LA REGULACIN AMBIENTAL: NUEVAS FORMAS

DE INTERVENCIN PREVENTIVA, REPRESIVA,

COMPENSATORIA Y ESTIMULADORA
por MERCEDES DAZ ARAUJO
JA 2002-III-939

I. INTRODUCCIN
La consagracin del valor medioambiental como bien jurdico merecedor de proteccin alcanz en nuestro pas el mayor rango de resguardo con la instauracin constitucional del derecho al disfrute de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.
Adems, en el art. 41 CN. (LA 1995-A-26) se estableci el deber de preservar el
ambiente como un deber correlativo que recae en cabeza de cada uno de los titulares del derecho. Asimismo, la Constitucin establece expresamente el deber de las
autoridades de proveer a este derecho, a la utilizacin de los recursos naturales y a la
preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la informacin y educacin ambientales. En conexin con este deber, la norma fundamental
establece la obligacin de reparar el dao ambiental.
Estos mandatos establecidos por el art. 41 de la ley fundamental constituyen principios constitucionales que obligan a los poderes pblicos a una accin positiva dirigida a su realizacin efectiva, debiendo los mismos informar la legislacin, la actividad
judicial y la actuacin de la Administracin.
Tal como ha sealado la doctrina1, en particular el valor y el alcance constitucional concreto de tales principios resultan de su relacin dialctica especfica con el
conjunto de otros preceptos informantes del orden constitucional, vgr., el orden econmico. La coexistencia de un orden constitucional ambiental y un orden constitucional econmico, adems de obligar a una armonizacin de valores y objetivos que se
sita perfectamente en la lnea del desarrollo sostenible, no impide que el primero de
dichos rdenes tenga una estructura interna discernible, de la que resulta la habilitacin de potestades pblicas de intervencin desde determinados principios, entre los
que se destacan los de previsin y racionalidad, con relacin a cuantos objetos sean
relevantes para la calidad de vida ambiental2.
Confr. Parejo Alfonso, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, 1994, Ed. Ariel,
Madrid 3, p. 612.
1

Parejo Alfonso, Luciano, Manual de Derecho Administrativo cit., p. 613.

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Estos dos principios, de accin preventiva y de racionalidad de los procesos decisionales, debern informar toda la actividad del Estado debiendo incorporar el objetivo de la proteccin ambiental en todas y cada una de las acciones, normas y polticas
que componen dicho campo de actividad.
En este sentido, el Estado se encuentra obligado a perseguir el objetivo ambiental
de manera positiva. La concepcin subjetiva del derecho al ambiente, sin duda produce consecuencias legales para el Estado y, en particular, para la Administracin que
deben ser determinadas. Una primera consecuencia es la existencia de derechos verdaderamente reaccionales que obligan al Estado a establecer y garantizar los instrumentos que permitan al ciudadano ejercer sus derechos y libertades3.
Por otra parte, el deber pblico de mantener condiciones adecuadas de calidad
ambiental hace que la proteccin del ambiente no sea ya solamente un derecho de
rechazo frente al Estado, sino tambin un verdadero mandato de proteccin y actuacin. De esta manera, el deber pblico de proteger el ambiente se convierte, no
slo en una obligacin del Estado sino tambin en una obligacin de los particulares,
transformando su status jurdico, al aadir a su condicin pasiva de beneficiarios, la
responsabilidad en la gestin de los intereses de la comunidad.
Lejos de ser una enunciacin programtica, la proteccin del ambiente es un verdadero mandato imperativo y operativo que obliga al Estado a abstenerse de contrariar el derecho subjetivo de los particulares de gozar de un ambiente protegido, pero
tambin a realizar efectivamente ese mandato de accin, dictando las leyes necesarias, protegiendo el ambiente de manera positiva en su accionar y obligando a los particulares a cumplir con su deber de proteger el ambiente.
Por supuesto que la legalidad de la actuacin estatal impone que las tcnicas de
que se sirva y los instrumentos que arbitre el poder pblico para realizar el valor ambiental, adems de tener que legitimarse en una correcta ponderacin positiva de los
bienes jurdicos que vengan al caso segn la Constitucin, han de respetar las garantas que sta establece, reconducibles, en definitiva, al Estado de Derecho, bsicamente el contenido constitucionalmente declarado de los derechos fundamentales,
el contenido esencial de los derechos fundamentales, la reserva de ley y los condicionamientos de que esta resultan para la utilizacin del poder ejecutivo de su potestad
reglamentaria y la garanta de la integridad patrimonial de los ciudadanos (indemnizacin por expropiacin y lesin debida al funcionamiento de los servicios pblicos)4.
En el presente trabajo intentaremos dar cuenta de algunos aportes que la doctrina ha realizado recientemente al derecho ambiental y su relacin con las funciones
legislativa y administrativa, demostrando la necesidad de que el derecho acte de
acuerdo a criterios orientadores de una accin positiva tanto por parte de los funcionarios pblicos como de los destinatarios privados de las normas. Desde dicha ptica, realizaremos un breve anlisis de la capacidad optimizadora de la funcin legislativa en su relacin con el objetivo ambiental y de la funcin administrativa entendida
como comprensiva de una accin sujeta a los principios de optimizacin y concertacin de las decisiones.
Por ltimo, es vlido sealar que nuestra intencin no es en absoluto exhaustiva y
que nos mueve el convencimiento de que muchas veces no slo los intereses econ-

Confr. Caballeira Rivera, Mara T., La tutela ambiental en el derecho norteamericano,

RAP, n. 137, mayo-agosto 1994, Madrid, p. 512.
3

Parejo Alfonso, Luciano, Manual de Derecho Administrativo cit., p. 625.

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micos suelen chocarse con los ambientales sino que tambin la proteccin del ambiente es un manojo de intereses, frecuentemente enfrentados entre s5.

II. LA FUNCIN LEGISLATIVA

Nos dice Enrique Alonso Garca6 que slo la correcta constatacin del problema
ambiental permite dotar de racionalidad a la norma jurdica. Esta necesidad de formalizacin del problema ambiental se vincula directamente con una multiplicidad de
fuentes y de normas aplicables al problema ambiental (cuando, en general, en el sistema jurdico tiende a ocurrir lo inverso, esto es: una multiplicidad de situaciones fcticas a las que se aplica un mismo principio o norma general).
La proteccin del ambiente, en tanto proteccin de las condiciones de vida presentes y futuras, no se plantea por s misma sino que se encuentra abocada a lograr
un comportamiento de los actores privados y pblicos comprometidos con el logro de
ese objetivo. En este sentido, el derecho es un instrumento de la proteccin del ambiente. Intentaremos en este estudio determinar cules criterios son los que la norma de proteccin ambiental debe tener en cuenta para cumplir con el objetivo sealado, superando una serie de dficits o deficiencias reconocidos por la gran mayora
de los juristas y de los funcionarios y jueces que deben cumplir con el mandato constitucional antes reseado.
Se ha afirmado7 que la concrecin de la proteccin ambiental presenta tanto dficits o deficiencias de programacin, como de aplicacin o ejecucin. En el caso de
la programacin o elaboracin de una poltica ambiental racional, lo importante es alcanzar los fines perseguidos y evitar efectos marginales disfuncionales; por ello, las
deficiencias existentes en este plano resultarn en dficits de programacin de una
poltica determinada.
En el caso de las normas existentes que no se plasman en la realidad, ya sea por
que sus destinatarios pblicos o privados no las aplican, nos encontramos con deficiencias de aplicacin o ejecucin de esa programacin. A su vez, la falta de observancia de las normas puede constituir un dficit de aceptacin, especialmente por
ausencia de comprensin de parte de los afectados de lo correcto o justo de la decisin. Debemos entonces, recurrir al cumplimiento de la norma por medio de controles
y sanciones. Si esto no se da, nos encontramos frente a dficits de control y sancin.
En los ltimos tiempos se ha debatido respecto de la eficacia de este tipo de mecanismos de aplicacin de las normas, apelando a la necesidad de favorecer otro tipo
de condiciones de ejecucin denominadas de estimulacin. En este sentido, podemos decir que si una norma slo acta limitativamente estableciendo prohibiciones
sin tratar de estimular el aprovechamiento de las opciones de actuacin de los afectados, nos encontraramos ante dficits de estimulacin.
Tal como veremos ms adelante, si bien la problemtica ambiental recibi desde
antao respuestas de orden legislativo tanto en el ordenamiento civil como en el ordenamiento penal, el tratamiento de la materia ambiental ha tenido, en la Argentina,
5
Hoffmann-Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo, Documentacin Administrativa, n. 234, Madrid, 1994, p. 20.

Alonso Garca, Enrique, Legislacin sectorial del medio ambiente, Revista de la Administracin Pblica, n. 137, Madrid, p. 58.
6

Confr. Hoffmann-Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo cit., p. 24.

