Tipos de Planificacion

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l.
Antecedentes generales
1.1 Los orgenes de la planificacin

La planificacin es un mtodo de intervencin para producir un cambio en el curso tendencial de los eventos. Por ello, cuando se la aplica a la conduccin de la sociedad, est influida por las ideas que orientan tal sociedad y est limitada por las condiciones en que esta
sociedad se desarrolla.
Sin lugar a dudas, el primer pas que aplic la planificacin a la conduccin de la sociedad fue Rusia. En los aos de la revolucin bolchevique (especialmente en el perodo comprendido entre l9l7 y 1930) no existan experiencias de planificacin, aplicadas al cambio social, debindose disearla e implementarla tanto a partir de la reflexin terica como, principalmente, de las condicionantes sociales en las que se desarrollo este proceso de transformacin radical de una
sociedad semi-feudal a una sociedad socialista.
El debate terico inicial en Rusia se concentr en discutir si este proceso de cambio social a implementar iba a estar dirigido y limitado
por los precios de mercado o si por el contrario ste iba a ser determinado por los planificadores, no estando condicionado a las
fuerzas del mercado y limitado slo por restricciones fsicas.
Los as llamados "geneticistas" abogaban por el primer enfoque
en tanto que la corriente "teleolgica" afirmaba que la economa sovitica estara mejor si era dirigida por expertos sociales y moldeada
en funcin de metas nacionales establecidas por el estado.
Revalorizacin de la planificacin del desarrollo
Este debate tcnico sobre planificacin, estuvo subsumido en el debate ms general entre Preobrazensky y lujarin con respecto a la industrializacin rpida de la economa sovitica o a la modernizacin de la economa feudal y campesina del pas. La prevalencia de las ideas de Preobrazensky, determin que la corriente teleolgica asumiera la conduccin del proceso, dado que era imposible transformar una economa feudal y campesina en economa una industrial a travs de las seales del mercado.l A este ltimo respecto, Patrick Theuret plantea que "El socialismo de mercado aparece al principio con otro nombre, como la forma del periodo de transicin entre el capitalismo y el socialismo en los aos veinte, apoyado por Bujarin y Stalin. Fue formulado con mas rigor en los aos treinta y adoptado despus, en la posguerra, por los socialdemcratas y por los estalinistas al final del estalinismo...La otra tesis se atribuye a "la izqtlierda de Trostky y Preobrazensky" para quienes "el mercado y la planificacin son incompatibles... A partir de 1923, con Bujarin y Stalin, el Plan y el mercado coexistieron en simbiosi$.. Stalin apoya las tesis de Bujarin sobre la necesidad de seguir estimulando al kulak - o campesino rico - en la agricultura, posponiendo el desarrollo de la industria pesada y su planificacin, aunque ello suponga "la construccin del socialismo a paso de tortuga". Stalin rompi con Bujarin en 1929 y declar la guerra al mercado."... Trotsky y Preobrazhenski plantean entonces la necesidad urgente de que los planes quinquenales se orienten a acelerar la industrial izacin.2
La revolucin bolchevique de octubre de l9l7 surgi en condiciones muy diferentes de las consideraciones de los tericos del marxismo, para los cuales la dictadura del proletariado -la etapa previa al socialismo- no requerira de una maquinaria burocrtica. No obstante ello, las dificultades tanto internacionales como internas al propio pas, determinaron que en 1921, se introdujera la Nueva Poltica Econmica (NEP) intentando disciplinar la produccin mediante la introduccin de una organizacin centralizada que permitiera abastecer a las ciudades y continuar la lucha del Ejrcito Rojo. De esta forma, a finales de 1920, el nmero de funcionarios del Estado haba pasado de poco ms de 100.000 a 5.880.000 y el nmero segua creciendo, dando origen a una burocracia centralizada que intent controlar el proceso de cambio social hasta fines de los noventa, cuando la Perestroika y la Glasnot impulsadas por Mijail Gorbachov modifican el modelo burocrtico gerontocrtico dirigente del pas.3
tcnica superior al socialismo, porque ste es un sistema inmanejable al no existir precios de mercado y derechos de propiedad. A su vez, el economista italiano Eggq jgtglg, haba mediado con anterioridad en lo que se denomin el "Socialist Calculation Debate",* demostrando que un aparato cenhal de planificacin con informacin completa y con tcnicas computacionales podra asignar los factores de produccin eficientemente al resolver un complejo y gen:eralizado sistema ecuaciones basado alimentado con relaciones de equivalencia entre el consumo presente y futuro en
vez de precios de mercado.
El debate terico inicial entre geneticistas y teleologicistas se replic entre los intelectuales occidentales. Alrededor !g_P?q_!r9yrg_ygn -Adisss escribi que el capitalismo era una alternativa
La forma en que la revolucin rusa extrajo excedentes de la economa feudal y campesina y las consecuencias del proceso planificador para las libertades individuales produjeron un cambio hacia un debate no tcnico sino valrico. Es en este contexto, que -Friedrich_yg1"l Hpy_g -(discpulo d9-vo!!Iiges) convoca en 1947 a un grupo de intelectuales a los Alpes suizos y all luego de varios das de deliberacin fundan la Sociedad Mont Pelerin'que propicia el estudio y el fortalecimiento
Estas ideas se presentan en Lira Luis. The situation ofregional planners in present-day Chile. Thesis Master ofDevelopment Studies Institute ofSocial Studies The Hague, Netherlands 1984. Patrick Theuret Socialismo de mercado: Debate entre socialistas. EN: CORRESPONDENCIAS INTERNACIONALES http ://www.ospaaal. org/corinlnumero_4/esp_4/socmerca.htrn. Mayores antecedentes sobre la Perestroika y la Glasnot se encuentran en: http://www.artehistoria.com/frames.htm?http://l www. artehistoria.com/historia/contextos/328 l. htm. Vase al respecto, hup://cepa.newschool.edu/helprofi les/barone.htm. La declaracin oficial de la Sociedad Mont Pelerin so encuentra EN: http://www.montpelerin.orglaboutmps.html#foot2.
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de las sociedades libre y las virtudes y defectos del sistema de libre mercado. Es, tambin, en este mismo contexto que Kerl Ma!giq, en- 1945, abogaba por una defensa de la planificacin afirmando que en su esencia y en sus mtodos existe nada que obligue a sacrificar las libertades individuales o la idea de la auto determinacin democrtica. Estas ideas se desarrollan en sus tres principales trabajos: o'Hombre y Sociedad en un perodo de Reconstruccin", "Diagnstico de Nuestro Tiempo" y en los ensayos publicados pstumamente como "Libertad, Poder y Planificacin Democr tica".6
1.2
Orgenes de la planificacin en Amrica Latiha
Planificacin centralizada - que con el correr del tiempo se torna en un instrumento de coercin a la democracia - o planificacin como el conocimiento que precede y que preside las acciones en contextos democrticos condiciona el contexto en el que se inscribe el surgimiento de la planifi cacin en Amric a Latina.
Si bien, varios pases establecieron tempranamente oficinas de planificacin nacional,
su
aceptacin generalizadacomo instrumento para promover el desarrollo deriva de las resoluciones de laCarta de de Punta del Este en 1961 y de su mecanismo principal la Alianzapara el Progreso que, entre otras, condicionaba la ayuda internacional a la preparacin e implementacin de programas
nacionales de desarrollo econmico y social. Es as, como las resoluciones del Captulo I (Requerimientos Bsicos para el Desarrollo Econmico y Social) del Ttulo II (Desanollo Econmico y Social) de esta Conferencia sealan lo siguiente: "1) Que se pongan en prctica, de acuerdo con los principios democrticos, programas nacionales de desarrollo econmico y social bien concebidos y comprehensivos, dirigidos al logro del crecimiento auto sostenido; 2) Que estos programas nacionales de desarrollo econmico y social se basen en el principio de la auto-ayuda tal como se estableci en el Acta de Bogot y en la utilizacin al mximo de recursos intemos, tomando en consideracin las condiciones especiales de cada pas; y 3) Que en la preparacin y ejecucin de estos planes de desarrollo econmico y social, las mujeres sean consideradas en igualdad de condiciones que los hombres..." A su vez el Capitulo II (Programas Nacionales de Desarrollo) plantea que "l) Los pases latinoamericanos participantes concuerdan en introducir o reforzar los sistemas para la preparacin, para la ejecucin, y para la revisin peridica de los programas nacionales de desarrollo econmico y social coherentes con los principios, con los
objetivos,
con los requisitos contenidos en este documento. Los pases latinoamericanos
participantes deben formular, si es posible dentro de los prximos dieciocho meses, programas de desarrollo a largo plazo..."7
Como resultado de estas resoluciones, en casi todos los pases de Amrica Latina y del Caribe se dise una institucionalidad planificadora de nivel nacional. A este respecto, Garca D'Acua menciona que "Entre 196l y 1963, trece pases de la regin dieron vida legal a ministerios, oficinas o consejos de planificacin, en respuesta alaCarta de Punta del Este"... y que cuando exista una institucionalidad previa 'oalgunos de esto pases reformularon sus esfuerzos a la luz de la Alianzapara el Progreso... "8
6 1
Lloyd Spencer. Mannheim, Karl 1893-1947 EN: http:/iwww.tasc.ac.uk/deparlmedia./staff/ls/Ivfodules/Theory/lvfannheim.htm. Esta Carta la suscribieron 20 repblicas americanas, con excepcin de Cuba. La versin en ingls de este documento se encuentra EN: The Charter of Punta del Este, Establishing an Alliance for Progress Within the Framework of Operation Pan America; August 17, 196l http://www.yale.edu/lawweb/avaton/intdip/interam/intaml6.htm. Garca D'Acua Eduardo. Pasado y Futuro de la Planificacin en Amrica Latina EN Pensamiento Iberoamericano N" 2 Juliodiciembre 1982 pp: l5-45.
Revalorizacin de la olanificacin del desarrollo
1.3 lnsercin institucional de la planificacin ?:3ts
ara*19 t,oi*a,!{
La insercin de la planificacin en la institucionalidad de los pases, alcanza en casi todos ellos rango constitucional y se la concibe como el instrumento de que dispone el Estado para cumplir con su responsabilidad respecto del crecimiento y desarrollo. f\s, Rufi4n - en un estudio sobre el rgimen jurdico de la planificacin realizado g fines- d_e-los o-qbglgJL - argumenta que "Las constituciones de los pases latinoamericanos no slo han hecho al Estado responsable del desarrollo y el crecimiento, sino que adems han sealado cual es el instrumento con que ste cuenta para cumplir dicho encargo: la planificacin"... y ms adelante agrega "E-! p-qrg{q histrlqo durante el cual se institucionaliz,la planificaci+gl la-regin, que para efectos de este estudio compiende is os-cttcuqta-f;Sq_eqta, determin (ue sta fuera- concebida con dos rasgos fundamentales que han tenido una influencia decisiva en la actualidad: el primero, consisti en identificar la planificacin con un alto grado de intervencionismo econmico y no simplemente con segundo, en vincularla con el desarrollo... "e una racionalizacinde las decisior".;
"i
1.4 Crisis y vgencia de la planificacin en Amrica Latina

En general se puede afirmar que el accionar de las oficinas nacionales de planificacin en el perodo comprendido entre las dcadas de los sesenta y ochenta se centr ms en la elaboracin de planes de desarrollo que en aplicar el conocimiento contenido en stos al proceso decisorio. Las razones para esto son variadas; entre ellas se pueden mencionar: a) la carencia de profesionales entrenados en las tcnicas de planificacin, b) la elaboracin de estos planes requiri contar con informacin econmica global y desagregada por sectores y regiones subnacionales, inexistente o incompleta, actividad que consumi mucho tiempo y recursos humanos calificados, c) al tener horizontes temporales quinquenales o sexenales, coincidentes con los perodos de gobierno, se prest poca atencin a la programacin presupuestaria anual, un tema hasta hoy de enorme complejidad tcnica, d) la concretizacin de estos planes en progmmas y proyectos bien preparados y evaluados coherentes con los objetivos y con las polticas del plan insume un tiempo y un conocimiento que no estuvo disponible. En un intento por hacer estos planes indicativos mas imperativos, en muchos pases se los tranform en leyes de la repblica lo que tampoco produjo los
resultados esperados.
Como resultado de 1o anterior, en la dcada de los ochenta prevaleci la idea de la denominada crisis de la planificacin en Amrica Latina y El Caribe. Entre las insuficiencias que dan origen a esta crisis se cuentan la prevalencia del plan-libro sobre el proceso de'planificacin,la excesiva complejidad de estos planes-libro en desmedro de un enfoque estratgico y las dificultades de la insercin de la planificacin en el aparato tanto de la poltica como en el aparato de la administracin pblical0. A este ltimo respecto, recurdese que la versin ms difundida de la separacin de roles de la planificacin, con la administracin y la poltica es la que se presenta en el
grfico
1.
Rufin Dolores. Et rgimen juridico de la planificacin en Amrica Latina. Cuademos del ILPES 37LCllPlG.64-P Santiago de Chile,
junio de 1993.
Garcia D'Acua Eduardo. Pasado y Futuro de la Planificacin en Amrica Latina Ob. Cit.
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Grfico
ROLES DE LA FOUTTCA t-A PLANIFICACTN
y LA ADMTNISTRAC|ON
PERMANENTE RETROATIMEI{TACION DE
YCONOCIMIENTO
EL PLAN PRESENTA SOLO LAS ALTERNATTVAS TCNICAS QUE SON
VIABTES
Fuente: elaboracin propia
En este mismo plano argumental, Velsquez,ll siguiendo a Carlos de Mattos, menciona que
la planificacin, en esta poca, estuvo orientada por tres elementos bsicos que le dieron concrecin: l) El voluntarismo utpico, que signific la formulacin y construccin de planes
con marcada insercin de la ideologa del planificador y la identificacin de sta con planificacin del desarrollo, orientada por la concepcin estructuralista: el planificador era visto como agente de transformacin y, como consecuencia de ello, tena cierta autonoma para actuar. Esta concepcin ocultaba la ideologa e intereses de los sectores dominantes en la elaboracin e implementacin de las eshategias de un proyecto poltico o Plan Nacional y, por ende, en la orientacin misma del proceso de planificacin, 2) un reduccionismo economicista>, esto es, una visin de la planificacin, que centraba su atencin en el anlisis y tratamiento de variables econmicas a travs de instrumentos de poltica econmica. Sin embargo, se dejan fuera del anlisis las particularidades del proceso poltico -relacionado con los conflictos de inters dentro y fuera de la estructura estatalde los distintos actores socio-polticos, debido a las orientaciones y efectos de la toma de decisiones pblicas y 3) por ltimo, la planificacin estuvo marcada por el formalismo>, el cual est referido
a los procedimientos y organismos adoptados para instituir y llevar a cabo el proceso de planificacin. Tal concepcin dio como resultado la planificacin por etapas, originada en organismos centrales de planificacin, que en el tiempo se aislaron de otras instancias y oficinas
pblicas, a tal extremo que llegaron a constituir islas en la compleja estructura decisional.
No obstante el reduccionismo econmico de la planificacin en este perodo, hubo propuestas para analizar la viabilidad poltica de los planes. Al respecto, Calcagno, Sanz y de Barbieri ya en 1968 postulan que la realidad poltica y social de los pases, al quedar fuera de los anlisis de poltica econmica corre el riesgo de ser inviable. En sus palabras "De ah el fracaso de tantas 'r
Vek{squez Jos ngel. Estado, industrializacin y planificacin en Latinoamrica. Estudios de Impactos Sociopolticos y Teorias del Desarrollo UDO/Esc. de Ciencias Sociales/Dpto. de Sociologa en: http://www.monografias.com/trabajos/planificacion /planficacion.shtml.
11
generalizaciones tericas, que ignoran que la economa es esencialmente, un arte ministerial de la <poltic. Esto no significa que siempre se omita el diagnstico poltico sino que, por lo general, tal diagnstico se formula a grandes rNgos e implcitamente... la mayor parte del anlisis queda en lo meramente cualitativo y a menudo las opiniones o juicios preconcebidos prevalecen sobre los hechos, que no se sistematizan adectadamente." En este contexto, en su formulacin de un modelo poltico dinmico postulan que "se paftir del esquema que concibe, en toda la historia, al consenso y a la fuerza como los medios de gobernar. As en una primera aproximacin podra afirmarse que el sistema poltico considerado consiste en una constelacin de fuerzas polticas que propugnan la realizacin o el rechazo de determinados actos polticos mediante su participacin en el poder, sea por la influencia general que ejercen sobre el sistema poltico (consenso) o por su control directo del aparato institucional o de los mecanismos polticos de hecho(fu erza)".12
Con el fin de ayudar a resolver la separacin entre planificacin y administracin se crea en 1972 el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), "bajo la iniciativa de los gobiernos de Mxico, Per y Venezuela. Su creacin fue recomendada por la Asamblea General de las Naciones Unidas (Resolucin 2802 - XXVD con la idea de establecer una entidad regional que tuviera como eje de su actividad la modernizacin de las administraciones pblicas, un fator estiatgico en el proceso de desarrollo econmico y social".l3 g f,ne! {9
'
iniciativas no lograron revertir la situacin planteada y en algunos pases elimin o se reestructur el aparato nacional de planificacin, "!A por las rLzones antes mencionadas, por la reasignacin de las funciones econmicas a los ministerios de hacienda, de economa y a los bancos cenhales y, principalmente, por la prevalencia
Estas propuestas e
dc,,qga de los ochenta,_se
en varios pases de modelos neo-liberales.
La crisis de la planificacin en Amrica Latina, no tiene punto de comparacin con la crisis de sta en las economas centralmente planificadas de la Europa Oriental, en cuyo caso la discusin se dio en un ambiente de excesiva polarizacin ideolgica y simplificacin en torno a la dicotoma estado versus mercado o democracia versus totalitarismo.
y pico. d9 tpda vida _econmica moderna y no simplemente c-omo qnp lggti.!qin Las condiciones actuales y futuras del desarrollo productivo, del avance cientfico y SqLr-q{Iu. tecnolgico, la revolucin en las comunicaciones y en los patrones de consumo, etc., subrayan la necesidad absoluta de un mecanismo descentralizado de coordinacin de las decisiones y acciones individuales e institucionales del proceso de asignacin de recursos escasos que ha mostrado ventajas insuperables en la capacidad de generar riqueza. En la misma medida que es posible afirmar lo anterior, se pone de manifiesto la obsolescencia de la idea de la planificacin del proceso econmico global desde el Estado. Laprctica de la planificacin, adems de exhibir rendimientos extremadamente lnagros- en el mbito econmico ha sido un eficaz mecanismo de dominacin autoritaria sobre la sociedad en manos de los detentores del poder del Estado en los <socialismos . reales>. Todo lo anterior no desmerece, sin embargo, el hecho innegable de las imperfecciones del i;mercado, especialmente en cuanto a los aspectos distributivos, del medio ambiente y en otros en 'donde el mercado no logra dimensionar adecuadamente los costos y beneficios sociales" b) .... la prctica de los socialismos reales deja en evidencia que la propiedad estatal de los medios de produccin no es necesariamente una forma superior, ni mucho menos eficiente, de control y gestin del proceso econmico."... y c) es necesario concluir que cada vez mas las diferencias entre
carqcJe{s!!_co
t2
En este contexto, resulta esclarecedor del debate revisar las razones de la crisis en las economas-centralmente planificadas y cual sera su rol en las economas modernas. Un trabajo sobre este tema concluye que: a) i..-{ meqcado, se nos pJelentq hoy dia -como un.mecp-nigm_9.
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Calcagno Eric, Pedro Sanz y Juan de Barbieri. Et diagnstico poltico en XXXV(3) Mxico, julio-septiembre de 1969 pp: 389-422. Vase al respecto http://www.clad.org.ve/elclad.html.
la planificacin EN: El trimestre econmico Vo[.
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los sistemas sociales de los diferentes pases no sern reducibles principalmente a la oposicin propiedad privada-propiedad social y a mercado-planificacin. En estas condiciones, las diferencias sern perceptibles en la gradacin de esos elementos en las estructuras sociales, es decir en la <mixite>, y crecientemente en la relevancia de ciertas temticas tales como la promocin de la justicia social, preservacin del medio ambiente, promocin de la participacin, descentralizacin y poder local..."la
Si bien la crisis de la planificacin fue un hecho real e indesmentible, tanto en Amrica Latina como en los pases de economas centralizadas, no es menos cierto que su abolicin y
reemplazo total por el rq.elcade..es uua dgqiqq gtt-?.
&g,i{1 iinta e!,obj:etiyo_ngs generalizado de! sgctgr pblico fue !a aonstrucci naqigq-at galinSuitOing) tivs de lariiodrnizacin econmica, social poltica,.lo-cual"np-.p-pia logra1sg. in eJ poca a travs del merado o a travs de la sociedad civil, como bien lo plantea Bishwapriya
Sanyal.l5
La critica generalizada acerca de la excssiya*eCgtrgliZggfqq_9_"*_lg_phqig-apil.u -egesiya y no pSrtlcjp{-r-yo obsdece a una t;pQ\ f.Ilgy ,s^imp-le. En los _brlrgcryJizag!l y _u carctgL el_itlsta
En opinin de quien escribe estas notas, no es un hecho casual el que en 1974 compartieran el Premio Nbel de Economa Friedrich von Hayes (quien sostena que la planificacin era el camino a la servidumbre) con Gunnar Myrdal quien a su vez, sostena que la controversia sobre planificacin o mercado era antigua y confusa. En este contexto, Garca comenta que hay "... el reconocimiento tcito
de que las experiencias pasadas fueron, en la mayora de los casos, experimentos no exitosos. Por otra,
regulacin u orientacin del proceso econmico, podra llevar al sistema econmico a desequilibrios y
la conciencia de que el abandono por parte del Estado de la responsabilidad de la conduccin,
tensiones de tal magnitud que podran trastocar el sistema social y poltico en sus races mas profundas. En la prctica, no ha ninguna autoridad gubemamental en Amrica Latina que acepte sin reservas, y en forma responsable, el dictum neoclisico- -de que el "ptimo social"se logra con la
ausencia totl de intervencin del Estado en la economa".i
es el modo ms democrtico de hacer planificacin, pargce ser entonces el quid del asuntoi- Segn MetcIf,l? esto se pued visualizar en el proceso decisrio pblico que combina mercado, expertos y poltica.
lul
El mercado es extremadamente eficiente en la asignacin de recursos decididos a havs de un amplio conglomerado de actores individuales que persiguen metas individuales. Estos actores no necesitan coordinarse con otros, ni llegar a acuerdo ya sea desde el punto de vista de la demanda o desde la oferta. No obstante ello, el mercado presenta serias limitaciones en la asignacin intertemporal de recursos escasos y en la endogenizacin de externalidades negativas, pero su principal limitacin es la reproduccin de la inequidad. A su vez, los expertos (o planificadores), supuestamente, toman decisiones basados en la eficiencia tcnica y salvaguardando el inters pblico por sobre intereses particulares ms reducidos. Pero, segn Metcalf, el paternalismo de este modelo tecnocrtico ha quedado en evidencia ya que lo que se presenta como un simple trabajo tcnico en funcin del inters pblico est repleto de juicios de valor y muchas veces deja fuera los detalles relevantes de la implementacin de los planes,razn por la que la gestin es defectuosa.
Por ltimo, el proceso decisorio pblico puede ser comandado, a travs de la poltica. Probablemente, argumenta el autor recin citado, cuando se menciona que las decisiones
ra ,t
16 17
Aguilera Mximo. La crisis de las economas centralmente planificadas. Contribuciones FLACSO-Programa Chile Nmero 68
Santiago, octubre de 1990. Vese al respecto el trabajo de Bishwapriya Sanyal. Plannig as antiiipation of resistance en: http://www.seweb.uci.edu/ppd/ufiles/ Sanyal%20Res istance.pdf. Graca D'Acua Eduardo. Pasado y futuro de la planificacin en Amrica Latina op. cit. Metcalf Gabriel. Democracy and Planning http://www.spur.org/documents/03070l-article-01.shtm.
t3
Revalorizacin de la planificacin del desrrollo
no se harn a havs del mercado ni a travs de expertos, sino a travs del proceso poltico, que en sntesis puede ser del tipo democracia representativa, democracia participativa o democracia directa. La primera es aquella en la que hay un proceso formal de eleccin de representantes en el rmbito nacional o subnacional que representan los intereses de los electores en el proceso decisorio de lajurisdiccin correspondiente La democracia participativa es un tipo de democracia en que la poblacin afectada por una decisin se involucra directamente en los debates, siendo muy eficiente slo a pequea escala y corriendo los riesgos de las minoras actuantes. La democracia directa es un caso muy particular a travs de referndum o plebiscito ya que las decisiones muy importantes deben ser consultadas y votadas
planificadas se harn democrticamente, se quiere indicar que stas
directamente por la comunidad.
Todos estos. procesos decisorios democrticos tienen fortalezas y debilidades y por ello deben adaptarse al tema objeto de la decisin, al contexto poltico, econmico y social y a la escala territorial afectada por el proceso dec isorio.
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IL
Las escuelas de planificacin y

