La CEPAL en Sus 50 Anos (Libro)

COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA
Y EL CARIBE
LA CEPAL EN SUS 50 AOS
NOTAS DE UN SEMINARIO
CONMEMORATIVO
COMISIN ECONMICA PARA
AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Santiago de Chile, 2000
LC/G.2103-P
Julio de 2000
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sus autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
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PUBLICACINDE LAS NACIONES UNIDAS
Nmero de venta: S.00.II.G.57
ISBN 92-1-321608-4
NDICE
I
Pgina
PRESENTACIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Jos Antonio Ocampo, Palabras de apertura . . . . . . . . . . . . 9
Reynaldo Bajraj, Objetivos y estructura del seminario. . . . . . . . 13
I. LA CEPAL EN LOS AOS CINCUENTA y SESENTA . . . . 17
Rosemary Thorp, El papel de la CEPAL en el desarrollo de
Amrica Latina en los aos cincuenta y sesenta . . . . . . . . . . . . 19
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Osvaldo Sunkel, La labor de la CEPAL en sus primeros
dos decenios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
II. LA CEPAL EN LOS AOS SETENTA Y OCHENTA . . . . . 41
Andrs Bianchi, La CEPAL en los aos setenta y ochenta . . . . . . 43
Edmar L. Bacha, Inflacin y balanza de pagos: la influencia del
pensamiento de la CEPAL en los aos setenta y ochenta . . . . . . . 53
Norberto Gonzlez, El pensamiento de la CEPAL y la realidad. . . 61
Pgina
III. LA CEPAL EN LOS AOS NOVENTA . . . . . . . . . . . . . 71
Gert Rosenthal, Los aos ochenta y noventa . . . . . . . . . . . . . 73
Nora Lustig, La CEPAL y el pensamiento estructuralista . . . . . . 81
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Jorge Leiva, 50 aos de la CEPAL: su aporte al pensamiento
y al desarrollo latinoamericano durante los aos noventa . . . . . . 103
IV. LOS DESAFOS DEL FUTURO PARA LA CEPAL. . . . . . . 111
Juan Antonio Morales, Los desafos del futuro . . . . . . . . . . . 113
Jos Antonio Ocampo, Nuestra agenda . . . . . . . . . . . . . . . 121
PALABRAS FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Discurso del Seor Ral Troncoso Castillo,
Vicepresidente de la Repblica de Chile. . . . . . . . . . . . . . 133
Discurso del Seor Enrique V. Iglesias,
Presidente del BID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
PRESENTACIN
I
Con motivo de la conmemoracin de los cincuenta aos de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe y por iniciativa del Gobierno
de Chile, la CEPAL, en conjunto con ste, organiz un seminario
denominado 50 aos de la CEPAL: Su aporte al pensamiento y desarrollo
latinoamericano , el que tuvo lugar enla sede de esta Comisindurante el da
26 de octubre de 1998.
En el seminario se examinaron las distintas etapas que es posible
reconocer en la evolucin histrica del pensamiento de la CEPAL, y se
distinguieron tres perodos: los aos cincuenta y los sesenta; los setenta y
los ochenta, y luego los noventa. Asimismo, se abri una reflexin que
permiti esbozar los desafos que en el futuro debiera abordar la
Comisin.
Las destacadas personalidades participantes entregaron sus puntos
de vista acerca de los elementos sustantivos que caracterizaron el
pensamiento de la CEPAL y las ms importantes consecuencias que las
ideas desarrolladas tuvieron en el desarrollo de la regin en los perodos
indicados.
CEPAL 7
Al recopilar algunas de las presentaciones y reflexiones, hemos
conservado el formato del mismo seminario, a fin de reflejar fielmente el
espritu y nimo de los participantes en esta conmemoracin.
Confiamos en que esta publicacin permitir al pblico interesado
conocer directamente las reflexiones de destacado conjunto de
personalidades sobre la relevancia que ha tenido histricamente el
pensamiento de la CEPAL para el desarrollo de la regin y sobre los nuevos
desafos que le abre el futuro.
Jos Antonio Ocampo
Secretario Ejecutivo de la CEPAL
8 LA CEPAL EN SUS 50 AOS
CEPAL 9
PALABRAS DE APERTURA
Jos Antonio Ocampo
1
I
Quiero dar la bienvenida a todos las amigas yamigos que hanvenido desde
diversos rincones de nuestra regin y de fuera de ella a esta fiesta intelectual
en la cual celebraremos las bodas de oro de la CEPAL. Deseo saludar tambin
a antiguos y actuales funcionarios de esta casa, que con muchos otros que no
nos acompaan, son, por supuesto, los actores centrales de la historia que hoy
conmemoramos. Yquiero dar igualmente la bienvenida a los colegas de otras
instituciones, muy especialmente de las Naciones Unidas, y a los miembros
del cuerpo diplomtico que nos acompaan en esta sala, cuyo nombre, el de
Ral Prebisch, se funde con la historia misma de esta Comisin.
Dos hechos de enorme trascendencia nos privarn el da de hoy de
algunos amigos de esta casa. La firma de la paz entre Ecuador y Per, que
obviamente celebramos, mantendrn alejado de este acto al Seor Presidente
de la Repblica de Chile y a su Canciller. Por este mismo motivo, el
Seor Enrique Iglesias se nos unir unpocotarde enlas sesiones, por locual no
podr animar las deliberaciones del perodo durante el cual estuvo a cargo de
la Secretara Ejecutiva de la CEPAL, aunque nos acompaar en la sesin de
clausura. La fase final de negociaciones del programa de ajuste econmico de
Brasil impedir, igualmente, que su Ministro de Hacienda, Pedro Maln, que
1 El autor es Secretario Ejecutivo de la CEPAL.
hasta hace pocos das haba confirmado su participacin en el panel final de
este seminario, nos acompae.
La idea de celebrar este seminario surgi de una conversacin, hace
algunos meses, con el Seor Canciller de Chile, Jos Miguel Insulza. La idea
esencial es hacer una evaluacincrtica del papel que ha tenidola CEPALenel
desarrollo de la regin a lo largo de su medio siglo de existencia y, a partir de
all, reflexionar sobre su futuro. Esta discusin es, sin duda, la forma ms
productiva de celebrar el medio siglo de existencia de una institucin que se
siente, conrazn, orgullosa de sus aportes a la generacinde formas de pensar
el desarrolloeconmicoysocial de Amrica Latina yel Caribe ya la formacin
de una identidad regional. No se nos oculta el hecho de que, como toda
institucin humana, la CEPAL ha cometido errores, pero curiosamente las
crticas ms severas han estado dirigidas ms a caricaturas de supensamiento
que a sus verdaderas contribuciones, generando adems la falsa idea de un
pensamiento esquemtico e inmvil en el tiempo, que no hace ciertamente
justicia a la evolucin de sus ideas a lo largo de la historia. No hace justicia,
adems, a las muy activas polmicas que, hoy como ayer, nutren la vida
intelectual de la institucin.
En la tarde de hoy tendr la oportunidad de presentar mis propias
reflexiones sobre la agenda de la CEPAL. Por este motivo, quera utilizar esta
oportunidad, Seor Ministro, para agradecer a travs suyo al Gobierno de
Chile la iniciativa de realizar este Seminarioyms all, extenderle el profundo
agradecimiento que tiene esta Comisin con el pas que le ha servido de sede
durante medio siglo de existencia.
La historia de la CEPAL, Seor Ministro, est estrechamente ligada a la de
Chile. La iniciativa para su creacin provino del Gobierno de Chile, mediante
una propuesta hecha por su delegado, Hernn Santa Cruz, en el quinto
perodo de sesiones del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas,
reunido en Ginebra en 1947, que se materializ en una decisin de dicho
Consejo el 25 de febrero de 1948.
En su mocin, el delegado de Chile haba solicitado el establecimiento de
una Comisin que se ocupara de los problemas del desarrollo econmico y
social de Amrica Latina. Esta Comisin debera estudiar las medidas
necesarias para facilitar una accinconjunta destinada a favorecer el progreso
econmico de los pases de Amrica Latina y elevar el nivel de su actividad
econmica, as como mantener y estrechar los vnculos econmicos que los
ligan entre s y tambin con el resto del mundo. Cincuenta aos han pasado
desde que esta propuesta, brillantemente argumentada por Hernn Santa
Cruz, se cristalizara en la creacin de la CEPAL. Cabe agregar que su
cobertura regional se ampli, adems, en los aos setenta, para incluir a los
pases del Caribe.
Alo largo de estas cinco dcadas hemos podido disfrutar de la tradicional
y generosa hospitalidad del pueblo de Chile. Asmismo, nos hemos
beneficiado de una esplndida casa, que inaugurada en 1966 por el entonces
presidente Eduardo Frei Montalva, se ha convertido en un smbolo de la
comunidadde las naciones y de los anhelos de los pueblos latinoamericanos y
caribeos. Por otra parte, hemos gozado, durante largos aos, del rico
ambiente intelectual chileno, que ha estimulado vivamente nuestros propios
debates, as como de una tradicin democrtica, la que slo fue interrumpida
en el perodo que se abri tras el abrupto quiebre democrtico de 1973.
Afortunadamente, el histrico ambiente intelectual chileno y sus tradiciones
democrticas se encuentran, desde hace varios aos, plenamente
restablecidos.
Con la reconstruccin de la democracia, hemos tenido, adems, el honor
de contar condos gobiernos anfitriones presididos por dos grandes amigos de
esta casa, Patricio Aylwin y Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Su slido y generoso
apoyo ha comprometido, an ms, nuestra gratitud con Chile y sus
autoridades.
Para Chile, debo agregar, la CEPAL ha significado tambin una ventana
al mundo. Anualmente nos visitanvarios centenares de expertos ynumerosas
autoridades gubernamentales, as como personalidades de distinta y variada
extraccin, que participan en nuestros seminarios y encuentros. Esto les
permite a ellos familiarizarse con la realidad chilena y a Chile tener a su
disposicin las experiencias de otros pases. La CEPAL ha sido tambin la
plataforma para la difusin internacional del pensamiento de grandes
pensadores chilenos y muchos ex funcionarios locales de nuestra institucin
ocupan hoy importantes posiciones en el gobierno, el parlamento, el Banco
Central y el sector privado chilenos. Por ltimo, pero no menos importante,
por esta casa han pasado unos 5 000 becarios de todas partes, principalmente
de Amrica Latina y el Caribe, para participar ennuestros cursos, quienes han
desarrollado lazos con Chile que se mantienen a lo largo de su vida
profesional.
Esta ha sido, por lo tanto, una fraterna y fecunda relacin que esperamos
profundizar y enriquecer en el segundo medio siglo que comenzamos a
transitar.
CEPAL 11
OBJETIVOS Y ESTRUCTURA DEL SEMINARIO
Reynaldo Bajraj
1
I
Agradezco el privilegio de realizar la presentacin general del Seminario.
Como seala el programa, los debates se organizarn en sesiones segn una
secuencia histrica, y en ellas se tender, entonces, a destacar aspectos
propios de cada perodo. En esta presentacin inicial, por tanto, puede ser til
hacer algunas reflexiones ms bien generales.
Comienzo recordando algunas cosas conocidas, pero que vale la pena
subrayar. Estamos aqu celebrando el cumpleaos nmero 50 de una
institucin bien singular. La CEPAL es un centro de pensamiento pero,
claramente no es una universidad o institucin acadmica stricto sensu. Se la
puede concebir como un think tank, pero no es el think tank de ningn
grupo o corriente determinada; en todo caso, es el think tank de unos
mandantes muy diversificados, como lo son sus 41 pases miembros,
regionales y extrarregionales. Por lo mismo por recibir mandatos de sus
Gobiernos no es autnoma, pero la propia pluralidad y heterogeneidad de
los mandantes hace que los mandatos tengan cierta amplitud y dejen espacio
para la creatividad y el juicio fundado de quienes trabajan en la Secretara.
No es ajena a esta singularidad la frecuente confusin entre la CEPAL
propiamente dicha la reunin peridica de los pases y la Secretara de la
CEPAL, la institucin tcnica de funcionamiento permanente que le sirve de
CEPAL 13
1 El autor es Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL.
soporte. Esa suerte de ambigedad con que muchas veces se alude a la
CEPAL, refleja el hecho de que en ese juego de heteronoma con
independencia de pensamiento, los gobiernos de los Estados Miembros se han
sentidoengeneral representados por suSecretara. Enuna historia de 50 aos,
plena de acontecimientos econmicos y polticos de gran significacin, la
CEPAL se ha visto envuelta muchas veces en polmicas tcnicas y
doctrinarias y por la aludida heterogeneidad de sus miembros habra sido
imposible que su postura reflejara en cada momento un sentir unnime.
Simplemente, tal unanimidad muchas veces no exista. Sin embargo, en todo
momento, la totalidad de los miembros ha respaldado a la institucin. Ello es
as porque, implcitamente, se ha juzgado que ms all de diferencias a
veces significativas en la coyuntura pero a la postre transitorias la CEPAL y
su Secretara representaban y defendan objetivos fundamentales, intereses y
hasta posiciones bsicas de poltica de desarrollo que eran comunes a todos
los pases de la regin.
Cul era ese pensamiento bsico compartido? A lo largo de 50 aos la
CEPAL centr alternativamente su atencin en temas diversos y con nfasis
cambiantes, que reflejabanla tambincambiante evolucinde la regin. No es
difcil encontrar, por ejemplo, que la CEPAL preconizaba instrumentos,
adoptados por los gobiernos en los aos cincuenta, que estn excluidos de las
recomendaciones de los noventa. Sin embargo, se destacan elementos
comunes. Por empezar, uno de los ejes que ha ordenado la reflexin
permanente de la CEPAL es su visin integrada del desarrollo,
concibindolo desde una perspectiva global, que incorpora dimensiones
econmicas, sociales, polticas e institucionales. La funcin-objetivo que
ha orientado la accin de la CEPAL busca un equilibrio entre los factores
econmicossu mandato central y el logro de justicia social y democracia
poltica.
En segundo lugar, la CEPAL siempre entendi que el desarrollo
necesitaba de transformaciones importantes, a veces profundas, de las
estructuras productiva, ocupacional y distributiva, y de los concomitantes
cambios institucionales. Y por ello difcilmente podra concebirse el
desarrollo como un proceso espontneo. Es ms bien la resultante de un
esfuerzo deliberado y sistemtico de gobiernos, actores econmicos y
sociedad civil, en pos de opciones econmicas tcnicamente viables y
socialmente equitativas. Que las recomendaciones sobre instrumentos y
mbitos de actuacin, en especial la actuacin de los gobiernos, hayan
variado a lo largo de los 50 aos, no quita lo anterior. Con ms, con menos o
con distinta planificacin, con ms, con menos o con distinta accin directa,
con ms, con menos o con distinta poltica financiera, o comercial, la CEPAL
subray durante 50 aos que al desarrollo no haba que esperarlo por
generacin espontnea ms bien se podra esperar lo opuesto y que era
responsabilidad de todos los actores sociales, y en especial de los mandantes
de la CEPAL, los gobiernos. Esto, ms all de polmicas sobre doctrinas e
instrumentos, fue siempre compartido.
Se podran rescatar otros importantes rasgos permanentes pero
permtanme agregar slo uno ms. La defensa y promocin de los valores
democrticos por parte de la CEPAL se enmarca en otra de sus caractersticas
institucionales: su pertenencia a las Naciones Unidas. Por tal razn, est
llamada a abogar por los principios de la Carta Fundamental y de la
Declaracinde los Derechos Humanos. La defensa de la democracia noes una
simple opcinde forma de gobiernosinoparte de unpaquete, que comienza
por la defensa de la libertad y la dignidad de las personas y que incluye la
bsqueda de la paz yla colaboracinentre los pueblos. Entodoestos terrenos,
la CEPAL ha tenido en estos 50 aos una actitud coherente en todas sus
actuaciones pblicas. Pero permtanme destacar la estricta aplicacin interna
de esos principios, en particular los que se derivan de la libertad de
pensamiento, la tolerancia y la libre discusin de las ideas. Al interior de la
CEPAL se vivi siempre un clima de libertad intelectual irrestricta. Esa
libertad, precisamente, llev en muchas ocasiones a polmicas internas y a
pujas por convencer y por hacer primar uno u otro punto de vista, pero
siempre valorando, en primer lugar, el derecho a discrepar, a tener
pensamiento independiente. Seguramente la mencionada pertenencia al
Sistema de las Naciones Unidas ha posibilitado una cierta independencia de
los ciclos polticos o ideolgicos por los que la regin atraves. Ni an en los
momentos peores de la Guerra Fra se obstaculiz la pluralidad del
pensamiento ni se dej de alentar la diversidad.
La diversidad en s, y por ende la riqueza de puntos de vista,
probablemente tambin se asocia a la pertenencia a las Naciones Unidas. En
su funcionamiento cotidiano, la CEPAL siempre ha sido un crisol de
nacionalidades, predominantemente de la regin pero tambin de fuera de
ella, favoreciendo que la reflexin regional surgiera del cotejo estudiado de
diversas experiencias nacionales. No es un recurso retrico decir que la
CEPAL ha sido un espacio privilegiado de reflexin y debate entre
latinoamericanos ilustres, aprovechando las experiencias gubernamentales
que algunos traan, y preparando a otros para asumirlas. En no pocos casos,
cuando la democracia y la libertadde expresinde algunos de nuestros pases
pasaba por un cono de sombra, la CEPAL era un mbito y un destino que
permita la reflexin intelectual sin cortapisas. Ms en general, en
circunstancias menos extremas, simplemente favoreca la convergencia
razonada de puntos de vista que el calor del debate poltico nacional
generalmente torna ms difcil.
Por cierto, ese clima de trabajo profesional ha permitido una visin ms
serena y permanente, til para equilibrar nfasis entre orientaciones bsicas
para el desarrollo por un lado, y dilemas coyunturales de poltica econmica
CEPAL 15
por otro. Pero, ms all de su utilidad prctica, que la tiene, la libertad de
pensamiento fue siempre defendida en la CEPAL como un valor en s
mismo.
Estos son algunos de los rasgos caractersticos de la CEPAL. Vale la pena
agregar que en esencia es una institucin que los latinoamericanos y
caribeos han sabido darse a s mismos. With a little help from our friends
habran dicho los Beatles, pues hemos tenido y tenemos amigos de otras
regiones interesados y comprometidos con el destino de la nuestra; pero
bsicamente la CEPAL fue creada y moldeada por latinoamericanos y no ha
dejado de ser vista como una casa propia de los latinoamericanos y caribeos.
Otros rasgos permanentes y an singulares en mbitos tan diversos como
los que dicen relacin con el mtodo histrico-estructuralista promovido por
Ral Prebisch, oconsurol enla promocinde instituciones regionales, osurol
de capacitacin quizs sean puestos en relieve a lo largo de las sesiones que
siguen. De hecho, loque hasta aqu dije puede pecar de general yabstracto. La
carne del Seminario es lo que ahora sigue, dividido en cuatro sesiones. De la
mano de los expositores se analizar en primer lugar la etapa fundacional de
la CEPAL, en conjunto con la actuacin en la dcada de 1960. Sern
expositores en el primer panel Osvaldo Sunkel, Rosemary Thorp y Albert
Fishlow, y actuar como moderador don Patricio Aylwin. Luego trataremos,
tambin en conjunto, dos dcadas signadas por crisis, los aos setenta y
ochenta, y cmo se plante la CEPAL en esas circunstancias. Los expositores
en este segundo panel sern Norberto Gonzlez, Andrs Bianchi y Edmar
Bacha, siendo moderador Gabriel Valds. En tercer lugar, con presentaciones
de Jorge Leiva, Gert Rosenthal y Nora Lustig, y con Carlos Massad dirigiendo
el debate, dedicaremos una sesin a los planteamientos de la institucin en la
dcada que estamos finalizando. El conjunto de esos anlisis, de lo que digan
los expositores y de las intervenciones que los dems tengan a bien hacer,
constituirnseguramente algonoslobuenoens sinotambinvaliosopara la
sesin de cierre, en la que tres expositores, Eduardo Aninat, Juan Antonio
Morales y Jos Antonio Ocampo, moderados por Carlos Ominami, se
preguntarn por la CEPAL y por la Amrica Latina del futuro. Creo que
entonces, despus de todos esos paneles y de las reflexiones de clausura del
Vicepresidente de Chile, Ral Troncoso y del Presidente del BID, Enrique
Iglesias, cada uno de nosotros estar en mejores condiciones para aquilatar la
significacin, pasada, presente y futura, del cumpleaos que estamos
celebrando. Nada ms, manos a la obra, y muchas gracias por la atencin.
I. LA CEPAL EN LOS AOS
CINCUENTA Y SESENTA
EL PAPEL DE LA CEPAL EN EL DESARROLLO
DE AMRICA LATINA EN LOS AOS
CINCUENTA Y SESENTA
Rosemary Thorp
1
I
En el presente trabajo sostendremos que el papel de la CEPAL antes de 1970
se ubic tanto o ms en el plano de las instituciones y de la reestructuracin
intangible de la conciencia y de los distintos enfoques como en el nivel ms
estrechamente intelectual. Sin embargo, antes de exponer nuestra postura,
quizs sea til aclarar los documentos que consideramos son clave del
pensamiento cepalino de este primer perodo.
En los aos cincuenta y sesenta la CEPAL produjo una serie notable de
trabajos escritos, como aporte al pensamiento latinoamericano, que van
mucho ms all de los documentos clsicos, aunque por cierto es por ellos que
debemos comenzar. Los clsicos de este perodo suman tres. Primero se
encuentra la biblia misma: el EstudioEconmicode Amrica Latina de 1949,
estructurado principalmente por Prebisch, que constituye una rica fuente de
su pensamiento sobre el progreso tcnico y la productividad, inserto en
abundante documentacin emprica de cada uno de los pases. En los aos
sesenta tenemos otros dos: el artculo de 1959 de la American Economic
Review y el manifiesto de 1963, Hacia una dinmica del desarrollo
latinoamericano. Para entonces Prebisch diriga su atencin al factor de la
CEPAL 19
1 La autora es catedrtica de Economa de Amrica Latina en la Universidad de Oxford.
demanda de su hiptesis de los trminos del intercambio, un paso necesario
aunque, al presentarlo, sobre todoenel artculode 1959, produjoconfusinas
como esclarecimiento.
Sin embargo, no era sino la punta de un formidable iceberg. Bajo la
superficie yacan, en primer lugar, las detalladas historias econmicas de este
perodo, escritas por economistas y socilogos dentro de la esfera de
influencia de la CEPAL. Vienen a la mente las obras seminales de Cardoso y
Faletto, Cariola y Sunkel, Daz-Alejandro, Ahumada, Ferrer, Furtado, Pinto y
Sols, por nombrar unos pocos.2
2
Los documentos de informacin general
hacia los cuales apuntaban estas obras surgiran a principios de los aos
setenta, sobre todo en los escritos de Furtado, Sunkel y Paz, y Urquidi. Cada
lnea de estos trabajos, as como los documentos conceptuales de la propia
CEPAL, formaban la sensibilidad histrica e institucional que, segn
sostendremos, constituye la esencia del aporte de la institucin. Adems,
hubo escritos explcitamente centrados en el tema de la inflacin, que seran
seminales para elaborar un enfoque institucionalmente idneo para la
comprensin del desarrollo. Mencin especial merece el trabajo de Noyola y
nuevamente de Sunkel en este campo (quiz aqu, si no en todo este artculo,
debiramos declarar a Hirschman cepalino honorario, por su anlisis de la
inflacin chilena).
Pero esto no fue todo: la CEPAL tambin aport una contribucin
importante aunque menos visible, contenida en los numerosos y
detallados estudios sectoriales y de pases, sobre todo los relativos a la
productividad y las series de anlisis y proyecciones y sus respectivos
apndices. En efecto, todas estas publicaciones elevaron la comprensin
emprica de ciertas economas especficas a un plano totalmente nuevo en
el espacio de unos pocos aos. Mientras tanto, la labor de cuentas
nacionales y la reunin de estadsticas poco a poco pasaba a un nuevo nivel
de profesionalismo.
Si bien este volumen de pensamiento y anlisis fue sobresaliente, slo era
una parte de la contribucin de la CEPAL, adems de la ms palpable. Lo que
pretendemos hacer en este trabajo es reflejar aquella parte menos fcil de
discernir y evaluar. No obstante, en primer lugar debemos tratar lo que ha
pasado a ser la visin estndar del rol protagnico de la CEPAL: el hecho de
que es en no poca medida responsable de los abusos y distorsiones del
clsico modelo de industrializacinmediante sustitucinde importaciones.
A ello nos abocamos en la seccin siguiente, y sostenemos que, aunque la
responsabilidad est en gran parte mal asignada, por cierto hubo lagunas
cruciales en la evolucin del pensamiento de la CEPAL.
2 Gran parte de estos trabajos se reuniran en los aos ochenta en los volmenes publicados
por Corts Conde y Hunt (1985).
1. El rol de la CEPAL en el clsico modelo de industrializacin
mediante sustitucin de importaciones
Las caractersticas estndar que componen la denominada versin negra o
clsica de la industrializacin en general se encontraban en las economas
ms industrializadas de Amrica Latina de mediados de los aos cincuenta:
Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Uruguay. En estos cinco pases, y en menor
grado en otros, las medidas de poltica hasta esa fecha producan aranceles
altos, habitualmente en forma fragmentaria, con una proteccin efectiva
elevadsima, derivada de la combinacinde aranceles (ocupos) altos sobre los
bienes finales, exenciones ogravmenes bajos sobre grancantidadde insumos
y bienes de capital, y tipos de cambio sobrevaluados que abarataban an ms
las importaciones, que ya gozabande exenciones ogravmenes privilegiados.
En general estas medidas estaban combinadas con legislacin sobre capital
extranjero aprobada entre 1953 y fines de los aos cincuenta, que dispona un
acceso seguro y con frecuencia privilegiado para las empresas extranjeras.3
3
Los bancos industriales, si bien haban sido originalmente inventados para
propsitos ms constructivos, a menudo para entonces haban pasado a ser
organismos de apoyo a la leyenda negra, otorgando crdito subsidiado.
4
Sin embargo, pese a lo que con frecuencia se ha sostenido, nada de esto
corresponda a la teora cepalina, tal como se desprende de la biblia o de
cualquier otrodocumentodelaprimerapoca(odelos documentos posteriores
de 1959 y 1963). Dicha teora propiciaba la proteccin temporal selectiva y
moderada, conmiras a posibles nuevas exportaciones, apoyada por la afluencia
de capital extranjero para superar diversos estrangulamientos, pero
entendiendo que se trataba sobre todo de dinero pblico. Las empresas
multinacionales no eran desalentadas pero tampoco se contemplaba para ellas
un papel destacado; simplemente no se las mencionaba.
No obstante, en el momento en que estas opiniones se hacan pblicas, la
evolucin hacia el estereotipo que hemos descrito estaba bien avanzada y
responda a fuerzas muchoms poderosas que la nueva ypolmica filial de las
Naciones Unidas, que luchaba por afirmar su identidad en Santiago. Para
ubicar con ms claridad el papel de la CEPAL, para bien o para mal, debemos
considerar brevemente las diferentes fuerzas en pugna en esos primeros aos
de posguerra.
La segunda guerra mundial haba propulsado sensiblemente la industria
latinoamericana y el papel del Estado, ambas en parte debido, irnicamente, a
los Estados Unidos, que necesitaba asegurar la provisinde materias primas y
bienes estratgicos como hierro y acero de Amrica Latina, incentivando con
CEPAL 21
3 El ejemplo que ms se destaca es la resolucin 113 de la Superintendencia de la Moneda y el
Crdito de Brasil.
4 Un ejemplo destacable es la Ley de Promocin Industrial de 1959 de Per.
este fin a las empresas estatales y propiciando la colaboracin entre los
sectores pblico y privado. Sin embargo, con el fin de las hostilidades los
Estados Unidos se abocaron decididamente a restaurar el libre mercado, al
verse dominantes de otro modo en la economa mundial, y preocupados por
conservar su escaso dinero pblico para la reconstruccin de posguerra en
Europa.
5
Al inicio Amrica Latina se mostr interesada en satisfacer los
deseos de los Estados Unidos, pero rpidamente ese inters se convirti en
frustracin, al hacerse evidente que no habra un Plan Marshall
latinoamericano. Los Estados Unidos hacan crecientes esfuerzos por
asegurarse slidas garantas para que el capital privado pudiera cumplir la
funcin que Amrica Latina esperaba que cumplieran los recursos pblicos.
Mientras tanto muchas de las grandes empresas estadounidenses,
preocupadas por el exceso de existencias debido a la produccin de
maquinaria en poca de guerra, comenzaron a considerar que la
industrializacin de los pases en desarrollo no constitua competencia sino
que ofreca convenientes oportunidades de inversin y venta de equipos. Las
pequeas empresas, entusiasmadas por que sus bienes de consumo entraran
libres de aranceles al mercado latinoamericano, perdieron importancia, ya
que los formuladores de poltica estadounidenses se preocupaban cada vez
ms de las condiciones para los inversionistas en lugar de los aranceles.
6
En la
prctica, las nuevas instituciones financieras internacionales comenzaron a
favorecer calladamente la proteccin en ciertas instancias determinadas.
7
La expansin de la inversin multinacional tambin permiti la
explotacin de cuasirrentas sobre el cmulo de tecnologa que esperaba ser
aplicada a nivel internacional, como resultado de la situacin de depresin de
los aos treinta, seguida del estmulo a la innovacin de la poca de la guerra.
En tanto, por el lado latinoamericano, las reservas de divisas acumuladas
durante la guerra se acababan rpidamente y provocaron el abrupto recurso a
los cupos de importacin (en el caso de Argentina, la inconvertibilidad de las
reservas en moneda vinculada a la libra esterlina era un problema adicional).
Al verse completamente excluidas de los mercados mediante los cupos, las
empresas extranjeras tuvieron un fuerte incentivo para pasar a la produccin
local, que entonces constitua la nica opcin.
Estas poderosas circunstancias y condiciones internacionales exigieron
una correspondiente evolucin interna en Amrica Latina para que pudiera
aflorar la versin completa de la leyenda negra. Dicha evolucin interna
tambin estaba bien avanzada a principios de los aos cincuenta. Al trmino
de la guerra, el apoyopolticoyespecialmente industrial a unrol ampliadodel
5 Vase Thorp (1998), p. 130.
6 Vase Maxfield y Nolt (1990).
7 Webb sostiene que una vez que se cre la Corporacin Financiera Internacional (CFI), afiliada
al Banco Mundial, de hecho esta abog por la proteccin de sus industrias (vase Crdenas,
Ocampo y Thorp (1999), cap. 10).
Estado y a la proteccin no era suficientemente fuerte para constituir un
proyecto hegemnico, aun en Brasil, donde sus cimientos eran ms slidos.
El conflicto en Brasil qued encapsulado en la famosa polmica entre Roberto
Simonsen y Eugenio Gudin al final de la guerra.
8
Gudin encabezaba una
fuerte faccin liberal que, aunque no se opona a la industrializacin en s, era
francamente contraria a la proteccin, y de hecho a la intervencin estatal de
cualquier especie. PETROBRAS, por ejemplo, enfrent una oposicin
constante en supoca de surgimiento, a principios de los aos cincuenta. Pero
en nuestros cinco casos, la rpida expansin de las relaciones entre el Estado y
el empresariado y la aparicin de nuevos grupos interesados en relacionarse
con empresas multinacionales extranjeras llev a mediados de los aos
cincuenta a la consolidacin expresada en la legislacin sobre capital
extranjero, que fue la esencia de la versin negra de la industrializacin
mediante sustitucin de importaciones, en la misma medida que la elevada y
efectiva proteccin, siendo esta ltima para entonces una caracterstica
apreciada por las empresas multinacionales, as comopor el capital nacional.
Frente a estas poderosas fuerzas nacionales e internacionales, no es
extrao que el papel de la CEPALhaya sido marginal, enel mejor de los casos,
contrariamente a la mtica interpretacin posterior. A medida que se
consolid el papel del Estado durante los aos cincuenta y sesenta,
obviamente encontr un discurso y una legitimidad en los escritos de la
CEPAL, pero las deficiencias que haba en ese papel y las distorsiones de
poltica fueron principalmente producto de procesos sociales y polticos
internos, de la cruda realidad de la economa internacional y de la evolucin
del papel de las empresas multinacionales.
No obstante, lo que podemos legtimamente lamentar es que el
pensamiento de la CEPAL no aportaba con ms energa la voz de la razn
contra los abusos de la industrializacin mediante sustitucin de
importaciones y la falta de profundidad institucional en el nuevo papel del
Estado. En este caso queda bien claro que existieron lagunas en el
pensamiento cepalino, sobre todo en cuanto al grado en que las polticas
vigentes penalizaban las nuevas exportaciones, una laguna reforzada por la
falta de inters de las empresas transnacionales en exportar, y al grado en que
el sector privado nacional poda aprovechar ese conjunto de polticas. Ni
Prebisch percibi que esa proteccin generalizada equivala a un impuesto
sobre las exportaciones.
9
En general Prebisch y otros tambin subestimaron el
CEPAL 23
8 Vase Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) (1978), p. 21 a 40.
9 Entrevista realizada a JosephRamos enSantiago, el 23 de octubre de 1996, ya Enrique Iglesias,
en Bruselas, en 1997. En otra entrevista realizada en Santiago, el 24 de octubre de 1996, Hctor
Assael, que trabaj en la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO) entre 1968 y
1970, relata que slo gracias a una conferencia sobre planificacin industrial dictada por
Ignacy Sachs en Santiago a fines de los aos sesenta pudo comprender la relacin entre
proteccin, el tipo de cambio y las nuevas exportaciones.
grado de esfuerzo e innovacin institucional necesarios para comenzar a
exportar.
10
Tambin hubo una sorprendente falta de nfasis en el valor agregado de
las exportaciones de productos primarios. Adems hubo una falta de
percepcin aunque esto no es sorprendente de las necesidades
institucionales que supona un papel preponderante del Estado. En
particular, nadie planteaba cuestiones que, vistas en retrospectiva, ahora nos
parecen fundamentales, como la responsabilidad y transparencia de las
empresas pblicas. Dichas empresas crecieron de muchas y variadas
maneras, bajo diferentes regmenes. En general los sistemas de control y
responsabilidadno estabanmuydesarrollados. Habitualmente la autoridady
el control y la organizacin centrales estaban ausentes.
11
Otra ausencia, que se adverta asimismo en muchos pases ms
desarrollados, fue la falta de control del sistema financiero.
12
Mientras las
filiales de la banca extranjera acompaaban la expansin de las empresas
transnacionales, result fcil y rentable para estas pedir prstamos en los
mercados de capital locales, dadas las tasas de inters reales bajas o
negativas. En la dcada de 1960 las empresas extranjeras absorban un
porcentaje significativo del crdito interno, desplazando as a las empresas
nacionales, sobre todo las medianas y pequeas, con consecuencias para su
patrimonio.
13
Tambin es digna de mencin, juzgando a posteriori, la incapacidad de
establecer unsentido de estabilidadyordenrespecto de las reglas del juego. Si
tomamos la poltica tecnolgica como un ejemplo entre muchos, cuando se
produce un cambio en el rgimen poltico, no slo cambian los individuos,
sino tambin los criterios de evaluacin y el peso relativo asignado al
desarrollo industrial y a la ciencia y la tecnologa. Los empresarios deben
recurrir a artimaas polticas para burlar las normas y regulaciones y
conseguir lo que necesitan o incluso conseguir informacin sobre las
reglamentaciones vigentes en cuanto a ciencia y tecnologa.
14
10 Entrevista realizada a Albert Fishlow en Washington, en 1997. Furtado fue ms perspicaz y
destac la falta de idoneidad del sistema financiero para permitir la reestructuracin (vase
Furtado (1985), p. 106).
11 Este hecho slo se evidenciara al estallar la crisis de la deuda, en que result imposible
determinar el grado de endeudamiento de algunas grandes empresas pblicas. Hubo
aspectos menos ostensibles pero igualmente indicativos, como la organizacin de la
centralizacin de los saldos en efectivo. Un ejemplo de este tipo fue el Fondo Nacional de
Vivienda de Uruguay, que en un ao acumul cerca de 10 millones de dlares de recursos sin
utilizar, los que quedaron esterilizados en el sistema bancario (vase CEPAL (1971), p. 53).
12 Vase CEPAL (1971).
13 Vanse Chudnovsky (1974) y Thorp y Bertram (1978).
14 Vase Adler (1987), p. 84.
No obstante, exigir esa clarividencia es tener expectativas poco realistas
de un papel an ms proftico para una institucin que ya se estaba
extralimitando. Se trata de crticas que difcilmente tienen que ver con la
CEPAL en s.
2. La verdadera contribucin de la CEPAL
Si sostenemos que, en los aspectos negativos de la forma de industrializacin
encabezada por el Estado que estaba surgiendo, el papel de la CEPAL era
marginal, salvo que la organizacin no cumpla una imposible funcin
proftica, cabe preguntarse cul era entonces su verdadero papel. Podramos
identificar tres: el desarrollo, en primer lugar, de una identidad regional,
segundo, de sistemas nacionales de anlisis e informacin, y tercero, de una
decidida crtica no marxista a los mecanismos de mercado y sus resultados, y
con ella una nueva legitimidad subyacente del papel del Estado.
