Regresar a principal CONCEPTOS BASICOS DE DERECHO DISCIPLINARIO En el presente trabajo, he de desarrollar algunas nociones elementales que ataen al campo

del derecho administrativo-disciplinario; o bien, como tambin suelen denominarlo muchos autores, derecho sancionador. Desde este panorama, y como primera idea, no puede desconocerse que el incumplimiento de los deberes que afectan a los funcionarios p blicos, determina su responsabilidad, la que puede ser! a" civil #art. $$$% &. &iv. y conc."; b" penal #&ap. ''', ()tulo *' &+d. ,enal, -Delitos contra la .dministraci+n , blica-"; y, c" administrativo-disciplinaria #de naturale/a eminentemente correctiva o disciplinaria, y a la que se le suma la posible responsabilidad patrimonial. Estas tres categor)as de responsabilidad que alcan/an al funcionario #penal, civil y administrativa", se sustentan en distintos sectores del ordenamiento jur)dico, pudiendo resultar entre s) compatibles e independientes. De modo tal que, en ra/+n de la compatibilidad, un mismo hecho puede dar lugar al nacimiento de varias de las responsabilidades apuntadas. 0, con motivo de la independencia e1istente entre ellas, el hecho de que en una de esas jurisdicciones competentes recaiga pronunciamiento sobre la ine1istencia de la responsabilidad que enjuicia, no obsta para que cualquiera de las otras dos aprecie la concurrencia de la responsabilidad que le corresponda determinar $. 2o debe olvidarse que tambin resulta admisible en materia disciplinaria la responsabilidad de los funcionarios -pol)ticos-, quienes no se encuentran alcan/ados por las previsiones de la ley marco de empleo p blico n3 %4.$56, sin que dicha circunstancia impida que esta clase de funcionarios puedan ser convocados en los sumarios administrativos, a los efectos de esclarecer situaciones de las que, eventualmente, pueden emerger responsabilidades civiles y7o penales, las cuales deber8n ventilarse en sede judicial, o que la .dministraci+n disponga por su parte dejar constancia en el legajo personal de aqul, para ser tenido en cuenta ante un pretendido reingreso a la .dministraci+n , blica%. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION . 9a potestad disciplinaria que se reconoce a la .dministraci+n , blica, es aquella que se ejerce normalmente sobre los agentes que integran su organi/aci+n, y que se vinculan con aquella, en ra/+n de una relaci+n jur)dica de empleo p blico :.Esta postura, resulta coincidente con la con la emanada de la ;urisprudencia de nuestro m8s .lto (ribunal de la 2aci+n, tal como surge del conocido caso -<agallanes- 6,donde la &orte sostuvo que "constituye presupuesto para el ejercicio del poder disciplinario, la subsistencia de la relacin de empleo pblico y correlativa situacin de subordinacin jerrquica, sobre la que se asienta el ejercicio del poder estatal" . ,ara =iorini, por su parte, la potestad sancionadora de la administraci+n es inherente a la actividad administrativa, en el entendimiento que, quien tiene

atribuci+n para reglar la conducta de terceros, debe >por l+gica-, tener poder para castigar las infracciones que se cometan.4 Entrena &uesta5 postula la responsabilidad disciplinaria del funcionario p blico, tiene su sustento en el hecho de que stos se encuentran respecto de la administraci+n, en un estado de sujeci+n especial, que se deriva del v)nculo jur)dico de empleo p blico. Dromi, de manera coincidente con lo sealado, entiende que el poder disciplinario es de estricto resorte administrativo, y tiene por finalidad "asegurar el buen funcionamiento de los servicios, y la continuidad de la funcin pblica, por parte de los agentes pblicos, que en situacin de subordinacin observan la conducta ajustada a los deberes de la funcin". 