Progreso Pobreza y Exclusion Una Historia Economica de America Latina en El Siglo XX

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PROGRESO, POBREZA Y EXCLUSIN

UNA HISTORIA ECONMICA DE AMERICA LATINA
EN EL SIGLO XX
Rosemary Thorp
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO UNION EUROPEA
Ttulo original: Progress, Poverty and Exclusin: an Economic History of Latn America in the 20th Century
Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Foto de tapa: Peter Menzel/Stock Boston/PNI. Las fotos de los captulos uno al seis han sido reproducidas con autorizacin de la Biblioteca Coln de la Organizacin de los Estados Americanos. Todas las dems pertenecen a la Fototeca del BID. Diseo grfico: Dolores Subiza Las opiniones expresadas en esta publicacin pertenecen a la autora y no necesariamente reflejan aqullas del Banco Interamericano de Desarrollo o de la Unin Europea. Las fronteras, colores, denominaciones u otros datos mostrados en los mapas no implican posicin alguna por parte del Banco Interamericano de Desarrollo ni de la Unin Europea con respecto a la situacin legal de los territorios incluidos ni la aceptacin de dichas fronteras. Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Thorp, Rosemary. Progreso, pobreza y exclusin: una historia econmica de Amrica Latina en el siglo XX / Rosemary Thorp. p. cm. Includes bibliographical references. ISBN: 1886938393 1.Latn AmericaEconomic conditions20th century. 2.Economic history20th century. 3.Economic development20th century. 4.PovertyLatin America20th century. I.Inter-American Development Bank. 330.09T57dc21
Primera edicin en ingls: 1998 Primera edicin en espaol: 1998
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REFACI
EN I995 EL PRESIDENTE DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, Enrique
V. Iglesias, decidi que para conmemorar el final del siglo el BID patrocinara una historia de las economas de Amrica Latina durante los ltimos cien aos. La concepcin que se hizo el presidente fue que la evolucin durante el siglo que acaba podra resaltarse con una descripcin histrica del juego habido entre la formulacin de la poltica econmica y las estructuras e instituciones econmicas, sociales y polticas. Se elaborara, pues, una obra no acerca de enfoques tericos sino, ms bien, que tratase de colocar en su debido contexto histrico el esfuerzo por el desarrollo, las estrategias, las decisiones, los xitos y los fracasos que haban visto los diferentes pases de la regin. En un momento en que el papel del Estado se estaba reexaminando radicalmente, la idea detrs del proyecto era encontrar un relato histrico equilibrado que contribuyera al debate en curso y que analizara la evolucin del papel desempeado por el Estado y los distintos enfoques seguidos para la formulacin de la poltica. A rengln seguido, pas a primer plano la cuestin del procedimiento para llevar a cabo la obra. El presidente Iglesias quiso que el libro fuera reflejo de lo mejor que poda ofrecer la erudicin de Amrica Latina, pero alguien de fuera de la regin, y que la comprendiera, ofreca ciertas ventajas comparativas a la hora de coordinar y sintetizar la experiencia de toda Amrica Latina. Se convino en utilizar un procedimiento que incluyera grupos de trabajo y consultoras, con un Comit Asesor que reuniera a destacados catedrticos de Amrica Latina, Estados Unidos y Europa. Al final de todo un ao de trabajo yo escribira el libro. Seguidamente, el presidente Iglesias me dej en entera libertad para organizar el proyecto como yo juzgara ms conveniente, un acto de confianza extraordinario. Se crearon dos grupos de trabajo para estudiar las brechas principales que la literatura econmica comparada haba dejado. Los grupos han elaborado unos volme-
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nes academicous que se publican paralelamente con esta obra bajo la direccion de En-
Entre las primeras obras ms destacadas se encuentran las de (en orden alfabtico) Cardoso y Faletto, 1971; CEPAL, 1951; Corts Conde y Hunt et al., 1985; Daz-Alejandro, 1970; Ferrer, 1963; Furtado, 1970; Pinto, 1964; Sols, 1963; Sunkel y Carila, 1982; SunkelyPaz, 1970 y Urquidi, 1964.
rique Crdenas, Jos Antonio Ocampo y yo misma. La colaboracin ha sido, de por s, una tarea agradable y fructfera. Aqu, el texto alude frecuentemente a esos trabajos llamndolos "volmenes complementarios"; en ellos se incluye la documentacin detallada y las citas para las que no hubo espacio entre las tapas de este libro. Tambin solicit que se elaboraran trabajos de consultora que han producido ms artculos y facilitado ayuda. Todos los participantes se mencionan en el Apndice, adems de los ttulos de los volmenes complementarios, incluidos los colaboradores. Me he basado tambin para esta obra en trabajos anteriores de colaboracin, en particular los que han servido para preparar el volumen complementario 2 sobre las repercusiones de la gran depresin econmica de 1929. Los volmenes complementarios sirven para dar solucin parcial a uno de los encargos ms difciles que me hizo el presidente Iglesias, a saber, que la obra fuera de inters para economistas y no economistas por igual. El enfoque que sigue la obra es intentar captar profundamente la realidad especfica de lo que es Amrica Latina, no de explicar por qu Amrica Latina no es Asia oriental ni, de hecho, ninguna otra parte del mundo. Se subraya esa combinacin de datos cuantitativos que ha venido en llamarse "economa poltica". La expresin resume el juego de las fuerzas polticas, del legado institucional y de los resultados econmicos. En consecuencia, la obra se basa en la importante escuela latinoamericana de historiadores econmicos y de economistas polticos, con quienes contrae una enorme deuda. Este frtil acervo comienza con el propio Ral Prebisch1. Fuera de Amrica Latina merece mencin especial Albert Hirschman, quien desde muy pronto contribuy en forma inspirada a la combinacin de la economa y la poltica desde una perspectiva histrica. A pesar de contar con una base tan slida de colaboradores, el libro ha sido extraordinariamente difcil de escribir, sobre todo para hacer justicia a la experiencia de cada uno de los pases manteniendo al mismo tiempo una visin global. El desafo se acentu en relacin con los pases caribeos de habla inglesa. El presidente Iglesias estaba decidido a que el Caribe ocupara el lugar que le corresponda, mas la compleji-
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dad y trayectoria distintas de ese grupo de pases amn de mi limitado conocimiento de los asuntos caribeos convirtieron la tarea en un proyecto formidable. Aunque he incluido cuantos comentarios ha sido posible sobre la historia del Caribe, y he aprendido mucho en el empeo, sugerira que el BID publicara en su momento un volumen complementario sobre las economas del Caribe. En vista del procedimiento colaborativo en que se basa la obra, los agradecimientos son de especial importancia. De hecho, hubiera preferido algn tipo de autora colectiva, pero no habra resultado prctico, en particular en vista de las fechas previstas por el BID para la publicacin. As que, a fin de cuentas, yo soy la responsable de la obra, pero estoy en deuda con muchos. En primersimo lugar, con el propio presidente Iglesias, quien me extendi la invitacin, me facilit los recursos y tuvo la suficiente confianza en m para que yo pudiera aceptar. Tambin en el BID, Nohra Rey de Marulanda se ocup del proyecto con su habitual eficacia y flexibilidad, al tiempo que me alentaba, y Peter Kalil trabaj incesantemente para que el proyecto viera la luz. Muchos miembros del personal del Banco me ayudaron pacientemente con la bsqueda de materiales y documentos. Asimismo estoy en deuda con la Unin Europea, que ayud con fondos a la realizacin de este proyecto. El Comit Asesor creado por el BID (los nombres de los integrantes se indican en el Apndice) particip activamente. Despus de que el Comit se reuniera en Washington durante dos das para repasar el manuscrito, recib 62 pginas de comentarios. Fueron comentarios de apoyo, directos e indagatorios, que provocaron revisiones intensas por mi parte. Uno de los miembros del Comit, Jos Antonio Ocampo, encontr algunas dificultades para poder participar debido a la excelente excusa de que le haban nombrado ministro de Hacienda de Colombia poco despus de que se iniciara el proyecto. Le estoy muy agradecida porque ley el manuscrito inmediatamente despus de dejar el cargo, y me hizo muchos y muy tiles comentarios. Un agradecimiento especial tambin para Alan Knight, quien adems de hacerme muchos comentarios sobre cuestiones de fondo me impuls incansablemente a escribir en un ingls claro y no tcnico, y para Osvaldo Sunkel y Albert Fishlow, que leyeron e hicieron comentarios al manuscrito una segunda vez. En Oxford, Pablo Astorga trabaj conmigo durante todo el ao como asociado en la investigacin y ha contribuido significativamente en la preparacin del libro. Pablo Astorga y Valpy FitzGerald estuvieron encargados de gran parte del trabajo cuantitativo que, como se ve en el Apndice estadstico, fue una tarea mproba que confiamos
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Rosemary Thorp
merezca ser publicada como volumen separado. Leila Jazayery trabaj infatigablemente como ayudante de investigacin. Karen Kemmis Betty, Renato Colistete, Mara Cristina Dorado, Monika Lutke-Entrup, Truman Packard, Ben Driggs, Caterina Ruggeri Ladechi y Catalina Sanint contribuyeron a los trabajos del proyecto en diferentes momentos. Mis colegas del Centro Latinoamericano y de Queen Elizabeth House asumieron mis tareas habituales con amabilidad excepcional, y Alan Knight, Alan Angel, Malcolm Deas y Valpy FitzGerald tuvieron que vrselas con mi primer borrador, y lo mejoraron enormemente. Laurence Whitehead tambin me dio ideas, me facilit material y ofreci sus comentarios. St. Antony's College facilit la gestin financiera. Expreso tambin mi gratitud a los consultores, todos ellos extraordinariamente generosos con sus ideas e indicaciones. Me dijeron que me entregaban los textos que haban preparado para aprovecharlos como yo quisiera. He tratado de indicar claramente a lo largo de la obra cundo me apoyo en su trabajo, pero resulta imposible citar debidamente todas las fuentes intelectuales de la amplia gama de ideas que me brindaron. Dejo para el final los agradecimientos todava ms especiales. Me habra sido imposible escribir este libro sin el apoyo incondicional facilitado por la oficina del Centro Latinoamericano de Oxford. Margaret Hancox es una administradora excepcional y se convirti en fuente constante de apoyo moral. Mis gracias tambin a Elvira Ryan, Ruth Hodges y Laura Salinas. Naturalmente, nada podra haber hecho sin Tim, mi marido, quien me calm, alent, toler mis obsesiones y solucion los problemas que la informtica se empe en crear.
PREFACIO PROLOGO MAPA CAPITULO UNO: Introduccin CAPITULO Dos: El crecimiento y la calidad de vida durante el siglo
v xi xiii 1 13
CAPITULO TRES: Principios del siglo xx: capital, exportacin e instituciones ... 49 CAPITULO CUATRO: Rupturas y experimentos: 1914-45 103
CAPITULO CINCO: Industrializacin y expansin del papel del Estado: 1945-73 . . 135 CAPITULO SEIS: Crecimiento y primeros desequilibrios: 1945-73 CAPITULO SIETE: Crecimiento mediante deuda, desastre y reorientacin despus de 1973 CAPITULO OCHO: Desempeo y polticas bajo el nuevo paradigma CAPITULO NUEVE: Reflexiones sobre un siglo de luces y sombras BIBLIOGRAFA APNDICE ESTADSTICO APNDICE 169
215 257 295 303 327 387
ONTENIDO
ROLOGO
EN ESTA COMPRENSIVA HISTORIA ECONMICA SE EXAMINAN las fuerzas polticas,
institucionales y sociales que han dado forma al complejo y a menudo paradjico desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XX. En todo el mundo, ha sido un siglo en el que quiz haya habido ms cambios y sobresaltos que en toda la historia de la humanidad. Rosemary Thorp escribe sobre el siglo que ha vivido Amrica Latina, pero observa en sus palabras de introduccin que ha sido difcil captar la imagen de un perodo matizado por tantas "luces y sombras". Adems, la arena de la historia se desplaza a medida que cambian nuestras percepciones y nuestros anlisis. El consenso imperante hoy da proclama para Amrica Latina la validez de una economa impulsada por la exportacin y alimentada por innovaciones tcnicas; en 1900, esta misma idea era la que estaba de moda. El costo social de excluir a los pobres y los marginados se destaca hoy como un aspecto crucial, mientras que dos generaciones atrs la exclusin estaba tan arraigada en el tejido social de Amrica Latina que ni siquiera se cuestionaba. Se ponen de relieve ahora los inconvenientes de la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones, olvidando al parecer que, antao, se consideraba normalmente que en esa sustitucin se encontraba el fundamento mismo del progreso sobre el que haba de levantarse una Amrica Latina moderna. La autora no ceja en preguntarse: qu han conseguido las economas de Amrica Latina en el transcurso de cien aos? En respuesta, quiz todo lo que pueda afirmarse es que el ingreso per cpita ha crecido cinco veces y, sin embargo, es hoy ms bajo que hace un siglo si se lo compara con el de los pases industriales; se ha levantado una infraestructura moderna y la industria ha crecido hasta alcanzar el 25% del PIB, pero se ha reducido a la mitad la proporcin del comercio mundial que corresponde a la regin; indicadores sociales como la esperanza de vida y el alfabetismo han mejorado espectacularmente, pero no as la pobreza.
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LPROLOGO
ENRIQUE V. IGLESIAS
Presidente Banco Interamericano de Desarrollo
MANUEL MARN GONZLEZ

