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PUEBLO MAPUCHE
DERECHOS COLECTIVOS Y TERRITORIO:
Desafos para la sustentabilidad democrtica
Vctor Toledo Llancaqueo
Versin digital revisada. Se autoriza su distribucin citando la fuente. V.T.LL.
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Victor Toledo Llancaqueo
Programa Chile Sustentable
ISBN: 956-7889-23-6
Primera Edicin Mayo 2006
Se imprimieron 500 ejemplares
Elaboracin y Recopilacin de Informacin:
Victor Toledo LLancaqueo
Edicin:
M. Paz Aedo
Sara Larran
Diseo de Portada y Diagramacin:
Emiliano Mndez
Fotografas de Portada y Portadillas:
Archivo Azkintuwe - Mapuexpress
Coordinacin de identidades territoriales mapuche
Impresin:
LOM Ediciones
ESTA PUBLICACION HA SIDO POSIBLE GRACIAS A LA COLABORACION DE LA FUNDACION FORD Y DE LA FUNDACION HEINRICH BOLL.
PUEBLO MAPUCHE
DERECHOS COLECTIVOS Y TERRITORIO:
Desafos para la sustentabilidad democrtica
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PRESENTACIN................................................................................................................ Pg.7
INTRODUCCIN............................................................................................................ Pg.9
CAPTULO 1
PUEBLO MAPUCHE, DERECHOS Y TERRITORIALIDAD
EN EL ESTADO CHILENO....................................................................................... Pg.15
1.1 Conflictos al sur del Bo Bo:
Territorios en disputa o regiones en transformacin?........................ Pg.17
1.2 La matriz territorial y los ciclos histricos de la relacin entre
el pueblo mapuche y la nacin chilena........................................................ Pg.20
1.2.1 El pas mapuche (Wallmapu) antes de la Repblica............................. Pg.22
1.2.2 La formacin de la Repblica y la expansin del Estado................... Pg.24
1.2.3 Nuevas Estructuras Territoriales tras la Ocupacin............................... Pg.28
1.3 Polticas territoriales y Reforma Agraria en Chile................................... Pg.30
1.3.1 Perodo 1962 1964: Gobierno de Jorge Alessandri ........................... Pg.30
1.3.2 Perodo 1965 1970: Gobierno de Eduardo Frei Montalva.............. Pg.31
1.3.3 Perodo 1971 1973: Gobierno de Salvador Allende Gossens...... Pg.32
1.3.4. El nuevo orden neoliberal ......................................................................... Pg.38
1.4 La poltica territorial durante el gobierno militar................................... Pg.39
CAPTULO 2
IMPACTOS DEL RGIMEN NEOLIBERAL SOBRE
EL TERRITORIO, LOS RECURSOS Y LOS DERECHOS
DEL PUEBLO MAPUCHE......................................................................................... Pg.45
2.1 La matriz econmica y legal del modelo chileno y
sus implicancias en la macroregin sur........................................................ Pg.47
2.2 Polticas sectoriales, impactos territoriales................................................ Pg.48
2.2.1 De la Reforma Agraria al mercado de tierras ......................................... Pg.49
2.2.2 Fase de normalizacin............................................................................... Pg.50
2.2.3 Fase de asignacin de tierras fiscales y expropiadas....................... Pg.53
NDICE
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2.3 El desarrollo de la industria forestal en el territorio mapuche......... Pg.56
2.3.1 Impactos econmicos de la industria forestal chilena y
su posicionamiento en la industria mundial ........................................... Pg.60
2.3.2 Impactos ambientales de la industria forestal ................................ Pg.61
2.3.3 Impactos Territoriales: Reestructuracin Espacial y
Expansin de las Fronteras Forestales....................................................... Pg.63
2.3.4 Impactos sociales: Comunidades mapuches y
empresas forestales en conflicto................................................................. Pg.64
2.4 Las actividades mineras y sus impactos en
el territorio mapuche............................................................................................. Pg.67
2.5.Privatizacin de los recursos hdricos y
megaproyectos hidroelctricos......................................................................... Pg.70
2.6 La poltica de divisin de las comunidades mapuche:
El sistema de reducciones..................................................................................... Pg.71
2.7 La gestin y los impactos del modelo neoliberal durante
el perodo de transicin democrtica................................................................... Pg.75
2.8 Conclusiones................................................................................................................. Pg.77
CAPTULO 3
MOVIMIENTO MAPUCHE Y POLTICAS PBLICAS........................... Pg.81
3.1 El movimiento mapuche en los aos 70-80.............................................. Pg.83
3.1.1 El discurso y la plataforma ........................................................................... Pg.84
3.1.2 La politizacin de la etnicidad.................................................................... Pg.87
3.2.Aliados del movimiento mapuche................................................................... Pg.92
3.2 1 El rol de la iglesia............................................................................................ Pg.92
3.2.2 El indigenismo chileno .................................................................................. Pg.94
3.3 Polticas pblicas en la transicin a la democracia................................ Pg.96
3.3.1 La construccin de una poltica de tierras .............................................. Pg.97
3.3.2 El Fondo de Tierras................................................................................... Pg.100
3.4 De tierras en conflicto a territorios en conflicto:
El movimiento mapuche a fines del siglo XX.......................................... Pg.103
3.4.1 Casos y tipologas de reclamaciones,
conflictos activos y conflictos latentes......................................... Pg.105
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CAPTULO 4
HACIA UNA POLTICA DE TIERRAS,
RECURSOS Y TERRITORIOS............................................................................... Pg.115
4.1 Los ejes del debate por el reconocimiento y ejercicio de
los derechos indgenas en los Estados Nacionales y
los sistemas jurdicos........................................................................................... Pg.117
4.2 Derechos de los pueblos indgenas: Conceptos bsicos
para su reconocimiento..................................................................................... Pg.119
4.3 Derechos humanos y derechos de los pueblos
indgenas en el escenario internacional .................................................... Pg.122
4.3.1 Convenciones y legislacin internacional
vinculadas a los derechos de los pueblos indgenas......................... Pg.124
4.3.2 Acuerdos internacionales especficos sobre
derechos de los pueblos indgenas......................................................... Pg.128
4.4 El enfoque territorial en los acuerdos sobre
derechos de los pueblos indgenas............................................................... Pg.130
4.5 El reconocimiento de los derechos de propiedad y/o
acceso de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales....... Pg.131
4.6 Los derechos territoriales indgenas en el marco de
los derechos ambientales.................................................................................. Pg.139
4.7 La dimensin poltica de los derechos territoriales indgenas:
el derecho a la autonoma, la autodeterminacin y
el libre consentimiento...................................................................................... Pg.142
4.8 Hacia una nueva poltica para los derechos de
los pueblos indgenas en Chile....................................................................... Pg.146
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PRESENTACIN
La cuestin indgena en Chile ha generado gran empata y solidaridad en diver-
sos sectores de la sociedad chilena, especialmente en aquellos afines a la de-
fensa de los derechos humanos, la proteccin ambiental, la justicia social y la
profundizacin de la democracia. Sin embargo los avances de la poltica ind-
gena en la agenda pblica han sido imperceptibles desde el Acuerdo de Nue-
va Imperial y el proceso de generacin de la Ley Indgena 19.253, dictada
por el primer gobierno de transicin democrtica en 1993. Actualmente, la
encubierta discriminacin y la persistencia de los conflictos territoriales, espe-
cialmente en territorio mapuche al sur del ro Bio-Bio, expresan un profundo
desencuentro entre la Agenda Indgena y la poltica pblica.
Hoy, despus de quince aos de gobiernos de transicin, el debate sobre cu-
les son los deberes del Estado y de la sociedad chilena con respecto a los pue-
blos indgenas necesita ser reabierto, en base a los desafos de gobernabilidad
democrtica que presentan las legtimas demandas de los pueblos indgenas
de Chile; y asumiendo los avances logrados en las polticas indgenas por ins-
tituciones polticas internacionales como las Naciones Unidas, la Organiza-
cin de Estados Americanos y la Organizacin Internacional del Trabajo, de las
cuales nuestro pas es miembro.
Avanzar en la equidad tnica, en la justicia ambiental y territorial, tambin
constituye un desafo tico-poltico para la convivencia y la sustentabilidad
democrtica en Chile. Este desafo no slo interpela a cada uno de los chile-
nos, sino tambien compete a los proyectos de sociedad que tenemos y al pas
que construimos para el futuro.
El presente libro contribuye a visibilizar los desafos que plantean las legtimas
demandas indgenas a la sociedad chilena; tambin aporta elementos de anli-
sis, que permitan asumir dichos desafos y a avanzar hacia acuerdos y com-
promisos democrticos, entre el pueblo mapuche y la sociedad chilena, que
nos lleven a constituir una verdadera sociedad pluritnica en Chile.
Este texto, solicitado por el Programa Chile Sustentable al historiador Vctor
Toledo Llancaqueo, y publicado gracias al apoyo de la Fundacin Ford y de la
Fundacin Heinrich Bll, contiene una sntesis de los principales conflictos sobre
derechos y territorios entre el pueblo mapuche y el Estado chileno; aporta infor-
macin sobre los avances de la agenda de derechos indgenas en los convenios
internacionales; y entrega orientaciones sobre los principales desafos que debe-
ra enfrentar la poltica pblica para asumir las demandas de la agenda mapuche.
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El primer captulo presenta los conflictos territoriales en la regin sur del Bio-
Bio y los ciclos histricos de la relacin entre el pueblo mapuche y la nacin
chilena, entre los que destaca la reforma agraria y la poltica territorial del go-
bierno militar, que sientan las bases del nuevo orden neoliberal.
El segundo captulo destaca los impactos del rgimen neoliberal sobre el terri-
torio, los recursos naturales y los derechos del pueblo mapuche, con nfasis
en las polticas sectoriales y los emprendimientos forestales, mineros y energ-
ticos; el mercado de tierras, la asignacin de tierras fiscales y expropiadas, y la
gestin de la poltica indgena durante la transicin democrtica.
El tercer captulo entrega antecedentes sobre la matriz simblica, el discurso y
la plataforma del movimiento mapuche en los aos 70 y 80; describe las
posturas, accin y bases ideolgicas de los aliados del movimiento mapuche ;
la constitucin de la poltica y del Fondo de Tierras durante la transicin, y la
ampliacin de los conflictos territoriales a fines del siglo XX.
Finalmente, en el captulo cuatro, se entregan elementos del marco jurdico
nacional e internacional para el reconocimiento y ejercicio de derechos ind-
genas; y para una poltica de tierras, recursos y territorios en base a dichos
derechos. Se analizan los derechos territoriales indgenas en el marco de los
derechos ambientales; y los derechos a la autonoma, la autodeterminacin y
el libre consentimiento como expresin poltica de estos derechos territoriales.
Concluye el texto formulando, algunos de los principales desafos para avanzar
hacia polticas para el ejercicio de derechos de los pueblos indgenas en Chile.
Este libro constituye un esfuerzo del Programa Chile Sustentable, para aportar
informacin y elementos de anlisis al sector poltico y a las organizaciones
ciudadanas, con el objetivo de propender a una mayor toma de conciencia de
la sociedad chilena sobre los derechos de los pueblos indgenas, y propiciar un
compromiso tico y poltico para una nueva convivencia nacional igualitaria,
pluritnica; ms justa y democrtica.
Sara Larran
Programa Chile Sustentable
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INTRODUCCIN
Los ejes de los movimientos sociales mapuches,desde fines del siglo XX,han sido:
la exigencia de reconocimiento y respeto de sus derechos como pueblo
-derechos polticos, territoriales, culturales, econmicos y sociales-; la afirma-
cin de su identidad; y la reclamacin de una reparacin histrica por la res-
ponsabilidad objetiva del Estado en el dao ocasionado en ms de un siglo tras
la ocupacin del territorio al sur del Bo Bo.
Tales reclamaciones, discursos y contiendas significarn un desafo para el Es-
tado y la sociedad chilena, respecto a sus certezas, su proyecto de democracia
moderna y su historia. Estos desafos no son exclusivos de Chile, sino que for-
man parte de la agenda de la democracia en sociedades pluriculturales y
plurinacionales. As lo evidencian diversos acuerdos internacionales sobre de-
rechos de los pueblos indgenas, informes e investigaciones alusivas.
Por cierto, los planteamientos mapuches y sus movilizaciones por derechos no
son nuevos. A lo largo del siglo XX han protagonizado sucesivas contiendas en
defensa de sus tierras; y particularmente, desde los aos 80, pusieron en mar-
cha un portentoso proceso de rearticulacin social y poltica con miras a obte-
ner un reconocimiento de sus derechos como pueblo, incorporando sus de-
mandas y esperanzas en la agenda de la transicin democrtica.
Durante este perodo, tuvo lugar una silenciosa transformacin etnopoltica en
la sociedad mapuche, y particularmente en sus dirigentes, donde se fue for-
mando la conviccin de que en un contexto de profundas alteraciones econ-
micas, polticas y sociales estaba en juego su proyeccin en el tiempo, su iden-
tidad y sus derechos como pueblo.
Esos discursos y orientaciones vuelven a aparecer a inicios de los aos 90,
sorprendiendo a la elite chilena como si fueran nuevos. Entonces, se crea que
la problemtica indgena quedaba resuelta en la transicin democrtica con
una poltica social bajo el eslogan del desarrollo con identidad, y una nueva
ley de corte indigenista. Sin embargo, las autoridades vieron, perplejas, la irrup-
cin de werkenes, machis, lonkos, tr arilonkos y banderas mapuches en tiem-
pos de modernizacin y transicin democrtica, ad portas del siglo XXI.
Los ciclos del movimiento indgena han irrumpido ante fuertes presiones del
Estado, aun en situaciones poco propicias para la protesta social. A fines del
siglo XX, esto ocurri durante la dictadura militar, en 1979; y durante la transi-
cin democrtica, desde 1997. El 'error' fue el mismo: en el primer caso, desa-
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rrollar una poltica de compulsiva de divisin de las comunidades; en el segundo
caso impulsar megaproyectos, centrales hidroelctricas y la expansin forestal.
Tanto la dictadura encabezada por Augusto Pinochet como el gobierno de Eduar-
do Frei-Ruiz Tagle, impactaron al ncleo simblico mapuche: la mapu. Ambos
impusieron sus programas y obtuvieron victorias simblicas en nombre de la
modernizacin y la razn de Estado: se dividieron las comunidades en uno y se
construy la megacentral hidroelctrica Ralco en el otro. Pero tambin ambos
detonaron insospechados e irreversibles procesos de movilizacin poltica en
el pueblo mapuche.
Adicionalmente, la creciente sensibilidad internacional respecto de los dere-
chos de los pueblos indgenas ha presionado y sorprendido al Estado chileno
con nuevas consideraciones y obligaciones. En materia de derechos humanos,
hay estndares internacionales que no son opcionales cuando se quiere ser
parte de lo que se llama comunidad de naciones civilizadas. En materia de
reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indgenas, hay un
estndar que forma parte de la doctrina de los derechos humanos, formado en
el derecho consuetudinario internacional, y que obliga a los Estados. Chile est
muy alejado del cumplimiento de esos estndares.
En el ao 2003, el pas pas a integrar la lista de pases a inspeccionar por el
Relator especial de Naciones Unidad Para los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales de los Indgenas. Desde la recuperacin de la democracia, el
Estado chileno ha sido denunciado en diversas ocasiones ante la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, por graves violaciones a los derechos
de las comunidades mapuche. En Diciembre de 2004, el Comit de Derechos
Econmicos y Sociales entreg su informe de evaluacin y recomendaciones
de cumplimiento del Estado de Chile respecto al Pacto Internacional DESC. El
Comit manifiesta en su Informe que toma nota con preocupacin de la falta
de reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas en el Estado Parte y
observa que estos pueblos, no obstante la existencia de diversos programas y
polticas encaminados a mejorar su situacin, siguen estando en situacin de
desventaja en el disfrute de los derechos garantizados por el Pacto.
A comienzos de la transicin democrtica, abundaron los discursos y promesas
indigenistas en el gobierno. Actualmente, las misiones diplomticas ante las
Naciones Unidas y OEA deben hacer esfuerzos para explicar qu pasa en Chi-
le: por qu no se ratifican convenios internacionales de derechos indgenas;
por qu, junto a la repblica centroamericana de El Salvador, es casi el nico
pas que no ha reconocido constitucionalmente la existencia de los indgenas y
sus derechos; y por qu hay ms dirigentes indgenas procesados o en prisin
en democracia que en tiempos de dictadura militar.
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En un mundo globalizado, ya no son presentables ni pasan inadvertidas las clsi-
cas conductas estatales y empresariales chilenas frente a los indgenas, a las que
una comisin oficial llam sutilmente ceguera frente a la diferencia, y que los
indgenas califican derechamente como prcticas y polticas de discriminacin,
atropello de su dignidad y desconocimiento de sus derechos ancestrales.
Junto con el cambio de los marcos de referencia internacional, tambin se ha
producido un cambio en los marcos simblicos de la propia sociedad chilena.
Lentamente, cada vez ms sectores de la sociedad civil la de ciudadanos co-
munes y corrientes- muestran mayor simpata por la causa indgena. Al menos
en el plano simblico, los mapuches han salido victoriosos, neutralizando en
algn grado la discriminacin racista en el sentido comn ciudadano.
Muchos ciudadanos chilenos se preguntan intrigados ante las movilizaciones
mapuches y las duras respuestas de las autoridades por qu el conflicto? por
qu ahora y no antes?. Ante las imgenes de tropas especiales resguardando
camiones forestales y turbinas elctricas, y despliegues de cientos de efectivos
policiales deteniendo a ancianos, nios y jvenes con boleadoras, y juicios
con testigos sin rostros, cabe la pregunta: Qu ocurri en el Chile de la transi-
cin democrtica que se lleg a esta situacin?.
Emergen razonables dudas de la eficacia de las polticas estatales que se
implementaron al inicio de la transicin para integrar a los indgenas, y su
pertinencia para el pas y democracias contemporneas. Se constata un vaco
en la poltica de Estado sobre asuntos indgenas. Al mismo tiempo, la poltica
penal supletoria del vaco existente- y la tendencia a la criminalizacin del
conflicto, resulta insostenible, adems erosionar la legitimidad del Estado.
Ello obliga a reconocer la cuestin mapuche como una prioridad en la agen-
da de las polticas de Estado. El asunto en debate era y sigue siendo una perple-
jidad, tal como lo expresara Miguel Luis Amunategui en 1863: Qu lugar
tienen, en definitiva, los araucanos en larepblica?. Volver a plantearse estas
preguntas en los inicios del siglo XXI evidencia la profundidad de la crisis a
que ha llegado el orden republicano en su relacin con los indgenas.
Hacia el ao 2003, se presentaron diversas propuestas en todo el espectro de la
elite poltica. Tres de ellas instalaron los anclajes fundamentales de la discu-
sin: la propuesta de Instituto Libertad y Desarrollo, el Informe de la Comisin
Aylwin, de Verdad Histrica y la penalizacin de la movilizacin indgena.
Sin embargo, en ninguna de las opiniones y anlisis contemporneos se perci-
be un abordaje a fondo de cmo resolver la ecuacin entre modernizacin y
derechos indgenas, como conflicto y desafos del presente. Ninguno de los
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anlisis dan cuenta de un asunto tan bsico como es la responsabilidad poltica
del Estado y los grupos dirigentes del pas, de hacerse cargo de los impactos
que ha provocado el proceso de modernizacin y el rgimen neoliberal, impul-
sados como nica opcin de desarrollo para el pas.
De hecho, el informe de la Comisin Aylwin no destina ni una sola frase a los
conflictos contemporneos y sus causas tambin contemporneas. Tcitamen-
te, se invita al lector a buscar explicaciones en la poca de la conquista y en las
acciones y omisiones del Estado durante el siglo XIX. Prcticamente, no se
atribuye responsabilidad alguna a los actores polticos de fines del siglo XX y
comienzos del XXI.
Por otro lado, en el mbito internacional el Informe Stavenhagen, el Informe
del Comit DESC de la ONU, los informes de las misiones de la Federacin
Internacional de derechos Humanos, las denuncias ante la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, conforman un grueso expediente, un
fundado alegato por los derechos humanos y libertades fundamentales del pue-
blo mapuche, y obligaciones del Estado. Es el cuarto anclaje del debate.
El movimiento mapuche ha posicionado su autodefinicin como pueblo, suje-
to de derechos colectivos; y sus reclamaciones por la tierra, los recursos natura-
les, el derecho a participar de las decisiones polticas y proyectos que concier-
nen a sus territorios. Tales reclamaciones no son una amenaza para la seguri-
dad nacional ni para la economa del pas. Tampoco ponen en riesgo la seguri-
dad jurdica de los derechos de propiedad, ni al Estado de Derecho. Son los
mapuches los que exigen que, en justicia, se repare el dao, se restituya, exista
seguridad jurdica para sus tierras, sus recursos y sus derechos.
La poltica gubernamental de Ricardo Lagos, va represin, logr el objetivo de
corto plazo de disminuir las acciones directas de reclamaciones de tierras mapuches,
abrir paso a los megaproyectos, y dar relativa gobernabilidad a la regin sur de
Chile, en inters de la industria forestal que aument sus exportaciones. No obstan-
te, en la perspectiva del largo plazo el saldo es favorable al movimiento indgena,
que logr poner al Estado de Chile en la miradel sistema internacional de derechos
humanos. Qued en evidencia el dficit de la transicin democrtica chilena: el
reconocimiento y respeto de los derechos indgenas.
Sin duda, el Estado chileno tiene la fuerza y poder para someter a los indgenas,
puede comprometer el erario nacional en crditos de millones de dlares para
programas sociales paliativos, puede poner en marcha todos los dispositivos
penales, y encarcelar a la dirigencia ms contumaz. Pero cabe a los hombres
de Estado repetir la reflexin que haca Antonio Varas en 1863: Tenemos la
fuerza y podemos aniquilarnos, pero hay algo que nos autorice a hacerlo?. Ms
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an, hoy agregamos hay algo que garantice el xito de tal poltica?. Si por xito
entendemos que los mapuches renuncien a considerarse mapuches y pierdan la
memoria de sus tierras y derechos Nunca ms se pondrn en movimiento?.
Ms bien, todo parece indicar que la agenda pblica de Chile tiene pendiente
un asunto de tipo etno-poltico, de inusual complejidad y densidad histrico-
jurdica, y cuyo tratamiento supera con creces la esfera de los asuntos de pol-
ticas sectoriales, de superacin de la pobreza y orden pblico.
Hay quienes sospechan que lo que han puesto en cuestin los mapuches, no es la
seguridad del Estado, sino la seguridad de la identidad nacional chilena y la pro-
fundidad de la nueva democracia. Estn realmente todos invitados, con sus iden-
tidades a ser ciudadanos y ciudadanas del siglo XXI?. Tendrn algo que celebrar
los pueblos indgenas en el 2010, el ao el Bicentenario de la Repblica?.
La constitucin de los mapuches como actor poltico, y el reclamo de sus dere-
chos como pueblos, plantea un retorno a las mismas viejas preguntas que se
tuvieron que abordar los constructores del Estado Nacional en el siglo XIX.
Ellos en su momento dieron un debate largo pblico, y actuaron con la certeza
de que el problema de Arauco culminara en algunas cuantas dcadas. Ha de
aceptarse a estas alturas que el proyecto nacional decimonnico homogenizador,
y las respuestas de la poca fracasaron.
Por estas razones, la cuestin indgena del siglo XXI ya no es "qu hacer con
los indios?" El asunto es qu hacemos para vivir todos juntos, diferentes y en
igualdad de derechos. Como comunidades de destinos yuxtapuestos. Es el sello
de los tiempos globales, de las sociedades plurales, plurinacionales. Una pista
la entrega el viejo derecho de gentes, el derecho internacional, donde hoy los
pueblos indgenas son sujetos de derechos.
Los pueblos indgenas existen, qu duda cabe. Y sus derechos tambin. Tales
derechos -polticos, territoriales, culturales y sociales-, hoy por hoy, forman
parte de la institucionalidad internacional de los derechos humanos. Y, en tanto
tales, son vinculantes y obligatorios para los estados.
Chile es un Estado que se precia de su insercin internacional, respetuoso de
sus obligaciones, y de los derechos y libertades fundamentales. Ms aun, la
Constitucin chilena establece en su Artculo 5, inciso segundo que: El ejerci-
cio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esen-
ciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado
respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as como
por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vi-
gentes.
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Pues bien, los derechos de los pueblos indgenas, de acuerdo al marco interna-
cional contemporneo, forman parte de aquellas prerrogativas esenciales, ese
lmite a la soberana estatal. Es crucial tomar en todo su peso que ha emergido
un estndar internacional de derechos indgenas. El deber de los estados es hoy
da adecuar sus ordenamientos jurdicos y sus polticas, para implementar esos
estndares. As puede entenderse el sentido y crucialidad de una de las reco-
mendaciones del relator Stavenhagen: Deber ser revisada la legislacin sec-
torial (tierras, aguas, minas etc.) cuyo contenido pueda entrar en contradiccin
con lo dispuesto en la Ley Indgena, y deber primar el principio de la protec-
cin de los derechos humanos de los pueblos indgenas por encima de intere-
ses comerciales y econmicos particulares.
Sobre esa base, se presentan a continuacin algunos antecedentes del conflicto
actual, entre los derechos y territorios del pueblo mapuche, el proyecto de
modernizacin neoliberal compulsiva, y las obligaciones del Estado chileno. El
presente texto, publicado por el Programa Chile Sustentable, se apoya en resul-
tados del estudio Anlisis Territorial de la Poltica de Tierras indgenas, reali-
zado por el autor en el Fondo Para el Estudio de las Polticas Pblicas; en inves-
tigaciones sectoriales; y en los aprendizajes y reflexiones de un camino y anhe-
los compartidos con organizaciones y comunidades mapuches, que -invenci-
bles en su hermandad- miran sencillos y orgullosos el porvenir. Se reconstruyen
alegres, bailan, cantan, abrazan la vida y ensean a sus hijos e hijas el amor y
la esperanza, la humanidad que comporta una identidad, y la fidelidad a la
tierra y a la antigua memoria de los ancestros.
Aspiramos a que sea una contribucin al debate de una poltica pblica, donde
est en juego tanto la sustentabilidad territorial mapuche, como la sustentabilidad
y legitimidad de una democracia de ciudadanas plurales en tiempos globales.
Las ciudadanas y territorios del siglo XXI.
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PUEBLO MAPUCHE,
DERECHOS Y TERRITORIALIDAD
EN EL ESTADO CHILENO
CAPTULO 1
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PUEBLO MAPUCHE, DERECHOS Y
TERRITORIALIDAD EN EL ESTADO
CHILENO
1.1 Conflictos al sur del Bo Bo: Territorios en disputa o
regiones en transformacin?
El lema del Gobierno Regional de la Araucana, al iniciar el segundo perodo
de gobierno de la Concertacin, en marzo de 1994, era Una regin en trans-
formacin, queriendo representar el imperativo de cambio y modernizacin
regional, cuyas opciones fundamentales, objetivos y programas de accin se
sintetizaron en una Estrategia Regional de Desarrollo
1
.
Los conflictos que estallaron dejaron en evidencia que la regin estaba en trans-
formacin desde mucho tiempo atrs. Las polticas de modernizacin compulsiva
durante los aos 90 eran slo una fase de penetracin del modelo territorial
neoliberal hacia las fronteras interiores. Este proceso transformador data de
los aos 70, a travs de las modernizaciones promovidas por el gobierno
militar, y que conformaron los cimientos del proyecto neoliberal en Chile.
Desde fines de los aos 70, en la macro regin situada al sur del ro Bo Bo,
est en marcha un proceso de reestructuracin de tanta envergadura como lo
fuera su incorporacin a la Repblica hace poco ms de cien aos. Todo ha
cambiado: la sociedad, el territorio, las estructuras econmicas, la organiza-
cin del Estado. Al viejo latifundio lo desplaz la irrupcin de nuevos actores
econmicos; la red de microregiones en torno a ciudades-aldeas fue reempla-
zada por la metropolizacin de las regiones; y se dio cabida a una progresiva
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La estrategia fue reformulada para el perodo 2000-2010, con el objetivo de reforzar la Agenda 1995-
2000. En lo sustantivo, esta nueva Estrategia conserva el mismo enfoque y perspectiva que la anterior:
(..) La nueva Estrategia Regional de Desarrollo 2000-2010 se basa en construir sobre lo avanzado y
con apego a la realidad vigente. Al final del proceso de construccin participativa de esta estrategia
compartimos el compromiso con un futuro posible, que orienta y motiva el progreso armnico de La
Araucana (...) Se requiere una profunda transformacin material, que pase por generar expectativas
realistas sobre el futuro y enfrente los desafos del presente, sean estas de carcter social, econmico
o etno - cultural. La transformacin se sustenta tambin en la incorporacin de conocimiento y tecno-
logas blandas, ya que, ms que las mquinas interesan las personas y sus potencialidades (...).
Mensaje de Ricardo Celis Araya, Intendente y Ejecutivo del Gobierno Regional de la Araucana
(www.laaraucania.cl).
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dependencia del centro nacional. En el nuevo modelo, la propiedad comunita-
ria indgena no tena cabida. Aunque la tierra y los espacios mapuche ya no
resultaban funcionales, se les consideraba potencialmente asimilables como
recursos. Pero sin indgenas.
Hacia 1979, la dirigencia mapuche interpret que en este nuevo proyecto de
pas y de regin estaban en riesgo sus derechos y proyeccin como pueblo, por
lo que apostaron a la movilizacin social y al cambio democrtico. Tras el fin
de la dictadura militar y al poco tiempo de iniciada la transicin democrtica,
qued en evidencia que el nuevo rgimen tampoco cumpla las expectativas ni
promesas para con el pueblo mapuche.
Por el contrario, los nuevos gobiernos profundizaban los alcances del proyecto
neoliberal en la macroregin sur de Chile, reduciendo las polticas pblicas
indgenas a meras polticas sociales, desentendindose de los impactos y cos-
tos de la modernizacin compulsiva para los mapuches, y desatendiendo sus
crecientes reclamos por seguridad jurdica y respeto a sus derechos, tierras y
espacios, cada vez ms presionados.
En suma, en las ltimas tres dcadas, algo ha cambiado profundamente al sur del
Bo Bo. Nada es ya como antes, tras la liquidacin de la propiedad comunitaria,
despus de la llegada de las forestales, despus de la Ley Indgena N19.253, des-
pus de la construccin de las megarepresas hidroelctricas Pangue y Ralco, des-
pus de la quema de camiones en Lumaco, despus de los procesos penales contra
los lonkos.
Puede plantearse que los conflictos entre el pueblo mapuche y el Estado chile-
no durante las ltimas tres dcadas evidencian una sostenida y soterrada dispu-
ta por el territorio. Dos representaciones simblicas y discursivas de un mismo
espacio se confrontan poltico y semnticamente: la nomenclatura de la IX
Regin de la Araucana versus el mapuchemapu; la provincia de Arauco ver-
sus la identidad lafkenche; los cultivos forestales versus los rehues y ayllarehues
mapuches; la modernizacin de la frontera versus la demarcacin y recons-
truccin del Wallmapu. Son terrritorialidades, discursos y actores con-
frontados y en transformacin.
La modernizacin compulsiva en territorio mapuche
Las transformaciones operadas en las ltimas dos dcadas en la macroregin sur de
Chile han cambiado el paisaje, la economa, las estructuras y las dinmicas espa-
ciales y sociales. La liberalizacin de la economa puso en marcha profundos
cambios que, en conjunto, van configurando un reordenamiento de los espacios
productivos, sociales, urbanos y rurales. Es un proceso que obedece a lgicas eco-
nmicas y polticas, cuyo control escapa a las decisiones de los actores regionales.
19
Este proceso, asociado a la modernizacin neocapitalista, no es exclusivo del
sur de Chile. Este fenmeno, que algunos analistas han llamado brutales
reclasificaciones de los territorios
2
, se vive a lo largo de todo el pas, dando
origen a diversos procesos de cambio social, cultural y poltico, con regiones
perdedoras y regiones ganadoras
3
. Son los impactos de un modelo econ-
mico neoliberal, implementado con rigurosa carga ideolgica
4
.
Los cambios econmico-espaciales no son socialmente neutros. En rigor, lo
que resulta de ellos son comunidades y personas que pierden o ganan, en me-
dio de pblicas o calladas contiendas. La reestructuracin poltica y econmi-
ca tambin genera el colapso de los antiguos imaginarios territoriales, que les
dieron sentido e identidad. En dicha reestructuracin, destaca el papel activo
de grandes empresas y del Estado; y la violencia simblica del discurso oficial
5
.
Entre las nuevas disputas por el territorio, los conflictos ambientales son los
ms caractersticos: all se enfrentan diversos actores en torno a las decisiones
sobre los destinos de los territorios
6
, el uso de los suelos y de los recursos.
Adems de contiendas de gran visibilidad, se han generado resistencias en
muchas localidades que conservan arraigo y densidad cultural. En el caso par-
ticular del sur del Bo Bo, la densidad histrico-cultural y simblica de la terri-
torialidad mapuche posee un mayor espesor de cemento social que la sobe-
rana, las localidades y la terriotorialidad chilena
7
.
2
SZARY, Anne-Laure Regiones ganadoras y regiones perdedoras en el retorno de la democracia en
Chile: poderes locales y desequilibrios territoriales En EURE, v.23 n.70 Santiago , 1997. Cf. EURE,
XVIII, N 54, abril 1992, N especial: Chile un territorio en mutacin?, N 63, junio 1995.
3
DE MATTOS Carlos, Margarita GUERRA, Fernando RIVEROS. Reestructuracin, Crecimiento Indus-
trial y concentracin Territorial en Chile, 1985-1991, Instituto de Estudios Urbanos, pontificia Universi-
dad Catlica de Chile, Santiago, 1994.
4
La nocin de impactos del modelo neoliberal ha sido incorporada incluso por analistas regionales
conservadores. CF. INSTITUTO GEOGRAFICO MILITAR, Geografa VIII Regin del Bo Bo, Santia-
go 2001.
5
La violencia poltico-simblica ha tenido diversos hitos, desde la deportacin de agricultores trigueros
a fines de los aos setentas, hasta la construccin de las centrales Pangue y Ralco en los 90. En este
marco, se advierte claramente la refuncionalizacin de las polticas pblicas de ordenamiento territo-
rial, que convierte a las estrategias de desarrollo regional en discursos que interpretan y legitiman el
nuevo modelo territorial emergente, subordinando las funciones estatales bajo las tendencias impues-
tas por los agentes econmicos predominantes.
6
SABATINI Francisco, Claudia SEPULVEDA, editores. Conflictos Ambientales: Entre la globalizacin y
la Sociedad Civil. CIPMA, Santiago. 1997 LERDA Sandra, F. SABATINI De Lo Errazuriz a Til Til: el
problema de los residuos domiciliarios en Santiago. Serie Estudios de Casos, Magster en Gestin y
Polticas Pblicas, Depto Ingeniera Industrial, Universidad de Chile, Santiago, 1996; SABATINI Fran-
cisco, Espiral histrica de los conflictos ambientales: el caso de Chile, en Ambiente y Desarrollo vol
X, N 4, Santiago, 1994; SABATINI F., F. MENA y P. VERGARA Otra vuelta a la espiral: el conflicto
ambiental de Puchungavi bajo democracia, en Ambiente y Desarrollo Vol XII N 4, Santiago, 1996.
7
El dficit de espesor cultural chileno lo ha planteado Bernardo Subercaseaux como un rasgo distinti-
vo del pas SUBERCASEAX B. Chile Un pas moderno?, Ediciones B. Barcelona, 1977. Tal afirma-
cin es una verdad a medias, o mejor dicho, espacialmente relativa. Escrita pensando en el Valle
Central como el lugar de la patria y del Estado chileno, es una afirmacin cierta; aplicada al sur del Bo
Bo, debe ser matizada y territorializada.
20
Es por ello que aunque la modernizacin neoliberal ha generado profundos
impactos sobre las estructuras sociales, espaciales y simblicas al sur del Bo
Bo, no ha conseguido erradicarlas. Tales estructuras conforman una densa matriz
de espacio y poder, atravesada por conflictos latentes, configurados en distintos
ciclos histricos. Estas tensiones latentes han sacado a la luz toda su carga
histrica, debido a la radicalidad de los actuales cambios.
Hacia 1997, la nocin de defensa de derechos territoriales pasa a articular y
resignificar las reclamaciones de tierras mapuches y a articular simblicamente
las diversas contiendas en la diversidad de espacios del archipilago mapuche.
El movimiento mapuche recurre a su acervo cultural de las etnoterritorialidades.
En algunos casos, los conflictos se han remitido al mbito local, como en el
caso de la resistencia frente a la construccin del ducto Temuco- San Vicente.
En otros, han cobrado un alcance regional (carretera By Pass, vertederos en
comunidades), nacional (caso central Pangue) e incluso internacional (caso
Central Ralco). En la mayora de los casos, la movilizacin mapuche es una
reaccin de las comunidades con mayor capital social, ante la amenaza o atro-
pello ocasionado por otros actores, privados o estatales.
Tales reclamaciones son respondidas por el sector privado, quien apela a los
dispositivos de represin estatal e incluso a cuerpos armados privados, para
defender sus intereses frente a las comunidades mapuches organizadas. En este
escenario, el Estado ha tomado parte siguiendo la perspectiva de la moderniza-
cin compulsiva y por ende, subordinando las demandas y derechos de los
pueblos indgenas, al emprendimiento privado y sus grandes proyectos produc-
tivos.
1.2 La matriz territorial y los ciclos histricos de la relacin
entre el pueblo mapuche y la nacin chilena
La constitucin del espacio-territorio al sur del Bo Bo, con toda su carga sim-
blica, poltica, cultural y social, es resultado de sucesivos ciclos histricos.
Tales ciclos han conformado territorialidades y larvado conflictos en la medida
que, desde la ocupacin, los derechos mapuches son desconocidos por los
diversos actores presentes en el territorio nacional.
21
Cuadro 1
Principales ciclos histricos de la relacin Pueblo Mapuche-Estado
El pas mapuche: perodo de autonoma, acuerdos constructivos, relaciones polticas
y comerciales con la Corona y nacientes repblicas (s. XVII-XIX).
La ocupacin militar del territorio mapuche y su fraccionamiento entre los nuevos Esta-
dos de Chile y Argentina (s. XIX).
La constitucin de la propiedad rural, la formacin del sistema urbano y la articulacin
de los espacios regionales al modelo primario exportador. (fines s. XIX y comienzos del
s. XX).
La crisis del modelo primario exportador y la articulacin de microregiones en el modelo
de desarrollo hacia adentro. Perodo reduccional clsico, sistema hacienda-reduc-
cin y presin por liquidar la propiedad comunitaria. Conflictos con latifundistas y casos
de usurpaciones de tierra de Ttulos de Merced (mediados siglo XX).
Reforma agraria (1962-1973), Cautinazo, ruptura del cerco reduccional y crisis poltica
nacional.
Instalacin del modelo neoliberal y nuevo modelo territorial (aos 70 en adelante): de-
bilitamiento del Estado; regionalizacin y descentralizacin de economa abierta; con-
tra-reforma agraria; divisin de las comunidades; cambio del rgimen legal de propie-
dad de aguas, subsuelo y riberas; e Incentivos estatales a la transformacin productiva
forestal.
Transicin chilena, modernizacin compulsiva, penetracin de las fronteras interiores.
Emergencia del nuevo discurso etnoterritorial y de derechos colectivos mapuches (fines
s. XX).
A fines del siglo XIX, entre 1860 y 1881, el sur de Amrica vivi un dramtico
proceso. Los territorios indgenas autnomos (el wallmapu), que se haban con-
solidado por medio de un complejo sistema de pactos con la Corona espaola
durante los siglos XVI a XIX, fueron invadidos y fraccionados entre las repbli-
cas argentina y chilena.
Sin embargo, la invasin no implic la desaparicin del territorio y la memoria
histrica mapuche. Ello porque a diferencia de todos los pueblos originarios
que desde el siglo XVI sufrieron la conquista y dominacin colonial espaola,
los mapuches, a travs de dos hitos (la batalla de Curalaba y la rebelin de
1598-1601), haban logrado revertir la situacin inicial de sometimiento
8
.
8
Este es un antecedente fundamental para comprender de la cuestin indgena mapuche, que marca
una diferencia clave en comparacin con otras poblaciones indgenas de Amrica, que han vivido en
relaciones coloniales y de subordinacin, introyectado una cultura del sometimiento, junto con
sofisticadas estrategias de colonizacin al revs. Esto tambin plantea una dificultad analtica, pues-
to que gran parte del aparato conceptual del indigenismo latinoamericano ha tenido por referente
principal de sus estudios a estos pueblos de colonizacin de larga duracin, o bien a los pueblos de
contacto muy reciente, como son los de selvas tropicales. El caso mapuche y su condicin indgena
constituye un caso diferente, pero en su abordaje suelen aplicarse categoras y enfoques elaborados
para otras realidades.
Fuente: Elaboracin del autor.
22
En el Reino de Chile, la tenaz resistencia mapuche oblig a espaoles y crio-
llos a un cambio de poltica y al reconocimiento de una frontera. As fue sella-
do el destino de la colonia espaola, reducindola al valle central. Este hito
marca la sociedad, cultura y poder en el pas, proyectando su sombra hasta la
sociedad chilena actual.
Para los mapuches, la Victoria de Curalaba y la exitosa rebelin iniciada en
1598 y culminada en 1601, cambi su historia de un modo decisivo. A partir
de entonces, se fue conformando un espacio sociocultural autnomo, que abarc
el territorio de La Araucana, Las Pampas y Nor-patagonia, desde el Ocano
Pacfico al Atlntico. All floreci la sociedad mapuche, en sus mltiples di-
mensiones y caractersticas: capacidad de adaptacin y control cultural; talen-
to de articulacin y negociacin poltica con una sociedad de tipo occiden-
tal; procesos de acumulacin de riquezas; ejercicio del poder social y cultu-
ral, etc. En trminos poltico-jurdicos, los parlamentos de paz, peridicamen-
te renovados, refrendaron la existencia de la frontera y un pas mapuche au-
tnomo durante tres siglos.
