PER

DOCUMENTO 2 JULIO CALDERN COCKBURN

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Poltica de formalizacin de la
propiedad en el Per urbano
(1996-2004)
ste artculo aborda la poltica de formalizacin de la propiedad que
el Gobierno del Per ha desarrollado en las principales ciudades
del pas entre marzo de 1996 y junio de 2004, y que en 2000 luego
del convenio entre el Gobierno y el Banco Mundial, que cre el
Programa de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU) alcanz la
meta de un milln de ttulos de propiedad distribuidos
1
. La Comi-
sin de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri), creada
por el Gobierno peruano para la poltica de formalizacin, recien-
temente ha sido seleccionada por el Banco Mundial como mode-
lo para acelerar la reduccin de la pobreza a gran escala (Cofopri,
2004, p. 2).
El objetivo de este trabajo es evaluar la poltica de formalizacin
en el Per, tratando de responder a la siguiente pregunta: Cons-
tituye la poltica de formalizacin y la accin de la Cofopri un
modelo para acelerar la reduccin de la pobreza a gran escala?
En esta ocasin evaluaremos tal poltica desde los objetivos que
se propuso, esto es, desde el efecto que la distribucin de ttulos de
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El Banco Mundial (1993) planteaba la necesidad de asegurar
la transferencia de tierras y viviendas y su uso colateral para prstamos
hipotecarios.
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propiedad considerada como una variable independiente ha tenido sobre los siguientes
objetivos que se propuso atender:
O Uso por los pobres urbanos propietarios de las garantas hipotecarias como colateral
para acceder al crdito de la banca privada.
O Mejora en la calidad de vida de los beneficiarios.
O Fomento de un mercado inmobiliario de suelo y vivienda formal en reemplazo de
aquel informal
2
.
El artculo est basado en diversas investigaciones empricas realizadas por autor entre
2000 y 2004, publicadas en libros y en revistas.
Antecedentes
La poltica de formalizacin de la propiedad es un abordaje de la regularizacin de la tierra
de la ciudad informal o ilegal desde un ngulo exclusivamente jurdico. En el Per se
estructura a partir de 1996 como la propuesta central de la poltica de vivienda del
gobierno del presidente Alberto Fujimori. Desde 1990, bajo la presidencia de Fujimori, se
venan implementando las polticas neoliberales (neoconservadoras) y de ajuste econ-
mico sugeridas por la cooperacin multilateral y el Fondo Monetario Internacional (FMI),
las cuales llevaron al abandono de las polticas de vivienda construida y de los programas
pblicos de acceso ordenado al suelo. La idea que sustent esta opcin era que las fuerzas
del mercado resolveran el problema habitacional, e implic una reforma del Estado que
elimin la banca de fomento en vivienda y desapareci el Ministerio de Vivienda y
Construccin.
La poltica de formalizacin en realidad vena siendo promovida por el economista
Hernando de Soto, quien fuera asesor del presidente Fujimori entre 1990-1992, y el Insti-
tuto Libertad y Democracia (ILD) que diriga. En su libro El otro sendero, publicado
originalmente en 1986, De Soto planteaba que los pobres urbanos peruanos, a lo largo de
su historia, haban ocupado ilegalmente tierras con fines de vivienda y desarrollado
expectativa de propiedad sobre la cual construyeron sus viviendas. Esos predios informa-
les edificados, slo en la ciudad de Lima, a razn de US$22.038 cada uno de ellos, se
valoraban en 8.319,8 millones de dlares (De Soto, 1986, p. 18), los cuales constituan un
capital muerto en la medida en que, por la ausencia de ttulos de propiedad y de
adecuados registros, no podan ser utilizados como colateral para el acceso al crdito. Se
2
La evaluacin desde las demandas que plantea la pobreza no ser abordada. En este caso se
tratara de observar la pobreza urbana como una variable independiente y desde all contemplar
el impacto de la titulacin.
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requera que la ley se acomodara al modo en que la gente realmente viva, a travs de una
poltica de titulacin centralizada, gil y seria
3
.
Objetivos de la poltica de formalizacin
La poltica de formalizacin fue definida desde su inicio como una poltica social antes que
como una poltica urbana. Su objetivo explcito fue distribuir ttulos para incrementar el
valor de los predios de los pobres, confirindoles un valor de intercambio que les permitie-
ra movilizar crditos e inversiones en servicios bsicos sostenibles y beneficiarse de la
nueva poltica econmica (Decreto Ley 803, marzo de 1996). Se planteaba transformar
las posesiones de los pobres en derechos de propiedad plenos para poner en calidad de
activo el capital muerto que stos haban acumulado. Entre 1996-1997, el presidente
Alberto Fujimori puso el acento en el posible apoyo que podra darse a los empresarios
populares (microempresarios) de los barrios informales, quienes podran recurrir al uso
colateral de su propiedad como garanta hipotecaria (Caldern, 2003).
La poltica de formalizacin se ejecut en el conjunto del mbito nacional urbano a travs
de la Cofopri, lo cual requiri que previamente se despojara a las municipalidades de las
funciones y atribuciones que tenan respecto a la regularizacin y la distribucin de los
ttulos
4
, sugerencia explcita de De Soto y el ILD. Esta situacin rompi con el proceso de
descentralizacin y reforma municipal que el Estado peruano haba asumido desde 1980,
dando ms poder al Gobierno central, y fue por ello rechazado por sectores municipalistas,
que, adems, sospechaban que la titulacin sera utilizada para la rerreeleccin de Alberto
Fujimori en el ao 2000. De esta manera, el Per se distingui del resto de Amrica Latina,
orientada ms bien hacia la descentralizacin. La escala de actuacin de la Cofopri fue
urbana nacional, empezando por las ciudades ms grandes en las que se concentraban
asentamientos informales cuyos ocupantes no tenan ttulos de propiedad.
Atendiendo exclusivamente la dimensin jurdica, la labor de la Cofopri consisti en inter-
venir en los asentamientos humanos informales, definir la propiedad y sus linderos, entregar
los ttulos y registrarlos adecuadamente. Esta ltima labor estaba a cargo del Registro
Predial Urbano (RPU), creado en 1988. La intervencin se aplic al conjunto de la ciudad
3
Hacia el ao 2000, De Soto, en su segundo libro El misterio del capital, reiter que los activos de los
pobres no ingresaban al mercado por los altos costos que impona el sistema legal formal. Con un
registro adecuado de las propiedades se facilitaran las transacciones, los pobres podran poner sus
activos prediales en el mercado y, al igual que ya haba ocurrido en los pases capitalistas desarrollados
o de economa de mercado, podan obtener crditos a cambio de la garanta hipotecaria, mejorar sus
condiciones de vida, salir de la pobreza y elevar la productividad de la economa urbana.
4
No corresponde aqu dar cuenta del amplio periodo en que las municipalidades asumieron la
distribucin de los ttulos entre 1980-1995. Al respecto, ver Caldern (2000).
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informal, a asentamientos con diversos niveles de consolidacin, desde aquellos con muchos
aos que ya contaban con todos los servicios, hasta otros que carecan totalmente de ellos.
