ESCUELA SUPERIOR

DE

ADMINISTRACIN PBLICA

COLOMBIA

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA

(Reedicin 2007)

Omar Guerrero
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Miembro Titular del Seminario de Cultura Mexicana

CONTENIDO
INTRODUCCIN
Primera Leccin
LA ADMINISTRACIN PBLICA
Definicin de Administracin Pblica
El Estado
Actividades Funcionales y Actividades
Institucionales
Lo Administrativo
Lo Pblico
Segunda Leccin
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Y CIENCIAS SOCIALES
Economa Poltica y Ciencia de la Administracin
Sociologa y Ciencia de la Administracin
Derecho y Administracin Pblica
Tercera Leccin
ALREDEDOR DE LA POLIS

II

6
6
10
11
12
14

16
16
18
22

25

Poltica y Administracin Pblica

Poltica y Policy
Policy y Administracin Pblica

26
31
33

Cuarta Leccin
TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO

41

Diversificacin de las Administraciones del Estado

41

Administracin de lo Exterior
El Ministerio de lo Exterior. El servicio exterior

44

Administracin de Justicia
Jurisdiccin y administracin. Concepto
de administracin de justicia

48

II

Quinta Leccin
LA PRCTICA ADMINISTRATIVA

55

Definicin del Servidor Pblico

55

La Carrera Administrativa
El servicio preparatorio. Desarrollo de la carrera
administrativa. La escuela profesional de servicio
pblico. El entrenamiento prctico

59

Diferencia entre la Carrera Administrativa

y la Carrera en Administracin Pblica
Sexta Leccin
LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACIN PBLICA
Significacin Histrica
La Enseanza de la Poltica
La Licenciatura en Ciencias Polticas
y Administracin Pblica en Amrica Latina
Sptima Leccin
LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES
Administracin de las Asociaciones Civiles
y la Participacin Administrativa
de los Ciudadanos
Administracin Pblica y Administracin Privada
FUENTES
Libros y Artculos
Legislacin
Otros

75

77
78
81
83

90

90
94
103
103
110
110

III

INTRODUCCIN
El espritu de trabajo es acercar el estudio de la
administracin pblica, a quienes por primera vez tienen noticia de
esta materia, as como favorecer la actualizacin de aquellos otros
que ya son indicados en el tema. Se trata, por consiguiente, de un
trabajo que sacando fruto de las labores investigativas de su
autor, ha sido preparado como material de enseanza. Tal es el
motivo por el cual su temario, obviando el tradicional mtodo de
confeccin por captulos, opt por una secuencia a travs de siete
lecciones.
La originalidad de esta obra no radica tanto en las materias
abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en otros trabajos de
manera extensa, sino en su ensamblamiento temtico unitario y
sinttico. Su finalidad es compendiar los principios esenciales que
sustentan el conocimiento de la administracin pblica, como
materia de estudio y ejercicio profesional, tal como es visible a
travs de su temario. Por este motivo, el ttulo del libro es mucho
ms modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues no
enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos fundamentales
y generales que entraan los asuntos relativos a la administracin
pblica.
Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libro Compendio de
los Principios de Administracin Pblica:
"Me propongo pues tratar de la administracin como
ciencia, en lo respectivo a la teora de los principios
productores de las cosas administrativas".1
II
Esta obra fue editada por una deferencia enorme que me brind
la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia, bajo la
atinada conduccin del Dr. Hernando Roa Surez, a quien externo mi
reconocimiento y afecto.
III
Finalmente deseo extender una explicacin que considero
necesaria. No hay mucho lugar en esta obra para referirnos
. Bonnin, J.C.B. Compendio de los Principios de
Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. p. 21.
1

IV

extensamente a los problemas de traduccin de la voz inglesa

Policy, indebidamente vertida al espaol como "Poltica"; esta
ltima, semntica y conceptualmente corresponde ms bien al vocablo
Politics. Una traduccin tal, en la cual Policy se vierte como
"poltica", genera no slo notables desarreglos idiomticos y
semnticos, sino tambin notorios errores conceptuales. En los
Estados Unidos -y otros pases anglfonos- se utilizan las palabras
Politics, Policy y Police con significados diversos, y las
traducciones al espaol de la primera y la tercera no causan
problema: Poltica y Polica, no as la segunda, que no tiene
equivalente en nuestro idioma y, obviamente "Poltica" no es la
adecuada.
Por consiguiente, dejamos las voces Policy y Policies en
ingls, en atencin a sus races greco-latinas, propias tambin del
espaol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar.2

Omar Guerrero
Ciudad Universitaria, verano de 1997

NOTA SOBRE LA EDICIN ELECTRNICA 2007

El libro se mantiene conforme a su estructura original, salvo
algunas modificaciones en los captulos (lecciones) primero y
sptimo, que se actualizaron y mejoraron en provecho de los
lectores.
Omar Guerrero
Ciudad Universitaria, verano de 2007

. Guerrero, Omar. "Las Polticas Pblicas como mbito de

Concurrencia Multidisciplinaria". Revista de Administracin y
Desarrollo nm. 29. Diciembre, 1991. Santaf de Bogot. Escuela
Superior de Administracin Pblica. pp. 11-33.
V

Primera Leccin

LA ADMINISTRACIN PBLICA
En esta primera leccin definiremos a la administracin
pblica. Antes, sin embargo, debemos explicar que definir, en un
sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de
una materia a travs de la identificacin de sus atributos
principales. Definir es, sencillamente, caracterizar a la materia
de estudio.
DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA
La administracin pblica est caracterizada por atributos
propiamente estatales. Dicha administracin, por principio, es una
cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del Estado.
Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de
dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero
para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y como
lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que
han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o
repblicas o principados".3
La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo
que la administracin pblica consiste en la actividad del Estado.
Tal como es observable a lo largo del pensamiento administrativo,
esta idea de administracin pblica ha extraordinariamente
consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania,
Karl Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y
Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los
Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en
accin, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall
Dimock al Estado como constructor.4
. Maquiavelo, Nicols. El Prncipe. Obras Polticas. La
Habana, Editorial de Ciencias Sociales. 1971 (1532). p. 305.
3

. Marx, Carlos. "Notas Crticas al Artculo 'El Rey de Prusia

y la Reforma Social', por un Prusiano". Marx, Carlos. Manuscritos
de Pars y Anuarios Franco-alemanes. Mxico, Editorial Grijalbo. p.
236. Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33. Wilson,
Woodrow. "The Study of Administration". Los Estados Unidos,
Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887. p. 197. Gulick, Luther.
"Politics, Administration and 'The New Deal'". Los Estados Unidos,
The Annals of American Academy of Political and Social Sciences.
6

La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual

acta. Cuando la accin se repite continuamente, se
llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von
Stein para explicar que "esta actividad del Estado,
que tiene lugar mediante los rganos estatales y
constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior
del Estado, es lo que se llama administracin del
Estado".
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981
(1850). p. 33.
La administracin pblica -caracterizada como la actividad del
Estado- tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su
continuidad y desarrollo. Por consiguiente, dicha administracin
tiene su origen existencial, as como su legitimidad y
justificacin, en la continuidad y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraa una gran variedad de
expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina por
lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, opt por
conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades,
sino con fundamento en su medio especfico: la fuerza fsica
territorialmente monopolizada.5 Sin embargo, la administracin
pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin
agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado
realiza para dar continuidad y desarrollar a la sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar
que la administracin pblica constituye la actividad del Estado
que est encaminada a producir las condiciones que facilitan la
continuidad de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de
los elementos que la constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos:
colectivos e individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos
elementos deben ser potenciados de manera conjunta para estimular

Nm. 169. 1933. p. 60. Dimock, Marshall. "The Meaning of Principles

in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of
Public Administration. New York, Russell and Russell. p. 14.
. Weber, Max. "La Poltica como Vocacin". Mxico, Revista de
Ciencias Polticas y Sociales. Ao V, nms. 16 y 17. 1959. pp. 243244.
5

su continuidady estimular su prosperidad. De hecho, como lo

adelantamos, la administracin pblica existe solamente en funcin
de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos la
siguiente exposicin:
"Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados
y vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la
tranquilidad reina en las familias y la paz entre los
ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia
o de la astucia, la fuerza pblica contribuye al mantenimiento
del orden, la industria nacional se aumenta con la industria
particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede
gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se
ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella
seguridad que aumenta a la existencia y de la felicidad objeto
de sus deseos y trabajos". 6
El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y
consensual. Esta paradoja supone un punto de equilibrio donde la
coercin y el consenso se concilien y coadyuven al desenvolvimiento
de una sociedad, cuya perpetuacin est fundada en la vida cvica.
Thomas Hobbes alagaba que los hombres se haban establecido en
sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que
cedieran parte de su libertad y se sometieran a una coaccin
libremente aceptada.7 Sin embargo, el ser humano espera mucho ms
que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que
detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada contribuya a su
convivencia y bienestar.
Hobbes tambin haba advertido que el establecimiento del
Estado obedeci al carcter del hombre como animal poltico, pero
ms todava al amor de los hombres a s mismos.8 Como el Estado se
constituy principalmente por la autoestima, no tanto por el amor
que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo ms
poderoso para su unin en la sociedad poltica. El grado de
continuidad de los estados ha obedecido ms al temor entre los
hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unin

. Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de

Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. pp. 36-37.
6

. Hobbes, Thomas. Leviatn. Mxico, Fondo

Econmica. 1980 (1651). Cap, XVII.
7

de Cultura

. Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de

Estudios Polticos. 1966 (1647).
8

poltica no solamente se traba gracias a la coaccin, sino tambin

debido a la persuasin que requiere estimular la ayuda mutua.
La administracin pblica consiste esencialmente en una
capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a partir del
siglo XVIII se proyect en el impulso del desarrollo de la
sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la
administracin pblica. Por un lado, la administracin pblica es
la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir
sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace formidable.
Constituye una capacidad que produce poder. Por el otro,
administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida
asociada a travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es
decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una
capacidad que produce civilidad.

"La administracin pblica no es meramente una mquina

inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del
gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin
con los problemas del gobierno, es que est interesada
en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La
administracin pblica es el Estado en accin, el
Estado como constructor".
Dimock, Marshall. "The Meaning of Scope in Public
Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of
Public Administration. New York, Russell and Russell.
1967 (1937). p. 12.
Con base en lo anterior, podemos definir a la administracin
pblica del siguiente modo: "la administracin pblica, es decir,
la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la
persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro
del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como
incumbiendo al orden pblico".9

. Bonnin, C.J. Principes d'Administration Publique, por

servir a ltudes des Lois Administratives, et Considrations sur
lImportance et la Ncessit dun Code Administratif, suvies du
Project de ce Code. Obvrage utile aux Prfets, Sous-Prfets, Maires
et Adjounts, aux Membres des Conseils gnraux de dpartaments, de
prfectures, darrondissemenns, communaux et municipaux. A Paris,
chez Clement Frres, Libraires. 1809. Seconde dition. p. 59.
9

Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor

administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial
es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que
producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y
traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos
porque su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y
educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles
lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.
EL ESTADO
Hemos definido a la administracin pblica como la actividad
organizadora del Estado en la sociedad. Ahora debemos definir al
Estado.
El Estado constituye una categora histrica singular y
distinta a otras formas de dominacin poltica que le precedieron,
desarrollada gracias a su configuracin externa, es decir, la
formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as
como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae
a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as
como la composicin social del Estado.10
El Estado moderno contiene una singularidad histrica
configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos a las
formas de dominacin que le precedieron, cuya ndole es
multifactica, merced a la confluencia de ingredientes polticos,
econmicos, sociales y jurdicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades
que acentan algunos aspectos prominentes del Estado moderno,
personificndolo opcionalmente como un Estado soberano, como un
Estado nacional o como un Estado de Derecho. Este ltimo, el Estado
de Derecho, no constituye un fenmeno histrico concreto, sino un
conjunto de rasgos caractersticos que identifican al Estado
moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen
las leyes, pero la ndole de la ley en el Estado de Derecho tiene
un carcter distintivo. El Estado de Derecho externa con toda
nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo
tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas
subjetivas de la ciudadana.11 Vela tanto por la vida pblica, como

. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid,

Revista de Occidente. 1968. pp. 13-35 y 293-322.
10

. Ibid, pp. 307-309.

11

10

por la vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del
el individuo.
El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de
toda la actividad de la administracin pblica al derecho y por el
recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la violacin
de los derechos individuales por los actos de la misma.12 La
administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el
principio de legalidad. La idea de un control tan intenso, es
explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos an perceptibles
en el servicio pblico, durante los primeros aos de los regmenes
republicanos.
ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES
Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad
del Estado. A grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en
dos grandes
tipos: actividades funcionales y actividades
institucionales.
Las actividades funcionales son las que tienen como propsito
dirigir la realizacin del trabajo que es el objeto vital de la
administracin
pblica;
en
tanto
que
las
actividades
institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y
operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye
un organismo.
Las actividades funcionales entraan un territorio de
infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden tan
diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo
largo de la historia. Max Weber haba advertido acerca de que
difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin
con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara
perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo
XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado actividades
funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones
exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.
Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas
que estn involucradas en policies especficas, la seguridad y
mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de
personal, as como la contabilidad y la informacin. Todas estas
actividades, que tienen un carcter esencial, son distintas

. Fischbach, Oskar Georg. Teora General del Estado. Mxico,

Editora Nacional. 1968. pp. 43-45.
12

11

sustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto

a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s
mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a cargo de
aquellas.
El alcance de la administracin pblica, por consiguiente,
llega al lmite donde la necesidad de la realizacin de los fines
del Estado lo demanda. No hay, pues, ms lmites que esas
necesidades.
"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo
del gobierno. El qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un
campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El
cmo son las tcnicas de direccin, los principios de acuerdo a
los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas
cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la
sntesis llamada administracin".
Dimock, "The Study of Administration". Los Estados Unidos, The
American Political Science Review. 1947. p. 31.

LO ADMINISTRATIVO
En administracin pblica todo est preado de estatalidad,
pero no todo lo estatal es administrativo. De hecho, lo
administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero fue
hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad
que la defini dentro del mundo gubernamental.
Tal como es observable, la voz administracin pblica est
integrada por dos palabras: administracin y pblica.
En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo
confundido con otras materias gubernamentales tales como la
justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en
general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una
ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades
administrativas, jurisdiccionales
y
financieras.
Quiz
el
antecedente ms antiguo de la personificacin de un ente
propiamente administrativa, lo sea la Secretara del Despacho de
Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de consultas y el

12

manejo de papeles".17 Hay que destacar que el concepto mismo de

Despacho surgi del propio oficio, ms que disposiciones formales
previstas de antemano, debido a la exigencia de implementacin de
los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de
una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento
gestionador.
RACES ETIMOLGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIN
La voz Administracin tiene el mismo significado en los
idiomas derivados del latn; del igual modo, en los
pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor
desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica
(incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene una exacta
correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede
observarse evocando su races: administracin derivada
de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y
ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los
romanos para referir el acto o la funcin de prestar un
servicio a otras personas. El foco de la palabra
administratio la ocupa el vocablo ministrare, que
deriva del sustantivo minister ("el que sirve o
ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz
referida a lo "menor", como contraste de magis: lo
"mayor". Por consiguiente, el minister era el
funcionario subordinado a la autoridad del magister,
cuya tarea se circunscriba a la realizacin de
funciones
subalternas.
En
suma:
administrare
significaba entre los romanos la satisfaccin de las
necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por
parte de los oficiales: ad ministrare.
Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y
la Vida Econmica en Mxico. Mxico, Edit. Porra.
1956. pp. 22-23.
Durante el siglo
XIX
la polica
se transform
en
administracin pblica, y del tal modo se comenz a desarrollar la
materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Tal
como lo explic un pensador:

. Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del

Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. Cuatro
tomos. Tomo I, p. 254.
17

13

Por consiguiente, "administrando se lleva con regularidad de

los servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia
administrativa (...) los servicios pblicos que determinan a la
materia administrativa corresponden a las diversas necesidades
sociales colectivas o sociales".18
La materia administrativa ha consistido, de antao, en un
campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial es su
naturaleza pblica.
LO PBLICO
Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole
inherentemente pblica, por la naturaleza social de las funciones
que realiza. La administracin pblica hunde sus races en el seno
de la sociedad, y est, por as decirlo, preada de naturaleza
social.
Tal es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a
la sociedad ni a la administracin pblica, sino solamente
establece a su organizacin. Debido a que la administracin pblica
debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente le dan su
impulso vital en determinada direccin.
Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableci desde
principios del siglo XIX, los principios de la administracin
pblica:
1) Que la administracin naci con la asociacin o
comunidad;
2) que la conservacin de sta es el principio de la
administracin;
3) que la administracin es el gobierno de la comunidad;
4) que la accin social es su carcter, y su atribucin
la ejecucin de leyes de inters general.
En sus cometidos, la administracin pblica relaciona a la
comunidad con los individuos, adems de todo aquello que tiene que

. Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica con

Relacin a Espaa. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos.
1954. p. 79.
18

14

ver con su vida, goces y actividades. A ella corresponde atender

las necesidades pblicas, tiene una ndole propiamente pblica.
La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma
raz etimolgica a histrica: ambas palabras derivan de la raz pul
(multiplicidad, amplitud); de ella deriv en el griego la palabra
polis (ciudad, Estado), origen del concepto de poltica, y en el
latn, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la
reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en
puplicus y luego en publicus, de donde deriv la palabra pblico.
As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico,
tienen un significado conceptual comn: ambas se refieren a lo
colectivo, lo comunitario. Es muy significativo que entre los
griegos y los romanos se identificara el Estado por su carcter
comprensivo y colectivo: Polis y Repblica.
Es la palabra pblica la que marca, con precisin inequvoca,
el campo de problemas y responsabilidades de la administracin
pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de
los negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido
llamada la administracin pblica".
Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public
Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of
Public Administration. New York, Russell and Russell.
1967 (1937). p. 1.
Por consiguiente, la administracin pblica es ms que una
tcnica y direccin eficientes, se interesa primordialmente por los
problemas de la sociedad. La asociacin de voluntades para la
solucin de un problema en comn, es la que forja los rudimentos de
la administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un
instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. "La
administracin pblica, desde el principio hasta el final, tiene
relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, tales
como la salud, obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos
campos relacionados con la actividad gubernamental".19

. Ibid.

19

15

Segunda Leccin

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Y LAS CIENCIAS SOCIALES
Como lo hemos observado, la Ciencia de la Administracin es
una disciplina singular que detenta su propio objeto de desarrollo
cientfico. No siendo un campo de conocimiento pluri, multi, pan o
transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde estrechos
vnculos con otras ciencias sociales que le son afines. Aqu
destacaremos las relaciones filiales que existen entre la Ciencia
de la Administracin y las ciencias sociales, particularmente con
la Economa y la Sociologa, as como un campo dilecto de las
humanidades: el Derecho. Dejamos para la leccin siguiente los
vnculos con la Ciencia Poltica y las Ciencias de Policy.
En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca de la
administracin pblica, a la que se juzga como mera rutina
oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto cientfico,
cuando sus merecimientos acadmicos son tan elevados como el de sus
ciencias hermanas. Ciertamente, algunos profesantes de la
administracin pblica han contribuido a producir esta equvoca
concepcin, pues el acento tcnico y meramente prctico que le
atribuyen obra en detrimento de sus fundamentos cientficos.
Como lo adelantamos, esta leccin tiene el propsito tratar
las relaciones entre la Ciencia de la Administracin y las
disciplinas sociales afines antes mencionadas, examinando los
siguientes temas:
1) que la Ciencia de la Administracin es una disciplina
social con historia y propsitos tan nobles como sus
hermanas;
2) que su desarrollo histrico es paralelo al de esas
disciplinas fraternas y que siempre ha mantenido una
relacin de colaboracin con ellas;
3) que es impensable la investigacin, la docencia y el
ejercicio profesional de la administracin pblica, sin
considerar esas relaciones.
ECONOMA POLTICA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
La economa poltica tiene races hondas. Adems de otros
precursores que participaron en su gestacin, comenz a ser
cultivada por Adam Smith en 1763, cuando profesaba ctedra sobre
16

justicia, polica, ingresos y armas. En ese curso, dictado en la

Universidad de Glasgow, Smith trat una materia usual en aquellos
tiempos: la polica. En Europa continental, tal como lo explicamos
pginas atrs, la polica significaba lo que hoy entendemos mutatis mutandis- por gobierno, y as lo entendi originalmente
Smith.
"La polica es la segunda divisin general de la
jurisprudencia. El nombre es francs y originalmente
deriva
del
griego
Politeia,
que
propiamente
significaba la polica del gobierno, esto es:
salubridad, seguridad y economa".
Smith, Adam. Lectures on Justice, Police, Revenue and
Arms. Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156.
Pero a Adam Smith le interesaba ms la economa que la
polica, y las ctedras de Glasgow as lo anuncian tres aos antes
de la aparicin de su obra magna: Investigacin de la Naturaleza y
Causa de la Riqueza de las Naciones, publicada en 1776.
La economa poltica naci en Gran Bretaa como rama del mismo
tronco: la polica, que en Alemania haba inspirado desde 1727 el
cultivo intenso de las Ciencias Camerales, que constituan el
conjunto de las Ciencias de la Administracin en la poca del
Estado absolutista. Adam Smith redact "un conjunto de recetas para
el estadista",20 lo que se corrobora por palabras del propio
economista escocs, cuando argumentaba que son dos los objetos de
la Economa Poltica que debe cultivar el estadista: proveer al
pueblo de abundante subsistencia, y suministrar al Estado
suficientes rentas. En Gran Bretaa, la polica qued confinada en
economa, desechndose el tratamiento de la salubridad y seguridad.
Una visin dismil es observable en la obra de Friedrich List,
quien dedic breves pero profundos a la relacin entre economa y
administracin pblica. Su propuesta comienza con un comentario
sobre Jean-Baptiste Say, quien en su opinin expres juicios tan
rotundos cuanto equivocados al reprochar a los alemanes que
mezclaran la economa poltica con la teora de la administracin
pblica. Es ms: debido a que Say no domin el alemn, y ninguna
obra de economa nacional germnica haba sido traducida al
francs, sus conocimientos sobre la materia le han debido ser

. Schumpeter, Joseph. Historia del Anlisis Econmico.

Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1984. Vol. 1, pp. 179-182.
20

17

procurados
por
algn
genial
viajante
parisiense.21
Esta
discriminacin de mbitos cientficos, que dieron lugar hasta la
poca de List a muchos equvocos y contradicciones, significa que
los alemanes percibieron mucho antes que los franceses la
existencia paralela de una economa cosmopolita y una economa
poltica, llamando a la primera economa nacional y a la segunda
ciencia de la polica.22
Por consiguiente, en la Europa continental la polica engendr
a la Ciencia de la Administracin Pblica. Sin embargo, como se
puede constatar en muchos textos, las materias econmicas siguieron
presentes en el inters de los estudiosos de la administracin
pblica. Charles-Jean Bonnin comprendi los ms diversos ramos de
la economa dentro de su obra, en tanto que Lorenz von Stein
concibi en 1865 la categora administracin de la vida econmica,
para comprender los diferentes modos de actividad del Estado en la
produccin, la distribucin y el consumo.
SOCIOLOGA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
La Sociologa es una disciplina ms joven que la Economa
Poltica, ya fue engendrada en 1803 dentro de los escritos de Henri
de Saint-Simn, particularmente en sus Cartas de un Habitante de
Ginebra; aunque fue en su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del
mismo ao, donde acu el trmino Fisiologa Social. En 1839, su
discpulo y amigo Augusto Comte, nombr a la nueva disciplina como
Sociologa.
La Fisiologa Social haba sido formulada como ciencia de la
organizacin colectiva, como una disciplina que estudiaba la
gnesis y el desarrollo histrico de los sistemas sociales. En
1820, Saint-Simn produjo su obra ms clebre: El Sistema
Industrial, despus vendran los trabajos de Comte y la nutrida
corriente de socilogos que fluye hasta nuestros das.