Vicepresidente Comisin Europea
El presente anlisis de lo ocurrido durante el siglo XX puede ser sumamente instructivo para quienes construyen el futuro. Por este motivo, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Unin Europea instituciones que estn empeadas en el desarrollo econmico y social encargaron este examen del siglo en Amrica Latina. El Banco fue creado en 1959 como respuesta al deseo largamente sentido en los pases de Amrica Latina de contar con una institucin de desarrollo centrada en los problemas urgentes de la regin. Hoy da, el BID es el banco regional de desarrollo ms grande del mundo y la fuente principal de crdito multilateral para Amrica Latina y el Caribe. El Banco financia proyectos relacionados prcticamente con todos los aspectos sociales y econmicos que se analizan en la presente obra. La Unin Europea y Amrica Latina cuentan con vnculos histricos y culturales de larga data, y desde los aos setenta han mejorado continuamente las relaciones polticas. Se ha iniciado un dilogo poltico formal en el mbito regional y subregional gracias a iniciativas como las de los Grupos de Rio y de San Jos, y se han celebrado numerosas reuniones interparlamentarias y suscrito amplios acuerdos de cooperacin econmica y social. La Unin Europea es tambin la fuente ms importante de ayuda oficial para el desarrollo en Amrica Latina y, desde 1993, ese apoyo se ha complementado con los prstamos concedidos a la regin por el Banco Europeo de Inversiones. Slo la historia puede ofrecer una perspectiva que ayude a conformar una visin de futuro; en el caso de Amrica Latina claramente una visin que concilie el crecimiento y la equidad siguiendo las trayectorias gemelas de mayor productividad y participacin. Los avances y retrocesos de este siglo son indicadores que pueden contribuir a dar forma a esa visin de futuro y a determinar el mejor camino para el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe en los aos por venir.
APITULO 1
NTRODUCCION
EL TAN PRXIMO AO 2ooo INVITA A UN ANLISIS DEL SIGLO que termina, capturando sus luces y sus sombras, sealando lo positivo y lo negativo. Tal es el desafo de este libro, el cual plantea una pregunta bsica: qu han logrado las economas de Amrica Latina en el transcurso de un siglo y cmo se consiguieron estos logros? Ciertamente la regin ha cambiado. En 1900 haba 70 millones de habitantes; en el ao 2000, habr 500 millones. Tres cuartas partes de la poblacin vivan en zonas rurales al inicio del siglo; hoy da, dos de cada tres personas viven en centros urbanos. En 1900, tres cuartas partes de la poblacin era analfabeta; transcurridos casi cien aos, siete de cada ocho personas saben leer y escribir. La vida del comn de la gente se ha transformado radicalmente en cuatro generaciones. La economa tambin ha crecido. En el ao 2000, el ingreso regional per cpita ser cinco veces ms alto que en 1900 (grfico 1.1). Con todo, aunque Amrica Latina avanz econmicamente, no ha ganado terreno frente al mundo desarrollado. En 1900, la media del ingreso per cpita en las economas grandes de Amrica Latina era el 14% de la que registraba entonces Estados Unidos; en la presente dcada esa relacin se sita en el 13%. Frente a Europa septentrional, la media del ingreso creci a mediados del siglo, pero sufri luego una cada1. El sector industrial pas de menos del 10% al
Segn los datos de Maddison (1983), el PIB de Amrica Latina al comienzo del siglo se situaba en torno al 16% de la media de Francia, Alemania y Gran Bretaa, elevndose al 23% a mediados del siglo. El PIB regional alcanzaba alrededor del 30% del PIB de Espaa e Italia en 1900 y el 40% en 1950. En la segunda mitad del siglo las posiciones se invirtieron.
Foto: Zafra en Cuba, c. 1900.
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25% del PIB, pero la participacin de la regin en el comercio mundial disminuy del 7% al 3%, y a finales del siglo ms de la mitad de la exportacin continuaba limitada a los productos bsicos como caf, petrleo, azcar, mineral de hierro y cobre. El grado de dependencia financiera ha crecido a medida que lo ha hecho el endeudamiento externo, y Amrica Latina contina en situacin vulnerable ante las perturbaciones externas. La esperanza de vida pas de 40 a 70 aos y la tasa de alfabetismo aument del 35% al 85% de la poblacin adulta. Sin embargo, la distribucin del ingreso ha empeorado sin lugar a dudas; probablemente ya era la peor del mundo en los aos sesenta, y la situacin se ha deteriorado an ms a consecuencia del ajuste en los aos ochenta. Hoy da, dos de cada cinco familias en Amrica Latina se encuentran en la pobreza.
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Vase Knight en el volumen complementario (VC) 1, donde se describe vivamente la falta de integracin regional en ese perodo. 3 VaseAbreu,VCl. 4 Tannenbaum, citado por Knight, VC1. 5 Vase Haber, 1989:27. Resulta prcticamente imposible calcular la produccin que era de subsistencia, pues las estimaciones de la produccin se basaban en la superficie plantada o sembrada, lo que incorpora, al menos en principio, la agricultura de subsistencia. 6 Vase Crdova, en Silva Michelena y Crdova, 1967.
Tras la evolucin del crecimiento agregado se encuentra una transformacin de la estructura econmica bsica de los pases del continente. En 1900 ni siquiera el ms pequeo de los pases podra haberse considerado una nacin integrada. En todos ellos, las economas y sociedades regionales apartadas se relacionaban poco con el resto de la economa y los vnculos, de haberlos, se establecan quizs hacia el exterior. En Mxico, la pennsula de Yucatn careca de enlace ferroviario con el resto del pas y comerciaba sobre todo con Estados Unidos. Si un cliente sediento peda una cerveza "extranjera" en Mrida, se le daba un vaso de Dos Equis que vena de Orizaba2. El llamado comercio "interno" transcurra por rutas extraas: la madera peruana enviada a Lima llegaba tras recorrer el Amazonas ro abajo y dar la vuelta por el Cabo de Hornos en un largo viaje martimo. El sur de Brasil exportaba cuero, pieles y cecina de res, pero venda muy poco en el propio pas. Las plantaciones de azcar y algodn en el noreste brasileo y la economa del caucho situada en la cuenca del Amazonas formaban enclaves parecidos3. A esta situacin se aada la falta de integracin monetaria nacional. La moneda boliviana circulaba en el sur de Per, y los pesos guatemaltecos en el sur de Mxico. En algunos poblados, el comercio se basaba todava en el trueque: maz, frijoles, chiles secos y tortillas eran medios comunes de cambio en las zonas rurales de Mxico4. Ahora bien, era raro encontrar economas de pura subsistencia; en todas partes exista un comercio local en pequea escala y se utilizaba el dinero. Pero tan slo un pequeo segmento de la poblacin participaba en una economa que pudiera clasificarse de "moderna". Al inicio del siglo XX, sostiene Haber, dos terceras partes de la poblacin mexicana se encontraba fuera de la economa de consumo5. Hasta los aos treinta, ms de la mitad de la economa venezolana se encontraba todava en fase precapitalista6. El comercio internacional se circunscriba a los productos bsicos. Exista un sector industrial que, de hecho, contaba con una importante tradicin en Argentina, Brasil y Mxico. En Chile y Per, la actividad manufacturera se haba iniciado en los aos setenta del
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siglo pasado, pero en ningn pas la actividad industrial rebasaba el 10% del PIB, y el sector industrial produca nicamente para el mercado nacional. A mediados de este siglo surgi una revolucin en la infraestructura y la integracin nacional. El transporte se abarat drsticamente a nivel nacional e internacional entre 1880 y 1920, pero el fenmeno comenzaba tan slo su curso. Ahora, en los ltimos del siglo XX, vivimos una nueva revolucin con las comunicaciones y el transporte. Este nuevo salto en la facilidad de las comunicaciones y los traslados puede equipararse por magnitud y repercusiones la impresionante cada del costo internacional del transporte en los primeros aos. La historia econmica de este siglo lleva implcito un relato sobre la transformacin institucional. Por instituciones se entiende tanto las organizaciones en su sentido usual, por ejemplo, poder judicial, bancos centrales, ministerios de planificacin y empresas, como las reglas del juego, por ejemplo los derechos sobre la propiedad, e incluso las costumbres sociales, todo lo cual forma parte importante del tejido que condiciona el comportamiento y las reacciones de los agentes econmicos. Los aos veinte fueron una dcada de grandes innovaciones institucionales, marcada por la creacin generalizada de bancos centrales y la introduccin de cambios en las aduanas y la estructura tributaria. Desde los aos cuarenta hasta los sesenta, el crecimiento institucional ms destacado se observ en la empresa pblica, los bancos de desarrollo, los institutos de fomento industrial y los organismos de desarrollo agrcola, que promovieron la tecnologa y el crdito. Con el cambio de modelo de desarrollo que se produjo en los aos setenta y los ochenta, apartndolo de la intervencin del Estado y aproximndolo al libre mercado, Amrica Latina entr en una fase en la que se eliminaron, redujeron o priva tizaron muchas organizaciones. Cobr entonces importancia fundamental la creacin o el refuerzo de otro tipos de medida e instituciones como son las reglas de juego estables y los organismos reguladores. La regin registr perodos claros de expansin en sintona con las fases de crecimiento de la economa mundial. La primera fase de expansin ya estaba en marcha a comienzos del siglo, pudiendo situarse el punto de arranque en distintos momentos, segn el pas, a partir de 1850. En algunos casos, el desorden interno era de tal ndole que la expansin comenz realmente con el nuevo siglo. La segunda fase da inicio con la expansin experimentada por la economa mundial despus de las perturbaciones que trajeron las dos guerras mundiales y la llamada Gran Depresin. Si bien la expansin mundial fue importante para esta segunda ola de crecimiento, el foco principal en Amrica Latina se manifest hacia el mercado interno. En muchos pases, el producto
INTRODUCCIN
creci por primera vez con ms rapidez que el poder adquisitivo de las exportaciones (vase el grfico 1.2). Ambas fases terminaron con dcadas de crecimiento vigoroso pero sostenido por fuerzas que, en retrospectiva, auguraban peligro: si bien la expansin de la exportacin continu en algunos pases en los aos veinte y en los setenta, la prolongacin del crecimiento en toda la regin estuvo alimentada por una fuerte corriente de crdito externo. Cuando las condiciones fuera de la regin sbitamente se tornaron menos favorables, el problema del endeudamiento vino a sumarse al continuo
problema de la dependencia en los mercados externos. Ambas fases dieron paso primero a una recesin y luego a una transicin. Tras la primera expansin, estos perodos de transicin perduraron en algunos pases desde 1929 hasta los aos cincuenta. La segunda recesin comenz con la crisis de la deuda en 1982, y la transicin subsiguiente todava contina en marcha. Las fases mencionadas pueden verse en la capacidad para importar, el PIB, el PIB per cpita y la inversin que recogen los grficos 1.1 y 1.2. La primera ola de expansin correspondi sobre todo a un perodo de crecimiento impulsado por la exportacin de productos bsicos. Sin embargo, la mano de obra escaseaba, un problema que la inmigracin pali parcialmente. La escasez condujo perversamente no a una buena distribucin del ingreso y a un alto rendimiento para el factor trabajo, sino a instituciones que reprimieron y controlaron a los trabajadores y crearon oferta de mano de obra desalojando a los campesinos. Las comunidades indgenas concretamente fueron a menudo desposedas y desalojadas, al tiempo que diversos modos de trabajo forzado contribuyeron a que se dispusiera de una fuente barata de trabajadores. La evolucin prorrog sencillamente el legado colonial de concentracin de la tierra y de subyugacin de los pueblos indgenas. De esta manera la desigualdad se incorporaba profundamente en el tejido del modelo y contribua a la eficacia de ste en la generacin de crecimiento. Cada una de las experiencias nacionales de expansin de las exportaciones tuvo consecuencias diferentes para los intereses creados, para la formulacin de polticas y para las relaciones entre ambos. El resultado fue que vari la capacidad de los formuladores de la poltica para gestionar el cambio, aunque como se ver, dicha capacidad siempre estuvo inscrita en estructuras desiguales. Cuando la expansin finaliz con la Gran Depresin de 1929, el hecho de que el motor de crecimiento estuviera averiado no sirvi de nada para modificar las estructuras sociales y polticas. A medida que el perodo de transicin se fue fundiendo lentamente en una nueva fase de expansin, hubo importantes cambios institucionales, pero ninguno en la estructura de la propiedad. La clase media creci e incluso hubo movimientos sociales indgenas, pero los grupos tradicionales de lite continuaron siendo extremadamente poderosos. El cambio institucional entra la expansin y reorientacin del papel del Estado en el fomento del crecimiento econmico. Pero los sectores pblico y privado reaccionaron en gran medida a la estructura socioeconmica en pie, de manera que el importante terreno ganado en el desarrollo institucional sirvi de poco para corregir la desigualdad embutida en el statu quo. Durante la fase previa de expansin, el crecimiento impulsado por la exportacin haba conformado y consolidado efectivamente la
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distribucin del ingreso y las instituciones que le dieron forma. La desigualdad era funcional para la eficiencia de la trayectoria de crecimiento. En la segunda fase, la distribucin de recursos era un factor dado desde el principio que no se alter radicalmente. Hubo un importante desarrollo institucional, pero se orient sobre todo a definir y ampliar el papel del Estado. En la mayora de los pases, la expansin se financi mediante la tributacin indirecta, la manipulacin del tipo de cambio, las utilidades de las empresas pblicas y el endeudamiento, sin que entrara a jugar una confrontacin directa con los grupos tradicionales de poder (por ejemplo, como resultado de un incremento de los impuestos directos). As, el profundo enraizamiento de las estructuras sociopolticas en un sistema desigual persisti durante la primera alteracin del modelo de desarrollo. Y an ms grave, las nuevas relaciones surgidas reforzaron de hecho la distribucin existente del ingreso. Esto se debi a que dado que las actividades econmicas en alza eran intensivas en el uso de capital, la creacin de empleo fue ms lenta que el crecimiento de la demanda de puestos de trabajo y, por otro lado, a que la estructura de la produccin atendi a la demanda existente, elaborando bienes durables de consumo para residentes urbanos de las clases alta y media. La concentracin de ingresos no fue ptima para la dinmica del nuevo modelo de industrializacin, pues lo deseable habra sido un mercado nacional ms grande, un ahorro interno de base ms amplia, una formulacin ms flexible de polticas y ms inversin en recursos humanos. Empero, la estructura de poder, los intereses creados y el costo econmico a corto plazo que impondra el cambio influyeron todos en contra de una poltica decisiva de redistribucin. Los esfuerzos que se hicieron tendieron al fracaso o se quedaron cortos por razones tanto polticas como econmicas, como fue el caso de la reforma agraria, que se present a la vez tcnicamente difcil y contraria a los intereses creados. Los fallos de orden tcnico reforzaron an ms el respaldo a la situacin existente. El perodo de transicin que surgi despus de la siguiente fase de expansin en Amrica Latina contina en marcha. Una vez ms, la crisis ha desembocado en un nuevo enfoque de poltica, un cambio que se presenta ms abrupto e ideolgico que en la primera transicin. Una vez ms, el nuevo enfoque se imbrica en la estructura que existe, exacerbando la desigualdad con el deterioro de la distribucin del ingreso, un resultado emprico claro que se desprende de lo ocurrido en los aos ochenta. Sin embargo, en la presente dcada, la poltica est cambiando perceptiblemente, hacindose ms pragmtica y variada. Las cuestiones sociales parecen adquirir ms urgencia en varios pases. Esta evolucin enmarca nuevas cuestiones y desafos. Son pertinentes an algunas de las desventajas que la falta de igualdad confiri al modelo de posguerra?
ORGANIZACIN DE LA OBRA
En este libro se analiza la enorme transformacin del producto y las instituciones de Amrica Latina durante cien aos, as como tambin la evolucin igualmente enorme de la desigualdad y la pobreza. Se utiliza un enfoque analtico que combina datos cuantitativos con la "economa poltica", trmino que resume la interaccin entre las fuerzas polticas, el legado institucional y los resultados econmicos. La economa poltica estudia el modo en que las polticas econmicas emergen de un particular equilibrio de fuerzas polticas, son ejecutadas con diferente grado de eficiencia conforme a los intereses de uno o varios grupos, y son ajustadas por un mecanismo de consulta y rendicin de cuentas. Para un experto en economa poltica tiene significacin que los resultados en crecimiento y equidad varen de manera importante segn la influencia de factores polticos e institucionales. La exposicin cronolgica del siglo comienza en los captulos tres y cuatro y abarca el perodo de 1900 a 1945. Previamente, el captulo dos prepara el terreno con la cuantificacin del progreso logrado y la situacin de la pobreza en este siglo. Tambin se trata de esclarecer factores de exclusin por medio del examen de la interaccin entre aspectos tales como el gnero, el alfabetismo, la pobreza y el medio ambiente. Cronolgicamente, los captulos tres y cuatro se solapan; en el primero se estudia el carcter del crecimiento impulsado por la exportacin en todo el continente hasta 1930. Comparando lo ocurrido en diferentes pases, se explican las variaciones en materia de crecimiento, desarrollo institucional, fomento de la capacidad de formulacin de poltica, concentracin de rentas y riqueza y deterioro ambiental. Las explicaciones se encuentran en una amplia gama de factores, pero apuntan en particular al carcter de los bienes de exportacin, las relaciones con el capital y los mercados internacionales y las condiciones preexistentes. Por ejemplo, influye en la equidad si hay o no una poblacin indgena que hay que desplazar o expoliar para que se produzca una expansin de las exportaciones. En el captulo cuatro se estudian los efectos que produjeron las conmociones externas ocurridas entre 1914 y 1945 guerras y depresin econmica y se intenta encontrar patrones de reaccin en los pases ante las amenazas as como las oportunidades que representaron esas perturbaciones.
Hasta qu punto es funcional la desigualdad en el nuevo enfoque? Son compatibles con la equidad social las medidas de poltica que favorecen el crecimiento?
J^NTRODUCCION
Snchez Albornoz, 1986:137. En ingls "commodity lottery" se refiere a la suerte de los pases en cuanto a la disponibilidad y la naturaleza de productos bsicos, as como a las condiciones de su demanda.
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El siguiente perodo, de 1945 a 1973, se analiza en los captulos cinco y seis. Durante estos aos hubo un crecimiento considerable del papel y las funciones del Estado y el consiguiente desarrollo institucional. Los pases ms grandes se industrializaron en gran medida, y los ms pequeos lo hicieron menos, ayudados en algunos casos por la integracin econmica. La agricultura y la exportacin de productos bsicos sufrieron un amplio retroceso y, en general, la distribucin del ingreso empeor, aunque los niveles de vida mejoraron, a diferencia de lo ocurrido en el perodo posterior. La inflacin pas a ser un problema generalizado en las economas ms grandes. De nuevo, aqu se examina la capacidad nacional para gestionar el proceso y el ajuste, al hacerse ms visibles los inconvenientes de un exceso de proteccin para la industria y de la discriminacin contra la exportacin y la agricultura. El ltimo perodo se inicia al cuadruplicarse el precio del petrleo en 1973. En el anlisis se sigue el impacto que produjo el sbito incremento en la entrada de fondos del exterior y la no menos repentina retirada a partir de 1982. Se recorren los aos de gestin equivocada del ajuste ante la crisis de la deuda y el importante cambio de modelo ocurrido en los aos ochenta, que se espera evolucione lentamente hacia un nuevo perodo de crecimiento posiblemente ms interesado en los aspectos de equidad al acercarse el final del siglo. En el captulo con que cierra la obra se reflexiona sobre lo que el anlisis del siglo nos ensea, procurando presentarlo como un todo coherente, aunque el contenido en s indica la imposibilidad de escribir un libro sobre lo que es "Amrica Latina". Se manejan pases radicalmente distintos en tamao, tanto en trminos de superficie como de poblacin, que van desde Brasil, que hoy tiene 150 millones de habitantes, hasta el Estado ms pequeo del Caribe. La composicin tnica de los pases tambin vara: comprese Mxico, Per, Ecuador, Bolivia y Guatemala, con una gran poblacin indgena, y Argentina, el 30% de cuya poblacin en 1914 era extranjera, en su mayor parte de origen europeo7. La "lotera de los productos bsicos",8 para usar la sugerente frase de Carlos Daz-Alejandro, explica diferencias adicionales en cuanto a riqueza y fortuna, un resultado importante que es el tema del captulo tres. Incluso dentro del mismo pas las diferencias son tan grandes, y la falta de integracin al menos en los primeros 40
10
LOS ACTORES Desde la perspectiva del economista, las fuerzas que impulsan el crecimiento son la acumulacin de capital y el cambio tecnolgico que incorpora. Detrs de este proceso se encuentran tres clases principales de actores econmicos, cada uno con su forma particular de actuar. Primero, est la pequea y la mediana empresa, conocidas como PYME, por lo general de propiedad familiar. Los empresarios de este sector adoptan con frecuencia una actitud ambigua hacia el crecimiento, pues una empresa mayor ofrece el riesgo de la prdida del control familiar. Segundo, estn las empresas del sector pblico, cuyas caractersticas ms destacadas son la falta de limitaciones presupuestarias y su vulnerabilidad ante las presiones que colocan el empleo como objetivo en s mismo. Tercero, estn las empresas grandes, orientadas a la obtencin de beneficios, incluyendo tanto las grandes transnacionales con sede en los pases desarrollados y en Amrica Latina, como la gama de grupos empresariales nacionales que se extiende hasta llegar a la categora de la PYME. Al comienzo del siglo, predominaban las pequeas y medianas empresas. La empresa pblica prcticamente no exista y haba pocas transnacionales, aunque frecuentemente les corresponda gran parte si no la totalidad de la produccin que se exportaba. Como la economa poltica es la herramienta analtica que se utiliza para examinar el desarrollo econmico del siglo, la gama de actores tiene que ampliarse para incluir a grupos econmicos, organizaciones de la sociedad civil como los sindicatos, asociaciones populares como las organizaciones de mujeres y de campesinos, partidos polticos, organizaciones no gubernamentales y al propio Estado, que comprende la burocracia de los funcionarios civiles y el gobierno en el poder en un momento dado. El
aos del siglo tan marcada, que algunos autores hablan de las economas nacionales como archipilagos de distintas regiones y lugares. Sin embargo, la tentacin de buscar un hilo comn y encontrar explicaciones sistemticas para los diferentes resultados es irresistible. Se trata aqu de incluir todo el anlisis comparativo entre pases y todo el detalle microeconmico que soporte el texto, quiz ms de lo que pueda aguantar, pero esa parece ser la manera ms apropiada de caerse de la cuerda floja. Los denominados "volmenes complementarios" descritos en el prlogo son la segunda parte de la estrategia y, para continuar con la metfora, sirven de inestimable red protectora.
J'NTRODUCCION
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gobierno no es nunca un solo actor, sino que incluye el poder ejecutivo central, los ministerios y las administraciones locales, adems de las empresas pblicas, cada uno con su propio programa y con diversos niveles de competencia. Los militares han sido tambin un actor importante. En los aos treinta y los cuarenta, su influencia se dej sentir dentro y fuera del gobierno, fomentando la industria e influyendo en su estructura (vase el captulo cinco). En los aos cincuenta, y ms an en los sesenta, los militares trataron a menudo de imponer el orden tanto econmico como poltico. En los ochenta haban regresado a los cuarteles. Por ltimo, tenemos los actores de fuera: los gobiernos extranjeros, las instituciones financieras internacionales (sobre todo a partir de los aos cuarenta) y una organizacin internacional importante de origen autctono: la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. El lector podra razonablemente preguntarse qu lugar de la lista ocupa la gente comn. Si bien no es posible contar este tipo de historia a partir de casos individuales, obviamente la gente es el corazn del relato. Se han incluido sin embargo algunas breves historias personales para dar una idea de lo que hay detrs de las categoras estadsticas con las cuales debemos trabajar.
Lapitulo2
Llicecrecimiento
Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
NADIE DUDA QUE A LO LARGO DEL SIGLO hubo crecimiento econmico en Amrica Latina, pero cul fue la calidad de ese crecimiento? El impacto ms evidente del crecimiento sobre la calidad de vida guarda relacin con la distribucin de los beneficios que genera. Otros aspectos relevantes son la seguridad y la sostenibilidad del proceso de crecimiento, sobre todo en trminos de estabilidad del ingreso y los precios, los cuales influyen en el rendimiento que se obtenga del crecimiento y en su viabilidad. Puede que la inestabilidad est relacionada con la vulnerabilidad ante perturbaciones de origen externo producidas por una situacin precaria de la economa mundial. Por esta razn, hace falta explorar las vas en que el crecimiento pudo haberse hecho ms o menos resistente a dichas perturbaciones. Por ltimo, los costos (y quiz las ventajas) ambientales afectan la calidad del crecimiento, aunque se carece de datos para poder estudiar con certeza la forma en que esos costos han socavado la viabilidad de la trayectoria de crecimiento. En este captulo se documenta primero el crecimiento como tal en trminos de producto, productividad e infraestructura, para examinar a continuacin los cuatro
Foto: Mineros del estao en Solivia, 1940.
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CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB;
POR PERIODO
1900-29 1900-13 1913-29 1929-45 1945-72 1972-81 1981-96 1900-80 1900-96 Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Mxico Per Venezuela
3,8 4,2 2,9 4,5 3,4 4,5 5,0 3,6
AL-8
Centroamrica Amrica Latina
6,3 4,1 3,6 4.4 5.0 3,4 4,5 2,3 4,3
4,1 5,1 3,7 4,9 4,1 1,4a 5,3 9,2 3,3 3,8b
3,4 4,4 3,0 3,8 3,3 4,2 2,8 4,2 3,8 2,9
3,8 6,9 4,1 5,1 5,3 6,5 5,3 5,7 5,6 5,4 5,3
2,5 6,6 3,6 5,0 7,0 5,5 3,4 4,7 5,2 3,8 3,7
1,9
2,4 5,4 4,0 2,6 1,5 0,4 2,2 2,3 2,7 2,2
3,5 5,5 3,2 4,7 4,8 5,2 4,2 6,5 4,3 4,2b
3,3 5,5 3,3 4,7 4,8 5,0 3,9 5,9 4,3