1.2.1 El pas mapuche (Wallmapu) antes de la Repblica
Recin a fines del siglo XX, la historiografa acadmica comenz a re-descubrir
la singularidad y magnitud de los procesos sociales, econmicos y polticos
que se desarrollaron en el pas mapuche, superando los enfoques que trata-
ron dicha extensin como una frontera catica "al margen de la ley", tolerada
por condescendencia; o como un desierto despoblado. La historiografa re-
ciente ha ido trazando el retrato de un mundo poltico-social complejo, aut-
nomo y econmicamente integrado, a su modo, en los circuitos globales.
Hacia el siglo XVIII, el panorama etno-territorial y poltico al sur del continente
americano mostraba una entidad geogrfico-cultural indgena de vasta exten-
sin. U n territorio que se extendi desde el sur del Bo Bo, el sur de Mendoza,
San Luis, Crdoba y las regiones occidentales de Buenos Aires hasta la Patagonia
austral. Una lnea de fuertes marcaba los confines del poblamiento colonial.
Diversos parcialidades participaron en la construccin de una ecmene cultu-
ral propia al interior de este territorio: moluches, nagche, lafkenches, pehuenches,
pampas, renqueles, huilliches, tehuelches, regidos por el Ad Mapu mapuche.
En los bordes de este territorio, se fue construyendo un estilo de convivencia
entre indgenas y huincas que combinaba la presencia de misiones religiosas y
del ejrcito fronterizo espaol, con malocas, comercio y trfico de ganado des-
de un lado a otro de los Andes. La sociedad fronteriza -Concepcin y Valdivia,
en Chile; y las Pampas gauchas, en Argentina- se abasteca de textiles, sal, gana-
23
do y diversos productos de la sociedad indgena. A la vez, en el amplio territo-
rio autnomo se desarroll un intenso intercambio de productos, prestamos
culturales, alianzas matrimoniales y militares.
Este fue un importante perodo de transformaciones en el mundo mapuche. Se
apropiaron de elementos hispanos, como el trigo, los metales, el caballo, el
ganado vacuno y ovino; fortalecieron la cultura propia y crearon las bases para
el despliegue de la sociedad mapuche, territorial y econmicamente. En trmi-
nos de organizacin, el proceso ms trascendental fue el desarrollo de diversas
formas territoriales de poder y alianzas, los butalmapus y la compleja red de
entidades socio-espaciales.
Tambin de modo muy reciente, los historiadores del derecho y juristas inter-
nacionales comenzaron a prestar atencin a la reclamacin mapuche conteni-
da en los parlamentos suscritos con la Corona espaola y las nacientes repbli-
cas
9
, en los cuales se establecan regmenes de autonoma y que fueron desco-
nocidos o desahuciados ms tarde por los Estados republicanos
10
. En este reno-
vado inters acadmico y jurdico, ha sido decisiva la insistencia de las organi-
zaciones mapuche, las cuales consiguieron incluir estos parlamentos -recono-
ciendo su calidad de tratados- en el Estudio sobre Tratados, Acuerdos y otros
Arreglos Constructivos entre Pueblos Indgenas y Estados, realizado por en-
cargo de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU)
11
.
Ms all de lograr su reconocimiento como acuerdos vigentes, los parlamentos
constituyen un innegable capital histrico, jurdico y simblico del pueblo
mapuche respecto a su existencia, sus derechos y su realidad histrica en la
modernidad. A diferencia de otros pueblos de largo sometimiento, los parla-
9
Los parlamentos son actos-documentos jurdicos firmados, durante el perodo colonial y la primera
fase del perodo independiente, principalmente (pero no exclusivamente) en los actuales territorios de
las Repblicas de Argentina y Chile entre las autoridades coloniales (en nombre del rey) o autoridades
republicanas (en nombre de sus respectivos gobiernos) y autoridades indgenas. La mayora de los
parlamentos fueron ratificados directamente, por el Rey de Espaa o por el Consejo de Indias en su
nombre; los parlamentos del perodo independiente fueron ratificados por el gobierno y/o el Parlamen-
to. Fuente: IBARRA, Mario Algunas reflexiones y notas a propsito de algunos tratados en este
momento no reconocidos, firmados entre potencias coloniales o estados actuales y pueblos indge-
nas. Ponencia en Seminario de Expertos Sobre Tratados, Convenios y Otros Acuerdos Constructivos
Entre Los Estados y Los Pueblos Indgenas, organizado por la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Ginebra, 15-17 de diciembre de 2003.
10
LEVAGGI, ABELARDO, Paz en la frontera. Historia de las relaciones diplomticas con las comunida-
des indgenas en la Argentina (siglos XVI-XIX), Buenos Aires, Universidad del Museo Social Argenti-
no, 2000
11
MARTINEZ, Alfonso Estudio sobre los tratados, convenios y otros acuerdos constructivo entre los
Estaos y los poblaciones indgenas Naciones Unidas, Comisin de Derechos Humanos, Subcomi-
sin, junio 1999. 60 p. (E/CN.4/Sub.1999/20).
24
mentos no aluden a utopas arcaicas
12
, o la nostalgia de un mundo
prehispnico premoderno. La paradoja mapuche es, precisamente, la moderni-
dad e historicidad de sus reclamaciones.
A fines del siglo XIX, tras la divisin del antiguo pas mapuche entre las Rep-
blicas Argentina y Chilena, la amplia zona ubicada al sur del ro Bo Bo qued
bajo jurisdiccin chilena
13
. All, el Estado chileno impuso un modelo territorial
hegemnico que fraccion a las comunidades mapuches, convirtindolas en
un archipilago de reducciones funcionales al patrn econmico predomi-
nante en la poca, fundamentalmente triguero.
A diferencia de los pueblos sorprendidos y sometidos en la primera conquista
del siglo XVI, los mapuches no sufrieron el colapso de un universo simblico
frente a lo incomprensible y radicalmente ajeno. La experiencia ms fuerte del
despojo y sometimiento mapuche comienza recin a fines del siglo XIX, con las
repblicas, truncando una larga etnognesis colectiva y su experiencia de auto-
noma, con ejercicio del poder y establecimiento de relaciones polticas mo-
dernas, fundadas sobre la sociabilidad y la reciprocidad con Occidente, donde
existe presencia y reconocimiento del otro. Las repblicas y la idea ilustrada
del Estado liberal rompieron ese pacto.
1.2.2 La formacin de la Repblica y la expansin del Estado
En el imaginario nacional chileno, las actuales fronteras del territorio chileno
suelen considerarse como un hecho natural
14
. Sin embargo, los asentamientos
humanos de la naciente repblica hacia mediados del siglo XIX, eran los mis-
mos que tuvo la colonia espaola: entre Copiap por el norte y el ro Bo Bo
por el sur. Existan tambin algunos enclaves aislados de Valdivia, Osorno, Chilo
y Punta Arenas. Tales eran los confines del Chile real, de un milln y medio de
habitantes en 1850.
En la primera mitad del siglo XIX, las tierras al sur del ro Bo Bo, sur de Mendoza
y sur de Buenos Aires, constituan una sola regin, desde el Ocano Pacfico al
12
Se alude a la crtica realizada por Mario Vargas Llosa a uno de los principales intelectuales indgenas
andinos. La utopa arcaica. Jos Mara Arguedas y las ficciones del indegenismo. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico 1996. Para un comentario crtico a Vargas Llosa Cf. Resea de COUSIO Carlos,
en Estudios Pblicos N 72, Santiago, 1998
13
Pese a la brevedad histrica del dominio chileno al sur del Bo Bo, hacia fines del siglo XX en el
sentido comn nacional se haban incorporado y naturalizado a las regiones australes como parte
del continuo homogneo del pas que el gobierno militar numer de norte a sur, para mayor uniformi-
dad y orden nacional.
14
Sin embargo, el esquema del mapa de Chile tal como lo conocemos hoy slo se elabora hacia el
primer Centenario en 1910. Como seala Anderson, este tipo de mapa-logotipo de las cartografas
oficiales es parte del proceso de construccin del imaginario estado-nacional ANDERSON B. Comu-
nidades Imaginadas, FCE, Mxico, 1993.
25
Mapa 1
Territorios y Naciones Indgenas Independientes, siglo XIX
Fuente: Lamina Vientosur, Bariloche.
26
Atlntico, incluyendo la Patagonia. Era el territorio mapuche. Esa fue la frontera
meridional comn, heredada de la colonia. Las nacientes repblicas de Chile y
Argentina disputaron palmo a palmo las tierras mapuches. Las elites de ambas
repblicas reclamaron para sus respectivos nuevos Estados los ttulos colonia-
les de soberana de esos territorios, pero el acuerdo de lmites slo lleg cuan-
do lograron someter a su enemigo comn: los mapuches.
La expansin criolla fue un proceso simultneo y coordinado a ambos lados de
la cordillera de los Andes, pero tambin fue mancomunada la resistencia
mapuche ante el avance republicano. La historia de la marcha de estas repbli-
cas hacia el sur, conocida en cada lado como Pacificacin de la Araucana y
Campaa al Desierto, es tambin la historia de la lucha mapuche por defen-
der su territorio. Tres dcadas duraron estos hechos y tres son los actores: el
Estado de Chile, el Estado Argentino y el pueblo mapuche. El Wallmapu fue
invadido, fraccionado e incorporado militarmente a la soberana de los estados
chileno y argentino en un proceso de expansin republicana, desatado por
profundos procesos ideolgicos, geopolticos y econmicos.
En la segunda mitad del siglo XIX, la expansin territorial estatal es el resultado
de un proceso de cambios culturales, econmicos y polticos que vive la socie-
dad chilena, con la consolidacin de una oligarqua liberal que resuelve sus
crisis con sendas guerras de expansin. Procesos similares se viven en casi
todos los pases latinoamericanos, entre los cuales se definirn nuevos balan-
ces de fuerzas hacia fines del siglo XIX.
En el mbito poltico, tanto Chile como Argentina se consolidaron elites capa-
ces de obrar como dirigentes de sus propias sociedades y, sobre las mismas
bases de poder coloniales, proyectar el futuro para las repblicas.
Alrededor de 1859, ambas elites expanden su comercio exterior con la venta
de productos primarios que les representan mayores ventajas y beneficios: el
trigo en Chile y la lana en Argentina. Ambas exportaciones dan origen a breves
pero decisivos ciclos expansivos y gatillan importantes transformaciones terri-
toriales, sociales y culturales
15
.
En este contexto, las antiguas oligarquas terratenientes acceden a nuevos nive-
les de consumo y levantan una portentosa arquitectura jurdica e ideolgica: el
imaginario liberal del progreso. A la vez, buscarn expandir sus fronteras agr-
15
SEPLVEDA, Sergio El trigo chileno en el Mercado Mundial. Ensayo de geografa histrica, en Infor-
maciones Geogrficas, Santiago 1956; SABATO Hilda Capitalismo y ganadera en Buenos Aires: la
fiebre del lanar 1850-1890 Ed. Sudamericana, Buenos Aires 1989.
27
colas, ganaderas y estatales. Por esta razn, vieron en las tierras de los pueblos
indgenas una vasta frontera de expansin econmica y un territorio a incorpo-
rar efectivamente a la soberana de los jvenes Estados Nacionales. Asimismo,
los habitantes de esas tierras, los araucanos, que en tiempos de la indepen-
dencia fueron mirados como smbolo de resistencia ante el imperio espaol,
ahora fueron estigmatizados como la barbarie, que la nueva elite deseaba
superar.
Para los Estados, la invasin republicana del territorio mapuche signific la
incorporacin a su soberana de vastas extensiones geogrficas, la apropiacin
de tierras y riquezas, y la solucin de las diferencias limtrofes, consolidando
sus respectivas fronteras externas. Tras la ocupacin, se formaron nuevas es-
tructuras territoriales. Se establecieron modelos geopolticos urbano-regio-
nales, de poder y ocupacin, que subordinaron a los asentamientos indgenas;
e integraron las tierras y los recursos para responder a las crecientes demandas
internas y a las necesidades de expansin de las fronteras agrcolas y ganade-
ras, con miras a la exportacin de trigo y lana.
Para los mapuches, la invasin republicana implic la prdida de soberana, el
colapso de sus estructuras de poder, cuantiosas prdidas de vidas, la usurpa-
cin de grandes posesiones, el saqueo de sus riquezas, y la incorporacin de
los sobrevivientes esquilmados y sus descendientes al orden republicano, en
estatus de indgenas. Fue el inicio de una poca de pobreza, discriminacin,
nacionalizacin forzosa, reproduccin y reelaboracin de la cultura. Los
mapuches fueron ciudadanos incorporados a la fuerza a un orden republicano
etnocrtico, sin derecho a su lenguas, a su religin, a su cultura; sin derecho a
decidir por si mismos su destino; y sin derecho a participar en igualdad de
condiciones, como colectivo, en la definicin de la voluntad general de la Re-
pblica
16
.
Los nueve pueblos indgenas actualmente comprendidos dentro de las fronteras
del Estado chileno (Aymara, Atacameo, RapaNui, Mapuche,Quechua,Diaguita,
Colla, Kawasqar, Ymana) se sitan en regiones que fueron incorporadas mili-
tarmente: el norte andino (1879) como botn de la Guerra del Pacfico; el cen-
tro-sur mapuche (1881) por la ocupacin militar; los canales australes (1881)
despus de los tratados del lmites con Argentina; y la Isla de Pascua (1888),
con la toma de posesin por parte de la Armada.
16
Recien, en el 2003, un grupo de ciudadanos chilenos, designados por el Presidente de la Repblica
para estudiar la relacin entre el Estado y los pueblos indgenas, ha sealado ambiguamente que hay
responsabilidad del Estado en el dao infligido a los pueblos indgenas. Cf. Informe Final Comisin de
Verdad Histrica y Nuevo Trato, Santiago 2003.
28
1.2.3 Nuevas Estructuras Territoriales tras la Ocupacin
En la amplia zona ubicada al sur del ro Bo Bo, luego de la ocupacin republi-
cana, se gener un archipilago de reducciones y se consolid un modelo
territorial funcional al patrn econmico predominante
17
. Sin embargo,
geopolticamente, el archipilago mapuche constituy una frontera interior
para el Estado chileno.
En el escenario post ocupacin, la sociedad mapuche logr reconstituir entida-
des etnoterritoriales, denominadas zonas vitales por algunos antroplogos
18
.
La organizacin del espacio y de los paisajes culturales se bas en relaciones
de hegemona y subalternidad sedimentadas y naturalizadas a lo largo del
siglo XX. Expresin de este modelo territorial son, por ejemplo, en el sistema
hacienda reduccin y el rol director de las ciudades-aldeas
19
sobre sus respec-
tivas microregiones.
Dicho modelo espacial y econmico tuvo un corto ciclo de bonanza, asociado
a la explotacin del salitre entre 1880 y 1920. En el centro-sur, Temuco se
form como ciudad de enclave, cerrada, altamente discriminadora, clasista,
racista e intolerante. Ciudad Maldita la llam Gabriela Mistral. La elite racis-
ta de Temuco desplaz a las aldeas hacendales hacia 1910 y 20. Dicha elite fue
capaz de formar la Sociedad de Fomento para afrontar la crisis agrcola de post
I Guerra Mundial, y ms tarde cre los Colegios Universitarios de La Frontera.
Por cierto, la elite se autorepresent como sociedad blanca, de colonos, avan-
zada de la civilizacin en la frontera de la barbarie mapuche.
En ese contexto, emergieron peridicamente opiniones contrarias a la propie-
dad comunitaria de las tierras mapuches consignadas en Ttulos de Merced.
Tales opiniones se expresaron tempranamente, ya a fines del siglo XIX, como
testimonian los informes de funcionarios de la Comisin Radicadora y del Pro-
tector de Indgenas. Las mismas leyes de radicacin que ya contemplaban la
posibilidad de la particin de la comunidad -a solicitud de los radicados-, fue-
17
Pese a la brevedad histrica del dominio chileno al sur del Bo Bo, hacia fines del siglo XX en el
sentido comn nacional se haban incorporado y naturalizado las regiones australes como parte del
continuo espacial y homogneo del pas que el gobierno militar numer de norte a sur, para mayor
uniformidad y orden nacional.
18
El antroplogo Milan Stuchlik alcanz a percibir que la organizacin social mapuche parta de una
entidad difusa, que a falta de otra denominacin llam, zona vital. Con esta observacin introduca
una diferencia al pulcro modelo de la comunidad reduccional, elaborado por Louis Faron, que ha sido
el enfoque socialmente operante en la antropologa chilena hasta nuestros das.
19
En el concepto de ciudad-aldea queremos sintetizar la dualidad de las ciudades del sur, que poseen
formas y tamaos de poblacin que hacen clasificar como ciudades, pero sus culturas locales son de
aldea.
29
Fuente: H. Gonzlez Propiedad Comunitaria o Individual: Las Leyes Indgenas y el Pueblo Mapuche. Nutran. Ao II, N 3.
Santiago, 1986
Arauco 28 36.4 5291.11 54.5 6933.63 620 11.18
Bio-Bio 1 16.7 366 2.2 415.43 23 18.06
Malleco 156 55.7 40484.75 50 47943.15 3889 12.33
Cautin 551 27 78550.26 24 81352.58 7738 10.51
Valdivia 87 18.2 7773.5 11 6270.01 427 14.68
Osorno 9 22.5 298.1 5.5 280.42 40 7.01
Total 832 28.5 132763.72 26 143195.22 12737 11.24
Provincia
Ttulos de
Merced
%
Superficie
Original
%
Superficie
Remensura
N Hiuela
Promedio
Hs/Personas
ron modificadas en las primeras dcadas del siglo XX por partidarios de erradi-
car la propiedad comunitaria, considerndola una anomala que dificultaba el
mercado de tierras, del mismo modo opinaban respecto de la prohibicin de
enajenar. El proceso de radicacin qued inconcluso en 1927, y desde enton-
ces se comenz a dictar una serie de leyes y decretos orientados a liquidar la
propiedad comunitaria indgena.
La presin por la divisin de la propiedad comunitaria por parte de sectores
chilenos y la defensa de la misma por parte de los mapuches, marc el eje de la
problemtica indgena desde 1927 hasta 1970. Mientras que la oligarqua chi-
lena consideraba a las comunidades mapuche como una rmora del pasado,
para estas comunidades y sus dirigentes la lucha iniciada en esta poca signifi-
caba la defensa de la colectividad, de la raza a la que se pertenece. Este
perodo, conocido nacionalmente como Estado de compromiso y de desa-
rrollo hacia adentro, es tambin el periodo en que se va conformando el pen-
samiento indigenista chileno y en que se realizan las primeras etnografias siste-
mticas de la sociedad mapuche. Emerge el paradigma reduccional.
Entre 1931 y 1948, 832 comunidades indgenas fueron divididas y fracciona-
das en 12.737 hijuelas.
Tabla 1
Divisin de Ttulos de Merced, perodo 1931 1971
Los cambios y planificaciones globales iniciados en los aos 60 ya ha-
ban comenzado a afectar la territorialidad, los lugares, las entidades y la red
semntica de el Wallmapu mapuche. En los aos 70, las transformaciones eco-
nmicas neoliberales comenzaron a incidir fuertemente en la economa del
pas, afectando la agricultura tradicional triguera y ganadera, asociada al mo-
delo sustitutivo de importaciones. Tambin fue afectada la cultura aldeana de
la frontera, dependiente cada vez ms de la planta de funcionarios pblicos y
menos de la agricultura.
30
En este perodo, el modelo econmico neoliberal impuesto por la dictadura
militar no slo caduc la economa regional, formada en el siglo XX y sedimen-
tada en la poca sustitutiva de importaciones, sino que abri paso a nuevas
estructuras y dinmicas econmicas, trayendo consigo enormes presiones es-
tructurales, econmicas y polticas sobre el territorio y la cultura mapuche.
Mediante un proceso de reforma en los aos 60-70 y su revisin liberal a fines
de los aos 70, el escenario de la produccin de alimentos y la matriz
exportadora nacional se modific sustantivamente, con implicancias especfi-
cas para las comunidades mapuche, como veremos a continuacin.
1.3 Polticas territoriales y Reforma Agraria en Chile
El proceso de la Reforma Agraria chilena, iniciado en 1962 y culminado for-
malmente en 1989, constituye un captulo especfico de la relacin entre el
Estado chileno y las comunidades mapuches, en relacin a las reclamaciones
por tierras indgenas.
En el panorama histrico de Amrica Latina, la Reforma Agraria chilena se ubi-
ca en lo que se ha denominado reformas de segunda generacin; caracteriza-
das por ser polticas de Estado, cuyo origen no radica en revueltas campesinas
o crisis sociales rurales (como fue la primera generacin), sino en diseos de
cambio estructural gestados desde el centro nacional y poltico. El marco pol-
tico que dio sentido a la Reforma Agraria fue el modelo desarrollista nacional.
All, las reclamaciones de tierras indgenas no fueron una prioridad, e incluso
no fueron parte de la poltica ni de su marco legal en las leyes N 15.020 de
1962 y N 16.640 de 1967.
Consecuentemente, con posterioridad al 11 de septiembre de 1973, las polti-
cas implementadas por el gobierno militar, de reversin de expropiaciones y
desnaturalizacin del proceso de destino de las tierras reformadas, tambin
afectaron a las comunidades mapuches.
El desarrollo del proceso de Reforma Agraria en Chile se da entre 1962 y 1973,
durante 3 perodos de gobierno, como veremos a continuacin.
1.3.1 Perodo 1962 1964: Gobierno de Jorge Alessandri
En este perodo se debate y aprueba la primera ley de Reforma Agraria chilena
(N 15.020), promovida fuertemente por la presin directa del Departamento
de Estado de EEUU, a travs del programa de Alianza para el Progreso.
31
El gobierno de Alessandri realiz una dbil puesta en marcha de la nueva legis-
lacin. Bsicamente, transform la Caja de Colonizacin Agrcola en una Cor-
poracin de Reforma Agraria (CORA), que en la prctica se limit a continuar
con las mismas polticas de la Caja, culminando un programa de colonias, y
huertos familiares en base a tierras fiscales y predios adquiridos a particula-
res. Lo nuevo radic en la focalizacin del accionar de la CORA en las provin-
cias de Coquimbo y Arauco, beneficiando a comunidades mapuches y contri-
buyendo a visibilizar su situacin.
Pese a la debilidad de la accin gubernamental, en este perodo se instal en el
debate pblico la prioridad y urgencia de materializar una Reforma Agraria, lo
cual constituy un tpico de todos los candidatos en la campaa presidencial
de 1964. As, la Reforma Agraria se expuso como una voluntad nacional. Por su
parte, las comunidades mapuches vieron en este fenmeno una oportunidad
para que la sociedad y el Estado chileno atendieran a su antigua causa.
1.3.2 Perodo 19651970: Gobierno de Eduardo Frei Montalva
El perodo se caracteriza por la puesta en marcha del proceso de Reforma Agra-
ria propiamente tal, iniciando en 1965 el proceso de expropiacin de tierras y
liquidacin del latifundio. Por lo mismo, es el perodo en la reforma pasa a ser
arena de disputa social, involucrndose al campesinado y marcando un quie-
bre en la elite chilena.
La institucionalidad creada con la Ley 15.020, ahora reforzada por la Ley 16.040,
tambin se desarrolla. Organismos como la Corporacin de Reforma Agraria
(CORA), con las amplias facultades de su Consejo; y el Instituto de Desarrollo
Agropecuario (INDAP), con su capacidad de establecer relaciones clientelares
con el campesinado, fueron decisivos tanto para la implementacin de la pol-
tica, como para el debate pblico en torno la Reforma y sus implicancias.
En este contexto, las comunidades mapuches comenzaron a exigir la incorpo-
racin de sus demandas de tierras en el proceso de Reforma
20
. Como resultado,
y en virtud de la Ley N 15.020, durante este perodo se expropiaron 71 predios
en las provincias de Arauco, Malleco y Cautn. 24 de estas expropiaciones
beneficiaron a comunidades mapuches. Luego, con la ley N 16.640 (1967), se
realizaron otras 89 expropiaciones en las mismas provincias, de las cuales slo
12 favorecen a mapuches.
20
Tanto la Ley 15.020 como la ley 16.640 incluyeron entre los predios expropiados a aquellos (...)
terrenos ubicados en la zona de aplicacin de la ley de propiedad austral donde se hayan producido
cuestiones legales sobre el dominio o posesin de la tierra (...). La zona de aplicacin o Propiedad
Austral, era territorio de indgenas ubicado al sur de Malleco.
32
Hacia fines de este perodo, la poltica estatal de Reforma Agraria entra en
crisis, por la confrontacin de distintos modelos de sociedad que postulan los
elites dirigentes. Asimismo, la poblacin campesina y rural ve frustradas sus
expectativas por la insuficiente capacidad de respuesta del Estado, que habien-
do prometido llegar a 90.000 nuevos propietarios, apenas contaba unos 4.000
campesinos incorporados en cooperativas asignatarias.
En ese contexto, y en medio de la coyuntura del cambio de gobierno de Frei
a Allende, en octubre de 1970 irrumpe el movimiento mapuche con un masi-
vo proceso de recuperacin de tierras, conocido como el Cautinazo, que
continu hasta 1971, acelerando el proceso expropiatorio. Bajo esta presin,
la poltica nacional agraria debi incorporar la temtica mapuche en su pro-
grama.
La legislacin indigenista de 1972 introdujo modificaciones a la ley de reforma
agraria, y estableci mecanismos para dar tratamiento a las reclamaciones de
tierras mapuches, en el marco de la reforma agraria. Pero no se trat de una
poltica especfica de tierras indgenas, sino nicamente de la incorporacin de
los indgenas y sus reclamos en el proceso mayor de la reforma.
1.3.3 Perodo 19711973: Gobierno de Salvador Allende Gossens
Utilizando el mismo marco legal de su antecesor, el Gobierno de la coalicin
de izquierda Unidad Popular aceler el proceso expropiatorio de la Reforma
Agraria en todo el pas, e incorpor masivamente a las comunidades mapuches.
Sin embargo, el programa de gobierno de la Unidad Popular no era ajeno al
nfasis desarrollista, propio de las sociedades modernas y caracterstico de los
gobiernos anteriores. As, dicho programa sugera la (...) defensa de la integri-
dad y ampliacin y asegurar la direccin democrtica de las comunidades in-
dgenas, amenazadas por la usurpacin, y que al pueblo mapuche y dems
indgenas se les aseguren tierras suficientes y asistencia tcnica y crediticia
apropiadas.
Esta concepcin evidencia que tampoco la Unidad Popular visualiz las re-
clamaciones de tierras usurpadas en la perspectiva de las comunidades
mapuches, observando en ellas solamente una poblacin de escasos recursos
bajo amenaza, a la que haba que intervenir para asegurar la direccin de-
mocrtica
21
.
21
Esta definicin de la problemtica de las tierras mapuches ser retomada por el gobierno de la transi-
cin democrtica en la coyuntura 1989 1993, repitiendo el gesto de invisibilizar las reclamaciones de
tierras usurpadas, hasta que las movilizaciones mapuches las hacen visibles.
33
Para la izquierda chilena, las comunidades indgenas eran variantes de organi-
zaciones campesinas
22
.
Esta situacin cambi despus de la eleccin de septiembre de 1970, cuando
en la macroregin sur se desplegaron mltiples movilizaciones mapuches, que
antecedieron a la toma de posesin del Allende. El episodio fue conocido
como el Cautinazo, y fue un hito poltico, que instal en la agenda del
nuevo gobierno la prioridad de la restitucin de las tierras usurpadas a los
mapuches. El gobierno de Allende asumi explcitamente una Poltica de Res-
titucin de Tierras Usurpadas, consistente en tres programas:
Convenio CORA- Direccin de Asuntos Indgenas para aplicar la ley 16.640.
Juicios de Restitucin.
Restitucin por la va administrativa o extra-judicial
La Direccin de Asuntos Indgenas prometa ser un sistema fcil, rpido y sen-
cillo para la devolucin de tierras a las Reducciones Mapuches, sin necesidad
de recurrir al juicio. La CORA se comprometa a asignar tierras a los mapuches
organizados en Cooperativas Campesinas.
Adicionalmente, de acuerdo al compromiso pactado con las organizaciones
mapuches, en 1971 el gobierno de Allende present al Parlamento chileno un
proyecto de ley de asuntos indgenas, donde se propona una aplicacin espe-
cfica de la ley 16.640 para resolver reclamaciones de tierras; y la destinacin
de fondos para comprar tierras usurpadas, a fin de restituirlas a las comunida-
des. Tras la negociacin y reduccin de los alcances, fue aprobada la nueva ley
el 15 de septiembre de 1972, con el nmero N 17.729.
El grfico siguiente nuestra la dinmica de expropiaciones por ao desde 1965
a 1973, donde puede apreciarse el brusco aumento que se produce en 1971 y
1972 en las provincias Arauco, Malleco y Cautn.
22
El documento de Las primeras cuarenta medidas del programa de la UP no explicitaba ninguna
poltica relativa a los mapuches. Y en su propuesta respecto a la Reforma Agraria, conocido como los
20 puntos sealaba en su punto 5. A travs de una nueva concepcin jurdica se buscar la integra-
cin y colaboracin en una accin unitaria de los distintos tipos de organizaciones de campesinos: de
asalariados, de empleados, medieros, afuerinos pequeos y medianos agricultores, etc. Esto implica
la complementacin de las tareas de los sindicatos, asentamientos, cooperativas campesinas, comu-
nidades indgenas y otros tipos y formas de organizacin de los pequeos agricultores, con los comi-
ts de pequeos agricultores.
34
Grfico 1
Cantidad de expropiaciones por provincia y ao, perodo 1965-1973
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Expedientes de Expropiaciones Reforma Agraria,
elaborada con datos de Archivos de Tierras CORA-ODENA-SAG.
Ao Arauco Malleco Cautin Total Superficie (h)
1965 4 0 0 4 10.471,3
1966 16 0 32 48 47.376,6
1967 10 0 17 27 30.075,5
1968 5 3 11 19 29.682,5
1969 8 15 9 32 44.723,7
1970 0 18 11 29 50.903,0
1971 22 76 137 235 291.017,0
1972 5 94 155 254 283.897,7
1973 4 59 34 97 77.285,3
Total 74 265 406 745 865.110,6
Fuente: Elaboracin del autor
Tabla 2
Nmero de expedientes de expropiacin, segn provincia y ao
23
23
La unidad de anlisis utilizada para construir el cuadro y realizar el estudio es el expediente de expro-
piacin. De acuerdo a la ley, las expropiaciones eran sancionadas cada una de ellas por un Acuerdo
de Consejo, en donde se tuvo a la vista informes tcnicos y estudios de ttulos, dan origen a expedien-
tes de cada caso. El acuerdo expropiatorio se refiere a un predio, el cual puede estar constituido por
uno o varios fundos o propiedades, y a la vez puede estar integrado por uno o varios roles de avalo
del Servicio de Impuestos. No es lo mismo hablar de cantidad de expropiaciones que cantidad de
propiedades expropiadas. Diversos autores presentan estadsticas relativas la Reforma Agraria que
presentan algn grado de imprecisin al no realizar estas distinciones preliminares, mezclando pre-
dios expropiados con predios fiscales transferidos a CORA, o utilizando como unidad de contabilidad
las fichas prediales elaboradas por ODENA en 1980 y an en uso en el Archivo de SAG.
35
Durante todo el gobierno de Allende, se expropiaron 152 predios a favor de
comunidades mapuches. Sumadas las superficies expropiadas a favor de
mapuches entre 1965 y 1973, ms las tierras reformadas en el periodo 1962
1964, la superficie recuperada alcanza la cifra de 165.340 hectreas fsicas en
las provincias de Arauco y Cautn.A esta superficie debe agregarse las tierras
recuperadas en las provincias de Valdivia y Osorno.
En el mapa siguiente puede apreciarse la extensin y cobertura del proceso
expropiatorio en Arauco; valle de secano interior y costero de Malleco; Cautn
y seccin norte de la Provincia de Valdivia.
Mapa 2
Reforma agraria chilena en territorio mapuche, 1962-1973
Fuente: Elaboracin del autor.
36
Las recuperaciones de tierras mapuches recibieron una amplia cobertura de
prensa, conmocionando a la macroregin sur de Chile. Sin embargo, slo una
parte de las tierras expropiadas en la zona mapuche fueron para las comunida-
des. Slo el 18% de las tierras expropiadas en el territorio entre Arauco y Cautn
fueron asignadas especficamente a comunidades mapuches. Si se incluye a
Valdivia y Osorno, el porcentaje de participacin baja a 8%.
Antes de 1973 se haban entregado tierras a 30 cooperativas asignatarias en las
provincias de Arauco, Malleco y Cautn, las que reunan a 1.636 socios, reci-
biendo un total de 66.575,38 hectreas. De estas cooperativas, al menos 6
estaban integradas principalmente por campesinos mapuches.
Tabla 3
Cooperativas Asignatarias: Provincias de Arauco, Malleco Y Cautin
La evaluacin del proceso de reforma, al ao 1973, arroja dficit desde la pers-
pectiva de los intereses y derechos mapuches. Muchas tierras fuertemente re-
clamadas no pudieron ser expropiadas, pues no eran aplicables las causales
establecidas en la ley de Reforma Agraria
24
.
Adicionalmente, la gran mayora de los predios expropiados, situados en tierras
antiguas y territorio histrico mapuche, fueron tratados de modo similar al lati-
fundio chileno de la zona central. Al principio, la CORA entregaba la adminis-
tracin a los asentimientos constituidos con peones e inquilinos chilenos de los
fundos, legitimando las antiguas usurpaciones. Este tratamiento se basaba en la
24
CHONCHOL, Jacques, "La reforma agraria en Chile". Conferencia U.Chile, Noviembre 2000.
Fuente: Elaboracin del autor
Provincia Comuna Cooperativa Socios Superficie
Arauco Arauco 3 85 6.377,9
Caete 3 330 4.651,3
Contulmo 2 114 7.337,0
Lebu 1 12 619,7
Los lamos 2 45 3.719,0
Malleco Lumaco 1 80 5.074,4
Cautin Carahue 2 44 3.330,9
Cunco 1 35 1.818,6
Freire 4 119 7.576,7
Lautaro 5 526 11.123,8
Nueva Imperial 1 25 1.285,8
Saavedra 1 16 986,7
Vilcn 4 205 12.673,6
Total 30 1636 66.575,4
37
premisa que las reclamaciones de tierras usurpadas se referan slo a las tierras
bajo Ttulos de Merced
25
. Posteriormente, y gracias a la fuerza de la moviliza-
cin mapuche, se incorporaron las reclamaciones de tierras antiguas.
Por su parte, el campesinado chileno regional, de origen muy distinto al de la
zona central, percibi a los mapuches y sus reclamaciones como una compe-
tencia a sus propias pretensiones de acceso a las tierras, por lo cual mostr una
alta dosis de racismo, incluso ms tajante que los latifundistas
26
.
En este perodo, las ideologas de la izquierda chilena concibieron a los
mapuches como minoras tnicas y subcultura campesina chilena
27
, que deba
integrarse con los pobres de la ciudad y del campo, formando un pueblo
nico. De acuerdo a esta conceptualizacin, los mapuches deban organizarse
en nuevos asentamientos, junto a campesinos chilenos, y reorganizar su eco-
noma en cooperativas agrcolas o Centros de Reforma Agraria. Ante la negativa
de muchas comunidades a adoptar este tipo de orientaciones, los mapuches
fueron acusados de indios pequeo burgueses. Fue un desencuentro de mun-
dos y representaciones
28
.
Pese a estas dificultades, lo importante del perodo 1962 1973 fue que por
primera vez, despus de la ocupacin de su territorio, los mapuches pudieron
recuperar al menos una porcin de las tierras usurpadas. En este corto perodo,
los mapuches recuperaron ms de 160.000 hectreas de tierras, en su mayora
tierras antiguas; y parte de las tierras de ttulos de merced, que haban perdido
por diversas vas. En algunos lugares se alcanzaron a constituir Cooperativas
mapuches, como los casos de Antiquina, Sara de Lebu en Arauco, Amuley
Cuyinco en Saavedra, Cooperativa Lautaro en Lumaco. Sin embargo, al mo-
25
Cf. Mensaje de Presidente Salvador Allende al Congreso Nacional, 21 de mayo de 1971. Tambin
CIDA Tenencia de la Tierra y desarrollo Socio-econmico del Sector Agrcola, Santiago 1966.
26
HERNNDEZ, Isabel Autonoma o Ciudadana Incompleta. El Pueblo mapuche en Chile y Argentina.
CEPAL, Santiago 2003.
27
Vase el texto La Cuestin Mapuche de Alejandro SAAVEDRA, publicado por el Instituto de Capa-
citacin de la Reforma Agraria, ICIRA, 1970. 30 aos despus, ver el libro Los Mapuches en
la sociedad chilena actual, LOM, Santiago 2002.
28
Despus de 11 de septiembre de 1973, los mapuches fueron duramente reprimidos por las fuerzas
armadas y latifundistas, acusados de indios revolucionarios. En los aos ochentas los mapuches que
defienden sus tierras sern reprimidos acusados de comunistas. Al inicio de la transicin democrti-
ca en los aos noventas, al exigir sus derechos, fueron acusados de radicales. La ltima versin de
las representaciones estigmatizantes de los mapuches, es la tipificacin realizada por antroplogos y
periodistas chilenos, que etiquetan al movimiento mapuche contemporneo como etnonacionalistas
fundamentalistas, aplicando esquemas conceptuales elaborados a propsito de conflictos de mino-
ras nacionales separatistas del primer mundo. Correspondiente con estas representaciones intelec-
tuales chilenas, la Fiscalia Penal ha construido la tipificacin penal de las organizaciones tradicionales
mapuches y sus jefaturas lonkos y werkenes-como asociaciones ilcitas, una amenaza a la seguri-
dad de Estado, y calificado su demanda de territorios ancestrales como una finalidad terrorista.
38
mento del golpe de Estado de 1973, la mayora de los mapuches incorporados
al proceso se encontraban en situaciones transitorias de tenencia de la tie-
rra
29
, al igual que la inmensa mayora del campesinado de la Reforma Agraria.
Esta situacin de transitoriedad se explica en la mayor parte porque an no se
haba definido la modalidad de transferencia y an se estaba en el plazo legal
de tres aos antes de la asignacin
30
. A Septiembre de 1973, la mayor parte de
la tierra no era de los campesinos ni de los mapuches, sino de la CORA. El corte
abrupto del proceso con el golpe de Estado de 1973, zanj las discusiones.
El Cautinazo es un hito en la historia mapuche post sometimiento. Ms all
de la fechas de 70-73 (para algunas zonas el hito es anterior), lo crucial es el
punto de inflexin en la historia de la relacin de los mapuches con el Estado y
la sociedad chilena y su constitucin como sujeto poltico. El Cautinazo re-
afirm la centralidad de la memoria mapuche como poltica y agencia. Si bien
el proceso de recuperacin de las tierras ancestrales qued trunco en septiem-
bre de 1973, el quiebre simblico del arreduccionamiento mapuche pas a ser
irreversible. La historia de cada comunidad y del movimiento mapuche tiene
un antes y un despus de ese momento emblemtico. Slo con ese dato en
mente, ese marco de la memoria colectiva, es posible comprender el temprano
resurgir de la movilizacin mapuche bajo dictadura, que ya en 1978 emerge
con un claro discurso de derechos como pueblo y recuperacin de todas las
tierras.
1.3.4. El nuevo orden neoliberal
Al igual que en todo el pas, las primeras polticas implementadas en la
macroregin sur de Chile fueron de represin y disciplinamiento. Es posible
sostener que esta represin estuvo directamente relacionada con la revancha
de los latifundistas y con los antiguos fantasmas que haba despertado en el
imaginario chileno la movilizacin mapuche por sus tierras, en el marco del
proceso de Reforma Agraria.
La Reforma Agraria como programa legal, obligaciones estatales e
institucionalidad, continu despus de 1973, pudiendo distinguirse diversos
29
A septiembre de 1973 haba ms de 95.000 campesinos incorporados al proceso de Reforma Agraria,
organizados en asentamientos comits campesinos, centros de reforma agraria (CERA), y cooperati-
vas asignatarias. Los nicos propietarios de tierras reformadas eran estos ltimos, los que sumaban
slo 9.000 campesinos en propiedad cooperativa.
30
Para ms informacin vase el estudio por los principales tericos de la reforma Agraria, en
BARRACLOUGH Solon y FERNNDEZ Jos Diagnstico de la ReformaAgraria Chilena, Siglo XXI,
Mxico, 1974.
39
perodos y fases del proceso en los siguientes 17 aos, lapso superior al com-
prendido desde la puesta en marcha de la Reforma en 1962. Obviamente, el
sentido de la Ley fue modificado, va decretos, polticas gubernamentales y
decisiones del nuevo Consejo de la CORA, integrndose la Reforma Agraria en
otro proyecto de pas, y una radical transformacin del territorio rural a lo largo
de Chile. Para el pueblo mapuche, esta nueva poltica y nuevo proyecto de
pas tendra impactos tanto o ms significativos que en la primera poca (1962-
1973).
1.4 La poltica territorial durante el gobierno militar
En la nueva poltica regional del gobierno militar confluyeron dos vertientes
aparentemente contradictorias: la descentralizacin neoliberal y la planifica-
cin regional.
En este conjunto de polticas, algunas continan las tendencias de polticas
nacionales propias de los aos 60-70 (Reforma Agraria, regionalizacin y fo-
mento forestal), pero adquieren un sentido indito en el marco de un modelo
monetarista, de libre mercado y primario exportador, con impactos de larga
duracin.
Especficamente, la correccin de las disparidades del desarrollo territorial en
Chile estaban en la agenda de las polticas estatales desde los aos sesenta. La
CORFO y posteriormente la Oficina de Planificacin Nacional (ODENA), crea-
das durante el gobierno de Frei Montalva, fueron los centros de elaboracin de
una estrategia territorial con posterioridad al golpe de Estado. Un grupo de
tecncratas regionalistas encabezados por Sergio Boisier de CEPAL, elabora un
memorndum titulado Restauracin nacional y desarrollo regional. Bases para
una poltica, cuya finalidad era rescatar la labor de una dcada de planifica-
cin regional en Chile, estimando que La etapa actual de reconstituir y restau-
racin que vive Chile presenta una oportunidad inmejorable para atacar las
causas de fondo que determinan la forma que asume el desarrollo econmico
territorial de Chile. En verdad, de no aprovecharse esta coyuntura, parece poco
probable que sea posible alterar de manera significativa el patrn de desarrollo
espacial del pas.
