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Antecedentes
La iniciativa de reforma constitucional en materia de energa tiene como objetivos: (i) Crecimiento econmico: Mxico est llamado a aprovechar sus recursos energticos en favor de una mayor inversin y la generacin de alrededor de medio milln de empleos adicionales para 2018 y de 2 y medio millones para 2025, a partir de iniciativas que promuevan el abasto de energa en cantidades suficientes y a costos competitivos. (ii) Mejora en la economa familiar: La reforma permitir reducir el precio de la electricidad y el gas, tanto natural como licuado de petrleo. La disponibilidad de gas natural ms barato permitir contar nuevamente con fertilizantes nacionales a un mejor precio, lo que resultar en alimentos ms baratos. (iii) Desarrollo incluyente: El acceso a la energa permitir democratizar la productividad y la calidad de vida de la poblacin en las distintas regiones del pas. Adems, el Estado contar con mayores recursos para combatir la pobreza. (iv) Seguridad energtica: Se debe aprovechar la disponibilidad de energa primaria en el territorio nacional para lograr la procuracin continua, diversificada y econmica del suministro energtico para sta y las siguientes generaciones. (v) Fortalecimiento del papel del Estado como rector de la industria petrolera y elctrica: Dotarle de nuevas herramientas para la definicin y conduccin de la poltica energtica del pas, que permitan una adecuada y prudente administracin del patrimonio energtico nacional. (vi) Transparencia: Garantizar a los mexicanos el adecuado acceso a la informacin sobre la administracin del patrimonio energtico nacional. (vii) Sustentabilidad y proteccin del medio ambiente: Es posible mitigar los efectos negativos que la produccin y el consumo de energas fsiles puedan tener sobre la salud y el medio ambiente, mediante la mayor disponibilidad de fuentes de energa ms limpias. La iniciativa que el Ejecutivo Federal somete a la consideracin del Congreso de la Unin propone que el Artculo 27 de la Constitucin vuelva a decir lo que el Presidente Lzaro Crdenas dej escrito, palabra por palabra, para llevar a cabo la modernizacin de la industria petrolera bajo la rectora del Estado. Asimismo, se promueve el desarrollo de un sistema elctrico nacional basado en principios tcnicos y econmicos, bajo la conduccin y regulacin del Estado.
1. Diagnstico
El sector hidrocarburos se conforma por las actividades de exploracin y extraccin, refinacin, petroqumica, transporte, almacenamiento, distribucin y expendio al pblico.
Pemex administra los recursos petroleros a travs de sus operaciones* y la celebracin de contratos de desempeo con particulares.
*Solicita asignacin a SENER, la cual generalmente la otorga.
HOY
Pemex refina petrleo (gasolina y disel) y produce petroqumica bsica (gas natural y gas licuado de petrleo) sin necesidad de permiso del Ejecutivo Federal. La petroqumica secundaria est abierta a la inversin privada: Pemex y particulares la producen sin necesidad de permiso.
Pemex y particulares realizan transporte, almacenamiento y venta de gas natural y gas L.P., previo permiso del Ejecutivo Federal. Particulares realizan transporte por pipa y venta de gasolina y disel.
Fuente: SENER
El diagnstico del sector hidrocarburos se divide en dos secciones: a) Necesidad de complementar el esfuerzo de Petrleos Mexicanos (Pemex); y b) Necesidad de apuntalar la soberana energtica del pas. a) Necesidad de complementar el esfuerzo de Petrleos Mexicanos (Pemex) Pemex es la empresa nmero uno del mundo en produccin de crudos pesados en aguas someras (zona marina con profundidad de menos de 500 metros). As como Pemex, las empresas petroleras se especializan; ninguna es experta en todo tipo de yacimientos y en todo tipo de hidrocarburos. Algunas empresas tienen especialidad en aguas profundas (zona marina con profundidad entre 500 y mil 500 metros) y ultraprofundas (zona marina con profundidad mayor a mil 500 metros), otras en rocas de lutitas (rocas con alto contenido de gas y petrleo, que requieren de procesos mecnicos de fractura para liberarlos, denominadas shale en Ingls), tambin, por ejemplo, estn las que se especializan en campos en tierra y maduros (campos produciendo, que han perdido la presin original). En las ltimas dcadas, gracias al desarrollo tecnolgico, la industria petrolera ha crecido significativamente en complejidad y en diversidad. Es en este contexto que las empresas petroleras han tenido que especializarse. Dado que Mxico tiene potencial en los distintos tipos de yacimientos, no se le puede pedir a Pemex que, sin el apoyo de otras empresas petroleras, desarrolle con oportunidad y eficiencia todo tipo de yacimientos de hidrocarburos en territorio nacional. Ninguna empresa del mundo lo podra hacer y de hecho, ninguna lo hace. Obligar a