La Problemtica Ambiental en Venezuela

Maria Gabriela Gonzalez y Juan Nagel

VENEZUELA ANALTICA. Revista Electrnica Bilingue N 7 Septiembre 1996

El deterioro del medio ambiente ha sido, durante los ltimos aos, un tema de importancia primordial para los pases del primer mundo. Irnicamente, en Venezuela pas que ha sido clasificado como uno de seis pases "megadiversos" de Latinoamrica, considerado entre los diez lugares mas importantes del mundo para la conservacin de la biodiversidad el debate sobre la problemtica ambiental no ha cobrado el mismo vigor. El objetivo de esta ponencia es presentar un breve diagnstico de los problemas ambientales que afronta Venezuela, sus causas, su relevancia para el desarrollo y posibles soluciones a los mismos. En la primera parte se presentan algunos argumentos a favor de la poltica ambiental, enfatizando su importancia para el desarrollo. Seguidamente se presentara un bosquejo de los problemas relacionados con la gerencia de recursos acuferos, mineros y agrcolas, as como asuntos institucionales que determinan la efectividad de la gerencia publica y privada en todas estas reas. Por ultimo, se presentan conclusiones y ciertas recomendaciones. I Poltica Ambiental y Desarrollo. La mejora y la conservacin del medio ambiente, al contrario de lo que se pensaba hace varias dcadas, no estorba el proceso de desarrollo econmico. Por el contrario, ambiente y desarrollo van de la mano. A medida que los pases se desarrollan, las posibilidades de mejorar el medio ambiente van creciendo. Por otra parte, dado que las clases sociales mas necesitadas usualmente se encuentran cerca de regiones con problemas ambientales, polticas ambientales efectivas ayudan a aliviar la pobreza mediante la generacin de empleo y el mejoramiento de la productividad de los trabajadores y de las condiciones de los suelos y aguas cercanas. Para ejemplificar, la contaminacin puede causar problemas de salud debido a factores tan diversos como la continua exposicin a la radiacin solar, la mala nutricin o las enfermedades. Asimismo, la contaminacin del agua perjudica a las actividades pesqueras y tursticas, y la salinizacin de los suelos disminuye sustantivamente la productividad de los mismos. Al atacar los problemas ambientales, se atacan las causas de problemas socioeconmicos como estos y se sientan las bases para un desarrollo sostenido y armnico. Las polticas ambientales tambin son importantes por razones estratgicas. La degradacin ambiental acarrea externalidades negativas para otros pases. Actualmente existe un gran numero de organizaciones dispuestas a financiar proyectos de saneamiento ambiental; igualmente, existen iniciativas que conducirn a que los pases del primer mundo concedan beneficios econmicos a cambio del cuidado ambiental. La