Dicho diagnstico es compartido por los militares, quienes impulsan una pro-
funda reforma administrativa, y realizan un peculiar mixtura de doctrinas, de
descentralizacin econmica neoliberal, planificacin regional y seguridad
nacional.
La Comisin Nacional de Reforma Administrativa (CONARA) se encarg de
implementar una completa reorganizacin de la divisin poltico-administrati-
40
va del pas y de los sistemas de gobierno y administracin interior. Entre los
objetivos de la reforma, destacan:
Cada unidad regional debera actuar con una dotacin de recursos naturales
que avalara una perspectiva de desarrollo econmico de amplia base, com-
patible con el ritmo de crecimiento que se desea imprimir al pas.
Deba poseer una estructura urbano-rural que garantizar un nivel de servi-
cios bsicos a la poblacin regional y, adems, contar con un lugar central
que actuara como ncleo de las actividades econmicas y sociales para orien-
tar la dinmica de crecimiento.
Es necesario, que exista una base poblacional suficiente para impulsar el
desarrollo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo.
La delimitacin geogrfica contempla los objetivos de la seguridad nacional
en armona con las metas de desarrollo regional y nacional.
Estos objetivos expresan el mvil del nuevo programa econmico, privilegiando
la opcin exportadora, basada en recursos naturales, en reemplazo del modelo
industrial sustitutivo de importaciones. Las polticas liberalizadoras, la reduccin
de aranceles y la devaluacin, fueron los principales mecanismos de reestructu-
racin de la economa. Adems, se acompa de un fuerte incentivo a las inver-
siones extranjeras por medio de las facilidades establecidas en el DL 600.
La poltica regional fue funcional a este diseo. El objetivo manifiesto de la
CONARA era fomentar la competencia para los mercados internacionales, con
cada entidad regional libre de capitalizar sus ventajas comparativas. Se pro-
movi la transformacin hacia una economa primario-exportadora sustentada
en la explotacin de minera en la zona norte-centro, la agroindustria en la zona
centro-sur, la silvicultura en la regin sur y la pesca, a travs de todo el territorio
martimo nacional.
Es elocuente la representacin de las regiones que realiza CONARA en 1975,
en que indica las potencialidades de mercado para cada regin, subrayando en
su grfica de flechas hacia el exterior el sello del nuevo discurso representacin
del espacio regional. Para las regiones del sur seala: Octava Regin: relacin
con el mercado mundial (complejo portuario), funcin siderrgica y
petroqumica esencial. Relacin con Argentina (centro-oeste). Exportacin de
productos del bosque, de la pesca, y pastorales (...) Novena Regin: exporta-
ciones agropastorales y forestales. Potencial turstico.
Sin embargo, este modelo de desarrollo territorial estuvo siempre sometido a
tensin con las polticas macroeconmicas. Las polticas neoliberales causaron
impactos diferenciados en las regiones, dando origen a situaciones de crisis en
algunos sectores tradicionales y de auge en nuevos sectores. Emergieron con-
flictos sectoriales territorializados que afectaron incluso a partidarios del go-
41
bierno militar, como los productores de trigo y leche de la regin sur. Estos
impactos no fueron indiferentes para el discurso regionalista de CONARA y
gener algn grado de discrepancia al interior del gobierno militar, en particu-
lar de las autoridades regionales.
En 1977, en una reunin con todos los intendentes, a su vez subordinados
militares, el general Pinochet, presidente de la Junta Militar de Gobierno, zanj
las discrepancias fijando lo que ha sido la regla de hierro para los intendentes
hasta nuestros das: Los seores Intendentes (son) representantes del Presiden-
te de la Repblica en las regiones y no representantes de las regiones ante el
Presidente. La mixtura entre polticas neoliberales y desarrollo regional haba
llegado a su limite. A partir de 1978-1980, se debilita la funcin de ordena-
miento territorial, dndose por concluida la reestructuracin del Estado a lo
largo del territorio nacional.
A fines de los aos 70 y comienzos de los 80, tiene lugar un cambio fundamen-
tal al interior del gobierno militar, que reorienta la conduccin econmica y
poltica hacia un paradigma neoliberal ortodoxo, ntimamente vinculado a los
grupos econmicos y al ncleo terico y poltico neoliberal estadounidense.
Tales grupos de inters utilizarn al pas, durante todo el perodo dictatorial, como
laboratorio de reformas estructurales monetaristas, apelando a la necesidad no
de restaurar, sino de refundar ntegramente el Estado, la economa y la sociedad.
En este contexto, despus del golpe de Estado, se desarroll un masivo proceso
de revocaciones de las expropiaciones realizadas en virtud de la Reforma Agra-
ria y una normalizacin y restauracin de los derechos de los propietarios
latifundistas, con el consiguiente reforzamiento de su seguridad jurdica.
Los cambios jurdicos y econmicos se concentraron en el derecho de propie-
dad
31
. En el caso de la tierra, las reformas modificaron el sistema de titulacin
individual y favorecieron la desregulacin del mercado de la propiedad del
suelo rural. Una etapa sustantiva de esta transformacin fue el proceso que
afect a las tierras reformadas en lo aos 60-70, que alcanzaban al 65% del
31
Hasta entonces, exista en Chile una pluralidad de tipos especiales de propiedad colectiva y de siste-
mas para la administracin de bienes pblicos, con sus diversas regulaciones. Considerando los di-
versos cambios constitucionales y legales en torno al derecho de propiedad y su funcin social, que
tuvieron lugar entre los aos 60 y 70, el quiebre del rgimen democrtico y el golpe de estado de
1973 se explica en gran medida por los intereses afectados por estos cambios. Sin embargo, este
proceso de restauracin no explica totalmente el desarrollo histrico del cuadro poltico legal desde
comienzos de los aos 80. El golpe de Estado fue la oportunidad para un golpe de audacia sobre el
pas, condicente a la reformulacin radical y sistemtica de todos los regmenes de propiedad en un
diseo totalmente nuevo y experimental, bajo el modelo Law & Economy de Chicago (HUNEEUS,
Carlos Technocrats and Politicians in a Auhoritarian Regime. The ODEPLAN boys and the Gremailist
in Pinochets Chile, Journal of Latin American Studies, vol. 32, N 2 2.200)
42
.
Mapa 3
Regiones Chilenas y sus Funciones. Carta de la CONARA, 1975
1. Regin de Tarapaca: relaciones con Per y Bolivia y el eje de
Arica a Suace (Brasil). Actividades de zona franca (Iquique).
2. Regin de Antofagasta: Relaciones con Bolivia y Argentina.
Exportaciones mineras. Recursos mineros y energticos.
3. Regin de Atacama: Exportaciones agrcolas y mineras.
4. Regin de Coquimbo: Relaciones con Argentina (San Juan).
Exportaciones agropastorales y mineras.
5. Regin de Valparaso: Base esencial de las relaciones
Continente/Pacifico (Relaciones con Argentina, Uruguay, Brasil
y de relaciones Chile/Exterior , principal complejo portuario).
6. Regin del Libertador Bernardo OHiggins: Exportaciones
mineras y agropastorales.
7. Regin del Maule: Exportaciones agropastorales, posibilidades
de exportaciones forestal y de pesca.
8. Regin del Biobo: Relaciones con el mercado mundial,
complejo portuario, fundicin siderrgica y petroqumica
esencial. relacin con Argentina (centro). Exportacin productos
del bosque de la pesca y pastorales.
9. Regin de la Araucana: Exportaciones agropastorales,
forestales, potencial turstico.
10. Regin de los Lagos: Relacin con el mercado exterior, unin
entre Chile Central y Chile Meridional; exportaciones forestales
y ganadera; potencial turistico en vias de explotacin.
11. Regin de Aysn del Gral. Ibez: Unin entre el extremo Sur y
el resto del pas, exportaciones forestales y pastorales.
Potencial hidroelctrico.
12. Regin de Magallanes y de la Antrtica Chilena: Relaciones
transocenicas y transpolares (sic.). Zona Franca.
Sistema de centros de nivel interregional
Sistema de centros intraregionales
Centro de nivel nacional
43
suelo con potencialidades agrcolas del pas y de las cuales ms del 90% se
encontraba en manos del Estado a travs de la Corporacin de Reforma Agraria.
Otra etapa decisiva fue la liquidacin de la propiedad comunitaria mapuche.
Para la doctrina neoliberal, la propiedad comunitaria mapuche era un residuo
anmalo, entre muchas otras herencias del pasado reciente. En esta perspectiva
neoliberal, tambin eran anmalos los sistemas de cooperativas, el rgimen de
propiedad minera, la legislacin sobre derechos de aguas, el ordenamiento del
suelo urbano, las tierras de la reforma agraria y diversas regulaciones a los
mercados de bienes.
Sin embargo, esa poltica de liquidacin de la propiedad comunitaria, necesa-
rio es subrayarlo, fue slo una pieza ms dentro del sistemtico programa
neoliberal.
44
47
IMPACTOS DEL RGIMEN
NEOLIBERAL SOBRE EL TERRITORIO,
LOS RECURSOS Y LOS DERECHOS
DEL PUEBLO MAPUCHE
CAPTULO 2
48
47
IMPACTOS DEL RGIMEN
NEOLIBERAL SOBRE EL TERRITORIO,
LOS RECURSOS Y LOS DERECHOS
DEL PUEBLO MAPUCHE
2.1 La matriz econmica y legal del modelo chileno y sus
implicancias en la macroregin sur
Durante el proceso de transformacin econmica, poltica y social promovido
por el gobierno militar, la macroregin sur se vio afectada por una serie de
polticas regionales, agrarias y macroeconmicas, de inspiracin neoliberal.
Tales iniciativas dan cuenta de una arquitectura econmica-jurdica sistemti-
ca y coherente, desplegada entre 1974 a 1981. Algunos de sus ejes principales
fueron:
Poltica territorial de regionalizacin y reestructuracin administrativa de
CONARA.
Liberacin de precios, rebaja de aranceles y reorientacin de la economa a
un patrn primario exportador.
Culminacin del proceso de Reforma Agraria, con una nueva orientacin.
Revocacin de parte de las expropiaciones de la Reforma Agraria.
La asignacin y transferencia del saldo de tierras reformadas, en propiedad
individual.
Liberalizacin del mercado de tierras reformadas con la desproteccin de las
parcelas asignadas y liquidacin de las cooperativas.
Fomento a la industria forestal, por medio del Decreto Ley 701
32
; apertura de
lneas crdito para plantaciones; traspaso de predios e infraestructura fores-
tal fiscales a privadas.
Divisin de la propiedad comunitaria mapuche.
Nuevo rgimen legal de propiedad y concesin de los recursos naturales.
32
El Decreto Ley N 701 de 1974 estableci el otorgamiento de subsidios directos a la forestacin,
beneficiando principalmente a las empresas forestales. Segn informacin recopilada por Manzur
(2005),estimaciones globales indican que entre 1974 y 1992, se habran sustituido ms de 200.000
hectreas de bosque nativo, principalmente a causa de la plantacin de pinus radiata y eucaliptos,
destinados a la exportacin de madera y celulosa. En los captulos siguientes se presenta una revisin
ms acabada de esta disposicin legal.
48
En el caso de la macro regin sur, esta transformacin se expresa de manera
particular en la redefinicin de dos polticas estatales heredadas: la poltica
forestal que se haba iniciado en los aos sesenta y la reforma agraria. Adems,
el pensamiento econmico neoclsico respecto a las relaciones entre derecho
de propiedad individual y crecimiento econmico ser determinante en las
nuevas polticas, y regmenes legales en materia de propiedad rural y recursos
naturales.
Siguiendo con la aplicacin rigurosa y dogmtica del modelo, se desregul el
mercado del suelo urbano, aplicando un conjunto de medidas que eliminaron
las normas sobre lmites urbanos, definindose extensas reas de expansin
urbana y, en general se liberaliz la subdivisin y transacciones de suelo. Asi-
mismo, el decreto 3.516 de 1980, que permiti la subdivisin de los predios
rurales hasta media hectrea, lo que fue una medida indirecta de desregulacin,
que ha hecho posible la expansin de las ciudades por va de parcelas de
agrado. El lmite urbano, se deca, ms que una norma fijada
discrecionalmente, deba corresponder a la curva de precios donde se equili-
bran espontneamente los usos rurales y urbanos; las normas y regulaciones,
que implican decisiones arbitrarias que alteran el libre funcionamiento de los
mercados, deban por lo tanto ser las mnimas.
Simultneamente, se modific el conjunto de los regmenes legales de propie-
dad de los recursos naturales -aguas, minera, riberas- adecundolos a una es-
tricta lgica neoliberal.
Una dcada despus, los resultados ms evidentes de este proceso en la
macroregin sur fueron: la drstica transformacin del territorio y sociedad; la
emergencia de enclaves forestales y tursticos; y el cambio el sistema urbano-
regional, entre otros. Estos fenmenos impactaron estructuralmente la organi-
zacin del espacio y fronteras etnoterritoriales.
2.2 Polticas sectoriales, impactos territoriales
Durante el perodo militar, fueron implementadas cuatro polticas sectoriales de
alto impacto en la macroregin sur, cuyos efectos han sido complementarios y
decisivos en la actual configuracin regional y los conflictos tnico-territoriales:
La culminacin del proceso de Reforma Agraria, revisando las expropiacio-
nes y asignado en propiedad las tierras reformadas y liquidando las coopera-
tivas.
La reforma de los regmenes de propiedad de las tierras indgenas.
La reforma de los regmenes de propiedad de los recursos naturales.
El fomento de la industria forestal, a travs de herramientas como el subsidio
directo establecido en el DL N 701.
49
Las tres primeras, referidas al establecimiento de derechos de propiedad, su
regularizacin, individualizacin y titulacin, fueron diseadas para favorecer
el desarrollo de la cuarta; esto es, el fuerte incentivo al desarrollo de la industria
forestal y los mercados respectivos.
Todas estas polticas implicaron una fuerte transformacin de las instituciones
relacionadas (CORA, ODENA, SAG, IDI, INDAP), dando lugar a una poca de
frentica actividad en el Ministerio de Agricultura.
En la antigua CORA, luego llamada ODENA cientos de funcionarios revisaban
expedientes de expropiacin, preparaban base de remates, y decenas de em-
presas consultoras diseaban proyectos de parcelacin, se revisaban decenas
de miles de postulaciones a parcelas, se seleccionaban, se presentaban ttulos.
Otro tanto ocurri en CONAF, que por un lado remataba los predios que le
transferan CORA y ODENA, y por otro lado, decenas de funcionarios se ocu-
paban de revisar la avalancha de solicitudes de empresas y agricultores intere-
sados en beneficiarse del subsidio a la actividad forestal.
Hacia 1979, otro frente de activismo burocrtico se abre en la recin creada
Direccin de Asuntos Indgenas dependiente del INDAP, y decenas de funcio-
narios, topgrafos, agrimensores, cartgrafos, abogados y secretarias comien-
zan a trabajar en el masivo proceso de divisin de las comunidades mapuches.
El apoyo del Banco Mundial permiti financiar estos procesos masivos de trans-
formacin de la propiedad.
2.2.1 De la reforma agraria al mercado de tierras
A septiembre de 1973, la CORA tena la propiedad de la mayor parte de las
tierras expropiadas y de tierras fiscales traspasadas. Al ser el Estado el principal
propietario de las tierras reformadas del pas, tuvo la opcin de plantearse di-
versas opciones de poltica. Sin embargo, en el gobierno militar prim la entre-
ga de las tierras al mercado por encima de la opcin de retrotraer la situacin al
perodo previo a la Reforma Agraria.
Sobre esta base, la poltica de tierras del gobierno militar puede ser caracteriza-
da en dos fases: de normalizacin y de asignacin. La primera consisti en
la revisin sistemtica de las expropiaciones, tanto por va administrativa como
judicial, a iniciativa de los nuevos directivos de CORA, por accin judicial, o
por solicitud a la administracin realizada por los antiguos propietarios. La
segunda, consisti en la transferencia de predios a diversas entidades fiscales;
la venta directa de predios a sociedades agrcolas formadas por ex-asentados;
el remate de predios en subasta pblica; asignacin de parcelas individuales en
50
proyectos de parcelacin; remate y transferencia de Reservas CORA y retazos
de predios.
Por diversas vas, todas las tierras terminaron disponibles para el mercado. El
siguiente cuadro resume los procedimientos empleados en ambas fases.
Figura 1
Esquema de las tierras de la reforma agraria chilena
2.2.2 La fase denormalizacin
Principalmente, esta fase comprendi dos tipos de iniciativas:
Revocacin de expropiaciones.
Ampliacin o reconocimiento de derechos de reservas y exclusiones a favor
de los antiguos propietarios.
En el caso de las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, fueron revocadas 338
expropiaciones de un total de 745 expedientes, equivalentes a 406.856,9 hec-
treas fsicas. Ello corresponde al 47% de la superficie expropiada.
Diagrama de sntesis elaborado por Vctor Toledo, 2003
PATRIMONIO CAJA
DE COLONIZACION
TIERRAS FISCALES
TRASPASADAS A
CORA
EXPROPIACIONES A
PRIVADOS
TIERRAS DE LA REFORMA AGRARIA
REVOCACIONES Y AMPLIACION DE
RESERVAS ANTES DE SEPT. 1973
TIERRAS ASIGNADAS A
COOPERATIVAS CAMPESINAS
ANTES DE 1973
PATRIMONIO CORA-ODENA 1974
SALDO ASIGNABLE
NORMALIZACION
DECISION
ADMINISTRATIVA
JUICIOS,
TRANSACCIONES
AMPLACION DE RESERVAS
Y EXCLUSIONES
REVOCACION DE
EXPROPIACIONES
PRECESO DE ASIGNACION, TRANSFERENCIA Y DESTINACION DE LAS TIERRAS
DESTINACIONES
A ORGANISMOS
PUBLICOS
TRANSFERENCIAS DE PREDIOS
VENTAS DIRECTAS
PRECIOS DE
SECANO
PROYECTOS DE PARCELACION
REMATES DE PREDIOS
DE SECANO Y
RETAZOS
DIVISION DE LAS
COOPERATIVAS
A ORGANISMOS
PUBLICOS CON
PATRIMONIO PROPIO
A PRIVADOS
ASIGNACION DE
PARCELAS, SITIOS Y
BIENES COMUNES
REMATES DE
RESERVAS
CORA
TRANSFERENCIA DE
RESERVAS CORA
MERCADO DE TIERRAS
51
En los restantes predios no revocados, se ampliaron o reconocieron las exclu-
siones y derechos de reservas a favor de los antiguos propietarios. En definitiva,
quedaron en estas tres provincias, en calidad de tierras reformadas, 374.909,05
hectreas, es decir el 43,6% de la superficie expropiada.
En el caso de Malleco, fueron revocadas un 46% de las expropiaciones, lo que
medido en superficie signific restituir por esta va un 60% de la superficie de
tierras reformadas. En Cautn se revoc un 47,4 de las expropiaciones, lo que
representa un 37,1% de las tierras reformadas. En Arauco, slo se revocaron 18
expropiaciones, lo que representa un 24,3 del total.
Tabla 4
Superficie expropiada reforma agraria a septiembre de 1973 y post normalizacin
El total de expropiaciones revocadas en estas provincias representa un porcen-
taje superior a la media nacional. En todo el pas, se revoc un 31% de expe-
dientes de expropiacin, lo que equivale a restituir un 27,2 de la superficie de
las tierras reformadas.
Las revocaciones afectaron a gran parte de las comunidades mapuches que
hasta antes del golpe de Estado no haban recibido formalmente las tierras en
propiedad. Adems, hasta 1973 muchas comunidades realizaron trabajos de
reforestacin apoyados por CONAF y por tanto, el proceso de normalizacin
les signific perder no slo las tierras, sino tambin su esfuerzo y capitales.
Al agregar a las revocaciones las superficies restituidas por exclusiones y reser-
vas, podemos clasificar las comunas segn rangos de porcentaje de restitucin.
Entre ellos existe un alto porcentaje de tierras restituidas a los antiguos propie-
tarios en la zona de la cuenca Puren, Lumaco, Cholchol e Imperial. Como
referencia se agregaron comunas aledaas de las provincias de Bo Bo y Valdivia.
Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG
Provincia Hasta Sep. 1973 Post Normalizacion
Arauco 123.632,70 85.110,20
Malleco 424.238,50 127.854,00
Cautin 317.239,40 161.944,85
Total 865.110,60 374.909,05
52
Mapa 4
Tierras restituidas: Porcentaje por comuna
Fuente: Elaboracin del autor.
53
2.2.3 La fase de asignacin de tierras fiscales y expropiadas
33
La asignacin se bas principalmente en cuatro mecanismos:
La transferencia de predios a diversas entidades fiscales.
La venta directa de predios a sociedades agrcolas formadas por ex asentados
(en el caso de Arauco, Malleco, Cautn no se aplic esta modalidad)
El remate de predios en pblica subasta.
Remate y transferencia de Reservas CORA y retazos de predios (retazos pro-
cedentes de algunas de las formas de asignacin: proyectos de parcelacin,
transferencias de predios, ventas directas, remates de predios).
Slo una parte de las tierras reformadas, post proceso de normalizacin, fue-
ron asignadas a campesinos, en propiedad individual, a travs de proyectos de
Parcelacin. De ellos fueron excluidos aquellos asentados de predios cuyas
expropiaciones fueron revocadas. Asimismo, el nuevo reglamento de postulacin
excluy a asentados que hubiesen participado de tomas o acciones clasifica-
das como violentas por las nuevas autoridades.
Una parte sustantiva de las plantaciones de la emergente industria forestal se
realiz en tierras que fueron parte de la Reforma Agraria, y que por va de
CONAF quedaron en manos de empresas forestales. Junto al D.L. 701, a travs
de la estrategia de asignacin el Estado entreg un doble subsidio a estas em-
presas, lo cual era coherente con la poltica de desarrollo regional de la poca.
A continuacin se presentan las caractersticas y resultados del proceso de asig-
nacin de tierras a travs de los principales mecanismos implementados.
a) Transferencias y destinaciones
En el cuadro siguiente se presenta un detalle de las transferencias de tierras
(predios, reservas y retazos) segn tipos de beneficiarios:
En el caso de las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, fueron destinadas 72.370,6
hectreas a organismos fiscales. 68.075,2 de estas hectreas fueron transferidas a
CONAF, organismo que posteriormente vendi tierras a empresas forestales.
33
Tierras que quedaron en propiedad de CORA ODENA despus de la "normalizacin" (N. del autor).
54
En el caso de las provincias de Arauco, Malleco y Cautn, fueron destinadas 72.370,6
hectreas a organismos fiscales. 68.075,2 de estas hectreas fueron transferidas a
CONAF, organismo que posteriormente vendi tierras a empresas forestales.
b) Remates
En las tres provincias especficas (Arauco, Malleco y Cautn) se realizaron 64
remates, incluyendo 16 predios, 47 reservas de la CORA y un retazo. Entre los
compradores predominaron las personas particulares, las cuales posteriormen-
te procedieron a vender las tierras adquiridas.
Tabla 6
Tierras rematadas (Hs), por provincia y tipo de comprador
Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG
Tipo Comprador Arauco Malleco Cautin Total Has.
Particular 4.316,9 8.186,8 7.165,9 19.669,6
Persona Jurdica Privada 1.039,5 4.110,4 409,0 5.558,9
Sociedades Agrcolas 882,0 990,6 156,3 2.028,9
Total 6.238,4 13.287,8 7.731,2 27.257,4
c) Proyectos de parcelacin
Slo una parte de las tierras reformadas, post proceso de normalizacin fue-
ron asignadas a campesinos, en propiedad individual, a travs de Proyectos de
Parcelacin en las provincias de Arauco, Malleco y Cautn.
Tabla 5
Tierras reformadas transferidas, 1974-1990
(Provincias de Arauco, Malleco, Cautn, por tipo de beneficiario)
Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG
Tipo Beneficiario Hectreas
CONAF 68.075,3
Ministerio De Defensa 1.676,8
Carabineros 42,3
Ministerios y Servicios 1.047,8
INDAP 421,1
Min. Bienes Nacionales 484,3
Servicio Agrcola y Ganadero 337,1
Ministerio Educacin 55,4
Municipalidades 77,0
Universidad Estatal 153,6
Instituto Desarrollo Indgena 17.440,0
Agrupaciones Sociales 132,7
Sociedades Agrcolas 9,9
Cooperativas 265,2
Persona Jurdica Privada 93,2
Iglesia Catolica 3,0
Otras Iglesias 0,2
Particulares 108,3
Total 90.423,2
55
Tabla 7
Proyectos de parcelacin Arauco, Malleco, Cautn
Por cierto, no hubo proyectos de parcelacin dirigidos especficamente a
mapuches, quienes debieron postular como cualquier campesino individual-
mente. Por esta razn, no se trat de un proceso efectivo para la recuperacin
de tierras ancestrales. Al revisar los listados de postulantes a los proyectos de
parcelacin en las tres provincias sealadas, se advierte que la proporcin de
comuneros mapuches no alcanza al 3% del total de asignatarios de parcelas.
Cabe destacar que el objetivo de la asignacin de las tierras en propiedad indi-
vidual fue el reintegro del saldo de las tierras reformadas al mercado de tierras,
con miras a fortalecer el rgimen de mercado como mecanismo para la
reasignacin de los usos del suelo rural. En 1980 se levant la prohibicin de
venta de las tierras parceladas, y se eliminaron los programas de apoyo,
inicindose un proceso explosivo de libre compra y venta de estos predios.
d) Liquidacin de las cooperativas y desproteccin de las parcelas
Con posterioridad a 1973, las Cooperativas Asignatarias fueron intervenidas en
todo el pas, nombrndoseles administradores externos, quienes en la mayora
de los casos llevaron a las cooperativas a la quiebra y posterior venta forzosa de
Fuente: Elaboracin del autor en base a Archivo CORA-ODENA-SAG
Provincia Comuna Proyectos Parcelas Sitios Superficie
Arauco Arauco 1 9 24 716,8
Caete 6 96 67 5.423,7
Contulmo 4 87 69 6.316,7
Los Alamos 3 29 31 2.136,1
Malleco Angol 10 193 93 6.845,3
Collipulli 21 434 231 28.002,1
Curacautin 3 24 25 2.080,8
Ercilla 8 135 22 7.031,7
Los Sauces 3 24 9 2.577,0
Puren 2 21 8 1.373,5
Renaico 8 145 63 4.967,2
Traiguen 12 271 73 13.645,6
Victoria 17 361 131 17.526,1
Cautn Cunco 14 197 149 9.425,3
Freire 22 468 244 22.845,5
Galvarino 2 25 28 1.490,3
Gorbea 2 125 57 6.470,8
Lautaro 16 205 174 9.337,7
Loncoche 5 58 30 3.315,1
Nva. Imperial 3 36 25 1.965,7
Perquenco 8 310 54 5.782,7
Temuco 10 174 125 8.710,8
Vilcun 6 64 50 2.369,6
Villarrica 6 134 97 6.933,7
Total 192 3.625 1.879 177.289,6
56
sus bienes. Es el caso emblemtico de la Cooperativa mapuche Lautaro de
Lumaco, propietaria de 5.074,4 hectreas, que comprenda a las tierras anti-
guas formadas por los fundos Reico, Pilinmapu, ancucheo, El Peral, Hueico.
Por otra parte, en todo el pas se presion a los socios de las 200 cooperativas
existentes para que dividieran su propiedad comn en parcelas individuales, lo
que implic, por una parte, la exclusin de algunos de los socios y por otra la
desproteccin de las propiedades resultantes, que pasaron a regirse por la ley
comn.
Esta situacin de desproteccin de la propiedad de las parcelas individuales se
generaliz en 1980 cuando se derog el estatuto de proteccin de las tierras
asignadas por CORA a los campesinos, que impedan que estas pudieran ser
enajenadas por lo menos en un lapso de 15 aos desde su entrega al asignatario.
La mayora de las tierras quedaron disponibles al libre mercado, dando lugar a
que un gran nmero de campesinos vendieran sus tierras, al cabo de pocos
aos
34
.
En definitiva, el proceso de normalizacin y asignacin condujo a la
reprivatizacin de las tierras de la Reforma Agraria, disponindolas para el
mercado. El proceso de ventas fue masivo en los aos 1980-1981 y muchas de
las transacciones se realizaron en condiciones altamente desventajosas.
En cada regin, los sectores econmicos emergentes, apoyados activamente
por el Estado, se encargaron de reasignar y redefinir - va mercado- el uso y
propiedad de la tierra. En la macroregin sur, el principal beneficiario de la
reforma a la propiedad rural tradicional iniciada en los aos sesenta, fue la
industria forestal, quien pudo concentrar la propiedad y constituir los grandes
espacios para las plantaciones de monocultivo de especies comerciales que
hoy conocemos.
2.3 El desarrollo de la industria forestal en el territorio
mapuche
En el modelo econmico impulsado por el gobierno militar, el destino de las
regiones del centro sur de Chile era la exportacin de productos forestales. A
mediados de los 70, ya se contaba con inversiones, investigaciones e inventarios,
34
Al ao 2003, el porcentaje de parceleros que conserva sus tierras -a nivel nacional- alcanza slo a un
21,8%, con variaciones provinciales. En la provincia de Santiago, slo conservan sus parcelas el
12,55% de los asignatarios o sus herederos. En la provincia de Arauco, slo el 38,07% de los asignatarios
conserva sus parcelas (N. del A.).
57
stock de plantaciones e infraestructuras forestales, iniciadas en los aos 60.
Sobre esta base, y al igual que en el caso de las tierras de la reforma Agraria, los
nuevos gobernantes cambiaron la orientacin de la poltica forestal, trasladan-
do el eje desde el Estado al sector privado.
En 1974, la dictacin del Decreto Ley N 701 consolid el compromiso del
Estado con la actividad forestal, a travs de un subsidio directo. Dicho decreto
establece un subsidio en dinero lquido equivalente al 75% del valor total de
las plantaciones que demuestren tener un 75% de rendimiento al ao de vida.
En 1984 y por un perodo breve, este subsidio subi a 90%.
La normativa tambin elimina la tributacin sobre la tierra y sobre el recurso
creado, favoreciendo el funcionamiento de esta actividad sin generar remesas
para el Estado y sin hacerse cargo de los pasivos ambientales que pudiera gene-
rar. Adicionalmente, el DL 701 asegura la inexpropiabilidad de los predios, en
resguardo de la propiedad privada.
De manera complementaria, entre 1975 y 1979 el Banco Central abri una
lnea de crdito destinada exclusivamente a fomentar la forestacin. Posterior-
mente, estos crditos fueron otorgados por la banca privada. Otra medida de la
poca fue la liberalizacin total del mercado de productos forestales, eliminan-
do las cuotas, aranceles y normas que fijaban requisitos mnimos para la expor-
tacin de estos productos.
Por otra parte, el Estado comenz a traspasar al sector privado las empresas
que se agrupaban en el Comit de Industrias Forestales de CORFO y los
aserraderos, viveros, y maquinarias que administraba CONAF. Este organis-
mo redujo drsticamente sus funciones productivas, reorientndose su ac-
cin hacia la coordinacin, control y fomento de las actividades forestales
del pas y la administracin del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegi-
das del Estado
35
.
El pino insigne fue la especie predominante de las nuevas plantaciones, las
cuales se incrementaron sostenidamente. En 1975, las plantaciones cubran
390.000 hectreas. Hacia 1989, la superficie plantada se haba multiplicado
ms de 3 veces, superando a 1,3 millones de hectreas.
35
As, CONAF se transforma en una entidad responsable simultneamente- del resguardo y de la
explotacin del bosque, situacin que en un contexto explcitamente favorable a la explotacin, debili-
ta las funciones del Estado en materia de proteccin del patrimonio natural.
58
Tabla 8
Superficie plantada entre 1950 y 2000
En 1988 se produce un cambio de importancia para la industria forestal, con la
incorporacin de plantaciones de eucaliptos. Esta especie, destinada principal-
mente a la produccin de pulpa qumica para la exportacin de celulosa, origi-
n un segundo ciclo expansivo de la industria forestal. Simultneamente, a
partir de entonces y durante todos los aos 90 tuvo lugar un creciente proceso
de transnacionalizacin de las empresas, con el ingreso de capitales
transnacionales que empiezan a adquirir predios con bosques nativos y de cul-
tivos agrcolas y praderas, para sustituirlos con plantaciones exticas. La pro-
yeccin de la industria, antes de los TLC con EE.UU. y China, era de llegar
hacia el 2010 con una superficie plantada de 2.600.00 hectreas.
Grfico 2
Proyeccin de superficie plantada, 1950-2010 (en hs.)
Fuente: Elaboracin del autor
(*) Cifra presentada por CONAF para FOREST- Mundo Forestal, www.forestal.cl
Ao Hs.
1950 110.000
1960 200.000
1975 390.000
1980 700.000
1989 1. 326.700
2001 (*) 2.100.000
Fuente: CORMA
Cabe destacar que en este incremento de la superficie plantada a partir de los
aos 80, fue decisiva la venta a bajo precio de tierras de la reforma agraria, a
travs del sistema de remate de los predios forestados y traspasados desde CORA
a CONAF. A esto se agrega el dinamismo que adquiere el mercado de suelos
59
una vez culminado el proceso de normalizacin y asignacin de las tierras
expropiadas en la Reforma Agraria.
El siguiente mapa muestra los predios que fueron parte de la Reforma Agraria
en las provincias de Malleco y Cautn (destacados en rojo), actualmente en
manos de los tres principales grupos econmicos de la industria forestal. Aun-
que estos predios representan menos de un tercio del patrimonio total de estos
grupos en la actualidad, corresponden al terreno ms antiguo y decisivo, que le
permiti a la industria despegar.
Mapa 5
Predios forestales versus territorio mapuche en la Regin de la Araucana
Fuente: Elaboracin del autor.
60
En los ltimos 30 aos, Chile se ha transformado en uno de los principales
exportadores de productos forestales y celulosa en el mercado internacional.
Para la economa nacional, productos forestales como la celulosa y la madera
cepillada son parte de los 10 productos estrella de las exportaciones chilenas,
con un 4,8% de las divisas ingresadas al pas por este concepto.
Este fenmeno se relaciona con las ventajas comparativas que presenta el
pas para el desarrollo de la industria forestal, en trminos ambientales, econ-
micos y polticos. Las actividades forestales y la industria de celulosa se desa-
rrollan en una zona de suelos frtiles, rica en recursos hdricos y biodiversidad.
Las ventajas econmicas se refieren a los subsidios directos, la disminucin de
los costos de produccin, en especial uso de mano de obra barata y bajo costo
de la tierra. Por su parte, la normativa vigente y la autoridad fiscalizadora resul-
tan insuficientes y tienden a favorecer a las empresas frente a los impactos o
pasivos ambientales y sociales que generan sus actividades.
Con estos elementos en consideracin, resulta pertinente abordar los impactos
econmicos, ambientales, territoriales y sociales de la industria forestal en Chi-
le. Este anlisis se presenta en los siguientes captulos.
2.3.1 Impactos econmicos de la industria forestal chilena y su posiciona-
miento en la industria mundial
En la industria forestal chilena se detectan dos tendencias propias de la
globalizacin de la economa: internacionalizacin del comercio y
transnacionalizacin de los actores econmicos.
La internacionalizacin de la industria forestal chilena se relaciona con la es-
tructura primaria-exportadora de la produccin nacional, consolidada durante
los ltimos 30 aos y fortalecida por los recientes acuerdos de libre comercio.
En esta dinmica, Chile no ha sido capaz de resolver la dependencia econmi-
ca respecto de los pases industrializados, convirtindose en un proveedor per-
manente de productos con escaso valor agregado; y en un comprador de tec-
nologas y productos manufacturados a sus socios importadores. En el caso de
los productos forestales, las exportaciones chilenas se destinan principalmente
a dos regiones: Asia Pacfico y Estados Unidos
36
. Esta dependencia de los mer-
cados internacionales implica una gran inestabilidad para el pas.
36
Las principales exportaciones se concentran en no ms de 10 productos, cuyos beneficios se concen-
tran en los sectores ms ricos de la poblacin. Esta tendencia ha obstaculizado el desarrollo de un
tejido de pequeas y medianas empresas modernas, capaces de orientar su produccin al mercado
nacional y fortalecer la autonoma econmica de la poblacin (N. del A.).
61
Por su parte, la transnacionalizacin de la industria forestal, como se seal en
el pargrafo anterior, data de fines de los 80 y ha significado una creciente
participacin de capital extranjero operando junto a los grupos econmicos
chilenos en la propiedad de las empresas forestales. Para disminuir costos, las
empresas transnacionales se instalan en pases como Chile que desde su posi-
cin perifrica y subordinada, les garantizan un conveniente flujo de suminis-
tros. Una de las principales consecuencias de esta tendencia es la dificultad de
ejercer control local o nacional sobre las operaciones de las empresas, en la
medida que responden a casas matrices ubicadas fuera del pas y, por lo tanto,
alejadas de la poltica local.
El crecimiento y desarrollo de la industria forestal no se ha traducido en un
mejoramiento de las condiciones de la vida de la poblacin
37
. En la prctica,
favorece principalmente a los mecanismos de acumulacin global de los re-
cursos naturales y financieros. La mayor parte de los beneficios y apoyo otor-
gados por el gobierno al sector forestal durante las dcadas de 1970 y 1980
fueron aprovechados slo por unas pocas empresas, y actualmente slo tres
grupos econmicos (Angelini, Matte y Schmidheiny) concentran la mayor parte
de la propiedad de las plantaciones forestales en Chile. Dentro de ellos, el
Grupo Angelini es el principal, dueo de las principales empresas producto-
ras de celulosa del pas y con miles de hectreas dedicadas a plantaciones
forestales.
Para algunos autores (Fazio:1997), las empresas forestales encabezan un pro-
ceso de re-concentracin de la propiedad de la tierra, revirtiendo absoluta-
mente los efectos redistributivos generados por la Reforma Agraria durante
los aos 60 y principios de los 70. A ello se agrega que la conglomeracin
de las principales empresas productivas conlleva una progresiva centraliza-
cin de capital, fortaleciendo los grupos econmicos y agudizando las des-
igualdades sociales.
2.3.2 Impactos ambientales de la industria forestal
La actividad forestal atenta contra la biodiversidad de los bosques, los
ecosistemas y las comunidades aledaas. Entre 1978 y 1987, slo en las Re-
giones VII y VIII desaparecieron unas 50 mil hectreas de bosques nativo,
como consecuencia directa de su sustitucin por plantaciones industriales de
pinos y eucaliptus, a travs de cortas totales o mediante la utilizacin del
fuego.
37
De hecho, las regiones donde se localizan las principales explotaciones forestales (VIII del Bo Bo y IX
de la Araucana) son las ms pobres del pas, con alrededor del 30% de su poblacin viviendo en
situacin de pobreza (CASEN, 2003).
62
En la VII Regin, desapareci casi la tercera parte de los bosques de la costa
para su conversin en plantaciones de pinos. La tendencia a la disminucin del
bosque nativo durante los aos 90, se presenta en el siguiente cuadro
38
.
Tabla 9
Disminucin del Bosque Nativo, VII, VIII y X Regin
Fuente: Manzur, 2005, citando a Lara et al, 2002.
Regin Periodo Total Disminucin (Ha) Sustitucin Habilitacin
VII 1994-1999 10.832 76 % 24%
VIII 1994-1998 9.493 80% 20%
X 1994-1998 12.803 52% 48%
Los suelos de la regin se han visto fuertemente degradados debido a las plan-
taciones industriales. Esto se atribuye a dos factores principales:
Las plantaciones de pinos tienden a extraer del suelo ms nutrientes de los
que le devuelven, debido a la ausencia de un proceso de humificacin, pro-
vocando una disminucin paulatina de la fertilidad de los suelos.
La corta de bosques nativos y la quema de material leoso restante deja al
suelo sin proteccin durante los dos o tres primeros aos de la plantacin, lo
cual resulta en una intensa erosin en el periodo de fuertes lluvias invernales.
Lo mismo sucede despus de la cosecha final, cuando la totalidad de los
rboles son cortados y se realiza la quema de los residuos de la explotacin.
El tipo de desarrollo forestal implementado en Chile tambin est llevando a
grados extremos de peligrosidad en trminos de inundaciones, escasez y con-
taminacin de recursos hdricos en el plano local. Las plantaciones industriales
y los procesos asociados a la produccin forestal y de celulosa generan modifi-
caciones en el ciclo hidrolgico
39
y provocan contaminacin de aguas super-
ficiales y subterrneas
40
. Las comunidades mapuches de Malleco enfrentan se-
rios problemas de abastecimiento de agua despus de la instalacin de las plan-
38
El deterioro de ecosistemas de bosque ha afectado la supervivencia de especies vegetales y animales
endmicas. Segn informacin de la Corporacin Nacional Forestal (CONAF), se encuentran en peli-
gro tres especies arbreas y una arbustiva de las regiones VII y VIII, en peligro de extincin; y fauna
silvestre como el pud, la guia, el zorro chilote, la comadreja trompuda, el huemul, el monito del
monte y la ranita de Darwin, entre otros.
39
En algunas reas del sur de Chile existen vertientes que se han secado tras la implementacin de
grandes plantaciones, y que reaparecen al ser cortados los rboles. En algunas zonas los pozos se
secan durante los meses de verano y los campesinos se ven privados de agua para su consumo y el
de sus animales (N. del A.).
40
Resulta emblemtico el caso de la industria de celulosa Arauco Valdivia, propiedad del grupo Angelini,
que a partir del proceso de blanqueo gener una reaccin en cadena afectando irreversiblemente la
calidad de las aguas y del Santuario de la Naturaleza Carlos Andwandter, protegido internacionalmente
por la Convencin Ramsar. (N. de la E. en base a informacin de la organizacin ciudadana Accin por
los Cisnes, www.accionporloscisnes.cl).