Pemex a mantener el esfuerzo de inversin en aguas someras y, al mismo tiempo, exigirle desarrollar yacimientos en aguas profundas, de gas y petrleo de lutitas, as como los campos maduros, implica desaprovechar sus fortalezas y desviar recursos que podran destinarse a los proyectos ms rentables del pas, como los yacimientos en las aguas someras del Golfo de Mxico. Pemex estima que cerca de 40% de los recursos prospectivos convencionales del pas (recursos que se espera descubrir) an se encuentran en las cuencas del sureste, en tierra y aguas someras. Asimismo, 69% de las reservas 2P del pas (suma de reservas probadas y probables, y que constituyen recursos ya descubiertos) se concentran en dichas cuencas. El marco constitucional vigente obliga a Petrleos Mexicanos a ejecutar, por su cuenta y por encima de sus capacidades, todo tipo proyectos de exploracin y extraccin de hidrocarburos, as como a asumir todos los riesgos asociados a los mismos. Esta situacin ha limitado el desarrollo de las competencias de Pemex, impidindole detonar todo el potencial que an se tiene en aguas someras, sin lograr a su vez, un desarrollo significativo de las nuevas fuentes de riqueza que ofrece el pas como lo son las aguas profundas, el gas y petrleo de lutitas, y los campos maduros.
Por ello, a pesar de que el Estado ha destinado a Pemex presupuestos de inversiones cada vez mayores, la produccin de hidrocarburos no ha podido revertir su tendencia decreciente. La cada en la produccin ha sido compensada por un entorno favorable de precios, como se muestra en la siguiente grfica.
En relacin con el potencial de recursos en aguas profundas, en yacimientos de lutitas y en campos maduros, que an no ha podido ser aprovechado, existen tres elementos que explican la necesidad de complementar el esfuerzo de Pemex con la participacin de otros actores: (i) Capacidad de ejecucin. (ii) Capacidad de inversin y riesgo econmico. (iii) Transferencia tecnolgica. (i) Capacidad de ejecucin Aguas profundas Los yacimientos que se encuentran en la jurisdiccin de los Estados Unidos en el Golfo de Mxico son similares a los que le corresponden a nuestro pas. No obstante, mientras en el pas del norte ya se producen un milln de barriles diarios de petrleo en aguas profundas,
en Mxico an no se ha producido un solo barril de petrleo proveniente de este tipo de yacimientos. A Estados Unidos no le ha sido fcil alcanzar y sostener la produccin mencionada en aguas profundas. Para lograrlo, cada ao se perforan ms de 100 pozos en este tipo de yacimientos. Tan slo en el 2012 se perforaron 137 pozos en aguas profundas. Esto no hubiese sido posible sin la participacin de ms de 70 empresas petroleras. En contraste, en Mxico, pese a que el 2012 fue un ao rcord en cuanto a la actividad de Pemex en aguas profundas, esta cifra slo ascendi a seis pozos perforados, con fines meramente exploratorios. Actividad en yacimientos en aguas profundas y ultraprofundas del Golfo de Mxico, tanto de Mxico como de Estados Unidos.
Fuente: SENER.
Gas y petrleo de lutitas En lo que respecta a las cuencas de lutitas que se encuentran en los Estados Unidos, en 2012 se produjeron 700 mil barriles diarios de petrleo y 26 mil 900 millones de pies cbicos diarios de gas. Este nivel de produccin demand un ritmo de perforacin intensivo. Para lograrlo, en ese mismo ao se otorgaron 9 mil 100 permisos de perforacin de pozos en este tipo de cuencas. Para ello se ha requerido de la participacin de 170 empresas. No obstante que las estructuras geolgicas norteamericanas de gas y petrleo de lutitas se extienden a Mxico, en ese mismo ao Pemex obtuvo nicamente tres permisos para perforar en este tipo de cuencas.
Campos maduros La mayora de los campos productores de petrleo y gas asociado1/ en el pas se encuentran actualmente en etapa de declinacin o cerca de iniciar este proceso. De los 369 campos con reservas y produccin de aceite y gas asociado, 317 se encuentran en su etapa madura, previo al inicio de la cada de su produccin o en declinacin. A pesar de ello, en Mxico an no se cuenta con proyectos de recuperacin terciaria o mejorada, mismos que permitiran incrementar el factor de recuperacin de petrleo en rangos de 5 a 30%. (ii) Capacidad de inversin y riesgo econmico Aguas profundas La produccin de hidrocarburos en aguas profundas requiere de fuertes inversiones. Cada pozo en este tipo de yacimientos tiene un costo aproximado de entre 150 y 200 millones de dlares. Esto implica que los 137 pozos perforados en 2012 en Estados Unidos demandaron una inversin de entre 20 mil 550 y 27 mil 400 millones de dlares, esto sin considerar la infraestructura submarina necesaria. Para dimensionar este monto de inversin debe tenerse presente que el presupuesto total de inversin de Pemex Exploracin y Produccin en 2013 asciende a 20 mil millones de dlares.