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igual que en el resto de los ordenamientos jurdicos, una amplia recepcin en la regulacin jurdico-administrativa.
Esta regulacin sectorial, que es habitualmente la legislacin ambiental ms conocida, tiene como ratio fundamental la de constituir grupos normativos bsicos de
ordenacin de la poltica sectorial, encaminada a asegurar la uniformidad en la proteccin del medio, principalmente de sus elementos: aire, agua, suelo o de asegurar
la regulacin del agente contaminador (residuos y sustancias peligrosas), as como la
de garantizar su ordenacin en el mercado.
En general, respecto de este tipo de normas no slo existe una queja generalizada en relacin con un exceso en la cantidad de las mismas sino tambin, que stas
se restringen a establecer lmites y tcnicas clsicas de control y sancin, generan un
monopolio de la proteccin ambiental en cabeza de las administraciones pblicas, lo
que requiere una lnea de accin clara, tajante y decidida de la Administracin (lo que
cual, obviamente, puede no suceder), adems de ser una solucin simple a un problema abstracto previsto por el legislador que dista de contemplar la ejecucin de la
misma8.
El dficit de aplicacin que suele presentar este tipo de normas es, en muchos casos, interpretado como un dficit de aplicacin y sancin, generando la idea de solucionarlo con un agravamiento de las sanciones. En rigor, este tipo de normas es el
ms usado por el poder legislativo al momento de dictar leyes, ya que las mismas son
las que (polticamente) cumplen mejor con la simbologa de haber logrado una solucin al problema ambiental y denotan un activismo legislativo.
En este sentido, desde la dcada del setenta hasta la del noventa en nuestro pas
tuvo lugar una primera etapa de produccin legislativa en la cual el Estado nacional,
las provincias y aun los gobiernos locales o municipales, adoptaron normas ambientales mediante las cuales compendiaron normas generales y regulatorias de la materia ambiental9.
En este marco podemos decir junto con Gelli10 que las normas de proteccin ambiental dictadas por el Congreso Nacional, en su carcter de legislatura local de la Ciudad de Buenos Aires, sealaron las pistas de la proteccin ambiental. Ello as, pues
las normas dictadas por el poder legislativo nacional contenan disposiciones que prevean el acogimiento de las provincias a ese rgimen legal.
En efecto, hasta la introduccin del art. 41 Constitucin federal, en nuestro pas
coexistieron, tanto las normas provinciales ambientales que las provincias se daban
en virtud de la competencia ambiental reservada, como aquellas normas de adhesin
a las normas dictadas por el Congreso Nacional, quien al regular los bienes (recursos
naturales) que recaan bajo su jurisdiccin, invitaba a las provincias a adherir a los regmenes de proteccin, en algunos casos, extendiendo la jurisdiccin nacional sobre
los bienes ubicados en territorio provincial, en otros, estableciendo obligaciones a los
gobiernos provinciales como contraparte de la dotacin de fondos especiales y, en todos, persiguiendo una unidad de regulacin sectorial en la proteccin ambiental11.
8

Confr. Alonso Garca, Enrique, Legislacin sectorial del medio ambiente cit., p. 62.

Confr. Pigretti, Eduardo A., La proteccin legal del ambiente, en Derecho Ambiental,
1992, n. 41, p. 426.
9

10

Gelli, Mara A., La competencia de las provincias en materia ambiental, LL 1997-803.

En forma general, podemos mencionar algunas de las normas que integraron el cuerpo
legislativo dictado de acuerdo a la modalidad de normas de adhesin. A este respecto cabe
mencionar la ley 13273 (ALJA 1853-958-1-401) de bosques y tierras forestales, dictada en el
11

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La legislacin mencionada se caracteriza por su carcter sectorial y por potenciar el derecho administrativo sancionador, acudiendo a mecanismos clsicos de control y sancin. En opinin de diversos autores, la legislacin sectorial, en muchos casos, ms que como expresin de deber ser ambiental, debe ser utilizada como dato
legalmente dialctico, esto es, como dato propio del sistema jurdico que acta como
un instrumento de negociacin en un conflicto ambiental fijando los parmetros de
las pretensiones puestas en la mesa ms que como una obligacin en s misma. Sobre la negociacin ambiental y sus mecanismos de instrumentacin volveremos ms
adelante.
En una segunda etapa, que transcurre desde la dcada del noventa, el derecho
ambiental argentino se hace eco de la tendencia generalizada de legislar en materia
ambiental a travs de una tipologa de normas de proteccin ambiental denominadas
normas horizontales. Estas normas persiguen enfrentarse a cualquier problema ambiental con independencia del sector concreto que pueda resultar clave o involucrado
en el problema. Un claro ejemplo de este tipo de normas son las de evaluacin de impacto ambiental, las de acceso a la informacin ambiental, las de responsabilidad civil por dao ambiental y la tipificacin de los delitos ambientales.
Se ha sealado que, en definitiva, la importancia de la legislacin sectorial est
en la funcin de dotar de contenido a los estndares exigibles por la legislacin horizontal. En este sentido, una de las funciones bsicas de la evaluacin de impacto ambiental es asegurar el cumplimiento de la normativa sectorial aplicable al proyecto en
el territorio que se pretende llevar a cabo o, en el caso del derecho penal, los denominados tipos penales en blanco que reenvan a los estndares establecidos por las
normas sectoriales12.
1948, modificada por decreto ley 19995 (ALJA 1972-B-1163), ley 20531 (ALJA 1973-B-1548) y
decreto ley 21990 (LA 1979-A-91), que someta a bajo su jurisdiccin los bosques situados en
jurisdiccin federal, as como tambin, a aquellos ubicados en territorio de las provincias que
adhirieran al rgimen establecido y fijaba en su art. 4 los beneficios crediticios y la participacin
de las provincias adheridas; la ley 20284 (ALJA 1973-A-586) de preservacin de los recursos
atmosfricos, sancionada en 1973, que encomendaba a la autoridad sanitaria nacional estructurar y ejecutar un programa federal relacionado con las causas, alcances, mtodos de prevencin y control de la contaminacin atmosfrica y someta a jurisdiccin federal a las fuentes
capaces de producir contaminacin atmosfrica ubicadas en jurisdiccin nacional y la de las
provincias que adhieran a la misma; la ley 22421 (LA 1981-A-188), de proteccin y conservacin de la fauna silvestre que fijaba su jurisdiccin sobre los lugares sujetos a la jurisdiccin
exclusiva del Gobierno Nacional, as como el comercio internacional e interprovincial y en las
provincias que se adhirieran al rgimen de la misma; la ley 22428 (LA 1981-A-196), de fomento
de la conservacin de suelos, que en su art. 5 estableca obligaciones a los gobiernos provinciales que adhirieran y en el captulo IV fijaba el rgimen de beneficios y subsidios y, por ltimo, la
ley 24051 (LA 1992-A-50) que en su art. 1 fija su mbito de competencia sobre la generacin,
manipulacin, transporte, tratamiento y disposicin final de la ley de residuos peligrosos cuando se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdiccin nacional
o, aunque ubicados en territorio de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera de
ella, o cuando, a criterio de la Autoridad de Aplicacin, dichos residuos pudieren afectar a las
personas o el ambiente ms all de la frontera de la provincia en que se hubiesen generado, o
cuando las medidas higinicas o de la seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer,
tuvieren una repercusin econmica sensible tal, que tornare aconsejable uniformarlas en todo
el territorio de la Nacin, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que deberan soportar la carga de dichas medidas.
12

Confr. Alonso Garca, Legislacin sectorial del medio ambiente cit., p. 70.

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Por ltimo, ya no en materia de legislacin ambiental propiamente dicha sino respecto de toda otra produccin normativa en los diversos campos de actuacin del
Estado, sujeta al principio de la ponderacin ambiental, podemos poner el ejemplo
de la Unin Europea que estableci en el art. 130 R.2 del TCEE el principio de la exigencia de proteccin medioambiental como componente integrante de las restantes
polticas.
Al respecto, al examinar la poltica de transportes como ejemplo de integracin
de los requisitos ambientales en las dems polticas de la Comunidad Europea se ha
sealado13 que si bien los arts. 74 y ss. del TCEE (que son los que regulan la poltica
de transporte por carretera, va area, ferrocarril y navegable) no mencionan al medio ambiente, al igual que los arts. 130 R a 130 S no mencionan a los transportes,
el Consejo de la Unin Europea ha dictado una serie de resoluciones y declaraciones
que prevn que un aumento en las normas de emisin para el transporte por carretera sera contrapesado con el aumento del transporte preconizando, en particular, impuestos de circulacin, peajes en la utilizacin de carreteras, incentivos fiscales y normas para los carburantes y los vehculos, entre otros 14.

III. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

a) Formas de organizacin
Parejo Alfonso15 nos dice que cualquier juicio global y sinttico sobre el funcionamiento y eficacia de la administracin ambiental ha de decantarse necesariamente
en la observacin de la insuficiencia en ambos extremos. Podemos aceptar que estas
deficiencias o dficits de ejecucin pueden tener su causa en la forma misma de organizacin de la administracin.
No se trata slo de llamar la atencin sobre problemas que son comunes en todos
los planos de la organizacin administrativa de los Estados actuales, tales como las
necesidades presupuestarias y dificultades generales de la Administracin que, en el
caso del derecho ambiental se ven agravadas por la complejidad de las cuestiones a
resolver y los objetivos a cubrir, as como por la novedad del carcter especfico e interdisciplinario de la gestin ambiental y la carencia de personal suficientemente capacitado. Sera errado interpretar que los problemas de ejecucin resultan propios de
todos los mbitos de la actividad estatal. Por el contrario, creemos que si se advierten
dficits bsicos de ejecucin y de logro de objetivos, tal como sucede en la proteccin
ambiental, habra que preguntarse si las normas y sus condiciones de aplicacin no
resultan carentes de suficientes posibilidades de aprendizaje y adaptacin como para
poder reaccionar adecuadamente o, incluso, si no resulta adecuado proceder a reformas en las diferentes condiciones de ejecucin.
13
Kramer, Ludwig, Integracin de los requisitos ambientales en las dems polticas de la
Comunidad Europea en Derecho medioambiental de la Unin Europea, Ed. McGraw Hill, 1996,
Madrid, p. 71.
14
Ampliar por resolucin Boletn Oficial de la Unin Europea 10/1995, p. 43; Libro Verde
relativo al impacto de los transportes sobre el medio ambiente COM (92), 20 de febrero de
1992; Desarrollo del futuro de la poltica comn de transportes COM (92) 494, 2 de diciembre
de 1992 y Quinto Programa medioambiental de las Comunidades Europeas DO 1993 N. C 138,
p. 1.
15

Parejo Alfonso, Luciano, Manual de Derecho Administrativo cit., p. 610.