Quienes vivierontodo el proceso describenvvidamente cmo antes de la
CEPAL no existan realmente los medios para que los ciudadanos,
formuladores de poltica o incluso acadmicos latinoamericanos estuvieran
informados sobre sus vecinos o estimulados por el conocimiento de
similitudes o diferencias, por no mencionar un sentido de la solidaridad
regional.
15
Conforme se fueron elaborando los informes anuales y dems
trabajos de la CEPAL, ya medida que los cursos de capacitacinylas misiones
tcnicas dieron lugar a movimientos entre pases e intercambio de ideas, se
modific radicalmente la situacin. Al trmino del perodo que nos ocupa, es
decir, fines de los aos sesenta, surga un sentido de regionalismo, con una
estimulante serie de ideas sobre temas como la dependencia externa y la
inestabilidad de los productos bsicos en el plano internacional. Lo que esta
nueva coherencia y este evolucionado sentido de la identidad significaban en
la prctica para la formulacin de polticas o la poltica en general a nivel
nacional o internacional es un tema difcil de evaluar pero sobre el cual
debemos reflexionar. En la jerga de hoy se denominara capital social; como
la mayora de las veces en que aparece este trmino, sentimos instintivamente
que tiene gran significacin pero resulta difcil discernir con exactitud el
rendimiento que ofrece.
Un propsito para el cual sirvi indudablemente fue en las iniciativas
regionales. Principalmente debemos tener en cuenta el papel en la
integracin regional que tuvo la CEPAL en sus inicios, sobre todo en la
formacindel Mercado ComnCentroamericano (MCCA), que se remonta a
1951, con la creacin por parte de la Comisin Econmica para Amrica
Latina del Comit de Cooperacin Econmica del Istmo Centroamericano,
CEPAL 25
15 Las fuentes correspondientes son varias entrevistas realizadas para el estudio publicado en
Thorp (1998).
que estableci el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integracin
Econmica Centroamericana, firmado en 1958. El apoyo y anlisis de la
CEPALfue importante a suvez para la AsociacinLatinoamericana de Libre
Comercio (ALALC) y el Pacto Andino. Para mediados de los aos cincuenta,
se estaban formulando otras propuestas a nivel regional, en especial la
creacin de un banco de desarrollo regional. Kubitschek y Lleras Camargo
elaboraron una iniciativa conjunta, conocida como la operacin
panamericana, que contena el germen de una iniciativa regional para el
desarrollo en el largo plazo. Prebisch ejerci gran influencia en las
negociaciones realizadas en estos mbitos.
16
La Revolucin Cubana
imprimi nueva urgencia a la idea; esta mayor urgencia aceler el proceso, y
en 1960 se suscribi un acuerdo para establecer el Banco Interamericano de
Desarrollo, y dentro de ste, el Fondo Fiduciario de Progreso Social,
expresamente destinado a otorgar prstamos a aquellas zonas postergadas
por las organizaciones existentes. Al ser elegido Presidente en 1960,
Kennedy rpidamente tom medidas para dar curso a estas ideas y
establecer una Alianza para el Progreso hemisfrica. Dicha agrupacin fue
creada formalmente en virtud de la Carta de Punta del Este, en agosto de
1961. La idea esencial era que los pases contaran con fondos adicionales de
apoyo para sus reformas; por parte de los Estados Unidos, la propuesta
consista en 20 000 millones de dlares en el espacio de 10 aos.
17
Los temas
clave eran la integracin, la planificacin, la reforma tributaria, la
modernizacin y reforma agrarias y la inversin en el sector social. En 1963 se
estableci un proceso de examen de pases, encabezado por el Comit
Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP). Prebisch particip
activamente para implantar unsistema segnel cual unComit de Expertos
vendra a trabajar con un equipo de planificacin nacional. La aprobacin de
los esfuerzos de planificacin del pas respectivo por parte del Comit era
importante para obtener los fondos de la Alianza.
Hoy se considera con razn que tales esfuerzos de reforma fracasaron en
su principal objetivo. En los casos en que los gobiernos tenan slidos planes
de reforma propios, la existencia de la Alianza era importante para validar
una moderada agenda de cambio. En los casos en que la reforma no era una
posibilidadcierta, ynose registrabanexternalidades, la Alianza generaba una
prdida de recursos destinados a reformas enel papel, que pasarona formar
toda una industria. Probablemente la Alianza tambin fue perjudicial por los
16 Comunicacin privada con Yale Ferguson; entrevista realizada a Albert Fishlow en
Washington, en 1997. En ambas se destac la contribucin de la Comisin Econmica para
Amrica Latina, y especficamente de Prebisch, en la direccin de la Alianza para el Progreso,
en particular su entusiasmo por la integracin econmica. Vanse tambin Dell (1972) y
Levinson y Onis (1970).
17 Vase Frei (1967). Diez mil millones provendran de fuentes de ayuda de los Estados Unidos y
el resto de fuentes europeas e internacionales.
vacos que tena en su propia agenda, ya que desatendi la promocin de las
exportaciones y de la industria y dej los problemas de estabilizacin en
manos del Fondo Monetario Internacional.
Sin embargo, haba externalidades: el impulso externo complement el
progreso interno que se estaba vislumbrando en el desarrollo de los recursos
humanos, la reunin de informacin y el conocimiento de las realidades
nacionales. Es en estos mbitos donde se encontraban los beneficios reales de
la planificacin y un papel preponderante de los expertos de la CEPAL, entre
otras cosas.
Un ejemplo esclarecedor procede de Uruguay, donde el equipo de
planificacin, bajo la influencia de la CEPAL, aprovech la oportunidad
brindada por la Alianza para el Progreso para alcanzar metas diferentes yms
factibles, sabiendo a ciencia cierta que simplemente no contaba con el apoyo
polticopara sus anlisis yrecomendaciones. El PlanDecenal de Desarrollode
Uruguay de 1963 fue elaborado por la Comisin de Inversiones y Desarrollo
Econmico, bajola direccinde Enrique Iglesias. El equipoestaba plenamente
consciente de que la capacidad del sistema poltico de responder a la mayora
de sus recomendaciones era inexistente o muy dbil, pero consideraron que el
mpetuque imprimi a la planificacinla Alianza para el Progreso ofreca una
oportunidad para plantear cuestiones en un pas donde la tendencia poltica
apuntaba a la direccin contraria y el nivel del debate no era elevado.
Conscientemente utilizaron el Plan como un instrumento para promover el
conocimiento de la realidad uruguaya, comenzar a reunir datos censales,
construir estadsticas de cuentas nacionales enunmomentoenque haba poco
anlisis coherente y basado en hechos, y provocar el debate. En retrospectiva,
si bien en gran medida se desestimaron las recomendaciones del Plan de crear
nuevos impuestos, planificar la inversin pblica, reducir el uso de la
inversin extranjera, aplicar la reforma agraria, mejorar la administracin
pblica y reformar los sistemas industriales y de promocin de las
exportaciones, ste contribuy sensiblemente a propiciar el cambio
institucional. El Planproporcionel impulsonecesariopara lograr cambios en
la reforma de la Constitucin, como la creacin del Banco Central y de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto, entre otros. El equipo tambin
invent el impuesto a la tierra improductiva, envirtuddel cual se castiga la no
explotacin de la tierra, una idea que posteriormente fue adoptada en otros
pases.
18
Adems de los resultados del tipo logrado por el equipo uruguayo, las
actividades de planificacin contribuyeron a canalizar recursos hacia la
infraestructura fsica y facilitaron los prstamos externos, especialmente para
el transporte y la energa. Posiblemente los resultados ms positivos del
CEPAL 27
18 Esta informacin se basa en una entrevista a Enrique Iglesias realizada en Bruselas el 20 de
enero de 1997.
impulsode planificacinlideradopor la Alianza se encuentrenenel mbitode
la inversin en recursos humanos. Parte de la inversin era formal, como por
ejemplo la creacindel Instituto Latinoamericano de PlanificacinEconmica
y Social (ILPES), una dependencia de las Naciones Unidas con sede en
Santiago(Prebischfue suprimer director). Sinembargo, algunos resultados se
alcanzaron en el plano informal, dado que la llegada inminente de un grupo
de expertos era una excelente medida disciplinaria. Muchos de los que
participaron en el proyecto de historia oral sobre la Alianza para el Progreso
comentaron que obligaba a la gente a prepararse bien.
19
De todas estas maneras intangibles creca la conciencia de las realidades
nacionales y la capacidad para analizarlas. As se otorgaba legitimidad a la
inversin en recursos humanos, la reunin de informacin y cuentas
nacionales, y otras importantes sistematizaciones del conocimiento.
Constituyen aportes fundamentales.
El tercer papel mencionado antes es el que abordaremos en ltimo lugar,
ya que es el que admite interpretaciones ms variadas y potencialmente
reviste ms importancia: el desarrollode una decidida crtica nomarxista a los
mecanismos de mercado, sostenida por un fuerte sentido histrico de la
interrelacinentre la poltica yla economa yel papel de las instituciones. Slo
hoy tal vez se puede empezar a apreciar plenamente la riqueza de ese
pensamiento y esos escritos, cuando intentamos comprender de forma
madura las fortalezas de la disciplina de mercado y la manera en que las
polticas de mercado dependen de la profundidad y solidez institucionales
para brindar un crecimiento estable. Asimismo, en la medida en que
procuramos entender cmo se puede compatibilizar crecimiento y equidad,
nos retrotraemos a la comprensin de instituciones e interacciones
poltico-econmicas, granparte de la cual encontramos enforma incipiente en
los trabajos cepalinos de las primeras pocas.
20
El valor de esta crtica no fue apreciado enlas dcadas posteriores, para
lo cual existen varias explicaciones. Cada una de ellas probablemente
contribuye a los captulos que siguen y algunas se analizan en ellos.
Mencionemos dos. Primero, las primeras formulaciones de la teora eran
fciles de atacar. Segundo, varios prominentes escritores cepalinos o
influidos por cepalinos, frustrados por la incapacidad del estructuralismo
(como se entenda entonces) de internalizar las variables polticas, para
fines de los aos sesenta elaboraban el enfoque de la dependencia, que
dio lugar a escritos tan abstractos que de hecho dejaron un vaco en el
mbito de las recomendaciones de poltica, y en cierta medida tambin en
19 Miguel Urrutia, en el archivo colombiano. El archivo de historia oral sobre la Alianza para el
Progreso fue compilado por Enrique Lerdau y Theodore Mesmer.
20 Principalmente en las historias econmicas escritas por los distintos autores del mbito de la
CEPAL mencionados en el presente trabajo.
el mbito de las hiptesis comprobables. El campo de prctica qued
totalmente despejado para la dominacin neoliberal. Slo en los aos
noventa acogemos y desarrollamos la crtica una vez ms. Hasta qu punto
estamos llegando esta vez a una alternativa exitosa, y a una verdadera
integracin de la poltica y la economa, es quiz la pregunta ms crucial
que debemos plantearnos hoy.
CEPAL 29
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LA LABOR DE LA CEPAL EN SUS
PRIMEROS DOS DECENIOS
Osvaldo Sunkel
1
I
Es para mi un honor enorme y una ocasin muy emocionante poder iniciar
estas exposiciones celebratorias de los 50 aos de la CEPAL. Elloes as por una
razn muy sencilla: yo ingres a esta casa el ao 1952, cuando era an
estudiante universitario, y por fortuna pese a una ausencia de 10 aos entre
1968 y 1978 y la posterior jubilacin contino desempendome como asesor
del Secretario Ejecutivo. De manera que es toda una trayectoria de vida que
me enorgullece de verdad y sobre la cual tendra mucho que decir, pero como
el tiempo escasea quisiera concentrarme solo sobre unos pocos aspectos que
considero especialmente relevantes.
Cuando Jos Antonio Ocampo me invit a participar en este evento
record una conversacin con don Ral Prebisch pocos aos antes de su
fallecimiento, en la cual yo lo instaba a escribir sus memorias, porque pensaba
que eran de tremenda importancia para las generaciones futuras. Don Ral,
con ms de ochenta aos a cuestas, me respondi Sabe Osvaldo, no me
interesa el pasado, lo que me interesa es el futuro.
Record aquella reflexin de nuestro Maestro cuando Jos Antonio me
pidi que hablara de los aos cincuenta y sesenta, las primeras dcadas de la
CEPAL 33
1 El autor es Profesor Titular y Director del Centro de Anlisis y Polticas Pblicas de la
Universidad de Chile y es asesor del Secretario Ejecutivo de la CEPAL.
CEPAL, porque tambin a m lo que de verdad me interesa es el futuro; pero
claro, ese tema se lo reservo l.
Opt entonces por concentrarme en algunas referencias a las personas,
ideas, actividades, documentos e iniciativas que, a mi juicio, dieron ya en
aquellas dcadas fundacionales las caractersticas, la identidad, la unidad, la
personalidad, la autenticidad que esta casa adquiri en aquel pasado lejano,
conservenel ms reciente, yest ahora proyectandohacia el futuro. Para ello
voy a sealar brevemente a continuacin los principales aspectos en que a mi
juicio se resumen dichas caractersticas.
Desde luego pienso que el trabajo inicial ms seero e importante, de
lejos, fue el Estudio Econmico de Amrica Latina del ao 1949. Ya en aquella
poca, pocos aos despus de su publicacin, pas a ser conocido como la
biblia entre todos los que comenzamos a circular en torno a la CEPAL. Esa fue
la primera exploracin histrica, de largo plazo, de cinco o seis de los
principales pases latinoamericanos, con una visin que se proyectaba al
conjunto de la regin, proponiendo una interpretacin de las similitudes y
diferencias que se observaban en la trayectoria histrica de dichos pases
desde comienzos de siglo hasta la dcada de 1940, en el contexto
decisivamente influyente de la evolucinde la economa mundial. Ese estudio
lo dirigi don Ral Prebisch y escribi con su inimitable estilo la notable parte
introductoria general, en que se incluy la conceptualizacin terica del
enfoque Centro-Periferia y el anlisis cuantitativo de la evolucin de largo
plazo de los trminos del intercambio internacional, que tanto daran que
hablar por el resto del siglo. En la biblia colabor en forma principal y muy
destacada Celso Furtado, as como muchos otros que no quiero entrar a
detallar por temor a que se me olvide alguno.
Me parece que ah se marc una primera contribucin fundamental y
permanente de la CEPAL: una visinde conjuntode la reginlatinoamericana
que contribuy a la construccin de un discurso econmico latinoamericano
unificado. Un segundo aporte marcante fue la aproximacin emprica,
estadstica, concreta, histrica al anlisis del transcurrir econmico de estos
pases desde fines de la dcada de 1920, durante la gran crisis de inicios de los
aos treinta y de los de la Segunda Guerra Mundial, as como de las
perspectivas y estrategias futuras, con su novedoso acento en la
industrializacin, concebida como vehculo de la innovacin tecnolgica, la
modernizacin productiva y el aumento de la productividad.
Posteriormente, en esa perspectiva de la promocin de la
industrializacin, se realizaron un conjunto de estudios por pases
individuales, cuya metodologa fue desarrollada por el grupo de la Divisin
de Desarrollo Econmico encabezada por Celso Furtado e integrada por Juan
Noyola, Regino Botti, Alexander Ganz y Pedro Vuscovic. Se trataba de lo que
vendra a ser conocida como la Tcnica de Anlisis y Proyecciones para la
Programacin del Desarrollo Econmico. En plena poca de Guerra Fra y
cacera de brujas macarthista en los Estados Unidos y en su entorno, incluso
en las Naciones Unidas, programacin fue la frmula que se encontr para
soslayar el trmino planificacin, considerado demasiado subversivo.
Esta contribucin metodolgica dio lugar a una larga serie de estudios
de pases que llegaron a constituir una verdadera biblioteca de 14 o 16
investigaciones sobre el desarrollo histrico y las perspectivas futuras de la
mayor parte de las economas de la regin. Entre los estudios iniciales ms
importantes estuvieron los de Argentina y Colombia, para los cuales se
constituyeron amplios equipos de especialistas integrados por destacados
economistas de la CEPAL como los ya nombrados, junto a Jorge Ahumada,
Manuel Balboa, Hugo Trivelli, Jorge Alczar y muchos otros, acompaados
de los ms destacados economistas y especialistas de los propios pases. Yo
mismo tuve la fortuna de llevar a cabo algunos de los ltimos estudios de esta
serie en Panam y Costa Rica, conjuntamente con destacados colegas de esos
pases. Estos estudios constituyeron una etapa fundamental en la evolucin
del pensamiento de la institucin, pues representaron el enfrentamiento del
pensamiento elaborado por Prebisch y los economistas y especialistas de la
CEPALconla realidadconcreta de los pases, sus regiones ysectores, as como
sus principales actores socioeconmicos y polticos Se trataba de misiones
mixtas de considerable envergadura que permanecan en los pases durante
largo tiempo y examinaban a fondo lo que estaba sucediendo, haba sucedido
y podra eventualmente suceder segn las polticas que se siguieran.
Estos estudios significaron en muchos sino todos los casos, construir por
primera vez o reconstruir las estadsticas macroeconmicas bsicas. En mi
propia experiencia de Panam tuve la suerte de contar conla colaboracinde la
Direccin de Estadstica, dirigida en aquella poca por la formidable Carmen
Mir, para construir, con la colaboracin de varios de sus ms destacados
funcionarios, la primera serie del Producto Bruto del pas. Tenamos, recuerdo,
el espinudo problema poltico de qu hacer con el Canal de Panam, pues no se
saba como contabilizarlo. Un experto de Naciones Unidas haba construido
unos aos antes unas Cuentas Nacionales en las que simplemente lo haba
excluido, cosa que logramos remediar no sin dificultades de todo orden.
Similares dificultades encontrarnos enCostaRicaparalograr contabilizar enlas
cuentas nacionales las actividades de la United Fruit.
Los dos temas sectoriales que comenzaron a preocupar a la CEPALdesde
sus comienzos, por razones muy diferentes, fueron la agricultura y la
industria. La primera por su carcter anacrnico en trminos de sus
caractersticas institucionales, sociales y productivas: elevada concentracin
de la propiedad de las mejores tierras en manos de unos pocos latifundistas
ausentistas y en gran medida improductivos, con regmenes de explotacin y
de relaciones laborales precapitalistas, cuyo deficiente funcionamiento se
CEPAL 35
complementaba conla proliferacindel minifundiosobreexplotado, donde se
concentraba la gran mayora de una poblacin rural extremadamente pobre y
explotada. De ah surgi un conjunto de investigaciones que demostraban la
necesidad de reformas profundas en la estructura e institucionalidad agraria,
dandolugar a la amplia temtica de la Reforma Agraria as comotambina los
temas de la pobreza y la extremadamente desigual distribucin del ingreso,
temas todos que pasaron desde entonces a formar parte de la problemtica
CEPALina del desarrollo.
El tema industrial apareci tambin desde el comienzo en la
preocupacin de la institucin, pero ms bien como el rea moderna,
innovativa, productiva, de futuro, cuya promocin deba llenar un vaco en la
estructura productiva incompleta heredada de la etapa de desarrollo
exportadora anterior. Este sector deba convertirse en el motor del desarrollo
mediante la introduccin del avance tecnolgico y los aumentos de
productividad, la modernizacin de las relaciones de trabajo y el desarrollo
empresarial tanto pblico como privado, a la vez que se esperaba que
constituyera la fuente de absorcin de la mano de obra que vena siendo
desplazada del sector rural y un elemento que contribuira a la superacin de
la pobreza y las desigualdades sociales.
Posteriormente se incorporaron a la CEPAL dos personas que hicieron
una gran contribucin externa a trabajos que internamente venamos
desarrollando con Juan Noyola y Pedro Mendive. Se trataba de Anbal Pinto
uno de mis maestros y Dudley Seers. De esta colaboracin surgi un trabajo
novedoso y polmico sobre el tema de la inflacin en Amrica Latina, de larga
e influyente trayectoria en la regin y fuera de ella: el enfoque estructuralista
de la inflacin. Ese trabajo dio lugar, a comienzos de los aos sesenta, a una
conferencia de gran importancia en Ro de Janeiro sobre la cuestin
inflacionaria y su relacin con la temtica del crecimiento, enfrentando los
enfoques estructuralista y monetarista.
A partir de ese debate, y de los trabajos sobre la estructura agraria antes
mencionados, as como de las consideraciones iniciales derivadas del enfoque
Centro-Periferia y sus consecuencias desde el punto de vista de la estructura
exportadora de productos primarios e importadora de manufacturas de
nuestro comercio exterior, se comenz a colocar explcitamente enel centro de
la comprensin del proceso de desarrollo una cuestin metodolgica
fundamental: la importancia de los temas estructurales, institucionales y
polticos tanto en el debate sobre la inflacin como en relacin a todos los
dems mbitos de la interpretacin y de las polticas del desarrollo.
Otro conjunto de actividades y estudios que definieron la personalidad
inicial a la CEPAL y marcaron con su sello a la regin son los que se referan al
tema de la integracin econmica regional. Victor Urquidi, Cristbal Lara y
muchos otros, desde la Sede Subregional de la CEPAL en Mxico, fueron
pilares fundamentales del proceso de integracin que se llev a cabo en
Centroamrica. Enel casode la reginde Amrica Latina ensuconjunto, Jorge
Ahumada elabor un informe inicial muy importante a fines de los aos
cincuenta en el que explor lo que podra significar para el proceso de
industrializacin la superacin de mercados nacionales segmentados
compartimentos estanco enla expresinde Prebisch por ungranmercado
regional latinoamericano.
Creo que toda esta serie de estudios y actividades, junto a muchos otros
de carcter nacional, sectorial y regional, y a los que examinaban los temas
financieros, fiscales y del comercio exterior, para todos los cuales la biblia y
sus secuelas sirvieron de gran marco de referencia; constituyeron algunos de
las hitos principales que marcaron los decenios de 1950 y 1960.
Todos ellos constituyeron durante los 15 aos iniciales de la CEPAL,
desde 1948 hasta comienzos de los aos sesenta, motivo de permanente roce,
controversia y conflicto con el Gobierno de Estados Unidos, tanto as que la
institucin sobrevivi milagrosamente a una tentativa de eliminarla en 1951 y
a un violento ataque por el Secretario del Tesoro en la Conferencia de
Quitandinha en 1956, cuando la CEPAL y Prebisch fueron calificados de
comunistas. Cual no sera nuestra sorpresa cuando, luego de la Revolucin
Cubana, el recientemente elegido Presidente Kennedy lanz sunueva poltica
hacia Amrica Latina, denominada la Alianza para el Progreso, en la cual se
incorporaban enteramente los planteamientos que haba desarrollados la
CEPAL, al punto de contribuir entusiastamente a la creacin del Instituto
Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social en 1962, institucin que
debera ser la pieza clave para la formacin de los planificadores y para
prestar asesora a los gobiernos a fin de ayudarlos en la planificacin del
desarrollo y las reformas estructurales.
Durante las dcadas de 1950 y 1960 se fueron configurando as una serie
de colocaciones y de enfoques que le dieron el marco definitorio, la identidad,
la personalidad y la autenticidad que han caracterizado entonces y ahora la
mayora de los trabajos de esta casa.
En primer lugar habra que mencionar el enfoque Centro-Periferia que
don Ral elabor a partir de su notable actuacin durante la crisis de los aos
treinta enel BancoCentral de la Repblica Argentina, enfoque que reelabory
ampli despus al conocer la experiencia de otros pases de la regin como
Mxico y Venezuela, y que luego incorpor en ese primer trabajo fundacional
de la CEPAL. No obstante la riqueza y complejidad del enfoque
Centro-Periferia, que dio lugar a mltiples trabajos de sntesis y difusin que
fueron conocidos internacionalmente, lo que se recogi y levant como
cuestin central y casi exclusiva, fue el tema del deterioro de los trminos de
intercambio.
CEPAL 37
A mi juicio este tema desgraciadamente se sac de contexto y se
transform en el foco de una polmica que empobreci una colocacin mucho
ms rica, variada y compleja que tena que ver con la gran transformacin
estructural que requera Amrica Latina en su proceso de modernizacin e
industrializacin. El tema de los trminos de intercambio es sin duda muy
importante, pero era solo un aspecto de un argumento de mucha mayor
envergadura.
La idea de que los pases latinoamericanos no se pueden entender como
unidades econmicas nacionales independientes y equivalentes a las
economas industrializadas constituye un enfoque central, permanente y
perfectamente vigente actualmente. Si bien se trata en un sentido restringido
de economas nacionales, el hecho es que no se las puede comprender sino en
funcin de su insercin estructural en el sistema global, o sea, como
subsistemas desiguales conrespecto a los pases centrales. Esta aproximacin,
revisada en funcin de las contribuciones de los enfoques de la dependencia,
la trasnacionalizacin y la globalizacin contina siendo una temtica central
y absolutamente vigente en los trabajos actuales de la CEPAL.
Un segundo elemento definitorio permanente del pensamiento cepalino
es el rol estratgico del Estado. Lejos de ser un elemento que debiera ser
subsidiario, sometido a la soberana del consumidor, debe intervenir en la
economa como ente regulador y para corregir fallas de mercado, establecer
los marcos institucionales que permitan el ejercicio de los derechos
ciudadanos (derechos ciudadanos y no solamente derechos del consumidor),
debe preocuparse por el cumplimiento de las normas socioculturales,
especialmente en los temas de la equidad y la pobreza, as como de las
generaciones futuras, fundamentalmente el tema del medio ambiente. En el
pensamiento de la CEPAL se requiere un Estado regulador, un Estado
orientador y un Estado concertador, reconocindose que el Estado ya no
necesita intervenir en forma generalizada en el mbito productivo, en la
medida que han cambiado radicalmente tanto el contexto nacional como el
internacional. Pero esto no es una cuestin ideolgica, de principio, sino
pragmtica, segn sea el caso concreto.
As como en los aos cincuenta era perfectamente natural y lgico que el
Estado entrara al mbito productivo en ausencia de las condiciones mnimas
para que la empresa privada nacional o extranjera creara, por ejemplo, la
primera planta siderrgica, sera inaceptable plantear en nuestros das que el
Estado deba hacerse cargo de una ampliacin de la produccin siderrgica.
Las circunstancias internas e internacionales han cambiado y el Estado tiene
actualmente otras funciones estratgicamente ms importante como las de
regulacin, de orientacin, de concertacin, de gua futura, y eso est
claramente establecido en la nueva contribucin que ha hecho CEPAL en los
ltimos aos sobre transformacin productiva con equidad.
El tercer punto que creo que marca desde aquella poca los anlisis y los
trabajos de la CEPAL es la persistencia en la importancia de poseer una visin
estructural e histrica, y por consiguiente de largo plazo. Es posible que en los
aos cincuenta y sesenta la atencin estuviera centrada tal vez
exageradamente en el mediano y largo plazo, privilegiando las
transformaciones estructurales que constituan el centro de la agenda en esa
poca y descuidando el corto plazo, lo que dio lugar posteriormente a una
crtica enbuena medida justificada. Sinembargo enlas dcadas siguientes, los
aos de 1970 y 1980, la atencin se volc fuertemente a los temas del corto
plazo, exageradamente para mi gusto. Pero este vaivn no creo que haya sido
tanto el producto de las preferencias de las autoridades de la institucin sino
muy probablemente la consecuencia de que la CEPAL es una institucin
intergubernamental que tiene seguir en lo fundamental las orientaciones y
preocupaciones de los gobiernos. Los crticos de la institucin, de uno y otro
lado, suelen olvidar este hecho esencial. En todo caso creo que en el ltimo
decenio se ha vuelto a recuperar la visin de largo plazo, ahora en una
combinacin ms saludable y equilibrada entre ambas.
Cuando me refiero a la visin de largo plazo estoy hablando de la
preocupacin con los temas relacionados con los acervos productivos: los
stocks de capital y el respectivo proceso de acumulacin; el patrimonio de
recursos naturales renovables y no renovables y su preservacin y deterioro;
la disponibilidad de recursos humanos en trminos cuantitativos y
cualitativos, o sea, poblacin, nutricin, educacin y salud, adems de
capacidad tecnolgica, empresarial y de gestin. Estos recursos productivos
constituyen un conjunto de elementos fundamentales de largo plazo cuyo
anlisis debe articularse sistemticamente con el anlisis macro y
microeconmico de corto plazo de los flujos reales y monetarios, as como de
los precios a que se transanenlos mercados de bienes yservicios. Creo que esa
preocupacin de articular estas dos dimensiones del proceso de desarrollo es
una tercera caracterstica del pensamiento cepalino que se ha mantenido en el
tiempo y le da una riqueza muy especial. Hay que confesar aqu que en las
dcadas iniciales la temtica de los recursos naturales y el medio ambiente no
form parte de esta preocupacin, como no lo hizo en general en la literatura
sobre el desarrollo econmico, pero que ello comenz a remediarse a
mediados de los aos setentacomocorolariode laConferenciade Estocolmo.
Una cuarta caracterstica sera que en el pensamiento de la CEPAL nos
alejamos de los enfoques tan caractersticos de la teora econmica neoclsica,
centrada en el comportamiento racional optimizador del homo oeconomicus,
y nos preocupamos ms de actores colectivos; de agrupaciones y estructuras
sociales. En efecto, el estructuralismo latinoamericano interpreta el
comportamiento econmico de los agentes individuales segn contextos
histricos, sobre todo de carcter socioeconmico e institucional, en que tales
agentes formulansus opciones ydesarrollansus conductas. Considera que los
CEPAL 39
individuos se articulan en grupos sociales organizados en una multiplicidad
de instituciones pblicas y privadas, las que desarrollan con el tiempo un
conjunto de valores y reglas de comportamiento. Estas formas de
organizacinsocial constituyen, a suvez, verdaderas culturas que delimitany
orientan las conductas individuales. De este modo, en virtud de experiencias
histricas nacionales y de relaciones internacionales diferentes, las economas
y sociedades latinoamericanas tienen caractersticas estructurales e
institucionales propias y distintivas que es preciso tener encuenta y adecuar a
las polticas de desarrollo. Enbreve, se trata de unenfoque que se encuentra en
la tradicin clsica de la Economa Poltica.
Lo anterior lleva a que la metodologa aplicada engeneral enlos trabajos
ms significativos de CEPAL es fundamentalmente la inductiva, donde el
punto de partida es el intento de comprender la realidad actual como el
resultado temporal de procesos dinmicos histricos de carcter dialctico,
tanto en el sentido diacrnico, a lo largo del tiempo, como en el sincrnico, en
sus interacciones con el contexto internacional. Es lo que se ha dado en llamar
el mtodo histrico estructural. Ello ha derivado inevitablemente, como
consecuencia de todo este conjunto de elementos, en un enfoque que es
multidisciplinario o interdisciplinario. De tal manera que en esta casa, si bien
se cultiva ampliamente la economa neoclsica como el cuerpo central de la
teora econmica vigente, cuando resulta apropiada, no se descuida de
ninguna manera sino que se usan ampliamente, cuando es tambin del caso,
las contribuciones de la economa poltica clsica, el pensamiento
neokeynesiano, el neoinstitucionalismo, el conjunto de las ciencias sociales
(sociologa, ciencia poltica, antropologa) y adems, y por fin en los ltimos
aos, la ecologa.
Este conjunto de caractersticas, que comenzaron a marcar
distintivamente nuestro trabajo en las primeras dos dcadas de vida de la
institucin, se ha seguido manteniendo sistemticamente a lo largo de las tres
dcadas siguientes, para completar los 50 aos que hoy celebramos. Su
vigencia fue seguramente de mayor o menor intensidadendistintos perodos,
y debe haberse expresado con diferentes nfasis en las diversas reas del
amplio espectro de temas que cubre el accionar de CEPAL. Pero la orientacin
matriz se mantiene inalterable y estoy convencido que continuar siendo as
en los aos que vienen.
II. LA CEPAL EN LOS AOS
SETENTA Y OCHENTA
LA CEPAL EN LOS AOS SETENTA Y OCHENTA
Andrs Bianchi
1
I
La tarea que se nos ha solicitado es analizar la CEPAL durante los aos
setenta y ochenta. Esas dos dcadas coinciden en gran medida con el perodo
en que tuve la fortuna de trabajar en esta institucin. En efecto, ingres a su
Divisin de Desarrollo Econmico a mediados de 1975 y me retir de ella,
siendo Secretario Ejecutivo Adjunto, en diciembre de 1989, al ser designado,
por uno de esos misterios insondables de la historia, Presidente del Banco
Central de Chile.
Dada la extensin del perodo que debemos cubrir, mi presentacin ser
inevitablemente selectiva y desde ya pido excusas por los numerosos y
valiosos aportes realizados durante este lapso que la tirana del tiempo me
impedir siquiera mencionar.
Debo agregar tambin que mi anlisis de lo sucedido en la casa durante
este lapso no ser siempre laudatorio y que estoy consciente que la franqueza
tal vez excesiva de algunos de mis juicios puede incomodar ams de alguno.
Por ltimo, pienso que puede ser til sintetizar al momento de partir la
esencia de mi interpretacin de la trayectoria de la CEPAL en esas dos
dcadas. En mi concepto, durante esos aos tuvo lugar un prolongado,
laborioso y nada fcil proceso de transicin desde una institucin que a
CEPAL 43
1 El autor fue Secretario Ejecutivo Adjunto de la CEPAL y en la fecha del Seminario era
Presidente del Dresdner Banque Nationale de Pars, Chile.
comienzos de los aos setenta mostraba signos de agotamiento ydecadencia a
otra, a finales de los aos ochenta, ms competente, ms diversificada en sus
enfoques, proyecciones y campo de accin y que, en general, tena
perspectivas ms promisorias. As, para expresarlo en trminos
cinematogrficos, mi historia empieza mal pero finaliza relativamente bien.
1. La CEPAL a comienzos de los aos setenta
La primera mitad del decenio de 1970 no constituy, por cierto, el mejor
perodo de la CEPAL.
En efecto, resulta difcil encontrar en los estudios preparados durante ese
lapso la originalidad, la fuerza y la audacia intelectual que habansido los rasgos
distintivos y ms valiosos de los anlisis preparados, por Prebisch y su brillante
cohorte de colaboradores durante la etapa fundacional de la institucin. Es cierto
que lomejor de la concepcincepalina original se manifestaba anenlos escritos
de algunas individualidades vigorosas entre las cuales la de Anbal Pinto
descollabaconnitidez peronopareceexageradoafirmar queacomienzos delos
aos setenta la efervescencia, creatividad y dinamismo de la CEPAL de los aos
cincuenta bsicamente haban desaparecido.
Otro contraste marcado conlas dcadas anteriores era que el nivel tcnico
del personal de la institucin haba comenzado a rezagarse tanto en
comparacin con el de los economistas con estudios de posgrado que en
nmero cada vez mayor empezabana desempear cargos de responsabilidad
enlos gobiernos de muchos pases de Amrica Latina, como conrespecto al de
los investigadores de los centros de estudios y los profesores de las facultades
de economa que surgan en la regin.
Un tercer hecho preocupante era la escasa representatividad geogrfica
del personal directivo y tcnico de la CEPAL. Exista, de hecho, un
predominio abrumador de nacionales provenientes del Cono Sur y en
especial de Argentina y Chile. En cambio, en la sede de Santiago haba
poqusimos brasileos y brillaban por su ausencia los colombianos,
mexicanos, peruanos, venezolanos y centroamericanos. As, el personal
superior y los cuadros tcnicos de la institucin estaban conformados en su
inmensa mayora por nacionales de precisamente los tres pases que durante
el cuarto de siglo transcurrido desde su creacin haban tenido el crecimiento
econmico ms lento y las inflaciones ms intensas y prolongadas en la
regin, en tanto que estaban notoriamente subrepresentados en ella los
profesionales provenientes de pases cuyas economas haban exhibido en ese
lapso mayor dinamismo yestabilidad. Esta asimetra no poda dejar de incidir
y de hecho influa en la percepcin general que la Secretara tena de la
trayectoria y de las potencialidades de crecimiento y transformacin de las
economas de Amrica Latina.
Sin embargo, la caracterstica ms inquietante era, a mi juicio, que el
contenido y orientacin de algunos de los estudios principales de la
institucin mostraban ciertos sesgos y desequilibrios que limitaban la
contribucin que ellos podan realizar al desarrollo de nuestros pases.
Entre estos desequilibrios, cuatro eran especialmente graves.
El primero era la concentracin excesiva en los temas y estrategias del
desarrollo de largo plazo y la escasa atencin prestada a los problemas de la
coyuntura ya las polticas de cortoplazoorientadas a restaurar ymantener los
equilibrios macroeconmicos fundamentales y a evitar as el surgimiento o
aceleracin de la inflacin o las crisis de balanza de pagos.
El segundo era el nfasis desproporcionado en los anlisis efectuados al
nivel del conjunto de la regin y el estudio insuficiente de las muy diversas
experiencias nacionales observables tanto en los proceso de desarrollo como en
las polticas econmicas aplicadas en los distintos pases latinoamericanos.