7 En puridad, el estudio de lo disciplinaria implica necesariamente, el an8lisis de aquellas faltas que originan dicha responsabilidad, de las sanciones que stas determinan, del procedimiento seguido con la finalidad de que la .dministraci+n pueda ejercer acabadamente su potestad sancionadora y, del e1amen de aquellos principios aplicables al derecho administrativo-disciplinario. LA FALTA ADMINISTRATIVA. =alta administrativa o il)cito disciplinario como la reconoce .pestegu)a? es cualquier incumplimiento por parte de los funcionarios p blicos, de los deberes que los afectan. @in embargo, lo sealado no implica de manera alguna que la administraci+n pueda, discrecionalmente, sancionar a sus propios agentes, toda ve/ que deber8 para ello acreditar la e1istencia de falta administrativa. Esto es, que tanto por acci+n como por omisi+n, el agente haya infringido o incumplido alguno de los deberes y7o prohibiciones que el ordenamiento jur)dico vigente estableceA. 9a falta administrativa o el il)cito disciplinario, comparten con el il)cito penal la cualidad de que ambos deben estar previa, concreta y precisamente tipificados, para que pueda producirse su incriminaci+n. $B. Ello as), por cuanto el principio de reserva o legalidad de las penas, se encuentra plenamente reconocido en la &onstituci+n 2acional #art. $?", cuando establece que "ningn habitante de la Nacin puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso". De esto se deriva inmediatamente que la calificaci+n de las irregularidades o faltas administrativas, en consonancia con su configuraci+n como incumplimiento de obligaciones contractuales previamente adquiridas #relaci+n de empleo p blico", sigue principios similares a los de la culpa contractual. De modo tal, la responsabilidad del agente p blico tiene la medida del incumplimiento objetivo de un deber general de diligencia; no se e1ime por la sola falta de dolo, sino nicamente por la comprobaci+n de la e1istencia de caso fortuito o fuer/a mayor. ,or otra parte, al abordar el estudio de la falta administrativa, no puede quedar de lado toda referencia acerca de la distinci+n e1istente entre aqulla y el il)cito penal que, en esencia, resulta palmaria cuando se advierte que principios incuestionables en el derecho penal, no resultan preservados de la misma manera en el 8mbito del derecho disciplinario, como veremos m8s adelante.

LA SANCIN DISCIPLINARIA. @eg n la opini+n de =iorini,$$la sanci+n administrativa la -pena administrativa- seg n sus propios trminos, es una manifestaci+n de las funciones que le corresponden a la funci+n p blica administrativa y, por consiguiente, es y debe ser un acto administrativo, que nace frente al incumplimiento o infracci+n de sus actividades. De manera la sanci+n disciplinaria, es la resultante de la potestad represiva que tiene todo estado jur)dico. Dromi$%, por su parte, la define en su obra como "el resultado del poder de supremac a de la !dministracin, que tiene por fin asegurar la observancia de las normas de subordinacin jerrquica y, en general, el e"acto cumplimiento de todos los deberes de la funcin ". &omo conclusi+n, puede sostenerse que la potestad de establecer y mantener el orden jer8rquico a partir de la e1istencia de una relaci+n de empleo p blico, autori/a a su titular #el +rgano activo de la .dministraci+n", para reprimir las transgresiones a dicho orden de sujeci+n. De all) que las sanciones disciplinarias tienen como finalidad la conservaci+n de ese orden jer8rquico institucional $:, mediante la represi+n de las transgresiones de los deberes p blicos hacia la .dministraci+n. En otro orden de ideas, si bien cuando la .dministraci+n aplica a un agente una sanci+n disciplinaria, ejerce cierta discrecionalidad propia del poder administrador, ello no habilita para justificar su obrar arbitrario, pues es precisamente la ra/onabilidad$6 con la que ejerce sus facultades, el principio que otorga valide/ a los +rganos del Estado, y que permite a los jueces verificar el cumplimiento de dicho presupuesto. $4 2o e1iste discrepancia alguna acerca de que las sanciones disciplinarias deben encontrarse ta1ativamente establecidas en el ordenamiento jur)dico #principio de tipicidad", lo cual habilita la aceptaci+n en la materia disciplinaria, del principio del derecho penal "nulla poena sine lege-.