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Es evidente que las normas jurdicas por s solas no bastan para alcanzar el objetivo ambiental. El xito en el ejercicio de influencia sobre los comportamientos de
los actores involucrados presupone un proceso multiestratificado que est marcado
por una diversidad de condiciones de carcter procedimental, organizacional y situacional y que influyen en el comportamiento de los agentes decisorios. Se trata de un
complejo entramado de constelaciones de poder, expectativas, actitudes valorativas
y restricciones 16.
Determinar una forma ideal de organizacin de la Administracin ambiental es
una tarea difcil que traer no pocos problemas a quienes tengan por delante tal labor. Por otra parte, un objetivo como el de la proteccin ambiental se puede presumiblemente perseguir con mayor empeo cuanto ms integrado est el derecho ambiental en el conjunto del ordenamiento jurdico y en los diferentes campos de la actuacin
estatal sin quedar confiada meramente a un derecho especial y a una Administracin
especial.
Con una simple mirada a las diferentes tipologas de organizacin que presentan
las administraciones ambientales en diferentes pases podr advertirse una imagen
fraccionada, existiendo un autntico mosaico de competencias o, peor an, un cmulo de funciones que se solapan y superponen desorientando en ocasiones al administrado y motivando muchas veces el incumplimiento de las disposiciones ambientales
ante el caos y la confusin reinantes17. Es nuestra intencin realizar una breve descripcin de los diversos modos de organizacin existentes, sin que nuestra pretensin
sea exhaustiva en absoluto.
Una primera singularidad en la materia podra fundarse en la forma de encarar la
problemtica ambiental. En aquellos pases en donde la problemtica ambiental ha
sido acometida sobre bases organizativas nuevas, la forma de organizacin administrativa responde generalmente al principio de concentracin de competencias ambientales en una Administracin creada a tales efectos. Por el contrario, en aquellos
pases en donde la materia ambiental ha tenido un desarrollo progresivo de acuerdo
a necesidades variables es comn encontrar competencias dispersas entre mltiples
ministerios y organismos que, a sus competencias especficas, han aadido progresivamente las competencias relacionadas con la proteccin ambiental.
Segn la opinin de Lpez Bustos18, esta tendencia a la concentracin de potestades en materia ambiental estara en contradiccin con el principio de desconcentracin de competencias territoriales propiciado aun en los sistemas ms unitarios, resultando, asimismo, inadecuado en aras de la efectividad para la proteccin
ambiental.
La segunda distincin puede tener como base las diferencias de organizacin
competencial establecidas a nivel constitucional, configurando regmenes federales o
unitarios propiamente dichos o unitarios con descentralizacin territorial. La distribucin territorial de competencias suma un elemento de anlisis a la problemtica ambiental, ya que la originalidad de los espacios ambientales no coincidentes con las

16

Confr. Hoffmann-Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo cit., p. 22.

Lpez Bustos, Francisco L., La organizacin administrativa del medio ambiente, 1992,
Cuadernos Civitas, Madrid, p. 111.
17

18

p. 115.

Lpez Bustos, Francisco L., La organizacin administrativa del medio ambiente cit.,

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jurisdicciones administrativas clsicas aporta problemas adicionales en buena medida sin resolver19.
Otro de los elementos a considerar dentro de los diversos regmenes desconcentrado, unitario o federal es la existencia o no de subordinacin administrativa por parte de las administraciones regionales, provinciales o municipales respecto de la Administracin central20.
No obstante la influencia directa que el rgimen de distribucin de competencias
y la organizacin territorial de un pas pueden tener sobre la organizacin administrativa ambiental, es preciso distinguir una problemtica de la otra. El establecimiento
de una determinada frmula de organizacin administrativa encaminada a lograr el
cumplimiento del fin ambiental no implica, en absoluto, una frmula de distribucin
de competencias entre Estados de un Estado Federal o distritos de un Estado Central.
Los esquemas distributivos de competencias tienen su origen en la Constitucin de
cada pas y la problemtica ambiental es una competencia ms que debe ser repartida o concentrada de acuerdo a tal esquema constitucional.
Con la finalidad de adaptar la organizacin administrativa a la problemtica ambiental se han trazado algunas lneas generales que responden a cuatro modelos
diferenciables:

Concentracin de competencias
La concentracin de competencias en materia ambiental en una organizacin administrativa creada o adaptada a tales efectos, generalmente, ha sido el resultado de
la creacin de un cuerpo o cdigo legislativo que engloba las normas sustanciales del
sector, facilitando as la concentracin de las funciones. Es el caso de Francia, Italia,
Inglaterra y todos los pases nrdicos, excepto Suecia, y el de Venezuela.
La solucin de las competencias concentradas en un solo organismo ha sido sealada por parte de la doctrina como la ms conveniente y razonable, sin perjuicio de
que se adviertan algunos riesgos o problemas que plantearan estas estructuras. En
primer lugar, habr que detenerse en el grado de autonoma y decisin otorgado al organismo. Un ministerio de medio ambiente puede funcionar con competencia total en
la materia o, por el contrario, actuar como rgano coordinador de las funciones ambientales de otros organismos. El mayor riesgo de crear un super ministerio que concentre todas las funciones vinculadas a temas ambientales radica en la creacin de
una estructura demasiado pesada, perjudicando con ello la eficacia de las distintas
estrategias sectoriales al verse privada del soporte administrativo del que tradicionalmente reciban su respaldo 21. El caso de Inglaterra ha sido estudiado como ejemplo
de este modelo de organizacin22, ya que en 1970 se cre el Ministerio del Ambiente, que englob los de Vivienda y Corporaciones locales, Obras Pblicas y Transporte.
La alternativa planteada a esta primera forma de organizacin es la de crear un
ministerio restringido en sus funciones a la concentracin de materias especfica19

Martin Mateo, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental, t. I, p. 244.

En nuestro sistema federal rige el principio de no subordinacin jerrquica de las administraciones provinciales respecto del gobierno nacional.
20

21

p. 117.

Lpez Bustos, Francisco L., La organizacin administrativa del medio ambiente cit..

22
Martn Mateo, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental cit., p. 245; Lpez Bustos, Francisco L., La organizacin administrativa del medio ambiente cit., p. 117 y Geigel Lope Bello,
Cuatro estudios de caso sobre proteccin ambiental: Inglaterra, Suecia, Francia y Estados Unidos, 1973, Ed. Fondo Editorial Comn, Caracas.

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mente ambientales. Indudablemente esta posibilidad requiere de la maratnica tarea (sino ilusoria) de establecer cules materias poseen carcter puramente ambiental y cules no.

Agrupacin parcial de competencias o potenciacin de un rea departamental

En pases como Suecia, Holanda o Suiza se ha creado un Ministerio especial para
las cuestiones ambientales, aunque fundamentalmente con un carcter coordinador
e impulsor, con la posibilidad de asumir la gestin de ciertas competencias de ejecucin y control o bien se han centralizado las mismas en uno de los ministerios existentes, intentando que controlen los aspectos fundamentales referidos a la proteccin
del ambiente. Se trata de un modelo organizacional bastante comn que presenta
el inconveniente de requerir rganos interministeriales cuya eficiencia puede resultar dudosa ya que, generalmente, los rganos interministeriales suman una instancia ms a la actividad administrativa, que dificulta la ejecucin de los planes o polticas ambientales.

Concentracin de controles
Esta tercera frmula puede ser definida como la concentracin de los poderes de
control en materia ambiental en una Agencia Ambiental. Se trata de la frmula elegida por pases como Japn, Alemania y Estados Unidos, entre otros. Generalmente, esta
agencia de proteccin ambiental se encuentra en la rbita de la presidencia de la nacin.
La EPA norteamericana posee funciones ejecutorias propias as como un presupuesto propio, contando entre sus poderes el de controlar en el mbito federal todos
aquellos proyectos que puedan afectar el ambiente. Se trata fundamentalmente de
un organismo de control en materias determinadas como calidad de las aguas, control de contaminacin atmosfrica y gestin de residuos.

Dispersin de competencias
Al respecto se ha afirmado que se trata del modelo ms frecuente ya que no es el
resultado de una eleccin expresa sino que constituye el resultado de una inercia administrativa apenas modificada mediante la creacin de rganos interministeriales de
coordinacin23.
El problema de coordinacin que presenta este modelo organizacional se ha intentado resolver a travs de la creacin de rganos interministeriales como rganos
colegiados o comisiones interministeriales con los que se intenta controlar las unidades administrativas responsables de distintas materias vinculadas a la proteccin del
ambiente24.
Pese al fraccionamiento de competencias, suele conseguirse una unificacin de
las funciones vinculadas a la proteccin ambiental debido al protagonismo de algunos ministerios. En algunos casos, continuando con la inicial visin higienista de la
problemtica ambiental se ha fortalecido el Ministerio de Salud (Italia), en otros el de
Agricultura o el del Interior 25. La mayor dificultad de esta opcin radicara en la desconexin existente entre quienes elaboran la poltica ambiental y quienes la ejecutan.
23

Martin Mateo, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental cit., p. 247.

