
nacin y legitimar SU8 derech os territori ales.
6 v ase por ejemplo Al8E RTONI, Ettore : I:1.ill2ri..LdUli
~JX1 !l1jcas r n lIalja. M ~x ico. FCE. 19M Pp.84 Y \s.
, La .firmacin de )os E.~ ladlx nacion alel supone una luc ha
~ rnrnudo croenta, de afirmac in del peder real soeee la
nobIeu y kK resideos feud aln. Vase por ~je mpkl para ~ I
C&'lO C'pIfIoIla pugnaen(rt la ~~za y la afirmacin dr l poder
estatal ya no ~Io como enClmadn princirr~' ~i no como
expresen tecnoburoeradca en la vida y lucha del Co nde- Duque
de Olivares . MAR AON , Gregono: El Cond e Du q ue de
Ollnrn. La p&'d6nde mandar, M adrid. Espesa, 1998 y "tase
tambi n la intereseme compilacin de ELlIOT. John y
8R OC KUSS. Laurente (din): El mundo lit Jos .,.Hd05,
Madrid. Taun". 1999
ANDERSON. Pmy: f.l.....EsIalku~ . M ~x ico . Sig.k>
XXI. 1990 . P2 7.
- Vase MACHIAVElLl . Niccolo: 11 Prln dpe, Milano.
MUl1lia, 1983 o cualquiera de la mtlltiples edicio nes en espano\
\0 KANT. Immanuel: Sohre la paz prrpetua, Madrid . TttnO'i,
19Q8. 6- ed ., pp.6-9.
11 El poder no t ' una ma!tnilud absolUla. sino relativa . Se

time o se afirma el poder s;empt"t It spec10 I in'; (l(r~ .

l!

MORGENTHAU . Ham: Polit la mi", las nacion ts. ....

lochapor ti podn- , la paz..Dumas Ailt's,GEL 1986.(61t'd.)

p-41.

l ._

MORGENTHAU. Han'; op-cit. pp. 367 Y ss.

Un buen eje mplo de los alcances y I fmile ~ de esta dualidad

e!\el planteado por Delannoi en su enseyo sobre voltalre y
l'

Herder. v ase DElANNOI . Gil Y TAG UIEFF, ri~1TC' Andli

(romp". t TfOriudtl NadonaIlvno.BalUlona.Pa~. 1993.

pp 1936.
,4 Uay . nlisi~ teolegicos tan lefdM C'R ~ ~I ~ twmpcKcomo el
de FUKUYAMA. Fraoci..: El nn de" historia, el ldmo
homhrt. Barcejoea. Planeu. 1992 .
16 V\e FlGSS; Eldtl'fChodivinode losreYe50 Mxico, f CE,
1949.
11 B08B10. Norberto: El tiempo de los dertehos, M adrid.

SWt'ma . 1991. p.28.

BODINO. Jean: lm sds lIb f'Ollll de l. Repblka, M add .
Tccnm. 1997. Ll , p. 47
v aseMEINECKE. Frit'drich: t... kIfoa dt la razn de tAtMo
en la edad ft1Odema. Madrid . CEC. 199 7.
!fI Wasc PASSERIN. O ENT REVES . AleMandm : Sa ~RI di
Storia del pcnlC'S9 pnUtlco, Milano. Franco Argett. 1992 .
11 V ~a.o;c PEA. Javier (editor):La razn de EMado tn t:Spai\a,

l.

l'

Madrid. 'recres. 1998.

n R~Y ES H F.ROLES . Jn ~ : EIIbM.,," de la rllZ6a ck

FA1IIdo.

M~ x ico.

Miguel Angel Pomio, 1982. pp-J 6-37

l' Vta "Cel ensayo de If\ BERMAS. Jurgen:. CnO e.. po,ib\e
la ltgilimidad por vla de lr, ahditd? En E&ttftos .IObn monl
y d lcld. d, Barcelona. Paids, 19Ql .
24 Vase KOHN, Hans: flbtorla ckl Nacionalismo. M~ ltico.
1949. FCE.
!~ v ese por ejem plo Co loquio de invierno. La situaci6 n
nmndlaJ J la dentocntda, Mltico. UNAM-CONACULTAFCE. 1992. Vol. 1. IMRED-SER: ParadoJu de un mundo m
trand d 6n, Mh ico . 199 3. v ese tam bi n la colecci n de
ensayos. El mu ndo Idual : 51t.ad6ny altnnaU. .. . Mboico .

CElICII. I994 I9%.

!~ Oc revto lenni reagrupa y desc ribe las diferentes visiones
que hay sobre la (l:lobalizaci6n en IANN1, Oc tevio ; Tl'Orfu
de la G lobaUzacl6n. Mi ltk o. CE IICH.S iglo XXI. 1996
p Va~ porejemplo HANNING. Augu"l: "La Unin Europea
ante n ~va... antnl4 la~" C'R Po/il ica Exr,.riflr, Verano-Oloft o.
1m. Vol. XIII. pp-15)162.
~ OUVERGER. Maurice: .... Europll de b hombres, Madrid.
Afil nu, 1994.
Z'l va se ROSENEAU. James N: "Governence in tbe Twentyfirst Cemury" in G/oM I (ifl\,,.ntn nc,., 1(199.5) pp. IJ 43.
'" Se ha e xtend ido ~ I uso de e_"18 expresi n en dive rsos
documentos rrriodf"i~. l)rl( ia ks y acitdtm icu... Vase- ('101
eje mplo SMf T H. Ton y: "In defense o f ime rve mo nv.e n
FO/TiR" A.!fairJ. Nov-Dec 1994 . Vol 13. Numbe r 6. W- .\4 y

"l.
1I G ING RIC H. N~w l : " Eslado s Unidos y lo' dc:o;allos de
nlJeslro tiem po" , en EL PArS, Madrid. 4 de lebrero de 1 9Q ~ .
'1 Eslos cuatro elemenTos estn pre..entes tn 100050 10:0; dist ilos
t's l r8 1~g iCQ" de lo, ESlado s Unidos] vi ue, por ~je m p lo .
CLINTON. William: A NllItion al Stntrlty Stn1ru rol' a Ne..
Cenlury . "('h(o White Hou\t:. 1999 .
,. Zbi(l:niewBrnzin.w . F.lGnn Tabltro PtluDdial, Ban:t1ona .
PAIDOS . 199 8.
.. Uno de 1m;. rttuf"('l" m~ l!adicionale, de cooptac in de

16.'

REVISTA DE ADMINISTRA('IN PUBLICA

elites es precisamente que los estudiantes de postgrndo se

concentren fundamentalmente en Jos Eslildo.s Unidos. Segn
informesde CONACyT, por ejemplo. e14J'l- de las solicitudes
de Beca eran paro realizar estodlos en los EE.UU. (datos del
1997) y en la asignacin de becas el porcentaje suba
ligeramente (48%). La hegemona norteamericana en la
formacin de nuestros postgraduedos de alto nivel contrasta
con Canad que representaun 7%, Francia un 5%, Reino Unido
24% y Espaa 14%. Estas cifras varan ao con ao. pero la
constante es que cerca del .'iO'Jf- de nuestros postgraduados
realizan estudios de postgmdo en E.V.
" La expresin es original de aayless Mannmg pero es
desarrollada por LOWENTAL, Ahraham: "La Agenda
Intennstca", Este Pi/, NG 99. junio de 1999
'" LOWENTAL, Abraham: op, cit.

." S;llinas de Gortari. Carlos. Plan Nacioll.1 de Deserron.

1989-1994, pro:o:i,.'ii.
,~ ASPE. Pedro: El camillo me'llcano a 111 mooernizari"
Mxico, rCE.l99J
l'l nUVERGER, Maurce: La Europa de los hombres. Madrid
Alianza. 1994
.\Il

KENNEDY. l'aul. Hada el

5i~lo

XXI, Barcelona. Plaza :

Jan's,I99J. r-1fl9
41 TITA, Alh"'l"

"(;I.. hllllsllll.. n:

I1 nC'... I,ullllt"lll '"'',

('('onllmlc space, rE'IIUlrlng suprslIllllona' ~ll\"('rnanc('

rrumeo. Universit Call(llica del Sacro Cuore. Iqt)8, p.2
' l G'DOENS, Anthony: La tercera vla, Madrid. Taurus. 199"
p- l:'i4

" DAflRENDORF, Rnlf: "El Iuurro del Estudo nacional' ,

Leviatn, Nmero 61, Otoo. 199:<;, p36.

('H

Estado, seguridad nacional y cooperacin

multinacional
Ricardo Mrquez Bias

I. Estado y seguridad nacional

as sociedades modernas resultan

inimaginables sin el Estado y sus
instituciones. Para aquellas y ste, la
seguridad nacional es un imperativo
irrenunciable. Aun en ausencia de condiciones objetivas para la verificacin de
situaciones consideradas como tpicas
de riesgo para la seguridad nacional,
tales como conflictos armados con otros
pases o enfrentamientos entre grupos
internos que dirimen por medios no
institucionalizados la titularidad y capacidad de conduccin poltica, ningn
Estado moderno, y menos an sociedad
moderna alguna, pueden prescindir de
instituciones, estructuras y organizaciones responsables de velar por su
propia seguridad.
La funcin de proteccin y seguridad es
una de las tareas fundamentales del
Estado. Ms an, la seguridad nacional
forma parte de ese conjunto de' bienes
pblicos sin los cuales no puede haber
condiciones para la convivencia colectiva y, mucho menos, para el desarrollo

armnico de las sociedades, En este

sentido, la seguridad nacional forma
parte de las funciones y actividades consideradas como "bienes pblicos puros",
"actividades exclusivas del Estado" o
"funciones estatales de orden supe-

rior".'
Desde luego, ni la estabilidad del Estado
ni la seguridad de la nacin, residen
exclusivamente en sus instituciones y
rganos encargados de detectar, investigar, evaluar y neutralizar amenazas y
riesgos, sino ms bien en la continuidad,
consolidacin e inclusin de un conjunto
de recursos provenientes de diversas
fuentes de poder social' que dan origen
a su existencia. moldean su estructura y
organizacin, dan direccin y sentido a
su funcionamiento e imprimen de contenido especfico a sus polticas pblicas.
Las relaciones entre Estado y seguridad
nacional deben ubicarse en el horizonte
del desarrollo y consolidacin en el largo
plazo de instituciones propias de las

., Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

168

RICARDO MRQUEZ BLAS

sociedades modernas. La seguridad nacional,como instituciny funcinestatal,

forma parte de las relaciones de interdependenciafuncionaldel conjunto de
instituciones polticas, econmicas,
sociales y culturales que configuran la
modernidad en los vnculos entre Estado
y sociedad.
Al hacer referencia a las relaciones entre Estado y seguridad nacional, al
menos en el plano de los procesos histricos de su emergencia y consolidacin, es claro que no se trata slo
de la seguridad del Estado, sino de la
nacin misma. Histricamente, la
seguridad nacional ha estado ntimamente asociada con el Estado moderno.
ste, como es sabido, emerge con
vocacin de Estado-nacin" , Si bien el
proceso histrico de construccin de estructuras estatales antecede a la nacin
como tal, por medio de ese mismo
proceso -aderns de la delimitacin y
defensa de espacios territoriales- tambin fue posible promover la cohesin e
integracin nacionales como factores
necesarios para su consolidacin y
preservacin, reforzando as sus pretensiones tanto de Estado soberano
como de Estado-nacin .
Los procesos de construccin de
estructuras estatales no son Jos mismos
que los correspondientes a la edificacin
de la nacin.' Una de las conexiones
histricas, funcionales y lgicas ms

importantes es precisamente la funcin

institucional de la seguridad nacional. Si
atendemos a los procesos histricos, la
seguridad del Estado, al permitir la consolidacin de sus estructuras y la
preservacin de sus fines, contribuy
tambin a los procesos de integracin
nacional. De tal forma, como proceso
histrico, la seguridad nacional abarca
simultneamente al Estado y a la nacin.
No extraa, por ello, que la creacin y
consolidacin de instituciones y organizaciones responsables de la seguridad
nacional haya sido consustancial a la
emergencia y evolucin del Estadonacin. Si bien es cierto que el Estado
moderno, en tanto forma de organizacin
poltica especfica, vigente en determinada rea territorial delimitada por
trazos fronterizos conocidos -cuyos
habitantes representan un conjunto social sujeto a derechos y deberes que
emanan de un ordenamiento jurdicopoltico especfico- aparece en Europa
a fines del siglo XV y principios del
XVI," las modernas ideas acerca de la
nacin y el nacionalismo aparecieron
hacia la ltima parte del siglo XVIlI, y
los Estados-nacin emergieron como
fuerzas mayores slo hasta la segunda
mitad del siglo XIX.' De manera similar, las labores de inteligencia desarrolladas por entidades responsables de
la seguridad nacional, en tanto actividades legitimadas, organizadas y llevadas a cabo por un conjunto de insti-

REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA

tuciones especficas y permanentes,

datan de la segunda mitad del siglo XIX.

n. Seguridad

nacional e
inteligencia: Legitimacin e
institucionalizacin

16'J

dichas funciones y actividades empiezan

a ser agrupadas y ordenadas en organizaciones especficas y especializadas.
stas. en tanto tales, son una innovacin
victoriana.

Histricamente, el punto de inflexin del

tipo de actividades caractersticas de los
modernos servicios de inteligencia est
en su institucionalizacin y legitimacin,
expresado en un conjunto de organizaciones especficas de actividad continua, especializadas y legitimadas. Esto
data de la segunda mitad del siglo XIX.
Posteriormente, el aumento en nmero,
tamao y complejidad organizativa de
stas, llev a conformar lo que ahora
genricamente conocemos como "comunidad de inteligencia, servicios de inteligencia o inteligencia organizada", es
decir, al conjunto de organismos especializados en asuntos de seguridad
nacional, que es un fenmeno del siglo
XX.'

Hasta antes de esa poca, en efecto, las

guerras mostraron la gran utilidad del
tipo de informacin que podra catalogarse como de inteligencia, pero
contribuyeron poco a su institucionalizacin y legitimacin. Mas por
aquellos tiempos el trmino inteligencia
era sinnimo de informacin. Desde
luego, no cualquier tipo de inforrnacin.
sino fundamentalmente aquella relativa
a pases enemigos y complots internos.
No se le asociaha ni se le conceba como
conjunto de instituciones gubernamentales legtimas, de actividad continuada
y especializada, tanto para asuntos internos como externos, separadas de
otras reas oficiales de toma de decisiones y tambin de embajadas y otras
oficinas radicadas en el extranjero.

Desde luego, formas primarias de

ciertas funciones y actividades
caractersticas de los actuales servicios
de inteligencia pueden ubicarse en
tiempos remotos, usualmente asociadas
a pretensiones de construccin de
comunidades polticas, objetivos de
conservacin y ampliacin territorial, as
como de reas de dominio e inl1ueneia
poltica y econmica; pero es hasta la
segunda mitad del siglo XIX cuando

Esto no sucedi sino hasta la segunda

mitad del siglo XIX, cuando evolucionaron como reas especializadas en la
estructura de mando de los ejrcitos modernos, orientadas fundamentalmente
hacia el rnonitoreo de los planes y pretensiones geoestratgicas de otros pases, la situacin en que se encontraban
sus fuerzas armadas y las condiciones
internas de sus respectivas sociedades,
por un lado y, por otro, dentro de orga-

170

RICARDO MRQUEZ BLAS

nizaciones policiales, como reas de

indagaciones, vigilancia y operacion es
secretas, en estos casos orientadas
esencialmente a la deteccin de conspiraciones internas de grupos u organizacionesque buscaban la sustitucin
o desestabilizacindel gobierno en tumo,
ya sea con la colaboracin y apoyo de
otros pafses -y recursos provenientes de
ellos- o bien como pretensin exclusiva
de grupos internos."