Un tercer desequilibrio significativo era la gravitacin muy sustancial
atribuida a los elementos condicionantes externos del crecimientode Amrica
Latina en comparacin con la importancia bastante menor que se otorgaba al
rol de las polticas econmicas internas en la determinacin de la rapidez,
persistencia y otras modalidades de la evolucin econmica de los diferentes
pases latinoamericanos.
Por ltimo, uncuartodesequilibrioque reforzaba los efectos del tercero
era el acento excesivo que se colocaba en los obstculos que el escenario
econmico internacional y las polticas comerciales de los pases
industrializados oponan al desarrollo de las economas de la regin en
comparacinconel anlisis muy limitado que se realizaba de las oportunidades
que el marco externo ofreca al crecimiento de nuestras economas.
Las consecuencias negativas de este conjunto de sesgos y desequilibrios
no eran menores. De hecho, por una parte, ellos impartan un cierto tono
pesimista a no pocos de los documentos preparados por la institucin y, por
otra, limitaban la utilidad de los planteamientos de la Secretara para los
gobiernos de Amrica Latina.
En efecto, el nfasis exagerado otorgado a la incidencia de los factores
externos y en particular a las barreras que las polticas comerciales de las
economas industrializados significaban para el desarrollo de nuestros pases
conduca en la prctica a soslayar la conclusin ms fundamental que se
desprende del anlisis comparativo de los procesos de desarrollo, tanto en el
pasado histrico como en la actualidad, a saber: que el xito o el fracaso
relativo de los pases en avanzar por la senda del progreso econmico y social
estn determinados principal aunque no exclusivamente por la calidad y
coherencia de las polticas econmicas nacionales y por los esfuerzos internos
CEPAL 45
desplegados para incrementar los niveles de ahorro e inversin, para mejorar
la educacin, salud, nutricin, calificacinyhbitos de trabajode la poblacin,
y para introducir y difundir con rapidez innovaciones y mejoras tecnolgicas
y organizativas.
Asu vez, la despreocupacin relativa por el rol de las polticas internas y
la insuficiente atencin prestada al estudio comparativo de las diferentes
experiencias nacionales de desarrollo en la regin implicaban dejar de
analizar adecuadamente otro fenmeno que ayuda a identificar los elementos
determinantes del avance econmico y social. En efecto, si la evolucin de
algunas de las economas de Amrica Latina era claramente ms favorable
que la de otras como en la realidad suceda habra resultado muy til
examinar en profundidad qu polticas econmicas aplicaban los pases que
prosperaban con persistencia y rapidez y cules se aplicaban en aquellos que,
por el contrario, evolucionaban con lentitud o tendan a estancarse.
Ese anlisis comparativoque, por razones histrico-culturales que sobra
comentar, es especialmente pertinente enAmrica Latina habra contribuido
a identificar las estrategias y polticas ms eficaces para promover el
desarrollo de la regin como tambin las polticas que era preferible evitar.
Por ello, un esclarecimiento de esa naturaleza que, por cierto, debera tener
en cuenta las especificidades nacionales habra mejorado la eficacia y
atractivo de las recomendaciones que la Secretara poda realizar a los
gobiernos de la regin.
Por otra parte, la subestimacin de las oportunidades abiertas por el
escenario econmico externo y la insuficiente valoracin del rol de las polticas
internas no dejaban de ser sorprendentes a la luz del vigoroso crecimiento y la
rpida transformacin que a la sazn mostraban algunas economas de Asia
sudoriental, uno de cuyos pilares fundamentales era, precisamente, la fuerte y
sostenida expansin de las exportaciones de manufacturas.
Al considerar esas experiencias, la pregunta que naturalmente
corresponda formularse era por qu la evolucinde la economa mundial y el
proteccionismo de los pases centrales eran tan adversos para Amrica Latina
y, en particular, restringan marcadamente el aumento de nuestras
exportaciones de bienes industriales ynoconstituan, encambio, unobstculo
significativo para el colosal crecimiento de las exportaciones de manufacturas
provenientes de ciertas economas asiticas, cuyo nivel de desarrollo y base
industrial, al momento de iniciar sus sostenidos procesos de expansin, eran
mucho ms dbiles que los que en esa misma poca tenan las principales
economas latinoamericanas.
Por ltimo, la escasa atencin otorgada a los problemas econmicos de
corto plazo y en especial a las polticas monetarias, fiscales y cambiarias
orientadas a recuperar y preservar los equilibrios macroeconmicos
fundamentales, implicaba que la Secretara tena poco concreto que ofrecer a
los pases de la regin que enfrentaban procesos inflacionarios agudos o
crisis recurrentes de balanza de pagos y dejaba as este campo casi
completamente libre a la influencia de instituciones como el Fondo
Monetario Internacional.
En conclusin, por estas y otras razones, el panorama que ofreca la
CEPAL a mediados de los aos setenta no slo no era favorable, sino que no
permita descartar la posibilidad de que la institucin se continuara
deslizando por una pendiente que poda llevarla a transformarse en una
entidad burocrtica y rutinaria, con lo cual su imagen, prestigio y relevancia
caeran a niveles muy bajos.
2. El proceso de cambios entre mediados de los aos
setenta y fines de los aos ochenta
Precisamente en esas circunstancias difciles, y, bajo el liderazgo de Enrique
Iglesias, comenzaron a introducirse en la Secretara una serie de cambios que,
de manera gradual pero persistente, ampliaron el campo de estudios de la
CEPAL, corrigieron en medida importante algunos de los desequilibrios
anotados, y fueron echando las bases que permitiran a la Secretara
estructurar, a comienzos de la dcada actual, una novedosa yatractiva sntesis
en la cual se armonizaban en forma razonables los rasgos ms positivos del
enfoque original de la institucin con los aportes modernizadores efectuados
a partir de mediados de los setenta.
Entre esos cambios cuyo nmero y variedad obligan necesariamente a
una selectividad tan radical como injusta hay cinco que, a mi juicio, merecen
especial mencin. Ellos fueron:
a) El mejoramiento de la cantidad, calidad y oportunidad de los
documentos de la Secretaria dirigidos a describir y analizar la evolucin
coyuntural de las economas de la regin.
b) La realizacin de estudios y la formulacin de propuestas sobre
polticas de ajuste, estabilizacin y renegociacin de la deuda externa
tendientes a compatibilizar la reduccin del desequilibrio externo y el control
de la inflacin con el crecimiento econmico.
c) El uso de un esquema novedoso, sugerente y equilibrado para
reabordar los grandes temas del desarrollo de Amrica Latina que la CEPAL
haba estudiado en sus etapas iniciales.
d) El anlisis principalmente a travs de proyectos de aspectos de gran
relevancia para el logro de un crecimiento econmico sostenido, equitativo y
sustentable.
CEPAL 47
e) La creacinde la Revista de la CEPAL, iniciativa de mxima importancia
y que, entre otros beneficios, ampli apreciablemente las posibilidades de que
el personal de la Secretara diera a conocer abiertamente sus puntos de vista
sobre temas que, por sunaturaleza poltica delicada, no podan ser abordados
siempre con suficiente profundidad en los documentos institucionales.
a) El mejoramiento del anlisis de la coyuntura
En 1975 la Secretara inici un esfuerzo sistemtico para incrementar y
actualizar su conocimiento de la evolucin conyuntural de las economas de la
reginyparamejorar lacalidadyoportunidaddesuspublicacionesenestecampo.
Esta iniciativa se manifest en tres hechos principales:
i) la drstica reestructuracin del Estudio econmico de Amrica Latina
comenzada en 1975;
ii) la publicacina partir de diciembre de 1976 del Balance preliminar de la
economa de Amrica Latina y el Caribe; y
iii) la aparicin a mediados de 1985 de una nueva publicacin peridica,
el Panorama econmico de Amrica Latina.
La reforma del Estudio Econmico incluy, enprimer lugar, la focalizacin
de su parte general en el examen ordenado y preciso de la evolucin de las
principales variables econmicas en el conjunto de la regin y, en segundo
trmino, una reestructuracin casi draconiana de las notas de pases, cuya
calidad, salvo excepciones, dejaba a la sazn bastante que desear. Tanto la
concentracin de la parte general del Estudio en el examen de la coyuntura
econmica regional como la considerable ampliacin de los anlisis incluidos
en las notas de pases y la presentacin de stos utilizando un marco
conceptual yestadsticocomn, contribuyerona mejorar la calidadycantidad
de la informacin suministrada y generaron, asimismo, las bases
indispensables para efectuar anlisis comparativos de los factores
determinantes de la evolucin de las diferentes economas de la regin.
Con todo, la principal innovacin en el seguimiento y examen de la
coyuntura fue la preparacin del Balance preliminar. En esta publicacin que
el Secretario Ejecutivo presentaba cada ao a mediados de diciembre se
examinaban en forma sucinta y clara los principales cambios econmicos
ocurridos en las economas latinoamericanas en el ao que estaba terminando
y se planteaban asimismo los desafos de mayor envergadura que, a juicio de
la Secretara, enfrentaba la regin. A partir de su primera y modesta versin
presentada por Enrique Iglesias en diciembre de 1976 y que inclua apenas
cinco pginas de texto y seis cuadros estadsticos, el Balance preliminar fue
ampliando sistemticamente su cobertura estadstica y mejorando la calidad
de sus anlisis y conclusiones. Gracias a ello, pero sobre todo debido a su
oportuna aparicin, el Balance preliminar se transform en un documento de
referencia obligado para gobiernos, investigadores, entidades econmicas
internacionales, bancos, diarios, revistas especializadas y otros medios de
comunicacin, y pas a ser el documento institucional ms citado en la
historia de la CEPAL.
El xito alcanzado por el Balance preliminar yla conveniencia de conocer la
trayectoria de las principales economas de la regin durante perodos ms
cortos condujeron a que desde 1985, se publicara el Panorama econmico de
Amrica Latina. En este documento se describan y analizaban en forma muy
breve las tendencias bsicas de aquellas economas durante la primera mitad
del ao y se presentaban, asimismo, estimaciones de los resultados probables
de la actividad econmica y la balanza de pagos en el conjunto de Amrica
Latina.
Un beneficio importante y ostensible del mejoramiento del Estudio
econmico y especialmente de la publicacin del Balance preliminar y del
Panorama econmico fue la ampliacin muy sustancial de la informacin
estadstica sobre la evolucin coyuntural de las economas de la regin que
la CEPAL empez a suministrar oportunamente a una vasta y variada
gama de usuarios y el aumento del nmero y calidad de los anlisis
realizados por la Secretara de los factores y polticas que explicaban dicha
evolucin.
Sin embargo, no menor, en mi opinin, aunque ciertamente menos
visible, fue el efecto positivo que la preparacin de estos documentos
peridicos gener al interior de la institucin. En efecto, ella forz a un
buen nmero de sus tcnicos a seguir y analizar en forma continua lo que
estaba sucediendo en las economas de Amrica Latina y el Caribe. As,
gracias a estas publicaciones, no slo fuera de la CEPAL se supo ms y
ms oportunamente acerca de la trayectoria efectiva de las diversas
economas de la regin, sino que lo propio ocurri en el seno mismo de la
Secretara.
b) El abordamiento de los desafos del ajuste y la estabilizacin
Como ya se advirti, la CEPAL haba prestado tradicionalmente escasa
atencin a las polticas macroeconmicas de corto plazo y haba subestimado
los temas monetarios y financieros. Sinembargo, conel estallido de la crisis de
la deuda externa a comienzos de los aos ochenta, tal posicin se torn
crecientemente insostenible.
En efecto, habra sido difcil explicar que, siendo la CEPAL la Secretara
de un organismo intergubernamental, ella no estuviese en condiciones de
ofrecer a los gobiernos de sus Estados Miembros recomendaciones de
polticas capaces de hacer frente a los acuciantes problemas que
CEPAL 49
representabanel agravamiento del desequilibrio externo yde la inflacinylas
fuertes cadas que al mismo tiempo sufran los niveles de produccin y
empleo.
La respuesta de la institucina este desafo fue la elaboracinde una serie
de trabajos sobre polticas de ajuste, estabilizacin y renegociacin de la
deuda externa, cuyo propsito fundamental era compatibilizar la reduccin
de los procesos inflacionarios yel logrode unrazonable equilibrioexternocon
la recuperacin y crecimiento de la actividad econmica.
2
Enesos estudios se reconoca que la posibilidadylos costos de avanzar en
esa direccin dependan en parte de la forma en que se renegociaran las
obligaciones con los acreedores externos, de modo de reducir la transferencia
neta de recursos hacia el exterior, y para ello se planteaban frmulas
alternativas a la estrategia convencional que se haba aplicado hasta entonces
en esta materia.
Sin embargo, los dos aspectos ms novedosos de esos trabajos eran a) el
reconocimiento explcito y franco que la superacin de la crisis dependera
principalmente de la coherencia de las polticas internas y b) el planteamiento
de que era posible llevar a cabo procesos de ajuste y estabilizacin en un
contexto de expansin de la actividad econmica y no de su estancamiento o
retroceso de sta.
Para alcanzar ese denominado ajuste expansivo, se recomendaba
combinar las polticas restrictivas de demanda interna y la elevacin del tipo
de cambio real con estmulos temporales y selectivos en materia arancelaria,
paraarancelaria, crediticia y de promocin de exportaciones, a fin de
incrementar con rapidez la produccin de bienes transables y disminuir al
mismo tiempo la demanda de stos.
Los estudios sobre las polticas de ajuste, como tambin los efectuados en
la misma poca sobre los programas de estabilizacin, en los cuales se
criticaban las polticas ortodoxas sobre la materia y se demostraba que las
modalidades y costos sociales de los programas de estabilizacin podan
diferir sustancialmente segn fuesen la intensidad, antigedad e
inestabilidad de los procesos inflacionarios que se pretenda combatir,
contribuyeron a llenar un vaco importante en los planteamientos de la
CEPAL y ayudaron, asimismo, a que se mensaje fuese ms relevante para los
gobiernos de la regin.
2 La mayora de estos estudios fueron preparados en la Divisin de Desarrollo Econmico. Al
respecto, vase, por ejemplo: Polticas de ajuste y renegociacin de la deuda externa en
Amrica Latina, Cuadernos de la CEPAL, N 18, Santiago de Chile, 1984; Crisis econmica y
polticas de ajuste, estabilizacin y crecimiento, Cuadernos de la CEPAL, N 54, Santiago de
Chile, 1986; Debt Adjustment and Renegotiation in Latin America, Lynne Rienner Publishers,
Inc., BouIder, Colorado, 1986.
Adems, y al igual que en el caso del mejoramiento de los estudios
orientados a seguir y analizar la coyuntura, ellos tuvieron un efecto favorable
de carcter interno, encuantocontribuyerona que enla institucinse aceptara
de manera ms generalizada la idea de que la mantencin de los equilibrios
macroeconmicos fundamentales no era una mera obsesin de los
monetaristas, sino que constitua enrigor una condicinesencial aunque por
cierto no suficiente para alcanzar un progreso econmico y social vigoroso y
persistente.
c) La renovacin del enfoque de la industrializacin y la equidad
Ms o menos al mismo tiempo que ciertos sectores de la Secretara
incursionaban en tpicos como las polticas de ajuste y estabilizacin que
hasta entonces haban sido esencialmente ajenos a ella, en otros sectores de la
CEPAL se empezaba a abordar nuevamente algunos grandes temas del
desarrollo como la industrializacin y la equidad que haban constituido
preocupaciones centrales de los anlisis efectuados casi cuarenta aos antes
por Prebisch y sus discpulos.
El mtodo utilizado en estas nuevas aproximaciones al estudio del
desarrollo de largo plazo de Amrica Latina se entroncaba, asimismo, con el
enfoque histrico-estructuralista usado en los estudios ms creativos y de
mayor envergadura realizados en las etapas iniciales de la CEPAL. Pero
inclua, tambin, elementos nuevos y enriquecedores.
La fuente de inspiracin fundamental de esta renovacin de los estudios
del desarrollo de largo plazo se encontraba en dos ensayos pioneros de
Fernando Fajnzylber: La industrializacin trunca de Amrica Latina e
Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco:
comparacin de patrones contemporneos de industrializacin.
En ellos se examinaban con rigor y sin prejuicios las limitaciones de la
industrializacin latinoamericana a la luz de las experiencias tanto de los
pases avanzados como de otras economas en desarrollo. La conclusin
estratgica principal de estos estudios era que Amrica Latina deba
embarcarse en una nueva industrializacin sustentada en el progreso
tcnico y la competitividad, capaz de colocar sus productos en mercados
internacionales, y que deba contribuir, tambin, a generar una distribucin
ms equitativa del ingreso y de las oportunidades.
As, hacia fines de los aos ochenta en la CEPAL se haban comenzado a
analizar los grandes desafos del desarrollo con una osada y originalidadque
recordaban las aproximaciones a estos mismos temas realizadas en las etapas
ms creativas de la institucin.
CEPAL 51
3. Hacia una nueva CEPAL
Como resultado de los cambios descritos y de otros igualmente significativos
que la falta de tiempo me impide analizar, la situacinde la CEPALal trmino
del decenio pasado era sustancialmente ms slida y sus perspectivas eran
ms favorables que a comienzos de los aos setenta.
Sin embargo, preciso es reconocer que en no pocos casos los avances
realizados eran producto del esfuerzo de sectores particulares de la
institucin, entre los cuales y los grupos ms conservadores de ella haba
insuficiente interaccin.
Esta realidadha sido descrita con notable precisin por Gert Rosenthal al
expresar que durante algunos aos el debate interno no se sintetiz en un
mensaje renovado y coherente, sino que se tradujo en diversos
planteamientos que daban seales ambiguas e incluso contradictorias
respecto de la opinin institucional.
3
Enestas circunstancias, el retofundamental que enfrentaba la Secretara a
fines de los aos ochenta era desarrollar un nuevo planteamiento global que,
por una parte, recogiera y armonizara los distintos aportes que en diversos
aspectos y por sendas a menudo paralelas se haban ido acumulando desde
mediados de los aos setenta, yque, por otra, sirviera para analizar de manera
ms adecuada la nueva, compleja ycambiante problemtica econmico-social
de los diversos pases de la regin.
Esta labor de integracin, actualizacin y sntesis no alcanz a
completarse en la dcada de 1980. Pero en marzo de 1990 esa aspiracin y
necesidadencontr expresinenel informe titulado Transformacin productiva
con equidad. La tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los
aos noventa, presentado por la Secretara al vigesimotercer perodo de
sesiones de la Comisin realizado en Caracas.
Dicho informe slido y equilibrado y, a la vez, audaz y sugerente puede
con justicia y sin hiprbole ser calificado como el manifiesto intelectual que
abri las puertas al avance de la que, a mi juicio correctamente, ha sido
denominada la nueva CEPAL de los aos noventa.
Perosobre sta corresponde hablar enel panel siguiente de este seminario
y, por lo tanto, con esta suerte de happy end concluye mi interpretacin de la
CEPAL en los decenios de 1970 y 1980.
3 Gert Rosenthal ,Los aos ochenta y noventa, p. 2, trabajo presentado en el Seminario 50
aos de la CEPAL: su aporte al pensamiento y desarrollo latinoamericano, que figura en el
captulo 3 del presente texto.
INFLACIN Y BALANZA DE PAGOS:
LA INFLUENCIA DEL PENSAMIENTO DE LA
CEPAL EN LOS AOS SETENTA Y OCHENTA
Edmar L. Bacha
1
I
Mi generacin de economistas, que se form en la dcada de 1960, ya ha
sido tildada de neoestructuralista. Hoy en da, creo que sera mejor calificarla
de paracepalina. Es decir, se desarroll paralelamente con la CEPAL, casi
siempre en la misma direccin, aunque algunas raras veces con lneas
cruzadas.
Una caracterstica intelectual diferenciadora de esa generacin fue el
hecho de haber cursado los estudios de posgrado en universidades
estadounidenses, aunque habiendo recibido la fuerte influencia del
pensamiento de la CEPAL en su formacin universitaria anterior, adquirida
en Amrica Latina.
Dicha generacin fue responsable de la creacin de los centros de
posgrado en economa en la regin durante el perodo en que predominaban
los regmenes militares en el Cono Sur. Pas a asumir responsabilidades
crecientes en la ejecucin de la poltica econmica de la regin, a lo largo del
proceso de redemocratizacin, a partir de mediados de los aos ochenta.
CEPAL 53
1 El autor es economista principal del Banco BBA Creditanstalt S.A.
Se trata de una generacin que, a pesar de las frustraciones del momento,
con la actual crisis financiera internacional, puede ver realizados algunos
importantes ideales profesionales. Sus contribuciones al pensamiento
econmico latinoamericano tal vez no hayan tenido el peso del pensamiento
cepalino, pero por cierto puede poner sus ideas en prctica de una forma
bastante efectiva.
Esa generacinvivi profesionalmente bajo las seales de la alta inflacin
y de las crisis de la balanza de pagos. Por esa misma razn, dos teoras de la
CEPAL tuvieron sobre ella una influencia fundamental:
la teora estructuralista de la inflacin, y
la teora de la dependencia, conforme est expresada en el concepto
de relaciones econmicas asimtricas entre el centro y la periferia, y
de manera ms concreta en la hiptesis del deterioro secular de los
trminos de intercambio de la periferia.
El papel de mi generacin, en ese contexto, asumi tres formas:
replanteo de esas teoras en trminos ms aceptables (o tal vez, cabra
decir menos inaceptables) para la ortodoxia econmica, propiciando
un dilogo que no exista anteriormente;
profundizacin, modificacin y experimentacin emprica de los
conceptos tericos, y
puesta en prctica, en el quehacer cotidiano de la poltica
macroeconmica, de los resultados de ese esfuerzo intelectual.
1. Interpretacin y combate de la inflacin
El replanteo de la teora estructuralista entra un largo proceso intelectual
hasta alcanzar la teora inercial de la inflacin. Aprincipios de los aos setenta
ya se haba agotado el debate doctrinario entre monetaristas y
estructuralistas. As pues, el enfoque de mi generacin pudo asumir una
forma ms pragmtica. Su manera de pensar sobre la inflacin fue a travs de
una ecuacin de determinacin de los precios a partir de los costos
(especialmente de manode obra yde insumos importados), ecuacinasociada
a mecanismos de indizacin de los salarios y del tipo de cambio. Se
consideraba que la moneda se adaptaba pasivamente a las necesidades del
comercio generadas por esa evolucin endgena de los precios.
Ms especficamente, esta teora explica la inflacin por medio de una
combinacin de mecanismos de indizacin con los choques de oferta que se
destacan en la teora estructuralista original, especialmente aquellos
provenientes de la agricultura (oferta de alimentos) y del sector externo
(insumos importados).
Este esquema conceptual permiti mostrar cmo los choques de oferta,
provenientes de la agricultura odel comercioexterior, podangenerar tasas de
inflacin permanentemente ms elevadas, como haban anticipado los
estructuralistas. Es decir, se construy un esquema conceptual de inercia
inflacionaria, perturbada por los choques de oferta, que result ser
empricamente bastante ms slido que las interpretaciones monetaristas
competitivas.
Esa perspectiva inicial de la inercia inflacionaria evolucion en diversas
direcciones. Una de ellas consisti en retomar una idea cepalina, la de la
inflacin como mecanismo redistribuidor de la renta, en el siguiente sentido.
A partir de una incompatibilidad distributiva inicial, entre salarios y
utilidades, y del hecho de que los salarios se determinan antes que los
precios, se desarroll la concepcin de la inflacin como mecanismo de
reduccin de los salarios reales. Ese mecanismo no tena que ser
necesariamente estable, pues poda producir una inflacin en constante alza,
en la medida en que los trabajadores lograran reducir el tiempo de respuesta
de los salarios a los precios.
Una segunda direccin consisti en extender el concepto de conflicto
distributivo aplicndolo al proceso presupuestario del gobierno. A partir del
hecho de que los impuestos estn mejor indizados que los gastos pblicos
(incluidos como tales los salarios y las jubilaciones de los funcionarios
pblicos), se lleg a la conclusin de que la inflacin contribua a equilibrar el
presupuesto, no necesariamente por la generacindel impuesto inflacionario,
sino por la reduccin de los gastos reales del gobierno (o, alternativamente,
por el aumento del valor de los impuestos nominales).
El paralelo con el conflicto distributivo tradicional entre salarios y
utilidades est claro: el valor de los gastos nominales del gobierno se
determinaba antes que los impuestos (ya que estos seguana los precios). De
esta manera, cuanto ms alta fuese la inflacin, menor sera el dficit del
gobierno.
La novedadde ese anlisis resida en no considerar la inflacin a partir de
la generacindel impuesto inflacionario, como enel anlisis monetarista, sino
como un mecanismo generador de ahorro forzado, a travs de la reduccin
tanto de los salarios reales como del consumo del gobierno.
En esas condiciones, detener sbitamente la inflacin significara
aumentar los salarios reales y los gastos reales del gobierno, siendo, pues,
expansionistas, una conclusin tambin contraria al anlisis monetarista
tradicional, que tenda a hacer hincapi en el efecto contraccionista de las
polticas antiinflacionarias.
CEPAL 55
Los llamados choques heterodoxos fueron las principales consecuencias,
a nivel de la poltica macroeconmica, de la teora inercial. Esos choques
consistieron en intentos de ruptura con la inercia, a travs del control o
congelamiento de precios y salarios. En algunos casos tuvieron xito, como en
Israel en 1985 y en Mxico en 1989, pero tambin sufrieron estrepitosos
fracasos, como en el plan austral de Argentina, el plan cruzado de Brasil o el
plan inti de Per.
2. Revaluacin de la teora inercial
Los fracasos de los planes heterodoxos llevaron a una revaluacin de la teora
inercial en condiciones de alta inflacin, y al estudio de las experiencias
europeas de reforma monetaria en ambas posguerras.
A partir de esa reflexin, se registr una tercera evolucin del
pensamiento sobre las polticas antiinflacionarias, en el campo propiamente
monetario. A medida que la inflacin se aceleraba, se contraa la demanda
tradicional de moneda no remunerada. Por eso mismo, la recaudacin del
impuesto inflacionario perda importancia. El sistema monetario se adaptaba
a la inflacin mediante la introduccin de sustitutos de la moneda no
remunerada, cuyo poder de compra no se vea disminuido por la inflacin.
As fue el caso de la dolarizacin, tolerada aunque no legalizada, como
ocurri en Argentina, y la introduccin de la moneda parcialmente indizada,
como ocurri en Brasil. Luego era cada vez ms evidente que el fin de la
inflacin exigira un cambio en tales regmenes de dualidad monetaria. La
idea tradicional era, en un caso, suprimir la dolarizacin, y en el otro, la
moneda indizada (una lnea que de hecho se sigui en el plan Collor).
En la tradicin del pensamiento heterodoxo, las soluciones creativas no
surgieron por la negacin de la realidad extraa, sino por la bsqueda de una
solucin sugerida por la propia extraeza de la situacin. Fue tal actitud la
que gener el programa de convertibilidad, o de dolarizacin, enArgentina, y
tambin el programa de la unidad real de valor, o de indizacin total, en el
caso de Brasil. La paradoja de esos programas fue la siguiente: al hacer que el
peso fuera igual al dlar, el programa de convertibilidad argentino permiti
restablecer la importancia de la moneda nacional en las transacciones
econmicas del pas. De la misma forma, al introducir una unidad de cuenta
indizada, el plan real permiti la inmediata desindizacin total de la
economa.
As pues, de esas nuevas reflexiones nacieron nuevas concepciones sobre
la necesidad de cambiar los regmenes monetarios, como condicin para
eliminar la inercia inflacionaria. Para que la desindizacin de precios y
salarios en condiciones de alta inflacin pudiese resultar, tena que estar
acompaada de una superacin del rgimen de moneda pasiva, que
realimentaba la inercia. Adems del plan de convertibilidad argentino de
1991, y del plan real brasileo de 1994, tambin el plan boliviano de 1985
incorpor esas nuevas ideas.
La conclusin de esa digresin hasta aqu es la del xito, tanto desde el
punto de vista conceptual como desde el prctico, en la interpretacin y
combate a la inflacin en Amrica Latina, despus de 25 aos de intentos y
errores.
3. Crisis de la balanza de pagos
Desgraciadamente, la historia es menos feliz en lo que se refiere a la
comprensin y solucin de las crisis de la balanza de pagos de la regin.
El replanteo acadmico de la teora de la dependencia de la periferia en
relacin con el centro asumi la forma del modelo de las dos brechas. En ese
modelo, la dependencia de la periferia se expresa por el hecho de no haber
sustitutos internos para los productos importados (que as se tornan
necesarios) yde que la demanda por parte del centrode las exportaciones de
productos bsicos de la periferia es inelstica (volvindolas, pues,
innecesarias).
El origen de este formato se encuentra en los modelos de programacin
de Chenery, trazados enla poca enque se desempeaba enla Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), como forma de
evaluar la eficacia de la ayuda externa norteamericana. Como se sabe, antes
de cumplir esas funciones Chenery estuvo en la CEPAL y ciertamente el
pensamiento estructuralista sent las bases de sus formulaciones. Es
curioso, no obstante, que la formulacin acadmica ms conocida del
modelo de las dos brechas se atribuya a Ronald McKinnon, conocido por su
monetarismo. El misterio me fue develado hace tiempo por Michael Bruno,
que entonces era alumno de posgrado en Stanford y asista a clases de
Chenery y McKinnon. Bajo la influencia del primero, escribi para el
segundo un trabajo de curso en que aparentemente figuraba la primera
formulacin terica del modelo de las dos brechas. Este trabajo habra sido
aprovechado por McKinnon, para luego producir su conocido texto sobre el
modelo de las dos brechas. Por desdicha Bruno ya no se encuentra entre
nosotros, ya que falleci el ao pasado, pero ese texto original suyo tal vez
pueda recuperarse en sus archivos personales de Israel.
Sobre el modelo de las dos brechas, cabe hacer tres observaciones:
Cambio de las implicaciones en cuanto a la poltica de
industrializacin: a la inversa de la sustitucin de importaciones, o
como complemento de ella, se traslada el foco de concentracin a la
CEPAL 57
promocin de las exportaciones. La idea es que lo importante es la
generacin de divisas, ya sea por su economa (a travs de la
sustitucin de importaciones) o por su produccin (a travs de las
exportaciones).
Introduccin del concepto del costo de generar divisas en lugar del
valor de las divisas ahorradas, en el anlisis social de proyectos de
inversin.
Mantenimiento del nfasis cepalino original en el papel fundamental
de las variables externas como condicionantes del crecimiento, a
saber:
Relaciones de intercambio;
Tasas de inters internacionales, y
Disponibilidad de financiamiento internacional.
4. Contagio de crisis financieras externas
Aunque las ideas antes mencionadas se hayan incorporado con xito al
proceso de industrializacin de la regin, lo que hoy se comprueba es que
Amrica Latina contina sujeta al contagio de las crisis financieras generadas
fuera de la regin. Para encontrar una explicacin, se puede hacer un paralelo
con la evolucin de las ideas sobre las polticas antiinflacionarias. En el
anlisis de las crisis de la balanza de pagos no se dio el segundo paso, de lo
real a lo monetario, que se dio en la definicin de las polticas
antiinflacionarias.
Es decir, el problema no tiene relacin solamente con estructuras
productivas anticuadas, sinotambinconla falta de disponibilidadde medios
de pagos internacionalmente aceptados. La estructura productiva puede ser
moderna, enel sentido de que las exportaciones seansimilares a los productos
consumidos internamente (y no consistan tan slo de productos bsicos) y las
importaciones sean similares a los bienes producidos internamente (que no se
compongan solamente de bienes complementarios a ellos). Aun as, el pas
estar sujeto a crisis tradicionales de la balanza de pagos, por no ser capaz de
disponer (directa o indirectamente) de un medio de pago aceptado
internacionalmente.
La dimensin propiamente financiera de la dependencia no es apropiada
para los modelos de las dos brechas tradicionales. Cmo proseguir, pues? Lo
que sigue son algunas ideas sueltas para el futuro.
Ami parecer, la tarea acadmica que tenemos por delante, a partir de los
nuevos modelos macroeconmicos de dinero por adelantado o de mi
preferencia- de los modelos de economas con restricciones de crdito
(Stiglitz, Blinder), es la de elaborar modelos de dlar por adelantado o de
economas con restricciones de crdito externo, y aplicar su contenido tanto
microeconmico como monetario a los modelos tradicionales de las dos
brechas.
Desde el punto de vista prctico, las cuestiones que cabra resolver
entraanel manejo de la poltica cambiaria y del grado de apertura financiera.
La experiencia reciente indica que, si un pas opta o es obligado a optar por la
apertura financiera integral, luego parecera mejor abandonar cualquier
intento de manejo cambiario. Aun as, se estara ante la necesidad de escoger
entre un rgimen de caja de conversin, que asegure una tasa de cambio fija
(como en Argentina), y un rgimen de tipo de cambio fluctuante (como en
Mxico).
ltimamente, despus de la creacin del euro, y actualmente con la crisis
financiera de los pases emergentes, se ha puesto en boga la idea de crear
formalmente un rea del dlar en Amrica Latina, abandonando las
experiencias del cambio flexible. Es posible que resulte, pero lo que me parece
importante es tener un prestatario de ltima instancia, de nivel
internacional, al que los pases de la regin pudieran tener libre acceso, lo que
sera compatible con una variedad de regmenes cambiarios nacionales.
De todos modos, si un pas desea tener una poltica cambiaria activa, aun
con un prestatario de ltima instancia, la experiencia reciente tambin indica
que deber practicar polticas de represin financiera moderada (como dira
Stiglitz), restringiendo el acceso al capital financiero externo y limitando la
dependencia del ahorro externo.
En el primer caso, de apertura financiera integral, el beneficio sera un
mayor volumen de ahorro externo, a costa de una mayor volatilidad de esos
flujos. Enel segundocaso, de apertura financiera restringida, el beneficiosera
la menor volatilidad de los flujos, a costa de un menor volumen de ahorro
externo.
A lo largo de los prximos aos, estoy seguro de que la CEPAL deber
seguir contribuyendo de manera decisiva al desarrollo de esas lneas de
investigacin y de poltica econmica, con miras a superar las repetidas crisis
de la balanza de pagos de la regin.
CEPAL 59
EL PENSAMIENTO DE LA CEPAL Y LA REALIDAD
Norberto Gonzlez
1
I
Para decidir el enfoque de mis comentarios, he tenido en cuenta tres
hechos:
a) He estadovinculadoconla CEPALpor unlargoperodo, desde fines de
los aos cincuenta como consultor y desde principio de los sesenta como
funcionario, hasta fines de los aos ochenta. Por lo tanto, he sido testigo de lo
ocurrido en gran parte del perodo que cubre la agenda de esta reunin.
b) Los perodos intermedios aquellos que transcurren despus de los
primeros aos de la vida de una institucin y antes de los aos ms
recientes suelen ser los ms difciles de caracterizar y de ajustar a una
cronologa de decenios. Durante cada uno de ellos suelen continuar
desarrollndose algunas tendencias iniciadas en el perodo anterior, y
tambin comenzar o gestarse procesos que madurarn en perodos
posteriores.
c) A partir de los aos sesenta Prebisch llev al plano mundial ideas que
haba impulsado desde la CEPAL, por medio de su labor en la UNCTAD. En
ese perodo, la CEPAL, como parte del sistema de Naciones Unidas,
contribuy a impulsar la participacin de Amrica Latina en iniciativas de
CEPAL 61
1 El autor fue Secretario Ejecutivo de la CEPAL.
cooperacin internacional en cuya gestacin intelectual la propia CEPAL
haba tenido participacin.
Por lo tanto, aprovechando lo que puede ser una ventaja relativa ma,
dedicar mi presentacin a ubicar los veinte aos transcurridos en los aos
setenta y ochenta en el contexto de toda la vida de la CEPAL, sin perjuicio de
poner el foco de mis comentarios en ese perodo. Tambin har algunas
referencias breves a temas que fueron procesados en la UNCTAD o las
Naciones Unidas en Nueva York. Como es natural en una exposicin breve,
ser selectivo y me referir a lo que considero ms representativo del
pensamiento de la CEPAL en este perodo.
1. Las ideas bsicas de la CEPAL
Comenzar por recordar brevemente las ideas bsicas que caracterizan el
pensamiento de la CEPAL. Estas ideas han mantenido su vigencia a travs de
toda la vida de la institucin, aunque la aplicacin de las mismas se ha
adaptado a las caractersticas de cada una de las etapas que se hanatravesado.