24

Lpez Bustos, Franciso L., La organizacin administrativa del medio ambiente cit., p. 178.

25
Es el caso de Alemania en donde este Ministerio centraliza responsabilidades relacionadas con el agua, el aire, el ruido y residuos slidos.

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Hipersectorializacin
Es la tendencia opuesta a la de centralizar o crear una agencia ambiental. Se funda en la idea de que cada Ministerio o Administracin tenga entre sus competencias,
como propias, las ambientales. El argumento usado para fundar este tipo de organizacin es que la dispersin de competencias es propia de la materia e inevitable. Segn
algunos autores, la idea es demasiado simple y no ayuda a alcanzar la eficacia administrativa necesaria y suficiente para lograr el objetivo de la proteccin ambiental, ya
que la actividad administrativa encaminada a proteger el ambiente constituye una finalidad diferente de la que persigue el resto de la Administracin26.
Al respecto, preferimos pensar que independientemente de la frmula organizacional de la administracin ambiental que un pas elija, la que tambin deber ser planeada en concordancia con el rgimen constitucional federal o centralizado vigente, y
que por supuesto, resultar vital sobre todo en la elaboracin de la programacin de
la poltica ambiental, el objetivo ambiental nos obliga a pensar en una planificacin o
actuacin transversal en toda la accin administrativa. Ya no se trata de una Administracin especial que acta a espaldas del resto del accionar administrativo, sino que,
por el contrario, es toda la administracin quien debe incorporar como criterio jurdico
de validez la ponderacin ambiental de sus decisiones.

b) El logro del objetivo ambiental y la actuacin administrativa

entendida como una ciencia de direccin y control
En los ltimos tiempos, parte de la doctrina administrativista alemana y espaola
ha pugnado por entender el derecho como una ciencia de direccin y control, es decir,
entendiendo que el derecho ha de poder desplegar sus potencialidades en los distintos planos de direccin del comportamiento individual y colectivo con el objeto de alcanzar un determinado objetivo.
Con tal objetivo se ha planteado en los ltimos aos la posibilidad de que las normas de proteccin del ambiente no programen la conducta de los destinatarios pblicos y privados de una manera estricta sino que le dejen opciones, dando lugar a lo
que se ha denominado derecho opcional. Al respecto se ha manifestado que en su
anlisis es importante que las opciones se puedan conceder tanto al destinatario privado como tambin a la Administracin que ha de aplicar las normas. As, el solicitante de una licencia de actividad econmica se encuentra por regla general con distintas opciones previamente definidas, de las que escoge una y hace reposar sobre ella
su solicitud. La Administracin puede quedar limitada por la eleccin privada a una
accin con slo dos posibilidades: otorgamiento o denegacin. Pero tambin, en orden a un derecho opcional, la Administracin podra, por su parte, inducir la decisin
del privado sugiriendo la introduccin de determinadas modificaciones o actuar incluso en un momento anterior sugiriendo una opcin que cuente con su aprobacin27.
Es importante sealar que la Administracin, en virtud de los mandatos constitucionales, no puede elegir entre las opciones de forma arbitraria sino que debe hacerlo optimizando el inters pblico protegido, que en este caso son el ambiente y la calidad de vida.

26

Martn Mateo, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental cit., p. 248.

27

Hoffmann-Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo cit., p. 36.

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c) Funcin administrativa de control y sancin versus derecho

administrativo de estimulacin y consenso
Ante todo debemos decir que (a pesar de haberlos confrontado en el ttulo) no
existe una contienda real entre ambos tipos de concepciones del derecho administrativo ambiental, ni tampoco se excluyen entre s.
Creemos tambin que sera un error pretender un fracaso del derecho administrativo de control y sancin y que un derecho del tipo de mandatos y prohibiciones estara superado en lo que a la proteccin ambiental se refiere. Por el contrario, esta forma
de regular pude sin duda ser exitosa pero, tal como dijimos anteriormente, su eficacia
plantea dos problemas graves de resolver: depende casi en su totalidad de una actividad vigorosa por parte de la Administracin que, adems, monopoliza en su actividad
o inactividad la obtencin del logro del objetivo ambiental.
A ello debe sumarse que las prohibiciones y sanciones suscitan muchas veces intentos de soslayarlas y que es preferible entender el derecho como un estmulo de
auto direccin de la sociedad que como un sistema coactivo. Estas nuevas tcnicas
de actuacin administrativa se basan en el consenso entre la Administracin y los particulares y justifican su eficacia en cuanto que a pesar de la aparatosidad con que
se presentan las potestades de la Administracin y no obstante su abstracta contundencia, en la prctica, cuando se trata de rectificar situaciones ya establecidas resulta muy difcil imponer unilateral y rgidamente los esquemas ambientales decididos
por la Administracin. Para su implantacin se recurre a las clsicas tcnicas de fomento, plasmadas en acuerdos ms o menos formales, entre la Administracin y los
particulares28.
Generalmente, este estmulo de autodireccin y consenso se postula muchas veces como una apelacin a que sea el mercado quien asuma mayores funciones directivas. Por nuestra parte, creemos que es el derecho (y no el mercado) quien puede ordenar las conductas de los destinatarios privados y pblicos de manera que la
proteccin del ambiente y el mercado puedan coincidir, aceptando si se quiere, una
concepcin utilitarista del mismo (entre las cuales se incluyen tambin motivaciones
econmicas).
Por otra parte, es indudable que las tcnicas de estimulacin de conductas basadas en criterios utilitaristas no funcionan por s mismas sino que lo hacen en conjuncin con las tcnicas clsicas de intervencin administrativa de control y sancin.
En el campo de la proteccin ambiental los diferentes sistemas jurdicos, incluido
el nuestro29, han implementado tanto mecanismos de control y sancin como tcnicas de estimulacin orientadas al mercado como, asimismo, tcnicas de fiscalidad y
fomento, permitiendo que quien cumple con los lmites de emisiones ambientales exigidos pueda ser recompensado en proporcin a cunto ms debajo de los estndares
exigibles se encuentre. Es posible y real, entonces, una combinacin de tcnicas de
intervencin de parte de la Administracin, aunque no por ello deja de presentar problemas, entre los que podemos mencionar que una sobrerregulacin ambiental puede volver al derecho ambiental ms intrincado de lo que en la actualidad est. Y es
un secreto a voces, en el ejercicio de nuestra profesin, que mientras ms intrincado es el marco regulatorio, ms lagunas son detectadas para poder escapar al cumplimiento de la norma.
28

Martn Mateo, Ramn, Tratado de Derecho Ambiental cit., t. 1, p. 113.

En la ltima parte de este trabajo analizamos a modo de conclusin prctica el caso de

los acuerdos concertados entre la Administracin y los particulares.
29

490

SUMMA AMBIENTAL

Por ltimo, es importante sealar que ambos tipos de tcnicas de intervencin

persiguen finalidades distintas y, en consecuencia, la ampliacin del arsenal de distintos tipos de instrumentos y la posibilidad de distintas combinaciones pueden conducir a consecuencias nuevas, directas e indirectas, apenas previsibles y a efectos sinrgicos, como, por ejemplo, bloqueos recprocos30.
A continuacin realizaremos un breve y, por que no, parcial recorrido por algunas
de las tcnicas tanto clsicas como innovadoras de intervencin administrativa utilizadas en la proteccin ambiental en los ltimos tiempos, sealando que, curiosamente, las mismas no han sido utilizadas al menos con tanta frecuencia en otras esferas del derecho. Las tcnicas han sido ordenadas de acuerdo a su funcin preventiva,
represiva, compensatoria y estimuladora.

d) Las tcnicas de intervencin administrativa en materia ambiental

Medidas preventivas
1. La autorizacin
La prevencin de la contaminacin se realiza sustancialmente mediante la adopcin inicial de cautelas a travs de las vas autorizatorias al iniciar nuevas actividades.
Al respecto se ha sealado que es normal que cuando la intervencin, y por lo tanto, la regulacin jurdico-administrativa de libertades o derechos de ciudadanos adquiere un determinado umbral de intensidad o mnimo de complejidad, se establezca,
para asegurar su efectividad, la prohibicin del ejercicio de los mismos sin un control
administrativo preventivo, caso a caso, del cumplimiento de la regulacin. El prototipo
mismo de esta tcnica es la autorizacin, cuyo otorgamiento (por la comprobacin de
la regularidad del ejercicio del derecho pretendido) levanta la aludida prohibicin31.
El problema que este tipo de tcnicas plantea es en relacin con los derechos adquiridos por aquellas personas que comenzaron a realizar una actividad con anterioridad a la exigencia normativa. Para tales casos se ha elaborado la teora de acto-condicin, que permite someter a las industrias ya existentes y actividades en marcha a
nuevas condiciones ambientales ms exigentes, entendiendo que la autorizacin encadena la actividad autorizada a un complejo normativo dinmico. As, se ha manifestado que es tambin la esencia de la autorizacin que sta no agota sus efectos
en el momento concesional, no petrifica la relacin autorizado-autorizante, sino que
es susceptible de variaciones cuando la mejor tutela del inters pblico as lo aconseje32. Dado que la existencia de los derechos adquiridos entra en conflicto con esta
tcnica de intervencin se sugiere, para el futuro, otorgar licencias condicionadas o
temporales.

