PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA

DE LA CMARA DE SENADORES
DEL CONGRESO DE LA UNIN
Presente.

Con fundamento en lo dispuesto por los artculos 71, fraccin I, y 135 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter por su digno conducto,
ante esa Honorable Asamblea, la presente Iniciativa de Decreto por el que se reforman
los artculos 27 y 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

I. INTRODUCCIN

El acceso incluyente a la energa permite a pases dotados de recursos naturales como el
nuestro, imprimir dinamismo y competitividad a sus economas, a fin de consolidar un
modelo de desarrollo generador de progreso sustentable para su poblacin. Mxico no
puede ser la excepcin, y por ello, esta iniciativa de reforma constitucional en materia
energtica se sustenta en los siguientes ejes estratgicos:

(i) Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera: Dotarle de
nuevas herramientas para la definicin y conduccin de la poltica energtica del pas,
que permitan una adecuada y prudente administracin del patrimonio petrolero
nacional.

(ii) Crecimiento Econmico: Mxico est llamado a aprovechar sus recursos energticos
en favor de mayor inversin y generacin de ms empleos, a partir de iniciativas que
promuevan el abasto de energa en cantidades suficientes y a costos competitivos.

(iii) Desarrollo Incluyente: El acceso a la energa permitir democratizar la productividad y
la calidad de vida de la poblacin en las distintas regiones del pas.

(iv) Seguridad Energtica: Se debe aprovechar la disponibilidad de energa primaria en el
territorio nacional para lograr la procuracin continua, diversificada y econmica del
suministro energtico para sta y las siguientes generaciones.

(v) Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la informacin
sobre la administracin del patrimonio energtico nacional.

(vi) Sustentabilidad y Proteccin del Medio Ambiente: Es posible mitigar los efectos
negativos que la produccin y el consumo de energas fsiles puedan tener sobre la
salud y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de fuentes de energa
ms limpias.

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La iniciativa que se somete a la consideracin de esa Soberana se basa en las ideas
fundamentales de las reformas del Presidente Lzaro Crdenas consecuentes con la
expropiacin petrolera de 1938, destacando que la propiedad y el dominio directo del
petrleo y de todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos, en el
subsuelo, son y seguirn siendo de la Nacin. De forma anloga, se retoman las ideas
que guiaron las reformas legales cardenistas en materia elctrica, que buscaban el
desarrollo de un sistema nacional elctrico basado en principios tcnicos y econmicos,
bajo la conduccin y regulacin del Estado.

II. PETRLEO Y DEMS HIDROCARBUROS

II.1. Retos en materia de hidrocarburos

a) Exploracin y extraccin

La adecuada extraccin y transformacin sostenible de los hidrocarburos que pertenecen
a la Nacin, representa una oportunidad de desarrollo econmico, as como un beneficio
para todos los mexicanos, ya que se pretende ampliar la oferta energtica a precios
competitivos. La iniciativa de reforma constitucional que aqu se presenta retoma los
fundamentos cardenistas y dar al pas un mayor impulso para aprovechar sus recursos
energticos.

Si bien en los ltimos aos se ha tenido un mayor ritmo de inversin, no se ha traducido
en mayor produccin. Es decir, se ha gastado ms en la bsqueda y extraccin de
petrleo, pero se ha producido menos. Al respecto, la iniciativa parte de un hecho
innegable: el petrleo de fcil acceso se est acabando, tanto en Mxico como en el resto
del mundo.

Cantarell, nuestro principal campo, se est agotando. No obstante, Mxico cuenta con
reservas probadas para 10 aos de produccin, ubicadas mayoritariamente en las aguas
someras del Golfo de Mxico, en donde Petrleos Mexicanos cuenta con amplia
experiencia. Lo anterior da un margen de tiempo suficiente para confirmar la existencia de
reservas y recursos prospectivos de nuevos yacimientos, y eventualmente convertirlos en
produccin. El mayor reto exploratorio ser reclasificar los recursos prospectivos, los
cuales en su mayora estn localizados en yacimientos de gran complejidad que
demandan capacidades de ejecucin e inversin que slo se pueden alcanzar con la
concurrencia de diversas empresas petroleras. Adems, sera inconveniente que la
empresa estatal asuma por s sola la totalidad de los riesgos inherentes a estas nuevas
actividades.

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En materia de produccin de hidrocarburos, un reto adicional es el de aumentar el factor
de recuperacin de los campos maduros, para lo cual se requerir el uso intensivo de
tcnicas de recuperacin mejorada.

Distintos pases han ajustado su legislacin ante los retos que representa el nuevo
entorno de yacimientos cada vez ms complejos, que requieren de grandes inversiones,
compartir riesgos, as como desarrollar y aplicar nuevas tecnologas. Las reformas de
Brasil, Colombia y Noruega dan muestra clara de ello, al disear esquemas que
promovieron la produccin en yacimientos de petrleo no convencional.

En el caso del gas y crudo de lutitas, los retos tcnicos y de capacidad de ejecucin son
significativamente mayores que los que se enfrentan en yacimientos convencionales, ya
que la productividad por pozo es mucho menor, los costos son considerablemente
mayores y su produccin requiere una mayor capacidad de ejecucin.

Mxico an est por detonar su potencial en yacimientos de este tipo y por aprovechar
sus beneficios. Si se toma como referencia a nuestro mayor socio comercial, en 2012 se
otorgaron 9,100 permisos de perforacin a 170 empresas en los Estados Unidos de
Amrica en yacimientos de petrleo y gas de lutitas, mientras que en Mxico se
perforaron slo 3. Asimismo, la produccin de gas de lutitas ha aumentado ocho veces en
Estados Unidos desde el ao 2000; en la actualidad representa cerca del 40% de la
produccin de gas natural en dicho pas.

Por otro lado, la exploracin y extraccin de hidrocarburos en aguas profundas (tirante de
agua mayor a 500 metros), implica un riesgo significativamente mayor al enfrentado en
aguas someras (tirante de agua menor a 500 metros) o en tierra. Adicionalmente, los
costos de perforacin en aguas profundas son aproximadamente 10 veces mayores a las
correspondientes en aguas someras y 100 veces mayores a los de yacimientos terrestres,
con probabilidades de xito relativamente bajas.

Otra manera de dimensionar el reto de capacidad de ejecucin en aguas profundas, es
comparar la actividad que se est realizando en la parte del Golfo de Mxico que
corresponde a los Estados Unidos, con la actividad llevada a cabo por Petrleos
Mexicanos en nuestras aguas territoriales. En Estados Unidos, en 2012 se perforaron 137
pozos con profundidades superiores a 500 metros, mientras que en Mxico esta cifra
apenas ascendi a 6. Tambin es importante hacer notar que en Estados Unidos
participan ms de 70 empresas en estas actividades, mientras que en Mxico el riesgo y
la responsabilidad recae slo en una.

Si consideramos solamente pozos ultra profundos de ms de 1,500 metros, los cuales
corresponden ms al perfil de nuestras aguas territoriales, encontramos que Mxico
apenas comenz actividades de perforacin en 2010. Desde entonces se han perforado
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anualmente 52 pozos en aguas ultra profundas en Estados Unidos, contra slo 5 en
Mxico.

Por otro lado, los trabajos en aguas profundas requieren del conocimiento para
desarrollar, administrar y operar las nuevas tecnologas que se emplean en este tipo de
yacimientos. Para dimensionar el tamao del reto tecnolgico, cabe resaltar que las
tcnicas utilizadas en este tipo de operaciones slo son comparables a las empleadas en
la aeronutica espacial, debido a las condiciones extremas que se enfrentan en trminos
de presin, temperatura, corrientes marinas y eventos meteorolgicos en la superficie.

Ante las grandes inversiones requeridas, el alto riesgo de que la produccin no sea
comercialmente atractiva y la necesidad de un desarrollo tecnolgico de alta especialidad,
la prctica internacional ms extendida es que las empresas realicen operaciones en
aguas profundas con esfuerzos compartidos, por lo que debera drsele a Petrleos
Mexicanos la oportunidad de actuar en igualdad de condiciones que otros operadores
petroleros en el mundo. Tambin es conveniente darle al pas la oportunidad de contratar
a otros operadores petroleros para campos convencionales y no convencionales, con el
objeto de que la extraccin de nuestros recursos pueda darse en las mejores condiciones
para el pas.

b) Seguridad energtica de la Nacin

La falta de un marco jurdico que responda a la realidad en esta materia ha llevado a una
produccin insuficiente de petrleo y gas natural, lo que junto con las crecientes
importaciones de gas natural, gasolinas, disel y petroqumicos, ha erosionado la
seguridad energtica de la Nacin. De seguir con la tendencia actual, Mxico se
convertira en un pas importador neto de hidrocarburos en tan slo algunos aos.