111. Redes y estructuras

multinacionales

En los ltimos aos. la problemtica tanto

del Estado como de la seguridad
nacional. ha sido objeto de un acrecentado inters analftico derivado de las
transformaciones registradas en las
formas de relacin e intervencin estatal.
as como en sus dimensiones y funciones." Sin embargo, estos anlisis han
privilegiado ciertos aspectos de los
procesos de reforma estatal, en parPor ello . desde siempre, la seguridad
ticular los referentes a su tamao y
nacional ha implicado componentes
internos y externos.!" El sistema eficiencia, en detrimento de otros no
interestatal y el orden internacional que menos significativos, como son los
emergieron con el modelo de Westfalia, vnculos entre Estado y seguridad
nacional. subestimando as una por
cuya vigencia prctica se extiende de
dems importante dimensin del
1648.a 1945, implic que el "dilema de
fenmeno, limitando con ello el marco
seguridad" que debfan enfrentar los
interpretativo. Entre otras, una de las
distintos Estados tena componentes
ms claras consecuencias de esto es el
externos e internos y, por tanto, las
predominio de un conjunto de peramenazas y riesgos podan provenir tanto
cepciones difusas sobre la seguridad
de grupos ubicados dentro de sus propias
nacional y su funcin estratgica en tanto
sociedades y acotamientos territoriales ,
responsabilidad de Estado.
como de otros miembros o unidades del
propio sistema interestatal ." De tal El renovado inters por el Estado. sus
forma. es claro que desde sus orgenes vnculos y modalidad es de interaccin
las preocupaciones de la seguridad con otras fuentes del poder social. las
estatal no s610 se refieren a las ame- formas que asumen en determinados
nazas externas que ponen en riesgo su regfmenes polfticos y la influencia de
existencia soberana -verbigracia inva- stas en sus respectivas dinmicas de
siones militares- sino tambin a factores funcionamiento, aparecen ahora como
internos-individuos, grupos y situaciones temas necesarios de reflexin para
problemticas- que desafan su ca- comprender importantes cambios -ya
pacidad para gobernar.'!
registrados, an en marcha y por venir-

n
y

172

RICARDO MRQUEZ BLAS

garantizaran la paz, la seguridad y el

progreso mundial se han mostrado ms
bien como quimeras poco viables. Hasta
ahora, los intentos por ubicar la autoridad
estatal en mbitos e instancias supranacionales, ya sea por conducto de
las Naciones Unidas, la Comunidad
Europea o la Organizacin Mundial del
Comercio, han mostrado que los distintos
Estados-nacin partcipes de esos
procesos no estn dispuestos a ceder su
poder y, menos an, su soberana, a
cualesquier tipo de institucin
internacional. 18
Ciertamente, un nuevo orden mundial
est emergiendo. Pero en ste el Estado-nacin no est desapareciendo, ni
dejar de ser -todava por mucho
tiernpo-' el principal actor del sistema
internacional. 19 Si bien lo ms probable
es que el Estado-nacin vea pasar ante
s la era de la globalizacin econmica y
la revolucin informtica, con mucho,
aunque no pierda su centralidad, no ser
el mismo de antes. Ser un Estadonacin profundamente cambiado,
particularmente en reas tales como las
polticas fiscal, monetaria, de precios, de
control internacional de los negocios y,
tambin, en materia de seguridad
nacional."
Antes que estar desapareciendo, el
Estado parece estar proyectando a nivel
internacional distintos segmentos de sus
partes funcionales Una de ellas es, desde

luego, la seguridad nacional. Desde

tiempo atrs, la proyeccin conjunta en
el plano internacional de ciertos
segmentos funcionales de distintos
estados nacionales parece estar tejiendo
una densa red de estructuras y relaciones
encaminada hacia una especie de orden
trans-estatal o trans-gubernamental. Por
medio de ste se pretende enfrentar de
manera conjunta problemas cuya
dinmica de funcionamiento, efectos y
actores trascienden los dominios
particulares cada Estado-nacin.
Tpicamente, tales problemas van desde
las crisis financieras hasta el crimen
organizado, el narcotrfico, el lavado de
dinero, el terrorismo, el deterioro
ambiental, etctera.
La referida proyeccin de distintas
partes funcionales de los Estados-nacin
hacia la arena internacional ha posibilitado el establecimiento de redes de
instituciones que si bien representan
distintos intereses nacionales, comparten
funciones y preocupaciones comunes.
Basadas en la cooperacin multinacional, esas redes de relaciones y estructuras internacionales, al fortalecer la
capacidad estatal para encontrar e
implantar soluciones a problemas
compartidos -el deterioro del medio
ambiente y el crimen organizado, por
ejemplo- se estn convirtiendo en
alternativas cada vez ms efectivas y
extendidas para reforzar tanto la gobernabilidad internacional como la

REVISTA DE ,\DMINISTRACIN PBLICA

seguridad de los estados nacionales. Las

posibilidades de esas redes y estructuras
multinacionales derivan de las capacidades de sus estados miembros, de
manera tal que no slo los estados
individuales mantienen el ms amplio
conjunto de derechos, deberes y capacidades en las normas y regulaciones
internacionales, sino que el sistema
interestatal contina siendo tambin la
instancia principal para emprender y
organizar acciones conjuntas entre
distintos estados.
En tanto tarea fundamental del Estado,
la funcin de proteccin y seguridad no
est al margen de las fuerzas y procesos
actuales que estn transformando a los
estados nacionales. La cooperacin
multinacional para buscar soluciones a
problemas compartidos ha derivado en
el diseo y operacin de una serie de
estructuras y redes cuya funcionalidad
fortalece la gobernabilidad global y la
seguridad de los estados nacionales partcipes, sin que ello implique la abdicacin, cesin o transferencia de poderes
de stos hacia instituciones internacionales que con el paso del tiempo
pudieran hacerse cargo de sus funciones
y tareas en los planos nacional e
internacional.
En este sentido, la cooperacin multinacional, mediante tales estructuras y
redes transgubernamentales, no slo
reafirma el papel y posicin del Estado-

nacion como actor principal en el sis-

tema internacional. antes que debilitarlo

y promover su disolucin." tambin
acta como mecanismo diseado para
enfrentar y neutralizar fenmenos quc en niveles y grados distintos, segn sea
el caso- desafan su capacidad para
gobernar, amenazan su estabilidad,
colocan en situacin de riesgo el logro
de los objetivos nacionales y la viabilidad
del proyecto nacional. As pues,
preservar, ampliar y profundizar la
cooperacin multinacional parece ser
la estrategia adecuada para que los
organismos responsables de la seguridad
nacional estn en condiciones de hacer
frente a los nuevos riesgos y amenazas
que caracterizan la era de la glebalizacin.
Notas:
) Cf. Prars. roan. "Adminstracun /'hlic/ 1" (['W/,-rr'"'' 1'11
Amlr'a LlIlilltl Un (nfi,qu(' neoinstitucionelisto": Reforma
y Ikmocrl1cia
"Cf Mano. Michael. Las Fuentes del Podt'rSo~:lal.l. Madrid,
Alianza, 1991. pp. 1.1-58
, Cf". Entre otros, Ander son. He nedicr . Ima~int'd
Commumues. Rent'ctions on tho Orill:in and Spread of
Nattonausm. Loedon. verso. IlJ8.1. De Blas. Andrs
Nacionalismos y Naciones en Europa. Madrid, Alianza,
1994. Gellner, E. Nation and NationaJism. Oxford, Hlnckwell.
198:1.Hobsbawrn. Ene. Nations and Nallonallsm smce 1780

London. Cambridge University Press. 1990

CL Pinner. Samuet E "Sra/r arul natian-buiiding in Europr,
{JI(' role o{ 1/1" m;lilary"; en Tilly, Charles (editor!. The
Formenon or the National Stat~ In western Eumpe. New
Jersey, Princeton Universty Frese. J975. pp. 8.jlfl.1
< Cotareto. Ramn. "Teortade! Estado"; en Daz., Elj:l~ y RllilMi~I1c1, Atronso (editores Fllmlofa Poltica 11, Teora del
Estado. Madrid, Trolla. 1996. p. 15
h Linz, Juan 1. y Stepan. Alfred. Prebems of Democratc
Transhlon and Ctmslllldation. Soulhern Europe. South
America and Po.<ICommunlst ElITOpt'.Ballimnre, Thr lf}hn~

Hopkins Univcrsuy Press. 19%.

r. 22

"ef. Herman. Michael. Intf'lIiaen Power In Peece and war.

174

RICA RDO MRQ UEZ BLAS

Ca mbri dge. Ca mbri dge University Pres s & Ro yal Insaitute o f

lntcrnat ional Affai rs, 1996. pp. 1-35.

Cf. l bldem . pp. 16-57.
C'L Ma y, Ernes t. "Na /irmal ,f~( lf ri,, in ame rica n hislnry" ;
en AIIi~on, lIraha m y T reve r ton. Greg ory {editor !' . Rl'thinkht..
America's SetU"ty. Be yond Ihe C old w er lo the! New W nrld
O rd er. Ne w York. W. W. Norton & Company , 199 2. pp . 94 -

114. En este mismo libro. v ense tambin los ensayes de:

Pe terson, Pe ter y Se benius, J ame s , "Th e p rima n ' o/ 'h e
Jo mt'.fti c oRr nda" , pp. 57-93; Alliso n. G. y Trev~rton. G.
" NaI;(tfIaf securtty pnrtfolio rev;f'w" . pp. 35 0;1'1 . Asimi smo,
F lorini, Ano y Simmons. P. J. Tbe New Security Thinkin~: A
g evew or lhe Nor th Ame ri can Llt eratur e. Washington. D.
e , Rock efe ller Brot hers Fu nd Inc., 1998 . pp. 25- 26 .
." Cf Held . Da vid. La Dem ocracta y el O rden G1ob .1.
Barcelo na. Paids, 1997. pp . 99- 127.
Cf. Sttulsky, Abmm. SUente Warfare. L~ Ihr WorkI

11

orInt ehigtnce. Washington., Bressey's, 1993 . pp. 1-11.

'1 cr.O szlak, Ose ar. " Estad" ). .sociedad: nuevas r egas

del

juego?"; en Retorme y Democracia. Nmero 9.

l ' Deacuerdo con Macphe rson, para compre nder ade cuad ament e

el fu ncio namien to de los Est ados co ntemporneos se requ iere

de un a teora de l proceso pol tico es tatal. ef. MacJlhermn. C.
B. Ascen so y e _ida d e la Just lda F..c::onmi ca y Otros
E nsay o!'! . Buen o s Ai res , M anan tial , 1991. V as e
part kularme nre el cepnclo ci nco : "" Nnf'.viw mo.f una t f'or("
del Estado ?". pp . 7.5-98. En contrast e , par a Held. lo que

realmente se requiere no es ni una teora del Estado ni una

teorfa de l ord e n inte rnacional . sin o una te orfa de la s
tr an sfor ma cion es del Estad o de moc rtico en e l orde n
interna ciona l. cr. Held. David. Modelos dr Drmocrada .
M ~ico. Alianza, 1992. p. 392 .
14 er. Del ROl'so. Stcp,hen. "Th ~ Inst!'Clf r~ S'at~ : Refl~cti(Jn.,
0 11 ' th~ S ta'" and Sec urttv' in a chonlli" 8 world"; en
Daf'daJus . Vol. 124, number 2. 1995. pp. In -207.
I~ er. Mears bemer. Job n. "Disorder Rf'.vtore tf'; e n A llison.
G _ y Treverto n, G . Op. Cit. pp. 2 13-237.
I~ er. Deuck er, Peter. "Th e Rlobal economy and the Na tionState": en FnnlKJI Arraln . Vol. 76. No. 5. Sepeember/Oc tober ,

1997. pp. 159-171.

11 C f.

S ta ugfue r, An ne-M arie. " Th f' real

" f' W

wa rld o rder"; en

poregn Affa tn. Vol. 76. No. 5. SepternbeerOctcber, 1991 .

p'p. 183- '97.
'Cf. Me ersbe tmer . J. O p . Cl t.
q Ce. Drncker. P. Op. CIL
1fJ Sleoghrer. Anne-Merie. Op. Cit.

El sistema de seguridad nacional y los objetivos

nacionales permanentes tutelados por la
Constitucin Poltica Mexicana
Ral Ramire: Medrano

l.- Introduccin

n sistema de seguridad nacional

responde, en esencia, a la necesidad de proteger, defender y salvaguardar al Estado como entidad soberana, y
a todos y cada uno de sus componentes,
como lo son su independencia externa,
su supremaca interna, su territorio y
patrimonio nacional, su poblacin y
unidad nacional, su gobierno republicano
y federal, sus instituciones democrticas.
sus principios de justicia social, sus
intereses fundamentales y su proyecto
nacional. Sin estos factores no se dara

la cohesin indispensable para proteger

los intereses legtimos de la sociedad
mexicana. La viabilidad de la nacin
mexicana depende, por lo tanto, de la
eficaz proteccin que un sistema de esta
naturaleza le otorgue al conjunto de los
elementos que componen el ser nacional.

* Ha sido

en lo general, y a cada uno de esos elementos fundamentales que se encuentran consagrados y tutelados por nuestra
Constitucin.
Hablar sobre la estructura constitucional
del Estado mexicano implica abordar
tcmas dc naturaleza estrictamente jurdica. relacionados con la teora general
del Estado, la teora de la Constitucin y
el derecho constitucional. Sin embargo,
hablar de los objetivos nacionales
pcrmancntes del Estado mexicano nos
invita a introducimos en los campos de
la historia nacional, de la gnesis del
espritu constitucional y de la ciencia
poltica, especialmente en lo que concierne al concepto y la doctrina sobre
seguridad nacional que poco a poco se
va constrnyendo en Mxico. Por tal

servidor pblico en el Poder Judicial del Estado de Jalisco. en el Poder Judicial Federal con sede
en el mismo estado. Director de verificacin en la Secretaria de la Contralorfu General de la Federacin.
Director General Jurdico de Empresas de Solidaridad en la SEDESOL. Director General Jurdico de la
PGR, Consejero Jurdico en la. Embajada de Mxico en Espaa. Coordinador de Asuntos Jurdicos dd
CISEN. Ha escrito diversos nrtfculos sobre responsabilidades de servidores publwos e iropattldo la materia
en la Escuela Libre de Derecho. Texto basado en las conferencias ofrecidas por el autor en mayo de r C)qt)
y 2000 en el Diplomado en Seguridad Nacional y Estudios Estratgicos que imparte el Instituto Nacional
de Administracin Pblica (INAP).

176

RAL RAMIREZ MEDRANa

razn, la reflexin que en estos trminos

se plantea implica un anlisis
interdisciplinario cuyo objetivo es
identificar en nuestro texto constitucional, aquellos intereses fundamentales que tutela el sistema de seguridad
nacional en Mxico. En este orden de
ideas habremos de observar, a travs del
devenir histrico de nuestro pas, cmo
estos principios fueron incorporados en
las distintas leyes fundamentales que
desde la gestacin de nuestro Estado
definieron los acuerdos y las aspiraciones de los mexicanos. De esta forma,
intentamos profundizar en el alcance de
las actuales disposiciones constitucionales que, desde nuestro punto de vista,
inspiran, nutren y orientan el sistema de
seguridad nacional, esperando contribuir
construcjivamente al debate que sobre
este tema se realiza en Mxico.

n.- El

Estado, su Poder Soberano

la seguridad nacional

A) Concepto Jurdico

No podemos tocar el tema de la

seguridad nacional sin antes precisar
conceptos respecto del "Estado-nacin".
En el campo del derecho, el Estado se
entiende como la "personificacin
jurdico-poltica de la nacin". Este
concepto de Estado es importante
porque a pesar de que los principios de
seguridad nacional estn ligados a
cualquier forma histrica de Estado,

nosotros obviaremos las diferentes

manifestaciones que ha tenido para
enfocarnos en el "Estado de derecho".
En este sentido, la importancia de un
concepto jurdico del Estado la explica
Jellinek de la siguiente forma "Puesto
que el derecho es esencial al Estado, no
es posible un conocimiento pleno del
mismo, sin tener a la vez un conocimiento
de su naturaleza jurdica. Ordenado el
Estado mediante el derecho y siendo a
su vez conservador y transformador de
ste necesita tener un lugar dentro del
mismo. En una palabra, es preciso un
concepto jurdico del Estado". I
B) El Estado como Institucin

Nuestra Constitucin Poltica hace un

uso indiferenciado de los vocablos
"nacin" y "Estado". Para los temas de
nuestro estudio resulta importante
diferenciar estos dos conceptos ya que
desde nuestro punto de vista tienen
significados distintos. Al respecto, Felipe
Tena Ramrez cita al tratadista italiano
Alfonso Tesauro quien seala "No
obstante la diversidad del significado
atribuido al trmino nacin en varias
legislaciones y en las varias disposiciones
en su contenido efectivo, aparece
evidente que para los varios ordenamientos actualmente en vigor en Europa,
y de modo particular para el nuestro, la
nacin, al igual que como opina la
doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se

REVISTA DE ADMINISTRACiN rBLICA

concreta el Estado; ella es, precisamente,

una unidad tnicosocial, mientras que el
Estado es una unidad jurdica que ejercita
su potestad, ora sobre individuos pertenecientes, por lo menos en su casi
totalidad, a la misma nacin, ora sobre
individuos de nacionalidad diversa, como
en el caso de Suiza, cuya poblacin est
constituida por individuos de nacionalidad francesa, alemana e italiana, Adems, la nacin, como unidad social
apoyada en la conciencia de la existencia de vnculos comunes, contina en
tanto permanece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los
individuos; el Estado, en cambio, est
destinado a sufrir continuamente las
profundas transformaciones debidas a
los conflictos y a los choques de intereses de los varios estados entre s.
El Estado, sin embargo, aunque
diferencindose de la nacin, tiende a
identificarse con ella" .2
Se entienden como elementos del
Estado, una poblacin, un territorio y un
poder soberano, Pero en relacin con
esto Hctor Gonzlez Uribe, seala:
"Algo ms que el simple territorio y una
poblacin unida por diversos lazos de
solidaridad se requiere para formar el
Estado, Es preciso que aparezca la
formacin propiamente poltica para que
nazca la agrupacin estatal como algo
distinto a otros grupos sociales. Y esa
formacin poltica se integra con
elementos de carcter espiritual, cuando