el
decisorio blico
2.1. Prembulo
Si la planificacin se define como el conocimiento tcnico que precede y que preside las acciones en contextos democrticos, este ionocimiento puede estar referido a un sector de actividad econmica (agrcola, industrial, transporte etc.), a un territorio (localidad, regin, ciudad, cuenca hidrogrfica etc.), a un grupo social (uventud, tercera edad, mujeres jefas de hogar etc.) a un mbito de accin (educacin, salud, innovacin, desarrollo rural, desarrollo econmico local, desarrollo sostenible, desarrollo humano etb.) o simplemente al desarrollo y desde este punto de vista las posibilidades de planificar son tan diversas y amplias como el fenmeno y el cuerpo asociado de conocimientos tcnicos al que se aplica la planificacin.
Con el objeto de simplificar el anlisis que sigue, es conveniente aceptar la proposicin de Faludi respecto del cuerpo de conocimientos que conforman la teora de la planificacin, en el senfido de distinguir las teoras sustantivas de las teras procedimentales'I8
r8
1973 Faludi Andreas. Planning Theory, Urban and Regional Planning Series. Volume 7 Pergamon Press
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Revalorizacin de la planificacin del desarmllo
Las teoras "subject-matter" o teoras substantivas se refieren al fenmeno al que se aplica el proceso de planificacin (desarrollo econmico, ordenamiento territorial, salud, educacin, desarrollo sostenible, desarrollo econmico local, desarrollo humano etc.).
Del mismo modo, las teoras "process-oriented matter" o teoras procedimentales son aquellas en donde el inters se centra en los procesos, mtodos, etapas, tcnicas y cursos de accin
utilizados, independientemente
del mbito, territorio,
fenmeno, problema
cuerpo
de
conocimientos al que aplica la planificacin.
En lo que sigue, se acepta la proposicin de Faludi en el sentido de que lo planificadores deben ver la teora procedimental envolviendo a la teora substantiva mrs bien que a la inversa, tal como se lo grafica en la parte derecha del cuadro siguiente:
Cuadro
1
suBoRDtNActN DE LA TEoRtA sUBSTANTIvA
[R
reont
PRocEDIMENTAL
DE LA PLANIFICACIN
Fuente: Faludi, Andreas. Planning Theory. Urban and Regional Planning Series. Volume 7 Pergamon Press 1973.
Entre ambas teoras hay estrechas relaciones y ambas son necesarias para una planificacin efectiva. Lo que ac se busca realzar es el hecho de que para hacer planificacin del desarrollo econmico o planificacin de la salud se requieren conocimientos substantivos sobre desarrollo y econonoma o salud respectivamente en tanto que para concentrarse en los procedimientos mtodos, tcnicas y etapas se requiere un conocimiento sobre el proceso decisorio, siendo ambos necesarios
para ofrecer recomendaciones que pongan los conocimientos sustantivos en la prctica.
Hace 50 aos la planificacin enfatizaba la racionalidad en la accin. Hoy da - sin descartar la racionalidad en la accin - la planificacin se aproxima mas a un proceso comunicacional en la que se involucra a todos los actores con el fin de conseguir consensos sobre los objetivos a seguir.
Si se acepta la proposicin de Faludi de concentrase en las teoras procedimentales y si se acepta el aserto de que hoy la planificacin es el conocimiento que precede y que presida la accin en contextos democrticos, lo que la obliga a ser cada da mas considerada como un proceso comunicacional, es posible hacer una revisin de cuatro escuelas o enfoques de planificacin: l) la planificacin tradicional,2) la planificacin situacional, 3) la planificacin corporativa o estratgica y 4) la planificacin prospectiva.
2.2. La planificacin tradicional

Entre las diversas acepciones que se encuentran en la planificacin tradicional se cuentan una insatisfaccin con el presente; la aplicacin del conocimiento al proceso de toma de decisiones; una metodologa para formalizar la intervencin publica con el fin de asegurar la coherencia, eficacia y
dficiencia de las medidas que pretenden corregir el curso de los eventos de no mediar tal intervencin; una actividad tcnico poltica que permite verificar el grado en que se estn alcanzado los objetivos inicialmente propuestos as como los obstculos a su consecucin y la maximizacin de la racionalidad formal y de la racionalidad sustantiva del proceso de toma de decisiones.
En la planificacin tradicional - en su esencia - hay una distincin entre el sujeto de la planificacin (el planificador o la oficina o ministerio) y el objeto de la intervencin. Ello deriva de
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la aplicacin del mtodo cientfico positivista al conocimiento que precede y que preside las tal intervencin, los planificadores u oficinas encargadas del proceso tienen que diagnosticas la situacin actual y proponer una situacin a futuro que escape de la situacin
acciones. Para tendencial. Su resultado principal es el plan o blue-print.
Con fines analticos es posible, entonces, descomponer el proceso de planificacin segn esta escuela en dos grandes componentes: l) la formulacin del Plan y 2) la ejecucin del Plan. Cada uno de los componentes y sus correspondientes etapas deben ser considerados como subprocesos integrantes de un proceso sistmico de exploracin imperfecta'del futuro por parte de los agentes econmicos y las organizaciones econmicas, sociales y polticas interesadas en que los cambios no ocuffan slo por circunstancias fortuitas o fuera de su mbito de control. Como procesos y subprocesos cada etapa requiere insumos y genera productos que se retroalimentan permanentemente y que tradicionalmente se los representa como se obserya en el Cuadro 2
Cuadro 2
ETAPAS DE LA PLANIFICAC!N TRADICIONAL

Fuente: Lira Luis. La confeccin de estrategias de desarrollo regional
FORMULACION DEL PLAN Imagen - Objetivo Diagnstico Determinacin de Objetivos y Metas Diseo de la Estrategia Formulacin de Polticas Formulacin de Programas Formulacin y Evaluacin de
Proyectos EJECUCIN DEL PLAN Seleccin de instrumentos de poltica Ejecucin de Programas y Proyectos
Control y Evaluacin
El proceso de planificacin tiene, segn este esquema, su origen y punto de partida en el proyecto poltico o en los acuerdos sociales mnimos a partir de lo cual debe especificarse la imagen-objetivo que es un modelo, y como tal una simplificacin voluntarista, de diversa precisin y coherencia de la realidad segn sea el caso, a construir en un determinado horizonte temporal.re
re
4l-68 EN: Manual de Desarrollo Regional Federico Arenas Editor. Instituto para el Nuevo Chile (INC)/Proyecto de Educacin para la Democracia (PREDy Centro de Estudios Sociales y Territoriales (REGION) e Instituto de Estudios Urbanos (IEU) Pontificia Universidad Catlca de Chile Santiago de Chile, enero de 1990. IBSN 7.078-01-6 Impreso por Maturana y Cia.
Estos planteamientos son desarrollados por Lira Luis. La confeccin de eshategias de desanollo regional pp:
17
La imagen-objetivo como punto de partida del proceso de planificacin es una de cuestiones ms controvertibles en este enfoque ya que tradicionalmente se la situa luego del diagnstico. En este sentido, el diagnostico permite describir la situacin actual, interpretar esta situacin y orientar la imagen-objetivo deseable de alcanzar al realizar la prognosis o la evolucin tendencial de la situacin actual. No obstante lo difundido de esta aproximacin, existe una corriente que postula que el diagnstico es subjetivo ya que es una palanca de despegue hacia realidades distintas (mrs que tren de aterrizaje de la teora en la realidad) y que por lo tanto se acepta que la descripcin se realiza en un determinado marco o visin del mundo, siguiendo muy de cerca las.recomendaciones de la investigacin-accin. Ms recientemente, la biologa del conocimiento plantea algo similar al sealar que "darse cuenta de que al fenmeno del conocer no se lo puede tomar como si hubieran "hechos" u objetos all afiera, que uno capta y se los mete en la cabeza. La experiencia de cualquier cosa all afuera es validada de una manera particular por la estructura humana que hace posible o'la cosa" que surge en la descripcin".2o
La imagen-objetivo al derivarse del proyecto poltico o de los acuerdos sociales surge y se fundamenta en la ideologa de los grupos involucrados en esos acuerdos y, por lo tanto, los planificadores debern apoyarse en un marco terico compatible con la ideologa de aquellos. El resultado de esta etapa debe ser un modelo referencial deseable de alcanzar que exprese las propuestas del proyecto poltico o de los acuerdos sociales en trminos de los conceptos, dimensiones, variable e indicadores propios de la planificacin segn el tipo de situacin a abordar.
A partir del resultado anterior la etapa de diagnstico persigue como resultado practico identificar la brecha que separa la situacin actual de la situacin referencial contenida en la imagen objetivo, los principales obstculos que se oponen a su consecucin y las potencialidades que permitiran acortarla dimensionando de esta forma el esfuerzo de intervencin requerido. De tal forma, el diagnstico se constituye en un instrumento para probar la viabilidad de la imagen objetivo pudiendo conducir a su ajuste o reformulacin.
Hecha esta importante salvedad, los productos del diagnstico son los siguientes:
Grfico 2
PRODUCTOS DE LA ETAPA DEL DIAGNSTICO
otscnrpccrN
2. Evolucin histrica 3. Principales problem 4. Potencialidades
l. Situacin actual
as
rNrunpnnr,clN
Causas y efectos
T
racNsrrco
eoras
Positivism o o investigacinaccin
pnovnccrN
Prognosis: que ocurre de aqui a[ horizonte de planificacin si continun actuando las fuerzas
tendenciales
Fuente: Lira Luis. La confeccin de estrategias de desanollo regional.
Maturana Humberto y Francisco Varela. El rirbol del conocimiento Editorial Universitaria. Coleccin Fuera de Serie ISBN 956-110610-7. Decimosexta Edicin septiembre de 2002 Santiago, Chile.
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A partir del contenido de la imagen objetivo, cuya viabilidad ya ha sido probada a travs de las acciones involucradas en el proceso de diagnostico, se pueden defurir los objetivos a alcanzar en el horizonte de planificacin que se postule. En la medida en que estos objetivos se expresen
cuantitativamente y se asocie su logro a una determinada trayectoria temporal se hablar de una meta.
Cumplida la definicin de objetivos y metas

sigue es la formulacin de la estrategia.
- cuando esto ltimo corresponda -
la etapa que
La estrategia ms que algo es una forma de hacer algo y por lo tanto no se refiere a qu hacer sino a cmo hacerlo. De esta forma es un procedimiento que implica un anlisis de carcter comprehensivo y permanente con el propsito de identificar y establecer las acciones fundamentales (o estratgicas) que debern ser introducidas durante el proceso de planificacin segn una secuencia temporal determinada en el marco de viabilidad poltica y factibilidad tcnica para que de esta manera se configure una trayectoria que conduzca al curnplimiento de los objetivos y metas establecidas. Puesto que la estrategia debe formularse considerando la viabilidad tcnica y poltica de las principales acciones que se requieren para alcanzar los objetivos, en su elaboracin deben plantearse escenarios tendenciales y normativos para el anlisis de la trayectoria de las principales
variables consideradas.
Las lneas de accin estratgicas establecen el marco bsico parala definicin de las medidas fundamentales de. polticas y para la elaboracin de los programas y proyectos de inversin de carcter estratgico. Las polticas son los principios por medio de los cuales un gobierno usa su autoridad para orientar el comportamiento de los agentes privados y para ordenar a los organismos
funcionarios pblicos, los cuales deben realizar con los recursos del Estado las acciones
planteadas en los objetivos, las metas y en la estrategia. Condicin indispensable en esta etapa es que se formulen tantas polticas como objetivos planteados.
En el esquema que aqu se plantea corresponde a continuacin formular los programas. Tradicionalmente se ha denominado programa a un conjunto de proyectos que apuntan a un mismo objetivo. No obstante lo anterior, se entiende por programas el conjunto de acciones que tienen como propsito la canalizacin de recursos hacia la obtencin de servicios que por ser de naturaleza intangible se diferenciarn de los proyectos de inversin.
Finalmente el plan adquiere su mxima concrecin en el proceso de formulacin y evaluacin proyectos. Un proyecto es un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas con el fin de de alcanzar objetivos especficos dentro de los limites de un determinado presupuesto y de un periodo dado. La formulacin y evaluacin de proyectos es tambin un proceso que comenzando por la identificacin de la idea, siguiendo por el estudio previo de factibilidad pretende reducir el riesgo y la incertidumbre del sacrificio de invertir en pos de determinados objetivos.
Consideraciones similares rigen para la evaluacin de programas que requerirn indicadores de

decisin complementarios a los de los proyectos.
El subproceso de ejecucin del plan comienza, a svve4 por la seleccin e implementacin de los instrumentos de poltica. Estos son instrumentos especficos que apoyan la ejecucin de las decisiones de poltica de tal manera que al permitir, prohibir, estimular o desalentar el
comportamiento de los agentes econmicos favorece la accin coordinada en reas o sectores,
La ejecucin de programas y proyectos corresponde como su nombre lo indica al proceso de implementar las acciones operativas del proceso de inversin para la obtencin de determinados bienes y servicios. Su ejecucin requiere la puesta en prctica de los recursos naturales, humanos y financieros involucrados en la obtencin del bien o servicio en consideracin.
Finalmente, en este esquema analtico, el plan debe ser objeto de conkol y evaluacin para analizar la medida en que se estn cumpliendo los objetivos propuestos y eventualmente modificar los instrumentos de poltica, los programas y proyectos de inversin que se estn implementando.
l9
silosperiodoscubiertossonde7a2}aos,de3a5yde1o2aos.esp"itiru-ente.Arrr"i, lo, instrumentos de evaluacin para estos mismos horizontes sern iespectivamente los datos proporcionados por el sistema de cuentas nacionales, indicadores ad-hoc y las partidas de
presupuesto y el control fsico de avance.
Los instrumentos de control y evaluacin dependern del tipo de acciones implementadas, de la participacin asociada a los procesos de planificacin y de los horizontes temporales involucrados. De acuerdo a la tradicin estos horizontes temporales se denominan de largo, mediano y corto plazo
La metodologia de la planificin tradicional esta siendo ampliamente' utilizada en la elaboracin de planes de desarrollo local y regional, planes de ordenamiento territorial, planes de desarrollo econmico local, planes ambientales y otros. En la elaboracin de estos planes, la
secuencia de etapas es la siguiente:21
El diagnstico donde confluyen datos entregados por los fegistros estadsticos y datos cualitativos recabados en consultas realizadas a la comunidad y en talleres en los que se discute, ademas, la priorizacin de los temas a considerar dentro del plan. La consulta ciudadana se refiere a la opinin de la poblacin del territorio sobre el futuro de la localidad, comuna o regin. En los talleres con la informacin anterior de base, se busca afinar el diagnstico y priorizar los temas a considerar. En sntesis se busca adecuar la oferta pblica a la demanda de la ciudadanaen un tema o en un mbito territorial.
La expresin de la voluntad poltica de la autoridad y sus equipos tcnicos y de los agentes del desarrollo, los cuales analizan y discuten lo que encuentran deseable para el desanollo y lo qu. efectivamente se puede realizar, en trminos de lineamiantos eshatgicos...para ello se realizan talleres de trabajo con los principales actores y agentes del desarrollo. La negociacin, o la "agenda posible", entre lo deseable polticamente en talleres especialmente diseados al efecto.
y lo
realizable tanto tcnica como
necesidades explicitadas por la comunidad, las voluntades poltias de las autoridades efectivamente realizable en funcin de los presupuestos y los ..cur.o. humanos disponibles.
La construccin de la propuesta, 1o que implica el diseo del plan en el entendido que se han logrado consensuar los diferentes intereses de los diferentes agentes para el desarrollo, esto es, las
lo
que ser
Finalmente, la validacin, sancin y aprobacin del plan, donde se expone el resultado del ejercicio para que todos los que participaron se sientan interpretados responsabies de lo acordado ya
en
este n ese marco, donde se realizarn las peticiones
y las criicas o ajustes futuros.
proyecto, plan o programa.
se deben adquirir o generar y analizat los datos, normalmente es demasiado breve como para realizar una investigacin rigurosa; adems, el alcance de los estudios es demasiado amplio. Se basan en ciencia documentada y, cuando corresponde, resurren a estudios acadmicos, infoimes de empresas, documentos del gobierno y cualquier otra fuente disponible de informacin al respecto22 Son as, un instrumento de gestin y evaluacin de la situacin de inicio de un determinado
Es tambin una buena prctica generulizadaen la gestin de estos planes, la conformacin de o mesas de trabajo ciudadanas las qu son lugares de encuentro
En muchos de los actuales planes se ha generalizado el concepto de lnea base como reemplazo del diagnstico. La lnea de base se le define como: "Los estudios de {nea de base no constituyen una actividad acadmica que abarca todos Ios aspectos posibles. El lapso durante el cual
nqesas de trabajo pblico-privadas
de la comunidad organizada, distintas de los tradicionales lugares de encuentro, Jorno es el caso de

Etas etapas fueron el marco general de elaboracin de los Planes de Desarrollo Comunal del programa trS R-ECION. programa Integrado de Gobernabilidad y Descentralizacn- Regin de Coquimbo. Gobierno de Chile: Minisierio de planificacin y Gobierno Regional de la Regin de Coquimbo-Unin Europea. Los antecedentes de este programa se encuentran en: http://www.masregion.cl. Esta argumentacin se encuentra EN: http://www.monografias.com/trabajosl4/linea-base/linea-base.shtml.
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No 59
las uniones gremiales, grupos juveniles, entre otros, las cuales generalmente se
cooptados por clientelismos.
encuentran
2.3. La planificacin situacional
2.3.1 Antecedentes
La planificacin situacional es el nombre dado (por el ex funcionrio de ILPES) Carlos Matus a una temprana reformulacin de la planificacin que en su versin tradicional all desde los 60's y hasta a inicios de los 80s era catalogada como normativa, restringida a los actores gubernamentales, formalista y muy centrada en la etapa de diseo y poco en la etapa de ejecucin. Las ideas principales de su crtica a la tradicional planificacin del desarrollo se encuentran en su libro Estrategia y Plan23 publicado en 191-2 en el que analizacon amplitud los problemas que suscita tanto la introduccin como el funcionamiento de la planificacin en Amrica Latina.
2.3.2
El marco conceptual y metodolgico
Para Matus, las diferencias fundamentales entre la planificacin tradicional-denominada por
este autor, como planificacin normativa - y la planificacin situacional derivan tanto de la multiplicidad de actores del proceso como del entorno turbulento en el que se toman las decisiones,
las que se presentan en el Cuadro 3.
Cuadro 3
DTFERENC]AS DE LA PLANTFTCACIN NORMATIVA (O TRADICTONAL) CON
LA PLANIFICACION SITUACIONAL
t planificas,
l phnica, etc nosotros, vosotros y
El movimiento
es
le ley de
la existenci social
Postulado I
Postulado 2 Postulado 3
Sujeto escindido del objeto
Sujeto dentro del objeto que contiene

sujetos
Explicacin como diagnstico

Sistema que sigue leyes
Explicacin situacional
Sistema que sigue leyes
leyes
que crea
Postulado 4
Clculo econmico del deber ser Certidumbre

