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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Sistema de Informacin Cientfica
Beatriz Stolowicz
Gobernabilidad o democracia: los usos conservadores de la poltica
Poltica y Cultura, nm. 8, primavera, 1997, pp. 187-213,
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco
Mxico
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Poltica y Cultura,
ISSN (Versin impresa): 0188-7742
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Xochimilco
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Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
Gobernabilidad o
democracia: los usos
conservadores
de la poltica
Beatriz Stolowicz*
* Profesora-investigadora del Departamento
de Poltica y Cultura, Universidad-Autnoma
Metropolitana Xochimilco

Introduccin
En Amrica Latina hay una creciente
apelacin a la poltica, y ms precisamente
a "la voluntad poltica", como antdoto a las
evidentes crisis de legitimidad de los
gobiernos y los sistemas polticos, cuyo
origen principal est en los efectos sociales
del neoliberalismo.
Se convoca a la poltica justamente
cuando para amplios sectores sociales se le
percibe como un medio intil para resolver
sus problemas reales. El desprestigio de la
poltica institucional no representara motivo
de tanta preocupacin entre sus actores
188 __________________________________ POLTICA Y CULTURA
privilegiados si la prdida de legitimidad se expresara slo como desinters o apata; pero
en los ltimos aos la ineficiencia de las prcticas de mediacin ha llegado a cuestionar
la eficacia del sistema poltico para preservar la estabilidad del sistema, en una realidad
de creciente conflictividad social.
En consecuencia, el discurso de la gobemabilidad ha ocupado el escenario poltico.
No slo es esgrimido por los sectores dominantes y sus representantes, preocupados por
conservar las condiciones polticas de la reproduccin de la estrategia neoliberal, en lo
que coinciden los think tanks del sistema mundial, sino que adems amalgama la reac-
cin corporativa de la clase poltica en defensa de su espacio de existencia y de sus privilegios.
El discurso de la gobemabilidad se presenta como la defensa del sistema represen-
tativo, y "por lo tanto", de la democracia, a partir de lo cual delimita la lgica de la poltica:
la accin poltica requerida, y la nica admitida, es la que otorgue estabilidad tanto a las
instituciones y a los actores que determinan su funcionamiento, como a las metas que el
sistema persigue y a las reglas del juego para lograrlas. En abstracto, esto corresponde
de manera natural a la funcionalidad de cualquier sistema poltico y no representara ma-
yor novedad. Si, adems, en un mismo nivel de abstraccin y sin mayores consideraciones,
se equiparara cualquier sistema representativo con la democracia, esta discusin carece-
ra de todo sentido y se podra aceptar que la creciente apelacin a la poltica es un signo
de mayor democratizacin, como lo asumen muchos de los anlisis acadmicos. Pero hay
un cambio radical de significados cuando se pasa de la abstraccin a la realidad, espe-
cialmente a la latinoamericana actual. El anlisis de lo poltico a partir de la realidad, adems
de ser un requisito indispensable para distinguir discursos e intenciones, es el que permite
afirmar que la poltica a la que se apela en Amrica Latina responde al objetivo de los
sectores dominantes de impedir que la participacin produzca cambios en el orden social
y econmico actual, persiguiendo tambin que este orden se legitime en el hecho mismo
de la integracin poltica al sistema.
En sntesis, este trabajo se propone discutir cmo las estrategias de gobemabilidad
que dominan la accin poltica en la regin no slo no conducen a un desarrollo democr-
tico, sino que, por el contrario, persiguen la conservacin del orden ms desigual y
excluyente socialmente y por lo tanto antidemocrtico que se ha dado bajo regmenes
representativos en la historia moderna latinoamericana. La discusin cobra relevancia, ade-
ms, porque la concepcin de gobemabilidad de los sectores dominantes, que es la de la
conservacin del "buen orden", ha logrado incidir en el pensamiento y las conductas de
muchas dirigencias sociales y polticas, incluso las que manifiestan rechazo a las conse-
cuencias sociales del neoliberalismo y que declaran aspirar y luchar por la democracia. Se
cumple lo que sealaba Juan Rial hace varios aos:
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 189
La percepcin de (in)gobemablidad se da "desde arriba" y se liga a la percepcin que
realizan las lites (la comunidad poltica, la clase dirigente, los grupos de intelectuales) y
a los manejos oligrquicos (autoritarios) a los que se recurre para lograr la tan ansiada
eficiencia. Discursivamente se trata, en trminos de Bakhtin, de una iniciativa monologal
que algunos miembros de la comunidad poltica intentan transformar en dialogal, aunque
reservando al Prncipe en el sentido maquiavlico al Soberano en el de Schmitt la
potestad de la propuesta.
1