. List, Federico. Sistema de Economa Nacional. Mxico, Fondo

de Cultura Econmica. 1942 (1841). pp. 23-24.
21

22

. Johann Heinrich von Justi explica que "la ciencia de la

polica consiste en arreglar todas las cosas relativamente al
estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y
fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que
la componen". Justi, Juan enrique, Elementos Generales de Polica.
Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro
Seor, Plaza del ngel, Ao 1784. p. XII.
18

Adam Smith no fue el nico fundador de la Economa Poltica,

pero si quien le dio la forma y el patrn sobre el cual se ha
desarrollado. En 1615, Antonio Montcheretien haba escrito su
Tratado de Economa Poltica, acuando el trmino que enunciara a
la nueva disciplina: Economa Poltica, pero su obra fue ms bien
mediocre segn cuenta Joseph Schumpeter. Algo parecido ocurri con
la Sociologa, pues en su gestacin concurren diversos talentos:
Saint-Simn, Proudhon, Marx, Tocqueville, Comte, Spencer y von
Stein. Tambin, como la Economa Poltica, su mayor desarrollo
ocurri en un pas: Francia. Todos los pensadores mencionados,
salvo Spencer, la cultivaron all y ms o menos en la misma poca:
durante la primera mitad del siglo XIX.
En Francia, el terreno fue abonado por la actividad de dos
fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la lucha contra el
antropomorfismo, encabezada por los idelogos del progreso: Turgot
y Condorcet; la otra estaba representada los "socialistas
utpicos", segn los llam Federico Engels, corriente en la que
destacaron Fourier y Saint-Simn, quienes pusieron al descubierto
la limitacin de las concepciones del progreso. En esta atmsfera
intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia de la Administracin,
precedida por la Ciencia de la Polica, pero ciertamente negando su
origen.
Existe una relacin estrecha entre la Sociologa y la Ciencia
de la Administracin, tal como se puede percibir en Charles-Jean
Bonnin y Lorenz von Stein, quienes estuvieron activos en Pars
durante perodos de tiempo muy prximos. En la poca en la cual
Saint-Simn produjo su obra: El Sistema Industrial, Bonnin haba
hecho una breve y fructfera incursin, nica por cierto, en el
naciente campo de la Sociologa. Escribi su libro Doctrina Social
en 1820, consistente en un catlogo poltico-constitucional
relativo a la ciudadana integrado 91 aforismos que enuncian los
derechos del hombre y el ciudadano. La obra constituye un
manifiesto de la existencia autnoma de la sociedad y propone el
alumbramiento de la Ciencia Social, como la denomin antes que lo
hiciera Comte. Bonnin visualiz a la Ciencia Social como una
disciplina aplicada que instruye al hombre y regula sus derechos,
y que dividi en poltica y moral.
"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la
Ciencia Social es la primera por su naturaleza, su
importancia y su utilidad; ella tiene una aplicacin
ms personal a los hombres que las ciencias fsicas,
porque ordena la sociedad misma".

19

Bonnin, Juan Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta

de don Antonio Martnez. 1821. p. 111.
Adems de esta fugaz incursin en la Ciencia Social, Bonnin ya
la haba cultivado dentro del estudio de su materia preferente,
que reditu en su obra magna: Principios de la Administracin
Pblica, preparada 12 aos antes que la Doctrina Social. Los
Principios aparecieron en 1808, pero su edicin ms completa fue la
de 1812, donde elabor categoras sociolgicas muy relevantes tales
como:
relaciones
administrativas
pblicas
y
relaciones
administrativas civiles. Bonnin, con base en esas categoras,
afirmaba "la Ciencia de la Administracin puede ser considerada
como el conocimiento de ciertas relaciones sociales".23
Lorenz von Stein, otro prohombre de la Ciencia de la
Administracin del siglo XIX, fue "el primer autor que estudi a la
sociedad como concepto independiente".24 Aunque su contribucin fue
temprana, an no es perceptible en sus estudios sobre el socialismo
y el comunismo, preparados en 1842, sino en su versin ampliada de
1850. Von Stein haba estado en Pars entre 1840 y 1842, donde
trab amistad con Luis Blanc, Considerant y Cabet, quienes le
estimularon para que estudiara al socialismo, labor de la que
nacieron sus obras Socialismo y Comunismo en Francia (1842) y la
Constitucin Municipal de Francia (1843). La primera fue muy
exitosa y pronto se agot, por lo que su autor procedi a una
segunda y tercera ediciones. Esta ltima apareci en 1850 y, segn
la costumbre de Stein, consisti en una relaboracin que fue
rebautizada como Historia de los Movimientos Sociales en Francia;
pero no fue esa la nica novedad: haba prolongado el libro con un
estudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad y las leyes
de su Movimiento". Este trabajo podra considerarse como el acta de
nacimiento formal de la Sociologa.
l declar que en su tiempo aparecieron fenmenos que antes no
tenan lugar en la vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha,
su estudio se haba confinado al seno de la Ciencia Poltica, pero
en adelante consistira en un campo autnomo de la "Ciencia Social"
y tomara lugar junto a la Ciencia del Estado. Discerni de la

. Bonnin, Jean Charles. Prncipes de l'Administation

Publique. Pars, chez Renaudiere Imprimeur-Libraire, 1812. Tres
tomos. Tomo I, p. XV.
23

. Runciman, W.G. Ensayos de Sociologa y Poltica. Mxico,

Fondo de Cultura Econmica. 1966. p. 49.
24

20

sociedad es "una forma autnoma de la vida humana" y tiene su

principio en el inters como "foco de la actividad vital de todo
individuo en relacin a otro individuo y, por tanto, de todo
movimiento social".25
"Tambin el conocimiento de la vida humana ha
encontrado un nuevo campo en aquellos fenmenos y le ha
designado con un viejo nombre. Trtase de la Sociedad,
su concepto, sus elementos, su movimiento".
Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp.
10 y 40.
Sin embargo, von Stein cultiv a la Sociologa de manera
preliminar, y como Bonnin aplic sus categoras al estudio de la
administracin pblica, que fue su campo de trabajo principal.26 Es
una paradoja que quien contribuy decisivamente al estatuto
autnomo de la Sociologa no la haya cultivado autnomamente; pero
esto no resta mrito a las aportaciones sociolgicas que sirvieron
de base a la confeccin de su obra monumental: La Teora de la
Administracin, publicada en diez volmenes entre 1865 y 1868.
Dentro de dicha obra tiene un amplio tratamiento la administracin
de la vida social, que junto con la administracin de la vida
econmica y la administracin de la vida individual, constituyen lo
que Stein define como la administracin interior.
La administracin de la vida social constituye un magno
universo en el cual incide la actividad del Estado, pues trata de
la polica social, la poltica social, la polica de la medicina,
la asistencia pblica, la administracin del trabajo y el sistema
de capitalizacin social. Esta categora conserva la riqueza de sus
concepciones sociolgicas. Dentro del prlogo del libro La Teora
de la Administracin, una frase resume dicha concepcin: la
. Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 y 40.
25

. Carlos Maya, prologista del libro El Sistema Industrial de

Enrique de Saint-Simn (Madrid, Ediciones de la Revista del
Trabajo, 1975, pp. XLIV), declara que von Stein detect agudamente
el nacimiento de la sociologa en el marco de la lucha de clases de
la sociedad industrial, pero no la desarroll ms por su concepcin
hegeliana preferente del estudio del Estado. As es como la
investigacin de los problemas del Estado y su administracin, fue
el campo ms cultivado por von Stein.
26

21

constitucin no debe considerarse como un mero ordenamiento

poltico abstracto, sino como resultado de la "organizacin
econmica y social, que cuando se modela sobre la divisin de
bienes materiales, hunde su historia en las posiciones recprocas
de las clases dominantes y las clases trabajadoras".27 Esta
concepcin sirve de fundamento a la definicin que brinda Von Stein
de administracin como la actividad del Estado de cara a la
sociedad, y que la visualiza como un elemento autnomo de vida.
Fue de este modo que, hacia durante el siglo XIX, se fueron
estableciendo relaciones sociales con un carcter general, que se
haban desligado de la inmediatez de lo tradicional, lo estamental
y lo local. Esta socializacin suprimi las ordenaciones
particulares que mantenan al hombre atado a vnculos sociales
prximos e inmediatos, dando paso a relaciones entre hombres, que
desde entonces, tienen un carcter general cuyos mbitos son la
industrializacin, el trfico, el mercado, el trabajo y la opinin
pblica, ya no la profesin, el estamento ni la aldea.28
Antes meramente particular, despus lo social se convierte en
una ordenacin colectiva dominante. En efecto, antao la sociedad
no era sino la suma de formaciones especiales, particulares y
locales. Desde entonces el ser humano es primariamente un hombre,
y luego un artesano, soldado o campesino, pues en el siglo XIX no
slo se crea la sociedad, sino tambin a la conciencia social.
Todava en el siglo XVIII la sociedad era un "vaco poltico"
dentro del Estado administrativo, un ente algo arisco que pugna por
sustraerse a la regulacin administrativa, y que as permanece
todava en el pensamiento hegeliano desde lejanas fuentes
cameralistas.29
DERECHO Y ADMINISTRACIN PBLICA
Toc a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano,
sobre cuya base se construyeron la Administracin Pblica y la
Administracin Judicial. Los centros educativos que revolucionaron
a la organizacin de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron
las Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y

. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione.

Torino, Unione Tipogrfica Edictrice. 1897, pp. 3-4.
27

. Manheim, Ernst. La Opinin Pblica. Madrid, Revista de

Derecho Privado. 1936. p. 9.
28

. Ibid, pp. 10-11.

29

22

Salamanca, en Espaa. 30 Aunque la tradicin imperante estableca que

los juristas se desempearan en la organizacin judicial, a
principio del siglo XVI ocurri uno de los cambios ms
trascendentales en la cultura poltica occidental: los hombres de
leyes comenzaron a ser reclutados preferentemente para la
administracin pblica, en especial para los Consejos, las
Cancilleras y las Secretaras.
As como el Derecho Romano sirvi de materia prima para la
configuracin de los cimientos del Estado moderno, tambin propici
una nueva vinculacin entre el Estado y los funcionarios: el
contrato, que inspirado en la nocin contractual de arrendamiento
de servicios romano, signific una forma nueva de relacin
jurdico-privada. El contrato estableci a los derechos y
obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la percepcin de
un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipul el
tiempo delimitable de los servicios.
En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la
organizacin de los tribunales. El reconocimiento y proteccin de
los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la
Revolucin puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por
los despotismos ilustrados europeos, principalmente en Francia,
antes de plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la
Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.
Sin embargo, pese a estar tan ntimamente relacionados el
derecho y la administracin pblica, buena parte del estudio de sus
relaciones partieron conceptualmente de las diferencias que les
distinguen.
Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por
administracin debe entenderse una "expresin opuesta a la
constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y
variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden
pblico y jurdico general y permanente".31 Esto establece porqu
la constitucin determina la forma de gobierno, en tanto que la
administracin se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un
ministro. Puede afirmarse as, que en tanto la constitucin plantea
los principios de la representacin nacional, la administracin
convoca a las elecciones. "En realidad, la ley y la administracin

. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid,

Revista de Occidente. 1968. pp. 113-115.
30

. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J.

Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.
31

23

se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como

el orden general y la disposicin especial: la ley fija los
principios y los limites de la administracin, la cual se mueve
libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de
la ley".32
La distincin entre el derecho y la administracin no
solamente comprende el marco constitucionales, sino tambin a las
faenas de aplicacin que ataen al Poder Judicial: "la
administracin propiamente dicha, se opone tambin a la justicia
civil, penal y administrativa; la una protege al derecho
perturbado, la otra busca y realiza la utilidad".33
Hoy en da el acento no se pone tanto en las diferencias entre
administracin y derecho, sino en los importantes vnculos que los
relaciones. Esto lo hemos desarrollado en la cuarta leccin,
segunda parte.

. Ibid, p. 248.

32

. Ibid.

33

24

Tercera Leccin

ALREDEDOR DE LA POLIS
El siglo XX se caracteriz, entre otros aspectos, por la
diversificacin de los estudios en temas polticos. Desde finales
del siglo XIX y principios del XX, la Ciencia Poltica haba
alcanzado plenamente su estatuto como disciplina cientfica, pero
no comprenda en su campo de estudio a la totalidad de los
problemas polticos, e incluso, en su seno exista un nutrido
debate sobre su objeto. Algunos politlogos centraban su estudio en
el Estado, otros en el gobierno, unos ms en el poder, en tanto que
ciertos pensadores desarrollaron estudios sobre la no-decisin.
Paralelamente, la Sociologa haba contribuido notoriamente a
la comprensin de los temas polticos, adems de la existencia de
las viejas aportaciones del Derecho Pblico y la Economa Poltica.
Gradualmente, la Ciencia Poltica se ha transformado en una
disciplina especializada y, por lo tanto, no cubre la totalidad del
temario poltico. Esta tarea est a cargo de la mayora de las
ciencias sociales, con diversas cuotas de conocimiento.
Como los fenmenos polticos reclaman la convergencia de una
variedad de disciplinas, es patente que las contribuciones
individuales de cada una de ellas tiene un efecto complementario.
A mayor nmero de colaboraciones individuales de las ciencias
sociales para estudiar los fenmenos polticos, ms carcter de
convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del temario
poltico.
La idea de Lorenz von Stein, en el sentido de que la actividad
del Estado integra un Sistema Positivo de Ciencias Polticas, es
muy til para comprender un prospecto multidisciplinario para
abordar a los fenmenos polticos.34 El Sistema precedi el concepto
de Ciencias del Estado, que formul Holtzendorff a finales del
siglo XIX, y que comprendan la Teora del Estado, el Derecho
Poltico, el Derecho Internacional, la Economa Poltica, la
Hacienda y la Ciencia de la Polica.35

. Lorenz von Stein. La Scienza della Publica Amministrazione.

Torino, Unione Tipografico-Editrice. 1897.
34

. Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Poltico. Madrid,

Librera General de Victoriano Surez. 1835. Dos tomos. Tomo I, pp.
15-16.
35

25

En esta leccin abordaremos las relaciones de tres disciplinas

que tienen una injerencia fundamental en la exploracin de los
temas polticos, as como las relaciones estrechas que tienen entre
ellas. Nos referimos a la Ciencia Poltica, la Ciencia de la
Administracin Pblica y las Ciencias de Policy.
POLTICA Y ADMINISTRACIN PBLICA
Uno de los temas ms abundantemente trabajado, sobre todo por
especialistas en Ciencia de la Administracin, es el relativo a la
separacin conceptual entre la poltica y la administracin. Esta
separacin ha sido uno de los productos de la diversificacin de
las ciencias polticas y al mismo tiempo, uno de los resultados ms
infructuosos del debate cientfico. Mucho tuvo que ver en su
gestacin, al mismo tiempo, el imperativo de legitimar al servicio
civil en los Estados Unidos desde finales del siglo XIX, bajo
criterios que confundieron el apartidismo con la apoltica, e
incorporaron rasgos de la administracin de negocios privados al
temario de la administracin pblica.
Sin embargo, la distincin entre poltica y administracin
constituye una de las metodologas ms socorridas entre los
estudiosos de la administracin pblica, en una diversidad de
pases.36 Quiz el ms representativo de ellos sea Gaspar
Bluntschli, quien afirmaba que "la administracin se opone tambin
a la poltica; sta comprende entonces la alta direccin general
del Estado; aquella la actividad detallada inferior; la una es la
misin del hombre de Estado; la otra de los funcionarios

36

. La lista de los estudiosos del tema es larga, toda vez que

ha congregado a varios de los especialistas ms acreditados:
Vivien, A. Etudes Administratives. Paris, Editions Cujas. 1974. Dos
volmenes. La edicin original es de 1845; Colmeiro, Manuel.
Derecho Administrativo Espaol. Madrid y Santiago, Libreras de don
ngel
Calleja.
1850;
Wilson,
Woodrow.
"The
Study
of
Administration". E.U. Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887).
Willoughby, William.
Principles
of
Public
Administration.
Baltimore, The John Hopkins Press. 1927; Goodnow, Frank. Politics
and Administration. New York, Russell and Russell. 1900. Riggs,
Fred. "Professionalism, Political Science of Scope of Public
Administration". En Charlesworth, ed., Theory and Practice of
Public Administration. Philadelphia, The American Academy of
Political and Social Sciences. 1968.
26

tcnicos".37 El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la

administracin organiza y regula los detalles de estos actos. Sin
embargo, Bluntschli hizo una aclaracin inmediata: "esta oposicin
es naturalmente muy elstica". La poltica es incapaz de caminar
sin el auxilio de la administracin, en realidad, "muchos actos
administrativos toman un carcter poltico, por su importancia
general".38 As, los actos administrativos tambin reclaman la
atencin del estadista.
La dicotoma poltica-administracin constituye una variante
a la distincin de esferas de poder y accin entre el gobierno y la
administracin, ampliamente desarrollada por varios cultivadores de
la Ciencia de la Administracin en Francia, Espaa e Iberoamrica,
a lo largo del siglo XIX.
El afn de definir los campos relativos a la Ciencia Poltica
y de la Ciencia de la Administracin, efectuada por comunidades
cientficas cada vez ms especializadas y diferenciadas, fortific
un espritu de cuerpo que demandaba un campo del saber privativo.
En paralelo, se constituyeron asociaciones especializadas en cada
mbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya actividad se
realiza a travs publicaciones igualmente especializadas, ya se
trate de revistas, libros o antologas. Se establecieron carreras
universitarias distintas, con profesores y estudiantes diferentes,
y por lo tanto, se crearon profesiones diversas. Este proceso
ocurri por igual en Europa y los Estados Unidos, as como en
algunos pases iberoamericanos.
En suma: desde muchos aspectos, la separacin entre la
poltica y la administracin obedeci, y obedece, ms al trabajo
diverso de comunidades cientficas especializadas, en bsqueda y
cultivo de un campo del saber propio, que a realidades concretas.
Otro factor que ha contribuido a confundir las relaciones
entre la poltica y la administracin, es la divisin de poderes,
principalmente en los regmenes presidenciales dominados por
tendencias congresionales; es decir, en regmenes en los cuales hay
un desequilibrio favorable al Legislativo, que propende a reducir
al Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente concebidas como
"administrativas", conservando el Legislativo las propiamente
"polticas".

. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J.

Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.
37

. Ibid.

38

27

En los Estados Unidos, la divisin de poderes formulada por

Montesquieu no slo signific una separacin del trabajo del
gobierno, sino tambin un principio de segmentacin del trabajo
acadmico de los estudiosos norteamericanos. Tanto lo primero como
lo segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias de
interpretacin del gobierno como totalidad. Por cuanto al gobierno,
las lneas generales y los principios de la divisin de poderes se
han esforzado es hacerse realidad, a veces de manera arbitraria y
artificial. Por cuanto a lo segundo, dicha divisin ha determinado
que la mente de los catedrticos no divida sus objetos de
investigacin con arreglo a principios cientficos, sino en
concordancia con instituciones establecidas. "La divisin del
trabajo entre los pensadores se convirti en una clase de
separacin de poderes".39
En realidad, cada campo acadmico al divorciarse de los dems,
se distancia de la realidad como totalidad, y cada luz de
conocimiento especializado y parcial que es producido contrasta con
las sombras dejadas por la especializacin. Esas sombras han
producido muchas de las incomprensiones que existen en las
relaciones entre la poltica y la administracin, as como entre
esta y la Policy.
La realidad es otra: la poltica y la administracin integran
un nico proceso. Los parlamentos modernos son centros activos de
vida poltica, al tiempo que en su seno se determina la
organizacin, competencias y funciones de la administracin
pblica. Paralelamente, los ejecutivos modernos legislan sobre las
grandes cuestiones nacionales y conducen a la administracin
pblica, de los cuales son depositarios.
Las relaciones entre la poltica y la administracin pblica
son tan ntimas y tan complejas, que aqu no hay suficiente espacio
para comprenderlas globalmente, de modo que nos ceiremos a sus
vnculos a partir de la elevacin de ambas materias al rango de
disciplinas cientficas. La "antesala" de este hecho trascendental
podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de prncipes, a
cuya cabeza se encuentra Nicols Maquiavelo, con la brillante cauda
de pensadores que por dos siglos desenvolvieron a la teora de
Razn de Estado. Destacaron tambin Juan Botero y Arnold Clapmar,
cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del arte del gobierno.
Estos consejeros de estadistas y polticos fueron tecnolgos del
poder, pero sentaron las bases de lo que llegara a ser la Ciencia
del Estado.
. Appleby, Paul. Policy and Administration. University of
Alabama Press. 1949. p. 2.
39

28

El paso siguiente ocurri con la instauracin del despotismo

ilustrado y sus programas sociales, que lo identificaron como la
fase inicial del Estado de bienestar. Este paso, conocido como el
trnsito del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consisti
en la introduccin de la enseanza de la poltica y la
administracin pblica en las universidades, proceso en el cual los
alemanes fueron pioneros al instituir ctedras de estas materias en
sus instituciones de educacin superior.
Los monarcas alemanes juzgaron que la formacin jurdica de
los funcionarios pblicos era insuficiente para alcanzar los nuevos
objetivos estatales. El Estado haba asumido la rectora econmica
y su responsabilidad social, ensanchando sus finalidades y sus
campos de accin, de modo que desde entonces foment el desarrollo
de las fuerzas productivas e intervino en la formacin de nuevas
relaciones de produccin; innov sus tcnicas hacendarias,
contables y presupuestales, y desarroll a la polica concebida
como la actividad estatal encaminada a asegurar la felicidad del
Estado y aumentar su podero. En torno a esta categora se fund el
cultivo de la Ciencia de la Polica, cuyo profesor ms notable,
Juan Enrique von Justi, sintetiz magistralmente en sus Principios
de Ciencia de la Polica, publicados en 1756.
La Profesin en Economa, Polica y Cameralstica, consisti
en el primer esquema cientfico de colaboracin en ciencias
sociales, y fue el vehculo por el cual se ensearon las Ciencias
Camerales como las disciplinas referentes al Estado. El
desenvolvimiento de estas disciplinas fue el resultado final y
fructfero del Cameralismo, un movimiento poltico organizado y
puesto en accin por una lite de administradores pblicos alemanes
que colaboraban con los prncipes germnicos. La Economa de Estado
entraaba su intervencin en los diversos rdenes de la vida
productiva y la Cameralstica implicaba las diversas tcnicas de la
tributacin y el gasto razonables de los dineros del erario para
estimular el desarrollo. La materia principal era la Polica,
puesto que en ella se encerraba el sentido pleno que el concepto
moderno de gobierno se estaba fraguando.
Esa Profesin entra un plan de estudios constituido
alrededor de los problemas del Estado: era una profesin de Estado,
por y para el Estado. Las disciplinas profesadas eran ciencias de
Estado, en el doble sentido de referirse a l y estar a su
servicio. El ncleo del plan de estudios -las Ciencias Cameralesera un conjunto de disciplinas referentes la poltica y formaba
profesionalmente para ejercer la administracin pblica. No haba
separacin o especializacin opcional de la poltica o la
administracin pblica, pues estaban conjuntadas en la unidad de
29

los fines del Estado e integradas en las Ciencias Camerales como

ciencias referentes a los asuntos polticos.
Los cameralistas identificaron y definieron dos grandes
funciones del Estado: la poltica y la polica, dando a cada cual
su respectivo sentido semntico: la primera defenda al Estado de
sus enemigos internos y externos, y prevena de acechanzas y
movimientos subversivos; la segunda se encaminaba a acrecentar el
poder del Estado hasta el mximo y desarrollar sus fuerzas
interiores, al tiempo que se orientaba a proveer de bienestar a los
sbditos.
Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, la cuestin
vari sensiblemente, en especial ah donde su abolicin dio
comienzo de manera violenta: Francia. Aqu la tradicin cameral fue
inexistente, pero no la polica, aunque nunca se profes en las
universidades. Pronto fue satanizado todo aquello que se asociaba
al antiguo rgimen y tal fue el destino de la polica, materia que
repugnaba al padre de la moderna Ciencia de la Administracin,
Charles-Jean Bonnin, quien la sustituy a partir de 1808 con la
categora: administracin pblica. Aunque esta nocin conserv
asombrosas analogas con la polica, con la obra Principios de
Administracin Pblica se sustituyeron a los Principios de Ciencia
de la Polica de von Justi, que haban sido vertidos al francs en
1769.
Este reemplazo prohij un vigoroso desarrollo autnomo de la
Ciencia de la Administracin por toda Europa y Amrica Latina, y
forj las categoras por medio de las cuales se sigue cultivando
hoy en da. Pero, al mismo tiempo, modific el esquema de
vinculacin imperante en las Ciencias Camerales como ciencias del
Estado, produciendo un modelo acadmico de relacin diverso.
A partir del siglo XIX, debido a la independencia
disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el nuevo
esquema
de
vinculacin
sent
bases
en
la
colaboracin
multidisciplinaria. Por consiguiente, la especializacin de campos
entre la poltica y la administracin pblica no impidi que ambas
materias fueran profesadas y desarrolladas por las mismas
comunidades cientficas. Por ejemplo, la Escuela de Administracin
de Madrid, fundada en 1842, se sustentaba ctedra para los
funcionarios pblicos sobre bases polticas, de manera similar a
como se hizo en la Escuela de Administracin de Pars en 1848.
Tanto en Espaa como en Francia, se desarroll una Ciencia de la
Administracin autnoma con un profundo sentido poltico.
En el mundo germnico, las Ciencias Camerales fueron acogidas
como una herencia y reformadas en torno a la categora de Ciencias
30

Polticas Positivas, cuyo centro de gravedad era el Estado. Su gua

fue el notable catedrtico de la Universidad de Viena, Lorenz von
Stein, profesor de Economa, Teora del Estado y Ciencia de la
Administracin. Von Stein argument que esas ciencias tenan un
carcter aplicado y que eran puestas en prctica por medio de
formas especificas de administracin, encarnadas las siguientes
manifestaciones:
administracin
del
servicio
exterior,
administracin de la defensa, administracin de la hacienda,
administracin de la justicia y administracin interior. El
catedrtico alemn criticaba el hecho de referirse slo a la ltima
y prefera conservar la tradicional visin de Ciencias de Estado,
de Ciencias Polticas Positivas segn su entender.
En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visin de von
Stein y el Estado se conserva como el foco de unidad disciplinaria
de la Ciencia de la Administracin, en conjuncin con las
disciplinas polticas que le son afines.
POLTICA Y POLICY
Hoy en da la gran novedad en el temario poltico, la
constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Se trata de
un conjunto de disciplinas que tienden a universalizarse, pero que
principalmente se desarrollan en los Estados Unidos. Estas
disciplinas tiene como materia la Policy, que debe ser distinguida
conceptual y semnticamente de la Politics, que es el objeto de la
Ciencia Poltica. Como es observable, los problemas inherentes a
las relaciones entre la Ciencia Poltica y las Ciencias de Policy,
comienzan con la definicin y traduccin de Policy a idiomas
distintos al ingls.
Los problemas semnticos y conceptuales de la voz Policy,
cuando es traducida en espaol por "Poltica", han sido
identificados y discutidos por los especialistas en la materia.
Incluso, hay problemas referentes al trmino mismo, como lo hace
constar William Dunn, cuando explica que la voz Policy deriva del
griego, del latn e incluso del snscrito, y que existe un notorio
parentesco entre Politics y Police, tal como se usaba en la
Inglaterra medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido
fuente de confusin entre los campos relativos a la Ciencia
Poltica y la Administracin Pblica, por un lado, y Poltica y las
Ciencias de la Policy, por el otro, pues las primeras estudian a la

31

Poltica y las segundas a la Policy.40 Ms all del ingls, sin

embargo, el problema se complica, como en el ruso, por ejemplo,
donde la voz Politika se refiere tanto a "Poltica", como a Policy.
Yehezkel Dror ha externado tambin su preocupacin, haciendo
ver que "la falta de una diferencia entre 'Politics' y 'Policy' en
un gran nmero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo
del anlisis de polticas en muchos pases. Al mismo tiempo, la
falta de esta diferencia seala realidades y percepciones descuidas
en el Anlisis de Polticas provenientes del idioma ingls".41
Estos problemas conceptuales y semnticos son patentes en el
espaol, como lo hace constar Joan Subirats, quien juzga que la
traduccin de Policy por "Poltica" significa el empleo de un
trmino equvoco y polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el
autor cataln omite el empleo de cualquier otro trmino y contina
usando el de "Poltica" para referirse a Policy.42
Ante una situacin semntica y conceptual como la narrada, en
otros trabajos he propuesto el empleo de la voz Policy, tal como se

. Dunn, William. Public Policy Analysis: an Introduction.

Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1981. pp. 7-8.
40

41

. Dror, Yehezkel. "Anlisis de Polticas para Gobernantes".

Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo. Nm. 1. Enero,
1982. p. 33.
. Subirats, Joan. Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia
de la Administracin. Madrid, Instituto Nacional de Administracin
Pblica. 1989. pp. 40-41. El problema de traduccin al espaol es
de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que
en la versin castellana de la Enciclopedia Internacional de
Ciencias Sociales, se traduzca un artculo de Harold Lasswell
titulado "Policy Sciences", por "Ciencias Praxiolgicas". Ver Tomo
II, pp. 372-379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Ms recientemente
ha sido publicada en Mxico un antologa de Yehezkel Dror, en la
cual el editor y prologuista propone la traduccin de Policy por
"Curso de accin poltica"; es decir, sugiere no la traduccin de
la palabra, sino de su significado, lo cual no supera su confusin
con "Poltica", pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel.
Enfrentando al Futuro. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1990.
Prlogo, Seleccin y Notas de Samuel Schmidt. p. 11.
42

32

hace en ingls. Adems de conservar sus races greco-latinas, ya

est en uso desde varios aos atrs.43
Tanto la Ciencia Poltica, como las Ciencias de Policy,
cuentan con cultivadores propios, as como con agremiaciones y
medios de divulgacin tambin privativos. Cada cual tiene libros
especializados, usuarios diferentes, y alumnos y catedrticos
diversos. Por su lado, la Ciencia Poltica se ha abocado al estudio
del sistema poltico, las relaciones de poder y la conducta
poltica; por el suyo, las Ciencias de Policy se centraban
originalmente el estudio del Gobierno, pero cada vez ms se
extienden al estudio del pblico y de los pblicos particulares en
los que incide la Policy. 44
Como en el caso anterior, son las comunidades cientficas las
que han ahondado las diferencias entre Politics y Policy, ms que
los fenmenos en s.
POLICY Y ADMINISTRACIN PBLICA
Antes de la irrupcin de los progresos polticos que arribaron
con la Revolucin francesa, la polica abrazaba todo aquello que
hoy conocemos como administracin pblica, pues era la expresin
completa de la administracin del Estado. A partir de esta
Revolucin, Polica fue sustitua bruscamente en Francia por voz
administracin pblica y esta frmula se disemin rpidamente entre
los pueblos iberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, la
sustitucin fue ms lenta pero inexorable,45 y slo en los pases
anglosajones se mantuvieron ambas palabras para significar dos
objetos distintos, y adems de Policy se usaba el vocablo Police.
43

. Mi sugerencia no es novedosa, Manuel Garca-Pelayo la est

usando desde 1987, tal como lo hace en una de sus obras cuando se
refiere a las "Policies del Estado". Garca-Pelayo, Manuel. Las
Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad.
1987. p. 35.
44

. May, Peter. "Reconsidering Policy Design: Policies and

Publics". Journal of Public Policy. Vol. II, nm. 2. April-June,
1991. pp. 187-206.
45

. Robert von Mohl fue el ltimo gran cultivador de la vieja

ciencia de la Polica germnica. En alemn, la obra se denomina:
Die Policey-Wissenschaft (fue publicada en Tubingen, en 1866).
Lorenz von Stein fue el primer tratadista de Ciencia de la
Administracin en Alemania.
33

En Gran Bretaa, Policy se conserv para referir el arte del

gobierno; Police para significar el gobierno de las ciudades y los
pases, y despus, la conservacin de la paz y el orden. Por su
parte, Administracin represent el conjunto de los ministerios. En
los Estados Unidos se hered esta tradicin con algunas variantes,
pero en contraste con Gran Bretaa, la administracin pblica ha
sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y
posteriormente all fueron creadas las Ciencias de la Policy.
Tal como lo adelantamos en la leccin precedente, Adam Smith
profesaba una ctedra sobre Police, junto con otras materias, y se
apoyaba en el Diccionario de Johnson publicado en 1755. Deca que
Johnson defina a la "Police" como una palabra que provena
originalmente del francs, en tanto que "Policy" emanaba de
Politeia. Defina a la "Police" como "'la regulacin y gobierno de
la ciudad o pas, as como el cuidado de los habitantes'"; y a
"Policy" como "'el arte del gobierno, principalmente con respecto
a los poderes externos'".46
Tambin existen fuertes diferencias de campos de conocimiento
debidos a la actividad de las comunidades acadmicas, que estn
activas en la administracin pblica y las Ciencias de Policy. El
resultado ha sido una diferenciacin de mbitos mediante
construccin conceptual, los cuales sin embargo estn traslapados,
pues entre ellos existen fronteras extraordinariamente tenues y se
ha desarrollado una concurrencia de trabajos acadmicos sobre el
mismo punto.
La Ciencia de la Administracin fue uno de los terrenos
primigenios ms frtiles, para el cultivo de los estudios de Policy
en los Estados Unidos. Dentro de algunos de los ms antiguos libros
sobre administracin pblica en los Estados Unidos, la Policy
figuraba dentro de las categoras centrales, tan centrales como que
de ella partan definiciones de administracin pblica.

46

. Smith, Adam. "Lectures on Justice, Police, Revenue and

Armas", delivered in the University of Glasgow for Adam Smith,
reported by a Student in 1763". Oxford, Claredom Press. 1896. pp.
154-259.
34

La primera proposicin conceptual de Policy como centro

de la definicin de la administracin pblica, fue
formulada en 1926. Su autor es Leonard White, la
sugiri en el primer libro de texto de la materia en
los Estados Unidos: Introduccin al Estudio de la
Administracin Pblica. Posteriormente, en un antiguo
y muy consultado artculo preparado a mediados de los
aos 30, Marshall Dimock se refiri a que "el alcance
de la administracin pblica est determinado slo por
la necesidad de ejecutar las Policies y propsitos del
Gobierno". John Pffifner y Robert Presthus, por su
parte, definieron a la administracin pblica como un
"proceso relacionado con la ejecucin de las Policies
Pblicas, abarcando innumerables habilidades y usando
tcnicas que ordenan los esfuerzos de muchos miembros
del pueblo".
White, Leonard. Introduccin al Estudio de la
Administracin Pblica. Mxico, Compaa General de
Ediciones. 1964. Dimock, Marshall. "The Meaning and
Scope of Public Administration". Gaus, John et al, The
Frontiers of Public Administration. New York, Russell
and Russell. 1967 (1937). Pffifner, John and Robert
Presthus. Public Administration. New York, The Ronald
Press Company. 1967 (1935).
El desarrollo de la administracin pblica como disciplina
cientfica en los Estados Unidos, estuvo fuertemente influenciado
por las relaciones entre los temas polticos y los temas
administrativos. Debido al fuerte prestigio alemn, principalmente
a travs de Gaspar Bluntschli, el desenvolvimiento primigenio de la
Ciencia de la Administracin tendi a centrarse en la separacin
entre poltica y administracin. Aunque Bluntschli distingua a la
administracin con respecto al derecho pblico, la administracin
privada y la poltica, fue esta ltima distincin la que llam
poderosamente la atencin en los Estados Unidos.
A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y Frank Goodnow,
proliferaron una gran cantidad de contribuciones cuya definicin de
la administracin pblica se basaba en su extraacin con la
poltica. Esta tendencia fue predominante hasta mediados de los
aos 50. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la dcada de los
20, se comenz a configurar una interpretacin diversa cuya postura
era la acentuacin de los aspectos comunes de la administracin y
la poltica, teniendo como factor mutuo a la Policy. Esta
tendencia, a la que definimos como el Enfoque de la Poltica
35

Pblica en una obra anterior,47 conceba a la administracin pblica

como uno de los protagonistas de los procesos polticos que
concurran en el gobierno y, particularmente, la defina como la
ejecucin de la "Poltica Pblica". Leonard White se refera a la
administracin pblica como las "operaciones que tienen por objeto
la realizacin o la observancia forzosa de la poltica pblica". 48
En el mismo sentido, Marshall Dimock la defina como la
"coordinacin de esfuerzos colectivos para realizar la poltica
pblica".49
La nocin de "Poltica Pblica" se restringa a un significado
procesal, era concebida como un procedimiento de intercambio entre
una variedad de protagonistas de la poltica, en tanto que esta era
entendida como la accin del gobierno en el sentido de determinar
a la "Poltica Pblica". Sin embargo, en la medida en que la
administracin pblica era entendida en trminos del "qu" y el
"cmo" del gobierno, dbase por resultado una confusin conceptual
con la poltica.
De tal modo, si la dicotoma poltica-administracin pecaba de
defecto, este "Enfoque" pecaba de exceso, y aunque hoy en da an
hay pensadores que estn inscritos en su lnea terica, lo cierto
es que gradualmente se fue estrechando en su desarrollo.
En 1937, se introdujo el estudio de Policy en la Escuela
Graduada de Administracin Pblica de la Universidad de Harvard y
hacia 1940, con base en esta experiencia, se form un Comit
Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva
disciplina. Uno de sus ms fructuosos productos fue el libro
Administracin Pblica y Policy Pblica (Public Administration and
Public Policy) de Harold Stein, que comenz a utilizarse como libro
de texto en el ao de su publicacin: 1948.50

. Guerrero, Omar. Teora Administrativa de la Ciencia

Poltica. Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 1982.
pp. 76-77.
47

. White, Leonard. Introduccin al Estudio de la

Administracin Pblica. Mxico, Compaa General de Ediciones.
1964. p. 1.
48

. Dimock, Marshall y Gladys Dimock. Administracin Pblica.

Mxico, UTEHA. 1967. p. 2.
49

. Stein, Harold. Public Administration and Public Policy. New

York, Harcourt, Brace and Company. 1948.
50

36

Posiblemente la contribucin ms relevante de esa Escuela, sea

una antologa preparada en 1940 por Carl Friedrich y Edward Mason.
Esta contribucin, que desde la poca en que se formul podra ser
comparada con el aporte posterior de Harold Lasswell, padre de las
Ciencias de Policy, signific un esfuerzo de sntesis de los
aportes de los especialistas en administracin pblica al campo de
aquella disciplina.51 Hay que enfatizar que Friedrich era un autor
reconocido, se haba formado en Alemania, su pas de origen, donde
abrev en la teora del Estado germnico y las disciplinas
administrativas que all se cultivaban.
El objeto de la antologa fue publicar expresamente una obra
de Policy, como una nueva empresa alterna ante las tradicionales
series editoriales en ciencias sociales, pues exista una necesidad
prctica y terica. 52 El temario de los once artculos que integran
a la obra, presentados por igual nmero de autores, estn dedicados
a una variedad de campos de accin de la Policy, tales como el
empleo, mercado, control industrial, precios, presupuestos, moneda
y regulacin econmica, entre otros.
Adems, las distinciones disciplinarias de estas ciencias no
estaban contribuyendo al estudio integral de las Policies cuyo
importancia, debido principalmente a la expansin de las
actividades del gobierno, era patente. Finalmente, muchos de los
progresos ms significativos de las ciencias sociales estaban
entonces, y lo estuvieron de antiguo, determinados por problemas de
Policy cuya presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas
mismas disciplinas requeran del anlisis de las condiciones que
determinaban el xito o el fracaso de aquello que los gobiernos
modernos emprendan.
Los editores aseguraban que raramente los asuntos de Policy,
si no es que jams, se haban tratado con esmero dentro de alguno
de los campos de estudio cultivados en la tradicional divisin del
trabajo de las ciencias sociales. Y, por el contrario, estos
asuntos se oponan a la fragmentacin y reclamaban la colaboracin
de disciplinas vinculadas. Para ambos, la trascendencia del cambio
por cuanto a la visualizacin de las Policies consista en aplicar
todos los enfoques posibles rompiendo las barreras entre los

51

. Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lerner, Daniel and

Harold Lasswell (eds.). The Policy Sciences. Stanford University
Press. 1951. pp. 3-15.
. Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy.
Harvard University Press. 1940.
52

37

anlisis tericos y prcticos, y entre los puntos

meramente jurdicos, econmicos y administrativos.

de

vista

Esta interpretacin, sustancialmente distinta al "Enfoque de

la Poltica Pblica", precedi y anunci el nacimiento de las
Ciencias de Policy propuesto por Lasswell diez aos despus. Se
trataba, en suma, de una sugerencia multidisciplinaria a partir del
concurso de las ciencias sociales en su conjunto.
Este concepto de Policy estaba lejos de ofrecer una panacea o
decir al pblico o al gobierno lo que deban hacer. Su objeto era
mostrar como el trabajo de los acadmicos y los practicantes de la
administracin pblica, puede atraer en una estrecha y fructuosa
colaboracin; toda vez que la Escuela de Administracin Pblica de
la Universidad de Harvard se propona presentar anualmente algunos
de los resultados de esta colaboracin.
La contribucin ms importante, con la que comienza la
antologa, es obra de la pluma de Friedrich.53 Como est destinada
al tema de las relaciones entre la Policy y la responsabilidad
administrativa, buena parte de su objeto se dedica a definir a la
primera. El punto de arranque es su polmica contra la distincin
entre la poltica y la administracin formulada por Frank Goodnow,
de la que explica que las concibe como cajas aisladas mutuamente
excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en la hechura y
ejecucin de la Policy, aunque como lo aclara, haya ms de poltica
en la formulacin y ms de administracin en la ejecucin. El punto
de enlace est la Policy como un continuo de hechura y ejecucin,
como un proceso inseparable.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un
mbito determinado, hay poltica; cuando un acto o propuesta de
accin de un funcionario se orienta al inters pblico, hay
administracin. Esta misma situacin, desde otro ngulo, deriva en
la definicin de Policy como "el significado comn del trmino
referido a las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en
situaciones dadas".54 Las funciones legislativas constituyen
decisiones de Policy, de modo que la hechura de Policy se considera
cada vez menos como parte de la administracin pblica, pero una
parte al fin, al tiempo que la ejecucin le corresponde plenamente.

53

. Friedrich, Carl. "Public Policy and Nature

Administrative Responsability". Obra citada, pp. 3-23.

of

. Ibid.

54

38

Esta aeja interpretacin de Friedrich y sus colegas,

ratificada por Lasswell diez aos despus, no debemos desorlas en
beneficio de un trabajo necesariamente pluridisciplinario de los
temas polticos.
Otra opcin fructuosa al "Enfoque de la Poltica Pblica" fue
ofrecida por Paul Appleby, en su obra Policy y Administracin
(Policy and Administration), publicada en 1949. Aqu encontramos
tambin el nfasis de los vnculos existentes entre la Policy y la
administracin pblica.
Appleby se cie al estudio del gobierno en los Estados Unidos,
que fue dividido en atencin a la separacin constitucional de
poderes. Uno de los efectos negativo fue que a mediados del siglo
XX, la Ciencia Poltica se haba convertido en una disciplina
individualizada: buena parte de su literatura aceptaba tcitamente
la divisin de poderes y haba excluido a la administracin pblica
de los procesos de hechura de Policy. Del mismo modo, dicha
separacin sirvi de sustento para la aceptacin y justificacin de
del servicio civil.55
Incluso, el Presidente de los Estados Unidos fue reconocido
como una excepcin a esa idea, pero esto ocurri ms en trminos
personales que en el orden institucional. Su condicin de hacedor
de Policy se concibi ms en su carcter de individuo, que de jefe
del Poder Ejecutivo.
La situacin real, sin embargo, es diversa: efectivamente, el
Congreso y las legislaturas locales hacen Policy para el futuro,
pero no monopolizan esta funcin. De manera similar, el Poder
Judicial determina lo que es la ley, pero no tiene su monopolio,
pues constantemente
la
administracin pblica
expide las
reglamentaciones para el futuro y est continuamente determinando
lo que es la ley y lo que significa en trminos de accin. Del
mismo modo, los cuerpos legislativos conservan buena parte de poder
sobre la administracin pblica.

55

. Appleby, obra citada, pp. 1-25.

39

"Los administradores pblicos participan en la hechura

de Policy para el futuro, de otro modo: ellos formulan
recomendaciones para la legislacin, y esta es una
funcin de la hechura de Policy". En tanto los cuerpos
legislativos hacen la Policy en general, toca a los
administradores pblicos hacer la Policy a travs de una
aplicacin gradualmente menos abstracta. "La hechura de
Policy en administracin pblica, consiste en el
ejercicio de la discrecin con respecto a cada accin".
Appleby, Paul. Policy and Administration. University of
Alabama Press. 1949. pp. 1-25.
La funcin de hechura de Policy no puede ser situada
nicamente en un punto o sector del rgimen poltico, porque donde
exista una accin afectando al pblico, hay hechura de Policy. Ella
es hecha a travs de todo el gobierno, a lo largo del proceso
poltico. La administracin pblica, en su ms amplio sentido, est
involucrada con la hechura de Policy por cuanto a ella corresponde
su ejecucin. Es un proceso de entremetimiento entre la hechura de
Policy y la direccin (management) por debajo de las determinacin
emanadas de los Poderes Legislativo y Judicial, as como de los
entes populares-electorales.
Existe, pues,
una relacin gentica entre Policy y
administracin pblica que conviene conservar, y an desarrollar,
para tener una idea cabal de sus complejas relaciones dentro de los
asuntos de Estado.

40

Cuarta Leccin

TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES

DEL ESTADO
Hoy en da existe una multiplicacin de manifestaciones en la
vida
del
Estado,
que
ha
propiciado
la
diversificacin
administrativa en su organizacin gubernamental. Antao, como lo
hemos explicado, la actividad administrativa tenda a condensarse
en la polica y esta idea permaneci cuando se transform en
administracin pblica. Sin embargo, aunque la administracin
pblica conserv la esencia de la polica, no mantuvo todas sus
cualidades, entre ellas la
administracin de justicia, que le
estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad interior.
Una de las diferencias ms radicales que se encuentra entre la
antigua polica y la moderna administracin pblica, consiste en
que esta ltima est desvinculada de la administracin de justicia,
que se ha eregido en propia del Poder Judicial. Tal desvinculacin,
empero, se realiz de manera gradual y hoy en da an existen lazos
estrechos entre ambas que nos hablan de las pocas cuando todava
las unan pedazos del cordn umbilical de la historia. Qu otra
explicacin se puede brindar sobre la permanencia del Ministerio de
Justicia, que siendo una dependencia de la administracin pblica,
est dedicada al auxilio de la administracin de justicia.
DIVERSIFICACIN DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO
Cuando la polica se convirti en administracin pblica, su
ncleo existencial sustent un tipo general de gestin que a partir
de entonces de denomin administracin interior o administracin
civil. Este suceso, que estuvo presente en los albores del Estado
de derecho, propici paralelamente el perfeccionamiento de ciertas
formas de administracin especializadas cuyo desenvolvimiento se
haba ido gestando a la sombra de la polica. Tales formas de
gestin
especiales
gradualmente
constituyeron
focos
de
profesionalizacin administrativa, por lo cual durante la primera
mitad del siglo XIX tambin se denominaron administraciones
profesionales. Ellas estuvieron dedicadas, desde principio del
siglo anterior, al perfeccionamiento de la gestin singular la
hacienda, la justicia, la defensa y los asuntos exteriores.56
Finalmente, una vez que el Estado de derecho se consolid hacia la
primera mitad del siglo XIX, la administracin interior fungi
. Olivn, Alejandro. De la Administracin Pblica de Espaa.
Madrid, Boix Editores. 1843. pp. 8-9.
56

41

plenamente como el pivote de la administracin pblica en su

conjunto, jugando las administraciones especializadas un papel
auxiliar, pero no menos relevante.
La administracin civil fue destinada a la conservacin y
mejoramiento de la sociedad, por lo cual tiene el carcter
fundamental.57 Ella tiene como misin la sobrevivencia, la vida y
el bienestar del hombre, en tanto que las administraciones
especiales tienen un espacio permanentemente establecido. Mientras
que el mbito de la administracin interna se expande y contrae
segn las condiciones donde incide la accin del Estado, aquellas
se conservan sin mutaciones significativas. Ciertamente la
administracin civil acta entre lmites definidos, pero stos son
flexibles y estn en perenne construccin y reconstruccin. El
carcter dinmico de la administracin civil, mal entendido por el
neoliberalismo, es lo que ha provocado las confusiones sobre el
llamado "tamao del Estado".
Las condiciones dentro de las cuales acta el Estado, se
encuentran constituidas por una variedad de fenmenos y relaciones
sociales complejas y cambiantes, que determinan el modo como la
actividad se organiza para actuar en ellos. Esta organizacin est
determinada por la amplitud y variedad de la esfera de accin del
Estado, y el grado de desarrollo histrico que tiene. Las funciones
primordiales del Estado se han encaminado a patentizar su capacidad
de autodeterminacin ante otros estados; a desarrollar las fuerzas
militares para garantizar el ejercicio de dicha autodeterminacin;
a propiciar los medios econmicos para hacer viable la
autoderminacin; y a ejercitar la justicia para asegurar el
derecho. La funcin interior, finalmente, desarrolla los elementos
constitutivos de la sociedad y crea las condiciones para su
desenvolvimiento.
Para hacer patente su autodeterminacin frente a otros
estados, un Estado nacional acta a travs de la administracin de
lo exterior; para defender la autoderminacin, la administracin de
la defensa; para nutrirla econmicamente, la administracin de la
hacienda; y para asegurar la convivencia social, la administracin
de la justicia. Finalmente, para dar pie al desarrollo material e
intelectual de la comunidad social, pone en movimiento a la
administracin interior.58

. Ibid.

57

. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione.