$5 En este orden de ra/onamiento, =iorini$C vincula la noci+n de sanci+n administrativa con el concepto de antijuridicidad, en el entendimiento que esta ltima es causa suficiente para poder crear el acto administrativo sancionador. En rigor, la antijuridicidad comprende ampliamente la ilicitud $? y enmarca un hecho, con intenci+n o sin ella, que reviste suficiente entidad para crear la consecuente sanci+n disciplinaria para el agente. $A. En otro orden, con suma claridad, Docobo precisa la distinci+n e1istente entre las sanciones penales y las de )ndole disciplinaria, al sostener que la pena afecta el bien jur)dico libertad del individuo, adem8s de recaer en el delincuente, que es su sujeto pasivo. En tanto, la sanci+n de )ndole administrativo-disciplinaria produce una afectaci+n en la carrera administrativa del agente #su sujeto", en cuanto nace de un v)nculo de naturale/a laboral. %B =inalmente, no debe olvidarse que la &orte @uprema de ;usticia de la 2aci+n, ha tenido ocasi+n reiterada para definir la naturale/a de la sanci+n disciplinaria y su diferenciaci+n de la de naturale/a penal. %$

PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. El procedimiento encaminado a verificar la e1istencia de una falta disciplinaria y, en su consecuencia, a imponer la correlativa sanci+n al agente p blico, con motivo del incumplimiento de sus deberes, es un procedimiento administrativo especial, que concluye mediante el dictado de un acto administrativo #sanci+n disciplinaria". ,or lo sealado, este procedimiento -especial- resulta alcan/ado, con ciertos matices y no de manera absoluta, por los principios propios del derecho penal, a m8s de aquellos otros principios generales que son de aplicaci+n respecto de todo procedimiento administrativo. . modo ilustrativo, cabe apuntar que entiende que el procedimiento disciplinario tiene por objeto investigar acabadamente la e1istencia de faltas y comprobar la relaci+n de incumplimiento que las ha provocado. .s), en el caso de resultar determinada la e1istencia de alguna falta administrativa, y encontr8ndose tambin individuali/ado su responsable, este proceso culminar8 con la aplicaci+n por parte de la .dministraci+n, de una sanci+n administrativa, correlativa con la entidad del il)cito disciplinario causado. LOS PRINCIPIOS PENALES Y SU APLICACIN (ABSOLUTA O RELATIVA) AL PROCEDIMIENTO SUMARIAL. &omo ya ha sido manifestado en p8rrafos precedentes, dadas las distinciones que e1isten entre el il)cito penal y el il)cito administrativo, los principios generales de aplicaci+n en materia penal, no se aplican en su plenitud al campo de las correcciones disciplinarias. %% Deamos algunos ejemplos concretos! $.- ,rincipio -Nulla poena lege praevia-! #art. $? &onstituci+n 2acional", de aplicaci+n absoluta a lo disciplinario. %.- ,rincipio -Nulla poena sine iudicio-!#art. $? &.2.", de aplicaci+n relativa, toda ve/ que e1isten sanciones de aplicaci+n directa #ver art. :4, 9ey %4.$56" :.-,rincipio de la -9ey m8s benigna-! no se aplica respecto de la falta disciplinaria. En este punto, Eidart &ampos%:, al tiempo de comentar el fallo -.vila ,osse de =errer- #=allos %46!6:, ;... $A5:-''-$4%", ha opinado que "la doctrina del fallo es simple y bien fundada, como que se dirige a reiterar que el poder disciplinario en la rbita de la relacin de empleo pblico se mueve en una esfera distinta de la represin penal, por lo que los principios del derecho penal y el de la ley penal ms benigna no son trasladables ni aplicables a las sanciones disciplinarias que impone la administracin" . 6.- ,rincipio de prescripci+n! de aplicaci+n relativa en materia disciplinaria, donde la garant)a de defensa en juicio #art. $? &.2.", no implica que se asegure a quien la ejercita, la e1enci+n de responsabilidad por el mero transcurso del tiempo%6.