En relacin con el gas natural, las importaciones han crecido considerablemente en los
ltimos 15 aos; entre 1997 y 2012, las importaciones de gas natural subieron de 3% a
33% del consumo nacional. Este fenmeno se ha incrementado a partir de 2008, debido a
la disminucin del precio del gas natural en norteamrica.

Por otro lado, al 31 de diciembre de 2012, la infraestructura de gasoductos contaba con
una longitud de 11,131 kilmetros y una capacidad para transportar aproximadamente
5,000 millones de pies cbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensin de la red de
gasoductos en Mxico se ha incrementado slo en 18.3% (1,789 km). Es decir, cerca de
un punto porcentual al ao, lo que ha sido insuficiente para el desarrollo del pas. En
noviembre de 2012, el Sistema Nacional de Gasoductos alcanz su tope mximo de
transporte, lo que ha limitado la importacin de gas natural por ductos y ha resultado en
problemas de abasto de gas natural.

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En materia de productos refinados y petroqumicos, se est viviendo una paradoja que
enfrentan Mxico y otros pases con recursos en materia de hidrocarburos. No obstante
los grandes volmenes de hidrocarburos en el subsuelo, o incluso ya extrados del mismo,
se tiene una gran dependencia de combustibles e insumos petroqumicos importados de
otros pases, en virtud de la limitada capacidad de refinacin y transformacin en relacin
a la produccin petrolera. En Mxico, en 2012, se contaba con una produccin diaria de
2.5 millones de barriles de petrleo crudo y slo se refinaron 1.2 millones de barriles al
da, teniendo que importar aproximadamente la mitad de las gasolinas y una tercera parte
del disel que se consumen en el pas. Mientras que en 1997 las importaciones de
gasolinas representaban el 25% del consumo nacional, para 2012 alcanzaron el 49%.

Debido a la falta de infraestructura suficiente, parte de los hidrocarburos, en particular los
productos petrolferos, son transportados de manera poco eficiente y con un costo
elevado. El uso de carro-tanques y auto-tanques para el transporte de gasolinas, los
cuales son, respectivamente, 6 y 13.5 veces ms costosos que el uso del ducto, aument
de 9.3% a 11.2% del total de volumen transportado de 2011 a 2013.

En el caso de la petroqumica la situacin es similar; las importaciones netas representan
aproximadamente el doble de la produccin nacional y el transporte de estos productos es
ineficiente.

II. 2. Marco jurdico

Difcilmente puede elaborarse un diagnstico integral de los grandes retos que hoy
enfrenta nuestro pas sin analizar la manera en que en el pasado hemos hecho frente a
desafos similares. Hay lecciones en nuestra historia que debemos aprovechar. En
materia energtica, Mxico cuenta con grandes ejemplos que no slo definieron la poltica
del sector, sino que contribuyeron a fortalecer nuestro carcter nacional frente al mundo.

La Constitucin de 1917 plasm en su artculo 27 el rgimen de la propiedad y dentro de
ste, el dominio de la Nacin de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos,
masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes del terreno, entre otros, el petrleo y todos los carburos de hidrgeno
slidos, lquidos o gaseosos. Dicha disposicin facultaba al Gobierno Federal a otorgar
concesiones, figura bajo la cual los particulares podran aprovechar bienes del dominio de
la Nacin, con la condicin de que se establecieran trabajos regulares para la explotacin
de dichos elementos. As, se prevea la posibilidad de que los particulares extrajeran para
su aprovechamiento el petrleo y dems hidrocarburos, bajo la figura de la concesin.

La primera gran reforma energtica de Mxico fue impulsada por el Presidente Lzaro
Crdenas, quien en un contexto internacional y nacional sumamente complejo, mostr
una enorme destreza para promover una transformacin fundamental en el sector
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hidrocarburos. Sin esta transformacin, simplemente no es posible entender la
consolidacin del Estado mexicano moderno. El Presidente Lzaro Crdenas demostr su
conviccin patritica y actu como un gran estadista, pues no slo pens en los beneficios
inmediatos, sino que tuvo en mente a las generaciones que heredaran el legado de los
mexicanos que junto con l, llevaron a cabo la modernizacin del sector petrolero. Esta
visin de largo plazo permiti llegar a un gran acuerdo para alinear y equilibrar los
legtimos intereses de los trabajadores, del sector privado y del gobierno.

El espritu de las reformas cardenistas fue nacionalista sin duda, pero tambin
modernizador, visionario y pragmtico. Un elemento fundamental de estas reformas fue
que garantizaron la propiedad y rectora del Estado en el control de los hidrocarburos, al
tiempo que contemplaron la participacin del sector privado en diversas actividades de la
industria.

El primer paso consisti en dotar al pas de un marco constitucional slido en materia de
hidrocarburos, por lo que el 22 de diciembre de 1938, el Presidente Crdenas envi una
iniciativa de reforma constitucional al Congreso de la Unin. La iniciativa fue aprobada en
sus trminos y la reforma se public el 9 de noviembre de 1940 en el Diario Oficial de la
Federacin.

Algunos elementos fundamentales para comprender la manera en que el Presidente
Crdenas concibi el modelo de hidrocarburos para el pas con esa reforma, son los
siguientes:

La exclusividad del Estado sobre la propiedad de los recursos en el subsuelo.

Se mantiene el rgimen de la Constitucin de 1917 en el sentido de que corresponde
a la Nacin el dominio de los recursos del subsuelo, entre ellos, el petrleo y dems
hidrocarburos.

La supresin de las concesiones tratndose del petrleo y carburos de hidrgeno.

Toda vez que la concesin es el instrumento jurdico que confiere derechos a los
particulares para explotar o aprovechar los bienes del dominio de la Nacin, al
suprimirse las concesiones se cancela la posibilidad de cualquier derecho de los
particulares sobre el petrleo y dems hidrocarburos en el subsuelo.

De la exposicin de motivos de dicha iniciativa, se desprende que la reforma se
sustent principalmente en que no obstante que de acuerdo con el rgimen adoptado
por la Constitucin de 1917 era posible otorgar concesiones, lo que supona una
facultad discrecional del Estado, la interpretacin prevaleciente en la poca fue en el
sentido de que el Estado estaba obligado a otorgarlas. De hecho, la Ley del Petrleo
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de 1925 conserv el principio de la obligatoriedad para la Administracin Pblica de
otorgar concesiones, con lo que la legislacin del petrleo segua muy de cerca la
tradicin de las leyes mineras y prcticamente la Federacin no guardaba vinculacin
de intereses patrimoniales con la industria del petrleo ms que a travs de los
impuestos, lo cual era notoriamente insuficiente.

Sobre esto el Presidente Crdenas seal que la interpretacin dominante en los
primeros aos de vigencia del artculo 27 fue en el sentido de que la propiedad
nacional sobre el petrleo era simplemente el medio jurdico ideado para permitir una
mejor distribucin de esa substancia entre los particulares. De acuerdo con la propia
iniciativa, esta situacin se hubiera podido corregir mediante una modificacin al
rgimen de concesiones en la Ley del Petrleo de 1925, sin embargo tambin hubiera
sido objeto de interpretaciones y controversias por lo que, por su importancia, se opt
por una reforma constitucional.

Como puede apreciarse, con la supresin de las concesiones se buscaba fortalecer la
rectora del Estado en materia petrolera y el ejercicio pleno de sus derechos sobre sus
recursos del subsuelo, ya que hasta ese momento se interpretaba que los particulares
tenan derecho al aprovechamiento de dichos recursos, al considerarse que el Estado
estaba obligado a otorgar concesiones para ello.

El reconocimiento del derecho exclusivo del Estado a explotar el petrleo y los
carburos de hidrgeno, as como el establecimiento de una reserva de ley para definir
la forma en que llevar a cabo dicha explotacin.

Al suprimirse las concesiones sobre el petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo,
se cancel la posibilidad de cualquier derecho de los particulares sobre dichos
recursos naturales. Por tratarse de bienes del dominio de la Nacin, la consecuencia
necesaria es que ahora slo el Estado tiene el derecho de decidir sobre la extraccin y
disposicin del petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo.

Por ello, la reforma cardenista estableci en el artculo 27 constitucional que la ley
reglamentaria respectiva determinara la forma en que la Nacin llevar a cabo las
explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperar dichos recursos
del subsuelo y dispondr de ellos. As, es clara la distincin entre el derecho exclusivo
del Estado reconocido por la Constitucin para extraer y disponer de sus propios
recursos, y la forma en que lo har, que ser determinada por la ley, otorgndose para
ello el ms amplio margen al legislador.

