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Derecho Constitucional Mexicano 1
Derecho Constitucional Mexicano 1
MEXICANO
/
1GN Ae1o..nURG o A
Doctor en Derecho; Profesor numerario de Teora General del Estado, Derecho Constitucional y Garantas
y Amparo y Director del S"minario de Derecho Constitucional y de Amparo de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional Aut6noma de Mxico; Doctor en Filosofa H. C. por la Universidad de Sonora;
Maestro Honoris Causa de la Universidad Aut6noma de Ciudad [urez; Maestro Emrito de la Universidad
Aut6noma de Zacatecas; Rector Honoris Causa de la Universidad de Ciudad [urez ; Catedrtico Honoritico
de "Garantas y Amparo" de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo.
I
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
Quinta edicin
EDITORIAL PORRA, S. A. ..' AI_
AV. REPtlBUCA. ARGENTINA, .'
Ml1XlCO, 1984 .
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DEDICATORIA
A la memoria de mi padre, el licenciado
IGS.le/O nCRGOA el/A J'ERO,
a mi madre, la seora
EVA OR1HUEL4 rIlJDA DE RURGOA,
a mi esposa, la seora
PILAR LLANO DE BURGOA
ya mis hijos
MARIA DEL CAR\fEN, .lIARlA DEL PILAR,
IGNACIO Y .UARIA ISABEL
Diciembre de 1972
EL AUTOR
\
I
PREFACIO A LA SEGUNDA EDICION
Despus de que se public la primera edicin de esta obra, dos importantes
eventos de carcter cultural se realizaron en relacin con la problemtica y tem-
tica de nuestra materia. Nos referimos al Primer Congreso Nacional de Derecho
Constitucional que se efectu durante el mes de noviembre de 1973 en la ciudad
de Guadalajara, Jal., y al Primer Congreso Latino-Americano de Derecho Cons-
titucional que tuvo lugar en agosto de 1975 en la ciudad de Mxico. Las
cuestiones que se abordaron, discutieron y dictaminaron en dichos congresos
nos han impulsado a incluir, en esta segunda edicin, algunos de los temas ms
destacados que en ellos se trataron.
Independientemente de que los dos congresos anteriormente mencionados
nos brindaron la oportunidad para enriquecer y perfeccionar el contenido del
presente libro, no hemos descuidado la investigacin personal. sobre problemas y
temas que sugiere la ciencia del Derecho Constitucional, con el objeto de ahon-
dar las cuestiones. que en la primera edicin ya hemos abordado y de plantear
otras que su estudio nos ha sugerido. No hemos desdeado, adems, las opinio-
nes que en la ctedra yen el dilogo hemos escuchado y evaluado como elemen-
tos importantes para la ampliacin y profundizacin de la temtica de nuestra
obra, la cual, al travs de esta segunda edicin, la volvemos a someter a la sana
crtica jurdica de los estudiosos del Derecho Constitucional.
Por ltimo, debemos advertir que en la presente edicin omitimos la referen-
cia a los "territorios federales" que componan a la Repblica Mexicana, como
eran los de Baja California Sur y Quintana Roo, ya que en el ao de 1974 fueron
erigidos en Estados conforme a las disposiciones de la Constitucin de 1917,
que en el contenido de esta obra comentamos.
Mxico, D. F., febrero de 1976.
IGNACIO BURGOA
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA TERCERA EDleION
Durante el lapso que ha mediado entre la publicacin de la segunda edicin
de esta obra y la presente, se han introducido a la Constitucin vigente varias
importantes modificaciones y adiciones, principalmente derivadas de la Reforma
Poltica que principi con la Iniciativa presidencial correspondiente de octubre
de 1977. Dicha reforma, primordialmente por lo que atae a la composicin de
la Cmara de Diputados y a la competencia de la Suprema Corte en cuestiones
electorales, ha implantado un nuevo sistema en las estructuras constitucionales
respectivas que analizamos en esta edicin.
Por otro lado, hemos ampliado algunos aspectos histricos y doctrinales sobre
distintos temas que abordamos en la presente obra, sin haber descuidado su
actualizacin desde el punto de vista jurisprudencial.
Nuevamente sometemos este libro a la crtica sana de los juristas nacionales
y extranjeras, agradecindoles de antemano los comentarios y observaciones que
se sirvan formular para perfeccionarlo y complementarlo en las futuras publi-
caciones del mismo.
Mxico, D. F., marzo de 9 9 ~
IGNACIO BUROOA
PREFACIO A LA CUARTA EDICION
Desde que sali a la luz pblica la tercera edicin de esta obra, hemos elabo-
rado algunos trabajos monogrficos y escrito ciertos artculos en revistas y diarios
sobre tpicos constitucionales. Con el objeto de actualizar el presente libro, en
esta edicin hemos incorporado a su contenido dichas modestas producciones
jurdicas, sin desatender, por otra parte, la invocacin de algunos criterios juris-
prudenciales sustentados posteriormente a la edicin inmediata anterior y sin
dejar de tratar las modificaciones, no substanciales, que se han introducido a
nuestra Constitucin vigente. Aprovechamos la oportunidad que nos brinda la
publicacin de esta cuarta edicin para solicitar de los estudiosos del Derecho
Constitucional las criticas y sugerencias que se sirvan formular, con el objeto
de perfeccionar y complementar nuestro libro.
Mxico, D. F., noviembre de 1981.
IGNACIO BURGOA
, '
PALABRAS PREVIAS SOBRE LA QUINTA EDICION
Durante el lapso que transcurri entre la Cuarta edicin y la presente de esta
obra, se introdujeron importantes reformas y adiciones a la Constitucin Fe-
deral, cuyos comentarios obviamente no podamos dejar de formular. Entre las
modificaciones ms destacadas figura un nuevo rgimen sobre la responsabilidad
de los se'midores pblicos y la reestructuracin del sistema municipal. Atendien-
do, adems, al clamor popular de la ciudadana del Distrito Federal para que
esta entidad feredativa se reorganice con el objeto de que dentro de ella fun-
cione, en 10 posible, la democracia y deje de estar en una situacin de "capitis
deminutio" frente a los Estados de la Repblica en 10 que a su organizacin
poltica concierne, en esta edicin insertamos ntegramente un Proyecto que
elaboramos en el ao de 1982 tendiente a reestructurar constitucionalmente al
propio Distrito Federal, pues consideramos que esta reestructuracin debe de
incorporarse a la temtica qlle abarca el presente libro.
IGNACIO BURGOA O.
Mxico, D. F., septiembre de 1983.
>:
PROLOGO DEL AUTOR A LA OBRA EN GENERAL
Al emprender la difcil y responsable tarea de escribir una obra jurdica,
resalta, en la mente de quien la asume, la importancia y trascendencia del Dere-
cho. Esta impresin intelectual adquiere perfiles ms intensos y agudos frente a
la tendencia muy generalizada, pero no por ello menos absurda, no slo de
restarle significacin en la vida contempornea, sino de considerarlo innecesario
por haber sido superado, segn sus detractores, por la tecnologa y las ciencias
naturales que han alcanzado un imponente grado de desarrollo.. Se suele afirmar
por los ignorantes, despechados o malvolos que tal conjetura formulan sobre el
Derecho, que. ste es obsoleto en la actualidad, que se ha vueltto inoperante y que
en muchas ocasiones detiene el progreso tecnicocientfico que propicia la marcha
de la sociedad hacia'"su perfeccionamiento mediante el fenmeno que comn-
mente se califica como "cambio de estructuras".
Estas ideas minimizantes del Derecho, slo explicables por el desconoci-
miento de su entraa esencial por parte de los culturalmente subdesarrollados o
no desarrollados, se proyectan extensivamente contra quienes de diverso modo y
al travs de diferentes actividades intelectuales lo investigan, ensean, invocan o
aplican. Se asevera, en efecto, que el jurista ha quedado a la zaga del tcnico y
del cientfico en la sociedad contempornea, que la Ciencia Jurdica no ha evolu-
cionado con la rapidez asombrosa con que en los ltimos tiempos ha adelantadola
tecnologa, que los economistas, socilogos y "politiclogos" estn desplazando al
abogado de los sectores pblico y privado del Estado moderno, y que las faculta-
des, escuelas e institutos dedicados a la enseanza del Derecho deben desapare-
cer por implicar un semillero de elementos impeditivos de las transformaciones
socio-econmicas que requiere el mundo actual. Todas estas expresiones, que se
conjugan en una actitud burdamente instintiva de aversin a lo jurdico y a lo
humanstico en general, no se exponen abiertamente, con sinceridad y fran-
queza, como preludios de un dilogo pblico, sino que se profieren por grupos o
personas que se debaten en los niveles bajos de la subcultura sin atreverse a
confrontar y enfrentar sus ideas con quienes cultivan con amor, respecto, entrega
intelectual e hidalgua la Ciencia y el Arte del Derecho, cuyos enemigos no
blanden la espada de la razn sino el pual artero del cobarde.
Estas apreciaciones no las formulamos como fruto de ningn resentimiento
ni su causaci6n se agota en una especie de "pathos juridicus" que profesamos,
sino que, desafortunadamente, e$tn lo que. hemos 0htervado
en diferentes clrculos pblicos y' privados, <:on.bque a
14 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
diario estamos en contacto. Los grupos y sujetos que en unos y otros se mueven y
actan contra el Derecho y todo 10 que ste representa, exhiben con torpe teme-
ridad su ignorancia sobre 10 jurdico al opinar sobre un concepto que descono-
cen, incurriendo en una gravsima falta contra la sindresis. "Saber es recordar",
dijo Platn, o sea, que el conocimiento es, en el fondo, reminiscencia como
afIoracin de 10 que se ha aprendido, se retiene y se expone. Este pensamiento se
aplica, a contrario sensu, a los enemigos del Derecho, dada su condicin de amn-
sicos, ya que no pueden saber lo que no han aprendido, ni, por ende, recordar lo
que no han retenido por falta de aprendizaje sobre la materia jurdica. As, ig-
noran que sin el Derecho ninguna sociedad humana es concebible, puesto que es
el elemento indispensable que asegura las relaciones individuales y colectivas en
que su dinmica variada se manifiesta. Olvidan, si alguna vez lo han sabido, que
gracias a la seguridad jurdica que establece y garantiza la Constitucin ellos
pueden hablar y actuar con la libertad que el mismo Derecho que demuestran les
reconoce. Desconocen que es el Derecho moderno y contemporneo el factor
que en la vida social convierte al mero individuo en persona, y que, sin l, ningn
progreso econmico, ningn avance social, ninguna solucin tcnica o cientfica
a la vastsima problemtica del hombre y del ambiente que lo rodea puede ser
estable ni imponerse en la dinmica colectiva para lograr los resultados anhela-
dos. No quieren ver, porque se empecinan en permanecer ciegos, que el Derecho
es el instrumento imprescindible para el desarrollo de cualquier programa de
accin, proyecto, planeacin y planificacin de carcter tcnico o cientfico que
persiga una finalidad social, econmica o cultural de toda ndole. No compren-
den que el Derecho ha restaurado a los pueblos su condicin de sociedades
humanas y los conserva en ella, y que sin l, stas no seran sino simples agrega-
dos de individuos sometidos a una insensible y deshumanizada mecnica mani-
pulada por los grandes inventos de la tecnologa y la ciencia positiva. No entien-
den que ambas deben estar al servicio del hombre como exponente y realizador
de la cultura y que el comn denominador de una y otra es la utilidad, que en la
jerarqua axiol6gica se subordina a los valores del espritu, como son la justicia,
la bondad y la belleza y a las actividades culturales y artsticas para realizarlos.
Se obstinan en no admitir que la tecnologa y la ciencia positiva slo proporcionan
al hombre y a las colectividades'humanas comodidad y bienestar material, sin ser
vehculo para su realizacin espiritual y cultural. No han querido advertir que los
logros cientficos y tcnicos, proyectados al terreno del tosco mercantilismo, han
provocado necesidades secundarias y de ulterior grado que el ser humano, in-
sensiblemente, ha convertido en primarias y que, en su incesante lucha por
satisfacerlas, se ha alejado de la bsqueda de su felicidad, ha restringido su
libertad y sustituido, en su teologa vital, la anhelada gloria por el efmero
xito. La tecnocracia, sin el sentido. que tienen los valores del espritu y sin su
subordinacin a ellos, sera una fuerza que arrastrara al hombre y a los pueblos
hacia; la burda de. las. mecanizaciones' y.el degradante de los materi:w-
mos impidiendo destl$ Contada razn a dicho
Octavio paz en su estnpendo'Jitfro uEI La
btlri1
':'(}i(J,.1! gob$r;o-----
no de tos tcnicos, ideit el gobemede
losb1str1rrnentos.Lacfunei6nSUStituiria La sodeda<L___
PRLOGO DEL AUTOR 15
marchara con eficacia, pero sin rumbo. Y la repeticin del mismo gesto, distin-
tiva de la mquina, llevara a una forma desconocida de inmovilidad: la del
mecanismo que avanza de ninguna parte hacia ningn lado."
Huelga decir, por lo dems, que el concepto de "Derecho" a que hemos
aludido lo empleamos en su implicacin abstracta como conjunto de normas
bilaterales, obligatorias y coercitivas que regulan la conducta humana, estructu-
ran a la sociedad y la rigen en sus mltiples y diversas manifestaciones. As
considerado, el Derecho, independientemente de su contenido ideolgico. no
puede desaparecer nunca, pues bajo distintas formas y con diferentes substrtum
siempre ha estado presente en la vida de la humanidad y jams dejar de estarlo.
Conforme a esta tesitura, el Derecho no est sujeto al tiempo ni al espacio, puesto
que 10 que vara, ha variado y debe variar es su diversificada y diversificable
materia de normacin. En sta, el Derecho puede recoger la realidad o ser
refractario a ella, postular principios polticos, econmicos y sociales que sean
ndices de superacin o impedimentos de progreso, preconizar el ideal de 10 que
se pretende ser p manifestarse como reflejo esttico de 10 que se es, o, en resu-
men, desempear el .papel del instrumento de evolucin o de arma de involu-
cin, retroceso, estancamiento y represin. Por ello, las luchas sociales y los
programas de accin que han tratado de realizar, en diferentes etapas de la
historia humana, las ideologas de distinto tipo que en diversos mbitos del
pensamiento se han sustentado y los fines que han procurado alcanzar, han
tenido como objetivo de impugnaci6n cruenta o incruenta, no el Derecho en s
mismo considerado, sino un Derecho histricamente dado con un contenido
cierto y especfico. A nadie, dentro del terreno de la raz6n y la sensatez, se le ha
ocurrido vivir sin el Derecho, aurique s sin un Derecho injusto, inhumano y
contrario al designio permanente de superaci6n del hombre y de la sociedad.
Esta clase de Derecho debe ser abolida, pero una vez destruida, debe sustituirse
por otra en que se recojan los principios sociales, polticos, econ6micos y cultura-
les que el movimiento destructor haya propugnado, siendo imposible que la
situaci6n resultante de ste viva sin orden jurdico, o al menos sin leyes, aunque
stas provengan de la voluntad del dictador o aut6crata que de la revoluci6n
o de la rebelin haya surgido.
Tales reflexiones, que pretendemos ahondar explicativamente en la presente
obra, nos revelan claramente la importancia del Derecho y la trascendencia de la
labor del jurista en su investigacin, elaboracin, invocacin y aplicaci6n. Estas
actividades intelectuales tienen como base presupuestal la interpretaci6n de la
facticidad hist6rica integrada por realidades dismiles y cambiantes que registran
hechos individuales y colectivos de diversa ndole y que, a su vez, generan una
vasta problemtica socio-econ6mica, as corno el anlisis de los principios, tesis y
teoras de diferentes ciencias culturales y filos6ficas que han pretendido brindar
las soluciones pertinentes y marcar la ruta del progreso de los pueblos. Y es que
el Derecho; como forma normativa, .llena variablemente su continente con juicios
16gicos que traducen esa interp
retaci
9Ii rese. anlisis. De ah que el 'jurista,. que
119 .. con e1.1ccaUsdico
.
la humanidad.
.16 CONSTITUCIONAL MEXICANO
es decir, el conjunto de motivos reales o ideales que han determinado su conte-
nido y el cmulo de objetivos que han perseguido en la existencia dinmica de las
colectividades humanas. Este imperativo cultural, sin cuya observancia el simple
abogado no puede ascender al rango de jurista, emana puntual y directamente
de la esencia misma del Derecho, el cual, al travs del contenido de la normacin
bilateral y plurilateral que implica, refleja preceptivamente la realidad con todos
sus vicios y cualidades, asume los principios que postulan su perfeccionamiento,
superacin, correccin o transformacin, o, inclusive, opone barreras a la evolu-
cin social, poltica y econmica de los pueblos, imponindose, en esta ltima
hiptesis, su modificacin o reforma.
De estas breves consideraciones claramente se advierte la relacin que existe
entre el Derecho, por un lado, y las disciplinas culturales, las ciencias naturales y
la tecnologa, por el otro. Esa relacin, en sentido aristotlico, es el vnculo
inextricable entre la forma y la materia como elementos que inexcepcionalmente
integran la totalidad de los seres. As, el Derecho es la forma normativa que
recibe los postulados cientficos y tcnicos que concurren en su contenido, impli-
cando ste su materia. Es evidente que no puede haber ningn Derecho positivo
especfico sin materia, pero tambin es ineluctable que sta, amorfa, es inconce-
bible, y sin forma jurdica, estril, infructuosa e inoperante.
Ahorabien, la ingente importancia del Derecho que las anteriores reflexio-
nes pretenden destacar adquiere mayor significacin tratndose del Derecho
supremo y fundamental que se expresa en la Constitucin. En efecto, es ella el
ordenamiento jurdico que proclama los principios polticos, sociales, econmi-
cos, culturales y humanos que se derivan del ser, del modo de ser y del querer ser
de un pueblo en su devenir histrico mismo, o sea, que emanan de lo que Lasa/le
denomina su "constitucin real". Por eso, la Constitucin es la manifestacin
jurdica de su historia, que no se reduce a la mera narracin de una sucesin de
hechos, sino que comprende, adems de la facticidad, la idealidad vital popular
con todas sus cambiantes ideologas. De ah que el estudioso de una Constitucin,
es decir, el expositor del Derecho Constitucional no debe contraerse al simple
comentario, muchas veces superficial, de las instituciones de dicho ordena-
miento, sino extender su labor investigadora a: la circunstancialidad histrica que
las origin, al anlisis de los principios polticos, econmicos, sociales y filosficos
sobre los que se cimentan y a su misma crtica valorativa.
Con cierta frecuencia se suele afirmar que en Mxico la Constitucin est en
crisis porque se viola con bastante contumacia en repetidas ocasiones y aten-
diendo a que, en la realidad, no se observan los Pfincipios fundamentales que
proclama. Aunque se aceptase la certeza de estos hechos negativos, no compar-
tirnos la idea conclusiva quede ellos se hace derivar, pues no es verdad que la
Constitucin est en crisis, si por este fenmeno se entiende su real o aparente
incumplimiento material, no formal, en algunos importantesaspectos de la vida
del pas, sobre todo en materia poltica. Lo que ocurre" es que el desacato a
cualquier ordc;namiento ,supren1 obedece, a de, no cumplirlo ni
hacerlo cumplir, y crisis,pero no 4e1a
Constituci6n, sino . .
efClCt(),
PRLOGO DEL AUTOR 17
suponga, sera ineficaz e inoperante sin quienes lo observen y hagan obser-
var coercitivamente en la realidad poltica y socio-econmica, es decir, si los
detentadores del poder pblico o gobernantes quebrantan su deber de acatarlo y
hacerlo acatar. Sin la voluntad imperativa de cumplir el Derecho y de constreir
a los gobernados a su cumplimiento, la Constitucin no dejara de ser un con-
junto de meras declaraciones quimricas sobre principios y mandamientos deno-
tativos de idlicos deseos condenados a la frustracin y es obvio que la ausencia
de tal voluntad entraa una crisis no jurdica sino humana. Es cierto que tales
principios y mandamientos, por impulso de las transformaciones sociales, eco-
nmicas y polticas que en su devenir histrico experimenta el pueblo, deben ser
peridicamente revisados para determinar si requieren o no su modificacin o,
inclusive, su sustitucin con el fin de adecuar la normatividad constitucional a la
normalidad evolutiva de la sociedad; pero tambin es verdad que si no existe
ningn desajuste entre ambas, 'la ley fundamental del pas debe ineludiblemente
observarse, sin que, repetimos, sus violaciones traduzcan ninguna crisis del De-
recho sino de los hombres encargados de hacerlo cumplir en su carcter de
funcionarios pblicos del Estado. Slo en la hiptesis de, que no exista la aludida
adecuacin, esto es, cuando la realidad dinmica del pueblo, no los intereses de
los gobernantes en turno, no sea ya susceptible de encauzarse por los cnones
constitucionales, puede hablarse vlidamente de una crisis de la Constitucin, la
cual, por lo dems, es superable mediante las reformas pertinentes que a sta
deban practicarse. No debe olvidarse que el gobierno en el .Estado contempor-
neo puramente de hombres sino de instituciones, por lo que, si las personas
fsicas que 'en un momento dado tengan a su cargo su direccin transgreden el
marco dentro del que dichas instituciones deben funcionar, la eliminacin de
aqullas de los cuadros gubernativos debe ser el efecto necesario de semejante
comportamiento, siendo esta la nica manera de lograr el alivio, no de una
inexistente crisis constitucional, sino de la crisis de verdaderos gobernantes.
Hay que enfatizar, adems, que para cumplir la Constitucin o para mejo-
rarla es imprescindible conocerla del modo ms completo posible, estudindola
en todos sus aspectos y desde diversos puntos de vista. En la presente obra y con
la conciencia de que, debido a nuestras mltiples imperfecciones, la tarea que
emprendemos est muy lejos de alcanzar estos objetivos, tratamos de ponderar la
Constitucin mexicana de 1917 al travs de los diferentes ngulos de investiga-
cin que ya hemos mencionado, sin la pretensin de haber desempeado una
actividad intelectual exhaustiva respecto de la vastsima temtica y problemtica
del Derecho Constitucional, cuya exposicin completa exige'una extensin enci-
clopdica. Cada institucin constitucional, en efecto, es susceptible no slo de
inspirar un estudio monogrfico, sino de propiciar la elaboracin de un tratado.
Tan es as, que en el campo de la doctrina y docencia jurdicas contemporneas
han surgido distintas disciplinas que reconocen como fuente originaria la Consti-
tucin, ya que es sta la que establece sus lineamientos bsicos. 'Para justificar este
aserto baste recordar al Derecho Administrativo, al Municipal, al Laboral y al
Agrario, que sonlasprincipales ramas. del Derecho Pblico y Social. Estas consi-
?eradones nos acalifiear el libro ..
JUJidi<:a.como.com/llndiode y a cuyo . ...
2
18' DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
incorporado, con la actualizacin, afinacin y sistematizacin pertinentes, diver-
sas monografas que sobre cuestiones constitucionales hemos dado a luz pblica
en distintas ocasione\tales como "La Evolucin de la Idea Federalista" (1960),
'''Breve Estudio Sobre el Poder Legislativo (1966) YuEI Estado (1970), entre
otras. Huelga decir, por lo dems, que de la presente obra excluimos la tem-
tica y problemtica concernientes a las garantas individuales o del gobernado
y al juicio de amparo, pues aunque competen al Derecho Constitucional, las
abordamos en nuestros dos respectivos libros que desde hace varios lustros han
sido estimados benevolentemente por la crtica jurdica, a la que impetramos,
para ste, el mismo tratamiento generoso.
IGNACIO BURGOA.
INTRODUCCION
LA COMPRENSION DIDACTICA DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL
l. Es indudable que el Derecho Constitucional integra una importante rama
de la Ciencia Jurdica, o sea, de la disciplina cultural que estudia el Derecho
-valga la tautologa- como conjunto de normas de conducta cuyos atributos"-
esenciales concurrentes son la bilateralidad, la imperatioidad y la eoereitividad.
Estos atributos distinguen a la.norma jurdica de las dems normas de conduc-
ta humana.
La bilateralidad entraa que el Derecho regula los actos exteriores del hom- / ".
bre y, por extensin, de toda entidad que tenga un subtrtum humano, mes los
actos meramente subjetivos, es decir, aquellos que no trascienden de la inmanen-
cia, son indiferentes a la normacin jurdica, ya que sta slo los toma en cuenta
para la estimacin del comportamiento externo y nicamente con vista a este
comportamiento, sin el cual permanecen ajenos al campo del Derecho. Al regu-
lar la conducta externa, la norma jurdica la vincula con, los variados sujetos
frente a quienes se despliega, por lo que, a virtud de la bilateralidad, el Derecho
es sustancialmente vinculatorio. "La moral, dice Recasns Siches evocando a del
Vecho.rconsidera los actos humanos en relacin al sujeto mismo que los cumple,
determinando entre los actos posibles de ste, cul es la conducta debida. El
Derecho, en cambio, pone en referencia las acciones de una persona con las de
otra, estableciendo una coordinacin objetiva bilateral de obrar" agregando "La
norma moral valora las acciones en s mismas de un modo absoluto, y su campo
de imperio es el de la conciencia: pretende crear en la misma un determinado
orden (aquel que corresponda a las exigencias de la idea pura de moralidad).
La norma jurdica, en cambio, considera las acciones humanas, no en su valor
absoluto moral, no en su significacin para el orden de la conciencia, sino en su
valor para la coexistencia y cooperacin sociales,"!
La imperatiuidad, llamada tambin autarqua de la norma jurdica, consiste
en que sta se sobrepone a la voluntad de los sujetos cuya conducta encauza, re-
gulndola obligatoriamente a pesar de que dicha voluntad sea remisa o refractaria
a su acatamiento o de que no le conceda o le niegue validez. Una norma moral,
por lo contrario, slo constrie. subjetivamente y frente a la conciencia, en la
medida en que el hombre la acepta como tal, esto es, le otorga valor. regtllatiyo
1 l'iIq_fi44el Dft"6chO
I
pp. 94'1 95.
20 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
para sus actos. De ah que, por virtud de la imperatividad, el Derecho sea hete-
ronomo, es decir, que las normas que lo integran sean impuestas por una volun-
tad superior, referible al Estado, y de cuyo poder emana, de lo que se colige con
puntualidad lgica dichas normas son necesariamente coercitiuas, entendien-
do por coercitividad la capacidad que tienen para hacerse obedecer contra y
sobre las actitudes en contrario de los sujetos cuya conducta someten, capacidad
que imbbitamente involucran por provenir de la potestad estatal y por garanti-
zar sta su cumplimiento. "El Derecho, explica Recasns Siches, se impone sin
tomar en consideracin la voluntad de sus sbditos, sin condicionarse al juicio y
a la decisin que les merezca a stos. La regulacin jurdica no pregunta al
sujeto si est de acuerdo con ella, sino que lo subordina por s misma de un
modo objetivo inexorable." "Derecho es por esencia norma de imperio, inexora-
irresistible, exigencia coercitiva. Un orden jurdico que constituye solamente
un mero deber cuya esencia se agotase en un puro deber sin ms, no sera pro-
piamente .un orden jurdico. Derecho sin coercitividad es una contradictio in
adjecto?"
Huelga decir, por lo dems, que la capacidad coercitiva de la norma jurdica
genera la inviolabilidad de sta, no en el sentido de que no pueda quebrantarse,
sino en cuanto que su validez y la posibilidad permanente de su cumplimiento
siempre se conservan inalterables.
. Lo,atributos que son,. segn condiciones
sine quibus non de la norma jurdica con prescindencia de su matena de regula-
cin y slo son dables en el derecho positivo creado y sancionado por el Estado.
En consecuencia, el mbito analtico del Derecho Constitucional queda demar-
cado en una determinada zona de la ordenacin jurdica estatal.
Ahora bien, toda norma de derecho tiene necesariamente un contenido, pues
no es posible ni siquiera concebirla como una forma vaca, como una pura arma-
zn sin materia. Sus elementos esenciales, de ndole meramente formal y que ya
han quedado esbozados, deben actuar sobre hechos, fenmenos, situaciones o
relaciones dadas en la objetividad social, misma que implica la materia de su
regulacin. En el contenido o substrtum de la norma jurdica se plasman prin-
cipios, postulados, "quereres" o simples juicios lgicos de muy diversa ndole:
econmicos, sociales, religiosos, polticos o filosficos, y cuyo conjunto integra la
de la propia norma, sujeta, por lo dems, a variaciones tempo-
espaciales, En otras palabras, los hechos y situaciones sociales de mltiple causa-
lidad y teleologa, colectivos o individuales, se rigen por la norma jurdica de
manera bilateral, imperativa y coercitiva; y"'el criterio rector, que constituye el
contenido de dicha norma, y se sustenta en una variada y variable ideologa que,
a su vez, se configura por cualquiera de los aludidos principios, postulados, "que-
reres" o juicios lgicos y los cuales inciden en los mbitos correspondientes a
,
.2 Op. cit., pp. 105 y 106. El mismo criterio lo el eminente jurisfil6soio Rutlolf
van Ihering, quien afirma: "8610 aquellas normasestableidas por la sociedad quetien. tralI
si la coaccin Jlom.bre de .. cpmohemqs visto,.s6lo
posee el monopolio de la coacci6n, con lo 'euar se hadidlo implieill'. que 8610 $Oa nO"tmas &l
deJecllo lai investidas. por el Estado CJ1 ese efecto o que .,. ElutJo .s ,. ti_. ,.fu.,. .tUl
,.cho"'. (El Fin en el Derecho. Editorial Cajiea,
INTRODUCCIN
21
distintas ciencias o disciplinas de carcter generalmente cultural, tales como la
economa, la sociologa, la filosofa o la poltica.
El estudio del Derecho se ha enfocado tradicionalmente hacia el contenido
mltiple y variable de la norma jurdica sin atender a los caracteres esenciales y
propios de sta, o sea, sin desvincularla de su materia de regulacin. Por ello, el
Derecho se ha analizado desde un punto de vista econmico, social, filosfico o
poltico, con la ligazn histrica que ese anlisis no puede eludir; y este mtodo,
se ha afirmado, ms que conducir a la integracin de una Ciencia Jurdica pro-
piamente dicha, ha originado, en realidad, una economa, una sociologa, una
filosofa y una poltica del Derecho.
Frente al estudio ideolgico de la norma jurdica, que penetra en los campos
de las disciplinas culturales enunciadas y que de ellas toma sus criterios analti-
cos, la llamada "Teora Pura del Derecho" propugna el examen de dicha norma
considerndola en s misma, como una forma de regulacin, a travs de sus
elementos esenciales que la distinguen de otras reglas de conducta humana,
prescindiendo del variado y variable contenido que stas y aqullas suelen tener
y que en todas es idntico. En otras palabras, la escuela vienesa, sostenedora de
la mencionada teora y cuyo fundador es Kelsen, ha pretendido, en un terreno
meramente lgico-formal, estudiar la esencia del Derecho, conceptundolo
como conjunto exclusivamente de normas de conducta elaboradas y sancionadas
por el poder estatal, mediante la abstraccin de su contenido .deolgico, suminis-
trado por disciplinas culturales distintas de la Ciencia Jurdica. "La Teora Pura
de Derecho, afirma tan insigne jurista, es una teora del Derecho positivo a
secas, no de un orden jurdico especial. Es Teora General del Derecho, no
interpretacin de normas jurdicas particulares, nacionales o internacionales.
quiere conocer nica y exclusivamente su objeto. Procura res-
ponder a las preguntas sobre qu es y cmo es el Derecho, pero no a la cuestin
decmo debe ser o cmo debe elaborrselo (sic). Es Ciiicia del Derecho y no
Poltica .del .Derecho. -Si ella se califica como teora 'pura' del Derecho es
porque pretende garantizar un conocimiento dirigido solamente hacia el Dere-
cho, y porqu pretende eliminar de este conocimiento todo lo que no pertenece
al objeto exactamente sealado como Derecho. Es decir: quiere librar a la Cien-
cia Jurdica de todos los elementos extraos. Tal es su principio metdico funda-
mental, que par<:ce ser de por s bien comprensible. Pero una mirada sobre la
ciencia jurdica tradicional, tal como se ha desenvuelto en el curso de los siglos
XIX y xx, muestra claramente cun distante se halla de corresponder a la exigen-
cia de pureza. En forma desprovista de todo espritu crtico, hase mezclado la
Jurisprudencia con la Psicologa y la Biologa, con la Etica y la Teologa. Hoy en
da casi no hay ciencia especial en cuyo recinto el jurisperito se considere incom-
petente para penetrar. Desde luego, l cree poder realzar su prestigio cientfico
precisamente tomando en prstamo de otras disciplinas, con lo que est perdida,
naturalmente, la verdadera Ciencia Jurdica."a
Aplicando la metodologa que preconiza la Pura del Derecho, efedi..
se obtiene lo que es la esencia formal de la norma jurldica in abslra&Io,
U T" Par. tUl EditQrial Losada, s.A., AireI,p,.25.
22 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
es decir, el modo o manera como regula la conducta humana. Su adopcin, sin
embargo, no tiene la pretensin de ago;ar en su totalidad la Ciencia Jurdica,
pues la Teora Pura del Derecho no excluye la interpretacin de las normas
jurdicas especficas mediante la explicacin de su contenido desde el punto de
vista de los principios o tendencias ideolgicas que lo conforman o lo hayan
determinado como materia de regulacin. La interpretacin de las citadas nor-
mas, en efecto, consiste en desentraar su sentido ordenador demarcando su
esfera de operatividad; y ese sentido no puede fijarse sin tomar en consideracin
su contenido. El intrprete de una norma de derecho para cumplir su misin
debe, por tanto, acudir a un conjunto de ideas metajurdicas que nutren ese
contenido y que, segn hemos dicho, pertenecen a distintas ciencias o disciplinas
generalmente culturales que las han elaborado, y sin desatender, por otro lado,
la realidad social en sus dimensiones pretritas y presentes y en sus proyecciones
futuras. Como sera posible, v. gr., que el jurista interprete la norma jurdica
que declara que la soberana radica en la voluntad popular, sin ocurrir a la
explicacin filosfico-poltica e histrica de los conceptos que emplea la frmula
declarativa? Si prescindiera de esa explicacin, su labor se reducira a la simple e
intrascendente afirmacin de que la citada norma es derecho por cuanto que es
bilateral, imperativa y coercitiva, pero sin desentraar su sentido mltiple y su
honda significacin, ni su implicacin y alcance regulador, objetivos stos que no
pueden abstraerse de su contenido o materia.
Estas consideraciones, sin embargo, no restan validez a la Teora Pura del
Derecho, ya que sta no tiene por finalidad interpretar normas jurdicas especfi-
cas sujetas a factores tempo-espaciales, o sea, precisar su sentido regulador en un
momento dado y en un determinado lugar, sino exponer lo que son las normas
de derecho en s, con independencia de su contenido ontolgico y de su aspira-
cin axiolgica.
Por otra parte, la Teora Pura encuadra dentro de la filosofa del Derecho o,
al menos, no pertenece a la Ciencia del Derecho o jurisprudencia stricto sensu."
pues sta, segn Recasns Siches, "tiene por objeto conocer, entender, o sea
interpretar y sistematizar las normas de un ordenamiento de Derecho", inda-
gando "en plenitud de sentido propio de un Derecho positivo".
5
Ahora bien, la
"interpretacin", "sistematizacin" e "indagacin" no pueden prescindir de
la explicacin del contenido o materia del Derecho positivo como conjunto de
normas bilaterales, imperativas y coercitivas; y en funcin de tal explicacin,
la Ciencia Jurdica se enlaza con las dems disciplinas culturales que le propor-
cionan los criterios para extraer y fijar el sentido de la norma de derecho.
JI. El Derecho Positivo, objeto de estudio de la jurisprudencia stricto sensu
se integra con diferentes ordenarilientos jurdicos expedidos por el rgano estatal
competente -legisIador- en los sistemas de. derecho escrito o estatutario y a
los cuales slo haremos referencia. Estos ordenamientos se encuentran colocados
en una situacin jerrquica, de tal suerte que la validez de unos depende de la
. " Esta equivalencia nominal la emplea Recas6ns Siches. Filosofla de' De,et:ho# edici6n
Bosch, Barcelona, 1936, p.ll.
I Op., eit. p. 25.
\
INTRODUCCIN
23
de los otros. En trminos generales, puede decirse que el Derecho Positivo se com-
pone de tres rdenes de normas jurdicas, a saber: las constitucionales, las legales
y las reglamentarias, subordinadas estas ltimas a las segundas y ambas a las
primeras, que son las que tienen hegemona operativa o supremaca dentro de
la citada gradacin; y en un rgimen federal, adems, las normas constituciona-
les y legales nacionales ostentan, a su vez, categora prevalente sobre las locales
de los dos tipos.
Dada la variedad de ordenamientos jurdicos que concurren en la integracin
del Derecho Positivo y atendiendo a que ste es el objeto de anlisis de la cien-
cia del Derecho o Jurisprudencia en sentido estricto, esta disciplina slo puede
concebirse unitariamente como Teora General del Derecho, si tiene como mate-
ria de estudio los principios comunes que sustentan a todo el orden jurdico de
un pas o a los de diversos pases que presenten homogeneidad cultural. Por consi-
guiente, dicha ciencia en general se desenvuelve en diferentes ramas jurdicas
especficas, por cuanto que cada una de ellas estudia los diversos tipos de orde-
namientos que, segn la respectiva materia que regulan, componen el Derecho
Positivo.
IIl. Una de esas ramas jurdicas especficas es el Derecho COnstitucional.
La demarcacin de su mbito.de.investigacin importa una cuestin difcil de
precisar, si se toma como criterio la naturaleza de la materia regulada por las
normas constitucionales y no a stas en s mismas, articuladas en un sistema pre-
ceptivo que se llama "Constitucin". Hemos afirmado, en efecto, que toda norma
jurdica necesariamente tiene un contenido mltiple y variable. Este contenido,
que es la materia de regulacin jurdica, puede darse dentro de normas de dere-
cho de diferente tipo jerrquico. En otras palabras, una misma materia, tradu-
cida en hechos, actos, relaciones, situaciones, intereses, etc., objetivamente
registrados y registrables en la dinmica social, es susceptible de ordenarse con-
currentemente por normas jurdicas de diversa jerarqua: constitucionales, lega-
les o' reglamentarias. De esta guisa, y tomando en cuenta exclusivamente dicha
materia, no podran con claridad deslindarse los campos de estudio de las distintas
ramas jurdicas especficas, pues la investigacin que sobre ella cada una de
stas se emprendiera, provocara una recproca interferencia. As, por ejemplo,
en la Constitucin existen disposiciones relativas a las materias civil, penal, pro-
cesal, administrativa, laboral, poltica, etc., ylas cuales, a su vez, estn regidas
por los respectivos ordenamientos jurdicos secundarios. Por ende, y en vista de
esta confluencia normativa, el anlisis de tales materias al travs de su ordena-
cin jurdica correspondera indistintamente, o al Derecho Constitucional o a
las dems disciplinas especficas que integran la Ciencia del Derecho, segn que
los principios y reglas que se examinen provengan de la Constitucin o de los
ordenamientos secundarlos.
Por otra parte, como la Constitucin contiene una serie de normas sobre
diversas materias, si su estudio se enmarcara exclusivamente dentro de la esfera
investigatoria de las diferentes disciplinas jurdicas distintas del Derecho Consti-
tuekmal, el terreno cientifico de ste quedara a tal extremo reducido, que slose
iBtcparia, PQf... con.aqudlas. J1011Jl88 .una
...... cpe. De yaregOladapor ningnordenamiellf()seCUlldario.
24 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Tomar como criterio para definir al Derecho Constitucional la enunciacin
de las diversas materias que puede comprender, implica provocar dudas y con-
. fusiones acerca de suxcampo de estudio. La doctrina, que generalmente ha adop-
tado ese criterio, presenta, en efecto, una situacin catica por lo que a la defini-
cin del Derecho Constitucional respecta. Cada autor formula su concepto,
pecando ste, o de demasiado reducido o de latitud excesiva, sin expresar
certeramente en ninguno de los dos casos, el mbito de investigacin de dicha
rama jurdica especfica.
Para corroborar esta apreciacin, bstenos aludir a la idea que cada uno de
los ms destacados tratadistas ha expuesto sobre lo que entiende por Derecho
Constitucional.
Seydel considera que esta disciplina tiene por objeto "la determinacin de
los rganos por medio de los cuales el soberano provee a las funciones estatales",
abarcando su materia la organizacin de la legislacin, de la administracin, del
ejrcito y de las relaciones exteriores del Estado,"
Orlando, partiendo de la clsica y ya superada distincin entre derecho p-
blico y derecho privado, y estimando que el Derecho Constitucional debiera
dominarse "Derecho del Estado", opina que aqul "tiene por objeto" a la enti-
dad estatal y que su campo de estudio es el "ordenamiento jurdico del Estado
representativo moderno, con particular consideracin a la Constitucin Positiva
del Estado italiano".T
Para Santi Romano el Derecho Constitucional es la Constitucin misma
como "ordenamiento supremo del Estado", sin el cual no puede existir,"
Pietro Carfalo estima que el Derecho Constitucional es una rama del dere-
ch pblico "que estudia la Constitucin del Estado, o sea el ordenamente de
los rganos constitucionales del Estado y las relaciones fundamentales entre el
Estado y los ciudadanos".
9
Len Duguit, el famoso profesor de la Universidad de Burdeos, sostiene que
el ?erecho Pblico interno "agrupa y comprende las reglas de derecho que se
aplican al Estado considerado en s mismo, las que determinan las obligaciones
impuestas al mismo Estado, y las facultades o poderes de que es titular, as como
su organizacin", entendiendo este agrupamiento como "Derecho Constitucio-
nal" en su sentido amplio "y no en el sentido estricto reservado para designar
las leyes constitucionales rgidas".10
Segn Maurice Hauriou, el Derecho Constitucional "tiene por objeto la
Constitucin poltica y social del Estado", afirmando que la ''Constitucin pol-
tica" se refiere, por una parte, a la organizacin y al funcionamiento del go-
bierno o sea del poder que' dirige la vida del grupo; por otra parte, a la organi-
zacin de la libertad poltica, es decir, a la participacin de los ciudadanos en
el gobierno". Por "Constitucin social" entiende "la que se refiere al orden so-
6 Principii di diTitto constitucionale generale,' obra a la que alude. Linarea QUJ}tana en
su Tratado de la Ciencia del Derech.o Constitucional. Tomo I,"'pp. 295 r. . '.
7 Principii di diritto constitucionale, tambin .mencionado por Linares Quintana en su
aludida obra, pp. 296 Y298. .... . .:
8 Principp. di diritto constitucionale generale, oJ.>ra la !lUe alude Lina.tes Q'Jm.tana en
su Tratado, p. 299. .
o Vase Tratado' d. la Cn&i4del DMeeh9 301.
10 Manual de Der6cho Constitucional.
INTRODUCCIN
25
cial considerado como un orden individualista que reposa sobre la doble base
de las libertades individuales, comprendiendo en ella la de fundacin, y de las
ideas objetivas que han formado la civilizacin't.P . .,
Esmein atribuye al Derecho Constitucional este triple objeto determinativo:
la forma de Estado, la forma y los rganos de gobierno y los lmites de los dere-
chos del Estado.P
Carr de Malberg afirma que "el Derecho Constitucional es --como su nom-
bre lo indica- la parte del derecho pblico que trata de las reglas o instituciones
cuyo conjunto forma en cada medio estatal la Constitucin del Estado't.P
Posada formula un concepto amplio del objeto del Derecho Constitucional
enumerando las materias de estudio que comprende. Asienta que "El Derecho
Constitucional ha de definirse de modo esencial, jurdico, por su contenido;
ste abarca todo el Derecho relativo: a), a la determinacin del soberano en el
Estado; b), al ejercicio de la soberana poltica mediante la organizacin social
que constituye el Estado no oficial y oficial o Gobierno; e), a las relaciones del
Estado, en cuanto estas relaciones aclaran por modo indirecto el criterio prctico
que preside el ejercicio de la soberana poltica: comprende esta ltima parte
la doctrina de los derechos de la personalidad.">
Felipe Tena Ramrez censidera que el Derecho Constitucional "es la doctrina
individual y especfica de determinado rgimen de Estado", adscribiendo a nues-
tra disciplina un contenido y una fuente destaeadamente histricos. En expre-
siones elegantes afirma que "Por cumplir una misin eminentemente social, el
Derecho Constitucional no puede desarticularse de 16 histrico", agregando que
"en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o' menos importantes
episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los factores ticos e intencio-
nales, .que se exteman a su vez por la manera de reaccionar la psicologa hu-
mana ante las normas. El formalismo de las normas recoge la savia, favorable o
adversa, de los factores vitales, y de este modo el Derecho Constitucional no
ser nunca formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que
la. mega. El Derecho Constitucional es, por todo ello, el comn aliento jurdico
de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica, el complejo ms
ntimo de su historia.Y'"
Para Linares Quintana la finalidad del Derecho Constitucional estriba en
"la garanta de la libertad y la dignidad del individuo, mediante la sumisin o
acomodacin del Estado, ntegramente considerado, al derecho't.v
Bielsa define el Derecho Constitucional "como la rama del derecho pblico
que regla el sistema de gobierno, la formacin de los poderes pblicos, su estruc-
tura y atribuciones, y que establece o reconoce, en principios, declaraciones o
garantas, los derechos y. deberes privados y pblicos de los habitantes, como
miembros de la sociedad referida al Estado y como miembros del cuerpo poli-
tico"."
Para los juristas rusos A. Denisov y M. Kirichenko, el Derecho Constitucio-
nal sovitico "es una rama del derecho sovitico, cuyas normas legalizan la
11 Principio de Derecho Pblico y Constitucional, p. 2. .
12 EUments de Droit Constitutionnel Frangais et Compar, p. 1.
13 Teorfa General del Estado, p. 21. .
u Derecho Polftico. Tomo 11, pp. 85 Y86.
1.lI Ctmstitucional Mexicano. Ter<:era edicin, .1955, pp.$6y 8$.
18TNtiJdo de laCie1ICI del Derecho COflltifuqional. Tomo I,p. Sot9.
11 CoflStiheional, p. 57. .< ......
26 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
organizacin social y del Estado, determinan o instituyen el sistema y los princi-
pios de organizacin y actividad de los rganos estatales, los derechos y deberes
fundamentales de los ciudadanos y el sistema electoral del Estado sovitico'l.P
Sera demasiado prolijo aludir a todas las pretendidas definiciones que en la
literatura jurdica se han elaborado sobre el concepto de "Derecho Constitucio-
nal". No abrigamos, por 10 dems, la intencin de refutar las que hemos repro-
ducido, pues simplemente nos contraemos a reiterar que cada una de ellas, o
peca de vaguedad, o presenta el defecto de ser o demasiado amplia o muy
reducida para delimitar el terreno cientfico de dicha disciplina, aunque en todas
ellas se adviertan denominadores comunes.
. IV. Si definir una idea, expresndola en una proposicin lgica, conduce a
los peligros del defecto o del exceso en la definicin, esta peligrosidad se acenta
cuando se trata de una disciplina, como el Derecho Constitucional, que, merced
a la dinmica social, poltica y econmica de los pueblos, siempre es susceptible
de variar la materia de su estudio. Los conceptos que sobre l se han formulado
toman como criterio bsico las cuestiones que tradicionalmente y en cada Estado
especfico se han considerado como objeto de regulacin constitucional. De ah
que el campo cientfico de tal Derecho se modifique en la medida en que diversas
materias socio-econmicas y polticas, principalmente, se convierten en conte-
nido de las normas integrantes de una constitucin determinada. La rigidez en la
mencin delas materias que impliquen el objeto del Derecho Constitucional lleva
inexorablemente a un estudio parcial de la Constitucin si sta incluye dentro de
su ordenacin cuestiones diversas que rebasan los lmites de una enumeracin
casustica.
Por ello, definir al Derecho Constitucional siempre entraa una aventura que
las ms de las veces no se corona por el xito; y para nosotros formular una
definicin sobre dicha disciplina jurdica no es tan importante como sealar un
objeto especfico de estudio.
Aunque parezca tautolgico, debe decirse que el Derecho Constitucional es-
tudia la Constitucin; pero no la Constitucin in abstracto como ente ideal ca":.
rente de juridicidad, o sea, como un conjunto de principios deontolgicos sin
consagracin positivo-normativa, sino una Constitucin especfica, particular de
un Estado determinado. En su objeto de investigacin radica la diferencia entre
el Derecho Constitucional y la "Teora Constitucional", pues en tanto que sta
formula y explica los citados principios que puedan tener o no acogida en alguna
Constitucin in concreto, aqul, segn dijimos, analiza un cierto orden jurdico-
constitucional.
Posiblemente se antoje muy mezquino el objeto del Derecho Constitucional
en los trminos que se acaban de indicar; mas en un terreno realista el mbito de
estudio de esta disciplina as debe demarcarse. Inclusive, la literatura jurdica
respectiva nos da la razn, pues las distintas obras que sobre ella se han escrito
tienen como materia analtica primordial regmenes constitucionales concretos
e histricamente dados.
18 Derecho Constitucional Soviltico. p. 6.
INTRODUCCIN
27
El estudio de una Constitucin obviamente comprende el de todas sus dispo-
siciones, agrupndolas sistematizadamente en diversas instituciones o materias
que aqulla establece o regula. Por ende, la comprensin didctica del Derecho
Constitucional debe abarcar todas las instituciones o materias que en la Constitu-
cin se encuentran normadas o previstas por modo fundamental o bsico, ponde-
rndolas nicamente como contenido de las disposiciones constitucionales respec-
tivas. Si dichas instituciones o materias son objeto de regulacin de una variada
legislacin ordinaria que pormenoriza normativamente las reglas consignadas en
la Constitucin, el estudio de las mismas, fuera de su conformacin preceptiva
constitucional, corresponder a otras disciplinas jurdicas. Para ilustrar las ante-
riores ideas es pertinente aducir uno de los muchos ejemplos que pueden ponerse.
As, en el articulo 123 de nuestra Constitucin de 1917 se consignan las reglas
fundamentales y supremas que norman las relaciones obrero-patronales. Esas
reglas que se desenvuelven por la Ley Federal del Trabajo principalmente, son
las que debe estudiar el Derecho Constitucional toda vez que estn contenidas
en la Constitucin, incumbiendo al Derecho del Trabajo, sustantivo o adjetivo
el anlisis de las' instituciones o materias reguladas por la legislacin secundaria
respectiva.
Si el Derecho Constitucional significa el estudio de una determinada Consti-
tucin en su totalidad normativa, o sea, el de todas las materias que sta com-
prende, su enseanza debe abarcar todos. los aspectos preceptivos de la ley
fundamental. De ello se descubre la ntima e inextricable 'correlacin entre dicha
disciplina y las dems que integran la Ciencia Jurdica o Jurisprudencia en sen-
tido estricto. En el campo de investigacin de una y de otras pueden concurrir las
mismas materias, con la diferencia que stas se analizan por el Derecho Constitu-
cional y por las dems ciencias jurdicas especficas desde un ngulo preceptivo
distinto aunque coincidente en los criterios metajurdicos. As, v. gr., las cuestio-
nes sociales agraria y obrera se deben estudiar por el Derecho Constitucional
dentro del cuadro de regulacin que establece la Constitucin, ponderando las
disposiciones normativas conducentes que en sta se contienen; en tanto que el
Derecho Agrario y el del Trabajo las deben examinar en sus dimensiones extra-
constitucionales como materias normadas por la respectiva legislacin ordinaria.
Segregar. del mbito investigatorio del Derecho constitucional las consabidas
cuestiones y otras muchas que estudian diversas disciplinas jurdicas especficas a
pesar de que estn previstas y reguladas por la Constitucin, equivaldra a mer-
marlo considerablemente en su correta comprensin didctica, pues su objeto,
en tal caso, no consistira en el examen de toda la Ley Fundamental, sino
slo de aquellas instituciones cuya normacin no estuviere consignada en nin-
guna legislacin secundaria.
Con vista a la concurrencia normativa mencionada, que se revela en que una
o ms materias estn ordenadas por la Constitucin y por la citada legislacin,
fcilmente se comprende que el. Derecho Constitucional es una disciplina jur-
dica especfica fundamentql, y que las dems, frente a la regulacin constitucio-
nal de sus respectivas. materias, son disciplinas derivadas. Est9S calificativos no
(feben vincu1arsa\Jaimportancia didctka de una y de lasotrs, Di se r e l i ~
tonapuid6n cronolgica en el campo <.le la Cielcia. del Dereclao. siactcp:
28
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
simplemente entraan una jerarqua formal en el estudio que de las mismas
materias emprende el Derecho Constitucional y las otras disciplinas, pues en tanto
que aqullas examina en funcin de las normas constitucionales que las regulan,
es decir, conforme a las disposiciones supremas y fundamentales del Derecho
Positivo, stas las analizan segn su normacin secundaria.
V. Al afirmar que el objeto del Derecho Constitucional es el estudio de una
"Constitucin especfica, no pretendemos, ni por asomo, dar a entender que su
tarea investigadora se contraiga a un mero comentario de las disposiciones que
integran dicho dt:denamiento, pues esta inadmisible suposicin relevara a tal
disciplina de todo carcter cientfico. Lo que queremos enfatizar es que el estudio
de la Constitucin debe obedecer a una metodologa en que concurran diversos
puntos de vista para lograr su anlisis exhaustivo mediante el examen sistemtico
de todas y cada una de las normaciones que comprende. No se trata, por ende,
de sealar las materias que abarca o pueda abarcar el objeto del Derecho Consti-
tucional, como lo ha pretendido generalmente la doctrina, sino de estudiar una
Constitucin especfica en cuanto a la regulacin total que instituye.
La metodologa didctica del Derecho Constitucional debe emplearse me-
diante la utilizacin concurrente de distintos mtodos de investigacin aplicados
a cada uno de los grupos de preceptos constitucionales que prevean y regulen
bsicamente las diferentes materias que implican su contenido. Tales mtodos
deben ser primordialmente los siguientes:
a) El16gico-jurdico de interpretacin de' las prescripciones constitucionales
para desentraar los principios que involucran y fijan su sentido, alcance y
operatividad;
b) El histrico, que estriba en comparar las citadas prescripciones nor-
mativas con las que las precedieron en el decurso de la vida de un pueblo, a fin
de sealar la evolucin que han experimentado las diversas materias normadas
constitucionalmente;
e) El crtico-valorativo de las propias prescripciones en atencin a los
aspectos social, poltico y econmico del ser, modo de ser y querer ser del pue-
blo o nacin que estructura, as como desde el punto de vista de las teoras
filosficas, polticas, sociales y econmicas que justifiquen o condenen su con-
tenido.
Los anteriores mtodos, usados en articulada y sistemtica concurrencia,
deben aplicarse al campo de conocimiento del Derecho Constitucional. No inte-
resa, repetimos, cmo pueda definirse esta disciplina; lo que importa es demar-
car su rbita investigatoria que se implica en el estudio integral de una Constitu-
cin positiva. Claramente se deduce de las consideraciones' expuestas la ntima
conexin que el Derecho Constitucional guarda con diversas ciencias culturales,
cuya respectiva materia slo es abordable por nuestra disciplina en la medida que
implique el contenido de una o jurdico..constitucionales. y es
que la Constitucin no ea un ordenamiento descarnado; no es >liIl'a forma, SQB
como. DOrlna&juridic:as, tienen' CPU10substncia .los.
ticQB.deuo,pueblO. Este nutrealaContd..
'i"
INTRODUCCIN
29
tucin con su propia vida y la erige en smbolo o bandera de sus aspiraciones,
parafraseando las certeras expresiones de Tena Ramrez. Por ello, el estudio de
la Constitucin no puede realizarse con el solo mtodo que preconiza la Teora
Pura del Derecho, sino que, enfocndose sobre el contenido mltiple de las
normas constitucionales, obtiene de la Historia, de la Poltica, de la Sociologa,
de la Filosofa y de otras ciencias culturales, sus ms fulgurantes luces para des-
entraar y fijar su sentido y para elaborar, en un verdadero sistema cientfico,
los principios generales que las rigen.
Estos principios se obtienen, en consecuencia, mediante la aplicacin del
mtodo inductivo, cuya base, segn hemos dicho, es el anlisis de una determi-
nada constitucin positiva, en cuyo caso la Ciencia del Derecho Constitucional
ser nacional. Ahora bien, cuando la induccin se ejerce partiendo de diferen-
tes constituciones positivas pertenecientes a distintos Estados y de ella se hacen
derivar principios comunes que rigen sus respectivas prescripciones, se integra lo
que se llama "Derecho Constitucional Comparado", que no es sino una faceta
del Derecho Constitucional propiamente dicho. Debemos hacer hincapi, aunque
pequemos de insistentes, en que tanto el Derecho Constitucional nacional como
el comparado no se estructuran con los solos postulados filosficos, ticos, socia-
les, econmicos o polticos que, en un terreno deontolgico, deban determinar la
creacin de la Constitucin, sino en la medida que tales postulados se proyectan
en la normacin constitucional positiva, o sea, como substrtum del sistema u
orden en que sta se articula.
VI. De la referencia que hemos hecho a las diferentes concepciones que
sobre el Derecho Constitucional ha formulado la doctrina, se infiere que casi por
modo invariable todas ellas emplean la idea de "Estado" para tratar de sealar la
implicacin cientfica de esa disciplina. En otras palabras, esta idea se sita,
dentro de las definiciones a que se ha aludido, como objeto de estudio del
Derecho Constitucional, considerando al Estado en sus aspectos orgnico y fun-
cional, como la materia de conocimiento de esta rama jurdica o, al menos, como
centro imputativo de los distintos aspectos de su investigacin. De esta guisa,
convergen el Derecho Constitucional y la Teora del Estado en su objeto de
estudio, cual es el Estado, por lo que es preciso delimitar los correspondientes
campos que, en relacin con l, tienen asignados ambas disciplinas.
Esindispensable recordar que siendo el Derecho Constitucional una rama de
la ciencia jurdica en general, su objeto de conocimiento se implica en el ordena-
miento que se llama "Constitucin", y que, como conjunto normativo supremo
concurre en la integracin del Derecho Positivo. Por su parte, la Teora del
Estado estudia a ste en cuanto tal, es decir, su entidad o ser propio, indepen-
dientemente de su estructuracin jurdica orgnica y funcional. En consecuen-
cia, el Derecho Constitucional es una ciencia normativa, en tanto que la Teora
General del Estado es Una ciencia ontolgica y deontolgica; y aunque ambas
presentan una innegable .coincidencia en lo que atae a la materia de estudio,
su respectivo punto de vistainvestigatorio es notablemente divergente, o dicho de
otra. manera, en que el Derecho Constitucional estudia a ,tlt&EstadodeteI'-
lninad0 y especlftO. en la en que su ser es el
j11rdica llamada Constitucin" ,la
_.;j,;
30
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
un estado particular, sino que procura dilucidar la esencia del Estado in genere,
prescindiendo, por ende, de toda estructuracin normativa. "Mientras que los
principios, las reglas jurdicas se exteriorizan en el ordenamiento vigente y se
constatan bajo la forma ms o menos perfecta que les otorga el derecho positivo
.--dice Georges Burdeau- el Estado, por el contrario, permanece siempre como
una realidad inmaterial, porque su razn de ser no exige en ningn momento su
exteriorizacin. Su realidad reside en el espritu del hombre que lo concibe y es
en ese espritu donde desempea totalmente su tarea, sin tener necesidad de una
forma concreta cualquiera.Y'"
Frente a la pregunta qu es el Estado?, la Teora General que pretende
. explicarlo se desenvuelve, en rigor, en una multitud de opiniones que, sustenta-
das desde diversos puntos de vista, tratan de responderla satisfactoriamente. El
Derecho Constitucional, en cambio, tiene una propensin menos ambiciosa, pues
desentendindose de lo que el Estado in genere sea o pueda ser conforme a un
criterio ontolgico o deontolgico, respectivamente, en el que convergen facto-
res ideolgicos dediferente tipo, estudia a la entidad estatal corno sujeto y objeto
de una ordenacin constitucional positiva determinada, o sea, las normas jurdi-
cas fundamentales en que se vierten sus distintos elementos. .
Debemos advertir, sin embargo, que el tratamiento de la temtica y proble-
mtica del Derecho Constitucional no pueden prescindir de la referencia a la
conceptuacin general que atae al Estado in abstracto y a sus elementos consti-
tuitvos, Esta imposibilidad intelectiva obedece, como lo hemos afirmado, a la
circunstancia de que cualquier constitucin in concreto utiliza esa conceptuacin
corno conjunto de ideas generales a las que adscribe un cierto contenido sustan-
cial de diversa ndole, condicionado, a su vez, a factores ecolgicos de diferente
naturaleza vinculados estrecha e inescindiblemente a la existencia dinmica de
un Estado especfico. Por ello estimamos que la metodologa que debe emplearse
en el estudio del Derecho Constitucional, o sea, en el anlisis de una constitucin
determinada, consiste en el examen de los conceptos y principios generales y
abstractos que sta utiliza corno tpicos de la Teora del Estado y de la Teora
Constitucional para despus ponderarlos desde el punto de vista de su consagra-
cin normativa en una cierta ley fundamental.
CAPTULO PRIMERO
LA ANTECEDENCIA HISTORICO-POLITICA
DEL ESTADO MEXICANO
SUMARIO: T. Someras consideraciones terminolgicas. El nombre del Estado
mexicano-c-If. La formacin del Estado en genera1.-TU. La gestacin del
Estado mexicano: A. Epoca pre-hispnica; B. Epoca colonial; C. Etapa de
la independizacin.
I. SoMERAS CONSIDERACIONES TERMINOLGICAS.
EL NOMBRE DEL ESTADO MEXICANO
El Estado mexicanoes unEstado especfico con existencia y vida diferencia-
das en el orden internacional. En consecuencia, las notas que concurren en su
ser y en su concepto resultan.de la referencia, a l, de los atributos del Estado
en general. Prima [acie, debemos afirmar que el Estado mexicano es una insti-
tucin jurdico-poltica dotada de personalidad, o sea, en otras palabras, es
una persona moral que se distingue de las dems que dentro de l existen por-
que tiene el carcter de suprema. El Estado mexicano, corno todo Estado, impli-
ca una organizaci6n o estructura jurdica dinmica, pot que corno
persopa moral desarrolla una conducta para conseguir determinados fines espe-
cficos en beneficio de la nacin, y los cuales fundan su justificaci6n.
Ahora bien, como el Estado es creado y organizado por el derecho funda-
mental-u orden jurdico bsico, el estudio del Estado mexicano necesariamente
tiene que abordarse desde el punto de vista constitucional, pues es la Constitu-
cin la que le seala todos sus elementos y demarca su especificidad. Hemos
aseverado que el anlisis de un Estado en particular es un;:ema que corresponde
puntualmente al Derecho Constitucional, ya que entraa la ponderacin de una
determinada constitucin en lo que atae a los aspectos normativos al travs de
los cuales lo estructura, consignando las modalidades de cada uno de sus elemen-
tos propios y su teleologa, Por consiguiente, el examen del Estado mexicano
comprende las cuestiones concernientes al modo de ser de su ingrediente hu-
mano -poblacin-, de su base fsica o geogrfica -territorio-, de la sobera-
na de su nacin, de su derecho .fundamental, de su poder pblico,. de sus rganos
originarios y de sus fines; y corno todas estas cuestiones estn tratadas precept-
vamente en la Constitucin, es al travs del anlisis de sta corno su estudio debe
emprenderse. No debe olvidarse, en efecto, que el Derecho Constitucional .re&-
pog,de a la pregtmta decfno.es un Estado especfico, es decir, c6mo
turado en una constitucin determinada, sin que.sutbitade
32
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
abarque la cuestin de cmo debiera estar organizado, tema ste que incumbe a
la filosofa poltica. Si concebimos al Estado mexicano como la persona moral
suprema en que se ha estructurado el pueblo de Mxico y si esta estructura se
implanta en la Constitucin, es obvio que sin ella o fuera de ella no se le puede
examinar. Por ello, concluimos que el estudio de la mencionada institucin es
eminente .Y preponderantemente jurdico, lo que no obsta para que, al analizarse
los diferentes aspectos de su normatividad, su explicacin deba acudir a diversas
disciplinas culturales como auxiliares de la Ciencia del Derecho.
La persona moral llamada "Estado Mexicano" recibe en la Constitucin de
1917 distintas y heterodoxas denominaciones que provocan una ambigedad
terminolgica y una confusin de conceptos de diferente acepcin tcnica. Nues-
tra actual Ley Fundamental emplea, en efecto, indiscriminadamente los nombres
de "Estados Unidos Mexicanos", "Repblica", "Federacin", "Nacin" y
"Unin" para designar al Estado mexicano en su implicacin institucional.
El primero de ellos se utiliza, v, gr., por los artculos 50 y 80, entre otros, que
respectivamente aluden al depsito del poder legislativo y del poder ejecutivo
"de los Estados Unidos Mexicanos", en un Congreso general y en un solo indi-
viduo o presidente. El trmino "nacin", en cambio, se adscribe a la denomina-
cin del tribunal supremo del pas, llamndosele por el artculo 94 y otros
preceptos "Suprema Corte de Justicia de la Nacin". En otras diversas dispo-
siciones constitucionales -artculos 9, 11, 69, 71, etc.-, se alude a la "Rep-
blica" como sinnimo de "Estado mexicano" o de "Estados Unidos Mexi-
canos". Tambin se emplea la palabra "Unin" con la misma equivalencia,
segn se advierte de los artculos 71, fraccin JI, inciso j), 73, fraccin 1,
108 Y 111, as como la de "Federacin" en los artculos 18, 27, 42, 49, 104,
fraccin IlI, por no citar otros preceptos.
La Suprema Corte se ha preocupado por explicar esta ambigedad termino-
lgica para designar a la institucin jurdica pblica llamada "Estado mexicano",
afirmando que "...el Estado mexicano, aspirante por propensin llamada so-
ciolgico-poltica a encudrar a la Nacin Mexicana y que se denomina Estados
Unidos Mexicanos, viene a ser en el lenguaje del Derecho Pblico una realidad
jurdico-poltica, que es la misma que el lenguaje de la Sociologa llamara, den-
tro del gnero, entidad sociolgico-poltica, y especficamente Nacin Mexicana,
del de los tratadistas de Dere-e4? P4-
blico, cnteno adoptado por la Constitucin-e- por tres factores: un pueblo, un
territorio y un gobierno. As, podramos concluir que la Federacin es esta- en-
tidad total de un pueblo, un territorio y un gobierno, que reciben conjunta e
indistintamente los nombres de Estados Unidos Mexicanos, de Unin o de
Federacin, aunque la denominacin oficial e internacionalmente adoptada para
estas tres realidades sea la de Estados Unidos Mexicanos; en la inteligencia, sin
embargo, de que esta conclusin ajustada a la doctrina de Derecho Pblico y a
nuestra Constitucin, en parte se contradice por el. text del artculo 27 de la
propia Constituci6n, en cuanto en dicho precepto se comete el error
de aludir a la Nacin como sinnimo de Estados Unidos Mexicanos".20 -,
20 R.solucin d.l Tribunal Puno d. 21 d. s.pti.mbr. d, 1954. Juicio ordinario t.edera1
promovido por '"El R.osario", S. A., \'S. la 8ectetarta de Bducacin Pblica. ,BDUta d. 'lnfor*
mat:itSta Judit:idl. Afias t 958-5+, p. a9V'.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 33
En la Constitucin de 1857 tambin se empleaban indistintamente para desig-
nar al Estado mexicano los vocablos "Repblica (art. 2, 30, 34, etc.), "Fe-
deracin" (arts. 42, 43, 50, etc.), "Unin" (arts. 41, 65, frac. I, etc.) y"Na-
cin" (arts. 51, 52 Y otros). El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de
enero de 1824 y la Constitucin Federal de 4 de octubre del mismo ao adopta-
ron las denominaciones "nacin" y "federacin", y los ordenamientos consti-
tucionales centralistas de 1836 y 1843 usaron el trmino "repblica".
Estimamos pertinente haber hecho las anteriores observaciones con el objeto
de precisar que todos los vocablos que se han sealado expresan la idea de
"Estado mexicano" que es la jurdicamente correcta, pues los nombres "Federa-
cin" y "Unin" en juridad terminolgica denotan una forma estatal, el de
"Repblica" una forma de gobierno y el de "Nacin" el pueblo mismo como
unidad real sociolgica, cultural e histrica que se organiza en la persona moral
llamada "Estado". Por ende, e independientemente de esa sinonimia heterodoxa
y errnea, es conveniente subrayar que cuando la Constitucin emplea ndife-
rencadamente cualquiera de dichos trminos, alude, en substancia, al Estado
mexicano.
El nombre oficial del Estado mexicano suscit apasionadas discusiones en el
seno del Congreso Constituyente de Quertaro, en tomo a las denominaciones
"Repblica Federal Mexicana" y e'Estados Unidos 'Mexicanos". La Comisin
respectiva, encargada de formular el prembulo de la Constitucin de 1917 y
que estuvo integrada por los diputados Francisco J. Mjica, Alberto Romn,
Luis G. Monzn, Enrique Recio y Enrique Colunga, dictamin que el nombre
que debiera aplicarse a Mxico fuese el de "Repblica Federal Mexicana".
Los argumentos que 'dicha Comisin expuso y en los cuales fund su propo-
sicin, fueron los siguientes:
"En el prembulo formado por la Comisin, se ha substituido al nombre de
"Estados Unidos Mexicanos", el de "Repblica Mexicana", substitucin que se
contina en la partepreceptiva. Inducen a la Comisin a proponer tal cambio,
las siguientes razones:
"Bien sabido es que en el territorio frontero al nuestro, por el Norte, existan
varias colonias regidas por una "Carta" que a cada una haba otorgado el mo-
narca ingls; de manel1l,Bue esas colonias eran positivamente Estados distintos;
y, al independerse de la metrpoli y convenir en unirse, primero bajo forma con-
federada y despus bajo la federativa, la repblica, as constituida, tom natu-
ralmente el nombre de Estados Unidos.
"Nuestra patria, por 10 contrario, era una sola colonia regida por la misma
ley, la cual imperaba an en las regiones que entonces no dependan del virrei-
nato de Nueva Espaa y ahora forman parte integrante de la nacin, como
Yucatn y Chiapas. No existan Estados; los form, dndoles organizacin inde-
pendiente, la Constitucin de 1824.
"Los ciudadanos que por primera vez constituyeron a la nacin bajo forma
repllblicana federal, siguiendo el modelo del pas vecino, copiaron tambin el
nombre de "Estados Unidos", que se ha. venido usando hasta hoy solamente en
los documentol.OficlaJes. De manera 'que la denomiMci6n dI Estad()S Unidos
/,fuicfmosno .cOfTlISfJoiule a latJrrdad histrica.
. "Durantela1ueha mtrecenttJi&taa y federalistas, los primeros
..... de:Repblica Mexicana y lossegvn40a
. . .
3
34 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
por respeto a la tradicin liberal, podra decirse que deberamos conservar la
segunda denominacin; pero esa tradicin no traspas los x p i ~ t s oficiales
para penetrar en la masa del pueblo, el pueblo ha llamado y seguir llamando
a nuestra patria, "Mxico" o "Repblica Mexicana"; y con estos nombres se le
designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos
el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que
no es sino empeo de imitar al pas vecino. Una repblica puede constituirse y
existir bajo forma federal, sin anteponerse las palabras "Estados Unidos".
"En consecuencia, como preliminar del desempeo de nuestra comisin, so-
metemos a la aprobacin de la Asamblea el siguiente prembulo. 'El Congreso
Constituyente, instalado en la ciudad.de Quertaro el primero de diciembre de
mil novecientos diez y seis, en virtud de la convocatoria expedida por el ciuda-
dano Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo
de la Unin, el diez y nueve de septiembre del mismo ao, en el cumplimiento
del Plan de Guadalupe, de veintisis de marzo de mil novecientos trece, refor-
mado en Veracruz el doce de diciembre de mil novecientos 'catorce, cumple hoy
su encargo, decretando, corno decreta, la presente Constitucin Poltica de la
Repblica Federal Mexicana.t''"
Contra el punto de vista de la Comisin se escucharon las voces de los dipu-
tados constituyentes Luis Manuel Rojas, Fernando Castaos y Alfonso Herrera.
El primero de ellos argument lo que a continuacin nos permitimos transcribir:
"Yo creo que el Primer Jefe estuvo acertado al no restringir los vocablos al
.nombre oficial; porque el nombre oficial de nuestro pas es: Estados Unidos
Mexicanos; pero la pretensin, por parte de la Comisin, de que precisamente
se excluya de la redaccin de lanueva ley fundamental el nombre de Estados
Unidos Mexicanos, me parece muy peregrina, por ms que se diga que no ha
entrado ese nombre en la conciencia nacional y que no ha pasado de las oficinas
pblicas. En este punto pienso que la Comisin ha sufrido un descuido involun-
tario; porque hasta en las monedas se lee Estados Unidos Mexicanos y; adems,
se recordar que ustedes mismos, seores diputados, aprobaron hace poco la
reforma del Reglamento y convinieron en que al promulgarse el decreto respec-
tivo deban decirse: 'El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos' y no la
'Repblica Mexicana'. Parece que en este particular no hay sino una mera pre-
ocupacin de la Comisin, y en el fondo, nuestros distinguidos amigOs no son
sino representantes de una idea conservadora. '
"Una de las razones que alega la Comisin es fundamental a primera vista,
porque dice que absolutamente en Mxico no hay ninguna tradicin, COmo en
Estados Unidos para la separacin de Estados. Con este argumento se quiere
demostrar que aqu la Federacin, refirindose al hecho ms que a la' palabra,
es enteramente extica, y yo le voy a demostrar a la Comisin que en este par-
ticular tambin incurre en un error lamentable; porque siempre es conveniente
venir preparados para tratar' estos asuntos en un Congreso Constituyente. El 15
de septiembre de 1821, la pennsula de Yucatn, que formaba una capitana
enteramente separada de la Nueva Espaa, proclam su independencia, y volun-
tariamente envi una comisin de su seno para queviniera a la capital de
Mxico, que acababa de consumar su independencia, a ver. si le convena formar
un solo pas con el nuestro; pero sucedique cuando vena en camin, la cami-
sin, se levant la revolucin en Campeche, proelamando. espontneamente su
1
-
LA ANTECEDENCIA. HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 35
anexin a Mxico. De manera que ya ve la Comisin cmo haba, en un prin-
cipio cuando menos, dos entidades antes de que se formara nuestra nacin: la
Nueva Espaa y la Pennsula de Yucatn. Poco tiempo despus ese movimiento
trascenci a Centroamrica: Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador,
todava no eran pases independientes; tambin se declararon con deseos mani-
fiestos de formar un solo pas con Mxico. Mas vino el desastroso imperio de
lturbide, que no gust a Guatemala, que se vio obligada a declarar que no
quera seguir con Mxico, que recobraba su independencia, y form luego otro
pas.
"La primera forma de repblica en Centroamrica, fue tambin una federa-
cin. En estas condiciones, lleg una ocasin en que voluntariamente quiso Chia-
pas desprenderse de la antigua capitana de Guatemala, a que perteneca, para
quedar definitivamente agregada a nuestro pas, como ha sucedido hasta ahora,
y es as como tuvieron origen los Estados de Chiapas, Tabasco, Campeche y
Yucatn.
"Ahora, por el Norte y por el Occidente, la capitana general de Nueva Gali-
cia fue tambin independiente por mucho tiempo de la Nueva Espaa y aun
cuando andando el tiempo del gobierno colonial crey necesario a su poltica
incorporar la capitana de Nueva Galicia como provincia de la Nueva Espaa,
el espritu localista de Nueva Galicia qued vivo, y tan es as, que en el ao de
1823 hubo una especie de protesta o movimiento poltico en la capital del Estado
de Jalisco, en nombre de toda la antigua provincia, dicindole claramente a
Mxico: "Si no adopta el sistema federal, nosotros no queremos estar con la
Repblica Mexicana'; eso dijo el Occidente por boca de sus prohombres. Aquel
movimiento poltico no tuvo xito, porque la Repblica central en aquel momen-
to tuvo fuerzas suficientes para apagar el movimiento; pero surgi la idea fede-
ral y qued viva, indudablemente, hasta que, por efecto de dos revoluciones, el
pueblo mexicano falI esta cuestin de parte de los liberales federalistas en los
campos de batalla. Desde entonces la idea federal qued sellada con la sangre
del pueblo; no me parece bueno, pues, que se quieran resucitar aqu viejas ideas
y con ellas un peligro de esta naturaleza. .
"Por lo dems, seores, yo me refiero de una manera muy especial en esta
peroracin a los diputados de Jalisco, de Sinaloa, de Sonora, de Durango, de
Colima, de Tepic, de Chihuahua, de Coahuila, .de Guanajuato y de Tabasco,
Yucatn, Campeche y Chiapas; pero principalmente a los del Norte, porque los
del Norte tienen antecedentes gloriosos de esa protesta de Jalisco; porque Jalis-
co y Coahuila dieron los prohombres de la idea federal, entre otros, Prisciliano
Valentn Gmez Faras, Juan Caedo, Ramos Arizpe, los que fueron
verdaderosapstoles de la idea federal; Jalisco y Coahuila han dado, pues, su
sangre para sellar esos ideales, que son hoy de todo el pueblo mexicano; por
tanto, creo que todos los diputados de Occidente deben estar en estos momen-
tos perfectamente dispuestos para venira defender la idea gloriosa de la fede-
racin."22
vez, el diputado Fernando Liz(lrdi, quien intervino en la polmica, adujo
lo siguiente: . . . . . . .;.
de la Comisin nos dicen: henosluchado por el federa-
lismo o por centralismo; los. pa:rtidariosdel, hemosdiohoque las
que forr.naronelrein dtl :Anhuae,:
..
36 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
va Constitucin, se unieron para abdicar parte de su en favor de la
unin federal, y hacer as una federacin completa convirtindose en Estad.os
Unidos; pero en este mismo sentido se hizo la Constitucin de 1824, en ese mIS-
mo sentido se hizo la Constitucin de 1857. En otros trminos, los unos y los
otros aducen argumentos histricos; en seguida la Comisin aade un argumento
prctico; ningn mexicano que vaya al extranjero dice: vengo de los Estados
Unidos Mexicanos, sino que todos dicen: vengo de Mxico, vengo de la Rep-
blica Mexicana. Ningn extranjero que viene a Mxico dice: voy a los Estados
Unidos Mexicanos. Por qu hemos de cambiar a una cosa su nombre? Yo creo
sencillamente que ambos tienen razn, yo soy partidario de la federacin, creo
que, dada la extensin enorme de nuestro pas, creo que, dada la diferencia de
cultura, creo que, dada la diferencia de necesidades, el Gobierno tpico, el
Gobierno ideal que nos corresponde, es un Gobierno federal; pero qu para
ser Gobierno federal necesitamos llamarle Estados Unidos Mexicanos o Estados
Unidos Argentinos? Sencillamente creo que la idea federal en la forma en que
se expresa, de un modo ms castizo, es por medio de la palabra 'federal'; en
otros trminos: puede decirse 'Repblica Federal Mexicana' y de esa manera
conservaremos nuestro prestigio de federalistas sin necesidad de recurrir a imitar
a los descendientes de William Penn, porque nosotros imitndolos... la diferen-
cia resultara de dos slabas, que suplico a ustedes no me hagan decirlas. Creo,
seores que si se trata de representar al Federalismo, de quien me he declarado
partidario, bastar decir sencillamente: repblica federal, realmente decir: Esta-
dos Unidos es una torpe imitacin, llevada hasta el lenguaje por mi distinguido
amigo, a quien respeto y estimo mucho por sus conocimientos, el seor licencia-
do Luis Manuel Rojas, que ha demostrado tan profundo desconocimiento de la
lengua castellana, que ha llamado palabra a la locucin (Estados Unidos Mexi-
canos'. No es ni frase siquiera, seor licenciado, es locucin, porque no es una,
frase completa. Como quiera que sea, creo que con el adjetivo federal -pues
para algo se inventatron los adjetivos-- se puede realizar la obra de representar
la significacin del federalismo y al mismo tiempo para representarse con mayor
autonoma, sin necesidad de recurrir a locuciones extraas: Estados Unidos
Mexicanos; pero si queremos imitar, seores, ruego encarecidamente a los re-
presentantes de todos los pueblos que constituyen la Repblica Mexicana, que
se sirvan pelarse de castaa, quitarse el bigote y decir: estamos imitando a los
Estados Unidos del Norte antes de que ellos nos invadan.i''"
Para reforzar los argumentos de la Comisin, el diputado Luis G. Monzn
manifest lo que en seguida reproducimos:
"La Comisin a que pertenezco acord que se designara a nuestra patria de
esta manera: Repblica Mexicana y no Estados Unidos Mexicanos y las hono-
rables personas que han rebatido a la Comisin en este punto, no han destruido
los argumentos que se expusieron acerca de ello,
"Hay una confusin: la expresin Estados Unidos no es una denominacin
poltica, la expresin Estados Unidos es una denominacin geogrfica, por ms
que envuelva algn sentido poltico, y lo voy a demostrar con los mismos argu-
mentos de la Comisin.
"La nacin se llama. Estados Unidos de Amrica o Repblica de
Estados se conatituypor VlU'iaB oolonias eXtranjeras y distintas entre s,
unas eran inglesas, .. 9traa:eJan holandesas, otras eran francesas; -: esas 'COlonias
+
21 lilnn, p. 407.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 37
tenan cada una de ellas su nombre geogrfico respectivo, porque haba la del
Massachussets, Nueva Orleans, Rhode Island, etc.; cada colonia tena su nombre
propio y lo conserv; la primera vez que se unieron fue en 1743, para poder de-
fenderse de las depredaciones de los brbaros y tambin de la hostilidad de los
holandeses, aprovechando el apoyo de un carnicero sublime que haba en Ingla-
terra y que se apellidaba Cromwell, el mismo que decapit a Carlos 1 pocos aos
despus; de manera que, cuando por primera vez adoptaron una denominacin
geogrfica y fue sta: Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra; fueron cuatro
slo las que se unieron. Massachussets, Connecticut, New Hampshire y Ply-
mouth; fueron las cuatro que se reunieron para formar las Colonias Unidas de
al Nueva Inglaterra. En 1774 estall la guerra de emancipacin econmica de las
diversas colonias y en 1776 fue cuando por vez primera, de manera oficial,
apareci la designacin geogrfica de Colonias Unidas de la Nueva Inglaterra,
que comprendi a las colonias britnicas y tambin a las holandeses, donde est
ahora la ciudad de Nueva York. Fue un diputado por Virginia -si no recuerdo
mal se llamaba Henry Richard Lee- quien propuso que las Colonias Unidas
de la Nueva Inglaterra se declararan independientes del dominio britnico, y es
la primera vez que se encuentra esa designacin. Transcurri el ao de 1877
{sic) y hasta el ao de 1878 (sic) fue cuando por vez primera apareci la desig-
nacin geogrfica de Estados Unidos de la Nueva Inglaterra, o Estados Unidos
de Amrica, hoy. Fue el ao de 1878 (sic) cuando Francia se resolvi a interve-
nir en los asuntos americanos en pro de la emancipacin de esas colonias; enton-
ces se le conoca oficialmente con el nombre de Estados Unidos y no era una
repblica federal; y no lo era, porque esa expresin, Estados Unidos, no tiene
la significacin poltica que se le quiere dar ni la tendr, por ms que se violen-
ten los trminos; es una designacin geogrfica, eso es.
"Luego que las naciones de Amrica se hicieron independientes, los pueblos
que quedaron al Norte de la Amrica meridional que ahora estn representados
por Venezuela, Colombia y Ecuador, formaron una repblica federal; pero eran
Estados independientes y por eso tomaron la designacin de Estados Unidos de
Colombia. A la Repblica Argentina, nunca se la ha llamado Estados Unidos
de Argentina, absolutamente nunca; esto lo saben hasta los maestros de escuela.
De manera que nosotros sabemos que se denominan Provincias Unidas del Plata
pero nunca Estados Unidos de la Argentina, jams. As es que no hay ningn
motivo poltico para que la expresin de Estados Unidos deba equivaler a la
Repblica Federal; en Europa hay una repblica federal que se llama Suiza
y a nadie se le ha ocurrido decir Estados Unidos de Suiza, absolutamente a
nadie. Aqu en Mxico se nos ha ocurrido decir Estados Unidos Mexicanos;
pero hay dos pruebas materiales para demostrar que es una designacin geogr-
fica y no una designacin poltica, como se pretende. All est el error, a mi ver;
en que se quiere que sea denominacin poltica, Las dos pruebas son las siguien-
tes: las dos expresiones, repblica y Estados Unidos, no pueden ir juntas sino
cuando nos referimos a una nacin que no debera tener nombre; pero cuyo
nombre geogrfico es Estados Unidos, por eso se dice Repblica de Estados
Unidos; pero tratndose de Mxico'j por ejemplo, no se oye bien, yo no oigo bien
de esta manera, Repblica de los Estados Unidos Mexicanos; no pueden herma-
narse estos dos vocablos por la. diferencia de denominacin; no se puede decir
Repblica de Estados Unidos Mexicanos, la prueba es la de Suiza? de que
ya habl. Ahora, una razn que creo es un motivo eXl nuestro
es la. sipiente: [cundo se vot esa leyo-ese decretO
33 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
federal forzosamente ha de tener la denominacin de Estados Unidos? Que se
exhiba esa ley o ese decreto. As es que las argumentaciones nuestras o nuestro
dictamen, no ha sido destruido en forma alguna y subsiste, pues, el acuerdo y
subsiste tambin lo que hemos dicho: pues es una imitacin de la Repblica
del Norte; esa s es Repblica de Estados Unidos, porque la palabra repblica
es la denominacin poltica, y las palabras Estados Unidos son el nombre del
pas; as es que no podemos convencernos y, en tal virtud, subsiste el dictamen
sobre ese particular.t''"
Por su parte, el diputado Rafael Martnez de Escobar, despus de haber he-
cho una sinopsis histrica en torno al tema sujeto a debate, consider aceptable
la proposicin de la Comisin, en el sentido de que el nombre del Estado mexi-
cano debiera ser "Repblica Federal Mexicana". Para apoyar su adhesin sos-
tuvo tan insigne constituyente lo que a continuacin transcribimos:
"...entre nosotros el centralismo va unido a la idea del conservatismo, va
unido a la idea de absorcin del poder, a la monarqua, y el federalismo induda-
blemente que va unido siempre entre nosotros, a pesar de esa Constitucin de
1836, a pesar de esa Constitucin de 1846, que realmente fueron proyectos y
tanteos de tiranos como Santa Anna, indudablemente, deca yo, que la idea de
repblica va unida a la idea de federalismo entre nosotros y la idea de centra-
lismo va unida a la idea de monarqua de manera que no s de dnde sacan
consecuencia y yo creo que es nicamente por sostener lo que quieren, porque
ayer mismo, seores diputados, yo hablaba con el seor Luis Manuel Rojas y
l me dijo: que era lo mismo Repblica Mexicana que Estados Unidos Mexi-
canos. Realmente no s por qu hemos tenido aqu un debate tan intenso y tan
fuerte; yo vine a la tribuna, porque vi que se ostentaron una serie de argumen-
tos falsos; y tuve necesidad de venir, porque me estaban hiriendo profundamen-
te y porque no eran ciertos, y repito, el seor licenciado Rojas me dijo que era
lo mismo Repblica Mexicana que Estados Unidos Mexicanos, que nacin me-
xicana, en fin, una serie de trminos pues que realmente no es una cuestin de
gran importancia, de gran trascendencia y gravedad para el pas. Indudable-
mente que no, absolutamente no, ni siquiera es una necesidad social que deba
cristalizarse en un precepto o en una disposicin. Indudablemente tiene ms
razn la Comisin, pues estudiando la Repblica norteamericana, se ver que
es verdad lo que deca el seor licenciado Colunga: que ms bien es una razn
geogrfica; pero no entre nosotros, seores diputados, porque en Estados Uni-
dos Mexicanos la comprensin es menos clara, menos perfecta y menos definida;
sin embargo, como dicen estos seores que la idea de repblica va unida al
centralismo, lo que no es cierto, para quitar ese escrpulo, pongamos, corno antes
dijo el discpulo de Vo1taire con su amarga irona, el seor licenciado Lizard,
pongamos, deca, Repblica Federal Mexicana, que es una apreciacin ms
mexicana, para no poner Estados Unidos Mexicanos; de manera que es una
verdad: la idea de centralismo no va unida absolutamente con la idea de rep-
blica, con la idea de federalisnio entre nosotros.'?"
. s p u ~ de que en la discusin intervinieron otros diputados, como ellicen-
ciado Enrique Colunga, el Congreso Constituyente aprob por mayora de cien-
to ocho votos, que Mxico se llamara Estados Unidos Mexicanos", desechando
as el proyecto de la Comisin, que fue aprobado por cincuenta y siete diputados.
24 Idem, pp.. 408 Y 409;
211 Idem, p. 413.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POTICA DEL ESTADO MEXICANO 39
JI. LA FORMACIN DEL ESTADO EN GENERAL
El primer dato que nos ofrece la vida histrica de la humanidad es la existen-
cia de un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio determinado,
cual es la poblacin, que surge del mero hecho de la convivencia. La poblacin
es, pues, un grupo humano que reside en un cierto espacio guardando con ste
una simple relacin fsica. Ahora bien, cuando las relaciones entre los individuos
que componen ese grupo no derivan nicamente del hecho de convivir juntos,
sino de elementos comunes de carcter sicolgico, histrico, religioso o econmico,
es decir, cuando al grupo lo une un conjunto de factores de los que participan
sus componentes y que se determinan por causas culturales (historia, tradicin
y costumbres), o geogrficas y econmicas, la poblacin asume la calidad de
comunidad, pudiendo comprender aqulla varias comunidades distintas. La co-
munidad, en consecuencia, es una forma vital superior a la simple poblacin, y
se convierte en nacin cuando "entra en la esfera del autonconocimiento o en
otras palabras, cuando el grupo tnico se torna consciente del hecho de que cons-
tituye una comunidad de normas de sentimiento, o mejor an, tiene una psiquis
comn inconsciente, poseyendo su propia unidad e individualidad y su propia
voluntad de perdurar en el tiempo". "Una nacin es una comunidad de gentes
que advierten cmo la historia las ha hecho, que valoran su pasado y que se
aman as mismas tal cual saben o se imaginan ser, con una especie de inevitable
introversin."26
El concepto de nacin es eminentemente sociolgico y corresponde al ser
comunitario ms importante dentro del que las individualidades que lo compo-
nen estn permanentemente vinculadas por diferentes factores de carcter ma-
terial, cultural y sentimental, o como afirma Hauriou, es un "grupo de poblacin
fijado en el suelo, unido por un lazo de parentesco espiritual que desenvuelve el
pensamiento de la unidad del grupo mismo"." Siguiendo a este autor, Maritain
sostiene que "la nacin es acfala, en el sentido de que tiene sus lites y centros
de influencia, mas no jefe ni autoridad gobernante; estructuras, pero no formas
racionales ni organizacin jurdica; pasiones y sueos, pero no un bien comn;
solidaridad entre sus miembros, fidelidad y honor, aunque no amistad cvica;
maneras y costumbres, no orden y normas formales". 28 Criterio semejante sus-
tenta respecto de la nacin Georges Burdeau, manifestando al efecto: "Mancini
Michelet, Renan, Fustel de Coulanges en su carta a Mommsen han empleado
este concepto con tal substancia potica que los ms rigurosos anlisis cientficos
no han logrado nunca reemplazar. Y es que la nacin es, en efecto, y primaria-
mente un sentimiento que se adosa a las fibras ms ntimas de nuestro ser: el
~ n t m n t o de una solidaridad que une a los individuos en su voluntad de vivir
Juntos. Ciertamente, las opiniones difieren y se enfrentan cuando se trata de
designar el elemento determinante de carcter nacional. Unos ponen al frente la
influencia de factores naturales, la raza o la lengua: otros insisten sobre el ele-
26 ]acques Maritain. "EI Hombre 'Y el Estado", p. 18.
2T Principios de Derecho Pblico, Constitucional, pp. 31 Yss-.
28 Op. cit., p. 19. .
40 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mento espiritual, la religin, las costumbres, los recuerdos comunes, la voluntad
de realizar juntos grandes empresas. Pero cuando un profundo malestar se abate
sobre la colectividad, cuando un desastre la amenaza con la ruina irremediable,
entonces se advierte cmo cuentan bien poco los pretendidos anlisis cientficos
del sentimiento nacional. El que haya conocido las horas trgicas de junio de
1940 trata de comprender su dolor patritico: deber saber que su origen se
encuentra en un sentimiento tan misterioso como el amor, tan inexplicable como
la emocin esttica. Se objetar que razonar as significa confundir la patria
conIa nacin. En cuanto a m, no las puedo disociar. El patrimonio es el amor
para'los caracteres nacionales y los que se encuentran tanto en los lindes de los
horizontes familiares como en las cadencias de Racine, en la emocin que des-
pierta el solo nombre de Verdun, como en la calidad de los goces que procura
Debussy o Faure."?"
La nacin suele identificarse con el pueblo y frecuentemente se utilizan por
modo indistinto o indiferenciado ambos conceptos. Esta identidad o equivalencia
es correcta si se considera al pueblo en su implicacin sociolgica, pero no pol-
tica, porque la nacin no es un grupo poltico, sino puramente social. En su
acepcin poltica, el pueblo no es un grupo comunitario, sino societario y como
tal slo tiene significacin dentro de un rgimen democrtico, aunque bajo su
aspecto sociolgico la tenga en cualesquiera otros regmenes.
Estas afirmaciones exigen necesariamente una explicacin. La sociedad es
una comunidad teleolgica en cuanto que se forma o nace con vista a un fin
determinado. Como dice Maritain, en una comunidad "el objeto es un hecho
que precede a las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas y que
acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn inconsciente,
sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comunes. Pero en una
sociedad el objeto es una tarea a realizar o un fin que alcanzar, el cual depende
de las determinaciones de la inteligencia y voluntad humanas, estando precedido
por la actividad -sea decisin o al menos consentimiento-- de la razn de los
individuos; as, en el caso de la sociedad el objetivo y el elemento racional eh la
vida social emerge explcitamente y asume su funcin directriz".so Ahora bien,
cuando una comunidad nacional toma o consiente una decisin para organizarse
politcamente, o sea, cuando su organizacin poltica es el fin que persigue o que
acepta, se convierte en una sociedad poltica. Esta conversin opera mediante un
orden jurdico que es el que establece su estructura orgnica, de tal suerte que si
la nacin-comunidad es de formacin natural, la nacin-sociedad es de creacin
jurdica. Una vez instituida por el Derecho la estructura poltica de la comuni-
dad nacional, merced a lo que se llama el acto constituyente, la integracin de
los rganos de gobierno que forman jerrquicamente esa estructura se encomien-
da, dentro de los sistemas democrticos, a individuos que renan determinadas
calidades, es decir, a los ciudadanos, que componen un grupo dentro de la
nacin sin abarcar a toda ella. Este grupo es precisamente el pueblo en su con-
notacin poltica, que evidentemente es ms reducido que el nmero de "naci-
311 Trait de Science Politiqu6. Tomo 11, "VEtat", p. 96.
80 Op. cit., 15 y 16.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 41
nales". Debe advertirse, adems, que el "pueblo poltico" pude estar integrado
por individuos que pertenezcan a distintas comunidades nacionales dentro de la
poblacin total de un pas, segn 10 prevea la estructura jurdico-poltica estable-
cida, 10 que sucede cuando una de ellas, por su prepotencia o importancia
imponga sta a las dems.
La creacin del orden jurdico-poltico supone necesariamente un poder, es
decir, la actividad creativa cuyo elemento generador originario es la comunidad
nacional y cuya causa eficiente es el grupo humano que en su nombre o en su
representacin 10 elabora intelectivamente. Ese poder es el medio al travs del
cual se consigue el fin, o sea, la organizacin o estructura jurdico-poltica que la
nacin pretende darse (autodeterminacin) o que la nacin acepta mediante
su acatamiento (legitimacin).
Ahora bien, cuando una estructura jurdico-poltica comprende a toda una
nacin -pueblo en sentido sociolgico- o a varias comunidades nacionales que
forman la poblacin total asentada en un cierto territorio, se origina un fen-
meno que consiste en la formacin de una persona moral que se Ilama Estado y
el cual es la culminacin de todo un proc;eso evolutivo en el que se encadenan
sucesivamente diversos factores, mismos que se convierten en elementos consti-
tutivos de la entidad estatal que los sintetiza en su ser y los comprende en su
concepto. De ello se colige que el Estado no produce el Derecho, sino que el
Derecho crea al Estado corno sujeto del mismo, dotndolo de personalidad, y
que a su vez el Derecho se establece por un poder generado por la comunidad
nacional en prosecucin del fin que estriba en organizarse o en ser organizada
polticamente. De estas consideraciones se desprende la trascendental significa-
cin que tiene el orden jurdico fundamental -Constitucin- en la formacin
del Estado, ya que ste es creado por l corno persona moral, es decir, corno
centro de imputacin normativa, corno sujeto de derechos y obligaciones, y al
travs del cual la nacin realiza sus fines sociales, culturales, econmicos o polti-
cos, satisface sus necesidades, resuelve sus problemas, en una palabra, cumple su
destino histrico. Ahora bien, para que el Estado desempee esta tarea tan
diversificada, en su carcter de persona moral el Derecho 10 dota (le una activi-
dad, que es el poder pblico, desarrollado generalmente por las funciones legisla-
tiva, administrativa y jurisdiccional mediante un conjunto de rganos, estableci-
dos en 'el estatuto creativo, y que se denomina gobierno en el amplio sentido del
vocablo. A cada uno de esos rganos, el orden jurdico seala una esfera de
atribuciones o facultades -competencia-, para que por su ejercicio se desplie-
gue el poder pblico, traducido en una variedad de actos de -autoridad, y que
tiene como caracterstica sobresaliente la eoereitividad o el imperio.
Fcilmente se comprende, por 10 que se acaba de afirmar, la diferencia que
existe entre el poder creativo del Derecho y el Estado, y que suele denominarse
soberana, y el poder pblico. El primero tiene como elemento de sustentacin a
la nacin o pueblo en sentido sociolgico, y el segundo como titular al Estado,
y que no siendo susceptible de desempearse por esta entidad moral o jurdica
e.n s misma considerada, se ejercita a nombre de ella por sus rganos guberna-
tivos o de autoridad. Estas ideas conducen a la clara conclusin de que no es
posible identificar, como indebidamente lo hace la teora marxIeninista, alga.
42
DERECRO CONSTITUCIONAL MEXICANO
bierno con el Estado, sin que tam oca deba confundirse a la nacin con la
persona estatal, ni el poder orioi _soberana- que a aqulla corresponde
con el poder pblico del qUe ,gIt
nan
titular, segn dijimos, El Estado, por ende,
ircunscrib es a es f "
no se carcunscn e a ninguno d 1 elementos que concurren en su ormacion,
ni su concepto debe elaborarse te oSndo en cuenta aisladamente alguno de ellos,
id ama d 1
ya que en su ent ad los envu 1 I'ntticamente a to os como persona mora
1, d e ve s d ' it
Suprema, reve an Ose la suprem r estatal en que, respecto e un cierto tern 0-
io v de uno. e-t acra d' h d d
no y e una misma poblaci como lo hemos IC o, pue e compren er
1 ' , n -que, , . id d
a una so a nacion o a varias nidades nacionales-e- nmguna otra enn a
'al ' b 1 E comu , li ivo o de i
SOCI esta so re e stado el l por el poder pub ICO coactivo o e impeno
' . id ' cua, , . d 1 d
con que esta mvesn o, condicio somete a sus decisiones a to o o que en-
tro de l existe, siempre dentro dnt yden jurdico fundamental creativo -Consti-
tucin- o del orden jurdico e or
dario
establecido mediante una de las fun-
' 1 1 '1 . secun E d ' d
-. a, en que tal poder se desen;uelve. ,stas os tlpos e
ordenes jurdicos se distinguen t s como se habra advertido, por la circuns-
t
'd l' en re , 1 "al d 1
ancia e que e pnmero o 1 fundamenta o consutucion ,emana e
d
b
d 1
'sea, e ,
po er so erano e pueblo o l in eJ'ercitado al traves de sus representantes
id a nacio f d' , , d 1 E
reun os en una asamblea -1 stituyente- Y es unete mamica e sta-
do, en tanto que el segunda a r dn CI' r el ordinario, deriva del poder pblico
al d
d
' d ,es e ,
estat , epen len o su validez formal del primero.
In. LA GESTACIN DEL ESTADo MEXICANO
Hemos afirmado que la orm ' , n del Estado obedece a la integracin sint-
tica ?e sus diferentes elementos un terren?, lgico: La nacin, dijimos, al
ejercitar su poder de autodeterminacIOn, decide, por de
jurdicamente en 'du?a mloral o 1mStltl;1;IOn
ama a esta o. ste es, pues, la entidad jun ico-politica en o que a nacion o
Pueblo se estructura; y como la estructuracin se establece por el Derecho, el
Estado se crea por el orden J' urd'
\
T
' d dElco, , . , d 1
ose e un stado es ecfico, la IntegracIOn . , e sus e opera
hlstoncamente, o sea, que el pr p lgico de la formacin estatal se registra en
la realidad Por determinacin de cundo surge u,n
e espectry, concretamente el E t do mexicano, es el resultado de la mvesnga-
cin histrica que al efecto ern sr:nda para sealar en qu momento de !a
un pueblo o una nacin p el Estado como forma de orgamzacion
Jurdico-poltica. histOria pues, el escenario imprescindible
d d " ------- b d 1
on e acaecio es a aparCiOii S' estudio no se puede a or ar e tema que
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I ' In su , , di .
anteamos, as como tampoco enera! el tratamiento de rversas cuestiones
Constitucionales, ya que, cOn-. ' g "No se puede conocer a fondo
U lezi 1 i . &&"0 ce 1 "T d bis
.na egis aCI n SIn conocer su hist ." a tal punto, conc uye, que o o to-
r1ador debera .ser jurisconsulto jurisconsulto debera ser
consecuencia, nosotros, sin ninguno de estos dos egregios ttulos,
-----
31 Instituciones del EmptJT4do 'J " Edicin 1887, Madrid, p. 19.
T ustlmano.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 43
trataremos de precisar cundo surgi el Estado mexicano en la historia poltica
de nuestro pueblo.
A. Epoca pre-hispnica
En lo que actualmente es el territorio nacional habitaron, durante distintos
periodos cronolgicos y culturales anteriores a la Conquista, mltiples pueblos
de diferente grado de civilizacin y cuya sola mencin sera demasiado prolija.
Los regmenes sociales en que estaban organizados se vaciaron en formas primi-
tivas y rudimentarias traducidas en un cmulo de reglas consuetudinarias que
an no se han estudiado exhaustiva e imparcialmente, pese a las concienzudas
investigaciones de ilustres historiadores, socilogos y antroplogos vernculos y
extranjeros. Quiz la indagacin minuciosa sobre la organizacin poltica de los
pueblos pre-hispnicos que vivieron dentro del territorio de Mxico, conduzca al
conocimiento cabal de sus instituciones jurdicas, disipando dudas y rectificando
posibles errores en que los investigadores de distintas disciplinas e inclinaciones
hayan podido incurrir. Reconocemos que dicha labor indagatoria es ardua,
complicada y sumamente difcil, pues la falta de derecho estatutario o escrito,
legal o judicial, indica necesariamente que los estudios que sobre tan importante
cuestin se emprendan, deben basarse en interpretaciones de cdices y de usos
sociales ya desaparecidos, sin descartarse la posibilidad de que tales estudios no
estuviesen, muchas veces, exentos del influjo de factores sentimentales, es decir,
de la simpata o antipata hacia algunos de los elementos tnicos que integran
nuestra nacionalidad desde el punto de vista sociolgico: el espaol y el in-
dgena.
Entre los pueblos primitivos. o aborgenes destacan, como se sabe, los oto-
mes, nmadas que ocuparon algunas regiones de los actuales Estados de Tamau-
lipas, Nuevo Len, San Luis Potos, Guanajuato, Quertaro e Hidalgo; los
olmeca y nonoalca en el centro del pas; los zapoteca y mixteca en la regin
de Oaxaca; los xicalanga en la costa del Golfo; los maya-quich en el Sur 'Y
en la pennsula de Yucatn; etc. Historiadores, arquelogos y antroplogos como
Juan de Dios Arias, Alfredo Chaoero, Vicente Riva Palacio, Jos Ma. Vigil
y Julio Zarate nos hablan de tres civilizaciones: la otom, la nahoa y la maya,
que comprendieron diversos pueblos o tribus.
"La ms primitiva, la otom del centro, antigua ocupadora del territorio, di-
cen, ni siquiera puede propiamente llamarse civilizacin. Agrupaciones de una
familia a lo ms que habitaban en una caverna sin Dios y sin patria. En un
clima benigno no necesitaban vestirse, y solamente adornaban su cuerpo de
plumas y figuras fantsticas. Vivan de los frutos naturales y de la caza, que era
abundante, y acaso emplearon por nico placer el uso en pipas del tabaco sil-
vestre. Si llegaron por la necesidad delalma a formar seres superiores, inventa-
ron los animales. Si tuvieron ritos, slo fueron los funerarios que tiene que crear
la pena del corazn, No teniendo ciudades ni ganados y conociendo la agricul-
tura, no podan comprender la propiedad; y sin patria y 'sin ciudad debe haber-
les sido desconocida la guerra, y solamente podran tenerrmas.por nemistades
de familia o en defensa de su hogar. Para. ste-\lvieron q\e invcmal" el fuego,
44 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
y existe la tradicin y se conmemoraba en ceremonias solemnes, de que lo en-
contraron frotando de punta un palo seco sobre el hueco de otro horizontal.Y'"
En cuanto a la raza nahoa, los autores mencionados afirman que "se estable-
ci ya con la civilizacin que traa, ocupando en un principio el territorio del
uno al otro Ocano y escogiendo despus de preferencia el lado del pacfico ms
propio para la agricultura. Generalmente los pueblos han pasado del estado caza-
dor al pastoril; no habiendo aqu rebaos, la transicin fue inmediatamente al
agricultor. Hay motivos para presumir que la parte oriental de este continente,
que era la ms baja, permaneci algn tiempo bajo las aguas, y huellas hay de
que en la occidental abundaron las lagunas. As es que aquella civilizacin debi
ser lacustre; pero no ha de entenderse que los nahoas formaron sus habitaciones
en los lagos sobre pilotes, sino que se establecieron en las islas que en ellos
haba."33
Por lo que concierne a la raza maya dichos historiadores afirman que "nos
es conocida ya con influencias extraas que tenemos que estudiar despus; y
reducindonos slo a la pennsula maya, podemos decir que su terreno ha sali-
do de las aguas y por lo mismo es posterior. El mismo nombre maya lo indica,
pues es voz esa que quiere decir: la huella del agua o el sedimento de la tierra
que el agua deja al escurrirse. Naturalmente llegaron despus sus habitantes, y
por esto y por lo llano de la regin no pudieron tener la poca de las cavernas
a pesar de ser pueblo monosilbico primitivo, y debieron comenzar con la vida
lacustre", concluyendo que "As se establecieron los grmenes de las tres civili-
zaciones que deban irse desarrollando en el transcurso de los siglos, hasta que la
nahoa, ms perfecta y ms poderosa, se extendiera y dominara en todo el te-
rritorio".34
Los primeros pobladores del territorio que actualmente comprenden los Esta-
dos de Yucattn, Campeche, Tabasco y Chiapas, y que pertenecan a la civiliza-
cin maya, se agrupaban en diferentes pueblos como los itzaes, petenes, lacan-
dones, chales y otros, "pero los principales y que constituan una nacin de
cierta importancia eran los itzaes, que habitaban en la laguna del gran Petn",
que significa isla,35 y cuyo rey se llamaba Canek o serpiente negra. Esta dignidad
gubernativa equivala en mexicano a la palabra "tecuhtIi" y en maya a la de
"ahau". El Canek, comparta el poder con el sumo sacerdote Kinkanek "sin el
cual no poda mandar ni resolver nada". "En los tiempos de la teocracia era
el ahau el sumo sacerdote, y sabemos que cada nuevo jefe teocrtico tomaba
el nombre de Zamn, y por eso aparece en la historia maya todo el primer
periodo gobernado por l. Mas no fue uno solo quien gobernara en tantas cen-
turias, sino que hubo una sucesin de muchos grandes sacerdotes llamados Zam-
n, como en el Petn hubo diversos reyes con el nombre de Canek. El Zamn
tena a sus rdenes al poder guerrero, al Hunpictok; pero cuando por la evo-
lucin necesaria de los sucesos hubo el poder guerrero de tomar en sus manos
el gobierno, el elemento sacerdotal qued a su misma altura y dominando en
sus determinaciones, y as vemos al Kinkanek al lado del Canek, sin que ste
pueda hacer nada por s solo.
"El Canek dominaba directa y absolutamente en su isla, en su ciudad, y era
el rey de toda la nacin establecida en el lago de Chaltuna y sus islas. De stas
32 Historia Patria. Nueva edicin de Mxico a Travs de los Siglos. Tomo 1, p. 176.
38 Ibid, '
Op. cit., pp. 176 Y177, de1tono l.
811 Historia Patria. Tomo III, p. 125.
I
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POTICA DEL ESTADO MEXICANO 45
eran las principales, Tayassal, Tayza o Taitz y Motzkal. Cada isla tena un
seor o cacique que en ella mandaba; cada cacique dependa del Canek, pero
ste tema que resolver los negocios de importancia en junta con los ahau meno-
res; si el asunto era muy grave, comunicbanlo a los indios principales y stos
al pueblo, y prevaleca la voluntad del comn. Vena a constituirse una especie
de federacin en que el poder del pueblo, combinado con su fanatismo religioso,
haca omnipotente a la casta sacerdotal. En tiempo del ltimo Canek los cua-
tro reyes de las otras islas con quienes consultaba, llambanse Citcn, Ahama-
tn, Ahkn yAhitcn, y lo haca tambin con Ahats, uno de los personajes
principales de su reino."
"En tiempo de la teocracia debemos figuramos cada ciudad mandada por
un gran sacerdote y todos los grandes sacerdotes dependieron del sumo Zamn.
y como los lazos religiosos son mucho ms fuertes que los comunes y civiles,
se comprender fcilmente el por qu de la largusima duracin de aquellos
imperios teocrticos.t''"
De la primitiva raza nahoa, por otra parte, descendieron mltiples pueblos
o tribus cuya simple enunciacin sera demasiado prolija. Entre ellos destacan,
por el avanzado grado de civilizacin que alcanzaron, los toltecas, que se calcula
arribaron a lo que hoy son los Estados de la regin central de la Repblica mexi-
cana, en el siglo VII de nuestra Era. Se afirma que salieron el ao 544 de la
ciudad de Huehuetlapallan, fundada por los nahoas, capital del reino tlapalteca
situado en la zona norte de nuestro pas. Guiados por su principal sacerdote
mado Huemac --el de las manos grandes-, se dirigieron hacia el Sur, pasando
por lo que es hoy el Estado de Jalisco y se establecieron en Tolantzinca, que
quiere decir, "lugar detrs de los tules", en el ao 645, para despus residir en
la ciudad de Tollan, la cual, segn los historiadores, corresponda a la antigua
poblacin otom Mamenhi. Se dice que los toltecas eran altos y fornidos, de
facciones finas que les daban cierto aspecto esttico. Su principal actividad era
la agricultura, habindose distinguido, adems, en la industria beneficiadora del
oro y la plata y en el tallado de piedras preciosas. En la ciencia astronmica
fueron notables, pues contaban el tiempo con maravillosa precisin. Sustituye-
ron la escritura fontica por los jeroglficos, o sea, por la escritura a base de
figuras y smbolos. Primeramente adoraron a tres deidades. T onacatecuhtli, el
Sol, Tezcatlipoca, la Luna, y Quetzalcatl, la Estrella de la Tarde. Por lo que
respecta a su organizacin poltica, que es el tema que ms interesa a los efec-
tos de esta obra, los toltecas en un principio tenan un gobierno sacerdotal o
teocrtico que despus substituyeron por la monarqua, segn el consejo del
sabio Huemac. Su primer rey fue Chalchihuitlanetzin, hijo del seor chichimeca
Yacauhtzin, habiendo gobernado durante cincuenta y dos aos, o sea, un siglo
tolteca, circunstancia que estableci la costumbre de que todos los monarcas
permanecieran ese lapso en el poder y de que, si esta permanencia no se 199ra-
ba por cualquier motivo, los nobles deberan asumir el gobierno hasta que se
nombrara nuevo rey, concluido dicho periodo." .
8' op. cit. Tomo 111, pp. 147 Y 148. Consltese tambin la Historia ds Yucat" ds Fray
DieKo L6psz COKoU.do, pp. 177 y, IS.
81 Con estas versiones, que Provienen de la cronologfa de Jxt1ix6chit:!t no concuerdan
dUatoriadores como Aledo Chavero y J0a6 Maria VigiI, pues afirman que Nada, en efecto,
4-6 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
El territorio del reino tolteca, que se desmembr en el siglo XII de nuestra
Era, abarcaba una faja que se extenda desde Tollan hasta Cholula, compren-
diendo Teotihuacan, y estaba rodeado por los chichimeca, asentados en el Valle
de Mxico, y por las tribus otomies y tarascas. El gobierno de los reyes tolteca
era absoluto y hereditario, aunque se supone que Chololan y Teotihuacan te-
nan un rgimen sacerdotal propio que se comparta con el monrquico dentro
de una especie de descentralizacin.
La desaparicin del imperio tolteca por causas histricas que no nos corres-
ponde tratar, origin el establecimiento en el Valle de Mxico de mltiples
pueblos independientes entre s que no pudieron constituir una verdadera na-
cin, habiendo sido unos tributarios de otros. "Los tributarios, afirman Chavero
y Vigil, no teniendo ms liga que la servidumbre comn, recobraban aislada-
mente su libertad; y las tribus, ya libres, peregrinaban en busca de nueva y mejor
forma.":" Tales pueblos, entre otros, fueron los chalca, los xochimilca y cuitla-
huaca, los alcola que fundaron Texcoco, y los tepanecas, que establecieron
AtzcapotzaIco. Entre los dominios de estos pueblos, los azteca buscaron el lugar
prometido por su dios, tribu en la que, segn dichos autores, "iba a persona-
lizarse la nueva marcha de la civilizacin y de la religin nahoas". 39 El nombre
de este pueblo obedece a que era oriundo de un sitio llamado "Aztln", que
quiere decir "lugar de garzas" y sobre cuya ubicacin existen diferentes opinio-
nes, siendo la ms aceptada la que lo localiza en las costas del actual Estado
de Sinaloa. Dbese recordar que los aztecas tambin se denominaban "mexica",
en razn de que su principal deidad, Hitzilopochtli -colibr siniestro- igual-
mente se llamaba uMexi
JJ
40
Durante su peregrinacin, cuyo comienzo se hace
remontar al siglo IX de nuestra Era, el gobierno de los aztecas o mexica era
teocrtico, pues cuenta la leyenda que sus sacerdotes, como voceros de Huitzi-
lopochtli o Mexi, los guiaron durante quinientos aos hasta encontrar el lugar
prometido para fijar en l su residencia definitiva, que fue, como se sabe,
Tenochtitlan, fundada en el ao de 1325 y cuyo nombre pusieron en honor
de Tenoch, el sacerdote que los conduca, o para denotar los signos de dicho
lugar, ya que significa "lugar del tunal sobre piedra". Inteligentes interpreta-
m-s absurdo que el pueblo tolteca vencedor y enseorendose de todo, r al mismo tiempo
pidiendo humilde un hijo a Icauhtzin para hacerlo su rey. Nada ms Inverosmil que sus
periodos de cincuenta y dos aos para la duracin de los reinados, que obligan al historiador
a hacer morir al primer rey precisamente al fin de ellos, y que no permiten que los otros
monarcas mueran antes de terminar su periodo." (Op. cit. Tomo V, 53.. )
38 o. cit., tomo VI, p. 122.
89 Ibd.
40 Cfr. Francisco Javier Clavijero: "Historia Antigua de Mxico". Del nombre "Mexi"
se deriva el de "MexicatI", que antiguamente, segn Fray Bernardino de Sahagn, se deca
"MexitIi", el cual se compona de "Me", que es "MetI" por maguey, y de "CitIi" por la
liebre, y as se haba de decir 'MecicatI'; y mudndose la C en X corrompindose y dcese 'Mexi-
catl'. la causa del nombre segn lo cuentan los viejos es que cuando vinieron los mexicanos
a estas partes traan un caudillo y seor que se llamaba 'MecitI' al cual luego despus que
naci le llamaron 'CitIi', liebre y porque en lugar de cuna lo criaron en una penca grande
de maguey, de all adelante llam6se 'MecitIi', como quien dice, hombre criado en aquella
penca de maguey: y cuando ya era hombre fue sacerdote de dolos, que hablaba personalmente
con el demonio, por lo cual era tenido en mucho y muy respetado y obedecido de sus vasallos,
los cuales tomando su nombre de su sacerdote se llamaron 'Mexica', o 'Mexicac', segn lo
cuentan los antiguos'. Ofr. (Histori.a G.fUJrm d. ldl Cosas de Nu.va Espaa.)
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANO 47
ciones de Jeroglficos y cdices concluyen que los azteca recorrieron en su
secular peregrinacin vastas y extensas regiones de Michuacn, voz que expresa
"tierra de los que poseen el pescado", conviviendo en situacin de inferioridad
con los tarascas, de quienes, se dice, tomaron el sanguinario culto de los sacri-
ficios humanos, tan diferente de la religin astronmica de los nahoas. No po-
demos resistir la tentacin de transcribir las ideas de los ilustres historiadores
que hemos constantemente citado, acerca de la peregrinacin de los azteca, no
por lo que atae a su aspecto histrico, sino a su interpretacin poltica o reli-
giosa, que demuestra por qu su primitivo gobierno fue teocrtico o sacerdotal.
"Salieron de Aztln, dicen tan insignes investigadores, empujados por el des-
bordamiento del imperio tlalpalteca, y no encontraron en el Michuacn ni li-
bertad para su vida social, ni apoyo a sus ambiciones de grandeza; huyendo de
ah, arrojados tal vez, tampoco pudieron vivir entre los malinalca; siervos des-
pus de los culhua, furonlo ms tarde de los toltecas, y con ellos envueltos de
su desolacin y su ruina. Obligados a peregrinar otra vez, encontraron el Valle,
lleno todo de otras tribus que desde antes se haban establecido en l; y, o tenan
que sujetarse a ellas, o luchar, o seguir su camino. No eran bien queridos, por-
que a su altivez y audacia, unan el culto brbaro de sangre que haban trado
del Michuacn y que haban exagerado en las ltimas luchas de Tolln; y a
mayor abundamiento, por sus ritos deban hacer guerra al acercarse al xiuhmol-
pillt para tener vctimas que ofrecer a su dios. Rechazados y perseguidos por
donde quiera en el Valle, que por sus lagunas tanto se avena con sus costumbres
lacustres y vindose abandonados en la tierra, por un instinto natural del alma
pusieron su esperanza en el cielo, a lo que se prestaba adems su institucin teo-
crtica: creyndose los predestinados de la divinidad; vieron en su viaje de
siete siglos una gran prueba de ser los elegidos, y una muestra de celeste fortale-
za; ya no pensaron sino en encontrar un sitio conveniente, no para ello, sino
para levantar una ciudad a su dios; desde ese instante vivieron tan slo para
alcanzarlo; y los pueblos que viven para una idea, son invencibles. Siempre en
esos momentos surge un hombre en quin se personaliza la idea y que se levanta
en medio de la tribu, como gigantesco volcn en la ondulante llanura: en Egip-
to se llama Moiss, en Mxico se llam Tenoch. Siempre es en los pueblos
primitivos un sacerdote; porque en ellos domina la idea teocrtica, y porque
slo con el sacerdote habla el dios, lo mismo entre los relmpagos y truenos
del Sina, que entre los tenebrosos ruidos del descuajado rbol de la peregri-
nacin azteca. Tenoch era ya el jefe de la tribu: espritu indomable y valeroso,
escogido para levantar su ciudad y su templo a Chapultepec, a pesar de que
sta estaba/en terrenos del temido rey tepaneca. Ningn lugar ms a propsito;
ahuehuetes' viejos como el mundo, y en el bosque, entre alfombras de flores,
refrescadoras albercas de aguas cristalinas. Pero sucedi tambin lgicamente,
que al establecerse la tribu y al organizarse en pie de guerra, necesitara ms
de un capitn que de un sacerdote; y entonces, dejando el gobierno teocrtico,
eligi rey a Huitzilhuitl. Igualmente lgica fue esta eleccin: Huitzilhuitl era
el nico de familia real, nieto de tecuhtli de Tzompanco; esto lo haca supe-
rior, daba derecho a que se respetase por los pueblos vecinos, y era esperanza
de apoyo y alianzas, por lo menos con lps tzompanteca.t'<' .
41 Op. eit., tomo VII, pp. 20 a 22.
48 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Una vez que los azteca o mexica se establecieron definitivamente en el sitio
prometido por Huitzilopochtli y en l hubieron fundado la ciudad de Tenoch-
titlan, su primer gobierno estuvo depositado en los nobles y sacerdotes. Este
rgimen aristocrtico-teocrtico fue substituido por la forma monrquica electi-
ua, a imitacin de los sistemas gubernativos en que estaban organizados los
pueblos circunvecinos. El monarca era designado por cuatro electores que repre-
sentaban la voluntad popular y que deban ser "seores de la primera nobleza,
comnmente de sangre real, y de tanta prudencia y probidad, cuanta se nece-
sitaba para un cargo tan importante" .42 El cargo de elector no era perpetuo,
pues terminaba al realizarse la eleccin del monarca, pudiendo los nobles volver
a designar en l a la persona que lo hubiese ocupado. Bajo el gobierno de Itz-
coatl el cuerpo electoral fue aumentado a seis miembros con el ingreso de los
seores de Acolhuacn y de Tacuba.
La facultad para elegir rey no era irrestricta, sino condicionada a la costum-
bre de que el designado debera pertenecer a la casa real, pues como afirma
Clavijero "Para no dejar demasiada amplitud a los electores, y para evitar, en
cuanto fue posible, los inconvenientes de los partidos y de las facciones, fijaron
la corona en la casa de Acamapichtzin, y despus establecieron por ley que al
rey muerto deba suceder uno de sus hermanos, y faltando stos uno 'de sus
sobrinos, uno de sus primos, quedando al arbitrio de los electores el nombra-
miento del que ms digno les pareciese.":" Fcilmente se comprende, de las
ideas expuestas, que el rgimen monrquico en que estaba organizado guberna-
tivamente el pueblo azteca era electivo y dinstico, habiendo sido aristocrtica
la fuente del poder, pues, segn dijimos, slo los nobles podan fungir como elec-
tores, sin que ninguna otra clase social haya tenido injerencia en el nombra-
miento del monarca.
Segn sostiene don Francisco Pimentel y en ello coincide con Clavijero, el
poder del monarca entre los aztecas no era absoluto, sino que estaba limitado por
lo que dicho historiador denominaba "el poder judicial", a cuyo frente haba
un magistrado supremo con jurisdiccin definitiva, esto es, inapelable hasta ante
el rey mismo. En apoyo de la opinin de Pimentel existen los valiosos testimo-
nios de ilustres historiadores, tales como Alfredo Chavero, Vicente Riva Palacio,
Jos Mara Vigil y otros, en el sentido de que el poder del rey o seor entre
los aztecas (tecuhtli) estaba.controlado por una especie de aristocracia que compo-
na un consejo real llamado "Tlatocan" que tena como misin aconsejar al
monarca en todos los asuntos importantes del pueblo, quien supona a su jefe
supremo ungido por la voluntad de los dioses, atribuyndose a dicho organis-
mo consultivo, adems, ciertas funciones judiciales. Por otra parte, los habitantes
de los "calpulli" o barrios de la ciudad, tenan un representante en los negocios
judiciales, es decir, una especie de tribuno que defenda sus derechos ante los
jueces y que reciba el nombre de "chinancalli", aseverndose que sus principa-
les atribuciones consistan en "amparar a los habitantes del ca1pu11i, hablando
por ellos ante los jueces y otras dignidades". Adems, entre los aztecas exista
.2 Clavijero, Francisco S. Historia Antigua d, Mlxico. Tomo J, p. 308, edicl6n 1826.
4lI Op .eif., tomo J, p. S08.
.. OhrlU CO,mputas, p. 19.
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL ESTADO MEXICANU 49
otro importante funcionario que se denominaba "cihuacoatl", cuyo principal
papel consista en sustituir al "tecuhtli" cuando ste sala de campaa en lo
tocante a las funciones administrativas en general y especficamente hacendarias,
reputndosele, por otra parte, como algo parecido al Justicia Mayor de Castilla
o Aragn desde el punto de vista de sus facultades judiciales, las cuales estaban
encomendadas, en grado inferior, a cuatro jueces con competencia territorial en
la Gran Tenochtit1an, y que se llamaban "tecoyahucatl", "ezhuahucatl", "aca-
yacapancatI" y " tequixquinahuactl"."
Por su parte, Clavijero asevera que "Tena el rei de Mxico, as como el de
Acolhuacan, tres consejos supremos, compuestos de hombres de la primera no-
bleza, en los cuales se trataban todos los negocios pertenecientes al gobierno de
las provincias, a los ingresos de las arcas reales, y a la guerra, el rei, por lo
comn, no tomaba ninguna medida importante sin la aprobacin de los conseje-
ros.":" En lo que respecta a la administracin de justicia, el historiador citado
alude al u cihuacoatl" que era una especie de magistrado supremo, "cuya auto-
ridad era tan grande, que de las sentencias que pronunciaba en materia civil o
criminal no se poda apelar a ningn tribunal, ni aun al mismo rei", agregando
que a dicho funcionario corresponda el nombramiento de los jueces subalternos
"y tomar cuenta a los recaudadores de las rentas de su distrito". 41
Subordinado al cihuacoatl se encontraba el tribunal llamado tlacatecatl que
se integraba con tres jueces denominados "tlacatecalt", "que era el principal y
del que tomaba su nombre aquel cuerpo", uquauhnochtli" y "tlailotlac", Ese
tribunal, que se reuna en un lugar pblico llamado "tlatzontetecayan", que
quiere decir "sitio donde se juzga", conoca de las causas civiles y penales, depen-
diendo de l diversos empleados que fungan como ejecutores de sus manda-
mientos. En cada barrio de la ciudad funcionaba un juez comisionado de dicho
tribunal denominado "teuctli", cuya eleccin perteneca a los vecinos. Clavijero
sostiene que "Bajo las rdenes de los 'teuctlis' estaban los 'tequitlatoques' o
'correos, que llevaban las notificaciones de los magistrados, y citaban a los reos,
y los 'tapillis', o alguaciles, que hacan los arrestos.":"
Es interesante determinar si exista un "Estado mexicano" precortesiano.
Romerovargas lturbide contesta afirmativamente esta cuestin, sealndole in-
clusive sus lmites territoriales, aseverando que "Al Norte lindaba con pueblos
nmadas, sin lmite preciso, al oriente con el Golfo de Mxico entre los ros
Pnuco y Alvarado, al sur el istmo de Tehuantepec y el Ocano Pacfico".
Sostiene que "Enclavados en este territorio, quedaban libres: Cholula, Huejot-
zingo y Tlaxcala" y "excluidos los territorios de la Huasteca, parte de la re-
gin mixteco-zapoteca y Anolmalco (Tabasco, Campeche y Yucatni.?" El
mismo autor, no sin exageracin, afirma que "Su organizacin (la del 'Estado
mexicano') corresponde a un orden constitucional consuetudinario de carcter
federal, similar en cuanto al fondo al sistema ingls, y en cierta forma parecido
45 Mxico a Travs de los Siglos. Tomo VIII, pp. 248 a 250 y 302 a 306 y ss.
46 os. cit., p. 312.
41 tus; p. 320.
48 Op. cit., p. 321.
49 Organizacin Poltica de los Pueblos de An4huac, pp. 162 Y 163.
50 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
al romano, en cuanto superposicin de uno o varios regmenes municipales so-
bre todo un pas."50 Ese "federalismo" lo basa en la existencia de "autonomas
locales" de municipios rurales en que estaban organizados los pueblos autc-
tonos y "cuyas caractersticas fueron: la autosuficiencia de recursos econmicos
y la autonoma jurdica, poltica y religiosa de cada uno de ellos". 51
Nosotros, sin embargo, no creemos que haya existido un "Estado mexicano"
precortesianotal como lo concibe Romerovargas y mucho menos de carcter
"federal" segn l mismo lo califica. Sin entrar en pormenores que no nos co-
rresponde tratar, puede aducirse que dentro del marco territorial que dicho
autor describe, no xista "un" Estado, sino varios, autrquicos y autnomos en-
tre s como las polis griegas y cuya poblacin estaba integrada por diferentes
comunidades nacionales en el sentido sociolgico del concepto. Cada una de
ellas tena sus propias costumbres y religin y distinta lengua o diversos dialectos.
El pueblo azteca, por el llamado "derecho de conquista", las tena sojuzgadas sin
haber aspirado a formar con ellas ninguna unidad nacional, puesto que no pre-
tendi imponerles sus costumbres sociales ni su organizacin poltica. La sola
vinculacin entre los mexica y los pueblos que rodeaban su territorio era el
tributo a que por la fuerza los constrean y que no nicamente era de ndole
econmica sino en ocasiones de carcter militar. Los historiadores ortodoxos que
hemos citado, entre ellos a Clavijero, y cuya autoridad intelectual rechaza Ro-
merovargas con la imputacin de que pretendieron "plasmar las ideas jurdicas
occidentales en los conceptos jurdicos indgenas",52 corroboran el anterior aserto.
El relato que Clavijero hace acerca del rgimen tributario a que estaban some-
tidos los pueblos que Romerovargas considera como "entidades federativas"
del "Estado mexicano" pre-hispnico, es la negacin ms elocuente del su-
puesto "federalismo" que el indigenista escritor proclama.
"Todas las provincias conquistadas por los megicanos, dice Clavijero, eran
tributarias de la corona, le pagaban frutos, animales, o minerales de los respecti-
vos pases, segun la tarifa establecida. Ademas los mercaderes contribuian con
una parte de sus generas, y los artesanos con otra de los productos de sus traba-
jos. En la capital de cada provincia haba un almacen para custodiar los gra-
nos, las ropas, y todos los efectos que percibian los recaudadores, en el termino
de su distrito. Estos hombres eran generalmente odiados por los males que oca-
50 Ldem, p. 171.
51 Idem, p. 187.
52 Al respecto afirma que: "Ya Sahagn, Zurita, Torquemada, Ixtlixchitl Pomar, Men-
dieta, Durn, Veytia y Clavijero, se dejaron llevar por esta tendencia, tratando de comprobar
que los indgenas practicaban un derecho 'civil' y 'penal', nociones que corresponden a .con-
ceptos perfectamente definidos para nostros, desde la antigedad clsica, pero que sin duda
alguna, para los indgenas, no tenan el mismo sentido y contenido, exceptuando ciertos visos
de semejanza aparente y superficial. No es de extraar que con tales antecedentes esta tenden-
cia haya hecho escuela, con Orozco y Berra al frente, Chavero, Herbert Spencer, el profesor
J. KoWer, Lic. Lucio Mendieta y Nez, el Lic. Manuel M. Moreno, Roque J. Ceballos Nove-
lo, etc., quienes tratan de clasificar el derecho autctono con las divisiones del derecho romano;
pblico y privado, civil, penal, mercantil, internacional, etc., sin faltar, como lo hace el Lic.
Carlos H. Alba Hermosillo, quien realice un estudio comparado entre el derecho azteca y el
derecho positivo contemporneo mexicano, inclusive escrito en la forma imperativa de una
ley y lleno de preceptos que constituyen verdaderas generalizaciones." (Organizacin Politica
de los Pueblos de Anhuac. p. 160.) .
LA ANTECEDENCIA HISTRICO-POLTICA DEL E STADO MEXICANO 51
sionaban a los pueblos. Sus insignias eran una vara que llevaba en una mano,
y un abanico en la otra. Los tesoreros del rei tenian pinturas en que estaban
especificados los pueblos tributarios, y la cantidad, y la calidad' de los tributos.
En la coleccin de Mendoza hai treinta y seis pinturas de esta clase, y en cada
una se ven representados los principales pueblos de una o varias provincias del
imperio. Ademas que un numero exesivo de ropas de algodon, y cierta cantidad
de granos, y plumas, que eran pagos comunes a todos los pueblos tributarios,
daban otros diferentes obgetos segun la naturaleza del pais.
"Estas excesivas contribuciones, unidas a los grandes regalos que hacian al
rei los gobernadores de las provincias, y los seores feudales, y a los despojos de
la guerra, formaban aquella gran riqueza de la corte que ocasion tanta admi-
racin a los conquistadores Espaoles, y tanta miseria a los desventurados subdi-
tos. Los tributos, que al principio eran mui ligeros, llegaron a ser exorbitantes,
pues con las conquistas, crecieron el orgullo, y el fasto de los reyes. Es cierto que
una gran parte, y quizs la mayor de estas rentas, se expedia en bien de los
mismo subditos, ora sustentando un gran numero de ministros, magistrados
para la administracin de la justicia, ora premiando a los benemeritos del esta-
do, ora socorriendo a los desvalidos, especialmente a las viudas, a los huerfanos,
y a los ancianos, que eran las tres clases que mas compasion exitaban a los
Megicanos; ora enfin abriendo al pueblo un tiempo de carestia los graneros rea-
les; pero cuantos infelices que podian apenas pagar su tributo, no habran cedido
al peso desu miseria, sin que les alcanzase una parte de la munificencia de los
soberanos. A la dureza de estas cargas se aadia la dureza con que se exigian.
El que no pagaba el tributo, era vendido como esclavo, para que pagase su li-
bertad lo que no habia podido su industria.T"
Son muy numerosas las versiones de historiadores consagrados acerca de las
relaciones que existan entre el pueblo azteca y los dems que habitaron el terri-
53 Op. cit., pp. 318 Y 320. Las apreciaciones de Clavijero son compartidas por otros no
ameritados historiadores como Chauero, Vigil, Arias, Riva Palacio y otros, cuyos estu-
dIOS, segn Romerovargas, tienen "gran valor e inters para nosotros, pero que inducen a
ertor(?) en el tratamiento del derecho autctono, cuyo pensamiento (sic) difiere totalmente
del europeo". Pese a esta desaprensiva crtica, sanos permitido transcribir lo que dichos "equ-
vocados" escritores sostienen como verdad histrico-poltica desmentir la existencia del
"Estado federal" precortesiano. "Sobreponase, dicen, una - ciudad por su mayor fuerza y
extenda' su dominio por la conquista; ya hemos dicho que la conquista no era la ocupacin
permanente; reducase a imponer tributos al pueblo vencido, que as reconoca la superioridad
del vencedor. Podemos, pues, decir que en la poca de que vamos tratando, estaba dividido
nuestr? territorio en una gran cantidad de ciudades principales, agrupndose a cada una de
ellas cierto nmero mayor o menor de pueblos inferiores que no tenan ms liga que el tributo.
Desde luego se comprenden las consecuencias de una organizacin social tan defectuosa. Cada
una de estas agrupaciones de pueblos, en vez de tener un inters comn que en ellos hiciera
1
Por otro lado, el mismo artculo 48 de la Constitucin excluye del impe-
rium federal a "aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido ju-
risdiccin los Estados".
Esta curiosa disposicin, que debi incluirse en un precepto transitorio y no
permanente, no la contena el proyecto constitucional presentado al Congreso de
Quertaro por don Venustiano Carranza ni se incluy en el texto del artculo 48
propuesto por la Comisin dictaminadora respectiva en la que figuraron los
diputados Machorro Narvez, Jara e Hilario Medina. Es ms, la misma Comi-
sin reafirm el imperium federal sobre todas las islas situadas en el mar terri-
torial y sobre las que tradicional e histricamente han pertenecido a Mxico,
aseverando que "El artculo 48 del proyecto emplea la palabra 'adyacentes' para
significar las islas pertenecientes a Mxico. Para hacer constar de una manera
terminante el dominio eminentemente (sic) de la nacin sobre otras islas que
no sean precisamente adyacentes, como la de Guadalupe, las de Revillagigedo
y.la de la Pasin; en el proyecto, que sometemos a la aprobacin de esta hono-
rable Asamblea se ha suprimido aquella palabra, y, por lo tanto, queda en los
siguientes trminos:
"ARTCULO 48. Las islas de ambos mares que pertenezcan al territorio na-
cional, dependern directamente del Gobierno d la Federacin.">"
Ahora bien, la. propia Comisin, tomando en cuenta las objeciones de algu-
nos diputados, volvi a presentar el texto de dicho artculo 48 exceptuando de
la "dependencia directa" del. gobierno federal las islas sobre las que "hasta la
fecha (es decir, hasta la promulgacin de la Constitucin actual, o sea, el 5
de febrero de 1917) hayan ejercido jurisdiccin los Estados". En esta frmula
quedaron comprendidas todas aquellas islas que por tradicin, consenso general
y por causas geogrficas y econmicas han sido consideradas como pertenecien-
tes a las entidades federativas con costas en ambos litorales del territorio conti-
nental nacional.v"
235 Diario de los Debates. Tomo II, p. 14.
236 Las objeciones a que aludimos se presentaron por los diputados Ramirez Villarreal,
Palavicini, Mom6n 'Y Mart. Cada uno de ellos se refiri a los casos de distintos Estados de
la Repblica para enfatizar que a los mismos han pertenecido diferentes islas situadas frente
a sus respectivas costas. As, el primero propuso que se adicionara el artculo 48 con la
frmula ya transcrita . "para dejar a salvo los derechos del Estado de Colima sobre las islas
de. Revillagigedo, los derechos que (entiendo) tiene el Territorio de Tepic -hoy Estado del
mismo nombre- sobre las Maras y los derechos que tienen algunos otros Estados sobre las
lslas que estn prximas a su territorio". Palavicini aludi a la isla del Carmen para recordar
que siempre haba sido del. Estado de Campeche; Monzn se refiri a la isla del Tiburn
Como perteneciente al Estado de Sonora y Mart a la de San Juan de Ula como parte del
territorio veracruzano. Quien resumi dichas objeciones en una proposicin acogida por la
Comisin dictaminadora fue el diputado Adame, quien manifest: "Hay dos clases de islas
en el litoral de nuestros mares: unas islas que estn situadas dentro de las aguas jurisdiccio-
nales de la nacin, y otras islas que estn muy lejos y deben considerarse como posesiones.
Las islas que estn dentro de las aguas jurisdiccionales, podrn considerarse de los Estados,
COmo la isla de que nos hablaba el diputado Palavicini y otras; pero las islas que estn muy
lejos de nuestras costas, no pueden considerarse como posesiones de los Estados, porque en
las facultades que se conceden en el ttulo 59 de la Constitucin a los Estados, no se les
concede ningn derecho de conquista. Por consiguiente, hay que aclarar este punto en los
diversos artculos de la Constitw:in. CoJlSjder.u- las dos clases de islas ; l&ll que estn dentro
de las aguas te.,ntoriales y.las que estn alejadas; la adicijSn que 'Propuse yo al artculo 43,
fUe Para que SEi hiciera COl1$tar que se <;onsideraban como territorio nacional, y el ttulo 5:
I*de dejarse a facultad de poseer las ildas que de sus
(Di4rio d. los .btls ddCongr.so Q.".r.t.ro. TQJD(l' 11, pp. 14a 17).
166 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
c) Breve referencia histrica
El territorio del Estado mexicano, como el de cualquier otro Estado del
orbe, ha experimentado variaciones durante el transcurso de la vida indepen-
diente de nuestro pas. A estas variaciones nos referiremos sin aludir al terri-
torio de la Nueva Espaa, punto que abordamos en el captulo primero de
la presente obra.
Al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin federal de 4 de
octubre de 1824, su territorio obviamente tena la misma extensin que el
de la Nueva Espaa aumentado con los de Yucatn y Chiapas.'?" e En la Consti-
tucin de Cdiz de marzo de 1812 el territorio de la Nueva Espaa comprenda
la Nueva Galicia, la Pennsula de Yucatn, Guatemala, Provincias Internas de
Oriente y Provincias Internas de Occidente. (Art. 10.) El Decreto Constitu-
cional sancionado en Apatzingn el 22 de octubre de 1814 dividi la "Amrica
Mexicana" en diez y siete provincias, que eran Mxico, Puebla, TIaxcala, Ve-
racruz, Yucatn, Oaxaca, Tecpan, Michoacn, Quertaro, Guadalajara,
Guanajuato, Potos, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila y Nuevo Reino de
Len. (Art. 42), habindose agregado por Ley de 17 de noviembre de 1821
las de Nuevo Santander, Texas y Nueva Vizcaya.
El Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 sustituye el
nombre de "Provincias" por el de "partes integrantes" del territorio nacional,
denominacin que recibira la designacin de "estados" o de "departamentos"
respectivamente en los regmenes federal y centralista. Segn sostiene el dis-
tinguido historiador don Edmundo O'Gorman, "en los das inmediatos anterio-
res a la promulgacin de la Constitucin general (de octubre de 1824) el terri-
torio (de nuestro pas) qued dividido en la forma que a continuacin se dice:
Estados: Chiapas, Chihuahua, Coahuila de Texas, Durango, Guanajuato, In-
terno de Occidente, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla de los
Angeles, Quertaro, San Luis Potos, Tamaulipas, antes Santander, Tabasco,
TIaxcala, Veracruz, Xalisco, Yucatn y Zacatecas; y en los Territorios de Las
Californias, Alta y Baja, o Nueva y Antigua; el Partido de Colima (sin el pue-
blo de Tonila) y Nuevo Mxico".'?" bis
Segn dijimos, al crearse el Estado mexicano mediante la Constitucin
Federal de 4 de octubre de 1824, su territorio tena la misma extensin que
el de la Nueva Espaa aumentado con los de Yucatn y Chiapas. Como afir-
ma don Lucas Alamn, la extensin del territorio nacional a la sazn "desde
la frontera de los Estados Unidos reconocida por el tratado de Ons (Luis de),237
236 bis Cfr. Historia de las Divisiones Territoriales de Mxico.
236 e El Estado de Chiapas opt6 libremente por anexarse ala Repblica Federal Mexi-
cana mediante proclamacin solemne de su Congreso en junta extraordinaria de 14 de
septiembre de 1824, habindose decidido su segregacin de Guatemala. Mxico 'Y Chiapas.
Bosquejo Hist6rico. Prudencio Boscoso Pastrana. pp. 208 y 209.
237 Por medio de este tratado, celebrado el 22 de febrero de 1819, y ratificado por el
monarca espaol en octubre de 1820, Espaa cedi6 a los Estados Unidos la Florida, despus
de que fue ocupada milt:annente por un genera:! de apellido Jackson. En dicho tratado, ade-
ms, se fijaron los lmites territoriales de la Nueva Espaa en su frontera norte. Estos lmites
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 167
hasta la de Guatemala, contena 216,012 leguas cuadradas de cinco mil varas
castellanas't.?" En otras palabras, el territorio del Estado mexicano comprenda
en esa poca, adems de su extensin actual, la de los territorios de Alta Cali-
fornia, de Santa F de Nuevo Mxico y la del Estado norteamericano de Te-
xas. Segn opinin de tan distinguido historiador, el mencionado tratado fue
una de las causas para que la rica regin de la provincia de Tejas se coloni-
zara con grupos de familias cuyos dirigentes, Moiss y Esteban Austin, tenan
el propsito de segregada de la Repblica Mexicana,
"Por el tratado de Ons, dice Alamn, habindose cedido los Estados Uni-
dos las Floridas, se estableci que los vecinos de estas provincias que quisiesen
retirarse al territorio espaol, podran hacerlo, con cuyo motivo solicit de las
Coctes de Espaa Moiss Austin, una concesin de terreno para colonizar con
trescientas familias emigradas de las Floridas, que se haban de radicar en la
provincia de Tejas, una de las internas de Oriente, la mas adecuada para estos
intentos por estar baada por el golfo de Mjico, en el que desaguan multitud
de nos que proporcionan riegos para la agricultura, comunicaciones para el
comercio interior y fcil explotacin de sus frutos por los puertos que en su
desembocadura forman. Aunque Austin obtuvo lo que solicitaba, fu en tiempo
que hecha la independencia, necesit confirmacin por el gobierno mejicano,
pero habiendo muerto Moiss, le sucedi en la solicitud su hijo Estvan, que
lo obtuvo de Iturbide, y para dar mas impulso la colonizacin, se form un
reglamento por la junta instituyente. Establecida la federacin, se fijaron por
una ley en 1824 las reglas que habian de seguir los Estados en las concesiones
de terrenos, dejando estos la facultad de distribuirlos segun los reglamentos
particulares que formasen. Las concesiones se multiplicaron ms all de toda
consideracin de prudencia, y como los que las obtenian eran aventureros extran-
jeros especuladores mejicanos que no tenian medios de hacerlas valer, las
fueron enagenando ciudadanos de los Estados Unidos, hasta establecerse en
Nueva York un banco para la venta de tierras en Tejas, que era el punto que
llamaba entnces la atencion, en que tuvo no pequea parte D. Lorenzo de
Zavala, por las concesiones que se le habian hecho."239
NO est en nuestra intencin, por no corresponder el tema respectivo al
contenido de esta obra, hacer referencia a los hechos polticos y militares que
culminaron en el Tratado de Guadalupe Hidalgo de 2 de febrero de 1848 con
el que concluy la guerra entre Mxico y los Estados Unidos y mediante el cual
nuestro pas se vio obligado a ceder a esta potencia imperialista "ms de la
mitad de nuestro territorio", como afirma don Alfonso Toro, "a cambio de
la msera suma de quince millones de pesos".240 La cesin territorial pactada en
dicho tratado comprendi "adems de Tejas, el terreno entre El Nueces y el
Bravo, perteneciente en su mayor parte a Tamaulipas, todo el territorio de
Nuevo Mxico y toda la Alta California",241. o sea la mitad del territorio "que la
flue
ron
ratificados por el tratado de 12 de enero de 1828 celebrado entre nuestro pas y
os Estados Unidos.
288 Historia d. MI;cico. Tomo V, p. 872.
239 Oto cit., pp. 873 Y874.
uo HutorUt d. MI:ei&o, p. 412.
2U MI:cico a Travls d. los Siglos. Tomo IV, p. 708.
168 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
repblica posea al hacerse la independencia". 242 Es sobradamente conocida
la mltiple y diversa motivacin que oblig al Gobierno mexicano a celebrar
tan tremendo tratado de "paz" bajo la presin terrible y ominosa de las armas
norteamericanas que estaban decididas a apoyar por la fuerza la destruccin
total de nuestro pas y la incorporacin de todo el territorio nacional a los Es-
tados Unidos. Rebasara los lmites del presente estudio exponer y comentar
los hechos y circunstancias histricas, polticas, econmicas y militares que
provocaron nuestra derrota por el invasor estadounidense y la aceptacin del
aludido tratado en cuya confeccin y en condiciones nortoriamente desventajosas
los comisionados mexicanos, encabezados por don Luis de la Rosa, a la sazn
Ministro de Asuntos Exteriores, realizaron loables esfuerzos de dialctica patri-
tica para evitar que el len norteamericano se engullera mayores extensiones
territoriales de nuestro suelo. Contra el mencionado tratado se alzaron voces que
no fueron sino iracundas e intiles lamentaciones frente a una situacin fctica
consumada irreversiblemente, pero que en el fondo no expresaban sino el que-
brantamiento impune de las normas de convivencia internacional por el vecino
poderoso en detrimento del dbil. Entre esas voces se escucharon, en el Senado,
la de Otero,243 y fuera de l, ya como diputado saliente, la de Rejn, o sea,
por curiosas coincidencias, las de los prceres de nuestro juicio de amparo.r"
Otra mutilacin sufri el territorio del Estado mexicano en diciembre de
1853 al celebrarse el llamado "Tratado de la Mesilla
JJ24 5
bajo el gobierno
U2 Atamn, op, cit., tomo V, p. 876.
243 La Cmara de Diputados aprob el Tratado de Guadalupe Hidalgo por cincuenta y
un votos contra treinta y cinco y el Senado por treinta y tres contra cuatro (Mxico a Travs
de los Siglos. Tomo IV, p. 710).
244 En las "Observaciones" que Rejn formul con fecha 17 de abril de 1848 al Tratado
de Paz de Guadalupe Hidalgo, el ilustre yucateco volc su pasin llena de iracundia. No pode-
mos resistir el deseo de transcribir algunas de sus frvidas expresiones considerando que dicho
tratado implic el sacrificio de "ms de la mitad de nuestro inmenso territorio por una mise-
rable cantidad, porque con el plano en la mano ,y con presencia de las concesiones que se
hacen por esos funestos tratados, he deducido, acompaado de otras personas bastante versa-
das en clculos de esta especie, que son por lo menos ochenta y un mil setecientas treinta leguas
cuadradas mexicanas las que se van a enajenar, lo que forma ms de la mitad de nuestro
territorio... Reduciendo ahora los terrenos que se van a traspasar, a acres de los cuales en-
tran cuatro mil setecientos dos, ochenta y seis centavos en nuestra legua cuadrada de cinco
mil varas por lado, tendremos trescientos ochenta y cuatro millones, trescientos sesenta y
cuatro mil setecientos cuarenta y siete acres, que vendidos cada uno a un peso veinte y cinco
centavos, segn el valor dado a los terrenos ms despreciables por la ley del ao de 1830
de esos mismos Estados Unidos, importan cuatrocientos ochenta millones, cuatrocientos cin-
cuenta y cinco mil novecientos treinta y cuatro pesos. Contrado, pues, a esto slo el clculo
de lo que va a adquirir la repblica vecina y sin meter en cuenta los edificios pblicos, made-
ras de construccin naval y ebanistera, ricos placeres de oro, minas del mismo metal, plata,
azogue, carbn de piedra y dems preciosidades incalculables que se encuentran en las entra-
as de los valiosos terrenos que se quieren enajenar, se ver desde luego la diferencia enorme
que resulta de los $ 18.250,000 que nos dan por ellos, a los cuatrocientos ochenta y medio,
que vale solamente la fecunda superficie. Al contemplar esta inmensa prdida, este espantoso
sacrificio, esa enorme, esa infinita preponderancia que vamos a dar a un pueblo eminente-
mente invasor para arrollarnos,.arrollar al continenttt con sus islas, 'Y hacer temblar a Europa,
I no puedo menos que sorprenderme, qu especie de demenciase ha apoderado de nosotros,
y aun del mundo que observa tranquilo el gran trastorno que l ~ ~ e n z (Carlos A. Ech
nove Trujillo. La Vida Pasional e Inquieta dtt Crescencio Rej1i,.pp438 y 439).
245 En los Estados Unidos este documento se conoce c;onelnombtede ''Tratado Gatsen"
tomado del apellido del plenipotenciario n0rteaDlerieano.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 169
de Santa Anna, La "Mesilla" era una pequea faja de tierra ubicada en los
lmites del Estado de Chihuahua y el entonces Territorio de Nuevo Mxico que
fue cedido a los Estados Unidos por el tratado de Guadalupe Hidalgo, segn
dijimos. Mac Lane, gobernador de dicho territorio, pretenda que la Mesilla se
encontraba dentro de la extensin de ste, circunstancia totalmente falsa, ya
que dicha rea nunca dej de localizarse dentro de los lmites de la Repblica
Mexicana demarcados en el mencionado tratado de "paz", habindolo recono-
cido as el general Roberto B. Campbell, nombrado por el gobierno estadou-
nidense para abocarse al conocimiento de tal cuestin y "en cuyo concepto ni
la Mesilla haba dejado jams de pertenecer a Mxico y de ser gobernada por
las autoridades de Chihuahua, ni su poblacin haba manifestado el menor
deseo de pertenecer a los Estados Unidos't.?" Aprovechndose de la sicosis de
temor a una nueva invasin norteamericana tendiente al apoderamiento
de ms porciones de territorio mexicano y explotando el hecho de que la Mesilla
se encontraba ocupada por tropas estadounidenses que el gobernador chi-
huahuense, general Tras, estaba incapacitado material y militarmente para
desalojar, Santa Anna fragu la venta de dicha franja, y habindola consu-
mado en el tratado respectivo, recibi la cantidad de diez millones de pesos.
El negocio de la Mesilla fue generalmente vituperado, pues como afirma Al-
fonso Toro, "Esta venta escandalosa, que slo sirvi para enriquecer al mismo
Santa Anna y a sus favoritos, y para aumentar el despilfarro y la tirana del
gobierno, acab por provocar un levantamiento popular contra la dictadu-
ra."247
Es evidente que el territorio de un Estado no slo se merma por cesiones,
ventas o laudos internacionales que se efecten o dicten en favor de otro, sino
tambin cuando el jus imperii que sobre l se ejerce se menoscaba en el sentido
de reconocerlo parcialmente a un Estado extranjero. Este ltimo fenmeno se
ha registrado desafortunadamente en detrimento del Estado mexicano. As,
debemos recordar que en el artculo VIII del Tratado de la Mesilla a que antes
aludimos y sin relacin alguna con la venta de esta porcin territorial, se rei-
ter por el Gobierno mexicano la autorizacin que otorg al de los Estados
l!nidos el 5 de febrero de 1853 para construir un camino de madera y ferro-
VIario en el Istmo de Tehuantepec. Ahora bien, al establecerse esa reiteracin,
ambos gobiernos convinieron en celebrar un arreglo para el trnsito por dicho
Istmo de tropas y material de guerra de los Estados Unidos, obligacin que no
surgi felizmente para nuestro pas en virtud de que la condicin suspensiva
que estaba sujeta, es decir, la construccin del mencionado camino, no se rea-
liz, pues la va del ferrocarril actualmente existente "no es la autorizada en 5
de febrero de 1853 a que se refiere al artculo VIII del Tratado de la Mesi-
lla:', segn sostiene con acopio de datos don Salvador Diego Fernndez, distin-
gtudo nternaconalista.t"
La aquiescencia para que fuerzas armadas de otros pases acten, bajo
.:ualquier causa, fuera de alianza blica alguna, dentro del territorio de un
Z66 MlxUO a Travls de los Siglos. Tomo IV, p. 812.
Z67 Historia de Mxico, p. 434.
2'. El Tratado de la M.siU.. Editorial Polis. Mxico, 1937, p. 71.
170 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Estado, significa un grave atentado al jus imperii de este ltimo. Tal hecho se
autoriz potencialmente en el tratado conocido con el nombre de McLane
Ocampo celebrado en el ao de 1859 y precisamente durante la lucha frati-
cida entre liberales y conservadores conocida como la "Guerra de Reforma".
ComentaIldo dicho tratado, el autor ltimamente citado afirma: "Como
pronto se advirti, pues, que el camino proyectado en 1853 no se construira, los
Estados Unidos hubieron de aguardar nueva ocasin para el logro de sus deseos
en el Istmo; presentseles en el ao de 1859 cuando negociaron en Veracruz con
el Gobierno de don Benito Jurez el Tratado Macl.ane-Ocompo. Aleccionados
ya por lo vano que les resultara el artculo VIn del pacto de la Mesilla al refe-
rir todas sus estipulaciones a un solo camino, en lo firmado con don Melchor
Ocampo se ampli el concepto expresado: 'Convienen ambas repblicas en
proteger todas las rutas existentes hoyo que existieren en lo sucesivo a travs
de dicho Istmo y en garantizar la neutralidad del mismo' (artculo 2
9
) ; Y
naturalmente, los dems artculos tambin se refieren a cualquier ruta que
atraviese el Istmo; por ejemplo, el artculo quinto que autoriza al ejrcito
de los Estados Unidos de Amrica a dar proteccin en las 'precitadas rutas'.
A pesar de la amplitud y sagaces previsiones de este abominable Tratado, M-
jico qued libre de sus compromisos debido al Senado de los Estados Unidos
que rehus la ratificacin, aunque no por favorecernos sino por motivos de
poltica interna."249
c. El dominio del Estado mexicano
a) Consideraciones previas
Hemos aseverado en repetidas ocasiones que el territorio es el espacio en
el que se ejerce el imperium estatal al travs de las funciones legislativa, eje-
cutiva y judicial por conducto de los rganos o autoridades correspondientes.
Ese imperium es el poder pblico mismo del Estado, siendo sus destinatarios
o gobernados todos los sujetos fsicos o morales que dentro de dicho espacio
existen y actan. Por consiguiente, en lo que respecta al imperium, el Estado
obra como persona moral suprema cuya voluntad actuante, expresada me-
diante dichas funciones pblicas, somete a sus decisiones a todo lo que se halle
dentro de su territorio.
Independientemente de que el Estado es titular del poder de imperio, es
tambin sujeto de dominio, o sea, dueo de bienes de distinta naturaleza y cuya
propiedad, por exclusin, no ha reconocido en favor de personas fsicas o
morales de diferente ndole que dentro de su territorio se encuentren. El con-
junto de bienes de que el Estado es propietario constituye su dominium. Esta
consideracin reafirma la personalidad del Estado, es decir, su concepcin
como persona moral suprema de derecho pblico, toda vez que sin esa perso-
nalidad, el Estado no podra ser dueo o titular del dominium ni tampoco,
obviamente, sujeto de los derechos y oblgacines inherentes a la mencionada
calidad. , _
2411 Op. cit., pp. 71 Y72.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 171
Se habr advertido que utilizamos en las ideas anteriormente expuestas los
conceptos y vocablos "dominio" y "propiedad" indistintamente Esta utilizacin
se funda en la sinonimia que existe entre ambos, a pesar de que, mediante
sutilezas apreciativas, se ha tratado de diferenciarlos.
Segn afirma el jurista Mateo Goldstein "contra estas sutilezas jurdicas, que
pretenden introducir diferencias y discriminaciones que la ley no aporta y
que an permanecen confusas en el desenvolvimiento histrico de la institu-
cin que nos ocupa, se alzan autores modernos como Castn que sostienen que,
entre dominio y propiedad, no hay diferencias de extensin y contenido y
que debe eliminarse una disputa bizantina alrededor de un asunto que carece
de verdadero contenido jurdico y legal.
"Por lo dems, en la doctrina francesa, que tanto gravita an sobre nuestros
Cdigos e instituciones, ni Demolombe, ni Aubry y Rau, ni otros forjadores del
Derecho positivo, establecen una distincin y consideran absolutamente sinni-
mos ambos trminos. En el Derecho alemn ni siquiera se menciona, ms que a
ttulo histrico, la palabra dominio, la que se sustituye por la ms comprensiva
de propiedad. Los tratadistas romanos, sin entrar en especulaciones de esta ndo-
el, al tratar de los derechos, tpicamente del dominio, los intitulan directamente
derechos de propiedad o propiedad solamente."250
Por otra parte, debemos advertir que cuando nuestra Constitucin alude a
la nacin como titular del dominio o propiedad de diferentes bienes, se refiere
concomitante o simultneamente al Estado mexicano como persona moral
suprema en que la comunidad nacional est estructurada jurdica y poltica-
mente. Aunque entre los conceptos de "Estado" y "Nacin" hay una indis-
cutible diferencia desde el punto de vista jurdico y sociolgico que impide
confundirlos o identificarlos, en lo que concierne al dominio o propiedad y
atendiendo a la heterodoxa terminologa 'COnstitucional, deben tomarse como
eqQ,ivalentes.
b) . La propiedad originaria
El artculo 27 constitucional, en su primer prrafo, dispone que "La pro-
piedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada." El concepto de "propiedad originaria" no debe interpre-
tarse como equivalente al de propiedad en su connotacin comn, pues el Es-
tado o la nacin no usan, disfrutan o disponen de las tierras yaguas existentes
dentro de su territorio como 10 hace un propietario corriente. En un correcto
sentido conceptual la propiedad originaria implica lo que suele llamarse el do-
"}-inio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, dominio que,
sIendo distinto de la propiedad bajo este calificativo, equivale al poder pblico
de imperio de que hemos hablado. Por consiguiente, la "propiedad originaria"
que alude la disposicin constitucional transcrita, significa la pertenencia del
250 Estudio publicado en la Enciclopedia l",f.dica Omeba. Tomo IX, pp. 326 Y327.
172 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
territorio nacional a la entidad estatal como elemento consubstancial e insepa-
rable de la naturaleza de sta. Un Estado sin territorio sera inconcebible; por
ello, todas las tierras nacionales forman parte de la entidad estatal mexicana
como porcin integrante de la misma. En realidad, es indebido hablar de la
"propiedad originaria" que tiene la nacin o el Estado mexicano sobre las tie-
rras yaguas, ya que la propiedad en general implica una referencia de algo
extrapersonal (como el bien o la cosa) a un individuo y, como el territorio
constituye un elemento esencial del Estado, es evidente que no puede haber
entre ste y aqul una relacin estrnseca, ya que implican una unidad como
todo y como parte, respectivamente.
En sntesis, el concepto de "propiedad originaria" empleado en el primer
prrafo del artculo 27 constitucional equivale sustancialmente a la idea de
dominio eminente, o sea, a la de imperio que el Estado como persona jurdica
ejerce sobre la parte fsica integrante de su ser: el territorio.
Semejante consideracin formula el jurista M. G. Villers en una interesante
monografa sobre el artculo 27 de la Constitucin, al asentar que "el dominio
originario a que se refiere esta primera parte del artculo 27 es el dominio emi-
nente. tal como se reconoce en el Derecho .Internaeiorial, es el ejercicio de un
acto de soberana de la nacin sobre todo el territorio en el cual ejerce actos de
autoridad. El dominio originario que tiene la nacin no es el derecho de usar,
gozar y disponer de todas las tierras yaguas existentes en el territorio nacional,
sino facultad potencial o una facultad legislativa respecto de las tierras yaguas
como objeto de los derechos; es la facultad de ejercitar actos de soberana sobre
todo el territorio nacional, con exclusin de cualquiera otra potencia extranjera,
uno de los cuales actos es transmitir a los particulares el dominio de las tierras
yaguas que no estn sujetas a propiedad individual, pues respecto a las que ya
estn constituidas en esta ltima forma, la nacin tiene el deber de respetarlas
conforme a otros preceptos tambin de carcter constitucional".251
La equivalencia entre "propiedad originaria" y "dominio" se establece, segn
se habr advertido, en el mismo primer prrafo del artculo 27 constitucional
que ya hemos transcrito, pues perteneciendo a la nacin dicha propiedad, sta
se transmite como "dominio" a los particulares para constituir la propiedad
privada.v"
Sin embargo, se ha afirmado constantemente que el origen histrico de la
disposicin contenida en el primer prrafo del artculo 27 constitucional se
implica en la famosa bula Inter Coeteris del Papa Alejandro VI de 4 de mayo
de 1493, por medio de la cual otorg a los soberanos espaoles verdaderos
derechos de propiedad sobre las tierras descubiertas al occidente de una lnea
ideal trazada a cierta distancia de las Azores. Lgicamente no puede decirse
que el sumo pontfice romano confiriera propiedad alguna a los soberanos espa-
oles y de Portugal; lo' que hizo fue dirimir una contienda posesoria surgida
251 El articulo 27 de la Constitucin Mexieana de 1917. p. 15.
252 Estas. mismas ideas se contentan en el proyecto de la Comisi6n, integrada por los
diputados Francisco [, Mjiell. Alberto Romtfn, Luis G. Monzn,' Enrique Recio y Enrique
Colunga, quienes redactaron el texto del. referido primer ~ f o sin que el CongresoConsti.
tuyentele hubiese inti'ducid ninpra modificaci6n. .
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 173
entre los monarcas de ambos pases, en la que dichos gobernantes se disputa-
ban el dominio de las tierras descubiertas, ocupadas por la fuerza material de
la conquista.
Sobre este particular, el licenciado Villers dice: "La Bula de Alejandro VI
no habla de transmisin del 'dominio', ni es razonable que confiera dominio en
la acepcin que se ha dado a este vocablo con el alcance de un derecho de pro-
piedad, puesto que aun sin discutir los derechos de Su Santidad para dictar la
Bula de que se trata, en derecho no parece admisible que haya tenido facultad
para conceder un derecho de propiedad que no tena, atento al principio jur-
dico de que nadie puede transmitir Jo que no tiene." ,
"En las distintas pragmticas de los reyes de Espaa se encuentra con fre-
cuencia el concepto de que por virtud de haber transmitido a ellos 'el dominio
de las tierras descubiertas', se abrogaron (sic) la facultad de otorgar mercedes,
lo que da idea de que aquellos soberanos interpretaron el alcance de la Bula de
Alejandro VI en el sentido de que les haba conferido un derecho de propiedad,
y por eso transmitan derechos de esa clase en las mercedes. Pero tomando en
consideracin la gran amplitud de facultades que tenan los reyes de Espaa
despus del descubrimiento de Mxico, no se permita discutir la naturaleza de
estos derechos.
"A juzgar por los trminos de la Bula y especialmente la razn o motivo de
su expedicin, que era resolver el conflicto entre Espaa y Portugal sobre el
lmite de las tierras descubiertas, seguramente que el objeto de la Bula fue confe-
rir un derecho de soberana en favor de Espaa con exclusin de Portugal. El
conflicto entre Espaa y Portugal era de soberana y de jurisdiccin, y si resol-
ver ese conflicto fue lo que se someti o sugiri al Sumo Pontfice, por el emba-
jador de Espaa en Roma, no es posible admitir que el Papa haya conferido un
derecho de propiedad que no era objeto de conflicto. La naturaleza de las
resoluciones que determinan los linderos entre Estados, no es atributiva de pro-
piedad, sino de soberana o jurisdiccin y lo mismo se observa tratndose de
Estados soberanos que de Estados comprendidos dentro- de una nacin soberana.
Por esto no puede admitirse que al emplear el vocablo 'dominio' en las cdulas
-pragmticas de Espaa, se haya podido significar 'propiedad', sino 'soberana',
que se traduce en lo que actualmente se llama 'dominio eminente'."
"La nacin mexicana, al constituirse en forma independiente de Espaa,
reasumi su soberana propia ysurgieron sus derechos sobre el territorio nacional,
prescindiendo de lo que dispusiera el Sumo Pontfice al resolver el conflicto de
lmites entre Espaa y Portugal. El concepto de la soberana no permite reco-
nocer validez a aquella disposicin primitiva de Su Santidad; por el contrario,
exige desconocer toda autoridad extraa que menoscabe la soberana del pas y
desvirte los derechos que originariamente y en forma fundamental ha tenido la
nacin mexicana para constituirse y para dictar toda clase de leyes."
" Desde el momento en que se constituy y se declar independiente, sancion
la nacin, implcitamente, que todos los derechos de ella como nacin y como
estado soberano e independiente, dimanan de su misma existencia y no de otro
Estado ni por acto de donacin o enajenacin que le hubieren hecho otros pue-
blos igualmente soberanos u otras autoridades como Su Santidad, aunque enton-
ces tuvieran tambin poderes temporales."
"Si los derechos de la nacin mexicana no estn derivados de la voluntad
papal, ni derivados tampoco de los soberanos de Espaa, debemos reconocer que
174 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el origen de todos los derechos de la nacin mexicana sobre las tierras y aguas
provienen del derecho de soberana desde el momento en que se constituy pol-
ticamente o aun desde que se declar independiente de Espaa."
"El Acta Constitutiva de 31 de enero de 1824, en su artculo 2 previno que
la nacin mexicana es libre e independiente para siempre de Espaa y de cual-
quier otra potencia y que no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni
persona. Por virtud de este artculo, la nacin mexicana, uno de cuyos elemen-
tos es el territorio con las tierras yaguas, al declarar que no podan ser patrimo-
nio de ninguna familia ni persona, desconoci tcitamente la disposicin de Su
Santidad el Papa, quien segn los Reyes de Espaa, haba dado las tierras y
aguas de Nueva Espaa al patrimonio de los soberanos ibricos. Desde ese mo-
mento de dictarse el Acta Constitutiva de 1824, no poda reconocerse ningunos
derechos de regala sobre tierras yaguas de Mxico, a favor de aquellos sobera-
nos. El artculo 3 de la misma Acta de 1824 declar que la soberana reside
radical y esencialmente en la nacin, y que por lo mismo pertenece exclusiva-
mente a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes,
la forma de gobierno y dictar las leyes fundamentales que le parezcan ms
convenientes para su conservacin y mayor prosperidad, modificndolas o va-
rindolas segn lo crea conveniente. En virtud de esta declaracin, la nacin
mexicana, por efecto de su soberana, ha tenido perfecto derecho para dictar sus
propias leyes y, como consecuencia, todas las leyes espaolas que estuvieran en
pugna con las leyes que se dictaran en la Repblica, no podran subsistir porque
habra sido contrario al derecho de soberana dimanado de este artculo ter-
cero."253
Muy interesante resulta, por otra parte, la interpretacin que de la bula
alejandrina hace el justamente llamado "padre de los indios", fray Bartolom
de las Casas, quien deriva la "soberana" de los reyes de Castilla sobre las
tierras descubiertas y conquistadas, del deber que les impusieron los Papas en
el sentido de incorporar a la religin cristiana a los pueblos indgenas que habi-
taban dichas tierras. Consiguientemente, para el ilustre fraile el Sumo Pontfice
no "atribuy" a la corona de Espaa la "propiedad" o el "dominio" de los
vastos territorios situados al occidente de la lnea a que se refera la mencionada
bula, sino que stos por necesidad deban quedar bajo la soberana espaola
en atencin a que estaban poblados por grupos humanos que deban ser
evangelizados.
No podemos resistir el deseo de transcribir el pensamiento de tan egregio va-
rn, expuesto en una poca en que las ideas que lo informan se consideraban
peligrosamente heterodoxas. Dice al efecto Las Casas: "Al Papa Alejandro sexto,
su sucesor Paulo tercero, y los demas que han hablado de la concesion de las
Indias los Reyes de Castilla jamas mencionaron guerras porque saban que
trataban de personas que no estaban sbditas la iglesia. Unicamente hablron
de predicacin evanglica porque no pasaban de aqu las facultades pontificias;
y por eso lo que llamamos concesin de las Islas y Tierra-Firme los Reyes de
Castilla no se puede interpretar sino por concesion privativa del derecho de pre-
dicar all consiguiente la circunstancia de ser descubridores del pas; y conce-
sin que se hizo apreciable, porque la esperanza de la conversion de los habitan- .
253 os. cii., pp. 9 a 14.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 175
tes del pais preparaba un derecho para gozar la soberana de proteccion y de
alto poder sobre lo habitantes y sus gefes gobernantes, por medio de la civiliza-
cin, del comercio, de los conocimientos nuevos, y de otras ventajas que la con-
formidad de culto y costumbres debian producir.
"Mas esos mismos papas previendo la conversion de los Indios, y la recep-
cion del bautismo, pudiron hablar de ellos desde entnces considerndolos como
sbditos de la iglesia que habian de ser por la profesion solemne de la santa fe
catlica, apostlica, romana en el bautismo, y disponer de las facultades ponti-
ficias relativas todos los cristianos. Los papas son tenidos y reputados como
seores espirituales de todo el mundo cristiano; y como tales se creen autorizados
para mandar todas las cosas temporales y profanas que puedan ser tiles nece-
sarias para conseguir proporcionar el bien espiritual de las almas de los sbdi-
tos fieles cristianos apostlicos. Por consiguiente Alejandro sexto, Paulo tercero y
los otros papas creyron convenir para el fin espiritual expresado mandar que
los nuevos sbditos suyos espirituales reconociesen por soberano suyo y de sus
propios soberanos al Rey de Castilla, de quien habian recibido el beneficio espi-
ritual del cristianismo, y el temporal de la civilizacin. Juzgron que este manda-
to era necesario y conveniente para el fin, porque les pareci que solo as podria
ser permanente la fe catlica en los Indios cristianos nuevos; mediante que solo
as habria obispos, sacerdotes, ministros del cuIto, predicadores y catequistas
consolidados y profundamente instruidos en la religion cristiana que quisieran
tomarse la pena de ir predicar los Indios, ensearles el catecismo y la buena
moral, y administrarles los santos sacramentos y otros auxilios espirituales, como
efectivamente lo han procurado los Reyes catlicos y el Emperador nuestro se-
or en sus instrucciones, reales cdulas, y cartas-rdenes de su consejo de las
Indias.
"Este es el ttulo verdadero de adquisicion de soberania de las Indias que
tienen los Reyes de Castilla. Este concediron los papas y no tuvieron intencin
de conceder otro; porque no podian disponer de la soberana de los Indios,
mintras estos no fueran sbditos de la iglesia por el. cristianismo. Y todo esto
hace ver cuan lejos estuviron los papas de conceder la facultad de hacer gue-
rras contra los Indios; as como tambien cuanto se aparta de la verdad el egre-
gio doctor Sepulveda cuando supone que las guerras hechas los desgraciados
Indios han sido mandadas por nuestros Reyes y conformes lo prevenido por
los papas en sus bulas."254
No justificndose la atribucin de la "propiedad originaria" de las tierras y
aguas en favor de la nacin por la clebre bula pontificia Inter Coeteris ni por
el rgimen jurdico que sobre el particular existi durante la poca colonial, la
ms acertada explicacin que puede darse al prrafo primero del artculo 27
constitucional, desde el punto de vista de su gestacin parlamentaria, consiste
en suponer que los constituyentes de Quertaro trataron de fundar, en la de-
claracin contenida en dicha disposicin, la intervencin del Estado en la pro-
piedad privada para solucionar, sobre todo, el problema agrario. En otras pa-
lobras, urga establecer una base hipottica que legitimase principalmente el
fraccionamiento de los latifundios de acuerdo con un principio terico prima-
rio, el cual se tradujo en considerar que la nacin es la "propietaria origina-
254 Colecci6n de las Obras del Venerable Obispo de Chiapas don BartolomJ de las Casas,
Defensor de la Libertad de los Americanos. Tomo 1, pp. 476 a 479. Edic:i6n-1822. Pars.
176 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA!\l"O
ria" de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional,
a fin de excluir todo derecho preferente que sobre ellas alegasen los particulares.
Ahora bien, segn lo hemos dicho, la propiedad "de origen" a que alude el
precepto constitucional citado no es sino la atribucin al'Estado mexicano de
todo el territorio que integra su elemento fsico como ingrediente sustancial
de' su ser y sobre el que desarrolla su poder de imperio.
Con vista a la implicacin del concepto "propiedad originaria", la propie-
dad privada constitucionalmente deriva de una supuesta transmisin efectuada
por la nacin en favor de los particulares de ciertas tierras y sus aguas com-
prendidas dentro del territorio nacional. Pues bien, respecto de las propieda-
des privadas ya existentes en el momento en que entr en vigor el artculo 27
de nuestra Constitucin, este mismo precepto, en sus fracciones VIII, IX y
XVIII, consign declaraciones de nulidad plenarias en relacin con actos, con-
tratos, concesiones, diligencias judiciales, etc., que hubieren entraado contra-
vencin a la Ley de 25 de junio de 1856
255
y que se hayan celebrado u otor-
gado con posterioridad al primero de diciembre de 1876; as como facultades
de revisin, en favor del Ejecutivo Federal, sobre todos los contratos y conce-
siones hechos por los gobiernos que hubieren actuado con anterioridad a la
Constitucin vigente desde el mencionado ao de 1876, "que hayan trado por
consecuencia el acaparamiento de tierras, aguas y riquezas naturales de la na-
cin por una sola persona o sociedad", pudiendo el Presidente de la Repblica
declarar nulos tales contratos y concesiones "cuando impliquen perjuicios gra-
ves para el inters pblico". Fuera de los casos de nulidad contemplados por
el artculo 27 constitucional en las disposiciones sealadas, nuestra Ley Su-
prema en realidad reconoci la propiedad privada existente con antelacin a su
vigencia sobre tierras yaguas no consideradas por dicho precepto de propie-
dad nacional. Dicho reconocimiento, que es de naturaleza tcita, descansa
sobre el supuesto hipottico de que, perteneciendo la propiedad originaria de
las tierras yaguas comprendidas dentro del territorio del Estado mexicano a
la nacin, sta transmiti su dominio a los particulares, constituyendo as la
propiedad privada respecto de ellas. Claro est que las propiedades de parti-
culares que hayan existido con anterioridad a la Constitucin de 1917 y cuyos
actos generativos no sean nulos o anulables. conforme a las prescripciones con-
tenidas en su artculo 27 (fracs. VIII, IX y XVIII), para que puedan vlida-
mente substituir, no deben entraar niriguna de las incapacidades adquisitivas a
que el propio precepto se refiere (y a las cuales aludiremos brevemente con
posterioridad), pues de lo contrario la nacin puede entablar las acciones judi-
ciales que le competen contra sus titulares para que los bienes respectivos (tie-
rras yaguas por lo general) ingresen al patrimonio nacional (art. 27 const.,
frac. IV, ltimo prrafo) .
Huelga decir, por ltimo, que si alguna persona fsica o moral afectada por
cualquiera incapacidad constitucional adquiere por transmisin privada los bie-
nes en relacin con. los cuales se establece dicha incapacidad, tambin pueden
ejercitarse tales acciones.
255 Ley de DestJtnorlizaci6ft d,:BneSexpedida por Comonfort.
LOS ELEMENToS DEL ESTADO MEXICANO 177
Equivaliendo la "propiedad originaria" de las tierras yaguas en favor de la
nacin a la pertenencia que el Estado tiene respecto del territorio nacional
como parte substancial de su ser, el goce, disfrute y disponibilidad de las mis-
mas los ha transferido, o mejor dicho reconocido, a los particulares, surgiendo
de esta guisa de propiedad privada. Al hacerse esta declaracin en el artculo
27 constitucional en ejercicio de su facultad auto-limitativa, el Estado y sus
autoridades estn obligados jurdicamente a respetar la propiedad privada, como
consecuencia de la sumisin ineludible que se debe al ordenamiento supremo.
Naturalmente que ese respeto a la propiedad privada, que esa intangibilidad
de la misma, no son absolutos, pues el Estado tiene la facultad de imponerle
todas las modalidades que dicte el inters pblico e inclusive hacerla desapare-
cer en cada caso concreto de que se trate, facultad que debe ceirse a las limi-
taciones constitucionales que la Ley Fundamental expresamente impone al
mencionado derecho. Fuera de estas restricciones, el Estado y sus autoridades
carecen de todo poder para vulnerar la propiedad privada.f"
c) El dominio o la propiedad de la nacin o del Estado mexicano
Si la "propiedad originaria" o "dominio eminente" equivalen al jus imperii
estatal, segn dijimos, el "dominio directo" o simplemente el "dominio" a que
alude el artculo 27 constitucional en varias de sus disposiciones, implica la
"propiedad nacional o estatal". La equivalencia e implicacin mencionadas las
sostiene el distinguido jurista mexicano Osear M orineau, quien afirma: "De la
lectura cuidadosa del artculo 27 se desprende que dominio, dominio directo
y propiedad de la nacin son las misma cosa" y refuta las ideas de destacadas
personalidades de nuestro foro que aseveran lo contrario.
Al respecto, Morineau manifiesta que "Es muy importante advertir que todos
los juristas que rechazan la interpretacin anterior se fundan en argumentos
extraos a la Constitucin y que ninguno de ellos trata' de conciliar los trminos
de la norma qu pretenden interpretar. Este es el error que cometen los licen-
ciados don Miguel Macedo, don Trinidad Garca, don Carlos Snchez Mejora-
da, don Alberto Vzquez del Mercado, algunos CC. Ministros de la Suprema
Corte citados textualmente en el apndice de este libro y todos los juristas mexi-
canos y extranjeros que no respetan el principio de la supremaca de la Consti-
tucin cuando fundan sus tesis en principios extraos y opuestos a la disposicin
expresa de la mencionada Constitucin. Interpretan una norma jurdica sin to-
mar en cuenta la norma interpretada; de aqu se sigue que sus afirmaciones sean
necesariamente antijurdicas e ilgicas. Son antijurdicas por no fundarse en el
principio de la supremaca, por fundarse en normas inferiores que no puedan
derogar el precepto constitucional. Estas normas inferiores en que fundan su
interpretacin son algunas veces las leyes secundarias, tales ,como la Ley Minera.
Otras veces se fundan en la legislacin espaola o coloniaf derogada en Mxico
o finalmente, se fundan en opiniones personales. Sus interpretaciones son ilgicas
porque la interpretacin de una norma necesariamente debe fundarse en la mis-
2118 De estas limitaeiones tratamos en nuestra obra Las GaranttlS Indj1)jdualu. capitulo
sexto.
12
178 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ma norma y no en otra opuesta, porque el descubrimiento de la esencia de un
. objeto debe encontrarse en dicho objeto y no en otro distinto.
"Yo habra deseado interpretar el artculo 27 sin necesidad de mencionar
personas, pero esto es imposible, supuesto que todos los errores cometidos en la
interpretacin del precepto se deben, no a la ley interpretada, sino a los intr-
pretes, y es tal el prestigio de estos intrpretes que a nadie se ha atrevido a leer
simplemente el artculo 27 para comprender su alcance, sino que despus de
pasar la vista por el precepto lo hacen decir todo lo contrario de lo que dice.
Probar hasta la evidencia que las interpretaciones de los juristas citados no se
fundan en la ley interpretada, sino que afirman lo contrario de lo que ella es-
tablece. "251
Despus de hacer una cuidadosa y bien meditada exgesis del artculo 27
constitucional, concluye Morineau categricamente que ".. .la nica interpre-
tacin posible derivada de la letra del artculo 27 nos obliga a: identificar domi-
nio, dominio directo y propiedad de la nacin", agregando que "Independiente-
mente de la interpretacin gramatical categrica anterior y tambin indepen-
dientemente de los antecedentes del artculo 27, veamos si es posible dar a las
palabras 'dominio directo' un significado distinto. En primer lugar ,no podemos
decir que dominio directo sea igual a dominio eminente, porque ste es una
manifestacin de la soberana que tiene la nacin sobre todo el territorio: es la
facultad de crear normas y de aplicarlas en todo el territorio nacional. Si el
dominio eminente ya lo tiene todo Estado por definicin y el nuestro por dispo-
sicin expresa de la Constitucin, no hay razn para que vuelva el Constituyen-
te a atribuirlo a la nacin en forma expresa tratndose del subsuelo. Otra razn
por la cual no podemos equiparar los trminos, consiste en que el dominio
eminente no se refiere a un dominio especial del Estado sobre un bien determi-
nado, no es un derecho patrimonial. Decir que el Estado tiene dominio eminente
sobre el subsuelo es igual a decir que lo tiene sobre mi casa, es igual a no decir
nada que no est ya dicho por definicin del Estado y por disposicin expresa
de la Constitucin. El dominio eminente que tiene el Estado no es el derecho de
propiedad ni derecho real alguno, es su imperio, su facultad de legislar, de
atribuir actividades potestativas, ordenadas y prohibidas a los hombres -y de
hacer que se cumplan-: es el poder legislativo, judicial y ejecutivo. Por este
motivo, cuando la Constitucin, en el prrafo cuarto del artculo 27, habla de
dominio directo sobre el subsuelo, necesariamente est tratando de algo comple-
tamente distinto del imperio: est atribuyendo al Estado la propiedad del sub-
suelo. Esta atribucin la hace mediante una norma constitucional, no porque
se trate de un precepto constitucional por naturaleza sino precisamente porque
no lo es y para poder darle el rango de norma suprema que no pueda ser violada
ni por el mismo Gobierno se ve obligado a incluirlo expresamente en la Consti-
tucin.
"Tampoco podemos darle al dominio directo la acepcin que tiene en dere-
cho civil, diciendo que es el dominio que conserva el Estado al otorgar al conce-
sionario el dominio til, supuesto que. en derecho 'civil el dominio til en la
enfiteusis se otorga invariablemente a cambio de una prestacin pecuniaria de-
terminada y tratndose del Estado ste no recibe a cambio d los derechos de
explotacin que otorga en la concesin, ninguna contraprestacin pecuniaria.
251 Los r ~ h o s Reales., el Stibsuelo tl'Mlxic6. Fondo de Cultura Econ6mica. Edi-
ci6n 1948, pp, 200 Y201.
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 179
Tampoco se pueden equiparar los trminos, porque si decimos que la concesin
otorga el dominio til, fatalmente admitimos que antes de otorgarlo la nacin
tena el dominio pleno y el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno
transmitir cualquier dominio.
"Finalmente, y por la misma razn, tampoco podemos equiparar el dominio
directo al dominio radical de las leyes espaolas, supuesto que de acuerdo con
stas la nacin previamente tendra el dominio pleno, antes de la concesin, y
el principio de la inalienabilidad le prohbe al Gobierno transmitir la propiedad
aunque sea en forma condicional, aunque sea conservado el Estado el dominio
radical. Es decir, el principio de la inalienabilidad obliga al Gobierno a conser-
var todo el dominio que tiene la nacin y a no otorgar ninguna clase de dominio
mediante la concesin.i'<"
Las ideas anteriormente transcritas, expuestas reiteradamente por Mori-
neau, explican claramente el sentido y alcance de las disposiciones contenidas
en los prrafos cuarto y quinto del artculo 27 constitucional.i'" Sobre todos los
bienes que estos prrafos, mencionan, la nacin, es decir, el Estado mexicano
tiene el dominio directo, que no es posible identificar con el "dominio emi-
nente", el cual, segn se ha dicho, equivale al imperium estatal ejercitable so-
258 Opa cit., pp. 222 a 224.
259 Estos prrafos establecen:
"Corresponde a la nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la platafor-
ma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que
en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloi-
des utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas
formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposicin de
las rocas, cuando.. su explotacin necesite trabajos subterrneos; los yacimientos minerales u
orgnicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales
s?lidos; el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o goseosos ; y el espacio
Situado sobre el territorio nacional, en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional.
(Prrafo cuatro.) . .
"Son propiedad de la nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fije el Dereco Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que
se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de for-
macin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus
afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas
permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o
~ t r o s de propiedad nacional; las de las corrientes constantes e intermitentes y sus afluentes
dIrectos o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de eUas, sirva
de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad
federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros
cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre
la Repblica y un pas vecino o cuando el lmite de las riberas de linderos entre dos enti-
dades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las
playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad
nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y
corrientes interiores en la extensin que fije la ley. Las aguas ~ subsuelo pueden ser libre-
mente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse-por el dueo del terreno, pero cuan-
do lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podr
reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las
dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin
anterior, se considerarin como parte integrante de la propiedad de los terrenos por loa que
corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se localizaren en dos o ms predios,
~ aprovechamiento de estas agUas se considerar de utilidad p6blica, y quedar sujeto a las
dispOsiciones que dicten los Estados." (Prrafo quinto.),
180 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
bre todo el territorio nacional al travs de las funciones legislativa, ejecutiva y
jurisdiccional.