1/Gas que se obtiene al extraer el petrleo.
Alcanzar los niveles de inversin que registra Estados Unidos en las aguas profundas del Golfo de Mxico no slo consumira la totalidad del presupuesto de Pemex Exploracin y Produccin, obligando con ello a abandonar la produccin en aguas someras y en tierra, sino que adems conllevara un elevado riesgo econmico. La probabilidad de xito comercial en aguas profundas oscila entre 20 y 50%, en funcin del rea que se trate. Esto implica que por cada 100 pozos exploratorios se pierden, en promedio, entre 14 mil y 8 mil 750 millones de dlares en pozos secos. Naturalmente, este nivel de riesgo es inmanejable para las finanzas pblicas. Considrese, por ejemplo, que el presupuesto anual de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico es aproximadamente de 2 mil 600 millones de dlares. Gas y petrleo de lutitas El desarrollo de cada pozo en rocas de lutitas tiene un costo aproximado de entre 8 y 10 millones de dlares. Los permisos para perforaciones de este tipo de pozos que se otorgaron en Estados Unidos en 2012 (9 mil 100 pozos) representan inversiones que oscilan entre 50 mil 400 y 63 mil millones de dlares. En trminos de las finanzas pblicas, este nivel de inversin adicional equivaldra a cerca de 90% de la recaudacin fiscal por concepto de derechos pagados por Pemex Exploracin y Produccin en 2012.
Gas y petrleo de lutitas Si bien la tecnologa de fractura hidrulica existe desde hace muchos aos, el reciente xito comercial en su aplicacin en campos de lutitas se debe a la combinacin de pozos horizontales con el diseo del tipo de fractura necesario para cada yacimiento, mediante sofisticados programas geo-mecnicos. La fractura optimizada de la roca de lutitas en un yacimiento permite liberar el mayor volumen posible de los hidrocarburos contenidos, aumentando significativamente la productividad por pozo. El xito en estos yacimientos tambin se debe al desarrollo de tcnicas de gestin en serie, que permiten abatir costos y hacer ms eficientes los procesos de produccin. La integracin de proveedores en la cadena de operacin y estructuras livianas de personal, han contribuido tambin a este xito. Campos maduros El conocimiento y experiencia en el manejo de tecnologas relacionadas con actividades de recuperacin mejorada son esenciales para el xito en el incremento de las reservas y de la produccin de aceite en nuestro pas. Los avances tecnolgicos recientes en esta materia y su aplicacin global han permitido que estas tcnicas sean menos costosas y ms confiables. Como ejemplo, los costos de extraccin se han reducido a la mitad desde inicios de los aos ochenta a la fecha, adems de que cuando logran un nivel de maduracin adecuado son ms eficientes y representan inversiones de menor riesgo. No obstante, instrumentar proyectos de recuperacin mejorada en los distintos campos maduros del pas demanda una capacidad tecnolgica y un nivel de capital humano a una escala no disponible en el pas.
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el gas natural, los petrolferos y los petroqumicos. Como se puede observar, en la dcada de los noventas el valor de las exportaciones lleg a representar cerca de siete veces el valor de las importaciones. No obstante, en las ltimas dos dcadas la tendencia ha sido francamente decreciente, misma que, de no revertirse llevara a Mxico a ser un importador neto de hidrocarburos en los prximos aos.
Fuente: CNH con informacin de Banco de Mxico. Incluye: petrleo, petrolferos, gas natural y petroqumicos
Adems de la disminucin en la produccin de petrleo, que cay 26% de 2004 a mayo de 2013, el deterioro de la balanza comercial de hidrocarburos se explica por las crecientes importaciones de gasolinas, gas natural y petroqumicos. En materia de productos refinados, las instalaciones con que cuenta Pemex presentan reducidos niveles de eficiencia operativa y mrgenes de rentabilidad negativos. En el contexto internacional de pases productores de petrleo, es evidente que la capacidad de refinacin de Mxico, en relacin a su produccin petrolera, es sumamente limitada. Si se considera que de la produccin diaria en nuestro pas, que alcanza los 2.51 millones de barriles de petrleo crudo, slo se refinan 1.2 millones de barriles al da, es posible dimensionar la magnitud del dficit que se presenta en esta actividad. En consecuencia, mientras que en 1997 las importaciones de gasolinas representaban 25% de lo que consuman los mexicanos, para 2012 alcanzaron 49%.