Torino, Unione Tipogrfica Edictrice. 1897. pp. 36-37.
58

42

La gestin interior se denomin administracin civil, debido

fundamentalmente al carcter comprensivo de los asuntos sociales a
su cargo, cuyo pivote es el ser humano y el uso humano de las
cosas. Tal como la concibi un autor, la administracin civil
observa en cada individuo el objeto de su solicitud, su celo y sus
providencias, porque debe conservarlo y aumentar su bienestar,
apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo, educarlo, nutrirlo,
aliviar sus necesidades, darle goces y comodidades a sus expensas.
Por cuanto a las cosas, hace uso de ellas para, multiplicndolas y
extendiendo su aplicacin, puedan ser aprovechadas en beneficio de
los seres humanos.59
De
manera
similar
a
la
administracin
civil,
las
administraciones profesionales tambin se dedican al hombre y usan
a las cosas, pero de un modo muy diverso: "la administracin de
justicia se entiende con las personas para refrenar sus extravos
y corregirlos, y con las cosas para reparar las usurpaciones y los
atentados cometidos contra los derechos de la propiedad; la
administracin militar busca a los hombres para llevarlos al campo
de batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tan justo
como duro, que la sociedad impone a sus individuos, de ofrecer su
sangre en defensa
de los
intereses comunes
(...); "la
administracin econmica, en fin, no considera en las personas sino
la obligacin de sacrificar la propiedad particular a las
necesidades comunes del Estado, y las cosas privadas no tienen otro
aspecto a sus ojos, sino el de materias que ha de extraer el jugo
que ha de nutrir a la comunidad social".60
La administracin interna acta en forma "benfica, consoladora
y paternal", en tanto que la administracin de justicia arregla
las controversias entre los hombres y repara el dao causado a
sus propiedades; la administracin militar reclama su sangre y
sus bienes para la guerra; y la administracin econmica su
participacin en los gastos pblicos. En suma, estas tres obran
en forma "dura, dolorosa y punzante".

. Sinz de Andino, Pedro. Exposicin la sobre Situacin

Poltica del Reino y medios de su Restauracin (1829). El
Pensamiento Administrativo de Pedro Sinz de Andino: 1829-1848.
Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 99100.
59

. Ibid, pp. 100-101.

60

43

Sinz de Andino, Pedro. Exposicin la sobre Situacin Poltica

del Reino y medios de su Restauracin (1829). El Pensamiento
Administrativo de Pedro Sinz de Andino: 1829-1848. Madrid,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 99-100.
Es muy importante destacar que la unidad de accin de esta
variedad de administraciones, una como fundamental y las otras como
auxiliares, est incentivada por la nocin de unidad estatal: en
ltima instancia, la administracin interior y las administraciones
especializadas trabajan para el nico fin de activar al Estado.
Sin soslayar la importancia de todas las administraciones
especializadas o profesionales, aqu trataremos particularmente a
las referentes a las relaciones exteriores y la justicia, las
cuales sin duda constituyen dos de las administraciones estatales
singulares ms significativas.
ADMINISTRACIN DE LO EXTERIOR
La administracin de lo exterior es, por principio, una
funcin inherente al Estado, as como el modo como se relaciona
polticamente con otros estados y la forma como arregla sus
intercambios polticos con ellos.
Para ejercitar la administracin
de lo exterior, un Estado debe tener la condicin de Estado, es
decir, autodeterminar su voluntad y accin, y asumir la soberana
dentro de su espacio territorial y hacia el exterior.
La administracin de lo exterior fue debidamente definida
desde la primera mitad del siglo XIX, cuando se juzgaba que la
mejora y conservacin de la sociedad slo era posible si la
administracin pblica haca respetar al pas en el exterior y
guardaba los derechos de todos en el interior: "para lo primero
necesita el Estado aparece fuerte, prspero y leal, pues nada atrae
tanto el respeto como ser respetable (...) no hay peor negociacin
que la que se entabla en actitud suplicante".61
Las relaciones exteriores son vnculos polticos entre los
estados, que se expresan principalmente a travs de tratados y la
observancia del derecho internacional, que consisten en actos
propiamente administrativos. Se representan igualmente a travs de
las relaciones diplomticas, cuyo objeto es promover los intereses
del Estado.

61

. Olivn, obra citada, pp. 81-82.

44

La administracin exterior fue una de sus actividades que ms

tempranamente propici la profesionalizacin del servicio pblico.
Desde diversos ngulos, posiblemente la diplomacia sea la actividad
poltica que ms prontamente exigi una ocupacin plena y
exclusiva, as como rasgos profesionales impersonales de funcin,
que demandaron caractersticas peculiares de quienes se dedicaron
a ella. Por principio, un diplomtico deba ser de fcil
comunicacin humana y social, diestro en los idiomas, perseverante
en la negociacin, persuasivo, versado en la historia, ilustrado en
la cultura clsica y con dotes polticas.
Era usual de antiguo, los diplomticos jubilados y con gran
experiencia dejaran mamorias y libros para quienes desearan
abocarse a la compleja ocupacin de los negocios exteriores. Juan
Holman, Embajador de Francia en Suiza, escribi un libro titulado
Del Empleo y Dignidad del Embajador, en tanto que Carlos Mara
Caraffa, que represent a Espaa ante el Vaticano, dej su obra El
Embajador Poltico Cristiano. De confeccin similar es el libro: El
Embajador y sus Funciones, del alemn Wicquefort.62 Incluso se
prepararon textos tcnicos sobre las negociaciones diplomticas,
como lo hizo el diplomtico francs Francisco de Calliers, activo
durante la primera mitad del siglo XVIII.
Paralelamente, las legaciones en el extranjero requirieron
permanencia, estabilidad y administracin continua, as como
personal pblico que dominara el arte de la pluma. Los Ministerios
de lo Exterior fueron una de las ramas de la administracin pblica
que se organizaron con mayor rapidez y aptitud, por su especial
funcin.
El Ministerio de lo Exterior
Con un nimo meramente ilustrativo, aqu haremos una breve
exposicin del origen del Ministerio de lo Exterior, tambin
llamado Ministerio de Estado, para entender ms adecuadamente su
labor.
Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existan cuatro
Secretaras: Negocios Extranjeros; Marina y Colonias; Guerra y Casa
Real; y Asuntos Eclesisticos, adems del Contralor General, a cuyo
cargo estaba la hacienda pblica. Espaa, por su parte, en 1700
estableci una Secretara del Despacho Universal, que se desdobl
. Donato, Nicols. El Hombre de Estado. Mxico, Tipografa
Popular. 1904. Tres volmenes [El ttulo original del libro es
L'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos. pp. 46-53.
62

45

en 1705 en las Secretaras de Guerra y de Hacienda. Un paso

decisivo hacia el desarrollo administrativo fue dado en 1714,
cuando se estableci un sistema gubernamental diversificado e
integral, cuyos componentes eran el Ministerio de Estado, y las
Secretaras de Justicia y Negocios Eclesisticos; Guerra; Indias y
Marina, as como el Veedor General. Tal como es notorio, se haba
asumido cabalmente el modelo francs.
El Ministerio de Estado en Espaa, de acuerdo con la
Constitucin de Cdiz, constituy propiamente una institucin
diplomtica de conformidad con su tradicin dieciochesca, pues
tena a su cargo las relaciones exteriores. Sus actividades
funcionales se referan a los asuntos diplomticos con las cortes
extranjeras, y el nombramiento de los embajadores, ministros y
cnsules.63 En un manuscrito annimo preparado en 1824, se explica
que la [Secretara] de Estado que por lo comn trata de objetos en
grande, necesita ms de sagacidad que tareas; por consiguiente
necesita ms cabezas que brazos.64 Las facultades de ese Ministerio
estaban perfectamente delimitadas, desde el momento de su
nacimiento en 1714.65
Dicho Ministerio era portador exclusivo de las relaciones
exteriores, a pesar de que tanto la Secretara de Justicia, como la
Secretara
de Indias y la
Secretara
de Hacienda,
an
intercambiaban correspondencia directamente con las cortes
extranjeras. Sin embargo, el Ministerio de Estado, que a principios
del siglo XIX todava desempeaba deberes interiores, fue
transformndose
en
una
entidad
administrativa
propiamente
diplomtica.
De manera similar, en Mxico las tareas diplomticas
estuvieron mezcladas organizativamente con otras materias dentro de
la Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e

. Garca Madaria, Jos Mara. Introduccin a la obra: Las

Secretaras
del
Despacho.
Madrid,
Instituto
Nacional
de
Administracin Pblica. 1982.
63

. Annimo. Memoria sobre las Secretaras del Despacho (1824).

Las Secretaras del Despacho. Madrid, Instituto Nacional de
Administracin Pblica. 1982. p. 178.
64

65

. "Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la

Secretara de Estado". Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de
Estado
y
del
Despacho,
Madrid,
Instituto
de
Estudios
Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo I. pp. 301-302.
46

Interiores, que fue establecida en noviembre 8 de 1821.66 El objeto

de esta institucin de la administracin pblica era atender los
siguientes negocios pblicos: relaciones diplomticas con las
cortes extranjeras; direccin General de Correos y compostura de
caminos, calzadas, puentes y dems; todo lo dems que sea puramente
de Estado; todos los ramos econmicos y polticos del Reino, como
son
jefes
polticos
de
las
provincias,
ayuntamientos
constitucionales, mayordomas de propios y arbitrios, y la
provisin general de todos los empleados de estos ramos.
Este cmulo de deberes muestran una variedad de actividades
cuyo desempeo significaba un gran desafo para la dependencia
administrativa responsable de ellos, toda vez que requera el
concurso de
personal cuyas
cualidades
profesionales
eran
ciertamente diversas: oficiales de cancillera y diplomticos,
ingenieros de obras, funcionarios postales y servidores pblicos
dedicados a la administracin interior. Tal fue el motivo por lo
cual en 1853, esa Secretara se dividi atendiendo sus dos grandes
actividades, dando origen a la Secretara de Relaciones Exteriores,
la cual es el contexto organizativo de la vida, el espritu y la
actividad del diplomtico.
El Servicio Exterior
En aos ms recientes se llev a cabo una reforma del servicio
exterior mexicano, que configura su organizacin hacia el presente.
Por principio, fue suprimida la confusin existente entre la
Secretara de Relaciones Exteriores y el servicio exterior, toda
vez que esta categora funcionarial ya no fue definida como un
rgano, sino como "el cuerpo permanente de funcionarios de Estado,
encargado especficamente de representarlo en el extranjero y
responsable de ejecutar la poltica exterior".67 Se ratifica que
dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal, es decir, que
es un elemento de la administracin pblica cuya direccin y
administracin estn a cargo de la Secretara de Relaciones
Exteriores.

66

. "Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de

noviembre de 1821". Mxico, Archivo General de la Nacin. MS, Fondo
Gobernacin, s/s, Caja 8/2, exp. 13.
67

. "Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de

diciembre 16 de 1993. Mxico, Secretara de Relaciones Exteriores.
1994.
47

Como carrera administrativa especial, el servicio exterior se

debe desempear con base en "los principios de preparacin,
competencia, capacidad y superacin constante, a fin de establecer
un servicio permanente para la ejecucin de la poltica exterior de
Mxico".68
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
Dentro de un ambiente administrativo diversificado, los
asuntos judiciales han adquirido un inters tan grande, que un
nmero mayor de personas se estn ocupando de la administracin de
justicia, como un componente singular muy importante del Estado de
derecho. Debido a la estrecha relacin entre la administracin
pblica y la administracin de justicia, los rganos por los cuales
se vinculan estn siendo objeto de una gran atencin. Entre estos
rganos, debemos considerar al Consejo de la Judicatura Federal,
cuyo diseo organizativo est encaminado a cumplir con las faenas
de gestin interior en el Poder Judicial.
Para la Ciencia de la Administracin, administrar significa el
desempeo de las actividades funcionales y las actividades
institucionales de la administracin pblica dentro de la misma
entidad. Asimismo, implica al qu y al cmo de su accin: los
aspectos sustantivos de la actividad y los procesos de gestin
mediante los cuales se despachan los negocios pblicos, los cuales
se consideran vinculados dentro del mismo espacio organizativo,
independientemente de su grado de trabazn interior.
En contraste, en la administracin de justicia las actividades
funcionales y las actividades institucionales, as como el qu y el
cmo, estn confiados en entes distintos, e incluso en Poderes
diferentes: la jurisdiccin -actividad funcional- la ejercita el
Poder Judicial, en tanto que la gestin interna -actividades
institucionales- estn normalmente a cargo de un Ministerio de
Justicia o de un Consejo de la Magistratura. Esta peculiar
situacin, cuyo discernimiento conceptual lo abordaremos un poco
ms adelante, es el fruto de condiciones histricas peculiares
producidas por el Estado de Derecho.
Jurisdiccin y Administracin
La administracin de justicia es un suceso cuyas races son
antiguas, aunque su ndole moderna se configura con el Estado de
. Ibid.

68

48

derecho, cuyo carcter esencial consiste en la divisin de poderes

y la proteccin de los derechos individuales. Esta proteccin
demand antao la edificacin de un Poder superior, configurado de
manera similar a las potestades del Parlamento y del Rey,
convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Para que la
potestad que garantiza esos derechos individuales se elevara como
Poder Judicial, fue histricamente necesario que la jurisdiccin "decir el derecho"-, adems de constituirse como una funcin
pblica independiente, fuera separada de la administracin, con la
cual convivi y se confundi durante centurias.
En los pases con tradicin administrativa romana, el concepto
de magistratura ha entraado una agregacin de funciones. Tal era
el caso de los gobernadores, alcaldes mayores y corregidores
novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia, hacienda, polica y
guerra.69
La confusin entre jurisdiccin y administracin emanaba,
pues, de que los organismos administrativos ejercan la
jurisdiccin y los tribunales ejercitaban la administracin
pblica, bajo el influjo de la idea de magistratura. En la
organizacin y las leyes de las asociaciones de dominacin
precedentes
al
Estado
moderno,
tanto
en
las
normas
constitucionales, como en la complicada distribucin de las
funciones pblicas, era observable que los servicios, derechos y
obligaciones de los individuos, as como las mximas y los
preceptos de gobierno, se referan a un conjunto de tareas y
rdenes que estaban confundidos en las instituciones polticas que
desempeaban al mismo tiempo la administracin y la jurisdiccin. 70
Los tribunales de justicia ejercan atribuciones de gobierno y los
rganos administrativos desempeaban muchas competencias que eran
del ms diverso orden y procedencia. La jurisdiccin, aunque
identificada con tribunales especiales, se hallaba fraccionada y
estaba confiada en una diversidad de depositarios que la
desempeaban ms con aislamiento, que con independencia.
Para asegurar la aplicacin de los principios del Estado de
derecho, se tena que separar a la jurisdiccin y la
administracin, pero la tarea no fue sencilla aunque solamente se

69

. Gonzlez, Mara del Refugio. "De la Acumulacin de

Funciones a la Divisin de Poderes". Crnica Legislativa, Nueva
poca, nm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15.
. Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Espaola de Derecho
y Administracin. Madrid, Tipografa General de D. Antonio Rius y
Rossell. 1848. Tomo I, p. 528.
70

49

visualizara desde el aspecto organizativo y funcional, porque el

proceso de implementacin jurisdiccional-administrativo estaba
enraizado tanto en un comportamiento burocrtico ancestral, como en
el modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales de
larga existencia.
Tal desvinculacin sera mutuamente provechosa para la
jurisdiccin y la administracin. En lo que toca a esta, durante el
siglo XVIII se transit gradualmente del rgimen administrativo
sinodal, al sistema de Secretaras de Estado y del Despacho,
divorcindose gradualmente la jurisdiccional y administrativa como
procesos de implementacin diversos.
En la tradicin hispano-mexicana, el Ministerio de Justicia
naci dentro del primer cuarto de la mencionada centuria bajo el
poderoso influjo francs, separndose de las faenas propiamente
jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del siglo XVI
comienzan a emerger los grmenes de la disociacin entre
administracin y jurisdiccin, pero que es ms visible en 1571,
cuando los negocios de justicia se restringen a lo contencioso
entre partes y los pleitos.71
Fue hasta que la jurisdiccin se convirti en poder pblico,
con la irrupcin de los regmenes constitucionales, que el proceso
fue facilitado por la administracin pblica, que se haba
circunscrito a las actividades propiamente ejecutivas de dichos
regmenes y especializado a sus organizaciones en ramas peculiares
de accin. De este modo, adems de los Ministerios propios de lo
exterior, interior, guerra y hacienda, en Espaa emergi el
Ministerio de Gracia y Justicia.72
La anatoma de este suceso fue la compleja diseccin que obr
entre la polica y la justicia, bajo los regmenes del despotismo
ilustrado europeo. La polica se identific gradualmente con toda
la administracin interior del Estado, acotando sus fronteras con
mayor nitidez ante la justicia.73
71

. Gonzlez, obra citada, pp. 14-15.

. D. P. de M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y

Definicin de las Secretaras del Despacho Universal. Fechado en
junio 27 de 1747. Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado
y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos.
1976. Cuatro tomos. Tomo IV, p. 1178.
72

. Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de

Polica. Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. pp. 173.
73

50

"El objeto que se propone la administracin de justicia, es

impedir los medios de hecho o violencias que ocasionan las
diferencias que los sbditos pueden tener entre s, y mantener la
quietud y tranquilidad en el interior del Estado".
Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica.
Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. pp. 170.

Juan Enrique von Justi

justicia (...) pertenece a
soberano, y la polica tiene
leyes y los reglamentos que

discerna que "el mantenimiento de la

los tribunales establecidos por el
el simple cuidado de hacer observa las
de ellos emanan".74

Hacia el ltimo cuarto del siglo XIX, la administracin

contrastaba ntidamente con la jurisdiccin; pues como lo explay
un pensador, "la administracin, propiamente dicha, se opone a la
justicia civil, penal o administrativa; sta protege al derecho
turbado, aquella busca y realiza lo til".75 A medida de que se
desarroll el Estado de derecho, la desvinculacin entre
administracin y jurisdiccin se fue afirmando.76 El resultado de
este proceso consisti en la unificacin de la imparticin de la
justicia dentro de un solo Poder, cuya organizacin ha comprendido
a un conjunto de entidades de origen histrico diverso.
La esencia de la administracin de justicia es que entraa una
potestad pblica de mxima jerarqua, pues la jurisdiccin ha
dejado de ser un ramo de la administracin, transformndose en un
Poder pblico. Tal era la perspectiva de Montesquieu cuando afirma
que el Poder Judicial debe ser una potestad invisible y nula,
separado del control de una clase o una profesin.77 Pero se trata
de un poder especial, porque no tiene una ndole representativa,
sino un papel funcional estratgico dentro del rgimen poltico:
fungir como depositario de lo que el Barn de Montesquieu y de la
Brde, conceba como el poder terrible de juzgar y que debe ser
. Ibid.

74

75

. Blunstchli, Gaspar.
Guillaumin. 1879. p. 301.
76

La

Politique.

Paris,

Libraire

. Beneyto, Juan. Historia de la Administracin Espaola e

Hispanoamericana. Madrid, Aguilar. 1958. p. 557.

77

. Montesquieu, barn de la Brde y (Carlos Luis Secondat).

El Espritu de las Leyes. Mxico, Edit. Porra. 1980 (1748). pp.
105 y 107.
51

suficientemente
corporativa.

institucionalizado

para

evitar

su

filiacin

Bajo las nuevas circunstancias, la herencia administrativa

absolutista fue usufructuada por los gobiernos constitucionales,
pues la jurisdiccin se haba elevado desde su modesta condicin
administrativa hasta el estatuto de poder pblico, y los tratos del
Poder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este Poder haba
cedido la jurisdiccin por mandato popular, a cambio de monopolizar
a la administracin pblica, y estaba obligado a atender el
sustento gerencial del Poder Judicial cuya encomienda nica y
principal era tan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar.
Sin embargo, el complejo proceso histrico que deriv en la
creacin del Poder Judicial y el desarrollo de la administracin de
justicia como su nico deber, fue un parto difcil; y ciertamente
no se ha roto del todo un cordn umbilical entre la administracin
y la jurisdiccin.
La desvinculacin entre administracin y jurisdiccin, y su
ubicacin en poderes independientes, implic la especializacin del
Poder Ejecutivo para administrar y del Poder Judicial para juzgar.
Un efecto sucedneo fue la determinacin de que cada uno de los
poderes que integran al rgimen poltico, ejercitara una funcin
especial en el conjunto del rgimen, en la medida en que cada cual
cumpla tareas distintas.
Corra la primera mitad del siglo XIX cuando un experimentado
funcionario pblico, refirindose a la justicia, alegaba que ella
"(...) debe ser el mayor objeto de la atencin y solicitud del
gobierno, as como su recta administracin es la garanta ms
poderosa del reposo y prosperidad de los pueblos".78
Pero, qu es la administracin de justicia?.
Concepto de Administracin de Justicia
Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo, von Justi
la identific a partir de su objeto, explicando que debe ayudar a
la tranquilidad de los sbditos, evitando la violencia entre ellos.
En contraste, el profesor Ral Carranc y Trujillo se refera a las
cualidades que deben adornarla, pues administrar justicia requiere
competencia, en el sentido que el derecho es una tcnica fina al
servicio de la convivencia humana; exige probidad moral porque el

78

. Sinz de Andino, obra citada, pp. 62-63.

52

derecho es el fundamento de la justicia; reclama, igualmente,

capacidad laboriosa, expedicin y eficacia, porque una justicia
tarda es "siempre injusticia".79 Tambin podemos abordarla por las
materias que trata, tal como lo manifiesta el profesor Hctor Fix
Zamudio en un lcido trabajo sobre la administracin de justicia.80
El desarrollo de la categora Poder Judicial y el concepto
administracin de justicia van de la mano y con frecuencia se
confunden y aparecen como sinnimos, tal como ocurra en el siglo
XIX. A pesar de este embarazo, dentro del Estado de derecho la
administracin de justicia se representa como un conjunto ordenado
de entidades jurisdiccionales, cuya nocin organizativa entraa la
funcin especfica de administrar justicia.81 Antonio Arrazola y sus
colegas discernan que el concepto de administracin de justicia
debe ser visualizado en el doble plano de la teora y la prctica:
En sentido terico, es el poder pblico aplicado a
dirimir las contiendas particulares de los ciudadanos; en
sentido prctico, expresa la accin e institucin de los
tribunales, establecidos para dar a cada uno su derecho.
Lo primero conduce al examen del principio: lo segundo al
del medio, esto es, al examen del Poder Judicial, y al de
la institucin de los tribunales".82
Uno de los rasgos significativos de esta condicin de potestad
pblica del Poder Judicial, es la capacidad de crear su propio
cursus honorem de servicio pblico: la carrera judicial. En la
mayor parte de los pases se garantiz de tal modo la inamovilidad
de los magistrados y jueces, que no podrn ser depuestos de sus
empleos, tanto los temporales o perpetuos, y mediando causa
legalmente probada y sentenciada; ni tampoco suspendidos, sino por
acusacin legalmente fundada.
Un mtodo adecuado para dar mayor precisin conceptual a la
administracin de justicia, como lo propuso Alejandro Olivn,

79

. Carranc y Trujillo, Ral. "La Administracin de Justicia".

Mxico: Cincuenta Aos de Revolucin. Mxico, Fondo de Cultura
Econmica. Tomo III, pp. 147-148.
80

. Fix Zamudio, Hctor. "La Administracin de Justicia".

Varios autores: Temas y Problemas de la Administracin de Justicia
en Mxico. Mxico, UNAM. 1985 (1982). pp. 143-177.
81

. Beneyto, obra citada, p. 558.

82

. Arrazola y otros, obra citada, p. 625.

53

consiste en invocar la distincin entre administracin y

jurisdiccin como acciones.83 De la diferencia de las relaciones de
los individuos entre s, y entre ellos y la sociedad, brotan las
dos grandes divisiones que explican la competencia del Poder
Ejecutivo, por un lado, y del Poder Judicial, por el otro. La
primera se refiera a la accin ejercitada sobre el campo de las
relaciones y necesidades generales de la sociedad, la segunda al
espacio de la accin que juzga y aplica la ley en los casos
particulares.84

83

. Olivn, obra citada, p. 533.

. Ibid, p. 536.