2. Fijacin reglamentaria de estndares

Esta tcnica se utiliza con el objeto de fijar reglamentariamente los niveles de emisin o estndares de emisin de acuerdo a su incidencia ambiental, as como para
establecer los parmetros mximos de contaminacin que los elementos de la bios30

Confr. Hoffmann-Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo cit., p. 49.

31

Parejo Alfonso, Luciano, Manual de Derecho Administrativo cit., p. 418.

Moreno Molina, ngel M., La empresa y el derecho de la Unin Europea en el medio

ambiente en Derecho medioambiental de la Unin Europea cit., p. 176.
32

PRINCIPIOS Y POLTICA MEDIOAMBIENTAL

491

fera (aire, agua, suelo) deben tener, dando por supuesto que la situacin es ilegal si
las mismas no se dan.
Las primeras, normas de fijacin de estndares de emisin, son muy utilizadas
ya que supuestamente son el ideal para controlar la contaminacin puntual, tanto atmosfrica como acstica o por vertidos. Otra de las ventajas sealadas es que ofrecen una ventaja de seguridad econmica, ya que proporcionan una absoluta igualdad
de los costos econmicos de inversin en tecnologa ambiental.
Respecto de las segundas, establecer los parmetros mximos de contaminacin
de los elementos de la biosfera, se ha dicho que aunque se presentan como la solucin ideal, son las ms difciles de implementar, ya que operan sobre la base de eludir toda identificacin de las fuentes contaminadoras sobre las que se debe actuar.
El problema mayor es indudablemente la falta de mecanismos para garantizar la calidad de las masas de agua o aire cuando la contaminacin es de origen puntual pero
mltiple y cada agente acta dentro de la legalidad33.
Si bien se trata de una clsica tcnica de intervencin administrativa, el derecho
ambiental ha logrado expandir el campo de aplicacin de la misma flexibilizando su
manejo al relacionar actividades con umbrales generales de permisibilidad, en funcin de la capacidad de absorcin del medio receptor y de los techos de tolerancia
establecidos.
Por otra parte, circunstancias temporales o especiales pueden determinar lmites
admisibles ms estrictos. A la vez, la determinacin de estos estndares, que pueden ser mudables, se complementa con la autorizacin como forma de encadenar
una actividad a un orden normativo mudable y dinmico de acuerdo a las necesidades ambientales.

3. Regulacin de materias primas o de los productos

As como los estndares afectan en su conjunto a todas las actividades eventuales ocasionadoras de disfunciones ambientales, este tipo de regulacin se dirige a los
materiales usados en la actividad, por ejemplo, los combustibles o a la regulacin de
los productos, vgr., fertilizantes.
Son consideradas como las ms eficaces ya que fijan las formas de funcionamiento en el mercado y pocos productores se animan a invertir en costos de instalacin o
reconversin de los procesos industriales para la fabricacin de un producto de ilegal circulacin.
El problema que presentan es que las regulaciones de productos pueden ser utilizadas como formas de bloqueo de entrada a determinados mercados. Adems, la
existencia de mercados comunes plantea el problema de su armonizacin34.
Este tipo de regulacin generalmente no es dictada por la autoridad ambiental
sino que se trata de tcnicas utilizadas por la Administracin que regula el comercio
y la viabilidad de la puesta en el mercado de un producto determinado produciendo
efectos ambientales indirectos.

33
Alonso Garca, Enrique, Legislacin sectorial del medio ambiente cit., p. 76. En opinin
del autor slo sistemas jurdicos muy sofisticados pueden poner en marcha mecanismos (mercados de derecho a contaminar reconocidos como ttulo valor, por ejemplo) tendientes a lograr
la implementacin de un estndar.
34
Ver tratado CEE. y GATT. Ampliar por Alonso Garca, Enrique, El derecho ambiental de la
Comunidad Europea, vol. I, 1993, Madrid, p. 56 y ss.

492

SUMMA AMBIENTAL

Sin duda alguna, su efectividad es muy adecuada en sectores como la contaminacin atmosfrica por fuentes mviles, sector en el que los ms eficaces resultados se
han conseguidos por esta va indirecta, especificndose los lmites admisibles de contaminantes en la presencia de ciertos combustibles o prohibiendo totalmente la utilizacin de los mismos, as como en la contaminacin acstica y las normas de calidad
en la edificacin, entre otros.

4. Homologaciones
Las homologaciones consisten en la previa constatacin por la Administracin de
las caractersticas de ciertos procesos o dispositivos que pueden producir emisiones
no deseadas. La Administracin establece previamente los requisitos que deben cumplir los prototipos autorizados. Se trata de una tcnica autorizatoria cuyos efectos se
reiteran en el tiempo transmitindose a todos los productos fabricados. Los motores
de autos, los aparatos reproductores de ruido, etc. Los resultados son semejantes a
los de la regulacin de productos o materias primas y su principal ventaja es la de obviar el problema de control del resultado.

5. Imposicin de niveles tecnolgicos

Se trata de la imposicin de la obligacin genrica de que, en determinadas actividades, se emplee la mejor tecnologa existente en el momento para la reduccin o
eliminacin de la contaminacin.
Al respecto se ha dicho35 que es raro que el legislador exija una tecnologa muy
especifica por el privilegio de mercado que ello aparejara, aunque no por ello se han
dejado de utilizar en algunos casos, tal como lo refleja la regulacin de la Unin Europea respecto de las cualidades tcnicas de los vertederos o de las incineradoras de
residuos. Normalmente, este tipo de tcnica se utiliza recurriendo a las clusulas de
mejor tecnologa disponible, consideradas como conceptos jurdicos indeterminados.

6. Las clasificaciones, los inventarios y los registros administrativos

Es usual que la tcnica de la reglamentacin de estndares vaya acompaada de
declaraciones administrativas. Estas declaraciones recaen sobre bienes de inters
cultural o de inters pblico que permiten la aplicacin de la relacin jurdico pblica.
Tal es el caso en nuestro derecho de la ley de proteccin de bosques, as como la de
proteccin de la fauna y de suelos entre otras.
En el mismo sentido, la Ley de Residuos Peligrosos 24051 realiza la calificacin
de los residuos peligrosos de sustancias por categoras y grupos. Tambin las leyes
de evaluacin de impacto ambiental generalmente utilizan la clasificacin de los proyectos segn sus caractersticas.

7. Prohibiciones directas de actividades

Las prohibiciones de actividades se encuentran relacionadas con la existencia
de bienes protegidos, llegando a establecer la prohibicin absoluta de cualquier actividad que tenga como objeto la produccin de un dao a dicho bien. Es el caso de
la prohibicin absoluta de la caza o pesca de determinadas especies en peligro de
extincin.

35

Confr. Alonso Garca, Enrique, ob. cit., p. 74.

PRINCIPIOS Y POLTICA MEDIOAMBIENTAL

493

8. rdenes, mandatos y obligaciones positivas

Si bien la actividad se considera lcita, la misma se encuentra sujeta a verdaderas
rdenes de parte de la Administracin. La ratio de este tipo de tcnica est en la posibilidad de garantizar un resultado a travs de la imposicin de requisitos o trmites
burocrticos que, de cumplirse, permitiran dar solucin a un problema ambiental. Se
trata de imponer obligaciones de hacer positivas, tales como contratar seguros, llevar
registros, efectuar declaraciones peridicas. Un claro ejemplo de este tipo de tcnica se encuentra en la ley 24051 (LA 1992-A-50) de residuos peligrosos, que propone
una tcnica de seguimiento del residuo desde la cuna a la tumba a travs de la cadena de certificados obtenidos de la autoridad ambiental.
Esta tcnica slo sera plenamente efectiva si de la infraccin a las obligaciones
de informacin y registro se derivan consecuencias jurdicas severas. Se ha propuesto
al respecto la institucionalizacin de la presuncin de la contaminacin desde el momento mismo de la infraccin y la posibilidad de sancionar el incumplimiento en relacin con el tiempo transcurrido desde el mismo36.

Medidas represivas
9. Las sanciones administrativas
Prcticamente todas las normas de carcter ambiental sectorial atribuyen a la Administracin potestad sancionadora. El incumplimiento de las normas ambientales
lleva aparejada en todos los ordenamientos la imposicin de sanciones. Las mismas
pueden consistir en multas, suspensin de actividades y an, en la clausura definitiva
de la actividad o instalacin de acuerdo a la gravedad de la infraccin cometida y los
criterios de reincidencia y negligencia.
Ya mencionamos que la eficacia de estas medidas, cuando el incumplimiento es
generalizado y la Administracin no puede o no quiere exigir su cumplimiento, resulta bajo o directamente nulo.

Medidas disuasorias:
Las medidas disuasorias, a diferencia de las sanciones, parten de la base de la legitimidad de las conductas que constituyen sus supuestos fcticos. Las medidas disuasorias tpicas se califican como arbitrios no fiscales, que pretenden conseguir por
esta va una cierta disciplina social. Medidas disuasorias tpicas son las que en el ordenamiento jurdico se consideran tasas. Por ej. tasas especiales sobre los combustibles en funcin de su incidencia contaminadora o sobre determinadas actividades
extractivas o directamente sobre los productos (pilas, neumticos, entre otros) generalmente usados en algunos pases de la Unin Europea como Suecia, Alemania y
Holanda37.
En general, se propugna el establecimiento de estas cargas invocndose el principio contaminador pagador pero, si el rendimiento de tales gravmenes no se aplica a eliminar causas de la contaminacin, es dudoso que se haga justicia a tal principio y, en realidad, lo que se introduce son estmulos negativos para el remedio de
la situacin.
36

Alonso Garca, Enrique, ob. cit., p. 79.

