INTRODUCCIN La Administracin Pblica dentro del campo general de la

La comprensin y adecuada implantacin de una administracin por procesos e#ige una visin sistmica de los mismos, lo cual resultar en una alta efectividad al momento de visualizarlos en la organizacin con sus propias interrelaciones! %l enfoque sistmico permite

Administracin contempla una serie de marcadas diferencias entre ella y la Administracin Privada, dichas diferencias se ven reflejadas en la utilizacin del enfoque sistmico, que no es otra cosa que el empleo sistem tico, valorativo y vinculante de los sistemas y procesos con la institucin, que les permite comprender la manera en que interacta con su entorno y la satisfaccin de quien lo utiliza!

establecer que, para que un sistema logre su objetivo, todos sus elementos deben ser considerados, tantos los agentes e#ternos como los internos! Al hablar de enfoque sistmico dentro de la Administracin Pblica debemos tomar en cuenta.

Para ser aplicado dentro de la Administracin Pblica debemos tomar en cuenta a la "rganizacin como un ente en servicio de la comunidad, con metas propias y objetivos en pro del bienestar social, con agentes e#ternos tales como $obiernos %#tranjeros, &nstituciones Privadas, con diferentes sistemas Legales como la Ley de Administracin Pblica, La Ley "rg nica de Planificacin Pblica, Ley 'ontra la 'orrupcin, La Ley "rg nica de 'ontralor(a $eneral de la )epblica y el *istema +acional de 'ontrol ,iscal, una fuente de entrada tales como los recursos del %stado el P&-, la )enta Petrolera, los &mpuestos, que utiliza una serie de Planes %stratgicos para la +acin! Primero debemos definir a la Administracin Pblica. /es una organizacin que el %stado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regularizaciones0!

%sta organizacin es muy diversa en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan

espec(ficamente de una tarea, +o solo en la administracin pblica hay instituciones! 1ay algo dentro de ella que las mueve! %se motor son las personas, mejor dicho los /funcionarios0 que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve,

Para plantear el %nfoque *istmico dentro de la Administracin Pblica se presentan una serie de obst culos que se presentan en las organizaciones pblicas debido al constante dinamismo entre los factores e#ternos e internos de la organizacin, lo que resulta un punto en contra para la aplicacin, para ello se plantea una herramienta para la aplicacin de este enfoque detallando su distintas fases para la aplicacin y desarrollo!

cumpliendo su funcin impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc!

*egundo los principales problemas que e#isten dentro de la Administracin Pblica.

%l conocimiento de los problemas apremiantes que aquejan a la administracin pblica a los fines de contribuir con el cambio, se presenta una s(ntesis de las principales deficiencias comunes y recurrentes detectadas por la 'ontralor(a $eneral de la )epblica y

Enfoque sistmico aplicado a la administracin pblica Enfoque istmico!

los funcionarios encargados de las distintas dependencias.

%l pensamiento sistmico busca destruir la conceptualizacin de que el mundo est compuesto por fuerzas separadas y desconectadas! Al romper este paradigma se pueden construir "rganizaciones

Inexistencia

de

planes

operativos

anuales

deficiencia en la formulacin de los mismos.

&nteligentes, organizaciones en donde las personas desarrollan continuamente su aptitud para crear los resultados que se desean, donde se cultivan nuevos y e#pansivos patrones de pensamiento, donde las aspiraciones colectivas quedan en libertad, donde la gente continuamente aprende a aprender en conjunto, utilizando los planes y recursos de manera sistem tica, resumida y constantes!

Carencia de criterios tcnicos en la formulacin de los presupuestos e inobservancia de instrumentos normativos en su ejecucin.

Fallas en la programacin y ejecucin fsica y financiera de los crditos acordados.

Falta de coordinacin entre los diferentes organismos gubernamentales para el logro de las finalidades previstas.