Relacionar esas etapas con la evolucin de la economa mundial.
a) El diagnstico
Los pases de Amrica Latina (los pases en desarrollo o la periferia en el
lenguaje de la CEPAL) se especializan en la produccin de bienes de
contenido tecnolgico bajo. De ah resulta una estructura asimtrica de sus
relaciones comerciales y financieras con pases desarrollados (el centro)
Exportan bienes primarios con bajo contenido tecnolgico e importan bienes
de tecnologa avanzada. Esto provoca obstculos estructurales al correcto
funcionamiento del mercado. A consecuencia de ello tienen lugar una
limitacin del desarrollo econmico y una heterogeneidad estructural que
abarca lo econmico y lo social. La limitacin del desarrollo significa que el
crecimiento no llega a la frontera de las posibilidades que resultaran de los
recursos disponibles. La heterogeneidad social y econmica se traduce en
desigualdad en la distribucin del ingreso cuyos rasgos ms evidentes,
aunque no nicos como veremos ms adelante, son la pobreza y la
marginalidad.
b) Las orientaciones para la accin
El mercado es un mecanismo bsico importante para la asignacin de
recursos, pero por s solo es insuficiente. El desarrollo se logra mediante la
combinacin del mercado con la accin estatal. El eje de la accin consiste en
producir los cambios estructurales que son necesarios para impulsar el
desarrollo.
Para llevar a cabo estas ideas se plantean opciones de poltica que
consistenen: transformacinde la estructura productiva y mayor difusindel
progreso tcnico (industrializacin), mejoramiento de la distribucin del
ingreso (polticas de empleo, educacin, salud, ataque a la pobreza). Estas
acciones dependen principalmente del esfuerzo nacional pero requieren
tambincooperacininternacional enlas reas del comercio, la tecnologa y el
financiamiento de mediano y largo plazo.
Las polticas especficas que ocuparon el centro de la atencin de CEPAL
para aplicar estas ideas fueron adaptndose a las caractersticas de cada
perodo histrico, segn las etapas que se sealan ms adelante.
2. La evolucin de la forma de aplicar esas ideas de
acuerdo con la realidad internacional y regional
En los lustros que siguieron a la terminacin de la segunda guerra mundial,
dos hechos importantes caracterizaban la economa mundial en las reas real
y financiera.
a) El rea real de la economa
En el rea real de la economa los mercados de pases desarrollados
estaban cerrados para las manufacturas que pudiera producir Amrica
Latina. Por ser difcil para nuestros pases conquistar en ese momento los
mercados de pases desarrollados con estos bienes, en los aos cincuenta la
CEPAL puso un acento fuerte en la industrializacin por sustitucin de
importaciones. Esta sustitucin de importaciones tuvo su auge en los aos
cincuenta y se combin con la exportacin a partir de los sesenta, como
veremos en los prximos prrafos.
Teniendo en cuenta que la sustitucin en mercados nacionales dara
lugar a economas poco competitivas e ineficientes, la CEPAL plante la
idea de la integracin regional y subregional a partir de los aos cincuenta.
En esta forma la industrializacin sustitutiva tendra lugar en un marco
regional ms amplio, mientras se abran los mercados de pases
desarrollados. En los aos sesenta y setenta avanz el proceso de
integracin de ALALC y en los aos setenta el del Grupo Andino el de
Centroamrica haba comenzado a avanzar ya en los aos cincuenta
mediante medidas de desgravacin al comercio intrazonal, acuerdos de
cooperacin para el desarrollo de nuevas industrias, y promocin de
nuevas modalidades de cooperacin entre empresas de la regin tanto en el
rea industrial como en la de servicios (cooperacin en la distribucin de la
produccin, y en materia de tecnologa y servicios de ingeniera). La
CEPAL inspir y acompa activamente estos procesos de cooperacin
regional y subregional.
CEPAL 63
Afines de los aos sesenta y sobre todo en los setenta se fueron abriendo
parcial y lentamente los mercados de pases desarrollados a las manufacturas
y semimanufacturas de Amrica Latina, lo que se agreg a las posibilidades
crecientes del mercado regional creadas por los avances de la integracin
econmica. De modo que en el rea de la economa real, los esfuerzos de la
CEPAL para apoyar la industrializacin se aplicaron tanto al desarrollo de
industrias bsicas (qumicas, metalrgicas y mecnicas) que sustituan
importaciones, como a las polticas de promocin de exportaciones de
manufacturas y semimanufacturas y a la cooperacin comercial internacional
en ese mismo campo. La reduccin del proteccionismo de pases
desarrollados que todava obstaculizaba esta expansin de las ventas de
manufacturas de una regin cuya industria estaba en una etapa incipiente de
desarrollo, as como las preferencias comerciales de esos pases que podan
facilitar su crecimiento, fueron temas importantes dentro del programa de
trabajo de la CEPAL. El ideario de la institucin recalc que la sustitucin de
importaciones y la exportacin de manufacturas no eran alternativas
excluyentes, sino que tenanque ser elementos complementarios enla poltica
industrial y comercial de la regin. Aplicando una poltica econmica
diferenciada de uno a otro sector era posible dar acentos mayores a la
sustitucin o a la promocin segn las necesidades de cada sector y pas. Este
mensaje era distinto al que estaba en boga en algunos crculos acadmicos
influyentes enel Norte, para los cuales la exportacinyla sustitucineranvas
excluyentes entre s: la sustitucin daaba las posibilidades de expandir las
ventas al exterior. En forma congruente con su pensamiento, la CEPALprest
gran atencin a las polticas activas de promocin de exportaciones de
manufacturas, acompaando en esto los esfuerzos de pases grandes y
medianos y algunos pequeos de la regin que adoptaron polticas de esa
orientacin. Se fueron perfeccionando polticas fiscales, financieras y
comerciales para abrir mercados a nuevos productos, depurndolas para que
tuvieran mayor efectividad y menor costo y que no fueran objetables desde el
punto de vista del GATT.
Paralelamente la CEPAL aliment tcnicamente el proceso de
negociacin internacional con pases desarrollados y con el resto del mundo
en desarrollo, de modo que se lograra reconocimiento al principio de que las
exportaciones de pases en desarrollo deban recibir un tratamiento distinto,
ms favorable, en comparacin con las de pases desarrollados, en los
mercados de estos ltimos. La institucin, comoparte del sistema de Naciones
Unidas, acompa el proceso impulsado por la UNCTAD de adopcin de
compromisos de pases desarrollados de disminuir unilateralmente su
proteccin para productos manufacturados de inters exportador de pases
de la regin. En la UNCTAD se cre el sistema generalizado de preferencias
por el cual se desgravaban parcialmente productos provenientes de pases en
desarrollo sin que esas desgravaciones se extendieran a productos similares
de pases desarrollados. Al mismo tiempo se analizaba el proteccionismo de
pases desarrollados que afectaba precisamente las nuevas exportaciones de
pases latinoamericanos.
Tambin en pases desarrollados aument el inters, y en cierta forma la
preocupacin, por las exportaciones de manufacturas de pases en desarrollo
que hacan sentir su competitividad creciente con ciertos sectores de
manufacturas de esos pases desarrollados. Enlos aos setenta el fenmenode
las economas de reciente industrializacinque abarcaba algunos de los pases
ms avanzados de Amrica Latina y algunos de Asia fue un tema de gran
inters tanto en la regin como en el nivel mundial.
Otro tema prioritario en las ideas y el trabajo de CEPAL, que se abord en
profundidad en los aos setenta y continu en los ochenta, fue el de la
tecnologa, que siempre ha ocupado un lugar central en las ideas de la
institucin. El propsito perseguido fue el de ayudar a entender cmo se
genera y se difunde la tecnologa en estos pases y qu relacin hay entre el
esfuerzo tecnolgico y la innovacin. Se estudiaron en casos seleccionados,
con bastante detalle, los procesos de adaptacin de tecnologas tradas del
exterior, enparticular los componentes de innovacinmenor envueltos enesa
incorporacin. Tambin se estudiaron las instituciones que promueven el
desarrollo tecnolgico.
Finalmente, una preocupacin central fue el mejoramiento de la eficacia
de la accin estatal. La planificacin, que form parte del ideario de la CEPAL
desde los aos cincuenta y fue objeto de mucha atencin durante los decenios
de 1970 y 1980, fue uninstrumento para armonizar las polticas pblicas enun
contexto de economas de mercado. Se trataba de una planificacin indicativa
y no coercitiva.
b) El rea financiera
En el rea financiera, al trmino de la segunda guerra mundial la
situacin era la de escasez de capitales privados, los que eran absorbidos por
pases desarrollados que estaban en proceso de reconstruccin de sus
economas devastadas por el conflicto.
Frente al hecho de que los capitales privados disponibles eran escasos y
poco inclinados a invertir en pases en desarrollo, la CEPAL puso fuerte
acento en la idea de impulsar la cooperacin internacional en forma de una
combinacin de capitales privados por inversin directa (principalmente de
empresas transnacionales), y capitales pblicos a mediano y largo plazo con
elementos concesionales.
El soporte intelectual de estas ideas de cooperacin financiera
internacional fue el concepto de las brechas de comercio y de ahorro, al que la
CEPAL prest bastante atencin.
CEPAL 65
La contribucin de las empresas transnacionales era ms significativa
desde el punto de vista de la tecnologa que en su aporte relativamente menor
de ahorro externo para financiar inversin. A nivel mundial el clima de la
postguerra y la competencia entre Este y Oeste favorecieron la colaboracin
entre pases desarrollados y en desarrollo. En el caso de Amrica Latina se
generaron corrientes de capitales pblicos provistos por organismos
internacionales y gobiernos de pases desarrollados que se sometan a
estrecha supervisin de los gobiernos de la regin. En el decenio de 1960, la
Alianza para el Progreso fue un mecanismo importante para canalizar
capitales pblicos hacia la regin. En ese decenio y en los aos setenta, a nivel
ms global, las Naciones Unidas y en particular la UNCTAD impulsaron
metas con arreglo a las cuales los pases desarrollados suministraran
capitales por montos anuales que correspondan a ciertas proporciones de su
producto bruto; el cumplimiento de estas metas fue irregular segn perodos
ypases, perode todas maneras la accininternacional contribuya aumentar
los montos de capitales que los pases en desarrollo reciban en condiciones
acordes con las necesidades de su crecimiento.
La supervisin pblica introduca un elemento de disciplina que trataba
de asegurar que esos capitales fueran utilizados para fines productivos o
sociales y que se creara la capacidad de reembolso de sus servicios (al
producirse una sustitucin de importaciones que ahorrara divisas o
exportaciones adicionales que generaran divisas). Adems de impulsar la
cooperacin internacional para que proveyera esos capitales, la CEPAL
elabor y contribuy a aplicar un manual de proyectos que ayudaba
tcnicamente a seleccionar esos proyectos. Estas corrientes de capitales
pblicos se generaron principalmente durante los aos sesenta y primer
quinquenio de los setenta.
En el rea financiera la cooperacin internacional en el rea de los
capitales de mediano y largo plazo y la absorcin eficiente de los mismos
fueron temas prioritarios en el trabajo de la institucin.
c) Crecimiento, equidad y desarrollo
Estas orientaciones en materia de desarrollo econmico fueron paralelas
a los esfuerzos de la institucin para destacar tcnicamente los problemas de
la equidad y las formas para abordarlos. Apartir de 1963 la CEPAL prest un
grado creciente de atencina la distribucindel ingreso. Enlos aos setenta se
sealque el ritmoinsuficiente yel estiloinadecuadode desarrolloconducan
a la conformacin de sociedades muy inequitativas. Esto se traduca en una
distribucin del ingreso extremadamente desigual, que en sus expresiones
ms conspicuas se manifestaba en la pobreza extrema y en la incapacidad de
las economas de dar ocupacin productiva a la mano de obra. Los casos ms
agudos de pobreza y desempleo, con su carga innegable de dramatismo y
urgencia, no expresaban sin embargo todo el problema de la desigualdad A
diferencia de enfoques ms limitados propiciados por sectores ortodoxos, el
de la CEPAL, as como el de la Estrategia Internacional del Desarrollo, pona
tambin atencin en los sectores medios. Por una parte, los estratos
medios-bajos se ven afectados por situaciones de carencia sumamente
importantes. Por otra, los estratos medios-altos, conjuntamente con los altos,
con su estilo de consumo conspicuo que copia prematuramente el patrn de
pases desarrollados, desvanrecursos que deberandedicarse a la inversiny
el desarrollo.
Por estos motivos se destacaba la interdependencia entre el crecimiento
econmico, el desarrollo humano y el cambio social. Un fenmeno de
crecimiento econmico no es equivalente al desarrollo propiamente dicho,
aunque el crecimiento econmico acelerado y autnomo es un requisito del
desarrollo integrado. Se reconoca que el crecimiento econmico, ens mismo,
frecuentemente no ha dado lugar a cambios cualitativos que incidan de
manera determinante en el bienestar humano y la justicia social. Por su parte,
el mejoramiento social sin avance econmico paralelo tiene una base endeble
y se agota. El desarrollo integral, se deca, no puede obtenerse mediante
esfuerzos parciales enciertos sectores de la economa o del sistema social, sino
a travs de un avance conjunto en todos los aspectos principales. Se tena
como patrn de comparacin un tipo de sociedad orientada hacia el rpido
desarrollo humano. Estos enfoques de desarrollo integral se distinguen
claramente de los de derrame que han sido preferidos por sectores ms
ortodoxos, por los cuales persiguiendoel crecimientose llega a beneficiar a los
sectores de menores ingresos que reciben el desborde de sectores ms
favorecidos. An en la medida en que los enfoques ortodoxos aceptaban la
necesidad de accin estatal para mejorar la distribucin del ingreso,
generalmente limitaban esa accin a los sectores ms postergados, y excluan
a los sectores medios-bajos.
Un sector al que se prest una atencin preferente fue el de la educacin.
Esta fue abordada comouninstrumentomuyimportante noslopara generar
mayor igualdad de oportunidades sino tambin para permitir la difusin de
nuevas tecnologas y modos de produccin.
Por otra parte, se reconoca la interdependencia del esfuerzo interno y de
la cooperacininternacional, equilibrando, por unlado, la responsabilidadde
los propios pases latinoamericanos, sus gobiernos y los sectores que detentan
el poder, y por otro lado la de los pases desarrollados.
d) Deuda externa, ajuste y estabilizacin
Hacia mediados de los aos setenta tuvo lugar un hecho exgeno de gran
importancia: el aumento de los precios del petrleo Este aumento gener
volmenes de enorme magnitud de excedentes financieros para los pases
CEPAL 67
productores. Estos no estaban en condiciones de invertir sumas de niveles tan
elevados en sus propias economas y las canalizaron como inversiones
financieras a travs de bancos privados transnacionales. Una parte
importante de esos fondos fue prestada a pases en desarrollo, en condiciones
comerciales. En el financiamiento externo de Amrica Latina perdieron
importancia relativa los fondos de origenpblicoypasarona primer planolos
prstamos de fuentes privadas hechos a empresas privadas u organismos
descentralizados con poca o ninguna regulacin de los gobiernos de Amrica
Latina.
De esta manera, en la segunda mitad de los aos setenta y en los ochenta,
con la disminucin de la significacin relativa de las corrientes de capitales
pblicos el sector estatal perdi la capacidad de monitorear el
endeudamiento. Se dej de lado la disciplina que se haba mantenido en los
aos sesenta y primera parte de los setenta, que procuraba asegurar que los
capitales fueran de plazos y tasas de inters compatibles con las necesidades
del desarrollo, y que los mismos se destinaron a proyectos de alta prioridad
econmica o social al tiempo que se generaba la capacidad de pago de sus
servicios. La falta de regulacincondujoa que la deuda de muchos pases de la
regin creciera fuera de control en cuanto a su monto y a sus condiciones y
tambin en cuanto al uso de los fondos ingresados, que en muchos casos fue
inadecuado.
A partir de mediados de los aos setenta las condiciones econmicas de
muchos de los pases de la regin se deterioraron. La recuperacin durante el
segundo quinquenio de los aos setenta fue lograda con un gran aumento de
la deuda externa que se quintuplicenel ao1980encomparacincon1973.
En el decenio de 1980 la situacin anterior desemboc en la crisis de la
deuda y en un aumento apreciable y generalizado de la inflacin. Ante la
necesidad de mantener accesible el crdito externo, los gobiernos de Amrica
Latina se hicieron responsables del servicio de la deuda y adoptaron un ajuste
muy severo de sus economas para hacer frente a esos servicios de la deuda y
para poner la inflacin bajo control. Al mismo tiempo procuraron lograr la
cooperacin de los acreedores (bancos privados, organismos internacionales
y gobiernos de pases desarrollados) en la solucin del problema de la deuda.
En los aos ochenta la CEPAL debi entonces dedicar mucha atencin a
algunos temas relacionados con la deuda externa, el ajuste y la estabilizacin:
i) posibles frmulas para abordar la deuda externa en forma compartida
entre los pases deudores, los bancos privados transnacionales, los
organismos financieros internacionales y los gobiernos de pases
desarrollados; ii) alternativas para abordar las polticas antiinflacionarias
y de ajuste en forma que afectaran lo menos posible el crecimiento
econmico y los problemas sociales (especialmente el empleo y la pobreza).
Algunos de los temas que concitaron la atencin fueron el ajuste expansivo,
las polticas selectivas, la forma de abordar los casos de alta inflacin(polticas
graduales y de choque); iii) Las formas de desregulacin y de apertura de las
economas. Las implicaciones de abordar en distintas secuencias y con
diversas modalidades la desregulacin del comercio y la financiera.
Estos procesos de desregulacin y de apertura se intensificaron a medida
que avanzaron los aos ochenta y los noventa por la globalizacin que tuvo
lugar a nivel mundial yde Amrica Latina. Se privatizaronempresas pblicas,
organismos descentralizados y servicios que hasta entonces haba prestado el
sector pblico.
Enla segunda mitadde los aos ochenta la crisis fue cediendo terreno y la
economa internacional se fue globalizando. Al mismo tiempo, para la regin
fue adquiriendo cierto grado de normalidad la forma de abordar la deuda
externa, lo que dej un margen todava limitado pero creciente para dedicar
atencin al mediano y largo plazo. En ese contexto la CEPAL provoc un
dialogo amplio con sectores gubernamentales y privados, acerca de la forma
de lograr la reactivacin y de retomar el proceso de desarrollo. Entre otros
temas se discutieron el estmulo y movilizacin del ahorro interno, el impulso
a estrategias de desarrollo con equidad, formas renovadas de abordar la
cooperacin regional y las formas de cooperacin internacional que
permitieran reducir la transferencia negativa de recursos al exterior.
En los aos noventa se acentu la normalizacin de la deuda externa y el
control de la inflacin en las economas de la regin. Las ideas sobre
privatizacin, desregulacin de las economas, apertura hacia el exterior y
cambio en el papel del sector pblico tuvieron alcance mundial y tambin se
manifestaron con fuerza en Amrica Latina. Estas modificaciones de la
economa mundial y en la de Amrica Latina fueron las ms profundas que
hayan tenido lugar en muchos aos.
En ese contexto, la CEPAL puso en el centro de sus planteamientos la
relacin entre la transformacin productiva, la competitividad, la
tecnologa, la innovacin y la equidad. En sus orientaciones de poltica la
CEPAL tuvo en cuenta que los procesos sostenidos de incorporacin de
progreso tcnico y de aumento de la competitividad demandan cambios en
la vinculacin entre el mercado interno y el externo, en la insercin
internacional y en la estructura de la produccin as como en el papel de los
agentes. Tambin se plante un cambio en el papel del Estado acorde con las
nuevas circunstancias.
Estas guas para la accin de la CEPALen los aos ochenta registraron las
modificaciones profundas que tuvieron lugar en la economa internacional
sinperjuiciode locual se mantuvieronenel marcode las ideas centrales que la
institucin elabor y sostuvo a travs de toda su vida. Este tema se considera
en el punto siguiente de la agenda de esta reunin.
CEPAL 69
3. Un breve comentario final
La CEPAL ha tenido un conjunto bsico de ideas directrices, elaboradas a
partir de la realidad latinoamericana, a que se hizo referencia al principio de
estas notas. La institucin mantuvo la vigencia de estas ideas, en sus grandes
lneas, a lo largo de su historia.
Al mismo tiempo, la institucin ha adaptado y modificado el contenido
especfico de interpretaciones y polticas paralelamente con el cambio de
algunos aspectos de la realidad del mundo y de Amrica Latina.
Prebisch llev esas ideas al plano mundial a travs de la UNCTAD en
cuanto el resto del mundo en desarrollo comparta algunas caractersticas
fundamentales con Amrica Latina. Las ideas de CEPAL se han moldeado
como un traje hecho a la medida de las caractersticas y necesidades del
desarrollo de estos pases.
En aos recientes hemos visto como otros diagnsticos y planteamientos
de poltica, de signo ortodoxo, se han usado por igual para pases muy
distintos entre s, remedando el caso de untraje de confeccinque, enuna sola
talla, se aplique en forma indistinta a personas muy dismiles entre s.
III. LA CEPAL EN LOS AOS NOVENTA
LOS AOS OCHENTA Y NOVENTA
Gert Rosenthal
1
I
I
Esta es mi primera visita de retorno a esta casa desde que me alej de la
CEPAL hace diez meses. Empiezo diciendo, entonces, que estoy muy
contento hasta emocionado de estar aqu, en Santiago de Chile, lugar que
tanto quiero, y donde pas doce aos gratsimos con mi familia y entre
amigos; en la sede de la CEPAL, donde colm mis aspiraciones de un trabajo
intelectual estimulante y gratificante, y en esta sala Ral Prebisch, en la que
cada rincn me es tan familiar como mi propia casa.
Tambin celebro la oportunidad de poder participar en un acto
conmemorativo del quincuagsimo aniversario de la CEPAL, institucin a la
que le debo tanto, y a la que tambin prest mi modesto concurso para que
mantuviese su plena vigencia. En ese sentido, le agradezco a mi sucesor y
amigo, Jos Antonio Ocampo, el haber tomado la iniciativa de organizar este
evento y haberme incluido entre los participantes.
Este seminario ha sido organizado en forma cronolgica, y se me ha
pedido intervenir en el panel sobre fines de los aos ochenta y los noventa, es
decir, el perodo en que me toc estar al frente de la Secretara. Difcil tarea, no
CEPAL 73
1 El autor fue Secretario Ejecutivo de la CEPAL y es Representante Permanente de Guatemala
ante las Naciones Unidas.
tanto por falsa modestia, sino porque soy parte interesada y no del todo
imparcial para formular algunas apreciaciones sobre esta etapa reciente en la
historia institucional de la CEPAL. Tratar de ser lo ms objetivo posible.
Mi exposicin tiene dos aspectos interdependientes. El primero se refiere
al desarrollode la institucindurante los ltimos diez a doce aos; el segundo,
a la actualizacin de su mensaje y el conjunto de sus propuestas. Ambos
aspectos forman parte del importante proceso de transicin que se dio en el
interior de la Secretara durante el perodoal que me corresponde referirme.
II
Hacia fines de los aos ochenta, los que trabajbamos en la Secretara de la
CEPAL sentamos una gran necesidad de actualizar nuestro mensaje. En
primer lugar, estaba en boga la ortodoxia neoliberal, y muchos la presentaban
comoel antdotopara todos los males que susupuesta anttesis precisamente
el pensamiento de la CEPAL de los aos cincuenta le propuso a la regin
durante dcadas. Los ejes del debate son bien conocidos, y con frecuencia se
los describe en forma estereotipada e incluso caricaturizada: la magia del
mercado contrapuesta a la intervencin estatal; las estrategias aperturistas
contrapuestas a barreras de proteccin; la creencia en la teora del chorreo
por oposicin a la insistencia en el efecto concentrador y excluyente del
crecimiento. En todo caso, ya en los aos setenta, y ms an en los ochenta, la
institucin estaba francamente a la defensiva, tanto en el imaginario colectivo
como en el mundo acadmico. Cmo pasar a la ofensiva?
En segundo lugar, haba una actitud de perplejidad entre la tecnocracia
de la regin ante la profunda y prolongada crisis de los aos ochenta, y el
desafo del desarrollo en el marco de nuevas y cambiantes circunstancias.
Muchos dudaban de las polticas ortodoxas impulsadas en algunos pases del
Cono Sur, pero era evidente que las recetas de antao tampoco estaban dando
resultados. Qu paradigma se le podra ofrecer a la regin, que se distanciara
a la vez de ambos extremos? Muchos le hacan esa misma interrogante a la
Secretara de la CEPAL.
Sin embargo, y en tercer lugar, la Secretara no tena una respuesta clara a
esa interrogante. Ms bien, ante el ambiente de perplejidad descrito, se haba
concentrado correctamente, a mi juicio en la reflexin sobre temas
puntuales (el origen y las consecuencias del problema de la deuda externa;
ajuste expansivo en lugar de ajuste recesivo). En cambio, las mismas dudas
que se planteaban en Amrica Latina en relacin con el desarrollo se hacan
presentes en el interior de la Secretara. Algunos funcionarios se inclinaban
por defender el mensaje cepalino de antao, mientras que otros le
encontraban ciertos mritos a los nuevos vientos tericos que empezaban a
soplar, sobre todo en el Cono Sur. Durante algunos aos, el debate interno no
se sintetiz en un mensaje renovado y coherente, sino que se tradujo en
diversos planteamientos que daban seales ambiguas e incluso contradic-
torias acerca de la opinin institucional.
Hacia fines de los aos ochenta, la falta de definicin de una opinin
institucional clara y coherente le estaba causando dao a la CEPAL. Enprimer
lugar, en suimagen ante los gobiernos miembros; en segundo, por la ausencia
de un marco de referencia que estructurara la labor interna de la Secretara.
Por todas esas razones, se tomuna decisindeliberada de emprender un
esfuerzo sistemtico de actualizacin del pensamiento de la CEPAL, que
girara en torno a su legado histrico, pero se adaptara a las realidades
presentes y previsibles. Los intentos iniciales se dierona mediados de los aos
ochenta; primero, conla organizacinde unseminario convocado en1985 por
el entonces Secretario Ejecutivo, Enrique Iglesias,
2
y, posteriormente, con los
documentos preparados para la Conferencia Extraordinaria de la CEPAL
celebrada en Mxico en 1987, cuando era Secretario Ejecutivo Norberto
Gonzlez.
3
Los intentos posteriores, como se sabe, se reflejan en un conjunto de
publicaciones dadas a conocer a partir de 1990, bajo el signo de lo que
bautizamos Transformacin productiva con equidad.
4
El primer documento
ofrece el marco de referencia general; los posteriores incursionan en temas
especficos, en los que se desarrollan y profundizan aquel marco global de
referencia.
III
Hay que admitir que la lectura del planteamiento original sobre
transformacin productiva con equidad da origen a mltiples
interpretaciones. Algunos, que centraban la atencin en la legitimacin que
se le otorgaba en el documento a la liberalizacin comercial y a la gestin
macroeconmica coherente y estable, pensaron que la Secretara suscriba
el paradigma neoliberal. Otros que se fijaban ms en el carcter sistmico
del planteamiento, en su enfoque estructural y en su insistencia en el rol de
la poltica pblica no advertan mayores diferencias entre ste y los rasgos
intervencionistas que siempre se atribuan al pensamiento de la
CEPAL 75
2 CEPAL, Crisis y desarrollo: presente y futuro de Amrica Latina y el Caribe (LC/L.332(SEM.22/2)),
en cuatro tomos, Santiago de Chile, enero de 1985.
3 CEPAL, El desarrollo de Amrica Latina y el Caribe: escollos, requisitos y opciones (LC/G.1440-P),
Santiagode Chile, juniode 1987. Publicacinde las Naciones Unidas, N de venta: S.87.II.G.9.
4 CEPAL, Transformacinproductiva conequidad: la tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y
el Caribe en los aos noventa (LC/G.1601-P), Santiago de Chile, marzo de 1990. Publicacin de
las Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.6.
institucin. Entre la vasta gama de lectores que s advertan algo novedoso
en el planteamiento, la interpretacin de su contenido y alcance variaba de
manera significativa.
Lo anterior significa que cada uno de los tcnicos que participamos en la
elaboracin del planteamiento de la transformacin productiva con equidad
tenemos nuestra propia manera, con sus propios matices, de describir su
contenido, alcance y orientaciones. Para algunos analistas de fuera de la
CEPAL, ese hecho es reflejo de ambigedades e inconsistencias en el
documento. Para otros y me incluyo entre ellos se trata de uno de sus
activos: la lnea gruesa de argumentacinfue capaz de atraer a especialistas de
mltiples orientaciones. El planteamiento, en efecto, representa un amplio
abanico que acoge a mltiples tendencias.
IV
Ahora empieza un proceso de interpretacin ex post de lo que sin duda fue un
documento parteaguas de la institucin. Aunque quiz haya sido menos
original y razonado que ese otro documento trascendental, el Estudio econmico
de Amrica Latina, 1949 (que Albert Hirschmann llam el manifiesto de la
CEPAL) y no haya habido un Prebisch de por medio (pero s un Fernando
Fajnzylber), ciertamente ambos trabajos tienen pretensiones holsticas, aunque
desde luego cada uno en un contexto regional y mundial muy distinto.
Pienso que nuestras vivencias en la Secretara a fines de los aos ochenta
probablemente fueron un eco distante de lo vivido por don Ral y sus
colaboradores, al menos en dos sentidos. El primero se refiere a la secuencia
entre las ideas y la praxis; el segundo se relaciona con las demandas a veces
contradictorias que condicionan la labor de la Secretara de un organismo
intergubernamental como la CEPAL.
El trabajo pionero de 1949, en efecto, se elabor despus de que
Amrica Latina sufriera dos convulsiones importantes: la crisis econmica
y la escasez de divisas de la dcada de 1930, y la segunda guerra mundial,
que se tradujo, entre otras cosas, en graves problemas de abastecimiento.
Ambos fenmenos dieron gran impulso a un proceso de industrializacin
basado en la sustitucin de importaciones. En el mbito de las ideas, se
abandonaba la ortodoxia para adoptar la nocin de intervencin selectiva
del Estado en las economas, basada en las propuestas revolucionarias de
John Maynard Keynes.
Fue en ese contexto que Prebisch y su equipo publicaron su histrico
documento. La pregunta central que se plantea en este contexto es si las ideas
expuestas en ste se colocaron adelante de las acciones, o si fue la experiencia
de la vulnerabilidad externa y la praxis de la industrializacin sustitutiva de
importaciones las que inspiraron el marco conceptual tan elegantemente
descrito en el Estudio econmico de 1949. En los hechos, seguramente se dieron
ambos fenmenos de manera simultnea: la institucin logr conceptualizar
lo que la realidad estaba aportando, y su esfuerzo de conceptualizacin
retroaliment la evolucin posterior de la realidad.
Al menos esa fue nuestra experiencia con Transformacin productiva con
equidad. En parte, recogimos tendencias que ya se estaban dando; primero,
como resultado del resurgimiento de la ortodoxia (recurdese que eran los
tiempos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan); segundo, como reaccin al
incipiente fenmeno de la internacionalizacin de la economa; tercero, como
respuesta a la grave crisis econmica que azot a la regin a partir de 1982;
cuarto, porque la obsesin coyuntural era simplemente sobrevivir, lo que le
daba prelacin a la poltica econmica de corto plazo en contraposicin a
planteamientos de mediano y largo plazo; y, por ltimo, porque ya desde los
aos setenta haba indicios de que la estrategia de sustitucin de
importaciones en verdad se estaba agotando.
Cmo hacerse cargo de lo que ya estaba ocurriendo, y, al igual que en
1949, racionalizarlo de manera coherente y con sesgos propositivos? Para m,
nuevamente se confunde la secuencia: la realidadinspira la conceptualizacin
y luego esta ltima incide sobre la realidad. Mucho de lo que se propone en
Transformacin productiva con equidad coincide con la manera en que al menos
algunos gobiernos de la regin abordaban el desarrollo. Quin influy en
quin? La CEPAL en los gobiernos, o los gobiernos en la CEPAL? La
respuesta es all of the above yas tiene que ser. Es demasiadopedirle a la CEPAL
o a cualquier otra entidad que ejerza liderazgo intelectual; ya es bastante
que contribuya al debate esclarecedor sobre el desarrollo regional y cmo
abordarlo, con base en su interpretacin de las distintas realidades que
conviven en la regin.
Por otra parte, y gracias en gran medida al legado de Don Ral y al nada
trivial hecho de que la CEPAL forma parte de las Naciones Unidas, sta ha
adquirido un grado de independencia de sus gobiernos miembros muy poco
comn para una secretara de un organismo intergubernamental. Los
gobiernos autoritarios de los aos cincuenta y los sesenta toleraban a la
institucin, sin comulgar necesariamente con sus ideas. Es ms, se sola
reconocer que el mensaje institucional iba cargado con cierto tono de
denuncia, a veces contra las mismas polticas que los gobiernos de los Estados
Miembros aplicaban.
Con todo, la CEPAL es, como dije, una secretara de un organismo
intergubernamental; no uncentro universitario. De ah que haya lmites sobre
cun fuera de sintona puede estar con la sabidura convencional que permea
el accionar de sus gobiernos miembros. En los aos setenta, la institucin
adopt una actitud muy crtica ante los ensayos monetaristas y
CEPAL 77
neoconservadores, bsicamente reivindicando sus propios planteamientos
histricos. La brecha entre el discurso institucional y la praxis, al menos en
algunos pases importantes, empez a ampliarse.
V
El panorama se complic an ms porque, como se sabe, los ms
fervientes partidarios de la ortodoxia tambin eran gobiernos
autoritarios. Resultaba difcil estar de acuerdo con la poltica econmica
instrumentada por un gobierno que a la vez incurra en violaciones de los
derechos humanos.
En todo caso, ya a mediados de los aos ochenta un gran nmero de
gobiernos, incluidos regmenes civiles y democrticamente electos, estaban
adoptando polticas de liberalizacin comercial y de gestin macroeconmica
prudente, en un momento en que la Secretara segua defendiendo las
bondades de la sustitucin de importaciones. All empez a surgir un dilema
para la institucin: dedicarse al anlisis de temas relevantes para los
gobiernos, que se ubicaran en el centro de sus preocupaciones, o marginarse
cada vez ms de su funcin de secretara de una institucin interguber-
namental.
El dilema qued sin resolverse durante algunos aos; ms bien, como se
dijo, la Secretara a veces hablaba con dos voces, o al menos en dos tonos
distintos. En algunos documentos se trataban temas de gran actualidad,
relacionados sobre todo con la poltica econmica de corto plazo; en otros se
asuma una posicin crtica con respecto a las tendencias prevalecientes, y se
recetaba lo que pareca un retorno al pasado. Pienso que la necesidad de
seguir siendo relevante para los gobiernos miembros contribuy a inclinar la
balanza a favor de un discurso actualizado.
VI
Pero la buena noticia para los que estn comprometidos con el legado
histrico de la institucin es que el esfuerzo de actualizacin se hizo con
enorme respeto por aquel legado. En ese sentido, se continu examinando la
temtica del desarrollo desde la ptica latinoamericana y caribea; si se
quiere, buscando caminos propios hacia el desarrollo. Tambin se conserv el
estilo de trabajo desarrollado en los primeros aos de la institucin, ubicado
en un punto intermedio entre la reflexin y la praxis, ofreciendo orientaciones
basadas en observaciones empricas. Asimismo, muchos de los antiguos
temas de la institucin se reexaminaron en el marco de las nuevas
circunstancias.
A continuacin, me referir a cinco de esos temas. Primero, se vuelve a
explorar la manera en que los pases de Amrica Latina y el Caribe habrn de
insertarse enla economa internacional; la propuesta de los aos cincuenta a la
relacin asimtrica entre el centro y la periferia era la industrializacin; la
propuesta de los aos noventa a la globalizacin de la economa es la
competitividad internacional. Segundo, el progreso tcnico sigue siendo un
tema de enorme importancia para la institucin, hoy con un enfoque de
carcter ms sistmico que antao. La consigna no se limita a elevar la
productividad en un sector, sino a incrementarla en todo el sistema
productivo. Tercero, la preocupacin por la equidad es otra constante, dado el
carcter concentrador y excluyente del desarrollo latinoamericano. La
institucin dej atrs una ptica en que se tenda a ver el crecimiento y la
justicia social como dos mbitos separados, para adoptar un enfoque
integrado que permite abordar la transformacin productiva y la equidad
simultneamente, y en el que se destacan, entre otros temas, la educacin y el
conocimiento como bases del desarrollo. Cuarto, se continu impulsando la
idea de la integracin econmica, en el marco ms amplio del compromiso de
la CEPAL con la cooperacin intrarregional. Los planteamientos del
regionalismo abierto responden a la tendencia a la globalizacin, as como
en otros tiempos stos eran funcionales para la industrializacin. Quinto, tal
vez porque la CEPAL es una institucin al servicio de los gobiernos, la
preocupacin por la poltica pblica y el rol del Estado constituye otra
constante en su agenda temtica, en aras de buscar sinergismos en la
interaccin entre agentes pblicos y privados.