Problemas bien estructurados
Clculo en situaciones de conflicto Incertidumbre

Problemas cuasi-estructurados
Postulado 5
Postulado 6 Postulado 7
Final cerrado
Final abierto
Fuente: Elaborado por el autor sobre Ia base de Matus, Carlos. Polftica y Plan Publicaciones de IVEPLAN, segunda
Edicin Caracas, Venezuela 1982.
En este contexto, segn Matus, en la planificacin normativa el postulado I deriva de la creencia en la objetividad del conocimiento y en el positivismo como su metodologa de anlisis cientfico en contraposicin con la subjetividad del conocimiento y en la necesidad de recurrir a
a
Matus, Carlos. Estrategia y Plan. Textos del ILPES Editorial Universiaria Siglo
XXI Editores Santiago de Chlle 1972.
21
metodologas de investigacin participativa en la planificacin situacional. La planificacin normativa, supone como antes se mencionara, un "sujeto " que planifica un "objeto". El sujeto es el Estado y el objeto es la realidad econmica-social. El sujeto y el objeto planificado son independientes y el primero puede controlar al segundo. A su vez, el postulado 2 seala, que en tanto, que la planificacin normativa realiza diagnsticos - que son nicos, con un solo concepto del tiempo y una verdad nica y absoluta - la planificacin situacional explica situacionalmente.2a Comprender la realidad encontrndose en ella es la forma de conocer del hombre de accin. Es justamente este clculo situacional el que permite al hombre de accin comprender la realidad. Permite tambin considerar que el conocimiento que precede a la accin es diferente del momento en que la preside ya que un mismo actor actua distinto en diferentes situaciones. Con relacin al postulado 3, a diferencia de la planificacin normativa - que busca con el diagnstico describir y explicar sobre la base de leyes del comportamiento social, la planificacin situacional reconoce que los sistemas sociales no slo siguen leyes sino que en su dinmica crean sus propias leyes. No se trata, por lo tanto, como afirma Matus de armar el puzzle, ni tampoco de reaccionar adecuadamente a la movida del oponente en el juego de ajedrez sino de un ejercicio ms complejo en el que el nmero de piezas y sus relaciones son altamente cambiantes. El postulado 4, a su vez, seala que si el actor que planifica, no comparte la realidad con otros actores de equivalentes capacidades, entonces su criterio de eficacia slo puede ser econmico y su clculo restringirse a un clculo econmico. Por ello, agrega, que la planificacin normativa es reduccionista al reconocer que el principal recurso escaso son los medios econmicos, en tanto que la planificacin situacional reconoce que el poder no es un recurso escaso y que, por lo tanto, planifican todos los actores desde sus situaciones particulares. Estrechamente vinculado a los postulados anteriores, el postulado 5 en Ia planificacin normativa se centra en el deber ser econmico en un contexto predecible de leyes, en donde est desterradala incertidumbre, en tanto que la planificacin situacionaltrabaja con la incertidumbre como uno de sus elementos centrales.
Por ltimo los postulados 6 y 7 de la planificacin situacional se relacionan muy estrechamente ya que al trabajar con problemas cuasi-estructurados el plan debe contener ms de una posibilidad de accin y estar preparados para situaciones de contingencia., a diferencia de la planificacin normativa que trabaja con problemas bien estructurados y con estados finales cerrados.
La diferenciacin realizada por este autor sobre problemas estructurados, cuasi-estructurados y mal estructurados tpicos de los problemas sociales es crucial para comprender la fundamentacin de la planificacin normativa. A diferencia de los rompecabezas o del juego de ajedrez,los problemas sociales no tienen una solucin correcta que es reconocida y aceptada como tal por las partes contendientes que son afectadas por el problema o que tienen opinin sobre 1. La gente tiene valores tan diferentes y parten de tan diferentes ideas sobre la sociedad deseada que lo que es un problema y una buena solucin pra una persona resulta a menudo irrelevante y an perverso para otra.
Conocido es el siguiente ejemplo citado por Matus: hay un nio con una bengala en el planeta A, un segundo nio con otra bengala
enelPlanetaBacortadistanciayuntercernioenelplanetaC,equidistantedeAyB.SiselepidealosniosdelosplanetasAyB disparar la bengala al mismo tiempo y luego se les pregunta sobre quien dispar primero, ambos dirn que ellos mismos. En tanto si
se le pregunta al nio del planeta C dir que los nios localizados en
A y B ambos dispararon al unsono. Tres explicaciones distintas para una misma situacin las que son posibles por la distinta visualizacin que ellos realizan de la luz de la bengala., derivada de la velocidad de sta.
22
r 59
Iffi
T G
Aaoa TME1EIAIS ESTRUGruRAIDS Y GUASSTRUCruRAT}OS

PROBLETAS CUASISTRUCTURAT}OS
PROBtt ltEsTmtnmruE
Las reglas quc oonfurnan d sisHna qre produce el problema y hs re&acirnes dd plani;dr con l son precisas, daras, invariables y determinadas. problema y permanecen iguales despus de su solucin. El planificador est fuera del problema y
Las reglas existen antes de la solucin
del
El mayor problema relacionado con los problemas cuasi-estrucfurados consiste en definir la naturaleza del problema. Tienen una cualidad elusiva que parece desafiar los mtodos precisos para su formulacin. El
problema
se relaciona con l para resolverlo dentro

reglas predeterminadas
de
problema principal, es por lo tanto, identificar el
Fuente: elaborado por er autor sobre ra base de Matus, carros. portica pran y ob. cit,
Los problemas mal estructurados se caracterizan segn este autor, por lo siguiente:
1)
Estn en un entorno dinmico; tienen alto grado de incertidumbre

actuacin urgente.
demandan
2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)
No pueden aislarse del entorno para proceder a su anlisis. Es necesario, por lo tanto,
determinar los factores del entorno.
Sus variables (tanto endgenas como exgenas), no slo son difciles de determinar, sino que adems son difusas y susceptibleJ de cambios y transformaciones. No constituyen un simple problem4 sino que son un conjunto de ellos en interaccin continua. La solucin independiente de cada uno de ellos no i.npli"u solucin definitiva. Tienen perspectivas diversas, segn el individuo que los analiza. Las caractersticas psicolgicas del individuo juegan un papel importante en la identificacin del problema. Se esgrimen argumentos en su defensa, basados en presupuestos de los sujetos que las
defienden.
frecuencia contradictorias, que impid que se llegue a solucin definitiva.
Su propia naturaleza da lugar a que se produzcan definiciones mltiples, con
9)
que provoca reformulaciones continuas, dado que las conclusiones que se obtienen de ellas estin sujetas fcilmente a controversia e impugnacin. estar basadas en la descripcin de unos sntomas y no de sus caractersticas.
Se carece de reglas, mtodos o procedimientos adecuados para proceder a su tratamiento. Los datos e informaciones que se obtienen sobre ellos estn generalmente, sujetos a interpretaciones divrsas; son imprecisos, incompletos, inconsistentes, insuficientes y la mayora de las ocasiones- contradictorios, lo -en
como consecuencia de esta imprecisin, las definiciones que se establecen
suelen
10) Incidenl-o son influidos, por diversos individuos, gupos o instituciones, en muchos
casos dificiles de determinar.
ll)
En bastantes ocasiones, los objetivos que se persiguen con su solucin no estn definidos con claridad o son dificiles de efinir. ^
debe planificar.
estocsticos o modelos de incertidumbre cualitativa: en el primer caso se pr.J. predecir con probabilidades en tanto que en los segundos se pueden prever posibilidades cualitativas. por ltimo, en los problemas mal estructurados no r" pr"" el d,tu.o, pero si en ellos se puede y se
utilizar modelos determinsticos, en los cuales se puede predecir con exactitud. En los problmas cuasi-estructurados se pueden utitizarmodelos
En los problemas bien estructurados se puede
"orro"".
23
_t
Grfico
MoDELos DETERmNsrlcos, EsTocsncos, DE NcERTTDUMBRE cuANTtrATtvA y

I
DE
INCERTIDUMBRE DURA
MODELO DETEIMINISTCO
M
ODALO ETOCATTCO
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N
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BRE DURA
ODELO NCERTIDUM BRE CUANTITATIV^
ODELO INCERTIDUM
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/ I lt/v
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A/ /\ \/ ,/
PAADO
PAADO
Fuente: Matus, Carlos..Seminario de gobierno y planificacin. Mtodo PES (planificacin Estratgica Situacional. Gufa de anliss terico. Fundacin Altadir, Caracas, Venezuela junio de 1993.
Los problemas mal estructurados conllevan, en palabras del autor, incertidumbre dura y por ello la gobernabilidad, a diferencia de la planificacin normativa, es mas bien una apuesta poltlca de futuro, como se presenta en el Cuadro 5.
EL TRINGULO DE GOBIERNO EN LA PLANIFICACIN TRADCIONAL Y EN LA
Cuadro 5
PLANIFICAC!N ESTRATCICN SITUACIONAL

PLANIFICACION TRADICIONAL
PROYECTO DE GOBIERNO Clculo tcnico y determinlstico
CAPACIDAD DE GOBIERNO Capacidad de control y

prediccin
PLAMFICACION ESTRATEGICA SITUACIONAL
CAPACIDAD DE GOBIERNO Cepcidd Btrtgic y tecnopoltica
Fuente: Matus, Carlos. Seminario de Gobierno y planificacin. Ob. Ct.
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Con estas y otras consideraciones conceptuales como marco de su anlisis, Matus plantea "Quien realmente planifica es quien tiene la capacidad de tomar decisiones y por eso es que la planificacin situacional pone en nfasis en el momento de la accin y usa la exploracin del futuro como un recurso para darle racionalidad a la accin, pero no se queda en la mera exploracin del futuro ni separa tajantemente la planificacin de la gerencia en la accin,,.2s
queremos? Sabemos lo que queremos? Hacemos lo suficiente para alcanzarlo?. El problema reside en si somos arrastrado por la fuerza de la corriente del ro de los aoontecimientos hacia un terminal desconocido o sabemos donde llegar y estamos conduciendo o contribuyendo a conducir en esa direccin. Nos arrastran o conducimos? Porque hoy vivimos lo que antes fue futuro y todos los problemas que estn ahora ante nuestra vista pudieron ser evitados o resueltos".26
En su fundamentacin se pregunta, entre otras, si "Estamos caminando hacia
donde
Matus continua su argumentacin, mencionando que "los hombres no improvisan: hacen

generalmente un clculo que precede y que preside la accin, comentando que si planificar consiste en reflexionar antes de hacer se debe responder a las siguientes preguntas:
o o o o o r r o
Por qu el poltico valora tan poco la planificacin?;

Es necesaria la planificacin?;
La planificacin es una herramienta eftcazde gobierno?; Qu peso tiene la planificacin en el desempeo del gobierno?;
Los gobernantes dedican muchas horas a reflexionar antes de tomar decisiones?; En qu se diferencia esta reflexin de la planificacin formal?;
En que consiste la formalidad de la planificacin? y Qu tipo de reflexin no es planificacin?
Se deriva de 1o anterior, que un primer requisito de la planificacin situacional es que debe ser el clculo que prece da a la accin y que tambin la presida. Debe, por lo tanto, relacionarse con
la accin. Con relacin a este ltimo aspecto, el autor plantea que no todo tipo de reflexin es igualmente valiosa ya que, por ejemplo, el poltico es inmediatista y que muchas veces el hombre de accin es ms intuitivo que reflexivo.
Un resumen de tipos de reflexin se presenta en el cuadro siguiente:
2s
'o
Matus Carlos. Plnificacin, libertad y conflicto Documento TP-58 ILPES Programa de Capacitacin. Matus Carlos. Pottica, planificacin y gobiemo Fundacin ALTADIR Caracas, Venezuela ISBN 9080-300316-X Edicin realizada gracias al patrocinio de ILPES.
25
Cuadro 6
EL CLCULO QUE PRECEDE Y QUE PRESIDE LA ACCIN
c
Clculo tcnico-polftico asistemtico
Clculo/
Tiempo
Clculo
intuitivo y
asistemtico
Clculo tcnico asistemtico
Clculo
Clculo
tcnico sistemtico
tcnico-polftico
sistemtico
To. Hoy
ATo
INMEDIATISMO
ETo
Tm.
ana
INTUICIN
ETM
P*li1i** *r-rrrz*
DTI
PLANIFICACIN
ET1
T1
T55
aos
T15
ET5
15 aos
T15
IT
lr ,-'-"i.i.ir
,
'tL-*DT15
ET15
3lcr*ii$*cj*r
t*g$*r*t*
**rr*f;*?*r s$t.st$tlil
Fuente: Matus, Carlos. Politica, planificacin y gobierno Ob. cit.
Las exigencias bisicas de la planificacin situacional son los siguientes:
l)
Se necesita una mediacin entre el futuro y el presente: destacndose la necesidad de prever las posibilidades del maana para disear con anticipacin lo que se debe hacer hoy. La dificultad de tratar con el futuro segn Mafus no es un problema menor ya que los individuos aplican una tasa psicolgica de descuento a su percepcin de los problemas y oportunidades futuras, la cual es totalmente distinta de la tasa de descuento sobre el dlar que hace el economista basado en el costo del capital. La tasa psicolgica de descuento significa que el individuo mira el futuro como si lo hiciera del lado equivocado de un telescopio Los objetos distantes aparecen ms pequeos de lo que realmente son: los problemas del futuro lejano nos preocupan menos que los problemas igualmente serios en el corto plazo.
2) Se necesita prever cuando la prediccin es imposible: lo que ocurriri maana, generalmente, no es predecible porque el futuro no slo depende de muchas variables
cambiantes pero conocidas, sino de los hombres que crean esas variables que sobrepasan su propia imaginacin e intenciones.
3) Reaccin velozy planificada
ante las sorpresas: lo que ocurrir maana puede esta fuera del espacio de posibilidades que hoy puedo imaginar o considerar sensatamente que comprende lo que puede ocurrir. As el maana pede sorprenderme sin planes. En este caso de trata de
prever como actuar maana inmediatmente despus de ser sorprendido ya que no puedo evitar las sorpresas completamente con mi clculo predictivo y previsivo de hoy.
4)
Se necesita una mediacin del pasado con el futuro: si se falla en enfrentar las sorpresas con velocidad y eficacia, se debe ser capaz de aprender de los errores y pagar slo el costo necesario de ellos. En consecuencia, debo prever la forma de aprender oportunamente del
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pasado, apuntando a la necesidad de aprendizaje de la prctica como mediacin entre el

pasado y el futuro.
5) Se necesita una mediacin entre el conocimiento y la accin: el plan debe, en este contexto, ser el clculo que precede y que preside la accin. Este calculo no es obvio como instancia de conocimiento de la realidad y de diseo de la accin destinada a cambiarla. No slo existen alternativas tcnicas y alternativas econmicas que deben ser exploradas en su eficacia, no solo tales eficacias son debatibles segn el juicio de los expertos, sino que adems existen distintas visiones o puntos de vista de los diversos actores sociales que coexisten en a situacin y tienen ingerencia en un problema determinado. Por ltimo, el tiempo del diseo no es el mismo tiempo que la accin y hay que realizar esta mediacin entre el conocimiento y la accin.
6)
Se necesita coherencia global ante las acciones parciales de los actores sociales: cada actor del proceso produce hechos polticos, econmicos etc. y nada garantiza la coherencia del resultado global. La coherencia de la accin global no se alcanza espontneamente, se requiere una racionalidad central que persiga la coherencia global frente a ls acciones parciales de los actores sociales si es que se requiere conducir el sistema social hacia objetivos decididos democrticamente.
En esta escuela de planificacin, metodolgicamente se identifican cuatro etapas que son:
a) El momento explicativo: La explicacin situacional y

actores-problemas; el archivo de problemas del Plan;
sus problemas relevantes; la matriz
b) El momento normativo: Programa de base; programa direccional; matriz problemasoperaciones; mdulos operaciones-problemas; acciones y sub-acciones; c) El momento estratgico: Viabilidad poltica; viabilidad econmica; viabilidad
instituc ional- or ganizativa; viabi lidad de s ntesis y,
d) El momento tctico-operacional: Momento central entre el conocimiento y la accin. La preocupacin de Matus por el proceso decisorio en el mbito del sector pblico esta desarrollada en su artculo "El Lder sin Estado Mayor"en el cual plantea que la capacidad de gobierno es un tipo especial de capital intelectual que no guarda relacin con el nivel cultural de un pas ni con la calidad sus universidades y que dado a que el liderazgo es transitorio, una cuestin mal entendida por los tecncratas de aparato de la administracin pb1ica.27
En esta escuela, a cada etapa del proceso de planificacin situacional corresponde un dispositivo y una funcin de planificacin, las que se presentan en el cuadro siguiente:
27
Matus, Cartos. El Lder sin Estado Mayor Direccin de Polticas y Proyectos sociales ILPES, noviembre de 1994. santiago de chile.
27
Cuadro 7
Y
Dispositivo
Apozo procoso decisorio
NES DE LA PLANIFICAEIN
Funcin de la planificacin situacional
Agenda
Asesora tecnopolltica
Asignacin del tiempo del Presidente Planificacin. Propuestas para el perodo
clculo situacional del momento para tomar decisiones. Mediacin con
Manejo de crisis Planificacin y presupuesto

Planifi cacin estratgica
Manejo de crisis con planes de contingencia. Tcnicas manejo de crisis. sala de

Situaciones
Pensar el perlodo de gobierno y abastecer de iropuestas para la toma de decisiones Pensar gran estrategia y abastecer de lneas estratgicas a oficinas de planificacin
Think Tanlc
Presupuesto por programas
Asignacin de recursos de acuerdo con el plan
Seguimiento y monitoreo
Pedir
presentar cuentas
por productos y resultados, coordinar
unidades
descentralizadas
Acompaar selectivamente el cambio situacional y retroalimentar planes Gestin descentralizada

Establecer una gestin por productos y resultados: planificacin operacional Escuela de sobierno
Formar profesionales en la tecnopoltica Fuente: Matus, Carlos. El Lfder sin Estado Mayor. Ob. cit.
Cabe hacer notar que Matus desarroll, primero en ILPES y posteriormente su propuesta de planificacin situacional en el Instituto Venezolano de PlanificaciOn lWnffAD y posteiiormente en la Fundacin ALTADIR en Caracas, Venezuela. Entre los rasgos sobresalienter " ru propuesta se encuentran el mtodo PES (Planificacin Estratgica situacional) el Mtodo ALTADIR de Planificacin Popular (MAPP), el tiempo como el recurso ms escaso de un lder, su conceptualizacin de los problemas sociales y desafos del desarrollo como problemas cuasiestructurados o mal estructurados y la necesidad de contar con asesora tecno-poltica paramediar el conocimiento con la accin.
"o-pl"idad, Proyektplanung o Planificacin orientada hacia proyectos y MApp (Mtodo Altadir de Planificacin Popular) en un cuerpo prctico y coherente de trbajo planificado en los distintos . niveles organizativos. No es adecuado ni prctico que todo el sistema organizativo trabaje con un mismo mtodo de planificacin, cualquiera que ste sea. Por el contraiio, es necesari adoptar diversos mtodos de acuerdo con: a) el nivel jerrquico que practica la planificacin, bj h natutaleza del trabajo que se realiza, c) la complejidad particular d los problemas abordados, ) la trama de relaciones de la gestin, y e) la capacidad de gobierno,,.
28
Matus Carlos. Seminario de Gobiemo y Planificacin. Mtodo PES. Guia de Anlisis Terico Ob. cit.
No obstante la potencia de muchos de sus conceptos y elaboracin intelectual, esta escuela encuentra serias dificultades en su aplicacin prctica a pesar de los esfuerzos de capacitacin realizados por Matus y sus seguidores. Por ello, en los seminarios de gobiemo y planificain por el Metodo PES, Matus28 advierte sobre la necesidad de trabajar con un sistema de planificacin pblica que combine varios mtodos segn sea la jerarqua y la complejidad de los problemas a abordar, sealando "Desde este punto de vista, el sistem ffS propone integrar los mtodos pES (Planificacin Estratgica Situacional), especialmente diseado para servir como herramienta de planeamiento estratgico pblico en niveles de alta ZOpp (Zielorientierte
28
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ms adelante Lgrega. "el Mtodo PES es particularmente potente para el nivel central directivo, donde se enfrentan problemas de alta complejidad que debe tener un procesamiento tecnopoltico de alta calidad..En el otro extremo, el mtodo MAPP combina simplicidad y potencia, pero para enfrentar problemas de baja interrelacin y de baja complejidad... y... En los niveles intermedios, el mtodo ZQPP, mucho ms simple que el PES y mas complejo que el MAPP parece
indicado para cumplir all con las funciones de sistematizar la planificacin con algunas adaptaciones y agregados en lo que se refiere al procesamiento tecnopolitico"
MEroDoLocA DE pLANrFrcAcrN sEGN coMpLEJrDro y rveu r=-A:11::
NIVEL
DIRECTIVO
NIVEL
INTERMEDIO
NTVEL DE BASE
Fuente: Matus, Carlos. Seminario de Gobierno y Planificacin. Ob. cit.
En los aos previos a su muerte, Matus centra su atencin en la modernizacin de la gestin pblica, publicando su ltimo libro "Los cuatro cinturones de Gobierno" en el que desarrolla la idea de que -luego de los intentos de los 60's y 70's en que los gobiernos de Amrica Latina y El Caribe intentaron contar con un estado productor y del viraje de los 80's hacia el estado mnimo de los regmenes neo-liberales- se requiere un estado coordinador cuyas caractersticas fundamentales
seran las siguientes:2e
o o o . o o o
Es el Estado vigilante por delegacin de los ciudadanos en democracia.
Asume la ideologa y el proyecto que la democracia le asigna en un perodo determinado.
Est sometido a probar la eficacia de sus resultados

decisiones.
y a la representatividad
de
sus
Tiene la capacidad de perfeccionamiento que la democracia le permite.
No tiene posiciones rgidas

abolicin de los extremos.
su preocupacin constante es el equilibrio social por
Es una combinacin de brjula y regulador homeosttico.
Conduce el cambio social hacia el norte que el colectivo social le impone.
Impide las tensiones y los conflictos que superen el lmite de la convivencia social. Orienta, evita los excesos y no produce excesos.
Matus, Carlos. Los tres cinturones del gobiemo. Fondo Editorial ALTADIR Caracas Venezuela 1997 1999.
Primera Edicin en espaol
29
2.4. La planificacin estratgica
2.4.1 Antecedentes
La planificacin estratgica tiene su origen tanto en la administracin del desarrollo como en
Ias escuelas de negocios.
En relacin con la administracin, debe recordarse que las funciones administrativas segn Henry Farol son planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar, razn por l que desde muy temprano la planificacin del desarrollo se vincul estrechamente con la administracin del desarrollo. El autor mas conocido, a este respecto, en Amrica Latina es Wilburg Jimnez Castro, para quien la administracin del desarrollo es el proceso que se sigue para que una organizacin realice la planificacin estratgica y despus actue de acuerdo con dichos planes en una lgica estrictamente jerrquica al interior de las organizaciones. As, segn sus seguidores "Los administradores de nivel superior generalmente invierten ms tiempo en la planificacin que los administradores de nivel bajo. Los administradores de nivel inferior se encuentran altamente implicados en las operaciones diarias de la organizacin y, por lo tanto, tienen menos tiempo para contribuir a la planicacin que la alta direccin. Los administradores de nivel medio usualmente invierten ms tiempo en la planeacin que los adminishadores de nivel inferior, pero menos que los administradores de nivel superior. El tipo de planificacir.realizada por los administradores tambin cambia a medida que stos ascienden en la organizacin. Tpicamente, los administradores de nivel inferior planean a corto plazo; los administradores de nivel medio planean a un plazo un tanto ms prolongado; y los administradores de nivel superior planean a un plazo mis prolongado... "30 Si bien, el CLAD se crea en 1972 como antes se mencionara con el objeto de modernizar las adminishaciones
pblicas, el anlisis de su actuacin escapa a estas notas.3l
En relacin con las escuelas de negocios, la planificacin estratgica

estratgico
management
- como antes se mencionara- es una escuela que proviene principalmente del mundo privado. En estas escuelas, se sostiene que el entorno constifuye a la organizacin y a su vez la organizacin genera entorno. Postula que ninguna organizacin tiene objeto sino tiene una misin orientada hacia el entorno. De hecho, en el momento en que una organizacin deja de satisfacer necesidades del entorno empieza a desaparecer del ambiente competititivo.
Su fundamentacin conceptual es compleja y proviene de diversos campos de los negocios y de los conocimientos asociados. Es as como Mintzberg, Ahlstrand y Lampel32 identifican diez
escuelas que la conforman:
l) Escuela de diseo o la estrategia como un proceso de concepcin,