El objeto de este anlisis exige explicitar las siguientes consideraciones metodo-
lgicas:
1) En los Estudios Latinoamericanos, el anlisis de los fenmenos polticos conden-
sa el nudo metodolgico de la disciplina, porque la perspectiva regional se debe construir
a partir de realidades de la mayor especificidad. En lo que se refiere a la democracia, las
diferencias nacionales en cuestiones como la desigualdad social y la concentracin del
ingreso y el poder, la fuerza relativa de los actores sociales y polticos, su incidencia en el
sistema poltico, sus prcticas y cultura poltica, indican una diversidad que no puede des-
conocerse, aunque ello no impide observar tendencias regionales con notables similitudes.
2) Los fenmenos polticos no son lo mismo que los anlisis sobre la poltica, aun-
que estn relacionados. La poltica refiere a los actores polticos y a sus relaciones
concretas, no a lo que los analistas piensan sobre la poltica, lo que suele ocurrir post
facto. Debe recordarse que las ideas se convierten en ideologa (es decir, en condiciona-
mientos de las conductas) por la existencia de sujetos en cuya prctica las internalizan y
socializan, adems de que las deas mismas son un producto social. Este trabajo atiende
principalmente a las opiniones y comportamientos de los actores polticos, que natural-
mente se cotejan con las interpretaciones de las ciencias sociales, no porque stas
sustituyan a los primeros, sino porque el plano de la teora, en su especificidad, es tam-
bin una expresin de la realidad. Por lmites de espacio no es posible incluir las fuentes
documentales y discursivas polticas en las que se basa el anlisis; slo se utilizan algu-
nas con fines ilustrativos.
3) Las categoras tericas son instrumentos de anlisis de la realidad que no tienen
contenidos conceptuales nicos, ni stos cumplen la misma funcin explicativa en contex-
tos distintos a los que les dieron origen. Por lo tanto, la incorporacin de categoras al
1
Juan Rial. "Gobernabilidad, partidos y reforma poltica en Uruguay", Mxico, Revista Mexicana de
Sociologa, abril-junio de 1988, nm. 2/88, p. 15.
190 POLTICA Y CULTURA
discurso poltico sin explicitar sus contenidos conceptuales implica un uso ideolgico de
las mismas, que es necesario desentraar.
Esto es relevante para la discusin sobre la gobemabilidad como principio articula-
dor de la poltica, con lo que comienza este trabajo, seguido de un anlisis de las
circunstancias en las que ello ocurri en Amrica Latina y de las estrategias de gobema-
bilidad que existen y se promueven en la regin, as como sus efectos sobre los procesos
de democratizacin, con lo que se finaliza.
Gobemabilidad como versin de democracia
El tema de la gobemabilidad no es nuevo tericamente. De hecho, remite al viejo proble-
ma de la relacin entre gobernantes y gobernados, en el que la gobemabilidad es el
resultado de lograr la obediencia de los gobernados para que el gobierno gobierne con
eficacia. La legitimidad no es una cualidad intrnseca a la gobemabilidad, ya que un rgi-
men autoritario tambin puede hacer a la sociedad gobernable; aunque la legitimidad,
obviamente, facilita el resultado. Lo que convoca un mayor inters analtico es la gobema-
bilidad como bsqueda, como estrategia que tiene por objetivo la eliminacin, el control
o la funcionalizacin de conflictos considerados como disfuncionales ("ingobernabilidad")
para el equilibrio sistmico, por lo que puede exigir de reconstruccin de las dinmicas
sociales y polticas, aunque como categora tiene un limitado vuelo analtico por su carc-
ter descriptivo y por el hecho mismo de partir del equilibrio en el anlisis de lo social.
Con una presencia notable en los anlisis acadmicos y en los discursos polticos
en Amrica Latina, la gobemabilidad adquiere una diversidad de significados por el nivel
de conflictos al que se aluda,
2
pero con el comn denominador de ser asimilada a la de-
mocracia, concebida tambin como equilibrio. Esto ltimo es lo que asimismo explica el
abuso calificativo de los conflictos como "ingobernabilidad", que muchas veces correspon-
de ms a intenciones polticas de control y preventivas que a un hecho real.
El anlisis de la relacin gobernantes-gobernados se encara por lo general de un
modo reduccionista bajo la lgica dicotmica Estado-sociedad civil, en la que, incluso, el
2
Se refiere a la gubernamentalidad (racionalidad y eficacia de las tcnicas de gobierno y el
grado de gobierno), como relacin armnica de poderes del Estado, como credibilidad de la auto-
ridad, como eficacia de la elegibilidad, como equilibrios macroeconmicos, como estabilidad
poltica y "no violencia", etctera.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... _______________ 191
Estado es reducido a gobierno. De all que predominen los anlisis institucionalistas que
dejan de lado todos los otros aspectos de la realidad social en los que se logra la subor-
dinacin de los gobernados; es decir, al problema ms amplio de la dominacin, que en
principio es la que explica la relacin conflictiva entre democracia y gobemabilidad a partir
del propio dilema de la dominacin en cuanto a tener que abrir y ampliar la representacin
de intereses sociales heterogneos, e incluso antagnicos, para legitimarse. Por eso la
bsqueda de gobemabilidad aparece vinculada a la democracia no como sucednea, sino
como su propia cristalizacin.
Muchas de las discusiones sobre gobemabilidad y democracia llegan a un punto muer-
to porque soslayan que la esencia conflictiva de la democracia en el capitalismo es la de
cunta participacin de los explotados en defensa de sus intereses puede admitir el sis-
tema para preservar la acumulacin privada; qu tanto pueden optar los ciudadanos entre
proyectos de sentido pblico alternativos. En Amrica Latina, donde la reproduccin del
capitalismo requiere de una agudizacin extrema de la desigualdad y la pobreza, la am-
pliacin de la democracia es a todas luces un obstculo para la dominacin y, por lo tanto,
toda forma de democratizacin es contraria a la gobemabilidad.
La manera de entender las relaciones entre democracia y gobemabilidad depende
de la concepcin que se tenga de la democracia, que aunque se pretenda lo contrario-
no es neutra. Asumo la democracia como una forma de relacin social y poltica que per-
mite a los miembros de una sociedad acceder a los bienes materiales y culturales por ella
generados, lo cual se logra por una capacidad decisoria mayoritaria en relacin con esos
productos sociales. La democracia, por lo tanto, es un proceso de creciente emancipacin
humana (democratizacin) que inevitablemente est asociado como condicin y como
resultado a una mayor igualdad social. El carcter inacabado de la democracia, en ese
sentido, no impide tener parmetros y referencias para calificar a una sociedad de demo-
crtica o no. Si bien las libertades individuales y pblicas son una condicin fundamental,
lo democrtico de una sociedad no se limita a ellas, sino que anida en las capacidades de
la mayor parte de la poblacin para decidir con autonoma. La igualdad social como condi-
cin necesaria para la democracia no es slo un asunto tico o "normativo", sino la
posibilidad misma de la realizacin de las libertades individuales, que no se logran sola-
mente por la individuacin jurdica. Una sociedad profundamente desigual, como la
latinoamericana, que concentra la capacidad de decisin en una estrecha minora, deja a
la mayora sin poder ejercer las libertades liberales, aunque estn consagrados jurdica-
mente los mecanismos institucionales para ejercerlas.
Distinta es la concepcin de la democracia como instrumento de regulacin poltica
(administracin) de las condiciones de reproduccin capitalista. Como se sabe, el sentido
192 POLTICAYCULTURA
emancipatorio de la democracia en el liberalismo primigenio era autorreferido y se torn
una concepcin conservadora una vez que la burguesa conquist el poder: la democracia
naci siendo excluyente, censitaria. El sufragio universal fue resultado de luchas sociales
de masas. Su ingreso a la poltica institucionalizada oblig a reforzar los mecanismos para
controlarlas social y polticamente, para que en una sociedad desigual en lo econmico y
social, una mayor igualdad poltica no permitiera afectar al poder. Por ello, un aspecto cla-
ve de la democracia en el capitalismo es el problema de la representacin de intereses.
La formulacin schumpeteriana, sintetizada por distintos autores en cuanto a que la
democracia es un subproducto de un mtodo competitivo de reclutamiento de lderes,
3
expresa el nudo de la cuestin: la democracia es concebida como una estrategia para di-
rigir el conflicto a travs de la cooperacin y el entendimiento entre las cpulas dirigentes,
operando como un espacio de mediacin donde se filtran las demandas de los distintos
sectores de la sociedad, con el fin de disminuirlas hasta el punto en que puedan ser acep-
tadas por el sistema poltico y satisfechas por el Estado como polticas pblicas. Para esta
concepcin, la poltica debe ser funcional a la acumulacin de capital, a la que se considera
la variable independiente. El papel de los lderes o representantes ha mostrado ser una
variable dependiente de aqulla en cuanto al carcter de la representacin.
En la "era dorada del capitalismo" (1947-1973),
4
una mayor distribucin de la riqueza
fungi como factor social de mediacin y legitimacin que permiti opacar los ribetes de
control del modelo poltico. En aquellas condiciones de expansin capitalista que permi-
tan atenuar el conservadurismo
5
poltico e intelectual, los tericos liberales de la democracia
admitieron que una mayor igualdad social es condicin necesaria,
6
aunque no suficiente,
para estabilizar el sistema, e incluso se acept una dosis de conflicto controlado como
factor de legitimidad. Como seala Claus Offe, las contradicciones entre democracia y
3
Joseph Schumpeter. Capitalismo socialismo y democracia (1942); Giovanni Sartorr. Teora
de la democracia (Parte 1: El debate contemporneo) (1987), Madrid, Alianza Editorial, 1991. Y en
una perspectiva crtica, ver a C.B. Macpherson. La democracia liberal y su poca (1982), Madrid,
Alianza Editorial, 1991.
4
Eric Hobsbawm. Historia del siglo XX, Madrid, Grijalbo, 1996.
5
Uso la expresin conservador o conservadurismo como adjetivo, en el sentido de una con
ducta defensora del status quo; no en cuanto sustantivo, que alude a la corriente del pensamiento
capitalista que surge en el siglo XVIII en oposicin al liberalismo materializado en la Revolucin
Francesa.
6
Se puede sealar, entre varios, a Seymour Martin Lipset. El hombre poltico. Las bases
sociales de la poltica (1959), Mxico, Red Editorial Iberoamericana, 1993; Robert Dahl. La poliar
qua. Participacin y oposicin (1971), Mxico, Red Editorial Iberoamericana, 1993; y tambin de
Dahl La democracia y sus crticos (1989), Mxico, Paids, 1992.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 193
capitalismo pudieron limarse y hacerse compatibles cuando se dieron gradualmente dos
principios mediadores: a) El Estado de bienestar keynesiano en un contexto de auge eco-
nmico, en el que el capitalismo dispona de un margen relativamente alto para satisfacer
un nmero considerable de demandas econmicas, y b) Una versin especfica de demo-
cracia, en la que la igualdad poltica y la participacin de masas se hizo compatible con la
economa de mercado, con conflictos de clases ms atenuados, sobre la base de que la
aceptacin por parte de los trabajadores de las dinmicas del capital se correspondiera
con la proteccin de niveles mnimos de vida, derechos sindicales y derechos democrti-
cos liberales. Es decir, se trataba de un tipo especfico de capitalismo capaz de coexistir
con la democracia, en la medida en que la participacin de las masas no pona en riesgo
el poder.
7

El carcter de las lites como pequeos grupos que deciden en funcin de sus pro-
pios intereses, ante s y por s, se modific de hecho cuando esos intereses no slo
pudieron coincidir con los de sus representados formales, sino incluso con los de otros
grupos de inters en cuanto a metas econmicas y sociales comunes. Los acuerdos no
slo expresaban consensos activos en sus contenidos, sino que en ellos participaban
actores sociales y polticos con fuerzas relativas no tan dispares como para poder impo-
nerse concesiones mutuas.
8
La estabilidad de la democracia en el capitalismo coincidi
con su capacidad de representacin y satisfaccin de intereses de grupos sociales diver-
sos (lo que no disolvi las relaciones capitalistas de poder, pero atenu las contradicciones).
Pero deberamos atender a la relativizacin que sugiere Hobsbawn de este periodo
"de las mayores transformaciones econmicas, sociales y culturales de la humanidad", en
cuanto a su carcter "tal vez anmalo" en la historia del capitalismo.
9