4,0b
Nota: AL-8 comprende Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Per y Venezuela. Centroamrica comprende Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. a Los datos de Mxico en este perodo excluyen los aos de 1911a 1920. b Los datos comienzan en 1920. Fuente: Apndice estadstico, seccin U.
elementos que contribuyen a determinar la calidad del crecimiento, a saber, su estabilidad, la estabilidad de los precios, la dimensin econmica del grado de dependencia externa y los costos ambientales. A continuacin se estudian los aspectos del bienestar desde la perspectiva de la pobreza y la distribucin del ingreso, lo cual exige un anlisis de las tendencias demogrficas. Por ltimo, se consideran los temas del alfabetismo y la esperanza de vida, y se propone un ndice histrico de nivel de vida para el siglo. En aras de una lectura ms fluida, la mayor parte de los datos se presentan en el Apndice estadstico1.
Los datos proceden principalmente de la investigacin original realizada para esta obra por Pablo Astorga y Valpy Fitzgerald (crecimiento econmico, productividad y vulnerabilidad), Andr Hofman (PIB e inversin), Osear Altimir (distribucin del ingreso) y Shane y Barbara Hunt (esperanza de vida y alfabetismo).
CUADRO 2.1
CRECIMIENTO ECONMICO E INFRAESTRUCTURA
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La tasa de crecimiento econmico de Amrica Latina en su conjunto durante el siglo excede el 4% anual2. El siglo puede dividirse en fases de mayor o menor crecimiento, que configuran la estructura de los captulos siguientes. Una fase inicial de crecimiento rpido a principios de siglo, basado en la exportacin de productos primarios y la entrada de capital, dio paso a una de menor crecimiento a partir de la primera guerra mundial. A sta sigui el perodo de ms rpido crecimiento de este siglo entre 1945 y 1973, y luego una fase de descenso (vase el cuadro 2.1). Salvo en los casos de Argentina, Chile, Cuba y, probablemente, Uruguay, donde la etapa de mayor crecimiento se registr durante la fase inicial de la economa de exportacin, la mayora de los pases para los que se dispone de datos experimentaron su crecimiento ms rpido en el perodo tras la segunda guerra mundial3. De esta manera, se produjo una variacin importante en la posicin relativa de los pases: los que al principio estaban en los primeros puestos fueron rebasados por Brasil y Mxico en la segunda mitad del siglo. La exportacin fue el motor del crecimiento en el perodo inicial con una excepcin importante, a saber, de 1900 a 1929, la economa brasilea creci con mayor rapidez que su sector de exportacin (vase los cuadros II.2 y VI.2 del Apndice estadstico). En el captulo 4 se examina la forma en que todos los pases, salvo los ms pequeos, se vieron obligados a iniciar un cambio por culpa de las perturbaciones surgidas en la primera mitad del siglo. A partir de 1945, la tasa de crecimiento de la economa de la mayora de los pases fue mayor que el crecimiento de las exportaciones. En el captulo cinco se estudian las causas de este resultado.
La estimacin se basa en las series de PIB para ocho pases (AL-8) comenzando en 1900, segn figuran en los cuadros II.2 y II.3 del Apndice estadstico. La comparacin de la trayectoria de AL-8 con una muestra de 13 pases durante el perodo de 1920-96 con los datos correspondientes a 19 pases durante 1945-96, indica que el promedio ponderado del grupo de ocho pases ofrece una buena aproximacin del PIB total. En cuanto al ingreso per cpita, es de esperar que el uso de AL-8 lleve a una sobrestimacin debido a que los pases que se incorporan a la muestra con posterioridad tienden a contar con tasas de crecimiento demogrfico ms elevadas. 3 No se dispone de datos del PIB de Uruguay en los primeros aos. Por otra parte, es difcil incorporar a Cuba en el anlisis comparativo a partir de 1959. Con la revolucin, el pas adopt el sistema de balances del producto material para el registro de su crecimiento econmico, lo que excluye todos los servicios y el comercio. Finalmente, debido a la falta de datos, el Caribe no puede ser incorporado en el anlisis de los primeros aos del siglo.
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?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
JASES DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD, 1900
Argentina Alto crecimiento inicial, inestable Perodo de crecimiento relativamente lento, alta inestabilidad Alto crecimiento estable acelerado Desaceleracin con alta inestabilidad 1900-13
Brasil 1900-20
Chile Sin datos
Mxico 1900-10
Venezuela Sin datos
1914-50s 1950s-74 1975-90
1921-47 1947-80 1986-90
1908-38 1938-72 1972-90
1910-40 1940-81 1982-90
1926-50 1950-77 1977-90
Fuente: Apndice estadstico, seccin IV,
El mismo patrn de crecimiento cclico y con una periodicidad similar se observa tambin en la "productividad" per cpita de la poblacin econmicamente activa4. Los datos que figuran en la seccin IV del apndice indican que las economas ms grandes tuvieron un crecimiento rpido y fluctuante del producto per cpita, tanto en trminos sectoriales como agregados. En general, esta fase dio paso a un perodo de crecimiento inestable y algo ms lento, al cual sigui un cambio de tendencia, sobre todo en la productividad industrial, que ocurri en algn momento durante los aos cuarenta o cincuenta. A partir de entonces se produjo un incremento estable y sostenido de la productividad hasta los aos setenta. Estos perodos se resumen en el cuadro 2.2, donde se seala el momento del cambio de tendencia sobre la base de tres indicadores: producto industrial, producto agrcola y producto total per cpita5.
Se trata del valor agregado por trabajador censado en el sector, est empleado o no. De manera que no es en absoluto productividad en el sentido usual (vase el Apndice estadstico, seccin IV). Estos datos se presentan y analizan ms detalladamente en un trabajo de prxima aparicin elaborado por los encargados de obtener las series de datos para esta obra, Pablo Astorga y Valpy Fitzgerald. 5 En el Apndice estadstico (seccin IV) figuran los datos bsicos y tambin la desviacin estndar de las tasas de crecimiento como indicadora del grado de estabilidad.
CUADRO 2.2
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CRECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN AMERICA LATINA (Tasa compuesta de crecimiento anual, %)

Vas frreas 1880-1900 1900-13 1913-30 1930-50 1950-70 1970-95 Energa elctrica Telfonos Vehculos motorizados3
7,9 4,3 1,1 0,4

-0,3 -0,3
7,8
9,1 9,5 6,9b 5,3 6,6 8,2C
6,9C
3,5 8,7
Nota: Las medidas se expresan en kilmetros de va frrea, kilovatios generados por hora y nmero de telfonos y de vehculos motorizados en uso. a No se incluyen las carreteras porque no se pudieron conciliar las fuentes de datos disponibles. Se utilizan los vehculos motorizados como variable susttutva de las carreteras, aunque sin duda no se ampliaron proporcionalmente. b Los datos terminan en 1994. c Los datos terminan en 1990. Fuente: Apndice estadstico, seccin X.
Otra manera de medir el progreso que tuvo lugar en el transcurso del siglo es mediante el estudio del crecimiento de la infraestructura. A finales del siglo XIX y en los primeros aos del actual se produjo una ola de inversiones en los ferrocarriles (vase el cuadro 2.3) que cont con un respaldo considerable del fmanciamiento externo. Al mismo tiempo, se ampliaron las instalaciones portuarias y hubo un desarrollo de la infraestructura financiera en forma de bancos privados. En el perodo inicial, tres pases encabezan el proceso Argentina, Uruguay y Cuba siguindoles muy de cerca Chile y Mxico. Los indicadores de Brasil se ven afectados como es de esperar por la enorme extensin del pas. La posicin relativamente baja que ocupa Brasil subestima el nivel de desarrollo de algunas de sus regiones. En cuanto a la infraestructura de las redes de bienestar social, los cinco pases pioneros en los aos veinte y treinta fueron Argentina, Uruguay, Cuba, Chile y Brasil, donde se implementaron programas de seguridad social incluyendo pensiones y asistencia mdica por enfermedad6.
El trmino "pionero" es tomado de Mesa Lago, 1994:15. Segn este autor, por ejemplo, 11 pases contaban con seguro contra accidentes industriales en los aos veinte.
CUADRO 2.3
18
<?fL CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
CALIDAD DEL CRECIMIENTO Inestabilidad, vulnerabilidad y el medio ambiente

Por su misma naturaleza, el crecimiento puede presentar una mayor o menor inestabilidad. El consenso reciente, aunque an sigue siendo tema polmico, es que el alto grado de inestabilidad de Amrica Latina ha influido negativamente sobre la confianza de los inversionistas y, en consecuencia, sobre la inversin8. La variabilidad de la tasa de crecimiento disminuy a partir de 1930 para luego volver a aumentar despus de 1973 (vase el cuadro II.4 del Apndice estadstico). Este resultado es importante para el anlisis del perodo reciente. Hay otro aspecto de la inestabilidad que es ms evidente: los precios. La inflacin puede frenar el crecimiento al aumentar la incertidumbre y reducir el ahorro (salvo que la indexacin sea ms o menos completa, como ocurri en Brasil desde los aos sesenta a los ochenta). El relato que aparece en el captulo cinco sobre el empresario argentino inmigrante, Samuel, evidencia la manera en que la inflacin puede socavar los sistemas de crdito y afectar las pequeas empresas (vase el recuadro 5.2). Por otra lado, como lo demuestra la experiencia de los aos cincuenta y sesenta, la inflacin puede llevar a repetidos planes de estabilizacin que perjudican el crecimiento sin a menudo curarla. El aumento de precios por lo general afecta ms a los pobres que a los ricos, pues los primeros disponen de menos medios para defenderse. Los datos sobre inflacin (vase el cuadro V. 1 del apndice) indican que en la primera mitad del siglo se registraron tasas moderadas, salvo algunas excepciones: Colombia tuvo una hiperinflacin durante la guerra de los mil das al comienzo del siglo, Chile produjo tasas siempre por encima de la media durante dcadas y Mxico sufri un periodo de aceleracin de precios en los primeros aos de la revolucin. El problema inflacionario se agrav para muchos de los
7 8
Vase el Apndice estadstico, seccin X, para evaluar los niveles de infraestructura por pases. Banco Interamericano de Desarrollo, 1996.
En el perodo tras la segunda guerra mundial se registr, dcada tras dcada, un fuerte crecimiento en infraestructura. Brasil y Venezuela avanzaron en su posicin relativa y, en trminos generales, disminuyeron las diferencias entre pases7.
CALIDAD DEL CRECIMIENTO
19
pases ms grandes hacia finales de los aos sesenta, pero la situacin mejor en los aos noventa, un aspecto que recibe atencin especial en el captulo ocho. A mediados de los noventa ya incluso se haba reducido la elevada tasa de inflacin de Brasil. Las perturbaciones externas tambin pueden ser causa de inestabilidad econmica, y la exposicin a tales choques puede aumentar o disminuir en el tiempo. Si una economa crece pero al hacerlo aumenta, por ejemplo, el grado en que depende de alimentos importados, la concentracin de la exportacin en unos pocos productos y mercados y el nivel de endeudamiento, es importante cuando menos resaltar estas circunstancias. El Apndice estadstico incluye un conjunto de datos que permite examinar estos aspectos del grado de dependencia externa a largo plazo (vase la seccin VII). Los resultados preliminares indican que en el transcurso del siglo los pases ms grandes lograron reducir el grado de exposicin en varios campos. Concretamente, en los aos ochenta y noventa, la concentracin en la exportacin de productos primarios era mucho menor, se redujo la concentracin geogrfica de la exportacin y la importacin y, desde mediados de siglo, haba disminuido notablemente el porcentaje de ingresos fiscales provenientes del comercio exterior. El grado de dependencia de la importacin de hidrocarburos vari significativamente. Entre los diferentes pases, fue funcin de las posibilidades de produccin nacional mientras que, para un pas dado, fue tambin resultado de la inestabilidad del precio del petrleo. La dependencia de la importacin de alimentos se redujo, aunque algunos pases que haban sido muy dependientes en el pasado continuaron en la misma situacin. El grado de exposicin financiera aument en los aos setenta y ochenta con el aumento del nivel de endeudamiento, la vulnerabilidad ante las variaciones de la tasa de inters, y una mayor propensin a los movimientos internacionales de capital (vase el captulo seis). Por otra parte, la creciente diversidad del comercio, aunque un factor positivo en trminos globales, represent en parte una nueva dependencia frente a la fragilidad de las transacciones intrarregionales, que tendieron a transmitir entre pases vecinos los efectos de coyunturas de recesin. La evolucin de los pases ms pequeos presenta condiciones menos afortunadas, con la regin del Caribe en situacin extrema. En ella, los indicadores de apertura al comercio todava mostraban valores extraordinariamente elevados a comienzos de los aos noventa. Por ejemplo, en 19 pases de un total de 26 (utilizando la definicin ms amplia de la regin del Caribe), la exportacin e importacin de bienes y servicios como proporcin del PIB rebas el 100%, a menudo con creces. Los pases ms grandes Repblica Dominicana, Hait y Trinidad y Tobago alcanzaron valores entre
20
^L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
10
Girvan, 1997: cuadro A2. Harker, El Hadj y Vinhas de Souza, 1966. "Dean, 1995.
50% y 70%9. La exportacin continu concentrada en un escaso nmero de productos bsicos: el 78% de la exportacin de Jamaica y el 76% de la de Trinidad y Tobago10. Adems, a las viejas formas de vulnerabilidad, se han sumado las nuevas modalidades de exposicin financiera, sin olvidar las de tipo geopoltico y ecolgico en economas de pequeas islas situadas en una regin propensa a los huracanes y las erupciones volcnicas. Estos tres aspectos de la calidad del crecimiento inestabilidad del crecimiento mismo y de los precios, y vulnerabilidad externa pueden interactuar de diversas maneras afectando la continuidad de la trayectoria del desarrollo. Estas interrelaciones y sus consecuencias se intentarn resaltar a medida que la exposicin prosigue de un perodo a otro. El cuarto y ltimo aspecto a tomar en cuenta a la hora de evaluar los beneficios que produce el crecimiento es el de la destruccin del medio ambiente que puede poner en peligro el crecimiento mismo en el largo plazo. Ciertamente para progresar hace falta consumir recursos. Establecer lo que constituye "exceso" significa sopesar tanto los intereses que compiten en el presente como los intereses de generaciones futuras. La medicin de estos ltimos es en general complicado, dado que entraa la cuantificacin de factores imponderables, como, por ejemplo, cules pueden ser los recursos con mayor demanda en el futuro. Como ocurre con otras partes del mundo, la falta de inters o preocupacin en su momento se ha traducido en la carencia de informacin con la cual calcular los costos ambientales del crecimiento en Amrica Latina. La situacin actual indica claramente que los costos han sido muy elevados, pero no hay forma de determinar con exactitud cundo y dnde se incurri en dichos costo, as como tampoco de comparar pases o productos. No obstante, como es sumamente importante prestar atencin a estas cuestiones de cara al futuro, conviene sin duda reexaminar los pocos antecedentes histricos que hay disponibles. En el siglo XIX, Amrica Latina experiment un inters incipiente por las cuestiones ambientales, manifestado sobre todo en forma de entusiastas amateur de las ciencias naturales. Llegados los aos veinte y treinta un mayor reconocimiento de nuevos problemas ambientales llevaron a la promulgacin de leyes y a la creacin de organismos forestales, principalmente en Mxico y Brasil11. Sin embargo, en la posgue-
CUALIDAD DEL CRECIMIENTO
21
12 13
Altieri y Masera, 1993: 100. Sunkel, 1980: 36.
rra, la meta indiscutible pas a ser el crecimiento econmico. Hubo que esperar a los aos ochenta para que renaciera tibiamente la preocupacin por el medio ambiente. Ahora bien, en trminos comparativos, no hay razn para suponer que el costo ambiental del crecimiento de Amrica Latina haya sido mayor que en otras partes; inclusive puede que haya sido menor, pues ha estado relativamente bien dotada de recursos naturales y la densidad de poblacin ha sido menor que, por ejemplo, en Asia. En los captulos siguientes se procura incorporar pruebas ms cualitativas en la medida de lo posible; el final de esta seccin resume seis aspectos de la experiencia histrica. Primero, la rpida expansin de la mayora de los cultivos entra en cierta medida un abuso de recursos, lo cual condujo a la deforestacin, la erosin y, en el caso de regados, a la salinidad del suelo. En Mxico, por ejemplo, el 79% de la tierra cultivable est erosionada, el 29% muy erosionada y el 16% denudada. En los Andes, la erosin afecta, segn la regin, entre el 30% y el 80% de la tierra cultivable12. La irrigacin inadecuada de los cultivos puede ocasionar un aumento en la salinidad del suelo. Se calcula que hoy en da el 8% del suelo agrcola de Amrica Latina est afectado por este problema13. Segundo, la conjuncin de grandes propiedades y cultivos de exportacin llev frecuentemente al monocultivo, lo que suele perjudicar a la calidad del suelo y favorece las plagas. Un ejemplo se encuentra en la expansin del banano en Centroamrica, que ilustra los dos graves problemas del monocultivo: las plagas y la contaminacin. Las primeras debido al uso repetido de la tierra para un solo cultivo, la segunda como resultado frecuente de los mtodos utilizados para combatir las plagas y la cada de la fertilidad del suelo. Tercero, la insuficiencia o falta de instituciones limit la puesta en prctica de medidas progresivas. Por ejemplo, Brasil ya contaba en 1862 con un primer programa de reforestacin, pero result ineficaz y se plantaron pocos rboles. En 1933-34, el gobierno de Getulio Vargas aprob un cdigo forestal que negaba derechos absolutos sobre la propiedad, prohiba la tala junto a las vas fluviales, protega los bosques de especies exticas o los que daban proteccin a las cuencas, y prohiba que los propietarios talasen ms de las tres cuartas partes de los rboles de sus tierras. El cdigo dio pocos resultados debido a fallas en su concepcin y vigilancia. Su implementacin re-
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<fL CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
Este prrafo se basa en Dean, 1995: 225,262. Meller, Ryan y Solimano, 1966: 265. 16 Tolba, 1980; Sunkel, 1980yTomassini, 1980. 17 Con pocas excepciones como, por ejemplo, la legislacin de los aos cincuenta para disminuir la contaminacin de Londres. 18 Sunkel, 1980: 32. Este tipo de toxicidad es mucho ms costosa de tratar que la contaminacin orgnica.
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quera que cada distrito estableciera una delegacin forestal encargada del cumplimiento, pero finalmente se crearon pocas y, en consecuencia, la evasin fue la regla14. Cuarto, la minera ha tenido con frecuencia repercusiones perniciosas sobre la agricultura. La contaminacin ha sido uno de los problemas ms comunes, por ejemplo, debida a la presencia de arsnico en el agua en la zona que rodeaba a la Southern Per Copper Corporation en lio, Per, en los aos sesenta, o la contaminacin de la tierra por las emisiones de fundicin cerca del Cerro de Pasco en el Per central en los aos veinte y treinta. En trminos de volumen de contaminantes liberados en la atmsfera y el agua, el sector minero ha sido la fuente ms importante de contaminacin industrial15. Quinto, los problemas urbano-industriales, presentes durante todo el siglo, surgen como el principal costo ambiental del crecimiento al trmino de los cien aos. Esto se evidencia en los niveles extraordinarios de urbanizacin y concentracin industrial alcanzados en los aos sesenta16. Dado que el mundo desarrollado empez a preocuparse por la contaminacin slo a partir de los aos setenta17, ciertamente no cabra esperar que los gobiernos de Amrica Latina se hubieran interesado antes. Desde finales de los aos cincuenta, la produccin industrial sigui la tendencia de los pases desarrollados en el uso intensivo de capital y de energa (petrleo), mientras que la mecanizacin de la agricultura llev por el mismo camino a la agroindustria. Las industrias ms dinmicas se caracterizaron por un elevado grado de toxicidad, liberando elementos (como mercurio, plomo, manganeso, cromo, cadmio e incluso materiales radioactivos) que destruyen directamente los componentes orgnicos del medio ambiente18. Sexto, las tendencias tecnolgicas han reforzado la concentracin geogrfica tradicional de la produccin industrial en Amrica Latina. En consecuencia, los problemas de contaminacin han sido graves para los que habitan en las grandes ciudades. A finales de los aos setenta, siete estados o provincias de tres pases (Buenos Aires y Santa Fe en Argentina; Guanabara, Rio de Janeiro y Sao Paulo en Brasil; Ciudad de Mxico y Monterrey en Mxico) representaban el 75% del producto industrial de Am-
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Demografa, distribucin del ingreso y pobreza