Esta concepcin la sustenta el doctor Cabino Fraga al afirmar que "Conside-
rar el dominio directo como un dominio eminente, en realidad viene a ser
contrario al espritu que se revela en el texto del prrafo 4
9
del artculo 27
constitucional. -,
"En efecto, el dominio eminente se tiene por la Nacin sobre todos los bienes
que estn sometidos a su jurisdiccin; consiste simplemente en la facultad de le-
gislar sobre determinados bienes, en la facultad de expropiarlos cuando son
necesarios para un fin de utilidad pblica. En una palabra, el dominio eminente
no es una forma especial de propiedad, sino un atributo de la soberana, que
consiste en ejercer jurisdiccin sobre todos los bienes situados en el territorio en
el que se ejercita dicha soberana.
"Por lo mismo considerar que el dominio directo es igual al dominio eminen-
te, equivale a considerar a las substancias minerales en la misma situacin que
todos los dems bienes que estn dentro de la Repblica, e indudablemente,
segn antes indicamos, este no pudo haber sido el sentido de la nacionalizacin
operada por el artculo 27, porque en esta nacionalizacin, adems de tenerse el
propsito de establecer la jurisdiccin federal sobre las substancias minerales, se
determina que sobre ellas la Nacin tiene una propiedad inalienable e impres-
criptible y que slo por concesin pueden los particulares hacer aprovechamien-
to."2ilo
Ahora bien, el dominio o la propiedad que la nacin o el Estado mexica-
nos tienen sobre los bienes sealados en dichas disposiciones es inalienable e
imprescriptible (prrafo sexto). Estas caractersticas implican sendas prohibicio-
nes para los rganos del Estado, integrantes de su gobierno, en el sentido de
que ninguno de los mencionados bienes puede egresar del dominio l propie-
dad nacional o estatal por acto jurdico alguno, as como el impedimento de
que la posesin que sobre' ellos ejerzan los particulares o entidades distintas
del Estado, sociales o privadas, pueda convertirse en propiedad por el trans-
curso del tiempo. No est por dems recordar que la inalienabilidad y la im-
prescriptibilidad de los bienes a que se refieren los citados prrafos del artcu-
lo 27 se justifican plenamente, pues si se atiende a su naturaleza misma, su
enajenacin o su conversin en materia del dominio no estatal o nacional, ge-
neraran la merma del territorio mexicano, por una parte, y el desplazamiento
de recursos naturales de capital importancia econmica hacia sectores distintos
y hasta opuestos a los intereses del pas, por la otra.
d) Concesibilidad de los bienes del Estado
Los bienes del dominio o propiedad del Estado o de la nacin enumerados
en los prrafos cuarto y quinto de dicho precepto, estn .sujetos al rgimen de
concesin, en cuanto que su explotacin, uso o qprovechamiento pueden con-
260 Derecho A.dministrativo. Libro cuarto. Capitu1olll, inciso ajo
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO 181
cesionarse a particulares (personas fsicas) o a sociedades "constituidas confor-
me a las leyes mexicanas" (prrafo sexto).261 Del mencionado rgimen se exclu-
yen el petrleo y los carburos de hidrgeno slido, lquido o gaseosos o de
minerales radiactioostj": bis as como la generacin, conduccin, transforma-
cin, distribucin y abastecimiento de energa elctrica "que tenga por objeto
la prestacin de servicios pblicos" (idem.). Por ende, las actividades tcnico-
econmicas que se relacionen con dichas materias slo la nacin o el Estado
pueden desempearlas al travs de rganos centralizados, organismos descen-
tralizados o cualquiera otra entidad estatal, en los trminos que se establezcan
por la legislacin secundaria respectiva.
Tema que no deja de tener importancia es el concerniente a la determina-
cin de la naturaleza jurdica de la concesin y respecto del cual la doctrina de
Derecho Administrativo ha sido divergente tanto en Mxico como en el ex-
tranjero. Refirindonos nicamente a nuestro pas, debemos recordar que el
jurista Alberto Vzquez del Mercado considera a la concesin minera (y por ex-
tensin a las dems) como fuente de derechos reales cuyo titular es el conce-
sionario, fundando su apreciacin en las siguientes razones.
"El rpido examen que hemos llevado a cabo de la doctrina relativa al dere-
cho real y de los derechos reales pblicos, dice, as como de la naturaleza del que
crea la concesi6n minera y el estudio somero de cada una de las leyes que han
estado en vigor en nuestra Repblica, confrontadas con los datos obtenidos de
las diversas leyes que rigen en los distintos pases, nos permiten afirmar sin
vacilacin alguna, que las minas se consideran universalmente como inmuebles,
sometidas a las normas de los bienes races, y que el derecho nacido de la conce-
sin otorgada al particular para la explotacin de la riqueza minera, tiene todos
los atributos de un derecho real, que puede ser gravado por otros derechos reales,
como la
La, opinin de Vzquez del Mercado la refuta con atendibles y slidos ar-
gumentos el jurisconsulto Osear Morineau, quien los expone en su bien docu-
La doctora Mar!a Becerra Gonzlez afirma que el rgimen de concesin es el nico
medio jurdico para llevar a cabo la explotacin de los recursos del subsuelo distintos del pe-
de los carburos de hidrgeno slido, lquidos o gaseosos y de la energa elctrica. Refi-
I';Indose especficamente a la concesin minera estima que sta entraa "la enajenacin parcial,
limitada y revocable.de cosas o derechos pertenecientes al dominio pblico para aprovechamien-
tos determinados que se subordinan a fines de inters general y se someten a la inspeccin de
la autoridad", agregando que al otorgarla "el Estado se reserva ciertos derechos de una cosa
que pertenece al dominio pblico, como es la mina, cuya transmisin se realiza para su apro-
vechamiento por el particular en la forma que se le fije, que ha de realizarse segn los fines
inters general, en cuanto a la colectividad est interesada en la explotacin de las substancias
de inters para la economa nacional, debiendo realizarse bajo la inspeccin de la auto-
ndad para que en todo momento est asegurada la racional explotaci6n y el cumplimiento de
las condiciones impuestas bajo pena de caducidad". (Principios de la Constitucin Mexicana
de 1917 relacionados con el subsuelo. Edici6n Coordinacin de Humanidades. U.N.A.M.,
1967.)
l1l81 bis La exclusi6n a que nos referimos se estableci mediante reformas al prrafo
sexto del artculo 27 constitucional introducidas el 6 de eaero 1, el 23 de diciembre de 1960,
aa como el 29 del mismo mes del ao de 1974, publicada esta ltima el 6 de febrero de 1975.
162 Concesi6n Minera y Reales. Edici6n 1946. pp. 144 y 145.
182 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mentada obra que hemos citado.?" Por considerar que el examen de la natura-
leza jurdica de la concesin es una cuestin que no atae estrictamente al
Derecho Constitucional sino al Administrativo, nos abstenemos de comentar
el pensamiento de tan destacado jurista, conformndonos con transcribir la tesis
conclusiva que opone a la sustentada por Vzquez del Mercado.
"Si partimos de la\Constitucin (prrafos cuarto y sexto del artculo 27),
dice Morineau, resulta que la concesin contiene en esencia dos elementos: a)
el derecho otorgado al concesionario, de explotar los minerales que se encuentran
en el subsuelo concesionado, de localizarlos, extraerlos y apropirselos, entendin-
dose que las leyes secundarias pueden y deben concederle todos los derechos
conexos que sean necesarios o convenientes para el objeto de la explotacin; b)
las obligaciones a cargo del concesionario, de establecer trabajos regulares y de
cumplir con las leyes.
"Es evidente que el Gobierno no puede enajenar la propiedad sobre el sub-
suelo, por ser inalienable y por este motivo la concesin no transmite ni el con-
cesionario adquiere la propiedad o derecho real alguno; el subsuelo en Mxico
no es susceptible de propiedad privada. La concesin tampoco transmite la lla-
mada posesin originaria (susceptible de prescribir) en vista de que la propiedad
de la nacin es imprescriptible. En virtud de la concesin de explotacin, el titu-
lar se convierte en propietario de los minerales, una vez extrados, una vez que se
convierten en bienes muebles, y stos con fundamento en el derecho que tiene
de explotar, en la misma forma que el arrendatario de un bosque tiene el dere-
cho de disponer de los rboles y el aparcero de las cosechas. En resumen, la
concesin minera es un acto administrativo mediante el cual la nacin, sin trans-
mitir el dominio o un derecho real sobre el subsuelo concesionado, otorga al titu-
lar de la concesin el derecho a explotar el subsuelo, con todos los derechos
conexos que son necesarios o convenientes para que pueda efectuar trabajos de
exploracin y explotacin, y hacer las construcciones necesarias, otorgndole as
mismo las protecciones ms amplias posibles frente a terceros. Frente a la Fede-
racin tiene el concesionario todas las protecciones que son necesarias para
realizar la finalidad de la concesin y el aprovechamiento de la riqueza nacional
por parte de un particular; tiene la misma proteccin que tiene un arrendatario
frente al propietario arrendador, quien no puede detentar la cosa mientras dure
el contrato, quien est obligado a proteger al arrendatario, etc. Esta es la natu-
raleza jurdica de la concesin en Mxico y yo no veo que pueda existir incerti-
dumbre acerca de los derechos que otorga."264
Adems, contradiciendo a Vzquez del Mercado, el mismo Morineau
afirma que la doctrina extranjera que invoca tan distinguido mercantilista
en apoyo de su tesis,266 no es aplicable a la naturaleza constitucional de la con-
cesin en Mxico.
A este propsito asevera: "El resto de las opiniones citadas por don Alberto
Vzquez del Mercado, en cuanto sostienen que la concesin minera otorga dere-
263 Los Derechos Reales 'Y el Subsuelo de Mxico. Fondo de Cultura Econmica. Edi-
cin 1948.
26. op. cit., pp. 252Y253. .:
W5 Consltese la monografa ya citada Concesin Minera 'Y Derechos Reales.
LOS ELE.MENTOS DEL ESTADO MEXICANO 183
chos reales, no son aplicables a Mxico y solamente tienen inters en cuanto nos
informan que en otros pases dicha concesin otorga derechos reales. Esta doc-
trina era perfectamente aplicable a Mxico antes de 1917. Por este motivo el
distinguido especialista en derecho administrativo y en derecho minero, Dante
Callegari, en su obra 'L'Ipoteca Mineraria', 1934, al referirse al derecho compa-
rado, con exclusin del derecho mexicano, asimila el derecho del concesionario
al dominio til, pero prefiere recurrir a cada legislacin, para derivar la natura-
leza de los derechos que otorga la concesin de los preceptos del derecho positivo.
As, en el Japn, la concesin transmite derechos reales en virtud de que los
artculos 15 y 17 de la Ley de 7 de marzo de 1905 declaran expresamente que el
derecho de explotar es inmobiliario e hipotecable. Por el mismo motivo, en
Francia la concesin es un derecho real porque el artculo 1Q de la Ley de 9
de septiembre de 1919 declara que la concesin constituye un derecho inmobi-
liario susceptible de hipoteca, mientras que el artculo 53, fraccin VI expresa-
mente resuelve que es un derecho real inmobiliario. En Alemania el derecho
emanado de la concesin se considera derecho real. Pero cuando Callegari se
refiere al derecho mexicano, no solamente cita textualmente y en espaol el
prrafo cuarto del artculo 27 de la Constitucin (pgina 143 de la obra de
Callegari) , sino que dice: 'Por el contrario, en el sistema domanial --en la forma
como debe entenderse modernamente-, la minera pertenece al Estado y est
comprendida dentro de sus plenas facultades de disponibilidad. . . y puede con-
ceder el ejercicio de la minera a perpetuidad o por tiempo limitado, a ttulo de
propiedad o como simple derecho de goce. En otras palabras, dispone de las
minas como del resto de los bienes estatales, estableciendo la modalidad de
su ejercicio' (pgina 141).
"Al preguntarse el mismo autor qu clase de propiedad tiene el Estado sobre
el subsuelo, si propiedad o un derecho diverso, manifiesta: 'Tambin en este
respecto, la mayor parte de las leyes disipan cualquier duda, declarando que las
minas son propiedad del Estado. As lo disponen las leyes ms antiguas, como
la espaola y la servia, as como las ms recientes, tales como la rusa, la mexi-
cana. . .' (pgina 144).
"Al preguntarse si esta propiedad debe considerarse entre los bienes del do-
minio Pblico o entre los del dominio privado contesta: 'la inclusin entre los
bienes del dominio pblico es excepcional y la encuentro, entre todas las leyes
que he examinado, solamente en dos. En la Constitucin mexicana, la cual decla-
ra que el dominio de la nacin sobre las minas es inalienable e imprescriptible,
carcter que corresponde precisamente a los bienes domaniales en sentido es-
tricto' (pgina 145).
"Al hablar de los sistemas que no otorgan la propiedad al concesionario,
como el mexicano, dice: 'Por el contrario en el segundo sistema la propiedad
permanece en el Estado, el cual otorga solamente un derecho de goce sobre la
mina.' 'Por el contrario en el caso en que el Estado conserva la propiedad de
la mina y atribuye solamente un derecho de disfrute, no debe sostenerse que sea
posible la hipoteca. En efecto, el concesionario tiene solamente un derecho de
explotacin, esto es, de utilizacin de los productos o sea un bien incorpreo,
cuya naturaleza jurdica ha sido objeto de controversia, pero el cual ciertamente
no es el de propiedad de la mina.
"Refirindose el autor especialmente a Mxico dice: 'La domanialidad se
realiza, segn esta disposicin (el prrafo cuarto del artculo 27 que cita textual-
mente yen espaol) extendiendo la p r o p i ~ dt!l Estado a todo el subsuelo
184 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
minero y adems incluye las minas entre los bienes del dominio pblico. Es as
la nica' legislacin, de las que se han examinado, que hace expresamente e.sta
amplia asignacin, ya que la del Cdigo espaol es mucho menos ampha.'
(Pgina 203.)
"Por lo expuesto y de acuerdo con el derecho positivo mexicano y con la
doctrina aplicable a Mxico,Jas concesiones mineras otorgan derechos personales
Y' no otorgan derechos reales'y mucho menos el derecho de propiedad.t'-?"
Desechando la idea de que la concesin entrae un acto contractual o ex-
clusivamente un acto unilateral del Estado, don Cabino Fraga la considera
como un acto mixto o complejo que comprende "un conjunto de actos jurdi-
cos" en que concurren el inters pblico estatal y el inters privado del concesio-
nario. "Tratndose de actividades que se relacionan con las atribuciones del
Estado, afirma, el inters pblico es indudable", ya que "El estado no sola-
mente desarrolla esas actividades en forma directa, sino que las encomienda
a los particulares", agregando que "al lado del inters pblico exige tambin
el inters particular del empresario que obtiene la concesin". 267 Por su parte,
don Andrs Serra Rojas, refirindose especficamente a las concesiones mineras
y de aguas, asevera que en ellas intervienen dos elementos fundamentales: "por
una parte el Estado-concedente y por la otra el particular-concesionario",
aadiendo que "En virtud de la relacin que se establece, el Estado permite
al concesionario el goce de los derechos que las leyes determinan en este tipo
de concesin; por su parte el Estado puede exigir el cumplimiento de las
clusulas y disposiciones legales, ejerciendo sus derechos de poder pblico cuan-
do no se cumplan esas obligaciones legales."268
Por nuestra parte, estimamos que la concesin es un acto proveniente de
la voluntad del Estado mediante el cual otorga a sujetos fsicos o morales
distintos de l, el derecho de usar, aprovechar o explotar bienes que jurdica-
mente le pertenecen, o de realizar actividades que constitucionalmente le estn
asignadas. Consideramos, en consecuencia, que el supuesto jurdico de la con-
cesin se implica en el dominio estatal o en la titularidad que tiene el Estado
para desempear ciertas actividades o servicios pblicos. En el primer caso,
segn se dijo, la materia de la concesin no son los bienes sujetos al dominio
del Estado, sino su uso, explotacin o aprovechamiento, que es la hiptesis a
que se refiere el artculo 27 de la Constitucin en sus prrafos cuarto, quin-
to y sexto a que ya hicimos alusin; y en el segundo la misma actividad o
servicio pblico cuyo ejercitante es la propia entidad estatal, a virtud de que
constitucionalmente tal actividad o servicio se segregan de la esfera en que gra-
vita la libertad de trabajo u ocupacional como contenido del derecho pblico
subjetivo correspondiente derivado de la garanta del gobernado respectva.?"
En otras palabras, tratndose de las concesiones de servicios pblicos, jur-
dicamente slo pueden otorgarse por el Estado si ste, conforme a la Consti-
266 Op. cit., pp, 255 Y256.
261 Derecho Administrativo, pp. 443 Y444.
268 Derecho Administrativo, p. 594.
2611 El estudio de esta garanta lo emprendemos en el capitulo quinto de nuestra obra
Las GarantEas Individuales. '
LOS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
185
tucin, es quien deba prestarlos, de donde se infiere que, si el gobernado
quien, dentro del citado derecho subjetivo libertario, puede desempear cierta
actividad que se vincule directamente a los intereses pblicos, sociales o ge-
nerales, el Estado no le puede expedir ninguna concesin, sino extenderle una
autorizacin, un permiso o licencia. No es lo mismo, en efecto, conceder que
autorizar. La concesin, en substancia, importa cesin, transmisin o dacin,
por lo que necesariamente presupone que quien cede, transmite o da, tenga lo
que sea materia de estos actos, pues ya Aristteles sostena que "nema dat quod
non habet". La autorizacin, en cambio, no entraa dichos actos sino que equi-
vale a permisin para realizar cierta conducta o compartimiento. En conclusin,
el Estado concede lo que tiene como suyo o el desempeo de una actividad o
servicio de que es titular, permitiendo o autorizando a los gobernados que
ejerzan una actividad que como tales les corresponde y siempre que la propia
actividad est directamente ligada al inters pblico, social o general, cuya
preservacin es un deber estatal.F"
Fcilmente se comprende, aplicando las anteriores ideas a los bienes que
forman el dominio o la propiedad del Estado o de la nacin conforme al artcu-
lo 27 constitucional, que la concesibilidad a que alude su prrafo sexto im-
plica la transmisin, cesin o dacin a particulares o sociedades mexicanas de
los derechos de uso, aprovechamiento y explotacin que como dueo o pro-
pietario de dichos bienes corresponde a la entidad estatal o nacional, actos que
se regulan por diferentes leyes adminstrativas.!" Los derechos que de la con-
cesin se derivan en favor del concesionario no son reales como lo pretende
Vzquez del Mercado, sino personales, o sea no son in re sino ad rem, sin que
tampoco obviamente sean civiles ni contractuales, sino administrativos subjeti-
vos que se. crean por un acto-condicin emanado de la voluntad del Estado
aplicativo del status jurdico abstracto que a cada materia concesible corres-
ponde.
IV. BREVE ALUSIN A LOS DEMS ELEMENTOS DEL ESTADO MEXICANO
En el prrafo 1 de este captulo dijimos que adems de la poblacin y del
territorio figuran como elementos del Estado el poder soberano o soberana,
el orden jurdico fundamental o Constitucin, el poder pblico y el gobierno.
Estos cuatro elementos, proyectados a la estructura constitucional del Estado
mexicano, los analizaremos en los captulos subsiguientes.
270 En trminos parecidos distingue la doctrina de Derecho Administrativo ambos con-
ceptos. As, don Alberto Vzquez del Mercado, en su monografa ya citada, considera que las
autorizaciones "no crean nuevo derecho", en tanto que las concesiones "hacen nacer uno
nuevo". "La autorizaci6n administrativa, dice, se define diciendo que es el acto
mediante el cual se hace desaparecer un .obstculo que impide el ejercicio de un derecho
ya existente, )' transforma ste de potencial e11 actual. Esta definicin concuerda en esencia
COn la que tambin se suele formular en los siguientes trminos: se llama autorizaciones los
actos de la Administracin Pblica que hacen desaparecer los obstculos impuestos por la le)'
al libre desenvolvimiento de la actividad de los particulares o la libre adquisicin de los dn-e
chos, dando vida actual a un derecho existente slo en potencia:' (Pp, 7 y 8.)
271 Entre la variedad de dichas leyes deben sealarse la Ley Minera, la de AgutJS de
Propiedad Nacional y la Ley Forestal.
CAPTULO TERCERO
LA SOBERANIA, EL PODER CONSTITUYENTE
Y EL PODER PUBLICO
SUMARIO: 1. Introduccin: A. Consideraciones previas; B. Algunas teo-
ras sobre el Estado.-II. La soberana, el poder constituyente y el poder
pblico: A. Equivocidad del trmino "soberana"; B. La soberana; C. El
poder constituyente; D. El poder pblico; a) Su implicacin; b) Su ejer-
cicio: los rganos del Estado y sus titulares.-IIl. La soberana y el poder
pblico en el constitucionalismo mexicano. A. Exgesis de los artculos 39
y 41 de la Constitucin de 1917; B. Consideraciones histricas.
I. INTRODUCCIN
A. Consideraciones previas
Los temas cuyo tratamiento abordaremos en el presente captulo se vincu-
lan estrecha e inseparablemente a la conceptuacin que han elaborado las
mltiples teoras que acerca del Estado nos brinda el pensamiento jurdico,
poltico y filosfico. No es posible, en efecto imaginarse al Estado ni concebir
su implicacin o consistencia sin los conceptos de "soberania", "poder constitu-
yente" y "poderpblico", Entre la idea de Estado y dichos conceptos hay una
especie de simbiosis intelectiva, en el sentido de que entre una y otros existe
una interrelacin lgicamente inextricable. Si se analizan las diversas teoras
que las corrientes idealista y realista han formulado en torno a la pregunta
"que es el Estado", se advertir fcilmente que en su enunciacin y desarrollo
se manejan con empleo constante e imprescindible los referidos conceptos,
~ y explicacin constituye el contenido de este captulo, toda vez que estn
lllvolucrados necesariamente en la idea de Estado, misma que sin ellos, no po-
dra postularse.
Aun en el supuesto hipottico no admitido de que el concepto de Estado
fuese ajeno e independiente de las ideas de "soberana" y de "poder constitu-
yente", no es, empero, imaginable ningn Estado sin poder pblico. En
efecto, el Estado se presenta, prima [acie, en la fenomenologa de la vida social
~ travs de mltiples hechos cuya percepcin no escapa a ninguna inteligen-
CIa. Su existencia, primariamente, se advierte por medio de los sentidos como
dato que nos ofrece una variada gama de relaciones que se dan en la comuni-
188 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
dad humana. Sentimos al Estado en una diversidad de actos del poder pblico
y esta sensacin origina que se le identifique con el gobierno o inclusive con
algunos rganos de autoridad o funcionarios en especial.
Sobre esta percepcin prstina del Estado, Luis Recasns Siches afirma: "A
primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, y, sin
embargo, cuando tratamos de determinarla, de un modo riguroso, se nos antoja
confusa y con perfiles huidizos. Encontramos al Estado formando parte de nues-
tra vida y nos encontramos nosotros formando parte del Estado. Prcticamente
nos referimos a l; lo sentimos gravitar sobre nosotros imponindonos exigencias;
nos enrolamos a veces a su servicio con entusiasmo; otras, lo sentimos como obs-
tculo para nuestros deseos; sabemos que sin l la vida nos sera imposible o por
lo menos muy difcil, pero tambin en ocasiones llega hasta exigimos el sacrificio
de la vida; en la medida en que hacemos poltica, nos afanamos para conseguir
que sea de un determinado modo; nos hallamos como ingredientes de l; lo
consideramos como una magnitud transindividual; no lo hemos percibido en su
autntico y total ser, pero lo vemos actuando en manifestaciones varias, como
actividad legislativa, como administracin, como ejrcito, como polica, etc.;
nos parece simbolizado en un escudo, en una bandera, en un himno; nos dirigi-
mos a l pidindole que haga determinadas cosas; y tambin nos enfrentamos a
l en demanda de que no haga, de que se abstenga, de que nos deje en libertad
de realizar nuestros quehaceres propios e individuales, que no quisiramos ver
violados por su intervencin. Y, sin embargo, a pesar de ser el Estado cosa tan
prxima a nosotros, con el que estamos en trato tan constante, cuando tratamos
de apresar su esencia, de determinar su ser, de encerrarlo en un concepto unita-
rio, se nos escapa: vacilan todas las representaciones que del mismo nos haba-
mos formado.t'F"
La realizacin positiva de mltiples actos de autoridad o del poder pblico
nos lleva al conocimiento de que el Estado es una realidad que el pensamiento
jurdico y poltico de todos los tiempos se ha empeado en captar y en descri-
bir cientficamente mediante un conjunto de construcciones lgicas y deonto-
lgicas que integran diversas teoras.
A este respecto, el autor citado asevera: "Aparte del conocimiento aproxima-
do que tenemos del Estado en el trato cotidiano con l, la mente humana se ha
planteado con respecto al mismo diversos interrogantes. Por una parte ha habido
pensadores que se han preguntado acerca de cules sean los medios ms eficaces
para dominar la vida del Estado y conseguir en l un influjo decisivo, es decir,
que se han preocupado de 10 que podra llamarse preparacin para la carrera
poltica, del adoctrinamiento para el xito poltico, de la tcnica que permita apo-
derarse de los resortes del Estado y manejarlos con efectivo dominio. De esto se
han preocupado los sofistas, Maquiavelo, etc.; y como quisiera que para manejar
una cosa se precisa un cierto conocimiento de ella, de aqu que en tales estudios
se contenga mucho de interesante acerca de algunos aspectos de la realidad del
Estado y de su funcionamiento. Otros pensadores enfocaron preferentemente el
problema hacia el ideal del Estado. Puesto que el Estado se halla regido por
212 Filosofla del De'echo, pp. 248 Y 249".
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 189
hombres, cmo deben stos hacerlo, configurarlo, organizarlo, dirigirlo? O dicho
con otras palabras, cmo debe ser un Estado para que cumpla con su ideal?
Cul es el tipo de Estado mejor? Cmo un Estado ser aquello que debe ser?
Cules son los principios ticos que deben inspirarlo y a la luz de los cuales
se justifique? Este es el tema fundamental que se ha planteado el pensamiento
filosfico en Platn y, en general, en toda la doctrina de la antigedad clsica,
lo mismo que en la teora de la Escolstica y en los ms destacados autores mo-
demos: Locke, Rousseau, etc. Pero aparte de la apetencia pragmtica de
encontrar una tcnica que habilite para dominar eficazmente el Estado; y aparte
tambin de la teora acerca de su ideal, el Estado plantea al conocimiento otro
problema: el Estado es un algo que est ah, es una realidad, un ser; pues
bien, en qu consiste esa realidad estatal? Cul es su modo de ser? En qu
acepcin o sentido es? De qu ingredientes se compone? Qu es lo que en l
ocurre o pasa efectivamente? Cabe, pues, acercarnos al Estado preguntndonos
por lo que l es. Esta es una cuestin previa respecto a la cuestin pragmtica
de tcnica poltiea y al tema sobre el ideal poltico. La pregunta acerca de lo
que sea el Estado se ha intentado contestarla desde planos diversos en profun-
didad y amplitud. De un lado se han producido estudios descriptivos del Estado,
consideraciones de sociologa emprica sobre la textura y dinmica sociales del
Estado. De otra parte, como en el Estado hay una organizacin jurdica que
parece desempear en l preponderante y esencial papel, otros estudios han
atendido preferentemente a esa vertiente jurdica.">"
La misin bsica que tiene a su cargo la disciplina denominada "Teora
General del Estado" es precisamente penetrar en la esencia del Estado, no
como un ser cultural o una entidad social dentro de las dimensiones de su
especificidad histrica, sino como un concepto general y abstracto cuyas moda-
lidades substanciales tengan validez aplicativa para todo Estado en concreto, es
decir, con prescindencia de su implicacin particular sujeta al tiempo y al
espacio.'
Entre la 'variedad y disimilitud de teoras que han perseguido este objetivo
se descubren dos corrientes eidticas diferentes: la idealista y la realista. Am-
bas se sustentan en criterios distintos y adoptan una metodologa diversa.
La corriente idealista se manifiesta en concepciones apriorsticas sobre lo
que debe ser el Estado. Su campo de operatividad es la deontologa estatal y su
mtodo el deductivo para calificar conforme a ellas y a guisa de mdulo a los
diferentes estados existentes en la realidad histrico-poltica de las diversas
etapas de la humanidad colocando al Estado en un plano o nivel ideal para
estructurar las modalidades esenciales de su arquetipo. Aunque dichas con-
cepciones generalmente toman en cuenta, como punto de partida, la observa-
cin crtica de las entidades estatales reales -llmense "repblicas", "polis",
"ciudad", "pas", "reino", etc.-, no propenden a la elaboracin de un estudio
SIStemtico y cientfico de las mismas en el mbito jurdico-poltico. Su examen
lo realizan no para culminar en la forjacin de un concepto de Estado, sino
c?mo mtodo para la construccin de tipos ideales de Estado, con la tenden-
Cia, no obstante, de que stos se actualicen; en sistemas u organizaciones
liTa os. ct., pp. 249 Y250.
190 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
poltico-jurdicos positivos. La corriente idealista tiene comnmente como
mvil el repudio de las estructuras sociales, polticas, jurdicas o econmicas
dadas en la realidad, propugnando su sustitucin por aqullas que corres-
pondan al tipo ideal de Estado, sin pretender, por tanto, el suministro de un
concepto cientfico de ste, ya que lo idean en la esfera del deber-ser y bajo
el signo personalista de los pensadores cuyas concepciones pertenecen a dicha
corriente.
La corriente realista tiene como finalidad primordial la elaboracin de un
concepto general de Estado, la explicacin de sus orgenes y fines y el plan-
teamiento de su justificacin en la vida comunitaria o social de los pueblos.
No pretende, como lo hemos afirmado, describir crticamente a una entidad
estatal determinada, o sea, estudiarla al travs de sus modalidades jurdicas,
polticas, sociales o econmicas especficas, tarea sta que incumbe al Derecho
Constitucional. Tampoco persigue como objetivo la concepcin de un tipo
ideal de Estado, sino desentraar a ste como ente real de carcter cultural.
Si la corriente idealista repudia a las entidades estatales dadas en la realidad y si
las teoras en que se manifiesta pretenden reemplazarlas por un tipo ideal, la
corriente realista, por lo contrario, las considera como materia de estudio para
extraer de ellas, mediante el mtodo inductivo, las notas o atributos comunes
para la ideacin de un concepto general de Estado dentro del que en esencia
puedan subsumirse con independencia de sus modalidades jurdico-polticas
particulares. Para la corriente realista, el objeto del conocimiento, como son
dichas entidades estatales reales cualquiera que sea o haya sido su denomina-
cin, es el elemento fundamental, es la materia sobre la cual construye, en di-
versas teoras, el estudio del Estado en s y que no es sino el resultado de la
observacin experimental como base del mtodo inductivo que utiliza. En
tanto que la corriente idealista es deontolgica, la corriente realista es ontol-
gica, sin preocuparle a sta cmo debe ser el Estado, sino lo que es el Estado
como entidad, fenmeno o situacin jurdico-poltica con presencia incondi-
cionada en todos los pueblos, sociedades, naciones o comunidades humanas.
Los pensadores idealistas creen en lo que debe ser o debiera ser el Estado; en
cambio, los pensadores realistas postulan lo que es el Estado en su esencia.
No corresponde al contenido estricto del presente captulo analizar exhaus-
tivamente todas y cada una de las concepciones idealistas o realistas que se
han forjado en tomo al Estado. Sin embargo, de las referidas concepciones
se pueden extraer inductivamente diferentes datos que sirven para construir las
ideas de soberana, poder constituyente y poder pblico. Por tanto, juzgamos
pertinente, para conseguir esa finalidad, exponer brevemente, en sus rasgos
generales, algunas de las principales teoras que en diversas pocas del pen-
samiento jurdico, poltico y filosfico se han elaborado alrededor del Estado,
las cuales comnmente, segn lo hemos indicado, utilizan tales ideas por nece-
sidad lgica de su formulacin y exposicin.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 191
B. Algunas teoras sobre el Estado
a) Teora de Platn
En "La Repblica" Platn estructura un tipo ideal de Estado dividiendo la
poblacin en tres clases sociales segn la actividad que cada una de ellas debe
desempear dentro de la organizacin poltica, a saber, la de los gobernantes,
la de los guerreros y la de los artesanos y labradores. Para el perfecto funciona-
miento del Estado, entre cada grupo debe haber una puntual armona, una
verdadera sinerga, de tal manera que su actuacin recproca e interdepen-
diente sea el medio para la convivencia social y el logro de la felicidad comn.
Los mejores hombres deben dirigir los destinos de la comunidad, tanto por
sus cualidades intelectuales como por sus virtudes morales, como la sabidura,
el valor, la templanza y la justicia. Por lo que atae a las formas de gobierno,
Platn considera a la aristocracia como la ms encomiable, colocando a la de-
mocracia en tercer lugar despus de la oligarqua y la timocracia -forma in-
termedia entre esta y la aristocracia- y en el ltimo a la tirana. La corrup-
cin de la aristocracia engendra a la timocracia, en la que guerreros y gober-
nantes "se apropiarn de las tierras y las casas de los artesanos y labradores, y
tratarn a stos, no ya cpmo hombres libres y amigos, sino como siervos, rom-
piendo la armona inicial".214 La persistencia de la degeneracin poltica con-
vierte a la timocracia, segn el pensamiento platnico, en oligarqua, que "es
la forma de gobierno fundada sobre la riqueza donde los ricos gobiernan con
prescindencia de los pobres". 215 Para Platn la democracia es un rgimen de
libertad e igualdad, pero sta est propensa al desorden y la anarqua que fatal-
mente provocarn la tirana.
Comentando este proceso poltico regresivo, Vedia y Mitre formula la si-
guiente descripcin: "Espritus audaces y ambiciosos tratan de aprovechar la
anarqua reinante en beneficio propio. Adulan al pueblo, la clase ms numerosa
y poderosa cuando decide agruparse, y se erigen en sus protectores para valerse
de su fuerza. Reclaman el reparto de los bienes, la condonacin de las deudas.
Las reacciones .de los ricos ante la amenaza provoca conflictos, luchas, violencias,
que el ms audaz o el ms astuto ha de aprovechar. Acapara la defensa del
pueblo, acusa, destierra, mata a quienes poseen las riquezas, condona las deu-
das, reparte las tierras. Para preservarse de posibles conspiraciones en su contra,
obtiene una guardia- personal. Los ricos, ante sus excesos y su propia impotencia
para defenderse, comienzan a emigrar. El tirano est instalado. Su situacin, sin
embargo, es inestable. Debe provocar continuamente guerras para que el pueblo
no deje de sentir la necesidad de un jefe, debe alejar a quienes le ayudaron a
elevarse porque limitan su autoridad, finalmente debe suprimir, por la muerte o
el destierro, a todos los que se atrevan a criticarlo, que han de ser generalmente
los hombres ms dignos y ms capaces. En definitiva, hace una seleccin al
revs alejando la parte mejor de la ciudad y dejando a su lado la parte peor.
, a1. :M:arlano de Vedia y Mitre, Historia General de las ltllas Polticas. Tomo II, pp.
154 Y 155.
215 Op. cit. Idem.
192 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Es la cruel necesidad del tirano: debe vivir con gentes generalmente desprecia-
bles, y que adems lo odian, o renuncian a la vida. Se rodea de mercenarios,
escoria de todos los pases, y de los esclavos que libera. Esa es su corte y protec-
cin. Para mantenerlos no es suficiente saquear los templos, es necesario exigir
contribuciones al pueblo, a ese mismo pueblo que lo ha elevado y que apercibe
tardamente que ha pasado de la libertad a la ms dura esclavitud.t'V"
B. Teora de Aristteles
Respecto del Estado, las ideas del ilustre estagirita, compartidas posterior-
mente y en general por Cicern, coinciden en diversos puntos con el pensa-
miento de Platn. Partiendo del principio de que el hombre es un zoon politi-
kon, es decir, que por su propia naturaleza siempre ha vivido y vive en rela-
cin permanente con sus semejantes, Aristteles sostiene que el Estado es una
entidad necesaria, ya que el hombre forzosamente nace, se desenvuelve y
muere dentro de l, llegando a aseverar que fuera del Estado slo pueden
concebirse los seres irracionales o los dioses. Es bien conocida la idea aristot-
lica de que la esclavitud es una situacin natural de ciertos grupos humanos
por la ineptitud cultural y la incapacidad intelectual de sus miembros desde el
punto de vista de su mentalidad natural. Aristteles pretende justificar la es-
clavitud mediante la consideracin de que existe la necesidad dentro de la
vida comunitaria para que haya hombres que la sirvan y hombres que la diri-
jan. El pensamiento aristotlico anticipa ya la soberana del Estado al hablar
de la autarqua de la polis, o sea, el poder y la capacidad que sta tiene para
darse la organizacin que ms le convenga sin la intervencin, interferencia o
hegemona de potencias ajenas o extraas. En cuanto a las formas de gobierno
que pueden adoptar el Estado o la polis, el discpulo de Platn distingue la
monarqua, la aristocracia y la democracia como regmenes puros, los cuales,
mediante procesos degenerativos, se convierten respectivamente en tirana, oli-
garqua y demagogia.
La monarqua, como la palabra lo indica, es el gobierno de un solo hom-
bre dirigido hacia la consecucin del bien comn y a la proteccin de los inte-
reses generales de la comunidad y de todos y cada uno de sus elementos
componentes; pero cuando estas finalidades se pervierten y la actividad guber-
nativa no las procura, sino que se proyecta hacia la opresin de la sociedad en
beneficio personal del monarca, dicho rgimen se prostituye y se convierte
en tirana.
La aristocracia entraa el gobierno ejercido por los mejores hombres de la
comunidad y tiene tambin como objetivo las mismas finalidades enunciadas,
agregando Aristteles que cuando la conducta pblica del grupo dirigente
aristocrtico se desva hacia los intereses particulares de sus componentes, de-
genera en oligarqua.
En el pensamiento aristotlico la democracia es, conforme al concepto res-
pectivo derivado de la vida poltica de las ciudades griegas, el gobierno que
emana de la voluntad mayoritaria del grupo total con la moda-
276 Op. cit., pp. 158 Y
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 193
lidad de que debe perseguir el bienestar, colectivo, esto es, la felicidad de
todos los sectores integrantes de la poblacin. Si los gobernantes de extraccin
popular slo atienden a los intereses de ciertos grupos sociales, sin proveer al
bienestar de toda la comunidad, se convierten en demagogos.
Sobre estos tpicos, Aristteles se expresaba de la siguiente manera: "Llama-
mos al gobierno de uno, que va encaminado a la comn utilidad, reino; pero al
de pocos, que ya son ms de uno, aristocracia, que significa seoro de buenos, o
porque va interesado el gobierno a lo que es bueno para la ciudad y para los que
de ella participan. Pero cuando la comunidad rigiere, encaminada a la comn
utilidad, llmase a aquel gobierno del nombre que es comn a todos los gobier-
nos: pblico gobierno." "Las quiebras y viciosos gobiernos que a los ya dichos
corresponden, son: al reino, la tirana; a la aristocracia, la oligarqua y al go-
bierno pblico (democracia), la demagogia. Porque la tirana es seoro de uno
encaminado a la utilidad del que es seor; y la oligarqua es seoro encaminado
al provecho de ricos y poderosos; y la demagogia es seoro enderezado al pro-
vecho de los ms necesitados y gente popular; pero ninguno de ellos se dirige a
lo que conviene a todos comnmente."!"
e) Teora de San Agustn
La filosofa y la teologa cnstianas formulan sus concepciones en torno a
los principales evanglicos y aunque exprofesamente no se preocupan por des-
entraar y explicar la esencia del Estado, sus enseanzas tuvieron marcada
repercusin y notoria influencia en el pensamiento jurdico-poltico medioeval.
Fundndose en la existencia del alma, que preconiza una vida ultraterrena, a
las comunidades estatales reales o temporales las consideraron como organiza-
ciones efmeras o transitorias supeditadas a la gran comunidad religiosa, ca-
rcter que se atribuy a la Iglesia. Esta supeditacin se basaba en la diversidad
jerrquica de los intereses y valores humanos y colectivos a que el poder espi-
ritual y los poderes temporales deban servir, pues en tanto que stos deban
atender al' hombre y a los pueblos en su bienestar temporal, aqul velaba por
su destinopost-vitam, que es la existencia eterna en el mundo de Dios como
objetivo definitivo de la humanidad. De ah que la precaridad y perencin de
los intereses humanos en este mundo y la eternidad del alma de los hombres
ms all de l, fuesen el primordial fundamento para proclamar la superiori-
dad de la autoridad. y organizacin eclesisticas respecto de los poderes tem-
porales. Estas concepciones, debatidas en el terreno de las ideas mediante tesis
contrarias que no nos corresponde estudiar en la presente obra, provocaron
en la realidad histrica diversas convulsiones entre los Estados y la Iglesia y a
las que tampoco haremos referencia.
Sin embargo, el pensamiento cristiano, principalmente al travs de la pa-
trstica y la escolstica, atribuy al Estado una finalidad espiritual mediata,
consistente en preparar el destino ultraterrenal de los hombres reunidos en
sociedad mediante la realizacin, en el orden temporal, de los valores que
l
277 La Politica. Libro III. Capitulo v.
13
194 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
conducen a ese destino, como el bien comn y la justicia bajo la tnica de los
principios evanglicos. '
El ms destacado representante de la patrstica es sin duda alguna San
Agustn, el famoso obispo de Hipona y uno de los pilares ideolgicos ms sli-
dos de la Iglesia Catlica. En su magistral obra, Civitas Dei -La Ciudad de
Dios- escrita en el siglo v de la Era Cristiana y compuesta de veintids libros,
formula uno de los estudios teolgicos ms profundos de que ha tenido cono-
cimiento la humanidad, combatiendo, con. los principios del Evangelio, no
slo las organizaciones polticas de su poca, sobre todo la del Imperio ro-
mano que en Occidente y en ese siglo experimentaba su desquiciamiento por
los embates de los pueblos germnicos, sino las teoras filosficas en boga fun-
dadas en las creencias religiosas paganas. Para San Agustn los estados tempo-
rales son producto de la voluntad de los hombres, de suyo viciada por el pe-
cado, y su finalidad es procurar la felicidad perecedera en este mundo dentro
de un marco hedonista que sus gobiernos suelen proteger y fomentar. Frente
a esas "ciudades terrestres", el insigne telogo formula su concepcin de un
tipo ideal de "Estado celeste", la Ciudad de Dios, que en la vida ultraterrenal
estara formada por los elegidos, o sea, por los que hubieren practicado las
enseanzas y postulados de Cristo. Para l, la "ciudad del diablo" -la tempo-
ral-, est fundada sobre el odio y la voluptuosidad humana; en cambio, la
Ciudad de Dios sobre el amor.
"Para los que pertenecen a la segunda este mundo no es sino mesn despre-
ciable, pues la verdadera vida, esto es, la felicidad, empieza despus de la muerte;
para los ciudadanos de la primera, este mundo es el nico verdadero y en l
cifran todo el amor de que son capaces; pero para los tales comenzar, despus
de la muerte, la segunda muerte." "Mientras estn en la tierra las dos ciudades
pueden cambiarse los ciudadanos: un habitante de la ciudad celestial puede
pasar, por apostasa, a la ciudad terrenal, y un esclavo de la ciudad terrestre
puede trasladarse, por conversin, a la ciudad celestial. Despus de la muerte el
destino de cada cual est marcado y no es posible trueque alguno. Esto, con
palabras diferentes, es el esquema ideal de la obra agustina. Como toda obra
genuinamente cristiana, se muestra revolucionaria. A la 'virtus' antigua, ideal
del hombre de aquellos tiempos, sustituye la 'caritas'; al mito de la conquista,
del pillaje en grande o del saqueo legal, que es el mito nacional de Roma, la
renunciacin de los bienes terrestres y la conquista del Paraso; la historia de
Roma, la que pareca un poema de glorias, aparece como secuela de vergenzas;
la vida del siglo, que para los paganos es todo, no es para los cristianos sino
paciente preparacin para la vida eterna. Las viejas distinciones son suprimidas;
a ambas ciudades pertenecen mezclados, romanos y brbaros, griegos y africa-
nos, vivos y muertos. La antigua civilizacin est fundada sobre separaciones de
castas y de razas: la civilizacin nueva, cristiana, no conoce ms que justos y
no justos, elegidos y rprobos, siervos de Cristo y siervos de Satn. Los viejos
valores estn invertidos: La Ciudad de Dios es el epitafio infamante del cruel
cadver grecolatino y la partida de nacimiento de la Cristiandad. No al azar,
la obra de Agustn fue la lectura preferida de Carlomagno, el fundador del
Sacro Imperio Romano."278
278 Giovanni Papini. San Agustln. pp. 165, 168 Y169.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 195
d) Teora de Santo Toms de Aquino
Para el doctor Anglico, el ms relevante representante de la escolstica, el
Estado es una comunidad natural de hombres, un organismo necesario dentro
del cual la persona debe cumplir sus deberes humanos frente a sus smejantes
y como criatura de Dios. Su formacin se debe a la sociabilidad natural del
hombre, pues Santo Toms, siguiendo a Aristteles, lo considera como un
zoon politikon, El orden estatal, al igual que el orden de la naturaleza, han sido
establecidos por los designios de la Providencia, de tal manera que el Estado
implica una organizacin comunitaria a travs de la cual los individuos satis-
facen sus necesidades temporales y espirituales. Destaca el aquinatense uno de
los elementos en que fundamenta al Estado y en que hace consistir su finali-
dad temporal, cual es el bien comn, hacia cuya consecucin debe dirigirse la
actividad de los gobernantes. Rechaza la idea de la potestad absoluta e irres-
tricta del gobierno de las sociedades, pues stas deben organizarse por la ley,
que Santo Toms define como "cierta ordenacin de la razn en vista del bien
comn, promulgada por aquel que tiene el cuidado de la comunidad" (Quae-
dam rationis ordinatio ad bonum comune et ab eo qui unam communitatis
habet promulgata). ;
Para dicho eminente' pensador la ley humana debe supeditarse a la ley
natural, a la cual "pertenece todo aquello a lo que el hombre naturalmente
se inclina, y es propio del hombre inclinarse a algo segn su razn". Merced
a dicha necesaria supeditacin, toda ley humana slo es ley u en cuanto se
deriva de la ley natural", y si se contrapone a ella, ya no es ley, sino corrup-
cin de la ley". Al tratar acerca de la finalidad de las leyes humanas, que
consiste en la realizacin del bien comn, segn dijimos, Santo Toms afirma
que la ley de los hombres u debe escribirse no para el inters de .algn particu-
lar, sino para el bien de la comunidad" agregando que "Las leyes injustas pue-
den serlo de dos maneras: primera, en cuanto contradicen el bien del hombre,
del modo antes dicho: sea contra su fin, como cuando el legislador impone
ciertas cargas a los sbditos, que no son necesarias para el bien comn, sino
que se encaminan ms bien a satisfacer ciertos intereses o cierta vanagloria;
o bien contra la potestad del legislador, como cuando ste sobrepasa el lmite
de su autoridad; o finalmente por la forma, como cuando se reparten las car-
gas entre todos de manera no proporcional, aun cuando tales cargas sean para
el bien comn." Proclama Santo Toms, a mayor abundamiento, el principio
de legalidad, al sostener que mejor es ordenar todo segn la ley que dejarlo
al arbitrio del juez".278 bis
Por estos rasgos generales se advierte que la tesis tomista en el terreno po-
ltico importa una clara concepcin antagnica a los regmenes absolutistas de
los estados medioevales del siglo xm, en que el ilustre pensador cristiano es-
cribi su monumental obra "Summa Theologica", ya que para l, el nico
Estado digno de merecer este nombre desde el punto de vista de la naturaleza
/ ,
218 bis Tratado d. la L.y. Colecci6n "Sepan Cuantos",p. 18, 29, 34,35, 39 y"'3.
196 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
del hombre y de los designios de Dios, es el Estado de derecho, entendiendo
como derecho humano a la ley positiva que necesariamente debe tener por
objetivo la realizacin del bien comn, arguyendo que sin esta tendencia nin-
guna ordenacin normativa debe ser valedera. Siguiendo lgicamente esta
idea, Santo Toms esboza el derecho de los gobernados para oponerse y resis-
tir al poder autoritario injusto y a la renunencia a cumplir las leyes positivas
que no se dirijan hacia la provisin del bien comn, pero siempre que pres-
criban actos dehonestos o contrario a la ley divina.
Comentando el pensamiento t o s t ~ sobre tal derecho, Luis Recasns Siches
afirma: "En Santo Toms se encuentra ya una teora sobre el derecho de resis-
tencia contra la autoridad injusta, y no ciertamente como elemento accidental
sino como pared maestra de un sistema jurdico-poltico. Si bien no distingue de
modo expreso (como lo harn despus los clsicos espaoles) entre tirano en
cuanto al ttulo y tirano en cuanto al rgimen, implcitamente esta diferencia se
encuentra en su doctrina. Hay un pasaje en el cual habla del usurpador o inva-
sor que se apodera del gobierno violentamente contra la voluntad de los cuida-
danos, o del que por medio de la fuerza bruta les arranca un falso consenti-
miento (quando aZiquis dominium sibi per vioZentiam surripit; nolem tibus
subditis uel etiam ad consensum coactis), Contra tal tirano, Santo Toms decla-
ra, decididamente, como lcito, el derecho de resistencia activa por parte del
pueblo, porque en su caldad de usurpador no es una autoridad y carece del
derecho a la obediencia. Su situacin es caracterizada por vioZentia o potentia,
y no como justitia o dominium. Y as como cada cual puede tomar aquello que
contra derecho le fue arrebatado, as tambin el pueblo (violentamente some-
tido) o cualquiera de sus miembros, puede moralmente reconquistar la libertad
que le fue robada. Y es ms: no tan slo es lcito a cualquiera el derrocar vio-
lentamente una situacin tal, en cuanto se le presente ocasin para ello, sino
que hasta le est permitido matar al tirano cuando no se pudiera recurrir a
otro medio. "Quien mata al tirano con el fin de libertar a la patria, es alabado
y recompensado. Y para ello no hace falta ni siquiera una delegacin por parte
de la comunidad.' " 279
En lo que respecta a la forma de gobierno del Estado, Santo Toms, si-
guiendo en este punto a Cicern, estima que la mejor consiste en un rgimen
mixto, monrquico, aristocrtico y democrtico a la vez.
"La mejor organizacin de un poder, sostiene, se realizar cuando uno solo
es colocado, por su virtud, a la cabeza de todos los dems; y debajo de l hay
otros a quienes, por su virtud, se da tambin autoridad; tomando todos de esta
manera parte en el gobierno, porque estos magistrados subalternos pueden ser
elegidos de entre todos y son elegibles por todos. Tal sera un Estado en el que
se estableciese una buena combinacin de monarqua en cuanto preside uno;
de aristocracia, en cuanto a que muchos se les constituye magistrados por su
virtud; y de democracia, o poder popular, en cuanto que los magistrados pue-
den ser elegidos de entre el pueblo."lIso
lITII Filoso/fa del .,8cho. p. 407.
liSO Cita ele Juan Carlos SlDith en su monografia sobre el Estado, inserta en el tomo X,
pgina 823, de la Eaciclo,.di4 ]rufdka 01Mb....
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 197
e) Teora de Francisco Surez
Como asevera Luis Recasns Siches, en 10 que atae a la concepcion del
Estado "el pensamiento de Surez no difiere en lo esencial del que profesara
Santo Toms en el Siglo xm".281 Basndose en el principio aristotlico, reite-
rado por el insigne aquinatense, de que el hombre es un ser sociable por na-
turaleza, Surez distingue dos tipos de relaciones, a saber, las imperfectas -ma-
trimonio, familia, etc.- y las perfectas, que son las comunidades polticas -o
sea el Estado-, "porque nicamente en ellas el hombre puede satisfacer todas
las necesidades y fines de su naturaleza social".282 Agrega el famoso telogo
espaol que no puede haber comunidad poltica o "sociedad civil" sin autori-
dad, es decir, sin un poder que la dirija, subrayando uno de sus atributos
esenciales, cual es la soberana. El poder soberano no puede radicar, dice, en
ningn ser humano, ya que todos los hombres nacen libres y nadie tiene potes-
tad sobre nadie, sino que reside en la comunidad misma, en el cuerpo social,
que no es una mera suma de individuos puesto que implica un ente moral que
persigue como finalidad el bien comn. Este ente moral se crea por acuer-
do de los hombres para formarlo, impelidos por su natural sociabilidad,
idea con la que Surez anticipa 10 que posteriormente en Locke y Rousseau
ser el contrato social como base hipottica de la comunidad poltica. Consti-
tuida la sociedad, aade, sus miembros deciden la forma de gobierno que
quieran establecer, de 10 que conduye que el poder del monarca deriva de
';lna contratacinvenue l y la comunidad a virtud de la cual sta le atribuye el
imperium, consintiendo en que desempee la soberana. Este pensamiento, que
la doctrina filosfica del Estado proclam desde fines del siglo xm segn 10
sostiene Recasns Siches.f" contrasta con el principio que preconiza el ori-
gen divino de la investidura real, pues si bien es verdad que, de acuerdo con
Surez, Dios es la fuente de todos los poderes (omnis potestas a Deo), stos se
otorgan al prncipe por modo mediato al travs de la comunidad a la que por
"derecho natural" pertenece la titularidad de la soberana, o sea, por conce-
sin divina. .
. En otras palabras, para Surez "el supremo poder pblico considerado en
abstracto fue conferido directamente por Dios a los hombres unidos en co-
munidad poltica perfecta (Estado", agregando que "en virtud de esta manera
de otorgamiento no reside el poder poltico en una sola persona o en un
grupo determinado, sino en la totalidad del pueblo o cuerpo de la comuni-
dad". De estas tesis dicho pensador concluye que "el poder poltico no ha sido
conferido por Dios a una sola persona, prncipe, rey o emperador, ni a un
~ o o particular senado o a una asamblea concreta de unos pocos prn-
cipes".28S bis
281 . 0/1. ~ t . p. 431.
282 Idem.
28S Filosofia del Derecho, p. 433.
ISa bl8 D..tuio fid.' libro III. Citas contenidas en la monografia de Ignacio Carrillo
hEuto intitulada "Cu.stion.s /uridico.Polftic4S .n Francisco Sudr.t/'. PublicaclJi de la UNAM.
dici6n 1977.
198 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Comentando estas ideas, Recasns Siches afirma: "Verificada por libre con-
sentimiento de la comunidad la transmisin total del poder pblico a una perso-
na particular, sta lo adquiere de un modo ntegro, a pesar de que siempre se
entiende que sus derechos no derivan de s misma, sino de la sociedad poltica.
y si en el pacto poltico de imperio o de transmisin (que para Surez es no
slo una idea, sino un hecho histrico que condiciona la justicia del poder) se
acord que el modo de prolongarse dicha delegacin fuera la herencia, dehe
entenderse que los sucesores no la reciben de su antecesor sino de la comunidad,
a travs de aqul."284
f) Teora de Toms Hobbes
La concepcin de Hobbes acerca del Estado se cimenta en el anlisis que
hace de la naturaleza humana. El hombre, dice, tiene la proclividad de domi-
nar por la fuerza a sus semejantes -horno hominis lupus-, de sujetarlos a sus
exigencias, sin que ello impida al dbil matar al ms fuerte. Supone Hobbes
paralgicamente la igualdad natural de los hombres "en las facultades del
cuerpo y del espritu", contradicindose al sostener en seguida que "si bien un
hombre es, a veces evidentemente, ms fuerte de cuerpo y ms sagaz de en-
tendimiento que otro, cuando se considera en conjunto, la diferencia entre
hombres no es tan importante que uno pueda reclamar, a base de ella, para s
mismo, un beneficio cualquiera al que otro no pueda aspirar como l", agre-
gando que: "En efecto, por lo que respecta a la fuerza corporal, el ms dbil
tiene bastante fuerza para matar al ms fuerte, ya sea mediante secretas ma-
quinaciones o confederndose con otro que se halle en el mismo peligro que
l se encuentra.v't'" Hobbes coloca a los hombres en un primitivo "estado de
guerra" entre s, en una situacin de lucha constante, dentro de la que "no
existe oportunidad para la industria, ya que su fruto es incierto; por consi-
guiente, no hay cultivo de la tierra, ni navegacin, ni uso de los artculos que
pueden ser importados por mar, ni construcciones confortables, ni instru-
mentos para mover y remover las cosas que requieran mucha fuerza, ni co-
nocimiento de la faz de la Tierra, ni cmputo del tiempo, ni artes, ni letras, ni
sociedad; y lo que es peor de todo, existe continuo temor y peligro de muerte
violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre, tosca, embrutecida y
breve".286 Partiendo de estas premisas, Hobbes infiere que, como en la anar-
qua y en el caos es imposible vivir, los hombres tienen la necesidad imperiosa
e ineludible de unirse, de formar una comunidad, que es el Estado, para que
dentro de ella la vida social pueda ser factible y desarrollarse sin violencias,
disturbios y luchas que la destruiran. La urgencia de formar el Estado obe-
dece en su pensamiento al designio del hombre para establecer la paz entre
sus semejantes ante "el temor a la muerte y al deseo de las cosas que son ne-
cesarias para una vida confortable, y la esperanza de obtenerlas por medio del
trabajo".287 La comunidad, razona, requiere un orden para que dentro de
284 Op, cit., p. 435.
2811 Leoiatan (1651), captulo XIII, p. 100. Edici6n 1940. Fondo de Cultura Econ6mica.
2S6 1dem, p. 103.
281 Idem, p. 105.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 199
ella impere la paz, y esta exigencia slo puede satisfacerse si los hombres con-
fan el poder coactivo de implantarla a otros hombres o a un grupo de indivi-
duos, con el objeto de que mediante el ejercicio de ese poder se logre en favor
de todos y cada uno de los componentes de la sociedad humana y de esta
misma, el ambiente propicio para la convivencia armnica y la proscripcin de
la violencia, pues todos los seres humanos desean "abandonar esa miserable
condicin de guerra que, tal como hemos manifestado, es consecuencia nece-
saria de las pasiones naturales de los hombres cuando no existe poder visible
que los tenga a raya y los sujete, por temor al castigo, a la realizacin de sus
pactos y a la observancia de las leyes delanaturaleza...".288
Como se ve, para Hobbes el origen del .Estado se implica en un pacto entre
los hombres que reconoce como causa un "estado de guerra" o fuerza primi-
tivo y como mvil el deseo, la aspiracin para eliminarlo y sustituirlo por un
"estado de orden coactivo".
Personifica al Estado en "un hombre" o en una "asamblea de hombres", ar-
gumentando al efecto que: El nico camino para erigir semejante poder comn,
capaz de defenderlos contra la invasin de los extranjeros y contra las injurias
ajenas, asegurndoles de tal suerte que por su propia actividad y por los frutos
de la tierra puedan nutrirse a s mismo y vivir satisfechos, es conferir todo su
poder y fortaleza a un hombre o a una asamblea de hombres, todos los cuales,
por pluralidad de votos, puedan reducir sus voluntades a una voluntad. Esto
equivale a decir: elegir un hombre o una asamblea de hombres que represente
su personalidad; y que cada uno considere como propio y se reconozca a s
mismo como autor de cualquiera cosa que haga o promueva quien representa
su persona, en aquellas cosas que conciernen a la paz y a la seguridad comunes;
que, adems, sometan sus voluntades cada uno a la voluntad de aqul, y sus jui-
.cios a su juicio. Esto es algo ms que consentimiento o concordia; es una unidad
real de todo ello en una y la misma persona, instituida por pacto de cada hom-
bre, con los dems, en forma tal como si cada uno dijera a todos: autorizo y
transfiero a este hombre o asamblea de hombres mi derecho de gobernarme a
m mismo, con la condicin de que vosotros transferiris a l vuestro derecho,
y autorizaris todos sus actos de la misma manera. 'Hecho esto, la multitud as
unida en una persona se denomina Estado, en latn, civitas. Esta es la genera-
cin de aquel gran leoiatan, o ms bien (hablando con ms reverencia), de
aquel dios mortal, al cual debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra
defensa. Porque en virtud de esta autoridad que se le confiere por cada hombre
particular en el Estado, posee y utiliza tanto poder y fortaleza, que por el terror
que inspira es capaz de conformar las voluntades de todos ellos para la paz, en
su propio pas y para la mutua ayuda contra sus enemigos, en el extranjero.
y en ello consiste la esencia del Estado, que podemos definir as: una persona
de cuyos actos una gran multitud, por pactos mutuos, realizados entre s, ha sido
instituida por cada uno como autor, al objeta. de que pueda utilizar la fortaleza
y medios de todos, como lo juzgue oportuno, para asegurar la paz y defensa
comn. El titular de esta persona se denomina soberano, y se dice que tiene
poder soberano; cada uno de los que le rodean es sbdito suYO."289
288 Leviathan, capitulo 17, p. 137.
289 1dem, pp. 140 Y 141.
200 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
g) Teora de Locke
Este pensador refuta la tesis del origen divino del poder del monarca y
contradiciendo uno de los puntos bsicos de la opinin de Hobbes, afirma que
"el estado de, naturaleza" en que los hombres se encontraban antes de la for-
macin de la Sociedad civil, se caracterizaba por el "orden y la razn" que re-
gan en l las relaciones humanas en sus condiciones primitivas, o sea, por el
"derecho natural", antecedente del derecho positivo. La vida, la libertad y la
propiedad, deca, son derechos humanos "naturales" que siempre estn en
riesgo de ser quebrantados en dicho "estado de naturaleza", pues an no
existe ningn poder que los haga respetar coactivamente. Por ello, los hom-
bres decidieron formar la comunidad poltica mediante una especie de "pacto
social", creando a la autoridad para que sta se encargara de imponer la ob-
servancia de tales derechos. Sin embargo, segn Locke, este acto creativo no
importaba el desplazamiento del poder comunitario hacia el rgano de go-
bierno, cuya actuacin, afirmaba, se encuentra limitada por el derecho natu-
ral. .El pacto o contrato por medio del cual se forma la sociedad poltica debe
provenir del consenso mayoritario, considerando sometidos a l a los grupos
minoritarios. Conforme a su teora, Locke distingue entre comunidad poltica
o Estado y gobierno, ya que aqulla es una entidad convenida por los hombres
que a todos abarca, en tanto que ste es el conjunto de rganos que la misma
crea para su administracin y direccin.
Siguiendo a Aristteles, dicho pensador clasifica los gobiernos en monar-
quas, aristocracias y democracias, y antecediendo a Montesquieu, distingue,
dentro de cualquiera de estas formas, dos poderes, el legislativo yel ejecutivo,
en el que coloca al judicial. El rgano supremo del Estado para Locke es la
asamblea legislativa, a la cual estn subordinadas las autoridades ejecutivas y
judiciales, puesto que no hacen sino cumplir y aplicar las leyes. Esa "suprema-
ca" no entraa, empero, que la comunidad poltica no pueda disolver la
asamblea ni dejar de resistir los acuerdos tirnicos de sta y dems rganos de
gobierno, ya que los gobernados tienen el "derecho a la revolucin" cuando
los actos del poder pblico lesionen sistemticamente sus derechos naturales.
Para Locke, el Estado debe ser a-religioso, sin que en l deba tener ninguna
injerencia la autoridad eclesistica, pues entre la Iglesia y el Estado existe una
separacin derivada de la distinta naturaleza de ambas entidades, toda vez que
aqulla es una "sociedad voluntaria" sin poder coactivo, en tanto que ste se
implica en una comunidad poltica constituida por un pacto social en que los
hombres deciden otorgarle el poder compulsorio indispensable para la de-
fensa y proteccin, en su favor, de la "ley natural" al travs de sus rganos
de gobierno.
h) Teorla de Montesquieu
Ms que una teora sobre el Estado, el pensmiento de Montesquieu, en lo
general y en el terreno poltico, se enfoca hacia una concepcin sobre ego-
bierno y sus sistemas. Su obra escrita, entre la que destaca su famoso libro
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 201
L'Esprit des Lois" publicado en 1748, es fruto de su observacin crtica y de
la experiencia que tuvo durante su estancia en Inglaterra, cuyas costumbres y
rgimen gubernativo constituyeron para l una de las principales fuentes de
inspiracin, sin dejar de considerar que las ideas de Locke lo influenciaron.
Montesquieu no se preocupa mayormente por dilucidar el origen de la so-
ciedad humana, pues la estima como un organismo natural, o mejor dicho,
existente, positivo y real. "Si los hombres no formasen sociedad alguna, si se
dispersaran y huyeran los unos de los otros, entonces s sera preciso averi-
guar cul es el motivo de tan singular actitud, y buscar por qu se mantienen
separados. Pero todos nacen ligados mutuamente. Un hijo nace junto a su
padre y se mantiene junto a l. He aqu la sociedad y la causa de la sociedad.i't"
Los temas jurdicos, polticos y filosficos en torno a los cuales especula
Montesquieu consisten en la definicin de la ley y de la justicia, en las formas
de gobierno y en el equilibrio entre los poderes del Estado. Para l, la ley, de la
que emana todo derecho, es "una relacin de convivencia que se encuentra real-
mente entre dos objetos'V'" y en esta relacin descubre la justicia, cuya conse-
cucin debe ser la aspiracin suprema del gnero humano. "Aun 'si no exis-
tiese Dios, dice (el barn de la Brede, deberamos amar la justicia, o sea, reunir
nuestros esfuerzos para parecernos a ese Ser del que tenemos una tan bri-
llante concepcin y que, si existiese, sera forzosamente justo. Aunque estuvi-
semos libres del yugo de la religin, no deberamos estarlo del yugo de la jus-
ticia. Todo ello me hace pensar que la justicia es eterna y no depende de las
convenciones humanas.T'" Para que se logre la justicia, es decir, esa "relacin
de convivencia entre dos objetos", las leyes positivas, que deben derivar de la
ley en general y que no es sino "la razn humana en tanto que gobierna a
todos los pueblos de la Tierra", deben tomar en .cuenta un conjunto muy
variado de factores y circunstancias propios del ambiente real en que vayan
a regir.
Aeste respecto, Montesquieu argumenta: "Es necesario que las leyes se rela-
cionen con la naturaleza y con el principio de gobierno que est establecido o que
se quiere establecer, sea que le formen, como hacen las leyes polticas, sea que
le mantengan, como hacen las leyes civiles. Debe asimismo adaptarse al estado
fsico del pas; al clima helado, abrasador o templado; a la calidad del terreno,
a su situacin y a su extensin;al gnero de vida de los pueblos, segn sean la-
bradores, cazadores o pastores; deben referirse tambin al grado de libertad que
la constitucin puede soportar; a la religin de sus habitantes, a sus inclinacio-
nes, riqueza, nmero, comercio, costumbres, usos. Por ltimo, estas leyes tienen
relaciones entre s; las tienen con su origen, con el objeto del legislador, con el
orden de las cosas sobre las cuales estn establecidas. Es menester considerarlas
bajo todos esos aspectos. Tal es la tarea que me propongo en esta obra. Examina-
r todas esas relaciones indicadas, que en conjunto, forman lo que se llama 'el
espritu de las leyes."298
d
290 Carta XLV de sus "Leures Persones", Cita inserta en las pginas 64 y 65, tomo VIII,
e la "Historia General de las Ideas Politicas", de Mariano de Vedia y Mitre.
291 Idem, carta LXXXIV.
2 Idem.
.. "L'Es/Jrit des Lois", Libro primero, capitulo III, p. 'S. Edicin de 1858.
202 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En cuanto a las formas de gobierno, Montesquieu las clasifica en despotis-
mo, monarqua y repblica, y cuyo rgimen es susceptible de subdividirse en
aristocrtico y democrticoP" Repudia enrgicamente el gobierno desptico,
dentro del cual los destinos de la comunidad poltica y los bienes, vida, libertad
y honra de los hombres se colocan bajo la voluntad arbitraria y tirnica de un
solo individuo que no respeta las normas dictadas por el derecho natural. En
semejante rgimen, el gobernante tiene necesidad de emplear la violencia
para mantenerse en el poder y hacerse obedecer, exponindose siempre a ser
derrocado por el levantamiento cruento del pueblo, en quien desaparece el
espritu de obediencia. En tales condiciones, afirma Montesquieu: "Nada con-
tiene ya a los sbditos; nada los vincula con el prncipe; retornan entonces a
su libertad natural."?" La monarqua "es el gobierno en que la potestad supe-
rior se halla depositada en una sola persona", pero se encauza jurdicamente
por leyes positivas y normas del derecho natural. En la repblica, el gobierno
emana de la potestad soberana del pueblo como totalidad o
de ciertos grupos que lo componen -aristocracia-o
La cuestin ms importante en el pensamiento Montesquieu y en relacin
con la cual acentu su fama en el mundo de las ideas poltico-jurdicas de la
humanidad, es, como se sabe, la concerniente a la separacin de poderes que
trata en el libro XI de su reputada obra "L'Eprit des Lois". La base de esta
separacin y la finalidad que la justifica es la preservacin de la libertad del
hombre dentro de la comunidad poltica, independientemente del rgimen de
gobierno en que sta se constituya. Para dicho escritor, "la libertad no puede
consistir sino en poder hacer lo que se debe querer y en no estar obligado a
hacer lo que no se debe querer", y "en el derecho de hacer lo que las leyes
permiten't.?" concepto que se antoja incongruente, pues coloca en el mismo
plano una especie de libertad tica y otra de carcter estrictamente legal, la
cual puede restringir o limitar a la primera. La libertad siempre est amena-
zada por el poder pblico y, especficamente, por los rganos de gobierno, de
la cual infiere que dentro del Estado debe haber un sistema de equilibrio
entre ellos de tal suerte que "el poder detenga al poder't.?" Esta ltima idea
conduce el pensamiento de Montesquieu hacia su tesis de la separacin de po-
deres, inspirada en el rgimen jurdico pblico de Inglaterra que tanto ad-
mir. "Hay una nacin en el mundo, dice, que tiene por objeto directo de su
constitucin la libertad poltica",298 Y para l esa nacin no era otra que el
reino britnico. La idea de "poder" en lo tocante a la expresada tesis, la em-
plea Montesquieu como equivalente a la de "rgano de autoridad", y para lo-
grar el equilibrio entre los diferentes rganos del Estado adscribe separada o
discriminadamente a cada uno de las categoras en que se integran, las funcio-
nes legislativa, ejecutiva y judicial. "Hay en cada estado, asevera, tres clases de
poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
294 Vase libro segundo, captulo 1, de la citada obriL.
295 Carta CV de sus "Lettres Persones",
2906 L'Esprit des Lois, libro XI, captulo Hl,
297 Idem, '
298 Ldem.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 203
derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las que dependen del derecho civil.
Mediante la primera, el prncipe o el magistrado hace leyes por un tiempo o
por siempre, y corrige o abroga las que ya estn hechas. Mediante la segunda,
hace la paz o la guerra, enva o recibe embajadas, establece la seguridad, pre-
viene las invasiones. Mediante la tercera, castiga lose rmenes o juzga las dife-
rencias entre particulares. Se llamar a esta ltima el 'poder de juzgar'; y la
otra simplemente el 'poder ejecutivo' del estado. Cuando en la misma per-
sona o en el mismo cuerpo de magistrados el poder legislativo se encuentra
reunido con el poder ejecutivo, no puede haber libertad, porque se puede
temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas para eje-
cutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el mismo
cuerpo de principales o de nobles, o del pueblo, ejerciese estos tres poderes:
el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas, y el de juzgar
los crmenes o las diferencias entre particulares." 299
Contrariamente a lo que suele suponerse, en el sentido de que la tesis de
Montesquieu sobre la separacin de poderes proclama una independencia
entre ellos, su mismo propugnador ya hablaba de una especie de "interde-
pendencia" reciproca, al aseverar que: "Estos tres poderes -legislativo, ejecu-
tivo y judicial- deberan dar lugar al reposo o la inaccin; pero como el
movimiento necesario de las cosas los obligara a moverse, tendrn que mar-
char de acuerdo.i"?"
i) Teora de Juan [acobo Rousseau
Para Rousseau, la sociedad civil -comunidad poltica o Estado- nace de
un pacto o contrato entre los hombres. Esta idea no implica que histricamente
haya existido ese pacto o contrato, sino que expresa la hiptesis o el supuesto
terico del que el ilustre ginebrino deriva su doctrina. El hombre, dice, viva
en un principio o en un estado de naturaleza, sin que en l su actividad estuviese
limitada heternomamente, pues gozaba sin restriccin de su libertad natural.
Contrariamente a lo que sostena Hobbes, Rousseau afirma que en tal caso
las relaciones entre los seres humanos, exentas de toda compulsin, se enta-
blaban espontneamente, sin contiendas ni luchas, ya que todos ellos estaban
colocados en una situacin de igualdad que generaba la armona, obedeciendo
al orden natural de las cosas segn fue dispuesto por Dios. En su famosa obra
pedaggica "Emilio" asevera que: "Todo est bien al salir de las manos del
Autor de las cosas, todo degenera en manos de los hombres", expresin que,
parafraseada, indica que Dios hizo al hombre perfecto para obtener su felici-
y que es la criatura humana la que, alejndose de esa perfeccin origina-
na o primitiva, se comporta para ser desventurada.t'" bis Agrega Rousseau que
299 L'Esprit des Lois, libro VI, captulo
800 Ldem, .
800 bis En su clebre obra "Discurso sobre el Origen 'Y los Fundamentos de la Desiguald4d
en!re los Hombres", Rousseau sostiene que en el estado de naturaleza no exista la propiedad
Pnvada, cuyo en la sociedad civil es la fuente :le la desigualdad humana y de los
conflictos entre los hombres. Afirma el ilustre ginebrino que dicho tipo de propiedad no es de
204
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
como los hombres no pudieron mantenerse en esa situacin de igualdad natu-
ral, suscitndose diferencias de diverso tipo entre ellos a virtud de las cuales
surgi la necesidad de que concertaran un pacto de convivencia o contrato so-
cial para crear la, sociedad civil o comunidad poltica, dentro de la que a cada
uno se garantizatan sus derechos y libertades. aoo e "Supongo a los hombres,
afirma, llegados al punto en que los obstculos que impiden su conservacin
en el estado de naturaleza superan las fuerzas de que dispone cada individuo
para mantenerse en dicho estado. En ese estado primitivo no puede entonces
subsistir y el gnero humano perecera si no cambiara su manera de ser. Dado
que los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas sino unir y dirigir las
que ya existen, no les quedar otro remedio para conservarse que el de for-
mar por asociacin una suma de fuerzas que pueda superar a la resistencia,
de ponerlas en juego mediante un solo mvil y de hacerlas actuar al unso-
mo."?" Esta suma de fuerzas crea lo que Rousseau llarria la voluntad general,
que es un poder que radica en la misma sociedad civil o comunidad poltica,
es decir, en el pueblo o nacin. Ese poder es soberano en tanto que no tiene
limitacin alguna y se impone coactivamente a las "voluntades" particulares
de los individuos miembros del organismo social, y como ste se constituye por
aqullos, los intereses de ambos son compatibles o coincidentes, de lo que Juan
J acabo colige que la soberana -voluntad general- y el soberano -comuni-
dad poltica o sociedad civil- no necesitan garantas "con respecto a sus sb-
ditos, porque es imposible que el cuerpo quiera perjudicar a sus miembros".S02
Ahora bien, el hombre social, esto es, como componente de la comunidad,
pueblo o nacin, contina Rousseau, no slo no pierde sus derechos naturales,
sino que, por un acto -hipottico-- de devolucin, la sociedad civil ---el
soberano-- se los restituye y garantiza, pero con las limitaciones inherentes
al inters general que concurre siempre con el inters particular.
ninguna manera un derecho natural, sino una institucin establecida por las leyes positivas
rectoras de las relaciones humanas dentro de dicha sociedad, al afirmar que "la desigualdad,
no habiendo existido en el estado de naturaleza, extrae su fuerza y su crecimiento del desenvol-
vimiento de nuestras facultades y del progreso del espritu humano, para convertirse en estable
y legtima por la implantacin de la propiedad y de las leyes" (op. cit., p. 127, edicin Galli-
mard, 1965). Debe aclararse, sin embargo, que la "igualdad natural" de que habla Rousseau
no implica una igualdad sico-somtica, intelectual ni espiritual entre los hombres, por lo que
las leyes positivas deben atender a las diferencias naturales que entre ellos existen, sin implantar
diferencias que pudieren llamarse' "artificiales". Estas ltimas diferencias las considera como
"desigualdades morales", autorizadas s610 por el derecho positivo, que en este aspecto sera
contrario al derecho natural. Para ilustrar sus ideas pone como ejemplo de desigualdad moral,
"que un nio dirija a un anciano, que un imbcil conduzca a un sabio y que un grupo de per-
sonas se rodee de superfluidades, mientras que la multitud hambrienta carezca de lo necesario"
(op. cit., misma pgina).
800 o El pacto social, segn afirma el ilustre ginebrino, resulta de la libertad asociativa de
los hombres, sin que ninguno de ellos en lo individual o en grupo lo imponga. Esta tesis es la
que fundamenta toda la teora rousseauniana en materia poltica y principalmente la que basa
su pensamiento sobre la voluntad general. Puesto que ningrr hombre, dice Rousseau, tieM
una autoridad natural sobre su semejante, :Y que la fuerza no produce ningn derecho, quedan,
pues, las convenciones como base de toda autoridad legitima entre los hombres." (Contrato
Social, p. 355).
SOl Contrato Sqcial, Cap. IV, libro primero.
802 Op. cit., Cap. VIII, libro primero.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 205
"Aunque se prive en este nuevo estado -el social-, dice, de muchas venta-
jas que le pertenecan (al hombre) por naturaleza, obtiene otras ventajas tan
considerables, sus facultades se desarrollan en tal manera, sus ideas se extienden,
sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto, que si no
fuera por los abusos de esta condicin que le rebajan a veces ms all de la
condicin en que se hallaban antes, el hombre debera bendecir sin cesar el feliz
instante en que la abandon para siempre y que de un animal estpido y limi-
tado ha hecho un ser inteligentey un hombre", agregando: "Lo que el hombre
pierde con el contrato social es su libertad natural y su derecho ilimitado sobre
todo lo que tienta y est a su alcance. Lo que gana es la libertad civil y la
propiedad de todo lo que posee. Para no equivocarse en cuanto a esas compen-
saciones, es menester distinguir entre la libertad natural, que no tiene otros
lmites que las fuerzas del individuo, y la libertad civil, que es limitada por la
voluntad general; y la posesin, que no es sino el efecto de la fuerza o el dere-
cho del primer ocupante, y la propiedad, que slo puede ser fundada sobre un
ttulo positivo." "El factor singular de esta enajenacin -la que el hombre hace
en favor de la comunidad sobre sus derechos- es que, lejos de que al aceptar
los bienes de 10$ particulares, la comunidad los despoje de ellos, no hace sino
asegurarles su legtima posesin, cambiar la usurpacin en un verdadero dere-
cho, y el simple goce en propiedad."303
Comentando el pensamiento de Rousseau sobre la "libertad natural" y la
"libertad civil", Joseph Moreau, profesor honorario de la Universidad de Bur-
deos, sostiene que la primera no es propiamente hablando un derecho, puesto
que en el estado de naturaleza no existen ni derecho ni obligaciones, "ni prerro-
gativas garantizadas ni obligaciones sancionadas", agregando que "desde que el
hombre sale de ese estado de independencia, la pretensin de gobernarse por s
mismo es ilusoria; el individuo es libre, es decir, capaz de realizar sus proyectos,
si no se lo impide otro, ms poderoso que l; vive, por consiguiente, en un esta-
do de perpetua dependencia, a menos que, por la asociacin y el contrato, se
ponga bajo la proteccin de las leyes. Adquiere as la libertad civil, que es un
derecho positivo, limitado pero garantizado; a falta de independencia absoluta,
obtiene al menos la salvaguardia de sus derechos; habindose entregado a la
patria, el ciudadano tiene la garanta de no depender personalmente de nadie;
slo obedecer a las leyes". 303 bi s
Tocante a la soberana, Rousseau le adscribe como atributo esencial su
inalienabilidad que hace derivar del pacto social mismo. En efecto, la comuni-
dad, al escoger un jefe, puede delegarle ciertos derechos, la direccin o vigilancia
de ciertos aspectos de la administracin, pero conserva siempre su autoridad
completa que comprende la facultad de retirar esa delegacin. El soberano
-la nacin- nunca se compromete a tal punto de dejar de serlo, fenmeno
ste que acaecera si la soberana -voluntad general- fuese enajenable. Al
respecto, Juan Jacobo afirma: "Digo que la soberana, no siendo otra cosa que
el ejercicio de la voluntad general, no puede nunca enajenarse, ya que el so-
berano que no es sino un ser colectivo, slo puede ser representado por s
mismo; el poder puede transmitirse, pero no la voluntad", aadiendo: "El
lOa Contrat SoCll. Cap. VIII, libro primero.
.1_ BOl bll ROfUSeaa 1 la fundamentacin de la democracia. Traduccl6n del franc:M por Juan
_1 Aua. Espasa-Calpe. Madrid, 1977.
206 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
hombre que reuniese todas las calidades que pueden garantizar la tranquili-
dad de una nacin, asegurar su felicidad y desarrollar sus fuerzas vivas en el
camino del progreso, ser el ejefe de la nacin. La nacin le confa su poder, es
decir, la reunin de todas las voluntades, de todas las fuerzas que animan y
vivifican a cada d ~ d d n o Lo que ese hombre quiera hoy, la nacin lo que-
rra. Lo que quiera maana, o dentro de diez aos, la nacin tambin lo
querra."?" Un compromiso como el que apunta Rousseau sera temerario y
destruira la soberana de la comunidad, pues el poder soberano se enajenara
en provecho de un individuo o de un grupo de individuos (monarqua o aristo-
cracia con sus correspondientes formas impuras: tirana y oligarqua), y esa
enajenacin equivaldra a la del soberano o pueblos mismos.
Tambin para el insigne ginebrino la soberana es indivisible. Esta caracte-
rstica se deriva puntual y lgicamente de la anterior, pues la divisin supone
necesariamente una enajenacin parcial. Criticando veladamente a Montes-
quieu en cuanto a su tesis de la separacin de poderes, que segn Rousseau
entraa la divisin de la voluntad general -soberana-, ste sostiene que:
"Nuestros polticos, no pudiendo dividir la soberana en su principio, la divi-
den en su objeto. La dividen en fuerza y en voluntad, en poder legislativo y
en poder ejecutivo... ora confunden estas partes, ora las separan... Este
error proviene de no haber tenido nociones exactas acerca de la autoridad
soberana y de haber tomado por partes de estas autoridad lo que slo eran
derivaciones de la misma."?"
Las relaciones entre el particular y el soberano -pueblo o nacin- insti-
tuidas por el contrato social, se regulan por actos llamados "leyes", emanadas
de la voluntad general y que tienen como finalidad el inters social, en atencin
a la cual, segn Rousseau, la ley nunca puede ser injusta, porque nadie puede
serlo consigo mismo. Sin embargo, agrega, hay ocasiones en que el soberano
es incapaz "de descubrir las mejores reglas para la sociedad", siendo necesaria,
entonces, la existencia de un legislador. Conforme a su pensamiento, el legis-
lador debe ser de naturaleza muy superior a la de sus conciudadanos, cuyas
miserias y vicios debe conocer sin participar de ellos, as como sus tendencias y
necesidades. Rousseau clasifica las leyes en tres categoras: las polticas, que es-
tructuran u organizan al soberano -constitucionales--; las civiles que norman
las relaciones entre particulares y entre stos y la nacin -soberano-; y las
penales, que protegen el pacto social previniendo y castigando su desobedien-
cia o violacin. Sobre estas categoras de leyes, que son de carcter positivo,
coloca una ley fundamental y suprema que expresa el verdadero ser del sobera-
no y que se localiza en los usos, hbitos y costumbres sociales. Esa ley funda-
mental y suprema, que equivale a lo que posteriormente Lasalle llamara "cons-
titucin real" de un pueblo, no est segn Rousseau, escrita en ningn cdigo,
sino en la conciencia ciudadano. "A esas tres clases de leyes -polticas, civiles
y penales--, dice, se agrega una cuarta, la ms importante de todas, que no
est grabada ni en mrmol ni en bronce, sino en el corazn de los ciudadanos;
804 1dem, Libro segunclo. -:
801S ldem.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 207
que forma la verdadera constitucin del Estado; que toma todos los das fuer-
zas nuevas; que, cuando las otras leyes envejecen o se extinguen, las vivifica o
las suple, conserva un pueblo en el espritu de su institucin, y sustituye in-
sensiblemente la fuerza del hbito a la de la autoridad. Hablo de las costum-
bres y sobre todo de la opinin; parte desconocida para nuestros polticos,
pero de la que depende el xito de todas las otras; parte de la que el gran
legislador se ocupa en secreto, mientras que parece limitarse a reglamentos
particulares, que no son sino la bveda de lo abovedado, y cuyas costumbres,
ms lentas para nacer, forman la llave indispensable."?"
La ejecucin de las leyes requiere, segn Rousseau, una serie de actos par-
ticulares que precisamente por esta calidad no pueden manar del soberano.
Por este motivo existe la necesidad de un "ser intermediario" entre l y los
individuos, encargado de hacer cumplir las leyes y de. mantener la libertad po-
ltica y civil. Ese "ser intermeriario" es el "poder ejecutivo" que se denomina
"gobierno", el cual denota un organismo que involucra a diversos funcionarios
sometidos a la direccin de un jefe, llmese rey o presidente, que ser "jefe
del gobierno", pero no "jefe de la nacin", puesto que sta, como soberana,
no reconoce ningn poder sobre ella. El nombramiento o la eleccin del jefe
de gobierno no proviene de ningn contrato, sino de una comisin otorgada a
un ciudadano para vigilar o dirigir ciertos aspectos de la administracin
pblica.
Rousseau clasifica las formas de gobierno por el nmero de funcionarios
encargados de ese "poder intermediario" o ejecutivo, y de acuerdo con este
criterio, para l los regmenes pueden ser democrticos, aristocrticos, o monr-
quicos. La democracia es el gobierno de la minora por la mayora. El soberano
delega el poder ejecutivo a la totalidad o a una gran parte de sus miembros,
de tal suerte que siempre hay ms gobernantes que gobernados. La forma
democrtica para el ginebrino es casi imposible de implantar en las sociedades
humanas, pues las condiciones que exigen su establecimiento son muy numero-
sas y, por lo general, poco compatibles con la naturaleza del hombre. Se re-
quiere, dice, que se trate de un estado muy pequeo donde los ciudadanos
se puedan reunir fcil y rpidamente; que haya una notable sencillez de
costumbres en la sociedad, as como igualdad de fortunas, ausencia de lujo,
desinters y devocin por la cosa pblica. "Si hubiese un pueblo de dioses,
afirma Rousseau, se gobernara democrticamente. Un gobierno tan perfecto
no conviene a los hombres."?" No simpatiza con la aristocracia hereditaria
sino con la electiva, en virtud de la cual el soberano delega en un cierto nme-
ro de magistrados el poder ejecutivo. Estos magistrados sern siempre menos
numerosos que los particulares, teniendo esta forma de gobierno la ventaja de
concentrar la administracin y direccin del Estado en un grupo selecto cono-
cedor de las necesidades y aspiraciones del pueblo. Por lo que atae a la
monarqua, el poder ejecutivo se centraliza en una persona, quien debe gober-
nar conforme a las leyes. Estas distintas formas de gobierno las analiza proli-
306Contrat Social, libro segundo.
807 Contrat Social, Libro 111.
208 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
jamente Rousseau en un libro tercero de su clebre tratado El Contrato Social"
publicado en 1762, combinando el mtodo deductivo con el inductivo, pues la
exposicin de sus ideas sobre cada una de ellas las ilustra con variados ejem-
plos extrados de.Ia historia poltica de diferentes pueblos y cuyos ejemplos le
sirven, a su vez, para la formulacin de sus concepciones generales.
Por otra parte, Rousseau reprocha a la Iglesia la alteracin de la tranquili-
dad pblica dentro de los estados, al considerar que stos y aqulla denotan a
dos diversos soberanos y, por ende, a dos gobiernos diferentes en una sola
comunidad poltica, de cuya circunstancia surgen conflictos de jurisdiccin o
imperio y que en muchas ocasiones se pueden traducir, como se han tradu-
cido histricamente, en contiendas armadas. Fiel a su pensamiento, opina que
el poder espiritual debe permanecer alejado del poder temporal, o sea, de la
soberana del pueblo o voluntad general, propugnando el Estado laico o
a-religioso, dentro del que, no obstante, cada persona debe quedar libre, con
la garanta del soberano, para profesar la fe que ms se adece a sus exigen-
cias de conciencia.
j) Teora de Hegel
En su aspecto poltico, el pensamiento de Hegel proclama el Estado omi-
comprensivo y absorbente, casi al estilo espartano. El Estado para l es un
todo que lo abarca todo. Niega la existencia de los llamados derechos natura-
les del hombre; y en lo concerniente a la libertad, afirma que slo dentro de
la unidad estatal la persona puede gozar de ella. Para dicho filsofo alemn el
Estado es un organismo real, histrico, distinto del pueblo en el que reside la
soberana, y conforme a su tesis idealista, lo considera como la expresin de
una idea universal, fuera de la cual el hombre no vale nada, ya que los indivi-
duos no son sino accidentes de su substancia general, sin tener ningn dere-
cho, como no sea el de integrar esta "substancia" y vivir dentro de ella, como
si fueran simples piezas de la gran maquinaria estatal.
Hegel distingue tres periodos en la evolucin de la humanidad, distincin
que lo conduce a su apasionado nacionalismo, es decir, a su irracional admira-
cin -no obstante que la razn era la maestra de su pensamiento--, por las
instituciones polticas de Prusia, su patria. Segn l, la primera etapa de la
vida de la humanidad se caracteriza por la hegemona de la fe, como sucedi
en los pases de Oriente, los cuales, por este elemento, se debatan en la igno-
rancia y el despotismo; a los pueblos grecolatinos los sita en el segundo pe-
riodo, puesto que sustituyeron la fe por la razn, misma en que apoyaron una
especie de libertad comunitaria, sin haber proclamado la igualdad del hombre
ni la extensin de sta a todos los seres humanos. El tercer periodo, culmina-
cin de la evolucin de la humanidad, lo denomina "periodo germnico",
agregando que los pueblos germnicos deben al cristianismo el sentimiento de
libertad, que el mismo Hegel niega; y a pesar de-que admite, como formas
de gobierno del Estado, la democracia, la aristocracia y la monarqua, esta
ltima le parece ms acertada, puesto que el rey representa la unidad estatal
y la expresin de su soberana, sin excluir, no obstante, a la monarqua eonsti-
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 209
tucional que es superior a los regmenes democrticos en que la soberana esta-
tal se despersonaliza debilitando al Estado en beneficio del individuo y en
detrimento del bien general. La aparicin de los estados en la historia humana
la explica como consecuencia inmediata de las ideas que han movido al mundo
y generado los diferentes regmenes que registra la existencia de la humanidad.
Estos fenmenos, segn Hegel, obedecen al proceso dialctico, que consiste en
la oposicin entre la tesis y la anttesis que, a su vez, producen la sntesis y la
cual postula una nueva tesis que provoca otra reaccin antittica. Esta sucesin
constante es el perpetuo movimiento histrico de los pueblos dentro del cual
surge el Estado como resultado de cualesquiera de tales posturas.
Dicho clebre filsofo alemn sustenta una concepcin ideal del Estado, iden-
tificndolo con una idea tica. Al respecto afirma: "El Estado es la realidad de
la idea tica; es un espritu tico en cuanto vountad patente, clara para s mis-
ma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple lo que l sabe y cmo lo
sabe. En lo tico, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de
s del individuo, (en su conocer y actividad, tiene su existencia mediata, y esta
conciencia de si, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en
l, como su esencia, fin y producto de su actividad." Segn l, el Estado, como
realidad racional, es el ente "donde la libertad alcanza la plenitud de sus dere-
chos" y es el ms alto fin de los individuos. Agrega que "La idea del Estado
tiene: a) realidad inmediata, y es el Estado individual como organismo que se
refiere a s: la idea se expresa, entonces, en la constitucin o derecho poltico
interno; b) La idea pasa a la relacin de un Estado con los dems Estados y
resulta el derecho poltico externo; e) La idea es universal, como un gnero
y poder absoluto respecto a los Estados individuales; es el. espritu que se da la
propia realidad en el proceso de la Historia Universal." "Frente a las esferas
. del derecho y del bienestar privado, de la familia y de la sociedad civil, por
una parte, el Estado es una necesidad externa, el poder superior, al cual estn
subordinados y dependientes las leyes y los intereses de esas esferas; ms por
otra parte, es su fin inmanente y radica su fuerza en la unidad de su fin ltimo
universal y de los intereses particulares de los individuos, por el hecho de que
ellos frente al Estado tienen deberes en cuanto tienen, a la vez, derechos."
. Hegel adopta el principio de divisin o separacin de poderes con un crite-
no muy personal. Sostiene que el poder legislativo es "el poder de determinar y
de instituir lo universal; el poder gubernativo es aqul al que concierne la subsun-
cin bajo lo universal de las esferas particulares y de los casos singulares; y el
poder del soberano que representa el poder de la subjetividad como ltima
decisin de la voluntad -en el cual los distintos poderes son reunidos en una
unidad individual que es la culminacin y fundamento de la totalidad-, es
decir, en la monarqua constitucional".
Se declara partidario de la forma monrquica de gobierno, estimando que
"El pueblo considerado sin su monarca y sin la organizacin necesaria y direc-
tamente ligada a la totalidad, es la multitud informe que no es Estado y a la
cual no le incumben ninguna de las determinaciones que existen slo en la
totalidad hecha en s, esto es, soberana, gobierno, jurisdiccin, magistraturas,
clases y dems." 301 bis
197
801
5
bis Filosofa del Derecho. Colecci6n "Nuestros Clsicos". Publicaci6n de la U.N.A.M
, pp. 244, 249, 269 y 280.
14
210 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
k) Teora marx-leninista
La concepcin del Estado en esta teora se basa en las ideas filosficas de
Carlos Marx, quien distingue en la sociedad humana las superestructuras y la
sub o infraestructura. Las primeras son "formas de conciencia social", es decir,
maneras como el hombre se ha representado la realidad social y no expresiones
autnticas de lo que es la verdadera fenomenologa y entidad de la sociedad.
Dichas formas integran lo que Marx y Engels llaman "ideologa social", que es
la concepcin de la sociedad por la mente humana, y la cual diverge de la
"realidad social", que significa el conjunto de notas reales de la sociedad, o
sea, lo que la sociedad es en s. La "ideologa social" es para Marx una "falsa
conciencia", una "idea incorrecta" de la sociedad, en oposicin a la idea cient-
fica de la misma. Esa "ideologa social" se ha sustentado, segn l, en la reli-
gin y en la filosofa como representaciones e interpretaciones deformativas
de la sociedad que han ocultado o velado su "infraestructura", esto es, su im-
plicacin verdadera. Dicho en otros trminos, en el pensamiento de Marx y
Engels "Una ideologa es una forma de conciencia que refleja la realidad so-
cial de una manera deformada, que crea falsamente algo que no existe en la
realidad, que vela la realidad o parte de ella en lugar de develarla; es un en-
gao y hasta un auto-engao y, sobre todo, es una conciencia ilusoria.V''"
Ahora bien, las concepciones "ideolgicas" o "falsas" de la sociedad alimenta-
das por la religin que es "el opio del pueblo", afirma Marx, se han conver-
tido en el contenido de las "superestructuras" sociales organizadas normati-
vamente de manera compulsoria por el Derecho y mantenidas coactivamente
por el Estado, y como esa conversin la han operado las clases dominantes de
la sociedad, es decir, las que han tenido el podero econmico mediante la
apropiacin de los instrumentos de produccin, el Derecho y el Estado han
sido "burgueses" o "capitalistas", es decir, "explotadores del proletariado", ha-
bindose opuesto a la "realidad social" constituida por las relaciones econmi-
cas de produccin que forman la "sub-estructura" de la sociead, La explota-
cin del hombre por el hombre en el proceso productivo no deriva, sostiene
Marx, de la naturaleza humana sino de la aparicin de las clases sociales, en
cuya ocasin un grupo minoritario -capitalista- se apropi indebidamente
de los medios de produccin y esclaviz a las mayoras desposedas -proleta-
riado--. "Durante la poca capitalista, cuando el hombre es esclavo de las re-
laciones econmicas, hay un conflicto entre la realidad externa del hombre y
su esencia, su realidad interna, verdadera, su libertad; un conflicto entre lo
que el hombre es y lo que debera ser, una auto-extraacin del hombre. Pero
en la sociedad primitiva, sin clases, del hombre prehispnico haba una total
armona entre ambas realidades, y el hombre era en verdad lo que deba ser:
libre. Y as tambin ser libre el hombre de nuevo cuando la sociedad capita-
lista sea reemplazada por una sociedad de comunismo perfecto, que ser el
reino de la libertad, en contraposicin a la sociedad capitalista, que es el reino
sos Kelsen. Teoria Comunista del Derecho)' del Estado, p. 21.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 211
de la necesidad. Entonces el hombre "volver a s mismo", la realidad existente
del hombre coincidir con su existencia verdadera, el hombre ser de nuevo
lo que debe ser. El comunismo 'es la resolucin del conflicto entre existencia y
esencia (Wesen)', entre 'necesidad y libertad'. Slo 'en el seno de una sociedad
comunista' el 'desarrollo original y libre del individuo no es una mera frase', es
decir, una simulacin ideolgica. La libertad, la justicia del socialismo, que
es la esencia, el substrato interno de la sociedad, oculto por la realidad exis-
tente de la sociedad capitalista, se convertir de nuevo tambin en realidad
externa. Esto significa que ser reestablecido el estado de naturaleza, que
segn la doctrina del derecho natural existi antes de que apareciera el Es-
tado poltico, estado de perfecta libertad y justicia, donde no exista propiedad
privada sino slo colectiva.t"?"
Partiendo de la idea de que la sociedad burguesa, es decir, no comunista,
est constituida por dos clases, la de los explotadores o propietarios de los
medios de produccin, y la de los explotados, o sean, los obreros y campesi-
nos, Marx y Engels conciben al Estado y al Derecho como la "maquinaria
coercitiva destinada a mantener la explotacin de una clase por otra". 310 La
aspiracin comunista, sostienen, consiste en destruir el Estado y el Derecho
"burgueses" y sustituirlos por la "dictadura del proletariado", como etapa pol-
tica de transicin, para llegar finalmente a la "sociedad comunista". "En el
Manifiesto Comunista se lee, dice Kelsen, que el propsito inmediato de los
comunistas es derrocar el dominio de la burguesa, conquistar el poder pol-
tico para el proletariado. El proletariado utilizar su predominio poltico para
arrancar paso a paso todo el capital a la burguesa, para concentrar todos los
medios de produccin en manos del Estado, es decir, del proletariado organi-
zadocomo clase dominante."?"
Ahora bien, la dictadura del proletariado, o sea, la concentracin del poder
poltico del Estado en la clase social de los "explotados", no es sino una situa-
cin transitoria para lograr la finalidad nica y definitiva de la revolucin co-
munista, que consiste en la consecucin de una sociedad "sin clases", o sea, de
"una asociacin en la cual el libre desarrollo de cada uno es la condicin del
libre desarrollo de tdos"312 y cuyo establecimiento significar la extincin
del Estado, pues como afirmaba Engels: "La sociedad que organice nuevamente
la produccin sobre la base de la asociacin libre e igualitaria de los productores,
colocar toda la maquinaria del Estado en el lugar que entonces le correspon-
der: el museo de antigedades, al lado de al rueca y del hacha de bronce."?"
En esta sociedad "sin clases", afirmaba Marx. "podr ser sobrepasado por
completo el estrecho horizonte del derecho burgus, y slo entonces inscribir
la sociedad en su bandera: de cada uno segn su capacidad y a cada uno
segn sus necesidades".314 '
309 Kelsen. [bid.
310 uu.. p. 17.
3U Op. cit., pp. 49 Y50.
312 Kelsen. Op. cit., p. 52.
313 Ibid., p. 57.
314 tu, p. 59.
212 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La evolucin gradual que, segn Marx y Engels, experimentar necesaria-
mente la sociedad humana a travs de las tres etapas a que nos hemos refe-
rido, se sustituye en el pensamiento de Lenin por la revolucin violenta. La
clase social de los "explotados" (obreros y campesinos) debe arrebatar cruenta-
. mente el poder poltica a los "explotadores" (dueos de los medios de produc-
cin y de la tierra), para establecer la "dictadura del proletariado", dentro
de cuyo rgimen deben adoptarse y practicarse medidas drsticas a efecto de
consolidarla y de preparar el advenimiento de la "sociedad perfecta", es decir,
de la sociedad comunista, en la que, por la desaparicin de las clases, ya no
habr Estado, o sea, poder coactivo, pues la vida social se compondr espon-
tneamente mediante la observancia de "sus reglas elementales" surgidas de
la costumbre.
"La dictadura del proletariado, afirma Lenin, produce una serie de restric-
ciones a la libertad en el caso de los opresores, de los explotadores, de los capita-
listas. Debemos aplastarlos a fin de libertar a la humanidad de la esclavitud del
salario; su resistencia debe ser quebrada mediante la fuerza. Es claro que donde
hay represin hay tambin violencia; no hay libertad, no hay democracia."
"Bajo el capitalismo, agrega, tenemos un Estado en el sentido propio del voca-
blo, esto es, una maquinaria especial para la represin de una clase por otra...
Durante la transicin del capitalismo al comunismo la represin es an necesa-
ria; pero es la represin de la minora de explotadores por la mayora de los
explotados. Todava es necesario un aparato especial, una maquinaria especial
de represin, el 'Estado', pero se trata ahora de un Estado transicional, no ya
de un Estado en el sentido usual. .."315
Cuando la clase de los "explotados" haya conquistado violentamente el
poder poltico, cuando los "explotadores" hayan desaparecido completamente
de la sociedad, la dictadura del proletariado, es decir, el "Estado socialista de
transicin", ya no tendr razn de subsistir, pues habr sido reemplazado por
la "sociedad comunista", cuya vida no necesitar de ninguna organizacin
coactiva. "El proletariado, sostiene Lenin, arroja a un lado, considerndola
una mentira burguesa, la mquina llamada Estado. Hemos quitado esa m-
quina a los capitalistas; la hemos tomado para nosotros. Con ella -o con un
garrote- haremos pedazos toda clase de explotacin y -cuando ya no quede
ninguna posibilidad de explotacin en el mundo, cuando ya no queden due-
os de tierras o de fbricas, cuando ya no se harten unos mientras los muchos
padecen hambre- slo entonces, cuando ya no existan esas posibilidades, de-
volveremos esa mquina para que sea destruida. No habr entonces ni Estado
ni explotacin".316 Prediciendo que la extincin del Estado obedecer a que
"liberado de la esclavitud capitalista, de los indecibles horrores, el salvajismo,
los absurdos e infamias de la explotacin capitalista, el pueblo se acostumbrar
gradualmente a observar las reglas elementales de la vida social, conocidas du-
rante siglos y repetidas durante miles de aos en todos los textos escolares; se
815 uu; pp. 81,82 Y83.
aloe Kelsen. Op. cis., p. 85.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 213
acostumbrar a observarlas sin fuerza, sin compulsin, sin subordinacin, sm
el aparato compulsivo especial que se llama Estado't.?"
Como se ve, el marx-leninismo es una teora que se autocalifica como revo-
lucionaria y que afirma preconizar una poltica revolucionaria. Su mvil es la
abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, o sea, su so-
cializacin. Por consiguiente, importa una ideologa de contenido esencial-
mente econmico, para cuya implantacin proclama dos objetivos: uno inme-
diato, a saber, el establecimiento de la dictadura del proletariado, como
situacin poltica transitoria, y otro mediato, es decir, la creacin de la sociedad
comunista como finalidad definitiva.
Para conseguir el primero de estos objetivos adopta como tctica de lucha
la violencia, es decir, la conquista cruenta del poder poltico para aniquilar a
los dueos o detentadores de los medios de produccin; y para obtener el se-
gundo, predice y fomenta la educacin sicolgica del pueblo para vivir dentro
de las "reglas elementales de vida de la sociedad" (se entiende bajo la concep-
cin comunista), y cuya observancia ser "natural y espontnea" y no reque-
rir de poder coactivo alguno para hacerlas cumplir, vaticinando, por este mo-
tivo, la desaparicin del "Estado". Consiguientemente, para el marx-leninismo
la sociedad comunista o sociedad "perfecta", en que ya no existir ninguna
"clase", ninguna explotacin del hombre por el hombre, ser una sociedad
"sin Estado" y quiz "sin Derecho", pues ste habr sido reemplazado por
esas "reglas elementales" de la vida social.
El cuadro ideolgico del marx-leninismo no puede ostentar mayores abe-
rraciones que, proyectadas a la realidad social, se convierten en tan monstruo-
sas atrocidades, que no slo aherrojan la libertad del hombre y afectan su
dignidad, sino que propenden a alterar su naturaleza como individuo y como
ente social. La concepcin marx-leninista de la sociedad humana atenta contra
su ser esencial, predestinndola a la condicin de grupo o masa gregaria que
!nicamente se da en el reino animal.
Estas afirmaciones, que podran antojarse apasionadas o fruto de una
vehemente animosidad contra el marx-leninismo, se deducen, sin embargo,
del anlisis jurdico-poltico y aun simplemente lgico de las tesis que preco-
n ~ .
Es inconcuso que toda revolucin se traduce en un movimiento violento
que persigue la destruccin de un determinado rgimen para sustituirlo por
otro en que se realicen poltica, jurdica y socialmente los mviles que la inspi-
ran y los motivos teleolgicos que la impulsan. La revolucin es por ello for-
malmente al mismo tiempo destructiva y constructiva. Bajo el primer aspecto,
l ~ que proclama el marx-leninismo no tiene nada de censurable, ya que su fina-
lidad estriba en abolir el rgimen capitalista para reemplazarlo por un sistema
econmico en que los medios de produccin no se concentren en ciertos gru-
pos o clases, sino que su detentacin o posesin y utilizacin correspondan al
pueblo. Sin embargo, si ste es su objetivo econmico definitivo o mediato, la
revolucin marx-leninista persigue un fin inmediato que a su vez es el medio
-
811 hEd., p. 86.
214 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sine quibus non para implantar la sociedad comunista, y que consiste en el
establecimiento de la dictadura del proletariado, la cual, organizada poltica-
mente, es el "Estado socialista" como aparato transitorio de coaccin para
suprimir las "clases explotadoras", para impedir su resurgimiento y para "edu-
car" al pueblo en la vida social comunista que se desarrollar "espontneamen-
te" sin la maquinaria estatal.
Ahora bien, es en la implantacin de esa dictadura donde radica una de
las ms ingentes aberraciones del marx-leninismo, pues bajo la ficcin de que
su ejercicio lo imputa al "proletariado", en el fondo arrastra a los pueblos
hacia el autocratismo o totalitarismo estatal absoluto. La sola expresin "dicta-
dura del proletariado" es un contrasentido y nicamente puede engaar con
los fuegos fatuos que de ella se desprenden a los ingenuos o ignorantes.
La dictadura.f" por esencia, entraa un rgimen en que el poder poltico
se detenta por un sujeto o un grupo de sujetos que concentra todas las fun-
ciones del Estado y que acta sin sujecin a ninguna norma jurdica preesta-
blecida, sino conforme a' su irrestricta e irrestringible voluntad. La dictadura,
por tanto, implica un gobierno uni-personal u oligrquico en lo ejecutivo, legis-
lativo y judicial, ya-jurdico, pues aunque el dictador (individuo o grupo)
suela expedir leyes, stas, por una parte, no sern sino expresiones de sus
voliciones exclusivas, y, por la otra, siempre variables o suprimibles a su arbi-
trio. Todo dictador puede, en consecuencia, atribuirse la frase clebre de
Luis XIV que condensa su poder omnmodo: "El Estado soy YO."319
Frente a la implicacin del concepto de "dictadura", puede sostenerse con
validez y sentido comn que haya "dictadura del proletariado"? Con el nom-
bre de "proletariado" se ha designado a la masa de "explotados", o sea, de
obreros y campesinos principalmente y que sin duda constituyen los sectores
humanos mayoritarios de un conglomerado social. Puede esa masa de hom-
bres, cuantitativamente enorme y cualitativamente heterognea, diseminada
en un vasto territorio, sin conciencia uniforme sobre sus problemas, necesida-
des y conveniencias, ejercer un gobierno dictatorial? Es lgico aceptar que
ese conjunto humano en su totalidad o los innumerables individuos que lo
componen, sean a la vez gobernantes y gobernados? Es admisible que el pro-
letariado, o sea, la mayora popular, ejerza la dictadura sobre s mismo, en el
supuesto, preconizado por el marx-leninismo, de que ya hubiesen sido des-
truidas las otras clases sociales?
La respuesta negativa a estos interrogantes est imbbita en su plantea-
miento. No puede haber ni poltica ni realmente "dictadura del proleta-
riado", locucin que slo ha servido de bandera demaggica al marx-leni-
318 No nos referimos a la dictadura como institucin jurdico-poltica que se proclamaba
en Roma y en Grecia con motivo del surgimiento de una situacin de emergencia que obligaba
a depositar las funciones del Estado en un gobierno unipersonal y Que subsista transitoriamente
mientras durara dicha situacin.
lU9 El mismo Lenin sostena que: "La dictadura es un Poder que se apoya directamente
en la violencia y no est sometido a ley alguna", agregando: "la dictadura revolucionaria (sic)
del proletariado es un Poder conquistado y mantenido por la violencia empleada por el prole-
tariado contra la burguesa, un Poder no sujeto a ley alguna". (V. I. Lenin. "Marx, Engels
y el marxismo", p. 297. Ediciones Palomar. Mxico, 1960.)
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 215
nismo para atraer hacia la esclavitud y a la postracin servil a los pueblos.
La mencionada dictadura es, de hecho, la de un hombre o de una oligarqua
mantenida mediante una maquinaria coercitiva que Marx, Engels y Lenin
llamaban "estado", y en la que el proletariado no es sujeto sino objeto de
gobierno, no es pastor sino rebao.
Por otra parte, la dictadura equivale a la negacin de la seguridad jurdica,
sin la cual la persona humana, independientemente de su condicin social es-
pecfica, no puede conservar su naturaleza auto-teleolgica, ni, por ende, su
libertad dentro de la vida social, pues se convierte en instrumento al servicio
ilimitado e ilimitable del gobernante dictatorial y en simple medio de realiza-
cin de su voluntad arbitraria, es decir, no sometida a ningn rgimen de de-
recho. En una dictadura, o el gobernado se resigna a esa condicin servil e
indigna para poder sobrevivir o es eliminado. Tal es el pavoroso dilema que
afronta el hombre dentro de un estado dictatorial, con independencia de la
ideologa que ste sustente o conforme a la cual se haya organizado.
Adems, las decisiones de un gobierno dictatorial son dogmticas, es decir,
no susceptibles de crtica valorativa alguna dentro del rgimen respectivo.
Quod principii placuit, legis habet vigorem es la mxima que recoge el abso-
lutismo poltico de los otrora Estados monrquicos y que se aplica a cualquier
dictadura de todos los tiempos como un alud que aplasta la libertad de
expresin del pensamiento. Censurar al dictador, aun con un propsito cons-
tructivo, equivale al suicidio, al cautiverio o al destierro.
Ninguna revolucin autnticamente popular ha tenido como aspiracin el
establecimiento de un rgimen dictatorial. Es ms, las dictaduras de cualquier
ndole han provocado mltiples movimientos revolucionarios. La historia
poltico-social de la humanidad nos proporciona innumerables ejemplos que
sera ocioso' sealar. Las aspiraciones de un pueblo, sus ideas, su designio de
mejorar sus condiciones de vida, su querer, en una palabra, han tendido a
estabilizarse o institucionalizarse en un orden jurdico implantable e implan-
tado al triunfo de la revolucin. Sera negar la historia y desfigurar la teleolo-
ga revolucionaria con el solo hecho de concebir a un pueblo que quisiese vivir
fuera de toda legalidad, es decir, que pretendiese abolir un rgimen jurdico-
sin sustituirlo por otro mejor, o sea, que tratase de entronizar la opre-
renunciando a la libertad y depositando su destino en un poder dictato-
rial, Sera francamente absurdo, ilgico y contrario a la dinmica natural de
1?S pueblos, que, mediante una revolucin, abdicaran de su condicin de so-
Ciedades humanas para convertirse en masas serviles con el nico "derecho"
de. obedecer y callar ante la voz imperativa de sus amos. Un pueblo que
qUiera, por propia voluntad, ser instrumento de una dictadura, ser esclavo de
sus gobernantes, no merece sino el repudio de la historia y su rechazamiento
por la conciencia libertaria universal. Un pueblo soporta y padece la dicta-
dura, pero jams la desea; nunca puede erigirla a la categora de finalidad
revolucionaria o evolutiva, aunque sea con un carcter transitorio, pues basta
,ue as lo acepte como objetivo, para que a s mismo se condene a sufrirla
lIldefmidamente. Si revolucin implica progreso en todos o en cualquiera de
los rdenes de la vida popular y si ese progreso aspira a institucionalizarse
216 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mediante el Derecho para asegurar la respetabilidad y la observancia de sus
resultados, toda tendencia que se enfoque hacia la supresin de la normativi-
dad jurdica significa necesariamente regresin, o sea, contrarrevolucin.
Por ello, el marx-leninismo, al proclamar la "dictadura del proletariado"
como objetivo inmediato de la revolucin que preconiza, es una tesis contrarre-
volucionaria y regresiva, pues lejos de perseguir la liberacin de los obreros y
campesinos, mediante un orden jurdico que garantice sus conquistas en el
campo socio-econmico, los proyecta hacia la opresin gubernativa, es decir,
los sujeta a un poder poltico omnmodo y arbitrario. Ya hemos dicho que la
expresin "dictadura del proletariado" encierra un contrasentido desde el
punto de vista conceptual o eidtico e implica una falacia en el terreno de la
realidad poltica con que se pretende deslumbrar a la ingenuidad popular.
El proletariado, o sea, el conglomerado de obreros y campesinos no puede por
s mismo ejercer dictadura alguna. Ante esta imposibilidad, el gobierno dictato-
rial debe desplegarse, en su nombre o por su delegacin en el mejor de los
casos, por un individuo o por un nmero limitado de sujetos, que seran sus
autoridades. De ello se colige, conforme al pensamiento que anim a Marx y
Lenin, que el pueblo quiere que lo gobiernen dictatorialmente, es decir, fuera
de todo orden jurdico y segn la sola voluntad de los que detentan el poder
coactivo. Ese supuesto "querer" entraa indiscutiblemente la abdicacin popu-
lar de la libertad, la renuncia a su condicin de sociedad humana y su postra-
cin como masa ante una voluntad gubernativa suprema e incontrolable. Estas
implicaciones funestas de la tesis marx-leninista nos inducen a considerarla
como ostensiblemente ansi-popular, pues no puede concebirse que un pueblo
se traicione a s mismo, desvirtuando su esencia humana colectiva, al degra-
darse deliberadamente a la situacin de masa-instrumento de una dictadura o
de campo de incidencia de un poder dictatorial. Si Marx tuvo la osada ocu-
rrencia de afirmar que "la religin es el opio de los pueblos", en rplica po-
dramos contestarle que su "doctrina" sobre la dictadura del proletariado,
reiterada por Lenin en sus virulentas arengas polticas, constituye la induccin
al suicidio popular.
Podra objetarse a las consideraciones expuestas que la dictadura del prole-
tariado es una situacin transitoria o de "transicin" entre la "sociedad bur-
guesa", y la "sociedad comunista", cuyo advenimiento prepara. Sin embargo,
se nos ocurre preguntar: esa situacin transitoria cunto tiempo dura? Es
posible, tomando en cuenta la naturaleza humana, establecer la sociedad co-
munista como la concibe el marx-leninismoi'f'"
La sociedad comunista, meta ideal de esta tesis, se caracteriza por lo si-
guiente: abolicin de "explotadores" y "explotados" (sociedad sin clases, o sea,
320 El mismo Lenin, al aludir a la "extincin" de la explotacin de las masas, o sea, a la
creacin de la sociedad comunista, afirmaba con notorio escepticismo que: "No sabemos con
qu rapidez y gradaci6n" se lograrla ese resultado, agregando cetenemos derecho a hablar
s610 de la extincin inevitable del Estado, subrayando la prolongacin de este proceso (la
dictadura del proletariado), su supeditaci6n a la rapidez con que se desarrolle la fase superitW
del comunismo, '1 dejando completamente en pie la cuestin de los plazos o de las formas
concretas de la extincin, pues nQ tenemos datos para poder resolver estas (Op.
cit., 267 y 273.)' .
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 217
comunidad indivisa e indivisible) ; observancia de las "reglas" elementales de la
vida social (segn expresin de Lenin); cumplimiento de estas reglas sin com-
pulsin, sin subordinacin, es decir, sin el aparato coactivo llamado "Estado";
obligaciones sociales a cargo de cada individuo "segn su capacidad" y dere-
chos de cada quien "segn sus necesidades"; y sustitucin del Derecho, como
expresin normativa de la voluntad estatal, por la accin espontnea del prin-
cipio de justicia distributiva. Para lograr estos objetivos que en conjunto confi-
guraran la "sociedad comunista", el marx-leninismo preconiza una especie de
"sicoterapia social" tendiente a imbuir en las conciencia individuales las ideas
que entraan. Este mtodo "educativo" debe imponerse durante la etapa de la
dictadura del proletariado para que, una vez logrados sus resultados, se llegue al
establecimiento del tipo de sociedad mencionado.
Es obvio que la sola utilizacin de dicho mtodo no nicamente coarta,
sino elimina, la libertad de expresin del pensamiento en todas sus manifesta-
ciones, pues constrie a la mente humana a aceptar .las ideas predeterminadas
que constituyen su finalidad y coaccionan al hombre a comportarse de acuerdo
con ellas sin posibilidad de apartarse del camino que sealan. De esta guisa,
el ser humano se vera despojado de su natural condicin de ente auto-
teleolgico, arrebatndosele la potestad esencial que tiene para concebir y rea-
lizar fines vitales y de escoger los medios para su consecucin, ya que dentro
de la vida social no sera sino instrumento de una ideologa opresiva que lo
convertira en siervo de sus sostenedores.
Por otra parte, la sociedad comunista supone necesariamente una igualdad
absoluta entre todos los miembros que la componen, pues sin ella no podra
ni siquiera concebirse. No nos referimos a la proporcionalidad econmica que
corno mero ideal y a travs de la frmula marxista ."de cada uno segn su
capaidad y a cada quien segn sus necesidades", s sera deseable o, al menos
no censurable en trminos generales. Aludimos a la igualdad o uniformacin
de todos los seres humanos desde el punto de vista sicolgico, mental o moral.
As, para 'que cada persona pudiese actuar dentro de las "reglas elementales
de la vida social" por modo espontneo, o sea, sin compulsin alguna, sera
indispensable que prescindiera de su individualidad, esto es, de todos aquellos
elementos naturales, inherentes a su ser e inseparables de l, que lo han con-
formado desde que por primera vez surgi en el mundo, a saber, instintivos,
sentimentales, morales e intelectuales y que condicionan ineludiblemente su
conducta exterior. Borrar de la conciencia del hombre su individualidad, su-
primir esos elementos que la integran, uniformar a todos los seres humanos,
equivaldra a transformar su naturaleza, lo que se antoja utpico, pueril y ab-
surdo. El hombre, ese "microcosmos" de la Creacin, como acertadamente lo
concibi el pensamiento griego, se comporta voluntariamente, sin compulsin
heternoma y en determinado sentido o hacia cierta tendencia, cuando su
proyeccin actuante se conforma con su/individualidad; y como sta vara en
cada persona, no es posible imaginar conductas uniformes sin un poder o
~ u r z que dentro. de la vida social las obligue a desplegarse de tal manera
que se hagaViablela convivencia.
218 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Es evidente la nobleza del propsito tendiente a suprimir la clase "explota-
dora" y la clase "explotada" en la vida econmica de las sociedades humanas;
es muy loable el designio de lograr una justa y proporcional distribucin de la
riqueza; es obvio que a estas finalidades deben propender los gobiernos de
todos los pueblos del mundo; es ineluctable, adems, que conforme a la ideo-
loga cristiana, proyectada hacia el mbito social, cada persona tiene el deber
de esforzarse subjetiva y objetivamente para que del seno de las comunidades
desaparezcan las lacerantes desigualdades econmicas; pero tambin es incon-
testable que ninguno de estos objetivos puede realizarse sin un poder jurdico-
poltico que los establezca obligatoriamente, que los preserve y fomente por
modo coactivo y que constria a los miembros integrantes de la colectividad a
actualizarlos o, al menos, a no entorpecer o embarazar su actuacin. "Horno
hominis lupus", deca atinadamente Hobbes, y esta expresin, que refleja
fielmente la naturaleza humana inmodificable, se aplica puntualmente en cual-
quier tipo de sociedad, aun en la "comunista" utpica con que soaron Marx
y Lenin, Por tanto, si el hombre, por su ambicin natural de poder, por su
congnita inclinacin de sojuzgar a los dems y ejercer sobre ellos una hego-
mana, principalmente en materia econmica, tiene la tendencia de sobreponerse
a sus semejantes y sujetarlos a su dominio, debe por necesidad existir en la
sociedad un orden jurdico-poltico de carcter compulsorio que, en beneficio
de los intereses comunes, limite o refrene las conductas individuales que los
afecten o exploten, pero respetndolas en aquellos aspectos en que no pro-
duzcan este resultado. La explotacin del hombre por el hombre, causa prsti-
na determinante del marx-leninismo, y su definitiva proscripcin, objetivo
que esta tesis supone realizable en la "sociedad comunista", slo pueden abo-
lirse y lograrse, respectivamente, por el poder estatal, encauzado mediante un
orden jurdico equilibrado y justo que no permita a ese poder provocar una
explotacin quizs ms grave: la del hombre por el Estado, o mejor dicho,
por el gobierno estatal.
No slo es utpico sino absurdo, que pueda existir una sociedad "sin Es-
tado", es decir, sin gobierno, como ingenua o demaggicamente lo vaticinan
Marx y Lenin, en cuyas opiniones se confunden ambos conceptos. Gobierno y
Estado son esencialmente distintos, pues en tanto que el primero es el con-
junto de rganos de autoridad, el segundo implica una persona moral en que
se organiza jurdica y polticamente un pueblo.
Ninguna sociedad humana puede subsistir sin gobierno, o sea, sin "Estado"
en la acepcin que a esta idea adscribe el marx-leninismo, aunque su vida
pueda desarrollarse sin ningn orden jurdico legal o consuetudinario. En este
ltimo caso, el gobierno social quedar enmarcado dentro de un rgimen dic-
tatorial. Por tanto, la suposicin de que la "sociedad comunista" pueda vivir
"sin Derecho", es decir, sin normas jurdicas coercitivas de carcter legal o
consuetudinario, entraa la dictadura, abominada y repudiada por todos los
pueblos de la Tierra. Bien se advierte, en consecuencia, lo aberrativo de la
pretensin de Marx y Lenin, la cual implica necesariamente, en el fondo, que
su decantada "sociedad comunista", sin el aparato coercitivo del Derecho,
estara encuadrada dentro del marco dictatorial.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 219
Ms an, el conjunto de "reglas elementales de la vida social" que en el
pensamiento de Lenin seran las que el pueblo observara gradual y espont-
neamente "sin compulsin", en esencia equivaldra a verdaderas normas jur-
dicas, pues su vio1abilidad sera siempre sancionable por el gobierno social (Es-
tado), ya que es imposible imaginarse su libre y absoluto cumplimiento dentro
de la dinmica de la sociedad. Por tanto, esas "reglas", de cuyo sentido y valor
no nos habla el seguidor de Marx, siempre requeriran para su eficacia real de
un poder poltico que las hiciera respetar en el caso de que no se acataran
individual o colectivamente.v"
i) Teora de Jorge Jellinek
Para Jellinek el Estado es un objeto de conocimiento como ente que se da
en el mundo histrico -Estado emprico- y no una concepcin ideal acerca
de "cmo debe ser". Su pensamiento 10 enfoca hacia el estudio del Estado
como es, como se presenta en al realidad o en la vida cultural de los pueblos.
No se preocupa por forjar un tipo ideal, deontolgico del Estado, sino que lo
analiza como un ser real, viviente, que comprende a todas las relaciones hu-
manas y a todas, las asociaciones entre los hombres. J ellinek no es, pues, un
idealista del Estado, sino un cientfico del mismo, y para estudiarlo emplea
dos mtodos complementarios pero distintos: el sociolgico y el jurdico. Con-
forme al primero examina al Estado al travs de los hechos reales en que se
manifiesta su vida especfica en sus relaciones internas y externas; y de
acuerdo con el segundo, analiza al Estado como objeto y sujeto del derecho y
como relacin jurdica.
La adopcin del mtodo sociolgico, que toma como criterio bsico la ob-
servacin de la realidad histrica, conduce a Jellinek a la constatacin de datos
experimentales, los cuales, presentados dentro de un cuadro lgico y en pun-
conjuntiva, denotan el concepto social del Estado. Es un hecho
Innegable, afirma, que en el mundo ontolgico existe una suma de relaciones
.sociales entre los hombres que se manifiestan en variadas actividades recpro-
cas que integran una funcin cuya naturaleza es squica por estar motivada en
la mente y en la voluntad humana. En esta funcin y en las relaciones sociales
que la generan encontramos, sostiene el mencionado jurista, la primera mani-
festacin del Estado, el cual posee, adems, un territorio, pues las sociedades
humanas, dentro de las que tal funcin y tales relaciones se registran,' no pue-
den vivir sin l. La idea de territorio para Jellinek y conforme a la concepcin
321 Cegado por la pasin, Lenin afirmaba: "...slo el comunismo suprime en absoluto
la necesidad del Estado, pues bajo el comunismo no hay nadie a quien reprimir (?), nadie en
el sentido de clase, en el sentido de una lucha sistemtica contra determinada parte de la
.poblacin. Nosotros no somos utopistas () y no negamos, en modo alguno, que es posible e
mevitable que algunos individuos cometan excesos, como tampoco negamos la necesidad de
1'e(primir tales excesos. Pero, en primer lugar, para esto .no hace falta de una mquina especial
normas jurdicas y tribunales que las apliquen, decimos nosotros), un aparato especial de
esto lo har el mismo pueblo armado (linchalDiento, agregamos) con la misma sen-
-eilJ.ez y facilidad COD que UD grupo cualquiera de personas civilizadas (?), incluso en la socie-
actual, separa a los que estn peleando o impide que se maltrate a una mujer." (Op.
<at., pp. 269 y 270).
220 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sociolgica del Estado est implcita en la de comunidad, sin la que simple-
mente significara "parte de la superficie de la tierra", o sea, un concepto f-
sico. En las aludidas relaciones, arguye, se advierte un fenmeno de domina-
cin, en cuanto que su permanencia sobre un territorio exige dos sujetos, los
dominados v los dominadores, es decir, un poder que a todos los individuos
de una sociedad los mantenga unidos por causas y fines comunes de diversa
ndole -unidad causal y teleolgica-c-P'" Ese poder y esa unidad constituyen
otros de los datos en que asoma el Estado. Mediante la reunin lgica de
todos los 'elementos reseados, J ellinek concibe la idea social de Estado afir-
mando que ste es "la unidad de asociacin dotada originariamente de poder
de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio".323 Ahora
bien, ese poder, que es de mando o imperio, tiene una capacidad coactiva
incondicionada heternomamente, por lo que es soberano. ya que no deriva de
una fuerza superior a l, sino de la propia sociedad humana, dentro de la
que, sin embargo, los hombres no pierden su individualidad ni libertad, ya
que el mismo poder las asegura y garantiza dentro de la unidad causal y teleo-
lgica que representa la comunidad. Como se ve, para Jellinek los objetivos
coincidentes y armnicos esenciales del poder. soberano consisten, por una
parte, en mantener coactivamente esa unidad y, por la otra, en garantizar
dentro de ella la esfera de accin de los gobernados como miembros de la
comunidad social. Esta consideracin se explica por la idea que expone acerca
de la soberana, en el sentido de que sta no entraa ilimitabilidad, sino la
facultad de autodeterminacin jurdica, la cual deriva de la necesidad que
tiene el Estado de construir, por s mismo, cualquier orden de derecho, ya
que sin l, el mismo Estado introducira la anarqua y se autodestruira. La
existencia de un orden jurdico determinado por la propia entidad estatal, sin
compulsiones exteriores, es esencial al Estado, con cuya aseveracin Jellinek
niega el poder estatal absoluto e ilimitado. Para l, el derecho, creado pare!
Estado, no slo obliga a los gobernados sino tambin a su poder, puesto que,
como dijera Ihering: "Derecho en el pleno sentido de la palabra es, por consi-
guiente, la fuerza de las leyes uniendo bilateralmente: es el propio someti-
miento del poder del Estado a las leyes que el mismo dictara."
322 "En esta unidad estn enlazadas necesariamente una con otra, la unidad del todo y la
variedad de las partes. La unidad est limitada exclusivamente a los fines de la asociacin, por
lo cual el individuo tiene una doble situacin; como miembro de aqulla y como individualidad
libre. La intensidad de la asociacin es distinta segn la fuerza y la significacin de los fines
que constituyen la asociacin; es mnima en las asociaciones privadas, aumenta en las asocia-
ciones de carcter pblico y alcanza su grado mximo en el Estado, pues ste es el que posee el
mayor nmero de fines constantes y la organizacin ms perfecta y comprensiva. El es, a su
vez, el que encierra dentro de si a todas las dems asociaciones y el que forma la unidad social
ms necesaria. De todas las dems asociaciones podemos sustraemos en el Estado moderno. To-
dos los poderes coactivos de las asociaciones derivan del poder coactivo del Estado mismo;
as que solamente la coaccin del Estado es la que puede obligar a permanecer en la asociacin.
Pero al mismo Estado nadie puede sustraerse. Tanto el viajero como el sin patria, permanecen
sometidos al poder de un Estado; pueden cambiar de uno a otro, pero no queaar sustrados
permanentemente a la institucin del Estado, tanto ms cuanto que el espacio no sometido a
los Estados en la superficie de la tierra disminuye de dia en.da" (Teoria General del Estado,
pp. 131 Y 132).
S23 Teorfa General del Estado. p. 133.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 221
En las anteriores consideraciones fundamenta Jellinek el concepto jurdico
de Estado, reputndolo como un sujeto de derecho dotado de personalidad, es
decir, dentro de la idea de "corporacin formada por un pueblo con poder de
mando originario y asentado sobre un territorio".
"El Estado, desde su aspecto jurdico, dice, no puede considerarse sino como
sujeto de derecho, y en este sentido est prximo al concepto de la corporacin,
en el que es posible subsumirlo. El substratum de sta lo forman hombres que
constituyen una unidad de asociacin cuya voluntad directora est asegurada
por los miembros de la asociacin misma. El concepto de la corporacin es un
concepto puramente jurdico, al cual, como a todo concepto de derecho, no co-
rresponde nada objetivamente perceptible en el mundo de los hechos; es una
forma de sntesis jurdica para expresar las relaciones jurdicas de la unidad de
la asociacin y su enlace con el orden jurdico. Gran parte de los errores de la
doctrina de la persona jurdica descansan en la identificacin ingenua de la per-
sona con el hombre, no obstante bastar a todo jurista una ojeada rpida a la
historia de la servidumbre, para darse cuenta fcilmente de que ambos conceptos
no coinciden.t"?"
En la destacada e importante obra que citamos en las distintas notas al
calce, Jellinek se plantea el problema de la justificacin y de los fines del Estado.
En 10 concerniente a la primera de estas cuestiones, estudia los diferentes cri-
terios que (la doctrina ha brindado para justificar al Estado, tales como el
teolgico-religioso, el de la fuerza, el jurdico dentro del que incluye las teo-
ras patriarcal y contractual, el tico y el psicolgico. Para l, la justificaci6n
del Estado radica en la afirmaci6n o consolidacin de los principios de cultura
y de las condiciones de existencia de la misma, aduciendo que "las acciones
humanas slo pueden ser provechosas bajo el supuesto de una organizaci6n
firme, constante entre una variedad de voluntades humanas, que ampare al
individuo y haga posible el trabajo comn", agregando: "Si al hombre le es
imposible alcanzar por s mismo sus fines particulares, ms difcil le ser a una
unidad colectiva de asociaciones los fines totales de la misma. Los fines s610
., pueden alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de ac-
ci6n individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses comu-
nes predeterminados." En cuanto a los fines del Estado, Jellinek los hace con-
sistir en la promoci6n de la "evolucin progresiva de la totalidad del pueblo y
de sus miembros, ya sea frente al individuo como parte del todo, frente al
pueblo como totalidad de miembros actuales y futuros, o en relaci6n con la
especie humana de la que cada pueblo no es sino un miembro", concluyendo
con la siguiente definici6n teleol6gica del Estado: "asociacin de un pueblo'
poseedora de una personalidad jurdica soberana que de un medio sistemtico
y centralizador, valindose de .medios exteriores, favorece los intereses solida-
rios individuales, nacionales y humanos en la direcci6n de una evoluci6n pro-
gresiva y comn".325
324 op. cis., p. 135.
325 No est en nuestra intenci6n comentar y ..1li siquiera exponer exhaustivamente la doc-
trina de Jellinek sobre el Estado que o ~ u l en"la famosa obra que con reiteracin hemos
222 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
m ) Teora de Len Duguit
Para el ilustre profesor de la Universidad de Burdeos, el Estado es un hecho
real y positivo y ms an, un fenmeno de fuerza. Aparece en el mundo pol-
tico simultneamente al surgimiento de la diferencia entre gobernantes y
gobernados. Cuando en la comunidad humana apareci un grupo o un sujeto
con poder de mando capaz de imponer sus decisiones a los grupos mayoritarios
por la va coactiva o compulsoria, es decir, cuando se registr la relacin
orden-obediencia, surgi el Estado, que Duguit identifica con el poder pol-
tico, el cual "es un hecho que no posee en s mismo ningn carcter de
legitimidad o ilegitimidad", pues "es el producto de una evoluen social de
la que al socilogo compete determinar la forma y marcar los elementos".
Para completar su pensamiento agrega: "En todos los grupos sociales que se
califica de Estados, en los ms primitivos y los ms simples, lo mismo que en los
ms civilizados y los ms complejos, se encuentra siempre un hecho nico, pa-
tente: individuos ms fuertes que los otros, y que quieren y pueden imponer su
voluntad a los otros. Poco importa que estos grupos se hallen o no establecidos
en determinado territorio, que estn o no reconocidos por otros grupos, o que
tengan o no una estructura homognea o diferenciada; el hecho es simple
idntico a s mismo donde quiera que surge: los ms fuertes imponen su volun-
tad a los ms dbiles. Esta fuerza mayor se presenta bajo los ms diversos as-
pectos: unas veces ha sido una fuerza puramente material; otras, una fuerza
moral y religiosa; en ocasiones, una fuerza intelectual, y en algunas ms (con
mayor frecuencia) una fuerza econmica. La potencia econmica no ha sido
el nico factor generador del poder poltico, como pretende la escuela marxista
(teora del materialismo de la historia), pero es indudable que ha desempea-
do en la historia de las instituciones polticas un papel de primer orden. Final-
mente, esta fuerza mayor ha sido frecuentemente, y hoy en da tiende a serlo
casi dondequiera, la fuerza del nmero, nterin no llega a ser la fuerza de los
grupos sociales organizados."326
Para Duguit el poder poltico, o sea, el Estado, tiene por objeto realizar el
derecho y slo es "legtimo" cuando se ejerce conforme a derecho, en cuyo
servicio se desempea. Tal poder, en atencin a su objeto y sumisin jurdi-
cos, se desenvuelve, dice, en tres funciones.va saber: la legislativa, la jurisdic-
cional y la administrativa. Mediante la primera "el Estado formula el derecho
objetivo o regla de derecho; hace la ley que se impone a todos, a gobernantes
y gobernados". 327 La funcin legislativa o el poder poltico tendiente a crear el
derecho objetivo, no es ilimitada, sostiene dicho autor, pues aunque, segn
l, no tiene como frontera el respeto a los llamados "derechos naturales del
hombre", debe siempre ejercerse para realizar la interdependencia y la soli-
daridad sociales.
invocado y cuya lectura no debe omitirse por ningn estudioso del Derecho Constitucional y
de la Teora General del Estado. .;
82.8 Manual de Derecho Constitucional, p. 25.
S27 Op. cit., p. 28.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 223
Esta idea la expresa Duguit de la siguiente manera: "lo mismo.que los indi-
viduos, los gobernantes tienen deberes jurdicos fundados en la interdependencia
social, estn, corno todos los individuos, obligados a poner sus propias aptitudes
al servicio de la solidaridad social. Los gobernantes poseen, por su propia signi-
ficacin, la mayor fuerza existente en una sociedad determinada; estn, por lo
tanto, obligados, por la regla de derecho, a emplear la mayor fuerza de que
disponen para la realizacin de la solidaridad social. Deben, adems, y por lo
mismo, hacer las leyes necesarias para alcanzar este resultado, y a fortiori no
pueden hacer leyes que se opongan al desarrollo mismo de la solidaridad social.
El derecho impone, pues, a los gobernantes, no slo obligaciones negativas, sino
tambin positivas".328
Duguit critica la tesis de la personalidad jurdica del Estado, es decir, la que
sostiene que el Estado es sujeto de derecho, segn lo considera Jellinek, opo-
nindole el. concepto de que el Estado es un hecho real y positivo cuya esencia
radica en el poder poltico, el cual, a su vez, brota automticamente de la dife-
rencia entre gobernantes y gobernados en una comunidad social determinada.
No acepta, que, como lo proclama dicha tesis, el Estado sea el titular de la
soberana como persona moral o jurdica, argumentando que esta suposicin
implica que la entidad estatal es un sujeto con personalidad distinta de los
individuos que la componen. Haciendo nfasis en la facticidad innegable del
grupo social, afirma Duguit otro hecho para l incontrovertible: la "distincin
entre los fuertes y los dbiles".
"La realidad, asevera, es la interdependencia social que abarca tanto a los
gobernantes corno a los gobernados, e impone a aqullos la obligacin de em-
plear su mayor fuerza en la realizacin del derecho. La realidad es la obediencia
debida a las reglas formuladas por los gobernantes en el momento y en la medida
en que estas reglas son la expresin o la ejecucin de una regla de derecho;
es el empleo legtimo de la fuerza para asegurar el respeto debido a los actos,
incluso unilaterales; ordenados por los gobernantes o sus agentes, conforme a
la regla de derecho, y encaminados a asegurar el cumplimiento de la misin
que la. regla de derecho les atribuye e impone; es, finalmente, el carcter propio
de 'las instituciones destinadas a asegurar el cumplimiento de esta misin, institu-
ciones que designamos para conformarnos al uso corriente, con el nombre de
servicios pblicos/'329
Coordinando sus ideas en una concepcion esquemtica, Duguit formula su
construccin jurdica del Estado de la siguiente manera: el Estado, dice, se
compone de seis elementos de orden puramente positivo, que son: "1
9
una
colectividad social determinada; 2
9
una diferenciacin en esta colectividad
entre gobernantes y gobernados, siendo gobernantes aquellos que monopoli-
zan una mayor fuerza y constituyendo este hecho la causa de serlo; 3
9
una
obligacin jurdica impuesta a los gobernantes de asegurar la realizacin del
derecho; 4
9
la obediencia debida a toda regla general formulada por los go-
bernantes para promulgar o poner en ejecucin la regla de derecho; 59 el
328 Ldem, p. 35.
329 Op. cis., pp. 31 Y32.
224 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
empleo legtimo de la fuerza para sancionar todos los actos conformes a dere-
cho; 6
Q
el carcter propio de todas las instituciones que tienden a asegurar
el cumplimiento de la misin obligatoria de los gobernantes, o sean los servi-
cios pblicos".330
n) Teora de Hans Kelsen
Este famoso y revolucionario jurista de la Ciencia del Derecho identifica al
Estado con el orden jurdico. El Estado no es para l un hecho natural; no
pertenece al mundo del ser -ontos-, sino del deber ser -deontos-. Es un
objeto espiritual cuya esencia consiste en "un sistema de normas",S31 agregando
que "el Estado, como orden, no puede ser ms que el orden jurdico o la ex-
presin de su unidad", entendiendo por orden jurdico el positivo, "pues es
imposible admitir junto a ste la validez de otro orden cualquiera".332 Al esta-
blecer la identidad entre el Derecho y el Estado, Kelsen atribuye a aqul la
soberana como supremaca del orden jurdico estatal, sin que sea una cuali-
dad de la fuerza o poder del Estado como lo ha sostenido la doctrina tradi-
cional. "Un Estado es soberano cuando el conocimiento de las normas jurdi-
cas demuestra que el orden personificado en el Estado es un orden supremo,
cuya validez no es susceptible de ulterior fundamentacin; cuando, por tanto,
es supuesto como orden jurdico total, no parcial. No se trata, pues, de una
cualidad material ni, por tanto, de contenido jurdico. El problema de la sobe-
rana es un problema de imputacin, y puesto que la 'persona' es un centro de
imputacin, constituye el problema de la persona en general (yen modo al-
guno nicamente el problema de la persona del Estado). El mismo problema
se presenta en la persona fsica como problema de la libertad de la persona o
de la voluntad.t'f"
Para fundar su tesis sobre la mencionada identidad, Kelsen critica el dua-
lismo Estado-Derecho, en cuanto que ste sostiene que el Estado crea el Dere-
cho y que el orden jurdico, una vez producido por la voluntad estatal, somete
el poder de dicha entidad. Considera como un paralogismo inadmisible que la
causa -Estado- quede supeditada al efecto -Derecho-. La dualidad citada
presupone un ser metajurdico, imaginario, que precede al orden jurdico, sin
estar vinculado a ninguna norma. Ese "Estado", dice, que no est ligado a
ninguna norma, que es por esencia distintivo del Derecho, que es un poder
omnipotente, ilimitado, "soberano", acaba en definitiva por convertirse en
Derecho, en ser de Derecho, en persona jurdica, la cual, al tener "sobre s"
el orden jurdico, deriva de l todo su "poder". "Si el Estado -tal es el supues-
to de que se parte-- pueden hacer por naturaleza todo aquello para lo cual tiene
poder, cmo puede afirmarse a continuacin, desde el punto de vista que
sea, que tan slo pueda hacer aquello que el orden jurdico le autoriza u
obliga?"S34
330 1dem, p. 32.
331 Teora General del Estado, p. 18.
332 Ibidem., pp. 21 Y22.
3SS Op. cis., p. 94.
su uu., p.' 102.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 225
En puntual congruencia con las ideas que integran su teora "pura" del
Derecho -y que en esta ocasin no vamos a comentar, pero que se supone
debidamente conocida-, Kelsen sostiene que si se acepta que el Estado pueda
tener algn fin, ste no puede realizarlo sino en la forma de Derecho, pues
habiendo una unidad inextricable entre el orden estatal y el orden jurdico, o
sea, si el Estado es un sistema de normas que tiene validez en s mismo pueden
derivarla de ninguna "ideologa", slo al travs de ese orden o sistema pueden
lograr tempo-espacialmente finalidades especficas con determinado contenido
eidtica, tales como las sociales, culturales, polticas o econmicas. No puede
considerarse que el Derecho sea un fin del Estado dentro del pensamiento
kelseniano, puesto que en tal hiptesis no existira la unidad o identidad entre
ambos, toda vez que el Estado sera el "medio" para realizar el fin, es decir, el
Derecho; y es evidente que medio y fin son lgica y ontolgicamente dos seres
o conceptos distintos. Por eso, en la concepcin del Estado que formula Kel-
sen el fin del orden jurdico-estatal es susceptible de traducirse en variados
objetivos especficos trascendentes al Derecho y al Estado. "No hay fin alguno
que el Estado pueda perseguir si no es en la forma de Derecho; y supuesto que
se admite la relacin de fines y medio, el Estado y el Derecho no son fines
sino medios, de tal modo que, incluso aquello que en la terminologa usual
se llama fin jurdico, no es ms que un medio al servicio de un fin, que ya
no puede ser el Derecho, que es trascendente al Derecho y que puede desig-
narse, si as place, como fin de poder o fin de cultura." 335
O), Tora de Carr de Malberg
Este afamado tratadista francs es uno de los ms destacados sostenedores
del dualismo "Estado-Derecho". Para l no debe identificarse el Estado con
el orden jurdico como lo pretende Kelsen, toda vez que el Derecho es creado
por una organizacin poltica pre-existente.
, "El concepto de derecho presupone, dice, la organizacin social y, por tanto,
niun contrato social ni ninguna otra categora de acto jurdico cualquiera po-
dra concebirse anteriormente a esta organizacin. De esta ltima consideracin
se desprende la verdad, muy importante, de que la formacin originaria de los
estados no puede ser reducida a un acto jurdico propiamente dicho. El Dere-
cho, en cuanto institucin humana, es posterior al Estado, es decir, nace por la
potestad del Estado ya formado, sin que, por tanto, pueda aplicarse a la forma-
cin misma del Estado. La ciencia jurdica no ha de buscar, pues, la fundacin
del Estado: el nacimiento del Estado no es para ella sino un simple hecho, no
susceptible de calificacin jurdica."336
Coincidiendo con el pensamiento de Jellinek, Carr de Malberg afirma que
en todo Estado se descubren tres elementos que son la poblacin, el terriorio
y .el poder pblico _"que se ejerce autoritariamente sobre todos los individuos
335 Op. eii., p. 55.
3M Teorl4 General del Estado, p. 73.
15
226 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que forman parte del grupo nacional",a31 sin que el Estado se confunda con
ninguno de ellos, pues son condiciones para su formacin. La pluralidad de
individuos y de grupos humanos dentro de una sociedad, advierte, se concen-
tra en la unidad poltica al organizarse a stos mediante "el orden jurdico
estatutario establecido por el Estado", de tal manera que la entidad estatal
comprende a todos ellos y somete su actividad a su propio poder, que es la
soberana. Considera al Estado, adems, con personalidad jurdica titular del
poder soberano.
"Desde el punto de vista jurdico, afirma, la esencia propia de toda comuni-
dad estatal consiste primero en que, a pesar de la pluralidad de sus miembros y
de los cambios que se operan en stos, se encuentra retrotrada a la unidad por
el hecho mismo de su organizacin. En efecto, como consecuencia del orden ju-
rdico estatutario establecido en el Estado, la comunidad nacional, considerada
bien sea en el conjunto de sus miembros actualmente en vida o bien en la serie
sucesiva de las generaciones nacionales, est organizada en tal forma que los
nacionales constituyen entre todos un sujeto jurdico nico e invariable, as
como slo entre todos tienen, en lo que concierne a la direccin de la cosa
pblica, una voluntad nica: la que se expresa por los rganos regulares de la
nacin y que constituye la voluntad colectiva de la comunidad. Este es el hecho
jurdico primordial que debe tener en cuenta la ciencia del derecho, y no puede
tenerlo en cuenta sino reconociendo desde luego al Estado, expresin de la
colectividad unificada, una individualidad global distinta de la de sus miem-
bros particulares y transitorios, es decir, definiendo al Estado como persona
jurdica. Por consiguiente, en las sociedades constituidas en forma estatal, lo
que los juristas llaman propiamente Estado es el ente de derecho en el cual se
resume abstractamente la colectividad nacional. O tambin, segn la definicin
adoptada por los autores franceses: Estado es la personificacin de la nacin.
Sin embargo, para determinar perfectamente el concepto del Estado no es
suficiente presentar a ste como una unidad corporativa, porque no solamente
los grupos estatales realizan tales unidades, sino que numerosas formaciones cor-
porativas de derecho pblico o sociedades de derecho privado, presentan tam-
bin una organizacin que las unifica y constituye, como tales, personas jurdi-
cas. Lo que distingue al Estado de cualquier otra agrupacin es la potestad de
que se halla dotado. Esta potestad que slo l puede poseer, y que por lo tanto
se puede ya caracterizar denominndola 'potestad estatal', lleva, en la termino-
loga tradicionalmente consagrada en Francia, el nombre de soberana. Segn
esto, se podra concretar, pues, la nocin jurdica del Estado a esta doble idea
fundamental: el Estado es una persona colectiva y una persona aoberana.t'f"
p) Teora de ] acques M aritain
El pensamiento de este ilustre filsofo contemporneo presenta un vivo in-
ters en la indagacin del concepto de Estado dada su construccin lgica
al travs de la cual distingue con claridad diversas ideas que en la teora
poltico-jurdica suele confundirse o identificarse, como son las de "nacin",
837 os. cit pp. 25, 26 y 27.
388 Ibid. pp. 27 y 28.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 227
"cuerpo poltico" y "Estado", sin que esta aseveracin implique nuestro abso-
luto acuerdo con tal distincin ni la asuncin de la tesis que sobre el ser estatal
expone tan conocido pensador. Maritain afirma que a pesar de que se han
utilizado los conceptos de "comunidad" y "sociedad" como equivalentes, sin
que l mismo, segn declara, se haya exceptuado de esta propensin, entre
ambos media una notable diferencia. Aunque comunidad y sociedad "son dos
realidades tico-sociales y autnticamente humanas no slo biolgicas", en la
primera el objeto es un hecho anterior a la inteligencia y voluntad del hombre
y que "acta independientemente de ellas para crear una psiquis comn in-
consciente, sentimientos y estados psicolgicos comunes y costumbres comu-
nes". En cambio, contina Maritain, en la sociedad "el objeto es una tarea a
realizar o un fin que alcanzar, el cual depende de las determinaciones de la
inteligencia y voluntad humanas, estando precedido por la actividad -sea de-
cisin o al menos consentimiento- de la razn de los individuos". En la co-
munidad, las relaciones sociales proceden de ciertas situaciones y ambientes
histricos: las normas colectivas de sentimiento --o psiquis colectiva incons-
ciente- prevalecen sobre la conciencia personal y el hombre aparece como un
producto del grupo social. En la sociedad, la conciencia personal mantiene la
prioridad, el grupo social est modelado por los hombres y las relaciones so-
ciales derivan de una iniciativa dada, de una idea dada, as como de la volun-
taria determinacin de las personas.?" Como se ve, Maritain reitera la distin-
cin que entre ambos conceptos hizo el pensador alemn T oennies sobre la
comunidad (Gemeinschaft) y la sociedad (Gesellschaft), quien seala anlogas
notas diferenciales que las que aduce el filsofo francs.
El grupo humano ms importante dentro del tipo "comunidad" es la na-
cin, que se forma por la concurrencia de variados factores comunes como
la tradicin, la cultura, la civilizacin, las costumbres y necesidades, los sufri-
mientos, las aspiraciones, creencias, etc., y que lo integran como un ser real de
ndole tico-social, participante de las leyes naturales y sometido a exigencias
teleolgicas espirituales que constituyen lo que Maritain llama "vocacin hist-
rica de la nacin". La nacin, prosigue, "es una comunidad de comunidades,
un ncleo consciente de sentimientos comunes y de representaciones que la
naturaleza y el instinto humano han hecho hormiguear en tomo a un deter-
minado nmero de cosas fsicas histricas y sociales. A semejanza de cualquier
otra comunidad, la nacin es 'acfala', tiene sus lites y centros de influencia,
mas no jefe ni autoridad gobernante".340
Afirma Maritain que la nacin, como comunidad, no puede por s misma
transformarse en una sociedad poltica; slo es "un suelo propicio y una oca-
sin" para esa transformacin, puesto que "el cuerpo poltico pertenece a otro
orden superior", el cual, una vez formado, es diferente de la comunidad na-
cional. "La sociedad poltica, dice, impuesta por naturaleza y lograda por ra-
zn, es la ms perfecta de las sociedades temporales. Es una realidad humana
concreta y total que tiende a un bien humano concreto y total: el bien comn.
839 El Hombre y el Estado, pp, H, 15 Y16.
840 Op. cit., p. 19.
228 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Es una obra de la razn, nacida de los oscuros esfuerzos de la razn misma
desembarazada del instinto e implicando esencialmente un orden racional.t"?
Al ser obra de la razn o de la idea, al racionalizar los fines de la comunidad,
al tener a sta como substratum, la nacin es el contenido de la sociedad pol-
tica; en otras palabras, la comunidad nacional se convierte en sociedad poltica
cuando se seala fines especficos moldeados o configurados segn los facto-
res que integran la nacionalidad. "La comunidad nacional no solamente est
comprendida en la superior unidad del cuerpo poltico, como todas las comu-
nidades de la nacin, sino que el cuerpo poltico contiene tambin, como ele-
mento superior que es, a las unidades familiares, cuyos derechos y libertades
esenciales son anteriores a el mismo, y una multiplicidad de otras sociedades
particulares que proceden de la libre iniciativa de los ciudadanos y que debie-
ran ser lo ms autnomo posible. Tal es el elemento de pluralidad inherente a
cualquier sociedad poltica autntica. Familia, economa, cultura, educacin
y vida religiosa importan tanto como la existencia poltica para la vida misma y
la prosperidad del cuerpo poltico. Cualquier tipo de ley, desde las reglamen-
taciones espontneas y tcitas del grupo hasta la ley de la costumbre y el dere-
cho, en el sentido cabal del trmino, contribuye al orden vital de la sociedad
poltica. Puesto que en sta la autoridad brota de abajo, deriva del pueblo, es
normal que toda la dinmica de esta autoridad en el cuerpo poltico debiera
estar formada con las autoridades particulares y parciales, que se acumulan,
una sobre otra, hasta alcanzar la autoridad suma del Estado. Finalmente, el
bienestar pblico y el orden general del derecho son partes esenciales del bien
comn del cuerpo poltico, pero ese bien comn tiene implicaciones humanas
ms amplias, ricas y concretas, ya que es por naturaleza el bien de la existen-
cia humana de la multitud..."342
Para Maritain el Estado no es la sociedad poltica sino una parte de ella,
"la ms sobresaliente". En sustancia, identifica al Estado con el gobierno estatal
al sostener que "slo es aquella parte del cuerpo poltico especialmente intere-
sada en el mantenimiento de la ley, el fomento del bienestar comn y el
orden pblico, as como la administracin de los asuntos pblicos". 343 El Estado
es un gobierno institucional, no de hombres, aunque instituido por el hombre
como una superestructura de instituciones coordinadas por la ley. Aunque
con ideologas opuestas o contrarias, el concepto de Estado en Maritain tiene
equivalencia con el concepto respectivo en el pensamiento marx-leninista,
puesto que para ambos el Estado no es una persona jurdica ni tampoco una
entidad real o un organismo histrico de carcter tico-poltico, sino un con-
junto de instituciones o un "aparato coercitivo", es decir, un sistema de go-
bierno compulsorio. "El Estado no es sujeto de derechos, un Rechtssubjekt,
como algunos teorizantes modernos, especialmente Jellinek, creen errnea-
mente", asegura Maritain, agregando: "los derechos del pueblo o del cuerpo
poltico no son ni pueden ser transferidos o entregados al Estado. Adems,
341 Ibid., p. 23.
342 Op. cis., pp, 24 Y25.
84S Ibid., p. 25.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 229
en tanto que el Estado representa al cuerpo poltico (en las relaciones externas
de este ltimo con los otros cuerpos polticos), el 'Estado' es una entidad me-
ramente abstracta y no una persona moral o sujeto de derechos. Los derechos
adscritos a l no son derechos propios, son los derechos del cuerpo poltico, el
cual es idealmente sustituido por aquella entidad abstracta, realmente repre-
sentada por los hombres que han sido encargados de la conduccin de los
asuntos pblicos e investidos de poderes especficos."?"
q) Teora de Adolfo Posada
Segn el pensamiento de este ilustre jurista espaol, expuesto en una de
sus ltimas obras.?" el Estado se revela como un fenmeno poltico, como un
proceso en el que se conjugan o compenetran dos elementos, a saber, la sobe-
rana o poder supremo y la norma jurdica. "En el proceso real del Estado,
dice, palpitan e influyen poderosamente en su vida dos 'nociones' esencial y
estrictamente 'polticas' y, adems, como se ha visto, de rancio abolengo en la
historia de las ideas; son ellas la nocin de 'soberana' -potencia o poder su-
premo- y la nocin de 'norma', 'ley' en sentido amplio. Esta nocin de norma
se recoge y expresa en el trmino ms comprensivo de 'orden jurdico', 'rgi-
men de normas', 'reinado de la ley' o Estado de Derecho (Rechtstaat), al que
ha de acomodarse el ejercicio de la soberana", agregando: "El Estado, por tal
manera, deber concebirse como la sntesis viva -dinmica- de las nociones
de 'soberana' -poder coactivo- y de 'ley', realizadas, soberanas y ley, en un
espacio dado y en su tiempo, y definidas por las condiciones que limitan la
accin del poder, en cuanto es instrumento de la ley."346
La sntesis entre ambos elementos -orden jurdico. y poder soberano- se
manifiesta en una interrelacin, en cuanto que el poder crea el orden y
se somete a l por imperativos de carcter tico derivados de la naturaleza de los
hombres como "seres racionales y libres" que conscientemente asumen el deber
o la obligacin de sujetarse al Derecho cuyo contenido son las variadas rela-
ciones en que la vida social consiste. De las ideas de Posada se desprende que
la capacidad productora del orden jurdico por el poder soberano tiene orien-
taciones limitativas ticas, en el sentido de que ste no puede crear un "Dere-
cho" que no est encaminado a regular las relaciones dentro de la sociedad
sobre la base del respeto a las condiciones naturales de los hombres como "se-
res racionales y libres", quienes slo al travs de esa finalidad se someten al
o;den jurdico consciente y. voluntariamente, pues "la relacin de obligacin
solo. puede establecerse cuando hay quien sea capaz de sentirse obligado, de
sentir el deber, o sea, un ser racional capaz de reacciones ticas, psquica-
mente capaz de formular juicios de valoracin, y de determinarse por s en
su vida".
8H Op. cis., pp. 29 Y 30.
345 La Idea Pura del Estado, 1943.
lU6 Op. eis., pp. 53, 55 Y56.
230 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Completa Posada su pensamiento afirmando que: "Ahora bien, los seres ca-
paces, con capacidad diversa, obra de la evolucin psquica para determinarse
por s -son las personas, que forman las sociedades polticas y en ellas los
Estados, en donde surge y se puede hacer efectivo el derecho, obra ste como
sistema o rgimen de normas, de las personas mismas que los constituyen. Mien-
tras los hombres -agrupados en ncleos ms o menos amplios y ms o menos
complejos, desde la horda hasta la nacin o hasta la sociedad de naciones-
vivan y ordenen su conducta segn la frmula del ms fuerte, del mayor poder
de imposicin, la poltica es fsica; no es, en rigor, poltica, ni los Estados en
que aquel criterio se aplica son Estados en el sentido jurdico y tico -huma-
no-- de la palabra; porque slo en la medida en que la vida "estadual" se
produce, segn las exigencias del vivir jurdico, o sea, como un orden de
normas expresin del ntimo sentir y querer de los hombres en relacin con la
adecuada -justa- satisfaccin de las necesidades, convertidas en fines de las
personas que forman el grupo, slo entonces se puede hablar de Estado en las
sociedades polticas. La historia poltica de la humanidad en sus pueblos y
naciones, desde el punto de vista de la concepcin tica del Estado, puede inter-
pretarse como un esfuerzo mil veces secular, para convertir el gobierno del ms
fuerte --en que el hombre fuerza, se impone al hombre, y el hombre se somete
al hombre fuerza-, en un rgimen jurdico -de imperio de la ley-, expresin
de la justicia -para la vida buena: Aristteles-, creacin incesantemente re-
novada -funcin de 'fluido tico'- y rgimen en el cual el hombre no se
impone al hombre ni se somete al hombre, sino que ste obedece a la ley, al
derecho formulado en normas."347
De las ideas anteriormente transcritas, que Posada fundamenta en sesudas
y documentadas argumentaciones de carcter tico-filosfico y cuyo comenta-
rio o reproduccin sinttica deliberadamente omitimos, dicho tratadista con-
cluye que "el Estado en la idea pura se concibe como un orden jurdico, reali-
zado en diversas formas -obra de la historia para hacer posible no slo la
armona de las libertades (Kant)-, sino la de los fines humanos en la comuni-
dad perfecta que apetece el hombre (Surez). Es el Estado en la idea pura el
'reinado de la libertad', condicin de la persona, su caracterstica, pero reali-
zada en el 'reinado del derecho', que hace posible y efectiva la interdependen-
cia humana mediante el rgimen jurdico, de normas, y como consecuencia,
de la intensificacin expansiva de la nocin y del sentimiento del deber en re-
lacin con la nocin del fin, contenido inagotable del comercio jurdico."348
r ) Teora de Hermann Heller
Con admirable perspicacia crtica, este distinguido doctrinario alemn sos-
tiene que el Estado no puede quedar constituido por ninguno de los factores
o elementos que el pensamiento tradicional ha considerado separadamente
como integrantes o denotativos de su entidad, tales como el territorio, el pue-
blo, el orden jurdico, el poder y los rganos de gobierno. Tampoco para
347 uu; pp. 63 Y 64.
848 Op. cit., pp. 75-y 76.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 231
Heller el Estado consiste en la conjugacin de dichos elementos o factores, ya
que es una unidad soberana organizada de decisin y accin. "El gnero pr-
ximo del Estado, dice, es la organizacin, la estructura de efectividad organizada
en forma planteada para la unidad de la decisin y la accin", estribando su
diferencia especfica frente a las dems organizaciones existentes dentro de su
territorio, en que su dominacin es soberana, por cuanto que slo al Estado
incumbe el "poder fsico coactivo" y la capacidad de ejecutar sus decisiones
frente a quienes se opongan a ellas.?"
"El Estado, afirma, no es un orden normativo; tampoco es el 'pueblo'; no
est formado por hombres, sino por actividades humanas. Un hombre, por mu-
cho que se someta a un Estado, aunque se trate de un Estado 'totalitario'
pertenece siempre a diversas organizaciones, de naturaleza eclesistica, poltica,
econmica, etc., que le reclaman con distinta intensidad y, con frecuencia, tam-
bin segn zonas diferentes de su personalidad y da realidad a todas esas
organizaciones por medio de actividades particulares que de l se destacan. El
Estado, en fin, tampoco puede ser identificado con los rganos que actualizan
su unidad de decisin y accin. Desde hace tiempo las llamadas teoras realistas
del Estado quieren reducir ste a las personas que poseen el poder y cuya rea-
lidad fsica es tangible, identificndolo, pues, con los rganos de dominacin.
Al igual que su' cabal contrapartida, la' teora que reduce el Estado al pueblo,
la que lo confunde con el dominador desatiende, asimismo, el hecho de que
toda organizacin de dominacin slo es real en cuanto unidad de dominadores
dotados de poder y sbditos que les han conferido ese poder. Pues as corno lo
que hace a uno gua es la sumisin de los que son guiados, as tambin lo que
engendra la dominacin es la obediencia. Por tal motivo la organizacin estatal
es aquel status, renovado constantemente por los miembros, en el que se juntan
organizadores y organizados. La unidad real del Estado cobra existencia nica-
mente por el hecho de que un gobierno disponga de modo unitario sobre las
actividades unidas, necesarias para la autoafirmacin del Estado.T"?
HelIer rechaza la idea de que el Estatlc.> se manifieste en la diferencia entre
gobernantes y gobernados, como lo pretende Duguit. El Estado, sostiene, no
se. "descompone" en gobernantes y gobernados, "pues slo en virtud de su
efIcaz trabazn mediante una ordenacin realizan unos y otros lo que, no slo
frente a lo exterior sino ante s mismo, aparece como una unidad de accin",
cuya existencia, como cooperacin humana, "se hace posible gracias a la ac-
de 'rganos' especiales conscientemente dirigida hacia la formacin
de unidad".851 Niega que el pueblo o la nacin sean anteriores al Estado,
por lo contrario, que la unidad estatal es la que "cultiva y crea" la
undad natural del pueblo y la nacinj?" y por cuanto al territorio, tambin le
escatima importancia como elemento de integracin del Estado sin el obrar
"No se puede concebir, dice, la unidad e individualidad del Estado
Partiendo nicamente de las caracteristicas de su territorio, sino tan slo de la
849 Teoria del Estado, p. 255.
850 Op. cit., pp. 255 Y256.
111 tsu; pp. 248 Y 250.
852 Op. cit., P. 181.
232 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cooperaclOn de la poblacin bajo las condiciones dadas de espacio, es decir,
slo socialmente.t'P"
En cierto modo, Heller acepta el dualismo Estado-Derecho al sostener que
el poder del Estado crea al Derecho y es su fuente de validez formal, exis-
tiendo entre ambos una recproca vinculacin. Asevera que: "Sin el carcter
de creador de poder que el derecho entraa, no existe ni validez jurdica
normativa ni poder estatal; pero sin el carcter de creador de derecho que
tiene el poder del Estado no existe positividad jurdica ni Estado. La relacin
entre el Estado y el Derecho no consiste ni en una unidad indiferenciada
(Kelsen) ni en una irreductible oposicin. Por el contrario, esa relacin debe
ser estimada como una relacin dialctica, es decir, como relacin necesaria de
las esferas separadas y la admisin de cada polo en su opuesto.t'v"
Aunque el poder estatal crea al Derecho (que para Heller slo es el posi-
tivo), no por ello deja de estar sometido a ciertos principios de obligatoriedad
tica y cuyo acatamiento. legitima a ese poder, el cual los convierte en normas
jurdicas propiamente dichas, o segn sus mismas palabras: "la instancia que
en el Estado establecen las normas se hace legtima cuando los destinatarios de
la norma creen que el creador del derecho, al establecer los preceptos jurdi-
cos, no hace ms que dar carcter positivo a ciertos principios de derecho tica-
mente obligatorios que trascienden del Estado y de su derecho, y cuyo fun-
damento precisamente constituyen." "Decir que la voluntad del Estado es la
que crea y asegura el Derecho positivo es exacto, si, adems, se entiende que
esa voluntad extrae su propia justificacin, como poder, de principios jurdi-
cos suprapositivos."?"
Al proclamar la tesis de la "unidad dialctica" entre el Estado y el Derecho,
Heller discrepa de la opinin de Kelsen en el sentido de que entre ambos
existe una plena identidad, la cual lgicamente excluye a uno y a otro. Si el
Derecho fuera 10 mismo que el Estado o viceversa, habra "derecho sin es-
tado" y "estado sin derecho" con ~ a su mutua reductibilidad. "Desde el
momento, dice Heller, en que se l1jtlida la necesaria tensin entre Derecho y
Estado, echndose unilateralmente del lado del Derecho, parece muy fcil
fundamentar la validez del Derecho frente al Estado. Pero tal apariencia se
desvanece al descubrir que la teora ke1seniana del Estado sin Estado se pre-
senta como imposible porque, a la vez, es una Teora del Derecho sin Dere-
cho, una ciencia normativa sin normatividad y un positivismo sin positivdad.
Como el Estado es absorbido completamente por el Derecho y en cuanto su-
jeto de Derecho, no es otra cosa que "El Derecho como sujeto", las normas
jurdicas de Ke1sen han de establecerse y asegurarse a s mismas, o sea que
carecen de positividad. El mstico "automovimiento" del Derecho de Kelsen
viene a abocar, en ltimo extremo, "en la norma fundamental que constituye
la base de la unidad del orden jurdico en su antomovimiento". Pero como la
norma fundamental no es ms que un nombre inadecuado que se le da a
353 ius., p. 164-.
354 Op. cit., pp. 208 Y209.
355 oi, cit., pp. 209 Y 210
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 233
la voluntad del Estado no sometida a normas, al Derecho, tal como lo entiende
Kelsen, le falta, adems de la positividad, la normatividad. La reduccin kel-
seniana del Estado al Derecho supone la identificacin del orden normativo
ideal con la organizacin real -la organizacin es, para nuestro autor, "tan
slo el extranjerismo que corresponde a ordenacin"- y arranca de la concep-
cin de una organizacin no organizada y sin rganos, de una democracia sin
autoridad, o sea, en ltimo trmino, de la reduccin, ya conocida por nos-
otros, del Estado al pueblo.?"
s) Teora de Georges Burdeau
La base de esta teora es lo que se llama la institucionalizacin del poder.
El poder es un hecho, dice Burdeau, que resulta de la diferenciacin entre
gobernantes y gobernados, pero siendo el Estado un "fenmeno espiritual",
para que ese poder implique su consistencia se requiere que se institucionalice
mediante el derecho consuetudinario o escrito. Por virtud de su institucionali-
zacin, el poder se "disocia" de sus agentes, o sea, de las personas, rganos
o funcionarios que lo ejercen, es decir, del gobierno.
"La formacin del Estado, asevera, coincide con una cierta forma del poder,
y esta forma particular del poder resulta de una concepcin dominante en el
grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza de la
fuerza o potencia poltica. He ah un hecho de conciencia. Pero este hecho no
constituye por s solo el soporte del Estado. Provoca el cumplimiento de un acto
jurdico segn el cual el poder se convierte efectivamente, en el plano de las
realidades, en lo que los gobernantes y gobernados ven en l. Este acto es la insti-
tucionalizacin del poder que tiene por objeto disociar el poder de sus agentes
de ejercicio y de fundarlo sobre la institucin a la cual se incorpora la idea de
derecho dirigente en el grupo. Esta operacin de institucionalizacin del poder
puede tener lugar por modo consuetudinario o realizarse mediante un acto jur-
dico formal: la constitucin. Pero cualquiera que sea la manera como dicha
operacin se efecte, presenta siempre este triple carcter de ser un acto jurdi-
co, de . modificar la naturaleza del poder y de dar nacimiento al Estado. Hay,
pues, en definitiva, en la diferenciacin sobre la que reposan las sociedades
polticas, una ruptura de continuidad, un momento en que el orden emprico
se transforma en orden jurdico y es entonces cuando aparece el Estado."351
Burdeau se aparta del pensamiento de Duguit para quien el Estado surge
de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados, o sea, desde que aparece
un poder de mando que ejercen unos individuos sobre los dems dentro' de la
sociedad humana. Burdeau insiste en que el Estado no es un fenmeno de
hecho sino un fenmeno espiritual o de conciencia, pues el poder no se acata
por la coaccin sobre los gobernados, sino por la idea que stos abrigan acerca
de la obligacin de obedecerlo y de someterse a l. "Es claro, afirma, en
efecto, que si el Estado es y permanece siempre un hecho, no puede expl-
31118 Ibid., p. 216.
351 Trait. de Science Politiqueo Tomo 11, "L'Etat", pp. 38 Y39.
234 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
carse cmo este hecho provoca, entre los hombres, el sentimiento de la obliga-
cin de obedecer al Estado. El hecho de la diferenciacin entre gobernantes y
gobernados explica que stos soportan la fuerza. Ahora bien, en el Estado no
hay solamente una potencia (puissance) soportada, hay sobre todo, en la gran
mayora de los individuos, el sentimiento de una obligacin que la coercin no
motiva absolutamente. Es la obligacin jurdica, y su existencia misma prueba
que el Estado pertenece al mundo del derecho", agregando ms adelante que
"el fenmeno del poder, que expresa exteriormente al Estado, corresponde a
la idea de una disciplina a la cual se subordina, en las conciencias individua-
les, la formacin de la nocin de Estado" y que ste es la forma por la cual
el grupo se unifica sometindose al Derecho.t'"
Para Burdeau el territorio y la nacin son condiciones de existencia del Es-
tado pero no sus elementos constitutivos, toda vez que "el Estado es una reali-
dad abstracta que no se absorbe por ninguna de las condiciones de hecho exi-
gidas para su formacin (territorio y pueblo). Su. existencia es el resultado de
un esfuerzo del pensamiento del hombre y no el producto natural de ciertas
circunstancias concretas". El territorio es el "campo de accin del poder" y la
nacin, a la vez est sujeta y colabora con ese poder, el cual no es el gobierno
coactivo (puissance tatique) sino su manifestacin". 359
Por otra parte, el esclarecido profesor de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Dijon distingue entre el "Estado como concepto", y el "Estado
como institucin." Bajo el primer aspecto, adopta un criterio eminentemente
subjetivo, al afirmar que el Estado es una idea que reside en el espritu del
hombre carente de realidad objetiva y a la cual se atribuye el asiento del po-
der institucionalizado, cuyos efectos se perciben cotidianamente "sin encontrar
nunca su origen primero".360 En lo que concierne al aspecto institucional,
Burdeau, siguiendo la teora de Hauriou sobre el concepto de institucin, afirma
que el Estado es la institucin en que se encarna el poder al servicio de una
idea directriz. "La institucin, dice, es una empresa al servicio de una idea,
organizada de tal manera que dispone de un poder y de una duracin supe-
riores a las de los individuos mediante los cuales acta", aadiendo que la
institucin se diferencia claramente de un grupo, organismo o sociedad en
cuanto que, en aqulla, la idea y los medios para realizarla integran su entidad
misma, mientras que en los segundos la idea y los medios son. trascendentes
como fines e instrumentos para su consecucin. En la institucin el poder no
es extrao a ella, puesto que "as como la idea est integrada en la institucin,
el poder est ntimamente ligado a la idea".361
Esta idea, en lo que respecta al Estado como institucin, est constituida
por el Derecho, sostiene Burdeau, al aseverar que cuando ste "se sustituye a
los jefes que, hasta entonces, realizaban el acto de autoridad a ttulo de prerro-
gativa personal, el Estado toma en toda plenitud sus cualidades. Ellos encar-
naban la idea de derecho, y por ende, a partir de la institucionalizacin es el
358 Op, cit., pp. 40, 146 Y 140.
859 uu; pp. 107 Y143.
&60 Op. cii., p. 234.
861 tus; p. 237.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 235
Estado el que la porta. Al institucionalizarse, el poder no deja de ser solidario
con la idea de derecho, quedando como factor de su energa y de su potencia-
lidad organizadora de la vida social". Por virtud de dicha solidaridad, conti-
na Burdeau, el Derecho permanece inmune a las "pasiones de un jefe", pues
el poder deja de personalizarse en ste para convertirse en "Estado", cuya
idea es, para dicho tratadista, la de "una potencia pblica que cumple los des-
tinos de una nacin segn los principios contenidos en una idea de de-
recho".362
t) Obseroacin final
Hemos expuesto con someridad, sin el propsito de analizarlas crtica-
mente, algunas de las teoras que el pensamiento jurdico-poltico ha elabo-
rado sobre el concepto de Estado. Como ya lo advertimos con anterioridad,
no perseguimos el objetivo en este libro de aludir a todas las tesis que sobre
dicho tpico se han formulado, ya que la tarea que a su consecucin se consa-
gre, producira una obra de extensin enciclopdica dado el nmero tan cre-
cido de autores de Derecho Pblico y de Ciencia y Filosofa Polticas, que han
emitido sus variadas, dismiles y contrarias opiniones respecto de la implica-
cin del citadb concepto, segn la metodologa que cada uno de ellos emplea
y el punto de vista que adoptan como base de partida de sus ideas. .
Sin embargo, si examinamos en conjunto la multitud de doctrinas que tien-
den a desentraar lo que es el Estado, podemos percatarnos que la mayora
de ellas, con las inherentes discrepancias que necesariamente se suscitan en el
tratamiento de este difcil y complejo tema, postulan supuesta o expresamente
la tesis de la personalidad estatal, que es la que nos parece ms lgica y ms
acorde con la esencia jurdica del Estado, toda vez que recoge en una concep-
cin unitaria y total a todos sus elementos, sin reducir dicha entidad a alguno
4e ellos, reduccin que proporciona una visin parcial de lo que sta es, como
tendremos oportunidad de demostrar.
A las teoras que preconizan la idea de que el Estado es una persona jur-
dca con notas o atributos ostensibles que nos permiten 'distinguirlo de otras
personas jurdicas que existen y operan dentro y fuera de l, se suman trata-
~ s t s contemporneos diversos de los que hemos mencionado, tales como el
Italiano Paolo BiscarettiP" el belga lean Dabinr" y los mexicanos Rafael Roji-
na Villegas y Mario de la Cueva, entre otros. As, Rojina define al Estado
como "una persona jurdica con poder soberano, constituida por una colectivi-
dad humana determinada territorialmente, cuyo fin (de dicha persona) es la
creacin y aplicacin del Derecho al cual se encuentra sometida".3ti5 Por su par-
~ e el maestro De la Cueva, despus de analizar la evolucin histrica de la
Idea de Estado, principalmente atendiendo a diversa teleologa estatal en
las diferentes etapas polticas de la humanidad vaciada en distintos sistemas
362 os. cis., p. 239.;".
868 Vase su obra Derecho Constitucional", eaici6n 1965, Madrid, pp. 114 Y 115.
36. Doctrina Genert. del Estado, pp. 108Yss,
885 Teora Genert. del Estsdo, p. 15.
236 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
polticos concretos, considera que el Estado no es el territorio sino que "slo
lo supone", ni tampoco puramente la comunidad ni el gobierno, sino que "apa-
rece como la unidad o la personificacin de la comunidad organizada en un
territorio".
n. LA SOBERANA Y EL PODER CONSTITUYENTE
A. Equiuocidad del trmino "soberana"
El de soberana y el vocablo que lo expresa han tenido acepcio-
nes diversas que dificultan seriamente su precisin. En el pensamiento jurdico-
poltico y en la facticidad poltica misma han denotado ideas distintas. Aris-
tteles hablaba de autarqua", que, como afirma Jellinek, era sinnimo de
"autosuficiencia", es decir, implicaba la capacidad de un pueblo para bastarse
a s mismo y realizar sus fines sin ayuda o cooperacin extraa. En Roma se
utilizaban las expresiones "maiestas", "potestas' o "imperium" que significa-
ban la fuerza de dominacin y mando del pueblo romano. Durante la Edad
Media la soberana equivala a "supremaca", "hegemona" o "prevalencia"
entre el poder espiritual representado por el papado y el poder temporal de
los reyes, habiendo sido, como dice el autor citado, un concepto "polmico"
en las diversas teoras polticas de la poca, entre las que destaca la tesis de
Marsilio de Padua, quien proclam la superioridad del Estado frente a la Igle-
sia. Dentro de las concepciones respecto de la "soberana del Estado" frente
al "dominium" territorial de los seores feudales, se pretendi justificar la radi-
cacin del poder soberano en la persona del monarca o del prncipe. Como se
habr observado de la resea que hicimos anteriormente, entre esas concepcio-
nes descuella la de Hobbes, quien trat de legitimar el absolutismo real preconi-
zando el principio "legibus solutus" y apoyndolo en el postulado que rezaba
"omnis potestas a Deo". Debe recordarse, por otra parte, que la idea de "sobe-
rana nacional o del pueblo" propiamente se proclama en las corrientes del
pensamiento jurdico-poltico de los siglos XVII y xvm 'con Locke, M ontesquieu,
Sieys y Rousseau, segn se infiere claramente de sus respectivas doctrinas que
con antelacin expusimos. No ha faltado, adems, quien niegue la existencia
de la soberana como poder absoluto. y supremo. Benjamn Constant, quien
ejerci notable influencia en el pensamiento jurdico y poltico de los pases
iberoamericanos y de Espaa durante el siglo XIX, se afilia a esta tesis. "La
soberana, dice, reside en la totalidad de los ciudadanos; ello debe entenderse
de modo que ningn individuo, ninguna faccin, ni asociacin parcial puede
atribuirse el poder supremo si no le ha sido delegado. Empero, de aqu no se
sigue que la totalidad de los ciudadanos, o aquellos que se hallan investidos de
la soberana, puedan disponer a su arbitrio de la existencia de los particulares.
Hay, por el contrario, una parte de la existencia humana, que por necesidad
permanece individual e independiente, y que se halla de derecho fuera de
3066 Teotia General del Estado. Apuntes de Ctedra, 1961, p. 29.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 237
toda competencia social. Por lo cual la soberana no existe, sino de manera
limitada y relativa. En el punto en que comienza la independencia de la exis-
tencia individual, cesa la jurisdiccin de dicha soberana."?"
Esta consideracin la extiende Constant a la soberana popular al afirmar
que sta no es ilimitada, puesto que "est circunscrita a los lmites que les sea-
lan la justicia y los derechos de los individuos". "La voluntad de todo un pueblo,
agrega, no puede hacer justo lo que es injusto. Los representantes de una na-
cin no tienen el derecho de hacer lo que tiene el derecho de. hacer la nacin
misma. Ningn monarca, sea el que fuere el ttulo que reclame, ora se apoye en
el derecho divino, otra en el de conquista, ora en el sentimiento del pueblo, no
posee un poder sin lmites. Dios, si interviene en las cosas humanas, slo sanciona
la justicia. El derecho de conquista no es ms que la fuerza, que no es un dere-
cho, puesto que pasa a quien se apodere de ella. El asentimiento popular no
podr legitimar lo que es ilegtimo, puesto que un pueblo no puede delegar una
autoridad de la que carece."368 I
La ambigedad del trmino "soberana" ha hecho exclamar a don Felipe
Tena Ramrez que su concepto "ha sido, desde el siglo xv hasta nuestros das,
uno de los temas ms debatidos del derecho pblico", aadiendo que "Con el
tiempo, y. a 10 largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana ha
llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios
significados."?" Se podra elaborar una obra de alcances enciclopdicos con la
sola exposicin de las mltiples y divergentes teoras y opiniones que se han
sustentado por los doctrinarios de todos los tiempos acerca del concepto y de
la "radicacin'" del poder soberano, cuya idea se sigue debatiendo en el dere-
cho poltico. No resistimos la tentacin de resear, muy someramente por
cierto, algunas de las tesis ms destacadas y conocidas que se han postulado
respecto de la difcilmente asequible concepcin de la soberana a partir del
pensamiento de Juan Badina expuesto en su clebre tratado "La Repblica",
dividido, como se sabe, en seis libros y que apareci a la luz pblica en el ao
de 1577. Para l, la "repblica" es decir, el Estado, implica el establecimien-
to de un poder soberano, que no puede existir sino en ella. Este poder, como
casi dos siglos ms tarde lo reputara Rousseau, es indivisible, perpetuo y abso-
luto en la concepcin de Bodino, quien distingue, por otra parte, la soberana
del poder pblico que transitoriamente se encomienda a diferentes formas de
gobierno, como la dictadura en Roma, o a gobernantes designados por un
lapso determinado, toda vez que stos no son sino "guardianes" y "deposita-
rios" del poder soberano pero no sus titulares. Para dicho pensador los "dere-
chos esenciales" de la soberana pertenecen al "soberano", llmese rey, pueblo
o "cuerpo de nobles". La incongruencia en que incurre Bodino, quiz para
justificar la monarqua absolutay hereditaria de Francia, consiste en declarar
que el poder soberano puede transmitirse por va de sucesin del rey (sobe-
361 Curso de PolUica Constitucional. Edicin "Tauros", Madrid, 1968, p. 5.
Sil8 1dem, p. 11.
8419 Derecho Constitucional Mexicani1, p. 3.
238 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
rano) a sus descendientes. "El pueblo, dice en el libro primero de su afamada
obra, o los seores de una repblica pueden donar pura y simplemente el
poder soberano y perpetuo a alguien para disponer del Estado a su arbitrio, y
despus dejarlo que haga 10 que quiera, anlogamente a como el propietario
puede donar el objeto de su propiedad pura y simplemente, sin otra causa
que su liberalidad." Por otro lado, debe observarse que para Badina el "sobe-
rano" no tiene restricciones jurdicas en el ejercicio de su poder, ya que si las
tuviese, ste no sera soberana, agregando, sin embargo, que s tiene limita-
ciones ticas impuestas por el principio natural de la respetabilidad de la fami-
lia que es la institucin ms antigua. Esta consideracin aparta a Badina del
pensamiento poiitico medioeval que preconiz el origen divino de la soberana
-omnis potestas a Deo- y el postulado "legibus solutus" del soberano, quien,
por virtud de l, no tena ms barreras que su conciencia de gobernante. Asi-
mismo, lo hace divergir de las ideas filosficas y polticas del siglo XVIII, con-
forme a las cuales la soberana tiene como diques naturales, no jurdicos, el
respeto a la libertad del hombre y a su individualidad, segn 10 estim Ben-
jamn Constant, ya que para Badina no es el ser humano y sus derechos "na-
turales" los que deben frenar el poder soberano sino el grupo institucional
familiar. Adems, la respetabilidad tico-social de este grupo lo lleva al ex-
tremo de afirmar que tampoco el soberano debe atentar contra la propiedad
familiar ni decretar impuestos sin el consentimiento de los gobernados o de
sus representantes, pues un tributo establecido segn el capricho del gober-
nante sin la aquiescencia de stos es un despojo.
En los comienzos del siglo XVII la tesis de la soberana popular se sostiene
por el alemn Althusius en su obra denominada "Poltica Methodice Digesta"
aparecida en 1603. A diferencia de la opinin de Badina, quien se inclina por
la soberana del prncipe (monarca), dicho pensador la atribuye al pueblo,
considerando a la comunidad poltica, producto de la unin voluntaria de los
hombres, como titular del mencionado poder. "Con estas ideas, asevera Mario
de la Cueva, el autor de la Poltica arrebat a los reyes la idea de la soberana
absoluta de Badina y la entreg al pueblo.t'F" En la misma centuria se destaca
en el pensamiento poltico la teora de Hobbes que ya expusimos anterior-
mente, y segn la cual, la soberana reside en ese ente necesario, llamado "Es-
tado", personificado en un individuo, el "soberano", que dispone como el Le-
viathan mitolgico, de toda la fuerza conveniente para "asegurar la paz y de-
fensa comn".311 Sera imperdonable, por otra parte, que no recordramos la
tesis del famoso ginebrino Juan [acobo Rousseau, a la que tambin hicimos
somera referencia con antelacin, y segn la cual la soberana es la voluntad
general, cuya idea tambin hemos explicado. En resumen, consideramos sufi-
ciente la evocacin de las tesis que hemos sealado y de las se derivan de las
diferentes teoras sobre el Estado que reseamse con anterioridad, para reiterar
la equivocidad del vocablo "soberana" y la multivalencia del concepto respec-
810 La Idea de Soberanla. Estudio contenido en la obra "El Decreto Oonstitucional dI
Apatzingn", publicada en 1964 por Coordinaci6n de Humanidades de la U.N.A.M.