117

al impulso natural de sociabilidad del

hombre (causa eficiente del Estado) se
le une la idea de un bien superior que se
trata de realizar (causa final del Estado)
y un poder que encauza los esfuerzos
hacia la realizacin de ese bien (la
autoridad comn causa formal del
Estado)". ]
Para Jorge Jellinek esta consideracin
subjetiva del Estado, no se opone a la
objetiva. sino que sirve para completarla

y aclararla: "Determina la realidad del

Estado no slo como una realidad fsica,
sino como predominantemente psquica,
que descansa en relaciones internas
humanas". '
En este orden de ideas nos interesa citar
al tratadista espaol Francisco Surez
quien distingui entre un conglomerado
accidental de hombres y la autntica
comunidad a la cual slo se llega cuando,
esa comunidad est "moralmente unida
y ordenada para componer un cuerpo
mstico".' Con estas palabras se avanza
paulatinamente hacia una explicacin
ms completa del fenmeno social que
conocemos como Estado. Desde aqu
se empiezan a delinear el orden, la
organizacin y la unin moral como
rasgos de la comunidad.
El autor francs, Mauricio Hauriou,
parte del concepto de institucin para
explicar al Estado. Para l existen dos
tipos de instituciones: las Instituciones

178

RAL RAMIREZ MEDRANO

personas y las Instituciones cosas . Las

pr imeras adquieren el c arcter de
personas morales como el Estado, las
asociaciones y los sindicatos, las segundas son como todas las instituciones,
ideas que se propagan en el medio social
pero no engendran una corporacin que
les sea propia , un ejemplo de estas
instituciones es el Derecho positivo, que
no cuenta con un principio de accin o
de empresa sino con un principio de
limitacin.
El concepto clsico de institu cin que
encontramo s en el pensamiento del autor
es el siguiente: "Una Institucin Social
consiste esencialmente en una idea
objetiva transformada en una obra social
por un fundador. idea que recluta adhesione s en el medio social y sujeta as
a su s~rvicio voluntades subjetivas
indefinidamente renovadas" .'
De aeuerdo con Hctor Gonzlez Uribe.
la idea objetiva penetra en las relaciones
sociales a travs de una conciencia subjetiva y si no tarda en mostrarse eficaz,
atrae a su alrededor simpatas, vocaciones y concursos: "Y esto ocurri con
los fundadores de la monarqua francesa,
Hugo Capero y sus primeros sucesores.
Merced a su perseverante habilidad se
forma una atmsfera favorable . La idea
real encontr apoyo en el clero; la idea
del Estado, evocacin de la paz romana,
benefici las aspiraciones del pueblo y
con ello surgi poderosa y perseverante
la institucin monrquica"."

Una vez que la idea del fundador va

cobrand o vida propia. recluta ya por s
misma adhesiones individuales. Cuando
hablamos de una "institucin-persona"
como el Estado, sus primeros adherentes
son los funcionarios y agentes que
aseguran el funcionamiento material y
jurd ico de la institucin. Pero tambin
se adhieren a ella quiene s sin participar
en su funcionamiento aseguran su
existencia social por el asentimient o que
le otorgan y la confianza que le depositan.
Siguiendo con este anlisis del Estado
como institucin, encontramos que una
vez que la idea objetiva se convierte en
una obra social, no slo recluta adhesiones indeterminadas. sino tambin
persona s ciertas y determinadas cuyas
voluntades quedan subordinas al servicio
de la Institucin para ase gurar su
funcion amiento. Es as como se establece un poder de gobierno organ izado
que est al servicio de la orden objetiva
primigenia. el cual en un Estado de derecho se traslada a un orden jurdico fundamental y de esta forma ya no se trata
de una simple fuerza material. sino de
un poder de derecho susceptible de crear
derechos.
En sntesis, podemos decir que el Estado
como persona moral que engloba tanto
elementos objeti vos como elementos
subjeti vos tiene un carcter teleolgico
y dinm ico y a lo largo de su evolucin
histrica se ha ido perfeccionando hasta
alcanzar los fundamentos y objetivos que

179

REVISTA DE ADMINISTRACIN PlBLlCA

hoy conocemos como principios rectores

del Estado de derecho. Estas precisiones
son importantes porque un ente con las
caractersticas que hemos apuntado
tiene necesidades bsicas de subsistencia sin cuya satisfaccin tiende a
morir. Necesidades que se han incrementado a lo largo de la experiencia
histrica del hombre en sociedad y que
aunque mantienen aspectos bsicos.
tienen variantes importantes tratndose
de cada Estado en particular. Con esto
nos estamos refiriendo precisamente a
aquellos aspectos que debe abarcar un
sistema de seguridad nacional, dependiendo del Estado en particular de que
se trate.
Antes del nacimiento del Estado de
derecho los principios de seguridad
nacional que regan en cualquier estado
se limitaban bsicamente a defender su
independencia respecto de otros y
mantener la integridad tenitorial '(reflejo
hacia el exterior del concepto de
soberana); as como a preservar su
poblacin. Sin embargo, con el
nacimiento del Estado de derecho,' la
organizacin humana evolucion y
manteniendo los principios anteriores, se
orient hacia el interior del poder de
gobierno (soberana entendida como el
no reconocimiento de un poder igual al
del Estado), trasladndolo hacia nuestra
carta fundamental y transformndose en
un poder de derecho que no slo recoge
los principios de seguridad nacional
originales sino que los enriquece con
todos aquellos principios econmicos,

polticos, sociales y culturales que sirven

de sustento a nuestra actual organizacin
poltica y forman parte importante de
nuestra identidad nacional.
Abordado de esta manera el concepto
de "Estado-nacin". nos otorga una
base slida para entrar al estudio del
sistema de seguridad nacional en
Mxico. Vale decir que cuando hablamos de la seguridad nacional lo
hacemos sobre un sistema dinmico y
siempre perfectible orientado a la
proteccin de los intereses vitales
consagrados en el Estado de derecho.
entendido ste ltimo no como la simple
personificacin jurdico-poltica de la
nacin, o como el respeto a las garantas
individuales de las personas, o como un
sistema de divisin de poderes, un
rgimen representativo y democrtico.
o un sistema de controles constitucionales o un relevante grupo de garantas sociales, sino como un todo
armnico que permite la convivencia
ideal del hombre en sociedad y busca
su desarrollo y bienestar.
111. El concepto de seguridad
nacional y la Constitucin de 1917

Los Planes
Desarrollo

A)

Nacionales

de

Desde nuestro punto de vista, el

concepto de seguridad nacional en
Mxico parte de principios consagrados
en nuestra Constitucin Polftica. Por
seguridad nacional se ha entendido en

lro

RALRAMfREZ MEDRANO

Mxi co "una condicin permanente,

ideal, del ser nacional que se procu ra a
travs del conjunto de elementos
polticos, econmicos, militares, sociales
y culturales que garant iza la soberana,
promueve el inters de la nacin, al
estrechar las ventanas de vulnerabilidad
frente al exterior y fortalecer los
elementos que proporcionan viabilidad,
solidez y consistencia al proyecto
nacional". 'o
Por otra parte, al referirse a la segur idad
nacional. el Plan Global de Desarrollo
1980-1982, seala:
"Dentro de una visin conceptual propia
de las condiciones mexican as, la defen sa
de la integridad, la independencia y la
soberana de la nacin se traducen en el
mantenimiento de la normatividad constituciohal y el fortalecimiento de las instituciones polticas de Mxico. Los
principios ideolgicos y la vigencia de la
legalidad son condiciones necesarias
para evitar injerenci as externas directas.
en una coyuntura internacional cada vez
ms compleja y en la que la nica
garanta efectiva de viabilidad nacional
parte de la propia nacin. de su fuerza
histrica, cultural, sus institu ciones y
posibilidades de desarrollo efectivo".
En el Plan Nacional de Desarrollo 19831988, en el punto relativo a la seguridad
nacional, establece :
"Mxico por principio, funda su propi a
seguridad en la reiteraci n del Derecho
y en la prctica de la cooperacin internacional y no en la idea de que la segu-

ridad de una nacin dependa de la afirmacin de su propio poder, a expensas

del de otras. As, nuestra seguridad
nacional aumenta no disminuye. con la
seguridad de otras naciones. En consecuencia, convergen en este concepto
las acciones a favor de la paz, el respeto
a la autodeterminacin y el rechazo a la
poltica de bloques y de hegemonas".
En el Plan Nacional de Desarrollo 19891994, la seguridad nacional es definida
de la siguiente forma :
"La seguridad nacional es co ndicin
imprescindible para el mantenimiento del
orden soberano. por lo que debe ser
preservada tanto en el mbito interno
como en el de las relaci one s internacionales, con base en la concertacin
interna y la negociacin externa. En ambos casos el denominador comn es el
respet o al estad o de derecho y a los principios que ste repre senta" . 11
"La seguridad nacional es un bien invaluable de nuestra sociedad y se entiende
como la condici n permanente de paz,
libertad y justicia social que dentro del
marco del Derecho, procuran pueblo y
gobierno; su conservacin implica el
equilibrio dinmico de los intereses de
los div ersos sec tores de la pobl acin
para el logro de objetivos nacionales,
garantizando la integridad territorial y el
ejercicio pleno de la soberana e independencia". 12
Finalmente en el Plan Nacional de
Desarrollo 1995-2000, no se realiza una

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IBLlCA

\8\

definicin especfica de la seguridad nacional, sin embargo. plasma su concepto

sobre este tema dentro del objetivo de
la nacin de preservar su soberana. con
lo que se enriquecen las definiciones de
Jos planes anteriores, las cuales resumen

como vimos en el captulo anterior son

de manera precisa los elementos que

ejercicio del poder soberano. todos estos

integran el concepto que los mexicanos

le hemos dado a nuestra seguridad
nacional.

son elementos esenciales del Estado

mexicano, cuya preservacin y fortalecimiento constituyen objetivos nacionales
permanentes. Efectivamente, preservar
y mantener la soberana nacional,
conservar la integridad territorial y su
poblacin, as como fortalecer su unidad
son principios bsicos de supervivencia
del Estado. son inherentes al nacimiento
y viabilidad de cualquier Estado, cobrando mayor relevancia en el Estado
de derecho y por lo tanto son objetivos
nacionales permanentes e inmutables
que constituyen la base del proyecto
nacional.

B) Objetivos Nacionales
Permanentes

Como sealamos, nuestro concepto de

seguridad nacional se basa en nuestra
Constitucin Poltica.la cual recoge lo que
doctrinariamente se conoce como los
objetivos nacionales permanentes de un
Estado. "Si se acepta que los valores de
soberana e independencia, de democracia y justicia social, de seguridad y
desarrollo son inalienables, se podr analizar que todos ellos han servido para
orientar y fundamentar la poltica de Mxico, dentro y fuera de sus fronteras. Ello
en lo externo, le han validado el reconocimiento de la comunidad internacional y,
en lo interno,le han permitido seguir desarrollndose como nacin..". l'

inherentes a su formacin. As tenemos

que nuestra Constitucin seala como
elementos del Estado mexicano a su
poblacin, los lmites de su territorio
nacional y los elementos de origen y

Con base en lo anterior podemos decir

que los objetivos nacionales permanentes solo pueden identificarse por medio

Nuestra evolucin social nos ha

permitido alcanzar reglas de convivencia
ms avanzadas que no por ser de
generacin posterior a los principios
enunciados en el prrafo que antecede
dejan de ser importantes para la vida de
nuestro "Estado-nacin". Alcanzar y
perfeccionar un Estado de derecho y
una forma de gobierno republicana,
representativa, democrtica y federal,
cost mucho a los mexicanos y
constituye 1II1O de los fundamentos del

de un anlisis de nuestra Constitucin

pacto de convivencia armnica que nos

Poltica. Un anlisis de esta naturaleza

nos permite observar en primer trmino
elementos del Estado mexicano que

rige, por lo que su conservacin y

mejoramiento es una aspiracin nacional
y por lo tanto un objetivo nacional

182

RAL RAMfREZ MEDRANO

permanente objeto de tutela del sistema

de seguridad nacional; al igual que la
plena vigencia de las libertades y la
dignidad de los individuos consagradas
en la Constitucin, la cual es otra de las
reglas de convivencia alcanzadas por las
sociedades contemporneas y que tuvo
su gnesis en la Declaracin Universal
de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano."

Todos estos principios y aspiraciones

plasmados en nuestro texto constitucional forman los objetivos nacionales
permanentes que tutelan el sistema de
seguridad nacional mexicana, los cuales
son la preservacin y fortalecimiento de
nuestra soberana. la integridad de
nuestro territorio, la unidad de nuestra
poblacin, la vigencia del rgimen de
libertades individuales y sociales, un
sistema de gobierno democrtico
De una generacin distinta" podemos republicano y principios de desarrollo de
sealar a los derechos sociales y
la poblacin y de justicia social. Sin
econmicos que se encuentran consaembargo no fueron capricho del
grados en nuestra Constitucin. Estos
constituyente de 1917, sino el resultado
principios consagran la aspiracin de
nuestro pueblo al desarrollo econmico de un proceso de definicin , evolucin y
y la justicia social y constituyen por lo madurez poltica de nuestra organizacin
tanto objetivos nacionales permanentes social, alcanzada en diversas circunscon lo~ que se perfecciona el proyecto tancias histricas en los cuales algunas
nacional. En este punto hay que tener veces estuvimos a punto de perder
presente que son producto de la primera nuestro "ser nacional". Y es aqu donde
revolucin social del siglo XX y que vale la pena hacer un apunte sobre uno
forman parte de la base del pacto social ms de los objetivos nacionales que se
bajo el cual vivimos ahora los persiguen en nuestro proyecto nacional :
mexicanos.
mantener la paz social. Este concepto
de alguna manera sintetiza a Jos
En este contexto se puede mencionar anteriores y puede decirse que ser una
que "si se parte del principio de que el consecuencia necesaria del grado de
orden jurdico establece las bases para perfeccionamiento que se alcance en el
que la gestin gubernamental promueva mantenimiento de los principios funel avance social del pueblo y la
damentales y las aspiraciones consasuperacin de todas las medidas que
gradas en el pacto social representado
impliquen inseguridad y desigualdad,
podr observarse que la compatibilidad por nuestro texto constitucional.
de Jos principios de justicia y libertad
estn previstos en la Constitucin "Preservar las instituciones y mantener
General". 16
la paz interna han sido imperativos de

REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

sohrevivencia para el Estado y, la

adecuacin y modernizacin de su
aparato gubernamental, se realiza con
la participacin de gobierno y gobernados; resolviendo diferencias internas,
satisfaciendo demandas nacionales,
participando activamente en el exterior
y protegiendo a la nacin de cualquier
amenaza";"

IV.- Evolucin Histrico

Constitucional del Estado mexicano
y los Principios de seguridad
nacional"
La preservacin y fortalecimiento de
nuestra soberana, la integridad de
nuestro territorio, la unidad de nuestra
poblacin y la consolidacin de un
sistema equilibrado de gobierno que
permita alcanzar y mantener la paz
social entre los mexicanos, son los
objetivos nacionales que se encuentran
plasmados en nuestro texto constitucional vigente y como veremos ms
adelante, son producto de la evolucin
histrica de nuestra nacin. Nuestro
proyecto histrico se ha visto impulsado
por diversas circunstancias, riesgos y
amenazas, tanto de naturaleza interna
como externa, las cuales han acompaado a nuestro pas desde su
nacimiento."
Con el proceso de mestizaje se empiezan
a gestar las races de la nacin mexicana. Desde los primeros intentos independentistas nacen en nuestro pas no

183

slo las corrientes que a lo largo de su

historia han intentado imponer un
proyecto nacional legitimado con su
respectivo documento constitucional;
sino que un anlisis ms profundo de
nuestra historia nos permite observar
que a la par de las corrientes liberales y
conservadoras. se fueron gestando a
partir de nuestro movimiento de
independencia. dos vas para construir
nuestra nacin. determinar sus fines y
salvaguardarlos. De esta manera
corresponde al movimiento social
encabezado por lderes populares,
constituir al pueblo en un verdadero
factor real de poder que impone
condiciones de convivencia social y es
capaz de plasmarlas en documentos
fundamentales como la Constitucin
Poltica de 19l7. Esta Constitucin de
nuestro "Estado-nacin", definitivamente ha consagrado la evolucin de los
principios de seguridad nacional y les ha
dado el matiz que hoy conocemos.
Sin embargo. a pesar de las distintas
corrientes de pensamiento que aparecieron en nuestro pas a partir de su
independencia. ha existido un consenso
fundamental en torno a la naturaleza de
los objetivos que deban plantearse,
alcanzarse y protegerse para garantizar
la viabilidad histrica de nuestra nacin.
Si bien es cierto que entre liberales y
conservadores existieron diferencias en
cuanto al matiz de los objetivos
nacionales, tambin lo es que durante
nuestra evolucin constitucional
prevaleci el preservar y fortalecer la