84

54

Quinta Leccin

LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
Entendindose a la administracin pblica como el Estado en
actividad, y estando sustentada en el movimiento, la prctica
administrativa constituye su esencia. En esta leccin trataremos a
quienes ejercitan esa prctica, el modo como est organizada y la
manera como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor pblico,
la carrera administrativa y los procesos de formacin para
ajercitar el servicio pblico.
La pericia, segn un annimo autor, est integrada por la Teora,
la Prctica, la Cautela y la Precaucin. La Teora consiste en el
conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo
respectivo; la Prctica se constituye por los mtodos, las
maneras y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado; la Cautela
es la penetracin de lo que sagazmente se procura descubrir; y la
Precaucin es el don de la previsin y oportunidad en la
resolucin, antes de comunicar y sancionar los mandatos.
Annimo. Memoria sobre las Secretaras del Despacho (1824).
Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp.
158-59.
Posiblemente la mejor forma de conceptuar al servidor pblico,
consiste en hacer eco de las experiencias histricas acumuladas y
que disfrutan de mayor crdito. Estamos pensando en las
contribuciones de Alemania, Francia y Gran Bretaa.
DEFINICIN DEL SERVIDOR PBLICO
Es frecuente que los trabajos sobre el servicio pblico
comiencen con Alemania. Ello obedece a que es la cuna del
funcionario moderno y la carrera administrativa. Tal como lo
explic Otto Hintze, "Alemania es el pas clsico de los
funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y
Egipto en la Antigedad".85 Desde principios del siglo XX, el
derecho alemn de los funcionarios era el ms desarrollado en
Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo frtil primigenio
donde se realiz la ms fuerte penetracin de la idea del
funcionario con base en la nocin de Estado de derecho, y donde

. Hintze, Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid,

Revista de Occidente. 1966 (1911). p. 224.
85

55

tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y

proteccin del servicio pblico.
En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran
denominados servidores reales (Knogliche Bediente), pero hacia
finales de la centuria se generaliz la denominacin de servidor
del Estado (Staatsdiener). Hoy en da se usa la expresin
funcionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.86
En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios
pblicos se divida en dos categoras: los funcionarios regidos por
el derecho pblico y los agentes sometidos al rgimen de convenios
colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen
permanentemente las atribuciones que entraan a la soberana del
Estado o que, por razones de su seguridad o por motivos de inters
de la vida pblica, no pueden confiarse a personas sometidas a
relaciones laborales de derecho privado.87 Son funcionarios, por
consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coercin, as
como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o educacin.
En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el
sector privado, especialmente las actividades econmicas, las
ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio
de derecho privado.
En Francia, por su parte, son agentes pblicos todas las
personas que participan de manera directa en la ejecucin de un
servicio pblico, incluso si ocupan una funcin subalterna, tales
como las de portero de una oficina pblica.88 Sin embargo, no todos
los agentes pblicos son funcionarios. El trmino funcionario es
utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a todos los
empleados de la administracin pblica, pero jurdicamente tiene un
alcance ms restringido y no se aplica sino a cierto tipo de
servidores pblicos. Esto obedece a que una gran parte del personal
administrativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de derecho
privado: se trata de los servidores de derecho privado, como
desemejantes a los funcionarios pblicos. De igual modo, solamente
algunos agentes estn sometidos a un rgimen de derecho pblico y
tienen la calidad de funcionarios.

86

Ibid, p. 220.

. Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administracin

Pblica. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1981
(1972). pp. 331-333.
87

. Ibid.

88

56

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos que gozan

del rgimen particular de la funcin publica. Los elementos que le
caracterizan estn constituidos por la ocupacin de un cargo
permanente en la administracin pblica y por la titularizacin, un
acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a
la jerarqua administrativa.
La nocin britnica de lo equivalente al funcionario en
Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en la
mayor parte de los pases de Europa continental, adems de que no
existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant). El
servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es
indispensable el real nombramiento para adquirir esta condicin.
Segn la Acta de Procedimiento de la Corona (Crown Proceeding Act)
de 1947, adems
del nombramiento por la corona, el servidor
pblico se define por obtener su sueldo de los fondos pblicos,
pero solamente en el campo de su responsabilidad. Esta imprecisin
emana de que en Gran Bretaa no hay, como en Francia y Alemania, un
estatuto general de los funcionarios.
En abono de una categorizacin ms rigurosa, la Real Comisin
del Servicio Civil (Royal Commission on the Civil Service) que
estuvo activa entre 1929 y 1931, as como la Comisin Priestley de
1953-1955, adoptaron la siguiente conceptuacin: "los servidores de
la corona, distintos de los titulares de cargos polticos o
judiciales que estn empleados en una condicin civil, y cuya
remuneracin es pagada en su totalidad y directamente con fondos
votados por el Parlamento".89 Esta definicin tambin fue asumida
en 1968 por la Comisin Fulton.
Los funcionarios provinciales no son miembros del servicio
civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las
organizaciones descentralizadas del Estado son parte de la funcin
pblica.
Tal como es observable, el parentesco cultural e histrico de
pases tan prximos como Alemania, Francia y Gran Bretaa, no
supera las barreras conceptuales autctonas de cada pas. Sin
embargo, existen en aquellos que se ocupan de los negocios
administrativos, rasgos comunes que los identifican como servidores
pblicos, a falta de una mejor denominacin.

. Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administracin Central

en Gran Bretaa. Madrid, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de
Funcionarios. 1966. p. 38.
89

57

Servidor pblico es aqul que, independientemente de su

denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado por
un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho
pblico o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades
enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata
pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino
solamente aquellos que, como funcionarios, desempean las funciones
esenciales que le ataen al Estado y que, en cada caso, cada Estado
extiende o restringe a su arbitrio.
Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor
del servidor pblico se realiza de manera permanente a travs de
una
carrera administrativa;
que
dicha
carrera
exige
su
profesionalizacin; y que tal profesionalizacin se base en la
formacin y
el perfeccionamiento continuo.
Este
concepto
tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de
justicia y servidores polticos que laboran con el Ejecutivo. Aqu
seguimos la tradicin hasta donde, hoy en da, ha sido permisible
hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido
restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomtico, al
administrador de justicia y al servidor pblico parlamentario,
crendose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las
escuelas profesionales de servicio pblico; as como establecer
programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del
servicio exterior y la judicatura.
En la actualidad, la nocin de servidor pblico se aplica a
los miembros del servicio exterior, de antao sometidos al
prejuicio de su peculiar funcin de intermediario poltico entre
los pases. Su carcter de vnculo exterior, su formacin social
cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un
funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada
sobre su condicin de servidor pblico nacional. l tiene un
carcter de servidor pblico del Estado, toda vez que el servicio
exterior constituye una carrera administrativa especial y, en
cierto modo, ejemplar.
Situacin similar es apreciable en aquellos que estn
empleados
en
las
instituciones
judiciales
del
Estado.
Tradicionalmente, por efecto del principio de la divisin de
poderes, quienes se desempean en la administracin de justicia
estn amparados por condiciones y normas que sufragan la
independencia del Poder Judicial. Al efecto, los procesos de
formacin de estas personas es especial se realiza en escuelas
propias y se les inculca un sentimiento de autonoma profesional.
El hecho de que la totalidad de los efectivos de la administracin
de justicia provenga de una sola profesin: la abogaca, refuerza

58

la idiosincrasia
administracin.

separatista

de

los

trabajadores

de

dicha

Sin embargo, la mayora de los pases define como servidores

pblicos a quienes se desempean en el Poder Judicial, junto con
los integrantes de la administracin pblica y los empleados
administrativos del Poder Legislativo. Comparten con ellos la misma
normacin laboral, la misma proteccin social y los mismos derechos
de sindicalizacin. En suma: quienes se desempean en la
administracin de justicia, igual que los trabajadores de la
administracin gubernamental y los diplomticos, son servidores
pblicos y se desempeo profesional se denomina tambin carrera
administrativa.
Aqu debemos hacer una aclaracin: carrera administrativa, en
sentido laxo, comprende a la carrera administrativa propiamente, la
carrera diplomtica y la carrera judicial; en sentido estricto,
entraa solamente a la carrera desempeada por funcionarios
pblicos, no la de los diplomticos ni la de los agentes
judiciales.
LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La carrera administrativa supone el desarrollo profesional del
funcionario pblico, que entraa un proceso de seleccin y
formacin previa al ingreso; un desempeo ascendente a travs de
una escala regida por el principio de mrito; un proceso de
formacin continua; y un minucioso programa de entrenamiento
prctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la carrera
administrativa, recurriremos a los ejemplos de Alemania, Francia y
Gran Bretaa.
El Servicio Preparatorio
Alemania es el mejor ejemplo de la formacin profesional de
servidores pblicos a travs del sistema de pre-ingreso, es decir,
un servicio preparatorio.90 A travs de este sistema se desea que
el aspirante palpe los diversos aspectos del gobierno y que
permita, a travs de exmenes sucesivos, que el servicio pblico se
autoevale objetivamente.

. Chapman, Brian. The Profession of Government. London, Unwin

University Books. Tercera reimpresin (1959). 1966. pp. 100-109.
90

59

En ese pas se presume que existen los mismos principios en el

desempeo de un funcionario judicial y un funcionario de la
administracin pblica. Tal como lo hace un juez, el funcionario
aplica la ley y busca ajustar al caso una disposicin jurdica
pertinente. Por consiguiente, toda su accin se lleva el cabo
dentro de la ley que dicta el curso de la gestin administrativa.
La diferencia entre el servidor de la administracin de justicia y
el servidor de la administracin pblica, consiste en que el
primero trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos
administrativos.
Este sistema tiene ms de 200 aos de vigencia y se ha
transformado muy poco hasta nuestros das. Da principio con la
oferta de un puesto vacante, para el cual el candidato, antes del
ingreso, debe mostrar su experiencia y conocimientos en derecho,
as como en los asuntos pblicos. Se trata de un noviciado cuyas
reglas son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su
propsito es formar a un aspirante para que ocupe un cargo con
caracteres de desempeo estndares.
En su modalidad moderna, el noviciado se organiz a partir de
1952. Su base es el examen de Estado, que se verifica en tres
ediciones a lo largo del proceso formativo: a) un examen de
graduacin universitaria; b) un perodo muy prolongado de servicio
en diversos rganos de la administracin pblica; c) y un examen
final.
Cada Lnder (Estado federado) cuenta con un servicio
preparatorio. Una buena muestra lo representa Baviera, cuyo primer
examen es ejercitado por un snodo integrado por un juez, un
funcionario pblico senior y un profesor de derecho administrativo.
Consiste en una prueba mltiple que exige la presentacin escrita
y oral, y consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita est
formada por seis partes y cada una reclama un mnimo de cinco horas
de preparacin. En cuanto al examen oral, se centra principalmente
en cuestiones aplicadas de derecho administrativo, adems de
constar de preguntas sobre las pruebas escritas.
Hasta este momento, el aspirante al servicio pblico solamente
es una persona que anhela ingresar al gobierno. Todava no es un
novicio, esto ocurre hasta que presenta el segundo examen, que una
vez aprobado, le otorga la denominacin de Referendar. La
aprobacin de este examen es el resultado positivo a una solicitud
del novicio para ingresar a una organizacin administrativa,
signada por el titular del gobierno de la regin donde desea
laborar. En favor del solicitante obra que la nica causa del
rechazo puede ser que no haya cumplido con condiciones de desempeo

60

claramente establecidas, y an as, puede recurrir como primera

instancia a fallo del Ministro de Justicia del Lnder.
Aqu el sistema de aprobacin es ms social que acadmico,
pues se trata de que Referendar se empape en la realidad
administrativa y la prctica legal, y prueba la habilidad y la
perseverancia en el servicio.
El titular del Gobierno tiene a su cargo la formacin general
del novicio, pero los aspectos de detalle corresponden a un
funcionario subordinado. Durante el largo proceso formativo,
integrado por varias etapas programadas en una diversidad de entes
pblicos, cada culminacin de fase es acompaada por un informe del
funcionario tutor inmediato del Referendar.
Formalmente, y como promedio, el servicio preparatorio debe
durar un lapso de tres aos y medio, pero se puede prolongar por
mucho ms tiempo, incluso hasta siete u ocho aos. He aqu, paso a
paso, mes por mes, el proceso de formacin en el noviciado alemn:
El proceso de desarrollo de la experiencia del novicio est
compuesto por una multitud de pasos, organizaciones y propsitos.
Haciendo honor a la tradicin germnica, da inicio en las cortes
judiciales donde el Referendar permanece durante 19 meses; luego se
traslada a otra corte judicial, donde se desempea por 10 meses, y
posteriormente se traslada a durante 5 meses a una corte civil
provincial y cuatro a una corte criminal provincial. Para entonces,
su entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres aos.
Los siguientes 14 meses es ocupado en la administracin
pblica, donde su tutor inmediato es un alto funcionario pblico.
Luego transita hacia la administracin financiera, donde trabaja
durante dos meses, y cuatro ms en otra organizacin similar. La
preparacin del novicio an no termina, aunque aqu ya se entren
por 20 meses ms, es decir, 1 ao y 8 meses.
Todava no es un funcionario, pues debe tomar experiencia
durante dos meses ms en la administracin social o en el
Ministerio del Interior, adems de cuatro meses en una corte
administrativa y dos en una corte laboral.
Por fin, luego de 66 meses de formacin, el novicio est en la
antesala de asumir el carcter de funcionario pblico.
El examen final se presenta cuando agoniza la prctica en los
entes pblicos. Nuevamente el novicio presenta dos pruebas, una
escrita y otra oral. A diferencia del primer examen de Estado, en
Baviera la prueba escrita se divide en dos secciones, una para
61

asuntos jurdicos, otra para los administrativos. En la primera

seccin se pregunta sobre derecho comercial y empresarial, as como
sobre derecho privado, y procedimientos; en el segundo, sin
embargo, tambin abundan temas sobre derecho constitucional,
administrativo, laboral y hasta derecho cannico, pero tambin hay
materias de economa, finanzas y ciencia poltica.
En Hesse, los exmenes son menos formalistas que en Baviera,
y el acento del tercer examen recae en la filosofa, sociologa,
historia del derecho y economa; en tanto que en Rhin-Palatinado se
prefiere la educacin, el arte y los idiomas, adems de la
filosofa.
Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el novicio se ha
convertido en un funcionario pblico, en Assesor, base de la
pirmide administrativa. Hubieron de pasar cinco aos y medio de
disciplinada y concienzuda formacin profesional, cuyo ncleo
consiste en un largo entrenamiento prctico.
Hacia 1979, el primer examen versaba sobre materias jurdicas
y de ciencias sociales, bajo el sistema de formacin narrado. El
segundo examen se refera nuevamente a derecho, pero inclua
estudios en administracin pblica. Habiendo aprobado el segundo
examen, la carrera transcurre dentro del sistema promocional
establecido.91
La formacin dentro de la programa preparatorio, con
frecuencia est acompaada por estudios de Doctorado en Derecho o
en materias hermanadas, que se realiza en el sistema universitario.
Igualmente, el Referendar y el Assesor son los estudiantes
habituales de la Escuela de Ciencia de la Administracin,
establecida en Speyer.
Desarrollo de la Carrera Administrativa
Uno de los ejemplares tpicos de la carrera administrativa lo
constituye Francia, toda vez que ha sido el modelo a seguir por
muchos pases.
En ese pas el servicio pblico se reclutaba originalmente
entre los universitarios, pero ms recientemente la administracin
pblica ha tendido a desarrollar y perfeccionar sus propios moldes
de formacin. La enseanza universitaria, que est orientada a la

. Ridley, F.F. Government and Administration in Western

Europe. Sufolk, Martin Robertson. 1979.
91

62

produccin y transmisin de conocimiento, constituye una formacin

muy abstracta para el desempeo de tareas prcticas.92 Tal es el
motivo por el cual a la universidad se le confa la dotacin de un
nivel general de conocimiento y a la escuela profesional el
aprendizaje prctico.
La organizacin del servicio pblico francs se inici con la
expedicin de disposiciones especiales para ciertos sectores de la
administracin gubernamental, tales como la ley de mayo 19 de 1834,
por la cual se norm la actividad del servicio exterior.93 En mayo
19 de 1853 se aprob una primera disposicin general, a travs de
la cual se estableci un rgimen de jubilaciones. Sin embargo, a
pesar de sensibles progresos a favor de la estabilidad de cargo y
la fijacin de los derechos de los servidores pblicos, fue hasta
la poca de la Segunda Guerra Mundial cuando se decret el primer
Estatuto General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre 4
de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida cuenta del
colaboracionismo patentizado por este gobierno con la ocupacin
alemana, tal disposicin fue anulada tras la liberacin.
En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley que se estableci
un nuevo Estatuto General de Funcionarios, a travs de la cual se
cre la Direccin General de la Funcin Pblica y el Consejo
Permanente de la Administracin Civil.
Esa disposicin fue reemplazada por otra promulgada en febrero
4 de 1959, cuyo propsito era hacer los ajustes correspondientes a
la Constitucin francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas
radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes al Consejo
Superior de la Funcin Pblica, las comisiones administrativas y
los comits tcnicos paritarios, adems de otros asuntos relativos
a calificaciones, ascensos, cesantas y similares.
El Estatuto de 1959 se restringi fundamentalmente a
servidores pblicos dependientes del Poder Ejecutivo, motivo por lo
cual
se
excluy
a
funcionarios
judiciales,
militares,
administradores
de
corporaciones
pblicas
industriales
y
comerciales, y empleados parlamentarios.
Hoy en da Francia est renovando la organizacin de la
carrera administrativa a partir de la expedicin del Estatuto
92

. Debbasch, obra citada, p. 356.

. Haro Blchez, Guillermo. Aportaciones para la Reforma de

la Funcin Pblica en Mxico. Madrid, Instituto Nacional de
Administracin Pblica. 1988. pp. 178-179.
93

63

General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades

Territoriales. Tal disposicin est integrada por tres leyes que
estn formalmente separadas, pero que constituyen un conjunto
articulado.94
La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984, constituye
el Ttulo Primero del Estatuto y contiene los derechos y
obligaciones de los funcionarios. Su mbito de aplicacin comprende
tanto a los servidores pblicos del Estado, como de las
colectividades territoriales, as como los que laboran en los
organismos autnomos del Estado y de las colectividades
territoriales. La segunda ley, de enero 11 del mismo ao, que
constituye
el
Ttulo
Segundo del
Estatuto,
entraa
las
disposiciones estatutarias referentes a la funcin pblica del
Estado. Finalmente, constituyendo el Ttulo Tercero del Estatuto,
la ley de enero 26 comprende las disposiciones estatutarias de la
funcin pblica territorial.
Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos heterogneo
cuya ndole y alcance eran diversos, y que rigieron a la carrera
administrativa antao.
El ingreso a la funcin pblica refrend el principio
tradicional de la administracin pblica francesa con respecto al
mrito: los concursos, a travs de los cuales se opta por el
servicio pblico. Estos concursos son de dos clases: oposiciones
libres, abiertas a todos los candidatos que detenten determinados
ttulos; y oposiciones reservadas a los servidores pblicos con
cierto grado de antigedad de desempeo y que cuenten con alguna
formacin. Adicionalmente, para los cuerpos de funcionarios
seleccionados por la Escuela Nacional de Administracin (Ecole
National d'Administration, ENA) existe una tercera va de ingreso
para el personal con un mnimo de ocho aos de servicios en puestos
electivos de municipalidades, consejos regionales o generales, y
consejos de administracin de asociaciones de utilidad pblica; o
bien, que el
candidato haya
sido
dirigente
elegido en
organizaciones sindicales de carcter representativo en el nivel
nacional.
Mediante la tercera va se democratiz el ingreso a la ENA, un
plantel irremediablemente elitista por el resultado de formar a los
miembros del servicio pblico superior que, adems de las carreras

94

. Alvarez Alvarez, Julin. "La Carrera Administrativa en

Espaa". Quito, Varios, Administracin de Personal y Carrera
Administrativa en Amrica. 1986. pp. 155-156.
64

administrativas que se aseguran, estn en posibilidad de ocupar los

puestos ms importantes de la administracin pblica francesa.
Francia es el pas donde originalmente se estableci el
principio del mrito, como una divisa democrtica del servicio
pblico: la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano
de 1789, artculo VI, estableci el derecho de admisibilidad a los
empleos pblicos para todos los ciudadanos, sin ms distincin que
sus capacidades y talentos. La aplicacin del tal principio previno
toda segregacin por motivos religiosos, polticos y ticos, y
decret la igualdad de sexos para el ingreso a la administracin
pblica.95
Los servidores pblicos estn agrupados en cuerpos, a su vez
clasificados en cuatro categoras en razn de las titulaciones
exigidas para el ingreso en los cuerpos mismos y simplemente estn
referidos por las letras A, B, C y D. Igualmente, en el seno de
cada cuerpo existen uno o varios grados, que tambin se denominan
clases; dentro de cada grado hay un determinado nmero de escalones
o niveles.
En el seno del rgimen de carrera administrativa existe un
estatuto particular para cada cuerpo, a travs del cual se
determina la jerarqua de los grados, el nmero de escalones dentro
de cada grado, las reglas promocionales entre escalones, as como
el ascenso de un grado a otro. Dos casos ilustran esta
configuracin: en el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres
grados o categoras, cada uno con diferente nmero de escalones;
por su parte, en el Cuerpo de Profesores de segunda enseanza hay
un grado nico, pero est dividido en varios escalones. Tratndose
de una carrera administrativa tpica, la promocin entre los
escalones se efecta en forma continua: de un escaln inferior a
otro inmediatamente superior, al tiempo que asciende el sueldo del
servidor pblico promovido. Obviamente, el sistema promocional
descansa en los criterios de la antigedad y la aptitud probada.
Tambin las promociones de grado se realizan continuadamente,
de un grado inferior al grado inmediatamente superior. Sin embargo,
excepcionalmente, el ascenso puede realizarse por medio de pruebas
o exmenes de idoneidad. En suma, los ascensos entre grados se
realizan opcionalmente a travs de las siguientes frmulas
promocionales: por nombramiento realizado por una autoridad
competente, a travs la publicacin en un cuadro de ascensos anual
que es formulado con base en el informe de una comisin
administrativa paritaria, tomando como fundamento la capacidad

95

. Haro, obra citada, p. 200.

65

profesional de los funcionarios; a travs de la inscripcin en un

cuadro anual de ascensos formulado por una comisin semejante a la
anterior, cuyo sustento es el resultado de un examen de tipo
profesional; finalmente, a travs de una nominacin basada
exclusivamente mediante concurso.
Tal como es perceptible, la nocin de cuerpo constituye la
idea central de la carrera administrativa francesa que sustituy a
la antigua idea de cuadro, establecida por el Estatuto de 1946.
Esta ltima, vigente hasta 1959, entraaba un conjunto de empleos
que agrupaba a los servidores pblicos que desempeaban una carrera
en condiciones iguales y haban sido reclutados a travs del mismo
procedimiento.96 A partir del ao referido, el cuerpo se defini
como un grupo de funcionarios sujetos al mismo estatuto particular
y dotado de la vocacin para ocupar los mismos grados.
A pesar del cambio de nocin, que reditu en la concepcin de
cuerpo, las lneas generales del perfil de desempeo establecido
desde 1946 se perpetu en 1959 y hasta el presente. De tal modo,
con escasas variaciones, las cuatro categoras de funcionarios
establecidas en la posguerra continan presentes: Categora A para
los funcionarios superiores que disean Policy y dirigen la
administracin pblica; Categora B para servidores pblicos que
bsicamente hacen e implementan Policy; Categoras C y D para los
agentes meramente implementadores.
Una carrera administrativa tan escrupulosamente establecida ha
necesitado de una escuela profesional de servicio pblico: la
Escuela Nacional de Administracin.
La Escuela Profesional de Servicio Pblico
Normalmente la carrera administrativa requiere del apoyo de
una escuela profesional de servicio pblico, establecido por los
gobiernos
para
la
formacin
y
perfeccionamiento
de
los
funcionarios, as como para colaborar en los concursos de ingreso
y promocin.
Mundialmente hablando, el plantel de formacin de funcionarios
ms importante es la Escuela Nacional de Administracin de Francia,
establecida en octubre 9 de 1945 mediante una ordenanza del

. Ibid, p. 195.