2) Escuela de planificacin o la estrategia como un proceso formal,
3) Escuela de posicionamiento o la estrategia como un proceso analtico,
4) Escuela empresarial o la estrategia como un proceso visionario,

5) Escuela cognoscitiva o la estrategia como un proceso mental,
6) Escuela de aprendizaje o la estrategia como un proceso emergente,

7) Escuela de poder o la estrategia como un proceso de negociacin, 8) Escuela cultural o la estrategia como un proceso colectivo,
"
tn rr
Luis Baniga. La Planificacin. Breve Introduccin EN: http://www.geocities.com/WallstreelDistricl7g2llPlaification.html Para contextualizar el enfoque de la modernizacin de la administracin pblica , vase Cleary Eda. El etemo dilema del control de la gestin pblica en Amrica Latina y El Caribe: Desconfianza, control y castigo versus Conftanza, verificacin y estimulo. Una contribucin hacia [a contextualizacin del tema. Documento no publicado, elaborado en el marco de las actividades del Sistemas Regional sobre Informacin de Buenas Prcticas en Amrica Latina SIPAL, patrocinado por el BID/FLACO/CLAD/PRYME. Santiago de Chile s/f.
30
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9) 10)
Escuela ambiental o la estrategia como un proceso rcactivo
Escuela de configuracin o la estrategia como un proceso de transformacin".33
2.4.2
EI marco conceptual y metodolgico
Las dos escuelas de planificacin estratgica, a las que se debe la mayor formacin de recursos humanos y que registran la mayor cantidad de produccin bibliogrfica, son la escuela de diseo y la escuela de planificacin.
La escuela de diseo es la creadora de la idea de "Virtudes y Flaquezas" de la organizacin a la luz de las Oportunidades y Amenazas en su entorno (VFOA), comnmente conocido en Amrica Latina como FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas).
La escuela de diseo, como dicen Minzberg, Ahlstrand y Lampel, "... propone un modelo de creacin de la estrategia que procura lograr una concordancia entre las capacidades internas y las posibilidades externas... Sus premisas - entre otras - son:
a) La formacin de la estrategia debiera ser un proceso deliberado de pensamiento consciente, en el sentido de que la accin debe fluir de la ruzn,
b) La responsabilidad por el control y el conocimiento debe descansar en el directivo

mxima jerarqua, el CEO (Chief Executive Officer),...y
de
c) Slo
despus que estas estrategias nicas, maduras, explcitas
simples han sido
completamente formuladas, puede procederse a su aplicacin.
En este mismo sentido, la escuela de planificacin coetnea con la escuela de diseo postulaba, segn estos mismos autores, que "la estrategia deba ser guiada por un cuadro de planificadores altamente instruidos, parte de un departamento especializado en planificacin estratgica con acceso al directivo principal. Existen cientos de modelos de este tipo. Pero la mayora de ellos se reducen a las mismas ideas brsicas: tomar el modelo VFOA, dividirlo en etapas bien delineadas, articular cada una de stas con muchos listados y tcnicas y brindar especial atencin a la fijacin de objetivos primero y a la elaboracin de presupuestos y planes operativos al final.
En este contexto, los tericos de la escuela de planificacin del management estratgico postulan que hay que preguntarse si la compaa se est moviendo en la direccin correcta? y cual es esta direccin correcta par:ala compaa, en este mundo modemo tan competitivo?. Como ellos sealan cada empresa tiene, por supuesto, una direccin, tal como un velero en el ocano. Al dejar
el velero sin direccin, ste sigue la direccin del viento. Pero si el capitn, sus oficiales y
tripulacin tienen un destino en mente y toman control del velero, ste se convierte en el vehculo paraalcanzar el futuro y en un vehculo pararcalizar los sueos.34
Bradford
estratgica son:
Duncan plantean que los principios guas de la escuela de la planificacin
El pasado ya ocurri y en esta poca de cambios crecientes hay que preocuparse del futuro. Hoy es y ser el pasado del futuro.
Hay que planificar porque quien no enfrenta el futuro planificadamente ser vctima de la
competencia Darwiniana del mundo de los negocios. Otros planificaran por
1.
]r ta
Mintzberg Henry, Bruce Ahlstrand y Joseph Lampel. Safari a la estrategia. Una visita guiada por la jungla del management estratgico. Grania ISBN 950-641-29L-X Impreso en Argentina. Bradford Robert and Peter Duncan with Brian Tracy. Simplified Strategic Planning. A no-nonsense guide for busy people who want resultsfase. Chandler House Press; llorcester, Massachussets 2000-
3l
El mundo moderno es complejo y no puede resolver un problema con un enfoque unidimensional aunque este revestido de nombres de marca: calidad total, management, reingeniera, cambio de liderazgo u otros.
Debe hacerse sentir que toda la tripulacin esti en el velero ya que la visin emerger del trabajo colectivo. La planificacin estratgica no es slo la elaboracin de un plan. Es una herramienta de gestin cotidiana con una visin de futuro. La planificacin estratgica debe alentar la decisin de decidir.
La planificacin
i)
estratgica comienza dando respuesta a estas tres preguntas:
Dnde estamos hoy?
ii)
Anlisis de la situacin. Anlisis del entorno.
Anlisis intemo. Anlisis de la competencia.
Dnde queremos ir?
Objetivos y metas a largo plazo. iii) Cmo podemos llegar a donde queremos ir?
El
Comprender el mercado. Comprender la competencia del negocio. Disear las estrategias apropiadas.
se realizan las actividades mas operativas, segn se observa en el grfico siguiente:
ciclo formal de la planificacin eshatgica es bastante complejo y en cada una de sus l l .orporutir (rlsponsabilidad del CEO) se define la misin de la empresa en funcin de la visin adoptad4 se disenan hs instrucciones de planificacin para cada uno de los niveles jerirquicos, se maneja la carterade negocios, se establecen prioridades para la asignacin de recursos, se asignan los recrirsos y se realiza ia consolidacin del presupuesto y la aprobacin de fondos operacionales. En el nivel de las gerencias de negocios se identifican las formas de competir, se formula la estrategia de negocios ,ri programas especficos y se prepara el presupuesto para cada uno de ellos. En el nivel de las gerencias "o, operacionales funcionales
etapas no participan los mismos niveles jerirquicos. En el nivel
32
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Grfico 5
EL CICLO FORMAL DE LA PLANIFICACIN ESTRATEICE

CICLO DE PLANIFICACIN
Niveles
Jerrquicos de
planificacin
Condicionantes estructurales
Formulacin de la
estrategia
Corporativo
De negocios
o o o -l o o o
.
Programacin estratgica
Presupuesto estratgico y
operacional
Funcional
@r
L 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
I
Visin de la Firma: a) misin de la firma, segmentacin de negocios, estrategia horizontal, integracin vertical, filosofla de la empresa, tpicos especiales con significacin estratgica y b) infraestructura de gestin, cultura de la empresa y manejo de personal claves.
Postura estratgica y guas (instrucciones de planificacin; directrices estratgicas del nivel corporativo, desafios de plan a niveles corporativos, de negocios y funcional y objetivos de desempeo
La misin del negocio: mbito del negocio, formas de competir e identificacin de segmentos de productomercado
Formulacin de la estrategia de negocios y programas generales de accin Formulacin de estrategia funcional: participacin en la planificacin de negocios, asentimiento o no-asentimiento a las proposiciones de estrategias de negocios, programas generales de accin Consolidacin de estrategias funcionales y de negocios, manejo de la cartera de negocios prioridades para la asignacin de recursos.
establecimiento de
Definicin y evaluacin de programas especficos de accin a nivel de negocios Definicin y evaluacin de programas especlficos a nivel funcional
Asignacin de recursos y definicin de medidas de desempeo para control de gestin
de negocios
10. Preparacin del presupuesto al nivel
l.
Preparacin del presupuesto en el mbito funcional
12. Consolidacin del presupuesto y aprobacin de fondos operacionales y estratgicos
Fuente: Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile, (MIDEPLAN) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Ob. cit.
No obstante, la clara delimitacin jerrquica de las etapas del proceso de planificacin estratgica, Hax y Majluf citados por MIDEPLAN,35 la consideran como una actividad cuya
secuencia no corresponde a un proceso de arriba-abajo, ni de abajo hacia arrib4 sino que se requiere de la activa participacin de todos los actores involucrados. Segn estos autores, en el proceso se proponen los objetivos desde aniba y se sugieren alternativas programticas desde los distintos
si bien ste es dirigido, se originan un gran nmero de compromisos institucionales e individuales y una activa participacin personal de todos aquellos que tengan algo que aportar al proceso de perfilar la direccin que debera asumir el desarrollo de un proceso complejo (el desarrollo de una empresa u otro). Tambin consideran que la ejecucin de las tareas de planificacin
niveles involucrados:
35
Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile, MIDEPLAN y Programa de las Naciones Unida para el Desarrollo, Mtodos y Tcnicas de Planificacin Regional. Santiago de Chile 1994 (elaborado por el consultor Luis Riffo Olivares).
33
constituye un poderoso recurso de comprensin de los temas sobre los cuales hay que tomar decisiones, y de comunicacin por medio del cual a los participantes del proceso se les presenta la oportunidad de expresar sus propias opiniones en cuanto a la conduccin del mismo y de compartir una importante experiencia de capacitacin y de trabajo en equipo. As, la planificacin estratgica es un proceso de evaluacin sistemtica de la nattnaleza de un negocio, definiendo los objetivos a largo plazo, identificando metas y objetivos cuantitativos, desarrollando estrategis para alcanzar dichos
objetivos y localizando recursos para llevar a cabo dichas estrategias.
Laetapa crucial de la planificacin estratgica es, como su nombre lo indica, definicin de la estrategia. Para esta escuela, la estrategia es el patrn o plan que integra las principales metas y polticas de una organizacifr,y, &lavez establece la secuencia coherente de las acciones a realizar. Una estrategia adecuadamente formulada ayuda, en este contexto, a p'oner en orden y asignar, con base tanto en sus atributos como en sus deficiencias internas, los recursos de una organizacin, con el fin de lograr una situacin viable y original as como anticipar los posibles cambios en el entorno y las acciones previstas de los oponentes inteligentes En general, estas estrategias pueden ser formales o formuladas previamente a las acciones (deliberadas) o pueden desarrollarse en una organizacin sin que alguien se 1o proponga es decir, sin que sean formuladas sino que resultan del trabajo desarrollado (emergentes). Tanto las estrategia formales como -las implcitas pueden ser geneiales o especficas y sumir una connotacin diferente. Minzberg36 analiza este importante concepto sealando que las estrategias empresariales pueden ser clasificadas como las cinco Ps.
o La estrategia
como plan: la estrategia es un plan, una especie de curso de accin conscientemente determinado, una gua (o una serie de guas) para abordar una situacin especfica. Tiene dos caractersticas especficas: se elaboran antes de las acciones que se aplicarn y se desarrollan de manera consciente y con un propsito determinado. Pueden ser
generales o especficas.
Laestrategia como pauta de accin: desde el punto de vista de un plan especfico, existe una acepcin del trmino que como plan, la estrategia tambin puede ser una pauta de accin, una maniobra para ganar la partida al contrincante o competidor. Por ejemplo, Porter en su libro Competitive Strategy dedica un captulo a los movimientos publicitarios, el uso de la marca y otros. La estrategia como patrn: es tambin un modelo, especficamente, un patrn en un flujo de acciones. De acuerdo a esta definicin, la estrategia es consistencia en el comportamiento,
tanto
si es intencional como si no lo
es.
El
ejemplo clsico, es
al
respecto, el
comportamiento de la Ford Motor Company, cuando Henry Ford ofreci su modelo T slo en color negro. Ntese que las definiciones de estrategia como plan o como patrn pueden ser independientes las unas de las otra. Los planes pueden pasar desapercibidos mientras que los patrones pueden surgir sin advertirlo. Como antes se indicara, a las primera se las denomina estrategias deliberadas y a las segundas estrategias emergentes o inconscientes.
e .
La estrategia como posicin: sta definicin establece que la estrategia es una posicin, en particular un medio para ubicar una organizacin en lo que los tericos de la organizacin suelen llamar un "medio ambiente". De acuerdo a esta definicin, la estrategia puede ser la fuerza mediadora o acoplamiento entre organizacin y medio ambiente, o sea entre el contexto interno y el externo. Esta def,rnicin es compatible con cualquier da las anteriores; se puede aspirar, incluso, a una posicin mediante un plan o una pauta de accin, como tambin puede ser preseleccionada y lograda o ambas, o talvez descubierta a travs de un patrn de comportamiento y
Minzberg, Henry. Las cinco Ps de la Estrategia en: Minzberg, Henry y James, Brian. El proceso estratgico, conceptos, contextos y casos. Prentice may, segunda edicin 1993.
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La estrategia como perspectiva: mira hacia el interior de la organizacin y su contenido implica no slo la seleccin de una posicin, sino una manera particular de percibir el mundo. Existen organizaciones que favorecen la mercadotecnia y construyen toda una ideologa alrededor de ella. As, por ejemplo, Mc Donald se ha hecho famosa con base en su nfasis en la calidad, el servicio y la limpieza.
En el plano ms operativo, los elementos fundamentales en la forrpulacin de la eshategia corporativa se resumen segn MIDEPLAN en el modelo siguiente:
LOS ELEMENTOS FUNDAMENTALES EN LA DEFINICIN DE LA ESTRATEGIA CORPORATIVA: LAS
El foco central de la estrategia crporativa
,l'?1tfi3
Escrutinio intemo a nivel corporativo: la visin de la firma
Anlisis del medioexterno a nivel corporativo: inteligencia de la firma
l. 2. 3. 4. 5. 6.
Misin de la firma
Segmentacin del negocio
Estrategiahorimntal Integracinvertical
Filosofia de la empresa Problemasestratgicosespeciales
o o o
Escnarioseconmicos
Anlisis de sectores
- Industriales crlticos y de los Mercados primarios Tendencias - Tecnolgicas, recursos humanos, pollticos, sociales y
legales
Fortalezas y debilidades
7.
Postura estratgica de la empresa o Directrices estratgicas
Desaflos de planificacin o Objetivos de desempeo de

la empresa
8. Gestin de la cartera de negocios
9.
10.
Estructura organizacional y sistemas administrativos Gestin de recursos humanos del personal clave
Fuente:
Ministerio de Planificacin y Cooperacin de Chile, MIDEPLAN y Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo Ob. cit.
Las escuelas mis recientes del management, critican fuertemente a la planificacin estratgica y a su antecesora, la escuela de diseo, porque enfatizan en demasa la formacin de la estrategia como un proceso deliberado de pensamiento consciente en el sentido de que la accin debe fluir de la razn y que stas slo pueden implementarse cuando estn completamente
formuladas. Adems se critican: a) su excesiva formalidad, b) la separacin tajante en etapas, c) el
35
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N'59
reforma del estado que se requiere no es "la reforma del estado; sino una modernizacin que garantice la innovacin institucional permanente, en la cual la comunicacin, el trabajo en equip y el liderazgo son claves en la competitividad institucional
De una manera creciente, los conceptos y categoras de Ia escuela de planificacin estratgica se tratan de asimilar y aplicar a problemas de la actividad pblica e general, tal como lo demuestran los trabajos de planificacin estratgica de MIDEPLAN de Cite. No obstante, su metododologa es complicada y las simplificaciones que se realizan no siempre dan cuenta de su base conceptual. Un problema no menor para el sector publico es la coordiru"i, de equipos ya que las normativas que rigen al funcionariado en muchos casos la impiden. La utilizacin de la planificacin estratgica crecientemente se aplica tambin -con simplificaciones y modificaciones- al mbito de l Organizaciones no Gubernamentales (NGO), organizaciones No lucrativas (oNL's) u organizaciones el rercer sector. Tal como lo documentaCmara "Lo cierto es que las ONG han ido transitando en los ltimos aos desde un modelo originalmente basado en valores como la voluntariedad, la justicia, la solidaridad, centrado en una funcin esencialmente reivindicativa y en el que sus actuaciones esln muy marcadas por los aspectos ideolgicos, a otro modelo de accin ms planificada y orientada hacia la prestacin de servicios. En este ltimo enfoque, a medida que deben hacer frente a problemas de creciente complejidad, va otorgndose mayor importancia los aspectos de gestin y captacin de fondos y, en ocasiones, difuminndose en cierta medida los rasgos identitarios. por otro lado, conforme han ido ganando peso econmico y mayores cotas de influencia poltica, estas organizaciones han asumido e intemalizado progresivamente el lenguaje, las prcticas de gestin e incluso en cierta medida, la cultura del mundo empresarial, qu" propicia la adopcin de prcticas y formas organizativas ms flexibles, menos jerrquicas y capaces de adaptarse y responder con rapidez a los cambios del entorno." Y ms adelante agrega que " En los ltimos uor r" aprecia la influencia de dos claras tendencias o "discursos" en la aplicacin de esquemas de gestin empresarial a las ONL: a) La introduccin de la planificacin estratgica, mediante la cual la organizacin, partiendo del marco general de actuacin que proporcionan su misin y valores, analiza el entorno dinmico en el que interviene y las caractersticas y expectativas de los principales grupos de inters, para definir su posicionamiento, fijar sus objetivos y seleccionar las estrategias adecuadas para alcanzarlos en un determinado plazo de tiempo. ...y b) La adopcin de
Vignolo, Carlos. Gestin pblica en Ia era de la gestin: modernizacin para la post-modemidad pp; 99-134 en: Asociacin
otganizaciones. Agrega, citando a Minzberg, que existe un mito en el mundo de los gestores, cual es que el gestor es un planificador reflexivo y sistemtico".3e En este mismo sentido,ilores, Spinoza y Dreyfus analizanlas formas de hacer hiitoria en los tiempos actuales, sealando ir" ," denomina hacer historia al conjuntode destrezas especiales que eslren el fondo de la accin emprendedora, de la accin ciudadana y del cultivo de la solidaridad. Agregan que slo cuando cambia el modo en que nos entendemos a nosotros mismos y nuestro vnculo con las cosas, surge lo que denominamos hacer historia... que consiste en un cambio cultural, pues modific nueit as emociones fundamentales no reflexivas. Citan al respecto, el ejemplo de John F. Kennedy cuando articul un nuevo sentido histrico para los norteamericanos al lanzar la carrera espacial con la Unin Sovitica clyo objetivo era enviar un hombre a la luna, trayndolo de regresosano y salvo antes del fin de la dcada. Al hecer esto, el presidente Kennedy cambi el sentido de identidad de su pueblo, la forma en que los estadounidenses se vean a si mismos y su estado de nimo. Del mismo *oio, aunque de una forma distinta - por apropiacin cruzada el movimiento feminista tambin logr crear una emocin no reflexiva a apropiarse de prcticas hacia contextos donde no era probable que se generasen tales como los contratos, ascensos e indemnizaciones propias de los hombres. De esta forma en la introduccin de su libro advierten que buscan dsarrollar sensibilidades y noconocimiento".4O Concluye esta variante de la planificacin estratgica pblica mencionado (ue la
Multidisciplinaria para el Desarrollo. Seminario Modernizacin del Estado. Un desaffo pendiente. Santiago de Chile 1993. Flores, Femando, Spinoz4 Charles y Dreyfi"rs, Hubert. Abrir nuevos mundos: Iniciativa erpr.r*ial, accin democrtica y solidaidad. TAURUS Pensamiento ISBN 956-239-l I l-6, Impreso en chile mazo de 2000.
37
Revalorizacin de la planificacin del desarollo
modelos de gestin de la calidad, que permitan a la organizacin como un todo (en un esfuerzo conjunto de todas las reas y personas que la integran) orientar su gestin hacia la satisfaccin del cliente, mediante un proceso de mejora continua.. Ambas prcticas estn ntimamente relacionadas y entrelazadas, en el sentido de que la implantacin de sistemas de gestin de la calidad y la mejora continua requieren de la utilizacin previa de herramientas de planificacin". al
Grfico 7
PLANIFICACIN ESTRATCICI Y CONTROL DE CALIDAD
plurrcecrt rsrn,rcrc,
Identificacin de
grupos de inters
Necesidades
Determinacin de y expectativas
srsrEMAs ne cnsrrN
DE LA CALIDAD. CICLO DE MEJORA CONTINUA
Fuente: Cmara, Luis. Planificacin estratgica. Ob. cit.
Metodolgicamente, "el siguiente esquema muestra el itinerario de un proceso de planificacin estratgica por fases, si bien, como se ha indicado, cualquier recorrido de esta nattraleza debe concebirse como algo dinmico, de forma que sea siempre posible en cada etapa, revisar lo efectuado hasta el momento y volver atrs para replantearlo, si se considera necesario. El esquema propuesto aborda los principales aspectos estratgicos, as como algunas cuestiones de carcter ms operativo que permiten atenizar los planteamientos ms generales y que hemos querido incluir para ofrecer un panorama ms completo del ejercicio de planificacin. En el centro del grfico se situan los aspectos relacionados con la comunicacin y con la cultura e ideologa de la organizacin, que pueden actuar como elementos facilitadores o frenos a lo largo del proceso (todos los cambios y su razn de ser necesitan ser comunicados y filtrados para garantizar su . consistencia con la cultura de la organizacin).
n'
38
Cmar4 Luis. Ptanificacin estratgica. Gua para entidades sin nimo de lucro que prestan servicios de insercin sociolaboral http://www.cideal.orglfse/manuales.htm
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N" 59
Grfico 8
FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATOICI
Comunicacin Diseo del sistema de seguimiento y evaluacin
Identidad y Culture
organizacional
Fuente: Cmara, Luis. Planificacin estratgica. Ob. cit.
2.5 La planificacin prospectva