184

RAL RAMfREZ MEDRANa

soberana, mantener la integridad

territorial y proteger la poblacin del
Estado. En ese sentido se puede decir
que, no obstante las diferencias ideolgicas de las corrientes de poder que
surgieron en el Mxico independiente,
los valores y aspiraciones que se
impulsaron y plasmaron en distintos
textos fundamentales de nuestra historia,
corresponden en esencia, a los objetivos
nacionales permanentes que hoy mantenemos.
La evolucin de nuestras aspiraciones
histricas puede apreciarse en los
diversos textos constitucionales y leyes
fundamentales en los que se plasm su
testimonio. As. tenemos que desde el
Bando de Hidalgo se hace el primer
planteamiento de soberana nacional, al
abolir el'sellado real; lineamiento que se
perfecciona en el texto de "Sentimientos
de la nacin" donde se establece el
principio de soberana popular, concepto
que prevalece hasta nuestros das.
De igual forma, se presenta en el "Bando
de Hidalgo" la primera directiva de
democracia y justicia social al abolir la
esclavitud. Esta lnea de pensamiento la
retoma el nacionalismo popular de
Morelos y Guerrero, para continuar a
travs de nuestra historia hasta
convertirse en lo que hoyes el rgimen
de libertades y garantas que consagra
nuestra Constitucin.
Por otra parte, la divisin de poderes,
un rgimen de libertades individuales y

la eleccin de representantes, son

instituciones que se empiezan a perfilar
en los "Elementos Constitucionales" de
Rayn y que se perfeccionan con el
tiempo hasta tomar la forma que hoy
conocemos.
Por lo anterior. a efecto de darle mayor
profundidad a la identificacin de los
objetivos nacionales permanentes
consagrados en la Constitucin
mexicana, es importante hacer un
repaso histrico de cmo han venido
evolucionando esos principios y
preceptos a lo largo de la historia
nacional, en los textos que han recogido
el pensamiento poltico,jurdico y social
que en un momento determinado ha
tenido trascendencia y vigencia cultural
relevante en nuestro pas.
A) La Representacin del
Ayuntamiento de Mxico
En 1808,Carlos IV, con motivo del motn
de Aranjuez, abdic a favor de su hijo
Fernando VII. En ese mismo ao
Fernando VII se va al exilio y deja el
trono de Espaa en manos de Napolen.
Ante esta situacin se gener el primer
intento de autonoma poltica encabezado por Francisco Primo de Verdad,
quien en un documento conocido como
la "Representacin del Ayuntamiento de
Mxico" plasma la aspiracin de emancipacin de los criollos basada en la idea
de la soberana del pueblo en ausencia
y en nombre del rey cautivo para crear
una Junta del Reino presidida por el

REVISTA DE ADMINISTRACiN P(lBlJCA

virrey, por lo que Iturrigaray los apoya.

Es ste el primer intento de acceder a
la independencia, por conducto de un
congreso de ayuntamientos que no
lograron realizar.
B) El Bando de Hidalgo

Vedado el camino de la autonoma

poltica por la va de un Congreso
Nacional, la opcin fue la va armada
encauzada por el levantamiento de
Hidalgo.") En principio el levantamiento
de 1810 no fue en contra de Espaa,
sino en contra del mal gobierno en la
Nueva Espaa y de esta manera,
cuando Hidalgo llama a las masas a
apoyar la insurreccin, le imprime una
tendencia popular al movimiento. En
este contexto, Hidalgo promulg el 6 de
noviembre de 1810 un Bando que refleja
el carcter popular del movimiento y que
establece:
"1.- Que todos los dueos de esclavos
debern darles la libertad dentro del
trmino de diez das, so pena de muerte,
la que se les aplicar por trasgresin de
este artculo.
"2.- Que cese para lo sucesivo la
contribucin de tributos, respecto de las
castas que lo pagaban, y toda exaccin
que los indios se les exiga.
"3.- Que en todos los negocios judiciales,

185

embargo, en este documento se empiezan a perfilar los principios y ohjcto de

tutela de nuestra seguridad nacional. ya
que al abolir el uso del papel sellado se
restringe sustancialmente la potestad
soberana de Espaa y se acta dentro
del marco de un espritu republicano,
democrtico y soberano que posteriormente se consolidar con la consagracin de los principios de libertad,
igualdad y dignidad de las personas. No
obstante que existe divisin de opiniones
al respecto. nosotros consideramos que

los planteamientos del Bando de Hidalgo

constituyen la gnesis del espritu
constitucional mexicano y son un reflejo
de la vocacin republicana de nuestro
pueblo, ya que restringe el poder de la
monarqua sobre la vida civil de las personas y deja ese poder de formalizacin
de actos jurdicos en manos de las
fuerzas cvicas del pas. Tal vez. cuando
se emiti el Bando, el mismo Hidalgo no
poda prever la trascendencia y
proyeccin histrica del planteamiento
que haca. Sin embargo, consideramos
que el texto que expidi en 1810
constituye el antecedente ms remoto

del espritu republicano de nuestro

pueblo, el cual se mantiene vigente en
la actualidad.
C) El emcntos Constitucionales de

Ruvon

documentos, escrituras y actuaciones se

haga uso del papel comn, quedando

abolido el del sellado".
En estricto sentido no podra considerarse a Hidalgo como republicano, sin

En 1811 Ignacio Lpez Rayn elabora

un proyecto de Constitucin compuesto
de 3R artculos. Hasta este momento
aun no se definen con claridad y precisin los objetivos de quienes dirigen el

186

RAL RAMfREZ MEDRA N

levantamiento armado. Es hasta que

Morelos toma la direccin del movimiento cuando se deslindan con claridad
los planteamientos de soberan a e
independencia. A pesar de eso. nosotros
encontramos que estas ideas se empiezan a perfilar con los planteamientos
de autonoma poltica de Hidalgo y
Rayn, por lo que consideramos que en
el documento emitido por este ltimo se
mantiene presente la idea de soberana
y la defensa del territorio, introduciendo,
adems, principios propios de las corrientes intelectuales de ese tiempo
como la divisin de poderes y eleccin
de representante s, un rgimen de
libertades que mantiene la abolicin de
la esclavitud, as como el respeto a las
libertades de imprenta y trabajo .
'O) Sentim ientos de la Nacin

Al restablecerse el autoritarismo en la
Nue va Espaa -al haber sido suspendida la Constitucin de C diz-,
diversas fuerzas decidieron unirse a Jos
Mar a Morelos, quien junto con sus
seguido re s luch contra la s tropas
virreinales en 1812 y 1813.
Morelos con voc a un Congreso de
Anhuac que se estableci el 14 de
septiembre de 1813, integrado por distinguidos intelectuale s. Dicho Congreso
sesion en Chilpancingo aproximadamente cuatro me se s . En la sesi n
inaugural dio lectura a 23 puntos,
denominados " Se nt imientos de la
Nacin" .
Los temas principales de "Sentimientos

de la Naci n ", fundamentales para

configurar los objetivos de tutela de un
sistema de seguridad nacional que se
inc orporan a nuestro espritu constitucional, son:
Libertad e independencia de Espaa.
La soberana dimana del pueblo y
es depositada en el Supremo Congreso Nacional Americano.
Forma de gobierno: liberal.
La no intromisi n de naciones extranjeras.
Abolicin de la esclavitud
Este documento constituye uno de los
reflejos ms claros del espritu constitucional mexicano. Es un documento
propositivo con una serie de reflexiones
polticas y sociales que Morelos se
plante a y que habran de servir como
hil o co nduc tor de los trabajos del
Congreso de Anhuac. Se trata de un
documento histrico justamente por el
momento en el que surge, por las ideas
que logra recoger de muchas partes del
mundo y por la eficacia con la que
permea en el movimiento insurgente.
Adems de su gran valor histrico tiene
una enorme belleza intelectual y una
evidente tra scendencia polti ca y
humanista. Su vigencia actual es indiscutible porque a pesar de que hemos
logrado nuevas instituciones jurdicas y
polticas, la dinmica de nuestra sociedad
exige a cada momento ms y mejores
instrumentos de convivencia, inspirados
en el espritu constituci onal recogido en
los "Sentimientos de la Nacin" .

187

REVISTA DE ADMINISTRACIN PUBLICA

E) Constitucin de Apatzingn

El 6 de noviembre el Congreso de
Anhuac hizo constar en un acta
solemne la declaracin de independencia, de acuerdo con esta acta se declar:
"rota para siempre jams y disuelta la
dependencia del trono espaol".
Posteriormente, la presin de las tropas
virreinales oblig al Congreso de
Anbuac a buir dc las tropas del virrey;
en ese periplo se prepar el proyecto de
Constitucin que fue sancionada en
Apatzingn el 22 de octubre de 1814con
el ttulo "Decreto Constitucional para la
Libertad de la Amrica Mexicana".
Los puntos trascendentales que la
Constitucin de Apatzingn de 1814
estableci fueron:
Libertad e independencia de Espaa.
La soberana reside en el pueblo.
El ejercicio de la soberana reside
en el Congreso.
La leyes la expresin de la voluntad
general.
La felicidad de los ciudadanos
consiste en el goce de igualdad,
seguridad, propiedad y libertad.
La forma de gobierno deba ser
republicano, centralista y dividido en
tres poderes: Ejecutivo, del que
seran titulares tres presidentes -triunvirato-; Legislativo, compuesto
por diecisiete diputados y el Judicial,
representado por el Supremo
Tribunal.

Este texto careci de vigencia prctica.

Aun cuando fueron designados los
titulares de los tres poderes que institua,
las circunstancias impidieron su actuacin normal. A pesar de no ser vigente,

debido a las condiciones polticas y

sociales que imperaban en ese rnomento.los postulados fundamentales de
la Constitucin de Apatzingn han trascendido y de alguna manera rigen la vida
constitucional de nuestro pas.
F) La Constitucin de 1824

21

En Espaa, en 1820 se restuhlece la

Constitucin de Cdiz, debido al triunfo
de las fuerzas liberales. Como reaccin
en la Nueva Espaa se impidi, mediante
el Plan de la Profesa, la aplicacin de
dicha Constitucin. Este Plan sostena
que mientras el rey de Espaa estuviese
oprimido por los revolucionarios. su
virrey en la Nueva Espaa deba
gobernar con independencia de Espaa
y con apoyo en las Leyes de Indias.
El comandante general e intendente de
la provincia de Veracruz, Jos Dvila,
se vio obligado a proclamar el orden
constitucional en la misma, por lo que
en Mxico el 31 de mayo se declar
restablecida la Constitucin de Cdiz.
Los efectos de la restauracin de la
Constitucin de Cdiz consistieron en

suscitar la discusin pblica, la expresin

de los sentimientos y las esperanzas de
todas las clases de la sociedad estimuladas por la ideologa de cambio.

188

RAL RAMREZ MEDRANO

La ejecucin de dichos propsitos se la

encomendaron los criollos ricos y el alto
clero, al jefe militar Agustn de Iturbide,
quien pact con los jefes insurgentes su
adhesin a l.
En este contexto "diplomtico"; Iturbide
firma con Guerrero, el Plan de Iguala
(24 de febrero de 182 1), el cual se
ratifica por el virrey O'Donoj mediante
los Tratados de Crdoba (24 de febrero
de 1824),
As, la consumacin de la independencia
se produce el 27 de septiembre de 1821;
otorgndose el poder pblico a la Junta
Provisional Gubernativa, integrada por
38 personas nombradas por Iturbide,
cuyas atribuciones eran elegir al Con.greso encargado de elaborar la Constitucin,Poltica,"
El Congreso se instal el 24 de febrero
de 1822, el cual se eligi como monarca
a Agustn de Iturbide, quien se coron
el 19 de mayo de 1822; pero el 31 de
octubre de ese mismo ao se disuelve
el Congreso y en su lugar funcion la
Junta Nacional Constituyente.
En 1823, en una segunda etapa del
Congreso, adopta una forma de gobierno
republicano y se designa al Supremo
Poder Ejecutivo; as mismo se elabora
una Constitucin, en donde privaron dos
corrientes polticas: la federalista y la
centralista. La Constitucin Federal de
1824 consta de siete captulos, subdivididos en secciones y de 17 I
preceptos. " ,

Desarrolla como puntos principales:

Da vida al federalismo -reunin de
estados libres y autnomos.
Forma de gobierno: repblica,
representativa, popular, federal.
Divisin de Poderes en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial.
Obligacin de los estados de
conservar la primaca del orden
constitucional federal.
Prohibiciones a los estados de
celebrar transacciones con potencias extranjeras, ni declararles la
guerra.
G) Las Siete Leyes.

Desde la etapa previa a la independencia

nacional se gestaron dos corrientes
polticas: la federalista-republicana y la
centralista-monrquica. Iturbide fue
capaz de conciliar sus intereses y
caminar con ellos hasta la independencia, pero poco a poco las alianzas
fueron perdiendo fuerza e incluso
provocaron su cada. Con la Constitucin
de 1824 se acentan las diferencias
entre ambas fuerzas polticas, debido al
defectuoso sistema de eleccin presidencial instituido.
De 1827 a 1835, hubo un movimiento
presidencialista ideolgico fuerte
apoyado por Santa Anna, se deteriora
el rgimen federal y se auspicia el triunfo
del constitucionalismo centralista.

REVlSTA DEADMINISTRAClN PLrBUCA

En 1835 el Congreso Federal se rene

e integrado en su mayora por centralistas se atribuye facultades de poder
constituyente y el 23 de octubre de ese
mismo ao aprueba el Proyecto de
Bases para la nueva Constitucin.
Este Proyecto es conocido como las

Siete Leyes, la primera promulgada en

diciembre de 1835, la segunda en abril
de 1836 y las cinco restantes en
diciembre de 1836; su vigencia como
norma suprema es de gran trascendencia
para la historia poltica y constitucional
del pas, ya que refleja la lucha que, sobre
todo en el campo ideolgico, libraban las
fuerzas ms importantes de la nacin.
Su contexto histrico est enmarcado
por la rebelin de Texas y Yucatn, pero
uno de los aspectos ms importantes de
este documento es que, fuera de
cualquier juicio de valor respecto de las
ideas que sustenta han las fuerzas
polticas en conflicto, demuestra al igual
que los dems textos fundamentales, el
inters de formar una nacin bajo las
condiciones que en ese momento
existan.
En sustancia "Las Siete Leyes" recoganlos siguientes principios:
Primera Ley: formada por 15 artculos,
destaca:

189

el restablecimiento del orden

pblico.
Defensa de la soberana.
Segunda Lev: integrada por 23
artculos. principalmente:

Organizacin del gobierno: Supremo

Poder Conservador.
Divisin de poderes.
Tercera Le v: compuesta por 58
preceptos, en los que se reglamenta el
Poder Legislativo:

Facultades del Congreso: autorizar

al Ejecutivo los emprstitos, aprohar
tratados que celebre el Ejecutivo con
potencias extranjeras.
Defensa de la soberana territorial.
Cuarta Ley: constituida por 34 artculos
referentes al Poder Ejecutivo Individual.

Defensa de la soberana y obligacin

de guardar la Constitucin.
Defensa de la soberana territorial.
Cuidar la no intromisin de
extranjeros.
Quinta Ley: compuesta de 51 artculos,
en los que se reglamentan las funciones
del Poder Judicial.

Aplicacin de la justicia.
Respeto a las garantas individuales.
Obligacin de los mexicanos de
defender la patria y coadyuvar en

Sexta Ley: organizada en 31 artculos

dedicados a la Divisin Territorial.