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En relacin con la produccin de gas natural existe una diferencia considerable entre el crecimiento de la oferta y de la demanda. Entre 2008 y 2012, la produccin domstica disminuy 7%, al tiempo que el consumo nacional aument 9%. Esta brecha debi ser cubierta a travs de importaciones, por lo que se registr un incremento considerable de las mismas. En un periodo de 15 aos, comprendido entre 1997 y 2012, la proporcin de gas importado para el consumo interno pas de 3% a 33% del total nacional.
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Los problemas relacionados con el gas natural no se concentran nicamente en su produccin. La distribucin tambin se ha visto seriamente afectada como resultado de la insuficiente capacidad del Sistema Nacional de Gasoductos. Al 31 de diciembre de 2012 se contaba con una red de 11 mil 131 kilmetros de gasoductos, lo que representaba una capacidad para transportar aproximadamente 5 mil millones de pies cbicos diarios. De 1995 a la fecha, la extensin de la red de gasoductos en Mxico se ha incrementado solamente en 18.3% (mil 789 kilmetros). Es decir, cerca de un punto porcentual por ao, lo que ha sido insuficiente para el pas. En noviembre de 2012, el Sistema alcanz su tope mximo de transporte, resultando en la limitacin del volumen de importaciones a travs de ductos y, como consecuencia, se gener un dficit. Durante 2012 y lo que va del 2013, se han generado 35 alertas crticas, las cuales representan una reduccin en el consumo de gas natural, lo cual ha limitado su importacin por ductos y resultado en un problema de abasto.
Por su parte, en la industria petroqumica las importaciones netas casi representan el doble de la produccin local. El 65% de los petroqumicos que se consumen a nivel nacional proviene del extranjero. La proporcin se ha incrementado en 6 puntos porcentuales en los ltimos 15 aos.
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1/ No incluye el producto denominado residuo largo (fraccin pesada de la planta despuntadora de crudo ubicada en el Complejo Petroqumico Cangrejera, actualmente fuera de operacin) para los aos 2007 a 2009. 2/ Calculado como la diferencia entre las importaciones y las exportaciones para un ao en particular. 3/ Consumo aparente nacional (produccin ms importaciones menos exportaciones) incluyendo nicamente la produccin de Pemex-Petroqumica y cifras totales de comercio exterior de petroqumicos proporcionadas por Banco de Mxico. Fuente: SENER, con datos de Pemex-Petroqumica y Banco de Mxico. Para todos los casos, se utiliz el tipo de cambio promedio FIX anual de la serie histrica del Banco de Mxico 1997-2012.
El transporte de productos petroqumicos tambin representa un grave problema para el sector. La falta de infraestructura implica que las gasolinas y otros petroqumicos sean transportados de manera poco eficiente y con un costo elevado. Por ejemplo, el uso de carro-tanques y auto-tanques resulta 6 y 13.5 veces, respectivamente, ms costoso que el uso de ductos. Entre 2008 y 2013, en promedio, 10% del volumen de distribucin total anual se transport por estos medios.
Fuente: Petrleos Mexicanos Sistema de Informacin Energtica. * Enero a Marzo 2013.
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Fuente: SENER
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Por ello, la reforma cardenista estableci en el Artculo 27 constitucional que la ley reglamentaria respectiva determinara la forma en que la Nacin llevar a cabo las explotaciones de esos productos; es decir, la forma en que recuperar dichos recursos del subsuelo y dispondr de ellos. As, es clara la distincin entre el derecho exclusivo del Estado reconocido por la Constitucin para extraer y disponer de sus propios recursos, y la forma en que lo har, que ser determinada por la ley, otorgndose para ello el ms amplio margen al legislador. En la Ley Reglamentaria correspondiente, el Presidente Crdenas estableci un modelo de contratacin con el sector privado a travs del cual se permita su participacin en las actividades de exploracin y extraccin de petrleo y gas natural. Asimismo, se establecieron mecanismos de participacin privada para refinacin, petroqumica, transporte y almacenamiento del petrleo y gas y sus derivados.
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de los hidrocarburos permitirn mantener y fortalecer el papel de Petrleos Mexicanos como el actor central del sector. La dinmica que se prev le permitir estar a la altura de las grandes empresas a nivel internacional.
d) Se adoptarn las mejores prcticas de transparencia respecto a las obras, las adquisiciones y con contratos de utilidad compartida con particulares que realice Pemex.