proteccin de la biodiversidad de nuestros bosques tropicales (por el valor que tienen los mismos para la investigacin medica y la produccin de medicinas) as como el saneamiento de otros problemas ambientales podran significar que Venezuela pueda 'vender' ecologa y actividades relacionadas, como por ejemplo, ecoturismo. II La Situacin Ambiental de Venezuela: El Problema del Manejo de Aguas Dulces En Venezuela la mayor parte de la poblacin y gran parte de la actividad industrial se encuentra ubicada en regiones con pocas fuentes naturales de agua (dos tercios del agua de nuestro pas sin incluir el Edo. Amazonas se encuentra en los Edos. Bolvar y Tchira). La conservacin de los recursos existentes es de vital importancia para su efectiva gerencia; sin embargo, la falta de polticas de conservacin y uso eficiente son tan culpables de la escasez de agua como lo es la concentracin poblacional. Es en esta rea donde la mayor parte de los esfuerzos del gobierno se deben concentrar. Uno de los principales problemas en el servicio del agua radica en las deficiencias del proceso de cobro. En 1988, el INOS facturaba el 37% del agua consumida y cobraba el 71% de esa fraccin. Las distorsiones que estos procesos generan se traducen en un agotamiento de los recursos. No ha de sorprendernos que el consumo de agua potable en Venezuela, de 440 litros per capita por da, sea dos veces mayor que la norma general aceptada. Igualmente, la falta de cobro se traduce en interrupciones en el servicio y, en los casos de algunas poblaciones, la ausencia absoluta del mismo. Esta situacin ha evolucionado en los ltimos aos con la regionalizacin y/o privatizacin del servicio de agua en muchas localidades. En 1990, fue creada Hidroven (agencia federal reguladora) y el servicio en si fue dividido en compaas independientes que procuran elevar las tarifas para reflejar los costos. En estos momentos no poseemos informacin acerca de como ha continuado este proceso, aunque sospechamos que si bien la sinceracin de tarifas fue efectiva en un comienzo, en los ltimos aos ha sido abandonada y se ha perdido el terreno ganado. Hace falta una sinceracin de tarifas considerando que el servicio de agua es esencial para la salud. Una solucin podra ser la creacin de un sistema de tarifas mediante el cual todos los usuarios tendran acceso a un servicio mnimo bsico a partir del cual se implemente una tarifa creciente por intervalos de consumo. Adems de exceso de consumo, la regin Norte de Venezuela presenta graves problemas de contaminacin de fuentes de agua. La extraccin de petrleo, el procesamiento de alimentos, las industrias textiles y las industrias pesadas de hierro y aluminio, son y han sido actividades productivas altamente contaminantes en nuestro pas. Los sistemas de tratamiento de desechos txicos han sido implantados solo de manera parcial. Sin embargo, aun cuando se instalasen los debidos sistemas de tratamiento de agua, hay contaminacin acumulada de muchos aos que debe ser tratada con tecnologa que resulta altamente costosa. La asistencia de organizaciones internacionales y de los multilaterales es vital en este aspecto, y debe ser perseguida. Dado que los principales problemas de contaminacin se encuentran en los Lagos de Valencia y Maracaibo, a continuacin sealamos algunos datos interesantes acerca de la problemtica de cada cuenca.

Lago de Valencia:

La concentracin de industrias en un reservorio de agua sin salidas ni capacidad natural de drenaje constituye el problema mas grave que afronta el Lago. A pesar que mas del 70% de las industrias aledaas al Lago han instalado plantas de tratamiento, muchas no funcionan adecuadamente. Igualmente, el Lago continua contaminado por los aos de maltrato ecolgico que han precedido estas medidas, por lo que sin un proceso de "resucitacin" del Lago, este podra estar efectivamente muerto antes que termine el siglo. La contaminacin, la falta de drenaje y el exceso de afluencia (en 1978, el ro Cabriales fue desviado hacia el Lago) han hecho subir el nivel del Lago, lo cual amenaza a poblaciones, industrias y cultivos cercanos a su orilla.

Lago de Maracaibo:

Principal contaminacin proviene de la extraccin y transporte del petrleo. Desages municipales e industrias (en especial las petroqumicas) contribuyen a la contaminacin del lago. Solo un tercio de las industrias contaminantes poseen equipos de tratamiento de desechos. El dragado del Canal para permitir el acceso de buques de gran calado desde el Golfo de Venezuela ha contribuido con la salinizacin del Lago, daando seriamente las actividades pesqueras en la zona.

Cabe destacar que en las labores que se han acometido hasta ahora para sanear estas dos cuencas, el Ministerio del Ambiente (MARNR) ha recibido significativa asistencia de parte de entes internacionales (la Comunidad Europea) y de organizaciones no gubernamentales (ONG) regionales. Claramente, la contaminacin de las fuentes de agua es un problema tpico de exceso en el uso de contaminantes. Los incentivos econmicos deben contribuir para bajar los niveles de contaminacin a un punto optimo. En este sentido, una sugerencia seria implantar un sistema de impuestos ambientales de acuerdo a la cuanta de contaminacin. Asimismo, deben imponerse multas y/o impuestos que desincentiven las actividades altamente contaminantes y estimulen la sustitucin por tcnicas mas ecolgicas.

Problemas Relacionados con la Minera.