871 Cfr. supra pargrafo f) de este mismo
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 239
tivo, en cuyas divergentes acepciones se descubre, sin embargo, un denominador
comn, cual es su implicacin como poder supremo con diversa radicacin o
distinta titularidad. En el laberinto de definiciones respecto de lo que es o pue-
da ser la soberana o el poder soberano se extrava el intelecto humano sin
que los doctrinarios contemporneos le sirvan como hilo de Ariadne. Sera
demasiado prolija la sola enunciacin de las mltiples ideas que los tericos
actuales han externado sobre dicho tema, bastando la alusin a unas cuantas
opiniones de la Ciencia Poltica y del Derecho Constitucional, para poner de
relieve la equivocidad y la multivalencia a que nos hemos referido. Esta diver-
gencia eidtica obedece en trminos generales a la diversa imputacin que los
doctrinarios hacen de la soberana, en cuanto que unos la consideran como
poder perteneciente al pueblo o a la nacinf" y otros como atributo caracte-
rstico del poder del Estado. La diversidad imputativa a que nos referimos
provoca indiscutiblemente una diversidad de lenguaje que entraa, a su vez,
una discrepancia conceptual que para nosotros es irreconciliable, pues nunca
puede ser lo mismo la soberana popular o nacional y la llamada "soberana
estatal" que en nuestra opinin no existe por las razones que posteriormente
aduciremos.
Entre los partidarios de la soberana del Estado figuran Bluntschlif": [elli-
nek,374 Esmeini" BielsF" De la Cueua."" Serra Rojas
378
y otros autores que se-
372 Tomamos estos dos conceptos como sinnimos o equivalentes por las razones que con
anterioridad expusimos.
373 "El Estad", dice, es la encarnacin y personificacin del poder de la nacin. Este
poder, considerado en su majestad y en sus fuerzas supremas, se llama soberana" (Thorie
gnrale de l'Etat, p. 420).
374 Para el distinguido maestro de Heidelberg, "La soberana es la capacidad de determi-
narse por s mismo desde el punto de vista jurdico", agregando que "Esta capacidad suprema
no puede pertenecer sino al Estado." (L'Etat Moderne et son Droit, II, 155.)
375 El Estado, afirma, sujeto y titular de la soberana, por no ser sino una persona moral,
una ficcin jurdica, es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas fsicas,
~ o varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana al lado de su
titular perpetuo y ficticio, tenga otro titular actual activo, en quien residir necesariamente el
libre ejercicio de esta soberana." (Elments de droit constitutionnel [rancais et compar. Octa-
Va edicin. Tomo 1, p. 4.) .
376 Este famoso tratadista argentino asevera que "La soberana es un concepto jurdico y
poltico, pero sobre todo es lo primero. La soberana es atributo exclusivo del Estado" (El orden
poltico y las garantas jurisdiccionales, p. 7).
377 Para el distinguido maestro mexicano, "La soberana no es un poder ilimitado e ilmi-
table; esta frmula podra ser una caracterizacin negativa de la soberana, pero no nos dice
cul es su esencia: la soberana es la cualidad del Estado de auto-determinarse o de auto-
organizarse; el Estado no est subordinado a un derecho natural que no existe, pero tampoco
es el Estado un poder que conduzca a la anarqua, porque ello es la destruccin del propio
Estado; en consecuencia, el Estado tiene que dictar su constitucin; puede, segn dijimos ante-
riormente, escoger el contenido de su constitucin, pero no puede dejar de darse una constitu-
cin. Ahora bien, cuando el Estado dicta su constitucin sin la intervencin de ningn otro
poder, cuando acta como poder supremo e independiente, decimos que es un Estado soberano.
"Concebida como concepto jurdico, la soberana, segn explicacin ofrecida anteriormente,
es un concepto puramente formal y, por tanto, carente de contenido, pero tiene un destino,
que es hacer posible la existencia de un orden jurdico y, consecuentemente, la determinacin
del contenido del derecho. La soberana es la cualidad del poder del Estado que le permite auto-
determinarse y auto-organizarse libremente, sin intervencin de otro poder, de tal manera que
el Estado soberano dicta su constitucin y seala el contenido de su derecho.
, "De acuerdo con loanterior,la soberana es la facultad .......independiente y suprema de
determinar el contenido del derecho. Un Estado es soberano cuando dispone de la potestad
240 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ra prolijo citar, y compartiendo la idea de que el poder soberano radica en el
pueblo o nacin y de que el poder estatal es distinto de l, figuran Snchez
Viamontei" y Aurora Arniz,382 por no mencionar a otros tratadistas que
sustentan la misma opinin y de la cual participamos por las consideraciones
que posteriormente formularemos. No han faltado, sin embargo, insignes juris-
tas que hacen radicar la soberana en la Constitucin misma, tales como Kel-
sen,381 Lindsay. 382 y Tena Ramirez 383 ni tampoco quienes la niegan como
suprema e independiente de dictar su constitucin y su derecho --entindase bien, an cuando
repetimos las ideas, que la soberana no es la potestad de negar todo ordenamiento jurdico,
sino, exclusivamente, la potestad de determinar el contenido del orden jurdico, que es una
necesidad para la existencia del Estado--. La soberana y sta es la definicin final que se des-
prende de la obra de Jellinek, es la potestad de determinar libremente el contenido total del
derecho.
"Para concluir con el problema de la naturaleza de la soberana, conviene detenerse toda-
va unos instantes en las relaciones entre Estado y derecho; el derecho no es, como pretendieron
las escuelas del derecho divino y del derecho natural, anterior y superior al Estado, pero tam-
poco es una posibilidad jurdica que puede o no existir. El derecho es norma necesaria para el
Estado, pues sin ella se producira la anarqua, que es la negacin de la sociedad y del Estado.
De ah que la soberana sea la potestad suprema e independiente de determinar el contenido
concreto del orden jurdico. Naturalmente, el Estado puede variar el contenido del ordenamien-
to jurdico y esta potestad es tambin ejercicio de la soberana; si as no fuera, la soberana
sera la potestad de elaborar un orden jurdico inmodificable. Finalmente, el Estado est obli-
gado por el ordenamiento jurdico que dicta: el derecho puede ser modificado, pero no puede
ser violado, porque esto ltimo equivale a la negacin del derecho, o sea, a la anarqua.
"La idea de la soberana, en consecuencia, no solamente es compatible con la nocin del
derecho, es su garanta: el Estado tiene necesidad de crear un orden jurdico y queda, segn
acabamos de explicar, subordinado a l. Pero, al crear el orden jurdico, el Estado lo impone,
imposicin que, a su vez, implica que el Estado asegura o garantiza su cumplimiento. La ausen-
cia de un poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua"
(Teora del Estado. Apuntes de clase, 1961, pp. 342,343 Y 344).
378 Segn este otro destacado autor mexicano, "La soberana es una caracterstica del
poder del Estado que consiste en dar rdenes definitivas de hacerse obedecer en el orden
interno del Estado y de afirmar su independencia en relacin con los dems Estados. Todo ello
aparece como un poder poltico independiente superior de monopolio y coaccin." (Ciencia
poltica. Tomo J, p. 309.)
379 "El pueblo es el nico titular de la soberana. No hay ms voluntad soberana que la
voluntad constituyente ni otro poder soberano que el poder constituyente" (El Poder Constitu-
yente, pp. 311 y 312. Editorial Bibliogrfica Argentina. Edicin 1957).
aso El Estado con su potestad es independiente frente a otro Estado. Hay quienes a esta
independencia la denominan soberana. Confundir la soberana del pueblo con la potestad del
Estado es un grave error, que no afecta tan slo a la terminologa poltica, sino al contenido
sustantivo de esta ciencia." "El mismo Estado como institucin tiene facultades fijas y consti-
tuidas por el derecho poltico dadas por el soberano. No hacer esta distincin equivale, una vez
ms, a confundir los trminos de soberana con el de potestad" (Soberana y Potestad. Tomo J,
pp. 109 y 115. Edicin 1971).
381 "S610 un orden normativo, dice el ilustre profesor viens, puede ser soberano, es decir,
autoridad suprema, lo ltima razn de validez de las normas que un individuo est autorizado
a expedir con el carcter de mandatos y que otros individuos estn obligados a obedecer"
(Teora General del Derecho y del Estado, p. 404. Edicin 1949).
882 "La soberana es una doctrina moderna, que surge en el siglo XVI; es la doctrina ca-
racterstica del Estado absolutista secular. En cuanto tal, era sencilla y directa; pero la fidelidad
pol1tica, primordial a las personas en que se basaba la doctrina, cedi6 el paso al constituciona-
Iismo." "En un Estado constitucional, s610 se obedece a las personas en virtud de la autoridad
que les da la Constitucin, y la aceptaci6n de la Constitucin es anterior a la obediencia a las
personas. En consecuencia, en los Estados constitucionales la Constitucin es soberana. El mo-
derno Estado constitucional ha vuelto a la concepcin medieval de que el Estado se basa en el ,
Derecho, pero con la diferencia de que su 'norma fundaaental' es una Constitucin, un mtodo
de decidir problemas, y no un cdigo. Esta teora es compatible con los hechos del federalismo,
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 241
Duguitt": y FriedrichF" No debe sorprendemos esta diversidad de criterios,
pues la idea de soberana en el mbito estrictamente especulativo o terico,
presenta contornos y matices que dificultan la definicin precisa que exprese
su verdadera implicacin jurdica; y en la esfera histrico-poltica, es decir, en
la realidad fenomnica, la soberana como poder supremo del Estado o del
pueblo, se revela como una fuerza que ninguno de los dos desempea, sino
que se despliega por personas fsicas que encaman a los gobernantes en quienes
fcticamente dicho poder reside, prescindiendo, desde luego, de toda conside-
racin cientfica, jurdica y poltica. Por ello, algunos tratadistas, entre los que
destaca Duguit, se muestran escpticos en lo que a la radicacin estatal o popu-
lar de la soberana concierne, y contrayndose a la mera observacin de la
facticidad poltica, llegan a la conclusin de que dicho poder no es sino la
fuerza del gobierno de cada nacin. Esta actitud, sin embargo, slo manifiesta
una especie de abulia intelectual que contrasta con los empeos afanosos que
la doctrina jurdica, poltica y filosfica de varios siglos ha realizado para
postular principios que expliquen, justifiquen o fundamenten los actos guberna-
tivos a los que nadie puede escapar, pero con cuya real o supuesta arbitrariedad
tampoco puede conformarse ningn hombre que tenga fe en la libertad y en
el Derecho, que es su primordial garanta. Nuestra postura filosfica ante
cualquier problema nunca ha sido el escepticismo sistemtico, y conscientes de
los graves escollos con que tropieza la labor dialctica tendiente a captar y ex-
presar el concepto de soberana y sus modalidades esenciales, trataremos de
exponer nuestra opinin acerca de lo que implica el poder soberano, sin des-
conocer que las ideas que informan nuestro pensamiento corren el riesgo de
aumentar la equivocidad que caracteriza su pretendida definicin.
B. La soberana
Hemos aseverado que la nacion o pueblo en sentido sociolgico, como
grupo humano real coherente, decide darse una organizacin jurdica y pol-
tica, al Derecho que a su vez da vida al Estado como persona moral.
a diferencia de lo que ocurra con la antigua doctrina de la soberana" (El Estado Democrtico
Moderno. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1945, pp. 33 Y 34).
383 "El pueblo titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin su propio
poder. soberano.. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rga-
nos, sino tambin al poder que los cre. La potestad misma de alterar la Constitucin (facultad
latente de la soberana), slo cabe ejercitarla por cauces jurdicos. La ruptura del orden const-
tuciOnal es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore
en su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo interesa al derecho en
esos casos y condiciones, segn se ver en su oportunidad.
" "Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo la ejer-
CIO,. reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos ni en los individuos que
gobIernan" (Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 10) .
.. 384 El clebre profesor de la Universidad de Burdeos se expresa de la siguiente manera:
SI. es necesario deciros todo mi pensamiento, estimo que en esta doctrina de la soberana, por
que sea, no hay un tomo de realidad positiva; que es una construccin de metafsica
h
nnaI, curiosa y lgicamente edificada, pero totalmente extraa a la realidad concreta, y que
oy se halla en trance de perecer" (Soberana!y Libertad, p. 77).
885 "La nocin de 'soberana popular' --expresin, en el mejor de los casos, confusa-
tiene que ser suplantada por la de 'grupo constitucional', que no designa al titular del poder
16
242 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La causacin de estos efectos obedece a un poder, actividad o dinmica que
tiene como fuente generatriz a la misma comunidad nacional. Mediante tal
poder, la nacin se autodetermina, es decir, se otorga una estructura jurdico-
poltica que se ex,presa en el ordenamiento fundamental o Constitucin. La auto-
determinacin obviamente excluye la injerencia de cualquier sujeto distinto
de la nacin que pudiese imponer a sta dicha estructura, o sea, que el poder
que tiende a esta finalidad no est sujeto a ninguna potestad extraa a la
comunidad nacional ni tampoco a la de cualquier grupo que dentro de ella
est comprendido.i'" Por ello se afirma que el propio poder es soberano, en
cuanto que no est sometido interior o exteriormente a ninguno otro; puesto
que lo soberano "designa un poder que no admite ninguno por encima de l;
una potencia que en la esfera donde est llamada a ejercerse, no sustituye a
ninguna otra".387
La autodeterminacin, que es la nota sustancial expresiva del poder sobe-
rano o soberana, en el fondo entraa la autolimitacin, pues si autodetermi-
narse implica darse a s mismo una estructura jurdico-poltica, esta estructura,
que es normativa, supone como toda norma una limitacin, es decir, seala-
miento de lmites. La autolimitacin, sin embargo, no es inmodificable, ya que
cuando la nacin decide autodeterminarse de diversa manera en el desem-
peo de su poder soberano, cambia sus estructuras y, por ende, los lmites
que stas involucran.
Ya hemos recordado que se ha discutido por la doctrina si el poder sobe-
rano pertenece a la nacin o corresponde al Estado, es decir, si hay una "so-
berana popular o nacional" o una "soberana estatal", y si, bajo distintos ngu-
los, la soberana se imputa tanto a la comunidad nacional como a la entidad
estatal. La soberana es un atributo del poder del Estado, de esa actuacin su-
prema desarrollada dentro de la sociedad humana que supedita todo 10 que
en ella existe, que subordina todos los dems poderes y actividades que se
desplieguen en su seno por los diversos entes individuales, sociales, jurdicos,
particulares o pblicos que componen a la colectividad o se encuentran dentro
concentrado sino al grupo que ejerce el poder revolucionario, residual, constituyente, de
establecer una nueva Constitucin." (Teora y Realidad de la Organizacin Constitucional
Democrtica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, p. 25.)
3&1 Estas aserciones deben interpretarse desde un punto de vista terico PUTO. En la reali-
dad poltica la autodeterminacin no proviene directamente de la nacin misma, en cuanto que
sta, por s sola, elabore el ordenamiento jurdico fundamental. En el mejor de los casos, sus
representantes, reunidos en una asamblea que se denomina "constituyente", lo formulan y a l
se adhieren consciente 'Y deliberadamente los grupos mayoritarios de la comunidad nacional,
legitimndolo, a pesar de la oposicin de las minoras. En otras situaciones histricamente da-
das, es un grupo humano, encabezado por uno o varios "jefes", quienes, "en nombre" de la-
nacin, crean la estructura poltica mediante los ordenamientos generales --decretos-- que
expiden. Estos ordenamientos asumen juridicidad merced al fenmeno de la legitimacin, es
decir, a la adhesin consciente que respecto de ellos observa la mayora de los gobernados.
Mientras la legitimacin no surja del conglomerado humano Dt&}'Oritario de la comunidad na-
cional, o sea, en tanto que las mayorias no se adhieran o respalden por diferentes modos tales
ordenamientos, aqulla no puede considerarse organizada'juridicamente, sino por una voluntad
coactiva unipersonal o pluripersonal. De ahi que, en el mbito de la facticidad, la autodetermi-
nacin importa la legitimacin mencionada y no forzosamente que la nacin, por si misma, o
al travs de sus gBnuinos representantes, se d la organizacin poltico-juridica que le convenga.
887 Burdeau. Op. cit., p. 265.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 243
de ella, debindose agregar que el Estado, como forma en que se estructura y
organiza un pueblo, al adquirir sustantividad propia, al revestirse con una
personalidad jurdica y poltica sui-generis, se convierte en titular del poder so-
berano, el cual, no obstante, permanece radicado real y socialmente en la na-
cin. Para explicar estas consideraciones se debe recordar que la soberana es
nica, inalienable e indivisible, sin que, por ende, existan "dos" soberanas, a
saber, una imputable al pueblo o nacin y otra al Estado. Conforme a esta pre-
misa, el Estado es soberano como persona jurdica en que el pueblo o la na-
cin se ha organizado poltica y normativamente, residiendo su soberana en
su propio elemento humano. La soberana estatal, segn la tesis de la persona-
lidad del Estado que es la que adoptamos, se revela en la independencia de
ste frente a otros Estados en cuanto que ninguno de ellos debe intervenir en su
rgimen interior, el cual slo es esencialmente modificable o alterable por su mis-
mo elemento humano que es el pueblo o la nacin, a los que corresponde la
potestad de autodeterminacin (soberana popular o nacional).
En situacin diferente se encuentra el poder pblico que desempea el
Estado al travs de sus rganos. Este poder no es soberano, puesto que se en-
cauza por el orden jurdico fundamental que no deriva de la entidad estatal,
sino que crea a sta como persona moral. El Estado bajo esta tesitura, no
puede modificar, sustituir o abolir los principios bsicos de diferente ndole en
que ese orden jurdico descansa, puesto que nace de l y se organiza y funciona
dentro de l, segn las normas implantadas por la capacidad autodeterminati-
va del pueblo o nacin. Este pensamiento comparte las consideraciones de
Duguit en cuanto afirma que: "La persona nacin es, en realidad, distinta
del Estado, es anterior a l; el Estado no puede existir sin una nacin y la nacin
puede subsistir sin Estado o cuando ste haya desaparecido. El Estado aparece
solamente cuando la nacin ha constituido uno o varios rganos de represen-
tacin, cuando ha encargado a un hombre o a una colectividad, o a uno o a
otra, para desempear o para expresar su voluntad. Hay entonces entre la
nacin titular originaria de la soberana y sus representantes un verdadero
contrato de mandato. El Estado es, pues, la nacin soberana representada por
mandatarios responsables. Se dice que el Estado es el titular de la soberana y
esto se puede decir para facilitar el lenguaje, pero no es absolutamente exacto.
El titular de la soberana es la nacin persona."388
Conforme al pensamiento del ilustre ginebrino Juan [acobo Rousseau, la
es la misma "voluntad general" que reside en el pueblo o en la na-
cion y que constituye la fuente de la normacin jurdica, primordialmente de
la constitucional. Esa voluntad general entraa un poder de autodeterminacin
y segn dijimos, lo que implica que sobre ella no existe ni debe
exIstir ninguna otra voluntad ajena. Ahora bien, como en el derecho primario
0. fundamental se apuntan.. los fines del Estado, se crean sus rganos de go-
y se adscribe a stos una determinada rbita competencial, ese derecho
nge primaria e inviolablemente toda la actioidad estatal. Por consiguiente, esta
actividad, que no es sio el poder pblico de imperio del Estado, est subordi..
------
818 Traitl de Droit Constitutionnel. Tomo 1, p. 607.
244 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
nada a las normas constitucionales, las cuales, a su vez, emanan de la soberana
que corresponde tericamente a la comunidad popular o nacional. Merced a
'esta subordinacin se corrobora la diferencia que media entre soberana y poder
pblico, ya que, en tanto que aqulla es fuente originaria del derecho
rio de un Estado, dicho poder se encauza bsicamente por tal derecho, sin
que vlidamente pueda rebasarlo o transgredirlo.
Comparte las anteriores ideas la distinguida maestra universitaria Aurora
Arnaiz Amigo, quien sostiene que "Ni la potestad del Estado como poder, ni la
fuente de la soberana del pueblo como facultad, tiene en su acepcin primera
el carcter negativo de lmites de competencias territoriales y jurdicas. Pues
una y otra son atribuciones -suprema y constituyente la del pueblo, delegada
y constituida la del Estado- creadoras y originarias de la vida comunal e insti-
tucional. El soberano lo es por su propio derecho. El Estado por derecho otor-
gado en los lmites de las atribuciones conferidas, que va a constituir la vida y
organizacin institucional. El Estado con su potestad es independiente frente a
otro Estado. Hay quienes a esta independencia la denominan soberana. Con-
fundir la soberana del pueblo con la potestad del Estado es un grave error,
que no afecta tan slo a la terminologa poltica, sino al contenido sustantivo
de esta ciencia."389
La soberana popular o nacional es inalienable e indivisible. Es, segn el
pensamiento de Rousseau, la "voluntad general", o sea, la voluntad de la
nacin (pueblo). Su inalienabilidad, conforme al ilustre ginebrino, resulta del
pacto social mismo. Suponer que la soberana pudiese ser enajenada, equivaldra
a la eliminacin del mismo soberano, es decir, del pueblo o nacin, sin que este
hecho pueda ni siquiera concebirse con validez. Su indivisibilidad, adems, de-
riva lgicamente de su inalienabilidad, pues dividir la soberana significara
enajenarla parcialmente.890
C. El poder constituyente
La demarcacin de este concepto, es decir, la delimitacin de su implica-
cin jurdico-poltica importa una cuestin que, para resolverse, exige la res-
puesta de dos interrogaciones primordiales, a saber, la que estriba en determinar
qu se entiende por "poder" y la que consiste en dilucidar si el poder consti-
tuyente es distinto de la soberana o inescindible de ella.
El trmino y la idea de "poder", como lo hemos afirmado frecuentemente,
entraa actividad, fuerza, energa o dinmica.m Ahora bien, el adjetivo "cons-
889 Soberana:1 Potestad. Tomo 1, pp. 107, 108 Y109.
890 J. J. Rousseau, El Contrato Social. Libro n.
891 La concepcin dinmica de "poder" tambin la postula Maunce Hauriou, quien afir-
ma que "es una libre energa que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de
un grupo humano por la creacin continua del orden y el derecho" (Principios de Derecho
!:blic? .p; 42). A su vez, Santo Toms de Aquino considera al poder como
el prmcipio motor que dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para condu-
cirlo a su fin" (De Regimine Principum ad Cypri regun. Citado en "Santo Toms de Aquino"
de Sertillanges). Por su parte, Francisco de Vitori tambin estimaba a dicho concepto en su
acepcin dinmica, al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de gobernar la rep-
blica civil" (Relectiones Theologicae).
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 245
tituyente" indica la finalidad de esta actividad, fuerza, energa o dinmica, y
tal finalidad se manifiesta en la creacin de una Constitucin que, como orde-
namiento fundamental y supremo, estructure normativamente a un pueblo bajo
la tnica de diferentes y variables ideologas de carcter poltico, econmico o
social. En otras palabras, el poder constituyente es una potencia (puissance,
como dicen los franceses) encaminada a establecer un orden constitucional, o
sea, una estructura jurdica fundamental de contenido diverso y mutable den-
tro de la que se organice un pueblo o nacin, se encauce su vida misma y se
normen las mltiples y diferentes relaciones colectivas e individuales que sur-
gen de su propio desarrollo.
Las anteriores ideas no son de ninguna manera novedosas, ya que el concep-
to de "poder constituyente" est inescindiblemente vinculado al de "soberana".
Por consiguiente, y tornando en cuenta la idea de soberana popular o nacional,
el concepto de poder constituyente lo descubrirnos ya en el pensamiento de Juan
[acobo Rousseau y en el de Manuel Jos Sieys, corno una capacidad dinmica,
inherente a la voluntad general, de crear un ordenamiento constitucional. Los
principales autores de Derecho Pblico lo han concebido con el sentido teleol-
gico a que acabarnos de hacer referencia, esto es, corno el poder soberano para
implantar una conatitucin.P"
Para que el poder constituyente logre su objetivo esencial consistente en
implantar el derecho fundamental y supremo que se expresa y sistematiza
normativamente en una Constitucin, se requiere por modo indispensable que
ese poder tenga la hegemona suficiente para imponerse a todas las volunta-
des que dentro de un conglomerado humano suelen actuar, as como para no
someterse a fuerzas ajenas a ese conglomerado. Por tanto, el poder constitu-
yente, por necesidad ineluctable de su misma teleologa, debe ser supremo, coer-
citivo e independiente. Su supremaca se traduce en que debe actuar sobre
todos los otros poderes que se desarrollan individual o colectivamente dentro
de una comunidad humana; su coercitividad se manifiesta en la capacidad de
. a tales poderes; y su independencia consiste en no estar subordinado
a fuerzas exteriores o ajenas al pueblo o nacin para los que el citado poder
su estructura jurdica bsica. Es fcilmente comprensible que sin los
atnbutos mencionados no podra existir, desarrollarse ni concebirse siquiera el
poder constituyente. En efecto, si su finalidad estriba, segn se dijo, en crear
una Constitucin que organice jurdicamente a un pueblo, esta necesaria pro-
no podra lograrse si cualquier otro poder, fuerza o voluntad impi-
dese su realizacin. Adems, si por su ndole formal el derecho es coercitivo,
unperativo y obligatorio, la Constitucin que lo establece suprema y funda-
mentalmente participa de estos caracteres, mismos que por necesidad lgica se
392 Cfr. Maurice Hauriou: "Principios de Derecho Pblico :Y Constitucional. GeorgeJ
"Trait de Science Politique". Raymond Carr de Malberg: "Teora General tlel
e tado". Cad Schmitt: "Teora de la Constituci6n." Carlos Snchez Viamonte: El Pod.
. Nos abstenemos de mencionar a otros autores que coinciden con el concepta
te '-poder constituyente" que hemos expuesto, COn el objeto de no ser demasiado prolijoseD
as CItas respectivas. 'll.
246 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
proyectan al poder que la crea, es decir, al constituyente. Por otra parte, si
este poder estuviese sometido a fuerzas ajenas al pueblo o nacin que tiende a
organizar jurdicamente, no sera constituyente, toda vez que, al acatar las de-
cisiones imperativas y compulsorias de tales fuerzas, se traducira en una mera
actividad que sirviera como medio para que aqullas se realizaran.
De lo anteriormente expuesto se observa que el poder constituyente, al
travs de sus atributos esenciales ya citados, es la soberana misma en cuanto
que tiende a estructurar primaria y fundamentalmente al pueblo mediante la
creacin de una Constitucin en su sentido jurdico-positivo, o sea, como un
conjunto de normas de derecho bsicas y supremas.?" Esta aseveracin exige
. una explicacin para 'su debido entendimiento. Aplicando la teora rousseau-
niana del contrato social, que es el supuesto hipottico de la voluntad gene-
ral", equivalente a la "soberana popular" tambin llamada "nacional" por
los idelogos de la Revolucin francesa entre los que destaca Sieys, se concluye
que el poder soberano es indivisible e inalienable y que su titular, su dueo, es
el pueblo o la nacin, teniendo las caractersticas de supremaca e indepen-
dencia que la doctrina ha proclamado unnimemente.f'"
Si se comparan los atributos de la soberana con los que caracterizan al
poder constituyente, se llega a la conclusin inobjetable de que son los mis-
mos, identidad que nos autoriza a sostener que dicho poder es una faceta teleo-
lgica del poder soberano. Esta asercin, adems, se funda en otras razones que
3U3 As lo considera Carl Schmitt al sostener que: "La Constitucin en sentido positivo
surge mediante un acto del poder constituyente", o sea, por "la voluntad poltica cuya fuerza
Q autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la
propia existencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como un todo' ..
Esta idea coincide con la expresada por Hermann Heller, quien concepta al poder constituyente
como "aquella voluntad poltica cuyo poder y autoridad est en condiciones de determinar la
existencia de la unidad poltica en el todo". Por su parte, nuestro distinguido maestro Mario de
la Cueva sostiene que: ".. .la soberana es (sea) la potestad suprema e independiente de
determinar el contenido concreto del orden jurdico", agregando que: "La ausencia de un
poder soberano que dicte el derecho y asegure su aplicacin sera la anarqua." Vanse, res-
pectivamente: Teora de la Constitucin -Carl Schmitt-, pp. 24 y 86; Teora del Estado
-Heller-, p. 298, y Teora del Estado -De la Cueva. Apuntes-, pp. 343 y 344.
3114 As, se afirma que la soberana es un poder supremo en cuanto que se ejerce sobre
todas las fuerzas individuales y colectivas que se registran y operan en el pueblo o nacin a que
dicho poder pertenece, circunstancia que explica el vocablo mismo, ya que la palabra "sobera-
na" se compone de la conj uncin "super omnia", que denota "sobre todo". El tratadista fran-
cs Andr Hauriou da una explicacin histrica acerca del origen de la soberana al afirmar lo
siguiente: "Aunque la Roma imperial haya dejado a las ciudades o pueblos conquistados algu-
na independencia, les impona, sin embargo, una autoridad cuyas manifestaciones eran sensibles.
Ciudades y pueblos administrados por Roma fueron privados del derecho de hacer la guerra
a sus vecinos, y cuando surga un conflicto entre ellos, Roma impona a las partes disputantes
su mediacin. Adems, los pases administrados deban pagar un tributo, suministrar contingen-
tes militares, colaborar en la construccin de caminos y puentes, as como en el funcionamiento
de otros servicios pblicos. Los jefes polticos locales, que subsistieron frecuentemente en diver-
sas partes del Imperio, tenan pues, como muy natural, el sentimiento de que exista un poder
por encima del suyo, as como las poblaciones sometidas a este poder local sentan que ste
estaba subordinado a una autoridad superior. Por consiguiente, el poder de Roma, o ms
precisamente quiz el del Emperador, se presenta como aquel sobre el cual no existe ningilfl
otro. La autoridad del Emperador apareca como la ltima instancia, el poder supremo y la
palabra del bajo latn superanitas traduce esta cualidad de un poder que no tolera nada por
encima de l. De ello hemos obtenido la palabra soberana'." (Droit Constilunonntl lit lnstitu-
tions Politiques. Edici6n 1968.)
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 247
a continuacin exponemos. La soberana, cuyo titular es el pueblo o la nacin,
puede manifestarse en el mundo fenomnico o en la realidad poltica de dos
modos primordiales que generalmente en la historia reconocen un origen
cruento o violento. Entre ellos, por lo comn, existe una relacin de sucesin
teleolgica. En efecto, mediante el ejercicio de su poder soberano, el pueblo
puede romper violenta o revolucionariamente, como de hecho ha sucedido
con frecuencia innegable, un rgimen jurdico, poltico o socio-econmico que
-no se adece a sus aspiraciones o que sea obstculo para su progreso en los
ms importantes aspectos de su vida. Por ende, en su fase cruenta, la sobera-
na tiene un fin destructivo, pero como tambin suele perseguir el objetivo de
construir un sistema jurdico en cuyas normas fundamentales se plasmen los
designios populares, se apunten las soluciones a los grandes problemas que afec-
tan a los sectores humanos mayoritarios y se indiquen las medidas para satis-
facer las necesidades y carencias colectivas, dicho poder asume el aspecto de
constituyente, toda vez que la implantacin del mencionado sistema jurdico
no es sino la creacin de una Constitucin; como ley fundamental y supre-
mac
39 5
Ahora bien, si la soberana reside en el pueblo, o como dijeran Rousseau y
Sieys, en la nacin, el poder constituyente slo a l pertenece. Es, por tanto,
una energa, fuerza popular o "voluntad general" teleolgica, esto es una acti-
vidad que el pueblo despliega para realizar una determinada finalidad que l
mismo .se propone, consistente en darse una constitucin positiva en la que se
norrnativicen, valga la> expresin, los elementos de variada ndole que implican
lo que suele llamarse "la constitucin real de una unidad poltica", es decir, el
ser, el modo de ser y el querer ser populares. El "ser" de un pueblo es su
existencia misma, su unidad, el "modo de ser", sus atributos, caractersticas o
peculiaridades reales de diverso carcter y orden, o sea, los signos distintivos
que va adquiriendo en el transcurso de su propia vida; y el "querer ser" en-
traa sus .designios, aspiraciones o ideales, elementos todos que, existiendo en
la. ontologa y teleologa populares.i'" se convierten en el contenido de la cons-
titucin positiva, esto es, en el substratum de sus normas' jurdicas esenciales,
quena son sino la traduccin preceptiva de los principios polticos, sociales o
econmicos que de ellos se derivan o que en ellos se sustentan.
. :9fi Mutatis mutandis, el tratadista argentino Rafael Bielsa coincide con las anteriores apre-
clac.
lOnes
al afirmar que el poder constituyente es "la potestad que el pueblo tiene de darse un
tblerno y establecer normas de convivencia social y jurdica que aseguren la libertad, mediante
posiciones protectoras de los derechos y deberes", agregando que "Estas normas tienen su
positiva en la.Constituci6n poltica, que siempre es, en mayor o menor grado, tam-
leo: Jurdica", y que "El poder constituyente organiza, da estructura y define al Estado, rga-
n? Jurdico de la sociedad, y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene unidad tnica,
histrica, lingstica y aspiraciones e ideales comunes" (Derecho Constitucional. Edici6n 1959,
Pp. 89 y 90).
a} 3'96 Schmitt habla de "constituci6n en sentido absoluto" como el ser mismo de un Estado
fafirmar bajo este sentido, que: "El Estado no tiene una Constituci6n 'segn la que' se forma
y unciona la voluntad estatal, sino que el Estado es Constituci6n, es decir, una situacin pre-
del. ser, un status. de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si cesara esta
-Qtuci6n, .es decir
1
esta unidad y ordenaci6n. Su Constitucin ea su 'alma', su vida'concreta
., $U existencia indiviaual" (T_orfa d_ la Constluci6n, p.4-).
248
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Siendo el poder constituyente la soberana misma as enfocada, participa
obviamente de sus caracteres sustanciales, como son, la inalienabilidad, la indivi-
sibilidad V la imtrrescriotibilidad, y al ejercerlo, el pueblo se autodetermina y
autolimit en la Constitucin o derecho positivo fundamental, cuya produccin
es el objetivo de dicho poder y fuente directa del Estado.
. . Debemos advertir.xpor otra parte, que, a pesar de que el poder constitu-
yente sea soberano, es decir, aunque ostente los atributos que ya se han enun-
ciado, no por ello debe ejercitarse irracional, inhumana, injusta o antisocial-
mente. Si su finalidad estriba en crear un orden jurdico fundamental o Cons-
titucin, debe indiscutiblemente proyectarse hac<l la consecucin de objetivos
polticos, sociales y econmicos determinados que se postulan en principios
ideolgicos bsicos, los cuales, a su vez, se recogen en las normas constitucio-
nales. En otras palabras, el poder constituyente, como aspecto teleolgico de la
soberana, tambin tiende a la realizacin de fines especficos en cada pueblo y
cuya variabilidad est sujeta a condiciones de tiempo y espacio. Sera prolijo
aducir mltiples ejemplos que nos suministra la historia de la humanidad para
corroborar estos asertos, pues siempre o en todo momento en que concreta-
mente se ha desplegado dicho poder, se han tratado de lograr ciertos y espe-
cficos objetivos de diverso contenido ideolgico mediante la implantacin de
un rgimen constitucional en los diferentes mbitos vitales de un pueblo,
como el cultural, poltico, social y econmico. En resumen, todo poder consti-
tuyente est necesariamente orientado por principios de diferente contenido
que como decisiones polticas, sociales y econmicas fundamentales, forman la
base estructural de la Constitucin a cuyo establecimiento propende dicho
poder.?"
397 Es interesante hacer referencia al pensamiento del distinguido maestro mexicano doc-
tor Hctor Gonzlez Uribe en lo que concierne a las limitaciones metajurdicas necesarias del
poder constituyente. Al aludir a la soberana, de la que dicho poder es su faceta teleolgica,
segn dijimos, el citado tratadista asevera que aqulla est "esencialmente limitada" y Que sus
limitaciones no provienen de "la voluntad de un legislador o de un jefe de Estado o de otra
voluntad humana cualquiera", sino de "su naturaleza misma". Seala tres grandes lmites a la
soberana (o poder constituyente decimos nosotros), sin los cuales no puede existir "como
poder jurdico", ya que se transformara en "arbitrariedad, capricho o despotismo". Dichos l-
mites son, para Gonzlez Uribe, las ideas de bien, de lo pblico y de lo temporal, Que explica
en su importante obra "Teora Poltica" y a cuya lectura nos remitimos (Cfr. pp. 337 a 346).
Concluye tan destacado autor que la soberana "No es un simple derecho subjetivo cuyo ejer-
cicio quede al arbitrio de su titular", pues "Al contrario, la soberana es la manera de ser del
Estado, una cualidad intrnseca y esencial del mismo, y por ello depende de su naturaleza y de
sus fines. El bien pblico temporal le seala sus lmites objetivos, naturales que no dependen
de la voluntad de los gobernantes. Al legislador no le toca sino dar forma normativa, obligato-
ria, a esos grandea principios que limitan la soberana desde dentro institucionalmente. Por eso
no puede decirse que el Estado se autolimite, como si esto proviniera de una decisin de su
voluntad. Ya est intrnsecamente limitado, por su propia esencia y por su finalidad. De aqu
que no pueda desligarse nunca la soberana del fin del Estado, so pena de convertirla en un
poder omnmodo y arbitrario. Para una sana teora poltica, que pasa por encima del escueto
y estril formalismo keIseniano para buscar los contenidos valorativos de justicia y bien el bino-
mio soberana-fin es algo totalmente indisoluble. La una no se da sin el otro. Por razn,
como lo anota muy bien el gran jurista belga lean Dabin, ha]! limites racionales y objetivos
de la soberana que estn contenidos en la regla del bien pblico temporal y forman el Dere-
cho al que el Estado est natuTalmlJnte sometido y fuera del cual deja de ser Estado para pasar
a la categora de una instancia abusiva de fuerza (Op. eit., pp. 346 y 347). .
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 249
Ahora bien, el pueblo o nacin, como unidad real, no puede por s mismo
ejercer el poder constituyente. Es imposible fsica y sicolgicamente que en todo
el conjunto humano que representa se d una constitucin. La elaboracin de
este ordenamiento fundamental es una obra de la inteligencia y de la voluntad
y cuya produccin, por ende, requiere indispensablemente la accin del en-
tendimiento manifestada en varias operaciones sucesivas, tales como la confec-
cin de un proyecto, su estudio y discusin, y su aprobacin. Estas operacio-
nes, cuyo desarrollo exige por modo necesario un mtodo, no son susceptibles
de realizarse por el mismo pueblo en atencin al nmero considerable de sus
componentes, al vasto territorio sobre el que se asienta, a la heterogeneidad
de los sectores sociales que lo integran, en una palabra, a una variedad y mul-
tiplicidad de factores de hecho. Por ello, si bien el poder constituyente perte-
nece al pueblo como aspecto teleolgico inherente a su soberana, no puede
desempearse por su titular. Imperativos ineludibles constrien a depositar su
ejercicio en un cuerpo, compuesto de representantes populares, que se deno-
mina Congreso o asamblea constituyente y cuya misin nica consiste en elaborar
una constitucin a nombre del pueblo. Claramente se advierte, por tanto, la
medular distincin que media entre ese cuerpo y el poder constituyente propia-
mente dicho. El primero es el rgano a quien el ejercicio o la actualizacin de
dicho poder se confa o entrega, y el segundo la energa, fuerza o actividad
soberana de darse una constitucin. Por este motivo, los ttulos de legitimidad
del congreso o asamblea constituyente y de su obra derivan de la relacin
directa que exista entre l y el pueblo, o sea, de la autntica representacin
popular que tal organismo ostente. Sin esa relacin o faltando esta represen-
tacin, la obra constitucional, por ms perfecta que se suponga, tendr un
,?cio ostensible de origen: su carcter espurio o ilegtimo, aunque con el
tiempo y su observancia puede legitimarse.
Debe advertirse, por otra parte, que la representacin poltica del pueblo
que. tiene la asamblea o congreso constituyente no convierte a este cuerpo en
un mero mandatario popular bajo el concepto clsico de mandato del derecho
civil. Dicha asamblea o cuerpo goza de amplia libertad para crear una consti-
tucin, sin que acte acatando instrucciones especficas y expresas de su repre-
sentado, las cuales, por lo dems, seran casi imposibles' de darse. Sin embargo,
la actuacin del rgano constituyente existe un conjunto de principios,
Ideales, fines o tendencias, radicados en el ser, modo de ser y querer ser del
(constitucin real o en sentido absoluto, no positivo) que no slo con-
diCIOnan la produccin constitucional, sino que deben incorporarse a sta como
substratum de sus disposiciones jurdicas segn dijimos.
Uno de esos principios es el de la soberana popular necesariamente respe-
por la asamblea o congreso constituyente. Suponer que no lo acatara, es
deCIr, que no lo declarara en la constitucin que elabore, significara una
USurpacin, una traicin al pueblo mismo en cuya representacin acta, y es
ms, el desquiciamiento de su base de sustentacin, de legitimidad o fuente.
Tal fenmeno acaecera si despojara al pueblo del poder constituyente, si le
negara o desconociese el ' derecho de darse! una nueva constitucin Cuantas
lo deseara, de o. alterar los principios polticos, sociales, econ-
250
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
micos o de cualquier otra ndole que informen el espritu de un determinado
ordenamiento constitucional en un momento histrico dado. Y es que dichos
principios varan en la medida que el ser, el modo de ser y el querer ser del
pueblo cambian por impulso de su propia dinmica; y cuando la ley funda-
resulta incompatible con ellos, debe sustancia:?J-ente o, in-
clusive, reemplazarse por otra que los proclame y erija a la categora de nor-
mas jurdicas bsicas.
Ahora bien, la modificabilidad de los principios esenciales que se contienen
en una constitucin, o sea, de los que implican la sustancia o contextura mis-
ma del ser ontolgico y teleolgico del, pueblo, y la facultad de sustituir dicho
ordenamiento, son inherentes al poder constituyente o poder soberano. Por
ende, slo el pueblo puede modificar tales principios o darse una nueva cons-
titucin. Ni el congreso constituyente, cuya tarea concluye con la elaboracin
constitucional, ni por mayora de razn, los rganos constituidos, es decir, los
que se hayan creado en la constitucin, tienen semejantes atribuciones. Supo-
ner lo contrario equivaldra a admitir aberraciones inexcusables, tales como la
de que el consabido poder no pertenece al pueblo, de que la asamblea constitu-
yente, una vez cumplida su misin, subsistiese, y de que los rganos existentes
a virtud del ordenamiento constitucional pudiesen alterar las bases en que ste
descansa sin destruirse ellos mismos. En resumen, si el poder constituyente es
un aspecto inseparable, inescindible de la soberana, si dicho poder consiste en
la potestad de darse una constitucin, de cambiarla, esto es, de reemplazar
los principios cardinales que le atribuyen su tnica especfica, o de sustituirla
por otra, no es concebible y mucho menos admisible, que nadie ni nada, fuera
del pueblo, tenga las facultades anteriormente apuntadas.f"
Estas consideraciones plantean un problema de trascendental importancia
que estriba en determinar la va o el medio que el pueblo puede utilizar para
realizar esa potestad. Tal problema se traduce en las siguientes interrogacio-
nes: Cmo puede el pueblo cambiar su constitucin? Cmo puede sustituirla
398 El jurisconsulto argentino Carlos Snchez Viamonte, mutatis mutandis, sostiene las
mismas ideas al afirmar: "Se trata de un poder 'el constituyente' que pertenece originaria y
esencialmente al pueblo, y' que no se puede ejercer de un modo satisfactorio sin su directa
intervencin. Es necesario, pues, allanar todas las, dificultades y resolver todos los problemas del
procedimiento para la leal aplicacin de este principio. Pero la primera cuestin que se presenta
ahora, es la relativa a saber si se debe admitir en alguna forma el sistema de confiar el ejer-
cicio del poder constituyente a los cuerpos representativos que tienen ya a su cargo el poder
legislativo ordinario, como se ha hecho en la mayor parte de los pases europeos y americanos.
Tal sistema debe ser descartado de una manera terminante. Sus defectos no se subsanan con el
pronunciamiento reiterado de varias legislaturas, y ni siquiera con la consulta popular o reje-
rendum plebiscitario. El constitucionalismo requiere una estricta separacin entre el poder
constituyente y los poderes constituidos. Es la nica manera de evitar su aniquilamiento. Por el
camino de sucesivas concesiones formales y de apariencia inocente, se llega a la destruccin
del orden jurdico fundamental, integral y estable que el constitucionalismo consagra, y sin
el cual no puede existir el Estado de Derecho." "Por lo que respecta a los cuerpos mismos,
agrega, fuerza es reconocer que, como poder legislativo ordinario, desempean una funcin
especficamente distinta del poder constituyente. Vinculados al poder ejecutivo en una relacin
de interdependencia recproca, sufren, en muchas ocasiones, la influencia y hasta la presin
que ste ejerce sobre ellos, en uso de una autoridad que, en vez de disI;Dinuir, ha ido aumen-
tando en los ltimos tiempos, y que le priva de la independencia necesaria para la alta funcin
que les corresponde desempear" (Pod6r CO,nslitu:Y6n'6. Edicin 1957_ pp. 435, 436 y 438.)
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 251
por una nueva que refleje el estado evolutivo que en los distintos rdenes de
su vida ha alcanzado? Cmo puede reemplazar los principios esenciales polti-
cos, sociales, econmicos o jurdicos que en un determinado ordenamiento
constitucional se han plasmado? Las formas como estos objetivos pueden lo-
grarse son generalmente las de derecho y las de hecho. Dentro de las prime-
ras se comprende el referendum popular, o sea, la manifestacin de la voluntad
mayoritaria del pueblo, al travs de una votacin extraordinaria, que apruebe
o rechace no slo la variacin de los consabidos principios y la adopcin de
distintos o contrarios a los constitucionalmente establecidos, sino la sustitucin
de la ley fundamental. Adems, en la misma constitucin puede disponerse
que los rganos que ostenten la representacin popular convoquen, bajo de-
terminadas condiciones, a la integracin de un congreso o asamblea constitu-
yente para el efecto de que el pueblo, por conducto de los diputados que elija,
se d una nueva ley suprema. Sin que constitucionalmente se prevean cuales-
quiera de las dos formas mencionadas, el poder constituyente del pueblo slo
puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebeln-
dose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implanta-
cin de otro, informado por principios e ideas que su evolucin real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los gru-
pos que respectivamente pugnen por el mantenimiento del orden constitucio-
nal existente o por la renovacin de ste. El triunfo de unos u otros en dicha
contienda originar la realizacin de estos objetivos, afirmacin que est co-
rroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen proli jamente.399
Por otra parte, no debe confundirse el poder constituyente que, segn lo
hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo, con la facultad de
adicionar o reformar la Constitucin (procedimiento de revisin constitucional
segn M aurice Hauriou ). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia
sustancial" pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o
alterar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional
se asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin
y sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su
individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como
la atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuren dichos
principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que en
la Ley Fundamental se establezcan, sin afectar en su esencia a unos o a otros.
Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad, equivaldra a desplazar en
favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que, adems de confi-
gurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana popular o
nacional.
lo 399 As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente, similar al artcu-
de la Ley Fundamental de 1857. Su aplicacin depende de elementos fcticos que se
en la realidad, pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la
de que los inconformes con l, los que suble1fFn contra sus instituciones, no
Ol'Jnen una mayora popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de los ddensores de
.la Constitucin traera concomitantemente aparejada la aplicacin del consabido precepto, el
ClIal quedarla definitivamente sin observancia en el supuesto contrario,
252
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
No debemos dejar de enfatizar que, en nuestra opinin, el poder constitu-
yente es la soberana misma, ya que si por soberana se entiende el poder de
autodeterminarse, es decir, de establecer una estructura jurdica fundamental
.que puede tener variados contenidos de carcter ideolgico, el poder constitu-
yente lleva imbbito este mismo objetivo, o sea, el de producir una constitucin
o una estructura fundamental que exprese esa autodeterminacin. De ello se
infiere que el poder constituyente crea al Estado en la Constitucin como su-
prema institucin pblica dotada de personalidad juridica.'?"
El poder constituyente, es decir, Ja creacin del derecho fundamental y su-
premo no pertenece, pues, al Estado. Por lo contrario, y segn hemos soste-
nido insistentemente, la entidad estatal se deriva de dicho poder. De ello se
deduce, dentro de los lmites de las anteriores consideraciones, que el Estado
no es soberano, en cuanto que el poder pblico que le concierne y que se des-
empea por sus rg-anos de gobierno, no es un poder que est sobre tal de-
recho, sino que se encuentra sometido a l. Es verdad que al travs de la fun-
cin legislativa, que es una de las que desarrollan el poder pblico, el Estado
crea el orden jurdico secundario u ordinario, pero es inconcuso que ste debe
adecuarse siempre, sin embargo, al primario o fundamental, puesto que de l
recibe su validez formal. Tambin es cierto que el Estado por conducto de los
rganos que seale el ordenamiento bsico y supremo, o sea, la Constitucin,
puede introducir a sta reformas o adiciones, las que, segn lo hemos ex-
puesto y razonado, no obstante, no deben alterar los principios torales de
diverso carcter ideolgico en que tal ordenamiento se sustenta. No debe con-
fundirse la funcin modificativa de la Constitucin con el poder constituyente
propiamente dicho, ya que ste propende a la produccin, abolicin o sustitu-
cin del derecho fundamental o a su alteracin esencial, en tanto que aqulla
implica la de las disposiciones normativas, integrantes de su' estructura precep-
tiva, que no expresen sino desarrollen los aludidos principios.
Bidart Campos incongruentemente distingue dos especies de poder consti-
tuyente, a saber, el ordinario, que crea la Constitucin, y el deriuado, que la
reforma o modifica, y el cual se ejerce por rganos constituidos en los trminos
400 Estas consideraciones no son, desde luego, compartidas unnimemente por la doctrina,
que se diversifica en una multitud de opiniones contrarias y que sera prolijo siquiera esbozar.
As, verbigracia, Bielsa en cierto modo coincide con nuestro pensamiento al afirmar que: "La
potestad del pueblo de darse un gobierno y establecer normas de convivencia social y jurdica
(autodeterminacin, decimos nosotros) que aseguren la libertad mediante disposiciones protec-
toras, y que determinen los derechos y deberes tiene su concrecin positiva en la Constitucin
poltica, que siempre es, en mayor menor grado, tambin jurdica. Esa potestad se llama
soberana constituyente", agregando que: "El poder constituyente organiza, estructura y defi-
ne al Estado, rgano jurdico de la sociedad y tambin de la naci6n cuando esa sociedad tiene
unidad tnica, hist6rica, lingstica y aspiraciones e ideas comunes" (Compendio de Derecho
Pblico, p. 69). En cambio, Bidart Campos proclama la diferencia entre poder constituyente
y soberana, incidiendo en una confusi6n de conceptos, pues para l la soberana "es una
cualidad del poder del Estado"t o sea "de su poder constituido", lo que significa que la sobe-
rana no es tal, pues est suborainada al orden jurdico que "constituye" este poder, entendien-
do por poder constituyente, el que "se ejercita .para establecer un orden constitucional o para
modificarlo". Luego, para dicho autor, el expresado poder s es soberano y la soberana no es
soberana, lo que se antoja inadmisible por contradictorio (D#1recho Constitucional. Tomo'
pp. 162 Y 163). .
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 253
y conforme al procedimiento que la Ley Fundamental establezca. Calificamos
de incongruente esa distincin, porque el mismo autor citado afirma que "el
poder constituyente derivado" tiene los lmites que nosotros mismos hemos
sealado a la funcin deformativa de la Constitucin. "Nosotros admitimos,
dice, la intangibilidad de una constitucin escrita en aquellos principios bsi-
cos, en aquellas normas y en determinados conceptos que sustentan la existen-
cia de una comunidad concreta, confirindole a travs del tiempo una fiso-
noma peculiar y un estilo poltico definitivos. En esos casos hay algo indes-
tructible, slidamente afincado, que no puede ser suprimido, cambiado o ter-
giversado vlidamente por una reforma constitucional. "4(11 De estas considera-
ciones se infiere que el llamado "poder constituyente derivado" no es consti-
tuyente, puesto que es incapaz de alterar los aspectos "intangibles" de la Cons-
titucin, o sea, que es un poder que no "constituye" sino que enmienda o mo-
difica lo que no sea esencial a ella, o en otras palabras, que no puede crear o
establecer una nueva Constitucin ni alterar ya la existente en su sustancia
misma.
Por otra parte, debemos hacer la importante advertencia de que todas las
consideraciones anteriormente formuladas deben entenderse referidas a los
regmenes de constitucin escrita, no consuetudinaria, pues en este ltimo
caso el derecho derivado directamente de la costumbre social, como el cecom-
mon law" de Inglaterra, y el derecho escrito o estatutario, cuya formacin se
confa a determinados rganos legislativos, como el parlamento, se confunden
en un nivel de validez formal, es decir, que entre uno y otro tipo no hay una
gradacin jerrquica normativa. Ahora bien, puede suceder que la misma
Constitucin prescriba su alteracin esencial y que sta la encomiende a de-
terminados rganos constituidos o que, inclusive, autorice a stos para expedir
una nueva Constitucin. Esta hiptesis es formalmente posible si se atiende a
lo ilimitado del poder constituyente, o sea, de la facultad autodeterminativa
9
ue
entraa la soberana nacional o popular, pero sustancial o tericamente
l?aceptable si se estima que sta es inalienable, toda vez que tal autorizacin
SlgnificaeYidentemente la enajenacin del poder soberano en favor de los
mencionados rganos, que reemplazaran en su titularidad al pueblo o a la
nacin.
D. El poder pblico
a) Su implicacin
Hemos pretendido demostrar que la nacin o pueblo, su poder soberano
de autodeterminacin o constituyente y el orden jurdico primario fundamen-
tal, concurren en una sntesis dialctica para crear al Estado como institucin
pblica suprema dotada de personalidad jurdica. Ahora bien, el Estado tiene
Una finalidad genrica que se manifiesta en variados fines especificos sujetos al
(
401 Op. cit., tomo t, pp. 174 Y175.
254 DERECHO !o[E.XIC"-,\;O
tiempo y al espacio. Un Estado sin ninguna finalidad sera inconcebible v su
formacin no tendra sentido, pues es ella, segn veremos, la que justifica
su existencia y su aparicin en el mundo poltico. Para que el Estado consiga
los diversos objetivos en que tal finalidad genrica se traduce, necesariamente
debe estar investido de un poder, es decir, de una actividad dinmica, valga la
redundancia. Esta actividad no es sino el poder pblico o poder estatal que se
desenvuelve en las tres funciones clsicas, intrnsecamente diferentes, y que
son: la legislativa, la administratira o ejecuttua y la jurisdiccional. Estas fun-
ciones, a su vez, se ejercitan mediante mltiples actos de autoridad, o sea, por
actos del poder pblico, los cuales, por ende, participan de sus atribuciones
esenciales: la imperatividad, la unilateralidad y la coercitioidad cuya implica-
cin estudiamos en nuestras obras "El Juicio de Amparo" y "Las Garantas
Individuales", remitindonos a las consideraciones que en ellas exponcmos.?"
no sin recordar que en virtud de dichos atributos el poder pblico, como po-
der de imperio, tiene la capacidad en s mismo para imponerse a todas las
voluntades individuales, colectivas o sociales dentro del espacio territorial del
Estado.
Pese a su carcter imperativo, unilateral y coercitivo, el poder Pblico no
es un poder soberano, como equivocadamente, en nuestro concepto, lo han
reputado algunos tratadistas.t'" La anterior aseveracin, que pudiese parecer
un tanto heterodoxa y hasta desconcertante, osada y atrevida, requiere la
explicitacin que someramente exponemos a continuaci6n. El poder pblico
forzosamente debe someterse al orden jurdico fundamental del cual deriva.
Este orden es la fuente de existencia y validez de dicho poder. No es admisi-
ble que su desempeo se realice sobre, al margen ni contra el propio orden
jurdico de cual dimana. Por ende, el poder pblico del Estado no es soberano,
aunque s esencialmente imperativo y coercitivo, porque no se ejerce por
encima del derecho fundamental sino dentro de 1.
404
De esta aserci6n se dedu-
402 Captulos quinto y segundo respectivamente.
403 Entre otros, pueden mencionarse a Jellinek y Carr de Malberg, contra cuyas opinio-
nes existe el parecer de Carca Pelayo y de Laband, quienes respectivamente sostienen que:
"El Estado no solamente no ha de actuar contra legem, sino que, adems, nicamente ha de
actuar secundum legem, es decir, con arreglo a normas previas, generales, claras y precisas, no
contradictorias con aquellos supuestos apriorsticos sobre los que se construye el Estado..."
(Derecho Constitucional Comparado, p. 158) Y "El imperium en el Estado civilizado moderno
no es un poder arbitrario, sino un poder determinado por preceptos legales. La caracterstica
del Estado de Derecho es que el Estado no puede requerir ninguna accin ni imponer ninguna
omisin, no puede mandar ni prohibir nada a sus sbditos ms que en virtud de un precepto
legal" (citado en la obra anterior, p. 159).
Con el objeto de evitar ambigedades o equvocos y para precisar mejor nuestro pen-
samiento, estimamos indispensable aclarar que el poder pblico s es "soberano" en cuanto que
es el poder supremo que ejerce el Estado sobre todos los "poderes" o "fuerzas" que suelen
desarrollar diversos grupos o entidades de diferente ndole que viven y actan dentro de su te-
rritorio y que forman parte de su poblacin total, pero no lo es en el sentido de que est so-
bre el poder constituyente de la nacin como unidad real, es decir, ''por encima" de su capaci-
dad autodeterminativa. Bajo la primera acepcin mencionada, la "soberana" del Estado es una
soberana "a medias", esto es, no es aoberanla, ya que sujeta a "poderes parciales", pero no
a la nacin misma en cuanto que pueda impedir que sta ejerza en cualquier momento su
expresada capacidad. En otras palabras, la "soberana" estatal no denota un poder "sobre todo"
-soberano--, toda vez que la nacin no est supeditada a ena.
LA SOBERA:\'A, EL PODER CO:\'STITl"YE:\'TE y EL PODER P(BLICO 255
ce que el Estado no es soberano en lo que concierne al desempeo del poder
pblico, aunque s ostente ese atributo como persona moral suprema frente a
otros Estados que forman el concierto internacional, por cuanto que ninguno
de dios debe injerirse en su rgimen interno ni afectarlo por modo alguno.
Tratndose de la [uncin legislatim. que es una de las tres en que el poder
pblico se externa dinmicamente, y mediante cuyo ejercicio se produce el
derecho ordinario o secundario del Estado, nuestro punto de vista encuentra
su plena justificacin. En efecto, dentro de la jerarqua que cntrafia dos clases
de disposiciones jurdicas, las constitucionales y las leyes ordinarias o secun-
darias, stas ltimas extraen su validez formal, como dice acertadamente Kel-
sen, de las primeras, en el sentido de que, si se oponen a las normas bsicas
del Estado inserta" en la Constitucin son susceptibles de invalidarse por los
distintos medios jurisdiccionales o polticos que la misma Constitucin establez-
ca. Por tanto, si una de las manifestaciones del poder pblico se ostenta en la
expedicin de ordenamientos jurdicos secundarios u ordinarios, y si stos no
deben contravenir el derecho fundamental o Constitucin, resulta que ese
poder no es soberano, pues debe desplegarse dentro de los cnones formales
y respetando las disposiciones materiales o sustantivas que tal derecho funda-
mental o Constitucin consigna. A mayor abundamiento, por lo que atae a
las funciones administrativa y jurisdiccional en que el poder pblico del Es-
tado tambin se traduce, su subordinacin normativa tambin es patente y
obligatoria, ya que los actos en que dichas funciones se desarrollan no slo
deben acatar las prevenciones jurdicas fundamentales o constitucionales, sino
las normas jurdicas ordinarias o secundarias, es decir, las leyes propiamente
dichas.
Por otra parte, aunque al travs de la funcin legislativa que especfica-
mente tiene por finalidad reformar o adicionar la Constitucin del Estado -y
que algunos autores indebidamente califican como "poder constituyente per-
manente"_,40S se puede alterar el orden jurdico que esa Constitucin insti-
tuye, el alcance de. la propia funcin, segn lo hemos afirmado reiterada-
mente, no debe llegar al extremo de cambiar sustancialmente, en sus princi-
pios bsicos ideolgicos o decisiones polticas, econmicas y sociales fundamen-
tales, ese orden jurdico, habiendo aseverado en ocasiones precedentes que el
supuesto contrario implicara la enajenacin del poder constituyente que per-
tenece al pueblo o a la nacin, en favor de rganos estatales constituidos, como
SOn aquellos en los que se deposita la tarea reformadora y modificativa de la
Ley Suprema.
b) Su ejercicio. Los rganos del Estado y sus titulares
Hemos considerado al Estado corno una institucin pblica suprema crea-
da por el orden jurdico fundamental primario o constitucin orginaria.
Bajo este aspecto, el Estado se encuentra investido de personalidad juridic4,
401 As opina. verbigracia, Felipe Tena Ramirez (Du,eM Coastiluiorurl MuiHM).
256 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
siendo, como lo sostiene Kelsen, el principal centro de imputacin normativa
y como tal, agregamos, titular de derechos y obligaciones.?"
Tambin hemos aseverado que el Estado surge como una institucin teleo-
lgica, en el sentido de que persigue una finalidad genrica que se traduce en
mltiples fines especficos cuya variabilidad est sujeta a factores tempo-
espaciales. Congruentemente con esta idea, el Estado, para conseguir dicha
finalidad, debe estar dotado de una capacidad dinmica, la cual al desempe-
arse, origina el poder pblico del que someramente hemos tratado en el
pargrafo inmediato anterior.
Como institucin pblica o persona jurdica suprema, el Estado carece ob-
viamente de sustantividad psico-fsica, ya que no se da en el terreno de la rea-
lidad ntica, es decir, en el mbito del ser, sino en el mundo del derecho, que
es su fuente creativa. Por no tener dicha sustantividad, el Estado tampoco tiene
inteligencia ni voluntad psicolgica, pues no es un ente humano. Sin embargo,
su "voluntad" existe como presupuesto jurdico subyacente en la capacidad
dinmica que le confiere el orden fundamental de derecho, o en otras pala-
bras, aunque el Estado no tenga "voluntad psicolgica", s tiene "voluntad
jurdica" que se expresa por sus rganos, o sea, por los rganos que dentro de
su estructura establece el orden jurdico fundamental -Constitucin- o se-
cundario -legislacin ordinaria-o La imprescindible existencia de tales rga-
nos es inherente a la naturaleza institucional del Estado. La institucin es un
ser jurdico por cuanto que se crea por el derecho, sin que pueda concebirse
como una entidad inorgnica o no estructurada. Toda institucin implica una
organizacin, esto es, un conjunto de rganos colocados en una situacin jerr-
4{)6 La doctrina no es unnime en la atribucin de personalidad al Estado. No est en
nuestro nimo referirnos a las teoras negativas de dicha personalidad, cuyos primordiales y
ms connotados exponentes son Michoud, Duguit, [eze y Seydel. El supuesto comn sobre el
que las citadas teoras se asientan consiste en declarar que el carcter de personas slo puede
reconocerse jurdicamente a los hombres, ya que nicamente stos poseen una existencia real
y ~ n a voluntad. Conforme a ellas, slo los seres humanos fsicos seran sujetos de derechos y
obligaciones y tratndose de una asociacin, agrupacin o comunidad, tales derechos y obliga-
cienes corresponderan a sus miembros individuales considerados en su conjunto. Desde el punto
de vista de la realidad jurdica, expresada en el derecho positivo, la tesis negativa de la lla-
mada personalidad moral, es decir, de las entidades formadas por hombres, incluyendo al
Estado, es fcilmente refutable, pues la norma jurdica, al considerarlas como "centros de impu-
tacin", las convierte en sujetos de derechos y obligaciones, conversin que no significa sino
dotarlas de personalidad. Negar al Estado su carcter de sujeto jurdico, o sea, desconocerle
su personalidad, entraara reputarlo como incapaz de adquirir derechos y contraer obligacio-
nes en cualesquiera negocios jurdicos de diverso contenido o materia, principalmente en las
relaciones internacionales,' ya que no sera posible que los Estados "sin personalidad" celebraran
tratados y convenios entre s.
. Los pensadores que niegan personalidad al Estado, segn acertadamente sostiene lean Da-
bin, parten del error de considerar a dicha entidad como una mera suma de individuos, tanto
en su carcter de sbditos o gobernados como en el de gobernantes o jefes. Como afirma dicho
autor, "el Estado no es solamente una coleccin de personas individuales ligadas entre s por
vnculos de derecho y de obligacin, de mando y de sujecin, que no tendran, por lo dems,
sentido alguno, en ese plano estrictamente individual; el Estado es comunidad de hombres, do-
minada por la idea de un fin superior que es la causa de su unin y que determina sus estatutos
respectivos en el seno del sistema social. Es esta realidad nueva, en el orden psicolgico, moral
y jurdico, la que constituye el Estado", agregando que: "El Estado, empero, no es solamente
una realidad distinta de la suma de sus miembros individuales. Tiene todos los ttulos para ser
reconocido como persona, tanto en el plano de las relaciones internas, con respecto a los ciuda-
danos, como en el plano internacional" (Doctrina General del Estado, pp. 113, 114 Y 115).
~
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 257
quica, los cuales dentro de ella, desempean en relaciones de supraordinacin
la actividad institucional para la realizacin de los objetivos institucionales. Por
tanto, el Estado no puede existir sin rganos, ya que en s mismo entraa una
organizacin segn opinin de Heller, o sea, una unidad organizada de deci-
sin y accin.
Los rganos estatales son, pues, entes impersonalizados, individuales o co-
legiados, que a nombre del Estado o en su representacin efectan las diversas
funciones en que se desarrolla el poder pblico. Hay entre el rgano y el Esta-
do una relacin inextricable, en cuanto que aqul no puede actuar per-se, es
decir, con prescindencia o sin referencia ineludible a la entidad estatal. Los
actos del rgano son actos imputables al Estado y no pueden entenderse des-
vinculados de la actividad de ste. El rgano se comporta siempre mediante
una conducta atribuida al Estado, el cual, por hiptesis necesaria, acta a
travs de l.
Se suele afirmar que el rgano no "representa" al Estado dentro de su
mbito funcional, que es el nico, por otra parte, dentro del cual se le debe
concebir, pues un rgano sin funcin es intil o estril. La teora de la repre-
sentacin ha sido frecuentemente combatida, principalmente por Kelsen. Par-
tiendo de la premisa de que slo los hombres tienen voluntad, o sea, que sta
nicamente existe en su implicacin psquica, y al negar, por ende, que el Es-
tado t n ~ "voluntad", el citado tratadista concluye que el Estado no puede
delegar lo que no tiene en favor del rgano, es decir, no puede conferir su
representacin que es un acto volitivo mediante el cual el "querer" del repre-
sentado o delegante se transmite al representante o delegado.
"Se acostumbra fundamentar, dice Kelsen, la necesidad del rgano para el
Estado y para las comunidades sociales en el hecho de que toda comuni-
dad, y muy particularmente el Estado, necesita una voluntad unitaria. Puesto
que al hablar de esta 'voluntad colectiva', y muy especialmente de la estatal, se
piensa en un fenmeno psquico real (y una voluntad en este sentido no puede
ser sino voluntad de hombres, mientras que la asociacin en cuanto tal carece
de ella), tiene que llegarse a la conclusin de que la voluntad de los hombres,
necesaria al Estado, tiene que ser puesta a disposicin de ste, por as decirlo;
y los hombres que hacen entrega de su voluntad al Estado, hacindola propia
de ste, son los rganos estatales. Supuesto que no se imagina dotado al Esta-
do de una voluntad colectiva mstica, sortase la dificultad de atribursela equi-
parando la persona jurdica estatal -como todas, las restantes personas jurdi-
cas- a los hombres, los cuales carecen jurdicamente de voluntad mientras el
Derecho no enlaza consecuencias jurdicas a determinadas manifestaciones de
su querer psquico (nios, anormales). Para que dichos efectos les sean conce-
didos, necesitan un representante que "quiera" por ellos, es decir, a cuyas mani-
festaciones de voluntad reconozca el orden jurdico efectos de Derecho a favor
del incapaz. Segn eso, suele considerarse a los rganos estatales como especies
de representantes del Estado que quiere por l -ya que ste es de por s inca-
paz de volicin-o Cuando se habla de "voluntad" del Estado o de cualquier
gnero de voluntad colectiva, no puede entenderse la realidad psicolgica cono-
cida bajo ese nombre. No se trata, como piensan equivocadamente todas estas
teoras, de fabricar una voluntad psquica para concedrsela al Estado (incapaz
17
258 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de querer); sino que lo que se llama 'voluntad' de una comunidad cu.alquiera
no es ms que la expresin antropomrfica del orden creador de la unidad ~
Estado o comunidad en cuestin. Por tanto, no precisa recurrir a la idea -m-
verificable, adems- de que unos hombres prestan su voluntad al Estado, o
quieren por ste en calidad de representantes, ya que la representacin slo es
posible entre hombres, para no hablar del absurdo de una voluntad colectiva
existente fuera de las psiques individuales o constitutivas de una integracin de
las mismas. Si se emancipa del malentendido provocado por el equvoco de la
palabra 'voluntad', implicado en el supuesto de la naturaleza psquica de la vo-
luntad del Estado, mustrase igualmente que el proceso peculiar por el cual la
funcin de un hombre es referida al Estado y un acto humano es considerado
como acto estatal, no se refiere al acto de voluntad (completamente interior)
sino a un hecho exterior en todo o en parte. .
"No se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre se traslade
al Estado, sino de que una determinada accin humana es imputada a ste y se
la considera realizada por l. Puesto que a los hombres se les imputan las accio-
nes porque se las considera 'propias' de stos, porque las ha querido -mientras
que los actos involuntarios son considerados como meros reflejos mecnicos y,
por tanto, no como acciones 'cuyas' ni aun como 'acciones' en general-, tam-
bin las acciones imputadas al Estado se las considera 'propias' de ste y se
dice que han sido 'queridas' por l. Pero se olvida cuando de se modo se equi-
para el Estado' al hombre, que una accin no es imputada al Estado porque
ste la 'quiso' sino a la inversa: el Estado 'quiere' una accin porque y en tanto
le es imputada. Pero esta imputacin de un hecho al Estado no es otra cosa
que la imputacin del mismo a la unidad del orden estatal, y esta referencia
se verifica porque el hecho fue establecido como debido en una norma de este
orden. La voluntad del Estado es el punto final--expresin de la unidad del or-
den- de imputacin de todos los hechos designados como actos org-nicos o
estatales. De este modo, el Estado -y toda comunidad- constituye desde este
punto de vista una unidad de imputacin, la unidad de un orden. Y la posi-
bilidad de imputacin de acciones humanas al Estado o a alguna colectividad
no es meramente --como se supone de ordinario-- una de tantas caractersti-
cas de la colectividad, sino que constituye precisamente la esencia de la misma,
que no es otra cosa que la unidad de los hechos imputables constituida en el
orden."407
Como se ve, Kelsen sustituye la "representacin" del Estado por el rgano
como la "imputacin" de los actos de ste al Estado. Independientemente de
que esta sustitucin salva todas las objeciones que la doctrina ha formulado
contra la idea representativa del Estado, lo cierto es que la tesis de Kelsen de-
riva de una premisa falsa, pues considera que la "nica" voluntad es la ps-
quica sin tomar en cuenta que, segn dijimos, existe una voluntad "jurdica"
que el derecho atribuye presupuestalmente al Estado corno elemento inmerso
en el poder pblico. En efecto, si ste es una fuerza, una actividad teleolgica,
entraa en s mismo una' voluntad, o sea, un "querer" para realizar una fina-
lidad, ya que dicho concepto implica la accin de desear o querer, provi-
niendo del verbo latino "velle". Adems, si el Estado se crea en el orden jur-
407 Teora General del Estado, pp. 348 Y349.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 259
dico fundamental primario y se estructura ulteriormente, pero tambin por
modo fundamental, en los ordenamientos constitucionales posteriores histri-
camente dados, la norma de derecho que en ellos se establece puede conferir
la representacin del Estado a determinados rganos, lo que, por otra parte,
sucede frecuentemente en la realidad. A mayor abundamiento, aparte de la
representacin convencional a que alude Kelsen, en la que operan las volun-
tades psquicas del representante y del representado para configurar el con-
trato respectivo -mandato-, existe la representacin legal o estatutaria que
proviene de una fuente normativa directamente -la Constitucin, ley o esta-
tuto-- y cuya confeccin no requiere la voluntad psquica del representado,
toda vez que dicha fuente la presupone.
Por otra parte, y prescindiendo del problema anteriormente planteado,
debemos recordar que los rganos del Estado pueden ser, en cuanto a la
causa normativa de su creacin, constitucionales y originarios y legales o
derivados, y por lo que respecta a su composicin, individualizados o colegiados.
Los rganos constitucionales u originarios se prevn en el derecho fundamental
o constitucin, adscribindoles alguna de las funciones en que se desarrolla
el poder pblico y sealndoseles, dentro de ellas, su competencia. Tratndose
de los rganos legales o derivados, su implantacin y la fijacin de su rbita
competencial se determinan por un acto legislativo ordinario. Por lo que atae
a los rganos individualizados, que pueden ser constitucionales o legales, su
integracin la absorbe una persona que se denomina funcionario, y por lo que
concierne a los colegiados, que tambin indistintamente pueden tener uno u
otro origen, se componen de varios sujetos que actan compuesta y colectiva-
mente en ellos, sin que tales sujetos, aisladamente considerados, los represen-
. ten ni, por tanto, bajo la misma consideracin, realicen las funciones que tie-
nen normativamente encomendadas.
Ahora bien, los rganos del Estado, principalmente por lo que respecta a
la funcin administrativa y a la jurisdiccional, se encuentran colocados, dentro
de cada una de ellas, en una situacin jerrquica, de tal manera que unos
ordenan o dirigen y otros ejecutan las actos decisorios en que el ejercicio fun-
conal se manifiesta.
Conscientes de las dificultades muchas veces insuperables que ofrece la
definicin de "rgano estatal", nos hemos conformado con describirlo como
"entre impersonalizado" que dentro de la estructura jurdica del Estado des-
empea las funciones en que se traduce el poder pblico. La "impersonali-
dad" del rgano permite distinguirlo, en cuanto tal, del titular del rgano, es
decir, de la persona humana que en un momento dado lo encarne. Es evi-
dente que un rgano no puede actuar sin un hombre que lo represente, pues
todo acto inherente a cualquier funcin debe decidirse y ejecutarse por una o
varias voluntades psquicas. Aunque el rgano existe jurdicamente con la
que le otorga la Constitucin o la ley independientemente de su
titular,esto es, a pesar de que el rgano sea una especie de "categotia" jur-
dica al travs del cual se realiza el poder pblico, no puede actuar positiva..
en el desempeo de sus atribuciones, sin su. titular humano, .cuya
Investidura, en cada caso concreto, no depende directamente de la norma juri-
260 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
dica que crea al rgano, sino de un acto particular que suele llamarse por la
doctrina de Derecho Administrativo "acto-condicin" y que se manifiesta en
la designacin, nombramiento o eleccin de la persona fsica o individuo que
deba encarnar al rgano>
El titular puede ser "legtimo" o "ilegtimo", segn el acto-condicin se
haya o no ceido a las reglas jurdicas que lo rijan, mientras que el rgano
en s puede ser competente" o "incompetente" conforme tenga o no facultades
constitucionales o legales para desempear una funcin pblica y los actos espe-
cficos en que sta se manifieste.?"
Hemos sostenido que las funciones legislativas, administrativas o ejecutivas
y jurisdiccionales -estrictamente llamadas judiciales-- traducen el poder p-
blico del Estado. Ahora bien, el ejercicio de tales funciones, principalmente de
la legislativa y administrativa, requiere en muchas ocasiones la colaboracin
tcnica y cientfica para la obtencin de los ms acertados e idneos resultados
dentro de la vida nacional que en los Estados modernos ya no debe regirse
por la improvisacin. Esa colaboracin puede ser encomendada a rganos
auxiliares de estudio, consulta o dictamen. Los actos de estos rganos, por su
naturaleza sustancial misma, no son actos del poder pblico, por lo que carecen
de los atributos que a ste identifican y que son la imperatividad y la coerciti-
vidad. Por consiguiente, los rganos auxiliares del Estado no son autoridades,
pues este calificativo slo debe aplicarse a los rganos de imperio, es decir, a
los que, en el ejercicio de sus funciones decisorias o ejecutivas, realizan actos
que presentan las caractersticas antes mencionadas.f"
El conjunto de rganos del Estado integra su gobierno, tomando este con-
cepto en su sentido lato, segn el cual, por "gobernar" se entiende "mandar
con autoridad" o "regir". Conforme a esta amplia acepcin, la idea de go-
bierno se aplica a las tres funciones en que se desenvuelve el poder pblico
del Estado, pues se "manda" o "rige" tanto en la actividad administrativa
como en la legislativa y jurisdiccional y tan gobernante es el rgano adminis-
trativo como el legislativo y judicial. En su connotacin estricta, empero, y
'que es la que usualmente se emplea en la terminologa jurdica y poltica, el
gobierno slo se refiere a la funcin administrativa y a los rganos que la
desempean, referencia exclusiva que nos parece indebida por restringir el con-
cepto propio de gobierno en su implicacin esencial.
III. LA. SOBERANA Y EL PODER PBLICO EN EL
CONSTITUCIONALISMO MEXICANO
A. Exgesis de los artculos 39 y 41 de la Constitucin de 1917
La radicacin de la soberana y, por ende del poder constituyente, la imputa
el artculo 39 constitucional al pueblo mexicano. En efecto, dice este precepto
, 40S Sobre la diferencia entre "legitimidad" o "ilegitimidad" y "competencia" o "incompe-
tencia", vase nuestra obra Las Garantas Individuales. Captulo sptimo.
400 Respecto de esta cuestin, consltese nuestro libro El Juicio de Amparo. Capitulo
quinto.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 261
textualmente: "La soberana nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio
de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o mo-
dificar la forma de su gobierno." Fcilmente se desprende del contenido de
esta prevencin, que su primera parte alude a la radicacin popular de la
soberana, principalmente cuando emplea los adverbios esencial y originaria-
mente. El primero de ellos implica que la soberana es consustancial y conco-
mitante al pueblo, o sea, que ste tiene como atributo de esencia el ser sobe-
rano. Por otra parte, la palabra "originariamente" significa que es el pueblo
quien en principio es la fuente de la soberana, su nico sujeto o dueo, pero
que, en atencin a circunstancias de ndole prctica, no puede desempearla
por s mismo, en cuya virtud delega su ejercicio en rganos por l creados
expresamente en el derecho fundamental o Constitucin, los cuales desplie-
gan el poder soberano popular en forma derivada. En estos trminos debe
interpretarse el artculo 41 de la Constitucin de 17, que a la letra dispone:
"El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la Unin, en los
casos de competencia de stos, y por los de los Estados, en lo que toca a
sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la
presente Constitucin Federal y las particulares de los Estados, las que en nin-
gn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."
La segunda parte del artculo 39 constitucional que previene 'Todo poder
pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficio de ste", puede inter-
pretarse diversamente, segn la acepcin que se atribuya al concepto de "po-
der". Si ste se toma en su sentido correcto, que es el dinmico, o sea, como
energa o actividad, la disposicin transcrita, aunque impropiamente redactada,
hace referencia al poder del Estado o poder pblico de imperio, el cual, siendo
. unitario, se, desarrolla mediante las funciones ejecutiva, legislativa y judicial,
teniendo como fuente originaria la soberana popular y siendo distinto de ella.
Si a la idea de "poder", por otro lado, se imputa una connotacin orgnica en
cuanto que se le identifica con la de "rgano", la citada disposicin expresa que
es el pueblo, mediante el derecho fundamental o Constitucin, quien crea o
establece los rganos primarios del Estado. Parece ser que esta indebida equi-
valencia entre "poder" y "rgano" es la que consigna la segunda parte del ar-
tculo 39, si se toma en cuenta lo que establece el artculo 41 constitucional ya
reproducido, en el sentido de que el ejercicio de la soberana se confa o de-
posita en los "poderes de la Unin" (los rganos federales) o en "los de los
Estados" (los rganos locales). Con independencia de que se interprete el con-
cepto de "poder" correctamente como energa o actividad o incorrectamente
como "rgano", lo cierto es que, en sus respectivos casos, se debe desarrollar
o e?tenderse instituido "en beneficio" del pueblo, expresin que denota la fi-
naladad social del Estado mexicano en cuanto que la entidad estatal, en su ca-
de institucin pblica suprema, se considera creada para actuar diversi-
en favor del pueblo. De ello se infiere que los fines del Estado
mCXJ.cano, alcanzables por su poder pblico, deben determinarse y realizarse,
mltiples y variadas esferas de la vida colectiva, en beneficio popular. En
esta fonna, nuestro artculo 39 constitucional resuelve favorablemente al pue-
262
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
blo el dilema que mo deja de plantearse la doctrina acerca de si el pueblo es
para el Estado o el Estado para el pueblo, es decir, si la comunidad popular
est al servicio de la entidad estatal o viceversa.
La tercera parte del artculo 39 expresa el carter de inalienabilidad de la
soberana y, en consecuenci" del poder constituyente; esto es, considera a una
y a otro como inseparables o inescindibles del pueblo, prohibiendo su despla-
zamiento en favor de los rganos estatales por modo absoluto. Suponer lo
contrario equivaldra a incurrir en la contradiccin de que no se puede enaje-
nar la soberana popular aunque sta se desplace hacia dichos rganos. La ina-
lienabilidad de la soberana popular es el factor que impide interpretar el artcu-
lo 135 constitucional en el sentido de que el Congreso de la Unin y las
legislaturas de los Estados, conceptuados por Tena Ramirez como "poder
constituyente permanente", tienen facultades irrestrictas para reformar sustan-
cialmente la Constitucin, suprimiendo o sustituyendo los principios polticos,
econmicos y sociales sobre los que se asienta su esencia ideolgica.?"
Ahora bien, el texto de los artculos 39 y 41 constitucionales no deja de ser
justificadamente criticable desde el punto de vista de la doctrina de Derecho
Pblico. Sin embargo, los errores tericos que comete la redaccin de tales
Preceptos no son originalmente imputables a los constituyentes de 1917, pues
la Constitucin de 57, bajo los mismos numerales, contena exactamente igua-
les disposiciones. Al proponerse el proyecto constitucional respectivo no se
suscit ninguna discusin en el Congreso Constituyente de 1956-57 en torno
al importante contenido terico-dogmtico de los mencionados preceptos, ha-
biendo pasado inadvertidos los errores en que incurri por haber utilizado in-
consultamente diferentes conceptos que se estimaron equivalentes, tales como
los de "soberana" y "poder pblico".411 El proyecto de reformas constituciona-
410 Este tema ya lo tratamos tericamente en pargrafos anteriores de este mismo captulo
y lo volveremos a abordar al referirnos a la reformabilidad de la Constitucin de 1917.
411 En efecto, nicamente se suscit un debate en torno a las locuciones empleadas por el
artculo 45 del proyecto constitucional que se convirti, sin enmienda alguna, en el artculo 39
de la Constitucin de 1857. As, "el seor Emparn, sin oponerse a las ideas del artculo, crey
que estaban ms claramente expresadas en el artculo 3 del Acta Constitutiva, que dice: 'La
soberana reside radical y esencialmente en la nacin y por lo mismo pertenece exclusivamente
a sta el derecho de adoptar y establecer por medio de sus representantes, la forma de gobierno
y dems leyes fundamentales que le parezcan ms convenientes para su conservacin y mayor
prosperdad, modificndolas o varindolas segn crea convenir1e ms.' El Sr. Emparn vio
tambin algn peligro en la vaguedad con que est consignado el derecho de modificar la
forma de gobierno. Se entabl una discusin que el seor Arriaga calific con razn de aca-
dmica, y que fue un paralelo entre el artculo del proyecto y el del Acta Constitutiva. El seor
Arriaga defendi el primero y el seor Barrera se declar adalid del segundo. El impugnador
crea mucho mejor que se hablara de la nacin y no del pueblo, y el seor Arriaga, defendiendo
el sistema. federal no vea a la nacin sino al pueblo en la soberana de los Estados y en los
actos municipales. Al seor Barrera le pareca mucho ms propio el adverbio radicalmente que
originariamente, y no crea que fuera preciso consignar en una Constitucin democrtica que
todo poder se establece para beneficio del pueblo; el seor Arriaga replic a estas objeciones,
y el seor Ruiz pidi que el artculo se dividiese en partes; haciendo notar que la segunda
corresponde ms bien a la seccin que trata de la divisin de poderes. La primera parte que
dice 'La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo'," fue aprobada por
unanimidad de los 79 diputados presentes (art, 39 de la Constitucin). La segunda que dice:
'Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio', fue aprobada por
unanimidad de los 83 diputados presente, despus de haber convenido la Comisin en que era
justa la observacin del seor Ruiz y de haber prometido pasar esta parte a la seccin que
LA SOBERANA, EL PODER CONSTTTUYENTE y EL PODER PBLICO 263
les presentado por don Venustiano Carranza ante el Congreso de Quertaro
el primero de diciembre de 1916 reprodujo textualmente los artculos 39 y
41 de la Constitucin de 1857, preceptos que con muy leves correcciones
gramaticales se incorporaron a la Ley Fundamental vigente. La comisin dic-
taminadora respectiva.'!' bis segn afirma Miguel de la Madrid Hurtado, for-
mul un dictamen sobre el artculo 39 de dicho proyecto, que es una "pequea
pero valiosa leccin de ciencia poltica y denota, por parte de sus autores,
conocimiento y dominio del tema relativo a la evolucin y alcances de la
idea de soberana".411 e
En el citado dictamen se afirma lo siguiente: "El artculo 39 del proyecto
de reformas, corresponde al de igual nmero en la Constitucin de 1857, y es
exactamente igual al artculo 45 del proyecto de esta ltima.
"Consagra el principio de la soberana popular, base de todos los regmenes
polticos modernos y declara como una consecuencia necesaria que todo poder
pblico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio.
"Sin entrar en la historia del concepto de soberana, por no ser apropiada
en esos momentos, la Comisin cree necesario hacer constar solamente, que el
principio de la soberana es una de las conquistas ms preciosas del espritu
humano en su lucha con los poderes opresores, principalmente de la Iglesia y
de los reyes. 'El concepto de soberana es esencialmente histrico', dice George
Jellinek, en su obra 'El Estado moderno y su derecho', y, efectivamente, su
formulacin ha tenido diversas etapas.
"Desde que la Iglesia se erigi en el poder supremo que rega todos los rde-
nes de la vida social en todos los pueblos, y que dispona a su capricho del
Gobierno y de la suerte de estos mismos pueblos, se inici una vehemente reac-
cin en contra de estas tiranas, primero de parte de los reyes, representantes de
los pueblos. Los. reyes sostenan la integridad de sus derechos temporales que
enfrentaban en la iglesia, a la cual solamente queran dejar el dominio espiri-
tual. Esta lucha, fecunda para los pueblos, es la que llen todo ese perodo his-
trico que se llama de la Edad Media, y su resultado fue el establecimiento de
dos poderes esencialmente distintos: el poder temporal y el poder espiritual.
Paralelamente a este movimiento se iniciaba por los tratadistas de Derecho P-
blico, quienes, con Jean Bodin crearon con su significacin especial la palabra
'soberana', para indicar '(super omnia) el ms alto poder humano; y poste-
riormente, debido a la labor filosfica del siglo XVIII, concretado en sus postula-
dos esenciales en la clebre obra de Juan [acebo Rousseau, El contrato social,
la soberana, esto es, el poder supremo, se reconoci a los pueblos. Esta concep-
cin sirvi de base como lo hemos dicho en un principio, a todos los regmenes
polticos que se reformaron radicalmente por la gran Revolucin Francesa de
1789, en que invariablemente las constituciones polticas escritas que comenza-
ron a darse las naciones revolucionarias tambin por aquel gran movimiento,
consignaron el dogma de la soberana popular de tal manera, que es considera-
da hasta la fecha como la base esencial de los regmenes democrticos.
2
tra
ata de la divisin de poderes" (Zarco, Historia del Congreso Constituyente. Tomo H, pp.
8 Y 289).
H 4.11 bla Esta Comisi6n estuvo compuesta por los diputados Paulina Machorro a r v e z ~
enberto Jara, Agustn Garza Gonz41ez, Arturo Mndez e HilGrio Medina.
411 e Estudios de Derecho Constitucwn"z. Publicacin de la U.N.A.M. 1976, p. 86.
264 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"Este principio contiene diversos artculos que le son propios: La soberana
es una, inmutable, imprescriptible, inalienable. Siendo el pueblo el soberano, es
el que se da su Gobierno, elige a sus representantes, los cambia segn sus inte-
reses; en una palabra: dispone libremente de su suerte.
"La Comisin no desconoce que en el estado actual de la ciencia poltica, el
principio de la soberana Ropular comienza a ser discutido y que se le han he-
, cho severas crticas no solamente en su contenido propio, sino aun en su apli-
cacin; pero en Mxico, menos que un dogma filosfico es el resultado de una
evolucin histrica, de tal manera, que nuestros triunfos, nuestras prosperidades
y todo aquello que en nuestra historia poltica tenemos de ms levantado y de
ms querido, se encuentra estrechamente ligado con la soberana popular. Y. la
Constitucin, que no tiene por objeto expresar los postulados de una doctrina
poltica ms o menos acertada, s debe consignar los adelantos adquiridos por
convicciones que constituyen la parte vital de nuestro ser poltico."411 d
Al sugerirse por el diputado David Pastrana [aimes que se adicionara el
artculo 41 en el sentido de establecer que tambin el pueblo ejerce su "sobera-
na" por conducto de las autoridades municipales, el constituyente Hilario Me-
dina se refiri lricamente a la teora del contrato social de Juan [acobo Rous-
seau como fundamento hipottico de la soberana popular. Aclar que el Con-
greso constituyente no era un cuerpo acadmico en el que se debiera tratar el
concepto de soberana desde el punto de vista de la doctrina jurdica y pol-
tica, sosteniendo que el poder soberano y su radicacin en el pueblo mexicano
haban sido siempre los signos simblicos en torno a los cuales se haba desen-
vuelto nuestro constitucionalismo, sin que haya habido necesidad de especular
tericamente sobre ellos, toda vez que se dan y se han aceptado como supues-
tos indiscutidos en la historia poltica de Mxico para fundar sobre ellos las
instituciones constitucionales. Dado el inters que reviste la alocucin pro-
nunciada por tan distinguido diputado constituyente, nos permitimos repro-
ducir algunas de sus expresiones en que alude a las ideas que se acaban de
parafrasear.
"El 'Contrato Social' est fundado en que encontrndose los hombres en una
poca y sintindose en la necesidad de ser regidos, hacan una especie de con-
trato; mutuamente cedan una parte de sus derechos para el servicio comn de
la colectividad y de aquella parte que cedan todos ellos, se form una entidad
metafsica, que ahora no admite la ciencia, pero que es la base de todos los re-
gmenes polticos; una entidad metafsica que se llama soberana. Esta sobera-
na reside en el pueblo, es decir, en todos aquellos que se han asociado para
implantar el 'Contrato Social'; de manera que reside en el pueblo originaria-
mente, puesto que al hacer el contrato se ha cedido una parte de sus derechos,
y es el pueblo el soberano, porque habiendo dado aquellos derechos, puede de-
terminar el Gobierno que ha de tener, la forma de ese Gobierno, y no solamente
las relaciones que han de tener entre s los hombres que contraten, sino las rela-
ciones que han de tener con los miembros de otras asociaciones. La teora del
-nl d Diario de los Debates. Tomo 1, pp. 671 Y672.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 265
'Contrato Social' est fundada en que el hombre ha estado en un estado natu-
ral anterior a toda ciencia, en la cual era eso, sabio, prudente, moral, etc., yeso
es enteramente falso. De todos modos, queda una idea muy aprovechable; la
idea de la soberana popular, y de all se saca la consecuencia de que los reyes
sean delegados de la soberana popular, representantes de aquella soberana,
pero no originario, sino solamente por la delegacin que el pueblo haca en fa-
vor. De manera que si los reyes en un principio haban defendido a ste contra
las asechanzas de la Iglesia, de esa manera se determinaba otro poder, que era
el nico que poda darse al Poder pblico. De manera que la soberana, adems
de ser un concepto histrico, que ha servido a los pueblos en sus largas luchas
contra las tiranas, desde que se estableci el poder absoluto, ese concepto ha
servido para fundar el derecho individual, para decir que si el individuo ha
puestc en la sociedad una parte de sus derechos, no ha renunciado a ellos. El
derecho individual es el que ha dado origen a nuestra Constitucin de 1857; est
fundada en esos grandes conceptos: el concepto del derecho individual y el
concepto de la soberana popular. El concepto de la soberana popular, como el
principio del derecho poltico filosfico, est rudamente atacado y algunos trata-
distas llegan hasta a sostener que es enteramente falso y absurdo. Nosotros, como
no nos consideramos como.un cuerpo cientfico y dogmtico, no necesi-
dad de entrar en esas consideraciones y tenemos que respetar los antecedentes
histricos que nos han legado nuestros padres en leyes constitucionales, y en este
concepto tenemos que defender el principio jurdico de la soberana popular.
A propsito, cabe observar, y lo hago con toda complacencia,que es el princi-
pio de la soberana popular el que nos tiene reunidos aqu y el que justifica
nuestras tareas."412
Las palabras de don Hilario Medina explican, aunque no justifican, los
que desde el punto de vista doctrinal o terico encierran los ar-
ticulas 39 y 41 constitucionales, y los cuales destacaremos brevemente, el artcu-
lo 39 habla de "soberana nacional" y declara que reside "esencial y origi-
nariamente en el pueblo". Por soberana nacional obviamente se entiende la
soberana de la nacin mexicana, es decir, del mismo pueblo mexicano, pues
hemos argumentado que desde el punto de vista jurdico-poltico no hay
dIferencia entre ambas entidades, segn tambin lo consideraron los idelogos
de la Revolucin francesa, principalmente Sieyes. Atendiendo a la equivalencia
entre "nacin" y "pueblo", debe hablarse indistintamente de "soberana nacio-
?al" y "soberana popular", de donde resulta que el artculo 39 constitucional
InCurre en la redundancia de preconizar que la soberana nacional -o popu-
lar_ reside en el pueblo -o en la nacin-o
. Por otra parte, si se considera que la nacin y el pueblo son entes distintos,
dicho precepto no cometera la redundancia mencionada,sino lo que es peor,
un absurdo al suponerse que la soberana de la nacin -nacional- no le per-
tenece, puesto que radicara en algo diverso de ella, como seria el pueblo.v"
412 D" . d
4 lano e los Debates. Tomo 11, pp. 116 Y117.
t6 . 13 La distincin entre "nacin" y "pueblo", en el fondo, respondi a circunstancias his-
nc:as >: el empleo diferenciado de ambos conceptos a conveniencias polhicas de dos corrientes
antagmcas que en Francia se disputaron la hegemona despus de la cada de la monarqua.
266 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
>
1
t
j
Ya hemos indicado con anterioridad que la idea de "poder pblico" que
emplea el citado artculo 39 debe interpretarse como actividad o energa
que desarrolla el Estado mexicano para cumplir sus fines en favor del pue-
blo, que es su elemento humano. Ahora bien, al establecer el propio precepto
que dicho poder "se instituye" en beneficio popular, da a entender que el
concepto respectivo no lo utiliza con la acepcin que se acaba de sealar, sino
como equivalente a "rgano estatal", aseveracin que se corrobora si se toma
en' cuenta lo que a su vez declara el artculo 41, en el sentido de que el pueblo
ejerce su soberana por medio de los "poderes de la Unin" o "de los Esta-
dos", en cuyo caso estos "poderes" son las autoridades federales o locales,
segn dijimos.
En su parte final el artculo 39 considera que el pueblo tiene el inalienable
derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. Segn esta considera-
cin, el aludido "derecho popular" no es otro que el poder constituyente que
le pertenece como aspecto teleolgico de la soberana y a cuyo concepto nos
hemos referido en pargrafos anteriores. Ahora bien, ese "derecho" slo lo
tiene el pueblo para "alterar o modificar la forma de su gobierno", de lo que
se infiere que el artculo 39 constitucional restringe el poder constituyente al
estimarlo nicamente apto para introducir cambios en la mera forma guber-
nativa y no en la estructura total exhaustiva del Estado, lo que equivale a
afirmar que tal precepto hace alusin a su poder constituyente pareializado
o limitado, hiptesis sta que tericamente es inadmisible.
El artculo 41 tambin involucra serias aberraciones de ndole doctrinal.
Efectivamente, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio de
los "poderes" o autoridades federales o locales, est proclamando que los rga-
nos del Estado desempean el poder soberano, lo que no es verdad, pues ya
hemos aseverado y demostrado con acopio de razones que ningn rgano es-
tatal desarrolla ninguna actividad soberana, toda vez que su conducta pblica,
manifestada en las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, necesariamente se
encuentra sometida a los mandamientos constitucionales sin poder alterarlos,
modificarlos ni desobedecerlos; y es evidente que un comportamiento sujeto
a normas preestablecidas no puede llamarse "soberano" por modo alguno.
Ya hemos sostenido que lo que despliegan los rganos estatales es el poder
pblico, que es un poder de imperio pero no soberano, por lo que el citado
El concepto de nacin, como dice Mario de la Cueva, fue usado por la contrarrevolucin fran-
cesa y por la doctrina realista de fines del siglo XVIII y principios del XIX; en esa poca fue un
c0.ncepto esencialmente conservador. La idea de pueblo, por lo contrario, pertenece al pensa-
rnte!1
to
de Juan Jacobo y fue uno de los gritos de guerra de la Revolucin francesa, quiero
decir, fue un concepto eminentemente revolucionario" (La Idea de la Soberana. Monografa pu-
blicada en la obra "El Derecho Constitucional de Apatzingn", editada por Coordinacin de
Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1965, p. 325). En el mbito jurdico-poltico no puede
sostenerse tal distincin, pues dentro del Estado no pueden coexistir dos elementos humanos
diferentes en los que separadamente radique la soberaria ya que en esta inadmisible hiptesis,
habra dos poderes soberanos, lo que sera absurdo. Por' otra parte, el pueblo -no la pobla-
cin- y la nacin desde el punto de vista sociolgico se identifican, toda vez que uno y otra
representan una misma comunidad cultural bajo diversos aspectos y matices, en el entendido
de que las diferencias que la sutileza especulativa pretende sefialar en&e ambos trminos no
legitima ninguna distincin conceptual y mucho menos real u ontolgica.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 267
artculo 41, al disponer lo contrario, incurre en una lamentable e ingente
confusin.v" bis
El mismo precepto plantea sin querer un problema que no deja de inquie-
tar a los tericos del Derecho Poltico consistente en determinar cundo el
pueblo ejerce su soberana. Dentro de un rgimen democrtico el pueblo "po-
ltico", o sea, el conjunto de ciudadanos, elige peridicamente a los titulares
de los rganos primarios del Estado. Dicha eleccin debe someterse a las pres-
cripciones constitucionales y legales ordinarias que rigen el proceso respectivo,
sin que los ciudadanos individual o colectivamente puedan desentenderse de
ellas ni violarlas al emitir su voto. Por consiguiente, en el acto electoral el
pueblo poltico, tambin llamado cuerpo poltico de la nacin o ciudadana,
no se comporta soberanamente, es decir, en ejercicio del poder constituyente,
toda vez que no puede modificar ni contravenir en dicho acto el orden consti-
tucional y legal dentro del que se estructura el proceso electoral orgnica y
funcionalmente. .
Con apoyo en estas breves consideraciones debemos reiterar que la nica
ocasin en que el pueblo ejercita su poder soberano constituyente se presenta
al reformar sustancialmente la Constitucin o al reemplazarla por una nueva,
fenmenos que pueden registrarse por medio revolucionario cruento o pacfi-
camente mediante la operatividad del rejerendum. En el primer caso, al cesar
la situacin de violencia con el triunfo de los grupos populares mayoritarios que
se hayan sublevado contra el orden constitucional preexistente, se requiere,
por imperativos fcticos insoslayables, que se forme un rgano especial y
nico integrado por los representantes del pueblo, llamado asamblea consti-
tuyente", para encargarse de elaborar, estudiar, discutir y expedir las reformas
esenciales a la Constitucin o la Ley Fundamental sustituta, sin que estas atri-
buciones se deban entender depositadas en los rganos legislativos ordinarios
y constituidos del Estado, es decir, en el caso de Mxico, en el Congreso de la
Unin yen las, legislaturas locales conforme al artculo 135 constitucional vi-
gente, por las razones que adujimos con anterioridad. En la segunda hiptesis,
o sea, cuando funciona el referendum popular como institucin jurdico-
poltica, es el pueblo el que mayoritariamente y mediante una votacin ex-
traordinaria convocada ad hoc, decide adoptar o rechazar dichas reformas o
una nueva Constitucin, fenmenos que en nuestro pas no pueden acontecer
por falta de la citada institucin.
En resumen, ningn rgano del Estado o "poder constituido", como lo
pretende absurdamente el citado artculo 41 constitucional, "ejerce" la sobera-
na popular, puesto que lo que desempea es el poder pblico estatal que no
es soberano. Creemos que para cohonestar los artculos 39 y 41 de la Consti-
tucin con la doctrina jurdico-poltica y en obsequio de la lgica y la sindre-
d H3 bi s Para corregir el error en que incurre el prrafo primero de dicho precepto, ste
ebe reformarse en los trminos siguientes: "En el Estado mexicano el poder pblico se ejerce
las autoridades federales y por las de los Estados dentro de su resxJectiva 6rbita competen-
dal, en los trminos consignados por la presente Constitucin ypor las particulares deJas cita-
as entidades federativas, las que en ningn caso podrn contravenir las disposiciones de la
Presente Ley Fundamental."
268 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sis, deben modificarse no slo en su texto sino en su contenido. No descono-
cemos, sin embargo, que si el concepto de soberana puede ser descrito con
ms o menos precisin en el mbito de la teora, en la facticidad poltica se
antoja como una idea metafsica que condujo al diputado Hilario Medina a
dudar de su existencia real a travs de las palabras que nos permitimos
reproducir.
"He dicho que no se est en una asamblea de sabios; que si el dogma de la
soberana popular es discutido G.ientficamente, tiene, en cambio, caractersticas
histricasde gran importancia, principalmente para Mxico, en donde nuestras
leyes constitucionales han sido fundadas en el principio de la soberana y ese
principio como tal es discutido, las objeciones contra el principio en s mismo
lo son tanto para la soberana popular como para la soberana local. Cientifica-
mente estamos de acuerdo, seor Pastrana. No hay soberana. Yo sostengo la teSIS
constitucional e histrica de la Ley de 1857, y nuestra ley nos ha dicho desde
un principio que el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la
Unin y de los Estados, y yo respeto su texto. Cientficamente yo s que no hay
soberania.t'v-
B. Consideraciones histricas
Del tratamiento de este tema excluiremos toda referencia a la Nueva Es-
paa, ya que segn lo aseveramos en el captulo primero de esta obra, el
Estado mexicano naci en la Constitucin Federal de 1824, obedeciendo su apa-
ricin, sin embargo, a una serie de acontecimientos polticos que con someri-
dad hemos relatado. Es obvio, por otra parte, que los principios que informa-
ron a dicha Constitucin y a los documentos poltico-jurdicos anteriores y que
se redactaron y expidieron al fragor de las luchas de emancipacin, fueron la
414 Diario de los Debates. Tomo n, p. 119. Debemos convenir con Medina en que el
Congreso Constituyente de Quertaro no fue una asamblea de sabios ni debi serlo. Actu como
un cuerpo poltico integrado por los representantes de los sectores revolucionarios que quisie-
ron plasmar en la Constitucin de 1917 los principios que estimaron justos y adecuados, para
tratar de resolver los ms ingentes y lacerantes problemas padecidos por el pueblo mexicano y
aliviar las necesidades sociales, econmicas y culturales de sus grupos mayoritarios. Dicho Con-
greso, en atencin al elemento humano que lo compuso y a su trascendental misin de dar a
Mxico una Ley Fundamental y suprema que lo estructurase conforme a las exigencias ideol-
gicas de la Revolucin de 1910 y de su desarrollo posterior, no fue un snodo, academia, liceo
o parnaso de los que brotara un cuerpo sistematizado de doctrina social, poltica, jurdica o
filos6fica. Respondi su actuacin, como asamblea constituyente, a lo. que fue sustancialmente
nuestra Revolucin que elegante y certeramente describe don Alfonso Reyes en estas bellas pa-
labras: "La Revolucin mexicana brot de un impulso, ms que de una idea. No fue planeada.
No es la aplicacin de un cuadro de principios, sin crecimiento natural. Los programas previos
quedaron ahogados en su torrente y nunca pudieron gobernarla. Se fue esclareciendo sola
mientras andaba; y conforme andaba, iba discurriendo sus razones cada vez ms profundas y
extensas y definiendo sus metas cada vez ms precisas. No fue preparada por enciclopedistas o
filsofos, ms o menos conscientes de las conciencias de doctrina como la Revolucin francesa.
No fue organizada por los dialcticos de la guerra social, como ia Revolucin rusa. Ni siquiera
haba sido eslabonada con la lucidez de nuestra Reforma liberal ni como aqulla, hara su
cdigo defendido por una cohorte de plumas y de espadas." Fue, ~ i m o s nosotros, un movi-
miento que tuvo un anhelo que sintetiza sus desarticuladas metas: lograr que el pueblo mexica-
no fuese menos desventurado. Para ello culmin en su fase violenta con un documento, la
Constitucin de 17, brindndolo como instrumento jurdico para alcanzar tan noble y .Ievado
designio y no como obra de jurisconsultos y sabios.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 269
expresin de corrientes de pensamiento que se incubaron en las ideologas
renovadoras del siglo xvm, que se normatizan en la Declaracin de los De-
rechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en las cartas constitucionales
francesas de 1791 y 1793 que agitaron el espritu de la insurgencia en todo el
mundo hispanoamericano.t" A estos fenmenos y a su indiscutible y bien pro-
bada influencia, los precursores y forjadores de la independencia mexicana no
slo no se sustrajeron, sino que los sintieron como la causa y estmulo de sus
ideas y los proclamaron como bandera de su accin en el campo del combate
poltico.
Uno de los principios torales que como signo ideolgico caracteriz la pre-
cursin de nuestra independencia en el mbito del pensamiento poltico, fue
el de la soberana popular, preconizado por la clebre teora de la "voluntad
general" del ilustre Rousseau. La repercusin que en la Nueva Espaa tuvo la
abdicacin de Carlos IV a favor de su hijo Fernando VII y la renuncia de ste
a la corona impuesta por Napolen 1, fue la ocasin para que pblicamente y
en un acto poltico se proclamara la "soberana de la nacin" a efecto de des-
conocer al usurpador Jos Bonaparte y reafirmar en el trono espaol a la di-
nasta borbnica. As, en julio de 1808, al conocerse en la ciudad de Mxico
dichos acontecimientos, el ayuntamiento "integrado por criollos y con la re-
presentacin de todo el reino, hizo entrega a Iturrigaray de una exposicin,
que haba elaborado el regidor Azcrate y apoyado el sndico don Francisco
Primo de Verdad", en la que se sostuvo la tesis "de la reasuncin de la sobe-
rana por el pueblo, en ausencia y en nombre del rey cautvo't.?"
"Esa funesta abdicacin, deca don Juan Francisco de Azcrate, es involun-
taria, forzada y como hecha en el momento de conflicto es de ningn efecto
contra los respetabillsimos derechos de la nacin", y que "Ninguno puede nom-
brarle Soberano sin su consentimiento", agregando que "La Monarqua Espao-
la es el Mayorazgo de sus Soberanos fundado por la nacin misma que estableci
el orden de succeder 'entre las lneas de la Real Familia; y de la propia suerte
que en los de los vasaios no pueden alterar los actuales posedores los llama-
mientos graduales hechos por los fundadores, la abdicacin involuntaria, y vio-
lenta del Seor Carlos Quarto y su hijo el Seor Prncipe de Asturias hecha
415 Es pertinente hacer notar que el constitucionalismo americano poco o nada influy en
y definicin de los conceptos abstractos que a guisa de elementos dogmticos han
sido y son el fundamento de las constituciones de los pases latino o iberoamericanos, pues el
pragmatismo jurdico y poltico que peculiariza a la mente anglosajona y que entra la tnica
para la forjacin de las constituciones locales estadunidenses, incluyendo la federal, es reacio
a penetrar en el mundo de las ideas si no obtiene, mediante su explicacin, algn fin utilitario.
.Por ello, los juristas y polticos que fundaron el constitucionalismo norteamericano se preocupa-
por crear instituciones y sistemas dentro de los cuales ste funcionara, sin tomar el trabajo
de discurrir sobre conceptos abstractos que, como el de soberana, ha mantenido un
mters polmico ya secular, haciendo surgir mltiples y diversas teoras que no llegaron ni
llegaran a conciliarse absolutamente. Es ms, don Felipe Tena Ramrez sostiene que ese prag-
ha provocado una actitud mental de "neutralidad" en !o que al carcter polmico de
<dIcho concepto concierne por parte de los pensadores norteamencanos contemporneos, ya que
-stos, afirma, "Se abstienen de abordar los problemas de la soberana", toda vez que "por su
tradicional empirismo jurdico eluden tratar cuestiones abstractas" (Derecho Constitucional
Mexicano. Nota 3 en la pgina 4 de la novena edicin, 1968.)
U6 Tena Ramrez. Leyes Fundamentales de Mxico
1
p. S.
270
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
favor del Emperador de los Franceses para que seale otra dinasta que gobier-
ne el Reyno s, nula, insubsistente por sr contra la voluntad de la Nacin qu.e
llam la Familia de los Borbones como descendientes por ernbra de sus anti-
guos Reyes y Seores."411
Comentando estas expresiones, Mario de la Cueva asevera que: "Las pala-
bras de Azcrate, aun sin decirlo expresamente, hablan de que es la nacin la
que constituye la monarqua, lo que en buen romance quiere decir que en ella
reside originariamente la soberana."418
Como lo hace notar el citado maestro mexicano, la radicacin nacional de
la soberana se corrobora en el pensamento de Azcrate, al sostener ste que
el "reyno" la recupera en ausencia o en impedimento de los monarcas legti-
mos. Las palabras de tan ilustre miembro del ayuntamiento de la ciudad de
Mxico fueron sobre este punto las siguientes:
"En la Monarqua como Mayorazgo luego que muere civil, o naturalmente,
el poseedor de la Corona por ministerio de la Ley, pasa la posicin Civil, natu-
ral, y alto Dominio de ella en toda su integridad al legtimo sucesr, y si este y
los que le siguen se hallan impedidos para obtenerla, pasa al siguiente grado que
est expedito. En ningn caso permanece sin Soberano, y en el presente el mas
critico que se ler en los Fastos de la Amrica, existe un Monarca Real y legti-
mo aun quando (por) la fuerza haya muerto civilmente, o impida al Sr. Carlos
quarto, Serenisirnr, Prncipe de Asturias, y Reales Infantes don Carlos y
Antonio el unirse con sus fieles vasaios, y sus amantes Pueblos, y le son debidos
los respetos de vasallaje y lealtad.
"Por su ausiencia impedimento recide la soberania representada en todo
el Reyno, y las clases que lo forman, y con mas particularidad en los tribunales
SUperiores que lo gobiernan, administran justicia, y en los cuerpos que llevan la
Voz publica, que la conservaran intacta, la defenderan y sostendrn con energia
Como un depsito Sagrado, para devolverla, al mismo Seor Carlos quarto,
su hIjo del Sor. Principe de Asturias, a los Sres. Infantes, cada uno en su caso
y vez quedando libres de la actual opresin a que se miran reducidos, se pre-
senten en su Real Corte, sin tener dentro de sus DOminios fuerza alguna extraa
qUe pueda quartr su voluntad; pero si la desgracia los persiguiere hasta el se-
pulcro, les embarazase resumir sus claros, y justos, derechos entonces el Reyno
unido y dirigido por sus Superiores Tribunales, en Metrpoli y cuerpos que lo
representan en lo general y particular, la devolver a alguno de los desendien-
tes legtimos de S. M. el Seor Carlos quarto para que continuen en su mando
la Dinasta, que adopt la Nacin y la Real Familia de los Borbones de la Rama
de Espaa ver, como tambin el mundo que los Mexicanos procedan con la
justificacin, amor, y lealtad que lo es caracteristica.v-w ,
I;t proclamacin del principio de que la soberana reside en el pueblo se
opona frontalmente al postulado poltico-teolgico de que el rey la recibe de
Dios -omnis potestas a Deo- y el cual justific durante varios siglos en el
terreno eidtica el rgimen monrquico absoluto. Este postulado, incluso, fue
411 Op. cit., p. 13.
418 La Idea de Soberana. El Derecho Constitucional de Apatzingn. Estudios. Publica-
ct6n de Hurn.anidades. U.N.A.M., 1964-, p. 306.
41 TranscnpC16n contenida en Leyes Ftmdamentales de Mxico, p. 14.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 271
el que se enfrent al ideario puro de la insurgencia, cuyos principales adalides,
entre ellos Hidalgo.r" siempre sostuvieron que la nacin, al travs de sus
representantes, tiene el derecho de darse el gobierno que ms le convenga, lo
que no implica sino el poder soberano constituyente. En la Nueva Espaa era
lgico que los crculos conservadores y ranciamente monarquistas defendieran
dicho postulado y consideraran al principio de la soberana popular como he-
rtico y desquiciante del orden de cosas "estatuido por Dios".
As, dice Carca Ruiz, "Con motivo de los disturbios de 1808, el Tribunal del
Santo Oficio de Mxico lanz un edicto, el 27 de agosto, que en la parte intere-
sante deca: 'Establecemos como regla, a que debis retocar las proposiciones,
que leyereis u oyereis para denunciar sin temor al Santo Oficio, las que se des-
viaren de este principio fundamental de vuestra fidelidad: que El Rey recibe su
potestad y autoridad de Dios: y que lo debis creer con f divina... ya sea
renovando la hereja manifiesta de la Soberana del pueblo, segn lo dogmatiz
Rousseau en su contrato social, y la ensearon otros filsofos, o ya sea adoptan-
do en parte su sistema para sacudir bajo ms blandos pretextos la obediencia a
nuestros Soberanos", el cual se public despus en el Diario de Mxico, nmeros
de los das 4 y 5 de septiembre de 1808. Miranda Barrn, M.: El protomrtir de
la Independencia. (Mxico, 1909), pp. 7 a 9."421
Clara influencia de la teora rosseauniana de la soberana se advierte en
la Constitucin espaola de marzo de 1812, cuyo artculo 3 declara enftica-
mente que el poder soberano "reside esencialmente en la nacin" y que "por
lo mismo pertenece a sta, exclusivamente, el derecho de establecer sus leyes
fundamentales", derecho que no es sino la "voluntad general" que emana del
"contrato social" y cuya preconizacin por las Cortes gaditanas rompe el fun-
damento secular de las monarquas absolutas.
Uno de los ms vigorosos idelogos de la insurgencia, don Ignacio Lpez
Rayn, en sus "Elementos Constitucionales", distingue incongruentemente, a
propsito de la soberana, su origen, su radicacin y su ejercicio, estableciendo
al efecto el artculo 5 de' dicho documento: "La soberana dimana (origen)
inmediatamente del pueblo, reside (radicacin) en la persona del seor don
Fernando VII y su ejercicio en el Supremo Congreso Nacional Americano."
En el artculo 21, Rayn propuso unatesis rousseauniana, al declarar que: "Aun-
que los tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, sean propios de la sobera-
na, el legislativo lo es inerrante, que .jams podr comunicarlo."
Este artculo, afirma Mario de la Cueva, "se antoja un pensamiento arranca-
do a las pginas del contrato social: Rousseau haba sostenido que la funcin
420 "Para Hidalgo, dice Alfonso Garca Ruis, la razn de voluntad o consenso mediante
la que una nacin se propone su independencia, no es solamente una causa explicativa de este
hecho, sino tambin su principio justificativo. Su idea consista en lo que hoy se llama el dogma
de la soberana del pueblo, o sea, que toda autoridad dimana del pueblo y se instituye para su
beneficio y que los mandatarios de los estados deben ejecutar lo que el pueblo e ~ En su
"Contestacin" a la proposicin de indulto que les hizo don Jos de la Cruz, Hidalgo y Allende
se decan "nombrados por la nacin mexicana para defender sus derechos" (Utlario dtl Hidlll
'0. p. 11. Edi<:in 1955. Pr4Iogo de Jos Angel Ceniceros)."
421 Op. cit. p. 11, nota 3.
272 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
primera y fundamental de la voluntad general, titular de la soberana, es la
expedicin de la ley constitucional y ordinaria, as corno que dicha actividad no
es delegable, porque la voluntad general no puede ser representada: . 'el poder',
dice el ginebrino en el captulo primero del libro segundo, puede transmitirse
perfectamente, pero no la voluntad". Con base en este postulado, nuestro dIS-
tinguido jurista hace notar la incongruencia que la idea de soberana presenta
en\el pensamiento de Rayn, en vista de que "si el pueblo no delega la funcin
legislativa en el monarca, resulta contradictorio sostener que la soberana reside
en l, toda vez que su funcin principal permanece en el pueblo".422
Prescindiendo de todos los mritos y virtudes que adornaron la egregia
personalidad de don Jos Ma. More/os y Pavn,423 su solo concepto respecto
de la soberana nacional, plasmado y definido en diferentes documentos que
brotaron de su pluma o de su imaginacin, lo erige en el idelogo ms recio de
la insurgencia mexicana. Son varios los documentos epistolares, las narraciones
anecdticas y las actas de juntas y reuniones que hablan elocuentemente de
pensamiento poltico y social, pudindose formar con todo ese rico material
una compilacin de mediana ingencia.
Slo reproduciremos emocionadamente la version de la entrevista que tuvo
con don Andrs Quintana Roo y que transcribe el maestro De la Cueva, a quien
le dejarnos la palabra: "Luis Gonzlez reproduce una entrevista de inestimable
valor, de Morelos y Andrs Quintana Roo, que tuvo lugar en, Chilpancingo el
0422 Op. cit., p. 31l.
0423 No podemos resistir la tentacin de hacer la transcripcin de un precioso panegrico
del gran cura de Carcuaro que con emocionadas y certeras expresiones formula elegantemente
el maestro Mario de la Cueva, quien expone: "En plena guerra de independencia, Morelos re-
cogi la herencia y se enfrent definitivamente al pensamiento y a las tendencias de los criollos;
que, segn todas las apariencias, se inspiraban en sus intereses econ6micos y en las doctrinas de
los jesuitas y de Pufendorf. Hidalgo y Rayn pertenecan al grupo de los criollos, pero se
apartaban de ellos por cuanto amaban la libertad y queran ardientemente la independencia
de la tierra americana. De los caudillos, Hidalgo comprendi6 mejor al pueblo mexicano y por-
que lo entendi y am, pudo penetrar en su alma, proscribir la esclavitud y anunciar el adve-
nimiento de una justicia para los hombres. Ray6n fue criollo siempre y por eso tuvo el temor
del indio, que se manifest claramente en la comunicacin que dirigi al Congreso de Anhuac
en el mes de noviembre de 1813. Morelos es el pueblo de Mxico que habla" lucha; igual
que el relmpago del rayo no admite limitaciones, ni acepta que venga un extranjero a gober-
narnos. Su preocupaci6n nica y su aspiracin mxima son el pueblo; de ah que se declare:
"siervo de la nacin". El generalsimo de los ejrcitos insurgentes modific el rumbo de la gue-
rra: la lucha se enderezara en el futuro en contra de Espaa, claro est, para alcanzar la
independencia de la naci6n, condici6n indispensable para un reino de la libertad; pero tambin
se dirigira en contra de los espaoles y de los criollos, esto es, no slo contra aqullos, sino
igualmente contra stos, toda vez que unos y otros haban explotado al pueblo con una misma
crueldad. En consecuencia, la guerra ya no sera una simple lucha por la independencia externa
de la naci6n y para reparar una injusticia de tres siglos, sino, adems, un combate interno, una
lucha de clases la ms violenta del siglo XIX, para romper el nuevo dilema: soberana del
pueblo o soberana de los explotadores del hombre americano; y Morelos se decidi por el
pueblo. En la lucha externa, el amor del sacerdote michoacano por la libertad era el mismo
de Rousseau: no importaban los aos transcurridos, porque la soberana de los pueblos, como
la libertad de los hombres, es imprescriptible. Por eso es que en la lucha independentista, el
capitn del Anhuac est cerca de Bolvar, del capitn de los Andes que libert6 un continente,
que de los criollos mexicanos, que s610 queran trasladar el gobierno de Madrid a la ciudad de
Mxico. Su mensaje social en la lucha interna naci6 del conocimiento de nuestra .historia y
de la contemplacin de la miseria de los hombres, y est en la linea del pensamiento de los
grandes misioneros del siglo XVI (Op. cit., pp. 312 Y313).
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 273
13 de septiembre. El jefe de los soldados de la libertad se revel en ella como
el creador autntico de nuestros ideales de justicia social. Sus palabras no pueden
glosarse, porque perderan su fuerza y porque contienen una reproduccin de
su doctrina de la soberana. Unicamente lamentamos que el noble ideario est
esperando an su aplicacin:
"Sintese usted y igame, seor licenciado, porque de hablar tengo maana,
y temo decir un despropsito... : soy siervo de la nacin, porque sta asume la
ms grande, legtima e inviolable de las soberanas; quiero que tenga un gobier-
no dimanado del pueblo y sostenido por el pueblo; que rompa todos los lazos
que le sujetan, y acepte y considere a Espaa como hermana y nunca ms como
dominadora de Amrica. Quiero que hagamos la declaracin que no hay otra
nobleza que la de la virtud, el saber, el patriotismo y la caridad; que todos so-
mos iguales, pues del mismo origen procedemos; que no haya privilegios ni
abolengos; que no es racional, ni humano, ni debido... que haya esclavos, pues
el color de la cara no cambia el del corazn ni el del pensamiento; que se edu-
que a los hijos del labrador y del barretero como a los del rico hacendado; que
todo el que se queje con justicia, tenga un tribunal que lo escuche, lo ampare
y lo defienda contra el fuerte y el arbitrario; que se declare que lo nuestro ya
es nuestro y para nuestros hijos, que tengan una fe, una causa y una bandera,
bajo la cual todos juremos morir, antes que verla oprimida, como lo est ahora,
y que cuando ya sea libre estemos listos para defenderla..."424
En sus Sentimientos de la Nacin", documento que contiene su ideario
poltico y social y que se ley al inaugurarse las sesiones del Congreso de Chil-
pancingo el 14 de septiembre de 1813, Morelos adopt heterodoxamente, como
lo hace notar De la Cueva, el pensamiento de Rousseau acerca de la sobera-
na, hacindola dimanar "inmediatamente del pueblo, el que slo quiere
depositarla en sus representantes, dividiendo los poderes de ella en legislativo,
ejecutivo y judiciario..." (art. 5).
Principios semejantes se adoptan en la Primera Acta de la Independencia
M,e:icana de 6 de noviembre de 1813, documento que contiene la declaracin
relvmdicatoria de la soberana en favor de la "Amrica Septentrional", que-
dando "rota para siempre jams y disuelta la dependencia del trono espaol"
y estando capacitada "para establecer las leyes que ms le convengan para
el. mejor arreglo y felicidad interior: para hacer la guerra yla paz, y establecer
alianzas con los monarcas y repblicas...". Como acertadamente comenta
el doctor de la Cueva, "Tres ideas resaltan en el Acta: primeramente, sus autores
declaran que la soberana corresponde a la nacin mexicana y que se encuen-
tra usurpada: en segundo trmino, que quedaba rota para siempre jams la
dependencia del trono espaol; y en tercer lugar, que a la nacin correspondan
los atributos esenciales de la soberana: dictar las leyes constitucionales, hacer
la guerra y la paz y mantener relaciones diplomticas.v-"
El documento que con ms fidelidad acoge la teora rousseauniana de la
soberana es sin duda alguna la ConstitiJci6n de Apatzingn de 22 de octubre
de 1824, a la que se le dio el nombre oficial de "Decreto Constitucional para
------
Op. cit., pp. 316 Y317.
42G Op. cit., p. 319.
18
274 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la Libertad de la Amrica Mexicana". Aplicando la idea del ilustre ginebrino,
su artculo 2 adscribi "la facultad de dictar leyes y establecer la forma de go-
bierno que ms convenga a la sociedad", a la teleologa esencial de la sobera-
na, concibindola tcitamente como el mismo poder constituyente. Los atribu--
tos sustanciales que Rousseau imput al poder soberano se proclaman en el
artculo\3 del citado documento, o sea, los de imprescriptibilidad, inalienabili-
dad e indivisibilidad. La radicacin de la soberana la proyecta en el pueblo
como elemento en que "reside originariamente", encomendando su ejercicio a
la "representacin nacional compuesta de diputados elegidos por los ciudada-
nos bajo la forma que prescriba la Constitucin" (art. 5). La radicacin popu-
lar de la soberana la infiere lgicamente la Constitucin de Apatzingn del
principio que preconiza en su artculo 4, en el sentido de considerar que el fin
del Estado estriba en "la proteccin y seguridad general de todos los ciudada-
nos, unidos voluntariamente en sociedad", sin que el gobierno deba instituirse
para beneficiar "los intereses particulares de ninguna familia, de ningn
hombre ni clase de hombres". Se contiene en dicho precepto, adems, una ca-
tegrica declaracin sobre el "poder constituyente" de la sociedad, ya que sta
"tiene el derecho incontestable a establecer el gobierno que ms le convenga,
alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad 10 requiera".
Sera demasiado prolijo, aunque sumamente interesante, formular un comen-
tario exhaustivo acerca de la mencionada Constitucin en lo que atae a los
principios jurdicos, polticos y sociales que proclama, as como a las institu-
ciones que implant. Su importancia como documento en que se plasma la
ideologa de la insurgencia mexicana dentro de un sistema preceptivo articu-
ladamente lgico y metdico, as como su trascendencia histrica para la confec-
cin de los posteriores cdigos constitucionales de nuestro pas, han auspicia-
do con toda razn y merecimiento una rica literatura de investigacin
[urdica.v" Por ende, cualquier examen o simple comentario que sobre la
Constitucin de Apatzingn se formulara, no sera sino la reiteracin, con di-
versidad expresiva, de las consideraciones que se contienen en los copiosos
estudios que forman dicha literatura, en cuya virtud nos contraeremos a repro-
ducir las palabras que externan el juicio global que sobre ella emite el distinguido
maestro mexicano tantas veces citado.
"Creemos que en la historia constitucional, dice De la Cueva, no existe otro
conjunto de principios sobre la idea de la soberana del pueblo y sus efectos que
pueda compararse con las reglas recogidas en los artculos dos a doce del Decre-
to; su armona y su belleza resultan incomparables y piden un tributo de simpa-
ta, afecto y admiracin para sus autores, entre los cuales, adems del capitn
del Anhuac, se encuentran Bustamante, Quintana Roo, Cos y Liceaga, entre
otros ilustres juristas. En esos preceptos, como en los anteriores de Morelos y en
la Primera Acta de la Independencia, se advierte el amor infinito por la libertad
de los hombres y del pueblo y la decisin frrea para destruir las cadenas que
-
426 Entre las obras monogrficas sobre la mencionada Constituci6n destaca la que public
la Seccin de -Coordinacin de Humanidades de la UniverSidad Nacional Autnoma de Mxico
y que constantemente hemos citado.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 275
haba impuesto una monarqua desptica, que careca de justificacin ante la
razn y la conciencia y de sentido histrico."?"
Otro estudioso del constitucionalismo mexicano, Miguel Gonzlez Apelar,
sustenta interesantes opiniones acerca de la Constitucin de Apatzingn por lo
que a la idea de soberana concierne, afirmando al respecto que "El Decreto de
1814 resuelve, en el texto de su captulo destinado a la soberana las diversas
opciones que se disputaban en el contenido de este concepto. A travs de una
serie de juicios, numerados como artculos, implanta las decisiones polticas
esenciales de toda nuestra historia constitucional. La misma carta fundamental
vigente, aun en reformas tan recientes como la que reconoce la ciudadana de
la juventud, prolonga la amplsima intencin de nuestros primeros constitu-
yentes. Define la soberana no como un poder aumentado e irresistible, sino
como 'la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms
convenga a los intereses de la sociedad, (artculo 2). Frente a la comunidad
internacional, la soberana se entiende regulada por 'el derecho convencional
de las naciones' bajo el principio de la igualdad jurdica de los Estados. Por
esto, el artculo 9 del Decreto contiene una condena que no pareci hacer falta
en la Declaracin francesa de 1789 al fin y al cabo, de una nacin fuer-
te--, pero que era indispensable en la Constitucin de un pueblo colonizado que
aspiraba al pleno ejercicio de su voluntad soberana. 'Ninguna nacin tiene de-
recho, dice el precepto citado, para impedir a otra el uso libre de su soberana.
El ttulo de conquista no puede legitimar los actos de fuerza'. Definidos as los
aspectos interno y externo de la soberana, los constituyentes abordan el debati-
do problema de su titularidad, y no vacilan en postular que 'la soberana reside
originalmente en el pueblo' (art. 5), frmula cuya perdurable vitalidad la lleva
hasta el artculo 39 de la Carta de Quertaro. Y si la facultad soberana es potes-
tad del pueblo, resulta consecuente que ste tenga, organizado polticamente en
sociedad, 'derecho incontestable a establecer -el gobierno que ms le convenga,
alterarlo, modificarlo y abolirlo totalmente cuando su felicidad lo requiera'
(art, 4) ."428
-o Para concluir esta breve exploracin que por va recordativa hemos em-
prendido en torno al concepto de soberana popular o nacional y que fue uno
de los principios ms slidos que proclam el ideario insurgente, debemos ob-
servar que la idea de poder soberano, mutatis mutandis, se maneja en sus li-
generales por casi todos los documentos jurdico-polticos que re-
gIstra la historia constitucional de Mxico. As, en el Reglamento Provisional
Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1823 se declara que "la
n.acin mexicana es libre, independiente y soberana" (art. 5); el Acta Constitu-
tiua de la Federaci6n expedida el 31 de enero de 1824, inspirndose en la
de Apatzingn, considera que "La soberana reside radical y esen-
eaImente en la nacin, y por 10 mismo pertenece exclusivamente a sta el
de adoptar y establecer por medio de sus representantes la forma de
gobIerno y dems leyes fundamentales que le parezcan ms conveniente para
SU conservacin y mayor prosperidd, modificndolas o varindolas, segn crea
COnvenida ms" (art, 3); la Constituci6n Federal de 1824, aunque no contiene
-
d' O;. riI., p. 324. . .o 0 00
d' Le COflSttaei6n de 4;tJlzi.,4n, Otro$ Estudios. Edici6n )' 52.
276 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ninguna definicin respecto del poder soberano, sus atributos y su radicacin,
expresa que "La nacin mexicana es para siempre libre e independiente del
gobierno espaol y de cualquiera otra potencia" (art. 1) Y que "adopta para
su gobierno la forma de repblica representativa popular federal" (art. 4);
en cuanto a las Siete Leyes Constitucionales de 1836, segn afirma Jorge Cra-
pizo, "no contuvieron ningn artculo que se refiera a la soberana", agregando
que esta misin "fue una maniobra para no declarar que resida en una oligar-
qua, ya que esta seudoconstitucin es marcadamente aristocrtica't.v" La
Constitucin centralista de 36, como se sabe, se pretendi reformar en junio
de 1840 por el "Congreso de la Nacin Mexicana cumpliendo la voluntad
manifestada por ella misma (?) en la declaracin que hizo el Poder Conserva-
dor a nueve de noviembre de 1839''. En el proyecto de reformas respectivo
ya se asent que la nacin mexicana es "una, soberana e independiente", sin
indicar en dnde reside la soberana, quiz por el motivo que seala el destacado
autor que acabamos de citar; las Bases de Organizacin Poltica de 1843 pro-
clamaron que el poder constituyente radica en la nacin al travs del texto
de sus artculos 1 y 5 que disponen: "La Nacin Mexicana, en uso de sus
prerrogativas y derechos, como independiente, libre y soberana, adopta para
su gobierno la forma de repblica representativa popular" y "La suma de todo
el poder pblico reside esencialmente en la Nacin y se divide para su ejercicio
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No se reunirn dos o ms poderes en una
sola corporacin o persona, ni se depositar el Legislativo en un individuo."
La Constitucin de 1857, segn dijimos, en sus artculos 39 y 41 describe a
la soberana con las mismas modalidades que la Constitucin vigente, toda
vez que estos preceptos pasaron casi textualmente al ordenamiento constitu-
cional actual. Por ende, la crtica que hemos formulado a las mencionadas
disposiciones de ste deben lgicamente hacerse extensivas a las de la Ley
Fundamental de 57, reiterando las condiciones en que se funda."? Durante su
vigencia, nuestros tratadistas se ocuparon de estudiar la idea de soberana,
advirtindose en su pensamiento una tnica comn.
As, don Jos Mara del Castillo Velasco afirmaba: "El hombre, por su pro-
pia organizacin, es libre. Esa misma organizacin lo obliga a reunirse en socie-
dad con otros hombres, y por esta causa existen los pueblos y las naciones...
Siendo el hombre libre... no puede abdicar su libertad, sin atentar a esa orga-
nizacin que no puede contradecir. Por consiguiente, la sociedad, los pueblos,
las naciones, que se forman de seres necesariamente libres, no pueden tampoco
abdicar su libertad. Y por esto todo pueblo, aunque est avasallado y oprimido
y consienta en la opresin, recobra la libertad en el instante en que quiere reco-
429 La Constitucin Mexicana de 1917. Edici6n 1969, p. 230.
436 Hemos presentado un simple esquema respecto del concepto de soberana y sus modali-
dades en los documentos constitucionales que se han reseado. No ha sido nuestra intencin
estudiarlo exhaustivamente en sus derentestratamientos preceptivos. Este. tpico se ha abor-
dado profusamente en la literatura juridico-politica mexicana, dentro de la que sobresalen las
monografas de Jos Miranda (El Influjo Poltico de Rousseau en la Independencia Mexicana);
Jess Reyes Heroles (Rousseau y el Liberalismo Mexicano) ; y Miguel de la Madrid Hurtado
(La Soberana Popular en el Constitucionalismo Mexicano), publicada en la obra denominada
"Presencia d. Rouss,au" de Coordinacin de Humanidades de la U.N.A.M. Edicin 1962.
LA SOBERANA, EL PODER CONSTITUYENTE Y EL PODER PBLICO 277
brarla... Siendo libres el pueblo y la nacin, sta es soberana de s misma, y no
tiene otro superior ms que Dios, que es la fuente de la vida y de la libertad...
Pero qu es soberana? La soberana es la potestad suprema que nace de la
propiedad que el pueblo y el hombre tienen de s mismos, de su libertad y de
su derecho... As como Dios es el soberano de la creacin, el pueblo es el
soberano del pueblo y el hombre es el soberano del hombre; pero la soberana
del pueblo no restringe la soberana del hombre. Aqulla es la consecuencia de
sta; aqulla necesita de sta, y la soberana del hombre no es la consecuencia
de la soberana del pueblo, sino que se apoya y se defiende con las fuerzas
colectivas del pueblo..."yo bis
Para don Ramn Rodrguez, "La soberana, en su sentido filosfico, es para
un pueblo lo que para una persona la libertad individual. .. lo justo y natural
es que el ejercicio de la soberana corresponda a todos aquellos cuyas facultades
o intereses afecta este ejercicio. Estos son los hombres todos; luego, todos ellos
deben ser los depositarios de la soberana, que siguiendo la frase adoptada por
los publicistas, reside esencialmente en el pueblo."430 e
Por su parte) don Mariano Coronado afirmaba que "Como uno de los atri-
butos de la soberana es constituirse, claro se ve que puede el pueblo alterar o
modificar la forma del Gobierno cuando as le plazca. Pero justamente en razn
de que entendemos aqu por pueblo la nacin polticamente organizada, creemos
que esas modificaciones no han de hacerse sino segn las formas constituciona-
les, es decir, interviniendo los cuerpos legisladores como en toda enmienda cons-
titucional. .. la reforma por medio de la revolucin, esto es por la violacin
de las reglas constitucionales, no puede emplearse sino en casos muy raros,
cuando lo exige imperiosamente el bien de la nacin y se lo niegan las vas lega-
les. Y an entonces nuestro Cdigo poltico no reconoce el derecho a la insu-
rreccin; ste es un derecho extraconstitucional."
En lo tocante a la representacin poltica del pueblo o nacin, Coronado
sostena que "siendo imposible en el pas, en razn de su grande extensin, la
democracia directa, los ciudadanos tienen que nombrar representantes para des-
empear los cargos pblicos. Mas es preciso advertir que cuando los poderes de
una nacin ejercen actos de soberana, no pasa sta del pueblo a sus represen-
tantes; pues siendo el pueblo, como repetidas veces hemos dicho, en concepto
de nuestro Cdigo fundamental, la nacin organizada polticamente, los pode-
res pblicos se limitan a ejercer las funciones de aquella soberana, a representar
a la Nacin como un mandatario a un mandante, pero no la privan, no pueden
privarla de la mencionada soberana, que es lo que constituye la personalidad
de la misma nacin.v? d
430 bis Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano.
430 e Derecho Constitucional, p. 178.
430 d Elementos de Derecho Constitucional Mexicano, pp. 118 a 121.
CAPTULO CUARTO
TEORIA DE LA CONSTITUCION
SUMARIO: 1. Introduccin: A. El Derecho como elemento del Estado; B.
La finalidad del Estado; C. La justificacin del Estado; D. Los fines y la
justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica.-II. Concepto y espe-
cies de Constitucin.-III. La legitimidad constitucional: A. Exposicin del
principio; B. La legitimidad de la Constitucin de 1857; C. La legitimidad
de la Constitucin de 1917.-IV. La deontologa constitucional.-V. Los
factores reales de poder y las decisiones fundamentales.-VI. La fundamen-
talidad y la supremaca de la Constitucin: A. Consideraciones genera-
les; B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano.-
VII. El principio de rigidez constitucional.-VIII. La reformabilidad cons-
titucional: A. Las reformas en general; B. Las reformas a los principios fun-
damentales.-IX. La inviolabilidad de la Constitucin. A. Explicacin
previa; B. El derecho a la revolucin; C. Interpretacin y alcance del ar-
tculo 136 de la Constitucin mexicana de 1917 (128 de la Constitucin de
1857).-X. La interpretacin constitucional: A. Generalidades; B. Mtodos
de interpretacin; C. Organos estatales de interpretacin constitucional;
D. Observaciones finales.
l. INTRODUCCIN
En vista de que la Constitucin es, prima [acie, el ordenamiento funda-
mental y supremo en que se proclaman los fines primordiales del Estado y se
las normas bsicas a las que debe ajustarse su poder pblico de
Imperio para realizarlos, el estudio cabal de la misma no debe prescindir del
tratamiento de la finalidad estatal. En otras palabras, las constituciones contem-
porneas, que ya han salido del marco escueto de la mera estructuracin pol-
tica, prescriben, a modo de principios teleolgicos de diversa y variada ndole,
los fines que cada Estado especifico persigue en el mbito socio-econmico,
cultural y humano del pueblo o nacin. Por consiguiente, el poder pblico esta-
traducido dinmicamente en las funciones legislativa, administrativa y judi-
cial, tiene como propensin inherente a su naturaleza la realizacin de dichos
!mes, o sea, de los principios constitucionales que los preconizan, de donde se
infiere que la finalidad del Estado equivale a la teleologa de la Constitucin,
es decir, del derecho fundamental. En efecto, todo ordenamiento constitucio-
nal tiene, grosso modo, dos objetivos primordiales: organizar poltic:;amente
280 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
al Estado mediante el establecimiento de su forma y de su rgimen de gobierno,
\y sealarle sus metas en los diferentes aspectos vitales de su elemento huma-
no, que es el pueblo o nacin. En el primer caso, la Constitucin es meramente
poltica y en el segundo es social, en cuanto que, respectivamente, fija las
normas y principios bsicos de la estructura gubernativa del Estado y marca
los fines diversos de la entidad estatal. En consecuencia, stos y el derecho
fundamental del Estado se encuentran inextricablemente unidos, en el sentido
de que la Constitucin los proclama como postulados teleolgicos que se reco-
gen en sus preceptos, sirviendo al mismo tiempo como medio normativo para
que, por su aplicacin, el poder pblico estatal los alcance. Claramente se
advierte de estas breves consideraciones que la teora de la Constitucin debe
comprender, o al menos referirse, a la finalidad estatal que se actualiza en
mltiples fines especficos que cada Estado en particular persigue y que se
preconizan en su correspondiente ordenamiento jurdico o derecho funda-
mental. Por tanto, aludiremos a continuacin a ambos tpicos sucesivamente
a guisa de temas propeduticos de dicha teora.
A. El Derecho fundamental como elemento del Estado
Hemos aseverado reiteradamente que el derecho es otro de los elementos
formativos del Estado en cuanto que lo crea como suprema institucin pblica
y lo dota de personalidad. Pero al hablar en este caso del derecho, lo circuns-
cribimos al primario o fundamental, es decir, a la Constitucin que se establece
por el poder constituyente.
Para Carr de Malberg, sin embargo, el derecho no es anterior al Estado,
sino que ste lo produce, argumentando lo que a continuacin transcribimos:
" Qu debe pensarse de la teora que parte de la idea de que la soberana cons-
tituyente reside en principio en el pueblo? Para apreciar el valor de esta teora
conviene considerar, ante todo, la primera Constitucin del Estado, aquella en
la cual se origin. Acabamos de ver que existe, respecto de esta Constitucin
inicial, una doctrina muy extendida que se esfuerza en descubrirle una base ju-
rdica y que pretende hallar dicha base en las voluntades individuales de los
hombres que componen la nacin. Pero esta doctrina se basa en un error fun-
damental, que es de idntica naturaleza al que vicia la teora del Contrato
social. El error es, en efecto, creer que sea posible dar una constitucin jurdica
a los acontecimientos o a los actos que pudieron determinar la fundacin del
Estado y de su primera organizacin. Para que semejante construccin fuera
posible, sera preciso que el derecho fuese anterior al Estado; y en este caso, el
procedimiento creador de la organizacin originaria del Estado podra conside-
rarse como regido por el orden jurdico preexistente a l. Esta creencia en un
derecho anterior al Estado constituye el fondo mismo de los conceptos emitidos
en materia de organizacin estatal, desde el siglo XVI al xvm, por los juristas y
los filsofos de la escuela del derecho natural; inspir igualmente a los hombres
de la Revolucin, pues, como se vio antes, partiendo de la idea de un derecho
natural es como llegaron a formular, en la base de su obra constituyente, esas
declaraciones de derechos que, en su pensamiento, deban a la vez preceder y
condicionar el pacto social y el acto constitucional; al mismo. tiempo que servir-
TEORA DE LA CONSTITUCIN
281
les a ambos de fundamento. Pero, si bien no es posible discutir la existencia de
preceptos de moral y de justicia superiores a las leyes positivas, tambin es
cierto que estos preceptos, por su sola virtud o superioridad -aunque sta sea
trascendente- no podan constituir reglas de derecho, pues el derecho, en el sen-
tido propio de la palabra, no es sino el conjunto de las reglas impuestas a los
hombres en un territorio determinado, por una autoridad superior, capaz de
mandar con potestad efectiva de dominacin y de coaccin irresistible. Ahora
bien, precisamente esta autoridad dominadora slo existe en el Estado; esta
potestad positiva de mando y de coaccin es propiamente la potestad estatal.
Por lo tanto, se ve que el derecho propiamente dicho slo puede concebirse en
el Estado una vez formado ste, y por consiguiente, es intil buscar el funda-
mento o la gnesis jurdicos del Estado. Por ser la fuente del derecho, el Estado,
a su vez, no puede hallar en el derecho su propia fuente."431
, Fcilmente se advierte que la tesis de Carr de Malberg deriva de una con-
fusin entre el Derecho primario o fundamental que crea al Estado y que se
implanta por el poder constituyente del pueblo o nacin, y el derecho secun-
dario u ordinario que, segn hemos advertido, emana de la funcin legislativa
estatal realizada por sus rganos constituidos, es decir, previstos en el derecho
fundamental o Constitucin y a los cuales sta les adscribe, para tal efecto, un
conjunto de facultades o atribuciones que se llama competencia. Sin el dere-
cho fundamental no puede haber Estado, cuyo ser no pertenece al mbito on-
tolgico O real, sino al normativo. El Estado es, segn lo hemos expuesto, un
producto cultural, no una realidad social, como la nacin o pueblo. No es
un hecho sino una institucin con personalidad moral y todo ente institucional
se crea por el orden jurdico, que es, consiguientemente, su causa eficiente o
determinante. Carr de Malberg invierte esta relacin de causalidad y si se
aceptase su opinin, se tendra que concluir que el Estado, al preexistir al
Derecho, no es una institucin, sino una unidad real, confundindose con la na-
cin. Es verdad que el Estado, una vez producido crea el derecho, pero este
derecho es el ordinario o secundario y su gnesis deriva directamente del poder
pblico estatal, que es distinto del poder constituyente.
. Esta afirmacin se corrobora en el pensamiento de Sieys, quien al respecto
afirma: "La Constitucin comprende a la vez la formacin y la organizacin
interiores de los diferentes poderes pblicos, su necesaria correspondencia y su
mdependencia recproca. Tal es el verdadero sentido de la palabra Constitucin:
se refiere al conjunto ya la separacin de los poderes pblicos. No es la nacin
la que se constituye, sino su establecimiento pblico (Estado decimos nosotros).
La nacin es el conjunto de los asociados, iguales todos en derecho y libres en
sus comunicaciones y en sus compromisos respectivos. Los gobernantes, por el
contrario, constituyen, en este nico aspecto, un cuerpo poltico de accin social.
h ~ r bien, todo cuerpo precisa organizarse, limitarse y, por consiguiente, cons-
tituirse, As, pues, y repitindolo una vez ms, la Constitucin de un pueblo no
es ni puede ser ms que la constitucin de su gobierno y el poder encargado de
dar las leyes lo mismo al pueblo que al gobierno. Los poderes comprendidos en
'31 Teora General del Estado, pp. 1166 Y1167.
282
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el establecimiento pblico quedan todos sometidos a leyes, a reglas, a formas
que no son dueos de variar."432
j
J
Hemos sostenido hasta el cansancio que el poder constituyente incumbe al
. pueblo o nacin como unidad real asentada en un cierto territorio. Ahora
bien, como la comunidad nacional carece de una inteligencia unitaria, es inca-
paz, por s misma, de ejercer ese poder, o sea, de crear el derecho fundamental
o Constitucin. Slo en las antiguas democracias griegas toda la ciudadana,
reunida en asambleas pblicas, era susceptible de desempear el poder consti-
tuyente, ya que en ellas el nmero de ciudadanos era reducido y el espacio
territorial no exceda de la extensin geogrfica de la polis. Pero a medida
que el asiento fsico de las naciones se fue ensanchando y el nmero de sus
componentes creciendo, su "voluntad general", su soberana o poder constitu-
yente ya no pudieron ser ejercidos por ellas mismas. Surgi entonces, como
imperativo fctico, el fenmeno de la representacin poltica, la cual, en ausen-
cia de todo derecho anterior o contra un orden normativo preexistente, no es
susceptible de reputarse como institucin jurdica. Estas reflexiones nos orillan
a pensar que las asambleas constituyentes no han estado integradas, general-
mente, por representantes populares que hubiesen derivado su investidura de
sistemas jurdicos preestablecidos, sino de elecciones o designaciones de hecho,
lo que puede corroborarse prolijamente en la historia poltica de la humani-
dad. A lo sumo, tales elecciones o designaciones pudieron someterse a ciertas
reglas fijadas unilateralmente por un caudillo o un grupo ,de caudillos que,
por dismiles y variadas circunstancias fcticas hayan encabezado los movi-
mientos o revoluciones tendientes a conquistar o reivindicar el poder autode-
terminativo nacional. La mencin de los sucesos poltico-histricos que en di-
versos pases apoyan estos asertos, entraara una relacin muy nutrida de
ejemplos concretos. La observacin histrica y la experiencia vital misma de los
pueblos nos sugiere que la formacin del derecho fundamental primario no
obedeci a causas jurdicas, sino a motivos de hecho, en los que han confluido
mltiples y diversos factores sociales, culturales, polticos, religiosos o econ-
micos, sin desdear la accin personal de los jefes de los movimientos eman-
cipadores o revolucionarios de los que han brotado las constituciones. Dentro
de una sucesin causal lgicamente rigurosa, y que adems corresponde a la
dinmica histrica, se concluye que la fuente directa del Estado es el derecho
fundamental primario y que ste, a su vez, se produce por la interaccin de
fenmenos de hecho registrados en la vida misma de los pueblos y en los que
fermenta y se desarrolla su poder soberano de autodeterminacin que culmina
en el ordenamiento constitucional, y cuya expedicin proviene de una asam-
blea de sujetos que ostentan la representacin poltica, no jurdica, de la nacin
o de los grupos nacionales mayoritarios.
Ahora bien, puede suceder que esa representacin no sea autntica, es de-
cir, que la asamblea constituyente no est integrada por genuinos representan-
~ populares o, inclusive, que el derecho primario fundamental no provenga
432 Archives Parlementaires. Primera serie, volumen VIII, p. 259. Cita de Carr de Mal-
berg contenida en su obra Teora General del Estado. p. 1165.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
283
de asamblea alguna sino de una autcrata, como el monarca absoluto o el
"jefe de Estado". Podra decirse que en estos casos tal derecho, al no emanar
del poder soberano del pueblo ni de sus legtimos representantes, es espurio,
sin que, por ende, sea la fuente del Estado. Sin embargo, aunque el multieitado
derecho no derive de ese poder, en el terreno histrico, aunque no en el
estrictamente terico, no puede sostenerse que en su validez real, en su obser-
vancia social, no tenga injerencia alguna la nacin. Si sta no se ha autode-
terminado en un derecho que no proviene de su voluntad general o mayorita-
ria, si se le ha impuesto una forma estatal, legitima a uno y a otra por su
adhesin consciente Y positiva, es decir, por una conducta activa que exprese
voluntariamente su acatamiento al orden jurdico-poltico que para ella ha sido
creado. Esa adhesin, que se conoce como legitimacin en la teora constitu-
cional, descansa sobre un elemento colectivo de carcter sicolgico, pues la
conciencia popular admite que quien o quienes formaron el derecho funda-
mental primario y la institucin estatal que en ste se cre, son los sujetos en
quienes el poder respectivo reside, es decir, el verdadero "soberano". La hip-
tesis a que nos referimos se aplica exactamente a los estados monrquicos
absolutos, en relacin con los cuales el pensamiento poltico-teolgico proclam
que la soberana resida en la persona del rey, quien, al constituir jurdicamen-
te a la nacin mediante diversos ordenamientos que de su sola voluntad
emanada, creaba al Estado.
El principio de legitimacin ya asomaba en los primeros siglos del me-
dioevo hispnico durante la poca visigtica, pues en el Fuero Juzgo se preco-
niz que los sbditos slo reconocan al rey como verdadero gobernante "si
ficiere justicia". Por otra parte, el recurso de "obedzcase pero no se cumpla"
del antiguo derecho espaol descansaba en el supuesto de que los manda-
mientos que se "obedecan", o sea, se escuchaban con respeto y veneracin,
eran los que provenan del rey, es decir, del verdadero soberano investido le-
gtimamente con la facultad de expedirlos, sin que debieran "obedecerse" los
que ordenaba cualquier usurpador del poder. m
A guisa de aclaracin respecto de las consideraciones que acabamos de
formular, debemos subrayar que el Estado se crea en el derecho primario [un-
. damental
J
es decir, en el derecho originario, cuya produccin responde a cau-
sas reales que actan en la vida histrica de los pueblos o naciones. Estas causas,
que a su vez obedecen a factores de diversa ndole, tienen como objetivo
comn la separacin de una comunidad nacional del seno poltico-jurdico de
un Estado preexistente, o sea, su sustraccin, generalmente en vas de hecho,
de un rgimen de cuyo elemento humano forma parte. La llamada "indepen-
dencia poltica" de una nacin no implica sino el "querer" de sta para auto-
determinarse, emancipndose de un "status" que por diferentes motivos le es
refractario. Al lograr esa independencia, la nacin crea su derecho fundamen-
primario u originario, sin que la causacin de ste, obviamente, se condi-
aone a ningn orden jurdico anterior. Por ello, hemos afirmado que ese
derecho no se establece por ninguna causa jurdica, sino que responde a
-----
"83 Cfr. nuestra obra El Juicio de Amparo. capitulo primero.
284 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
variados elementos metajurdicos concurrentes, como los hechos de diversa
ndole y los postulados ideolgicos que integran y sustentan, respectivamente,
los movimientos emancipadores de una nacin. Como no existe derecho previo
que lo sujete, y en virtud de que la nacin por s misma, es decir, sin repre-
sentacin, no puede autodeterminarse, el orden jurdico fundamental prima-
rio debe ser elaborado en su nombre por una asamblea constituyente cuyos
miembros se nombran, designan o eligen con vista a circunstancias fcticas
que recoge el acto de nombramiento, eleccin o designacin. Con apoyo en
esta consideracin, aseveramos que la representacin popular, en el acto de
produccin de dicho orden jurdico, no es a su vez jurdica, sino poltica, o
sea, que su confeccin no est sujeta a reglas de derecho anteriores, mismas
que, por integrar el orden normativo repudiado por la nacin, pueden apli-
carse.
Por otra parte, debe hacerse la observacin de que el orden jurdico pri-
mario fundamental puede ser sustituido por la nacin en ejercicio del poder
soberano constituyente. En otros trminos, dicho orden no liga irremisible-
mente a la nacin, en el sentido de constreirla permanentemente a vivir den-
tro de l. El poder constituyente tiene la posibilidad de ejercerse en todo
tiempo por la nacin. De no ser as, sta dejara de ser soberana por enajena-
cin de este atributo a los rganos del Estado establecidos en el orden jurdico
primario y en el supuesto de que se les hubiese conferido la potestad de cam-
biar o sustituir esencialmente ese orden.
Ahora bien, se presenta el problema consistente en determinar si la susti-
tucin del multicitado orden trae aparejada la extincin del Estado que en l
se hubiese creado y la formacin de una nueva entidad estatal en el orden
sustituto. La respuesta es negativa, pues cuando la nacin se da otro u otros
derechos fundamentales en el recurso de su vida histrica, el Estado, que se
produjo en el derecho fundamental primario u originario, no desaparece coPla
institucin pblica suprema, en virtud de que 10 nico que se trasmuta es 'la
forma estatal, la forma de gobierno o los fines del Estado, trasmutacin que
obedece a posturas ideolgicas que vaya imponiendo la evolucin de los pue-
blos en el mbito social, poltico, econmico, cultural o religioso.
Sobre este problema Carr de Malberg brinda una solucin anloga al afir-
mar: "Y no debe decirse que cualquier cambio de Constitucin supone un nue-
vo pacto social, es decir, un acto que tuviera por objeto renovar el Estado, pues,
por una parte, la idea de contrato social, que es falsa en lo que se refiere a la
formacin de la Constitucin inicial del Estado, tampoco podra admitirse ~
respecto a sus constituciones posteriores. Por otra parte, el cambio de Consttu-
cin, aunque sea radical e integral, no indica una renovacin de la persona
jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colectividad que en
el Estado encuentra su personificacin. Mediante el cambio de Constitucin DO
se sustituye un antiguo Estado por una nueva individualidad estatal. Una nueva
Constitucin tampoco tiene por efecto engendrar una nueva nacin; por lo q?e
concierne a la nacin francesa en particular, resulta superfluo decir que su exis-
tencia, como cuerpo estatal, aparece como un hecho consumado, cuyo origen
TEORA DE LA CONSTITUCIN
285
puede remontarse a una poca ms o menos antigua, pero que, en todo caso,
ya no depende, desde hace tiempo, de la voluntad de la autoridad constituyente.
As pues, el poder constituyente no tiene por qu ejercerse aqu con objeto
de fundar de nuevo la nacin y el Estado, sino que simplemente se limita a darle
a un Estado, cuya identidad no se modifica y cuya continuidad tampoco se
interrumpi por ello, una nueva forma o estatutos nuevos.w!
B. La finalidad del Estado
La doctrina casi unnimemente habla de los "fines" del Estado. Nosotros
preferimos utilizar el concepto y el vocablo "finalidad", pues tratndose el Es-
tado en general como idea jurdica abstracta, su objetivo es meramente formal,
sin contenido ideolgico, el cual es propio de los objetivos que los Estados en
particular histricamente se han sealado o se les ha atribuido por distintas
realidades polticas, sociales o econmicas o por las concepciones ideales.
La finalidad del Estado consiste en los mltiples y variables fines especfi-
cos que son susceptibles de sustantivarse concretamente, pero que se manifies-
tan en cualesquiera de las siguientes tendencias generales o en su conju
9acin
( sinttica: el bienestar de la nacin, la solidaridad social, la seguridad publica,
la proteccin de los intereses individuales y colectivos, la elevacin econmica,
cultural y social de la poblacin y de sus grandes grupos mayoritarios, las so-
luciones de los problemas nacionales, la satisfaccin de las necesidades pbli-
cas y otras similares que podran mencionarse prolijamente. Estas distintas
tendencias son, como la finalidad genrica del Estado que las comprende, de
formal, pues su ereccin en fines estatales depende .de las condiciones
histricas, econmicas, polticas o sociales en que hayan nacido o acten los
Estados particulares surgidos en el decurso vital de la Humanidad.
Debemos subrayar la idea de que el Estado no es un fin en s mismo, sino
11.
n
medio para que, a travs de l, se realice esa finalidad genrica en benefi-
CIO de la nacin, que siempre debe ser la destinataria de la actividad estatal o
poder pblico. Hemos dicho, en efecto, que el Estado surge de la nacin o pue-
blo como institucin suprema que se crea en el derecho fundamental primario,
que es la estructura normativa bsica en que se organiza la comunidad nacio-
En tal derecho, sta plasma sus designios o aspiraciones de muy diversa
Indole, que se recogen en preceptos jurdicos como postulados o principios
teleolgicos, para cuya consecucin forma el Estado, asignndole sus fines
que deben realizarse mediante el poder pblico. Por ello, la finali-
ad del Estado no puede ser ajena, y mucho menos contradictoria u opuesta,
a la finalidad de la nacin, pudiendo afirmarse que entre una y otra existe
una relacin de identidad que comprende tambin al derecho fundamental o
Conforme a esta consideracin, los fines especficos de cada Esta-
o.son los mismos fines especficos de cada derecho fundamental, de lo que se
en sustancia, qlJe el poder pblico no es sino el medio dinmico para
actualizacin permanente de ese derecho.
-------
<tu O;. cit., p. 1170.
286 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Al formular estas apreciaciones hemos procurado no invadir ningn te-
rreno ideolgico, es decir, hemos tratado de evitar el sealamiento de fines
especficos de contenido sustancial o material al Estado en general, lo que en
estricta lgica es imposible, ya que tales fines siempre estn sujetos al tiempo y
al espacio y condicionados por una multitud de circunstancias concretas varia-
bles, segn dijimos. Tampoco podemos, en cuanto al concepto abstracto de
Estado, ponderar su finalidad genrica desde el punto de vista valorativo o
axiolgico, pues esta actitud intelectiva slo es posible frente a determinados
fines no formales de cada Estado en especial. A nuestro modesto entender, la
diversidad de teoras sobre los fines del Estado obedece a una sustitucin epis-
+emolgica, consistente en un enfoque equivocado del problema. Al tratar
acerca de la finalidad genrica del Estado en s, no se puede asignarle ni re-
chazarle un substratum determinado, ya que esa finalidad es formal, de con-
tenido variable, como tambin son formales sus distintas tendencias que
hemos enunciado. Por ende, imputar al Estado en general, es decir, al Estado
a-temporal ya-especial, fines especficos con un contenido determinado, significa
el error de atribuirle un objetivo teleolgico poltico, social, econmico o cul-
tural, que nicamente es referible a los Estados en particular, o sea, a los
Estados histricamente dados o a los tipos ideales de Estado.
Si se recorre el pensamiento expuesto por los ms distinguidos tratadistas de
la Ciencia Poltica, se advertir fcilmente ese error, pues cada uno de ellos
adopta diferente punto de vista en la atribucin de fines especficos al Estado,
tales como el econmico y utilitario, el eudemonista, el tico, el teolgico y el
jurdico. As, verbigracia, para Adam Smith el fin del Estado consiste en "defen-
der a la sociedad de todo acto de violencia o invasin .parte de otras socie-
dades, en proteger a cada individuo en la sociedad contra la injusticia de cual-
quier otro y en crear y sostener ciertas obras pblicas y ciertas instituciones que
el inters privado no podra establecer jams, porque sus rendimientos nunca
compensaran el sacrificio exigido a los particulares";, para Blunschtli, "el fin
verdadero y directo del Estado es el desarrollo de las facultades de la nacin, el
perfeccionamiento de su vida por una marcha progresiva que no se ponga en
contradiccin con los destinos de la humanidad, deber moral y poltico sobre-
entendido"; para Burgess, el fin prximo del Estado es el gobierno y la libertad,
y el fin secundario el perfeccionamiento de la nacionalidad, y el fin ltimo la
perfeccin de la humanidad, la civilizacin del mundo y el Estado universal
Stahl, la misin del Estado se funda en el servicio de Dios; para Locke, el
fin estatal estriba en la seguridad de la propiedad privada; para Platn, el fin
es la realizacin de la justicia, que es la virtud toral; para Aristtelel,
dicho fin consiste en la obtencin del bien material y moral -eudemonia-;
para los pensadores de los siglos xvm y XIX, encabezados por Kant, el fin del
es la realizacin del derecho objetivo; para Laski, el Estado es una orga-
nizacin para "facilitar a la masa de hombres la realizacin del bien social en
ms amplia escala posible"; segn Jellinek, los fines del Estado implican "act-
vidades exclusivas para la proteccin de la comunidad y sus miembros, para la
conservacin interior de s mismo y el mantenimiento de sus modos de obrar, y
para la formacin y sostenimiento del orden jurdico, y actividades concurren-
tes, que nacen del hecho de que, partiendo de la evolucin histrica y de las
TEORA DE LA CONSTITUCIN
287
concepciones dominantes, el Estado est llamado a mantener una relacin con
los intereses solidarios humanos, relacin condicionada por su propia naturale-
za".435 Huelga decir que para Marx y Lenin, el Estado es un aparato o instru-
mento coercitivo, de fuerza, para mantener la explotacin de obreros y campe-
sinos por parte de los capitalistas, o sea, de los detentadores de los medios de
produccin econmica.
Sera tedioso exponer, aun siquiera sucintamente, los fines que cada doc-
trinario realista o idealista adscribe al Estado, pues adems de estimar intil
tal exposicin, sta no vendra sino a corroborar lo que hemos expresado, a
saber: que tratar de dar un contenido sustantivo a la finalidad genrica de la
entidad estatal como institucin abstracta, significa sujetarla a las condiciones
variables de tiempo y espacio, es decir, extraer al Estado del plano de genera-
lidad en que la teora debe estudiarlo para otorgarle una dimensin concreta
y concebir su teleologa segn el muy particular modo de pensar de cada au-
tor, o sea, para encerrarlo en el subjetivismo regido siempre por ideologas
individuales.
Enfatizando que el fin del Estado se reduce a un solo objetivo consistente
en realizar el derecho fundamental en todos sus aspectos, se concluye que ese
fin est condicionado a los mismos imperativos de diversa ndole que deter-
minan la creacin del propio derecho, pues el poder pblico, mediante el cual
se pretende obtener positivamente, no puede rebasar el orden jurdico bsico
que organiza a la entidad estatal. El Estado no puede perseguir ningn fin
que est en contra, al margen o sobre el derecho bsico o Constitucin. Supo-
ner lo contrario entraara preterir o quebrantar el orden jurdico fundamental
que estructura al Estado y determina su teleologa. No creemos que sea una
osada afirmar, por tanto, que entre el fin social del derecho fundamental y
el fin del Estado hay una identidad. Ahora bien, atendiendo a la naturaleza
normativa vinculatoria del derecho, ste debe tomar en cuenta dos elementos
que necesariamente se registran en la realidad social, como son los intereses
individuales y los intereses colectivos que concurren en la nacin, para estable-
cer entre ellos un justo equilibrio y en cuya procuracin estriba el fin del
Estado.
En efecto, adems del individuo, existen en el seno de la convivencia hu-
mana esferas de intereses que pudiramos llamar colectivos, es decir, intereses
que no se contraen a una sola persona o a un nmero limitado de sujetos,
sino que afectan a la sociedad en general o a una cierta mayora social cuan-
titativamente indeterminada. Frente al individuo, pues, se sita el grupo social;
frente a los derechos de aqul, existen los derechos sociales. Estas dos realida-
des, estos dos tipos de intereses aparentemente opuestos reclaman, por ende,
una compatibilizacin, la cual debe realizarse por el propio orden jurdico de
manera atingente para no incidir en extremismos peligrosos como los que han
registrado en la historia humana contempornea diversos regimenes .. eStatales.
m Citas tomadas de las obras de Adolfo Posada (Dnec1&o PolUUo.tolol, . !t5 a
281) y de Jorge Jellif&8k (Teoria General del Estado, capitulo oc.w).."'/i)'
288 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
A ttulo de reaccin contra el sistema absolutista, que consideraba al mo-
narca. como el depositario omnmodo de la soberana del Estado, como rplica
a la desigualdad social existente entre los hombres desde un punto de v s ~
estrictamente humano, los socilogos y polticos del siglo XVIII en Francia
principalmente, tales como Rousseau, Voltaire, Diderot, etc., observando las
iniquidades de la realidad, elaboraron doctrinas que preconizaban la igual-
dad humana. Como contestacin a la insignificancia del individuo en un
Estado absolutista, surgi la corriente jurdico-filosfica del jusnaturalismo
(aun cuando en pocas anteriores, desde el mismo Aristteles, a travs de la
filosofa escolstica, y hasta los pensadores del siglo XVIII, ya se haba hablado
de un derecho natural), que proclam la existencia de derechos congnitos al
hombre superiores a la sociedad. Tales derechos deberan ser respetados por
el orden jurdico, y es ms, deberan constituir el objeto esencial de las insti-
tuciones sociales. El jusnaturalismo, por ende, exalt a la persona humana
hasta el grado de reputada como la entidad suprema de la sociedad, en aras
de cuyos intereses debera sacrificarse todo aquello que implicara una merma
o menoscabo para los mismos. De esta guisa, los diversos regmenes jurdicos
que se inspiraron en la famosa Declaracin de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, eliminaron todo lo que pudiera obstruccionar la seguri-
dad de los derechos naturales del individuo, forjando una estructura norma-
tiva de las relaciones entre gobernantes y gobernados con un contenido emi-
nentemente individualista y liberal. Individualista porque, como ya dijimos,
consideraron al individuo como la base y fin esencial de la organizacin esta-
tal; y liberal, en virtud de que el Estado y sus autoridades deberan asumir
una conducta de abstencin en las relaciones sociales, dejando a los sujetos en
posibilidad de desarrollar libremente su actividad, la cual slo se limitaba por
el poder pblico cuando el libre juego de los derechos de cada gobernado
originaba conflictos personales. Fiel a la idea de no obstaculizar la actuacin
de cada miembro de la comunidad, el liberal-individualismo proscribi todo
fenmeno de asociacin, de coalicin de gobernados para defender sus intere-
ses comunes, pues se deca que entre el Estado como suprema persona moral
y poltica y el individuo no deberan existir entidades intermedias. Es ms, la
tesis individualista pura, en su implicacin estricta o rigurosa, ha tendido a
reputar a la sociedad y al Estado como realidades distintas de las entidades
individuales. Por necesidad sociolgica y jurdica el individualismo clsico no
se atrevi a proclamarse antisocial o antiestatal, es decir, proscriptor de la
sociedad y del Estado, aunque su natural inclinacin lo condujera al anar-
quismo, como expresin culminatoria de su postura. Segn afirma Solagesr''"
"La sociedad no se le presenta (al individualismo), sino como una yuxtaposi-
cin de individuos, una suma o un agregado. Nada hay en ella, por consi-
guiente, que sea fuente de unidad real."
Como toda postura extremista y radical, el liberal-individualismo incidi en
errores tan ingentes, que provocaron una reaccin ideolgica tendiente a con-
436 Coleccin de Estudios Sociales, Personas 'Y Sociedad. Traduccl6n de He.tor Gonzlez
Uribe. "Editorial Jua", 194-7, p, 109.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
289
cebir la finalidad del Estado en un sentido claramente opuesto. Los regmenes
liberal-individualistas proclamaron una igualdad terica o legal del individuo;
asentaban que ste era igual ante la ley, pero dejaron de advertir que la des-
igualdad real era el fenmeno inveterado que patentemente se manifestaba
dentro del ambiente social. No todos los hombres estaban colocados en una
misma posicin de hecho, habindose acentuado el desequilibrio entre las ca-
pacidades reales de cada uno merced a la proclamacin de igualdad legal y
del abstencionismo estatal. El Estado, obedeciendo al principio liberal del lais-
sez [aire, laissez passer; tout va de lui-meme, dejaba que los hombres actua-
ran libremente, teniendo su conducta ninguna o casi ninguna barrera jurdica;
las nicas limitaciones a la potestad libertaria individual eran de naturaleza
eminentemente fctica. De esta manera, era ms libre el sujeto que gozaba de
una posicin real privilegiada, y menos libre la persona que no disfrutaba
de condiciones de hecho que le permitieran realizar sus actividades conforme a
sus intenciones y deseos. Al abstenerse el Estado de acudir en auxilio y defensa
de los fcticamente dbiles, consolid la desigualdad social y permiti tcita-
mente que los poderosos aniquilaran a los que no estaban en situacin de
combatirlos en las diversas relaciones sociales. Tratar igualmente a los des-
iguales fue el gravsimo error en que incurri el liberal-individualismo como
sistema radical de estructuracin jurdica y social del Estado.
Las consecuencias de hecho que de tal rgimen se derivaron fueron apro-
vechadas para la proclamacin de ideas colectivistas o totalitarias, al menos en
el terreno econmico, manifestndose abiertamente opuestas a las teoras in-
dividualistas y liberales. El individuo, segn el totalitarismo, no es ni la nica
ni mucho menos la suma entidad social. Sobre los intereses del hombre en
particular existen intereses de grupo, que deben prevalecer sobre los prime-
ros. En caso de oposicin entre la esfera individual y el mbito colectivo, es
preciso sacrificar al individuo, que no es, para las ideas totalitarias, sino una
parte del todo social cuya actividad debe realizarse en beneficio de la socie-
dad. Como sta persigue fines especficos, los objetivos individuales deben ser
medios para realizarlos, dejando de ser la persona humana, por tal motivo, un
autofin, para convertirse en un mero conducto de consecucin de las finali-
dades sociales, variables segn el tiempo y el espacio y de hecho impuestas
por gobiernos ocasionales. Al individuo, por ende, le est prohibido desplegar
cualquiera actividad que sea no slo opuesta, sino diferente, de aquella que se
estime en el totalitarismo como idnea para lograr tales fines sociales espec-
ficos.
"Lo que caracteriza la forma sociolgica de los regmenes totalitarios, dice
Solages." es que la colectividad anuncia la pretensin de regir toda la activi-
dad de los individuos, a la que subordina estreehamente en todos los dominios.
El poder que la misma reivindica no es 'solamente reglamentario, sino que quie-
re dirigir e inspirar hasta la actividad intelectual y moral de los ciudatlanosy
obtener por la educacin un conformismo general segn el tipo determinadOd6
.37 Op. cis., pp. 119, 121 Y122.
19
290 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
antemano." "Los individuos -y las diversas sociedades particulares a las que
pueden pertenecer .y de cuya trama se compone la sociedad entera- son ~
siderados, en estos sistemas, como las partes de un todo y este todo es concebi-
do como un organismo nico, en el que las clulas no gozan de una autonoma
verdadera. Estos diversos elementos le estn subordinados. Por consecuencia, las
personas son para la sociedad como las partes para el todo: estn relegadas al
rango de medios al servicio del fin social."
"Para el transpersonalisrno (como suele denominarse en la filosofa jurdico-
poltica al totalitarismo estatal o colectivismo social), que se centra axiolgica-
mente en la colectividad, el individuo aparece como un producto efmero, de
escasa o nula importancia: un sinnmero de individuos vienen y se van de la
colectividad. En ella, los individuos slo estn para ser soportes y agentes de
la vida superior de la 'totalidad', para llevarla, promoverla y elevarla. Desde el
punto de vista de los valores, el individuo no viene en cuestin: es mera materia
de formaciones superiores. Slo tienen importancia los fines de la colectividad
y el proceso de sta. El individuo slo adquiere valor en la medida en que mue-
ve ese proceso y sirve a esos fines de la 'totalidad'; su relevancia axiolgica
deriva nicamente del valor que represente para la colectividad y para el
proceso de la historia. Incluso las ms grandes personalidades tienen valor slo
por razn de la 'totalidad' colectiva. Se ha llegado a decir por la concepcin
transpersonalista, que la colectividad slo soporta a los individuos cuya conduc-
ta se ajusta totalmente a los fines de ella, debiendo destruir a los inservibles y
a los disidentes.t'<"
Las tesis extremistas que propugnan ideas orientadoras de la finalidad del
Estado y del orden jurdico, como el liberal-individualismo, y el colectivismo
(transpersonalismo o totalitarismo), basadas en una observacin parcial de la
realidad social, necesariamente incuban una ideologa sinttica a la manera
hegeliana que, admitiendo y rechazando respectivamente los aciertos y errores
radicales de la tesis y de la anttesis, se integra con un contenido eclctico que
atingentemente explica y fundamenta la posicin de las entidades individual y
social como elementos que deben coexistir y ser respetados por el Derecho.
Descartado el liberal-individualismo clsico como ideologa poltico-jurdica,
que erigi al gobernado particular en el objeto esencial de tutela por parte de
las instituciones de derecho y vedaba a la accin gubernativa toda injerencia
en las relaciones sociales que no tuviera como finalidad evitar pugnas o con-
flictos entre las actividades libres de los individuos, 'desconociendo correlati-
vamente otras esferas reales que no se resumiesen en la personalidad humana
especfica; eliminando tambin el colectivismo que, como tesis opuesta a la
anteriormente mencionada, despojaba al sujeto de sus fundamentales prerroga-
tivas como ser humano, para convertirlo en un conducto de realizacin de los
fines sociales o estatales generalmente impuestos por la inclinacin poltica de
gobiernos perecederos, en la actualidad, dentro de los sistemas democrticos,.
se va perfilando la doctrina del bien comn, que, como veremos, no es sino la
adecuada y debida sntesis entre la postura liberal-individualista y colec-
tivista.
..8 Recasns Siches. FilosofEa dlll Der.eho, pp. 305 Y306.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 291
El concepto de bien comn no es, sin embargo, de elaboracin reciente.
Ya Aristteles y Santo Toms de Aquino lo empleaban en sus doctrinas polti-
cas, estimndolo el doctor anglico como el fin a que deban tender todas las
leyes humanas. No obstante, el bien comn se ha revelado como una idea
inexplicada en el pensamiento poltico de todos los tiempos, dndose por su-
puesto sin definirse o, al menos, sin explicarse. Es cierto que el ilustre estagirita
consideraba como "bien" aquello que apetece el hombre; pero esta considera-
cin, ms propiamente formulada en el terreno moral que en el social, no nos
resuelve el problema poltico que estriba en fijar el alcance de dicho concepto
y de su actualizacin como finalidad del Estado.
El bien comn es, ante todo, un concepto sinttico, o sea, implica la acep-
tacin eidtica armoniosa de los aciertos de la tesis y de la anttesis teleolgica
del Estado. Por ello, se no fundamenta en el individualismo ni en el colecti-
vismo excluyentemente; y como fin verdadero de la organizacin y funciona-
miento estatales, debe atender a las dos esferas reales que ineluctablemente se
registran en la sociedad: la particular y la colectiva o de grupo. Con vista al
carcter sinttico del bien comn, tanto como ente de razn como bajo el as-
pecto tico-poltico, aqul necesariamente debe abarcar, en una pretensin de
tutela y fomentacin, a las entidades individuales y a las sociales propiamente
dichas, implicando una concordancia entre los desiderata de ambas. Ahora
bien, cmo se revela dicha sntesis? Siendo la libertad un factor consubstan-
cial a la personalidad del hombre, el orden jurdico debe reconocerla o, al'
menos, no afectarla esencialmente a travs de sus mltiples derivaciones es-
pecficas. Por tanto, para pretender realizar el bien comn, el Derecho debe
garantizar una esfera mnima de accin en favor del gobernado individual.
De esta guisa, el bien comn se revela, frente al individuo, como la permisin
que el orden jurdico de un Estado debe establecer en el sentido de tolerar al
gobernado el desempeo de su potestad libertaria a travs de variadas mani-
festaciones especiales que se consideran como medios indispensables para la
o ~ t n i n de la felicidad personal: libertad de trabajo, de expresin del pensa-
mIento, de reunin y asociacin, de comercio, etc. De esta suerte, las diferen-
t ~ facetas de la libertad individual natural, de simples fenmenos fcticos, se
erIgen por el derecho objetivo y en acatamiento de principios ticos derivados
de la naturaleza del ente humano, en derechos pblicos subjetivos.
Ahora bien, tal permisin no debe ser absoluta, ya que el Derecho, como
esencialmente normativo, al regular las relaciones sociales, forzosamente limita
la actividad de los sujetos de dicho vnculo. Por ende, para mantener el orden
dentro de la sociedad. y evitar que sta degenere en caos, la norma debe
pr?hibir que la desenfrenada libertad individual origine conflictos entre los
ffilembros del todo social y afecte valores o intereses, que a ste corresponden.
Tal prohibicin debe instituirse por el Derecho atendiendo a diversos factores
que verdaderamente y de manera positiva la justifiquen. En consecuencia,
todo rgimen jurdico que aspire a realizar el bien comn, al consignar la
permisin de un mnimo de actividad individual, correlativamente tiene que
establecer lmites o prohibiciones al ejercicio absoluto de sta para mantener el
orden dentro de la sociedad y preservar los intereses de la misma. o de. UD
292 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
grupo social determinado. En este sentido, pues, el bien comn se ostenta
como la tendencia esencial del Derecho y de la actividad estatal a restringir el
. desempeo ilimitado de potestad libertaria del sujeto.
.Pues bien, adems de las esferas jurdicas individuales existen mbitos so-
ciales integrados por los intereses de la colectividad, por lo que el sujeto no es
ni debe ser el nico y primordial pupilo del orden jurdico. El individuo debe
desempear su actividad no slo enfocndola hacia el logro de su felicidad
personal, sino dirigindola al desempeo de funciones sociales. El hombre no
debe ser la persona egosta que exclusivamente vele por sus propios intereses.
Al miembro de la sociedad como tal, se le impone el deber de actuar en bene-
ficio de la comunidad bajo determinados aspectos, imposicin que no debe
rebasar en detrimento del sujeto ese mnimo de potestad libertaria que sea el
factor indispensable para la obtencin del bienestar individual. Es inconcuso
que el orden jurdico ha salido ya de los estrechos lmites que le demarcaba el
sistema liberal-individualista, y ello se revela patentemente en el concepto y
funcin de la propiedad privada. En efecto, sta ya no es un derecho absoluto
bajo la idea romana, segn la cual el propietario estaba facultado para usar,
disfrutar y abusar de la cosa, sino un elemento que debe emplear el dueo
para desplegar una funcin social, cuyo no ejercicio o indebido uso origina la
intervencin del Estado, traducida en diferentes actos de imposicin de moda-
lidades 0, inclusive, en la expropiacin.
Por tanto, bajo este tercer aspecto, el orden jurdico que tienda a conseguir
el bien comn puede vlidamente imponer al gobernado obligaciones que
Duguit denomina individuales pblicas, puesto que las contrae el sujeto en
favor del Estado o de la sociedad a que pertenece. Es evidente que la imposi-
cin de tales obligaciones debe tener como lmite tico el respeto a la esfera
mnima de actividad del gobernado, a efecto de no imposibilitar a ste para rea-
lizar su propia finalidad vital, pues si la tendencia impositiva estatal fuese
irrestricta, se despojara a la persona de la categora de ente autoteleolgico
y se gestaran regmines autocrticos que necesariamente generan la desgracia
de los pueblos, al hacer incidir a sus componentes individuales en la infe-
licidad.
La verdadera igualdad que debe establecer el Derecho se basa en el prin-
cipio que enuncia un tratamiento igual para los iguales y desigual para los des-
iguales. El fracaso del liberal-individualismo clsico, tal como se concibi en la
ideologa de la Revolucin francesa, obedeci a la circunstancia de que se pre-
tendi instaurar una igualdad terica, desconociendo las desigualdades reales,
lo que origin en la prctica el desequilibrio social y econmico, que incre-
ment a las corrientes colectivistas, conforme lo hemos expresado. Pues bien,
como el establecimiento de una igualdad real es un poco menos que imposible
de lograr, la norma jurdica debe facultar al poder estatal para intervenir en
las relaciones sociales, principalmente en Ias de orden econmico, a fin de
proteger' ala parte que est colocada en una situacin de desvalimiento. Tal
acontece, por ejemplo, en el mbito obrero-patronal, en el que el Estado tiene
injerencia, a travs de variados aspectos, para preservar a la parte dbil en la
TEORA DE LA CONSTITUCIN 293
relacin de trabajo, situndola en una posicin de verdadera igualdad real
a travs de las denominadas garantas sociales.
El desidertum consistente en implantar la igualdad real en la sociedad no
debe ser otra cosa que uno de los fines del orden jurdico y del Estado.
Por ello, si se pretende lograr el bien comn en un Estado, es menester que tal
objetivo se consuma simultneamente con los dems que hemos apuntado, de
lo que se concluye que un rgimen de derecho que merezca ostentar positi-
vamente el calificativo de verdadero conducto de realizacin del bien comn,
no debe fundarse o inspirarse en una sola tendencia ideolgica generalmente
parcial, y por ende, errnea, sino tener como ideario director todos aquellos
postulados o principios que se derivan de la observacin exhaustiva de la reali-
dad social y que tienden a preservar y fomentar, en una adecuada armona,
tanto a las entidades individuales como los intereses y derechos colectivos.
De lo brevemente delineado con anterioridad, podemos inferir que el bien
comn es una sntesis teleolgica del orden jurdico y del Estado, condensn-
dose en varias posturas ticas en relacin con diferentes realidades sociales.
As, frente al individuo, el bien comn se revela como un reconocimiento o
permisin de las Prerrogativas esenciales del sujeto, indispensables para el des-
envolvimiento de su personalidad humana, a la par que como la prohibicin
o limitacin de la actividad individual respecto de actos que. perjudiquen a la
sociedad o a otros sujetos de la convivencia humana, imponiendo al goberna-
do determinadas obligaciones cuyo cumplimiento redunde en beneficio social.
Por otra parte, frente a los intereses colectivos, el bien comn debe autorizar la
intervencin del poder Pblico en las relaciones sociales para preservar los inte-
reses de la comunidad o de los grupos desvalidos, con tendencia a procurar una
igualdad real, al menos en la esfera econ6mica. Es evidente que esta sntesis
teleolgica, que no implica sino la necesaria armona de diferentes y concu-
rrentes imperativos ticos del orden jurdico estatal y de la misma actividad
del Estado, debe < establecer siempre el justo equilibrio entre sus finalidades
parciales, de tal manera que no se menoscabe esencialmente ninguna de las
esferas reales cuya subsistencia y garanta se pretenda. Cuando dicha justa
armona no se logra, el rgimen del Estado degenera en extremismos absur-
dos e inicuos que envilecen y prosternan en la miseria a los pueblos o, al me-
nos, imposibilitan la realizacin del bien comn en los trminos ya anotados.
As, verbigracia, si se desconocen los intereses colectivos, si se considera, como
lo hizo el liberal-individualismo, que el hombre en particular es el objeto y
apoyo de las instituciones sociales, se sientan las bases para la gestacin de una
dt".sigualdad portentosa, a la par que, por el contrario, si se erige a la entidad
social o a la colectividad en el [actrum. de la teleologa jurdica, se consolida
la autocracia ms tirnica por virtud de una supuesta y casi siempre fantica
del Estado en un solo individuo que recibe distintas denomina..
Clones (totalitarismoautocrtico) . "
De todo lo aseverado con antelacin, la cinclusin que se evidencia estriba
en que el bien comn no consiste exclusivamente en la felicidad de Jf)s.in(#:'
viduos como miembros de la sociedad, ni slo en la protecci6n
294
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
los intereses y derechos del grupo humano, sino en una equilibrada armona
entre los desiderata del hombre como gobernado y las exigencias sociales y
estatales .439
. Como el bien comn ~ presenta bajo diferentes aspectos concurrentes que
denotan una sntesis de diversas tendencias del orden jurdico y del Estado, se
suscita la cuestin consistente en determinar los lmites de operatividad de
cada una de aqullas. En otros trminos, surge el problema de precisar el alcan-
ce y contenido de las distintas exigencias en que se condensa el bien comn,
con mira a las realidades sociales de que ya hablamos.
Determinar hasta qu punto debe el orden jurdico limitar la actividad y
esfera de los particulares y hacer prevalecer frente a stos los intereses y dere-
chos sociales, es un problema muy complejo que no es posible resolver a priori.
Slo nos es dable afirmar, no a guisa de contestacin, sino como mera orien-
tacin para posibles soluciones a tal cuestin, que la demarcacin de las
fronteras entre los diferentes objetivos del bien comn, cuya realizacin pro-
duce una sinergia de factores individuales y colectivos, nunca debe rebasar una
rbita mnima de subsistencia y desenvolvimiento atribuida a las realidades
439 La implicacin simplista del "bien comn" en la equilibrada armona a que acabamos
de hacer alusin, plantea, sin embargo, la interesante cuanto complicada cuestin filosfico-
sociolgica de si el individuo es para la sociedad o si sta es para aqul. Abordar el estudio de
dicha cuestin rebasara los lmites del presente libro. No obstante, y atendiendo a que se trata
de un problema en cuya solucin atingente estriba el destino poltico, jurdico y social de la
Humanidad, no podemos eludir la formulacin de algunas someras consideraciones sobre el
particular.