Ampliar por Sterner, Thomas, Environmental tax reform: the swedish experience, European Environment, vol. 4, parte 6, diciembre 1994, ps. 20 y ss.
37

494

SUMMA AMBIENTAL

Medidas compensatorias
Estas medidas pueden perseguir dos tipos de objetivos: de carcter preventivo y
de naturaleza reparadora. Al primer orden de medidas responden las tasas de vertido
y otros tributos y recargos fiscales de carcter finalista destinados a financiar instalaciones que eliminen o atenen la contaminacin.
En cuanto a las medidas de carcter reparador tratan de hacer efectivo el principio de justa redistribucin de costos, compensando a las vctimas de la contaminacin por los daos sufridos, por ej. las tasas de aeropuerto aplicadas parcialmente a
sufragar los gastos de insonorizacin.
Otra de las posibilidades que este tipo de medida ofrece es la posibilidad de que
la Administracin acte como intermediadora en el consenso de intereses entre, por
ejemplo, los titulares de un determinado proyecto y los afectados. Estas compensaciones pueden tanto sustituir una indemnizacin prevista por el Derecho Civil como contribuir directamente a la justicia compensatoria.
La motivacin principal de este tipo de medidas compensatorias est en la atenuacin de las consecuencias para el derecho de propiedad buscando una disminucin del perjuicio. En general, el derecho de daos reconoce la compensacin en virtud de un inters individual, por lo que la innovacin de esta tcnica es propiciar la
compensacin reparatoria en casos en que los intereses jurdicos son colectivos.
Al respecto se ha dicho38 que posibilitar estas medidas de compensacin de intereses tambin puede desplegar una funcin de aviso para los promotores de proyectos, de tal manera que permita la bsqueda de vas para evitar el deber de compensar
mediante la eleccin de una alternativa que no comporte perjuicios. Los mecanismos
de compensacin de inters presuponen que todos los titulares relevantes de intereses dispongan de poder de negociacin y, por lo tanto, de intercambio.

Medidas estimuladoras
Estas medidas se justifican alegando que animan a las empresas a conductas
consideradas deseables frente a las medidas o tcnicas de control y sancin. Generalmente se materializan en tratamientos fiscales favorecedores para la empresa que
adopten dispositivos anticontaminantes, en prstamos en mejores condiciones que
las que operan en el mercado financiero o en subvenciones a fondo perdido.
Constituyen el anverso de las de tipo represivo y suelen aparecer en todos los ordenamientos apoyando los dispositivos preventivos, especialmente cuando se trata
de instalaciones en funcionamiento, cuya revisin origina costos adicionales para las
empresas, que no trascienden a mejoras de la productividad.
Las observaciones crticas han sealado que, en general, este tipo de medidas
slo logra efectos innovativos limitados, dado que al existir estndares mximos de
emisiones las empresas se limitan a invertir en tecnologa que les permita cumplirlos
pero no aciertan a crear estmulos suficientes para esforzarse por quedar por debajo
de los parmetros mnimos39.

Instrumentos econmicos
Tanto las medidas disuasorias como las estimuladoras han sido estudiadas por la
doctrina dentro de los denominados instrumentos econmicos. En el presente punto
desarrollaremos con mayor detalle algunas de las tcnicas antes mencionadas.
38

Hoffmann Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo cit., p. 73.

39

Confr. Hoffmann Riem, Wolfgang, La reforma del Derecho Administrativo cit., p. 50.

PRINCIPIOS Y POLTICA MEDIOAMBIENTAL

495

Los instrumentos econmicos constituyen nuevas formas de actuacin ambiental. Dentro de esta categora se pueden incluir aquellos que utilizan los mecanismos
de mercado, incidiendo en los costes y ventajas de las diferentes lneas de conducta
de los agentes econmicos; teniendo, por tanto, cierta influencia sobre los comportamientos en un sentido favorable para el medio ambiente.
La esencia de estos tipos de instrumentos es alterar el funcionamiento del mercado de modo que se incorpore el componente ambiental, pero basndose en sus
reglas que, en ltima instancia, son las que determinan el comportamiento de los
consumidores.
Respecto de este tipo de instrumentos se ha dicho que los instrumentos econmicos y fiscales pueden promover cambios estructurales suaves, reducir los costos de
transaccin para encontrar nuevas soluciones y son relativamente fciles de corregir.
Sin embargo, subsisten dudas acerca de la conveniencia de utilizar los instrumentos
econmicos y fiscales en la poltica medio ambiental. La alternativa de un concepto de
internalizacin puro adolece de falta de informacin acerca de la extensin y probabilidad de un posible dao ambiental, de la imposibilidad de calcular el coste del riesgo ambiental, pero tambin una clara falta de voluntad de soportar las consecuencias
econmicas de una internalizacin completa del coste social40.
Estos instrumentos econmicos son, entre otros:

10. Impuestos ambientales

Este tipo de impuestos se diferencia de las tasas o cnones por vertidos, usualmente establecidos en nuestra regulacin ambiental ya que, en principio, las tasas,
tal como vimos anteriormente, tienen una finalidad compensatoria basada en la reconstitucin del medio agredido por el vertido o la emisin como lo son las tasas cobradas por el municipios o las empresas privatizadas para la recoleccin y el tratamiento de los sistemas de agua potable y saneamiento.
No obstante ello, ambos tipos de instrumentos son generalmente tratados de forma conjunta, ya que se basan en la internalizacin de los efectos externos y el coste
social. Este tipo de impuestos se distingue de los dems impuestos porque gravan aspectos negativos del comportamiento productor o consumidor (es decir no gravan la
generacin de renta o beneficios, sino la contaminacin)41.
La enunciacin, hecha desde el campo de la economa, demostr que haba un nivel ptimo de produccin de contaminacin, pero que ese nivel sera menor si se tuviera en cuenta el dao producido por la contaminacin. Aparece un dato relevante
que hasta ese momento no se haba incorporado en el anlisis del comportamiento
del mercado, que es el coste social. Ese coste social incorpora al dao provocado
por el productor, ya que este normalmente no lo tiene en cuenta para determinar su
produccin. Si ese coste en vez de ser socializado fuera incorporado por el productor a
sus costes privados de produccin, el nivel de produccin sera menor y el precio del
producto sera mayor, con lo que productores y consumidores se repartirn el coste de
tener un comportamiento favorable para el ambiente. Indudablemente esta teora se
encontr con la dificultad de determinar cul es el nivel ptimo de la externalidad. Con
40

Rehbinder, Eckard, ob. cit. p. 176.

Confr. Montalvo Santamara, Alicia, Mtodos alternativos de la proteccin ambiental,

los incentivos econmicos, presentacin en el Curso de especializacin de Derecho Ambiental
en la Unin Europea, 1996 y San Juan Mesonada, Carlos, Incentivos econmicos en problemas
ambientales, d. ant.
41

496

SUMMA AMBIENTAL

posterioridad, la economa desarroll algunos instrumentos complementarios de ms

fcil aplicacin que funcionan sobre la base de la complementacin de las normas
que establecen estndares o niveles de emisin, es decir con la regulacin ambiental tradicional. Una vez establecido un lmite legal para la contaminacin se instituye
un sistema de impuestos que permitira cumplir un nivel ms bajo que el establecido
legalmente. Los impuestos ms conocidos son los impuestos sobre emisiones (o tasas por contaminacin), los impuestos sobre productos y las cargas administrativas.
A modo de ejemplo de este tipo de impuestos podemos mencionar el impuesto sobre CO2/energa que fue concebido como un impuesto sobre los combustibles fsiles
(carbn, petrleo, gas natural) a pagar por los productores e importadores del mismo,
as como un impuesto de salida que grave a los consumidores. El mismo fue propuesto por la Comisin Europea, con la proposicin de que si se hacan inversiones para
la reduccin de las emisiones o el logro de una mayor eficiencia energtica el impuesto podra reducirse y los sectores intensivos de uso de energa resultaran exentos. La
propuesta de la Comisin despert grandes controversias, especialmente en los pases miembros de la UE menos industrializados que necesitaban crecer sobre la base
de energa derivada de recursos fsiles42.