4.- ,rincipio de progresividad! de aplicaci+n absoluta a la falta disciplinaria. %4 5.- ,rincipio de eventualidad! de aplicaci+n absoluta. %5 C.- ,rincipio de 'nviolabilidad de Defensa y .sistencia letrada! de aplicaci+n absoluta al derecho disciplinario%C. ?.- ,rincipio -#n dubio pro reo-! resulta de aplicaci+n absoluta al derecho disciplinario. Este principio, tiene su fundamento en el art)culo $? &.2., y comprende dos elementos fundamentales! en primer lugar, el derecho a ser o)do; y, en segundo trmino, el de producir la prueba ra/onablemente propuesta. #Dict. ,.(.2. $:%!%5%". $.% ,rincipio "non bis in idem"& si bien resulta aplicable en materia disciplinaria, pueden apreciarse algunos supuestos en la ley nacional de empleo p blico, que ameritan un criterio diferente. @on los siguientes casos! a" el art. :%, inc. a" de la ley %4.$56, al tiempo en que hace incurrir en cesant)a al agente que se e1ceda en die/ d)as discontinuos de inasistencias injustificadas en los doce meses inmediatos anteriores, lo cual implica que, adem8s de no justificarse la dcima inasistencia, se aplicar8 la sanci+n de cesant)a. %? ;b" el art. :%, inc. c", por otro lado, hace incurrir en causal de cesant)a a quien tuviere treinta d)as de suspensi+n dentro de los doce meses inmediatos anteriores, por lo cual, para algunos autores, ese hecho puede originar, a m8s de la sanci+n de suspensi+n, la de cesant)a;%A c" seg n el art. :: in fine, la sanci+n de e1oneraci+n comprende todos los empleos que mantenga el agente. :B. En resumen, si bien ninguna inconducta puede ser sancionada por varias veces, ello no veda la posibilidad de coincidencias de distintas sanciones cuando resultan vulnerados diferentes bienes jur)dicos, o como tambin es dable, en los casos de il)citos reiterados. :$ LA APLICACIN ABSOLUTA DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. En tanto el procedimiento disciplinario resulta una especie dentro del gnero de los procedimientos administrativos, le son de aplicaci+n plena los principios generales que rigen a este ltimo. .nalicemos algunos de ellos! $.- ;uridicidad! &onlleva la idea de que la .dministraci+n, al tiempo de ejercer su potestad sancionadora, s+lo puede actuar con base en una norma e1presa, rectamente interpretada. %.- Derdad ;ur)dica Fbjetiva! de acuerdo a este principio, el procedimiento administrativo sumarial, debe desenvolverse en la b squeda de la verdad material de la realidad, y sus circunstancias, tal como unas y otras son, e independientemente de c+mo hayan sido alegadas y, en su caso, probadas por las partes. En este aspecto, el +rgano de la administraci+n activa encargado de la sustanciaci+n del sumario disciplinario, debe adecuar su accionar a la verdad

jur)dica objetiva y superar, las restricciones cognoscitivas que puedan derivar de la verdad jur)dica meramente formal presentada por las partes. :% :.- Fficialidad! este principio rector, e1ige que la autoridad administrativa adopte todos los recaudos que sean conducentes a la impulsi+n del procedimiento, hasta el dictado de su resoluci+n final, as) como tambin, que despliegue aquella actividad tendiente a colectar los medios de prueba que resulten necesarios para sustentar dicha resoluci+n. :: &iertamente, el principio de oficialidad aqu) tratado, no significa que la .dministraci+n , blica se encuentre obligada, siempre y en todos los casos, a proveer a la impulsi+n e instrucci+n oficiosa, toda ve/ que que e1isten, supuestos que responden, en lo sustancial, al inters del sumariado #por ejemplo, el descargo del agente involucrado". En resumen, la oficialidad, como principio inspirador del procedimiento administrativodisciplinario, constituye un criterio a1iol+gico impuesto a la .dministraci+n , blica cuando el inters p blico u otras pautas fijadas por la ley o su reglamentaci+n, requieren de la impulsi+n de oficio para concluir el procedimiento en cuesti+n. 6.