96

66

gobierno provisional. 97 La Escuela comenz sus actividades en

noviembre 22 de ao antes mencionado, aunque oficialmente fue
inaugurada por el General Charles de Gaulle en diciembre 15.
La creacin de la ENA se bas en la tradicin francesa de las
grandes escuelas especializadas, tales como la Escuela Nacional de
Impuestos, la Escuela de Minas y la Escuela Politcnica, pero cuya
diferencia
con
estas
radica
en
su
vocacin
de
formar
administradores
generalistas,
no
servidores
pblicos
especializados.98
El plantel forma parte de un sistema configurado para atender
la formacin y el perfeccionamiento de servidores pblicos
superiores, que prestan una diversidad de servicios y que antao
era causante de gran confusin.
Hasta 1945, la formacin de los funcionarios era segregativa
e incompleta, pues la antigua Escuela Libre de Ciencias Polticas
de Pars, donde estudiaban, era una centro de estudios privado que
slo ofreca un conjunto de cursos y conferencias destinados a los
altos servidores pblicos; adems, era inaccesible a los
estudiantes residentes fuera de la Capital. 99 Igualmente, las
universidades francesas nicamente brindaban un lugar adecuado a la
enseanza de las ciencias polticas y sociales, pero no el
aprendizaje administrativo requerido para introducir a los
servidores gubernamentales en la prctica de la funcin pblica. En
fin: los estudios universitarios favorecan los procedimientos de
reclutamiento estamental y plutocrtico de los grandes cuerpos
funcionariales, y marginaban a los jvenes carentes de fortuna.
Por
cuanto
la
administracin
francesa,
denotaba
la
indiferenciacin de tareas, desperdicio de energas, gestin torpe
de los servidores encargados de la ejecucin cotidiana de las
decisiones y la marcha normal de los asuntos, y el confinamiento de

. Ecole Nationale d'Administration. Rapport du Directeur de

l'Ecole a son Conseil d'Administration: 1945-1952. Paris,
Imprimerie National. 1952.
97

98

. Vernardakis, Georges. "The National School of

Administrative and Public Policy Making in France". Revista
Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, nm. 3. 1988.
pp. 427-451.
99

. Bertrand, Andr et Marceau Long, "L'Einsegnement Superieur

des Sciences Administratives". Revista Internacional de Ciencias
Administrativas. Vol. XXVI, nm. 1. 1930. 1960. pp. 5-24.
67

los jvenes redactores a funciones a las cuales no aplicaban su

cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganiz de raz a la
funcin pblica, cre los Institutos de Estudios Polticos (IEP) en
Francia -el de Pars sustituy a la Escuela Libre de Ciencias
Polticas-, estableci a la ENA y fund al Centro de Altos Estudios
Administrativos.
Los funcionarios superiores de la administracin pblica
francesa en general se forman en la Escuela Nacional de
Administracin, en tanto que en los Institutos Regionales de
Administracin, creados en diciembre 3 de 1969, preparan a los
mandos medios.100 Por su parte, los funcionarios especializados se
forman en escuelas particulares que algunos Ministerios han
establecido, donde suele perpetuarse la formacin universitaria
original del servidor pblico.
El sistema de formacin imperante en Francia gira alrededor de
la Escuela Nacional de Administracin, un centro gubernamental de
estudios aplicados cuyo propsito es complementar la formacin
precedente de los programas universitarios y preparar a cursantes
a travs del entrenamiento prctico. Al mismo tiempo, corrige los
defectos del reclutamiento administrativo y democratiza las
oportunidades de empleo en el pas. En suma: la ENA ofrece a los
funcionarios pblicos una formacin humanstica, pero con sentido
administrativo de Estado. Su misin es, brevemente hablando,
mejorar a la administracin pblica francesa a travs de la
educacin administrativa del servidor pblico.101
La Escuela es un establecimiento de complementacin y
aplicacin para la formacin de los servidores pblicos franceses.
En ella se ensean de las tcnicas de la gestin administrativa y
existe el empeo por desenvolver en los alumnos los sentimientos de
los altos deberes que la funcin pblica entraa, as como los
medios de ejercitarlos. El plantel est dedicada a la formacin de
los funcionarios que se desempean en el Consejo de Estado, la
Corte de Cuentas, las Prefecturas, la Inspeccin General de
Finanzas, la carrera diplomtica y los cuerpos de administradores
civiles, as como de otros cuerpos que son determinados por ese

100

. Francois, Pierre. "Les Eiseignements d'un IRA [Instituto

Regional de Administracin]". La Revue Administrative. Nov.-Dec.,
1988. pp. 501-505.
. Muoz Amato, Pedro. Introduccin a la Administracin
Pblica. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo
II, p. 72.
101

68

Consejo. Se trata de un establecimiento pblico, que est abierto

tambin a las mujeres.
Admite estudiantes y funcionarios en activo, por medio de
concursos. No se trata de una exploracin que se restrinja a los
conocimientos del pretendiente, pues tambin se escudria su
capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad de sus
ideas y la ordenacin de su pensamiento, y hasta se aprecia la
elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se trata
de exmenes competitivos que ofrecen una sensacin ntida de
cualidades tales como la inteligencia y el carcter, as como otros
aspectos de la personalidad de los aspirantes.
Todos los candidatos deben tener como base de su solicitud una
formacin universitaria, con preferencia en economa, derecho, y
ciencias polticas y sociales. Los concursos son generosos, pues
los aspirantes que evidencian deficiencias en su formacin
universitaria pueden subsanarlas estudiando durante el primer ao
de ingreso a la ENA, en programas diseados ex profeso.
La creacin de la ENA, hay que recordarlo, se verific en el
seno de una radical reforma en la funcin pblica que, entre otros
objetivos, se orient a disminuir la exclusividad de la funcin
pblica hasta entonces detentada por la Escuela Libre de Ciencias
Polticas. Esta institucin nutri con sus egresados al servicio
pblico durante la Tercera Repblica, marginando a la clase media
y la clase trabajadora. La conversin de esa Escuela en el
Instituto de Estudios Polticos de Pars, y la proliferacin de
planteles similares en Francia, ha contribuido sensiblemente a
democratizar a la funcin pblica francesa. El camino hacia la
democratizacin de la ENA se reforz en 1983, cuando el gobierno de
Francois Miterrand orden que el reclutamiento tambin se efectuara
entre sindicatos, servidores civiles locales y lderes de
organizaciones comunales, pues todava en esta poca el IEP de
Pars dominaba el ingreso en un 80%.
En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos Estudios
Administrativos, que tiene a su cargo el perfeccionamiento del alto
servicio pblico a travs de procedimientos distintos a los usuales
en los sistemas escolarizados. Su metodologa pedaggica se
desenvuelve a travs de la confrontacin de ideas y con base en las
experiencias vividas por los propios funcionarios. El diploma que
brinda el Centro no otorga derechos, pues se trata de una muestra
de vocacin y de aptitud. Su objeto es la formacin necesaria para
el ejercicio de los altos cargos pblicos y complementa la
preparacin para la gestin y la supervisin de las empresas
industriales y comerciales nacionalizadas o controladas por el
Estado.
69

La ENA es una institucin post-universitaria. Su mtodo de

formacin se sustenta esencialmente en la pasanta (estada,
stage), cuyo objeto es la capacitacin prctica del funcionario,
as como en seminarios y conferencias. Su currcula de formacin
agrupa a las materias que antao eran impartidas mediante la
clasificacin de las cuatro secciones, que integraba el plan de
estudios de 1946. Adicionalmente se impartan asignaturas sobre
contabilidad, estadstica, gestin de empresas pblicas, y
organizacin y mtodos, adems de lenguas vivas. Como su
antecesora, la Escuela de Administracin de 1848-1849, un principio
inmaculado de la Escuela es la imparcialidad poltica, pues la
formacin se cie a una enseanza administrativa que contribuye a
entender el papel del funcionario pblico dentro del Estado. En
ella no se efectan labores de investigacin, ni se realizan cursos
de perfeccionamiento ni de actualizacin, que corresponden al
mencionado Centro de Altos Estudios.
El Entrenamiento Prctico
En las escuelas profesionales de servicio pblico, como la
ENA, se reciben a los graduados universitarios para ser
introducidos en la enseanza administrativa: esta consiste en la
capacitacin prctica para el despacho de los asuntos pblicos.
Empero, hay pases donde de manera excepcional se confa dicha
capacitacin en el servicio pblico mismo. El pas tpico de esta
metodologa de preparacin administrativa es Gran Bretaa, donde
prevalece la idea a favor de una formacin basada en la experiencia
dentro del servicio civil.18 Su mejor prenda es la cspide del
servicio civil: la Clase Administrativa, muestra ejemplar de un
cuerpo de funcionarios pblicos y del modo como es formado a travs
de un sistema no-escolarizado.
Por principio hay que decir que el soslayo del papel de la
teora en la formacin funcionarial en Gran Bretaa ha sido
considerado fuera del pas como un vicio, no como una virtud. Desde
1934, el catedrtico estadounidense Harvey Walker identific las
tres debilidades principales de la Clase Administrativa: "no
considerar a la administracin pblica una ciencia con un conjunto
de principios fundamentales, y la insistencia en tratarla como un
arte o misterio revelado slo a los que han pasado por el rito de

. Ibid, p. 60.

18

70

iniciacin; o alternativamente como una facultad innata, la cual se

niega a quienes no hayan sido agraciados con ella al nacer".19
Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez aos
despus, el Comit Assheton revis a fondo la situacin del
entrenamiento del servicio civil y emiti fuertes crtica a la
formacin
de
la
Clase
Administrativa
entonces
vigente.
Principalmente llam la atencin sobre la insuficiencia del
adiestramiento despus del ingreso a dicha Clase, carente de mtodo
y sujeto a un camino azaroso.

"Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus

papeles, o tratando de bregar con ellos, segn llegan, bajo la
direccin y el consejo que su superior inmediato pueda darle.
Desgraciadamente, su jefe est con frecuencia tan atareado que
encuentra ms fcil hacer el trabajo de nuevo, cuando es
necesario, que ensear a su subalterno. Todo el adiestramiento
que el recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros.
Esto no se debe, sin embargo, a que la experiencia haya
demostrado que la enseanza terica es intil, sino a que no se
la ha considerado, o se ha supuesto que es intil. Opinamos que
es errnea tal suposicin. An cuando se pueda decir que la
administracin es principalmente sentido comn, creemos que el
proceso de lograr el buen juicio, identificado como sentido comn
en esta conexin, puede facilitarse y acelerarse mediante un buen
sistema de adiestramiento".
Informe del Comit Assheton (1944). Muoz Amato, Pedro.
Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico, Fondo de
Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo II. pp. 60-61.
Esta visualizacin del funcionario que an es vigente en el
Reino Unido, en realidad implica una visin del ser humano que
impregna del todo al servicio pblico. En el servicio civil
predomina la conviccin de que el especialista es un hombre con
perjuicios y con una ptica sesgada que imprimir su parcialidad a
los asuntos de pblicos: se prefiere, ms bien, al "amateur, sin

19

. La referencia es de Muoz Amato, obra citada. Walker

escribi una obra dedicada ntegramente a la formacin del servicio
pblico en Gran Bretaa, publicada en Nueva York en 1935, que
sirvi de fuente a Muoz Amato.
71

conocimientos y experiencia en otras actividades. La administracin

es un arte y se aprende con la prctica". 20
A pesar de las verdades externadas por la Comisin referida,
todava en los aos 90 persisten las mismas actitudes de
menosprecio sobre la teora y los cursos de administracin pblica,
y hoy en da an subsisten.
Pedro Muoz Amato fue protagonista presencial de la inveterada
actitud britnica contra la pedagoga formal de la administracin
pblica, tal como no lo hace saber cuando visit a la Tesorera
britnica en el otoo de 1955: "mi apreciacin se confirma con el
hecho de que en los puntos bajo consideracin no ha cambiado
significativamente la preparacin de la Clase Administrativa, a
pesar del progreso logrado en otros aspectos del adiestramiento
despus de la Guerra bajo la influencia del Informe Assheton. La
Divisin de Educacin y Adiestramiento de la Tesorera -el centro
de coordinacin para las actividades designadas por su nombreexplica a los mismos miembros de la Clase Administrativa que toman
sus cursos la orientacin prevaleciente:
'Los Assistant Principal [Asistentes Principales](el rango ms
bajo) se reclutan por medio de dos formas principales de
concursos que administra la Comisin de Servicio Civil. La
primera es para los graduados de universidad, la segunda se
limita a funcionarios con experiencia de dos aos en la Clase
Ejecutiva y otras clases similares. En cuanto a los graduados
de universidad, no se da preferencia particular a ninguna
forma de estudios acadmicos, ni se espera que el recluta siga
estudios posteriores de naturaleza acadmica en el campo de la
administracin pblica'". 21
El ingreso al servicio civil, a falta de estudios
universitarios prestablecidos, explora ms bien la naturaleza
humana de los candidatos, de modo que los exmenes escritos y
orales estn diseados para elegir personas cuyas cualidades
determinantes son la inteligencia, un buen sentido comn, la
integridad personal y la capacidad para aprender dentro del
servicio.

. Laso Vallejo, Gregorio. La Funcin Pblica en Inglaterra.

Madrid, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios.
1965. p. 108. El nfasis en nuestro.
20

21

. Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.

72

El examen de ingreso al servicio pblico efectuado en 1945

muestra con absoluta nitidez, la expectativa sobre el perfil
deseable del servidor civil hoy en da an vigente: "el candidato
ideal ha de poseer una gran agilidad mental, capacidad de discernir
y analizar lo esencial de asuntos delicados, y facilidad para
expresarse con claridad, as de palabra como por escrito".22
Igualmente, debe ser hbil para tratar a todo tipo de personas,
adaptarse a distintas situaciones, y ser apto para prever y estar
dotado de perseverancia. Debe ser enrgico de carcter, y contar
con aptitudes para mandar de modo responsable. Deber tener
imaginacin prctica para trazar estrategias de trabajo, y sobre
todo, estar dotado de buen juicio y sentido comn.
La exploracin de las cualidades prominentes de la personalidad
humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los cientficos
britnicos de la administracin pblica: William Robson.
Lisonjendose del gran progreso que haba significado la
introduccin del Mtodo II para el ingreso a la Clase
Administrativa, Robson exaltaba sus virtudes para detectar las
cualidades intelectuales de los candidatos, particularmente para
escribir y desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de
las universidades britnicas, donde se graduaron con honores, los
aspirantes al servicio civil eran tambin preparados para lidiar
con problemas administrativos hipotticos. Un mtodo de seleccin
tal, hace que las pruebas "develen el poder intelectual en
accin, y hacen posible distinguir el hombre o la mujer que
construya perspectivas a partir de tipos negativos, indiferentes
o excpticos". Tal es el modo como en Gran Bretaa se detectaba
a hombres con cualidades innatas de liderazgo, con capacidad de
cooperacin,
previsores
ante
contingencias,
rpidos
de
aprendizaje de los hechos, y que contaban con lucidez y habilidad
de persuasin; seres humanos aptos para comprender las
implicaciones polticas y administrativas de un problema, y
darles solucin. En fin, personas competentes para trabajar en
equipo y ejecutar con fluidez los negocios pblicos.
Robson, William. "Recent Trends in Public Administration". Gran
Bretaa, The Political Quarterly. Vol. 25. 1954. p. 343.
Una ptica tal se aplica por igual al Asistente Principal,
base de la pirmide del servicio civil, que a los conspicuos
miembros de la cima de la Clase Administrativa. Sin embargo, entre
ms se eleva en la escala administrativa, ms se atenan los

22

. Laso Vallejo, obra citada, p. 101.

73

requisitos de formacin acadmica y ms se pondera el papel la

experiencia prctica.23
Gran Bretaa conserva el requisito de ingreso mediante
concursos abiertos, que exigen una educacin universitaria previa
de alta calidad. Este ha sido un objetivo plenamente alcanzado,
pues a finales de los aos 50, el 80% de los miembros del servicio
civil provenan de las universidades de Oxford y Cambridge,
situacin que permanece igual hoy en da. El aspecto dbil de
sistema, empero, es que a pesar de la procedencia de centros
educativos de tan acreditado prestigio, la ndole de los exmenes
aplicados y la orientacin acadmica de las universidades mismas,
implica un tipo de preparacin de los candidatos que es muy dbil
en ciencias sociales y muy especializada en campos de conocimiento
distantes a los problemas de gobierno, que son tan importantes para
el servicio pblico.
A mediados de los aos de 1950, el examen tpico que se
aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se centraba en
el conocimiento de materias tales como historia, derecho,
filosofa, poltica y economa, as como en matemticas y ciencias,
adems de idiomas e historia de las civilizaciones. Las entrevistas
a los candidatos estaban
encaminadas a apreciar su historial,
inteligencia y cualidades personales. Adems, se les practicaba una
prueba escrita que inclua conocer el ingls, realizar un ensayo y
demostrar conocimientos sobre asuntos contemporneos.24
Tambin la Comisin Fulton critic este sistema, que confa la
direccin de la administracin pblica a amateurs, a generalistas
que no tienen una formacin profesional especfica. Los llam,
propiamente, "los profanos inteligentes" y recomend que se les
brindara una formacin ms tcnica en asuntos administrativos. Sin
embargo, a principio de los aos 70, los concursos de ingreso se
mantenan sustentados en cultura general y ratificaban el valor
principal de estudios universitarios basados en el latn, griego y
matemticas.25 As, aunque las ciencias sociales y administracin
pblica pudieran implicar un sentido especializado refractario al
carcter generalista exigido a la Clase Administrativa para el
ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras cualidades
de formacin fundamental, es inconveniente ignorarlos cuando ya la
seleccin se efectu y la carrera profesional dio inicio.

23

Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.

. Ibid, p. 63.

24

25

. Debbasch, obra citada, p. 355.

74

Ciertamente hubieron pensadores administrativos britnicos que no

lo ignoraron, como Robson, para quien las ciencias sociales podan
ser un valor de unidad para que los servidores civiles el
fundamento social, econmico y poltico de su trabajo contextual.26
Buena parte de lo que en otros pases se ensea por medio de
cursos acadmicos, libros y revistas, en Gran Bretaa se adquiere
a travs del folklore del servicio civil, tal como lo asegur Muoz
Amato. He aqu uno de los ingredientes del subdesarrollo acadmico
britnico.
DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y
CARRERA EN ADMINISTRACIN PBLICA
Ante la escuela profesional de servicio pblico, las
instituciones universitarias de enseanza en administracin
pblica, y disciplinas similares tales como ciencia poltica,
"polticas" pblicas, y gobierno y asuntos pblicos, suelen fungir
como productoras de aspirantes al servicio pblico. La formacin
administrativa propiamente dicha se imparte en la escuela
profesional de servicio pblico, cuyos programas de enseanza y
adiestramiento parten de los requerimientos gubernamentales
concretos, en consonancia con el desempeo en cargos de la
administracin pblica constituidos como una carrera, como un
Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan los aspirantes al
servicio pblico que provienen de las instituciones acadmicas para
formar al personal de carrera y los cuerpos de servidores pblicos,
y capacitarlos continuamente.
Existe, pues, una sustancial distincin entre la Carrera en
Administracin Pblica -acreditada por los ttulos y grados
acadmicos universitarios- y la Carrera Administrativa en el
servicio pblico, que en Gran Bretaa se denomina servicio civil y
en Francia funcin pblica. La Carrera en Administracin Pblica es
aquella que, amparada por ttulos tales como Licenciado en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, o Licenciado en Administracin
Pblica, emana de los cursos universitarios y se ejercita a travs
de un grado acadmico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera
administrativa,
por
su
parte,
significa
un
curso
de
profesionalizacin dentro del servicio pblico regido por
requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promocin, que se
verifica por medio de exmenes de idoneidad, tanto para ingreso
como para los ascensos. Incluye un proceso de formacin continua,
toda vez que la estabilidad otorga seguridad de empleo, pero
26

. Robson, obra citada, p. 344.

75

tambin exige un desempeo de calidad gradual y peridicamente

evaluado. Carrera administrativa significa, en suma, desarrollo
profesional progresivo dentro de la administracin pblica.
La distincin anterior no significa que exista una antinomia
entre la escuela profesional de servicio pblico y el sistema
universitario, sino solamente una distincin de ndoles, papeles y
campos de actividad. Normalmente ambas entidades operan ntimamente
relacionadas, por necesidad de la interdependencia que nutre sus
vinculaciones.
Una vez que en esta leccin hemos tratado de la carrera
administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudio de la Carrera
en Administracin Pblica.

76

Sexta Leccin

LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS

Y ADMINISTRACIN PBLICA
La presencia de las ciencias polticas y la administracin
pblica
en
las
aulas
universitarias,
provoca
opiniones
controversiales. Para algunos, las materias administrativas son tan
prosaicas, que bien pueden ser aprendidas en la prctica oficinesca
sin mayor prembulo curricular ni metodologa pedaggica. Para
otros, las ciencias polticas son materias puramente acadmicas
cuya enseanza universitaria solo puede producir estudiosos, nunca
polticos. Siendo as las cosas, pudindose formar polticos y
administradores pblicos sin el concurso de una institucin
universitaria, vale la pena inquirirnos sobre la necesidad social
de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
porque en ella convergen los problemas acadmicos de la docencia y
la investigacin de estas disciplinas, as como el de su ejercicio
profesional.
Antao, cuando de poltica y administracin se trataba, el
problema se visualizaba como dicotoma. Esta tendencia incluso
llego a formar una escuela en los Estados Unidos y en buena medida
la ciencia poltica y la ciencia de la administracin siguieron
caminos diferentes. En contraste, en Europa continental y Amrica
Latina han predominado versiones en las cuales la poltica y la
administracin son visualizadas atendiendo la necesidad y
deseabilidad de sus relaciones.
Esta situacin ha dejado una huella sensible en el ejercicio
de una profesin universitaria con una ancestral tradicin nacional
e internacional: la Profesin en Ciencia Poltica y Administracin
Pblica. Al igual que otras carreras universitarias establecidas
para profesionalizar el ejercicio de una disciplina social
especfica o preferente, como la Economa o la Sociologa, la
Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica naci como
resultado de la necesidad de hacer aplicables esas ciencias
sociales.
Paradjicamente, por un lado, se ha acentuado su carcter
aplicado, y por el otro, se le incrimina por carecer de
posibilidades efectivas de cubrir del todo su campo de actividad.
As, se le critica porque "abarca mucho y aprieta poco", pero lo
que aprieta lo hace con eficiencia. Dentro de esta paradoja nace su
cuestionamiento como carrera universitaria de utilidad social y
hasta hay quien sostiene que su existencia tiene dudosos
fundamentos. Como si esto fuera poco, la retraccin de la actividad
del Estado en diversos campos de la vida econmica y el bienestar
77

social, ha provocado que estos cuestionamientos se hagan ms

recalcitrantes y que aparentemente contengan una dosis de verdad.
Pero a favor de la Profesin en Ciencias Polticas y Sociales,
existe el argumento de que muchos de sus detractores proceden de
carreras diversas a ella y que sus opiniones son interesadas y
ciertamente infundadas, por desconocer la esencia de esta
profesin. Aparte de puntos de vista carentes de validez, es verdad
que la profesin aqu considerada requiere una revisin a fondo,
pues tambin en su seno nacen incertidumbres que se deben disipar
por el bien de su presente y su futuro. Esta leccin tiene la
finalidad que contribuir a este respecto. Pensamos que ciertamente
existe desconcierto
conceptual, ambigedades
semnticas
e
ignorancia de su origen histrico, lo que ha contribuido a la
confusin de los lmites de su mbito natural de actividad.
Comenzaremos con el ltimo punto.
SIGNIFICACIN HISTRICA
Es dudoso que una institucin nazca y perdure por capricho,
porque entonces sus posibilidades de existencia son raquticas. Su
vitalidad y persistencia obedecen a la fuerza de la necesidad que
la sustenta.
Cuando no existe esta necesidad, una institucin tiene vida
precaria y fugaz, y desaparece rpidamente. Este no es el caso de
la Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, que
constituye una institucin slida. A pesar de su azaroso
desarrollo, ella ha proliferado en varios pases de Amrica Latina
y hoy da es enseada en una variedad de universidades pblicas y
privadas. Su gestacin ocurri en Mxico hacia 1951 como una
Licenciatura en Ciencia Poltica, para desde 1959 convertirse en la
Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Sin
embargo, sus antecedentes nacionales e internacionales son ms
antiguos y ellos son los que mejor explican su trascendencia
histrica y su importancia social.
No examinaremos aqu los diversos oficios de los hombres que
hacen poltica y administracin, pues ello est fuera de lugar.
Slo haremos una remembranza histrica necesaria sobre el estatuto
universitario
de
la
Profesin
en
Ciencias
Polticas
y
Administracin Pblica, que tiene su origen en un tiempo-espacio
concreto representado por el nivel especfico del desarrollo
poltico occidental. Este desarrollo supone la formacin de ciertas
condiciones y, ms en lo particular, un grado determinado de
desenvolvimiento de la estatalidad, condicin necesaria y
suficiente para el nacimiento de aquella Profesin. Estas
78

condiciones, que manifiestan un nivel maduro de desarrollo del

Estado segn brot del mundo feudal, son las siguientes:
1)

Disociacin de la vida pblica y la vida privada, con la

consecuente ampliacin gradual de la primera a costa de las
relaciones sociales estamentales;

2)

Formacin de un espacio pblico emergente junto con la

actividad del Estado, dentro del cual se problematizan los
intereses colectivos como un deber estatal y las relaciones
inter-individuales asumen un carcter general;

3)

Ampliacin y diversificacin de las responsabilidades

Estado, generando una dilatacin de su actividad
contribuir a la formacin de la sociedad civil, y
particularmente la vida econmica, la vida social y la
personal;

4)

Crecimiento del organismo del Estado y de las instituciones

administrativas;

5)

Exigencia de un desempeo racional de la administracin

pblica y, por ende, la profesionalizacin de los servidores
pblicos y de las personas que dedican su actividad a la
poltica.

del
para
ms
vida

Max Weber sintetiz el movimiento hacia la profesionalizacin

de la poltica, al describir la formacin de cinco clases de
polticos: el clero, los literatos, la nobleza cortesana, los
patricios y los juristas universitarios. Todos ellos haban
trabajado como aliados de los prncipes contra los estamentos y se
profesionalizaron como polticos durante la contienda. Al mismo
tiempo, la complejidad de actividades del Estado en campos tales
como el servicio exterior, la guerra, las finanzas y la justicia,
propici que desde el siglo XVII se comenzaran a requerir
funcionarios expertos en cada uno de estos ramos.27 La diplomacia
y los consejos haban sido una actividad poltica cultivada de
tiempo completo. Todo este proceso, que culmin en el XVIII, se
manifest doblemente por la formacin de consejeros profesionales
-los consejeros de prncipes- y la entronizacin de los comisarios
regios que haban sustituido a los oficiales estamentales.