As como no es posible concebir al hombre aislado, sin la convivencia entre sus semejantes,
tampoco es dable inmaginarse a la sociedad sin hombres. Es ms, el "todo social" es, en esencia,
un conjunto de individuos unidos por relaciones de diferente especie, partcipes de anlogas
necesidades y aspirantes a los mismos objetivos generales. De ah que la sociedad, como "totali-
dad humana", sea el summum unitario de los individuos que la componen, en cuya virtud la
teleologa social se integra con el cmulo de fines particulares de todos y de cada uno de sus
miembros. Ahora bien, si la tendencia natural del hombre consiste en obtener su felicidad, sta
debe constituir evidentemente el objetivo mismo de la sociedad; es decir, para que una sociedad
sea feliz, es menester que sus miembros componentes lo sean, ya que denotara una insalvable
aberracin la circunstancia de que el "todo" tuviese una teleologa no slo diferente, sino opues-
ta a la de las partes que lo forman.
Precisamente por la imposibilidad de que el hombre aislado, sin nexos permanentes con sus
semejantes, realice sus fines vitales, o sea, se desenvuelva como persona a travs de mltiples
aspectos, ha surgido la sociedad como expresin de solidaridad y reciprocidad entre los indivi-
duos. De esta guisa, los llamados "fines sociales" no son sino la convergencia de los fines par-
ticulares de los miembros de la comunidad e implican, por ende, la propensin hacia el logro
del bienestar colectivo, o sea, de todos y cada uno de los individuos componentes de la sociedad.
En otras palabras, no puede concebirse que la sociedad, como conjunto, persiga fines diversos
de los que importan los objetivos particulares de sus miembros integrantes. Por consiguiente, al
hablarse de "intereses" o "derechos sociales", en esencia se alude a los intereses y derechos indi-
viduales conjuntivos de los miembros de la sociedad. En estas condiciones, la oposicin entre un
inters o derecho individual y un inters o derecho social, en el fondo equivale a la contraposi-
cin entre lo singular y lo plural o entre lo particular y lo general, es decir, entre lo minorita-
rio y lo mayoritario, ya que la sociedad, como una entidad ficticia, deshumanizada, no es conce-
bible ni tampoco imaginable con "derechos" o "intereses" ajenos a 10s que corresponden a
todos sus miembros o a la mayora de ellos. De lo que brevemente hemos expuesto se infiere que
la "equilibrada armona" a que hicinfills mencin, en substancia denota la compatibilizaci6n
entre los intereses o derechos de los pocos con los intereses o derechos de los muchos, o sea, en-
tre las singularidades y las pluralidades o entre las minoras y las mayoras dentro de un
conglomerado humano.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
295
individual y social. Dicho de otra manera, en el afn de proteger autnticos
intereses de la sociedad, bajo el deseo de establecer en el seno de la misma una
verdadera igualdad real mediante un intervencionismo estatal en favor de
los grupos desvalidos, no se debe restringir a tal grado el mbito de activida?
de la persona humana, que impida a sta realizar su propia felicidad indi-
vidual.
Ahora bien, como los intereses sociales, como las exigencias privativas de
cada Estado, como las deficiencias, vicios y errores que se deben corregir
en cada rgimen histricamente dado para procurar el bienestar y el progreso
de un pueblo, varan por razones temporales y espaciales, es evidente que no
puede aducirse un contenido universal de bien comn a travs de cada uno
de los aspectos sintticos que ste presenta. Por ende, para fijar dicho conte-
nido hay que atender a una multitud de factores propios de cada nacin, tales
como la idiosincrasia del pueblo, la tradicin, la raza, la problemtica social,
econmica, cultural, etc., pero siempre respetando, sin embargo, la rbita m-
nima de desenvolvimiento libre en favor de las entidades individuales y colec-
tivas a efecto de no degenerar en extremismos que no conducen sino a la
desgracia o infelicidad individual y social.
De la exposicin que acabamos de hacer acerca de lo que, en nuestro con-
cepto, debe ser el bien comn, se infiere que el elemento central que debe ser
tomado en cuenta por el orden jurdico a propsito de la organizacin o es-
tructuracin de la entidad denominada "Estado" y de la norrnacin de las re-
laciones que dentro de ella se entablan, es nada menos que la persona huma-
na, el individuo que, en concurso con sus semejantes, forma la sociedad o
los grupos sociales. Es por ello por lo que cuando se tutela jurdicamente al
sujeto particular, en las proporciones anteriormente apuntadas, se preserva
por igual a 13.8 entidades sociales, pues stas no estn compuestas sino por
personas individuales, de lo que se colige que, procurando la felicidad de cada
una de las partes -individuos- se pretende obtener el bienestar del todo
-sociedad o pueblo--.O
Por otra parte, el bien comn no es sino la justicia social. Por ende, cgm-
prendindose ambas ideas dentro de un solo concepto esencial, la justicia
social no es sino la sntesis deontolgica de todo el orden jurdico y de la
finalidad del Estado. Etimolgicamente, la expresin "justicia social" denota
la "justicia para la sociedad"; y como sta se compone de individuos, su alcan-
ce se extiende a los miembros particulares de la comunidad y a la comunidad
misma como un todo humano unitario.
Ya hemos afirmado que los derechos e intereses sociales implican, en subs-
tancia, los derechos e intereses de todos y cada uno de los sujetos integrantes
de la sociedad, pues suponer que sta tenga derechos e intereses per-se, es decir,
con independencia de sus miembros individuales componentes, equivaldra a
deshumanizarla, o sea, a considerarla como una mera ficcin. No debe olvi-
darse, adems, que antes que el hombre fuese campesino, obrero, empresario,
profesionista, etc., es y sigue siendo un ser humano, cuya personalidad como
400 Vase la nota inmediata anterior.
296 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tal no se altera por pertenecer a determinada clase social o econmica. De ah
que la justicia social tenga como principal exigencia la consideracin del
hombre como persona, con todos los atributos naturales y esenciales que a esta
calidad corresponden. Por-, consiguiente, despojar a la persona humana de
estos 'atributos para diluirla dentro del todo social y convertirla en instru-
mento servil del gobernante, importara negar la justicia social, ya que e! ms
grave atentado que pueda cometerse contra la sociedad sera privarla de su
condicin de comunidad de hombres para tranformarla en un simple con-
junto de siervos.
Por otra parte, si la justicia social es incompatible con la explotacin y de-
gradacin del hombre por el Estado (en puridad conceptual debe decirse "por
e! gobierno del Estado"), una de sus ms importantes finalidades estriba,
adems, en eliminar la explotacin del hombre por e! hombre dentro de la
vida comunitaria. La abolicin de ambos tipos de explotaciones, en cuya con-
secucin radica la esencia teleolgica de la justicia social, se persigue, respec-
tivamente, mediante la institucin de "garantas individuales o del gobernado"
y de "garantas sociales", debindose ambas comprender dentro de un orde-
namiento jurdico unitario y coordinado y que en armoniosa sntesis autorice
al Estado, por una parte, para intervenir en la vida socioeconmica del pue-
blo a efecto de impedir la explotacin del hombre por e! hombre y obtener el
mejoramiento de las mayoras humanas dentro de la sociedad, y le prohba
por la otra, convertir a la persona en su instrumento servil.
Las anteriores ideas se corroboran tomando en consideracin que el hom-
bre, como ente social, se encuentra colocado simultneamente en dos posicio-
nes diversas. Como miembro de la sociedad y con independencia de la clase
social o econmica a que pertenezca, asume el carcter de "gobernado" frente
a cualquier autoridad del Estado. Dentro de esta situacin, los rganos estata-
les realizan frente a l mltiples actos de autoridad de diferente ndole, los
cuales, en un rgimen de derecho, deben estar sometidos a normas jurdicas
fundamentales que establecen las condiciones bsicas e ineludibles para su va-
lidez y eficacia y demarcan su esfera de operatividad. El conjunto de estas
normas jurdicas fundamentales, consignadas en e! ordenamiento constitucio-
nal, implica las garantas indioiduales o del gobernado y de las que goza todo
sujeto moral o fsico cuyo mbito particular sea materia de un acto de auto-
ridad. Consiguientemente, si uno de los objetivos de la justicia social estriba
en evitar la explotacin de! hombre por el Estado, o mejor dicho por el gobierno
del Estado, el orden jurdico que en ella se inspire y la poltica gubernativa que
tienda a realizarla deben prever y observar, respectivamente, las citadas ga-
rantas.
Sin perjuicio de su condicin de gobernado, la persona humana puede
pertenecer a cualquier clase socioeconmisa que no sea la poseedora de los
medios de produccin, como sucede principalmente con las" clases obrera y
campesina que constituyen la mayora de la poblacin. Atendiendo a su situa-
ci6n de desvalimiento, o sea, tomandoen cuenta que el obrero o el campesino
por lo general slo disponen de su energa laboral como fuente econmica de
subsistencia, en las relaciones que entablan con los sujetos quetntegranJa
TEORA DE LA CONSTITUCIN
297
clase social minoritaria de los poseedores de los medios de produccin, repre-
sentan la parte dbil, siempre en riesgo de ser explotada. Ahora bien, para
impedir esta posibilidad de explotacin y sancionarla en los casos en que se
actualice, el orden jurdico debe establecer un conjunto de normas que con-
signen un rgimen de preservacin a favor de la clase laborante y, por ende,
de todos y cada uno de sus elementos individuales componentes. Ms an, ese
orden tiene como exigencia deontolgica fijar las bases conforme a las cuales
los rganos del Estado puedan realizar una actividad tendiente a elevar el
nivel de vida de los sectores humanos mayoritarios de la poblacin, a efecto de
conseguir una existencia decorosa para sus miembros integrantes en todos sus
aspectos. El conjunto normativo que se estatuya bajo esos objetivos es lo que
se denomina garantas sociales, cuyo establecimiento, proteccin y ampliacin
es otra de las finalidades inherentes a la justicia social, radicando su esencia
teleologa en las tendencias coordinadas siguientes: a) institucin y observancia
de las "garantas del gobernado", y b) consagracin, efectividad coactiva y
ampliacin permanente de 'las "garantas sociales". Por ende, ningn orden
jurdico ni ningn fin del Estado que no actualicen armnica y compatible-
mente las dos tendencias apuntadas, pueden entraar un rgimen de justicia
social.
C. La justificacin del Estado
Esta cuestin se encuentra estrechamente ligada a la que concierne a la fi-
nalidad estatal, la cual, segn dijimos, es la misma que la teleologa constitu-
cional. En efecto, son los fines del Estado los que justifican su aparicin y exis-
tencia en la vida de los pueblos, toda vez que la entidad estatal surge como
medio para realizar determinados objetivos en su beneficio y stos se fijan,
como principios econmicos, polticos, sociales o culturales, en el derecho
fundamental o Constitucin. El Estado no tendra razn de ser sin los fines
que su poder de imperio persigue, el cual, como lo hemos aseverado insisten-
temente, debe estar encauzado y sometido al orden constitucional.
El problema de la justificacin del Estado lo ha abordado la doctrina, con-
siguientemente, para responder a las siguientes preguntas: Por qu existe y
debe existir el Estado? Cules son las causas y razones que necesariamente
legitiman la existencia del Estado? Los problemas que plantean estas interro-
gaciones se han estudiado por diversas teoras desde distintos puntos de vista,
tales como el teolgico-religioso, de la fuerza, el tico y el contractualista.
a) Las teoras teolgico-religiosas afirman que el Estado es de origen divi-
no y que por este motivo todos los hombres estn ineludiblemente obligados a
someterse a l, siendo San Agustn y Santo Toms de Aquino sus principales
exponentes y cuyas ideas reseamos en el captulo inmediato anterior de esta
abra. Para dichas teoras, la comunidad temporal, o sea, el Estado, debe estar
sometida a la comunidad espiritual que es la Iglesia, concepcin que sirvi de
apoYo doctrinal a la hegemona que el Papado ejerci6sbre
n:yes' durante la Edad Meda 'yque fue 'la catSa de
298 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que stos emprendieron para manumitirse de la potestad papal y reivindicar
su poder.
b) Segn la teora de la fuerza, el Estado es un "poder natural" dado en
la vida misma de los pueblos que indispensablemente tienen que ser regidos y
sujetados a l. Para ella, en consecuencia, el Estado es un hecho real resultante
de la diferenciacin entre gobernantes y gobernados y su justificacin reside en
la naturaleza misma de las sociedades humanas y en su propia existencia his-
trica, que revela la presencia, en ellas, de dos grupos: el minoritario que
manda y el mayoritario que obedece. La concepcin marxleninista del Estado
como instrumento opresor de las clases sociales desposedas y como aparato que
coactivamente garantiza en favor de la clase capitalista la detentacin de los
bienes de produccin, puede incluirse dentro de esta teora como acertadamente
lo hace notar [ellinek, quien cita las palabras de Engels en cuanto que: "El
Estado es el opresor de la sociedad civilizada, pues en todos los periodos ejem-
plares de la historia ha sido, sin excepcin, el instrumento de las clases domi-
nantes y la mquina para mantener a los sometidos en servidumbre y perpetuar
la explotacin de las clases."441
c) La teora tica justifica al Estado basndose en que el bien supremo
del hombre, o sea, la felicidad no puede obtenerse fuera de l, segn lo procla-
maron Platn y Aristteles. Tiene tambin sus principales expositores en
Fichte y Hegel, cuyo pensamiento lo fundan en una especie de "obligacin
moral" que tiene todo sujeto para cooperar con sus semejantes en la solida-
ridad social y para someterse a los imperativos que derivan de sta, la cual
se hace efectiva por el Estado.
d) Como su denominacin lo indica, la teora contractualista explica al
Estado como efecto directo de un pacto. Esta teora se desenvuelve en diferentes
tesis que presentan distintos matices, pero que reconocen un elemento comn:
el contrato, concertado bien entre Dios y los hombres o por stos entre s.
Bajo el primer aspecto, el Estado resulta de un pacto entre individuos "origi-
nariamente soberanos" para cumplir libremente un mandamiento divino, con-
firindose el poder al prncipe como representante de Dios en los negocios
temporales y con la obligacin moral de gobernar a sus sbditos segn su vo-
luntad. Respecto del contrato inter homines que prescinde de todo origen
divino, las teoras que lo postulan como fuente del Estado, entre las que pue-
den mencionarse las de Althusius, Hobbes y, sobre todo, de Juan [acabo Rous-
seau, parten del supuesto hipottico de un "estado de naturaleza" que me-
diante dicho "contrato" se convierte en un "estado civil", al cual los hombres
se someten voluntariamente, creando el poder social que se deposita en la
comunidad por entrega que cada uno de ellos efecta de su libertad indivi-
dual en favor de sta, la que, a su vez, se la restituye garantizada para ejerci-
tarse dentro de la vida social,442 o como Kant deca: "El acto por el cual el
pueblo se constituye a s mismo en Estado, es decir, segn la idea del mismo,
441 Teora General del Estado, captulo VII. -
2 Vanse en el captulo inmediato anterior las teoras de Hobbes y de Rousseau. Par-
grafo 1, apartado B).
TEORA DE LA CONSTITUCIN
299
o sea, la nica manera como puede ser pensado conforme a Derecho, es el
contrato originario mediante el cual todos (omnes et singuli) renuncian en su
voluntad en el pueblo para volverla a tomar como miembros de un ser comn,
esto es, del pueblo considerado como Estado (universi) ."443
e) Ahora bien, las teoras brevemente mencionadas pretenden brindar
una explicacin del origen del Estado y de su gnesis, pero no responden a
las preguntas ataederas a su justificacin. Este ltimo tema no debe abor-
darse para indigar cmo es el Estado, ni cmo naci, sino cmo se legitima su
existencia independientemente de los variados criterios que tratan de explicarla.
La justificacin del Estado no entraa un problema de causalidad sino tico-
social y de filosofa poltica, y dentro del mbito en que debe plantearse vamos
a intentar resolverlo.
El hombre es un ser esencialmente sociable o, como dijera Aristteles, un
zoon politikon, pues es imposible concebirlo fuera de la convivencia con sus
semejantes. Su naturaleza es eminentemente relacional, ya que, an en la
clula primaria de la comunidad que es la familia, siempre est por modo
permanente vinculado a otros hombres con los que se encuentra en constante
comunicacin.
"La persona es un todo, dice Recasns Siches, pero no un todo cerrado, an-
tes bien, un todo abierto. Por naturaleza, la persona tiende a la vida social y a
la comunicacin. Es as, no slo a causa de las necesidades y de las indigencias
de la naturaleza humana, por razn de las cuales cada uno tiene necesidad de
los otros para su vida material, intelectual y moral; sino que es as tambin por
razn de la generosidad radical inscrita en el ser mismo de la persona; a causa
de ese hallarse abierto a las comunicaciones de la inteligencia y del amor, rasgos
propios del espritu y que le exige entrar en relacin con otras personas. En tr-
minos absolutos, podemos decir que la personalidad no puede estar sola. As
pues, la sociedad se' forma como algo exigido por la naturaleza, precisamente
por la naturaleza humana, como una obra realizada por un trabajo de la razn
y de la voluntad, y libremente concebida.t'v"
El hombre siempre se localiza como miembro de un grupo, como parte
componente de una comunidad nacional, como elemento individual de la po-
blacin de un Estado. Est ligado a sus semejantes por una multitud de facto-
res en la vinculacin de convivencia y la conducta trascendente de todos ellos
es lo que constituye la vida en comn, que es una vida que se manifiesta en
una pluralidad de relaciones recprocas entre las individualidades y entre stas
y el todo social o los sectores comunitarios o societarios que integran a una
nacin.
Ahora bien, para que la vida en comn sea posible y pueda desarrollarse
por un sendero de orden, para evitar el caos en la comunidad, esndspensa-
ble que exista una regulacin que encauce y dirija esa vida en comn,que
..1 Citado por Jellinek. Op. cis., captulo VII.
... Panorama Jurdico "R ,,1 Siglo XX. Tomo 11, p. 833.
300 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
\
norme las relaciones humanas de carcter social; en una palabra, es menester
que exista un Derecho como conjunto de normas imperativas, bilaterales y
coercitivas. No carece de validez universal el proverbio sociolgico que dice:
ubi homines, societas; ubi societas, jus, pues el Derecho es necesario para toda
convivencia humana que sin l ~ imposible. El Derecho es el elemento im-
prescindible de organizacin de lacomunidad; es la forma dentro de la cual
sta se estructura, y bajo estos aspectos esenciales tiene como misin hacer po-
sible el desarrollo de la vida comunitaria, ya que para este propsito, la
comunidad tiene que organizarse.
Ya hemos aseverado que cuando una comunidad nacional se autoestruc-
tura normativamente, o sea, se organiza mediante el derecho fundamental
primario que ella crea a travs de su poder soberano constituyente, se forma
el Estado como institucin pblica suprema, la cual, aunque nace de ese
derecho, tiene como finalidad realizarlo en beneficio de la nacin por el
poder pblico. De esta consideracin se advierte que la justificacin del Estado
radica puntualmente en su misma finalidad genrica, puesto que una nacin,
como mera unidad real sin orden jurdico que la estructure, no puede des-
arrollarse, es decir, impulsar su potencialidad natural misma para la obtencin
de sus propios objetivos dentro de la comunidad universal. Una nacin que
no est jurdicamente organizada en Estado ser, cuando mucho, una comu-
nidad dispersa en varios territorios, una suma de individuos ligados por los
diversos vnculos que la constituyen, pero de suyo impotentes para convertir
a la unidad social que forman en una verdadera organizacin poltica que se ca-
racteriza por la presencia de fines determinados y de medios para conseguir-
los. La nacin sin Estado es una realidad social desorganizada, sin estructura
jurdica y, por ello, incapaz de desenvolverse en el mbito de la cultura, aun-
que sea la generatriz de individualidades que la expongan en sus diferentes
manifestaciones. Una nacin sin Estado va perdiendo con el tiempo su cohe-
sin y puede llegar a extinguirse o a desvanecerse en el seno de otra.
"Las acciones humanas, dice Jellinek, slo pueden ser provechosas bajo el
supuesto de una organizacin firme, constante entre una variedad de voluntades
humanas, que ampare al individuo y haga posible el trabajo comn. Esta orga-
nizacin creada singularmente por un acto de libre voluntad ha menester de
medios de fuerza para poder existir y satisfacer sus fines. Si al hombre le es
imposible por s mismo alcanzar sus fines particulares, ms difcil le sera a una
unidad colectiva de asociacin alcanzar las finalidades de la misma. Los fines
slo puede alcanzarlos cuando existe un orden jurdico que limite el radio de
accin individual y que encamine la voluntad particular hacia los intereses co-
munes predeterminados.vw'
El pensamiento de Heller involucra, mutatis mutandis, ideas semejantes al
sostener que el "Estado est justificado en cuanto representa la organizacin
necesaria para asegurar el derecho en una determinada etapa de su evo-
445 Op. eis., capitulo VII.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
301
lucin",MAl sustentando anloga concepcin, en el fondo, Francisco Porra
Prez, quien afirma:
"El apoyo de la justificacin del Estado debe buscarse en su necesidad natu-
ral, acorde con las exigencias de la persona humana que lo forma y que se sirve
de l para su perfeccin; necesita de sus semejantes para satisfacer sus necesida-
des individuales, es decir, que en forma natural le hace falta la vida de relacin.
y al existir esa relacin de manera necesaria, como algo derivado de sus cali-
dades intrnsecas de persona humana, esa convivencia slo marchar de manera
armoniosa si se encuentra regulada por un orden jurdico que seale los linea-
mientos de las acciones de los sujetos de esas relaciones, sealando las esferas
precisas de sus derechos y de sus deberes. Este orden jurdico entraa, como re-
quisito esencial, su imposicin imperativa para que tenga validez como tal, y
esa imposicin entraa, a su vez, la existencia de un poder que la efecte; as
aparecen justificados todos los elementos del Estado."!"
Ihering, por su parte, considera que el fin primordial del Estado es la ela-
boracin del derecho y su aplicacin en todos los mbitos de la vida social
mediante la eoereitividad, sin la cual no puede hablarse de orden jurdico.
Su pensamiento al respecto se contiene en las distintas aseveraciones que nos
permitimos sealar.
"La organizacin del fin del Estado se caracteriza por la vasta aplicacin del
derecho." "El derecho, mientras no ha llegado todava al Estado, no puede
cumplir su misin." "El Estado es la nica fuente del derecho, pues las normas
que no pueden ser impuestas por aqul que las estatuye no son principios de
derecho." "La coaccin aplicada por el Estado en la ejecucin constituye el
criterio absoluto del derecho; una norma jurdica sin coaccin jurdica es una
contradiccin en s, un fuego que no arde, una luz que no ilumina.i'v" bis
En resumen, la justificacin del Estado resulta de un estricto proceso l-
gico que recoge las consideraciones que se acaban de formular, pues para rea-
lizarse a s misma, la nacin requiere indispensablemente un orden jurdico
que presupone en esencia una organizacin, y como en ese orden (el primario
fundamental) se crea al Estado como institucin dinmica, el propio Estado
es el agente para su realizacin, ya que este objetivo implica, segn dijimos, su
finalidad genrica. Debemos enfatizar que no puede existir ninguna comuni-
dad nacional jurdicamente organizada y asentada en un territorio, sin Estado.
Bajo estas circunstancias, no puede prescindirse del Estado ni del Derecho.
La tesis marxleninista y el anarquismo que los pretenden proscribir son, por
tanto, completamente aberrativos, pues aun dentro de los tipos "ideales" de
sociedad humana que conciben, no es posible eludir ciertas "reglas de convi-
vencia" --derecho- ni de poder -el estatal- que las haga observar coacti-
vamente en el caso de que no se cumplan "voluntariamente't.r"
'"8 Teora del Estado, p. 240.
T Teora del Estado, p. 323.
,"1bll. Cfr. El Fin en el Derecho, Editorial Cajica, pp. 5 ~ ~ ~ ~ 238, 239 Y 262.
,"e En el captulo precedente nos referimoaaesta .cueatin. raI'aJOIQ l. aplU1lLdo, .. lJ).
302 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
D. Los fines y la justificacin del Estado mexicano. Sntesis histrica
Los fines que cada Estado en particular persigue se determinan por la in-
fluencia. de una gama variadsima de factores causales y teleolgicos que se
dan en la vida y existencia real del pueblo, nacin o sociedad humana que
integra el elemento humano de la entidad estatal. Pero no slo la facticidad
mltiple del ser y modo del ser de este elemento motiva los fines del Estado,
ya que su proclamacin y sealamiento tambin obedecen a la accin ideol-
gica de diversas corrientes del pensamiento filosfico, econmico, poltico y
social. En otras palabras, dichos fines se postulan jurdicamente, es decir, en la
Constitucin, para expresar una o varias ideologas que a su vez denotan dife-
rentes tendencias que condicionan el ejercicio del poder pblico del Estado para
mantener situaciones fcticas existentes en el mbito vital del pueblo o nacin
y de sus grupos mayoritarios o minoritarios, o para cambiarlas generalmente
en un sentido transformativo progresista. Fcilmente se comprende que es el
contenido de tales ideologas lo que establece el carcter sustancial de una
Constitucin o de un Estado. Por esta razn, se habla de "Estado o Constitu-
cin burgueses, socialistas, capitalistas, liberales, individualistas, colectivistas,
comunistas, etc.", derivando estos calificativos de los fines estatales preconiza-
dos en el derecho fundamental.
No corresponde a la temtica de la presente obra la ponderacin de los
diversos y hasta contrarios fines que uno o varios Estados determinados han
perseguido en su historia y persiguen en la actualidad. Su anlisis crtico per-
tenece a la esfera epistemolgica de las ciencias polticas, econmicas y socia-
les, as como a la filosofa y otras disciplinas culturales y cientficas que pro-
porcionan su concurso eidtico a la integracin del contenido ideolgico
de un cierto orden jurdico-constitucional. Nuestra pretensin estriba, mo-
destamente, en resear los fines que al Estado mexicano le han adscrito sus
diferentes constituciones en el decurso de su vida histrica para destacar si en
ella se ha registrado o no la transformacin progresiva y positiva de que ha-
blamos con anterioridad, propsito que a la vez nos permitir calificar desde
el punto de vista teleolgico las distintas leyes fundamentales que ha tenido
nuestro pas.
Todos los ordenamientos constitucionales de Mxico se han sustentado
sobre el principio de que el Estado y su gobierno deben estar al servicio del
pueblo o de la nacin bajo el designio de procurar su "prosperidad", "[elici-
dad", "grandeza", "bienestar", etc., mediante leyes "justas y sabias", Estos
vocablos se empleaban frecuentemente en nuestras constituciones del siglo pasa-
do, antojndose ingenuas, idlicas y hasta vacas de contenido sustancial, pen-
sndose quimricamente que, en la realizacin de los ideales que significan,
estriba el fin supremo del Estado. Se crey, igualmente, que la consecucin de
este fin dependa directamente de la organizacin poltico-jurdica que se diere
a la forma de gobierno y de la forma estatal que nuestro paiS adoptara. Sin
atender a la implicacin ntica del pueblo, es decir, a sus necesidades, proble-
mas, carencias, condiciones econmicas, sociales y culturales de los grandes
TEORA DE LA CONSTITUCIN
303
grupos humanos que lo componen, se estructur al Estado mexicano y se le
adscribi ese fin genrico, vago e impreciso, tomando en cuenta ms las teoras
polticas y filosficas que caracterizaron las corrientes ideolgicas de los si-
glos XVIII y XIX, que los hechos o situaciones fcticas en que se desenvolva la
vida popular misma. Sin embargo, esta tendencia, que se descubre en nuestros
documentos constitucionales anteriores a la Ley Fundamental de 1917, no es
de ninguna manera censurable, pues dada la idealidad que represent, los
postulados en que se tradujo significaban el anhelo de transformar la realidad
conforme a sus prescripciones eidticas. De no haber sido por esa tendencia, es
decir, de no haberse acogido en el constitucionalismo mexicano los principios en
que se manifest, esto es, de haberse atendido exclusivamente a la facticidad
mexicana para reflejarla en los ordenamientos fundamentales, se habran cerra-
do las posibilidades de progreso popular en los primordiales aspectos de su
existencia. Una Constitucin, en efecto, no debe ser nicamente la exposicin
preceptiva de principios ideolgicos de diversa ndole, pero tampoco lisa y
llanamente una especie de "speculum realitatis", sino la sntesis resultante del
imperativo de acatar dichos principios y de obedecer los requerimientos de la
realidad socioeconmica de un pueblo, para que, mediante la aplicacin de
aqullos, se pueda lograr el mejoramiento de sta. Esa sntesis es la que diver-
sificadamente debe ser obtenida por los fines de cada Estado en particular y
de su respectiva Constitucin.
El desideratum de procurar "la gloria, la prosperidad y el bien de toda la
nacin" se seala como meta del Estado y de la Constitucin en la Carta gadi-
tana de marzo de 1812, que debe ser considerada entre las leyes fundamentales
de Mxico "no slo por haber regido durante el periodo de los movimientos
preparatorios de la emancipacin, as haya sido parcial y temporalmente, sino
tambin por la influencia que ejerci en varios de nuestros instrumentos cons-
titucionales, no menos por la importancia que se le reconoci en la etapa tran-
sitoria que precedi a la organizacin constitucional del inuevo Estado".449
No debemos dejar de reconocer que dicho ordenamiento estableca, corno
medio para realizar tan pomposo y vago designio, la obligacin de implantar
"en todos los pueblos de la Monarqua" "escuelas de primeras letras, en las que
se ensear a los nios a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religin
catlica, que comprender tambin una breve exposicin de las obligaciones
civiles" (Art. 366), as como de crear "el nmero competente de universidades
y de otros establecimientos de instruccin, que se juzguen convenientes para la
enseanza de todas las ciencias, literatura y bellas artes" (Art, 367).
En los documentos que precedieron a la Constitucin de Apatzngn,
como son "El Acta Solemne de la Declaraci6n de la Independencia de Amrica
Septentrional" y el "Manifiesto" simultneo, ambos expedidos el 6 de noviem-
bre de 1813 por el Congreso de Anhuac reunido en Chilpancingo, se perfilan
Como fines del Estado mexicano que ira a surgir unavez o ~ u m d la emanci-
pacin, la proteccin de la religin catlica y la intoletancia de cualquiera otra,
"9 'fena Ramirez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico, p. 59.
304
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
as como el "destierro" de los abusos "en que han estado sepultados" los pue-
blos, objetivos stos que podran lograrse mediante "la liberalidad de los prin-
cipios del Congreso, la integridad de sus procedimientos y el vehemente deseo
por la felicidad de los pueblos".450
La Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 ya es ms clara
en la determinacin del fin del Estado al disponer que "La felicidad del pueblo
y de cada uno de los ciudadanos consiste en el goce de la igualdad, seguridad,
propiedad y libertad", agregando que "La ntegra conservacin de estos dere-
chos es el objeto de la institucin de los gobiernos y el nico fin de las asocia-
ciones polticas" (Arto 24). Recordemos, por otra parte, que dicho documento
trat de no ser clasista al establecer que el gobierno "no se instituye por honra
o inters particular de ninguna familia, de ningn hombre ni clase de hom-
bres, sino para la proteccin y seguridad general de todos los ciudadanos"
(Arto 4) o La indudable importancia del Decreto de Apatzingn estriba en que,
a pesar de que no tuvo vigencia, recoge el ideario jurdico-poltico de los jefes
del movimiento insurgente y cuya base de sustentacin era el principio de la
soberana popular, fincado en la tesis rousseauniana de la "voluntad general",
segn lo afirmamos en otra ocasin.v" Dicho principio fue el verdadero fun-
damento de independencia autntica del pueblo mexicano, y no de la que se
proclam en el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba. En stos, la eman-
cipacin fue obra sectaria o clasista de los criollos y espaoles residentes en la
Colonia, quienes deseaban la ruptura del vnculo de dependencia con Espaa
pero no la transformacin del rgimen poltico y social en favor del pueblo, el
cual, merced a tal ruptura, slo cambiara de amos sin reivindicar su poder de
autodeterminacin, reivindicacin que se contuvo precisamente en una de las
declaraciones dogmticas primordiales de la Constitucin de Apatzingn. Es
muy interesante observar que de este documento arranca la corriente liberal 452
y republicana, en tanto que los otros dos que acabamos de mencionar Signi-
fican la raz de los movimientos conservadores y monarquistas; y es obvio que
de esta bifurcacin surgieron las concepciones teleolgicas del Estado mexi-
cano que definitivamente se cre en la Constitucin Federal de 1824. Aunque
ambas tendencias siempre procuraron la enigmtica y metafsica "felicidad del
pueblo", su obtencin la hacan derivar de la forma de gobierno y de la forma
450 Cfr. Derecho Pblico Mexicano. Isidro Montiel y Duarte, pp. 11 Y 14.
451 Cfr. Captulo tercero, pargrafo III, apartado B) o
452 "La Constitucin de Apatzingn, dice Jess Reyes Heroles, supuso tal radicalizacin
en la marcha del liberalismo mexicano, que es imposible precisar sus races. Se duda sobre la
existencia de un proceso ideolgico que la sustente. De aqu que el documento se quiera ver
como un hecho aislado, sin conexiones. Pero ello no fue as; es un documento franco, resultado
de una evolucin ideolgica previa. El decreto de Apatzingn fue el primer planteamiento radi-
cal del liberalismo mexicano; por ello mismo y por los resultados, el esfuerzo se discontina, al
menos exteriormente, y slo es retomado muchos aos despus. Prueba de ello la hallamos en
que no solamente don Carlos Mara de Bustamante, que contribuy a la formulacin del
decreto, sino el doctor Francisco Argandar, que lo firm como. diputado por San Luis Potos,
tuvieran una relevante intervencin en las primeras labores legislativas del Mxico Indepen-
diente, Por ms que la vigencia jurdica del texto, de Apatzingn no existiera, ideolgicamente
no' cabe subestimarlo, pues de algunos de los temas en este texto abordados, el liberalismo
mexicano se ocupara ulteriormente con extraordinaria a.siduidad" (El Liberalismo Mi#cano.
Tomo 1, p. 25). . '
TEORA DE LA CONSTITUCIN
30S
de Estado a travs de los dilemas "repblica-monarqua" y "federalismo-
centralismo", respectivamente.
Los objetivos de la Constitucin Federal de 4 de octubre de 1824, en la que
se instituy el Estado mexicano segn qued demostrado por las consideraciones
que con anterioridad expusimos en esta misma obra,453 se expresaron elocuen-
temente en el manifiesto que el Congreso constituyente respectivo lanz al
pueblo y en cuya redaccin se advierte el talento indiscutible del tristemente
clebre Lorenzo de Zavala, quien funga como presidente de dicho organismo.
La concepcin de los fines del Estado mexicano, o sea, de las metas que al
crearlo se fijaron en el mencionado Cdigo Fundamental, se tradujo en una
pieza literaria preada de encendido optimismo, en cuanto que se estim que
para alcanzarlas en beneficio de la nacin, el medio adecuado y hasta infalible
era la estructura poltica y gubernativa establecida en el orden constitucional.
As, el citado manifiesto en lo que a dichos fines concierne afirmaba: "En
efecto, crear un gobierno firme y liberal sin que sea peligroso: hacer tomar al
pueblo mexicano el rango que le corresponde entre las naciones civilizadas y
ejercer la influencia que deben darle su situacin, su nombre y sus riquezas:
hacer reinar la igualdad ante la ley, la libertad sin desorden, la paz sin opresin,
la justicia sin rigor, la clemencia sin debilidad: demarcar sus lmites las auto-
ridades supremas de la Nacin: cambiar estas de modo que su union produzca
siempre el bien, y haga imposible el mal: arreglar la marcha legislativa, ponin-
dola al abrigo de toda precipitacin y extravo: armar al Poder Ejecutivo de la
autoridad y decoro bastantes hacerle respetable en lo interior, y digno de toda
consideracin para con los extranjeros: asegurar al Poder Judicial una inde-
pendencia tal que jamas cause inquietudes la inocencia ni mnos preste segu-
ridades al crimen; ved aqu, mexicanos, los sublimes objetos que ha aspirado
vuestro Congreso general en la Constitucin que os presenta."454
Todos sabemos que estas bellas ilusiones fueron disipadas por nuestra tur-
bulenta realidad poltica. Nadie mejor que el ilustre don Mariano Otero des-
. cribe en su magistral y sustancioso "voto" de 5 de abril de 1847, el fracaso de
la Constitucin de 24, vctima del golpe parlamentario de 1835 que implant
el centralismo en las Leyes Fundamentales de 1836 y 1843.
"La necesidad de reformar la Constitucin de 24, deca tan distinguido joven
jurista, ha sido tan generalmente reconocida como su legitimidad y su conve-
niencia. En ella han estado siempre de acuerdo todos los hombres ilustrados de
la Repblica, y han corroborado la fuerza de los mejores raciocinios con la
irresistible evidencia de los hechos. Quin, al recordar que bajo esta Constitu-
cin comenzaron nuestras discordias civiles, y que ella fue tan impotente contra
el desorden, que en vez de dominarlo y dirigir la sociedad, tuvo que sucumbir
ante l, podr dudar que ella misma contena dentro de s las causas de su
debilidad y los elementos de disolucin que minaban su existencia? Y si pues
esto es as, como lo es en realidad, ser un bien para nuestro pas el levantar-
"Ga CapItulo primero, pargrafo e). . ..' . ".' <; "
"S4 D.recho P'''Zico Isidro Montiel y D}W'te. 1, pp.20f6Y 2407.
306 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la sin ms fuerza ni ms vigor que antes tena, para que vuelva ser una mera
ilusin su nombre? No seria decretar la ruina del sistema federal restablecerlo
bajo las mismas condiciones con que la experiencia ha demostrado que no pue-
de subsistir, y precisamente hoy que existen circunstancias mucho ms desfavo-
rables que aquellas que bastaron para destruirlo? Ni la situacin de la Repblica
puede ya sufrir por ms tiempo un estado incierto y provisional: la gravedad de
sus males, la fuerza con que los acontecimientos se precipitan, demandan pronto
y eficaz remedio; y pues que l consiste en el establecimiento del rden consti-
tucional, no menos que en la conveniencia y solidez de la manera con que se
fije, parece fuera-de duda que es de todo punto necesario proceder sin dilacin
a las reformas." 455
La felicidad de la nacin, la conservacin de su unidad, el aseguramiento
del orden y la paz, el bienestar y la seguridad de los ciudadanos, el goce de
sus legtimos y naturales derechos, etc., siempre fueron los nebulosos e impre-
cisos objetivos de nuestro constitucionalismo fluctuante entre la forma federal
y central del Estado. Se tena la idea, muy arraigada en la conciencia poltica
de federalistas y centralistas, de que tales objetivos slo podan alcanzarse me-
diante la implantacin de algunas de dichas formas estatales. Sera prolijo
transcribir los mltiples documentos pblicos que demuestran este aserto.
Pero, segn dijimos con antelacin, el logro de los citados objetivos no sola-
mente se haca derivar de la forma de Estado sino tambin de la forma de
gobierno, a tal punto que se propugn para ese efecto el establecimiento
de un rgimen imperial o monrquico que, a travs de su organizacin
jurdico-poltica, consiguiese la ventura de la nacin mexicana.
Estas reflexiones nos conducen a la conclusin de que los fines que las
constituciones del siglo XIX asignaron al Estado mexicano fueron eminentemen-
te polticos y no sociales. Ello indica que en su realizacin, mediante cual-
quiera de las formas estatales o gubernativas anotadas, no se tom en con-
sideracin la composicin, estructura, implicacin y modalidades del mismo
pueblo. En otras palabras, dichas leyes fundamentales no reflejaron la realidad
socioeconmica de Mxico ni sealaron las posibles soluciones a su vasta pro-
blemtica a guisa de fines estatales. Su elaboracin, oscilante entre las aludidas
formas, fue producto de las corrientes de pensamiento que caracterizaron al
siglo XIX, que, mutatis mutandis, preconizaron el liberalismo e individualismo
y que, a su vez, hicieron inabordables constitucionalmente las cuestiones sociales.
Los derechos llamados "naturales" del individuo y su tutela eran los primor-
diales, por no decir los nicos, fines del Estado, sin que su libre ejercicio de-
biera ser limitado por modo alguno. La felicidad de la nacin, se deca, era el
resultado de la felicidad de sus componentes individuales y sta, a su vez, se
cifraba en las diversas manifestaciones de la libertad que el poder pblico
debera siempre respetar en obsequio al principio liberal "dejad hacer, dejad
pasar" porque todo transcurre natural y espontneamente.?" La pretericin
Voto de 5 de abril de 1847 que precedi6 al A.da de Reformas de 18 de mayo del mis-
mo ao.
4506 Este principio fue proclamado por los fisi6cratas y era el signo del liberalismo econ6-
mico que prohiba el intervencionismo estatal. .. .. .
TEORA DE LA CONSTITUCIN 307
constitucional de los grandes problemas sociales y econmicos de Mxico y la
consiguiente elusin de su planteamiento y solucin, caracterizaron, por ende,
a nuestras leyes fundamentales del siglo retroprximo, sin que esta caracteri-
zacin haya sido exclusiva de ellas, ya que fue el signo del constitucionalismo
de la poca influenciado notablemente por el pensamiento jurdico, poltico y
filosfico emanado de los idelogos de la centuria anterior.
Debemos hacer la observacin, empero, que el liberalismo, sus fundamen-
tos tericos y los postulados que preconiz, fueron el ariete de ingente tras-
cendencia que en la Constitucin Federal de 1857 rompi con el sistema de los
privilegios y fueros personales. Esta Ley Fundamental, nutrida espiritualmente
en las ideas liberales y jusnaturalistas, no tuvo como objetivo el mantenimiento
de un status clasista y sectario que los anteriores ordenamientos constituciona-
les no osaron tocar, sino que, por lo contrario, trat de implantar la igualdad
jurdica entre todos los componentes de la poblacin mexicana, tendencia que
apunt nuevos fines al Estado en un impulso de superacin. Es ms, la Cons-
titucin de 57 debi ser la primera Constitucin social del mundo, como lo pre-
tendieron los miembros de la Comisin redactora del proyecto respectivo,
encabezados por don Ponciano Arriaga. El temor de introducir no slo impor-
tantes modificaciones a la organizacin poltica de Mxico, sino radicales
reformas a sus estructuras socioeconmicas, impidi que la Ley Fundamental
mencionada se adelantara en ms de medio siglo a la Carta de Quertaro en la
evolucin del constitucionalismo mexicano. De no haber operado ese impedi-
mento, los fines del Estado no hubiesen sido simplemente polticos como reite-
racin de los que se prescribieron en los ordenamientos anteriores, sino sociales
en beneficio de los grupos mayoritarios de nuestro pueblo. La Comisin a que
nos acabamos de referir, despus de declarar que la Constitucin Federal de
1824- era la nica legtima, se plante la cuestin de si se deban practicar a sta
las importantes reformas de carcter poltico que impona la realidad vivida y
sufrida por el pas, o si la nacin exiga un nuevo ordenamiento.
Dejemos la palabra a los autores del proyecto constitucional correspondiente,
pues cualquier parfrasis o glosa de su pensamiento sobre tal cuestin le merma-
ra su concisin y brillantez. "Pero, resuelto ya el proyecto de la Ley funda-
mental sera basado sobre el mismo principio federativo que entraaba la Consti-
tucin de 1824, deca la Comisin,y que su texto no servira de plan y dechado
para introducir en ella las debidas reformas, ha podido la Comisin con slo
esto darse por .satisfecha de haber colmado todas las exigencias y cumplido su
importante misin? Se ha convencido de que nicamente eran indispensables
algunas enmiendas y correcciones en nuestra forma de gobierno, sin tocar las
cuestiones radicales del pas, ni las llagas profundas que devoran su existencia?
La constitucin, en una palabra, deba ser puramente poltica, encargarse
tambin de conocer y reformar el estado social? .. Problema difcil y terrible,
que mas de una vez nos ha puesto en la dolorosa alternativa, de reducimos
escribir un pliego de papel ms con el nombre de constitucin; pero sin vida,
sin raz ni de acometer y herir de frente intereses 6 abusos enveje-
cidos, consolidados por el transcurso del tiempo, fortificadspor ;larutina, y en
308 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
posesin, ttulo. de derechos legales, de todo el poder y toda la fuerza que da
una larga costumbre. por nada que ella sea.
"En este punto, y para dar al soberano congreso una idea clara del sendero
que han tomado los trabajos de la comisin, es necesario decir con toda r n q u ~
za que, medida y circunspecta la mayora de los individuos que la forman, qUI-
sieron abstenerse de incluir en el cuerpo del proyecto los pensamientos y
proposiciones que pudieran tener una trascendencia peligrosa, si bien consintie-
ron en que se explicasen y fundasen en esta parte expositiva, en un dictmen
separado, fin de que la discusin pudiera aprovechar de ellos todo lo bueno y
desechar todo lo malo, bien al tratarse de la constitucin, al expedirse las
leyes orgnicas que esta honorable asamblea tiene tambin su cargo, conforme
lo prevenido en la convocatoria. Cumple, pues, los deberes del autor de tales
proposiciones al que sin mrito alguno fu encargado de la presidencia de la
comisin y de redactar esta parte expositiva, manifestar en el seno del augusto
cuerpo constituyente, como lo har en distinto dictmen para que este no sea
muy difuso, ni pierda tampoco su unidad, las razones y fundamentos en que
descansan sus opiniones sobre la materia, as como tambin instruirle del tenor
literal bajo que fueron propuestas como artculos constitucionales. Y es tanto
ms forzosa esta obligacin para el que no esquiva la responsabilidad de sus
propias ideas, cuanto que ellas dieron motivo para que una minora de la comi-
sin pensase en formular su voto particular. Es justicia decir que algunas de las
que tenan por objeto introducir importantes reformas en el orden social, fue-
ron aceptadas por la mayora, y figuran como partes del proyecto, que se somete
la deliberacin del congreso; pero en general fueron desechadas todas las
conducentes definir y fijar el derecho de propiedad, procurar de un modo
indirecto la divisin de los inmensos terrenos que se encuentran hoy acumulados
en poder de muy pocos poseedores, corregir los infinitos abusos que se han
introducido y se practican todos los das, invocando aquel sagrado inviolable
derecho, y poner en actividad y movimiento la riqueza territorial y agrcola
del pas, estancada y reducida monopolios insoportables, mientras que tantos
pueblos y ciudadanos laboriosos estn condenados ser meros instrumentos pa-
sivos de produccin en provecho exclusivo del capitalista, sin que ellos gocen ni
disfruten mas que una parte muy nfima del fruto de su trabajo, vivir en la
ociosidad en la impotencia porque carecen de capital y medios para ejercer
su industria."457
Por la transcripcin anterior fcilmente se advierte que las reformas socia-
les proyectadas aunque no propuestas, que hubieren atribuido a los fines del
Estado mexicano una nueva y radical tnica transformativa de las meras mo-
dificaciones a la organizacin poltica del pas, consistieron en que se aborda-
ran en la Constitucin los vitales problemas socioeconmicos de Mxico,
como son los concernientes a las condiciones de las masas campesinas y obre-
ras y a su inaplazable mejoramiento. Desafortunadamente, y con el estribillo
de "an no es tiempo", la mayora de los diputados integrantes del Congreso
constituyente, formada por los llamados "moderados", se opuso a la implanta-
cin de tales reformas, cuya consagracin en el derecho fundamental de M-
.m Exposici6n de motivos del Proyecto constitucional de 16 dedunio de 1856. Inserto en
el tomo IV de la obra Derecho Pblico Mesiceno de don Isidro Montiel y Duarte y en Leyes
Fundamentales de MiKico de don Felipe Tena Ramirez.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 309
xico hubiese establecido las garantas sociales en materia agraria y laboral que
instituy varias dcadas despus la Carta de Quertaro.
4 58
Desde el punto de vista de la teleologa estatal, la Constitucin de 1857 fue,
segn dijimos, individualista y liberal. Estas caractersticas afloran con nitidez
del texto y espritu de su artculo primero, que dispone: "El pueblo mexicano
reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones
sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del
pas deben respetar y sostener las garantas que otorga la presente Constitucin."
Adems, fue la corriente jusnaturalista una de las que inspir el citado ordena-
miento, segn puede advertirse de su exposicin de motivos, en la que se asienta:
"Persuadido el Congreso de que la sociedad para ser justa, sin lo que no puede
ser duradera, debe respetar los derechos concedidos al hombre por su Creador,
convencido de que las ms brillantes y deslumbradoras teoras polticas son
torpe engao, amarga irrisin, cuando no se aseguran aquellos derechos, cuan-
do no se goza de libertad civil, ha definido clara y precisamente las garantas
individuales, ponindolas a cubierto de todo ataque arbitrario. El acta de dere-
chos que va al frente de la Constitucin es un homenaje tributado en vuestro
nombre (del pueblo), por vuestros legisladores a los derechos imprescriptibles
, de la humanidad. Os quedan, pues, libres, expeditas, todas las facultades que
del Supremo recibisteis para el desarrollo de vuestra inteligencia, para el lo-
gro de vuestro bienestar."
En lo que atae a la postura liberalista, el legislador constituyente de 1856-
57 la acogi abiertamente al proclamar: "El Congreso estim como base de toda
prosperidad de todo engrandecimiento, la unidad nacional y, por tanto se ha
empeado en que las instituciones sean un vnculo de fraternidad, un medio
seg1!ro de llegar a establecer armonas, y ha procurado alejar cuanto producir
pudiera choques y resistencias, colisiones y conflictos", 10 que viene a indicar
sin dejar lugar a dudas, que el Estado se reput como un mero vigilante de las
relaciones entre particulares, cuya ingerencia deba surgir cuando el desenfrena-
do desarrollo de la libertad individual acarreara disturbios en la convivencia
social.
Ahora bien, la sola adopcin del liberalisms- e individualismo como postu-
ras teleolgicas del Estado asentadas en la tesis jusnaturalista, signific, sin
embargo, un notorio avance jurdico-poltico en el constitucionalismo mexi-
cano del siglo XIX. En efecto, la Constitucin del 57 suprimi los fueros y privi-
legios clasistas como el eclesistico y el militar, que nuestros ordenamientos
constitucionales anteriores haban conservado, y al preconizar, por ende, la
igualdad legal sin distincin sectaria alguna, .estableci una verdadera y tras-
cendental reforma en la estructura de los fines del Estado y, consiguiente-
458 Entre los que se opusieron a la adopcin .de las .reformas sociales figura don Ignacio
L. Vallarta, cuya actitud en este punto resume Tena Ramrez en los siguientes trminos: "El
18 de agosto (de 1856) en que fue discutido esteartculo (el 17 del proyecto que se referia
a la prohibicin de que la libertad de. trabajo se coartara por los particulares a titul9 de
propietariOs), el constitucionalista D. Ignacio L. Vallarta ley un discurso, en el que despus
de describir la' deplorable situaci6n social que prevaleca, expuso que el Constituyente nada
poda hacer para remediarla, en primer lugar por el principio de 'dejad hacer,dejad pasar',
en aegundo lugar ,prnb col'fdpondet Cl$tascuestiones a la Cnstituei!4. sino a ltsl.,..secua-
A__s , -". (QA ..:, p 61\A). , ",.. . .. .... ~ ~ ~ .. \ ~
UiLI"lU"l' .. .. _,. \1'%'. .'"" ~ .,'....... ~
310 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mente, de su gobierno. No se contrajo a cambiar o reiterar formas estatales y
gubernativas que\ alternativamente se haban implantado en dichos ordena-
mientos, sino que \ instituy un nuevo rgimen jurdico-poltico cuya sustancia
fue dicha igualdad, la cual, aunque tericamente declarada y sin correspon-
dencia con la realidad, no haba sido adoptada por nuestro constitucionalismo
"federalista", "centralista", "republicano" o "monarquista". Con la Constitucin
de 57 y su antecedente inmediato y generador, el Plan de Ayutla de marzo de
1854, se inicia la segunda gran etapa de nuestra historia: la de la Reforma,
cuya causa final, como movimiento ideolgico, fue la existencia del "clasismo"
jurdico, poltico y social con los fueros y privilegios que estableca, y su aboli-
cin dentro del marco constitucional, aunque no del mbito de la realidad
sociopolitica y econmica de Mxico. Nuestra mencionada Ley Fundamental,
como toda obra humana, no fue ni pudo ser perfecta. Representa la aurora de
un nuevo periodo en la historia poltica mexicana, que rompe con un tradicio-
nalismo caduco que se caracteriz por la intangibilidad de sistemas de privile-
gios que se originaron desde la poca colonial y que respetaron los ordena-
mientos constitucionales del Mxico independiente durante cerca de cuarenta
aos. La Constitucin de 57 tuvo sus crticos y tambin sus defensores. Para
unos no era sino un cdigo idlico de principios quimricos, que no podan
aplicarse a la realidad mexicana y que, por ello, careca de vigencia positiva;
para otros, entre los que nos contamos, fue ,un documento lleno de sustancia
ideolgica que provoc el afianzamiento de nuestra nacionalidad, la consolida-
cin del Estado mexicano y la exaltacin de la persona humana, de sus dere-
chos y libertades frerite al poder pblico; y si, no pudo acoplarse a la implica-
cin real del pueblo, se le consider siempre como la bandera ideal de sus
luchas internas y externas para lograr la respetabilidad de su soberana.
Compartimos el pensamiento del jurisconsulto ]uq,n de la Torre en las con-
vincentes palabras que nos permitimos ha
sido juzgada de diversas maneras: nacida en medio de la lucha encarnizada de
las pasiones polticas, se la ha combatido duramente, y con encono pero pesar
de todo, su espritu eminentemente liberal la ha acreditado ya como una de las
Constituciones ms avanzadas entre las que rigen los pueblos libres.
"La Asamblea Constituyente de 56, como lo dijo con exactitud en circuns-
tancias demasiado solemnes, no hizo una Constitucin para un partido, sino una
Constitucin para todo un pueblo: no intent fallar de parte de quien estaban
los errores y los desaciertos de lo pasado, sino evitar que se repitieran en el por-
venir. Un Cdigo poltico que tales principios.proclama, que satisface todas las
aspiraciones y ,presta apoyo a todas las opiniones, lleva en s el germen de la
concordia y puede muy bien, aunque parezca paradgico decirlo, servir de lazo
de unin las miras encontradas de los partidos, cuando se quiera comprender
que es la unin gida de las libertades pblicos." m
As se expresaba un jurista mexicano del siglo pasado acerca de nuestra Cons-
titucin de 1857, y en la presente centuria no ha faltado quien, corno forge
'" Sayeg Hel, distinguido investigador delconsttucionalismo nacional, justifica
,
:.69 Guia para el Estdid del Derecho Constitueional Me:eicand. Edici6n 1886 pgina 6,
de su Introducci6n. ' ' .,' .
TEORA DE LA CONSTITUCIN
311
a la citada Carta fundamental, evalundola de la siguiente manera: "...si el
espritu de la Ley de 57 fue mal interpretado algunas veces, y en otras ocasiones
no fue debidamente respetado, ello -se debi no a deficiencias de esa Carta
constitucional, sino al egosmo y a la perversidad de algunos de nuestros hom-
bres que no repararon sino en su inters personal. La Constitucin de 1857 no
fue, pues, letra muerta como algunas veces se ha dicho; termin con la anarqua
reinante en el pas hasta antes que ella se expidiera; defini, puede decirse, al
pueblo mexicano, y qued -escrita y rgida, en fin- como un marco de nues-
tra estructura poltica, al cual debemos ir encuadrando nuestros pasos -en lo
que no nos hayamos ajustado ya-, para lograr ese ideal que indudablemente
consign".
El mbito teleolgico del Estado mexicano se ensancha considerablemente
con la Constitucin Federal de 1917 que actualmente rige. A los fines previstos
por la Ley Fundamental de 1857, que primordialmente giraban en torno a la
preservacin de la persona humana y sus derechos "naturales" y que, en con-
secuencia, podan estimarse como impedimentos para que la actividad estatal
se ingiriese en la esfera del individuo donde deba operar una casi irrestricta
libertad, se agregan los que inciden en el terreno vital socio-econmico del
pueblo. El sealamiento de estos fines sociales por la Carta de Quertaro trajo
aparejadas necesariamente diversas limitaciones a la conducta e intereses par-
ticulares en aras de los intereses colectivos o generales de los grupos mayorita-
rios del pueblo mexicano. De esta suerte, la Constitucin de 17 estableci las
garantas sociales en materia laboral sin menoscabo de las garantas del gober-
nado, conjugando a ambos tipos arrnnicamente.v" Debemos enfatizar, como
lo hemos sostenido en diversas ocasiones, que la proteccin de la persona hu-
mana .. como gobernada y su tutela como sujeto perteneciente a la clase traba-
jadorano slo no son antagnicas ni se excluyen, sino por lo contrario perfec-
compatibles y congruentes, y como entraan sendos objetivos consti-
tucionales del Estado, la realizacin simultnea de los mismos no puede jams
considerarse interferente.En efecto, como gobernado, la persona humana
goza de derechos pblicos subjetivos previstos en la Constitucin como titular
las mal llamadas garantas "individuales".462 Estos derechos se oponen y
ejercen frente a los rganos estatales que son los centros de imputacin de las
obligaciones correlativas. En cambio, la persona humana, en su carcter de
miembro componente de la clase trabajadora, tiene derechos subjetivos de n-
dole social frente a los sujetos que pertenecen a los grupos detentadores de los
medios tde produccin o capitalistas", quienes, por tanto, tienen a su cargo
las obligaciones correspectivas a tales derechos. De estas ideas se infiere lgi-
camente que un individuo puede ser al mismo tiempo titular de los dos tipos
de derechos subjetivos por estar colocado simultneamente en la situacin de
gobernado y en la de trabajador. Estos tpicos los abordamos con menos some-
480 El Gonstitucionalismo Social Mexicano. Tomo n, p. 102. Edici6n 1973.
461 Este tema lo tratamos en nuestra obra Las G4Tantfas Individuales, capitulo noveno, a
cuyas consideraciones nos remitimos.
462 En nuestro ya citado libro exponemos los argumentos que justifican laim-
propiedad de dicho' calificativo; . . . . ..
312 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ridad en nuestra obra Las Garantas Individuales"; y si en la presente ocasin
los hemos suscitado nuevamente es con el propsito de subrayar que la Consti-
tucin de 17 no sustituy ni elimin el fin que persegua la Constitucin de 57
. en lo que a la proteccin de la persona humana como gobernado concierne,
sino que lo reiter con los matices necesarios que se derivan del abandono de
la teora individualista, jusnaturalista y liberal y de la institucin de las garan-
tas sociales.
Por otra parte, la teleologa del Estado mexicano en la Ley Fundamental
vigente est formada con fines distintos de los que se acaban de enunciar,
aunque de ninguna manera incongruentes con ellos, sino, por lo contrario,
perfectamente compatibles dentro de la tendencia socioeconmica de la Cons-
titucin de Quertaro. As, el ordenamiento constitucional actual es la culmina-
cin de la Revolucin sociopoltica mexicana que estall en 1910, en cuanto
que erigi en instituciones jurdicas bsicas los postulados que fueron bandera
de dicho movimiento y estableci los instrumentos normativos para lograr su
realizacin. Con la Constitucin de 17 concluy la etapa cruenta de la Revolu-
cin, pero no la Revolucin misma como conjunto de fines que el Estado me-
xicano persigue permanente e ininterrumpidamente a travs de su constante
actividad. Nuestra Ley Fundamental vigente es el instrumento jurdico din-
mico para la consecucin de la reforma social que preconiza la Revolucin
pues desde que se expidi y a travs de las modificaciones que en el decurso
del tiempo se le han introducido, ha respondido generalmente a las transforma-
ciones sociales, econmicas y culturales que ha operado la evolucin misma
del pueblo mexicano. El mrito de la Constitucin de 17 no consiste. en su
aspecto puramente poltico, que no es sino la refrendacin de las formas esta-
tal y gubernativa, con algunas variantes, que implant la Constitucin de
1857. Tampoco radica en la normacin de las relaciones entre gobernantes o
detentadores del poder pblico y gobernados o destinatarios del mismo po-
der, ya que en esta materia sigui casi fielmente la estructura jurdica estable-
cida por la Ley Suprema anterior. El galardn que legtimamente ostenta la
Constitucin de Quertaro estriba en haber sido la primera Constitucin
sociojurdica del siglo xx "o del mundo", como con toda razn lo califica don
Alberto Trueba Urbinar" Este calificativo no slo se justifica por haber insti-
tuido, con la categora de su propia naturaleza normativa, las garantas socia-
les en materia laboral a que hemos hecho SUPerficial alusin, sino porque fue
y es el espejo de la problemtica socioeconmica de Mxico y el documento
jurdico fundamental que brinda las bases para el tratamiento y solucin de
las primordiales cuestiones que la forman.
Para corroborar estas aserciones basta enunciar algunas de tales bases sobre
las que se asientan los fines del Estadomexicano contemporneo, As, la Consti-
tucin de 17 enfoca la reforma agraria hacia la consecucin de los siguientes
objet;ivos: a) de latifundios para. el desarrollo, de la pequea
propiedad agncola en explotacin, para la creacin de nuevos centros de
..ea Cfr. lA Primera COfutitucitSn Polltlc-.social "del
TEORA ,DE LA CONSTITUCIN 313
poblacin agrcola y para el fomento de la agricultura b) dotacin de tierras
yaguas en favor de los ncleos de poblacin que carezcan de ellas o no las
tengan en cantidad suficiente para satisfacer sus necesidades; e) restitucin de
tierras yaguas en beneficio de los pueblos que hubiesen sido privados de ellas;
d) declaracin de nulidad de pleno derecho de todos los actos jurdicos, judi-
ciales o administrativos que hubiesen tenido como consecuencia dicha privacin;
e) nulificacin de divisiones o repartos viciados o ilegtimos de tierras entre veci-
nos de algn ncleo de poblacin, y f) establecimiento de autoridades y rga-
nos consultivos encargados de intervenir en la realizacin de las citadas finali-
dades, teniendo como autoridad suprema al Presidente de la Repblica.
Por otra parte, uno de los primordiales aspectos socioeconmicos de nues-
tra actual Constitucin estriba, como se sabe, en la reivindicacin, para la na-
cin, de diferentes recursos naturales, entre ellos el petrleo, que bajo la Ley
Fundamental de 1857 eran susceptibles de ser explotados por sujetos fsicos o
morales particulares nacionales y extranjeros, segn aconteci en la realidad.
Nadie ignora, adems, que la Constitucin de 17 considera a la propiedad pri-
vada como funcin social en cuanto que autoriza al Estado, por conducto de
sus rganos competentes, para evitar que los derechos que de ella se derivan,
como el utendi, el fruendi y el de disposicin, se ejerciten abusivamente por su
titular en detrimento del inters pblico, social o general. As, la nacin --o
sea el Estado mexicano-- "tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de
regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apro-
piacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica,
en beneficio social, cuidar de su conservacin, lograr el .desarrollo equilibrado
del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y
urbana":464
No est en nuestro nimo hacer puntual referencia a cada una de las pres-
cripciones de. la Constitucin mexicana vigente, en las que se determinan los
fines sociales y econmicos del Estado en beneficio de su elemento humano y
de los grupos mayoritarios que lo componen. Nos conformamos con la simple
enunciacin de los ya expuestos para reiterar el carcter social, lato sensu, del
contenido de aspectos normativos muy importantes de nuestra Ley Fundamen-
tal vigente. Nuestra intencin estriba, en esta oportunidad, en reiterar la idea
que siempre hemos proclamado, en el sentido de que la Constitucin de 17,
como jurfdico-poltica y jurdico-social, conjuga armoniosamente los diversos
objetivos que integran la teleologa exhaustiva del Estado, la cual debe fincarse
la proteccin y respeto simultneo de la persona, de los. grupos mayorita-
de la sociedad y de la nacin o pueblo mismos y que sustancialmente no
sm entidades metafsicas o abstractas, sino comunidades integradas por seres
humanos individualizados. En otra ocasin formlamos la consideracin de
que la ley suprema vigente e&. el ordenamiento jurdico fundamental en que se
"" Articulo 27 prrafo 111, in capit, segn reforma iniciadapotel. PJ:e..
laRep'6I?lica el 12 de npviembre de 1975 y el. );.,wO/iWcIe,.
ebrero de 1976. .' ...h. ,>. .,.,
314 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
recoge preceptivamente la justicia social, sin que se le deba adjudicar ningn
calificativo exclusivo ni excluyente pues no es individualista o liberal, in es-
tatista o colectivista, sino que expresa una verdadera sntesis armoniosa los
primordiales imperativos de carcter filosfico, poltico, social y econmico
que deben condicionar a todo derecho positivo bsico, para conseguir el bie-
nestar de un pueblo mediante la proteccin y el desenvolvimiento progresivo
de todos y cada uno de sus miembros integrantes, como hombres singular-
mente considerados y como sujetos pertenecientes a las clases mayoritarias de
la poblacin.
Refirindose a la Ley Fundamental de 1917, el licenciado Gustavo Daz Or-
daz, que fuera Presidente de la Repblica, expres con hondura el sentido cabal
de nuestro insigne documento constitucional, en bellas palabras que no nos
resistimos a copiar: "La Constitucin no es cuerpo jurdico seco y formal. Es un
texto vivo que, nutrindose de la savia popular, alienta los ms sanos ideales y
la preservacin de todos los mexicanos en su persecucin. Es una norma que en
su previsin contiene los afanes e ideales histricos de la Nacin, constituyendo
el punto de partida para regir las nuevas realidades y crear aquellas que deman-
da el progreso. Por eso, la Constitucin debe ser y es patrimonio de todos los
mexicanos. Dentro de sus directrices pueden convivir ideologas distintas y
creados antitticos.
"La vigencia de la Constitucin garantiza la esfera de libertad de la persona,
el equilibrio entre los grupos sociales y el derecho de todos a luchar, dentro de
la Ley, por la .Tusticia. Inspirndose en ella, tomndola como norma de Go-
bierno y gua de accin, estamos en condiciones de continuar el avance, de
seguir conciliando la nacionalidad, de extender el bienestar y de asegurar las
libertades del Pueblo Mexicano.i'v"
Por su parte, un distinguido diputado constituyente .al Congreso de Querta-
ro, don Jos Mara Truechuelo, al hacer el elogio de la Constitucin de 17, a
los veintiocho aos de promulgada, expuso, en una sntesis conceptual, la tras-
cendenteimplicacin que para la vida de Mxico tiene nuestro actual ordena-
miento supremo. En emotivas palabras, asever dicho jurista que la mencionada
Ley Fundamental "Salv al pueblo de sus eternos enemigos; qued consagrada
la libertad de pensamiento; se removieron en el artculo tercero los obstculos
que aprisionaban el cerebro de la niez; en el artculo 27 se destruy el latifun-
dio y se revistieron del mayor respeto los derechos de los pueblos para pedir
ejidos, y los derechos de los pequeos propietarios para hacer producir la tierra
. por cultivos intensivos. En los artculos 103 a 107 sentamos bases constitucio-
nales de trascendencia para la respetabilidad del poder judicial, para su indepen-
dencia y para el cabal desempeo de su alta misin. En el artculo 123 protegi-
mos con amplitud y con justicia el derecho del. trabajador y establecimos
normas humanitarias para el mejoramiento de la condicin .econmica y social
del obrero. En el artculo 130 ennoblecimos la trascendente misin' del Estado
liberando al pueblo de los embates del fanatismo que destruyen su verdadera li-
bertad, deforman su conciencia," le marcan un camino anrquico minando la
del Estado por el reconocimiento de otro poder espiritual y mate-
rial que SIembra la semilla de la desobediencia y del desconocimiento de la
. 465 discurso pronunciado el 5 de febrero de inserto en la obra Dt,-:'
c1&O$ del Pueblo MeXIcano. MXICO a T,avs de sus Constituciones. Tomo J, p. 27. .
TEORA DE LA CONSTITUCIN 315
supremaca de la misma Constitucin de la Repblica. Nuestra Constitucin
honra a Mxico, porque lo ha destacado como portaestandarte de las ideas de-
mocrticas en los pases latinoamericanos, sealando al mundo COn suprema
energa en los cadalsos de I turbide y Maximiliano, que slo impera en nuestra
patria la soberana del pueblo."466
Como corolario de la resea que antecede podemos afirmar que el consti-
tucionalismo mexicano se ha desarrollado en un proceso ideolgico perfecta-
mente congruente hacia una natural y espontnea superacin de los fines del
Estado, derivada de la dinmica misma de la sociedad. Salvo los interregnos
que comportan los regmenes centralistas de 1836 y 1843, se advierte que no
hay solucin de continuidad entre las Constituciones de 1824, 1857 Y 1917.
Cada una de ellas ha tenido su correspondiente objetivo cimero. As, en la
Constitucin de 24 y segn lo sostuvimos con antelacin.?" se crea el Estado
mexicano al que se le da la forma federal, y como resultado lgico de los do-
cumentos jurdico-polticos que la preceden, dicha Constitucin reafirma las
declaraciones de independencia del pueblo como condicin sine qua non de la
existencia del ente. estatal que reconoce, a su vez, como base de sustentacin
la soberana popular, es decir, la capacidad autodeterminativa de la comunidad
nacional. En atencin a que dentro de la estructura jurdica y poltica del Es-
tadoMexicano se conservaron los sistemas de privilegios y fueros de las. castas
ec1esisticay militar que se venan arrastrando desde la poca colonial, fue
menester que se acogieran en la Constitucin de 57 como corrientes ideolgi-
cas informadoras de su espritu, el individualismo, el liberalismo y el jusnatu-
ralismo, a efecto de suprimir tales sistemas en propensin a la instauracin
terico-normativa..de la igualdad jurdica entre todos los habitantes de la
Repblica sin distincin particular alguna. .
Ya hemos aseverado que la Reforma, como etapa relevante de nuestra his-
toria poltica, se caracteriz por la abolicin de dichos fueros y privilegios de-
<retada en la Ley Fundamental de 1857, la cual pudo ostentar el galardn
de haber sido una de las ms avanzadas del mundo en su poca. Sin los princi-
pios que demolieron -las estructuras clasistas que con anterioridad a ella exis-
tan en Mxico y que fueron proclamados en nuestra mencionada Constitu-
cin, no hubiese sido posible" en el mbito jurdico, la expedicin de las Leyes
de Reforma que iniciaron el camino para la transformacin positiva del pas.
Si de la Constitucin de 57 emana un formidable impulso de superacin
en la' historia poltica de Mxico, este ordenamiento no reflej, sin embargo,
spsgrandes problemas socioeconmicos ni, por tanto, apunt ninguna solu-
CIn a los mismos. La situacin fctica provocada por tales problemas, princi-
p:dmente el obrero y agrario, y su falta de tratamiento normativo en la indi-
cada Ley Fundamental, fueron las causas primordiales que transformaron en
lIOCialla Revolucin de 1910 que en su incubacin y estallamiento fue eminen-
temente poltica. La solucin a esos y otros problemas nacionales de carcter
En Ds/enm de la Constitucin de 191.7. Estudio publicado por la Asociacin de Dipu-
19161917. Edici6n de 1947, p. 19.
.. 111' VasecapituJo priftlero. .;
316 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
socioeconmico y cultural ha sido el ms destacado objetivo de la Constitu-
cin de 1917, que recoge en un rgimen congruente el ideario desarticulado y
asistemtico de nuestro mencionado movimiento revolucionario.
En resumen, el constitucionalismo mexicano comprende tres etapas sucesi-
vas, en las que se observa, segn dijimos, la ampliacin y superacin de los
fines estatales. En 1824 surge el Estado mexicano mediante la organizacin
jurdico-poltica del pueblo en la Constitucin Federal del propio ao, previa
declaracin de su independencia y asuncin de su soberana. En 1857 se rom-
pen los sistemas clasistas que otorgaban al clero y a la casta militar fueros y
privilegios contrarios a la igualdad preconizada por el liberalismo e individua-
lismo y por su supuesto ideolgico: el jusnaturalismo. Ese mismo ao significa
en nuestra historia la iniciacin de una lucha, interna primero y contra facto-
res externos despus, que se desarrolla durante ms de dos lustros y que cul-
min con el afianzamiento de la independencia y soberana del pueblo mexi-
cano y con la reforma a las estructuras sectarias que nuestro pas haba
mantenido desde que era colonia espaola. Por ltimo, en 1917 comienza lo
que suele llamarse la "institucionalizacin" de la Revolucin sociopoltica de
1910 mediante la renovacin permanente que auspicia e impone la Constitu-
cin de Quertaro. De esta manera, la teleologa del Estado mexicano ha expe-
rimentado una ampliacin progresiva, pues comienza en la defensa de la
independencia y soberana nacionales, contina con la reforma supresora de
las estructuras clasistas y sectarias y culmina en la actualidad en la tendencia
a lograr objetivos de beneficio colectivo en la vida socioeconmica y cultural
del pueblo.
n. CONCEPTO y ESPEcms DE CONSTITUCIN
El concepto de "Constitucin" presenta diversas acepciones que han sido
sealadas por la doctrina. Esta diversidad obedece a diferentes puntos de vista
desde los cuales se ha tratado de definirlo. Se habla, en efecto, de "constitu-
cin social" y de "constitucin poltica", como lo hacen Hauriou y Trueba
Urbinar" as corno de constitucin en sentido "absoluto", "relativo", "positivo"
e "ideal" segn Carl Schmitt,469 para no citar a otros tratadistas que, como
Heller'" y Friedrich;471 aducen otros tipos de "constitucin".
468 Cfr., respectivamente, Derecho Pblico 'Y Constitucional y Qui es una Constituci6n
Poltico-Social (1951) Y La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo (1971).
469 "La palabra 'constitucin', dice el ilustre jurista alemn, reconoce una diversidad de
sentidos. En una acepcin general de la palabra, todo, cualquier hombre y cualquier objeto,
cualquier establecimiento y cualquier asociacin, se encuentra de alguna manera en una 'consti-
tucin', y todo lo imaginable puede tener una 'constitucin'. De-aqu no cabe obtener ningn
sentido especfico. Si se quiere llegar a una inteligencia, hay que limitar la palabra 'constitu-
cin' a Constitucin del Estado, es decir, de la unidad poltca de un pueblo. En esta delimi-
tacin puede designarse al Estado mismo, al Estado particular y concreto como unidad polti-
ca, o bien considerado como una forma especial .y concreta de la existencia'eStatal; entonces
significa la situacin total de la unidad 'Y ordenacin politica. Pero 'Constitucin'. puede signi-
ficar tambin un sistema cerrado de normas. nces.... designa una .. uniqad. al, p..ero no una ....
unidad existiendo en concreto, sino En ambos casos, el concepto de ConitllQ6Q
es absoluto, porque ofrece un todo "pensador a, erto" poy, una
TEORA DE LA CONSTITUCIN
317
Jorge Xifra Heras, profesor de la Universidad de Barcelona, afirma por su
parte: "La mayora de los tratadistas de Derecho Constitucional, en lugar
de ofrecer un concepto nico de Constitucin, suelen adjetivada para referirse
a una pluralidad de acepciones. As, Biscaretti distingue los siguientes tipos de
constitucin: institucional, substancial, formal, instrumental, histrico y mate-
rial. Palmerini habla, adems, del concepto dinmico. La distincin de Rauriou
entre constitucin social y constitucin poltica es ya clsica, as como los cuatro
tipos descritos por Schmitt: absoluto, relativo, positivo e ideal. Heller distingue
cinco conceptos de constitucin: dos sociolgicos, dos jurdicos y uno formal.
Friedrich enumera, como ms importantes, seis conceptos de constitucin: filo-
sfico o totalitario (todo el estado de cosas de una ciudad), estructural (orga-
nizacin real del gobierno), jurdico (normas jurdicas generales que reflejan
una concepcin general de la vida), documental (constitucin escrita), de
procedimiento (que supone un procedimiento democrtico de reforma) y fun-
cional (proceso mediante el cual se limita efectivamente la accin gubernamen-
tal). Entre nuestros autores, Snchez Agesta, despus de separar los conceptos
formal y material de constitucin, incluye en este ltimo tres tipos distintos: la
constitucin comq norma, como decisin y como orden concreto; y Garca
Pelayo, apoyndose en las corrientes sociales del siglo XIX, .describe tres coceptos
de constitucin. el racional-normativo, el histrico-tradicional y el sociolgi-
CO."472
Para [ellinek, "La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan
a los rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de cada uno
de ellos respecto del poder del Estado"/73 idea que, ms que .expresar un tipo de
constitucin, describe el contenido poltico de la misma, procediendo de igual
manera el tratadista mexicano Felipe Tena Ramirezr":
frmula segn la cual se entiende por Constitucin una serie de leyes de cierto tipo. Consti-
tucin y ley constitucional recibirn, segn esto, el mismo trato. As, cada ley constitucional
puede aparecer como Constitucin. A consecuencia de ello, el concepto se hace relativo; ya no
afecta a un todo, a una ordenacin y a una unidad, sino a algunas varias o muchas prescrip-
ciones legales de cierto tipo." (Teora de la Constitucin, p. 3.)
470 Este doctrinario distingue entre "constitucin poltica como realidad social", "consti-
tucin jurdica destacada" y "constitucin escrita", dando prolija explicacin de cada uno de
estos tipos (Cfr. Teora del Estado, pp, 267 a 298).
471 Este conocido profesor de la Universidad de Harvard sostiene que "Podemos recono-
~ r como ms importantes tres conceptos no polticos en que se emplea el trmino 'constitu-
cin', a saber: el filosfico, el jurdico y el histrico. El primero de ellos es un concepto gen-
neo; los otros dos, especficos. Al decir especficos, quiero decir que el historiador puede hablar
de la Constitucin de Atenas, la Constitucin de la Inglaterra medieval y la Constitucin de
Estados Unidos, y referirse en cada uno de los casos a algo particular o especfico, que slo se
encuentra en el tiempo y lugar de que se ocupa. De modo semejante, el constitucionalista de
Norteamrica, Inglaterra o Francia habla de la constitucin cuando estudia la constitucin con
la referencia jurdica que le es familiar en trminos de todo \l,Il "sistema jurdico". Por el
contrario, los conceptos filosficos de la constitucin sonde ordinario generalizaciones deduci-
das de las varias constituciones histricas o jurdicas conocidas por el autor. Los filsofos euro-
peos hacen derivar, por 10comn, sus conceptos de constitucin del contraste entre el significado
atribuido de ordinario a la palabra constitucin (constitucin, Verfassung) en su pas y en la
poca en que escriben con el que es de presumir sugeran Aristteles y el derecho rOIX/aDO
como significado del trmino constitucin en la Antigedad clsica" (Teora 'Y "alidaJ th la
OrganUaci6n constitucional democrtica, pp. 123 Y 124) .
72 Curso de Derecho Constitucional..Tomo 1, p. 43
ta T.orf. GtlUral d,IEsttulo, p. 413.
~ Cfr. Derecho Constitucional Mexicano, pp. 20 a 24.
318 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Segn Mario de la Cueva, "La constitucin vivida o creada es la fuente
formal del derecho, y en verdad la nica que posee el carcter de fuente pri-
maria colocada por encima del Estado, porque contiene la esencia del orden
poltico y jurdico, por lo tanto, la fuente de la que van a manar todas las
normas de la conducta de los hombres y las que determinan la estructura y ac-
'ividad del Estado.t": bis
Prescindiendo de la mifiple tipologa y de la variadsima clasificacin de
"las constituciones" a. que conduce intrincadamente la doctrina, nos atrevemos
a sostener que las numerosas y dismiles ideas que se han expuesto sobre
dicho concepto pueden subsumirse en dos tipos genricos, que son: la consti-
tucin real, ontolgica, social y deontolgica, por una parte, y la jurdico-
positiva, por la otra. <,
A. El primer tipo se implica en el ser y modo de ser de un pueblo, en su
existencia social dentro del devenir histrico, la cual, a su vez, presenta diver-
sos aspectos reales, tales como el econmico, el poltico y el cultural primor-
dialmente (elemento ontolgico}; as como en el desideratum. o tendencia
para mantener, mejorar o cambiar dichos aspectos (elemento deontolgico o
"querer ser"). Este tipo de constitucin se da en la vida misma de un pueblo
como condicin sine qua non de su identidad (constitucin real), as como en
su propia finalidad (constitucin teleolgica), con abstraccin de toda estruc-
tura jurdica.
El trmino y el concepto de constitucin real" fueron empleados en el
siglo pasado por Fernando Lasalle para designar a la estructura ontolgica mis-
ma de un pueblo, es decir, su ser y su modo de ser. "Una constitucin real y
efectiva la tienen y la han tenido siempre todos los pases", afirmaba, agre-
gando que "Del mismo modo y por la misma ley de necesidad que todo cuerpo
tiene una constitucin, su propia constitucin, buena o mala, estructurada de
un modo o de otro, todo pas tiene, necesariamente, una constitucin real y
efectiva, pues no se concibe pas alguno en que no imperen determinados fac-
tores reales de poder, cualesquiera que ellos sean."!" La presencia necesaria,
esencial, innegable, sino qua non, de la constitucin real de un pueblo, que ex-
presa la quididad" misma de ste, no puede inadvertirse; y tan es as que la
doctrina, con diferentes denominaciones, se a referido a ella.
Schmitt, verbigracia, le da el nombre de constitucin en sentido absoluto",
aseverando que "A todo Estado corresponde: unidad poltica y ordenacin so-
cial ; unos ciertos principios de la unidad y ordenacin; alguna instancia deci-
soria competente en el caso crtico de conflictos de intereses o de poderes. Esta
situacin de conjunto de la unidad poltica y la ordenacin social se puede
llamar Constitucin. Entonces la palabra no designa un sistema o una serie de
preceptos jurdicos ynormas con arreglo a los cuales se rija la formacin de la
voluntad estatal y el ejercicio de la actividad del Estado, y a consecuencia de
los cuales se establezca la ordenacin, sino ms bien el Estado particular y
414 bis Teora de la Constitucin-. p. 58.
415 Qu es una Constitucin? Introduccin de Franz Mehring. Ediciones Siglo Veinte.
Buenos Aires, pp. 70 Y 71. ..
TEORA DE LA CONSTITUCIN
319
concreto -Alemania, Francia, Inglaterra- en su concreta existencia poltica.
El Estado no tiene una Constitucin 'segn la que' se forma y funciona la
voluntad estatal, sino que el Estado es Constitucin, es decir, una situacin pre-
sente del ser, un status de unidad y ordenacin. El Estado cesara de existir si
cesara esta Constitucin, es decir, esta unidad y ordenacin. Su Constitucin es
su 'alma', su vida concreta y su existencia individual.Y'?"
Por su parte, Karl Loeweinstein, al considerar que el telos de toda constitu-
cin es "la creacin de instituciones para limitar y controlar el poder poltico",
hace referencia a la constitucin real u ontolgica. Al respecto afirma que "Cada
sociedad estatal, cualquiera que sea su estructura social, posee ciertas conviccio-
nes comnmente compartidas y ciertas formas de conducta reconocidas que
constituyen en el sentido aristotlico de politeia su 'constitucin'. Consciente o
inconscientemente, estas convicciones y formas de conducta representan los
principios sobre los que se basa la relacin entre los detentadores y los desti-
natarios del poder", concluyendo que "La totalidad de estos principios y normas
fundamentales constituye la Constitucin ontolgica de la sociedad estatal, que
podr estar o bien enraizada en las convicciones del pueblo, sin formalizacin
expresa -Constitucin en sentido espiritual, material- o bien podr estar con-
tenida en un documento escrito -Constitucin en sentido formal-."477
Burdeau, a su vez, nos proporciona un concepto muy claro y exhaustivo
de "constitucin real" que l denomina "constitucin social", distinguindola de
la C( constitucin politice", que es la jurdico-positiva. El ameritado profesor de la
Universidad de Dijon dice: "Independientemente de los usos o de las reglas que
presiden la disposicin y el ejercicio de la autoridad, toda sociedad humana tie-
ne una constitucin econmica y social. El fenmeno constitucional aparece,
pues, como extremadamente general, puesto que se exterioriza en las normas que
rigen a una colectividad desde que se establece su estructura por la bsqueda
de cierto objetivo. Hay, en consecuencia, una constitucin de la familia, de la
empresa, de la ciudad, de la Iglesia, etc... En un grado ms amplio todava
el grupo nacional, observado desde el punto de vista fsico, tnico, econmico
y aun sociolgico, tiene tambin una constitucin que traduce la manera como,
en l, funcionan sus diversas manifestaciones. Esto es as porque la existencia y
la autonoma de una comunidad estn subordinadas a la vez a la cohesin de
sus elementos naturales y a la conciencia que sus miembros tienen acerca de la
originalidad del grupo que forman. Esta originalidad o, por mejor decir, esta
diferencia resulta' tanto de los caracteres permanentes de la sociedad conside-
rada como de los accidentes debidos al encadenamiento de fenmenos histri-
cos. Es, pues, verdad decir que toda sociedad "tiene su genio propio, su modo
de actividad, su ingeniosidad, sus aptitudes, su energa nativa o su pereza con-
gnita, sus ambiciones de ideal o sus apetitos de gozo, sus disposiciones comuni-
tarias, su espritu de equipo o su individualismo marcado'. De la combinacin
de estos diversos factores, de la preponderancia o de la impotencia de algunos de
ellos resulta la manera de ser de la sociedad que la distingue de las otras y cuyos
rasgos son suficientemente durables y actuantes para que se pueda deducir de
ellos un esquema terico. Este esquema es la constitucin social. .
"Esta constitucin social preexiste a la constitucin poltica y, eventualmen-
te, le sobrevive. Ofrece, por lo dems, un carcter de espontaneidad que no
.76 Op. cit., p. 4.
'77 T.orfa d. la Constitucwn,.l>p. 150 y,151. Ediciones Ariel. Barcelona,; 1965.
320 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
presenta en el mismo grado la constitucin poltica, siempre artificial y volun-
taria por algunas facetas. De estos rasgos se ha pretendido obtener el argument.o
en favor de la superioridad de la constitucin social de un pas sobre su consti-
tucin poltica y es tradicional, principalmente entre los anglosajones, afirmar
~ esta ltima no tiene sentido sino en la medida en que garantice y sancione
las maneras de ser de la vida social a la cual stas estn acostumbradas/'<"
Por lo que concierne a 10 que hemos llamado constitucin teleolgica",
sta no tiene una dimensin ntica como ser y modo de ser de un pueblo,
. sino que denota el conjunto de aspiraciones o fines que a ste se adscriben en
sus 'diferentes aspectos vitales, implicando su querer ser. Desde este punto de
vista, la constitucin teleolgica responde a lo que el pueblo "quiere" y "debe"
ser o a 10 que se "quiere" que el pueblo sea o "deba" ser. Este "querer" y
"deber" ser no entraan meras construcciones especulativas o concepciones ideo-
lgicas, sino tendencias que desarrollan los factores reales de poder, como deno-
mina Lasalle al conjunto de fuerzas de diferente especie que necesariamente
actan en el seno de toda sociedad. De ello se concluye que la "constitucin
te1eolgica" no consiste sino en los objetivos de la constitucin real, demarcados,
sustantivados y condicionados por dichos factores.
En la constitucin real, segn se habr observado, se encuentra la vasta
problemtica de un pueblo como resultante de una mltiple gama de circuns-
tancias y elementos que tambin, obviamente, se localizan en ella. Por su
parte, en la constitucin teleolgica se comprenden las soluciones que a dicha
problemtica pretenden \ dar los factores reales de poder desde distintos pun-
tos de vista, tales como el poltico, el cultural y el socioeconmico principal-
mente. Ambas especies de "constitucin" son prejurdicas y metajurdicas en su
existencia prstina, o sea, existen en la dimensin ontolgica y teleolgica del
pueblo mismo como unidad real independientemente de su organizacin jurdica
o incluso sin esta organizacin. En otras palabras, dichas constituciones no
son jurdicas, aunque sean o deban ser el contenido de las jurdicas, a las
cuaes nos referiremos en seguida.
B. La constitucin jurdico-positiva se traduce en un conjunto 'de normas
de derecho bsicas y supremas cuyo contenido puede o no reflejar la constitu-
cin real o la te1eolgica. Es dicha constitucin, en su primariedad histrica,
la que da origen al Estado, segn lo hemos afirmado con antelacin. En la pri-
mera hiptesis que se acaba de sealar, la vinculacin entre la constitucin real
y teleolgica, por un lado, y la constitucin jurdico-positiva, por el otro, es
indudable, en cuanto que sta no es la. forma normativa de la materia nor-
mada, que es aqulla. En la segunda hiptesis no hay adecuacin entre ambas,
en el sentido de que la constitucin real y teleolgica no se convierte en el
substratum de la constitucin jurdico-positiva, o sea, que una y otra se opo-
nen o difieren, circunstancia que histricamente ha provocado la ruptura del
orden social, poltico y econmico establecido normativamente. De esto se in-
fiere que la vinculacin de que hemos hablado entraa la legitimidad o auten-
478 Traite de Science Politiqueo Tomo 111, pp. 12 Y 13.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
321
ticidad de una constitucin jurdico-positiva y la inadecuacin que tambin
mencionamos, su ilegitimidad o su carcter obsoleto, ya que o se impone a la
con1titucin real o no responde a la constitucin teleolgica de un pueblo.?"
Es evidente que el estudio de estos dos ltimos tipos de constitucin co-
rresponde a diversas disciplinas culturales, tales como la filosofa, la poltica,
la economa, la sociologa, la historia, etc., distintas, aunque no apartadas de la
investigacin jurdica. Por ello, contraeremos las consideraciones que en el
presente pargrafo formulamos, a la constitucin jurdico-positiva, pues como
dice Carca Pelayo, "si bien el Derecho constitucional no puede prescindir del
aspecto total de la Constitucin, ha de hacerlo sub specie juris, es decir, que los
aspectos extrajurdicos le interesan en la medida en que, en virtud de esas cone-
xiones necesarias que hacen de la constitucin una totalidad sean interesantes
para el aspecto jurdico de la misma."?"
Conforme a la lgica jurdica, toda constitucin positiva debe ser el ele-
mento normativo en que trascienden las potestades de autodeterminacin y
autolimitacin de la soberana popular, mismas que traducen el poder consti-
tuyente. En efecto, la autodeterminacin del pueblo se manifiesta en la existencia
de un orden jurdico, que por s solo excluye la idea de arbitrariedad. El Dere-
cho, pues, en relacin con el concepto de poder soberano, se ostenta como el
medio de realizacin normativa de la capacidad autodeterminativa.
Ahora bien, la autodeterminacin, lo mismo que la autolimitacin, pueden
operar por el derecho positivo en forma directa o indirecta o, mejor dicho,
originaria o derivada. En efecto, el orden jurdico de un Estado que implica
uno de los elementos d su sustantividad, comprende todo un rgimen nor-
mativo que suele clasificarse en dos grandes grupos o categoras de disposi-
ciones de derecho, las constitucionales, que forman un todo preceptivo llamado
Constitucin en sentido jurdico-positivo y las secundarias, emanadas de sta,
que a su vez se subdividen en varios cuerpos legales de diversa ndole, a saber:
sustantivas, orgnicas, adjetivas, federales, locales, etc. Pues bien, es la Consti-
tucin la que directa y primordialmente objetiva y actualiza las facultades de
autodeterminacin y autolimitacin de la soberana popular, por lo que recibe
tambin el nombre de Ley Fundamental, en vista de que finca las bases de cali-
ficacin, organizacin y funcionamiento del gobierno del Estado o del pueblo
(autodeterminacin) y establece las normas que encauzan el poder soberano
(autolimitacin), consignando, en primer trmino, derechos pblicos subjetivos
que el gobernado puede oponer al poder pblico estatal, y en segundo lugar,
competencias expresas y determinadas, como condicin sine qua non de la
actuacin de los rganos de gobierno.
4711 Ya Lasalle se preguntaba en qu casos una constituci6n escrita -o juridico-positiva-
"es buena y duradera", y responde que "cuando esa constituci6n escrita corresponde a la cons-
titucin real, a la que tiene sus races en los factores de poder que rigen en el pas", aadiendo
qUe "All donde la Constitucin escrita no corresponde a la real, estalla inevitablemente UD
conflicto que no hay manera de eludir y en el que a la larga, tarde o temprano, la constit:w::i6n
e ~ t la h()jtl d. pap.l, tiene necesariamente que sucumbir ante el empuje de la constitu-
cin real, de lus verdaderas fuerzas VIgentes. en el pais" (Op. eit., pp. 81 Y82).
dO Der,C'ho ConmttUional Comparado, p. 102. Edicin 1957. Madrid.
21
322 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En efecto, refirindonos a nuestra Constitucin, sta, en su artculo 124,
establece el principio de facultades expresas o limitadas para las autoridades
federales y, no obstante que dispone que las facultades o atribuciones que no
se encuentren dadas expresamente a la Federacin se entienden reservadas a
los Estados, tambin para la actuacin pblica de stos consignan un principio
de delimitacin de competencias para sus rganos correspondientes en el artcu-
lo 43, cuya parte conducente dice: "El pueblo ejerce su soberana por medio de
los Poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los
de los Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respec-
tivamente establecidos por la presente Constitucin Federal y las particulares de
los Estados . . . mandamiento que encierra un evidente principio de rgimen
de legalidad por lo que toca a las competencias federal y local.
El orden constitucional, es decir, aquel que se establece por las normas
fundamentales del Estado, puede manifestarse, desde el punto de vista for-
mal, en dos tipos de constituciones: las escritas y las consuetudinarias, cuyos
caracteres no se presentan con absoluta independencia y aislamiento en los
regmenes en los cuales respctivamente existen, pues en stos suelen combi-
narse las notas caractersticas de ambos sistemas constitucionales, siendo la
preeminencia de unas u otras lo que engendra la calificacin constitucional de
un determinado rgimen de derecho.
Las constituciones escritas, generalmente adoptadas segn los modelos ame-
ricano y principalmente francs, son aquellas cuyas disposiciones se encuentran
plasmadas en un texto normativo ms o menos unitario, en forma de articu-
lado, en el cual las materias que componen la regulacin constitucional estn
normadas con cierta precisin. El carcter escrito de una constitucin es una
garanta para la soberana popular y para la actuacin jurdica de los rganos
y autoridades estatales, quienes de esa manera encuentran bien delimitados
sus deberes, obligaciones y facultades, siendo, por ende, fcil de advertir
cuando surja una extralimitacin o transgresin en su actividad pblica.?"
La constitucin de tipo consuetudinario implica un conjunto de normas
basadas en prcticas jurdicas y sociales de constante realizacin, cuyo escenario
y protagonista es el pueblo o la comunidad misma. La constitucin consuetudi-
naria, a diferencia de la escrita, no se plasma en un todo normativo, sino que
la regulacin que establece radica en la conciencia popular formada a travs
de la costumbre y en el espritu de los jueces. Sin embargo, en los pases en
los que se haya adoptado o, mejor dicho, en los que exista un orden constitu-
cional consuetudinario, no se excluye totalmente la existencia de leyes o nor-
481 Karl Loewnstein ha llamado "universalismo de la constitucin escrita" a la expansin
de este tipo formal de constitucin jurdico-positiva que tiene su origen en Norteamrica y en
la Revolucin francesa. "Desde Europa, dice, la constitucin escrita condujo su carro triunfal
por todo el mundo. Durante el ltimo siglo y medio se ha convertido en el smbolo de la
conciencia nacional y estatal, de la autodeterminacin y de la independencia. Ninguna de las
naciones que -en las sucesivas olas de nacionalismo que han inundado el mundo desde la
Revolucin francesa, se han ido liberando de una dominacin extranjera- ha dejado frecuen-
temente bajo graves dificultades, de darse una Constitucin escrita, fijando as ed un acto
libre de creacin los fundamentos su futura. La soberana P!lpul:u- y la Constitu-
cin escrita se han convertido prctica e ideolgicamente en conceptos SlnD1mos (Teora dI
la eonstituci6n, p. 160).
TEORA DE LA CONSTITUCIN 323
mas escritas, que componen una mnima parte del orden jurdico estatal res-
pectivo. As, vebigracia, en Inglaterra, donde hay una constitucin consue-
tudinaria, coexisten con sta varios cuerpos legales que, en unin del comon
law o derecho comn ingls, forman el status jurdico que se caracteriza por
su hibridismo.
En nuestra opinin, son patentes las ventajas que presenta la constitucin
escrita sobre la del tipo consuetudinario, principalmente por lo que se refiere a
la violabilidad de sus normas o disposiciones. En efecto, a diferencia de las
constituciones escritas, en las consuetudinarias es ms difcil establecer la
competencia de los rganos del Estado y saber con certeza cundo surge una
contravencin al rgimen constitucional, dado que no estn integradas por
textos precisos, dificultad que se agrava cuando los pueblos en los que existen
no tienen cultura o espritu jurdico.
Independientemente de la anterior clasificacin, don Emilio Rabasa ha ela-
borado una divisin de las constituciones, ya no desde el aspecto de su con-
cepcin formal, sino en consideracin al medio o manera de establecer su
vigencia, en un Estado determinado. Alude dicho autor a diversos regmenes
jurdicos histricamente dados, afirmando que la constitucin espontnea, o
sea, aquella que emana naturalmente del pueblo por medio de prcticas sociales
reiteradas y continuas, y que es de ndole consuetudinaria, es la que tiene Ingla-
terra; que por lo que concierne a los Estados Unidos, hay una constitucin
ratificada, es decir, sometida a convenciones locales en cada entidad federativa
de dicho pas; y por lo que atae a Mxico, y en general, a las naciones
latinoamericanas, existen y han existido constituciones impuestas, esto es, cuer-
pos normativos elaborados en un gabinete, por as decirlo, cuya observancia se
impone al pueblo, prescindiendo de que respondan o no a su idiosincrasia,
o sea, a su constitucin real y teleolgica.
Desde el punto de vista de su reformabilidad, las constituciones jurdico-
positivas de carcter formal escrito pueden ser rgidas o flexibles, tema ste
que abordaremos con posterioridad.
Un criterio muy importante para clasificar las constituciones se funda en el
contenido ideolgico de las mismas. Ya hemos aseverado que la constitucin
teleolgica como conjunto de objetivos que persiguen los factores reales de
poder, proclaman diferentes principios que tienden a convertirse en declaracio-
nes fundamentales de la constitucin jurdico-positiva. Ahora bien, segn tales
principios y las declaraciones que los expresan, las constituciones de este lti-
mo tipo suelen clasificarse como "burguesas", "socialistas", "individualistas",
cecolectivistas" y en otras varias subespecies, cuya ndole ideolgica deriva de
las tendencias de los factores reales del poder que en el acto constituyente o
de produccin constitucional hayan tenido hegemona.
Las mencionadas especies' de constitucin pueden englobarse dentro del tipo
que Carl Schmitt llama "constitucin ideal". "Con frecuencia, dice, se designa
como 'verdadera' o 'autntica' Constitucin, por razones polticas, la que respon-
de a un cierto ideal de Constitucin' ", apoyando esta consideracin en las si-
guientes apreciaciones: "La terminologa de la lucha poltica comporta. el que
324 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cada partido en lucha reconozca una verdadera Constitucin slo aquell,,; ql;1e. se
corresponda con sus postulados polticos. Cuando los contrastes de principios
polticos y sociales son muy fuertes, puede llegarse con facilidades a que un par-
tido niegue el nombre de Constitucin a toda Constitucin que no satisfaga sus
aspiraciones. En particular, la burguesa liberal, en su lucha contra la Monarqua
absoluta, puso en pie un cierto concepto ideal de Constitucin y lo lleg a
identificar con el concepto de Constitucin. Se hablaba, pues, de 'Constitucin'
slo cuando se cumplan las exigencias de libertad burguesa y estaba asegurado
un adecuado influjo a la burguesia.i'v"
El propio Schmitt redondea su pensamiento a propsito del concepto ideal
de constitucin al afirmar que: "Cuando adquieren influjo poltico partidos con
opiniones y convicciones contradictorias, se manifiesta su fuerza poltica en que
prestan a los conceptos -imprecisos por necesidad- de la vida del Estado,
tales como Libertad, Derecho, Orden pblico y seguridad, su contenido concre-
to. Es explicable que 'libertad', en el sentido de una ordenacin social burguesa
apoyada en la propiedad privada, signifique cosa distinta que en el sentido de
un Estado regido por un proletariado socialista; que el mismo hecho calificado
en una Monarqua como 'atentado a la tranquilidad, seguridad y orden pbli-
cos' sea juzgado de otro modo en una Repblica democrtica, etc. Para el
lenguaje del liberalismo burgus, slo hay una Constitucin cuando estn garan-
tizadas la propiedad privada y la libertad personal; cualquier otra cosa no es
'Constitucin', sino despotismo, dictadura, tirana, esclavitud o como se quiera
llamar. Por el contrario, para una consideracin marxista consecuente, una Cons-
titucin que reconozca los principios del Estado burgus de Derecho, sobre todo la
propiedad privada, es o bien la Constitucin de un Estado tcnica o econmica-
mente retrasado, o si no una seudoconstitucin-reaccionaria, una facha de
jurdica, desprovista de sentido, de la dictadura de los capitalistas. Otro ejem-
plo: para la concepcin de un Estado laico, esto es, rigurosamente separado de
la Iglesia, un Estado que no practique esa separacin no es un Estado libre; al
contrario, para una cierta especie de conviccin confesional y religiosa, un Esta-
do slo tiene verdadera Constitucin cuando considera la situacin de hecho,
social y econmica, de la Iglesia, le garantiza una libre actividad pblica y
autodeterminacin, protege sus instituciones como parte del orden pblico, etc.,
slo entonces se conceder por parte de la Iglesia que pueda hablarse de "liber-
tad". Por eso son posibles tantos conceptos de Libertad y Constitucin como
principios y convicciones polticos."483
Prescindiendo de su contenido ideolgico, la constitucin jurdico-positiva
ha tenido en el desarrollo del constitucionalismo diversa extensin normativa.
Con esta afirmacin queremos dar a entender que las materias suprema y
fundamentalmente normadas por la Constitucin han variado en el decurso
de la historia. Primeramente se pens que la constitucin jurdico-positiva deba
ser exclusivamente poltica, en el sentido de que slo deba ocuparse de la organi-
zacin del Estado, o sea, de establecer sus rganos primarios, de demarcar su
respectiva competencia, de sealar los lineamientos bsicos de su funciona-
miento y de proclamar la forma estatal y la forma gubernativa. Adems, mer-
4.82 Teora de la Constitucin, p. 41.
488 O;. cit., pp. 42 Y 43.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 325
unvoco de "constitucin", ya que, independientemente de la dimensin de
dicho mbito, "cualquier" constitucin, en cualesquiera de las etapas evolutivas
que se han sealado, no deja de tener naturaleza de tal. Sin embargo,
tomando como punto de referencia la Ley suprema vigente de nuestro pas,
podemos aventurar una idea de constitucin jurdico-positiva de ndole pol-
tico-social, mediante la conjuncin de las materias que forman su esfera de
normatividad. As, nos es dable afirmar que dicha Constitucin es el ordena-
miento fundamental y supremo del Estado que: a) establece su forma y la
de su gobierno; b) crea y estructura sus rganos primarios; c) proclama los
principios polticos y socioeconmicos sobre los que se basan la organizacin y
teleologa estatales, y d) regula sustantivamente y controla adjetivamente el
poder pblico del Estado en beneficio de los gobernadosr"
III. LA LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL
A. Exposicin del principio
La legitimidad de una constitucin deriva puntualmente de la genuinidad
del rgano que la crea, toda vez que el efecto participa de la naturaleza de la
causa. Por consiguiente, para determinar si una constitucin es legtima, hay
que establecer si su autor tambin lo fue; y como la produccin constitucional
reconoce diversas fuentes segn el rgimen jurdico-poltico de que se trate, la
metodologa para solucionar dicha cuestin debe ser de carcter histrico.
Huelga decir, adems, que la legitimidad se contrae a las constituciones que
hemos denominado "jurdico-positivas", pues las llamadas "reales", "teleolgi-
cas" -o "sociales" conforme al pensamiento de Burdeau- son inevitablemente
genuinas o autnticas, ya que implican la esencia misma de la unidad popular
o nacional, segn dijimos, y en atencin a que sera absurdo que el ser, el
modo de ser y el querer ser de un pueblo o nacin fueran "ilegtimos't.t"
487 Estos objetivos los condensa don Alberto Trueba Urbina en la siguiente idea: "Los
presupuestos de una nueva definicin de la Constitucin tienen que englobar las formas no slo
de integracin poltica, sino de integracin social, originadas por la divisin estructural de la
sociedad humana en poseedores y desposedos.
. "En consecuencia, la Constitucin tiene que definirse como norma que asegure los derechos
mdividuales, as como la organizacin del Estado, y como estatuto social protector y redentor de
los econmicamente dbiles en funcin de realizar el bienestar colectivo" (Op. cit., p. 7).
Para Hauriou, segn Carca Pelayo, la constitucin "posee una doble dimensin: 1) la
constitucin poltica del Estado, la cual comprende la organizacin y el funcionamiento del
gobierno, y la organizacin de la libertad poltica, es decir, la participacin de los ciudadanos
en el gobierno; expresndose, pues, en un conjunto de reglas jurdicas y de instituciones; 2)
la constitucin social, "que desde muchos puntos de vista es ms importante que su constitucin
poltica" y que a su vez comprende: a) las libertades individuales que forman la base de la
estructura de la sociedad civil, y b) las instituciones sociales espontneas que estn al servicio
y proteccin de las libertades civiles y de sus actividades. Esta constitucin no slo puede ser
tan fundamental como la primera, sino el criterio anglosajn, la constitucin poltiee
no es ms que prolongaci6n de la constituci6n social as entendida (Derecho Constitucional
Comparado, pp, 91 Y 92).
488 As, verbigracia, no pudo plantearse ningn problema de legitimidad de la "constitu-
ci6n" griega o romana, puesto que no se traduca en unordenamento escrito, sino en un
conjunto de "leyes naturales" provenientes del orden mismo de las sociedades humanas y que
326 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ced a la influencia del individualismo y liberalismo surgi la tendencia de con-
signar en el texto constitucional los llamados"derechos del hombre", "derechos
fundamentales de la persona humana" o las "garantas individuales o del go-
bernado". Con el reconocimiento o la institucin de estos elementos, la constitu-
cin jurdico-positiva dej de ser nicamente poltica, es decir, que a la mera
estructuracin del Estado y su gobierno se agreg un conjunto de disposiciones
jurdicas cuya finalidad estrib en limitar en beneficio de los gobernados el
poder pblico estatal y los actos de autoridad en que ste se manifiesta, regu-
lando as las relaciones de supra a subordinacin, o sea, las de gobierno propia-
mente dichas o relaciones entre detentadores y destinatarios del mencionado
poder. En otras palabras, a travs de este aspecto normativo, la constitucin
jurdico-positiva se convirti en instrumento de control del poder pblico del
Estado, es decir, como sostiene Loeweinstein, "en el dispositivo fundamental para
el control del proceso del poder".484 Este sistema sustantivo de garanta o de
seguridad jurdica en favor de los gobernados tuvo que complementarse con un
rgimen de proteccin adjetivo, generalmente de carcter jurisdiccional, como
entre nosotros el juicio de amparo, con la finalidad de mantener en beneficio
de aqullos el orden constitucional.t'"
Cuando la corriente liberal-individualista dej de ser la ideologa predomi-
nantemente influyente en la estructuracin sustancial de las constituciones
jurdico-positivas contemporneas, el contenido normativo de stas se enrique-
ci por la incorporacin, en su texto, de lo que se llama "derechos pblicos
subjetivos de carcter social" o "garantas sociales" en favor de la clase traba-
jadora en general y de sus miembros componentes en lo particular. Esa incorpo-
racin, resultante de los principios socioeconmicos derivados de la natural
evolucin de los pueblos enfocada hacia la superacin de las condiciones vitales
de sus grupos mayoritarios, ha transformado la constitucin jurdico-positiva
meramente poltica en constitucin jurdico-social. Merced a este fenmeno, el
orden constitucional ya no slo descansa en lo que tradicionalmente se conoce
como "decisiones polticas fundamentales", que se refieren por lo general a la
forma de Estado y forma de gobierno, sino que se apoya en "principios socio-
econmicos bsicos", cuya extensin e implicacin estn sujetas a circunstancias
de tiempo y lugar y a las condiciones especficas de cada Estado en concreto.
La objetivacin de esos principios, o sea, su aplicacin en la realidad social y
econmica, entraa uno de los fines primordiales del Estado, cuyo instrumento
jurdico es la constitucin misma que los preconiza.
Se habr advertido, por las consideraciones someramente expuestas, que el
constitucionalismo ha evolucionado con la tendencia de ensanchar el mbito
normativo de la constitucin jurdico-positiva.' Si sta fue primeramente una
constitucin poltica, en la actualidad ha asumido una tnica social, como acon-
tece con la Constitucin mexicana de 1917 y cuya fisonoma general describi-
mos con antelacin.t'" Esa evolucin impide elaborar un concepto unitario y
484 Op. cit., p. 149.
485 Cfr. nuestra obra El ]uicit> de cuarto.
486 Supra. Pargrafo 1 de este mismo captulo.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
327
La legitimidad en sentido amplio denota una cualidad contraria a lo falso
o espurio; y aplicada esta idea a la constitucin, resulta que sta es "legtima"
cuando no proviene del usurpador del poder constituyente, y que puede ser
un autcrata o un cuerpo oligrquico. Fcilmente se advierte que la legitimi-
dad de la constitucin y de su creador dependen, a su vez, de que ste sea re-
conocido por la conciencia colectiva de los gobernados como ente en que se
deposite la potestad constituyente, en forma genuina. Esta "genuinidad"
obedece, por su parte, a concepciones de carcter filosfico-poltico, y otrora
te1eolgicas, que han tendido a justificar ese depsito. Basta recordar, en co-
rroboracin de este aserto, que en el pueblo hebreo y en los pueblos islmicos
la organizacin jurdico-poltica era teocrtica y, por ende, el gobierno estaba
encomendado a intrpretes y ejecutores de la voluntad divina, o sea, a los pro-
fetas y sacerdotes que lo desempeaban por s mismos o que aconsejaban y
dirigan a los reyes. Consiguientemente, slo las leyes que unos u otros expidieran
bajo la inspiracin de Jehov o de Al, podan considerarse legtimas. Anlogo
principio legitim en los reinos europeos durante la Edad Media y hasta antes
de la proclamacin de las teoras de la soberana popular, la creacin de leyes,
fueros y "constituciones" por parte de los monarcas o "soberanos" que reci-
ban de Dios su poder de gobierno -omnis potestas a Deo- sin estar a su vez
ligados a las normas jurdicas que expedan -legibus solutus-. La legitimidad
de la constitucin cambi esencialmente de enfoque, como es bien sabido, en
el pensamiento jurdico, poltico y filosfico que preconiza la radicacin popu-
lar de la soberana, sobre todo en la teora rousseauniana de la "voluntad ge-
neral" que en otra ocasin comentamos, en cuanto que slo puede reputarse
legtimo el ordenamiento constitucional que emane directamente del pueblo o
indirectamente de l a travs de una asamblea, llamada constituyente, com-
puesta por sus genuinos representantes.
Esta exigencia, en la realidad poltica,es muy difcil de satisfacer, por no
decir imposible de colmarse. Efectivamente, en los Estados modernos no pue-
de ejercerse la democracia directa como se practic en las antiguas polis
griegas. Adems, la asamblea constituyente no puede tener la representacin
.total, unnime o nmine discrepante" de todos y cada uno de los individuos
o grupos que integran el cuerpo poltico de una nacin. A mayor abunda-
miento, cualquier constitucin jurdico-positiva nunca carece de adversarios
crticos y hasta violentos que la impugnan y atacan de diversos modos y para
quienes no tiene validez ni legitimidad. La historia nos suministra ejemplos
abundantes de casos especficos que elocuentemente confirman estas aprecia-
ciones, sin excluir, claro est, a Mxico, cuyas Constituciones de 1857 y de
1917 fueron duramente controvertidas, segn veremos.
deban regir sobre las leyes codificadas. Como afirma Loewnstein, "Para Plat6n y Aristteles,
as como en toda la teora poltica griega, la politeia fue la constituci6n en sentido material.
Aun los ms agudos juristas de la poca posterior a la Repblica romana, sobre todo Ciclrn
, los estoicos, no exigieron que las normas fyndamentales de la comunidad fuesen escritas en
leyes materiales, o simplemente codificadas. Eftos teman conciencia de un derecho superior que,
conforme a la Naturaleza, predominaba sobre todas las legislaciones humanas. La concrecin
de normas estatales fundamentales hubiese sido coritraria al ser y a la esencia del orden aupe-
ciar, rebajindolo a nivel de las efimeras leyes estatales" (Te0rf4 de 14 Cotuffl.tn, p. 152).
328
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ante la casi inalcanzable legitimidad constitucional dentro de los regmenes
democrticos asentados sobre la idea de que la soberana radica en el pueblo,
la doctrina ha proclamado el principio de legitimacin de la Ley Fundamental.
Este xprincipio no requiere que la constitucin jurdico-positiva deba ser nece-
sariamente la manifestacin genuina y autntica de la voluntad soberana ni
que se haya expedido por un cuerpo constituyente en el que verdaderamente
hubiese estado representada la mayora, por no decir la totalidad, del pueblo,
sino que se funda en la aceptacin consciente, voluntaria y espontnea, tcita
o expresa, de esa mayora respecto del orden jurdico, poltico y social por ella
establecido.
El principio de legitimidad constitucional, cuya preconizacin obedece a im-
perativos fcticos insoslayables de la realidad poltica misma, ha sido sostenido,
entre otros autores, por Luis Recasns Siches, para quien la legitimacin surge de
la circunstancia de que el orden constitucional implantado "cuente con un apo-
yo sociolgico en la conciencia de los obligados; por lo menos que stos se con-
formen con l, sin oponerse de un modo activo, pues no todo aquello que cae
bajo el concepto formal de lo jurdico es Derecho vigente; slo cabe conside-
rarlo tal en cuanto cuenta con la posibilidad efectiva de su realizacin normal,
esto es, con la adhesin o por lo menos con la aceptacin o conformidad de la
voluntad social predominante".489
La adhesin, aceptacin o conformidad de que nos habla tan destacado
tratadista, y en cuyos elementos radica la legitimacin constitucional, excluyen,
como requisito para considerar legtima a una constitucin, que sta se haya
elaborado segn las prescripciones de alguna anterior, lo que, por otra parte,
sera francamente aberrativo, toda vez que el nuevo orden jurdico, poltico,
social y econmico entraa la ruptura o sustitucin del antiguo.
"Legitimidad de una constitucin, dice Schmitt, no significa que haya sido
tramitada segn leyes constitucionales antes vigentes", y agrega: "Tal idea sera
especialmente absurda. Una Constitucin no se pone en vigor segn reglas supe
riores a ella. Adems, es inconcebible que una Constitucin nueva, es decir, una
nueva decisin poltica fundamental, se subordine a una Constitucin anterior y
se haga dependiente de ella. All donde se va hacia una nueva Constitucin por
abolicin de la anterior, no es 'ilegtima' la nueva porque la vieja haya sido
abolida. Entonces, la vieja Constitucin abolida seguira en vigor. As, pues,
nada tiene que ver la cuestin de la coincidencia de la Constitucin nueva y
la vieja, con la cuestin de la legitimidad." De estas consideraciones concluye di.
cho autor que: "La voluntad constituyente del pueblo no est vinculada a
ningn determinado procedimiento.t''"?
Desde el punto de vista sociolgico, la legitimidad no es simplemente un
elemento formal, como la validez de.que habla Kelsen, sino que en cierto modo
se revela en la adecuacin entre la constitucin jurdico-positiva y la constitu-
489 Filosofia del Derecho, p. 159
.-o r,ot.r d, la C01lstilucin, pp. 101, 102 Y1M.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 329
cin real y teleolgica a que ya hemos hecho referencia. Sin tal adecuacin,
aqulla no sera autntica, genuina o legtima ni materialmente vigente, aunque
fuese formalmente vlida corno una mera "hoja de papel", empleando la locu-
cin con que despectivamente designaba Lasalle a las constituciones escritas que
por la fuerza y la coaccin se imponen a los pueblos corno un traje de luces o
de etiqueta o corno una armadura pesada y asfixiante. Ahora bien, debemos
advertir, empero, que si dicha adecuacin puede no existir en el momento de
expedirse la constitucin jurdico-positiva, es susceptible de registrarse duran-
te el decurso del tiempo, sea mediante las transformaciones evolutivas del
pueblo que lo conviertan en agente y paciente positivo de los principios consti-
tucionalmente proclamados, o a travs de las enmiendas normativas que la
experiencia vaya imponiendo, hasta lograr el verdadero equilibrio entre la fac-
ticidad y la normatividad corno sntesis a que debe aspirar el constituciona-
lismo en cualquier pas.
B. La legitimidad de la Constitucin mexicana de 1857
Casi ninguna constitucin del mundo, por ms perfecta y legtima que se
suponga, deja de provocar reacciones contrarias de diversa ndole y alcance en
la realidad poltica, social y econmica en que va a regir. A esta propensin no
pudo sustraerse, evidentemente, nuestra Constitucin Federal de 1857. Corno
se sabe, en la historia de Mxico hizo estallar una lucha armada entre sus sos-
tenedores, los republicanos y liberales, y los enemigos de la reforma que im-
plant, conocidos corno conservadores, apoyados por el alto clero, que fue su
principal adversario. El Cdigo fundamental de 57 concit a tal extremo los
odios, el fanatismo y la pasin de la clereca, que se anatematiz a los que le
prestasen obediencia, a tal extremo de que, siendo catlicos, se les negaba
la imparticin de los sacramentos corno si estuviesen excomulgados. .
"Jurada la Constitucin en la capital por los altos funcionarios y los emplea-
dos civiles y militares el 19 de marzo (de 1857), dice don Manuel Rivera Cam-
bas, en algunos templos se predic contra ella ms bien por las omisiones que
. tena, que por los preceptos que sealaba; los conservadores atacaron el cdigo,
porque no sealaba la religin del Estado. El juramento de la Constitucin lleg
a ser asunto de la mayor importancia, y dio lugar a quejas y disgustos, encon-
trando la reaccin un nuevo motivo para levantarse armada: fue llamado tirano
el gobierno, porque quera avasallar las conciencias; se quera que los subalter-
nos no tuvieran obligacin de jurar el cdigo, y otros sostenan que el juramento
no deba prestarse hasta que la Constitucin fuera ley vigente. Muchos indivi-
duos, cumpliendo con su conciencia tuvieron la nobleza y la dignidad de separar-
se de los empleos, bajando a la miseria, antes que perjurar. El seor Arzobispo
declar en el plpito y por medio de una circular, que no era lcito jurar la
Constitucin; declaracin que constern a innumerables familias, que se encon-
traron entre las conclusiones absolutas y avanzadas de los dos partidos extremos.
"En muchas poblaciones hubo des6rdenes; el pueblo rompi las puertas de
las torres para repicar el da de la publicacin del cdigo, y se entreg a demos-
traciones violentas contra el clero y los partidarios de la reaccin, quienes a SU
330 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
vez se quejaban de que los templos no eran respetados y que las conciencias eran
oprimidas. Se neg la absolucin a los que haban prestado juramento, y ~ n
slo la obtenan si se retractaban pblicamente; entonces el espritu de partido
se introdujo en los asuntos de la fe, y aquella situacin fue una de las ms
violentas y lamentables por las que Mxico ha pasado.l'v"
En trminos parecidos, aunque desde otro punto de vista, se expresaba ~ l
jurisconsulto Ramn Rodrguez al afirmar que la Constitucin de 57 produjo
"realmente disturbios y revueltas de diverso carcter y de muy distintas tenden-
cias", explicando que "Los que deseaban el progreso y la libertad y aceptaban
todas sus consecuencias, no estaban satisfechos con los preceptos constitucionales
que proclamaban un progreso trunco y libertades a medias.
"Los que, por el contrario, encontraban excesivas estas libertades y perdan
por ellas las ventajas de sus antiguas preeminencias, buscaban como nico medio
de salvacin el aniquilamiento de tan avanzadas instituciones.
"Los primeros hacan fuerza para adelante, los segundos para atrs."492
Corrobora las anteriores apreciaciones la "protesta" que el arzobispo de M-
xico, Lzaro Garza, y el obispo Clemente de Jess Mungua lanzaron contra la
Constitucin de 57 y cuyo texto es el siguiente: "Habiendo llegado a nuestras
manos un ejemplar de la Constitucin federal, y visto en ella varios artculos
contrarios a la institucin, doctrina y derechos de la iglesia catlica, y estando
prevenido en el ltimo que sea jurada con la mayor solemnidad en toda la Re-
pblica, declaramos: Que ni los eclesisticos ni los fieles podemos por ningn
ttulo, ni motivo alguno, jurar lcitamente esta Constitucin... disponemos que
por nuestra secretara se diga a todos los prrocos, para que lo tengan entendido
y lo hagan entender a los fieles, que no es lcito jurar la Constitucin... que
cuando los que hubieren hecho el juramento de la Constitucin, se presenten
ante el tribunal de la penitencia, los confesores, en cumplimiento de su deber,
han de exigirles previamente, que se retracten del juramento que hicieron, que
esa retraccin sea pblica del modo posible; pero que siempre llegue al conoci-
~ i n t o de la autoridad ante quien se hizo el juramento; ya sea por el mismo
interesado, o por personas notoriamente autorizadas por l, para que lo hagan
en su nombre."493
Uno de los crticos ms severos de la Constitucin de 57, aunque no
exento de apasionamiento, fue nada menos que don Emilio Rabasa, quien la
censur fulgurantemente en su demoledora obra "La Constitucin y la Dicta-
dura", aparecida en 19'12, y a travs de la que trat de explicar y hasta justifi-
car el gobierno porfirista que se caracteriz por haberse desempeado al
margen de las instituciones establecidas por nuestro citado Cdigo fundamen-
tal. Las impugnaciones que dicho jurista formula se pueden resumir en la con-
sideracin de que la Constitucin de 57, como ordenamiento jurdico-positivo,
no corresponda a la constitucin real del pueblo mexicano, y si hubiese invo-
cado a Lasalle, seguramente que le habra atribuido el calificativo de simple
"hoja de papel".
91 Historia de la Intervenci6n 'Y el Imperio. Tomo 1, p. 265.
-492 Derecho Constitucional. Edicin 1875. Mxico, p. 287
118 Transcrita en el tomo 11, segunda parte, del Cdigo de la Reforma de don BIlIS /osl
GutiJrrez, edici6n 1870.
TEORfA DE LA CONSTITUCIN 331
"La Ley de 57, deca Rabasa, en desacuerdo con el espritu y condiciones
orgnicas de la nacin, no poda normar el Gobierno, porque el Gobierno resul-
ta de las necesidades del presente y no de los mandamientos tericos, incapaces
de obrar por sugestin o por conquista sobre las fuerzas reales de los hechos.
As, la situacin poltica en que ha vivido la nacin, divorciada por completo
de la ley, ha sido y seguir siendo transitoria, hasta que entre el Gobierno y la
sociedad, la ley sea un vnculo en vez de ser un obstculo, norma de conducta
para el primero y base de los derechos de la segunda.
"Los desencantados del rgimen constitucional por los resultados que acusa,
mas no por los principios que sustenta, han credo encontrar una solucin al
conflicto de sus preocupaciones, declarando que la Constitucin es muy adelan-
tada para el pueblo que ha de regir. Nada ms errneo, por ms que esa afirma-
cin tenga viso de sabia y gane cada da terreno en la opinin de los que no
quieren parecer ilusos. La Constitucin, en lo que tiene de mala y de impracti-
cable, obedeci a errores del pasado que ya estaban demostrados y desechados
en 1857; porque se fund en teoras del siglo XVIII. Cuando ya la ciencia en
general segua las concepciones positivas, y cuando la del Gobierno buscaba sus
fundamentos en la observacin y la experiencia. Los principios fundamentales
de que nuestra organizacin constitucional emana son dos: la infalibilidad in-
corruptible de la voluntad del pueblo, siempre recta y dirigida al bien pblico;
la representacin nica, igualmente incorruptible e inmacultada de aquella vo-
luntad, en la Asamblea legislativa. Estos dos principios tienen siglo y medio de
haber estado en boga, y ms de media centuria de desprestigio absoluto. Una
Constitucin que se funda en ellos es una ley lastimosamente atrasada.
"Si la ley que funda el gobierno en la quimera de un pueblo ideal es una
ley adelantada, habr que convenir en que el nio que construye sus aspira-
ciones sobre los cuentos de hadas y encantadores est ms cerca de la perfeccin
que el hombre que ajusta sus propsitos a las realidades de la vida."
"Vuelve aqu a mostrarse la confusin de los principios de organizacin cons-
titucional, que nada tienen de adelantados, con la obra revolucionaria de la
Reforma, que constitua un. real progreso pero que, lejos de estar en la Consti-
tucin, pugnaba con su espritu moderado. En la obra de 57, fuera de las
garantas individuales y del juicio federal que les dio realidad jurdica, muy poco
habr que pueda estimarse como un avance. En cambio, hay mucho que, como
derivado de los dos viejos prnicipios jacobinos, no debe envanecernos por su
novedad ni por su acierto."494
Estas apreciaciones las refuta con toda razn el distinguido historiador don
Daniel Coso Villegas, aseverando contundentemente que "En ese empecina-
miento de que la Constitucin de 57 era irreal y que deba ajustrsela a la
realidad, Sierra y Rabasa perdieron de vista un elemento esencial que, me pare-
ce, debe tener toda ley constitucional, y que en todo caso han tenido las nuestras;
no han dicho ellas simplemente cmo son las cosas, sino cmo deben ser, convir-
. tindose as en meta ideal hasta la cual ha de levantarse el pas si es capaz y
digno de mejorar."495
A la misma conclusin llega don Paulino Machorro Naruez, destacado ju-
rista mexicano, cuando sostiene que la Constitucin de 57 "no fue sometida a la
aprobacin parlamentaria de los Estados, pero recibi la aprobacin de la gente
La Constitucin 'Y la Dictadura, pp. 241 Y242.
La Constituci6n d. 1857 'Y.nu Crfficos, pp. 52 y 5S.
332 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que form ejrcitos para dar su sangre y su vida por aquel mito sagrado; no la
aprobaron en una votacin como las colonias americanas a su Constitucin, pero
la aprob el plebiscito de la nacin, consciente a la manera del plebiscito de
Dolores, del 16 de septiembre de 1810.
"Se form, pues, una conciencia nacional favorable a la Constitucin, a tal
grado que el huertismo y el antiguo porfirismo atacaron despus a la Constitu-
cin de 1917 por no haberse ajustado a las formas parlamentarias del cdigo
poltico de 1857, y an se sigue atacando a la Constitucin de 1917, usando
como arma la de 1857, sobre todo en materias de enseanza, propiedad, rgimen
politico-religioso y en todo cuanto se puede."-41J6
Por nuestra parte, e independientemente de la admiracin casi venerativa
que profesamos por los constituyentes de 1856-57 y por su obra, y sin dejar
de observar que en varios de sus aspectos dogmticos y normativos sta se
alej de nuestra realidad poltica, econmica y social como lo asienta Rabasa,
estimamos que la Ley Fundamental de 57 fue legtima por haberse legitimado.
Para sostener esta afirmacin no debemos identificar la ilegitimidad de una
constitucin jurdico-positiva con su incumplimiento. Legitimidad no entraa
necesariamente observancia total, cabal o puntual del ordenamiento constitu-
cional, hiptesis sta que no se presenta nunca en la realidad de ningn pas.
Tan es as, que las constituciones se precaven contra su propia inobservancia
por parte de los rganos del Estado y consignan diversos medios para invali-
dar los actos de autoridad en que esa inobservancia se traduce o puede tradu-
cirse. La violacin de la constitucin jurdico-positiva, aunque sea reiterada
pero no total, importa su ilegitimidad. A lo sumo, revelar su inadecuacin
con la constitucin real, en cuyo caso aqulla debe reformarse para adaptarla
a sta. Como ya dijimos, a la Constitucin de 57 puede achacarse el calificativo
de "inadaptada" para la realidad mexicana, pero no el epteto de "ilegtima".
Pudieron habrsele hecho las reformas pertinentes a efecto.de que adquiriese
vigencia positiva, pues, como dice Coso Villegas, "resiste airosamente la mayor
parte de sus crticas, a tal punto que acaba uno por tener la impresin de que
aun sus peores defectos pudieron haberse corregido con el tiempo, de no ha-
berla hecho a un lado la dictadura de Porfirio Daz".491
Hay varios hechos que registra la historia de Mxico para adjudicar a
nuestra citada Ley Fundamental la doctrina de la legitimacin constitucional.
Desde que se restaur la Repblica en 1867 con el aniquilamiento del llamado
"Imperio" de Maximiliano de Habsburgo, el gobierno de don Benito Jurez
expidi diversas circulares en las que se manifestaba la reiterada tendencia
para que tuviesen aplicacin y vigencia positivas las instituciones constituciona-
les y entre ellas, principalmente, las relativas a las garantas individuales. Entre
tales circulares destaca por su importancia y claridad objetiva la de 12 de abril
de 1868, firmada por Vallarta como secretario de Gobernacin, y cuyo texto
nos. permitimos reproducir fragmentariamente en la nota al calce, tratando de
4e6 La Constitucin de 1857. Edicin 1959, pp. 121 Y122.
497 Op, cit., p. 12. . .
TEORA DE LA CONSTITUCIN 333
no quebrantar la unidad de pensamiento que expresa.?" Adems, durante el
rgimen establecido por la Constitucin de 57 no slo no surgi ningn pro-
nunciamiento armado en contra de sus principios e instituciones, sino que,
por lo contrario, los que se conocen como las "revoluciones" de La Noria y
Tuxtepec tuvieron como razn o pretexto la violacin a dicho ordenamiento
por los gobiernos de Jurez y Lerdo de Tejada. Un hecho elocuente que re-
vela la legitimacin de la misma Carta frente a los jefes conservadores e impe-
rialistas que la combatieron en las Guerras de Reforma y durante la interven-
cin francesa en nuestro pas, es el de los llamados "iniidentes", quienes,
habiendo sido enemigos de la Constitucin y de sus instituciones, se acogieron
408 "Los preceptos constitucionales que declaran y sancionan las garantas individuales,
deben ya tener por aquellas consideraciones su ms exacto y fiel cumplimiento, debiendo ellos
ser obedecidos por todas las autoridades del pas, como lo manda el artculo 1
9
de la Constitu-
cin. Siendo sta la ley suprema de toda la Unin, y debindose arreglar a ella los jueces de los
Estados, segn lo previene su artculo 126, 'pesar de las disposiciones en contrario que pueda
haber en las constituciones leyes de los Estados', ninguna autoridad de cualquiera clase
categora que sea, puede alegar, para atentar contra las garantas individuales, que obedece le-
yes u rdenes que la Constitucin sean contrarias. No pudiendo suspender esas garantas mas
que el Presidente de la Repblica de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la aprobacin
del Congreso de la Unin, segn el artculo 29 de aquella ley suprema, toda rden, acuerdo,
ley decreto de cualquiera autoridad que las ataque, es un atentado contra la Constitucin,
que ninguna excusa justifica y que hace responsable su autor. Nuestra ley fundamental tiene
sabiamente ordenado el medio pacfico y legal de evitar esos atentados y de poner oportunos
remedios al abuso del poder. Su artculo 101 encomienda al poder judicial federal el amparo
de las garantas violadas, dndole la augusta misin de hacer guardar la Constitucin. La ley
de 30 de noviembre de 1861 reglamenta el ejercicio de esa atribucin, y en el cumplimiento
escricto de esa ley, ve el pas slidamente aseguradas las garantas individuales. Aun cuando
autoridades civiles militares, las legislaturas de los Estados el mismo Congreso de la Unin
fuera de los trminos constitucionales, expidan rdenes, decretos o leyes que suspendan
ataquen las garantas individuales, el poder judicial federal, sin estrpito, sin provocar un anta-
gonismo peligroso entre los poderes pblicos, sin hacer declaraciones generales, y limitndose
slo a amparar y proteger al individuo cuyas garantas se atacan, fallar siempre que la ley
anticonstitucional no pueda prevalecer sobre la suprema de la Unin, y que sta en todos los
casos debe de ser obedecida y respetada por todas las autoridades. De esta manera el capricho,
la arbitrariedad son imposibles, la Constitucin una verdad y las garantas que ella otorga un
beneficio positivo para todos los habitantes de la Repblica.
"Desde que el rden constitucional fue restablecido, todos esos sabios preceptos de que se
ha hecho mrito, estn en pleno vigor. A los tribunales federales han estado acudiendo los
ciudadanos que han credo violadas sus garantas por leyes actos de las legislaturas de
los Estados y los tribunales federales han estado administrando justicia en la forma que las leyes
lo previenen. Pero por una lamentable desgracia, el poder judicial, supremo regulador de todos
los poderes constitucionales, y cuyas resoluciones son obligatorias para todas las autoridades,
no solo ha sido acatado como debiera, sino que en muchos casos ya se le ha negado toda obe-
diencia de parte de las autoridades, sin explicar siquiera los motivos de su conducta, cuando
ellas debieran ser las primeras en demostrar con sus hechos, que la Constitucin no es una
mentira en la Repblica mexicana. Semejante falta de respeto la ley y la autoridad, no
solo hace imposible todo rden constitucional, sino que abre las puertas a la anarqua, y siem-
bra grmenes an en los buenos mexicanos que ven vinculada la felicidad en la observancia
estricta de la ley.
"Para evitar los gravsimos y muy trascendentales males que de los abusos de poder de que
se ha hablado, se pueden seguir, el C. Presidente de la Repblica, por las consideraciones
que quedan indicadas, y deseando que el rden constitucional quede restablecido en todo el
pas, sin que en l existan poder o autoridad alguna que pueda hacer lo que la Constitucin
prohibe, ordena que se recuerde, como lo haga, que estando plenamente v i ~ n t s las leyes de
que sta nota se ocupa, vd, y todas las autoridades de ese estado de su digno mando estn,
bajo las penas que impone el artculo 103 de la Constitucin, obligados a respetar rhacer ~
plir las resoluciones del poder judicial sobre a.wparo de garantias individuales, SlDque l'zn
ni motivo alguno puedan excusar del d,lito qutJ se comete infringiendo la Co1Jdtucl6n."
334 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
a ella al obtener del gobierno republicano el nombramiento para desempear
diversos cargos pblicos y al haber sido electos para ocupar un escao en el
Congreso federal.?" Por otra parte, es de suma importancia, para demostrar la
legitimacin de la Constitucin de 57, el hecho de que, a raz de haberse res-
taurado la Repblica, los tribunales de la Federacin ejercieran sus funciones
de control constitucional a travs del juicio de amparo, mismas que desempe-
fiaron oininterrumpidamente hasta antes de los sucesos revolucionarios de
1913, situacin que fcilmente se comprueba con la sola consulta del Semana-
rio Judicial respectivo, fundado en diciembre de 1870.
500
Por ltimo, debemos
hacer la observacin, aparentemente paradjica, de que la legitimacin de la
Constitucin de 57 se corrobora definitivamente por el Proyecto de Reformas
a la misma presentado al Congreso Constituyente de Quertaro por don Venus-
tiano Carranza el primero de diciembre de 1916 y por la propia Ley Funda-
mental vigente. Lgicamente, en efecto, no se reforma un documento que se
considera falso, ilegtimo o espurio, sino que lisa y llanamente se suprime,
desdea o margina. Por tanto, al expedirse la Constitucin de 1917 como or-
denamiento reformador de la de 1857, legitim a sta y, tcitamente, le rindi
el merecido homenaje como bandera que fue de la Revolucin constituciona-
lista acaudillada por el ilustre Varn de Cuatro Cinegas,
C. La legitimidad de la Constitucin de 1917
Es bien conocido el momento histrico en que se gest nuestra actual Ley
Fundamental. Aunque la lucha fratricida entre las diversas facciones revolu-
cionarias haba cesado con el triunfo del grupo constitucionalista acaudillado
499 La lista de los "infidentes" se publica en el tomo II, segunda parte, pp. 502 a 508,
de la ya citada importantsima obra de don Bias Jos Gutirrez.
500 Una de las primeras sentencias de amparo que pronunci la Suprema Corte dos aos
despus de restablecido el orden constitucional fue la de 3 de julio de 1869, impartiendo la
proteccin federal a Jos Reyes contra la leva ordenada por el general Ignacio Meja, ministro
de la guerra. El texto de dicho fallo, que tradujo ya la aplicacin real de la Constitucin del
57 es el siguiente: "Visto el juicio de amparo promovido por Mara Quirina, nombre de su
marido Jos Reyes, pidindolo por haber sido ste extrado de su casa por el C. General Rafael
Cullar, y consignado al servicio de las armas en el cuerpo de Tiradores de Mxico por el
Ciudadano Ministro de la Guerra. Considerando: Que de las constancias que obran en ste
juicio, el que no se ha seguido con total arreglo la ley de 20 de enero de este ao, aparece
probado que Reyes fue ilegalmente consignado al servicio de las armas, que este hecho importa
la violaci6n en la persona de dicho Reyes de las garantas que otorgan los artculos 49 y 59
de la Constitucin general, con fundamento de los hechos referdos y de los artculos const-
tucionales citados, se declara: Primero. Que se revoca el auto pronunciado por el Juez de
Distrito de Mxico (Lic. D. Ambrosio Moreno) en 17 del prximo pasado junio, que niega
el amparo Jos Reyes, y que deja a salvo los derechos de Mara Quirina, para que los deduz-
ca como, cuando y ante quien convenga. Segundo. Que la justicia de la Unin ampara y
protege a Jos Reyes en el goce de las garantas que otorga el artculo 59 de la Constitucin
general. Tercero. Devulvanse sus actuaciones al juez de Distrito con copia de esta sentencia
que se publicar por los peridicos para los efectos consiguientes: archvese su vez el toca
y lo acordado. As por unanimidad de votos respecto de los puntos 19, 2':' y parte del 39 ; Y
por mayora respecto del acordado que contiene el 39, lo mandaron los CC. Presidente y Mi-
nistros que formaron el Tribunal pleno de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos
Mexicanos y firmaron.-Pedro Ogazn.-Jos M.ra Lafragua.-Pedro Ordaz.-Ignacio Ra-
mrez.-Joaqun Cardoso.-Miguel Auza.-Sim6n-Guzman.-Luis Velzquez.-Mariano Zava-
1a.-Jos6 Garcia Ramrez.-Ignacio Manuel Altamirano.-Luis Mara Aguilar, secretario."
TEORA DE LA CONSTITUCIN
335
por Carranza, las pasiones enconadas y encontradas no se haban calmado.
El Congreso de Quertaro, acto pre-culminatorio de la obra revolucionaria de
don Venustiano, lgicamente estuvo integrado por diputados que le eran adic-
tos, que simpatizaban con l, o cuando menos, que no eran sus adversarios
declarados. Era fcilmente previsible, en consecuencia, que la Constitucin de
1917 hubiese sido vista con ominosa indiferencia por los jefes revolucionarios
no carrancistas, entre ellos Francisco Villa y Emiliano Zapata. Sin embargo, los
ataques a nuestro ordenamiento vigente no provinieron de los enemigos del
carrancismo, sino de los antiguos porfiristas, fenmeno, por lo dems, expli-
cable y natural, pues ya hemos dicho que ninguna constitucin del mundo
deja de tener sus opositores cruentos o incruentos y mucho menos cuando co-
rona toda una etapa revolucionaria como nuestra Ley Fundamental de 1917,
la cual, entre parntesis, fue menospreciada por don Emilio Rabasaf'" a pesar de
que no faltan quienes aseguran que ste fue la ninfa Egeria de sus autores.t'"
Uno de los que ms apasionada hostilidad mostr contra la Constitucin
de Quertaro fue el obcecado e iracundo don Jorge Vera Estaol, sosteniendo
que sta es ilegtima desde el punto de vista jurdico, poltico y revolucionario
y lanzando sus saetas furibundas contra don Venustiano Carranza y el Con-
greso Constituyente que represent, dice, a un "pueblo" que no era sino "el
conjunto de los cien mil ciudadanos armados y de las comparsas a quienes
pondrn (pusieron) en movimiento, valindose del terror o el fraude". 503
La crtica principal que Vera Estaol dirige contra la legitimidad de la
Constitucin de 1917, consiste en que sta fue producto de una asamblea que
no estuvo facultada, de acuerdo con la Constitucin de 57, para reformar o
revisar este Cdigo Poltico, atribucin que corresponda al Congreso Federal
y a las Legislaturas de los Estados, segn el artculo 127.
En efecto, dice Vera Estaol que "el Congreso Federal, integrado por sus
dos Cmaras y las Legislaturas de los Estados era, en los trminos de la Consti-
!ucin de 57, el nico poder legtimo, ortodoxo y genuino, capacitado para
revisar y reformar dicho Cdigo", y que "despus de dos aos largos de precons-
titucionalismo, Carranza convoc, no obstante, a una asamblea especial, que se
reuni en Quertaro y cuya nica misin fue aprobar el Cdigo Fundamental
que hoy rige a Mxico", agregando "por tanto, desde el triple aspecto jurdico,
poltico y revolucionario, la Asamblea de Quertaro fue bastardo brote de un
golpe de Estado, y su obra -la Constitucin de 1917- espuria tambin, est
irremisiblemente condenada a desaparecer cuando el pueblo recobre su libertad,
501 En efecto, al publicar dicho ilustre constitucionalista en mayo de 1919 y en la ciudad
de Nueva York su famoso libro "El Juicio Constitucional", no alude a la Constitucin de
1917 que entonces ya tena dos aos de estar en vigor. Los estudios que contiene dicha obra
los enfoca Rabasa en tomo a la Constitucin de 1857, como si la Ley fundamental vigente no
le hubiese expedido, ignorando olmpicamente al Congreso de Quertaro.
5Q2 Entre los juristas que tal opinin sustentan como panegiristas de la recia y trascenden-
te personalidad de don Emilio, se encuentran Mfnuel Herrera 'Y Lasso, Antonio MartEnez Bez,
Felipe Tena. Ramrez y F. Jorge Gaxiola, cuyos c6nceptos sobre l los expone el maestro Aftdrs'
Serra. Rojas en las pginas 66 a 68 del tomo II de su libro "Antologa. de Emilio Rabastt'
(Edici6n 1969).
50S La Revolucin Mexicana., p. 4-95. Edici6n 1957.
336 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
como ordena el artculo 128 de la Carta de 1857, citado por Carranza en su
manifiesto de 11 de junio de 1915".504
La refutacin que nos proponemos formular a las opiniones de Vera Esta-
ol la haremos desde dos puntos de vista: histrico el uno y jurdico-consti-
tucional el otro.
En el Plan de Guadalupe, bajo la bandera del constitucionalismo, don
Venustiano Carranza propugn el restablecimiento del orden constitucional.
Evidentemente se refera al instituido por la Constitucin de 1857, conculcado
por los sucesos de febrero de 1913, que exaltaron a Victoriano Huerta, espu-
riamente, a la jefatura del Estado mexicano. Ahora bien, el jefe del movi-
miento constitucionalista, al lanzar su proclama al pueblo mexicano,. ofreci,
como lo hizo, reimplantar el orden constitucional alterado, reimplantacin que
se llev a cabo por medio de la promulgacin de la Constitucin de 1917, con
las consiguientes reformas e innovaciones, cuyo establecimiento aconsejaron el
progreso social y la realidad mexicana. No es que Carranza quisiera restituir
intactamente la Constitucin de 57, pues de haberlo hecho as, hubiera resul-
tado nugatoria e intil la Revolucin de 1910; lo que pretendi y logr fue
que se revisara y reformara la Ley Fundamental de 1857, incorporando a su
texto disposiciones que consagraban reformas e innovaciones. El mismo, al
presentar el proyecto de la Constitucin de 17, se refera constantemente a la
revisin y reforma de la Constitucin de 57,505 lo cual indicaba claramente su
deseo de restablecer el orden constitucional, no sin alteraciones normativas,
evidentemente. Carranza consideraba implcitamente a la Constitucin vigente
como una prolongacin del Cdigo Fundamental de 1857, y que en sntesis se
presenta como un todo reformativo de ste y no como su abrogacin.
Pues bien, para que se discutieran y aprobaran las reformas, adiciones, in-
novaciones, etc., de la Constitucin de 57, qu hizo Venustiano Carranza?
Lo que todo hombre normal y cuerdo hubiera hecho, esto es, convocar a un
Congreso Constituyente. Bien es verdad que el artculo 127 de la Constitucin
de 57 estableca que era al Congreso de la Unin a quien competa acordar las
reformas y adiciones y que stas fuesen aprobadas por la mayora de la legis-
laturas locales, mas cabe preguntarse: exista el Congreso Federal en una
poca histrica en que los movimientos revolucionarios armados y el desor-
den predominaban? Acaso poda hablarse a la sazn de legtimas legislaturas
de los Estados, cuando el pas era un caos? Haba, pues, notoria y manifiesta
imposibilidad de hecho para aplicar el artculo 127 de la Constitucin de 57 y
solamente una apreciacin ingenua, si no es que malvola, como la de Vera
Estaol, puede criticar el proceder de Carranza en este particular. Si hubi-
ramos seguido los desatinados consejos que se desprenden de la infundada
crtica que hace tal autor, an no tendramos la Constitucin de 17, pues esta-
ramos todava tratando de encontrar el "legtimo" Congreso Federal y las "le-
5<04 "Al Margen de la Constitucin de 1917". pp. 3 a12. Edicin norteamericana. Obra
escrita por su autor en la ciudad de Los Angeles, Cal., en mayo de 1920.
505 Cfr. "Crnica ~ Constituyente", por Djed Brquez. .
TEORA DE LA CONSTITUCIN
337
gtimas" legislaturas de los Estados, tarea un tanto menos que imposible.
Por ende, desde el punto de vista de la realidad mexicana que imperaba en
la poca en que se hizo cargo del gobierno don Venustiano Carranza, se justifica
plenamente la formacin del Congreso Constituyente reunido en Quertaro y,
consiguientemente, su misin legislativa.
Afirma, adems, Vera Estaol que la "nica misin" del Constituyente de
Quertaro fue la de aprobar la Constitucin de 17, aserto que por s solo
demuestra el desconocimiento de los sucesos por su autor, pues, qu no tuvo
noticia de los acalorados debates y ardientes discusiones entabladas entre sus
miembros al tomarse en consideracin el proyecto de cada artculo constitu-
cional? A las personas que participen de esta infundada y errnea opinin de
Vera Estaol les recomendaramos que leyeran la obra intitulada "Crnica del
Constituyente de 16-17" y el propio "Diario de los Debates" del Congreso de
Quertaro para que salieran de su error.
Si histricamente, por lo que acabamos de exponer, las afirmaciones del
multicitado Vera Estaol son infundadas y evidentemente falsas, no lo son
menos desde el punto de vista jurdico-constitucional. En efecto, ya expusimos
anteriormente lo que debe entenderse por legitimidad. Aplicando, pues, este
concepto al caso, de la Constitucin de 1917, resulta que este ordenamiento
constitucional s es legtimo, ya que se ha aplicado desde su promulgacin y
se sigue aplicando ininterrumpidamente para regir la vida de la nacin, te-
niendo, adems, una realizacin normal, no slo por la circunstancia antes
mencionada, sino tambin por la expresa adhesin que hacia l asumen los
gobernados en sus constantes invocaciones contra los abusos y arbitrariedades
del poder pblico. Ya a nadie que no fuera iluso, se le ocurrira, ni siquiera a
guisa de mero ejercicio dialctico o especulativo, impugnar la legitimidad de la
Constitucin de 17, sancionada tanto por gobernantes como por gobernados,
lo que le da validez jurdica plena.
Por otra parte, por si no fuere suficiente el anterior argumento, la autori-
dad legislativa del Congreso Constituyente de Quertaro fue y es plenamente
reconocida, lo cual se manifiesta principalmente en la adhesin a su obra.
De esta manera, una vez ms estara demostrada la legitimidad de la Constitu-
cin de 17, debido a que, como dice Carl Schmitt, "una constitucin es legtima,
esto es, reconocida, no slo como situacin de hecho, sino tambin como orde-
nacin jurdica, cuando la fuerza y autoridad del Poder Constituyente en que
descansa su decisin es reconocida".
La doctrina constitucional mexicana abunda en las mismas ideas. As, el
jurista Serafn Ortiz Ramrez sostiene con encendidas palabras que "La actual
Constitucin, nacida al calor de aquellas circunstancias, tuvo desde el punto de
vista legal varios vicios. Pero ellos han sido purgados por el correr de los tiem-
pos y sobre todo por la aceptacin que le ha dado el pueblo mexicano, amo y
seor de sus destinos. El tiempo y la soberana del pueblo le han dado fuerzas
y vigor y adems, la historia ha sancionado tambin este Cdigo. Pues la histo-
ria nos ensea que no slo en Mxico, sino en todas partes del mundo (salvo
algunas excepciones) una Constitucin nace en forma violenta, ilegtima y que
se hace Ley Suprema precisamente por el respaldo de las fuerzas triunfantes
338
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que le dieron vida. Todas las Constituciones han provenido de revoluciones, de
golpes de Estado, o como resultado de guerras extranjeras; ninguna ha surgido
en un periodo de paz. Confirmando estas ideas, Can de Malberg dice: 'En
principio, parece que debe declararse ilegtimo todo gobierno que se establece
y se apodera del Poder contra el Derecho Pblico que est en vigor al verifi-
carse ese hecho. Pero como el primer cuidado de todos los gobiernos llegados al
Poder, en tales condiciones, es crear precisamente un Estatuto nuevo, que con-
sagre su autoridad, sta, despus de sus comienzos contrarios a derecho, acabar
por adquirir un carcter de legitimidad jurdica con tal que el nuevo Estatuto
al cual se sujete sea pblicamente reconocido y aceptado como estable y regu-
lar.' Yeso es precisamente lo que ha sucedido entre nosotros, que el pueblo, el
nico soberano, ha reconocido y ha aceptado el nuevo Cdigo Poltico de 1917
desde sus comienzos, dndole su aprobacin para que lo rija en sus destinos."
"Abundando en estas ideas, Lanz Duret en su Derecho Constitucional Mexi-
cano, dice que 'si la revolucin constitucionalista de 1913, al triunfar por medi
de las armas en 1914, se transform en gobierno revolucionario, consider que
era menester convocar a un Congreso Constituyente, para organizar de nueva
al pas social y polticamente, y no apel a los procedimientos constitucionales
previstos en la Carta de 57 para su reforma, porque tal medida era indispensable
despus de una conmocin tan grande y de consecuencias tan vastas como la
que acababa de sacudir y transformar al pas. Por lo tanto, era necesario reali-
zar la reforma ms que por medios legales, por procedimientos revolucionarios,
para hacer viables las aspiraciones y las tendencias de los grupos rebeldes, crean-
do un nuevo orden jurdico, cristalizado, por decirlo as, dentro de una nueva
Constitucin, que sancionara las reformas econmicas y sociales que eran indis-
pensables para la prosperidad del pueblo mexicano.t'P"
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en una ejecutoria de 25 de
agosto de 1917, sent una tesis contraria a la ilegitimidad de la Constitucin
vigente, tal como la plantea Vera Estaol, demostrando, por medio de varios
argumentos esgrimidos en relacin al caso concreto que se someti a su conoci-
miento, que la Constitucin de 57 dej de observarse a partir del golpe de
Estado de febrero de 1913, y que, por ende, mal podra haber normado el pro-
ceder del jefe del Ejrcito Constitucionalista por lo que concierne a las reformas,
adiciones y modificaciones constitucionales. Dice as la parte conducente de los
considerandos de la mencionada ejecutoria: "Se dej de observar la Constitu-
cin de 57, porque para que sta se hubiere puesto nuevamente en observancia,
deban haberse llenado dos requisitos esenciales: en primer lugar, haber aniqui-
lado la usurpacin, y en segundo lugar, haberse electo un gobierno popular-
mente en la forma que lo prevena esa Carta Federal, cuyo requisito ya no
volvi a llenarse, y es lgico que una Constitucin, sin los poderes nacidos con-
forme a sus disposiciones para la debida sancin y aplicacin de sus preceptos,
no puede jams decirse que est en observancia, porque nadie resulta encargado
constitucionalmente de cumplirla y hacer que se cumpla. El gobierno constitu-
cionalista que lleva en su programa el lema de 'Constitucin y Reforma', nica-
mente expresaba al pueblo su noble anhelo de restablecer el imperio de la
Constitucin y las nuevas reformas que reclamaba la revolucin social." Luch
(el gobierno de Carranza), en primer trmino, por derrocar la usurpacin, y
506 Teoria de la Constituci6n, p. 101 (CaTI Schmitt) , Derecho Constitucional Mexicano
'(Miguel Lanz DUTet) y Dl1'echo Constitucio1lal Mexicano (Sira/" OTtiz Rtm1fTez), respecti-
vamente, pp. 144- Y 14-5.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 339
despus, en su patritico esfuerzo para que en lo futuro Mxico tuviera una
Constitucin ms apropiada, e interpretando las aspiraciones nacionales, por
medio de varios decretos, reform esta Constitucin. Admitir que la Constitu-
cin de 57 estuvo en observancia durante el periodo de la guerra civil, llamado
preconstitucional, hasta que se puso en vigor la Constitucin de 17, sera soste-
ner el absurdo de negar al pueblo su soberana, puesto que en ninguno de los
preceptos de la Constitucin que se acaba de nombrar est autorizado el que se
convoque y funcione un Congreso Constituyente, y por lo tanto, segn el artcu-
lo 127, slo poda ser adicionada y reformada esa Constitucin en los trminos
que expresaba tal artculo o, lo que es lo mismo, equivaldra a afirmar que la
Constitucin de 17 tiene origen anticonstitucional, lo que no tan slo ser
antipatritico, sino subversivo y torpe, porque un pueblo tiene el indiscutible
derecho, fundado en soberana, no slo de adicionar y reformar una Constitu-
cin, sino de abandonarla y darse una nueva, como lo hizo en 1857, abando-
nando las leyes constitucionales anteriores y como lo hizo en 1917, dndose en
nueva Constitucin, exactamente con el mismo derecho que se dio la de 57.
507
IV. LA DEONTOLOGA CONSTITUCIONAL
La tesis de la Suprema Corte cuya parte conducente se acaba de transcri-
bir, alude a lo que se ha llamado el derecho a la reoolucin" de los pueblos
y que con mayor propiedad debiera denominarse potestad natural" de las
sociedades humanas para transformar un orden constitucional preexistente.
Si se considera que toda Constitucin es producto de la soberana popular, si
se estima que mediante ella, como ya dijimos, el pueblo se autodetermina y
autolimita a travs de una asamblea que se supone compuesta por sus genui-
nos representantes (Congreso Constituyente), no por ello debe concluirse que
deba estar perpetuamente sometido a un orden constitucional determinado.
Todo pueblo, como todo hombre, palpa en s el imperativo de su superacin,
siente con gran intensidad el anhelo de su perfeccionamiento, experimenta una
tendencia evolutiva. De ah que la Constitucin, que es forma jurdica funda-
mental que expresa la voluntad popular, deba cambiar a medida que las
~ e e s i d d e s y aspiraciones del pueblo vayan mudando en el decurso de los
tIempos. Por tanto, entre el orden constitucional y el modo de ser y querer
ser de un pueblo, tiene que existir una adecuacin, sin la que inevitablemente
l ~ Constitucin dejara de tener vigencia real y efectiva, aunque conserve su
VIgor jurdico-formal.
Las aspiraciones de los pueblos generalmente se han traducido y se tradu-
cen en una tendencia a implantar la igualdad social bajo mltiples y variados
aspectos. En efecto, sin hiprbole podemos afirmar que la mayora de los
acontecimientos histricos que se han realizado en el decurso de los tiempos
han perseguido como finalidad el establecimiento de un rgimen o sistema de
Justicia social, fincada sobre la base de una ansiada igualdad humana, cuya
consecucin, desde diversos puntos de vista, ha sido el m6vil invariable de las
IIOT Snn4nario ]udiei4l de 14 Feder4ein. Quinta poca. Tomo 1, pp. 72 a 96.
340 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
principales conmociones humanas, desde el revolucionarismo ideolgico de
Confuco, Lao-Tse, Buda, etc., hasta los distintos movimientos innovadores
contemporneos, sin dejar inadvertida la ms trascendental revolucin que haya
experimentado el gnero humano: el Cristianismo, que propende bajo los as-
pectos religioso, jurdico-social y poltico, a travs de su excelso ideario cuya
base de sustentacin es el maravilloso Sermn de la Montaa, colocar al hom-
bre en un plano igualitario con sus semejantes.
En efecto, detrs de las ms hondas transformaciones sociales, econmicas
y. polticas que se han operado en la Historia, se descubre, sin un acucioso
anlisis de los acontecimientos que las han determinado, el anhelo persistente
e insatisfecho de la Humanidad, consistente en lograr un verdadero ambiente
de igualdad, como supuesto imprescindible de la justicia.
Los movimientos autnticamente revolucionarios se han incubado en me-
dios histricos en que la igualdad humana se desconoca o se le negaba, en
que la iniquidad se haba naturalizado de tal manera, que cristaliz en es-
tructuras jurdicas que, a pesar de que hubieran integrado ciertos derechos
positivos, participaban de la injusticia y contrariaban la naturaleza espiritual
del hombre. Ahora bien, siendo la vida social tan compleja, ha sucedido que la
desigualdad como forma negativa de los pueblos se ha manifestado en los
diversos sectores que constituyen la existencia polifactica de las sociedades
humanas, por lo que los impulsos colectivos para extirparla han asumido perfi-
les teleolgicos en consonancia con las determinadas desigualdades especficas
de contenido que se han pretendido eliminar. En otras palabras, cuando la
desigualdad genrica formal se ha significado en desigualdades especficas ma-
teriales imperantes en diversos ambientes vitales de los pueblos, las conmocio-
nes sociales que aqullas han desencadenado se han reputado como revoluciones
econmicas, polticas o religiosas, segn hayan sido los mviles especiales que
las hubieren impulsado.
Desde este punto de vista, la vida de la humanidad anota en su historia
mltiples revoluciones que teleolgicamente han sido calificadas con diversi-
dad, tomando en cuenta el tipo de desigualdad especfica material a cuya su-
presin o atemperamiento han tendido. As, verbigracia, el Cristianismo, la
Revolucin francesa y la Revolucin rusa de 1917, para no aludir sino a los
ms significativos movimientos transformativos de la estructura de las sociedades
humanas con alcance ecumnico, inclusive, han sido verdaderas revoluciones
convergentes, como toda convulsin social que pretenda ostentar dicha deno-
minacin, hacia un fin comn: el logro de la igualdad entre los hombres, aun
cuando especficamente cada una de ellas haya perseguido diferentes tipos de
igualdad humana establecidos en razn de la distinta motivacin sociolgica
que la hubiere determinado, a saber: religiosa, poltica y econmica, respecti-
vamente, sin dejar de reconocer la necesaria repercusin que tales ingentes
fenmenos revolucionarios han tenido en rdenes sobre los que dicha motiva-
cin no se haya localizado precisamente.
Pues bien, los postulados e ideas integrantes de toda ideologa autnticamen-
te revolucionaria, o sea, del ideario de todo impulso social que persiga, en su
afn evolutivo y de progreso, el establecimiento de la igualdad humana, el
TEORA DE LA CONSTITUCIN
341
equilibrio armomco entre los componentes del todo social y las fuerzas vivas
de un pueblo, han cristalizado en los derechos positivos fundamentales de los
pases en que las revoluciones se hubieren. registrado, es decir, en sus constitu-
ciones, que participando de lo jurdico slo en cuanto conjuntos normativos
sistemticos, implican la seguridad y permanencia, como principios ordenado-
res, de las aspiraciones populares. Por tanto, al convertirse la ideologa presu-
puestal de toda revolucin, cualquiera que sea la finalidad especfica pretendida
por sta, en normas jurdicas fundamentales, tanto en lo poltico-orgnico,
como en lo socioeconmico y religioso, el ideario que orienta tal movimiento
deja de ser una mera aspiracin para devenir en la pauta directriz de los des-
tinos del pueblo con la eficacia que le confieren, como materia o contenido
de normacin constitucional, los atributos esenciales de lo jurdico: la impe-
ratividad y la coercitividad.
Si pues, desde un ngulo deontolgico, la Constitucin es la estructuracin
jurdica de toda ideologa autnticamente revolucionaria y teniendo cualquier
revolucin una finalidad igualitaria, traducida sta en diversas igualdades es-
pecficas (religiosas, polticas o econmicas), es evidente que la Ley Funda-
mental de un pas para no incidir en el anatema del "injustum jus" de los
romanos, debe instituir normativamente, mediante una adecuada regulacin,
los principios sustentadores de dicha finalidad.
Hasta ahora nos hemos referido constantemente a la idea de igualdad
como comn aspiracin de las revoluciones y como causa motivadora de ela-
boracin constitucional. Podrasenos atribuir el error de haber incurrido en
una "peticin de principios" si no explicsemos lo que, a nuestro entender y
para la comprensin de las consideraciones que hemos formulado y que
vamos a exponer posteriormente, debe estimarse como "igualdad", Esta, como
entidad psicofsica, no es posible que exista, ya que en el mismo acto de crea-
cin divina y por designios inescrutables e insondables de Dios, se consigna
con evidencia una marcada e indiscutible desigualdad entre los seres huma-
nos. La igualdad a que aludimos es una igualdad de tipo sociolgico, pudi-
ramos decir, traducida nicamente en la mera posibilidad de que los hombres,
independientemente de atributos personales de diversa ndole, realicen sus
objetivos vitales en los mltiples mbitos de la vida social sin impedimentos
heternomos, o sea, sin que su actividad-conducto para la obtencin de tales
fines sea obstaculizada por los dems con apoyo en normas jurdicas. En otros
trminos, la igualdad, tal como debe entenderse en derecho, equivale a una
situacin en que todos los hombres estn colocados, para el solo efecto de que
puedan desenvolver su personalidad en distintos aspectos, satisfaciendo o no
determinadas exigencias constatadas en razn del objetivo especial perseguido
y que a nadie es dable eludir. De ello se infiere que, aun siendo unitario el con-
cepto de igualdad, desde un punto de vista positivo existen diversas situaciones
igualitarias abstractas, dentro de las que la igualdad se traduce en la misma
posibilidad formal que tienen los distintos individuos que se encuentren en dicha
situacin, para que, cumpliendo las condiciones establecidas en sta, logren sus
personales objetivos. No otro sentido tiene la mxima aristotlica que expresa
que la igualdad consiste en "tratar igualmente a los iguales" desigualmente ti
342 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
losdesiguales
u
, puesto que los "iguales" seran precisamente todos los sujetos
que se hallaren variablemente, en una misma situacin abstracta, y los "des-
iguales" los que estuvieren colocados en dos o ms situaciones abstractas
diferentes.
Ahora bien, la igualdad, en los trminos en que hemos esbozado este con-
cepto, es el supuesto indispensable del Derecho, cuya idea romana ya lo esta-
bleca al afirmar que ste es "el arte de lo bueno y de lo equitativo" ("iguali-
tario" ). Por ende, el tratamiento desigual de los iguales implica una actitud
injusta, con independencia del modo o manera como sta se asuma (legislativa,
ejecutiva o jurisdiccionalmente ) .
Si se acepta, en consecuencia, que la igualdad es una conditio sine qua non
del Derecho ideal y de la justicia, y si se toma en cuenta que el objetivo deon-
tolgico de la norma constitucional es el establecimiento de sistemas igualita-
rios abstractos de variado contenido material (religiosos, polticos, econmicos.
o sociales propiamente dichos), resulta que la Constitucin desde un punto de
vista teleolgico general, tiende a procurar la justicia, sin que, en la hiptesis
de que tal finalidad no se logre (lo que ha sucedido frecuentemente), el men-
cionado ordenamiento deje de ser positivamente jurdico, porque lo jurdico no
es sino una modalidad de normacin con ciertas y definidas notas esenciales
(bilateralidad, imperatividad, heteronoma ycoercitividad) y cuya materia (ac-
tos, hechos, personas, relaciones, situaciones, etc.) es susceptible de ser, a su
vez, regulada por ordenaciones de diferente tipo (religiosas, morales, econ-
micas, polticas, etc.).
La Constitucin y las disposiciones legales secundarias que no se le
opongan son, pues, conductos normativos de realizacin del desideratum va-
lorativo del Estado o pueblo, consistente en implantar la igualdad entre los
hombres bajo la idea que hemos expuesto, y en hacer posible, mediante dicha
implantacin, el logro de la justicia. Por tanto, toda Constitucin vigente tiene
a su favor la presuncin de ser un ordenamiento igualitario y justo, mientras
la realidad en que impere no autorice a suponer lo contrario, en cuyo caso se
justifica su reforma o adicin o, inclusive, su abolicin mediante el quebran-
tamiento o subversin del orden por ella instituido, lo que no es otra cosa que
el llamado "derecho a la revolucin", que slo ser tal cuando su finalidad
estribe, con vista a dismiles factores reales de motivacin (econmicos, polti-
cos, religiosos o sociales) en la procuracin de una igualdad y una justicia
verdaderas.
En otras palabras, resultando la Constitucin de un proceso social ten-
diente a adaptar el ser al deber ser, a transformar una realidad inigualitaria
e injusta en una realidad igualitaria y justa, es obvio que los factores que deter-
minan dicha adaptacin o transformacin son no slo la causa eficiente de la
formacin constitucional, sino la base de sustentaciny el elemento justifica-
tivo de la vigencia o subsistencia de las normas constitucionales, de tal suerte
que si stas ya no nicamente no encuentran respaldo en las circunstancias que
otrora hubieren implicado su motivacin real, positiva y verdadera, sino
que signifiquen serios obstculos para la-obtencin de la justicia e igualdad,
deben necesariamente modificarse. Estas consideraciones autorizan a reafir-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 343
mar lo que siempre se ha aseverado y corroborado por la teora constitucional
y la filosofa jurdica: la Constitucin no debe ser un "tab"; no es un orde-
namiento inmodificable, pese a su supremaca; como producto jurdico excelso
de la vida evolutiva de los pueblos, debe siempre estar en consonancia con las
diversas etapas de la transformacin social en su sentido genrico. Pero la nece-
sidad, latente o actualizada, de la reforma a la Constitucin, tiene, a su vez,
una importante y significativa limitacin, sin la cual toda alteracin que dicho
ordenamiento experimentare sera indebida, si no es que absurda y atentatoria:
la de que la motivacin de la enmienda constitucional est radicada en autn-
ticos factores reales que reclamen su institucin y regulacin jurdicas y auspi-
ciada por designios de verdadera igualdad y justicia en cualquier mbito de
que se trate (econmico, religioso, poltico, cultural y social, etc.) y no basada
en conveniencias espurias de hombres o grupos que ocasional y transitoriamente
detenten el poder.
Pese al deber-ser teleolgico de toda Constitucin, que cristaliza en normas
jurdicas la voluntad de los pueblos orientada hacia la consecucin de la igual-
dad y la justicia como valores omnipresentes en toda transformacin social
progresiva, la historia humana nos suministra prolijamente casos en que, o
por falta de una conciencia popular inquebrantable o por opresiones tirnicas
de los que en un momento dado gocen de los privilegios del poder pblico,
las normas constitucionales se crean, reforman o suprimen al capricho de
grupos mezquinamente interesados o bajo los tortuosos designios de hombres
ambiciosos. En estas condiciones, el proceso de creacin constitucional ha
culminado en la formacin de ordenamientos jurdicos formales, cuyo conte-
nido pugna con los verdaderos elementos reales que debieran implicar su
motivacin es ajeno e indiferente a ellos (constitucin en sentido postivo o
jurdico-positivo, segn Schmitt y Kelsen, respectivamente), sin desembocar
en la elaboracin de una genuina Constitucin, que como Ley Fundamental
del Estado est respaldada y apoyada por factores sociales de muy diversa ndo-
le que revelen el ser y el modo de ser del pueblo o nacin que organiza o en-
cauza, los cuales, puede decirse, equivalen a la "norma fundamental hipottica
no positiva" de que nos habla el fundador de la Escuela Vienesa (constitucin
en sentido lgico-jurdico, segn este mismo, o constitucin en sentido absoluto,
conforme a las ideas de Carl Schmitt o constitucin real segn Fernando La-
salle).
Si muchas constituciones positivas histricamente dadas no han respondido
al ideal. de constitucin tal como lo hemos esbozado, a mayor abundamiento
las reformas y adiciones a las mismas no han tenido, en mltiples casos, una
verdadera fundamentacin social en sentido genrico, puesto que, como ya
advertimos, la alteracin normativa constitucional ha reconocido como mvil
primordial las conveniencias polticas (bajo la acepcin desfigurada o degene-
rada del concepto clsico de "lo poltico"), religiosas o econmicas de ciertos
grupos o sectores prepotentes de la sociedad o las ambiciones desmedidas de
poder de los llamados "jefes de Estado". .'
Sin embargo, a ttulo de autodefensa frente a la alterabilidad fcil, sencilla
y, por ende, peligrosa de sus disposiciones, varias constituciones han estable..
344 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cido un sistema especial conforme al cual deben introducirse reformas o adi-
ciones a sus preceptos. Desgraciadamente, ese sistema, que en la teora
jurdico-constitucional ha sugerido el principio de "rigidez constitucional",508
ha sido por lo general muy poco eficaz en la prctica, no implicando sino un
mero conjunto de formalismos que fcil y hasta vergonzosamente se satisfacen
por la inconsciencia cvica, la falta de patriotismo y la indignidad de los orga-
nismos y autoridades a los que constitucionalmente incumbe la modificacin
preceptiva de la Ley Fundamental. De ello resulta que, pese a dicho principio
de rigidez, la Constitucin se reforma o adiciona, incluso, lo que es peor, se
transforma, con la misma facilidad, celeridad y falta de ponderacin con que
se crean y modifican las leyes secundarias y sin que la alteracin constitucional
obedezca a una verdadera motivacin real orientada hacia los ideales de igual-
dad y justicia.
Esta triste situacin, desafortunadamente, se ha dado con frecuencia en
Mxico. Puede afirmarse que entre todas las constituciones o leyes constitu-
cionales que han imperado en nuestro pas, slo tres pueden resistir airosas
un anlisis serio de justificacin sociolgico-valorativa, a saber: los ordena-
mientos fundamentales de 1824, de 1857 y el vigente de 1917, todos ellos de
carcter federal. Los dems, desde el punto de vista de la teora constitucional
slo han sido constituciones en sentido positivo, impuestas por conveniencias
polticas, religiosas o econmicas particulares de grupos privilegiados y, por
tanto, conservadores, sin haber estado orientadas hacia la realizacin de ver-
daderos valores de igualdad y justicia, de lo que es prueba irrefutable su ef-
mera duracin. Estas consideraciones no suponen, desde luego, la idea abso-
luta y radical de que los ordenamientos constitucionales distintos de los tres
sealados, hayan sido totalmente deleznables o que no hayan marcado cierto
mejoramiento tcnico en determinadas instituciones en ellos implantadas y re-
guiadas;'?" ni autorizan a estimar a las Constituciones de 1824, 1857 y 1917
como documentos jurdico-polticos perfectos y en todo superiores a los de-
ms; sino que nicamente tratan de poner de relieve la circunstancia de que,
desde el punto de vista de la evolucin progresiva del pueblo mexicano, di-
chas tres leyes fundamentales han establecido bases de superacin social en
materia religiosa, poltica y econmica, alimentadas por un espritu igualitario
y justiciero, autnticamente revolucionario.v"
Por otra parte, la fuente deontolgica de formacin constitucional, que es-
triba en la voluntad o desideratum popular, puede decirse que rara vez se ha
registrado en pases histricamente dados. Generalmente, en efecto, las consti-
tuciones se han elaborado por grupos de juristas, de tcnicos en Derecho,
508 De este principio trataremos posteriormente en este mismo captulo.
509 Verbigracia, la Constitucin de 1836, llamada "Las Siete Leyes Constitucionales" es
superior a la Constitucin Federal de 1824, en lo que atae a la consagracin de un catlogo
ms o menos completo de garantas individuales y a la creacin de un medio de control
constitucional, ya que el segundo de los ordenamientos mencionados incurri en sendas omisio-
nes acerca de dichas dos importantsimas cuestiones (Cfr. nuestras obras Las Garantas Indi-
viduales y El Juicio de Amparo).
no Estas apreciaciones pueden corroborarse mediante un estudio comparativo de las dife-
rentes constituciones que han regido en Mxico desde un punto de vista socioaxiolgico,
TEORA DE LA CONSTITUCIN 345
surgidos de los movimientos revolucionarios o de francos "golpes de Estado",
habiendo actuado, en unos y otros casos respectivamente, bajo el ideario de
los directores de la revolucin u obsequiando servilmente los espurios deseos
del usurpador. Slo en pases como Inglaterra puede hablarse de una consti-
tucin directamente gestada en la vida popular, formada gradual y paulati-
namente a travs de la costumbre, en cuyo caso se habla de "constitucin es-
pontnea", tal como ha sido conceptuada la inglesa con todo acierto por don
Emilio Rabasa. Y es que, dada la ndole de una constitucin escrita, de suyo
dotada de tecnicismos y frmulas jurdicas cuyo sentido y alcance va fijando la
jurisprudencia, no es susceptible suponer que su creacin, como documento
preceptivo, sea obra directa del pueblo. Lo que a ste incumbe respecto de las
constituciones democrticas es inspirarla y sancionarla, o sea, crear el am-
biente social propicio para su formacin, del cual los autores de los ordena-
mientos constitucionales extraen los postulados directores que traducen en
normas de derecho; y emitir su aquiescencia acerca del documento elaborado,
bien de manera directa (referendum, plebiscito, convencin, etc.), o bien a
travs de un cuerpo colegiado, integrado por representantes populares, que se
conoce con el nombre de "Congreso Constituyente" y que no siempre es autn-
tico, por desgracia.
Adems, aun cuando una Constitucin verdaderamente sirva de norma
fundamental reguladora de la vida de un pueblo hacia la consecucin de la
igualdad y la justicia, a pesar de que un ordenamiento constitucional refleje
los designios de superacin de una sociedad, nunca faltan hombres o grupos
humanos que estn en desacuerdo con sus principios, puesto que stos, como
productos culturales, nunca pueden tener una observancia o aplicacin "ne-
mine discrepante". En atencin a esta circunstancia, la filosofa jurdica, presio-
nada por la tendencia a legitimar los ordenamientos constitucionales frente a
sus opositores, ha considerado que una Constitucin es legtima no slo por-
que sea producto de una autntica voluntad popular expresada directa o re-
presentativamente, sino tambin con vista al hecho de que los gobernados, y
especialmente los inconformes con ella, no nicamente asuman una actitud de
sumisin pasiva a sus mandatos, sino que invoquen stos con espontaneidad
para defender sus derechos o intereses, fenmenos que en la teora constitu-
cional configuran el concepto de legitimacin del que hemos hablado.
V. Los FACTORES REALES DE PODER Y LAS DECISIONES
FUNDAMENTALES.
A. Los factores reales de poder
Atendiendo a la etimologa de la palabra "factor", el concepto respectivo
significa "el que hace alguna cosa". La idea de "real" denota lo objetivo, lo
trascendente, lo "fenomnico" segn la terminologa kantiana, es decir, "lo
que est en la cosa o pertenece a ella". Por ende, los factores reales de poder
SOn los elementos diversos y variables que se dan en la dinmica social de las
346 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
comunidades humanas y que determinan la creacin constitucional en un
cierto momento histrico y condicionan la actuacin de los titulares de los rga-
nos del Estado en lo que respecta a las decisiones que stos toman en el ejercicio
de las funciones pblicas que tienen encomendadas.
Ha sido Fernando Lasalle, como se sabe, quien aludi a dichos factores
adscribindoles la expresin con que se les designa. Sin embargo, los facto-
res reales de poder siempre han existido y existirn en toda sociedad humana.
Esta afirmacin laxfundamos en la circunstancia evidente de que los menciona-
dos factores forman parte inescindible o inseparable de la constitucin real y
teleolgica del pueblo, puesto que, como ya dijimos, se dan en ella como elemen-
tos del ser, modo del ser y querer ser populares. En efecto, esta constitucin,
segn lo aseveramos anteriormente, no es de ninguna manera esttica, inmvil
ni inmutable. Por lo contrario, el pueblo, como unidad ntica o trascendente,
prescindiendo de la forma poltico-jurdica en que est organizado, siempre
tiene una existencia dinmica, es decir, acta normalmente en prosecucin de
multitud de fines de diferente ndole que inciden en los distintos mbitos
de su vida colectiva. su Un pueblo sin movimiento es un pueblo muerto, inerte,
pues su presencia vital se revela en un permanente impulso de superacin, de
transformacin y de cambio, bien para perfeccionar los logros que en deter-
minada etapa de su vida histrica haya alcanzado, o bien para corregir sus
defectos, colmar sus necesidades y resolver sus problemas. Con toda razn ha
dicho Lasalle que "Los factores reales de poder que rigen en el seno de cada
sociedad son una fuerza activa y eficaz que informa todas las leyes e institu-
ciones jurdicas de la sociedad en cuestin, haciendo que no puedan ser, en
sustancia, ms que tal como son." 512
Ahora bien, es evidente que, a pesar de que el pueblo sea una unidad real,
no est compuesto por una colectividad monoltica. Por 'lo contrario, dentro
de esa unidad existen y actan clases, entidades y grupos sociales, econmicos,
culturales, religiosos y polticos diferentes que desarrollan, dentro de la din-
mica total del pueblo, una actividad tendiente a conservar, defender o mejo-
rar su posicin dentro de la sociedad como un todo colectivo. En otras pala-
bras, tales clases, entidades o grupos, individualizadamente considerados, tienen
intereses propios que pueden ser, y frecuentemente son, diferentes y hasta
opuestos o antagnicos entre s. El juego interdependiente y recproco de
esos intereses es lo que produce la dinmica social, la cual, a su vez, se mani-
fiesta en los factores reales de poder. Dicho de otra manera, estos factores
511 La misma idea la expresa el maestro Andrs Serra Rojas al afirmar: "La sociedad es
constructiva, actuante, de accin permanente que elabora sus propias creaciones, relaciones o
procesos.
"En el seno de toda sociedad se manifiestan estmulos o impulsos que conducen a una acc;in
social. Una fuerza social representa la identidad de pareceres de un nmero importante de los
miembros de una sociedad para aceptar o expresar una opinin, parecer o consentimiento que
los lleve a una accin social coordinada o individualizada.
"En sociologa se denominan fuerzas sociales ca los impulsos bsicos tpicos o motivos que
conducen a los tipos fundamentales de asociacin y de grupo'. En todo grupo social se mani-
fiestan numerosas fuerzas sociales, como las econmicas, las polticas, las judiciales, etc."
(Ciencia Poltica. Tomo I1, p. 657).
su Qu es una Constituci6n?, p. 55.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 347
no son sino las conductas distintas, divergentes o convergentes, de las diferentes
clases, entidades o grupos que existen y actan dentro de la sociedad de
que forman parte, para conservar, defender o mejorar las infraestructuras
variadas en las que viven y se mueven. Tales tendencias actuantes, que tradu-
cen un conjunto de objetivos y medios para realizarlos, presionan poltica-
mente para reflejarse en el ordenamiento jurdico fundamental del Estado,
que es la Constitucin, es decir, para normativizarse como contenido dogm-
tico e ideolgico de sta.
De las breves consideraciones que anteceden se deduce que los factores
reales de poder, como fuerzas "activas y eficaces", segn las califica Lasalle,
condicionantes o, al menos, presionantes de la creacin y de las reformas
constitucionales sustanciales, no pueden desarrollarse y ni siquiera concebirse
sin los grupos, clases o entidades socioeconmicas que los desplieguen. Dicho
en otros trminos, los aludidos factores, como elementos dinmicos, tambin
estn integrados por su mencionado soporte humano, el cual puede tener o
no una forma jurdica o estar o no organizado. Por consiguiente, en la dila-
tada esfera de las posibilidades, los llamados "grupos de presin", los partidos
polticos, las agrupaciones de diferente ndole y finalidad y sus "uniones" o
"alianzas", los sectores obrero, campesino, industrial, burgus, profesional, es-
tudiantil, universitario, etc., pueden implicar el soporte humano de los facto-
res reales de poder no slo como elementos condicionantes o presionantes de
la produccin constitucional y jurdica en general, sino tambin de la actuacin
poltica y administrativa de los rganos del Estado.
La historia de la Humanidad es un venero inagotable de ejemplos para co-
rroborar la veracidad indiscutible de las anteriores aserciones. As, verbigracia,
las luchas que registran los pueblos de la antigedad clsica grecorromana
entre patricios y plebeyos, hombres libres y esclavos o ricos y pobres, se expli-
can por el designio de estas clases socioeconmicas y polticas para subsistir y
mejorar sus condiciones de vida dentro de la polifactica existencia comunita-
ria. Los pueblos medievales tampoco estuvieron exentos de luchas similares
entre los distintos grupos sociales y econmicos que los componan. Para no
ser demasiado prolijos en la ejemplificacin, debemos enfatizar que la expe-
riencia histrica nos revela el hecho ineluctable de factores dados en la consti-
tucin real y teleolgica de las sociedades humanas como elementos condicio-
nantes del derecho, en la inteligencia de que el predominio de una clase social
y econmica determinada, en un momento cierto de la vida de un pas, es
causa primordial de la tpica ideolgica que presente la constitucin jurdico-
positiva de un Estado especfico. Efectivamente, en el proceso de creacin
constitucional que se inicia con la integracin e instalacin de la asamblea
constituyente y concluye con la expedicin de la Constitucin, suelen operar
los diversos factores reales de poder a travs, primero, de la eleccin de los
diptados respectivos, y despus mediante la influencia que sobre stos ejer-
cen. Esta operatividad tiene como objetivo que en la Ley Fundamental se
proclamen los principios y se inserten las normas jurdicas que aseguren y
fomenten los intereses de cada uno de dichos factores. Si la Constitucin fuese
simplemente un documento confeccionado en la. soledad apacible de un gabinete
348
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
y por sapientes jurisconsultos y filsofos alejados de la realidad e indiferen-
tes a su contextura misma, no dejara de ser, como lo afirm Lasal1e, una
mera "hoja de papel" tan deleznable, que no podra aplicarse normalmente
ni, por ende, tener vigencia efectiva. Y es que los factores reales de poder,
adems de entraar los elementos condicionantes del contenido diverso de una
constitucin, son al mismo tiempo sus sostenedores en el mundo de la factici-
dad. Cuando un orden constitucional no se apoye ni respalde en dichos facto-
res o stos no lo sustenten, su quebrantamiento y desaparicin son necesaria-
mente fatales. \
No es posible, por otra parte, formular a priori y con validez universal y
absoluta un cuadro en que se puedan clasificar, y ni siquiera enumerar, los
factores reales de poder. La naturaleza de stos, los grupos humanos de que
proceden, los fines a que propenden, los medios que utilizan para conseguir-
los, los intereses que los integran, en una palabra, su variadsima consistencia
ontolgica, deontolgica y teleolgica, son tan cambiantes de un pas a otro y,
dentro del mismo, en diferentes pocas de su vida, que cualquier intento. para
formular su tipologa, estara destinado al fracaso ms rotundo.
Dichos factores slo son ponderables en funcin de un momento histrico
determinado y en relacin con un cierto pueblo o Estado, siendo susceptibles
de cambiar con el tiempo e incluso de desaparecer y de ser reemplazados por
otros en la evolucin transformativa gradual y sbita de las sociedades hu-
manas.'?" Sin embargo, grosso modo, nos aventuramos a indicar que general-
mente los factores reales de poder que han influido e influyen no slo en la
creacin de la Constitucin, sino tambin en sus reformas sustanciales y en la
actividad de los rganos del Estado, inciden y se registran en los mbitos econmi-
co, cultural, religioso 514 y poltico, pudiendo actuar combinadamente en todos
513 Para corroborar estas ideas puede invocarse el pensamiento del doctor Pablo Gonzlez
Casanova, quien, refirindose a nuestro pas, expresa: "Los verdaderos factores del poder en
Mxico -como en muchos pases hispanoamericanos- han sido y en ocasiones siguen siendo:
a) los caudillos y caciques regionales y locales; b) el ejrcito; c) el clero; d) los latifundistas
y los empresarios nacionales y extranjeros", aadiendo ms adelante: "Contemplando en una
perspectiva general la evolucin de los factores reales de poder y la estructura del gobierno
mexicano se advierte cmo han perdido fuerza e importancia los caciques y el ejrcito; des-
apareciendo prcticamente aqullos y convirtindose ste en instrumento de un Estado moderno;
se advierte igualmente cmo el poder que ha recuperado la Iglesia en lo poltico opera en un
nuevo contexto y siendo un factor importante, para nada hace prever el que vuelva a jugar
un papel similar al del pasado. Se perfila, en fin, un poder relativamente nuevo en la historia
de Mxico, que es el de los financieros y empresarios nativos, los cuales constituyen, al lado de
las grandes empresas extranjeras y de la gran potencia que las ampara, los factores reales
de poder con que debe contar el Estado mexicano en sus grandes decisiones" (La Democra-
cia en Mxico, pp. 45 Y85).
514 Pese a los embates de las corrientes marxleninistas y materialistas en general, la reli-
gin, cualquiera que sea el credo en que se manifieste, se ha conservado como indiscutible factor
real de poder en los Estados contemporneos. Sobre este importante tpico el socilogo Arnold
Brecht afirma: "En la ciencia poltica de occidente se est de acuerdo en que la religin es
un factor histrico de enorme importancia en la constitucin de la sociedad moderna. La reli-
gin ha penetrado de diversos modos en la conducta humana, en parte directamente, en parte
mediatamente a travs de leyes morales y costumbres populares constitutidas bajo la influencia
religiosa; as ha dado la religin a nuestra sociedad mucho del carcter y la consistencia que
tiene. A pesar del gran proceso de secularizacin de los ltimos cuatro siglos, la fe en Dios ha
seguido desempeando un papel relevante en las ideas polticas, las motivaciones y las institu-
ciones polticas, hasta el ms inmediato presente, como ha ocurrido con la resistencia religiosa
TEORA DE LA CONSTITUCIN
349
ellos. En el campo econmico, tales factores estn representados por los banque-
ros, industriales, obreros, campesinos, propietarios urbanos y rurales, comerciantes
y dems grupos vinculados a la produccin, comercio, consumo y servicios de
distinta ndole; en la esfera cultural, operan con ese carcter los intelectuales,
profesionistas y tcnicos de diversas especialidades, as como los estudiantes y
universitarios en general; en el mbito religioso, evidentemente el clero, las
diferentes organizaciones eclesisticas y las agrupaciones conexas pueden asumir
la expresada naturaleza; y en el terreno poltico, como es lgico, los partidos
y el ejrcito.