Desde mediados de los setenta, la crisis del capitalismo que transforma en exclu-
yente a su propia reproduccin respecto de mayores niveles de igualdad social, hizo volver
por sus fueros conservadores al liberalismo, incluso a modo de exorcismo espectacular.
Al igual que en la economa, el equilibrio poltico se busca por la contraccin de la(s)
demanda(s). El papel de las lites neo-liberales, particularmente en Amrica Latina donde
lo conservador en la crisis tiene grado superlativo, es el de ejercer el control social y pol-
tico sobre las masas para garantizar su permanente subordinacin a una sociedad que
7
Claus Offe. "Contradicciones de la democracia capitalista". Mxico, Cuadernos Polticos,
octubre-diciembre de 1982, nm. 34.
8
Guardando las proporciones, tal vez podra hacerse un paralelismo con el periodo antioli
grquico y desarrollista latinoamericano.
9
Hobsbawn, op.cit, p.18.
194___________________________________ POLTICA Y CULTURA
las excluye. se es el rasero para medir la eficacia del sistema poltico. Su eficiencia de-
pende de la capacidad para generar nuevos mecanismos para que la dominacin se realice
con amplios mrgenes de legitimidad. Como veremos, es precisamente la ausencia de
esa capacidad lo que produce la crisis del sistema poltico que tanto preocupa a sus ac-
tores privilegiados.
El equilibrio poltico en sociedades sumamente heterogneas y fragmentadas sita a
las lites como constructoras de un consenso por arriba
10
que despeje un cierto "consenso
bsico"
11
por abajo aunque ste sea pasivo y no exprese ms que una forma de
subordinacin a la dominacin, con el cual el problema de la democracia se pueda re-
ducir al del "consenso procedimental"; centrado en el cmo y no en el qu, pues en relacin
con ste, el xito de la poltica se medira por haber logrado una cierta homogeneidad
valrica y poltica entre las cpulas sociales y polticas integrantes de la lite. Entonces, la
democracia se convierte en una simple bsqueda de las formas, fines libres de significa-
do, es decir, un juego.
12
Las reglas del juego sustituyen a la democracia, son la democracia.
Para el liberalismo nuevo, la posibilidad de confrontar opciones distintas de sociedad
no slo no es el objeto de la democracia;
13
sino que, ms an, el juego competitivo que
convierte la poltica en mercado exige que en la competencia se arriesgue poco; que "las
ofertas polticas" tiendan a nivelarse para poder competir y las ventajas sean ms que nada
xitos de marketing (es el papel de los medios de comunicacin). La "participacin" de los
10
Como seala Arendt Liphart, la estabilidad poltica se obtiene por mecanismos de integra-
cin sistmica en los que "el consenso se busca no en el nivel de abajo sino en el nivel de liderazgo
al enlistar el apoyo de personalidades claves de todos los grupos sociales ms importantes".
Democracia en las sociedades plurales (1977), Mxico, Prisma, 1988,p.140.
11
Sartori, op. cit, p.123.
12
Dice Umberto Cerroni: "[..] suprimido el objeto del horizonte del conocimiento social, la bs
queda, replegada en s misma como bsqueda de las formas, se compromete en fines libres de
significados: juega", Poltica (1986), Mxico, Siglo XXI, 1992, pp. 32-33.
13
Bobbio no comparte esta concepcin de democracia sin alternativas: "para una definicin
mnima de la democracia no basta ni la atribucin del derecho de participar directa o indirectamente
en la toma de decisiones colectivas para un nmero alto de ciudadanos ni la existencia de reglas
procesales como la de mayora (o en el caso extremo de unanimidad). Es necesaria una tercera
condicin: es indispensable que aquellos que estn llamados a decidir o a elegir a quienes debe
rn decidir, se planteen alternativas reales y estn en condiciones de seleccionar entre una y otra".
El futuro de la democracia (1984), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1986, p.15. Sin embargo,
al privilegiar la discusin jurdico-institucional sobre la de los condicionamientos capitalistas, no aborda
la cuestin de qu tipo de alternativas se toleran, como para que la democracia no sea slo la
posibilidad de "alternancia" de gobiernos, sino tambin de proyectos sociales incluso antagnicos.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 195
ciudadanos es la del consumidor individual "racional" que en el acto electoral decide qu
consumir, supuestamente prodigando premios y castigos. El momento "social" de la "par-
ticipacin" es la opinin pblica,
14
que, como ocurre actualmente, puede ser perfectamente
pasiva y cada vez ms asociada a una pantalla de televisin y un modem.
Gobernabilidad y democracia pueden aparecer como lo mismo, porque esto a lo que
se llama democracia, antes que serlo, es gobernabilidad, dominacin funcional. Ser pre-
cisamente la crisis capitalista, y su crisis de dominacin a partir de la incapacidad de las
lites para controlar los conflictos, y el hecho de que la economa sea cada vez ms un
factor de inestabilidad poltica, los que desde mediados de los setenta conduzcan a sobre-
valorar el componente de control poltico del modelo:
El corazn del problema radica en las contradicciones inherentes relacionadas a la misma
frase de "lo gobernable de la democracia". Porque en cierta medida, gobernable y demo-
cracia son conceptos en conflicto. Un exceso de democracia significa un dficit en la
gobernabilidad, una gobernabilidad fcil sugiere una democracia deficiente.
15

La lgica de la gobernabilidad, porque es la de la dominacin, es conservadora al
margen del rgimen poltico de que se trate. En el debate actual hay quienes la adjetivan
diferenciadamente como "conservadora" o "democrtica", para justificar, en el segundo caso,
su uso como sinnimo de democracia, lo que es incorrecto. Primero, porque mientras la
lgica de la democracia admite la negociacin y decisiones de cambio en los fundamen-
tos del orden social, en el contexto de la crisis capitalista y en el modo como se manifiesta
en Amrica Latina, la gobernabilidad las excluye. Es un mecanismo de control de conflic-
tos, no de su procesamiento. Segundo, si se le usa en su acepcin de estabilidad poltica,
no debe olvidarse que estabilidad poltica y estabilidad del sistema poltico democrtico no
son lo mismo. No hay mayor estabilidad poltica que bajo el terror de Estado dictatorial,
que elimina toda expresin de conflictos y hasta a los sujetos conflictivos mismos. Mien-
tras que los sistemas polticos democrticos que han logrado su mayor permanencia son
los que han permitido la expresin ms orgnica de las visiones y proyectos alternativos
14
Muchos cientficos sociales ya han constatado que los estudios de opinin son un exce
lente negocio.
15
La gobernabilidad de la democracia. Informe de la Comisin Trilateral. Mxico, Cuadernos
Semestrales, nm. 2-3, CIDE, 1977-1978, p. 385. La similitud entre las estrategias de gobernabili
dad planteadas por la Trilateral y las que se desarrollan en Amrica Latina, las analizo en el trabajo
"Gobernabilidad como dominacin conservadora" (1995), en varias publicaciones, entre ellas: Daro
Salinas (coord.) Problemas y perspectivas de la democracia en Amrica Latina, Mxico, Triana-Uni-
versidad Iberoamericana-ALAS, 1997.
196 POLTICA Y CULTURA
existentes en el seno de su sociedad.
16
Tercero: el eje de la gobernabilidad es el respeto
a las reglas del juego establecidas, sin cuestionar quin las establece y con qu fines.
Como ocurre en Amrica Latina, si las reglas del juego del sistema contribuyen a reprodu-
cir la desigualdad y la exclusin sociales al inhibir y bloquear toda accin contraria a ello,
esas mismas reglas del juego son el mayor obstculo para el desarrollo de la democra-
cia, por lo que no puede apelarse a unas y otra simultneamente. Quienes esgrimen la
"gobernabilidad democrtica" parten de la idea de un "incrementalismo democrtico" en
los marcos de la gobernabilidad sistmica; es decir, generar medidas "compensatorias" a
la ciudadana, pero "sin llegar al lmite de la ruptura de la racionalidad estructural",
17
lo que
en Amrica Latina hoy es un contrasentido. La identificacin sustantiva o adjetiva entre go-
bernabilidad y democracia es de carcter conservador porque, en la primera, desde la intencin
misma, la democracia que se mimetiza es la de lites o de equilibrio. La segunda, como se ha
dicho, porque en su resultado implica la subordinacin a reglas del juego antidemocrticas.
La difusin de estas visiones en Amrica Latina permiten constatar una hegemona
terica y poltica conservadora, pero eso no basta para explicar por qu ocurri, lo que dis-
cutiremos enseguida.
Autonoma de la poltica y transicin
La reduccin de la poltica a mtodo de construccin de consensos procedimentales, como
se ha dicho, conduce a vaciar la representacin poltico-electoral de significados sustanti-
vos en materia de representacin de intereses. La poltica se autonomiza de lo social y se
convierte en el escenario del voluntarismo, el terreno donde debe predominar el deseo de
llegar a acuerdos, al margen de la naturaleza e implicaciones sociales de los mismos; es
el reinado de la "deseabilidad democrtica",
18
donde democracia es consenso procedi-
mental pragmtico despojado de todo lo que peyorativamente se califica como "normativo".
16
Que la lgica del poder de clase Impone un techo a estos desarrollos y que han sido los
propios dominantes quienes han llegado a destruir esos mismos sistemas polticos democrticos
(Chile, 1973), es un hecho que no invalida la constatacin anterior, sino que reafirma, justamente, la
discusin sobre las contradicciones entre capitalismo y democratizacin.
17
Gernimo de Sierra. "Sobre los problemas de (in)gobernabilidad en el proceso de desa-
rrollo uruguayo: un enfoque sociopoltico", en Polticas de Estado: estrategias de mediano y largo
plazo. La dimensin econmica y poltica, Montevideo, Instituto Fernando Otorgus-Trilce, 1993.
18
Manuel Antonio Garretn. "La redemocratizacin poltica en Chile. Transicin, inauguracin
y evolucin", ponencia presentada al XVII Congreso Latinoameriano de Sociologa (1988), Estudios
Pblicos, Santiago de Chile, Centro de Estudios Pblicos, otoo de 1991, nm. 42, pp.101-133.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 197
El pragmatismo en poltica se impuso bajo la lgica de la transicin. Desde los aos
ochenta, Amrica Latina se ha convertido en el escenario de la "transicin permanente",
cuyo signo ha sido la recomposicin de los sistemas polticos; unos la mayora desde
regmenes dictatoriales, y otros, como "modernizacin liberal" (o "neo") desde los viejos
corporativismos estatales. Entre los primeros, excepcionalmente fue la restauracin del
anterior sistema poltico (Uruguay) o una cuasi restauracin (Chile);
19
en Brasil se trat de
una construccin nueva despus del largusimo impasse dictatorial que destruy el viejo
corporativismo; en Argentina fue el reingreso de los viejos actores polticos a unas reglas
del juego de notable intermitencia histrica, mientras que en Paraguay la poltica de repre-
sentacin sigue inventndose. Entre los segundos, el caso ms tpico es Mxico.
La lgica de la transicin es la de la "incertidumbre". Incertidumbre sobre la posibili-
dad de establecer una "poliarqua" o lo que tambin es llamado "democracia formal", cuando
existen "enclaves autoritarios" y una "dbil cultura poltica liberal" (entendida en su versin
elitista actual). Pero lo que esencialmente explica las incertidumbres es el hecho constan-
temente minimizado de que en Amrica Latina no se dan las elementales condiciones
socioeconmicas necesarias que los tericos del pluralismo han reconocido como requi-
sitos para legitimar la democracia.
20