Se propone llevar a cabo modificaciones en la legislacin secundaria con la finalidad de desarrollar un modelo que garantice y fortalezca el control de la Nacin sobre las actividades del sector de hidrocarburos y as fomentar una mayor transparencia y rendicin de cuentas en el mismo. La Secretara de Energa ser la encargada de establecer la poltica energtica del pas. A travs de dicha dependencia, el Gobierno de la Repblica asignar reas especficas a Petrleos Mexicanos, o bien mediante concursos pblicos, adjudicar y suscribir contratos de utilidad compartida con Petrleos Mexicanos y con particulares para la exploracin y extraccin de hidrocarburos.
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Los contratos de utilidad compartida son en s mismos vehculos de transparencia. Todo el dinero que recaude el Gobierno de Repblica y el que se pague a las empresas ser consultable y auditable en todo momento.
e) Fortalecimiento institucional del Gobierno de la Repblica y de sus rganos desconcentrados, la Comisin Nacional de Hidrocarburos y la Comisin Reguladora de Energa.
Por su parte, la Comisin Nacional de Hidrocarburos concentrar toda la informacin geolgica proporcionada por particulares, as como la que tenga y obtenga Petrleos Mexicanos. Adems, tendr la facultad de otorgar permisos de exploracin superficial y perforacin, as como de regular, en aspectos tcnicos y de seguridad operativa, las actividades de exploracin y extraccin de hidrocarburos, el tratamiento y refinacin de petrleo, as como el procesamiento de gas natural en nuestro pas. Finalmente, la Comisin Reguladora de Energa tambin ver ampliadas significativamente sus facultades para otorgar permisos y regular la gestin de todos los tipos de transporte, almacenamiento y distribucin de hidrocarburos y de los productos que se obtengan de su transformacin, as como terminales de regasificacin, compresin, licuefaccin y descompresin. La Comisin reglamentar dichas actividades desde el punto de vista tcnico (seguridad operativa, calidad y medicin). Por otro lado, tendr la facultad de otorgar permisos para el expendio al pblico de hidrocarburos en gasolineras y estaciones de carburacin, as como regular la venta de primera mano, la comercializacin y la internacin a territorio nacional de los productos. Como en el caso de los contratos de utilidad compartida, los permisos sern publicados por las distintas autoridades y se dar seguimiento a las actividades que se realicen al amparo de los mismos.
f) Permitir la participacin del sector privado a travs de contratos de utilidad compartida en exploracin y extraccin, as como permisos en refinacin, petroqumica, transporte y almacenamiento. 1. Exploracin y extraccin de hidrocarburos.
Lo que busca la Reforma Energtica es que el Artculo 27 de la Constitucin vuelva a decir lo que el Presidente Lzaro Crdenas dej escrito, palabra por palabra, despus de la expropiacin petrolera. El objetivo de la propuesta del Ejecutivo Federal es generar un marco constitucional idneo para que, conforme ms convenga a los intereses de la Nacin, particulares complementen a Petrleos Mexicanos, a travs de contratos eficientes que alineen los incentivos de los contratistas con los de la Nacin, en las actividades inherentes a la exploracin y extraccin de dichos recursos. La participacin de particulares ocurrir, como se estableca en las reformas cardenistas, a travs de contratos de utilidad compartida para la exploracin y extraccin de hidrocarburos, suscritos con el Gobierno de la Repblica.
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Con el fin de contar con un mayor acervo de informacin sobre el subsuelo, se permitir al sector privado realizar estudios de exploracin superficial, teniendo la obligacin de entregar la informacin obtenida al Gobierno de la Repblica, quien mantendr la propiedad de la misma. La identificacin de reas con atractivo extractivo por parte de Pemex y de diversos actores, permitir al Ejecutivo Federal contar con la mejor informacin para licitar los contratos de utilidad compartida para la exploracin y extraccin. La conduccin de los trabajos de exploracin y extraccin estar a cargo exclusivamente del Gobierno de la Repblica, por lo que se mantendr el texto del Presidente Lzaro Crdenas de prohibir un rgimen de concesiones. Por otro lado, Petrleos Mexicanos mantendr las fortalezas con las que cuenta actualmente y seguir siendo el actor central en el aprovechamiento de los hidrocarburos en Mxico. Esta reforma no busca limitar, sino apuntalar el desempeo de Petrleos Mexicanos en sus labores de exploracin y extraccin de hidrocarburos, as como en el resto de la cadena de valor. Nuestra empresa pblica continuar siendo el actor principal en la realizacin de dichas actividades. En cuanto a los campos que ya estn siendo operados, Petrleos Mexicanos tendr la posibilidad de decidir si mantiene el esquema actual de asignaciones o somete a consideracin del Gobierno de la Repblica su migracin al nuevo rgimen contractual. Con un amplio margen de libertad para tomar decisiones de negocios, Petrleos Mexicanos podr elegir la manera en que participa en nuevos proyectos, ya sea individualmente o por medio de alianzas, segn lo que ms convenga a sus intereses. Los nuevos contratos permitirn que los proyectos de Petrleos Mexicanos no slo sean ms eficientes en trminos financieros y operativos, sino que tambin sean transparentes en su desempeo y que garanticen un componente de sustentabilidad y respeto al medio ambiente. El objetivo de complementar a la empresa estatal tambin fue buscado por los legisladores de Brasil, Colombia y Noruega. En el modelo que se propone para Mxico se plantea que la Nacin mantenga la propiedad de los hidrocarburos en el subsuelo y que no se otorguen concesiones, sino que nicamente se celebren contratos que permitan incrementar la capacidad de ejecucin del Gobierno de la Repblica. Los contratos estarn sujetos a mecanismos de transparencia y auditoras permanentes.