El punto de partida para analizar la distribucin del ingreso y la pobreza tiene que ser el crecimiento demogrfico, aunque slo sea desde una perspectiva puramente numrica. Dada una alta tasa de crecimiento econmica, un aumento sostenido de la poblacin produce niveles mucho ms modestos de crecimiento del ingreso per cpita (grfico 1.1). Las tasas de crecimiento demogrfico aparecen en el cuadro 2.4. En los pases donde la inmigracin fue un fenmeno importante, el aumento en la poblacin contribuy de hecho a la expansin econmica en los primeros aos, pues la inmigracin supli en ciertos pases la mano de obra necesaria para el auge de la exportacin. La cada de las tasas de natalidad comenz ya en los aos veinte en Argentina, Uruguay y Cuba21, pero en general la tasa de crecimiento demogrfico continu en fuerte ascenso impulsada por la reduccin en la tasa de mortalidad. A partir de 1930, con las excepciones indicadas, Amrica Latina experiment un crecimiento demogrfico muy elevado, llegando a ser el continente de mayor crecimiento a mediados del siglo. La inmigracin a partir de ese momento paso a ser un factor de menor importancia. Por otra parte, los gobiernos comenzaron a invertir fuertemente en salud pblica. La Fundacin Rockefeller desempe un papel cada vez ms activo a partir de los aos veinte, en parte como respuesta a la preocupacin de los inversionistas extranjeros por los riesgos de salud22. Por ejemplo, estableci escuelas de salud pblica y organiz campaas de vacunacin en pases corno Mxico, Costa Rica, Chile y Colombia. Despus de la segunda guerra mundial, las tasas de mortalidad comenzaron a caer con ms rapidez a medida que los pases obtenan beneficios de los programas de
Sunkel, 1990: 32-3. Por ejemplo, en Sao Paulo est el 56% de la industria qumica de Brasil, el 80% de la de equipo de transporte, el 90% de la industria del caucho y el 66% de la industria del papel. 20 Altieri y Masera, 1993: 100. 21 Vase Snchez Albornoz, 1986; Merrick, 1994. 22 Abel, 1996: 20.
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rica Latina19. En los aos noventa, 80 millones de personas viven en ciudades que tienen un problema permanente de contaminacin atmosfrica; varias ciudades (Rio de Janeiro, Santiago de Chile y Ciudad de Mxico) padecen algunos de los peores problemas de contaminacin urbana del mundo20.
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elo
CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
TASA COMPUESTA DE CRECIMIENTO DEMOGRFICO (Porcentaje)
1900-30 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
3,1 1,0 2,1 1,3 2,2 1,6 2,8 2,5 2,0 2,3 2,2 2,8 0,8 1,6 1,9 0,9 1,0 2,6 2,2 0,9 1,8
1930-50
1,8 1,1 2,4 1,7 2,0 2,4 2,1 2,5 1,3 2,4 1,2 2,1 2,4 2,2 2,8 2,5 1,6 2,6 1,2 2,2 2,1
1950-70
1,7 2,2 3,0 2,3 3,1 3,9 2,2 2,9 3,1 3,2 1,6 3,1 3,1 2,8 2,9 2,4 2,5 3,2 1,0 3,8 2,7
1970-95
1,5 2,3 2,1 1,6 2,5 2,8 1,0 2,6 2,1 2,8 2,1 3,1 2,4 3,3 2,5 3,2 2,6 2,7 0,7 2,9 2,2
Fuente: Apndice estadstico, seccin I.
salud pblica. El descenso del nmero de muertes por enfermedades infecciosas represent el 21 % de la disminucin de la mortalidad general entre 1950yl973. Las tasas de natalidad continuaron creciendo despus de la segunda guerra mundial, salvo en Argentina, Uruguay, Cuba, Chile y el sur de Brasil. Fue recin en los aos sesenta o incluso en los setenta cuando la disminucin en fertilidad se extendi a la mayora de los dems pases, con excepcin de la regin del Caribe y gran parte de Centroamrica23.
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Merrick, 1994.
CUADRO 2.4
CALIDAD DEL CERCIMIENTO
25
24 25
Coale y Hoover, 1956. Coale, 1978.
El incremento de la poblacin redujo las altas tasas de crecimiento econmico a niveles ms modestos expresados en trminos de ingreso per cpita. Es interesante observar que en este caso no se produjo un posible efecto adicional esperado por muchos analistas, segn el cual el aumento de la poblacin frena la propia tasa de crecimiento del ingreso en el largo plazo. El crecimiento econmico se debilit o desapareci ante las perturbaciones de orden externo a mediados de siglo, pero volvi a manifestarse en los aos cincuenta y sesenta. Como se ver, las dificultades surgidas a partir de 1980 tuvieron otras causas. Es de hecho un pas de Amrica Latina, Mxico, el que desempea un papel clave en el anlisis del tema demogrfico. En un estudio realizado en 1956, cuando el perodo de rpido crecimiento demogrfico estaba alcanzando su punto mximo, se observ que en Mxico, pese al aumento del ingreso y la creciente urbanizacin, las tasas de natalidad no estaban decreciendo como haba ocurrido en Europa occidental24. En el estudio se pronosticaba que la alta proporcin de personas dependientes en la poblacin tendera a frenar el crecimiento del ingreso. Coale, uno de los autores del estudio, volvi a visitar Mxico 20 aos despus y comprob que, si bien su previsin demogrfica haba sido correcta, la prediccin sobre el ingreso no se haba cumplido: en contra de lo previsto la economa mexicana haba continuado creciendo25. La causa del error fue que Coale supuso que con la creciente proporcin de menores en la poblacin, los gobiernos tendran que destinar recursos para financiar unas necesidades sociales en aumento, retirando as recursos de la inversin productiva directa. Sin embargo, en general esto no fue lo que ocurri. Este anlisis sirve para comprender mejor el significado de una tasa de crecimiento demogrfico elevada y en aumento, a saber, puede que no afecte al crecimiento del PIB, pero s que empeore la distribucin del ingreso por dos razones principales: primero, la tasa de crecimiento econmico puede no ser afectada en el corto plazo si no se destinan los recursos debidos al gasto social. En este caso, se desatienden demandas inmediatas de grupos vulnerables y se compromete el crecimiento y la distribucin del ingreso en el mediano plazo. Segundo, las tasas de natalidad de las familias pobres con menos acceso a la educacin tienden a ser ms elevadas. Siempre resulta difcil establecer relaciones causales simples que expliquen la cada de las tasas de fertilidad, pues el nivel de formacin, la clase social y la urbanizacin son factores que actan conjunta-
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Se coloca as en su debido contexto el tema de la planificacin familiar, a saber, es importante que estn dispo-
nibles los medios para regular la fertilidad, pero nunca podrn ser el factor nico ms importante, como pareca indicar la literatura neomalthusiana de los aos sesenta.
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Esta seccin se basa en el trabajo de consultora elaborado por Alan Knight. Vase Dyster, 1979.
mente. Sin embargo, donde empieza a haber consenso es en que el nivel de educacin de la mujer es el factor ms importante. sta es una razn entre muchas por la que se presta atencin especial a este tema en el anlisis del alfabetismo que sigue26. Puede que el aumento de poblacin haya empeorado o no la distribucin del ingreso, pero ya a principios del siglo XX toda Amrica Latina mostraba un alto grado de desigualdad. El proceso socioeconmico de crecimiento impulsado por las exportaciones, levantado sobre las concesiones territoriales y los monopolios del perodo colonial, cement la desigualdad. Las coronas espaola y portuguesa concedieron la propiedad de extensos territorios a los colonos, como forma de colonizar sin utilizar recursos propios y como un mecanismo de patronazgo real. Los monopolios y privilegios del sistema colonial eran tambin muy excluyentes dando lugar a la subyugacin de la poblacin indgena. La poca colonial cre una sociedad compleja caracterizada por la segmentacin tnica. A partir de finales del siglo XIX, la expansin de la economa exportadora contribuy a la concentracin de la tierra y reforz la desigualdad social y poltica. Es ilustrativo, en este sentido, tener en cuenta las trayectorias seguidas en otras partes27. Por ejemplo, en los Estados Unidos, puede que la Guerra de Secesin no destruyera las plantaciones sureas de algodn y azcar, pero s confirm el predominio de los intereses industriales y agrcolas norteos en la economa poltica del pas. En Australia, el propio sistema colonial favoreci la tenencia de pequeas propiedades y foment la industria28. Sin embargo, en Amrica Latina no surgi una fuerza compensadora del poder de las lites terratenientes, quienes lograron evitar la imposicin de tributos. El resultado fue un Estado con un financiamiento insuficiente, lo cual sirvi para que se perpetuara la desigualdad. Por otra parte, el hecho que los gobiernos no gastaran lo suficiente en educacin y salud fue tan importante como la incapacidad para gravar a los ricos. Las lites terratenientes consiguieron tambin la implantacin de sistemas que les permitieron obtener mano de obra barata. Los mtodos variaron segn las circunstancias. Los pases "vacos" del sur recurrieron a la inmigracin, estableciendo sistemas que regulaban el acceso a la propiedad de la tierra (as ocurri sobre todo en Brasil). En los pases que contaban con una importante poblacin indgena, la solucin
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Williamson, 1996: 13. El valor de la tierra se utiliza como variable sustita del ingreso. En el captulo anterior se mencion que esta situacin facilit el crecimiento. En el ejercicio de las historias posibles, sera ir demasiado lejos si se afirmase que la desigualdad era necesaria, y ciertamente no est claro que lo fuera, pero no hay duda de que funcion desde el punto de vista del crecimiento, al tiempo que sembraba la exclusin en la economa y la sociedad en forma institucionalizada. 31 Los datos y el anlisis se encuentran en Deininger y Squire, 1966. Un anlisis interesante es el de Birdsall y Londoo, 1997.
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fue frecuentemente el uso de mano de obra forzada, con amplias variaciones. En las economas de plantacin azucarera, se utilizaron variaciones sobre la modalidad de la esclavitud o la servidumbre. El examen del rendimiento de la tierra y del trabajo puede arrojar alguna luz sobre las estructuras resultantes. Por ejemplo, en 1913 en Argentina (ciertamente un caso extremo), el salario como proporcin del precio de la tierra haba descendido a una quinta parte de su nivel a mediados de los aos ochenta del siglo pasado29. En el captulo tres se documentarn las condiciones cualitativas de los diversos procesos que condujeron a la creciente concentracin de tierras y de otros recursos naturales en manos nacionales y extranjeras, circunstancias que llevaron a un aumento de las rentas a medida que creca la economa. La concentracin qued incorporada en el propio modelo de crecimiento y form parte gradualmente de las actitudes y los mecanismos de control social30. La depresin econmica de 1929 puso fin a este proceso. Es probable que en los aos treinta ocurriera una mejora en la distribucin del ingreso aunque no as en la pobreza (no se dispone de datos), pero en la mayora de los casos no hubo cambios en las estructuras monoplicas ni en los mtodos de control social. Lo expuesto est basado en la comprensin de un proceso histrico que la literatura examina ampliamente; la cuantificacin se hace imposible. Sin embargo, resulta indicativo que en un estudio reciente se llegue a la conclusin de que a escala mundial la concentracin de la tierra y la distribucin de oportunidades educativas son los factores ms importantes que explican la desigualdad31. El estudio se basa en observaciones tomadas en 108 pases comenzando en los aos sesenta. Las dificultades que entraa este tipo de investigacin, que compara indicadores de desigualdad entre pases y, es ms, continentes, hacen dudar a la hora de dar demasiado peso a los resultados. No obstante, merece la pena tomar nota de la congruencia. Las excepciones parciales a la situacin general corresponden a los pases en los que la enseanza avanz inicialmente, la inmigracin influy en la estructura social y la
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Como se seala en el texto, los expertos que manejan ms de cerca estos datos advierten claramente en contra de dar un peso excesivo a las comparaciones entre pases. Vase Altimir, 1997a. 33 Segn Kakwani y citado por Cardoso y Helwege, 1992. 34 Banco Mundial, 1980: 461. Las dificultades en la produccin de estos datos resultaron tan formidables que la serie dej de calcularse.
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poblacin indgena era, o fue, reducida. Los gobiernos de Uruguay y Costa Rica pusieron en marcha medidas que aprovecharon esas circunstancias iniciales, como se describe en los captulos tres y cinco. Ambos pases junto con Argentina, que tena un alto nivel de ingreso y productividad rural, muestran todava una concentracin del ingreso, aunque en 1970 no eran al menos tan abrumadoramente desiguales como otros pases para los cuales se dispone de datos32. El grado de desigualdad puede empezar a documentarse a partir de mediados de siglo, cuando las primeras estimaciones colocan a Amrica Latina entre las primeras posiciones de la escala mundial. Para el momento cuando se empieza a disponer de datos para una amplia gama de pases, alrededor de 1970, el ingreso del 20% superior de la poblacin como mltiplo del 20% inferior se situaba en 21 veces en Brasil, 24 en Venezuela y 17 en Colombia, mientras que en los pases desarrollados el promedio fue de 5,533. Las estimaciones del Banco Mundial efectuadas en 1960 indican que la proporcin del ingreso que corresponda al 20% ms pobre de la poblacin en Amrica Latina era la ms baja de todas las regiones del mundo34. Si bien los investigadores estn de acuerdo en que en el perodo 1950-70 se dio una desigualdad extrema del ingreso, la estimacin de los cambios ocurridos presenta serios obstculos. Incluso los estudios a nivel de pas ms cuidadosos y detallados han dado nicamente resultados muy matizados; la definicin de los datos y la modalidad de las encuestas plantean tantas variaciones que la comparacin en el tiempo resulta arriesgada. Por otra parte, tienden a presentarse dos fuentes principales de subestimacin del ingreso familiar. En las familias pobres el ingreso no monetario es difcil de estimar y, a menudo, se omite, mientras que en las familias ricas el hecho de que las encuestas de hogares incluyan tan slo el ingreso vinculado al trabajo conduce a una subestimacin de importancia. Teniendo en cuenta todas las dificultades, la conclusin a la que se llega en varios estudios cuidadosos es que en algunos pases se registr probablemente un empeoramiento continuo de la distribucin del ingreso en los aos sesenta y setenta, mientras
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Vase Berry, 1997, para un resumen de la literatura, y tambin Altimir, 1997. Consltese Londoo y Szkely, 1997, para un amplsimo examen de los datos de los pases y una extrapolacin a nivel de Amrica Latina. 36 Este prrafo se basa en Altimir, 1997a, un trabajo de consultora elaborado para esta obra. El autor hace hincapi en los enormes problemas que plantea la comparabilidad, pues adems de los aspectos de subestimacin mencionados en el texto, las encuestas realizadas se ven influidas en su momento por los efectos a corto plazo del ciclo econmico, y por ello hay que utilizarlas con sumo cuidado al analizar los resultados en el tiempo. Consltese los trabajos de Altimir citados en la bibliografa para conocer los detalles y las referencias del trabajo original en que se basa este anlisis. 37 Urrutia, 1976; Londoo, 1995. 38 Navarrete, 1960; Szkely, 1996; Altimir, 1997a, trabajo de consultora elaborado para esta obra. 39 Cardoso y Helwege, 1992: 28. Vase en Pfefferman y Webb, 1982, un anlisis cuidadoso que conduce a conclusiones agnsticas. 40 En Per, el trabajo de Richard Webb (1977: 39) indica un empeoramiento de la distribucin en 1950-66.
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que en uno o dos pases hay pruebas razonables de un principio de mejora35' 3. Para Colombia, Mxico y Argentina se dispone de las series de datos ms completas, que se resumen en el cuadro 2.5. En el caso de Colombia, parece que la desigualdad se acentu entre, aproximadamente, 1938 y 1970. Como se ver en el captulo seis, un factor importante detrs de este resultado fue la migracin hacia las ciudades. Esta favoreci a la mano de obra en el campo pero empeor la distribucin del ingreso en los centros urbanos, ya afectada negativamente por el patrn de industrializacin. Alrededor de 1970 se produjo un punto de inflexin. La continua modernizacin de la agricultura redujo la brecha entre el campo y la ciudad y, en consecuencia, los asalariados urbanos mejoraron su situacin y hubo una mejora en el alto nivel de pobreza37. En Mxico se produjo un fenmeno parecido, llegando el empeoramiento de la desigualdad a un punto de inflexin quiz un poco antes que en Colombia38. Un tercer camino fue el recorrido por Argentina, pas que a principios de siglo contaba con un ingreso per cpita ms elevado, productividad rural ms alta, mejor distribucin del ingreso y, a mediados de siglo, un porcentaje de la poblacin muy pequeo por debajo de la lnea de pobreza. En este caso, aunque las medidas de poltica produjeron muchas fluctuaciones del nivel de ingreso relativo, llegado el perodo de posguerra no hay evidencia de una tendencia a largo plazo hacia una mayor desigualdad. En otros casos hay indicios de una situacin de continuo empeoramiento, pero los datos son muy pobres para poder llegar a conclusiones claras. En Brasil, las series de datos empiezan tan slo en 1960 y parecen sealar un empeoramiento cuya explicacin es motivo de intensa polmica39. La evidencia en Per y Chile tambin da muestras de una desigualdad acentuada40.
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DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR GRUPOS DE INGRESO: ARGENTINA COLOMBIA Y MXICO (Porcentaje) Argentina (hogares) Todo el pas 1953 1961 Slo ciudades 1953 1961 40% de menores ingresos
18,1 18,0 19,9 18,1
10% de mayores ingresos

37,1 39,0 35,2 38,4
1970 1980 1994

Colombia (individuos) Todo el pas 1938 1951 1964 1971 1978 1988 1993 Mxico (hogares) Todo el pas 1950 1963 1967 1977 1984 1989 1992
17,5 14,8 13,7

40% de menores ingresos
19,9 16,7 14,9 16,1 18,7 18,9 18,7
27,6 30,5 32,4

34,9 43,5 45,5 42,2 37,6 37,1 35,7
40% de menores ingresos

12,6 10,2 10,4 11,5 14,3 12,9 12,7

44,7 42,2 42,2 36,3 32,8 37,9 38,2
Fuentes: Argentina: Altimir, 1997a. Colombia: Altimir, con datos de Londoo, 1995; Londoo ampla los datos de Urrutia, 1985; la investigacin bsica es de DAE, varios aos. Mxico: Altimir, con datos de Navarrete, 1960; Altimir, 1982; Lustig, 1992.
CUADRO 2.5
31
Influencia del contexto general econmico en la pobreza y la desigualdad