Por ltimo, en esta breve revisin, la planificacin prospectiva postula que el nico espacio sobre el cual los seres humanos pueden tener impacto es el futuro. Ello porque, segn sus seguidores, el pasado pertenece a la memoria, el presente a la accin y el futuro a la voluntad y a la
imaginacin.
2.5.1 Antecedentes
No hay un solo futuro, sino varios. Quizs sta sea la afirmacin fundamental de la planificacin
prospectiva o simplemente prospectiva. Esta afirmacin tiene una fundamentacin conceptual que la separa tajantemente del positivismo, rector de la tradicional planifrcacin del desarrollo y de la planificacin basada slo en mtodos probabilsticos, cuestin que clarifica Martnezde la siguiente
forma: "Detrs de la aceptacin de una multiplicidad de futuros existe una evolucin terica y metodolgica importante dentro de este campo. Hasta la dcada de los sesenta y aun en los setenta, en los estudios sobre el futuro todava se adverta cierta esperanza cientiftcista de poder elaborar una narrativa nica sobre el porvenir que predijera el curso necesario que tomaran los sucesos venideros. Eran investigaciones cuyo bagaje intelectual y tcnico se enmarcaba en una lgica de prediccin, similar a la naturaleza del saber cientfico regido por leyes... Hacia la dcada de los sesenta, estos supuestos comenzaron a ser cuestionados. La "rebelin" se inici en dos frentes geogrficos distintos, al parecer sin conexin inicial entre ellos, pero que lograron una convergencia de perspectivas a finales de los setenta y en la dcada posterior. Uno de estos frentes se ubic en Francia, con el empuje inicial de Gastn Berger, Bertrand de Jouvenel y Pierre Mass... El otro frente de combate al estilo determinista de hacer estudios de futuro, defensor de una versin objetivista y unidimensional del futuro, fue creado por Herman Kahn y colaboradores en Estados
39
Unidos, al amparo de un think tank que, entre otras actividades, brindaba insumos intelectuales al departamento de defensa de ese pas, el Instituto Hudson. Antes de su labor como fundador y lder de ese organismo, Herman Kahn se haba forjado una amplia experiencia en el campo de la estrategia militar y la investigacin de futuros dentro de la Rand Corporation, centro de pensamiento similar al que fundara l despus y que se destacaba por sus investigaciones en asuntos blicos... A Kahn no le interesaba definir si una guerra de este tipo sucedera o no, y cundo, sino qu pasara si ocurriera... Pensaba que la "mejor manera de prevenir un gueffa nuclear era pensar seriamente y a detalle sobre lo que sucedera si esa guerra tena lugar. A cada una de esas posibilidades de ocurrencia, a esas situaciones diferenciadas que podran surgir \navezdesatado el ataque, le llam "escenario".42
As, la prospectiva se relaciona directamente con una forma de pensamiento, el pensamiento estratgico que es "un pensamiento que supera al pensamiento cientfico, no excluyndolo, sino integrndolo. El pensamiento estratgico tiene como objetivo buscar la capacidad de anticipacin de Ios acontecimientos, visualizar un destino y construirlo,y alcanzar el futuro que se considera ms conveniente para una persona, sociedad, empresa o Nacin.... Es por ello que es intuitivo y est muy ligado al arte".43
Construir un futuro y no slo anticiparlo, define la esencia de la prospectiva desde sus orgenes. Es as como Pierre Mass,aa uno de los creadores de la disciplina en irancia, quien en 1962 siendo Comisario del Plan, cre un grupo de prospectiva cuyo objetivo era estudiar "bajo el prisma de los hechos portadores de futuro, lo que ser til conocer desde ahora de la Francia de 1985,,. En el prefacio de este trabajo, Mass define el enfoque prospectivo adoptado: "se trata de extraer del mbito de lo posible algunas figuras del futuro: que sean simultneamente inteligibles para el espritu y tiles patala accin. Estas figuras son una mezcla de lo probable y lo deseable, Se trata no tanto de adivinar aventureramente lo primero sino mas bien de preparar eficazmente lo segundo.'/' Por ello, tal como lo reafirma Michel Godet, uno de los exponentes franceses mas conocidos en la actualidad, la buena previsin no es la que se realiza, sino la que conduce a la accin.
Para entender cabalmente el sentido de la prospectiva, es necesario segn Medina, uno de los autores latinoamericanos ms conocidos en la actualidad, "reconocer la enorme variedad del campo de los futuros. No existe un solo enfoque o mtodo estndar. Los estudios del futuro son una familia
para todos los contextos histricos y culturales. Se afrontan una serie de ellmentos pragmticos, semnticos y sintcticos que se combinan en circunstancias nicas, conforme a las exigencias particulares de cada contexto.... no es sta una disciplina monoltica que aborda aspectos especficos de la realidad sino una multi-disciplina que estudia, compara y aciona diferlntes campos del conocimiento, del mismo modo que lo hacen los estudios del medio ambiente, los estudios de gnero o las ciencias de la administrac i6n' .46
dimensiones: el contexto poltico-institucional en el cual se inscribe p.o""ro o ejercicio alealizar, "l los temas o contenidos a tratar, y la secuencia de mtodos y herramientu. u ,iilirur. Cuando se disea una intervencin o estudio de largo plazo no se cuenta con una receta predetermin adavlida
de enfoques.,. Las diferencias ms importantes entre los enfoques involucran tres
grandes
La justificacin de la aparicin y de su uso en el mbito pblico latinoamericano es planteada por el mismo Medina en los siguientes trminos "Interrogarse sobre el largo plazo es una de las
Ramrez Jorge. Futuros diversos: corazn de la prospectiva. Centro de Estudios Estratgicos para el Desarrollo. Universidad de Guadalajaraen: http://www.cge.udg.mx/revistaudg/rug26/artldossier26.html. Molinari Carlos. Historia y Pensamiento Estratgico Facultad de Ciencias Empresariales. Universidad Abierta Interamericana en: htp://www.vaneduc.e du.arluai/comuni/conexion/conexion-6/pensamiento-estratgico.htm. Pierre Mass es muy conocido por su libro el Plan o el Anti-Aza, en el que postulaque el plan es slo un reductor de incertidumbre pero nada ms. http://www,cnam.frllipsor/recherche/laboratoire/data/planantihasard.pdf .
a;
Vase una revisin de este ejercicio de prospectiva en Las Notas del ALEPH. Nmero 7.26 de noviembre de 203 en: hq://www.plan.gouv.frlintranelupload,/actualiteNoteALEpHTespagnol.pdf Javier Medina Vsquez Sesin XV: Experiencias significativas en pensamiento a largo plazo. CEPAL-SERIE Seminarios y Conferencias No 8. en: http://www.ectac.cllpublicaciones/llpes/4/LCI1544p/sesionXV.pdf
. .
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N" 59
y pertinentes que pueda realizar la regin. Ms an en un momento histrico tan significativo como es el comienzo de un nuevo milenio, en el cual se abren posibilidades, se mira hacia atrs para evaluar lo hecho y tambin hacia adelante para delinear algunos ejes estructurantes del prximo siglo. Preguntarse por el largoplazo es importante, porque
reflexiones ms importantes
este es un continente que se ha caracterizada por su mirada cortoplacista (ms bien microplacista), la escasa existencia de oficinas de planificacin de largo plazo en los. ministerios afrnes, una bajsima pertenencia a las organizaciones internacionales de futuristas, y la prdida progresiva de su libertad y capacidad de maniobra para construir su propio futuro deseado. Por otra parte, es una reflexin pertinente porque el perodo 1980-2010 seguramente pasar a la historia como aquel en el
cual se levantaron los cimientos de la estructura productiva internacional contempornea, y se efectu el reacomodamiento del orden mundial a nivel gebpoltico y geocultural. Vale decir, vivimos un momento en el cual se estan configurando las principales transformaciones histricas que marcarn los futuros posibles de nuestras sociedades, a un ritmo por lo menos cuatro veces mayor que el que caracteriz a la revolucin industrial, con sus consiguientes dificultades de percepcin y de accin coherente y consecuente, y sus crecientes costos de oportunidad...aT
Segn este mismo autor, en esta poca de cambios tan acelerados, que ms bien es un cambio de poca, aumenta la complejidad y la indeterminacin producindose no slo un aumento de la incertidumbre sino que se entra de lleno en el plano de la ambigedad, tipificada por incertidumbre no estructurada, eventos indeterminados y con situaciones futuras marcadas por acciones y reacciones cxacterizadas por la creatividad, la innovacin y la sorpresa -abrindose nuevos espacios de trabajo para la intervencin socio-gubernamental si es que- en consonancia con esto ltimo, se desarrollan nuevas capacidades, se producen cambios mentales y si se adopta un nuevo estilo decisorio,as lcrficos 9 y 10).
Grfico 9
ESTADO Y SITUACIONES DE COMPLEJIDAD E INDETERMINACIN
c o
M
P
Nivel
Nivel
RIESG
AMBIGUEDAD
L
E
Nivel
CERTEZA
Nivel
J
I
INCERTIDUMBRE
A
D
+
INDETERMINACION
Fuente: Medina, Javier. Estudios de futuro. Estrategias para la planificacin prospectiva tecnolgica y territorial
Medin4 Javier. Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional ILPES. Serie Gestin pblica N ' 5 junio de 2000, en: http://www.eclac.cllcgi-birVgetProd.asp?xmldublicacioneslxnll714927n4927 )t11&xsl:/ilpes/tpUpgf.xsl&base=/ilpes/tpUtopbottom.xslt.
Los cuadros l6 y 17 se reproducen de Medina Javier. Estudios de futuro. Estrategias para la planificacin prospectiva tecnolgica y territorial. Tercer Encuentro Nacional de Estudios Regionales. SINERGIA, Talca 13 octubre de 2005.
41
Grfico 10
MAYOR ESPACIO PARA LA INTERECION SOCIO-GUBERNAMENTAL
* a) La crisis puede entenderse como un desfase entre los desafos que trajo consigo en entorno internacional y las
capacidades de respuesta;
* *
Desarrollo de
capacidades
b) No se puede salir de la crisis

con la misma conducta y forma de pensar que la provoc;
Cambio modelos
mentales
* c) La crisis se acenta por la

vigencia
de factores culturales
(subjetivos e intersubjetivos) en la toma de decisiones y la gestin

del desarrollo.
rt
Nuevas prcticas de toma de decisiones
Fuente: Medina, Javier. Estudios de futuro. Ob.cit.
2.5.2 Aspectos conceptuales y metodolgicos

La prospectiva se la define como un conjunto de conceptos, teoras, metodologas y tcnicas para analizar, prever, explicar y, especialmente, construir anticipadamente futuros posibles y
deseables de
la
accin humana.
En sus aspectos concepfuales y operacionales esta estrechamente vinculada a la planificacin de prospectiva, estrategia, planificacin estn en la prctica ntimamente ligados, cada uno de ellos conlleva el otro y se entremezcla: de hecho hablamos de planificacin estratgica, de gestin y de prospectiva estratgica."...., agregando que la diferencia con la planificacin estratgica esta en la revalorizacin del largo plazo de la prospectiva puesto que "...e1 anlisis clsico en trminos de amenazas y oportunidades provenientes del entorno general, nos muestra que no se puede limitar, en nombre del beneficio a corto plazo, slo al anlisis del entorno competitivo como podramos deducir de la lectura de las primeras obras de Michael Porter. Las mltiples incertidumbres, que sobre todo pesan a largo plazo en el contexto general, nos muestran el inters de Ia construccin de escenarios globales para esc.larecer la eleccin
y a la estrategia, ya que como dice Godet "Los conceptos
de las opciones estratgicas y asegurar la perennidad del desarrollo".ae
Tal como se planteara anteriormente, la buena prospectiva no es la que se realiza, sino la que conduce a la accin, en situaciones de alta indeterminacin y complejidad en las que se abre un espacio de trabajo mayor para la intervencin socio-gubernamental. Es en definitiva pensamiento estratgico y voluntad de cambio. En este sentido, postula Godet que "sera juicioso distinguir entre una fase exploratoria que persiga la identificacin de los retos de futuro y una fase normativa que busque la definicin de las opciones estratgicas posibles y deseables para que la empresa, frente a estas apuestas, pueda mantener bien el rumbo de su nave. La distincin entre estas dos fases est "ms que justificada si entendemos que la eleccin de las estrategias est condicionada por la incertidumbre, ms o menos grande, que pesa sobre los escenarios y por la nahxaleza, ms o menos contrastada, de los que, entre dichos escenarios, son los ms probables....La fase de anticipacin a las mutaciones debe ser colectiva y debera englobar al mayor nmero de personas. Las
n'
Godet, Michel y Juanjo, Gabia. La caja de herramientas de la prospectiva estratgica. Cuademos publicados en colaboracin de Electricit de France; Mission Prospective . Librairie des As et Metiers, 33 Rue Reamur 75003 Parls, Francia, noviembre de 1996, tambin en: http://www.cnam.frllipsor/lips/conferences/datalboJips-esp.pdf.
42
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- la prospectiva permiten organizar y estructurar de manera y eficaz la reflexin colectiva sobre las apuestas y retos de futuro y, llegado el caso, tambin la evaluacin de las opciones estratgicas. Por el contrario, debido a razones de estricta
herramientas que se utilizan en
transparente
confidencialidad y de responsabilidad, la fase consistente en la eleccin de las opciones estratgicas reconocemos que es propia de la incumbencia de un nmero limitado de personas; en general, de los miembros del Comit de Direccin de la empresa. Sealaremos que esta ltima fase no tiene necesidad de un mtodo especfico. Las decisiones tienen que ser tomadas despus de la concertacin y el consenso que se logre entre los dirigentes, teniendo en cuenta los modos de regulacin propias a la cultura de cada empresa y el temperamento y la personalidad de sus dirigentes.... "50 Las preguntas fundamentales de la prospeciiva sea que est se la aplica a una empresa, una regin, localidad o pas son las siguientes:
Grfico
'11
PREGUNTAS DEL PROCESO DE REFLEXN ESTRATGICA
ENDNDE
ESTAMOS?
II IIACIA DNDE
VAMOS
rrl HACIA ONnn

QUEREMOS IR?
IV TIACIA DNDE
PODEMOS IR?
Fuente: elaborado por el autor.
El bagaje conceptual, metodolgico y tcnico de la prospectiva es muy extenso y proviene de sus mltiples escuelas, una cuestin que ha sido analizada por Medina quien, en un libro que lleva por ttulo el sugerente nombre de Visin Compartida de Futuro, seala que "Existen en la actualidad diversas escuelas contemporneas del pensamiento del futuro, siendo las ms importantes la previsin tecnolgica, la prospectiva propiamente tal (a la Godet) y la planificacin por escenarios, a la cual debe agregarse la reciente escuela de la previsin humana y social."sl La metodologa integrada propuesta por Godet52 permite separar, con fines pedaggicos, mtodos prospectivos de tcnicas prospectivas, entendindose que "el mtodo es el procedimiento que se sigue en las ciencias para hallar la verdad y ensearla en tanto que la tcnica es el conjunto de
tn Godet, Michel y Juanjo, Gabia. La caja de herramientas de la prospectiva estratgica. Ob cit. t' -Una completa revisin de estas escuelas se encuentra en Medina Javier. Visn Compartida de Futuro. Coleccin de Ciencias s'
Sociales, Programa Editorial Universidad del Vatle ISBN 958-670-244-8 Cali, Colombia., Abril de 2003. Godet, Michet. De la anticipacin a la accin. Manual de prospectiva y estrategia. AlfaOmega Marcombo, Barcelon4 Espaa 1993 ISBN 970-15-0028-8 Impreso en Colombia.
43
esos procedimientos".53
procedimientos y recrrsos de que se sirve una ciencia o un arte.... o Ia pericia o habilidad pam usar de
METODOLOGA INTEGRADA POR ESCENARIOS SEGN PROPUESTA DE GODET
Cuadro 9
El problema expuesto, el sistema a estudiar

Taller de prospectiva estretgica
Variables clave
Intemas - Externas Retropestiva anlisis estrutural
Dinmica de la empresa en su entorno Retrospectiva juego de actores

Campos de batalla. Retos estratgicos
Escenarios de entorno Tendencias de peso Rupturas Amenazas y oportunidades Evaluacin de riesgos
De la identidad al proyecto Opciones estratgicas Acciones posibles (valoracin, innovacin)
Del proyecto e Ia eleccin estratgica por el comit de direccin Jerarquizacin de los objetivos
Plan de accin y de puesta en marcha Contratos de objetivos Coordinacn y seguimiento
Viga estratgica
;::*:;ff:"'
Michel De la anticipacin a Ia accin. Manual de prospectiva
De partida como dice Gode, no hay que confundir escenario con prospectiva. un escenario no es un fin en si mismo, sino algo que no tiene sentido mas que a travs de los resultados y de las consecuencias que tiene para la accin. Corresponde, esta decisin, por lo tanto a un nmero limitado de decisores. Especficamente, este autor plantea que las etapas I a las etapas 5 y 6
sr 44
Diccionario de Ia lengua espaola de la Real Academia Espaola.
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constituyen un proceso de reflexin colectiva, Las etapas 7 y 8 son el momento de la decisin (comit limitado) y la etapa 9 es la etapa de la accin.sa bn sus'palab ras,,Laprimera etapa tiene por objetivo analizar el problema expuesto y delimitar el sistema a estudiar. Se trata, en este momento, de s.ituar el mtodo prospectivo en su contexto socio-organizacional, a fn de iniciar y de simular el conjunto del proceso con la ayuda de los talleres de prospectiva. La segunda.tupu r" basa en elaborar una radiografa completa de la empresa desde il Know-How hasta las lneas de producto, materializado en el rbol de competencias. La tercera etapa identifica las variables-clave de la empresa y de su entorno con la ayuda del anlisis estructural. La cuarta etapa intenta comprender la dinmica de la retrospectiva de la empresa, de su entorno, de su evolucin, de sus fuerzas y debilidades en relacin a los principales actores de su entorno'estratgico. La quinta etapa busca reducir la incertidumbre que pesa sobre las cuestiones clave de futuro. Si utilizan eventualmente los mtodos de encuesta a expertos, para poner en evidencia las tendencias de peso, los riesgos de ruptura y finalmente descubrir los escenarios de entorno ms probables. La sexta etapa pone en evidencia los proyectos coherentes, es decir, las opciones estrategicas compatibles a la vez con la identidad de la empresa y con los escenarios ms probables de-su entorno. La sptima etapa se consagra a la evaluacin de las opciones estratgicas. .. La octava etapa del proyecto, es la eleccin de la estrategia, es la etapa crucial porque se trata de pasar de la reflexin a la dcisin. Las apuestas estratgicas y Ia jerarquizacin de objetivos son resultado de la decisin de un comit de direccin o de su equivalente. La novena etapa se dedica enteramente a la puesta en marcha del plan de accin. Implica los contratos de objetivos (negociados o suscitados), la puesta en marcha de un sistema de coordinacin y de seguimiento y tambin del desarrollo de una viga estratgica (externa). Debemos sealar que el desarrollo de esta metodologa integrada, no tine po.qr .". totul*"rte lineal. Comprende varios bucles de retroalimentacin po.ibl"., especialmente de la etapa 9 a la 4. La puesta en marcha de un plan de accin y los resultados de la viga estratgica pu.", conducir, en
ciertos casos, a reconsiderar la dinmica de ra empresa en su entno,,.55
Las tcnicas asociadas a las escuelas de prospectiva son variadas y provienen de diferentes campos del conocimiento. Se pueden clasificar como tcnicas de trabajo coborativos aptas para el trabajo grupal y tcnicas estadsticas para procesar informacin cualittiva. Las mas conocidas son la tcnica Delphi, el baco de Regnier, el anlisis estructural, el anlisis de los juegos de los actores, el mtodo de los escenarios y otros,
de ser motivadas, puesto que la duracin de la tcnicu puJd"'or"ilai entre los 45 y 70 das. Su desarrollo consiste en hacer llegar a los expertos una serie de cuestionarios. De este modo se puede llegar a un consenso sin necesidad de abrir un proceso de discusin y debate, puesto que las personas consultadas no tienen un contacto directo entre ellas. El procedimiento a seluir consiste en enviar un primer cuestionario y tras recogery analizar las respuestas, hacer llegar lis conclusiones acompaadas de un segundo cuestionario para matizar o prioriiar dichas .".pr.Jtur. Tras analiz. la informacin de este segundo cuestionario se ha de enviar un tercero donde aparezcan las conclusiones generales y la posibilidad de que se puedan hacer valoraciones sobre las conclusiones.
o tema concreto. Sirve para ,"lliru, pronsticos, evaluar caractersticas de sistemas, identificar y resolver problemas, establecer metas y prioridades, resolver problemas, y aclarat posiciones y diferencias entie distintos grupos de pe.sons. Estas personas han
planificacin de una situacin
Latcnica Delphi es indirecta y tiene por objeto conocer, estructurar y sintetizar la opinin de un grupo de personas expertas o especialmente interesadas sobre el diagnstico, la evaluacin o la
http://www.cnam.frllipsorflips/conferences/data,/boJips-esp.pd{ http://www.cnam.frllipsor/lips/conferences/datalboJips-esp.pdf
Vase por Michel, Godet en colaboracin con Rgine Monti, Francis Meunier, Fabrice Roubelat y la participacin de prospektiker. La caja de henamientas de Ia prospectiva estatgica. Laboratoire d'lnvestigation Prospectfue et Stratigique'CNAM - 2 rue Cont 75003 Paris. Prospektiker Europeo de Prospectivay Estrategia-lD. Leandr, 3 - 20g00 zuirtz lcipuzt<oa) - Espaa, en: -lnstituto
pagini26.
ob it, pginas
l7 y
18.
45
? a
Revalorizacin de la
Finalmente se elaborar un informe donde .se resuma durante el proceso y los resultados obtenidos.56
el objeto de estudio, los pasos seguidos
variedad de opiniones". La lgica ilizada por el baco es de los tres colores del semforo (verde, nalanja y rojo) completados con el verde claro, el rojo claro (permiti'endo de este modo suavizar las opiniones)' El blanco permite el voto en blanco y el negro la abstencin. Se fata, por tanto, de una escala de decisin coloreada. El mtodo es eficaz, simple y npido. permite r io, qu" divergen expresarse (y valorar sus opiniones). Se trata de un excelente til de comunicacin: no es el consens lo que se busca, sino mas bien el intercambio y el debate ente los individuos. Consiste en tratar las respuestas coloreadas en forma de matriz, donde se representa: en filas los tems que definen el problema y en columnas los expeftos que participan en'el estudi".. E;-;";; i;;;; de la imagen coloreada donde comienza el debate y/o la explicacin del voto: el procedimiento es abierto y cada no puede, en todo momento, cambiar el color y justificar su cambio de opinin,,.
su vez, el baco de Regnier",t'00.... concebido por el Doctor Frangois Rgnier, con el fin de interrogar a los expertos y tratar sus respuestas en tiemporeal o por va postl puin u de una escala de colores. Como todos los mtodos de expeftos, est deitinado a ieducir ia incertidumbre, confrontar el punto de vista de un grupo con el de otros grupos y alavez,tomar conciencia de la mayor o menor
Con los resultados de la tcnica Delphi, del baco de Regnier o si ello no es posible - en un taller de expertos se identifican directamente las variables stratgicas y se p.o"d" luego al anlisis de Ias causalidades entre ellas. En esta etapa, la funcin de los op.rtr consiste en verificar si un factor est afectando a los otros. Por ejemplo, si el factor "deterioro ambiental,, est influyendo sobre el fenmeno "recurso hdrico'i: li tarea de los expertos ser constatar si est ocurriendo una severa depredacin de las cuencas hidrogrficas, lo cual trae como consecuencia la mengua de los recursos de agua.^Por ltimo, se deben idntificar las variables claves por va de una clasificacin directa o indirecta.s8
La identificacin de las variables claves se realiza con el anlisis estructural. El anlisis estructural maneja dos conceptos: motricidad y dependencia La motricidad es la influencia que una variable ejerce sobre las dems la cual se registra en las filas de un cuadro de doble entrada. A su vez, la dependencia es la incidencia de los diferentes fenmenos sobre uno en particular, cuestin que se lee en las columnasSg' Si las relaciones se identifican como influencia nrerte 1E, influencia moderada (M), influencia dbil (D), influencia nula (N) o influencia potencial (p) si y a estas letras se asocian valores tales F:5 ; M:3; D: l; N = 0 y P: es posible talcular U smoria, sacar los promedios de filas y columnas y ubicarlos en cuatro cuadrants, tal como en el ejemplo siguiente
57 58
http://www.cimas eurosur.orglgloobal/fichas/ficha.php?entidad:Henamientas&id:12. Una presentacin tcnicaatravs delnlernetOn-lineseencuentraen http://www.ucm.es/info,/psyap/taller/didina2/sld00l.htm.
en powerpoint de
esta
Vese http://www.cnam.frllipsor/lips/conferences/data/boJips-esp.pdf. Esta seccin y los cuadros se han extrado de Mujica, Jos FranCisio La construccin del futuro. Concepto y modelo de prospectiva estratgic4 territorial y tecnolgica. Secretara Tcnica CABIONCYT Convenio Andrs Bello Universidad Extemado de Colombia ISBN 958-6 I 6-929-4 Bogoto Colombia 2005.
tL6
t t
a
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N" 59
MATRIZ DE RELACIONES DEL ANLISIS ESTRUCTURAL
Cuadro
l0
o
T
R
(+)
Zona de Poder (variables de
I
C
entrada)
Zona de conflicto (variables