Administrativa propiamente dicha, de lo que es una )eforma del %stado, ya que esta ltima es una modificacin que rene a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse

Estructuras

administrativas

no

acordes

con

las

el %stado 4la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas5, y la cual, traen aparejados los siguientes fenmenos.

funciones asignadas.

transformacin del papel del Estado reestructuracin institucional y reduccin de su aparato

Deterioro de bienes p blicos. !rescindencia total o parcial de los procedimientos contenidos en las leyes de licitacin nacional y estadales" as como en las ordenan#as sobre la materia.

recorte en la dotacin de su persona

*e puede decir, que e#isten reformas.

Incumplimiento de la obligacin de prestar caucin por los funcionarios encargados del manejo" custodia y administracin de los fondos y bienes p blicos.

'acia

%fuera

de

!(I)E(%

*E+E(%CI,+-

.predominan consideraciones financiero/.

de tipo jurdico y

!ago de remuneraciones a los m$s altos funcionarios de los estados y municipios por montos superiores a los lmites establecidos.

'acia %dentro o de 0E*1+D% *E+E(%CI,+- .las transformaciones tienen un trasfondo m$s

tecnolgico y cultural/.

%usencia de indicadores de gestin &ue permitan medir los ndices de eficiencia" eficacia" calidad" e impacto de gestin. %l car cter dual de la reforma administrativa. el de car cter institucional y el de car cter humano en relacin con los agentes que actan dentro de la misma!

Desviacin de recursos p blicos asignados a planes o programas especficos. #spectos sobre los dos $randes tipos de reformas! la del comportamiento de la institucional % la $erencial& *eparar a la reforma a administrativa en sus dos caras m s visibles, la que compete a cambios de (ndole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de (ndole gerencial6valorativo, a partir de las categor(as. el tipo, el tiempo y el alcance!

2ales

deficiencias,

indicadoras

administracin pblica, y producto de la falta de planificacin, control y jerarquizacin de prioridades han afectado de manera negativa los esfuerzos de desarrollo y modernizacin del %stado y han incidido en cierto grado, en los niveles de corrupcin!

Para aplicar el %nfoque *istmico dentro de la Administracin Pblica debemos plantearnos en tercer lugar una )eforma.

a& Como cambio institucional discontinuo o continuo& Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del %stado! +o hay verdadera democracia, ni garant(as de

"#CRO! se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, adem s de ser inmediatas3 /proyectos generales que proclaman la intencin de modificar en su conjunto la administracin pblica0! "ICRO! aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual3 /procesos de transformacin, reformas parciales, y los cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la Administracin Pblica0!

observancia del principio de legalidad, sin una Administracin pblica que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad! %n estos principios se soporta la concepcin de la autonom(a institucional de la Administracin, que no significa independencia, sino actuacin en el marco de la legalidad y de las /racionalidades tcnicas y econmicas0 que amparan la profesionalidad de los agentes pblicos, con sometimiento a la direccin superior del gobierno!

Adem s, debemos plantear la separacin entre lo que es una )eforma

La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administracin, pero que no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus mbitos y

de reforma! 2odo esto depende de que se quiere reformar o que perfil de administracin queremos. austera, eficiente, comprometido, etc!

sectores! 'uando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la administracin publica desde el /estructural 7 funcionalismo0 La relacin reforma 7 estado. /*on cambios de adaptacin espont nea, resultado del

*e puede decir, que e#isten reformas.

'acia

%fuera

de

!(I)E(%

*E+E(%CI,+-

.predominan consideraciones financiero/.

de tipo jurdico y

conservadurismo din mico! %l estado 8y en su seno la administracin9, como todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones e#ternas mediante cambios espont neos y continuos de car cter perifrico0!