El grado de pobreza y de desigualdad estuvo determinado en el transcurso de los aos por complejas interacciones entre el crecimiento del ingreso y una amplia gama de
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En Colombia y Costa Rica no hubo empeoramiento, aunque es discutible si de hecho continu en marcha una mejora. En los aos noventa empeor la distribucin del ingreso en las ciudades colombianas. 42 Vase Meller, O'Ryan y Solimano, 1966 para el caso de Chile. 43 Altimir define la pobreza absoluta en relacin con una canasta de productos de primera necesidad. Una persona que vive en el campo se clasifica como pobre si su ingreso no llega a 1,75 veces el valor monetario de esa canasta bsica; mientras que si vive en la ciudad, la relacin es de dos veces esa canasta. La literatura establece una distincin entre pobreza "absoluta" y "relativa"; esta ltima considera los recursos de una persona o de una familia en relacin con los del resto de la sociedad en que vive. ^CEPAL, 1997: cuadro 16.
Lo que est mucho ms claro es que todos los pases experimentaron graves reveses econmicos con la crisis de la deuda, detenindose toda tendencia hacia una mejora en la distribucin del ingreso, con la nica y notable excepcin de Uruguay (vase el captulo siete)41. El empeoramiento tuvo su origen en el deterioro del mercado laboral, afectado por un descenso del empleo y de los salarios, ms un duro ataque a los sindicatos defendido en nombre de la "flexibilidad del mercado laboral"42. Un conjunto de datos de alcance muy limitado parece indicar que en pases como Brasil y Per, el punto de inflexin citado en los casos de Colombia y Mxico no se haba producido al momento de la crisis de la deuda y que, por el contrario, hubo ms bien un empeoramiento persistente y gradual de la distribucin del ingreso. En mayor medida incluso que la distribucin del ingreso, el grado de pobreza ha sido muy variable. La primera estimacin comparativa en un grupo de pases la realiz Altimir para el ao 1970. Este autor encontr variaciones en el nivel de pobreza de los hogares urbanos que iban desde el 5% en Argentina hasta un 38% en Colombia y un 35% en Brasil. Por otra parte, la pobreza rural variaba desde un 19% en Argentina hasta el 73% en Brasil, seguido de cerca por Per y Panam con el 68%43. Las estimaciones de Altimir muestran una mejora bastante generalizada en los aos sesenta y setenta, que se detiene y a menudo cambia de signo en los aos ochenta. Incluso Argentina comenz en los aos ochenta a padecer un nivel de pobreza significativo: en 1994, el 12 % de las familias urbanas se encontraban en la pobreza44.
32
factores. Entre stos figuran las estructuras polticas, sociales y econmicas y las instituciones que surgieron de ellas. Las instituciones se convirtieron en sujetos activos, interviniendo como agentes causales por derecho propio. As, por ejemplo, aunque los prejuicios raciales o la actitud ante la educacin fueron generados por un conjunto particular de estructuras socioeconmicas, con el tiempo se convirtieron en parte integral del funcionamiento de la sociedad. De esta manera pasaron a ser factores causales de desigualdad en s mismos (aunque pudiendo desaparecer gradualmente si entraban en conflicto con los intereses econmicos y polticos). Adems, la capacidad de las personas influy cmcialmente en su acceso a las oportunidades de ingreso; esa capacidad, a su vez, estuvo influida por posturas de tipo racial, de clase o de gnero, por la disponibilidad de recursos y por el acceso resultante a la salud y la educacin. Por ltimo, la necesidad de supervivencia de los pobres aceler el uso y abuso de recursos. Es muy probable que los excesos cometidos contra el medio ambiente por causa de las presiones econmicas afectaron, por ejemplo, a la salud y, en consecuencia, la productividad y el ingreso. Estas relaciones complejas son quiz ms perceptibles si se toma un ejemplo sacado de la vida real. En el recuadro 2.1 se relata un caso de pobreza que abarca tres generaciones y casi la totalidad del siglo. El personaje de la entrevista, Mara, viva en 1976 en Cajamarca, ciudad en el altiplano peruano. La leccin que ensea esta experiencia es que Mara no logra salir de la pobreza pese a un empeo e iniciativa extraordinarios. Gran parte de la explicacin se encuentra en las carencias del tejido social e institucional. La clave est quizs en un litigio que consumi 15 vitales aos. Un sistema judicial que tarda tanto tiempo en responder, y esto gracias a la intervencin de un hacendado del lugar, es casi peor que nada, pues bloquea energas y esperanzas. La situacin gira en torno a un tema clave para obtener un medio de vida, es decir, el acceso a la tierra. La educacin y la salud tambin son aspectos cruciales, pues se aprovecharon cruelmente de la abuela de Mara debido a que era analfabeta. Para Mara la educacin era importante, pero le cost un gran esfuerzo dar dos aos de escuela a sus hijas, y hay pocos indicios que esto fuera suficiente para lograr un cambio verdadero en sus perspectivas. La muerte de sus hijos pudo haberse evitado fcilmente, y es posible que su incapacidad debida a lesiones hubiera podido curarse. Es evidente que esta tragedia, en gran parte, obedece a que los personajes son mujeres. Desde el momento en que la abuela se queda sin sus tierras, est claro que el sistema educacional no favorece a la mujer y que no hay recurso ante los jueces si una mujer es abandonada. Adems, el desarrollo econmico contribuye a marginar an ms
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45 46
Psacharopoulos y Tzannatos, 1992. Rangel de Paiva Abreu, 1993, refirindose al sector de microelectrnica.
a la mujer. Cuando se construye el camino hacia la costa en los aos cuarenta, los hombres son favorecidos por el mejor acceso a un empleo asalariado, mientras que, con la disminucin del comercio a pequea escala, las mujeres pierden una fuente esencial de ingreso monetario e independencia, as como la salida para los productos artesanales. El ejemplo de Mara tambin sirve para ilustrar el tema de la segmentacin del mercado laboral, que desempe un papel importante en la vinculacin entre instituciones y la distribucin del ingreso. La segmentacin afectaba frecuentemente a cuestiones tanto de gnero como de raza. El legado colonial de una sociedad segmentada tnicamente, con la poblacin indgena en posicin claramente inferior, evolucion durante la etapa de la economa exportadora hacia toda una gama de mtodos de explotacin, desde la coaccin encubierta a la horrible violencia practicada en lugares remotos como la zona cauchera en Putumayo. A medida que dej de escasear la mano de obra se redujo la necesidad de recurrir a estos mtodos, pero qued un resto de prejuicio como base para la discriminacin de tipo menos estructurado. La importancia de esta discriminacin en la segmentacin del mercado laboral actual es difcil de evaluar debido a falta de datos. En cuanto al tema del gnero se dispone de ms datos. Con el transcurso del tiempo, se observa en Amrica Latina un enorme incremento de la participacin de la mujer en el mercado laboral urbano. Si bien es cierto que esto ha hecho posible la creacin de ms oportunidades independientes de ingreso, un aspecto negativo es que ha continuado la segmentacin del mercado laboral. La "segmentacin" desde el punto de vista del gnero significa clasificar ciertos puestos de trabajo como apropiados o no para las mujeres. En un estudio del Banco Mundial sobre 15 pases de Amrica Latina se lleg a la conclusin de que slo el 20% de las diferencias salariales entre hombres y mujeres poda explicarse por diferencias en el capital humano. Suponiendo que un 20% adicional es el resultado de la eleccin que hacen las propias mujeres, queda todava un 60% atribuible a "aspectos culturales que segregan el mercado laboral y establecen un nmero limitado de puestos de trabajo considerados como apropiado para las mujeres"45. Los datos sobre 13 zonas urbanas en los aos noventa indican que el ingreso medio de las mujeres se sita entre el 44% y el 77% del de los hombres. Con las tecnologas nuevas se est repitiendo esa segmentacin46. Con la crisis de los aos ochenta,
RECUADRO 2.1 Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
MARA
Mara naci en 1912 en Pariamarca, en el altiplano peruano de Cajamarca. En una entrevista realizada en 1976, Mara relata que fue su abuela Celestina quien la cri. Durante la infancia de Mara, Celestina obtena el ingreso de la familia mediante la elaboracin de tejidos. Desde muy pequea, Mara recoga madera para el fuego con que se hervan los tintes. Necesitaban tres o cuatro das para obtener la lea para hervir 15 kilos de lana. Las hermanas tambin ayudaban a hilar la lana y a cuidar las ovejas. Cuando tena 12 aos, Mara comenz a asistir a la escuela, pero tuvo que abandonarla despus de un ao porque su abuela no tena dinero suficiente para enviarla. Como Celestina necesitaba ayuda para las labores agrcolas, volvi a casarse. Ella administraba el dinero y con el tiempo reunieron lo suficiente para comprar una hectrea de terreno. Aprovechndose de que Celestina era analfabeta, su marido puso la tierra a su nombre. Poco despus abandon a Celestina, se apoder de la tierra y ms tarde la vendi. Celestina no pudo hacer nada. Celestina falleci cuando Mara tena 15 aos. Luego de heredar 0,4 de hectrea de terreno Mara trat de quedarse en el lugar viviendo por turnos con sus tas. Como este arreglo no funcion, Mara vendi las ovejas que tena y dej su terreno en aparcera. Luego se traslad a Cajamarca y comenz a trabajar de sirvienta. En su primer trabajo gan 2,50 soles al mes y con el segundo el doble, lo suficiente para comprarse tela para una blusa y ahorrar un poco. En tres aos haba ahorrado lo suficiente para dejar el trabajo y establecerse como vendedora ambulante, comprando en Pariamarca y vendiendo en Cajamarca. Pronto empez a recorrer el valle con su burro, cosa que continu haciendo durante los 15 aos siguientes. Cuando tena 19 aos Mara se cas por primera vez. Este fue un matrimonio de hecho. Pasados dos aos, la familia de su marido convenci a Manuel para que aceptara un pago anticipado de un contratista de una plantacin de azcar en Casa Grande. Fue as como el marido se fue a la costa para nunca regresar. Mara estaba convencida de que la amargura de esta experiencia, transmitida al hijo que amamantaba, provoc la muerte del nio. Entonces decidi regresar a la choza que Celestina haba dejado para ella y su hermana. En ese momento Mara, segn sus
ayuda de las nias an pequeas. Para Mara era importante que su hija mayor fuera un ao a la escuela y que las menores fueran dos aos. Para entonces un incendio destruy por completo la choza donde vivan. Cuando intentaron regresar a la casa de Celestina, el familiar de su primer marido que la ocupaba se neg a devolvrselas. Les tom cinco aos ahorrar lo suficiente para poder construir otra choza. Finalmente, en 1949, gracias a la intervencin de un hacendado del lugar, una sentencia judicial le dio a Manuel una hectrea. Esto le permiti a Mara dedicarse menos a la venta. Ello fue un alivio porque para entonces la competencia se haba intensificado debido a la construccin de la carretera hasta la costa. Sus dos burros poco podan hacer contra los camiones. La entrevista dice poco sobre los aos cincuenta y sesenta. Las hijas dejaron el hogar y Mara comenz a vivir con una nieta. En 1974 ocurri la tragedia. Manuel abandon a Mara por otra mujer. Para ese entonces, ella tena 72 aos, y caminaba con dificultad debido a una cada. Las hijas la ayudaron en lo posible. En el momento de la entrevista, Mara viva con su hija Simona en una pequea vivienda de adobe con techo de paja. Ella no ocultaba su amargura. Habra sido mejor, dice, tener hijos varones que ahora estaran ganando dinero y la mantendran.
Fuente: Redactado a partir de Deere, 1992. Carmen Diana Deere entrevist extensamente a Mara durante 12 meses.
propias palabras, comprendi por primera vez el valor de la propiedad: "Tuve dnde refugiarme cuando mi hombre me abandon." En 1933 Mara se cas con Manuel Aguilar. La madre de Manuel falleci poco despus de la boda sin hacer testamento y dejando una herencia de 4,5 hectreas por repartir. A la muerte de la madre los cuatro hermanos de Manuel, quienes se haban marchado dejndole a cargo del trabajo de la tierra, regresaron para pelear la herencia. Se inici un litigio que durara 15 aos. Entretanto, todo lo que Mara y su familia posean era la parcela de 0,4 hectreas. Ella continu con su venta ambulante acompaada por el pequeo que en ese momento estuviera amamantando. Cada dos aos, Mara tuvo un hijo, de los cuales sobrevivieron cuatro nias, mientras que tres nios murieron a causa de la diarrea. En los aos treinta el comercio no andaba mal, pues haba poca competencia. Manuel trat de trabajar en la costa pero no le gust. Mara era la encargada de buscarle trabajo en el campo porque Manuel era demasiado orgulloso para pedirlo por s mismo. El se ocupaba de las labores agrcolas, con la
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5ML CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
Beneria, 1992. Vase Dean, 1995 sobre la actuacin de la Northern Paran Land Company, establecida en Londres en 1925. Adquiri 13.600 km2 al Estado y a propietarios particulares. 49 Fearnside, 1990; Pearce y Brown, 1994.
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como se ver en el captulo siete, la mayor actividad del sector informal ha llevado a que un nmero desproporcionado de mujeres se encuentre realizando trabajos precarios, no cualificados y de baja remuneracin. Desde el punto de vista del bienestar, la participacin creciente de la mujer en el mercado laboral tiene una dimensin adicional: la mujer suele retener la carga de la casa y de la familia, sobre todo si se trata de una familia pobre47. Por ltimo, se pasa a considerar la pobreza y el medio ambiente. Una vez ms, las interacciones son a menudo complejas, soliendo afectar a la salud y a veces a la educacin. Las instituciones, y las estructuras polticas y sociales tras ellas, han desempeado generalmente un papel protagonista. Por ejemplo, en las zonas urbanas, los ms pudientes adquieren el control del mejor suelo residencial y fuerzan al alza el precio de la vivienda. Los pobres tienen entonces que asentarse en terrenos marginales susceptibles de sufrir inundaciones y corrimientos de tierras, lo cual se agrava por una deficiente provisin y mantenimiento de sistemas de drenaje. La escasez de servicios, sobre todo de agua potable, y la creciente contaminacin pueden originar problemas sanitarios, reduciendo la productividad y el ingreso en un crculo vicioso conocido. La quema de lea sin ventilacin adecuada es otra fuente de contaminacin y de problemas de salud. En las zonas rurales los problemas son algo semejantes, aunque la vulnerabilidad ante la naturaleza es frecuentemente mayor. La contaminacin industrial puede continuar siendo un problema en las regiones mineras. Las sequas y malas cosechas pueden llevar, por pura necesidad, a prcticas agrcolas destructivas. Las carencias institucionales y la falta de respeto a la legislacin fueron a menudo parte del problema. La falta de proteccin de los derechos territoriales indgenas tuvo graves consecuencias. Por ejemplo, los pueblos indgenas perdieron la motivacin de mejorar las tierras que habran de ocupar invasores o personas desplazadas. A principios del siglo XX, la ocupacin o usurpacin de derechos fueron procedimientos aceptados para adquirir tierras para su venta posterior. Las empresas de bienes races aportaron la demanda necesaria para crear un mercado48. Los tribunales otorgaron ttulos de propiedad sobre las tierras usurpadas, pasando de esta manera la usurpacin a ser un mtodo aceptado para obtener tierras49. La marginacin de los pueblos indgenas y la falta de
-DESARROLLO HUMANO: ALFABETISMO Y ESPERANZA DE VIDA
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DESARROLLO HUMANO: ALFABETISMO Y ESPERANZA DE VIDA

La labor pionera de Shane y Barbara Hunt para esta obra ha permitido elaborar un ndice histrico de nivel de vida para todo el siglo. Se presenta en primer lugar el detallado trabajo que han realizado sobre alfabetismo y esperanza de vida, y luego el indicador de resultados relativos.
Alfabetismo
La educacin es parte importante del desarrollo de las capacidades de las personas, un aspecto central del desarrollo humano. El alfabetismo de la poblacin adulta es uno de los objetivos ms bsicos del sistema educativo. Para su medicin se usa informacin de los censos de poblacin. Una fuente importante de distorsin es que la clasificacin de una persona como analfabeta se basa en la evaluacin que hace el propio censado. Esta y otras deficiencias ha llevado en un nmero de pases a emplear conceptos ms exactos como el de alfabetismo funcional, y tambin al uso de otros indicadores de nivel educacional de mayor grado, como estudios terminados de escuela primaria y secundaria. No obstante, los indicadores censales de alfabetismo declarado por el adulto tienen la ventaja de que aparecen en casi todos los censos de Amrica Latina de finales del siglo pasado y principios del XX. Por esta razn, el alfabetismo es el nico indicador de nivel educacional que permite analizar la totalidad del siglo. El progreso logrado en Amrica Latina en el transcurso del siglo es notable: la tasa de analfabetismo descendi del 71% en 1900 al 47% en 1950 y al 10% en 199550. Como resultado de esta mejora del analfabetismo, la brecha entre Amrica Latina y los
50
Los datos se refieren a personas de 15 aos o ms. El total de Amrica Latina corresponde a la mediana de las cifras de cada pas, una medida preferible al promedio simple debido a que en los ltimos aos, al incorporarse los datos de pases con tasas muy bajas de analfabetismo, el promedio est muy influido por unos casos extremos corno Guatemala y Hait. El promedio ponderado por la poblacin da resultados muy similares a la mediana: 68,2% en 1900, 42,1% en 1950 y 13,5% en 1995.
proteccin para sus derechos territoriales tuvieron muchas repercusiones. Por ejemplo, la necesidad de supervivencia llev a algunos grupos indgenas a iniciar actividades furtivas de obtencin de plantas y rboles exticos para vender a coleccionistas.
38
fL CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
TASAS COMPARADAS DE ANALFABETISMO EN AMERICA LATINA Y ESTADOS UNIDOS (Porcentaje)
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995
a
Amrica Latina 70,9 67,6 63,0 61,0 55,0 46,5 35,0 26,9 17,8 12,1 10,2
Estados Unidos 11,2 8,2 6,5 4,8 4,2 2,6 2,1 1,0 0,5 0,5 0,5
Brecha 59,7 59,4 56,5 56,2 50,8 43,9 32,9 25,9 17,3 11,6 9,7
La cifra ms reciente disponible para Estados Unidos, 0,5%, corresponde a 1979, y utiliza como base para calcular los valores de 1980, 1990 y 1995 Fuente: Hunt, 1997.
pases desarrollados casi se cerr. Tornando a Estados Unidos como pas desarrollado representativo y utilizando la mediana de las 20 repblicas latinoamericanas, la brecha se situaba en 60 puntos porcentuales en 1900, reducindose a 10 puntos en 1995. En el cuadro 2.6 se muestra la evolucin de la comparacin por dcadas. El reverso de estas cifras es que, pese al esfuerzo de un siglo para extender el alfabetismo, a principios de los aos noventa Amrica Latina haba alcanzado nicamente el nivel que Estados Unidos tena en el ao 1900. En otras palabras, en materia de alfabetizar a la poblacin adulta, Amrica Latina presenta un retraso frente a Estados Unidos de casi cien aos51. Se trata de un desfase mucho mayor del que registran los indicadores de salud pblica como, por ejemplo, la esperanza de vida. Dentro de la mejora general del alfabetismo, destacan las diferencias entre distintos perodos. Los datos clasificados por dcadas indican que los pases registraron en general un perodo de rpido descenso del analfabetismo, que dur, dependiendo del caso, de 30 a 50 aos. Este resultado obedeci al considerable esfuerzo realizado para fomentar la enseanza primaria a partir de unos 10 a 15 aos antes. Al final del perodo
A partir del dato de 1995, una previsin razonable de analfabetismo adulto para el ao 2000 sera del 11,5%, es decir, dos puntos porcentuales menos.
51
CUADRO 2.6
39
52
Argentina, Cuba, Chile, Uruguay (en parte, indirectamente, desde Argentina) y Costa Rica. Brasil recibi
muchos inmigrantes, pero con nivel educativo generalmente ms bajo, que reemplazaron a los esclavos en las plantaciones de caf.
53
No se dispone de datos que lo confirmen, pero una hiptesis plausible es que los inmigrantes exigieron la Newland, 1991. En 1876, el porcentaje de maestros extranjeros en Uruguay era del 54%; en Argentina, del 41%. Algunos estudios encuentran que la enseanza primaria es suficiente, mientras que otros estudios sealan que el
enseanza, ms que el nmero de ellos influyese en los datos slo por su presencia.
54
"Hunt, 1997.
56
nivel secundario tiene un efecto adicional importante.
de descenso rpido, el analfabetismo se situaba todava entre el 25% y el 30%, para disminuir luego ms lentamente, debido sobre todo a que las cohortes de menor nivel educativo llegaban al final de sus vidas. En el cuadro 2.7 se organizan los pases en funcin de ese perodo de avance educacional. Como se puede observar, hay dos grupos claramente diferenciados. El primero lo forman los pases a los que lleg una gran cantidad de inmigrantes europeos en el siglo XIX y principios del siglo XX, por lo general con un nivel educativo relativamente alto52. Los datos demuestran aqu el esfuerzo efectuado para extender la enseanza primaria ya en el siglo XIX, ante situaciones como las de la familia de Samuel descrita en el recuadro 5.2 del captulo cinco53. Los inmigrantes tambin se convirtieron en maestros, sobre todo en Argentina y Uruguay54. Luego se produce una pausa: aparte de los efectos de la inmigracin, el crecimiento impulsado por la exportacin no foment la educacin. Es de destacar que ningn pas inici el salto de niveles educativos en los veinte aos desde 1910 a 1930, lo que parecera indicar que la enseanza no era un tema prioritario en los primeros aos del siglo. En los aos veinte y treinta, quiz a consecuencia de la urbanizacin y de una mayor toma de conciencia en la sociedad, hubo un claro avance de la enseanza primaria que se manifiesta en varios resultados. Por lo menos 10 pases redujeron considerablemente el analfabetismo en el perodo de 1930 a 1960. A partir de 1960, solamente en Hait y en gran parte de Centroamrica deja de iniciarse un ataque vigoroso contra el analfabetismo. Los datos ms desiguales sobre matricula confirman la evolucin expuesta55. En este marco general, qu suerte corri la mujer? Muchos estudios recientes concluyen que un mejor nivel educativo de la mujer reduce las tasas de crecimiento demogrfico, lo que a su vez es uno de los medios ms eficaces de mejorar por ltimo la distribucin del ingreso gracias a una mayor escasez de la mano de obra56. Por su parte, un nivel de educacin ms extendido contribuye tambin a que haya ms igualdad en el acceso al mercado de trabajo.
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C?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
PERIODOS DE MEJORA DEL ALBABETISMO, 1870-1995

Pases que alcanzan la mejora significativa en este perodo3 Uruguay15 Argentina Chile Cuba' Costa Rica Mxico El Salvador Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela Brasil Colombia Ecuador Bolivia Honduras Guatemala Nicaragua Hait Posicionamiento segn nivel de alfabetismo 1995
1 3 4 2 5 11 16 9 6 9 15 8 13 7 10 14 18 19 17 20
Perodo 18??-1908 1870-1920 1890-1930 1900-1940 1930-1980 1940-1980
1950-80/90
19601970a b
La definicin de significativa es una variacin de ms de siete puntos. Los primeros datos corresponden a 1908 e indican que la mejora ya haba ocurrido. ' Datos de 1900.
De nuevo, los resultados son reveladores de variaciones significativas entre pases. El cuadro 2.8 presenta informacin sobre la brecha de gnero para seis pases. Esta se define como la diferencia absoluta entre las tasas de alfabetismo de hombres y mujeres. En todos los casos se observa que la poca ms temprana presenta una brecha mayor, debido a que durante esos aos el acceso a la enseanza favoreca a los nios varones. Con el transcurrir del tiempo la brecha se reduce con ritmo distinto, dependiendo del pas bajo consideracin. Los pases del cuadro 2.8 son representativos de grupos con caractersticas semejantes.
CUADRO 2.7
41
BRECHA DE GENERO EN LAS TASAS DE ANALFABETISMO