La reforma constitucional de 1940 dot de un marco claro al sector, al desaparecer las
concesiones tratndose de hidrocarburos del subsuelo. Lo anterior, de ninguna manera
significaba excluir a los particulares de las actividades petroleras, como lo seal el propio
8

Presidente Crdenas en la iniciativa de Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional
en Materia de Petrleo, que cre instrumentos contractuales para incorporar a terceros en
la cadena productiva del sector hidrocarburos e, incluso, estableci el rgimen de
concesiones para otras actividades de la industria, como la construccin de refineras y
oleoductos, y la distribucin de gas:

El Ejecutivo, al formular la iniciativa que culmin con la reforma
constitucional de que se trata, y despus en diversas declaraciones, ha
expresado su punto de vista de que la exclusin de los particulares del
rgimen de concesiones que el artculo 27 fija para la explotacin de los
recursos naturales del dominio pblico, no implica que la Nacin abandone
la posibilidad de admitir la colaboracin de la iniciativa privada, sino
simplemente que esa colaboracin deber realizarse en el futuro dentro de
las formas jurdicas diversas de la concesin que, por una tradicin muy
arraigada en nuestro sistema legislativo, se supone que, aunque en forma
limitada y precaria, concede ciertos derechos a la explotacin directa del
subsuelo, de tal manera que una vez expedida, el Estado se reserva una
funcin casi exclusivamente reguladora y de polica; funcin sta
enteramente insuficiente en materia de petrleo despus de que el Estado
por el Decreto de 18 de marzo de 1938 decidi la expropiacin de los bienes
de las principales empresas petroleras.

conviene indicar que como la Constitucin slo ha prohibido la
explotacin mediante concesiones del petrleo pero no la posibilidad de la
construccin de oleoductos, refineras y sistemas de distribucin para gas, el
proyecto adjunto conserva estos tipos de concesiones.

Con la Ley Reglamentaria, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 9 de
noviembre de 1940 el mismo da que la reforma constitucional se cre un marco
jurdico claramente innovador que inclua los siguientes aspectos:

Se incorpor la posibilidad de celebrar con particulares contratos de exploracin y
explotacin. El reconocimiento constitucional de la explotacin como un derecho
exclusivo de la Nacin, permita que estos contratos cumplieran su funcin operativa,
sin poner en riesgo los derechos del Estado sobre sus recursos. Sobre este aspecto,
el Presidente Lzaro Crdenas seal en su iniciativa de Ley, que fue aprobada en
sus trminos, que entre las bases principales del rgimen contractual propuesto
estaba la fijacin del criterio de que el contratista no adquira un derecho directo a la
explotacin del petrleo, sino solo a obtener una compensacin

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As, los artculos 6 y 7 de la Ley previeron que para la exploracin y explotacin por
la Nacin podrn celebrarse contratos con los particulares, a fin de que estos lleven a
cabo por cuenta del Gobierno Federal, los trabajos de exploracin y explotacin.

Se estableci que las compensaciones por esos contratos podan ser en efectivo o
equivalentes a un porcentaje de los productos obtenidos. Para el otorgamiento de
dicha compensacin, los contratistas deban recuperar las inversiones y obtener una
utilidad razonable. Es decir, se trataba de un contrato impulsado por el inters de los
actores privados para obtener mayores ganancias, redituando en una mayor renta
para la Nacin y alineando, de esta forma, los incentivos entre el Estado y sus
contratistas.

Los contratos eran celebrados con el Estado bajo los trminos que ste consideraba
adecuados, garantizando que las actividades para obtener la riqueza petrolera fueran
conducidas en todo momento por la Nacin.

Para actividades distintas a la explotacin (concepto utilizado en la ley referido a la
extraccin), tales como las refineras, oleoductos y distribucin de gas, se estableci el
rgimen de concesiones.

Como puede apreciarse, las reformas cardenistas garantizaron cuatro aspectos
esenciales: 1) Se consolid la propiedad de la Nacin sobre los hidrocarburos; 2) Se
elimin el rgimen de concesiones en exploracin y extraccin; 3) Se cre un sistema de
figuras contractuales para la exploracin y extraccin de los hidrocarburos, y 4) Se
permiti la participacin de terceros en refinacin, transporte y distribucin de
hidrocarburos. Este modelo visionario permitira que la Nacin pudiera hacer un uso
eficiente de sus recursos para impulsar el desarrollo del pas en beneficio de los
mexicanos. Se trat de un diseo nacionalista en cuanto a la propiedad, e inteligente y
pragmtico desde el punto de vista de la eficiencia operativa.

Este rgimen subsisti cerca de 20 aos y es hasta 1958, ao en que se expidi una
nueva Ley Reglamentaria del artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, que se
elimin la posibilidad de celebrar contratos con particulares en la explotacin que lleva a
cabo el Estado y reserv todas las actividades de la industria petrolera slo a Petrleos
Mexicanos o a cualquier otro organismo que se estableciera en el futuro. As fue
eliminada la contratacin como medio a travs del cual la Nacin puede llevar a cabo la
extraccin de los hidrocarburos, y mediante reforma a la Constitucin del 20 de enero de
1960, se incorpora la prohibicin de contratos en esta materia en el artculo 27
constitucional.

Finalmente, el 3 de febrero de 1983 se reformaron los artculos 25, 26, 27 y 28 de la
Constitucin, con el propsito de configurar un derecho constitucional econmico al
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establecer en la Ley fundamental los principios y medios que deban regir la actuacin del
Estado en la materia. En dicha reforma se estableci en el artculo 28 constitucional que
no constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las
reas estratgicas de petrleo y dems hidrocarburos, as como petroqumica bsica,
entre otras, y que el Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el
eficaz manejo de las reas estratgicas y en las actividades de carcter prioritario.

El diseo del rgimen jurdico en materia de hidrocarburos impulsado por el Presidente
Lzaro Crdenas no corresponde al texto constitucional vigente, fruto de reformas
posteriores. Por tanto, la recuperacin del diseo original cardenista, motivo de la
iniciativa que se presenta a esa Soberana, implica necesariamente una reforma
constitucional.

II. 3. Propuesta de reformas

Dada la situacin del sector y la perspectiva que enfrenta, es necesario reformar nuestro
marco jurdico para que responda a sus necesidades actuales y asegurar con ello el
ptimo aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio de la Nacin.

La propuesta que aqu se presenta es congruente y consistente con las ideas
fundamentales del Presidente Lzaro Crdenas. Lo es en sustancia, al compartir los
principios nacionalistas y modernizadores, y tambin lo es por la utilizacin de los
instrumentos legales que la reforma cardenista concibi para la industria, al preverse la
colaboracin de la iniciativa privada mediante formas distintas a la concesin.

El modelo propuesto, al igual que el cardenista, comprende dos esquemas; 1) contratos
eficientes para la exploracin y extraccin celebrados con el Ejecutivo Federal, y 2)
participacin de terceros en toda la cadena de valor de los hidrocarburos, a travs de
autorizacin expresa del Gobierno Federal.

La propuesta de reforma que hoy se somete a consideracin: 1) Mantiene la propiedad de
la Nacin sobre los hidrocarburos en el subsuelo, slidos, lquidos y gaseosos en todo
momento; 2) Mantiene la prohibicin de otorgar concesiones, al basarse en la conduccin
decidida e irrenunciable de las actividades del sector por parte del Estado, en el entendido
de que slo ste puede disponer de los recursos del subsuelo; 3) Plantea la incorporacin
de contratos, que celebre el Ejecutivo Federal, con organismos y empresas del Estado y/o
terceros que permitan expandir y hacer ms eficientes las actividades de exploracin y
extraccin de hidrocarburos, y 4) Autoriza, a partir de permisos otorgados por el Ejecutivo
Federal, la participacin de terceros en refinacin, transporte, almacenamiento y
distribucin de hidrocarburos sin que se ponga en riesgo la propiedad de nuestros
recursos.

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Con base en lo expuesto, las reformas propuestas en materia de hidrocarburos consisten
en:

a) Eliminar la prohibicin de que el Estado celebre contratos para la explotacin de
hidrocarburos.

Si bien en su contexto histrico existieron razones para que en 1958 se estableciera que
la explotacin de la Nacin se llevara a cabo slo a travs de Petrleos Mexicanos, la
explotacin se daba en esa poca en condiciones muy diversas a las actuales, partiendo
en principio de que se trataba de la explotacin convencional del petrleo. Sin embargo,
como ya se mencion, el petrleo de fcil acceso se est agotando y cada vez son
mayores los desafos que se enfrentan para su explotacin, entre ellos altos riesgos,
grandes inversiones, alta capacidad operativa y la necesidad de recursos tecnolgicos
cada vez ms desarrollados.