La incertidumbre es lgicamente razonable cuando la "salida" de las dictaduras fue
concebida por los sectores dominantes como una estrategia eficaz para que, en condicio-
nes de profunda desigualdad social y pobreza, la vuelta a regmenes representativos y
Estados de Derecho no implicara una apertura de compuertas para el estallido de conflic-
tos, que amenazaran la continuacin de las mismas o peores polticas neoliberales
que fueron impuestas bajo la represin dictatorial. Una incertidumbre razonable porque para
amplios sectores de latinoamericanos la reconquista de la libertad se asociaba a la aspi-
racin de mejorar sus condiciones de vida y a la justicia social. El objetivo de profundizar
la restructuracin capitalista neoliberal bajo nuevas relaciones polticas haca imperioso
19
En Chile sigue vigente la Constitucin pinochetista de 1980 y en el Congreso hay nueve
senadores designados. Para seguir los debates actuales al respecto, vase Santiago de Chile, El
Mercurio Internacional, del 29 de agosto al 4 de septiembre de 1996, p.4.
20
Dahl es quien, de hecho, diferencia democracia formal {poliarqua) de "democracia inte
gral", ubicando en la primera atributos en materia de libertades pblicas e individuales (derecho de
asociacin, expresin, informacin, elecciones libres peridicas, etc.), frente a la segunda, que es
considerada como el tipo ideal difcilmente alcanzable. Nunca Dahl reconoce que su ideal es inal
canzable porque su horizonte de visibilidad es el capitalista. Sartori ni siquiera mira ms all de "lo
que existe". La dicotoma democracia formal-sustantiva es inadecuada, a condicin de que los de
rechos liberales formales se hagan reales al ser ejercidos plenamente por la mayora de la sociedad,
lo que supone mayor igualdad social.
198________________________ ______________ POLTICA Y CULTURA
que las mayoras explotadas subsumieran sus demandas econmicas y sociales a sus
intensas aspiraciones de libertad y a la preservacin de los nuevos regmenes. Durante
bastante tiempo se logr exitosamente, explotando los efectos del terror y la permanencia
de las fuerzas armadas como actores polticos. Las transiciones parecieron ofrecer la evi-
dencia emprica de que la poltica es autnoma de la economa, pues cambi el rgimen
aunque se mantuvieron las condiciones de explotacin. Lo que fue facilitado por una im-
portante renovacin de la derecha en el sentido de poder pasar de la represin ms brutal
a la negociacin como forma de dominacin. La confianza de los subalternos hacia las
posibilidades de la negociacin poltica creci en los casos en que, para borrar la imagen
de connivencia con los militares, esta derecha renovada
21
fue capaz de renunciar momen-
tneamente a sus exigencias de acumulacin salvaje, a cambio de que se adoptara esta
nueva/Concepcin de democracia. Conseguido el nuevo look democrtico, aqulla recupe-
r rpidamente la coherencia clasista de sus objetivos capitalistas: los reajustes y shocks
neoliberales fueron ms violentos incluso que antes. En la nueva coyuntura, la capacidad
de resistencia autnoma popular haba sido debilitada con las polticas de concertacin
que funcionaban bajo la regla de que cualquier accin colectiva popular significaba blo-
queos antidemocrticos al sistema. Y por si quedaba alguna duda sobre la necesidad de
preservar al rgimen por encima de cualquier demanda social, las amnistas a las fuerzas
armadas dejaron prcticamente intacto el recurso de chantaje poltico bajo la amenaza de
recurrencias dictatoriales.
As se impuso la lgica de "las dos transiciones". La "primera transicin", asumida
definitivamente como la democracia posible, que fincaba su "consolidacin" en la hiperes-
tabilidad poltica y social. Una vez que se "consolidara la democracia" iba a ser posible, en
otro momento indefinido, iniciar la "segunda transicin" hacia una democracia econmico-
social. Estabilidad poltica para el crecimiento, que en algn momento ste producira
derramas hacia los menos favorecidos.
Parte importante de los intelectuales latinoamericanos adscribieron al encumbramiento
"realista" de la lgica de las dos transiciones y repitieron con pocos matices los planteos
de Guillermo O'Donnell y Phillipe C. Schmitter en el sentido de que era decisivo que:
se alcance, de algn modo, una transaccin entre los intereses de clase, a fin de reasegu-
rar a la burguesa que sus derechos de propiedad no corrern peligro en un futuro inmediato,
21
Analizo la "nueva derecha" latinoamericana en otros trabajos como "Teora y prctica de la nueva
derecha latinoamericana", ponencia al Congreso de ALAS de La Habana, 1991, y "Goberna-bilidad o
democracia: perspectivas de la izquierda, ofensiva ideolgica de la derecha". Mxico, Estudios
Latinoamericanos, en prensa.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 199
a los trabajadores y otros grupos de asalariados que a la larga se satisfarn sus deman-
das de mejores remuneraciones y de justicia social [para lo cual] A la izquierda se le requiere
no hacer un uso pleno de su ventaja simblica inmediata y sacrificar, o al menos posponer
por un periodo indefinido, su objetivo de una transformacin que lleve a una "democracia
avanzada".
22

Hoy en da, despus de varios procesos electorales, considerados como el parme-
tro democrtico, los gobernantes latinoamericanos se vanaglorian de "la consolidacin de
la democracia".
23
Sin embargo, la "segunda" transicin no comienza. Se dice que es por-
que hay crisis de gobemabilidad. Y que sta se da porque hay desigualdad y pobreza, pero
ello no es suficiente para proponerse entrar en la segunda transicin. A lo sumo, se pro-
mueven polticas focalizadas.
La otra modalidad de transicin permanente que permite explotar la ncertidumbre y
los consensos entre lites es la llamada "modernizacin": Amrica Latina entr por fin a la
modernidad econmica, pero est rezagada en la modernidad poltica; sta se convertir
en "la" meta poltica para superar el "subdesarrollo".
Modernizacin poltica o neo-oligarquizacin
El dogma liberal de la modernizacin parte de la modernizacin econmica, que es conce-
bida como privatizacin de las funciones estatales y fortalecimiento del mercado; y presume
sus reflejos polticos al considerar que aqulla resulta en una "dispersin del poder" que
se traduce en un "pluralismo poltico". Como lo expresa Milton Friedman,
El liberal, por esencia, teme a la concentracin del poder. Su objetivo es preservar el mxi-
mo grado de libertad posible para cada individuo, teniendo en cuenta que la libertad de un
hombre no debe interferir con la de otro. Piensa que para conseguir ese objetivo, el poder
tiene que estar diseminado. Le parece sospechoso que se asignen al Estado funciones
que se podran realizar a travs del mercado [...] El poder del Estado debe estar disperso
[...] La organizacin econmica es importante como medio para el fin de la libertad poltica,
22
Guillermo O'Donnell y Phillipe C. Schmitter. Transiciones desde un gobierno autoritario. Con
clusiones tentativas sobre las democracias inciertas. Vol. 4 (1986), Buenos Aires, Paids, 1991,
pp.77-78. Citado tambin en "Gobemabilidad como dominacin conservadora", op. cit.
23
Vase Declaracin de Via. VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobier
no. Santiago de Chile, 11 de noviembre de 1996.
200 POLTICA V CULTURA
por sus efectos sobre la concentracin o dispersin del poder. La clase de organizacin
econmica que produce libertad econmica directamente, es decir, el capitalismo compe-
titivo, produce tambin libertad poltica porque separa el poder econmico del poder poltico,
y de esta forma permite que el uno contrarreste al otro.
24

Su derivacin en pluralismo poltico es presentada por Robert Dahl del siguiente modo:
Debido a sus necesidades intrnsecas, la economa avanzada y las estructuras que la
apoyan distribuyen automticamente los resortes y las distinciones polticas entre una gran
variedad de individuos, grupos y organizaciones. La educacin, los ingresos, el statusye\
prestigio dentro de cada grupo de especialistas, el acceso a las asociaciones, el pertene-
cer a las lites o ser uno de sus expertos, todo ello forma parte de los resortes y distinciones
polticas; resortes y cualficaciones que pueden utilizarse como trampoln para obtener
mejoras para uno mismo, para el grupo o para la organizacin. Grupos y asociaciones
generan un impulso imperioso hacia la autonoma, lealtades internas y de grupo, y comple-
jas pautas de adhesiones y cismas. Cuando surgen desavenencias, cosa inevitable, el
acceso a los resortes polticos hace posible que los individuos y grupos no tengan que
recurrir al empleo de la coaccin y de la amenaza para solucionar el conflicto, e insistan, en
cambio, en algn tipo de negociacin [...] el obtener, en suma, el consenso de forma diame-
tralmente opuesta a los mtodos de coaccin o del ejercicio del poder de manera
unilateral.
25