Componentes de la poltica
La poltica de formalizacin de la propiedad represent una inflexin respecto a la forma
tradicional de abordar la cuestin de los asentamientos informales en el Per. Anterior-
mente, la regularizacin de la tenencia de la tierra, establecida desde 1961, asuma las
propuestas urbansticas de integrar los asentamientos informales a la ciudad legal,
superando y mejorando la precariedad urbanstica y jurdica. La poltica de formaliza-
cin, en cambio, adjudica gran importancia a los aspectos jurdicos y los sistemas de
propiedad adecuados para que los mercados puedan funcionar.
El acento puesto en la mera legalizacin no tuvo problemas de aceptacin social, pues ms
all de lo que estipulaban formalmente las leyes, en realidad nunca hubo en la poltica
peruana una regularizacin que abarcara la mejora urbanstica. La Ley 13.517 de 1961
estipulaba que los ttulos de propiedad se otorgaran luego de la remodelacin del asenta-
miento y su dotacin previa de servicios. Pero el Estado nunca tuvo ese inters y, hacia
1968, movimientos urbanos lograron, primero a travs de exoneraciones que definieron
situaciones particulares y luego de manera general a travs de dispositivos jurdicos (reso-
luciones supremas expedidas por ministerios), que la urbanizacin previa no fuera requisi-
to para acceder al ttulo. En adelante, la legalizacin y la mejora urbanstica marcharan
por vas diferentes, implementadas por instituciones distintas. Plantear en 1996 una pol-
tica slo de legalizacin responda a una tradicin de la poltica pblica y no fue observa-
da como un aspecto conflictivo (Caldern, 2000).
La poltica de formalizacin ha sido conservadora en el tratamiento de los asentamien-
tos informales constituidos por invasin a tierras de propiedad privada. El Decreto Ley
803 y otros dispositivos posteriores han ratificado que la poltica de la Cofopri se aplica
slo en tierra estatal, municipal o fiscal. El 28 de mayo de 1999, la Ley 27.136, que cre el
Programa de Apoyo Crediticio para la Formalizacin de la Propiedad, represent el mayor
esfuerzo del gobierno de Fujimori, que planteaba financiar a los pobladores hasta el 70%
del valor del terreno para que pagaran a los propietarios originales. Lo anterior fue recha-
zado por los pobladores y no tuvo aplicacin
5
. Esta poltica no ha sido comprendida ni
5
A diciembre de 1998, la Cofopri estimaba 73.099 lotes en 231 asentamientos humanos que
ocupaban predios de propiedad privada: 24.018 se encontraban en proceso de expropiacin,
22.207 podan acogerse al procedimiento de administrativo de prescripcin adquisitiva de dominio
y 26.774 deban someterse a procesos de negociacin (La Repblica, 16-06-99).
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aceptada por los invasores, quienes regularmente presionan a la Cofopri a travs de
marchas para que resuelva su situacin legal. Una y otra vez, la Cofopri ha debido acla-
rar a la opinin pblica y a los demandantes que no tiene jurisdiccin sobre ello.
As, la poltica de formalizacin es una privatizacin de la tierra estatal, fiscal y munici-
pal hacia pequeos propietarios y familias. El Estado pierde entonces el control sobre la
tierra estatal que ha pasado a tener un uso residencial, exceptuando las reas de equipa-
miento colectivo cuya propiedad queda an indefinida, pues sigue siendo del Estado, pero
es administrada por las comunidades urbanas.
En cuanto a los instrumentos empleados, que han ido modificndose con el tiempo, esta
poltica representa tambin una innovacin.
Aspectos institucionales
O Ubicacin del programa de formalizacin al ms alto nivel del Gobierno, la Presidencia
de la Repblica, con el objetivo de reducir interferencias de la burocracia tradicional.
O La unificacin en 1996 en una sola entidad (la Cofopri) de atribuciones y competen-
cias para titular y registrar que antes estaban repartidas entre diversas entidades
estatales, y que obligaba a los pobladores a seguir largos, costosos y complicados
procedimientos (Garca Montfar, 2002). Ciertamente se respet la autonoma de
registro (el RPU), en tanto que las municipalidades perdieron atribuciones que empe-
zaran a recuperar a partir de 2001.
O La dotacin a la Cofopri de un pliego presupuestal propio con autonoma tcnica,
funcional, administrativa, econmica y financiera. Se estableci que su alta direccin
reportara directamente al Presidente de la Repblica. Para ello, el presidente de la
Cofopri sera el propio ministro de la cartera en que se ubicara la institucin (antes, el
Ministerio de Transportes y Vivienda, hoy el Ministerio de Justicia).
O Reformas a la normativa vinculada a la propiedad, especialmente en torno a los
instrumentos de prueba aceptados por la ley, los procedimientos de resolucin de
conflictos y la organizacin de la administracin de tierras.
O Reformas a las organizaciones vinculadas al registro de la propiedad, creando una
nica institucin dedicada al solo objetivo de incorporar toda la propiedad informal
dentro del sistema legal formal. Se trat del Registro Predial Urbano (RPU), creado
en 1988, que funcion paralelamente al Registro Predial Inmobiliario (RPI) que
atenda los inmuebles de la ciudad legal.
Aspectos regulatorios
O La entrega del ttulo de propiedad tuvo como innovacin la dacin de derechos plenos,
sin restricciones, a diferencia de antes que deba esperarse el transcurso de cinco aos
para vender la propiedad. Para los liberales, la formalizacin libraba al poblador de
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una exagerada tutela estatal que restringa su derecho de propiedad (De Soto, 1986).
Para los urbanistas, esta liberalizacin haca peligrar un modo de produccin popu-
lar del hbitat, pues el desarrollo temprano de un mercado formal de tierras y vivien-
das poda destruir la cohesin social y el capital social que se necesitaba para la
gestin de los equipamientos colectivos (Riofro, 1991).
O De manera paralela a la entrega del ttulo, ste se inscriba en el Registro Predial
Urbano (RPU) a travs de un sistema simplificado. Antes, la titulacin estaba sepa-
rada del registro, por lo cual la gran mayora de los ttulos (un 80%) nunca fueron
inscritos en el Registro Predial, por desidia de los propietarios, y por tanto no tenan
valor para instituciones como los bancos.
O Implementacin (hacia 2001) de una Central de Informacin Positiva, una base de
datos de los titulares de los lotes y su comportamiento financiero, al servicio de los
bancos y entidades de crdito en general. Esta Central fue concebida en los inicios
de la poltica (1998-1999), pero no se implement aparentemente por el nfasis en la
distribucin de los ttulos movida por el inters en la rerreeleccin del presidente
Fujimori.
Aspectos operacionales
O La incorporacin por la Cofopri de los elementos probatorios del derecho consuetu-
dinario, la facultad de identificar el tipo de informalidad y expedir una resolucin
calificando el asentamiento como permanente.
O El levantamiento por la Cofopri de un plano del rea ocupada, aprobado por resolu-
cin, y que por ley tiene mrito suficiente para su inscripcin en el Registro,
generndose con dicha inscripcin a favor de la Cofopri un derecho de propiedad
pleno, incondicional y absoluto sobre el rea ocupada. Dicho derecho no puede ser
cuestionado por ningn tercero y, de ocurrir, el demandante slo tendra derecho a
una indemnizacin.