11. Permisos de emisin negociables

Desde el punto de vista econmico el mercado es una institucin en la que se
intercambian los derechos de uso sobre los bienes. Frente al problema de que, en muchos casos, los bienes ambientales no tengan asignados derechos de uso sean bienes libres hace que el mercado no pueda funcionar correctamente y que la asignacin sea ineficiente. Por ejemplo, al no estar asignados los derechos de uso sobre el
aire, el bien es explotado por el primero que llega.
Al respecto, algunos economistas43 sealaron que si todos los bienes, incluidos
los ambientales, tuvieran asignados derechos de propiedad no sera necesario determinar regulatoriamente un impuesto sino que los mismos quedaran sujetos a la negociacin de las partes, la que alcanzara el nivel de externalidad ptimo.
El reflejo de este planteamiento tuvo en el campo de las tcnicas de intervencin
ambiental como resultado la creacin de un mercado de los denominados permisos
de emisin transferibles, que garantizan que el control de la emisin de gases contaminantes se har al mnimo coste agregado posible para la industria, si las partes
contaminantes tienen asignados permisos de contaminacin que son intercambiables a un precio que el mercado fijar.
Este sistema de mercado de permisos de emisin busca alcanzar dos objetivos: la
minimizacin de los costes de la reduccin de contaminacin mediante la reduccin
de las emisiones ms importantes all donde son menos costosas, pero tolerando al
mismo tiempo las emisiones de mayor envergadura all donde los costes de reduccin
son mucho ms altos y, en segundo lugar, se busca conciliar el desarrollo econmico
y la proteccin del ambiente, permitiendo la autorizacin de instalaciones de nuevas
Ampliar por Rehbinder, Eckard, Regulacin medioambiental mediante incentivos econmicos y fiscales en un sistema federalista, en Derecho medioambiental de la Unin Europea, ob. cit., p. 325.
42

43
Ampliar por Musgrave, Robert, Hacienda Pblica, terica y aplicada, 1981, Ed. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid; Baumos and Oates, The theory of environmental policy, 1988,
Press Cambrige y Perceval, Miller, Schroeder and Leape, Environmental regulation, 2000,
Law, Science and policy, Aspen.

PRINCIPIOS Y POLTICA MEDIOAMBIENTAL

497

industrias en una zona determinada, sin que ello suponga que va a producirse un aumento de la contaminacin en dicha rea. Para ello, el recin llegado deber comprar
los certificados de emisin antes otorgados por el Estado a las instalaciones existentes que, por lo tanto, estarn obligados a reducir sus emisiones.
En Estados Unidos se ha utilizado este sistema en el campo de la contaminacin
atmosfrica y su eficacia parece reconocida por la opinin pblica. Sin embargo, el
sistema se basa en una poltica de parcial transparencia en la toma de decisiones respecto de la concepcin y ubicacin de los equipos que disminuyen la contaminacin,
facultad que antes recaa sobre los poderes pblicos y que ahora se atribuye con mayor frecuencia a los particulares.

12. Ayudas pblicas

Las ayudas pblicas o ayudas financieras tienen por objeto realizar un incentivo de
conductas ambientalmente aceptables de parte de los agentes contaminadores, partiendo de la base de la transferencia desde los presupuestos de las administraciones
a los agentes contaminantes. En general, estas ayudas pblicas actan a travs de la
constitucin de fondos de Administracin de esos recursos. En la Unin Europea podemos mencionar el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo,
el Fondo Europeo Agrario de Orientacin y Garanta, entre varios otros 44.
Las objeciones realizadas por la doctrina45 a este tipo de ayudas se basan en la
falta de compatibilidad entre este tipo de instrumentos y los principios contaminador pagador y de competencia que constituyen principios bsicos del derecho europeo. Aun as, es importante sealar que las ayudas pueden provenir tanto del presupuesto general del Estado, lo que s contrariara el principio contaminador pagador o,
preferentemente, de un fondo especial parafiscal establecido con los recursos provenientes de los impuestos y cnones por contaminacin, dando as cumplimiento al
principio antes enunciado.
No obstante ello, en la Unin Europea existe una gran diversidad de ayudas, que
pueden diferenciarse en virtud de sus formas y objetivos: ayudas a tecnologas limpias, prevencin de costes excesivos, subvencin de investigacin, etctera.

Acuerdos y medidas consensuales

13. Los acuerdos negociados
Estos acuerdos ya han sido planteados en la Unin Europea como posible tcnica
de uso generalizado por la propia Comisin Europea. La ratio de esta tcnica de intervencin no acta sobre un conflicto de naturaleza ambiental existente sino que consiste en establecer un rgimen sectorial de naturaleza restrictiva muy intensa con herramientas de control y supervisin pero no con la finalidad de ponerlo en ejecucin
sino exclusivamente como la idea de utilizarlo como incentivo, por su dureza, para que
los destinatarios del sistema se vean obligados a negociar con la Administracin un
rgimen distinto pero voluntariamente aceptado de forma que la Administracin ahorre recursos en costos de implementacin aunque sacrifique, en cierto grado la apliDe acuerdo a lo manifestado por Moreno Molina slo dentro del FEDER los proyectos
ambientales pasaron de 100 millones de ECUS al ao, durante el perodo 1985-1987, a 700
millones en 1991.
44

45
Moreno Molina, ngel M., La empresa y el derecho de la Unin Europea en el medio
ambiente en Derecho medioambiental de la Unin Europea cit., p. 176.

498

SUMMA AMBIENTAL

cacin del rgimen estricto, que en ltima instancia acta en caso de incumplimiento
del rgimen voluntario y negociado46.
En general, el mbito de aplicacin y pluralidad de funciones de este instrumento de actuacin no es slo aplicable a relaciones jurdicas bilaterales, sino tambin
como configuracin de relaciones jurdicas multilaterales.
Por otra parte, el convenio abarca, asimismo, momentos temporales diversos, ya
que no slo acta legalizando una convergencia eventual de intereses entre la Administracin y el ciudadano sino tambin de relaciones a mediano plazo, pudiendo configurar relaciones jurdicas permanentes entre ambas partes.
Es importante sealar que respecto de este tipo de instrumentos se han planteado mltiples interrogantes que van desde saber si se trata de un rgimen de excepcin, a si el acuerdo logrado entre la Administracin y los particulares es un contrato
administrativo, as como si realmente es posible y legal que la Administracin se abstenga de aplicar el rgimen vigente reemplazndolo por un acuerdo negociado.
Tal como manifiesta Hernn Lpez47, este tipo de convenios que adems se manifiestan a travs de diversas tipologas han sido objeto de profundas discusiones respecto de su status jurdico que se debaten entre: a) su carcter de contrato de derecho pblico o contrato del derecho privado; b) su naturaleza vinculante o no para la
Administracin y tambin para los particulares; c) su funcin, ya que pueden ser usados tanto para acordar sobre aspectos no regulados, como para exceptuar condicionalmente de regmenes altamente regulados; d) su constitucionalidad, ya que los mismos pueden afectar una amplia gama de derechos constitucionales que van desde el
derecho a la igualdad hasta el mismo derecho subjetivo a gozar de un ambiente sano;
e) sus efectos respectos de terceros, tanto afectado por la falta de exigencia del rgimen vigente como por otros obligados que no acuerdan con la Administracin pero
eluden el sistema de control y sancin; f) respecto de la responsabilidad tanto de la
Administracin como de los destinatarios privados; g) respecto de las sanciones en
caso de incumplimiento de los acuerdos, entre otros.
Al respecto, nos resta mencionar que este tipo de tcnica de regulacin ha sido
adoptado en nuestro pas por la provincia de Mendoza, que ha regulado haciendo uso
de algunas de las caractersticas que informan dicha tcnica de regulacin, el control
de vertidos contaminantes al dominio pblico hdrico provincial. A continuacin, analizaremos dicho rgimen con el objeto de sacar algunas conclusiones de lo dicho hasta ahora.

IV. CONCLUSIN: UN CASO DE ACUERDOS NEGOCIADOS

EN EL DERECHO ARGENTINO

a) Anlisis de los convenios de permiso de vertidos establecidos

en la resolucin 778/1996 de la provincia de Mendoza
Como culminacin de lo dicho, hasta ahora nos abocaremos a tratar, a modo de
conclusin prctica, los convenios de gestin de vertidos establecidos en la resolucin 778/1996 del Departamento General de Irrigacin de la Provincia de Mendoza.
46

Confr. Alonso Garca, Enrique, ob. cit., p. 84.

Lpez, Hernn, La regulacin del derecho sustentable en el derecho internacional y el

derecho comparado, en Ambiente, derecho y sustentabilidad, Ed. Walsh Rodrigo y Di Paola,
M. Eugenia, 2000, Ed. La Ley, p. 479.
47

PRINCIPIOS Y POLTICA MEDIOAMBIENTAL

499

Los convenios de gestin de vertido establecidos en dicha normativa son convenios celebrados entre la Administracin y los particulares. Estn encaminados a lograr el mejoramiento y adecuacin progresiva de la calidad del vertido de efluentes
que realiza la empresa o el establecimiento, con el objeto de que dichos vertidos se
ajusten al cumplimiento de la legislacin y reglamentacin vigente.
En virtud de la firma de tales convenios entre el administrado y la Administracin,
el primero obtiene el correspondiente permiso de vertido sujeto al cumplimiento de las
condiciones establecidas en el convenio en particular y las que fije la reglamentacin.