Esta concepcin de la modernizacin poltica logr influir de manera importante en
pases como Mxico, cuyo sistema poltico no cumple con suficientes atributos liberales,
sobre todo en materia de competencia electoral, y cre expectativas polticas que en mu-
chas ocasiones velaron los rechazos al neoliberalismo, al que se lleg a tolerar como un
"mal necesario". Partiendo de la dicotoma Estado-sociedad civil, no pocos acadmicos y
polticos confiaron en que la privatizacin de numerosas funciones econmicas y sociales
del Estado y el debilitamiento del corporativismo estatal trasladaran al sistema de partidos
mayor capacidad de incidencia en las decisiones polticas, como mediadores de una "so-
ciedad civil fortalecida y ciudadanizada". Y si bien las expectativas no se satisficieron en lo
primero, todava se asume la segunda parte de dicho razonamiento con una sobrevalora-
cin de los organismos no gubernamentales como materializacin de pluralismo poltico.
24
Milton Friedman. Capitalismo y libertad (1962), cit. por Harald Beyer. "Seleccin de escritos
polticos y econmicos de Milton Friedman", en Estudios Pblicos, Santiago de Chile, Centro de Es
tudios Pblicos, 1995, nm. 60, pp. 431-484.
25
R. Dahl. La poliarqua, op. cit, pp. 78-79.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 201
Detrs del debate sobre la modernizacin est la constatacin, ms que la explica-
cin, de que en Amrica Latina lo "tradicional" no cede lugar a lo "moderno". Habra que
empezar por decir que la teora liberal de la modernizacin, con sus visiones dicotmicas,
es un pobre instrumento para entender la realidad social, adems de que parte de su-
puestos tericos y empricos falsos.
El primero consiste en confundir "privatizacin" con "socializacin". En una sociedad
dividida en clases y en la que el capital observa los grados de concentracin y centraliza-
cin de los latinoamericanos (datos que deliberadamente no considera el liberalismo), esa
privatizacin se convierte en "concentracin" y no en dispersin del poder. No slo se re-
fuerza el poder de los grandes propietarios pues se apropian de numerosas actividades
econmicas y sociales del Estado, sino que adems lo hacen con absoluta impunidad. La
liquidacin de las formas estatales de mediacin social elimina cualquier posibilidad de
restriccin o control por parte de los grupos subalternos al capital (una de ellas fue el cor-
porativismo, que implicaba negociaciones econmicas y sociales mediadas por el Estado).
Segundo, se comete un grave error al considerar como idnticos el Estado, el gobier-
no y el poder. La desconcentracin de alguno de los dos primeros (reforma neoliberal del
Estado) no es la dispersin del tercero, como tampoco la crisis del sistema poltico signi-
fica necesariamente la crisis del Estado y menos la del poder. En Amrica Latina el poder
se sustenta en una alianza dominante, numricamente pequea pero muy poderosa, entre
los grandes gruposeconmicos transnacionalizados, la clase poltica usufructuaria del
poder, los aparatos represivos policiales y militares, las cpulas del narcotrfico, las frac-
ciones beneficiaras del modelo y las fracciones ms conservadoras de la sociedad (entre
las que se encuentran los medios de comunicacin),
26
que en su mayora no pertenecen
al mbito estatal y s, en cambio, a la sociedad civil, que est integrada tanto por domina-
dos como por dominantes. Con las privatizaciones estos ltimos refuerzan su dominio
econmico y su capacidad de decisin poltica, que la ejercen con y contra el Estado. Por
lo tanto, lejos de ocurrir una dispersin del poder, ste se concentra en una nueva oligar-
qua que ejerce directamente el poder econmico y poltico. La recurrencia de prcticas
tradicionales es una derivacin de la modernizacin econmica neoliberal, que requiere
de formas de dominacin excluyentes, rasgo propio de la dominacin oligrquica.
El "subdesarrollo poltico" latinoamericano no es precisamente una manifestacin de
excesiva injerencia popular en las decisiones pblicas, como pretende hacer creer la
26
Eduardo Ruiz Contardo. "Crisis, descomposicin y neo-oligarquizacin del sistema poltico
en Amrica Latina", Mxico, Poltica y Cultura, UAM-Xochimilco, otoo 95, nm. 5, pp. 69-87.
202 POLTICA Y CULTURA
derecha con la ideologizacin del populismo,
27
sino por el contrario, es un signo de some-
timiento y control de los subalternos. Y menos aun que "el subdesarrollo" sea
"responsabilidad de la izquierda", como pretende el aspirante a idelogo de la derecha
fundamentalista liberal, Alvaro Vargas Llosa, quien atribuye a las perversiones histricas
de la izquierda el que en Amrica Latina hayan
empresarios sobreprotegidos de toda competencia, que deben su fortuna a mercados
cautivos, a barreras aduaneras, a licencias otorgadas por el burcrata, a leyes que lo fa-
vorecen; una oligarqua de polticos clientelistas para quienes el Estado cumple el mismo
papel que la ubre de la vaca para el ternero; una oligarqua sindical ligada a las empresas
estatales, generalmente monoplicas, que le conceden ruinosas y leoninas convenciones
colectivas; y, obviamente, una enredadera de burcratas crecida a la sombra de este co-
rrupto Estado benefactor.
28

Se oculta deliberadamente que debido a esas condiciones de privilegio, que permi-
tieron un uso patrimonial del Estado, esos mismos actores se convirtieron en los
protagonistas de la modernizacin neoliberal y de la neo-oligarquizacin del sistema pol-
tico que resulta de ello.
El anlisis de la poltica, como fenmeno al margen del problema del poder, conduce
a otra forma frecuente de reduccionismo analtico como es la personalizacin de la expli-
cacin, situndola en la voluntad individual de los gobernantes. Por eso se les reclama
"falta de voluntad poltica" y se les acusa de "errores" cuya solucin sera el recambio de
lites, en lugar de atribuir sus conductas a una racionalidad poltica coherente, aunque
resulte en lo contrario para la sociedad. En este punto, y ante el panorama latinoamerica-
no, no se puede dejar de reconocer que las diferencias morales y polticas de los
gobernantes no son para nada indiferentes, pero no bastan para explicar los grados en
que se ha dado la fusin personal de las burocracias gubernamentales con los grandes
intereses capitalistas transnacionales (incluidas las cpulas del narcotrfico). Los pases
en los que esa fusin se da con mayor intensidad son, en general, los que han carecido
de contrapesos populares significativos en la historia de conformacin de sus Estados y
27
La prdica apunta a descalificar como "populista" toda accin poltica que asuma los inte-
reses populares, ocultando que el populismo fue una alianza policlasista dirigida por la burguesa
contra el poder de la vieja oligarqua. Menos an es una crtica al estilo chapucero de los caudillos,
que es perfectamente tolerado por el establishment, de lo cual hay sobrados ejemplos en gober-
nantes deportistas, modelos de televisin, galanes y cantantes.
2