'Xl

RALRAMfREZ MEDRANO

Sptima Ley: integrada por 6 artculos,

que tratan sobre el principio de vigilancia
de la aplicaci n de las normas constitucionales.

i!)

y 202 artculos. que entraran en vigor el

l de enero de 1844.
En dicho do cumento se exaltan [os
siguientes principios:

Las Bases Orgnicas de 1843

Despus de j uradas las Siete Leyes, el

in tento de e st ablecer un gobiern o
centra lis ta caus cris is en varias
regione s del pas. El cont exto internacional era de presin. Desde 1836 se
manifiestan las intenciones separatistas
de Tex as. en 1838 se enfrenta una
guerra con Francia. Para 1841 Inglaterra
reconoce la independencia de Texas y
Estados Unidos acepta su anexin en
1845. En 1847 nuestro pas se encuentra
enfrasc ado en una guerra con lo s
.:.stado~ Unidos de Norteamrica.
En este ambiente de crisis en todo el
pas y de pugna intelectual entre grupos
polticos, se instala, tras una eleccin, el
Congreso de 1842, integrado en su
mayorfa por diputados liberales. La labor
de es te Co ng res o fue formular un
proyecto de Constitucin, el cual no culmin en virtud a que el gobierno -Santa
Ann a, Pre sident e y Ni cols Brav o
Vicepresidente- orden la disolucin del
Congreso y la reunin de una Junta de
Notables para que formulara nuev as
Bases Constitutivas de la nacin.
El 12 de juni o de 1843 se aprob el
nuevo estatuto constitucional: Las Bases
de Organizacin Poltica de la Repblica
Mexicana, que se compone de lI ttulos

La nacin est organizada en una

Repblica centralista.
Divisin de Poderes: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial.
Desarrolla ampliam ente el respeto
a las garantas individuales.
Facult ades del Congreso y de las
Cmaras de Diputados y Senadores ,
Aplicacin de la Justicia .
Defensa de la soberana.
1)

Acta de Reformas de 1847

Ante la derrot a del ejrcito mexicano

durante la invasin norteamericana de
1847, despus de las batallas de Molino
del Rey y Chapultepec, Santa Anna
abandon la ciudad y renunci al Ejecutivo. El Pre sidente de la Suprema
Corte de Justicia, Manuel de la Pea y
Pe a , as umi la Pre siden cia de la
repblica y negoci la pa z con los
Estados Unidos de Amrica.
En este contexto, en 1846 se convoc a a
un Congreso que inicia sus sesiones el6
de diciembre del mismo ao. El 21 de
mayo de 1847 el Congreso sanciona el
Acta de Reformas a la Constitucin de
1824, "Acta Constitutiva y de Reformas", en la que se acentu:

REVISTA DEADM1NISTRAC1()N PllBlJCI\

Divisin del poder pblico:

Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Respeto a las garantas individuales.
Vigilancia de la Constitucin,
mediante un control poltico y
judicial.
Defensa de la soberana.

tegrada por ocho ttulos y 120 preceptos,

enfatiza:
Respeto a las garantas individuales.
Suspensin de garantas.
Defensa de la soberana territorial
y obligacin de pertenecer a la
Guardia Nacional.
Forma de Gobierno: repblica.
representativa. dcmocr ic a y
federal.
Facultades del Congreso.
Facultades del Ejecutivo.
Aplicacin de la justicia.
Prohibiciones y obligaciones de las
entidades federativas.
Vigilancia de la constitucionalidad

J) La Constitucin de 1857 u

Con el restablecimiento de la Constitucin de 1824, mediante el Acta

Constitutiva y de Reformas de 1847 y
con la firma del Tratado de Guadalupe,
que puso fin a la Guerra de Estados
Unidos a Mxico (1848), el Poder
Ejecutivo se debilita.
Se dan nuevas luchas, y Antonio Lpez
de Santa Anna en 1853, al asumir el
poder, comienza a publicar una serie de
decretos encaminados a la dictadura, por
lo que las funciones del Poder Ejecutivo
comienzan a convertirse en centralistas.
El contexto social y poltico que caracteriza esta poca es la pugna
ideolgica entre conservadores y
liberales." El General Juan Alvarez
lanza el Plan de Ayutla de 1854, el cual
poco a poco consolida el apoyo de radicales y moderados de todas las
regiones del pas, hasta lograr la huida
de Santa Anna y establecer la
Constitucin de 1857. 26
La Constitucin de 1857 fue jurada el 5
de febrero y se promulg con toda
solemnidad el 11 de marzo. Est in-

191

K)

La Constitucion de 1917

La Rcvolucin de 1910 es el untecedcntc histrico inmediato de la Carta

Magna vigente, promulgada el 5 de
febrero de 1917 en la ciudad de
Quertaro. El levantamiento armado se
origin contra el porfiriato. El movimiento social que lo derroc tuvo un
carcter social, agrario. democrtico,
popular y jurdico. Esta revolucin exiga
democracia poltica: as como un
desarrollo nacional en el mbito
econmico. social y cultural.
Durante el porfiriato se mantuvo la paz,
pero el gobierno recurri a la represin
a fin de conservar la estabilidad, el
desarrollo econmico mediante capital
extranjero y la prosperidad de las

192

RAllL RAMfREZ MEORANO

haciendas. En virtud a estos factores

de opresin, los gru po s socia les se
organizan y manifiestan en contra del
gobierno. La promesa de dejar el poder,
la invitacin a form ar un partid o de
oposicin y el resultado de la eleccin,
inici la Revolucin encabezada por el
candidato perdedor Francisco l. Madero.

soberana, se parti cip a en tratad os y

convenciones de cualquier naturaleza en
lo internacio nal- y en lo interno -respetando el rgimen democrtico, federal.
el crecimiento econmico, el ejercicio de
las garantas individuales y sociales-,

Los principio s fundamentales para un

sistema de seguridad nacional, consigEl 25 de mayo de 1911, Daz abandona nados y recon ocidos en nuestra Carta
la presidencia y se hace cargo del poder Magna son, entre otros:
Francisco Len de la Barra, quien es
Respeto a las garantas individuales.
sustituido por Francisco l. Madero.
Ca rac te rs tic as de la educ ac in
Depuesto Madero y usurpado el Ejcnacional.
cutivo por Victoriano Huerta, el 26 de
Apoyo a los pueblos indgenas.
marzo de 1913, el gobernador de CoaDesarrollo nacional.
huila, Venustiano Carra nza proclama el
Plan eaci n dem ocr t ica del dePlan de Guadalupe, el cual tena como
sarrollo.
finalidad desconocer a Huerta y nomPropiedad y tenencia de la tierra.
br ar se Jefe del Ej rcito Co nst ituDefensa de la sobera na martima.
.cionalista.
Prohibicin de monopolios.
Defensa de la soberana territorial
En septiembre de 1916 se convoca al
y obligacin de servir en la guardia
Congreso Constituyente, cuya tarea era
nacional.
reformar la Constitucin de 1857: sin
La no intromisin de extranjeros en
embargo, de los trabajos del Constituasuntos polticos.
yente eman una nueva Cons tituci n,
La soberana nacional y la forma de
promulgada el 5 de febrero de 1917.
gobierno.
a) Repbl ica representati va deLa Constitucin Poltica de los Estados
mocrtica.
Unidos Mexicanos de 1917 , re gul a
b) Federal.
principios que inspiran un sistema de
e) La nacin mexicana se integra
seguridad nacional, los cuaJes surgen de
por estados y municipios
los conceptos e ideales en los que se
Divisin de poderes: los pode res
fun dam en ta el desarroll o naci on al
Ejec utivo , Legislativo y Jud icial
integral de Mxico."
integ ran el Supr emo Poder de la
Federacin.
El de sarrollo naci onal integral se
Facultades del Congreso de la
Unin.
manifiesta en lo externo -se fortalece la

REVISTA DE AD1\fINISTRAClN PUBLICA

Principio electoral.
Facultades del Ejecutivo Federal.
Aplicacin de justicia. Poder Judicial
federal.
Vigilanciade la constitucionalidad de
los actos y leyes.
Prohibiciones a las entidades
federativas en beneficio de la
fortaleza del pacto federal
La Constitucin de 1917 es un
documento poltico singular en el
contexto de los documentos constitucionales de muchas naciones. Es el
primer documento constitucional que
consagra garantas sociales; surge
despus de una revolucin y transforma
la correlacin de fuerzas sociales que
tenan vigencia en nuestro pas. En suma,
es el primer documento constitucional
que define la ecuacin poltica bajo la
cual habtian de interactuar las fuerzas
fundamentales de carcter poltico,
econmico y social en nuestro pas.
El repaso histrico que hemos hecho, no
slo nos muestra algunos elementos de
la forma en que ha evolucionado nuestro
texto constitucional, sino tambin la
forma en que la gnesis constitucional
ha regulado el poder al interior de
nuestra sociedad para llegar al pacto
social que hoy tenemos. Entre estos
factores reales de poder que en palabras
de Ferdinand Lasalle son "esa fuerza
activa y eficaz que informa todas las
leyes e instituciones jurdicas de la
sociedad en cuestin, haciendo que no

puedan ser en sustancia, ms que tal y

como son"." siempre ha estado contemplado desde el inicio de nuestra
independencia, algunas veces con xito
y otras con fracaso, el pueblo mexicano.
y dado el contexto histrico en el que Se
fue conformando nuestro Estado, se van
incorporando y hasta perfeccionando los
principios rectores del Estado de
derecho. El mantenimiento y conservacin de los principios de igualdad y
libertad se convierten en pilares
fundamentales para alcanzar la paz
social y preservar la nacin y, cn
consecuencia, adquieren el carcter de
intereses vitales al mismo nivel que los
principios de soberana, de independencia, integridad territorial y preservacin de la poblacin. Con lo que se
enriquece el campo de proteccin de
nuestro Sistema de seguridad nacional.

V. Principios bsicos
constitucionales en materia de
seguridad nacional
Nuestro texto constitucional recoge en
diversos artculos aquellos intereses
vitales que tutela nuestro sistema de
seguridad nacional:
A) Soberania

Entendida hacia el interior como el no

reconocimiento de un poder igual al
Estado, formal y material, y hacia el
exterior como el no reconocimiento de
un poder superior al mismo; es inherente
a cualquier Estado.

194

RALRAMIRFZMEDRANa

En materia de seguridad esto se traduce

en la conservacin y fortalecimiento de
la soberana nacional como uno de los
objetivos nacionales permanenles de
nuestro pas.
B) Territorio

El espacio fsico donde se desarrolla

nuestra comunidad y las bases de su
regulacin lo deja establecido nuestra
Constitucin . Esto en trminos de
seguridad nacional nos da como objetivo
nacional permanente la preservacin del
territorio, mar y espacio areo nacio nales, la utilizacin racional de los recursos naturales y la con servacin y
desarrollo del patrimonio cultural.

C) Poblacin
La poblacin, as como la existencia de
un sentimiento nacional entre la misma,
son elementos sin lo s cuales no se
concibe un "Estado-nacin" como el
nuestro . En materia de seguridad
nacional proteger la poblacin y
fortalecer la unidad nac ional es otro de
Josobjetivos nacionales permanentes que
se traduce en la aspiracin de una
comunidad nacional , plural y solidaria,
que logre una participacin consciente
y activa de la poblacin en el esfuerzo
comn para preservar los valores y la
bsqueda de objetivos nacionales con
mayor equilibrio regional y social que no
atente contra la pluralidad cultural y
tnica de nuestro pas.

D) Rgimen de libertades individua-

les
Con esto se hace referenci a a lodos
aquellos dere chos pblicos subj etivos
alcanzados por la sociedad con el
advenimiento del Estado liberal de
derecho y que nuestra Constilucin
consagra.
Lograr fa plena vigencia de la libertad y
la dignidad de los individuos es aqu el
objetivo nacional permanente.
E) Democracia y Estado de derecho
Nuestra Carta Fundamental incorpora
diversos prin cipios para constituir un
Estado reg ido por las leyes con una
forma de gobierno federal y un sistema
de divisin de poderes que garantiza la
vigencia de las libertades alcanzadas y
un principio democrtico y representativo orientado a lograr una mejor
forma de convivencia.
Estos principios, entendidos como uno
de los objetivos nacionales permanentes,
dan paso al fortalecimiento de nuestra
forma de gobierno republicana, representativa, democrtica y federal.
F) Desarrollo y j usticia social

Los derechos sociales y econmicos los

consigna nuestra Constitucin en
diversos preceptos que dan sustento para
definir a la promocin de lajusticia social
y el desarrollo econmico como uno ms

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

de los objetivos nacionales permanentes,

entendiendo a la economa como un
instrumento para mejorar las condiciones
de vida de la poblacin mediante la
dotacin de condiciones que garanticen
la mejora del nivel y calidad de vida de
los mexicanos.
G) Paz social

La bsqueda de una forma de vida

donde predomine la conciliacin sobre
el conflicto, mediante el respeto de los
trminos de convivencia que nuestra
sociedad se ha dado, es una de las
aspiraciones ms grandes de nuestro
pueblo y es de hecho la base de nuestra
organizacin poltica, por lo que aunque
su fundamento lo es todo el orden
constitucional, puede decirse que su
regulacin se encuentra en todo el
espritu del texto constitucional.

VI. Principios constitucionales de

poltica exterior
El 11 de mayo de 1988 se publica una
importante reforma a la fraccin X del
artculo 89 constitucional, que a la letra
dice:

195

principios normativos: la autodeterminacin de los pueblos, la no intervencin, la solucin pacfica de

controversias, la proscripcin de la
amenaza o el uso de la fuerza en las
relaciones internacionales; la igualdad
jurdica de los Estados; la cooperacin
internacional para el desarrollo. y la lucha
por la paz y la seguridad internacionales" ...
Estos principios en nuestro pas no han
sido un invento del legislador sino
consecuencia directa de nuestra historia
patria. Los principios fundamentales
sobre poltica exterior desarrollados por
el Estado mexicano no constituyen ms
que principios de seguridad nacional,
aplicados con brillantez por los
mexicanos a las condiciones particulares
que se presentaron en la formacin de
su identidad nacional y, por lo tanto, se
orientan a proteger la soberana y la
independencia nacionales. Dada su
importancia y originalidad se les dedica
un espacio propio.

"Art. 89.- Las facultades y obligaciones

del Presidente son las siguientes: ...

El principio de la autodeterminacin de
los pueblos aparece desde el Bando de
Hidalgo. se desarrolla en la Constitucin
de Apatzingn y queda plasmado en la
primera Constitucin del Mxico
independiente: la Constitucin de 1824.

"X.- Dirigir la poltica exterior y celebrar

tratados internacionales, sometindolos
a la aprobacin del Senado. En la
conduccin de tal poltica, el titular del
Poder Ejecutivo observar los siguientes

Benito lurez reiter constantemente el

principio de la no intervencin ante la
injustificada invasin extranjera que
pretendi instituir a Maximiliano de
Habsburgo como emperador.

196

RAL RAMfREZ MEDRANU

La solucin pacfica de controversias

fue la base de la estrategia seguida por
Venustiano Carranza cuando los Estados
Unidos enviaron la llamada "expedicin
punitiva", como resultado del asalto de
Francisco Villa a Columbus, Nuevo
Mxico.
Por otra parte, la soberana nacional,
entendida no slo en cuanto a la
integridad territorial de Mxico, sino
como el permanente respeto a la
autodeterminacin, a las instituciones y
decisiones del pueblo mexicano, en el
cual reside originalmente la soberana,
constituye la base de todos los principios
de nuestra poltica exterior.

A)

No Intervencin

No existe una definicin precisa del

concepto intervencin. Puede tener
muchas expresiones y cubrir una amplia
gama de actividades. Puede darse
empleando la fuerza o medios no
violentos y puede realizarse de manera
directa o indirecta, sobre el territorio de
un Estado, sus ciudadanos o los asuntos
internos y externos de un Estado en
particular.
No obstante que no existe una definicin
precisa , podernos entender a la intervencin corno una interferencia que
realiza uno o varios estados en los
asuntos domsticos de otro y que ataca
la soberana y la independencia de esa
comunidad poltica.