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Participacin Pas 70% Grupo Peixoto de Castro Brasil 30% Repsol-YPF 100% Ipiringa Group Brasil 70% Petrobras Brasil 30% Repsol-YPF 51% Glencore Colombia 49% Ecopetrol 79% Statoil 21% Shell 100% ExxonMobil Noruega Noruega
Grupo Peixoto de Castro/Repsol-YPF Manguinhos Refinery Ipiranga Pelotas Refinery 1/ Petrobras REFAP (Alberto Pasqualini) Canoas Refinery 1/ Refinera de Cartagena 2/ Statoil Mongstad Crude Oil Refiery Norway 3/ ExxonMobil Slagen Refinery Norway 3/
Fuente: SENER con base en: 1/ http://www.mbendi.com/indy/oilg/ogrf/sa/br/p0005.htm 2/ http://www.ecopetrol.com.co/especiales/Informe_Gestion_Empresarial_y_Finanzas_2009/finan-expansion.htm (Participacin hasta 2009) 3/ http://www.regjeringen.no/en/dep/oed/Subject/Oil-and-Gas/The-oil-market-and-Norway.html?id=461038
Complementariamente se establecer una poltica nacional de fomento a las compras de proveedores nacionales del sector hidrocarburos, con el fin de desarrollar la industria mexicana y generar valor agregado. Se privilegiar la creacin de cadenas de proveedura que permita reducir los costos de suministro a travs de una mayor integracin nacional de los insumos.
3. Resultados esperados
La revisin al marco legal de la industria petrolera en Mxico permitir generar un entorno atractivo para la inversin, fortalecer a Pemex y mantener el control de la Nacin sobre los recursos naturales. Diversos pases han actuado bajo esa lgica, ajustando su legislacin de forma pertinente en busca del mayor aprovechamiento de este tipo de yacimientos. Las reformas de Brasil, Colombia y Noruega dan muestra clara de ello al disear esquemas que promovieron la produccin en yacimientos de petrleo, tanto convencional, como no convencional. Destaca en este ltimo caso, el desarrollo en aguas profundas que ha tenido Brasil, posicionndose como una de las empresas lderes a nivel internacional. El efecto es evidente al comparar la actividad de nuestro pas con la de Colombia y Brasil en un periodo de ms de dos dcadas, en el cual ambos pases sudamericanos han mantenido una tendencia creciente que contrasta con la cada en la produccin de Mxico.
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* Promedio enero-abril 2013. Fuente: Energy Information Administration, Departamento de Energa de Estados Unidos, junio 2013. Base de datos institucional de Petrleos Mexicanos, junio 2013.
Dichas reformas permitieron generar recursos fiscales importantes para los gobiernos. En el caso particular de Colombia, prcticamente se triplic la renta petrolera entre 2009 y 2012, en beneficio de la sociedad en su conjunto.
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Si nos comparamos con Estados Unidos, pas con el que compartimos geologa, Mxico an no detona el potencial de sus recursos de lutitas. Hoy en da, la produccin de gas de lutitas representa 34% de la produccin de gas natural de Estados Unidos. Estos niveles de produccin se han conseguido a travs de una dcada de desarrollo, durante la cual la produccin se ha incrementado en ocho veces, dando lugar a la hoy llamada Revolucin Energtica en Norteamrica.
* Produccin promedio enero-abril de 2013 Fuente: US Energy Information Administration. 2013/Petrleos Mexicanos, promedio anual 1997-2012.
En el caso de Mxico, la inversin que se obtenga a partir de la aprobacin de esta iniciativa permitir al pas consolidar un modelo de hidrocarburos sostenible en el largo plazo, pensando en el bienestar de futuras generaciones.