63
taciones. En algunos casos, los campesinos han debido abandonar sus hogares
por haberse quedado sin agua (Los Alamos, Tira, Contulmo, Caete). Adems,
bajo las plantaciones de pino, el suelo tiene escasa capacidad de absorcin del
agua lluvia, por lo que sta se desliza rpidamente a travs de las laderas de los
cerros, provocando anegamientos en los valles (Purn, Lumaco).
Cabe destacar que las denuncias de las comunidades y organizaciones frente a
estos impactos, junto a la insercin de la industria forestal chilena en la econo-
ma global que la obliga a cumplir con exigencias ambientales internaciona-
les-, estn ejerciendo una importante presin sobre el empresariado forestal y
las autoridades pblicas. Iniciativas como la certificacin de productos madereros
para garantizar la sustentabilidad de su produccin son resultado de estas pre-
siones
41
.
2.3.3 Impactos Territoriales: Reestructuracin Espacial y Expansin de las Fron-
teras Forestales
Los impactos de la actividad forestal en el pas se expresan en dos tendencias:
reestructuracin de los viejos territorios del modo industrial y expansin e
integracin de nuevos territorios a los sistemas globales.
La reestructuracin superpone, mezcla y/o sustituye las estructuras territoriales
preexistentes. Desarma los sistemas econmicos locales, redefiniendo las ven-
tajas relativas de los territorios y los roles asignados en el mapa nacional e
internacional de las actividades econmicas. Consecuentemente, reorienta es-
tas actividades -en el mbito local, regional o nacional- hacia el escenario mun-
dial, con miras a una insercin progresiva en el mercado global.
Como indica Brenner, no estamos slo ante la expansin fsico-geogrfica del
capitalismo, sino frente a la transformacin de los espacios sociales y polticos
en los que se asienta, ante una contradictoria reconfiguracin del espacio so-
cial que acaece simultneamente en mltiples escalas geogrficas, que no son
autosuficientes, ni estancas, ni recprocamente excluyentes.
Esta reorganizacin del territorio y el uso de los recursos no ha favorecido a las
regiones o comunas que forman el pas forestal, entre las regiones VII, VIII, IX
y X. Los agricultores y comunidades desplazadas, al perder sus medios de vida,
quedan en situacin de pobreza y precariedad, dando lugar a nuevos procesos
41
Progresivamente, las empresas forestales chilenas estn siendo obligadas a considerar los efectos
ambientales de su actividad productiva, al mismo tiempo de cuidar su vialidad econmica, teniendo
que adaptarse tarde o temprano a las nuevas tendencias que le impondr el mercado y los cambios en
las pautas de consumo (N. del A.).
64
de migracin campo-ciudad que perpetan las condiciones de marginalidad.
Adems, estudios recientes concluyen que gran parte de los trabajadores fores-
tales provienen de otras regiones, por lo que esta industria no genera mayores
empleos ni riquezas para la zona. A ellos se agrega que el sistema tributario no
vincula las comunas con las industrias, por lo que estas no se benefician de sus
ganancias
42
.
2.3.4 Impactos sociales: Comunidades mapuches y empresas forestales en con-
flicto
La crisis en la relacin entre empresas forestales y comunidades mapuches ha
sido catalogada como extremadamente grave por parte de las empresas
madereras y autoridades de gobierno, luego de la quema de tres camiones a la
salida de un fundo de la Forestal Arauco (propiedad del Grupo Angelini) y de la
toma del fundo El Rincn de propiedad de Forestal Minico (filial del grupo
CMPC), a fines de los aos 90.
Esta tensin, sin embargo, no es casual ni imprevista. Durante los ltimos 30
aos, la reestructuracin territorial de la regin sur de Chile (VIII, IX y X Regio-
nes) a causa de la actividad forestal, ha significado que en zonas como Arauco,
Malleco y Cautn, las comunidades mapuches se encuentren de improviso en
medio del vasto bosque artificial, que seca sus esteros y pozos, las asla, conta-
mina, impacta en su ncleo religioso -la mapu-, y los asedia violentamente.
El 70% de las entidades mapuches, desde Arauco hasta Chilo, estn bajo pre-
sin de las forestales. Los predios de estas empresas se sitan en tierras que an
son reclamadas por las comunidades mapuches, atendiendo a diversas fuentes:
por formar parte de sus antiguas jurisdicciones; por ser parte de sus Ttulos de
Merced; o por constituir terrenos recuperados durante la Reforma Agraria y
perdidos con posterioridad a 1973.
Por su parte, para la industria forestal la presencia de tierras mapuches en me-
dio de sus territorios significa un corte en el pas forestal. La lgica espacial
de estos grupos empresariales se basa en la concentracin de grandes superfi-
cies a manos de 3 4 consorcios, con el fin de reservar tierras para la produc-
cin y/o de generar barreras a la competencia. Adicionalmente, aun cuando se
atendiese el reclamo de las comunidades mapuche, el modelo forestal ya ha
42
Por el contrario, el sector forestal es una carga para las comunas: obliga a las autoridades locales a
resolver la situacin de pobreza de las poblaciones campesinas que emigran hacia las ciudades y los
pueblos; las escuelas rurales pierden poblacin escolar; se incrementa el costo de mantencin de
caminos, deteriorados por la circulacin continua de camiones madereros; y se generan problemas
65
alterado significativamente el territorio con su sistema de plantaciones, la insta-
lacin de ciudades-plantas industriales de celulosa, la extensin de redes viales y
los flujos de productos hacia el centro nacional y hacia el mercado externo.
El modelo forestal vigente ha distorsionado el mercado de suelos, los regme-
nes hdricos de cuencas y los ecosistemas. Para las comunidades, tales impac-
tos se traducen en el desplazamiento forzoso de poblaciones empobrecidas.
Las empresas forestales tampoco generan relaciones de complementariedad
con las comunidades mapuche ni ofrecen nuevas fuentes de trabajo para ellas.
Tales asentamientos son meramente extractivos, sin arraigo, con cuadrillas
mviles de personal tcnico, obreros especializados y guardias armados, que
usualmente se comportan con una alta agresividad y prepotencia. En la prcti-
ca, el enclave forestal acta como un ejrcito de ocupacin exgeno y depre-
dador.
Mapa 6
Plantaciones forestales y comunidades mapuches:
Provincias de Malleco y Cautn
Fuente: Elaboracin del autor.
66
En este contexto es que se expresan los problemas territoriales vinculados a la
disputa por las tierras y la defensa de las comunidades frente a los impactos
ambientales, culturales y sociales. Adems, estos conflictos se estructuran so-
bre el diferencial tnico de las comunidades. Por ende, es posible hablar de
conflictos etnoterritoriales, donde participan tres grandes actores con eviden-
tes asimetras de poder: comunidades mapuches, empresas forestales y autori-
dades de gobierno. Pese a la desventaja de su posicin, algunas comunidades
mapuches han logrado posicionar su conflicto en el debate pblico y han pues-
to en aprietos al gobierno y a la gran empresa forestal, esta ltima cada vez ms
dependiente de los mercados del primer mundo, cuyas sociedades tienen
estndares ambientales y de respeto a los derechos humanos de los indgenas.
Si estos conflictos fuesen mayores o visibilizados en su complejidad, los impac-
tos para la imagen corporativa de las forestales y para la imagen pas en el
mercado internacional, seran tambin mucho mayores. El discurso guberna-
mental, que tiende a minimizar los conflictos existentes; los medios de comu-
nicacin, que en general tienden a censurar su difusin; y la poltica de repre-
sin del Estado para su abordaje, conforman una invitacin hacia una espiral
ascendente de conflicto.
Por ello, algunas corporaciones empresariales y sus asesores de marketing y
derecho han comprendido pragmticamente la situacin, cambiando su dis-
curso y posicin respecto a la cuestin mapuche y la cuestin ambiental. No
estn dispuestos a seguir la espiral, y se abren a negociaciones informales con
comunidades mapuches para programar su retiro de predios en disputa, a fin
de establecer una buena vecindad. Lo interesante de algunos de estos casos
pioneros es que la negociacin es directa entre las partes, en los pases de las
casas matrices y sin intervencin del Estado, e incluso a contrapelo de las pol-
ticas gubernamentales.
En el caso de los principales consorcios forestales, la campaa internacional
ecologista por la defensa del bosque nativo, beneficiada por la visibilidad inter-
nacional de los conflictos entre indgenas y forestales, tambin los ha llevado a
abrirse a negociaciones. El polmico acuerdo suscrito entre organizaciones
ecologistas chilenas y norteamericanas con las principales empresas forestales
de Chile para la proteccin del bosque nativo, dan cuenta de las nuevas posi-
ciones empresariales, guiadas por una consecuente lgica de mercado. Las
negociaciones y esfuerzos por obtener certificaciones vlidas son otra muestra
de los condicionantes que impone la insercin internacional.
Pero tal acuerdo y las campaas de certificacin han sido evaluadas negativa-
mente por las organizaciones mapuches, por cuanto omiten los derechos ind-
genas y porque entregan una certificacin de legitimidad a la presencia de las
67
empresas forestales en tierras mapuches reclamadas, invisibilizando las
externalidades negativas, ambientales y sociales que la industria forestal gene-
ra.
2.4 Las actividades mineras y sus impactos en el territorio
mapuche
La rigurosa liberalizacin de los regmenes de propiedad promovida desde el
perodo dictatorial se aplica no slo a la poltica de tierras, sino a la totalidad de
la gestin de los recursos naturales. Entre los aos 1978 y 1981, se preparan y
aprueban los nuevos cuerpos legales que regulan el derecho de propiedad sobre
los recursos: la Constitucin Poltica de 1980, la Ley N 18.097 (1982) sobre
Concesiones Mineras, el Cdigo de Aguas (1981) y el Cdigo Minero (1983)
43
.
En el caso de la minera, la legislacin establece que el Estado se reserva el
dominio del subsuelo; garantiza y norma la facultad de cualquier persona de
catar y cavar para buscar sustancias minerales en terrenos de cualquier propie-
tario; y consigna el derecho a constituir concesin minera de exploracin o de
explotacin sobre las sustancias que la ley declara concesibles.
De esta manera, la figura legal clave es la concesin minera, concebida como
un derecho que otorga el Estado para explorar o explotar una mina. La conce-
sin puede ser de exploracin o de explotacin; y constituye un derecho real y
inmueble, transferible, transmisible, susceptible de hipoteca y de otros dere-
chos reales. Aunque el particular no es dueo de la mina, s lo es de la conce-
sin, protegida por la garanta constitucional del dominio y propiedad. Toda
concesin es perfectamente localizable en un mapa: tiene una materialidad,
una extensin territorial en su cara superior y una profundidad indefinida.
Desde el punto de vista de la solicitud, una concesin de exploracin en trmi-
te se denomina pedimento. A su vez, una concesin en trmite pasa por dos
estados: manifestacin y solicitud de mensura. Todas las concesiones soli-
citadas son publicadas mensualmente en el Boletn Oficial de Minera.
Sin entrar en detalles acerca del procedimiento de constitucin de concesiones
mineras, cabe destacar que el trmite de solicitud se realiza ante los tribunales
43
Este entramado legal ha sido el cimiento del modelo neoliberal y del nuevo orden constitucional chile-
no. Segn sus propios autores, los objetivos de estas reformas fueron: a) dar la mayor proteccin
seguridad jurdica sobre la propiedad; y b) desvincular y liberalizar la propiedad de los distintos ele-
mentos de modo tal que fuese el mercado el mecanismo de asignacin de valor y destino de los
recursos. Hasta la fecha, Chile tiene las legislaciones de aguas, suelos, riberas y minera ms liberales
del planeta.
68
de justicia. El otorgamiento de la concesin corresponde a la sentencia del juez
de letras del lugar donde est ubicada la concesin en trmite. Es el juez quien
determina si la solicitud (pedimento o manifestacin) se ajusta a los requisitos
legales y tcnicos. El aspecto tcnico lo informa el Servicio Nacional de Geolo-
ga y Minera (SERNAGEOMIN) y los aspectos legales estn normados en el
Cdigo de Minera
La ley exige la cancelacin de una patente anual para mantener la concesin.
Sin embargo, aunque esta norma busca incentivar el cumplimento de trabajos
mineros para los cuales fue otorgada la concesin, una vez pagada la patente
no hay instancias que fiscalicen la realizacin de obras mineras.
Gracias a este vaco, algunos actores han solicitado concesiones mineras no
para desarrollar esta actividad, sino para proteger sus suelos de las incursiones
de mineros que, de encontrarse en situacin de pedimento o manifestacin, de
acuerdo a la ley tendran garantizada la imposicin de servidumbre en el
predio; esto es, el derecho a abrir la tierras, establecer caminos de acceso, etc.
A travs de estas solicitudes, las empresas forestales han protegido sus planta-
ciones. Tambin lo hacen los inversionistas de grandes construcciones privadas
o pblicas, quienes adquieren los derechos del subsuelo previo al inicio de las
obras
44
.
Si bien la macro regin sur de Chile no presenta un dinamismo minero compa-
rable a las zonas central y norte del pas, es previsible un incremento de la
actividad de exploracin minera por parte de grandes compaas. Tras el paula-
tino agotamiento de yacimientos de fcil identificacin y aprovechamiento en
la zona norte y central; y con la incorporacin de nuevas tecnologas de pros-
peccin, las transnacionales mineras han realizado exploraciones de reas an-
tes postergadas. Tal es el caso de la creciente actividad de exploracin al sur del
paralelo 38, aproximadamente, en Santa Brbara y Lonquimay (IX Regin).
Las compaas exploran tambin en tierras mapuches del lado argentino, cu-
briendo ambos costados de la cordillera de Los Andes. Ese nuevo barrido mo-
tiv, por ejemplo, la asociacin entre la empresa estatal CODELCO y la
transnacional canadiense Placer Development para explorar la zona compren-
dida por Los Sauces, Purn, Lumaco y Traigun en busca del yacimiento ma-
dre de los placeres aurferos del sector. Cabe esperar que la firma del Tratado
sobre Integracin y Complementacin Minera por los gobiernos de Chile y
Argentina, favorecer el desarrollo de exploraciones y explotaciones
binacionales.
44
En estos casos, se justifica el pago de una patente anual, que resulta marginal al lado del valor de las
inversiones en el predio y las obras a levantar.
69
Por su parte, el gobierno regional de la Araucana ha promovido el desarrollo
de exploraciones sin importar el conflicto de intereses con la actividad campe-
sina ni sus efectos colaterales: contaminacin de las aguas y destrozos en el
territorio. Tal es el riesgo de explotaciones en el principal placer aurfero de
Chile (Santa Celia, Carahue), y de aquellos ubicados en Repocura y Guamaqui,
en esteros mapuches.
La situacin descrita confronta dos sectores productivos orientados a la expor-
tacin, lo que evidencia la escasa planificacin y racionalidad con que opera
el rgimen neoliberal en Chile. De hecho, las empresas forestales, propietarias
del suelo, han inscrito pedimentos mineros para proteger sus predios y mante-
nerlos a salvo de las explotaciones.
Segn el catastro minero actualizado a diciembre de 2005, entre Arauco y Chilo,
las concesiones mineras de exploracin suman 72.700 hectreas y las de ex-
plotacin suman 186.516 hectreas. Y 144 concesiones comprometen los pre-
dios de 104 comunidades mapuches y huilliches.
Mapa 7
Concesiones mineras en la macroregin sur de Chile
Fuente: Elaboracin del autor.
70
Esta competencia por el uso del suelo genera un doble asedio sobre las comu-
nidades mapuches de la cuenca del Purn, Lumaco y Chol Chol, a manos de
empresas forestales y mineras. Una situacin similar se vive en la zona huilliche
de San Juan y Ro Negro. All, las empresas forestales han comenzado a utilizar
las servidumbres legales de la concesin minera como subterfugio para explo-
rar el bosque nativo protegido.
A lo anterior se suma la inscripcin de pertenencias mineras en las cercanas de
Temuco para amparar la explotacin de sedimentos fluviales y canteras. Situa-
das en zonas mapuches, se utilizan para suministrar arena y ptreos para la
creciente demanda de la ciudad de Temuco.
2.5. Privatizacin de los recursos hdricos y megaproyectos
hidroelctricos
En nuestro pas, tambin existen graves impactos del rgimen liberal en la gestin,
propiedad y acceso a los recursos hdricos. De acuerdo al Cdigo de Aguas de
1981, las aguas son bienes nacionales de uso pblico y el Estado puede otorgar a
los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas. A travs de la Direccin
General de Aguas, el Estado concede tal derecho gratuitamente y a solicitud del
interesado, siempre que exista disponibilidad de agua en el lugar donde lo solicita.
Es posible solicitar derechos de aprovechamiento de aguas superficiales corrientes
(esteros, ros), aguas subterrneas y de cuerpos de agua (lagunas, lagos). De esta
forma, la legislacin separa la propiedad del agua de la propiedad de la tierra.
Una vez concedido el derecho, el titular queda en posesin del mismo tras su
inscripcin en el Conservador de Bienes Races. Al igual que la concesin mi-
nera, este derecho es un derecho real sobre las aguas. El titular que se adjudica
la concesin posee el dominio sobre el recurso y por tanto, podr usar, gozar y
disponer libremente de l (venderlo, transferirlo, etc).
Lo relevante de tales disposiciones es que, a diferencia de la concesin minera,
el poseedor del derecho de agua recibe gratuitamente el derecho y slo con la
reciente reforma al Cdigo de Aguas (2005), se establece un cobro de patentes
por no uso. Aunque la reforma establece la necesidad de presentar un formu-
lario y una memoria explicativa para justificar la solicitud, tal disposicin no
rige para derechos concedidos con anterioridad sino slo para nuevos requeri-
mientos, sin revertir el proceso previo de concentracin de la propiedad del
agua, actualmente en manos de grandes predios agrcolas, empresas forestales,
mineras y empresas hidroelctricas transnacionales. Adicionalmente, el trmite
de solicitud de nuevos derechos resulta complejo y engorroso para las comuni-
dades que no cuentan con asesora tcnica, legal y recursos apropiados.
71
En definitiva, el actual Cdigo de Aguas sigue siendo un cdigo neoliberal,
por su marcado nfasis en la propiedad privada del derecho de aguas y la lgi-
ca de mercado para acceder a este, estableciendo una ruptura con la legisla-
cin anterior. No se corresponde con los criterios de sustentabilidad y derechos
humanos que debieran caracterizar la gestin de un recurso vital como el agua;
y perjudica directamente a las comunidades y a los ecosistemas de todo el pas.
En territorio mapuche, los principales impactos de la concentracin y
privatizacin del agua se vinculan al desarrollo de grandes proyectos hidro-
elctricos, generando una fuerte oposicin de las comunidades. Tal fue el caso
de la construccin de las centrales hidroelctricas Pangue y Ralco
45
.
2.6 La poltica de divisin de las comunidades mapuche: El
sistema de reducciones.
En el marco del proceso de reformas post golpe militar, en 1979 se dicta el
Decreto Ley N 2568, modificado por el Decreto Ley N 2750, donde se esta-
blecen los mecanismos que se utilizarn para dividir las comunidades mapuche.
Tras el proceso de reversin de las tierras reformadas, este era el segundo golpe que
reciban las comunidades mapuches en corto tiempo. La protesta ante la nueva ley
fue inmediata, con el apoyo de la iglesia y una amplia solidaridad internacional.
Sin embargo, la divisin de las comunidades se realiz aceleradamente.
El efecto ms visible de la aplicacin del Decreto 2.568 fue en la terratenencia,
transformando la propiedad comn en decenas de diminutas hijuelas individuales.
Hacia 1986, se haban dividido ya 1.739 Ttulos de Merced, que dieron por resul-
tado 48.346 pequeas hijuelas de minifundio mapuche, restando slo 288 comu-
nidades por liquidar. Los resultados de la divisin se muestran en la siguiente tabla.
Tabla 10
Divisin de Ttulos de Merced: 1979-1986
45
Ver denuncia ante Comisin Interamericana de DDHH, Peticin 4617, 10 diciembre 2002.
Arauco 45 58.4 4233.98 43.6 5388.45 1093 4.93
Bo-Bo 1 16.7 43 0.3 85.07 21 4.05
Malleco 87 31.1 14417 17.8 13986.28 3089 4.53
Cautn 1273 62.5 211676.48 64.8 180940.04 38865 4.66
Valdivia 305 63.9 52500.65 74.1 53964.83 4848 11.13
Osorno 28 70 4978.3 90.1 4863.54 430 11.31
Total 1739 59.6 287849.41 56.4 259228.21 48346 5.36
Fuente: H. Gonzlez Propiedad Comunitaria o Individual: Las Leyes Indgenas y el Pueblo Mapuche. Nutran. Ao II, N 3.
Santiago, 1986.
Provincia
Ttulos
Merced
%
Superficie
Original
%
Superficie
Remensurada
N Hijuelas
Promedio
Hs/ personas
72
La divisin legaliz las usurpaciones y transform en propietarios legales a su-
jetos que hacan uso de las de tierras al interior de las comunidades, de hecho
o por acuerdo. La propiedad individual facilit la apropiacin de las tierras ms
valiosas, como las riberas de los lagos o los terrenos periurbanos. Diversas ins-
tituciones estatales tambin ocuparon el decreto para apropiarse de los terre-
nos comunes en donde se ubican las escuelas, postas, cementerios, canchas,
que en muchos casos correspondan a lugares de congregacin ritual.
Los impactos ms trascendentes de la liquidacin de las comunidades se refie-
ren al desconocimiento y ejercicio de los derechos colectivos, y particularmen-
te, el derecho a la tierra. La divisin de las comunidades, al someter las normas
consuetudinarias mapuches de asignacin y acceso a las tierras a las reglas del
derecho civil chileno, rompi delicados mecanismos e instituciones de integra-
cin de la sociedad mapuche, dando origen a situaciones de disputa familiar e
intracomunitaria que perdurarn por varias generaciones. En particular, las mu-
jeres mapuches resultaron notoriamente afectadas por el nuevo sistema de re-
parto, frente a disposiciones que desconocan completamente sus derechos.
Adems, la mirada reduccionista de la tierra como mero bien inmueble, hizo
tabla rasa de la clasificacin y ordenamiento del espacio dentro de la cultura
mapuche: los lugares sagrados quedaron dislocados en distintas propiedades,
posibilitando que quien qued como propietario de un nguillatue o un ngnko
decidiera unilateralmente si arrendar, permutar o dar otro destino a la tierra,
afectando a toda la comunidad o a un rehue completo.
La divisin de tierras impuso su cartografa y clasificacin sobre los espacios
de la sociedad mapuche. Esta poltica estatal plante a la sociedad mapuche un
complejo desafo para su sustentabilidad y supervivencia colectiva.
Por cierto, la divisin de las comunidades fue slo una medida ms de las
polticas pblicas y territoriales implementadas en la macroregin sur, en el
marco de la instalacin de un rgimen neoliberal ortodoxo. La conocida frase
final del decreto ley 2.568, que seala y dejaran de considerarse indgenas,
se inspir menos en el viejo anhelo patronal del sur, que en la lgica jurdica y
la racionalidad radical del dogma neoliberal y del mercado, como mecanismo
para la asignacin y apropiacin de los distintos bienes, en particular de aque-
llos que estn a la base de un patrn primario exportador.
En suma, los conflictos territoriales contemporneos se relacionan con una fuerte
y violenta reestructuracin econmica, espacial y estatal, que quebr el status
quo y penetr en las fronteras interiores. La divisin de las comunidades, ms
all de los asuntos de tierras y usurpaciones, ha tenido consecuencias subterr-
73
neas y estructurales internas para la sociedad mapuche, en un medio adverso,
invasivo y en constante transformacin.
En esta perspectiva, la crtica indigenista a la poltica del gobierno militar sobre
las comunidades mapuches, centrada nica o principalmente en los decretos
N 2568 y N2750 estigmatizndolos como la concrecin del viejo programa
racista sureo respecto a la tierra, cometi un serio error de apreciacin que
sesg el anlisis de los impactos del nuevo proyecto de pas, y por consiguien-
te, limit el alcance de las propuestas de poltica indigenista para la transicin
democrtica
46
.
Sin embargo, pese a todo lo sealado, la promulgacin de este decreto en 1979
fue el punto de arranque de un nuevo ciclo histrico, de un nuevo movimiento
indgena y de la constitucin de la cuestin indgena como asunto pblico en
la poltica chilena. Por cierto, la agenda de este nuevo y largo ciclo excedi
tempranamente al propio decreto.
Cabe destacar que a las econmicas y territoriales promovidas en dictadura, se
suman los efectos de la reforma administrativa regional y municipal, aparente-
mente contradictoria con la ideologa del modelo, pero consistente con la na-
turaleza poltica del gobierno militar y su concepcin territorial del control y
del mantenimiento del orden.
Tambin este cambio se expres en la concepcin y gestin de las polticas
sociales orientadas al subsidio y la focalizacin; y las nuevas funciones de la
institucionalidad municipal. Servicios bsicos de asistencia social, tales como
los subsidios nicos familiares (SUF), las pensiones asistenciales a invlidos y
ancianos (PASIS), los planes de empleo (PEM y POJH) y desde mediados de los
80, el programa de desarrollo agrcola (PRODAC), fueron gestionados en su
totalidad desde los municipios, sentando las bases de un nuevo sistema clientelar
en la relacin ciudadana-Estado.
46
La visin campesinista y reduccional constituye un verdadero obstculo epistemolgico, que invisibiliza
las transformaciones territoriales y las diversas y complejas presiones sobre las comunidades mapuche.
Tal fenmeno es asemejable a lo que ocurri en la critica a la poltica agraria post 1973, que fue
motejada como una contra-reforma, enfatizando los aspectos reversivos (que implicaban las revoca-
ciones de las expropiaciones y la represin al campesinado), sin ponderar adecuadamente los ele-
mentos innovadores propios del nuevo rgimen. Aos ms tarde, los ruralistas comenzaron a prestar
atencin a las dimensiones de verdadera revolucin agraria de corte neoliberal, concentradora y
excluyente, que se haba realizado en el campo chileno a partir de la herencia de la Reforma Agraria,
para crear los cimientos del modelo agro exportador. En el caso del indigenismo, los crticos del pro-
gresismo no realizaron el ajuste de sus teoras. Cuando cambiaron de opinin frente a las nuevas
realidades y movimientos, lo hicieron precipitadamente, unos aconsejando a los mapuches integrarse
a la modernizacin compulsiva -despus de haber predicado economas de autosubsistencia- y otros
caracterizando a los movimientos indgenas como fundamentalistas. Ambos sin ver a los sujetos y su
reclamo de derechos, expresin de un fenmeno mundial de los pueblos indgenas. (N. del A.).
74
En las comunidades mapuches, la implementacin de esta serie de programas
municipales -por va de las cuadrillas de topgrafos de DASININDAP, los
patrullajes de carabineros, las faenas del cuerpo militar del trabajo, las visitas
de tcnicos de los PRODAC, el enganche en el comits comunales y juntas de
vecinos, los operativos cvico-militares, las postas y escuelas, las asistentes so-
ciales y encuestadores CAS
47,
etc.- significaron una entrada masiva del Estado
chileno en el territorio mapuche, como nunca antes se haba visto.
Frente a estos fenmenos, la movilizacin indgena de 1979 fue slo el co-
mienzo de una bsqueda de futuro como pueblo. Paradojalmente (o, tal vez,
lgicamente) la fragmentacin de las reducciones mapuches y la intervencin
del Estado impuls nuevos procesos de reconstruccin de la territorialidad,
donde la categora neocolonial de reduccin ha sido desplazada por las ca-
tegoras territoriales mapuches
48
.
Aunque las organizaciones mapuches no lograron impedir la divisin de las
comunidades en tiempos de dictadura, s fueron eficaces en dar inicio a un
largo ciclo de nuevos movimientos sociales, marcando su identidad tnica, su
condicin de pueblo, como carta de entrada a la poltica y desplegando un
factor de gran potencialidad e incidencia en la poltica contempornea, la ca-
pacidad de produccin y accin simblica. Esos movimientos irrumpen
cclicamente e instalan de modo indito la cuestin indgena en el imaginario
chileno y de la recuperacin democrtica
49
.
Efectivamente, se cumpli la profeca del del decreto 2.568, lo mapuches deja-
ron de ser los indgenas reduccionales que conoci la sociedad criolla y la
etnogrfa de gran parte del siglo XX, pero en un sentido no previsto. Junto a la
transformacin regional y sus secuelas (migracin, nuevas dinmicas de empo-
brecimiento, desterritorializacin, erosin cultural y ambiental) avanzaron nue-
47
Se refiere a la encuesta de los "Comits de Asistencia Social", utilizada en Chile desde los
aos 80 para la medicin de la pobreza e indigencia, aplicada por los organismos municipales compe-
tentes. Esta evaluacin es requerida para la postulacin a los diversos servicios de asistencia social
(N. de la E.).
48
Entre los aos 30 y 70, la nocin de lo colectivo mapuche se expresaba y construa en torno a la
defensa de cada comunidad reduccional, enfrentada a asedios locales, segn registraron las etnografas
norteamericana e indigenista chilena. A partir de la liquidacin de las reducciones, lo colectivo mapuche
se construye en referencia ritual a discursiva a otra unidades socioespaciales; a las de siempre, a las
que existan de hecho, recubiertas por los Ttulos de Merced, persistentes en la memoria y la cultura
(laf, rehues, ayllarehues, butalmapus). Sus deslindes reclamados son ms amplios incluso que los
reconocidos por la Comisin Radicadora a fines del siglo XIX e inicios del siglo XX.
49
Para una el recuento y relato de movilizaciones mapuches en los aos 80: GACITA Estanislao
Hacia un marco interpretativo de las movilizaciones mapuches en los ltimos 17 aos, NUTRAM N
28, Santiago, 1992; GACITA E. Movilizacin e identidad tnica: el caso mapuche durante el Rgi-
men Militar Chileno 1973-1988 Revista Paraguaya de Sociologa N 78, Asuncin Paraguay, 1990;
REUQUE Isolde, Una flor que renace, DIBAM, Santiago 2002.
75
vos, irreversibles e insospechados procesos de reconstruccin de identidad
colectiva mapuche (re-territorializaciones, etnognesis) y constitucin de acto-
res polticos y sujetos de derechos, con la afirmacin de ser un Pueblo.
En suma, al igual que en otras regiones de Amrica Latina, los mapuches em-
prenden procesos de reterritorializacin que buscan hacer frente a las brutales
reclasificaciones de los espacios, que conlleva la globalizacin econmica
neoliberal, y que desterritorializa y rompe los vnculos sociales.
2.7 La gestin y los impactos del modelo neoliberal durante
el perodo de transicin democrtica
La instalacin de gobiernos electos a partir de 1990 no alter las bases del
modelo econmico ni de la reestructuracin territorial, construidos bajo el go-
bierno militar. Ms bien, contribuy a su perfeccionamiento y legitimacin en
democracia. El modelo de territorio en formacin en el sur de Chile pas a
constituirse en programa e ideologa oficial de modernizacin regional, bajo la
forma de planes, agendas y estrategias que profundizaron compulsivamente la
instalacin del modelo en las zonas mapuches tratadas como fronteras interio-
res. As las defini Pinochet y MIDEPLAN en 1994.
Aunque los gobiernos de la transicin aumentaron el gasto en polticas sociales
-agregando nuevos programas, fondos de inversin social, programa de electri-
ficacin rural, vialidad, construccin de postas y escuelas, ajustes a la metodo-
loga de focalizacin de subsidios, incorporacin de ONG y empresas consul-
toras en la ejecucin de programas de desarrollo, etc-, no modificaron en lo
sustantivo la dinmica y la estructura neoliberal instalada. En este mbito, los
gobiernos de transicin democrtica fueron ms de lo mismo.
Las propuestas y expecativas de reformas a la poltica de desarrollo regional y
local pronto se vieron frustradas. La lneas gruesas del modelo (los regmenes
de propiedad de los recursos, la liberalizacin de los mercados, la orientacin
primario exportadora, la focalizacin de subsidios) siguieron inclumes y ms
an, fueron perfeccionadas en los gobiernos que se sucedieron tras el fin de la
dictadura.
De hecho, se intensificaron la polticas estatales de cambio estructural y moderni-
zacin compulsiva, aumentando la presencia del Estado. As, se perpetu la pene-
tracin en las fronteras interiores, el control geopoltico y la integracin territorial.
La instalacin del patrn econmico a mediados de los 90, evidenciaba sus
impactos multidimensionales: se alter el medio ambiente fsico; se modific
76
el rgimen hdrico de las cuencas; se intervinieron espacios con carreteras,
represas y ductos; se reclasificaron las microregiones, emergiendo zonas de
enclave,al lado de zonas de abandono. Se expandieron las ciudades y se
desterritorializ la conduccin regional, bajo un modelo favorable a la centra-
lizacin de las decisiones. La elite ejecutiva de la economa y de la administra-
cin regional no habita en las regiones y se vincula casi exclusivamente con el
centro poltico y los sectores acomodados y econmico.
Paradojalmente, la capital regional -Temuco- replic la dinmica concentradora
y centralista, rodeada de comunas-aldeas perifricas. La urbe capital liquid el
comercio y la industria aldeana; concentr las mejores escuelas y los mejores
servicios pblicos; suplant y desarraig a las elites locales de la administra-
cin y servicios. Las obras viales y servicios de transporte se orientaron desde
todos los sectores de la regin hacia Temuco. Todo esfuerzo por la descentrali-
zacin y la implementacin de la nueva institucionalidad democrtica regional
fue fagocitado por las redes de poder temuquense. La impronta racista e intole-
rante del gran centro urbano tambin permaneci
50
. An hoy, Temuco sigue
siendo la ciudad con el servicio de trabajo domstico ms barato de todo el
pas, compuesto principalmente por mujeres campesinas e indgenas; deposita
sus basuras y aguas servidas en los territorios de las comunidades mapuches; y
se expande trazando carreteras e infraestructura pblica sobre tierras mapuches.
La masividad, profundidad y extensin de los impactos territoriales y sistmicos
del modelo neoliberal, removieron y remueven profundamente a la regin hasta
sus rincones ms aislados. Simultneamente, las polticas implementadas impactan
severamente en las economas locales, alterando las microregiones y sus viejos
pactos intertnicos de dominacin y subordinacin. Tales transformaciones, en
su interdependencia e incesante mutacin, provocaron otra revolucin silencio-
sa de larga duracin -la tnica- que prosigue sin pausas hasta nuestros das
51
.
En sntesis, desde la perspectiva de la construccin social del territorio, cuatro
hechos relevantes ocurren desde los aos 90 en la macroregin sur.
La profundizacin objetiva del modelo neoliberal, con nuevas medidas de
liberalizacin, nuevas inversiones, inicio de grandes obras de infraestructura,
y rediseos del sistema urbano regional.
50
DIVISIN DE ORGANIZACIONES SOCIALES del Ministerio Secretara General de gobierno, En-
cuestas Tolerancia y no Discriminacin, agosto 2003.
51
A nivel de los discursos y representaciones del espacio regional, en los 90 quedaron obsoletos los
enfoques reduccionales y campesinistas de la cuestin mapuche, as como los enfoques de la regin
desde la teora de los polos de desarrollo, el desarrollo integrado y la planificacin regional. La din-
mica territorial resulta ser ms rica y compleja que los enfoques que han tratado de modelarla y expli-
carla (N. del A.).
77
El desarrollo de un discurso sobre el espacio regional, que se apropia del
modelo y las tendencias de reestructuracin econmica, pasando a confor-
mar una ideologa de modernizacin compulsiva, bajo la frase: Chile tiene
una oportunidad histrica para salir del subdesarrollo.
La formacin de dos discursos oficiales relativos a las espacios indgenas. Un
discurso tecncrata, basado en la penetracin e integracin de las fronteras
interiores por la via de infraestructuras y servicios; y un discurso indigenista
explcito de polticas sociales, bajo el supuesto del desarrollo con identi-
dad. Ambos discursos tienen en comn la meta pblica de combate a la
pobreza, pero corren por carriles burocrticos paralelos, distintas partidas
presupuestarias, paradigmas contradictorios y redes polticas diferenciadas.
La formacin de un movimiento territorial mapuche, que confronta a las po-
lticas y representaciones oficiales de los espacios en el sur del Bo Bo. Tran-
sita desde las reclamaciones de tierras hacia la defensa de territorios y dere-
chos colectivos.
En la relacin dinmica entre los espacios reales, los pensados y los imagina-
dos, se juega la disputa y construccin social de los territorios.
2.8 Conclusiones
Los principales impactos de la instalacin del modelo neoliberal en el territorio
mapuche, que han configurado una nueva regin al sur del Bo Bo, pueden
sintetizarse en los siguientes puntos:
a) Liquidacin de la propiedad comunitaria y fragmentacin de la tierra ind-
gena en decenas de miles de diminutas hijuelas de propiedad individual.
Simultneamente, la divisin de las comunidades consolid y legaliz situa-
ciones de usurpaciones y ocupaciones de hecho por no indgenas al interior
de las tierras reduccionales, y permiti nuevos ardides para la desposesin,
tales como contratos de arriendos a decenas de ao plazo.
b) Reactivacin de las reclamaciones de tierras antiguas, usurpaciones origina-
das por la anexin manu militari del territorio mapuche, y en procesos
nacionales tales como la Reforma Agraria.
c) Cambios en los regmenes de propiedad, concesin y acceso a los recursos
naturales y patrimonio: aguas, subsuelo, tierras, bosques, riberas,
biodiversidad, patrimonio material y conocimientos indgena.
78
d) Disputa por el uso de los suelos regionales, relacionados no slo con los
deslindes y usurpaciones de tierras, sino con el destino de zonas completas,
a raz de la expansin de la industria forestal y las transformaciones territo-
riales-econmicas-sociales asociadas
52
.
e) Distorsin del mercado de suelos, alteracin de regmenes de cuencas, trans-
formacin total de ecosistemas, destruccin de redes viales y construccin
de nuevas carreteras para transporte pesado, desplazamiento y
marginalizacin de poblaciones
53
, etc.
f) Desarrollo de proyectos de enclaves: industria turstica exclusiva y de turis-
mo floklrico o tpico; zonas habilitadas para la instalacin de una segun-
da residencia de descanso en la zona lacustre desde Pucn al Lago Ranco
54
;
creacin y expansin de parques privados; etc. La cultura originaria pasa a
ser un plus mstico que se privatiza en el marco de estos proyectos
55
.
g) Mega-intervenciones de los espacios regionales por grandes obras de infra-
estructura y servicios: obras viales (by pass Temuco, carretera costera, sen-
dero de Chile, aeropuerto Temuco, etc.); vertederos, represas y centrales
hidroelctricas en cuencas andinas de asentamiento tradicional mapuche
(Pangue y Ralco en Alto Bo Bo, proyecto central Neltume); ductos de com-
bustibles; plantas de tratamiento de aguas servidas (Aguas Araucana).
h) Irrupcin de los grupos econmicos y empresariado (sectores forestal, ener-
ga, minera, pesca, turismo), con sus propias lgicas y cartografas de poder
52
La industria forestal se expande por las tierras mapuches reclamadas de ttulos de merced; las tierras
recuperadas durante la reforma agraria y perdidas en la contra-reforma ; y las tierras antiguas (pre-
reduccionales) no reconocidas. Adems, el modelo productivo de esta industria tiene impactos espec-
ficos, por su carcter de enclave: sistema de plantaciones masivas en grandes hectreas de territorio;
ciudades-plantas industriales de celulosa; redes viales (carreteras y ferroviarias) y flujos autosuficientes
articulados hacia el centro nacional y mercado externo; entre otros.
53
El modelo forestal es asemejable a los sistemas de company-town mineros, que impactan con su
llegada a comunidades rurales y su cultura. Como se seal en el apartado 2.5, el enclave forestal
acta como un ejrcito de ocupacin (N. del A.).
54
El fenmeno sociolgico de los chilenos winner de la era neoliberal y sus ethos solo ha sido detecta-
do y etnografiado por la literatura y el ensayo periodstico y, por cierto, por los estudios de mercado.
Sin embargo, los estudios sociolgicos y urbano regionales sobre sus patrones de uso del espacio,
consumo, cultura poltica, marcacin de fronteras, etc., an son incipientes Cf. ROSENMANN Igor, La
Ghetizacin de Santiago de Chile ponencia de X Seminario de arquitectura latinoamericana, Montevi-
deo, 2003, HIDALGO Rodrigo La ciudad amurallada. Los condominios y los nuevos espacios Resi-
denciales en dos comunas del rea oriente de Santiago de Chile, 1990-2000. Instituto de Geografa,
Universidad Catlica de Chile, 2001.
55
Como seala Dimitriu, Los Parques Nacionales, reservas, lo salvaje y la naturaleza en general, han
sido redescubiertos como recursos como mercanca y como espectculo, pero esta vez en el contexto
de una economa en crisis, de cambiantes percepciones espaciales, de nuevas formas de simbolizacin
y consumo de paisajes, de culturas, de gente y su trabajo. DIMITRIU, Andrs, Magallanes en bermudas:
turismo, organizacin espacial y crisis, NUEVA SOCIEDAD N 171, Caracas, Venezuela.
79
transterritoriales. Desde 1997, los conflictos ms relevantes en que se ven
involucradas las comunidades mapuches son con los principales grupos eco-
nmicos que operan en el pas y con inversionistas transnacionales (ej:
ENDESA y sus megaproyectos hidroelctricos).
i) Articulacin global-nacional-local tanto de los procesos y actores de la trans-
formacin econmico-territorial, como de los conflictos que se generan a
partir de esta transformacin, proceso propio de economas y sociedades en
red.
j) Cambios en el sistema urbano y el ordenamiento territorial: metropolizacin
de capitales regionales; expansin peri-urbana sobre tierras mapuches titu-
ladas y/o reclamadas; polticas deliberadas de reasentamiento de poblado-
res marginales en zonas indgenas; instalacin y escasa fiscalizacin de
vertederos; tolerancia de basurales urbanos ilegales en tierras indgenas o
aledaas.
k) Impactos en los ecosistemas e irrupcin de conflictos sociales asociados:
cambios en el rgimen de cuencas; aumentos en volumen de desechos ur-
banos; desecacin de napas subterrneas; uso extensivo de plaguicidas; co-
lapso y contaminacin de suelos, etc.
l) Desregulacin de la transformacin econmica y sus impactos espaciales y
territoriales, expresada en: ausencia de polticas nacionales de ordenamien-
to territorial pluritnico; y formulacin de polticas, planes y estrategias re-
gionales que funcionalizan las estructuras espaciales a los requerimientos
de las industrias de enclave forestal y turstica, con prescindencia de los
derechos territoriales indgenas y de las obligaciones de consulta. Tal es el
caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, y el Plan de Ordenamiento
Territorial Rural de la Araucana, solapadamente etnocidas.