Tambin se han incorporado nuevos temas a la agenda de la institucin y
realzado otros que ocuparon un lugar ms discreto en los planteamientos del
pasado. Primero, la poltica econmica de corto plazo, incluidas las variables
financieras y monetarias, indudablemente aparecen hoy en da en la agenda
prioritaria de la Secretara, pero casi siempre articulada a una visin de
mediano y largo plazo. La preocupacin histrica por la inflacin de carcter
estructural ha sido complementada por trabajos detallados sobre la
elaboracin y aplicacin de programas de estabilizacin y de ajuste. Segundo,
se incorpor la variable ambiental a la agenda de trabajo, pero no tanto para
recoger un tema en boga, sino para seguir avanzando a partir de los trabajos
pioneros emprendidos por la organizacin en los aos cincuenta y sesenta
sobre el vnculo entre recursos naturales y el desarrollo. Tercero, se han
articulado las variables polticas del desarrollo en el planteamiento
institucional de manera muchoms directa que antao, loque es natural, pues
refleja la clara tendencia hacia la consolidacin de regmenes polticos ms
plurales y participativos en la regin.
En consecuencia, y con esto termino, con Transformacin productiva con
equidad se procur, en consonancia con la mejor tradicin de la CEPAL,
provocar un amplio debate en Amrica Latina y el Caribe sobre cmo abordar
CEPAL 79
el desarrollo en las circunstancias presentes y previsibles. La experiencia
acumulada en los ltimos tiempos empieza a demostrar que este enfoque es
aplicable en la prctica. El tono serenamente alentador que caracteriza los
planteamientos de la institucin, y que contrasta con las graves restricciones
que sigue enfrentando la mayora de los pases, no es producto de un afn
voluntarista, sino de la evidencia de que efectivamente es posible superar el
tipo de limitaciones que afectan a los pases de la regin. Por eso, la principal
conclusin del anlisis es que en Amrica Latina y el Caribe la transformacin
productiva con equidad no slo es deseable, sino tambin posible. Por
aadidura, se sugieren caminos para lograr ese propsito.
As, cincuenta aos despus de su creacin, la CEPAL contina
haciendo un aporte singular al desarrollo de los pases latinoamericanos y
del Caribe. Y eso, a mi juicio, debe ser motivo de satisfaccin para todos
nosotros.
LA CEPAL Y EL PENSAMIENTO
ESTRUCTURALISTA
Nora Lustig
1
I
Quiero empezar por agradecer a Jos Antonio Ocampo por haberme
brindado la oportunidad de participar en este evento que celebra los 50 aos
de la CEPAL.
En mi presentacin me centrar en la contribucin de la CEPAL al
desarrollo del pensamiento estructuralista y cmo evolucionaron las ideas de
la CEPAL en los aos ochenta y noventa a partir de las dos experiencias ms
traumticas de Amrica Latina de dicho periodo: el advenimiento de
regmenes autoritarios en los aos setenta, y la crisis de la deuda y el ajuste de
los ochenta.
1. Las races tericas del estructuralismo
2
A continuacin describir cules son, a mi juicio, los elementos centrales que
definen el pensamiento estructuralista. Como siempre ocurre con estos
ejercicios, probablemente deje fuera aspectos que otras personas consideren
pertinentes e incluya algunos que pueden considerarse no propios. Sin
CEPAL 81
1 La autora es Asesora Principal y Jefa de la Unidad Asesora sobre Pobreza y Desigualdad
(SDS/POV) del DepartamentodeDesarrolloSostenibledel BancoInteramericanodeDesarrollo.
2 Estas secciones se basan en N. Lustig. Del estructuralismo al neoestructuralismo: La bsqueda
de una paradigma heterodoxo, Coleccin Estudios CIEPLAN, N 23, marzo de 1988: pp. 35-50.
embargo, una revisin panormica de los autores estructuralistas permite
extraer ciertos ingredientes esenciales de dicha escuela que describir a
continuacin.
Se puede decir que el pensamiento estructuralista considera que las
caractersticas estructurales (valga la redundancia) de una sociedad
determinan de manera fundamental su comportamiento. Entre los factores
estructurales se encuentran, por ejemplo, la distribucin del ingreso y la
riqueza, los regmenes de tenencia de la tierra, el tipo y grado de
especializacindel comercio exterior, la densidadde las cadenas productivas,
el grado de concentracin de los mercados, el control de los medios de
produccin por distintos tipos de actores (el sector privado, el Estado o el
capital transnacional), el funcionamiento de los mecanismos financieros, la
penetracin de la innovacin tecnolgica, as como factores sociopolticos
asociados al grado de organizacin de la clase trabajadora y de otras clases o
sectores influyentes, la distribucin geogrfica y sectorial de la poblacin, y el
nivel de la calificacin de sta. Para el estructuralismo, estas caractersticas
determinan el funcionamiento especfico de los mecanismos causales y el
xito previsible de una estrategia de desarrollo.
El pensamiento estructuralista se encuadra dentro de la economa
poltica, ya sea en su forma ms radical asociada a la tradicin marxista, o en
su vertiente reformista asociada a los enfoques keynesianos e
institucionalistas. Para el estructuralismo no tiene sentido concebir a la
sociedad como la suma de unidades familiares y empresas atomizadas que
toman los parmetros econmicos como datos. En esta visin se reconoce
que las medidas de poltica econmica afectan el comportamiento de los
actores sociales y que stos, lejos de funcionar como individuos aislados,
tienden a unirse y generar grupos de presin (ya sea sta organizada o
espontnea).
Las races clsicas del pensamiento estructuralista se pueden encontrar
en la tradicin marxista/schumpeteriana en el sentido de que para el
estructuralismo el sistema capitalista de libre empresa no es un sistema
armnico sino inherentemente conflictivo, y su desarrollo no ocurre de
manera suave sino que se da en forma de saltos, generndose innumerables
desequilibrios en el proceso mismo.
Si bien la teora de la explotacin, en alguna de sus formas, no aparece
explcitamente en todos los escritos estructuralistas, s se constata siempre el
uso de alguna nocin sobre las formas de generacin y apropiacin del
excedente yla identificacinde cual es el perdedor eneste proceso: la periferia
frente a los centros, los trabajadores frente a los capitalistas, los campesinos
frente al sector urbano, o los marginados frente a toda la sociedad. No
obstante, la diferencia importante con el pensamiento marxista es que el
anlisis estructuralista no llega a la conclusin de que el capitalismo tendr a
destruirse a s mismo, ni que necesariamente sea conveniente o deseable
impulsar dicha destruccin.
3
La paternidad terica del estructuralismo no es nica. Los vnculos ms
evidentes son, como ya se dijo, con la tradicin marxista/schumpeteriana en
cuanto a la visinsobre el funcionamiento del sistema como untodo y, a nivel
de los mecanismos determinantes de los precios y el producto, el nexo se da
claramente con las teoras keynesianas y poskeynesianas, los planteamientos
de Kalecki y, ms recientemente, con los desarrollos analticos de la corriente
neorricardiana. As se pueden identificar algunos supuestos comunes al
anlisis estructuralista en general, entre los cuales cabe destacar los
siguientes:
1. Los actores sociales ms relevantes no son tomadores de precios e
imprimen rigideces importantes en los mercados.
2. La relacin causal no va del ahorro a la inversin sino en el sentido
inverso.
3. La oferta monetaria es, en general, pasiva y se ajusta a la inflacin y no
sta a aquella.
4. La inversin pblica es complementaria e incentiva la inversin
privada.
5. El proceso de desarrollo no es ni balanceado ni armnico y se da mediante
la incorporacin y diseminacin del progreso tcnico. Este se incorpora,
principalmente, a travs de la nueva inversin.
6. Los bienes adquiridos en el exterior pueden ser esenciales desde el
punto de vista tecnolgico, y por lo tanto, las divisas para adquirirlos
se convierten en un requisito indispensable para sostener el
crecimiento.
Estos supuestos se traducen en lo que llamar un escepticismo crtico
frente a las recomendaciones ortodoxas para resolver los problemas
econmicos, tanto del corto, como del largo plazo. En particular, el
pensamiento estructuralista tiene una gran desconfianza frente a la
recomendacin unnime por parte de la ortodoxia de alinear los precios
relativos correctamente como forma de remediar prcticamente todos los
males.
Esta desconfianza se deriva de algunos de los supuestos mencionados.
Dadas las rigideces intrnsecas de algunos mercados, los ajustes inducidos por
las recomendaciones ortodoxas tienden a manifestarse ms mediante
CEPAL 83
3 De Janvry (1985) presenta algunas ideas interesantes sobre la ubicacin ideolgica/poltica
del estructuralismo.
cambios en la cantidades o en la distribucin del ingreso que a travs de
los precios.
4
En segundo lugar, aun suponiendo que fuera posible generar el ajuste
deseado en los precios relativos, la reasignacin de recursos impulsada por
dicho cambio en los precios puede no ser la mejor. Por ejemplo, el imponer la
liberacin parcial en economas no competitivas no lleva necesariamente a
una situacin de bienestar superior a la que rega bajo un rgimen de
intervencin en los precios. Este resultado ha sido desarrollado y aceptado
por la teora ortodoxa del bienestar: la segunda mejor opcin no se obtiene
mediante un acercamiento parcial hacia la liberacin de los mercados.
Ms an, incluso en el caso de estar en presencia de un mundo
competitivo en el sentido ideal, la recomendacin de alinear los precios
internos con los precios internacionales puede no ser la mejor opcin para el
crecimiento de largo plazo. Es cierto que la alineacin correcta de los precios
produce, en estas circunstancias, la mejora de bienestar medida por las
ganancias estticas. No obstante, se ha demostrado que en trminos
dinmicos, una especializacin productiva diferente de la dictada por los
precios internacionales puede resultar en un mayor crecimiento en el tiempo
cuando estamos en presencia de economas de escala crecientes (Scitovsky,
1954) o cuando el ritmo de progreso tcnico no es uniforme en todos los
sectores productivos (Ros, 1987). Esto tambin puede ocurrir cuando las
elasticidades precio e ingreso de las importaciones y exportaciones y el grado
de utilizacin de la capacidad instalada adquieren ciertas magnitudes
(Taylor, 1987).
Si bien estas nociones no estaban desarrolladas con el mismo rigor
cuando naci el pensamiento estructuralista, son el trasfondo de los
planteamientos de Prebisch cuando consideraba que la mejor forma de lograr
un crecimiento sostenido era impulsando la industrializacin. Aunque dicho
impulso significara prdidas de bienestar, por las ineficiencias introducidas
en el corto plazo, el desarrollo industrial era la forma ms efectiva de captar y
endogenizar las ventajas comparativas dinmicas. A este escepticismo sobre
las ventajas de promover los ajustes por la va de los cambios en los precios
relativos cabe atribuir la renuencia del pensamiento estructuralista en aceptar
a la devaluacin del tipo de cambio como promotora del equilibrio externo y
al incremento en la tasa de inters como promotor del crecimiento (va los
incrementos en el ahorro).
Segn los estructuralistas, la devaluacin no resolvera el problema de
balanza de pagos en el largo plazo y s resultara en presiones inflacionarias,
disminucin del producto y un empeoramiento en la distribucin del ingreso.
4 Una presentacin de estos mecanismos de ajuste, as como de otros aspectos tericos de
estructuralismo, y sus secuelas para la poltica econmica puede verse en Taylor (1983).
Adems, en la medida en que la inversin determinara el ahorro, un aumento
en la tasa de inters afectara negativamente el crecimiento (al desestimular la
inversin) y generara presiones inflacionarias (por la va de los costos
financieros de las empresas). Por ltimo, si muchos de los precios ylos salarios
son rgidos a la baja, combatir la inflacin mediante recortes en el gasto
pblico (con el fin de controlar las presiones de demanda), tendra pocos
resultados con respecto al proceso inflacionario y a los elevados costos, en
trminos de los niveles de vida de la poblacin.
El escepticismo y la desconfianza del pensamiento estructuralista frente a
las supuestas ventajas del libre funcionamiento del mercado, tiene como
contraparte obvia el que esta corriente otorgue al Estado un papel muy
diferente al concebido por la ortodoxia. Para el estructuralismo, el Estado es el
encargado de promover el desarrollo, de orientar la asignacin de recursos en
la forma socialmente ms provechosa y, para lograr esto, de participar e
intervenir en la economa y determinar los precios que fueren necesarios.
Todo esto, es bien sabido, es anatema para el odo ortodoxo, para el cual la
intervencin estatal debe mantenerse en el mnimo inevitable.
2. La primera fase del pensamiento estructuralista:
los aos cincuenta
Se puede decir que el pensamiento estructuralista latinoamericano nace
oficialmente a finales de 1949 y principios de 1950 con la publicacin de dos
documentos por parte de la CEPAL. Estos son: El desarrollo econmico de la
Amrica Latina y algunos de sus principales problemas y el Estudio
econmico de Amrica Latina, 1949. Si bien son documentos oficiales del
mencionado organismo de Naciones Unidas, las ideas que all se presentan
pertenecieron principalmente a un autor: Ral Prebisch.
En estos trabajos aparece desarrollada, por primera vez, la concepcin
seminal del sistema centro-periferia. Segn el anlisis presentado en dichos
documentos, el mundo capitalista puede conceptualizarse en dos tipos de
pases: el centro, conformado por aquellas economas donde primero
penetran las tcnicas capitalistas de produccin; y la periferia, que ...est
constituida por las economas cuya produccin permanece inicialmente
rezagada, desde el punto de vista tcnico y organizativo...
5
y donde ...el
progreso tcnico slo prende en exiguos sectores de su ingente poblacin,
pues generalmente no penetra sino all donde se hace necesario para producir
alimentos ymaterias primas a bajocosto, condestinoa, [los]... grandes centros
industriales....
6
CEPAL 85
5 Rodrguez, 1980, p. 26.
6 CEPAL, 1949, tomando de Rodrguez, 1980, p .26
Con arreglo a esta concepcin, el desarrollo del sistema capitalista a
nivel internacional determina la forma enque el progreso tcnico se propaga
enlos centros yenla periferia y, como parte de este proceso, la estructura
de la periferia adquiere dos rasgos fundamentales. Es, por una parte,
especializada, ya que el desarrollo se presenta casi exclusivamente en el
sector exportador de productos primarios, mientras que la demanda de
bienes y servicios se satisface, en gran medida, con importaciones. Por otra,
la estructura de la periferia es heterognea en el sentido de que coexisten
sectores donde se utilizanlas tcnicas avanzadas provenientes de los centros
ydonde la productividaddel trabajo es comparable, mientras que enotros se
aplican tcnicas obsoletas y anticuadas con niveles de productividad muy
inferiores a los de actividades anlogas realizadas en las economas
centrales.
No obstante, lo ms importante de la concepcin centro-periferia es la
idea de que estas caractersticas de la estructura productiva perifrica, lejos
de desaparecer a medida que el desarrollo del capitalismo avanza en los
centros, tienden a perpetuarse y reforzarse. Entre los mecanismos que
determinan este proceso de acentuacin de las diferencias entre ambos
polos, destaca el hecho de que el cambio tecnolgico es ms pronunciado
en la industria que en el sector primario. Suponiendo trminos de
intercambio constantes, esto lleva a un aumento en la brecha de la
productividad y del ingreso entre los centros y la periferia. Dicha
polarizacin se agudiza, porque debido al grado de organizacin de la
clase trabajadora y del poder oligoplico de las empresas los pases
centrales se pueden quedar con los frutos del progreso tcnico, mientras
que en la periferia, dado el excedente estructural de mano de obra, los
incrementos en la productividad no son transmitidos a los precios. Es
decir, hay fuerzas inherentes para un deterioro secular de los trminos de
intercambio en continua desventaja para la periferia.
Dada esta interpretacin, el desarrollo de la periferia dependa,
fundamentalmente, de no continuar con el patrn de especializacin
histricamente determinado, que se basaba en explotar las ventajas
comparativas estticas, e impulsar en su lugar el desarrollo industrial;
esto poda hacerse mediante la sustitucin de importaciones dando la
proteccin necesaria a las ramas incipientes.
La teora del deterioro de los trminos de intercambio dio lugar a unlargo
debate terico y emprico y, adems, sufri varias modificaciones
posteriores.
7
Independientemente de la validez emprica de dicha teora, lo
relevante del pensamiento estructuralista en sufase inicial fue que destac las
limitaciones asociadas a un patrn de desarrollo basado en el aprovecha-
7 De acuerdo con Rodrguez, 1980, hay tres versiones de la teora del deterioro de los trminos
de intercambio: la contable, la cclica y la versin industrializacin.
miento de las ventajas comparativas estticas. De acuerdo a las ideas de ese
tiempo, la especializacinproductiva resultante de dicho patrncondenara a
la periferia a permanecer subdesarrollada. Prim entonces la idea de que
desarrollo implicaba industrializacin, ya que ste era el nico camino que
permitira romper conlas caractersticas negativas de la estructura productiva
perifrica y aprovechar cabalmente las ventajas derivadas del progreso
tcnico.
Como se ha dicho,
8
el estructuralismo encontr un terreno frtil para sus
ideas en las economas latinoamericanas de la posguerra, donde, en los aos
treinta y cuarenta, la combinacin de aplicar controles al comercio y
restricciones cambiarias con polticas de demanda expansivas, haba
resultado en una rpida recuperacin despus de la Gran Depresin
encabezada por el sector industrial.
La poltica econmica recomendada por el estructuralismo era
congruente, adems, con la modernizacin en un sentido ms amplio:
implicaba impulsar el crecimiento de la poblacin trabajadora urbana y dar
mayor peso al empresariado industrial frente a los sectores oligrquicos del
complejo agroexportador. Se supona que la industrializacin por la va de la
sustitucin de importaciones llevara a las economas perifricas a lograr un
crecimiento independiente, democrtico y ms igualitario que el modelo de
crecimiento basado en la exportacin de bienes primarios. Sin embargo, los
desequilibrios crecientes en el sector externo, a finales de los aos cincuenta,
sealaron que las esperanzas cifradas en la industrializacin no se cumplan,
necesariamente, en la forma prevista.
Hay, al parecer, una cierta paradoja en lo que inicialmente planteaba el
pensamiento estructuralista como justificativo para proseguir un proceso
de industrializacin por la va de la sustitucin de importaciones y los
resultados de este proceso. Supuestamente ste era el nico camino para.
lograr un desarrollo independiente, ya que la especializacin en la
produccin y exportacin de productos primarios llevara a un inevitable
proceso de deterioro en los trminos de intercambio y, por tanto, la
periferia se tendra que resignar a crecer a tasas ms bajas (causadas por la
transferencia de excedente hacia los centros), o bien sostener su
crecimiento con ahorro externo (que era, en ltimo trmino, una
transformacin de dicho excedente, que regresaba a la periferia como
propiedad de otro). Sin embargo, la instrumentacin de la estrategia de
sustitucin de importaciones (que tuvo lugar en los aos cincuenta) llev a
que los pases quedaran, frente al exterior, en una situacin ms vulnerable
que cuando la empezaron; por una parte, la sobrevaluacin cambiara, que
acompa el proceso de sustitucin, desestimul las exportaciones y, por
CEPAL 87
8 Fishlow, 1985.
otra, la forma que adopt dicho proceso aument la dependencia de
importaciones complementarias (de bienes intermedios y de capital) que
cada vez se hacan ms esenciales.
9
Esta vulnerabilidad creciente dio pie a lo que se conoce como la
interpretacin estructuralista del dficit externo. De hecho, dicha nocin
aparece ya desde los aos cuarenta enel trabajodel economista mexicanoJuan
Noyola, titulado Desequilibrio fundamental y fomento econmico.
10
En
lenguaje moderno la hiptesis estructuralista sobre el desequilibrio externo
supone que dicho desequilibrio es intrnseco al proceso de industrializacin
tarda y esto se da, porque la industrializacin por la va de la sustitucin de
importaciones en sus primeras etapas supone, por un lado, una alta
elasticidad-ingreso de las importaciones (superior de la unidad), debido a que
se tienen que importar bienes intermedios y de capital relativamente caros y
sofisticados y, por otro, una baja elasticidad-precio de las importaciones,
debido a que la mayor parte de las importaciones son complementarias.
Por otra parte, las exportaciones no pueden crecer al ritmo necesario,
porque con la industrializacin crece la demanda interna de bienes
exportables (son materias primas usadas en la industria nacional) y, adems,
la demanda de bienes primarios a nivel internacional tiende a ir a la baja, tanto
por las implicaciones de la Leyde Engel, comopor el hechode que las materias
primas naturales se sustituyen por materiales sintticos. Adems, las
industrias manufactureras incipientes de la periferia no podan exportar, por
no poder competir en los mercados internacionales.
11
Es decir, la
industrializacin tarda siempre supondra un desequilibrio externo, porque
justamente ...debido al carcter tardo de su industrializacin, la produccin
interna del pas no poda competir en los mercados internos y externos de
los bienes manufacturados en la misma medida en que aumentaba la
demanda interna de este tipo de bienes.
12
Lo anterior significa que, si bien para algunos autores de la tradicin
estructuralista el fracaso de la sustitucin de importaciones, en cuanto a la
capacidad de este proceso para generar un crecimiento menos dependiente
del acceso a divisas, result una desagradable sorpresa, para otros era claro
desde un comienzo que la industrializacin por la va de la sustitucin de
importaciones conducira inevitablemente aunmayor desequilibrioexterno.
Surge entonces la siguiente pregunta: si estaba claro que la
industrializacin por la va de la sustitucin de importaciones implicara un
deterioro en la balanza comercial durante un perodo largo (lo cual significa
9 Vanse la discusin pionera del fracaso del proceso sustitutivo presentado por Hirschman,
1968, y el anlisis ms reciente hecho por Fajnzylber, 1983.
10 Noyola, 1949
11 Villarreal, 1976; Bazdresch, 1984.
12 Bazdresch, 1984, p. 571
que alguien tena que estar dispuesto a financiar dicho desequilibrio), cul
era la ventaja de industrializarse por esta va? Algunos podran pensar que el
pensamiento estructuralista ha sufrido, y sufre, de un fetichismo de la
industrializacin. En lo que se refiere a las ideas de entonces, que, con ciertas
modificaciones, continan vigentes ahora, se aceptaba la ecuacin entre
desarrollo e industrializacin, porque la experiencia histrica indicaba que la
industrializacin haba sido la forma ms eficaz de introducir los cambios
tecnolgicos y de organizacin que propiciaron el desarrollo en los pases
avanzados. Por otra parte, exista la firme conviccin de que continuar con
una economa especializada en la produccin de bienes primarios tambin
tendera a producir desequilibrio externo (a medida que la elasticidadingreso
y precio de la demanda de dichos bienes a nivel mundial tenda hacia la baja)
con el agravante de que esta tendencia no se revertira nunca.
En contraste, la industrializacin a travs de la sustitucin de
importaciones, una vez que sta se completara, llevara a que el desequilibrio
externo de origen estructural desapareciera. Esta manera de concebir la
industrializacin era la base del rechazo a la posicin ortodoxa de entonces,
que recomendaba que para los pases latinoamericanos sera mejor
especializarse en la produccin de bienes primarios y utilizar las divisas
generadas para importar las manufacturas necesarias. En los aos cincuenta,
habra que hacer la aclaracin, no exista una conciencia clara de que la
sustitucin de importaciones poda hacerse con miras a diversificar y
promover exportaciones, tal como ocurri en varios pases asiticos, porque
las experiencias histricas ms conocidas no indicaban esto.
Para estos autores, la devaluacin cambiaria, como mecanismo de
ajuste de la balanza comercial, no era la poltica adecuada. Dadas las
magnitudes relativas de la elasticidad-ingreso y precio de las
importaciones (y de las exportaciones), se requera una devaluacin muy
pronunciada para restaurar el equilibrio. Como la devaluacin encarece las
importaciones no competitivas, esta medida se traducira en presiones
inflacionarias y en una contraccin del producto. Para esta corriente de
pensamiento era ms sensato recurrir a la poltica de controles (permisos o
aranceles) y completar el proceso de industrializacin. Cuando esto se
diera, la elasticidad-ingreso de las importaciones bajara sustancialmente y
las economas estaran en condiciones de crecer sin caer en las restricciones
del sector externo.
Antes de pasar a la siguiente dcada, considero esencial mencionar otro
componente pivotal del pensamiento estructuralista que tuvo sus
manifestaciones en los aos cincuenta. Me refiero a la interpretacin de las
causas del proceso inflacionario y de la forma de combatirlo. En este perodo
comenz a conformarse la teora estructuralista de la inflacin, que llev a
debates y controversias que continan vvidamente hasta nuestros das. De
CEPAL 89
hecho, los planteamientos iniciales de dicha teora fueron desarrollados
por Noyola (1956) y Sunkel (1960). Segn Noyola, la inflacin era el
resultado de dos tipos de componentes: las presiones inflacionarias
bsicas , que resultaban de la existencia de desequilibrios sectoriales
que presionaban sobre algn precio clave (por ejemplo, los precios
agrcolas, el tipo de cambio, etc.) y los mecanismos de propagacin , que
transmitan el aumento inicial de precios al resto de la economa. Entre
estos ltimos, sealaba el acomodo de las polticas monetaria y fiscal, y la
existencia de cierto proceso de indizacin de los salarios. Estos
mecanismos facilitaban la propagacin del incremento del precio de
algn bien o factor productivo al resto de la economa. Esta interpretacin
de la inflacin condujo a que sus proponentes rechazaran la posibilidad
de combatirla mediante recortes en la demanda, ya que se consideraba
que el origen de las presiones inflacionarias era estructural y que slo se
podan eliminar eliminando los estrangulamientos que se constituan en
los componentes bsicos del proceso inflacionario. Las medidas
recomendadas por la ortodoxia, si bien podan disminuir el ritmo
inflacionario, lo haran a costa de un sacrificio en el nivel de actividady un
empeoramiento en la distribucin del ingreso. Esta visin es, en cierta
forma, responsable de la complacencia de los autores estructuralistas
frente a la inflacin y a su desdn por las polticas de coyuntura. Si la
inflacin era consecuencia de desequilibrios estructurales, haba que
aprender a vivir con ella y combatirla, como parte de la estrategia de largo
plazo de erradicacin de los cuellos de botella.
3. El pesimismo estructural: los aos sesenta
El relativo fracaso de la industrializacin por la va de la sustitucin de
importaciones se hizo patente en tres frentes: por un lado, se agudiz el
problema del desequilibrio externo por las razones antes aducidas. En
segundo trmino, se ocasionaron serios desequilibrios sectoriales: por
ejemplo, el sector agrcola fue perdiendo dinamismo, lo cual implic que
hubiera cuellos de botella enla produccinde alimentos (conlas consecuentes
presiones inflacionarias); el uso de tcnicas intensivas en capital en la
industria condujo al surgimiento de la marginalidad urbana, al no poder
absorberse conla rapidez necesaria la mano de obra que llegaba a las ciudades
en bsqueda de mejor vida; el priorizar metas fsicas por encima de
consideraciones de eficiencia llev a la instalacin de plantas que operaran
siempre con exceso de capacidad. Por ltimo, a medida que el proceso de
sustitucin de importaciones avanzaba, disminuyeron los recursos reales
transferidos inicialmente por parte del sector agropecuario (el mismo que,
ante el desestmulo, se repleg) y se recurri cada vez ms al Estado
(solicitando reembolsos y exenciones tributarias). Al mismo tiempo, el gasto
pblico complementario al proceso de industrializacin aumentaba (ya sea
por las obras de infraestructura o porque el gobierno se constituy en el
empleador de ltima instancia) y la posibilidad de incrementar ingresos se
restringa. Todo esto desencaden un desequilibrio en las finanzas pblicas
con las consecuentes presiones de demanda que contribuyeron al proceso
inflacionario.
13
La decepcin con los resultados del proceso de sustitucin de
importaciones impuls a nuevas corrientes de pensamiento dentro del
estructuralismo. Una de ellas cifr sus esperanzas en la integracin regional.
Se esperaba que ...el comercio ms libre entre los pases latinoamericanos
podra promover la desviacin del comercio para las importaciones
competitivas y aumentar las divisas disponibles para las importaciones
complementarias procedentes de los pases industriales... [y] aliviar las
limitaciones en materia de divisas y beneficiarse de una mayor
especializacin. ... (Fishlow, 1985, p. 145). En este perodo surgieron los
varios esfuerzos de integracin subregional; esta lnea contina hoy vigente
en los proponentes del comercio sur-sur, como la mejor opcin para los pases
endeudados. La otra alternativa fue recurrir al capital oficial del exterior para
aliviar la escasez de divisas y paliar los desequilibrios fiscales, visin que se
enmarcdentrode la Alianza para el Progreso, peroque muyprontoencontr
que las metas de la Alianza eran incompatibles con los objetivos
estructuralistas.
14
La tercera vertiente, y tal vez la que tuvo mayor preeminencia en crculos
acadmicos y en sectores polticos contestatarios, continu cifrando su
estrategia de desarrollo en el mercado interno. En este grupo ha habido, no
obstante, posiciones muy diferentes sobre la forma especfica de impulsar
dicha estrategia. La posicin ms radical consideraba que no existan
posibilidades de desarrollo dentro de las reglas capitalistas; el desarrollo del
capitalismo a nivel internacional produca subdesarrollo en las economas
perifricas y la nica manera de romper los lmites al crecimiento era
cambiando de sistema .
15
Otroconjuntode autores
16
considerque las posibilidades de crecimiento
si estaban dadas en el esquema capitalista siempre y cuando mediara un
proceso redistributivo y, por ltimo, hay otro grupo
17
que consideraba que el
crecimiento dentro de las reglas capitalistas era factible, pero que implicaba
desigualdad y marginacin . Un rasgo comn a estas tres visiones es el lugar
especial que ocupa la relacinentre la distribucindel ingreso, el consumoyel
CEPAL 91
13 Fishlow, 1985, p. 144.
14 Fishlow, op. cit., p. 146
15 Frank, 1969
16 Pinto, 1970; Vuskovic, 1974
17 Serra y Tavares, 1974.
crecimiento. A continuacin presentaremos una sntesis de algunas de las
ideas centrales sobre esta relacin.
Segn algunos de los autores estructuralistas que escribieron durante
mediados de la dcada de 1960 y a principio de los aos setenta, la evoluciny
caractersticas de la acumulacin de capital durante la etapa difcil de la
sustitucin de importaciones propiciaba el surgimiento de tendencias al
estancamiento. Esto fue planteado, sobre todo, por Furtado (1966), quien
consideraba que los pases latinoamericanos eran vctimas de una espiral
viciosa desencadenada por la interaccin entre el crecimiento y la
distribucin del ingreso: el modelo de crecimiento generaba una alta
concentracin del ingreso que, a su vez, se traduca en una estructura de la
demanda dirigida hacia bienes de consumo duradero, sobre todo, y que
propiciaba la orientacinde la estructura productiva hacia sectores conmayor
densidad de capital (una relacin capital-producto ms alta) y mayores
requerimientos de importaciones dificultando de esta manera la posibilidad
de sostener una cierta tasa de crecimiento
18
El pesimismo con respecto a las posibilidades de continuar creciendo
manifestado por Furtado (1966) no era compartido por otros autores
estructuralistas como, por ejemplo, Sunkel y Paz, 1970; Pinto, 1970 y 1974, y
Vuskovic, 1974, an cuando stos tambin reconocan que la estructura
productiva se haba orientado cada vez ms hacia sectores con coeficientes de
capital y de importaciones ms altos. Estos autores tambin admitan que esto
ltimo implicaba un agravamiento del desequilibrio externo y de la
desigualdad. Segn Vuskovic, por ejemplo, si bien eran superables los
obstculos al crecimiento que resultaban de la orientacin de la estructura
productiva hacia las ramas productoras de bienes de consumo duradero o
modernas , estas ramas se caracterizaban por tener coeficientes de mano de
obra inferiores a las tradicionales, al mismo tiempo que la participacin de
las empresas transnacionales era mayor, de tal forma que una expansin
relativa del sector de consumo duradero estara asociada a una creacin de
empleo relativamente menor y una mayor penetracin de capital
extranjero.
Estos autores consideraban, en sntesis, que las restricciones que
impedan mantener una cierta tasa de crecimiento provenan,
fundamentalmente, de la oferta. El problema surgi, porque durante la etapa
difcil de la sustitucin de importaciones la estructura productiva se orient
cada vez ms hacia sectores (los de bienes de consumo duradero, sobre todo)
que usaban tcnicas ms intensivas en capital y tenan mayores
requerimientos de importaciones. Este carcter del patrn de crecimiento
agudiz los problemas de desigualdad, marginacin y dependencia del
18 Furtado, 1969
exterior, porque estos sectores tienen exigencias menores de mano de obra y
coeficientes de importaciones ms altos, al mismo tiempo que la participacin
de las empresas multinacionales es mayor. Con arreglo a esta interpretacin,
una mayor igualdad distributiva ira acompaada de tasas de crecimiento del
productoydel empleoms altas yunmayor gradode control nacional sobre el
aparato productivo.
Pasando al tercer grupo de autores dentro de la vertiente, que
consideraba que la va del crecimiento se tenia que basar en la expansin del
mercado interno, encontramos que stos discrepan de los anteriores en un
sentido fundamental. Por ejemplo, Tavares (1973) y Serra y Tavares (1974),
considerabanque la acumulacinde capital enel proceso de industrializacin
se vio estimulada, justamente, por la expansindel sector moderno , dada la
magnitud de sus eslabonamientos dinmicos y las economas externas que
produca. Para ellos la acumulacin slo poda continuar si se resolvan los
problemas de realizacin en el sector moderno o de bienes de consumo
duradero por ser ste el sector de punta en un sentido schumpeteriano.
Es decir, la disminucinenla tasa de crecimientodurante la etapa difcil
de la sustitucinde importaciones fue el resultadode la crisis de realizacinen
el sector de punta ocasionadas por unsubconsumode los bienes producidos
eneste sector; dicho subconsumo ocurri debido a las caractersticas del perfil
distributivo, el cual implicaba una saturacin de la demanda de estos bienes
y requera para superarse, una mayor concentracin en los grupos medios.
19
Para estos autores, entonces, el sector de bienes de consumo duraderos era el
sector lder de la economa y, por tanto, la concentracin del ingreso era
necesaria para garantizarles un mercado de tamao adecuado; mientras que
para los redistribucionistas el sector de bienes de consumo duradero era,
justamente, el que no deba expandirse, por ser el que tena los mayores
requerimientos de importaciones ylas relaciones capital/trabajoms altas. En
ambas concepciones, no obstante, el crecimiento basado en la expansin del
sector moderno o de bienes de consumo duradero supona continuar con el
carcter subdesarrollado del patrn de crecimiento; es decir, con la
marginacinde vastos sectores de lapoblacinyladependenciadel exterior.
Tal vez sea interesante notar que los estudios empricos que han
analizado la relacin entre distribucin del ingreso y crecimiento demuestran
que si bien el efecto se presenta en la direccin esperada, la magnitud es
pequea.
20
Por otra parte, las experiencias de socializacin en Chile y
Nicaragua, as como los intentos populistas de mejorar la distribucin del
ingreso hacia los asalariados en Argentina, Brasil y Mxico, por nombrar
algunos casos, indican que, en la prctica, un proceso redistributivo puede
CEPAL 93
19 Serra y Tavares, 1974
20 Cline, 1972; Wells, 1977; Berry, 1981; Lustig, 1981; Bonelli y Vieira da Cunha, 1983.
generar fuertes desequilibrios sectoriales y tener graves consecuencias sobre
la balanza de pagos.
Estopuede ocurrir, porque la respuesta de la demanda para ciertos bienes
(los alimentos, por ejemplo) puede comportarse de manera muy diferente a la
que se esperara a partir de las elasticidades observadas. Adems, los procesos
redistributivos, ya sean stos reformistas o revolucionarios, entraan
conflictos que propician la descapitalizacin financiera y fsica y afectan el
comportamiento de la oferta en sentido negativo. La combinacin de ambos,
ms las presiones econmicas y polticas que se desatan a nivel internacional,
lejos de resultar en un crecimiento autosostenido, conllevan un agravamiento
de los desequilibrios yagudizanla inestabilidad. Estonosignifica que la lucha
por una sociedad ms igualitaria deba suspenderse de cuajo, pero s implica
que no puede hacerse sobre bases frgiles y supuestos ingenuos. Si los
planteamientos redistributivos no incorporan las respuestas y reacciones que
se pueden desatar durante tales procesos, el resultado puede ser exactamente
opuesto al buscado (como dolorosamente lo atestigua el caso chileno).
4. El surgimiento del neoestructuralismo:
los aos setenta y ochenta
Desde el perodo en que se elaboraron los planteamientos en torno a la
relacin entre crecimiento y distribucin del ingreso, el pensamiento
estructuralista parece haberse concentrado cada vez ms en los problemas y
polticas del corto plazo. Quizs sea esto una reaccin natural a los paquetes
de estabilizacinortodoxos aplicados enlos pases del Cono Sur durante los
aos setenta bajo la gida de regmenes militares. Tambin puede ser una
respuesta a las dificultades que entraaba un cambio estructural al estilo
recomendado por los redistribucionistas, tal como lo ejemplificaba el caso
chileno. Un pensamiento alternativo no podra quedarse cruzado de brazos
ante procesos de inflacingalopante conel argumento de que susolucinslo
era factible mediante cambios de fondo y cuyos resultados slo se haran
patentes en el largo plazo. Semejante actitud slo poda conducir a la atona
intelectual y a la irrelevancia prctica.