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La mayor actividad en el sector hidrocarburos generar inversin adicional, empleo y crecimiento econmico:2/ Se crearn cerca de medio milln de empleos adicionales en este sexenio y 2 millones y medio de empleos ms a 2025. Mxico tendr cerca de 1 punto porcentual ms de crecimiento econmico en 2018 y aproximadamente 2 puntos porcentuales ms para 2025.
Los mayores beneficios de la Reforma Energtica, aunados a los de la Reforma Hacendaria, consistirn en que los recursos fiscales adicionales se destinarn fundamentalmente a actividades enfocadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin y en incrementar la competitividad de nuestro pas, as como en un mayor acceso a combustibles y energa, a precio competitivo: (i) Bajar las tarifas elctricas, el precio del gas y de los alimentos. Permitir a la poblacin contar con un suministro adecuado de combustibles, a precios competitivos, permitir tambien contar con un costo de generacin de electricidad ms bajo y, en consecuencia, las tarifas elctricas disminuirn. Al tener gas natural ms barato, habr ms fertilizantes de mejor precio, lo que resultar en alimentos ms baratos. (ii) Fortalecer nuestro sistema de seguridad social para abatir decididamente a la pobreza extrema y crear mecanismos de redistribucin eficaces, combatiendo al hambre y mejorando los servicios de salud pblica. Los ingresos fiscales adicionales servirn para
2/ Los escenarios que se presentan Sin Reforma son inerciales, no se estn considerando los efectos de otras reformas, no se est estableciendo un tope al crecimiento de la economa o del empleo.
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que los grupos ms vulnerables tengan la oportunidad de desarrollarse, mejorar sus condiciones de vida y contribuir a la competitividad del pas. (iii) Formar a las nuevas generaciones con una educacin de calidad y desarrollar capacidades profesionales. As, nuestro pas podr aprovechar su bono demogrfico y generar un mayor nmero de trabajadores de alta especialidad tcnica. Adems, el impulso al desarrollo tecnolgico nacional dirigiendo claramente los esfuerzos para obtener soluciones acordes con los nuevos retos geolgicos. (iv) Invertir en infraestructura para generar un desarrollo incluyente y distribuido por todos los rincones del pas. Aeropuertos, carreteras y caminos, entre otros activos, sern construidos pensando en el bienestar y productividad de futuras generaciones. Un enfoque federalista permitir alcanzar los mejores resultados de inclusin y transmisin de los beneficios.
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1. Diagnstico
El sector elctrico en Mxico se conforma por las actividades de generacin, control operativo, transmisin, distribucin y comercializacin. Salvo bajo algunos esquemas claramente definidos en generacin de energa elctrica, el sector es conducido y operado por la CFE.
Fuente: SENER.
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El diagnstico del sector elctrico se divide en las siguientes secciones: a) Falta de competitividad de las tarifas elctricas. b) Limitaciones y costos en la generacin de energa elctrica. c) Limitaciones en la transmisin y distribucin de energa elctrica. d) Conflictos de inters en el Sistema Elctrico Nacional. e) Situacin financiera de la Comisin Federal de Electricidad. f) Limitaciones en la transicin energtica.
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La apertura limitada a la participacin privada en la generacin elctrica ha contribuido parcialmente a satisfacer la creciente demanda de electricidad y a ofrecer mejores tarifas a algunos grandes consumidores en Mxico. La participacin de generadores privados con contrato de CFE se enfrenta a las limitaciones presupuestales de la Comisin. Ante la dificultad de colocar excedentes con la CFE, solamente aquellos consumidores que cuentan con la escala suficiente para aprovechar toda la energa elctrica generada por sus plantas, pueden recibir los beneficios de un bajo costo de generacin. El esquema actual se est agotando y los beneficios no estn siendo distribuidos a toda la sociedad. Los nicos que se benefician son los grandes consumidores.
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18%
Blgica
14%
Espaa
Finlandia
8%
Irlanda
Italia 6% Japn
4%
Noruega
Portugal 2%
Suecia
Suiza 0% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Reino Unido
En 2012, las prdidas por concepto de distribucin en Mxico alcanzaron 15.3%. Sumando las prdidas de distribucin con las prdidas de comercializacin (facturacin y cobro), un total de 21.28% de la energa generada y adquirida por CFE no se cobr.
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la industria, un organismo independiente establece y vigila el cumplimiento de los estndares de confiabilidad del sistema. Por ltimo, no se han establecido mecanismos que permitan planear adecuadamente el crecimiento del Sistema Elctrico Nacional, tomando en consideracin las necesidades de todos los generadores y consumidores en el mercado.