Durante el perodo de Frei-Lagos, el modelo primario exportador se profundi-
z, al mismo tiempo de blindarse jurdicamente por medio de los TLC. Efecto
directo es la demanda de la industria forestal de un aumento anual de 100.000
hectreras de plantaciones. Adems, se realizaron nuevas reformas a los reg-
menes propietarios de recursos naturales (suelos, aguas, pesca) y propiedad
intelectual. Este cuadro tendr implicancias graves para los pueblos indgenas,
sobre sus espacios, patrimonio cultural, derechos territoriales y derechos pro-
pietarios, de no mediar salvaguardas a sus territorios y un estatuto de garantas
a sus derechos colectivos.
80
Fuente: Elaboracin del autor.
Mapa 8
Zonificacin de conflictos de intereses en territorio mapuche
1. ALTO BIOBIO
Conflicto por Proyectos de Centrales Hidroelectricas
(Grupo Economico: ENERSIS Endesa Espaa)
Proyectos Mineros y paso de gaseoducto.
proyectos turisticos
2. ARAUCO:
Conflicto por Expansin Forestal
(Grupos: Angelini, Matte, otros)
Proyectos turisticos.
3. MALLECO: Cordillera Naturaleza y valle.
Conflicto por Expansin forestal
(Grupos: Angelini, Matte, otros.)
Gaseoducto San Vicente-Temuco
Exportaciones mineras
(Codelco, Placer Developmant, Pegasus, otros)
4. TEMUCO y rea metropolitana regional
Carretera By Pass por Truf Truf
Conflictos por presin urbana sobre tierras mapuches
peri-urbanas:
- expansin catica;
- Nuevos palnos reguladores inconsultos;
- nuevo plan intercomunal con localizacin de
poblaciones en zonas mapuches;
- vertederos de basuras Pblicos y privados.
5. CUENCA DEL LAGO BUDI
Humedad de importancia internacional, zona de refugio de
cultura y naturaleza, desprotegido, sometido a mltiples
presiones:
Carretera Costera
Mega proyectos Turisticos
Presin de ONG, universidades y org. pblicos.
6. ICALMA-GALLETUE
Proyectos Turisticos
Corredor Biocenico
Actividad Minera
7. VALLE CENTRO-SUR: Freire-Loncoche.
Expansin forestal
8. ZONA LACUSTRE
Proyectos Turisticos
Presin inmobiliaria
Vertederos
9. MEHUIN-QUEULE
Ducto al mar con desechos txicos de Planta celulosa
contaminan area pesca y recursos bentnicos
lanquenches.
(Proyecto Planta Celulosa San Jos de la Mariquina.
(Grupo Angelini).
10. NELTUME
Proyecto central hidroelectrica ENDESA
11. LAGO RANCO
Proyectos turisticos
Presin inmobiliaria
12. SAN JUAN DE LA COSTA
Usurpaciones de tierras huilliches
Explotacin de bosque nativo por empresas forestales
13. RIO NEGRO
Actividad minera
14. CHILO
Usurpacin de Tierras y
explotacin bosque nativo por empresas forestales
Presin de empresas de salmonicultura por aguas dulces
TIERRAS
MAPUCHE
RIOS
CIUDADES
RUTAS
LONGITUDINAL
MAPA VERSIN 1.2 sujeta a cambios
Investigacion de Vctor Toledo Llancaqueo
Se autoriza la reproduccin sin alteraciones,
respetando la autora y citando la fuente.
ZONIFICACION
DE CONFLICTOS DE INTERES
IMPACTOS TERRITORIALES REGIONALES E INDIGENAS
LA REESTRUCTURACION ECONOMICA Y GLOBALIZACION
TIERRAS, RECURSOS Y TERRITORIOS MAPUCHE
en juridiccin Republica de Chile, Regiones de Biobo, Araucana y los lagos
83
CAPTULO 3
MOVIMIENTO MAPUCHE
Y POLTICAS PBLICAS
84
83
MOVIMIENTO MAPUCHE
Y POLTICAS PBLICAS
3.1 El Movimiento Mapuche
En 1979, la dictadura militar inaugur su poltica indgena con un puntapi al
ncleo simblico mapuche: la Mapu
56
. La onda expansiva dio origen a un largo
ciclo de la cuestin indgena en torno a la tierra como fundamento de la iden-
tidad. Ciclo de poltica pblica que se agota hacia 1997, cuando empieza otro
ciclo con otro puntapi a la Mapu, dado por Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en Ralco.
Emerge la territorialidad como asunto pblico, de poder y derechos.
En 1979, la rigidez poltica y la radicalidad del lenguaje utilizado por el gobier-
no militar para plantear su poltica de liquidacin de la propiedad comunitaria
de las tierras indgenas, a travs del DL N 2.568 y del DL 2.750, deton sutiles
procesos identitarios, y abri paso a una confrontacin poltico simblica y a
un largo ciclo de movilizaciones etnopolticas. En este perodo, la cuestin
mapuche se instal como un caso emblemtico de violacin a los derechos hu-
manos en Chile; y tambin como un llamativo caso de movilizacin temprana
anti-dictatorial. Ingres as en la agenda democrtica.
La emergencia de un movimiento social mapuche en plena dictadura es sorpren-
dente, si se tiene en cuenta que en aquella poca las nicas e incipientes organi-
zaciones sociales visibles las constituan familiares de detenidos/as desapareci-
dos/as. Ms an, considerando que en el perodo inmediatamente posterior al
golpe de Estado, las nuevas autoridades y las elites locales del sur aplicaron drs-
ticas medidas de represin y disciplinamiento social al pueblo mapuche
57
.
Tambin resulta novedosa la solidaridad con el movimiento indgena que surge
en este perodo. Los mapuches haban sufrido una dura represin entre 1973 y
56
Para comprender su efecto en la sociedad mapuche, aun despus de la ola represiva de 1973-1978,
cabe imaginar lo que haba significado para la sociedad chilena de la poca si el gobierno militar
hubiese anunciado por decreto su intencin de liquidar los templos y capillas catlicas, incluyendo los
santuarios y animitas, rematando con una frase tal como y dejarn de ser catlicos sus habitantes (N.
del A.).
57
En el informe del Grupo Especial de Trabajo de las Naciones Unidas sobre la situacin de los Dere-
chos Humanos en Chile de 1978 se seala: El mismo da del golpe, los terratenientes, militares y
carabineros iniciaron la persecucin contra los mapuches que haban luchado por sus tierras y las
haban recuperado (N. del A.).
84
1978, donde el escarmiento y las ejecuciones acompaaron al restablecimien-
to del orden propietario, revocando las expropiaciones de predios restituidos a
los mapuches durante la Reforma Agraria.
Tres factores ayudaron a esta temprana movilizacin; en primer lugar, el impac-
to simblico-poltico de la liquidacin de las comunidades, cuya defensa haba
sido por dcadas el eje de las contiendas mapuches. En segundo lugar, la rup-
tura del encierro reduccional que implic el Cautinazo; y en tercer lugar la
solidaridad internacional, que a la vez fue un factor realmente determinante
para sensibilizar la opinin pblica chilena y dar origen a un nuevo
indigenismo criollo. Dos tendencias internacionales incidieron en el surgi-
miento y agenda de este nuevo indigenismo: el movimiento internacional de
los derechos humanos y la cooperacin para el desarrollo. Tales visiones fueron
acogidas y canalizadas primeramente por la Iglesia Catlica y algunas organi-
zaciones evanglicas, sumndose posteriormente los organismos no guberna-
mentales (ONG) de discutida valoracin para los mapuches.
En trminos generales, si bien las organizaciones indgenas no lograron impedir la
divisin de las comunidades en tiempos de dictadura, s fueron eficaces en la consti-
tucin de un movimiento social mapuche y en la produccin y accin simblica,
afirmando su identidad tnica y su condicin de pueblo, al instalar la cuestin ind-
gena en el imaginario chileno y en la demanda por la recuperacin democrtica
58
.
El discurso, plataforma y modalidad de accin del Movimiento Social mapuche en los
aos 80, a pesar de su divisin y dispersin, tiene una matriz discursiva comn que se
decanta a travs de una dcada, y que alimenta aun las actuales plataformas indgenas.
Simultneamente, en el proceso de movilizacin se va conformando una pauta
de accin poltica ritual y simblica, altamente eficaz para convocar el univer-
so de smbolos compartidos por todos los mapuches, otorgando un sentido de
pertenencia e identidad. Este campo simblico permite, a la vez, demarcar las
diferencias con la sociedad chilena y con el Estado.
As se enfrent el Decreto 2.568 que declaraba su propsito de terminar con la propie-
dad comunitaria, y en una frase proclamaba que as se terminara con los indgenas.
3.1.1 El discurso y la plataforma: Pueblo, Derechos, Identidad, Tierras, Autonoma
La Iglesia Catlica fue el primer actor que pblicamente advirti la gravedad de
la nueva poltica indgena y sus profundas implicancias para la integridad cul-
58
Para una al recuento y relato de movilizaciones mapuches en los aos ochenta. Cf. GACITA, Estanislao
1992, op.cit; ibid. 1990, op.cit; REUQUE Isolde, 2002, op.cit.
85
tural mapuche. Al mismo tiempo, prest su apoyo y alero a los dirigentes de las
comunidades mapuches para organizarse y hacer or su voz ante el gobierno
militar. As lo consign un boletn de la poca: El 12 de septiembre de 1978,
se reunieron 155 mapuches, representantes de 90 comunidades indgenas de
la IX y X regines , para intercambiar las inquietudes surgidas ante el anuncio
de la reforma de la Ley N 17.729.
Esta reunin fue convocada desde un organismo dependiente del Obispado de
Temuco y del Vicariato de la Araucana, con anterioridad a la visita del ministro
de Agricultura. En dicha reunin, se acord presentar a la Junta Militar los prin-
cipales puntos de vista de los participantes.
Cuadro2
Planteamientos de los dirigentes de las comunidades mapuches, septiembre de 1978
59
Los Mapuches piden al Supremo Gobierno, que se le d a conocer el Texto Modificatorio de la
Ley N 17.729, antes de ser promulgada, y que se le otorgue un tiempo prudencial para ser
conocido y estudiado por las bases.
La unanimidad de los participantes, rechazan la divisin de sus tierras y desean que ellas
permanezcan siempre en manos del pueblo mapuche.
No estn de acuerdo en que las tierras sean vendidas para fines tursticos, comerciales, etc.,
dado el peligro de perder su unidad como pueblo mapuche
Nuevamente la cuestin mapuche se plante como asunto pblico a partir de
la problemtica de las tierras, pero tambin apunt al fondo del asunto: la su-
pervivencia del pueblo mapuche.
A partir del reconocimiento de este vnculo primordial con la tierra, se construye
un discurso etnopoltico que afirma la condicin de pueblo, con unidad, historia,
lengua, cultura e identidad tnica propia, reconociendo su estatus de pueblo
sometido por un Estado opresor, y trazando una perspectiva de autonoma.
Ya en 1982, la Asamblea Nacional de Delegados de la organizacin Ad-Mapu
-en aquella poca, la principal organizacin representativa del pueblo mapuche-
afirmaba: Los mapuches constituimos un pueblo...situado bajo una perma-
nente y sistemtica poltica de dominacin aplicada por los diferentes regme-
nes imperantes en nuestro pas (agosto de 1982).
Fuente: Planteamientos de campesinos Mapuches de la IX y X Regin. Boletn Informativo Mapuche N 5, mayo, 1979,
Inglaterra. Disponible en: http://www.mapuhe-nation.org/espanol/html/documentos/doc-03.htm.
59
Boletn Informativo Mapuche N 5, mayo, 1979, Inglaterra. Disponible en: http://www.mapuhe-nation.org/
espanol/html/documentos/doc-03.htm.
86
Unos meses ms tarde, proclamaba: Teniendo en cuenta que el pueblo mapuche
existe y que es un pueblo con tradicin e idiosincrasia propia dentro del con-
texto de la nacionalidad chilena, donde constituye un 10% de la poblacin; y
que sus problemas econmicos-sociales se agudizan por las polticas etnocidas
y genocidas impuestas por los distintos gobiernos republicanos que han ejerci-
do el poder a travs de la historia del pas, se inicia a fines de 1978 una nueva
etapa en el movimiento indgena, en funcin de una liberacin tnica vincula-
da con el proyecto societario que postula la constitucin de la autonoma, su-
perando las ambiciones y objetivos de las organizaciones reivindicacionistas
locales, desde la cooperativas a los sindicatos, volcndose a una participacin
de peso poltico nacional (noviembre de 1982).
Tales planteamientos eran nuevos en la saga de los movimientos mapuches del
siglo XX, pero se inscriben en la macrotendencia mundial de los aos 80, que
marca el resurgirmiento de las exigencias de los pueblos indgenas en torno a
sus derechos de autodeterminacin. En ese contexto, la organizacin mapuche
y sus lderes establecen lazos con el movimiento indgena internacional, y par-
ticipan de uno de los nuevos procesos transnacionales contemporneos ms
dinmicos en trminos de produccin de ideas y cambios polticos.
La relevancia de este giro en el discurso mapuche y sus implicancias interna-
cionales fue detectada por algunos analistas de la poca
60
. El editorialista de
NUTRAM sealaba: Desde el establecimiento de la primera organizacin
bajo el actual rgimen militar y autoritario de Pinochet, se inicia la formula-
cin de una demanda que antes solo estaba bosquejada dbilmente. Nos refe-
rimos a la defensa de la cultura y de la identidad tnica en el contexto de la
autodeterminacin de los mapuches como pueblo. Este nuevo planteamiento
acarrea una redefinicin de la problemtica indgena, al ubicarla en un contex-
to totalmente distinto a de las dcadas pasadas. Por ejemplo, el problema de las
tierras comunitarias se transforma en un asunto territorial, la problemtica eco-
nmica en autodesarrollo, lo poltico en autodeterminacin, etc
61
.
A pesar de la divisin posterior de las organizaciones mapuches, todas compar-
ten el nuevo planteamiento y la matriz bsica, que se fue desplegando en una
plataforma enriquecida con aportes de diversa procedencia, y a partir de los
60
Por ejemplo Bengoa y Valenzuela, en 1982, refirindose a la cuestin de la autonoma, que es un
problema que ha retomado importancia en las ciencias sociales y polticas, citando a Bonfil y el
clsico Utopia y Revolucin, y sealan que recientemente en Chile, la aparicin de la organizacin
indgena Centros Culturales Mapuches (Ad Mapu) ha puesto el tema en la mesa de discusiones. Jos
Bengoa y Eduardo Valenzuela, Economa mapuche. Pobreza y subsistencia en la sociedad mapuche
contempornea. PAS. Santiago 1983.
61
Editorial, NUTRAM, ao II, N 2, 1986 (el subrayado es nuestro). En este nmero, se publican los
programas de las tres organizaciones de la poca: Ad Mapu, Centros Culturales y Nehuel Mapu.
87
aprendizajes de las propias contiendas. Al final de la dcada, por sobre la dis-
persin y divisin de las organizaciones, era posible encontrar elementos de
una plataforma comn.
3.1.2 La politizacin de la etnicidad
Junto con el nuevo discurso, el movimiento mapuche despliega una potente
estrategia simblica como parte de sus recursos etno-polticos de constitucin
de sujeto colectivo, movilizacin y enmarque. Tal dimensin simblica de la
accin colectiva mapuche es crucial en la emergencia y expansividad del mo-
vimiento, y su instalacin en la arena pblica marca una diferencia con la
historia de las movilizaciones mapuches anteriores
62
. Para ilustrar esta diferen-
cia plantearemos una comparacin alegrica de dos momentos del movimien-
to mapuche.
A inicios del siglo XX, la elite dirigente mapuche (en su mayora hijos de lonkos
y ulmenes que sufrieron la invasin), debi abordar el desafo de defender los
derechos de su gente y empoderarse para lograr su reconocimiento como ciu-
dadanos de la repblica. Integrndose a esta sociedad, podan exigir que se
aplicasen las leyes que reconocan sus tierras, reduciendo el asedio y generan-
do nuevas expecativas de futuro para los suyos.
Encajonados por la elite chilena en la dicotoma de civilizacin/barbarie, estig-
matizados, negados sus derechos como pueblo; sealados por la ideologa chi-
lena y por el Estado como brbaros, dicha generacin de dirigentes refut el
estereotipo y afirm su condicin de mapuche al vestirse con traje occidental.
La elocuente oratoria mapuche habl en castellano para defender sus derechos
y sus tierras. Su cultura y expresiones quedaron en el mbito interno de las
comunidades.
La principal obra de pensamiento indigenista de la poca, Historia de la civi-
lizacin de la Araucana (Toms Guevara, 1902) es representativa de este de-
bate. Independiente de sus contenidos y equvocos, la obra fue una afirmacin
audaz para la sociedad chilena: los araucanos no son brbaros, son otra civili-
zacin.
A fines del siglo XX, otra generacin de dirigentes debi afrontar nuevos desa-
fos y frente a inditos asedios, esta vez marca las diferencias con la sociedad y
el Estado opresor. Para la ideologa chilena, los mapuches eran connacionales,
62
Slo recientemente los investigadores vinculados a corrientes de antropologa visual han puesto aten-
ci n en al gunos aspectos si mbl i cos del movi mi ento mapuche. MEGE y ALVARADO,
www.antropologiavisual.cl.
88
campesinos asimilados con una subcultura, y se dudaba de su existencia como
pueblo. Frente a la negacin y el atropello de sus espacios, que la propia
repblica haba reconocido mezquinamente, la nueva generacin de dirigen-
tes refuta y subvierte con su presencia el discurso oficial, y afirma su condicin
de mapuches.
Puestos en la disyuntiva de prdida de sus tierras y asimilacin en la nacin
chilena, los mapuches optan por afirmar su identidad tnica al recurrir a sus
propios smbolos. Se visten con traje tradicional mapuche; se renen pblica-
mente en nguillatunes y trawunes, hablan pblicamente en mapudungun. La
diferencia tnica, sus fronteras, la cultura y sus expresiones simblicas fueron
puestos en los espacios pblicos. Tambin acudieron a la arena internacional, y
se sumaron a las redes y al proceso global por la defensa de los derechos huma-
nos y colectivos, interpelando al Estado y afirmando que tambin son parte de
los pueblos del mundo. Otra obra de la poca reflej el nuevo indigenismo que
entonces surgi: Historia del Pueblo Mapuche (Jos Bengoa, 1985). Al igual
que en la obra de Guevara, pese a sus contenidos y equvocos, el documento
de Bengoa fue una nueva afirmacin audaz para la sociedad chilena: los
mapuches son un Pueblo.
Al poner al centro la identidad tnica en la constitucin del sujeto colectivo, el
movimiento mapuche dio un paso clave como movimiento social, poniendo
en marcha una matriz simblica de enorme potencialidad y eficacia. La matriz
simblica del movimiento social mapuche es un sofisticado modelo
combinatorio de iconos, ritos, instituciones, metforas, leyendas, formas
discursivas, temas, acciones, imgenes, representaciones, memoria colectiva y
poesa. Es un patrimonio poltico-cultural disponible para toda comunidad y
organizacin que necesite emprender una contienda, constituirse en un actor,
levantar una causa, marcar o defender una frontera.
Tal matriz simblica fue puesta en el mbito pblico y en la movilizacin,
justamente en los momentos de mayor debilidad de la sociedad chilena; cuan-
do su propio universo simblico nacional fue liquidado y fragmentado por el
gobierno militar y la instalacin del neoliberalismo
63
. Despus de 1973, la pre-
tendida cultura nacional y su imaginario estaban en crisis: la chilenidad tra-
dicional no generaba adhesin y pertenencia en un pas escindido. Por ende, la
cultura nacional-popular estaba en bsqueda de referentes simblicos
63
Como seala Hernn Vidal en el universo simblico chileno (las consecuencias del golpe de Estado)
son equivalentes a un cataclismo cultural. De la noche a la maana, y por un largo perodo, todos los
referentes simblicos que haban regido el orden de las rutinas cotidianas chilenas quedan cancela-
dos... (as) la cotidianeidad que escindida, VIDAL H. El movimiento contra la Tortura Sebastin
Acevedo: Derechos Humanos y la Produccin de Smbolos Nacionales bajo el Fascismo Chileno.
Institute For The Study of Ideologies and Literature, Minnesota, 1986.
89
identitarios, que restituyeran el sentido de humanidad. En este escenario, la
potencia simblica mapuche no solo mostr su vigor y refut la caricatura del
subgrupo, sino tambin fue seductora para la sociedad chilena e
inconstrarrestable para el gobierno militar. Una vez ms, tal como en el siglo
XVII y XVIII, la sociedad mapuche y su cultura, probaron su capacidad no slo
de adaptacin, sino de autopoiesis, expansin y posicionamiento.
Por lo mismo, hacia el Bicentenario de la Repblica, emerge para el movimien-
to mapuche un serio desafo poltico cultural, representado por el proyecto de
estatal de reinvencin de una nacin chilena homognea, nica, blanca: el
sueo chileno, como lo denomin Eugenio Tironi. Un neo-nacionalismo que
invisibiliza y reniega de la pluralidad de pueblos y ciudadanas.
El fraccionamiento del movimiento de organizaciones a fines de los aos 80.
Aunque el movimiento social mapuche de la poca fue una escuela de apren-
dizajes para varias generaciones de lderes, sus organizaciones atravesaron por
multitud de vicisitudes y contingencias impuestas por la dinmica poltica chi-
lena y sus instituciones. Uno de los fenmenos de mayor complejidad para el
movimiento fue el desarrollo progresivo de dos tendencias: por un lado, la
decantacin de un discurso y un imaginario etno-poltico de identidad como
pueblo, reivindicando sus derechos de autodeterminacin; y por otro, la pro-
gresiva intervencin de los partidos polticos chilenos, con sus lgicas estato-
cntricas, clasistas y tradicionalmente sometedoras de los movimientos socia-
les bajo sus agendas
64
Por estas razones, el movimiento mapuche que haba logrado crear una plata-
forma comn- perdi unidad de representacin y accin. Al mismo tiempo, sus
bases comunitarias eran objeto de la invasiva accin del rgimen y de la pujan-
te industria forestal.
Una sntesis de la evolucin de estos procesos, observando su contexto y prin-
cipales caractersticas, se presenta las tablas 11 y 12.
64
Para un relato de sus protagonistas Cf. REUQUE Isolde, Una Flor que Renace, Santiago de 2002.
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3.2. Aliados del movimiento mapuche
3.2 1 El rol de la Iglesia Catlica
En mayo de 1979, a dos meses de dictado el DL 2.568, los obispos de la regin
sur reconocieron a los mapuches como Pueblo, sealando que tienen un ori-
gen histrico y una lnea de continuidad; pertenecen a una raza, tienen una
cultura propia y poseen una lengua que los caracteriza
65
.
A partir de entonces, el eje de la preocupacin de la Iglesia Catlica se centr
en la supervivencia del pueblo mapuche, en el entendido que al arriesgar su
relacin con la tierra, se afectara su identidad. La Iglesia Catlica, debido a su
larga experiencia de trabajo con las comunidades y al conocimiento de sus
propias hermenuticas, comprenda que la Mapu es el ncleo de lo sagrado
mapuche.
De esta manera, quedaron trazadas algunas de las definiciones bsicas de la
Iglesia acerca de la cuestin mapuche:
los mapuches son un pueblo indgena, con identidad propia;
se encuentran en graves condiciones de pobreza; y
la legislacin que afecta a sus tierras constituye una amenaza a su identidad,
a lo sagrado y a su supervivencia.
El aporte de la Iglesia fue esencial para el reconocimiento de la dimensin
identitaria, cultural y sagrada de la Mapu en el anlisis chileno de la cuestin
mapuche y su posicionamiento como asunto pblico en la sociedad chilena
66
.
Este planteamiento de la Iglesia tambin fue recogido por la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos, que en 1979 clasific los Decretos Ley
2.568 y 2.750 dentro de las modificaciones al ordenamiento legal chileno que
afectaban las garantas a los Derechos Humanos. En su informe anual de 1979-
1980, esta Comisin seal: La situacin del pueblo mapuche ha sido tema de
especial preocupacin para los diferentes grupos internacionales de proteccin
de los Derechos Humanos y para la comunidad nacional e Iglesia Catlica
65
Evangelizacin del Pueblo Mapuche. Carta pastoral de los Obispos de Concepcin, Los ngeles,
Temuco, Araucana, Valdivia y Osorno. Mayo de 1979; citado por BURGOS, Ariel en Discurso de
celebracin de 40 Aniversario de la Fundacin Instituto Indgena http://www.institutoindigena.cl/
discurso40.doc.
66
En el nfasis de la identidad indgena concurren varias corrientes, desde la teologa de la liberacin, la
evangelizacin inculturada, el magisterio de Juan Pablo II y su lectura del papel de la fe y la cultura en
el mundo contemporneo, hasta el pensamiento de intelectuales catlicos conservadores como Pedro
Morand, relativo a la constitucin de los sujetos en el rito y la cultura; y su crtica a las ideologas
iluministas.
93
chilena en 1979. En el mes de mayo, los obispos de Concepcin, Los ngeles,
Temuco, Araucana, Valdivia y Osorno dieron a conocer una Carta Pastoral
sobre la nueva ley indgena, en la cual se refieren a los problemas y dificultades
que encuentra el pueblo mapuche, y llaman la atencin sobre el respeto que se
debe a la identidad cultural de este pueblo (...) Los mapuches son la minora
tnica ms numerosa de Chile. Actualmente estn afrontando serios problemas
en sus condiciones de vida en aspectos tales como salud, nutricin y educa-
cin, lo que configura una de las ms graves situaciones de pobreza (en este
pas).
La Iglesia se empe en su apoyo a los mapuches por medio de sus institucio-
nes y su magisterio, expresado en las Cartas Pastorales de los Obispos e incluso
en la visita del Papa Juan Pablo II a Chile (1987). En tal sentido, la iglesia no slo
fue un alero protector de las organizaciones indgenas, sino tambin una
aliada estratgica.
En el plano internacional, estos planteamientos de la Iglesia, que haban sido
recogidos por documentos de la envergadura de la conferencia del Episcopado
Latinoamericano
67
, fueron expresados tambin por Juan Pablo II, en la Amazona:
Las comunidades (indgenas), tienen una identidad como grupo humano, como
verdadero pueblo y nacin (...) Confo a los poderes pblicos y a otros respon-
sables los votos que, en este encuentro con vosotros, hago de todo corazn,
cuyos antepasados fueron los primeros habitantes de esta tierra, al tener sobre
ella un especial derecho adquirido a lo largo de generaciones, os sea reconoci-
do este derecho de habitar en ella en paz y serenidad, sin temor verdadera
pesadilla- de ser desalojados en beneficio de otros. Antes bien, estis seguros
de un espacio vital, que ser base no solamente para vuestra sobrevivencia,
sino para la conservacin de vuestra identidad como grupo humano, como
verdadero pueblo y nacin (Juan Pablo II, Discurso a los indgenas de la
Amazonia, en el Arzobispado de Manaus, Brasil, 10 de julio de 1981).
Unos aos despus, el mismo Papa reiter a los indgenas de Canad lo que fue
postura de toda la Iglesia: Es clara postura de la Iglesia que la gente tiene
derecho a participar en las decisiones de la vida pblica que afectan a su exis-
tencia: la participacin constituye un derecho que se ha de aplicar en el campo
tanto econmico como social y poltico (...) Esto es verdad para todos. Y tiene
una especial aplicacin a vosotros como pueblos nativos, en vuestros esfuerzos
por tener un justo lugar entre los pueblos de la tierra, con un justo y equitativo
grado de autogobierno. Tenis tambin necesidad de un territorio con adecua-
67
OBISPOS DEL SUR DE MXICO, Santo Domingo y la pastoral indgena, Oaxaca, 1992. En: Revista
Latinoamericana de Teologa, N 13 (http://www.servicioskoinonia.org/relat/013.htm).
94
dos recursos para desarrollar una economa viable para la presente y las futuras
generaciones. Necesitis tambin estar en posicin de desarrollar vuestras tie-
rras y vuestro potencial econmico, de educar a vuestros hijos y de programar
vuestro futuro (Juan Pablo II, Mensaje radiotelevisivo a las poblaciones
autctonas reunidas en Fort Simpson, Canad, 18 de septiembre de 1984).
En el plano de las ideas, durante aquel tiempo en Chile, intelectuales vincula-
dos a instituciones de Iglesia profundizaron la misma temtica en sus investiga-
ciones.
3.2.2 El indigenismo chileno
En la construccin de la cuestin indgena como asunto pblico, el indigenismo
ha sido un actor clave, en la medida que constituye un puente con la sociedad
chilena y su clase poltica. hasta los 90 los indigenistas han sido quienes han
intermediado las demandas indgenas en las polticas publicas.
El indigenismo chileno que surge a fines de los aos 70 y comienzos de los 80
-al calor de las movilizaciones indgenas y la solidaridad internacional- no era
homogneo, ni tena una larga tradicin intelectual y de debate, como el caso
de sus similares de Mxico u otros pases del continente. Estaba integrado por
tcnicos, profesionales e intelectuales, quienes se agruparon principalmente
en diversos organismos no gubernamentales (ONG). Pese a su carcter inci-
piente, es posible distinguir dos grandes corrientes o sensibilidades del
indigenismo: el enfoque etno-desarrollista y el enfoque desde el paradigma de
los Derechos Humanos.
El indigenismo etno-desarrollista
Esta corriente se vincula a las ONG de desarrollo rural formadas por tcnicos y
profesionales, que participaron del proceso de Reforma Agraria en los aos 70.
Su mirada se enmarca en el campesinismo y los diversos tpicos relacionados;
y su principal referente poltico lo constituye la experiencia de la Reforma.
Estas ONG tuvieron una amplia llegada a las comunidades mapuches, a travs
de la entrega de subsidios y capacitacin agrcola, desarrollando relaciones
clientelares.
Desde este enfoque, el abordaje de la situacin indgena pone nfasis en la
necesidad de superar la pobreza mapuche. Preconizan economas de
asutosubsistencia, y algunos adhieren a las tendencias de las tecnologas alter-
nativas. El prisma de anlisis de la sociedad mapuche es bsicamente
reduccional, y define a su poblacin como minora tnica.
95
El intelectual ms destacado de esta corriente es Jos Bengoa, consultor de las
principales agencias de cooperacin internacional que financiaban a las ONGs
de desarrollo, y autor de Economa Mapuche (1984) e Historia del Pueblo
Mapuche (1985). Su propuesta de poltica indigenista la expone el 1989 en un
documento titulado La cuestin indgena, minoras tnicas y pobreza.
El enfoque de los derechos humanos
Esta segunda corriente de pensamiento indigenista emerge en la segunda mitad de los
aos 80 al interior del movimiento de Derechos Humanos y se distingue en princi-
pio del enfoque desarrollista, si bien es minoritaria en comparacin con esta.
Al alero de la Comisin Chilena de Derechos Humanos se constituye un pro-
grama de derechos indgenas que comienza a interpretar la situacin de los
pueblos indgenas de acuerdo a los enfoques en formacin en el escenario
internacional. Particularmente, reproduce los planteamientos del Grupo de Tra-
bajo Sobre Poblaciones Indgenas de Naciones Unidas.
Esta corriente apoy la insercin de la cuestin indgena en el programa polti-
co-jurdico de la oposicin democrtica, promoviendo y difundiendo la nece-
sidad de una reforma constitucional que reconozca la existencia de los pueblos
indgenas. Asimismo, contribuy al debate con estudios de historia legal de los
derechos indgenas y con la difusin de instrumentos internacionales, como el
Convenio 169 de lacabalgata Organizacin Internacional del Trabajo (OIT, 1989).
Aunque su anlisis de la sociedad mapuche tambin remite al enfoque
reduccional y a la literatura elaborada por la corriente desarrollista, la diferen-
cia principal radica en no usar la definicin de los indgenas como minoras
tnicas, promoviendo su reconocimiento como pueblos y por ende, como su-
jetos de derechos colectivos.
El principal representante de esta corriente ha sido el abogado Jos Aylwin,
miembro de la Comisin Chilena de Derechos Humanos e hijo del gobernante
de la transicin chilena.
As, el pensamiento indigenista chileno de los aos 80 se constituye sobre la
base de un sustrato comn (el paradigma reduccional) y se divide en dos corrien-
tes de la elite chilena que divergen en la definicin del estatus indgena: como
minoras tnicas de campesinos pobres, o como pueblos-sujetos de derechos.
Por su parte, la Iglesia Catlica, crucial actor indigenista, tender a adherir a la
definicin de los indgenas como pueblo, pero enfatizando la dimensin
identitaria del concepto de pueblo.
96
Para finalizar este apartado, cabe sealar que en la discusin de la poca no hay
un anlisis de los territorios indgenas bajo los impactos del modelo neoliberal,
plenamente instalado a fines de los 80. Esta ausencia de informacin y anlisis
constituir una debilidad para la definicin de las polticas dela transicin y ana-
lizar el conflicto mapuche que resurge a mediados de los aos 90.
3.3 Movimiento mapuche y polticas pblicas en la transicin
a la democracia
En la coyuntura de la transicin hacia la democracia, la situacin indgena era
compleja. El movimiento mapuche se encontraba fraccionado y debilitado, mien-
tras que el indigenismo presentaba diferencias en sus definiciones bsicas. Sin
embargo, ambas corrientes indigenistas, sumadas a la Iglesia Catlica, tenan
similar grado de incidencia poltica cupular por distintas vas. A diferencia de
otras pocas, el indigenismo chileno formaba parte minoritaria pero influyen-
te- de la elite poltica que asumi el poder en la transicin.
Por su parte, la debilidad del movimiento mapuche se compensaba con el
alto valor simblico que tena incluir la cuestin indgena en el programa
de la transicin democrtica. As, con la ayuda del indigenismo y de la
Iglesia, se llega al Acuerdo de Nueva Imperial entre las organizaciones ind-
genas y los partidos de la Concertacin, que en 1990 asumieron la conduc-
cin del Estado
68
.
La definicin ms operacional de la poltica indgena del gobierno, respecto a
si de tratara de una poltica social para las minoras tnicas o una poltica para
el reconocimiento de los derechos de los pueblos, fue materia de disputa al
interior del indigenismo chileno. El asunto fue zanjado a comienzos de 1990,
con el nombramiento de la Comisin Especial del Pueblos Indgenas (CEPI).
Como suele ocurrir con muchos temas emergentes en polticas estatales chilenas, el
actor que encabeza la respectiva institucin influye de modo decisivo en los conteni-
dos y estilos de la poltica. La CEPI, de corte indigenista, molde los contenidos de la
poltica; administr el debate y la demanda indgena (cooptando al movimiento);
negoci la ley al interior de un Estado reacio; construy una doctrina respecto a las
tierras y el desarrollo indgena (llamada desarrollo con identidad); elabor una
leyenda legitimadora eficaz (la ley es fruto del Acuerdo de Imperial y de miles de
congresos); y form un contingente policy makers indigenista de relevo.
68
El acuerdo de Nueva Imperial constituye un hito simblico de inclusin de los indgenas en el cambio
democrtico. Sin embargo, el principal objetivo de los operadores chilenos era obtener un pacto de
desmovilizacin social indgena, segn reconocen sus promotores una dcada ms tarde. El fantasma
del Cautivazo estaba presente al inicio de la transicin. (N. del A.).
97
3.3.1 La construccin de una poltica de tierras
En materia de poltica de tierras, los esfuerzos de la CEPI estuvieron orientados
a acotar las reclamaciones de tierras usurpadas y contener la demanda indge-
na, en el contexto de una frgil transicin democrtica pactada.
Es ilustrativa la opinin sostenida por Jos Bengoa en 1992, respecto a la recla-
macin por restitucin de las tierras indgenas. La nueva ley deba fundarse en un
concepto operacional: la pregunta es qu se va a entender por tierras indgenas?.
En respuesta se formula la siguiente hiptesis: Cuando los antiguos dicen: toda
esta tierra era nuestra, a qu se estn refiriendo? se estn refiriendo a toda esta
tierra nuestra, antes de la radicacin? O se estn refiriendo a toda esta tierra
nuestra despus de la radicacin?. Histricamente, durante todo este siglo, se
ha trabajado con este segundo concepto. Cuando se ha hablado de tierras usur-
padas se est hablando de () las tierras que fueron indgenas a partir de la
radicacin, es decir, a partir de los ttulos de Merced
69
. [sic]
Este es un punto relevante de la discusin. Durante todo el siglo XX, segn J.
Bengoa "se ha trabajado con este segundo concepto", referido a las tierras
que fueron indgenas a partir de la radicacin, es decir, a partir de los ttulos de
merced
69
. Al hablar de tierras usurpadas se hablara de esta definicin (sic).
A partir de 1992 el movimiento pone en cuestin dicha definicin. Nuevos
conflictos tenan lugar al sur del ro Bo Bo. Como era previsible, las
movilizaciones se iniciaron en el contexto de la conmemoracin de los 500
aos de la llegada de Coln, hito que motiv una campaa continental.
As, en el expectante escenario de la transicin irrumpi una nueva organiza-
cin mapuche que retomaba la plataforma del movimiento durante los aos
80, y que se haba restado al Acuerdo de Nueva Imperial, planteando al go-
bierno democrtico la exigencia de reconocimiento de derechos, territorios y
autonoma. El entonces naciente Consejo de Todas las Tierras inici una cam-
paa de recuperaciones simblicas de tierras, que tuvo un alto impacto
meditico, y exigi la restitucin de todas las tierras que no fueron reconocidas
dentro de ttulos de merced: es decir, las tierras antiguas.
El gobierno de la poca asumi que de no poner inmediato lmite a ese movi-
miento y a los alcances de su discurso histrico reivindicativo, se arriesgaba la
gobernabilidad de la transicin democrtica en materia de poltica indgena.
Dicho lmite se estableci con otro discurso histrico adhoc. El concepto ope-
69
En: COMISIN CHILENA DE DERECHOS HUMANOS, Pueblo, Tierra, -Desarrollo: Conceptos Funda-
mentales para una Nueva Ley Indgena. Santiago, 1992.
98
racional de tierras indgenas era al mismo tiempo, establecer un lmite mane-
jable -un techo- a las reclamaciones, estableciendo la frontera oficial de lo
reclamable legtimamente. Tal concepto operacional incluy las tierras de la
reforma agraria que haban sido entregadas a las comunidades mapuches antes
de septiembre de 1973, aun cuando se reconoca que estas haban excedido
los deslindes de los Ttulos de Merced. El afn de fijar un techo a las reclama-
ciones, y administrar la historia, la memoria y los derechos, ha sido una cons-
tante de la poltica indigenista hasta el presente.
En la prctica, el lmite a la demanda del movimiento indgena fue fijado por el
Ministerio del Interior, a travs de querellas por usurpacin y la aplicacin de la
Ley de Seguridad del Estado. Un proceso escandaloso, instruido por un minis-
tro en visita de Temuco, termin en la condena de 144 dirigentes mapuches. En
el sumario instruido se adjuntaban informes oficiales que certificaban que las
tierras reclamadas y ocupadas por los mapuches no eran de Ttulos de Merced;
una prueba judicial entre varias, para establecer que el objetivo de las
movilizaciones no era legtimo sino subversivo. El caso est en la CIDH.
Pese a todo, el episodio de 1992 sirvi para dar actualidad y urgencia tanto a la
cuestin indgena en general, como a la problemtica de las tierras. En la cordi-
llera donde nace el Bo Bo ganaba visibilidad y dramatismo la situacin de la
comunidad pehuenche de Quinqun. All, la aplicacin de la ley amenazaba a
los indgenas con la expulsin de sus tierras de ocupacin ancestral, por no ser
los propietarios legales, sino meros ocupantes de un predio rematado a inicios
del siglo XX.
El gobierno de la poca se encontr en una encrucijada: el poder ejecutivo no
poda ir contra una resolucin judicial, pero tampoco estaba dispuesto a res-
paldar los ttulos originarios indgenas y pagar los costos polticos de aplicar la
legislacin expropiatoria, ms aun considerando la solidaridad que el caso des-
pert en la opinin pblica y en todas las organizaciones mapuches. Finalmen-
te, opt por comprar parte de las tierras en litigio a un precio exorbitante. Tie-
rras que la comunidad recibira en propiedad recin 15 aos despus.
El caso de Quinqun sent un precedente histrico. All, aun cuando se trataba
de tierras rematadas no incluidas en el Ttulo de Merced, la comunidad segua
habitando en el lugar, por tratarse de sus tierras ancestrales. Y el Estado chileno
se haba visto en la obligacin de encontrar una frmula para restituirle su
derecho propietario. En todas las provincias al sur del Bo Bo haba decenas de
otros casos similares.
Tras este caso emblemtico, en 1993, se promulga la Ley 19.253 o Ley Indge-
na, estableciendo normas sobre proteccin, fomento y desarrollo de etnias
99
indgenas, fundamentndose en el reconocimiento a la diversidad cultural y
tnica; el reconocimiento jurdico de las comunidades; el fomento a la partici-
pacin; la discriminacin positiva; la proteccin y ampliacin de las tierras
indgenas; la focalizacin de recursos del Estado para el desarrollo; la creacin
del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas; la conciliacin y arbitraje; el reconoci-
miento, respeto y proteccin de las culturas indgenas; el desarrollo de un siste-
ma de educacin intercultural bilinge; mecanismos de autoidentificacin de
indgenas urbanos y migrantes.
Mediante la promulgacin de esta Ley, se crea la Corporacin Nacional de
Desarrollo Indgena (CONADI), organismo encargado de promover, coordinar
y ejecutar la accin del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y
comunidades indgenas en los mbitos econmico, social y cultural, as como
de impulsar su participacin en la vida nacional.