enlace)
de
I D
A
D
Zona de Variables autnomas
Zon'a de Salida (variables de salida)
(-) DEPENDENCTA (+)

La construccin derruturo. concepro y
i"T:,l";
Ylltr;on.i:jff:'fo
modero.;;.r"*,
La clasificacin indirecta llamada-Ill9MAc (Matrice d'Impacts croiss Murtiprication Appliqus a un classement)' El ,n,oo.LricC.;'";'o.o*ruru de aplicado a la matriz estructural qu" p"..it" estudiar ru irrii";^j murtiplicacin marriciar travs de la elevacin de la matri)a variabres, a ilIi:'X:** -correspondientes una poter"i".;dir^li#".e MICMAC o, .r, manuales se pueden bajar gratuitamente, tambin, desde
A continuacin' corresponde analizar eljuego de los actores, ya que las variables del estudio prospectivo ro ro, n"rr.u. estratgicas .ino qr t, un enrreverado juego de inters de los actores sociales, una cuestin "ri;;"; calcagn sanzy tempranaman te analizadapor de Barbieri.62 ,
la web.ur
de altamohicidad y bajadependencia. son factores que influyen mucho-sobre los dems y a su.vez son poco afectaos ;lr;;. ;n variabres muy importantes' En la Zona de conflicto se ubican variables muy motrices y al mismo tiempo muy dependientes' Son los factores se caracterizu, po.qr" .ilnJo-ry influyentes son, ar mismo tiempo, muy influidos' son muy significativos, pero estn subordinados a los dems. En la Zonade salida estn situados los, factores ar a"p"niientes que Ail se ar.pon"n r"nmenos que por su razn de alta dependencia son iesultados o'efectos ;-i;; movimientos que se dan en ras zonas anteriores' Lazona de variables Autnomas enmarca fenmenos de muy dbilmotricidad poca dependencia', son variables y muy que no hacen p".t; ;;i;stema conformado por las anteriores' Esta es ra crasificacin tres zonas directa y simple de ru" uu.iuur"..
Enlazona de Poder
".*,.r,*
aparecen variables
;",
i;fl;;;;.
El mtodo de anlisis del juego de los actores MACToR busca estimar los pesos o fuerzas de los actores y estudiar sus. converge'"iut y divergencias vis a vis ,n .i"no de neux y de objetovos asociados' comprende siete ses: r.ortt ri. el cuadro 't.lut"giu. 1mero de los actores,,, 2) identificar los intereses especficos-y los objetivos ro"iior, sl:e.arqui#-: actor sus objetivos prioritarios, 4) evaluar la situacin de furza de los int g.* ti, .it u"iones de fuer en un convergencia-divergencia entre actores "1o1"r, anrisis de v 7) formular u.?or*daciones estratgicas y ras cuestiones claves del futuro.63 su utirizacin r"quiJre
oi
*o:
u, tiempo
entre za cinco meses.
Finalmente' corresponde el anlisis del fufuro a travs de la construccin de escenarios. para Godet "un escenario es un conjunto formado po. ru a"r".ip.io, " una situacin futura y un camino
o" o'
veseal respectocodet'Michel Delaanticipacina^laccin.Manuar

El software
MICMAC con su correspondients manuales
deprospectivayEstrategiaobcit.
p-orriico
: "
se encuentra
en: nnfriwrwv.:ie.orglripsor/micmac.htm:
iii#:i:ii,mllliffi*-'ffi:T;i:T:,','",#xil;,lTi'Lostico La descripcin del mtodo'

"r
e,
i, p"ii**ion
Er rrimestre
'r**t
v''*".o,,lf"dai"n,.s
manuares se encuentran en: http://www.3ie.orglripsor/mactor.htm.
47
de acontecimientos que permiten pasar de una situacin original a otra futura... Se distinguen de hecho dos grandes tipos de escenarios: a) eploratorios: partiendo de las tendqncias pasadas y presentes, conducen a futuros verosmiles y b) anticipacin o normativos: construidos a partir de imgenes altemativas del futuro, podrn ser deseables o por el contrario rechazables". Unatcnica, recurrentemente mencionadaparaunir los escenarios con la accin es el rrbol de competencias. Segn Marc Gigef "una empresa debe verse como un rbol de competencias y no puede reducirse a sus productos y mercados... La imagen del rbol tiene sus virtudes. En primer lugar, se observa, empleando la formula de Marc Giget, que "la empresa no debe morir con su producto: no porque una runa este enferma hay que talar el tronco. En este caso, lo que conviene es mas bien hacer una reinyeccin de la savia de las competencias hacia nuevas ramas de actividades, que corresponden a su cdigo gentico... La imagen del rbol tambin tiene sus lmites. La dinmica del rbol no es unvoca de las races a las ramas, sino que funciona en ambos sentidos: Las ramas nutren, a su vez, las races mediante la fotosntesis y el humus de las hojas cadas" ... De una manera natural, el proceso estratgico definido a partir de los rboles de competencias, acusaba la necesidad de una prospectiva del entorno competitivo. Se comprende pues que el matrimonio entre la prospectiva y la estrategia pasaba por un acercamiento del mtodo de los escenarios y de los rboles de competencias. El matrimonio ser tanto mas fecundo cuanto mas completa sea la compatibilidad sangunea entre estos dos enfoques, que implican herramientas simples
apropiables por parte de aquellos que los deben usar, tanto poi s
Grfico 12
mismos como para s mismos dentro de las empresas".4

EL RBoL DE CoMPETENCIAS Y SU DINMICA
PA SA D
PRESENTE
su
FUTURO
FUTURO. El futuro es mltiple e incierto. Su anlisis permite identificar los riesgos y oportunidades que se presentan a la empres4 al igual que los desafos, las bazas, y los dficit con que cuenta al
PASADO. el pasado es nico,
PRESENTE
las constantes y la permanencia de los diferentes oficios en la empresa, de conocer mejor capacidad que
anlisis permite comprender
tienen ella de evolucionar, y resituar el proyecto de empresa

su realidad histrica.
la
de en
objeto de determinar con precisin

al proyecto de empresa.
el
futuro que se desea y poder integrarlo as
Fuente: Godet, Michel y Juanjo Gabia. La caja de herramientas de la prospectiva estratgica. Ob cit.
Para que los estudios prospectivos sean vlidos, en opinin de Mujica, se debe: l) involucrar al futuro como causa final del presente. Es decir, debe facilitar la construccin el futuro a travs del presente y 2) facilitar esta tarea a quienes ejercen la causalidad eficiente del futuro que son los actores sociales y en quienes reposa, por lo tanto, la responsabilidad de colocar ladrillos y el cemento de la edificacin. La primera condicin se cumple con el diseo de escenarios. La seguna se cumple con la Teora del Trirngulo Griego de Michel Godet que indica que para anticiparse (reflexin prospectiva) y de alli pasar a la accin (voluntad estratgica) se requiere la apropiacin a travs de la-moiivacin y
movilizacin colectiva.65
Gfico 13
* Esta es la ctagerurcin que presenta Godef. Michel. De la mticipacin a la accin ob cit ut Los colores indican qu paasepasar a la en Accin (colcr verde) se requiere mezcla la Anticipacin
(color anurillo).
(color azul) con la Apropiacin
48
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No 59
EL TRINGULO GRIEGO
Fuente: Mjica, Jos Francisco La construccin del futuro. concepto y modelo de prospectiva estratgica, territorial y tecnolgica. Ob. cit.
euucpecrN
Reflexin Prospetiva Mtl
e
"/
eccrN
Volmtad
Esnatgica
verde
No obstante, ello no burtu
,."9:nu ennareflexin sore el rroia ciuaoan ,.cali que eueremos,, ::'"j13-lt^ de Colombia "::i" seala que o'Para el anlisis se emplear el lsquema de anticipacin-apropiacinaccin propuesto por Godet. Pero segn nuestro ciiterio, se le agregar una fase de aprendizaje, a fin de significar que en- lo posible un-proceso prospectivo debe tener una retroalimentacin constante que enrique zca la anticipacin,,.6
Esta misma idea, la tefierza el mismo autor e otro documento comentado que ,.Este proceso de anticipacin-apropiacin-accin-aprendizaje representa un manejo de gran complejidad, pero encierra tambin una rtqtJeza, porque implica velar por procesos de animacin iociat y ae reflexin permanente ,,.Flun
IlPES-universidad de La sabana-lnstituto Europeo de Prosiectiva y Estrategia-rnsiituto colombiano para el Fomento de la Educacin superior-Asociacin colombiana de niversidades oi.."Jior-J.--n?"y."io, y rrog.urnacin de Inversiones ILpES LCllPlL.l34 3 junio
1997.
Medina, vsquez Javier. EI programa ciudadano "cali que Queremos" o el dificil arte de hacer prospectiva en: Mujica, Francisco y Edgar ortegn Prospectiva y_Estrategia (compendio e trabajos presentados .n ,iprirn", En.r.nto oe stuis prospectivos)
Medina Javier' Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional ob cit.
49
Grfico 14
CICLO DE LA PREVISIN
CICLO DE LA PREVISIN
APROPIACION
ANTICIPACION
ACCIO
Fuente: Medina Vsquez, Javier. El programa ciudadano "Cali que Queremos" o el difcil arte de hacer prospec{iva.
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N" 59
lll Algunos de los planteamientos

de ILPES sobre planificacin y proceso decisorio
ILPES tiene tradicin y numerosas publicaciones en planificacin sustantiva (subject-matter) en temas tales como
desarrollo industrial, desarrollo agropecuario y, principalmente, desarrollo regional. En los ltimos aos esta orientado a la gestin pblica y a la gestin del desarrollo local y regional. Su anlisis escapa a estas notas que se concentran en la planificacin procedimental Qtrocess-oriented matter) tal como se planteara en el captulo II. En el contexto anterior, la planificacin; postulaba ILPES en alavez como un esfuerzo de maximizacin de la fggrol4iaq formal y como un intento de aumen!4r la racionalidad rnateiial- sustantiva._ En su aspecto de factor de racionalizicln Tbrrai, la planificain significa bsicamente la optimizacin de las relaciones entre medios y fines dados. La cuantificacin y el rigor de las tcnicas instrumentales utilizadas para sugerir formas alternativas de lograr mas rpidamente y con menor costo los fines perseguidos
1965, se presenta constituyen las caractersticas principales del razonamiento planificador en lo formal. Por otro lado, en qU_a_sprcco_*d-e- raqigq4lidad_gusJanliua,la
5l
se enfoca a la problemtica del conjunto de la sociedad determinacin de los objetivos ltimos de la misma y de los
cumplimiento.68
constituye un medio para la ."qr".-ido, furu u."gr.u, ., "u-bio,
No
obstante
recomendaciones de
el influjo de los mecanismos de la

la
deliberadas
proceso de planificacin marcadamente formalista, siendo su producto prirrcipal el plan de desarrollo, existan en los pases reflexiones ms comprehensivas acerca del proceso decisorio en ese perodo' Es as como ya en 1972, el ILPES po.tuliqu" la estrategia constiiuye una proposicin para actuar segn el conocimiento del momento y que l ampliacin-y la revisi constante de este conocimiento conllevan una revisin permanente d h estragia. En-su conocido libro Estrategia y Plan "criticaba el modelo dellanificu"in normativo upG;;"-;i;;JJlo-""r,*,gico ms "o.no acorde con Ia realidad, puesto que er primero define un "o-nt curso d"l ;;;;;; ;;;;;[o en er que las acciones propuestas no surgen de las funciones reales de comportamiento y en el cual el modelo no surge dialcticamente de la realidad, sino que se deduce de la norma objetiva, en tanto que el procedimiento estratgico, en cambio, supone una respuesta del sistema ante alteraciones
Carta de Punta del Este que derivaron, como antes se mencionara, en un
Alianza para
el progreso y
las
ex funcionario de ILPES, plantea su propuesta de plairincacin situacional tal como antes se la researa.
dcada de los setenta y buena parte de la siguiente, presenci el advenimiento de un modelo neoliberal que postulaba a ultranzu qy. mejor- asignador de recursos era el mercado, lo 9l que en conjuncin con lo antes planteado desdibuj el prceso de planificacin en su versin formalista.
y lejos de superponerse a la rearidad, emerge erta;.u,
p;;;;;;trabajo
Marus,
La
mantencin y conquista del poder, definidas por los grupos sociales tanto dominantes como dominados". 70
de intereses contrapuestos' De esta manera' "planificar" no es solo un problema tcnico, tampoco una mera tarea del Estado, sino ms bien una actividad continua de ,espaido a un arduo y lento proceso de dialogo y entendimiento social' En este sentido, "La planificacin no es un mero instruminto de imposicin de una racionalidad global a la economa nacional en trminos de los intereses conjuntos de los grupos, ni una accin desinteresada definida a partir de consideraciones de inters general o bien comn' se trata de una actividad que resulta esencialmente del juego recproco de istrategias de
En ese perodo, ILPES postula que la planificacin es una actividad tcnico poltica cuyo propsito es intervenir deliberadamente en el pioceso de cambio social para acelerarlo, controlarlo y orientarlo en funcin de una imagen futura de la sociedad, de su estructura y funcionamiento. En esta actividad tcnico poltica participan diversos actores cn distintas racionlidades y por lo tanto una de sus funciones principales debe ser la bsqueda de mecanismos de concertacin
El simplismo dominante en los ochenta respecto de la distincin tajante entre economas planificadas y economas de mercado, determina qe el ILPES presente a la consideracin de los los ministros y jefes de planificacin el documento "El Estado Actual de la planificacin en Amrica Latina y El caribe'7r en el que postula que toda irt"."r.lon .""r ., p'iuri*r. En este documento se plantea que "para el estado de la planificacin ru i"g;, no basta el "ruluui anlisis de los planes y de los sistemas institucionat"r y ua-irirtrativos. "n A ello, ebe
agregarse la
68
ILPES' Discusiones sobre Planificacin. siglo

Planeamiento
69
70
7t
Flisfisch, Angel, Rolando Franco y Eduado Palma. Dimensiones de'una fiurii,"u"io, participativa. cEpAL Restringida CEPAL/'ILPES/R.18, 6 de noviembre de 19g0. Instituto Latinoamericano y del caribe de Planificacin Econmica y social (ILPES). ,,El Estado Actual de la planificacin en Amrica Latina y EI caribe" cuadernos del tLpES 2g, santiago de chiie 19g2.
1965. Matus, Carlos Estrategia y PIan. Textos del ILPES Editorial universitaria siglo
6-l4julio de
XXI Editores. Informe del Seminario sobre organizacin y Administracin

XXI Editores santiago
de
del
chile
1972.
52
CEPAL
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No 59
revisin de los instrumentos utilizados
y de los resultados logrados mostrando, en cada caso,