En el contexto actual, la imposibilidad de que la Nacin pueda aprovechar en sus
actividades de exploracin y extraccin, la participacin de particulares, a travs de
contratos, los cuales podran aportar precisamente las altas inversiones requeridas, los
recursos tecnolgicos y la experiencia, as como compartir riesgos, constituye una barrera
injustificada que la coloca en desventaja respecto de los dems operadores y que le
impide aprovechar en forma ptima sus propios recursos en beneficio de los mexicanos.

Por ello, se propone eliminar del artculo 27 constitucional la restriccin incorporada en
1960, que le impide al Estado la utilizacin de contratos en sus actividades de explotacin
de hidrocarburos, es decir, en su extraccin del subsuelo para su aprovechamiento. En
este punto es preciso ser claros. La propiedad de los hidrocarburos del subsuelo es y
seguir siendo de la Nacin, por lo que su explotacin seguir estando a cargo de la
Nacin y en su beneficio, por tanto se conserva la prohibicin de otorgar concesiones que
confieran derechos sobre nuestros recursos naturales a los particulares.

La eliminacin de dicha restriccin, generar un marco constitucional idneo para que,
conforme ms convenga a los intereses de la Nacin, el Estado pueda aprovechar las
aportaciones de terceros para complementar a sus organismos, como lo es Petrleos
Mexicanos, a travs de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas
con los del Estado, en las actividades inherentes a la exploracin y extraccin de dichos
recursos, tal y como lo marcaban el espritu y letra de las reformas realizadas por el
Presidente Lzaro Crdenas.

Mxico tiene un gran potencial de hidrocarburos, sobre todo en cuencas poco
aprovechadas y con recursos no convencionales, como son las aguas profundas del Golfo
de Mxico y el petrleo y gas de lutitas. Esta riqueza en el subsuelo debe aprovecharse
para contribuir al desarrollo de la Nacin, no existe razn alguna para que, a diferencia de
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la mayora de los pases, se limiten los medios a travs de los cuales el Estado pueda
cumplir con su funcin de extraer sus propios recursos naturales.

Con la eliminacin de esta restriccin en la Constitucin y manteniendo la reserva de ley
prevista, se pretende que la ley reglamentaria determine la forma en que el Estado pueda
aprovechar la participacin de los sectores social y privado, de modo anlogo a las
reformas cardenistas, a travs de contratos para la exploracin y extraccin de
hidrocarburos en los que puedan pactarse mecanismos de pago en funcin de los
recursos que se obtengan, mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un
porcentaje de los mismos, entre otros, tal como se previ en las reformas cardenistas y
atendiendo a las mejores prcticas en esta materia.

La poltica sobre las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos ser dictada
exclusivamente por el Ejecutivo Federal. Adems, el Ejecutivo Federal celebrar contratos
con organismos y empresas del Estado y con los sectores social y privado, manteniendo
el Estado el dominio sobre los recursos en el subsuelo, sin posibilidad de otorgar
derechos a travs de concesiones.

As, se propone retomar en el prrafo sexto del artculo 27 constitucional, en la parte
relativa a los hidrocarburos, la reforma impulsada por el Presidente Crdenas y que
estuvo vigente de 1940 a 1960:

Tratndose del petrleo y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos
o gaseosos no se expedirn concesiones y la Ley Reglamentaria respectiva
determinar la forma en que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de
esos productos...

Asimismo, se reubica dentro del mismo prrafo sexto del artculo 27 constitucional el
mandato, hoy vigente, consistente en que no se otorgarn concesiones ni contratos
respecto de minerales radioactivos, ya que a diferencia de los hidrocarburos, se considera
que las actividades relacionadas con la extraccin de dichos minerales, dada su
naturaleza y posibles usos, no deben llevarse a cabo por particulares, ni an bajo la figura
jurdica de los contratos.

b) Sustraer de las reas estratgicas del Estado a la petroqumica bsica y dar
certeza a nivel constitucional para que las actividades de la industria petrolera,
tales como el procesamiento de gas natural y la refinacin del petrleo, as como
el transporte, almacenamiento, distribucin y comercializacin de dichos productos
y sus derivados, puedan ser realizadas tanto por organismos del Estado, como por
los sectores social y privado, a travs de permisos que otorgue el Ejecutivo
Federal.

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Al propiciarse una mayor produccin de petrleo crudo y gas natural en el pas, es
conveniente complementar a Petrleos Mexicanos tambin en las actividades de
refinacin, de petroqumica y de transporte, con el fin de que la creciente disponibilidad de
hidrocarburos pueda transformarse en un mayor volumen de productos derivados, montos
crecientes de inversin y ms empleos en el territorio nacional.

Al respecto, el artculo 28 constitucional establece que no constituirn monopolios las
funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las reas estratgicas de petrleo
y dems hidrocarburos, entre otras, es decir, la funcin de explotar dichos recursos del
subsuelo, otorgada en exclusiva a la Nacin por el artculo 27 constitucional. Si bien la
funcin exclusiva respecto del petrleo y dems hidrocarburos del subsuelo consiste en
su explotacin, es decir, su exploracin y extraccin, el artculo 28 constitucional
considera tambin dentro de las reas estratgicas las funciones que el Estado ejerza en
forma exclusiva en petroqumica bsica.

Por ello, se propone reformar el artculo 28 de la Constitucin para suprimir a la
petroqumica bsica como rea estratgica que no constituye monopolio y sealar
expresamente que tratndose de petrleo y dems hidrocarburos se estar a lo dispuesto
por el prrafo sexto del artculo 27 de la Constitucin, ya que es dicha norma la que
otorga al Estado la funcin de explotar los hidrocarburos del subsuelo, consistente en el
derecho de extraerlos de su reservorio natural y disponer de ellos, lo que ser llevado a
cabo en la forma que determine la Ley Reglamentaria.

Con ello se asegura un marco constitucional claro que permitir, como en el modelo
cardenista: a) la celebracin de contratos del Ejecutivo Federal con organismos del
Estado y/o con particulares en actividades de exploracin y extraccin, y b) que adems
de los organismos del Estado, los particulares participen directamente bajo esquemas
regulados en la cadena de valor despus de la extraccin, incluyendo el transporte, tanto
de los productos obtenidos del subsuelo (petrleo crudo, gas natural y sus lquidos), como
de aquellos que son resultado de la transformacin (petroqumicos y refinados), siempre
en los trminos que establezca la legislacin secundaria, a travs de permisos que
otorgue el Ejecutivo Federal.

Nuestro pas ya ha dado pasos en esta direccin. Mediante reforma a la Ley
Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin el 11 de mayo de 1995, se elimin del catlogo de
actividades que comprende la industria petrolera a cargo en forma exclusiva del Estado, el
transporte, almacenamiento y distribucin de gas metano y licuado de petrleo, quedando
nicamente como actividades estratgicas las necesarias para interconectar su
explotacin y procesamiento. As, el transporte, almacenamiento y distribucin de gas
metano y licuado de petrleo se transformaron de actividades exclusivas del Estado en
actividades que pueden llevar a cabo los particulares mediante permiso.
14


En la misma direccin, Brasil, Colombia y Noruega, tienen esquemas de participacin de
terceros en actividades de transformacin y transporte, lo cual ha permitido a los
consumidores de esos pases tener una oferta cada vez mayor de combustibles e
insumos para sus actividades.

Corresponder a la ley determinar las condiciones bajo las cuales puedan concederse
permisos a los particulares para llevar a cabo estas actividades, as como la regulacin a
la que estarn sujetos en su operacin, por su inters para la Nacin.

En conclusin, la reforma que se somete a la consideracin de esa Soberana en materia
de hidrocarburos consiste en retomar el marco jurdico promovido por el Presidente
Lzaro Crdenas del Ro, que fortaleci los derechos de la Nacin sobre sus recursos
naturales, al mismo tiempo que previ instrumentos para aprovechar la participacin de
los particulares en el desarrollo de sus funciones exclusivas extraccin de los
hidrocarburos del subsuelo para su aprovechamiento as como la participacin directa de
los mismos en las dems actividades de la industria petrolera.

Finalmente, bajo el esquema propuesto se plantea el fortalecimiento de Petrleos
Mexicanos y redefinir su relacin con el Estado mexicano, pasando de una visin estrecha
como generador de ingresos pblicos en el corto plazo, a una de perspectiva amplia y de
largo plazo. El nuevo rgimen fiscal para Pemex que se propondr como parte de la
Reforma Hacendaria ser consistente con este cambio de enfoque.