'acia %dentro o de 0E*1+D% *E+E(%CI,+- .las transformaciones tienen un trasfondo m$s

tecnolgico y cultural/. %l fracaso de las pol(ticas adoptadas no es la nica causa de la frustracin de la intencin de reformar! 1ay otras causas que no son tcnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con cdigos diferentes. el consenso! Primero de tipo jur(dico y financiero! %s aqu( donde se proyecta una reforma segn el marco normativo y los recursos econmicos con los que se posee, o se quieren recuperar! %n cambio las de segunda generacin son reformas hacia adentro, se hacen o planifican cambios m s sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de 'omo cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteracin marcada de la administracin pblica3 y no una mera adaptacin perifrica o espont nea de sus componentes! 1ay que tener en cuenta y tambin mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el mbito de las instituciones y las jerarqu(as, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las instituciones y su funcin, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir! %s m s f cil realizar reformas perifricas, ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, m s b& Como cambio institucional central o perifrico %stos tipos de cambios no est n solamente condicionados por la e#igencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas perifricas o /cambios de adaptacin espont nea0! *ino que las e#igencias para la realizacin de cambios institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando as( variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen segn su contenido a los funcionarios y por ende al sector din mico del mismo! a& Como cambios $erenciales discontinuos o continuos Aqu( entran en consideracin cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administracin en su sentido din mico 4burcratas5 y no est tico ; estructural, esto es en las formas de gestin, que adopta la burocracia estableciendo una jerarqu(a de valores y objetivos a cumplir! *on reformas de car cter cultural, moral, asimilacin de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa3 tambin a ra(z de nuevas bien como adaptaciones espont neas, %s como pensar a la modernizacin de la administracin pblica /como rejuvenecimiento f(sico, organizativo o tecnolgico, que no supone un verdadero cambio institucional0! transformacin, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun mayores!

%l cambio continuo esta (ntimamente relacionado con las reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas perifricas! Pero eso no ocurre siempre! Las e#igencias de un momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la administracin, se realizo con plazos cortos, ya que el momento obligo a hacer cambios profundos!

:ebe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo

relaciones sociales y tambin nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc!3 que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su relacin con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo!

Coexistencia de rganos de control externo e interno actuando aisladamente" sin coordinacin entre si" sin unidad de planes" objetivos y metas.

(egulacin jurdica dispersa con pocos puntos de contacto entre los rganos fiscali#adores.

%ntonces, medir la velocidad de estos fenmenos a travs de la categor(a de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione anteriormente, puede que sea una cuestin de modas, globalizadas o no, que aparecen y que no est n arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan matices de proyeccin que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda necesita la sucesin ordenada y f ctica de hechos sucesivos y coordinados 4en un programa y;o estrategia5! 'mbito de aplicacin (totalidad de la $estin del estado) Para implementar el %nfoque *istmico dentro de la organizacin $ubernamental hay que tomar en cuenta los siguientes pasos.

2a %dministracin ! blica +acional Centrali#ada. 2a %dministracin +acional Funcionalmente

Descentrali#ada. b& Como cambios $erenciales centrales o perifricos Para establecer lo que es una reforma central y lo que es una reforma perifrica en aspectos din micos como son el comportamiento dentro de la gestin, hay que analizar y clarificar que es una moda y que no! Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la administracin y modas que quieren hacer una especie de /rejuvenecimiento0 de la administracin eliminando impurezas y limpiar espacios! %n este ultimo caso seria perifrico porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el ncleo o matriz de #lcance

2a

%dministracin

Descentrali#ada

!oltico3

4erritorialmente.

Incorporacin de la auditora de gestin como un elemento &ue introdu#ca al sistema el car$cter de contemporaneidad y efectividad" sin descartar a priori ninguna de las modalidades de control" ni las tcnicas o procedimientos de auditora &ue resulten pertinentes.

comportamiento de la gestin!

Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior! Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas que podr(amos llamar de valorativas, haciendo alusin a cambio en la jerarqu(a de valores que preceden y determinan los actos del agente!

Incorporacin de las posibilidades &ue" en materia de control" brinde la tecnologa moderna.