(Diferencia absoluta en porcentaje) Brasil Cuba Argentina
9,2 10,7 10,1 9,0 7,6 5,8 4,1 2,7 2,2 0,7 0,3
Per
Guatemala
Mxico
1869 1895 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990
15,7 14,2 12,7 10,6 7,9 6,3 3,5 0,7
3,0 3,3 1,6 -3,1a -2,3 -3,5 -2,7 -0,6 -0,5
15,9 18,0 20,1 22,2 24,3 25,2 26,0 22,3 16,8 12,5
2,3 5,0 7,7 10,4 11,8 14,2 15,4 18,3
8,3 8,1 6,3 9,7 7,9 7,0 9,5 7,8 6,3 5,4
a Un nmero negativo indica que la tasa de analfabetismo de los hombres es superior a la de las mujeres. Fuente: Hunt, 1997
El primer grupo, representado por Brasil, incluye los pases en los que la brecha entre los sexos ha disminuido continuamente hasta alcanzar niveles muy bajos en dcadas recientes. El mismo patrn se puede encontrar en Costa Rica, Panam, El Salvador, Ecuador y Paraguay. El segundo grupo, representado por Cuba, se asemeja al primero salvo que, en algn momento, la brecha se cierra y la tasa de analfabetismo de las mujeres pasa a ser ms baja que la de los hombres. As ocurre tambin en Uruguay y Jamaica. En el tercer grupo, representado por Argentina, se tienen datos que permiten constatar el ensanchamiento inicial de la brecha y ubicar el momento en que sta alcanz su valor mximo. En Argentina parece que ocurri en torno al comienzo del siglo. Otros pases en los que tambin puede observarse esa cota mxima son Chile, Colombia, Venezuela, Honduras y Repblica Dominicana. El cuarto y quinto grupos se destacan por la magnitud de la brecha. En Per y Bolivia se registran ms de 20 puntos porcentuales de diferencia. La brecha de Guatemala contina creciendo en la actualidad, y lo mismo ocurre en Hait. El sexto y ltimo grupo slo incluye a Mxico. En ese pas, la brecha entre hombres y mujeres se ha mantenido esencialmente sin cambios durante varias dcadas, aunque se produjo un pequeo acercamiento a partir de 1970.
CUADRO 2.8
42
Esperanza de vida
La esperanza de vida es una variable sustituta de la calidad de vida, pues segn diversos estudios las personas que viven ms aos tienden a gozar de mejor salud57. En especial, la incidencia de enfermedades crnicas que sufren es ms baja58. Tambin parece razo-
La esperanza de vida mide directamente los aos de vida. Resume la mortalidad de una poblacin en un ao dado y expresa cul ser la edad media a que fallecer la cohorte nacida en ese ao, siempre que experimente tasas de mortalidad a diferentes aos de vida idnticas a las tasas de mortalidad de las diferentes cohortes que componen la poblacin en un ao dado. La esperanza media de vida de los nacidos en un ao determinado sera de hecho ms larga que ese nmero de aos pues, por lo general, se espera que las condiciones sanitarias vayan mejorando con el paso del tiempo. 58 Consltese Robert Fogel, 1991 (estudios sobre hombres noruegos y soldados en la guerra de Secesin de Estados Unidos).
57
As pues, los datos parecen indicar que, dentro de la gama de situaciones que se encuentran en Amrica Latina, los pases que tienen una poblacin indgena importante han registrado brechas de gnero bastante grandes. En este sentido resaltan los casos de Bolivia, Per y Guatemala. Por otro lado, los pases pobres del Caribe han tendido a registrar diferencias ms bien pequeas en las tasas de analfabetismo de hombres y mujeres (por ejemplo, Jamaica y Repblica Dominicana), Ahora bien, la brecha entre mujeres y hombres se solapa con una segunda brecha que se abre entre la ciudad y el campo. De esta manera, los pases con una poblacin indgena importante tienden a ser tambin los que tienen un sector rural grande. La publicacin de datos que separan las tasas de alfabetismo en sectores urbano y rural comienzan nicamente a partir de 1950. Estos datos sealan que, a mediados de siglo, la mayora de los pases de Amrica Latina presentaban brechas entre la poblacin urbana y la rural de 40 puntos porcentuales o ms. Resumiendo el tema del alfabetismo, llama la atencin tanto la variacin entre pases como el progreso general conseguido. El paso a un alfabetismo generalizado se produjo en fechas que varan en gran medida. Los pases con una poblacin inmigrante europea considerable dieron el salto al comienzo del siglo, mientras que los pases centroamericanos ms pobres y los del Caribe de habla no inglesa (excluyendo a Cuba) todava estn por darlo. La variacin en cuanto a gnero tambin es enorme; si bien es cierto que se ha producido un acercamiento general, las grandes poblaciones indgenas an registran una brecha importante a finales del siglo XX.
-DESARROLLO HUMANO: ALFABETISMO Y ESPERANZA DE VIDA
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CUADRO 2.9
PERIODOS DE MEJORA SIGNIFICATIVA EN LA ESPERANZA DE VIDA
Grupo 1: La mejora comienza antes de la segunda guerra mundial y termin en 1970-75 Rango por esperanza de vida 1990 Costa Rica Cuba Trinidad y Tobago Jamaica Uruguay Argentina 1 2 4 5 6 8
Grupo 2: La mejora comienza en los aos cincuenta; termin en algunos pases y en otros no Se nivela Chile Panam Venezuela Mxico Colombia Repblica Dominicana Rango Termin Paraguay Ecuador Brasil El Salvador Per Rango
3 7 9 10 11 12
Rango
13 14 16 17 17
Grupo 3: La mejora comienza en los aos sesenta o ms tarde Honduras Nicaragua Guatemala Bolivia Hait
15 19 20 21 22
Fuente: Apndice estadstico, seccin IX.
nable suponer que una vida larga es, de por s, algo bueno. Lo anterior se puede comprender mejor con el siguiente ejemplo. En Per, a comienzos de los aos noventa, una comunidad lamentaba el fallecimiento de uno de sus miembros ms viejos y alguien observ, con cierta envidia, que haba muerto "al final de su vida". Cabra preguntarse si uno no tiene que morir, efectivamente, al final de su vida. Pero, de hecho, en Per, en
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^L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
Esta reflexin se hizo en una conferencia dada por Gustavo Gutirrez, Oxford, 1993. El dato sobre mortalidad infantil procede de PNUD, 1996: 148. 60 La esperanza de vida ms baja que recoge una edicin reciente del Informe sobre el desarrollo mundial corresponde a Guinea Bissau con 38 aos. Banco Mundial, 1997: 214.
59
un perodo de gran violencia, represin y recesin, muchos estaban muriendo no "al final de sus vidas", sino muy cerca del comienzo, con una tasa de mortalidad infantil de 64 por mil nacimientos vivos59. La esperanza de vida se ha alargado dramticamente en Amrica Latina durante el siglo XX. Segn las estimaciones disponibles, la esperanza de vida promedio en 1900 era de 29 aos, de 47 aos en 1950 y de 68 aos en 1990. En el transcurso de 90 aos, la media de aos de vida de una persona se ha duplicado con creces. Ese logro en parte obedece a que se parti de una esperanza de vida muy baja, nada extrao en el mundo del ao 1900 pero desconocida en el mundo actual, salvo en el caso de unos pocos pases desafortunados devastados por la guerra60. En trminos de esperanza de vida, en 1990, Amrica Latina se encontraba 40 aos por detrs de Estados Unidos, pas que alcanz los 68 aos de esperanza de vida en 1950. Es un desfase importante, pero no tanto como el de los 100 aos que tiene el alfabetismo. El progreso observado desde los aos cincuenta obedece a la amplia difusin de mejoras mdicas y de salud pblica como vacunas, alcantarillado y agua corriente. Durante los primeros treinta aos del siglo, la brecha en la esperanza de vida entre Estados Unidos y Amrica Latina se hizo de hecho mayor. Los datos detallados por pases, que aparecen en el Apndice estadstico (seccin IX), muestran una mejora acelerada de la esperanza de vida durante un perodo de unos 35 a 40 aos. En dicho perodo la esperanza de vida aument de unos 45 aos a casi 70 aos, punto en que comienza a frenarse la mejora. El mismo proceso llev 60 aos en Estados Unidos. La aplicacin generalizada de medidas de salud pblica ha acelerado el proceso en los ltimos aos, con independencia del nivel de desarrollo econmico. Una vez ms se pueden formar grupos de pases, como se hace en el cuadro 2.9. En un primer grupo la mejora comenz antes de la segunda guerra mundial, remontndose a la segunda dcada del siglo en Argentina, Uruguay y Cuba (es decir, despus del impulso de alfabetizacin). En este grupo se incluye a la mayora de los pases que iniciaron temprano su campaa contra el analfabetismo (con la excepcin de Chile) y figuran en l tambin las dos colonias britnicas principales del Caribe. Un segundo grupo comenz a acelerar las mejoras en los aos cincuenta. Para los aos noventa algunos de los pases ya haban
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llegado al final del perodo de mejoras significativas; otros an no lo han hecho. Un tercer grupo empez muy tarde y todava registra niveles relativamente bajos de esperanza de vida, a saber, Bolivia, Hait y tres de las repblicas centroamericanas. En resumen, la esperanza de vida mejor con ms rapidez que la tasa de alfabetismo y su nivel de correlacin con los niveles de ingreso fue bajo debido a la mejora generalizada de la sanidad pblica. No obstante, en ambos casos se mantiene un patrn claro
46
e?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO
INDICADORES SELECCIONADOS DE BIENESTAR: RELACIN CON LOS NIVELES DE ESTADOS UNIDOS EN EL MISMO AO (Porcentaje)
AL-6 1900
PIE per cpita Esperanza de vida Alfabetismo ndice relativo de
Amrica Latina
1930
36 62 50 49
1950
35 70 62
156
1970
37 86 75 66
1995
36 91 88 72
1950
37 69 60 55
1970
37 86 73 65
1995
35 91 87 71
35 61 38 45
nivel de vida
Nota: AL-6 comprende Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Venezuela. AL-13 comprende al resto de los pases de Amrica Latina con la excepcin de Cuba. Vanse fuentes y metodologa en el Apndice estadstico, seccin IX.
de variaciones entre pases, en el que se da un solapamiento considerable de los que van delante y los que van detrs.
ndice histrico de nivel de vida

Dejando a un lado las consideraciones de distribucin del ingreso, en esta seccin se resumen los resultados relativos a alfabetismo y esperanza de vida a lo largo del tiempo mediante la construccin de un ndice, que se denomina ndice histrico de nivel de vida (IHNV). Este es parecido al ndice de desarrollo humano (IDH) del PNUD, pero este ltimo se refiere estrictamente al posicionamiento de los pases en un ao dado. El IHNV se obtiene a partir la combinacin de los tres indicadores que manej inicialmente el PNUD alfabetismo, esperanza de vida y PIB per cpita segn una ponderacin arbitraria que asigna el mismo peso a cada componente. El resultado se muestra en el grfico 2.1. En el cuadro 2.10 se presentan las variaciones en relacin con Estados Unidos. Un ndice de este tipo presenta muchas dificultades, ya sea que se utilice para ordenar a los pases en un ao determinado o para seguir la variacin en el tiempo. La primera y ms evidente es la arbitrariedad implcita en el intento de recoger el "bienestar" en slo tres indicadores y en darles a los tres igual peso, a falta de un criterio mejor.
CUADRO 2.10
CONCLUSIN
47
CONCLUSIN
Amrica Latina registr un progreso considerable en el transcurso de un siglo en trminos de modernizacin, ingreso real, sanidad y alfabetismo. La mejora se concentr en el perodo desde la segunda guerra mundial hasta los aos setenta, generalizndose en esa dcada a toda la regin. Tras esta evolucin hubo un desarrollo considerable de las organizaciones e instituciones, desde bancos centrales a sistemas de seguridad social y programas de inmunizacin. De la misma manera se dieron beneficios intangibles derivados de cambios en el comportamiento, como, por ejemplo, el deseo de los padres de dar una educacin a sus hijas. Tambin se consiguieron grandes mejoras de la infraestructura fsica, como sistemas de transporte y distribucin de energa elctrica. Sin embargo, al mismo tiempo, continu la exclusin basada sobre todo en la modalidad de la expansin econmica y su efecto sobre el desplazamiento de las actividad tradicionales, las oportunidades limitadas de empleo y la presencia de diversas estructuras institucionales y actitudes que incorporan elementos de discriminacin. Por otra parte, todava existe un considerable grado de fragilidad: si bien la exposicin a las fluctuaciones del mercado internacional disminuy en algunos aspectos, en otros hubo un incremento, y es casi seguro que los problemas ecolgicos se agravaron con el aumento de la erosin del suelo y la contaminacin urbana.
Otra dificultad es que tanto el alfabetismo como la esperanza de vida se acercan a un mximo natural a medida que ocurre el desarrollo a lo largo del tiempo. De forma que el haber alcanzado a Estados Unidos en el nivel de alfabetismo y la esperanza de vida a finales de siglo, se debe en gran medida a que las variables comenzaron a acercarse a sus valores mximos en muchos pases de Amrica Latina, as como tambin en Estados Unidos. Para tener una visin ms exacta de los resultados relativos habra que utilizar variables adicionales. Esto es posible en los aos ms recientes, pero no para todo el perodo. En consecuencia, estos datos deben ser tomados con mucha precaucin. Expuestas las salvedades anteriores, el ndice sirve para resaltar algunos aspectos interesantes. El ms destacado es la falta de correlacin entre el avance en salud y educacin y las fluctuaciones a corto plazo del PIB per cpita, circunstancia que ha sido muy analizada en relacin con la crisis de los aos ochenta. Un segundo aspecto es que, si bien la regin ha alcanzado a Estados Unidos en alfabetismo y esperanza de vida, lo mismo no ha ocurrido con el ingreso per cpita.
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DEL SIGLO XX: CAPITAL, EXPORTACIN E INSTITUCIONES
A COMIENZOS DEL SIGLO XX, Amrica Latina se encontraba en medio de una fase de expansin econmica inscrita dentro del crecimiento experimentado por la economa mundial. Slo unos pocos pases, por lo general vctimas de desrdenes internos, escasos recursos naturales o problema de suspensin de pagos, no haban logrado sacar provecho del nuevo brote de crecimiento. La demanda de productos bsicos y la entrada de capital que esa demanda haba generado, al interactuar con las diversas condiciones que presentaban los pases, favorecieron cambios. En algunos casos, fue necesario acudir a flujos de inmigrantes para habilitar las tierras relativamente vacas; en otros, tanto la tierra como la mano de obra se extrajeron, a menudo por la fuerza, de la numerosa poblacin indgena. En varios pases, el desarrollo de la infraestructura a base de financiamiento externo llevaba ms de 30 aos. En otros, apenas se iniciaba. En algunos pases se contaba ya con un Estado relativamente consolidado que poda iniciar negociaciones con inversionistas y gobiernos extranjeros. Otros territorios, en gran parte caribeos, seguan siendo colonias. Panam formaba parte de Colombia. Puerto Rico y Cuba se encontraban en una situacin especial de dependencia frente a Estados Unidos. Foto: El canal de Panam, 1913.
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PRINCIPIOS DEL SIGLO xx
EL DESARROLLO DE UNA ECONOMA INTERNACIONAL La rpida expansin del comercio mundial fue una de las caractersticas de la aceleracin del crecimiento econmico en el "centro" industrial en el siglo XIX2. El proceso continu en los primeros aos del siglo XX, pero sufri una desaceleracin notable en 1914 con el estallido de la primera guerra mundial. Usando precios de 1990, la exportacin mundial pas de US$7.300 millones en 1820 a US$56.200 millones en 1913 y a US$334.400 millones en 19293. En el centro industrial, y su prolongacin en Amrica del Norte y Oceana, el comercio internacional creci ms rpido que el PIB hasta 1913, cuando el comercio sufri una mayor desaceleracin. Durante todo el perodo, la alta proporcin de materias primas fue una de las caractersticas del comercio mundial. Hasta la primera guerra mundial, otra caracterstica importante fue el predominio de Europa occidental, sobre todo de Gran Bretaa, aunque el equilibrio se fue desplazando gradualmente hacia Estados Unidos4.
Lo que la naturaleza bendijo o maldijo, ms lo que permiti que el hombre introdujese: caf, ganado y cereales, todo ello aportado expresamente. 2 El calificativo de "centro" procede de los escritos de Ral Prebisch y significa el mundo desarrollado. El llama al resto la "periferia". 3 Maddison, 1995, cuadro 1.4. 4 Maddison, 1995; Ashworth, 1987.
La demanda de exportaciones y las entradas de capital tuvieron un impacto profundo en las diversas estructuras econmicas, sociales y polticas de Amrica Latina durante este perodo. Influyeron asimismo, tanto la "lotera de los productos bsicos"1 como el "tamao", por lo que se entiende la dimensin econmica efectiva de un pas, en funcin de la poblacin, el ingreso y la extensin territorial. La geografa, el legado poltico y las caractersticas sociopolticas subyacentes fueron otros aspectos importantes. La seccin siguiente presenta un bosquejo de las fuerzas externas que intervinieron entre 1870 y 1930, luego pasa revista a la experiencia de los diferentes pases, preparando as el camino que nos permitir comprender la diferentes capacidades de respuesta a los cambios impuestos al modelo en el contexto de la creciente inestabilidad de la economa mundial y su desplome en 1929.
?L DESARROLLO DE UNA ECONOMA INTERNACIONAL
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Landes, 1969, habla de dos revoluciones industriales, primero el vapor, el ferrocarril y los textiles y, posteriormente, los efectos producidos por el abaratamiento del acero, las mquinas herramienta y la electricidad a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. 6 Ashworth, 1987:225.
Tras todo ello se encontraba una revolucin de la tecnologa y los transportes apoyada en grandes cambios institucionales. Hacia 1850 ya haban surgido los adelantos tecnolgicos, en particular en el uso del vapor como energa, que constituyeron la clave de la primera revolucin industrial5 en Gran Bretaa. Pero hizo falta que coincidiesen el cambio institucional y la evolucin tecnolgica para generar el crecimiento en la produccin y en el comercio que tendra fuertes repercusiones en Amrica Latina y tambin en casi todas las regiones del mundo. Entre los avances de la tcnica se encuentra el uso comercial del convertidor Bessemer y del mtodo Siemens de horno abierto para la produccin siderrgica. El descubrimiento en 1878 del proceso que haca posible adaptar ambos sistemas para producir acero a partir de mineral fosforoso constituy otro adelanto notable. Al nivel institucional, tanto la organizacin de empresas como los mercados de crdito y de capital permitieron que este potencial de productividad se multiplicase. Las sociedades annimas, las bolsas de valores y los bancos, as como la legislacin reguladora asociada, se extendieron por gran parte de Europa y luego Estados Unidos. Hitos como la Bank Charter Act de 1844 del Reino Unido y la creacin de un registro general de sociedades formaron el gris pero necesario teln de fondo de una prosperidad creciente. Las reformas judiciales y del cuerpo de funcionarios civiles tuvieron efectos radicales sobre la corrupcin y la eficiencia. Las consecuencias para Amrica Latina surgieron de la aplicacin de la energa de vapor y el hierro a los transportes. El ferrocarril y los navios a vapor revolucionaron el transporte de mercancas y personas de una manera eficiente. El desarrollo tecnolgico implicaba la utilizacin de extraordinarias cantidades de minerales, y la demanda de stos creci a un nivel mayor que la produccin industrial entre 1880 y 19206. La demanda de alimentos aument, impulsada por una mayor divisin del trabajo y niveles de ingreso ms altos. En un primer momento, la mecanizacin de la agricultura en los pases desarrollados sirvi para colmar la demanda, pero pronto se vio la necesidad de promover asentamientos en nuevas tierras templadas. Amrica Latina tuvo un papel destacado en la satisfaccin de la demanda de productos de climas templados y tropicales, y el capital y la mano de obra se movilizaron hacindolo posible. Entre 1820 y 1930
52
7bid
(y, sobre todo, en 1860-1914) 62 millones de personas emigraron a las Amricas desde Europa y Asia. De ellas, el 61% se estableci en Estados Unidos y el 12% en Canad, pero Argentina y Brasil les siguieron con el 10% y el 7%, respectivamente. Uruguay y en menor medida Chile recibieron inmigrantes directa e indirectamente, a travs de Argentina y Brasil. La agricultura tropical y subtropical tambin necesitaba mano de obra, pero la obtuvo en virtud de diversos sistemas de trabajo que oscilaron entre los claramente coercitivos (esclavitud), los semi coercitivos (servidumbre y peonaje endeudado) y la mano de obra libre. Estos sistemas permitieron que una agricultura de plantacin se extendiera por el Caribe, las costas caribeas de Sudamrica y llegara hasta Ecuador y Per. En Cuba coexistieron elementos de esclavitud, servidumbre y mano de obra libre. Gran Bretaa, Alemania y Francia, principalmente, proporcionaron el financiamiento para los ferrocarriles y, en menor medida, los servicios pblicos y las minas. En 1913, el 20% del capital britnico en el exterior se encontraba en Amrica Latina, y la mitad de ese porcentaje en Argentina. En creciente medida, el capital que acuda a Amrica Latina no estaba relacionado necesariamente con una proyectada expansin de la exportacin. Por ejemplo, los crditos, a diferencia de la inversin directa, no solan guardar relacin con las perspectivas de exportacin. Su disponibilidad responda generalmente a coyunturas especficas a los pases del centro, aspecto que habra de convertirse en una de las cuestiones ms amenazantes del nuevo orden internacional. El comercio internacional y el movimiento de factores necesitaban tambin apoyo institucional. A principios del siglo XIX, el comercio discurra todava principalmente por canales bilaterales. Estimulado por la creciente especializacin y los nuevos recursos y necesidades, el comercio se hizo cada vez ms multilateral, apoyado en la disponibilidad de la libra esterlina como moneda de reserva y la estabilidad del sistema internacional. ltimamente se ha demostrado que el patrn oro result de esa estabilidad y no al revs, lo que contradice los anlisis de aquel entonces; el equilibrio de flujos y la estabilidad resultante fueron importantsimos para que se desarrollaran los instrumentos y los cauces financieros internacionales. Tambin contribuy a ello la estabilidad poltica, dada la relativa ausencia de conflictos armados y disturbios entre 1870 y 1914 que perturbasen la emergente economa internacional. As, Asworth caracteriza esta expansin de "singular y, al tiempo, mortal"7.
-AS EXPERIENCIAS NACIONALES
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LAS EXPERIENCIAS NACIONALES Los pases que crecieron ms rpidamente en este perodo fueron en general los de mayor poblacin : Argentina, Mxico, hasta la revolucin de 1910, y Chile. En el cuadro 3.1 se presentan las tasas de crecimiento de la exportacin en dlares de Estados Unidos junto con las del crecimiento del PIB para los pases de los que se dispone de datos. (Las series de la exportacin en volumen figuran en el Apndice estadstico.) Es posible que la inestabilidad poltica de Colombia en el siglo XIX explique su arranque ms tardo, aunque luego registr un crecimiento rpido8. El caso de Brasil es una excepcin parcial compleja que se examinar en detalle. De los pases pequeos, tanto Uruguay, que se benefici de la inversin extranjera al mismo tiempo que Argentina, aunque no en igual medida, como los pases abiertos a la inversin de Estados Unidos en la actividad azucarera, a saber, Cuba, Puerto Rico y Repblica Dominicana son las excepciones a la regla. En otras palabras, el tamao de por s no determin el inters del inversionista, como puede verse en el cuadro 3.2. La geografa, las relaciones polticas y la estabilidad poltica tambin influyeron; los pases que acababan de salir de las turbulencias del siglo XIX quedaron al final de la lista.
Vase, no obstante, Deas (1982) para la influencia recproca entre inestabilidad y situacin econmica.
A la luz de polmicas recientes, es importante resaltar que el libre comercio slo reciba un apoyo entusiasta en Gran Bretaa. En el resto de Europa, y en la otra orilla del Atlntico, especialmente en Estados Unidos, las medidas de poltica eran proteccionistas. Con o sin proteccin, tanto el gobierno britnico como el estadounidense tendieron a respaldar la expansin econmica de su sector privado. En lo que se refiere a Amrica Latina, esta actitud se tradujo en algunas ocasiones en una intervencin militar directa, emprendida por motivos tanto econmicos como geopolticos. No obstante, en la mayora de los casos bastaba con un despliegue de podero econmico en un contexto de relaciones desiguales (como ocurri entre Estados Unidos y Cuba). La transformacin econmica en este perodo fue profunda, pero sus efectos variaron. La experiencia de cada pas dependa en gran medida de su geografa y dotacin de recursos naturales. El caso de Argentina es radicalmente distinto del de, por ejemplo, Ecuador o Hait.
CUADRO 3.1
EXPORTACIONES Y TASA DE CRECIMIENTO DEL PIBjIpOO-Zp
(Promedios anuales, en porcentajes) Argentina Brazil Chile Colombia Cuba1 Mexico2 Peru Venezuela
8.2
7.2
Nota: Exportaciones: las cifras se expresan en millones de dolares corrientes de Estados Unidos; PIB: las cifras se expresan en millones de dolares constantes de Estados Unidos, a los precios de 1970 (ajustados por la PPA). La estimacion de las tendencias de las exportaciones esta sujeta a grandes terminos de error debidos a inestabilidades significativas (vease el Apendice estadistico). Fuente: Apendice estadistico.
CUADRO 3.2
INVERSION EXTRANJERA DIRECTA (IED) Y TAMANO, circa 1914
(Clasificacion por IED/poblaciori) Poblacion 7.885 1.262 2.539 3.537 386 1.166 374 2.899 24.152 4.162 652 620 1.059 802 582 5.330 1.862
2
Argentina Uruguay Cuba Chile Costa Rica Guatemala Panama Venezuela Brasil Peru Paraguay Honduras El Salvador Rep. Dominicana Nicaragua Colombia Haiti
a b
Superficie 2.777 187 115 757 51 109 76 912 8.512 1.285 407 112 21 49 130 1.139 28
e f
IED' 3.217 355 386 494 44 92 23 145 1.196 180 23 16 15 11 6 54 10
Ferrocarrilesd 31.859 2.576 3.752 8.069 878 987 479 1.020 24.737 2.970 410 241 320 644 322 1.061 180
IED/ Vias Ferreas poblacion6 Kmf 11 408 281 14 33 152 11 140 114 17 79 9 62 6 1 50 49 3 43 2 35 1 26 2 14 15 13 13 10 2 1 10 5 6
Poblacion, en 1914, en miles de habitantes. Territorio, en 1971, en miles de km2. c IED, circa 1914, en millones de dolares de Estados Unidos d Kilometros de via ferrea, circa 1913.
IED en dolares de Estados Unidos por persona. Metros de via ferrea por km2 de territorio. Fuentes: Bulmer-Thomas, 1994, pag. 104, cuadro 4.3 y pag. 107, cuadro 4.4. Vease el Apendice estadistico para los datos sobre superficie y poblacion.
Exportaciones 6.4 3.2 0.9 9.6 7.3 6.6
PIB 3.8 4.2 2.9 4.5 4.1 3.4 4.5 5.0
COEFICIENTES DE CONCENTRACIN DE LOS PRODUCTOS DE EXPORTACIN, CfTCa