8
Plinio Apuleyo Mendoza, Carlos Alberto Montaner y Alvaro Vargas Llosa. Manual del perfecto
idiota latinoamericano, Mxico, Plaza & Janes Editores, 1996, p. 114.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 203
sus sistemas polticos, lo que ha permitido toda clase de impunidades en el manejo de lo
pblico.
La lgica de la "modernizacin" del sistema poltico que circunscribe la poltica a
obtener mayores espacios para las lites "de oposicin" en un marco de gobernabili-
dad sin que exista construccin de fuerza poltica que sustente la capacidad de
negociacin, termina haciendo de los consensos un juego de mayor subordinacin, que
incluso puede agudizar la impunidad neo-oligrquica.
Gobernabilidad e ingobernabilidad en Amrica Latina
Los dficits conceptuales para analizar el problema de la gobernabilidad no son menores
que los del estudio mismo de dichas prcticas, a las que el sistema poltico debe legitimar
para "preservar la democracia". El anlisis concreto de la gobernabilidad en la regin debe
atender a tres aspectos del fenmeno que estn dialcticamente vinculados: 1) Los xitos
de las prcticas dominantes que han permitido hacer compatible el sistema representativo
con la desigualdad y la exclusin sociales, as como lo que significa en trminos de demo-
cratizacin; 2) Los sntomas de agotamiento de estas estrategias; y 3) Las bsquedas de
renovacin de las estrategias de gobernabilidad en que est empeada la clase poltica y
el carcter que ello le asigna a la poltica.
Por cuanto la gobernabilidad es el resultado exitoso del ejercicio de la dominacin, la
obediencia de los dominados no se genera exclusivamente en el mbito institucional. ste,
ms bien, es reflejo del conjunto de relaciones sociales y polticas en las que se produce
la subordinacin.
En este sentido, debe reconocerse que durante ms de una dcada han habido indu-
dables logros polticos e ideolgicos del sistema al haberse socializado la gobernabilidad
como democracia, impuesto el neoliberalismo y sus "verdades" como nica opcin capita-
lista posible y el haberla convertido en una articulada y omnipotente visin del mundo,
abonada por la crisis del socialismo. No obstante que entre las dcadas de los ochenta
y noventa crecieron la pobreza y la desigualdad, en ningn pas de la regin implic
peligros para la consolidacin del modelo ni para las relaciones de poder. Al contrario,
han sido las transformaciones econmicas y sociales producidas por la reestructuracin
capitalista en curso las que han mantenido disgregados a los millones de
latinoamericanos afectados por el neoliberalismo, impotentes para defender organizada-
mente sus intereses.
204 POLTICA YCUL TURA
La gobernabilidad tiene un sustento social en las nuevas relaciones entre trabajo y
capital, que no slo han fortalecido econmica y polticamente al capital, sino que han in-
cidido en los comportamientos sociales y polticos de los explotados. La "flexibilizacin
laboral" que libera al capital de todas las trabas sociales conquistadas en dcadas de
luchas sociales y el desempleo, generan niveles de inseguridad de tal magnitud y de
competencia entre los propios trabajadores, incluso regionalmente, que los orilla a acep-
tar la desvalorizacin de su fuerza de trabajo y su subordinacin al capital. Conservar las
fuentes de empleo significa que los trabajadores deban ser los primeros en preocuparse
porque los empresarios obtengan ganancias a partir de su productividad, ante lo cual los
sindicatos pueden ser presentados como los peores enemigos de los trabajadores.
Esto, aunado a las crecientes masas de explotados que desarrollan formas alterna-
tivas de sobrevivencia, es el sustrato de la multiplicacin de conductas individualistas y
conservadoras en los conglomerados populares, lo que reduce la emergencia de accio-
nes colectivas y la capacidad de cuestionamientos reales al orden de desigualdad. Se
producen francas regresiones en sus experiencias y grados de conciencia clasista y una
creciente marginalidad poltica que facilita todo tipo de manipulaciones. El tan criticado
por "tradicional" clientelismo se revitaliza incluso en sus manifestaciones ms degra-
dantes cuando la pobreza, como nico horizonte, reduce al mnimo todas las expectativas
que hacen a la condicin humana. Junto a la apata poltica que ello provoca, esa misma
degradacin social es la que permite hacer pasar por "polticas sociales" a focalizados gas-
tos de esmirriada cuanta, por los que compiten pobres contra pobres. Son pobres, tambin,
los que roban y asaltan a otros pobres y tambin son pobres los que terminan aplaudien-
do las prcticas crecientemente autoritarias en defensa de la propiedad. Y en su marginacin
poltica, a renunciar a todo empeo colectivo por ejercer presiones. Desde luego que ello
no ha impedido la manifestacin de conflictos, a veces numerosos pero en general aisla-
dos, y por lo mismo, ineficaces para modificar la realidad.
A pesar de la disgregacin social es cierto que se observan distintas formas grega-
rias de resistencia, como son algunas manifestaciones tnicas, generacionales o de gnero,
entre otras, que algunos anlisis identifican como la emergencia de "una nueva sociedad
civil" e incluso como un signo de pluralismo democrtico, pues funcionaran como mlti-
ples instancias de gestin y participacin. Aunque a muchas de ellas se les tolera una
mayor expresividad que a las de tipo clasista, tambin son controladas o funcionalizadas
en un sentido de gobernabilidad. Se les busca aislar como particularismos explotando su
especificidad para impedir que se articulen en una nocin de lo popular, dndoseles un
tratamiento diferenciado que va desde cooptaciones y programas focalizados de corte clien-
telstico, para su control corporativo, hasta represiones abiertas. ste tambin es un campo
de competencias de y en la "sociedad civil" por espacios y acceso a bienes y servicios. En
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 205
cuanto a que se conviertan en ncleos alternativos de participacin y decisin, mucho de-
pende del estrato social al que pertenezcan; los ms pobres y excluidos lo son en todos
sus roles y espacios.
29

Pero tambin la clase media acusa efectos disgregadores por la nueva realidad so-
cial. Desplazada de las tradicionales actividades vinculadas al Estado, golpeada por el
empobrecimiento y la inseguridad econmica y con una difcil reinsercin laboral, tiende
con mayor facilidad al ostracismo, el individualismo y a conductas conservadoras, siendo
mucho ms reactiva a la manipulacin de sus frustraciones, que muchas veces redunda
en su cooptacin por el sistema y en la neutralizacin de su potencialidad poltica crtica.
ste es el escenario social de la gobemabilidad. Quienes la identifican con la demo-
cracia terminan por legitimar la pobreza como condicin para su existencia y como tributo
a su estabilidad. sta es la ciudadana de la democracia, una verdadera ciudadana de
baja intensidad, como sealara Francisco Weffort.
30

Para los que adscriben a la democracia de lites, la alienacin a millones de latinoa-
mericanos de los atributos esenciales del ciudadano no es un obstculo para la democracia,
porque esa concepcin ha invertido el locus de su realizacin: el actor privilegiado de la
democracia no es la ciudadana, sino los lderes partidarios integrados o vinculados a las
cpulas del poder. Los espacios que la poltica tiene como poder de decisin pasa por
ellos, no por aqulla.
As ha sido siempre para los partidos del sistema. Lo nuevo a considerar es que esa
lgica ha sido internalizada por muchos de los partidos de izquierda y centro izquierda,
31
a
los que se busca integrar no como la izquierda "en el sistema" sino como la izquierda
"del sistema", como pares a los que se les tolera en la medida en que acepten las reglas
del juego y a los que se premia por ello con las prebendas y privilegios de que gozan los
elegidos.
Esas reglas determinan que el consenso procedimental no tenga por objetivo, como
se dice, "el respeto a las reglas de la democracia" como la de mayora, sino ms bien el
29
La mujer pobre no puede "gestionar" el alimento de sus hijos ni logra incidir ante las ins
tituciones en su educacin formal; es impotente ante la especulacin de los intermediarios de
servicios, y difcilmente tendr tiempo y energas para hacer frente a las arbitrariedades de la auto
ridad, menos aun para informarse, si es que sabe leer.
30
Francisco Weffort. Qual Democracia?, Sao Paulo, Editora Schwartz, 1992.
31
El deterioro o el desinters por las estructuras de base no slo es imputable a las condi
ciones generales adversas para la participacin o la militancia.
206 POTICAY CULTURA
de aceptar la condicin fundamental de la gobernabilidad: que el locus de las decisiones
econmicas est en otra parte.
32
El uso ideolgico del discurso de la globalizacin permite
establecer los parmetros del "realismo poltico": renunciar a cualquier acto de voluntad
para transformar la realidad econmico-social.
La clase poltica define en esos trminos su funcin en el sistema: esencialmente de
control poltico, ms que de mediacin. As contribuye a la gobernabilidad y a la neo-oligar-
quizacin del sistema poltico.
Pero tambin con ello desacredita la poltica ante amplios sectores sociales. Es esto
condicin suficiente para una crisis de gobernabilidad? La crisis de legitimidad no lo es si
no deriva en expresiones de contrapoder, es decir, en fuerza poltica capaz de hacer retro-
ceder a la que poseen los que detentan el poder.
La ineficiencia gubernamental, por ejemplo, en la que se concentran muchos de los
anlisis, no es condicin suficiente de ingobernabilidad. Es indudable que un gobierno
incapaz de hacerse cargo de la sobrevivencia de la gente, de su educacin, de su seguri-
dad y de las mnimas garantas jurdicas, contribuye a potenciar la desobediencia de los
gobernados e incorpora elementos crticos a una dominacin eficaz. Pero no todas las
formas de desobediencia y anomia impiden el logro de las metas dominantes (la
concentracin del capital, del ingreso y del poder y la exclusin de las mayoras en
las decisiones econmicas y polticas fundamentales). La desesperacin y el ca-
nibalismo sociales en general no han logrado cuajar en fuerzas polticas capaces de
modificar la realidad.
La apata poltica, por s misma, tampoco da cuenta de crisis de gobernabilidad, an-
tes bien la refuerza. Para la democracia de lites, la apata, el abstencionismo electoral,
por ejemplo, es un buen signo de "desdramatizacin de la poltica", de que se apuesta
poco y se demanda poco. Distinto es si el alejamiento de la poltica institucionalizada, ms
que apata, es rechazo a los partidos y una bsqueda de formas autnomas de represen-
tacin de intereses, no controlables por el sistema partidario. En varios pases como Bolivia,
32
Michel Camdessus, director del FMI, es categrico: "cualquiera que sea el color poltico de
un gobierno tiene que encarar la realidad y buscar los mejores mtodos para optimizar el creci-
miento y la prosperidad colectiva. Me parece que en todos los pases del mundo, para los dirigentes
de izquierda, de derecha o del centro, las opciones no pueden ser muy numerosas. Pueden intro-
ducir matices interesantes, pero dentro de una disciplina de respeto al mercado, de apertura
internacional y de equilibrio y disciplina macroeconmicas sin las cuales las economas van al abis-
mo". Entrevista en el semanario Bsqueda, Montevideo, nm. 860, 12 de septiembre de 1996, p.60.
GOBERNABIUDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 207
Chile, Argentina y Uruguay este nuevo fenmeno ha provocado la reaccin de la clase po-
ltica mediante el estigma del "corporativismo".
33