El
Caribe".72
la
variedad de situaciones que existen en este mbito en Amrica Latina y
En ese anlisis se pafte de la premisa de que en toda sociedad y en cada etapa de su historia existe un proyecto poltico explcito o implcito, de objetivos mltiples o parciales, d,e naturaleza transformadora, conservadora o de compromiso y que se refiere a la distribucin mas o menos coactiva del poder y de los recursos. En este contexto se concibe a la planificacin como la instrumentacin tcnica efectiva de ese proyecto poltico. El proyecto poltico se basa en un conjunto de valores y creencias respecto de la estrucfura y funcionamiento de la sociedad de la cual deriva una visin de tipo de sociedad futura deseada y del proceso de cambio social tendiente a alcanzarla. El proyecto poltico tiene una ideologa dominante, que influye tanto en la identificacin de los objetivos como en la calificaci6n de legitimacin de los medios que han de utilizarse para alcanzarlos. El Plan o la Estrategia solo puede concebirse, entonces, en el marco que le fije el proyecto poltico.
El documento aludido menciona que "La planificacin, ..surge y se acepta como un proceso mediante el cual puede racionalizarse la ejecucin de un proyecto nacional de desarrollo a partir del cual se identifica una imagen objetivo y se elige racionalmente el itinerario para su consecucin... lo
que implica aceptar o perseguir un determinado estilo de desarrollo que, por lo tanto, define la forma, alcance y objetivos del proceso mismo de planificacin. As planteado el problema, el estilo de planificacin se configura en respuesta a las siguientes tres preguntas: 1) Para que se planifica?, 2) Quin Planifica? y 3) Cmo se planifica?
0l El documento postula que se planifica para instrumentar tcnicamente un proyecto poltico nacional que lo llevan a cabo los agentes que tienen mayor peso relativo en el proceso decisorio. El proyecto nacional de desarrollo se relaciona - en el marco conceptual adoptado por ILPES - con el
mecanismo principal de asignacin de recursos, los mecanismos utilizados para el logro de objetivos sociales, la distribucin del ingreso y el bienestar y el grado de apertura de la economa nacional al exterior.
'.O La respuesta a quien planifica, a su vez, reconoce que - a pesar de que el Estado es la nica institucin de la sociedad que tiene poder coercitivo legtimo, lo que significa que solamente l puede imponer norrnas jurdicas o instrumentales,.. la planificacin "no puede ser planteada tomando a la sociedad como mera receptora de decisiones superiores sino aceptando que los diversos grupos sociales - y particularmente aquellos que se pretende beneficiar con el desarrolloson a la vez sujeto y objeto del proceso" En definitiva el planteamiento reconoce que todo actor (nacional o internacional) de la compleja mallas de poder de cada sociedad es un aginte que debe ser tomado en cuenta pues se ver afectado por el proyecto nacional de desarrollo.
S Por ltimo, la respuesta a cmo se planifica reconoce que el proyecto nacional puede ser implementado a travs de diversas modalidades de planificacin, que son la mezcla de alternativas de tres pares dicotmicos que en definitiva se tratan como un continuo: 1) planificacin reguladora versuq*plqr-ifig4c,t-Qp--9gb-sldfgiu 2) planificacin a base progr_amas. y prfrlvtisus planificacin comprehensiva y 3) planificacin normativ versus planificacin adaptatii,va.T3 La planificacin "bidiaria iiene como objetivo central apoyar y racionalizar el proceso de decisiones dL los agentes econmicos privados para que stos, mediante su accin logren, lo mas efectivamente posible los objetivos establecidos en la estrategia de desarrollo. La planificacin reguladora, por el contrario, busca el logro de estos objetivos, fundamentalmente, a travs de una accin directa o indirecta del Estado en la economa. La planificacin a base de programas y proyectos se caracteriza por
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES/CEPAL) El Estado actual de la planificacin en Amrica Latina y El Caribe. Cuademos del ILPES N 28, Santiago de Chile 1982. Debe mencionarse a este respecto que esta tipologa es una adaptacin de la presentada por Faludi; 1) Planes versus Procesos 2) Planificacn Global versus Planificacin Incremental y 3) Planificacin Funcional versus Planificacin Normativa . Vase Faludi. Andreas. Planning Theory. Pergamon Press 1973.
53
seleccionar, evaluar, realizar y coordinar acciones sectoriales individualizadas, fundamentalmente a travs de instituciones pblicas. La planificacin comprehensiva, en cambio, tiende a cubrir el conjunto del espacio econmico y social, analizando la totalidad de sus variables globales y sus interrelaciones, para afectarlas en forma conjunta. Por ltimo, la planificacin normativa se fija ciertos fines objetivos de carcter general y estable y adapta sus medios a la consecucin de sus fines. La planifiaci n adaptativa. e cambio, no slo adecua los mecanismos de ejbcucin sino que tambin acepta corregir los objetivos del plan durante la realizacin de ste, como resultado de las cambiantes restricciones econmicas, sociales y medioambientales.
En sntesis, en armona con el difundido concepto de estilo d-e desarrollo de la poca, el ILPES postula que todo proceso de intervencin social es planificado variando la modalidad de
planificacin.
En 1986, ILPES organiza el Coloquio Internacional sobre Nuevas Orientaciones para la planificacin en Economas de Mercado que marca un punto de inflexin sobre la conceptualizacin de la planificacin. Es as como el director de la poca planteaba en la inauguracin del Coloquio lo siguiente: "Considerando que la planificacin ser muy necesaria en
el fuiuro prximo --en nuestras economas de mercado- el Instituto sostiene la tesis de que entonces es necesrio reformularla en lo terico, en lo metodolgico y en su praxis. Esta tesis tiene dos lecturas: una, de que la planificacin o se reformula o muere; dos, mas radical, de que la planificacin o se reformula o no resucitar", agregando que "Desde luego, los hombros del planificador estn lejos de ser el respaldo nico (ni necesariamente el respaldo principal) para que
nuestros gobiernos se muevan hacia niveles superiores de excelencia. En particular, una reformulacin paralela de la administracin pblica sera altamente necesaria...!e todos modos, el planificador y el administrador tendrn una tarea cop1_si se pretende eliminar de la prctica y as agravarlos y el [ubernamentl muchas de sus imper6cciones; el tratar'problemas aisladamente en visiones sus acciones basar el futuro; ms bur"u, soluciones de corto plazo y dificultar aun 'stticas para que pretende colabore de los problemas. Por lo que hace a la planificacin, si se elevar el nivel de desempeo de los gobiernos, ella d!,ler.articularse con el proceso real de desarrollo econmico, social y poltico; sus mtodos debern incorporar las nuevas percepciones cientfiCas respecto a dicho proceso; su prctica deber ser permeable a la interaccin de los diferentes agentes sociales y, tambin deber involucrarse en las .decisiones principales de la poltica coytintural, facilitndola y dndole coherencia y continuidad.Ta
En este coloquio, adems, el ILPES comienza a incorporar a su quehacer la preocupacin por
los estudios sobre el futuro
y la complejidad, en el contexto ms estructural de los procesos
decisorios pblicos. Es as como de Mattos analiza las gondiciones para el xito de un proceso de
planificacin mencionado las siguientes condiciones: "..para que un proceso planificado pueda tener perspectivas de xito, es necesario -en primer lugar- que el proyecto poltico que constituye su base de sustentacin, est concebido dentro de los lmites de lo posible vigente para el sistema *::'. ( ' respectivo... en segundo lugar, que los grupos sociales en el poder iean realmente hegemnicos y lugar que exista un adecuado nivel de compenetracin y tengan la capacidad de gobernar, -en_tercer u""ptu"in de los lineamientos bsicos del proyecto poltico que se desea impulsar por parte de la Surcracia estatal y que las conexiones causales adoptadas como fundamento para identificar y recomendar determinadas cciones, sean compatibles con las leyes de cambio de la realidad, proponiendo adoptar el concepto de racionalidad acotada (bounded rationality) que no busca soluciones ptimas sino simpiemente soluciones subptimas o satisfactorias.Ts En este mismo contexto, Boisier argumenta que la salida a la crisis internacional y nacional que afecta a los pases
planificacin en economas Costa-Filho Alfredo. Exposicin Inaugural en Coloquio Intemacional sobre nuevas orientaciones para la 12-18 l987pp: de LC/G 1452abr|l RevistadelaCEPAL.Nmero3l 1986en: deagostode demercado.25al27
.i
De Mattos, Carlos. Estdo, procesos de decisin y planificacin en Amrica Latina Coloquio Intemacional sobre nuevas .ronorlas de mercado. 25 al 27 de agosto de 1986, en: Revista de la CEPAL Nmero 31 orientaciones para [a planifica.in l9-13."n abril de 1987
LCIG 1452
PP:l
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piden nuevas e importantes funciones y .n .i segundo se le pide "t abdi de funciones tradicionalmente ejercidas. Una forma de resolver -esta contraiction es por Ia va de la descentralizacin administrativa y poltica, Io que puede contribuir entonces a crear un ,,clima,, mas adecuado a los esfuerzos descentralizadores." , ,u argumentacin subraya la necesidad de intersectar la descentralizacin con el desarrollo reg_ional y ia planificacin concertada de forma tal de conformar un proyecto poltico descentralizadoiTu
En este coloquio - a iuzgar por los trabajos presentados y por los debates suscitados - se dio una divisin entre los planificadores mas pr.oupdos por las t.", .orr""ptuales y metodolgicas
modalidad de insercin de los pases latinoamericanos en el contexto internacional. Tal nueva forma de insercin tendr necesariamente que buscarse y ejecutarse bajo el comando del Estado, el que deber concentrar parte de ru. ,neJo.". recursos tcnicos y humanos en asuntos tales como modaliddes de negociacion, manejo de la deuda, fomento di expotacions, financiamiento, y el aprovechamiento en cada momento, en la coyuntura intemacionaf'... y agrega.,La crisis nacional que afecta a muchos pases latinoamericanos, es por su lado, una crisis esncialmente poltica que en parte se expresa en la generalizada demanda de un nuevo contrato social entre t Estaao y U sociedad civil'.' Hay en principio, una contradiccin evidente en relacin al propio Estado en cuanto a su papel en la salidad de la crisis intemacional y de la crisis nacional. 'n, p.i."r caso se le
y del Caribe ser a traves de la descentralizacinadministrativa y poltica. En "la crisis internacional tendr, por supueto, mltiples consecuenciu., p".o si hubiese que sealar una consecuencia relativamente totazante, ser necesario apunt a una nuenva
sus palabras:
de Amrica Latina
de la intervencin (process oriented plnningj
econmica (subject matter planning) en Ia tradicional distiniin e r,atui.
otio grupo mas preocupado por la poltica
En 1992 el ILPES presenta a la reunin de la XV Mesa Directiva del Consejo Regional de Planificacin los principios que debera respetar una intervencin estatal para alcanzar legitimidad en el contexto de una mayor complementariidad entre el Estado y el mardo advirtiendo, que esta debe ser transparente, eficiente, de costo y tiempo conocidos, consensuada, peridicamente evaluada y pblicamente informada.TT
sugerente rtuto ,, Hoppenhayn "La planificacin lleg a considerar.! ir.t rmento privil-egiado del gran actor propulsoi del ambio qu" "t este actor la el Estad planificador. para planificacin lleg a constitur un eslabn idealizao que, ".u en principio permitira articutar la razn tcnica con la razn poltica, para entroncar las ciencias sociales con la intervencin tcnica desde el poder"' " y ms adelante agrega "En la prctica de la planificacin normativa lo que ha predominado es Io exhaustivo del manejo instrumental del esarrollci: lo deseable es la plena correspondencia enre el glan -sus objetivos, sus plazos- y su cristalizacinefectiva. La utopa de la planificacin es la posibilidad misma de llegar aplanificar una utopa, sobre todo como pretencin de adecuar absolutamente la realidad al plan, o de univers a]izar larazn instrumental a lo ancho del tejido social' La realidad regulada de manera exhaustiva por el dictamen de laraz,hnproductiva, la agenda de la modernizacin econmica, el control de los equilibrios intersecioriales y el mejoramiento reflejado en los indicadores econmicos agregados". Analizando las razones de esta crisis y buscando nuevas reas de accin postula la revalorlzacin de la democracia como
un orden
't6
un arrculo dt :l*.?gP_s,o*c]gen revolucin""" como lo plantea
A finales de 1992 Martn Hopenhayn analiza la crisis de los paradigmas de los cientistas sociales latinoamericanos tanto en lo referente a su capacidad para captar la compeljidad creciente de la realidad como en cuanto a la ruptura entre el vnculo qilfe la prduccin de conocimientos v
17
Boisier Sergio Los procesos de descentralizacin y desarrollo regional en el escenario actual de Amrica Latina, en: Revista de la CEPAL. Nmero 3 I LCic 1452 abrll de I 987 pp: tS-l OO. ILPES' Gestin estratgic4 planificacin y presupuesto LCllPlR.Lz2 presentado a la Reunin de la XV Mesa Directiva det Consejo Regional de Planificacin. Buenos aires, 25 y 26 e noviembre de 1992. Hopenhayn Martn. Pensar lo social sin planificacin ni revolucin?, en: Revista de la cEpAL N" 4g santiago de chile, diciembre de 1992pp:137-148.
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Revalorizacin de Ia planificacin del desarrollo
propuestas educativas, de comunicacn constitucionales, de gestin municipal y tantas otras,,.
pasando
de la realidad actual qr""puederi potenciarse diversos procesos de democratiiCion e'tas realidades sociales: desde "n las ollas comunes y los talleres productivos autogestionados, hasta formas menos jerrquicas
en el cual los conflictos de resuelven por medio del dilogo, los actores sociales por sobre la accin homogenizante del Estado, los nuevos movimiento, ,o"tl, "contracorriente,,, el desplazamiento desde el Estado a la sociedad civil del desarrollo alternativo y ru. lgicas en la cual plantea que: 'oel paso del conocimiento social "or*urr.g"rnnicas a las propuestas para transformar la realidad social no cristaliza en la programacin de una utopa general para el maana, sino en el rescate de "zonas"o
insterticios
por
a. o.giru"i*
"n'ecolgicas, de de masas,
;";;;;."s
modernas,
reformas
en
las que "n se ha en la prctica se adoptaban. entendido ms bien que ese divorcio era inconduc"nt" y hioy se privilegia y atiende ms a la decisin' a la accin, al funcionamiento y a la evaluacn de resultados que a las trayectorias voluntaristas de variables macroeconmicas que caracter izabana la planificacin del pasado,,.8o En .el contexto de una gul:gTplementarledad entue glJ*uoJ_"I las intenciones eran dominantes y distantes de las
la regulacin gubernamental, de diferents intereses particulares frnte a los de la comunidad y, en tercer lugar, la gestin estratgica es decir "el papei anticipador, de diseo y del Estado para orientar dinamizar el desarrollo nac.ionI... "ut-iiaorque se uto ro.*u parter de la evolucin est operando en la concepcin de la planificacin renovada, con url ruyo. presencia en la adopcin de decisiones' La gestin estratgica tiene como primer componente la gestin y por ello privilegia la accin, coordina adecuadamente el funcionamiento de ias partes dentro del conjunto y evala anticipadamoffe las actitudes de los diferentes agentes econmicos, sociales y polticos frente a las decisiones el gobierno. Adems, es estratgica,'es decir.;;;;;"r" el logro de objetivos que sean coherentes el largo, mediano y cortos pluro., y trata d'e cumplirlos con los menores costos posibles"' -en De acuerdo con estas pautas, debera il"ru.." adelante un proyecto nacional, sobre la base de un consenso mayoritario, que aopte un marco orientador de largo plazo, que sea flexible, adaptable e indicativo y en cuya elatoracii participen mltiples actores...,,,, En 1997 el ILPES reitera estos planteamientos de la siguiente forma: ..El concepto de gestin implica la idea de administrar y hacer funciona coordinadente los principales componentes de un todo' Surge como reaccin frente a las concepciones tradicionales a u prunifr"u"ion
clsica de bienes pblicos puros (justica,seguridad ciudadana "; ;;;';;, y relaciones externas), la administracin de los. grandes desequ-ilibrios (acroeconmicos, sociales y ambientales) y la acumulacin de capital social., fisico y humano; en segundo lugar, la armonizacin, mediante
la provisin
regmenes democrticos. argumentano qu" sus funcioner uri"ur-ron,
En 1995 el ILPES plantea que la modernizacin y reforma del del Estado es crucial
decisi"*;
;;"
x",,;l':i#i
ILPES, en este mismo trabajo, argurienta que el desarrollo territorial y la descentralizacin son componentes ineludibles en la nueva nuev concipcin concencin rrc n^-+l*a estratgica , r . r de ra ^^1-^.!-:-- et la gestin pstao. En sus
lr"."udo inri diagnsticodelailrrretot"lpasesyalinteriordelospasesel "
escollos de base funda precautelara que la accin
ue excluyen territorios, sectores