Tal vez una de las caractersticas importantes que distinguen al
neoestructuralismode suprecursor es la conciencia de que nose puedenhacer
recomendaciones de cambios para el largo plazo, sin conocer cules son las
posibles desencadenantes enla transicinde uncambio estructural y sintener
respuestas para lidiar con los problemas asociados a dicha transicin.
De hecho, paradjicamente, esta crtica se puede hacer hoy a lo que
podramos llamar la neoortodoxia. Esta propone a los pases de Amrica
Latina uncambioestructural que tiene el sentidoexactamente inversoal que
le daba el pensamiento estructuralista; para la nueva ortodoxia, el cambio
estructural significa la liberacin de los mercados y la especializacin a partir
de los precios internacionales. Hasta donde he podido observar, repitiendo el
error del antiguopensamientoestructuralista, esta corriente ortodoxa nose ha
preocupado por evaluar cules seran las caractersticas de la transicin de
dicho cambio estructural y, peor an, tampoco se ha preocupado por estimar
si dicha estrategia es, en efecto, la mejor en trminos dinmicos considerando
la evolucin de la economa mundial y de la orientacin del cambio
tecnolgico.
El neoestructuralismo tambin est consciente de que tampoco puede
haber una poltica de largo plazo exitosa en un mundo plagado de
incertidumbre y donde el mayor gasto de energa pensante se destina a
encontrar formas de evadir el impuesto inflacionario.
Recordemos que en la teora estructuralista de la inflacin que
mencionamos antes se distinguan dos tipos de componentes: uno eran las
presiones inflacionarias bsicas que surgan de los reajustes en precios
relativos provenientes de desequilibrios sectoriales y el otro eran los
mecanismos de propagacin o reproduccin, mediante los cuales las
presiones inflacionarias se transmiten a toda la economa ocasionando un
aumento en el nivel general de precios. El nfasis de los aportes
estructuralistas se orient al primer componente, lo que deriv en una
actitud complaciente frente a la inflacin como un mal inevitable del
desarrollo industrial tardo. Los anlisis neoestructuralistas, en cambio, se
han centrado sobre todo en los mecanismos de propagacin y en el diseo
de paquetes de poltica econmica que pudiesen generar estabilidad
minimizando los costos sociales y sobre el aparato productivo; dichos
anlisis han sido el sustento de los llamados choques heterodoxos para
combatir la inflacin en donde el centro de las medidas se dirige hacia
eliminar los procesos inerciales y las pugnas distributivas mediante la
congelacin de precios y salarios.
21
De hecho, en contraste claro con el estructuralismo, se podra decir que el
neoestructuralismo peca tal vez del defecto opuesto: hay mucho nfasis en
el anlisis de corto plazo y relativamente poco en el de largo plazo. Puede que
esto sea consecuencia del hecho de que los problemas de corto plazo son tan
apremiantes que la energa intelectual se ha ido naturalmente hacia stos;
tambin puede ser producto del hecho de que las estrategias adecuadas para
el largo plazo sean menos claras. Las consecuencias negativas de las
recomendaciones estructuralistas en su versin que podramos llamar ms
ingenua, sobre la eficiencia del aparato productivo privado y pblico, se han
traducido en un mayor escepticismo frente al uso del control estatal directo o,
CEPAL 95
21 Vanse los escritos de Fanelli y Frenkel , 1987; Heymann, 1986; Arida y Lara-Resende, 1985;
Bacha, 1987; Lpes, 1986; Modiano, 1987; Ros, 1987; Alberro e lbarra, 1987; Ocampo, 1987, por
ejemplo.
indirecto para orientar la asignacin de los recursos. En muchos pases han
resurgido regmenes democrticos y el deseo de mantenerlos lleva a una
mayor cautela en los planteamientos de poltica econmica. Los aos de
dictadura yrepresinatestiguanla fragilidadpoltica de muchas sociedades y
su sensibilidad frente a medidas impopulares o altamente conflictivas. En el
pensamiento neoestructuralista hay una clara percepcin de que las
soluciones tienen que ser consensuales.
Por ltimo, la opinin de que no habra una estrategia de largo plazo
viable mientras no se disminuyera el peso del servicio de la deuda externa,
imprimi una cierta irrelevancia a cualquier intento de pensar en el largo
plazo. Sin embargo, la existencia de dicha restriccin estimul la bsqueda de
nuevas frmulas que dieran viabilidad a patrones de crecimiento con mayor
equidad; es decir, encontrar frmulas que permitan que los antiguos
propsitos manifestados por el pensamiento estructuralista desde sus
orgenes se conviertan en realidad.
5. La CEPAL despus de la crisis de la deuda
Durante un largo tramo el pensamiento de la CEPAL y de los intelectuales
allegados al pensamiento cepalino, abogaba por economas ms bien cerradas,
por unpapel fuerte del Estadocomorector de la economa ypor ciertos tipos de
polticas redistributivas que en muchos casos podan ser incluso de orden
radical, que recurrieran a la distribucin de la riqueza o al uso de los precios de
manera extrema para poder generar una distribucin ms equitativa. La crisis
de la deuda y el resurgimiento de la democracia, pero una democracia
vulnerable, llevaron a un cambio importante en el enfoque de la CEPAL.
Por una parte, el pensamiento de la CEPAL ms que partir de paradigmas
tericos preconcebidos pas a enfatizar el mtodo inductivo para extraer lecciones
de los casos exitosos. En particular, hubo un anlisis sistemtico de las causas del
xito de las economas de Asia Oriental y de los pases industrializados. En base a
este anlisis que se desarroll el planteamiento de la transformacin productiva
con equidad, cuyo autor principal fue Fernando Fajnzylber.
22
En este nuevo enfoque, aunque la equidad continu siendo una
preocupacin central de las propuestas cepalinas, stas cambiaron de nfasis
dando un papel primordial al menos controversial desarrollo del capital
humano y otras medidas que no cuestionaran los equilibrios econmicos y
polticos. Tambin se adoptaron ideas ms tpicas del anlisis econmico
convencional. Por ejemplo, se reconoci la importancia de eliminar el sesgo
antiexportador resultante de las altas barreras al comercio que durante
22 Vanse los escritos de CEPAL, 1990, 1991, 1992a, 1992b, 1994, 1995; de Ramos, 1994; y de
Massad, 1992.
muchos aos fren la posibilidad de utilizar las exportaciones como pivote
del crecimiento. Otro ejemplo fue la importancia que se dio a la coherencia de
las polticas macroeconmicas para evitar desequilibrios fiscales y externos.
Asimismo, se consider adecuado reducir el rol del estado en la economa en
las reas donde el mercado es claramente ms efectivo y eficiente.
En suma, las diferencias entre el pensamiento cepalino de la poca reciente
y el pensamiento econmico convencional han sido ms bien de matiz, pero no
por ello menos importantes. Por ejemplo, si bien la CEPAL en los aos ochenta
acept que las economas tenan que ajustarse, siempre resalt la importancia
de hacerlo de manera ms eficiente y equitativa que las propuestas del enfoque
ortodoxo. Un ingrediente fundamental de un ajuste ms equitativo empezaba
por el manejo de la crisis de la deuda. Enlos aos ochenta, la CEPALfue una de
las pocas voces que insisti en modificar las reglas imperantes con arreglo a las
cuales la totalidad de los costos de la crisis eran asumidos por los pases
deudores. Muchas de las opciones para reducir la deuda de manera ordenada
que se plantearoninicialmente por la CEPALfuerontomadas encuenta cuando
finalmente se propuso el Plan Brady en 1989. La CEPALmantuvo una posicin
balanceada, y al mismo tiempo rigurosa, en una poca donde los centros de
poder, incluidos los organismos multilaterales al servicio del desarrollo, se
plegaron a la causa de los pases acreedores.
Durante los aos noventa el pensamiento cepalino se ha concentrado en
desarrollar propuestas que impulsen la transformacin productiva con
equidad, tomando en cuenta las restricciones que imponen tanto la
integracineconmica ylas reglas del mercado, comotambinla necesidadde
mantener equilibrios macroeconmicos. El nfasis central ha sidola bsqueda
de frmulas que permitan potenciar las energas empresariales y la
calificacin de la mano de obra para poder generar las condiciones de un
crecimiento sostenido.
Como parte del esfuerzo por entender los determinantes del desarrollo y
contribuir a la agenda de poltica econmica para impulsar la transformacin
productiva, conmayor equidadyestabilidad, la CEPALha estadoelaborando
estudios sistemticos sobre el impacto de las reformas estructurales del
llamado consenso de Washington sobre la eficiencia econmica, el
crecimiento y la equidad. Estn, por ejemplo, los proyectos que se han
dedicado a analizar cules han sido los impactos de la privatizacin sobre la
eficiencia; de las reformas en los regmenes de pensiones y de salud sobre el
acceso a la salud y el saneamiento de los esquemas de seguridad social; de la
apertura econmica y las reformas macroeconmicas sobre el crecimiento y la
distribucindel ingreso; para nombrar sloalgunos. Muchos de estos trabajos
se estn llevando a cabo en conjunto con equipos de los propios pases,
generando as un proceso sinrgico que dar pie a nuevas ideas sobre el
desarrollo latinoamericano.
CEPAL 97
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50 AOS DE LA CEPAL: SU APORTE AL
PENSAMIENTO Y AL DESARROLLO
LATINOAMERICANO DURANTE
LOS AOS NOVENTA
Jorge Leiva Lavalle
1
I
Debo comenzar mis comentarios rindiendo un homenaje de gratitud y
admiracina Gert Rosenthal por sudesempeoenla Secretara Ejecutiva de la
institucin entre 1988 y 1997. Desde su cargo, fue inspirador y gran impulsor
del pensamiento y accin de la CEPAL en los aos que vamos a analizar.
Extiendo este homenaje a su gran equipo de colaboradores, entre los cuales
destaca la memoria de Fernando Fajnzylber por su decisiva contribucin a la
propuesta de transformacin productiva con equidad.
ResultaevidentequeaGert, mejor queanadie, lecorrespondepresentar un
perodo que, desde ya, me atrevo a calificar como uno de los ms positivos de la
institucin. Dejar a l, enconsecuencia, conla tarea de exponer suvisinglobal
del conjunto de materias que ha elaborado la CEPAL en estos ltimos aos.
En esta presentacin destacar slo de los algunos aspectos que me
parecen ms relevantes de la obra realizada.
1. Transformacin productiva con equidad
Los aos noventa se iniciaronbajola pesada sombra de la dcada perdida de
los aos ochenta. Como consecuencia de la crisis internacional de principios
CEPAL 103
1 El autor en la fecha del Seminario era Ministro de Economa de Chile durante el gobierno del
Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle.
del decenio, la mayor parte de esos aos fueron difciles para todos los pases
de la regin, de grandes restricciones y severos ajustes. Desequilibrios
internos y externos afectaron profundamente no slo las estructuras
productivas sino el tejido social y poltico y las relaciones regionales e
internacionales de Amrica Latina. La dcada perdida llev a la regin al
estancamiento y, en muchos casos, a un franco retroceso.
Hacia fines de los aos ochenta, sin embargo, empezaron a generarse
fenmenos de enorme impacto en la escena internacional y regional. La
reunificacin de Alemania y el fin de la Unin Sovitica, junto a la clara
acentuacin de la revolucin tecnolgica, la liberalizacin de los mercados y
las tendencias hacia la globalizacin, constituyeron acontecimientos que
cambiaron el mapa poltico y econmico del planeta. Al mismo tiempo,
comenzaron a verse en Amrica Latina los primeros frutos de los arduos
esfuerzos realizados para superar los graves desajustes experimentados enlos
aos precedentes. Ellos impulsaran el trnsito desde la dcada perdida a la
dcada emergente de los aos noventa.
En este contexto, al empezar el decenio, en un momento muy oportuno
para la regin, surgen nuevas ideas de la CEPAL. Estas le permitiran volver a
tomar la iniciativa para orientar a los pases latinoamericanos a enfrentar, no
slo la superacin definitiva de las graves dificultades por las que haban
atravesado, sino tambinel establecimiento de condiciones para sudesarrollo
futuro en un horizonte de mediano y largo plazo.
La CEPAL formul su propuesta en torno al eje central de la
transformacin productiva con equidad como la tarea prioritaria del
desarrollo de Amrica Latina y el Caribe para los aos noventa.
La propuesta inicial sera profundizada y ampliada enlos aos siguientes
abordando:
ladimensinambiental delatransformacinproductivaconequidad, en1991;
un enfoque integrado de equidad y transformacin productiva, en
1992;
la educacin y conocimiento como ejes de la transformacin productiva
con equidad, en el mismo ao de 1992; y
las relaciones entre la poblacin, la equidad y la transformacin
productiva, en 1993.
Y, al ao siguiente, se publican las propuestas sobre la dimensin
internacional de la transformacin productiva con equidad:
las polticas para mejorar la insercin en la economa mundial, y
el regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe.
El conjunto de esta obra representa unaporte extremadamente valioso de
la CEPALal desarrollode Amrica Latina yel Caribe, entres planos que deseo
destacar:
El conocimiento de la realidad regional
En cada uno de los mbitos analizados se ha formulado una presentacin
rigurosa de la evolucin, la situacin existente y las perspectivas futuras.
El pensamiento de la CEPAL
La presentacin de los hechos lleva a interpretaciones realizadas sobre la
base de mtodos de anlisis propios y no a categoras abstractas surgidas de
otras realidades. Ms an, el pensamiento de la CEPAL cuestiona la
aplicacin mecnica de tales categoras a la realidad regional.
Las propuestas de accin
El conocimiento y las interpretaciones de la realidad estn dirigidas a
la formulacin de propuestas de accin. Por las caractersticas
destacadas, estas propuestas son originales. Se basan y responden a las
situaciones propias latinoamericanas y no a las existentes en otras
regiones del mundo.
En otras palabras, el aporte de la CEPAL a travs de la obra descrita
significa superar el pensamiento prevaleciente en el momento, en muchos
aspectos, tan alejado a nuestras propias realidades.
Contribuye a un dilogo basado precisamente en nuestras realidades y
posibilita perfilar nuestra propia identidad como regin en el concierto
internacional. Al mismo tiempo, presenta la suficiente flexibilidad como para
incorporar nuevos conceptos, permitiendo que puedan ser ledos y,
eventualmente, aplicados conforme a las situaciones especficas de nuestros
pases.
2. El carcter integral del planteamiento de la CEPAL
Una caracterstica central que surge del pensamiento de la CEPAL lo
constituye el carcter integral de sus planteamientos. De este modo, sus
exmenes sobre la realidad, sus interpretaciones conceptuales as como las
orientaciones de polticas que sugiere, forman un todo integrado que vincula
unos aspectos a otros: para avanzar en el proceso de transformacin
productiva con equidad, es necesario avanzar en el conjunto de los mbitos
que propone.
CEPAL 105
Fundamental resulta destacar que estos mbitos no son slo econmicos
sino, tambin, sociales y polticos. Asimismo, abarca no slo la dimensin
interna de nuestros pases sino que presenta la necesaria perspectiva
internacional en la cual se desenvuelven nuestras naciones.
En efecto, los principales anlisis de la CEPAL giran en torno a la
transformacinproductiva, el progreso tcnico y la competitividad, la gestin
macroeconmica, la cohesin social, la democracia y la proyeccin
internacional.
No es posible entrar al examen de la naturaleza y contenidos de anlisis y
de propuestas de cada una de estas materias. Sin embargo, para apreciar
debidamente su trascendencia es necesario sealar algunos de sus rasgos ms
caractersticos.
Un punto de partida esencial de la propuesta de la CEPAL es la
vinculacin entre la transformacin productiva, el progreso tcnico y la
competitividad. En este sentido una afirmacin primaria de especial
importancia sostiene que la generacin y la adopcin del progreso tcnico as
como el incremento de la competitividad constituyen procesos de carcter
sistmico. El desempeo tecnolgico de las economas depende de la
presencia de un conjunto de sinergas y externalidades de diverso tipo, y no
slode las reacciones maximizadoras de las empresas individuales frente a los
cambios registrados en el sistema de precios.
La transformacin productiva debe enfrentar el desafo de orientar la
estructura productiva de acuerdo a las tendencias dinmicas de los
intercambios mundiales. Para ello, ser necesario emprender polticas de
desarrollo productivo y tecnolgico, as como de capacitacin y de
servicios de apoyo tales como energa elctrica, agua, comunicaciones,
banca, seguros y transportes. Al mismo tiempo, la transformacin
productiva debe considerar la sustentabilidad del desarrollo a cuyos
efectos debe incorporarse la dimensin ambiental y geogrfica al proceso
de desarrollo.
Los equilibrios fiscal, de precios y de cuenta corriente constituyen un
entorno favorable para promover la inversin y aumentos en la
productividad. Sin embargo, los equilibrios anteriores no son suficientes
para asegurar la transformacin productiva con equidad. Resulta
necesario que las polticas macroeconmicas se orienten hacia los objetivos
del crecimiento, en particular que contribuyan a aumentar el ahorro, la
inversin, la capacidad exportadora y los recursos humanos. En otras
palabras, deben fortalecerse los vnculos entre las polticas
macroeconmicas y de desarrollo productivo.
Por otra parte, es fundamental que la poltica econmica, muy
especialmente la poltica fiscal, contribuya a que se alcance mayor equidad,
tanto a travs de la tributacin como del gasto social. Cuando las condiciones
macroeconmicas exijan ajustes ser necesario que no se afecte ni la
competitividad ni la equidad social.
La creacin de empleos de creciente productividad, tanto en el sector
formal como en el informal, constituye un factor central para asegurar la
equidad en el proceso de transformacin productiva. A su vez, la educacin
representa un eje principal para asegurar el mismo objetivo, en particular,
aqulla destinada a mejorar la productividad.
Afin de asegurar la cohesin social, se requiere considerar, adems, otros
aspectos especficos de importancia como son la participacin organizada de
los actores sociales, la movilidad social, los sistemas de salud y de seguridad
social, la cohesin familiar y la dinmica de la poblacin. La superacin de la
pobreza exige desarrollar polticas especficas focalizadas en los sectores ms
desfavorecidos de la poblacin.
La transformacin productiva con equidad considera, tambin, la
dimensin poltica y el papel del Estado y, por lo tanto, contempla:
un rgimen democrtico que garantice la representacin popular y el
respeto a los derechos humanos;
la participacin difundida de las personas y de sus organizaciones;
la existencia de mecanismos descentralizados de formacin de consensos
y de decisin; y
la presencia renovada del Estado, enlos mbitos de la competitividadyde
la equidad.
La transformacin productiva con equidad exige una mejor insercin
internacional de las economas de la regin, en cada una de sus corrientes ms
importantes: comercio, inversiones, financiamiento y tecnologa. Se requiere
una mayor apertura y mayores exportaciones a fin de alcanzar mejoras, en la
productividad y en la incorporacin del progreso tcnico.
Para mejorar la insercin internacional se necesita de un manejo
coherente y conjunto de diversas polticas, entre las cuales destacan la
comercial, cambiaria, financiera, desarrollo productivo, tecnolgica y de
recursos humanos. Se considera que, para alcanzar aumentos mayores en las
exportaciones, se precisa un manejo cambiario adecuado, reduccin gradual
de la proteccin, promocin comercial eficiente y una poltica consistente de
desarrollo productivo.
3. El impacto de la propuesta en la regin
El examen de la evolucin de los pases de la regin en los aos recientes
permite apreciar la medida enque supensamientoyaccinha constituidouna
CEPAL 107
orientacin til para el desarrollo regional. Se puede observar que conceptos
contenidos en la propuesta de transformacin productiva con equidad se
encuentran presente muchas estrategias y polticas seguidas en la regin.
Parte significativa de las ideas de la CEPAL han pasado a constituir un acervo
comn de Amrica Latina.
Las estrategias y polticas econmicas y sociales presentan un grado de
armona probablemente mayor que enningnotro momento enla historia del
desarrollo de la regin. Prcticamente todos nuestros pases, en forma ms o
menos explcita, ms o menos global, ms o menos coherente, han adoptado
estrategias de desarrollo con equidad en un marco de regionalismo abierto
para sus relaciones econmicas internacionales.
4. Regionalismo abierto
La dimensin internacional del desarrollo latinoamericano, a la luz del
concepto de regionalismo abierto propuesto por la CEPAL, merece una
atencin especial, pues implica cambios de gran envergadura en todas
las materias vinculadas a las relaciones con el exterior, desde la
transformacin productiva para la competitividad hasta los mbitos
institucionales. Es necesario examinar este concepto en la perspectiva
del proceso de globalizacin que vienen experimentando en forma
creciente los mercados, las economas y las relaciones sociales
contemporneas.
El regionalismo abierto da respuesta a dos grandes desafos: por una
parte, atiende a la tendencia universal de mayor liberalizacin de los
intercambios y, por otra parte, posibilita a los pases a enfrentar mejor el
proceso de globalizacin, es decir, aprovechar sus beneficios y minimizar sus
costos. El regionalismo se transforma, as, en el mejor mbito para avanzar
hacia la globalizacin.
En los planteamientos de la CEPAL, la apertura unilateral, la va
multilateral y el camino bilateral mediante la concertacin de acuerdos
internacionales, son vas complementarias para mejorar la insercin
internacional de las economas de la regin.
Las tres vas han sido utilizadas intensamente pues es un hecho que,
durante los ltimos aos, Amrica Latina ha llevado adelante un proceso de
apertura como ninguna otra regin, especialmente en lo que se refiere a los
intercambios de bienes, servicios e inversiones.
En un principio, el proceso se llev adelante de manera unilateral. Luego,
en el marco de la Ronda Uruguay, los pases latinoamericanos consolidaron
sus esquemas de apertura, principalmente en el campo comercial. Tambin lo
hicieron en relacin con un importante conjunto de disciplinas comerciales,
los servicios y los aspectos comerciales de las inversiones y de la propiedad
intelectual.
La aplicacin del regionalismo abierto como medio para avanzar en el
proceso de integracin de Amrica Latina ha permitido superar antiguas
concepciones. La regin ha emprendido un proceso de liberacin de sus
intercambios mediante la suscripcinde unimportante conjunto de acuerdos.
Estos han revitalizado procesos de larga data, como el Mercado Comn
Centroamericano y la Comunidad Andina; han creado nuevas agrupaciones,
como el Mercosur y el Grupo de los Tres. Adems, se han firmado acuerdos
entre pases, o entre pases y las agrupaciones descritas.
Los avances logrados enel procesode liberacincomercial, intrarregional
en el transcurso de la presente dcada superan con creces a los que se haban
alcanzado en los tres decenios precedentes. Por otra parte, los compromisos y
programas contenidos en los acuerdos permiten prever que se avanzara en el
futuro, tanto mediante la profundizacin de los compromisos actuales, como
a travs de la ampliacin de los mismos. Ms an, el incremento del comercio
entre nuestros pases ha registrado aumentos sin precedentes y la
participacin en el conjunto de los intercambios supera el 20%.
Sin embargo, en nuestros acuerdos y negociaciones actuales, existen dos
limitaciones principales que deseodestacar: la dispersinde los esfuerzos que
estamos realizando y la concentracin de los compromisos en la liberacin
comercial y, muy especialmente, en la reduccin arancelaria.
Ha llegado la hora de plantearse estos dos temas: la ampliacin y
profundizacin de los actuales compromisos y la convergencia de los
numerosos acuerdos que estamos desarrollando. Es preciso acelerar los
programas de liberacin, profundizar las disciplinas comerciales, ampliar los
mbitos de los acuerdos en reas tales como servicios, inversiones y
tecnologas y fortalecer o crear los mecanismos de dilogo poltico. En otras
palabras, aplicar los acuerdos como instrumentos de verdadera integracin.
Y, al mismo tiempo, es necesario trabajar en la convergencia de los acuerdos.
La convergencia nos lleva a fortalecer la vinculacin entre ellos y, en ltimo
trmino, a plantearnos el objetivo de la integracin de Amrica Latina.
Pero, nosloha habidoregionalismosinotambinapertura a la economa
mundial a travs de acuerdos internacionales. El camino de la insercin
concertada no se ha limitado a celebrar acuerdos en el mbito
latinoamericano. Enlos aos recientes, los pases de la regin, ola regincomo
conjunto, han empezado a suscribir acuerdos con pases o agrupaciones de
pases fuera de la regin.
Tales fueronlos casos del ingresode Mxicoal Tratadode Libre Comercio
de Amrica del Norte (TLC); de este mismo pas, Chile y, recientemente Per,
al organismo de cooperacin econmica en Asia y el Pacfico (APEC); de
CEPAL 109
Chile, Mercosur y Mxico con la Unin Europea; de Chile con Canad; y,
desde abril de 1998, de todos los pases de Amrica Latina y el Caribe, con la
excepcin de Cuba, con Canad y Estados Unidos, a fin de establecer el rea
de Libre Comercio de las Amricas, ALCA.
Todos estos acuerdos contienen compromisos de liberacin de la
totalidadde los intercambios, aunque enlos casos de APEC, ALCAy la Unin
Europea an no se han acordado los respectivos programas de liberacin.
Cabe destacar que en los acuerdos de Chile, Mercosur y Mxico con la Unin
Europea el objetivo convenido es ms amplio que la liberacin de los
intercambios pues se trata de establecer sendas asociaciones polticas y
econmicas.
Esta nueva dimensin, de la estrategia del regionalismo abierto es de la
mayor trascendencia, pues permitir a los pases de Amrica Latina participar
de una manera ms activa, previsible y segura en el proceso de globalizacin
de la economa mundial.
Estimados amigos:
Seanmis palabras finales para destacar que, enmi opinin, nuestra regin
enfrenta, en vsperas del siglo XXI, el gran reto de la equidad social y, por lo
tanto, la necesidad de aplicar polticas de distribucin y de redistribucin
eficientes para alcanzar este objetivo. Asimismo, la reginenfrenta el inmenso
desafo de su integracin y de la bsqueda de la mejor participacin en un
mundo de creciente globalizacin y de profundos cambios en la cultura, la
produccin y los intercambios que como resultado del vertiginoso avance de
las tecnologas de informacin y comunicacin.
Estamos seguros que la CEPAL sabr profundizar la senda trazada, de
una transformacin productiva con equidad, con la capacidad, originalidad
y realismo que la caracteriza y que continuar contribuyendo de una manera
eficaz al pensamiento y al desarrollo de Amrica Latina, tal como lo ha venido
haciendo en sus cincuenta aos de existencia.
Muchas gracias
IV. LOS DESAFOS DEL FUTURO
PARA LA CEPAL
LOS DESAFOS DEL FUTURO
Juan Antonio Morales
1
I
En esta disertacin expondr acerca de los desafos del futuro para la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Quiero hacerlo
engranando con lo que la CEPAL ya ha hecho y resaltando los beneficios que
ya hemos obtenido los pases latinoamericanos, especialmente los ms
pequeos. Pocos podrnponer enduda que la CEPALha sidomuyinfluyente
en los destinos de la regin y su presencia se ha hecho sentir con fuerza tanto
en el diseo de polticas pblicas, como en la formacin de muchos de
nuestros funcionarios pblicos.
Dos puntos quisiera destacar antes de continuar. Primero, gracias a la
influencia de la CEPAL se ha conseguido la modernizacin de muchos de
nuestros servicios pblicos, lo que a veces y desafortunadamente no ha sido
suficientemente reconocido. Mencionar solamente algunos aspectos, que
considero de gran pertinencia. Por la contribucin de la CEPALes que hemos
podido establecer en muchos pases sistemas de cuentas nacionales desde los
aos cincuenta. Tambin gracias a la CEPAL hemos podido crear sistemas
nacionales de planificacin. An si la planificacin parece haber pasado de
moda, sin ella, pero debidamente entendida, no habra coherencia en la
formulacin de los programas de inversin pblica.
CEPAL 113
1 El autor es Presidente del Banco Central de Bolivia.
Ensegundolugar, la CEPALha hechomuchoms que proveernos crucial
asistencia tcnica y formar a nuestros funcionarios. Se habr de pensar en la
CEPAL, sobre todo, por su formulacin de un genuino pensamiento
latinoamericano y por la presentacin de una visin de lo que podra ser el
devenir de Amrica Latina a nuestras poblaciones. Los estudios de la CEPAL
abarcan el conjunto de la problemtica del desarrollo. Tal vez otras
instituciones han tenido tambin la misma ambicin, pero lo distintivo de
nuestra entidad regional ha sido la sensibilidad latinoamericana, que habr
determinado no slo la seleccin de tpicos sino tambin los nfasis en
problemas ms especficos a la regin, tales como el deterioro tendencial de
los trminos de intercambio y las enormes asimetras en la distribucin del
ingreso.
Es reconocido el pensamiento de la CEPAL en materia de
industrializacin de Amrica Latina, an si este no fue del agrado de todos y
que en sus aplicaciones, por simplismo, se haya llegado a exageraciones, que
se tradujeron en aislamientos crecientes de nuestras economas con relacin a
la economa internacional. Muchas veces las crticas en contra de lo que se ha
llamado el modelo cepalino se han fundado en apreciaciones que lo han
descontextualizadocompletamente. Uncomentariosimilar se puede hacer en
cuanto a los ejercicios de planificacin. Pero no es mi objetivo intervenir en
esos debates. Quiero ms bien insistir en algunos puntos que tienen
repercusiones hacia el futuro.
No cabe duda que la visin estratgica de la CEPAL de transformacin
productiva con equidad proyecta y proporciona una base de lanzamiento,
sumamente importante, para desarrollos ulteriores. Los corolarios que se
desprenden de las proposiciones principales de esa visin constituyen
respuestas imaginativas, a la vez que rigurosas, al paradigma liberal, por lo
menos en las versiones ms ortodoxas de ste. De hecho, en lo que sigue de mi
exposicin se notar las fuertes influencias de las ideas de transformacin
productiva con equidad. Es as que har hincapi en el progreso tcnico, en la
mayor competitividad internacional, en avances significativos de la
productividad total de factores y en los problemas de equidad. Se ha de
destacar tambin la gran influencia de la CEPAL en la formulacin de
polticas sociales y de medio ambiente en los ltimos aos. Esas polticas nos
seguirn siendo muy necesarias.
Despus de esta introduccin, deseo hacer una presentacin de lo que yo
considero son los principales problemas donde esperamos una contribucin
adicional importante de la CEPAL, tanto como generadora de estudios y
reflexin, como en su funcin de institucin de asistencia tcnica a los
gobiernos. Dividir esta exposicin en problemas de largo plazo y de corto
plazo.
Si bien en el contexto de crisis internacional en el que estamos
actualmente, la necesidad de respuestas a los problemas de corto plazo tiene
una particular urgencia, no se puede perder la perspectiva del desarrollo de
largo plazo. Entre los problemas de largo plazo, sigue siendo un desafo para
la regin obtener un crecimiento sostenido, con el aditamento de que debe ser
uncrecimientode calidad. Nose trata de uncrecimientobasadosimplemente
en una acumulacin masiva de capital o en la incorporacin de los excedentes
de mano de obra, sino sobre todo en el aumento de la productividad total de
los factores. Adems, el crecimientodebe ser tal que reduzca la vulnerabilidad
de nuestras economas a choques exgenos.
Para lograr significativos y duraderos aumentos de productividad es
crucial mejorar la formacin de nuestros recursos humanos y profundizar
las reformas estructurales. Los niveles de educacin de muchos pases de la
regin siguen siendo infelizmente muy bajos e inadecuados para un
desarrollo de alto contenido tecnolgico, con el que se puedan insertar de
manera madura en el comercio internacional. Sin una mano de obra
educada, sin una fuerza de trabajo que domine los adelantos tecnolgicos, la
postergacin de nuestros pases continuar. El diseo de sistemas
educativos de amplia cobertura pero manteniendo la calidad sigue siendo
un desafo. Tal vez algunos pases de la regin ya lo han logrado, pero, para
la mayora este objetivo les ha escapado todava. Tambin se habr de
reconocer que durante muchos aos ha habido un descuido del sector en las
polticas pblicas y se le ha dedicado relativamente pocos recursos. Es
solamente con la primaca que de nuevo ha adquirido la educacin como
factor de desarrolloenlas nuevas teoras del crecimientoeconmicoque se le
est dando la importancia que deba habrsele dado desde antes. La
profundizacin de las reformas estructurales, por su parte, deber lograr
una mejor utilizacin de los factores de produccin y, posiblemente, un
aumento de su productividad.
La acumulacin de capital por supuesto es tambin importante. La
legislacin adecuada para proteger a las inversiones, as como la estabilidad
macroeconmica parecenser centrales para aumentar las tasa de inversin. En
la fase en la que ya estn la mayora de los pases de la regin, se ha de reiterar
que es importante concentrarse en el desarrollo tecnolgico y en las mejoras
de productividad que el progreso tecnolgico puede causar en los factores
tradicionales de capital y de trabajo. El crecimiento sostenido y de calidad es
una tarea de largo plazo, que va ms all de los perodos de gobierno que, por
su propia naturaleza, son cortos. Las polticas para promover el crecimiento
debern transformarse en polticas de estado, asegurando su continuidad a
travs de varios gobiernos. Las instituciones internacionales, entre ellas la
CEPAL, pueden contribuir a que ello ocurra.
CEPAL 115
Por crecimiento de calidad entenderemos uno que no est sometido a
excesivas fluctuaciones. En un perodo de tiempo, ms o menos largo,
importa tanto el crecimiento promedio como su varianza. El patrn ideal
parece ser el de tasas uniformes, sin muchas variaciones, an si ellas son
relativamente moderadas. Una configuracin de tasas relativamente
moderadas, pero sostenidas, es probablemente mejor que una de altas tasas,
pero mucho ms fluctuantes. Las tasas muy fluctuantes, an si en promedio
son altas, reflejan vulnerabilidad de la economa a conmociones reales y a los
choques provenientes de los mercados financieros.
El crecimiento debe estar acompaado de mejores oportunidades de
empleo. El problema del empleo sigue siendo muy importante, a pesar de la
atencin que ya se le ha puesto. La llegada masiva de jvenes al mercado del
trabajo, especialmente en aquellos pases de la regin que todava estn en la
fase de transicin demogrfica es un tema que no se puede descuidar. Sin
embargo, a veces se tiene la impresin de que los estudios acerca del empleo
ha sido demasiadas veces desviados a temas, importantes por cierto, pero que
no son los principales o peor que conducen a callejones sin salida. Se ha de
criticar el excesivo nfasis en los estudios de la problemtica de empleo
informal. Despus de todo lo que muchos pases desearan ver es mas bien
ms empleo formal. El problema del desempleo sigue siendo mal
comprendido, entendemos todava poco como funcionan los mercados
laborales en sociedades como las nuestras y cuales son los canales de
comunicacinentre el mercadoformal yel informal. Me permitir sugerir que
la CEPAL, en coordinacin con otras entidades del sistema de las Naciones
Unidas, le prestara an ms atencin.
La temtica del empleo tiene gran pertinencia en este momento en que
varios de los pases de la regin tienen en estudio reformas a su legislacin
laboral, para flexibilizarla. Ahora bien, la flexibilizacin laboral no debe
resultar simplemente de una transposicin de la reflexin en los pases
industrializados, donde se presentan rigideces, que pueden no ser las que
confrontamos, sino que tiene que ir mucho ms all. En particular, sera
importante fijar la atencin en los problemas de incertidumbre jurdica, para
empleados y empleadores, creados por legislaciones laborales defectuosas.
Un tema de largo plazo, pero que de hecho nos conecta con la temtica de
corto plazo, es el de las reformas de los sistemas financieros La relacin entre
desarrollo financiero y crecimiento econmico debe continuar figurando enla
agenda de la CEPAL. De ms en ms hay evidencia de que un sistema
financiero bien desarrollado contribuye de manera fundamental a un
crecimiento econmico sostenido, al permitir la movilizacin de recursos y
que inversiones de largo plazo puedan ser financiadas con ahorro que en
principio es tambin de largo plazo, especialmente de las familias, pero que
sin embargo puede hacerse lquido fcilmente para atender sus necesidades
de consumo. Desafortunadamente, los sistemas financieros son, an en
algunos de los pases de mayor desarrollo de la regin, de una gran fragilidad
y siguen siendo susceptibles a fraudes o a operaciones de mucho riesgo.
Los acuerdos internacionales a los que se ha llegadoenmateria de normas
prudenciales son adecuados, pero en situaciones de crisis esas normas no
parecen haber sido lo suficientemente rigurosas. An con bancos bien
capitalizados, con mercados de capitales y de seguros extendidos, subsisten
todava problemas de regulacin prudencial de muy difcil tratamiento. En
algunos casos se ha simplificado demasiado las normas prudenciales,
existiendo una fijacin con determinados coeficientes. A ellos los analistas
financieros les prestan excesiva atencin, pero al mismo tiempo desatienden
otros indicadores, ms complejos, pero de mayor pertinencia. Obviamente no
se podr pedir a la CEPAL que formule las normas, pero s que analice sus
impactos econmicos, que incursione en la economa de la regulacin
financiera, tomando en cuenta las caractersticas de las instituciones de la
regin y que contribuya al debate conjuntamente con otros centros de
investigacin de la regin.