El estudio de los factores reales de poder corresponde principalmente a la
sociologa, que por ste y otros muchos motivos guarda estrecha relacin con
el Derecho Constitucional, pues esta rama de la ciencia jurdica tiene indispen-
sablemente que valerse de ciencias sociales para, explicar el contenido de las
instituciones establecidas y reguladas por una determinada Ley Fundamental
vigente o que haya estado en vigor en un cierto pas. La sociologa y las discipli-
nas conexas proporcionan la metodologa para estudiar los fenmenos que en
la dinmica de las colectividades humanas reflejan la presencia y accin de los
factores reales de poder que hayan condicionado el orden constitucional
desde el punto de vista de su contenido sustancial. Es el desentraamiento de
la influencia que en la produccin de la Constitucin y de sus reformas esen-
ciales lo que sirve de criterio bsico para calificarla, es decir, para establecer
cules son las decisiones polticas, econmicas y sociales fundamentales que se
hayan recogido en ella como principios ideolgicos sobre los que descansa la
estructura jurdica de un Estado. Los mencionados factores, en su proyeccin
constitucional, demuestran la perfecta simbiosis o sinergia que existe entre la
sociologa, la economa y dems ciencias sociales, por una parte, y el Derecho,
por la otra. Las normas jurdicas, como formas coercitivas e imperativas que
estructuran al Estado y regulan todas las actividades individuales y colectivas
que dentro de l se despliegan, son susceptibles de llenarse con mltiples con-
tenidos que se localizan en la constitucin real y teleolgica del pueblo. Ahora
bien, el anlisis de estos contenidos, como esferas fcticas y objeticas en que se
mueve la vida comunitaria, proporciona principios y crea sistemas socio-
econmicos-polticos, religiosos o culturales, los cuales, sin su normativizacin
jurdica, no podran aplicarse ni funcionar en la realidad. A la inversa, las
normas de derecho, sin ningn substratum que responda a esas esferas, seran
simples "hojas de papel" como lo proclam Lasalle. De ah que el dualismo
"normatividad jurdica-realidad social, econmica, poltica, cultural y religiosa",
respectivamente, como forma y materia segn la concepcin aristotlica, denote
la sntesis sobre la que debe edificarse la organizacin fundamental del Estado
expresada en 'la Constitucin, que no debe ser un cuerpo preceptivo descar-
nado, fro y sin alma, sino el ordenamiento por el que transcurra espont-
neamente la vida del pueblo hacia la consecucin de sus fines.
contra. el. totalitarismo, la constitucin de los dos Estados separados de la India y el Pakistn,
el nacumento del Estado de Israel y el ya largo conflicto acerca del estatuto de la ciudad de
(Teora Poltica. Ediciones ArieI. Barcelona. Versin al castellano por Manuel
MallO, 1963, p. 470). '
350 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
B. Las decisiones fundamentales
Las decisiones fundamentales que sustentan y caracterizan a un orden
constitucional determinado estn en ntima relacin con los factores reales de
poder. Tales decisiones son los principios bsicos declarados o proclamados en
la Constitucin, expresando los postulados ideolgico-normativos que deno-
tan condensadamente los objetivos mismos de los mencionados factores. As,
cuando en la historia de un pas y en un cierto momento de su vida predo-
mina en la asamblea constituyente la influencia de alguno o algunos de los
propios factores, el ordenamiento constitucional recoge los principios econ-
micos, sociales, polticos o religiosos que preconizan. Este acto implica la juri-
dizacin de los citados principios, o sea, su ereccin en el contenido de las
declaraciones normativas bsicas y supremas del Estado, declaraciones que no
son sino las decisiones fundamentales proclamadas en la Constitucin. Niti-
damente se deduce que estas decisiones pueden ser polticas, econmicas, so-
ciales o religiosas, adoptadas aislada o combinadamente, que es lo que sucede
con ms frecuencia, teniendo como atributo relevante su variabilidad en el
tiempo y en el espacio, ya que su contenido sustancial depende de la factici-
dad diversa y de las distintas corrientes de pensamiento que en un momento
histrico dado acten en un determinado pas. En otras palabras, y como dice
Jorge Carpizo, "Las decisiones fundamentales no son universales estn de-
terminadas por la historia y la realidad sociopoltica de cada comunidad",
considerndose como "principios que se han logrado a travs de luchas" y
como "parte de la historia del hombre y de su anhelo de libertad".515
Ahora bien, el sealamiento de las decisiones fundamentales en cada cons-
titucin conduce a la fijacin de sus normas bsicas y de las que no tienen este
carcter. Las primeras son precisamente las que involucran tales decisiones,
declarando los principios torales de ndole poltica, econmica, social o reli-
giosa que expresan. Las segundas, en cambio, son disposiciones del ordena-
miento constitucional que desarrollan dichos principios, estableciendo sus con-
tornos preceptivos generales. Para Schmitt, las normas bsicas son la Constitu-
cin misma, denominando a las que no presentan esta calidad con el nombre
de "leyes constitucionales". "La distincin entre Constitucin y ley constitucio-
nal, dice, es slo posible, sin embargo, porque la esencia de la Constitucin: no
est contenida en una ley o en una norma", agregando que "En el fondo de
toda normacin reside una decisin poltica del titular del poder constituyente,
es decir, del pueblo en la democracia y del monarca en la monarqua au-
tntica."?"
G15 La Constitucin Mexicana de 1917. Edici6n de Coordinaci6n de Humanidades de la
D.N.A.M., 1969, p. 158.
G16 Teora de la Constitucin, p. 27. Al aludir a la Constituci6n de Weimar, el famoso
jurisconsulto alemn menciona como "decisiones polticas fundamentales" la "decisi6n en fa-
vor de la Democracia"; "a favor de la Repblica y contra la Monarqua" "a favor del
mantenimiento de los pases, es decir, de una estructura de forma federal del Reic.h" "a
favor de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la legislacin y el' Go-
bierno"; "y la decisin a favor del Estado burgus de Derecho con sus principios: derechos
fundamentales y divisin de poderes".
TEORfA DE LA CONSTITUCIN
351
Parafraseando el pensamiento de H eller, podemos afirmar que las decisio-
nes fundamentales son las valoraciones normativizadas, o sea, convertidas en
normas jurdicas, de lo que el clebre jurista entiende por "normalidad", con-
cepto que, mutatis mutandis, equivale a lo que se denomina llanamente "la
constitucin real dinmica" de un pueblo. Al insinuar que existe normalidad
"positiva" y normalidad "negativa", Heller sostiene que slo la primera es
digna de normativizarse, es decir, de expresarse en principios axiolgicos que,
al acogerse en la "constitucin normada", esto es, para nosotros, en la consti-
tucin jurdico-positiva, se traducen en las decisiones fundamentales.
"La Constitucin normada, escribe, consiste en una normalidad de la con-
ducta normada jurdicamente o extrajurdicamente por la costumbre, la moral,
la religin, la urbanidad, la moda, etc. Pero las normas constitucionales, tanto
jurdicas como extrajurdicas, son, a la vez que reglas empricas de previsin,
criterios positivos de valoracin del obrar. Porque tambin se roba y se asesina
con regularidad estadsticamente previsible sin que, en ese caso, la normalidad
se convierta en normatividad. Slo se valora positivamente y, por consiguiente, se
convierte en normatividad, aquella normalidad respecto de la cual se cree que
es una regla emprica de la existencia real, una condicin de existencia ya de la
Humanidad en general, ya de un grupo humano." 517
La distincin entre las prescripciones constitucionales que postulan dogm-
ticamente las decisiones fundamentales y las "leyes constitucionales" segn la
idea de Carl Schmitt, es muy importante para la teora de la reforma de la Cons-
titucin. En efecto, dichas prescripciones slo pueden ser variadas, sustituidas
o eliminadas mediante el poder constituyente del pueblo, ejercido por sus re-
presentantes reunidos en un cuerpo ad-hoc, llamado congreso o asamblea
constituyente, pues nicamente las "leyes constitucionales" pueden ser modi-
ficadas por los rganos constituidos del Estado, tema ste que trataremos
posteriormente.
518
Ya hemos aseverado que las decisiones fundamentales, en cuanto a su con-
tenido ideolgico y a las materias sobre las que son susceptibles de formularse,
517 Teora del Estado. Edicin del Fondo de Cultura Econmica, 1963, p. 271.
518 As, refirindose a la Constitucin de Weimar, Schmitt sostiene: "En vas del artculo
76 (que corresponde al 135 de nuestra Constitucin) pueden reformarse las leyes constitucio-
nales, 'pero no la Constitucin como totalidad. El artculo 76 dice que 'la Constitucin' puede
refonnarse en la va legislativa. En realidad, y por el modo poco claro de .expresin corriente
ahora, no distingue el texto de este artculo entre Constitucin y ley constitucional.
Sin embargo, el sentido es claro y se expondr con mayor claridad an, despus, en las explica-
que han de venir (acerca de los lmites de la competencia para la reforma de la Consti-
tucin}, Que 'la Constituci6n' pueda ser reformada no quiere decir que las decisiones funda-
mentales que integran la sustancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y sustituidas por
otras cualesquiera mediante el Parlamento. El Reich alemn no puede ser transformado en
una M?narqua absoluta o en una Repblica sovitica por mayora de dos tercios del Reichstag.
El que reforma la Constituci6n', previsto en el artculo 76, no es en manera alguna
OIl1lllpotente, la terminologa que habla del 'omnipotente' Parlamento ingls, irreflexivamente
:epetida desde Del Olme y -Blackstone, y trasladada a todos los otros Parlamentos posibles ha
Introducido aqu una gran confusin. Pero una resolucin mayoritaria del Parlamento
para hll;cer de un .Estado sovitico. Sostener lo contrario seria no ya una
.conS!deraCl6n de tipo formalista, SInO Igualmente falso desde los puntos de vista poltico y
J';Uidico. SemeJl'Ultes monnas fundamentales no podra establecerlas una mayora parlamentaria;
lUlo slo la voluntad directa y consciente de todo el pueblo ingls."
352 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
estn sujetas al tiempo y al espacio. Varan no slo entre uno y otro
sino en el devenir histrico de un mismo pueblo o nacin. Adems, la inclu-
sin de ciertas declaraciones constitucionales dentro del cuadro de las citadas
decisiones, o su exclusin de ste, son tpicos que se prestan frecuentemente a
la estimacin subjetiva de quien los pondera. En otras palabras, no todos
los autores o pensadores, respecto de una determinada constitucin, pue-
den coincidir en las decisiones fundamentales que comprende su totalidad
normativa.
As, con respecto a Mxico, Luis F. Canudas Orezai'? considera con ese
carcter a las declaraciones dogmticas siguientes: radicacin popular de la
soberana; dimanacin del pueblo de todo poder pblico; modificabilidad o
alterabilidad, por el pueblo, de la forma de gobierno; adopcin de la
republicana de gobierno y del federalismo como forma de Estado; democracia
representativa; institucin de los derechos pblicos individuales y sociales; divi-
sin o separacin de poderes; y libertad y autonoma del municipio. Por su parte,
el conocido jurista mexicano Jorge Carpizo divide las decisiones fundamentales
en materiales y fotmales. Las materiales, afirma, "son las sustancias del orden
jurdico", o sea, "una serie de derechos primarios que la constitucin consigna
y las formales son esa misma substancia, slo que en movimientos: son los prin-
cipios que mantienen la vigencia y el cumplimiento de las decisiones materiales",
reputando con esta ndole en Mxico a "la soberana, derechos humanos, siste-
ma representativo y supremaca del poder civil sobre la Iglesia 'y como formales'
la divisin de poderes, federalismo y el juicjo de amparo". 520
A nuestra vez, adoptando un diferente criterio de clasificacin, considera-
mos que las decisiones fundamentales, segn lo hemos aseverado, pueden ser
polticas, sociales, econmicas, culturales y religiosas desde el punto de vista de
su contenido, mismo que atribuye una cierta tnica ideolgica a un cierto
orden constitucional y marca los fines del Estado y los medios para realizarlos.
A estos tipos estimamos pertinente aadir las decisiones fundamentales de
carcter jurdico.
Con referencia a la Constitucin mexicana de 1917, dichas decisiones, a
nuestro entender, son las siguientes: a) polticas, que comprenden las declara-
ciones respecto de: 1. soberana popular; 2. forma federal de Estado, y 3. forma
de gobierno republicana y democrtica; b) jurdicas, que consisten en: 1. limi-
tacin del poder pblico en favor de los gobernados por medio de las garantas
constitucionales respectivas; 2. institucin del juicio de amparo como medio
adjetivo para preservar la Constitucin contra actos de autoridad que la violen
en detrimento de los gobernados, y 3. en general, sumisin de la actividad
toda de los rganos del Estado a la Constitucin y a la ley, situacin que invo-
lucra los principios de constitucionalidad y legalidad; e) sociales, que estriban
en la consagracin de derechos pblicos subjetivos de carcter socioeconmico,
asistencial y cultural en favor de las clases obrera y campesina y de sus miem-
bros individuales componentes, es decir, establecimiento de garantas sociales
519 "Lrrejormabilidad de las decisiones polticas fundamentales de la Constitucin". Re-
vista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Nms. 18, 19 Y20, 1943, pp. 107-108.
500 oi: cit., p. 160.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
353
de diverso contenido; d) econmicas, que se traducen en: 1. atribucin al Estado
o a la nacin del dominio o propiedad de recursos naturales especficos; 2.
gestin estatal en ciertas actividades de inters pblico, y 3. intervencionis-
mo de Estado en las actividades econmicas que realizan los particulares y en
aras de dicho inters; e) culturales, es decir, las que se refieren a los fines de la
enseanza y de la educacin que imparte el Estado y a la obligacin a cargo
de ste, consistente en realizar la importante funcin social respectiva en todos
los grados y niveles de la ciencia y de la tecnologa, con base en determinados
principios y persiguiendo ciertas tendencias; f) religiosas, que conciernen a la
libertad de creencias y cultos, separacin de la Iglesia y del Estado y descono-
cimiento de la personalidad jurdica de las iglesias independientemente del
credo que profesen.
La evolucin constitucional de un pas, es decir, su renovacin y revitaliza-
cin jurdica, dependen directamente de las transformaciones que su consti-
tucin real y teleolgica experimente en los diversos mbitos de su implica-
cin o consistencia. Estos fenmenos, esencialmente dinmicos, culminan en la
formulacin de las decisiones fundamentales que, a su vez, estn sujetas al re-
visionismo de los factores reales de poder que acten en un momento o en
una poca histrica determinados. Por ello, el progreso de una nacin se ad-
vierte en la ndole de los principios que traducen las mencionadas decisiones,
las cuales, por su parte, entraan el contenido de las normas y declaraciones
jurdicas bsicas de una Constitucin. Aplicando este criterio al constituciona-
lismo mexicano podemos observar sin dificultad alguna su innegable evolu-
cin en la historia jurdico-poltica de nuestro pas. Esta evolucin, empero, no
se ha traducido en cambios repentinos y sbitos de las estructuras socio-
econmicas del Estado que generalmente pueden obedecer a afanes inconsul-
tos de imitacin extralgica y, por ende, perjudiciales, sino que, por lo contra-
rio, ha respondido a la problemtica del pueblo y a la tendencia consiguiente
para resolver las mltiples y variadas cuestiones que la integran en una pro-
yeccin de progreso en beneficio de los grupos mayoritarios de la sociedad
mexicana. Estas ideas se corroboran por la simple exploracin histrica acerca
de nuestro constitucionalismo. Desde que Mxico es un Estado independiente,
las decisiones fundamentales consistentes en la radicacin popular de la sobe-
y en la forma gubernativa democrtica y republicana, se adoptaron, con
vanantes no esenciales, desde la Constitucin de 1824 hasta la Ley Suprema
que actualmente nos rige, por los distintos ordenamientos constitucionales que
registra nuestra historia, en la que los ensayos jurdico-polticos de carcter
monrquico no tuvieron trascendencia. Por lo que atae a la limitacin del
poder pblico en favor de los gobernados, las instituciones de derecho consti-
tucionales propendentes a esta finalidad siempre se establecieron, destacn-
adems, .. la tendencia de asegurarlas adjetivamente por diferentes me-
dIOS que a la postre culminaron con la implantacin de nuestro juicio de
amparo.'?' En cuanto a la forma de Estado, la decisin fundamental corres-
11Il
Y II.)
23
Sobre la del juicio de amparo vase nuestra obra respective, {Captulos 1
354 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
pondiente oscil, hasta antes de la Constitucin de 1857, entre el federalismo
y el centralismo, habindose adoptado definitivamente el primer sistema con las
modalidades que en su oportunidad trataremos en esta misma obra. Progreso
indiscutible, en relacin con los ordenamientos constitucionales anteriores se pa-
tentiza en la Constitucin de 1917 por lo que concierne a la importante y
trascendental decisin fundamental consistente en la institucin de garantas
sociales que el constitucionalismo mundial no haba establecido con anteriori-
dad. Sin hiprbole podemos sostener que en la historia de la Humanidad, Mxico
fue el primer pas que institucionaliz, con rango constitucional, las indicadas
garantas, circunstancia que ha sido exaltada en bellas palabras por don Alberto
Trueba Urbina y que por su elocuencia y sindresis, no podemos dejar de
reproducir.
"As como la Constitucin norteamericana de 1776 (sic), dice el citado trata-
dista mexicano, los Bill of Rights y la Declaracin francesa de los Derechos del
Hombre y .del Ciudadano de 1789, inician la etapa de las Constituciones polti-
cas y consiguientemente el reconocimiento de los derechos individuales, la Cons-
titucin mexicana de 1917 marca indeleblemente la era de las Constituciones
poltico-sociales, iluminando el Universo con sus textos rutilantes de contenido
social; en ella no slo se formulan principios polticos, sino tambin normas
sociales en materia de educacin, economa, trabajo, etc., es decir, reglas para
la solucin de problemas humano-sociales. Este es el origen del constitucionalis-
mo poltico-social en nuestro pas y en el extranjero. La prioridad de la Consti-
tucin mexicana de 1917 en el establecimiento sistemtico de derechos funda-
mentales de integracin econmica y social es reconocida por ilustres trata-
distas extranjeros, americanos y europeos.t'<"
VI. LA FUNDAMENTALIDAD y LA SUPREMACA
DE LA CoNSTITUCIN
A. Consideraciones generales
La fundamentalidad denota una cualidad de la Constitucin jurdico-
positiva que, lgicamente, hace que sta se califique como "Ley Fundamental
del Estado'F" Entraa, por ende, que dicha Constitucin sea el ordenamiento
522 La Primera Constitucin Poltico-Social del Mundo. Edicin 1971, p. 33. Los trata-
distas a que alude don Alberto son Moses Poblete 'Troncoso, profesor de la Universidad de
Chile; Juan Clemente Zamora, de la Universidad de La Habana; Andrs Maria Lazcano 'Y
Mazn, magistrado de la Audiencia de La Habana; Georges Burdeau, profesor de la Facultad
de Derecho de Dijon; Pierre Duelos, maestro de conferencias en el Instituto Politcnico de
Paris ; B. Mirkine Guetzvich, Secretario General del Instituto de Derecho Comparado de la
Universidad de Pars; Georges Gurvich y Karl Loewnstein.
523 Segn Carl Schmitt, "ley fundamental" puede equivaler a una "norma absolutamente
inviolable que no puede ser reformada ni quebrantada" o a una norma "relativamente in-
vulnerable que slo puede ser reformada o quebrantada bajo supuestos dificultados" -princi-
pio de rigidez-o Tambin puede significar, afirma, "el ltimo principio unit4rio de la unidtul
poltica y de la ordenacin de conjunto, as como la norma ltima para un sistema de imputa-
ciones normativas", sealando adems otras connotaciones con las que se suele emplear el
mencionado concepto y a cuya exposicin nos remitimos (Teori4 de 14 Constitucin. pp.
4-7 aSO).
TEORA DE LA CONSTITUCIN
355
bsico de toda la estructura jurdica estatal, es decir, el cimiento sobre el que se
asienta el sistema normativo de derecho en su integridad. Consiguientemente,
el concepto de fundamentalidad equivale al de primariedad, o sea, que si la
Constitucin es la "Ley Fundamental", al mismo tiempo es la Ley primaria".
Este atributo, adems, implica que el ordenamiento constitucional expresa las
decisiones fundamentales de que hablamos con antelacin, siendo al mismo
tiempo la fuente creativa de los rganos primarios del Estado, la demarcacin
de su competencia y la normacin bsica de su integracin humana. La fun-
damentalidad de la Constitucin significa tambin que sta es la fuente de va-
lidez formal, de todas las normas secundarias que componen el derecho positivo,
as como la "superlegalidad" de sus disposiciones preceptivas en la terminologa
de Maurice HauriouF" Conforme al pensamiento de Kelsen, la Constitucin
jurdico-positiva o "material" como tambin la llama, tiene la "funcin esen-
cial" consistente en "regular los rganos y el procedimiento de la produccin
jurdica general, es decir, de la legislacin, regulacin que deriva del carcter
de "ley fundamental" que tiene, o sea, de ordenamiento fundatorio de todas
las normas secundarias.?" El jurisconsulto Jorge Xifra He ras, profesor de la
Universidad de Barcelona, refirindose a la fundamentalidad constitucional,
asegura que "Este carcter fundamental que concede a la constitucin la nota
de ley suprema del Estado, supone que todo el ordenamiento jurdico se en-
cuentra condicionado por las normas constitucionales, y que ninguna autori-
dad estatal tiene ms poderes que los que le reconoce la constitucin, pues de:
ella depende la legitimidad de todo el sistema de normas e instituciones que
componen aquel ordenamiento.t'v"
Fcilmente se advierte que la doctrina, expresada en las anteriores opinio-
nes, alude a la fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva con-
siderndola como la norma fundatoria de toda la estructura del derecho
positivo del Estado, sin la cual sta no slo carecera de validez, sino que
desaparecera. La ndole formal de dicha cualidad estriba en que, independien-
de que el contenido de las disposiciones constitucionales est o no
Justificado, es decir, prescindiendo de que se adecuen o no a lo que, con LasaIle,
hemos denominado "constitucin real", el ordenamiento que las comprende es
e! apoyo, la fuente y el pilar sobre los que se levanta y conserva todo el edifi-
CIO Jurdico del Estado, o sea, conforme a la concepcin keIseniana, la base de
la pirmide normativa. Como es bien sabido, esta pirmide se integra con las
normas primarias o fundamentales, las normas secundarias o derivadas de ca-
rcter y abstracto (leyes) y las normas establecidas para un caso concreto
y prtlcular (decisiones administrativas y sentencias judiciales).527 Debe obser-
524 Para el afamado profesor de la Facultad de Derecho de Toulouse, la superlegalidad
la 'idea de "leyes fundamentales, es decir, de leyes superiores al poder legislativo ordina-
y cuya utilidad estriba en dar fuerza normativa a las prcticas y costumbres esen-
ciales de la Constituci6n" (Principios de Derecho Pblico y Constitucional, p. 304).
625 T'eoria Pura del Derecho. Editorial Losada, Buenos Aires, p. 109.
626 Curso de Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 59.
1127 Cfr. Kelsen, op. cit., pp, 96 a 98. Como bien dice Xifra Heras comentando el pensa-
Fel,lto ilustre jurisfil6sofo viens, las . normas primarias o fundamentales "son las que, en
a PIrmide que constituye cada sistema jurdico, ocupan el lugar ms alto; seeuadarias. las que
356 DERECHO CONSTITUCIQNAL MEXICANO
varse que la mera fundamentalidad formal de la Constitucin jurdico-positiva
no puede explicar la justificacin de sta, es decir, la fundamentacin material
que debe tener, la cual ya no es de carcter jurdico. A esta fundamentacin
se refiere veladamente Kelsen al aludir a la "norma fundamental hipottica"
y que, para nosotros, no es sino la Constitucin real y teleolgica de que hemos
hablado.?"
Ahora bien, si la Constitucin es la "ley fundamental" en los trminos
antes expresados, al mismo tiempo y por modo inescindible es la "ley suprema"
del Estado. Fundamentalidad y supremaca, por ende, son dos conceptos inse-
parables que denotan dos cualidades concurrentes en toda Constitucin jur-
dico-positiva, (} sea, que sta es suprema por ser fundamental y es fundamental
porque es suprema. En efecto, si la Constitucin no estuviese investida de supre-
maca, dejara de ser el fundamento de la estructura jurdica del Estado ante
la posibilidad de que las normas secundarias pudiesen contrariarla sin carecer
de validez formal. A la inversa, el principio de supremaca constitucional se
explica lgicamente por el carcter de "ley fundamental" que ostenta la Consti-
tucin, ya que sin l no habra razn para que fuese suprema. Por ello, en la
pirmide kelseniana la Constitucin es a la vez la base y la cumbre, lo funda-
torio y lo insuperable, dentro de cuyos extremos se mueve toda la estructura
vital del Estado, circunstancia que inspir a don Jos Ma. Iglesias el proloquio
que dice: "Super constitutionem, nihil; sub constitutione, omniaI:"
El principio de supremaca constitucional descansa en slidas consideracio-
nes lgico-jurdicas. En efecto, atendiendo a que la Constitucin es la expre-
sin normativa de las decisiones fundamentales de carcter poltico, social,
econmico, cultural y religioso, as como la base misma de la estructura jur-
dica del Estado que sobre stas se organiza, debe autopreservarse frente a la
actuacin toda de los rganos estatales que ella misma crea -rganos prima-
rios- o de los rganos derivados. Dicha autopreservacin reside primordial-
mente en el mencionado principio, segn el cual se adjetiva el ordenamiento
constitucional como "ley suprema" o "lex legum", es decir, "ley de leyes".
Obviamente, la supremaca de la Constitucin implica que sta sea el ordena-
miento "cspide" de todo el derecho positivo del Estado, situacin que la
convierte en el ndice de validez formal de todas las leyes secundarias u ordina-
rias que forman el sistema jurdico estatal, en cuanto que ninguna de ellas debe
oponerse, violar o simplemente apartarse de las disposiciones constitucionales.
Por ende, si esta oposicin, violacin o dicho apartamiento se registran, la ley
que provoque estos fenmenos carece de "validez formal", siendo susceptible de
declararse "nula", "invlida", "inoperante". Q "ineficaz" por la va jurisdic-
cional o poltica que cada orden constitucional concreto y especfico esta-
blezca.v"
ocupan los puestos inferiores y derivan de las primeras su validez y su contenido", agregando
que "Esta distincin es, sin embargo, relativa: las leyes, ordinarias son derivadas con respecto a
las constitucionales y fundamentales con relacin a los decretos administrativos" (Op. cis., p. 58).
528 Vase en este mismo capitulo el pari.grafo II.
529 "Sobre la Constituci6n, nada; bajo la Constituci6n, todo."
li30 El importante tema del control constitucioaal de las lCfes lo abordamos en nuestro
libro El Juicio d. AmpGTO, capitulos cuarto y quinto, a cuyas considerl'Cones nos remitimos.
TEORA DE LA CONSTITUCIN 357
Del principio de supremaca de la Constitucin y de su aplicacin en la
dinmica jurdica se derivan varias consecuencias que sera prolijo enunciar.
Podemos sostener, sin embargo, que algunas de ellas son el fundamento de
diversas instituciones constitucionales que en distintos regmenes jurdicos se
han estructurado diferentemente. As, Xifra Heras, por no citar a otros trata-
distas, apunta como "consecuencias fundamentales" de la supremaca consti-
tucional las siguientes:
a) El control de la constitucionalidad de las leyes que se impone a raz de
la necesidad de que la constitucin debe condicionar el ordenamiento jurdico
en general.
"b ) La imposibilidad jurdica de que los rganos deleguen el ejercicio de
las competencias que les ha atribuido la constitucin, pues, como afirma Eismen,
los diversos poderes constituidos 'existen en virtud de la constitucin, en la me-
dida y bajo las condiciones con que los ha fijado: su titular no lo es de su
disposicin, sino slo de su ejercicio. Por la misma razn que la constitucin ha
establecido poderes diversos distintos y repartidos los atributos de la soberana
entre diversas autoridades, prohbe implcita y necesariamente que uno de los
poderes pueda descargar sobre otro su cometido y su funcin: de la misma
manera que un poder no puede usurpar lo propio de otro, tampoco debe dele-
gar lo suyo a uno distinto' ."531
Sin temor a equivocarnos, podemos aseverar que la doctrina ha coincidido
en la sustancia conceptual del principio mencionado y ha sido el constitucio-
nalismo norteamericano, desde sus albores, el que lo ha definido con ms
precisin.
En efecto, Hamilton deca que: "No hay proposicin ms evidentemente ver-
dadera como la que todo acto de una autoridad delegada contrario a los trmi-
nos de la comisin, en virtud de la cual lo ejerce, es nulo. Por lo tanto, ningn
acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negarlo equivaldra
a afirmar que el delegado es superior a su comitente, que el servidor est por
encima de su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo
mismo, que las personas que obran en virtud de poderes pueden hacer no sola-
mente lo que esos poderes no los autorizan a hacer, sino aun lo que ellos les
., prohben."532
Adems, en el clebre fallo del caso "Marbury vs. Madison", Marshall vier-
te Ios siguientes conceptos contundentes y definitivos sobre el principio de
supremaca constitucional: "Los poderes del Legislativo quedan definidos y limi-
tados; y para que esos lmites no puedan equivocarse ni olvidarse, fue escrita
la Constitucin..." "La Constitucin controla a cualquier acto legislativo que
le sea repugnante; pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitu-
cin por medio de una ley comn...", "el acto legislativo contrario a la Cons-
titucin no es una ley...", "los tribunales deben tomar en cuenta la Constitu-
cin y la Constitucin es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, y enton-
ces la Constitucin y no tal ley ordinaria tiene que regir en aquellos casos en
que ambas seran aplicables".
IBt Op. cit., tomo 1, p. 61.
182 El Federalista, nmero LXXVIII.
358 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En el caso a que nos referimos, William Marbury haba sido designado)uez
de paz para el Distrito de Columbia por el presidente Adams y el secretano de
Estado de su sucesor, o sea, de Jefferson, que fue Madison, se neg a entregar
el nombramiento respectivo. Marbury, basndose en la Ley Orgnica de los
Tribunales Federales que expidi el Congreso de los Estados Unidos, otorgando
competencia originaria a la Suprema Corte para librar "mandamus", ejerci
este recurso ante dicho alto tribunal. La Corte consider que tal leyera contra-
ria a la Constitucin Federal, porque conforme a sta, y en los casos de
"mandamus", no tena jurisdiccin originaria, sino apelada. Por esta causa, la
Corte deneg la peticin de Marbury, proclamando en la sentencia correspon-.
diente el principio de supremaca constitucional, incluso frente a las leyes
federales, despus de haber estimado incongruentemente con dicha denegacin,
que el promotor del recurso desechado s haba sido legtimamente designado
y que tena derecho a ocupar el. cargo para el que fue nombrado.F"
El principio de supremaca constitucional, por otra parte, ha asumido algu-
nas variantes en el rgimen jurdico de la Francia contempornea que le han
restado su rigidez original y quiz su respetabilidad en aras de las exigencias
legislativas que impone la siempre cambiante realidad sociopoltica y econmi-
ca. Estas variantes o temperamentos, para hablar con mejor terminologa, se
registraron en la Constitucin de la postguerra expedida en octubre de 1946 y
se reiteraron en la de 1958, que fue adoptada en el referendum de 28 de sep-
tiembre de este ltimo ao. En la primera se establece un sistema muy curioso
de control o preservacin constitucional. Si una ley votada por la Asamblea
Nacional puede considerarse contraria a la Constitucin, y si a juicio del Comit
Constitucional, compuesto por el Presidente de la Repblica, el presidente de la
Asamblea Nacional, el presidente del Consejo de la Repblica y por siete miem-
bros de dicha asamblea, aqulla amerita la revisin del pacto fundamental, tal
ley secundaria no entra en vigor hasta en tanto no se hubiere reformado la
Constitucin en el precepto o preceptos contravenidos, si el caso lo requiere.
Como se ve, la Constitucin aludida de Francia hace nugatorio el principio de
supremaca, al admitir la posibilidad de que se ajuste una disposicin de ndole
constitucional a una ley secundaria, mediante la reforma de la primera.
Dentro de un sistema parecido, la actual Constitucin de la Repblica fran-
cesa que se adopt en septiembre de 1958, encomienda su preservacin a un
organismo creado por ella, denominado Consejo Constitucional. Sus facultades
consisten en velar por la "regularidad" de las elecciones del Presidente de la
Repblica, de los diputados y senadores (funcin poltica), as como en mante-
ner la supremaca de la Ley Fundamental frente a ordenamientos secundarios
que la pudieren contravenir (funcin jurdica). Estos son susceptibles de exami-
narse por dicho Consejo antes de su promulgacin, con el objeto de determinar
si se oponen o no a la Constitucin. En el supuesto afirmativo, ninguna ley
ordinaria puede entrar en vigor. Como se ve, el sistema de control constitu-
cional imperante en Francia es de ndole jurdico-poltica, no jurisdiccional
como nuestro amparo, pues aparte de que la tutela de la Constitucin no se
confa a los tribunales, sino al mencionado Consejo, la actividad de ste, en el
desempeo de sus funciones protectoras, se excita por otros rganos estatales, o
sea, por el Presidente de la Repblica, el Primer Ministro o por los presidentes
533 El fallo a que aludimos, pronunciado en el ao de 1803, puede consultarse en el
tomo In de la Revista Mexicana de D"echo Pblico, pp. 317 a 343, en que se encuentra su
traduccin ntegra.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
359
de la Asamblea Nacional (que corresponde a nuestra Cmara de Diputados)
o del Senado (Arts. 61 y 62). Adems, el "precontrol" constitucional que ejer-
ce dicho Consejo no se despliega en inters de los ciudadanos, sino en el de los
poderes pblicos "para mantener entre ellos la separacin de funciones estable-
cidas por la Constitucin", segn lo afirma Maurice Duoerger, agregando que
el mencionado rgano interviene antes de que las leyes ordinarias entren en vigor
para suspender su aplicacin hasta que se constate su constitucionalidad. "Si el
consejo, aade el citado tratadista, declara el texto (de la ley) inconstitucional,
no puede ser aplicado ni promulgado, sino despus de la revisin de la Constitu-
cin", facultad que corresponde al Senado y a la Asamblea Nacional conjun-
tamente.P'"
El reconocimiento de una normacion prevalente en diversos pases y en
distintas pocas histricas, conduce a la conclusin de que el principio de su-
premaca constitucional tiene una indiscutible antecedencia en el decurso de
los tiempos. As, ya Cicern hablaba de la "nata lex' y de la "scripta lex",
afirmando que sta, como producto de la voluntad humana, no deba contra-
riar a la primera, que era la que se derivaba de la naturaleza de las cosas. En el
pensamiento jurdico de la Edad Media, uno de cuyos principales exponentes
fue Santo Toms de Aquino, tambin se habl de la subordinacin de las leyes
humanas a las leyes divinas y a las leyes naturales. Por otra parte, no debe
olvidarse la jerarqua normativa que exista en el derecho espaol del medioevo,
en el sentido de que las leyes escritas deban respetar las normas consuetudi-
narias y ambas, a su vez, los principios del Derecho Natural, integrado por
reglas derivadas de la naturaleza del hombre como criatura divina. En los re-
gmenes coloniales ingleses se proclam la superioridad de las leyes de Ingla-
terra sobre las constituciones y las leyes locales de cada colonia, proclamacin
que sirvi de antecedente inmediato al principio de supremaca constitucional
establecido en la Carta federal norteamericana de 1787.
B. El principio de supremaca en el constitucionalismo mexicano
Este principio se consagra en el artculo 133 de la Constitucin de 1917
que corresponde al artculo 126 de nuestra Ley Fundamental de 1857, siendo
.el texto-de dicho precepto el siguiente:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y
todoslos tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se cele-
bren por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, sern la ley
suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha
Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber' en las Constituciones o leyes de los Estados."
Parece ser que la primera parte del propio artculo otorga el carcter de
Supremaca no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes dadas por el
534 lnstihltions Politiques et Droit Constitutionnel. Coleccin "Themis", Edicin 196ft
Pars, p. 653,
360 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Congreso federal que emanen de ella
5 34
bis y a los tratados internacionales que
celebre el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado. No obstante,
a pesar de esta declaracin, la supremaca se reserva al ordenamiento cons-
titucional, pues tanto dichas leyes como los mencionados tratados, en cuanto a
su carcter supremo, estn sujetos a la condicin de que no sean contrarios a la
ConsttucionF" condicin que omiti el artculo 126 del Cdigo Fundamental
de 1857.
La hegemona de la Constitucin, es decir, del derecho fundamental in-
terno de Mxico, sobre los convenios y tratados en que se manifiesta el Dere-
cho Internacional Pblico, se corrobora por lo que establece el artculo 15 de
nuestra Ley Suprema, en el sentido de que no son autorizables, o sea, concer-
tables, tales convenios o tratados si en stos se alteran las garantas y los dere-
chos establecidos constitucionalmente para el hombre y el ciudadano.i" La
mencionada hegemona confirma, pues, el proverbio iglesista que proclama
que sobre la Constitucin nada ni nadie". En conclusin, reservndose el
principio de supremaca a la Constitucin Federal, frente al rgimen que
534 bi.s Para el maestro Mario de la Cueva existen dos tipos de leyes que emanan del
Congreso de la Unin, es decir, las materiales y las formales. Nuestro distinguido tratadista
afirma al respecto: "Algunas de las leyes que emite el poder legislativo constituyen el des-
arrollo de los preceptos constitucionales, esto es, son el cuerpo y el alma de la Constitucin
que se expanden, determinando, precisando y diciendo con la mayor claridad y en todos sus
detalles, lo que son y lo que significan el cuerpo y el alma de la ley fundamental, o lo que
es igual: son normas que hacen explcito el sentido pleno de los textos constitucionales; son,
por decirlo as, la Constitucin misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes
internas para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo
ni de su alma, sin transformarse en lo que no es." Al referirse al segundo de dichos tipos,
afirma De la Cueva que el grupo respectivo "est formado por las normas que dicta el con-
greso para regular los diversos aspectos de la vida social, como dice Villoro, sobre 'materia
distinta de la constitucin'; son las normas secundarias simpliciter que integran las distintas
ramas del derecho positivo: el administrativo, el penal, el civil, el mercantil, etctera. De estas
normas debe decirse que emanan de la Constitucin, pero en un sentido meramente formal."
(T'eoria de la Constitucin. Edicin 1982, pp, 113 y 115).
535 As lo ha resuelto nuestra Suprema Corte en la ejecutoria Vera Jos Antonio. Sema-
nario Judicial de la Federacin. Quinta poca. Tomo XCVI, p. 1639. Por su parte, el consti-
tucionalista mexicano Felipe Tena Ramrez participa de nuestro punto de vista al afirmar
que: "Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es slo
la Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados,
desprndese sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las leyes federales,
porque stas, para formar parte de la ley suprema, deben 'emanar' de aqulla, esto es, deben
tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan 'estar
de acuerdo' con la Constitucin. Se alude -as al principio de subordinacin (caracterstico del
sistema norteamericano) de los actos legislativos respecto a la norma fundamental." (Derecho
Constitucional Mexicano. Novena edicin, 1968, p. 17.) Esta misma tesis la sostuvo el licen-
ciado don Ramn Rodrguez al comentar el artculo 126 de la Constitucin de 1857, afirmando
al efecto que "Si las leyes que emanan de la Constitucin o los tratados internacionales contra-
vienen a los preceptos de la misma Constitucin violando las garantas individuales, vulnerando
o restringiendo la soberana de los Estados o alterando los derechos del hombre y del ciudadano,
tales leyes y tratados no se ejecutan, no se cumplen, porque la justicia federal puede y debe
impedirlo conforme a los artculos 101 y 102, con el fundamento slido y legal de que contra-
vienen a los preceptos constitucionales; luego, la nica ley que en rigor legal, ideolgico Y
gramatical puede llamarse suprema es la Constituci6n. No es cierto, por lo mismo, que las
leyes que de ella emanen y los tratados internacionales sean leyes supremas de la Repblica"
(Derecho Constitucional. Edicin 1875, pp. 702 y 703). -
586 El estudio del articulo 15,constitucional lo emprendemos en nuestra obra Las Garatl-
tias Individuales", a cuyas consideraciones nos remitimos. (Cfr. Cap. VII.)
TEORA DE LA CONSTITUCIN 361
instituye no tiene validez formal ni aplicabilidad las convenczones interna-
cionales que la contravengan.
Por lo que concierne a la segunda parte del artculo 133, cuyo sentido irre-
flexiva e inconsultamente fue tomado por los constituyentes de 1856-57 de la
Constitucin Federal norteamericana y reproducido por el Congreso de Quer-
taro de 1917, apunta lo que en la doctrina se llama control difuso" o auto-
control constitucional" por parte de las autoridades judiciales, cuestin sta
que estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo", a cuyas consideracio-
nes nos remitimos, ya que atae a la temtica de la misma.":"
Hemos aseverado anteriormente que, siendo la Constitucin la Ley Funda-
mental, no puede estar supeditada a otra y, en caso de que se la repute como
la prolongacin de un rgimen jurdico constitucional anterior, no por esta
circunstancia debe ser sometida a 19S imperativos de ste. El supuesto con-
trario hara nugatorio el principio de supremaca, ya que la Constitucin poste-
rior estara siempre ligada, en una relacin de subordinacin inadmisible, a la
Constitucin anterior. Dicho principio, en consecuencia, contribuye a fundar
lgica y jurdicamente la legitimidad constitucional de que ya hemos hablado,
y proyectada esta idea a la Constitucin de 1917, jams puede sostenerse con
validez que es espuria, porque su elaboracin y expedicin no se ajustaron a
las normas de la Constitucin de 1857, toda vez que, si bien es verdad que
reform a sta siguiendo sus lineamientos generales en lo que a algunas deci-
siones fundamentales se refiere, surgi con absoluta independencia, sin la cual
no hubiese sido la expresin del poder constituyente del pueblo mexicano
ejercido por el Congreso de Quertaro. La doctrina proclama, segn se ha
dicho ya, que este poder constituyente no debe estar restringido por normas
anteriores o, como dice Recasns Siches,sS8 "el poder constituyente no puede
hallarse sometido a ningn precepto positivo, porque es superior y previo a
toda norma establecida; por eso el poder constituyente, cuando surge in actu,
no reconoce colaboraciones ni tutelas extraas, ni est ligado por ninguna traba;
la voluntad constituyente es una voluntad inmediata, previa y superior a todo
procedimiento estatuido; como no procede de ninguna ley positiva, no puede
ser regulado en sus trmites por normas jurdicas anteriores".
. Pes bien, en la Constitucin se crean rganos (o poderes) encargados del
ejercicio del poder pblico del Estado. Estos rganos o "poderes" son, por
consiguiente, engendrados por la Ley Fundamental, a la cual deben su exis-
tencia y cuya actuacin, por tal motivo, debe estar subordinada a los mandatos
c?nstitucionales. Es por esto por 10 que los rganos estatales, de creacin. y
vida derivadas de la Constitucin, nunca deben, jurdicamente hablando, VIO-
lar o contravenir sus disposiciones, pues sera un tremendo absurdo que a una
autoridad constituida por un ordenamiento le fuera dable infringirlo.
Refirindose a las diferencias esenciales entre el poder constituyente y los
"poderes constituidos", Recasns Siches corrobora las apreciaciones que acaba-
587 Cfr. Captulo cuarto.
538 Filosofa del Derecho, p. 160.
362
539
540
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mos de verter, argumentando indirectamente en favor de la Iegitimidad de l.a
Constitucin de 17, al asegurar que "el Poder Constituyente es por esencia urn-
tario e indivisible. No es un poder coordinado a otros poderes (l.egisla-
tivo, ejecutivo y judicial) ; antes bien, es el fundamento ommcomprer;slVo .d..
e
todos los dems poderesw de sus delimitaciones; permanece firme la tesis emit-
da por Sieyes: la elaboracin de una constitucin primera supone ante todo un
poder constituyente; y as, del concepto mismo de Constitucin se deduce la
diferencia entre el Poder Constituyente y los Poderes Constituidos; stos derivan
su ttulo de unidad del poder soberano; todas las competencias, facultades
y poderes constituidos se fundan en la Constitucin fundamental o primera y
como sta obra del poder constituyente, derivan por ende de l; pero cuando
no hay Constitucin, entonces no existe ningn poder constituido con ttulo
jurdico-positivo; el nico poder legtimo es el constituyente't.F"
De acuerdo con estas ideas, la actividad del legislador ordinario, originado
por y en la Constitucin, debe estar sometida a los imperativos de ella y los
fundamentales o efectos objetivos de dicha actividad, o sea las leyes, tienen,
consiguientemente, que supeditrseles tambin y, en caso de contradiccin,
debe optarse por la aplicacin de la Ley Fundamental, lo cual no es otra cosa
que la expresin del principio de la supremaca constitucional.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en mltiples ejecutorias que
sera prolijo enumerar, ha sentado jurisprudencia en el sentido de proclamar en
forma abierta y clara la supremaca constitucional, estatuida en los preceptos
antes aludidos de nuestra Ley Fundamental. Las ejecutorias de referencia giran
alrededor del principio mencionado, abordando otras cuestiones constituciona-
les ajenas al tema que ocupa nuestra atencin, por lo que procederemos a
transcribir la parte relativa de los considerandos de dos de ellas, con el fin de
no ser demasiado extensos, en caso de que nos refirisemos a todas. As, en la
ejecutoria "Valds Juan",540 se asienta la tesis de que "las autoridades del pas
estn obligadas a aplicar ante todas y sobre todas las disposiciones que se dieren,
los preceptos de la Constitucin federal", y en la que lleva el nombre de "Faller
Flix", de 25 de marzo de 1918,541 se establece que "La adopcin de la forma
de gobierno republicana, representativa y popular es una obligacin que la
Constitucin Federal impone a todos los Estados (Art. 115), y ninguno de ellos
puede eludir esta obligacin sin infringir la Constitucin; la divisin del poder
pblico en tres departamentos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tal como se
establece en el artculo 49 constitucional, es obligatoria para los Estados, tanto
porque es uno de los requisitos fundamentales de existencia de todo gobierno
popular, cuanto porque el expresado artculo 115 tal
dlvlslon.' y porque no puede existir legalmente en los Estados poder runguno
contrano !ila Constitucin Federal, ya que las constituciones locales no deben
con traverur a la Federal (Art. 41) ."
de las anteriormente mencionadas, la Suprema Corte tiene esta-
blecida jurisprudencia en el sentido de que "Las constituciones particulares y
las leyes de los Estados no podrn nunca contravenir las prescripciones de la
Op. cit., p. 160.
Semana".o de la Federacin. Tomo XV, p. 672.
541 Semanario JudiCial de la Federacin. Tomo 11, p. 1101.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
363
Constitucin Federal; sta es, por consecuencia, la que debe determinar el lmi-
te de accin de los poderes federales, como en efecto lo determina, y las facultades
expresamente reservadas a ellos no pueden ser mermadas o desconocidas por las
que pretenden arrogarse los Estados."542
El artculo 133 de la Constitucin, que consagra el principio de la supre-
maca de la Ley Fndamental, est compuesto de dos partes segn hemos di-
cho: una en que se contiene dicho principio por modo eminentemente decla-
rativo o dogmtico, y otra en la que impone de manera expresa la observancia
del mismo a los jueces de cada Estado. Estimamos que esta segunda parte del
mencionado precepto constitucional es incompleta, ya que no alude a las
dems autoridades distintas de los jueces locales, como obligadas a acatar pre-
ferentemente la Constitucin sobre disposiciones secundarias que la contra-
ren. Adems, tampoco en dicha segunda parte se expresa que la Constitucin
debe ser acatada con preferencia a las leyes federales, cualquiera que sea su
naturaleza.
Esas dos omisiones notorias que afectan al artculo 133 constitucional en
cuanto que no previene ql\e toda autoridad del Estado debe observar prefe-
rentemente las disposiciones de la Ley Fundamental sobre las secundarias, ni
establece dicha obligacin en el caso de que las normas contraventoras sean de
ndole federal, pueden subsanarse mediante una recta interpretacin del alu-
dido precepto, tomando en cuenta el principio de la supremaca constitucional
tal como se ha expuesto con antelacin y cohonestando aqul con la disposi-
cin contenida en el artculo 128 del Cdigo Supremo, que ordena: "Todo
funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su cargo,
prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen."
~ efecto, el principio de supremaca constitucional implica que la Constitucin
tIene en todo caso preferencia aplicativa sobre cualquier disposicin de ndole
secundaria que la contrare, principio que tiene eficacia y validez absoluta
tanto por lo que respecta a todas las autoridades del pas, como por lo que atae
a todas las leyes no . constitucionales. De lo contrario, esto es, si dicho principio
slo operara frente a una sola categora de autoridades y ante cierta ndole de
leyes, la observancia de la Constitucin sera tan relativa, que prcticamente se
rompera el rgimen por ella instituido. Por otra parte, si en el artculo 128
c.onstitucional se impone a todo funcionario la obligacin de guardar sin dis-
tI.ngos de ninguna especie la Constitucin, es evidente que la intencin del le-
gIslador constituyente fue en el sentido de revestir al ordenamiento supremo
~ ~ primaca aplicativa sobre cualquier norma secundaria, as como de constre-
rnr a toda autoridad, y no slo a los jueces locales como inexplicablemente se
expresa en el artculo 133, a acatar los mandatos de la Ley Fundamental con-
tra disposiciones no constitucionales que la contraren.
A guisa de mera referencia histrica, debemos recordar que el principio de
supremaca constitucional se consagr en los diferentes documentos jurdicos
542 Aplndice al tomo CXVllIs . tesis 268 de la Quinta poca del Semanario Judicial de
t
Fedetacin; y tesis 78 de la Compilacin 7119.1965, Materia General. Tesis 77. del Apln..
ICe 1975, Volumen General.
364 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
fundamentales por medio de los cuales se adopt la forma federal de s t a ~ o
para nuestro pas. As, en el artculo 24 del Acta Constitutiva de la Federacion
de31 de enero de 1824, se dispuso que "Las Constituciones de los Estados no po-
drn oponerse a esta Acta ni a lo que se establezca en la Constitucin general
por tanto, no podrn sancionarse hasta la publicacin de esta ltima". En el
Cdigo poltico de 1824, el consabido principio se proclam en su artculo 161,
fraccin 111, como obligacin de los Estados en el sentido "De guardar y hacer
'guardar la Constitucin y leyes generales de la Unin, y los tratados hechos o
que en adelante se hicieren por la autoridad suprema de la Federacin con algu-
na potencia extranjera." La Constitucin Federal de 1857, en su artculo 126,
de manera enftica declar el principio de supremaca constitucional, estable-
ciendo que dicha Constitucin, "las leyes del Congreso de la Unin que emanen
de ella y todos los tratados hechos o que se hicieren por el Presidente de la
Repblica, con aprobacin del Congreso, sern la ley suprema de toda la Unin",
y que "los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las cons-
tituciones o leyes de los Estados.">"
En el congreso de Quertaro, el invocado artculo 126 fue convertido literal-
cnente en el artculo 133 de la Constitucin vigente, sin que, por otra parte,
el principio de supremaca constitucional que consagra se hubiese incluido en el
proyecto presentado por don Venustiano Carranza. Nuestro actual precepto fue
reformado en el ao de 1934, sin alterarse su sentido, mediante las adiciones
consistentes en la declaracin de que los tratados internacionales debiesen estar
de acuerdo con la Constitucin y ser aprobados por el Senado y de que los jue-
ces de cada Estado se arreglaran a ella, a las leyes emanadas de la misma y a
dichos tratados, "a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en
las constituciones o leyes de los Estados".
VII. EL PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL
A. Exposicin del principio
La supremaca no opera sola para conseguir el aseguramiento o la efecti-
vidad de la Constitucin, sino que, con vista a este objetivo, se complementa
con otro principio: el de rigidez. Este principio se opone al llamado de flexi-
bilidad constitucional, que significa que la Ley Fundamental es susceptible de
ser reformada, modificada y adicionada por' el legislador ordinario, siguiendo
el mismo procedimiento que se adopta para la creacin y alteracin de la legis-
lacin secundaria.
Por el contrario, el principio de rigidez constitucional indica que para lle-
var a cabo alguna modificacin o reforma a la Constitucin, es necesario se-
guir un procedimiento especial, en el que las diversas autoridades y organis-
548 Este precepto fue tomado del artculo VI, prrafo segundo, de la Constituci6n nor-
teamrica de 1787, cuyo texto es el siguiente: "Esta constitucin y las leyes de los Esta-
dos Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren
bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada
Estado estarn obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuen-
tre en la Constitucin o las leyes de cualquier Estado."
TEORA DE LA CONSTITUCIN
365
mos que tienen injerencia integran un "poder" extraordinario, sui gneris, al
que se ha denominado, por algunos autores, "constituyente permanente".
Como se ve, pues, el principio de rigidez constitucional evita la posibilidad de
que la Ley Fundamental sea alterada en forma anloga a las leyes secundarias,
esto es (refirindonos ya a nuestro orden jurdico), por el Congreso de la
Unin cuando se trate de leyes federales o para el Distrito Federal, o por las
legislaturas de los Estados cuando sean locales, poniendo de esta manera a la
Constitucin General a salvo de las actividades legislativas del poder ordinario
respectivo.
El principio de que tratamos se encuentra contenido en el artculo 135,
que expresa: "La presente Constitucin puede ser adicionada o reformada.
Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere
que el Congreso de la Unin, por el voto de-las dos terceras partes de los
individuos presentes. acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aproba-
das por la mayora de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unin
o la Comisin Permanente har el cmputo de los votos de las legislaturas y
la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas" (Art. 127
de la Constitucin del 57). al precepto, como puede verse, compone al poder
encargado de llevar a cabo las modificaciones, alteraciones o reformas a la
Constitucin, con e1 Legislativo Federal (Congreso de la Unin) y las legisla-
turas locales de las entidades federativas.
El principio de rigidez de una Constitucin, opuesto al de flexibilidad,
garantiza la efectividad de la supremaca de la misma, como ya dijimos.
En efecto, de nada servira que una Ley Fundamental fuera suprema, si fcil-
mente y siguiendo el procedimiento comn establecido para la alteracin de
una ley secundaria, pudiera modificarse, ya que, en el supuesto de que el le-
gislador insistiera en que rigiera una ley opuesta a las normas constitucionales,
podra sin ningn inconveniente realizar su objetivo, reformando simplemente
la disposicin de la Constitucin que fuese contraria al contenido de la ley se-
cundaria. Son, por tanto, los principios de supremaca y rigidez constituciona-
les los que deben concurrir para hacer efectivo el imperio de la Constitucin.
A propsito de la facultad de adicionar o reformar la Constitucin con que
el artculo 135 inviste conjuntamente al Congreso de la Unin y a las legisla-
turas de los Estados, surge una cuestin importante que se plantea en la si-
guiente forma: los mencionados rganos legislativos federales y locales -a
los cuales hemos denominado, de acuerdo con algunos tratadistas, "Poder
Constituyente" nicamente para el efecto de distinguirlos del Poder Legisla-
tivo ordinario en sus respectivas funciones -pueden ad libitum, sin ninguna
restriccin, alterar totalmente la Constitucin, cambiando los principios jurdi-
cos y sociales que la inspiraron y que la informan, sustituyendo, verbigracia,
un rgimen federativo por uno centralista o uno republicano por uno monr-
quico?
De acuerdo con la interpretacin gramatical del-artculo 135 constitucional
(127 de la Constitucin del 57), se desprende que, teniendo el Congreso de la
Unin y las legislaturas de los Estados la facultad de "reformar" la Constitu-
cin, sin restriccin o salvedad alguna, es lgico que pueden modificarla to.-
366 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
talmente, desde el momento en que una reforma, en el sentido amplio de la
palabra, implica toda alteracin.
Sin embargo, nosotros no estamos de acuerdo con esta interpretacin me-
ramente gramatical de los trminos relativos del precepto constitucional alu-
dido, en primer trmino, porque la interpretacin de tal ndole es la menos
idnea de las interpretaciones y, en segundo lugar, porque las conclusiones a
que nos conduce estn desmentidas por diversas consideraciones, tanto de ndo-
le constitucional como doctrinal. -,
En efecto, el concepto de "reforma" implica necesariamente una modifica-
cin parcial, puesto que si fuere total, se tratara de una sustitucin o trans-
formacin. Una reforma es algo accesorio o anexo a algo principal, que es
precisamente su objeto; por consiguiente, cuando se elimina lo principal, la
reforma no tiene razn de ser. Por tanto, la facultad reformativa que el artcu-
lo 135 confiere al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados
equivale slo a una alteracin parcial de la Constitucin, por las razones ya
dichas. Una reforma implica la adicin, la disminucin o la modificacin par-
cial de un todo, pero nunca su eliminacin integral, porque entonces no sera
reforma, ya que sta altera pero no extingue. En otras palabras, reformar sig-
nifica lgicamente alterar algo en sus accidentes sin cambiar su esencia o
sustancia. De ah que la reforma se distingue claramente efe la transformacin,
la cual opera la mutacin esencial o sustancial de una cosa.
Por otra parte, el nico soberano, o el nico capaz de alterar o modificar
la forma de gobierno (que sera el caso de una alteracin total o transforma-
cin) es el pueblo, como lo dispone el artculo 39 constitucional en su norma
respectiva, que textualmente dice: "El pueblo tiene en todo tiempo el inaliena-
ble derecho de modificar o alterar la forma de su gobierno". Interpretando,
pues, los artculos 135 y 39 constitucionales, en la relacin lgica que entre
ambos debe existir, resulta que el primero de ellos no se refiere a ninguna
facultad de alterar el rgimen gubernativo que el pueblo ha elegido como titu-
lar real del poder soberano, posibilidad que concede el segundo a la nacin,
por lo que debemos concluir que las atribuciones de modificar y reformar la
Constitucin con que estn investidos el Congreso de la Unin y las legislatu-
ras de los Estados, en manera alguna involucran la de sustituir los principios
polticos que informan a dicho ordenamiento, los cuales en su conjunto inte-
gran la forma de gobierno, o sea, la representativa, democrtica y federal
(Art. 40).
Adems, siendo propia de la soberana popular la facultad de alteracin
del rgimen de gobierno, y teniendo aqulla por caracterstica la inalienabili-
dad, tal como lo declara el artculo 39 constitucional, es lgico y evidente que
el pueblo no pudo haberse despojado o desposedo de ella para conferirla al
Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Estados, rganos que slo son
titulares del ejercicio del poder pblico, limitado por la propia Constitucin y
por la legislacin ordinaria-en general.
Doctrinalmente, casi todos los autores estn contestes con la idea de que
las atribuciones que la Ley Fundamental imputa a los poderes legislativos fe-
derales y locales, en el sentido de llevara cabo reformas y adiciones a la Cons-
TEORA DE LA CONSTITUCIN
367
titucin, de nmguna manera equivalen a la posibilidad jurdica de alterar a
sta sustancialmente en sus principios esenciales y caractersticos y, menos
an, abrogarla, pues siendo aqullos entidades autoritarias engendradas por
ella, es ilgico que la destruyan sin destruirse ellos mismos.
As, Recasens Siches F": refirindose a la cuestin que preocupa nuestra aten-
cin, sostiene que "el caso de reforma constitucional est limitado por barreras
infranqueables. La reforma, para que merezca la calificacin de tal y no caiga
bajo el concepto de otra alteracin totalmente distinta, no puede llegar a cam-
biar la esencia de la Constitucin, no puede comprender la modificacin del
supremo poder del Estado; esto es, por ejemplo, no puede transformar un
rgimen democrtico en un rgimen autocrtico, ni viceversa; tal alteracin no
puede ser contenido de una reforma, sino que requiere un acto primario del
Poder Constituyente, uno, indiviso e ilimitado. Esto es as sencillamente por la
siguiente consideracin, harto clara y fundamental. El rgano o poder autorizado
para reformar la Constitucin es tal porque recibe su competencia de la Consti-
tucin; de ella, por consiguiente, podr modificarse todo aquello que no se
refiere esencialmente a la titularidad del supremo poder (que es la soberana,
agregamos nosotros), pero de ninguna manera este punto, pues en el momento
en que tal hiciese, negara la fuente de su propia existencia, y competencia, y
lo que resultase representara la fundacin originaria de un nuevo sistema jur-
dico sin conexin ni apoyo en el anterior; representara una ruptura total con
el orden jurdico anterior, aunque se produjese pacfica e incruentamente".
Por su parte, Len Duguit
5 4 5
afirma que sobre la potestad reformadora y
legislativa de los poderes pblicos, existen ciertas ideas, principios y tradiciones
jurdicas y sociales, que no pueden ser vulneradas por las autoridades. Se expre-
sa as dicho autor: "Dondequiera que haya un legislador, incluso en los pases
que no practican el sistema de constituciones rgidas, estar siempre limitado por
un poder supremo al suyo. En la propia Inglaterra, donde la omnipotencia del
Parlamento est considerada como un principio esencial, hay ciertas reglas su-
periores que la conciencia misma del pueblo ingls se resiste a dejar violar por
el Parlamento."
Ms claramente resuelve el problema que nos hemos planteado el tratadista
alemn Carl Schm'itt,546 aseverando: "que la Constitucin puede ser reformada
no quiere decir que las decisiones polticas fundamentales que integran la subs-
tancia de la Constitucin puedan ser suprimidas y substituidas por otras cua-
lesquiera mediante el Parlamento" (en nuestro Derecho, por el Congreso de
la Unin y las legislaturas de los Estados). "Los lmites de la facultad de refor-
mar la Constitucin resultan del bien entendido concepto de reforma constitu-
cional. Una facultad de "reformar la Constitucin, atribuida por una normacin
legal-constitucional, significa que una o varias regulaciones legal-constituciona-
les pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales; pero slo
bajo el supuesto de que queden garantizadas la identidad y la continuidad de la
Constitucin, considerada como un todo. La facultad de reformar la Constitu-
cin contiene, pues, tan slo la facultad de practicar, en las prescripciones legal-
constitucionales, reformas, adiciones, refundiciones, supresiones, etc.; pero man-
644 Op. cis., p. 159.
645 Manuel de Droit Constitutionnel, p. 282.
648 Teora de la Constitucin, pp. 30 Y 120.
368
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
teniendo la Constitucin no la facultad de dar una nueva Constitucin, ni
, .
tampoco la de reformar, ensanchar o sustituir por otro el fundamento propio
de esta competencia de revisin constitucional". .
Por su parte, el eminente jurisconsulto mexicano don Emilio Rabasa al m-
terpretar el artculo 127 de la Constitucin de 1857, que equivale al 135 de la
vigente, abunda en la idea de que la facultad de reformar y adicionar la Ley
Fundamental no es absoluta, sino que est limitada por los principios polticos y
jurdicos sustanciales eNe caracterizan a un rgimen constitucional.
Se expresa as el distinguido maestro al tratar la cuestin relativa a la erec-
cin de territorios en Estados: "Es mal fundamento, para apoyar la ereccin de
territorios el artculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Cons-
titucin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se refiere a
modificacin de la divisin territorial, son las que rigen la materia y tienen pre-
cisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artculo
127. De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable para declarar
territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que aceptar que con
los procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de
gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems, de estarlo
con el mismo artculo 127, que slo consiente adiciones )1 reformas, pero no
destruccin constitucional de la Constitucin; y con el 39, que reserva al pueblo
el derecho de modificar la forma de gobierno.":"
Al tratar la misma cuestin relativa al alcance y extensin de las facultades
reformativas de la Constitucin con que se acostumbra investir a determina-
dos rganos en ella previstos, don Felipe Tena Ramrez sostiene conclusiones
opuestas de las que se derivan de las teoras esbozadas con antelacin.
Asienta el citado autor que el error de tales teoras (como las de Schmitt y
Recasns Siches principalmente) "consiste en considerar como constituido al
rgano revisor (o sea, el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados
en nuestro sistema constitucional), cuyas funciones son en verdad de constitu-
yente", y que "cuando el poder creador, autor de la Constitucin, funda un
rgano capaz de alterar la Constitucin le transmite, total o parcialmente, sus
propias facultades constituyentes", agregando que "Nada importa que ese rga-
no sea creacin del Constituyente no por ello es un poder constituido, pues
carece de facultades de gobernar y slo las tiene para alterar la Constitucin,
que es fuente de facultades para los Poderes gobernantes. Ese poder revisor es,
pues, continuacin del constituyente que lo cre."548
La consideracin que formula Tena Ramrez en el sentido de que el "po-
der revisor" no es un poder constituido, sino una prolongacin o emanacin
funcional del Constituyente, no nos parece acertada. En efecto, el llamado
"poder revisor" en nuestro orden constitucional no se traduce sino en el Con-
greso de la Unin y en las legislaturas de los Estados, segn lo previene el
artculo 135 de la Constitucin; en otras palabras, dicho "poder" no es un or-
ganismo unitario, no es una entidad autoritaria con sustantividad propia, por
541 La Organizacin PoUtica de Mxico.
548 Derecho Constitucional Mexicano, pp. 71 y 72.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
369
lo que no se puede decir que en nuestro sistema constitucional la facultad re-
formativa de la Ley Suprema est encomendada a un rgano especial. Lo que
sucede es que el artculo 135 instituye una colaboracin o cooperacin entre el
Poder Legislativo Federal y los poderes legislativos de los Estados para alterar
la Constitucin, circunstancia que no autoriza a presumir siquiera que el or-
denamiento fundamental sea reformable por un rgano especial, con persona-
lidad propia, distinto de los organismos anteriormente aludidos.
Si las reformas a la Constitucin se realizan por la colaboracin antes
mencionada, es evidente que tales actos no se ejecutan sino por poderes consti-
tuidos, como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, r-
ganos que, por tal motivo, no actan ilimitadamente, sino conforme a sus fa-
cultades constitucionales, que en lo tocante a la alteracin de la Ley Suprema
ya quedaron connotadas. Si las legislaturas de los Estados y el Poder Legisla-
tivo Federal son poderes constituidos, cmo es posible que Tena Ramrez
afirme que dichas entidades legisladoras integran el llamado "poder revisor"
al que dicho distinguido autor le atribuye el carcter de constituyente?, ya que
los poderes constituidos no pueden, en ltimo anlisis, sino componer otro
poder constituido, porque lgicamente la naturaleza del todo se establece en
razn directa de la naturaleza de las partes.
En conclusin, teniendo el llamado "poder revisor" el carcter de poder
constituido, es evidente que no puede ser tambin poder constituyente, ya que
de lo contrario se infringir el principio lgico de la no contradiccin. Por
tanto, si el Congreso de la Unin y las (iegislaturas de los Estados no deben
estimarse funcionalmente, desde el punto de vista del artculo 135 constitu-
cional, como un "organismo constituyente", resulta que la funcin especfica
de reformar y adicionar la Constitucin tiene los lmites que esta misma fija
los cuales quedaron apuntados con antelacin.!"
Resuelto ya el anterior problema.f'" fcilmente se puede dar solucin tam-
bin a aquel que consiste en la cuestin de si puede haber dentro del mismo
articulado constitucional preceptos o disposiciones que sean inconstitucionales.
El asunto se puede decidir en el sentido de que, si las adiciones o modifica-
ciones preceptivas o normativas de la Constitucin pugnan con el espritu ge-
549 Sin embargo, como lo hace notar el mismo Tena Ramrez (Derecho Constitucional,
p. 70), don Emilio Rabasa parece sustentar la tesis opuesta al afirmar en su obra anterior-
n ~ citada lo siguiente: "El poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la
ommpotencia, porque su autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente
franqueables, se ejerce por una cooperacin que nuestra Ley Fundamental ide para suplir
al plebiscito; del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Con-
greso Federal con los de los Estados como entidades polticas iguales."
550 Estimamos pertinente advertir que esta afirmacin no implica que en la doctrina no
SIga debatindose la cuestin concerciente al alcance de las facultades reformativas de la
Constitucin por parte de los rganos establecidos ad hoc. Asi, v, gr., Paolo Biscaretti distingue
a
r
en ello concuerda con Karl Loetuenstein) entre lmites implcitos y lmites explcitos de
f
Ichas facultades. Respecto de los primeros, que substancialmente consisten en los principios
undamentales que integran el espritu esencial de la Constitucin, manifiesta que los argu-
mentos en que se basan no le parecen "convincentes", sin dar ninguna razn que los refute,
y en cuanto a los segundos, precisamente por su "explicitud", si los considera eficaces, toda
v1e9z que es la misma Ley Suprema la que los consigna (Cfr. Dere"l:ho Constitucional, edicin
65, pp, 279 a 286). '
24
370 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
neral que informan a la Ley Fundamental, estn evidentemente afectadas de
inconstitucionalidad, por las razones y argumentos ya expuestos, no obstante
que la Suprema Corte de Justicia ha establecido la tesis de que dentro del
texto mismo de la Constitucin no puede haber o surgir la oposicin entre
. dos o ms disposiciones de la misma, porque unas consignan la regla general
y otras la especial y viceversa, tesis que fue sustentada con motivo de la apa-
rente antinomia que existe entre el artculo 27 constitucional, en la parte rela-
tiva a la procedencia de la expropiacin por causa de utilidad pblica y el se-
gundo prrafo del artculo 14. No obstante, la inconstitucionalidad a que nos
acabamos de referir se establece desde el punto de vista del contenido de los
preceptos en pugna, ya que en cuanto a su rango normativo formal todas las
disposiciones constitucionales participan del mismo carcter primario (en opo-
sicin al secundario que ostentan los preceptos de las leyes ordinarias) y sera
un paralogismo afirmar que de dos o ms artculos de la Constitucin unos
fuesen constitucionales y los otros no.
Es lamentable que la Suprema Corte no se haya an preocupado del pro-
blema que tratamos anteriormente, o sea, el de la fijacin de los lmites y
restricciones que deben establecerse en relacin con las facultades de reforma
y adicin constitucionales que otorga el artculo 135 al Congreso de la Unin y
a las legislaturas de los Estados. No obstante, la tesis a que acabamos de hacer
alusin, es decir, la que asienta que no puede existir jurdicamente una dispo-
sicin de la Constitucin que a su vez sea inconstitucional, implcitamente con-
tiene la idea de que el poder o actividad que desarrollan los mencionados
organismos legislativos es omnmoda y no encuentra barreras en la Ley Funda-
mental, al insinuar la posibilidad de que nunca puedan llegar a existir precep-
tos constitucionales que pugnen con la Constitucin. Sin embargo, nuestro
mximo tribunal federal debe abordar el problema planteado y resolverlo
atingentemente, en el sentido de fijar la extensin al alcance del artculo 135
constitucional, delimitando las facultades que confiere al Congreso de la Unin
y a las legislaturas de los Estados, mxime que para su resolucin no tendra
que acudir a nociones extraas y ajenas a la Constitucin, pues, como antes
afirmamos, en sta se encuentra la propia solucin, al establecer la relacin in-
terpretativa entre los artculos 39, 40 Y135 constitucionales.
B. Gestacin parlamentaria del artculo 135 constitucional
Por va de referencia histrica recordemos que el artculo 135 de la Consti-
tucin vigente corresponde al artculo 127 de la Constitucin de 1857, coin-
cidiendo ambos preceptos en su texto.
Este artculo 127 provino del artculo 125 del Proyecto constitucional elabo-
rado por la Comisin respectiva, que estableca: "La presente Constitucin
puede ser adicionada o reformada. Mas para que las adiciones o reformas lleguen
a ser parte de la Constitucin, se requiere: que un congreso por el voto nominal
de dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde qu artculos deben
TEORA DE LA CONSTITUCIN
371
reformarse; que este acuerdo se publique en los peridicos de toda la Repblica
tres veces antes de la eleccin del congreso inmediato; que los electores al veri-
ficarla, manifiesten si estn conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso
lo harn constar en los respectivos poderes de los diputados; que el nuevo
congreso formule las reformas, y stas se sometern al voto del pueblo en la
eleccin inmediata. Si la mayora absoluta de los electores votase en favor de
las reformas, el ejecutivo las sancionar como parte de la Constitucin."
El texto transcrito "fue devuelto a la Comisin porque se crey que esta-
bleca intiles moratorias que hacan casi imposible todo cambio reclamado
por la opinin't.?" habindose presentado en su lugar uno ms sencillo, segn
el cual la reforma constitucional deba ser votada "por dos tercios del con-
greso y aceptada por la mayora de los electores que nombren a los diputados
del congreso siguiente, al que toca decretar el resultado". 552
El nuevo precepto proyectado fue impugnado por Zarco, quien argument
que por virtud de la representacin poltica de la ciudadana que dentro de todo
rgimen democrtico tienen los diputados reunidos en asamblea, sera ocioso acu-
dir a la votacin popular para que se aceptara o rechazara alguna reforma a la
Constitucin, mxime que, por lo general, las modificaciones a sta entraan
cuestiones polticas, sociales o de la otra ndole que escapan muchas veces a la
apreciacin del pueblo. "Si el pueblo delega su soberana en el legislador, deca
tan insigne constituyente, a ste toca dar toda clase de leyes sin recurrir al cuerpo
electoral, y sin la reforma de la Constitucin es un punto grave en que debe
evitarse toda precipitacin, bien puede establecerse que iniciada y votada una
reforma por un congreso, corresponde decretada como ley al congreso siguiente.
Esta ser garanta suficiente, y as de una manera indirecta, en las elecciones,
el pueblo se ocupar de la reforma, escogiendo a los que sobre ella han de
resolver.
"Las reformas constitucionales, continuaba Zarco, pueden recaer sobre cues-
tienes polticas o administrativas que requieran ciertos conocimientos prcticos,
y sin hacer el menor agravio al buen sentido del pueblo, puede asegurarse que
sern superiores a la inteligencia de los electores. Hay tambin la dificultad de
la computacin de votos de todos los electores, y esta dificultad puede aun re-
tardar las medidas ms tiles. El principal defecto del artculo consiste en que
una vez establecido el sistema representativo, se apela a la democracia pura
hasta donde cabe en el sistema de la comisin."553
Don Jos<Mara Mata, en defensa del rejerendum de los electores como me-
'dio para introducir enmiendas constitucionales, sostuvo que Zarco parti "de un
supuesto falso", pues "no habiendo eleccin directa sino indirecta en segundo
grado, y no exigindose para la reforma el voto de todos los ciudadanos sino el
de los electores, no se apela a la democracia, sino al sistema representativo en
ms o menos grados, puesto que el elector es un delegado del pueblo. En los
demcratas no hay inconsecuencia en ir a buscar la opinin del pueblo como
fuente de acierto. Si se diera valor al argumento de que el pueblo no sabe y es
551
552
5G8
Zarco. Historia del Congreso Constituyente. Tomo 11, p. 590.
ldem.'
Ldem.
372 DERECHO MEXIC..\::-;O
ignorante, sera preciso quitarle el derecho de elegir, porque no sabr escoger a
los hombres capaces de velar por sus intereses't.v"
En apoyo del pensamiento de Mata, don Melchor Ocampo insisti en la te-
sis postulada por el artculo 125 del proyecto, en el sentido de que las reformas
a la Constitucin deban someterse al voto de los electores, y reafirmando su
confianza en stos y en el pueblo que los designa, el distinguido michoacano
afirmaba: "Si considerando la cuestin en abstracto se puede exagerar la igno-
rancia del pueblo, hablando de reformas constitucionales, de cuestiones polticas
y administrativas, cuando se desciende a la prctica se ve que la dificultad no es
tan grave como se presenta. Una vez iniciada la reforma, la explicarn la pren-
sa y la tribuna, la imprenta sobre todo la pondr al alcance del espritu de los
electores, se las presentar ya digeridas, por decirlo as, para que ellos resuelvan
por ejemplo si es conveniente que el primer magistrado del pas sea electo por
muchos o por pocos. Entonces para fallar sobre las reformas bastar lo que los
franceses llaman grueso buen sentido y nada ms.
"Cuando el orador no saba lo que era tringulo, agrega Ocampo, ni hipote-
nusa, ni catetos, no comprenda cmo era que el cuadrado de la hipotenusa
fuera igual al de los catetos; pero cuando se le explic lo que esto quiere decir,
le pareci casi verdad de Pero Grullo. As en las reformas, cuando se explique lo
que en ellas importan, el elector ser apto para resolver y no hay que exagerar
la dificultad presentando la cuestin en abstracto."555
A quien debe considerarse como incorporador al sistema mexicano y con
variantes vernculas de la forma para modificar la Constitucin imperante en
los Estados Unidos, es a don Guillermo Prieto. Al combatir el artculo proyec-
tado y refutar las ideas expresadas por sus defensores, se ostent como impla-
cable enemigo del referendum popular en la cuestin concerniente a las
reformas constitucionales.
"Consultar el voto de los electores, deca, ofrece gravsimos inconvenientes",
agregando que "Los ciudadanos no sabrn si sern o no nombrados electores.
Cuando lo sean, ignorando de qu se trata se encontrarn obligados sin discutir,
sin razonar, sin instruirse, a contestar s o no. El Sr. Ocampo, que ciertamente
merece el nombre de sabio, ha credo que para dar esta respuesta bastar el
sentimiento del bien, pero su seora convendr en que para resolver cuestiones
constitucionales se necesitan conocimientos que no han de reunir todos los elec-
tores. No es fcil resolver, por ejemplo, con un s o un no la cuestin del senado,
que si ha parecido importuna en esta asamblea, dividi en Francia los pareceres
de hombres eminentes, ponindose de un lado Lamartine y del otro Odilon
Barrot, Los electores, por ms que diga el seor Ocampo, no tienen ciencia infu-
sa, ni alguna inspiracin extraa que los ilumine. El buen sentido y el talento
por s solos no harn que un hombre pueda preparar una lmina para el dague-
rrotipo; el buen sentido y el talento no bastarn para que otro tomando un
telescopio, pueda hacer clculos astronmicos. Pero el Sr. Ocampo, refirindose
al teorema del cuadrado de la hipotenusa y de los catetos, ha dicho que 'basta
una sencilla explicacin para comprender las verdades cientficas. Esto es cierto,
554 Op. cit., p. 591.
G:;5 I dem, pp, 591 Y592.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
373
pero entonces en cada colegio electoral debe haber un catedrtico que d expli-
caciones, y este maestro ser una rbula, un tinterillo, que si se trata del teore-
ma geomtrico, enseara que la hipotenusa es una figura cuadrada o redonda.
A dnde vamos a parar con estos absurdos que se quieren derivar del senti-
miento del bien? A la insurreccin contra la razn y el sentido comn.
"Iniciada la reforma, prosigue Prieto. habr electores que la quieran ms o
menos amplia, ms o menos restringida, que la quieran con ciertas restricciones,
y cmo cabe todo esto en el s o no en el nico monoslabo que les permite
articular la comisin? Queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice, queremos
conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos la libertad de la
discusin para la reforma, pero a nuestras preguntas slo se ha de responder
s o no. Esto es una burla, es una ironia., un plagio de la libertad de imprenta
de Beaumarchais. Esta no es libertad, es el atrs de un centinela, es el grito de
un pedagogo, y no hay soberana con consigna, no hay libertad con mordaza,
no hay discusin con gendarmes. Cuando la opinin pblica quiera una reforma
con ciertas modificaciones, no encontrar ni la frmula para expresar su pen-
samiento, porque tiene un candado en la boca que slo le deja decir s o no.
"Si los electores, concluye dicho diputado constituyente, quedan reducidos a
mquinas de decir s o no.. no es menos triste la condicin del segundo congreso,
que slo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del pueblo, aun-
que en ellos se ha delegado la soberana del pueblo, tienen que guardar silencio
en muchas cuestiones, porque sus credenciales estn truncas, porque hay eclip-
ses en sus poderes, porque tienen en la cmara una manzana velada, la cuestin
resuelta por los electores. El congreso no es ya legislador, es la mquina que da
la ltima manipulacin qumica a productos ajenos.
"Si no se quiere seguir el antiguo sistema, somtase la reforma al examen y
al voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los Estados, y as se
seguir el principio federal, y sobre todo se tendr un homenaje a la razn y
al saber, al saber que hoyes el blanco del epigrama y del sarcasmo como si fuera
posible renegar de la ciencia y de la sabidura, como si la Humanidad, anhelan-
do sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el enten-
dimiento, contra la ms preciosa facultad que plugo conceder el Ser Supremo,
para entregarse ciega al yugo del instinto salvaje y brutal."556
Con base en. las ideas expuestas por Prieto, la Comisin present un nuevo
texto que, aprobado en el Congreso Constituyente por sesenta y siete votos
contra catorce, se convirti en el artculo 127 de la Ley Fundamental de 1857
y que corresponde, segn dijimos, al artculo 135 de la Constitucin vigente.
En el Congreso de Quertaro, el proyecto del mencionado precepto, tomado
casi textualmente del citado artculo 127, se aprob sin discusin, debiendo re-
cordar, por ltimo, que el artculo 135 se adicion en octubre de 1966 en
cuanto que el cmputo de los votos de las legislaturas en lo que atae a las
reformas o adiciones constitucionales y la declaracin de que stas queden in-
corporadas a la Ley Suprema, pueden formularse tanto por el Congreso de la
Unin, cuando est reunido, como por la Comisin Permanente durante sus
periodos de receso.
656 oi. cit., pp. 608, 609, 610 Y611.
374 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
VIII. LA REFORMABILIDAD CONSTITUCIONAL
A. Las reformas en general
Casi todas las constituciones del mundo prevn su "reformabilidad", es de-
cir" la modificabilidad devsus preceptos respecto de aquellos puntos normati-
vos que no versen sobre los principios que componen la esencia o sustancia
del orden por ellas establecido. Ahora bien, la funcin reformativa de la
Constitucin, como de cualquier ley secundaria, no debe quedar al arbitrio
irrestricto de los rganos estatales a los que se atribuya la facultad respectiva,
sino que tiene que estar encauzada por factores de diferente tipo que justifi-
quen, bajo diversos aspectos, sus resultados positivos. En otras palabras, toda
reforma a la Ley Fundamental debe tener una justa causa final, o sea, un mo-
tivo y un fin que realmente respondan a los imperativos sociales que la recla-
men. Sin esta legitimacin, cualquiera modificacin que se introduzca a la
Constitucin no sera sino un mero subterfugio para encubrir, tras la aparien-
cia de una forma jurdica, todo propsito espurio, antisocial o demaggico.
Por tanto, en qu medida debe reformarse la Ley Suprema para que las
enmiendas a sus preceptos verdaderamente se justifiquen desde el punto de
vista de la realidad social? Cul sera el criterio deontolgico que normara su
modificabilidad?
La norma jurdica positiva traduce una forma o manera de regulacin bila-
teral, imperativa y coercitiva de mltiples situaciones dadas en el mundo onto-
lgico, en la objetividad social. Por eso en el Estado existen dos rdenes
fundamentales: el fctico y el jurdico, entre los cuales debe haber una leal
adecuacin, una verdadera correspondencia de tal suerte que el precepto no sea
sino el elemento formal de ordenacin del hecho. Pero la norma de derecho
no slo debe ser continente de los muy variados aspectos de la realidad social,
sino que, dada su tendencia valorativa enfocada primordialmente hacia la con-
secucin de la igualdad y la justicia, debe asimismo consistir en un ndice de
modificacin social con miras a un mejoramiento o a una superacin de las
relaciones humanas dentro del Estado. Si no se atribuyese esa virtud a la
norma jurdica, sta sera nicamente simple reflejo de la realidad, en la que
predominan las desigualdades y las injusticias, que, de esa guisa, seran san-
cionadas por el Derecho.
La normacin est en razn directa con -el objeto o la materia normados
que inciden en distintos mbitos de la realidad social, de tal manera que
siendo sta por naturaleza cambiante, el Derecho tampoco debe ser esttico o
inmodificable. Por ende, uno de los atributos naturales de la leyes su refor-
mabilidad, pero para que una reforma legal se justifique plenamente debe
propender hacia la obtencin de cualquiera de estos dos objetivos: sentar las
bases o principios de un mejoramiento o perfeccionamiento social o brindar
las reglas segn las cuales pueda solucionarse satisfactoria y eficazmente un
problema que afecte al pueblo o subsanarse una necesidad pblica. Por el con-
trario, si la alteracin al orden jurdico no obedece a dichas causas finales, que
implican su autntica motivacin real, ser, patentemente injustificada y slo
TEORA DE LA CONSTITUCIN
375
explicable como mera frmula para encubrir o sancionar, con toda la fuerza
del derecho, propsitos mezquinos y conveniencias de hombres o de grupos
interesados. La susceptibilidad reformativa de las leyes ha denotado siempre
un serio peligro para los pueblos, ya que, radicando la facultad respectiva en
sus llamados rganos representativos, queda al arbitrio de stos la introduc-
cin de alteraciones al orden jurdico, las cuales muchas veces no slo no se
justifican, sino que abiertamente se contraponen a las autnticas aspiraciones
sociales y son lesivas del ser y del modo de ser de la sociedad.
El peligro de que la regla no responda a la realidad, de que el Derecho
positivo no sea sino un obstculo para la evolucin social progresiva y un fac-
tor de infelicidad popular, se agiganta cuando el ordenamiento reformable es
la Constitucin, puesto que es sta, como Ley Suprema, la que organiza el ser y
el deber ser de las sociedades, cristalizando preceptivamente sus ms caros
anhelos y tendencias. Es por ello por lo que, segn afirmbamos con antela-
cin, se ha implantado en los ordenamientos constitucionales un sistema para
su reforma y adicin que ha sugerido al llamado principio de la rigidez consti-
tucional, el cual no siempre ha dado los resultados apetecidos, consistentes en
que cualquier alteracin a la Constitucin haya sido debidamente ponderada y
meditada y tenga una verdadera motivacin real, ya que en cuntas ocasiones
no ha servido sino para volver texto constitucional conveniencias o propsitos
bastardos de gobernantes y sectores privilegiados, consolidando jurdicamente
sus impopulares intereses econmicos o polticos.
Desgraciadamente, entre nosotros la desnaturalizacin prctica del principio
de rigidez constitucional ha operado frecuentemente. Seria prolijo mencionar los
casos en que la Constitucin se ha reformado o adicionado para "legitimar" in-
justas e inigualitarias situaciones de hecho reprobadas o no autorizadas por sus
preceptos. El relajamiento de tal principio ha obedecido, segn nuestro parecer,
a dos factores fundamentales: a la falta de conciencia cvica, dignidad y patrio-
tismo de los hombres que en determinados momentos han encarnado a los rga-
nos en quienes nuestro artculo 135 constitucional desposita la facultad reforma-
tiva y de adicin de la Ley Suprema -Congreso de la Unin y legislaturas de
los Estados-e- y a la inseguridad o ineficiencia que ofrece el propio precepto, por
los trminos mismos en que est concebido y que lo convierten en inadecuado
para el logro de la alta finalidad por la que se estableci, consistente en colocar
la Ley Fundamental al margen de caprichosas, irreflexivas y atentatorias altera-
ciones. En efecto, basta que las dos terceras partes de los diputados y senadores
que formen el qurum en ambas Cmaras acuerden las reformas y adiciones a
la Constitucin y que stas sean aprobadas por la simple mayora de las legisla-
turas locales para que la alteracin constitucional opere; en otros trminos, con
simples mayoras en el Poder Legislativo Federal yen los poderes legislativos de
los Estados, la Constitucin puede ser reformada y adicionada, a pesar de que
exista la posibilidad de la no aprobacin minoritaria de la alteracin corres-
pondiente, que pudiere representar una fuerte corriente de opinin pblica.
Adems, ya sabemos que desde el punto de vista de nuestra realidad poltica,
los poderes legislativos de ambos rdenes son los menos indicados para introducir
adiciones y reformas a la Constitucin, atendiendo a la falta de preparacin cul-
tural, y especialmente jurdica, que ha caracterizado, an en pocas bastante
376 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
recientes y salvo excepciones que confirman una penosa regla, a sus respectivos
miembros, quienes, repudiados o no designados por el pueblo, sino nombrados
por la magia de los "compadrazgos" o el favoritismo de los "hombres fuertes"
de Mxico, abrigan como propsito fundamental el medro personal, desenten-
dindose completamente del alto cometido que el puesto con el que fueron fa-
vorecidos debiera imponerles. En semejantes circunstancias, es obvio que una
reforma o una adicin a la Constitucin, que por lo general supone arduos pro-
blemas tcnico-jurdicos y trascendentales cuestiones polticas, econmicas y
sociales para la vida del pas, no haya podido con frecuencia ponderarse debida-
mente con la capacidad Cultural y moral que merece toda alteracin constitu-
cional, precisamente por la ausencia de esta imprescindible condicin de atin-
gencia de toda enmienda.
Sin embargo, aun suponiendo al Congreso de la Unin y a las legislaturas
locales integradas por verdaderos representantes populares conscientes de su
alto deber como legisladores y dotados de capacidad y honestidad, no se elimina-
ra totalmente la inseguridad que para el propio rgimen constitucional importa
el actual sistema de su reformabilidad previsto en el artculo 135, porque, aten-
diendo a la transitoriedad de la representacin poltica de las personas que en
una poca determinada funjan como senadores o diputados, siempre existir la
amenaza de un desconocimiento, por parte de stos, acerca de los problemas y
necesidades que de todo tipo se van gestando paulatinamente y que reclaman
soluciones mesuradamente reflexivas que puedan responder, al convertirse en
reformas o adiciones a la Constitucin, a una verdadera motivacin real con
tendencia a la superacin y al mejoramiento del pueblo. Por ello, creemos que
uno de los medios para hacer efectivo el principio de rigidez constitucional estri-
bara en dar injerencia a la Suprema Corte de Justicia en toda labor de reforma
o adicin constitucional cuya causacin estuviere implicada en cuestiones o pro-
blemas de ndole eminentemente jurdica, pues siendo dicho' alto organismo ju-
risdiccional el supremo intrprete de la Ley Fundamental, segn se le ha repu-
tado por la tradicin y doctrina constitucionales, es evidente que sera el mejor
habilitado y el ms apto para juzgar de la conveniencia, acierto y eficacia de
toda enmienda aditiva o reformativa que se proponga a la Constitucin.
Estimamos que si el artculo 135 constitucional se modificar en el sentido
indicado, a la vez que se consolidara el principio de rigidez de la Constitucin,
se complementara el rgimen de su preservacin cuyo funcionamiento est en-
comendado a la Suprema Corte, volvindolo ms congruente con el espritu
que lo anima. En efecto, si el tribunal mximo de la Repblica es y ha sido el
rgano supremo de control constitucional frente a los actos de cualesquiera au-
toridades que afecten la Constitucin, no existe justificacin alguna para consi-
derar que la tutela a sus mandamientos y postulados slo se imparta respecto a
la actuacin de las entidades estatales que por su propia naturaleza debe estar
a ellos sometida -actos stricto-sensu y leyes secundarias-, y no en relacin con
reformas o adiciones constitucionales sin verdadera motivacin real, que a la
postre, adems de hacer nugatorio el principio de la supremaca de la Ley Fun-
damental, como ya se ha observado en muchas infelices ocasiones, acabaran poe
quebrantar impunemente el espritu social, econmico y poltico que informa y
anima al orden por ella establecido, slo para satisfacer apetitos personales y rea-
lizar designios impopulares.
No dejamos de reconocer, por otra parte, que por ms perfecta que sea la
frmula normativa en que se. contenga el principio de rigidez constitucional, el
TEORA DE LA CONSTITUCIN
377
acierto y pertinencia de las reformas y adiciones a la Constitucin no podran
lograrse positivamente sin la calidad humana de honestidad moral, preparacin
cultural y espritu y dignidad cvicos, que deben concurrir en las personas fsicas
que integren los organismos a los que se encomiende la importantsima y vital
tarea de alterar la Ley Fundamental. Ese elemento humano es quiz de mayor
significacin que todas las seguridades de tipo normativo que puedan establecer-
se para lograr que la Constitucin sea realmente rgida, y por ello, aun sin la
injerencia de la Suprema Corte que proponemos en la labor reformativa o
aditiva de nuestro ordenamiento supremo, podra abrigarse la esperanza de que
sta realmente respondiese a una verdadera motivacin social, si los legisladores
auscultaran la opinin pblica y recabaran el parecer de los sectores interesados
en las alteraciones que se propongan y acogieran las observaciones vlidas que
a stas hicieren.
B. La reforma a los principios fundamentales
Hemos aseverado que la Constitucin es la Ley Fundamental y Suprema
del pas, ya que implica la base sobre la que se sustenta todo el derecho posi-
tivo, al establecer las normas torales que rigen la vida del Estado, su organiza-
cin y las relaciones de las autoridades entre s y frente a los gobernados.
Sobre la Constitucin ningn ordenamiento secundario debe prevalecer y en
el caso de que ste se oponga a sus mandamientos, ostenta el vicio de nulidad
((ah origine".
La fundamentalidad y la supremaca no explican por s solas el ser sustan-
cial de la Constitucin, pues sta no es simplemente un documento jurdico en
que se contengan sistematizadamente diversas normas bsicas del Estado.
La Constitucin, para merecer con autenticidad este nombre, debe tener alma
y sta se expresa en un conjunto de principios polticos, sociales y econmicos
que no son el producto de la imaginacin de sus autores, sino que se encuen-
tran arraigados en el ser, el modo de ser y el querer ser de un pueblo.
En otras palabras, una verdadera Constitucin, que con exhaustividad amerite
este calificativo y que no sea un mero documento jurdico-formal, debe tradu-
cir en preceptos supremos y fundamentales los atributos, modalidades o carac-
tersticas ontolgicas de un pueblo, as como sus designios, aspiraciones o idea-
les que vaya forjando a travs de su polifactica vida histrica. Todos estos
elementos, existentes en la ontologa y teleologa populares, se convierten en el
contenido y alma de la constitucin positiva, es decir, en el substratum de sus
normas jurdicas esenciales, segn hemos sostenido reiteradamente.
Prescindiendo deliberadamente de diversas opiniones doctrinarias que co-
rroboran las anteriores aseveraciones, puede afirmarse que sobre la Constitu-
cin y como factores determinantes de su contenido, existen diferentes prin-
cipios que se derivan por inferencia lgica del ser, del modo de ser y del
querer ser de un pueblo. A estos principios los autores de Derecho Constitucional
suelen designarlos con el nombre de t<decisiones polticas fundamentales", de-
bindose agregar que no slo este calificativo los caracteriza, pues las "decisio-
nes fundamentales" pueden ser, y de hecho son, de ndole social y econmica,
segn hemos indicado con antelacin. ",.
378 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ahora bien, ya hemos dicho en pginas anteriores que la modificabilidad
de los principios esenciales que se contienen en una Constitucin, o sea, de !os
que implican la sustancia o contextura misma del ser ontolgico y teleolgico
del pueblo, y la facultad de sustituir dicho ordenamiento, son al
poder constituyente. Por ende, slo el pueblo puede modificar tales pnncipros
o darse una nueva Constitucin. Ni el congreso constituyente, cuya tarea con-
cluye con la elaboracin constitucional, ni, por mayora de razn, los rganos
constituidos, es decir, los que se hayan creado en la Constitucin, tienen seme-
jantes atribuciones. Suponer lo contrario equivaldra a admitir aberraciones
inexcusables, tales como la de que el consabido poder no pertenece al pueblo,
de que la asamblea constituyente, una vez cumplida su misin,
y de que los rganos existentes a virtud del ordenamiento constitucional pudie-
sen. alterar las bases en que ste descansa sin destruirse ellos mismos. En re-
sumen, si el poder constituyente es un aspecto inseparable, inescindible de la
soberana, si dicho poder consiste en la potestad de darse una Constitucin,
de cambiarla, esto es, de reemplazar los principios cardinales que le atribuyen
su tnica especfica, o de sustituirla por otra, no es concebible, y mucho
menos admisible, que nadie ni nada, fuera del pueblo, tenga las facultades
anteriormente apuntadas.
Estas consideraciones plantean, segn tambin hemos afirmado, un pro-
blema de trascendental.importancia que estriba en determinar la va o el medio
que el pueblo puede utilizar para realizar esa potestad. Tal problema se tra-
duce en las siguientes interrogaciones: Cmo puede el pueblo cambiar su
Constitucin? Cmo puede sustituirla por una nueva que refleje el estado
evolutivo que en los distintos rdenes de su vida haya alcanzado? Cmo
puede reemplazar los principios esenciales polticos, sociales, econmicos o ju-
rdicos que en un determinado ordenamiento constitucional se han plasmado?
Las formas como estos objetivos pueden lograrse son generalmente las de de-
recho y las de hecho. Dentro de las primeras se comprende el referendum po-
pular, o sea, la manifestacin de la voluntad mayoritaria del pueblo, a travs
de una votacin extraordinaria, que apruebe o rechace no slo la variacin de
los consabidos principios y la adopcin de distintos o contrarios a las constitucio-
nalmente establecidos, sino la sustitucin de la Ley Fundamental. Adems, en
la misma Constitucin puede disponerse que los rganos que ostenten la re-
presentacin popular convoquen, bajo determinadas condiciones, a la integra-
cin de un congreso o asamblea constituyente para el efecto de que el pueblo,
por conducto de los diputados que elija, se d una nueva Ley Suprema.
Sin que constitucionalmente se prevean cualesquiera de las dos formas mencio-
nadas, que es lo que sucede en Mxico, el poder constituyente del pueblo slo
puede actualizarse mediante la revolucin, es decir, por modo cruento, rebe-
lndose contra el orden jurdico-poltico establecido para conseguir la implan-
tacin de otro, informado por principios o' ideas que su evoluci6n real vaya
imponiendo. En la lucha civil as concebida, los contendientes seran los gru-
pos que respectivamente pugnen por el mandamiento del orden constitucio-
nal existente o por la renovaci6n de ste. El triunfo de unosu otros en dicha
contienda originar la realizaci6n de estos objetivos, afinnaci6n que est ca-
TEORA DE LA CONSTITUCIN
379
rroborada por mltiples ejemplos que la historia universal y la de nuestro pas
nos ofrecen prolijamente. As debe entenderse el artculo 136 de nuestra Cons-
titucin vigente, similar al artculo 128 de la Ley Fundamental de 1857.
Su aplicacin depende de elementos fcticos que se registren en la realidad,
pues "la fuerza y vigor" de dicho ordenamiento estn supeditados a la circuns-
tancia de que los inconformes con l, los que se subleven contra sus instituciones,
formen una mayora popular que derrote a los que lo sostienen. La victoria de
los defensores de la Constitucin traera concomitantemente aparejada la apli-
cacin del consabido precepto, el cual quedara definitivamente sin observan-
cia en el supuesto contrario.
Igualmente hemos indicado que no debe confundirse el poder constitu-
yente que, segn 10 hemos aseverado hasta el cansancio, pertenece al pueblo,
con la facultad de adicionar o reformar la Constitucin que en nuestro orden
jurdico corresponde al Congreso de la Unin y a las legislaturas de los Esta-
dos conforme a su artculo 135 (procedimiento de revisin constitucional segn
Maurice Hauriou). Entre dicho poder y tal facultad hay una diferencia sus-
tancial, pues mientras que aqul se manifiesta en la potestad de variar o alte-
rar los principios esenciales sobre los que el ordenamiento constitucional se
asienta, es decir, los que expresan el ser y el modo de ser de la Constitucin y
sin los cuales sta perdera su unidad especfica, su consistencia ntima, su
individualidad, la mencionada facultad nicamente debe ser entendida como
la atribucin de modificar los preceptos constitucionales que estructuran di-
chos principios o las instituciones polticas, sociales, econmicas o jurdicas que
en la Ley Fundamental se establecen, sin afectar en su esencia a unos o a
otras.P'" Concebir fuera de estos lmites a la citada facultad equivaldra a des-
plazar en favor de rganos constituidos el poder constituyente, lo que adems
de configurar un paralogismo, entraara la usurpacin de la soberana po-
pular.
557 Esa distincin entre ambas potestades reformativas la aduce claramente Carl Schmitt,
al sostener que "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder Constituyente o p ouuoir
constituant, la facultad, atribuida y regulada sobre la base de una ley constitucional, de
cambiar, es decir, de revisar determinaciones legal-constitucionales. Tambin la facultad de re-
formar o revisar leyes constitucionales es, como toda facultad constitucional, una competencia
legalmente regulada, es decir, limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regu-
lacin legal-constitucional en que descansa." "Reformar las leyes constitucionales no es una
funcin normal del Estado, como dar leyes, resolver procesos, realizar actos administrativos,
etc. Es una facultad extraordinaria; sin embargo, no ilimitada, pues, al seguir siendo una
facultad atribuida en ley constitucional, es, como toda facultad legal-constitucional, limitada
y, en tal sentido, competencia autntica." "Los rganos competentes para acordar una ley de
reforma de la Constitucin no se convierten en titular o sujeto del Poder Constituyente. Tam-
poco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder Constituyente; por tanto,
no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre
subsiste en estado de latencia." "...una Constitucin basada en el Poder constituyente del
pueblo no puede ser transformada en una Constitucin de principio monrquico en vas de
una 'reforma' o 'revisin' de las leyes constitucionales. Eso no sera reforma de la Constitu-
cin, sino destruccin de la Constitucin". "Las decisiones polticas fundamentales de la
Constituci6n son asuntos propios del poder Constituyente del pueblo alemn, y no pertenecen
a la competencia de las instancias autorizadas para reformar y revisar las leyes constituciona-
les. -Aquellas reformas dan lugar a un cambio de Constitucin; no a una revisin constitucio-
nal" (Teorla de la Constituci6n, pp. 114,119, 120, 121 Y 122).
380 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
De la exposicin que antecede, y que no es sino la reiteracin de ideas an-
teriormente emitidas, se deduce la ineluctable conclusin de que la facultad
prevista en el artculo 135 constitucional en favor del Congreso de la Unin y
de las legislaturas de los Estados para reformar y adicionar la Constitucin
debe contraerse a modificar o ampliar las disposiciones contenidas en ella que
no proclamen los principios bsicos derivados del ser, modo de ser y querer
ser del pueblo, sino que simplemente los regulen. De ello se infiere que los
citados rganos no pueden cambiar la esencia de la Constitucin al punto de
transformarla en una nueva mediante la alteracin, supresin o sustitucin
de. los aludidos principios. Gf!mo hemos afirmado insistentemente, la permisin
jurdica contraria a esa prohibicin significara desplazar el poder constitu-
yente, o sea, la soberana misma del pueblo, hacia rganos constituidos que
deben actuar conforme a la Constitucin que instituye su existencia y no con
la tendencia a destruirla.i'" y 558 bi s
Los principios polticos, econmicos y sociales que preconiza la Constitu-
cin de 17 Ysobre los cuales se sustenta el orden jurdico fundamental y su-
premo que establece, se descubren sin gran dificultad en la implicacin onto-
lgica y teleolgica del pueblo mexicano, modelada por su vida histrica
misma. Desde la Constitucin de 1824, Mxico se organiz en una repblica
despus del efmero imperio de Iturbide, para no abandonar jams esta
forma de gobierno, que qued definitivamente consolidada al triunfo de las
armas constitucionalistas en 1867 sobre el postizo rgimen de Maximiliano.
Aunque la historia poltica de nuestro pas haya alternativamente oscilado
entre el centralismo y el federalismo, esta ltima forma estatal, con las moda-
lidades vernculas que no viene al caso tratar, qued consagrada desde la
Constitucin de 1857 y en los documentos jurdico-polticos que la precedie-
ron. La democracia, como aspecto orgnico y funcional de la soberana popu-
lar y como sistema de normativizacin del poder pblico, o sea, en cuanto que
traduce un rgimen de gobierno en que dicho poder se desempea dentro de
normas de derecho, siempre ha sido el anhelo que el pueblo mexicano ha pre-
tendido realizar, no sin innmeras luchas polticas y civiles que no hace
mucho tiempo convulsionaron constantemente su vida como nacin indepen-
diente. La implantacin del rgimen democrtico con los diversos principios
que lo peculiarizan, tales como el de soberana popular, el de divisin de poderes,
558 Estas aseveraciones coinciden con el pensamiento de Sieyes, quien distingue entre
"poder constituyente" y "poderes constituidos", imputando el primero a la nacin y conside-
rando dentro de su naturaleza misma la potestad de crear y reformar la Constitucin. Agrega
el que fuera uno de los ms destacados idelogos de la Revolucin francesa que los poderes
constitucidos estn subordinados al Poder Constituyente, sin que deban, por ende, alterar sus-
tancialmente la obra que de ste emana, o sea, la Constitucin.
558 bis El mismo criterio lo sustenta el distinguido maestro mexicano Mario de la Cueva
al afirmar, contrariamente a lo que asevera Tena Ramrez, que "el poder reformador no puede
tocar aquellos principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera esenciales
para que exista una Constitucin", agregando que "la afirmacin de que en la Constitucin
puede operarse la transmisin total de la soberana al rgano constituyente, es una negacin
absoluta de la idea de soberana", y concluye que "la hiptesis de que el poder reformador
podra, mediante reformas sucesivas o simultneas, sustituir la Constitucin por un orde-
namiento nuevo, constituye una argucia y una burla que repugna a. la conciencia jurdica"
(Op. cit., pp. 170 Y171).
TEORA DE LA CONSTITUCIN
381
el de normativizacin del poder pblico, el de goce y disfrute de garantas
para el gobernado y el concerciente a la existencia de un medio jurdico para
preservarlas contra cualquier acto de autoridad, cual es nuestro glorioso juicio
de amparo, ha sido otra de las invariables finalidades a cuya obtencin ha
propendido Mxico, aunada a los objetivos polticos y sociales que provocaron
la Revolucin de 1910 y que se acogen en la Constitucin de 1917, tales
como la no reeleccin presidencial y la consagracin de garantas sociales en
materia obrera y agraria.
El incompleto panorama que acabamos de esbozar nos advierte sin duda
alguna que en la teleologa histrica del pueblq mexicano, hondamente ci-
mentada en las viscisitudes polticas y necesidades sociales que durante su vida
ha padecido, figuran los principios fundamentales que a continuacin seala-
mos: el republicano, el federal, el democrtico, el de no reeleccin presidencial
y los que ataen a las garantas sociales en las materias mencionadas. La res-
triccin, supresin o sustitucin de estos principios slo incumbe al pueblo en
ejercicio del poder soberano constituyente de que es titular. Por ende, ninguno
de ellos puede ser restringido, suprimido o sustituido por el Congreso de la Unin
ni por las legislaturas de los Estados, pues, segn hemos afirmado hasta el can-
sancio, la facultad de reformar y adicionar la Constitucin a que se refiere su
artculo 135 no comprende tal potestad. No puede argirse vlidamente, por
otra parte, que la representacin poltica del pueblo que tienen tales rganos
legislativos incluya la capacidad de realizar los aludidos actos, pues ello entra-
ara la enajenacin parcial de la soberana popular al desplazarse a su favor
el poder constituyente, lo que pugnara contra los atributos de indivisibilidad
e inalienabilidad que son sus notas esenciales.
Ahora bien, si nicamente el pueblo puede suprimir, restringir o sustituir
los consabidos principios, cmo puede realizar esta potestad? Ya hemos
dicho que slo por medios violentos, o sea a travs de una revolucin o gue-
rra civil que emprenda contra el orden constitucional que los contiene y las
autoridades del Estado que lo sostengan. Tambin hemos manifestado que, si
en la lucha cruenta que se desate para lograr estos objetivos triunfa la mayora
popular, los propsitos que los mismos involucran se actualizan, bien me-
diante la expedicin de una nueva Constitucin, o bien por la alteracin sus-
tancial de la vigente, debindose en ambos casos convocar a la instalacin de
una asamblea constituyente. En cambio, en la hiptesis contraria, esto es, si la
victoria corresponde a los defensores del orden constitucional actual, tendra
su perfecta aplicacin el artculo 136, cuyo texto se da por reproducido.
Los medios violentos para que el pueblo ejercite el poder constituyente no
Son de ninguna manera aconsejables por razones obvias, mxime que pueden
reemplazarse por medios pacficos de carcter jurdico-poltico y que nuestra
Constitucin vigente no prev. El ms importante consistira en implantar el
referendum popular, en el sentido de que las reformas o adiciones constitucio-
nales que impliquen actos supresivos, restrictivos o sustitutivos de cualesquiera
de los principios esenciales que se han esbozado, deben someterse a plebis-
cito, que sera la forma como el pueblo extemara su voluntad, aprobndolas o
rechazndolas.
382 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La institucin del referendum popular traera consigo indiscutibles venta-
jas para la vida de nuestro pas, pues adems de reafirmar y complementar el
rgimen democrtico en que ste se organiza, evitara los peligros de una dic-
tadura legislativa o presidencial, poniendo a salvo de la posible y nunca des-
cartable conducta antipopular de los rganos estatales encargados de reformar
y adicionar la Constitucin, los principios polticos, sociales y econmicos fun-
damentales bajo los que nuestro pueblo ha querido vivir en una tendencia
permanente de superacin desde que surgi como nacin independiente estruc-
turada en Estado.
Se ha hablado muy frecuentemente y en mltiples ocasiones de la potestad
autodeterminativa de los pueblos como una de las facetas inherentes a su so-
berana. Pero en Mxico, esa capacidad resulta exigua y muy limitada sin refe-
rendum, ya que nuestro pueblo solamente la ejercita al elegir a sus gobernan-
tes, y una vez efectuada la eleccin y durante los periodos funcionales que
marca la Constitucin, est condenado a sufrir los riesgos de que, a pretexto
de reformar o adicionar la Ley Suprema, los. rganos del Estado investidos
con esta facultad supriman, restrinjan o sustituyan los citados principios fun-
damentales que con su vida y sacrificio ha proclamado en las distintas etapas
de su historia. Hay que reconocer que dentro de nuestro actual orden consti-
tucional, el pueblo de Mxico carece de la posibilidad de autodeterminarse ex-
haustivamente, puesto que la autodeterminacin no equivale solamente a la
mera potestad de elegir gobernantes, sino a la externacin de la voluntad po-
pular para aceptar o rechazar cualquier innovacin normativa sustancial a tales
principios. Si el pueblo, por medios no violentos, no puede impedir su vulne-
racin, carece obviamente de capacidad autodeterminativa y esta situacin
entraa una ominosa limitacin de su soberana.
Es inconcuso que la eficacia real y positiva del referendum depende direc-
tamente de la madurez cvica del pueblo y sta, a su vez, de su educacin. Y es
que el referendum es la ms alta y elocuente expresin de la democracia y
el ms importante instrumento de seguridad para la soberana popular. Sin l,
una y otra permanecen mutiladas, como acaece desgraciadamente en nuestro
pas. Se ha observado el alentador y edificante fenmeno de que nuestro pue-
blo paulatinamente va adquiriendo esa madurez cvica. Sin embargo, est an
lejos de alcanzarla en plenitud, mientras no se erradiquen el analfabetismo y
la inconsciencia de los derechos ciudadanos y sociales que todava afectan a
grandes sectores de la poblacin nacional. Ante esta triste pero no irremedia-
ble realidad, el referendum quiz sera actualmente no slo ineficaz sino nega-
tivo; Pero esta consideracin no excluye su bondad como institucin jurdico-
poltica y cuya implantacin, en su debida y conveniente oportunidad, vendra
a colmar una grave omisin en que ha incurrido nuestra Ley Fundamental.t"
559 No obstante que an no es oportuno adicionar el artculo 135 constitucional para im-
plantar el referendum popular como nico medio incruento para modificar, sustituir o supn-
mir las declaraciones fundamentales sobre las que se sustenta la Ley Suprema de Mxico, no
es ocioso ni superfluo postular, desde ahora, la adicin respectiva, que estara concebida en
los trminos siguientes:
Las reformas a esta Constitucin que afecten substancialmente la forma de Estado, l.
forma de gobierno, las garantias del gobernado, las garantias sociales en materia agrara 'Y dll
TEORA DE LA CONSTITUCIN
IX. LA INVIOLABILIDAD DE LA CONSTITUCIN
383
A. previa
Este principio obviamente no implica que la Constitucin no pueda nunca
contravenirse, hiptesis, por lo dems, irrealizable. Toda Constitucin es suscep-
tible de infringirse por multitud de actos del poder pblico, posibilidad que ella
misma prev. Tan es as que establece los medios jurdicos para impedir o
remediar las contravenciones que las autoridades del Estado suelen cometer
cotidianamente a sus mandamientos por una gama de mltiples causas que sera
prolijo enunciar siquiera. En otras palabras, toda Constitucin provee a su au-
todefensa instituyendo sistemas de' control de diversos tipos, control que en
Mxico se ejerce primordialmente a travs del juicio de aparoi?" En efecto,
adems de las declaraciones dogmticas que proclaman las decisiones fundamen-
tales de' que ya hemos hablado, de la institucin de garantas en favor del
gobernado frente al poder pblico estatal y de la estructura gubernativa bsica
del Estado, la Constitucin establece un conjunto de instrumentos adjetivos o
procesales de diferente carcter para que, mediante su operatividad, se preserve
y mantenga el, orden jurdico que crea y del cual es la Ley Fundamental y
suprema, como ya dijimos, traducindose dichos instrumentos en lo que se llama
la jurisdiccin constitucional.r"
La inviolabilidad de la Constitucin denota un concepto que se vincula estre-
chamente a los de poder constituyente, supremaca, fundamentalidad y legitimi-
dad de tal ordenamiento jurdico-poltico. Se afirma que la Constitucin es
"inviolable" porque slo puede ser quebrantada, desconocida o reemplazada
mediante el ejercicio de dicho poder, cuyo titular es el pueblo, toda vez que no
es sino el aspecto teleolgico de su soberana. "Inviolabilidad", por ende, signi-
fica la imposibilidad jurdica de que la Constitucin sea desconocida, cambiada
o sustituida por fuerzas que no emanen del poder constituyente o por grupos o
personas que no expresen la voluntad mayoritaria del pueblo. Esta imposibi-
lidad sebasa en la fundamentalidad y supremaca del ordenamiento constitu-
cionalvya que el supuesto contrario equivaldra a admitir que las decisiones
fundamentales que preconiza la Constitucin y su hegemona normativa estu-
trabajo, las declaraciones fundamentales en materia socioecon6mica y cultural y el juicio de-
amparo en su teleologa y procedencia, sern sometidas al rejerendum del pueblo en los
trminos que establezca la Ley Reglamentaria respectiva, una vez que hayan sido aprobadas
conforme al prrafo anterior!'
No nos cansaremos de insitir en que slo con la adicin sugerida, Ja esencia de nuestra
Constitucin dejara de estar constantemente amagada por los propsitos ocasionales de la
poltica demaggica de quienes se dicen "representantes" de ciertos sectores del pueblo y quie-
por lo comn, nicamente persiguen fines personalistas, usando el exhibicionismo histri-
para tratar de alcanzarlos y haciendo gala de su ignorancia sobre las verdaderas motiva-
ciones que deben fundar y justificar toda enmienda sustancial a la Constitucin.
500 Cfr. nuestra obra respectiva en su captulo cuarto.
561 Esta denominacin fue empleada hace ms de siete lustros por Mirkine Guetz1lch y
ha adquirido carta de naturaleza en la doctrina moderna de Derecho Constitucional. En M-
xico, el prestigioso investigador jurdico Hetor Ei Zamudio se ha encargado de difundirla en.
su importante produccin escrita, principalmente en su obra <tEI Juicio de Amptlro".
384
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
viesen supeditadas a tales grupos o personas, circunstancias que, adems de
contrariar el principio de soberana nacional, manifestaran un caso absurdo en
el mbito del derecho.
B. El cederecho" a la revolucin
Fcilmente se advierte que el principio de inviolabilidad constitucional no
est reido con el que proclama el derecho a la revolucin" que corresponde
al pueblo como potestad natural de su misma implicacin dinmica, pues no
debe olvidarse que "inviolabilidad" no entraa "insustituibilidad" de la Cons-
titucin. Ninguna generacin ciudadana puede ligar sempiternamente a sus
sucedneas, en el devenir histrico de una nacin, con los lazos de un orden
constitucional esencialmente inalterable. En cambio, la Constitucin es "invio-
lable" frente a cualesquiera movimientos que, sin ser autnticamente revolucio-
narios, la desconozcan, suspendan o reemplacen por un "status" poltico
diferente. En otras palabras, toda Constitucin, ante las aspiraciones populares,
frente a la vida social en constante evolucin, es evidentemente susceptible de
abolirse y de ser sustituida por otra. Y es que una Constitucin, que hipot-
ticamente se supone como fruto de la voluntad popular expresada a travs
de sus representantes (congreso o asamblea constituyente) no debe encadenar
al pueblo hasta el extremo de que siempre se vea obligado a ceir su vida
a sus mandamientos, o sea, a someterse a los principios jurdicos, polticos,
filosficos, econmicos o sociales que en un momento determinado puedan
oponerse a la evolucin nacional y a los sentimientos de justicia. Por tanto,
cuando dicho fenmeno discordante acontece, cuando un orden constitucional
determinado experimenta el consiguiente periodo crtico, cuando no se ha
legitimado ni existe la posibilidad de que se legitime por la adhesin popular
a sus disposiciones, el pueblo tiene siempre la potestad (por no decir el "dere-
cho") de desconocer la normacin constitucional que le sea incompatible, rebe-
lndose contra el poder gubernamental que la sostenga, a efecto de organizarse
jurdicamente conforme a sus designios mediante una nueva Constitucin.
Sin embargo, si ello puede suceder tericamente, en la realidad es muy
difcil, por no decir imposible, determinar cundo una rebelin contra un orden
constitucional establecido entraa una autntica revolucin respaldada por las
mayoras populares, o signifique un mero levantamiento minoritario auspiciado
por ambiciones personalistas o sectarias que traduzcan la reaccin de las clases
sociales privilegiadas contra los principios de justicia social consignados consti-
tucionalmente. Frente a tal imposibilidad o, mejor dicho, previendo la causacin
de este ltimo fenmeno, algunas constituciones, entre ellas la nuestra de
1917, en su artculo 136 dispone que, una vez sofocado el movimiento sedicioso,
se impongan a sus dirigentes o partcipes las sanciones que establezcan las
leyes que con arreglo a ellas se hubieren expedido.i'"
562 El invocado artculo 136, que equivale al 128 de la Constitucin de 1857, dispone
que: "Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se
interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno pblico se establezca un
gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su liber-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 385
Claro est que la imposicin de tales sanciones, que obviamente debe ir
precedida por el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, slo
es viable en el caso de que la rebelin no triunfe contra las fuerzas que sosten-
gan a ste, pues si los insurrectos logran la victoria o al menos obtienen el
dominio o la hegemona en la situacin cruenta que se haya producido, por
el respaldo, el consenso o simplemente por la apata de las mayoras populares,
no sera posible la restauracin de la Constitucin repudiada. Tal estado de
cosas puede desembocar en la entronizacin de una abierta autocracia' (dic-
tadura personal u oligarqua) repulsiva de toda ordenacin jurdica funda-
mental, o en la asuncin de los medios preparatorios indispensables para
expedir una nueva Constitucin (periodo preconstitucional), tal como acon-
teci en Mxico, por ejemplo, en virtud de los movimientos revolucionarios
que se desencadenaron a consecuencia del Plan de Ayuda y de los sucesos
bien conocidos de 1910 y de 1913.
Las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que la vida
poltica de cualquier conglomerado humano experimenta mltiples vicisitudes
que se manifiestan en la ruptura o en la supresin de un stato quo existente
por medios antijurdicos o ajurdicos, es decir, no autorizados o reprobados por el
rgimen de derecho que conforme a dicho status. Sin embargo, no todos los
fenmenos de ruptura o supresin de una situacin dada pueden calificarse
como revoluciones, sino slo en la medida en que mediante la concurrencia
popular mayoritaria, el consenso del pueblo o la aceptacin tcita o expresa
por parte de ste, persigan un mejoramiento social en las esferas jurfdicas,
polticas, sociales, econmicas o culturales. Por ende, cualquier movimiento
que tienda a romper un stato quo determinado o a sustituirlo por otro, pero
en cuyo ideario directo o inspirador no se descubra la finalidad de mejorar
a las grandes masas mayoritarias de un pueblo en los diversos aspectos de su
vida. no merecer el calificativo de "revolucin".
, En la implicacin de la esencia misma de todo movimiento revolucionario
genuino pueden observarse distintos atributos concurrentes que lo peeuliarizan,
pues faltando alguno de ellos en cualquier fenmeno insurgente, ste no tiene
el carcter de una verdadera revolucin. En nuestro modesto concepto, tales
atributos pueden ser los siguientes:
. a ) Tendencia a romper o sustituir un estado de cosas jurfdico o fctico
imperante por medios no autorizados o reprobados por ste;
b) Que tal tendencia se manifieste en el designio fundamental de lograr
el mejoramiento de las mayoras populares en los aspectos sociales, politicos,
culturales o econmicos de su vida;
e) Que las ideas o principios sobre los que dicho designio se sustente cris-
talicen en una normacin jurdica fundamental (Constitucin); o se reimplan-
ten mediante el restablecimiento del orden constitucional quebrantado o
subvertido que los consagre;
tad se restablecer su observancia, y con arreglo a y a las leyes que en su virtud se hubieran
sern asi los que hubieren figurado en el gobierno emanado de la rebe-
lin, Como los que hubieren cooperado a sta."
386 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
d) Que el movimiento de que se trate, una vez que haya triunfado sobre
sus adversarios u opositores o conseguido la dominacin de la situacin anormal
y violenta por l provocada, sea respaldado por una mayora popular o al
menos aceptado expresa o tcitamente por ella.
1. El primero de los atributos sealados excluye del ser de toda revol-
cion a aquellos fenmenos autorizados o no repudiados por un orden jurdico
o fctico existente para lograr su transformacin. Tal sucede, verbigracia, en
el caso en que sea la propia Constitucin la que prevea un plebiscito o un re-
ferendum popular para alterar sustancialmente el rgimen por ella estable-
cido y reemplazado por otro; as como en la hiptesis de que el mismo aut-
crata o dictador decida tolerar expresamente que el pueblo se autodetermine.
Por otra parte, no debe confundirse una revolucin con la transformacin
social y econmica que se opera en un pas sin alterar el orden constitucional.
En efecto, en una Constitucin pueden estar consagrados determinados prin-
cipios de carcter social o econmico, cuyo desenvolvimiento corresponde a la
legislacin secundaria o a la poltica administrativa. Por ende, las leyes y los
diferentes actos que de muy diversa naturaleza se expidan o realicen a prop-
sito de tal desenvolvimiento no slo no modifican la Constitucin, sino que se
ajustan a su espritu. En estricto sentido, en consecuencia, slo puede hablarse
de revolucin cuando se quebrante un orden constitucional por modo cruento
o violento y a travs de un movimiento que sea respaldado por una mayora
popular o cuyos designios, al menos, sean tolerados por sta, sin resistencia.
Tampoco debe identificarse el quebrantamiento o la ruptura de dicho orden con
las contravenciones a determinados preceptos de la Constitucin por leyes o
actos de autoridad por ms graves que aqullas sean. En efecto, la subversin
del orden constitucional por parte del Gobierno entraa la tendencia cons-
tante y general a desconocer los principios fundamentales sobre los que des-
cansa la Constitucin; en cambio, una mera infraccin a la Ley Suprema es de
carcter casustico o particular, es decir, se registra en leyes o actos especficos
de autoridad que se opongan a determinados mandamientos constitucionales;
y tales leyes o actos slo pueden significar la ruptura del orden jurdico fun-
damental cuando puedan traslucir un designio persistente a violarlos. Cuando
se desconocen los principios bsicos de la estructura constitucional de un Es-
tado por parte del Gobierno a travs de una poltica legislativa o administra-
tiva reiterada y general, el pueblo tiene la potestad para sublevarse contra sus
autoridades a fin de restablecer el imperio de la Constitucin.
2. Si falta el segundo de los atributos mencionados, el movimiento de que
se trata s610 significar una reaccin anti-social (contra-revoluci6n) o un sim-
ple impulso en vas de hecho para sustituir a los rganos principales de go-
bierno (cuartelazo o golpe de Estado).
3. La ausencia del tercero de los atributos citados, o sea, cuando no se
persiga la creacin de una ordenacin jurdica fundamental. (Constitucin)
que consolide las ideas O .postulados de. mejoramiento social o no se pretenda
el restablecimiento del orden constitucional quebrantado, puede originar que el
TEORA DE LA CONSTITUCIN
387
movimiento respectivo, al triunfar sobre sus adversarios o al dominar la si-
tuacin violenta que haya producido, abra las puertas a la autocracia, a la
tirana o a la dictadura, incubando nuevas insurrecciones contra la regresin
jurdica que significa.
4. Por ltimo, y respecto del cuarto atributo mencionado, si el movi-
miento de que se trate no es respaldado por una mayora popular ni es acep-
tado expresa o tcitamente por sta, es decir, si no se legitima socialmente no
dejar de ser una rebelin cuyo sojuzgamiento traer consigo la represin
penal contra sus dirigentes o partcipes o cuya victoria por la fuerza armada o
la opresin mantendr al pas en constante agitacin o en una ominosa e in-
digna condicin servil.
El concepto terico estricto de "revolucin" se compone mediante la re-
unin lgica de los cuatro atributos brevemente reseados, sirviendo como
criterio de apreciacin para determinar si cualquier fenmeno cruento o violento
que se registra en la vida de un pueblo merece o no el calificativo de verda-
dero y autntico acontecimiento revolucionario y si de este ltimo atributo
participan o no los actos que lo hayan provocado.
El jurista mexicano Jorge Carpizo expone un punto de vista acerca de la
idea de "revolucin" que no coincide con nuestro pensamiento pero que sostiene
un criterio interesante. Despus de sintetizar las opiniones que sobre dicho con-
cepto sustentan Aristteles, los jesuitas espaoles encabezados por Mariana,
Kropotkine, Lenin, Burdeau, Vasconcelos y Carlos Fuentes, considera que "Re-
volucin es el cambio fundamental de las estructuras econmicas", o sea, "la
transformacin total de un sistema de vida por otro completamente distinto".
Distingue a la revolucin de cualquier otro movimiento, afirmando que ste
implica "el cambio parcial de las estructuras econmicas y total o parcial en
las estructuras sociales, polticas o jurdicas". Clasifica los movimientos "segn
su finalidad y segn quien los realiza" y desde estos dos ngulos formula la si-
guiente clasificacin, aseverando que "Segn la finalidad del movimiento, ste
puede ser de ndole poltica o social.
, "El movimiento poltico puede perseguir un cambio de. 1. Personaj 2. Prin-
cipios jurdicos; 3. Sistemas, y 4. Independencia.
"El cambio en la persona puede perseguir la destitucin de. 1. Un gobernante
constitucional; 2. Un gobierno de facto; 3. Un usurpador, y 4. Un dictador.
"El .cambio de principios puede perseguir la adicin o supresin de ciertas
normas: 1. Fundamentales,si se refiere a una decisin fundamental del orden
jurdico; 2. Primarias, si la norma es de ndole constitucional, y 3. Secundarias,
si es una norma no constitucional.
"El cambio de sistema es la renovacin de la forma de gobierno, la cual de-
termina una modificacin profunda en el orden jurdico. As sucede con el paso
de una monarqua a una repblica, o del sistema central al federal en una
comunidad.
"El movimiento de finalidad social persigue que el hombre pueda vivir me-
jor, acabando con las injusticias sociales. . .
"Desde el punto de vista de quien tealice el movimiento, ste puede ser
efectuado por: 1. El pueblo; 2. Una clase social; 3. Uno o ms de los poderes
pblicos; 4. El ejrcito o parte de l, y 5; Una minora gil.
388
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"Los movimientos sociales siempre llevan implcito un cambio poltico o sea,
el movimiento social en una etapa ms avanzada en el desarrollo de los mo-
vimientos.t'P'"
No compartimos el pensamiento de Jorge Carpizo, ya que su concepto
extremista de "revolucin", en cuanto que sta entraa "la transformacin
total de un sistema de vida por otro completamente distinto", no corresponde
por su radicalismo a casi ningn movimiento que la historia poltica ha consi-
redaro como "revolucionario". La revolucin no necesariamente supone esa
"transformacin total", puesto que es un movimiento que admite grados de
variacin o cambio en las decisiones fundamentales de carcter poltico, social
o econmico sobre las que se asiente el rgimen contra el que se dirige.
As, puede haber, y fcticamente ha habido, revoluciones "polticas", "socia-
les" o "econmicas" en la vida de los Estados, segn hayan sido las decisiones
fundamentales atacadas y sustituidas, sin que por modo absoluto y fatal, como
lo pretende el citado autor, se deban cambiar esencialmente todas ellas ni
reemplazarlas totalmente por las contrarias. Conforme a su criterio, en Mxico
y en casi ningn pas del mundo se habran registrado "verdaderas revolucio-
nes" sino simples movimientos sociales, polticos o econmicos, postura que se
nos antoja insostenible. Incluso, a la Revolucin mexicana de 1910 no le reputa
como "revolucin", pues segn l "no implic un cambio fundamental, de
esencia, en las estructuras econmicas", sino que tuvo "una finalidad poltica
doble: derrocar al dictador y llevar a la Constitucin el principio de la no-
reeleccin".564
C. Interpretacin y alcance del artculo 136 de la Constitucin mexicana
de 1917 (128 de la Constitucin de 1857)
Ya hemos afirmado que la inviolabilidad de la Constitucin no pugna con
la potestad natural de todo pueblo para desconocerla, quebrantarla, sustituirla
por una nueva o reformada esencialmente, pues dicha potestad no es otra
cosa que el poder constituyente con que est investido. Por ende, como tam-
bin aseveramos, la Constitucin es jurdicamente inviolable frente a movimien-
tos de diversa ndole y de diferentes tendencias -personales, pluripersonales
o provenientes de grupos o sectores--, que no tengan un carcter autnticamente
revolucionario en los trminos del concepto que expusimos, calificacin que
slo es dable formular a posteriori mediante la ponderacin de las situaciones
de hecho que en la historia de cualquier pas suelen presentarse.
Ahora bien, el artculo 136 de nuestra Constitucin vigente aplica pun-
tualmente la teora de la inviolabilidad que someramente acabamos de ex-
poner.?" ya que utiliza ideas como las de "rebelin" o "trastorno pblico"
1168 ItConstituci6n , Rvoluci6n". Estudio publicado. en el tomo XX. Nmeros 79-80.
Julio-Diciembre de 1970, pp. 1,146 a 1,151. Revista de la Facultad de Derecho de la
U.N.A.M.
564 Estudio citado, p. 1,152 de la mencionada revista.
565 En la nota 562 transcribimos su texto.
TEORA DE LA CONSTITUCIN
389
que, prima [acie, no denotan "revolucin" o "movimiento revolucionario.t"?"
Por consiguiente, frente a dichos fenmenos, que en la realidad pueden asumir
diversas formas, la Constitucin "no perder su fuerza y vigor", es decir, se-
guir siendo la Ley Suprema y Fundamental de Mxico, aunque se "inte-
rrumpa su observancia", o sea, a pesar de que deje de aplicarse o de regir
prcticamente. Adems, si a consecuencia de esta situacin fctica se establece
"un gobierno contrario a los principios que ella sanciona", por ficcin jurdica
la Constitucin sigue siendo "inviolable", no obstante que de hecho no slo
haya sido violada sino destruida.
Es obvio que la eficacia normativa del artculo 136 que comentamos, esto
es, su aplicacin y vigencia reales, depende de circunstancias eminentemente
fcticas que se registran en el acaecer histrico de un Estado. Son estas cir-
cunstancias, traducidas en una multitud de fenmenos cuya prolijidad es
enorme, las que determinan, como factores condicionantes, la aplicatividad o
la nugatoriedad del citado precepto constitucional, segn lo hemos dicho ya.
Sin las condiciones .fcticas que propicien su aplicacin, es evidente que los
mandamientos que el propio artculo contiene se antojan idlicos, romnticos
e intiles, pues la "fuerza y vigor" de toda Constitucin derivan de los factores
reales de poder que la sostenga, incluyendo al podero militar, y no de meras
declaraciones dogmticas. Conforme al proceso lgico de toda rebelin o de
algn otro "trastorno pblico", aqulla y ste se pueden convertir en verdade-
ros movimientos revolucionarios cuyo triunfo, frente a los sostenedores del
orden constitucional "interrumpido", hara totalmente inaplicable el consabido
precepto. Por lo contrario, ste s tendra aplicatividad en la hiptesis opuesta,
es decir, si la victoria corresponde a los defensores de la Constitucin. Por otro
lado, en.el caso de que se estableciese un "gobierno contrario" a sus principios,
tal gobierno puede lograr con el tiempo su "legitimacin" frente al pueblo,
si los grupos mayoritarios que lo componen lo reconocen y obedecen espont-
neamente o 'por inercia poltica, o sea, sin el empleo de medidas coactivas
violentas. En este supuesto, que la historia ejemplifica con bastante frecuencia,
el "gobierno contrario" a un orden constitucional puede implantar uno nue-
vo, que es a su vez susceptible de legitimarse por anlogos motivos.
La ingenuidad del artculo 136 se revela, adems, en la declaracin de que
"tan luego como el pueblo recobre su libertad" se establecer la observancia
de la Constitucin. Este mandamiento, que tiene el cariz de profeca sibilina,
pretende excluir la posibilidad de que las mayoras populares, una vez obte-
nido el triunfo en la lucha civil contra el "gobierno opresor", decidan, por
medio de sus jefes o adalides, no atacar la Constitucin quebrantada sino
crear una nueva o introducir a aqulla reformas sustanciales en los principios
566 En trminos parecidos se expresa el licenciado Rodrguez, quien, al comentar
el artculo 128 de la Constituci6n de 57, asevera: "Tengamos presente siempre, que para el
hombre, sujeto por la misma naturaleza a frecuentes y continuas variaciones y mudanzas, nada
puede haber inmutable ni eterno, y por consecuencia, el artculo 128 de la Constituci6n slo
una protesta contra los motines. a mano armada, pero no limita ni puede limitar la
Iibertad natural que el pueblo tiene para cambiar en todo tiempo, por medios pacificas y
la forma de su gobierno, sus instituciones y sus leyes" (Der.cho Constitucional.
Segunda edici6n 1875, p. 711).
390 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ideolgicos que la sustenten. La necesaria restauracin total de un orden cons-
titucional que haya sido subvertido segn lo prev el aludido precepto en el
caso a que ste se refierevcontradice, vanamente por cierto, el poder constitu-
yente del pueblo, pues cuando "recobra su libertad despus de haber sido
oprimido o tiranizado, puede, en uso de esta libertad, seguir rigindose por
sus leyes anteriores o darse, como lo hizo en 1857, otras nuevas ms en armo-
na con la civilizacin actual y con las necesidades de la poca". "Nada hubiera
sido ms absurdo y ms inconveniente que el restablecimiento de las institu-
ciones aztecas, cuando el pueblo mexicano se libert de la denominacin es-
paola." 567
X. LA INTERPRETACIN CONSTITUCIONAL
A. Generalidades
La inclusin de este tema dentro de la teora de la Constitucin obedece a
la importancia que reviste la fijacin del sentido normativo de las disposicio-
nes jurdicas bsicas del Estado, principalmente de las que postulan las decla-
raciones fundamentales que integran el contexto esencial del ordenamiento
supremo. En el terreno del Derecho, bien se sabe que "interpretar" denota una
operacin intelectual consistente en determinar el alcance, la extensin, el sen-
tido o el significado de cualquier norma jurdica, bien sea sta general, abstracta
e impersonal, o particular, concreta e individualizada. En el primer caso se trata
de la interpretacin de las leyes en su amplia o lata acepcin, independiente-
mente de su rango formal, o sea, de las normas constitucionales, de las legales
ordinarias o secundarias y de las reglamentarias. En el segundo; la interpreta-
cin puede versar sobre los contratos, los convenios, los testamentos, las sen-
tencias judiciales, las resoluciones administrativas y, en general, sobre decisio-
nes unilaterales o bilaterales de carcter pblico, social o privado e incluso
sobre actos de ndole jurisdiccional. Desde el punto de vista de su consistencia
esencial, la interpretacin implica una accin unilateral del intelecto humano
que tiene como finalidad sustancial, propia e inherente establecer o declarar
el sentido, alcance, extensin o significado de cualquier norma jurdica, segn
dijimos, con prescindencia de la fuente en que sta se contenga.?" bis Por consi-
guiente, es la naturaleza de la norma lo que determina las diferentes especies
de interpretaciones, sin que esta variedad altere la esencia de la labor in-
terpretativa.
Fcilmente se advierte que la interpretacin es una condictio sine qua non
de la vida misma del Derecho. Sin ella la dinmica jurdica sera imposible,
561 Ramn Rodrguez. Op. cit., pp. 710 Y711.
561 bis En semejantes trminos se expresa el maestro De la Cueva al afirmar que "la in-
terpretacin jurdica debe proponerse desentraar el contenido de cada norma, esto es,
determinar en qu consiste el mandamiento,. cul es el deber: que impone, su alcance o
extensin y sus limitaciones, y cul es la medida de la sancin que debe imponerse al contra-
ventor; esas determinaciones son lo que constituye el sentido o la significacin de la norma";
'(Teora de la Constitucin. Edicin 1982, p. 67). "
TEORA DE LA CONSTITUCIN 391
pues para invocar y aplicar cualquier norma hay que precisar o, al menos, in-
dicar su sentido, alcance, comprensin o significado. Es ms, el principio de
juridicidad sera inoperante sin la interpretacin de las disposiciones de derecho
que subordinan los diferentes actos del poder pblico del Estado. La interpre-
tacin es, por tanto, la operacin imprescindiblemente previa de la aplicacin
de la norma jurdica a los casos concretos que la realidad social plantea cons-
tantemente.
Sera absurdo que, sin establecer o declarar el sentido regulador de la
norma de derecho, sta pudiese proyectarse al mundo de la casustica para
determinar, en l, la solucin que dicha norma brinde para la variadsima
gama de la problemtica social. A nadie puede escapar la importancia ingente
que tiene la interpretacin jurdica para la vida y operatividad del Derecho en
sus mltiples y distintas manifestaciones, pudiendo afirmarse que sin ella ste
carecera de objeto pragmtico principalmente.
La trascendencia de la interpretacin jurdica se acrecienta cuando se trata
de su mxima especie, cual es la interpretacin constitucional. Esta, como su
adjetivo lo indica, consiste en la fijacin, declaracin o determinacin del
sentido, alcance, extensin o significado de las disposiciones que integran el
ordenamiento supremo del pas, cual es la Constitucin. Puede aseverarse que
el principio de supremaca con que est revestida se hace extensivo a la
interpretacin de sus mandamientos, en cuanto que sta prevalece sobre la in-
terpretacin de cualesquiera disposiciones pertenecientes a normas jurdicas
ordinarias o secundarias, en el supuesto de que exista contrariedad, divergencia
o contradiccin entre una y otra. Esa prevalencia se finca en la circunstancia
de que la interpretacin constitucional queda reservada, en ltimo grado, a
los tribunales mximos del Estado, cuya jurisprudencia, en que tal interpre-
tacin se sustente, sea obligatoria para todas las autoridades estatales, pues
es evidente que: sin esta obligatoriedad se provocara la anarqua aplicativa del
Derecho.
B. Mtodos de interpretacin
La fijacin del sentido dl alcance, de la extensin y del significado de
toda norma jurdica se obtiene mediante la utilizacin de diferentes mtodos
de interpretacin. Segn Savigny, los primordiales mtodos interpretativos son
el gramatical, el lgico, el sistemtico y el histrico que nosotros llamamos
causal-teleolgico. Estos mtodos pueden emplearse simultneamente, si con-
ducen a las mismas conclusiones acerca del contenido de la norma interpretada;
pero si a travs de ellos se obtienen resultados contrarios o contradictorios,
debe aplicarse el de mayor jerarqua, ya que entre ellos existe una gradacin
en cuanto a validez y prevalencia. Aludiremos brevemente a cada uno de tales
mtodos con referencia a la interpretacin constitucional.
a) Mtodo gramatical. Este consiste, segn su nombre lo indica, en to-
mar en cuenta el significado de las palabras empleadas por el legislador en la
redaccin de la norma jurdica escrita, pudiendo tambin llamarse mtodo
392 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
literal, pues atiende a la letra en que el precepto materia de la interpretacin
est contenido. El mtodo gramatical es el menos adecuado para lograr la
interpretacin hermenutica del Derecho, y slo es aconsejable cuando la lite-
ralidad de los preceptos normativos es lo suficientemente clara que no deje lugar
a duda alguna acerca de su ratio legis. Sin embargo, como el autor de la ley
(lato sensu) no debe ser considerado como un gramtico, fillogo o lingista,
en muchas ocasiones el texto normativo no traduce fielmente esa "ratio".
Es ms, la sola utilizacin del mencionado mtodo conduce a conclusiones
no slo inexactas, sino en muchas ocasiones ridculas o absurdas. Tratndose de
la interpretacin de la Constitucin, estimamos que el aludido mtodo no es
el correctamente indicado para poder declarar o establecer el verdadero senti-
do de sus disposiciones, principalmente cuando stas manifiestan alguna decla-
racin fundamental de contenido poltico, social, econmico o cultural que
exprese el espritu del ordenamiento supremo. Lo deleznable del mtodo gra-
matical, en lo que a dicha interpretacin concierne, radica en que los debates
y las discusiones surgidas al calor de las pasiones en el seno del Congreso
Constituyente, impiden determinar, con la debida serenidad, el verdadero sig-
nificado de las palabras que se vayan a emplear en la formulacin de algn
precepto constitucional.
b) Mtodo lgico. Este mtodo, que tambin suele denominarse con-
ceptual, se basa, ya no en los vocablos que componen el texto normativo, sino
en las ideas que el contenido del precepto por interpretar involucra. El mtodo
lgico puede coincidir con el gramatical en cuanto que las palabras traduzcan
los conceptos correctos que integren el contenido normativo, pero puede apar-
tarse de l en el supuesto contrario, lo que sucede cuando el legislador no
emplea el lxico adecuado para expresar la verdadera conceptuacin de la
norma jurdica. Nadie duda de la equivocidad de los vocablos, es decir, de que
stos pueden traducir ideas diferentes que se apartan del origen etimolgico
de los trminos usados en la redaccin de un precepto legal, para adquirir
semnticamente nuevos significados. Es precisamente en atencin a dicha equi-
vocidad, como se impone la utilizacin del mtodo lgico para interpretar las
disposiciones constitucionales segn los conceptos adecuados que formen su
contexto preceptivo. .
c) Mtodo sistemtico. Este mtodo estriba en relacionar diversos pre-
ceptos entre s tomando en consideracin que todos ellos forman un sistema
normativo, de cuya circunstancia deriva su denominacin. Esa interrelacin
abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto
de la interpretacin, demarcando, respecto de cada una de ellas, su mbito
regulador, para poder determinar cules proclaman reglas generales y cules
establecen reglas de excepcin. El mtodo sistemtico es el adecuado para po-
der disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o ms
preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con el objeto de concebir
a ste como un todo armnico y facilitar as su debida observancia en la reali-
dad. La utilizacin del citado mtodo interpretativo precave de los errores que
comnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un
cierto ordenamiento jurdico, sin relacionarlo con otros que componen su ar-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 393
ticulado, como si stos no existieran. El empleo del mtodo sistemtico reviste
mayor importancia cuando se trata de la interpretacin constitucional, pues los
despropsitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas
que integran la Constitucin, suelen repercutir gravemente en la realidad social
y agravar su problemtica, imposibilitando o, al menos, dificultando la implan-
tacin de las soluciones y medidas atingentes para resolverla.
d) Mtodo causal-teleolgico. Este mtodo, que en la terminologa de
Savigny equivale al ahistrico", es el ms idneo para poder determinar el
sentido, alcance y comprensin normativos de los preceptos constitucionales.
La denominacin de dicho mtodo obedece a lo que los escolsticos llamaban la
"causa final" de todo acto humano, es decir, el conjunto de motivos inspira-
dores o determinantes de la conducta del hombre y el cmulo de objetivos a
los que sta propende. Es innegable que toda ley es un acto humano y que,
por ende, tiene una causa final, cuyos elementos integradores pueden obedecer
a una multitud de circunstancias que sera prolijo siquiera enunciar. Es en la
causa final de todo ordenamiento jurdico donde descubrimos su verdadero
y autntico sentido normativo, que recoge en su contenido una gran variedad
de factores sociales, econmicos, polticos y culturales de distinta ndole, y
adopta una diversidad de tendencias ideolgicas de diferente tipo.
La utilizacin del mtodo causal-teleolgico, en lo que a la interpretacin
constitucional atae, obliga a inquirir sobre los motivos y los fines inspiradores
de las disposiciones de la Constitucin, primordialmente si se trata de las que
expresan declaraciones fundamentales de diverso substratum. Ya hemos afir-
mado en pginas precedentes, y nunca nos cansaremos de repetirlo, que la
C.0nstitucin jurdica de un pas debe reflejar lo que Lasalle denominaba "cons-
lz!Ucin real" de un pueblo, concepto al que hemos agregado el de aconstitu-
czn teleolgica". Los motivos y los fines de los preceptos constitucionales,
segn el mtodo de que hablamos, hay que encontrarlos en esa Constitucin
real y teleolgica donde estn inmersos. Es mediante el anlisis del ser, del
modo de ser y del querer ser populares como se pueden establecer el sentido
y el alcance autnticos de las disposiciones de la Constitucin y como se pueden
criticar stas para procurar su enmienda o su sustitucin. No debemos olvidar
que la asamblea constituyente no es sino un rgano extraordinario que en nom-
bre de las mayoras populares ejerce el poder constituyente que corresponde al
pueblo como faceta inescindible de su soberana; y que ese rgano, para pro-
una obra duradera, debe tomar en cuenta una multitud de factores nega-
tIvos o positivos que se dan en los diferentes mbitos de la realidad social, para
la Constitucin. Por ende, el mtodo casual-teleolgico de interpre-
tacIn constitucional consiste en la averiguacin y determinacin de todos los
factores, elementos, circunstancias, causas o fines que en un momento dado
de. la. vida de un pueblo hayan originado la proclamacin de postulados o de
bsicos que forman el contexto esencial del ordenamiento constitu-
cIonal. En otras palabras, el mtodo a que nos referimos debe emplearse para
responder a las preguntas del por qu y del para qu de cualquier disposicin
de la Constitucin, ubicndola dentro del contexto poltico, social, econmico
o cultural en que se haya elaborado, bien por la asamblea constituyente propia-
394 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mente dicha o por los rganos encargados jurdicamente de reformar y adicio-
nar la Ley fundamental del pas.
Por otra parte, es muy importante enfatizar que el aludido mtodo interpre-
tativo tambin debe utilizarse para acoplar las disposiciones constitucionales,
en su contenido esencial, a los cambios que se operen en la diversificada reali-
dad vital del pueblo, procurando evadir la necesidad de modificar constante-
mente las disposiciones de la Constitucin. Es precisamente en este aspecto en
donde descubrimos la ingente utilidad del mtodo causal-teleolgico, pues si
a travs de l se determina 'ciespritu sustancial de un conjunto de normas
constitucionales, stas, sin requerir ninguna enmienda, pueden conservar su
vigencia positiva dentro del marco donde incidan las transformaciones sociales,
econmicas, culturales o polticas de la colectividad como elemento humano
del Estado y de sus diferentes grupos componentes.
C. Organos estatales de interpretacin constitucional
La cuestin que plantea este rubro consiste en determinar cules son los
rganos del Estado, dentro del orden constitucional mexicano, que tienen como
facultad jurdica interpretar la Constitucin. No aludimos, evidentemente, a
la mera operacin intelectual en que, segn hemos dicho, estriba la interpre-
tacin in genere, pues de acuerdo con esta denotacin, es evidente que no sola-
mente todas las autoridades estatales deben fijar el alcance y el sentido de
cualquier norma de derecho antes de aplicarla, sino que tambin los particu-
lares, de cualquier especie que sean, deben hacerlo al invocarla.
Al referirnos a la interpretacin constitucional como facultad jurdica y no
simplemente intelectual o psicolgica, pretendemos destacar la obligatoriedad
de las conclusiones interpretativas a que conduzca su desempeo, obligatorie-
dad que, segn lo afirmamos con antelacin, es una condicin sine qua non
para la armona y coordinada vivencia y aplicacin del Derecho.
Hecha la anterior advertencia, debemos recordar que conforme al sistema
de nuestra Constitucin de 1917, son nicamente dos los tipos de rganos del
Estado que gozan de la aludida facultad jurdica de interpretacin constitu-
cional. Nos referimos al Congreso de la Unin y a los Tribunales de la Fede-
racin, encabezados estos ltimos por la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin.
a) 1nterpretacin legislativa. El aludido rgano legislativo federal tiene
atribuciones implcitas conforme a los artculos 72, inciso F y 73, fraccin
XXX de la Ley Fundamental, para expedir lo que suele denominarse "leyes
interpretativas", tanto de la Constitucin como de los ordenamientos legales
secundarios. Ahora bien, a propsito de tales "leyes interpretativas" debemos
formular algunas interesantes reflexiones 'en lo que respecta a diferentes hip-
tesis que suelen registrarse en la realidad. As, si el Congreso de la Unin expide
una ley que "interprete directamente" algn precepto de la Constitucin, esa
ley puede no coincidir con el verdadero sentido y el correcto alcance n o n n t ~
del precepto de que se trate, circunstancia que provocar la inconstitucionali-
TEORA DE LA CONSTITUCIN 395
dad de tal ley, la que, por este vicio, puede ser enjuiciada en va de amparo
ante los Tribunales Federales competentes, debiendo la Suprema Corte emitir
la decisin definitiva y ltima que declare o establezca la correcta interpretacin
constitucional. Por otro lado, cuando dicho Congreso elabora una ley que
interprete a otra anterior, si entre ambas hay contrariedad, divergencia o con-
tradiccin, la segunda surtir efectos derogatorios de la primera, teniendo obvia-
mente prevalencia aplicativa en cuanto al tiempo.
b ) Interpretacin jurisdiccional. En lo que respecta a la interpretacin
jurisdiccional de la Constitucin, las conclusiones que mediante ella se establez-
can o declaren, son las nicas prevalentes y conforme a ellas debe entenderse y
aplicarse el precepto constitucional interpretado, a pesar del criterio opuesto o
distinto que se sustente en cualquier "ley interpretativa" que hubiese emitido
el mencionado Cong-reso Federal. Estas aseveraciones tienen su justificacin en
la esencia misma del rgimen democrtico a travs del ms importante princi-
pio que lo caracteriza, cual es el de juridicidad. En efecto, segn este principio,
todos los actos del poder pblico, independientemente de su ndole intrnseca
y de su aspecto formal, deben subordinarse al Derecho, primordialmente al que
se expresa en la Constitucin como Ley Suprema y Fundamental del pas.
Por consiguiente, si son los rganos jurisdiccionales federales los encargados
de velar por la observancia de dicho principio, invalidando los actos de auto-
ridad que lo quebranten, esa trascendental misin no la podran cumplir sin
interpretar los preceptos constitucionales que tales actos hayan violado. En esta
virtud, y sin mengua del consabido principio, no puede sostenerse, para dejar
mtocado un acto de autoridad, que ste no infringe la Constitucin, porque este
ordenamiento haya sido interpretado por el Congreso de la Unin en la ley
respetiva, con criterio opuesto al sustentado por la Corte.?"
Como corolario de las consideraciones que anteceden debemos concluir
que la interpretacin constitucional en ltimo grado y en instancia definitiva
corresponde a la Suprema Corte dentro del sistema implantado por nuestra Ley
Fundamental. .
,5.68 . Anlogo pensamiento exponen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamudio, al sostener que
la mterpretacin legislativa "no puede estimarse definitiva en cuanto puede ser apreciada a
travs de la impugnacin de la constitucionalidad de las propias leyes por parte de los rganos
del poder judicial federal, generalmente por medio del juicio de amparo, con la excepcin de
disposiciones que impliquen cuestiones polticas que, segn se ha visto, no pueden ser
Ob)eto de examen por los propios tribunales de la federacin", agregando que "si corresponde
f los rganos judiciales ordinarios o especializados la interpretacin final de las disposiciones
cuando son aplicadas por otros organismos del poder (legislativos o administra-
el criterio judicial se impone definitivamente y debe ser aceptado por las autoridades y
os gobernados como el sentido final de la ley suprema, con exclusin de aquellos sectores que
fe han calificado como 'cuestiones polticas', pero cuyo campo se reduce paulatinamente con-
.orme se va limitando el criterio discrecional de los rganos del poder y se aumenta el de
iipugnacin judicial de las cuestiones polticas segn lo hemos sealado con anterioridad,
egndose inclusive a hablar de un 'gobierno de los jueces' o 'gobierno judicial' ".
':En el ordenamiento mexicano, la interpretacin constitucional de ltimo grado se ha
a la Corte Suprema de Justicia, calificada, por ese motivo, como 'Guardin de la
(La 1nterpretaci6n Constitucional, pp. 25, 30 Y 31. Ponencia presentada al
"lU!ler Congreso Nacional de Derecho Constitucional celebrado en Guadalajara, Ja!. en
d
noV1embre de 1973. Publicada en febrero de 1975 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas
e la U.N.A.M.) ,
396 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
D. Observaciones finales
De las someras consideraciones que hemos expuesto, podemos inferir las
conclusiones siguientes:
a) La interpretacin constitucional consiste en establecer o declarar el sen-
tido, el alcance, la extensin o el significado de las disposiciones que integran
la Ley Fundamental del pas. .
b) Para lograr el anterior objetivo, se deben utilizar los mtodos gramatical
o literal, lgico o conceptual, sistemtico y causal-teleolgico, cuya implicacin
hemos brevemente expuesto.
e) La interpretacin constitucional incumbe, por modo definitivo o en
grado mximo, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
d) Siendo la interpretacin una operacin intelectual, tanto los goberna-
dos como los gobernantes, al aplicar o invocar cualquier disposicin constitu-
cional, deben previamente fijar su sentido o alcance normativo.
e) La interpretacin constitucional, como mera operacin intelectual, no
debe confundirse con la facultad jurdica de interpretar la Constitucin, que
dentro del sistema mexicano slo compete al Congreso de la Unin y a la
Suprema Corte en los trminos que ya expusimos.
f) Cuando se habla de interpretacin extensiva o restrictiva de la Consti-
tucin, sustancialmente no se trata de dos especies distintas y diferenciadas de
interpretacin constitucional, sino de diversas conclusiones o resultados que al
travs de cualquiera de los mtodos ya sealados se pueden obtener, para referir
los preceptos constitucionales interpretados a los variadsimos casos que plantea
la realidad social, poltica, econmica o cultural.
g) Contrariamente a lo que sostienen Jorge Carpizo y Hctor Fix Zamu-
dio, no existen, como especies diferenciadas, la intrpretacin "poltica", la
"econmica" y la "jurdica" de la Constitucin.r" ya que en sustancia se trata
de una sola facultad jurdica que tiene como finalidad esencial la declaracin
o el establecimiento tel sentido, alcance, extensin y significado de las disposi-
ciones constitucionales. En otras palabras, si stas tienen un contenido econ-
mico, social, poltico o cultural, la funcin interpretativa lo determinar a
travs del empleo de los mtodos que ya hemos mencionado. Dicho de otra
manera, debe hablarse no de las diferentes especies de interpretacin que indican
dichos autores, o sea, de criterios subjetivos del intrprete para proyectarlos a
las normas constitucionales, sino de analizar stas para declarar o establecer
su contenido, que puede implicarse en algunas o en todas las materias ya
aludidas.
569 Cfr. Op. oit., pp, 53 a 58.
CAPTULO QUINTO
LAS FORMAS DE ESTADO
SUMARIO: 1. Las formas de Estado y las formas de gobierno.-U. El Esta-
do unitario y el Estado federal.-UI. El Estado federal: A. Su concepcin
jurdico-poltico. B. El problema de la secesin. C. Resea histrica sobre el
federalismo en Mxico. D. El nombre del Estado mexicano. E. Exgesis
bsica del rgimen federal en la Constitucin mexicana de 1917. F. Reali-
dad del federalismo en Mxico.
1. LAS FORMAS DE ESTADO y LAS FORMAS DE GOBIERNO
Uno de los problemas ms complejos que afronta la teora de Derecho P-
blico estriba en la distincin entre formas de Estado y formas de gobierno.
Ambos tipos de "formas'vsuelen confundirse y se alude indistintamente a cual-
quiera de las dos entremezclndolas en las clasificaciones respectivas. As, verbi-
gracia, Hauriou incluye en las formas de Estado a ciertos tipos de formas de
gobierno como la monarqua, considerndola una especie de gnero que deno-
mina "Estados compuestos" en oposicin a los "Estados simples" que es el
"Estado unitario".570 El criterio distintivo entre ambas formas debe radicar en
la diferencia clara que existe entre Estado y gobierno y a la cual en ocasin
precedente hicimos mencin. El Estado es una institucin pblicadotada de
personalidaJljurdica, es una El goblcmo;-en"Cinb;-es el
conjunto de rganos del Estado que ejercen las funciones en que se desarrolla
el poder pblico que a la entidad estatal pertenece, y en su acepcin dinmica
se revela en las propias funciones que se traducen en mltiples y diversos actos
de autoridad. Estado y gobierno no pueden, pues, confundirse ni, por ende,
sus correspondientes formas. "El gobierno, dice Posada, es cosa esencialmente
distinta del Estado, ya se considere aqul como funcin ordenar, de man-
tener un rgimen, de gobernar, en suma-, ya se le defina como un conjunto
de rganos; una estructura: el gobierno es algo del Estado y para el Estado,
pero no es el Estado. Tiene el gobierno, como acaba de indicarse, dos acep-
ciones: o se definen como gobierno las funciones diferenciadas y especficas
del Estado -y ser aqul el Estado, en la realizacin especfica de su actividad
funcional-, o bien se aplica el trmino gobierno a la estructura institucional
especializada, mediante la cual el Estado hace efectivas sus funciones espec-
570 Principios de D",cho Pblico 'Y ConstituciofttU, p. 360.
398 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ficas." 571 En consecuencia, la "forma" de Estado es e! "modo" o "manera de
ser" de la entidad o institucin estatal misma independientemente de "cmo"
sea su gobierno, es decir, sin perjuicio de la estructura de sus rganos y de la
ndole y extensin de las funciones que a cada uno de ellos competa dentro
de esa estructura. As, por ejemplo, la repblica o la monarqua, que son for-
mas de. gobierno, pueden existir indistintamente en un Estado unitario o en
un Estado federal, que son formas estatales.
Ahora bien, si las formas de Estado no dependen de las formas de go-
bierno, cul es e! criterio que debe servir de base a los tipos de formas estata-
les? Georges Burdeau estima que las formas de Estado corresponden a las
"formas de! poder estatal'\ afirmando que la "forma de Estado" equivale a
la "definicin de la naturaleza interna del poder cuyo soporte es la institucin
estatal", agregando que " ... e! problema de la clasificacin de las formas de
estado lleva a distinguir los Estados que incorporan un poder y una idea de dere-
cho nicos y los que engloban una asociacin de poderes y una pluralidad
de la idea de derecho", concluyendo que "ene! primer caso, se est en pre-
sencia de un Estado unitario y en el segundo ante mltiples formas polticas
que designan el trmino [ederalismo' F" Como se puede deducir de las ante-
riores ideas, el ilustre profesor de la Universidad de Dijon no puede sustraerse
a la confusin entre las formas de Estado y las formas de gobierno, segn lo
demostraremos brevemente. La unidad de poder y de derecho supone indis-
pensablemente la unidad de una estructura de la cual uno y otro derive.
El poder no puede ejercerse sin un rgano o un conjunto de rganos, es decir,
sin gobierno, y en cuanto al derecho, ste no puede establecerse tampoco sin
rganos que lo elaboren. Consiguientemente, en el Estado unitario ese rgano
o ese conjunto de rganos sern de un solo tipo tambin unitario, y en el Es-
tado federal, donde segn Burdeau hay "pluralidad" de poderes y de dere-
chos, habr igualmente pluralidad de rganos que desarrollen los poderes y
que produzcan los derechos. De ello se infiere que e! Estado federal importa
un sistema de competencias entre los rganos plurales, o sea, entre sus "go-
biernos", y en el Estado unitario existir un rgimen competencial nico que
estructure a un solo gobierno. En otras palabras, el Estado unitario y el Es-
tado federal, conforme al criterio distintivo de dicho tratadista, no representa
formas de Estado sino formas de gobierno de una misma entidad estatal, en la
que habr "varios" poderes y "varios" derechos y por ende "varios" gobiernos
-federal-, o un "solo" poder y un "solo" derecho o sea, un "solo" gobierno
unitario.
El constitucionalista italiano Paolo Biscaretti comparte, mutatis mutandis,
la distincin que hemos formulado entre formas de Estado y formas de go-
bierno. Asevera que las primeras se refieren "a la posicin recproca en la cual
vienen a encontrarse los tres elementos constitutivos del Estado", es decir, el po-
der, el pueblo y el territorio, significando las segundas "la recproca posicin
en que se encuentran los diversos rganos constitucionales del Estado, tomando
1171 Derecho Poltico. Tomo 1, pp. 505 y 506.. .,: . .
1172 Trait de Science PolitiqueoTomo 11, "L'Etat", pp. 313 y 314.
LAS FORMAS DE ESTADO 399
el vocablo gobierno no en el sentido lato que le es propio como elemento cons-
titutivo del Estado, sino en el otro ms estricto que significa el conjunto slo
de las principales instituciones estatales". 572 bi s
Siguiendo a dicho autor, el tratadista espaol Juan Feriando Badia, en
cuanto a las formas de Estado, menciona al Estado patrimonial, al Estado de
polica, al Estado de Derecho como histricamente existentes hasta 1918, al
Estado democrtico clsico, al Estado autoritario y al Estado de democracia
progresiva, surgidos a partir del citado ao, es decir, de la terminacin de la
Primera Guerra Mundial.
Al efecto, dicho autor asienta:
"El Estado llamado patrimonial es tpico de la poca feudal, en la cual la
confusin entre el derecho pblico y el privado lleva a concebirlo desde el punto
de vista del derecho privado, considerando los elementos materiales (pueblo y
territorio) como partes del patrimonio del rey (en quien se personaliza el Go-
bierno) : el cual puede enajenarlas tanto por acto entre vivos como mortis causa,
y puede tambin conferir la investidura de los oficios pblicos, concebidos como
beneficios a otros sujetos. Los derechos de los particulares frente al Estado care-
cen de toda garanta jurdica, mientras que la autoridad regia est limitada slo
a pactos de vasallaje, estipulados con los diversos feudatarios sobre la base de
una relacin de prestaciones recprocas.
El Estado de polica se extendi por Europa desde el Renacimiento hasta la
Revolucin francesa. Se llama tambin 'Estado absoluto'. Diferenciacin entre
derechos pblicos y derechos privados, 'razn de Estado', un pueblo de 'sbdi-
tos' (no de 'ciudadanos') : suprema lex, regis uolunias.
"El Estado de Derecho o Estado propiamente dicho nace con la Revolucin
francesa. Sus notas definitorias son las siguientes: gobierno constitucional, divi-
sin de poderes, plena garanta de los derechos pblicos subjetivos; en suma:
frente al gobierno de los hombres, el gobierno de la ley.
"El Estado de democracia clsica se basa en el deseo de autogobierno: mxi-
ma identificacin de gobernantes y gobernados. Su principio jurdico puede
resumirse en este aforismo: 'Gobierno de la mayora respetando los derechos de
la minora'; el derecho constitucional que lo formaliza es concebido como 'Tc-
nica de la Libertad'.
"El Estado autoritario est inspirado por el postulado de que ciertas minoras
(lites) son superiores a las masas y que el jefe posee cualidades excepcionales
que lo elevan sobre todos los ciudadanos. Se tiende, en consecuencia, a la con-
centracin de poderes en el jefe, a la abolicin de los procedimientos electorales
o de sus garantas; se reduce la libertad, surge la hipertrofia administrativa, etc.
El principio jurdico del Estado autoritario se condensa en esta frmula: 'El in-
ters de la colectividad, interpretado autoritariamente por el ms capaz, debe
prevalecer sobre los intereses singulares', su derecho constitucional se articula
como 'tcnica de la autoridad'.
"El Estado de democracia progresiva o democracia socialista se apoya en el
dogma de que los factores econmicos sociales tienen un primado absoluto sobre
las normas jurdicas. Enel mbito capitalista -argumentan sus tericos- los
temas constitucionales se plantean de una manera falsa. Se habla de divisi6n de
poderes, de garanta de derechos, de libertad electoral, etc., sin tener en cuenta
&12 bla Derecho Constitunonal, p. 223.
400 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que en la base de todas esas cuestiones formales se encuentra un hecho real: la
desigualdad econmica y social. Este hecho bsico es el que hay que atacar:
en una primera fase revolucionaria, el Estado seguir siendo un instrumento de
fuerza (con la dictadura del proletariado) ; en una fase final, se alcanzar el
Estado verdaderamente democrtico, es decir, un sistema de vida --comunis-
mo- sin Estado. Hoy la teora de la dictadura del proletariado est siendo
arrinconada y sustituida por la del 'gobierno del pueblo entero', pero en realidad
contina el pastido comunista concentrando el poder."512 e
Contrariamente a la opinin de los dos tratadistas citados en lo que atae a
las "formas de Estado" que quedaron reseadas, consideramos que stas, en
sustancia, son formas de gobierno, ya que implican modalidades no de la
persona moral estatal en s misma, sino de la ndole de sus rganos gubernati-
vos y de la manera de relacin entre ellos, por una parte, y el territorio y los
gobernados, por la otra. As, en el Ilamado "Estado patrimonial", el rey era
considerado como dueo originario del espacio territorial con derecho para
trasmitir las tierras comprendidas en l a los particulares, trasmisin que en
Espaa se denominaba "merced real". En otras palabras, un rgano del Es-
tado, el monarca, era conceptuado como propietario del territorio de su reino,
circunstancia que no autoriza a considerar a dicha modalidad de dominio
como una verdadera forma de Estado. En cuanto a los otros tipos estatales
que dichos dos autores mencionan, sus peculiaridades respectivas conciernen
al modo como en cada uno de ellos se presentan las relaciones entre gober-
nantes y gobernados, por lo que dichos tipos sustancialmente son formas de
gobierno. .
Ferrando Bada, por su parte, seala como forma estatal, adems de la
unitaria y de la federal, a la regional. Afirma que existe como diferenciado
del Estado federal y del Estado unitario, el Estado regional. Como es lgico,
la base de este ltimo tipo es la regin que es "un. hecho geogrfico, etnogr-
fico, econmico, histrico y cultural vivido en comn",512 d indicando que Ita-
lia. es un caso tpico de dicha forma estatal.
No creemos que exista un "Estado regional" por las razones que a conti-
nuacin exponemos. La regin, segn la describe Ferrando Bada, tiene como
centro esencial a un determinado elemento humano o colectividad, en un
cierto territorio, con los elementos comunes que dicho autor menciona. Aho-
ra bien, ese supuesto "Estado regional" sera una entidad independiente, o
un Estado miembro de un Estado federal, o una divisin poltica y adminis-
trativa de un Estado unitario. En el fondo, la regin, que no debe identificarse
con el espacio territorial, equivale a la nacin misma o, al menos, a una cierta
nacionalidad desde el punto de vista sociolgico. Si esa regin, nacin o nacio-
nalidad viven dentro de un Estado unitario o dentro de un Estado federal, su
existencia no autoriza a considerarla como una forma estatal diferente de las
dos anotadas; y si una regin, nacin o nacionalidad se organiza jurdica y
polticamente de manera autnoma, autrquica o descentralizada, su mpli-
512 e El Estado Unitario, el Federal 'Y el Estado Regional. Edicin 1978, pp, 32 a 34.
572 d Op. cit., p. 146.
LAS FORMAS DE ESTADO 401
cacin ser la de Estado federado o de departamento descentralizado, respec-
tivamente, dentro de un Estado federal o de un Estado unitario.
En conclusin, las formas estatales clsicas son estas dos ltimas, sin que en
puridad lgica, jurdica y poltica exista el tipo de "Estado regional".
Il. EL ESTADO UNITARIO Y EL ESTADO FEDERAL
El criterio que debe fundamentar la clasificacin de estos dos principales
tipos de formas estatales debe consistir en una base diferente de la que brinda
Burdeau, debiendo advertir que en nuestra opinin nicamente existen dos
formas de Estado: la unitaria, mejor denominada centralf'" y la federal. Algu-
nos autores, como Hauriou, hablan tambin de "uniones de Estados", de
carcter personal -cuando "dos monarquas se colocan bajo la dependencia
de un mismo monarca" -y de carcter real, que generalmente proviene de
un tratado. Dichas "uniones" no merecen el calificativo de "formas de Estado",
toda vez que no dan nacimiento a un Estado distinto de los que se unen por
modo personal, o real, pudiendo subsumirse, segn el grado de descentraliza-
cin o centralizacin, en el tipo "Estado federal" o en el de "Estado unitario",
sin perjuicio de que impliquen una confederacin, que tampoco es forma es-
tatal.
Respecto de este tpico, Kelsen expresa que: "Las dos formas fundamentales
a las que se pueden reducir todas las llamadas 'uniones de Estados' son el Estado
federal y la confederacin, advirtiendo que damos al concepto de confederacin
un sentido ms amplio del que generalmente se le atribuye, incluyendo en dicho
concepto tanto las 'uniones' (en sentido estricto), como las relaciones de protec-
torado y vasallaje..."574 Por otra parte, para dicho autor no existe diferencia
esencial, sino de grado, entre el Estado federal y la confederacin, segn sea
mayor o menor la centralizacin o la descentralizacin. "En ambos casos, dice,
se trata de comunidades jurdicas cuyo ordenamiento consiste en normas vlidas
sobre todo el territorio y en normas vigentes tan slo en ciertas partes del mis-
mo; advirtiendo que la extensin y la importancia de los objetos que son regula-
dos por las primeras, es decir, por las normas centrales, es mayor que la impor-
tancia y -extensin de las materias reguladas por las normas locales; de modo
que el orden jurdico vigente en la totalidad de un territorio y el conjunto de
todos los rdenes parciales recibe, en un caso, el nombre de 'Estado' -induda-
blemente, debido al grado de centralizacin-, mientras que en el otro se llama
'confederacin' de Estados. Aparte de esta distincin, entran en juego otros
momentos formales, de organizacin tcnica, los cuales, sin embargo, no pueden
aportar ninguna diferenciacin ulterior entre la confederacin y el Estado fede-
ral y no suministran, lo mismo que el primer criterio, ms que una diferencia
gradual, en modo alguno fundamental entre ambas clases de uniones."511
El clebre jurista viens es an ms explcito y reiterativo de la tesis
de que entre el Estado federal y Estado unitario (central) no hay diferencias
513 Optamos por el adjetivo "central", en virtud de que el trmino "unitario" se presta
a equvocos, ya que el Estado federal es un todo unitario Mmque compuesto de "partes".
574 Tema General del Estado, p. 254.
515 tu, p. 255.
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402 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
esenciales, sino que ambas formas divergen en cuanto al grado de descentraliza-
cin, siendo ms acentuada sta en la primera que en la segunda. "Lo nico
que distingue, dice, a un Estado unitario dividido en provincias autnomas de
un Estado federal, es e! grado de descentralizacin. Y as como el Estado federal
se distingue de un Estado unitario slo por un mayor grado de descentrailzacin,
de! mismo modo se distingue una confederacin internacional de Estados de un
Estado federal. En la escala de la descentralizacin, e! Estado federal ocupa
un lugar intermedio entre e! Estado unitario y una unin internacional de Estados.
El Estado federal presenta un grado de descentralizacin que es todava compa-
tible con una comunidad jurdica constituida por el derecho nacional, esto es,
con un Estado, y un grado de centralizacin que ya no es compatible con una
comunidad jurdica internacional, es decir, con una comunidad constituida por
e! derecho internacional.l'V"
En el Estado unitario existe lo que en doctrina constitucional se llama homo-
geneidad del poder. Este elemento implica que, en cuanto a las funciones le-
gislativa y administrativa, no existen rganos distintos que autnomamente las
desempeen. As, en dicho tipo de Estado existe un solo rgano que dicta las le-
yes sobre cualesquiera materias con vigencia espacial en todo su territorio,
siendo sus destinatarios, a guisa de obligados, todos los individuos y grupos de
diferente ndole que en l existan y acten. En otras palabras, en un Estado
unitario no existe la dualidad de mbitos competenciales en lo que a la fun-
cin legislativa concierne, sino una unidad legal en los trminos que acabamos
de expresar. Por cuanto a la funcin administrativa, los gobernantes de las di-
visiones poltico-territoriales en que se organiza el Estado unitario, dependen
del ejecutivo central, sin que aqullos deriven su investidura de ninguna elec-
cin popular directa o indirecta.
No est por dems hacer la observacin de que en el Estado unitario opera
el fenmeno de la descentralizacin funcional en lo que atae a la actividad
administrativa y jurisdiccional. Dicho de otra manera, un Estado unitario no es
monoltico, ya que por la presin de necesidades de diferente naturaleza su
territorio suele dividirse poltica y administrativamente en circunscripciones
que se denominan "departamentos" o "provincias", y cuyo gobierno se enco-
mienda, en lo que respecta a la primera de las funciones citadas, a rganos
subordinados al rgano central, y por lo que toca a la segunda de dichas fun-
ciones, la imparticin de justicia se confa a autoridades judiciales dentro de
un sistema de competencia territorial.
La descentralizacin funcional de que acabamos de hablar no llega al grado
de autonoma en lo que a las tres funciones estatales concierne. Este ltimo
elemento, segn veremos, es lo que distingue al Estado unitario del Estado fe-
deral, distincin que, segn puede fcilmente advertirse, no es esencial.
Mutatis mutandis, Prlot seala anlous diferencias entre el Estado unitario
y el Estado federal, al establecerlas caractersticassustanciales del primero, mis-
mas que concibe de la siguiente manera: ,a) "La organizacin poltica es nica
576 T eor{a General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
Traduccin de Eduardo Garda M.,nez, p. 333.
LAS FORMAS DE ESTADO 403
porque consta slo de un aparato gubernamental que lleva a cabo todas las
funciones estatales. Tambin el ordenamiento constitucional es nico. b) La
organizacin poltica abarca una colectividad unificada considerada globalmen-
te, sin tornar en consideracin las diferencias individuales o corporativas. Las
decisiones de los gobernantes obligan a todos los nacionales de un modo igual
(homogeneidad del poder). c) La organizacin poltica cubre todo el territorio
estatal de un modo idntico, o sea, sin reconocer diferencias entre las distintas
entidades localesi'F'" bis
En conclusin, si entre el Estado unitario -central- y el Estado federal
no existen sino diferencias en cuanto al grado de centralizacin o descentrali-
zacin en que se desenvuelven sus respectivas estructuras gubernativas, el cri-
terio para distinguir esas dos formas estatales hay que buscarlo, a nuestro en-
tender, en la gnesis de la entidad estatal federal. Ahora bien, si la creacin de
un Estado federal no responde al proceso histrico-poltico que researemos a
continuacin, aunque exista como forma estatal declarada en la Constitucin,
su diferencia con el Estado central o unitario depender de los grados de au-
tonoma de las respectivas estructuras gubernativas, segn lo hemos dicho
coincidiendo en ese punto con Kelsen?",
lII. EL ESTADO FEDERAL
A. Su concepcin jurdico-poltica
Etimolgicamente, la palabra "federacin" implica alianza o pacto de unin
y proviene del vocablo latino [oedus. Foederare equivale, pues, a unir, a ligar o
componer. Desde un punto de vista estrictamente lgico, el acto de unir en-
traa por necesidad el presupuesto de una separacin anterior de lo que se
une, ya que no es posible unir lo que con antelacin importa una unidad.
Cuando dos o ms cosas se unen es porque cada una de ellas permaneca se-
parada o desvinculada de las dems, de tal suerte que la unin comprende
mexorableniente la idea de composicin, de formacin de un todo mediante
la aglutinacin de diversas partes.
. Esta acepcin lgica y etimolgica se aplica puntualmente en el terreno
Jurdico-poltico por lo que a la Federacin se refiere. Si este concepto traduce
"alianza o unin", debe concluirse que un Estado federal es una entidad que
se crea a travs de la. composicin de entidades o Estados que antes estaban
separados, sin ninguna vinculacin de dependencia entre ellos. De ah que el
proceso formativo de una Federacin o, hablando con ms propiedad, de un
Estado federal, deba desarrollarse en tres etapas sucesivas, constituidas, res-
pectivamente, por la independencia previa de los Estados que se unen, por la
576 bis Institutions politiques et droit constitutionnel, Pars, 1972, p. 234. Obra citada
por Juan Ferrando Badia en su libro ya mencionado, pp, 39 Y 40.
G77 Debemos hacer hincapi en el sentido de que tanto en el Estado federal como en el
=0existe la descentralizaci6n. Burdeau seala, dentro de este ltimo,diferentes tipos de
traIizaci6n, entre ellas la territorial y la "por servicio" ((1fI. cis., pp. 332 a 390.)
404- DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
alianza que concertan entre s y por la creacin de una nueva entidad distinta
y coexistente, derivada de dicha alianza. La independencia previa de Estados
soberanos, la unin formada por ellos y el nacimiento de un nuevo Estado que
los comprenda a todos sin absorberlos, importan los tres supuestos lgico-
jurdicos y prcticos de la creacin de un Estado federal o Federacin.
Estos supuestos se dan en el proceso natural, de carcter "centrpeto", que
implica la gentica de un Estado federaL Su prototipo est representado en la
Unin norteamericana. C0rl10 es sabido, desde que los Estados que la forma-
ron eran colonias, exista entre ellos una desvinculacin poltica y jurdica.
Cada colonia, y merced a las llamadas "cartas de establecimiento" otorgadas
por los monarcas britnicos, gozaba de autarqua y autonoma gubernativa
frente a la metrpoli y de una absoluta independencia frente a las dems
(self-government). Estos atributos se revelaban en la facultad que se haba con-
cedido o reconocido en favor de las colonias para autogobernarse no slo me-
diante la integracin de sus propios rganos de gobierno, sino a travs de la
legislacin de que ellas mismas se dotaban, y cuyos nicos lmites consistan en
respetar los principios sobre los que descansaba el derecho ingls y en recono-
cer una dependencia ms bien simblica que efectiva frente a Inglaterra.
Al lograr su emancipacin, las colonias se convirtieron libres y
soberanos".. Libres, porque rompieron el vnculo de dependencia que como
prtes-de un imperio los una con la metrpoli; y soberanos, en virtud de que
la autonoma gubernativa de que disfrutaban bajo el rgimen colonial se
transform en la plena capacidad de autodeterminarse, de decidir sus propios
. destinos transgrediendo inclusive aquellas exiguas restricciones que demarcaban
la amplia rbita en que ejercieron su gobierno interior como colonias.
\pasando por el periodo intermedio de la confederacin y que no signifi-
\caba sino una mera alianza, los Estados autnticamente libres y soberanos
[convinieron por propia voluntad crear una Federacin, al aprobar primero, en "
la famosa convencin de Filadelfia, y el ratificar despus, la Constitucin
de los Estados Unidos de Amrica.
La formacin federativa en Mxico se desenvolvi en un proceso inverso,
al que suele llamarse Las colonias espaolas de Amrica, y espe-
cficamente la Espaa, no gozaron de autonoma en lo que a su
rgimen interior rganos de gobierno eran designados por la
metr6p01ly;-toncretIente, por el rey, en quien se centralizaban las tres
funcins estafuIes. Como supremo legislador, el monarca espaol expeda los
ordenamientos orgnicos y funcionales de las colonias, concentrando en su
persona, adems, los poderes judicial y administrativo, que eran ejercidos
en su nombre por funcionarios o cuerpos colegiados que el mismo designaba.
Es ms, el Consejo de Indias, que era un organismo eminentemente consul-
tivo, se abocaba al conocimiento de las cuestiones ataaderas a las colonias,
fungiendo algunas veces como autoridad judicial superior, emitiendo siempre
sus decisiones en representacin del rey.
Como se ve, polticamente el imperio espaol era una entidad central.
Las partes que integraban ese todo formaban una unidad jurdico-poltica sin
autonoma interior y dependiendo directamente de la metrpoli. Esta situacin
LAS FORMAS DE ESTADO 405
experiment notables cambios en la Constitucin de Cdiz de 1812. En este
ordenamiento se reconoci una especie de autarqua a las provincias coloniales
y se invisti a sus rganos representativos, que eran las diputaciones, con
facultades para gobernarlas interiormente. De esta guisa, la concentracin del
poder en la persona del monarca sufri una descentralizacin gubernativa,
al otorgarse en la mencionada Constitucin la autonoma provincial que entra-
la gnesis del federalismo.
Desde que la Constitucin de Cdiz se jur en la Nueva Espaa y a pesar
de la interrupcin de su vigencia por Fernando VII, las diputaciones provin-
ciales defendieron perseverantemente los derechos que ese ordenamiento les
conceda, propugnando, durante ms de dos lustros, su reconocimiento defi-
nitivo en el rgimen jurdico-poltico del Mxico independiente. Los esfuerzos
tenaces que desplegaron en ese sentido las diputaciones provinciales, aunados
a una tendencia emulativa del sistema constitucional de los Estados Unidos,
culminaron en el establecimiento del rgimen federal consignado en la Consti-
tucin de 1824 y en el documento que le sirvi de antecedente inmediato, o
sea, el Acta de 31 de enero del propio ao.
Si tomamos en consideracin, por ende, la gentica del federalismo en
Mxico, debemos llegar a la conclusin de que el sistema que preconiza obe-
deci, segn lo dijimos, a un proceso centrfugo. La unidad colonial que pre-
sentaba la Nueva Espaa, ,cuyo gobierno se depositaba en el rey antes de la
Constitucin de 1812, evolucion hacia un especie de descentralizacin, al
otorgarse o reconocerse en este documento la autonoma de las provincias de
que se formaba y cuyo gobierno interior, en importantes aspectos de su vida
pblica, se confi a sus respectivas diputaciones. Ahora bien, dicha autonoma
jams se tradujo en una verdadera independencia, pues las provincias no se
convirtieron en entidades polticas soberanas, ya que siguieron formando
parte del todo colonial desde 1812 hasta 1821, y del Estado Mexicano a partir
de la emancipacin de nuestro pas, habindoseles adjudicado en el Acta
Constitutiva de 31 de enero de 1824 el calificativo de "Estados libres y sobe-
ranos", sin que hayan tenido con antelacin ninguno de estos atributos.
Como se ve, la "independencia, libertad y soberana", de que carecan las
antiguas provincias de la Nueva Espaa, significaron meras declaraciones de
dicha Acta, sin correspondencia con la realidad poltica y sin adecuacin con
los conceptos jurdicos respectivos.
La Constitucin de 1924 procedi, sin embargo, con sensatez, pues en ella
no se contenan las mencionadas declaraciones artificiosas, sino que simple-
mente estableci que "la nacin mexicana adopta para su gobierno la forma
de repblica representativa popular federal" (Art. 4
Q
) , sin haber imputado a
los "estados de la federacin" los atributos que les seal la citada Acta y que
eran incompatibles con la realidad poltico-jurdica, ya que la autonoma pro-
vincial implantada en la Carta de Cdiz no signific de ninguna manera que
las provincias, convertidas terminolgicamente en "Estados", hubieren sido
independientes, libres y soberanas, en la acepcin correcta que estos conceptos
tienen en el Derecho Pblico.
406 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Desgraciadamente, la frmula que en la Constitucin de 1824 expresaba el
rgimen federal no fue reiterado por las Leyes Fundamentales de 1857 y de
1917. En stas se incurri en el mismo error que cometieron los autores del
Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana, al reputar a las entidades fede-
rativas como "libres y soberanas". Dentro de la unidad poltica que representa
un Estado federal, no puede haber tantas "soberanas" cuantos sean los Esta-
dos que lo compongan, ni stos pueden considerarse' "libres" en la acepcin
poltica y jurdica de la libertad estatal. De ello se deduce que la denominacin
correcta que debiera tener nuestro pas no es la de "Estados Unidos Mexica-
nos" que adoptan las Constituciones de 1857 y vigente, sino la de Repblica
Federal" que se adecua con ms propiedad a la gnesis de nuestro sistema fe-
deral y a su implicacin jurdica.
Independientemente de su gnesis histrico-poltica, que puede desarro-
llarse, segn dijimos, centrpeta y centrfugamente, el Estado federal presenta
determinadas caractersticas jurdicas que es menester precisar. Sea que una
federacin se haya formado, dentro del sentido lgico y etimolgico del voca-
blo, por la unin de Estados libres y soberanos preexistentes,. o se haya
creado mediante la diseminacin del poder central, lo cierto es que en cual-
quiera de ambos casos se plantea el problema netamente jurdico consistente
en desentraar la naturaleza de la entidad federal. Esta necesidad no slo
obedece a un afn de especulacin terica, sino que surge como cuestin
pragmtica para explicar determinados fenmenos que aparentemente tien-
den a desvirtuar en la realidad poltica las concepciones clsicas y tradicionales
del rgimen federal.
a) El estudio de la naturaleza jurdica del Estado federal se ha enfocado
desde diversos puntos de vista por la doctrina de derecho pblico. Se ha lle-
gado a sostener que dentro de un rgimen estatal federal existen dos sobera-
nas: la de las entidades federativas y la del Estado federal propiamente dicho.
Esta tesis, que se llama de la cosoberania y que fue expuesta por Calhoun y
Seidel, afirma que los Estados, al unirse en una federacin, crean una entidad
distinta de ellos con personalidad jurdico-poltica propia, dotada de r n o ~
de gobierno, cediendo parte de su soberana en aquellas materias sobre las
cuales hayan renunciado a ejercerla, para depositar el "poder soberano ce-
dido" en un nuevo Estado. Estas apreciaciones encuentran su fundamento en
los casos en que la Federacin se haya constituido mediante un proceso centr-
peto, o sea, a travs de la unin permanente de Estados con libertad, sobera-
na e independencia preexistentes, como sucedi en Norteamrica.?" La doc-
<>78 Comentando la Federacin estadunidense y al aludir a las "dos soberanas", la fede-
ral y la de las entidades federadas, Tocqueville deca: "La soberana de la Unin es un ente
abstracto que se relaciona o refiere a un pequeo nmero de objetos exteriores. La soberana
de los Estados cae bajo los sentidos; se la comprende sin ninguna dificultad; se la ve
actuar a cada instante. Una es nueva, la otra naci con el mismo pueblo.
"La soberana de la Unin es obra del arte. La soberana de los Estados es natural; existe
por s misma, sin esfuerzo, como la autoridad del padre de familia.