Procedimiento administrativo de la titulacin
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ECUADRO
Para extender el ttulo de propiedad,
la Cofopri realiza:
O Verificacin de que el terreno sea apto para
ser ocupado.
O Plano de trazado y lotizacin, identificando
rea, linderos y medidas perimtricas de cada
unidad del asentamiento. Remisin al Regis-
tro Predial Urbano para su calificacin e ins-
cripcin.
O Aprobacin del plano perimtrico y del pla-
no de trazado y lotizacin que es inscrito a nom-
bre del Estado (en el caso de terrenos estatales)
o de los propietarios ocupantes en el RPU (si se
trata de terrenos adquiridos por ellos).
O Identificacin y calificacin de los reales po-
seedores de los lotes que forman el predio.
Durante el empadronamiento se visita cada
una de las viviendas para verificar la ocupa-
cin real de los lotes y se recogen pruebas que
acrediten una posesin continua, pacfica,
pblica y una permanencia en el lote.
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O La intervencin sobre los asentamientos a ser regularizados a travs de campaas
masivas de registro de lotes, recurrindose a la informacin proporcionada por diri-
gentes y vecinos (derecho consuetudinario) y documentos (recibos de pago) para
definir la titularidad de los lotes a nombre del marido y la mujer.
O Aplicacin de un diseo de software para el manejo de la informacin geogrfica de
la ubicacin de los asentamientos y de los lotes, obtenida a travs de mtodos moder-
nos de levantamiento y verificacin en campo y la utilizacin de software de ltima
generacin (ArcGis y Autocad).
O Campaas intensas de difusin y comunicacin.
O Entrega gratuita de los ttulos de propiedad.
O Registro e inscripcin de oficinas y notaras de registros de inmuebles que asesoraban
a las familias informales, convirtindose en tramitadores oficialmente reconocidos.
Desarrollo de la experiencia
Etapa bajo el presidente Fujimori
(marzo 1996-noviembre 2000)
La experiencia de la poltica de formalizacin de la propiedad en el Per es original y nica.
Entre 1996-2004, Cofopri, bajo la administracin de tres gobiernos diferentes
6
, entreg
1.383.052 ttulos de propiedad (tabla 1), la mayora de ellos (76%) entre 1996-2000 por el
entonces presidente Fujimori
7
, y el restante 24% por las administraciones posteriores.
Este importante avance de la formalizacin obedeci a tres factores claves:
O Una clara voluntad poltica del Gobierno central por llevarla adelante, aunque tam-
bin fue aprovechada en trminos de clientelismo hacia los pobres (Recuadro 2).
O El apoyo del Banco Mundial con 38 millones de dlares y el Proyecto de Derechos de
la Propiedad Urbana (PDPU). El PDPU, elaborado desde 1997, entrara en vigencia en
diciembre de 1998. El plan de financiamiento original consider una inversin de
US$66,3 millones de dlares por un periodo de cuatro aos entre el 30 de noviembre
de 1998 y el 30 de junio de 2003. De ellos, 38 eran aportados por el Banco Mundial,
24,3 por el Gobierno peruano y 4,0 por los beneficiarios. Las entidades locales res-
6
Alberto Fujimori entre 1996-2000, Valentn Paniagua entre noviembre 2000 y julio de 2001 y
Alejandro Toledo desde entonces hasta la actualidad.
7
Esto incluy, de acuerdo con la Cofopri, unas 180 mil constancias de inscripcin en Lima (sobre
un total de 225 mil) en torno a ttulos no adecuadamente registrados y que carecan de valor ante
las instituciones de crdito. Esto dio lugar al escndalo de las dobles titulaciones, por lo que la
oposicin acusaba al Gobierno de inflar los efectos de la poltica.
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Ttulos otorgados por la Cofopri, nivel nacional y Lima (1996-2004)
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ABLA
Ao Ttulos registrados por inscripcin % de ttulos Ttulos Lima % Ttulos Lima/
y traslado. Nacional Nivel nacional
1996 33.742 2,5 32.750 97
1997 129.392 9,0 125.768 97
1998 149.754 11,5 107.490 72
1999 322.053 23,0 110.986 34
2000 419.846 30,0 170.250 41
2001 115.599 9,0 29.457 25
2002 123.827 9,0 38.450 31
2003 70.401 5,0 16.696 24
2004 18.438 1,0 5.683 31
TOTAL 1.383.052
Utilizacin poltica de la Cofopri y la formalizacin durante la re reeleccion de Fujimori (ao 2000)
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ECUADRO
El ao 2000, de elecciones presidenciales, fue pre-
cedido desde 1995 por una modificacin de
leyes que abrieron el camino a la tercera elec-
cin de Fujimori (quien haba dado un golpe
de Estado en 1992 y sido reelecto en dudosas
elecciones en 1995). Ese ao se aceler el tiem-
po poltico, pues Fujimori fue electo nueva-
mente presidente (abril-junio), jurament (en
julio) y se le destituy (en noviembre).
Fujimori requera los votos de los pobres urba-
nos, el mayor caudal electoral en un pas en
que la pobreza alcanza al 50% de la pobla-
cin total. En enero de 2000, millares de per-
sonas invadieron tierras privadas en el distrito
de Villa El Salvador y en sus improvisadas
chozas sembraron pancartas con el logotipo
de Per 2000, la alianza electoral que pos-
tulaba a Fujimori (La Repblica, 13-02-2000).
Luego, Fujimori reubic a los invasores en el
distrito de Ventanilla y levant un Programa
Familiar (Profam) para que, en todo el pas,
se inscribieran quienes desearan un pedazo de
terreno. Luego de la reeleccin de Fujimori
como candidato nico (!!), el Ministro de
Transportes y Vivienda anunci que 650 mil
personas empadronadas en Profam recibiran
sus respectivos lotes y, en su condicin de pre-
sidente de la Cofopri, aadi que se haban
entregado 919 mil ttulos de propiedad y se
acercaban a la meta del milln de ttulos (Ex-
preso, 20-07-2000).
Durante la campaa electoral de 2000, la Cofopri
fue utilizada de manera notoria a favor de la
candidatura de Fujimori (una campaa me-
ditica; la acelerada distribucin de los ttu-
los; la seleccin de los asentamientos con un
mayor nmero de beneficiarios, a los cuales
Fujimori haca entrega personal de los ttulos;
el reparto de prstamos del Banco de Mate-
riales sin exigir el requisito del ttulo de pro-
piedad y los altos directivos de la Cofopri
algunos provenan de las canteras del ILD
formaban parte del ltimo gabinete ministe-
rial que constituy Fujimori, antes de su huida
del pas en noviembre de 2000).
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ponsables fueron la Cofopri y el Registro Predial Urbano (RPU). En 2003, a solicitud
del Gobierno peruano, el Proyecto fue ampliado hasta junio de 2004.
O El modus operandi implementado por la Cofopri, al que se ha hecho mencin lneas
atrs.