No cabe duda que los mercados financieros de los pases de la regin
tienen que desarrollarse an ms. Si bien es cierto que en materia de
supervisin bancaria se ha avanzado mucho, no ocurre lo mismo respecto de
los otros mercados, como el mercado de valores y el mercado de seguros. En
el mercado de valores hay problemas de transparencia y de informacin, que
todava no han sido resueltos adecuadamente, lo que conduce a que ese
mercado sea relativamente dbil frente a embates generados fuera de la
regin. Las fuentes de esta debilidad deben ser examinadas con mayor
atencin y mayor cuidado que en el pasado.
Un asunto muy importante en la temtica de largo plazo es el de la
provisin de servicios sociales. Si bien en algunos pases el gasto social es
todava insuficiente, en muchos no lo es. Es justamente en estos ltimos
donde cabe preguntarse hasta donde est siendo utilizado eficientemente. En
otras palabras, Cul es la relacin costo/efectividad de estos programas
sociales?
Las experiencias recientes de la regin necesitan ser evaluadas y en este
campo la CEPAL tiene ventajas comparativas. En particular, existe la
necesidad de un examen completo de la descentralizacin de los servicios
sociales, que pareca ser muy prometedora. Sin embargo, en muchos los
pases, esa descentralizacin presenta un sinnmero de dificultades, que hace
que sus potencialidades no puedan plasmarse en realidades y que comience a
dudarse de sus mritos.
La municipalizacin de los servicios sociales que pareca ser una medida
apropiada, por el control social que puedan ejercer los habitantes de cada
CEPAL 117
municipio sobre sus programas de salud, de educacin e infraestructura
bsica, confronta ms dificultades de las que se supona. En particular, las
debilidades de las administraciones municipales han desembocado en
algunos casos en situaciones fiscales bastante crticas y en excesivos
endeudamientos locales. En el tema de una adecuada provisin de servicios
sociales no cabe duda que es necesario un pensamiento original, a la vez que
basado en la experiencia que nos es propia. An cuando se importen
experiencias de otras regiones del mundo, se las deber adaptar a las
condiciones particulares de nuestros pases, que no son solamente
condiciones dadas por una herencia histrica, sino tambin por aspectos tal
vez ms pedestres como la misma dispersin geogrfica de las poblaciones.
En relacin con los pases esperamos que en la agenda de investigaciones
y de trabajo de la CEPAL continu la atencin a los problemas de equidad. En
este sentido, deseo recordar que todava existen poblaciones muy
significativas de la regin, a quienes apenas les llega el beneficio del
crecimiento econmico y que corren el riesgo de quedar completamente
marginadas. No quisiera insistir demasiado en factores tnicos, pero la mayor
parte de los indicadores de la regin muestran que la pobreza est muy
concentrada enlas poblaciones indgenas yafroamericanas. Deber dedicarse
un esfuerzo, mucho mayor que en el pasado, a estos grupos de poblacin,
sobre todo en aquellos pases donde adems son la mayora. Claramente se
necesitan polticas imaginativas y, probablemente, una proporcin ms
grande del gasto pblico y de los recursos para atenderlas. Es un tema abierto
el de saber como hacerlo de la manera ms eficiente.
En el caso de los problemas de corto plazo, no cabe duda que el de la
estabilidad macroeconmica sigue teniendo primaca, aunque reconociendo,
que ha cambiado de caractersticas, con relacin a lo que pas en los aos
ochenta. En la dcada pasada, la mayor parte de los pases confrontaban
problemas fiscales muy importantes y simultneamente tenan que encarar
los problemas creados por la crisis de la deuda externa. Las soluciones para
las crisis fiscales han sido muchas veces duras y han generado
confrontaciones polticas, peroa finde cuentas los gobiernos llegarona ejercer
un control. Tenan una asa a la cual sujetarse. Tambin, se encontraron en el
contexto de deuda pblica externa mecanismos de negociacin imaginativos,
que muchas veces pasaron por consideraciones relativas a la necesidad de
restaurar solvencia, efectuando las reducciones de deuda que se necesitaren.
Mecanismos ingeniosos como los del Plan Brady, sin duda contribuyeron a
resolver los problemas del endeudamiento de los aos ochenta.
En los aos noventa la situacin parece de lejos ms complicada,
esencialmente porque la desestabilizacin es un problema generado en los
sistema financieros privados, ms que en el sector fiscal propiamente dicho.
Algunos argirn que de todas maneras los problemas de los sectores
financieros se convierten, un poco ms tarde, en problemas fiscales, porque
los depsitos y otros pasivos en los sistemas bancario y financiero deben ser
considerados como pasivos contingentes de los gobiernos. Esta
conceptualizacin del problema tiene mritos, pero sacrifica el realismo. En
primer lugar, el control que pueden ejercer los gobiernos sobre las decisiones
de susistema financiero, ansi despus tienenque asumir sus pasivos, es muy
limitado, contrariamente a lo que pasa con gastos que se presupuestan. En
segundo lugar, los gobiernos tienen muchsimos menos mecanismos de
coercin y de imposicin sobre un sector financiero privado, que sobre las
agencias y cuentas que estn bajo su control directo. La aplicacin de normas
prudenciales para el sector financieroest llena de dificultades. Por otra parte,
el efecto en la salud fiscal del mal funcionamiento de los sistemas financieros
es ms insidioso, lo que hace ms difcil encontrar remedios. De nuevo, la
CEPAL puede contribuir sustantivamente a la reflexin en este campo.
El concepto mismo de estabilidad macroeconmica necesita ser
ampliado. Si bienla inflaciny los dficit fiscales, que eranfrecuentemente su
principal causa, han sido controlados, nuevas amenazas de destabilizacin
han aparecido. En nuestros das, no se puede dejar de incluir en la discusin
de estabilidad macroeconmica la sostenibilidad de la cuenta corriente de la
balanza de pagos, as como la estabilidaddel sistema financiero. Sin embargo
la definicinmisma de loque sera una cuenta corriente sostenible es objetode
debate; lo mismo que los instrumentos para alcanzarla. Probablemente, la
mejor definicin es la tradicional, en el sentido de que se tiene una cuenta
corriente sostenible si puede ser financiada por flujos de capital de largo
plazo.
El problema del dficit encuenta corriente no parece estar enel dficit per
se, sino en las modalidades de su financiamiento. En realidad los riesgos
parecen originarse en los problemas de liquidez causados por los flujos de
capital de corto plazo, cuyos plazos de vencimiento van adems acortndose
progresivamente. Un tema importante de investigacin para la CEPAL y
otros think tanks de la regin se refiere sin duda a la dinmica de los
acortamientos de plazo, y a los problemas de liquidez a que dan lugar. Lo
anterior no quiere decir que se debe descuidar la problemtica del ahorro
nacional, en sus vertientes de largo y corto plazo.
Para terminar, quisiera referirme muy brevemente al aporte de la CEPAL
a las bases para formular una coordinacin de polticas macroeconmicas y,
ms generalmente, de desarrollo, as como proveedor de asistencia tcnica.
La CEPAL, como organizacin internacional, con un bagaje de experiencias
de la regin como pocas otras instituciones y con una dotacin de personal
altamente calificado, proporciona a los pases de la regin, individualmente
tomados, una perspectiva mucho ms amplia que la que obtendrandentro de
sus propias fronteras nacionales. La CEPAL deber continuar identificando
CEPAL 119
los problemas comunes a varios pases y las reas donde se necesita
coordinacin, as como los trminos de esta ltima. La institucin regional
puede hacerlo con ventaja con relacin a lo que se obtendra si los esfuerzos
fueran solamente nacionales, o an como fruto de reuniones peridicas
multinacionales. Conla cooperacinde la CEPALhabrantambineconomas
de informacin para cada pas, en el sentido de que no tendran que llevar a
cabo, ms all de lo razonable, estudios para entender lo que est pasando en
los otros pases de la regin. Un mayor y mejor conocimiento, en una
perspectiva comparativa, de las distintas economas de la regin ayudar por
cierto a la coordinacin macroeconmica.
En los pases ms pequeos de la regin esperamos que la asistencia
tcnica, componente importante del men de actividades de la CEPAL
contine. Ella deber seguir siendo importante para la formulacin de planes
estratgicos, para los programas de inversinpblica eninfraestructura fsica,
educacin, saludy medio ambiente, y en nuevas reas como las de la atencin
a los grupos ms desprotegidos. Las evaluaciones peridicas de las
economas nacionales, aunque con un anlisis un poco ms comprometido y
con un poco menos de datos y grficos que los usuales en los actuales
informes, nos seguirnsiendode granutilidad; igualmente loseguirnsiendo
las proyecciones.
Permtaseme, para concluir, felicitar a la CEPAL en estos sus cincuenta
aos. La CEPAL deber seguir trabajando por lo menos otros cincuenta aos
ms, para beneficio de la regin.
Muchas gracias
NUESTRA AGENDA
Jos Antonio Ocampo
1
I
La dcada de 1990 ha sido una dcada de grandes transformaciones
econmicas a nivel mundial y regional, y ha sido tambin una etapa creativa
en las reflexiones de la CEPAL. A nivel internacional, ha sido la dcada de
consolidacin de la globalizacin. La faceta ms positiva de este proceso se ha
presentado, sin duda, en el comercio internacional. La culminacin de la
Ronda Uruguay y la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio
lograron incorporar por primera vez a todos los sectores productores de
bienes en las disciplinas multilaterales y han comenzado a extenderlas a
algunos servicios. La anunciada ronda del milenio promete consolidar estos
procesos. Como consecuencia de ello, el comercio internacional es ms libre
hoy de lo que jams haba sido en la historia, aunque no est ciertamente
exento de escollos. En este marco y como reflejo adicional de las decisiones
estratgicas de las grandes empresas, el comercio internacional viene
experimentando una reorganizacin sin paralelo.
Las facetas menos favorables de la globalizacin se han venido
manifestandoenlas finanzas internacionales yenmateria de equidad. La gran
inestabilidad financiera que ha experimentado el mundo a lo largo de la
dcada ha hecho evidente unproblema fundamental de la economa global: la
enorme asimetra que existe entre un mundo financiero internacional cada
vez ms sofisticado y dinmico, pero inestable, y la ausencia de un marco
CEPAL 121
1 El autor es Secretario Ejecutivo de la CEPAL.
institucional apropiado para regularlo. La volatilidad financiera ha afectado
por igual a pases desarrollados, en la crisis monetaria europea de 1992-1993 y
la crisis japonesa de los ltimos aos, como a los pases en desarrollo,
adquiriendo carices cada vez ms dramticos durante la crisis financiera
internacional que se inici en Asia hace ao y medio y se extendi
posteriormente a otras partes del mundo en desarrollo. Por otra parte, la
globalizacin ha generado tensiones distributivas no despreciables a nivel
internacional, especialmente entre los factores de produccin ms mviles, el
capital y la mano de obra ms calificada, y el menos mvil, la mano de obra
menos calificada. Las restricciones a la movilidad de la fuerza de trabajo
siguen siendo, de hecho, la gran excepcin a las reglas de liberalizacin
econmica internacional. A nivel de los pases, las tendencias a la
convergencia de los niveles de desarrollo que han sealado diversas teoras
del crecimiento econmico parecen estar siendo superadas por las muy
dispares disponibilidades del capital conocimiento, sin duda alguna el
factor de produccin ms importante en la era de la globalizacin. La
posibilidad de reducir las brechas internacionales se han visto, por otra parte,
limitadas por la crisis de la ayuda para el desarrollo y las disciplinas
multilaterales cada vez ms estrictas, que reducen el margen de accin de las
polticas pblicas en los pases menos desarrollados.
En nuestra regin, hemos comenzado a dejar atrs la dcada perdida,
como correctamente caracteriz la CEPAL a los aos ochenta. Las reformas
internas que han acompaado este proceso han mostrado la decisin de
encontrar nuevos rumbos. Se han revalorizado las virtudes de la
macroeconoma sana y de un Estado eficiente, ojal para quedarse para
siempre. La marcada reduccin de la inflacin y la forma rpida como han
reaccionado las autoridades durante la crisis actual para mantener la
confianza en el manejo macroeconmico de sus economas son
manifestaciones evidentes de avances en estos frentes. Por otra parte, los
pases vienen buscando la forma de obtener los mejores frutos de las nuevas
formas de especializacin en un mundo globalizado. Esa invencin cepalina
por excelencia, la integracin regional, ha dado pasos de gigante y se ha
convertido, no slo en un poderoso motor de crecimiento, sino tambin en un
importante mecanismo estabilizador a lo largo del fuerte ciclo econmico que
ha experimentado la reginenla dcada actual. Ha habido, adems, unnuevo
compromiso con el desarrollo social, como se refleja en la tendencia
ascendente del gasto pblico social en Amrica Latina.
Pero existen tambin grandes limitaciones. El crecimiento econmico
regional, de poco ms del 3% durante la presente dcada, dista mucho de los
ritmos que se alcanzaronentre 1945 y 1974, del 5.6%anual. La sensibilidaddel
crecimiento regional a los ciclos financieros internacionales sigue siendo tan
marcada como siempre, pese a la creciente sofisticacin del manejo
macroeconmico. Las brechas tecnolgicas siguen siendo inmensas y no
muestran seales de disminucinengranparte de los pases de la regin. Por
otra parte, los niveles de desigualdad social son, en muchos pases, ms
elevados que los ya excesivamente inequitativos de los aos sesenta o setenta,
y quizs en ningn pas de la regin mejores que entonces. Ms an, el xito
con el manejo del nuevo modelo econmico no parece estar asociado con
mejoras distributivas apreciables y en algunos pases las tendencias de la
dcada actual han continuado siendo hacia el deterioro. El mayor crecimiento
econmico se ha traducido, sin embargo, en una reduccin de los niveles de
pobreza, pero estos continan estando por encima de los de 1980. La
capacidad de generacin de empleo formal del nuevo patrn de crecimiento
ha sido hasta ahora muy limitada. En efecto, la tendencia a la elevacin de la
tasa de desempleo envarios pases se ha conjugado conla concentracinde 84
de cada 100 nuevos puestos de trabajo enel sector informal, segnestimativos
de la OIT. La brecha entre trabajadores calificados y no calificados en cuanto a
las remuneraciones se ha ampliado entre el 40 y el 60% en los aos noventa.
Por ltimo, pese a los grandes avances que ha experimentado la regin en
trminos de reconocer los problemas de sostenibilidad ambiental de nuestro
patrn de desarrollo y de construir instituciones apropiadas para manejarlos,
no hay todava seales claras de reversin de la tendencia al deterioro
ambiental.
Para completar este panorama, djenme resaltar que la CEPAL ha
experimentado una importante adaptacin de sus anlisis a las nuevas
realidades, en torno al enfoque que se vino a denominar transformacin
productiva con equidad. A travs de estos trabajos se han recogido de
manera creativa los tres ejes temticos centrales de la institucina lo largo de
su historia: el papel central que juegan las modalidades especficas de
nuestra insercin internacional, los mecanismos de transmisin del
progreso tcnico y la relacin entre equidad y desarrollo. Esta nueva etapa
ha mantenido, adems, elementos centrales de la tradicin
histrico-estructural, en especial el nfasis sobre el papel de las
instituciones en el desarrollo, y ha conservado dos aspectos esenciales de su
trabajo: el dilogo continuo conlos gobiernos y el enfoque interdisciplinario,
que tantos frutos positivos le han legado a lo largo de su historia. Se han
logrado absorber positivamente aportes de muchas otras escuelas de
pensamiento, entre otras aquellas asociadas a la renovacindel pensamiento
keynesiano, las nuevas teoras del comercio internacional y de la
organizacin internacional, las teoras evolutivas de la firma y el nuevo
institucionalismo. No obstante, y a manera de autocrtica, se mantiene una
cierta tradicin de aislamiento, incluso un cierto espritu defensivo, que no
hace justicia al vigor de sus ideas.
Cmo construir la agenda futura de la institucin a partir de este
diagnstico yde estos cimientos? Cualquier intento por definir esta agenda en
un espacio limitado es quizs inapropiado, pero corriendo algn riesgo de
CEPAL 123
simplificacin, djenme resumirla en torno a siete proposiciones bsicas, en
las cuales se enmarca una rica agenda de trabajo.
La primera proposicin es un principio rector, que en gran medida refleja
aqullos que defiende la organizacin a la cual pertenecemos, las Naciones
Unidas. Esta proposicin establece que los objetivos del desarrollo son
mltiples y no substituibles entre s, en otras palabras que los objetivos de
desarrollo econmico, social, poltico y ambiental deben perseguirse
simultneamente. En nuestra etapa actual de desarrollo, esto implica buscar
activamente las complementariedades entre crecimiento y equidad, entre
competitividad y cohesin social, entre ambas y desarrollo democrtico, y
entre desarrollo econmico y sostenibilidad ambiental. No se nos escapa que
en muchos momentos estos objetivos chocan entre s, dando lugar a mltiples
disyuntivas de poltica. Sin embargo, en el largo plazo existe una
complementariedad bsica entre ellos que exige buscar, en forma creativa, la
forma de lograrlos simultneamente.
La segunda proposicinestablece que es necesario consolidar los avances
que ha logrado la regin en torno al proceso de reformas, en especial la
valoracin positiva de una macroeconoma sana, de las oportunidades que
ofrecen la apertura y la globalizacin, y de un Estado ms eficiente. Cabe
anotar, tambin a ttulo de autocrtica, que estos temas no siempre figuraron
en el pasado en la agenda de la CEPAL con el nfasis que merecen. Sobre el
Estado quisiera adelantar algunas reflexiones ms adelante. Sobre los dos
primeros es importante resaltar que ser necesario adoptar reformas
adicionales, tanto de carcter interno como internacional, para consolidar
estos esfuerzos. En el frente interno, los avances macroeconmicos no han
sido siempre sostenibles y, ante todo, se ha avanzado muy poco en cuanto a
reducir las vulnerabilidades frente a ciclos agudos de financiamiento externo,
como se est manifestando nuevamente durante la crisis actual. Por este
motivo, la CEPAL ha venido poniendo nfasis en la necesidad de adoptar
polticas orientadas a desincentivar la entrada de flujos de capital voltiles, a
fortalecer los sistemas financieros nacionales y a desarrollar instituciones
fiscales que permitan ahorrar ingresos transitorios durante los perodos de
bonanza. Esto ltimo implica, en forma complementaria, que los objetivos
fiscales deben definirse en funcin del dficit estructural y no el corriente,
ampliando, de esta manera, el horizonte temporal de la poltica fiscal para
hacerla al tiempo ms sostenible y menos procclica. Estas reformas deben
estar acompaadas por una reforma profunda del ordenamiento financiero
internacional, orientadoa crear instituciones apropiadas para la globalizacin
financiera. No es este el lugar para extenderme sobre este ltimo tema, al cual
se ha referido la CEPAL en varios documentos recientes. Djenme sealar
simplemente que, gracias a las ventajas comparativas adquiridas, la CEPAL
ha venido coordinando el grupo de trabajo de las Naciones Unidas sobre
reforma de la arquitectura financiera internacional.
En materia de comercio internacional, la CEPAL deber seguir
cumpliendo la tarea de dar un seguimiento regular a las tendencias de dicho
comercio y sus efectos sobre Amrica Latina y el Caribe, incluidos aquellos
que tienen sobre nuestra regin las restricciones impuestas por los pases
industrializados. Debe igualmente jugar un papel en el desarrollo de la
denominada agenda positiva de negociaciones comerciales internacionales,
muy especialmente, en el futuro inmediato, la llamada ronda del milenio.
Aparte de sus contribuciones al proceso de integracin hemisfrica, deber
seguir desempeando, adems, un papel importante en el apoyo a los
procesos de integracin latinoamericanos y caribeos, especialmente en dos
reas: la compatibilidad y convergencia de los acuerdos existentes, y el apoyo
a dichos procesos en los temas de frontera de la integracin. Me refiero en
este ltimo caso a aspectos tales como la coordinacin macroeconmica, la
integracinde la infraestructura fsica, la armonizacinde normas internas, la
armonizacin particular de las reglas de proteccin social y la movilidad de
factores, incluida la mano de obra. Debe, adems, apoyar la definicin de las
agendas comunes de Amrica Latina y el Caribe con Europa y Asia-Pacfico y,
en un futuro no muy lejano, con otras regiones del mundo.
La tercera proposicin es que no existe una conexin simple entre
crecimiento econmico y equidad. Parece suficientemente demostrado, como
lo corrobora nuevamente la experiencia regional en la dcada actual, que el
crecimiento econmico contribuye a reducir la pobreza pero no
necesariamente la desigualdad. Adems, el reto de hacer compatible el
crecimientoconla equidad, lejos de haberse reducido, se ha acrecentadoconla
apertura y la globalizacin, tal como lo atestiguan las tendencias ya sealadas
de generacin de empleo y ampliacin de las brechas en las remuneraciones.
La aparicin de fenmenos crecientes de pobreza dura, en especial aunque
no exclusivamente en las zonas rurales, muestra, adems, que la propia
capacidad del crecimiento de reducir la pobreza encuentran tambin
rendimientos decrecientes. Debemos ser, sin embargo, muy claros: los
problemas de equidadno sonunproducto del modelo actual de desarrollo, ya
que tambin caracterizaron el anterior y los que le antecedieron. Reflejan, de
esta manera, y no debe ocultarse, problemas fundamentales de la estructura
econmica y social, cuyas expresiones ms concretas, en la actualidad, son las
diferencias patrimoniales y de acceso a la educacin y a las buenas
oportunidades de empleopor parte de amplios sectores de la poblacin. Aello
valdra la pena agregar que los problemas de excesiva dependencia
demogrfica, ya superados en gran parte de la regin, siguen afectando a los
sectores pobres de algunos pases.
La importancia de este tema ha llevado a la CEPAL a escoger la equidad
comoel tema de suprximoperodode sesiones, que se realizar enMxicoen
el ao 2000. Es nuestra forma de expresar, en esta fecha simblica, cul es, a
nuestro juicio, el gran tema pendiente del desarrollo de nuestra regin. La
CEPAL 125
agenda correspondiente es extensa y, ciertamente, ni nosotros ni ninguna otra
institucin tenemos todas las respuestas. Permtanme sealar cinco reas
prioritarias.
La primera son las polticas orientadas a acrecentar y distribuir mejor el
capital humano. En este materia, existe un acuerdo amplio en torno al papel
clave que juega la educacin. La experiencia indica, sin embargo, que sin
acciones en otras reas, una poltica educativa ambiciosa puede reflejarse en
una mera reduccin de los rendimientos, es decir, en una devaluacin de la
educacin, como la denomina el Panorama social de Amrica Latina de 1997.
De ah la necesidadde una poltica integral, que abarque tambin los aspectos
ocupacionales, patrimoniales y demogrficos que afectan la desigualdad. Un
segundo campo de accin se relaciona con las oportunidades de insercin
productiva de la poblacin pobre: su acceso a la tierra, al capital, a la
tecnologa, a buenas redes de comercializacin, a la informacin relevante
para tomar buenas decisiones. Esto establece unvnculo muy estrecho entre la
equidady los temas de desarrollo productivo a los cuales nos referiremos ms
adelante y, en particular, la necesidad de avanzar ms sobre una de las
reflexiones centrales de esta casa a lo largo de su historia, pero muy
especialmente en la dcada de 1990: cul es la relacin entre estructura
productiva y equidad, es decir qu estructuras productivas estn asociadas a
una mejor distribucin de los frutos del desarrollo y cmo promoverlas. Es
importante resaltar que este tema, al igual que el de la educacin, plantea
problemas que van ms all de la distribucin del ingreso y, en particular,
involucra la distribucin de activos. Cmo generar, en este campo,
mecanismos orientados a redistribuir activos que no distorsionen el buen
funcionamiento del sistema de mercado?. La tercera rea se refiere a las
polticas dirigidas a superar la pobreza dura, que involucra las anteriores
con intensidades mayores, dadas las dificultades que es necesario resolver,
pero tambin dimensiones complementarias, entre ellas las tnicas,
considerando los graves problemas de indigencia que afectan a algunas
comunidades tnicas, y dimensiones regionales y sectoriales, asociadas a la
concentracin particular de fenmenos de pobreza dura en las
comunidades rurales. Una cuarta dimensin se relaciona con el equilibrio
entre la flexibilidad ocupacional que, sin duda, exige la globalizacin, y la
proteccinsocial que requiere una poblacinsujeta a mayores incertidumbres
laborales. Cmo manejar, en otras palabras, los riesgos sociales de la
globalizacin? Cmo hacerlo, adems, dentro de las restricciones fiscales
severas que enfrentan todos los pases de la regin? Djenme, agregar, a esta
agenda, nuestro compromiso con la equidad de gnero y, en particular, con la
plena incorporacin de la perspectiva de gnero en todo nuestro programa de
trabajo.
Esta agenda no es ciertamente excluyente. Hay, en particular, otros
temas, menos relacionados en forma simple con los problemas de equidad,
que ameritan una atencin de esta casa. Quisiera resaltar, en particular, la
importancia creciente que hanvenido adquiriendo los problemas de cohesin
social que experimentan nuestras sociedades, es decir, de erosin del sentido
de pertenencia a la comunidad. Cules sonlas causas de este fenmeno? Son
ellas simplemente el reflejo de problemas de equidad o van ms all? En qu
medida el propio nfasis sobre el esfuerzo individual como gua del
ordenamiento social termina por erosionar la identificacin con la
colectividad, como lo ha sugerido incluso el financista George Soros, y lo
intenta de alguna manera demostrar el Informe sobre Desarrollo Humano de
Chile que produjo el PNUD en 1998? Qu determina, en otras palabras, el
capital social, en su sentido ms sociolgico, y cmo puede promoverse?
Estas son, sin duda, preguntas de la mayor relevancia, que deben figurar
crecientemente en nuestra agenda. La tradicin de trabajo interdisciplinario
de la CEPAL es, sin duda, una fortaleza para reflexionar sobre estos temas.
La cuarta proposicin establece que un desarrollo productivo dinmico
requiere ms que buena macroeconoma ylibertadeconmica. Exige tambin,
para utilizar la terminologa que ha popularizadola CEPALdurante la dcada
actual, una buena mesoeconoma, es decir, un buen funcionamiento de los
mercados, tanto de factores como de bienes y servicios. Los temas centrales de
la mesoeconoma son los mercados inexistentes e incompletos y las
imperfecciones que caracterizan los mercados establecidos, as como la
estrecha relacin entre el funcionamiento de los mercados y las instituciones
formales e informales en las cuales se enmarcan. Me refiero por instituciones
formales a las organizaciones pblicas yprivadas ya las normas escritas, ypor
instituciones informales a las costumbres, reglas y patrones de
comportamiento de los agentes. Djenme sealar que aqu se enmarcan
algunas de las reflexiones ms importantes de la CEPAL a lo largo de su
historia, incluida muy especialmente las contribuciones de la dcada actual.
No resisto, de hecho, la tentacin de resaltar que es un mrito de la CEPAL el
haber continuado investigando estos temas durante una etapa, que
esperamos est culminando, durante la cual estuvo enteramente al margende
las reflexiones y acciones de la mayor parte de las instituciones nacionales e
internacionales.
La mesoeconoma involucra una rica agenda de trabajo, en la cual se
encuentra ya inmersa la Comisin. Se relaciona, en primer trmino, con los
problemas especiales de los sistemas financieros, suregulacin y supervisin,
la inadecuada disponibilidad de fondos de largo plazo y la superacin de los
problemas especiales de acceso al crdito por parte de los pequeos
productores. Incluye, igualmente, el fomento a los sistemas de innovacin,
muy especialmente el desarrollo tecnolgico, pero tambin otras formas de
innovacin en el sentido schumpeteriano del trmino, entre ellas el desarrollo
de nuevos productos y la conquista de nuevos mercados, especialmente, en la
etapa actual, mercados externos. La larga tradicin del pensamiento estructu-
CEPAL 127
ralista nos ha legado, adems, la idea de que el crecimiento econmico no se
produce en forma homognea en una economa, sino a partir de ncleos
dinmicos, en cuya formacin juegan un papel fundamental las
complementariedades estratgicas asociadas a la interrelacin de las
decisiones de inversin. Cmo fomentar la formacin de estos polos
dinmicos y sus encadenamientos con el resto del aparato productivo? En
nuestra etapa actual de desarrollo, conviene resaltar, en particular aquellos
polos dinmicos asociados al desarrollo exportador, entre ellos los complejos
productivos (clusters) que se desarrollan en torno a la explotacin de recursos
naturales y la reconstruccin de cadenas productivas en contextos de
integracin econmica. Las complementariedades estratgicas indican
igualmente que la competitividad es un fenmeno esencialmente sistmico,
como lo ha resaltado la CEPAL a lo largo de la dcada de 1980. El nfasis de
esta casa ha sido, adems, que los agentes econmicos no responden de
manera uniforme, ni a las oportunidades, ni a los procesos de reestructuracin
y a las crisis externas. La respuesta heterognea de los agentes tiene, adems
dimensiones distributivas no neutrales. El comportamiento de los pequeos y
medianos productores tiene, en esta materia, una importancia particular. Un
ltima pero creciente rea estratgica de la mesoeconoma se relaciona con el
manejo de los servicios de infraestructura, particularmente aquellos que han
sidoobjetode privatizacin. La regulacinysupervisinde estos servicios yel
manejo de las garantas pblicas explcitas o implcitas que se proporcionan a
sus prestadores son temas centrales de nuestra agenda de trabajo en este
campo.
La quinta proposicin establece que es necesario integrar
definitivamente la sostenibilidad ambiental en la agenda del desarrollo
regional. El grado de deterioro ya alcanzado, entrminos de la vida urbana y
de ecosistemas rurales, indica que no es eficiente postergar este problema
pero, adems, que sus dimensiones sociales no son irrelevantes, ya que los
sectores pobres de la poblacin son generalmente los ms afectados por el
deterioroambiental; los campesinos pobres debenlaborar enlos ecosistemas
rurales ms degradados y la pobreza misma es, en muchos pases, una de las
principales fuentes de expansin de la frontera agraria, que sigue generando
prdidas ambientales irreparables. Para enfrentar estos problemas, se han
venido desarrollando en la regin nuevas instituciones, regulaciones e
instrumentos para el desarrollo sostenible. Me he comprometido a que la
CEPALjuegue unpapel mucho ms activo eneste proceso, especialmente en
el diseo de instrumentos econmicos apropiados para el desarrollo
sostenible, el anlisis de la sostenibilidad del desarrollo productivo, muy
especialmente en nuestro caso de la energa y otros recursos naturales, y la
plena incorporacin de las dimensiones ambientales en los sistemas de
informacin estadstica.
Las dos ltimas proposiciones estn ntimamente relacionadas. La sexta,
que sintetiza de hecho muchas de las apreciaciones anteriores, resalta la
importancia de distintas formas de capital social para el crecimiento
econmico. Este concepto expresa precisamente que, aparte del patrimonio
individual asociado a la acumulacin del capital privado, existe un
patrimonio colectivo igualmente decisivo para el crecimiento econmico y
resalta, enparticular, la complementariedadentre uno yotro, de tal forma que
el rezago en la provisin de cualquiera de ellos puede convertirse en un serio
obstculo para el desarrollo. Incorporo dentro de este concepto distintas
acepciones que ha tenido a lo largo de los ltimos aos. En primer trmino, el
capital conocimiento incorporado en el grado de educacin de la poblacin,
en sus conocimientos tecnolgicos y en desarrollo de una infraestructura
apropiada para acrecentar el conocimiento. En segundo lugar, la
infraestructura fsica. En tercero, el patrimonio natural. Finalmente, en sus
significados ms sociolgicos, el desarrollo de formas de cohesin social, de
confianza mutua y de capacidades organizativas de la poblacin, es decir, el
capital cvico e institucional.
La construccin de estas distintas formas de capital social es, sin duda,
una de las tareas fundamentales de las polticas pblicas. Pero polticas
pblicas, y esta es la sptima y ltima proposicin, no son sinnimo de
estatismo. No debe perderse, de hecho, que al lado de las fallas del mercado
existen no menos importantes fallas del gobierno, que incluyen la
introduccin de racionalidades burocrticas y clientelistas en el
funcionamiento de las instituciones, las oportunidades que genera la
intervencin del Estado para la captacin de rentas y los problemas de
informacin que afectan las acciones gubernamentales. Estas deficiencias se
han hecho, adems, evidentes con el deterioro acumulado por las
instituciones pblicas en muchos de los pases de la regin, acentuado sin
duda por largos perodos de ajuste econmico. Sin embargo, tambin hemos
aprendido del perodo de reformas que los problemas que plantean estas
fallas del gobierno no se resuelven simplemente eliminando instituciones
pblicas. Por ejemplo, una de las lecciones penosamente aprendidas en
muchos pases es que la ausencia de regulaciones estatales apropiadas puede
convertir las privatizaciones en masivas transferencias de riqueza e ingreso,
sin que se logren necesariamente los objetivos de eficiencia que se persiguen
con ellas. Hemos aprendido igualmente, que sin el diseo de mecanismos
apropiados de solidaridad y de informacin y proteccin de los usuarios, la
participacin privada en la provisin de servicios sociales enfrenta serios
problemas de seleccin adversa y no mejora ni la cobertura, ni la eficiencia
en la prestacin de dichos servicios. Hemos aprendido, por lo tanto, que estos
esquemas no son siempre un buen sustituto de la oferta pblica y que, en
ciertos casos, como la educacin y salud bsicas, la provisin pblica de
dichos servicios es irremplazable.
CEPAL 129
La bsqueda de un nuevo equilibrio entre Estado y mercado es, por lo
tanto, una de las grandes tareas pendientes de las reformas en curso en
Amrica Latina y el Caribe. Djenme sealar que ello implica cuatro cosas
diferentes, que deben quedar claramente incorporadas en nuestra agenda de
trabajo. En primer lugar, exige una tarea activa de creacin y reinvencin de
instituciones, pblicas, privadas, solidarias y comunitarias. De hecho, uno de
los elementos que comienza a apreciarse contoda sutrascendencia, es el papel
activo de construccin de instituciones que sustent la fase anterior de
desarrollo de la regin que, por contraste, demuestra la atencin insuficiente
que ha tenido este tema durante el perodo de reformas. En segundo trmino,
y ms en particular, requiere el desarrollo de mejores esquemas de
organizacin y evaluacin de gestin pblica, dentro de la cual se destacan,
sin duda, aquellos referidos a la gestin social. En tercer lugar, estas tareas de
construccin institucional abarcan no slo los espacios nacionales, sino
tambin los locales y los internacionales. De hecho, el debilitamiento de los
espacios nacionales y, por el contrario, la revitalizacin de la vida local y la
importancia creciente de las acciones internacionales son elementos
distintivos de la era que vivimos. Por ltimo, pero por ello no menos
importante, detrs de toda esta tarea subyace la construccin de lo que la
CEPALdenomin recientemente el Pacto Fiscal, es decir, la construccinde
acuerdos polticos, explcitos o implcitos, acerca del nivel, composicin y
tendencia del gasto pblico y de su financiamiento.
[[[[[
Esta agenda recoge el rico legado de esta institucin y la inserta en las
controversias de la nueva etapa de desarrollo de la regin. Reconoce la
importancia de una segunda ola de reformas, pero va mucho ms all, debo
resaltarlo, que el concepto de reformas de segunda generacin, si con ello se
entiende simplemente una nueva fase de liberalizacin econmica. En
algunos casos se requiere seguramente ms liberalizacin, pero en otros ms
regulacin e incluso reformar las reformas, para responder a los vacos de la
primera ola de reformas que se han hecho evidentes en los ltimos aos. Y,
sobre todo, como lo he sealado, requiere abocar con decisin el desarrollo de
instituciones en la cuales se materialice un nuevo equilibrio entre Estado y
mercado, variable de pas en pas, como variables son los equilibrios polticos
que lo respaldan.
PALABRAS FINALES
DISCURSO DEL SEOR
RAL TRONCOSO CASTILLO
1
I
Aprecio mucho que haya recado en mi persona el honor de clausurar esta
conferencia, destinada a conmemorar el cincuentenario de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Como ustedes bien saben,
inicialmente esta ceremonia de clausura iba a ser encabezada por S.E. el
Presidente de la Repblica. La histrica firma del acuerdo de paz entre Per y
Ecuador, que se llev a cabo hoy en Brasil y a la cual contribuimos en nuestra
calidad de pas garante del Protocolo de Ro de Janeiro, impidi que el
Presidente Frei pudiera, estar hoy con ustedes. Creo que todos podremos
concordar en que el motivo es lo suficientemente trascendente como para
justificar con creces el imprevisto viaje del Presidente.
Conociendo el prestigio de esta institucin y mirando la lista de los
expositores que hanocupado esta tribuna enel da de hoy, estoyconsciente de
que estamos poniendo fin a una jornada intelectual brillante y productiva.
Una jornada que simboliza plenamente loque ha significadola CEPALpara el
pensamiento econmico y social latinoamericano. Una jornada en que se han
abordado temas antiguos y nuevos, temas de continuidad y de cambio, que
reflejan ntidamente la agenda regional de nuestros das y que coinciden de
manera plena con nuestra propia agenda nacional.