- 'nformalismo! este principio no equivale a la e1igencia de un procedimiento -sin formas-, a n cuando dicha ausencia pretenda aplicarse solamente a favor del agente imputado. 2o se trata, pues, de ine1igibilidad de formas; solamente de la relativi/aci+n de ellas, en beneficio inmediato de la .dministraci+n. 2o obstante que la inobservancia de ciertas formas esenciales conlleva a la nulidad absoluta del acto #por ejemplo, la inobservancia de los requisitos formales que deben respetarse al recabarse declaraci+n testimonial", la atenuaci+n de las e1igencias a las que alude este principio, resulta en muchos casos, una consecuencia del papel de colaborador que el agente tiene en la instancia sumarial, en la medida en que, de las resultas de ste, puede verse afectada su carrera administrativa. 4.- Debido procedimiento previo! uno de los recaudos generales a los que deben ajustarse las normas del procedimiento administrativo en general, y el procedimiento sumarial en particular, es el respeto del derecho de los interesados al -debido proceso adjetivo-. En todo Estado de Derecho, lo correcto es hablar del -debido procedimiento previo a todo acto administrativo-, del cual el -debido proceso adjetivo-, constituye s+lo una manifestaci+n especial. :6 Efectivamente, el incumplimiento al debido procedimiento previo a todo acto administrativo, motiva la nulidad absoluta del acto pertinente. @in perjuicio de lo cual, no debe olvidarse que ,toda violaci+n de las e1igencias al debido proceso en sede administrativa, pueden ser subsanada en sede jurisdiccional. :4 5.- &eleridad, econom)a, sencille/ y eficacia en los tr8mites! @i bien cabe su aplicaci+n al procedimiento disciplinario, cabe destacar que celeridad no debe identificarse con apresuramiento, econom)a con me/quindad, sencille/ con simplificaci+n, ni eficacia con un despliegue administrativo burocr8tico innecesario.:5

A MODO CONCLUSIVO. 9a potestad que cabe a la .dministraci+n para aplicar sanciones disciplinarias respecto de aquellos sujetos con los que se vincula en ra/+n de una relaci+n de especial sujeci+n, como lo es la relaci+n de empleo p blico, resulta inherente a la actividad administrativa, y conduce a que sta mantenga la -disciplina- y el orden jer8rquico institucional. En ejercicio de dicha atribuci+n, la .dministraci+n , blica puede y debe aplicar sanciones correctivas ante cualquier incumplimiento por parte de sus agentes, de aquellos deberes que los afectan. Es decir, cuando tanto por acci+n como por omisi+n, el agente haya infringido alguno de los deberes y7o prohibiciones que el ordenamiento jur)dico establece. De all) que las sanciones administrativas, persiguen como fin el mantenimiento del orden jer8rquico que dimana de la relaci+n de empleo p blico. 9a sanci+n disciplinaria afecta b8sicamente la carrera administrativa del agente. En tanto su aplicaci+n por parte de los +rganos de la administraci+n activa no importa el ejercicio de la jurisidcci+n criminal, ni del poder ordinario de imponer penas, no se aplican -de manera absoluta-, aquellos principios generales en materia penal, aunque s) resulta alcan/ado por aquellos otros que son propios de todo procedimiento administrativo, del cual el de naturale/a correctiva o disciplinaria, constituye una especie. <ediante la sustanciaci+n del pertinente sumario administrativo, la .dministraci+n persigue determinar la e1istencia de falta administrativa imputable a dicho agente y, consiguientemente, la imposici+n de la correlativa sanci+n disciplinaria. Regresar a principal