En principio, el PDPU fue planteado para desarrollarse en terrenos estatales, fiscales y muni-
cipales de ocho reas urbanas del pas que abarcaban el 89% de todas las propiedades
urbanas informales (Lima, Arequipa, Lambayeque, Chimbote, Huaraz, Iquitos, Piura y Trujillo).
Etapa pos Fujimori
Con posterioridad a la cada del rgimen de Fujimori, la poltica de formalizacin fue
objeto de diversas modificaciones. Entre las ms importantes se encuentran:
O En abril de 2001, bajo la presidencia del Dr. Paniagua, se produjo el cambio principal
cuando las municipalidades, luego de cinco aos, recuperaron la atribucin de entre-
gar los ttulos de propiedad, quedando la Cofopri como un rgano tcnico
8
. Se consti-
tuyeron 23 comisiones provinciales de formalizacin, integradas por representantes
de la Cofopri, la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos (Sunarp) y el RPU,
y se firmaron 90 convenios con los gobiernos locales.
O La Cofopri pas en 2001 a la jurisdiccin del Ministerio de Justicia, en el entendido
que su propsito es defender los derechos de propiedad.
O La creacin, en abril de 2001, de la Central de Informacin Positiva, dirigida desde la
Cofopri y el RPU, que incluye datos de la capacidad econmica de los vecinos en
relacin con el sistema bancario. La Central contaba con el perfil de 800 mil perso-
nas y esperaba ampliarlo a 1.700.000. De acuerdo con el Ministro de Justicia de
entonces, la ausencia de dicha Central explicara por qu del milln de titulados por
Fujimori, slo once mil tramitaron y alcanzaron un crdito (El Comercio, 27-04-01).
O El Decreto Supremo 021-2002-JUS de 14 de junio de 2002 del Ministerio de Justicia,
durante la administracin del presidente Toledo, que legaliz las ocupaciones de los
poseedores de los terrenos de propiedad estatal, fiscal o municipal ocurridas entre
marzo de 1996 y diciembre de 2001
9
. Este indulto increment el pblico objetivo de
la Cofopri, pues slo en Lima se estimaba que en esos cinco aos se haban creado
214 barriadas nuevas, que cobijaban a 25 mil familias (El Comercio, 25-02-01).
8
Hecho que marc el distanciamiento total de De Soto y el ILD con la poltica de formalizacin.
Segn De Soto, dicha norma le pas un costo de 540 millones de dlares a los pobres del Per, al
municipalizarse la titulacin de la propiedad (El Comercio, 27-02-05).
9
Este dispositivo estableci tambin el cobro a los pobres por el ttulo de propiedad, con la
finalidad de acumular un fondo al servicio de la municipalidad. Nunca se aplic, pues hubo el
temor de una reaccin social por el cobro y, en 2003, el Parlamento sancion la gratuidad de la
titulacin. Se perdi as otra oportunidad de fomentar conciencia de deberes en los pobres.
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O La creacin del Registro de Predios (Ley 27.775), en junio de 2002, una medida
esperada que unificaba, hacia 2004, el Registro de Propiedad Inmueble (RPI), el Re-
gistro Predial Urbano (RPU) y la Seccin Especial de Predios Rurales. Acertada deci-
sin que pona en pie de igualdad los ttulos de los diversos registros.
O La implementacin, desde 2002 a 2004, del Programa de Promocin de la Cultura de
Crdito (Credicrece) de la Cofopri que capacit a 14.037 microempresarios de Lima, Ica,
Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Piura, Huancayo y Tacna cuyos predios haban sido pre-
viamente formalizados. Los talleres capacitaron respecto a la utilizacin del ttulo
como garanta para acceder a un crdito formal y la importancia de la cultura de pago.
O Por ltimo, y no menos importante, la Ley 28.391 de 17 de noviembre de 2004 prc-
ticamente cierra la injerencia del Gobierno central en la poltica de formalizacin,
al establecer que las municipalidades provinciales asumen de manera exclusiva y
excluyente dicha competencia, en sus diversas etapas, desde el reconocimiento del
asentamiento hasta la inscripcin en el RPU. En el caso de terrenos de propiedad
privada se adjudica a las municipalidades los casos de regularizacin de tracto suce-
sivo o de prescripcin adquisitiva de dominio, para lo cual la Cofopri, que se mantie-
ne en condicin de rgano tcnico de asesoramiento, deber transferir los expedientes
respectivos. Igualmente, la Cofopri deber entregar a las municipalidades la base
grfica georreferenciada de los asentamientos.
A mayo de 2004, el plan de formalizacin haba intervenido en 17 ciudades. A las ciuda-
des mencionadas se haban aadido: Ayacucho, Jan, Ancash, Junn, Ucayali, Tacna, Ica,
Moquegua y Pasco (tabla 2). Con respecto a la ciudad informal por regularizar, al ao
2002, la empresa Arthur Andersen estim que en el pas faltaba formalizar a nivel urba-
no ms o menos el 20% de 4.100.000 predios (cerca de 820.000) y en Lima faltaba el 6%
de 1.600.000 predios (cerca de 96.000 predios). En total restaban poco ms de 900 mil
predios (Garca Montfar, 2002). De acuerdo con la tabla 1, entre 2002-2004 (mayo) se
haban titulado 212.666 predios, por lo que faltaran 700 mil por regularizar en tierras de
propiedad estatal, fiscal y municipal.
Efectos de la poltica de formalizacin
Esta seccin presenta una evaluacin de la poltica de formalizacin desde los tres principa-
les objetivos que se propuso de acuerdo con la lnea de base (Apoyo, 2000): el uso del
ttulo de propiedad como colateral para acceder a hipotecas, las mejoras en la calidad de
vida y el surgimiento de un mercado inmobiliario formal en los barrios.
Uso de ttulo de propiedad como colateral para el crdito
El uso por parte de los pobres de sus ttulos de propiedad adecuadamente registrados
como colateral para el acceso a garantas hipotecarias ha sido la ms grande esperanza,
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y a la vez la ms grande falla de la poltica de formalizacin. Son pocos los que se han
acogido a este beneficio. Es de destacar este hecho porque an en la actualidad se sigue
promoviendo en el mundo la formalizacin de la propiedad informal como la varita
mgica que atraer el crdito para los pobres, cuando ello no ha ocurrido en la tierra
donde surgi la idea y donde se la experimenta.
En 2000, a pedido del Instituto Nacional de Estadsticas del Per (INEI), hice un estudio
comparativo entre las familias urbanas formalizadas y las que no lo eran y cruc esta
variable independiente con el acceso al crdito en 1998 y 1999 (Caldern, 2001). Se trat
de un estudio de tipo estadstico basado en la Encuesta Nacional de Hogares que el INEI
aplicaba.