Hoy en da, el rgimen fiscal de Pemex est sustentado en un esquema de derechos
rgidos, los cuales se determinan sin reconocer plenamente las necesidades de inversin
de la empresa. En otros pases, como Brasil, Colombia y Noruega, las empresas
petroleras nacionales pagan contribuciones ms moderadas que las que hoy en da paga
Pemex y luego, dependiendo de la rentabilidad de la inversin, se decide de forma ms
flexible si el remanente se reinvierte en la propia empresa o se transfiere a la hacienda
pblica.

La propuesta que se incluir en la reforma hacendaria estar alineada con la necesidad
que tiene Pemex de ser ms flexible para conseguir mejores resultados. Ello implicar un
cambio de paradigma con dos componentes esenciales: primero, un pago de derechos
ms bajo que en la actualidad y, segundo, el remanente de ese pago de derechos podr
ser reinvertido en la empresa o una parte podr ser transferida al presupuesto como si
fuera un dividendo que podr emplearse para gasto en escuelas, hospitales,
infraestructura de agua o carreteras. Este nuevo esquema har que Pemex tenga un
tratamiento fiscal comparable al de otras empresas petroleras en el resto del mundo. El
rgimen propuesto, a diferencia del actual, alinear los incentivos entre Pemex y el
Gobierno Federal, al mismo tiempo que le permitir a la empresa ser ms competitiva.
15



II. 4. Beneficios esperados

La inversin y los recursos fiscales que se obtengan de concretarse las reformas
propuestas, permitirn a Mxico consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el
largo plazo, pensando en el bienestar de futuras generaciones. As, con la reforma se
plantean los siguientes objetivos de la poltica de hidrocarburos:

1. Lograr tasas de restitucin de reservas probadas de petrleo y gas superiores al
100%. Ello significa que el incremento de la produccin estara acompaado del
descubrimiento de igual o mayor volumen de reservas.

2. Incrementar la produccin de petrleo, de 2.5 millones de barriles diarios actualmente,
a 3 millones en 2018, as como a 3.5 millones en 2025.

3. En el caso del gas natural, la produccin aumentara de los 5 mil 700 millones de pies
cbicos diarios que se producen actualmente, a 8 mil millones en 2018, as como a 10
mil 400 millones en 2025.

Adicionalmente, la reforma propiciar una mayor integracin en la cadena de valor a partir
de la extraccin de los hidrocarburos, lo que permitir un abasto suficiente de gasolinas,
gas metano y gas licuado de petrleo, a precios competitivos.

El incremento en la inversin y la produccin incidir favorablemente en el crecimiento del
Producto Interno Bruto y en la generacin de empleos, al mismo tiempo que permitir la
obtencin de recursos fiscales adicionales, que se destinarn fundamentalmente a las
siguientes actividades, enfocadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin e
incrementar la competitividad de nuestro pas:

(i) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la
pobreza extrema y crear mecanismos de redistribucin eficaces, combatiendo al
hambre y mejorando los servicios de salud pblica. Los ingresos fiscales adicionales
servirn para que los grupos ms vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse,
mejorar sus condiciones de vida y contribuir a la competitividad del pas.

(ii) Formar a las nuevas generaciones con educacin de calidad y desarrollar
capacidades profesionales. As, nuestro pas podr aprovechar su bono demogrfico
y generar un nmero creciente de trabajadores de alta especialidad tcnica. Adems,
se impulsar el desarrollo tecnolgico nacional, dirigiendo claramente los esfuerzos a
obtener soluciones acordes con los nuevos retos geolgicos.

16

(iii) Invertir en infraestructura, para generar un desarrollo incluyente y distribuido para
alcanzar todos los rincones del pas. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros
activos, sern construidos pensando en el bienestar y productividad de futuras
generaciones. Un enfoque federalista permitir alcanzar los mejores resultados de
inclusin y transmisin de los beneficios.

III. ENERGA ELCTRICA

III. 1. Situacin del sector elctrico

a) Marco institucional

Una sociedad moderna con oportunidades para todos no puede concebirse sin el acceso
a fuentes de energa confiables, limpias y a precios competitivos. En Mxico mientras que
las poblaciones de ms de 100 mil habitantes registran una electrificacin superior al
99%, en las localidades ms pequeas y marginadas de menos de 2,500 habitantes esta
cifra es de 93.5%. Actualmente, se tienen pendientes por electrificar a cerca de 43,000
localidades, lo que representa a ms de 2 millones 200 mil mexicanos. La erradicacin de
la pobreza energtica es un elemento de alto impacto para alcanzar el desarrollo humano.
Por ello, uno de los objetivos principales de esta reforma es promover un desarrollo
incluyente en Mxico. Para que la transformacin del sector energtico beneficie a todos
los mexicanos, se requiere establecer el acceso universal a la energa elctrica como una
prioridad fundamental de la poltica energtica.

Con una cobertura de 98%, la Comisin Federal de Electricidad (CFE) se acerca al
cumplimiento de su misin original. No obstante, crecen los reclamos de la sociedad por
los altos costos de la energa elctrica. Esta situacin se da en un contexto en el que las
finanzas de la Comisin se han tornado endebles.

En el ao 2012, la empresa present un dficit financiero de 77 mil millones de pesos. Si
bien una parte del dficit se subsan con la exencin del pago del aprovechamiento por el
uso de patrimonio del Estado, la CFE tuvo que absorber 33.4 mil millones de pesos
mediante decrementos de su patrimonio. Estos resultados se van agravando: en los
primeros seis meses de 2013, el patrimonio de la empresa disminuy en 35 mil millones
de pesos; cifra superior a la registrada en todo el ao anterior. De acuerdo con
estimaciones de la propia Comisin Federal de Electricidad, de continuar las tendencias
actuales, el patrimonio neto de la empresa ser negativo al cierre de 2014.

Por otra parte, las tarifas de la CFE no son competitivas a nivel internacional. Una
comparacin con nuestro principal socio comercial muestra que, an con subsidio, en
promedio nuestras tarifas son 25% superiores a las de los Estados Unidos de Amrica,
con diferencias mayores en segmentos clave de la industria y el comercio. Estos precios
17

representan un freno a la economa mexicana. Respecto de las tarifas residenciales en el
primer trimestre de 2013, las tarifas de la CFE fueron 14% menores a las equivalentes en
Estados Unidos. Esta cifra comprende la tarifa Domstica de Alto Consumo, que no
cuenta con subsidio y es 149% mayor a la tarifa residencial promedio de ese pas, as
como las tarifas residenciales subsidiadas, que son 24% menores al equivalente en
Estados Unidos, resultado que se logra con un enorme sacrificio de las finanzas pblicas:
el monto del subsidio asignado de 57 mil millones de pesos en el primer semestre de
2013 fue cercano al 0.75 por ciento del Producto Interno Bruto en el mismo periodo. No
obstante, las tarifas elctricas representan una proporcin importante del gasto de las
familias.

Dado que los resultados financieros de la CFE no son sostenibles y que el alza de tarifas
no es una opcin para restaurar la salud financiera de la empresa, es indispensable
reducir los costos de produccin. El anlisis de cada segmento de la industria elctrica
nacional permite identificar reas de oportunidad significativas para incrementar y
distribuir eficiencias y lograr ahorros que redunden en beneficio de la sociedad. Para ello,
es necesario considerar el entorno en el que se desenvuelve la CFE.

Actualmente, Mxico cuenta con una capacidad efectiva de 63 Gigawatts. De dicha
capacidad, cerca del 64% es operada por la CFE y el 36% restante por terceros bajo los
esquemas de Productor Independiente de Energa Elctrica (PIE), autoabastecimiento,
cogeneracin, pequea produccin, exportacin y usos propios.

La creciente participacin del sector privado nacional y extranjero en la generacin
elctrica es resultado de las reformas a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica,
publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1992, las cuales
permitieron la participacin de terceros en aquellas actividades que no se consideraran
servicio pblico. Mediante la creacin de la Comisin Reguladora de Energa, se
estableci un marco regulatorio que ha ido adecuando la reglamentacin, tomando en
cuenta los cambios tecnolgicos y las demandas de la industria elctrica nacional.