La doctrina de la no intervencin busca

neutralizar las justificantes que las
potencias utilizan para influir en los
asuntos de otros pases. En este campo
la guerra conceptual es intensa porque
las justificaciones que utilizan las
potencias son cada vez ms sofisticadas.
En la doctrina de la no intervencin es
fundamental la correcta interpretacin
de las normas de derecho internacional
y el principio de soberana nacional. Es
un mecanismo que busca definir los
lmites de la influencia que un Estado
puede tener sobre otro en el orden
internacional y para atenuar la desigualdad de poder entre las naciones.
Mxico tiene el honor de haber encabezado la lucha contra la prctica de
la intervencin.
B) Autodeterminacin de los Pueblos

A lo largo de su historia Mxico ha

proclamado el derecho de los pueblos a
su libre determinacin y ha firmado y
ratificado convenciones internacionales
de gran importancia donde dicho
principio se consagra. Destacan el
Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales y el
Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos, que desde 1981 vinculan
jurdicamente a nuestro pas. Estas
convenciones en su artculo O,
establecen, respectivamente:
"l. Todos los pueblos tienen el
derecho de libre determinacin. En
virtud de este derecho establecen

REVISTA DE ADMINISTRACIN PBLICA

libremente su condicin poltica y

proveen asimismo a su desarrollo
econmico, social y cultural.
"2. Para el logro de sus fines, todos
los pueblos pueden disponer
Iibremcnte de sus riquezas y
recursos naturales, sin perjuicio de
las obligaciones que derivan de la
cooperacin econmica internacional basada en el principio de beneficio recproco as como del derecho internacional. En ningn caso
podr pri varse a un pueblo de sus
propios medios de subsistencia".
C) Solucin Pacifica de Controversias

La experiencia histrica de nuestro pas

ha originado los principios sobre los
cuales se finca la estructura de su
poltica exterior. La solucin pacfica de
las controversias es tambin uno de
ellos.
El derecho internacional contemporneo
tiene como caracterstica esencial la de
ser un derecho de la paz. Un ejemplo
de esta tendencia moderna al derecho
internacional es el artculo 33 de la Carta
de San Francisco que seala:
"1.- Las partes en una controversia cuya
continuacin sea susceptible de poner
en peligro el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales tratarn de
buscarle solucin, ante todo, mediante
la negociacin, la investigacin, la

197

mediacin, la conciliacin, el arbitraje,

el arreglo judicial, el recurso a
organismos o acuerdos regionales u
otros medios pacficos de su eleccin".
D)

La Proscripcin de la Amenaza del

Uso de la Fuerza en las Relaciones

lnternacionates
La proteccin de los derechos de la
humanidad como la vida, la libertad. la
igualdad, la seguridad y la dignidad de
las personas son un punto de atencin
importante del derecho internacional
moderno. La proteccin de los derechos
humanos, de la paz y la bsqueda del
desarrollo han dado nacimiento a la
proscripcin de la amenaza y el uso de
la fuerza en las relaciones internacionales. En el caso de nuestro pas, ste
ha sido siempre uno de los principios
fundamentales a seguir y se ha
manifestado bajo los principios de no
intervencin y libre autodeterminacin
de los pueblos.
El La Igualdad Jurdica de los
Estados
El concepto de comunidad internacional
de estados, como hase de convivencia
de la sociedad mundial, tiene su
fundamento en el reconocimiento del
principio de igualdad jurdica de los
mismos. Este principio, recogido por el
derecho positivo moderno, tiene un
vnculo estrecho con la conformacin del
derecho internacional y tiene sus races
en la corriente de tratadistas iusna-

198

RAL RAMfREZ MEDRANO

turalistas que establecan la igualdad de

los estados, partiendo de la igualdad
natural de los hombres.
La igualdad jurdica de los estados
constituyela teora clsica que ha venido
siendo cuestionada dada la desigualdad
poltica de los miembrosde la comunidad
internacional.
El principio de igualdad de los estados
se desarrolla a la par del nacimiento del
Estado nacional y se va desarrollando
de manera progresiva, logrando una
aceptacin completa durante el Estado
monrquico absolutista. Durante el siglo
XIX las grandes potencias desempean
el papel de legisladores. La aceptacin
de los dems estados a las reglas
impuestas por las potencias fue
delineando el derecho internacional. A
principios del siglo XIX con el
decaimiento del equilibrio del poder
europeo los estados ms poderosos
volvieron a ejercer influencia en la toma
de decisiones dentro de la comunidad
internacional.
Despus de las guerras mundiales
empieza una revaloracin del principio
igualitariode la comunidad internacional
a partir del Consejo de la Sociedad de
Naciones y posteriormente de la
Organizacin de las Naciones Unidas.
En estas organizaciones se les reconoce
igualdad entre s a las grandes potencias
y desigualdad a los dems pases. Las
grandes potencias tienen una situacin

privilegiada dentro de la organizacin y

sus decisiones pueden afectar otros
estados con base en su hegemona
poltica.
No obstante este tratamiento diferenciado, las manifestaciones del
principio de igualdad jurdica se
empiezan a precisar de la siguiente
forma, dentro de la Organizacin de las
Naciones Unidas: cada Estado tiene
derecho a no ms de un voto cuando se
decide alguna cuestin por consenso; los
votos tienen igual valor independientemente del tamao y el poder del
Estado; ningn Estado tienejurisdiccin
sobre otro; y ningn Estado puede
cuestionar los actos oficiales de otro.
F) La Cooperacin Internacional
para el Desarrollo

Este principio tiene su origen en el orden

poltico internacional surgido de la
segunda guerra mundial y tiene por
objeto la realizacin de acciones
multinacionales a favor del desarrollo
econmico y social de los pases ms
atrasados.
La participacin de Mxico y Amrica
Latina en las acciones de cooperacin
internacional para el desarrollo empez
a ser ms activa cuando los organismos
internacionales iniciaron procesos de
integracin econmica regional.
La importancia de este principio radica

en la necesidad de una economa

RF.VISTA DE ADMINISTRACINPUBLICA

199

histricas y de contexto social y poltico,

se fueron generando principios que no
slo reflejan la vocacin pacifista de
nuestra nacin, sino que constituyen una
forma muy lcida de generar una
autocontencin para el Estado mexicano
y al mismo tiempo una contencin para
la vocacin hegemnica de otras
naciones. Cuando en nuestro texto
G) La Lucha por la Paz y la Seguri- constitucional nos obligamos a no
intervenir en los actos de otro Estado,
dad Internacionales
estamos exigiendo que no intervengan
Mxico ha adoptado el principio de la en los nuestros como respeto a nuestra
lucha por la paz y seguridad inter- soberana, Cuando reconocemos la
nacionales como un principio de autodeterminacin de los estados,
entendida como la capacidad de los
actuacin en materia de poltica exterior
pueblos para tomar sus decisiones
y,a su vez, como un propsito que busca
soberanas, de acuerdo con sus normas,
alcanzar por medio de su participacin costumbres, leyes, rganos y circunsen organismos mundiales y regionales. tancias, estamos exigiendo respeto para
las nuestras. Cuando consagramos el
Precisamente para mantener este principio de la solucin pacfica de las
principio fue creada la Organizacin de controversias estamos exigiendo respeto
las Naciones Unidas. Actualmente se para la solucin de las controversias que
ubican tres esferas de actuacin para el surjan dentro de nuestro pas, ya que
logro de este objetivo: la diplomacia tendremos que resolverlas pacficamente
preventiva; acciones de establecimiento y cuando defendemos la igualdadjurdica
de la paz y acciones de mantenimiento de los estados, independientemente de
su poder militar o econmico, estamos
de la paz.
exigiendo que Estados ms poderosos
La diplomacia preventiva tiene por nos reconozcan igualdad jurdica para
objeto mitigar tensiones en los estados tratar el tema que sea y al mismo tiempo
antes de que se desencadene un con- nos estamos comprometiendo para
actuar en consecuencia.
flicto.

internacional con crecimiento estable sin

choques violentos y abierta a la
competencia. Esto slo puede lograrse
con una real cooperacin internacional
para el desarrollo. Mxico actualmente
ha apoyado la mayora de las acciones
relevantes en materia de cooperacin
para el desarrollo.

En relacin con estas directivas de

poltica exterior podemos decir que en
distintos momentos de nuestra historia
y en funcin de distintas circunstancias

VII. Consideracin linal

La historia es dinmica y por lo tanto la

Constitucin que nos rige no es el punto

RAL RAMfRFZ MEDRAN

culminante de nuestra evolucin poltica,

social y jurdica. Nuestra nacin en
diversos momentos de su historia ha
tenido que adaptar y actualizar su texto
para reconocer en una Carta Fundamental Jos pactos sociales alcanzados
sobre temas constitucionales inditos. Sin
embargo, la consagracin de las
aspiraciones sociales e individuales no
ha sido la nica preocupacin del pueblo
soberano al momento del pacto social.
La evolucin poltica de nuestra
sociedad ha tenido la prudencia de
adoptar y crear instituciones constitucionales que permitan mantener los
derechos y garantas consagradas en la
Ley Fundamental. Es el caso de la
divisin de poderes , en la cual el Poder
Judicial aparece como garante de la
Constucin. Pero tambin se han
establecido instituciones que permiten
alcanzar y defender en los hechos estas
garantas, como se observa en el rgimen de responsabilidad de servidores
pblicos, en el sistema de partidos y de
manera significativa en el juicio de
amparo y el control de la constitucionalidad.
Estas instituciones que los tericos del
derecho constitucional denominan
" meca nismos de defensa constituciona!", adquieren tal relevancia que sin
ellos sera difcil mantener los principios
bsicos de convivencia armnica y
alcanzar las garantas y prerrogativas
individuales, sociales y polticas, sin las

cuales se pondra en riesgo el proyecto

nacional, la paz. social y por lo tanto la
seguridad nacional. Por esta razn las
sociedades avanzan con la creacin de

instituciones de defensa constitucional,

con el objetivo de establecer reglas de
interaccin que permitan adaptar el
pacto poltico a las transformaciones
histricas de la nacin. Este es el caso
en nuestro pas del nacimiento de
instituciones nuevas como la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos,
cuya creacin es reciente. Esa misma
lgica tiene la reforma y reglamentacin
del artculo lOSconstitucional que ante
el fortalecimiento del federalismo y del
municipio, permite dirimir las controversias constitucionales mediante
procedimientos jurdicos. De la misma
forma este artculo complementa al juicio
de amparo y permite que fuerzas
polticas y no slo particulares puedan
deducir acciones de inconstitucionalidad
de leyes, lo cual fortalece el sistema
poltico propiciando un elemento ms
para alcanzar el ejercicio de las reglas
de convivencia civilizada que nos hemos
otorgado. En este mismo contexto de
renovacin de instituciones constitucionales podemos encuadrar la reciente
reforma al Poder Judicial federal y a las
instituciones y procedimientos electorales.
De todo lo anterior, podemos decir que
es a partir de 1982 cuando se empieza a
bosquejar en documentos y programas

REVISTA DEADMINISTRM'lclN PIJRI.lCA

oficiales una doctrina de seguridad

nacional. Tambin es cierto que nuestra
nacin, desde su nacimiento, ha aplicado
con brillantez principios bsicos' de
fortalecimiento y defensa de su
viabilidad que inspiran lo que entendemos
como seguridad nacional,incorporndolos poco a poco en los documentos
fundamentales que sirvieron para construir nuestro Estado de derecho.
Sin embargo, lo importante ahora es
avanzar para fortalecer nuestras
instituciones preparndolas para las
circunstancias polticas y sociales
vigentes. El juicio de amparo, de gran
trascendencia en su tiempo. fue superado y en pocas recientes duramente
criticado por su falta de desarrollo. Las
reformas al artculo 105 constitucional.
aunque no se refieren directamente al
juicio de amparo, s se refieren a su
materia que es el control constitucional.
le dieron un nuevo impulso a esta
institucin y cerraron el camino a
conflictos polticos como corresponde a
una medida de seguridad nacional. As,
la idea de un sistema profesional de
seguridad nacional, institucionalizado con
la ms elevada jerarqua normativa, que
catalice los esfuerzos de proteccin de
los intereses vitales de la nacin y vaya
a la vanguardia en el estudio y la
investigacin de los mecanismos institucionales que permitan una evolucin
pacfica y armnica de nuestra sociedad
hacia nuevos estadios histricos, es ya

201

una idea que ha pcrmcado 31 grado de

convertirse CnUt11 aspiracin importante

de nuestra sociedad,
Todo lo anterior nos lleva a concluir que

la sociedad mexicana se encuentra en

tiempo y espacio justo para que los
diversos sectores que la integran inicien
una discusin responsable, informada y
comprometida que se oriente al desarrollo. fortalecimiento e institucionalizacin de un sistema de seguridad
nacional, basado en una agenda
consensuada que permita proteger a la
nacin mexicana a los elementos que la
componen, a sus instituciones, principios,
proyectos e intereses fundamentales; de
todo aquello que los ponga en riesgo.
Notus:
'JFI.I.rNEK. e a'()({c ;1' 'I(-orn (;ellerlll del K~lmlo. ~k,ic(l.
Cnrl1polll!<I Edilo!i;lJ L'nntincntnl. ~. edu'rn. lQ.'iR. p[i~. PO.
, lTNA RAM fREZ FELIPE D{'redUJ Comlitllcional
l\Iuinmn. Mxico. hJilorial l'orra. n' edi60. 199.l pjt
I Xl)
'GON7f\I.EZ URIBE. IWCTOR. lrora Polllca. Mxico,
Edi1\lrial Pornia, R" (~dit.'ilJ1. 1992. p:ig. 21)!l
, 0". dI.. rilg 'Hl
'(,ALlH;OS R(K~Af'lJf.. JOSE M. La Doctrina Polifcll
dl'II'. Franctsco Surt't_ Mxico. hlitllrial JUS. 1940. pg. 32
,. ('!<Ido por Hcctor Gonr.lc Urfbc . "1', ril.. pag. 1R5
. 01'. dI., pdg. 1!l5
, 1\/ respecto. MERINO MFRC!MN. lOSE FFRNi\NDO.
rERr;z.llfa~NACOROI\'JJNA. MARA y VERA SANTOS.
lOSE MANIIFI., sealan: "('S en la Edad Moderna cuando
aparece el Eqado. trmino que introduce Maquiavelo para
referirse a la forma de orl!-ani7aei6npoltica Renacentista. nacida

debido

<1

la cenuazncn burocrsuca. orgunoanva.

polliul y militar que se produce fruto del aroyo

de la burgucsfu "J Monarca. ,te ;1p<1~'(' se rca!i71lron el fin de
rlllpliar unos mcrcado-, que, en virtud del sistema feudal. se
CCOIU'lllll',1.

cncuntrubau

rcsrrin~idos"

Len-iones de Derecho

Constuctonal. Madrid. Edilorint lecnos. Primera Edicin.

1\)1)7. poig ::!4
" "El F,lado liheral se configura como un Estado clasista.

202

RALRAMfREZ MEDRAN

constitucional y codificador del derecho, derecho que adems

somete al poder. avance ste lIluy importante y que supone el

comienzo de la responsabilidad e interdiccin de la

arbitrariedad de los poderes pblicos". MERINO MERCHAN.
!oSE FERNANDO, PEREZUGENA COROMINA, MARrA
y VERA SANTOS, lOSE MANUEL. op. dI., pg. 37.
.0 Texto para la formacin de cuadros del CISEN.

u Texto para la formacin de cuadros del ClSEN

,: Texto para la formacin de cuadros del ClSEN
l.' Texto para la formacin de cuadros del ClSEN.
" "Aparece el Estado liberal como expresin jurfdico-polica
del triunfo burgus, establecindose con l ms garantas de la
libertad. junto a un sistema de control de poderes que, en su
mayar parte. llegan hasta nuestros das". MERINO
MERCHAN, JOSE FERNANDO, PEREZ-UGENA
COROMINA, MARtA y VERA SANTOS, JOSE MANUEL.
op, cit.. pg. 37.
.' "Democracia y avance social van a venir temporalmente
unidos. dando lugar en el periodo de entre guerras y con
posterioridad, al Estado social y democrtico de Derecho
Social puesto que recoge una tercera generacin de derechos
reguladores del actuar humano en cuanto factor de produccin
en su vertiente laboral; democrtico porque las
transformaciones que se producen van a permitir finalmente
que el demos, el pueblo. sea sujeto activo de las decisiones
polticas. Se catalogar como de' Derecho porque no surge de
13, nada si no que asume instituciones y principios
prtlvenientes del Estado hbernl, del Estado de derecho. dem,
pltg.45.
"<Feno para 1, formacin de cuadros del CISEN.
11 Texto para la formacin de cuadros del ClSEN
" Citado por TENA RAMfREZ, CARMELO CARBONE
seala: "Los principios contenidos en las constituciones
antes de ser legislados se afirmaron como principios polticos"
y agrega: "A fin de descubrir la lgica dellenguaje dentro de
las normas constitucionales, es necesario acudir a la historia
del derecho y del derecho comparado con objeto de poner en
claro la gnesis del principio poltico. a la poltica para
individualizar su contenido, a la historia poltica y a la
evolucin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y
el significarlo actual de aquel principio". 0(1 61" pgs. 84 y 85.
lo "Los Estados nacin se definen por su Constitucin y por
su forma de gobierno. Constituirse es el trmino clave del
periodo. Constituirse equivale a encontrar, como arreglar el
poder con instituciones hien definidas, La Constitucin en
trminos generales significa toda una concepcin de la
sociedad, del Poder Pblico 'j de las relaciones entre ambos".
REYNALDO SORDO CEDEO "El Congreso 'j la
formacin del Estado Nacin en Mxico, 1821,'R55". en La
fundad6n del Estado Mextcanc 1821-1855. Mxico,
Editorial Nueva Imagen, 1 edicin, 1997, pg. 146.
lo "lmposihilitada la autonoma pacfica intentada por los
criollos en 1808, no qued otro camino que el de la
conspiracin y la violencia. La lucha fue larga y sangrienta;
su final, inesperado. El cansancio de la poblacin por los
excesos de los dos partidos en pugna permiti que Agustln de
Iturbide lograra una coalicin de las mismas fuerzas que se
haban enfrentado durante ms de una dcada y que se consumara

la independencia'