Las actividades de extraccin de oro en la zona de Guayana han generado una significativa contaminacin de las aguas con mercurio. El uso del mercurio en una forma apropiada no debera causar problemas ambientales y es una manera segura y efectiva de extraer oro. Sin embargo, el uso indiscriminado del mismo afecta las fuentes de agua de las cuales se nutren actividades agrcolas, ganaderas y de pesca. Como

ejemplo, un estudio de peces extrados de la regin de Guayana encontr que los niveles de mercurio en los hgados de los mismos era siete veces mayor que el nivel aceptable. Para los humanos, el exceso de mercurio es un problema grave que genera numerosas enfermedades cerebrales, motoras y de la piel. Son dos las causas principales de este fenmeno. La primera es la venta indiscriminada de mercurio, tanto en Venezuela como en Brasil. La segunda proviene de la poca vigilancia fronteriza que contribuye a la presencia de centenares de mineros ilegales que operan en nuestro pas sin reparo alguno por el dao ambiental que originan. La prohibicin de la venta del mercurio solo incrementara el contrabando del mismo y no solucionara el problema. De nuevo, haran falta mecanismos de mercado (impuestos o tasas) coordinados entre Venezuela, Brasil y Colombia, que eleven el precio del mercurio y desestimulen su consumo hasta niveles racionales. Los ingresos que origine este impuesto podran utilizarse para la dotacin de la frontera en las zonas mineras y as impedir actividades econmicas ilegales en nuestro territorio que daen el ambiente. Quizs hasta se podra lograr un proceso de saneamiento ambiental atacando las dos causas del mismo y financindose de modo propio.

El Problema de la Gerencia de Tierras.

Las riquezas naturales de Venezuela se ponen de manifiesto en sus bosques. El 58% del territorio nacional es boscoso. Nuestro pas tiene un gran potencial forestal, ya que mas de la mitad de nuestros bosques estn conformados por especies comerciables. Sin embargo, la actividad forestal ha sido poco planificada hasta ahora. El 0.7% de nuestros bosques se pierde anualmente y, aunque esta cifra esta por debajo del promedio regional, podra ser aun mejor. La causa primordial de la reforestacin en Venezuela es la bsqueda de terrenos para la cra de ganado, actividad que degrada a capa vegetal de los suelos rpidamente. La regin donde esto es mas frecuente es en el piedemonte andino. La actitud permisiva del gobierno contribuye a estimular esta actividad: muchos campesinos han ocupado tierras propiedad del Instituto Agrario Nacional (IAN) para deforestar y establecer actividades de ganadera. El IAN permite adquirir derechos de propiedad sobre terrenos ocupados luego de realizar ciertos tramites. Al obtener sus derechos sobre los terrenos ya degradados por la actividad ganadera, los campesinos proceden a traspasarlos para ocupar nuevas tierras y comenzar el ciclo de nuevo. Este proceso es un ejemplo de como el estimulo del gobierno en un obstculo para el desarrollo sostenible. Por otro lado, la explotacin de los bosques con fines madereros ha carecido de visin de futuro. Las polticas de declaracin de zonas boscosas como 'reas de explotacin controladas' han sido invectivas debido a decisiones contradictorias de otros entes del Estado (como, por ejemplo, del IAN caso mencionado arriba y de la CVG). El MARNR se ha visto en la necesidad de rescatar ciertas reservas forestales para otorgarlas a compaas privadas. Sin embargo, esta poltica no ha sido perseguida con agresividad suficiente. Igualmente, permisos de explotacin a corto plazo (a veces hasta de un ajo) han prevalecido en los ltimos veinte aos, originando una explotacin irracional de los bosques. A pesar de que el MARNR ha empezado a otorgar concesiones a treinta aos

(con excelentes resultados), la derogacin total de los permisos a corto plazo no es un hecho todava. La disposicin de desechos txicos y slidos constituye asimismo un problema grave en Venezuela. El dficit de rellenos para desechos se ha venido atacando en los ltimos aos a nivel municipal y permitiendo la participacin de ONG, lo cual ha dado excelentes resultados. Esta es una seal de que, en el caso especifico de recursos terrestres, hace falta la colaboracin de organizaciones locales que vigilen en cumplimiento de ordenanzas y velen por el cumplimiento de metas ambientales especificas. En este sentido, el conocimiento de los 'locales' acerca de las peculiaridades de cada regin y los actores que influyen sobre el ambiente hace que la actividad privada tenga mucho que aportar.