Un signo de amenaza a la gobemabilidad es el crecimiento electoral de la izquierda
y del centro izquierda, verificable en varios pases y que les ha permitido acceder a gobier-
nos municipales (Argentina, Brasil, El Salvador, Mxico, Uruguay, Venezuela).
Es destacable el hecho de que se haya buscado la integracin de la izquierda al sis-
tema para neutralizarla, pero al mismo tiempo eso le haya proporcionado mayores
posibilidades de competencia electoral. En su crecimiento electoral se combinaran varias
causas y explicaciones. Entre otras, por una parte, porque en algunos pases la izquierda
representa la acumulacin de una reserva moral y poltica de dcadas de lucha por la
democracia y la justicia social; porque junto con ello, o por separado, despus de algunos
recambios gubernamentales vividos como continuismo, conserva an el beneficio de la
duda. Tambin se debe en algunos casos a la tozudez de las bases partidarias que no
renuncian a luchar por cambios.
En algunos casos como los del Partido de los Trabajadores en Brasil, el Frente Fa-
rabundo Mart para la Liberacin Nacional en El Salvador y el Frente Amplio en Uruguay, el
reconocimiento a gestiones gubernamentales honestas y eficaces se ha plasmado en cre-
cimiento electoral y reeleccin de los gobiernos municipales y los proyecta hacia objetivos
nacionales. Pero introduce desafos de mediano plazo.
Para la izquierda misma, la competencia electoral se legitima ya no como potenciali-
dad sino como viabilidad, tentndola a entrar en la lgica del mercado poltico, lo que la
induce a "renovar" sus prcticas polticas y el sentido de la representacin, a desperfilarse
programticamente para constituirse en una oferta electoral de ms amplio consumo. La
33
La representacin de intereses grupales (corporativos) ha sido legitimada por la demo-
cracia liberal cuando sta era capaz de mediar entre ellos (vase S. M. Lipset. El hombre poltico, op.
cit), cosa que hoy no ocurre. La ideologizacin consiste en confundir el corporativismo social con el
estatal con el fin de descalificarlo. Se oculta, adems, que el corporativismo estatal en Amrica Latina
no fue un equilibrio de clases, aunque el predominio del capital se dio en una modalidad mucho
ms inclusiva y, por supuesto, no liberal. Basta un ejemplo: "El Parlamento aprob por abrumadora
mayora las polticas definidas por las autoridades de la enseanza. Si eso como 'debate nacional'
para los sindicatos no es suficiente [...] qu es lo que plantean? cambiar el sistema democrtico
representativo por otro en que las corporaciones tengan capacidad para definir polticas del Estado?
Si es as, convendra que recordaran que hace algunas dcadas ese sistema lo aplic un seor
que acab colgado en un farol en una plaza de Miln: se llamaba Benito Mussolini". Claudio Paolillo.
"Nefastas consecuencias". Montevideo, Bsqueda nm.835, 14 de marzo de 1996, p.15.
208 POLTICA Y CULTURA
"renovacin", a su vez, le redunda en una mayor tolerancia por parte de la derecha, que la
condiciona a asumir los trminos del consenso como polticas de Estado. Los efectos de
corto y mediano plazo de la "cohabitacin" con gobiernos nacionales de signo contrario,
an estn por verse.
Por esa razn, el crecimiento electoral por s mismo tampoco es condicin suficiente
para hablar de crisis de gobernabilidad (aunque esto sea el caballito de batalla de las cam-
paas electorales de la derecha), a menos que ese crecimiento electoral represente el
aumento de la fuerza poltica de una fuerza social contraria a los intereses dominantes.
Las prcticas de la derecha para integrar la izquierda al sistema, para controlarla y de
paso legitimarlo, tienen una dialctica poltica compleja. Significa abrir los "candados" que
las legislaciones electorales mantuvieron cerrados. Pero al mismo tiempo, comporta un
riesgo que le obliga a hacer mucho ms sofisticada la ingeniera electoral, para que en el
toma y daca la derecha no pierda.
34
Si en algunos casos las reformas han introducido
cambios que jurdicamente permitiran un avance democratizador (como la eleccin de Jefe
de gobierno en el Distrito Federal, Mxico) que podra ser visto como un riesgo para la
gobernabilidad, no hay certeza de que ello ocurra. Pues en el marco de las nego-
ciaciones cupulares para la reforma poltica en los casos sealados, la izquierda y el
centroizquierda han subordinado a ellas todo lo dems, lo que pudiera redundaren
una desacumulacin de fuerza poltica que incluso en el mediano plazo afectara su fuerza
electoral.
35