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Fuente: SENER
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d) Se refuerzan las facultades de planeacin y rectora de la Secretara de Energa y de su rgano desconcentrado, la Comisin Reguladora de Energa. e) La Reforma Energtica tambin es una Reforma Verde, que favorecer una mayor inversin en el desarrollo tecnolgico y la adopcin de fuentes de energa menos contaminantes y de bajo costo, como la solar, la elica y el gas. El siguiente esquema muestra la cadena de valor de la industria elctrica en la actualidad, y la compara con el propuesto. El esquema propuesto es congruente con las mejores prcticas internacionales de la industria elctrica, incentiva la productividad, la competencia y la reduccin de costos. A continuacin se describe cada uno de los elementos del modelo propuesto.
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Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Per, El Salvador y Uruguay tienen un mercado elctrico con un operador independiente, al igual que la mayora de los pases de la OCDE. El operador de la red de transmisin elctrica en Mxico se denominar Centro Nacional de Control de Energa y Mercado Elctrico y ser independiente de los operadores pblicos y privados, y desempear su labor de manera imparcial, con base en criterios tcnicos y econmicos. En este esquema, el operador del sistema recibir las solicitudes de interconexin de todos los proyectos de generacin, independiente de su promotor, y propondr a la Secretara de Energa las obras requeridas para optimizar el desempeo del sistema. Asimismo, el operador procurar que los recursos de menor costo se despachen primero, minimizando as las barreras a la participacin para todos los generadores. El operador independiente es un elemento fundamental para asegurar el acceso abierto y equitativo a la red de transmisin, que adems permite que los mejores proyectos de generacin puedan suministrar su producto, siempre en beneficio de los consumidores.
El modelo propuesto busca revertir el deterioro creciente del patrimonio de la CFE, al dotarla de mayor flexibilidad operativa. La CFE se convertir en organismo cuyas caractersticas sean de una empresa pblica productiva con un mandato claro de generacin de valor econmico y un gobierno corporativo moderno. Con la reforma, la CFE podr comprar y maximizar los insumos energticos que requiere para su operacin. Asimismo, podr competir en igualdad de circunstancias con los otros permisionarios de generacin, y as recuperar usuarios calificados que han optado por el autoabastecimiento. Tambin tendr mayor flexibilidad para financiar y contratar con particulares el desarrollo, mantenimiento y operacin de nuevas lneas de transmisin y distribucin.
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prospectiva del sector, fijar la poltica de establecimiento de nuevas centrales de generacin y determinar el consumo que se requiere para adquirir la calidad de usuario calificado. Asimismo, la Secretara de Energa emitir las reglas de operacin del mercado elctrico mayorista, aprobar los programas de expansin de la red nacional de transmisin y delimitar las zonas de distribucin de la Comisin Federal de Electricidad. Por su parte, la Comisin Reguladora de Energa establecer y vigilar los estndares de calidad y confiabilidad de suministro, otorgar permisos de generacin, llevar el registro de usuarios calificados, expedir modelos de contrato, resolver controversias relacionadas con la interconexin y medicin, y verificar el cumplimiento de las obligaciones de capacidad.
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Con la Reforma Energtica ser posible acelerar la sustitucin de combustleo por gas natural y por energas renovables en la generacin elctrica, ya que la CFE dejar de ser la autoridad que determine la interconexin de los generadores privados. Esto permitir que haya mltiples desarrolladores responsables del aumento de capacidad en la industria. La experiencia internacional muestra que puede haber una reduccin significativa de prdidas en la distribucin de energa elctrica. Se estima que una reforma al sector, con un enfoque en la reduccin de prdidas, podra traducirse en ahorros del orden de 10% de los costos de generacin (dado que la energa que no se pierde, no se tiene que generar), hacia finales de la presente dcada.
Por ltimo, cabe destacar la importancia de la eficiencia energtica para reducir los costos del suministro y el impacto ambiental de la industria. No existe el Megawatt-hora ms barato ni ms limpio que el Megawatt-hora no consumido. Los proyectos de eficiencia, desde el reemplazo de luminarias, motores y otros equipos con tecnologa ms eficiente, hasta la instalacin de aislamiento trmico y la reingeniera de procesos industriales, recuperan sus costos de inversin en unos pocos aos. Sin embargo, se requiere un impulso para que estos proyectos se concreten en los diversos puntos de consumo elctrico en el pas. La Reforma Energtica aprovechar la nueva estructura del mercado, creando un marco legal para fomentar los proyectos de eficiencia. En suma, la Reforma Energtica reducir las tarifas elctricas para las familias, comercios e industrias en Mxico. Con base en los principios de la poltica energtica del Presidente Crdenas, se consolidar un modelo que reafirme la rectora del Estado, fortalezca a la industria elctrica y a la CFE, y al mismo tiempo aumente la productividad y competitividad de nuestro pas.
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