Problemtica Institucional.

La Seccin anterior se ocupo de sealar problemas especficos relacionadas con ciertos recursos y/o actividades econmicas. Sin embargo, las deficiencias institucionales impiden la efectividad de la poltica ambiental a todo nivel y constituyen una problemtica que decidimos considerar aparte de las dems. No es un secreto que las polticas ambientales deben ir a la par de las econmicas para que el desarrollo sea sostenible y duradero. El papel del gobierno en orientar las polticas hacia el cuidado del ambiente es primordial. Anteriormente, la preocupacin ambiental no haba estado del todo ausente de las acciones del gobierno. El MARNR fue el primer organismo en su tipo en Amrica Latina. Parte del dinero del boom petrolero de los aos setenta se utilizo en la creacin del sistema nacional de parques que hoy tenemos. Organizaciones no gubernamentales tambin surgieron en esa poca y, contrariamente a lo que se piensa, Venezuela posee uno de los mejores 'stocks' de capital humano preparado para las tareas ambientales de toda Amrica Latina. A pesar del consenso que pareciera existir en las altas esferas acerca de la importancia de la problemtica ambiental, la labor del gobierno se ha caracterizado por la ineficiencia y por intrincados procesos burocrticos que constituyen incentivos para la corrupcin (especialmente las clusulas de arresto contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Dos problemas saltan a la vista. Primero, el MARNR tiene una organizacin interna deficiente, reflejada en retrasos y falta de coordinacin entre unidades del mismo. Por ejemplo, la divisin del MARNR haba sido ineficiente hasta hace algunos aos porque no se haba hecho en funcin de recursos especficos sino de reas: administrativa, investigacin, infraestructura, etc. Actualmente, se ha dado un proceso de reestructuracin donde las divisiones se concentran por reas de exterticia (Cuencas, Aire, Educacin Ambiental, etc.) en la que se pueden aprovechar el conocimiento tcnico de problemas especficos. Este programa ha dado resultados mixtos, ya que en la practica han habido problemas de presupuesto y de burocracia solapada. En principio, esta reformulacin del MARNR esta encaminada de forma correcta; sin embargo, hace falta evaluarla constantemente y corregir las reas donde se este fallando. Otro factor que hace inefectiva la labor del MARNR lo constituye el solapamiento de su autoridad con la de otras entidades gubernamentales. Por ejemplo, el MARNR comparte