Distribucin total de ttulos Cofopri en el nivel
nacional por ciudades (1996-2004)
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Departamento Total general
Lotes Ttulos
Caete 17.858 10.467
Huacho 13.330 4.900
Lima Cono Este 220.684 178.188
Lima Cono Norte 291.383 235.378
Lima Cono Sur 244.630 208.597
Total Lima 787.885 637.530
Ancash 98.782 78.348
Arequipa 205.601 153.013
Ayacucho 71.632 37.936
Huaraz 2.176 240
Ica 82.648 59.605
Jaen 2.082 107
Junn 36.348 21.775
La Libertad 149.769 104.685
Lambayeque 123.074 86.892
Loreto 47.208 40.067
Moquegua 33.368 25.499
Pasco 16.497 7.770
Piura 114.638 76.346
Tacna 63.963 40.384
Ucayali 25.151 18.358
Total resto de Lima 1.072.937 751.025
TOTAL NACIONAL 1.860.822 1.388.555
Distribucin de ttulos a nivel nacional
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En 1998, en Lima, de 26.474 familias con ttulos de propiedad Cofopri, un 48% recurri a
crditos para construir sus viviendas y un 46% utiliz sus recursos (ahorros) propios. Este
48% da una idea errada de un xito de la formalizacin que se desvanece cuando se
constata que en su totalidad los crditos fueron otorgados por entidades pblicas y no por
la banca privada. Por su parte, las familias informales, que no tenan ttulo de propiedad,
mayormente utilizaron recursos propios (72%) y un 26% tambin recurri al crdito.
Para 1999, el uso de recursos propios por las familias tituladas Cofopri se increment en
62% y el acceso al crdito se redujo a 38%, cayendo en 10 puntos. La formalizacin no
estaba llevando al uso del crdito necesariamente. En las familias no tituladas, el uso de
recursos propios se mantuvo, pero tambin cay el acceso al crdito a 21%. En el resto de
los centros urbanos del pas, en cambio, el acceso al crdito para las familias tituladas
subi de 21% a 51% entre 1998 y 1999. Pero en todos los casos se trat de crdito del
sector pblico. Para las familias no tituladas, el acceso al crdito subi de 33% a 37%. Si
en todos los casos el crdito para los beneficiados de Cofopri provena del Estado (capital
estatal), tambin las familias no formalizadas de Lima fueron beneficiadas por el estatal
Banco de Materiales (31%), as como las del resto urbano (55%). Hubiera sido deseable,
en coherencia con la poltica de formalizacin, que el gobierno de Fujimori trazara puen-
tes entre los ttulos y la banca privada, pero no lo hizo y recurri al subsidio estatal en
una poca electoral. Igualmente, hubiera sido deseable que se favoreciera con el crdito
pblico slo a los titulados por la Cofopri, pero tampoco se hizo.
La relacin entre formalizacin y acceso al crdito para vivienda se produca a travs del
apoyo subsidiado del Estado, antes que por la banca privada formal, la cual por entonces
atravesaba un periodo de recesin. Si se considera el crdito para otros bienes (no para la
vivienda), las estadsticas mostraban una paradoja: la banca privada prestaba ms a las
familias no formalizadas (es decir, a las que no tenan ttulo) que a las formalizadas.
Estas familias no formalizadas, como lo mostr la variable control de ingresos que apli-
camos, tenan ms ingresos que las formalizadas por la Cofopri. Lo cual mostraba que,
para la banca privada, lo sustancial no era si las personas de los barrios urbano-populares
contaban o no con ttulo de propiedad, sino si tenan un nivel de ingresos y una capaci-
dad de gastos que le ofreciera garantas (Caldern, 2001, 2002, 2003)
10
.
El comportamiento de la relacin titulado Cofopri y acceso a crditos e hipotecas se
muestra en la tabla 3. Mientras que a 2003 se haban otorgado 65.000 hipotecas que
10
La mayora de los beneficiados por la poltica de la Cofopri fueron y son pobres. El estudio de
lnea de base estableci que un 68% de los beneficiados eran pobres, y que su tasa de pobreza era
superior a la de las familias que antes accedieron a un ttulo de propiedad por la municipalidad.
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corresponden slo a un nfimo 1,5% del total de titulados, la situacin observa una
mejora a mayo de 2004, cuando se muestran 73.000 hipotecas sobre un total de 1.393.096
titulados, esto es, un 5,2% de beneficiados. Tambin a mayo de 2004, unos 245.000
titulados Cofopri (un 17,5%) haban accedido a un crdito no hipotecario.
Esta informacin muestra un progreso del nmero de beneficiados por el crdito, un
17,5% que sintomticamente se acerca al 18% de titulados Cofopri que la lnea de base
del Proyecto haba detectado cinco aos atrs con capacidad de ahorro (Apoyo, 2000).
Igualmente, existe un progreso en el porcentaje de titulares Cofopri (5,2%) con acceso a
hipotecas. No obstante, la informacin no precisa la fuente de prstamo o de hipotecas,
buena parte de la cual sigue siendo aportada por instituciones del Estado.
Desde el ngulo de una poltica para la superacin de la pobreza resulta vlida la pregun-
ta: Quines son los que se benefician de la poltica? Analizando la columna de montos
promedio por hipoteca se percibe que la poltica est permitiendo a los menos pobres de
los pobres, y tal vez a quienes ya no son pobres, usar su propiedad como colateral para
hipotecas. Obsrvese que el monto promedio de la hipoteca ha subido de US$6.476 a
US$10.375 a mayo de 2004.
La formalizacin est beneficiando a los empresarios populares. Se trata de familias
estables, dotadas de un espritu empresarial y disposicin al riesgo, que cuentan con ms
de un ingreso familiar y que tienen cultura de pago. Una vez que han hipotecado su
vivienda, y pagado su crdito, vuelven a solicitar otros prstamos hipotecarios (Riofro &
Caldern, 2001; Paredes, 2002), siendo ello parte de su estrategia econmica de reproduc-
cin ampliada. La administracin Cofopri pos Fujimori tuvo el acierto de realizar diver-
sos estudios y consultoras que le mostraron, inequvocamente, que los potenciales
beneficiarios del uso colateral de la propiedad eran los pequeos empresarios, orientando
Ttulos Cofopri por aos y acceso a crditos (2000-2004)
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Ao Ttulos Crditos otorgados a Crditos otorgados Hipotecas Propietarios Promedio
entregados titulares Cofopri a personas registradas con predio de hipoteca
(millones USD) (millones USD) hipotecado por propietario
2000 1.054.607 249 154.000 66 10.000 6.600
2001 1.170.206 275 174.000 73 15.000 4.686
2002 1.294.033 314 197.000 106 19.000 5.578
2003 1.364.434 372 237.000 136 21.000 6.476
2004 (mayo) 1.393.096 383 245.000 83 8.000 10.375
TOTAL 464 73.000
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Barriadas de la gran Lima, 1993
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1,147 Barriadas 34%. Poblacin: 2188.415
Casco urbano 1995. Poblacin: 6321.173
Lmite natural
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hacia ellos la capacitacin a travs del Programa Credicrece
11
. Resulta evidente que el
provecho que los empresarios populares extraen de la poltica de formalizacin es positi-
vo y bienvenido.
Sin embargo, el punto a tratar aqu es si la poltica de formalizacin est contribuyendo
a reducir la pobreza. Y no lo est haciendo, si es que se espera que el camino sea el uso
colateral de la propiedad, ms an, en el marco de la economa en general en que la
aplicacin de las polticas de ajuste no ha reducido la pobreza sino que la ha incrementado.