La apertura limitada a la participacin privada ha permitido a los actores privados
contribuir a brindar seguridad energtica al pas, as como ofrecer mejores tarifas a sus
clientes. Sin embargo, el esquema actual se est agotando y los beneficios no estn
siendo distribuidos a toda la sociedad. Adicionalmente, las condiciones a las que est
sujeta la CFE no le han permitido competir en igualdad de circunstancias para captar y
mantener a los clientes ms rentables, que son los grandes usuarios.

b) Energas limpias

Aunado a lo anterior, se tiene el objetivo de avanzar en la transicin energtica. En 2012,
se aprob la Ley General de Cambio Climtico, en la cual el pas establece como meta la
18

reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en 30% para el ao 2020 y 50%
para el 2050, en relacin con la lnea base de emisiones del ao 2000. Dicha Ley es
precisa en cuanto a la contribucin que se espera del sector energtico, particularmente
de la industria elctrica, la cual deber promover que al menos 35% de la generacin
elctrica del pas provenga de fuentes limpias en 2024, y que adems se cumpla con lo
dispuesto en la Ley para el Aprovechamiento de las Energas Renovables y
Financiamiento de la Transicin Energtica y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable
de la Energa.

La CFE tiene por mandato generar energa al menor costo, por lo que histricamente su
operacin ha privilegiado plantas de generacin a base de combustibles fsiles; es decir,
termoelctricas, carboelctricas, duales y ciclos combinados de gas natural. Si bien a
partir de los aos noventa, la CFE increment significativamente la generacin a base de
ciclos combinados de gas natural, en 2012 el 20.7% de la generacin para el servicio
pblico se bas en tecnologa convencional que consume combustleo o disel, que son
de cuatro veces a seis veces ms caros que el gas natural y tienen mayor impacto
ambiental.

Se estima que la sustitucin de combustleo por gas natural producira ahorros
sustanciales. Sin embargo, bajo el marco jurdico actual, la CFE ha enfrentado diversas
dificultades a la sustitucin de esta capacidad debido a sus propias restricciones de
planeacin, financiamiento y ejecucin de proyectos. En los ltimos tiempos, el desabasto
de gas natural que ha sufrido el mercado interno ha obligado a la CFE a sustituir gas
natural por combustleo lo que ha tenido un impacto financiero de 18.9 miles de millones
de pesos en 2012 y de 8.4 miles de millones de pesos en el primer cuatrimestre de 2013.

Una matriz energtica ms limpia y diversificada es una condicin necesaria para cumplir
con los objetivos de mitigacin del cambio climtico, tener mayor flexibilidad en
generacin y poder disminuir los costos. Mxico es un pas privilegiado por la diversidad
de sus recursos naturales. Nuestra Nacin cuenta con un gran potencial en materia de
energas renovables, particularmente en energa elica, geotrmica, hidrulica y mini
hidrulica, biomasa y solar.

Nos encontramos ante una gran oportunidad para aprovechar estos recursos energticos,
tal y como lo han hecho otros pases. En 2012, China, Estados Unidos y la India contaban
con una capacidad instalada de generacin a base de energas renovables, sin incluir
hidroelctricas, de 90, 86 y 24 Gigawatts, respectivamente, mientras que Mxico alcanz
apenas 2.4 Gigawatts. A pesar de los esfuerzos, en 2012, la participacin de energas no-
fsiles en el Sistema Elctrico Nacional fue apenas de 18.3% de la energa generada,
siendo que la meta a alcanzar al 2024 es de 35%. Cabe destacar que en otras latitudes el
impulso a las energas renovables se ha visto acompaado por una importante
generacin de empleos. Entre 2009 y 2012, la creacin de empleos limpios directos e
19

indirectos sum 1.7 millones en China, 611 mil en Estados Unidos y 350 mil en la India. A
nivel mundial, se calcula que de 2006 a 2012 los empleos en la industria de energas
renovables, excluyendo a los biocombustibles, pasaron de 1.3 a 4.4 millones.

El Sistema Elctrico Nacional debe contar con un diseo adecuado para permitir e
impulsar el aprovechamiento de las energas renovables. La Comisin Federal de
Electricidad fue diseada para responder a la necesidad urgente de electrificar al pas e
integrar al sistema. Esta vocacin de origen fue muy exitosa para avanzar en esos
objetivos, adoptando un modelo basado en grandes plantas de generacin termoelctrica.
Sin embargo, la organizacin industrial que corresponde a este modelo no tiene la
flexibilidad necesaria para integrar de manera eficiente las energas renovables a gran
escala ni la generacin distribuida.

La reforma tiene como uno de sus objetivos el corregir las limitaciones del modelo actual
para agregar capacidad de energas renovables a gran escala mediante la creacin de un
mercado competitivo de generacin, administrado por el Estado a travs de un operador
independiente, y el establecimiento de certificados de energas limpias.

c) Red nacional de transmisin y distribucin

Un elemento fundamental para dar mayor agilidad al sistema elctrico nacional es la red
nacional de transmisin, la cual debe ser modernizada y ampliada. Es necesario
incrementar la densidad del mallado elctrico y su capacidad a fin de fortalecer la
confiabilidad e integrar las energas renovables a gran escala. Para ello, ser necesario
resarcir el rezago de inversin existente en este rubro que se deriva en gran parte de una
planeacin que no toma en cuenta la generacin privada ni las posibilidades de las
regiones de alto potencial renovable.

Actualmente, el 47% de las lneas de transmisin de la CFE tiene ms de 20 aos de
antigedad. En los ltimos 5 aos, se ha construido nicamente el 8% de las lneas de
transmisin existentes. La CFE tiene programada una expansin del 1.1% anual de la red
de transmisin, entre 2013 y 2026, periodo en el cual se pronostica un crecimiento de
4.1% anual de la demanda mxima. Este programa de expansin requerir una inversin
del orden de 244 mil millones de pesos, sin embargo no es suficiente para atender la
demanda esperada eficientemente y con la participacin de energas limpias. Para
generar un mercado competitivo con acceso a transmisin para los nuevos proyectos de
energas limpias, es imperativo que la red de transmisin se expanda por encima del
crecimiento de la demanda.

Las mejores prcticas internacionales destacan la importancia de contar con una entidad
independiente que realice la planeacin y la operacin de la red de transmisin, as como
el despacho de la energa, es decir, que controle la operacin del Sistema Elctrico
20

Nacional. Actualmente, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Panam, Per, el Salvador y Uruguay tienen un mercado elctrico
con un operador independiente, al igual que la mayora de los pases de la OCDE.

En este esquema, el operador del sistema recibe las solicitudes de interconexin de todos
los proyectos de generacin, independiente de su promotor, y propone las obras
requeridas de manera que se optimice para todo el sistema. Asimismo, en la operacin
del mercado, asegura que los recursos ms baratos se despachen primero, minimizando
las barreras a la participacin para todos los generadores y ampliando los beneficios para
los consumidores. El operador estatal independiente es un elemento fundamental para
asegurar el acceso abierto y equitativo a la red de transmisin, permitiendo que los
mejores proyectos de generacin puedan suministrar su producto.

En el segmento de distribucin, existe una oportunidad importante de reducir costos y
mejorar las finanzas de la Comisin Federal de Electricidad mediante la reduccin de las
prdidas de energa. En 1992, las prdidas de distribucin de la CFE eran de 10%,
elevndose a 15.3% a finales de 2012. La cifra correspondiente a los pases
industrializados se ubicaba en un rango de 3% a 8% en el ao 2010. Por lo tanto, se
estima que una reorientacin del segmento de distribucin, con un enfoque en la
reduccin de prdidas, podra resultar en ahorros cercanos al 10% en los costos de
generacin de la CFE hacia finales de la presente dcada.

La organizacin de la industria elctrica concebida a principios del siglo XX plantea un
enorme reto para armonizar los objetivos de electrificacin y abasto a precios
competitivos, con el establecimiento de mecanismos adecuados de sostenibilidad y
proteccin del medio ambiente. En materia de electricidad, esta reforma tiene como
propsito reducir los costos de produccin y las prdidas tcnicas y no tcnicas a fin de
disminuir las tarifas elctricas y prevenir la prdida de patrimonio y descapitalizacin de la
CFE, as como diversificar la matriz de generacin para hacerla ms limpia y flexible. Ello
permitir aprovechar con mayor eficiencia el portafolio de recursos con el que cuenta el
pas, al tiempo que facilitar el cumplimiento de los objetivos de mitigacin del cambio
climtico y desarrollo sostenible que Mxico se ha planteado, y propiciar la generacin
de cadenas productivas y empleos de calidad.