. Weber, Max. "La Poltica como Vocacin". Revista Mexicana

de Ciencias Polticas y Sociales. Nms. 16 y 17. 1959. pp. 243-274
y 453-475.
27

79

La construccin del Estado moderno estuvo acompaada por la

formacin del poltico y el administrador pblico profesionales.
Pero, junto con ellos se haba desenvuelto una tercera profesin:
la de los consejeros de estadistas, cuyas tareas consistan en
prepararlos para acceder y conservar el poder. Estos fueron los
primeros tecnlogos del arte del gobierno, que en su etapa ms
brillante formaron la escuela de la Razn de Estado. Nicols
Maquiavelo, Juan Botero y Arnold Clapmar, fungieron como estudiosos
de las tecnologas del poder y de los diversos medios gubernativos
que proyectan la racionalizacin de la actividad poltica, y
derivaron cimeramente en el desarrollo de las arcanas de imperio y
arcanas de dominacin como frmulas defensivas del Estado y del
portador del poder.28 La poltica, hasta ese momento, consista en
lo que entonces se conoca como arte del gobierno.
El paso siguiente fue la instauracin del despotismo ilustrado
y sus programas sociales, que lo definieron como Estado de
bienestar. Este paso, conocido como el trnsito del arte del
gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en la introduccin de
la enseanza de la poltica y la administracin pblica en las
universidades, proceso en el cual los alemanes fueron pioneros al
instituir a la Profesin en Economa, Polica y Cameralstica en
las universidades de Halle y Frankfurt del Oder. Esta carrera
universitaria naci como resultado de un impulso y un proyecto
fraguados al calor de las condiciones histricas de entonces. El
impulso consisti en el signo de aquel tiempo: crecimiento de las
fuerzas productivas como un deber de Estado. La actividad estatal
encaminada a alcanzar tal propsito se llamaba fomento, lo que hoy
entenderamos, mutatis mutandis, como "desarrollo". El proyecto,
por su parte, era la evasin del subdesarrollo y el logro de las
bondades del bienestar.
La Profesin en Economa, Polica y Cameralstica llen la
necesidad de un profesional de la poltica y la administracin,
pblica capacitado para desempear los nuevos mbitos de accin del
Estado, apto para fungir como agente de fomento del bienestar. Tal
es el origen de esta primigenia Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica.
Maquiavelo, Nicols. El Prncipe. Obras Polticas. La
Habana, Editorial de Ciencias Sociales. 1971 (1532). Botero,
Giovanni. La Razn de Estado y Otros Escritos. Caracas, Instituto
de Estudios Polticos. 1983 (1589). Arnold Clapmar es autor del
libro De Arcanis Rerunpublicarum (De los Misterios de la
Repblica), publicada en 1605, un ao despus de su muerte. Sobre
su obra, ver: Garca-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro
La Razn de Estado y Otros Escritos de Botero, pp. 188-189.
28

80

El perfeccionamiento de la nueva profesin produjo que a dos

aos de su fundacin, sus cursos se impartieran a travs de libros
de texto, constituyndose una notable institucin pedaggica que
pronto prolifer por todo el Imperio alemn y ms all, en Suecia.
Tributarios posteriores de esta tradicin son las Escuelas de
Administracin Pblica en Espaa y Francia, fundadas en 1843 y 1848
respectivamente, y hoy da sus herederas de Speyer en Alemania y en
Francia.
LA ENSEANZA DE LA POLTICA
La enseanza universitaria de la Ciencia Poltica como
disciplina autnoma ha sido tarda, en comparacin con las
lecciones extra-universitarias profesadas de antiguo. Aunque el
cultivo de la poltica en Occidente es remoto, se considera a
Aristteles como el fundador de la ciencia poltica. La tradicin
aristotlica estableci una fuerte corriente que centr el cultivo
de la poltica alrededor del concepto de Estado, Polis segn la
concepcin helnica. En Roma se us la categora Civitas y no fue
sino hasta el siglo XVI que Maquiavelo impuso el empleo de la
categora Estado. A partir del siglo XIII surgi en Europa una
nutrida y prolongada cauda de consejeros de prncipes, que
Maquiavelo seculariz, sentando en nuevas bases para la poltica.
Hasta el siglo XVII, los consejeros dedicaron su empeo al
desarrollo de tecnologas de gobierno que posibilitaran a los
prncipes el acceso al poder. Gaetano Mosca ha sostenido que estos
autores enseaban como se "podra obtener el poder supremo en una
sociedad determinada y obstaculizar los esfuerzos de otros
individuos o grupos que intentaran sustituirlos".29 An no se
ocupaban de examinar las tendencias constantes de las sociedades
humanas, "que regulan la organizacin de los poderes pblicos".
Ambas cuestiones son muy distintas, tal como es observable en la
economa poltica, que estudia las tendencias de una sociedad
humana relativas a la produccin y distribucin de la riqueza, no
el arte de amasar y conservar la riqueza.30 Un economista capaz
puede ser inepto de hacer fortuna y un banquero podra ser inhbil
para comprender las leyes de la economa y con su dominio hacer
progresar su negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII, la
poltica era concebida como una tcnica del poder.

. Mosca, Gaetano. Elementi di Scienza Poltica. Roma,

Firenze-Torino-Milano, 1896. p. 2.
29

. Ibid.

30

81

Tambin han cultivado la poltica los filsofos, los telogos

y los juristas, y buena parte de la literatura producida por ellos
puede ser considerada de inters poltico. Hoy en da tenemos
ciencias polticas, ms que Ciencia Poltica. Y as es, pues la
concepcin aristotlica unitaria fue sustituida por una pluralidad
de ciencias sociales entre las cuales ocupa su lugar la Ciencia
Poltica, junto con otras ms que no dejaron de ser polticas.
Parece que la Ciencia Poltica adquiri esta denominacin en
el ltimo cuarto del siglo XIX, particularmente entre los
pensadores germnicos. Pero si Mosca tiene razn, fue en el siglo
XVIII cuando asumi un significado cientfico y super el perodo
tecnolgico. La primera ctedra de poltica y retrica se
estableci en la Universidad de Uppsala, Suecia, en 1655, y fue
impartida por el profesor Johan Skyle. La Ciencia Poltica fue
introducida en la Universidad de Michigan a partir 1811, cuando se
fund la Escuela de Ciencia Poltica. En Italia se instituy su
enseanza en octubre de 1885, en tanto que en Francia lo fue hasta
1954.31 Iberoamrica inici la enseanza de la Ciencia Poltica en
el siglo XX, la profesaba Emilio Rabasa en 1928 dentro de la
Escuela Libre de Derecho.32
La introduccin
de
la
Ciencia
Poltica
dentro
las
universidades, fue el resultado natural de un progreso precedente
que consisti en su gradual denominacin como Ciencia Poltica.
Mosca coment que haban pensadores que ya usaban el termino,
principalmente Holtzendorff y Bluntschli, as como Donnat y
Scolari. El primero haba escrito sus Principios de Poltica en
1887, Bluntschli su obra La Poltica desde 1876. Bluntschli se
refiri a la poltica como la ciencia del gobierno y la vida
consciente del Estado, como la conduccin de los asuntos del Estado
y el arte del gobierno. Desarroll, pues, la diferencia entre lo
que llama poltica terica y poltica prctica, y diferenci el
comportamiento del cientfico y del poltico.33
Bluntschli explic que el arte de la poltica se rige por el
principio de la eficiencia y se manifiesta por actos que se estiman
por sus resultados: una nueva creacin social, el mejoramiento de
las instituciones pblicas o la victoria sobre los enemigos. La

. Robson, William. Science Politique. Pars, UNESCO, 1955.

31

. Serra Rojas, Andrs. Antologa de Emilio Rabasa. Mxico,

Ediciones Oasis. 1969. Dos tomos. Tomo II, pp. 339-352.
32

. Bluntschli, M. La Politique. Paris. Lihraire Guillaumin et

Cie., 1876. pp 1-3.
33

82

Ciencia Poltica tiene por objeto conocer la verdad, se glorifica

por destruir el error, descubrir una ley o mostrar una regla
permanente.34
Si esto es cierto, tuvo razn William Robson cuando en 1955,
durante un seminario internacional, sostuvo que la Ciencia Poltica
era una disciplina de cultura general que deba servir de base para
carreras profesionales, como las relaciones internacionales, el
periodismo y la administracin pblica. Puso como ejemplo la
fundacin de la Escuela Nacional de Administracin francesa,
institucin no-universitaria donde fue posible de tal modo su
imparticin acadmica. Aqu, como en los tiempos cameralistas, la
poltica se consideraba como materia bsica. Robson y sus colegas
tambin advertan de la inconveniencia de la profesionalizacin de
la ciencia poltica, a la que preferan como ciencia fundamental.
LA LICENCIATURA EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN
PBLICA EN AMRICA LATINA
La profesionalizacin universitaria de las ciencias polticas
y administrativas se ha desenvuelto en los pases de Amrica
Latina, tal como es observable en Colombia, Argentina, Chile y
Mxico.
La Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) de
Colombia da cabida a la Facultad de Ciencias Polticas y
Administrativas, cuyo objeto es la formacin en la Carrera
Profesional en Ciencias Polticas y Administrativas.35 Siendo esta
Carrera parte del sistema universitario que entraa la ESAP y
existiendo en Colombia la Carrera Administrativa, toda vez que la
ESAP depende del Departamento del Servicio Civil, dicha Facultad es
un semillero de profesionales de las disciplinas polticas y
administrativas para el empleo pblico del pas. Sus egresados se
pueden dedicar su tiempo al ejercicio libre de la profesin, segn
sus libres pareceres, pero tambin pueden optar a ser candidatos a
la Carrera Administrativa e integrarse al servicio pblico.
El propsito central de la Carrera en Ciencias Polticas y
Administrativas, consiste en formar a un profesional universitario
capacitado para analizar el contexto socioeconmico en el cual se

. Ibid.

34

35

. "Formacin Profesional en Administracin Pblica". Escuela

Superior de Administracin Pblica. Universidad de Estado. Bogot,
Colombia. 1991.
83

desenvuelve la administracin pblica. Al mismo tiempo le dota de

los instrumentos tcnicos necesarios para dar solucin a los
problemas administrativos. Tal es el motivo por el cual se da
nfasis a su formacin poltica.
En Argentina se cuenta con la Licenciatura en Administracin
Pblica y Ciencia Poltica. Se trata de un programa que es
impartido en el seno de la Universidad Nacional de Cuyo por la
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, que fue instituida en
1958 con la categora de Instituto de Estudios Polticos y
Sociales. El rango de Facultad lo adquiri en los aos 70, antes
fue una Escuela. La Licenciatura en Administracin Pblica y
Ciencia Poltica fue creada en 1970, con un perfil curricular que
tiene una inclinacin humanstica y cientfica. El plan de estudios
consta de cinco aos y destacan las asignaturas relativas a
Polticas Pblicas.36
Recientemente fue establecida en Chile la Carrera de Ciencias
Polticas y Administrativas, cuyo objeto es "formar un profesional
altamente capacitado para intervenir en los organismos del Estado
en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, como
parte de las programas de desarrollo; y para desempear a lo largo
de su carrera profesional, posiciones polticas, ejecutivas,
tcnicas, y de asesora en los diferentes niveles jerrquicos de
las organizaciones y sistemas gubernamentales y administrativos,
tanto en el mbito del gobierno y la administracin central como
regional y local".37 La Carrera es impartida por la Escuela de
Ciencias Polticas y Administrativas de Universidad de Lagos,
fundada en agosto de 1993, y es por lo tanto, una de las ms
jvenes dentro de la regin iberoamericana.
El programa de enseanza aspira a que los alumnos comprendan
las ideas del desarrollo socioeconmico, y que las relacionen con
las concepciones polticas y administrativas de la direccin del
Estado. La Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas se
orienta a proporcionar los conocimientos necesarios en las ciencias
y tcnicas de la administracin pblica, y las ciencias sociales,
particularmente las ciencias polticas, econmicas y jurdicas, as
como en disciplinas cuantitativas.

36

. Etkin, Jorge y Anbal Patroni. "Diagnstico Curricular de

Instituciones de Formacin e Investigacin en Gerencia Pblica en
Argentina". Buenos Aires, 1990. 168 pp.
37

. "Carrera de Ciencias Polticas y Administrativas". Escuela

de Ciencias Polticas y Administrativas. Universidad de Lagos,
Chile. 1996.
84

Las proposiciones del seminario internacional de 1955,

coincidieron con acciones acadmicas que se haban adoptado en
Mxico desde 1951, con la fundacin de la Escuela Nacional de
Ciencias Polticas y Sociales, segn proyecto de Lucio Mendieta y
Nez, a la sazn representante de Mxico en dicho seminario.
Aunque la administracin pblica tena ms tradicin docente y
universitaria, en la nueva Escuela se estableci la carrera de
Ciencia Poltica. No conocemos precedentes decimonnicos de la
enseanza de la administracin pblica, salvo dentro de las
lecciones
de
derecho
administrativo
en
la
Escuela
de
Jurisprudencia.
Una excepcin la constituye las lecciones de administracin
pblica disertada por M. Lpez Meoqui en la Escuela Nacional de
Comercio y Administracin durante 1879, que fueron recogidos en su
trabajo: Breve Compendio en forma de Catecismo de las Lecciones
Orales sobre Administracin Pblica.38 Pero dichas disertaciones se
circunscribieron a la materia de contabilidad fiscal, establecida
por instrucciones del gobierno. Esta institucin docente haba sido
fundada en 1854 como Escuela Especial de Comercio para el estudio
sistemtico de la tenedura de libros, y serva como medio de
reclutamiento de alumnos sobresalientes para las oficinas
hacendarias de la administracin pblica.
Las
materias
hacendarias
establecieron
una
tradicin
pedaggica. En la Secretara de Hacienda se instituy un curso de
Economa y Tramitacin Fiscal en 1933 para los Visitadores
Especiales, en el cual se impartan nociones generales de la
organizacin de la administracin pblica mexicana y cuyas
lecciones fueron publicadas como Conferencia de la Administracin
Pblica. En esta dependencia fue establecida la Academia de
Capacitacin en 1940 y en ella se recogieron los diversos cursos
que se venan impartiendo con referencia al "estudio de la
administracin pblica", pero que tenan ttulos diversos: derecho
administrativo,
administracin
pblica
y
organizacin
administrativa.39 Hacia 1955, los cursos haban progresado y se
profesaban a travs del libro titulado: Organizacin Administrativa
y Poltica de la Repblica Mexicana, de Roberto Chellet Osante. Las
lecciones, segn el texto mencionado, no se cean a la materia

. Lpez Meoqui, M. Breve Compendio en Forma de Catecismo de

las Lecciones Orales sobre Administracin Pblica. Mxico, Imprenta
Privada del Autor. 1879.
38

39

. Conferencia de la Administracin Pblica.

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 1933.

Mxico,
85

hacendaria sino todos los aspectos de la administracin pblica

mexicana.40
Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia lo constituy
la Escuela Superior de Administracin Pblica, que funcion durante
la dcada de 1920 bajo el auspicio de la Secretaria de Educacin
Pblica y el Departamento de Contralora, y que form parte de la
entonces Universidad Nacional de Mxico. Sin embargo, su
inclinacin sigui siendo fundamentalmente hacendaria, por lo que
seguramente no hubieron muchas objeciones cuando se fusion con la
Escuela de Comercio y Administracin en 1929.
En todos estos desarrollos acadmicos de la administracin
pblica se observa un gran defecto: la ausencia de la Ciencia
Poltica. Quiz esto explique el carcter precario y fugaz de la
enseanza de la administracin pblica en Mxico, hasta entonces.
Esa deficiencia fue subsanada con la fundacin de la Escuela
Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, pero hasta 1959, gracias
al establecimiento de la profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica. El motivo que dio vida a la nueva Escuela
fue el valor preponderante que mereci lo colectivo sobre los
individual en los asuntos sociales, y el imperativo de hacer
aplicables las ciencias sociales. Esto ltimo era impensable en
1951 para la carrera de Ciencia Poltica, dotada de un generoso
caudal de asignaturas polticas, sociales y econmicas, adems de
otras de historia y geografa, pero ninguna tcnica o aplicada,
toda vez que contaba con un slo curso de administracin pblica.
No haba, pues, forma de sufragar su ejercicio profesional.41
La adicin de administracin pblica produjo la dosis de
aplicabilidad que era su principio vital. El argumento consisti en
la ampliacin de la actividad del Estado y las relaciones ntimas
entre las instituciones polticas y la administracin pblica, en
la cual se reflejaban muchas de sus actividades. La Ciencia
Poltica adquira el sentido profesional que le daba el ejercicio
de la administracin pblica y esta se encontraba sustentada
firmemente en aquella, lo que antao no ocurri. No cabe duda, este

. Chellet Osante, Roberto. Organizacin Administrativa y

Poltica de la Repblica Mexicana. Mxico, Secretara de Hacienda,
1955.
40

. Daz Casillas, Francisco Jos. Retrospectiva y Actualidad

en la Formacin Profesional en Ciencias Polticas y Administracin
Publica. Mxico, Colegio Nacional en Ciencias Polticas y
Administracin Publica, 1988. pp 40-41.
41

86

fue un feliz encuentro fue un matrimonio muy bien avenido. La

reforma de 1959 reivindic a las antiguas tradiciones cameralistas
que tambin haban dado vida a instituciones contemporneas
similares.
Queda claro que la poltica y la administracin pblica han
requerido ser profesadas con proximidad, para garantizar un
sustento aplicado a la primera, y un fundamento poltico
indispensable a la segunda. No hay duda que la Ciencia de la
Administracin es una disciplina aplicada y que debe estar
sustentada por la Ciencia Poltica para combatir la tentacin del
gerencialismo privado.
La Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica es
diversa a las llamadas carreras liberales, cuya vocacin se
encamina al servicio de la vida personal, tales como el derecho, la
medicina o la ingeniera. Aquella
se orienta a los problemas
pblicos y la vida social. No est sujeta a patentes de corzo ni
puede ni debe proyectarse al monopolio de algn campo ocupacional,
como aquellas otras. El mbito de su actividad es generosamente
amplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de la sociedad
civil en su variedad de manifestaciones. As como a la Sociologa
atae a las reacciones de la sociedad civil al Estado, a la
Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica incumbe la
accin del Estado sobre la sociedad.
Es innecesario enumerar las diversas esferas de actividad del
Estado dentro de la sociedad civil. Sin embargo, la aplicacin de
esta actividad se puede apreciar resumidamente en dos categoras:
relaciones pblicas y relaciones civiles. Las primeras llenan todo
el oficio de la mencionada profesin; las segundas le interesan por
su efecto pblico. As pues, el campo de actividad de la Profesin
en Ciencias Polticas y Administracin Pblica esta debidamente
definido. El problema es de qu manera acta en esas esferas.
Desde el ngulo de la administracin pblica, el asunto est
muy claro: todas las dependencias del gobierno nacional y de las
entidades territoriales son fuente de su ocupacin. Pero, cules
acciones concretas debe realizar para justificar su formacin
profesional? La Profesin en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica no es una profesin que acte de manera especfica, sino en
forma general.
Como cualquier otro profesional al servicio del Estado, el
Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica est
preparado para el desempeo de funciones normales y continuadas de
la administracin pblica, pero la peculiaridad de su actividad
consiste tambin en su preparacin como promotor de nuevas reas de
87

desarrollo; es decir, est habilitado para innovar y crear nuevos

centros de actividad gubernamental, para diversificar sus
operaciones o ceir a lo estricto sus acciones. Est capacitado
para reformar a la administracin pblica y crear nuevas tcnicas
y procedimientos para la actividad del gobierno. En este sentido,
el profesional en Ciencias Polticas y Administracin Pblica ha
sido formado para atender tambin las tareas contingenciales, no
slo aquellas que son rutinarias, pero en el entendido que las
faenas de contingencia consisten en la materia prima del arte del
gobierno y la Ciencia del Estado.
La diferencia especfica con otros profesionales que prestan
sus servicios en la administracin del Estado, consiste en que el
profesional de las Ciencias Polticas y la Administracin Pblica
est dotado de saber y pericia polticas. Es un experto en el arte
del gobierno y la Ciencia del Estado, en el sentido ms generoso
que tienen estas categoras. El arte del gobierno ha sido y es
considerado como una racionalizacin de la poltica, porque el
poltico navega invariablemente en las turbulentas aguas de una
sociedad civil en perpetuo movimiento, sujeta al conflicto de
clases y as disputas por el poder. El arte del gobierno consiste en
la habilidad y capacidad del estadista para sortear los problemas.
La poltica es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen,
ha dicho Weber, porque tambin hay polticos en la oposicin.
La diferencia especifica del profesional de las Ciencias
Polticas y Administracin Pblica frente a otros funcionarios de
Estado, consiste en su saber poltico para administrar con eficacia
en medio de las turbulencias sociales. Este saber, este logos, slo
lo puede proveer la Ciencia Poltica.
Antao, los profesionales de la poltica formaron catlogos de
consejos tcnicos sobre el arte del gobierno, que sirvieron de base
para la tecnologa del poder por excelencia: la Razn de Estado.
Despus elaboraron programas de desarrollo del Estado bajo la gida
del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobierno en una Ciencia
del Estado universitaria. En ambos momentos observamos los mismos
elementos: desarrollo, innovacin y creatividad. Hoy en da
visualizamos a los profesionales de la poltica y la administracin
pblica produciendo nuevas tecnologas del poder: las Policies
gubernamentales. Pero, en contraste a los consejeros de prncipes,
no intentan perpetuar al portador del poder, sino hacer responsable
la actividad del Estado bajo el peso de la opinin pblica y los
electores.
El profesional de las Ciencias Polticas y la Administracin
Pblica es un servidor pblico peculiar: puede, y debe, no slo
servir al Estado, pues las instituciones polticas modernas no se
88

restringen a l. Como poltico debe ser formado en los diferentes

aspectos que le permitan conocer las tendencias generales de la
sociedad, como deca Mosca, pero tambin los medios que facilitan
el acceso al poder. Un plantel de Ciencias Polticas y Sociales
debe formar polticos sapientes del arte del gobierno, pero tambin
de los fundamentos cientficos en que descansa este arte como
Ciencia del Estado. Debe ser eficiente en los procedimientos que
llevan al poder o que permiten perpetuarse en l, pero tambin de
los fundamentos que explican los lmites y condiciones en los
cuales se puede hacer poltica. Un plantel tal debe tambin formar
politlogos, es decir, cientficos de la poltica, que expliquen el
devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y diseen
nuevos mtodos para el estudio de la poltica.
Una profesin as se antoja no slo muy atractiva, sino muy
til. Y as debe ser cuando en los pases iberoamericanos la
poltica ha trascendido las oficinas, los pasillos y los cafs, y
ensancha su mundo en el Congreso, las calles y los domicilios
particulares. No podra ayudar a encauzar y organizar estos
movimientos, un profesional universitario de la poltica? Ahora que
los partidos y la opinin pblica estn floreciendo, como nunca en
nuestro siglo, no sera oportuna y pertinente la participacin de
un profesional preparado especialmente para actuar en un mundo en
cambio constante, determinado por ese motor de la historia que es
la lucha de clases?.
Creemos que hasta hoy en da persiste una versin equivocada
de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
porque bsicamente se ha entendido como una actividad dentro de la
administracin publica y desempeando papeles rutinarios. La hemos
observado como parte de la conservacin y del conservadurismo, es
decir, como mecanismo del engranaje cotidiano de los quehaceres
administrativos, cuando ella fue fundada para desarrollar e
innovar. Todava se encuentra atrapada en la telaraa de las
regulaciones intra-administrativas, sujeta de un formalismo como
algunas otras profesiones que le son parientes cercanas, pero que
por su naturaleza tienden al mantenimiento del statu quo.
En la medida en que definamos a la Profesin en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica con base en la peculiaridad de
su carcter, como una carrera del desarrollo social y poltico,
estaremos de nuevo mirando hacia el futuro.

89

Sptima Leccin

LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES

Dentro del vasto mundo de los negocios pblicos, no todo lo
que a ellos incumbe est a cargo de la administracin pblica.
Existe un amplio campo de acciones dentro de la vida pblica, en el
cual no existe injerencia del Estado o es insignificante,
secundaria o residual. Aqu estn activas principalmente las
asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido mbito de
colaboracin entre los ciudadanos y los gobiernos.
El efecto de la actividad de esas asociaciones y la
participacin de los ciudadanos, tiende a configurase en una
variedad de modalidades de administracin que podramos denominar,
a falta de un mejor nombre, como administraciones no-estatales. Tal
es el tema de esta leccin, que est complementada por la
exposicin de las diferencias entre la administracin pblica y la
administracin privada.
ADMINISTRACIN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LA PARTICIPACIN
ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS
Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas, los
campos tradicionalmente privilegiados por los interesados se
restringan a la administracin pblica y la administracin
privada. Sin embargo, recientemente, la emergencia de la
participacin de los ciudadanos abri una enorme brecha al estudio
de la administracin social, comunitaria y popular, toda vez que ha
vuelto a poner inters en aejas instituciones que han estado
vinculadas con los derechos humanos, tales como el Ministerio
Pblico, el Ombusman y los tribunales de lo contencioso
administrativo. Como parte de esta nueva atmsfera caracterizada
por formas diversas de administracin, han surgido las contraloras
sociales y una gran cantidad de entidades de la administracin
pblica en las cuales se incorpor la participacin de los
ciudadanos.
La administracin de las asociaciones civiles entraa nuevas
modalidades, que se refieren a la asociacin y organizacin de los
intereses sociales. En estas asociaciones no intervienen el Estado
ni los intereses privados: "es como un trmino medio entre la
administracin del Estado y la de los particulares".42

. Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J.

Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo II, pp. 252.
42

90

Las asociaciones estn organizadas racionalmente y estn

constituidas para satisfacer las necesidades de los asociados. La
libertad es su principio y los estatutos que las norman son votados
por sus miembros, que tambin nombran a sus dirigentes, quienes
luego de un breve perodo de ejercicio en el gobierno de la
asociacin, son reemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de
los oficiales del Estado y estn sujetos al control de la
asociacin.
Tal como es observable, la administracin de las asociaciones
civiles, hoy conocidas como Organizaciones No-Gubernamentales
(ONG), constituye un mbito de actividad pblica que no tiene un
carcter gubernamental, pero tampoco privado. Hoy en da, la
administracin de estas organizaciones se ha ido desarrollando
junto con una intensa intervencin de la ciudadana en los asuntos
pblicos, que antao estaban reservados al Estado. Se habla, pues,
de la participacin de los ciudadanos en los negocios de la cosa
pblica.
Aunque la auto-administracin civil y la participacin de la
ciudadana son dos fenmenos diversos, su ntima relacin ha
provocado que se estudien de manera integrada pues frecuentemente
dicha participacin se realiza a travs de las asociaciones
cvicas.
La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes grecolatinas de la vida poltica y administrativa de la cultura
occidental, y hace pensar en el eclipse del Estado Administrativo
y el ascenso del Estado Cvico.43 El antiguo concepto de ciudadana
entre los griegos y los romanos: la Polis y la Civitas (Ciudad),
era concebida como el conjunto de los ciudadanos activos en el foro
de los asuntos pblicos.
La participacin en los asuntos cvicos entraa una ciudadana
activa en los quehaceres del Estado, que brinda ms espacio a los
asuntos pblicos, que a los procesos burocrticos.44 Participacin
43

. Resumen del artculo: Stivers, Camilla. "The Public Agency

as Polis: Active Citizen" (Administration and Society. Newbury
Park. Vol. 22 No. 1: Sage Publications. 1990. pp. 86-105. Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de
Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. p. 68).
44

. Resumen del artculo: Boulouis, Jean. "Reprsentation et

Participation dans la Vie Politique et Administrative" (La
Participation Directe du Citoyen a la Vie Politique et
Administrative. Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro
91

significa que las relaciones entre los ciudadanos y los

administradores convierten a las organizaciones pblicas en nuevas
Polis, en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata,
propiamente, de una militancia cvica que tiene sustento en el
aprendizaje y ejercicio de los derechos polticos, cuya finalidad
es consolidar a la comunidad ciudadana.
Una de las caractersticas principales de la vida cvica, es
que el ciudadano toma conciencia de s mismo como tal, ms que como
cliente y consumidor del mercado econmico. La militancia cvica
crea condiciones sociales adecuadas para que los ciudadanos y los
administradores pueden transformar el escenario de una organizacin
pblica, en una Civitas, en un foro en el cual los ciudadanos
deciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro de la
utilidad pblica.
"La
participacin
es
el
encuentro
entre
instituciones
representativas, partidos polticos, cuerpos administrativos,
movimientos y organizaciones sociales. Todos ellos con una
convergencia de actuacin en un punto o zona determinados".
Meja Lira, Jos. "La Participacin Ciudadana en las Prestacin
de los Servicios pblicos Municipales". Mxico, Gestin y
Estrategia. Ene.-sep. 1992. p. 61.
El concepto de participacin contrasta con las formas clsicas
en las que se expres el ideario democrtico en los siglos XIX y
XX, e inaugura una va hacia la realizacin de una democracia
autntica, donde una intervencin directa cuestiona el alcance de
la representacin. En la actualidad, el asunto de la participacin
se extiende tanto a la dimensin poltica, como al plano
administrativo.45 La militancia cvica comprende las diversas
manifestaciones de la expresin ciudadana, es incluyente: abarca la
participacin ciudadana, social, comunitaria y popular.
La participacin ciudadana se refiere a las relaciones
polticas existentes en una Ciudad, asume que uno de los problemas
primordiales de las sociedades consiste en el control que la
sociedad debe ejercitar sobre la administracin pblica. Dicha
participacin se desarrolla de manera directa y sustituye la

Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de

Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. p. 79).
. Ibid.

45

92

actividad del gobierno, que se juzga superflua, intil o

innecesaria. La participacin ciudadana se incorpora plenamente a
la hechura de Policy que est determinada por el inters pblico,
que comprende desde el diseo hasta la evaluacin.46
"La participacin ciudadana se refiere a la intervencin de los
particulares en actividades pblicas en tanto portadores de
determinados
intereses
sociales".
Tambin
significa
la
participacin de los ciudadanos en la vida administrativa,
entendida como la intervencin individual o colectiva ante las
autoridades en defensa de intereses comunes.
Cunill,
Nuria.
Participacin
Ciudadana.
Caracas,
Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. 1991. p.44.
Resumen del artculo: Snchez Morn, Miguel. "Citoyen et
Administration: Espagne". Citoyen et Administration. Depre,
Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant, 1985. pp. 63-94.
Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.
Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. pp. 63-94).
La participacin popular, por su parte, refiere las consultas
que anteceden la implementacin de los programas comunitarios.
Desde el punto de vista de la hechura de Policy, tal participacin
est presente solamente en el diseo. Una representacin tpica
consiste en lo que se conoce como participacin consultiva y que
opera en la fase de planificacin de una actividad de inters
pblico, en la cual se formula el diagnstico que nutre el diseo
de Policy.
En lo tocante a la participacin social, ella usualmente ha
sido conceptuada como mera agrupacin inter-individual en el seno
de una organizacin formal. El objeto asociativo consiste,
sencillamente, en proteger los intereses mutuos.47 Desde la
perspectiva poltica, empero, cuando dicha participacin se
proyecta como una actividad pblica y supera los propsitos

46

. Resumen del artculo: Snchez Morn, Miguel. "Citoyen et

Administration: Espagne" (Citoyen et Administration. Depre,
Francis comp. Bruxelles: Cabay; Bruylant, 1985. pp. 63-94. Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Boletn de
Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. p. 94).
. Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. 1991. pp. 4445.
47

93

comunitarios, tiende a encarnar en modalidades de accin que se

asemejan a las que son propias de la participacin ciudadana.
La participacin comunitaria tiene un largo historial de
vinculacin las Policies asistenciales del gobierno. Antao se le
conoca como desarrollo comunitario.48 Hoy en da, habiendo dejado
un comportamiento meramente reactivo, la participacin comunitaria
se ha convertido en un impulso de esfuerzos para mejorar su nivel
de vida con base en la iniciativa, desarrollando un sentido ms
bien cvico. Dicha participacin comprende la intervencin en
labores administrativas comunitarias, tales como el suministro de
servicios pblicos, que antao estaban reservadas a los gobiernos
locales y an los nacionales.
El captulo de la participacin de la ciudadana en los
negocios de la res publica, apenas se est comenzando a escribir en
la densa agenda de la teora de la administracin pblica
contempornea. Aqu solamente hemos querido ofrecer algunas lneas
de desarrollo, que son las ms significativas e interesantes.
ADMINISTRACIN PBLICA Y ADMINISTRACIN PRIVADA
Durante el siglo XX, principalmente a partir de los aos
veinte, existi la pretensin dentro de algunos crculos acadmicos
de la administracin privada, as como en algunos mbitos de la
administracin pblica, por asimilar en una nica teora ambos
campos del saber. En aos recientes, merced a la irrupcin del
neoliberalismo, esa tendencia tendi a tomar nuevos bros. Empero,
esa pretensin experimentada en los Estados Unidos, escasamente ha
tenido xito en otros pases, principalmente debido a la
persistencia dominante de la tradicin poltica y jurdica romnica
en el estudio de los asuntos polticos y administrativos.
En buena
medida, esa visualizacin ha obedecido al
desconocimiento de la naturaleza de la administracin pblica y, en
ocasiones, a la ignorancia de la ndole de la administracin
privada. Igualmente, otra fuente de desconcierto ha sido la
debilidad de las conceptuaciones de la segunda, a partir de
problemas semnticos tan elementales como los referentes a la
palabra "administracin".
El concepto de "administracin" en la administracin privada
se refiere estrictamente la direccin y constituye una funcin
interior dentro de la empresa, no una actividad exteriorizante

. Ibid.

48

94

hacia la clientela o el mercado. Simplemente, "administracin" en

administracin privada es igual a manejo o gerencia. Como lo
estableci Henri Fayol, las cinco operaciones de una empresa tcnica, comercial, financiera, de seguridad y contable- son
coordinadas
y
armonizadas
por
una
sexta
actividad:
la
administracin: "ninguna de las cinco funciones precedentes est
encargada de articular el programa general de accin de la empresa,
de constituir el cuerpo social, de coordinar esfuerzos, de
armonizar actos (...) Ellas constituyen otra funcin distinta que
se designa habitualmente con el nombre de administracin".49 Esta
ltima, que Fayol se cuida de no identificar con la gobierno, es
empero una funcin gubernamental.50 El gobierno se encarga, a travs
de la administracin, de conducir y armonizar como un todo a la
empresa privada. He aqu el pasaje sin duda que hizo clebre a
Fayol: "administrar, es prever, organizar, mandar, coordinar y
controlar". En contraste, gobernar es conducir la empresa hacia su
objetivo y sacar el mejor partido de todos los recursos de que
dispone, as como asegurar la marcha de las seis funciones
esenciales. La administracin es una de las seis funciones cuya
marcha debe asegurar el gobierno.51 Prever, organizar, mandar,
coordinar y controlar, vienen a ser finalmente la configuracin del
manejo para cumplir con el trabajo de direccin.
Estas ideas haban sido fraguadas ms de una dcada antes,
cuando quiz Fayol hizo la identificacin y definicin primitiva
del manejo privado, que llam administracin. Fayol refiere que
deseaba llamar la atencin sobre un fenmeno social emergente
caracterizado por las cuestiones administrativas. Ciertamente en el
ao de 1900 el servicio tcnico y el servicio comercial estaban muy
bien definidos, no as el servicio administrativo, cuya
constitucin y atribuciones no estaban debidamente conocidas. Est
caracterizada por ser algo incgnita, sus operaciones no se
apreciacin por los sentidos: a la administracin no se le observa
fabricando ni fraguando, tampoco vende ni comprar. Pero la empresa
peligra si el servicio administrativo no funciona adecuadamente,
pues a dicho servicio le corresponde lo siguiente: "prev y prepara
las condiciones financieras, comerciales, tcnicas, etc., en medio
de las cuales la empresa debe nacer y vivir; preside la
organizacin, el reclutamiento, y el funcionamiento del personal;

. Fayol, Henri. Administration Industrialle et Gnrale.

Paris, Dunod. 1931 (1916), p. 12. El nfasis es del original.
49

. Ibid, p. 12. El nfasis es del original.

50

. Ibid, p. 14. Los nfasis son del original

51

95

es el instrumento de relacin entre las diversas partes de la

empresa y entre la empresa y el mundo exterior".52
La administracin consiste en la aplicacin de numerosos
conocimientos y muchas cualidades personales, pero es sobre todo l
arte de dirigir a los hombres.53
Por su parte, Lyndall Urwick corrobora que las modernas
concepciones del manejo en los negocios llevan por nombre la voz
administracin.54 Asimismo, l plante una organizacin gerencial
similar del trabajo de direccin, a saber: el vaticinio conduce al
planeamiento, la organizacin tiene como objeto a la coordinacin,
y el mando deriva en el control.55 Por su parte, Luther Gulick
dise un acrnimo conocido como POSDCORB, a travs del cual
propuso un esquema de organizacin gerencial similar: POSDCORB
significa Planificar, Organizar, Staffing (personal), Dirigir,
Coordinar, Reporting (informar) y Budgeting (presupuestar).56 Este
clebre vocablo no tiene originalidad, tal como lo explic con
modestia su autor, pues constituy sencillamente una adaptacin del
concepto administrativo de Henri Fayol. Su aporte estriba en que su
autor, de manera transparente, seal que "si se aceptan estos
siete elementos como los principales deberes de un directivo, se
deriva de ello que deben ser organizados de manera independiente
como subdivisiones del ejecutivo".57
Desde
entonces,
la
mayor
parte
de
administrativos privados han labrado sobre

los
pensadores
estas ideas el

52

. Fayol, Henri. "Sobre la Organizacin Administrativa"

[Discurso pronunciado en la sesin de el clausura del Congreso
Internacional de Minas y Metalurgia, el 23 de junio de 1900.
Publicado en el Bulletin de la Socit de lIndustrie Minrale,
tome XV, 1901]. Buenos Aires, Edit. El Ateneo. 1956. pp. 131-132.
. Ibid, p. 135.

53

. Urwick, Lyndall. The Elements of Administration. New York

and London, Harper and Row Publishers. Sin ao (1942). p. 10
54

. Ibid, p. 16.

55

56

. Gulick, Luther, "Notes on the Theory of Organization".

Gulick, Luther and Lyndall Urwick (eds.). Papers on Science of
Administration. New York, Augustus M. Kelly Publishers. 1973
(1937).
. Ibid, p. 48.

57

96

desarrollo de la disciplina que cultivan, pues como lo explay

Alejandro de Tocqueville: "como se ve, la historia es una galera
de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias". He aqu,
brevemente hablando, la biblia de la administracin privada que se
debe a la pluma de Fayol, Gulick y Urwick. En suma: la organizacin
del trabajo de direccin tal y como la estudia la administracin
privada, corresponde a la organizacin en la gerencia cuyo trabajo
consiste en planificar, organizar, conducir y controlar el trabajo
realizado por los obreros y los empleados en general.
Este apartado del presente captulo tiene dos propsitos: en
primer lugar, destacar las hondas diferencias que distinguen a la
administracin pblica como institucin del Estado y la gerencia
privada como institucin de la sociedad civil, cindonos al
estudio de los rasgos sobresalientes de la segunda. El anlisis
testimonia la necesidad de deslindar las esferas de estudio
correspondientes a la administracin pblica y la gerencia privada,
ya no buscando semejanzas, sino sus evidentes diferencias. Slo en
la medida en que las distingamos podremos precisar y valorar un
problema hasta ahora poco entendido: las relaciones entre la accin
gubernamental y la produccin mercantil. El estudio de la
administracin pblica como la actividad del Estado permite rebasar
las visiones introspectivas y gerenciales del poder ejecutivo,
frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso administrativo
interno del gobierno, con el proceso administrativo de la empresa
privada. En vez de buscar la identidad de principios y prcticas en
el gobierno y la empresa privada, debemos observar la accin del
Estado sobre la reproduccin de las condiciones y relaciones de
produccin mercantil; es decir, las condiciones materiales y
sociales en las cuales se desarrolla la empresa privada. El
gobierno
procura
las
condiciones
materiales
adecuadas
y
estimulantes a la empresa privada, a la par de que contribuye a
reproducir las relaciones entre el capital y el trabajo dentro de
la empresa.
En segundo lugar, la distincin de campos permite encontrar un
fenmeno equivalente en la administracin pblica y la gerencia
privada: la unidad de la poltica y la administracin. Aunque la
dicotoma
poltica-administracin
es
un
enfoque
de
la
administracin pblica, en cierto grado se ha inspirado en el
apoliticismo gerencial de la empresa privada. Los padres fundadores
de la administracin industrial no formularon una dicotoma
poltica-administracin que separara la gerencia privada, de la
poltica; simplemente, por su naturaleza no estatal, la concibieron
como apoltica.
Sin embargo, aunque la administracin privada no es una
institucin estatal, esto no quiere decir que no se encuentre
97

enfrascada en la poltica. Lo est en la medida en que en el seno

de la empresa, la relacin propietario-productor es una relacin
que est involucrada en la lucha de clases. La administracin
privada es el producto no slo de la necesidad de direccin del
trabajo asociado, sino de la necesidad del dominio de ese mismo
trabajo. Por lo tanto, en la misma forma como en la accin
gubernamental se plasman en unidad la poltica y la administracin,
en la administracin privada se concretan en unidad la direccin y
el dominio.
La necesidad de diferenciar ambas administraciones no es muy
antigua, surge con la emergencia de la gran industria privada en el
ltimo cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, toc en mrito a
Gaspar Bluntschli de ser el primer cientfico de la administracin
pblica que plante el estudio diferenciado de la administracin
del Estado, por un lado, y la administracin privada, por el otro,
con base en sus diferencias. Debido al crecimiento de las empresas
industriales y la unidad econmica de la rbita del capitalismo,
estas empresas haban crecido y reclamaban para s una vasta y
compleja organizacin administrativa.
El concepto de administracin en su sentido ms amplio, tiene
un significado ms general que lo relativo a la vida pblica, es
decir, la administracin del Estado. Existe tambin una
administracin de la iglesia, otra del culto y una ms de la
corporacin. Hay varias administraciones, no una sola.58 Dentro de
este abanico de administraciones, la administracin privada es
considerada como un deber de la familia, de la asociacin o de una
religin, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la
administracin pblica se encargan funcionarios, de la privada los
gerentes.
Por consiguiente, debe "oponerse la administracin privada a la
pblica (...) "la administracin pblica se basa en el derecho y
el deber pblicos; la administracin privada tiene su base en el
derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora
Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 149.
La administracin privada es aquella que es desempea por
quienes se ocupan de las personas y del patrimonio de los
particulares. La administracin pblica ejerce la autoridad del
Estado, acta y restringe en cualquier lugar donde la necesidad y

58

. Blunstchli, obra citada, pp. 149.

98

la seguridad lo reclaman. "Es su verdadera esfera la del Imperium,

de la Jurisdictio, que no puede abandonar a la administracin
privada".59 La administracin pblica aplica la coercin y se apoya
en el uso de la fuerza fsica. Esta condicin es histrica, se
desconoca en la Edad Media cuando el Estado an estaba proceso de
formacin y permita que los particulares incautaran los bienes, y
que se produjeran las venganzas familiares y las guerras entre los
seores feudales.
En los tiempos modernos, la fuerza fsica ha sido concentrada
y monopolizada por el Estado, pues la coaccin no debe dejarse a
merced de las pasiones de los particulares. Son ellas los elementos
definitorios de la administracin pblica, como aplicacin y
ejercicio de la autoridad del Estado. En contraste, "la libre
administracin privada recobra su imperio donde slo se hallan sus
intereses", ajenos a la intervencin del Estado.60 La iniciativa
individual oscil en dos extremos histricos: el feudalismo y el
absolutismo, porque en el primero logr una ilimitada libertad y en
el segundo casi ocurre su completa extincin.
La clave de la distincin de esfera de naturaleza entre la
administracin pblica y la administracin privada, se encuentra en
la relacin entre los intereses generales y los intereses
particulares. En un punto medio situado entre ambos, fluyen
diversas e importantes cuestiones. Si consideramos que la nacin es
un organismo poltico, y la sociedad el conjunto de las clases y
los individuos, entonces la diferencia de los intereses de ambos es
muy importante porque la nacin y la sociedad tienen relaciones
estrechas: "el Estado goza del bienestar de la sociedad y padece
sus males, y la sociedad necesita con frecuencia del auxilio del
Estado".61 Pero la oposicin no es radical, por lo que el estadista
debe poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los
intereses individuales, atendiendo a esas importantes y diversas
cuestiones que mencionamos, y que se encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama a la administracin privada si
predomina el inters privado, y las fuerzas que suministra la
sociedad son suficientes. Pero cuando los intereses pblicos estn
comprometidos, o los intereses sociales -que se suman a los
privados- reclaman su intervencin, entonces la administracin
pblica ocupa aqul espacio. Hay un campo intermedio incompartible

. Ibid, p. 250.

59

. Ibid.

60

. Ibid.

61

99

por la administracin pblica y la privada, una tierra de nadie que

slo puede invadir una de tales administraciones, segn el
predominio del inters pblico o del inters privado. El peso de
una u otra administracin para ocupar este espacio intermedio es
diferente. Los ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la
administracin privada, en tanto que los franceses lo han confiado
a la administracin pblica. Incluso, Blunstchli cree que en
Francia el Estado y la sociedad se han confundido, lo que tambin
ha ocurrido con los intereses pblico y privados. En Alemania
impera una situacin intermedia, en la cual se acept la separacin
entre la sociedad y el Estado, en la que se confa en la iniciativa
de los particulares y se acepta la intervencin del Estado cuando
las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.
"La administracin pblica y la administracin privada no
producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La
una es esencialmente general, extendindose uniformemente sobre
todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre
sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que
tienen su normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra,
por el contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de
las personas que de ellas se ocupan, y slo excepcionalmente
extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre,
sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten,
dejndose todo a la previsin y a la voluntad del interesado".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora
Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 150.
Bluntschli
abund
sobre
las
diferencias
entre
la
administracin pblica y la administracin privada: la primera
exige capacidad, y educacin tcnica y prctica de los
funcionarios, a los que vigila y controla. Pero esto no debe
ocurrir en la administracin privada, porque su principio es la
libertad, aunque por imitacin de la administracin pblica se han
implantado en ella los principios propios de la administracin
estatal. Sin embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura en
sus resultados, que el modelo".62 Una vez que la administracin
privada se ha establecido y consolidado, nace en ella la
negligencia que es el "vicio ordinario de la burocracia". Incluso
llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de la
existencia de intereses privados. A favor de la administracin
privada se puede decir, sin embargo, que estando basada en la

. Ibid, p. 151.

62

100

libertad individual, potencia el talento de los hombres, exige la

responsabilidad de la autogestin, y acta por su cuenta y riesgo.
Se opone Bluntschli a una exagerada supervisin del Estado
sobre la administracin privada, porque asfixiara la libertad. En
su apoyo cuenta con el profesor francs A. Vivien, quien sostiene
que aquella exageracin abre el paso al socialismo y al comunismo,
en tanto que la autogestin lo cierra. Pero tambin se opone a la
superposicin de los intereses privados a los intereses sociales,
que son los que estn prximos a los pblicos: slo se debe dejar
en manos de los particulares lo que la sociedad puede hacer por s
misma.
Con respecto a la diferencia entre la administracin pblica
y la administracin privada, lo deseable es su coexistencia y la
accin en lo comn del estadista y el particular para fomentar con
ello el espritu de ciudadana.
Otro autor igualmente lcido realiz una interpretacin de las
diferencias entre la administracin pblica y la administracin
privada, precisamente en Gran Bretaa, cuando corra el ao de
1921. Se trata de W. H. Moreland, un distinguido hombre de
ciencias antropolgicas que incursion brillantemente en la Ciencia
de la Administracin Pblica.
Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland, consisto pues
en su estudio sobre la distincin entre administracin pblica y
administracin privada, con base en "la precisin cientfica". Su
idea es la siguiente:
El campo de accin de la administracin pblica depende de la
poltica, pero como ciertos estados emprenden algunas actividades
por medio de empresas pblicas y otros las dejan a la iniciativa de
los particulares, este campo no puede definirse bajo una regla
comn para todos los estados. Sin embargo, una distincin puede ser
establecida y es aquella que seala la lnea divisoria entre
administraciones concentradas y administraciones difusas, sobre lo
cual ya haba adelantado Blunstchli. La administracin pblica se
caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la
administracin privada por ser concentrada. Un Ministerio opera en
un amplio territorio, sobre diversas ciudades y simultneamente, en
tanto que una empresa particular radica en un lugar y en ella
ejerce su actividad. Por consiguiente, "el examen de estos y otros
tipos de actividades lleva a la conclusin de que la administracin
difusa requiere de mtodos diferentes a los empleados en la
administracin concentrada y, dado que la mayor parte de la
administracin pblica es difusa, el estudioso de estas cuestiones
puede por lo pronto dedicar su atencin a sta, dejando los casos
101

excepcionales
de
administracin
pblica
concentrada
para
considerarlos vinculados al estudio de la empresa privada".63
Hoy en da es insuficiente la identificacin de cada
administracin con lo difuso o lo concentrado, pues la
globalizacin econmica traspasa las fronteras e influye todo el
orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes distintivos siguen
de pie y es inconveniente desconocerlos si se desea entender
ntidamente en que consisten la administracin pblica y la
administracin privada.

63

. Moreland, W. H. "The Science of Public Administration".

Gran Bretaa, Quarterly Review. Vol. 235. 1921. p. 416.
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