Entre 1994-2000, la pobreza urbana pas en Lima del 46,6 al 54,9% de la poblacin; en la
costa urbana descendi del 48,2 al 46,9, pero subi en 7 puntos en la sierra urbana,
pasando de 48,4 al 55,7% (Alvarado, 2002). Ms de la mitad de los peruanos urbanos y
de la ciudad de Lima viven en la pobreza
12
. En Lima, a 2003, un 59% de la poblacin
tena un ingreso mensual familiar entre 300 y menos de 60 dlares (Apoyo, 2003). A
julio de 2002, la mayora de los titulados Cofopri (un 66,4%) habitaba en asentamientos
no consolidados o medianamente consolidados, en los que las expectativas de desarrollar
un pequeo negocio eran prcticamente nulas (Caldern et al., 2002). No son ellos, los
pobres, quienes pueden acceder a prstamos con garantas hipotecarias por 10 mil dla-
res promedio.
En conclusin, el uso colateral de la propiedad formalizada es aprovechado por un redu-
cido grupo de los sectores urbanos populares, los empresarios pequeos, quienes en estric-
ta medida ya no son pobres. En realidad, los factores que generan la pobreza, expresin
de desigualdad social vinculada a mecanismos de explotacin y acaparamiento de opor-
tunidades (Tilly, 2000), estn por encima de los plidos esfuerzos que se pueden conseguir
a travs del uso colateral de la propiedad. Las explicaciones que los defensores de la
formalizacin han dado frente a este hecho se pueden leer en el recuadro 3.
Mejoras en la calidad de vida
El plan de formalizacin formul la hiptesis de una mejora en la calidad de vida a travs
de una mayor inversin en vivienda por parte de pobres que contaban con la seguridad de
la propiedad. La hiptesis, en cuanto tal, muestra un profundo desconocimiento de los
11
Declaracin de Carolina Rouillon, coordinadora nacional (El Comercio, 20-07-02, p. A10).
12
Pobreza que sigue alimentando el crecimiento de la ciudad informal, esto es, los pobres que a futuro
se beneficiarn de la poltica de formalizacin. Entre 1993-1998, en Lima hubo 833 barriadas
ms, y la poblacin barrial se increment en 433 mil habitantes. Si se toma en cuenta que en el
mismo lapso la ciudad se increment en 709 mil pobladores, se concluye que el 61% de ellos
fueron a vivir a una barriada.
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Explicaciones de los impulsores de la formalizacin al poco uso de la propiedad como colateral
para crdito y superacin de la pobreza.
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ECUADRO
En 2000, Hernando de Soto sostuvo que en el
caso peruano no bast derribar las barreras
de procedimientos administrativos y legales:
cuando uno las baja, como aqu lo hicimos
en Per, nos damos cuenta de que esas no son
las nicas barreras; las otras tienen que ver
con la posibilidad de transportar el valor de
un lado a otro y hacer al dueo del capital
responsable para poder convertirse en una
parte contratante... El documento de pro-
piedad, entonces, tiene que dar una represen-
tacin tal al activo para que lo pueda
convertir en liquidez y hacerla transporta-
ble a travs de un instrumento legal de fcil
accionar... Por lo tanto, ahora los activos tie-
nen etiqueta, pero siguen siendo capital muer-
to. Es decir, la enorme cantidad de activos
peruanos, como el inmobiliario, por ejem-
plo, que estimamos en unos 70 mil millones
de dlares, no pueden entrar en una bolsa de
valor porque todava no hay forma (El Co-
mercio, 15-10-2000).
En 2001, otro autor vinculado al ILD indicaba
que ms que desconfianza de los bancos pri-
vados hacia el Registro Predial Urbano
(RPU), lo que ocurra es que estas entidades
otorgaban crdito a quienes consideraban
como sujetos de crdito y que para demos-
trarlo se requeran documentos probatorios,
lo cual beneficiaba a quienes estaban en la
formalidad econmica, y no a quienes traba-
jaban en la informalidad, como era el caso
de buena parte de los pobres urbanos (Garca
Montfar, 2002, p. 179).
Recientemente, De Soto, interrogado sobre la
paradoja entre mayor titulacin y mayor po-
breza, ha sostenido que durante los aos que
van de 1990 hasta 2000 (se) ha permitido in-
crementar el patrimonio total de aquellos que
han sido beneficiados en 9.400 millones de
dlares... no es una cifra pequea y ha mere-
cido los elogios del Banco Mundial. Y el he-
cho es que este programa mucho ms
enriquecido, por supuesto lo estamos comen-
zando a aplicar en otros pases. En los luga-
res donde ha llegado la formalizacin, la
pobreza ha decrecido. Si con 80 millones de
dlares que es lo que cost el programa de
formalizacin en el Per hasta que comenz
a ser desmantelado a principios del ao 2000
se logr incrementar el patrimonio de los po-
bres en 9.400 millones de dlares, eso signifi-
ca una tasa interna de retorno si mal no
recuerdo de un 170% (El Comercio, 27-02-
05). Lo preocupante del nuevo discurso es que
pierda peso el eventual uso colateral de la
propiedad y lo gane el incremento formal del
patrimonio de los pobres, difcilmente tangi-
ble si no se expresa en acceso a crditos o
mayor valor de intercambio.
procesos de produccin popular del hbitat urbano en el Per. La idea de que se requera
un ttulo de propiedad para ampliar y mejorar la vivienda fue refutada por el arquitecto
ingls John Turner hacia mediados de los sesenta del siglo XX, cuando demostr que era
suficiente la garanta pblica del no desalojo para que se produjera la inversin en la casa
y los servicios. Por tanto, para comprender la formulacin de la hiptesis hay que situarse
en un mundo de asesores y hacedores de polticas que, adems de enfatizar los aspectos
jurdicos, desconocen los principales procesos sociales urbansticos.
Los estudios empricos que hacia 1999-2000 compararon las mejoras en las viviendas y los
servicios mostraron que los titulados Cofopri avanzaban ms rpido que los no titulados.
En Lima, entre 1998 y 1999, unos 54 mil titulados de Cofopri consolidaron las paredes de
sus viviendas contra 53 mil no titulados, 54 mil consolidaron sus pisos contra 44 mil no
titulados y 32 mil consolidaron sus techos contra slo 610 no titulados (Caldern, 2001,
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p. 81). Igualmente, 48 mil viviendas tituladas accedieron al servicio de agua potable
contra slo 22 mil no tituladas (Caldern, 2001, p. 82). En la ciudad de Trujillo, los
asentamientos formalizados tenan mayores niveles de consolidacin que los no forma-
lizados, y entre los formalizados, los recientemente titulados se haban consolidado ms
que los anteriores (Kagawa, 2000, pp. 56-57).
La poltica de formalizacin ha generado en las familias beneficiadas un dinamismo que
les ha permitido mejorar sus condiciones de vida. Este dinamismo no es atribuible nica
ni principalmente a la existencia de un ttulo de propiedad puede observarse en las
cifras anteriores que aquellos que no tienen ttulo tambin invierten en su vivienda sino
al entorno generado alrededor de la formalizacin, especialmente por la voluntad polti-
ca puesta de manifiesto por el Gobierno y por el apoyo del Banco de Materiales a los
autoconstructores.