Rector*a del sistema A cargo de la 'ontralor(a $eneral de la )epblica, orientada a establecer el substrato normativo para el funcionamiento del sistema, orientar su actividad y coordinar el esfuerzo de los entes involucrados, aceptando que los controles internos son de la responsabilidad de la

#plicacin del enfoque sistmico a la administracin pblica Necesidad del enfoque sistmico

gerencia administrativa!

Elementos inte$rantes del sistema organismo fiscali#ador

Imposibilidad

fsica

del

5rganismo 0uperior de Control Externo ,rganos de Control Externo de la %dministracin Descentrali#ada !oltico3territorialmente.

superior para ejercer por s solo" integralmente" el control fiscal sobre el enorme y complejo universo de entidades y rganos &ue integran la administracin p blica.

Dependencias %dministracin

de

Control y de

Interno la

de

la

Central

Descentrali#ada

funcional y poltico3 territorialmente.

0uperintendencia +acional de %uditora Interna 5rganismos y entidades sujetos al control del rgano rector del sistema.

Art! ABA. La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y las ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad participacin, celeridad, eficacia, transparencia, rendicin de cuentas, y responsabilidad en el ejercicio de la administracin pblica, con

0ociedades de auditora y auditores independientes" cuando contraten con la %dministracin ! blica.

sometimiento a la ley y al derecho!

#n+lisis ,blica!

0ubstrato +ormativo. del istema dentro de la #dministracin

1&) #mbiente! *e refiere a todo lo que esta inmerso fuera de l y dentro de l, en el caso Administrativo se refiere a los factores e#ternos de la organizacin, al hablar de Administracin Pblica consideramos a estos factores como aquellos necesarios para el funcionamiento pero no imprescindibles, no son propios dentro de la administracin pblica, nos referirnos a las 'ooperativas, la din mica con el mundo y los

-a Estructura del

istema!

<n sistema esta integrado por diferentes componentes.

.&) Ob/eti0os! %l 2(tulo &= de su parte org nica /:el Poder Pblico0, a la distribucin, organizacin, asignacin de competencias y funcionalidad de los rganos del %stado, como el desarrollo del principio fundamental contenido en el Art(culo >, quedando as( claramente establecido el soporte constitucional del Poder Pblico!

diferentes $obiernos, las empresas privadas!

%l ambiente interno es todo aquello que hace posible el desarrollo de los objetivos de la administracin pblica.

2&) -os Recursos! Entradas al %l principal objetivo de toda Administracin de car cter Pblico es proporcionarle a la nacin el mayor estado de bienestar, empleando para ello Pol(ticas de %stado que satisfagan las necesidades de los ciudadanos en cada uno de las diferentes interdependencias. %stado, $obernacin, ?unicipio! istema!

El ingreso a la nacin por concepto petrolero" pago de impuestos" exportacin de otros productos" (ecae sobre los ingresos" los gastos y los bienes del Estado" cuyo rgano por excelencia es la Contralora *eneral de la (ep blica" parte del !oder Ciudadano"

conforman un sistema de control interconectado Actualmente el %stado venezolano ha propuesto entre su principal objetivo de la +acin la inclusin de todos a la %ducacin y la salud! La Administracin Pblica para el :esarrollo est inserta en la sobre la tica p blica y la legalidad en el uso del patrimonio p blico y en actividad administrativa. 6%rt. 789 Constitucin:. 3&) -os Componentes!

hegemon(a del modelo @eynesiano de direccin y control de los procesos econmicos por el %stado, designado como

/&ntervencionismo %statal0, cuyo objetivo es el de proteger al sistema de econom(a capitalista de los efectos nocivos de las crisis que le provocan sus propias contradicciones, dada la incapacidad del mercado y sus leyes para auto6regularse y alcanzar el equilibrio en la econom(a! Para ello el %stado cumple con el objetivo de asignar equitativamente a cada una de las dependencias los recursos necesarios para su completo funcionamiento!