Pas Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Puerto Rico Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Primer producto Maz Estao Caf Caf Banano Azcar Nitratos Cacao Caf Caf Caf Banano Plata Caf Banano Yerba mate Cobre Azcar Cacao Lana Caf Porcentaje Segundo producto Porcentaje
1913
Total
22,5 72,3 62,3 37,2 50,9 72,0 71,3 64,1 79,6 84,8 64,0 50,1 30,3 64,9 65,0 32,1 22,0 47,0 39,2 42,0 52,0
Trigo Plata Caucho Oro Caf Tobaco Cobre Caf Metales preciosos Banano Cacao Metales preciosos Cobre Metales preciosos Coco Tbbaco Azcar Caf Azcar Carne Cacao
20,7 4,3 15,9 20,4 35,2 19,5 7,0 5,4 15,9 5,7 6,8 25,9 10,3 13,8 7,0 15,8 15,4 19,0 34,8 24,0 21,4
43,2 76,6 78,2 57,6 86,1 91,5 78,3 69,5 95,5 90,5 70,8 76,0 40,6 78,7 72,0 47,9 37,4 66,0 74,0 66,0 73,4
Nota: Vase el Apndice estadstico, seccin VII, para informacin sobre la concentracin de exportaciones durante el siglo. Ptente: Bulmer-Thomas, 1994: 59.
Para explicar el detalle de una situacin tan variada, se analiza en esta seccin la evolucin individual de los pases. El principio organizador es el tamao del pas pero, sobre todo en cada uno de los subgrupos, el orden es temtico en los casos donde la similitud de los productos permite una exposicin ms coherente de los razonamientos. Los productos de exportacin principales se indican en el cuadro 3.3. En la primera seccin se estudian cuatro de las economas ms grandes, empezando por Brasil y Colombia y siguiendo con Argentina y Mxico. Este orden nos permite comparar dos de las grandes economas cafeteras9, ofreciendo Mxico el vnculo en trminos de produc9
Colombia al principio de siglo era un pas grande en poblacin y territorio pero no registraba un ingreso nacional importante. No obstante, en los aos veinte, el PIB de Colombia era ms alto que el de Chile.
CUADRO 3.3
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Brasil: las lites poderosas y el papel en expansin del Estado El pas ms grande, que por s solo abarca la mitad de la masa territorial de la regin sudamericana, ofrece la historia ms compleja. El crecimiento del PIB de Brasil fue alto pero no excepcional para el perodo; ms rpido que la tasa de crecimiento de la exportacin pero por debajo de la media de los ocho pases para los que se dispone de datos en las primeras dcadas del siglo (vase el cuadro II.2 del apndice). El consumo de caf se dispar a principios del siglo XIX, y el tamao y potencial de Brasil era de tal naturaleza que en 1830 ya suministraba casi el 30% de la exportacin mundial. La exportacin de caf brasileo en volumen creci en un 5,5% entre 1880 y 1900, y el pas produjo anualmente ms del 60% del todo el caf del mundo desde 1896 hasta 1942. La consolidacin poltica a raz de la implantacin de un rgimen republicano en 1889, sobre una base ya fuerte alcanzada con la transicin pacfica a la independencia, respald esta expansin. El golpe de 1889 fue el resultado de una alianza entre los militares y los cafeteros paulistas10. La influencia poltica de los paulistas sirvi para que se consolidasen las medidas de firme apoyo al sector cafetero, fomentndose y subvencionndose la inmigracin una vez que dej de ser posible el uso de esclavos, y regulndose los derechos adquiridos de los inmigrantes para evitar que se convirtieran en agricultores independientes. Se garantiz as una fuente de mano de obra para las plantaciones mediante sistemas diversos de aparcera. Los grupos cafeteros y el gobierno fomentaron conjuntamente la construccin de infraestructura con y por el capital extranjero. Un conocido productor consigui que se construyera una va frrea de seis kilmetros financiada pblicamente dentro de sus terrenos11. Los ferrocarriles solan ser propiedad del Esta-
10 H
Abreu y Bevilaqua, volumen complementario 1. Topic, 1996.
tos bsicos con el grupo siguiente formado por pases de tamao mediano y economas basadas principalmente en la minera, a saber, Chile, Bolivia, Venezuela y Per. El anlisis del caso cubano, otra economa importante, nos lleva a tratar un tema mencionado slo marginalmente hasta el momento, es decir, la relacin entre los intereses econmicos y polticos de Estados Unidos y el crecimiento impulsado por la exportacin. De ah nos transferimos al resto del Caribe, donde dicho tema es dominante. Por ltimo, se pasa a las economas pequeas restantes del sur y del centro de la regin.
L EXPERIENCIAS NACIONALES 57
12
13
Ibd.
Abreu y Bevilaqua, volumen complementario 1, exponen los fundamentos economtricos de todo esto. 14 Vase en Bates (1997) el fascinante relato de este perodo de la poltica cafetera de Brasil.
do, que luego los arrendaba a empresas extranjeras. Tanto el gobierno como los grupos empresariales disfrutaron de suficiente cohesin para negociar con el capital extranjero desde una posicin de fuerza moderada12. La geografa y el rgimen de propiedad de la tierra heredado de la colonia favorecieron la expansin econmica; en Brasil el caf se cultiva fcilmente en las planicies relativamente abiertas de Paraiba y Sao Paulo, en grandes cafetales. En 1927, las plantaciones mayores contaban con un 82% de cafetos, y la explotacin de tamao medio alcanzaba un nivel de produccin seis veces ms alto que la explotacin colombiana de tamao medio. As, aunque en la ltima dcada del siglo XIX el caucho brasileo representaba el 14% de la exportacin, el azcar el 6% y el algodn el 3%, era el caf lo que daba dinamismo a la economa y constitua el componente activo del crecimiento. El dominio brasileo sobre el mercado permiti que el gobierno se adelantase en la creacin de sistemas de sostenimiento de precios, aunque en ltima instancia stos perjudicaran a la economa. Abreu y Bevilaqua sealan que el efecto a largo plazo de una devaluacin en Brasil era encarecer el precio mundial del caf en divisas, pues el incremento de los costos internos que produca la devaluacin se trasladaba al consumidor extranjero. De manera paralela, el dominio del mercado significaba que cuando Brasil impona aranceles sobre sus importaciones los efectos repercutan en un incremento del costo para los productores brasileos, que en ltima instancia se trasladaba al consumidor de caf en el exterior13. Naturalmente, existan dificultades en la elaboracin de las medidas mencionadas. Una vez ms, entr en juego el tamao, pues el caf se cultivaba en tres estados brasileos grandes y haca falta que los diferentes componentes de la lite negociasen entre s y con instituciones polticas brasileas relativamente desarrolladas. Las transacciones entre los grupos cafeteros dieron un cierto refinamiento al proceso poltico14. Sin embargo la economa no slo estaba basada en el caf y las dems exportaciones no dieron tan buenos resultados. La produccin azucarera del noreste se vio afectada durante todo el siglo XIX no slo por la competencia en los mercados sino tambin por las consecuencias que la exportacin de caf tena en el tipo de cambio. Es ms, se
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15 16
Weinstein, 1983. Fishlow, 1964; Dean, 1969. 17 Dean, 1969:37-38.
alega que al noreste brasileo le habra ido mucho mejor siendo una nacin independiente, y no es sorprendente que hubiera intentos separatistas. La demanda internacional favoreci el auge de la produccin de caucho, pero sta se desplom a partir de 1910 a consecuencia de la competencia asitica que redujo la cuota de mercado de Brasil. Resulta aleccionador comprobar que la imagen ms bien vigorosa de Brasil que ofrece Sao Paulo y la expansin del caf tiene su contrapeso en la fragilidad e inestabilidad del sector del caucho; los grupos empresariales de Para no consiguieron el capital ni el apoyo estatal que hacan falta para seguir el modelo de plantacin de caucho implantado por las colonias de Europa en Asia, modelo que socav sbitamente el caucho amaznico15. Los datos sobre el PIB de Brasil anteriores a 1912 no son fiables, pero Leff (1997) sostiene que a finales del siglo XIX las cifras habran indicado un crecimiento menor al de las exportaciones, ya que exista un importante sector rural que no estaba asociado a ningn producto primario en auge y que produca frijoles, maz y yuca para el consumo y comercio locales. Este sector permaneca en gran medida fuera de la economa nacional, pues los enormes obstculos al transporte empezaron a derribarse slo en los ltimos aos del siglo pasado. Puede suponerse razonablemente que el PIB per cpita haba crecido muy poco. Sin embargo, el caf ya estaba impulsando la diversificacin. La economa no cafetera se concentraba en la industria y los servicios asociados y, en los aos noventa del siglo pasado, ya registraba su primer gran auge16. El papel de los comerciantes y cultivadores del caf en este perodo ha sido ampliamente documentado, comenzando con Dean. En 1901, aproximadamente el 45% de los trabajadores industriales en Sao Paulo estaban empleados por empresas controladas por intereses cafeteros17. La produccin de caf no exige una reinversin considerable de las ganancias, y la tecnologa es sencilla y no cambia. Esto explica la tendencia de las economas cafeteras a diversificarse, si su tamao lo permite, pues disponen de fondos excedentes que buscan uso rentable mera del sector. Brasil contaba con una ventaja adicional. Como el efecto de los aranceles sobre los costos poda trasladarse al consumidor, los poderosos grupos cafeteros no sintieron la necesidad de presionar a favor de medidas proteccionistas, contribuyendo a cimentar la alianza con los grupos industria-
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Haddad, 1978. Abreu y Bevilaqua, volumen complementario 3. 20 A precios corrientes en moneda brasilea y segn los clculos de Haddad, 1978, para el PIB. Los porcentajes indicados son promedios de tres aos. 21 Vanse en Fearnside, 1990, los problemas causados por la ganadera. Hecht, 1990. 22 Dean, 1995.
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les. Se explica as ciertamente en gran medida que Brasil tuviera aranceles relativamente altos desde muy pronto, a diferencia del caso de Argentina, pero a semejanza de Colombia. El resultado fue una combinacin de proteccin elevada y de fuerte crecimiento industrial, lo que signific que la produccin industrial creciera casi cinco veces entre 1900 y 1930, mientras que la produccin total slo lo hiciera 3,5 veces18. En 1919, la participacin de la importacin en la oferta total de productos industriales se haba reducido a slo el 25% 19. La expansin del sector cafetero, la diversificacin y el crecimiento de la infraestructura contribuyeron a que, a principios del siglo XX, el PIB brasileo ya estuviera creciendo ms rpido que la exportacin, uno de los dos nicos casos junto con Chile de Amrica Latina por lo que se desprende de los datos. (En Chile esto se debi al colapso de las exportaciones de nitrato en los aos veinte.) La exportacin como proporcin del PIB descendi de aproximadamente el 30% al inicio del siglo a alrededor de 18% en 1913 y al 14% a finales de los aos veinte20. El costo en recursos y en las caractersticas sociales del crecimiento constituan el reverso de la moneda. La extensin de los cafetales conllev a la casi total desaparicin de la selva tropical atlntica, al mismo tiempo que los mtodos de cultivo mermaban la calidad del suelo. La quema inicial de bosques produjo una fertilidad elevada del suelo que luego disminuy rpidamente; el monocultivo origin problemas con las plagas, y la plantacin incluso en laderas relativamente suaves condujo a la erosin. La combinacin de causas llev en ocasiones a que los arbustos perecieran despus de 20 aos. Sin embargo, lo que sigui fue todava peor; se arrancaron y quemaron los arbustos, dedicndose la tierra al pastoreo del ganado, lo que impidi que volviera a crecer el bosque secundario21. La hierba que invadi los terrenos fue en la mayora de los casos la incomestible Imperata, y el rendimiento del pastoreo empeor con rapidez a causa del agotamiento de los nutrientes del suelo, a su compactacin y a la invasin de otras especies22. En otras partes, el recurso a los rboles de sombra y el cultivo intercalado de
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Colombia: productores pequeos y desarrollo institucional

Colombia se convirti tambin en un xito de la produccin cafetera, aunque con cierto retraso. En el siglo XIX result dificilsimo alcanzar las condiciones de crecimiento econmico, a pesar de que se registr cierto crecimiento gracias a las minas de oro de
23
Stolcke, 1988: captulo 2.
plantas alimentarias paliaron esos efectos. En Brasil, se abandon en gran medida el recurso a la sombra, pues se consideraba que los rboles competan con el cafeto por la limitada humedad disponible, y al pasar a utilizarse cuadrillas de peones en las grandes propiedades, desapareci tambin el cultivo intercalado de plantas alimentarias. Las consecuencias sociales de la expansin estuvieron determinadas por el carcter de la aparcera y la forma en que se utilizaron las estructuras de poder para consolidar la oferta de mano de obra barata en el sector cafetero. Los aparceros utilizaban la mano de obra no remunerada proporcionada por sus familias y no reciban ningn pago en efectivo por su producto; las condiciones eran tolerables nicamente porque podan producir sus propios alimentos. Sin embargo, cuando los precios del caf suban, los propietarios de las plantaciones prohiban el cultivo intercalado de caf y plantas alimentarias, concediendo un incremento de salario que rara vez compensaba por la prdida del autoabastecimiento, sobre todo a medida que subi el precio de los alimentos23. No es de sorprender que estos aspectos negativos no influyeron en el funcionamiento macroeconmico; al contrario, lo hicieron posible gracias a las medidas que abarataban la mano de obra y a la elevada fertilidad del suelo en el corto plazo. En trminos macroeconmicos, el modelo comenz a funcionar con creciente xito, al conjugarse las caractersticas del caf y los factores de escala. El caf alentaba la expansin, pero no haca falta reinvertir el excedente. Empezaron a establecerse vnculos intersectoriales que condujeron a una diversificacin bastante lograda, a lo que contribuy una economa poltica que se beneficiaba de la consolidacin de las fuerzas polticas y del tamao. El conjunto de estos factores condujo a negociaciones polticas de envergadura entre las lites de los estados principales (Sao Paulo, Rio de Janeiro y Minas Gerais) con efectos positivos en el proceso de elaboracin de polticas. Al mismo tiempo la cuota de mercado fue lo bastante alta para que los efectos de los aranceles sobre el productor pudieran trasladarse al consumidor.
L a s EXPERIENCIAS NACIONALES
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Vase Brew, 1977, en relacin con el espritu empresarial de Antioquia. Hacen falta ms estudios comparativos Se resume aqu a Ocampo y Botero, volumen complementario 1. Le Grand, 1986. La autora seala que muy pocos colonos obtuvieron la propiedad de la tierra, aunque la
para aclarar hasta qu punto las caractersticas de Antioquia son excepcionales.