"La soberana de la Unin no toca a los hombres sino por algunos grandes intereses; re-
presenta una parte inmensa, alejada, un sentimiento vago e indefinido. La soberana de los
Estados envuelve a cada ciudadano de alguna manera y le toma diariamente en pequeos de-
talles. En ella, la que se encarga de garantizar su propiedad, su 'libertad, su vida Influye en
LAS FORMAS DE ESTADO 407
trina de la cosoberana apunta dos fenmenos jurdico-polticos en la forma-
cin federal, a saber: la creacin, por la voluntad de las entidades que se
unen, de un nuevo Estado, el federal, y la adscripcin a ste de determinadas
materias sobre las que deba desplegar su poder de imperio. De esta manera,
la "soberana" del Estado federal se forma por la recepcin de las "soberanas"
fraccionadas de las entidades que decidieron constituirlo, reservndose stas
su respectiva "soberana" en las materias de gobierno administrativo, judicial y
legislativo, que no hubiesen expresamente renunciado. Este fenmeno, recep-
tivo por parte del Estado federal y simultneamente atributivo por parte de
las entidades federadas, no se registr en la formacin de la Federacin mexi-
cana, a pesar de que se supone hipotticamente en el artculo 124 de nuestra
actual Constitucin y cuyo contenido se estima conocido.
Pero haciendo abstraccin de si la teora de la cosoberana pueda o no
explicarse desde el punto de vista de la gnesis histrico-poltica de un Estado
federal, lo cierto es que en un terreno puramente jurdico no puede justifi-
carse, ya que se funda en un error insalvable. La soberana es una e indivisible
y se traduce en el poder que tiene el pueblo de un Estado para autodeterm-
narse y autolimitarse sin restricciones heternomas de ninguna ndole. En otros
trminos, se dice que un Estado es "soberano" porque su pueblo, sin sujetarse
a ninguna norma que l no haya creado o aceptado voluntariamente, tiene la
capacidad de establecer su propio modo de ser poltico, jurdico, econmico o
social (autodeterminacin) y de fijar los cauces limitativos a su poder (autoli-
mitacin). Ahora bien, al concertarse el pacto federativo y al consignarse ste
en la Constitucin Federal, el ltimo acto de soberana que los Estados fede-
rados realizan, ya como instituciones jurdico-polticas supremas en que su
pueblo se ha organizado, consiste precisamente en formar a la nueva entidad
y en organizarla, dejando despus de ser soberanos para mantenerse autnomos.
Esta metamorfosis se comprende porque, merced a la supremaca constitucio-
nal y a la de las leyes federales, los Estados ya no tienen la facultad de
autodeterminarse sin restricciones heternomas, toda vez que, cualquiera que
pueda ser el rgimen interior que adopten, deben ajustar su estructuracin pol-
tica y jurdica a ciertos principios o reglas superiores, como son los implantados
en los ordenamientos federales. Dicho de otra manera, dentro de un sistema
federativo, los Estados federados tienen demarcada su rbita, la cual se integra
solamente con las facultades que expresamente no se establezcan en favor de
la entidad federal, sin que puedan transgredir las prohibiciones ni dejar de cum-
plir las obligaciones que la delimitan, as como tampoco usurpar las atribucio-
nes que corresponden al gobierno nacional. Es evidente que el mero ejercicio
de las llamadas facultades reservadas no importa soberana, ya que sta se
manifiesta esencialmente en el poder de autodeterminarse y de autolimitarse
sin restricciones que provengan de voluntades ajenas; y es el caso que, tratn-
dose de una entidad federada, su respectivo gobierno, en 10 que a las tres
todo momento sobre su bienestar o su miseria. La soberana de los Estados se 'apoya en los
recuerdos, en los hbitos, en los prejuicios locales, en el egosmo de prdvincia y de familia; en
una palabra, en todas las cosas que forman el instinto, la patria tan potente en el coraz6n del
hombre." (La Demoaraci en Amrica. Tomo 1, p. 272. Edici6n 1848. Pars.)
408 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
funciones estatales concierne, debe observar normas superiores que, por una
parte, no fueron elaboradas por ella, ni se pueden dejar de observar, por la
otra.
La soberana y la autonoma son, pues, dos conceptos diferentes. La pri-
mera, como lo hemos dicho, es sobre todo capacidad de autodeterminacin, o
sea; un Estado es soberano-en la medida en que pueda organizarse y limitarse a
s mismo, sin estar constreido para ello a acatar reglas o principios que ema-
nen de una potestad jurdico-poltica ajena, lo que no acontece con las entida-
des que integran una federacin, ya que su composicin esencial y las restric-
ciones de su actuacin gubernativa estn determinadas en el ordenamiento
constitucional federal y en las leyes federales, circunstancias que implican ca-
rencia de la autodeterminacin y de la autolimitacin caracterstica de la
soberana. Por lo contrario, la autonoma expresa la facultad de "darse sus
propias normas" pero dentro de un mbito demarcado de antemano, respetan-
do siempre principios, reglas, obligaciones y prohibiciones que derivan precep-
tivamente de una voluntad ajena. Es por ello por lo que los Estados que
forman una federacin son autnomos, en el sentido de que, en ejercicio de las
facultades .que real o hipotticamente se reservaron, pueden organizar su r-
gimen interior y encauzar su conducta gubernativa dentro de l, pero siempre
sobre la base del respeto de las normas federales, de la observancia a las prohi-
biciones constitucionales y del cumplimiento a las obligaciones que el Cdigo
fundamental les impone.
Si las entidades federadas no son soberanas, tampoco son libres ni indepen-
dientes, ya que la libertad y la independencia en un sentido poltico no son sino
aspectos primordiales de la soberana. Esta se refleja en libertad, en cuanto a
las potestades de autodeterminacin y autolimitacin; y se traduce en inde-
pendencia, en la medida en que un Estado, dentro del concierto internacional,
goza de personalidad propia, es decir, sin estar subsumido dentro de otra
entidad.
Las anteriores consideraciones conducen a la ineluctable conclusin de que
la llamada teora de la cosoberana es jurdicamente insostenible, ya que, den-
tro de un Estado federal no existen dos soberanas, a saber: la de ste y la de
cada una de las entidades que lo componen, sino una sola, que es la nacional,
coexistente, sin embargo, con la autonoma. interior de los Estados federados.
Pero an hay ms: en un Estado federal o unitario (central) de extraccin
democrtica, el nico soberano es el pueblo como elemento humano que lo
constituye. Por ende, si dentro de una misma entidad estatal no pueden con-
currir dos soberanas por ser eminentemente excluyentes, evidente que los
Estados no pueden ser soberanos, ya que, de admitir el supuesto contrario, se
destruira, por una parte, el sistema federal y, por la otra, se tendra que acep-
tar por necesidad que el pueblo total no es soberano, sino que tendran este
carcter los "pueblos" que integran los distintos Estados federados.!"
5711 Carca Pelayo hace al respecto una observacin interesante al afirmar que: "Esta
doctrina de la duplicidad de la soberana y de los Estados entraba en contradiccin con la doc-
trina de la unicidad del Estado y, en conexin con ella, con la indivisibilidad y exclusividad
que se atribuan a la soberana" (Derecho Constitucional Comparado, p. 222).
LAS FORMAS DE ESTADO 409
b) Al rechazar la tesis de que el Estado federal se compone de Estados
soberanos en cuanto a su rgimen interior, ha recurrido la doctrina de dere-
cho pblico a otro criterio para caracterizarlo. Se ha sostenido que si corres-
ponde slo a la entidad poltica federal la soberana, en el ejercicio de sta
concurren los Estados particulares para expresar la voluntad nacional en la
funcin legislativa primordialmente. As, las entidades federadas tienen el de-
recho de designar individuos, como los senadores, para integrar la Cmara
federal respectiva, la que, con la de diputados, constituye el Congreso general.
De esta manera, se afirma, los Estados participan en la actividad legislativa fe-
deral a travs de uno de los cuerpos colegiados que forman el rgano en que
sta se deposita, cual es el Senado. Semejante apreciacin es correcta dentro
de los sistemas bicamarales, pero no tiene validez en los regmenes jurdico-
polticos en que el Poder Legislativo se confa a una sola asamblea, como la
Cmara de Diputados.
c) Se ha argumentado tambin, para distinguir a un Estado federal, que
en l las entidades que lo forman tienen injerencia en la reformabilidad de la
Constitucin nacional a travs de sus respectivas asambleas legislativas. En otras
palabras, dentro de un sistema federativo, la sola voluntad de los rganos
federales no basta para modificar el Cdigo Federal Supremo, sino que es
menester la concurrencia(de los Estados federados para alterarlo preceptiva-
mente.
d) En los fenmenos de concentracin y de descentralizacin se ha pre-
tendido tambin encontrar el signo peculiar de un Estado federal. Por lo que
respecta al primero, se afirma que ste se forma por la unin de Estados li-
bres y soberanos, mismos que ceden a la nueva entidad ciertas y determinadas
facultades que antes del pacto federativo les correspondan como potestades
inherentes a su respectiva soberana, reservndose todas aquellas que no le
hubiesen trasmitido. De esta guisa, el Estado federal concentra los poderes
recibidos de todas y cada una de las partes estatales que lo componen, y cuyos
poderes constituyen su soberana, la cual, al integrarse as, automticamente
excluye la soberana particular de ellas, mantenindose como autonoma.
En cuanto a la descentralizacin, sta opera en sentido inverso, pues al existir
previamente el Estado unitario, al organizarse poltica y jurdicamente otorga
o reconoce, en favor de las entidades reales o artificiales que lo constituyen,
una autonoma para manejar sus asuntos interiores e inclusive para estructu-
rarse, pero respetando en todo caso las reglas, bases o principios que en el
ordenamiento federal se imponen.
Ahora bien, el fenmeno de la descentralizacin no puede considerarse
como un elemento distintivo y caracterstico por s solo del Estado federal, por
la sencilla razn de que tambin ocurre en un rgimen llamado central.
La descentralizacin, en efecto, supone el reconocimiento o el otorgamiento
de una esfera autnoma gubernativa en favor de las entidades que integran
el todo estatal, llmense provincias o Estados; y esa esfera puede ser de mayor
o. menor extensin de acuerdo con la calidad y nmero de facultades que a
dichas entidades se adscriban. Consiguientemente, siguiendo el criterio de la
descentralizacin, entre el Estado federal y el Estado central nicamente
410 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
existe una diferencia de grado en lo que atae a la amplitud cualitativa y
cuantitativa de la autonoma mencionada que va desde la descentralizacin
municipal hasta la descentralizacin federal, teniendo como tipo intermedio la
descentralizacin provincial.
e) Para M ontesquieu, la "repblica federativa" resulta de un pacto o con-
vencin entre distintos cuerpos polticos, es decir, su concepto de "federacin"
coincide con la acepcin etimolgica de la palabra respectiva. As, el famoso
Barn de la Brede sostiene que "Esta forma de gobierno (sic) es una conven-
cin por la cual varios cuerpos polticos consienten en convertirse en ciudada-
nos de un Estado ms grande que quieren formar. Es una sociedad de socie-
dades que forman una nueva que puede crecer mediante nuevos asociados,
hasta que su poder sea suficiente para la seguridad de sus miembros." 580
f) Adems de las teoras que muy superficialmente hemos delineado, la
doctrina ha pretendido explicar la naturaleza jurdica del Estado federal
adoptando otros diversos puntos de vista de los que apoyan las tesis comenta-
das y en cuya referencia no nos detendremos, remitindonos a la exposicin
que de ellas formula Carda PelayoF"
g) Partiendo de la idea de que no existe una diferencia esencial entre un
rgimen federal y un rgimen central, ya que, en puridad jurdica, .. ambos se
distinguen por el grado de autonoma a que hemos aludido, trataremos de
fijar las peculiaridades del primero:
1. Autonoma democrtica de las entidades (Estado o provincia, pues la
denominacin es intrascendente), en el sentido de designar a sus rganos de
gobierno administrativo, legislativo y judicial;
2. Autonoma constitucional, traducida en la potestad de dichas entidades
para organizarse jurdica y polticamente, sin transgredir o acatando siempre
los principios de la Constitucin nacional;
3. Autonoma legislativa, administrativa y judicial, en lo que concierne a
las materias no comprendidas en la rbita federal;
4. Participacin de las propias entidades en la expresin de la voluntad
nacional, tanto por lo que respecta a la integracin del cuerpo legislativo fede-
ral, como por lo que se refiere a la reformabilidad de la Constitucin gene-
ral. 581 bis
58() L'Esprit des Lois. Libro IX. Cap. 11.
581 Cfr. Op. cit., pp. 220 a 231.
581 bis Coincidiendo con el anterior criterio de caracterizacin del Estado Federal, el ju-
rista espaol Jos Ferrando Bada aduce a dicha forma estatal las siguientes notas: a) el
Estado federal o Estado miembro posee un ordenamiento constitucional propio, libremente es-
tablecido por el poder constituyente federado, y revisable por l sin ms lmite que el respeto
a la Constitucin federal. b) El ordenamiento constitucional del Estado-miembro constituye
un sistema estatal completo, regulando todos los rganos por los que se manifiesta habitual-
mente el poder del Estado (autonoma administrativa, ejecutiva y jurisdiccional). e) El Esta-
do-miembro o federado est regido por verdaderos gobernantes, no por funcionarios sujetos
a control. Las autoridades federadas actan con plena competencia dentro de los lmites que
la Constitucin federal establece. Los rganos del Estado federado son absolutamente aut6nomo
s
dentro de su 6rbita jurdica. Si en el ejercicio de sus atribuciones estuvieran sometidos a la
intervencin, direccin o control de los rganos federales no constituyentes, entonces ya no nos
encontraramos ante un verdadero Estado federado. d) El ordenamiento poltico del Estado
federado es de tipo r{gido. As como el Estado unitario puede alterar libremente el grado de
LAS FORMAS DE ESTADO
411
Sin embargo, si en un terreno terico stos son los signos distintivos de un
sistema federal, en lo que concierne a Mxico no siempre lo caracterizaron en
su conjunto y con exclusividad, pues segn puede advertirse de su evolucin
histrico-poltica, bajo los regmenes centralistas implantados en las Consti-
ciones de 1836 y 1843, los llamados "departamentos", dentro de su relativa
autonoma, participaban en la expresin de la voluntad nacional y gozaban de
la iacultad de designar a sus rganos representativos primarios, como eran sus
juntas o diputaciones.
Las caractersticas del Estado federal que hemos apuntado concurren en el
rgimen jurdico-poltico en que se organiz a nuestro pas bajo los ordena-
mientos constitucionales de 1857 y de 1917. As, las entidades que forman la
Repblica Mexicana gozan de los tres tipos de autonoma sealados, es decir,
la democrtica, la constitucional y la legislativa, ejecutiva y judicial. Tambin
las propias entidades participan en la expresin de la voluntad nacional a tra-
vs de la designacin de dos senadores por cada una de ellas y de su interven-
cin en el proceso de reformas y adiciones a la Constitucin Federal.
Mxico, en consecuencia, es un Estado compuesto no por "Estados libres y
soberanos", sino por entidades autnomas, con personalidad jurdica y poltica
propia, . creadas a posteriori en los documentos constitucionales en que el pue-
blo, a travs de sus representantes colegiados en las respectivas asambleas
constituyentes, decidi adoptar la forma estatal federal. La Federacin mexi-
cana, por ende, no es ni ha sido, en puridad poltica y jurdica, una "unin de
Estados", sino un sistema de descentralizacin traducido en la creacin de en-
tidades autnomas, dentro de la entidad nacional, dotadas de los elementos
que concurren el ser del Estado:la poblacin, el territorio y el poder de im-
perio ejercitable sobre aqulla y ste. Tales entidades no preexistieron como
Estados libres y soberanos a la institucin federal; y si nuestro pas ha adop-
tado esta forma jurdico-poltica, ha sido desde el punto de vista estricto del
derecho, sin haber obedecido al proceso natural y propio de la formacin
federativa.
Si la unidad poltica ha sido siempre la caracterstica de nuestro pas y si el
rgimen federal se manifiesta entre nosotros como un fenmeno de descen-
tralizacin en los trminos apuntados, no debe sorprendemos que, en aras del
f?rtalecimiento de dicha unidad, se consolide y ensanche el poder estatal na-
como consecuencia natural y espontnea, del progreso econmico y so-
cial de Mxico, pues debe advertirse que .la evolucin de todo Estado tiende a
la asuncin de una ontologa cada vez ms compacta. Hay en nuestro pas ne-
cesidades econmicas, sociales y culturales que afectan a todo el Estado mexi-
cano. Estas necesidades, que por virtud del proceso evolutivo de Mxico van
en aumento, deben evidentemente ser atendidas por el Gobierno nacional a
travs de las funciones legislativas, administrativas y judiciales, de donde re-
sulra que el mbito de los poderes federales propende necesariamente a su
local, las competencias del Estado federado no pueden ser reducidas o
Epnnlldas sin su propio consentimiento o participacin. (El Estado unitario, el federal y el
stado regional. Madrid, 1978, p. 101.)
412 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ampliacin, circunstancia sta que por modo concomitante entraa la reduc-
cin de las rbitas autnomas de las entidades federativas. La evolucin eco-
nmica y socialxde nuestro pas corrobora y legitima este fenmeno, el cual,
inclusive, ha repercutido en el sistema constitucional por lo que se refiere a la
demarcacin de competencia entre la Federacin y los Estados miembros, me-
diante la inclusin de materias de gobierno en la esfera nacional que antes
pertenecan al rgimen interior de las entidades federadas. Sera prolijo men-
cionar los casos en que tales sucesos poltico-jurdicos se han registrado, siendo
suficiente recordar aquellos en que, mediante reformas constitucionales, se
han atribuido a los poderes federales facultades legislativas y administrativas,
y aun judiciales, que con anterioridad estaban reservadas a los Estados.
El ensanchamiento de la rbita en que se mueven los poderes federales y
la disminucin correlativa de la esfera autnoma de los Estados son, pues, fe-
nmenos que responden a la transformacin econmica, social y cultural de
nuestro pas, misma que se enfoca hacia la consolidacin de la unidad nacio-
nal. Esta, desde luego, no debe excluir la autonoma local, misma que, a pesar
de su paulatina reduccin material, deber conservarse en la esfera democr-
tica, traducida en la facultad de los Estados para darse sus propios rganos de
gobierno legislativo, ejecutivo y judicial. La subsistencia de dicha facultad y la
participacin de los Estados en la expresin de la voluntad nacional sern el
ltimo reducto del rgimen federal mexicano, es decir, la nica barrera que a
la postre deba evitar que la evolucin econmica y social de Mxico trans-
forme a nuestra patria en un verdadero Estado central.
B. El problema de la secesin
Aunque este problema se suscit por circunstancias histricas en Estados
Unidos y en Alemania -respectivamente al separarse los Estados del Sur y el
de Baviera, desconociendo la Constitucin Federal norteamericana la
Imperial alemana de 1871-, su planteamiento y solucin en la teora
jurdica sobre el.Etaao federa! liporta una cuestin de sumo inters que no
deja de ser suscept16feae-acrualizarse en cualquier rgimen que haya adop-
tado o adopte dicha forma estatal. El mencionado problema radica en si los
Estados fecterndos--puedeno no separarse del Estado federal y erigirse en en-
ticfaaes libres e independientes, o sea, si como partes de un todo tienen o no
el derecho para segregarse de l.
La tesis que postula ese derecho, llamado de secesin, se construye lgica-
mente con base en el supuesto de que un Estado, ejercitando su facultad de
autodeterminacin o "soberana", decide unirse jurdica y polticamente a otros
Estados formar la entidad
de ellos..,f con estructuras goer-cifiVasCJiferentes de las que les correspon-
:D esta premisa se mhere que si la
emana de un atto de soberana imputable a los Estados que se unen oomo
partes de un todo para dar nacimiento a -ste, tienen la potestad de separarse
de "su.soberania". Estas ideas, que compactamente acabamos
de anotar, fueron sostenidas por Calhoun y Seydel respectivamente en los Es-
LAS FORMAS DE ESTADO
413
tados Unidos y en Alemania. Calhoun afirma que la umon de Estados (fe-
deracin) no es la unin de un pueblo sino slo la de
soberanos, independientes unos de los otros, que pueden separarse cuando asr
convenga a sus intereses. Esta postura fue invocada aos despus de que l.a
proclam Calhounpor el Estado de \Carolina del Sur cuando, el 24 de di-
ciembre de 1860, formul su terminante declaracin de separarse de la Unin
federal para "ocupar su puesto entre las naciones del mundo como un Estado
libre, soberano e independiente que estar autorizado para hacer la guerra,
celebrar la paz, contraer alianza, hacer el comercio, y todo aquello en fin a
que tienen derecho los estados libres".582
La no puedecsustentarse vlidamente par ser las
premisas en ,que se ftlQda. Ya hemos dicho que la soberana, como potestad
de autodetermincin, pertenece al pueblo o nacin, y que cuando se traduce
en la creacin del derecho primario fundamental, concomitantemente surge el
Estado como institucin pblica suprema dotada de personalidad. Si varias
comunidades, nacionales de ese modo ya se han organizado jurdicariiten
Estadosy'deciclen todas ellas unirse para formar una .sola entidad estatal, la
federal, por cOnQucto __<:.a<!l.E0mu-
nldacr;-lndivluI o aisladamente considerada, deja de ser soberaTl(!, ya que por
la decisin autodeterminativa tomada en conjunto por todas ellas, la
soberana pasa a radicar en su totalidad nacional o p<Jpular,? sea, en la uni-
dad el concurso cielas" deins:-'P6feIl, dentroael
Estado federal no puede admitirse que el "pueblo" o poblacin de cada Es-
tado federado conserve su soberana, pues sta cor,r,eponde.a.la_!1fl:<::.in toda.
En consecuencia, si la base de la tesis de Calhoun y Seydel consiste en una
"sberana" del pueblo particular de cada Estado federado o de este mismo, y
5,82 :l?stimamos interesante transcribir la parte de dicha declaracin secesionista que arras-
tr al pueblo norteamericano a su sangrienta guerra civil, y en cuya declaracin se aducen los
fundamentos histrico-jurdicos para apoyarla. "Habiendo resuelto el Estado de la Carolina
del Sur ocupar un puesto separadamente entre las dems naciones, cree de su deber declarar
a los dems Estados de Amrica y a todas las potencias del mundo, qu razones le han obliga-
do a tomar esta determinacin.
"En el ao 1765, la Gran Bretaa trat de hacer leyes para gobernar a las trece colonias
americanas, y habiendo dado esto lugar por la cuestin de derechos, termin por fin aquella el
de julio de 1776, declarndose por las colonias, que eran y por derecho deban ser, Estados
mdependientes, y que como tales estaban autorizadas para declarar la guerra, celebrar la paz,
contraer alianzas, mantener el comercio y hacer, en fin, todo aquello a que estn autorizados
los Estados independientes. Tambin se declar de una manera solemne que cuando una forma
de no llena los fines para que se estableci, tiene el pueblo el derecho de alterarla o
supnmirIa para instituir otra, y por esto mismo, en la conviccin de que el Gobierno de la
Gran Bretaa no satisfaca al pas, declarndose las colonias libres de toda alianza con Ingla-
considerando disuelta su unin con aquella potencia. Reconocida la Declaracin de la
mdependencia, cada uno de los trece Estados entr separadarnente en el ejercicio de su sobe-
rana; adopt una Constitucin y nombr funcionarios para administrar el Gobierno en los
del?artamentos legislativo, ejecutivo y judicial. Para entender a la comn defensa acordaron
unu sus armas y sus consejos, y en 1778 formarn una liga conocida con el nombre de
Artculos de la Confederaci6n, por la cual convinieron en confiar la administracin de las
delaciones extranjeras en un agente comn, al que se llam Congreso de los Estados Unidos,
. eclarndose terminantemente que cada Estado debera conservar su soberana, libertad e
mdependencia, y todos los poderes y derechos delegados en el Congreso de los Estados Unidos"
(J. A. Spencer. "Historia de los Estados Unidos", tomo III, pp. 218 Y 219).
414 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
si esa soberana no existe dentro del Estado federal, malamente puede ser
ejercitada por alguna de sus entidades componentes.
Por otra parte, tampoco la idea del pacto federativo, como acto creador
del Estado federal, puedefiindar la validez de la tesis secesionista. Si bien es
cierto que en su concertacin intervienen libre y soberanamente los Estados
miembros y que stos tienen la potestad de abstenerse de ingresar a la Federa-
cin, tambin es" verdad que una vez celebrado, es decir, una vez expediday
ratificada la constitucin que lo expresa, no slo ya no tienen el derecho de
separacin, sino que", inclusive, asumen la,obliga(;imde constitu-
ciones parti@1al'es-,_l,!Jooeral. Por ende, la secesin implicara el qe1)ianta-
miento o la constituC:!OIla.l que tiene fuerza
toria, en su carcter de ley suprema, para todas las entidades federadas, sin
que ninguna de ellas pueda eludir ni mucho menos infringir sus mandamien-
tos. El principio pacta sunt seruanda, con referencia al Derecho Constitucional,
debe necesariamente respetarse, ya que la Constitucin que establece el' Estado
federal, bajo su aspecto convencional no puede quedar al arbitrio de los Esta-
dos que en ella decidieron federarse. Suponer lo contrario equivaldra a des-
conocer otro principio, el de la supremaca del ordenamiento constitucional de
la Federacin, pues bastara que un Estado expidiese una declaracin "reasu-
miendo su soberana", para que tal ordenamiento quedase siempre al arbitrio
de l en cuanto a su obligatoriedad.
Estas mismas consideraciones, en esencia, las formula Carl Schmitt al aseve-
rar: "La Federacin da lugar a un nuevo status de cada miembro; el ingreso
en una Federacin significa siempre, para el miembro que ingresa, una reforma
de su Constitucin. Incluso en el caso de que ninguna prescripcin legal-consti-
tucional sea reformada en su texto, se reforma de manera esencial -lo que
es mucho ms importante- la Constitucin en sentido positivo, es decir,
el contenido concreto de las decisiones polticas fundamentales sobre el total
modo de existencia del Estado. El pacto federal es, por eso, un convenio de
singular especie. Es un pacto libre, en cuanto que depende de la voluntad de los
miembros al entrar en la Federacin; libre pues, por lo que se refiere al acto
de concertarlo. Pero no es un pacto libre en el sentido de que pueda ser libre-
mente denunciado, de que regule tan slo relaciones parciales mensurales. An-
tes bien, un Estado, por el hecho de pertenecer a la Federacin, queda inordi-
nado en un sistema poltico total. El pacto federal es un pacto interestatal de
status." Agrega tan distinguido' autor que: "El pacto federal tiene por finalidad
una ordenacin permanente, no una simple regulacin pasajera. Esto se deduce
del concepto de status, porque una simple regulacin pasajera con rescisibilidad
y medida no puede dar lugar a un status. Toda Federacin es, por ello, 'eterna',
es decir, concertada para la eternidad." 583 En trminos parecidos, la Suprema
Corte de los Estados Unidos ha denegado el derecho de secesin a los Estados,
argumentando que "en' ningn momento estuvieron fuera de los Estados Uni-
dos" y que "su designio de separarse de la Unin no destruye su identidad como
Estados ni los libera de la fuerza obligatoria de la Constitucin de los Estados
Unidos} sus derechos emanados de la Constitucin quedan suspendidos, no des-
683 Teora de la Constitucin. pp. 422 y 423.
LAS FORMAS DE ESTADO
415
truidos; pero sus deberes y obligaciones constitucionales permanecen los mis-
mos".584
A pesar de que jurdicamente es insostenible la secesin de los Estados fe-
derados, su separacin de la entidad federal es posible como mero fenmeno de
hecho, que puede desembocar, inclusive, en la lucha armadaji Este fenmeno,
que entraa la desmembracin parcial del Estado federal, implica evidente-
mente la alteracin. violenta del orden. c?'I1tituci.onal que lo organiza, provo-
cando, porat;- un criflifo' qe se -sscita entre las fuerzas ideolgicas,' pol-
ticas;' culturales o econmicas que propugnan la secesin y el I1der pblico
federal que pretende neutralizarlas o reprimirlas para evitarla. Es evidente
que ese conflicto fctico, que en el fondo es una contienda, slo puede solu-
cionarse por medios coactivos al servicio del derecho constitucional violado)
Ahora bien, si los intentos separatistas fracasan, la pretendida secesin se con-
cepta generalmente como un delito, debiendo ser saaonadospersonalmen-
te sus autores intelectuales v materiales, segn lo disponga la Constitucin
y la legistatinfedera1.
6 85
Por lo contrario, si el movimiento secesionista
triunfa, el Estado que 10 haya provocado se 2?pvierte en entidad libre e inde-
pendiente desligacfa"de'ta""Yederaci6n, asumiendo plenamente lOCiue suele
lla.mttf'S@-"su soberana" en su rgimen interior y en las relaciones internacio-
nales.
El fenmeno fctico separatista, no obstante que en s mismo es formal-
mente antijurdico e implica, segn las ideas de Kelsen, el hecho condicionante
para la aplicacin coactiva del derecho violado, no deja de justificarse con-
forme a la teora de la soberana nacional, segn la cual se explican diversos
desmembramientos estatales que registran la historia poltica. En efecto, Lill..
total de .unit<l.riQ
asentadas en porciones territoriales diferentes
pefreneclentes al "estatal, cada una de ellas, en un momento dado,
puede decidir autodeterminarse para darse su propia organizacin jurdica
ftndamental, rompiendo el orden de derecho dentro del cual ha vivido, pero
no quiere seguir existiendo. Tal decisin, empero, queda sujeta, por lo que
atae a su actualizacin o ejecucin, a circunstancias de hecho que determinan
el concro de que hemos hablado, pudiendo legitimarse, no obstante, desde el
punto de vista sociolgico, pues como sostiene Octavio A. Hernndez: "Si ...
el motivo real que permite fundar la permanencia y hasta la eternidad del
Estado federal es la homogeneidad sociolgica de sus componentes, tendremos
que convenir en que cuando esa homogeneidad desaparezca o que se que-
brante ms all de cierto grado, habr llegado la oportunidad de que el Es-
tado federal se desintegre por la segregacin de la entidad o de las entidades
afectadas por una nueva composicin social. Tal sucedera en el momento en
que en un Estado privara una nueva cultura. En presencia de las nuevas condi-
ciones culturales, la segregacin de determinada parte del Estado federal
5N La Constitudn d. los Estados Unidos. Editorial Kraft. Tomo 1, p.
1t85 As1 sucede en Mxico conforme al articulo 136 constitucional que' ya comentamos.
416 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
dara en principio nacimiento no slo al derecho de separacin, sino, tal vez,
al deber de llevarlo a cabo." 5!l6
En todo Estado federal han existido o son susceptibles de existir intentos
separatistas de las entidades federativas a pretexto de "reasumir su soberana".
Mxico no ha quedado exceptuado de esta situacin. Baste recordar, al efecto,
la separacin de Tejas y de Yucatn y cuya causa o subterfugio consisti en la
sustitucin del rgimen federal por el centralista operada en las Siete Leyes
Constitucionales de 1836. La segregacin tejana, que era econmica, sociol-
gica, tnica y polticamente previsible, por no decir fatal o necesaria, se incub
lenta pero firme y perseverantemente con antelacin a dicho acto sustitutivo,
el cual no fue sino la ocasin formal para que se produjera en vas de hecho y
como un reto violento a la Repblica mexicana. El llamado "pueblo" de Tejas,
formado en su mayora por grupos de colonos anglo-sajones a quienes desde
las postrimeras de la poca virreinal se les autoriz para residir en el vasto y
entonces lejano territorio de esa provincia, proclam su independencia en una
declaracin 587 de 7 de noviembre de 1835, a cuya redaccin no fue ajeno don
Lorenzo de Zauala.i'"
La secesin de Yucatn se produjo en febrero de 1840 mediante una re-
vuelta encabezada por Santiago Imn, quien en Valladolid, segunda poblacin
586 Conferencia pronunciada el 5 de julio de 1968 en el Teatro de la Repblica de la
ciudad de Quertaro a invitacin de la Universidad Autnoma del Estado.
587 Tal declaracin est concebida en los siguientes trminos: "Por cuanto el general An-
tonio Lpez de Santa Anna y otros caudillos militares han demolido a fuerza de armas las
instituciones federales de Mxico, y disuelto el pacto social que exista entre Tejas y los dems
miembros de la Confederacin mexicana, por tanto el pueblo justo de Tejas, haciendo uso de
sus derechos naturales, declara solemnemente: 1. Que ha tomado las armas en defensa de sus
derechos y libertades, amenazadas por las usurpaciones de dspotas militares y en defensa de
los principios republicanos de la Constitucin federal de Mxico. 2. Que Tejas no est ligado
moral o civilmente ya por el pacto de unin: estimulado, no obstante, por la generosidad y
simpata comunes a un pueblo libre, ofrece su apoyo y auxilios a aquellos de los miembros de
la Confederacin mexicana que tomen las armas contra el despotismo militar. 3. Que no reco-
noce que las actuales autoridades de la nominal Repblica mexicana tengan derecho de gober-
nar dentro de los lmites de Tejas. 4. Que no cesar de hacer la guerra contra dichas autori-
dades, mientras sus tropas estn dentro de los lmites de Tejas. 5. Que se cree con de-
recho durante la desorganizacin del sistema federal y el reinado del despotismo, para
separarse de la unin, para establecer un gobierno independiente, o adoptar las medidas que
juzgue mejor calculadas para proteger sus derechos y libertades; pero continuar fiel al go-
bierno mexicano, mientras que esta nacin sea regida por la Constitucin y Leyes, que fueron
formadas por el gobierno de la asociacin poltica. 6. Que Tejas es responsable por los gastos
que hagan los ejrcitos que ahora tiene en campaa. 7. Que Tejas compromete su fe pblica
al pago de las deudas que contraigan sus agentes. 8. Que remunerar en donaciones de tierras
a todos los que voluntariamente presten servicios en su presente lucha y los recibir como
ciudadanos. Hacemos solemnemente estas declaraciones naturales al mundo, y llamamos a Dios
por testigo de su verdad y sinceridad invocando la destruccin y el deshonor sobre nuestras
cabezas, si nos hicisemos reos de duplicidad. R. T. Archer, presidente." Este documento se
encuentra reproducido en el tomo IV, pp. 361 y 362, de la obra "Mxico a Travs de los
Siglos".
58'8 El historiador Enrique Olavarra " Ferrari, aludiendo a la participacin de Zavala en
la cuestin tejana, cita las palabras de don Justo Sierra, quien a este respecto afirma: "Hall-
base don Lorenzo de Zavala en el Estado de Tejas en 1835, cuando los colonos,
en la ruptura del pacto federal, se alzaron contra el gobierno existente. ZavaIa era propietano
de tierras en aquel Estado, y as por esto como por cooperar al restablecimiento de la
cin de 1824, se decidi abiertamente por los tejanos " (Mxico a Travs de los SIglos.
Tomo IV, p. 361.)
LAS FORMAS DE ESTADO 417
de la pennsula, proclam la Federacin. "Este movimiento fue secundado en
Mrida por la guarnicin, declarndose que Yucatn sera independiente de
Mxico en tanto que la Repblica no volviese al sistema federal." 589 Esta se-
paracin condicional, que distingue claramente la actitud yucateca de la de los
tejanos, releva a los peninsulares del "antimexicanismo" que calumniosamente
suele imputrseles, mxime que, segn es bien sabido, fueron ellos, representados
por don Manuel Crescencio Rejn, quienes con ms ahnco propugnaron la
implantacin del federalismo en el Congreso Constituyente de 1823-24. La -con-
dicin de referencia fue, incluso, establecida por la misma legislatura de Yuca-
tn, punto sobre el cual don Carlos A. Echnove Trujillo dice: "El congreso
local, al declarar que Yucatn permanecera separado del gobierno central
hasta que se restableciese el rgimen federal de la Repblica, haba agregado
que, mientras tanto, su legislatura reasuma sus facultades de Congreso general
y su gobernador las de Presidente de la Repblica. Restableci, a la vez, solem-
nemente la Constitucin general de 1824 y la local de 1825." 590 Debemos agre-
gar que, obviamente, el Tribunal Superior yucateco se erigi en "Suprema
Corte";"? Por ltimo, cabe recordar que antes de que se cumpliese la condi-
cin a la que Yucatn sujet su reincorporacin al Estado mexicano, su re-
tOrno se efectu bajo la vigencia del centralismo el 15 de diciembre de 1843,
volviendo a ser nominalmente "departamento", aunque jurdica y poltica-
mente reasumi Su condicin de entidad federativa atendiendo a la autonoma
tan dilatada que le fue reconocida por el gobierno del centro. 592
C. Resea histrica sobre el federalismo en Mxico
Contrariamente a las afirmaciones un tanto obcecadas de los enemigos que
el federalismo ha tenido en el decurso de nuestra historia, en el sentido de
que su implantacin fue no slo artificial o ficticia, sino efecto de una extral-
gica imitacin del sistema poltico-constitucional norteamericano.?" lo cierto es
589, Alfonso Toro. Historia de Mxico, p. 254.
500 La Vida Pasional e Inquieta de Crescencio Rejn, p. 232.
591 El acta respectiva asienta: "En la ciudad de Mrida a 18 de mayo de 1841, reunidos
en la Sala de Audiencia los seores magistrados de los tribunales superiores, Presidente don
Jos Antonio Zorrilla, don Jos Canabal, don Jos Felipe Estrada y Fiscal don Fernando Cabe-
ro, se dio lectura al captulo tercero de la Ley Reglamentaria de Administracin de Justicia
de 31 de marzo del presente ao y en seguida se declar instalada en conformidad a l la
SuprenIa Corte de Justicia."
592 Sobre este' tpico don Alfonso Toro escribe: "Los comisionados yucatecos llegaron a
Mxico el 18 de julio de 1843, y despus de varias entrevistas se rompieron las negociaciones
~ parte del gobierno, por considerat que lo que reclamaban los peninsulares era en realidad
la mdependencia; pero el 15 de diciembre de 1843, se arregl por fin la reincorporacin de
Yucatn, a quien Santa Anna se vio obligado a conceder una verdadera autonoma, pues
aunque la pennsula reconoca al gobierno centralista se le conceda libertad absoluta para el
arreglo de su rgimen interior, exencin del servicio militar, conservacin de sus fuerzas loca-
les, el que el gobierno mexicano no enviara tropas a la pennsula, ni se sacaran de ella para
otro departamento, y que los productos de las aduanas, correos y papel sellado se invirtieran
en Yucatn, con otros privilegios mercantiles que les daban a aquellos convenios el carcter
de un tratado celebrado entre dos potencias soberanas" (Historia de Mxico, p. 356).
593 _ Entre otros, T ocqueville as lo considera al eXp(Csane de la manera siguiente: "Los
habitantes de Mxico, queriendo establecer el sistema federal, tomaron como modelo y copiaron
27
418 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que la idea federalista nace en la breve etapa histrica de nuestro pas com-
prendida entre 1812 y la Constitucin de 1824, en que expresa y claramente
se proclama. Desde luego, debe advertirse que la gestacin del rgimen fede-
ral en Mxico no tradujo el desarrollo espontneo y natural que tuvo en los
Estados Unidos de Norteamrica. All su establecimiento obedeci a un pro-
ceso centrpeto definido, esto es, de la diversidad a la unidad, de la preexis-
tencia de entidades jurdico-polticas soberanas e independientes entre s, a la
formacin de un nuevo Estado total con personalidad, poder y autoridades
propias, distintas y separadas de las de los Estados miembros. En el vecino
pas del Norte, los Estados que constituyeron la Federacin slo gozaban,
desde que eran colonias, de una especie de autarqua o autonoma guberna-
tiva en las tres funciones estatales (self-government), sino que, al emanciparse
de la metrpoli, surgieron a la vida poltica como entidades independientes de
ella y entre s. La preexistencia de verdaderos "Estados libres y soberanos",
como primera etapa del proceso natural de la formacin federativa, y previo
concierto deliberadamente acordado entre ellos, dio origen a una. Confedera-
cin, dentro de cuyo sistema conservaron su autonoma interior y su indepen-
dencia externa, sin crear una nueva entidad. El rgimen confederal que
precedi a la federacin norteamericana no estableci, en efecto, un Estado
superior con poder y autoridades diferentes de las de las entidades confedera-
das, sino que se contrajo a instituir una asamblea, compuesta por sus represen-
tantes, que slo tena facultades consultivas y sin que sus decisiones ostentaran
ningn carcter compulsorio. Los dbiles lazos que dentro del rgimen confe-
deral acercaban, ms que unan, a los Estados federados y el designio de
stos para fortalecerse ante peligros y amenazas comunes que pudiesen provenir
del exterior, fueron las causas primordiales de que se pensara en crear una
federacin, acto que se realiz en la Constitucin norteamericana de 1787,
discutida y aprobada en la famosa Convencin de Filadelfia y ratificada poste-
riormente por las legislaturas de los Estados.
En Mxico, aunque la consagracin jurdica de la idea o tendencia federa-
lista no se encauz por los senderos naturales de la formacin federativa, no
por ello debe considerrsele extraa a la evolucin poltica de nuestro pas ni
efecto de un simple deseo de emulacin. No puede aceptarse la asercin
de que el establecimiento del sistema fedral haya significado "la dsunin de lo
que antes estaba unido", que es la expresin que acostumbraban emplear los
partidarios del centralismo, entre ellos, destacadamente, fray Servando Teresa
de Mier, el inquieto patriota, quien, al discutirse el proyecto del Acta Constitu-
tiva de la Federacin Mexicana, argument6: "La prosperidad de esta repblica
vecina (los Estados Unidos) ha sido, y est siendo, el disparador de nuestras
Amricas, porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que
casi enteramente la Constitucin fed.eraI de los anglo-americanos, sus vecinos. Pero al transpor-
tara ellos la letra de la ley, no pudieron transportar al mismo tiempo el espritu que la
vivifica. Se les ha visto, pues, embarazarse sin cesar entre los todajes de su doble gobierno.
La soberana de los Estados y de la Unin, saliendo del circulo. que la Constitucin habia
trazado, se interferian cotidianamente. Actu1mente {1848} a6n, Mmco se arrastra sin cesar
de la anarquia al despotismo militar y. del despotismo militar a la anarquia" (Ltz D,moera-.
cia ,n Amlrica. Tomo 1, p. 269). .
LAS FORMAS DE ESTADO 419
,
i
j
media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes
unos de otros, y se federaron para unirse contra la opresin de la Inglaterra;
federamos nosotros estando unidos es dividimos y atraemos los males que
ellos procuran remediar con esa federacin". 594
A partir de 1810, y concretamente desde la proclamacin de la indepen-
dencia nacional, la trayectoria poltica y jurdica de lo que despus sera la
Repblica Mexicana se bifurca. La insurgencia, carente en sus orgenes de
planes y programas ideolgicos definidos, fue elaborando paulatinamente su
ideario que plasm en importantes documentos pblicos, que no slo signifi-
caron la expresin de meros propsitos, sino la estructuracin potencial en
que deba organizarse a nuestra patria una vez consumada su emancipacin.
Por su parte, dentro del rgimen virreinal, y coetneamente a esa pretendida
estructuracin, se registran trascendentales acontecimientos polticos, en cuya
sucesin, como veremos en seguida, se descubre la gnesis del federalismo.
En estas condiciones, desde 1810 hasta 1821, en que culmina el movi-
miento insurgente mediante la consumacin de nuestra independencia, la vida
pblica del pas trat de impulsarse por dos corrientes simultneas aunque
irreconciliables en aspectos fundamentales: la derivada del ideario insurgente
y la proveniente de las innovaciones polticas ya introducidas en Espaa y que
se consagraron en la Constitucin de Cdiz de 1812. Ahora bien, en esas dos
corrientes, y principalmente en la segunda, se reconoce y afirma una institu-
cin poltica, como fue la diputaci6n provincial, que puede conceptuarse como
el germen del federalismo en Mxico.
Irrecusables documentos pblicos prueban la anterior asercin. As, en los
llamados Elementos constitucionales de Ignacio Lpez Rayn (1811), se preten-
da que el Supremo Congreso Nacional Americano, titular del ejercicio de la
soberana popular, se compusiera de "cinco vocales nombrados por las repre-
sentaciones de las provincias" (Art. 7) y que estas representaciones estuviesen
a su vez a cargo de individuos designados "por los ayuntamientos respectivos"
(Art. 23).
En la Constitucin de Apatzingn de 22 de octubre de 1814 se reconoci
el derecho de las provincias para elegir los diputados que debieran integrar el
"Supremo Congreso" (Arts. 60, 61 y 62), habindose dispuesto en su artculo
~ 4 .. que la representacin nacional sera convocada por el "Supremo Go-
~ e ~ o luego que estuviesen completamente libres de enemigos las provincias
SIguIentes: Mxico, Puebla, TIaxcala, Veracruz, Oaxaca, Tecpan, Michoa-
cn, Quertaro, Guadalajara, Guanajuato, San Luis Potos, Zacatecas y Du-
rango.
Fcilmente se comprende que en el pensamiento de ilustres insurgentes
como Morelos, Rayn y Cos, entre otros, anidaba la idea no slo de reconocer
la existencia de las provincias que posteriormente se convertiran en Estados
de ~ a Federacin mexicana, sino de concederles su participacin en el Gobierno
nacional a travs del nombramiento de representantes en el Supremo Con-
greso.
ftfo Citado por iesfu Rryel Herole. El LiberallTfU' Mexicimo. Tomo r, p. 4()5.
420 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
No obstante, para la evolucin de la idea federalista, que se consagra institu-
cionalmente en la forma estatal adoptada por la Constitucin de 1824, son de ma-
yor importancia el Cdigo Poltico espaol de 1812 y los acontecimientos que de
l se derivaron dentro de la misma Nueva Espaa, durante la poca en que
la insurgencia ya haba. estallado y se desenvolva. En efecto, la Constitucin de
Cdiz contiene un captulo que se intitula "Del Gobierno poltico de las provin-
cias y de las diputaciones provinciales". Su artculo 335 se refera a las faculta-
des de dichas diputaciones, enuncindolas en la forma siguiente:
"Primero: Intervenir y aprobar el repartimiento hecho a los pueblos de las
contribuciones que hubieren cabido a la provincia.
"Segundo: Velar sobre la buena inversin de los fondos pblicos de los
pueblos, y examinar sus cuentas, para que con su visto bueno recaiga la aproba-
cin superior, cuidando de que en todo se observen las leyes y reglamentos.
"Tercero: Cuidar de que se establezcan ayuntamientos donde corresponda
los haya, conforme a lo prevenido en el artculo 310.
"Cuarto: Si se ofrecieren obras nuevas de utilidad comn de la provincia o
la reparacin de las antiguas, proponer al Gobierno los arbitrios que crea ms
convenientes para su ejecucin, a fin de obtener el correspondiente permiso de
las Cortes.
"En ultramar, si la urgencia de las obras pblicas no permitiese esperar la
resolucin de las Cortes, podr la diputacin, con expreso asenso del jefe de
la provincia, usar desde luego de los arbitrios, dando inmediatamente cuenta al
Gobierno para la aprobacin de las Cortes. Para la recaudacin de los arbitrios,
la diputacin, bajo su responsabilidad, nombrar depositario, y las cuentas de la
inversin, examinadas por la diputacin, se remitirn al Gobierno para que las
haga reconocer y glosar, y finalmente, las pase a las Cortes para su aprobacin.
"Quinto: Promover la educacin de la juventud conforme a los planes
aprobados; y fomentar la agricultura, la industria y el comercio, protegiendo a
los inventores de nuevos descubrimientos en cualquiera de estos ramos.
"Sexto: Dar parte al Gobierno de los abusos que noten en la administracin
de las rentas pblicas.
"Sptimo: Formar el censo y la estadstica de las provincias.
"Octavo: Cuidar de que los establecimientos piadosos y de beneficencia
llenen su respectivo objeto, proponiendo al Gobierno las reglas que estimen
conducentes para la reforma de los abusos que observaren.
"Noveno: Dar parte a las Cortes de las infracciones de la Constitucin que
se noten en la provincia.
"Dcimo: Las diputaciones de las provincias de ultramar velarn sobre la
economa, orden y progresos de las misiones para la conversin de los indios
infieles, cuyos encargados les darn razn de sus operaciones en este ramo, para
que se eviten los abusos; todo lo que las diputaciones pondrn en noticia del
Gobierno."
El reconocimiento, no exento de oposicin, de las diputaciones provinciales
en la Constitucin de 1812, obedeci a los perseverantes y enrgicos esfuerzos
desplegados por los diputados de Nueva Espaa que concurrieron a las Cortes
constituyentes de Cdiz, encabezados por Miguel Ramos Arizp, quien en no-
viembre de 1811 dirigi un extenso memorial al .Congreso Espaol, descri-
biendo prolijamente las condiciones geogrficas, histricas, polticas y econ6-
LAS FORMAS DE ESTADO 421
micas de las provincias de la citada Colonia, llamadas "internas de Oriente",
para proponer la solucin adecuada a sus variados problemas.
La rbita de atribuciones que la Constitucin de 1812 demarcaba en favor
de las diputaciones provinciales se plasm en un importante documento de-
nominado Instruccin para los Ayuntamientos Constitucionales, Juntas Provin-
ciales y Jefes Polticos Superiores, expedido por las Cortes en junio de 1813.
"Subsecuentes decretos de las Cortes -afirma Nettie Lee Benson- aumen-
taron todava ms las facultades generales de la diputacin provincial, a cuyo
cuidado qued la distribucin de los terrenos baldos dentro de sus respectivas
jurisdicciones; adems se la autoriz para intervenir en ciertos asuntos judiciales.
Las audiencias fueron privadas de todo conocimiento en asuntos gubernativos o
econmicos dentro de sus provincias; y en cuanto a los pendientes, recibieron
instrucciones de pasarlos a las diputaciones provinciales, para que stas los exa-
minasen y determinasen si caan dentro de la jurisdiccin de las diputaciones,
jefes polticos y ayuntamientos, segn sus respectivas facultades. La audiencia,
de acuerdo con la diputacin provincial respectiva, estaba autorizada para la
formacin del arancel de los derechos que percibiran tanto los dependientes del
tribunal como los jueces de partido, alcaldes, escribanos y dems funcionarios
subalternos de los juzgados de su territorio, debiendo remitirlo a la regencia o
Gobierno central. Asimismo, la audiencia, de acuerdo con la diputacin, fue
encargada de hacer la distribucin provisional de partidos en sus respectivas
provincias, para que en cada una de ellas hubiere un juez letrado de Primera
Instancia, conforme al artculo 273 de la Constitucin, y de proponer el nme-
ro de subalternos de que debiera componerse cada juzgado de Primera Ins-
tancia.
"En el nuevo sistema de gobierno que implantaba la Constitucin de 1812,
no haba virrey. El jefe poltico era el nico funcionario ejecutivo de la juris-
diccin en que la diputacin provincial tena autoridad, y sera directamente
responsable ante las Cortes de Espaa. El jefe poltico en la ciudad de Mxico,
que de hecho reemplaz al virrey, careca de jurisdiccin sobre los jefes polti-
cos de Guadalajara, Mrida, San Luis Potos, Monterrey o Durango. Cada pro-
vincia gozaba de una independencia completa COn respecto a las dems."595
Las diputaciones provinciales eran cuerpos colegiados que tenan como
funciones primordiales las inherentes al gobierno interior de las provincias.
Su integracin era de origen democrtico indirecto y sus miembros componentes
deberan ser nativos o vecinos de la provincia respectiva. De esta manera, las
provincias gozaron de una especie de autarqua a travs de sus diputaciones,
de tal manera que stas concurran en el Gobierno nacional, mismo que no se
deposit en rganos centralizados, y cuyo mbito competencial estaba consti-
tuido por las facultades que a favor de ellas no se haban consignado expre-
samente. Es importante subrayar esta ltima circunstancia, ya que en el sis-
tema de distribucin de competencias entre las diputaciones provinciales y el
Gobierno central se atisba uno de los principios cardinales que caracterizan
al rgimen federativo.
595 La Diputacin Provincial 'Y el Federalismo Mexicano, pp, 19 Y 20.
422
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
El territorio vastsimo de la Nueva Espaa estaba dividido en reinos y go-
bernaciones y stas, a su vez, se subdividan en provincias. As, el llamado
"Reino de Mxico" comprenda las de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Antequera
(Oaxaca) y Michoacn; el de "Nueva Galicia", las de Jalisco, Zacatecas y
Colima; la "Gobernacin" de Nueva Vizcaya abarcaba las provincias de Gua-
diana (Durango) y Chihuhua; la de Yucatn, la provincia de este mismo
nombre y las de Tabasco y Campeche. Adems, sin subdivisiones provinciales
exista el Nuevo Reino de Len y las provincias de Nuevo Santander o Tamau-
lipas, Tejas o Nueva Filipinas, Coahuila o Nueva Extremadura, Sinaloa, Naya-
rit o Nuevo Reino de Toledo, Vieja California, Nueva California y Nuevo
Mxico.
En 1786, por Real Ordenanza de Intendentes, las provincias se agruparon
en intendencias. Estas, al declararse la independencia de nuestro pas, eran
doce, comprendiendo las siguientes provincias: la de Mxico, Puebla, Vera-
cruz, Mrida, Antequera de Oaxaca, Valladolid de Michoacn, Santa Fe de
Guanajuato, San Luis Potos, Guadalajara, Zacatecas, Durango, Sonora y Sina-
loa. Adems, existan dos provincias internas: la de Oriente, que abarcaba los
gobiernos del Nuevo Reino de Len, Colonia del Nuevo Santander, provincia
de Coahuila y provincia de Tejas; y la de Occidente, con los gobiernos de
Nueva Vizcaya y la provincia de Nuevo Mxico. Por ltimo, Tlaxcala, Vieja
California y Nueva California dependan directamente del virrey.
Esta era, grosso modo, la divisin territorial y poltica de la Nueva Espaa
en 1810. De esta guisa, por virtud de la Constitucin de 1812, a cada provincia
se reconoci el derecho de formar su diputacin, misma que estaba investida
con las facultades anteriormente sealadas. Por consiguiente, en ese Cdigo
Poltico se estableci un sistema de gobierno nacional al que concurran las dis-
tintas provincias a travs de sus respectivas diputaciones, consignndose de esta
manera una especie de autonoma gubernativa en su favor y que poco tiempo
despus iban a defender apasionadamente, frente a las tendencias centraliza-
das del poder, hasta propugnar el sistema federal en los comienzos del M-
xico independiente.
"As pues, el origen del federalismo en Mxico -segn juicio muy certero
de Nettie Lee Benson- se puede remontar a la forma de gobierno establecida
por la Constitucin de 1812 para Espaa y sus colonias. Provey de un Gobierno
representativo y de independencia poltica a cada provincia. Cre las diputacio-
nes provinciales, de las que seis se adjudicaron a Mxico. Y es muy posible que
Ramos Arizpe, uno de los diputados liberales americanos ms sagaces, que nun-
ca perda la oportunidad de sostener los derechos de las Amricas -particular-
mente los de las Provincias Internas de Oriente--, propusiera y abogara por estas
diputaciones provinciales como base del sistema que hubo de incorporarse en la
Constitucin mexicana de 1824. Considerado generalmente como el padre del
federalismo en Mxico, Ramos bien puede reclamar tambin la paterni-
dad de la diputacin provincial."Illi8 .
Es interesante obstrvar que apreciaciones similares fueron formuladas en
1924 por uno de nuestros juristas, ya desaparecidos, Fernando Gonzlez Roa,
196 os. cit., p. 21.
LAS FORMAS DE ESTADO 423
j
en un discurso que pronunci con motivo del homenaje que en ese ao se rindi
a la Constitucin de 1824 en su primer centenario. Dado lo valioso de tales
apreciaciones, creemos pertinente transcribirlas: "Nosotros creemos que el fede-
ralismo fue consecuencia de nuestra organizacin poltica. El sistema federal no
fue creado de un golpe en la Amrica Espaola, sino que fue heredado de nues-
tros padres, como lo demuestra el doctor Matienzo. Efectivamente, los espaoles
han constituido en la historia, y constituyen hasta la fecha, un grupo de diversos
Estados extremadamente celosos de la autonoma. Haciendo contraste con otros
pueblos de Europa, el elemento germnico de Espaa -observa Biendermann-
conserv su independencia comunal y provincial. Cuando el descubrimiento de
Amrica, las diversas naciones que formaban Espaa haban llegado apenas a
formar bajo un mismo trono una nacin completa. Era natural que estas ten-
dencias localistas se trajeran al Nuevo Mundo y, por lo tanto, hubiera cierta
direccin en el sentido de establecer gobiernos locales. Por otra parte, la difi-
cultad de la comunicacin y la diferencia de climas y de condiciones de vida
tenan que acentuar forzosamente una tendencia general a la autonoma.
"La divisin en provincias vino a sancionar este estado de cosas y el nombra-
miento de corregidores, alcaldes mayores, intendentes y oidores de las au-
diencias, hecho las ms de las veces directamente por el monarca, vino a dar
cierta libertad de accin a los funcionarios provinciales, que no poda menos de
tener ms tarde consecuencias en la creacin del rgimen federal."
La Constitucin espaola de Cdiz, promulgada el 19 de marzode 1812,
se jur en la Nueva Espaa el 30 de septiembre del mismo ao. A pesar de que
jurdicamente estuvo en vigor, el virrey Venegas suspendi su observancia y al
ao siguiente, 1813, reanud su imperio el virrey Calleja. A partir de enton-
ces, se inician -Ia eleccin e instalacin de las diputaciones provinciales, ha-
biendo quedado constituidas con arreglo a la referida Constitucin y a los
Decretos de Cortes, expedidos al efecto, las correspondientes a las provincias
de Yucatn, Nueva Galicia, Monterrey y Mxico, entre otras.
El movimiento para la integracin de las diputaciones provinciales se para-
liz con motivo del Decreto de Fernando VII, fechado el 4 de mayo de 1814,
~ l que ,este monarca desconoci la Constitucin de 1812 y restaur el absolu-
tismo en Espaa y sus colonias; y no fue sino hasta marzo de 1820 cuando
a causa del levantamiento de Rafael de Riego, se reimplant la vigencia de
~ h o Cdigo, lo que dio origen a que las diputaciones provinciales ya estable-
cidas reiniciaran sus funciones constitucionales y a que las provincias que no
contaban con estos cuerpos gubernativos procedieran a su formacin, misma
que no estuvo exenta de tropiezos.
.Como se deduce de lo brevemente expuesto, el federalismo en nuestro pas
se. Incub bajo la vigencia de la Constituci6n espaola de 1812 a travs de las
dIputaciones provinciales que fueron su factor gentico?" Es curioso observar,
por otro lado, que las tendencias polticas de la insurgencia, en su ltima etapa
. 597 As lo sostiene tambin OcttWio A. Hernndez al afirmar que "Lo cierto es que, de
hecho, y pese a que no. estuvieron jurdicamente constituidos, Jos Estados en germen existfan
~ anterioridad (al Acta Constitutiva de enero de 1824-) por virtud deJas disposiciones de
"l1Itituci6n gaditana 'que permiti su aparicin, y aun cuando se les denominara provin-
CIas (Conferencia citada en la nota 586).
424 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
al menos, no se dirigieron hacia la implantacin de dicho sistema o forma de
Estado. Esta circunstancia se advierte en los documentos y sucesos polticos que
se expidieron y desarrollaron inmediatamente antes de la consumacin de nues-
tra independencia el 27 de septiembre de 1821 y con anterioridad al Acta
Constitutiva de la Federacin Mexicana de 31 de enero de 1824. Durante este
breve periodo, las diputaciones provinciales, apoyndose constantemente en la
Carta de Cdiz, lucharon de manera tenaz, y muchas veces violenta, para que
el Gobierno nacional, de tendencias centralizadoras, reconociese su existencia y
autonoma, propugnando que nuestro pas, roto el vnculo de dependencia que
lo una con Espaa, adoptase el sistema federal. Es ms, a la sazn, las men-
cionadas diputaciones comenzaron a erigirse, en algunos casos, en "legislatu-
ras" y a convertir a sus respectivas provincias en "Estados libres y soberanos".
Una somera relacin de los acontecimientos que se registraron durante la
etapa comprendida entre la proclamacin del Plan de Iguala y la expedicin
del Acta referida corroboran tales asertos.
El mencionado Plan, de 24 de febrero de 1821, abrigaba la tendencia ma-
nifiesta a desconocer la Constitucin de 1812. Su autor, Agustn de Iturbide,
fue, como se sabe, el comisionado por los grupos espaoles privilegiados que
encabezaba el virrey Apodaca para pacificar el pas y para que se estableciese
un Gobierno de tipo monrquico que no tuviese las restricciones impuestas en
dicha Constitucin. Los congregados en las famosas Juntas de la Profesa, aun-
que deseaban la independencia, pretendan la restauracin del absolutismo en
la Nueva Espaa bajo la corona del mismo Fernando VII, a quien se supuso
presionado para jurar en marzo de 1820 la Carta Poltica de Cdiz. No es
aventurado sostener, por tanto, que la idea emancipadora que se concibi en
dichas juntas y el plan para su realizacin partieron de los espaoles absolutis-
tas, enemigos de la Constitucin de 1812, y precisamente por este carcter,
opositores a todas sus instituciones, entre ellas, a las diputaciones provinciales.
Iturbide, con miras polticas futuristas y explotando en favor de sus perso-
nales ambiciones de poder la comisin pacificadora que le haban encomen-
dado los congregados de la Profesa y la fuerza militar que stos pusieron bajo
su mando, interpret a su modo las instrucciones recibidas, expidiendo el
famoso Plan de Iguala.
Este documento, segn afirmamos, aunque no consigna una declaracin
expresa contra la Constitucin de 1812, en sus principios fundamentales la
repudia, al prever la instalacin de las Cortes "que lo hicieren efectivo", traba-
jando, "luego que se reunieren, la Constitucin del Imperio Mexicano". No se
alude para nada en dicho Plan a las diputaciones provinciales y ni siquiera a
las provincias de la Nueva Espaa. La referencia constante a conceptos pro-
pios de una monarqua o de un imperio, y la declaracin categrica de que
"Fernando VII (repulsor de la Carta de Cdiz) y en su caso los de su dinas-
ta o de otro reinante sern los emperadores" (Art. 4
9
) , aunadas a la mencio-
nada omisin, hacen suponer que la tendencia poltica del Plan de Iguala en
lo que a la forma estatal respecta, era la implantacin de un rgimen monr-
quico centralizado, diferente del instituido en el Cdigo de 1812.
LAS FORMAS DE ESTADO
425
La proscripcin de las diputaciones provinciales se reafirma en los Tratados
de Crdoba de 1821. Conforme a ellos, el Gobierno provisional se deposit en
una junta "compuesta de los primeros hombres del Imperio, por sus virtudes,
por sus destinos, por sus fortunas, representacin y concepto, de aquellos que
estn designados por la opinin general, cuyo nmero sea bastante conside-
rado para que la reunin de luces asegure el acierto en sus determinaciones,
que sern emanaciones de la autoridad y facultades que les conceden los
artculos siguientes" (Art. 6
Q
) . A ese organismo, llamado Junta Provisional
Gubernativa, los Tratados otorgaron facultades amplsimas para determinar la
manera como debera procederse a la eleccin de diputados a Cortes, as como
a la convocacin respectiva. Ello revela, obviamente, la marcada propensin a
desconocer los derechos que la Constitucin de 1812 haba acordado en favor
de las provincias para designar sus diputaciones y para concurrir en el Go-
bierno legislativo nacional, amn de que, por ende, suprima la autonoma
provincial que se deriv de la mencionada Carta y de que comenzaba a disfru-
tarse bajo su rgimen en la Nueva Espaa antes de la consumacin de nuestra
independencia..
Un hecho histrico muy elocuente testimonia la tendencia del Plan de
Iguala y de los Tratados de Crdoba, antagnica a las diputaciones provincia-
les y, en consecuencia, al federalismo que incipientemente se dibujaba en ellas.
Cierto licenciado Zozaya, amigo de Iturbide, propuso que la eleccin de los
miembros de la Junta fuese hecha por tales diputaciones con el objeto de que
en esta forma se respetase la voluntad de las provincias. Sin embargo, Itur-
bide, desoyendo tan prudente recomendacin, que tenda precisamente a evi-
tar la oposicin al efmero Gobierno del jefe del Ejrcito Trigarante, de ma-
nera impoltica hizo las designaciones correspondientes en favor de personas
sujetas a l incondicionalmente.
Consumada la independencia nacional con la entrada del Ejrcito de las
Tres Garantas a la antigua capital de la Nueva Espaa el 27 de septiembre de
1821, se proclam al da siguiente el Acta de Independencia del Imperio Mexi-
cano. Segn afirmamos, el Gobierno de Mxico, a raz de estos acontecimientos,
q ~ confiado a la Junta Provisional que hemos citado, organismo que fun-
gi como asamblea legislativa. El poder administrativo se deposit en una Re-
gencia compuesta por cinco miembros, entre los cuales figuraban Iturbide y el
propio Juan O'Donoj, quien, en su carcter de capitn general enviado
por Espaa, reconoci en los Tratados de Crdoba la independencia nacional.
. Al conocerse el Acta de Independencia del Imperio Mexicano, varias pro-
vincias se adhirieron al movimiento libertador, previa declaracin de su propia
emancipacin. Entre ellas, Chiapas, en octubre de 1821, manifest que era
su voluntad agregarse al Imperio Mexicano, separndose de la antigua Capi-
tana General de Guatemala. "La Junta Gubernativa, a quien se comunicaron
t ~ n plausibles noticias, las acogi con regocijo, aceptando desde luego la adhe-
SIn de las provincias de aquel reino (el Imperio Mexicano), libre y espont-
neamente ofrecida; se las declar formalmente incorporadas al Imperio y se
acord que, en la convocatoria a Cortes, se hiciese mencin de ellas, a fin de
que nombrasen los diputados que les correspdndiese, comprendindose por
426 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
entonces todos los dems pueblos que haban manifestado su resolucin de
unirse a Mxico, aun cuando antes hubiesen dependido de otras provincias
del mismo reino de Guatemala." 598
, La finalidad primordial para la que fue instituida la Junta Provisional Gu-
bernativa consisti en la convocacin a un Congreso Constituyente. Se lanz la
convocatoria segn las prescripciones de la Constitucin espaola de 1812 y el
Congreso deba quedar instalado el 24 de febrero de 1822. Los diputados que
lo integraron se dividieron en tres grupos, de acuerdo con las corrientes ideo-
lgicas que a la sazn existan, a saber: la que sostena el Plan de Iguala y los
Tratados de Crdoba; la que propugnaba el desconocimiento de estos docu-
mentos polticos para proclamar emperador a Iturbide; y la que, acogiendo
el ideario de la insurgencia, pretenda establecer un rgimen republicano y
democrtico.
Bien es sabido que don Agustn, contando con el apoyo militar, urdi una
maniobra parlamentaria para que el Congreso, coaccionado por la soldadesca,
lo exaltara a un trono imperial ficticio y sin ningn arraigo en nuestra vida
poltica; y as, el 19 de mayo de 1822, fue proclamado Iturbide "emperador
de Mxico".
Bien pronto se vieron en franco desacuerdo el Congreso e Iturbide, susci-
tndose entre ellos una enconada hostilidad. Con la seguridad que el "empe-
rador" abrigaba, en el sentido de seguir siendo en el nimo del pueblo el
hroe que a la cabeza del Ejrcito Trigarante consum la independencia na-
cional y que contaba, en su concepto, con el respaldo militar, disolvi el Con-
greso el 31 de octubre de 1822, designando en su lugar a una "Junta Institu-
yente", que aprob el 18 de diciembre del propio ao el Reglamento provisio-
nal polltico del Imperio Mexicano.
Este ordenamiento era el antecedente inmediato de la pretendida organi-
zacin constitucional del Imperio, que Iturbide deseaba fervientemente para
consolidar, conforme a derecho, su situacin y la de sus psteres en el ejerci-
cio del poder. El Reglamento citado aboli la Constitucin de Cdiz, que an
segua invocndose en las gestas parlamentarias como documento bsico rec-
tor de la vida poltica del pas. Al declarar sin vigencia ni aplicacin el Cdigo
Constitucional de 1812, que haba asignadoa las provincias una especie de au-
tonoma a travs de sus diputaciones, las tendencias federalistas, que en stas
tuvieron su gnesis, se vieron seriamente obstruidas. Bien es cierto que el
mencionado Reglamento declar subsistentes las diputaciones provinciales "con
las atribuciones que tenan" (Art. 87), pero esta declaracin se antoja una en-
gaifa si se atiende a que estaban supeditadas al "jefe poltico" residente en
cada capital de provincia y cuyo nombramiento provena directamente del em-
perador, debiendo tratar dicho "jefe poltico" todo asunto concerniente al go-
bierno poltico provisional con el Ministro del Interior (Arts. 44 y 47).
La creacin de la Junta Nacional Instituyente y el Reglamento Provisional
del Imperio Mexicano fueron las causas determinantes de la sublevacin de
Santa Anna en Veracruz, que desconoci a Iturbide como emperador y pro-
6118 MIJtico ti TrfllJls de. los Siglos. Tomo IV, p. 201.
LAS FORMAS DE ESTADO
427
clam la Repblica. Las tropas que se destacaron para sofocar ese levanta-
miento, a su vez, expidieron el llamado Plan de Casa Mata", en el que pro-
pugnaron la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, quien no tuvo
otra disyuntiva que acceder a esta coactiva peticin en marzo de 1823. Siendo
insostenible la situacin poltica de Iturbide, pues por un lado tena en su con-
tra al Congreso y, por otro, a los pronunciados en el Plan de Casa Mata, don
Agustn se vio constreido a abdicar el 19 del citado mes y ao. "El Congreso
consider el 8 de abril que no haba lugar a discutir la .abdicacin por haber
sido nula la coronacin, y declar igualmente nula la sucesin hereditaria e ile-
gales los actos realizados desde la proclamacin del Imperio. Por decreto de la
misma fecha, declar insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan
de Iguala, el Tratado de Crdoba y el Decreto de 24 de febrero de 1822,
quedando la nacin en absoluta libertad para constituirse como le acomo-
dase." 599
El Plan de Casa Mata dio la oportunidad para que se desarrollara el ger-
men federalista. Al conocerse su proclamacin, varias provincias, entre ellas
Oaxaca, Puebla, Nueva Galicia, Guanajuato, Quertaro, Zacatecas, San Luis
Potos, Michoacn y Yucatn, se adhirieron a l a travs de sus respectivas di-
putaciones, no sin que stas deliberaran ampliamente acerca de la conveniencia
de su adopcin. Esta circunstancia revela la conciencia que tenan las provin-
cias sobre su propia (autonoma, que es el supuesto poltico e ideolgico de
todo rgimen federal. Pero es ms, puede afirmarse que las provincias estu-
vieron en la posibilidad de erigirse en Estados independientes de no haber
aceptado voluntariamente el consabido Plan, cuya finalidad esencial, o sea la
reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, las vinculaba en una nacin
unitaria, pero no central. As apareci en nuestra historia un fenmeno inhe-
rente al federalismo, consistente en la autonoma consciente de las partes para
seguir formando el todo, conservando su personalidad poltica dentro de ste.
"Con la adopcin del Plan de Gasa Mata -sostiene Nettie Lee Benson-,
.en menos de seis semanas, por parte de casi todas las circunscripciones territoria-
les principales, Mxico qued dividido en provincias o Estados independien-
tes. Al tiempo que cada una de ellas prestaba su adhesin al Plan, asuma el
dominio absoluto sobre sus asuntos provinciales y se declaraba as mismo indepen-
diente del an existente Gobierno de Iturbide', agregando que "las provincias
habian tomado por completo el cuidado de su administracin dentro de sus pro-
pias fronteras" y que "el jefe poltico se haba convertido en el ejecutivo provin-
cial y la diputacin provincial o alguna junta haba asumido las funciones
legislativas ... " 600
Mientras en el Congreso, ya reinstalado, se discuta si deba tener el carc-
~ de convocante a nuevas elecciones para diputados o de constituyente que
diera forma jurdica y poltica al pas, algunas provincias, entre ellas la de
Guadalajara, se pronunciaron por el sistema federal, proclamando su plena
FelipeTena R1UDrez: 'y's Fundamental,s de Mlxicp, p. 122.
1.4DiputtUifI PrOflncUd" el Fedmdismo M'fCfSfIO, ji. 121.
428 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
autonona en lo que a su rgimen interior se refera. Desde entonces, la
provincia de Guadalajara adopt el nombre de "Estado Libre de Jalisco" en
un plan gubernativo provisional de 16 de junio de 1823.
Dada la importancia de este Plan en lo que al establecimiento del rgimen
federal concierne, transcribiremos sus disposiciones:
1) La provincia, conocida hasta entonces como la de Guadalajara, ser
llamada en adelante el Estado Libre de Jalisco;
"2) Al presente, su territorio est formado por los veintiocho distritos que
formaban la intendencia: Guadalajara, Acaponeta, Autln, Auhacatln, La
Barca, Colima, Cuquo, Compostela, Colotln, junto con el de Nayarit y el
Corregimiento de Bolaos, Etzatln, Hostotipaquillo, Lagos, Mascota, Real de
San Sebastin, San Bias, Santa Mara del Oro, Sayula, Sentispac, Tomatln,
Tala, Tepatitln, Tepic, Tlajomu1co, Tequila, Tonatln, Tuzeacuesco, Zapotln
el Grande y Zapopan;
"3) El Estado de Jalisco es libre, independiente y soberano, dentro de s
mismo, y no reconocer relacin con los otros Estados distinta de la hermandad
y confederacin l
"4) Su religin es y seguir siendo la catlica apostlica romana sin tole-
"rancia de ninguna otra;
"5) Su Gobierno ser popular y representativo;
"6) Por tanto, el Estado tiene el derecho de adoptar su propia Constitucin
y de preparar, junto con los dems Estados, las relaciones generales entre todos
~ "
"7) Todos los habitantes del Estado tienen el derecho de votar en las elec-
ciones para representantes que constituirn el Congreso Constituyente pro-
vincial;
"8) Todos los habitantes del Estado gozarn de los derechos inalienables
de libertad, seguridad, igualdad y propiedad, y el Estado est obligado a ga-
rantizarlos;
"9) A su vez, los habitantes del Estado estn obligados a respetar y obede-
cer a las autoridades establecidas, y a contribuir al bienestar del Estado en la
poca y forma en que ste ordene;
"10) Los tres Poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- nunca podrn
coincidir en la misma persona, ni dos Poderes podrn estar combinados;
.' "11) Mientras no se establezca el Congreso provincial constituyente, el
Poder Legislativo estar depositado en la diputacin provincial j
"12) Sus funciones se restringirn a la preparacin de la convocatoria de
un Congreso provincial constituyente y a dictar aquellos reglamentos provincia-
les que pueda requerir la observancia de las leyes vigentes;
"13) El Poder Ejecutivo del Estado residir en el jefe poltico actuante,
quien en lo futuro se llamar Gobernador del Estado de Jalisco;
"14) El Poder Ejecutivo conservar el orden interno y externo en el Estado
y tendr el mando del ejrcito;
"15) Al Poder Ejecutivo, de acuerdo con la diputacin provincial, corres-
ponde el nombramiento de los empleados del Estado de que se habla en el ar-
tculo 7 de la orden oficial de 5 de junio, la cual ser observada en todas sus
partes;
"16) El Poder Judicial en el Estado ser ejercido por las autoridades ac-
tualmente establecidas y la audiencia ser la corte de ms alta apelacin;
LAS FORMAS DE ESTADO
429
"17) Los ayuntamientos y otros cuerpos y autoridades, tanto civiles como
militares y eclesisticos, continuarn en el ejercicio de las funciones que le estn
delegadas;
" 18) El Estado ser gobernado por la Constitucin espaola y las leyes exis-
tentes, en todo lo que no se contradiga con el presente Plan;
"19) Se comunicar este Plan de Gobierno provisional a todas las autori-
dades y corporaciones del Estado para que se proceda a su circulacin y ob-
servancia;
"20) Cualquier dignatario o persona de cualquier rango que se niegue <'l
observar este Plan, antes de tres das contados desde su expedicin, deber soli-
citar su pasaporte para dejar el Estado en el tiempo que el Gobierno seale."
La actitud asumida por la antigua provincia de Guadalajara declarndose
"Estado Libre de Jalisco", y preconizando la instalacin de su Congreso local
constituyente, fue emulada por algunas otras provincias antes de que se expi-
diese el "Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana", el 31 de enero de
1824. Dichas provincias, autodeclaradas "Estados", fueron Oaxaca, Yucatn,
Jalisco, Zacatecas, Quertaro y Mxico, de tal manera que su personalidad po,
ltica preexista a la mencionada Acta. Por ende, no puede sostenerse que d
sistema federal en nuestro pas haya sido creado artificialmente, ni que los E ~ ~
tados de la Federacin mexicana no hubiesen surgido de las antiguas entida-
des provinciales con anterioridad a su implantacin. El federalismo y las ideas
en que se apoy encuentran su origen, segn advertimos, en las facultades
que la Constitucin espaola de 1812 adscribi a las diputaciones provinciales;
su gestacin, durante el periodo en que este importante documento se fue gra-
dualmente aplicando en la Nueva Espaa; su definicin poltica en la turbu-
lenta etapa inicial de nuestra vida independiente, y su consagracin definitiva
en el Acta de 31 de enero de 1824.
Es verdad, como tambin dijimos, que la evolucin del federalismo en M-
xico y en los Estados Unidos adopt cauces diferentes; pero de ello no se
puede, inferir, segn algunos pretenden, que el rgimen federal en nuestro
pas obedeci a una ficcin poltico-jurdica, fruto de la imitacin servil y
extralgica del sistema norteamericano. En los Estados Unidos, las antiguas
colonias convertidas en entidades libres y soberanas acordaron, primero la
formacin de una unin confederal, y despus, el establecimiento de una Fe-
deracin; en Mxico, la misma metrpoli se encarg de destacar la importancia
de las viejas provincias, reconocindoles una especie de autogobierno ejercita-
ble a travs de sus respectivas diputaciones, plantando as las races del rgi-
men federal. Por ello, nos es dable sostener que el federalismo en nuestro pas
se incub en las ideas polticas que alimentaron las Cortes de Cdiz en ~
12; se pretendi frustrar en el Plan de Iguala y dems documentos que de l
se derivaron, y se reinvidic en el Acta Constitutiva de la Federacin mexi-
~ n a ~ antecedente inmediato de la Constitucin de 1824, misma que no fue
SIDO la obligada consecuencia de las luchas que empearon las provincias para
reconquistar y mantener su autonoma.
Las ideas polticas que casi unnimemente se.abrigaron en pro de la adopcin
del rgimen federal y los acontecimientos que las tradujeron en la realidad, al
430 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
proclamarse varias provincias como "Estados libres y soberanos", marcaron un
derrotero invariable al Congreso General que, reunido el 5 de noviembre de
1823, deba organizar a Mxico. La expedicin del Acta Federativa era un fe-
nmeno que fcilmente poda vaticinarse. Como asevera Jess Reyes Heroles,
En ningn punto, el Congreso fue tan obligado a obedecer como en la adop-
cin del sistema federal y esto en un momento en que todava el centralismo
no era definicin de antiliberalismo. En ningn tema, la voluntad general se
exterioriza tanto como en el que la Repblica fuese federal. Las tendencias
eran tales que, no digamos el pronunciamiento centralista del Congreso, una
mayor dilacin en la resolucin federalista habra desatado fuerzas centrfugas
imprevisibles. Es cmodo ver estas fuerzas como simples grupos polticos loca-
les sin races y guiados por el puro aspirantismo, como entonces se deca; pero
en el fondo, esto es disimular y ocultar el problema. Las manifestaciones fede-
ralistas eran emanacin, y slo as se explica su reciedumbre, de fuerzas reales
no carentes de profundidad." eor Sin embargo, no falt quien, como el dipu-
tado por Veracruz Jos Mara Becerra, se pronunciara en contra de la Federa-
cin. Es interesante hacer alusin a su pensamiento, porque, podra decirse,
los conceptos antifederalistas que lo informan implicaron las bases de susten-
tacin de las ideas centralistas que posteriormente cristalizaron en las Consti-
tuciones de 1836 y 1843.
Dada la extensin del voto particular que al respecto formul Becerra, y
aunque presenta muchos ngulos importantes de carcter doctrinario para abo-
gar por la no adopcin del sistema federal, slo nos concretaremos a transcribir
las ideas centrales que contiene: "Cuatro son las proposiciones que se encierran
en el principio referido [el que estableca que era la voluntad general de la na-
cin constituirse en Repblica federada]: l. Que hay voluntad general en la
nacin para constituirse en Repblica Federal; JI. Que la manera en que esta
voluntad est manifestada es la suficiente para conocerla sin equvoco; JII. Que
hay precisin de seguirla y conformarse con ella, y la IV, y ltima: Que la ley
es la expresin de la voluntad general, que es el principio corriente. Todas estas
proposiciones son absolutamente falsas o cuando menos muy dudosas, para que
se pueda levantar sobre ellas un edificio slido, teniendo una verdad eterna sobre
que construirlo, que es la de que en materia de gobierno todo debe dirigirse al
mayor bien y felicidad de la nacin. Entremos al examen de estas proposiciones
y antes de ello suplico a vuestra soberana. que aunque tenga por paradojas mis
asertos, use la indulgencia conmigo de presentarme benigno su atenci6n.
"Hay voluntad general en la naci6n para constituirse en Repblica Federal.
Y qu esto es cierto? Estamos todos en ello convenidos? No hay centralistas,
iturbidistas, borbonistas? No se ha dicho por uno de los 6rganos del Gobierno
que haba tenido ste que luchar con cien partidos? Para conocer mejor la fal-
sedad de esta proposicin, ser bien que la comparemos con las seales que para
venir en conocimiento de la voluntad general nos dej6 el mismo Rousseau, que
fue el primero. que habl de ella y dio el nombre de ley a su expresin. Dice,
pues, en el captulo 3
9
del libro JI del Contrato social, que se lograr el enuncia-
do de la voluntad general, cuando el pueblo, suficientemente informado, deli-
tI01 oi. cit., 358;
LAS FORMAS DE ESTADO
431
bere, cuando los ciudadanos no tengan entre s ninguna comunicacin, cuando
cada uno opine por s mismo y cuando no haya ninguna sociedad parcial en el
Estado. Dice ms: que cuando hay diversos partidos no hay voluntad general, y
que slo lo ser la de cada uno, con respecto a sus miembros, quedando partcu-
lar con relacin al Estado; aadiendo que aun cuando algn partido supere a
los dems, no hay por eso voluntad general, porque el voto que prevalece en
este caso no es ms que un voto particular. Permtame vuestra soberana que
refiera sus mismas palabras para mayor claridad: "Si cuando el pueblo, sufi-
cientemente informado, delibera y no tienen los ciudadanos entre s alguna
comunicacin, del gran nmero de pequeas diferencias resultar siempre la
voluntad general, y la deliberacin ser siempre buena; mas cuando se forman
facciones y juntas parciales a expensas de la grande, la voluntad de cada una
de esas asociaciones viene a ser general por relacin a los miembros, y particu-
lar con respecto al Estado: no se puede decir entonces que hay tantos votantes
como hombres, sino tantos cuantas asociaciones: las diferencias vienen a ser
menos numerosas y dan un resultado menos general. En fin, cuando una de
estas juntas es tan grande que supera todas las otras, entonces no hay por resul-
tado una suma de pequeas diferencias, sino una diferencia: nica, ni hay tampo-
co la voluntad general, porque el voto que prevalece no es ms que un voto
particular.'
"Para lograr el enunciado de la voluntad general, es menester que no haya
sociedad parcial en el Estado y que cada ciudadano opine por s. ..
"Parece'que basta la simple lectura de este prrafo para convencerse de que
en la que se llama voluntad general de nuestra nacin para constituirse en
Repblica federal, no se encuentran las seales que deban clasificarla de esa
suerte, y que por lo mismo es enteramente falsa su existencia...
"La repblica federal, seor, en la manera que se propone en el proyecto,
con Estados libres, soberanos e independientes, es un edificio que amenaza rui-
nas y que no promete ninguna felicidad a la nacin. No es una mquina sencilla
y de una sola rueda, que nada tiene en qu tropezar, ni que le impida seguir
su movimiento: es una mquina complicada y que se compone de otras tantas
ruedas cuantos son los Congresos provinciales, de las que bastar que se pare
una o tome direccin contraria para estorbar su movimiento y aun causar su
destruccin...
. "Con la federacin se crearn rivalidades y se aumentarn las que estn crea-
das. Algunos Estados quedaran resentidos y nuestros enemigos atizaran los celos
y procuraran fomentar la divisin... Ni se nos arguya con el ejemplar de los
Estados Unidos, porque adems de que son notorias sus disensiones domsticas
y. de que sus progresos no dependen de su federacin sino de otras sabias leyes
que tienen cabida en los gobiernos centrales y aun en las monarquas, se halla-
ban ciertamente en circunstancias muy diversas. Estaban reconocidos por todas
las naciones europeas que ocupadas con sus continuas luchas no ha habido un
lugar ni se ha' ofrecido un motivo porque vinieran a las manos con alguna
potencia de su mismo rango, pero que fuera central; porque a habrselesofre-
cido hubieran sido sin duda vencidos, por la raz6n de ser ms dbiles causa
de su federaci6n, como lo es una vara respecto de lo que era antes de dividirse,
aun cuando se hayan reunido sus pedazos.. ."602 ..
_2 Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblicd'lAlmctuo. Tomo 11, pp. 14, 15, 2'0 y' 21.
432
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
No tan "antifederalista" se mostr fray Servando Teresa de Mier a pesar de
su clebre expresin de que el rgimen federal significara "desunir lo que ha es-
tado unido". Abog, en efecto, por una "federacin moderada y razonable", que
conviniera "a nuestra poca ilustracin y a las circunstancias de una guerra inmi-
nente, que debe hallamos muy unidos". Al referirse a ciertos "grados" de
federalismo, nuestro prcer contina rezonando: "Yo siempre he opinado por
un medio entre la confederacin laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han
patentizado muchos escritores y que all mismo tiene muchos antagonistas, pues
el pueblo est dividido entre federalistas y demcratas. un medio, digo, entre la
federacin laxa de los Estados Unidos y la concentracin peligrosa de Colombia
y del Per: un medio, en que dejando a las provincias las facultades muy precI-
sas para proveer a las necesidades de su interior, y promover su prosperidad, no
se destruya a la unidad, ahora ms que nunca indispensable, para hacernos res-
petables y temibles a la santa alianza, ni se enerve la accin del gobierno, que
ahora ms que nunca debe ser enrgica, para hacer obrar simultnea y pronta-
mente todas las fuerzas y recursos de la nacin Medio tutissmus ibis. Este es
mi voto y mi testamento poltico."?"
El Acta Constitutiva 604 erigi a las provincias de que se compona la Nueva
Espaa en "Estados independientes, libres y soberanos", al adoptar el rgimen
republicano, representativo, popular y federal (Arts. 1, 5 Y 6). Los atributos
de independencia, libertad y soberana se adscribieron en favor de las entida-
des federativas en lo que exclusivamente se refera a su "administracin y go-
bierno interior", habindose consignado la posibilidad de que en la Constitu-
cin se aumentase el nmero de ellas "segn se conociere ser ms conforme a
la felicidad de los pueblos" (Art, 8). An expedirse dicha Acta, la Federacin
mexicana qued integrada con los siguientes Estados: Guanajuato; Interno de
Occidente, compuesto por las provincias de Sonora y Sinaloa; Interno de Orien-
te, compuesto por las provincias de Coahuila, Nuevo Len y Tejas: Interno
del Norte, compuesto por las provincias de Chihuahua, Durango y Nuevo M-
xico; el de Mxico; el de Michoacn; el de Oaxaca; el de Puebla de los
Angeles; el de Quertaro; el de San Luis Potos; el de Nuevo Santander, llama-
do de Tamaulipas; el de Tabasco; el de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco;
el de Yucatn; y el de Zacatecas, teniendo las Californias el carcter de territo-
rios federales.
A las entidades federativas se las vincul con el Gobierno nacional en
cuanto que se les dio la facultad de nombrar dos senadores cada una de ellas,
"segn prescribiese la Constitucin" (Art. 12).
60S Citado por Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo 1, p. 4-07. El discurso en
que el doctor Mier expuso sus ideas antifederalistas se reproduce en las pginas 280 a 294
de la obra "Acta Constitutiva de la Federacin", publicada por el Gobierno de la Repblica
en el ao de 1974 para Conmemorar el sesquicentenario de la implantacin del federalismo en
Mxico.
6Q4 <?omo acertadamente lo sostiene Jess Reyes Heroles, quien influy notablemente en
la redaccin y contenido de este documento y, por ende, en la implantacin del rgimen fede-
ral en Mxico, fue don Prisciliano Snchez a travs de su estudio-proclama que nomin "El
Pacto Federal del Anhuac", de 26 de julio de 1823. Cfr. "El Liberalismo Mexicano".
Tomo 1, pp. 383 a 390. Dicho Pacto se encuentra transcrito en el volumen segundo de la
importante obra intitulada "La Repblica Federal Mexicana. Gestacin 'JI Nacimiento", publi-
cada por el GObierno de Mxico en 1974.
LAS FORMAS DE ESTADO 433
Adoptado el rgimen federal en el Acta Constitutiva, la Ley Fundamental
de 4 de octubre de 1824 no tuvo sino que sancionarlo. En su exposicin de
motivos, este documento asentaba que "la Repblica federada ha sido y debi
ser el fruto de sus discusiones [las del Congreso Constituyente]. Solamente la
tirana calculada de los mandarines espaoles poda hacer gobernar tan inmenso
territorio por unas mismas leyes, a pesar de la diferencia enorme de climas, de
temperamentos y de su consiguiente influencia. Qu relaciones de convenien-
cia y uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz, y las heladas
montaas de Nuevo Mxico? Cmo pueden regir a los habitantes de la Cali-
fornia y la Sonora las mismas instituciones que a los de Yucatn y Tamaulipas?
La inocencia y candor de las poblaciones interiores, qu necesidad tienen de
tantas leyes criminales sobre delitos e intrigas que no han conocido? Los tamau-
lipas y coahuileos reducirn sus Cdigos a cien artculos, mientras los mexicanos
y jaliscienses se nivelarn a los pueblos grandes que se han avanzado en la
carrera del orden social. He aqu las ventajas del sistema de federacin. Darse
cada pueblo a s mismo leyes anlogas a sus costumbres, localidad y dems cir-
cunstancias: dedicarse sin trabas a la creacin y mejora de todos los ramos de
prosperidad; dar a su industria todo el impulso de que sea susceptible, sin las
dificultades que opona el sistema colonial, u otro cualquier Gobierno, que
hallndose a enormes distancias perdiera de vista los intereses de los gobernados:
proveer a sus necesidades en proporcin a sus adelantos; poner a la cabeza de su
administracin sujetos que, amantes del pas, tengan al mismo tiempo los cono-
cimientos suficientes para desempearla con acierto5 crear los tribunales nece-
sarios para el pronto castigo de los delincuentes, y la proteccin de la propiedad
y seguridad de sus habitantes; terminar sus asuntos domsticos sin salir de los
lmites de su Estado; en una palabra, entrar en el pleno goce de los derechos
de hombres libres".605
Al establecer la Constitucin de 24 como forma de gobierno la de Rep-
blica representativa popular y federal, compuesta por los Estados sealados en
su artculo 59, fij los principios cardinales sobre los que se organiza y opera
el rgimen federativo, como son los de participacin de las entidades federa-
das en el Gobierno legislativo nacional y en la elaboracin de las reformas y
adiciones constitucionales; autonoma en lo que a su rbita interior incumbe;
~ respeto a las prescripciones del Cdigo Fundamental. As, el Senado debera
Integrarse con dos senadores de cada Estado (Art. 26); las Legislaturas locales
tenan la facultad de "hacer observaciones sobre inteligencia de los artculos
de la Constitucin y del Acta Constitutiva", debiendo slo tomarse en conside-
racin "precisamente en el ao de 1830" (Art. 166), observndose en este caso
c.l procedimiento previsto en los artculos 167 a 170, a cuyo tenor nos remi-
tImos.
. A pesar de que la Constitucin de 24 hizo inmodificable la "forma de go-
bierno", es decir, de que pretendi asentar sobre bases inconmovibles el rg-
~ e federal por ella establecido (Art. 171), en 1836 se sustituy ste por el
regunen central. El Congreso estaba absolutamente impedido para variar el sis-
tema federativo en atencin a la prohibicin terminante del artculo 171.
665 Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo 1I, p. 24-7.
434
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La Constitucin slo era reformable o "adicionable" en lo que no ataese a la
"libertad e independencia de la nacin mexicana", a la religin catlica, apost-
lica y romana, a la libertad de imprenta, a la divisin de Poderes de la Fede-
racin y de los Estados y a la forma de Gobierno Federal, como ya se dijo.
Por tanto, en sana lgica jurdica, nicamente una revolucin poda sustituir
esta forma por el rgimen central. Sin embargo, los acontecimientos polticos,
desarrollndose contra la Constitucin, operaron la mencionada sustitucin.
El Congreso, reunido en 1835, era un rgano constituido, mas no consti-
tuyente. Su integracin y sus poderes emanaban de la Carta de 1824. Con la
concurrencia de las legislaturas de los Estados que, segn afirmamos, podan
"hacer observaciones" a este ordenamiento, poda enmendarla, sin alterar "la
forma de gobierno". Pese a ello y a la insalvable disposicin del artculo 171,
el Congreso se convirti, de rgano constituido, en asamblea constituyente; y
coaccionado por los grupos conservadores que ya comenzaban a tomar cuerpo
en la vida poltica de la nacin, expidi un documento en octubre de 1835
que se conoce con el nombre de Bases para la nueva Constitucin, y poste-
riormente, en diciembre del propio ao, las Siete Leyes Constitucionales, lla-
madas comnmente Constitucin de 1836.
Como se ve, este Cdigo poltico es hijo espurio de un Congreso que, no
obstante haber emanado de la Constitucin de 1824, se erigi en constituyente,
violando con todo descaro el ordenamiento que le dio vida jurdica. Aludiendo
a esta usurpacin de funciones, F. Jorge Gaxiola sostiene que "si el jefe del Eje-
cutivo rompa sus ttulos legtimos y se rebelaba, en el fondo, contra su propia
administracin, el Congreso no poda guardar una actitud ponderada"; el mal
ejemplo cundi y la asamblea legislativa declar que en ella residan "por vo-
luntad de la nacin todas las facultades extraconstitucionales necesarias para
hacer en la Constitucin de 1824 cuantas alteraciones crea convenientes, bien
de la misma nacin, sin las trabas y moratorias que ella prescribe". La asamblea
tuvo el intil pudor de limitar sus funciones, y despus de desconocer prctica-
mente la Constitucin de 1824, que al margen de ella misma iba a reformar,
quiso respetar uno solo de sus preceptos, el 171, que prohiba terminantemente
cualquiera enmienda sobre la libertad e independencia del pas, su religin,
forma de Gobierno, divisin de Poderes, o que atacase la libertad de imprenta.
Pero este proceder pareci tmido y el Sexto Congreso consider preferible de-
clararse por s y ante s en verdadero constituyente, "con amplias facultades para
variar la forma de Gobierno y constituir a la nacin de nuevo".
"La asamblea destruy en esta forma el principio que sustentaba su propia
legalidad. Dio un original 'golpe de Estado parlamentario', que por lo dems fue
calificado, en aquel entonces, como 'la nica navecilla que por ahora puede
salvar a la nacin de un naufragio' (palabras del diputado Pacheco pronuncia-
das el 29 de abril de 1835) Y de aqu salieron las llamadas Siete Leyes, que
formaron la primera Constitucin centralista del pas y que, del ao de 1836
al de 1841, haban de ser el estatuto fundamental de nuestra organizacin
poltica."
Ni en la Constitucin de 1836, ni en las "Bases" que la precedieron, se uti-
liz el concepto de "R.epblica central". El cambio de la "forma de Gobierno",
LAS FORMAS DE ESTADO 435
que en puridad jurdica equivali al cambio de la "forma de Estado", se de-
duce, dentro de su articulado mismo y prescindiendo de las ideas que lo
inspiraron, de la supresin de la palabra "federal" y de la conversin de los
"Estados libres, soberanos e independientes" en "departamentos" (Arts. 3 y
8 de las Bases y 1Q de la Ley Sexta de la Constitucin) .
Se ocurre la pregunta de si la supresin del rgimen federal en los dos
documentos mencionados y la adopcin, no abiertamente declarada, del rgi-
men central, realmente implicaron una transformacin radical o sustancial en
la forma de Estado en nuestro pas. Comnmente se ha aducido que existe
una discriminacin tajante e irreconciliable entre ambos sistemas. Creemos
que se ha exagerado, desde un punto de vista estrictamente jurdico, el anta-
gonismo entre el federalismo y el centralismo. Puede afirmarse con validez
que uno y otro presentan, en nuestro derecho constitucional, diferencias de
grado ms que esenciales, pues haciendo abstraccin de la terminologa usual
que los exhibe como antinmicos y de las pasiones polticas que respectivamente
los determinaron, el centralismo fue un federalismo restringido, tomando este
concepto en la acepcin que debe corresponder a nuestro rgimen estatal.
Para corroborar estas apreciaciones, basta una somera comparacin entre la
situacin jurdico-poltica de los "Estados" y de los "Departamentos" en las
Constituciones de 1824 y de 1836. As, los Estados gozaban de autonoma en
lo que concerna a su rgimen interior, estando, sin embargo, limitadas las
funciones de sus autoridades por una serie de principios, obligaciones y
prohibiciones establecidos en el ordenamiento federal. El Poder Judicial local
estaba sujeto a ciertas reglas que ni las Constituciones ni las leyes estatales po-
dan transgredir (Arts. 145 a 156); el Poder Administrativo, que ejercan den-
t:o de los Estados los gobernadores, se confiaba a stos por un determinado
tiempo, y se les consideraba como personas fsicas (Art. 159); y por lo que
atae al Poder Legislativo, los Congresos locales deban acatar las disposicio-
~ de la Constitucin Federal y las leyes federales o, al menos, no contrave-
mr1as, amn de que los ordenamientos que expidieren deban respetar las
,prohibiciones y observar las obligaciones consignadas en dicha Constitucin.
Desde el punto de vista poltico, los Estados tenan el derecho de elegir a su
Gobernador y a los diputados que compusiesen su Legislatura, as como de
nombrar a sus jueces, concurriendo en el Gobierno nacional a travs de dos
senadores que eran designados por cada uno de ellos.
Por su parte, a los departamentos se les reconoci en la Constitucin de
1836 clara autonoma en aspectos muy importantes. Podan elegir un dipu-
tado, cuando su poblacin no llegase a ochenta mil habitantes (Art. 2 de la
Ley Tercera); las juntas departamentales, elegibles popularmente por cada
departamento, tenan la facultad de iniciar leyes ante la Cmara de Diputados
que junto con la de Senadores integraba el Congreso General de la Nacin
(Art. 26, frac. III, de la Tercera Ley). En la composicin de los tribunales
departamentales, los departamentos gozaban del derecho de proponer ante la
~ Suprema de Justicia los individuos que deban formarlos (Art. 12, frac.
VII de la Quinta Ley); y aunque elgobernador de la entidad departamental
dependa de1gobierno general y era notrlbrado por ste,la designacin res-
I
I
: 1
1
La expedicin de la Constitucin Federal de 1857, lejos de extinguir las
tendencias monarquistas, las aviv en el grupo reaccionario encabezado por
el general Flix Zuloaga, quien se sublev en Tacubaya el 17 de diciembre
de ese ao, proclamando un "plan" en que se declar que "no habiendo que-
dado satisfecha la mayora de los pueblos con la Constitucin, en la que no se
hermanaban el orden y el progreso, y necesitando la Repblica instituciones
'1 b d . 1 f d "652
ana ogas a sus usos y costum res que no po la contrariar a uerza arma a ,
dejaba de regir dicha Constitucin. Segn hemos ya recordado, don Ignacio
Comonfort, entonces Presidente de la Repblica, se vio constreido a abjurar
del orden constitucional, sustituyndole en este cargo don Benito [urez, quien
funga como presidente de la Suprema Corte. Como se sabe, con estos sucesos
se inici la guerra civil entre los sostenedores de la Constitucin de 57 y de las
Leyes de Reforma, o sea, los liberales, y sus impugnadores reaccionarios o
conservadores, sin que el triunfo de los primeros al cabo de tres aos de lucha
sangrienta en la batalla de Calpulalpan librada el 22 de diciembre de 1861,
hiciera desaparecer el permanente estado catico en que se debata nuestro
pas ni extinguido los propsitos, de parte de los vencidos, para implantar en
Mxico una monarqua a cuya cabeza se colocara a un prncipe extranjero.
Cometiendo verdaderos actos de traicin a la soberana mexicana, los monar-
quistas radicados en Europa, como Gutirrez de Estrada y Jos Hidalgo, en
combinacin con el gobierno conservador de Miramn, gestionaban la interven-
cin en los asuntos de Mxico, "asegurando que aqulla no conoca enteramente
los recursos hispanoamericanos; ni los viajeros, ni los naturalistas, ni el mismo
Humboldt haban podido resear los prodigios de riqueza tan variada y de tan
distintos gneros que nuestro pas contiene, ofreciendo como prueba la inespera-
da riqueza de California; riqusimas cordilleras en las que estaban las minas que
derramaban millones de pesos sobre Europa, extensos valles en los que las semi-
llas producen ciento por uno, arboledas inmensas coronando las cordilleras, y
todo esto ceido por dos mares..." .653
Las gestiones para una intervencin europea en Mxico se dirigieron pre-
ferentemente ante Napolen III, emperador de los franceses, sin que ninguna
"Para m es un deber sagrado sostenerlas, y no guiado de un ciego patriotismo, sino por el
convencimiento de la templada razn, me parece preferible la ruina de todos los mexicanos en-
tre los escombros de la Repblica, al vasallaje de un monarca extranjero. i Y quin por
su siervo cambiar el honor de haber derramado su sangre por la Independencia, ni el orgullo
de haber proclamado el primero la Repblica en Veracruz el 2 de diciembre de 18221
>J Mas ya que se ha dejado escapar aquel1aindicaci6n oprobiosa, que no es probable sea la
concepcin aislada de un solo hombre, y que ella ha producido una til reacci6n en el espritu
pblico, amortecido tiempo ha, el supremo gobierno pesar en su alta consideraci6n hasta don-
de puede ser temible el peligro que a la Independencia 'Y libertad amenazan y aprovechar
sin duda ese pblico entusiasmo para precaverlo, completando nuestro ejrcit;' en cuyo valor
y nmero puede fiar la patria tan caros intereses".
"Srvase V. E. manifestarlo as al Excmo. seor Presidente y asegurarle de mi cooperacin
en cualquiera circunstancia a la defensa de la dignidad nacional, presentndole mis respetos 'Y
aceptando V, E. la particulaT' estimacin y aprecio que me merece."
"Dios y Libertad. Manga de Clavo, octubre 31 de 1840....::...Antonio Lpez de Santa Anna.-
Excmo. seor Ministro de Guerra y Marina, general don Juan N. Almonte:"
65;2 Manuel Rivera Cambas. Op. cit., tomo lA, p. 290.
653 Idem, p. 296.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 475
de ellas, durante los aos de 1857 a 1861, hubiese obtenido xito, ya que
dicho monarca puso como condicin que en la empresa actuaran conjunta-
mente Espaa, Inglaterra y Francia.
"Aunque el partido del seor Jurez triunf en 1861, dice don Manuel Rive-
ra Cambas, en mayo de este mismo ao resolvieron ofrecer los intervencionistas
la corona de Mxico al duque de Mdena, que acababa de perder sus Estados y
haba quedado con una inmensa fortuna; pero sondeando el asunto, encontra-
ron los monarquistas que el duque no aceptara, y el intento qued sin verificati-
va. La dificultad proveniente de que Espaa nada hara por s sola y de que
Francia exiga el acuerdo con Inglaterra, as como la seguridad de que sta no
se movera el consentimiento de los Estados Unidos, que jams admitiran
la monarqua ni la intervencin, detuvieron las gestiones de los monarquistas,
yana haber sobrevenido acontecimientos inesperados, no se habra visto en
Mxico un segundo Imperio."654
La condicin del acuerdo tripartita para atacar a la soberana mexicana in-
terviniendo en la vida interior de Mxico mediante la invasin de su territo-
rio, qued cumplida a travs de la firma de la llamada "Conuencin de Lon-
dres" el 31 de octubre de 1861 por los representantes de Inglaterra, Espaa
y Francia, que de esta manera celebraron su asociacin delictuosa para apode-
rarse y repartirse el botn que para esas potencias significaba nuestro inerme,
pobre y dbil pas.
Bajo el pretexto de que las personas y propiedades de sus respectivos sbditos
haban sido vctimas de la "conducta arbitraria y vejatoria de las autoridades de
la Repblica de Mxico", dichos tres Estados europeos decidieron tomar "las
medidasziecesarias para enviar a las costas de Mxico fuerzas combinadas de
mar y tierra" a fin de "poder tomar y ocupar las diversas fortalezas y posiciones
militares del litoral mexicano". Se autoriz, adems, "a los comandantes de las
fuerzas aliadas para practicar las dems operaciones que juzgasen ms a pro-
psito en el lugar de los sucesos, para realizar el objetivo indicado en la Conven-
.cin, y especialmente para garantizar la seguridad de los residentes extranjeros"
(Art. 1). En el artculo segundo se pact que ninguna de las potencias signata-
rias poda adquirir territorio mexicano ni "ejercer en los asuntos interiores de
Mxico ninguna influencia que pudiese afectar el derecho de la nacin mexicana
de elegir y constituir libremente la forma de su gobierno". En el mismo docu-
mento se determin invitar a los Estados Unidos para asociarse en la empresa,
previndose que si se retardase la adhesin norteamericana, Espaa, Francia e
Inglaterra actuaran sin ella (Art. 4-).655
, .Los propsitos de estas tres naciones, en el sentido de no injerirse en el
regunen interior de Mxico, es decir, de no imponerle ningn rgimen gu-
bernativo, se reiteraron por sus respectivos comisionados en una proclama
6M 1dem, p. 386.
61111 Los Estados Unidos rehusaron su participacin en la aventura contraria al derecho de
gentes por cumuneacin de 4 de diciembre de 1861 signada por Seward.
476 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
expedida en Veracruz el 10 de enero de 1862, misma que fue redactada por
don Juan Prim, conde de Reus, representante de Espaa.f"
En esta proclama se afirmaba: "Os engaan (a los mexicanos) los que os
dicen que detrs de reclamaciones tan justas se ocultan planes de conquista, de
restauracin o de intervencin en vuestra poltica y vuestra administracin",
pues "Las tres naciones, aunque piden satisfaccin por las ofensas que han sufri-
do, tienen un deseo mayor y ms vasto en sus resultados, vienen a tender ~
mano amiga a este pueblo, al que la Providencia ha prodigado todos sus benefi-
cios, y al que ven con dolor gastar sus fuerzas y perder la vitalidad de que est
dotado, en el impulso violento de guerras civiles y de perpetuas convulsiones."
Estas frases terminan con la siguiente exhortacin: " Mexicanos! Escuchad la
voz de los aliados, esa voz que se os ofrece como el ancla de salvacin en medio
de la tempestad que atravesis; entregaos con confianza a su buena fe y a la
equidad en sus intenciones; no temis a los espritus inquietos y revoltosos, pues
si algunos se presentaren, sabris con vuestra actitud firme y resuelta confundir-
los, en tanto que nosotros presidiremos impasibles el grandioso espectculo de
vuestra regeneracin garantizada por el orden y la libertad." "As lo compren-
der, estamos seguros, el supremo gobierno, a quien nos dirigimos; as lo com-
prendern los hombres de influencia en el pas, y a menos de quereros mostrar
malos ciudadanos, no podris impedir unos y otros que se reconozca la necesidad
de deponer las armas, para no atender sino a la razn, nica que debe triunfar
en el siglo XIX."
Ahora bien, cules eran esas reclamaciones "justas" que motivaron la
alianza agresora? Las de Espaa e Inglaterra, aunque no hayan participado
de este adjetivo, no fueron tan exageradas como las de Francia, en cuya exigen-
cia Saligny dej entrever el propsito de Napolen 111 en el sentido de que el
gobierno de Jurez no las satisficiese para tener el pretexto de convertir la
ocupacin de los puertos mexicanos en una invasin militar tendiente a impo-
ner un protectorado francs monrquico en nuestro pas.?"
656 El general Prim es una figura grata a Mxico por la conducta que observ en nuestro
pas antes y durante la intervencin tripartita pactada en la Convencin de Londres. Don Ma-
nuel Rivera Cambas al respecto sostiene: " Cmo no haba de ser apreciado Prim por los
mexicanos? Haba levantado su voz en la tribuna, demostrando que la Convencin espaola
tena crditos introducidos de una manera subrepticia y fraudulente, y que siendo viciosos des-o
de su origen, no podran prevalecer por ms que transcurriesen siglos, y sostuvo que Mxico
estaba en el deber de no pagarlos; tambin prob que Mxico no poda en el asunto de la
hacienda de San Vicente haber dado a Espaa mejor satisfaccin que ejecutar a los asesinos
que pudo apresar. La defensa hecha por Prim indicaba rectitud y cario a Mxico. 'No seis
tan arrogantes con Mxico que carece de ejrcito y armada, dijo: si llevis la guerra, nica-
mente lograris destruir la influencia que all debe tener la raza espaola, influencia que no
se impone a caonazos.' Neg6 con razones concluyentes que fuera verdad el cargo de que aqu
eran perseguidos los espaoles, y afirm que Mxico haba (sic) razn en no querer tratar
bajo la presin de las amenazas de la fuerza. e. l-B, p. 713.
667 Segn Rivera Cambas, las reclamaciones consistan en el cumplimiento de las presta-
ciones que nos permitimos reproducir. "El plenipotenciario espaol exiga. el nombramiento
inmediato de un representante de Mxico, que fuera. cuanto antes a. la. Corte de Madrid a dar
plena satisfacci6n por el agravio hecho a la reina y a la Naci6n espaola. en la expulsi6n del
embajador Pacheco. Como segunda reclamacin se peda- el cumplimiento. del tratado Mon-
Almonte. La tercera comprenda el abono de las indemnizaciones a que ese tratado se referla,
reconociendo el derecho de exigir el resarcinento de Jos.perjuicios por tropelas o vejaciones
LAS FORMAS DE GOBIERNO
477
Sabido es que la alianza concertada en la Convencin de Londres se disol-
vio a consecuencia de los Tratados de la Soledad, firmados el 19 de febrero de
1862 entre los representantes de las potencias invasoras y don Manuel Doblado
en nombre del gobierno mexicano encabezado por don Benito Jurez. Satisfe-
chas de lo convenido en los mencionados tratados, Espaa e Inglaterra retira-
ros sus tropas del territorio nacional, no as Napolen IIl, quien ya se haba
empeado y comprometido a implantar en Mxico la monarqua para sentar
en el trono respectivo a Fernando Maximiliano de Habsburgo, el que desde
luego no cont con el apoyo espaol ni con el ingls.?"
posteriores, y el castigo de los perpetradores de esos crmenes y de las autoridades, que, pudien-
do, no los impidieron, con la protesta de que se evitara en lo sucesivo la .repeticn de tales
atentados. La ltima pretensin se refera al pago de cincuenta mil pesos, por valor de la barca
'Concepcin', de su cargamento y de los daos sufridos por sus dueos y cargadores." Las re-
clamaciones francesas consistan en el pago de doce millones de pesos "sin discusin ni docu-
mentos en qu apoyarse, por daos y perjuicios causados a sbditos del emperador hasta el 31
de julio de 1861; en el pago de ciento noventa mil pesos, que an se deban de la Conven-
cin de 1853; la ejecucin plena" completa del contrato [ecker; once mil pesos que an
quedaban por pagar de la indemnizacin estipulada en favor de la viuda y de los hijos de
Mr, Riche, vicecnsul de Francia en Tepic; deba comprometerse el gobierno mexicano a bus-
car y castigar a los autores de los asesinatos cometidos en personas de franceses en general y
particularmente el cometido en Mr. Davesnes; tambin se estipulara el compromiso de buscar
a los autores del atentado cometido el 11 de agosto de 1861, contra el ministro del Empera-
dor, y de castigar a los que lo haban ultrajado en los primeros das de noviembre del mismo
ao, obligndose a la vez a dar a la Francia y a su representante la reparacin y satisfac-
ciones debidas por tan deplorables sucesos; la clusula sptima prevena la intervenci6n del
ministro de Francia en todos los procesos que tuviesen por objeto la persecucin de los culpa-
bles designados en las anteriores clusulas, y tambin en todas las causas criminales que pudie-
sen presentarse contra franceses en lo porvenir. Todas las indemnizaciones estipuladas en este
.ultim,tUIIl deban ganar el inters de seis por ciento anual desde el 17 de julio; Francia ocu-
para los puertos de Veracruz y Tampico, as como todos los que conviniesen a los comisarios
del gobierno francs, para que sirvieran de garanta a los compromisos pecuniarios fijados en el
ultimtum, .estipulando claramente que los comisarios podran nombrar agentes para recibir y
repartirlas sumas que correspondieran a las potencias contratantes, sobre los productos de las
aduanas martimas. Estos agentes estaran facultados para disminuir hasta en la mitad los dere-
chos de importaci6n que se perciban en los puertos, y el gobierno mexicano no podra aumen-
tar las cifras sealadas por sus tarifas, sino al quince por ciento a lo ms. Todas las disposicio-
nes que hubiere que' dictar para recibir y repartir los derechos correspondientes a las potencias
contratantes deberan ser dadas en comn por los representantes de Francia, Inglaterra y
Espaa".
Por ltimo, los comisarios ingleses "pedan en el ultimtum garantas serias por parte del
gobIerno mexicano, que respondieran de su fidelidad en la ejecuci6n de los tratados celebrados
con la Gran Bretaa; haban de quedar reembolsados los seiscientos sesenta mil pesos tomados
en el domicilio de la legacin por orden de Miram6n, y doscientos noventa y seis mil que an
q.uedaban por pagar de la conducta ocupada en Laguna Seca; aquella suma ganara seis por
cl
ent.o
anual y sta doce por ciento; las sumas que deban ser pagadas en virtud de las Con-
y cuyo servicio se aplaz por la ley de 17 de julio, ganaran tambin el seis por
habra en los puertos agentes del gobierno britnico. con la facultad de reducir a la
si lo crean conveniente, el fondo de los derechos de importacin y de internaci6n y
utonzados para asegurar la reparticin justa y equitativa de los fondos que correspondan a
os tenedores de bonos y a los individuos comprendidos en las Convenciones; se procedera al
examen y liquidacin de todas las reclamaciones pendientes, para determinar la validez de
que apareciesen justas y legales
t
comenzando a hacer el pago lo ms pronto posible" (Op.
cu, Tomo I-B, pp. 727, 728 y 731). '
658 La actitud de Napolen "el pequeo", como lo llam VEctor Hugo, provoc acres
en el Cuerpo Legislativo Francs. El diputado Aquiles Jubinal dijo: "Si vamos a
xico, seores, para defender a nuestros nacionales y proteger eficazmente nuestros intereses,
no tengo sino agradecimiento para el gobierno del Emperador. Si, por el contrario, vamos a
478 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Es ms, el propio general Prim, en un sentido discurso, despus de h ~ r s
'retirado de nuestro suelo, dijo: "Nunca mi reina, ni mi patria, desde el prImer
momento en que se form la expedicin, hasta la hora en que tengo el honor
de hablar, nunca, seores, tuvo nadie la idea de atacar la Independencia de M-
xico." "Porque Espaa es la primera en respetar, la primera en hacer respetar
la libertad de Mxico; programa que todos sostenemos, desde la Augusta seora
hasta el ltimo manolo, si hay ltimo entre nosotros que somos todos ciudadanos,
como la reina misma que es el primer ciudadano." "En Mxico no quera Espa-
a sino que se respetasen los tratados. Pero desde el instante en que una de las
tres naciones aliadas cambi de situacin y troc la satisfaccin del agravio en
otra cosa, Espaa se retir del campo, porque se quebrantaba la base del pacto,
se contravena a los deseos de su Reina, se infringa la poltica de su gobierno;
y same lcito despus de tan altos principios, aadir, que se contrariaban mis
propios sentimientos." "Quiero que el Continente americano sepa que somos
amigos y que sabremos serlo."659
e) El imperio de Maximiliano
La candidatura de ste para ocupar el trono de la monarqua que se pre-
tenda establecer en nuestro pas, bajo el nombre de "imperio mexicano", se
insinu simultneamente a la Convencin tripartita de Londres.
As, Gutirrez de Estrada dirigi al archiduque una carta fechada el 30 de
octubre de 1861 en la que le expresaza "presa de convulsiones intestinas renova-
das sin tregua y de guerras civiles desastrosas, a consecuencia de la irreflexiva
adopcin de un sistema poltico diametralmente opuesto a las costumbres, las
tradiciones y la ndole de sus poblaciones, Mxico no ha gozado jams, por decir-
lo as, de un solo momento de reposo desde el da en que hace cuarenta aos
ocup un lugar entre las naciones independientes. As, pues, sus poblaciones
bendecirn del fondo de su corazn a quienes hayan contribuido a sacar al
pas del horrible estado de anarqua en que ha cado hace muchos aos, y a
volverlo a la vida y a la felicidad. Cul no sera, pues, su jbilo cuando en tan
gloriosa empresa vieran aparecer la cooperacin de un prncipe, descendiente
de una de las ms nobles, ilustres y antiguas dinastas de Europa, y quien con
el prestigio de su elevada cuna, de su posicin tan eminente y de sus cualidades
personales, universalmente reconocidas, ayudara tan poderosamente a la gran-
de obra de la regeneracin de .Mxico?".
Maximiliano contest esta epstola el 8 de diciembre del citado ao, expo-
niendo su aceptacin condicional de la corona, en cuanto que gobernara gus-
tosamente a Mxico siempre que "estuviese muy cierto de la voluntad yde la
Mxico con el deliberado propsito ponindonos as a la zaga de conspiradores vulgares, cuyos
nombres han sido publicados por la prensa, para destituir a un gobierno libre, para derrocar a
una potencia independiente y para imponer a una nacin, que no depende sino de ella mis-
ma, una forma de gobierno cualquiera, en ese caso me permitirla preguntar al Gobierno qu
sucede con ese gran principio de la no intervencin que l mismo ha proclamado en otras
partes y que tan bien ha hecho respetar." En trminos. parecidos se pronunci el diputado
[ules Favre y otros miembros de dicho Cuerpo Legislativo. (Cfr. "Voces Faoorables a Mbcico
en el Cuerpo Legislativo de Francia". Recopilacin, prlogo, notas y traduccin de Manuel
TeUo. Mxico, 1967. Edici6n del Senado de la: Repblica.)
659 Op. cit., tomo I-B, p. 885.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
479
cooperacion del pas" y de qu.e "una manifestacin nacional vnuese a atesti-
guarle de un modo indudable el deseo de la nacin de verlo ocupar el trono",
agregando que "Slo entonces me permitira mi conciencia unir mis destinos a
los de vuestra patria (de Gutirrez de Estrada), porque solamente entonces se
establecera desde su origen mi poder en esa confianza mutua entre el go-
bierno y los gobernados, que es, a mis ojos, la base ms slida de los impe-
rios, despus de la bendicin del cielo." 660
Mientras quedase establecido el imperio, el general Forey, comandante en
jefe del cuerpo expedicionario francs, emiti con fecha 16 de junio de 1863
un decreto para "organizar los poderes pblicos" que reemplazaran "a la in-
tervencin en la direccin de los asuntos de Mxico". Este decreto fue uno de
los prolegmenos para la estructuracin normativa del imperio y sus disposi-
ciones principales eran las siguientes: que se procediese a la integracin de
una Junta Superior de Gobierno con treinta y cinco ciudadanos mexicanos
(Art. 1); que dicha Junta nombrase a tres ciudadanos que se encargaran del
Poder Ejecutivo (Art. 6); que la misma Junta se asociara a doscientos quince
ciudadanos mexicanos sin distincin de rango ni de clase para formar la
"Asamblea de Notables" (Art, 10); que esta Asamblea se ocupase "de la forma
de gobierno definitivo de Mxico" (Art. 14); que los miembros del Poder Eje-
cutivo se dividiesen los seis ministerios (Art. 21); y que el Poder Ejecutivo
promulgase, como decretos, las resoluciones de la Asamblea de Notables, te-
niendo el derecho de veto (Art. 22).661 El mismo Forey, obedeciendo la con-
signa de Morny, ministro de Napolen III, nombr el 18 de junio de 1863 a
los miembros de la Junta Superior de Gobierno, entre cuyos treinta y cinco
componentes figur el distinguido jurista don T eodosio Lares, quien fungi
como presidente de este cuerpo, as como cuatro de las personas que entrevis-
taron a Maximiliano para comunicarle su designacin como emperador de
Mxico, a saber: Francisco Javier Miranda, Ignacio Aguilar y Marocho, Joa-
qun Velzquez ele Len y Adrin Woll.662 A su vez, la mencionada Junta
design el 21 siguiente a los individuos en quienes residira provisionalmente el
Poder Ejecutivo,es decir, al general Juan N. Almonte, al arzobispo Pelagio
Antonio de Labastida y Dvalos y. al general Mariano Salas, as como a dos
suplentes quienes fueron Juan B. Ormaechea, obispo de Tulancingo, e Ignacio
Pavn, presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con fecha 29 de junio de
1863 qued integrada la Asamblea de Notables por el nombramiento respectivo
que en favor de doscientas quince personas hizo la Junta Superior de Gobier-
00.
663
Dicha Asamblea, por decreto de 11 de julio del citado ao, declar
que "La Nacin mexicana adopta por forma de gobierno la monarqua mode-
rada hereditaria, con un prncipe catlico" (Art. 1); que "El Soberano tomar
600 La correspondencia mencionada se encuentra inserta en la ~ b r de Rivera Cambas
ya sealada. Tomo I-B, pp. 622 Y 623.
661 Los seis ministerios quedaron distribuidos de la siguiente manera: Juan N. Almonte,
Jos de Relaciones y Hacienda; el arzobispo Antonio de Labastida 'Y Dvalos, los de Justicia:
y Gobernaci6n; y el general Mariano Salas, los de Guerra y Fomento.
862 De este grupo form6 parte los ~ Gutirrez de Estrada, quienresidia en Europa.
863 Los nombres de estas personas pueden consultarse en el "Cdigo de la Restauracin"
publicado por Jos Sebastin Segura en 1863, pp. 69 a 73.
480
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
)
el ttulo de Emperador de Mxico" (Art. 2); que "La corona imperial de
Mxico se ofrece a S.A.!. y R. el prncipe Fernando Maxirniliano, Archiduque
de Austria, para s y sus descendientes" (Art. 3) ; y que "En el caso de que por
circunstancias imposibles de prever, el archiduque Fernando Maxirniliano no
llegase a tomar posesin del trono que se le ofrece, la Nacin mexicana se
remite a la benevolencia de S.M. Napolen III, Emperador de los franceses,
para que le indique otro prncipe catlico" (Art. 4). Estas declaraciones estu-
vieron precedidas por el prembulo siguiente: "La Asamblea de Notables, en
virtud del decreto de 16 de prximo pasado para dar a conocer la forma de
gobierno que ms convenga a la Nacin, en uso del pleno derecho que sta
tiene para constituirse, y como rgano e intrprete de ella, declara con abso-
luta independencia y libertad lo siguiente: ... " ~
Fcilmente se advierte que los diferentes decretos reseados formaron una
especie de legislacin preconstitutiua del rgimen monrquico en Mxico, deno-
tando, en cierto modo, una "pirmide normativa" en la que la "norma fun-
damental hipottica" era nada menos que la voluntad de Napolen III exter-
nada a travs de su ministro Dubois de Saligny. De esta voluntad deriva su
"validez formal" el decreto que cre la "Junta Superior de Gobierno", que a
su vez fue la base de la integracin del "Poder Ejecutivo Provisional" y de la
composicin de la "Asamblea de Notables", organismo que, usurpando la so-
berana del pueblo mexicano y ostentndose espuriamente como su "intr-
prete y representante", decide la implantacin de dicha forma de gobierno.
A los miembros de tal Asamblea los nombr la mencionada Junta y los indi-
viduos que a sta compusieron fueron designados por "el ministro del Empe-
rador", o sea, por Saligny, quien es de suponerse segua las instrucciones de
Napolen "el pequeo".
004 La resolucin de la Asamblea de Notables estuvo antecedida por una extensa "expo-
sicin de motivos" que no hizo sino repetir, ensanchndolas con verbosidad gradilocuente, las
ideas que los monarquistas mexicanos, encabezados por Gutirrez de Estrada, haban venido
manejando con sobado deleite y las cuales, ms que constituir el fundamento jurdico, social,
poltico y econmico del rgimen que propugnaban, se traducan en desahogos contra la rep-
blica, fuese central o federal, por los fracasos que esta forma de gobierno haba sufrido durante
la corta vida independiente de Mxico. Al finalizar esa dilatada exposicin de motivos, la comi-
sin que la formul, integrada por los "notables" Aguilar, Velzquez de Len, Orozao, Marin
y Blanco, resume las "razones" sustentadoras del "imperio mexicano" en los siguientes puntos:
"1. Que el sistema republicano, ya bajo la forma federativa, ya bajo la que ms centraliza el
poder, ha sido el manantial fecundo en muchos aos que lleva de ensayarse, de todos cuantos
males aquejan a nuestra patria, y que ni el buen sentido, ni el criterio poltico, permiten espe-
rar que puedan remediarse sin estirpar de raz la nica causa que los ha producido. 2. Que la
institucin monrquica es la sola adaptable para Mxico, especialmente en las actuales circuns-
tancias, porque combinndose en ella el orden con la libertad y la fuerza con la justificaci6n
ms estricta, se sobrepone casi siempre a la anarqua, y enfrena la demagogia. esencialmente
inmoral y desorganizadora. 3. Que para fundar el trono no es posible escoger un soberano entre
los mismos hijos del pas (el cual por otra parte no carece de hombres de un mrito eminente)
porque las cualidades principales que constituyen a un rey son de aquellas que no pueden im-
provisarse, y que no es dable que posea en su vida privada un simple particular, ni menos le
fundan y establecen sin otros antecedentes por solo el voto pblico. ... y ltimo. Que entre los
principes ilustres por su esclarecido excelso linaje, no menOl que por IUI dotes ~ e s
es el Archiduqu. F.rntmdo Muimitmo d. Austria en quien debe recaer el voto de la Na-
cin para que rija IUI destinos, porque es uno de los vtagos de estirpe real m ~
por IUI virtudes, extensos conocimientos, elevada intelipncia v don especial de fObiemo"
(C6digo d. l. Reslll1lrtUi6ft" pp. 537 Y 538).
LAS FORMAS DE GOBIERNO
481
La notoria ilegitimidad de la mencionada decisin no pudo menos que
causar desconfianza en el propio Maximiliano, quien, al recibir en el castillo de
Miramar a los comisionados mexicanos el 3 de octubre de 1863, reiter la
condicin a que sujet la aceptacin formal y definitiva de la corona de M-
xico, en el sentido de que fuese "la nacin toda" la que ratificara el parecer de
la Asamblea de Notables, ya que sin esta ratificacin "la monarqua no podra
ser establecida sobre una base legtima y perfectamente slida". 665
Segn sostiene Rivera Cambas, "En vez de haber sido esa Asamblea el rgano
de la nacin mexicana al designar el Imperio como forma de gobierno, lo fue
un partido, y ya hemos visto que se apart del programa de Napolen In, quien
al dar sus instrucciones al general Forey, le dijo que fuese sometida al pueblo
mexicano la cuestin del rgimen poltico que habra de quedar definitivamente
establecido en Mxico, y que despus se erigiera una asamblea conforme a las
leyes mexicanas."666 Para corroborar sus aserciones, dicho acucioso historiador
transcribe una comunicacin dirigida al mariscal Bazaine, sustituto de Forey,
por Drouyn de Lluys, en nombre del citado Napolen, y cuyos trminos son los
siguientes: "Hemos acogido con placer, como un sntoma de favorable augurio
la manifestacin de la Asamblea de Notables de Mxico, en favor del estable-
cimiento de una monarqua y el nombre del prncipe llamado al trono. Sin em-
bargo, segn os indiqu en un despacho precedente, no podramos considerar los
votos de esa Asamblea sino como un preliminar indicio de las disposiciones del
pas. Con toda la autoridad que se conceda a los distinguidos hombres que la
componen, la Asamblea recomienda a sus conciudadanos la adopcin de institu-
ciones monrquicas y designa un prncipe a sus sufragios. Toca ahora al gobierno
provisional recoger esos sufragios, de manera que no pueda quedar duda algu-
na acerca de la expresin de la voluntad del pas. No debo indicaros el medio
que se ha de adoptar para que ese resultado indispensable sea completamente
obtenido; debe buscarse en las instituciones y las costumbres locales. Bien que
las municipalidades sean llamadas a votar en las diversas provincias, a medida
que haya reconquistado el disponer de s mismas, o que se abran las listas bajo
su vigilancia para recoger los votos, el mejor medio ser aquel que asegure la
ms alta manifestacin de los votos de las poblaciones en las mejores condiciones
de independencia y de sinceridad. General, el Emperador recomienda a vuestra
atencin particularmente este punto esencial."
La celebracin del "plebiscito" que tanto Maximiliano como Napolen JII
reclamaban para legitimar la decisin de la Asamblea de Notables formulada
el 10 de julio de 1863, era prctica y jurdicamente imposible, ya que nuestro
pas se debata en una lucha sangrienta entre los defensores de la soberana
nacional que sostenan el rgimen republicano establecido por la Constitucin
Federal de 1857, es decir, los liberales, y los conservadores o reaccionarios y
las huestes francesas de ocupacin que trataban de someter a Mxico a un sis-
tema monrquico espuriamente declarado por la usurpadora Asamblea citada.
Consiguientemente, el pretendido plebiscito slo poda efectuarse, y no sin la
el ellG :Respuesta del archiduque al discurso de ofrecimiento de la corona pronunciado por
presidente de la comiIi6n respectiva, Gutirrez de Estrada.
... OIJ. rit. Tomo II-A, p. 366.
SI
482
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
coaccion fsica y moral del ejrcito intervencionista, en las poblaciones sujetas
a su frula, sin que adems se hubiese podido normar por ley alguna, toda
vez que sta no exista.
\
A este respecto el tantas veces invocado don Manuel Rivera Cambas comen-
ta: "Pero cmo 'practicar ese voto (plebiscito)? Se haca el escrutinio sola-
mente en las poblaciones ocupadas por los franceses, o en todo Mxico? Si lo
primero, el voto no sera la verdadera manifestacin de la voluntad de los pue-
blos que estaban bajo la presin de las armas; si lo segundo, la apelacin hecha
a los pueblos no sera oda, y por consiguiente no dara resultado alguno. Pudo
haber apreciado Maximiliano la situacin con slo examinar en una carta ~
grfica el espacio reducido que ocupaba el ejrcito francs en el vastsirno tern-
torio mexicano, y considerar que aun la parte ocupada era recorrida por nume-
rosas fuerzas de guerrilleros. La libertad y la sinceridad del voto no eran posibles,
y mucho menos cuando en las siete octavas partes de la nacin se desatenda el
llamamiento a votar."661
. Ante las dificultades insuperables para averiguar siquiera si la voluntad
mayoritaria del pueblo mexicano se inclinaba o no por la monarqua y si admi-
ta o no como "emperador" a Fernando Maximiliano, la aceptacin formal y
definitiva de ste a la corona, acto que tuvo lugar el 10 de abril de 1864 en el
castillo de Miramar.?" fue efecto de la subrepcin o engao doloso de que los
monarquistas mexicanos hicieron vctima al archiduque, exhibindole actas
apcrifas de "votacin" en favor del imperio y de su persona.
661 Idem, p. 467.
668 Las palabras que pronunci6 fueron las siguientes: "Ahora pues, puedo cumplir la
promesa condicional que os hice seis meses ha, y declarar aqu, como solemnemente declaro,
que con la ayuda del Todopoderoso, acepto de manos de la Nacin Mexicana la corona que
ella me ofrece. Mxico, siguiendo las tradiciones de ese nuevo continente lleno de fuerza y de
porvenir, ha usado del derecho que tiene de darse a s mismo un gobierno conforme a sus votos
y a sus necesidades, y ha colocado sus esperanzas en un vstago de esa casa de Habsburgo que
hace tres siglos trasplant en su suelo la monarqua cristina. Yo aprecio en todo su valor tan
alta muestra de confianza y procurar corresponder a ella. Acepto el poder constituyente con
que ha querido investirme la naci6n, cuyo 6rgano sois vosotros, seores; pero s6lo lo conservar
el tiempo preciso para crear en Mxico un orden regular, y para establecer instituciones sabia-
mente liberales. As que, como os lo anunci' en mi discurso de 3 de octubre, me apresurar a
colocar la monarqua bajo la autoridad de leyes constitucionales, tan luego como la pacifica-
cin del pas se haya conseguido completamente. La fuerza de un poder se asegura, a mi juici0
l
mucho ms por la fijeza que por la incertidumbre de sus lmites, y yo aspiro a poner para el
ejercicio de mi gobierno aquellos que, sin menoscabar su prestigio, puedan garantizar su esta-
bilidad.
"Nosotros probaremos, as lo espero, que una libertad bien entendida se concilia perfec-
tamente con el imperio del orden: yo sabr respetar la primera y hacer respetar el segundo.
"No desplegar menos vigor en mantener siempre elevado el estandarte de la Indepen-
dencia, ese smbolo de futura grandeza y de prosperidad.
"Grande es la empresa que se me confa, pero no dudo llevarla a cabo, confiando en el
auxilio divino y en la cooperacin de todos los buenos mexicanos.
"Concluir, seores, asegurando de nuevo, que nunca olvidar mi gobierno el reconoci-
miento que debe al monarca ilustre cuyo amistoso auxilio ha hecho posible la regeneracin de
nuestro hermoso pas.
"Por ltimo, seores, os debo anunciar que antes de partir para mi nueva patria. slo me
detendr el tiempo preciso para pasar a la Ciudad Santa a recibir del venerable pontifu:e la
bendicin tan preciosa para todo soberano. pero doblemente importante para mi que he sido
llamado a fundar un nuevo Imperio" (Insercin contenida en la obra de don MlIi#uel llitln-
CtlJnbas intitulada "Historia de la Intervencin, del Impmo", Tomo U-B. pp. 579 ., 580)
LAS FORMAS DE GOBIERNO
483
"Haban presentado a la vista de Maximiliano, asegura Rivera Cambas, el
cuadro sinptico formado por el seor Arroyo, Subsecretario de Relaciones en la
Regencia, por el que se vena en conocimiento que la Intervencin, el Imperio
y Maximiliano eran aceptados por ms de cinco millones de habitantes de la
Repblica, partiendo de la base de dar por intervencionistas Estados enteros, aun
cuando nicamente las capitales y alguna que otra ciudad del trnsito haban
sido ocupadas por los franceses y sus aliados. Actas levantadas hasta en los ran-
chos ms insignificantes, donde los indgenas ignoraban los medios empleados
para la formacin de aquellos engaosos documentos, fueron a contribuir para
probar que la opinin general del pas estaba en favor de la monarqua. Si se
hubiese fijado la atencin en el nmero de firmas que llenaban aquellos docu-
mentos y en la nfima categora y nulidad de los signatarios, hubiera podido de-
ducirse que en ellos no se expresaba la verdadera voluntad nacional."469
El mismo da en que Maximiliano acept el trono, firm con Napolen III
el documento conocido con el nombre de Tratado de Miramar, en el que, a
cambio del apoyo militar francs de veinticinco mil hombres, el gobierno im-
perial se comprometa a entregar a Francia anualmente veinticinco millones
de francos para sufragar los gastos que haban requerido y requiriese el soste-
nimiento en Mxico del cuerpo del ejrcito expedicionario, gastos que se cal-
cularon en doscientos setenta millones desde el comienzo de la expedicin
hasta el primero de julio de 1864, y cuya suma causara un inters del tres
por ciento anual. Adems, desde esa fecha en adelante, el rgimen del archi-
duque deba pagar mil francos anuales por cada soldado francs y cuatro-
cientos mil francos por gastos de cada viaje entre Francia y el puerto de Vera-
cruz que exigiese el servicio de transporte de la tropa, reconocindose, por
otra parte, el fraudulento adeudo de Jecker.
"Aparte de estas estipulaciones pblicas, dice Alfonso Toro, haba varias
clusulas secretas en el tratado, por una de las cuales el archiduque se compro-
meta a' seguir una poltica liberal en su gobierno", agregando que "...este tra-
tado deba ocasionar el fracaso financiero y poltico del nuevo imperio, ya
que ni Mxico estaba en condiciones de pagar sumas tan considerables, y por lo
tanto, deba bien pronto declararse insolvente, pues se reconocan crditos por
ciento setentay tres millones de francos, ni los conservadores que eran los nicos
que estaban conformes con la fundacin de la monarqua, se haban de avenir
a que sta siguiera una poltica liberal." 670
El 10 de abril de 1865, exactamente un ao despus de su aceptacin de la
corona, Maximiliano expidi el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano
~ ordenamiento preparatorio de la organizacin definitiva de la monarqua.
BaJO la idea del origen divino del poder real, en el artculo 4 de dicho Esta-
tuto se declara que "el Emperador representa la soberana nacional", ejercin-
dola "en todos sus ramos", es decir, que en su persona se concentraban las
~ funciones del Estado como suceda en las monarquas absolutas. El terri-
torio de Mxico qued fraccionado poltica y administrativamente en "ocho
lII9 Op. ;jt. Tomo II-B. p. 573.
70 Compendio d. Historia d. Mlxicos pp. 521 y 522.
484 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1
grandes divisiones", a cuya cabeza deban estar sendos "comisarios imperiales"
"para cuidar del desarrollo y buena administracin de los Departamentos que
forman cada una de estas grandes divisiones" (Art. 9). Se previ el nombra-
miento de "visitadores" para que recorrieran en nombre del emperador los
departamentos o lugares que deban ser visitados o para que informaran
"acerca de la oficina, establecimiento o negocio determinado" que exigiese
"eficaz remedio" (dem y artculos 22 y 23). Estos visitadores recuerdan los
"missi dominici" que cre Carlomagno y que, con atribuciones similares, inspec-
cionaban los condados en que dividi el vasto territorio del Imperio Franco
para que le rindiesen cuentas sobre el estado de la administracin pblica en
cada uno de ellos y ~ r ejecutar las instrucciones imperiales con plenos po-
deres. Conforme al articulo 5 de dicho Estatuto Provisional, el gobierno cen-
tralizado en la persona de Maximiliano deba ejercer a travs de diversos
ministerios cuyos titulares ste nombraba y remova libremente. Al frente de
cada Departamento funga un "prefecto" como delegado administrativo del
emperador, teniendo cada prefecto "un consejo de gobierno departamental
compuesto del funcionario judicial ms caracterizado, del administrador de
rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o in-
dustrial, segn ms convenga a los intereses del departamento" (Arts. 28 y 29).
Una de las atribuciones de los consejos departamentos deba ser la de "cono-
cer de lo contencioso-administrativo en los trminos que la ley disponga" (Art.
30, frac. In). Adems, en cada poblacin deba haber un alcalde, un ayunta-
miento y comisarios municipales (Art. 37). En materia tributaria, corresponda
alemperador "decretar las contribuciones municipales con vista de los proyec-
tos que formen los ayuntamientos respectivos". Independientemente de la di-
visin poltica y administrativa del imperio, su territorio deba distribuirse en
"ocho divisiones militares, encomendadas a generales o jefes nombrados por
el emperador" (Art. 45), incumbiendo a stos "la sobrevigilancia enrgica y
constante de los cuerpos puestos bajo sus rdenes, la observancia, de los re-
glamentos de polica, de disciplina, de administracin y de instruccin militar,
cuidando con eficaz empeo de todo lo que interesa al bienestar del soldado"
(Art. 46). Importantes restricciones a la actividad militar y en beneficio de los
civiles se prescribieron en el artculo 48 del citado Estatuto 'Provisional, al es-
tablecer que "La autoridad militar respetar y auxiliar siempre a la autoridad
civil; nada podr exigir a los ciudadanos, sino por medio de ella, y no asumir
las funciones de la misma autoridad civil, sino en el caso extraordinario de
declaracin de estado de sitio, segn las prescripciones de la ley". Diversas
disposiciones sobre nacionalidad y ciudadana mexicanas se contenan en los
artculos 53 a 57 de dicho ordenamiento y. a cuyo texto nos remitimos; y por
lo que concierne a las garantas individuales, su ttulo XV consagraba las pri-
mordialidades de seguridad jurdica, y a las que nos referimos en nuestra
obra respectiva."!
Segn afirma Tena Ramrez, "El Estatuto careci de vigencia prctica y de
validez jurdica", sin haber instituido "propiamente Un rgimen constitucional,
871 Las Garantias Individuales. Capitulo VII.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
485
sino un sistema de trabajo para un gobierno en el que la soberana se deposi-
taba ntegramente en el emperador't.?" Ahora bien, en el supuesto de que el
rgimen monrquico de Maximiliano se hubiese consolidado fcticamente mer-
ced al hipottico triunfo de las armas conservadoras que dbilmente lo soste-
nan despus de que abandonaron nuestro territorio las fuerzas de intervencin
francesa, de qu manera y por quin se habra expedido la constitucin
imperial definitiva? Segn el Estatuto Provisional y la declaracin que el mis-
mo archiduque formul el 10 de abril de 1864 al aceptar la corona que los
reaccionarios mexicanos le ofrecieron, la soberana nacional resida en su per-
sona. Por ende, al ejercer el poder constituyente, el ordenamiento constitucio-
nal hubiese provenido de la sola voluntad del "emperador" y no del pueblo,
sin que la asamblea constituyente que al efecto se integrara se hubiese com-
puesto por representantes populares, sino por individuos designados por el
propio Maximiliano, del mismo modo como se nombraban las "juntas de no-
tables". Adems, siendo inherentes al poder constituyente la transformacin
de la'! estructuras polticas, sociales, jurdicas y econmicas del Estado, segn
lo hemos reiteradamente afirmado, y radicando ese poder en la persona del
ste hubiese podido alterar sin limitacin alguna la constitucin o,
lllc1usive, reemplazarla o eliminarla, posibilidad que slo es viable en las mo-
narquas absolutas basadas en los principios "omnis potestas a Deo" y "legibus
solutus"; De ello se infiere que la monarqua "constitucional" que Maximiliano
pretendi ingenua o temerariamente implantar en Mxico, no hubiese sido
sino una autocracia o cuando mucho denotado un rgimen de "despotismo
ilustrado", implicaciones que sin duda alguna habran significado un notorio
retroceso jurdico-poltico para nuestro pas. Por otro lado, si el archiduque,
poniendo en prctica sus ideas liberales y populistas.?" hubiere decidido, como
eran sus intenciones, que la constitucin definitiva del imperio emanase de la
voluntad popular mayoritaria, tendra que haber enajenado la soberana en
favor del pueblo para que ste, por conducto de sus representantes reunidos
en una asamblea constituyente, hubiese sido la fuente de su creacin. En estas
condiciones, habra surgido el riesgo para el mismo Maximiliano y el partido
conservador que a costa de su vida trat de apuntalarlo en un dbil, deleznable
y postizo trono, de que el pueblo o sus diputados, sin la fuerza de las bayone-
tas, hubiese, votado una constitucin republicana o ratificado la de 1857.
anteriores conjeturas no hacen sino revelar que la monarqua "constitu-
cIOnal" que trat de establecer el archiduque habra sido, por una parte, un
672 Leyes Fundamentales de Mxico, p. 669.
673 Las tendencias liberales de Maximiliano se manifestaron desde que fue gobernador
genera! del reino Lombardo-Veneto de 1857 a 1859, habiendo conquistado, por su poltica
llena de comprensin, generosidad y benevolencia, la simpata de sus gobernados. En Mxico,
esas tendencias, se neg a derogar las Leyes de Reforma y a devolver a! clero
los que le haban sido nacionalizados, intentando formar su gobierno con personajes del
Parti
M
d<? progresista. Como lo hace notar Tena Ramlrez, "Maximiliano desarroll a su llegada
a lOCO una poltica que no estaba de acuerdo con la posicin tradicional de la clase conser-
ddora y del clero mexicano", agregando que "Enemistado con el clero y el partido conserva-
or, repudiado por los liberales, cada vez ms distanciado del ejrcito expedicionario, terminaba
combatido el prncipe que se haba sentido llamado a conciliar las voluntades de todos"
-]'6S Fundamentales de Mxico, pp. 699 a 67.)
486 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tenue disfraz de la autocracia, y por la otra, en su proceso formativo, la o c s ~ n
para el pueblo mexicano de ejercer su poder constituyente libre de la coaccron
militar, el cual, seguramente, no se habra manifestado en la implantacin de un
rgimen con que nicamente soaban los conservadores y reaccionarios, que
fueron no slo traidores a Mxico, sino tambin victimarios de Maximiliano.
f) Observaciones conclusivas
La experiencia histrica demostr que la monarqua era una forma de go-
biernototalmente inadecuada para Mxico.?" Con su establecimiento no slo
no se pacific al pas, sino que se agrav la situacin de permanente eferves-
cencia que caracteriz a\Jos nueve primeros lustros de nuestra vida indepen-
diente. Sin embargo, el aniquilamiento del imperio de Maximiliano fue una
saludable leccin para propios y extraos. En cuanto a los mexicanos, porque
revel que ningn rgimen puede fincarse establemente sin el respaldo popu-
lar mayoritario que nunca puede ser reemplazado por la fuerza militar; y
por lo que concierne a los extranjeros, porque demostr que no se puede
impunemente vulnerar la soberana y dignidad de un pueblo dbil. Uno de
los errores principales de los monarquistas consisti en creer que la monar-
qua producira la erradicacin de todos los males, trastornos y conflictos
permanentes que achacaban al sistema republicano, fuese federal o central,
sin haber advertido que no son las formas de gobierno, en s mismas consi-
deradas, las fuentes de bienestar o desdicha de un pueblo, sino el elemento
humano que en cualquiera de ellas encarne a los rganos del Estado. Dentro
de una repblica puede ahogarse la libertad y disfrazarse una autocracia tir-
nica con la mera etiqueta que este nombre ostenta, as como en un rgimen
monrquico puede operar la democracia con todos los elementos que este
sistema comprende. La estabilidad y el funcionamiento regular de las institu-
ciones, independientemente de la forma gubernativa a que pertenezcan, obe-
decen a la sinergia entre gobernantes y gobernados, y este factor, a su vez,
674 Al respecto, don Jos Ma. Iglesias opinaba: "Hemos estudiado la historia de las mo-
narquas, y nada hemos encontrado en ella que nos decida a su favor, ni aun tratndose de las
hereditarias, que se reputan muy superiores a las electivas. Juego de dados en el nacimiento de
un rey bueno o malo, minoridades, regencia, favoritas, privados, dilapidaciones, luchas de cla-
ses, despotismos y arbitrariedad: he aqu en compendio las grandes ventajas de que han gozado
los pases gobernados por el rgimen monrquico. Las excepciones, bien poco numerosas por
cierto, de esas espantosas plagas sociales, sirven solamente para confirmar la regla. Siempre
hemos sido republicanos por carcter; por conviccin lo hemos sido desde que nuestros estudios
nos han hecho ver las cosas tales como son en s.
"Suponiendo, empero, que estemos equivocados en nuestras apreciaciones y que sirva de
compensaci6n a los males que hemos indicado el quietum seruitum de Tcito, faltara an
examinar si existen hoy en la sociedad mexicana los elementos constitutivos e indispensables de
toda monarqua. No creemos que los hubiera ni en 1821, como lo prueba el triste ensayo de la
de Iturbide, efmera y hasta ridcula; pero si algunos haba al consumarse la Independencia,
han desaparecido en cuarenta aos de vida republicana, vida agitada, vida en pleno siglo XIX,
que vale por centuria en otra poca. Nuestros hbitos, nuestras costumbres, nuestras ideas, nues-
tra enseanza, hasta nuestros instintos, todo es enteramente republicano; un trono sera en
Mxico una planta extica, de esas que s610 se conservan artiftcialmente en un invernadero;
de esas que mueren al simple contacto del aire Yde la luz" (Reflt4r Hist6ricas sobre la lnl61'-
venci6n Francesa en Mxico, pp. 18 Y19. Colecci6n "Sepan Cuantoi'. Editorial Porr6a, s. A.).
LAS FORMAS DE GOBIERNO
487
supone la politizacin de unos y otros. El gobernante politizado no es el poltico
que, sin espritu de servicio social, anda a caza de puestos pblicos para
envanecerse y enriquecerse con ellos y a costa de ellos, sino el funcionario que
conoce la problemtica del pueblo y concibe y aplica las soluciones atingentes,
buscando y obteniendo la orientacin, consejo y colaboracin de los especiali-
zados en el conocimiento de los mltiples y variados campos de su incidencia.
Por su parte, el gobernado politizado es aquel que se interesa por los proble-
ms de la comunidad, que dialoga y discute sobre ellos y que, en resumen,
tiene conciencia cvica y sentido de responsabilidad en el ejercicio de sus dere-
chos ciudadanos. A nuestro entender, la dolorosa situacin convulsiva que
padeci Mxico y que sirvi de ocasin para la proclamacin de las ideas
monarquistas no se debi a la forma republicana de gobierno, sino a la falta
de politizacin de los gobernantes en turno y de las grandes masas de gober-
nados sumidas en la pobreza y la ignorancia. La asuncin de la presidencia,
por efecto de los frecuentes golpes de Estado y de los pronunciamientos mili-
tares, no se inspiraba,por lo general, en el designio de servir al pueblo, sino
en el propsito de ejercer el poder pblico en beneficio personal o de las clases
privilegiadas de una sociedad tan dividida econmica y culturalmente, circuns-
tancias que se vieron favorecidas por el analfabetismo de las grandes mayoras
populares y por su marginacin de la vida poltica de Mxico. Esta tristemente
conmovedora situacin no se habra remediado con la sustitucin del .rgimen
republicano por el monrquico, pues, por lo contrario, dada la naturaleza de
ste, las desigualdades sociales se hubieran acentuado. Tan es as, que nica-
mente los grupos conservadores o reaccionarios de Mxico, principales insti-
gadores del desorden frente a medidas progresistas que tomaron los reforma-
?ores y sus precursores, eran los que apoyaban la monarqua, para cuya
Implantacin tuvieron que acudir a la intervencin extranjera. Por otra parte,
si bien es cierto que a un rey o emperador no se puede improvisar, igualmente
es verdad que tampoco la conciencia colectiva en que ste debe tener su ms
. asiento es susceptible de forjarse sbitamente. La integracin de esa con-
ciencia requiere mucho tiempo para realizarse y su gradual evolucin hacia el
monarquismo gira en torno al principio sacrosanto, ahora obsoleto, que en-
sea que el rey es el representante de Dios en la Tierra y en lo tocante a los
. asuntos temporales, principio que, para arraigarse en el espritu colectivo,
tambin exige una reiteracin secular en la educacin del pueblo y en la lite-
ratura filosfico-poltica. Slo la vigencia de ese principio, que fue aniquilado
por la teora de la soberana popular, pudo levantar y mantener slidamente
muchas centurias el rgimen monrquico, pues bast que se le negara
v,alidez y verdad por las corrientes del pensamiento que postularon dicha teo-
na, para que los tronos se derribasen y se. sustituyesen por la silla republicana.
Era, pues, absurdo, infantil o ingenuo, por no decir audaz o temerario, que
en ;Mxico se estableciese la monarqua cuando el derecho pblico del mundo
OCCIdental ya haba desechado el consabido principio, es decir, cuando ya se
h:U>a proclamado el de la radicacin popular de la soberana, en cuyo ejerc-
CIO la nacin puede darse o aceptar la forma de gobierno que juzgue ms
conveniente. Esta potestad, evidentemente, puede manifestaneen favor de la
488 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
implantacin o conservacin de la monarqua cuando la conciencia colectiva
mayoritaria as 10 determine o convenga espontneamente, sin presiones ex-
ternas. En nuestro pas faltaba esa conciencia, ya que, segn hemos dicho, las
grandes masas del pueblo mexicano eran polticamente inconscientes por su
incultura y su indigencia, sin haber sabido ni siquiera cul era el rgimen en
que vivieron durante la dominacin espaola. Ante esa inconsciencia popular,
el dilema repblica-monarqua se entabl entre el grupo progresista y el con-
servador. Para el primero, la forma de gobierno adecuada a efecto de implan-
tar las reformas que la superacin de las condiciones vitales del pueblo reque-
ra fue indudablemente la repblica; para el segundo, partidario del orden
esttico, el rgimen monrquico era el que le aseguraba el mantenimiento de
sus fueros, privilegios y posiciones frente a. los embates del reformismo, cuya
proyeccin efectiva en la vida de ningn pas deja de provocar convulsiones,
que. se registran con ms frecuencia y gravedad si la roca clasista por derribar
es ms dura y poderosa, El drama del Cerro de las Campanas se encarg de
resolver definitivamente ese dilema en favor de la repblica, alentando a
nuestro pueblo en el celo por su soberana y cerrando para siempre la puerta
falsa por donde penetr el monarquismo bajo el signo de lo efmero y frus-
trneo.
Estos fenmenos produjeron, a su vez, una especie de conciliacin entre los
vencedores y los vencidos bajo los principios humanistas preconizados por la
Constitucin de 1857, pues como afirma don Daniel Coso Villegas, en el grupo
de los derrotados, "la aspiracin mayor era borrar la huella de la lucha, la distin-
cin entre vencedores y vencidos, para que todos, otra vez, o ms bien por la
primera, pudieran comenzar juntos esta nueva vida, a reserva de que una vez
ms divergieran en el futuro. Y de vencedores y vencidos era la aspiracin a la
paz, el deseo de limpiar las montaas y los valles todos para hacer desaparecer
el rastro encarnado de la sangre y el hedor asfixiante de la muerte. Y mientras
los vencedores proclamaban las excelsitudes de la Constitucin de 57, porque en
ella confiaban, y para hacerla aceptar a los vencidos corno requisito de la paz
y de la conciliacin, los ltimos murmuraban que sin esa conciliacin general no
haba paz, y que sin paz la Constitucin, a diferencia del cielo, no cobijara a
todos, sino a la parcialidad que a su sombra viva. La fidelidad a los principios
superiores de la Constitucin y el acatamiento cotidiano de ella llegaron a ser
una fuerza poltica tremenda; y lleg a serlo tambin la aspiracin a la concilia-
cin y a la paz: sta, corno repudio a la solucin violenta de los conflictos
polticos; aqulla, corno repudio a un distanciamiento entre hermanos'l.v"
III. LA REPBLICA
A. Ideas generales
El concepto de "repblica" ha sido empleado en la doctrina y la legislacin
con diversas acepciones. Se le suele con frecuencia identificar especficamen-
te con la idea de Estado en la terminologa jurdico-poltica. Se habla, en efecto,
6711 Historia Moderna de Mlxico. La Repblica Restaurada. Vida Poltica, pp, 67 Y 68.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
489
de "Repblica mexicana, argentina, francesa, alemana", etc., como sinnimo de
"Estado mexicano, argentino, francs, alemn", etc. En los regmenes fede-
rales es comn que los trminos "repblica" y "federacin" se utilicen indis-
tinta e indiscriminadamente. Esta identificacin y esa sinonimia son incorrec-
tas en puridad jurdica, pues el concepto de "repblica" denota "forma de
gobierno" de un Estado, sin equivaler al Estado mismo como entidad moral
de Derecho Pblico.
Por otra parte, etimolgicamente el vocablo "repblica" implica "cosa p-
blica" (res publica) como opuesto a las palabras "cosa privada" (res priuata),
Connota, por consiguiente, todo lo concerniente al inters general, social o
nacional, en oposicin al inters particular o singular. Dicho de otra manera,
la "cosa pblica" -res publica- es el patrimonio econmico, moral y cultural
de todos los miembros del cuerpo social sin distincin de clases y que tiene como
bases fundamentales el inters de la patria, la igualdad, el derecho y la justi-
cia, elementos con los que el idealismo de la Revolucin francesa caracteriz al
sistema republicano en frontal contrariedad con los regmenes monrquicos.
Los idelogos y adalides de este gran movimiento jurdico-poltico considera-
ron cualquier forma de gobierno distinta de la republicana como "estadios in-
feriores" en la ruta del progreso humano, y que si algunos Estados especficos
que registra la historia prosperaron dentro del rgimen monrquico, su des-
arrollo econmico y cultural se contrajo al provecho de las clases dominantes
de 1(;1 sociedad, o sea, de un grupo notoriamente minoritario de la misma sin
orientarse hacia la verdadera "res publica", constituida por los intereses mayo-
ritarios de la comunidad misma o, como dijera Cicern, "Repblica es la cosa
del pueblo; y se entiende por pueblo, no cualquier agregado humano infor-
me, sino una colectividad unida por las leyes y el inters comn." 676
Cabe recordar que en su acepcin etimolgica se utilizaron la palabra y el
~ n e p t o "repblica" en el Derecho romano y en el Derecho espaol. Inclu-
SIVe, en diferentes estatutos, ordenanzas, cdulas y pragmticas reales que in-
tegraban este ltimo, se aluda a la "repblica" como objeto de preservacin
de la actuacin del monarca, sin significar, por ende, forma de gobierno, sino
ms bien la materia de incidencia de los fines del Estado.
~ doctrina moderna de Derecho Constitucional y Poltico no ha logrado
preCIsar uniformemente el concepto de "repblica", aunque ha proclamado
que. ste entraa una forma de gobierno que se enfrenta "a la "monarqua".
Para Kelsen, incluso, dicho concepto es "negativo" como equivalente a "no-
monarqua",677 aduciendo que la distincin entre rgimen republicano y rgi-
men monrquico radica en el rgano del Estado que produce la legislacin y
en el elemento en quien reside el poder soberano. "Cuando el poder soberano
de una comunidad, sostiene, pertenece a un individuo, dcese que el gobierno
o la Constitucin son monrquicos", agregando que "Cuando el poder perte-
nece a varios individuos, la Constitucin se llama republicana." Clasifica a la
repblica en "aristocracia" y "democracia", "segn que el soberano poder per-
67'8 De Repblica. Libro 1, XXV.
871 Teoria Genertll del Estado, p. 434. Traducci6n de Luis Legaz Lacarnbra, 1948.
490
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tenezca a una minora o una mayora del pueblo" y complementa su pensa-
miento con las ideas que nos permitimos reproducir a continuacin.
"El criterio por el cual la Constitucin monrquica se distingue de la repu-
blicana, y la aristocrtica de la democrtica, est en la forma en que regul<;t la
creacin del orden jurdico. Esencialmente, la Constitucin (en sentido material)
regula solamente la creacin de las normas jurdicas generales, determinando .a
los rganos legislativos as como el procedimiento de la legislacin. Si la Consti-
tucin (en sentido formal) contiene adems estipulaciones relativas a los rga-
nos supremos de la administracin y la jurisdiccin, ello se debe a que estos
rganos tambin crean normas jurdicas. La clasificacin de los gobiernos es en
realidad una clasificacin de las Constituciones, usando este ltimo trmino
en su sentido material, pues la distincin entre monarqua, aristocracia y democra-
cia esencialmente se refiere a la organizacin de legislacin. Un Estado es con-
siderado como democracia o aristocracia si su legislacin es de naturaleza
democrtica o aristocrtica, aun cuando su administracin y su poder judicial
puedan tener un carcter diferente. De manera parecida, el Estado se clasifica
como monarqua cuando el monarca es jurdicamente el legislador, aun cuan.do
su poder en este campo de la rama ejecutiva se encuentre rigurosamente restrm-
gido y en el campo del poder judicial practicamente no exista."678
Un criterio semejante adopta [ellinek para distinguir la repblica de la
monarqua, en cuanto que, en la primera, la voluntad del Estado se forma por
un proceso jurdico plurivolitivo de diferentes individualidades que personifican
a los rganos estatales encargados de expresarla, mientras que en la segunda
dicha voluntad se externa psicolgicamente por una persona en la que, por
ende, se supone radica la soberana.?"
Por su parte, Loewenstein niega que en los Estados contemporneos exista
diferencia entre ambos tipos de formas de gobierno, basndose en un criterio
meramente emprico y no cientfico. Sostiene que "La monarqua que en su
tiempo estuvo imbuida por el misticismo del derecho divino, no es hoy sino un
plido reflejo de su pasado como lo muestra la total racionalizacin y democra-
tizacin de las instituciones monrquicas en Europa occidental", aadiendo que
"En los raros casos en los que se aproxima la dictadura, la monarqua se basa
no en la magia de la realeza, sino en los tanques y fusiles de las fuerzas arma-
das. Tampoco el concepto de gobierno republicano es una categora unvoca;
esta forma de gobierno puede identificarse, como ocurre frecuentemente, con un
dominio democrtico. Pero el concepto de repblica puede tambin comprender
678 Teora General del Derecho y del Estado. Traduccin de Eduardo Garca Mynez.
Edicin 1950. Imprenta Universitaria.
679 Cfr. Teora General del Estado. Captulo XX. El distinguido profesor de Heidelberg
dice, e.n efecto, que"...si bien es inexacto que todo poder corresponda necesariamente al rey,
si es cierto, respecto de todas las monarquas, incluso de las que han dado en sus constitucio-
nes cabida al principio democrtico, que todas las funciones del Estado tienen su punto de
partida y, por tanto, su punto de unin, en el monarca". "En las monarquas contina Jellinek,
no precisan, por tanto, todos los dems rganos estar subordinados de un 'modo necesario al
monarca; pero s necesitan al menos depender de l en el sentido de la direccin de su activi-
dad; su funcionamiento ininterrumpido y la prestacin de fuerza de ley a sus acuerdos han
de depender de su voluntad" (Op. cit., p. 554-).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 491
un ejercicio autocrtico y tirnico del poder poltico, careciendo por esto de
valor la distincin formal entre monarqua y repblica. La forma republicana
de gobierno puede ser hoy la estructura para el monopolio del poder por un
nico detentador del poder con un carcter bastante ms absoluto que el monar-
ca de tiempos pasados, y sin embargo no podr ser calificado dicho rgimen de
monarqua. La mayor parte de las actuales monarquas son tan democrticas
como las repblicas democrticas. Segn las denominaciones de repblica y
monarqua, Gran Bretaa y Arabia Saud entraran en la misma categora,
mientras que, por otra parte, habra que clasificar en el mismo grupo al repu-
blicano Tercer Reich y los republicanos de los Estados Unidos. En una palabra,
las clasificaciones tradicionales carecen hoy completamente de sentido para
valorar las formas de gobierno segn las realidades del proceso del poder que
operan en ella." 680
No dejamos de reconocer que no slo en la facticidad histrica, sino en el
terreno mismo de la tipologa jurdico-poltica, la diferencia entre repblica y
monarqua limitada, constitucional o institucionalizada es sutil, por no decir
Sin embargo, el concepto de "repblica", desde que lo utiliz Ma-
s expresa la forma gubernativa que se enfrenta a la monarqua, defi-
nindose como aquella forma en que el titular del rgano ejecutivo supremo
del Estado es de duracin temporal, no vitalicia, y sin derecho a transmitir su
por propia seleccin o decisin, a la persona que lo suceda. La rep-
blica, como la monarqua, son formas de gobierno que se fundan en el aspecto
orgnico de ste y no en el dinmico. De ah que no debe confundirse la forma
republicana con la democrtica, pues puede existir una repblica que no impli-
que simultnea y necesariamente una democracia, sino, por ejemplo, una aristo-
cracia, en cuanto que la designacin del titular del rgano ejecutivo mximo
del Estado no emane del pueblo ni de sus representantes, sino de una clase
social o de un grupo limitado de ciudadanos, as como en la hiptesis de que
en la expresin de la voluntad estatal a travs de la legislacin no intervengan
directa ni representativamente las mayoras populares.
. De la anterior consideracin se infiere que existen dos subtipos de rep-
blica, 'Ia democrtica y la aristocrtica, a las cuales ya M ontesquieu haca
referencia al afirmar que "Cuando, en la repblica, el pueblo tiene el poder
soberano, hay democracia" y "Cuando el poder soberano se encuentra en las
manos de una parte del pueblo, existe la aristocracia." 681
. Segn lo ha sostenido uniformemente la doctrina, en la repblica democr-
tica el origen de la investidura de los titulares de los rganos primarios del
Estado es la voluntad popular mayoritaria sin distincin clasista alguna, y la
cual. participa directa o indirectamente en la expresin de la voluntad estatal
medIante la creacin de normas jurdicas abstractas y generales o leyes. Esas dos
especies de participacin han conducido a la clasificacin de la repblica de-
mocrtica en directa y representativa, siendo esta ltima, por imperativos de
carcter fctico, la que opera en los Estados modernos y contemporneos que
6110 Teoria de l. Constituei6n. pp. 46 Y 47. I
881 L'Espirit des Lois. Libro segundo. Capitulos 1 y n.
492 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
han adoptado dicha forma de gobierno, como sucede, obviamente, en Mxico,
cuya Constitucin, en su artculo 40, declara que "Es voluntad del pueblo me-
xicano constituirse en una repblica representativa ... "
Por lo que concierne a la repblica aristocrtica, no es el pueblo en general
de quien deriva la designacin de los titulares de los rganos primarios del
Estado ni el que directa o representativamente interviene en la externacin de
la voluntad estatal, sino determinadas clases o grupos sociales de diferente
contextura, pues, como dice Kelsen: "La aristocracia se divide en varios subtipos,
conocidos con los nombres de timocracia, plutocracia, etc., segn que los titu-
lares de los derechos polticos, .es decir, los grupos participantes en la forma-
cin de la voluntad estatal, en la creacin del Derecho, sean los miembros de
una clase social privilegiada (guerreros, sacerdotes), la nobleza de la sangre
o una clase privilegiada econmicamente, etc." 682
B. Bosquejo histrico de algunos regmenes republicanos
a) Esparta
Los antiguos filsofos, imbuidos de aristocratismo, consideraban a Esparta
o Lacedemonia como la repblica perfecta o ciudad ideal. Sus instituciones, va-
gamente conocidas, fueron la obra de un legislador legendario, Licurgo, cuya
existencia se sita en el siglo IX antes de Jesucristo, y eran caractersticas de
una feroz y despiadada aristocracia. Los espartanos descendan de los dorios
que conquistaron Laconia, habiendo formado originariamente una casta com-
puesta de guerreros y sus familias que concentraba los derechos polticos, el
poder gubernativo y casi la totalidad de la propiedad inmobiliaria en el territo-
rio lacedemonio. En grado inferior a los espartanos, dentro de la poblacin
que resida en sus dominios, se encontraban los periecos, que habitaban la
campia y las ciudades secundarias, y en el nfimo nivel social los esclavos o
ilotas, que pertenecan en propiedad al Estado o a los ciudadanos espartanos
en particular. Con anterioridad a la constitucin establecida por Licurgo, es
decir, en la poca doria, Esparta era una especie de monarqua ejercida por
dos reyes que compartan y desempeaban igualitariamente el poder pblico.
Esta dicotoma monrquica fue conservada por el citado legislador, aunque las
atribuciones de los reyes se limitaron considerablemente, al punto de que el
gobierno resida en el senado, compuesto por stos y veintiocho ancianos desig-
nados vitaliciamente. Los senadores estaban investidos con facultades casi ili-
mitadas, constituyendo una verdadera oligarqua dentro del rgimen aristo-
crtico. Adems del senado, en la repblica de Esparta funcionaba la asamblea
pblica, que se compona de todos los ciudadanos espartanos y de la que esta-
ban excluidos los individuos pertenecientes a las otras dos clases sociales.
Dicha asamblea votaba, sin deliberar, todos los asuntos que el senado o los
reyes sometan a su decisin; y para vigilar el cumplimiento de la ley y la con-
6812 Teoria General del Estado, p. 434.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
493
ducta de los funcionarios pblicos, existan cinco foros, cuyas atribuciones eran
parecidas a las de los censores romanos.
Licurgo, siguiendo las tradiciones de los antiguos dorios que se caracteriza-
ron por la austeridad y rudeza de las costumbres pblicas y privadas, dict
diversas medidas legislativas prohibiendo el lujo, las monedas de oro y plata,
la cultura intelectual y cualquier hbito que pudiese corromper o prostituir el
espritu guerrero de los espartanos y debilitar el Estado, y para fortalecer los
lazos de unin y la solidaridad entre ellos, implant las famosas "comidas p-
blicas" a las que funcionarios y ciudadanos tenan el ineludible deber de asis-
tir. Prescribi una educacin basada en una disciplina frrea de carcter mili-
tar destinada a conservar y fomentar el espritu blico de dominacin del
espartano, y para evitar que ste se contaminara con los vicios de los extran-
jeros, orden la expulsin de stos del territorio de Esparta.
La anterior semblanza, que slo contiene la descripcin de los rasgos so-
bresalientes y fundamentales del rgimen republicano de Esparta, revela que
ste era aristocrtico a ultranza, demostrando que no es jurdica ni histri-
camente posible confundir la democracia con la repblica, confusin en la que
inconsultamente se suele incurrir.
b) Atenas
Esta ilustre ciudad, metrpoli de la pequea pennsula denominada Atica
y centro de una especie de federacin, fue gobernada en sus orgenes por una
sucesin de reyes cuya existencia pertenece ms a la leyenda y la mitologa
que a la historia. Se cuenta que el ltimo de ellos se hizo matar en una batalla
contra los dorios para dar la victoria a su pueblo y que desde entonces los
atenienses, creyendo que nadie era digno de ser rey despus de semejante
hazaa, abolieron la monarqua sustituyndola por el arcontado. Este rgimen
fue en sustancia inicialmente monrquica con distinto nombre, pues el arconte
era el magistrado supremo electo pu vitam, aunque sin los privilegios que
otrora tenan los reyes.
. El establecimiento del arcontado unipersonal signific en realidad un
t n u ~ de las familias aristocrticas, pues stas, de las que dependa la desig-
naCIn de dicho magistrado, reemplazaron el gobierno de un solo arconte por
~ cuerpo .compuesto de diez arcontes nombrados por un periodo de diez
anos que finalmente se redujo a una sola anualidad. De esta manera, en Atenas
se Iorm, desde el siglo VII anterior a la Era Cristiana, la repblica aristocrtica
regIda por los nobles o euptridas.
. Sin embargo, fue Soln quien constituy jurdicamente dicho rgimen pol-
tICO de gobierno. Nombrado arconte y despus legislador supremo e investido
por la opinin pblica con la misin de pacificar Atenas y de conciliar los in-
tereses de los diversos grupos que se disputaban el poder, el clebre estadista
expidi una constitucin que implic un notable progreso hacia el estableci-
OUento de la repblica democrtica, ya que, mediante un sistema mixto de
gobierno que compartan la nobleza y la clase meda, atemper el poder ab-
aorbente de la aristocracia, independientemente ae que decret dfrenses
494 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
medidas en beneficio del pueblo, como la abolicin de la esclavitud por
deudas, la modificacin de las crueles leyes penales de su antecesor Dracn y,
principalmente, la sustitucin de la aristocracia de raza (eupatridismo) por la
aristocracia de la fortuna (plutocracia).
Conforme a la constitucin de Saln, el gobierno de Atenas se compona
de cuatro cuerpos polticos, que eran: el arcontado, compuesto de nueve
miembros elegibles por un ao y a cuyo cargo estaba el poder ejecutivo y las
funciones judiciales; el senado, integrado por cuatrocientos miembros tambin
designados anualmente, correspondiendo a este rgano la preparacin de las
leyes y su discusin antes de que se pusiesen en vigor; la asamblea del p u e b l ~
formada nicamente por los ciudadanos atenienses, a la que incumba la deli-
beracin de 'todos los asuntos que el senado le someta a su consideracin, la
confirmacin o el rechazo de las leyes, y el nombramiento de los magistrados,
jefes militares y embajadores; y el arepago, que era un antiguo tribunal aristo-
crtico y cuyas funciones, que fueron conservadas por Saln, consistan en fa-
llar como rgano judicial supremo de la polis los negocios jurdicos que se
sometan a su conocimiento, revisar las decisiones del pueblo y ejercer un con-
trol sobre los magistrados y ciudadanos.
Despus de la tirana de los hijos de Pisstrato, el rgimen republicano ate-
niense prosigui su avance hacia la democracia durante el periodo de Clstenes,
quien modific las leyes de Saln haciendo participar en el gobierno de la
polis a las clases sociales distintas de los euptridas y plutcratas. Implant
la institucin del ostracismo como arma popular para desterrar por diez aos al
. ciudadano cuya influencia poda ser peligrosa para las libertades pblicas.
La constitucin de Atenas se reform todava bajo Pericles, cuyo gobierno
imprimi el mayor desenvolvimiento en el mbito poltico y cultural a la cle-
bre polis. Segn las reformas de tan ilustre estadista, las magistraturas, en vez
de ser conferidas por eleccin, se distribuan por medio de sorteos entre los
ciudadanos ms significados, establecindose as una especie de aristocracia del
saber en el gobierno. Durante la poca de su grandeza, Atenas, merced a sus
victorias blicas y a la potencialidad de su marina, se coloc a la cabeza de
diversas ciudades griegas, formando con ellas una confederacin (anfictiona)
en la que se mantuvo como miembro central o principal, sin que esta forma de
alianza hubiese evolucionado hacia la formacin de un verdadero y unitario
Estado grieg-o, ya que las polis confederadas conservaron su independencia Y
su gobierno propio.
s83
c) Roma
A la cada de la monarqua en el siglo VI antes de Cristo, se instituye e?
Roma la repblica aristocrtica cuyo gobierno estaba en manos de los patrr-
888 No entra en nuestros propllitos la exposici6n y el comentario exhaustivo del ~
jurdico-poltico ateniense, sobre el cual existe una al>undante literatura. Nos hemos conira1do
a sealar los rasgos sobresalientes de dicho rgimen. en una apretada sfntesis, p ~ CU)'ll
formulaci6n hemos tomado como base la obra de Rberto CoAm intitulada "AtmaS.
u"
D41ntH:Tacitl'
LAS FORMAS DE GOBIERNO
495
cios. El rey fue sustituido por dos magistrados, renovables anualmente, llama-
dos cnsules, que conservaron una parte de las prerrogativas de la realeza.
A ellos se encomend e! poder ejecutivo y en tiempos de guerra eran los jefes
supremos de! ejrcito. Las luchas entre patricios y plebeyos tuvieron por con-
secuencia la creacin de un funcionario, denominado tribunus plebis, cuyas
principales atribuciones consistan en proteger los derechos e intereses de la
clase plebeya mediante e! ejercicio del veto suspensivo frente a cualesquiera
medidas lesivas que las autoridades del Estado romano tomaran, incluyendo
las leyes. Los avances hacia la democratizacin de la repblica se tradujeron,
adems, en e! reemplazamiento de los comicios por centurias, en los que los que
no fuesen patricios o caballeros (equites) no podan tener ninguna interven-
cin, por los comicios por tribus, en que los sufragios se contaban per caput o
por cabeza, as como en la prctica de los plebiscitos, a travs de los cuales la
plebs podra hacerse escuchar en relacin con cualquier asunto que afectara
a la res publica.
684
Una de las conquistas plebeyas ms importantes durante la
poca republicana de Roma fue la elaboracin de la Ley de las Doce T ablas/,85
ordenamiento que no quit el poder poltico a los patricios, pero que constituy
un importante progreso para la seguridad jurdica del pueblo mediante e! prin-
cipio de legalidad que entraaban sus prescripciones, ya que la administracin
de justicia dej de estar sometida al subjetivismo de los funcionarios pblicos
para encauzarse legalmente.
Como la ley mencionada no estableci la igualdad poltica y civil entre pa-
tricios y plebeyos, las luchas entre ambas clases sociales continuaron, recla-
mando los tribunales de la plebe la libertad matrimonial entre los individuos
684 Los plebiscitos implicaban no slo una especie de referndum popular, sino los decretos
o acuerdos tomados en ellos. Como dice T'eodoro Mommsen, "Los plebiscitos (plebi-scita,
lo que agrada al pueblo) no eran, por s mismos, decretos con fuerza de ley; venan a ser lo
mismo que las decisiones o acuerdos tomados en nuestros mtines modernos, pero consistiendo
la diferencia entre los comicios por centurias y los comicios por tribus, menos en el fondo que
en la forma, por lo que quisieron los plebeyos dar valor legal a estas emanaciones de libre voto de
la ciudad. La ley Icilia, por ejemplo, proceda de un plebiscito." (Historia de Roma. Editorial
p. 343.) La ley Icilia, votada en el ao 492 antes de Jesucristo (Ao 262 de la fun-
daCIn de Roma) impona severas penas a quien interrumpiese en sus discursos a los tribunas
de la plebe o disolviese una asamblea popular.
685 El clebre romanista ya citado explica que patricios y plebeyos se pusieron de acuerdo,
despus de graves y continuas disenciones, en que "deba procederse a la redaccin del Cdigo
y march inmediatamente una embajada a Grecia para estudiar y traer de all las leyes de
Soln y las de los dems legisladores helnicos. Al regreso de los embajadores, se nombraron
10 nobles (decenviros), hacia el ao 303 (451 a. J. C.) con la misin de redactar las leyes
tuvieron la autoridad suprema en lugar de los cnsules (decenviri consulari imperio
scribundis); suspendi6se el tribunado, as como el recurso de apelaci6n y los nuevos
slo se obligaron a no atentar contra las libertades juradas por el pueblo. Si exa-
a fondo todas estas medidas, no hallaremos en ellas otro objeto principal que la
hnutaC1n del poder consular por el texto de la ley escrita. Parece que se convencieron de
la imposibilidad de prolongar una situacin en que la anar:}ua oficial y permanente conduca
Por fuerza a la ruina del Estado, sin provecho para nadie'. El mismo Mommsen agrega que
"Los decenviros del ao 303 (451 a. J. C.) llevaron su proyecto de ley ante el pueblo, que 10
vot, y quiso que se grabase en 10 tablas de bronce y despus fuese clavado en el Forum, en
la tribuna de las arengas delante de la curia. Sin embargo, pllreciendo necesarias otras adicio-
nes, se eligieron nuevos de;nviros para el ao 3M (4;>0 a. J. C.), los cu.ales debian. CClm--'pletar
la ley, redactando dos tablas suplementarias. As se promulg la famosa Ley delsDoce Tablas,
el primero y el 6nico Cdigo de Roma." (Op. t., p. 352.)
496 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
pertenecientes a ellas y la accesibilidad plebeya al consulado. La primera ~
gencia se satisfizo por el senado, no as la segunda, por considerar que la dig-
nidad de cnsul slo deba corresponder a los patricios. A cambio de esta
negativa, el senado propuso a los tribunos, y stos aceptaron, la creacin
provisional de tribunos militares, a cuyo cargo podan aspirar vlidamente cua-
lesquiera de las personas integrantes de dichas dos clases.
Debemos hacer notar que, para contrabalancear el poder creciente de los
plebeyos, los patricios lograron aumentar el nmero de magistraturas o curu-
les, instituyendo los censores, que eran designados por cinco aos nicamen-
te entre el patriciado. Las funciones de esos nuevos magistrados, primeramente
modestas, asumieron despus gran importancia, ya que consistiendo al princi-
pio en la mera elaboracin del censo de personas y de bienes, se convirtieron
en verdaderas facultades de vigilancia de las costumbres pblicas y privadas y
de sancin para quien, como simple ciudadano o funcionario, las infringie-
se. Las sanciones que los censores podran imponer estribaban primordial-
mente en la privacin de los derechos para intervenir en las deliberaciones
pblicas, facultad que les dio un arma poltica muy poderosa para contrarres-
tar los progresos de la plebe como temibles inquisidores en provecho de l ~ s
patricios. Sin embargo, la exclusividad de la censura en favor de la clase patn-
cia slo dur casi un siglo, ya que despus los plebeyos tuvieron derecho a ser
censores, as como a ocupar los cargos estrictamente religiosos y la mayora de
las magistraturas civiles.?"
El progreso poltico de la clase plebeya durante la repblica romana dur
aproximadamente dos siglos desde el famoso retiro al Monte Sacro,687 integrn-
dose con los plebeyos una nueva y numerosa casta aristocrtica, sucesora de la
antigua aristocracia patricia y sacerdotal, y que presenta cierta analoga con
la burguesa moderna y contempornea. La expansin territorial de Roma, sus
conquistas blicas llevadas hasta los confines del mundo a la sazn conocido, la
sujecin a su imperio de numerosos pueblos y otros importantes aconteci-
mientos histricos que sera prolijo relatar y cuya narracin rebasara los lin-
des de la sinopsis Que hemos formulado, tuvieron por efecto la diversificacin
de la sociedad romana mediante la aparicin de distintas clases, como la plu-
tocracia, la de los caballeros y la nueva nobleza compuesta por descendientes
de antiguos plebeyos. Estas clases, en su despotismo y altivez, se asemejaron a
los patricios, reivindicando para s los fueros, privilegios y distinciones que
stos disfrutaban antes de la revolucin plebeya, hecho que signific el frena-
miento de la evolucin de la repblica romana hacia su definitiva democrati-
zacin, meta sta que el pueblo romano ya no pudo alcanzar a consecuencia
del advenimiento del imperio bajo el gobierno de Octavio Augusto.
68-6 Mommsen presenta una tabla de clasifieacin de las diferentes magistraturas durante
la Repblica romana, adscribindolas a la clase patricia, a la plebeya o a ambas (Cfr. Op. cit.,
pp, 608 Y 609).
887 Este conocido episodio de la historia poltica de Roma lo relata Mommsen detalla-
damente en sus tantas veces invocada obra (pp. 338 a 340).
d Edad Media
LAS FORMAS DE GOBIERNO 497
Las repblicas que se destacan durante este periodo de la historia de la
Humanidad, caracterizado por las monarquas absolutas y el feudalismo, son
las de Ven ecia, Gnova y Florencia, todas ellas en la pennsula itlica.
1. Venecia se form desde el siglo sptimo por una especie de federacin
o alianza pactada entre los habitantes de las islas que geogrficamente la com-
ponen y a cuya cabeza colocaron a un funcionario vitalicio denominado duce o
conductor, quien, de hecho, era un prncipe absoluto. Medio siglo despus se
limit su autoridad por medio de la intervencin de dos tribunos encargados
de legalizar sus actos, es decir, de aprobarlos o rechazarlos. Posteriormente se
cre un consejo, cuyos miembros se llamaban pregadi, siendo una especie de
senado en el que se deposit la funcin legislativa. Para restringir an ms el
poder del duce, los dos tribunos fueron sustituidos por un consejo electivo de
seis miembros. En resumen, en los comienzos del siglo xm la dignidad del
duce se convirti en una magistratura republicana, ya que este funcionario era
designado por doce electores nombrados por los ciudadanos. Sin embargo,
dentro del pueblo veneciano se fue formando una especie de aristocracia que
tendi a conquistar el poder de la repblica. Sus designios fueron favorecidos
por el espritu aventurero de los venecianos, a quienes impuls para apode-
rarse de las islas del Adritico y del mar Egeo a efecto de extender el imperio
comercial de Venecia que se arrog sobre dichos mares una cierta "soberana"
que le fue "otorgada" por el Papa Alejandro JII, mediante la simblica dona-
cin representada por la entrega de su anillo al duce como signo de la supe-
rioridad martima de dicha repblica. Desde entonces se implant la costum-
bre de que cada ao este funcionario, desde un bajel denominado Bucentauro,
arrojase al Adritico un anillo bendito en seal de los simblicos esponsales
entre la repblica veneciana y este mar.
En medio de sus grandes expediciones, de sus xitos y reveses, de sus gue-
rras contra los genoveses y de sus trastornos interiores, Venecia necesitaba
progresivamente del apoyo y servicio de una oligarqua compuesta por las fa-
milias aristocrticas que formaban una especie de patriciado, fundado primor-
dialmente en sus bienes de fortuna. Tales familias, de usurpacin en usurpa-
cin, se. apoderaron del gobierno de la repblica mediante la integracin de
un organismo llamado el Gran Consejo, al que slo sus miembros podran tener
acceso a perpetuidad con derecho a trasmitir el cargo a sus descendientes.
Se suprimi 'todo vestigio democrtico, abolindose las elecciones, por lo que
Yenecia experiment un retroceso poltico en el siglo XIV al reemplazar la
Incipiente democracia por una desptica oligarqua que concentr todas las
funciones pblicas. '
2. Gnova. Esta repblica, una de las ms poderosas de Italia y cuna de
Cristbal Coln, estaba gobernada, al finalizar el siglo XID, por dos capitanes
del pueblo y un abad del pueblo, cargos que se disputaban en sangrientas lu-
chas las familias Doria y Grimaldi, entre otras, y los grupos denominados
32
498 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
gelfos y gibelinos. A mediados del siglo XIV los referidos cargos se suprimieron
y fueron sustituidos por un duce o conductor, que nunca deba reclutarse de la
nobleza sino de la alta burguesa formada por navegantes y comerciantes ricos
que constituan una verdadera plutocracia, misma que lleg a convertirse en
una nueva aristocracia, la cual, para aduearse completamente del poder, abo-
li a principios del siglo XVI la intervencin del pueblo en la eleccin de dicho
funcionario. En el siglo XVII y hasta antes de la incorporacin de Gnova al
ducado de Saboya, esta repblica qued definitivamente organizada en un r-
gimen aristocrtico dentro del que estableci la igualdad entre la antigua y la
nueva nobleza. El gobierno se compuso de un duce elegible por dos aos, de
un senado formado de doce miembros y de una cmara de procuradores com-
puesta por ocho individuos tambin elegibles durante dos anualidades.
3. Florencia. Una de las peculiaridades gubernativas de esta .repblica
italiana consisti en que, a mediados del siglo XIII, los comerciantes e indus-
triales intervenan directamente en las funciones pblicas. Se trataba, por
tanto, de una repblica "mercantil", compuesta por una burguesa celosa de
sus derechos y que implacablemente luch contra la nobleza. Dentro de este
rgimen exista una aristocracia burguesa formada por "compaas de artes
mayores" (legistas, banqueros, mdicos, negociantes y fabricantes de sedas)
. con un jefe cada una y de cuyo seno deban proceder nicamente las m i ~
traturas, y una "clase plebeya" constituida por pequeos artesanos. La histona
poltica de Florencia se caracteriza por una serie indeterminable de luchas entre
esos dos grupos y entre la aristocracia burguesa y la nobleza que se ali con
la baja burguesa. Ante semejante ebullicin de partidos que se clasificaban
indistintamente como "gelfos" y "gibelinos",688 el gobierno de Florencia nun-
ca pudo ser estable, hasta que la familia de los M dicis, simpatizando con la
burguesa baja, transform esta repblica en seoro.
e) La Revolucin francesa y los Estados Unidos de Amrica
La idea de "repblica", en las eclosiones de la Revolucin francesa, alcanza
dimensiones gigantescas y espectaculares. No representa slo una mera forma
de gobierno ni un fro concepto jurdico-poltico, sino que es al mismo tiempo
arma, escudo, smbolo, cronologa y mstica de los revolucionarios franceses.