Zoraida Vzquez. Josefina. "De la dificil

'nstitucin de nn Estado: Mxico. 11121-11154". en La
Fundacin del Estado Mexicano, 1821-1855. Mxico,
Editorial Nueva Imagen, 1" edicin, 1997, pg. 14
" "En la elaboracin de la Constitucin de 1824 estuvieron
presentes las fuerzas e intereses encontrados que luchaban
por construir el Estado: militarismo y civjhsrno o
insthucionafismo. el Ejecutivo o Congreso fuerte, liberalismo
'j tradicionalismo, federalismo y centralismo". REYNALD()
SORDO CEDEO. O/,. cit. pg. 148
n REYNALDO SORDO CEDEO, Al referirse a la pugna
entre liberales y conservadores en ste momento histrico
seala: "Dos posiciones en contradiccin. El dilema de todas
las sociedades en todas las pocas: tradicin y cambio,
instituciones viejas y lluevas, hombres de larga experiencia
en las cosas de gobiel"Tlo y hombres sin experiencia pero con
nuevas ideas. El Estado Nacin tendra que surgir lentamente
de sta confrontacin de visiones y actitudes polticas". ofJ.
cf., pg. 138
~, En relacin con eSIO, FLORIS MARGADANT apunta:
"Para comprender la victoria de la idea federal, a primera vista
contraria a la tradicin virreinal, basta con darse cuenta de la
realidad social del Mxico de entonces: zonas econmicas
inconexas; cacicazgos locales; ni siquiera un sentimiento
nacional como fuerza aglutinante". op. cit" pgs. 122 y 123.
l ' FELIPE TENA RAMIREZ, en relacin con este punto
seala: "Diez das despus de consumado el alzamiento del
General Salas, desembarc en veracrez el 16 de agosto de 46
el Gcneral Santa Auna, quien de su destierro en Cuba vena al
llamado del bando victorioso. Lo acompaaba Don Manuel
Crescenco Rejn, liberal que ya para entonces sostena que la
guerra con los Estados Unidos no podra ganarse puramente
con las armas. sino que se necesitaba oponer msntoctones'
Leyes Fundamentales de Mxico. Mxico, Editorial Pomia,
16 Edicin, 1991, pg.439.
l~ A la par de esta pugna se mantiene ausente un sentimiento
nacional que no surgi hasta despus de la intervencin
francesa "En la alta burguesra es frecuente encontrar
opiniones a favor de una absorcin por la Unin
Norteamericana; slo la guerra de 1847 y la subsecuente
amputacin de tanto territorio, y luego la intervencin
extranjera que culmin en el imperio de Maximiliano, crearon
un nacionalismo mexicano". FLORIS MARGADANT. op. cit.,
pg. 123.
l~ "La generacin de la reforma, despus de muchos tropiezos.
lograrla dar forma y estabilidad al estado nacin. pero bajo
conceptos diferentes de los buscados entre 1821 y 1855. En
el fondo, la verdadera generacin idealista del siglo XIX, no es
la de la reforma sino la de la "era de los disturhios" Ella quera
construir lt la nacin con un estado que al mismo tiempo
respetar los derechos individuales, controlar a los caudillos,
evitar a la dictadura, hiciera efectiva la representativldad. se
fundar en el equilibrio de los poderes, diera juego poltico a
los estados o departamentos y tuviera, una accin eficaz en la
sociedad a travs de su proceso de institucional ilacin".
REYNALbO SORt>O CEDEO. op cit., pg. 178.
l' Al referirse a la forma como la Revolucin Mexicana
determin a nuestro pas, FLORIS MARGADANT sostiene:

REVISTA Ilf: AIlMI NISTRACI(') N P I '~ IlI I CA

" El i ll e ;} li ~ mn H'Wl luc ifmario. et i1f'o u fj!. ut'''Ol nl i<'nTo de 11 "

I fd n~ y e l irn r:lCto & la ("lun ("Illa y tect..., ln:i 3 Inndt.-rnil ~ .
han e vt...Jo rrt'al1Uu e l m ulnfec nco M.'l: ;( o Q're ho y m {!3
COf'IOCC~ cri tk amO!i:t gOL"mo"i- . np. d I.. pag . 172 .

203

... I.N\ AI.I.f. . IT ROINANO. ".')uto u una CO'"titnri n'!'

/ ('un lr rr nri;, I'ru nunf..nada ,InrI.' una ;l ~ nJ r~'i (," ciudadana (le
Ik rlin , r n "h,, 1 de l ~fl :! 1 n ll~' ",'" Ain.:.\ . Edil !>"al S t(:lu XX,
1')75. p.i:, 7,

La cartera de la seguridad interna

Mario Santos Caamal

Introduccin

ara garantizar su supervivencia,

el Estado nacional tiene que
actuar de acuerdo a su percepcin del
entorno, organiz.ar sus recursos y habilidades, suplir sus carencias y anticiparse
a los cambios para plantear opciones de
cmo utilizar los recursos del poder para
lograr sus objeti vos con una econ oma
de medios. De acuerdo con este planteamiento, la seguridad nacional es la
suma de un conjunto de siste mas compuesto por:
El sistema del Estado nacional,
El sistema mundial,
El sistema nacional de planeamiento y
El sistema de la seguridad nacional.
El sistema nacional de planeamiento es
el encargado de organizar todos los
recursos y hahilidade s del Estado
nacional para poder interactuar e n el
sistema mundial con ventajas competitivas efectivas. El sistema de seguridad
nacional es el optimizador de las acciones
del Estado en el campo internacional.
JI'

Almirante retirado

Es la parte de este conj unto de sistemas

que permite obtener resultados deseados
o buscados. Por la complejidad del
Estado nacional y la multiplicidad de dimen sione s que puede adquirir el sistema
mundial, la seguridad nacional es ya un
verdadero portafolio en el que. por los
mb itos en que acta, pueden integrarse
dos carteras: la de la seguridad interna
y la de la seguridad externa. El plant eamiento que hoy se presenta es parte del
resultado de una revisin de la seguridad
nacional en la postguerra fra, presentado
en el trabajo titulado El sistema general
de la seguridad nac ional.

La Cartera de la Seguridad Interna

La seguridad naci onal trata de la vida,

pensamient o y ac cin del Estado

nac ional. La vida. pensamiento y acc in
del Estado nacional tiene como fin ltimo
el propiciar el bien comn y pblico al
individuo. la familia y la sociedad nacional. Para alcanzar este punto de
satisfaccin de las demandas, necesida-

MARIO SANT OS CA AMAL

des y problemas de la sociedad nacional

se necesita de disponibilidad de recursos
pblicos y privados que slo el desarrollo
puede lograr mediante la combinacin
de polticas econmicas con polticas de
inters para el individuo. la familia y la
sociedad nacional. creando y diferenciando dos espacios econmicos:
El del individuo y la familia, y
El de las empresas pblicas y
privada s.
Estos dos espacios integrados const ituyen la economa nacional. El Estado
nacional. para resolver el problema de
desarrollo econmico, recurre a la
hiptesi s del desarrollo nacional. Tal
hiptesis. de acuerdo a sus funciones.
queda tonfigurada como sigue:
La funcin poltica crea las condiciones para el desarrollo polticodel
individuo, de la sociedad nacional y
de las Instituciones polticas nacionale s.
La funcin econmica crea las condicione. para el desarrollo econmico del individuo, de la sociedad
nacional y de las instituc iones
econmicas nacionales pblicas y
privadas.
La funcin social crea las condiciones para el desarrollo social del
individuo, la familia, la sociedad

nacional y las instituciones sociales

nacionales pblicas y privadas.
La funcin cultural crea las condiciones adecuadas para el desarrollo
cultural del individuo, la familia, la
sociedad nacional y las instituciones
culturales nacionales pblicas y
privadas.

La funcin militar y paramilitar crea

las condiciones adecuad as para que
el individuo. la familia, la sociedad
nacional y las institucionesnacionales
pblicas y privadas cuenten en el
territorio nacional con un espacio de
convivencia con fronteras seguras,
tanto interna como externamente.
Para la aplicacin de la ley y el orden. el
Estado nacional. al paso del tiempo, ha
ido desarrollando las hiptesis de
gobernabilidad y proteccin. Para
garantizar las fronteras polticas, martimas y areas, as como los espacios
de actividad de la sociedad nacional. el
Estado nacional ha configurado una
hiptesis de defensa nacional. Tomando
en cuenta lo complejo de la actividad del
Estado nacional. especialmente con su
entorno , ste generalmente requiere de
una hiptesis de reforma del Estado. Tal
hiptesis, cuya solucin est de acuerdo
tanto con la situacin interna como externa, evita la ruptura de las estructuras
permitiendo, en cambio , las adaptaciones. la reorganizacin o el cambio

REVISTA DE ADMINISTRM'N PBUCc\

programado. El Estado nacional cuenta

con sus subdivisiones que son las
entidades federativas y estas cxtn
constituidas por municipios. Esta divisin
territorial del espacio nacional ha generado tres rdenes de gobierno, los cuales
requieren de un mecanismo integrador

que en este caso es la hiptesis del

proyecto de nacin.
Estas seis hiptesis y las cinco funciones
bsicas del Estado nacional permiten la
construccin de una matriz que permite
identificar los requerimientos de la

2m

mediante la aplicacin eficiente de los

recursos productivos para generar valor
agregado de manera sosten ida. crear
riqueza. acumular excedentes y aplicar
stos en la creacin dc capital social y
de capital intelectual y en la adquisicin
de infraestructura. La solucin equilibrada de estas hiptesis vitales permite
la supervivencia del individuo.Ia familia.
la sociedad nacional y el Estado nacional. especialmente al intcrnacionalizur

y globalizar las funciones del Estado

nacional para conformar la cartera de
seguridad externa. (Fig. 1)

seguridad interna. la cual tiene como

finalidad el alcanzar una competitividad

para que el Estado nacional cuente con
cimientos slidos para su realizacin sin
perder su fin ltimo. En una situacin
ideal, el Estado nacional nicamente tendra la preocupacin de la administracin del proyecto de nacin. En una
situacin crtica. tendra que atender la
hiptesis de defensa. En la realidad. la
prioridad se encuentra en e1logro de una
gobernabilidad para resolver los problemas del desarrollo nacional.
El desarrollo nacional es el centro de
gravedad del sistema del Estado
nacional. Esta actividad permite. entre
otras cosas. el desarrollo econmico

Conclusiones
La cartera de seguridad interna permite
definir los requerimientos bsicos para

una exitosa intcrnacionalizacin y

globulizacin de las funciones del Estado
nacional e integrar un portafolio de
seguridad nacional efectivo que descansa en un desarrollo nacional. En su
dimensin interna, el desarrollo nacional
es responsabilidad del individuo. la
sociedad nacional y el Estado nacional.
En su dimensin externa. el desarrollo

nacional es responsabilidad de las instituciones nacionales pblicas y privadas

y el Estado Nacional. interactuando de
acuerdo con el inters nacional en el
campo internacional.

MARIO SANmS CAAMAL

Fig. 1 Matriz de hiptesis vita les

Hip tesis del

cerroo

estralgico

Hip61esi$ de

la delensa

funciones del Estado nacional.

Hptesis de
la protacci6fl

Hiptesis de

HIptes is de l

la estabilidad

<lesa""""

Hiptesis de la
administracif'
""'proyecIo

de m.d6 "
FlrlCi 6n
CUltural
FUIlcil\

pollca

F"""""

"""""""
F""",,
social
Funcin
m ilitar

RESMENES

REVISTA DE ADMINISTRAClON PlTBLlCA

211

Hacia una Ley de inteligencia para

la seguridad nacional
Alejandro A legre Rabiela
Este artculo destaca la necesidad de ajustar el marco normativo en materia de seguridad
nacional e inteligencia. Desde una perspectiva preocupada por la modernizacin y el
fortalecimiento de las capacidades institucionales. se analiza la importancia de renovar el
marco regulatorio correspondiente, tanto para consolidar los avances logrados como para
estar en condiciones de enfrentar con xito los nuevos riesgos y arucnnzas para la seguridad
nacional que inevitablemente acompaan a los procesos de globalizacin y profundizacin
de la democracia.

Towards an intelligence Law

Oll Ilatiollal securu~
Alejandro Alegre Rabiela

The following article highlighrs the need lo adjust the normative framework on national
security and intelligence. From a viewpoint concerned about modcmizing and strengthening institutional capacites. the author analyzes the importance 01' renewing the corresponding regulatory framework. both lo consolidate advances already achieved as well as
to successfully face the new rsks and threats to national securiry that unavoidably accornpany globalization and deepening of democracy.

212

RESMENES

Perspectiva general de seguridad pblica y seguridad

nacional
Ward Pitfield D. Elcock

Se exponen algunas de las principales reas de inters de la Agencia Canadiense de

Inteligencia de Seguridad (CSIS). Adems de abordar cienos aspectos sobresalientes de
las amenazas que en materia de seguridad nacional preocupan al CSIS. se analizan algunos
otros riesgos que para la seguridad pblica canadiense se pueden derivar del terrorismo
intemacional. Se describen tambin otras reas temticas y programas de inters para la
seguridad nacional de ese pas. tales como la guerra informtica. el espionaje econmico y
el crimen organizado transnacional.

A general perspective on public security

and national security
Ward Pitfield D. Elcock

Some ofthe main areas of interest for the Canadian Security and Intelligence Service (CSIS)
are discussed, Besides taking up sorne of the most important aspects of threats to security
that worry the CSIS. the article analyzes a number of other risks to Canadian public security
that might come from intemational terrorismo Other thernes and programs of concern to this
country's natonal security, such as software war economic espionage and transnational
organized crime are also described.

RF.VISTA DE ADMINI STRA n N PRLlCA

Los servicios de inteligencia en el umbral del tercer

milenio tomando como modelo al BND
AI/RI/s( Hanning

Con la idea de que Jos peligros que actualmente acec han a Estados y sociedades ni han
dism inuido ni son menos complejos que en el pasado, en este articulo se de scriben algunas
de las principales preocupaciones actuales de la agencia alemana de inteligencia de
segurida d nacional. Bundesna chrichtendi enst , entre las que de stacan las amenazas
relacionadas con la proliferacin de armas de destrucci n masiva. los co nflictos regionales.
la delincu encia organizada. el terrorismo y la segurid ad inform tica. Se concluye que los
servicios de inteligencia de ben responder a los desa fos del presente de manera tal que los
gobiernos estn en co ndicio nes de actuar. particularmente en las etapas de prevencin y
supres in de crisi s.

lntelligence services at the beginning O/ the thlrd

millenium taking BND as a model
AI/gl/S! Hanning

With the idea that dan gers threaten ing states and societies toda y have neither decrea sed
nor becorne less co mplex than in the past, this article describe s sorne of the main present
worr ies of the Germ an intell igence and national securi ty service, Bundesnachrichtendienst.
Among the most important are the proliferarion of weapo ns of rnass destruction, regional
COnmCIS. orga nized crime. terrori sm and so ftware sec urity, The article concludes thal
intelh gence services must respond to present chaltengcs in a manner that is appropri ate
given governments' curre nl situation s, especially o n pre ven tion and crisis suppression
stages,

214

RESMENES

El papel de la actividad de inteligencia en el inicio de una

nueva era
Alberto Mendes Cardoso
Se parte de la idea de que los cambios y transformaciones registrados en la esfera
internacional demandan que las instituciones responsables de la actividad de inteligencia
para la seguridad nacional repiensen su actuacin, definan una nueva agenda que. al
mismo tiempo. permita salvaguardar los intereses de la nacin y aprovechar las
oportunidades que abren los nuevos tiempos. Se destaca la importancia de la actividad de
inteligencia en la captacin y generacin de informacin para la planeacin y toma de
decisiones del gobierno. Por ltimo, se definen las prioridades estratgicas brasileas en

materiade seguridad nacional.

The role of intelligence activity at the beginning

ofa new era
Alberto Mendes Cardoso

The article starts from the idea that changes and transformations in the intemational field
call for intelligence and national-security institutions to rethink their performance and
define a new agenda. which will make it possible to safeguard national interests as well as
take advantage of opportunities that the new era is opening up. The importance of
intelligenceactivityto gather andgenerateinfonnation for govemment planninganddecision
making is emphasized. FinaIly, Brazilian strategic priorities on national security are defined.