Estado no sofoque ni
l:."^s1"jil?r :n que en el caso del territorio requieren un nuevo accionar d"i
3,::l*::"j""i,1:li:1":,1ii,,9",,{ "J g...fl o ie*;, ; Ji,"i;ffiffi :1.;::::: *;:;1.i: l::*11 111 1. ",1 " logro; "1 "i"n'"";;; *1T.i3 de equidad advierte rBs, pu"J" i.pticar arteraciiones trascendentes '
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Reforma
y modemizacin del Estado, en: ILPES Reforma y modernizacin del Estado Lclrp/L.t[Tsanriago de chile
i11*:"'3:1;,*tiH,'ff:'::'3r',iilf:1X1,]rmercado,
en: ILPES Partidos ponticos v sestin estratsica Lc/rptr-3s,rmpreso por
56n]rr.huos,osFo,.q,t,2,.r),,,.1.rds7a).s"1. i,,,rn,rrn(.o?rp>
7t
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cuestin que tendr que someterse al veredicto de la votacin ciudadana. Metodolgicamente el esquema propuesto plantea que un determinado proyecto poltico se transforma en un discurso poltico que es sometido a votacin popular dando rigen a una modalidad de gestin democrtica.
Grfico
l5
EL PROCESO DECISORIO PBLICO
G E
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HcNsnco
TDENTIFICACT
y DrsEo EsrRAr,clco
no urmanrs rERRrroRrALEs
Evaluacin ex-ante y planteo de itinerarios
Estado y Polticas Pblicas
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Informacin a la comunidad
CAPACIDADDE GOBERNAR
Fuente: rLPES 1997. Gestin estratgica, reguracin y mercado ob. cid.
A partir de 1999,Ia preocupacin por la planificacin del desarrollo est comandada por Io que se denominan funciones bsicas de la planificacin, un concepto acuado por el entonces Secretario Ejecutivo de CEPAL y Director de ILPES Jos Antonio ocampo. Este enfoque busca evitar el concentrarse nicamente en los marcos legales e institucionales de los aparatos nacionales de planificacin, dada la diversidad de modelos eiistentes en Amrica Latinay dado el hecho de que la planificacin en cuanto conocimiento que precede y que preside las acciones esta distribuido en el nivel nacional, sectorial y regional y local.
Las funciones fundamentales en el decisorio pblico son : l) Ia anticipacin o la _proceso prospectiva, la coordinacin de polticas y de gestin y 3) la eluacin de losie planes, programas estrategias y proyectos resultantes de la intervencin pbiica.8t
8r
respecto vanse entre otros "Informe de la relatorla del seminario de alto nivel sobre las funciones brsicas de la planificacin y experiencias exitosas ILPES LCIP.186/E, noviembre de 2000, Serie Seminarios y Conferencias N. o y tamulen .,seminario de alto nivel sobre las funcioes bsicas de la planificacin. compenio de las experiencias exitosas,, ILpEs LclL.1544-plE Mayo de 2001 Serie Seminaios y Conferencias N. g, 500 pp.
Al
57
#2gn
concertacin y Ia coordinacin, son Ambas, ra imprescindibles piu ori"ntu, estratgica er desarrollo econmico y social y, ut tiempo, puri por una asignacin eficiente y equitativa de los recursos pblicos. La tercer? fu{rc.q constituye uno de los pilares del nuevo modelo de gestin pblica q;lTilao "ruiruior, irnpili"r" turto en er mndo desarrolrado como, ms recientemente v. con mayores dificultades, en el *oo'", desarrollo. ns moero que se orienta a los resultdos de L.irJr^-bin invoru".u-Ji.tintu, dimensiones de la evaruacin: dentro del propio aparato gubrnamental, en ,u ."tu"in-.", parlamento y, de manera ms "r 3fiffilJf.'J;::ff*:X'.1,::ffii:,;s,trumeltacin prena o"-:::i "-".q, *i,i".e un conjunto de seguimiento y evaluacin de las pblicas constituyen el eje de esta acciones
H,r,T,r.',"xi"Tt": econmicas y sociales que permita concertar sobre di-stintos temas y, otra,lacoordinacin que debe reatizarse at interior del-gobierno
;J;,u:yt. 3,,Hi:"!55rff: ru#:s pribricas v"i"onlunto ai,".,,ioffi .in"ipur";;;,,"i,,;;;.l#ffi
Es as' como un reciente documento sobre este tema afirma lo siguiente ,,El ILpES inici en trabajo sobre este tema que involucr istintas insr"iu, de discusin. Entre ellas, una de las ms destacadas fue la reunin celebrada en La Hrb"r" ;'2000 (ILPE; tol, b.u*po, 2000). En este esfuerzo de reflexin algunos ajustes y mayor "on "tuuotuffi.etom enlstalcrn. {-a primera, prospectiva, busca ilustrar las perspectirlls a.m"aianol o,-.::. pu.u de los ciudadanos,
."
i"o:
crarificar
ras
estratesias econmicas y
#.ff
j;yilf*lt
a;;ffi*;;-#;i"i,"; ,iiro
t"t*
;r;trtr;;;;"r. *, ii*",
funcin,1;rcanismos
lo siguiente: conjuntamente con el Banco Mundiat v el Instiruro. rntirnaciord R;;-h !):T"4"iu-v-ru-a.i.r*cia Electoral (IDEA, por siglas en ingls) organizaron", lu sus r"a'" J. ia cEpAL; d;;;;iscusin de arcance mundial sobre visin de Pas y Estrategia D::saT;iro pu.u conocer y debatir varias de estas experiencias (Banco 9: pl Mundial/ILPES/IDEA, -oos' ms destaao Je estos esfuerzos, y que es comn a "r"n,"nio comparti*i'ion"., acuerdos y coordina, ra. a"ci"r'Ji.ruoonu. lllSirll?i;i:.:1" "oncertar e,
Despus de presentar algunas reflexiones sobre estas funciones bsicas, el documento que en lo que concierne a proslectiva seala ,,Err,;iirpBs
conlleva un importante esfuerzo coordinacin el documento seguidam de ente analizala runcion de concertacin y coordinacin entre lo pblico y lo privado comentado que "con dema.iaa rr"cu"rrcia, debate Estado' ya sea en relacin con el "l organizaciones del papel del empresarial privado o lu. civil' se ha esterilizado como de la sociedad "on de una i."u.i* ustracta y, por lo tanto, La ruzn es simple, pero poderosa. "o,t""u*"iu No existe posibilidal utg.rnu de delimitar inconducente. actuacin de una manera generar, las esferas de sin referencd pr;;i;;;*a*tiempo y lugar y, sobre todo, sin considerar la historia y el dsenvori-i.nio de cada;ru instituciones. Aems, este debate se ha planteado a veces en trminos a" no1"on", ;ll"tuy"nt". y, peor an, contrastando las ventajas de uno con las deficiencial del otro. nn rn "'ro. poros d la discusin estadomercado' se tiende a desracar las ventajas g".l:: de l"upu"idad adaptacin a ras cambiantes condiciones de los "e"r".-priildo, ,"."uaoi facilidad;;;; ras innovaciones), asignacin ms eficiente de los.".ur.* as como ra que generara u, "."r""rr* ,i.t"*u'J" ;;.;"0""ffi;ll", ,u empresa privada' Al mismo tiempo, se enfatizan deficiencias " io, agentes pblicos tales como "i..tu, iilrr"" improductivo de ,os recursosla E el otro poro, se subrayan;G;;;;;ilril;:'"#;:;'0"#',,f"".'ffi:t:jt#"1r:"i1lri:i#T:i
Dado que
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58
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Juan. Funciones basicas de rapranincacin econmicay sociar rLpES serie Gesrin
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beneficio social al privado, la visin de conjunto y la mayor sensibilidad a los temas del largo plazo. Simultneamente, se insiste en las limitaciones de los agentes privados, esto es su escasa competitividad y su tendencia a privilegiar la captacin de rentas. Este contrapunto de agentes y organizaciones se utiliza tambin para contrastar las bondades de la representacin poltica con las limitaciones de algunas formas de participacin directa de la ciudadana o viceversa. Si bien estas visiones apuntan a algunas de las virtudes y deficiencias reales de los diferentes tipos de agentes y organizaciones, tambin conducen a propuestas sin contenido sustantivo alguno como, por ejemplo, "ms mercado" o "mayor participacin social". El documento destaca que esta articulacin pblicaprivada requiere un importante esfuerzo de integracin entre el estado y la sociedad civil, con miras a la igualdad de oportunidades y la cohesin social, una cuestin que hoy es una preocupacin en Europa y en AmricaLatina.
se habla de coordinacin, por lo general se hace referencia a una adecuada ejecucin de las polticas pblicas. Pero la coordinacin, si bien tiene un alto componente tcnico, es una funcin esencialmente poltica. Se trata de coordinar con un sentido estratgico, para promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto. La definicin de una estrategia significa, en buena medida, establecer las prioridades del desarrollo
El documento resalta el hecho de que
o'Cuando
nacional y de los diversos programas de la accin gubernamental. De tal manera, el plan de gobierno debe servir de hilo conductor, de principio ordenador de las polticas pblicas. El proceso de construccin de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental de un gobierno moderno. Con tal propsito, se requiere construir un espacio institucional capaz de conjugar el sentido estratgico con el principio de realidad, lo cual obligaaestablecer laprecedenciajerrquica y temporal de las distintas metas. As, la instancia de coordinacin, preferiblemente concebida como un espacio intermedio separado de la operacin de los programas especficos, debe definir y negociar las polticas sectoriales, formular las grandes directrices, supervisar y evaluar resultados. En ausencia de un sentido de las prioridades, se hace imposible cualquier tipo de planificacin estratgica, lo que a su vez conduce a una asignacin de recursos que se reproduce en funcin de las inercias y rutinas existentes. El espacio institucional de la programacin presupuestaria es el lugar de privilegio de la coordinacin intersectorial. En muchos pases, con la celebracin de convenios de desempeo, se han profundizado los esfuerzos para reemplazar las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe de gobierno por negociaciones multilaterales en que participan las agencias y cuerpos del Estado, con competencia colectiva y con lmites globales de gasto. As, la asignacin presupuestaria responde efectivamente a un proceso tcnico de programacin y a un proceso poltico de coordinacin que debera concentrase en acuerdos de coordinacin" en lo social, el desarrollo productivo y entre las distintas jurisdicciones territoriales de gobierno.
Por ltimo, sobre la funcin de evaluacin, el documento reconoce que "Uno de los logros importantes de las reformas de los aos noventa ha sido el abatimiento de la inflacin y el mayor control de los desequilibrios fiscales, dos males endmicos en nuestra regin. Esto ha redundado, en la mayora de los pases, en indudables progresos hacia una mejor gestin de las finanzas pblicas.
Pero quedan temas pendientes, especialmente en relacin con el tratamiento del ciclo macroeconmico en la programacin presupuestaria y el papel estabilizador de la poltica fiscal,
aspectos que son fundamentales para lograr un ambiente apropiado parala inversin. Por otra parte, si se busca mejorar la calidad de la gestin pblica, no es posible supeditar el gasto a un manejo entregado a los vaivenes coyunturales, es decir, no se puede pensar en impactos significativos de las
polticas pblicas con problemas frecuentes de pare y siga en los programas gubernamentales. El ciclo presupuestario anual es una camisa de fuerza demasiado estrecha para una gestin efectiva. Por ello, es necesario evolucionar hacia esquemas presupuestarios plurianuales que brinden mayores horizontes y holguras al manejo del gasto pblico.".... Por otra parte, y como ya se mencion, las tendencias actuales apuntan a una gestin pblica por resultados y, en tal movimiento, se establece una diferencia entre los organismos ejecutores y aquellos que tienen la funcin de velar porque los diferentes programas de gasto reflejen las prioridades sustantivas del 59
central del gobierno' mediante el cual se establezcan consensos acerca de los compromisos que resultan de los pasos anteriores y de los recursos requeridos y se acuerden las *oauriuJl. para enfrentar contingencias y resolver disputas. La idea u.irJu. vor libertad de accin a los gestores lisic-a pblicos para cumplir con su misin, a cambio de unarnuyo...iaicin de cuentas por el lado de los resultados y el uso de los recursos.
formulacin de un pian eitratgico urcuauorganismo ejecutor que identifique con claridad su misin' sus objetivos y metas como base para identificJr jerarquizar y procesos, productos y resultados en la provisin de bienes y servicios. et segunal paso, es establecer un conjunto de indicadores de seguimiento que p".rnitu evaluar el g.aio Je iu.pti*iento de cada una de esas m:tT' El tercer paso, es la negociacin de un convnio de desempeo con el ncleo
libros blancos y otras modalidades). Para posibilitar lo anterior es necesario ordenar la programacin que realiza cada organismo ejecutot tob.e bases metodolgicas comunes. En principio, los criterios orientadores son simples, pero,estn plagados de dificuitades en la prctica.un primer paso es la
manera creciente,
clave y debe ser reforzada. gntre otras tareas, el organismo responsable debera proponer la estructura metodolgica general de la programacin por resultados, velar por su instrumentacin en los- distintos o.guni.rno, y, sobre todo, disear y llevar a la prcfica las diferentes instancias de evaluacin. Ess deberan abarcar, como mnimo, al parlamento en el momento de la discusin presupuestaria, a las propias entidades ejecutoras con pafticipacin de evaluadores externos, ademi de ios ejerciios de aut-evaluacin. por ltimo, y de
arreglo institucional elegido, esta funcin es
departamentos de planificacin, ministerios ae
Dvvrvr,v J' .usrrr4, su a8regaoo sea conslstente con la disponibilidad global de recursos. Estas dos funciones estn normalmente insertas en el ncleo central del aparato gubemamental. Es evidente que ambas funciones. deben estar integradas precisamente para que la valuacin tenga incidencia sobre la asignacin de recursos entre iectores y en su interior y se d inicio a un crculo virtuoso. No obstante,la ptctica gubernamental ha tenid" responsabilidad para et ejercicio de una y otra funcin, por buenas razones. La funcin " 6;;;;1 del cierre financiero e tos presupuestos habifualmente recae en los organismos de hacienda o nnurru., la funcin de evalu'acin sustantiva suele asignarse, cuando- se cumple, a distintos o.guni.-.
h piesia"*iu u otros). Independientemente del
del ncleo central (ministerios
a la
ciudadana mediante diversos instrumentos (cartas
al
ciudadano,
60
lV. Poltica
ticas
cualquiera sea
independientemente de ra metodologa empreada todo proceso planificado se concreta. hoy en ras portias pubricas las que tienen una estrecha relacin con el sistema portico y ra poltica en generar.
Ia
escuela
de planificacin
utilizada
establecer o de bloquear porticas pbricas sobre determinados teas, o de influir en ellas. A su vez, parte fundamentar der quehacer o"r goui*o ," refiere al diseo, gestin y evaluacin de las poltas pblis5.i --
A este ltimo respecto, se plantea que las polticas pbricas son un factor.comn de la poltica y di las decisiones aet gouiemo y o" tu oposicin. As, la poltica puede ser analizada como" la
bsqueda de
vef con el poder social. pero mienfras la poltica., un .or""pto amptio, relativo al poder en las polticas pblicas u -general, soluciones "oo".pord",
especficas de cmo manejar los asuntos pblicos.
y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que se influyen de manera recproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema poltico. Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que
La,poltica
El idioma ingls, como afirmaLahera, recoge con claridad esta distincin entre politics y policies.
las propuestas de polticas pblicas, com aquellas que
La poltica en su sentido ms amplio tiende a conformar, tanto
," .on"r"iur.
t'
s-eccin recoge algunas de las ideas planteadas por Laher4 Eugenio. poltica y polticas pblicas, serie polticas sociales LclL.2l76-P/8, agosto de 2004, serie pollticas socialeJN" 95 Divisirisocial cspAl .n,
F'j?-
li|ffi.t"'"t
cllcgi-bin/getProd.asp?xml:/publicaciones/xml/stqasDtgqSl.xl&xst=/dds/tpllp9f.xsl&base=/dds/tpt/top-
6l
Quien quiere el gobierno, quiere polticas pblicas. Los gobiernos son instrumentos para la tealizacin de polticas pblicas ms que mirai al ordenamiento de las actividades del sector pblico, como dado por su organizacin, conviene mirarlo como un instrumento para la realizacin de las polticas pblicas. As como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo_ importante en el gobiimo ,o, .r. resultados, *. qu" su estructura. De esta manera' el ejercicio del gobiemo puede ser entendido como una fase dei proceso ms amplio de gestin poltica que incluye las pugnas por la hegemona y el ejercicio et poder libradas en los diversos escenarios de la lucha poliica que incluy", lu. organizaciones del Estado, las corporaciones pblicas y elheterogneo mundo de la llamada sociedad civil.
Laheta sostiene que puede haber poltica sin propuestas de polticas pblicas y entonces se tiene un sistema poltico concentrado en la distribucin el poder entr los agentes polticos y sociales. La poltica sin polticas pblicas es ms demaggica, *"no. modema. v, po. la otr4 puede haber polticas pblicas que.desconsideren la poltic;, lo qu" debilita ta gobernabiiidad social. Las polticas pblicas sin poltica tienen un problema de diseo. Dicho de otro modo, dentro del gobiemo no se puede olvidar la poltica y fuera del gobierno no se pueden olvidar las polcas pblicasl Segn este ltimo autor, las polticas pblicas son cursos de accin y flujos de informacin relacionados con un objetivo poltico definido en forma democrtica; los que soi desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con Ia participacin de Ia comunidad y el sector privado. Una poltica pblica de calidad incluir orientacionis o contenidos, instnimentos o mecanismos,
definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados Se diferencia de las polticas de desarrollo porque stas atribuan un rol emasiado protagnico al Estado. Las polticas pblicas, en este contexto, son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica. Una poltica pblica de excelencia es la que, a partir de valres, planLa objetivos poiti.o, tr"ror y logra definir del mejor modo temas tcnicos. Estos ltimo, ,o puederi reemplazar la poltica, pero s la complementan para darle forma
implican una especificidad de los procesos de estructurcin de las polticas pbllas?. A este respecto, Medelln menciona que "IJna observacin desprevenida df las en la estructuracin de las polticas en pases como Bolivia, Coiombia, Venezuelu".p".irr"iaudes o p".,i, revela como rasgos caractersticos la resistencia institucional a la planeacin y la evaluacil de polticas pblicas; la desconexin entre los procesos de planeacin y los de prupuestacinlia existencia de rgidos sistemas de control que obstaculizan la accin del aparato gubemamental; la excesiva concentracin del poder y Ia usurpacin de funciones en unas determinadas entidades y organismos pblicos; la inestabilidad en los altos cargos ministeriales, que se."p."ru rrlr"ruilidad de las polticas pblicas (cada vez que cambia un ministro, cambian "n ias polticas); y finalmente, la tendencia a elaborar las agendas publicas en funcin de los deseos de quien g61*u. Todo en el contexto de una precariedad poltica evidente y una informalidad insticionl geniralirada.... La mavor. cmo atordar la relacin entre un rgimen polrico cuyas :yl.jT:l1ll1l]:i 1,.desafo dmmrcas estn definidas por la precariedad poltica y una accin pblica quJest presidida poi tu informalidad de las instituciones?. El asunto adquiere mayor trascendencia cuando se plantea si, en
La relacin entre poltica y polticas pblicas es tambin analizada por Medelln8a quien y a la dinmica que rigen la relacin entrs la esfer poltica y"la accin pblica, preguntndose si los regmenes polticos d_eterminan las polticas pblicas? y si los distintos tifos oi .egirn"n poltico
seala que abordar la poltica de las polticas pblicas significa aproximarse los principios
t'
Medelln, Pedro. La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el estudio de las polticas pblicas en palses de frgil institucion al.idad. LCII-.2170-P/E julio de 2004, serie poiticas Sociales N" 93 Divisin Social CEpAL en: , http://www.eclac cllcgi-bin/getProd.asp?xml=/pubiicaciones/xml/5/15555/p15555.xml&xsl:/dds/tpllp9f.xsl&base=/dds/tpl/topbottom.xslt.
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condiciones de precariedad poltica e informalidad institucional las polticas pblicas pueden cambiar la vida poltica? El hecho es incontestable: Existe una marcada diferencia en los procesos de estructuracinde las polticas pblicas entre los pases con slidas estructuras polticas y e instituciones regidas por la formalidad y los pases con estructuras frgiles e instituciones arbitradas por la informalidad".
y de la accin de gobierno de la que emergen. No son variables independientes que puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de factores polticos e institucionales en los que se
estructuran. Las polticas pblicas hay que examinarlas desde el rgimen poltico y el gobierno.
As, las polticas no pueden ser entendidas sino en la perspectiva del tipo de rgimen poltico
En opinin de Medelln la Territorialidad e institucionahzacin del orden se constituyen en

los ejes claves de relacin orgnica entre el Estado y el rgimen poltico. La territorialidad define el campo relacional a travs del cual el individuo se convierte en ciudadano y el Estado se proyecta y constituye como una unidad de poder que articula y regula a la sociedad en una unidad geogrfica
bien determinada. Por su parte, la institucionalizacin del orden define la produccin y

reproduccin de los mecanismos e instrumentos a kavs de los cuales el ejercicio del poder poltico se extiende y profundiza en una sociedad, diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad colectiva. La territorialidad no slo da cuenta de los dispositivos a travs de los cuales el Estado cubre a la nacin y sta cubre a todo el territorio. Tambin establece los principios de cohesin interna que rigen al Estado en su relacin con la sociedad y los mercados. Ms que revelar desajustes en el sistema poltico, los problemas de territorialidad, como problemas de cohesin interna, ponen en evidencia la existencia de una lucha abierta por el fundamento principal del Estado: el control territorial como referente real del poder poltico.
La institucionalizacin del orden puede ser entendida como un proceso de dos dimensiones. Por una parte, como el proceso mediante el cual los principios y valores que dan fundamento a las instituciones son conocidos, aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienes
esas mismas pautas definen como participantes o no del proceso.
As, si se considera la situacin en un cuadrante, se tiene que en el margen superior izquierdo (tenitorialidad completa [TC] e institucionalidad plena [IP]) se ubican aquellos pases caracterizados por estabilidad estatal y estabilidad gubernativa; en el margen superior derecho (territorialidad completa e institucionalidad fragmentada [IF]) se ubican los pases con estabilidad estatal e inestabilidad gubernativa; en el margen inferior izquierdo la condicin no se cumple. No puede haber un caso de territorialidad incompleta con institucionalizacin plena; y en el margen inferior derecho (territorialidad incompleta [TI] e institucionalizacin fragmentada tIF]) se ubican los pases que tienen en la inestabilidad estatal y la inestabilidad gubemativa a su principal caracterstica.
63
Cuadro 1l ESTABI LI DAD ESTATAL Y ESTABI LI DAD G U BERNATIVA
IP
IF'
TC.IP
Pafses que presentan estabilidad estatal
TC.IF
Pafses que presentan estabilidad estatal
TC
con estabilidad gubernativa
con inestabilidad gubernativa
TP
TP-IP
No se cu
m
ple
estatal con inestabilidad gubernativa
Palses que presentan inestabilidad
TP.IF
Fuentei Medelln, Pedro. La poltica de las polticas pblicas: propuesta ierica y metodolgica para et estudo de las polticas pblicas en pafses de frgil institucionlidad.
A partir de estos elementos, Medelln propone la siguiente tipologa:
a toda la Nacin y esta llega a todo el territorio y la institucioniidad es conocida, aceptada y practicada por toda la sociedad. Se trata de regmenes en que el Estado y el Gobierno tienen una elevada capacidad para mantener tanto la unidad del poder ptiti.o institucionalizado como la unidad
de accin de sus instituciones. Se representaria enlos casos de Estados Unidos,
Pases de Rgimen Poltico de Obediencias Slidas: se trata de pases en donde el Estado cubre
E.*"iu
y Espaa.
tiene para mantener la unidad de accin de sus instituciones. Correspndera Argentina, Chile e Italia.
que hacen que no todas las instituciones polticas sean conocidas, aceptadas y practicadas por la sociedad. El Estado tiene capacidad para mantener la unidad del poder potitico institucio;alizado, pero el Gobierno no la
Pases de Rgimen Poltico de Obediencias Porosas: El Estado cubre toda la nacin llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras tales
..
esta
a los
casos de
. Pases de Rgimen Poltico de obediencias Endebles: Se trata de pases donde el Estado no cubre toda la nacin y sta no llega a todo. el territorio, y en donde la institucionalidad presenta fisuras que hacen que slo unus pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocos miembros de la sociedad. El Estado ni el Gobierno son capacs de maniener la unidad del poder poltico institucionalizado, ni la unidad de accin de sus instituciones, Seran los casos de Colombia, Mxico, Bolivia y peru.
El
tuvieron una expresin poblacin, se articularon con otras polticas pblicas y pudieron proyectarse durante un tiempo relativamente largo; otras, en elpolo intermedi, han sidl parcialmente exitosas en algunos espacios strbnacionales y no en otros, afectando su coherencia nacional y continuidad "en el tiempo; fiialmente, algunas prcticamente no llegaron a implementarr", ni en su etapa de diseo ni ejecucin ptctica se coordinaron con otras iniciativas gubernamentales, fuern prcticamente desconocidas o ignoradas por la poblacin y tuvieron una eiistencia efimera.
pueden tener las polticas pblicas en general en Amrica Latina.8s
esquema presentado permitira, entender en muchos casos,
;d;;, de las cuales "f""tq inlemalizad,as ms o menoJ similar en todo el territorio, fueron por la
il
la suerte que han tenido
8s
sin negar e[ aporte del enfoque, este podra ser discutible en la aplicacin que hace el autor ya que os un pais de pases con grupos separatistas que tienen importante apoyo
ciudadano.
a algunos pases. Este es
el caso espaol,
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V. Algunas conclusiones
Desde sus orgenes, la planificacin cuando se la aplica a la conduccin de la sociedad est influida por las ideas que orientan tal sociedad. Es una actividad tcnica influida y condicionada por el sistema poltico imperante. Por ello, en toda la literatura asociada a planificacin y gestin los conceptos de gobernabilidad y gobernanza
son recurrentes.
Toda intervencin social es planificada aunque muchas veces se abomine del concepto tal como ocurri con el modelo neo-liberal, cuestin que LPES clarific conceptual y prcticamente en la dcada de los ochenta y que ha reforzado permanentemente en su argumentacin sobre la gestin pblica y la complementariedad entre el Estado y el mercado en regmenes democrticos.
o tradicional que tena como actor principal al Estado y que era to1'alizante tanto desde el punto de vista del conocimiento que la
sustentaba como el tipo de cambio social al cual se la aplicaba.
La planificacin que est en crisis es la planificacin normativa
65
Sea cual sea la concepttalizacinde planificacin que se utilice debe quedar claro que esta es una metodologa que requiere conocimientos sustantivos dei mbito al cual s u aptica para ser eftcaz: salud, educacin, desarrollo sostenible, el sector agropecuario, la MIpyME, desarrollo iocal y regional u otro- Igualmente, para que sta sea eficiente se requiere un conocimiento acabado de la teora procedimental de la planificacin en el sentido de escuelas, etapas, procesos e instrumentos a utilizar.
Si la planificacin
e-sta
irrelevante desde el punto de vista social.
fuera del proceso decisorio es un ejercicio tcnico interesante pero
La planificacin constituye en la actualidad una combinacin eclctica de ,port", de diversas escuelas sin que en muchas oportunidades, est claro el origen de las ideas-fuerza o de los instrumentos utilizados' Desde este punto de vista resulta conveniente revisar con detenimiento los aportes conceptuales y metodolgicos de cada una de las escuelas p-ara su utilizacin en un caso particular.
En regmenes democnticos el proceso decisorio se inicia con un proyecto poltico que se somete a consideracin de Ia ciudadana. Las fuerzas polticas que impuisan el proyecto ptiti"o favorecido en las umas, deben luego confornr una ug"ndu legislativa y oieracional !n funcin de los acuerdos con la oposicin lo que torna poco pertinente el instrumento pian-^libro en el rimbito nacional. El proceso de aprendizaje de la intervencin pblica en los pases ha generado mecanismos que apuntan ms a los procesos decisorios y al involucramiento ai tos actoies del proceso. Es en este contexto que debe entenderse en la prctica el reemplazo del vocablo planificacin por gestin. En este mismo concepto debe entenderse el trnsito de tas polticas de desarrollo a las p-olti"u. pblicas y el inters por los indicadores de desempeo.
Las polticas pblicas no son independientes del rgimen poltico, contexto que muchas o fracaso de ellas en cuanto a su implemeniacin. por ello, resulta adecuado la propuesta de ILPES de analizar las funciones de anticipacin (idealmente de construccin) de futuro, coordinacin de la accin pblica y privada en^ la consfcucin de ese futuro y evaluacin de resultados con vistas u rra *ay. cohesin social.
veces puede explicar el xito
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68

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1.1 Los orgenes de la planificacin

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Revalorizacin de la planificacin del desarrollo

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con los requisitos contenidos en este documento. Los pases latinoamericanos

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1.3 lnsercin institucional de la planificacin ?:3ts

1.4 Crisis y vgencia de la planificacin en Amrica Latina

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ROLES DE LA FOUTTCA t-A PLANIFICACTN

Fuente: elaboracin propia

Revalorizacin de la planificacin del desarrollo

en varios pases de modelos neo-liberales.

la planificacin EN: El trimestre econmico Vo[.

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la conciencia de que el abandono por parte del Estado de la responsabilidad de la conduccin,

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Las escuelas de planificacin y

Revalorizacin de la planificacin del desarmllo

del mbito, territorio,

conocimientos al que aplica la planificacin.

suBoRDtNActN DE LA TEoRtA sUBSTANTIvA

2.2. La planificacin tradicional

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ETAPAS DE LA PLANIFICAC!N TRADICIONAL

Revalorizacin de la planificacin del desarrollo

PRODUCTOS DE LA ETAPA DEL DIAGNSTICO

2. Evolucin histrica 3. Principales problem 4. Potencialidades

Fuente: Lira Luis. La confeccin de estrategias de desanollo regional.

SERIE Gestin Pblica

Cumplida la definicin de objetivos y metas

- cuando esto ltimo corresponda -

Consideraciones similares rigen para la evaluacin de programas que requerirn indicadores de

realizable tanto tcnica como

este n ese marco, donde se realizarn las peticiones

y las criicas o ajustes futuros.

proyecto, plan o programa.

nqesas de trabajo pblico-privadas

de la comunidad organizada, distintas de los tradicionales lugares de encuentro, Jorno es el caso de

SERIE Gestin Riblica

2.3. La planificacin situacional

El marco conceptual y metodolgico

Para Matus, las diferencias fundamentales entre la planificacin tradicional-denominada por

DTFERENC]AS DE LA PLANTFTCACIN NORMATIVA (O TRADICTONAL) CON

Sujeto escindido del objeto

Sujeto dentro del objeto que contiene

Explicacin como diagnstico

Clculo econmico del deber ser Certidumbre

Clculo en situaciones de conflicto Incertidumbre

XXI Editores Santiago de Chlle 1972.

Revalorizacin de la planificacin del desarrollo

Aaoa TME1EIAIS ESTRUGruRAIDS Y GUASSTRUCruRAT}OS

Las reglas existen antes de la solucin

se relaciona con l para resolverlo dentro

problema principal, es por lo tanto, identificar el

Estn en un entorno dinmico; tienen alto grado de incertidumbre

frecuencia contradictorias, que impid que se llegue a solucin definitiva.

Su propia naturaleza da lugar a que se produzcan definiciones mltiples, con