Repblica signific la bandera tremolada contra la monarqua absoluta, deno-
tando todo lo contrario que sta implicaba, a saber: libertad, igualdad poltica
y civil, soberana popular, legalidad y democracia. Importaba, en suma, demo-
licin y aniquilamiento del edificio carcomido y corrupto en que por siglos
haban vivido los reyes. La repblica combate con el principio de la soberana
del pueblo proclamado por los filsofos e idelogos del siglo XVIII, principal-
mente Rousseau, el origen divino del poder monrquico; el absolutismo real
con el postulado de la divisin de funciones y de la ley como expresin de la
688 Los "gelfos" eran, en Italia, los partidarios del Papa y los "gibelinos" los de 101
emperadores durante la Edad Media y llegaron a significar, respectivamente, grupos "demo-
crticos" y "aristocrticos".
LAS FORMAS DE GOBIERNO
499
voluntad general; la prctica abominable de las "lettres de cachet", es decir,
los "kases" de los reyes de Francia, con la presuncin jurdica de que todo
hombre debe ser reputado inocente mientras no se demuestre su culpabilidad.
Invocando los mismos principios, conjuntados en un espritu humanitario de
justicia, levanta la Repblica francesa con los contingentes de su propio pue-
blo un ejrcito que se lanza defensivamente cotra las agresiones del monar-
quismo europeo y llega la euforia republicana a desbocarse hasta el extremo
de pretender dar a la Humanidad un nuevo comienzo de computacin del
tiempo para sustituir con otra cronologa a la era cristiana. "No ms era cris-
tiana, comenta Julio Michelet, recordada por la variable fiesta de las Pascuas,
sino la era francesa, fijada en da preciso de un acontecimiento cierto: la fun-
dacin de la Repblica francesa." 689
Todos los principios, todas las ideas que formaron la turbulenta mstica
republicana de los ms fogosos revolucionarios franceses, se preconizaron por
la filosofa poltica del iluminismo y se recogieron en importantes y trascen-
dentales documentos elaborados y votados por los representantes del pueblo y
de los partidos reunidos en una Asamblea Popular primero y en una Conven-
cin nacional despus. De ellas surgi la famosa Declaracin de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1798; 690 la Constitucin de 1971
69 1
que con-
serv la monarqula ; la Constitucin de 1793
6 92
que estableci la repblica como
Historia de la Revolucin Francesa. Editorial Aerpago, Argentina. Tomo V, p. 112.
690 En el captulo primero de nuestro libro Las Garantas Individuales hacemos un some-
ro comentario de este documento.
001 Esta Constitucin contena una declaracin de los derechos humanos y del ciudadano,
un catlogo de los principales deberes del Estado, como el de socorrer a los nios abandonados
Ya l<;>s adultos pobres y enfermos, el de impartir enseanza gratuitamente, el de proporcionar
trabaJ.o a los indigentes capacitados y el de organizar las fiestas nacionales. Dividi el reino de
FrancIa en departamentos, distritos y cantones; consider al matrimonio como un contrato civil
Solamente. Declar que la soberana reside en la nacin, estableciendo la representacin polti-
ca. de .sta en favor del cuerpo legislativo y del rey; y en sustitucin del absolutismo monr-
qUlco 1mplant la monarqua limitada o constitucional hereditaria. Adopt el sistema unica-
maral, I?rescribiendo que la Cmara jams poda ser disuelta por el rey, en quien deposit el
ejecutivo. Dispuso que el monarca poda nombrar a los ministros de Estado, sin que los
p.udlese escoger de entre los miembros de la Asamblea nacional para garantizar la independen-
CIa .de sta. Para impedir que algn miembro de la familia real adquiriese popularidad y
dar un golpe de Estado, orden que ninguno de ellos pudiese ocupar ningn puesto
pu. lCO. En cuanto al poder judicial, previno que el nombramiento de los jueces y del minis-
pblico proviniese del pueblo y tratndose de causas penales, implant el jurado popular,
a iendo creado, adems, un tribunal de casacin. La Constitucin a que nos referimos tuvo
muy y breve aplicacin, pues la misma Asamblea nacional, el 10 de agosto de 1792,
sl;!Spendl provisionalmente al poder ejecutivo, o sea, al rey, convocando a una Convencin na-
CIonal, la cual, apenas reunida, decret la abolicin de la monarqua. La Convencin nombr
un Comit compuesto por girondinos para redactar un proyecto de nueva Constitu-
Clan, mismo que no acept, encomendndose la elaboracin de otro al Comit de Salud Pblica
que se convirti en la Carta Republicana de junio de 1793.
'692 La Constitucin de 1793 rompi con todas las instituciones del antiguo rgimen que
au,n reflejaron en la de 1791. Proclam que la soberana es una, indivisible, imprescriptible
dinahen.able, residiendo en el pueblo. Declar que la nacin tiene en todo tiempo el poder
e cambIar su constitucin y estableci la repblica. Deposit el poder legislativo en una sola
elegida por un ao por las asambleas electorales, IIsmas que hizo derivar del sufra-
ro y directo de los ciudadanos. Instituy el referndum en cuanto a la votacin de
las .n;;;lC1l en favor de las comunas, a las que la asamblea legislativa debla enviar los proyec:tos
.;:;es. El poder ejecutivo lo confi a un consejo de veinticuatro miembros y, en general, 1D1-
t6 un sistema administrativo descentralizado, creando asambleas municipales, distritales y
500
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
forma de gobierno; la Constitucin del ao III fructidor; 693 y la Constitucin
del ao VIllinspirada por SieysF" ., .
Bien es sabido, por otra parte, que la idea republicana se aplic slstem.atl-
zadamente como forma de gobierno en la Constitucin de los Estados Unidos
de Amrica de 1787, o sea, antes que en Francia. Ya en el pensamiento de
los autores, comentaristas y glosadores de este importante ordenamiento, fuen-
te de inspiracin y modelo de las constituciones de los pases latinoamericanos,
la repblica significaba libertad, democracia y seguridad jurdica.
As, para, M adison, la forma republicana era la "conciliable con el genio ?el
pueblo americano, con los principios fundamentales de la Revolucin (la de in-
dependencia americana) o con esa honrosa determinacin que anima a todos los
partidarios de la libertad a asentar todos nuestros experimentos polticos sobre
la base de la capacidad del gnero humano para gobernarse", aadiendo que
"Si buscamos un criterio que sirva de norma en los diferentes principios sobre
los que se han establecido las distintas formas de gobierno, podemos definir una
departamentales integradas por la voluntad popular a travs del voto directo y universal de los
ciudadanos. En resumen, la Constitucin del 93, que fue muy poco prctica, puso el gobierno
de Francia en manos del pueblo con la tendencia de debilitar la accin de los poderes pblicos
mediante una renovacin demasiado frecuente de los miembros de la representacin nacional,
de los cuerpos administrativos y de las magistraturas.
'693 Siguiendo el ejemplo de la Constitucin de 1793, este ordenamiento confi el poder
ejecutivo a un consejo compuesto de cinco individuos nombrados por el cuerpo legislativo.
Dicho consejo se denomin "Directorio" y era renovable cada ao, sin que el miembro saliente
pudiese ser reelecto antes de cinco aos. Sus atribuciones consistan en disponer de la fuerza
armada, ejecutar las leyes, nombrar y revocar a los funcionarios y principalmente a los minis-
tros de Estado, pudiendo, adems, proponer al cuerpo legislativo cualesquiera medidas polti-
cas, econmicas o sociales, sin tener la facultad de presentar proyectos de ley. La Constitucin
del ao III deposit el poder legislativo en dos cmaras, o sea, el Consejo de ancianos (Sena-
do) que se formaba de doscientos cincuenta miembros, y el Consejo de los Quinientos. En
cuanto al poder judicial, estableci la inamovilidad de los jueces, la publicidad de las audien-
cias y el secreto de las deliberaciones, habiendo instituido la Alta Corte de Justicia para juzgar
a los miembros del cuerpo legislativo o del Directorio, previa acusacin de dicho cuerpo. La
Constitucin a que nos referimos, que fue ratificada por el voto popular, fue la obra de .l?s
republicanos moderados que queran, por temor a los excesos, alejar al pueblo del ejercIcIo
directo del poder, y para conciliar el orden con la libertad, establecieron la eleccin indirecta,
fundaron el sistema bicamaral y fortalecieron al poder ejecutivo, tomando como base la amarga
experiencia que haban dejado los ordenamientos constitucionales anteriores.
&94 Los aspectos ms sobresalientes de esta Constitucin consistieron en el establecimiento
del Consulado y del Senado Conservador, al cual hacemos referencia en nuestra obra "El
Juicio de Amparo", captulo primero, a cuyas consideraciones nos remitimos. En cuanto al
Consulado, este rgano estaba compuesto de tres miembros designables por diez aos y reele-
gibles indefinidamente. Uno de dichos miembros se llam "primer cnsul", funcionario que en
realidad concentraba todas las facultades consulares. Tena la prerrogativa de iniciar leyes,
de proveer a la seguridad interior y exterior del Estado, de conducir las negociaciones diplo-
mticas, de nombrar y deponer a los ministros y dems funcionarios pblicos. Los otros dos
cnsules simplemente fungan como consejeros, pudiendo suplir las faltas del primer cns
u
!.
La Ley Fundamental francesa a que aludimos implant propiamente una repblica aristocrti-
ca, pues a diferencia de las anteriores restringi el derecho de voto activo de los ciudadanos
mediante un sistema de eleccin indirecta para la confeccin de la "lista de notabilidades",
la cual era una relacin de los hombres ms destacados de Francia y de la que necesariamendtj
deberan nombrarse los funcionarios pblicos. El orden establecido por la Constitucin . e
ao VIII se modific sustancialmente a travs de disposiciones contenidas en lo que, a Imita-
cin del Derecho Romano, se llam "senatus-consulta", ya que mediante stos se cre el o n s ~
lado vitalicio y despus el imperio hereditario en beneficio de Napolen 1, como se sabe, baJO
cuyo rgimen desapareci la repblica emanada de la Revolucin de 1789.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
501
repblica, o al menos dar este nombre, a un gobierno que deriva todos sus
poderes directa o indirectamente de la gran masa del pueblo y que administra
por personas que conservan sus cargos a voluntad de aqul, durante un periodo
limitado o mientras observen buena conducta. Es esencial que semejante go-
bierno proceda del gran conjunto de la sociedad, no de una parte inapreciable,
ni de una clase privilegiada de ella; pues si no fuera ese el caso, un puado de
nobles tirnicos, que lleven a cabo la opresin mediante una delegacin de sus
poderes, pueden aspirar a la calidad de republicanos y reclamar para su go-
bierno el honroso ttulo de repblica. Es suficiente para ese gobierno que las
personas que lo administren sean designadas directa o indirectamente por el
pueblo, y que la tenencia de sus cargos sea alguna de las que acabamos de espe-
cificar; ya que, de otro modo, todos los gobiernos que hay en los Estados Unidos,
as como cualquier otro gobierno popular que ha estado o pueda estar bien
organizado o bien llevado a la prctica, perdera su carcter de repblica.t'P'"
Claramente se advierte la indiscutible influencia que en las ideas transcritas
ejerci el pensamiento filosficopoltico europeo del siglo XVIII en lo tocante
al principio de soberana popular. Ello nos conduce a la conclusin de que los
juristas y polticos que fundaron la Unin norteamericana, con el sen-
tido pragmatista que caracteriza al anglosajn, convirtieron en instituciones
constitucionales los postulados preconizados por dicho pensamiento antes de
que stos se implantaran en el derecho positivo fundamental francs. Se ob-
serva, en consecuencia, una verdadera sinergia entre elconstitucionalismo ge-
ntico de los Estados Unidos y las corrientes ideolgicas que lo informan pero
que no procedieron autctonamente de su genialidad creativa, sino de los
grandes pensadores dieciochescos, con Rousseau y Montesquieu a la cabeza.
es as, que la Constitucin norteamericana no contiene en su articulado
lllnguna definicin, o descripcin o demarcacin de los principios que la sus-
tentan, sino disposiciones que los desarrollan pragmticamente; y no es aven-
turado sostener, como se ha afirmado frecuentemente, que nuestro derecho
y el de los dems pases iberoamericanos se han nutrido de las
que proclaman tales principios como patrimonio cultural del mundo oc-
y estructurado por imitacin lgica o extralgica, positiva o nega-
tva, del constitucionalismo estadunidense.
C. El republicanismo en Mxico
. Se ha cuestionado con bastante frecuencia en el terreno fctico y en el m-
bIto especulativo filosfico-jurdico si la forma republicana de gobierno era o
conveniente para nuestro pas al consumar su independencia. La disyun-
tIva entre repblica o monarqua, segn hemos afirmado, preocup a los
h?mbres pblicos de Mxico durante cerca de medio siglo de vida indepen-
d!cnte, a tal extremo que los propugnadores de uno y de otro rgimen no
solo esgrimieron sus armas dialcticas en la prensa y en la tribuna, sino que
161
09 5
El Federalista. Nmero XXXIX. Edici6n Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp.
Y 162.
suscitaron luchas intestinas y movimientos de agresin y de defensa de la so-
berana mexicana que ensangrentaron durante varios aos el suelo patrio.
Ya hemos recordado los primordiales argumentos expuestos por los mo-
narquistas para tratar de demostrar la atingencia de sus ideas y la convenien-
cia de su institucionalizacin en Mxico, destacando la consideracin de que la
forma republicana de gobierno era la causa toral, si no nica, de los trastor-
nos, agitaciones, crisis, desunin, atraso, pobreza e incultura en que por varios
lustros se debati dolorosamente nuestro pas, y soando con la panacea mo-
nrquica para aliviar radicalmente todos estos males. Dichas apreciaciones ya
las hemos refutado con\ antelacin, en cuya virtud no vamos a insistir en las
razones que al respecto expusimos en esta misma obra. En la presente ocasin
slo quisiramos responder, de modo breve y somero, a la pregunta de si la
repblica como forma gubernativa era o no la que convena a Mxico o
la que, por necesidad histrica, deba implantarse.
Es innegable que las ideologas jurdicas, polticas y filosficas que inflama-
ron a la Revolucin francesa tuvieron una gran repercusin en Amrica. Tan es
as, que sobre ellas se construye el edificio constitucional norteamericano en
1787. Pese a la estricta y abominable censura civil y eclesistica, a las constan-
tes amenazas y persecuciones de que eran vctimas por parte del gobierno vi-
rreinal y a los riesgos que su libertad y vida corran, los idelogos y jefes de
nuestro movimiento de independencia, significativamente Hidalgo y M orelos,
nutrieron sus espritus con el pensamiento que dichas ideologas proclamaron
y difundieron. El concepto de repblica para los pensadores franceses y nor-
teamericanos tena un contenido muy exhuberante y sustancioso, segn lo
hemos recordado. De ese contenido form parte esencial el principio de la
radicacin popular de la soberana, es decir, la idea de que el pueblo o la na-
cin tiene en todo tiempo, como elemento connatural de su ser, el poder de
autodeterminarse y de elegir libremente a sus propios gobernantes. Estos in-
gredientes del concepto republicano estaban en abierta oposicin con los prin-
cipios y sistemas monrquicos de gobierno, conforme a los cuales la soberana
del Estado resida en el rey, cuya sucesin al trono era generalmente heredita-
ria, sin que, por tanto, la voluntad popular nacional pudiese designar al suce-
sor de la corona. Era, pues, lgico que nuestros autnticos insurgentes no cre-
yeran en ninguna forma de gobierno distinta de la repblica, por lo que, en
la esfera de las meras posibilidades polticas, la adopcin de sta fue un hecho
que necesariamente tena que apoderarse de las conciencias de los genuinos
directores del movimiento insurgente, segn lo comprueba la diversa docu-
mentacin que de l eman y primordialmente la Constituci6n de Apatzingn
de 14 de octubre de 1814. ..
Por otra parte, en el mbito de la facticidad sociolgica, el establecimiento
del rgimen monrquico en Mxico no era de ninguna manera posible. La po-
blacin de la Nueva Espaa, diseminada en un vastsimo territorio sin fron-
teras precisas, era notoriamente heterognea desde el punto de vista tnico,
socioeconmico y cultural. Merced a esa heterogeneidad, las grandes mayoras
humanas estaban postradas en la extrema pobreza y sufran un lacerante anal-
fabetismo. La politizacin de los grupos mayoritarios de la poblaci6n neoespa-
502 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
LAS FORMAS DE GOBIERNO
503
ola era un hecho totalmente desconocido. La suma ignorancia en que dichos
grupos estaban colocados les impeda ya no slo discurrir sobre cualquier r-
gimen o forma poltica, sino aun distinguir con someridad la monarqua de la
repblica, pues ni siquiera conocan el sistema dentro del cual, ms que vivir,
vegetaban. El nico dato poltico que emprica y circunstancialmente se pro-
yectaba sobre ellos se reflejaba en el trato ocasional con la autoridad inmediata
de la aldea, villa o ciudad, identificndola muchas veces con su explotador
urbano y rural. Consiguientemente, slo sectores minoritarios muy reducidos
de espaoles y criollos y algunos mestizos tenan viabilidad y oportunidad
por su relativa ilustracin, para enterarse del status poltico que los rodeaba
y, por ende, para opinar crticamente sobre l y dentro de la clandestinidad,
en el sentido de mantenerlo, reformarlo o sustituirlo.
A mayor abundamiento, la monarqua, a los ojos de los ilustrados, progre-
sistas y evolucionistas de la Nueva Espaa, representaba la figura de un rgi-
men de opresin, de dependencia y servidumbre, sin importar que dicho
rgimen fuese absoluto o limitado. Las ansias de libertad y su goce, que fueron
el mvil y la aspiracin de la independencia mexicana, no podan avenirse
con la idea monrquica, puesto que nicamente la repblica las poda satisfacer.
Estas y otras muchas consideraciones, que intencionalmente omitimos, nos
conducen a la conclusin de que, ni desde el punto de vista terico-poltico ni
fctico, la implantacin de la monarqua, como sistema que naturalmente se
acomodara a nuestro pueblo, era un hecho vislumbrable y mucho menos via-
ble, pues slo la quimera o las ambiciones clasistas lo podan reputar como
posible y realizable. En otras palabras, la repblica fue la forma de gobierno
que sociolgica, poltica y jurdicamente convena a Mxico; y si nuestro pas
bajo ella y durante casi diez lustros de su vida independiente padeci todo el
malestar pblico que a dicha forma gubernativa achacaban los monarquistas,
esta situacin lastimosa no se debi al rgimen republicano en s mismo consi-
derado, sino a una serie de numerosos factores que se resumen en la falta de
politizacin de gobernantes y gobernados, la cual casi siempre se registra en
todos los pases recin nacidos a la independencia.
Despus del efmero y fracasado imperio de Iturbide, como se sabe, triun-
fan las ideas republicanas y el rgimen respectivo se implanta en la Constitu-
cin Federal de 1824.
696
Tales ideas y rgimen se reiteran en las Leyes Fun-
$6 En la exposicin de motivos de esta Constitucin se afirma, en efecto, que "Vuestros
representantes, al congregarse en el saln de sus sesiones, han trado el voto de los pueblos
expresado con simultaneidad y energa. La voz de la Repblica federada se hizo escuchar por
todos los ngulos del continente, y el voto pblico por esta forma de gobierno lleg a expli-
carse con tanta generalidad y fuerza como se haba pronunciado por la independencia. Vues-
diputados no tuvieron, pues, que dudar sobre lo que en este punto deseaba la nacin."
'artculo 4- de dicha Ley Fundamental, que declara como forma de gobierno la "repblica
popular federal", reitera el artculo 5 del Acta Constitutiva de la Federacin
MeXIcana de 31 de enero de 1824-. La fe republicana se renueva por don Mariano Otero en
Rclebre Voto de 5 de abril de 184-7, que fue el antecedente eidtico bsico del Aeta d.
efla0rmas de 18 de mayo de ese mismo ao, documento que restauro la Constituci6n de 24,
a que el ilustre jalisciense guard6 gran respeto y admiracin. Sobre la forma republicana
: gobierno deca Otero: "En la poca de su foonaci6n nadie contest los poderes de los
rutados electos en medio de una paz profunda: todos los Estados concumeron a aquella
10 emne conftDci6n, y ella se en medio tambin de laa emOliooes de un pueblo que
504 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
damentales del centralismo.:" sin que en ningn momento de la historia de
nuestro pas la repblica se hubiese extinguido como aspiracin institucional
de los adalides del pueblo de Mxico, yaxque no pudo ser desplazada por los
grupos conservadores y reaccionarios que se ilusionaron con la monarqua ni
por las fuerzas extranjeras que apoyaron militarmente el postizo imperio de
Maximiliano. Es ms, la agresin que sufri la soberana nacional por dichas
fuerzas y la traicin a Mxico en que delictuosamente incurrieron quienes con
engaos y falacias trajeron a gobernar como "emperador" al idlico y benevo-
lente archiduque austriaco, elevaron el rango de la repblica, pues sta im-
plic ya no slo una mera forma de gobierno, sino aun la bandera de los liberales
encabezados por Benito [urez, y en cuyos pliegues ondeaba el destino de la
patria, que al fin pudo mantener inclume la soberana y la dignidad de la na-
cin en que se personifica.?" Si comparamos el espritu inflamado de pasin'
acababa de conquistar su independencia, y que se entregaba a las ilusiones del ms venturoso
porvenir: la Nacin entera la recibi como el precio de sus sacrificios pasados, como el emble-
ma de sus esperanzas futuras; y le conserv un tal amor, que fueron necesarios el engao y la
opresin para arrebatarla de sus manos, que nunca ha dejado de combatir por ella. Por otra
parte, e! recuerdo de esa Constitucin est unido al del establecimiento de la Repblica y
de! sistema representativo, que ella misma afianz; al de las libertades locales, tan queridas
de la nacin: al de nuestra respetabilidad exterior, que permaneci inviolable durante su rei-
nado; al de los nicos das pacficos y venturosos de que hasta hoy hemos disfrutado. El menos
detenido examen de nuestras circunstancias actuales debe convencernos de que nos hallamos
muy lejos de poder contar con tan favorables auspiciose debe persuadirnos a que nada ser
hoy tan patritico como el colocarlas leyes fundamentales de la Repblica bajo el amparo
de todos esos prestigios."
697 Siete Leyes Constitucionales o Constitucin de 1836 y Bases Orgnicas de 1843.
~ l No podemos resistir el impulso de reproducir el mensaje lleno de fe republicana y
fervor patritico que lanz Jurez al pueblo mexicano el 15 de julio de 1867, inmediatamente
despus de que se extingui e! imperio de Maximiliano con su dramtico fusilamiento en el
Cerro de las Campanas de Quertaro el 19 de junio de ese mismo ao. "El gobierno nacional,
dice el mensaje, vuelve hoy a establecer su residencia en la ciudad de Mxico, de la que sali
hace cuatro aos. Llev entonces la resolucin de no abandonar jams el cumplimiento de sus
deberes, tanto ms sagrados, cuanto mayor era el conflicto de la nacin. Fue con la segura
confianza de que e! pueblo mexicano luchara sin cesar contra la inicua invasin extranjera,
en defensa de sus derechos y de su libertad. Sali el gobierno para seguir sosteniendo la bandera
de la patria por todo el tiempo que fuera necesario, hasta obtener el triunfo de la causa
santa de la independencia y de las instituciones de la Repblica.
"Lo han alcanzado los buenos hijos de Mxico, combatiendo solos, sin auxilio de nadie,
sin recursos, ni los elementos necesarios para la guerra. Han derramado su sangre con sublime
patriotismo, arrastrando todos los sacrificios, antes que consentir en la prdida de la Repblica
y de la libertad.
"En nombre de la patria agradecida, tributo el ms alto reconocimiento a los buenos mexi-
canos que la han defendido y a sus dignos caudillos. El triunfo de la patria, que ha sido el
objeto de sus nobles aspiraciones, ser siempre su mayor ttulo de gloria y el mejor premio de
sus heroicos esfuerzos.
"Lleno de confianza en ellos, procur e! gobierno cumplir sus deberes, sin concebir jams
un slo pensamiento de que le fuera lcito menoscabar ningunos de los derechos de la nacin.
Ha cumplido el gobierno el primero de sus deberes no contrayendo ningn compromiso en el
exterior ni en el interior, que pudiera perjudicar en nada la independencia y soberana de la
Repblica, la integridad de su territorio o el respeto debido a la Constitucin y a las leyes.
Sus enemigos pretendieron establecer otro gobierno. y otras leyes, sin haber podido consumar
su intento criminal. Despus de cuatro aos, vuelve el gobierno a la ciudad de Mxico con
la bandera de la Constitucin y con las mismas leyes, sin haber dejado de existir un solo
instante dentro del territorio nacional.
"i No ha querido, ni ha debido antes el gobierno, y mnos debiera en la hora del triunfo
completo de la Repblica, dejarse inspirar por ningn sentimiento de pasin contra los que lo
LAS FORMAS DE GOBIERNO
505
republicana de los idelogos y polticos de la Revolucin francesa con el pen-
samiento tenaz, indoblegable y austero del insigne indio de Gue1atao y de los
ilustres hombres de la Reforma que compartieron con l las amarguras de una
de las pocas ms cruentas de nuestra historia, podemos concluir que entre
uno y otro hay tal similitud, que se identifican dentro de una mstica por la
repblica en la que se conjugan los ms altos valores polticos y humanos.
Desde que se adopt para Mxico la forma republicana, sta necesaria-
mente tuvo que ser, como lo es, representativa, pues la representacin poltica,
ntimamente ligada a la democracia, es una figura jurdica imprescindible en
todo Estado moderna. Slo las comunidades humanas demogrficamente exi-
guas y confinadas en un reducido territorio pueden organizarse en una rep-
blica en que la democracia sea directa, situacin que casi ya no se presenta en
la actualidad.v" El concepto de "repblica representativa" lo emplea el articu-
han combatido! Su deber ha sido y es pesar las exigencias de la justicia con todas las conside-
raciones de la benignidad. La templanza de su conducta en todos los lugares donde ha residido,
ha demostrado su deseo de moderar en lo posible' el rigor de la justicia, conciliando la indul-
gencia con el estrecho deber de que se apliquen las leyes, en lo que sea indispensable para
afianzar la paz y el porvenir de la nacin.
"MEXICANOS: Encaminemos ahora todos nuestros esfuerzos a obtener y a consolidar los
beneficios de la paz. Bajo sus asupicios, ser eficaz la proteccin de las leyes y de las autorida-
des para los derechos de todos los habitantes de la Repblica.
"Que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos, como
entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz.
. "Confiemos en que todos los mexicanos, aleccionados por la prolongada y dolorosa expe-
rencia de las calamidades de la guerra, cooperarmos en lo de adelante al bienestar y la
prosperidad de la nacin, .que solo pueden conseguirse con un inviolable respeto a las leyes y
con la obediencia a las autoridades elegidas -por el pueblo.
. "En nuestras libres instituciones, el pueblo mexicano es rbitro de su suerte. Con el nico
fin de sostener la causa del pueblo durante la guerra, mientras no poda elegir sus mandatarios,
h.e debido conformarme al espritu de la Constitucin, conservar el poder que me haba confe-
rido, Terminada ya la lucha, mi deber es convocar desde luego al pueblo, para que sin ninguna
Prf;sin de la fuerza, y sin ninguna influencia ilegtima, elija con absoluta libertad a quien
qUiera confiar sus destinos. .
"MEXICANOS: Hemos alcanzado el mayor bien que podamos desear, viendo consumada
por segunda vez la independencia de nuestra patria. Coopermos todos para poder legarIe
n,uestros hijos un camino de prosperidad, emanado y sosteniendo siempre nuestra independen-
CIa y nuestra libertad.
"Mxico, Julio 15 de 1867.-Benito [urez:" (Inserto en la "Coleccin de Leyes" de
Dublan y Lozano. Tomo X.)
'699 Abundando en esta afirmacin, el tratadista mexicano Miguel Lanz Duret sostiene
que "Las doctrinas que establecen una diversa forma de gobierno, o sea el representativo, y que
desde el punto de vista de los principios admiten discusin, no pueden dar lugar actualmente
a ~ u s sobre su conveniencia y su aplicacin prctica tratndose de la existencia econmica,
SOCIal y poltica del Estado moderno tan complejo, provisto de enormes facultades y teniendo
a su cargo tan tremendas responsabilidades de la vida contempornea; por lo tanto, ha quedado
desc'lrtado definitivamente el rgimen de gobierno directo en todas las grandes naciones en la
actualidad y sujetas al rgimen representativo. Claro que cuando hablamos de gobierno direc-
to. nos referimos al puro, al que concentra todas las facultades y el ejercicio y prctica: de las
UU8mas directamente en el pueblo.
. "Si en las pequeas repblicas de la antigedad, como en Atenas y Esparta, y an en la
lIUsma Roma, pudo haber el gobierno directo, especialmente en lo que toca al ejercicio de
la funcin legislativa, en los Estados modernos, tan complicados y tan llenos de problemas y
responsabilidades no cabe suponer la posibilidad de que el pueblo tenga ni el espacio adecuado
Para ejercitar er: un momento dado todas las funciones polticas,ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto. que necesita llenar las otras mil funciones de carcter domstico,
eConmico y social que desempean los ciudadanos actualmente; ni por ltimo, puede tener
506
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
lo 40 de nuestra Constitucin vigente, precepto que es exactamente igual al
que, con el mismo numeral, contena la Ley Fundamental de 1857. Por virtud
de la representacin poltica, que esencialmente es distinta de la representa-
cin civil, segn veremos, se entiende jurdicamente que los rganos del
y sus titulares nunca actan per se sino en nombre del pueblo o la nacin.
Suponer lo contrario equivaldra a subvertir todos los principios sobre los que
descansa la repblica democrtica, al considerar que las autoridades estatales
pudieren vlidamente realizar sus diferentes funciones sin ninguna relacin
jurdico-poltica con el elemento popular o nacional. Esta consideracin, a su
vez, implicara la eliminacin de este elemento como soporte de la soberana
y la imputacin de sta al jefe del Estado o a cualquier grupo oligrquico o
aristocrtico. Por ello, siguiendo los principios tericos inherentes a la repblica
democrtica, el artculo 39 constitucional, que con anterioridad comentamos
en esta misma obra, declara que "todo poder pblico dimana del pueblo y se
instituye para beneficio de ste", disposicin que funda lgicamente la repre-
sentacin poltica del mismo pueblo por los rganos del Estado a travs de
las diversas funciones pblicas en que dicho poder se desarrolla. Esta idea nos
lleva a la ficcin de que todos los actos de autoridad en que las propias fun-
ciones se manifiestan, como las leyes, los actos administrativos y los jurisdic-
cionales, se emiten siempre con la subyacente referencia al pueblo por efecto
de la representacin poltica.
Ahora bien, esta figura no necesariamente est ligada a la democracia.
En otras palabras, puede existir una repblica representativa sin que, por modo
fatal e ineludible, sea democrtica, sino aristocrtica, pues en este ltimo caso
los rganos del Estado, en puridad jurdico-poltica, slo representan a los
grupos socioeconmicos que intervengan en la eleccin o designacin de sus
titulares, quedando las mayoras populares, ab origine, desvinculadas de ellos,
aunque sean las destinatarias del poder pblico. Fcilmente se advierte, en
consecuencia, que la extensin de la representacin poltica, derivada de la
fuente electiva o designativa de los titulares de los rganos primarios del Esta-
do, determina el carcter democrtico o aristocrtico de una repblica.
No todas las Constituciones mexicanas que adoptaron la forma republicana
de gobierno instituyeron al mismo tiempo la democracia abierta, ya que no
implantaron el sufragio universal que es la base de la representacin poltica
autnticamente popular. As, las Siete Leyes Constitucionales o Constitucin
los conocimientos y la capacidad intelectual bastantes para l ejercicio de las difciles funciones
Por lo tanto, en raz6n de todas esas imposibilidades que presenta el gobierno
dlrectC?, el pueblo. en la ha sido. admitido simplemente a designar representant;.;,
es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo su tiempo a las funCIO-
nes pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes para dirigir los negocios del Estado."
(Derecho Constitucional Mexicano, pp. 50 y 51.)
Por su parte, Kelsen asevera que "En la actualidad s610 tienen el carcter de democracia
directa las constituciones (sic) de algunos pequeos cantones suizos" cuya asamblea popular
se denomina "Land8gemeine", agregando que' "Como estos cantones son comunidades muy
pequeas y tienen solamente el carcter de Estados miembros de un Estado federal, la fonna
de la democracia directa no desempea un papel de importancia en la vida p1>litica moderna"
(Teorz General del Derecho 'Y del Estado. Edicin 1950. Imprenta UniversItariO. Tradue:d6D
de Eduardo Garcfa Miynez).
LAS FORMAS DE GOBIERNO 507
centralista de 1836 contrajo la calidad de ciudadano y, por ende, el derecho
de voto activo para los cargos de eleccin popular en favor de los mexicanos
que tuviesen "una renta anual lo menos de cien pesos, procedentes de capital
fijo o mobiliario, o de industria o trabajo personal honesto y til a la sociedad"
(Art. 7-1 de la Primera ley), en la inteligencia de que ese derecho poltico sub-
jetivo se suspenda "por el estado de sirviente domstico" y "por no saber leer
y escribir desde el ao de 846 en adelante" (Art. lO-U y IV, idem). Similares
prescripciones contenan las Bases Orgnicas de 1843, cuyo artculo 18 elev
la renta anual a doscientos pesos por lo menos "procedente de capital fsico,
industrial o trabajo personal honesto". En cambio, la Constitucin de Apatzin-
gn s estableci el sufragio universal al declarar que el derecho de voto activo
para la eleccin de diputados perteneca "sin distincin de clases ni pases a
todos los ciudadanos" (Art, 6), teniendo esta calidad todos los nacidos en Am-
rica (Art. 7). En lo que atae a la representacin poltica del pueblo en favor
de los diputados integrantes del Supremo Congreso, dicha Constitucin insti-
tuy la forma indirecta en tercer grado para su nominacin, ya que sta debera
provenir de las Juntas Electorales de; Provincia, cuyos miembros, a su vez,
eran designados por las Juntas Electorales de Partido y los individuos que a
stas deban componer, eran nombrados por las Juntas Electorales de Parro-
quia, procediendo su integracin del voto de la ciudadana residente en la
respectiva circunscripcin territorial. Es de suponer, lgicamente, que este sis-
tema electoral mediatizaba al pueblo en relacin con los diputados que com-
ponan el Supremo Congreso, mermando la autenticidad de la representacin
poltica popular que ste deba ostentar. La Constitucin Federal de 1824 s
implant el sufragio universal para la eleccin de los diputados al Congreso
general, al prescribir que la base para su nombramiento sera la poblacin
(Art. 10) y que la votacin respectiva se hara "por los ciudadanos de los Esta-
dos" (Art. 8), habiendo facultado a las legislaturas locales, sin embargo, para
detenninar las "cualidades de los electores" (Art. 9). Por ltimo, las Consti-
luciones de 1857 y la vigente d 1917 reiteran el sufragio universal, y en cuan-
to a la desig-nacin de diputados y senadores al Congreso Federal y Presidente
de la Repblica, la primera estableci la eleccin indirecta en primer grado
(Arts. 55, 58, prrafo A y 76) y la- segunda la directa (Arts. 54, 56 y 81),
tpicos stos sobre los cuales trataremos oportunamente en esta misma obra.
IV. LA DEMOCRACIA
A. Ideas generales
La definicin de la idea de democracia plantea uno de los problemas ms
<:omplejos con que se enfrenta la Teora General del Estado y la Ciencia Pol-
tca.
7oo
Ms an, su sentido ha sido variable en el decurso de la historia hu-
t 'lOO Georges Burdeau se muestra. inclusive, pesimista en cuanto a la definici6n del concep-
de democracia. al decir que "el trmino democracia, inflado de contenidos eentradieto-
nos, est llamado a un punto en que pierde toda pertinencia. No servirla de nada para darle
508 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1
mana, pues desde Aristteles hasta nuestros das ha expresado una innegable
evolucin y en algunos regmenes polticos concretamente dados se la ha des-
viado hacia formas de gobierno impuras, como la demagogia. Para el estagi-
rita, la democracia es el gobierno que emana de la voluntad mayoritaria del
grupo total de ciudadanos y tiene como finalidad el bienestar colectivo. Para l,
el Estado democrtico es aquel en que todos participan como dominadores
y dominados. Sin embargo, la idea aristotlica no puede resistir actualmente
su repudio como "democrtica", ya que en el fondo representa una forma de
gobierno de "ciudadana aristocrtica", pues la "libertad" y la "igualdad" sobre
las que dicha idea se apoya y la "justicia" que persegua slo correspondan
en la polis griega a un nmero reducido y privilegiado de su poblacin.
" Qu libertad, qu igualdad, son las que Aristteles preconiza? Cul es la
justicia que define como suprema virtud del Estado? Quines son los ciudada-
nos, es decir, los que tienen derecho a la cosa pblica y deben participar directa-
mente de los comunes beneficios?", se pregunta Manuel Herrera y Lasso, y res-
ponde; "La libertad, la igualdad, la justicia misma, slo se establecen en benefi-
cio de los ciudadanos. Y no son ciudadanos ni los esclavos, ni los metecos, ni los
obreros. Como el soberano bien reside en el placer intelectual, todas las profesio-
nes tiles son incompatibles con el ttulo de ciudadano. Los agricultores, los
artesanos, los comerciantes, los industriales, no pueden ser miembros de la 'po-
lis'. A tal punto el pensamiento de entonces est informado en estos conceptos
que tanto en Platn como en Aristteles se encuentra, indiscrepante, la misma
irreductible distincin entre las dos categoras: hombres superiores y hombres
inferiores. ('Potentiores' y 'humiliores, dirn ms tarde los romanos, de los
componentes de la 'civitas'.) "701.
Santo Toms de Aquino tambin postul a la democracia como la forma de
gobierno que ms conviene a los pueblos. Al respecto, el Doctor Anglico afirma-
ba; "Acerca de la buena constitucin de los prncipes en una ciudad o nacin,
es necesario atender a dos cosas: primera, el que todos tengan alguna partici-
pacin en el gobierno; as se conserva la paz del pueblo, y todos pueden amar
y proteger tal constitucin, como dice la Poltica, libro 2, cap. 1. Segunda, res-
pecto al tipo de rgimen y a la forma de gobierno; y siendo diversos los posibles
tipos de gobierno, como dice la Poltica, libro 3, captulo 5, se pueden stos
dividir en rgimen real, en el cual slo un hombre tiene el poder del gobierno;
y en aristocracia, en la cual unos cuantos tienen el poder. Pero la mejor consti-
tucin de una ciudad o reino es aquella en la cual uno solo tiene la presidencia
de todos y es el depositario del poder; pero de tal modo que otros participen de
tal poder, y que todos sean los dueos de tal poder, tanto porque puedan ser
elegidos cualesquiera del pueblo, como porque deban ser elegidos por todos. Tal
es la mejor poltica: la que est presidida por uno, pero con un rgimen mixto;
se da entonces tambin la aristocracia, ya que algunos participan del poder, Y
un sentido, definirla racionalmente, porque sera menester todava calificar los regmenes que
fueren excluidos de esta definici6n y explicar por qu pretenden ser democrticos. Por cuanto
a utilizar los calificativos crea!', 'forma!', 'vedadera', 'popular', sera aceptar previamente una.
concepci6n subjetiva de la democracia, que seguramente no estara desprovista de valor para
quien a ella se adhiera, pero que cientficamente no tendra el mrito de proponer una des-
cripci6n precisa" (Trait de Science Politiqueo Tomo IV, p. 442).
701. Estudios Constitucionales. Edici6n 9 4 ~ p. 213.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 509
la democracia, o sea el poder del pueblo, en cuanto al pueblo corresponde la
eleccin de los gobernantes, los cuales pueden ser elegidos de entre el pue-
blo." 701 bi s
El concepto de democracia tal como ha surgido del pensamiento jurdico-
poltico del siglo xvrn es correlativo a la corriente liberal y concomitante a las
ideas de igualdad y libertad que sta proclam. As, Kelsen sostiene que: "El
Estado liberal es aquel cuya forma es la democracia, porque la voluntad estatal
u orden jurdico es producida por los mismos que a ella estn sometidos.
Frente a esta forma se halla el Estado antiliberal o autocracia, porque el
orden estatal es creado por un seor nico, contrapuesto a todos los sbditos,
a los que se excluye de toda participacin activa en esa actividad creadora." 702
En semejantes trminos se expresa Tena Ramrez al afirmar que: "La democra-
cia moderna es resultante del liberalismo poltico, por cuanto constituye la
frmula conciliatoria entre la libertad individual y la coaccin social. Mediante
la democracia dio respuesta el liberalismo poltico a la pregunta de Rousseau
de cmo encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun unindose
a los dems, se obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, la libertad
anterior. Esa forma de sociedad consisti en que el poder de mando del Es-
tado sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a l. De este
modo, el poder de mando persigue por objeto dnde ejercitarse el mismo
sujeto de donde se origina." 703
Karl Loewenstein asegura que no puede darse un solo tipo de democracia
y que en la facticidad histrica las formas "puras" que suelen incluirse dentro
de este sistema no se presentan en la realidad o son muy raras. Para dicho
autor, la democracia puede organizarse diversificadamente en distintas espe-
cies gubernativas variables en cada Estado especfico. Esta variabilidad y diver-
sidad obedecen, sostiene, a las tradiciones, necesidades, problemtica, ternpe-
y dems factores socioeconmicos, culturales, polticos y geogrficos
mherentes a cada puebloonacin.
En efecto, el citado tratadista afirma: "Desde las revoluciones del siglo xvrn
se han formado dentro de esta referida estructura diversos tipos que se diferen-
cian entre ellos segn qu detentador del poder ostente una situaci6n preponde-
rante. Sin embargo, los 'tipos' puros son relativamente raros. Son ms frecuentes,
por lo tanto, los casos que presentan combinaciones sincrticas en las cuales un
determinado tipo adopta rasgos caractersticos de otros. Estos prstamos que
ciertos tipos realizan de otros dificultan frecuentemente la clasificacin de un
rgimen poltico concreto bajo determinado tipo de gobierno. Adems, entre los
diversos tipos de gobierno asimilables al sistema poltico de la democracia cons-
titucional no hay ninguno que pueda pretender ser 'el mejor', en el sentido de
que sea el tipo adecuado para todas las naciones. La preferencia de una nacin
por un determinado tipo parece estar relacionada misteriosamente con sus tra-
diciones y experiencia, como por ejemplo la tendencia de los alemanes a for-
701 Tratado de la Ley. Coleccin "Sepan Cuantos", p. 76.
702 Teora General del Estado, p. 414.
70a Derecho Constitucional Mexicano. Edicin 1968, p. 95.
510 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mar un poder ejecutivo fuerte y la fuerza de atraccin que el gobierno de
asamblea ejerce en los franceses.i"?"
Conforme a este orden de ideas, la tipologa que formula Loewenstein
acerca de la democracia se integra con las siguientes formas de gobierno: a)
la democracia directa, que se peculiariza "cuando el pueblo organizado como
electorado es el preponderante detentador del poder"; b) el gobierno de asam-
blea, en el que el parlamento o congreso, como representante del pueblo, "es
el superior detentador del poder"; c) el parlamentarismo que concierne a aquel
tipo "en el cual se aspira a un equilibrio entre los independientes detentadores
del poder, parlamento y gobierno, a travs de la integracin del gobierno en el
parlamento: los miembros del gobierno-gabinete pertenecen al mismo tiempo
a la asamblea", y d) el presidencialismo, cuando en el gobierno predomine el
ejecutivo. A estas especies que suelen estructurar distintamente la democracia
en cada Estado histricamente dado, Loewenstein agrega lo que llama "go-
bierno directorial", que es el gobierno colegiado y que se presenta en Suiza.?"
Por su parte, Carl Schmitt estima que la democracia "se ha convertido en
un concepto ideal muy general, cuya pluralidad de sentidos abre plaza a otros
diversos ideales y, por ltimo, a todo lo que es ideal, bello y simptico",
agregando que la democracia "se ha ligado e identificado con liberalismo,
socialismo, justicia, humanidad, paz y reconciliacin de los pueblos".706
A su vez, el tratadista argentino Germn Bidart Campos llega al extremo
de sostener la irrealidad de la democracia, pues para l es "fcticamente impo-
sible", manifestndose slo como "pura normatividad escrita que no encarna
en el orden de la realidad". Aade que "existencialmente el gobierno del pueblo
es irrealizable, y no sobrepasa a una utopa constitucionalizada en la norma
escrita", concluyendo que "la democracia como forma de gobierno popular
no es susceptible de realizacin; la prctica constitucional no la registra ni
puede registrarla". 707
Claramente se observa que en la teora jurdico-poltica no existe una idea
uniforme de "democracia" ni tampoco se registra ninguna uniformidad abso-
luta en la implicacin estructural que a esta forma de gobierno se acostumbra
atribuir. Sin embargo, entre las diversas concepciones que la doctrina ha for-
mulado sobre democracia se descubren denominadores comunes que indican
una coincidencia de pensamiento, los cuales procuraremos sealar y explicar.
La democracia, a guisa de forma de gobierno, no atiende, como la repblica y
la monarqua, a la ndole del titular mximo de la funcin ejecutiva o adminis-
trativa del Estado, sino a distintos elementos que concurren en la actividad
gubernativa en que se traduce el poder estatal. Integra, por tanto, un sistema
de gobierno que se caracteriza por diferentes atributos combinados y a 1?8
cuales nos referimos brevemente. Ya hemos dicho que la idea de democracia
ha sido expuesta e interpretada de diversos modos. Para definirla, generalmente
704 Teora de la Constituci6n, p. 91.
705 Idem, pp. 91 Y 92.
706 Teoria de la Constitucwn, p. 262.
707 Derecho Constitucional. Tomo 1, p. 335.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 511
se acude a la clebre frmula que Lincoln utiliz en el ao de 1863 y que la
describe como "el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo". Etimo-
lgicamente, por democracia se entiende "el poder del pueblo" (demos, pueblo
y kratos, autoridad), expresin que, como declara Herrera y Lasso, "no dice
nada y dice todo","?" y ya en los regmenes jurdico-polticos denominados "de-
mocrticos" adopta aspectos singulares de capital importancia para peculia-
rizarse frente a otras formas de gobierno funcional como la aristocracia y la
autocracia.
El elemento central sobre el que se asienta la democracia es el pueblo en su
acepcin poltica, no sociolgica, la cual equivale, segn dijimos en otra oca-
sin, al concepto de nacin. Tampoco el "pueblo", conforme a tal acepcin,
comprende a la poblacin toda del Estado. Dentro del sistema democrtico su
elemento capital, el "pueblo poltico", es un grupo dentro de la nacin o
"pueblo sociolgico", y que comnmente se designa con el nombre de "ciu-
dadana".
"Lo que la democracia, tanto en su teora como en sus aplicaciones prcticas,
designa con el nombre de pueblo no es nunca el pueblo real, el pueblo en el sen-
tido fsico de la palabra, constituido por todos los individuos que componen
actualmente el grupo; es un concepto de pueblo, es decir, una sistematizacin
abstracta de ciertos elementos tomados del pueblo real y a partir de los cuales
se elabora la nocin del pueblo. Poco importa que, segn algunos de estos con-
ceptos, la nocin est tan prxima (de la realidad que sta casi la cubra; poco
importa que el concepto englobe un nmero tal de individuos, que tienda a con-
fundirse con la verdadera suma de los miembros del grupo. Siempre quedar la
idea de que el pueblo, como pieza del sistema poltico democrtico, no es la
entidad sociolgica que responde a este nombre, sino un ser abstracto, creado tal
vez con los caracteres del otro, pero sin embargo fundamentalmente distinto
de l." 709
El "ciudadano" in abstracto es el nacional, pero jurdica y polticamente no
todo "nacional" es ciudadano. Entre ambos conceptos hay una relacin lgica
?e gnero a especie, pues aunque todo ciudadano es nacional, la proposicin
lI.1versa no es valedera. La nacionalidad es, por ende, el presupuesto de la
CIudadana, de la cual quedan excluidos obviamente los grupos integrantes de
la poblacin que no sean nacionales.
Sin embargo, aun dentro del sistema democrtico, la idea de "pueblo" en
~ sentido sociolgico como equivalente a "nacin" 710 tiene tambin destacada
l?tportancia en lo que atae a une> de los elementos caractersticos de dicho
SIStema, como es el que concierne a los fines del Estado, operando otros de
tales elementos en torno al concepto de "pueblos polticos" o "ciudadana".
Inclusive, si se analiza la frmula de Lincoln se descubrir fcilmente que la
70S Op. cit., p. 258.
709 Georges Burdeau. Op. cis., tomo IV, p. 105.
710 Creemos que slo puede diferenciarse "pueblo" de "naci6n" en cuanto que el pueblo
~ una naci6n asentada permanentemente en un territorio, pudiendo tratarse de una "nacin"
11 la unidad humana real que representa puede o no tener elle asentamiento.
512 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
palabra "pueblo" est tomada en las dos acepciones apuntadas, ya que el
gobierno "por el pueblo" se funda en el significado poltico de esta idea, en
tanto que el gobierno "del pueblo" y "para el pueblo" en su connotacin
sociolgica.
La democracia aglutina sistematizadamente diversos principios cuyo con-
junto implica su caracterizacin como forma de gobierno. Es un sistema en que
estos principios se conjugan en declaraciones dogmticas del orden jurdico
fundamental del Estado, en instituciones jurdico-polticas, en demarcaciones
normativas .al poder pblico y en lr:s fines estatales a cuyo servicio ste se ejer-
cita. La 'falta de algunos de tales principios, dentro de un rgimen poltico
determinado, merma o elimina su autntica calificacin como democrtico,
aunque proclame los dems. El concepto de democracia es, por tanto, polifa-
ctico, pero sus diferentes aspectos no pueden estimarse aisladamente para
distinguirlo, sino que es menester apreciarlos en su conjunto para elaborarlo.
Por otra parte, debemos advertir que la democracia, como forma de go-
bierno, es una estructura jurdicamente sistematizada en cuanto que se crea
y organiza por el orden fundamental de derecho o Constitucin. Es precisa-
mente en este orden donde se deben combinar todos los elementos que la
peculiarizan a efecto de que el sistema gubernativo implantado en un Estado
merezca el nombre de "democrtico", enfatizando que su origen, su contenido
y su finalidad es el pueblo, diferenciadamente en sus dos acepciones. Procu-
raremos, por tanto; sealar y explicar dichos elementos concurrentes, que son:
declaracin dogmtica sobre la radicacin popular de la soberana; origen po-
pular de los titulares de los rganos primarios del Estado; control popular sobre
la actuacin de los rganos estatales; la juridicidad; la divisin o separacin
de poderes y la justicia social.
B. Primer elemento: Declaracin dogmtica sobre la radiacin
popular de la soberana
Hemos aseverado que el pueblo en su sentido sociolgico o la nacin como
unidad real, que entraa "comunidad de destinos histricos, de tradiciones, de
recuerdos, de metas y esperanzas",711 tiene un poder que es la soberana como
capacidad de autodeterminacin. Este poder es prejurdico en cuanto que
existe en el mundo fenomnico y es fuente al mismo tiempo del orden funda-
mental de derecho o normatividad bsica mediante el cual se crea el Estado.
Ahora bien, el propio poder o soberana no se agota en la produccin de ese
derecho, pues el pueblo o la nacin siempre lo conservan como factor di?.
mico en situacin potencial que se actualiza cuando se transforma esencIal-
mente el orden jurdico fundamental del Estado o Constitucin, ya que teri-
camente nunca puede enajenarse. En otras palabras, dentro de la institucin
llamada Estado, el pueblo o la nacin siguen siendo soberanos, puesto que
jams pierden la potestad de autodeterminarse variablemente en sucesivos rde
nes jurdicos fundamentales.
711 Carl Schmitt. Teora de la Constitucin, p. 268.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
513
De estas breves consideraciones, que no hacen sino reiterar explicaciones
precedentes, se concluye que no son lo mismo soberana popular y democra-
cia, pues sta, en cuanto forma de gobierno es uno de los objetivos, aunque
no el principal, que puede perseguir el poder autodeterminativo o poder
constituyente, cuando la implanta en el derecho fundamental, y sin perjuicio
de que, mediante el propio poder, se establezca otra forma gubernativa. Si ge-
neralmente, como ha sucedido en la historia poltica, el pueblo o la nacin
se inclinan por el sistema democrtico, este "querer" no es el nico en el m-
bito de las posibilidades, toda vez que si as fuese, no habra "autodetermina-
cin" sino "predeterminacin", o sea, no habra soberana.
Ahora bien, Heller sostiene que "la democracia es una estructura de poder
construida de abajo a arriba: la autocracia organiza al Estado de arriba a aba-
jo. En la democracia rige el principio de la soberana del pueblo: todo poder
estatal procede del pueblo; en la autocracia, el principio de la soberana del
dominador: el jefe de Estado rene en s todo el poder el Estado". 712 Estas ter-
minantes expresiones suscitan la reflexin sobre la vinculacin entre democra-
cia y soberana del pueblo o de la nacin, es decir, sugieren el problema con-
sistente en determinar en qu medida recoge un sistema democrtico el poder
soberano. La democracia como estructura jurdica no da vida a la soberana;
antes bien, sta la produce como institucin poltica dentro del orden de dere-
cho fundamental del Estado. Entre soberana y democracia hay, pues, una rela-
cin causal, en cuanto que aqulla ((S la causa y sta el efecto; pero tambin
existe un vnculo teleolgico, ya que el fin es la implantacin del sistema demo-
crtico y el medio el poder soberano que lo establece jurdicamente. Ahora bien,
ya creada la democracia como forma de gobierno, el orden jurdico funda-
mental que la instituye, para ser congruente con la fuente misma de su
creacin, que es la soberana popular, debe declarar dogmticamente y por
simple va recognoscitiva, no constitutiva, que el poder soberano radica en el
pueblo o en la nacin y que el poder pblico del Estado, encauzado por el de-
recho, dimana de la soberana. Dicha declaracin, en el fondo, no tiene sino
un valor terico, pues ninguna norma jurdica puede arrebatar al pueblo su
poder soberano, o sea, que el pueblo nunca se compromete a no variar el
orden de derecho en que se autodetermin. En resumen, un sistema de go-
bierno es democrtico cuando el orden jurdico fundamental en que se im-
planta reconoce declarativamente que la soberana reside en el pueblo, o sea,
cuando en su nombre la asamblea constituyente reitera que el poder soberano
a l y slo a l pertenece, de lo que se concluye que el primer elemento de
~ u e .tratamos no es sino una frmula dogmtica que se contenga en la Cons-
titucln.
71 3
712 Op. cis., p. 265.
.J__,718 En la historia constitucional de Mxico, este primer elemento de la democracia se ha
UCCJarado en casi todas sus leyes fundamentales. La Constitucin actual lo proclama en su ar-
ticulo 39 que en. ocasin anterior comentamos, 'p'recepto que coincide textualmente con ei
. ~ u o 30 de la 1.Ay Suprema de 1857. (En relacin con este tpico, consltese la obra "Dere-
os del Pueblo Memtmo. Mxico a Travs de nuConstitucioner'. Tomo V.)
514 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Debemos advertir que, aun sin la mencionada declaracin, el rgimen de-
mocrtico puede existir y operar si rene los dems elementos a que aludire-
mos posteriormente. Sin embargo, y segn puede observarse de las breves
consideraciones que anteceden, la frmula constitucional de que la soberana
reside "esencialmente y originariamente en el pueblo", no es sino un trasunto
histrico de la tesis rousseauniana de la "voluntad general" que el constitucio-
nalismo mexicano ha recogido desde la Constitucin de Apatzingn hasta
nuestra actual Ley Fundamental. Aunque se cuestione la radicacin real y
efectiva del poder soberano en la comunidad popular y a pesar de las corrien-
tes escpticas que dudan y hasta niegan la soberana del pueblo, lo cierto es
que la declaracin dogmtica referida cuando menos debe conservarse como
un signo o lema de dignificacin de la colectividad como elemento humano
del Estado, que. siempre recuerde que sobre la actividad de los gobernantes, aun
hipotticamente, estn los intereses de las grandes mayoras populares y que
la investidura de los titulares de los rganos estatales primarios slo se legi-
tima, dentro de un rgimen democrtico, por provenir de las decisiones de
dichas mayoras. As como en las monarquas absolutas la frmula de legitimi-
dad gubernativa del rey expresaba que ste reciba su' poder de Dios -omnis
potestas a Deo-:-, en la democracia la legitimidad de las autoridades del Estado
procede, al menos en hiptesis o en teora, de la voluntad del pueblo -omnis
potestas a populo-, aunque muchas veces en la realidad poltica de ciertos
pases que se titulan "democrticos" ocurra todo lo contrario.
C. Segundo elemento: Origen popular de los titulares de los rganos
primarios del. Estado. La representacin poltica
Tradicionalmente se ha sealado como signo caracterstico de la democra-
cia el de que, en el sistema respectivo, el pueblo "se gobierna a s mismo".
Se suele afirmar, por tanto, que el gobierno democrtico es un rgimen de "au-
togobierno popular", aseveracin que, en cuanto al principio que proclama, es
verdadera, pues inclusive la acepcin etimolgica del vocablo "democracia"
as lo indica.
Sin embargo, tal principio, dentro de la normatividad jurdica del Estado,
suscita diversas cuestiones que son de indispensable tratamiento para demar-
carlo correctamente en su dimensin positiva y dinmica. Surge, en conse-
cuencia, la pregunta primordial de cmo opera ese "autogobierno", sobre
todo si se atiende a que en la vida misma del Estado hay por necesidad "go-
bernantes" y "gobernados", es decir, "detentadores" del poder estatal y "desti-
natarios" de ese mismo poder, empleando la terminologa no muy pulcra de
Loewenstein. La diferenciacin entre ambos tipos de sujetos desvirta lgica-
mente el mencionado concepto y lo hace realmente impracticable, toda vez
que en los Estados, desde que rebasaron los estrechos lmites de la "polis"
griega, es imposible que funcione lo que se ha llamado la "democracia di-
recta". Por otra parte, en los sistemas democrticos, el pueblo indispensable-
mente tiene una participacin en el gobierno, ya que.' sin ella no habra deme-
LAS FORMAS DE GOBIERNO 515
cracia; pero cul es esa participacin y qu alcance tiene? Adems, aunque el
pueblo es una unidad real asentada permanentemente en un territorio, est
integrado por distintos grupos que independientemente de sus condiciones
econmicas, sociales y culturales, se subsumen en dos grandes sectores: el de
los capacitados jurdicamente para "participar" en el gobierno y el de los que
estn privados de esa capacidad. De ah que el pueblo, en su implicacin so-
ciolgica como totalidad humana, no es el pueblo participante, que slo es el
"pueblo poltico", segn lo hemos afirmado. Dbese recordar tambin que
dentro de este mismo no se forma una "voluntad unnime" en lo que atae a
los aspectos en que puede participar en el gobierno, o sea, en el propio "pue-
blo poltico" hay "mayoras" y "minoras" que tienen "quereres" opuestos y
que se traducen en discrepancias de opinin. Estas son las principales cuestio-
nes que suscita el tema que nos proponemos abordar y en cuyo tratamiento
la doctrina se ha ocupado profusamente.
Al crear el derecho fundamental o Constitucin y al implantarse en l la
forma democrtica de gobierno, el pueblo se reserva, mediante una declara-
cin preceptiva expresa, la potestad de elegir a las personas que transitoria-
mente encarnen a los rganos primarios del Estado, que generalmente son el
ejecutivo y el legislativo, pues aunque los titulares de los rganos judiciales no
tengan origen popular, no por esta circunstancia el rgimen respectivo deja
de ser democrtico. Ahora bien, esa potestad de eleccin, que puede vaciarse
en diferentes formas jurdicas concretas que no viene al caso mencionar y que
varan en cada sistema constitucional especfico, no se reconoce comnmente a
la totalidad del pueblo, es decir, al pueblo sociolgico como unidad real, sino
a determinados grupos, dentro de l, que satisfagan ciertas condiciones previs-
tas jurdicamente. Estos grupos componen lo que hemos denominado el "pue-
blo poltico", siendo dichas condiciones lo que permite calificar a un sistema
de gobierno como democrtico o aristocrtico, pues si se traducen en privile-
gios de diversa ndole de que slo puede gozar una clase social determinada,
se tratar de una aristocracia, y si son susceptibles de satisfacerse por la ma-
yora popular, se estar en presencia de una democracia.
La satisfactibilidad mayoritaria de las condiciones jurdicas cuya colmacin
da origen al "pueblo poltico" (tambin llamado "cuerpo poltico" o "ciudada-
na" ), equivale a la igualdad poltica que es un atributo esencial de la democra-
cia, igualdad que suponeun mismo tratamiento por el derecho para quienes
se encuentren en la situacin general que ste prevea. Esta situacin, tratn-
dose del pueblo poltico, debe obviamente excluir a los incapaces jurdicos
(menores de edad, verbigracia) -o naturales, pues como afirma Emilio Rabasa:
"Conceder el ejercicio de un derecho a los incapacitados materialmente para
disfrutarlo es, adems de absurdo, atentatorio contra los capacitados. No pue-
de 'permitirse a los ciegos que formen parte del jurado calificador en un
certamen de pintura, sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacita-
dos para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es .que a nadie se excluya
entre los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms
an, que se provea a los atrasados de los medios para adquirir Ia c p ~ ~ ~ ~
que les falta; pero mientras no la tengaa, la:igualdati,exigt;)CQIl.el, ~ o
516 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mayor imperio, que no se imponga la uniformidad que la suplanta y que la
destruye." 714
La igualdad poltica es una especie de igualdad jurdica en general. Esta se
traduce en que varias personas, en nmero indeterminado, que se encuentren
en una determinada situacin, tengan la posibilidad y capacidad de ser titulares
cualitativamente de los mismos derechos y de contraer las mismas obligaciones
que emanan de dicha situacin. En otras palabras, la igualdad, desde un
punto de vista jurdico, se manifiesta en la posibilidad y capacidad de que va-
rias personas, numricamente indeterminadas, adquieran los derechos y con-
traigan las obligaciones derivadas de una cierta y determinada situacin en
que se encuentran.
La igualdad est, pues, demarcada por una situacin determinada; por
ende, puede decirse que dicho fenmeno slo tiene lugar en relacin y en
vista de un estado particular y definido.
Para ilustrar nuestras anteriores apreciaciones, recurramos a la ejemplifica-
cin. El arrendatario, el mutuario, el comerciante, etc., tienen en trminos abs-
tractos una situacin jurdica deterrninada y especfica establecida por el orden
de derecho correspondiente. Pues bien, un comerciante, un arrendatario, un
mutuario, personalizados, individualizados, gozan de los mismos derechos y res-
ponden de las mismas obligaciones que todas aquellas personas que tienen su
misma situacin jurdica de comerciantes, arrendatarios o de mutuarios. Por
ende, sta constituye el presupuesto, el campo de operacin, del fenmeno de
igualdad jurdica, que se revela, repetimos, en la posibilidad y capacidad que
tiene una persona individualmente considerada de ser titular de derechos y
contraer obligaciones que corresponden a otros sujetos numricamente indeter-
minados que se encuentran en una misma situacin jurdica. Por exclusin, no
puede entablarse una relacin igualitaria entre la posicin concreta que guarde
una persona colocada en una situacin jurdica determinada, con la que tiene
un individuo perteneciente a otro estado de derecho particular diferente. El cri-
terio que sirve de base para constatar si existe o no igualdad desde un punto
de vista jurdico es, pues, la situacin de derecho determinada en que dos o
ms personas se hallen.
Ahora bien, el individuo, como persona jurdica, es susceptible de ser es-
timado por el orden de derecho bajo diferentes aspectos. Estas distintas ma-
neras de estimacin del sujeto por el Derecho se establecen por una multitud
de factores imputables a relaciones de diversa ndole.
As, una persona, que entabla con otra una relacin jurdica a virtud de la
cual la energa de esta ltima est bajo la direccin y dependencia de la primera
a cambio de una retribucin determinada, ser considerada como patrn en esta
situacin especial. Por otra parte, esa misma persona, reputada como propieta-
ria o poseedora jurdica de determinados bienes inmuebles, es susceptible de ser
causante del impuesto prediaI respectivo que paga al Estado. Y as sucesivamen-
te, toda persona, segn la ndole de las relaciones jurdicas que haya entablado
1106 El juicio Ctmstitucionsl. Edici6n 1919, p. 23.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 517
o con la que se haya formado, goza de diferentes situaciones de derecho deter-
minadas (como patrn, trabajador, causante, etc.).
Podemos afirmar, en consecuencia, que la persona jurdica, en su aspecto
integral y completo de derecho, es susceptible de colocarse en tantas situacio-
nes jurdicas determinadas como relaciones o actos pueda entablar o realizar.
En virtu? de esa multiplicidad de situaciones de derecho determinadas que
puede ocupar una persona, sta puede ser objeto de una estimacin igualita-
ria tambin variada, formulada en atencin a los dems sujetos que estn co-
locados en un parecido estado.
. La existencia de esas diferentes situaciones jurdicas determinadas en que
una persona puede hallarse, obedece a un sinfn de factores, elementos y cir-
cunstancias (sociales, econmicos, jurdicos, etc.) que el orden jurdico estatal
t?ma en cuenta para regular las diversas relaciones que de las primeras se de-
nvan, originndose en esta forma los distintos cuerpos legales, cuyo contenido
lo constituye precisamente esa regulacin. Todo ordenamiento, especficamen-
te considerado, tiene como campo o mbito de normacin un conjunto de
relaciones entre dos o ms personas (numricamente indeterminadas que se
encuentren en una determinada situacin jurdica o en dos estados de derecho
correlativos (patrn-trabajador; donante-donatario;; arrendador-arrendatario,
etc. ). Pues bien, al imponer un ordenamiento los mismos derechos y las mis-
mas obligaciones a cualquier persona colocada en una determinada situacin
jurdica por l regulada, que los que establece para otros sujetos que en sta
hallen, surge el fenmeno de igualdad legal. Esta se traduce, por ende, en la
. Imputacin que la norma de derecho hace a toda persona de los derechos y
obligaciones que son inherentes a una situacin determinada en que sta
pueda encontrarse.
En sntesis, la igualdad desde un punto de vista jurdico implica la posibili-
dad o capacidad que tiene una persona de adquirir derechos o contraer obli-
gaciones, cualitativamente, propios de todos aquellos sujetos que se encuentren
en su misma situacin jurdica determinada.
Por otra parte, fcilmente se deduce de las ideas esbozadas, que el con-
cepto de igualdad jurdica que mediante ellas hemos expuesto, no corres-
ponde al concepto abstracto, deshumanizado e irreal que proclam el liberal-
llldividualismo. En la vida de ningn pueblo puede existir la igualdad jurdica
absoluta entre sus variadsimos componentes, pues la ley jams debe prescin-
dir de las diferentes situaciones generales determinadas que se registran en la
realidad social para normarlas diversamente. Este imperativo fue soslayado
por el expresado rgimen, ya que, adoptando una postura francamente qui-
mrica o utpica, consider que todos los hombres deban ser iguales ante la
ley sin tomar en cuenta las posiciones desiguales en que realmente estn colo-
cados. En suma, la igualdad jurdica debe siempre acatar el principie> que en-
sea "tratar igualmente a los iguales y desigualmente a los desiguales", el cual,
proyectado hacia la vida de las sociedades humanas, genera la justicia social.
Es obvio que ese tratamiento debe desembocar en la implantacin jurdica de
garantas sociales en favor de los gruJXls o clases econmica y culturalmente
518 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
!
desvalidos del conglomerado humano para asegurar la libertad de todos y cada
uno de sus integrantes en la compleja y variada vida sociaL De ah que la
igualdad jurdica, segn nuestra opinin, sea el resultado de un proceso
de igualacin socioeconmica que debe suministrar el contenido a la ley para
que sta se adece a los diferentes sectores reales que deba regir.
Aplicando las anteriores ideas a la z!Jualdad poltica, sta se revela en una
situacin jurdica determinada en que un nmero indeterminado de personas
se encuentra para participar en el gobierno del Estado. Pero la igualdad pol-
tica, as concebida, no es caracterstica del sistema democrtico, ya que esa si-
tuacin determinada puede ser de tal manera estrecha que slo comprenda a
grupos reducidos del pueblo y a sus individuos componentes entre los cuales
existir, sin embargo, una posicin igualitaria que excluya a los que integren
otros grupos. Tal sucede en los regmenes aristocrticos en que dicha situa-
cin, aunque jurdicamente prevista, est configurada por diversas condiciones
de variada naturaleza (econmicas, polticas, sociales o culturales) que nica-
mente den acceso, a ella, a un nmero indeterminado, pero exiguo de perso-
nas. Para que exista realmente democracia se requiere indispensablemente que
la multicitada situacin. o la igualdad poltica que entraa sea lo ms extensa
posible, es decir, que abarque a la gran mayora del pueblo sociolgico para que
sta integre el pueblo poltico o ciudadana que puede intervenir en el gobierno.
Es inconcuso, por otra parte, que la extensin de la mencionada igualdad, como
sostiene Rabasa, no debe convertirla en uniformidad absoluta, sino compren-
der a todos los nacionales aptos para participar en el gobierno del Estado, ya
que no sera "igualitario" que los aptos y los ineptos estuviesen a este respecto
en la misma situacin. La aptitud e ineptitud, que equivalen a capacidad e
incapacidad correlativamente, originan que en el derecho fundamental o cons-
titucional del Estado se otorgue la calidad de "ciudadanos" a los nacionales que
sean naturalmente capaces y hayan rebasado determinada edad para que com-
pongan el pueblo poltico que es parte del pueblo sociolgico. Estimamos que
cualquier otra restriccin a esa capacidad que no provenga de alguna de las
limitaciones sealadas merma la democracia, llegndose inclusive a instaurar
la aristocracia. No sera democrtico un rgimen en que la ciudadana se re-
servara a los varones, a los que gozaran de cierta posicin econmica, a los que
pertenecieran a determinada clase social o a los que tengan un especial grado
de cultura. Un pueblo poltico as compuesto sera tan reducido que el sistema
en que actuara no merecera el nombre de democracia. Su correcto calificativo
sera el de aristocracia, manifestada de diversos modos, entre ellos el de pluto-
cracia o gobierno de los ricos.
Ahora bien, ,"cul es la participacin del pueblo poltico o ciudadana en
el gobierno democrtico? Ya hemos recordado que el gobierno directo del pue-
blo, es decir, su autogobierno absoluto, es impracticabzle en el Estado moderno.
Rousseau as lo admiti al afirmar: "bien mirado todo, no creo que en adelante
le sea posible al soberano (pueblo o nacin) conservar entre nosotros el ejer-
cicio de sus derechos, si la ciudadana no es muy pequea." m "Si en las pe-
mi Contrato Social. Libro 1II, Cap. XV.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 519
queas repblicas de la antigedad, como Atenas y Esparta, dice Miguel Lanz
Duret.'?" y an en la misma Roma pudo haber el gobierno directo, especialmen-
te en lo que toca al ejercicio de la funcin legislativa, en los Estados modernos,
tan complicados y tan llenos de problemas y responsabilidades, no cabe suponer
la posibilidad de que el pueblo tenga el espacio adecuado para ejercitar en
un momento dado todas las funciones polticas, ni el tiempo necesario para
dedicarse a las mismas, puesto que necesita llenar las otras mil funciones de ca-
rcter domstico, econmico y social que desempean los ciudadanos actual-
mente; ni por ltimo, puede tener los conocimientos y la capacidad intelectual
bastante para el ejercicio de las difciles funciones gubernamentales. Por lo
tanto, en razn de todas esas imposibilidades que presenta el gobierno directo,
el pueblo en la actualidad ha sido admitido simplemente a designar represen-
tantes, es decir, hombres ilustrados, especializados, dispuestos a consagrar todo
su tiempo a las funciones pblicas y que posean a la vez aptitudes suficientes
para dirigir los negocios del Estado."
La entidad estatal, lo hemos dicho muy insistentemente, es una institucin
pblica organizada en el derecho fundamental o Constitucin, es decir, est
dotada de rganos que, dentro de su respectivo marco competencial, desem-
pean las funciones en que se desenvuelve el poder pblico. Pero esos rga-
nos, sin personificacin, no pueden ejercerlas, requiriendo necesariamente de
una o varias personas fsicas que los encarnen. Estas personas fsicas son sus titu-
lares, llamados funcionarios pblicos. Ahora bien, si en el orden constitucional
se prev que la eleccin de los titulares de los rganos primarios del Estado debe
provenir del pueblo poltico, o sea, de los ciudadanos, se estar en presencia
del segundo elemento que caracteriza al sistema democrtico, siendo dichos
rganos, segn lo manifestamos en otra ocasin, generalmente el ejecutivo y el
legislativo. En el acto electivo -sufragio- se registra la participacin popular
en el citado sistema, pues es la voluntad mayoritaria de la ciudadana la fuente
de la encarnacin o personificacin de tales rganos estatales.!"
. Hemos subrayado la locucin "voluntad mayoritaria" en virtud de que es
Imposible, o al menos inslito,que en la eleccin opere la voluntad unnime den-
tro del pueblo poltico. Lo comn, y pudiramos decir lo inexcepcional o normal,
es que haya discrepancias entre la masa de ciudadanos en cuanto a la designa-
cin de una persona o de varias para qcupar un cargo pblico, ya que cada
e.lector tiene su propia opinin sobre los candidatos propuestos, la cual, inclu-
sive, puede dejar de emitirse, pudiendo darse el caso de que los sufragantes
representen un nmero reducido en proporcin al de la ciudadana.
"Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa, dice Tena Ramrez, no
es posible siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre
1111 Derecho Constitucional Mexicano. Edici6n 1936, p. 51.
717 Con referencia a Mxico, su orden constitucional establece el elemento democrtico a
que aludimos, pues segn la Ley Fundamental de 1917 los titulares de los rganos primarios
~ Estado en lo que a las funciones legislativas y administrativas concierne, comojon los sena-
ores y diputados federales y Presidente de la Repblica, provienen del la elecci6n popular
mayoritaria directa en los trminos de los artculos 52, 54, 56 Y 81 que oportunamente co-
mentaremos en esta misma obra.
el 'querer hacer' de cada uno y el 'deber hacer' de todos, pues para que as s u ~
diera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unaru-
midad, la democracia admite como expresin de la voluntad general la volunta;d
de la mayora.. '.", agregando ms adelante: "A nuestro entender, la democracia
se justifica y. se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual
a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno
cuando el satisfactor tiene que ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo que
no. puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo, impl-
cito en todo evento democrtico, ~ q u los disidentes habrn de someterse al
criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados por igual,
es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la autodominacin; la
dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser discutida
con libertad, es cabalmente una autodominacin. Por lo dems, hay dos razones
de orden prctico por las que debe prevalecer como 'decisin la voluntad de la
mayora. En primer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y
ya sabemos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tan-
to, la decisin debe corresponder a .quien pueda imponerla. En segundo lugar,
es la mayora el nico intrprete posible (aunque no infalible) de lo que es
conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo
de una medida que se va aplicar a todos, es natural que la opinin de la mayo-
ra de los afectados sea la que se tome en cuenta." 718
Por su parte, el mismo Rousseau, que tan celoso se mostr en sostener la in-
divisibilidad de la soberana, y por ende, en no admitir su fraccionamiento, se ve
obligado a convenir en que la voluntad mayoritaria debe prevalecer sobre la
voluntad minoritaria. "Slo existe, dice, una ley que, por su naturaleza, exija un
consentimiento unnime: es el pacto social. Fuera de este contrato primitivo, la
voz del mayor nmero obliga siempre a los dems; es una consecuencia del con-
trato mismo", 719 de lo que se concluye que la voluntad general no es la unnime,
sino que se resume en la mayoritaria, y a este respecto agrega: "El ciudadano
consiente en todas las leyes, incluso en aquellas que se hacen a pesar suyo. Cuan-
do se propone una ley a la asamblea del pueblo, lo que se pregunta a los
ciudadanos no es precisamente si aprueban o rechazan la proposicin, sino si
dicha proposicin es o no conforme a la voluntad general, que es la suya: cada
uno de ellos, al emitir su sufragio, da su parecer a este respecto; y del cmputo
de los votos se obtiene la deduccin de la voluntad general. As, cuando preva-
lece el parecer contrario al mo, esto no prueba que yo estaba equivocado,
y lo que yo estimaba como voluntad general, no lo era en realidad.l'P"
A nuestro entender, la eleccin mayoritaria de los titulares de los rganos
primarios del Estado se explica plenamente desde un punto de vista jurdico
con independencia de los motivos prcticos que la apoyan. Esa eleccin es un
acto formalmente jurdico, pero de contenido poltico. Como tal, se prev en
el ordenamiento constitucional que puede disponer directamente que quede
consumado con validez por la mayora de los sufragios de los ciudadanos o
remitir esta disposicin a la legislacin secundaria. En uno y otro caso hay un
status jurdico que determina la prevalencia de la voluntad mayoritaria sobre la
520
718
719
'120
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Derecho Constitucional Mexicano, pp, 97, 98, 102 Y lOS.
Contrato Social. Libro IV, Cap. 11.
Ibid.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 521
,,:oluntad o voluntades minoritarias, de tal manera que, a pesar de que el sen-
tido de una y de otras sea opuesto en lo que concierne a la eleccin misma,
de parte de las minoras existe una sumisin previa a la decisin de la mayora de
sufragantes sealados por el derecho, sealamiento que no puede dejar de es-
tablecerse, pues sin l la intervencin popular en el proceso electoral sera im-
posible, toda vez que la eleccin no podra lograrse por unanimidad.
La eleccin popular mayoritaria, que puede ser directa o indirecta segn en
cada rgimen poltico lo disponga su orden jurdico, confiere al elegido o a los
la investidura inherente al rgano del Estado de que se trate, es de-
CIr, los convierte en titulares individuales o colectivos de dicho rgano, capaci-
tndolos para desempear las funciones pblicas que a ste competan. Se dice
que desde este momento el titular o los titulares colegiados, segn sucede res-
pectivamente en el caso del ejecutivo unipersonal y en el de los cuerpos
asambleas legislativas, ejercen las funciones correspondientes al cargo o a los
cargos para el que o los que fueron electos, en representacin del pueblo, que
es el supuesto de las democracias representativas o "democracias gobernadas"
como las llama Burdeaui"' Se afirma que los titulares de un rgano estatal no
per-se, sino en nombre del pueblo todo, no en el de los que mayorita-
namente los hubieren elegido.
"En su acepcin poltica, que es tambin su acepcin corriente y vulgar, dice
Lanz Duret repitiendo las expresiones de Carr de Malberg, el trmino rgimen
representativo designa de una manera ya hoy de tradicin, un sistema constitu-
cional en el cual el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, en oposicin,
sea al rgimen de despotismo, en el que el pueblo no tiene ninguna accin sobre
sus gobernantes, sea al rgimen de gobierno directo, en el que los ciudadanos se
gobiernan por s mismos."722 "El rgimen representativo, sostiene por su parte
el autor francs mencionado, implica, pues, cierta participacin de los ciudada-
nos en la gestin de la cosa pblica, participacin que se ejerce bajo la forma
y en la medida del electorado. El rgimen implica adems cierta solidaridad o
armenia entre elegidos y, electores; a los elegidos se les nombra slo por un
tiempo limitado, y estn obligados a volver, en intervalos bastante cortos, ante
sus electores para hacerse reelegir; lo que, naturalmente, slo conseguirn si se
han mantenido, durante ese tiempo, de acuerdo con sus electores. Finalmente,
el rgimen representativo implica que las asambleas elegidas tendrn una pode-
rosa influencia en la direccin de los asuntos del pas. No slo hacen las leyes,
de las que depende, entre otras cosas, la accin administrativa, sino que tam-
bin tienen la votacin del impuesto, lo que coloca a la autoridad gubernamental
bajo su dependencia, y adems se hallan directamente asociadas a los actos de
gobierno ms importantes, no pudiendo hacerse stos sino mediante su auto-
rizacin."723
La representacin poltica fue negada por Rousseau, quien para apoyar su
tesis manifestaba: "El soberano puede decir: 'Quiero actualmente lo que quiere
tal o cual hombre'; pero no puede decir: 'Lo que este hombre quiera maana,
121 Op. cit., tomo IV, pp. 442 Yss.
"22 Op. ait., p. 49.
'1'28 Teora General del Estado, pp. 916 Y917.
/
522 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
yo lo querr tambin', pues sera absurdo que la voluntad se encadenara para
el futuro. As, si el pueblo promete simplemente obedecer, se disuelve por
este acto, pierde su cualidad de pueblo; en el momento en que existe un amo,
ya no hay soberano." 724 Para Juan Jacobo, "los diputados del pueblo no pue-
den ser sus representantes: slo son sus comisarios".725
Por otra parte, cierta corriente doctrinal, a la que Duguit no es extrao, ha
pretendido explicar la representacin poltica como proveniente de un man-
dato. Carr de Malberg, fundndose en razones claras e inobjetables, rechaza
enfticamente esta idea, permitindonos transcribir las consideraciones en que
las expresa, pues mediante los argumentos que esgrime queda despejado el
equvoco en que se suele incurrir, al estimar a los titulares de los rganos del
Estado, y especialmente a los legisladores, como "mandatarios del pueblo".
"Es fcilmente explicable, dice, que esta creencia en el mandato representa-
tivo haya podido arraigar en el espritu popular, pues la masa del pblico.
atiende a las apariencias. Ahora bien, a primera vista parece muy natural admitir
que el diputado, ya que es el elegido de los ciudadanos, tambin de ellos recibe su
poder, y por consiguiente, parece lgico basar el rgimen representativo en una
delegacin de poder que se opera entre los electores y los elegidos. Y sin embar-
go, esta teora debe rechazarse totalmente. Sin hablar de sus graves inconvenien-
tes polticos, ocasionados por el hecho de que implica una subordinacin ilimita-
da del elegido a sus electores, y colocndose puramente en el terreno propiodela
ciencia del derecho, se observa que, desde el punto de vista jurdico, suscita obJe-
ciones perentorias. Estas objeciones provienen del hecho de que en el supuesto
mandato legislativo no se encuentra ninguno de los elementos constitutivos
del mandato ordinario, as como ninguno de sus caracteres especficos. En cuan-
to se entra en el examen de la relacin que se establece entre electores y elegidos,
no hay ms remedio que sealar, en efecto, cuatro .diferencias primordiales en!re
la situacin del diputado y la de un mandatario, diferencias que han sido sena-
ladas especficamente por Orlando. a) Ante todo, para que pueda
al diputado como un mandatario, sera necesario que representara exclUSIva-
mente al colegio electoral que lo nombr. Un mandato, como en principio
acuerdo contractual, slo puede producir efectos entre las partes que intervInIe-
ron en el contrato y que trataron juntas... El diputado moderno, lo mismo
el diputado del antiguo rgimen, slo recibi poderes de su propio colegio. SI
representa, pues, a todo el pas, esto no puede realizarse en calidad de mandata-
rio. Este solo argumento basta ya para probar que la idea de mandato no puede
conciliarse con los principios del rgimen representativoactuaI. b) Una segun-
da diferencia radical entre el representante electivo y el mandatario de derecho
privado se infiere del hecho de que, segn los principios que rigen el mandato
ordinario, ste, por su esencia misma, es siempre revocable a voluntad del
mandante. Incluso cuando el mandato ha sido otorgado por un tiempo liI?ita?O,
el mandante conserva el derecho de revocarlo antes de que llegue el trill10
0
convenido. En el rgimen representativo, por elcontrario, y a diferencia de lo
que ocurre en pases de democracia directa como ciertos cantones suizos, donde
el pueblo tiene el poder de disolver la asamblea legislativa, en ningn caso pue-
724 Contrato Social. Libro LL. Cap. I.
1211 Ibid., libro IJI. Cap. XV.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 523
den los electores revocar a su diputado antes de la expiracin normal de la
legislatura; ni siquiera podran revocarlo fundndose en sus faltas. e) Un tercer
signo esencial del mandato, considerado en cuanto a sus defectos, consiste en que
el mandatario es responsable, con relacin al mandante, de la manera como
lleve a efecto la misin que asumi; y por consiguiente, tiene la obligacin de
rendir cuentas de su gestin ante el mandante. En la esfera de la representacin
de derecho pblico no existe nada parecido, pues el diputado no es responsable,
ante sus electores, de su conducta poltica, ni de sus discursos, ni de sus votos.
No queda obligado jurdicamente a rendir cuenta alguna ante sus electores. d)
A todas estas diferencias se agrega la ltima, de una importancia muy especial.
En todos los casos de mandato propiamente dicho, al ser instituido el mandata-
rio por voluntad del mandante, no tiene, por lo mismo, ms poderes que aque-
llos que le confiere su mandato. Sin duda, depende del mandante confiar al
mandatario una procuracin que se extienda ilimitadamente a todos sus asun-
tos o, por el contrario, que quede limitada a algunos asuntos especiales. Pero de
todos modos, bien sea el mandato general o particular, constituye un principio
absoluto que el mandante es dueo de su mandato, en el sentido de que tiene
derecho a dictar al mandatario sus instrucciones respecto a la manera como en-
tiende que ste ha de actuar. El mandatario se encuentra, pues, ligado por los
trminos del mandato; y est obligado a seguir las rdenes del mandante. Por
consiguiente, todo aquello que pudiera realizar fuera de sus poderes o en contra
de sus instrucciones, sera nulo con respecto al mandante, el cual no puede obli-
garse por actos que no ha autorizado. As, si el diputado es un mandatario, de
ello hay que deducir que los electores podrn limitar sus poderes a su antojo,
en el momento de la eleccin; podrn tambin indicarle un programa poltico,
trazarle una lnea de conducta; en resumen, imponerle rdenes precisas y obli-
gatorias. El diputado, por lo tanto, se limitara a traer a la asamblea los votos
que le hubieren sido dictados previamente por sus electores mandantes. Si vota-
ra contra las prescripciones de sus comitentes, su voto no tendra efecto respec-
to a ellos, y no quedaran ligados por la decisin de la asamblea. En una pala-
bra, si el diputado es un mandatario, queda sometido necesariamente, como tal,
al rgimen del mandato imperativo. .. Se puede ver por estos diversos rasgos
cules son los caracteres de la funcin del diputado. El diputado no realiza un
mandato que 10 encadene, sino que ejerce una funcin libre. No expresa la
voluntad de sus electores, sino que se decide por s mismo y bajo su propia
apreciacin. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electores, sino que
forma su opinin y emite su sufragio segn su conciencia y sus opiniones perso-
nales. En una palabra, es independiente con respecto a sus electores. Desde to-
dos estos puntos de vista, existe una absoluta divergencia entre la representa-
cin de derecho pblico y el sistema del-mandato; pues los elementos esenciales
del mandato, aquellos que, por su definicin misma, son indispensables para la
realizacin de este contrato, faltan todos en la representacin de derecho pbli-
co. Por lo tanto, cmo pretender establecer una semejanza, incluso nicamente
una analoga, entre la situacin del diputado y la del mandatario? La verdad
es que, entre la idea de la representacin en el sentido que tiene sta en dere-
cho pblico y la de mandato, existe una absoluta incompatibilidad, que excluye
~ clase de aproximacin entre ellas. Se desprende de esto, dice Esmein, que
la expansin usual de mandato legislativo, en todos respectos es incorrecta e
inexacta, es una expresin poco feliz de la que hay que abstenerse. La. D(Ij$ma
palabra 'representaci6n' debe entenderse, en esta materia, con cierta prudencia.
524 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
De todos modos, si los elegidos son representantes, no representan a sus elec-
tores."726
A todas las consideraciones de Carr de Malberg slo quisiramos aadir la
que brevemente vamos a exponer para corroborar la idea de que los titulares
de los rganos del Estado, y entre ellos los electos por la voluntad mayoritaria
del pueblo, no son mandatarios de ste ni de sus electores, y que su denomi-
nacin como tales encierra un despropsito jurdico. En la relacin entre man-
dante y mandatario ste acta por instrucciones expresas de aqul o, al menos,
con su autorizacin general para desempear una conducta dentro de una esfera
predeterminada por el que confiere el mandato. Ahora bien, al elegirse a un
funcionario pblico, los electores no lo instruyen ni lo autorizan para actuar.
Tampoco le trasmiten poderes o facultades, pues estos poderes y estar facul-
tades estn previstos en el orden jurdico como mbitos competenciales. Las fun-
ciones del llamado "mandatario poltico" estn prefijadas por el derecho al
sealar ste la competencia para el rgano del Estado que el funcionario per-
sonifica. La eleccin de los titulares de los rganos estatales no es sino un
acto-condicin para que encarnen a stos en el ejercicio de las funciones que
tienen consignadas jurdicamente dentro de su correspondiente mbito corn-
petencial, Los electores no trasmiten nada al elegido, ni ste queda sujeto o
subordinado a su voluntad, sino a la de la ley. La ciudadana designa a los
funcionarios pblicos de eleccin popular, pero no les otorga ninguna facul-
tad, ya que sta proviene del derecho fundamental -constitucional- o se-
cundario -legal-o De ah que el funcionario electo slo debe obedecer al
derecho y actuar conforme a l, obligaciones estas que proclaman el principio
de legalidad en sentido lato. No hay, pues, entre electores y elegidos ninguna
vinculacin de mandato ni tampoco una representacin de aqullos por
La representacin es figurativamente de todo el pueblo sociolgico y no ni-
camente del pueblo poltico y ni siquiera del grupo que dentro de l haya rea-
lizado mayoritariamente la eleccin. A nuestro entender, slo as debe concep-
tuarse la democracia representativa que en muchas ocasiones es una mera fic-
cin y que no corresponde a la realidad por el desajuste entre los "represen-
tantes" y la nacin "representada" o importantes sectores de ella.
Con razn afirma Tena Ramirez que cea menudo la representacin legal no
coincide con la representacin real, lo que se traduce en un desacuerdo entre el
gobernante y la opinin pblica, el cual no tiene otro correctivo en los paseS
de alta cultura democrtica que la apelacin directa al pueblo, mediante el ple-
biscito, el referendum o la disolucin del parlamento. Pero cuando la mayoria
real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los
gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria,
sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fracaso. Y es que ese Sl5-
tema presupone en los gobernantes y en los gobernados, en todos los que
algn modo intervienen en las funciones pblicas, un respeto sumo por la opi-
nin ajena y una buena fe diflciles de guardar".m
728 oi. eit., pp_ 924 a 929.
727 D.,..eho COJUtittuiofUll Muit:tmD. Edicin 1968, pp. 104 Y 105.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
D. Tercer elemento: Control popular sobre la actuacin de los rganos
del Estado
525
Dentro de un sistema democrtico, la ciudadana debe estar en contacto
permanente con los gobernantes, ejerciendo sobre stos una especie de "con-
trol" poltico respecto de su conducta. En una autntica democracia, el pueblo
jams debe permanecer indiferente ante la actuacin de los titulares de los
rganos del Estado. Debe ser un "fiscalizador" o "vigilante" de esta actuacin.
Su participacin en la buena marcha del gobierno no debe contraerse a la
mera eleccin peridica de los titulares de los rganos estatales primarios y
dejar que stos se comporten segn su arbitrio, desplegando muchas veces
una conducta contraria al orden jurdico y al bienestar general, postergando
el cumplimiento de su deber como funcionarios pblicos a la satisfaccin de
sus intereses personales, a su ambicin o a su codicia. Sin esa fiscalizacin o
vigilancia constante, la democracia sera una simple mascarada carente de con-
tenido dinmico, que es una de sus notas esenciales. El gobernante no debe
ser el amo de los gobernados, sino su servidor, y esta calidad, caracterstica de
Un sistema democrtico, no existira si el pueblo se redujera a elegirlo sin vigi-
larlo durante su gestin pblica, pues como deca Rousseau, refirindose al
pueblo ingls, que ste "cree ser libre, pero se equivoca totalmente; slo lo es
durante la eleccin de los miembros del parlamento: en cuanto son elegidos,
el pueblo es un esclavo, el pueblo no es nada'I.?"
El control popular a que nos referimos es para [ellinek una "garanta del
Derecho Pblico" del Estado que slo puede operar en una democracia.
Segn el ilustre profesor de Heidelberg, ese control se ejerce por distintos
medios jurdicos y polticos, tales como la acusacin del funcionario, la respon-
sabilidad civil de ste frente al gobernado en particular por los hechos ilcitos
que cometa en su detrimento durante sus funciones, la libertad de expresin
en sus diversas manifestaciones y la actuacin de los partidos polticos, entre
otr08.
1211
a) La libertad
El control popular a que hemos aludido y que segn Burdeau peculiariza lo
que llama "democracia gobernada", se traduce en diferentes actos, permitidos
por el orden jurdico, que expresan lo que se llama libertad poltica y que es
una especie de libertad en general que todo rgimen democrtico debe recono-
cer en favor de los gobernados, ya que sin ella ste no existiria.P" Slo con
128 op. cit., libro Hl, Cap. XV.
129 Cfr. Teoria Gmeral del Est4l10. Cap. XXII.
180 Ya Aristteles sostena que la democ:racia slo existe "cuando una mayora de ciu-
dadanos libres y pobres ejerce la soberala, y la oligarqu1a, a su vez, cuando la ejerce una
lDinorla de ricos y noblea" (La /loUtic". Libro IV. Cap. 111).) Por su parte, Lirl4res Qui,U",."
irma que: fiLa democracia es un sistema poUtice que supone esencialmente la divenidad de
r CJPiniones; 6niNIOW:ntie en la dictadura es concebible una absoluta coincidencia del perlI8mien-
1
1...... lo de .... loo cladod_ bolo la - do! """'" deop6Q<o" (T- Hf_ C."m.
. ffaeiotUd. p. 589).
526 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
libertad jurdicamente garantizada, el pueblo puede ejercitar el control de. que
hemos hablado sin temor a las represalias de los gobernantes que SOn Signos
de dictadura. Pero esa libertad genrica, y obviamente la libertad poltica,
debe demarcarse convenientemente por el derecho para compatibilizada con el
orden social, en una adecuada correspondencia a efecto de impedir que, me-
diante su ejercicio irrestricto que la convierte en libertinaje, se provoque la
anarqua y el caos dentro de la vida del Estado, sin que, por otra parte, se
la deba restringir a tal extremo que se la desvirte y el rgimen democrtico
se elimine. ,
La libertad social, que es la que interesa jurdicamente, se externa en una
potestad genrica de actuar, real y trascendentemente, de la persona humana,
actuacin que implica, en sntesis, la consecucin objetiva de fines vitales del
individuo y la realizacin prctica de los medios idneos para su obtencin.
Pues bien, ese actuar genrico de la persona, esa libertad abstracta del sujeto,
se puede desplegar especficamente de diferentes maneras y en diversos mbi-
tos o terrenos. Cuando la actuacin libre humana se ejerce en una determi-
nada rbita y bajo una forma particular, se tiene a la libertad especfica. Esta es,
en consecuencia, una derivacin de la libertad social genrica que se ejercita
bajo ciertas formas y en una esfera determinada (libertad de expresin de
pensamiento, de trabajo, de comercio, de imprenta, etc.). En otras p a a b r ~
las libertades especficas constituyen aspectos de la libertad genrica del indI-
viduo, o sea, modos o maneras especiales de actuar.
La libertad social, traducida en la potestad del sujeto para realizar sus fines
vitales mediante el juego de los medios idneos por l seleccionados, y la cual
determina su actuacin objetiva, no es absoluta, esto es, no est exenta de res-
tricciones o limitaciones. Estas tienen su razn de ser en la vida social misma.
En efecto, la convivencia humana sera un caos si no existiera un principio de
orden. Si a cada miembro de la sociedad le fuera dable actuar en forma ilimi-
tada, la vida social se destruira a virtud de los constantes choques o pugnas
que surgiran entre dos o ms sujetos. En la pretensin de hacer prevalecer
sus intereses propios sobre los de los dems, bajo el deseo de' tener primaca
sobre sus semejantes, el individuo aniquilara al rgimen de convivencia. Este,
por tal motivo, debe implicar limitaciones a la actividad de sus componentes.
La libertad objetiva, como ilimitada y absoluta actuacin, slo puede tener
lugar en el hipottico "estado de naturaleza" de que hablara Rousseau, donde
cada hombre, por el hecho de vivir aislado de sus congneres, desempea su
conducta sin restricciones, de acuerdo con la capacidad de sus fuerzas natura-
les. El principio de orden, sobre el que se basa toda sociedad, toda convivencia
humana, implica necesariamente limitaciones a la actividad objetiva del sujeto;
por ende, ste estar impedido para desarrollar cualquier acto que engendre
conflictos dentro de la vida socal.l'" Las limitaciones o restricciones impuestas
781 Al abordar este mismo t6pico,Kelsen afinna: 'La libertad que resulta posible dentro
de la sociedad y,especialmente, dentro del Estado; no. puede ser libertad de todo vinculo, sino
libertad en relacin a una especie particullU' de vnculos, El problema de la libertad pol1tica
es ste: cmo ea posible encontrarle sujeto a un- orden social., pel'DWlCer libre? Ro1JllCllW
ha formulado as! la pregunta a que la democracia da respuesta. Un sbdito .poUtiea........
LAS FORMAS DE GOBIERNO
527
por el orden y armona sociales a la actividad de cada quien, se establecen por
el Derecho, el cual, por esta causa, se convierte en la condicin indispensable
sine qua non, de toda sociedad humana. Por eso el aforismo sociolgico que
expresa: ubi homines, societas; ubi societas, jus, es de validez apodctica, en el
sentido de implicar, en primer lugar, la ndole eminentemente sociable ser
humano y, en segundo trmino, la imprescindible necesidad del orden Jur-
dico, bien sea consuetudinario. o escrito, para que una sociedad exista y sub-
sista. Claro est que el orden de derecho es el factor que fija las limitaciones a
la libertad social del hombre desde un punto de vista deontolgico, ya que
en la realidad histrica no faltan ni han faltado casos en que aqullas son
impuestas no jurdicamente, sino por la voluntad autocrtica del gobernante.
Las limitaciones o restricciones a la libertad social del hombre que esta-
blece el orden jurdico tienen diversas causas. En los regmenes netamente in-
dividualistas que se crearon a raz de la Revolucin francesa, la libertad hu-
mana no poda ejercerse sino cuando su desempeo no perjudicaba o daaba
a otra persona. El inters particular, como posible objeto de vulneracin de
una desenfrenada libertad individual, era, pues, la barrera que a sta se opo-
na. La Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
claramente consignaba este criterio de limitacin a la libertad en su artculo
V, que dispona: "La libertad consiste en poder hacer todo lo que no dae a
otro.. Be aqu que el ejercicio de los derechos naturales del hombre no tenga
ms limitaciones que las que aseguren a los otros miembros de la sociedad el
goce de esos mismos derechos: estos lmites no pueden determinarse ms que
por la ley." Por tanto, como se puede colegir de la anterior transcripcin, den-
tro del ms estricto individualismo, las nicas limitaciones jurdicas a la liber-
tad del hombre obedecan a una sola circunstancia, a saber: cuando se causa-
ran, mediante su ejercicio, daos a un inters privado.
El criterio que sirvi de fundamento a las limitaciones de la libertad se
transform y ampli con el tiempo. Entonces, la simple produccin de un
dao a un particular ya no era el nico ni el ms importante dique al des-
arrollo abusivo de la potestad libertaria. El Estado, como realidad poltica y
social, podra ser tambin vulnerado por un desenfrenado ejercicio de la liber-
tad. Fue as como, al lado del factor limitativo ya mencionado, se declar que
la libertad del individuo debera restringirse en aquellos casos en que su ejer-
ciciosignificara un ataque o vulneracin al inters estatal o inters social. Jun-
to a la limitacin de la libertad en aras del inters particular, se consagr la
restriccin a la misma en beneficio del Estado o de la sociedad.
Ahora bien, cundo existe ese inters social o estatal como criterio limita-
tivo de la libertad del individuo? Esta es una cuestin que no es posible resol-
libre en la medida en que su voluntad individual se encuentra en armonia con la voluntad
'colectiva' (o 'general') expresada en el orden social. Esa armona entre la voluntad 'colectiva'
y la voluntad individual solamente queda garantizada cuando el orden social es creado por
los individuos sujetos al propio orden. El orden social significa la determinacin de la voluntad
del individuo. La libertadpoUtica, esto es, la libertad bajo un orden social, es autodetermina-
ci6n del individuo.po.r par.tici
paci6n
en la creaci6n. del orden social. La liberta.d implcita en
19 poltica es en, -el fondo autonoma." (T,0ri4 Gen.",z dd Derecho
y del Emdo,. pp. 299 y 300.) . . .: . ..
528 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ver a priori; es menester tomar en consideracin para tal efecto cada caso
concreto que se presente, o mejor dicho, cada libertad especfica de que se
trate. Este es el mtodo que generalmente adoptan las constituciones en el
establecimiento de las limitaciones a la libertad humana, o sea, el consistente
en consignar stas en relacin con cada libertad especfica que reconozcan. Es
ms, por lo general, ni la Ley Fundamental ni las leyes orgnicas de garantas in-
dican en qu casos se est en presencia de un inters social, estatal, pblico, gene-
ral, etctera, para limitar las diversas libertades especificas; en la mayora de las
veces se concretan los ordenamientos jurdicos a mencionar simplemente el inte-
rs del Estado \o de la sociedad como dique a la libertad humana en sus
distintas y correspondientes manifestaciones. Por consiguiente, toca a la jurisdic-
cin o a la administracin establecer en cada caso concreto cundo se vulnera
el inters social o estatal por el desarrollo de una determinada libertad espe-
cfica.
No obstante, podemos afirmar que, si no se quiere degenerar en la absor-
cin del individuo por el Estado, como acontece en los regmenes totalitarios,
las limitaciones a la libertad en presencia del inters social o estatal, por un
lado, deben estar plenamente justificadas, y por el otro, ser de tal naturaleza
que no impliquen la negacin de la potestad humana que se pretende res-
tringir.
En sntesis, la libertad social u objetiva del hombre se revela como la potes-
tad consistente en realizar trascendentemente los fines que l mismo se forja
por conducto de los medios idneos que su arbitrio le sugiere, que es en lo que
estriba su actuacin externa, la cual slo debe tener las restricciones que esta-
blezca la ley en aras de un inters social o estatal o de uno privado.
El reconocimiento por el orden jurdico de todas las libertades especficas y
su ereccin en derechos pblicos subjetivos del gobernado es un signo que
distingue a la democracia de los regmenes totalitarios o autocrticos. Entre ellas,
segn lo dijimos precedentemente, hay algunas que se vinculan por modo
directo al control popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del
Estado, ya que mediante su ejercicio este control se efecta. Nos referimos a
las libertades jurdicas de contenido poltico o que puedan enfocarse hacia obje-
tivos polticos. Destacadamente deben sealarse la de imprenta, la de expre-
sin del pensamiento, la que entraa el llamado derecho de peticin a las
autoridades, la de reunin y asociacin y la de realizar manifestaciones pbli-
cas?" Todas ellas, dentro de la demarcacin social inherente a la libertad
genrica, tema este que brevemente tratamos en lneas anteriores, son susceptibles
de dirigirse hacia el desempeo de ese control, cuando, verbigracia, se censuran
los actos y las decisiones de los funcionarios pblicos, cuando s plantean pro-
blemas sociales de diferente ndole, cuando se procura que las autoridades del
Estado lo resuelvan, cuando se propugne la superacin de las condiciones vita-
les del pueblo o de sus grupos mayoritarios, incluso mediante lo que suele
llamarse el "cambio de estructuras", etc. La obligacin que frente a tales lber-
18,2 De estas libertades esJ>eclficas tratamos en nuestra obra Las Garant{as Individual.s,
capitulo quinto, a cuyas consideraciones nos remitimos.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 529
tades asumen los titulares de los rganos estatales dentro de un rgimen ver-
daderamente democrtico que no se escude con falsa dentro de este nombre,
consiste no slo en respetarlas, sino tambin en atender las pretensiones que a
travs de su desempeo persiguen quienes las ejercen en el marco jurdico que las
reconoce, para que de esta manera se entable una permanente comunicacin
o "dilogo" entre gobernantes y gobernados, ya que slo en los sistemas auto-
crticos y totalitarios, de cualquier ideologa que sean, a stos incumbe "obe-
decer y callar".
El dilogo, que es un intercambio alternativo de ideas, necesariamente
debe desenvolverse en un ambiente pacfico, comprensivo y respetuoso. Consiste
no slo, como bien se sabe, en escuchar pasivamente, sino en ponderar las
consideraciones que el interlocutor formula sobre algn tema y en emitir
las propias opiniones. Por tanto, el dilogo, como signo del rgimen democr-
tico, no debe estribar simplemente en que los gobernados hagan peticiones,
presenten sus protestas o realicen manifestaciones pblicas de cualquier n-
dole, sino en que los gobernantes los escuchen y traten con ellos las cuestio-
nes, puntos o problemas sobre los que aqullos versen.
La complejidad de la vida colectiva contempornea, provocada por su vas-
tsima problemtica en perpetuo acrecentamiento, imposibilita a los titulares
de los rganos directivos del Estado para gobernar atingentemente al pueblo
sin la imprescindible informacin que deben recibir de los diferentes sectores
comunitarios donde diversificadamente incide dicha problemtica. Esa infor-
macin, que constituye el objeto primordial del dilogo poltico, es una de las
bases sobre las que descansa todo gobierno democrtico y requiere un alto
grado de politizacin y civismo en los detentadores y destinatarios del poder
pblico. Ahora bien, es evidente que en el Estado moderno, el dilogo no
puede entablarse en un gora o plaza pblica como suceda en las antiguas
polis griegas, sino a travs de distintos medios que las circunstancias de cada
pas exijan y propicien; pero independientemente de su variabilidad, lo cierto
es que no puede vivirse con autenticidad dentro de una democracia sin la
permanente comunicacin entre gobernantes y gobernados, ya que la vida
democrtica radica no en la mera consagracin constitucional de sus princi-
pios y modalidades, sino en su cotidiana prctica, en su continuado dina-
mismo, que no debe contraerse al solo acto peridico de la eleccin de los
funcionarios pblicos.
As, Andr Hauriou se refiere a lo que podramos llamar "dilogo institucio-
nalizado" que es un rasgo caracterstico del constitucionalismo occidental, segn
afirma. Ese dilogo lo impone la representacin politica entre los electores y los
funcionarios elegidos; deriva del sistema pluripartidista, ya que, sostiene, "en
los pases del partido nico la vida poltica se desenvuelve, no bajo el signo del
dilogo, sino del monlogo"; se registra en las asambleas deliberantes y lo aus-
picia la separacin de poderes, particularmente entre el ejecutivo y el Iegis-
lativo.
7 33
7$3 Droit Constitutionnel et InstitutionsPolitiques, pp. 54 Y 55. Edici6n 1968. Cfr. la
misma obra (pp. 71 Y 72), traducida al castellano por Jos Antonio Gonzlez Casanova,
catedrtico de la Universidad de Barcelona. Ediciones ArieJ. 1971.
530 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
b) Los partidos polticos
1. Ideas generales
El ejercicio de la libertad de asociacin origina la formacin de los partidos
polticos, cuya existencia y funcionamiento es otra de las caractersticas de la
forma democrtica de gobierno. Representan corrientes de opinin de la ciu-
dadana sobre la problemtica general de un pueblo y confrontan, valorizan y
censuran la conducta, de los titulares de los rganos del Estado. La vida demo-
crtica no puede desarrollarse sin dichos partidos, los cuales, cuando son "de
oposicin", representan un equilibrio entre los gobernantes y los gobernados,
o sea, fungen como controles del gobierno. Si se toma en cuenta que la elec-
cin de un funcionario obedece a la voluntad mayoritaria del "pueblo poltico"
o cuerpo electoral segn dijimos, los partidos son las entidades a travs de
las que las minoras ciudadanas intervienen en la cosa pblica, y esta' interven-
cin, que se manifiesta de variadas maneras que reconocen como fundamento
la libertad de expresin eidtica, puede llegar a ser un freno o contrapeso a la
actividad gubernamental. Es ms, los titulares de los rganos estatales, al
menos los primarios, surgen generalmente de un partido poltico, cuyos prin-
cipios, programas y normas de accin poltica, social, econmica y cultural
ponen en prctica con motivo del desempeo de las funciones pblicas que el
.cargo respectivo les encomienda. El partido poltico, por ende, es el laborato-
rio donde se formulan las directrices de un gobierno, cuyos funcionarios las
desarrollan si, habiendo sido postulados por l, obtienen la mayora de sufra-
gios. Sin los partidos polticos, la vida democrtica estara desorganizada y su-
jeta a la improvisacin en la eleccin de los referidos titulares. La postulacin
de una persona como candidato a un puesto de eleccin popular es fruto de
la seleccin que, entre sus miembros, haga un partido, tomando en cuenta un
conjunto de calidades que debe reunir para ejercer atingentemente el cargo
correspondiente. Desde el punto de vista meramente electoral, el partido polti-
co es un ente de seleccin del candidato y el pueblo poltico o ciudadana, un
cuerpo de elecci6n del funcionario. La tarea selectiva que tiene a su cargo
un partido poltico debe obedecer, a su vez, al proceso democrtico "de abajo
a arriba", es decir, a la circunstancia de que la voluntad mayoritaria de su
membreca intervenga en la seleccin, ya que de otra manera, o sea, si dicha
seleccin proviene de los "jefes" sin que en ella participen todos los compo-
nentes de la citada entidad, se degenera en la oligarqua o en el autocratismo
dentro del partido de que se trate.
Ahora bien, en una verdadera democracia debe haber pluralidad de parti-
dos polticos. El "partido nico" es negativo de este sistema, pues coarta o im-
pide la libertad de asociacin poltica de los ciudadanos que no estn afiliados
a l. El partido nico, en el fondo, es el "partido en el gobierno", existiendo
entre ste y aqul una identidad que evita el desarrollo democrtico, ya que
no es posible la uniformidad de la opinin ciudadana. Si el gobierno "piensa y
acta" como lo decide el partido del cual emana, se incide en la demagogia
LAS FORMAS DE GOBIERNO
531
poltica; y si el partido "piensa y acta" como lo determina el gobierno, se en-
troniza la dictadura o la oligarqua, que tienen como trasfondo el "culto a la
personalidad" del llamado "jefe de Estado" o de los miembros del grupo que
detente el poder. Con toda razn Burdeau sostiene "que la existencia de un
partido nico es inconcebible" porque "la libertad liberal (sic) supone una po-
sibilidad de escogitacin" y porque "la tcnica gubernamental es inseparable
de la discusin",734 arguyendo ms adelante que: "Sera seguramente inexacto
decir que la democracia gobernada (representativa) es hostil a los partidos; los
utiliza, por lo contrario, ampliamente para encuadrar y canalizar la voluntad
popular." 735
A su vez, Radbruch, el ilustre filsofo del Derecho, asevera que ". Del Es-
tado que slo reconoce la legalidad de un partido, excluyendo a las dems or-
ganizaciones del mismo carcter, el Estado unipartidista, no es nunca un Estado
de derecho, como no es una verdadera norma jurdica la ley que slo reco-
noce derechos humanos a ciertos y determinados hombres". 736
Por otra parte, es de suma importancia distinguir un partido poltico pro-
piamente dicho de una mera "asociacin poltica". Es indiscutible que un par-
tido poltico es una asociacin poltica en sentido lato; pero no toda asociacin
poltica debe conceptuarse como partido poltico. La asociacin poltica es ge-
neralmente ocasional, de existencia efmera o transitoria, sin tener una ideo-
loga definida ni un programa constructivo de gobierno cuya realizacin pro-
penda a solucionar los problemas nacionales. Se forma acuciada por ideas de
tipo personalista de quien lanza una proclama, del que provoca un motn o
del que pregona un plan desconociendo a un gobierno dbilmente establecido.
En cambio, un partido poltico, por su naturaleza orgnica y funcional, es una
asociacin de ciudadanos que presenta diversas caractersticas concurrentes
que la distinguen de un simple grupo poltico. Estas caractersticas se mani-
fiestan en los siguientes elementos: el humano, el ideolgico, el programtico
y el de permanencia, estructurados coordinadamente en una forma jurdica.
El elemento humano es el mismo grupo ciudadano cuyo nmero se debe
consignar normativamente atendiendo a la densidad demogrfica para que
sea representativo de una importante corriente de opinin pblica y no la
mera expresin del sentir y pensar de minoras ridculas, ms inclinadas a
la crtica destructiva o a la adulacin que a la labor constructiva.
El grupo ciudadano debe formarse en torno a principios ideolgicos fun-
damentales, en cuya postulacin se contengan las bases para resolver los pro-
blemas nacionales, pata satisfacer las necesidades populares, para mejorar las
condiciones vitales del pueblo y para realizar sus aspiraciones.
Tales bases deben desarrollarse en reglas de actuacin poltica coordinadas
en un programa de gobierno adecuadamente planificado, en que se prevean
los medios para actualizar los principios ideolgicos que proclame el partido
Con vista a los distintos mbitos donde sus finalidades deben conseguirse.
784 Op, cit., tomo V. p. 591.
785 Ibtd., p. 733. J
1
73'6 Citado por Antonio G6mez Robl_do en su "Meditaci6n sobre
a Justicia". p. 165.
532
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
La realizacin de dicho programa de gobierno no debe contraerse a una
etapa o periodo poltico determinado, sino asumir un carcter
pues los objetivos que debe perseguir un partido estn vinculados a la vida
misma del pueblo cuyo bienestar se procura y no centrados en el solo prop-
sito de obtener el triunfo electoral de las personas que postule como candi-
datos.
Es inconcuso, por otra parte, que en cualquier rgimen en que imperen
los sistemas bipartidistas o pluripartidistas, uno de los partidos polticos es el
dominante. Esta preponderancia, que por cierto es normal en todo Estado de
gobierno democrtico y no caracterstica de las "sociedades subdesarrolladas"
como errneamente lo considera M aurice Duverger, no desvirta la democra.,
cia, siempre que el partido dominante derive su hegemona sobre el otro o
sobre los dems, no de la imposicin violenta, del fraude electoral o de la
coaccin gubernamental, sino de su permanente vinculacin a las mayoras
populares que le sirven de respaldo y apoyo o, como afirma dicho autor, de
su identificacin con el conjunto de la nacin, con sus ideas, con su doctrina
y su estilo, agregando que entre los partidos "existe uno que es ms importante
que los dems, detentando l solo la mayora absoluta de los escaos parla-
mentarios, con un amplio margen de seguridad, sin que parezca que esta con-
fortable mayora se le escape antes de mucho tiempo".737
El estudio de los partidos polticos entraa un importante y trascendental
tema que en sustancia no corresponde al Derecho sino a la Ciencia Poltica.
Es el tratadista francs que acabamos de citar uno de los que ms se han des-
tacado en el examen de la temtica, problemtica, funcionamiento, teleologa,
proyeccin y dems modalidades de dichos partidos. Sera imperdonable que
no hicisemos referencia, aunque breve y somera, a las consideraciones sobre-
salientes que respecto al consabido tema expone Duverger, quien, manejando
hbilmente el mtodo inductivo basado en la facticidad y normatividad polticas
de diversos pases histricamente dados, formula una construccin eidtica de
anlisis y crtica que procuraremos esquematizar a continuacin.
(a) Estima a dichos partidos como entidades canalizadoras y sistematiza-
doras de las corrientes de opinin pblica en un rgimen democrtico, ya que
sin ellos "habra slo tendencias vagas, instintivas, variadas, dependientes del
temperamento, de la educacin, de las costumbres, de la situacin social, etc.",
agregando que no dejan de informar constantemente a dicha opinin, espe-
cialmente durante las campaas electorales en las que sus tareas "consisten en
definir una plataforma susceptible de atraer al mximo de electores". 738
(b) Considera que en la realidad los partidos, pueden acentuar, atemperar
o eliminar los efectos del clsico principio de separacin de poderes, argu-
mentando que estos fenmenos acaecen en vista de la integracin de las
asambleas legislativas y del rgano ejecutivo supremo del Estado por indivi-
duos pertenecientes al mismo O a diferentes partidos. "Si el mismo partido
ocupa al mismo tiempo, dice, la presidencia y la mayora de las dos asambleas,
787 SocioloK! Politica.. Are], 1968, pp. 331 Y332. .
'138 Los Partidos Polticos. Ediciones Fondo de Cultura Traduccin de Julie-
ta Campos y Enrique Gonzlez Pedrero, 1969, pp. 404 Y 405. '
LAS FORMAS DE GOBIERNO 533
borra casi enteramente la separacin constitucional de los poderes", aa-
diendo que "La diferencia entre el rgimen presidencial y el rgimen parla-
mentario se esfuma, de hecho, a pesar de su distincin jurdica."
Para complementar su pensamiento sobre este punto sostiene que "La estruc-
tura interior de los partidos ejerce una influencia fundamental en el grado de se-
paracin o concentracin de los poderes. En un rgimen parlamentario, la cohe-
sin y la disciplina del partido mayoritario refuerza evidentemente la concentra-
cin. Si la unidad de votacin es rigurosa, si las fracciones internas son reducidas
a la impotencia o a la obediencia, el Parlamento se convierte en una cmara de
registro de las decisiones gubernamentales, que se identifican ellas mismas con
las decisiones del partido. Este registro da lugar a un debate muy libre, en que el
partido minoritario puede expresar su oposicin: pero sta es platnica. Por lo
contrario, si la disciplina de las votaciones es menos estricta, la mayora guberna-
mental se hace menos segura; el partido en el poder debe tener en cuenta las
rivalidades entre sus propias fracciones, que pueden comprometer su posicin
parlamentaria; el prestigio de las cmaras se refuerza y la separacin de poderes
renace en cierta medida. Todava aqu, el simple cambio de mayora puede mo-
dificar la naturaleza del rgimen. En Inglaterra, por ejemplo, la disciplina, la .
centralizacin y la cohesin son ms avanzadas en el Partido Laborista que en
el Partido Conservador; en consecuencia, la concentracin de poderes es mayor
cuando el Labour tiene la mayora, menor cuando lo detentan los conservadores.
En el siglo XIX, cuando la armazn de los partidos britnicos era menos fuerte
que hoy, la separacin de poderes estaba menos acentuada por el bipartidismo:
as se explican las descripciones clsicas del parlamentarismo ingls, rgimen de
equilibrio entre el Legislador y el Ejecutivo, sistema de checks and balances,
que el desconocimiento de la evolucin de las estructuras de los partidos con-
serva an hoy. .
"En un rgimen presidencial, la organizacin interna de los partidos desem-
pea un papel csi anlogo: pero su influencia es muy variable, segn que el
mismo partido rena la Presidencia y la mayora parlamentaria, o que estn
separadas. Una armazn fuerte, centralizada y disciplinada suprime evidente-
mente toda separacin de poderes, en caso de coincidencia entre la Presidencia
y la mayora parlamentaria; la agrava, por lo contrario, hasta conducir a con-
flietos insolubles y a una parlisis del gobierno, en caso de disparidad entre
ambos. Por lo contrario, una armazn dbil y descentralizada, que se traduce en
la ausencia de unidad de votacin, debilita la concentracin de poderes en el
primer caso y hace menos grave su separacin en el segundo."739
( e) Al confrontar la forma democrtica con los partidos polticos concluye
Duverger que la organizacin de stos no est de acuerdo con aqulla, pues
"su estructura interior. es esencialmente autocrtica y oligrquica: los jefes no
SOn realmente designados por los miembros, a pesar de las apariencias, sino
C?optados o nombrados por el centro; tienden a formar una qase dirigente, .
aislada de los militantes, una casta ms o menos cerrada sobre s misma", ob-
servando que "En la medida en que son elegidos, la oligarqua del partido se
ampla, pero no se convierte en democracia: porque la eleccin. la hacen los
78'9 Op. rit., pp. 424- Y 4-25.
534
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
miembros que son una minora en relacin con los que dan sus votos al par-
tido en las elecciones generales." 740
, (d) Estima dicho autor, con toda razn, que los partidos polticos son un
"puente selectivo" entre el cuerpo electoral o ciudadana y los candidatos a los
puestos de eleccin popular. "Antes de ser escogido por sus electores, a s e v e ~
el diputado es escogido por su partido: los electores no hacen ms que ratifi-
car esta seleccin." 741 En otras palabras, dentro del rgimen de partidos se
realiza un acto previo a la eleccin, cual es la nominacin de candidatos que
postulan ante los ciudadanos, y si recordamos que, segn el propio Duverger,
su organizacin es oligrquica, resulta que la postulacin no proviene de la
mayora de sus miembros, sino de sus cuadros dirigentes o de su jefe. Sin em-
bargo, creemos que la nominacin tiene efectos positivos en la eleccin ciuda-
dana de los titulares de los rganos primarios del Estado, pues dada la com-
plejidad de la vida pblica contempornea, que se desenvuelve en una prolija
diversidad de fenmenos econmicos, sociales y culturales que presentan, a
su vez, una exuberante problemtica, surge la imperiosa necesidad de que los
gobernantes tengan los conocimientos, la experiencia y la habilidad que el des-
empeo atingente de las funciones estatales requiere, calidades que, por lo
general, no son advertidas por la mayora de los electores.
(e) Por ltimo, Duverger formula una interesante clasificacin de los par-
. tidos polticos desde diferentes puntos de vista, integrndola con los socialis-
tas, comunistas, fascistas, laboristas, demcrata-cristianos, etc., aludiendo a los
partidos de "cuadros" y de "masas", a los "totalitarios" y los "especializa-
dos" .742
UO [bid., p. 448. Adems, al proclamar la antinomia entre la organizacin de los partidos
polticos (se entiende los histricamente dados, no los ideales) y la democracia, lanza severas
crticas contra sta. "Vivimos, dice, con una nocin totalmente irreal de la democracia, forjada
por los juristas, siguiendo a los filsofos del siglo XVIU. 'Gobierno del pueblo por el pueblo',
'gobierno de la nacin por sus representantes': bellas frmulas, propias para levantar el entu-
siasmo y facilitar los desarrollos oratorios. Bellas frmulas que no significan nada. Jams se ha
visto a un pueblo gobernarse por s mismo, y no se ver jams. Todo gobierno es oligrquico,
ya que implica necesariamente el dominio de un pequeo nmero sobre la mayora. Rousseau
lo vio, aunque sus comentadores hayan olvidado leerlo: 'Tomando el trmino en el rigor de
la acepcin, jams ha existido verdadera democracia y jams existir. Va contra el orden natu-
ral que el mayor nmero gobierne y que el menor nmero sea gobernado.' La voluntad de un
pueblo es profundamente anrquica: aspira a hacer todo lo que le place. Oscuramente, consi-
dera al gobierno como un mal necesario: frente a l, su actitud instintiva es de oposicin.
Alain ha descrito notablemente la antinomia natural de gobernantes y gobernados. Todo go-
bierno supone una disciplina. Toda disciplina es impuesta desde fuera: la 'disciplina interior'
misma es producto de la educacin que supone una primera disciplina externa; y siempre es
muy limitada. Gobierno y sujecin son inseparables: pero, por la misma definicin, la suje-
cin es exterior al sujeto. Un pueblo no se sujeta: es sujetado. No se gobierna: lo gobiernan.
Proclamar la identidad de gobernantes y gobernados, de los que someten y los sometidos,
constituye un admirable medio de justificar la obediencia de los segundos respecto a los prime-
ros. Todo esto es puro juego de palabras y construccin del espritu.
"La verdadera democracia es otra cosa: ms humilde, pero ms real. Se define, en primer
lugar, por la libertad 'para el pueblo ypara cada porcin del pueblo', como decan los consti-
tuyentes de 1793. No slo la libertad de los privilegiados por el nacimiento, la fortuna, la
funcin, la educacin: sino la libertad real de todos, lo que supone cierto nivel de vida; cierta
instruccin general, cierta igualdad social, cierto equilibrio poltico" (Op. cit., pp. 449 Y 450).
741 Op. cit., p. 37s.
742 Como la exposicin, el anAlisis y la critica de estas diversas especies de partidos impJi..
can una temtica que rebasarla el contenido propio de este libro, nos remitimos a las conside-
LAS FORMAS DE GOBIERNO
535
Por su parte, el socilogo Roger-Gerard Schwartezberg, profesor de la Uni-
versidad de Derecho, Economa y Ciencias Sociales de Pars, asigna a los par-
tidos polticos las caractersticas siguientes: continuidad de organizacin; or-
ganizacin completa hasta el nivel local; voluntad de ejercer el poder y
procuracin de obtener el respaldo popular. Como funciones primordiales de todo
partido poltico aduce la formacin de la opinin pblica; la seleccin de
candidatos y la relacin permanente entre los electos y los electores. Habla di-
cho autor de dos principales tipos de partidos polticos, a saber: los de cuadros
y los de masas. Afirma que los primeros aparecieron en los orgenes de la
democracia, consistiendo su ms importante actividad en la participacin en
los procesos electorales y en reclutar para su membreca a los personajes ms
notables del pas respectivo. Sostiene que los partidos de masas se gestaron a
fines del siglo XIX y a principios del siglo xx por los movimientos socialistas,
considerando dentro de su tipo a los partidos comunistas.I'" bis
2. Los partidos polticos en Mxico
,
(a) Antecedentes histricos
La formacin de cualquier partido poltico autntico deriva de la politiza-
cin de un pueblo y 'de su educacin cvica. Estas calidades hacen susceptibles
a las mayoras populares para participar consciente y responsablemente en la
vida poltica, participacin que de manera ms o menos espontnea y natural
propicia la creacin de los partidos polticos. A su vez, la politizacin y el ci-
vismo tienen como base de sustentacin un conjunto de condiciones relativa-
mente homogneas de carcter social, econmico y cultural en que viva y se
desenvuelva la poblacin de un Estado. Esas condiciones deben ser positivas,
ya que las negativas, que se traducen en la extrema pobreza, suma ignorancia
y en circunstancias vitales indecorosas e indignas de las mayoras, imposibilitan
el inters de stas por la cosa pblica al colocarlas al margen de la vida pol-
tica. En tal situacin de negatividad se encontraban los grupos mayoritarios de
la poblacin de la Nueva Espaa en la primera dcada del siglo XIX, es decir,
al iniciarse el movimiento insurgente. Los estratos o clases en que dicha pobla-
cin se divida 743 presentaban entre s una marcada heterogeneidad racial,
econmica, social y cultural que se manifestaba en profundos contrastes, los
cuales se reflejaban. en el tratamiento inigualitario que a sus respectivos indi-
viduos componentes daban el derecho neoespaol y el gobierno virreinal y
metropolitano. La marginacin de la vida poltica y econmica de la Colonia
en que se coloc a las grandes mayoras populares, provoc en stas una espe-
raciones que al respecto expone Duverger en su tantas veces citada obra (pp. 31, 32, 33,
93, 94, 100 Y 147 a 150). ConsItese asimismo el libro de Daniel Moreno intitulado "JS
Partidos PolEticos del Mlxico ContemP.,orneo", cuarta edici6n, 1975.
74/2bis Cfr. Sociologie Politique.Edici6n 1977. Pars, pp. 476 Y ss.
. :'3' Segn MiguelOth6n de Mendizbal, dichos estratos comprendan numricamente los
Slgwentes grupos: espaoles, 70,000; criollos, 1.245,000; indit1lf, 3.100.000; negros, ~ y
elISIas (mestizos), 1.412,000 ("El origen hist6rico de- nuestras ,clases medias." En I!;nsa'Y0s
sobre las Clastls Socialtls ell Mlxieo. Editorial Nuestro Tiempo, 1970, p. 9) ..
536
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cie de abulia no slo frente a la cosa pblica, sino ante su propia superacin
Estos fenmenos negativos, signo de la mansedumbre con cuyo velo el clero
envolva a las masas explotando su credulidad ignorante y su proclividad fan-
tica, permitieron que durante los tres siglos de dominacin, la Nueva Espaa
no registrara movimientos polticos importantes ni fuera escenario de agita-
ciones y trastornos ms o menos graves que hubiesen tenido por finalidad sus-
tituir o corregir el orden social injusto dentro del que plcidamente transcu-
rra la vida colonial para las clases privilegiadas, "que solamente vio alterada
su letrgica tranquilidad por rebeldas individuales o d pequeos grupos, es-
pordicos e intrascendentes". 744 La falta de cohesin entre los diferentes gru-
'pos tnicos que componian la poblacin neoespaola, los haca soportar "las
espoliaciones, vejaciones e injusticias de que los hacan vctimas las autorida-
des, los espaoles peninsulares y los criollos ricos, sin que su descontento en-
contrara el denominador comn que lo uniera en la protesta, en la resistencia
o en la rebelin". 745 En estas condiciones, es evidente que la insurgencia na
brot de las masas populares, sino de un reducido grupo de criollos y mesti-
zos ilustrados encabezado por don Miguel Hidalgo yOostilla, quien, conociendo
la ignorancia que envolva a los feligreses de su parroquia y la explotacin de
que las clases desheredadas eran vctimas por parte de los peninsulares, lanz,
no un grito de autntica independencia, sino de rebelin contra el mal go-
bierno, vitoreando a la Virgen de Guadalupe y excitando al populacho a "co-
ger gachupines". Estos hechos, en sus dimensiones crudas y reales, expuestos
sin eufemismos patrioteros, demuestran la ausencia de conciencia cvica y, por
ende, de toda idea de verdadera emancipacin poltica por parte de las masas
populares que se lanzaron violentamente en seguimiento de los primeros in-
surgentes, cuyo grupo, sin haber formado un verdadero partido, se enfrent
a la faccin que sostena al gobierno virreinal.
Con Morelos, uno de nuestros ms puros y autnticos hroes, la insurgencia
adquiere ya forma poltica y asume una teleologa definida, aspectos que se
revelan claramente en la Constitucin de Apatzingn que en otra ocasin
comentamos. El grupo insurgente que se integr en torno al gran cura de
Carcuaro, ya no excit a las muchedumbres a la mera rebelin contra el "mal
gobierno", sino que propugn la verdadera emancipacin de la Amrica Septen-
trional, es decir, de la Nueva Espaa, con base en una estructura jurdica,
poltica y social que organizara a nuestro pas una vez obtenido el triunfo sobre
los defensores del rgimen colonial. En esta etapa del movimiento de indepen-
dizacin ya se advierten dos partidos, constituidos por los insurgentes y los rea-
listas, con tendencias y objetivos bien definidos ante la apata de las grandes
masas populares, aunque no sin el inters de los grupos que respectivamente
los apoyaban en direcciones opuestas. As, el grupo insurgente estaba formado
por criollos y mestizos ilustrados que integraban el estrato culto de la sociedad
y por el bajo clero, y el realista por espaoles peninsulares, criollos ricos y
miembros de la alta jerarqua eclesistica que de generacin en generacin,
1'" Op. cit'
l
p. 10.
1" Id,m
l
p. 10.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
537
durante tres siglos, detentaban los bienes y recursos econmicos como instru-
mentos de explotacin y gozaban de una situacin jurdica y poltica privile-
giada.
Del Plan de Iguala y los tratados de Crdoba surge el partido iturbidsta
que pretenda instaurar un trono imperial independiente de la dinasta borb-
nica, la cual a su vez, contaba con la faccin realista adversaria de don Agustn
y sus simpatizadores y de los verdaderos insurgentes, cuyo movimiento debili-
tado representaba don Vicente Guerrero. Estos tres grupos pugnaban por asu-
mir el gobierno a raz de la consumacin de la independencia para organizar
al pas respectivamente como monarqua o como repblica o para reincorpo-
rarlo al Estado espaol. La frustracin del efmero imperio de Iturbide y la
exclusin de los realistas o borbonistas, abrieron el escenario poltico de M-
xico en favor de la ideologa insurgente que tremolaba la idea republicana,
cuyos partidarios, a su vez, se dividieron en dos facciones, a saber: la federa-
lista y la centralista. Por otra parte, ese escenario no fue ajeno a la actuacin
de las logias masnicas durante el periodo que abarca la vigencia relativa de
la Constitucin de 1824. De los ritos escocs y yorkino surgen respectivamen-
te las tendencias conservadoras y las progresistas 746 que, formando grupos en
torno al culto de las personalidades de la poca, trataron de aduearse del go-
bierno.t" objetivo ste que tampoco era indiferente a las facciones que abomina-
ban de la masonera, "los imparciales", considerndola como la fuerza de
desunin de los mexicanos y como corriente que propenda a entregar a Mxico
a los intereses expansionistas de los Estados Unidos, ya que las lgicas yorkinas
se fundaron en nuestro pas por el funesto [oel R. Poinsett, primer plenipoten-
ciario norteamericano ante el gobierno de don Guadalupe VictoriaF"
La adopcin de las medidas reformistas en 1833, que hirieron profunda-
mente los intereses y privilegios de las clases oligrquicas de la sociedad mexi-
74<6 El historiador Jos Fuentes Mares sintetiza las tendencias y composicin de las logias
escocesas en las siguientes palabras: "Para no faltar a las que fueron luego tradiciones de la
masonera mexicana, las logias escocesas tenan su programa poltico, que en sntesis consista
en l sostenimiento del Plan de Iguala, por lo menos en lo que sus postulados no resultaran
incompatibles con los principios liberales que ya imperaban en Espaa. Sustentaban los escoce-
ses, adems, un criterio poltico de tipo centralista, y aun cuando buscaban excluir al clero de
los centros directores de la educacin juvenil, saban transigir en cierta forma con la Iglesia,
y sobre todo con los espaoles de Mxico, cuya era la nacionalidad de varios de los ms desta-
cados miembros de esas lgicas" (Historia de Una Gran Intriga. Editorial Jus. Mxico, 1951,
p. 123). .
747 "La masonera del rito escocs parece ser que empez a existir con trabajos regulares
a partir de 1813. Los escoceses fueron factor decisivo en la consumacin de la independencia
y en los primeros congresos mexicanos. Su pecado era cierta exclusividad espaola y criolla y
ligas con los intereses creados. Estas ltimas ligas se fortalecen y ensanchan al percibir los esco-
ceses que el poder se les escapa de las manos, ante la fuerza obtenida por los yorkinos, rito que
queda establecido en 1825, aun cuando contaba con antecedentes.
"Es as como de 1826 a 1830, en medio de las sociedades en pugna, se presenta una com-
plicada lucha entre yorkinos y escoceses, coincidiendo a veces con la lucha de las sociedades,
complicndola en ocasiones, en virtud de los intereses de personas y de la intensidad de las
pasiones de yorkinos y escoceses. El Sol viene a ser el peridico de los escoceses; el Correo de
la Federaei6n, de los yorkinos, y El Aguila, para 1828, de los 'imparciales', corriente esta lti-
maque s ~ r g ante ~ l encono de la disputa entre escoceses y yorkinos" (Reyes Heroles Jess.
El LiberalISmOMeXicano. Tomo II, pp. +9 Y 50).-
748 Cfr. "Historia de una gran intriga" de Jol Fuentes ~ r s pp. 124 Y ss.
538
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cana, el clero y el ejrcito, es el hecho histrico que los campos de
accin ideolgica y poltica de dos grupos que durante vanos lustros entabla-
ran encarnizadas luchas en la prensa de la poca, en la tribuna y, lo que es
doloroso, en el terreno sangriento y fratricida de la guerra civil.. Esos
grupos, que en cierto modo ya representaban, de facto, sendos partidos polti-
cos fueron los liberales y conservadores, teniendo inicialmente los primeros como
exponentes destacados a don Valentn Gmez Faras 749 y don Jos Mara Luis
M ora. Segn sostiene Jess Reyes Heroles, cuya autorizada opinin se funda en
las valiosas investigaciones que ha realizado en la historia poltica de Mxico,
el liberalismo gir eidticamente en torno a los siguientes principios que ten-
di a implantar mediante el Derecho: "federalismo, abolicin' de los privi-
legios, supremaca de la autoridad civil, separacin de la Iglesia y del Estado
o, al menos, ejercicio unilateral del patronato por parte del Estado, seculariza-
cin de la sociedad, ampliacin de las libertades, gobierno mayoritario, etc.".
En cambio, como tambin lo asevera el mismo autor, el centralismo o conser-
vadurismo se caracteriz por el "mantenimiento o ampliacin de los privile-
gios legales, mantenimiento del patronato no arreglado o arreglado previo
concordato, y restriccin de las libertades".750
"Debe tenerse presente, dice Reyes Heroles, que la lucha poltica se realiza
durante largo tiempo dentro del mecanismo gubernamental. Son las localidades,
los Estados y las clases medias dispersas por el pas, quienes activan el progreso
liberal, tanto en materia federal, como en las relaciones Estado-Iglesia y liberta-
des. Son las fuerzas centralizadas, alto clero y altos jefes del ejrcito, las que se
oponen al impulso liberal y pretenden retrotraer la sociedad a la Colonia o
mantener, al menos, por el mayor tiempo posible la vigencia de los elementos
coloniales. Cuando el encuentro poltico asume caractersticas muy especiales a
travs de las logias, estos cuerpos extraconstitucionales, como son llamados, no
749 Don Valentn, a quien la historia de Mxico adjudica el ttulo de "precursor de la
Reforma" por los decretos avanzados que expidi cuando en 1833 funga como vicepresidente
de la Repblica encargado de la presidencia por ausencia temporal de Santa Anna y que
posteriormente fue presidente honorario del Congreso Constituyente de 185.6-57, se manifest
como incondicional partidario del establecimiento del imperio de Iturbide en el Congreso
Constituyente de 1822. La proposicin de Gmez Faras para este efecto y que fue aprobada
bajo la presin de la soldadesca, est concebida en los siguientes trminos: "Seor: El grande
y memorable acontecimiento que se nos ha comunicado el da de hoy, lo tena preparado el
mrito singular del hroe de Iguala. Su valor y sus virtudes lo llamaban al trono; su modes-
tia, su desinters, y la buena f en sus tratados lo separaban. Si la soberbia Espaa hubiera
aceptado nuestra oferta, si Fernando VII no hubiera despreciado los tratados de Crdoba,
si no nos hiciera la guerra, si no hubiera provocado a otras naciones a que no reconociesen
nuestra emancipacin, entnces fieles al juramento, y consecuentes a nuestras promesas, sei-
ramos las sienes del monarca espaol con la corona del imperio de Mxico; pero rotos ya el
plan de Iguala y tratados de Crdoba como es bien constante por documentos induvitables;
yo me creo con poder, conforme al arto 3 de los mismos tratados, para votar porque se corone
el grande lturbide y entiendo que V. M. se halla igualmente autorizado. Seor, confirmmos
con nuestros votos las aclamaciones del pueblo mexicano, de los valientes generales, y de los
oficiales y soldados benefritos del ejrcito trigarante; y asf recompensarmos los extraordina-
rios mritos y del libertador de Anahuac, y conseguiremos al mismo tiempo la paz,
la unin y la tranquilidad, para que de otra suerte, acaso desaparecern de nosotros para
siempre" (A.ctas del Congreso Constituyente Mcxicano. Edicin 1822. Tomo 1, pp, 284-
Y 285).
no El Liberalismo Mexicano. Tomo 11, p. XIV.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 539
afectan la contienda poltica esencialmente librada dentro del mecanismo guber-
namental. Las localidades, con las milicias cvicas, con las coaliciones de Estados,
son instrumentos de quienes buscan el progreso poltico.
"El liberalismo mexicano, contina dicho autor, postul y logr el gobierno
de las clases intermedias con el apoyo popular, anticipndose en la formulacin
del programa a los intereses del pueblo. Triunf en este propsito y ello permiti
que el pas dispusiera de un marco sociolgico y poltico que, en todo caso, iba
por delante -de las realidades nacionales, y lejos, por consiguiente, de frenarlas,
alentaba su modificacin.v"?
Por otra parte, es bien sabido que los grupos liberales y conservadores no fue-
ron monolticos en el sentido de indivisibles. Las circunstancias histricas en
que se movan provocaron el surgimiento, dentro de cada uno de ellos, de dos
corrientes polticas. As, en el Congreso Constituyente de 1856-57, obra in-
gente del liberalismo, se destac una selecta minora, llamada de los "puros",
que propugn la implantacin de verdaderas reformas sociales distintas de las
meramente polticas, sin que este designio, cuya realizacin hubiese implicado
el avance cronolgico hasta la Revolucin mexicana de 1910, haya podido cris-
talizar en su institucionalizacin constitucional merced a la oposicin de la
mayora congresional integrada por los liberales "moderados", algunos de los
cuales haban sido antiguos conservadores. A su vez, el conservadurismo, a
cuyos paladines, militantes y simpatizadores se les denominaba "reacciona-
rios", deriv hacia la tendencia monarquista, sin que sta, por otro lado, haya
absorbido a los conservadores que siguieron alimentando su fe republicana
centralista y aristocrtica.
El triunfo de la Repblica, mediante el aniquilamiento definitivo del impe-
rio de Maximiliano, sepult para siempre en Mxico la tendencia monar-
quista, sin haber hecho desaparecer, no obstante, a-los grupos refractarios al
progreso social y econmico de las grandes mayoras nacionales. Ms an,
dentro del mismo grupo liberal surgieron diferentes facciones que se forma-
ron circunstancialmente en torno de quienes se disputaban la presidencia de
la Repblica.
As, "Cuando la Repblica y el liberalismo triunfaron en 1867 sobre la In-
tervencin y el partido conservador, dice don Daniel Cosa Villegas, qued al
frente de los destinos nacionales el grupo gobernante ms experimentado y pa-
triota que Mxico ha tenido en su historia. Sin embargo, ese grupo fue incapaz
de mantenerse unido para recoger los frutos de su victoria: pronto se dividi en
facciones personalistas cuyas luchas hicieron estril el triunfo logrado, y acaba-
ron por abrir la puerta a la dictadura porfiriana, A los cuatro meses de esa
victoria, en las elecciones de 1867, Porfirio Daz contendi contra Jurez, for-
mndose as las facciones juaristas y porfiristas. En las elecciones siguientes, de
1871, surgi una tercera faccin, la de Sebastin Lerdo de Tejada; y en las
de 1876, desaparecido Jurez, a las facciones supervivientes, la lerdista y la por-
firista, se agreg la de Jos Mara Iglesias. Tanto descalabro hizo surgir una y
otra vez el anhelo de reconstruir al 'Viejo Partido Liberal', y para ello se hizo
751 op. cit., p. XV.
540
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
un esfuerzo aparatoso en 1880, en ocasin tambin de una presidencial
en la que participaron como candidatos nada menos que figuras
de ese aorado partido. Se hizo otro intento en 1893, mediante la Unin NaCIO-
nal Liberal, nombre significativo, porque, en efecto, se quera unir nacionalmente
a los liberales. Este intento, como el ltimo de 1903, fracas."752
Durante el largo periodo gubernamental de don Porfirio cuyos mati-
ces autocrticos trataron de justificar Emilio Rabosa y Justo Sierra, se acall
toda lucha poltica mediante un estricto control centrado, desde la cspide, en
la del Presidente. Sin organizarse en un verdadero partido poltico, se
form por sus amigos y simpatizadores un grupo que actuaba polticamente y
que el vulgo bautiz con el nombre de "los cientficos", denotando con esta ?e-
nominacin que estaba compuesto por personajes alejados del pueblo, indife-
rentes a sus problemas y necesidades y, en algunos casos, explotadores de su
penosa situacin. Los "cientficos" constituan, en efecto, una faccin oligr-
quica y plutocrtica, que en el gobierno frreo de don Porfirio tena su ms
fuerte escudo frente a las siempre sofocadas protestas 'populares, principal-
mente obreras.'" y su ms eficaz arma para el mantenimiento de sus privile-
gios, sin perjuicio de los propsitos de sus ms connotados miembros para
suceder al autcrata en la Presidencia de la Repblica.
La dictadura poltica que ejerca el gobierno porfirista no impidi, sin em-
bargo, que se formaran algunos partidos de oposicin que tuvieron vida ef-
mera por la situacin opresiva dentro de la cual surgan y a los que oficial-
mente se les consideraba como grupos conspiradores. Uno de ellos fue el "Par-
tido liberal Ponciano Arriaga" que fundaron en la ciudad de San Luis Potos
Filomeno Mata, los hermanos Ricardo, Enrique y Jess Flores Mag6n, Antonio
Daz Soto y Gama, Santiago R. de la Vega, Juan Sarabia, Didoro Batalla y
otros. El objetivo de dicho partido consisti principalmente en oponerse al ree-
leccionismo como sistema de sucesin presidencial y concretamente a la reeleccin
del general Daz, quien a la sazn ya haba desempeado la presidencia de la
Repblica por varios periodos.
En el ao de 1906, los mismos hermanos Flores Magn crean el "Partido
Liberal Mexicano" cuyos fines eran el establecimiento del principio de no re-
eleccin, la clausura de las escuelas catlicas, la implantacin de la jornada de
ocho horas de trabajo, la fijacin de un salario mnimo, la abolicin de las
deudas de los campesinos para con los dueos de las tierras, la obligacin de
stos para no mantenerlas ociosas y otras medidas que revelan que dicho par-
tido, adems de sus objetivos estrictamente polticos, tena tendencias de carc-
ter social cuya realizacin deba transformar, en aspectos fundamentales, la
estructura clasista y plutocrtica de la sociedad mexicana en un verdadero
impulso hacia la consecucin de la justicia social.
'l1i2 El Sist,ma Politico Mmcano, pp. 35 Y 36. Edici6n 1975.
Dbense recordar, a este respecto, las sangrientas represalias por parte del gobierno
porfirista contra las huelgas de 101 mineros de Cananea que trabajaban bajo la frula de la
empresa norteamericana "Green Consolidated Mining Co." y de los trabajadol"e$ textiles de
RED Blanco en los aos de 1906 Y 1907, respectivamente.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 541
La fundacin de partidos, clubes, agrupaciones y dems centros de ndole
poltica que combatan el reeleccionismo y la perpetuacin de don Porfirio en
el poder, cobr mpetu a consecuencia de las declaraciones que emiti ste
en la famosa entrevista que tuvo el 17 de febrero de 1908 con el periodista
norteamericano James Creelman del diario "Pearsons Magazine". 154 Sobre la
base de una ingenua confianza en las promesas porfiristas, se cre a fines de
ese mismo ao el "Club Organizador del Partido Democrtico", que simpatiz
en un principio con la candidatura del general Bernardo Reyes a la presidencia
de la Repblica. Por su parte, los sostenedores del porfiriato no permanecieron
inactivos, pues para enfrentarse a las corrientes antirreeleccionistas adversarios
del rgimen, establecieron algunas agrupaciones como la denominada "Club
Reeleccionista" en el mes de marzo de 1909. La publicacin del libro de don
Francisco l. Madero intitulado "La Sucesin Presidencial" impuls el movi-
miento antirreeleccionista y la oposicin al gobierno de Daz. As, en el mes de
abril de 1910 se celebr en el entonces conocido y concurrido "Tvoli del Eli-
seo" una convencin por los partidos "Nacional Democrtico" y "Centro Anti-
rreeleccionista" con la participacin de diversos clubes polticos independien-
tes. En tal convencin se postularon como candidatos a la presidencia y
vicepresidencia de la Repblica, respectivamente, al propio Madero y al doctor
Francisco Vzquez Gmez, para oponerse a los candidatos del reeleccionismo
que fueron don Porfirio Daz y don Ramn Corral. Era perfectamente previ-
sible, e iluso suponer lo contrario, que el Congreso de la Unin, integrado por
diputados y senadores adictos servilmente al gobierno porfirista, declarase
triunfadores en las "elecciones" efectuadas "falsamente en julio de 1910 a los
candidatos oficiales para el periodo de seis aos que concluira al finalizar el
de 1916. Esta declaracin, que signific una burla a la voluntad de las masas
populares que se haban manifestado en favor del antirreeleccionismo y exter-
nado sus simpatas para don Francisco I. Madero, fue el incentivo que inflam
los primeros actos violentos de la Revolucin que estall definitivamente en la
ciudad de Puebla el 20 de noviembre de 1910, segn se haba previsto en el
Plan de San Luis suscrito por Madero y en cuya redaccin intervinieron desta-
cados antirreeleccionistas como Juan Snchez Azcona, Roque Estrada, Fede-
rico Gonzlez Garza y Enrique Bordes Mangel.
, Bien es sabido que durante el corto periodo en que Madero ocup la pre-
sidencia de la Repblica el descontento de diferentes grupos polticos fue el
clima que favoreci la traicin consumada por Victoriano Huerta en febrero de
1913, culminatoria del lapso vergonzoso que en nuestra historia se conoce con
el nombre de "Decena Trgica". El carcter tolerante, equivocadamente com-
prensivo por no decir ingenuamente conciliador del presidente, dio pbulo a
'71>4 En tales declaraciones el general Daz afirm que ,"He esperado con paciencia el da
en q';le el pueblo mexicano estuviera preparado para seleccionar y cambiar su gobierno en cada
elecC16n sin peligro de revoluciones armadas, sin perjudicar el crdito nacional y sin estorbar
el progreso del pas, Creo que ese da ha llegado. Yo ver con gusto un partido de oposici6n
en la Repblica, si se forma. Lo ver como una bendici6n, no como un mal... no tengo
deseos de, continuar en la Presidenciajesta naci6n est lista para su vida defmitiva de li-
bertad." '... . . .
542 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la formacin, durante su efmero gobierno, de distintas agrupaciones, faccio-
nes o partidos, tales como el Popular Evolucionista", el Catlico", el Radical
Liberal" y el Constitucional Progresista", sin perjuicio de grupos q':le
se integraron en torno a diferentes personajes, que, con merecirmentos o SIn
ellos, ambicionaban la presidencia del pas, entre ellos Bernardo Reyes y Flix
Daz, sobrino de don Porfirio.
Con el desconocimiento del usurpador Victoriano Huerta por parte de
don Venustiano Carranza, gobernador del Estado de Coahuila, y con la procla-
macin subsiguiente del Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913, se inicia
la segunda etapa cruenta de la Revolucin. Don Venustiano logra en un prin-
cipio agrupar en torno a l a diversos personajes, tanto civiles como militares,
que en el fondo, facto, formaron el Partido Constitucionalista, cuya finalidad
primordial consista en el derrocamiento de Huerta y de su gobierno y en el
restablecimiento de la Constitucin de 1857 con las reformas sociales que pre-
conizaba el ideario revolucionario. Durante la mencionada etapa, en el seno
de dicho partido surgieron divisiones por discrepancias polticas y militares
entre don Venustiano y algunos generales que haban secundado el Plan de
Guadalupe, entre ellos Francisco Villa, y en torno a los que formaron facciones
que lucharon entre s por conquistar el poder y por realizar sus propsitos
ms personalistas Que patriticos, independientemente de Emiliano Zapata,
quien haba lanzado con anterioridad su famoso Plan de Ayala el 28 de no-
viembre de 1911.
No es nuestra intencin hacer una narracin de los distintos acontecimien-
tos que se registran durante el periodo comprendido entre febrero de 1913 y
febrero de 1917, en que el Congreso Constituyente de Quertaro expide la
Ley Fundamental vigente de Mxico, como obra jurdico-poltica que institu-
cionaliza las principales reformas sociales que fueron el mvil de la Revolu-
cin, enriqueciendo con ellas el orden constitucional establecido en la Carta de
1857. La temtica y problemtica de carcter sociopoltica que el anlisis
de dichos acontecimientos suscita, implica un material de investigacin que ex-
cedera con mucho los lmites del tpico que someramente abordamos y que
concierne a una mera exposicin de 10 que podra titularse "los partidos pol-
ticos de Mxico". Desafortunadamente, la Constitucin Federal de 1917, por
falta de civismo en gobernantes y gobernados y por las incontenibles e insa-
ciables ambiciones personalistas de poder, no tuvo el efecto de evitar la reapa-
ricin de los desquiciantes trastornos padecidos por nuestro pas desde que se
erigi en Estado independiente. No figura dentro del cuadro de nuestros
propsitos destacar y ponderar los hechos que prolongaron el ambiente de
agitacin, inquietud y efervescencia en el escenario poltico de Mxico, sino
recordar simplemente que bajo los gobiernos de don Venustiano Carranza y de
Alvaro Obregn, se crearon los partidos "Liberal Democrtico", "Nacional Coo-
perativista", "Liberal Yucateco", "Liberal Independiente", ULiga Democrti-
ca", "Liberal Constitucionalista", "Laborista Mexicano", "Nacional Agraristd"
y otros ms cuya sola enumeracin sera demasiado prolija y tediosa. Todos estos
grupos polticos tenan como finalidad primordial, por no decir nica, llevar
a la presidencia de la Repblica a.d.istintos personajes de sussimpatiasy
LAS FORMAS DE GOBIERNO 543
conveniencias, sin que desconozcamos las actividades polticas que durante esos
periodos gubernamentales y en beneficio de la clase obrera desarrollaron agru-
paciones de trabajadores como la Confederacin Regional de Obreros Me-
xicanos.
De la muy compacta sinopsis que hemos hecho acerca de los llamados par-
tidos polticos en Mxico, se concluye que las mltiples agrupaciones, centros,
clubes y facciones que proliferaron durante distintas pocas de la historia de
nuestro pas hasta antes de la creacin del Partido Nacional Revolucionario,
no merecen con autenticidad el calificativo mencionado segn el concepto que
con anterioridad explicamos. La tnica general que los consabidos grupos pre-
sentan se traduce en que fueron agrupaciones de polticos de diferentes
tendencias, sin estructura estatutaria, sin finalidades sociales permanentes y sin
organizacin jerrquica, que circunstancialmente se formaban para respaldar
un plan rebelde, un levantamiento militar, una proclama contra el gobierno
en turno, para lanzar a determinado personaje a la presidencia de la Rep-
blica, en una palabra, para provocar consciente o inconscientemente la cons-
tante anarqua en la vida pblica de Mxico, con los consiguientes daos
sociales y econmicos que esta situacin catica necesariamente produca en
detrimento de las mayoras populares del pas. Ya hemos afirmado que la
presencia y actuacin de los polticos mexicanos, salvo contadas excepciones,
fueron efecto de las circunstancias sociales, econmicas y culturales que carac-
terizaron la existencia vital de nuestro pas, y que los factores negativos inhe-
rentes a dicha existencia imposibilitaron la politizacin y la educacin cvica
para gobernantes y gobernados, que es una de las bases firmes sobre las que
descansan las instituciones jurdicas. Se ha' dicho, y con razn, que al pueblo
mexicano le ha faltado madurez cvica, y precisamente por la ausencia de esta
calidad, el escenario poltico en que se movi Mxico durante el siglo pasado
y las primeras dcadas del presente oscil entre agitaciones, violencias, motines,
rebeliones y golpes de Estado permanentes, y los interregnos que presentaron
los gobiernos autocrticos que envolvan la opresin en un tenue velo forma-
lista de carcter institucional para seguir actuando en la vida nacional.
La creacin del Partido Nacional Revolucionario fue un acto que provino
del poder pblico del Estado mexicano. Por ende, dicho partido asumi el ca-
rcter de institucin estatal, pues su formacin no deriv de la iniciativa de la
ciudadna, cuya voluntad, atomizada en grupsculos desarticulados de subsis-
te?cia efmera, fue la causa del surgimiento de tantas agrupaciones, ligas,
alianzas" centros o clubes que proliferaron en la historia poltica de Mxico.
El Presidente Plutarco Ellas Calles, en el mensaje poltico que dirigi6 al
pueblo con ocasin de su ltimo informe de gobierno, rendido ante el Con-
greso de la Unin. el primero de septiembre de 1928,755 expuso la idea de es-
el 155 En dicho informe, el Presidente Calles manifest6: "Hay que advertir. en efecto. que
de vaco creado por la muerte del seor general Obregn intensifica necesidades y problemas
orden poltiCl). y administrativo ya existentes y que resultan de la cireuristaneia. deque .ere-
... en gran. p.:llrte.. la contienda ...P9l.tico-social po .. r. el tn.'uno definitivo de
CUDl9reJ de la principios lIociales que, como 101 en
y nunca permitir el pueblo seall anebataclos; pord triunfo
544
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tab1ecer un partido que aglutinara en un solo instituto todas las fuerzas vivas
de la Revolucin y que fuese el centro dinmico para la realizacin de pos-
tulados polticos y socioeconmicos. As, se celebr durante los dos
meses del ao de 1929 una convencin en la ciudad de Quertaro cuyo objeto
consisti en constituir el Partido Nacional Revolucionario. Concluidas las in-
tensas labores que desarroll dicha convencin, a la que asistieron los repre-
sentantes y delegados de los grupos, fuerzas y facciones polticas del pas, el
citado partido qued formado el 4 de marzo del referido ao y aprobados sus
estatutos fundamentales.
Para la 'historia poltica de Mxico, la creacin del Partido Nacional Revolu-
cionario .fue un suceso de gran importancia y trascendencia. Fue importante,
porque, a travs de l, se coordinaron en un solo programa de accin las
diferentes tendencias auspiciadas por pequeos grupos y fac-
ciones que se integraban en las distintas entidades federativas sin unidad
orgnica, funcional ni teleolgica para la realizacin de los principios sociales,
polticos y econmicos de la Revolucin. Fue trascendente, porque sirvi de
ejemplo, en proyeccin futura, para la formacin de otros partidos polticos,
llamados de oposicin, que se crearon con posterioridad.l'"
Al exponer el concepto general de partido poltico dijimos que ste es una '
entidad que se compone mediante la conjuncin de los elementos humano,
ideolgico, programtico y de permanencia, estructurados coordinadamente en
una forma }urdica. Estos elementos los presenta el Partido Nacional Revolucio-
nario, siendo suficiente, para corroborar esta asercin, el examen de su decla-
racin de principios, de sus estatutos, de sus normas y programas de accin,
de sus finalidades, de su organizacin y de otros aspectos cuya ponderacin
rebasara los lmites temticos de esta obra.
La fisonoma de dicho partido la barrunt, segn dijimos, el Presidente Calles
y la reitera el Presidente Portes Gil en las consideraciones que nos permitimos
transcribir a continuacin. "Por desgracia, dice, despus de 18 aos de iniciada
la Revolucin de 1910, careca de un organismo que agrupara, de manera per-
manente, al grupo revolucionario y garantizara su permanencia en el poder.
Surgieron, s, vigorosos partidos polticos en algunos Estados: El Partido Socia-
lista del Sureste, fundado en Yucatn por Felipe Carrillo Puerto, y el Partido
contienda poltico-social, hubo de desde la Administracin anterior, el periodo pro-
piamente gubernamental de la Revolucin mexicana, con la urgencia cada da mayor de
acomodar derroteros y mtodos polticos y de gobierno a la nueva etapa que hemos ya empezado
a recorrer.
"Todo esto determina la magnitud del problema; pero la misma circunstancia de que quiz
por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con una situacin en la que la nota domi-
nante es la falta de 'caudillos', debe permitimos, va a permitirnos orientar definitivamente la
poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional, procurando pasar, de una vez
por todas, de la condicin histrica de 'pas de un hombre' a la de 'nacin de instituciones Y
de leyes'" (Historia de la Convencin Nacional Revolucionaria. Edicin, mayo de 1929,
pp. 17 y 18).
7116 Como tales debe mencionarse el Partido Accin Nacional (PAN); el Popular Socia-
lista (PPS), el Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM), el Partido Comunista
Mexicano (PCM) y el Partido Socialista Unificado Mexicano (PSUM) que lo sucedi6 en
1981, y cuyo estudio no nos corresponde formular en esta obra.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
545
Socialista Fronterizo, creado por m en Tamaulipas, siendo estos dos organismos
de Estado, los que mejor orientaban, interpretaban y cumplan el programa
avanzado de la Revolucin. Otros partidos nacieron al calor de las luchas polti-
cas, para despus desvanecerse, tales como el Liberal Constitucionalista, el Coa-
peratista, el Laborista y el Agrarista.
"Algunos sustentaban su ideologa en un aspecto parcial del programa de la
Revolucin. Otros ms se fundaron con fines marcadamente personalistas, alen-
tados casi siempre por los grupos afines a connotados caudillos militares, con el
fin de actuar en las inmediatas luchas electorales.
"As, careciendo la Revolucin hasta el ao de 1928 de un organismo polti-
co que fusionara a los dispersos elementos revolucionarios y disciplinara debida-
mente las tendencias dislocadas de los grupos regionales, cuando el Presidente
Calles, siendo yo secretario de Gobernacin, me expuso su proyecto de fundar
un partido que realizara la unin de la familia revolucionaria, no pude menos
que expresarle mi satisfaccin por su patritica y generosa idea, ya que por fin
se iniciaba la fundacin de un organismo que fuese sostn y gua en todos los
rdenes del pensamiento revolucionario.l""
Es bien sabido que el Partido Nacional Revolucionario cambi su denomi-
nacin por la de Partido de la Revolucin Mexicana" durante el gobierno del
Presidente Lzaro Crdenas, ostentando actualmente el nombre de Partido
Revolucionario Institucional" que se le adjudic en el rgimen del Presidente
Miguel Alemn. Adems del cambio de denominacin, don Lzaro Crdenas
auspici importantes modificaciones a la composicin humana de dicho partido,
ya que, como dice Portes Gil, "dio entrada a la poltica activa a los organismos
campesinos y obreros y a los sectores popular y militar", "con el objeto de co-
rregir los vicios de que dicha institucin adoleca, y, adems, con la intencin
de darle fuerza orgnica".758 "
No corresponde al contenido de este libro, sino a la "politologa", socio-
loga y ciencia econmica, realizar el anlisis crtico del multicitado partido,
respecto del cual se han emitido en todo tiempo juicios contradictorios, atre-
vindose a opinar que, si se aplicasen estrictamente en la realidad poltica de
Mxico los principios que lo estructuran y se observase con fidelidad el sis-
tema democrtico interno en que est organizado, su creacin deber esti-
marse como un gran avance en la evolucin cvica de nuestro pas.
La existencia y el funcionamiento del Partido Revolucionario Institucional
y su carcter de "oficial" no impiden que, dentro de la estructura constitucio-
nal y legal de nuestro pais.vse puedan formar diversos partidos polticos, dis-
tintos de los que hay en la. actualidad.I'" En Mxico jams ha habido el sistema
757 Autobiografa de la Revolucin Mexicana, pp. 613 Y 614.
758 op. cit., p. 620. .
759 Los actuales partidos polticos nacionales, distintos del PRI, segn se sabe, son los
el Partido Accin Nacional (PAN), fundado el 15 de septiembre, de 1939; el Par-
tido Popular Socialista (PPS), creado el 20 de junio de 1948; Y el Partido Autntico de la
Revoluci6n Mexicana (PARM), establecido en el ao de 1954- (Cfr. la monografa Origen
y Evolucin de los Partidos Polticos en Mxico de Jess Anlen. Textos Universitarios. Segun-
edici6n, septiembre de 1974.); el Partido Comunista Mexicano (PCM), el P"artido Socia-
de Trabajadores (PST), el Partido Demcrata Mexicano (PDM) y el Pttrtido Socialista
Unificado Mexicano (PSUM), fundado en 1981 en sustitucin del Comunista.
35
546 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
antidemocrtico del "partido nico", pues su signo poltico invariable ha sido
el pluripartidismo, sin que exista ningn impedimento heternomo para que
este signo se proyecte en la realidad. En otras palabras, desde el punto .de
vista jurdico no hay ningn obstculo para la creacin de cualquier partido
que satisfaga los requisitos mnimos que su formacin debe colmar legal-
mente; y si no han surgido otros partidos "de oposicin" distintos de los ya
existentes, ha sido por causas que los politlogos pueden explicar, destacn-
dose entre ellas, a nuestro modesto entender, la muy sencilla y obvia consis-
tente en que la mayora ciudadana no tiene inters en su establecimiento.
(Q) Estructura normativa . .
La' estructura normativa de los partidos polticos en Mxico proviene de la
Ley Electoral Federal expedida el 3 de diciembre de 1951 y de la Ley Federal
Electoral de diciembre de 1972. Conforme a dicha estructura, la finalidad de
tales partidos era electoral y de orientacin poltica y su elemento humano,
integrado exclusivamente por ciudadanos mexicanos en pleno ejercicio de sus
derechos polticos, no deba ser menor de determinada cantidad de miembros
(setenta y cinco mil segn la Ley de 51 y sesenta y cinco mil conforme a l
Ley de 72, en los trminos de los artculos 29, fraccin 1 y 23, fraccin 1
de los respectivos ordenamientos). Las leyes aludidas restringan la actuacin de
los partidos polticos en cuanto que deban ajustarla a los preceptos constitu-
cionales y desarrollarla siempre respetando las instituciones establecidas por la
Ley Fundamental (Art. 29, frac. JI y Art. 20, frac. 1, respectivamente). Por
ende, en Mxico no poda haber un partido poltico que propugnara por sUS
fines, medios de acci6n y programa polticos, la transformaci6n de las institu-
ciones constitucionales mediante la sustituci6n de los principios ideolgicos que
la sustentan, pues es evidente que lo que se "respeta" es lo que no se toca
ni altera, sino que se acata, se venera u obedece. Ahora bien, la transgresin
a esta prohibicin por parte de alguna agrupacin poltica nicamente impe-
da que sta fuera registrada por la Secretara de Gobernacin y que, en con-
secuencia, se le reputara como "partido poltico nacional" con las prerrogativas '. i
inherentes a que las citadas leyes se referan, pero de ninguna manera entraaba
que dicha agrupacin debiera desaparecer o no debiera actuar aunque no fuese
con el aludido carcter. Suponer lo contrario implicara atentar contra la ga-
ranta de libre asociacin poltica que consagra el artculo 9 de la Constitu-
cin Federal en favor de todo ciudadano.?" ya que el derecho pblico subjetivo
que comprende slo est condicionado a que el fin' asociativo sea lcito y na-
die que discurra sensatamente puede pensar que por medios pacficos, sin que se
incite a la comisin de ningn delito, sea ilcito. realizar una labor de proseli-
tismo entre la ciudadana para que se elija, en la oportunidad conducente, a
personas que, como titulares de los rganos primarios del Estado, puedan pro-
mover modificaciones esenciales a las instituciones constitucionales vigentes en
un momento histrico determinado. Es ms, las mismas leyes electorales Jede-
760 Esta garanta y su relaci6n con los partidos polticos la estudiamos en nuestra obra
Las GaTantu Individual,s, capitulo quinto, pargrafo D, a cuyas consideraciones nos remitimos.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 547
rales, acatando la invocada garanta constitucional, no prohiban la formacin
ni la actuacin de las agrupaciones polticas en general, pues slo les vedaban
cuando no estaban registradas como partidos polticos, las prerrogativas corres-
pondientes. Por ltimo, debemos enfatizar que las leyes indicadas recogan
dos de los ms significativos elementos que distinguen al partido poltico de
cualquier simple asociacin poltica, ca omson el teleolgico y el programtico,
al establecer que uno de los requisitos para su formacin consista en formular
una declaracin de los principios que sustente y en consonancia con stos, ela-
borar su programa poltico precisando los medios que pretenda adoptar para
la resolucin de los problemas nacionales. (Art. 29, frac. VI de la Ley de 51
y 19 de la Ley de 72.)
La iniciativa presidencial de la Nueva Ley Federal Electoral fechada el 24
de octubre de 1972, enmarcaba a los partidos polticos dentro de los linea-
mientos establecidos en el ordenamiento anterior, definindolos como "asocia-
ciones integradas por ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos polticos,
para fines electorales, de educacin cvica y orientacin poltica", concurriendo
a la "formacin de la voluntad poltica del pueblo" (Art. 17). Se reiter el
registro en la Secretara de Gobernacin como requisito para que una asociacin
poltica pudiese ostentar el carcter de "partido poltico nacional" (Art. 18)
y se insisti en que la declaracin de principios respectiva deba contener "La
obligacin de observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
y de respetar las leyes y las instituciones que de ella emanen" (Art. 20, frac. 1),
por lo que, en relacin con este punto, reproducimos el comentario que formula-
mos anteriormente. En el ordenamiento electoral de 1972 se redujo a sesenta
y cinco mil afiliados el nmero mnimo para la integracin de un partido poli- .
tico nacional (Art. 23, frac. 1), cifra que deba estar distribuida en las dos
terceras partes de las entidades federativas, cuando menos, garantizando su
monto que no se provocara "la inestabilidad que se ha dado en otros pases
por la multiplicacin ms all de lo funcional" de dichos organismos polticos,
segn lo expresaba la exposicin de motivos correspondiente. En la mencio-
nada iniciativa, adems, se otorgaba a los partidos polticos el derecho de utili-
zar los medios de comunicacin masiva, como la radio y la televisin, para
dundir sus programas de accin, sus principios ideolgicos y los criterios y
opiniones que sustenten en relacin con los problemas nacionales, con el objeto
de impulsar el desarrollo cvico del pueblo mexicano (Art. 39, frac. III).
La normacin bsica de los partidos polticos, a travs de sus caractersticas
fundamentales, se elev ral rango constitucional por iniciativa presidencial de
o.ctubre de 1977. En la exposicin de motivos respectiva se dijo que la cons-
tltucionalizacin de dichos partidos "asegura su presencia como factores deter-
minantes en el ejercicio de la soberana popular y en la existencia del gobierno
representativo, contribuyendo a garantizar su pleno y libre desarrollo".
Dicha iniciativa fue aprobada por el Congreso de la Unin y por las legis-
aturas de los Estados, habiendo tenido como lgico resultado que se introdu-
jeran al artculo 41 constitucional diversas adiciones respecto de los postulados
bsicos que deben peculiarizar a los partidos politicos en Mxico. Creemos, sin
embargo, que las referidas adiciones no debieron practicarse al .invocado artcu-
548 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
lo 41, que se refiere al principio dogmtico de la soberana popular, sino
que, con mejor criterio legislativo, debieron introducirse en el artculo 9 de la
Constitucin que alude a la libertad asociativa en materia poltica de los ciu-
dadanos.
Conforme a las citadas adiciones, se considera a los partidos polticos como
entidades de inters pblico, adscribindoles como finalidad "promover la par-
ticipacin, del pueblo en la vida democrtica, contribuir a la integracin de la
representacin nacional, v hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejerci-
cio del poder pblico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que
postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo". Adems, en
el invocado artculo 41 adicionado, se establece el derecho de los partidos pol-
ticos 'al uso en forma per>manente de los medios de comunicacin social",
prescribiendo que debern contar "con un mnimo de elementos para sus acti-
vidades tendientes a la obtencin del sufragio popular". En la mencionada
normacin constitucional se declara que los partidos polticos nacionales "ten-
drn derecho a participar en las elecciones estatales y municipales" convirtin-
dolos as en entidades que no solamente intervengan en los procesos electorales
federales.
Como consecuencia de la elevacin a la categora constitucional de los
principios fundamentales de los partidos polticos y por remisin expresa que
las disposiciones respectivas hacen a la legislacin ordinaria, sta se expidi
por el Congreso de la Unin con fecha 27 de diciembre de 1977, abrogando la
Ley Federal Electoral de 2 de enero de 1973. La nueva legislacin se deno-
mina "Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales", reco-
giendo, en cuanto a los partidos polticos, los principios bsicos que los ordena-
mientos anteriores sobre la materia establecan y que hemos someramente
comentado. As, la nueva ley electoral consigna la obligacin a cargo de dichos
partidos "de observar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen" (Art. 23, frac. 1).
Adems, se les prohbe "aceptar pacto o acuerdo con que los sujete o subordine a
cualquier organizacin internacional o los haga depender de entidad o par-
tidos polticos extranjeros" (dem, frac. III). Se reitera la obligacin de regis-
tro en la Comisin Federal Electoral del partido poltico de que se trate, sin
cuyo requisito ste no deber ser considerado como tal y mucho menos con el
carcter de nacional (Art. 26). Se implanta la innovacin del registro con-
dicionado", mediante la satisfaccin de los requisitos que prev el artculo 32,
pudindose convertir dicho registro en definitivo "cuando el partido haya lo-
grado por 10 menos 1.5 del total en alguna de las votaciones de la eleccin
para la que se le otorg el registro condicionado" (Art. 34).
La nueva legislacin a que nos hemos referido ,tambin establece el dere-
cho de los partidos polticos para fusionarse entre s, el cual se hace extensivo
a las asociaciones polticas nacionales, debiendo registrarse el convenio de
fusin en la Comisin anteriormente indicada (Art. 35).760 bi s
760 bis No corresponde al contenido del presente libro hacer un anlisis exhaustivo de los
partidos polticos tal como stos se estructuran en la Ley Federal de Organizaciones Polticas
LAS FORMAS DE GOBIERNO
549
En conclusin, el orden jurdico mexicano reconoce expresamente el sis-
tema del pluripartidismo, dando oportunidad a los ciudadanos para agruparse
en asociaciones polticas y para convertir a stas en partidos polticos nacionales
mediante la colmacin de las condiciones y requisitos previstos
cuya satisfaccin, por otra parte, es un ndice de garanta para que no proli-
feren las facciones o grupsculos polticos ocasionales y efmeros que entorpe-
cen la vida democrtica, ya que, segn hemos dicho, generalmente se forman
en torno de personajes sin arraigo popular y de intereses mezquinos y opor-
tunistas.
E. Cuarto elemento: La responsabilidad de los [uncionarios pblicos
I. Situacin anterior a las reformas de diciembre de 1982
a ) Consideraciones generales
En un rgimen democrtico, los titulares de los rganos del Estado o los
sujetos que en un momento dado los personifican y realizan las funciones
enmarcadas dentro del cuadro de su competencia, deben reputarse como ser-
vidores pblicos. Etica y deontolgicamente, su conducta, en el desempeo del
cargo respectivo, debe enfocarse hacia el servicio pblico en sentido amplio
mediante la aplicacin correcta de la ley. En otras palabras, y desde el mismo
punto de vista, ningn funcionario pblico debe actuar en beneficio personal,
es decir, anteponiendo sus intereses particulares al inters pblico, social o na-
cional que est obligado a proteger, mejorar o fomentar dentro de la esfera
de facultades que integran la competencia constitucional o legal del rgano
estatal que representa o encarna. Por ende, si el funcionario pblico, cual-
quiera que sean su categora y la ndole de sus atribuciones, debe considerarse
como un servidor pblico, o como dijera nuestro gran Morelos, como "siervo
de la nacin", es evidente que est ligado con los gobernados a travs de dos
principales nexos jurdicos dentro de un sistema democrtico que sin el dere-
cho sera inconcebible, a saber: el que entraa la obligacin de ajustar los actos
en que se traduzcan sus funciones a la Constitucin y a la ley y el que consis-
te en realizarlos honestamente con el espritu de servicio a que hemos aludido.
En el primer caso, esos actos estn sometidos al principio de legalidad lato sensu,
o sea, de constitucionalidad (superlegalidad segn Maurice Hauriou) y de le-
galidad stricto sensu,761 y en el segundo al de responsabilidad. Ambos principios,
aunque tienen distintas rbitas de operatividad, se complementan puntual-
mente como piedras. angulares sobre las que descansa la democracia. Al vio-
y Procesos Electorales, toda vez que su estudio, desde el punto de vista de este ordenamiento,
corresponde a una importante rama jurdica que por su importancia ya se ha desprendido del
Derecho Constitucional, como es el Derecho Electoral o Poltico, recomendando al respecto
la obra del doctor Francisco Berln Valenzuela intitulada teDerecho Electoral", misma que
dio a la luz pblica en 1980.
7.61 Este principio lo erige nuestra Constitucin en garanta del gobernado, la cual se
en los artculos 14 y 16 que estudiamos en el captulo sptimo de nuestra obra res-
pectIva.
550
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Iarse el de legalidad (lato sensu), los actos de autoridad en que la violacin se
cometa son susceptibles de impugnarse jurdicamente por los medios, juicios,
procesos o recursos que en cada Estado democrtico existan.?" y al quebran-
tarse el de responsabilidad, el funcoinario pblico que lo infrinja se hace
acreedor a la imposicin de las sanciones que constitucional o legalmente
estn previstas. Estas dos situaciones comprueban la diferencia operativa de
dichos principios, pues tratndose de la contravencin al de legalidd (lato
sensu), los actos contraventores son invalidables o anulables- para que, me-
diante su destruccin o modificacin; se restaure el imperio de las disposicio-
nes constitucionales o legales violadas; y por 10 que atae a la infraccin del
de responsabilidad, tales actos sujetan al titular o encargado del rgano estatal
respectivo a las expresadas sanciones independientemente de la impugnabili-
dad jurdica de los mismos. Dicho de otro modo, la legalidad es un principio
intuitu actu y el de responsabilidad intuitu personae, siendo ambos, no obstante,
signos distintivos de la democracia, por cuanto que el primero somete al r-
gano del Estado en s mismo como ente despersonalizado y el segundo al in-
dividuo que 10 personifica o encarna. Por tanto, independientemente de los
medios jurdicos de que los gobernados disponen para hacer respetar el rgi-
men de constitucionalidad y de legalidad por parte de los gobernantes, existen
otros que conciernen a la exigencia de responsabilidad a las personas fsicas que
encarnan a una autoridad, cuando su comportamiento pblico ha sido ilcito y
notoriamente antijurdico.
El orden de derecho de un Estado no solamente debe proveer a los go-
bernados de medios jurdicos para impugnar la actuacin arbitraria e ilegal de
las autoridades, sino establecer tambin un sistema de responsabilidades para las
personas en quienes la ley deposita el ejercicio del poder pblico. Es obvio
que para el gobernado es ms til, por sus propios y naturales resultados, va-
lerse de un medio jurdico de impugnacin contra los actos autoritarios para
preservar su esfera de derecho, puesto que tal medio tiene como efecto inme-
diato la invalidacin de los mencionados actos y la restitucin consiguiente del
goce y disfrute del derecho infringido o afectado. En la generalidad de los
casos, satisfecho el inters del gobernado en particular como consecuencia del
ejercicio del medio impugnativo de los actos de autoridad que lo agravien, la
exigencia de la responsabilidad en que hubiere incurrido el funcionario p-
blico de quien tales actos emanen, presenta una importancia muy secundaria,
circunstancia que no debiera registrarse dentro de un autntico y operante
rgimen democrtico. En efecto, considerando que un sistema de responsabi-
lidades para los gobernantes debe ser el eficaz complemento de los medios ju-
rdicos de impugnacin, en varios regmenes constitucionales se ha implan-
tado, incluyendo evidentemente al de Mxico. .
As, la Ley de Responsabilidades de 21 de febrero de 1940, anterior a la vigen-
te, en su exposicin de motivos afirma que: "La organizacin de nuestro pas
en una Repblica representativa, democrtica y federal, tal como lo establece la
762 En Mxico, el primordial medio impugnativo de tales actos es el juicio d. amparo.
Cfr. nuestro correspondiente libro.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
551
Constitucin Poltica, implica el establecimiento de un orden jurdico, como ex-
presin de la voluntad del pueblo, en quien radica la soberana y la creacin de
los rganos necesarios para el ejercicio del poder. Contrariamente a lo que
ocurre en los regmenes autocrticos, en donde la regla normativa y la funcin
de autoridades dependen exclusivamente de la voluntad arbitraria y caprichosa
del dspota, en una forma constitucional como la que nos rige se requiere que
cada rgano. del Estado tenga limitado su campo de accin, y la necesaria inte-
gracin de esos rganos con hombres exige que su funcin o direccin sea
responsable. Ambos conceptos, limitacin de atribuciones y responsabilidad son,
en efecto, absolutamente necesarios dentro de una organizacin estatal, pues
no se concibe que el Estado determine la norma de conducta a que deben suje-
tarse los individuos particulares que forman la nacin, para hacer posible su
convivencia dentro de un orden jurdico en que el derecho de cada uno est
limitado por el derecho de los dems, as como establezca el tratamiento repre-
sivo que deben sufrir quienes lo alteren, y no fije, en cambio, cul deba ser su
actitud frente a la conducta de los titulares del poder pblico que trastorna ese
orden jurdico, ya sea en perjuicio del propio Estado, ya en el de los particu-
lares."
En nuestro orden constitucional se ha instituido, pues, como garanta jur-
dica del mismo y del rgimen de legalidad en general, un sistema de respon-
sabilidades de los funcionarios pblicos, consignado especialmente en los artcu-
los 108 a 114 de la Ley Suprema para los altos funcionarios de la Federacin
y esbozado por todos los funcionarios y empleados federales y del Distrito
Federal en el artculo 111, prrafo quinto.
Debemos hacer la observacin, por otra parte, de que la .responsabilidad a
que nos referimos es la jurdica, no la poltica. Esta ltima surge en el mbito
de las relaciones entre los mismos gobernantes dentro de un orden jerrquico de
funcionarios pblicos, as como a propsito de los nexos que stos tengan
.con determinado partido poltico o con un cierto equipo de gobierno y se tra-
duce, generalmente, en el deber que a los propios funcionarios les impone la
ndole del grupo poltico o gubernamental a que pertenezcan, en el sentido de
no ser "desleales" a l, de' "disciplinarse" a las directrices que establezcan sus
jefes, o sea, en no discrepar de las decisiones que las sustenten, sino en some-
terse a ellas y cumplirlas aunque contraren su criterio personal. La responsa-
bilidad poltica que implica una vasta gama de renunciaciones y sometimientos
a los jerarcas de un grupo, de un "sistema de gobierno de un equipo o simple-
mente de una fraccin", trae aparejado un conjunto de sanciones que para "el
poltico" son de la mayor gravedad, pues estriban, sustancialmente, en la deten-
cin de su carrera para ocupar puestos pblicos en un escalafn progresivo,
cuando no en su proscripcin del escenario poltico, es decir, en su "muerte
poltica", que es a veces ms temida que la muerte natural.""
768 Estos fenmenos que con modalidades vernculas se registran en la vida politica de
distintos pases con ms o menos frecuencia y proporcin, los describe Manuel Moreno Snche%
por lo que concierne a Mxico con las siguientes palabras, no exentas de despecho: "Una nor-
ma que .se ha vuelto obligatoria para los polticos es la de hablar y obrar siempre en tq.no menor
y sin relieve. Mientras m destacada sea la actuaci6n de algn miembro <le lasc8naras, es
casi seguro que ello constituye el primer inconveniente para su continuaetn en la carrera
552 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
b) Diversos tipos de responsabilidad jurdica
Los funcionarios pblicos estn sujetos a responsabilidad administrativa,
civil y penal. La primera se deriva de la obligacin que tienen de "guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen" antes de tomar posesin de su
cargo (artculo 128 constitucional) y generalmente se hace efectiva mediante
sanciones pecuniarias establecidas en los diferentes ordenamientos legales que
rigen la actividad de los rganos del Estado que los funcionarios personifican o
encarnan, incumbiendo su imposicin a las distintas autoridades que tales orde-
namientos determinen. La responsabilidad administrativa se origina, comnmen-
te, en el hecho de que el funcionario pblico no cumple sus obligaciones legales
en el ejercicio de su conducta, como tal, siendo tan prolijas las hiptesis en que
estasituacin se registra, que so mero sealamiento rebasara la temtica de esta
obra, por lo que nos remitimos a las mltiples leyes y a los variadsimos regla-
mentos que prevn dicha responsabilidad. .
Por responsabilidad civil del funcionario pblico no debemos entender la
que contrae, como persona, en ocasin de los actos de su vida civil, ya que en
este supuesto su investidura de autoridad y el cargo respectivo que desem-
pee son irrelevantes. Tan es as, que el artculo 114 de la Constitucin de-
clara que "En demandas del orden civil no hay fuero ni inmunidad para ningn
funcionario pblico", sin distincin de categoras. La responsabilidad civil a que
nos referimos consiste en la que asume todo funcionario pblico en el desem-
peo de los actos inherentes a sus funciones o con motivo de su cargo frente al
Estado y los particulares, con la obligacin indemnizatoria o reparatoria corres-
pondiente. Esa responsabilidad puede provenir de hecho ilcito civil o de delito
o falta oficiales. En el primer caso, si el funcionario obra ilcitamente o contra
las buenas costumbres en el ejercicio de su actividad pblica y causa un dao
fsico o moral, tiene la obligacin de repararlo con sus propios bienes, pues slo
en el supuesto de que no los tenga o sean insuficientes para cumplir dicha
obligacin, el Estado contrae responsabilidad subsidiaria (Arts. 1910 y 1928
del Cdigo Civil Federal). En el seg-undo caso, la responsabilidad estaba prevista
en el artculo 5 de la Ley de Responsabilidades de febrero de 1940, pre-
cepto que dispona: "La imposicin de las sanciones a que se refiere esta
ley por delitos o faltas oficiales, debe entenderse sin perjuicio de la reparacin
del dao, quedando expedito, en su caso, el derecho de la Federacin o de los
particulares para hacerla efectiva o para exigir ante los tribunales competentes
la responsabilidad pecuniaria que hubiese contrado el funcionario o em-
pleado, por daos y perjuicios, al cometer los hechos u omisiones que se le
poltica. El poltico difuso, callado, disciplinado, 'agachado', como dice la expresin popular,
es el que lleva la delantera para aspirar a otra situacin, pues ha probado su capacidad de
obediencia y de acatamiento." "Los inconformes no pueden aspirar a una posicin acorde con
su capacidad o desarrollo personal, si no se someten a subgrupos, a mafias o a los pequeos
y mltiples cacicazgos que dominan por doquier la vida mexicana. Cada jefecillo tiene su esfe-
ra de influencia y a conservar slo a cambio de subordinarse al superior o de adularlo. Este, a
su vez es fuerte en un campo limitado: su poder tiene la validez que le concede otro jefe
ms alto, hasta Ilegar al nivel supremo" (Crisis PoUtica de M:cico: Edicin 1970, pp. 61 Y75).
LAS FORMAS DE GOBIERNO
553
imputen. Esta responsabilidad ser exigible siempre que se comprueben los
daos y perjuicios ocasionados con dichos actos u omisiones, aun cuando se
absuelva al inculpado en el procedimiento penaL"
Es la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos la que se prev y
regula constitucionalmente, segn dijimos, siendo la legislacin secundaria sobre
responsabilidades oficiales, la reglamentaria de las disposiciones fundamentales
respectivas. Ahora bien, en lo que atae a este tipo de responsabilidad, jurdi-
camente existe una distincin entre los altos funcionarios de la Federacin y
los que no tienen este carcter, tanto por lo que respecta a la tipificacin de los
delitos oficiales como al procedimiento para aplicar las sanciones correspondien-
tes a esta clase de delitos y a los rganos del Estado competentes para ello.
c) El fuero constitucional
Los alto;! funcionarios federales, como el Presidente de la Repblica, los
senadores yJdiputados al Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema
Corte, los Secretarios de Estado y el Procurador General de la Nacin, gozan
de lo que se llama fuero constitucional, cuya finalidad estriba no tanto en prote-
ger a la persona del funcionario, sino en mantener el equilibrio entre los po-
deres del Estado para posibilitar el funcionamiento normal del gobierno insti-
tucional dentro de un rgimen democrtico.