REV ISTA DE ADMINIS TRACIN r ll HIJC A

215

Los servicios de inteligencia ante el 1lUel'O siglo

Javier Caldern Fem nde ;

En este artcu lo se afi rma q ue las tra nsformaciones registradas en los conte xtos nac iona l e
internacional no s lo ha n mod ificado la age nda temtica de los servicios de intelige nc ia,
sino que tambi n est n cambiando la forma de hace r intel igencia. Esto en dos mb itos
dis tintos . Uno. e l plano analtico. tra nsfo rmando m todos de tratam ien to y an lisis de
informaci n. Otro, en e l plano poltico y soc ial, mod ificando lo manera en que los organismos
de inteligenc ia se relaciona n con: a) los responsab les de lo mar decisio nes polticas: b)
insta nc ias de represe ntaci n c iudadana. co mo los parl a ment os: y. e) la op ini n p bl ica y la
sociedad m isma . Es en es te lt imo plano donde, seg n el autor, los servicios de inteli ge ncia
estn registrando el mayor ca mbio.

lntelligence services [acing the new century

Javier Calder n Fem nde:

Th is artic le states that the transform ations taki ng place in bot h nation al and intema tiona l
conte xts have not on ly rnodi fied the thematic age nda nf intellige nce services, but a re also
c hangi ng the iruelligcnce proc ess, in Iwo different aspects: The first, ana lytical, aspect.
pertai ns lo in formatio n a na lysis and trealment met hods. The second , po litical and socia l,
aspect is mod iyi ng the way in wh ich inte llige nce services rela te lo : a) those respon siblc
for making politic al deci sion s; b) inst itut ions such as par liamc nts that rep resen t citizcns :
and, e) publ ic opini n and soc iety itself. In this last arca, accordi ng lo the au thor, inlelJigence
serv ices are showing the biggest chan go.

216

RESMENES

Agenda de inteligencia para el ao 2000, inteligencia y

seguridad nacional en un mundo globalizado
Hugo Alfredo Anzorreguy
Se exploran algunos de los principales cambios en la naturaleza, alcance y tendencias de
las amenazas a la seguridad nacional como consecuencia del fin de la guerra fra, el mundo
bipolar, la Unin Sovitica y el Pacto de Varsovia. Al abordar las nuevas prioridades para la
agenda de seguridad nacional, se resalla: a) la existencia de una superpotencia militar y tres
potencias econmicas: b) las lensiones entre globalizacin y fragmentacin tnico-religiosa;

e) los riesgos de los flujos migratorios que generan sentimientosxenfobos: d) 1a expansin

del crimen organizado; e) la proliferacin de armas convencionales y de destruccin masiva;
f) la degradacin del medio ambiente. En este contexto, se analiza la responsabilidad de los
servicios de inteligencia.

lntelligence agenda for the year 2000, intelligence and

national security befare a globalized world
liugo Alfredo Anzorreguy

Sorne of the rnain changes in the nature, scope and tendencies of threats to national
security as a consequence of the end of the cold war, the bipolar world, The Soviet Union
and Warsaw Pact are explored. In discussing new priorities for the national security agenda.
the author highlighls: a) the existence of one military superpower and three economic
powers; b) tensions between globalization and ethnic-religious fragmentation; e) risks of
migralory flows that produce xenophobic feelings; d) the expansin of organized crime: e)
the proliferation of convemional arrns and of weapons of mass destruction; f) environmenlal degradation, In this context, the responsibility of intelligence services is analyzed,

REVISTA DEAIJMINISTRACION PUBliCA

217

La inteligencia estratgica en los albores del

tercer milenio
Alberto R. V"rel"

Se concluye que. para seguir cumpliendo con su funcin ck-nn'o del EsLado, los servicios
tic inteligencia deben modificar ciertas pautas de funcionamiento y adoptar algunas otras.
tales como: a) vincularse con mbitos universitarios e institutos de altos estudios: b)
contar con especialistas altamente calificados: e) adaptarse a la utilizacin de nuevas
metodologas de anlisis; d incorporar innovaciones tecnolgicas a las tareas de
inteligencia; e) saber interpretar lo que est a la vista, antes que descubrir In oculto; fJ
aprovechar adecuadamente las fuentes de informacin abierta: g) trabajar fuertemente en
el campo de las amenazas no militares: h) colaboracin y coordinacin con otras agencias
de inteligencia nacionales y de pases amigos; i) actualizar procedimientos de inteligencia;
j) desplegar las actividades de inteligencia respetando los derechos humanos y bajo control
parlamentario.

Strategic intelligence in the dawn of the

third millennium
Alberto R. varcla.

The author concludes that to continu fulfilling their function within the statc. inteJligence
scrvices must modify sorne guidelines of operation und ndopt others, such as: a) establishing links with university environments and iustitutes nf advanced studics; b) rclying 011
highly qualified specialists; c) knowing how tu use new analyrical mcthodologies: J) incorporating technological innovations in intelligence tasks: e) lcarning lo interpret what is
readily available, before investigating what is hidden; f) suitahly taking advantage 01" open
infonnation sources: g) working effectively in Ihe field of nonmilitary threats: h) collaborating and coordinating with other national and allied intelligence agencies: i) updating
inte11igence procedures: jl carrying out intclligence activities in a manner that respects
human rights and stays under parliarnentary control.

218

RESM ENES

Desafos para la seguridad nacional en un

entorno globalizado
Rogelio Ramos Marttne :
A partir de las principales tendenci as pres entes e n Centroam rica - fo rtalec mi ento
democrtico , desmilitarizacin, integracin. incremento de la pobreza y reconocimiento
intern acional - se aborda la nece sidad de disear una nueva agenda de se guridad para la
regi n y se adelanta que las nuevas amenazas sern resultado de : al la inestabilidad poltica;
b) la carenciade cohesin nacional; e ) el crecimiento poblacional; d ) la escasez de recursos
hidrcos: e) las dificultades religiosas, raciales y tnicas; f) la destruccin del medio ambiente,
la biodiversidad y los recurso s na turales; g) crecimiento econ6mico insuficiente; h)
enfermedades nuevas y recurrentes; i) ca mbios en la naturaleza del trabajo; j) carencia de
lderes capaces de tomar las decis iones adecuadas; k) el envejecimiento de centrales
nucleares; 1)el terrorismo y el c rimen or gan izado, particularmente el narcotrfico y el trfico
ilegal de armas y personas.

Challenges for national security in a globalized era

Roge/io Ramos Martine :
The main current tendencies in Central America - democratic strengthening, dernilitarization, intc gration, incre ase of pov erty and international recognition - prompt the nece ssity
to design a new security agenda for the region. It is sho wn that new threats will result from
the follo win g: a) political inst ubility : b) lack o f nat ional cohesi n; c) population gro wth; d)
the shortage of water resources; e) reli gious, raci al and etbnie difficulties; f) the destruction of the environment, biodiversity and natural resources; g) insuffieient econornic growth;
h) new and recurrent diseases; i) ehanges in the nature of work : j) shortage of leaders able
to make suitable decisions: k) the agin g of nuclear power statio ns; 1) terrorism and organized crime, particularly drug traffic and illegaltrade in arm s and people.

RF.Vl.'-:TA OE ADr-.HNISTR/\n(,r--; rt'TRUC!\

La seguridad nacional en

IIIl

219

mundo globalizante

Benjam n Oliva Hcrnnde;

Este artcul o expone un concepto de segu ridad nacional, de doctrina de seg uridad nacional
y el concepto centroamericano de Seguridad Dem ocr ti ca Region al. Explica la necesidad
de considerar elementos tecnolgicos y medioambiental es ':0!1l0 factor es de riesgo a la
seguridad nacional. Finalmente discute sobre nuevos desafos a la seguridad y sobre
pol ticas de seguridad.

National security in a globalizing world

Benjamn Oliva Hernndez,

This article propose s a national security conc ept. a set 01' guid clines for national security,
and the Central American concept of Regional Democrauc Sccurity. lt cxplains the nccessity to consider technological and environmental elements as risk Iactors for national
seeurity. Finally it discu sscs new challenges for securi ty and sec urity policies.

220

RESMENES

El servicio rumano de informacin hoy: Perspectivas para

el siglo XXI
Costin Georgescu
Este artculo explica los rasgos predominantes de la evolucin del Servicio Rumano de
Informacin (SRI) a partir de sus evoluciones en el plano conceptual, organizativo y de
relaciones. Explica las principales preocupaciones actuales del SRI, especficamente la
lucha contra las amenazas no militares Iransnacionales y la prevencin de la manipulacin
indebida de datos protegidos. Concluye listando las prioridades de actuacin del SRI en la
perspectiva del siglo XXi.

The rumanian information service today: Perspectives for

the 21st century
Costin Georgescu
This article explains tbe prevailing characteristics of the evolution of Ihe Rumanian Information Service (RIS) considering its evolution in conceptual, organizational, and relational
aspects, lt explains the main current concerns of Ihe RIS, specifically the fight against
transnational non-rnilitary Ihreats and the prevention of the improper manipulation of protected dala. It concludes listing the priorities of RIS in the perspective of the 21st Century.

REVISTA DE ADMINISTRACI N PbLICA

221

El estudio de la seguridad nacional y la

inteligencia en Mxico
Jos Luis Caldern Aro zqucta
Enrique Sal gado Ga rza

Este artculo relata la situaci n del estudio de la seguridad nac ional y la inteligencia en
Mxico. Expone razones por las que el desarrollo del estudio sobre seguridad nacional e
inteligencia es de gran importancia para Mxico y explica la nece sidad de profesionalizar y
despolitizar al serv icio mex.icano de inteligencia para la seguridad nacional.

The study 01 national security and intelligence in Mexico

Jose Luis Cald ern Aro zqueta
Enrique Salgado Garza

This article discusses the situation of national securit y studies and intelligcnce in Mcx ico.
h proposes rea sons why the development of nat ion al security studies and imclligence is
o f great importance for Mexico and expla ins lile nec essit y to professionalize and de-pol iticize the Mexican intelligence service for national security.

222

RF~~MENES

Trucos sucios o cartas de triunfo

Roy Godson
Se identifican las diferencias que existen entre los valores. actores institucionales y prcticas
de inteligencia en sociedades premodernas, modernas y postmodernas. Describe algunas

de lasprincipales caractersticas de lapolticainternacional contempornea. Comenta sobre

los principales retos de la inteligencia contempornea. Concluye analizando las principales
implicaciones de estos retospara la inteligencia,especialmentepara la accin encubierta y
la contrainteligencia.

Dirty tricks or trump cards

Roy Godson
The article idcntifics the differences that exisl between values, institutional actors and
intelligence practices in pre-modern, modero and postmodem societies. This article describes sorne of the main characteristics of contemporary intemational politics, lt comments
on the main challenges facing contemporary inteliigence and concludes by analyzing the
main implications of these challenges for intelligence. especially for coverl action and
counterintelligence.

REVISTA DEAIJMINISTRACI(lI'' P\-IHU(,\

Poder y seguridad nacional en una poca de cambio

Armando Martine; Pretclin

Este artculo discute sobre perspectivas relacionadas al uso del poder militar martimo en
Mxico considerando la situacin geopoltica. econmica y poltica actual del pas. Expone
un concepto de seguridad nacional y enumera algunas de las principales amenazas a ella en
el contexto actual.

Power and national security al a lime of change

Armando Martine: Pretclin

This article discusses perspectives related lo the use of marine rnilitary power in Mcxico,
considcring the present gcopolnical. cconomic and political situation in Mcxico.ft cxplains
a concept of national security and enumerares SOIllC thrcats lo Mexican national sccuritv.

224

RE."l(IME NES

Estado, soberana y seguridad nacional

Leonardo Curzio

Aborda el origen del Estad o , la soberanfa estatal. la raz n de Estado y la segurid ad nacional.
Anal iza la globa liza cirin co nt e mpor ne a. haciendo n fas is en el conflicto entre el
man tenimiento y la prdida de sobe ran a nacional. Dis cute sobre lo s efectos de
conc entracin de poder co mo result ado del pro ces o de g loh aJizaci n. Examina los efectos
que tiene la glob alizacin sobre la soberana nacional en general y la mexicana e n particular.
Concluye con comentarios sobr e la nece sidad de adecuar el co ncepto mexicano de seguridad
nacional y de redefin ir el proyecto nacional mexicano en vista de las condi ciones nacionales
e interna cion ales actuale s.

State, sovereignty and national security

Leonardo Curzio

This article discusses the origin of the state, state sovereignty, sta te reason and nation al
securi ty. 1t anal yzes contemporary globalization, c mphasizing the conflict between the
safeguarding and loss of nation al so vereignty. lt discusse the effect s of concentratio n of
power as " res ult of the globalizat ion proce ss. It examines the e ffects that globalization has
on national sovercignty in gene ral and Mexican sovereignty in particul ar. It conclu des with
comment aries on the neces sity lo adap t the Mexican concept of national securit y and to
redefine the Mexi can nat ional proje ct, gi ven current national and intem ational conditions.

R EV ISTA OE AD M INISTR ACI N 1'(11'11.1(',..

Estado, seguridad nacional y cooperacin internacional

Ricardo M rque; Bias

Se abordan las relac iones ent re Estado y segur ida d naci ona l en el horizonte del desarrollo
y consolidaci n en el largo pla zo de instituciones prop ias de las sociedades modernas. Se
cons ide ro q ue el punt o de infle xin hist rica del tipo de acti vidade s caractersticas de los
modern os servi cios de inteli gen cia es t en Sil instituci ona liza ci n y legiti macin. expresad a
en un conj unt o de organizaci ones especfi cas de act ividad continua, espe cia lizad as y
legit ima da s. Se concluye con la con side rac in de la ampliacin y pro fundi zaci n de la
cooperacin internac ional corn o estrategi a adecu ad a para que los orga nis mos respons ables
de la seguridad naci onal estn en condicio nes de hace r frent e a los nuev os riesgos y
amenazas que ca rac teri za n la era de la g lob aliz ac in.

State, national security and international cooperation

Ricardo M rque: Bias

The article cons ide rs relations bet ween State and nati onal secur ity within the horiz on o f
the long-term development and cons olda tion o f typ ical instit uti ons uf mod em soc ieties. It
con side rs that the histo rica l infl ection point o f the type of activ itie s charactcnstic of modem inte lligence services is in their institutiona lization ano legi timat ion , embod ied in a
group of spec ific orga nizatio ns, in cnntinuous activ ity, which are spccialized and legit imized. It con eludes by con side ring the extension and dce pcning o f inlem atio nal cooperation as a suitable strategy so that the orga nisms respo nsible for natio nal secu rity are able
to face ne w risks and threats that characte rize the era o f globali zation,

226

RESMENES

El sistema de seguridad nacional y los objetivos nacionales

permanentes tutelados por la Constitucin Poltica

Mexicana
Ral Ramire; Medrana

Este artculo describe los principales intereses del sistema mexicano de seguridad nacional

incluidos en diversos textos constitucionales. Analiza la interrelacin entre el Estado, el

poder soberano y la seguridad nacional a partir de un estudio terico del Estado como
institucin. Aborda el concepto de seguridad nacional y los 'objetivos nacionales
permanentes' derivados de la Constitucin de 1917 y de distintos planes nacionales de
desarrollo. Describe la evolucin histrico-constitucional del Estado mexicano y los
principios de seguridad nacional. Por ltimo puntualiza los principios bsicos
constitucionales en materia de seguridad nacional y poltica exterior.

The national security system and the permanent national

objective embodied in the Mexican Political Constitution
Raul Ramire: Medrana
This article describes the main purposes ofthe rnexican national security system expressed
in different constitutional texts. It analyzes the interrelation between the state, sovereign

power and national security based on a theoretical study of the state as an institution, lt
approaches the concept of national security and 'permanent national objectives' resulting
from the Constitution of 1917 and different national development plans, It describes the
historical-constitutional evolutionof the mexican State andthe principies of national security, Finally, it emphasizes basic constitutional principies in regard lo national security and
foreign policy.

RI:VI ~nA nI-: ADMINISTRACI N PUBI.! ' A

227

La cartera de la seguridad interna

Mario

Sa/IfOS

Caam al

Este artculo expo ne una matriz de los requerimientos de la seguridad interna basada en la
conjuncin de varias 'hiptesis' y cinco ' funcione s lxisicus ' del estado nacional. Explica la
seguridad nacional como la sum a de varios ' siste mas.' Expo ne la 'hip tesi s de de sarrollo
nacional' y su configuracin por varias 'fun ciones,' Explica la funcin de otras ' hip tesis'
y la importancia del desarrollo nacional.

The internal security portfolio

Mario Sal/los Caamal
This articlc speaks of a matri x for intcrn al sccurity requ iremenr s based 011 the co nj unction
of several 'hypotheses' and five ' basic functiuns 01' thc nation -state. It explains national
security as the sum of various 'systcms.' It states the ' natio nal de velopment hypothesis'
and its configurat ion by various ' functions.' 11 expla ins the function of other 'hypotheses
and the importance of nation al developrncn t.

Revista de Adminis tracin Pblica N. 101

Los servicios de inteligencia en el nuevo siglo

Se termin de imprimir en agosto de 2000.
por G minis Editor es e Impre sores. S.A . de C.V. Emma No . 75
Col. Nativitas. Mxico, D.F.
La edicin en tiro co nsta de U)(l() ejemplares y estuvo
al cuidado de la Su bcoordinacn de Difu sin .
Distribucin a cargo deIINAP.