b) Contenido de la resolucin 778/1996

La resolucin analizada tiene por objeto la regulacin de la calidad de las aguas
del dominio pblico provincial, en el mbito de la provincia de Mendoza.
Entre los objetivos fijados por la norma se encuentran los de: a) procurar la preservacin y mejoramiento de la calidad de las aguas, de conformidad a los usos asignados legalmente o por la autoridad administrativa o a los efectos de la proteccin
del medio ambiente; b) impedir la contaminacin o degradacin de las aguas, tanto superficiales como subterrneas, sea la misma ocasionada por causas o fenmenos naturales, como la provocada por la actividad humana; c) conservar, preservar y
recuperar los ecosistemas acuticos, en coordinacin con la autoridad de aplicacin
pertinente; d) el ordenamiento y adecuacin definitivos de los vertidos existentes a
travs de proyectos concretos de tratamientos de los mismos; e) la regulacin del procedimiento de control de vertidos y de otorgamiento de autorizaciones y permisos.
El criterio de contaminacin o degradacin fijado se ajusta al principio de relacin con los usos asignados y se refiere tanto al dominio pblico hidrulico, como a
su entorno.
La norma establece la prohibicin general de producir cualquier tipo de contaminacin, alteracin o degradacin de las aguas superficiales y subterrneas; de realizar
cualquier tipo de vertido, derrame o infiltracin directo o indirecto a los cursos naturales de aguas; lagos y lagunas naturales como asimismo a diques y embalses artificiales; cauces pblicos artificiales; cualquier tipo de acueductos y a los acuferos subterrneos, de toda clase de sustancias, lquidas o slidas, desechos o residuos, con
excepcin de aquellos que se encuentren expresa y previamente autorizadas por el
Departamento General de Irrigacin. A travs de esta prohibicin, profundamente restrictiva, la norma hace uso de los criterios clsicos de regulacin de control y sancin.
En virtud de dicha prohibicin general de realizar cualquier tipo de vertido, la resolucin establece que todo vuelco o vertido de sustancias o efluentes al dominio pblico hidrulico, deber contar con la previa autorizacin administrativa correspondiente. A tales efectos, expresa que toda empresa o establecimiento que requiera permiso
de vertido a la administracin deber contar, necesariamente, con el pertinente tratamiento de efluentes, a fin que stos cumplan con los requerimientos tcnicos aprobados por el mismo.
La novedad de la normativa es que, a pesar de la ya mencionada prohibicin general de realizar vertidos, contempla expresamente los casos en los que los industriales
o empresas no cumplan ab initio con los requerimientos tcnicos establecidos dando
la posibilidad al industrial de presentar su programa de adecuacin a los parmetros,
dando lugar a la celebracin de un convenio entre las partes como condicin para la
obtencin del permiso de vertido.

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SUMMA AMBIENTAL

En tales casos, el particular deber presentar una solicitud de suscripcin del

Convenio de Gestin de Permiso de Vertido para el otorgamiento de un plazo, razonablemente fundado, con el objeto de implementar un sistema de tratamiento de
efluentes que lo conduzca paulatinamente a cumplir las exigencias y lmites tcnicos
establecidos en la resolucin. La solicitud deber ser acompaada por un proyecto de
tratamiento de efluentes, con estricto cronograma de ejecucin de obras y progresiva
adecuacin de vertidos.
Vencido el plazo fijado para solicitar la celebracin del convenio y no procedindose a cumplir lo expuesto, sern considerados como establecimientos que tienen expresamente prohibido el vuelco o vertido de sus efluentes.
Algunas de las caractersticas fijadas por la norma respecto de los permisos son:
a) todo permiso o autorizacin de vertido es precario y podr ser revocado por razones de oportunidad o conveniencia o en ejercicio del poder de polica; b) las empresas o establecimientos debern por s mismos fiscalizar y monitorear sus instalaciones, sistemas y efluentes con obligacin de informar de ello con la periodicidad que
en convenio se determine; c) el Departamento General de Irrigacin establecer, los
valores y parmetros a monitorear, como tambin los mtodos analticos y modos de
muestreo. Los gastos que demanden los mismos, como tambin los que correspondan a verificaciones oficiales, sern a cargo de las empresas; d) la firma del convenio no implica el desconocimiento de las potestades pblicas y el poder de polica del
Departamento General de Irrigacin; e) las empresas o establecimientos industriales
asumen la obligacin de sujetarse a la solucin o alternativa de saneamiento integral
que los organismo de control determinen como viable con relacin a la recuperacin y
uso del canal; f) las empresas son responsables frente a terceros y frente al Departamento General de Irrigacin por cualquier dao o alteracin que pueda causarse en la
calidad de las aguas causados directa o indirectamente por los efluentes provenientes de su establecimiento; g) las empresas o establecimientos debern cumplimentar
en el lapso de duracin del convenio todas las condiciones y exigencias tcnicas, legales y administrativas que fije la reglamentacin para obtener el permiso de vertido
correspondiente. Si transcurrido el tiempo previsto de validez del convenio, la empresa no hubiese obtenido el permiso de vertido, por causas imputables a la misma, se
clausurar el vuelco con prohibicin expresa de vertidos a cauce pblico y sin perjuicio de las dems sanciones que correspondieren.

c) Notas y preguntas: Los convenios de gestin de permiso de vertidos

son contratos administrativos?
En principio y en razn de lo expuesto con anterioridad, podramos afirmar que
los convenios de gestin de permiso de vertido participan de la naturaleza del contrato administrativo. An as, es importante sealar que estos convenios no se encuentran tratados por la doctrina en la enumeracin hecha a los fines de su tratamiento48.
La aparicin de este tipo de convenios, con sus caractersticas propias ha sido utilizada en temas como la regulacin del ambiente sin extenderse, por lo menos hasta
ahora, a otras rbitas de actuacin de la Administracin.
El convenio administrativo como expresin del Estado cooperativo implica la bsqueda de aceptacin, sta se encuentra enmarcada en un procedimiento administrativo iniciado con anterioridad.
48

Confr. Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo-Perrot, t. III.

PRINCIPIOS Y POLTICA MEDIOAMBIENTAL

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Al respecto, creemos que el convenio administrativo como reflejo del acuerdo entre la Administracin y los ciudadanos puede contribuir a aumentar la aceptacin de
las resoluciones administrativas, pero no es su funcin de alternativa al mandato imperativo lo que mejor refleja su importancia, sino ms bien, el incremento de las posibilidades de actuacin de la Administracin que conlleva.
El contrato administrativo se caracteriza, por un lado por ser un instrumento efectivo para el cumplimiento de los fines de la Administracin y por el otro, por la desigualdad de las partes. Estos elementos se encuentran ambos contenidos en los convenios
de gestin, por lo que constituyen elementos vlidos para su encuadre legal.
Por otra parte, respecto de la proteccin de terceros que surge de los principios
del derecho civil entendemos que la misma deber estar prevista especficamente, ya
que resulta obvio que la Administracin no puede realizar ningn convenio con un particular en perjuicio de terceros. Asimismo, se sugiere mejorar los mecanismos de procedimiento de celebracin de los convenios que prevean la audiencia previa de partes interesadas o potencialmente afectadas.
Respecto de la naturaleza de contrato administrativo de los convenios de vertidos,
podemos sealar que en estos existen tambin clusulas exorbitantes del derecho comn, como por ejemplo la facultad de rescindir el convenio por s y ante s, la de dar
instrucciones a su cocontratante acerca de cmo debe dar cumplimiento al convenio.
Es fundamental entender, a la luz de nuestro sistema de garantas constitucionales, que la Administracin no se encuentra sometida a ningn imperativo jurdico de
dar preferencia a los convenios administrativos frente a las actuaciones unilaterales
tpicas de la Administracin. Se trata, en todo caso, de un criterio de discrecionalidad
mediante el cual se decidir sobre la utilizacin ms conveniente de una determinada
forma de actuacin. Esto debe tenerse presente ya que el establecimiento de la prioridad de uso de los convenios administrativos, en algunos supuestos especiales, debera estar regulada mediante una norma a los fines de garantizar su legalidad. Asimismo, la discrecionalidad de la Administracin para la realizacin de dichos convenios
puede ser restringida por posibles prohibiciones, la necesidad de mediar una habilitacin legal previa o las indicaciones legales especficas segn la materia.
Por ltimo, creemos conveniente aclarar que, en rigor, la Administracin no puede obligar a la celebracin de un convenio por vulnerar con dicha accin el mbito del
ejercicio de su voluntad. La lgica indica que en los casos en que el particular no concurra con su voluntad a la celebracin de un convenio de este tipo, corresponde, sin
ms, la aplicacin inmediata de la ley, esto es la prohibicin de realizar vuelcos de
efluentes, lo que en definitiva implica un inmediato ejercicio de los poderes unilaterales de la Administracin. Lo mismo suceder en el caso de incumplimiento de los trminos del programa acordado en el convenio.
Respecto de la facultad rescisoria de la Administracin, podemos sealar que la
misma se encuentra sometida siempre al inters pblico, por lo que la Administracin
dispondr siempre de la facultad de rescindir para evitar o suprimir perjuicios.

d) El convenio como forma jurdica y de actuacin

de un Estado cooperativo
Tal como hemos venido mencionando a lo largo de este trabajo, se encuentra
prcticamente aceptada la necesidad de una modificacin de las funciones estatales respondiendo a la necesidad de nuevas formas de actuacin del Estado, especialmente de la Administracin. Una mejora en el cumplimiento de las normas debe cen-

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SUMMA AMBIENTAL

trar la atencin en la inclusin de fuerzas sociales como forma de incorporar criterios

dentro de la misma normativa que le permitan paliar sus propios dficits de ejecucin.
Teniendo en cuenta que el consenso constituye un principio cardinal del contrato,
puede sostenerse que el convenio implica una mayor aceptacin del mandato administrativo, en cuanto asegura una mayor aceptacin. Esta actuacin convenida entre
los particulares y la Administracin deber entenderse como una posible sustitucin
del mandato unilateral, de manera que all donde el Estado no puede cumplir sus funciones o no pueda hacerlo del modo pretendido sin la cooperacin voluntaria de las
fuerzas sociales, como es el caso del medioambiente, podr a travs de este medio
lograr dicha eficiencia.