Sobre esta base y hasta 1998, la agenda poltica estuvo marcada por los si-
guientes elementos:
La definicin del concepto de tierras indgenas para acotar las reclamacio-
nes a las tierras procedentes de Ttulos de Merced y Reforma Agraria.
La elaboracin de un catastro de casos de reclamaciones de tierras.
El conflicto como estrategia para el tratamiento de reclamaciones: si no hay
conflicto, el caso no entra en agenda, no asciende en la lista de prioridades ni
se traduce en una decisin.
La compra por parte del Estado de las tierras reclamadas, como mecanismo
para descomprimir las situaciones crticas.
El concepto de problemas o conflictos de tierras ser la clave de este perodo.
En su memoria de gestin 1994-1997, el director nacional de la Comisin Na-
cional de Desarrollo Indgena (CONADI), creada en 1994, sealaba que junto
con implementar la institucionalidad establecida en la Ley, el segundo gran
eje de trabajo (...) ha sido implementar la poltica de adquisicin de tierras y
aguas diseada en el periodo de la Comisin Especial de Pueblos Indgenas
(CEPI), con una fuerte preponderancia en la solucin de aquellos conflictos
histricos ms relevantes
70
.
Cabe tener presente que, en paralelo a la puesta en marcha de la Ley Indgena,
se desplegaban en la macroregin sur tres estrategias territoriales de signo con-
trapuesto. La poltica indgena queda en medio de este tringulo:
70
CONADI, Direccin Nacional, Informe de Gestin. Temuco abril 1997,p6
100
La penetracin en las fronteras interiores, por parte del Estado
La presin expansiva de economas de enclave
La defensa y reconstruccin de la territorialidad mapuche.
3.3.2 El Fondo de Tierras
La Ley 19.253 cre una institucionalidad destinada a la resolucin de conflic-
tos de tierras y aguas, por la va del mercado, el Fondo de Tierras y Aguas
Indgenas (FTAI)71 . Sus mecanismos de restitucin de tierras son tres, estable-
cidos en el Artculo 20 de la ley: Letra a) Subsidio a la adquisin de Tierras;
Letra b) Compra de predios en conflicto. Adems del traspaso de predio fisca-
les, y compra de derechos de agua.
En los aos 90 no existi una poltica de tierras explcita que estableciera
criterios para el direccionamiento del Fondo de Tierras. Hacia el ao 2000, el
gobierno de Lagos despus de una oferta electoral de restituir 150 mil hect-
reas, orient sus esfuerzos a reconceptualizar la cuestin de las tierras indge-
nas, buscando poner lmites, congelando el presupuesto y sometiendo all FTAI
al control directo por el Ministerio de Hacienda, y a la contencin de las recla-
maciones por va penal. Y nuevamente se intenta imponer desde el estado una
interpretacin falaz de la historia y legitimidad de las reclamaciones mapuches,
por la va de una Comisin de Verdad Histrica, que reiter en el 2003 la
peregrina doctrina chilena del origen estatal de los derechos de propiedad ind-
gena, contra toda evidencia de las reclamaciones, las fuentes historiogrficas y
la jurisprudencia y derecho internacional.
La ausencia de una poltica indgena que enmarque al FTAI ha implicado que a
los diversos actores de esta peculiar arena le adjudiquen una diversidad de
objetivos y parmetros de evaluacin.
Para un sector de la clase poltica y burocracia, el FTAI forma parte de las polti-
cas sociales, y su eficacia es medida con indicadores de ingresos y superacin de
la pobreza de los beneficiarios. Para algunas autoridades, el FTAI es un mecanis-
mo de resolucin de conflictos que ya estara prximo a cumplir su misin.
Por su parte, el movimiento mapuche pone el nfasis en las obligaciones de
reparacin histrica, particularmente la recuperacin de sus tierras usurpadas.
Asi, a eficacia de la poltica se mide en cantidad de conflictos resueltos, tierra y
aguas recuperadas y reintegradas al patrimonio mapuche.
71
Una sntesis de la operatoria del Fondo de Tierras y Aguas, en el Informe de la Direccin de Presu-
puestos del Ministerio de Hacienda Evaluacin de profundidad, Programa Fondo de tierras y Aguas
Indgenas. Corporacin Nacional de Desarrollo Indgenas MIDEPLAN. Santiago, junio 2002.
101
Tales perspectivas divergentes exceden las atribuciones del Fondo de Tierras y
Aguas. Este Fondo no es concebido como un programa social, cuyo objetivo
primordial sea impactar en la situacin econmica de los beneficiarios. Sus
efectos en este sentido son una externalidad y no un objetivo central. Un even-
tual impacto econmico positivo slo sera esperable en el marco de programas
integrales y cambios estructurales de la situacin en las regiones indgenas.
Considerando la experiencia internacional, el FTAI no tienen el estatus y ni las
atribuciones para la reparacin del dao histrico al pueblo mapuche. Tampo-
co sus procedimientos son los adecuados para procesar la totalidad de las re-
clamaciones de tierras, ni tiene el presupuesto suficiente. Sin embargo, a travs
del Fondo es posible resolver algunas reclamaciones especficas y ayudar en
una pequea proporcin tanto a proteger derechos de aguas, como a regulari-
zar los derechos de propiedad indgenas sobre tierras registradas, fiscales o no.
De acuerdo a cifras del FTAI, los resultados generales de su gestin entre 1994
a 2001 son los siguientes:
Tabla 13
Resultados generales de la gestin del FTAI, perodo 1994 - 2001
La CONADI, en su informe de gestin de la FTAI, titula la sntesis del proceso
como Tierras Incorporadas al Patrimonio Indgena. Esta afirmacin es equvo-
ca, teniendo en cuenta que el sistema de compras con subsidios est orientado
financiar un proceso de redistribucin de la tierra al interior de las comunidades.
Para las tierras compradas con subsidios segn el artculo 20 letra (a), es preciso
desglosar aquellas compradas en tierras indgenas y en tierras no indgenas. En
el caso de las tierras fiscales traspasadas y del programa de regularizacin/
saneamiento de la propiedad indgena, no se trat de adquirir tierras nuevas,
sino de la regularizacin y titulacin de una propiedad que ya era indgena. En
estricto rigor, dichas tierras nunca estuvieron fuera de su patrimonio.
Entonces, el calificativo de tierras incorporadas al patrimonio indgena slo
es aplicable a las tierras adquirida por medio del Artculo 20 letra (b). Aqu,
como por definicin son casos de reclamaciones, se trata de tierras recupera-
Programa Hs Familias
Subsidio aplicacin artculo 20 letra a) 7.350,70 670
Subsidio aplicacin artculo 20 letra b) 35.168,48 3.127
Subsidio al traspaso de predios fiscales 171.388.,77 1.949
Regularizacin y saneamiento de la propiedad indgena 58.529,89 2.906
Total 101.049,07 8.652
Fuente: CONADI
102
Aplicacin del Artculo 20 letra (b): Compra de tierras en conflicto (1994 2001)
Regin Inversin ($) Hectreas Familias
I 20.740.000 86,41 56
VIII 2.359.685.500 1.856,67 434
IX 19.762.839.992 18.639,87 2.124
X 3.613.869.137 14.275,03 483
XII 22.600.000 310,50 30
Totales 25.779.734.629 35.168,48 3.127
Traspaso de predios fiscales, segn regin (1994 2000)
Regin Inversin ($) Hectreas Familias
I 66.500.000 932 220
II 40.000.000 83.699 214
V 0 1.500 0
VIII 0 1.140 180
IX 69.744.000 32.126 555
X 85.500.000 50.019 778
XII 1.972 2
Totales 261.744.000 171.388 1.949
Traspaso de predios fiscales, segn ao (1994 2000)
Ao Inversin ($) Hectreas Familias
1994 0 31.681 692
1995 0 2.101 150
1997 0 15.066 370
1998 0 4.415 93
1999 112.244.000 12.867 73
2000 114.500.000 21.270 354
Totales 226.744.000 87.400 1.732
Saneamiento y regularizacin de la propiedad (1994 2000)
Regin Inversin ($) Hectreas Familias
I 66.000.000 17.702 190
II 63.712.000 1.812 532
VIII 0 6.360 290
IX 71.377.000 16.778 1.239
X 12.000.000 15.878 655
Totales 213.089.000 58.530 2.906
das o reintegradas al patrimonio indgena. Esta situacin corresponde slo a
35.168 hectreas.
La distribucin de tierras en virtud de estas disposiciones legales se presentan
en las siguientes tablas.
Tabla 14
Compra, traspaso y saneamiento de la propiedad de las tierras indgenas,
perodo 1994-2001
Fuente: CONADI
103
3.4 De tierras en conflicto a territorios en conflicto: El
movimiento mapuche a fines del siglo XX
Los primeros pasos de la ley y la poltica indgena post- dictadura ocurren du-
rante el segundo gobierno de la transicin democrtica, encabezado por Eduardo
Frei Ruiz-Tagle, en un escenario poltico y econmico estable hasta 1997
72
.
Este perodo se centra en la modernizacin del Estado y el crecimiento econ-
mico como pilares del desarrollo del pas, contexto en el cual la poltica
indigenista es considerada marginal y subordinada a la estrategia principal.
As, la CONADI, institucin encargada de poner en marcha la nueva poltica
indgena, nace marginalizada en la institucionalidad estatal. Su direccin na-
cional se instala en Temuco, lejos del gobierno central, sin vnculo con las
redes polticas, sin incidencia en los centros de decisin, y depositaria de un
mandato y un paradigma disfuncional a los nuevos tiempos. Esta institucin
absorber las reacciones frente a la transformacin econmico-espacial y los
impactos territoriales de la modernizacin compulsiva, alentada por la admi-
nistracin Frei Ruiz-Tagle.
En corto tiempo, la nueva poltica indgena y el accionar del Fondo de Tierras
seran superados por el movimiento mapuche. Los catastros de tierras en con-
flicto resultaron desbordados por las demandas indgenas. A partir de 1997, la
presin de las comunidades sobrepasaba la capacidad de respuesta del Estado.
La grfica siguiente muestra el aumento del presupuesto destinado a la compra
de tierras en conflicto, que sigue al ciclo de movilizaciones iniciado en 1997
y hasta el ao 2001.
Es posible afirmar que la focalizacin, la cuanta de la inversin y la localiza-
cin de las acciones de los programas e instrumentos del Fondo de Tierras y
Aguas, materializados en las compras de predios por parte del Estado, han sido
fruto de la confrontacin y negociacin de estrategias polticas, territoriales y
comerciales, entre comunidades mapuches, autoridades empresarios y latifun-
distas.
72
A partir de 1997, los impactos de la crisis econmica mundial originada en Asia, se hacen sentir en
Chile. Los altos ndices de desempleo y la contraccin de la demanda fueron algunos de los sntomas
que provocaron un enjuiciamiento del xito econmico chileno desde los crculos especializados y la
poblacin en general. Sin embargo, las crticas ms generalizadas no cuestionaron la estabilidad po-
ltica ni la estrategia de desarrollo, asumindose que en virtud de su carcter cclico, el receso econ-
mico sera superado en el corto o mediano plazo (N. de la E.).
104
La indefinicin de una poltica de tierras, la vaguedad e inconsistencia de la
poltica indigenista, la debilidad de la institucionalidad indigenista, y la im-
pronta de conflictos emblemticos que dan origen a la cuestin indgena du-
rante la transicin democrtica, permiti al movimiento mapuche -con su nue-
vo discurso territorial- disputar con la CONADI y el gobierno el direccionamiento
de la poltica de tierras, en la perspectiva de la poltica indgena territorial; y
obligar al gobierno a cambiar su estilo de gestin, abriendo espacios al dilogo
y la negociacin.
En la prctica, son las comunidades mapuches quienes comienzan a direccionar
la poltica de tierras, al interior de una densa trama de intereses. Ello no signifi-
ca que logren ejercer una participacin directa en la formulacin y ejecucin
de polticas pblicas, sino que su presin ejerce una influencia significativa
sobre los agentes de gobierno y los diversos sectores involucrados en el conflic-
to.
Hacia 1998, la problemtica mapuche no se trata slo de conflictos y reclama-
ciones puntuales circunscritas a una comunidad. Emergen plataformas de re-
clamaciones por territorios, donde se integran tanto asuntos de tierras, como de
recursos naturales, participacin y desarrollo. La cuestin de las tierras indge-
nas, como asunto pblico, mut profundamente.
En este nuevo escenario, las respuestas y estrategias indgenas a los impactos
del modelo neoliberal son tambin territoriales. Se ha puesto en la arena el
Fuente:CONADI
Grfico 3
Compra de tierras en conflicto (inversin en $), 1994 2001
105
antiguo corpus de conocimiento y simblica etnoterritorial, de lov, rehues,
ayllarehues, butalmapus y otras concepciones del espacio, que permite articu-
lar un nuevo discurso y construir alianzas supracomunitarias: las identidades
territoriales del wallmapu.
Esta articulacin corresponde a la tradicin organizacional del pueblo mapuche
en caso de conflictos. As lo sealaba Diego de Rosales en el ao 1674
73
: Y a
estos frentes y caminos llaman Utanmapu, y cada parcialidad defiende su ca-
mino. Y en ocasiones de aprietos grandes, se juntan todos. Y este modo de
gobierno han tenido, para defender sus tierras y infestar las muestras, y los
Gobernadores y los Espaoles, que no saben sus usos y modo de gobierno, lo
ha ignorado. Ms de trescientos aos despus, la prensa nacional informaba:
A las 8 de la maana de ayer cerca de 24 comunidades indgenas agrupadas
en espacios territoriales iniciaron movilizaciones en el sector, amenazando
con realizar tomas de predios agrcolas y forestales (...) Raimn dijo: Yo creo
que siempre est la posibilidad del dilogo, porque estamos claros que a palos
o a balazos no se llega a solucin, sino en base a la conversacin, pero conver-
sacin seria, responsable, honesta
74
.
Las estrategias territoriales mapuches permiten al movimiento mapuche
conceptulizar la problemtica espacial en los trminos de su cultura; y articu-
lar alianzas intercomunitarias, tras la divisin de las reducciones. De esta ma-
nera, se da flexibilidad a las distintas contiendas locales, en el marco de un
proceso comn.
Durante el siglo XX, el modelo de accin colectiva mapuche haba sido la
defensa de la comunidad reduccional, y el movimiento nacional se organizaba
frente a los impactos de la legislacin. Pero a fines de este siglo, ante el desafo
territorialmente diferenciado del modelo neoliberal, que involucra a mltiples
comunidades; y estando divididas estas, se constituye un nuevo espacio polti-
co comn, que representa una continuidad desde la comunidad hacia el terri-
torio, el antiguo rehue y ayllarehue, reelaborado en el nuevo contexto.
3.4.1 Casos y tipologas de reclamaciones, conflictos activos y conflictos la-
tentes
Para el anlisis de la problemtica de los conflictos etno-territoriales en la
macroregin sur de Chile, es til realizar una clasificacin de los tipos de re-
73
ROSALES, Diego de, Historia General del Reino de Chile, Flandes Indiano (1974). Tomo II, Libro
Sptimo ,p. 1097. Segunda edicin revisada por Mario Gngora. Editorial Andrs Bello, Santiago,
1989.
74
LA TERCERA Mapuches reactivan acciones en Arauco. Ante negativa de Frei para concederles
audiencia, 4 de mayo de 1999.
106
clamaciones indgenas contemporneas. Esta clasificacin permite entender
la gnesis y particularidad de los distintos tipos de conflictos, y a la vez,
comprender el trnsito desde los conflictos de tierras hacia los conflictos te-
rritoriales.
En base a un catastro de las 120 casos de reclamaciones activas en el periodo
1993-2002, en la IX Regin de La Araucana, es posible abstraer los siguientes
tipos:
a) Reclamaciones de restitucin de las tierras antiguas, que no fueron reco-
nocidas por la Comisin Radicadora, en el periodo 1866 1927 y que en el
siglo XX pasaron a formar parte de la propiedad inscrita no indgena.
b) Reclamaciones de restitucin de las tierras incluidas en los Ttulos de Mer-
ced, perdidas total o parcialmente por medio de diversos mecanismos de
usurpacin, a contar de 1927. Entre estos mecanismos se cuentan: compra-
ventas fraudulentas, compraventas de derechos, corrimiento y superposiciones
de deslindes, asignacin de hijuelas a ocupantes no indgenas al momento
de divisin del ttulo de merced, permutas de hijuelas, arriendos a 5 y 99
aos con clusulas de renovacin y venta, ocupaciones de hecho, etc.
c) Reclamaciones de restitucin de tierras indgenas ya fuesen antiguas y/o de
ttulos de merced recuperadas durante la Reforma Agraria entre 1967 y
1973. Estas tierras haban sido entregadas en posesin por la Corporacin de
Reforma Agraria, y luego perdidas por diversos procedimientos durante el
gobierno militar (1973 1989). Entre los mecanismos utilizados destacan:
revocacin de los fundos expropiados, intervencin de cooperativas, traspa-
so de tierras reformadas a CONAF y otras instituciones estatales etc.
d) Reclamaciones de propiedad y acceso a recursos. Se trata de casos en los
cuales se reclama derechos indgenas sobre recursos naturales: las riberas,
las cuencas, el subsuelo.
e) Reclamaciones en defensa de espacios, hbitat, y territorialidades. Clasifi-
can en este tipo aquellos conflictos generados por grandes obras, que
impactan de modo sistmico en una zona de asentamientos tradicionales
indgenas. Tal es el caso de la construccin de megacentrales hidroelctri-
cas, plantas de aguas servidas, carreteras, etc. que cambian estructural e
irreparablemente la fisonoma de la zona donde se instalan.
f) Reclamaciones por el ejercicio de autonoma, jurisdiccin y control: Se trata
de procesos de re-territorializacin de la cuestin indgena como estrategia
para afrontar la des-territorializacin.
107
En esta acumulacin de situaciones creadas en distintos momentos histricos,
desde mediados del siglo XX hasta el presente, se ha desarrollado un movimiento
mapuche que integra la problemtica de las tierras, recursos y espacios. As, se ha
construido un horizonte general que logra reencuadrar las plataformas indgenas
y pugna por reenmarcar la agenda pblica, rompiendo el frreo encapsulamiento
como asunto de pobreza tnica con que oper el indigenismo estatal.
Los mismos conflictos de tierras de ayer, posibles de clasificar en los tipos a, b
y c van siendo reinterpretados. En cualquiera de estas reclamaciones, los con-
flictos por tierras son tematizados como conflictos territoriales y por ende,
un problema de derechos colectivos.
El caso del territorio nagche es paradigmtico de la secuencia desde las tie-
rras a los territorios en conflicto, e incidencia en la poltica pblica. En este
caso, los conflictos de tierras se vinculan al proceso de reforma agraria, donde
las comunidades reclaman la restitucin de las tierras que les fueron quitadas a
las comunidades despus de 1973. Asimismo, se plantean con fuerza las recla-
maciones de tierras que estaban incluidas en los Ttulos de Merced.
Adems, esta zona concentra una de las mayores superficies plantada con pino
insigne y eucaliptos, parte importante de las cuales son propiedad de los principa-
les grupos madereros del pas: Forestal Mininco y Bosques Arauco. Los impactos
ambientales, sociales y polticos de estas empresas son interpretados negativamen-
te en trminos culturales mapuches, como prdida de fuerza social o Newen.
La organizacin social mapuche logra articular una plataforma con sus deman-
das y reclamaciones. En el perodo inicial del gobierno de Eduardo Frei Ruiz
Tagle, presentan sus propuestas a la campaa nacional de superacin de la
pobreza, sin obtener respuesta. En 1997, al ser evidente la crisis de la poltica
indgena nacional, se plantean volver a recuperar sus tierras, como lo haban
hecho en 1969-1973, en 1988, y como lo haban hecho sus abuelos en 1878.
Pero ya no reclaman slo tierras, sino un continuo espacial, un territorio con
sus aguas, sus especies y sus suelos cultivables, como tambin su derecho a
participar de las decisiones que afecten a ese territorio. Un territorio imaginado
que se superpone al espacio real de plantaciones y al espacio diseado de los
lmites administrativos, y que constituye la identidad Nagche a reconstruir.
La estrategia indgena pasa a ser fuertemente territorial, reconstruyendo
espacialmente, a travs de prcticas territoriales, las pertenencias identitarias
en relacin con los lugares que forman el Mapu Nagche, combinando las
etnocategoras mapuche (lof, rehues, ayllarehues) con conceptos de ordena-
miento territorial de micro cuencas.
108
Mapa 9
Tierras mapuches y polticas de tierra en Purn y Lumaco
Fuente: Elaboracin del autor.
El desplazamiento discursivo del movimiento mapuche, hacia la tematizacin
de sus contiendas como conflictos territoriales y su resignificacin de las recla-
maciones como derechos territoriales, no responde a una recepcin local de
los discursos internacionales. De hecho, la influencia internacional sobre el
conflicto mapuche es ms bien tarda, a diferencia de lo que suponen algunos
funcionarios estatales indigenistas
75
.
A partir de 1997, estallan diversos conflictos en donde no cabe otra califica-
cin tcnica, acadmica y sociolgica que conflictos territoriales, en los que
75
ZUIGA Gerardo, Modernit, tradition et politique: le processus de constitution des territoire indigenes
en amerique latine le cas des mapuche au Chili, mmoire de DEA, Universit de Paris III IHEAL,
1997.
109
Mapa 10
Tierras mapuches, empresas y plantaciones forestales en Purn y Lumaco
Fuente: Elaboracin del autor.
el asunto en disputa es el espacio, como en el Alto Bo Bo o la expansin de la
industria forestal en Arauco. Tal fenmeno no tiene relacin directa con los
levantamientos indgenas del resto de Amrica Latina y el mundo, ni responde
al mismo proceso de construccin de los nuevos movimientos sociales
indigenistas en el marco de la globalizacin. Son estallidos simultneos gatillados
por procesos econmico-territoriales asemejables y globales.
El movimiento indgena pone al centro los vacos de poltica territorial y am-
biental, y por ello paga un alto costo (en trminos sociales, jurdicos y polti-
cos), mientras el Estado se desentiende de sus obligaciones, y los impactos
territoriales y sociales de los procesos que sus polticas provocan.
110
El fenmeno no es exclusivo de la Araucana. Hoy es posible constatar diversi-
dad de contiendas indgenas en Amrica Latina que, a diferencia de las
movilizaciones los aos ochentas del siglo XX, son explcitamente
etnoterritoriales, de defensa y/o reconstruccin de los territorios indgenas, como
espacios primordiales, social y simblicamente construidos. Los procesos que
emergen y se multiplican, no por efecto de una moda o un programa delibera-
do, sino por la fuerza de los hechos. Los impactos territoriales de los procesos
de liberalizacin econmica, el reescalamiento de los estados dinamizados
por nuevos regmenes internacionales de comercio y medio ambiente,
megaintervenciones directas del gran capital o los estados, etc, tienen el efecto
de romper los status quo espaciales regionales. Las respuestas indgenas son
procesos sociales de reterritorializacin que buscan hacer frente a brutales
reclasificaciones de los espacios, que conlleva la globalizacin econmica
neoliberal.
El desafo de las polticas etnoterritoriales en Chile, ha sido asumido de modo
irregular y discontinuo por el Gobierno y el indigenismo oficial. En el 2003, el
Programa BID- Origenes adopt el discurso territorial bajo la premisa que el
desarrollo territorial mapuche es un desafo gubernamental, reemplazando la
unidad de intervencin de las comunidades a los territorios. Sin embargo, en
la prctica da indicios de ser un contra-discurso indgena, reinterpretando los
conceptos etnoterritoriales en el diseo de la poltica indgena
76
.
Otra poltica territorial emergente, desde la Subsecretara de Desarrollo Regio-
nal, se articula en torno a la categora de territorios especiales, aplicado al
caso de Isla de Pascua, de donde puede derivar un proto estatuto de autono-
ma
77
. Sin embargo en el 2003, el entonces Ministro Francisco Vidall advirti
presuroso que no se debe confundir el estatus de territorio especial de Isla de
Pascua con autonoma
78
.
76
Declaraciones del Director del Programa orgenes, _Desarrollo territorial es un desafo gubernamen-
tal El diario Austral sbado 20 de Septiembre de 2003.
77
UNIVERSIDAD CATOLICA DE VALPARASO, Informe Final, Metodologa para la Definicin de Terri-
torios Especiales, Convenio SUBDERE-PNUD, Valparaso, Noviembre, 2002.
INSTITUTO DE GEOGRAFA DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE, Diagnstico
y Propuesta Metodolgica para Modificar la Divisin Administrativa del Pas. Convenio SUBDERE ,
Santiago, 2002.
78
El Diario Austral, Lunes 8 de septiembre de 2003.
111
Cuadro 3
El caso Lafkenche: Un ejemplo de los conflictos territoriales
entre comunidades mapuche y el Estado chileno
Existen ms de 300 comunidades mapuches costeras de mar y ribereas de lagos. Por dicha
situacin geogrfica, sobre ellas se aplican diversos cuerpos legales que regulan el bordemar, as
como las playas, zonas de servidumbre de pesca, terrenos de playa, de mar y lagos. Tal es el caso
de las comunidades mapuche-lafkenches -gentes de mar- de Tira Sur, quienes an practican una
tradicin de recoleccin de mariscos y algas marinas, que constituye la base de su economa y su
cultura.
La entidad territorial Pu Lafkenche la forman las comunidades asentadas al sur de Tira, entre la
cordillera de Nahuelbuta y el mar, all llegaron sus bisabuelos a refugiarse del invasin chilena de
mineros, latifundistas y el ejrcito de la Repblica, que a mediados del siglo XIX penetr en al pas
mapuche por la Baja Frontera, la actual provincia de Arauco.
Aquellas comunidades de desplazados formaron un largo rosario de comunidades a orilla del mar,
entre cerros, quebradas y acantilados, una zona que cubre una extensin de 50 kilmetros de
bordemar, desde el Tira, regin del Bo Bo, hasta el Moncul en la provincia de Cautn.
Desde la geopoltica militar, en 1994, se calific esta zona como una frontera interior, lugar donde
el Estado tiene dbil presencia, espacios terrestres bajo la soberana de Chile- no vinculados
total y efectivamente a la accin del gobierno central y/o regional. En efecto, para acceder a Tira
Sur no hubo caminos pblicos ni un puente para el paso de carretas hasta los aos sesenta del
siglo XX, y de aquel tiempo una posta, una escuela, solo hubo como en los tiempos antiguos, una
Misin jesuita. No hubo caminos de ripio y un puente estable hasta 1998.
Las comunidades lafkenche y su relacin con el mar
Los lafkenches hicieron de sus ancestrales lugares de recoleccin de algas y mariscos un asenta-
miento permanente y refugio para sus familias, sus comunidades y su cultura. Para las comunida-
des lafkenches esas tierras y ese mar de difcil acceso fueron el amparo, el abrigo, la fuente de los
alimentos, el albergue de la cultura, el espacio donde se reelabor la dignidad y la identidad.
La economa de subsistencia lafkenche se apoya en dos ejes: una agricultura de subsistencia,
cuyos principales cultivos son la papa, el trigo y la arveja, y la recoleccin de algas y moluscos. Se
recolectan moluscos tales como lapas, caracol negro y locos. La extraccin de cochayuyo (colloy)
y luga para su comercializacin, es la principal actividad extractiva. Ambas algas son recolectadas
en la temporada que comienza en septiembre y se prolonga hasta los meses de febrero y marzo.
Juan Segundo Huenupi, lonKo de Comillahue, Tira Sur, seala:
Yo de muy nio trabajo en esto. Cuando tena unos doce aos ya me tiraba al mar a cortar cochayuyo,
a cuerpo pelaoo, no ms, no como la juventud de ahora que usa buzo. Yo aguantaba una media
hora, porque el mar es helao. As empec a tenerle cario a este trabajo... la primera bonanza (o
saca), viene en septiembre, luego otra en noviembre y, por ltimo, a fines de enero, incluso puede
extenderse hasta marzo, pero nunca despus de esa fecha, porque viene la braveza y eso llena
mucho al mar.... La baja es buena durante la menguante y tambin al acabo de luna, pero en la
creciente el mar se hincha, se enoja, y no quiere na con la gente... Pasado el corte, se espera que
la marea lo tire a la orilla, y ah la familia ayuda a ponerlo a secar al sol hasta que se ponen
amarillos. Despus se acarrea en carreta hasta la casa, y todos ayudan a armar los paquetes.
Para las comunidades lafkenche, el mar no slo es una fuente que permite la subsistencia en el
sector, sino un elemento de su cultura, religiosidad y sociabilidad. El mar es el escenario
donde se elevan una serie de rogativas y se realizan rituales como el Nguillatn, destinados a
mantener la armona con el entorno y garantizar la abundancia para el tiempo venidero. Entonces,
si el mar es un elemento que da cuerpo y existencia al pueblo Lafkenche, se subentiende que la
violacin o explotacin de dicho espacio por personas o empresas ajenas a la etnia, sera
tambin una violacin a la existencia y cultura de las comunidades.
112
La legislacin chilena y sus impactos en las comunidades lafkenches
Como se ha sealado, la legislacin chilena no reconoce ni ampara los derechos de los pueblos
indgenas sobre los recursos naturales de sus territorios, el nico recurso protegido es el suelo (las
tierras indgenas). Las aguas, el subsuelo, playas, fondos y borde costero son definidos y gestio-
nados bajo diversos cuerpos legales; los dominio estatal o bienes de usos pblico, pueden ser
aprovechados o manejados mediante rgimen de concesiones para cualquier persona natural o
jurdica. En el caso lafkenche esto significa que cualquier privado, ajeno a la comunidad y la cultu-
ra, puede adjudicarse el borde costero de las comunidades.
Adems, la aplicacin de la legislacin de pesca para concesiones genera situaciones paradojales.
El reconocimiento como organizacin de pescadores que concede el Servicio Nacional de Pesca
(SERNAPESCA) y que es requisito para acceder a reas de manejo, obliga a las comunidades a
constituirse como sindicato de pescadores artesanales. A la vez, cada miembro de la organiza-
cin debe obtener carn de recolector, para lo cual debe presentar obligatoriamente una serie de
documentos: certificado de situacin militar al da, certificado de antecedentes, certificado mdico,
certificado de residencia, carn de identidad al da y fotos para la elaboracin de esta cdula de
recolector. El trmite, adems, debe ser realizado peridicamente para renovar los carn.
El desconocimiento de derechos indgenas y lo inadecuado de la Ley es destacado por los lafkenches
al denunciar que hoy nos vemos en la necesidad de tener que pagar por el uso de un espacio que
histrica y culturalmente nos pertenece.
Frente a esta situacin, la estrategia de los lafkenches ha sido la de abrirse espacios en los inters-
ticios de la legalidad. Tras la inscripcin de sus miembros fundadores en los registros de
SERNAPESCA, la Asociacin Pu-lafkenche pudo ser reconocida como organizacin de pescado-
res artesanales sin convertirse en Sindicato. Enseguida solicitaron un rea de manejo que se ex-
tiende frente al borde costero de las comunidades en un ancho de 200 mts. Lo que totaliza 1.100
hectreas. Sin embargo, la Ley de Pesca establece un pago de patente anual, despus del cuarto
ao de concesin, de 1 UTM por hectrea. Ello implicara pagar 26 millones de pesos, aproximada-
mente. Si la patente no se paga, la concesin caduca, quedando disponible para que otros se
adjudiquen concesiones en el lugar. Por tanto, estando solicitada el rea an no se ha firmado
convenio con SERNAPESCA debido a la clusula legal. Sin embargo esta condicin se indefinicin
legal no es sostenible por largo tiempo.
La situacin creada es tal que, si no hay modificaciones a la Ley de Pesca, las comunidades
lafkenches arriesgan la prdida del borde costero a muy corto plazo. Y el Estado arriesga un nuevo
conflicto tnico-territorial de proporciones, con slidos fundamentos histrico-culturales.
Las organizaciones indgenas han planteado su demanda al Estado chileno en diversas oportuni-
dades. En 1991, entregaron al Gobierno su propuesta para el entonces Proyecto de Ley Indgena,
planteando el Derecho a la utilizacin y explotacin exclusiva de los recursos lacustres, fluviales
y martimos colindantes con las tierras indgenas, hasta 2 km. aguas adentro Como la ley indgena
19.253 no recogi estas demandas, los dirigentes lafkenches las reiteraron ante las Comisiones de
la Cmara de Diputados que realizaron un balance de la Ley Indgena en 1997 y 1998. Actualmen-
te, la propuesta forma parte de las demandas levantadas por organizaciones polticas mapuches
de Arauco.
La reivindicacin del borde costero
La reivindicacin del borde costero es un esfuerzo conjunto de las comunidades lafkenches desde
Arauco a Chiloe. Por ello, han desplegado un vasto movimiento poltico para obtener un estatuto
legal que reconozca sus derechos y se enmiende la Ley de Pesca. Han protagonizado un ejemplar
proceso ciudadano de movilizacin social por sus derechos territoriales ribereos al mar, movi-
miento cuyo repertorio va desde la protesta social hasta el ms sofisticado cabildeo parlamentario
tras un proyecto de ley. Esa es incidencia indgena en polticas pblicas. Recin en agosto de 2005,
tras ms de una dcada de esfuerzos, y quedando escasos espacios, se formaliz el primer trmite
de un proyecto de ley consensuado que recoge parte de sus demandas.
113
A. Recomendaciones al Gobierno
En materia legislativa
57. El Relator Especial hace un llamado al Congreso de Chile para que apruebe a la brevedad
posible la iniciativa de reforma constitucional en materia indgena.
58. Igualmente, recomienda la pronta ratificacin del Convenio 169 de la OIT, as como otros con-
venios internacionales que garantizan los derechos humanos de los indgenas.
59. Deber ser revisada la legislacin sectorial sobre tierras, aguas, minas y otros sectores cuyo
contenido pueda entrar en contradiccin con lo dispuesto en la Ley Indgena, y deber primar
el principio de la proteccin de los derechos humanos de los pueblos indgenas por encima de
intereses comerciales y econmicos particulares.
En materia de tierras
64. El Fondo de Tierras que maneja CONADI para la adquisicin de tierras para los indgenas
deber ampliar y acelerar sus actividades, y contar con un incremento substancial de recursos,
para poder atender las necesidades de las familias y comunidades indgenas. Especialmente
en las reas mapuches deber intensificarse un programa de recuperacin de tierras indge-
nas. En este contexto, el Relator Especial hace un llamado para que se intensifiquen los pro-
gramas dirigidos a la mujer indgena rural y en particular recomienda que se lleve a cabo un
estudio estadstico que permita evaluar los progresos alcanzados en la mejora de las condicio-
nes de las mujeres rurales indgenas donde se incluyan variantes especficas sobre sus condi-
ciones de salud y educacin.
65. Adems de la titulacin de predios privados, debern ser rescatados y reconstituidos los tradi-
cionales territorios comunales indgenas que contengan recursos para uso comunal.
66. Tanto en la ley como en la prctica, debern las comunidades indgenas tener acceso privile-
giado a los recursos acuferos y martimos que necesitan tradicionalmente para su propia sub-
sistencia por encima de intereses comerciales y econmicos privados.
En materia de desarrollo sostenible
67. En todo proyecto de desarrollo que se contemple en sus regiones y territorios, los indgenas
debern ser consultados previamente, como dispone el Convenio 169 de la OIT, y sus opinio-
nes y el respeto a sus derechos humanos debern ser tomados en consideracin por las
autoridades y las empresas ejecutoras en todas las etapas de dichos proyectos. Las comuni-
dades indgenas debern estar asociadas activamente a todas las decisiones sobre proyectos
de desarrollo contemplados en sus regiones y territorios.
68. En las reas indgenas, y particularmente en la regin mapuche (Araucana), debern consti-
tuirse comunas indgenas que permitan la plena participacin de los indgenas en la toma de
decisiones y la autogestin de sus asuntos locales.
69. Bajo ninguna circunstancia debern ser criminalizadas o penalizadas las legtimas actividades
de protesta o demanda social de las organizaciones y comunidades indgenas.
75. El Relator Especial recomienda que el Gobierno de Chile considere la posibilidad de declarar
una amnista general para los defensores indgenas de los derechos humanos procesados por
realizar actividades sociales y/o polticas en el marco de la defensa de las tierras indgenas.
Cuadro 4
Recomendaciones al Estado de Chile del relator especial de Naciones Unidas
para los derechos y libertades fundamentales de los indgenas,
Sr. Rodolfo Stavenhagen, 2004 (Seleccin)
116
117
HACIA UNA POLTICA DE TIERRAS,
RECURSOS Y TERRITORIOS
CAPTULO 4
118
117
H
HACIA UNA POLTICA DE TIERRAS,
RECURSOS Y TERRITORIOS
4.1 Los ejes del debate por el reconocimiento y ejercicio de
derechos indgenas en los Estados Nacionales y los sistemas
jurdicos
La soberana y los derechos de propiedad sobre las tierras y los recursos natura-
les estn al centro de la mayor parte de los conflictos entre los pueblos indge-
nas, los estados nacionales y los intereses privados no indgenas. Esta tensin
ha recrudecido en el contexto de la reciente globalizacin econmica, dando
origen a polticas pblicas que tratan, en lo sustantivo, sobre tierras y recursos:
su propiedad, proteccin y desafectacin, transmisin, manejo, demarcacin,
ampliacin, etc. Estos conflictos han incidido en la poltica internacional e
impulsado nuevos desarrollos jurdicos, como el reconocimiento de los dere-
chos de propiedad de los pueblos indgenas en la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos (2001)
79
.
En la actualidad, el ilegtimo despojo de tierras, recursos y territorios indgenas
ha empezado a reconocerse como una irrefutable verdad histrica, en torno
a la que se libran batallas discursivas para operacionalizar los conceptos de
usurpacin, dao y reparacin a los indgenas, por la violacin masiva de sus
derechos
80
, en los sistemas jurdicos y los aparatos estatales.
De esta discusin emergen dos discursos fuertes. Por un lado, el discurso esta-
tal y de organismos multilaterales que reducen la deuda histrica a un asunto
de superacin de la pobreza y de desarrollo con identidad. En esta perspecti-
va, el acceso a las tierras es parte de una poltica social especfica para indge-
nas, que los define como minoras tnicas de campesinos pobres. Por lo tanto,
la obligacin del Estado se centra en integrar a dichas minoras pobres en el
modelo de desarrollo predominante.
79
ANAYA, James Claudio GROSMANN, The Case of Awas Tingni V. Nicaragua: A New Step In The
international law of Indigenous peoples en The Arizona Journal of international and Comparative Law
2002 volumen 19 Number I
80
Newton NELL Jessup, Compensation, Reparations and Restitution: Indian property Claims in the
United States Georgia Law Review 28 (1994);
118
Por otro lado, emerge en el derecho internacional de los derechos humanos un
corpus de derechos especficos como pueblos indgenas, siguiendo los princi-
pios y normativas internacionales en torno al combate al racismo, y la no dis-
criminacin, el derecho de las victimas, entre otros elementos. Esta perspectiva
instala la reparacin de las injusticias histricas como condicin para alcanzar
acuerdos constructivos y nuevos tratos, al interior de democracias pluritnicas
81
.
Hoy existe un estndar internacional de derechos de los pueblos indgenas,
que ha se ha formado en las ltimas dcadas en el derecho internacional de los
derechos humanos, en el marco de las Naciones Unidas y Sistema Interameri-
cano. Tal estndar, desarrollado a partir del principio de ius cogens del derecho
de libre determinacin de los pueblos, reconoce la existencia de derechos de
los indgenas a la participacin poltica,la no-discriminacin, integridad cultu-
ral, derechos colectivos de propiedad, uso control y acceso a las tierras, recur-
sos, patrimonio cultural y territorios.
En el caso mapuche encontramos los tres ejes de discusin. Hay conflictos por
los derechos de propiedad de la tierra, los recursos y los espacios, actualmente
vinculados a los impactos de la transformacin econmica (expansin de la
industria forestal, construccin de grandes obras, carreteras, ductos, expansin
de ciudades, etc). Tambin persisten y se reactivan reclamaciones por la deuda
histrica del Estado, respecto de las tierras, el patrimonio y los espacios histri-
camente usurpados. Finalmente, a fines de los aos 90 emerge la exigencia
por el reconocimiento de los derechos territoriales y por la garanta de un estatus
bsico como pueblo, que incluye el reconocimiento de derechos polticos,
derechos a la tierra, derechos de propiedad y acceso a los recursos naturales.
Por lo tanto, el abordaje del conflicto mapuche, desde la institucionalidad y la
sociedad chilena en su conjunto, pasa por el tratamiento de estos tres ejes de
discusin: derecho a la tierra y los recursos; reparacin de deuda histrica; y
reconocimiento de su status como pueblo
82
.
81
WESTON Rose Facing The past, Facing The Future: Applying The Truht Commision Model To The
Historic Treatment Of native Americans In The United States en Arizona Journal of International and
Comparative Law Vol. 18, N 3, 2001.
82
Recientemente, la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato ha recomendado que el Estado de Chile
reconozca y proteja los derechos territoriales indgenas, como parte de las medidas de reparacin hist-
rica por los daos ocasionados por el estado a estos pueblos. Sin embargo, la Comisin no especifica en
qu consistiran aquellos derechos territoriales (N. del A.). Dicha instancia tampoco cont entre sus
atribuciones la posibilidad de proponer mecanismos que aseguren el respeto de sus derechos como
pueblo en la institucionalidad y la legislacin chilena. Por esta causa, las reformas jurdicas que implican
directa o indirectamente al pueblo mapuche siguen sin responder a sus demandas polticas (N. de la E.).
As lo evidencia la ms reciente votacin del proyecto Ley de Reforma Constitucional y Pueblos Origina-
rios votado en la Cmara de Diputados en Enero de 2006, donde se aprob por unanimidad un inciso
que seala La Nacin chilena es una e indivisible, generando fuertes reacciones en las organizaciones
mapuche, quienes acusan a los legisladores de consolidar una Constitucin fascista y racista (Fuente:
Mapuexpress Informativo, 11 de Enero de 2006, www.mapuexpress.net).