labores ambientales con el MAC (fertilizantes, reforestacin), MSAS (labores de limpieza), el Ministerio de Fomento (localizacin de industrias, control de contaminacin). La cooperacin con las empresas del Estado (en especial la CVG, que hasta hace poco no contaba siquiera con una unidad de cuidado ambiental) ha sido escasa, originando numerosos roces entre los organismos. La falta de legislacin sobre el ambiente no es un problema grave en Venezuela. De acuerdo con el Banco Mundial, el cuerpo de leyes existente hace que labores legislativas adicionales sean innecesarias. Un defecto que se les atribuye a estas leyes es la falta de multas significativas y/o invectivas (como es el caso de la provisiones de arresto contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Asimismo, las leyes tienden a ser punitivas con pocas provisiones preventivas. Es en esta rea donde hace falta trabajar. Los problemas que presenta la aplicacin de la legislacin existente se evidencian cuando se observan los mecanismos de vigilancia que poseen nuestros parques. Solo cuatro de nuestros parques nacionales Henri Pittier, Guatopo, el Avila y Sierra Nevada estn siendo bien gerenciados. El Parque Nacional Canaima, por ejemplo, posee tres guardias y unos pocos vehculos encargados de vigilar un rea del tamao de Blgica. En Los Roques hay cientos de pescadores que realizan actividades de pesca ilcitas. La paga a los guardaparques es poca y la corrupcin es rampante. Vale la pena destacar, no obstante, el acercamiento del MARNR hacia ONGs tales como BIOMA y FUDENA. La cooperacin con estos organismos (y otros) es de especial importancia por la experticia internacional que estos ltimos poseen, as como sus convenios con importantes organismos ambientales extranjeros y locales que han sido sumamente efectivas. III. Conclusiones. La efectividad de la poltica ambiental depende en gran parte del funcionamiento y organizacin del Estado. En este sentido, consideramos que la poltica ambiental debe orientarse, por una parte, hacia la vigilancia y el control ambiental, y por otra hacia la creacin de incentivos de mercado que eliminen el excesivo aprovechamiento de recursos y el uso de tcnicas de produccin poco ecolgicas por la otra. La creacin de dichos incentivos puede servir de apoyo para la incorporacin del sector privado a las tareas ambientales y para financiar las mismas tareas del Estado. Cabe destacar que la reformulacin del MARNR es de vital importancia. Este Ministerio fue creado como un organismo que velara por el cumplimiento mnimo de ciertas normas ambientales en el marco de las actividades econmicas. Sin embargo, nunca se ocupo de juzgar a las actividades econmicas en si. Muchas de estas tienen efectos ambientales intrnsecos; por ejemplo, la diversificacin del ganado vacuno a porcino podra disminuir los daos ambientales en la zona del piedemonte andino; las polticas que atentan contra el ambiente y contradicen la ordenacin del MARNR escapan de la jurisdiccin de las autoridades ambientales. Haba otros fines superiores a la proteccin del medio, y en ese contexto fue fundado el Ministerio. Hasta hace poco, las labores del MARNR haban estado concentradas en el servicio de agua. El proceso de regionalizacin debera permitir al MARNR concentrarse en

polticas preventivas y punitivas y transformarse en una agencia reguladora mas que proveedora de servicios pblicos. Igualmente, debera encontrarse una manera de disminuir el numero de funciones del MARNR para hacerlo mas gerenciable. El Estado debe igualmente, reconocer la labor que pueden jugar organizaciones privadas y/o extranjeras, as como tambin ONGs locales. Estas poseen mucha experiencia, personal capacitado y conocimiento tcnico; asimismo, conocen los problemas ambientales especficos de cada regin de manera mas directa. Se deben estudiar mecanismos de concesin de ciertas actividades a estas organizaciones a fin de aliviar la carga a la burocracia estatal, eliminar discrecionalidades y hacer mas efectiva la lucha por la calidad ambiental. Si bien es cierto que la descentralizacin administrativa de las labores ambientales ha dado buenos resultados en algunos casos (como el manejo de desechos txicos), se evidencian problemas en otras reas. La descentralizacin de las labores debe hacerse solo en tareas en las cuales la experiencia y el conocimiento de las autoridades locales permitan hacer mas efectivas las labores, y en las cuales los beneficios del cuidado del ambiente no se disipen a otras regiones. Es por ello que fijamos una posicin cautelosa ante las propuestas de descentralizacin ambiental. Por ultimo, debemos reconocer la posicin estratgica en la que Venezuela se encuentra. Nuestro pas debe invertir tiempo, dinero y recursos en la proteccin del medio ambiente. Sin embargo, nuestra diplomacia debe ejercer presin para que los pases que reciban externalidades positivas de la proteccin de nuestro ambiente compensen nuestros esfuerzos. Acciones como la de dar acceso a determinados fondos a aquellos pases que cumplan determinadas metas ambientales, as como la promocin de Venezuela como centro de ecoturismo e investigacin ecolgica, generaran recursos y darn mayor relevancia al tema ambiental y la idea del desarrollo sostenible a largo plazo. (*) Esta ponencia se enriqueci de los comentarios recibidos de los Ncleos Caracas, Washington, Gainesville y New Orleans. Gracias a German Ros por proporcionar bibliografa. Especial agradecimiento a Mara Beatriz Orlando de Tulane University y a Alejandro Luy de la Fundacin Tierra Viva, por brindarnos su experta visin en estos temas. The University of Michigan