No obstante, la poltica de formalizacin defecciona al no formalizar tambin la casa
edificada y slo limitarse al terreno. Se requiere comprender la relacin entre el ciclo
vital de las familias y la edificacin de la casa. Cuando las familias populares tienen
hijos mayores, y disminuyen los gastos de escuela y manutencin, pueden construir el
techo definitivo sobre el que se levantar la segunda planta en la cual los hijos, a su vez,
podrn instalarse con sus familias. Si la poltica de formalizacin prestara atencin a
esta situacin, formalizara tambin la casa edificada para permitir la declaracin de
predios independientes en un mismo terreno. De modo que los miembros de las familias
que habitan en las segundas plantas de la casa original tendran la posibilidad de acce-
der a crditos. La formalizacin ha dado ttulo al poseedor original del terreno el padre
invasor de las dcadas de los sesenta o setenta, pero no a sus hijos que hoy han formado
familia y viven en la segunda planta. Son ellos quienes requieren prstamos para cons-
truir sus viviendas, pero no pueden acceder al crdito ni a los programas pblicos pues no
son propietarios (Riofro, 2001; Riofro & Caldern, 2001).
Surgimiento de un mercado inmobiliario formal
La poltica de formalizacin supone que si el ttulo aumenta el valor de la propiedad, y a
su vez esta situacin da seguridad para la edificacin de la casa, se producirn cambios
culturales y bsqueda de mayores ganancias que llevaran a los pobres a desplegar un
mercado inmobiliario formal en los barrios populares, cuyo desarrollo reducira el infor-
mal y producira la integracin en un solo mercado formal, lo que aumentara el valor de
sus predios en el mercado.
Se trata de una hiptesis plausible, que requerira estudios empricos sobre mercados de
tierras y de viviendas en los asentamientos informales o ex informales, lo que an no
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tenemos en Amrica Latina. Antes de su examen conviene formular dos advertencias: en
primer lugar, para los pobres y no slo para ellos, la vivienda tiene ms un valor de uso
que de cambio, pues se encuentra asociada a elementos simblicos del esfuerzo y sacrifi-
cio, a las relaciones sociales y familiares construidas en el tiempo, entre otros. En segun-
do lugar, y advertidos que, salvo excepciones, no debe esperarse un gran mercado
inmobiliario en estas zonas (ubicadas en el Per en zonas perifricas de poco valor); la
existencia de los mercados formales e informales responde, ante todo, a las ventajas que
puedan extraer los actores que participan de l. A una propietaria, y conozco casos, le
resultar conveniente rentar informalmente una parte de su predio, pues si lo hace for-
malmente deber pagar un impuesto al Estado, lo cual incrementar el monto del alqui-
ler y la volver vulnerable frente a una casera que decida mantenerse en la informalidad
13
.
Dicho esto, conviene ubicar el mercado de terrenos y viviendas en los barrios populares
en el interior del mercado inmobiliario en general. En el Per urbano existe un mercado
segmentado compuesto por lotes formales servidos de primera mano, cuyo precio oscila
entre 75 y 200 dlares por metro cuadrado. A su vez, existe un mercado de lotes informa-
les no servidos tambin de estreno con precios entre 15 y 45 dlares por metro cuadrado.
De lo que se desprende que el mercado de las viviendas formalizadas por Cofopri sera de
segunda mano, a disposicin de aquellas personas que quisieran habitar en un barrio
con las caractersticas sociales conocidas, sometidas a factores como el estigma y la poca
seguridad ciudadana. Adicionalmente, sabemos que los ms pobres no participan de nin-
guno de estos submercados pues estn excluidos de la demanda y cuentan con la alterna-
tiva del costo cero que representan las invasiones a los terrenos estatales sin uso productivo
(arenales).
En 2001, en el caso de las zonas tituladas por Cofopri con consolidacin urbana, una
consultora demostr que la oferta de predios fluctuaba solamente entre el 1% y 2% del
total de lotes titulados, siendo que adems coexista con el mercado informal (Cunto,
2001, p. 8). En consecuencia, los lotes formalizados adolecan tanto de oferta como de
demanda
14
, y no se estaba produciendo una movilidad residencial significativa en torno
a las viviendas consolidadas, pues la situacin econmica no lo permita (Cunto, 2001,
p. 5). De otro lado, las personas que alquilaban partes de su vivienda preferan hacerlo de
13
En su simpleza, los tericos de la formalizacin lo han planteado as: la informalidad en las
actividades econmicas subsistir en tanto los costos de la formalidad sean ms altos.
14
Una encuesta aplicada a principios de 2002 a 120 mujeres beneficiarias de la Cofopri mostr que
slo tres titulares individuales alquilaban un dormitorio y tres titulares conyugales alquilaban
para locales comerciales (Informet, 2002, p. 32).
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manera informal, pues los costos de la formalizacin (v. gr., pago de impuestos) encare-
can las transacciones (Riofro & Caldern, 2001).
El estudio cualitativo de Cunto (2001) defini que los factores que gobiernan los deter-
minantes de los precios en el mercado inmobiliario urbano marginal eran: ubicacin
y zona, tenencia de servicios pblicos (agua, saneamiento y luz), ttulo de propiedad,
cercana a colegios, vas de acceso y seguridad de la zona. Principalmente, el precio de un
predio para vivienda estaba determinado por la ubicacin, la extensin y la tenencia de
servicios pblicos, mientras que la tenencia del ttulo de propiedad tena ms un valor
como garanta de seguridad de posesin. A manera de excepcin, los predios con ttulo
de propiedad s eran valorados por los empresarios populares porque ellos, una vez adqui-
rido, pensaban ponerlo en garanta hipotecaria, con el objetivo de financiar sus nego-
cios. Por tal razn dichos predios tenan mayores precios, especialmente los ubicados en
las esquinas de las manzanas (Riofro & Caldern, 2001). No se verific que las promotoras
inmobiliarias formales estuvieran dispuestas a adquirir viviendas en los barrios populares
sobre los que pese un estigma social.
En cambio, en los asentamientos nuevos y poco consolidados se observaba cierto dina-
mismo en las ventas (Riofro & Caldern, 2001). La formalizacin de la propiedad lleva-
ba a determinados vecinos a ofertar sus lotes no se trataba an de viviendas. En las
zonas altas de San Juan de Lurigancho, en Lima, precarias chozas de 90 metros cuadra-
dos, con instalaciones de luz elctrica, se ofertaban en el ao 2000 a precios que oscila-
ban entre US$800 y US$1.000. Esto es, se desarrollaban estrategias de capitalizacin
familiar entre los pobres
15
.
Conclusiones
La poltica de formalizacin de la propiedad en el Per (1996-2004) cumpli sus metas, mas
no sus objetivos. Distribuy masivamente ttulos de propiedad pero, ms all de un rela-
tivo impacto en la mejora de la vivienda y servicios, stos no tuvieron un uso colateral
para el acceso al crdito de la banca privada ni permitieron un mayor avance del merca-
do inmobiliario formal sobre el informal. Su contribucin a la reduccin de la pobreza
ha sido limitada. El relativo impacto en vivienda y servicios se produjo gracias a la
15
En esta seccin se han explorado los principales efectos o impactos que en los pobres est
generando la poltica de formalizacin de acuerdo con los objetivos que se plante. Se han dejado
de lado los efectos vinculados al capital social y cultural de los pobres urbanos, las relaciones de
cooperacin, solidaridad e identidad, las relaciones de gnero, la organizacin social y el uso de los
registros prediales.