119
En el escenario internacional, el reconocimiento de estas demandas en sus tres
dimensiones, y su inclusin en los sistemas jurdicos como derechos, ha sido
objeto de amplios debates, negociaciones y anlisis. En este proceso, los pue-
blos indgenas se han posicionado como un actor fundamental en la discusin
sobre cmo construir sociedades pluritnicas y democrticas, capaces de res-
petar tanto los derechos humanos universales como los derechos especficos
de los pueblos indgenas. En el siguiente apartado se recogen algunos elemen-
tos bsicos de esta discusin, precedentes fundamentales para la construccin
de una poltica sobre tierras, recursos naturales, derechos humanos y derechos
colectivos.
4.2 Derechos de los pueblos indgenas: Conceptos bsicos para
su reconocimiento
En las ltimas tres dcadas del siglo XX, la comunidad internacional ha presta-
do una atencin especial a las condiciones de los pueblos indgenas, particu-
larmente afectados por la instalacin de regmenes econmicos neoliberales y
la accin u omisin de los Estados en que viven. En consecuencia, se han
producido avances importantes en el reconocimiento formal de los derechos
indgenas, en un nmero significativo de pases y en algunos organismos
multilaterales. Tambin se han logrado avances conceptuales relevantes acerca
de los fundamentos y bases de los derechos indgenas
83
.
Tales fenmenos responden tanto a una maduracin conceptual y poltica de
los movimientos indgenas, como a los desafos contemporneos que represen-
tan los procesos de globalizacin econmica para los Estados Nacionales, los
organismos internacionales y las sociedades en general
84
.
Muchos de los cambios legales y avances tericos se han conseguido tras inten-
sos conflictos de los pueblos indgenas con los Estados, las empresas y las so-
ciedades de los pases donde habitan; y luego de sufrir flagrantes agresiones a
sus recursos y territorios, peligrando su supervivencia. Tal como ha sucedido en
otras dimensiones del derecho internacional
85
, para el reconocimiento de los
83
RUSEL, Lawrence Barsh Indigenous peoples in the 1990s: Form Object to Subject of International
Law?. Harvard Human Rigts Journal, Vol 7, 1994
84
Es conveniente distinguir entre juridizacin, justiciabilidad y judicializacin. Por juridizacin, si-
guiendo a Gmez (1994), entendemos la reivindicacin de una nueva normatividad y reforma legal
que reconozca los derechos indgenas. Por justiciabilidad, siguiendo a Rouland et al (1999), entende-
mos los esfuerzos por lograr que se sancionen (respeten y garanticen) los derechos reconocidos. Aun
cuando sean palabras homnimas, estos conceptos son distintos del proceso de judicializacion, que
se refiere a, la estrategia gubernamental de aplicar la ley penal y antiterrorista para reprimir movimien-
tos etno-polticos (N. del A.)
85
En el reconocimiento de los derechos hoy considerados universales, siempre ha existido un rol activo de los
movimientos sociales de afectados/as por un sistema considerado injusto, para lograr su consolidacin. Tal es el
caso de los derechos laborales, donde los movimientos de trabajadores desempearon un rol fundamental; y del
reconocimiento de los derechos polticos de las mujeres, con el movimiento feminista como impulsor (N. de la E.).
120
derechos indgenas se libran complejos y dinmicos procesos de negociacin y
debate, donde los conflictos sociales constituyen la arena de la discusin pol-
tica.
Paradojalmente, los procesos de globalizacin econmica, jurdica,
comunicacional, social- han catalizado el aumento de la frecuencia y exten-
sin de los conflictos indgenas. Al mismo tiempo, los avances doctrinarios y
jurdicos se han potenciado. Ello es atribuible a mltiples factores de orden
poltico, ideo-terico, econmico y geogrfico, que encuentran en los proce-
sos de globalizacin una matriz comn
86
.
En este contexto, la definicin que se utilice del concepto de territorio indge-
na resulta fundamental para comprender los intereses y perspectivas de los
actores involucrados en el debate. Para algunos sectores, los pueblos indgenas
siguen siendo una minora que si bien puede tener necesidades especficas, es
preciso integrar a la comunidad nacional. Para otros, es justamente la defini-
cin de territorio el criterio distintivo entre minora y pueblo
87
.
Con fines analticos, el concepto de territorialidad puede ser operacionalizado
en tres dimensiones, interdependientes una de otra:
Base material, entendida como espacio geogrfico y conjunto sistmico de
recursos un hbitat- esenciales para la supervivencia, (tierras, aguas, bos-
ques, riberas, subsuelo y patrimonio cultural material)
Espacio social, construido bajo la influencia histrico-cultural y simblica
de un pueblo.
Espacio poltico-geogrfico, que se encuentra bajo el control poltico de un
pueblo
88
.
La reclamacin de territorios refiere a un conjunto de derechos relativos a esas
tres dimensiones, vinculadas a la supervivencia y al principio de libre determi-
nacin como pueblos; los etnoterritorios son al mismo tiempo jurisdicciones y
hbitat, espacios social y culturalmente construidos.
Sin embargo, aun cuando existe una mayor aceptacin del concepto de dere-
chos territoriales indgenas, su tratamiento en doctrina jurdica no es unvoco,
86
Diversos anlisis sealan que el proceso de globalizacin lleva consigo una creciente afirmacin de
las diferencias por parte de diversos actores sociales y polticos, que directa e indirectamente tienden
a resguardar la diversidad cultural, econmica y social de los pueblos, frente al desdibuje de fronteras
y la tendencia homogeneizadora propia de la globalizacin (N. de la E.).
87
OBIETA, Jos, El Derecho Humano de Autodeterminacin de los Pueblos. Editorial Tecnos, Madrid,
1985. En esta perspectiva, minora significa proteccin e integracin; pueblo, distincin y autonoma.
CLAVERO, Bartolom, Derecho Indgena y Cultura Constitucional en Amrica. Siglo XXI Editores,
Mxico, 1994.
88
KREIMER, 2003, ibid.
121
ya que est en proceso la integracin de aspectos que tradicionalmente se han
tratado por separado: identidad, tierras, recursos, espacios, patrimonio, juris-
diccin, etc.
Para avanzar en la operacionalizacin de este concepto, identificando sus ele-
mentos esenciales, es posible considerar los derechos territoriales como funda-
mento de dos principios bsicos: el derecho a la supervivencia e identidad, y el
derecho a la libre determinacin.
Teniendo en cuenta las tres dimensiones que comprende el concepto de territo-
rialidad, es posible identificar los componentes de cada una de estas dimensio-
nes y los derechos especficos a los que hacen referencia. El siguiente cuadro
organiza estas definiciones, con miras a facilitar su comprensin y aplicacin.
Cuadro 5
Mapa conceptual de los derechos territoriales indgenas como garanta y condicin
del derecho colectivo a la supervivencia y a la libre determinacin
Fuente: Elaboracin del autor
Sin embargo, existe un intenso debate poltico y filosfico acerca de los funda-
mentos y naturaleza de los derechos colectivos, y los desafos de su definicin
para reconocer la pluralidad y profundizar las democracias. Algunos de los
debates se han centrado en discernir si los derechos de los pueblos indgenas
son distintos a los de las minoras; si se trata de derechos colectivos (o de grupo)
o individuales; y si son colectivos, cmo se relacionan y resuelven eventuales
conflictos entre estos y los derechos individuales, frente a una eventual colisin
en la aplicacin de normas. Tambin se debate acerca de si los derechos de los
pueblos indgenas se asemejan a los de las naciones sin Estado o a los de mino-
ras tnicas; y -en cualquiera de ambos casos- cules seran sus fundamentos.
Derechos Dimensin Componente
Base material Tierras indgenas
Recursos naturales (cuencas hdricas,
subsuelo, bosques, biodiversidad,
recursos genticos, riberas)
Derechos de propiedad, posesin
Derechos de propiedad, posesin,
acceso, uso, gestin, aprovecha-
miento y conservacin.
Medio ambiente / hbitat Derecho a vivir en un ambiente libre
de contaminacin.
Derecho a la integridad fsica
Derecho a la salud ambiental
Espacio social,
simblico y
cultural
Patrimonio
Conocimiento indgena
Derechos de propiedad intelectual
Derecho a la identidad cultural.
Espacio poltico
y geogrfico
Jurisdiccin y poder poltico
Control de los procesos de desarrollo
Derechos de autonoma,
autogobierno y autogestin
Derecho a la participacin informada
e incidencia en la toma de decisiones
Derecho a disentir o consentir
122
Sin restar importancia a este debate, es posible parafrasear a Norberto Bobbio
respecto a los derechos humanos cuando stos han sido suscritos y ratificados
por gran parte de los pases, el problema de fondo relativo a los derechos ind-
genas no es solo cmo justificarlos, sino cmo protegerlos. El desafo es tanto
defender los derechos reconocidos, fundamentar los derechos colectivos recla-
mados, garantizarlos ante el asedio, y los impactos de procesos compulsivos de
modernizacin, liberalizacin y globalizacin.
89
.
Sobre esta base, a continuacin se presenta una revisin de los debates interna-
cionales y mecanismos suscritos por los Estados miembros de Naciones Uni-
das, para el reconocimiento y proteccin de los derechos indgenas.
4.3 Derechos Humanos y derechos de los pueblos indgenas
en el escenario internacional
El activismo jurdico y poltico indgena ha incidido fuertemente en el desarro-
llo de normas que han pasado a integrar el derecho consuetudinario interna-
cional, generando un nuevo estndar para las relaciones de los Estados Nacio-
nales con los pueblos indgenas.
Dicho estndar internacional comprende una serie de normas interrelacionadas,
que responden a las principales preocupaciones de los pueblos indgenas e
incorpora el deber de los Estados de tomar las medidas necesarias para su
implementacin
90
. En esta perspectiva, las tierras, recursos y territorios aluden
a una misma totalidad y a un conjunto coherente de derechos.
Los principios y normas de derechos humanos, recogidas en un gran nmero
de tratados multilaterales y otros instrumentos adoptados por los pases miem-
bros de Naciones Unidas e instituciones regionales, han sido fundamentales
para los esfuerzos de los pueblos indgenas por el reconocimiento y ejercicio
de sus derechos en condiciones de igualdad. Estos principios generales son la
base para el desarrollo de derechos especficos, que aspiran a regular y sancio-
nar las violaciones a los derechos humanos de los pueblos indgenas.
Tras la aprobacin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos se ha
consolidado un consenso en torno a dos aspectos relativos a los pueblos ind-
genas: (a) proteccin especial de estos pueblos para el respeto y ejercicio de
sus derechos humanos universales; y (b) reconocimiento e institucionalizacin
de sus derechos especficos.
89
BOBBIO, Norberto, El tiempo de los derechos, Editorial Sistema, Madrid 1991
90
ANAYA, James, Indigenous Peoples In Internacional Law, Oxford University Press, 1996.
123
Diversas instancias internacionales reconocen la obligacin de los Estados de
dar proteccin especial a los indgenas para garantizar el uso y goce de los
derechos humanos consagrados en Pactos y Convenciones que rigen el dere-
cho internacional. Ya en 1971, la Convencin Americana de Derechos Huma-
nos resolva -en su Artculo 2- que los pueblos indgenas se hallan facultados
para recibir proteccin especial, a causa de la severa discriminacin por ellos
sufrida
91
. Asimismo, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIADH)
inst a los miembros de la OEA a implementar las recomendaciones formula-
das en la Carta Interamericana de Garantas Sociales, donde se trata la protec-
cin de los pueblos indgenas
92
.
El trmino proteccin especial contiene en s mismo al principio de no-dis-
criminacin, base fundamental del principio de igualdad jurdica. Este prin-
cipio se entiende como una medida de justicia para proporcionar un trato razo-
nablemente igualitario a toda persona, equilibrando las circunstancias
93
.
La aplicacin del principio de igualdad jurdica requiere que las desigualda-
des de hecho sean reconocidas y abordadas por la ley. Dadas las circunstancias
que enfrentan los pueblos indgenas en las Amricas y en el mundo, resulta
indispensable un tratamiento legal especial a fin de impartir justicia
94
.
Esto significa que, en coherencia con las disposiciones de la Comisin
Interamericana de derechos humanos, es preciso que los Estados cumplan una
doble funcin: respetar y garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos
indgenas: La obligacin dual del Estado bajo la Convencin Americana se
refiere a que los estados tienen dos compromisos: el de respetar y el de garan-
tizar el ejercicio de los derechos establecidos en la Convencin. Un estado
cumple con la obligacin de respetar los derechos protegidos por la Conven-
cin mediante la no-violacin de estos derechos. Ese compromiso se extiende
91
CEDHA y CIEL, Amici curiae. Asociacin de comunidades Abor+igenes Lhaka Honhat v/s El Estado de
la Repblica Argentina. Washington DC, 2002
92
DAVIS Shelton Derechos a la Tierra y Pueblos Indgenas The Role of the Inter.-American Commissions
on Human Rights, Cultural Survival Report 29, 1988, Citado en CEDHA Y CIEL (2002)
93
IHRLG y CIEL Amici Curiae Awas Tingni Mayagna (Sumo) comunidad Indgena vs. La Repblica de
Nicaragua, Washington DC, 20020
94
Corte permanente de justicia Internacional, Escuelas de Minoras en Albania, opinin consultiva N
1953 C.P.J.I. (Ser. A7B) N 64. La C.P.J.I. seal: Lo primero es asegurar un sentido de permanencia
nacional de las minoras tnicas, religiosas o lingsticas en todo respecto para el alcance de una
perfecta igualdad con respecto a otros nacionales de Estado. Segundo, asegurar a las minoras los
medios adecuados para la preservacin de sus peculiaridades raciales, tradicionales, y sus caracters-
ticas nacionales.
Estos requisitos se encuentran ntimamente interconectados, ya que no existira una verdadera igual-
dad entre mayoras y minoras si las ltimas se vieran privadas de sus propias instituciones y, conse-
cuentemente obligadas a renunciar a lo que constituye la verdadera esencia de su existencia como
minoras citado por IHRLG Y CIEL (2000). ibid
124
a cualquier medida gubernamental, accin de estado, oficial o autoridad en
cualquier nivel de gobierno. Pero la obligacin de garantizar el ejercicio de
estos derechos comprende una obligacin substancial ms amplia. Implica un
deber afirmativo por parte del estado de tomar las medidas que sean necesarias
para permitir que el individuo use y goce los derechos garantizados por la
convencin, incluyendo la supresin de obstculos gubernamentales que im-
pidan el goce de los mismos
95
.
En consecuencia, durante las ltimas dos dcadas se ha hecho necesario iden-
tificar los derechos especficos de los pueblos indgenas, que es preciso respe-
tar y garantizar para asegurar el principio de igualdad jurdica, reconocido
internacionalmente como derecho humano. El catlogo de estos derechos es-
pecficos est sintetizado en el Proyecto de Declaracin de Naciones Unidas
sobre Derechos de los Pueblos Indgenas (1994) y en el proyecto de la Declara-
cin Interamericana de Derechos Indgenas, cuya versin preliminar fue apro-
bada en la Asamblea General de la OEA realizada en Santiago de Chile, en
junio de 2003
96
.
La tendencia a reconocer los derechos especficos de los pueblos indgenas
permea las distintas instancias de renovacin global del sistema poltico inter-
nacional. En la generalidad de convenios, acuerdos, planes de accin y decla-
raciones internacionales, suscritas a nivel mundial y hemisfrico, desde 1989 a
1998 se han considerado clusulas especficas sobre los derechos indgenas
como pueblos y por ende, sujetos colectivos.
4.3.1 Convenciones y legislacin internacional vinculadas a los derechos de
los pueblos indgenas
En 1948, la Asamblea General de la Organizacin de los Estados Americanos
(OEA) dio el primer paso en el reconocimiento de los derechos de los pueblos
indgenas al aceptar el Artculo 39 de la Carta Interamericana de Garantas
Sociales. All se insta a los Estados americanos a tomar las medidas necesa-
rias para proteger las vidas y propiedades de los pueblos indgenas, defen-
dindoles de la exterminacin, protegindoles de la opresin y explotacin.
95
CEDHA y CIEL (2002) op. cit.
96
Como reconoce Kymlicka, parece ser la tendencia del derecho internacional reciente, que ha separa-
do con nitidez las cuestiones relacionadas con los derechos indgenas de las relacionadas con los
derechos de otras minoras nacionales. Este autor constata que en el derecho internacional hay dos
desarrollos paralelos: un conjunto de convenciones y de declaraciones concernientes a los pueblos
indgenas y otro conjunto de convenciones y de declaraciones concernientes a las naciones sin Esta-
do. KYMLICKA, Will, La poltica Verncula: Nacionalismo, Multiculturalismo y Ciudadana. Editorial
Paids, Barcelona, 2003.
125
Posteriormente, la Organizacin de Naciones Unidas -en varias resoluciones-
afirma que no slo los individuos, sino los pueblos, poseen un derecho a la
vida que les es inherente, reconociendo la dimensin colectiva de este dere-
cho
97
. Segn el Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
esto incluye el salvaguardar el derecho a la vida de toda persona as como
tambin de toda colectividad humana, poniendo especial atencin en el requi-
sito de supervivencia (como componente del derecho a la vida) de grupos vul-
nerables (Ej. los desposedos y privados, discapacitados, nios y los ancianos,
minoras tnicas, poblaciones indgenas, trabajadores inmigrantes)
98
.
Sin embargo, los avances legislativos ms relevantes comenzaron en los aos
80, a instancias de las movilizaciones y demandas indgenas. Un primer im-
pulso de cambios provino de los movimientos indgenas en pases como Cana-
d, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Australia y los pases nrdicos, donde sur-
gieron organizaciones y elites intelectuales indgenas capaces de disputar en la
poltica formal y como interlocutores vlidos, la defensa de sus tierras, recur-
sos, tratados y estatus, abriendo el campo del derecho internacional hacia los
pueblos indgenas
99
. Un segundo impulso proviene de mediados de los aos
80 y es completamente mundializado en los aos 90, con la irrupcin de los
movimientos indgenas de los pases latinoamericanos, asiticos y africanos.
Desde la perspectiva de los derechos culturales y territoriales de los pueblos
indgenas, una herramienta internacional que los aborda tangencialmente es el
Pacto Internacional y Protocolo Facultativo de los Derechos Civiles y Polticos
(1976). En 1994, el Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas emiti
una nota aclarando las obligaciones de los Estados conforme al Artculo 27 del
Pacto, frente a los problemas relativos a los pueblos indgenas y sus derechos
territoriales: Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos culturales prote-
gidos por el artculo 27, el Comit observa que la cultura se manifiesta de mu-
chas formas. Inclusive un modo particular de vida relacionado con el uso de
recursos terrestres, especialmente en el caso de los pueblos indgenas. Ese de-
97
Ver asamblea General de ONU. Res. 37/189 A, de 1982; ver tambin Comisin de Derechos Humanos
de ONU, Res, 1982/7 de 1982, y Res. 1983/43, de 1983. Citado en CEDHA y CIEL (2002) op. cit.
98
CANCADO Trindade. The Parallel Evolutions of Internacional Human Rights Protection and of
Environmental Protection and the Absence of Restrictions upon the Exercise of Recognized Human
Rights, en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Nro. 13, p 53. Citado en CEDHA
Y CIEL (2002) Ibid.
99
En la investigacin y debate de poltica indgena latinoamericana, principalmente por barreras
idiomticas, suele desconocerse el impacto y aporte del pensamiento indgena del norte, el cual ha
sido clave en el desarrollo doctrinario de los derechos indgenas en la arena internacional, de la cual el
movimiento indgena latinoamericano ha sido tributario indirecto. En el presente, junto con los asuntos
comunes, es interesante destacar la existencia de al menos dos corrientes tericas en materia de
derechos indgenas, donde las diferencias proceden tanto de las distintas historias de sometimiento y
experiencia poltica, como de los distintos sistemas jurdico polticos en conde deben bregar por sus
derechos. (N. del A.).
126
recho puede incluir actividades tradicionales tales como la pesca o la caza, y el
derecho a vivir en reservas protegidas por la ley. El goce de esos derechos pue-
de requerir la adopcin de medidas jurdicas de proteccin y medidas para
asegurar la participacin eficaz de los miembros de comunidades minoritarias
en las decisiones que les afectan
100
.
Ante la persistencia de problemas relacionados con la proteccin de los dere-
chos indgenas, en el ao 2000 el Comit de Derechos Humanos de la ONU
ofreci una gua adicional sobre las obligaciones de los Estados parte del Pacto:
(...) en muchas reas, los derechos e interesas de ttulos siguen sin resolverse
[y] para garantizar los derechos de su poblacin indgena conforme al artculo
27... debera tomarse medidas para restaurar y proteger los ttulos e intereses de
las personas indgenas en sus tierras nativas... asegurar la continuacin y
sostenibilidad de formas tradicionales de economa de las minoras indgenas
(caza, pesca y recoleccin) y la proteccin de sitios de significacin religiosa o
cultural para esas minoras [son derechos] que deben ser protegidos conforme
al artculo 27 (...)
101
.
El Convenio sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial constituye otro ins-
trumento internacional clave de derechos humanos de importancia para los pue-
blos indgenas. Al interpretar la aplicacin del Convenio a estos pueblos, el Comit
de las Naciones Unidas sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial, en su
1235 reunin del 16 de agosto de 1992, destac: El comit llama especialmente
a los Estados partes a reconocer y proteger los derechos de los pueblos indgenas a
su propio desarrollo, control y uso de sus tierras comunales, territorios y recursos y,
cuando han sido privados de sus tierras y territorios tradicionalmente posedos o de
otra manera habitados o usados sin su libre e informado consentimiento, a adoptar
medidas para devolver estas tierras y territorios (...)
102
.
Sin embargo, una de las convenciones internacionales vinculantes ms impor-
tantes sobre derechos especficos de los pueblos indgenas como sujetos de
derechos colectivos, es el Convenio N 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT) sobre los Pueblos Indgenas y Tribales, aprobado en 1989.
100
COMIT DE DERECHOS HUMANOS, Comentario General 23. Artculo 27 (1994): en: Compilacin
de comentarios Generales y Recomendaciones Generales Adoptadas por Organismos de Tratados de
Derechos Humanos, Documentos ONU HRI/GEN/1/Rev.1 en 38 (1994)
101
Observaciones finales del comit de Derechos Humanos: Australia 28/07/2000. CCPR/69/AUS (Ob-
servaciones/Comentarios finales)
102
General Recommendations of the Comit on the Elimination of Racial Discrimination XXIII(51) conceming
Indigenous Peoples. Adoptada en la 1.234a reunin del Comit, el 18 de agosto de 1997, CERD/C/51/
Misc.13/Rev.4 citado en Kambeel y Mackay 1999
127
El principio bsico de este Convenio, segn consta en su Prembulo, es el reco-
nocimiento de las aspiraciones de los pueblos (indgenas) de ejercer control
sobre sus propias instituciones, manera de vivir y desarrollo econmico; y de
desarrollar sus identidades y religiones dentro del marco de los Estados donde
residen. Bajo esta premisa, el Convenio incluye provisiones que aseguran la
integridad cultural, la no-discriminacin, el derecho a la tierra, al bienestar
social y a los recursos naturales. En general, demanda a los Estados respetar las
aspiraciones de los pueblos indgenas en toda decisin que les afecte
103
.
Respecto a la dimensin territorial de los derechos indgenas, en su Artculo 13,
el Convenio establece lo siguiente:
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos debe-
rn respetar la importancia especial que para las culturas y valores espiritua-
les de los pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios,
o con ambos, segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera,
y en particular los aspectos colectivos de esta relacin.
2. La utilizacin del trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber incluir el
concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones
que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
Cabe destacar que adems de reconocer la dimensin territorial de los dere-
chos de los pueblos indgenas, el Convenio 169 de la OIT es explcito al esta-
blecer una clara diferenciacin entre el Estado y estos pueblos, identificando
al primero como Estado soberano y, ms especficamente como persona jurdi-
ca de derecho internacional, que se obliga a respetar y cumplir los derechos
colectivos de los pueblos indgenas dentro de sus fronteras
104
.
Varias otras convenciones internacionales, relacionadas principalmente a los
derechos humanos individuales y de minoras; y recientemente. algunas con-
venciones relativas a la proteccin del medioambiente, son fuentes potenciales
de derechos indgenas, en su relacin con el acceso a la tierra y los recursos, la
calidad del medioambiente, los derechos de subsistencia, los problemas de la
discriminacin racial y cultural, y los derechos a la autodeterminacin y parti-
cipacin en la toma de decisiones.
4.3.2 Acuerdos internacionales especficos sobre derechos de los pueblos indgenas
Los derechos de los pueblos indgenas han sido consolidados en el Proyecto de
Declaracin de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (en trmi-
103
ANAYA, (1996) op.cit
104
LOPEZ, Francisco Autonoma y Derechos Indgenas en Mxico, Consejo Nacional para la Cultura y
las Artes, Mxico, 2002.
128
te desde 1995), que brinda un claro establecimiento de sus derechos territoria-
les. Aunque todava se encuentra en proceso de formulacin para la adhesin
de los pases miembros de Naciones Unidas, el Artculo 26 de este Proyecto
establece: Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, desarrollar, contro-
lar y utilizar sus tierras y territorios, comprendido el medio ambiente total de
las tierras, el aire, las aguas, los mares costeros, los hielos marinos, la flora y la
fauna y los dems recursos que tradicionalmente han posedo u ocupado o
utilizado de otra forma. Ello incluye el derecho al pleno reconocimiento de sus
leyes, tradiciones y costumbres, sistemas de tenencia de la tierra e instituciones
para el desarrollo y la gestin de los recursos, y el derecho a que los Estados
adopten medidas eficaces para prevenir toda injerencia, usurpacin o invasin
en relacin con estos derechos (...). .
Y en su Artculo 25, seala: Los pueblos indgenas tiene derecho a mantener y
fortalecer su propia relacin espiritual y material con sus tierras, territorios,
aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han posedo u
ocupado o utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese
propsito les incumbe respecto de las generaciones venideras.
Asimismo, en el Prembulo del Proyecto de Declaracin Americana sobre De-
rechos de los Pueblos Indgenas, aprobado en Santiago de Chile por la Asam-
blea General de la Organizacin de Estados Americanos (2003), se reconoce:
(...) la especial relacin que los pueblos indgenas mantienen con sus tierras,
territorios y recursos (y) que para los pueblos indgenas sus formas tradicionales
colectivas de propiedad y uso de tierras, territorios, recursos, aguas y zonas
costeras, son condicin necesaria para su supervivencia, su organizacin so-
cial, su desarrollo, espiritualidad, bienestar individual y colectivo
105
.
Por su parte, algunos tribunales internacionales, encargados de ejecutar acuer-
dos multilaterales, han fallado en pro de la aplicacin de estas leyes internacio-
nales y locales para la proteccin de los intereses de los pueblos indgenas al
interior de los pases que han suscrito estos acuerdos
106
.
Este fenmeno refleja otra dimensin de las luchas indgenas: el creciente
activismo jurdico desplegado en los ltimos veinte aos.
105
OEA, Texto consolidado Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pueblos Ind-
genas, aprobado por la asamblea general de la OEA, Santiago de Chile, junio de 2003.
106
Los Convenios Internacionales de las Naciones Unidas tiene una supremaca material y formal por
sobre las normas constitucionales. Una vez que se ha ratificado un tratado internacional, entendido
que ste ltimo no es incompatible con la Carta Magna, el Estado tiene la obligacin de adecuar su
ordenamiento interno con el objeto de aplicar lo estipulado dentro del tratado del cual ya es parte
(ROULET, F: 1997).
129
Diversas comunidades indgenas de Amrica, han recurrido ante la Comisin y
la Corte Interamericana para reclamar por sus derechos. Y ambas instancias, a
propsito de esos casos han interpretado la Convencin y desarrollado una
doctrina y jurisprudencia favorable a los derechos de los pueblos indgenas, en
materia de derechos propietarios sobre sus tierras y recursos naturales, derecho
de participacin poltica, derechos culturales, sociales y econmicos. Son las
sentencias ejemplares de los casos Comunidad Awas Tingni vs Nicaragua (2001),
Comunidad Yakye Axa vs Paraguay (2005), Comunidad Moiwana vs Suriname
(2005) Yatama vs Nicaragua (2005). A lo cual se suma los informes de la Comi-
sin Interamericana en los casos Dann (2002) y Belize (2003). Es el efecto ma-
riposa de los derechos humanos, que avanzan caso a caso. Tal jurisprudencia
pro derechos indgenas constituye hoy la recta interpretacin de la Conven-
cin, la doctrina obligatoria para todos los estados partes.
El cuerpo legal de proteccin de los derechos de los pueblos indgenas, com-
puesto por la legislacin y los tribunales internacionales, se sigue expandiendo
y desarrollando, dando a algunos de estos derechos el status de derecho con-
suetudinario internacional, y por tanto, obligatorio para los estados
107
. Su ex-
pansin se basa en diversos referentes e incentivos, tales como
108
:
El reconocimiento y codificacin de derechos indgenas en instrumentos in-
ternacionales de derechos humanos;
Los aportes tericos y prcticos de tratadistas internacionales;
Las decisiones de organismos internacionales de derechos humanos;
La incorporacin de los derechos indgenas en instrumentos y polticas de
temas afines;
La incorporacin de derechos indgenas en el derecho constituciones y le-
yes- y prcticas nacionales; y
La aplicacin de fallos y decisiones jurdicas internas en los tribunales de
diversos pases.
En suma, en la doctrina del sistema internacional de derechos humanos se ha
ido consolidando un reconocimiento de la especial relacin con las tierras,
recursos y territorios con condicin necesaria para la supervivencia de los pue-
blos indgenas
109
, constituyendo esta doctrina la piedra angular de los derechos
territoriales indgenas.
107
MACKAY, Fergus, Gua para los Derechos de los Pueblos Indgenas en el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos. IWIGIA, Copenhague, 2002. Ver tambin WIESSNER Siegfried, The Rights
and Status of Indigenous Peoples: A global Perspective and International Legal Analysis en Harvard
Human Rights Journal, vol.12 (1999).
108
Sistematizamos aqu el texto de Mackay (2002), op.cit.
109
Un anlisis detallado y erudito sobre la materia es el desarrollado por ANAYA y WILLIAMS (2001), op. cit.
130
Sin embargo, en el tratamiento ms detallado de los derechos territoriales, en-
contramos distinciones conceptuales y distintos grados de avance del trata-
miento doctrinal de los derechos, segn se trate de derechos a la tierra, dere-
chos a los recursos naturales, a la integridad medioambiental o a la jurisdiccin
territorial. En el siguiente apartado se examinan estos aspectos o dimensiones
del enfoque territorial.
4.4 El enfoque territorial en los acuerdos sobre derechos de
los pueblos indgenas
El grado de difusin y aceptacin internacional del enfoque territorial de la
cuestin indgena se refleja en los discursos elaborados desde organismos
multilaterales regionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
la Organizacin de Estados Americanos (OEA); y tambin en los mensajes de
las iglesias. Cada cual enfatiza aspectos distintos: la dimensin cultural, fisico-
econmica y/o poltica de la territorialidad indgena.
En 1987, el Papa Juan Pablo II visit Fort Simpson, en el noroeste de Canad, y
en su mensaje a los indgenas seal: (...) vosotros como pueblos nativos, en
vuestros esfuerzos por tener justo lugar entre los pueblos de la tierra, teneis
derecho a un justo y equitativo grado de autogobierno. Tenis tambin necesi-
dad de una base territorial con adecuados recursos para desarrollar una econo-
ma viable para la presente y las futuras generaciones. Necesitis tambin estar
en posicin de desarrollar vuestra tierras y vuestro potencial econmico, de
educar a vuestros hijos y de programar vuestro futuro.
Con otras palabras, el informe sobre Titulaciones de tierras y Pueblos Indgenas
del BID, afirma que: El concepto de derechos territoriales -en sentido amplio, en
lugar de derechos sobre las tierras en su sentido ms limitado- es de gran impor-
tancia para las estrategias de demandas y manejo de recursos de los pueblos
indgenas. Las demandas indgenas y los conflictos reales o potenciales alrede-
dor de estas demandas pueden llegar ms all del concepto de tierra como cate-
gora agrcola o productiva. Los temas y los retos que enfrenta la regin hoy en
da guardan relacin con los recursos renovables y no renovables, los derechos
sobre los recursos hdricos y el manejo y control ambiental
110
.
En el mismo sentido, la Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha seala-
do que:Los derechos territoriales son una de las principales reivindicaciones
110
PLANT, Reger y Soren HVALKOF (2002) Titulacin de tierras y pueblos indgenas. Serie de informes
tcnicos del Departamento de Desarrollo Sustentable, Banco Interarmericano de Desarrollo (BID),
Washington.
131
de los pueblos indgenas en el mundo. Esos derechos son el sustrato fsico que
les permite sobrevivir como pueblos, reproducir sus culturas, mantener y desa-
rrollar sus organizaciones y sistemas productivos (...)
111
.
Esta coincidencia no es casual. En todo el mundo se estn examinando los dere-
chos indgenas: en las Naciones Unidas (foro paralelo, Comisin de Derechos
Humanos y Foro Indgena); en la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT);
en el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y en diversas
instituciones tcnicas y polticas, que trabajan en la formulacin de nuevas nor-
mas internacionales y mecanismos jurdicos en materia de diversidad biolgica,
propiedad intelectual, desarrollo sostenible, derechos del nio, salud, etc..
Si se reconoce jurdicamente la estrecha dependencia entre el derecho huma-
no a la supervivencia e identidad cultural de los pueblos indgenas y sus tierras,
recursos y territorios, entonces la propiedad, posesin y usos de estos ltimos
deben estar debidamente resguardados: Bajo la ley internacional, la obliga-
cin del estado de proteger a los derechos de los pueblos indgenas a la integri-
dad cultural incluye por necesidad la obligacin de proteger a las tierras tradi-
cionales, debido a la conexin inextricable entre tierras y cultura (...)
112
. En
esta perspectiva, los derechos a las tierras y los recursos son prerrequisitos
para la supervivencia fsica y cultural de las comunidades indgenas
113
Esta interdependencia entre derechos de supervivencia y derechos de propie-
dad se recoge en el Convenio 169 de la OIT
114
, en tres puntos del Artculo 14:
1.- Deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de
posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Adems, en los
casos apropiados, debern tomarse medidas para salvaguardar el derecho
de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estn exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso
para sus actividades culturales y de subsistencia. A este respecto, deber
prestarse particular atencin a la situacin de los pueblos nmadas y de los
agricultores itinerantes.
2.- Los gobiernos debern tomar las medidas que sean necesarias para determi-
nar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y ga-
rantizar la proteccin efectiva de sus derechos de propiedad y posesin.
111
KREIMER, Osvaldo (2003) Informe del Rector del Grupo de Trabajo de la OEA sobre Derechos Ind-
genas sobre la sesin del 7 y 8 de noviembre de 2002, relativa a Formas tradicionales de propiedad y
supervivencia cultural. Derecho a tierras y territorios, Organizacin de Estados Americanos (OEA),
Washington.
112
ANAYA y WILLIAMS (2001), op.cit.
113
Ibid.
114
Estos derechos fueron establecidos por primera vez en el Convenio N 107 de la Organizacin Inter-
nacional del Trabajo sobre Poblaciones Indgenas y Tribales, de 1957.
132
3.- Debern instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema ju-
rdico nacional, para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas
por los pueblos interesados.
Los Convenios de la OIT abrieron un nuevo terreno en el derecho internacio-
nal, al reconocer que el derecho de propiedad indgena deriva de la posesin
histrica y no depende de ningn acto del Estado. En la misma orientacin, la
Asamblea General de la OEA establece en la Seccin Quinta de su texto sobre
Derechos Sociales, Econmicos y de Propiedad, un artculo especfico de dere-
chos a las tierras y recursos.
Cuadro 6
Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos:
Artculo XXIV. Formas tradicionales de propiedad y supervivencia cultural,
derecho a tierras, territorios y recursos.
Este tratamiento de los asuntos de propiedad indgena en el derecho internacio-
nal distingue con claridad cinco asuntos claves en materia de derechos indge-
nas a la tierra. El primero de ellos, es el reconocimiento de la posesin y ocupa-
cin tradicional como fundamento de los derechos de propiedad indgena, que
los Estados deben reconocer imperativamente. Esto significa que:
La propiedad indgena primaria no emana de los ttulos otorgados por el
Estado (en Chile, los Ttulos de Merced, las concesiones durante la reforma
agraria, etc.);
El Estado no es el propietario original de las tierras habitadas tradicionalmen-
te por comunidades indgenas;
El Estado se obliga a reconocer los derechos que se derivan del uso y pose-
sin tradicional de los pueblos indgenas.
1.- Los pueblos indgenas tienen derecho al reconocimiento de su propiedad y de los derechos de
dominio con respecto a las tierras y territorios que ocupan histricamente, as como al uso de
las tierras a las que tradicionalmente han tenido acceso para la realizacin de sus actividades
tradicionales y de sustento, respetando los principios del sistema legal de cada Estado. Estos
derechos tambin comprenden las aguas, mares costeros, la flora y los dems recursos de ese
hbitat, as como de su medio ambiente, preservando los mismos para s y futuras generacio-
nes.
2.- Los pueblos indgenas tienen derecho a reconocimiento legal de las modalidades y formas
diversas y particulares de propiedad, posesin y dominio de sus tierras y territorios de acuerdo
a los principios del sistema legal de cada Estado. Los estados establecern los regmenes
especiales apropiados para ese reconocimiento, y para su efectiva demarcacin o titulacin.
3.- Los derechos de los pueblos indgenas a sus tierras y territorios que ocupan o utilizan histrica-
mente son permanentes, exclusivos, inalienables, imprescriptibles e inembargables.
4.- Los Estados proveern, dentro de sus sistemas jurdicos, un marco legal y recursos jurdicos
efectivos para proteger los derechos de los pueblos indgenas a que se refiere este artculo.
Fuente: OEA Proyecto de Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas.
133
Tales premisas modifican sustantivamente el eje de la discusin sobre derechos
de propiedad indgena y su relacin con el Estado
115
. La Convencin America-
na de Derechos Humanos permite reconocer los derechos de los pueblos ind-
genas a las tierras y recursos si existe uso y ocupacin tradicional, aun cuando
no deriven de un reconocimiento estatal formal.
En segundo lugar, se desprende del acuerdo de la OEA y el Convenio 169 que
los Estados tienen obligacin de respetar los sistemas y modalidades indgenas
de propiedad, posesin, uso, herencia y transmisin de la propiedad indgena.
Junto con ello, instala tres elementos de salvaguarda para las tierras y territorios
indgenas: inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad.
Estas tres caractersticas jurdicas se consideran necesarias en la mayora de las
Constituciones nacionales y doctrinas jurdicas, con el propsito de mantener
la propiedad indgena fuera del mercado, a fin de garantizar la sustentabilidad
y permanencia intergeneracional de las comunidades; y reforzar sus propias
formas de uso del territorio: comunales, productivas, espirituales o de otro tipo
116
.
Otro elemento fundamental que se desprende de los consensos internacionales es el
reconocimiento de los derechos al uso de tierras si son necesarias para actividades
tradicionales y de subsistencia, aun cuando no estn posedas en exclusividad por los
pueblos indgenas; y es obligacin de los estados garantizar ese derecho al uso.
Por ltimo, se reconoce como obligacin de los Estados: determinar las tierras
que los pueblos indgenas ocupan (estableciendo demarcaciones y catastros de
tierras); resguardar la seguridad jurdica de los derechos de propiedad y pose-
sin; y crear una institucionalidad (normas y procedimientos) adecuada para
resolver las reclamaciones de tierras.
4.5 El reconocimiento de los derechos de propiedad y/o ac-
ceso de los pueblos indgenas sobre los recursos naturales
Un aspecto que ha cobrado relevancia en el debate jurdico internacional es la
insuficiente proteccin de los derechos indgenas sobre el conjunto de los re-
cursos naturales situados en los territorios indgenas: aguas, riberas, subsuelo,
bosques, biodiversidad y recursos genticos.
115
Hasta la segunda mitad del silgo XX predominaban diversas teoras jurdicas que intentaban justificar
o legitimar el despojo y la apropiacin de las tierras y territorios indgenas, por parte del Estado y las
sociedades dominantes. Erica Irene Daes, identific las leyes del descubrimiento, la conquista y
la terra nullius, calificndolas como doctrinas del desposeimiento. DAES (2000), op.cit.
116
KLEIMER (2002), op.cit.
134
En el sistema jurdico tradicional, existe una fragmentacin de los elementos de
la naturaleza. El concepto occidental desvincula los recursos suelo, agua, ri-
beras, subsuelo, bosques- y los somete a distintos regmenes de propiedad,
acceso y concesin a particulares. Ello se contrapone fuertemente al concepto
indgena de Tierra, que engloba todos los elementos.
Tal divergencia de perspectivas tiene serias implicancias para los territorios in-
dgenas. Hasta fines de los 90, el debate estuvo centrado principalmente en el
tema de la tierra, pero el tratamiento legal de este derecho fue traducido y
operacionalizado como derecho al suelo. Ello a pesar que las organizaciones
indgenas han manifestado -desde hace dcadas- la responsabilidad que cabe a
los Estados de proteger su territorio, incluyendo sus derechos de propiedad,
posesin, acceso, uso, aprovechamiento, gestin, manejo y conservacin los
recursos naturales, crecientemente asediados por compaas extractivas loca-
les y transnacionales.
En el escenario internacional, siguiendo a Fergus Mackay, vemos que la Comi-
sin Interamericana de Derechos Humanos reconoce (...) la conexin funda-
mental entre tenencia indgena de tierras, seguridad de recursos y derecho a
practicar, desarrollar y transmitir su cultura libre de interferencia. Sobre esta
base, en 1997 la Comisin (...) expres que para muchas culturas indgenas,
la utilizacin continuada de sistemas tradicionales colectivos para el control y
uso de territorio es esencial para su supervivencia, as como su bienestar indivi-
dual y colectivo. Por lo tanto, el control de la tierra se refiere tanto a su capa-
cidad de proveer los recursos para sostener la vida, como al espacio geogrfico
necesario para la reproduccin cultural y social.
El Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas ha examinado esta te-
mtica y ha adoptado el siguiente comentario general sobre el artculo 27 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
118
: (...) Por lo que se refiere
al ejercicio de los derechos culturales protegidos por el artculo 27, el Comit
observa que la cultura se manifiesta de muchas formas, inclusive un modo
particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres, especialmente
en el caso de los pueblos indgenas
119
.
La obligacin del tratamiento integral de los recursos y la tierra indgena es
resaltada por el Convenio 169 de la OIT, al establecer que: La utilizacin del
trmino tierras en los artculos 15 y 16 deber incluir el concepto de territo-
118
Citado por STA VENHAGEN (2002)
119
COMIT DE DERECHOS HUMANOS, Comentario general N 23 al artculo 27 del pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos (CCPR/C/21/Rev.1/Add.5) aprobado en su 1314 sesin (50 perodo
de sesiones), 6 de abril de 1994.
135
rios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los pueblos inte-
resados ocupan o utilizan de alguna otra manera
120
.
La necesidad lgica y jurdica de no disociar los derechos a la tierra de los
derechos a los recursos naturales en territorios indgenas, ha sido planteada en
diversos debates internacionales al interior de Naciones Unidas y de la OEA.
As lo resume el Relator de la Comisin de Derechos Humanos de la ONU para
los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas, Rodolfo Stavenhagen, en su
primer informe del ao 2001.
Cuadro 7
Observaciones del Relator de la Comisin de Derechos Humanos (ONU) para los
Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas (extracto Informe ao 2001)
120
Art. 13 (2), Convenio 169 OIT (1989).
(55) La cuestin de los derechos a la tierra no puede disociarse de la cuestin del acceso a los
recursos naturales y su utilizacin por parte de las comunidades indgenas. Esos derechos estn
reconocidos en el artculo 15 del Convenio N 169 y los artculos 28 y 30 del proyecto de declara-
cin [de la ONU sobre derechos de los pueblos indgenas]. El proyecto de declaracin americana
sobre los derechos de los pueblos indgenas est redactado en trminos similares.
(56) Las organizaciones indgenas han pedido con insistencia que se preste atencin a esos dere-
chos, puesto que el acceso a los recursos naturales presentes en su hbitat es esencial para su
desarrollo econmico y social.
Con demasiada frecuencia, esos recursos se estn extrayendo a aprovechando en beneficio de
otros intereses (petrleo, minera, explotacin maderera, pesqueras, etc), con poco o ningn pro-
vecho para las comunidades indgenas que ocupan la tierra. Aunque el Banco Mundial ha elabora-
do directrices operacionales para sus propias actividades en relacin con esos temas (vase la
Introduccin) y en algunas legislaciones nacionales se protegen especficamente los intereses de
las comunidades indgenas a ese respecto, en muchos casos se pasan por alto los derechos y las
necesidades de los pueblos indgenas, lo que hace que este sea uno de los principales problemas
de derechos humanos con que se han enfrentado en los ltimos decenios.
(57) A la vista de las pruebas (...) el Relator Especial considera que el conjunto formado por la tierra,
el territorio y los recursos constituye una cuestin de derechos humanos esencial para la supervi-
vencia de los pueblos indgenas, y propone que se siga estudiando la cuestin analizando con ms
detalle la experiencia que podra adquirirse con el estudio de casos particulares en distintas partes
del mundo.
Fuente: ONU
El avance de este informe est en la reafirmacin de los recursos naturales y la
tierra como un conjunto de elementos indisociables. Sin embargo, an no hay
un desarrollo jurdico respecto al estatus de derechos especficos de los pue-
blos indgenas sobre estos recursos.
136
El Convenio 169 slo seala que los derechos indgenas a los recursos natura-
les deben protegerse y que comprenden el uso, gestin y conservacin de los
mismos, sin aludir explcitamente a los derechos de propiedad. Sin embargo,
establece una serie de requisitos que los Estados deben cautelar para no violar
los derechos de los pueblos indgenas sobre su territorio.
Cuadro 8
Convenio 169 OIT: Artculo 15
Artculo 15
1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras de-
bern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a
participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo,
o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern estable-
cer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determi-
nar si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de emprender
o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus
tierras. Los pueblos interesados debern participar siempre que sea posible en los beneficios
que reporten tales actividades, y percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que
puedan sufrir como resultado de esas actividades.
Fuente: OIT
Como se desprende de este Convenio, gran parte de las actividades productivas
desarrolladas por pases exportadores de materias primas quedaran sometidas
a esta evaluacin. Muchas reclamaciones presentadas por los pueblos indge-
nas ante los Estados y los organismos internacionales se oponen a la explota-
cin de recursos naturales en su territorio, tanto por instituciones pblicas como
por empresas locales y transnacionales, en virtud de este Acuerdo. Por su par-
te, el Comit de Derechos Humanos de la ONU (CDH) observ que la libertad
de un Estado para alentar el desarrollo econmico, est limitada por las obliga-
ciones que ha asumido conforme al Convenio 169.
Sin embargo, los derechos garantizados por ese artculo no son absolutos. El
CDH utiliza una prueba de entrada para determinar si la actividad demanda-
da constituye una negacin de los derechos protegidos o simplemente una
infraccin de esos derechos. Se consideran prohibidas aquellas actividades que
constituyan una negacin del derecho a gozar de la cultura, lo que para los
pueblos indgenas incluye derecho a la tierra, a la subsistencia y otros dere-
chos. Dichas actividades incluyen el reasentamiento forzado; la degradacin
ambiental severa; y la negacin del acceso a zonas de subsistencia, de impor-
tancia cultural y de valor religioso.
Resulta fundamental que los Estados ratifiquen el Convenio 169 y lo incorpo-
ren a su legislacin nacional, a fin de garantizar el resguardo de los derechos
137
indgenas frente a los emprendimientos productivos que realizan un uso inten-
sivo de los recursos naturales. Tal es el caso de Chile, uno de los pocos pases
de la regin que an no ratifica este acuerdo internacional, cuestin que evi-
dencia la opcin del Estado chileno por un modelo de desarrollo que poco
tiene en cuenta el respeto de los derechos de los pueblos indgenas y los crite-
rios de sustentabilidad.
Cuadro 9
Observaciones del Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas
frente al caso de Chile, 1999 (extracto)
121
Fuente: Observaciones finales del Comit de Derechos Humanos: Chile 30/03/99. CCPR/C/79/Add.14 (Observaciones /
Comentarios Finales) CCPR/C/79/Add.104,30 de marzo, 1999, prr. 22. Citado en MACKAY, Fergus Gua sobre Los Derechos de
los Pueblos Indgenas y el Comit de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2001.
El Comit toma nota de las diversas medidas legislativas y administrativas adoptadas para respe-
tar y hacer que se respeten los derechos de las personas que pertenecen a las comunidades
indgenas de Chile a disfrutar de su cultura propia. No obstante, el Comit se siente preocupado
por los proyectos de energa hidroelctrica y otros proyectos de desarrollo que podran afectar el
estilo de vida y los derechos de las personas que pertenecen a las comunidades mapuches y otras
comunidades indgenas. Es posible que la reinstalacin y la indemnizacin no sean adecuadas (...)
Por consiguiente: en el momento de planificar medidas que afecten a los miembros de comunida-
des indgenas, el Estado debe conceder prioridad a la sostenibilidad de la cultura y el estilo de vida
indgena y a la participacin de los pueblos indgenas en la adopcin de decisiones que los afecten
El desarrollo de la doctrina en torno a los derechos indgenas, aplicada a los
derechos sobre recursos naturales, ha puesto en discusin la definicin sobe-
rana permanente sobre los recursos naturales; es decir, que los pueblos y las
naciones tengan propiedad permanente y control sobre sus riquezas y recursos
naturales.
La resolucin 1803 (XVII) de la Asamblea General de Naciones Unidas en 1962,
dio impulso al principio de soberana en el derecho internacional, como parte
del proceso de descolonizacin. En esa histrica resolucin, la Asamblea de-
clara, entre otras cosas:(...) el derecho de los pueblos y de las naciones a la
soberana permanente sobre sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse
en inters del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del respectivo
Estado. La explotacin, el desarrollo y la disposicin de tales recursos, as como
la importancia del capital extranjero para efectuarlos, debern conformarse a
las reglas y condiciones que esos pueblos y naciones libremente consideren
necesarios y deseables para autorizar, limitar o prohibir dichas actividades
122
.
121
Lamentablemente, a la fecha de esta publicacin la situacin no ha sido modificada sustantivamente y
el Convenio 169 an no es ratificado por el Estado chileno (N. de la E.).
122
DAES, Erica-Irena (2002) Soberana permanente de los pueblos indgenas sobre sus recursos natu-
rales. Documento de trabajo, ONU, comisin de Derechos Humanos, Subcomisin de Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos 54 perodo de sesiones E/CN.4/sub.2/2002/23
138
En la misma resolucin, la Asamblea General seala que la violacin de los
derechos soberanos de los pueblos y naciones sobre sus riquezas y recursos
naturales es contraria al espritu y a los principios de la Carta de las Naciones
Unidas y entorpece el desarrollo de la cooperacin internacional y la preserva-
cin de la paz
123
.
Para algunos tratadistas, la realizacin de la soberana -en tanto derecho de los
pueblos- no se agota slo en la forma de los Estados soberanos. La constitucin
de los pueblos indgenas como sujetos de derecho internacional y el reconoci-
miento de su derecho a la libre determinacin, tal como se contiene en el
Proyecto de Declaracin de la ONU, implica analizar la aplicacin y madura-
cin de este principio sobre los recursos naturales en territorios indgenas, ms
aun cuando en la actualidad, prcticamente todos los Estados se atribuyen la
soberana sobre sus recursos naturales, mientras que deniegan ese derecho en
todo o en parte a los pueblos indgenas
124
.
El tema ha sido analizado en la Subcomisara de Derechos Humanos de la ONU,
que propuso la elaboracin de un estudio en profundidad, en su reciente 60 se-
sin, celebrada el 24 de abril de 2003. La Comisin de Derechos Humanos nom-
br a una Relatora -Erika Irena Daes- para que emprenda un estudio acerca de la
soberana permanente de los pueblos indgenas sobre sus recursos naturales.
En su primer documento de trabajo sobre materia, la Relatora plantea interrogantes
y desafos para el derecho internacional: Ser importante examinar y definir el
carcter exacto y el alcance del principio de la soberana permanente sobre los
recursos naturales al aplicar a los pueblos indgenas. Cules son el significado y
los efectos de este principio con relacin a dichos pueblos?
125
.
El fondo del principio se ha incorporado en el Proyecto de Declaracin sobre
los Derechos de los Pueblos Indgenas. No obstante, an no se ha analizado a
cabalidad, ni examinado expresamente, en particular en el contexto de los
derechos de los pueblos indgenas.
Sin suda, en torno a este tema se dar un debate de fondo, ntimamente vincu-
lado al derecho a la libre determinacin y, al igual que en torno a este ltimo
derecho, el debate ser tanto o ms intenso.
123
DAES (2002), ibid.
124
DAES (2002), ibid.
125
El documento de trabajo citado contiene un programa de investigacin y seala Habr que discutir y
tomar en consideracin las opiniones y observaciones de los pueblos indgenas, los gobiernos, los
organismos especializados y otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales inte-
resadas. Habr que dar la oportunidad de expresar su opinin durante la elaboracin del estudio de
este principio a los bancos multilaterales de desarrollo a otras instituciones financieras competentes.
139
4.6 Los derechos territoriales indgenas en el marco de los
derechos ambientales
En las ltimas dos dcadas, ha tomado forma un nuevo cuerpo jurdico interna-
cional en materia de derechos ambientales, integrado por normas jurdicas que
consideran al medio ambiente como un todo organizado a la manera de un
sistema
126
. Actualmente, tales derechos cuentan con un conjunto relevante
de Tratados, Convenios, Declaraciones y Planes de Accin internacionales; ins-
tancias de control y monitoreo; adems de legislaciones locales para asuntos
medioambientales. Asimismo, tpicos relativos al medio ambiente y su regula-
cin forman captulos especficos de acuerdos comerciales bilaterales y
multilaterales.
Bajo la influencia directa o indirecta de la Conferencia de Ro de 1992, se han
producido avances importantes en el desarrollo de la legislacin ambiental y su
aplicacin. La Conferencia aprob una declaracin de principios titulada De-
claracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y un Plan de Accin
titulado Agenda 21, tambin conocido como Programa 21. La Conferencia
tambin aprob una Declaracin sobre Bosques y dio inicio a la suscripcin de
dos importantes acuerdos internacionales mundiales: la Convencin Marco de
las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico y el Convenio sobre la Diversi-
dad Biolgica.
La Declaracin de Ro reconoce la importancia de la participacin informada
(principio 10) y el valioso rol potencial de los pueblos indgenas para lograr el
desarrollo sostenible. En su principio 22, declara: Los pueblos indgenas y sus
comunidades, y las dems comunidades locales, tienen un rol vital en la ges-
tin medioambiental y el desarrollo a causa de su conocimiento y sus prcticas
tradicionales. Los Estados deberan reconocer y apoyar debidamente su identi-
dad, cultura y sus intereses, y permitir su participacin efectiva en lograr el
desarrollo sostenible. Tambin hace mencin al Convenio 169 OIT y a otros
instrumentos afines, tales como el Proyecto de Declaracin de Derechos de los
Pueblos Indgenas.
Por su parte, el Programa 21 es un conjunto de legislacin internacional suave
que contiene normas y nuevos estndares progresistas sobre los pueblos ind-
genas, los bosques y el desarrollo. Aunque estos principios son no vinculantes,
tienen fuerza moral y el potencial para ser utilizados por los pueblos indgenas
de modo eficaz en las negociaciones para conseguir que los gobiernos adopten
126
BRAES, Ral, Informe sobre el Desarrollo del Derecho Ambiental Latinoamericano. Programa Na-
ciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Mxico, 2001.
140
normas mejoradas en el mbito local e internacional. Al menos en teora, los
gobiernos que han refrendado estos principios deberan tener dificultad para
poner objeciones a su aplicacin prctica y a su incorporacin en las estructu-
ras jurdicas nacionales
127
.
Cuadro 10
Disposiciones relevantes para los pueblos indgenas el Programa 21:
(extracto Captulo 26)
127
GRIFFITHS, Tom, Consolidando los Logros Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin
de la Poltica Forestal en las Naciones Unidas. 2001.
26.3: En asociacin total con los pueblos indgenas y sus comunidades, los gobiernos y, donde
ellos sea adecuado, las organizaciones intergubernamentales, debern tender a los siguientes
objetivos:
(b) La elaboracin, donde sea oportuno, de acuerdos para reforzar la participacin activa de los
pueblos indgenas y sus comunidades en la formulacin nacional de polticas, leyes y programas
referentes a gestin de recursos y otros procesos de desarrollo que puedan afectarles, y su inicia-
cin de propuestas para tales polticas y programas.
(c) La involucracin de los pueblos indgenas y sus comunidades a nivel nacional y local en la
gestin de recursos y en las sostenible, tales como las sugeridas en otras partes del Programa 21.
26.5 (a) ...Sealamiento de un punto de atencin central de cada organizacin internacional, y
organizar reuniones de coordinacin anuales entre las organizaciones en consulta con los gobier-
nos y las organizaciones indgenas, segn sea oportuno, y desarrollar un procedimiento dentro de
las agencias operativas y entre las mismas para ayudar a los gobiernos a asegurar la incorporacin
coherente y coordinada de los puntos de vista de los pueblos indgenas en la elaboracin e implan-
tacin de polticas y programas.
26.6...(a) Desarrollar o reforzar los acuerdos nacionales para consultar con los pueblos indgenas y
sus comunidades, con la idea de reflejar sus necesidades e incorporar sus valores y el conocimien-
to y las prcticas tradicionales, y otros, programas de desarrollo que les afecten.
26.8 Los gobiernos debern incorporar, en colaboracin con el pueblo indgena afectado, los dere-
chos y responsabilidades de los pueblos indgenas y sus comunidades en la legislacin de cada
pas, adecuados a la situacin especfica del pas. Los pases en desarrollo pueden requerir asis-
tencia tcnica para implantar estas actividades.
26.9 Las agencias de desarrollo internacionales y los gobiernos debern asignar recursos financie-
ros y otros a la educacin y formacin para los pueblos indgenas y sus comunidades, a fin de
desarrollar sus capacidades para lograr su autodesarrollo sostenible, y contribuir y participar en el
desarrollo sostenible y equitativo a nivel nacional. Deber prestarse particular atencin al
reforzamiento del rol de los mujeres indgenas.
Fuente: Griffiths, Tom, Consolidando los Logros: Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin de la Poltica Forestal
en las Naciones Unidas (2001), en base a Programa 21, Naciones Unidas (1992).
En su Captulo 26, sobre Poblaciones Indgenas y sus Comunidades, dicho Pro-
grama establece el fortalecimiento del papel de los Pueblos Indgenas en la
conservacin del medio ambiente. Para ello, establece -entre otros objetivos- el
141
reconocimiento de las tierras y comunidades; y la proteccin de aquellas frente
a los riesgos que atenten contra su cultura y hbitat.
Por su parte, el principal instrumento jurdico vinculante que surgi de la Cum-
bre de Ro fue el Convenio sobre la Diversidad Biolgica (CBD), que entr en
vigor en 1994. Este Convenio reconoce la contribucin de los Pueblos Indge-
nas a la mejora, conservacin y difusin de la biodiversidad. Para esto se re-
quiere, ente otros aspectos, que los pases firmantes protejan y promuevan los
derechos colectivos de los pueblos indgenas en relacin con sus recursos bio-
lgicos. En el artculo 8-j, el CDB se establece que cada parte Contratante
debe, tanto como sea posible y apropiado (...), respetar, preservar y mantener el
conocimiento, la innovacin y las prcticas de las comunidades indgenas y
locales que conforman estilos de vida tradicionales relevantes a la conserva-
cin y uso sustentable de la diversidad biolgica
128
.
A la fecha el Convenio ha sido ratificado por 182 Estados. Como otros acuerdos
alcanzados en Ro de Janeiro, el Art. 3 de CBD afirma que los Estados tienen el
derecho soberano a explotar sus propios recursos de acuerdo con sus propias
polticas medioambientales.
Sin embargo, las disposiciones de este Convenio no estn exentas de dificulta-
des. Segn seala Tom Griffiths, Aunque la mayora de las disposiciones del
CBD afirma o asume el dominio estatal sobre los recursos naturales, los (artcu-
los) 8j, 10c y 10d son disposiciones tiles que tratan las peticiones indgenas
para el consentimiento informado (en relacin con el conocimiento), la
comparticin de beneficios y el derecho a gestionar sus territorios y recursos de
acuerdo con el derecho consuetudinario (...). Estos artculos establecen princi-
pios vinculantes, pero no detallan los mecanismos para su implantacin. Estos
mecanismos an se estn elaborando por grupos de expertos y por la Conferen-
cia de las Partes (COP) en el Convenio (...)
129
.
Este articulado -especficamente el punto 8-j, favorable a la aplicacin de los
conocimientos indgenas- supone una oportunidad y un riesgo para los conoci-
mientos tradicionales y la biodiversidad en los territorios indgenas. Que tenga
uno u otro signo depende de cmo se materialice la legislacin nacional
130
.
128
Cf. ONU (1992) Convenio de Diversidad Biolgica; MARQUETTE, Catherine M. (1996) Indigenous
people and Biodiversity in Latin America: A Survey of Current Information, Environment Technical
Department. Latin America and the Caribbean Region (LATEN). Banco Mundial, Washington DC.
129
GRIFFITHS, Tom, Consolidando los Logros: Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin
de la Poltica Forestal en las Naciones Unidas (2001), en base a Programa 21, Naciones Unidas (1992).
130
Para mayor detalle sobre este aspecto vase: HUENCHUN (1999) En bien de Todas las Vidas:
Derechos Indgenas, Comercio y Biodiversidad, Doctorado en Estudio de las Sociedades Latinoame-
ricanas. Universidad de Artes y Ciencias Sociales, Santiago, Chile, Mimeo.
142
4.7 La dimensin poltica de los derechos territoriales indge-
nas: el derecho a la autonoma, la autodeterminacin y el
libre consentimiento
Como se ha sealado anteriormente, en el debate terico, poltico y jurdico
contemporneo, la nocin de territorios indgenas alude no slo a los dere-
chos de los pueblos indgenas sobre las tierras, los recursos naturales y el patri-
monio; sino tambin a la realizacin del principio a la autoderminacin, a
traves de los derechos a la autonoma y el consentimiento libre e informado.
Este enfoque vincula la dimensin material de la existencia a una dimensin
poltica, entendiendo los territorios como mbito de jurisdiccin, control y
autogobierno indgena.
Aqu reside una de las diferencias claves entre los derechos de las minoras y los dere-
chos de los pueblos indgenas. En palabras de Daes, es inconcebible que un pueblo
indgena pueda conseguir la libre determinacin si est separado de su territorio ances-
tral, o si no tiene verdadera decisin sobre la disposicin de su territorio
131
.
El reconocimiento de los derechos territoriales indgenas, en su dimensin po-
ltica, es necesario para la plena proteccin de los derechos humanos y liberta-
131
DAES (2002), ibid.
Cuadro 11
Disposiciones relevantes para los pueblos indgenas del
Convenio sobre Diversidad Biolgica (extracto)
Fuente: Griffiths, Tom, Consolidando los Logros: Los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Elaboracin de la
Poltica Forestal en las Naciones Unidas (2001), en base a Programa 21, Naciones Unidas (1992).
Artculo 8-j
Se someter a su legislacin nacional, respetar, proteger y conservar el conocimiento, las inno-
vaciones y prcticas de las comunidades indgenas y locales que encarnen estilos de vida relevan-
tes para la conservacin y utilizacin sostenible de la biodiversidad y promover su aplicacin ms
amplia con la aprobacin y la implicacin de los dueos de tales conocimientos, innovaciones y
prcticas, y fomentar la comparticin equitativa de los beneficios obtenidos de la utilizacin de
tales conocimientos, innovaciones y prcticas
Artculo 10-c
Proteger y fomentar el uso consuetudinario de los recursos biolgicos, de acuerdo con las prc-
ticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de conservacin o utilizacin
sostenible
Artculo 10-d
Apoyar a las poblaciones locales para desarrollar e implantar acciones reparadoras en las zonas
degradadas donde se haya reducido la biodiversidad
143
des fundamentales de los pueblos indgenas: su integridad y desarrollo cultu-
ral tambin depende de manera fundamental de su derecho ininterrumpido a
determinar su relacin con todo lo que hay dentro de sus territorios, incluyen-
do los lugares, las aguas, los animales y las plantas
132
.
Sin embargo, tal como seala el Relator de la CDH para los Derechos Huma-
nos de los Pueblos Indgenas (Rodolfo Stavenhagen), existe un temor en los
Estados y en algunos sectores polticos respecto a que el reconocimiento de la
autonoma y libre determinacin de los pueblos indgenas, podra socavar la
unidad y la integridad de los Estados existentes
133
. Sin embargo, la consolida-
cin de los derechos polticos de los pueblos indgenas al interior de los Esta-
dos Nacionales viene a resolver conflictos histricos, y por tanto, puede signi-
ficar un mejoramiento sustantivo de la convivencia interna. Stavenhagen cita
como ejemplo la reciente creacin de la provincia de Nunavut en Canad, que
en lugar de debilitar la unidad nacional (...) ha fortalecido la estructura federal
del Canad y satisfecho las reclamaciones y aspiraciones del pueblo inuit
134
.
Los Inuit poseen ahora, colectivamente, el 18% de Nunavut, y el acuerdo establece
que tendrn un gran control poltico sobre todo el territorio. La tierra es poseda y
administrada por la Nunavut Tunngavik Inc., que tambin representa a los Inuit
durante el perodo de establecimiento de Nunavut. Muchas tareas relativas al con-
trol del uso de la tierra han sido delegadas a tres organizaciones regionales Inuit.
Recientemente, la demanda de los pueblos indgenas por el derecho a la auto-
determinacin ha sido recogida en el proyecto de Declaracin Americana de
Derechos de los Pueblos Indgenas (OEA, 2003).
En el mismo sentido, se ha redactado el Artculo 3 y el Artculo 30 del proyecto
de Declaracin de Derechos Indgenas, actualmente en discusin en la Comi-
sin de Derechos Humanos de la ONU.
En la medida en que el derecho de los pueblos a la libre determinacin es
bsico para el pleno disfrute de todos los dems derechos humanos
135
y que los
pueblos indgenas reclaman para s, legtimamente, el derecho de ser reconoci-
dos como tales, la denegacin de este derecho a estos pueblos es materia pen-
132
DAES, (2002 a) Artculo 3 del Proyecto de Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indgenas. Obstculos y consensos. Ponencia en Seminario Derechos a la Libre Determi-
nacin de los Pueblos Indgenas, Centro Internacional de Derechos Humanos y Desarrollo Democr-
tico, New York, 2002.
133
STAVENHAGEN (2002), op. cit.
134
Ibid.
135
Todos los pueblos tienen el derecho a la libre determinacin dice el artculo primero del Pacto Interna-
cional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y del Pacto Internacional sobre
Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), adoptados por la Asamblea General de Naciones Unidas en 1966.
144
diente en la agenda mundial de los derechos humanos. Los Estados deberan
adoptar los proyectos de Declaracin sobre los Derechos Indgenas que estn
siendo discutidos en la CDH y en la OEA, respetando plenamente los artculos
que se refieren al derecho a la libre determinacin. Los Estados que an no lo
han hecho tambin deberan ratificar el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos
indgenas y tribales.
Fuente: www.nunavut.com
La creacin de la regin autnoma
Nunavut es una regin autnoma, de tipo provincial. La decisin final sobre el establecimiento de
Nunavut fue tomada por el gobierno y el parlamento en 1993, despus del plebiscito del 4 de mayo
de 1992, en que todos los habitantes de los Territorios de Noroeste de Canad, blancos, indge-
nas de otros pueblos e Inuit, votaron mayoritariamente por una divisin territorial y un rgimen de
autonoma. Como hacia 1993 no exista una capital ni oficinas gubernamentales, se fij abril de
1999 como fecha para el establecimiento de Nunavut. Antes de esta fecha se deba construir una
infraestructura completamente nueva.
En Nunavut, todos los habitantes tienen los mismos derechos polticos y sociales, independiente-
mente de su pertenencia tnica. El nuevo territorio tiene poderes similares a los otros dos territorios
que forman Canad, aunque menores a las provincias. Cuenta con un Parlamento, integrado por
19 miembros electos que no pertenecen a partido poltico alguno, y un primer ministro y un secre-
tario nombrados por consenso. Su estructura administrativa es altamente descentralizada y cuenta
con una avanzada tradicin parlamentaria. Todos los ciudadanos tienen el derecho a elegir y ser
elegidos representantes. Los ciudadanos de Nunavut estn a cargo de la educacin, la salud y la
asistencia social. El idioma de trabajo del gobierno es el inukitut, pero los servicios gubernamenta-
les tambin estn disponibles en ingls y francs. Esta lengua formaba parte del currculum escolar
y se usa regularmente en radio y televisin locales.
El acuerdo sobre tierras y recursos naturales
Los Inuit no desvincularon sus reclamaciones de tierras de sus derechos polticos, por eso las nego-
ciaciones comprendieron ambos asuntos. Despus de aprobada la creacin de la regin autnoma,
en octubre de 1992 se realiz un segundo plebiscito, slo entre la poblacin Inuit de Nunavut, para
sancionar la propuesta de acuerdo negociada entre las organizaciones Inuit y el Gobierno relativa a
las reclamaciones de tierras y recursos, y se aprobaron mayoritariamente los trminos del acuerdo.
Acuerdo sobre propiedad de la Tierra
El acuerdo de reivindicacin de tierras otorga a los Inuit el derecho de propiedad del 18% de Nunavut,
(aproximadamente 354.000 km
2
) La tierra, a la que los Inuit ya no tienen el pleno derecho de propiedad,
son las llamadas Tierras de la Corona. Este punto es meridianamente claro para ilustrar la diferencia entre
demanda de un territorio jurisdiccional (la regin autnoma) y las reclamaciones de propiedad de tierra.
Acuerdo sobre recursos naturales: propiedad, acceso y aprovechamiento
En un 10% de la superficie en la cual hay propiedad de la tierra incluye derecho de
propiedad al subsuelo y a sus recursos naturales.
Se les otorga la exclusividad u otros derechos preferenciales, a la caza, la pesca u otro
usufructo del rea del resto del 82% de su antiguo territorio (inclusive las zonas marti-
mas) que han utilizado desde el comienzo de los tiempos.
Tienen derecho a la recepcin de una parte de los ingresos por concepto de explotacin de petr-
leo, gas y minerales en todo Nunavut, a la vez que tendrn un cierto derecho prioritario al empleo.
Cuadro 12
El caso del territorio de Nunavut, Canad
145
Este artculo es uno de los principios generales del Convenio y brinda un marco
dentro del cual pueden ser interpretados los dems. Aunque condicionado y
debilitado por la frase en la medida de lo posible, la disposicin reconoce
que los pueblos indgenas tienen derecho a alguna medida de autogobierno
respecto de sus instituciones sociales y polticas; y a determinar la direccin y
naturaleza de su desarrollo econmico, social y cultural. Otros principios ge-
nerales del Convenio requieren la participacin y consulta con el objetivo de
lograr consentimiento y negociaciones de buena fe.
Por su parte, en la Recomendacin General de 1977, el Comit sobre la Elimina-
cin de la Discriminacin Racial dio una explicacin sobre las obligaciones esta-
tales y los derechos indgenas conforme al Convenio 169, llamando a los Estados
partes a : ...asegurar que los miembros de los pueblos indgenas tengan igualdad
de derecho con respecto a su participacin efectiva en la vida pblica, y no
tomar ninguna decisin directamente relacionada con sus derechos e intereses
sin su previo e informado consentimiento. En el ao 2000, en sus Observacio-
nes Finales sobre el Informe de Australia, el mismo Comit reiter ... su reco-
mendacin de que el Estado parte asegure la efectiva participacin de las comu-
nidades aborgenes en la toma de decisiones que afecten a sus derechos a la
tierra, con arreglo a lo dispuesto en el apartado c) del artculo 5 de la Convencin
Fuente: OEA
Artculo III.
Al interior de los Estados se reconoce el derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas,
en virtud del cual pueden definir sus formas de organizacin y promover su desarrollo econmico,
social y cultural.
Artculo XX. Derecho al antogobierno
(1) Los pueblos indgenas, en el ejercicio del derecho a la libre determinacin al interior de los
Estados, tienen derecho a la autonoma a autogobierno en lo relativo a, entre otros, cultura, lengua-
je, espiritualidad, educacin, informacin, medios de comunicacin, salud, vivienda, empleo, bien-
estar social, mantenimiento de la seguridad comunitaria, relaciones de familia, actividades econ-
micas, administracin de tierras y recursos, medio ambiente e ingreso de no-miembros; as como a
determinar los medios y formas para financiar estas funciones autnomas.
Cuadro 13
Proyecto de Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indgenas
Asamblea General de la OEA, Santiago de Chile, 2003
Finalmente, en el mbito del consentimiento previo, libre e informado, el Art-
culo 7(1) el Convenio 169 de la OIT prev que: Los pueblos interesados debe-
rn tener el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atae al proce-
so de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, institu-
ciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econ-
mico, social y cultural.
146
y en la Recomendacin general XXIII del Comit, que recalca la importancia de
que los aborgenes den su consentimiento con conocimiento de causa.
En consecuencia, los Estados nacionales, los organismos internacionales y los
diversos sectores sociales, precisan reconocer y afirmar la autoridad de los pue-
blos indgenas para poseer tierra y otros recursos; entrar en negociaciones y
regular los asuntos de sus miembros, de acuerdo con el derecho consuetudina-
rio y con el respeto a sus derechos humanos. Ello puede diferir significativamente
de las legislaciones nacionales; pero es preciso aceptar que los pueblos indge-
nas tienen el derecho a determinar su propio futuro y reconocer legalmente
este derecho. Adems, se debe permitir y alentar que los pueblos expresen sus
opiniones y puedan tomar decisiones autnomas e informadas sobre sus terri-
torios, conforme a sus propios procesos y a travs de sus propias instituciones.
4.8 Hacia una nueva poltica para los derechos de los pueblos
indgenas en Chile
En 1995, la oficialista y moderada revista de Instituto Indigenista Interamericano
de la OEA, en un editorial titulado Liberalismo fundamentalista contra los ind-
genas, resuma crudamente la situacin de los pueblos indgenas y sus territo-
rios en Amrica Latina, sealando que la crisis econmica de los aos 80 y la
recomposicin del sistema poltico-econmico a nivel mundial, han dado cabi-
da a una corriente liberal convertida rpidamente en casi una nueva religin del
Estado. Esta corriente aspira a reducir al Estado a su mnima expresin y a erra-
dicar todo lo que considere un obstculo al desarrollo capitalista, incluyendo
la modernizacin e integracin de las comunidades indgenas bajo los criterios
133
Instituto Indigenista Interamericano, Editorial: Liberalismo fundamentalista contra los indgenas Am-
rica Indgena Vol. L.V. N 3, Mxico, 1995.
Fuente: ONU
Artculo 3
Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan
libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural.
Artculo 30
Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el
desarrollo o la utilizacin de sus tierras, territorios y otros recursos, en particular el derecho a exigir
a los Estados que obtengan su consentimiento, expresado con libertad y pleno conocimiento, antes
de aprobar cualquier proyecto que afecte a sus tierras, territorios y otros recursos particularmente
en relacin con el desarrollo, la utilizacin o la explotacin de recursos minerales, hdricos o de otro
tipo. Tras los acuerdos con los pueblos indgenas interesados, se otorgar una indemnizacin justa
y equitativa por esas actividades y se adoptarn medidas para mitigar sus consecuencias nocivas
de orden ambiental, econmico, social, cultural o espiritual.
Cuadro 13
Extracto de la Declaracin de los Derechos Indgenas, Naciones Unidas
147
del libre mercado. Por esta causa, dicha corriente no slo vulnera los derechos de
los indgenas, sino que est poniendo en riesgo su existencia como pueblos
133
.
No es extrao que a mediados de los aos 90 el Instituto Indigenista Interame-
ricano desapareciera, en paralelo al paulatino desmantelamiento de los progra-
mas estatales indigenistas de desarrollo y la consolidacin del paradigma
neoliberal, de la mano de la globalizacin econmica. Simultneamente, en
todo el mundo emergen conflictos sociales por la defensa de los territorios, los
recursos naturales y el medio ambiente. En este contexto, se inicia en la OEA la
discusin para una Declaracin Americana de Derechos de los Pueblos Indge-
nas, en donde uno de los captulos fundamentales que concentra la discusin
entre representantes de los Estados, las organizaciones indgenas y los exper-
tos, es el que trata de los derechos territoriales.
En este escenario, el caso de Chile resulta paradojal. Pues un lado, ha sido
pionero en Amrica Latina en la implementacin de reformas estructurales
neoliberales -en rigor, fue el laboratorio de un modelo- las que hicieron sentir
sus impactos territoriales tempranamente. Por otro, el indigenismo chileno de
la transicin se mantuvo ajeno a las corrientes movilizadoras de la regin, con-
servando en lo fundamental las ideas tradicionales del campesinismo y el para-
digma reduccional.
La transicin democrtica replic un estilo de poltica neo-indigenista anacrnica
e ineficiente para la gestin de la relacin entre los pueblos indgenas, y el
Estado. En toda Amrica Latina, mientras avanzan las reformas neoliberales y
sus impactos, irrumpen las reclamaciones territoriales, obligando a los Estados
-con diferentes alcances y resultados- a reconocer los derechos indgenas. En
cambio en Chile, el pas neoliberal modelo, durante toda la dcada de los
90 y a comienzos del siglo XXI, la legislacin y las polticas pblicas siguen
estancadas en un extemporneo y autocomplaciente indigenismo tradicional.
Recin en el ao 2004, el indigenismo oficial se mostr dispuesto a incorporar
nuevos conceptos en el encuadre de la cuestin indgena como asunto de dere-
chos, para reformar las polticas pblicas. Sin embargo, esta apertura no se
tradujo en cambios significativos y la poltica indgena nacional, tal como la
poltica ambiental, sigue siendo insuficiente e inapropiada frente a las tenden-
cias internacionales, las demandas de los pueblos indgenas en Chile y los gra-
ves problemas de sustentabilidad del modelo de desarrollo vigente en el pas.
Hoy se dispone de tres perspectivas chilenas para el abordaje de la problemtica
indgena en Chile. La primera es recogida en el Informe y Recomendaciones de
la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato, del gobierno de Chile, presen-
tado el ao 2003. Este informe recomienda simultneamente el reconocimien-
148
to de los derechos territoriales indgenas y el fin del Fondo de Tierras, para
terminar con las reclamaciones por la va de una Comisin de Reparacin, que
atender slo los casos de tierras usurpadas de Ttulos de Merced.
Claramente, tales sugerencias no resuelven el problema del reconocimiento de
las comunidades indgenas como pueblos; la obligacin del Estado de reparar
su deuda histrica respetando la soberana indgena sobre las tierras ancentrales;
y la obligacin del Estado y la sociedad chilena de respetar y garantizar el
ejercicio de los derechos humanos, individuales y colectivos, universales y es-
pecficos de los indgenas.
Paralelamente, se cuenta con las propuestas del Instituto Libertad y Desarrollo
(institucin adscrita a la corriente radical neoliberal), relativas a la cuestin
mapuche. Sus anlisis fueron evolucionando desde incipientes crticas respec-
to a la gestin de CONADI y el gobierno frente a los conflictos de tierras, donde
rechazan la propia existencia de polticas indgenas, hasta llegar al ao 2003
con una completa e indita re-elaboracin conceptual del pensamiento con-
servador neoliberal chileno. Sostiene que s existen derechos culturales de los
mapuches en tanto minora tnica (toda una novedad para el dicho sector),
pero afirmado que el problema indgena principal es de pobreza, problemtica
en que la tierra no desempea un papel central, puesto que la mayor parte de
la poblacin indgena radica en zonas urbanas. En consecuencia, esta institu-
cin sugiere que los recursos destinados a la compra de tierras, sean reorienta-
dos hacia el desarrollo social, coincidiendo con la corriente ms conservadora
del indigenismo tradicional chileno.
Finalmente, destacan en Chile las doctrinas jurdicas penales desarrolladas y
aplicadas en el procesamiento a dirigentes y comuneros mapuches, que a tra-
vs de diversas normativas (una de ellas, heredada del perodo dictatorial: la
Ley Antiterrorista), criminalizan y sancionan duramente las reclamaciones te-
rritoriales, sin garantizar el debido proceso, ni juicio justo a dirigentes y repre-
sentantes indgenas, como lo han denunciado organizaciones indgenas, de
derechos humanos y observadores internacionales.
Por otro lado, se han internacionalizado los escenarios de la cuestin indgena.
Desde 1996, cada vez ms denuncias fundadas de violacin de a los
derechos humanos se presentan por parte de personas y organizaciones
mapuches, ante la Comisin Interamericana, contra el Estado de Chile. Son
significativos los casos de la Central Ralco, en la Cuenca alta del ro Bo Bo,
VIII Regin, y de los 144 mapuches condenados en 1992, en que el Estado
reconoci textualmente que se cometieron aberraciones jurdicas. El conflic-
to emblemtico de la transicin democrtica -las centrales hidroelctricas del
Alto Bo Bo- finalmente lleg a un fallo sancionatorio del Estado chileno por
149
parte de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que lleg cuando
las obras estaban concluidas y el dao realizado. Debido a ello el Estado slo
procedi a compensar a los afectados.
Desde 1997 a 2005, la situacin de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los mapuches volvi a ponerse en la mira de la comunidad
internacional. Dos misiones inspectivas de la Federacin Internacional de De-
rechos Humanos, otra de Amnista Internacional y, en el 2003, la visita oficial
del Relator de Naciones Unidas para verificar el estado de los derechos indge-
nas en Chile, son muestra de la preocupacin internacional y de la apertura del
expediente Chile en esta materia.Es la cuarta perspectiva,la de los derechos.
As le pese, el Estado chileno debe resignarse a que los derechos de los indgenas
ya no son un asunto domstico. Pero la elite poltica, cultural y econmica ha
tenido enormes dificultades para comprender y aceptar que en el mundo con-
temporneo y globalizado, hay algunos estndares mnimos en materia de reco-
nocimiento y respecto de los derechos indgenas que es preciso respetar, aunque
sea como una condicin de la insercin global, un requisito de mercado.
En la actualidad, la cuestin indgena en Chile ha ganado densidad conceptual
y visibilidad como un elemento fundamental del debate pblico. Ha generado
solidaridad en diversos sectores de la sociedad chilena, especialmente en aque-
llos sectores crticos de la globalizacin neoliberal, afines a la defensa de los
derechos humanos y de la soberana sobre los recursos naturales, si bien los
diversos actores presentan un amplio rango de matices en sus respectivos dis-
cursos. Pero esta corriente resulta indita para la elite intelectual y poltica chi-
lena, donde el debate an permanece en crculos cerrados y autorreferidos.
Existe consenso generalizado en que la poltica oficial est completamente ago-
tada, y es predecible que el movimiento indgena retormar con nuevos bros
la movilizacin por su derecho a existir. Los derechos de los pueblos indgenas
y la sustentabilidad de sus territorios son el principal asunto pendiente del pro-
ceso de transicin democrtica de Chile de cara al Bicentenario.
Los derechos indgenas existen, no son una fantasa, ni una subversin. Emanan de
su propia existencia como pueblos y, en tanto derechos humanos, constituyen un
lmite a la soberana del estado. Derechos que se realizan ejercindolos. Chile es
un pas pluritnico y multicultural, sostuvo la Presidenta Michelle Bachelet en
Nueva Imperial en enero de 2006, cuando era candidata. Pues bien, esa declara-
cin exige tomar los derechos de los pueblos indgenas en serio. Partamos por el
Convenio 169. Y sigamos con las reformas sectoriales de recursos naturales, para
garantizar sustentabilidad territorial y democrtica.
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