CEPAL 133
1 El autor en la fecha del Seminario era Vicepresidente de Chile durante el gobierno del
Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle.
No podra dejar de subrayar el agradecimiento del Gobierno de Chile por
la labor que ha desplegado esta institucin. La presencia de la CEPAL en
nuestro pas ha sido especialmente valiosa y destacada, y ha tenido efectos
que van mucho ms all de la calidad de sus estudios. Hemos tenido el
privilegio de contar con un ncleo permanente de grandes intelectuales y
expertos de alto nivel, procedentes de todos los pases de Amrica Latina ydel
Caribe, as como, tambin, de Europa, Amrica del Norte, Asia y, ms
ocasionalmente, Africa. Supresencia en Chile ha permitido alimentar debates
econmicos de gran relevancia y ha contribuido a la generacin de centros de
excelencia acadmica que han tenido un impacto decisivo en la gestin
econmica del pas.
Es verdadque no siempre el pensamiento de la CEPALha prevalecido en
las polticas econmicas aplicadas en Chile, pero tambin es cierto que esta
institucin siempre ha sido un punto de referencia central para cualquier
debate econmico y que, contrariamente a lo que muchas veces se sostiene,
sus expertos han reflejado la diversidad y l pluralismo del pensamiento
econmico latinoamericano. Muchos ministros, autoridades del Banco
Central, subsecretarios y parlamentarios de este pas salieron de esta
institucin. Yello, porque la CEPALno slo ha estado volcada hacia el mundo
de la teora econmica, sino que tambin se ha orientado decididamente hacia
la accin y, en especial, hacia el servicio pblico.
Resulta sorprendente la profundidad y rapidez de los cambios que han
tenido lugar en el mundo y en la regin durante los ltimos aos, tanto en el
plano poltico, como en el econmico y social. La modificacin del sistema
internacional que prevaleci durante la postguerra, y las mutaciones
estructurales en las principales economas del mundo, se han conjugado con
las transformaciones experimentadas en la mayor parte de los pases de la
regin. Ellas constituyen otras tantas fuerzas que interactan entre s y que se
desarrollan a un ritmo que en ocasiones supera nuestra capacidad de
comprenderlas y procesarlas dentro de un marco coherente de ideas.
Con la perspectiva que nos proporcionan estos cambios, podemos
observar que nuestra regin ha conocido modelos de desarrollo muy
variados, que han conformado verdaderos ciclos histricos; ciclos marcados
por logros y frustraciones, por avances y cadas, que han sido analizados,
estoy seguro que con gran propiedad, en este seminario. Esta variada
experiencia nos obliga a acercarnos con humildada las nuevas realidades que
estamos viviendo, tratando de comprenderlas y manejarlas mejor, con una
actitud tan imaginativa como pragmtica y desprejuiciada.
Se ha generado una suerte de desamparo de la realidad debido a la falta
de esquemas coherentes para entenderla. Y esta situacin no slo se observa
en los pases latinoamericanos, sino en los propios centros del sistema
internacional, donde siempre se generaron las grandes sntesis intelectuales
que inspiraron las lneas matrices de las polticas nacionales de desarrollo y
del escenario econmico internacional. Al mismo tiempo, se ha ido creando
una peligrosa dicotoma entre las tendencias hacia una economa
internacional cada vez ms interdependiente y la carencia de instrumentos
autnticamente globales para administrar los cambios y dominar las crisis
econmicas que recurrentemente se extienden por vastas reas del mundo.
Este confuso e inquietate panorama constituye un gran desafo al
pesamiento y las polticas econmicas, tanto en Amrica Latina como en el
resto del mundo. La respuesta a este desafo constituy de alguna manera el
tema de este seminario y representa, sin duda, la gran tarea a la que debern
abocarse instituciones comola CEPALenlos prximos aos. Se hace necesario
contar con una evaluacin serena de las experiencias vividas y, luego, un
balance de las oportunidades ylimitaciones que planteana nuestros pases las
nuevas realidades surgidas tanto en el plano interno como internacional.
Esta tarea envuelve nopocas dificultades. La primera radica enel carcter
original de los problemas a los cuales deberemos dar respuesta. A ello se
agrega la incertidumbre imperante acerca de la direccin que tomar la
economa mundial y sobre el sentido de los cambios que se estnproduciendo
o que van a producirse en los grandes centros econmicos mundiales.
Adems, las circunstancias no parecen propicias para la creacin de grandes
paradigmas con pretensiones de validez general, sino ms bien para la
elaboracin de sntesis coherentes y equilibradas.
Con todo, este esfuerzo intelectual debe hacerse. Y, no cabe duda, a la
CEPAL le corresponde un papel fundamental en esta tarea.
La CEPALevoca tambindos grandes compromisos de Chile, a los cuales
quiero referirme en esta oportunidad. El primero de ellos se refiere a Amrica
Latina y el Caribe.
Los pases de la regin ocupan un lugar claramente prioritario en la
poltica exterior chilena, tanto en sus dimensiones polticas como
econmicas. Amrica Latina, se ha reiterado innumerables veces en los
ltimos aos, es el mbito prioritario y natural de la accin externa de Chile.
Nuestras exportaciones a la regin muestran un permanente crecimiento, lo
que la convierte en un mercado particularmente relevante para el desarrollo
de la segunda fase del proceso exportador que llevamos adelante. Los
productos industriales representan cerca de 30% de nuestros envos a los
pases de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Nuestros
empresarios invierten crecientemente en los mercados emergentes de la
regin.
El Gobierno del Presidente Frei se ha comprometido a impulsar,
mediante criterios renovados, realistas y creativos, tanto la cooperacin e
integracin como la concertacin poltica en la regin. Asimismo, nuestro
CEPAL 135
inters por contribuir de manera efectiva y concreta al fortalecimiento de la
paz y de la democracia en Amrica Latina queda demostrado hoy mismo,
mediante la suscripcin del acuerdo peruano-ecuatoriano.
En los ltimos aos, nuestro pas ha emprendido una poltica regional
pragmtica, moderna, prospectiva y realista. Estamos empeados en una
poltica de fortalecimiento de las relaciones vecinales y regionales con la
certeza de que hoy en da no es posible disear estrategias aislacionistas. Una
poltica exterior estable requiere relaciones satisfactorias con los pases
vecinos. Para la seguridad nacional y para el desarrollo sostenido es esencial
despejar todos los remanentes conflictivos del pasado y construir profundos
vnculos econmicos, polticos y culturales que creen un ambiente vecinal de
confianza mutua y cooperacin.
Un anlisis de nuestras relaciones vecinales en los ltimos aos nos
ensea que, a diferencia de otras pocas, en que nuestros vnculos estaban
determinados por los temas limtrofes, hoy el eje en torno al cual se
desenvuelven estos vnculos es la integracin y la cooperacin. De ello habla
un sustancial crecimiento de nuestro intercambio, un flujo de inversiones
sostenido, la concrecin de varias obras que facilitan la integracin fsica, un
sostenido intercambio turstico, entre otros elementos. Nunca como hoy el
nivel de interdependencia de nuestros pases haba sido tan elevado.
Es importante insistir en el protagonismo claro que han asumido en este
proceso el sector privado y la sociedad civil de nuestros pases. La
intervencin estatal, en numerosas ocasiones, no ha hecho otra cosa que
formalizar lazos, darles cobertura jurdica a vnculos que los privados ya
habanestablecidoyque tienensus races enfenmenos econmicos ysociales
muy profundos que han ocurrido en todo el mundo y que, en el caso de Chile,
recibieron un impulso definitivo con el proceso de apertura econmica que se
ha desarrollado durante las ltimas dcadas.
La dinmica de nuestras relaciones vecinales yregionales va, entonces, en
la direccin de la integracin. Y ello no sucede slo debido a las buenas
intenciones de nuestros gobernantes. Ms bien, la tendencia hacia la
integracin se explica en gran medida porque nuestros pases no constituyen
una realidad aislada en el contexto internacional.
Estamos convencidos de que la integracin es conveniente y necesaria,
porque se trata de una de las mejores formas de enfrentar el proceso de
globalizacin que est en marcha. Es una integracin asociativa, de nuevo
tipo, que se basa en intereses concretos y reales. Pero no es un proceso fcil ni
est exento de constantes ajustes. Por ello, concedemos una especial
importancia a la estructuracin de mecanismos de solucin de controversias
que permitan dirimir las dificultades que puedan presentarse. En la misma
direccin, si estos mecanismos no se inscribiesen en un marco global de
integracin y cooperacin, tendran menos fuerza para aplicar sus
resoluciones.
Est claro que el nuevo impulso hacia el tema de la integracin no es algo
nuevoennuestra regin. Peropensamos que la concepcinque hoynos anima
es diferente. Existen dos diferencias sustanciales respecto a experiencias en el
pasado. En primer lugar, la historia ensea que es imposible un proceso de
integracin si no va acompaado de una firme voluntad poltica de las
naciones que concurren a ella. La integracin supone una visin de futuro
comn, una visin cooperativa, una conjuncin de esfuerzos. Ello implica un
mnimo comn denominador bsico entre los pases concurrentes. Amrica
Latina, y especficamente los pases sudamericanos, han avanzado
sustantivamente en los ltimos aos en construir sistemas democrticos de
gobierno. La democracia, como nunca en nuestra historia, se ha generalizado
en la regin.
Se trata, claro, de un proceso. Con diferentes velocidades, con accidentes,
con frenazos repentinos y aceleraciones, y con rutas de mayor o menor
dificultad segn la historia reciente de nuestros pases, la democracia se est
asentando en Amrica Latina. Podrn haber escollos o baches en el camino,
pero no hay una ruta en sentido contrario. La democracia latinoamericana
confiere legitimidad y estabilidad a nuestra insercin internacional como
regin.
Junto a la generalizacin de regmenes democrticos, desde hace algunos
aos se ha llevado a cabo un proceso de reforma y liberalizacin de nuestras
economas. El objetivo de optimizar la utilizacin de nuestros recursos, de
elevar sustantivamente la productividadyde buscar una insercinactiva enel
nuevo mercado internacional, ha creado una relativa homogeneidad de las
polticas econmicas en Latinoamrica. La regin en su totalidad se
caracteriza hoy por una estrategia econmica de apertura al mercado
mundial.
De esta manera, hoy nuestra regin ofrece un panorama diferente al de
experiencias anteriores. La generalizacin de la democracia nos ha conferido
estabilidad y paz, la adopcin de polticas econmicas aperturistas nos ha
llevado a encontrarnos con renovado vigor con el mercado mundial, y por
cierto, cuando uno sale de casa, lo primero que encuentra es a los vecinos.
El segundo compromiso que quiero mencionar se refiere al sistema
multilateral. Hace ya tres aos, con ocasin de la celebracin del
cincuentenario de las Naciones Unidas, los pases miembros adoptamos el
compromiso de aunar nuestros esfuerzos para reforzar y democratizar las
estructuras de la Organizacin, con miras a los nuevos y complejos desafos
que deberemos encarar en un escenario internacional cada vez ms
transformado.
CEPAL 137
La globalizacin, la interdependencia y la integracin regional son
fenmenos que singularizan la realidad internacional de nuestros das. Estos
fenmenos, que imponen sus lgicas y dinmicas de manera universal,
poseen sin embargo todava lecturas y significados ambivalentes, e incluso
contradictorios, de acuerdo a la magnitud y efectos que estn provocando en
las distintas regiones del mundo.
La globalizacin representa una realidad obvia e inevitable. La
experiencia de muchos pases, entre los que se cuenta Chile, muestra que una
participacin mayor en la economa mundial, si se canaliza en una forma
adecuada, puede constituir un elemento clave para el crecimiento econmico
y la prosperidad de los pases.
Con todo, tambin es evidente que la globalizacin genera legtimas
incertidumbres y preocupaciones, que cobran especial fuerza en el contexto
de las turbulencias financieras que afectan en la actualidad a todo el mundo.
Cada vez se hace ms evidente la necesidad de una accin ms efectiva y
concertada de las principales potencias econmicas internacionales y de las
agencias especializadas para hacer frente a estas turbulencias. Cada vez
resulta ms obvia la necesidad de revisar la arquitectura financiera global.
Esta es una tarea en la que debe participar toda la comunidad
internacional. De ah que destaquemos el valor de la primera reunin de alto
nivel sostenida por el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas con
las instituciones de Bretton Woods en abril pasado, en torno al tema de la
integracin financiera mundial. En nuestra opinin, iniciativas como las
descritas revisten un alto valor, pues constituyen las modalidades ms
idneas y productivas para intercambiar ideas y producir coordinaciones de
esfuerzos en torno a los grandes temas econmicos internacionales, que
conforman la base sobre la cual el desarrollo integral de nuestras sociedades
se ver facilitado.
Tambin se hace necesario impedir que el mundo del siglo XXI
reproduzca e incluso profundice las inequidades que caracterizan al sistema
internacional actual, que no slo posterganel acceso al progreso y promueven
la desesperanza, sino que entraan adems un riesgo grave y permanente
para la paz y seguridad internacionales.
Consciente de sus responsabilidades internacionales, Chile ha
contribuido con entusiasmo a la tarea que desarrollan las Naciones Unidas en
los distintos mbitos de su quehacer. De igual modo, seguimos
comprometidos con el proceso de reforma de la Organizacin. Estamos
seguros de que, pese a las dificultades que hoy enfrentamos en este terreno,
podremos construir los consensos necesarios que hagan posible materializar
los objetivos que nos hemos trazado.
Nos complace mucho observar los esfuerzos que se estn desplegando
para llevar a cabo la reestructuracin y revitalizacin de los rganos de las
Naciones Unidas en el sector econmico y social. Reforma que tambin ha
debido asumir la CEPAL, disponiendo todos sus recursos y esfuerzos con el
finde satisfacer las nuevas necesidades de los Estados miembros yde la regin
como totalidad.
Nos sentimos alentados por los cambios que se estn implantando en el
Consejo Econmico y Social, organismo principal en este sector. La
introduccin de nuevos mtodos y programas y la incorporacin a su agenda
de un segmento de asuntos humanitarios contribuir sin duda a su
renovacin.
Las cumbres y conferencias sobre asuntos econmicos y sociales que se
han celebrado en el marco de Naciones Unidas durante los aos noventa han
reiterado el compromiso prioritario de nuestra Organizacin con el
desarrollo. Asimismo, dichos eventos nos han proporcionado herramientas
conceptuales e ideas de gran valor para la elaboracin de polticas pblicas
que hagan posible un desarrollo sostenible en lo econmico, en lo social y
medio ambiental.
La terrible paradoja de observar un aumento exponencial de la riqueza y
del comercio a nivel mundial, y simultneamente ver que la pobreza alcanza
proporciones alarmantes en vastas regiones del mundo, constituye una de los
mayores retos que debemos enfrentar. La erradicacin de la pobreza y de la
marginacin debe seguir siendo un objetivo central de las Naciones Unidas.
Lo mismo cabe decir respecto a la promocin de los derechos humanos, de la
igualdad de los gneros y la proteccin del medio ambiente.
Seor Secretario Ejecutivo, durante 50 aos la CEPAL ha cumplido un
papel muy relevante en el anlisis y orientacin de las polticas econmicas y
sociales de Amrica Latina. No podemos sino sentirnos orgullosos de su
aporte y, especialmente, de su sede en nuestro territorio. Permtanme
transmitir nuevamente el agradecimiento del Gobierno y del pueblo de Chile
por la confianza depositada en nuestra nacin.
Muchas gracias
CEPAL 139
DISCURSO DEL SEOR
ENRIQUE V. IGLESIAS
1
I
Excelentsimo seor Vicepresidente de la Repblica de Chile, don Ral
Troncoso, seores secretarios ejecutivos presente y pasados, estimados
amigos y amigas.
Quiero agradecer al seor Secretario Ejecutivo de la CEPAL, don Jos
Antonio Ocampo, por haberme invitado a este seminario que conmemora los
primeros 50 aos de esta gran institucin. Me uno espiritualmente a ustedes
en esta ceremonia porque no slo pas en esta casa trece aos en la Secretara
Ejecutiva, despus de haber estado vinculado a la misma y al ILPES por varios
aos, sino tambin porque el paso del tiempo proporciona una cierta
perspectiva y una experiencia que nos ayudan a reflexionar. Ello me lleva al
firme convencimiento de que Amrica Latina y las Naciones Unidas deben
estar muy orgullosas de haber creado esta institucin.
Por eso saludo con emocin el cincuentenario de esta casa y a los que
contribuyeron a su creacin, empezando por la clebre figura de don Ral
Prebisch. La CEPAL no hubiera sido la misma de no haber contado con la
inspiracin, el vigor y la conviccin de don Ral, del mismo modo que el BID
no hubiera sido lo que es de no haber contado con la visin, la conviccin, el
dinamismo y el vigor de Felipe Herrera.
CEPAL 141
1 El autor es Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo y del Directorio Ejecutivo de la
Corporacin Interamericana de Inversiones.
En los mismos principios con que se crean las instituciones se asienta su
espritu, y gracias a este espritu vivimos todos. Me he preguntado, al igual
como ustedes lo habrn hecho esta maana, cules fueron los grandes
mritos que han hecho a esta institucin tan diferente en las Naciones Unidas
y en Amrica Latina?
Primero fue la permanente bsqueda de un pensamiento propio, no
excluyente, que cuestionaba la respuesta convencional a las preguntas en
torno al desarrollo econmico y social de los pases que nacan a la nueva
realidad econmica del mundo. La CEPAL no estuvo sola en esa bsqueda.
Los pioneros del desarrollo tambin plantearon sus dudas y formularon
propuestas a partir del modelo keynesiano, o de los modelos marxistas, e
inclusodel trabajosilenciosoyannimode los economistas de los aos treinta,
quienes encendieron en el plano intelectual la llama de la Sociedad de
Naciones.
La CEPAL cuestion el pensamiento convencional. A ese respecto
recordaba recientemente que el profesor de economa uruguayo Dr. Luis
Faroppa, un gran seor, en 1950 interrumpi el curso normal de su ctedra,
que a nosotros nos tena apabullados con la lectura de Hicks, para dedicarnos
al estudio del primer informe de la CEPAL. Recuerdo el impacto que aquello
provoc. Descubrimos que la economa era una cosa viva, que nos rodeaba,
que nos cercaba. Es decir, nos encontramos con algo que palpitaba y
proporcionaba respuestas a la problemtica regional. Ese primer mensaje fue
muy importante.
Otro elemento de la CEPAL de gran trascendencia fue la formulacin de
ideas fuerza. Es decir, la generacin de ideas promotoras de movimientos,
como fue por ejemplo la idea centro-periferia. sta ha sido uno de los
conceptos ms ricos que hemos tenido en esa materia, y del cual se derivaron
otras ideas. El tema de la industrializacin no era nuevo, pero alguien apunt
hoy que la CEPAL no inventaba las cosas, sino que las sintetizaba, las
racionalizaba y las incorporaba con la fuerza y la creatividad de las ideas
renovadas.
El activismo estatal, por ejemplo, ha sido muy cuestionado en el ltimo
tiempo, pero en aquella poca el Estado era el agente inevitable para
reconstruir las economas de estos pases. El Estado respondi en aquel
momento como responsable de muchas cosas que deban hacerse en las
esferas social, econmica e institucional. Cuando se juzga al Estado en esa
perspectiva histrica, uno debe ser cuidadoso con las condiciones imperantes
enesa realidad. Nopodemos olvidar que el Estadode entonces, as comoel de
ahora, estaba al servicio de los compromisos que se queran asumir para dar
respuesta a las ansiedades de la sociedad.
Otro tema era el de la equidad, que tanto distingui a esta institucin en
momentos enque el pensamientoeconmicoclsicosimplemente notocaba el
tema, o lo dejaban a cargo del mercado. La CEPAL hizo suyo el tema de la
equidad y promovi pioneramente la idea de que equidad y desarrollo eran
compatibles. Esta idea est demostrada empricamente en la actualidad.
Por ltimo, lo que para m es ms importante, es que, como Celso Furtado
lo dijo, la CEPAL invent Amrica Latina como una entidad un poco
surrealista; descubri su sentido integracionista, y seal la necesidad de
devolver a estos pases su unidad. Amrica Latina no es como Europa, que
empez dividida para luego unirse. Nuestra regin estaba unida y se dividi,
y ahora queremos volver a nuestro origen histrico. En ese sentido la
integracin ha estado muy presente en toda la vida de la institucin.
La otra pregunta es, porqu estas ideas tuvieron tanta aceptacin en la
sociedad latinoamericana? Bueno, primero porque contbamos con don Ral
Prebisch, cuyo carisma, autoridady capacidadde convocatoria en la sociedad
latinoamericana, particularmente en los pases del sur, hizo posible una
difusin vigorosa de las ideas. El otro hecho es el espritu de cuerpo que
Prebischinspiren la institucin, que hizoque cada funcionariotrabajara ms
para la institucin que para su curriculumpersonal. Eso fue muy importante,
casi sagrado en esta casa, como deben recordarlo Norberto Gonzlez y
Manuel Balboa: la Secretara era un ente annimo y profundamente
institucional servida por el trabajo de todo supersonal. Prebisch nos ense a
construir una casa a partir de esos cimientos. Eso le proporcionara a esta casa
un poder inmenso, porque signific realmente la construccin de una
institucin con alma y con una imagen que ciertamente no es comn en otras
instituciones.
Estas ideas surgieron durante un perodo excepcional de las Naciones
Unidas, quizs el ms brillante y de mayores esperanzas. Recuerdo todava
que en 1950, en la reunin de la CEPAL celebrada en Montevideo, la
delegacinfrancesa fue presidida por Mends-France, que ilustr muy bienel
nivel de los representantes asistentes a las reuniones de la CEPAL. Fue un
perodo brillante para la organizacin, porque el mundo haba respaldado a
las Naciones Unidas con el vigor, la fuerza y el mensaje moral que siguen
identificndola.
Tambinse tratde unperodoespecial para Amrica Latina. Unperodo
de hombres que asumieron un protagonismo extraordinario, en el mundo
poltico y acadmico de la regin. Basta recordar las figuras de Juscelino
Kubitschek, de Carlos Lleras y de Eduardo Frei, por nombrar slo algunos de
los que ya no estn y que se comprometieron con la experiencia
latinoamericana que llevaba a cabo la CEPAL, o las de don Vctor Urquidi,
Celso Furtado o Jorge Ahumada y otros tantos que fueron construyendo esta
especie de visin. Estoy seguro que Gabriel Valds comparte mi apreciacin.
CEPAL 143
Aquellas generaciones fueron nuestros maestros, que nos ensearon que en
los principios de la CEPALhaba uncompromiso tico muy importante conla
tarea que estaba realizndose. En aquel momento exista el compromiso de
responder a las demandas de la regin y su sociedad, lo que constituy el
movimiento que tuve el privilegio de vivir, primero como estudiante y luego
comoparte de este equipode hombres ymujeres al que me sientotanunido.
Otro hecho muy importante es que la CEPAL se instal en Chile. Ello fue
importante porque este pas siempre constituy un inmenso laboratorio de
nuevas experiencias polticas, econmicas, sociales y tcnicas. La CEPAL fue
muy relevante para el dilogo con la sociedad chilena, para defender y
organizar las ideas. Gracias a la CEPALsurgieronincluso los anticepales en
el pensamiento chileno.
Esa relacin tan dinmica entre la CEPALy Chile fue muy enriquecedora
para ambas partes. Las relaciones no siempre fueron fciles. Ami me tocaron
momentos complicados, pero puedo asegurarles que ellos fueron a la vez
realmente interesantes, en que ocurran cambios histricos profundos. Como
le deca a Jos Antonio Ocampo, la historia de la CEPAL debera tener un
captulo especial de anlisis de esa ntima relacin.
Hurgando en mis papeles encontr un artculo de nuestro amigo
Anbal Pinto. Los chilenos le recuerdan por su lucidez y creatividad, y
como el creador de Panorama Econmico, aquella ilustre revista sobre
asuntos econmicos. Alos 15 aos de la fundacin de la CEPAL, es decir en
1963, Anbal escribi acerca de la CEPAL. De ello le una parte en el
seminario enmemoria de Anbal Pinto realizado hace unpar de meses. Ella
dice as:
El pensamiento cepalino ha hecho una contribucin importante en los ltimos
tiempos al introducir en la temtica del desarrollo los llamados aspectos sociales e
institucionales. La consideracin de estos elementos ha sido impuesta por la propia
experiencia; por una parte, ha resultado cada vez ms evidente que el conocimiento y la
operacin de tcnicas y mecanismos estrictamente econmicos es insuficiente, dado
que funcionan en un medio ms amplio y complejo donde gravitan circunstancias de
orden poltico, administrativo y relativas a la organizacin social. Por otro lado,
tambinse ha puesto de manifiesto que la sola aproximacincuantitativa al desarrollo,
concretada en indicadores tales como el crecimiento del ingreso por persona relega a la
trastienda otras cuestiones vitales como la incidencia social del proceso, si se quiere, la
distribucin de sus frutos de forma tangible y representativa para el mejoramiento de
las condiciones de vida de la mayora de la poblacin.
Esa era la visin que se tena 15 aos despus de la creacin de esta
institucin. La CEPAL fue objeto de muchas crticas, y sigue sindolo todava
hoy. Algunas crticas referentes al tema econmico procedan del mbito
acadmico y es lgico que sea as, porque el debate sobre el tema econmico
siempre ha sido ms dinmico entre aquellos que estaban ms cerca del
mercado, del Estado, entre los lderes reformistas, y entre los proteccionistas.
La institucin tom parte en ese debate y adopt posiciones definidas al
respecto. Tambin fue objeto de crticas ideolgicas; por parte de la izquierda
debido a que no era lo suficientemente arriesgada para avanzar ensus ideas, y
desde la derecha porque desconoca las virtudes del mercadoensus funciones
ms puras.
Pero creo que las crticas se han concentrado en tres grandes cuestiones.
La primera, que ms observo, sufre de un grave anacronismo histrico. Una
crtica fuera del contexto histrico de los hechos es la peor de todas, porque el
fenmeno social nunca ocurre aisladamente, sino que siempre forma parte de
una realidad, de un momento histrico, de una perspectiva especial del
mundo y de las relaciones concretas entre los pases.
La segunda es otra crtica que siempre rechazaba mi colega y amigo
Manuel Balboa, que apunta a la diferencia entre las ideas y la aplicacin de las
mismas: a veces se confunda lo que la Secretara deca y la forma en que esas
ideas se llevaban a cabo posteriormente.
Otro aspecto de la crtica ha sido olvidar que esta institucin es un rgano
de los gobiernos y que los gobiernos son de hecho los mandantes de la
CEPAL. El grado de libertad de una institucin de gobierno, bien lo s, se
limita a esa relacin especial que a veces no se percibe cuando se le piden
cosas. Muchas veces se ignora que esa relacin y su administracin son
aspectos complicados, y que a menudo existen limitaciones serias. Recuerdo,
por ejemplo, el perodo en que form parte de la CEPAL. La verdad es que
nunca he escrito mucho porque no he tenido ni el tiempo ni la dedicacin
necesaria, y pienso que cuando tenga las dos cosas me faltar la memoria, as
que tratar de decir aqu algunas cosas para que la historia las registre. Me
toc un perodo de gran turbulencia que recordarn muy bien los amigos
chilenos, sobre todo los que tenemos la nieve del tiempo plateando la sien,
como deca el tango.
Los aos setenta registraron la crisis petrolera, que constituy el primer
elemento de la globalizacin que empezamos a descubrir entonces. El fue el
primer fenmeno que conmovi globalmente a la economa mundial.
Recuerdo las misiones enviadas por la CEPAL, en nombre del Secretario
General, con el fin de crear un fondo de emergencia. La inflacin pospuso las
crisis hasta los aos ochenta, aunque la CEPAL denunci activamente la
inflacin internacional en los ltimos aos de la dcada de 1970. Y ello
significara de hecho el retorno de la ortodoxia monetaria ms dura en los
gobiernos de nuestros pases.
A escala regional padecimos la crisis de los modelos precedentes y el
trmino de las tolerancias que existieron en Amrica Latina: entre stas las
CEPAL 145
relativas a la inestabilidad de precios y financiera; la tolerancia con la
ineficiencia resultante del exceso de proteccionismo comercial, y la tolerancia
con la inequidad que hasta hoy contina siendo flagrante.
Tuvimos adems que sobrevivir al debate ideolgico entre la izquierda y
la derecha y las distintas variantes de una y otra, que en este pas fue
especialmente intenso. Pero nos toc asimismo vivir en Amrica Latina un
perodo muy crtico y doloroso, el del autoritarismo que padecimos en
distintas partes del Continente, incluso en Chile. De esta experiencia es
importante recordar que, comorepresentante de las Naciones Unidas durante
el triste perodo del desencuentro de la familia chilena, esta institucin
desempe un papel importante en defensa de los derechos humanos y de
apoyo a los perseguidos polticos.
Como institucin perteneciente a las Naciones Unidas, estbamos
obligados a hacerlo y lo hicimos. Esta faceta de nuestra presencia marc la
poca en que el papel humanitario de las Naciones Unidas fue asumido
valientemente por la CEPAL, en un momento trascendental para la vida de
este pas. De este tipode problemas, comorecordar muybienGabriel Valds,
mantengo especialmente vivo el recuerdo de cmo se nos separ. Gabriel
estaba en el PNUD en aquella poca. Por tanto, tenemos dos perspectivas
diferentes, los del Cono Sur por una parte y los del Cono Norte por la otra. La
creacin del SELA tuvo mucho que ver con una Amrica dividida y con la
bsqueda de consensos entorno a las perspectivas de una regincondistintos
sistemas polticos.
Es importante recordar que entre las mltiples presiones que nos toc
vivir en aquel momento, hubo una que rechazamos totalmente y de lo cual
siempre nos sentimos muyfelices, estoes el haber desechadola peregrina idea
de que la CEPALse fuera de Chile. Esto hubiera sido un profundo error y una
injusticia hacia este pas que acogi a esta institucin con tanto cario y apoyo
a lo largo de su historia. Las distintas opiniones e intereses existentes nos
llevaron a un debate internacional, frente al cual me resist firmemente a la
tesis de mover a la CEPAL, porque crea nuestro deber no hacernos cargo de
discusiones que pertenecena la sociedad, yque sondecisiones que nopueden
cambiarse simplemente enfuncinde lavoluntadde los gobiernos de turno.
Ese perodo incluye adems una importante ampliacin de la agenda
temtica, incorporndose nuevos tpicos, entre los cuales se destacan el
medio ambiente, el hbitat, los temas de la mujer, de la poblacin, y la accin
del CELADE. Esos fueron temas que nos permitieron mantener nuestra
presencia en estos pases.
Ahora, mirando al futuro yo dira lo siguiente: los comentarios de
Eduardo Aninat y las ideas que est poniendo en marcha Jos Antonio
Ocampo me parecen excelentes. Nuestra idea es que la institucin ha de
seguir siendo abierta al cambio y mantener a la vez un compromiso con la
continuidad. Cambio frente a los hechos que van surgiendo y que obligan
necesariamente a una permanente actualizacin, sin dogmatismos, de la
temtica de trabajo. Continuidad con respecto a ciertos principios bsicos,
que son las grandes directrices que parten de la Carta de las Naciones Unidas
yque inspiraronla creacinde esta institucin. Noestara tanpreocupadopor
la bsqueda de unnuevoparadigma. Lodifcil es hacer compatibles el cambio
con la continuidad. Hay que mantener ciertos principios generales y valores
centrales que inspiren la solucin de los grandes problemas actuales y futuros
de nuestras sociedades. Enalgunos aspectos hemos logradoavances notables,
en otros no, como lo indicamos a continuacin.
Primero, con relacin a las polticas de crecimiento, hoy sabemos ms
acerca del crecimiento que hace 15 20 aos. Hemos aprendido mucho, a
golpes, pero hemos aprendido. Conocemos mejor el papel de la
macroeconoma, del mercado, de la productividady competitividad. Todo ello
forma parte de una experiencia muy rica de esta institucin. Esta institucin
analiz desde sus orgenes el sector real que, dicho sea de paso, hoy comienza
enotros medios a adquirir renovada fuerza. Estamos abandonando, o ms bien
relativizando los enfoques de tipo financiero y empezando a considerar con
ms respeto la importancia del sector real. La CEPAL enfatiz siempre el
anlisis de los problemas de la economa real a partir del anlisis estructural.
Seguidamente tenemos las exigencias de la equidad, y acerca de ello
sabemos tanto o menos que antes. Podemos abatir la pobreza, pero el tema de
la equidad sigue resistindose a las polticas. La educacin habr de
desempear indudablemente un papel fundamental en este sentido. Todava
nos restan grandes preguntas. La pobreza extrema que se mencionaba hoy, o
los grupos de los indgenas, de los marginales, de los sin tierra o sin techo que
constituyen una parte enorme de la poblacin de Amrica Latina. Estos son
problemas que adquieren ms fuerza en una sociedad en vas de
democratizacin. Es una temtica muy importante sobre la que solamente
disponemos de respuestas parciales. Tomemos el caso de Bolivia, pas que en
los ltimos aos ha llevado a cabo una gran transformacin social y donde sin
embargo el 70 por ciento de la poblacin rural sigue sumida en la pobreza.
Creo que sta es una prueba, al igual que muchas otras, de que este tema debe
analizarse profundamente para mejorar la consecucin de la equidad.
Las condiciones de la internacionalizacin son un gran tema histrico
para la CEPAL, que ha girado en torno a los conceptos centro-periferia e
integracin. Aqu tendremos un gran debate sobre los activos y pasivos de la
globalizacin, las formas de integrarnos al mundo, del significado de la
profundizacinde la integracinenunmarco de relaciones hemisfricas, o las
relaciones con la comunidad internacional. Es decir, qu significa integrarse
al mundo?
CEPAL 147
Otro tema es el desarrollo institucional, abordado inicialmente por esta
casa. Hoy se hablaba de la gobernabilidad, de los temas relativos al Estado, de
los gobiernos locales. El ILPES tiene una experiencia muy rica enesta materia
y es quiz la institucin que ms ha trabajado en el tema. Existe una amplia
gama de posibilidades de sntesis, que los gobiernos apreciaran de forma
muy especial.
Para concluir, quisiera mencionar otra condicin fundamental que
debemos tener presente cuandohablamos de las Naciones Unidas, yes la de la
solidaridad. Digo esto porque la CEPAL siempre tuvo la audacia y el
compromiso de mirar ms all del reducionismo econmico de los hechos que
nos rodean. El tema de la solidaridad debe meditarse y asumirse como una
gran responsabilidad, sobre todo por parte de aqullos responsables de
pensar, meditar y opinar. Estamos viviendo en una sociedad que consigue
hacer ciertos progresos a costo de grandes postergaciones e inequidades, y
que avanza a un individualismo creciente que cuestiona principios bsicos de
solidaridad.
Octavio Paz describi una hermossima imagen afirmando que los
principios de libertad, igualdad y fraternidad inspirados por la Revolucin
Francesa haban mantenido su validez por siglos despus de la revolucin.
Dijo: El siglo XIX fue el siglo de la lucha por la libertad, y es verdad, y el
siglo XXha sido el siglo de la bsqueda ansiosa por la igualdad, por la justicia
social: y el siglo que vendr, deber ser el siglo de la fraternidad, que en
palabras de Su Santidad Juan Pablo II, y en nuestra versin, vendra a ser el
siglo de la solidaridad. Esta institucin debe tomar el tema de la solidaridad,
de la dignidad de que nos hablaba Eduardo Aninat, porque pertenecemos a
las Naciones Unidas y debemos tratar de mejorar la sociedad a partir de ese
elemento central que es el desarrollo de la solidaridad, que hoy reclaman
nuestras sociedades. Necesitamos pensar en estos trminos, en cmo
restablecer los valores fundamentales en que creemos a partir del dilogo con
la sociedad civil.
Nosotros estamos formulando un programa sobre tica y desarrollo,
porque reducir el tema de la tica al de la corrupcinenel gobierno nos parece
que es un enfoque muy limitado. Lo que est en juego aqu son los grandes
valores de la solidaridad entre nuestros conciudadanos y entre los pases del
mundo, y qu otra institucin sino las Naciones Unidas se va a ocupar de ello.
Nosotros, como miembros de la CEPAL, debemos encarar este tema. Les
invito a que este tema lo constituyamos en parte fundamental de la agenda,
porque nuestra sociedad futura necesita que se aborden las distintas facetas
del desarrollo en funcin de las cuales la solidaridad inspira la relacin entre
hombres y entre naciones, y no simplemente el mero individualismo que por
lo general orienta nuestras acciones.
Si la accin futura cumple con estos requisitos, no s si llegaremos a un
nuevo paradigma y si lo necesitamos. Precisamos ideas claras para
manejarnos con esas condiciones en los mares turbulentos en que nos toca
navegar. Por ello hago votos por unos venturosos prximos 50 aos de la
CEPAL.
Les deseo mucho xito a usted seor Secretario Ejecutivo y a todos sus
colaboradores. Veo algunas caras nuevas, pero tambin otras de la vieja
generacin. A todos les saludo con gran cario.
Muchas gracias
CEPAL 149

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