III. 2. Marco jurdico

La historia de las reformas cardenistas ilustra la forma ejemplar en que el Estado
mexicano ha sabido anticipar y sentar las bases institucionales para responder a los
grandes retos del desarrollo de nuestra industria elctrica. Aun cuando el nivel de
desarrollo del sector elctrico mexicano era incipiente comparado con el actual durante
la administracin cardenista menos de la tercera parte de la poblacin mexicana contaba
con servicio elctrico- varios de los retos que enfrentaba la industria elctrica del periodo
21

eran similares a los que tenemos actualmente: incrementar la cobertura, reducir el costo
del servicio, desarrollar una regulacin industrial eficiente con bases tcnicas y
econmicas slidas, y sujetar al inters general el desarrollo de un sector en el que
concurren participantes pblicos y privados.

Ya desde el Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal la creacin de la Comisin Federal
de Electricidad, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 20 de enero de 1934, se
delineaban dos objetivos bsicos de la accin estatal en el sector elctrico, a saber: el
suministro de la energa elctrica a precios reducidos y que el sistema de distribucin de
dicha energa se ramifique en nuestro territorio.

El Presidente Lzaro Crdenas tuvo la visin de establecer las bases institucionales y
consolidar los principios fundamentales que serviran de gua para el desarrollo posterior
del sector. En la Ley que crea la Comisin Federal de Electricidad publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 24 de agosto de 1937, el Presidente Crdenas quien la
expidi en uso de facultades extraordinarias busc utilizar a ese instrumento del Estado
para dirigir y organizar un sistema nacional de generacin, transmisin y distribucin de
energa elctrica, basado en principios tcnicos y econmicos, y con la finalidad de
obtener con un costo mnimo, el mayor rendimiento posible en beneficio de los intereses
generales.

Con la publicacin posterior en el Diario Oficial de la Federacin de la Ley de la Industria
Elctrica el 11 de febrero de 1939, el gobierno cardenista produjo el que hasta
entonces sera el ms complejo cuerpo normativo en la materia. Con esta Ley se
refrend el compromiso del Estado mexicano con la creacin de un sistema nacional
basado en la regulacin estatal de las actividades de particulares, as como en la
participacin directa del Estado, a travs de la Comisin Federal de Electricidad, en el
desarrollo de las actividades de la industria elctrica.

En su tiempo y circunstancia, la Ley de la Industria Elctrica de 1939 fue una Ley
avanzada, orientada a estimular el desarrollo de la industria elctrica, con participacin
pblica y de terceros, y a garantizar el mejor aprovechamiento del recurso natural y el
mayor beneficio social. En ese cuerpo normativo se prevean obligaciones de
interconexin y contabilidad separada, esquemas normativos dirigidos a tutelar los
intereses de los consumidores, y facultades regulatorias fuertes para las autoridades,
cuestiones tcnicas y econmicas bsicas para el desarrollo competitivo de una industria
elctrica con participacin pblica y privada.

No obstante, en la dcada de los cincuenta factores como la falta de inversin privada
para el desarrollo del sector, posturas que apelaban a una ineficacia burocrtica de los
rganos de regulacin y un inadecuado nivel de tarifas elctricas, llevaron al Gobierno
Federal a considerar que se pona en peligro el futuro de la industria elctrica. Es hasta
22

1960 que se reform el artculo 27 constitucional, con el objeto de establecer que
corresponde exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir y
abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio pblico y
sealar que en esta materia no se otorgarn concesiones a los particulares y la Nacin
aprovechar los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

De acuerdo con la exposicin de motivos de la iniciativa que dio lugar a esta reforma, sta
fue resultado de la necesidad de incrementar la oferta de energa elctrica para atender
las crecientes demandas en la agricultura, en la industria, en las comunicaciones y
transportes, as como en las diversas actividades econmicas de la poblacin urbana y
rural, adems de considerar necesario aprovechar adecuadamente los recursos naturales
de que dispone la nacin y todos los elementos bsicos que requiere su integracin
econmica. Este marco jurdico corresponda tambin a la tendencia internacional del
momento en el que la integracin vertical y horizontal de la industria permita mayores
economas de escala.

III. 3. Propuesta

Como en el caso de los hidrocarburos, la propuesta de reforma al sector elctrico es
congruente con las ideas fundamentales que guiaron la accin del Presidente Crdenas:
1) Responde al imperativo fundamental de reducir los costos del servicio elctrico en
beneficio de los intereses generales; 2) Sienta las bases para la organizacin de un
sistema elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos; 3) Plantea el
desarrollo del sector basado en la participacin conjunta de la Comisin Federal de
Electricidad y de particulares, y 4) Fortalece las facultades del Estado para regular el
desarrollo del sector e imponer a los participantes obligaciones de interconexin, tarifas,
servicio universal y electrificacin.

En el espritu de las reformas cardenistas, los cambios que se plantean para el sector
elctrico estn basados en el conocimiento tcnico de la organizacin de la industria
elctrica, son cambios responsables que se orientan a fortalecer a la Comisin Federal de
Electricidad y, a la vez, son respetuosos de la propiedad y de la iniciativa privada, se
inspiran en una preocupacin social que busca utilizar y complementar los esfuerzos
pblicos y privados en beneficio del inters general. Adicionalmente, y al igual que en el
caso de las reformas en materia de hidrocarburos, esta propuesta integra los avances
tecnolgicos que permiten hoy en da formas ms eficientes de organizacin industrial,
imposibles de imaginar hace apenas unos aos.

Es importante sealar que a diferencia de los hidrocarburos, la electricidad no es un
recurso natural, por lo que el inters del Estado no es la propiedad sobre la energa, sino
que dicha energa llegue a mejores precios a las familias mexicanas e impulse la
competitividad del pas. Por lo tanto, la reforma que se somete a consideracin de esa
23

Soberana plantea abrir un mercado de generacin para disminuir los costos sin que el
Estado pierda la rectora en el control del sistema elctrico nacional y la exclusividad de
transmitir y distribuir la energa como un servicio pblico indispensable para la
productividad nacional y el bienestar social. Permitir la generacin de energa elctrica por
parte de particulares, facilitar dar a los mexicanos y a los sectores pblico, privado y
social energa ms barata.

Por lo expuesto, en materia de electricidad, la iniciativa de reforma constitucional pretende
generar un marco constitucional idneo para que, en atencin al inters general, se
desarrolle un sistema elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos,
impulsado conjuntamente por la CFE y por particulares, bajo la conduccin del Estado, tal
y como lo marcaba el espritu de las reformas legales realizadas por el Presidente Lzaro
Crdenas.

En consonancia con las leyes del periodo cardenista, se trata de una reforma cuyo fin
ltimo es reducir los costos y elevar la productividad y eficiencia del sistema elctrico, de
tal manera que se disminuyan las tarifas elctricas en beneficio de la poblacin y de la
industria.

Con las reformas propuestas se pretende establecer las bases constitucionales para
prever en la legislacin secundaria un modelo que se sustenta en los siguientes
elementos bsicos, que garantizan tanto el desarrollo del sistema elctrico nacional como
el control del Estado sobre dicho sistema:

a) Se reserva al Estado el control del sistema elctrico nacional, asegurando que el
desarrollo de las centrales elctricas de generacin, de la red nacional de
transmisin y de las redes generales de distribucin tenga lugar de manera
eficiente y armnica, que responda a las necesidades de todos los participantes,
pblicos y privados y atienda los intereses fundamentales de los usuarios. Lo
anterior permitir que, conforme a las mejores prcticas internacionales, se
garantice un despacho elctrico eficiente de la energa generada por las centrales
elctricas, bajo principios de imparcialidad e independencia, aprovechando la
energa de menor costo en beneficio de los usuarios. Del mismo modo, el Estado
contar con las facultades necesarias para regir la expansin de las redes de
transmisin y distribucin y, en general, para intervenir conforme a las mejores
prcticas internacionales y asegurar la confiabilidad, calidad, continuidad,
sostenibilidad y eficiencia del suministro del servicio elctrico a la poblacin.

b) Se mantiene la titularidad del Estado sobre los servicios de transmisin y
distribucin elctrica, a la vez que se reitera su carcter de servicio pblico. Bajo
este marco constitucional la red de transmisin y las redes de distribucin de la
Comisin Federal de Electricidad que actualmente se encargan de proveer estos
24

servicios pblicos, se mantendrn bajo propiedad del Estado. Adicionalmente, la
nueva redaccin constitucional permitir, conforme a las bases que se establezcan
en las leyes, que dicha Comisin celebre contratos con particulares. De esta
manera, la titularidad de esas actividades a cargo del Estado no ser obstculo
para que su organismo operador pueda auxiliarse de terceros para lograr los fines
del servicio pblico.