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accin complementaria de programas sociales subsidiados del Estado, y no por una inte-
gracin de los pobres a los beneficios de la economa de mercado ni por una vinculacin
con la banca privada.
El fracaso de la poltica debe ser atribuido a un diseo mal concebido por sus promotores
(el Banco Mundial, De Soto-ILD y el Gobierno del Per), bajo una propuesta conceptual
dbil, que estableci, sin mediaciones, una relacin mecnica entre el ttulo de propiedad
registrado adecuadamente y los efectos para la superacin de la pobreza. Aunque, claro,
pudiera ser un consuelo pensar que sin esta iniciativa, la titulacin hubiera continuado
siendo lenta y dado pie a la corrupcin.
Concebida desde un ngulo jurdico, la formalizacin agudiz la separacin entre la regu-
larizacin jurdica y urbanstica, que ya formaba parte de la tradicin de la poltica perua-
na frente a los asentamientos informales. No obstante, debe reconocerse el mrito que al
distribuir masivamente ttulos a asentamientos sin consolidacin, se ha puesto por delante
la tenencia del ttulo y el ordenamiento fsico como condicin para la posterior provisin
de servicios. En otras palabras, se ha revertido la situacin generada hacia 1968.
El debate en torno a la formalizacin en el Per se ha planteado en un nivel tcnico y
poltico, entre los municipalistas y quienes creen en la necesidad de concentrar funciones
en una entidad nica. De all que desde 2001, con el Gobierno de transicin a la demo-
Beneficios de la formalizacin segn la Cofopri
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ECUADRO
O Propiedad segura.
O Herencia para la familia. Es una prioridad
para las familias populares del Per, y el
Registro Predial Urbano facilita la indepen-
dizacin de un inmueble a bajos costos, resol-
viendo problemas de la construccin de los
segundos pisos.
O Eliminacin de conflictos, tanto entre el asen-
tamiento humano y terceros (otros asenta-
mientos, propietarios privados) y en su interior,
por problemas de indefinicin de linderos.
O Incentivo a la inversin. El propietario, al
saber que no ser desalojado, ampla sus fron-
teras de inversin: mejora las condiciones de
su vivienda, invierte en servicios pblicos y
acciones de salubridad que mejoran el valor
de su vecindario. Las empresas proveedoras
de servicios pblicos reciben un impacto po-
sitivo: reducen el riesgo de las inversiones en
servicios pblicos, si la propiedad se encuen-
tra saneada y pueden aprovechar la infor-
macin generada durante los procesos de for-
malizacin (planos, informacin topogrfica
y de campo) para mejorar sus instrumentos
de planeamiento. El resultado final ser la
reduccin del costo de las inversiones que re-
dundar en la reduccin del costo de los ser-
vicios a los usuarios.
O Acceso al crdito. La formalizacin supone
darle a la propiedad no solamente un valor
de uso sino tambin un valor de intercambio.
Los ttulos formalizados elevan el valor de
mercado de las viviendas, que pueden ser
transadas sin restricciones o ser utilizadas
para cumplir el requisito de garanta hipote-
caria o, simplemente, el de garanta genrica
e incluso el de domicilio, exigido en las dife-
rentes operaciones de crdito a las que pre-
tenda acceder el propietario formalizado, lo
que sumado a informacin relativa a la con-
tinuidad en los ingresos y el comportamiento
de pago, convierten a una persona en sujeto
de crdito.
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cracia, el punto clave haya sido dejar de lado las competencias exclusivas y excluyentes
de la Cofopri y devolver a los gobiernos locales aquello que le fuera arrebatado. No es
este un tema de los pobres urbanos y sus organizaciones, ms preocupados por la instala-
cin de los servicios bsicos, para quienes la entrega del ttulo de propiedad es ante todo
una garanta de seguridad, antes que la posibilidad de disponer de un bien econmico.
Aunque ciertamente habra que examinar con mayor cuidado la reaccin de los hijos de
los propietarios de Cofopri, ms dispuestos a la utilizacin econmica del predio de acuer-
do con sus propias expectativas.
Los trminos del debate implican el riesgo de encerrar el tema de la formalizacin en
torno a la institucin que la dirija y dejar inclumes las deficiencias que se desprenden
de sus planteamientos conceptuales y de los diseos utilizados. Se requiere superar una
estrategia limitada a una intervencin aislada en los aspectos tcnicos de distribucin de
la propiedad y el supuesto ya negado por la realidad de que el mercado establecer una
conexin automtica entre los activos de los pobres, la banca privada y las mejoras en
las condiciones de vida.
Al respecto conviene tener presentes las siguientes dimensiones y niveles:
O La formalizacin y la regularizacin en general son intervenciones en torno a los
efectos, y no a las causas, de la produccin de la ciudad informal y de los mecanismos
econmicos y sociales que generan la pobreza. Una poltica urbana y de suelo para
ser integral y coherente debe partir de un acceso ordenado al suelo. En el Per se
enfatiz la regularizacin y se descuid el acceso al suelo, con lo cual se reprodujo y
reproduce el crculo vicioso de la informalidad
16
.
O Los aspectos jurdicos y urbansticos de la regularizacin no deben ser abordados de
manera aislada sino en mutua correspondencia. La entrega masiva de ttulos de
propiedad a asentamientos con pocos aos de formacin plantea un reto al modo
tradicional de producir el hbitat urbano popular, en el cual existan aos de cohe-
sin social precisamente porque no estaba otorgada la propiedad y los vecinos per-
manecan en sus lotes. Actualmente es posible vender la propiedad al da siguiente
de obtener el ttulo. Debera estudiarse el modo en que esta nueva situacin afecta la
produccin del hbitat popular. Este nexo con lo urbanstico, obviamente, implica
una necesaria presencia de las municipalidades y los gobiernos locales en la conduc-
cin de la regularizacin.
O Debe establecerse un nexo entre el derecho a la propiedad y el derecho a la ciudad
(Lefebvre, 1978) y a la inclusin social, entre ser propietario y ser ciudadano. La
16
Lo cual no quiere decir que el marco jurdico haya ignorado la necesidad de programas de acceso al
suelo. De hecho, varios dispositivos dieron esa funcin a la Cofopri, pero no hubo la voluntad
poltica de llevarlos a cabo.
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ciudadana como conquista cotidiana frente a las dinmicas segregadoras y excluyentes
que existen y se renuevan permanentemente. El ciudadano lo es en tanto que es un
ciudadano activo, partcipe de la conflictividad urbana (Borja, 2003, p. 25). Este
aspecto pudo ser desarrollado por la Cofopri como un desprendimiento del derecho
de propiedad, del cual histricamente forma parte (v. gr., la Revolucin Francesa),
pero no ocurri por un planteamiento conceptual que, equivocadamente, enfatiza la
integracin a la economa urbana, ignorando las necesidades de ciudadana y de
inclusin social que requieren las ciudades.
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