En esta idea coincide la doctrina constitucional mexicana. As, don Jacinto
Pallares sostiene que "La necesidad de que los funcionarios a quienes estn enco-
mendados los altos negocios del Estado, no estn expuestos a las prfidas asechan-
zas de sus enemigos gratuitos; el evitar que una falsa acusacin sirva de pretexto
para eliminar a algn alto funcionario de los negocios que le estn encomenda-
dos y el impedir las repentinas acefalias de los puestos importantes de la admi-
nistracin pblica, son los motivos que han determinado el establecimiento del
fuero que se llama constitucional, consignado en los artculos 103 y 107 del C-
digo fundamental (de 1857). Este fuero da lugar a dos clases de procedimien-
to, segn se trate de delitos comunes o de delitos oficiales de los funcionarios
que lo gozan. Tratndose de los primeros, el fuero se reduce a que no se proceda
contra el delincuente (sic), por el juez competente, sino previa declaracin del
Congreso de haber lugar a formacin de causa; y esto por las consideraciones
dichas. Tratndose de la segunda clase de delitos, el fuero consiste en que las
responsabilidades oficiales sean juzgadas por jurados compuestos de los altos
cuerpos polticos de la nacin. La razn y conveniencia de este fuero es clara:
las responsabilidades oficiales de los funcionarios que lo gozan tienen ntimo
enlace con la poltica; cuestiones polticas son las que tienen que decidirse al
juzgarlos; es un juicio poltico el que se trata de abrir; la pena que se les impo-
ne no es otra que la muerte poltica; es, pues, necesario que funcionarios de la pri-
mera jerarqua, dotados de profundos conocimientos y larga prctica en la
cosa pblica, interiorizados en todos los giros que toman los abusos polticos,
apreciadores exactos de la trascendencia de tales y cuales delitos oficiales y
profundamente versados en todos los ramos de la legislacin, sean los que co-
nozcan de ese juicio poltico. Y as fue conveniente que la Constitucin confi-
riera a funcionarios muy caracterizados ese linaje de responsabilidades para evi-
554
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tar que una ley secundaria viniera a sujetar al criterio ms o menos r ~ n y
extraviado de un juez o alcalde o de otro funcionario ms o menos subordinado
en la jerarqua administrativa, un negoeo de tanta trascendencia como la res-
ponsabilidad de altos funcionarios de la federacin."764
Por su parte, don Ignacio L. Vallarta, al referirse a la inviolabilidad de los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial de los Estados, sostiene que "Este princi-
pio se deriva de la necesidad de garantizar el sistema republicano que rige lo
mismo a la Unin que a los Estados, principio que est sancionado en los textos
constitucionales que conceden el fuero poltico, de un modo expreso, a los altos
funcionarios de la Federacin, e impleta pero necesaria y lgicamente a los
poderes supremos de los Estados. El enjuiciamiento del Congreso o de esta Su-
prema Corte por un juez comn, sera un atentado tan reprobado por la Consti-
tucin, como el proceso de una legislatura o de un tribunal de algn Estado.
El principio y la consecuencia son los mismos, ya se vea la cuestin en el orden
federal o en el local. Esta es la razn fundamental que veda a los jueces de
distrito encauzar a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; supuesto que l ~
facultades de los tribunales no llegan hasta poder subvertir en ,la Unin ni
en los Estados la forma republicana; supuesto que mal pueden los jueces invo-
car la Constitucin para derivar de ella la facultad de infringirla, de romperla.
Pero nada de esto sucede cuando se trata de autoridades o empleados subalter-
nos, federales o locales; el rgimen republicano no se subvierte, ni se altera con
que un juez ordinario procese aun administrador de aduana, a un general, a
un jefe de hacienda, a un administrador de correos, lo mismo que no se trastorna
ni se conmueve con que se encause a un jefe poltico, a un tesorero, a un juez
o al alcalde. Ni la nacin ni los Estados se resienten en las funciones soberanas
que ejercen, con el proceso de una de esas autoridades."765
El fuero constitucional opera bajo dos aspectos: como fuero-inmunidad y
como fuero de no procesabilidad ante las autoridades judiciales ordinarias fe-
derales o locales, teniendo en ambos casos efectos jurdicos diversos y titularidad
diferente en cuanto a los altos funcionarios en cuyo favor 10 establece la Cons-
titucin.
1. El fuero como inmunidad, es decir, como privilegio o prerrogativa que
entraa irresponsabilidad jurdica, nicamente se consigna por la Ley Funda-
mental en relacin con los diputados y senadores en forma absoluta conforme
a su artculo 61, en el sentido de que stos "son inviolables por las opiniones
que manifiesten en el desempeo de sus cargos" sin que "jams puedan ser
reconvenidos por ellas"; as como respecto del Presidente de la Repblica de
manera relativa en los trminos del artculo 108 in fine constitucional que dis-
pone que dicho alto funcionario durante el tiempo de su encargo slo puede ser
acusado por traicin a la patria y por delitos graves del orden comn.
Tratndose de los senadores y diputados, dicha inmunidad absoluta slo
opera durante el desempeo del cargo correspondiente, es decir, con motivo
7M El Poder Judicial, pp. 46 Y 47. .
7iJ5 Cuestiones Constitucionales. "Votos". Tomo 11, p. ~ Anlogas consideraciones for-
mulan los jurisconsultos Mariano Coronado, Jos Ma. del Castillo Velasco, Ramn Rodrigue:
y Eduardo Ruis en sus respectivas obras Elementos de Derecho Constitucional Mexicano;
Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano; Derecho Constitucional
y Curso de Derecho Constitucional 'Y Administrativo.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 555
de las funciones que realicen como miembros integrantes de la Cmara respec-
tiva, pero no en razn de su investidura misma. Dicho de otra manera, no por
el hecho de ser diputado o senador, la persona que encarne la representa-
cin correlativa goza de la inmunidad prevista en el artculo 61 constitucional,
sino nicamente cuando est en su ejercicio funcional. De esta guisa, cualquier
miembro del Congreso de la Unin, cuando emita opiniones fuera del des-
empeo de su cargo, o sea, en el caso de que no est en funciones, no es
inviolable, pudiendo ser reconvenido por aqullas, pues la inmunidad slo se
justifica por la libertad parlamentaria que todo diputado o senador debe tener
dentro de un rgimen democrtico basado en el principio de divisin de po-
deres, sin que deba significar irresponsabilidad por actos que realice en su
conducta privada.i'" Por otra parte, si las. opiniones que emita un diputado o
senador en el desempeo de su cargo configuran la incitacin a algn hecho
delictivo comn u oficiala si su externacin implica en s misma un delito de
cualquier otro orden, (opera la inmunidad mencionada en el sentido de que el
opinante permanece inviolable y de que no puede ser reconvenido por tales
opiniones, o sea, que no se le puede formular cargo alguno. "Esto significa,
dice Tena Ramirez, que respecto a la expresin de sus ideas en el ejercicio de
su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo mis-
mo durante la representacin que despus de concluida, lo mismo que si la
expresin de las ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia)
que si no lo constituye." 767
Otro caso de fuero-inmunidad que previene la Constitucin es el que se
refiere al Presidente de la Repblica y se traduce en que ste, durante el tiempo
de su encargo (no simplemente durante el desempeo de sus funciones, es de-
cir, con motivo de su actuacin inherente a su alto puesto, como sucede con los
diputados y senadores) slo puede ser acusado por traicin a la patria y por
delitos graves del orden comn (Art, 108 in fine), gravedad cuya estimacin
queda al criterio de la Cmara de Senadores (Art. 109). Por ende, durante
su periodo funcional, 'el Presidente de la Repblica goza de inmunidad respec-
t? a cualquier delito oficial. Ntese, sin embargo, que dicha inmunidad no
Significa la irresponsabilidad absoluta del Jefe del Ejecutivo Federal por delitos
comunes u oficiales que pueda cometer durante el tiempo y en ejercicio de su
puesto, sino que slo equivale a que, en el periodo de su gestin gubernativa,
nicamente puede ser acusado por traicin a la patria y por hechos delictivos
graves del primer orden. Adems, si la acusacin por traicin a la patria o
por delitos graves del orden comn hubiese sido desestimada por el Senado al
presentarse durante el periodo presidencial, ello no' implica que, una vez
, 7G6 Segn Loetoenstein, la inmunidad del legislador (diputado o senador) es una garan-
~ para la independencia funcional del parlamento, consistente en "la eliminacin de la posibi-
dad de una presin gubernamental" sobre sus miembros. "Los privilegios de irresponsabilidad
e. Inviolabilidad, dice, protegen al diputado de cualquier prosecucin penal o de cualquier otro
tipo, por acciones que haya realizado en el ejercicio de su funcin parlamentaria, as como de
cualquier perjuicio (detencin, denuncia, acusaci6n) que le pueda inferir el gobierno" (Teora
d, la Constitucin, pp. 256 y 257).
761 Derecho Constitucional Mexicano. Novena edicin 1968, p. 284.
556 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
expirado ste, no se acuse ante el Ministerio Pblico que corresponda por tales
hechos delictivos a la persona que haya tenido el cargo de Presidente de la
Repblica, tenindose en cuenta, claro est, las reglas sobre prescripcin de
la ~ n penal.
Esta responsabilidad restringida del Jefe del Estado la justifica don Felipe
Tena Ramrez con las siguientes consideraciones que compartimos plenamente:
"La Constitucin quiso instituir esta situacin excepcional y nica para el jefe
del Ejecutivo, dice.Scon el objeto de protegerlo contra una decisin hostil de las
Cmaras, las cuales de otro modo estaran en posibilidad de suspenderlo o de
destituirlo de su cargo, atribuyndole la comisin de un delito por leve que
fuera", aadiendo que "La Constitucin de 57 era menos estricta que la actual,
pues autorizaba el desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves
del orden comn, sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ata-
ques a la libertad electoral (Art. 103). Como ningn presidente mexicano estaba
a salvo de cometer alguno de los dos ltimos delitos, por ese solo hecho que-
daba a merced de las Cmaras. "768
Se presenta el problema consistente en determinar qu se entiende por
delitos graves del orden comn" que puede cometer el Presidente de la Rep-
blica para arrostrar la responsabilidad a que alude el artculo 108 constitucio-
nal in fine. Merced al principio nullum crimen, nulla poena sine lege", que no
es sino el de tipicidad de que habJan los penalistas y que se consagra en el
tercer prrafo del artculo 14 de nuestra Ley Fundamental,'?" todo hecho
humano para que sea considerado como delictivo requiere estar previsto en una
ley por modo abstracto -tipo--; y para que a su autor se le pueda estimar
responsable de su comisin y se le aplique la sancin que la misma ley esta-
blezca, es menester que su conducta encuadre dentro de la situacin normativa-
mente consignada. Por consiguiente, en observancia de dicho principio, la
Cmara de Senadores, a la que incumbe juzgar al presidente por algn delito
grave del orden comn (Art. 109 constitucional), debe apreciar necesariamente
si el hecho o hechos denunciados que se imputen a dicho alto funcionario tienen
o no legalmente el carcter delictivo, cuya gravedad obviamente la predeter-
mina el legislador al restablecer la pena respectiva. Ahora bien, en atencin a
este ltimo elemento, nadie duda que los delitos por los que puede aplicarse
la sancin privativa de la vida, como son los mencionados en el artculo 22
constitucional, son de indiscutible gravedad. En tal virtud, si sta ya se encuen-
tra prefijada en la misma Constitucin, la comisin de alguno de los delitos
a que se refiere el aludido precepto origina la responsabilidad del Presidente
de la Repblica, conclusin que en el terreno estrictamente jurdico no se des-
virta por la consideracin de que, de hecho, es inslito que el citado funcionario
pueda ser parricida, homicida con alevosa, premeditacin o ventaja, incendia-
rio, plagiario, salteador de caminos o pirata, aunque tampoco es imposible la
768 Ibd.,p. 539.
7119 El estudio de este precepto 10 emprendemos en nuestra obra Las Garantas Individua-
les, captulo sptimo, a cuyas ideas nos remitintos.
.::...
LAS FORMAS DE GOBIERNO
557
contingencia de que pudiese ser su autor intelectual en el mbito dilatado de
las eventualidades.T"
2. El fuero que se traduce en la no procesabilidad ante las autoridades
judiciales ordinarias federales o locales no equivale a la inmunidad de los fun-
cionarios que con l estn investidos y que seala el artculo 108 de la Consti-
tucin. En otras palabras, el fuero, bajo el aspecto que estamos tratando, no
implica la irresponsabilidad jurdica absoluta como en el caso a que se refiere
el artculo 61 de nuestra Ley Fundamental, ni la irresponsabilidad jurdica
relativa a que alude su artculo 108 in fine y por lo que concierne al Presidente
de la Repblica. La no procesabilidad realmente se traduce en la circunstan-
cia de que, mientras no se promueva y decida contra el funcionario de que
se trate el llamado juicio poltico, los diputados y senadores al Congreso de la
Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado
y el Procurador General de la Repblica, en los casos a que se refiere el primer
prrafo del artculo 108 constitucional, no quedan sujetos a la potestad juris-
diccional ordinaria. En otras palabras, estos altos funcionarios federales s son
responsables por los delitos comunes y oficiales que cometan durante el des-
empeo de su cargo, slo que no se puede proceder contra ellos en tanto no se
les despoje del fuero de que gozan y que, segn acabamos de afirmar, es el
impedimento para que queden sujetos a los tribunales que deban juzgarlos
por el primer tipo delictivo.
3. Se suscita la cuestin consistente en determinar si los suplentes de los
funcionarios a que se refiere el primer prrafo del artculo 108 constitucional,
principalmente de los diputados y senadores, estn o no investidos del fuero
de no procesabilidad a que hemos aluido. Tomando en consideracin que
esta prerrogativa se otorga al funcionario pblico en atencin al desempeo
de su encargo, se concluye que los suplentes, cuando no estn sustituyendo al
titular, no goz;an de dicho fuero.
770 Tena Ramirez se muestra refractario a suponer siquiera que el Presidente de la Rep-
blica pueda cometer alguno de los delitos del orden' comn que seala el artculo 22 constitu-
-cional, sosteniendo al efecto que "En las dos primeras ediciones de la presente obra considera-
mos que puede hallarse una base en el artculo 22 de la Constitucin para clasificar los delitos
graves. Ciertamente, el criterio que inspir la clasificacin de delitos que contiene el artculo
22 tuvo en cuenta que se trata de delitos graves, ya que autoriza para ellos la pena de muerte.
Pero tambin parti del supuesto de que son delitos cometidos por particulares, por gentes
:susceptibles de incurrir en ellos dentro de su ambiente social y por sus condiciones' personales.
Ese criterio no sirve para suponer que el jefe del Estado se encuentre, al igual que todos los
dems, en condiciones de cometer tales delitos.' Las especiales circunstancias en que acta no
h ~ n presumible que se convierta en plagiario, salteador de caminos, pirata, etc., que son las
hiptesis del artculo 22. Parecera indecoroso que la ley previera, siquiera en hiptesis aven-
turada, que el jefe del Estado pudiera cometer estos crmenes. Y podra parecer, adems, que
al autorizar el enjuiciamiento por delitos que no se cometern se trata de hacer a un lado
-aquellos otros que el jefe del Estado, en la especial situacin que guarda, s es susceptible de
-cometer," "No es necesario, por lo dems, fincar la clasificacin de ls delitos graves sobre
un texto de la Constitucin, pues ninguno se hizo con la rnir. puesta en la responsabilidad
-del funcionario, que como ninguno otro est al margen de la responsabilidad ordinaria."
'Con apoyo en este criterio, dicho autor aboga porque se reanude "la tradicin interrumpida
-en 57, especificando concretamente en la Constitucin los delitos por los que puede ser acusa-
do el Presidente de la Repblica durante el tiempo de su encargo" (op. oit., p. 539), con
-cuya pretensi6n estamos enteramente de acuerdo.
558 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
A dicha conclusin llega tambin Jos Becerra Bautista al sostener que, si
el cargo no se ejerce, esta circunstancia hace cesar las prerrogativas de que est
investido el funcionario. Se expresa as dicho autor: "Hemos visto que la fun-
.cin entraa prerrogativas propias para que con libertad pueda ejercerse; luego
subsisten mientras el titular ejerce las funciones del cargo. Por tanto, si el
cargo no se ejerce, si otro particular est investido de la funcin, si el Estado
ningn perjuicio\Tesiente en su soberana al quitrsele al particular indepen-
dencia y autonoma propias de una funcin que no desempea, debe concluirse
que la licencia sin goce de sueldo y con suspensin de funciones hace que cesen
las prerrogativas de que est investido el funcionario.
"Adems, si los autores ensean que las prerrogativas no existen en razn de
la persona, sino debido al ejercicio de la funcin y slo por ella, debe concluirse
que la persona alejada de la funcin, sin detrimento de la independencia y auto-
noma del rgano del Estado a que pertenece, ningn derecho tiene. a tales
prerrogativas, mientras dura la suspensin de derechos y obligaciones que trae
consigo la licencia.
"Finalmente, aun cuando las inmunidades y prerrogativas no pueden renun-
ciarse, ello no impide que se renuncie o temporalmente abandone el ejercicio de
la funcin, lo que trae consigo la prdida o suspensin de esos derechos.
"...aunque es verdad que nuestra ley otorga el fuero desde el da de la
eleccin y que normalmente transcurre un trmino ms o menos largo entre ese
hecho y el ejercicio efectivo del cargo, ello no significa sino el establecimiento
de un sistema especial, no tan estricto como el de otras legislaciones y en virtud
del cual el fuero subsiste mientras no se suspende el servicio que entraa la
relacin funcional.
"El artculo 108 constitucional confirma esta tesis al establecer que los
diputados y senadores son responsables por los delitos que cometan 'durante el
tiempo de su encargo' y 'por los delitos, faltas y omisiones en que incurran en
el ejercicio de ese mismo cargo'. Ahora bien, como 'el ejercicio del cargo' y 'el
tiempo del encargo' son expresiones sinnimas, debe concluirse que la Constitu-
cin establece, como principio, la responsabilidad en razn del ejercicio del
cargo.
"Para demostrar la sinonimia, baste esta consideracin: los delitos oficiales
no pueden tener ese carcter sino cuando se ejecutan en el desempeo de la
funcin que por ley se asigna al titular del encargo. Por otra parte, como todo
individuo es responsable por los delitos comunes que cometa, una reafirmacin
de este principio slo se justifica cuando la accin criminosa puede tener deter-
minadas consecuencias jurdicas que la ley toma en cuenta, y como es el ejerci-
cio de un cargo el que trae consigo consecuencias procesales especiales, debe
concluirse que los delitos comunes slo interesan a la Constitucin cuando se
cometen durante el tiempo en que se ejerce el cargo.
"Si la responsabilidad se establece en razn del ejercicio del cargo, es indu-
dable que la prerrogativa de no ser juzgado sino mediante procedimientos espe-
ciales, subsiste tambin en tanto se ejerce el cargo.
"Pretender que goce de prerrogativas el. que no ejerce el cargo, sera tanto
como afirmar que. cualquiera que no ejerza la funcin especfica a la cual la
ley asigna la garanta estaba amparado por ese procedimiento, lo cual es ah-
surdo."1O b18
1'710 bIs El Fuero Constitucional. Editorial tU, pp. 75 a 79.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
559
De lo expuesto por Becerra Bautista se desprenden las siguientes conclusio-
nes: el funcionario investido con fuero de no procesabilidad slo goza de l
cuando desempea el cargo respectivo y no durante el lapso que dure la licen-
cia que hubiese obtenido para separarse de l temporalmente; y el suplente,
que no ejerza las funciones del titular, no es sujeto de dicho fuero, sino en la
hiptesis contraria.
En situacin jurdica diferente se encuentran colocados los gobernadores
de las entidades federativas y los diputados a las legislaturas locales, cuya res-
ponsabilidad surge "por violaciones a la Constitucin y leyes federales" (Art.
108 const., segundo prrafo). Como se ve, esta responsabilidad no necesariamen-
te debe provenir de algn delito comn u oficial, sino de simples actos contra-
rios a la Ley Fundamental o a la legislacin federal. Esta conclusin, deducida
de la interpretacin estricta y aislada de la disposicin constitucional respec-
tiva, se ataja injusta por lo excesivamente exagerada, pues conforme a ella,
cualquier decisin, resolucin o acuerdo que sean opuestos a los citados orde-
namientos, sujetara a los mencionados funcionarios locales a la responsabili-
dad de que tratamos. Por consiguiente, adoptando un criterio lgico-jurdico,
creemos que las "violaciones" a que alude el artculo 108 constitucional en su
segundo prrafo se deben traducir en los mismos delitos oficiales que seala el
artculo 3 de la Ley de Responsabilidades vigente como susceptibles de perpe-
trarse por los altos funcionarios de la Federacin ya enunciados."" toda vez
que el artculo 2 de la propia ley declara que quedan comprendidos en sus
disposiciones los gobernadores de los Estados y los diputados locales. No consi-
deramos que la responsabilidad constitucional de estos funcionarios emane de
la comisin de delitos comunes, porque la Constitucin los relaciona nicamente
con los altos funcionarios federales (Art. 108, prrafo primero), carcter que
no tienen los gobernadores ni los diputados a las legislaturas de los Estados,
en cuya virtud el procedimiento de desafuero se vincula slo con aqullos
. (Art. 108). Por ende, la responsabilidad de los gobernadores y diputados loca-
les derivada de delitos no oficiales (comunes) no est regida por los preceptos
constitucionales que se refieren a los altos funcionarios federales. Ahora bien,
la materia del fuero frente a las especies de delitos que acabamos de indicar y
por lo que atae a los multicitados funcionarios locales, no es del orden federal,
sino que su regulacin incumbe a las constituciones particulares de los Estados
7n Dicho artculo 3 considera como delitos oficiales "los actos u omisiones de los fun-
ciOnarios o empleados de la Federaci6n o del Distrito Federal cometidos durante su encargo
o con motivo del mismo, que redunden, en perjuicio de los intereses pblicos y del buen des-
pacho", sealando como tales los siguientes: "1. El ataque a las instituciones democrticas;
II. El ataque a la forma del gobierno republicano, representativo y federal; III. El ataque a
libertad de sufragio; IV. La usurpaci6n de atribuciones; V. Cualesquiera infracci6n a la Cons-
ttuci6n o a las leyes federales, cuando causen perjuicios graves a la Federaci6n o a uno o
yanos Estados de la misma, o motiven algn trastorno en el funcionamiento normal de las
mstituciones; VI. Las omisiones de carcter grave en los trminos de la fracci6n anterior;
VII. Por las violaciones sistemticas a las garantas individuales o sociales; VIII. En general
101 dems actos u omisiones en perjuicio de 101 Intereses pblicos y del buen despacho, siem-
pre que no tengan ap'cter delictuoso conforme a otra disposicin legal que los cleima como
delitos comunes." . (La Ley de vigente. que seala tales deUtos oficiales. se
public6e1 4 de de 1980.) '. '. : -.
560 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
y a su legislacin interior. As, estos ordenamientos pueden establecer, en favor
del gobernador y de los diputados locales, fueros de inmunidad y de no p r ~
sabilidad como resultado de la autonoma que tienen las entidades federativas
de estructurarse interiormente en los mbitos que no correspondan a las auto-
ridades de la Federacin. En estas condiciones, ambos fueros deben ser respeta-
dos por, todos los rganos locales con apego al principio de territorialidad
consignado en el artculo 121, fraccin l, de la Constitucin de la Repblica,
o sea; que tales fueros slo son operantes dentro del territorio del Estado de
que se trate. Consiguientemente, y en puridad jurdica, extramuros de su
entidad, los gobernadores y diputados locales no gozan de ningn fuero, situa-
cin que en la realidad puede provocar serios conflictos que deben resolverse
polticamente. Tampoco dichos funcionarios tienen fuero federal por la sencilla
razn de que la Constitucin no se los otorga, pues simplemente indica que "son
responsables" por violarla o por contravenir las leyes de la Federacin. Adems,
como ya lo hemos dicho, por lo que respecta a los delitos comunes, en relacin
con los cuales opera el fuero de no procesabilidad (Art. 109), ste se contrae
a los altos funcionarios federales que menciona su artculo 108, primer prrafo,
sin incluir en l a los gobernadores ni a los diputados locales; y por lo que
concierne a los delitos oficiales que estos funcionarios puedan cometer al incu-
rrir en "violaciones a la Constitucin y leyes federales" propiamente no existe
fuero, sino el sistema especial de competencia que establece el artculo 111
constitucional que excluye la intervencin de las autoridades judiciales.I"
d) El juicio poltico
Por juicio poltico se entiende el procedimiento que se sigue contra algn
alto funcionario del Estado para desaforarlo o aplicarle la sancin legal con-
ducente por el delito oficial que hubiese cometido y de cuya perpetracin se le
declare culpable. En el primer caso, a dicho procedimiento se le denomina
tambin antejuicio",773 puesto que slo persigue como objetivo eliminar el im-
pedimento que representa el fuero para que el funcionario de que se trate
quede sometido a la jurisdiccin de los tribunales ordinarios que deban proce-
sarlo por el delito comn de que haya sido acusado. En cambio, en el segundo
caso, el aludido procedimiento s rene las esenciales caractersticas de un
772 Nuestra tesis est en pleno desacuerdo con el criterio de Tena Ramrez, para quien
los gobernadores y diputados legales s gozan de fuero constitucional "por infracciones delictuo-
sas a la Constitucin y Leyes Federales, lo que se traduce, agrega, en que no pueden ser perse-
guidos por las autoridades federales (que es a las que compete conocer de las violaciones a los
ordenamientos federales) si previamente no son desaforados en los trminos de los artculos
109ty 111" (Op. cit., p. 537). Debemos observar que el caso que contempla dicho tratadista
no es posible jurdicamente, pues por ningn delito oficial que cometa un alto funcionario
federal y, por equiparacin legal, un gobernador o un diputado local, surge la competencia de
ningn tribunal (federal o del orden comn), sino la de la Cmara de Diputados y del Senado
en los trminos del artculo 111 de la Constitucin, precepto que, por cierto, no prev ninguna
hiptesis de "desafuero" como lo pretende el autor mencionado, sino en el caso de que el
delito oficial tuviese. sealada en la ley una pena distinta de la privacin del puesto y de la
inhabilitacin para obtener otro.' ,
173 Esta denominacin la emplea el penalista Juan Jos Gonzlez Bustamante en su libro
"Los Delitos de los Altos Funcionarios 'Y el Fuero Constitucional", p. 52. Edicin 1946.
LAS FORMAS DE GOBIERNO
561
proceso, ya que culmina con un acto jurisdiccional, llamado sentencia, en el
que se impone la pena legalmente decretada por el delito oficial del que
el alto funcionario haya sido declarado responsable.
Dentro del orden constitucional mexicano se prevn las dos especies de
procedimiento a las que puede someterse a los altos funcionarios de la Fede-
racin, tales como los diputados y senadores al Congreso de la Unin, ministros
de la Suprema Corte, secretarios de Estado y Procurador General de la Rep-
blica. Estos dos distintos procedimientos obedecen a la diferente naturaleza del
delito que imputa a cualquiera de dichos funcionarios, es decir, el comn y
el oficial.
1. Si el delito es comn, o sea, susceptible de cometerse con independen-
cia de la funcin pblica o fuera de ella, corresponde a la Cmara de Diputa-
dos declarar, "por mayora absoluta de votos del nmero total de miembros
que la formen", si ha lugar o no a proceder contra el acusado (Art. 109
consto ). Esta declaracin debe estar precedida, en obsequio de la garanta de
audiencia instituida en el artculo 14 de la Constitucin, de un procedimiento
en el que el funcionario acusado tiene derecho a intervenir para formular su
defensa y aportar las pruebas atinentes a desvirtuar los cargos en que se finque
el delito de carcter comn. Ese procedimiento est regulado por los artculos
22 a 42 de la Ley de Responsabilidades que frecuentemente hemos citado,
preceptos a cuyo contenido dispositivo nos remitimos.
Si la declaracin que emita la Cmara de Diputados es en el sentido de
que procede la acusacin contra el alto funcionario, ste ipso lacto queda sepa-
rado de su carg-o y sujeto inmediatamente a la jurisdiccin de los tribunales
ordinarios V a la accin del Ministerio Pblico, tanto en el caso de delitos no
federales como federales (Art. 109 const., prrafo tercero). Dicha declaracin
se llama en el lenguaje usual u desafuero" porque remueve el fuero de no pro-
cesabilidad del que, por razn de su cargo, est investido el alto funcionario.
Ahora bien, si el acusado por delitos graves del orden comn es el Presi-
dente de la Repblica, la Cmara de Diputados es incompetente para desafo-
rarlo, ya que, segn lo dispone el precepto invocado, dicha Cmara slo deber
fundar la acusacin respectiva ante el Senado "como si se tratara de un de-
lito oficial" (dem), siguindose el procedimiento establecido por el artculo
111, primer prrafo.
Si la declaracin de la Cmara de Diputados se formula en el sentido de
que no ha lugar a proceder contra el aito funcionario, no se incoa ningn
procedimiento ulterior, sin que esta declaracin negativa sea obstculo para
que, una vez que el propio funcionario deje de tener fuero por cualquier mo-
tivo o circunstancia, se inicie o reanude ante los tribunales ordinarios el
proceso legal por el delito del orden comn que haya sido materia de la
acusacin desestimada por la citada Cmara (Art. 109, prrafo segundo).
. 2. En el caso de que se trate de algn delito oficial que se impute a cual-
quer alto funcionario federal que menciona el primer prrafo del artculo
1 constitucional, la acusacin respectiva debe presentarse ante la Cmara de
Diputados, la cual debe hacerla valer ante el Senado, el que, erigido en jurado
de sentencia, puede declarar "por mayora de las dos terceras partes del to-
h
562 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tal de sus miembros", que el funcionario imputado es culpable, quedando,
merced a esta declaracin, privado de su puesto "e inhabilitado para obtener
otro por el tiempo que determine la ley" (Art. 111, prrafo primero). Antes de
que el Senado pronuncie sentencia en los trminos indicados, el alto funcionario
acusado tiene derecho a ser odo en defensa y de aportar y promover todas
las pruebas y diligencias que considere pertinentes para desvirtuar los cargos
y las cuales se desahogan y practican dentro del procedimiento que marcan los
artculos 19 al 62 de la Ley de Responsabilidades vigente 774 y cuyo texto da-
mos por reproducido. .
3. Es muy importante subrayar que la Constitucin concede accin po-
pular para denunciar los delitos comunes y oficiales que se imputen a los altos
funconarios de la Federacin, incluyendo en el primer caso al mismo Presi-
dente de la Repblica (Art. 111, prrafo cuarto). La "accin popular" no
implica la formacin de denuncias annimas o apcrifas, las cuales son jur-
dicamente ineficaces, sino el derecho que tiene cualquier ciudadano o grupo
de ciudadanos de presentar la acusacin ante la Cmara de Diputados. Es pre-
cisamente ese derecho, para cuyo ejercicio se requiere un acendrado civismo
y un denodado valor civil, en el que se traduce uno de los factores de control
popular sobre la actuacin de los titulares de los rganos del Estado dentro de
todo rgimen verdaderamente democrtico, control que exige, para su efecti-
vidad positiva en la realidad poltica de cualquier pas, otro elemento ~ e
singular importancia, como condicin sine qua non, a saber: la independencia
de criterio, dignidad, sentido de responsabilidad social y hombra en la mayo-
ra de los miembros de ambas Cmaras legisladoras. Sin estas cualidades, dicho
.control no rebasara las dimensiones meramente formales de las disposiciones
constitucionales que lo establecen, reducindose a una quimrica figura jur-
dica que ostente un signo democrtico aparente, pero que en la facticidad
poltica sera completamente nugatoria por la falta del supuesto indispensable
sobre el que descansa toda democracia, como es la conducta viril del elemento
humano que maneja y aplica sus instituciones.
4. La situacin de los funcionarios judiciales federales -ministros de .la
Suprema Corte, magistrados de Circuito y Jueces de Distrito-s- y del Distrito
Federal frente al Presidente de la Repblica y a las Cmaras de Diputados Y
Senadores en lo que atae a su permanencia en los cargos respectivos, es ver-
daderamente lastimosa e indignante e implica un oprobio para los tribunales
y la nugatoriedad del principio de inamovilidad. Estos calificativos se derivan
de la facultad -inusitada en todo rgimen democrtico que entre sus r ~
tersticas ostenta la respetabilidad de los jueces--, consistente en que el Presi-
dente puede "pedir ante la Cmara de Diputados la destitucin, por mala
conducta", de cualquiera de los mencionados funcionarios judiciales, as como
de la atribucin de dicha Cmara y del Senado para privarlos de sus puestos
mediante una declaracin tomada "por mayora absoluta de votos" en que t ~ l
peticin se obsequie, segn lo previene el prrafo sexto del artculo 111 consU-
tucional. Este prrafo es un baldn para nuestro orden jurdico y un atentado
714 Dicha Ley se public el 4- de enero de 1980.
LAS fuRMAS DE GOBIERNO
563
a la independencia de los jueces, principalmente de los ministros de la Corte,
pues los supedita al titular del Poder Ejecutivo Federal y al Congreso de la
Unin a travs del constante amago que a manera de espada de Damocles
se cierne sobre su investidura si no se pliegan a las consignas que el Presiden-
te de la Repblica pudiese darles, sin que para hacerlas ineficaces o para
mantener al funcionamiento judicial en su cargo, sean operantes las dos Cma-
ras que integran dicho cuerpo legislativo, pues dentro del rgimen presiden-
cialista que fcticamente existe en Mxico, aqul ha dejado de ser .en
realidad poltica un rgano estatal de frenamiento y equilibrio constItUCIOnales.
Una de las conquistas del movimiento dernocrtco mundial, del que M-
xico no podra mantenerse alejado, estriba en la implantacin del derecho
como instrumento imprescindible de convivencia social y en el gobierno de los
jueces como medio para imponerlo y hacer factible su operatividad, es decir,
la seguridad jurdica. En puntual congruencia can estos objetivos, las Consti-
tuciones forjadas en el ideario y en la ideologa de la democracia han instau-
rado el principio de la respetabilidad judicial por parte de los 6rganos admi-
nistrativos y legislativos del Estado, haciendo intangibles e invulnerables a los
jueces, sin detrimento, claro est, del juicio poltico que por responsabilidad
oficial delictiva es susceptible de incoarse contra ellos. Podemos afirmar, sin
temor a equivocarnos, que sin la independencia judicial, no Coma elemento
que segregue a los tribunales de los dems 6rganos estatales, sino como res-
ponsabilidad a la investidura de los jueces y a Su criterio, no s610 no puede
el rgimen democrtico, sino que se posibilita la entronizacin de la
dIctadura presidencial o congresional con grave ultraje para los derechos de
los gobernados e infame afrenta para el pueblo en general. Estos nefastos fe-
nmenos los propicia el prrafo sexto del artculo 111 de la COnstitucin que
fue agregado a este precepto por adicin de 14 de agosto de 1
928,115
pues ni
775 La adicin a que nos referimos fue sugerida a la Comisin Permanente del Congreso
de la Unin por el general Alvaro Obregn sin tener el ctlrtcter de presiden!e sino de candi-
dato presidencial, en oficio de 19 de abril de 1928. Tal Proposicin, que JU.rdicamente no
puede considerarse como iniciativa, pretende basarse en diversas apreciaciones mUY subjetivas
y caprichosas tendientes a demostrar la conveniencia -para su mismo autor que antes de las
ya se senta Jefe del Ejecutivo Federal- de obviat' el juicio poItiC? o de responsa-
bilIdad contra los funcionarios judiciales de la Federacin Y locales del Distnto y Territorios
Federales y reemplazarlos por un procedimiento en el que se pondera "en conciencia" su
"mala conducta", En el fondo, Obregn no pretendi sanear la administracin de justicia,
como aparentemente lo manifest, sino sujetar a dichos funcionarios a la voluntad presidencial
mediante el amago o la extorsin de ser destituidos de sus cargos. Para corrobot'ar estas some-
ras consideraciones,. nada ms elocuente que la "exposicin de motivos" de tal proposici6n,
elevada inconsultamente al rango de disposicin constitucional por un Congreso y unas legis-
locales dciles a los designios del famoso manco de celaya, al efecto deca:
CIudadanos que observan una conducta honesta en la vida :privada, dejan freCUentemente de
practicar estas virtudes cuando llegan a un puesto pblico, :Por todos los halagos y oportuni-
dades que los puestos pblicos de significaci6n traen consigno, y si estos fuJlcionarios se ven
asegurados por una impunidad previa, ms fcilmente quebrantan los fUeros de la. moral.
En cambio, cuando un funcionario pblico sabe que puede ser despojado d.e su empleo si
no lo sirve con honestidad y eficiencia y que puede sufrir el castigo correspondiente, constituye
garantfa mayor que el mismo funcionario que sabe de ante1Jlano que ni an la voz p-
de sus malos manejos puede determinar su separaci6f1 <lel puesto que deseJXlpea. Esta
dltimasituaci6n es la que propiamente ha imp!!rado respectO de los jueces bajo laCollStituci6n
e 1917, con la garantia ilimitada de la inamovilidad judicial. Las prttebP fectivas que
564 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la Ley Fundamental de 57, ni el proyecto de don Venustiano Carranza, ni los
constituyentes de Quertaro cometieron tan tremendo atentado contra la de-
mocracia y el principio de divisin o separacin de poderes como el que encie-
rran las disposiciones contenidas en el prrafo sealado.
Conforme a l, la "mala conducta" de los funcionarios judiciales a que se
refiere es causa suficiente y eficiente para que el Presidente de la Repblica
pida jurdicamente u ordene prcticamente su destitucin al Congreso Fede-
ral. No se requiere que tales funcionarios cometan algn delito oficial o del
orden comn, sino que simplemente observen un comportamiento que, segn
subjetiva, esa.
. cuya calificacin SIempre corre el nesgo de ser arbitraria e mjusta. Cuando
puede aseverarse con validez que un juez acta "inmoralmente" o "con escn-
dalo pblico" o que tenga "hbitos indecorosos" para afirmar que observa
"mala conducta"? No podra consistir sta en actuar con independencia de
criterio sin acatar las consignas de altos funcionarios o de polticos? Si en su
vida privada comete el juez algn delito que pudiere infamar la investidura
que ostenta o si durante el desempeo de sus funciones se conduce delictiva-
mente, existe el juicio poltico para desaforarlo si goza del privilegio de no
procesabilidad, o para imponerle las sanciones legales a que se haya hecho
acreedor. Ese juicio no debe ser reemplazado ni inutilizado por el antidemo-
crtico procedimiento "por mala conducta" que apunta el malhadado prrafo
del artculo 111 constitucional y el cual seguir siendo una poderosa y terrible
arma presidencial para constreir a los funcionarios judiciales a la presentacin
de su renuncia como nico camino digno para no acatar las consignas o pre-
siones oficiales o para plegarse indecorosamente a ellas. La supresin de seme-
jante facultad la exige el rgimen democrtico que proclama nuestra Constitu-
cin como imperativo ineludible de su propio respeto.
n. Reformas de diciembre de 1982
a) Consideraciones generales
El 28 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial de la Federacin
el Decreto Congresional que reform el Ttulo Cuarto de la Constitucin refe-
requiere el juicio constitucional de responsabilidad -las cuales en muy raras ocasiones podrn
presentarse en contra de los jueces- han hecho de la inamovilidad judicial una positiva im-
punidad. Yo creo que el proceso para deponer a un juez por mala conducta no debe estar
sometido a disposiciones infranqueables. Por esta virtud, mi proyecto de reformas considere.
que aun cuando debe respetarse la garanta de la inamovilidad judicial, por ser una conqUlsta
de la doctrina constitucional incorporada por la Revolucin a nuestro Cdigo Poltico, el pro-
cedimiento para garantizar a la justicia contra la mala conducta de los jueces debe ser ms
expedito y accesible. La enmienda del artculo 111 que propongo da al Presidente de la Rep-
blica la facultad de acusar ante la Cmara de Diputados la mala conducta de los ministros
de la Suprema Corte, magistrados del Tribunal Superior y jueces de 1
4
Instancia del Distrito
Federal y Territorios independientemente del juicio constitucional de responsabilidad a que
estn sujetos los funcionarios pblicos. En caso de que la Cmara de Diputados y despus la
de Senadores consideren justificada la acusacin, funcionando ambas Cmaras como jurados de
conciencia, quedar privado de su puesto el funcionario acusado." (Diario de los Debates.
Publicacin de 25 de abril de 1928.)
LAS FORMAS DE GOBIERNO 565
rente a las responsabilidades de los funcionarios pblicos. En la exposicin de
motivos correspondiente se afirma la necesidad de actualizar dichas responsabi-
lidades, sustituyendo la locucin "funcionarios pblicos" por la de "servidores
pblicos". Se sostiene que "La obligacin de servir con legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad, economa y eficacia los intereses del pueblo es la misma
para todo servidor pblico, independientemente de su jerarqua, rango, origen
o lugar de su empleo, cargo o comisin".
En el nuevo texto de los preceptos que integran dicho Ttulo Cuarto ya no
se establece la distincin entre delitos oficiales y delitos del orden comn que
pueden cometer los funcionarios pblicos como lo haca el rgimen constitucio-
nal anterior. Tampoco se habla ya en el nuevo texto preceptivo de "fuero",
"desafuero" y otras expresiones que tradicionalmente se han usado sobre ma-
teria de responsabilidad oficial en nuestro constitucionalismo. Las reformas a
que aludimos utilizan diversos trminos y conceptos que no dejan de suscitar
confusiones v equvocos, amn de que parecen un tanto extraos al lxico jur-
dico constitucional que desde nuestras primeras constituciones se ha venido em-
pleando. Con sinceridad creemos, contrariamente a lo que supone la expo-
sicin de motivos de tales reformas, que stas, lejos de perfeccionar los preceptos
anteriores, han incurrido en los vicios ya sealados. Procuraremos formular la
exgesis de las nuevas disposiciones constitucionales sobre dicha materia, cuyos
comentarios nos darn la razn.
b) Los servidores Pblicos
Dentro de esta calidad, el nuevo artculo 108 constitucional comprende "a
los representantes de eleccin popular, a los miembros de los Poderes Judicial
Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y, en
general, a toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cual-
quier naturaleza en la administracin pblica federal en el Distrito Federal".
Ahora bien, slo a los senadores y diputados al Congreso de la Unin, a los
Ministros de la Suprema Corte, a los Secretarios de Despacho, a los Jefes de
Departamento'administrativo, al Jefe del Departamento del Distrito Federal, al
Procurador General de la Repblica, al Procurador de Justicia del Distrito
Federal, a los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, a los Magistrados
y Jueces del Fuero Comn del Distrito Federal, a los Directores Generales o sus
equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participacin esta-
tal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos p-
blicos, (Art. 110 const.), se les sujeta a juicio poltico "cuando en el ejercicio
de sus funciones incurran en actos u omisiones que redqnden en perjuicio de
los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho" (Art, 109, frac.
1). 775 bl s Esos actos u omisiones anteriormente estaban considerados como de.
-,
77,5 bis Segn el artculo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios
Pblicos publicada el 31 de diciembre de 1982 y que abrog el ordenamiento correspcndeaee
de 27 de diciembre de 1979, se consideran como actos u omisiones que redundan en perjui-
CIo de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho los .,mentes: "l. El ataque
566 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
litas oficiales, locucin esta que desafortunadamente se suprimi sin justifica-
cin ni razn alguna.
Independientemente de dichos "actos u omisiones", los servidores pblicos
tambin incurren en responsabilidad al cometer delitos que se llamaban "del
orden comn", calificacin esta que ya no se emplea en el nuevo texto del
artculo 109 constitucional. En este caso, el proceso que por dichos delitos se
instruya no es "juicio poltico" sino penal comn, de carcter federal o local
segn la ndole del delito que se perpetre.
e) El juicio poltico
Los servidores pblicos a que se refiere el prrafo primero del artculo 110
.constitucional, as como '{os gobernadores de los Estados, diputados locales y
magistrados de los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden
ser encausados en juicio poltico, que culmina con una sentencia en que se
pueden imponer como sanciones la destitucin del servidor pblic y suinhabi-
litacin para desempear funciones, empleos; cargos o comisiones de cualquier
naturaleza dentro del servicio pblico (Art. 110 prrafo tercero). En el caso
del juicio poltico, que slo procede por los actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho y
de los que sean responsables los funcionarios anteriormente sealados, es la C-
mara de Diputados la que formula la acusacin respectiva ante el Senado, pre-
via declaracin de la mayora absoluta del nmero de sus miembros presentes
en la sesin que corresponda (Idem. prrafo cuarto). El Senado, previa dicha
acusacin, se erije en jurado de sentencia, pudiendo aplicar las sanciones ya men
donadas por resolucin de las dos terceras partes de los senadores que concu-
rran a la sesin respectiva (Idem). Tanto ante la Cmara de Diputados como
ante la de Senadores, el funconario presuntamente responsable tiene el derecho
a defenderse, es decir, goza de la garanta de audiencia instituida en el segundo
prrafo del artculo 14 constitucional. En cuanto al procedimiento ante uno y
otro de dichos cuerpos colegiados en que se sustancia el juicio poltico, nos re-
mitimos a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-
vidores Pblicos, reglamentaria del Ttulo Cuarto de la Constitucin, publicada
el 31 de diciembre de 1928. Por ltimo, las declaraciones y resoluciones de
ambas Cmaras en lo que a dicho juicio concierne son inatacables, sin que con-
tra ellas proceda recurso alguno ni el amparo.
a las instituciones democrticas ; n. El ataque a la forma de gobierno republicano, represen-
tativo, federal; H'I, Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o soc!a-
les; IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La usurpacin de atribuciones; VI. CualqUIer
infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Fed
era
e1
-
cin, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en
funcionamiento normal de las instituciones ;VII. Las omisiones de carcter grave, en los tr-
minos de la fraccin anterior; y VIII. Las violaciones sistemticas o graves a los planes, pro-
gramas y presupuestos de la Administracin Pblica Federal o del Distrito Federal y a
leyes que determinan el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal.'
LAS FORMAS DE GOBIERNO
567
d) Gobernadores y otros funcionarios locales
Los gobernadores de los Estados, los diputados locales y los magistrados de
los Tribunales Superiores de las entidades federativas pueden ser sometidos a
juicio poltico "por violaciones graves a la Constitucin y a las leyes federales
que de ella emanen, as como por el manejo indebido de fondos y recursos fe-
derales" (Art. 110, prrafo segundo). En relacin con dichos funcionarios loca-
les, las resoluciones que en dicho juicio emitan la Cmara de Diputados y el Se-
nado sern nicamente declarativas, debiendo comunicarse a la legislatura de
que se trate para que proceda en los trminos de la constitucin y de la legisla-
cin correspondiente (Idem). En otras palabras, respecto de los mencionados
funcionarios de las entidades federativas, el Senado no dicta ninguna sentencia
por los actos que hayan dado origen al juicio poltico, sino que simplemente
declara la responsabilidad correspondiente, misma que sin ulterior recurso debe
ser evaluada por el Congreso Local de que se trate.
e) Enriquecimiento ilcito
La fraccin III del artculo 109 constitucional, en su tercer prrafo, tipi-
fica el delito llamado "de enriquecimiento ilcito" de los servidores pblicos,
consistente en que stos "aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran
o se conduzcan como dueos sobre los bienes que lo formen y cuya procedencia
lcita no pudiesen justificar". La Ley Federal de Responsabilidades, a cuyo
tenor nos remitimos, establece en su artculo 86 que los funcionarios que incu-
rran en enriquecimiento ilcito sern sancionados en los trminos que disponga
Cdigo Penal, figurando entre las sanciones que por dicho motivo prev la
dIsposicin constitucional invocada, el decomiso y la privaci6n de la propiedad
de los bienes con que el funcionario pblico haya aumentado ilcitamente SU
patrimonio.
f) Sanciones administrativas
Estas son aplicables a todo servidor pblico que incurra en "actos u omisio-
nes que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones' (Art.
1.09, frac. III). ms o Las citadas sanciones deben especificarse en la legislacin
secundaria, ya que constitucionalmente slo se prevn la suspensin, inhabili-
tacin y destitucin, as como las de carcter econmico, que deben decretarse
"de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y con
los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones" (Art.
113). En cuanto a la fr(escripci6n de las sanciones administrativas, el artculo
114, prrafo tercero, constitucional, remite a la ley ordinaria.
o La Le,. Federal de Responsabilidades en su articulo 47 seala los que con-
cretan dichosaetos' u. remitindonos a su texto.
568 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
g) Desafuero y responsabilidad penal comn
El nuevo Ttulo Cuarto de la Constitucin ya no emplea los trminos "fuero"
y "desafuero" para significar, respectivamente, la prerrogativa de no procesa-
bilidad de los altos funcionarios por delitos del orden comn y la remocin
de tal prerrogativa con el objeto de que queden a disposicin de la autoridad
judicial que deba procesarlos. La supresin de dichos trminos no se funda en
razn 'alguna, pues deriva de una innovacin verdaderamente incomprensible,
inadecuada e injustificable. Sin embargo, del texto de los preceptos que com-
prende dicho Ttulo que aluden a los delitos distintos de los que provocan el
juicio poltico, se desprende la conservacin de la mencionada prerrogativa de
no procesabilidad y de remocin con evidente analoga respecto de las dispo-
, siciones constitucionales abrogadas que normaban la propia materia, segn cons-
tataremos a continuacin.
La fraccin JI del artculo 109 de la Constitucin declara enftiamente
que "La comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico ser perse-
guida y sancionada en los trminos de la legislacin penal". Segn hemos ase-
verado, estos delitos son diferentes de los que consisten en "actos u omisiones
que redundan en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o -de su
buen despacho" a que se refiere la fraccin 1 de tal precepto y que dan origen
al llamado juicio poltico del que brevemente hemos hablado. Ahora bien, el
artculo 111 constitucional, sin mencionarlo, mantiene el fuero de no procesa-
bilidad para los "diputados y senadores al Congreso de la Unin, los ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los Secretarios del Despacho, los
Jefes de Departamento Administrativo, el Jefe del Departamento del Distrito
Federal, el Procurador General de la Repblica y el Procurador General de
Justicia del Distrito Federal". Dicho fuero estriba en que ninguno de estos
funcionarios pblicos puede ser procesado por cualquier delito tipificado en
la legislacin penal, mientras la Cmara de Diputados no declare "por ma-
yora absoluta de sus miembros presentes en sesin si ha o no lugar a proceder
contra el inculpado" (nfo, primero de dicho precepto). Es evidente que de
dicho fuero gozan los aludidos funcionarios cuando cometan los expresados de-
litos "durante el tiempo de su encargo" (dem) pero no en el caso de que no
lo estn desempeando (Art. 112). Sin embargo, si algn funcionario de los
ya sealados perpetr un delito sin haber estado investido de fuero durante su
comisin y despus goza de esta prerrogativa inherente al cargo que porterior-
mente desempee, deber ser desaforado en los trminos ya indicados por la
Cmara de Diputados, segn se infiere claramente de lo dispuesto en el segundo
prrafo del invocado artculo 112.
En lo que atae a los gobernadores de los Estados, a los diputados locales
y magistrados de sus respectivos tribunales superiores, tambin opera el fuero
de no procesabilidad a que nos hemos referido por lo que respecta a los' delitos
federales que se les imputen. Por consiguiente, es la mencionada Cmara la com-
petente para despojarlos de la citada prerrogativa mediante una C<declaracin
de procedencia", que es lo II$mo qy,e el desafuero, "para el efecto de que se
LAS FORMAS DE GOBIERNO
569
comunique a las legislaturas locales a fin de que en ejercicio de sus atribuciones
procedan como corresponda" (art. 111, quinto pfo.).
Los efectos de la "declaracin de procedencia" consisten en que el funcio-
nario desaforado quede a disposicin de las autoridades competentes para que
stas acten conforme a la ley d ~ m pfo. tercero) y en la separacin de su
encargo mientras dure el proceso penal correspondiente y si en ste se dicta
sentencia absolutoria "el inculpado podr reasumir su funcin", pero si fuese
condenatoria, independientemente de la pena que se le imponga, no se le con-
ceder la gracia del indulto si el delito se perpetr "durante el ejercicio de
su encargo" (dem, pfo. sptimo).
Las declaraciones de procedencia, o sea, las resoluciones de desafuero que
pronuncie la Cmara de Diputados son inatacables, sin que, por ende, sea
ejercitable contra ellas ningn recurso ni el juicio de amparo (dem, pfo. sexto).
Adems de las sanciones penales que prevea la legislacin respectiva, el mis-
mo artculo 111 constitucional (prrafo noveno y dcimo) consigna sanciones
de carcter econmico cuando el delito de que se trate haya causado daos o
perjuicios patrimoniales o a travs de l su autor haya obtenido algn beneficio
econmico. El monto de tales sanciones econmicas se debe calcular "de acuerdo
con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daos y perjuicios cau-
sados por la conducta ilcita", sin que dicho monto deba exceder "de tres tantos
de los beneficios obtenidos o de los daos o perjuicios causados".
Por ltimo, en lo que concierne a la prescripcin de la accin penal por los
delitos comunes que cometan los servidores pblicos durante el tiempo de su
encargo, dicha figura jurdica se debe normar por 10 que establezca la legisla-
cin penal aplicable, sin que los plazos respectivos deban ser inferiores .a tres
aos, interrumpindose durante todo. el tiempo en que los funcionarios que
gocen de fuero desempeen algn cargo a los que se refiere el primer prrafo
del artculo 111 de la Constitucin (Art. 114, pfo. segundo).
h) La situacin del Presidente de la Repblica
El prrafo cuarto del artculo 111 constitucional dispone que "Por 10 que
toca al Presidente de la Repblica, slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara
de Senadores en los trminos del artculo 110" y que en este supuesto dicha
Cmara resolver con base en la legislacin penal aplicable. Esta acusacin
puede versar sobre traicin a la patria y delitos graves del orden comn que dicho
alto funcionario cometa durante el tiempo de su encargo, segn lo dispone el
prrafo segundo dl actual artculo 108. En otras palabras el Presidente, mien-
tras lo sea, no puede ser acusado por otros delitos diversos de los sealados, 10
que implica un fuero-inmunidad, debiendo decirse que, tratndose de la respon-
sabilidad penal por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, es el
Sanado el que se erige en juez inapelable.. Ahora bien, si la persona que haya
fungido como Presidente hubiese cometido cualquier delito durante su encar-
go, s puede ser sometido al juicio penal que proceda ante el juez competente
como ciudadano comn y corriente, toda vez que dej de tener la citada inves-
tidura, que es a la que se refiere la disposicin constitucional invocada, Suponer
570 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que nunca, por ningn delito, dicha persona pueda ser responsable y que contra
ella no pueda ejercitarse la accin punitiva por el Ministerio Pblico, implica-
ra declararla absolutamente inmune aunque haya dejado de ser presidente,
proclamndose as una impunidad monstruosa por todos los delitos que durante
su alto cargo hubiese perpetrado. Esta suposicin, que pugna contra toda jus-
ticia social y que auspiciara la corrupcin incastigable de quien haya sido
Presidente, equivaldra a permitir o tolerar que el sujeto que ocupe este alto
cargo pueda cometer toda clase de delitos durante su desempeo sin que in-
curra en responsabilidad penal alguna, lo que se antoja absurdo e irracional.
IIl. Breve nota histrica
Siendo la responsabilidad de los funcionarios pblicos un signo de la de-
mocracia, en todos los regmenes que bajo esta forma de gobierno se han es-
tructurado, se han implantado instituciones jurdicas que la prevn sustanti-
vamente y la regulan adjetivamente. Pero aunque dicha responsabilidad tenga
esa denotacin, no por ello ha dejado de exigirse a funcionarios importantes,
pero secundarios, en los sistemas monrquicos absolutistas, en los que slo el
rey era irresponsable ante sus sbditos y nicamente responsable ante Dios.
El monarca era el autor de las leyes humanas sin estar sujeto a ellas. Este princi-
pio, del cual ya hemos hablado y que es el de "legibus solutus", impeda toda
responsabilidad jurdica que aqul pudiese contraer en el ejercicio del poder
del Estado. Es ms, el rey irresponsable sujetaba a responsabilidad a los fun-
cionarios pblicos en quienes delegaba el desempeo de ciertas funciones que
a l originariamente correspondan a virtud de su investidura divina. Recur-
dese la institucin llamada "juicio de residencia" a que se someta a los virreyes
espaoles y al que ni el mismo Hernn Corts pudo sustraerse.?" y cuyo juicio
importa un ntido antecedente jurdico novo-hispnico del "juicio poltico" o
"juicio de responsabilidad" de los funcionarios pblicos, as como el "impea-
chment" del derecho anglo-sajn.
Al juicio de residencia estaban sujetos los funcionarios pblicos al concluir
su mandato, pudiendo presentar cualquier persona que se sintiese agraviada por
ello su reclamacin ante el tribunal ad hoc, personificado en un juez (oidor)
designado por el rey. Si el residenciado era el virrey, y el fallo le era adverso,
076 "Ante las dificultades creadas por los desrdenes que siguieron a la expedicin de las
Hibueras; ante las acusaciones que los enemigos de Corts no cesaban de formular temerosos
de un justo castigo por la conducta que haban observado en su ausencia, Carlos V se encon-
traba en la necesidad de tomar una medida, sin saber cul; ni poda dar entera fe a las
detracciones, ni, en su carcter suspicaz, caba dejar que Corts siguiera disfrutando de una
autoridad que pudiera llevarlo al extremo de levantarse con un reino que l haba conquistado.
En aquella circunstancia otro habra pensado mandar un general al mando de un ejrcito;
pero aquel monarca pens6 en un togado, en una solucin de orden judicial: el juicio de resi-
dencia, y nombr al licenciado Luis Ponee de Len juez de la causa, lo cual tena en el caso,
Una amplsima connotacin, puesto que, para residenciar a Corts, era necesario dejarlo sin
autoridad, y substituirlo en sus variadas y omnmodas facultades." (Toribio Esquivel Obregn.
Apuntes para la Historia del Derecho en Mxico. Tomo 1I, pp. 298 y ss., obra en la que su
ilustre autor transcribe las provisiones reales para entablar juicio de residencia contra don
Hernando, fechadas el 4 de noviembre de 1525.) .
LAS FORMAS DE GOBIERNO 571
poda apelar ante el Consejo de Indias, organismo que, durante el esplendor de
su autoridad, tena facuItad para llamar a cuentas a dicho funcionario aun antes
de la expiracin del plazo de su gestin gubernativa. Segn don Juan de Solr-
zano, el mencionado juicio proceda no slo para la averiguaci6n y pesquisa de
las acciones del virrey, oidores y dems ministros de las audiencias de las Indias
y de otros que en ellas hubiesen tenido cargos de administracin de justicia o
hacienda real, sino tambin cuando por cualquier modo dejaban los oficios y
eran promovidos a otros mayores, agregando que "con ese freno estarn ms
atentos a cumplir con sus obligaciones y se moderarn los excesos e insolencias
que en provincias tan remotas puede y suele ocasionar la mano poderosa de los
que se hallan tan lejos de la real". 777
Por su parte, el constitucionalismo del Mxico independiente, en los distin-
tos cdigos fundamentales provenientes de las corrientes tanto federalistas
como centralistas, siempre reput a los funcionarios pblicos como servidores
de la nacin y los sujet a responsabilidades jurdicas por delitos comunes u
oficiales ya jurisdicciones especiales para hacerlas efectivas, sin que esta ten-
dencia hayan rehuido los estatutos monarquistas.m
F. Quinto elemento: El referendum
En los pases de gran adelanto cvico existe el rejerendum popular para
controlar ciertos actos de los rganos del Estado, principalmente las leyes.
Los sistemas donde impera el referndum suelen llamarse democrticos semi-
directos, pues la ciudadana tiene en ellos una intervencin directa de gobierno
para emitir su opinin sobre la vigencia de un ordenamiento jurdico elaborado
por las asambleas legislativas. Como dice acertadamente Lanz Duret, el refe-
rendum "deja la decisin final en materia legislativa al pueblo mismo, sin dar
razones y sin necesidad de justificar su proceder", aadiendo que: "Es indu-
dable que este sistema constituye una garanta contra los abusos, el desmedido
poder y la arbitrariedad de que han dado pruebas en repetidas ocasiones los
cuerpos legislativos, que contando con el poder omnmodo de que disfrutaban
y la imposibilidad en que han quedado los otros poderes pblicos de resistir
legalmente a sus mandatos, han hecho prevalecer cdigos y disposiciones incon-
venientes. . ." 779
La doctrina ha elaborado mltiples definiciones sobre el concepto de "refe-
rendum", Como la exposicin y comentario de stas pecaran de excesiva proliji-
dad, simplemente nos contraeremos a mencionar algunas. As, Garca Pelayo
considera que el referendum "es el derecho del cuerpo electoral a aprobar o a
rechazar las decisiones de las autoridades legislativas ordinarias", clasificndolo
en obligatorio "cuando es impuesto )JOr la Constitucin como requisito necesa-
rio para la validez de determinadas normas legislativas"; facultativo "cuando
777 PolUica Indiana. Cfr. Tomo I. Edici6n 1739, Madrid.
'178 .Sobre que en obvio de n:peticiones nos abstenemos de. exJ;'layar,
oCOus61tese la obra Dertlt:hos del Pueblo MeXIcano, M.xaco a Traflls de sus COJUfafactones".
'Tomo VIII, pp. 187 a 289.
'179 op. rif., p. 67.
572 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
su iniciativa depende de una autoridad competente para ello, por ejemplo, de
una determinada fraccin del cuerpo electoral o de las Cmaras, o del jefe del
Estado"; de ratificacin o sancin, "cuando la norma en cuestin slo se con-
vierte en ley por la previa aprobacin del cuerpo electoral, que viene a sustituir
as la autoridad sancionadora de las leyes (ordinariamente el jefe del Estado)";
y consultivo, "cuando el resultado del referendum no tiene carcter vinculatorio
para las autoridades legislativas ordinarias't.I'"
Para Carl Schmitt, el referendum es la "votacin popular sobre confirmacin
o no confirmacin de un acuerdo del cuerpo legislativo", pudiendo ser "general
obligatorio", "obligatorio para determinadas clases de ley' y "[acultatioo'',"?
Bielsa sostiene que el referendum es el "acto por el cual los electores o man-
datarios, en un rgimen de democracia representativa, opinan, aprueban o re-
chazan una decisin de los representantes constitucionales o legales".782
Bidart Campos estima como referendum "toda consulta al cuerpo electoral,
sea que recaiga sobre leyes, constitucin, reformas, decisiones polticas o de go-
bierno, etc.", y lo clasifica tambin en consulsiuo, decisorio, obligatorio y facul-
tativo.7
83
El tratadista mexicano Hctor Gonzlez Uribe afirma que "El referendum es
la ms importante de las manifestaciones del gobierno directo y es aquella insti-
tucin en virtud de la cual los ciudadanos que componen el cuerpo electoral de
un Estado, aceptan o rechazan una proposicin formulada o una decisin adop-
tada por otro de los poderes pblicos."
Agreg-a dicho autor, para complementar su pensamiento, que "Hay numero-
sas clases de rejerendum. Las dos principales son el referendum legislativo y el
administrativo. El primero, desde luego, es el que reviste mayor importancia,
tiene diferentes tipos. En la doctrina constitucional francesa y en la prctica
legislativa se habla del referendum consultivo, el referendum de veto y el reieren-
dum de ratificacin. Por el consultivo, el gobierno somete al pueblo el principio
inspirador de una ley; por el de veto, un grupo de ciudadanos manifiesta su
opinin o una ley adoptada por los rganos legislativos y entonces se somete a
un referendum para su aprobacin final o reprobacin; y por el de ratificacin,
se somete al pueblo la ley ya aprobada y se le pide su aceptacin."784
Para nosotros, el referendum, ms que implicar una fiscalizacin popular,
es un verdadero acto jurdico con que, en algunos casos, culmina el proceso de
formacin legislativa y a travs del cual los ciudadanos, sin exponer razones ni
deliberar, dan o no su aquiescencia para que una ley entre en vigor.?"
780 Derecho Constitucional Comparado, p. 183.
781 Cfr. Teora de la Constitucin, pp. 302 Y 303.
782 Derecho Constitucional, p. 229.
783 Derecho Constitucional. Tomo 1, pp, 370 Y 371.
784 Teora Poltica. Edicin 1971, p. 393.
785 Se suele hablar indiferencialmente de "rejerendum popular" y de "plebiscito" como
si ambos vocablos fuesen sinnimos. El empleo indiscriminado de estos conceptos es indebido a
nuestro entender, aunque no deja de haber indiscutibles similitudes entre ellos. Histricamente,
el plebiscito era toda resolucin adoptada y votada por la clase plebeya durante la Repblica
romana, previa proposicin que en las asambleas por tribus formulaban sus tribunos. Dichas
resoluciones podran tener, incluso, el carcter de leyes, como la ley Valeria y Horatia que esta-
bleci la obligatoriedad de los propios plebiscitos, la ley Publia que oblig al Senado a san-
cionar las determinaciones de los comicios tribales y la ley Hortencia que confirm la citada
obligatoriedad. Como se ve, los plebiscitos originalmente fueron actos resolutivos de la plebs,
es decir, de una clase social para la preservacin y mejoramiento de sus mismos intereses colee-
LAS FORMAS DE GOBIERNO 573
As concebido, el referendum slo puede ser aconsejable cuando no se
trate de leyes que versen sobre materias cuya comprensin requiera conoci-
mientos especializados, ya que la ciudadana, como unidad poltica, es inepta
para estimar si un ordenamiento, dada la complejidad de sus disposiciones, es
o no conveniente. La elaboracin de una leyes el resultado de un proceso
intelectivo en el que se deben ponderar mltiples factores polticos, sociales,
econmicos, culturales, etc., que implican, en un momento dado, la motivacin
y la teleolog-a de un ordenamiento jurdico y cuya apreciacin no puede quedar
al arbitrio intuitivo de la masa, aunque se suponga que ha alcanzado un alto
grado de madurez Cvica. En nuestra opinin, el referendum debe reservarse
para casos excepcionales en que se trate de la alteracin sustancial de la
[Constitucin, o sea, de la sustitucin de los principios ideolgicos que la in-
forman, actos stos que slo el pueblo puede realizar en ejercicio de su poder
constituyente, soberano o autocleterminativo. Unicamente en la hiptesis apun-
tada, el referendum expresa este poder, evitando la ruptura cruenta de un
orden constitucional determinado, siendo la manera como, sin revolucin, se
puede reemplazar ste por otro nuevo que se adecue a la situacin evolu-
tiva a que el pueblo haya llegado en diversos aspectos de su vida.?"
G. Sexto elemento: La juridicidad
La democracia es necesariamente un rgimen de derecho dentro del cual
se estructura y funciona. Es una forma de gobierno organizada por la Consti-
tucin y por la legislacin ordinaria y en la que, adems, el poder pblico del
Estado y las funciones en que se desenvuelve estn sujetos a lo que Heller
llama normatividad jurdica.
"La constitucin de cada pas, dice B. Mirkine-Guetzoich, es siempre un
pacto entre las tradiciones polticas existentes y el Derecho Constitucional Gene-
ral, cuya definicin y redaccin son de la competencia de la ciencia jurdica.
El derecho constitucional general no es inmutable; se modifica conforme a las
ideas y fenmenos polticos de la vida y est estrechamente unido al ideal demo-
crtico, no porque los tericos del Derecho Constitucional hayan sido siempre
demcratas, sino porque la democracia, expresada en lenguaje jurdico, es el
Estado de Derecho, es la racionalizacin jurdica de la vida, porque el pensa-
miento jurdico consecuente conduce a la democracia como nica forma del
tivos frente a la clase patricia y a los rganos del Estado romano que de sta emanaba. En
cambio, el referendum, como ya lo hemos recordado, es el acto decisorio por virtud del cual
los ciudadanos emiten su voto adhesivo o repulsivo a cualquier medida gubernativa que con-
forme a la Constitucin o a la ley deba ser sometida a su aprobacin, sin que el sentir mayorita-
rio de los mismos sea la fuente creativa de tal medida sino llanamente su confirmacin o
rechazamiento. Por consiguiente, y prescindiendo de la impropiedad que denota llamar a dicha
votacin "plebiscito" como si emanara de una sola clase social -la plebs-, entre ste y el
referendum hay una palpable diferencia, pues el acto plebiscitario es, al menos por su antece-
dencia histrica, de carcter creativo y no confirmativo o repelente.
786 Al tratar acerca del tema concerniente a la reformabilidad constitucional y por lo que
se refiere a Mxico, sugerirnos que se establezca en nuestra Constitucin el referendum popular
con la delimitacin y finalidad indicadas, reproduciendo las razones que, en nuestra opinin,
fundan esa sugerencia.
574 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Estado de Derecho. La democracia puede realizar la supremaca del derecho y
es por lo que el Derecho Constitucional General es el conjunto de reglas jur-
dicas de la democracia, del Estado de Derecho.t'P"
En un sistema democrtico, todos los rganos del Estado deben actuar con-
forme al derecho fundamental -Constitucin- o secundario -legislacin
ordinaria-, es decir, dentro de la rbita competencial que les asigna y segn
sus disposiciones. Ningn acto del poder pblico es vlido si no se ajusta a las
prescripciones jurdicas que lo prevn y rigen. La actuacin de los rganos es-
tatales fuera del derecho o contra el derecho es invlida en la democracia e
incompatible con ella. Por esta razn, como dice Mirkine-Guetzvich, el sis-
tema democrtico es necesariamente un sistema jurdico.
La supeditacin al derecho del poder pblico, o sea, de la conducta fun-
cional de todos los rganos del Estado se expresa en el principio de jurisdicidad,
que a su vez comprende el de constitucionalidad (o de "superlegalidad consti-
tucional" como lo llaman Hauriou y M. Guetzevich) y el de legalidad stricto
sensu. Estos dos principios se encuentran, dentro del de juridicidad al que
pertenecen, en una relacin jerrquica en la que el primero tiene prevalencia
sobre el segundo. Dicha relacin obedece a la supremaca y fundamentalidad
de la Constitucin respecto de la legislacin secundaria, integrantes ambas del
orden jurdico del Estado. El principio de constitucionalidad condiciona todos
los actos de los rganos estatales incluyendo las leyes, las cuales, si se oponen a
la Constitucin, no pueden dar validez formal a los actos de autoridad que
regulan. El principio de legalidad stricto sensu rige a los actos administrativos y
jurisdiccionales, los que, sin embargo, deben someterse primariamente y a
despecho de lo que disponga la legislacin ordinaria, a los mandamientos
constitucionales. En otras palabras, la constitucionalidad es el mdulo de vali-
dez de toda la actuacin gubernativa. Ningn acto de autoridad, independien-
temente de su naturaleza y del rgano estatal del que provenga, puede esca-
par a su imperatividad; y tratndose de las leyes, su validez formal depende
de su adecuacin a la Constitucin.
Estas consideraciones tienen su puntual apoyo en las ideas magistralmente
expuestas por Kelsen a propsito de su famosa "pirmide normativa" que no
es otra cosa que la Jerarqua de leyes dentro de un orden jurdico determi-
nado, en la que la validez formal de una decisin administrativa o de una sen-
tencia judicial -normas individualizadas segn l- deriva de su acoplamiento
a la ley secundaria -principio de legalidad- y la de sta de su corresponden-
cia con la Constitucin o norma fundamental -principio de constitucionali-
dad-o
"La norma fundamental de un orden jurdico positivo, dice, no es otra cosa
que la regla fundamental de acuerdo con la cual son producidas las normas del
orden jurdico: la instauracin (Ein-Setzung) de la situacin de hecho funda-
mental de la produccin jurdica. Es el punto de partida de un procedimiento;
tiene un carcter absolutamente dinmico-formal. De esta norma fundamental
787 Modernas Tendencias del Derecho Constitucional. Edici6n 1934. Editorial Reus, S. A.,
Madrid.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 575
no se pueden deducir lgicamente las normas singulares del sistema jurdico.
Tienen que ser producidas por un acto especial de institucin, que no es acto
intelectual sino de voluntad. La situacin de normas jurdicas tiene lugar en
diversa forma: por va de la costumbre o por el procedimiento de la legislacin,
en tanto se trata de normas generales; por actos de jurisdiccin y por negocios
jurdicos en las normas individuales. Contrapnense a la produccin jurdica
consuetudinaria todos los otros modos en cuanto creacin "estatutaria" del De-
recho (Rechts-Satzung); de sta, por tanto, un caso especial de institucin del
Derecho (Rechts-Setzung). Si se refieren las diversas normas de un sistema
jurdico a una norma fundamental, pnese de manifiesto que la produccin de
la norma singular se efecta con arreglo a la norma fundamental. Si acaso se
pregunta por qu razn determinado acto coactivo, como el hecho de que un
hombre prive a otro de la libertad encerrndolo en la crcel, es un acto jurdico
y pertenece por tanto a determinado orden jurdico, sguese como respuesta:
porque ese acto fue prescrito por una norma individual determinada, por una
sentencia judicial. Si se pregunta luego por qu vale esa norma individual, y
justamente como parte constitutiva de un orden jurdico bien determinado, he
aqu la respuesta que se recibe: porque fue dispuesto de conformidad con el
cdigo penal. Y si se pregunta por el fundamento de validez del cdigo penal,
se viene a parar a la constitucin del Estado, con arreglo a cuyas prescripciones
fue creado el cdigo penal por el rgano competente para ello, en un proced-
miento prescrito por la constitucin."788
(
Ahora bien, la violacin por parte de los rganos del Estado al principio
de juridicidad, bien sea mediante actos de autoridad que vulneren el princi-
pio de legalidad stricto sensu o el de constitucionalidad, trae aparejadas en un
sistema democrtico la invalidez de tales actos. Esta invalidez no opera autom-
ticamente, sino que requiere su declaracin jurisdiccional, que se encomienda
a otros rganos estatales de diversa ndole segn el rgimen especfico de que se
trate, aunaue generalmente son de carcter judicial. De esta manera, dentro
de una democracia se controla jurdicamente la actuacin de las autoridades
del Estado para obtener el imperio, sobre ella, de la ley -control de legali-
dad- o de la Constitucin -control de constitucionalidad o jurisdiccin cons-
titucionai--, como tambin ha sido denominado desde hace ms de siete lustros
por Mirkine-Guetzvich.l'" Ambas especies de controles, que [ellinek reputa
como "garantas jurdicas del derecho positivo"/90 son caractersticas de los
sistemas democrticos, pues mediante ellos se procura la observancia obligatoria
del orden de derecho, el secundario y el fundamental, los cuales, sin ellos, seran
ineficaces para mantener en la dinmica real dicha forma de gobierno. Por ello
no es aventurado afirmar, con Tocqueville y Rabasa, que en la democracia
la supremaca jurdica corresponde a los jueces en el orden funcional como
sostenedores del sistema jurdico.?"
788 .La Teoria Pura del Duecho. Editorial Losada. Buenos Aires, pp. 96 a 98.
789 Estos temas los tratamos en nuestra obra El Juicio de Amparo, cuyas CQJlIideraclones
reproducimos.
790 O,. cit., Cap. XXII. .
791 ESta cuestin taD1bimla abordamos en nustra citada oh,..
576 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por otra parte, debemos hacer la importante observacin de que no basta
la simple existencia de una Constitucin para que el rgimen estatal respectivo
merezca el nombre de democrtico, ya que se requiere que dicho instrumento
normativo, como lev fundamental y suprema del Estado, se adecue a la consti-
tucin real del pueblo para asumir el carcter de legtimo y autntico. Sin esa
adecuacin, o sea, sin que la constitucin jurdico-positiva exprese el ser, el
modo de ser y el querer ser populares, el Estado que en ella se estructure y
articule no ser Estado democrtico en el sentido puro del calificativo. En tal
hiptesis, dicha constitucin ser impuesta al pueblo coactivamente sin implicar
el documento normativo en que sus esencias reales y teleolgicas se recojan pre-
,ceptivamente, circunstancias negativas que manifiestan su ilegitimidad o su
falta de autenticidad. Ahora bien, aunque estas ltimas notas se presenten en el
momento de la elaboracin constitucional, pueden desaparecer en la facticidad
histrico-poltica si la mayora popular respalda y se acoge voluntaria y espon-
tneamente a la constitucin impuesta ah origine, pues entonces sta se legitima.
El fenmeno de la legitimacin constitucional elimina, pues, el vicio gensico
de la constitucin impuesta, sanendola de su falta prstina de autenticidad.I'"
Segn nuestra opinin, el principio de juridicidad es el ms importante de
todo rgimen democrtico y hasta puede decirse que, sin l, ste no podra
existir ni operar en la realidad. Tal principio es mucho ms trascendente que
el que estriba en el origen popular de los titulares de los rganos primarios del
Estado y del cual hemos hablado. Sin la subordinacin de todos los actos
del poder pblico a las normas jurdicas, bien sea constitucionales o legales, se
destruira la democracia, entronizndose, en cambio, la autocracia, la dicta-
dura o la tirana, incluso por aquellos funcionarios que hubiesen sido electos
por la voluntad mayoritaria del pueblo. A la inversa, aunque la investidura de
las autoridades primarias del Estado provenga de la autntica expresin de di-
cha voluntad, no por esta circunstancia se garantizara la efectividad democrti-
ca, pues el jefe o los jefes de Estado, sin el principio de juridicidad, podran
fcilmente convertirse en autcratas y aniquilar de esta manera el rgimen
democrtico dentro del que hubiesen sido nominados.I'" bis '.
Ahora bien, el citado principio requiere indispensablemente de un instru-
mento adjetivo o procesal para que pueda implantarse y hacerse obedecer en
la dinmica social. Sin ese instrumento, dicho principio no dejara de ser una
simple declaracin dogmtica sin eficacia real. Ya hemos apuntado que tal ins-
turmento puede asumir diversas estructuras de acuerdo con las modalidades de
792 Los tpicos relacionados con los conceptos de "constitucin real", "constitucin jur-
dico-positiva", "[usidamentalidad", "supremaca" y "legitimidad" constitucional, los abordamos
en el captulo cuarto de esta obra.
792 bis La omnicomprensividad del Derecho y, por ende, del principio de juridicidad ha
sido enfatizada por el distinguido jurisfilsofo alemn Rudolf von Ihering, quien afirma: "El
Derecho abarca a la persona en todos los aspectos de su existencia; s610 donde el Derecho
domina, prospera el bienestar nacional, el comercio y la industria se vuelven florecientes; slo
all se desarrolla la fuerza moral y espiritual inherente al pueblo en su vigor pleno. El Dere-
cho es la poltica bien comprendida del poder, no la poltica miope del momento, el inters
del instante, sino la poltica de larga visin, que mira al futuro y considera el fin." "El pueblo
hace el arte, pero el arte hace a su vez al pueblo, el pueblo hace el Derecho, pero el Dere-
cho hace a su vez al pueblo." (El fin en el Derecho. Editorial Cajica, pp, 72, 276 y 280.)
LAS FORMAS DE GOBIERNO 577
cada rgimen democrtico en concreto y que en Mxico es destacada y pri-
mordialmente el juicio de amparo. Debemos recordar, adems, que para apli-
carlo deben existir y funcionar rganos estatales con competencia ad hoc para
invalidar todo acto de autoridad que viole la Constitucin o la ley, rganos
que generalmente son de ndole judicial, como acontece entre nosotros. Son, en
consecuencia, los jueces controladores del mencionado principio quienes, den-
tro de los sistemas genuinamente democrticos, estn investidos con una espe-
cie de supremaca respecto de los dems rganos del Estado, segn dijimos,
de lo que se infiere que los pases donde no exista ese control judicial no
pueden veraz y autnticamente ostentar el carcter de democrticos, a pesar
de que sus autoridades procedan de la voluntad popular mayoritaria.
H. Sptimo elemento: La divisin o separacin de poderes
Es evidente que, para que opere la juridicidad mediante los dos tipos de
control mencionados sobre los actos del poder pblico, se requiere la divisin o
separacin de poderes, que es otro signo denotativo de la democracia. Ya Mon-
tesquieu seal la necesidad de este principio como garante de la seguridad
jurdica. Si las autoridades encargadas de la aplicacin de las leyes fueran las
mismas que las elaboran y si no existiese entre una y otras ningn rgano que
decidiese jurisdiccionalmente los conflictos surgidos con motivo de dicha apli-
cacin y que velara por la observancia de la Constitucin, en una palabra, si
fuere un solo rgano deleEstado el que concentrara las funciones legislativa,
ejecutiva y judicial, no habra sistema democrtico, que es de frenos y contra-
pesos recprocos, sino autocracia, cualquiera que fuese el contenido ideolgico
del rgimen respectivo.
Ahora bien, el principio de divisin de poderes ensea que cada una de
esas tres funciones se ejerza separadamente por rganos estatales diferentes,
de tal manera que su desempeo no se concentre en uno solo, como sucede en
los regmenes monrquicos absolutistas o en los autocrticos. o dictatoriales.
Divisin implica, pues, separacin de los poderes legislativo, ejecutivo y judi-
cial en el sentido de que su respectivo ejercicio se deposita en rganos distin-
tos, interdependientes, y cuya conjunta actuacin entraa el desarrollo del poder
pblico del Estado. Debemos enfatizar que entre dichos poderes no existe inde-
pendencia sino interdependencia. Si .fuesen independientes no habra vincula-
cin recproca: seran tres poderes "soberanos", es decir, habra tres "soberanas"
diferentes, lo que es inadmisible, pues en esta hiptesis se romperan la uni-
dad y la indivisibilidad de.la soberana.
Esta ltima apreciacin inaceptable, que contradice el pensamiento de Rous-
seau, la formula M ontesquieu, quien aduce el supuestode que existentres poderes
al afirmar: "En cada Estado hay tres especies de poderes: el poder legislativo,
el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho de gentes, y el poder
ejecutivo de las que dependen del derecho civil. Por el primero, el ptlcipe ()
las un tiempo o para siempre, ycorrip o abroga
las que hayan sido hechas. Por el segundo, hace la pz o laFerra, enviao recibe
37
578 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
embajadas, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el tercero, casti-
ga los crmenes o juzga las diferencias entre particulares. Se llamar a este
ltimo potestad de juzgar; y a la otra simplemente potestad ejecutiva del Esta-
do. Cuando en la misma persona o el mismo cuerpo de magistrados la potestad
legislativa se rene con la potestad ejecutiva, no puede haber libertad, porque
se puede temer que el mismo monarca o el mismo senado haga leyes tirnicas
para ejecutarlas tirnicamente. Todo estara perdido si el mismo hombre, o el
mismo cuerpo de principales, o de nobles, o del pueblo, ejerciera estos tres
poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones pblicas y el de
juzgar los crmenes o las diferencias entre particulares." 793
Como sostiene Lanz Duret, "el rasgo esencial de esta doctrina consiste en que
Montesquieu descompone y secciona la soberana del Estado en tres poderes
principales, susceptibles de ser atribuidos separadamente a tres clases de titulares,
constituyendo stos a su vez dentro del Estado tres autoridades primordiales,
iguales e independientes: es decir, a la nocin de la unidad del poder estatal y
de la unidad de su titular primitivo, Montesquieu opona un sistema de plurali-
dad de autoridades estatales, fundado sobre la pluralidad de poderes".794
Por su parte, Carr de Malberg afirma: "En principio, la potestad del Esta-
do es una. Consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado
de querer por sus rganos especiales por cuenta de la colectividad y de imponer
su voluntad a los individuos. Cualesquiera que sean el. contenido y la forma
variable de los actos por medio de los cuales se ejerce la potestad estatal, todos
esos actos se reducen en definitiva a manifestaciones de la voluntad del Estado,
que es una e indivisible." 795
A su vez, Karl Loewenstein asevera: "Lo que en realidad significa la as lla-
mada 'separacin de poderes no es, ni ms ni menos, que el reconocimiento de
que por una parte el Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el
problema tcnico de la divisin de trabajo-s- y que, por otra, los destinatarios
del poder salen beneficiados si estas funciones son realizadas por diferentes rga-
nos: la libertad es el telos ideolgico de la teora de la separacin de poderes.
La separacin de poderes no es sino la forma clsica de expresar la necesidad
de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder poltico. Lo que
corrientemente, aunque errneamente, se suele designar como la separacin de
los poderes estatales, es en realidad la distribucin de determinadas funciones
estatales, a diferentes rganos del Estado. El concepto de 'poderes', pese a lo
profundamente enraizado que est, debe ser entendido en este contexto de una
manera meramente figurativa." 796
Debemos insistir, por nuestro lado, en que el principio de divisin o sepa-
racin de poderes no debe interpretarse en el sentido de que postule a tres
poderes "soberanos", sino a tres funciones o actividades en que se manifiesta
el poder pblico del Estado que es uno e indivisible.
796
bls Ahora bien, frente?
793 Esprit des Lois. Libro XI, Cap. VI.
1H Derecho Constitucional, p. 116.
791 Teona General del Esttulo, p. 24-9.
796 Teoria de la Constitucin. p. 55. El mismo criterio lo sustenta el maestro Mario d,
la Cueva al afinnar que la idea de Montesquieu sobre la i1eparaci6n de poderes, est desti-
nada a procurar el aseguramiento dez libertad. (Cfr. Teor'" de la Constitucin. Ed. 1982,
pAgina 199.) .... . .. .. .'
190 bia Eate mismo criterio loieompane .eJ maeatroMarfJ (le la o-.VIL (Cfr. Op. cit..
piina 199.) .
LAS FOaMAS DE GOBIERNO 579
esta consideracin, qu implicacin y alcance tiene el consabido principio? La
calificacin del poder del Estado como legislativo, ejecutivo y judicial deriva de
la ndole jurdica de los actos de autoridad en que se traduce, o sea, de los resul-
tados de su ejercicio. Se tratar, por ende, de poder legislativo si el objeto de
su desempeo como funcin de imperio consiste en la creacin de normas
de derecho abstractas, generales e impersonales (leyes en sentido intrnseco o
material); de poder ejecutivo si los actos autoritarios en que se revela estriban
en la aplicacin concreta, particular o personal de tales normas, sin resolver o
dirimir ningn conflicto jurdico (decretos, acuerdos o resoluciones administra-
tivas en general) ; y de poder judicial cuando se decide una controversia o con-
tienda de derecho mediante la citada aplicacin, producindose un acto juris-
diccional (sentencia o laudo, verbigracia), El principio de divisin o separacin
de poderes entraa, consiguientemente, la imputacin de la capacidad jurdica
para realizar esos distintos tipos de' actos de autoridad a diversos rganos del
Estado, o sea, la distribucin de las tres funciones de imperio entre ellos, sin
que su ejercicio pueda reunirse o concentrarse en un solo rgano estatal.
Pues bien, esta prohibicin no es tajante o absoluta, porque el desempeo
de cada una de dichas funciones no se confiere con exclusividad a determina-
dos grupos de rganos estatales, es decir, que la distribucin de los poderes
legislativo, ejecutivo y judicial no origina crculos competenciales cerrados
entre tales grupos orgnicos, de tal manera que ninguno de stos pueda ni-
camente ejercer uno solo de esos poderes. En otras palabras, la calificacin de
"rganos legislativos, ejecutivos o judiciales" obedece a que sus respectivas
funciones primordiales estriban enelaborar leyes, en aplicarlas a casos concretos
sin resolver ningn conflicto jurdico o en decidir controversias de derecho
conforme a ellas. Esta primordialidad funcional no excluye, sin embargo, que
cada uno de dichos rganos pueda ejercer funciones que no se comprendan
en su principal esfera competencial, As, los rganos legislativos, es decir,
aquellos cuya primordial actividad consiste en elaborar leyes, pueden desem-
.pear la .funcin ejecutiva o administrativa o la jurisdiccional en los casos
expresamente previstos en la Constitucin. Esta situacin tambin se registra
tratndose de los rganos ejecutivos y judiciales, ya que .los primeros pueden
ejercer 'el' poder legislativo y. el judicial al elaborar respectivamente normas
generales, abstractas e impersonales (reglamentos) y solucionar conflictos de
acuerdo con la competencia constitucional de excepcin que les atribuya la
Ley Fundamental; y los segundos, a su vez, realizar actos intrnsecamente le-
gislativos y administrativos.
Estas consideraciones fortalecen la distincin que existe entre "rgano" y
"poder", pues la Identificacin de. ambos conceptos provoca serias confusiones
en la' interpretacin y aplicacinde los mandamientos constitucionales en que
se emplean.'1&1 Los poderes .ejecutivo y judicial son eSencialmente
'19T "Es prea.o tambin, . Carrl d, s :
ley, por jemPJo, er_ le 101 moctos de ejercicio de' la potestad'
del poder. Los l'pI1ClI pocJer son 101 diferentes personajes o
,
580 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
inalterables. Nada ni nadie puede cambiar su implicacin sustancial. Lo nico
que puede modificarse preceptivamente es su distribucin entre los rganos
del Estado o reformarse la rbita competencial de stos. No puede, en conse-
cuencia, hablarse de "reformas al poder legislativo, ejecutivo o judicial", pues
en puridad jurdica slo pueden reformarse las estructuras orgnicas en las
que estos poderes se depositan. Por tanto, la teora llamada de la "divisin
de poderes", aunque ostente una denominacin impropia, debe entenderse
como separacin, no de las funciones en que el poder pblico se traduce, sino
de los rganos en que cada una de ellas se deposita para evitar que se concen-
tren en uno solo que las absorba totalmente. Su nombre correcto sera, con-
siguientemente, "Teora de la separacin de los rganos del poder pblico o
poder del Estado".
Pese a la ntida distincin que existe entre poder pblico y rganos de auto-
ridad a quienes se confan las funciones que comprenden,nuestra Constitucin
incurre en graves confusiones entremezclando ambos conceptos con mengua de
la pureza tcnico-jurdica. As, en algunos preceptos emplea el trmino "po-
der" en su significacin correcta y en otros imputndolo al rgano al que su
ejercicio se encomienda. En efecto, la Ley Fundamental declara que la sobera-
na nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y que de ste dimana
todo poder pblico (Art. 39), cuyo ejercicio, tratndose del federal, se divide en
legislativo, ejecutivo y judicial (Art. 49). En puntual congruencia con estas
declaraciones, que no son sino la expresin de las ideas que hemos apuntado,
los artculos 50, 80 Y94 constitucionales "depositan" el ejercicio de dichos pode-
res especficos, respectivamente, en un Congreso General compuesto por dos
Cmaras (de diputados y senadores) (poder legislativo), en un individuo deno-
minado "Presidente de los Estados Unidos Mexicanos" (poder ejecutivo) y en
una Suprema Corte, Tribunales de Circuito y Jueces de Distrito (poder judi-
cial). De estas disposiciones se advierte que nuestra Constitucin distingue el
poder propiamente dicho como funcin de imperio, de los rganos a quienes
confa su desempeo. Sin embargo, en otros preceptos identifica ambos concep-
tos al estimar equivalentes el poder y el rgano, es decir, confunde la funcin con
quien la realiza. As, al establecer que el pueblo ejerce su soberana por medio de
los poderes de la Unin, considera a stos susceptibles de tener, "competencia"
(Art. 41), la que slo debe imputarse al rgano como conjunto de facultades
con que est investido para desempear una funcin, llmese legislativa, ejecu-
tiva o judicial. Debe enfatizarse que la competencia corresponde no al "poder",
de desempear las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el
rgano que desempea la funcin legislativa del poder estatal. Esta distincin tan sencilla
entre el poder, sus funciones y sus rganos est oscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje
usado en materia de poder, lenguaje que es completamente vicioso. En la terminologa vulgar
y hasta en los tratados de derecho, pblico, se emplea indistintamente la palabra 'poder'
para designar a la vez, sea el mismo poder, o sus funciones o sus rganos. As por ejemplo,
se emplea el trmino 'poder legislativo' bien para designar a la funcin legislativa o bien para
referirse a las asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin embargo, que el cuerpo legis-
lativo y la funcin legislativa son dos cosas muy (OP. cit., p. 24-9.),
798 Tales confusiones tambin las el lenguaje comn usado inclusive en crculos
polticos y jurdicos ,y empleado por la leglslaci6n yla jUfsprudencia, sin que nosotros hayamos
escapado de dicho em:>f conscientemente y el). ara. de la facilidad expresiva solemos
con frecuencia cometer.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 581
sino al funcionario o entidad que lo ejerce. Adems, en diversas disposiciones
se alude al "Poder Ejecutivo" y al "Poder Judicial" como sinnimos de "Pre-
sidente de la Repblica" o de rganos judiciales, segn se observa de los artcu-
los 68, 72, 73, 89, fraccin XII, y 102.
Esta ambigedad conceptual y terminolgica ha originado en la doctrina y
en la jurisprudencia una errnea interpretacin del artculo 49 constitucional en
lo que al llamado principio de divisin de poderes y a sus excepciones con-
cierne. Este precepto alude a la prohibicin de que se renan dos o ms po-
deres en una sola persona o corporacin, ordenando que el poder legislativo
no puede depositarse en un solo individuo, salvo el caso de facultades extraor-
dinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto por el artculo 29
constitucional y al segundo prrafo del artculo 131 de la Ley Suprema.I"
El concepto de "poder legislativo" a que se refiere el citado artculo 49 consti-
tucional equivale al de "potestad legislativa", es decir, a la facultad de elabora-
cin de leyes y no al organismo bicamaral al que dicha facultad corresponde
normalmente, puesto que, segn el artculo 50 de la Constitucin Federal, el
mencionado poder "se deposita" en un Congreso general que se divide en dos
cmaras, una de diputados y otra de senadores, entendindose por "deposi-
tar", "entregar o confiar", de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Caste-
llana. Por ende, el "poder legislativo", cuyo "depsito" en un individuo
prohbe el artculo 49 constitucional, se traduce en la "actividad legislativa",
o sea, en la funcin creadora o elaboradora de leyes,sin referirse, por lo con-
trario, al "organismo legislador" (Congreso de la Unin), puesto que a ste no
lo considera el artculo 50 de la Ley Suprema como "integrante o compo-
nente" de dicho poder, sino como depositario del mismo. En otras palabras, al
establecer el citado artculo 50 que el poder legislativo se deposita en un Con-
greso de la Unin, claramente indica que a este organismo se entrega o confa
la funcin estatal legislativa, ya que no es lgico depositar, entregar o confiar
a alguna persona o entidad lo que sta ya tiene como constitutivo o integrante
de su propio ser orgnico.
De lo anteriormente expuesto se colige que la prohibicin de depsito es-
tablecida en el artculo 49 constitucional tiene como materia la funcin, activi-
dad o potestad legislativa (poder legislativo del Estado mexicano) y no el or-
.ganismo en que dicha funcin, actividad o potestad se deposita (Congreso de
la Unin), como errneamente lo estim don Ignacio L. Vallarta en una tesis
que ms que jurdica es poltica, al interpretar el artculo 50 de la Constitucin
799 El articulo 29 constitucional, como se sabe, alude a la suspensin de garantas indivi-
duales y al otorgamiento de facultades extraordinarias en favor del Presidente de la Rep-
blica durante la situacin de emergencia que dicho precepto prev y que estudiamos en
nuestra obra. Las Garantias Individuales, a cuyas consideraciones nos remitimos. El artculo
131 de la Constituci6n autoriza al Congreso de la Uni6n para facultar al Ejecutivo Federal
a efecto de "aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportaci6n e impor-
taci6n expedidas por el propio Congreso y para crear otras; as como para' restringir y para
prohibir las importaciones, las exportaciones, y el trnsito de productos, al'ticulos. y efecto.,
cuando 10 estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, 'la economa del pata, la esta-
bilidad de la producci6n nacional, o de realizar cualquier otro propsito en beneficio del
.
582 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de 57 (correspondiente al 49 de la Constitucin vigente), quebrantando la l-
gica jurdica al no atribuir el alcance debido a los artculos 51, 75 Y90 de la
Ley Fundamental de 1857, preceptos que equivalen a los artculos 50, 80 Y94
constitucionales en vigor.
Afirmaba al respecto el ilustre jurista: " Es aceptable la interpretacin abso-
luta que dan\a la parte final del artculo 50 los defensores de la teora que
combato? Es cierto, ya sea ante el derecho positivo constitucional, ya ante la
filosofa del derecho poltico, que nunca, jams, en ningn caso ni por motivo
alguno se pueden reunir dos o ms poderes en una sola persona o corporacin,
ni depositarse el legislativo en un individuo? No 10 creo as, y para sostener mi
opinin, dir desde luego que si se concede al Presidente de la Repblica autori-
zacin para legislar sobre milicia, por ejemplo, reteniendo el Congreso la supre-
ma potestad legislativa, ni se renen dos poderes en una persona:, ni se deposita
el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50.
Yo creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refundan los
otros dos, o siquiera uno de ellos, de un modo permanente, es decir, que el
Congreso suprima al Ejecutivo para asumir las atribuciones de ste, o que a
la Corte se le declare Poder Legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atri-
buciones judiciales. As s habra la reunin de poderes que el repetido artculo
50 prohbe, con razn. En este sentido interpreto yo este texto constitucio-
nal." 800
Como se ve, Vallarta confundi el concepto de "poder" que, segn se ha
dicho, implica funcin, potestad o actividad, con la idea de "rgano u orga-
nismo", al pretender que la prohibicin contenida en el artculo 50 de la
Constitucin de 57 slo se transgreda cuando acaeciera el fenmeno de la "su-
presin" del Legislativo ( Congreso), para que las funciones de ste las asu-
miera ntegramente el Ejecutivo, lo cual ya no slo supondra la violacin a
dicho precepto, sino el quebrantamiento total del orden constitucional al entro-
nizarse la dictadura presidencial, supresin que, por otra parte, nunca puede
registrarse constitucionalmente, aun en el caso del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la Repblica conforme a los artculos 29 y
131, prrafo segundo, de la Ley Suprema, puesto que el Congreso de la
Unin o la Comisin Permanente de ste no desaparecen como organismo
al investirse al Ejecutivo con atribuciones legislativas, en virtud de que conservan
su capacidad para desplegar la actuacin que la Constitucin les encomienda,
inclusive para retirar la concesin de facultades extraordinarias. En conclu-
sin, si en la "supresin" del Legislativo hace estribar Vallarta la nica posible
contravencin al artculo 50 de la Constitucin de 57, Ysi dicho fenmeno no
puede darse jurdicamente dentro del mismo orden constitucional, es obvio
que conforme a estas ideas la declaracin dogmtica involucrada en dicho
precepto hubiera sido superflua o intil, al prohibir un hecho imposible den-
tro del propio rgimen normativo fundamental.
No obstante esta conclusin, Que se apoya en la recta interpretacin del ar-
tculo 49 constitucional vigente (Art. 50 de la Constitucin de 57), sustentada
800 Cuenione, Connituciontllel, tomo 1, pp.: 235 y 236.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 583
no slo en las ideas Que dominan la gestacin parlamentaria de dicho pre-
cepto, sino en la ndole misma de nuestro orden normativo supremo que se
peculiariza por el principio de divisin o separacin "de poderes", entre otros,
la jurisprudencia de la Suprema Corte adopta la antijurdica teora de Vallarta
para sostener que el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente
de la Repblica en todo caso no es infractor de la disposicin constitucional
sealada.
Sobre este particular, la tesis jurisprudencial respectiva asienta: "Si bien es
cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder Legislativo, tambin
lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales no hace uso de esa
facultad, o de otras que le confiere la Constitucin, puede concedrselas al Eje-
cutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administracin
pblica, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades por
parte de aqul; porque ello no significa la reunin de dos poderes en uno,
pues no pasan al ltimo todas las atribuciones correspondientes al primero, ni
tampoco una delegacin del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino ms bien
una cooperacin o auxilio de un poder a otro." 801
Por otra parte, el principio mal llamado de "divisin o separacin de pode-
res" no es, obviamente, rgido ni inflexible, pues admite temperamentos y
excepciones. Segn estas modalidades, las tres funciones en que se manifiesta
el poder pblico del Estado, que es unitario, no se depositan exclusiva ni ex-
cluyentemente en los rganos estatales que sean formalmente legislativos, admi-
nistrativos o judiciales. Tales rganos, independientemente de su naturaleza
formal, pueden desempear funciones que no correspondan estrictamente a
su respectiva ndole. As, por virtud de los citados temperamentos o excep-
ciones, la actividad legislativa puede ser ejercitada por el Presidente de la
Repblica o por los gobernadores de los Estados en el desempeo de lo que
se conoce como facultad reglamentaria heternoma. A su vez, los rganos legis-
lativos del Estado tienen facultades administrativas y excepcionalmente juris-
diccionales, desplegndose estas ltimas en lo que al juicio poltico concierne,
tema que ya tratamos con anterioridad. Tambin la Suprema Corte de Justicia
tiene la atribucin de formular los reglamentos interiores del Poder Judicial
Federal. Debemos hacer la observacin de que dichos temperamentos o excep-
ciones al consabido principio deben estar consignados en la Constitucin,
pudindose normativizar detalladamente por las leyes ordinarias.
El anterior criterio ha sido sustentado por la Segunda Sala de la Corte en
la tesis que establece lo siguiente: "La divisin de poderes que consagra la
Constitucin Federal no constituye un sistema rgido e inflexible, sino que admite
excepciones expresamente consignadas en la propia Carta Magna, mediante las
801 Semanario Judicial de la Federacin, Quinta Epoca, Apndice al tomo CXVIII,
tesis 477. Esta tesis jurisprudencial no aparece reiterada en la Compilacin 1917-1965, omi-
sin que probablemente obedece a una inadvertencia u olvido. Tampoco consta publicada en
el Apndice 1975. Sin embargo, de conformidad con la interpretacin excluyente del artcu-
lo 194 de la Ley de Amparo, que analizamos en nuestra respectiva obra, la tesis transcrita
debe reputane vigente y, en coneecueaca,' subsistente el criterio que involucra.
584 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cuales permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial
ejerzan funciones que, en trminos generales, corresponden a la esfera de atribu-
ciones de otro poder. As, el artculo 109 constitucional otorga el ejercicio de
facultades jurisdiccionales, que son propias del Poder Judicial, a las Cmaras
que integran el Congreso de la Unin en los casos de delitos oficiales cometidos
por altos funcionarios de la Federacin, y los artculos 29 y 131 de la propia
Constitucin consagran la posibilidad de que el Poder Ejecutivo ejerza fun-
ciones legislativas en los casos y bajo las condiciones previstas en dichos nume-
rales. Aunque el sistema de divisin de poderes que consagra la Constitucin
General de la Repblica es de carcter flexible, ello no significa que los Pode-
res Legislativo, Ejecutivo y Judicial puedan, de motuo proprio, arrogarse faculta-
des que corresponden a otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en
cualquier caso, a'<uno de los poderes en quienes se deposita el ejercicio del
Supremo Poder de la Federacin, facultades que incumben a otro poder.
Para que sea vlido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los
poderes de la Unin ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en
primer lugar, que as lo consigne expresamente la Carta Magna o que la fun-
cin respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades
que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la funcin se ejerza nicamente
en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una
facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excep-
cin son de aplicacin estricta." SOl bis
El principio de "divisin O separacin de poderes", de todo
rgimen democrtico, fue adoptado por todas las Constituciones mexicanas,
circunstancia que era la natural y lgica consecuencia de las dos primordiales
corrientes jurdico-polticas que informaron las bases fundamentales de nues-
tro constitucionalismo: la que eman de los idelogos franceses del siglo XVnI
y la que brot del pensamiento de los polticos y juristas que crearon la Unin
norteamericana. Si en lo tocante a la idea de soberana popular estuvo siem-
pre presente Rousseau en la mente de los creadores y estructuradores del Es-
tado mexicano, M ontesquieu, por su parte, ejerci indiscutible influencia sobre
ellos, y fue as como desde la Constitucin de Apatzingn se proclama el consa-
bido principio en sus artculos 11 y 12, que establecen respectivamente que
"Tres son las atribuciones de la soberana: la facultad de dictar leyes, la facul-
tad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares" y
que "Estos tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial no deben ejercerse
por una sola persona, ni por una sola corporacin." En el Derecho congresional
de 24 de febrero de 1822 que adopt "la monarqua moderada constitucional
con la denominacin de imperio mexicano", se declar que "No conviniendo
queden reunidos el poder legislativo, ejecutivo y judicial", el Congreso "se
reserva el ejercicio del poder legislativo en toda su extensin", habiendo
delegado interinamente el poder ejecutivo en las personas que componan la
regencia y el judicial en los tribunales existentes a la sazn o en los que
posteriormente se implantasen.S02
SOl bis Informe de 1979, Segunda Sala, pp. 97 Y98, tesis 109.
S02 Coleccin de Leyes. Dubln y Lozano. Tomo 1, p. 597.
LAS FORMAS DE GOBIERNO 585
.,
I
En ese mismo Congreso, que fue el primer constituyente mexicano, se escu-
ch la voz de don Prisciliano Snchez acerca de las bondades del principio de di-
visin o separacin de poderes que se acogi en la Constitucin espaola de
1812 (Arts. 15, 16 y 17), Y quien, en un gesto de admiracin hacia este docu-
mento y sus autores, expres: "Una larga y triste experiencia haba hecho
conocer a los polticos cun peligroso era a la sociedad el ilimitado y absoluto
poder de los monarcas, y que para salvar la libertad del hombre, no menos que
para cimentar con solidez el trono, era indispensable moderar la autoridad real,
dejndole cuanto fuese bastante para el decoro de su alta dignidad, y para el
completo desempeo de sus supremas atribuciones, y alejando del solio todo
aquello, que sin hacer ms grande al monarca, slo serva para presentarle
odioso a los pueblos y hacer insoportable su gobierno.
"Con este objeto verificaron las Cortes de Espaa la absoluta separacin de
los tres grandes poderes, y la garantizaron de tal suerte, que por ningn caso
llegasen a coincidir. Clasificaron las funciones de cada poder; fijaron los lmites
de su ejercicio, y contrabalanceando autoridad con autoridad, edificaron sobre
este justo equilibrio todo el baluarte constitucional. De aqu es que, aunque todos
tres poderes (sic) se dirigen y conspiran hacia un propio fin, su misma coloca-
cin los constituye' en cierta oposicin, que es laque precisamente asegura la
firmeza del edificio, no de otra suerte que la de aquella mutua lucha que se
ve en las piezas que forman una bveda, que cuando parece que su gravedad
deba desplomarlas sobre nosotros, su misma oposicin es el mejor garante de
su firmeza." S03
El Acta Constitucional de la Federaci6n, de 31 de enero de 1824, proclam
el mencionado principio al disponer en su artculo 9 que "El supremo poder
de la Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judi-
cial", prohibiendo que estos tres poderes se reunieran "en una corporacin o
persona" y el depsito del legislativo en un individuo, prohibicin que no decre-
t la eonstituci6n Federal de 1824 al adoptar el mismo principio (Art. 6).
El centralismo, al travs de las dos Constituciones que lo implantaron, o sea
la de 1836, llamada "Siete Leyes Constitucionales", y las Bases Orgnicas de
1843, tambin preconizaron el referido principio, mismo que se hizo nugatorio
por el famoso Supremo Poder Conservador establecido en el primero de los
ordenamientos mencionados.S04
Segn hemos dicho, el principio de separacin o divisin de poderes se
justifica por la tendencia de los regmenes democrticos hacia el aseguramiento
y la preseruacin de la libertad de los gobernados en aquellos aspectos en que
su ejercicio sea socialmente permisible. Adems, tambin se ha sostenido que el
mencionado principio obedece a la divisi6n de trabajo que debe operar para
facilitar las complejas y trascendentales funciones del Estado, las cuales difcil-
mente podran desempearse por un solo rgano, aunque ste las delegara en
rganos subalternos, como aconteca en los regmenes monrquicos absolu-
tistas.
S08 Actas del Congreso Constitu,ente Mexicano. Tomo 11, p. 297.
S04 Dicho "Poder" lo estudiamos en nuestra obra El Juicio de Amparo.
586 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Por otra parte, consideramos pertinente no olvidar que el muIticitado princi-
pio se proclam por algunos destacados exponentes del ~ s ~ t o polticC? de la
antigedad clsica, tales como Aristteles y Polibio primordialmente. El Ilustre
estagirita, en efecto, afirmaba que en todo gobierno debe haber "tres partes", o
sea, tres tipos de rganos estatales diferentes, constituidos respectivamente por
una asamblea deliberante, por magistrados ejecutivos y por funcionarios encarga-
dos de administrar justicia.805
Ideas semejantes las expuso, durante la poca de la Repblica romana, Poh-
bio, quien aseveraba que un gobierno concentrado en un solo rgano o autoridad
era peligroso para la libertad de los ciudadanos por implicar un rgimen auto-
crtico que degenera en nepotismo oligrquico, pugnado por un sistema de
contrapesos en virtud del cual los diferentes rganos estatales, en el desempeo
de sus correspondientes funciones pblicas, se limitaran unos a otros mediante
la separacin de sus respectivas actividades.806
Nicols Maquiavelo, el ms clebre de los politlogos del Renacimiento,
abogaba por una especie de separacin de poderes resultantes de las tres formas
clsicas de gobierno, como son la monarqua, la aristocracia y la democracia.
Sostena que si un Estado adoptase excluyentemente alguna de esas tres formas,
su gobierno sera inestable o de poca duracin, pero que, en cambio, si se com-
binaran hbil e inteligentemente se lograra la permanencia gubernativa y se
evitaran las crisis polticas que en muchas ocasiones desembocan en luchas
fratricidas.
Como se sabe, el antecesor directo de Montesquieu fue Juan Loke, uno de
los ms relevantes pensadores del siglo XVII. En su famosa obra "Tratado del
Gobierno Civil" habla de dos fundamentales poderes del Estado, o sea, el
legislativo y el ejecutivo, dentro del cual coloca, como un apndice, al judicial.
Aluda, adems a un tercer poder que denomin "federativo", traducido en la
facultad de declarar la guerra, de concertar alianzas y de celebrar tratados con
pases o potencias extranjeras, lo que, en sustancia, no es sino un aspecto del
poder ejecutivo.
1; Octavo elemento: La justicia social
a) Su implicacin
Al hablar de la finalidad genrica del Estado, dijimos que consiste en el
objetivo que esta entidad persigue mediante el ejercicio del poder pblico que
se desarrolla en las clsicas funciones legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales
encomendadas a los rganos estatales. Ahora bien, esa finalidad genricase
traduce en fines especficos que, en relacin con cada Estado en concreto,
se sealan en su respectivo orden jurdico fundamental. De ah que la ndole
de tales fines especificos sirve como criterio de calificacin de las formas de
gobierno y del Estado mismo, pues segn sea su contenido ideolgico y SU
proyeccin en la realidad social, la entidad estatal en particular puede encua-
drarse dentro de diversos tipos que generalmente son el socialista, el burgus
y el democrtico.
805 Cfr."La Poltica".
800 Cfr. "Historiad, Rorrur'. Libro.VL
LAS FORMAS DE GOBIERNO 587
Esta aseveracion, que aparentemente pudiera adjetivarse como ligera o, al
menos, poco ortodoxa, requiere una explicitacin. Hemos afirmado que el
concepto de democracia se integra con la concurrencia, confluencia o combi-
nacin de los distintos elementos que someramente expusimos, dentro de los
cuales se incluye el que estamos tratando. El conjunto de dichos elementos con-
fiere al sistema democrtico una tnica jurdica y poltica compleja en la que
todos ellos se conjugan. Conforme a esta consideracin, entendemos que la
democracia no radica simplemente en que los titulares de los rganos prima-
rios del Estado sean electos por la voluntad mayoritaria del pueblo, ni en que
el orden jurdico proclame la igualdad y libertad como conceptos abstractos
deshumanizados, ni en que se declare dogmticamente que la soberana reside
en la nacin. Si los fines del Estado no tienen un enfoque determinado, que
es el que trataremos de exponer, aunque en su estructura jurdica se renan
los atributos apuntados, incluyendo la juridicidad de que hemos hablado, no
existir democracia sino demagogia en el correcto sentido aristotlico de la
palabra o aplutogogia", palabra que etimolgicamente denota "conduccin
en favor de los ricos".
El pueblo o la nacin como unidad real es el elemento humano del Estado
sobre el cual y en beneficio del cual se despliega el poder pblico y, por ende,
las funciones en que se manifiesta. Dentro del pueblo o nacin existen dos
esferas irreductibles e innegables: la individual y la colectiva. La primera est
representada por las personas particularmente consideradas y la segunda por
los grupos humanos no individualizados que, colocados en diferentes estratos
sociales, econmicos o culturales, constituyen los sectores mayoritarios de la
sociedad. Tanto las personas como entes individuales y los referidos grupos
humanos son centros de imputacin normativa, es decir, sujetos del derecho,
entre los cuales se establece la vinculacin obligatoria, imperativa y coercitiva
que ste entraa como atributo esencial. Ahora bien, la persona humana es un
autofn en cuanto que tiene la capacidad natural para determinar sus objetivos
vitales y escoger los medios a travs de los cuales los pretenda lograr. En esa
capacidad estriba su "libertad natural", la cual en s misma, y fuera del mbito
social, es indiferente al derecho, pues slo cuando al hombre se le sita den-
tro de la sociedad como miembro de ella, en permanente relacin con sus se-
mejantes, la libertad es materia de regulacin jurdica. Esta regulacin se tra-
duce en una demarcacin normativa de la libertad, en el sentido de que el
derecho la delimita, o sea, le fija sus lmites para contenerla dentro del marco
extensivo en que su ejercicio no pueda daar a otro sujeto, perjudicar los in-
tereses generales o desatender los deberes sociales que el individuo tiene den-
tro de la colectividad a que pertenece. Por esta razn hemos constantemente
sostenido S07 que el derecho es simultneamente recognoscitivo o permisivo y
prohibitivo frente a la libertad humana como dinmica individual que Se des-
arrolla dentro de la sociedad, toda vez que, al delimitarla, prohbe actos que
causen alguna de las consecuencias anotadas, reconociendo o permitiendo, al
mismo tiempo, los que no las originen. La permisin y la prohibicin conco-
801 Vlue nuestra obra Las G",anlu "dividualu. nlrodlUei6.
588 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mitantes se consignan jurdicamente con vista a dos especies de inters: el
individual ajeno y el social, general o pblico, el cual tiene indiscutiblemente
hegemona sobre el primero, pues al tutelarse mediante las normas demarcati-
vas de la libertad, el derecho y, por ende, el poder pblico que le est subordi-
nado, evitan una damnificacin social y el incumplimiento de los deberes
sociales a cargo del individuo, objetivos stos que inconcusamente tienen ms
importancia y trascendencia que la simple preservacin del inters singular
ajeno.
El sealamiento concreto de los fines del Estado puede oscilar entre uno y
otro tipo de intereses, es decir, preverse en el orden jurdico fundamental
como ndice teleolgico del poder pblico y, en consecuencia, del gobierno
con vista a su tutela, promocin y mejoramiento. Ese sealamiento puede ma-
nifestarse, ya como tendencia permanente del Estado, en cualquiera de las
siguientes posiciones principales: exclusividad o al menos predominancia, en
favor de algunos de dichos intereses, o como equilibrio armnico entre ambos.
En el primer caso se encuentra, por una parte, el llamado Estado burgus y por
la otra el Estado socialista, y a los que respectivamente hemos calificado como
"demaggicos" en el correcto sentido de la palabra. Efectivamente, la burgue-
sa, desde su aparicin histrico-econmica, se ha caracterizado por ser una
clase social compuesta por los fabricantes o industriales, comerciantes y en ge-
neral, por "detentadores de los instrumentos de produccin", sin excluir de
ella a los profesionistas libres. Dicha clase social, para el pensamiento socialista
"cientfico", se contrapone al proletariado urbano y rural. Ahora bien, si las
finalidades estatales establecidas por el derecho se dirigen preferentemente
hacia la proteccin de los intereses de la burguesa y si, por tanto, el poder
pblico y el gobierno tienen la misma propensin, el Estado en que se recoja
esta teleologa, o sea, el "burgus", debe calificarse como "plutoggico" y no
como democrtico, ya que sta favorece solamente dicha clase social con pre-
tericin de la llamada "proletaria" que constituye el sector humano ms nume-
roso de la sociedad. Por otro lado, si los fines estatales nicamente se enfocan
hacia el beneficio de la clase obrera y campesina, si su forma "democrtica"
slo a sta toma en cuenta, y si el orden jurdico excluye a los grupos huma-
nos que no estn comprendidos en ella, el Estado ser "demaggico", pues
debe recordarse que segn Aristteles "la demagogia es seoro enderezado al
provecho de los ms necesitados y gente popular'Y'" Dentro de este tipo im-
puro de democracia se encuentran colocados los "Estados socialistas" como la
U.R.S.S. y la China popular comunista, cuyos regmenes se asientan sobre lo
que Marx y Lenin llamaban la "dictadura del proletariado" que en un captulo
precedente de esta obra criticamos. Sobre este particular, creemos pertinente
citar las expresiones de Tena Ramirez, quien acertadamente censura a tales
regmenes que se enmascaran bajo el falso ttulo de "democrticos".
"Hemos dicho en lneas precedentes, afirma nuestro distinguido constitu-
cionalista, Que no puede reputarse democrtico el rgimen basado en la dicta-
dura del proletariado", dando como razn que de tal rgimen quedan exclui-
S08 La Poltica. Libro III, Cap. V, pp. 128 Yss,
LAS FORMAS DE GOBIERNO 589
dos todos los que no estn de acuerdo con la propia dictadura, "para lo cual
se priva a los disconformes de toda clase de derechos polticos", concluyendo
que esta situacin "difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido
siempre el vocablo democracia", pues si bien es verdad "que la revolucin
democrtica fue encabezada por los burgueses, ni en su programa ni en su
victoria la burguesa proclam nunca su propia dictadura", reconociendo los
derechos fundamentales "generosamente aun a sus enemigos, porque eran de-
rechos de la persona distintos de los derechos del ciudadano". Aade dicho
autor que "la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su
seno a los heterodoxos, sino que tambin pone bajo la dictadura del proleta-
riado a la clase campesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgue-
ses, terratenientes, etc.".809
Debemos reiterar, por nuestra parte, que un Estado verdaderamente demo-
crtico no puede ser "burgus" ni "socialista". La nacin toda, y ms an su
poblacin integral, es el elemento en el cual deben incidir los fines estatales
y, por ende, el poder pblico que los realiza mediante los rganos del Estado,
los que, segn hemos dicho, constituyen su gobierno desde el punto de vista
estructural. En una autntica democracia se debe gobernar para todas las cla-
ses que componen la sociedad y que no pueden suprimirse como utpica o
ingenuamente lo proclama el marx-leninismo. Frente a ellas, el orden jurdico
debe establecer un .fusto equilibrio, sin el cual, como tambin hemos afirmado,
se incide en extremismos inaceptables, o sea, en el individualismo, basado en
conceptos abstractos de "igualdad" y "libertad" que no corresponden a la rea-
lidad social, o en el transpersonalismo que conduce a la dictadura de un ente
metafsico, como el proletariado, pero que se ejerce autocrtica u oligrquica-
mente, con olvido, pretericin y hasta eliminacin de los grupos de la sociedad
que no pertenezcan a las masas obreras y campesinas. Ese equilibrio, del que
con anterioridad tratamos, no es otro que el bien comn o justicia social y en
cuyo establecimiento se combinan armnicamente, con respetabilidad recproca,
la libertad y dignidad humanas de cada uno de los gobernados con los inte-
reses sociales, en propensin a elevar el nivel de vida econmico y cultural de
los grupos mayoritarios de la colectividad, sin convertir al hombre en un siervo
del Estado y, por ende, en un esclavo de su gobierno. Conforme a estas ideas,
la democracia se ostenta como un rgimen jurdico y poltico sinttico o de
equilibrio justo entre lo social y lo individual, conjugndolos armnicamente
para lograr una verdadera coordinacin entre ellos y tomando como idea te-
leolgica central que no debe permitirse una libertad que lesione los intereses
de la sociedad o que impida su mejoramiento en los distintos mbitos de su
vida, ni tolerarse que, a pretexto de proteger y fomentar dichos intereses, se
suprima esa libertad y se degrade a la persona humana a la simple condicin
de instrumento al servicio incondicional del Estado.
La justicia social que, repetimos, entraa o expresa ese equilibrio es, a
nuestro entender, uno de los principales elementos caractersticos de la demo-
8011 Nota 136 en las pginas 96, 97 Y 98 de la novena edici6n (1958) de la obra Dere-
cho Constitucional Mexicano.
590 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cracia y nos permite despejar una confusin en la que no pocos tratadistas
incurren al hablar de "democracia burguesa" o de "democracia socialista", ya
que, segn lo hemos pretendido demostrar, ni una ni otra configuran verda-
deros sistemas democrticos a pesar de que, como tambin lo hemos dicho,
renan las otras condiciones elementales de que con anterioridad tratamos.
En resumen, son la prosecucin y el permanente mantenimiento de la jus-
ticia social, en la que se centra ese equilibrio o la que lo mismo, del Estado
democrtico. Con razn ha dicho Jorge del Vechio que "El Estado es tanto ms
fuerte y tanto ms sano cuanto en mayor medida es expresin de la justicia;
porque la justicia debe constituir la sntesis armnica de todas las energas ju-
rdicas que existen y se desarrollan naturalmente en los elementos que lo
componen", .agregando que "Errnea poltica sera aquella que aconsejase
oprimir o desconocer estos elementos, sustituyendo la razn por la fuerza f-
sica y la libertad por la opresin, contradiciendo lo que tiene su fundamento
en la naturaleza." Termina el jurisfilsofo italiano con las siguientes palabras
que tienden a externar una profeca cuya realizacin anhela la Humanidad en-
tera en nuestra turbulenta poca: "En cuanto a la gran crisis del Estado mo-
derno se orienta en los pases ms civilizados hacia una solucin mediante el
igual reconocimiento del valor de los elementos individuales y sociales, de
acuerdo con un criterio de colaboracin ordenada y no opresiva, nos es lcito
formular el augurio de que tambin una mejor comprensin y una ms racio-
nal coordinacin de las diversas energas nacionales harn en todo caso ms
slida, bajo el nombre sagrado de la justicia, la paz del mundo." 810 y 810 bis
El logro de ese equilibrio, o sea, de la justicia social, debe ser la finalidad
permanente de todo orden constitucional que estructure la democracia. La con-
secuencia de este objetivo est evidentemente condicionada a multitud de
factores variables que se dan en el ambiente econmico, social, poltico y cul-
tural de las distintas sociedades humanas. El conocimiento y anlisis de dichos
factores, de sus constantes interrelaciones, su sinergia e interaccin, su rec-
proca influencia y de la problemtica que su mutua y respectiva dinmica
provoca, son los elementos metodolgicos indispensables que en cada Estado
especfico deben conducir a esa suprema meta del Derecho fundamental que
en sus instituciones conjugue armnicamente al individuo y a la colectividad,
a los intereses particulares y a los comunes, a los derechos subjetivos de cada
quien y sus deberes sociales, a la libertad y el orden, sin olvidar en esa pre-
tendida conjugacin que los seres humanos, individual o masivamente consi-
derados, son los beneficiarios insustituibles de la justicia social, la cual por
su misma inherencia, excluye todo gnero de explotacin y servidumbre.
810 Persona, Estado 'Y Derecho. Edicin 1957. Madrid.
810 bis Ya desde la Antigedad Clsica y durante la Edad Media, los fil6sofos, juristas
y telogos identificaron la justicia social con el bien comn como objetivo esencial de las leyes.
Los pensadores que as opinaron, primordialmente Cicern, Ripias, San Isidro y en forma
destacada Santo Toms de Aquino, consideraron que una ley que no propendiese al bien-
estar de todos los ciudadanos, sino a establecer privilegios en favor de un grupo singular y'
minoritario de la sociedad, pugnaba contra la justicia. Cfr. De la Justicia, del Derecho de
Domingo de Soto y Tratado dtl ltu 'yes de Franciac:o Suez.) .,
EL PODER JUDICIAL
843
en el artculo 94, prrafo tercero, que los miembros de la Suprema Corte du-
raran cuatro aos en su cargo, sin que durante ese tiempo pudieran. ser
removidos sino mediante juicio previo de responsabilidad en los trminos
consignados por los artculos 108 a 113. La Comisin dictaminadora del men-
cionado artculo 94 present a la consideracin del Congreso Constituyente de
Quertaro dicho precepto, adicionado con una disposicin que propiamente
vino a establecer el principio de inamovilidad para los ministros de la Corte,
magistrados de Circuito y jueces de Distrito a partir del ao de 1921, puesto
que se declaraba que desde entonces ninguno de dichos funcionarios judiciales
poda ser removido de su cargo mientras observara buena conducta.
Al someterse el dictamen de la Comisin a la estimacin del Congreso, se
suscitaron apasionados e interesantes debates, sobresaliendo entre ellos por su
fogosidad y enjundia el vibrante discurso que pronunci el diputado constitu-
yente, licenciado don Jos Mara Truchuela, quien, al sostener a guisa de
prembulo que el Poder Judicial Federal est colocado por la doctrina moderna
de Derecho Constitucional en la categora de verdadero poder estatal en igual-
dad de condicin poltica y jurdica que los otros dos, y al criticar acremente
las ideas que don Emilio Rabasa expuso en su obra "La Constitucin y la
Dictadura" en el sentido de que dicho poder no significaba sino un mero de-
partamento judicial por las razones que el jurista chiapaneco invoca en su
citada obra, impugn la implantacin en nuestro pas del principio de la
inamovilidad judicial por no existir en Mxico los supuestos imprescindibles
para que su aplicacin diese afortunados resultados en beneficio de la admi-
nistracin de justicia.
Se expresaba a este respecto el licenciado Truchuelo en los siguientes tr-
minos: ''Toca su turno, seores, al principio de la inamovilidad judicial. El
principio de la inamovilidad judicial en Mxico es el ms grande error que
pueda concebirse. Algunos que son partidarios de la inamovilidad judicial re-
conocen que es un absurdo en Mxico, porque indican que sera un ataque
a la soberana nacional, a los derechos del pueblo, el privarlo de la libertad
de estar removiendo constantemente a los empleados de la administracin.
Ahora bien: en el terreno de la prctica, cmo puede establecerse en Mxico
la inamovilidad judicial cuando no tenemos ni siquiera un colegio de abogados
que nos indique cules son los verdaderos jurisconsultos; cuando no tenemos ni
jurisprudencia establecida, cuando no hay absolutamente ninguna carrera ju-
dicial, cuando la jurisprudencia de Quertaro es distinta de la jurisprudencia de
Guadalajara y de la de cualquier otro Estado de la Repblica, cuando no hay
ni siquiera uniformidad? Cmo podemos implantar la inamovilidad cuando
no la hay ni en los altos tribunales de jurisprudencia en Mxico, cuando vemos
que las resoluciones de la Corte eran perfectamente contradictorias? Por otra
parte, estando desorientados como estamos en este particular, vamos a nom-
brar funcionarios inamovibles, no hoy, sino dentro de cuatro aos -como dice
la Comisin haciendo este proyecto hbrido--, vaticinando que entonces la Na-
cin estar en condicin de que se implante el principio de la inamovilidad
para organizar bajo esas bases la justicia? Todos los autores de filosofa del
Derecho reconocen que para establecer el Poder Judicial, y me vaya permitir
citar un autor eminente, Christudul J. Sulictis, cuya obra traigo hoy, que dice
844
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que, para que exista e! principio de la inamovilidad se necesita que antes est
perfectamente organizada la administracin de justicia; que s ~ h,:yan dado
pruebas inequvocas de que se tiene, comprobado por una experiencia secular,
completa madurez de criterio jurdico; de que existen magistrados que gocen
de fama intachable, cuyas ideas estn perfectamente orientadas y que no p}le?an
variar su opinin, porque su prestigio les impide tener ligas y estar p ~ n l n
do de algn otro poder; pero en los pases jvenes, textualmente lo dice, en
aquellos pases en donde todava est todo por hacerse, en aquellos pases que
estn ensayando diversos sistemas y en donde la magistratura no puede pre-
sentar un carcter de madurez, sera el absurdo mayor establecer el principi?
de la inamovilidad judicial, Adems de ese absurdo tcnico, adems de la di-
ficultad en la prctica para nombrar ministros que toda la vida correspondan,
por su conducta, por su ciencia y por su aptitud a su elevado puesto; adems
de lo peligroso que resulta, tiene un inconveniente, porque forzosamente aque-
llos hombres que por equivocacin hayan sido nombrados y que sean ineptos,
no pueden jams ser retirados sino en el caso de alguna responsabilidad
y, seores, en ningn Cdigo hay e! delito de torpeza o e! delito de incompetencia,
que muchas veces no puede precisarse dentro de los preceptos de un cdigo.
Estaramos condenados a tener el organismo judicial peor que e! que pudiera
registrarse en todo el mundo." 1083
Contrariamente a Truchuelo, el licenciado Fernando Lizardi arga en
pro de la inamovilidad judicial, sosteniendo que:
"Por lo que a la inamovilidad del Poder Judicial se refiere, hay una consi-
deracin perfectamente humana muy digna de tomarse en cuenta. Se dice que
bastan ocho o diez aos. Un magistrado, si es econmico, es posible que realice,
que llegue a hacer una pequea fortuna que le permita estar a salvo de la
miseria con posterioridad; pero en caso de que se vea en la necesidad de gastar
todo lo que tenga durante su periodo, entonces, al finalizar dicho periodo, se
encontrara con que ya le faltaban facultades, con que ya haba agotado sus
energas, y recurrira a muchsimos sistemas y a muchas intrigas para asegurarse
mientras estuviera en el puesto, aunque fuera vendindose, una fortuna res-
petable. La inamovilidad de! Poder Judicial est reconocida y siempre ha sido
reconocida como la garanta para la independencia del funcionario que imparta
justicia; y tan es as, que la nica vez que se ha pretendido establecer en Mxi-
co la ina.m0vilidad del Poder Judicial, cuando don Justo Sierra intent hacerla,
fue un tlr.ano el que se opuso a ello. Fue el general Daz ; porque si el general
Da,: hubiera permitido, hubiera concedido que los magistrados de la Corte
hubieran sido inamovibles, muy fcil es que, aun de aquella Corte corrompida
que tuvo, hubiera surgido un individuo que, habiendo asegurado ya para toda
su vida una posicin desahogada, se hubiera enfrentado con el mismo ti-
rano." 1084
Despus de algunas vicisitudes parlamentarias que no viene al caso men-
cionar, se volvi a someter a la consideracin del Congreso el proyecto del
."1083 Diario de los Debates del Congreso Constituyente de 1916.17, tomo 11, p. 512.
'OSf Op. cit., p. 514.
EL PODER JUDICIAL
845
artculo 94 constitucional, que fue aprobado por 148 votos contra 2 de re-
chazo, entre los que se encontraba el del licenciado Truchuela. Conforme a
dicho precepto, se implant el principio de la inamovilidad judicial a partir
del ao de 1923, al establecerse lo siguiente:
"Cada uno de los ministros de la Suprema Corte que fueren electos para
integrar ese poder la primera vez que esto suceda durarn en su encargo dos
aos; los que fueren electos al terminar este primer periodo durarn cuatro
aos, y a partir del ao de 1923, los ministros de la Corte, los magistrados de
Circuito y los jueces de Distrito no podrn ser removidos mientras observen
buena conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que
los magistrados y los jueces sean promovidos al grado superior." (Prrafo se-
gundo de dicho precepto.)
Adems, en trminos semejantes se instituy tal principio respecto a los
magistrados y jueces integrantes del Poder Judicial del Distrito Federal, segn
lo dispona el prrafo tercero del inciso c), fraccin VI del artculo 73, que
deca:
"A partir del ao de 1923, los magistrados y los jueces a que se refiere este
inciso no podrn ser removidos de sus cargos mientras observen buena conducta
y previo el juicio de responsabilidad respectivo, a menos que sean promovidos
a. empleo de grado superior."
Por reforma constitucional de 14 de agosto de 1928, se mantuvo el principio
de la inamovilidad judicial tanto para los ministros de la Suprema Corte, ma-
gistrados de Circuito y jueces de Distrito, como para los magistrados y jueces
del Distrito Federal, en el sentido de que tales funcionarios podan ser privados
de sus respectivos puestos al observar mala conducta, de acuerdo con la parte
final del artculo 111 o previo el juicio de responsabilidad correspondiente.
En dicha reforma, que se introdujo a los artculos 94 y 73, fraccin VI, de
la Constitucin, se suprimi el adverbio "slo" que empleaban las disposiciones
constitucionales correlativas segn su texto original, supresin que vino a debi-
litar, al menos formulariamente, el consabido principio de inamovilidad.
El 15 de diciembre de 1934 se retorn al sistema de la amovilidad judicial
implantado .en la Constitucin de 1857, al reformarse los mencionados preceptos
constitucionales, en el sentido de que los ministros de la Suprema Corte, los
magistrados de Circuito, jueces de Distrito y magistrados y jueces locales del
Distrito Federal,. duraran en su encargo seis aos, pudindoseles nicamente
remover del puesto correspondiente durante dicho trmino al observar mala
conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 o previo el juicio de
responsabilidad respectivo,
Animado por un loable deseo de garantizar la independencia del Poder
Judicial, tanto federal como local para el Distrito Federal, el 28 de diciembre de
1943 el Presidente don Manuel Avila Garnacha promovi sendas reformas a los
artculos 94 y 73, fraccin VI, de la Constitucin, reimplantndose el 21 de
septiembre de 1944 el principio de la inamovilidad judicial, en el sentido de que
los funcionarios judiciales respectivos podan ser removidos. de su cargo cuando
846
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
observasen mala conducta, de acuerdo con la parte final del artculo 111 cons-
titucional o previo el juicio de responsabilidad correspondiente. .
La readopcin de dicho principio, sin embargo, no dio los resultados felices
y atingentes para una buena administracin de justicia a que propende la
inamovilidad judicial, precisamente porque no se realizaron, al reimplantarla,
las condiciones inherentes a su eficacia, entre las que descuella el acertado nom-
bramiento de las personas que deban desempear cargos en la judicatura me-
diante una cuidadosa seleccin de individuos, orientada por las cualidades
indispensables que deben concurrir en un probo y diligente juzgador, como SO?:
su hombra de bien, su honestidad, su valor civil, su capacidad y competencIa,
su cultura, etc., sin las cuales la permanencia vitalicia de un hombre en un
puesto judicial se traduce en la consolidacin de la venalidad, el soborno y la
impreparacin. Y es que el nombramiento de los jueces confronta, ms qu.e
cuestiones jurdicas, problemas de conocimiento del hombre, en cuya perti-
nente solucin intervienen los ms variados factores, pudiendo afirmarse que
de dicho importantsimo acto depende el xito o el fracaso de la inamovilidad
judicial.
El modo de escogitacin de los funcionarios de la judicatura ha preocupado
constantemente al pensamiento jurdico constitucional, que se ha afanado por
encontrar frmulas o sistemas de designacin judicial en cuya realizacin se
ponderen debidamente los mltiples elementos humanos y sociales que conver-
gen hacia un acertado nombramiento. Desgraciadamente, ninguno de los medios
ideados e implantados en ordenamientos constitucionales es reputado por los
tericos y crticos del Derecho como plenamente idneo para asegurar una atin-
gente y plausible seleccin de jueces.
En efecto, hay quienes sostienen que la designacin de funcionarios judi-
ciales confiada al pueblo (eleccin directa, como acontece en varios Estados de
la Unin Norteamericana) o a un grupo eminentemente poltico y demasiado
numeroso para tal fin, siempre producir resultados nefastos, ya que por medio
de tal sistema se log-ra la exaltacin a la judicatura de individuos en quienes
comnmente no se descubren las cualidades del tipo ideal de juez, precisamente
por revelar el origen de los nombramientos correspondientes, o ignorancia de
las propias cualidades, o ambiciones y conveniencias de los electores.
As, el clebre jurista Lieber ha dicho: "Es imprudente atribuir la facultad
de hacer tal nombramiento a cuerpos irresponsables o numerosos, que, por la
universal decepcin de una responsabilidad repartida, no son a propsito para
sentir el peso de ella en toda su gravedad, y necesariamente obran por grupos
o partidos. Si as se hace, el olvido de uno de los ms importantes elementos de
todo lo que es justo, honorable y civilizado, hace que desaparezca ese carcter
reverenciado de un juez recto, de ese tipo de la humanidad. que han tenido
como uno de los ms elevados y dignos de la antigedad y los tiempos modernos,
el paganismo, el mahometismo, el antiguo y nuevo testamento y los ms res-
petables pasajes de la historia civil." ,
"Las leyes deben ser el resultado de compromisos que se modifican mutua-
mente, no as muchos nombramientos. En tales casos, la elecci6n por un cuerpo
numeroso conducira a tener pocos embajadores verdaderamente tiles, y est
EL PODER JUDICIAL
847
establecido largo tiempo ha por la nacin que entiende mejor el nombramiento
de buenos profesores- la Alemania- que debe desecharse el sistema de nom-
brar stos por eleccin, o por un cuerpo numeroso de profesores de la univer-
sidad misma."
"Si a las legislaturas no debe atribuirse el nombramiento de los jueces, mu-
cho menos debe encargarse el pueblo de hacerlo. En mi concepto, la eleccin
de los jueces por el pueblo mismo, como se ha establecido en muchos de los
Estados Unidos, est fundada en un error radical -la confusin que se hace
de la libertad con el poder popular solo, y la idea de que cuanto ms se au-
menta ste, ms se goza de la otra. i Como si todo poder, sea cual fuere el
nombre que se le d, si slo prepondera como poder, no fuese absolutismo y
no tuviese la tendencia inherente, natural a todo poder, de aumentar en fuer-
za absorbente ... Todos los gobiernos despticos, ya sea que el absolutismo
resida en un individuo o en el pueblo (entendindose por supuesto la mayora),
se esfuerzan por hacer el departamento judicial dependiente de l. Luis XIV
lo hizo; Napolen igualmente; y toda democracia absoluta de la misma mane-
ra. Toda libertad prctica esencial, como toda buena ley, gusta de la luz del
sentido comn, y de la experiencia llana. Todo absolutismo, si exceptuamos
nicamente el despotismo meramente brutal de la espada, que desprecia toda
cuestin de derecho, gusta del misticismo -del misticismo de algn derecho
divino. Los absolutistas monrquicos se adornan con l, y lo mismo hacen los
absolutistas populares. Pero no hay misterio acerca de la palabra pueblo. El
pueblo significa una agregacin de individuos, a cada uno de los cuales nega-
mos el derecho divino, y a cada uno de los cuales, yo, vosotros y cada uno
inclusive, atribuimos con razn fragilidades, faltas, y posibilidades de subordinar
nuestro juicio a la pasin y al vicio. Cada uno de ellos separadamente tiene
la necesidad de que haya leyes y constituciones moderadoras y protectoras, y
esta necesidad la tienen todos juntos unidos, lo mismo que el individuo. En don-
de el pueblo es la primera y principal fuente de todo poder, como sucede entre
nosotros, la eleccin de los jueces, y principalmente su eleccin por un tiempo
limitado, es nada menos que una invasin de la necesaria divisin del poder, y
la sumisin del departamento judiciario a la influencia del poseedor del poder.
Es por lo mismo una disminucin de libertad, porque es de la mayor impor-
tancia colocar al juez entre el principal poder y la parte, y protegerlo como
el rgano independiente, no el desptico, de la ley."
"Algunos que no ha mucho tiempo sugeran un departamento judiciario
electivo, repetan que un poder judicial independiente poda ser necesario a
fin de que estuviese colocado entre la corona y el pueblo, pero que esas dos
partes no existen entre nosotros, y que por lo mismo los jueces deben depender
del pueblo cuyos servidores son. Para no hablar de que, en ste como en otros
casos, se usa la palabra pueblo, en este falaz argumento, como una unidad mis-
teriosa que no existe en parte alguna, basta decir que el juez ingls no est co-
locado entre el pueblo y la corona. La corona es suficientemente dbil enfrente
del pueblo. El juez ingls est entre la corona y el individuo acusado, mien-
tras entre nosotros est entre el pueblo y el individuo acusado, lo que produce
mayor dificultad. Se considera patritico, heroico resistir a la corona; resistir
al pueblo (y ste significa a veces, y en los casos de mayor excitacin, una
porcin de l y la ms altiva y apasionada) se considera antipatritico, in-
digno y aun traidor." 1.185
1015 La Libertad CWil, tomo 1, pp. 261 a 26+.
848
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Entre nuestros tratadistas no han faltado quienes censuren el sistema de
nombramiento de jueces por cuerpos polticos o electorales. As, el licenciado
Miguel Lanz Duret expresaba a este respecto: 1086
"Era indudable que el sistema establecido por la Constitucin de 18?4 pro-
ducira malos resultados, pues se confiaba la designacin de los magistrados
a los cargos polticos ms faltos de independencia y menos de l,a
Repblica, o sea a las Legislaturas de los Estados; stas por su ongen, las mas
veces fraudulento, pues jams eran electas libremente, carecan de independen-
cia poltica, ya que siempre o casi siempre han estado subalternadas a los
bernadores locales, que especialmente en aquellos tiempos eran verdaderos caer-
ques. Por estas circunstancias los resultados tenan que haber sido fatales, dado
que las Legislaturas no s! consagraban a escoger hombres rectos, enrgicos y
probos que vinieran a integrar la Corte Suprema Federal, sino que como era
natural, buscaban polticos o partidarios de los grupos o facciones a que ellas
pertenecan. Constituan de ese modo, en vez de un tribunal respetable e inde-
pendiente, un almcigo de politicastros que en cualquier tiempo podan enfren-
tarse a las autoridades centrales o federales, cuando prevaleciera la fuerza de
los caciques locales o, en caso contrario, se sometan servilmente al gobierno del
Centro."
"y la repeticin de este desacierto, por lo que toca a la calidad y prestigio
de los presuntos jueces, se vio despus de que se puso en vigor la Constitucin de
1917, que prevena que el Congreso de la Unin eligiera entre los candidatos
enviados por las veintiocho Legislaturas, pues salvo contadsimas excepciones,
se pudo observar que los propuestos eran ms que abogados de renombre o
gran prestigio, polticos vinculados estrechamente con las autoridades locales
que los postulaban. Por lo tanto, no es por all por donde se puede llegar a la
creacin y organizacin de un tribunal supremo imparcial y respetable que sea
una verdadera garanta para los habitantes del pas, vidos hoy como nunca
de justicia y necesitados del respeto a los derechos que les ha reconocido y que
les ha garantizado la Ley Suprema de la Nacin."
"Del sistema adoptado por la Constitucin de 57, que confiaba a la elec-
cin popular la eleccin de los magistrados, debe decirse que es todava peor
y ms nulos sus resultados, por lo que fatalmente de hecho y en la prctica
desapareci desde los primeros aos que siguieron a la promulgacin de ese
cdigo poltico, pues la seleccin de los jueces qued en manos del Ejecutivo.
En efecto, nada es menos propio del sufragio del pueblo que la designacin de
funcionarios no polticos, sino tcnicos, y que debiendo estar especializados en
la rama de las ciencias jurdicas tienen que consagrar a la difcil y delicada mi-
sin de impartir justicia, de proteger a los gobernados contra los desmanes del
Poder Pblico y de interpretar con lealtad, con patriotismo y conciencia los
principios fundamentales consignados en la Constitucin Federal. Las prome-
sas y los lirismos que se oyeron desde la tribuna del Constituyente de 57 y en
boca de los conspicuos de ese memorable Congreso, comprueban
hayal conocerlas el inevitable fracaso que tendra que producir el procedimien-
to por eleccin por el pueblo de los Ministros de la Corte de Justicia."
Por su parte, el sagaz don Emilio Rabasa sustentaba parecida opinin, ase-
verando que:
1086 Derecho Constitucional, pp. 301-302.
EL PODER JUDICIAL
849
"La eleccin popular no es para hacer buenos nombramientos, sino para
llevar a los poderes pblicos funcionarios que representen la voluntad de las
mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la justicia, ser representan-
tes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los puestos de
carcter poltico, que son los que se confieren por e l e ~ ~ n la lealtad ?e par-
tido es una virtud; en el cargo de magistrado es un VICIO degradante, indigno
de un hombre de bien... "
"La inamovilidad del magistrado es el nico medio de obtener la indepen-
dencia del tribunal. El nombramiento puede ser del Ejecutivo, con aprobacin
del Senado, que es probablemente el procedimiento que origine menores difi-
cultades y prometa ms ocasiones de acierto. Las ligas de origen se rompen por
la inamovilidad, porque el presidente, que confiere el nombramiento, no puede
revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin relacin pos-
terior con el que tuvo la sola facuItad de escogerlo entre muchos, y que no
vuelve a tener influencia alguna en sus funciones ni en la duracin de su
autoridad." 1087
Contrariamente a las OpInIOneS que sobre el punto relativo al sistema de
designacin de los funcionarios judiciales sustentaban los licenciados Lanz Du-
ret y Rabasa, en el seno del Constituyente de 57 se escuch la vigorosa y res-
petable voz de don Francisco Zarco considerando a la eleccin popular de
jueces y magistrados como el medio. ms adecuado para lograr una recta, hono-
rable e imparcial administracin de justicia y obtener la dignificacin del Poder
Judicial mediante la consolidacin de su independencia frente a los otros dos
poderes del Estado, habiendo declarado a este respecto que; "Si han de ser
iguales los tres Poderes, si los tres se instituyen en beneficio del pueblo, todos
han de tener la misma fuente el pueblo y slo el pueblo."
El sistema de eleccin popular de los funcionarios judiciales fue defendido
en el Congreso de Quertaro por don Jos Mara Truchuelo, al criticar la ma-
nera de designacin de jueces y magistrados que propona el dictamen de la
Comisin, en el sentido de que los nombramientos respectivos deberan provenir
de la Cmara de Diputados y de Senadores reunidas, sistema ste que a la
postre prosper al cristalizarse en el artculo 96 de la Constitucin de 1917,
que fue reformado el 15 de agosto de 1928, otorgndose facultad al Presi-
dente de la Repblica para designar a los Ministras de la Suprema Corte con
aprobacin del Senado, tal como subsiste actualmente.'?" bis
Los buenos deseos que inspiraron la reimplantacin de la inamovilidad
judicial, en la reforma constitucional de 1944 se vieron frustrados en la reali-
dad, como ya se dijo, sobre todo en lo que concierne a la judicatura local del
Distrito FederaL .
Esta situacin implic uno de los ms fuertes motivos determinantes de las
reformas introducidas al artculo 73, fraccin VI base cuarta, de la Constitu-
cin, proveniente de la iniciativa presidencial correspondiente de 23 de octubre
850 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de 1950, afectando igualmente, entre otros preceptos de nuestra Ley Suprema,
a los artculos 94- y 97 que conciernen al Poder Judicial Federal. Las reformas
practicadas a dichos tres artculos constitucionales suprimieron, por lo que ata-
e al primero de ellos, la inamovilidad de magistrados y jueces del Poder
Judicial del Distrito y Territorios Federales, aplazando su operatividad prc-
tica respecto a los magistrados de Circuito y jueces de Distrito por un periodo
de cuatro aos y conservando nicamente el principio correlativo en lo tocante
a los ministros de la Suprema Corte.
10 8 8
As, la parte conducente de los tres preceptos constitucionales reformados
establece lo siguiente:
1088 En la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial que precede a dichas
reformas constitucionales se reconoce la bondad del principio de la inamovilidad judicial en
s mismo considerado, sin dejar de atender a la circunstancia de que su aplicacin real res-
pecto de la judicatura del Distrito Federal no ha producido los frutos apetecidos por su
implantacin en septiembre de 1944. Por otro lado, si tal pri"cipio se mantuvo en lo referente
a los ministros de la Suprema Corte, fue principalmente para respetar la independencia y
majestad de dicho organismo, no practicando en l una reorganizacin en cuanto a los elemen-
tos humanos que lo componen. La parte conducente de dicha exposicin de motivos asienta
lo que sigue:
"La inamovilidad de los funcionarios del Poder Judicial de la Federacin constituye una
cara conquista de nuestro Derecho Pblico y ha quedado vigorosamente incorporada a la tra-
dicin de nuestro rgimen constitucional. La naturaleza de dicho Poder, las delicadas funciones
constitucionales que le estn encomendadas, su calidad de intrprete supremo de la Constitu-
cin y su trascendental misin de control de la constitucionalidad de las leyes y actos de autori-
dad, imponen el ms profundo respeto a las investiduras en el orden federal.
"Tanto la ciencia poltica como la experiencia constitucional de los pueblos ms civili-
zados demuestran la necesidad de que los titulares de rganos jurisdiccionales nacionales y
supremos encuentren garantizada su independencia mediante su permanencia en el cargo que
les ha sido confiado, para que, en su augusta funcin de administrar justicia, sus decisiones
se inspiren en un espritu puro de sumisin al derecho, alejados de apetitos e intenciones extra-
as a su superior misin.
"Ha habido oportunidad en el cuerpo de esta exposicin de fundamentar por qu los
ministros actualmente integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin deben per-
manecer en sus cargos, con su carcter de inamovibles. Sin embargo, el Ejecutivo estima
que es conveniente mantener el principio de la inamovilidad en forma de hacer compatible
su vigencia con un sistema que permita a la Suprema Corte de Justicia corregir los errores
que eventualmente se cometen al hacer las designaciones de magistrados de Circuito :Y jueces
de Distrito. En efecto, la experiencia demuestra que el hecho de que una persona tenga
buenos antecedentes para ocupar un cargo judicial, no siempre garantiza el acierto en los
nombramientos. La funcin judicial reclama atributos y cualidades que muchas veces no se
acreditan sino una vez que se est en el desempeo de aqulla. Por eso piensa el Ejecutivo
que debe adoptarse como norma permanente el criterio que el Constituyente de 1917 sostuvo
como transitorio en este respecto a saber que los funcionarios judiciales sean designados por
un plazo, prudente, que permita a la Suprema Corte apreciar su capacidad y eficiencia y
.que expirado ese periodo de prueba, los funcionarios reelectos adquieran, entonces s, la
inamovilidad. Las reformas constitucionales que iniciamos tienen la significacin inmediata
de reafirmar para el futuro la vigencia del principio de la inamovilidad judicial, que realmente
queda intocado.
"Desgraciadamente, hemos de reconocer, de acuerdo con la opinin pblica generalmente
pronunciada en este sentido, que los nobilsimos ideales de la inamovilidad no han dado sus
frutos en la justicia comn y que es preferible, por tanto, su renovacin y mejoramiento.
"La reforma propuesta que suprime la inamovilidad en la justicia del fuero comn, se
adiciona con la declaracin constitucional de que los funcionarios que a ella pertenezcan, po-
drn ser reelectos. Creemos de esta manera que podr realizarse un doble objetivo: el
de que juristas distinguidos tengan aliciente adecuado para prestar sus servicios en esta rama de
la ac:bninistracin de justicia tan necesitada de renovacin, y el de que se pueda lograr, a
travs del tiempo y de la seleccin, UDa magnifica magistratura."
EL PODER JUDICIAL 851
ART. 73, fraccin VI, base cuarta (in fine): Los magistrados y jueces a
que se refiere esta base (del Distrito Federal) durarn en sus encargos seis
aos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrn ser destitudas en los trmi-
nos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
"ART. 94, segundo prrafo: Los magistrados de la Suprema Corte de Justicia
slo podrn ser privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de
esta Constitucin."
"ART. 97: Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito sern nom-
brados por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tendrn los requisitos
que exija la ley y durarn 4 aos en el ejercicio de su encargo, al trmino de los
cuales, si fueren reelectos o promovidos a cargos superiores, slo podrn ser
privados de sus puestos en los trminos del Ttulo Cuarto de esta Constitucin."
Cabe preguntarse si las reformas constitucionales mencionadas se fundaron
en una autntica motivacin real, conforme a la idea respectiva segn la cual
toda reforma o adicin a la Ley Suprema debe obedecer a un desideratum
tendiente a la adopcin de medios preceptivos idneos para resolver un pro-
blema o remediar una situacin que afecte la vida misma del pueblo o de la
sociedad impidiendo su feliz transcurso.
Es obvio que 'el supuesto problemtico aludido existe como causa final deter-
minante de tales reformas, traducindose en la deplorable situacin de podre-
dumbre que se ha apoderado, inveteradamente y salvo honrosas excepciones,
de la justicia comn del Distrito Federal; pero, puede afirmarse que el medio
utilizado en ellas, como es la supresin de la inamovilidad en lo tocante a jueces
y magistrados de dicha entidad federativa, haya sido y sea en la actualidad
atingente?
Hemos aseverado en reiteradas ocasiones que el principio de la inamovilidad
judicial no ,es, en s mismo considerado, conveniente o inconveniente, sino que
su pertinencia o impertinencia, su acierto o desacierto respecto de la admi-
nistracin de justicia, dependen de mltiples factores que deben obsequiarse en
su implantacin. Uno de ellos, quiz el principal, estriba, como hemos dicho,
en el nombramiento de las personas que vayan a ocupar los cargos judiciales,
acto que debe estar encauzado por un proceso selectivo de individuos cuya per-
sonalidad debe ponderarse maduramente a travs de la consideracin de todas
las calidades que en el tipo ideal de juez concurran, las que, presentndose
en el sujeto concreto que se pretenda designar como juzgador, significan evi-
dentemente una segura garanta para la recta imparticin de justicia. Pero, por
el contrario, si la persona a quien se nombre para ocupar un puesto judicial
no rene las dotes inherentes al sujeto abstracto de "hombre-juez", como son
la honestidad, el valor civil, la comprensividad humana, la cultura, el patrio-
tismo, la sapiencia jurdica, etc., se perpetuara en el cargo que se le confiera
merced a la inamovilidad, constituyendo un serio obstculo para que la admi-
nistracin de justicia fuere realmente respetable.
Desgraciadamente, los nombramientos de jueces y magistrados de la judi-
catura comn para el Distrito Federal hechos en la poca del gobierno del
general Avila Carnacho, y que fueron favorecidos por la reimplantacin del prin-
cipio de la inamovilidad judicial en septiembre de 1944, no fueron general-
852
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
mente precedidos por ningn examen selectivo de las personas que mediante
ellos fueron exaltadas a los cargos correspondientes, sino que su designacin
se llev a cabo sin \analizar sus posibles aptitudes de juzgadores. Por ello, .la
inamovilidad no vino sino a garantizar en los puestos judiciales de la mencio-
nada entidad federativa la permanencia vitalicia de personas que, salvo excep-
ciones honrosas, han distado mucho de asemejarse al tipo ideal de juez, cir-
cunstancia que, aunada a la pobreza material en medio de la que se desempea
la labor judicial, a la intromisin poltica del sindicalismo mal entendido en
el nombramiento de los secretarios y dems personal de los Juzgados y Salas
del Tribunal Superior de Justicia y al rgimen antijurdico de impunidad que
se ha entronizado en el mbito de la judicatura del fuero comn para no san-
cionar verdaderos delitos oficiales cometidos en el ejercicio de sta, gener una
era de lamentable depravacin en la administracin de justicia.
Podra pensarse que la erradicacin definitiva de los vicios y defectos que
han maculado la justicia comn sera susceptible de lograrse, si se hicieran efec-
tivos los medios jurdicos de responsabilidad judicial implantados en la Consti-
tucin y en la legislacin secundaria respectiva. Y es que dentro de un sistema
de inamovilidad debe existir, como existe en varios pases, un rgimen estricto
y eficaz para exigir a los jueces, que de una u otra manera traicionen su alto y
noble cometido, la responsabilidad oficial delictiva correspondiente que pro-
voque su destitucin justificada. En nuestra Ley Fundamental, el artculo 111
facultaba al Presidente de la Repblica para pedir "ante la Cmara de Diputados
la destitucin, por mala conducta, de cualquiera de los ministros de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin, de los magistrados de Circuito, de los
jueces de Distrito, de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal y de los Territorios y de los jueces del orden comn del Dis-
trito Federal y de los Territorios". Sin embargo, en muy inslitas ocasiones el
Ejecutivo Federal hizo uso de semejante facultad y en atencin a las di-
ficultades, muchas veces insuperables, que en la realidad se presentan para
probar los hechos en que se finque la responsabilidad de un funcionario judicial,
los juicios polticos correspondientes se han estimado a tal grado ineficaces y,
por tanto intiles, que casi nunca se ha intentado siquiera iniciarlos,"?" bis
Fue por ello por lo que, para tratar de satisfacer la necesidad pblica de
una recta y competente administracin de justicia en el Distrito Federal eli-
minando los principales escollos con que la realizacin de tal propsito se
hubiere visto necesariamente embarazada, como fueron los jueces y magis-
trados "inamovibles", se estim como medida eficaz y pragmtica la consis-
tente en la supresin, sin reservas de ninguna especie, de la inamovilidad judicial
en la expresada entidad federativa.
Todas las consideraciones expuestas tienden a evidenciar la motivacin real
de la abolicin del principio de inamovilidad judicial ene! Distrito Federal;
mas si se reconoce la bondad condicionada de semejante postulado, tal como
se hace en la exposicin de motivos de la reforma constitucional respectiva eUJa
1..88 bll La mencionada facultad presidencial fue suprimida mediante lareforrna al 8J"o
ticulo 111 constitucional pUblicada el 28 de die.iembre de1982.
EL PODER JUDICIAL
853
parte conducente transcribimos con antelacin, no encontramos justificacin
alguna para no haber pospuesto la efectividad jurdica del mencionado princi-
pio al transcurso de un lapso de experimentacin, depuracin y fortalecimiento
de los elementos humanos que constituyen su condicin sine qua non de efica-
cia. Si la remocin de pleno derecho de los magistrados y jueces de la men-
cionada entidad federativa hubiere trado consigo el aplazamiento de la
reimplantacin de la inamovilidad durante un trmino prudente en que los
funcionarios judiciales nuevamente nombrados fuesen conquistndola a travs
de su cotidiana labor desempeada con honorabilidad, imparcialidad y compe-
tencia, la reforma constitucional al artculo 73, fraccin VI, base cuarta, de
nuestra Ley Suprema hubiese sido del todo acertada y plausible.
Bajo un sentido de congruencia entre el espritu que anima la norma jurdica
y el contenido preceptivo de la misma, la mencionada reforma no debi haber
suprimido definitivamente la inamovilidad judicial, sino, como ya se dijo, apla-
zado sta hasta que, transcurrido un periodo de prueba, la experiencia hubiere
sealado con el ndice de la censura a los funcionarios que no merecieren
gozar de dicho beneficio, o, por lo contrario, considerado acreedores de ste
a los jueces y magistrados que, a, travs del cumplimiento honrado de su
misin de impartir justicia, lograsen reunir las calidades inherentes al tipo
ideal de juzgador.
Si tratndose de los jueces de Distrito y magistrados de Circuito, la reforma
al artculo 97 constitucional estableci un trmino de cuatro aos a ttulo de
oportunidad brindada a dichos funcionarios judiciales federales para hacerse
merecedores de la inamovilidad, por qu no se procedi en la misma forma
respecto a los jueces y magistrados del Distrito Federal? El tratamiento desigual
que las reformas constitucionales apuntadas da a ambos tipos de funcionarios
judiciales es ilgico e injusto, propiciando, en lo tocante alas juzgadores de
dicha entidad federativa, la prdida de su muy relativa independencia fun-
cional merced a la renovacin de la judicatura comn cada seis aos.
VI. BREVE REFERENCIA HISTRICA
La historia del poder judicial, como la de los otros dos poderes del Estado,
es un tema que slo es susceptible de abordarse en lo que respecta al concepto
orgnico de dicho poder y no al funcional. En efecto, el "poder" como funcin
pblica estatal es esencialmente invariable, sin estar sujeto, Por ende, a condi-
ciones. tempo-espaciales, ya que, como actividad jurisdiccional, estriba en dirimir
conflictos o controversias jurdicas de diferente naturaleza material que puedan
suscitarse entre sujetos de muy diversa ndole. Por lo contrario, el "poder judi-
cial" en sentido orgnico -y que hemos calificado de impropio--, es decir,
como conjunto de rganos del Estado cuyas atribuciones primordiales son de
carcter jurisdiccional, s est sometido" evidentemente, a cambios histricos
que obedecen a una multitud de exj.genciat fcticas o de tendencias jurdico-
polticas que pueden no responder a la realidad al, de lograr c,on
efectividad y expedicin la .mparrcn de justicia. y de la ley.
854
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en cada caso concreto que se presente. Tales cambios operan comnmente en
lo que atae a la cdmpetencia de los rganos judiciales, a su estructura y a su
composicin humana, elementos que se norman diversificadamente no slo en
cada rgimen constitucional especfico, sino tambin dentro de un mismo Estado
por diferentes constituciones. En consecuencia, y con apoyo en las muy someras
consideraciones que anteceden, la referencia histrica respecto del poder ju-
dicial en Mxico la enfocaremos hacia los distintos documentos constitucionales
que registra la vida jurdica de nuestro pas a partir de la consumacin de
la independencia nacional Pv'y en los cuales, segn parecer de don Jacinto
Pallares, "se ha reconocido y sancionado ms o menos explcitamente como un
buen principio de derecho pblico, que el poder judicial debe ser indepen-
diente, preexistente, responsable y que se ha procurado establecer su universali-
dad, disminuyendo hasta donde lo permitan las preocupaciones, los fueros e
inmunidades existentes" .1090
A raz de que se consum nuestra emancipacin poltica, el Congreso cons-
tituyente de 1822, por decreto de 26 de febrero de ese ao, confirm provi-
sionalmente todos los tribunales existentes a la sazn y que no eran otros que
los coloniales, es decir, los que funcionaban antes de la Constitucin gaditana
de 1812, pues la organizacin judicial que esta carta estableci 1091 no pudo
implantarse en la Nueva Espaa por no haberlo permitido las circunstancias
polticas de la poca y que en esta misma obra hemos comentado. Tampoco fue
bice para la supervivencia efmera de dichos tribunales la Constituciti de
Apatzingnque fue absolutamente ignorada por tal Congreso, no obstante
que reflej en sus principios bsicos la autntica ideologa de la insurgencia
mexicana.'?"
La organizacin judicial de la Colonia se reiter por el Reglamento Provi-
sional Poltico del Imperio Mexicano de 10 de enero de 1822, que al declarar
1089 Por lo que concierne a la poca prehispnicaa, en el captulo primero de esta obra
hacemos algunas alusiones a la administracin de justicia en los regmenes en que estaban
organizados nuestros pueblos aborgenes, principalmente el azteca, cuyos tribunales, segn
opinin de Alfonso Toro, que cita el distinguido procesalista Fernando Flores Garca en su
magnfica y bien documentada monografa intitulada La Administracin de Justicia en los
Pueblos Aborgenes de Anhuac (p. 14), "se encontraban en tal estado de adelanto y tan
florecientes, que despus de la conquista, los jurisconsultos y cronistas espaoles no vacilaban
en ponerlas de modelo a los jueces hispanos". En cuanto a la poca colonial deben mencio-
narse los siguientes tribunales: el Consejo de Indias, las Reales Audiencias de Mxico y de
Guadalajara, los tribunales de primera instancia que tenan competencia territorial y que se
llamaban ordinarios, mayores y de casa y corte, corregidores e intendentes. Adems de estos
rganos judiciales, existan otros varios en la Nueva Espaa con competencia por razn de
la materia y de las personas, tales como el de la Acordada, el Consulado, tribunales eclesis-
ticos, de indios, el Tribunal de la Inquisici6n, el de Mesta, el de Minera, el Protomedicato, el
de la Real Hacienda y el de la Universidad. Para el estudio de los tribunales novo-hisp-
nicos recomendamos la monografa de Jos Luis Soberanes Fernndez intitulada "Los Tribu-
nales de la Nueva Espaa", publicada por la UNAM en 1980. '
1090 El Poder Judicial, p. 44. .
1091 Esta organizacin se compona por su Supremo Tribunal de Justicia, Audiencias de
Ultramar y Juzgados de Primera Instancia.
1092 Por lo que respecta al Poder Judicial, dicha Constitucin lo estructur depositndolo
en un Supremo Tribunal de u s t i c i ~ Juzgados Nacionales de Partido y en un Tribunal de
Resid!!ncia, .conservando las funciones jUdiciales que tenan los ayuntamientos en la poca
c;olomal, "mIentras no se adoptase otro I1Stema" (Atta. 181 a 231). .
EL PODER JUDICIAL
855
que la justicia se administrara "en nombre del emperador", ratific el fun-
cionamiento de los "juzgados y fueros militares y eclesisticos", de los tribu-
nales de minera y hacienda, de los consulados, alcaldes, jueces de letras y
audiencias, estableciendo, adems, el "Supremo Tribunal de Justicia" con resi-
dencia en la capital del Imperio y cuyo cuerpo deba componerse de nuetre
ministros "con renta de seis mil pesos anuales" y con el tratamiento de "exce-
Iencia";'?" Una de las novedosas facultades con que se invisti a dicho tribunal
consista en proteger la libertad personal que aseguraba el artculo 31 del
indicado Reglamento, en el sentido de que a nadie se le poda privar de ella
"a menos que el bien y la seguridad del Estado" lo exigiesen, pudiendo en
este caso nicamente el emperador expedir las rdenes respectivas, "con tal
de que, dentro de quince das a lo ms, la haga entregar (a la persona arres-
tada) al tribunal competente". La proteccin que el mencionado tribunal
poda dispensar a travs de una especie de "habeas corpus" que ante l se
entablaba, estribaba, en calificar la justificacin del arresto, y si ste no obede-
ca al "inters del Estado", invitaba (sic) al ministro responsable, a poner en
libertad al detenido o a consignarlo judicialmente.l?"
En el Acta Constitutiva de la Federacin de 31 de enero de 1824 se previ
la creacin de una Corte Suprema de Justicia, rgano que, con los tribunales
que se establecieran en cada Estado, era el depositario del poder judicial fede-
ral (Art. 18). Dentro del rgimen federativo en que se organiz al Estado
mexicano por la Constitucin de 4 de octubre de 1824, dicho poder se confi
a ese cuerpo colegiado, a los Tribunales de Circuito y a los Juzgados de Dis-
trito (Art. 123)/095 compuestos ambos por un "juez letrado" (Arts. 140 y
143). La competencia de la Suprema Corte se determin en el artculo 137
que nos permitimos transcribir en la nota al calce 1000 y su funcionamiento
HJ93 Artculos 57, 58, 65, 66 Y78.
:I.(}94 Cfr. artculo 79, incisos dcimo y undcimo. El propio Tribunal Supremo qued
provisionalmente instalado por decreto de 23 de junio de 1823, componindose de tres Salas,
la primera integrada por tres miembros y las otras dos por cinco cada una, habiendo tenido
un fiscal adscrito a las mismas. El nombramiento de los individuos que formaban dicho cuerpo
judicial deba provenir del Congreso.
:1.095 La competencia de los Tribunales de Circuito, que se componan de un juez letrado,
se integraba por las facultades que tenan para conocer de las causas de almirantazgo, presas
de mar y tierra, contrabandos, crmenes cometidos en alta mar, ofensas contra Mxico, as
c?mo de las concernientes a los cnsules y de aquellas civiles cuyo valor excediese de qui-
mentes pesos y estuviese interesada la Federacin. Los juzgados de Distrito, que tambin estaban
personificados en un juez letrado, tenan incumbencia para conocer, sin apelacin, de todas
las causas civiles en que estuviese interesada la Federacin y cuya cuanta no excediese de la
suma de quinientos pesos, y en general, de todos los asuntos en primera instancia, cuyo
segundo grado correspondiese a los Tribunales de Circuito.
'1096 Este precepto dispona lo siguiente: "Las atribuciones de la Corte Suprema de
Justicia son las siguientes:
"1. Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la Federacin,
siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente contencioso en que deba recaer formal
sentencia, y de las que se susciten entre un Estado y uno o ms vecinos de otro, o entre
particulares, sobre pretensiones de tierra, bajo concesiones de diversos Estados, sin perjuicio
de que las partes usen' de su derecho, reclamando la contesin a la autoridad que la otorg.
"11. Terminar las disputas que se suciten sobre contratos o negociaciones celebrados por
el gobierno supremo o sus agentes.;' .
"IU. CODSwtar .sobrepaso o retenCin de huIa.t pontificias, y tel!Criptos expedidos.
en asuntos contenciOlClW. .....
856
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
qued sometido a ley que expidiese el Congreso General (Art. 138).
Sin embargo, un poco antes de que entrase en vigor dicha Constitucin, por
decreto de 27 de agosto de 1824 ya se haba organizado a la Suprema Corte
en tres Salas integradas en forma semejante a la establecida en el decreto de
23 de junio de 1823, habiendo sido los primeros ministros de dicho alto tribu-
nal personajes connotados de la poca."?" .
Bajo la vigencia de la Constitucin Federal de 1824, diversos
rigieron el funcionamiento de la Suprema Corte, organizndola dentro del
cuadro competencial consignado en la mencionada Ley Fundamental. As, el
14 de febrero de 1826 se expidieron las Bases para el Reglamento de la Supre-
ma Corte, cuyos autores fueron los presidentes de las Cmaras de Diputados
y de Senadores, o sean, don Manuel Carpio y don Pedro Paredes, respectiva-
mente. Conforme a ese documento, dicho tribunal se divida en tres Salas,
compuestas, la primera, de cinco ministros y de tres las otras dos. Las aludidas
Bases, siguiendo las prescripciones. de la Constitucin, determinaron los casos
en que la Corte deba conocer en primera, segunda y tercera instancia conjun-
tamente (Art. 22); en que deba tener injerencia en segundo y tercer grados
"IV. Dirimir las competencias que se susciten entre los tribunales de la Federacin,
entre stos y los de los Estados, y las que se muevan entre los de un Estado y los de otro.
"V. Conocer:.
"PRIMERO. De las causas que se muevan al presidente y vicepresidente, segn los ar-
tculos 28 y 39, previa la declaracin del artculo 40.
"SEGUNDO. De las causas criminales de los diputados y senadores indicadas en el ar-
tculo 43, previa la declaracin de que habla el artculo 44.
"TERCERO. De las de los gobernadores de los Estados en los casos de que habla el ar-
tculo 38 en su parte tercera, previa la declaracin prevenida en el artculo 40.
"CUARTO. De las de los secretarios del despacho, segn los artculos 38 y 40.
"QUINTO. De los negocios civiles y criminales de los empleados diplomticos y cnsu-
les de la Repblica. .
"SEXTO. De las causas de almirantazgo, presas de mar y tierra, y contrabandos; de los
crmenes cometidos en alta mar; de las ofensas contra la nacin de los Estados Unidos Mexi-
canos; de los empleados de hacienda .y justicia de la federacin; y de las infracciones de la
Constitucin y leyes generales, segn se prevenga por la ley."
1097 Al efecto, don Francisco Parada Cay relata que "El da 23 de diciembre de 1824,
el Congreso General Constituyente declar Ministros de la Corte Suprema a los seores: 1
9
D. Miguel Domnguez, el ilustre Corregidor de Quertaro; 29 D. Jos Isidro Yez, Oidor
de la Audiencia de Mxico y miembro de la Primera Regencia ;39 D. Manuel de la Pea y
Pea, notable jurisconsulto y tratadista que fue Presidente Interino de la Repblica por dos
veces; 49 D. Juan Jos Flores Alatorre, abogado de gran reputacin, Diputado a las Cortes
de Espaa por la Provincia de Zacatecas y Presidente de la Academia de Jurisprudencia;
59 D. Pedro Vlez, que desempe el Supremo Poder Ejecutivo asociado a los seores Luis
Quintanar y Lucas Alamn; 69 D. Juan Nepomuceno Gmez Navarrete, anteriormente Dipu-
tado a las Cortes de Espaa por Michacn y Ministro de Justicia, que ley ante el Congreso
la exposicin en la que el seor D. Agustn de Iturbide hacia la abdicacin de la Corona;
79 D. Ignacio Godoy, abogado de la Real Audiencia, individuo del ilustre Colegio de Abo-
gados y Diputado a los primeros Congresos Generales deMxico' 89 D. Francisco Antonio
Tarrazo, miembro del Congreso Constituyente, que en un rasgo de honradez y rectitud renun
ci al cargo de Ministro por no tener la edad requerida por la ley y despus fue el primer
Gobernador de Yucatn.; 99D. Jos Joaqun Avils y Quiroz; 10. D. Antonio
uno .y el otro distingUioo., y como todos los dem" miniUro,., respetables por SUS
costumbres y probidad; 11: D. Juan.R.a.zy Guzmn, recto abogadb rAgente Fiscal de la
Audiencia, que fue despus Secretario de Relaciones. Result eIeetoFu<:al D.JuanBautisU
de
EL PODER JUDICIAL
857
al mismo tiempo (Art. 23); y en que slo deba fallar en tercera instancia
(Art. 24) .1098
Tres meses despus, el 13 de mayo de 1826, el Congreso General expidi el
Reglamento que debe observar la Suprema Corte de justicia de la Repblica",
mismo que contena disposiciones muy minuciosas respecto del funcionamiento
y organizacin de este Tribunal; 1099 Y por lo que concierne a los Tribunales de
Circuito y juzgados de Distrito el da 20 del propio mes y ao se organiz su
competencia y regul su funcionamiento mediante el decreto respectivo, el cual
fue modificado por la Ley Orgnica de dichos tribunales y juzgados de 22 de
mayo de 1934.
11 00
Al sustituirse el rgimen federal por el central en la Constitucin de 1836,
los Tribunales de Circuito y los Juzgados de Distrito desaparecieron. En su
lugar se implantaron los Tribunales Superiores de los Departamentos", los
de Hacienda" y los "[uzgados de Primera Instancia", habindose conserva-
do a la Corte Suprema de Justicia como el rgano mximo de la Repblica
integrado por once ministros y un fiscal (Arts. 1 y 2 de la quinta ley). Como 10
hace notar don Francisco Parada Gay, dicho alto tribunal, bajo la referida
Constitucin centralista, tena una extensa rbita de atribuciones.
"Iniciaba leyes relacionadas con el ramo de justicia e interpretaba las que
.contenan dudas", nos recuerda tan distinguido jurista: "revisaba todas las
sentencias de tercera instancia de los Tribunales Superiores de los Departamen-
tos o intervena en la constitucin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo; poda
excitar al Supremo Poder Conservador para que declarara la nulidad de alguna
ley cuando fuere contraria a la Constitucin y entenda en asuntos de Derecho
Cannico; nombraba a los magistrados de los Tribunales Superiores y los
procesaba, por lo cual era evidente la sujecin de ellos a la incontestable supe-
rioridad de la Corte que, adems, conoca de los nombramientos de los jueces
inferiores para ratificarlos; por ltimo, competa al Tribunal revisar los arance-
les de honorarios de jueces, curiales y abogados." 11(l1
Sin embargo, pese a todas estas atribuciones, la Corte, al igual que todos
los dems rganos del Estado, se encontraba bajo la frula del Supremo Poder
Conservador instituido en la Segunda Ley, pues ste poda declarar la nulidad
de los actos de dicho tribunal en el caso de usurpacin de facultades, "excitado
por alguno de los otros dos poderes", as como "suspenderlo" cuando "desco-
nociese" al Legislativo o al Ejecutivo, o tratase de "trastornar el orden p-
blico"
1.098 Dentro de esta curiosa estructura instancial, las Salas de la Corte estaban colocadas
en una situacin jerrquica, de tal modo que a una corresponda la primera instancia, a otra
la segunda y a la restante la tercera, en los casos en que' dicho cuerpo judicial conociese
conjuntamente en dos o tres grados. Cfr. Los articules 26, 27 Y 28 de las mencionadas
"Bases".
1.009 Cfr. dicho Reglamento en el tomo I de la Coleccin de Leyes de Dubln ,. Lozano
{pp, 782 a 792), as como en el tomo 1, pp. 80 a 97 de la obra El Juicio de mparo yel
Poder Judicidl de la Federacin, de don Manuel Yez Ruiz. . .
1100 Cfr. Idem y tomo 11 de dicha Coleccin, pp. 695 a 699.
1.101 Op. cit., pp. 22 y 23. .
11011 Del Supremo Poder Conservador una1>reve.seJ:nb1anza. en nuestro libro
El Juicio de mparo, capitulo segundo, pai't'afo'VI, a,uya'eonawer.dones fos remitimos
858 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Las Bases Orgnicas: de 1843 conservaron la estructura del Poder Judicial
nacional establecida en el ordenamiento constitucional anterior, y no obstante
que en ellas se suprimi el Supremo Poder Conservador, la autonoma
nal de la Corte se afect considerablemente por la injerencia que en la admi-
nistracin de justicia tena el Poder Ejecutivo. En efecto, se dispuso por dicha
segunda Constitucin centralista que el Presidente de la Repblica deba cuidar
que se administrara "pronta justicia por los tribunales y juzgados" cuando
tuviese noticia de que obraran "con morosidad" o que en ellos se cometieran
"desrdenes perjudiciales" para dicha administracin, llegando la intervencin
del citado alto funcionario al extremo de ordenar a los tribunales que diesen
"preferencia" a las causas que as lo requiriesen "para el bien pblico" y de
pedirles "noticia del estado de ellas" cada vez que lo creyese conveniente. Ade-
ms, el presidente poda dirigirles "excitativas" y solicitarles "informes justi-
ficados" para exigir responsabilidades a sus titulares (Art. 87, fracs. IX y X).
Semejantes facultades de intromisin en un mbito ajeno a su competencia
gubernativa que violaban el principio de "separacin de poderes" y afrentaban
la respetabilidad y dignidad de los tribunales, originaron que el Poder Judicial
estuviese vigilado por el Ejecutivo, constituyendo "en cierta forma una depen-
dencia justificada de aquel poder a ste y una evidente usurpacin de las fun-
ciones que correspondan al Judicial", segn expresiones certeras de Parada
Gay,110S quien agrega que "la Corte Suprema ya no tuvo facultad para nombrar
a los magistrados de los Tribunales Superiores, ni de confirmar los expedidos
a los jueces inferiores; y aunque poda conocer de los recursos de nulidad
hechos valer contra las sentencias dadas por los Tribunales Superiores de los
Departamentos, las partes tenan derecho a interponerlos ante el Tribunal
del Departamento ms inmediato, siendo colegiado".110S
Para reforzar la supeditacin de la Corte a los Poderes Ejecutivo y Legislati-
vo y tener constantemente amagados. a sus ministros, la Constitucin de 43
implant un tribunal para juzgarlos conforme a sus artculos 124 a 130 y segn
los cuales "Cada bienio, en el segundo da de sesiones se insaculaban todos los
letrados que hubiere en ambas Cmaras. La de Diputados sacaba por suerte
doce individuos y ellos formaban el tribunal que conoca de las causas respecti-
vas, despus de la declaracin de haber lugar a proceder por cualquiera de las
Cmaras. Los que hubiesen resultado nombrados para jueces no deban votar
en el jurado de acusacin.' 1105
La restauracin del rgimen federal implantado en la Constitucin de 4 de
octubre de 1824 restableci los Tribunales de la Federacin con las atribuciones
obvio de fatigosas repeticiones, no sin recordar que uno de los estudios ms completos y
bien documentados sobre dicho Poder y, en general, sobre la Constitucin centralista de 1836
que .10 cre, es el elaborado por don .Alfonso N,oriega en su importante obra intitulada "Pen-
s4mle'!to y Conseruadurismo p'ub.licada en 1972 por el Instituto de
Investigaciones JundIcas de la UNAM que dIngIa el junsta Hctor Fix Zamudio y actual-
mente el doctor Jorge Carpizo.
110S Op. cit., p. 30.
1106 Idem.
1105 Parada Gay, Francisco. O;. cit., pp. 30 Y31.
EL PODER JUDICIAL 859
que dicho ordenamiento les confiri. En consecuencia, por vitrud del Acta de
Reformas de mayo de 1847, que, como se sabe, fue el documento a travs del
que oper dicha restauracin y del Decreto de 2 de septiembre de 1846 que la
precedi, expedido por el general Mariano Salas "en ejercicio del supremo
poder ejecutivo", volvieron a crearse tentativamente los Tribunales de Circuito
y los Juzgados de Distrito en sustitucin, respectivamente, de los tribunales supe-
riores de los Departamentos y juzgados de primera instancia que funcionaron
bajo el centralista.P?"
No obstante el restablecimiento del sistema federal y la revivencia terica
de la Constitucin restaurada, el rgimen jurdico de nuestro pas se subvirti
por la dictadura santanista que se despleg totalmente al margen y contra el
orden constitucional.
Este fenmeno necesariamente tuvo que repercutir en el funcionamiento de
la Suprema Corte, la cual, aunque no hubiese desaparecido bajo la frula del
incomprensible don Antonio, sufri por parte de su gobierno autocrtico graves
afrentas, pues como dice Parada Gay, "su Alteza Serensima se arrog la facul-
tad de nombrar a los magistrados y consum graves atentados contra la elevada
corporacin judicial, tales como jubilar forzadamente al seor ministro don
Fernando Ramrez y destituir a los magistrados don Juan B. Ceballos y don Mar-
celino Castaeda, porque se atrevieron a rechazar la condecoracin de la Orden
de Guadalupe que el dspota les haba otorgado. Peor dao caus al Tribunal,
contina dicho autor, haber formado parte de la administracin santanista y
haber sufrido en silencio los ataques de que fue vctima. Su resignada impoten-
cia leacarre la desconfianza de los revolucionarios de Ayuda, que ya no respeta-
ron la' inamovilidad judicial, y declararon incursos a los ministros en el artculo
primero del Plan triunfante. Este dispuso que cesaran en el ejercicio del poder
pblico Santa Anna y los dems funcionarios que, como l, hubieran desmere-
cido la confianza de los pueblos o se opusieron al mencionado Plan".1107
1106 El mencionado Decreto, en su parte conducente, dispuso: "Que considerando resta-
blecido, como lo est, el sistema federal, por decreto de 22 de agosto prximo pasado, nada
es ms conveniente que expeditar la marcha de todos los ramos de la administracin pbli-
ca, y consiguientemente el judicial segn las leyes y medidas relativas a aquel sistema, he
venido en decretar y decreto: Art. 1. La Suprema Corte de Justicia entrar desde luego en
el ejercicio de las artibuciones que le seala la Constitucin de 1824-. 2. Se restablecen desde
luego los tribunales de Circuito y los juzgados de Distrito, y oportunamente se presentar
al Congreso la iniciativa correspondiente para su reforma, de manera que su institucin
corresponda al carcter que.deben tener en el sistema federal."
1107 Op, cit., pp. 4-0 Y 4-1 Y artculo primero del Plan de Ayutla. El mismo autor tantas
veces invocado alude a la defensa que los integrantes del "Tribunal Supremo" (o Corte Su-
prema) esgrimieron ante el gobierno provisional emanado de dicho Plan, y en cuya ocasin
expusieron lo siguiente: " ... en la dilatada serie de pronunciamientos y revoluciones que han
perturbado a la Repblica, ninguna, hasta la que puso en la dictadura a D. Antonio Lpez
de Santa Anna, se haba atrevido a poner las manos sobre el Poder Judicial". "Lejos de eso,
el Tribunal y los Ministros que lo formaban se creen no haber desmerecido la confianza de
la Nacin, porque aunque vilipendiados y alejados por la administracin del dictador, tuvieron
la firmeza de fallar contra los intereses del mismo, contra los de sus allegados y parientes,
y contra los de sus recomendados y opiniones de sus Ministros, cuantos negocios ofrecieron
con alguna de esas circunstancias, porque afortunadamente en ninguno de ellos encontr la
justicia de parte del dictador, pues si la hubiera encontrado se la habra declarado, aunque
la maledicencia lo hubiera atribuido a un principio bastardo.. (Cita inserta en la obra ya
mencionada, p. 42).
860
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el
15 de mayo de 1856 por don Ignacio Comonfort en acatamiento de una de
las prevenciones del Plan de Ayutla, declar que "El Poder Judicial General
ser desempeado \por la Suprema Corte de Justicia y los Tribunales de Cir-
cuito y juzgados de Distrito establecidos en la Ley de 23 de noviembre de 1855
y leyes relativas" (Art. 97).
Segn esta ley, expedida por el general Juan Alvarez en carcter de Presi-
dente provisional, "la Corte Suprema de Justicia se compuso de nueve ministros
y dos fiscales; y fue dividida en tres Salas. La primera, unitaria,. conocera de
todo negocio que correspondiera a la Corte en primera instancia'; la
que se compona de tres ministros, deba conocer de todo negocio que se tuvie-
ra que ver en segunda instancia; y la tercera, formada de cinco ministros,
resolvera en grado de revista de los asuntos que admitieran ese grado. Para. ser
ministro o fiscal era preciso ser abogado, mayor de treinta aos,estar en eJer-
cicio de los derechos de ciudadano y no haber sido condenado en proceso legal
a alguna pena infamante.
"Conforme a la misma ley, la Corte Suprema de Justicia dej de conocer
de los negocios civiles y criminales pertenecientes al Distrito Federal y territo-
rios; pero continuaron siendo de su incumbencia los negocios y causas de res-
ponsabilidad del gobernador del Distrito, magistrados del Tribunal Superior
de Justicia del mismo (que la ley de la cual se trata estableci) y de los jefes
polticos de los Territorios.
"Corresponda a la Corte Suprema en Pleno: 'Dar con audiencia fiscal las
consultas sobre pase o retencin de bulas en materia contenciosa; recibir de
abogados a los que ante ella lo pretendieran; distribuir los negocios entre los
fiscales; ejercer las dems atribuciones que las leyes vigentes en 1852 le enco-
mendaron.'
"La Tercera Sala tena que dirimir las competencias que se suscitaran entre
los Tribunales de la Federacin, entre stos y los de los Estados, y las que se
promovieran entre los de un Estado y los de otro. Conocer de los recursos de
proteccin y fuerza en negocios que correspondieran a los jueces de Distrito,
Tribunales de Circuito o a la Corte Suprema, as como de los que ocurrieran
en el Distrito y Territorios. Y de los recursos de nulidad que se interpusieran
de sentencias pronunciadas por la Segunda Sala de la misma Corte y por la
Sala Colegiada del Tribunal Superior de Justicia del Distrito. Por ltimo, cono-
cer de todos los negocios cuya tercera instancia correspondiera a la Suprema
Corte." 1108