Este esquema incentiva la productividad, la competencia y la reduccin de costos en
beneficio de la industria y de los usuarios del servicio elctrico. En esta iniciativa tanto el
control del sistema elctrico nacional como la propiedad de las centrales y las redes de
transmisin y distribucin de la Comisin Federal de Electricidad que hoy son pblicas
se mantienen en manos de la Nacin.

III. 4. Beneficios esperados

El modelo promueve la eficiencia en la programacin y desarrollo de proyectos de
generacin, por lo que el primer resultado que se espera de la reforma es que la
generacin sea ms eficiente, limpia y econmica. Con este cambio, ser posible acelerar
la sustitucin de generacin de combustleo y disel, que actualmente representa el
20.7% de la generacin para el servicio pblico y ms del 21% de la generacin del
Sistema Elctrico Nacional, por generacin limpia y de gas natural, lo que permitir
reducir costos.

La creacin de un mercado competitivo de capacidad y energa, junto con un proceso de
interconexin que aumente la transparencia y eficiencia en el otorgamiento de acceso a la
red de transmisin, permitir que haya mltiples desarrolladores responsables del
aumento de capacidad, colocando a la CFE en condiciones de competir y otorgndole
incentivos para hacer ms eficientes sus propios procesos.

Por otro lado, la reforma brindar certidumbre jurdica a los proyectos de participacin
privada mientras que el mercado les dar mayor seguridad econmica. Lo anterior
permitir reducir el costo de financiamiento de los proyectos privados y, por ende, el costo
que pague el usuario final.

En la estructura actual del sector, la ausencia de un mercado que permita vender
capacidad y energa a clientes distintos a la CFE ha aumentado el riesgo de inversin en
el sector y ha concentrado los beneficios de la participacin privada en pocos actores, lo
que se ha traducido en costos econmicos y financieros que se trasladan a los usuarios
finales.

Una vez que se establezca un entorno de reglas claras y seguras para la inversin y la
participacin privada, se acelerar la sustitucin de combustleo por energas limpias y
25

gas natural. Asimismo, la CFE podr competir por los grandes usuarios, propiciando an
ms las eficiencias y con ello la reduccin de las tarifas elctricas.

Un segundo resultado positivo ser dar garantas de acceso y uso no discriminatorio, en
trminos eficientes, a la red de transmisin, como resultado de la nueva regulacin
operativa prevista para el Sistema Elctrico Nacional. Las reformas posibilitarn el
desarrollo de nuevos proyectos de inversin en el sector elctrico mexicano,
particularmente proyectos de energas limpias. La experiencia internacional muestra que
el desarrollo de nuevos proyectos de generacin requiere certidumbre en el acceso a la
red de transmisin, as como tarifas de porteo transparentes establecidas con base en
criterios de eficiencia econmica. Lo anterior se beneficia de la imparcialidad y calidad
tcnica del operador del sistema elctrico, cualidades que evitan los posibles conflictos de
inters que podran presentarse de haber una identificacin entre el controlador de la red
de transmisin y el titular de las centrales.

Con un despacho elctrico operado por un organismo pblico de manera imparcial e
independiente y con tarifas de porteo transparentes fijadas de manera eficiente, se
mandarn las seales correctas para que el sistema elctrico aproveche la energa de
menor costo en beneficio de sus usuarios. Sobre estas bases, se profundizar el cambio
tecnolgico puesto en marcha en el sector elctrico, se propiciarn nuevas inversiones, se
mejorarn las posibilidades de que el pas alcance en tiempo y forma sus metas en
materia de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, y se propiciarn
menores tarifas elctricas en beneficio de la poblacin.

Un tercer resultado positivo de la reforma en el sector elctrico se producir como
consecuencia de las leyes que impongan obligaciones en materia de energas limpias,
competencia y servicio pblico y universal. La posibilidad de que las leyes establezcan
obligaciones especiales en materia de competencia asegurar que el proceso competitivo
avance de manera correcta y sin distorsiones indebidas. Por su parte, los usuarios del
sistema elctrico se beneficiarn del establecimiento de obligaciones particulares que
aseguren que los fines del servicio pblico y universal se sostengan, y puedan recibir el
apoyo de los nuevos participantes privados.

La experiencia internacional muestra que puede haber una reduccin significativa de
prdidas de 10% o ms en distribucin como resultado de la reestructuracin del sector.
Con base en las experiencias en varios pases de Amrica del Sur, se espera que la
reforma permita reduccin de prdidas para la CFE a los estndares internacionales en
un periodo de 5 a 8 aos, mediante la implementacin de un esquema de regulacin
basado en resultados.

Cabe sealar que se estima que estas reducciones producirn ahorros importantes a
finales de esta dcada, lo cual repercutir en tarifas elctricas menos gravosas para los
26

usuarios. En el caso de la CFE, uno de los retos ms importantes que afrontamos es
revertir el deterioro creciente del patrimonio del organismo. El modelo propuesto en la
presente iniciativa apunta en esa direccin.

Finalmente, se prev que el Congreso de la Unin establezca la legislacin secundaria
que permita la aplicacin efectiva de las reformas, mismas que determinarn el rgimen
jurdico bajo el cual podrn participar los sectores pblico, social y privado en las
actividades en que sea permitido.

En suma, la reforma que se somete a consideracin de esa Honorable Asamblea tiene
por objeto dotar al Estado mexicano de un marco constitucional que responda a los retos
que enfrenta nuestro pas en materia energtica, que, al mismo tiempo que mantiene
intactos sus derechos de propiedad y rectora, le permitirn el mejor aprovechamiento de
sus recursos naturales y la participacin de los sectores social y privado en actividades
productivas. Se trata, como se ha sealado, de una iniciativa que pretende retomar las
reformas impulsadas en esta materia por el Presidente Lzaro Crdenas, a efecto de
lograr mejores precios en los energticos en beneficio de los mexicanos y de nuestra
economa.

De merecer la aprobacin del Constituyente, corresponder al Congreso de la Unin
expedir la legislacin secundaria que desarrolle los mecanismos necesarios para
concretar los objetivos planteados y que garanticen que las actividades de la industria se
lleven a cabo bajo los principios de desarrollo incluyente, la transparencia, sustentabilidad
y proteccin al medio ambiente.

Por todo lo anterior, en ejercicio de la facultad que me confiere el artculo 71 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideracin de
esa Soberana, la siguiente iniciativa de


DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTCULOS 27 Y 28 DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTCULO NICO.- Se reforma el prrafo sexto del artculo 27 y el prrafo cuarto del
artculo 28 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar
como sigue:


Artculo 27.
...
...
...
27

...
En los casos a que se refieren los dos prrafos anteriores, el dominio de la Nacin es
inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos
de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes
mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo
Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en
radiodifusin y telecomunicaciones, que sern otorgadas por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotacin de
los minerales y substancias a que se refiere el prrafo cuarto, regularn la ejecucin y
comprobacin de los que se efecten o deban efectuarse a partir de su vigencia,
independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia
dar lugar a la cancelacin de stas. No se otorgarn concesiones ni contratos
respecto de minerales radioactivos. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer
reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harn por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratndose del petrleo y de
los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos no se expedirn concesiones y la
Ley Reglamentaria respectiva determinar la forma en que la Nacin llevar a cabo las
explotaciones de esos productos. Corresponde exclusivamente a la Nacin el control del
sistema elctrico nacional, as como el servicio pblico de transmisin y distribucin
de energa elctrica; en dichas actividades no se otorgarn concesiones, sin perjuicio
de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los trminos que
establezcan las leyes, mismas que determinarn la forma en que podrn participar
en las dems actividades de la industria elctrica.
...
...
...

Artculo 28.


No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las
siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa; minerales radioactivos
y generacin de energa nuclear; y las actividades que expresamente sealen las leyes
que expida el Congreso de la Unin. La comunicacin va satlite y los ferrocarriles son
reas prioritarias para el desarrollo nacional en los trminos del artculo 25 de esta
Constitucin; el Estado al ejercer en ellas su rectora, proteger la seguridad y la
soberana de la Nacin, y al otorgar concesiones o permisos mantendr o establecer el
dominio de las respectivas vas de comunicacin de acuerdo con las leyes de la materia.
Tratndose de electricidad, petrleo y dems hidrocarburos, se estar a lo
dispuesto por el artculo 27 prrafo sexto de esta Constitucin.
...
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28

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TRANSITORIO

nico. El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin.





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Reitero a Usted Ciudadano Presidente, la seguridad de mi consideracin ms atenta y
distinguida.


En la Ciudad de Mxico, Distrito Federal, a 12 de agosto de 2013.





EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS










ENRIQUE PEA NIETO







HCC




Iniciativa de Decreto por el que se
reforman los artculos 27 y 28 de la
Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.