2os funcionarios p blicos- En lo establecido en el %rtculo 77; de la Constitucin" est$n obligados a comparecer ante las Comisiones de Investigacin y suministrarles informacin y documentacin seg n les sea re&uerido.

2os

,rganos

p blicos-

%rtculo

<;8

de

la

Constitucin- .Esta Constitucin y la ley definen las atribuciones de los rganos &ue ejercen el !oder

%l objetivo de la Administracin Pblica, conforme al Art! ABA de la 'onstitucin.

! blico" a las cuales deben sujetarse las actividades &ue realicen/.

2as bases legislativas sobre la cual se desarrolla la %dministracin ! blica" 2ey 5rg$nica de

7&) Retroalimentacin del

istema! 'omprende la revisin

e#haustiva de cada uno de los componentes que e#isten e interactan dentro del sistema, a lo que determinamos auditoria, evaluar e#ige el conocimiento previo de una situacin, de tal manera que facilite medir el mejoramiento de la misma! *i los dos momentos del conocimiento son distintos, el objetivo de la evaluacin, es medir los efectos de un programa o de un proyecto, mediante un proceso anal(tico y tcnico entre lo planeado y lo ejecutado que determina el grado 4(ndices5 de #itos y fracasos segn los resultados, para comprender y analizar en que momento del desarrollo del sistema se produce una interferencia,

%dministracin ! blica" 2ey de Estatuto de la Funcin ! blica" 0I*EC5F" la 2ey de Consejos Estadales de !lanificacin y Coordinacin de !olticas ! blicas" 2ey de Consejos 2ocales de !lanificacin ! blica " 2ey de Consejos Comunales" 2ey 5rg$nica de !lanificacin" 2ey 5rg$nica de Contralora *eneral" 2ey Contra la Corrupcin. 4&) -a 5estin! ,lanificacin! %stablece las bases y lineamientos para la

como podemos eliminarla, si cada uno de lo funcionarios que trabajan dentro de la administracin pblica desarrolla o cumple con los objetivos y los lineamientos propuestos!

construccin, la viabilidad, el perfeccionamiento y la organizacin en los diferentes niveles territoriales! *e establecen planes que respondan a las necesidades sociales, transformando las condiciones materiales y sociales de la poblacin, separa la distancia de la riquezas y el bienestar en el reconocimiento pleno y el ejercicio garantizado de los derechos, desarrollando el proceso de produccin, la creacin de un tejido intersectorial que integra la econom(a interna y genere crecientes niveles de valor agregado! Control! %#iste un objetivo saber el cumplimiento de la finalidad social del %stado! &nteracta con el entorno, al considerar los fines esenciales del %stado y las competencias que la 'onstitucin y la ley le fijan a la entidad pblica3 las necesidades de la comunidad y los diferentes grupos de inters internos y e#ternos! *e compone de una serie de partes que se correlacionan entre s(, como un medio para lograr un objetivo o propsito comn, son interdependientes y e#iste entre cada una de ellas una relacin causa6efecto, lo que trae como consecuencia que el 'ontrol no es un evento aislado, a su vez hace parte de todos los sistemas de gerencia de la entidad y es parte inherente a su infraestructura administrativa! La intervencin de las personas en el 'ontrol, garantiza la coordinacin de las actuaciones al interior de la entidad y en sus relaciones con otras entidades! Permite esto concluir la connotacin de *istema del 'ontrol, su condicin como parte del *istema que en s( misma es la entidad pblica y del macrosistema que configura la red de entidades y organizaciones que conforman el %stado! 6&) ,roducto! :entro de la administracin pblica el producto final es una gestin que garantice a los ciudadanos el uso equitativo y correspondiente de los ingresos del %stado, creando pol(ticas pblicas que impulsen y desarrollen programas de empleo, creacin de nuevas infraestructuras educativas, de salud y viales!