34
En Uruguay, ante el peligro real de que el Frente Amplio triunfe a nivel nacional en 1999,
la derecha de ambos partidos tradicionales promovi el sacrificio de algunos mecanismos de la
Ley de Lemas que histricamente le haban garantizado su predominio electoral, a cambio de in
corporar la norma de la segunda vuelta para bloquear a la izquierda. Lo sacrificado, sin embargo,
haba perdido ya su funcionalidad poltica. Los dos aos de negociaciones le significaron a la iz
quierda problemas internos considerables, incluida la renuncia de su presidente histrico, el general
Lber Seregni. En Mxico existe la hiptesis de que los avances en la negociacin electoral se hicie
ron sobre la base de aislar el fenmeno zapatsta a una dimensin exclusivamente regional.
Inicialmente se presion para generar el consenso, como lustra el sugerente ttulo de primera pla
na del peridico La Jornada del 28 de octubre de 1996: "Reforma electoral. Advierte el PRI que
usar la ley de la democracia si no hay consenso" (subrayado en el original). Pero la disposicin
consensual se rompi tras el triunfo de la oposicin en los municipios ms poblados del Estado
de Mxico.
35
El empate tcnico en el plebiscito uruguayo del 8 de diciembre de 1996 podra deberse a
que el lder del Frente Amplo, Tabar Vzquez, rompi con el encorsetamiento de las negociaciones
e independiz la campaa poltica, por lo que naturalmente fue objeto de las ms violentas acusa
ciones de populista.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 209
No cualquier forma de participacin poltica es capaz de conducir a un cambio demo-
cratizador que altere la impunidad neoliberal; algunas, incluso, pueden postergarlo si se
mantienen en la lgica de la gobernabilidad.
Pero debe reconocerse que la misma impunidad neoliberal ha provocado tales nive-
les de descomposicin social, poltica y moral, que por acumulacin cuantitativa de
realidades conflictivas podra modificarse cualitativamente la capacidad de control sistmi-
ca. ste ya es un hecho reconocido y parcialmente admitido a nivel regional por las lites
del sistema, que muestran una dosis elevada de preocupacin.
La gobernabilidad como regionalizacin de la poltica
El ao 1996 ha sido prolfico en foros internacionales de discusin sobre la gobernabili-
dad en Amrica Latina como una meta de accin regional. Ello confirma, de principio, que
la gobernabilidad es ms que un asunto de eficiencia gubernamental circunscrito al con-
texto del Estado nacional y que compromete las dimensiones ms amplias de la
dominacin a nivel sistmico.
Destacan tres, uno organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otro
por el presidente uruguayo Julio Ma. Sanguinetti y el ms reciente la VI Cumbre Iberoame-
ricana de presidentes. Su denominador comn es el reconocimiento de que las cosas no
marchan bien para la gobernabilidad.
El BID se concentra en criticar el desempeo de los gobiernos de la regin en ma-
teria de polticas sociales focalizadas y advierte sobre su impacto negativo en la estabilidad
poltica. Convoca a que se incrementen los "programas sociales" sin alterar las polticas
econmicas, tarea nada fcil y que requiere de intelectuales orgnicos del modelo ms
imaginativos;
36
para ello se crea el Instituto de Desarrollo Social (INDES). La economista
Nohra Rey de Marulanda, su directora, define claramente el objetivo: "Para el diseo y apli-
cacin de las polticas sociales se requieren especialistas, de la misma forma que la
reforma econmica cont con numerosos economistas que se perfeccionaron en presti-
giosas universidades y lleg la hora de formar cuadros", lo que ya empieza a reflejarse en
las currculas universitarias de la regin.
36
Desafos socioeconmicos de Amrica Latina en los umbrales del siglo XXI: la respuesta
del BID, Washington DC, febrero de 1996. Cfr. Montevideo, Bsqueda nm. 835, 14 de marzo de
1996, pp.20-21.
210 POLTICA Y CULTURA
El foro que indica un cambio se realiz en Montevideo los das 6 y 7 de septiembre de
1996 con el tema Nuevos caminos de Amrica Latina, organizado por el presidente San-
guinetti y al que asistieron 14 notorios invitados
37
que discutieron a puerta cerrada una
ponencia del socilogo francs Main Touraine, en la que presenta seis hiptesis de an-
lisis sobre Amrica Latina. Ellas se pueden resumir as: la modernizacin econmica
condicionada por la globalizacin que se acepta como necesaria ha producido niveles
de pobreza y desigualdad que no permiten la modernizacin poltica; las prcticas polticas
tradicionales producen una crisis del sistema poltico que genera ingobemabilidad; enfren-
tar esta crisis exige devolver al Estado roles de control sobre la economa, pues el
crecimiento no deriva automticamente en desarrollo; sin la recuperacin de ciertos nive-
les de desarrollo no ser posible lograr una insercin estable de la regin al sistema
capitalista globalizado. La conclusin: se necesita controlar el mercado, fortalecer el siste-
ma poltico y los juegos de mediacin; es decir, redimensionar la poltica:
Pero es igualmente necesario que Amrica Latina limite, en lo posible, la transicin liberal,
creando una nueva forma de control social y poltico de la economa. En trminos elemen-
tales, la principal dificultad con que se enfrenta el continente sera sta: lograr casi
simultneamente dos transformaciones aparentemente contradictorias: entrar en el libe-
ralismo y, al mismo tiempo, salir de l [...] Es necesario agregar que si los neopopulismos
fracasaron, el neoliberalismo tambin conduce a graves peligros cuando se reduce a un
pilotaje desde el exterior que acarrea una acentuada dualizacin social y la ingobemabili-
dad porque la autonomizacin de la vida econmica, condicin de la modernizacin, es
tambin su principal obstculo, dado que las sociedades latinoamericanas son heterog-
neas, marcadamente desigualitarias social y regionalmente, y estn marcadas por la
debilidad de todos los actores sociales, debido a la dependencia que estos actores socia-
les han tenido siempre respecto al Estado o al capital extranjero [...] las posibilidades de
desarrollo en este momento dependen ms de condiciones polticas y sociales que de con-
diciones econmicas.
37
Alain Touraine, Julio Ma. Sanguinetti (presidente de Uruguay), los ex presidentes Felipe
Gonzlez (Espaa) y Belisaho Betancur (Colombia), Jordi Pujol (presidente de la Generalitat de Ca-
talunya), Michel Camdessus (director general del FMI), Enrique Iglesias (presidente del BID), Ricardo
Lagos (ministro de Obras Pblicas de Chile), Fernando Zumbado (director regional del PNUD), Ma-
nuel Marn (vicepresidente de la Comisin Europea), Helio Jaguaribe (decano del Instituto de Estudios
Polticos y Sociales de Brasil), Luciano Martins (asesor de la presidencia de Brasil), Natalio Botana
(investigador argentino) y Germn Rama (director de la ANEP de Uruguay). En el marco del evento
qued constituido el Crculo Montevideo como un espacio de debate con una agenda de reuniones
peridicas. Cfr. la versin ntegra de la ponencia en Montevideo, Bsqueda Nm. 859, 5 de sep-
tiembre de 1996, pp.50 y 64.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 211
Y concluye su ponencia sealando que:
Se trata de reconstruir los ncleos endgenos de desarrollo de los que habl Fernando
Fajnzylber. Este proceso es difcil y corre serios riesgos de fracasar en la mayora de los
casos, lo que llevara, ya sea a nuevas presiones populistas, ya sea a enfrentamientos
sociales abiertos. Esto confirma la hiptesis ms general de las aqu formuladas: la prio-
ridad en Amrica Latina es de lo poltico por sobre lo econmico y social.
Debe llamar la atencin que se abra un foro con tales invitados para calificar al neo-
liberalismo como responsable de las crisis polticas y que se discutan algunos de sus
mitos ideolgicos. Que lo diga Alain Touraine no sera lo sorprendente, sino que Julio Mara
Sanguinetti lo invite para hacerlo. No es difcil deducir que hay preocupacin entre algunos
polticos del sistema por sentirse maniatados por la inflexibilidad de los tecncratas, as
como que se estaran buscando formas para recuperar, desde el Estado, cierta capacidad
de maniobra para ganar legitimidad.
La agenda temtica all discutida no parece ser incidental, pues reaparece en el foro
de mayor resonancia sobre la gobernabilidad, la VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, realizada en Santiago y Via del Mar, Chile, entre el 7 y el 11 de
noviembre de 1996. Como todas las de su tipo, la Declaracin de Via del Mares una
pieza retrica, de transacciones diplomticas entre posturas no slo dismiles sino anta-
gnicas, como son las de Cuba y sus pares iberoamericanos, que en nada reflejan las
conductas de tan pintoresco elenco gubernamental latinoamericano ni las realidades de
sus respectivos pases.
Sin embargo, tiene un valor indicativo sobre la reiteracin de temticas y diagnsticos
que empiezan a aparecer a nivel sistmico en la regin. Cabe mencionar que la declara-
cin definitiva es un documento mucho ms pobre y conservador que la versin preliminar
propuesta por el gobierno chileno.
38
A pesar de las diferencias, la declaracin oficial reco-
noce los efectos polticos de la desigualdad y la exclusin sociales, seala crticas a las
polticas desarrolladas; replantea la relacin mercado-Estado, demandando del segundo
una mayor intervencin correctora, y, en la misma lnea del BID, la promocin de polticas
sociales focalizadas:
La gobernabilidad democrtica supone tambin transformaciones sociales, econmicas y
culturales profundas que conduzcan a disminuir las desigualdades y los problemas de
38
Versin preliminar de circulacin restringida fechada el 4 de abril de 1996.
212________________________________________POLTICA Y CULTURA
exclusin social. En este punto corresponde a nuestros Estados una importante e intrans-
ferible funcin [p.2],
[...] En este contexto, el tema de la igualdad de oportunidades se plantea con fuerza en la
agenda pblica, ms an cuando la aplicacin de polticas y de prcticas inadecuadas agrav
los problemas sociales existentes [p.6; en este punto la versin preliminar deca: "ms an
cuando la aplicacin de polticas neoliberales extremas agrav los problemas sociales
existentes"].
[...] En Iberoamrica existe actualmente una comprensin ms amplia de los agentes del
desarrollo y de las polticas pblicas [...] la creacin de ms y mejores empleos, y la promo-
cin de la igualdad de oportunidades, no son exclusivas del sector pblico o del sector
privado.
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La Declaracin aborda el obstculo clave para las estrategias de gobernabilidad: la
falta de credibilidad de la poltica sistmica.
Elevar la calidad de la poltica, de la dirigencia y del debate pblico debe ser una tarea
compartida portodos. Por ello, nos comprometemos a promover el prestigio de la poltica,
para revalorizar su papel en la vida diaria de nuestros conciudadanos, y a estimular su
participacin poltica y social [..] reforzaremos sustantivamente la responsabilidad de [las]
agrupaciones y partidos en la mediacin, en la representatividad nacional y en la seleccin
de los liderazgos [...] para fortalecer su prestigio y legitimidad entre la poblacin, [p.8]
Aunque considerando su origen el diagnstico expresa cambios, la perspectiva de
las dos transiciones sigue estando presente. En Nuestro compromiso los gobernantes pro-
meten "crear las condiciones necesarias para aumentar los niveles de equidad social,
consolidar las bases socioeconmicas que harn posible una democracia integral", [p.13]
La gobernabilidad como estrategia regional va ms all de las recomendaciones. Se
establecern acuerdos de cooperacin policial y judicial para combatir el terrorismo, el narco-
trfico y el lavado de dinero, el trfico de armas y las imprecisas "otras formas de delincuencia
organizada internacional" [p.5] y, entre otros aspectos, "encomendamos el estudio para la imple-
mentacin de una Red Iberoamericana de Gobernabilidad, como un instrumento tcnico
para el intercambio de experiencias nacionales vinculadas al tema", [p.21]
Qu significan estos cambios de discurso? Atrs de la retrica, una aguda percep-
cin de amenaza. Es difcil saber si se estn esbozando los primeros signos de una
39
Versin oficial de la Declaracin de Via.
GOBERNABILIDAD O DEMOCRACIA: LOS USOS... 213
iniciativa de la derecha para elaborar y dirigir una estrategia de dominacin capitalista con
inflexiones postneoliberales, respondiendo a las urgencias de la clase poltica. Pero es
difcil imaginar que el capital financiero transnacional que comanda la globalizacin subor-
dine sus intereses propios a una lgica ms general de preservacin del sistema. De existir
estas dos lgicas, no es descabellado presumir un aumento de los conflictos intra-domi-
nantes. Lo que queda en evidencia es que, incluso por esa razn, para la derecha la agenda
del presente es la del reforzamiento del control de conflictos con un sobredimensionamiento
del protagonismo de la poltica.
Una reflexin final
El intento por desnudar los usos conservadores de la poltica no pretende negar la nece-
sidad de "hacer poltica". Por el contrario, lo que en Amrica Latina se observa es que se
hace poca poltica, si por ella entendemos representacin y competencia de los intereses
diversos existentes, posibilidad de optar por proyectos de sociedad alternativos y existen-
cia de fuerzas sociales con autonoma de decisin y voluntad de ejercerla.
La poltica a la que se apela para la gobernabilidad sistmica, que contribuye a la
reproduccin de esta "poca de catstrofes" con que termina el siglo para los latinoame-
ricanos, es la no-poltica para la democratizacin de la regin, que slo puede realizarse si
despliega su potencialidad transformadora.
Gramsci sealaba cul es la clave de la poltica: "Si se admite que con cualquier
actitud que se adopte se le hace siempre el juego a alguien, lo importante es buscar por
todos los medios hacer bien el propio juego, esto es, de vencer netamente".
40
La pregunta
que se deriva es poltica para qu. Las dinmicas sociales y algunos de sus reflejos pol-
ticos parecen adelantarse a este debate, que en buena parte de la regin sigue
postergndose.
40
Antonio Gramsci. "El partido poltico". Notas sobre Maquiavelo, sobre poltica y sobre el
Estado moderno. Mxico, Juan Pablos Editor, 1975, p.50.