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poltica era de concederles derechos. Aunque muchos s obtuvieran derechos, como sostienen otros autores, en el estudio de Le Grand queda clara la complejidad del desarrollo institucional. La legislacin no tuvo en cuenta muchos de los costos ocultos, por ejemplo, gasto de topgrafos, viajes, correo, etc.
Antioquia, a la exportacin de tabaco por el ro Magdalena a mediados del siglo y a tres brotes de expansin del cultivo del caf a partir de los aos sesenta. La minera del oro foment especialmente el desarrollo institucional, como la promulgacin de un cdigo minero, la enseanza tcnica y la construccin de caminos, impulsado por el gobierno departamental de Antioquia. Exista tambin una fuerte tradicin del honor, indispensable para las transacciones comerciales cuando las instituciones formales son dbiles. En Antioquia, en particular, "la palabra empeada" era la expresin que recoga una tradicin firmemente establecida, como se desprende del caso relatado en el recuadro 3.1, basado en la autobiografa muy espontnea de Marco Restrepo, un empresario en formacin de la localidad 24. Restrepo, un individualista convencido, posee una honorabilidad que deja mucho que desear, pero sabe que puede confiar en la de los dems. Sin embargo, la guerra de los mil das (1899-1902) signific un importante retroceso. A principios de siglo, la industria colombiana del caf atravesaba una crisis profunda debida a la cada de los precios internacionales, niveles de inflacin altos y la devastacin, estos dos ltimos aspectos causados por la guerra. Concluido el conflicto, se lleg a un cierto grado de consolidacin poltica y poco despus comenz un crecimiento rpido, basado en el caf y en menor medida en dos enclaves de propiedad extranjera, el banano en la primera dcada del siglo y el petrleo a partir de los aos veinte25. La expansin inicial del cultivo del caf se haba centrado en Cundinamarca, zona caracterizada por grandes haciendas. La nueva expansin, en las tierras montaosas de la cordillera central en el oeste del pas, fue obra de nuevos colonos, quienes, una vez resuelta su pugna por la adjudicacin de las llamadas tierras baldas, dieron comienzo a un cultivo de tala y quema. Se desarroll entonces una agricultura mixta de cultivo de caf, a la sombra y con intercalado de otras plantas, adems de ganado26. Entre 1905-09 y 1925-29 las exportaciones de Colombia crecieron un promedio de 7% anual en trminos reales; el caf encabezada la lista con el 7,3%. Un aspecto clave para lograr el crecimiento eran los transportes. Al inicio del siglo Colombia careca
Recuadro 31
EL REY DE LA LEA
Autobiografa de un "self-made man": Marco Restrepo
Marco Restrepo naci en 1889 en una familia terrateniente antioquea cuyos orgenes l puede trazar desde la llegada de Espaa en los siglos XVI y XVII. Las propiedades y empresas de la familia resultaron deshechas por las guerras y revueltas del siglo XIX, y Restrepo tuvo que esconderse para evitar que lo enlistaran en la guerra de los mil das (dice que enrolaban a nios de diez aos). Dio comienzo a sus actividades en la agricultura, unindose luego a su padre en el comercio. Sin embargo, su progenitor result ser una molestia para el joven negociante de 20 aos, pues al padre le gustaba comprar de forma impulsiva e imprudente. Un da que Restrepo haba estado comprando frijoles en el mercado descubri que su padre tambin haba adquirido enormes cantidades. Restrepo rescat de la quiebra a la familia aprovechndose de una costumbre bien establecida en la zona que la expresin "mi palabra me obliga" recoga fielmente. Los tres hombres de negocios ms importantes del lugar eran tres hermanos. Restrepo esper hasta el medioda, localiz rpidamente a un hermano en su casa, a otro en la calle y al tercero en su comercio, y convenci a cada uno de ellos por separado para que comprara frijoles, sabiendo que tendran que cumplir su palabra. De esta manera y de otras parecidas logr desprenderse de los frijoles antes de que el precio se desplomara. A los 26 aos fue encarcelado, acusado de dar muerte a uno de sus trabajadores. Escap y huy del pas con la idea de ir a la Argentina pero, habindose detenido en Ecuador decidi quedarse para probar fortuna, y lo consigui. Su primera estrategia fue conocer los nombres de los ricos del lugar y averiguar cmo se haban enriquecido. El mtodo no le condujo a parte alguna, as que decidi buscar a los antioqueos que vivieran all, pero decidi que no eran de fiar. De forma que ide su propio mtodo. Descubri que se le ofreca una oportunidad: la falta de transporte significaba que no haba carbn australiano para los
ferrocarriles ecuatorianos (era el perodo de la primera guerra mundial). Comenz a comprar terrenos arbolados y pronto hizo dinero suministrando madera para las calderas y luego para traviesas. Sus empresas se levantaban sobre unas relaciones laborales estrictas y una disciplina casera. Reciba a los empleados nuevos "con dinero en la mano y un revlver al cinto". Confiesa que l mismo se ocupaba de todo comportamiento improcedente. Aunque niega las acusaciones de asesinato y de trfico de armas, su sentido del "orden" es presentado como lo que hara cualquier persona sensata. Continu comprando y vendiendo, desde muas a billetes de banco. Su vida entera, por lo que cuenta, transcurri sin la colaboracin de nadie, basada en un arrojo sin tapujos y en la confianza en s mismo. De no ser porque le persigui Jos Mara Velasco (tres veces presidente durante la carrera de Restrepo), se habra convertido, dice, "en uno de los ganaderos ms importantes de los Andes."
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casi totalmente de ferrocarriles; la arteria principal de transporte desde la zona de cultivo de caf hasta la costa era el ro Magdalena, que en la temporada seca no permita el uso de embarcaciones. Los inversionistas extranjeros no parecan interesados en Colombia, y el pas no tena acceso a los mercados internacionales de capital desde haca 100 aos, al no haber pagado la deuda contrada durante la guerra de independencia. Los sectores del caf y del comercio en plena expansin tuvieron que presionar al gobierno para que tomara medidas. Comenz as una asociacin del sector pblico con el privado que habra de tener consecuencias importantes. Pero se presentaba otro aspecto "institucional": el caf, de calidad excepcionalmente alta, era producido por un gran nmero de pequeos agricultores. Ambas caractersticas diferenciaban a Colombia de Brasil, donde la calidad del caf era buena, pero no tan buena, y donde haba extensiones ms grandes de cultivo. La situacin colombiana presentaba un desafo institucional singular, porque el caf de alta calidad tena que ser tratado, elaborado y almacenado muy bien para poder comercializarse con la garanta de calidad especial. Sin embargo, el pequeo productor no tena mayor incentivo para colaborar de manera espontanea en este proceso. El problema condujo a la creacin temprana (1927) de la Federacin Nacional de Cafeteros, que desde el comienzo estuvo dotada de poderes cuasiestatales, sobre todo por su derecho a recaudar impuestos no obstante su carcter de sociedad privada. En los veinte aos siguientes esta institucin especial habra de crecer considerablemente. Administrada siempre por financistas y comerciantes, la Federacin Nacional de Cafeteros sac el mximo provecho de otra caracterstica del caf, el hecho de que su cultivo exigiera poca reinversin de las ganancias. De esta manera, esas personas intermediaban la transferencia de las ganancias y establecan una red de intereses intersectoriales, centrada en el Fondo del Caf, creado en 1940. La relacin posea una dimensin de control social, pues la Federacin foment relaciones paternalistas con los pequeos productores, quienes cooperaban y al mismo tiempo dependan de la Federacin y de los autoridades locales. Este desarrollo institucional singular y especficamente colombiano se produjo al tiempo que ocurra una diversificacin importante, fomentada por el carcter intersectorial de las instituciones ya aludido, que se beneficiaba del propio cultivo del caf y de los aspectos geogrficos. Durante todo el siglo XIX la fragmentacin geogrfica haba sido un factor negativo, pero una vez iniciado el crecimiento se convirti en factor positivo, ya que la incipiente industria de bienes de capital que se desarrollaba en torno a la elaboracin del caf contaba con proteccin natural. Ms importantes an fueron las medidas de poltica; la tendencia al proteccionismo que ya se haba manifestado en el siglo XIX, sobre todo en las medidas del presidente Rafael Nez en los aos ochenta, qued consolidada
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Argentina: xito o fracaso?

Argentina es el pas de Amrica Latina que ms se adeca a la perspectiva tradicional de "staple theory" para las economas de exportacin28. Carlos Daz Alejandro expone con elocuencia la manera en que el crecimiento estuvo estrechamente relacionado con au-
27 28
Ocampo y Botero, volumen complementario 1. Segn la cual llegan factores extranjeros de produccin para valorizar un recurso natural no utilizado o subutilizado
hasta ese momento.
por las grandes reformas arancelarias de 1905 y 1913, respaldadas por una poltica de gobierno que promova el consumo27. La complementariedad del caf y la industria no resida principalmente en el mercado que el primero le proporcionaba a la segunda. En cierta medida si lo haca, pero los ingresos eran bajos y el consumo de bienes manufacturados por los pequeos agricultores era escaso. Lo que el caf facilitaba a nivel macroeconmico era un mpetu para la infraestructura, el crecimiento general del ingreso, la urbanizacin, las ganancias para reinvertir y una economa poltica en la que los que controlaban esas ganancias estabaninteresados en una economa ms diversificada. Es cierto que haba mucha pobreza rural y un creciente nivel de violencia en el campo, pero estos aspectos no impedan un proceso eficiente de crecimiento; de hecho, los ingresos bajos formaban parte del mecanismo que favoreca la acumulacin de ganancias al nivel intermedio. En resumen, el caso colombiano como modelo impulsado por las exportaciones revela varias caractersticas bien definidas: La economa poltica: la relacin especialmente positiva entre los sectores pblico y privado, que complementaba el sistema poltico colombiano y facilitaba la comunicacin entre la lite del comercio cafetero y la minora privilegiada de gobierno. La complementariedad entre el caf y los alimentos: una caracterstica singular para una economa exportadora y un aspecto importante para su sostenibilidad y para reducir la vulnerabilidad de los pobres. El desarrollo de prcticas agrcolas y de diferentes caractersticas de organizacin que condujeron a efectos ambientales algo ms saludables que, por ejemplo, en Brasil. El inters de la lite de agricultores del caf en lograr la diversificacin y la participacin activa del Estado.
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Daz Alejandro, 1970: 11. Snchez-Albornoz, 1986. 31 Parece que as fue sobre todo con los inmigrantes centroeuropeos llegados a Argentina en virtud de planes benficos para dar a los judos un nuevo comienzo en los proyectos de colonizacin de tierras. Muchos inmigrantes que procedan de ciudades dejaron cuanto antes la agricultura establecindose primero como comerciantes y trasladndose luego a Buenos Aires, aunque hubo grupos, como la Colonia Barn Kirsch, en los que fue la segunda generacin la que busc las luces de la urbe. Gerchunoff, 1936.
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ges sucesivos de la exportacin de productos obtenidos mediante el uso intensivo de la tierra, teniendo sta un costo de oportunidad muy bajo. Seala que el crecimiento anterior a 1930 estuvo impulsado por la exportacin no porque sta y las entradas asociadas de capital favorecieran una demanda agregada creciente (al estilo keynesiano), sino porque, ms fundamentalmente, la exportacin y la entrada de capital condujeron a una asignacin de recursos mucho ms eficiente de la que habra resultado bajo un rgimen de autarqua. Concretamente, la exportacin de productos bsicos obtenidos gracias a la amplia utilizacin de un insumo la tierra cuyo valor bajo un sistema de autarqua hubiese sido relativamente bajo contribuy a reducir el costo local de los bienes de capital, el cual, bajo un rgimen autrquico, hubiese sido astronmico.29 Desde luego, el capital afluy abundantemente: en 1914 la inversin externa directa alcanzaba US$3.200 millones y la deuda pblica externa ascenda a otros US$784 millones. La inversin se orient principalmente hacia los ferrocarriles y los servicios pblicos. La mano de obra tambin acudi en masa; del incremento de un 3,5% anual en la poblacin entre 1880 y 1930, el 44% es decir, un 1,4% anual correspondi a la inmigracin, principalmente desde Europa, en particular Italia. (En el mismo perodo, la inmigracin que recibi Brasil represent tan slo el 15% del crecimiento de la poblacin.)30 Esto alivi la escasez de mano de obra, aunque de hecho muchos inmigrantes se quedaban en las ciudades o se mudaban a ellas apenas les era posible31. Es de destacar que los que se asentaron en el sector rural no encontraron tierras "libres", como ocurri en el medio-oeste norteamericano. Desde la poca de las mercedes coloniales y otros repartos de tierras, la tierra perteneca a grandes terratenientes. Los nuevos colonos aceptaron contratos de aparcera, frecuentemente mal reglamentados, y ello tendra repercusiones ms adelante a medida que creci el porcentaje de aparcera. De hecho, la perspectiva pura de la "staple theory" omite otros factores importantes. Primero, los adelantos tecnolgicos tuvieron un papel destacado en el aumento de la produccin y, segundo, el modelo contena problemas que se manifestaran en el
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En Corts Conde, volumen complementario 1, se tienen ms detalles y se documenta lo aqu expuesto. Vase Ferns, 1992. 34 Ibd.
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transcurso de los aos. El primer avance tecnolgico importante fue la llegada del cercado de alambre en los aos setenta del siglo pasado. Las alambradas redujeron radicalmente la demanda de mano de obra. Pero, aunque en el vecino Uruguay la cada de la demanda de mano de obra produjo una poblacin rural excedentaria inestable, en Argentina las frtiles tierras de la Pampa permitieron absorber la mano de obra alternando el cultivo de trigo y alfalfa, de forma que el trigo y la carne prosperaron juntos. Como los lmites a la expansin de las tierras se alcanzaron antes de 1920, las mejoras tcnicas en la ganadera permitieron un incremento de la productividad del suelo, y ello sostuvo el modelo. Ya para entonces el modelo haba conducido a una diversificacin importante: la industria en 1913 participaba con un 17% en el PIB, encabezada por el sector alimentario basado en las conservas de carne y los cereales. Una combinacin de aranceles bajos y un tipo de cambio alto no era un gran aliento a la actividad industrial, pero las exportaciones generaban importantes enlaces econmicos32. Segundo, an cuando era capaz de experimentar un crecimiento excepcionalmente rpido, este ejemplo supuestamente ideal de la "staple theory" contena graves elementos de fragilidad. Esos elementos tenan que ver con los riesgos financieros, las instituciones y los mtodos agrcolas y su repercusin en la sostenibilidad y, para terminar, el marco general de la economa y de la infraestructura conforme al modelo de la "staple theory". En cuanto al riesgo financiero, la entrada de capital incorporaba un alto componente de prstamos. Esto dio lugar a un grado de vulnerabilidad que alcanz su manifestacin extrema con la crisis de Baring en 189033 y, de nuevo, con la crisis de los Balcanes en 1912, cuando los inversionistas que deseaban liquidez y los gobiernos que tenan que llenar las arcas para la guerra retiraron sus fondos34. Sobre las instituciones y los mtodos agrcolas, un nmero creciente de aparceros trabajaba mediante acuerdos inadecuados de aparcera, y el suelo de la Pampa se estaba expoliando, en lo que constituye un buen ejemplo de "la agricultura de minera". En los aos treinta la situacin desembocara en rendimientos muy decrecientes. Sobre el marco general de la economa, la expansin de la infraestructura sobre todo de ferrocarriles, bancos, negociantes y puertos se orient toda a encaminar los
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Vase Abreu, volumen complementario 2. Hora, 1997. Las referencias principales son: Halperin Donghi, 1995; Sabato, 1998; Schvartzer, 1996; Sabato, 1987 y 1989; Pucciarelli, 1986.
productos de exportacin a los mercados externos. La representacin ms grfica de la manera en que este marco no era necesariamente ptimo a largo plazo se ve en la red ferroviaria argentina: todos los trayectos conducen hacia afuera. La red ferroviaria facilit el crecimiento en ese perodo pero, en ltima instancia, limitara la integracin del mercado nacional. Otro aspecto de ese marco general derivado de un crecimiento impulsado por la exportacin, y en cierta forma a semejanza de lo ocurrido en Cuba, fue la estrecha y en un principio beneficiosa relacin con un solo pas proveedor y cliente, el Reino Unido. La situacin se convertira en una fuerza irresistible contra el cambio incluso despus de que la relacin haba dejado de ser provechosa35. El ltimo aspecto del marco general de la economa a partir de un modelo exportador requiere un comentario ms amplio que guarda relacin con la economa poltica. Mientras hubo una expansin firme, el crecimiento no gener conflicto pues todos ganaban. Pero una vez llegada la crisis como en la primera guerra mundial, agravada por los movimientos de capital y la falta de fondos el gobierno, frente a una fuerte recesin, tuvo que hacer frente por un lado a los reclamos de los trabajadores y, por otro, a la demanda de apoyo estatal de parte de los exportadores. Sin embargo, no existan instituciones gubernamentales que permitieran navegar por mares tan tormentosos. En 1912 se haba concedido el voto a casi toda la ciudadana, pero una poblacin con un componente fuerte de inmigrantes no pareca dispuesta a participar en la poltica, aunque estaba perfectamente preparada para defender su nivel de vida. Por otro lado, las lites que haban dirigido la expansin de la exportacin gozaban de una posicin dominante, centrada geogrficamente en la provincia de Buenos Aires, respaldada incluso por intereses no agrarios. Aunque la literatura recoge un intenso debate sobre el carcter y el papel de estos intereses, el trabajo reciente de Sabato muestra cules eran las relaciones intersectoriales y su fuerza interna36. Sabato aduce que la conjuncin de intereses agrarios y no agrarios dio apoyo a la fase de crecimiento por las exportaciones permitiendo que la industria creciera al tiempo que lo haca la agricultura, impulsada por la importancia de la industria de la carne, que haba desarrollado fuertes enlaces con el resto del sector industrial. Sin embargo, la autosuficiencia relativa de estos grupos,
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Mxico: la revolucin y la economa exportadora

Mxico tambin lleg tarde a esta evolucin, sobre todo si se toma en cuenta su tamao y la proximidad geogrfica con Estados Unidos. El carcter tormentoso de su guerra de
Vase Dyster, 1984, para un anlisis estimulador. Se aduce que los reclusos y ex reclusos all enviados fueron incorporados econmicamente, aunque no polticamente. 39 Vase Katz y Kosacoff, volumen complementario 3.
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que haca innecesario establecer relaciones con otros grupos sociales, limit en su momento la capacidad del pas para enfrentar situaciones cambiantes, pues nunca se tejieron las redes de consenso social que haran falta ms adelante. Esta interpretacin coincide con la que se resalta en los numerosos estudios que comparan Argentina y Australia37. Se sostiene que en Australia los grupos poderosos de comerciantes tenan un vivo inters en el mercado interno desarrollado por el gasto en sueldos y salarios, lo que a su vez produca la demanda para los bienes que importaban38. Esto produjo un "modelo" en el que tanto los salarios rurales como el precio de la tierra relativamente altos, favorecan a los intereses comerciales. Tanto las consecuencias econmicas como los resultados polticos e instituciones de esta situacin son resaltados por la literatura. Polticamente, las lites asentadas en el campo se vieron obligadas a llegar a acuerdos y a entablar alianzas con los grupos comerciales urbanos; institucionalmente, los bancos angloaustralianos y los mecanismos reglatenos de las finanzas se desarrollaron con fuerte participacin australiana. Es notable el contraste con el predominio de las minoras rurales argentinas y la integracin de las primeras industrias a gran escala en el modelo de exportaciones agrcolas, en el que la carne desempeaba un papel central. Resulta significativo que las empresas manufactureras principales de la poca, como Bunge and Born, exportaran tanto bienes como capital en los aos veinte39. La ausencia de desafos para esa lite presentaba una situacin bastante diferente de lo que ocurri en Brasil y Colombia, donde los desafos surgieron de la estructura exclusivista regionalmente difusa que exista. Todos estos puntos dbiles actuaron como contrapeso de los fuertes aspectos positivos representados por el amplio e intensivo crecimiento de la economa exportadora y el importante estmulo dado a la industrializacin.
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Los prrafos que siguen se basan en Knight, volumen complementario 1. Knight presenta una amplia documentacin y una exposicin mucho ms detallada de lo que el espacio permite aqu. 41 Knight, volumen complementario 1:10. 42 Topik, 1996: 140.
independencia y la inestabilidad poltica consiguiente disuadieron la inversin externa y el crecimiento, mientras que el estancamiento econmico agrav la inestabilidad, generando un crculo vicioso40. El resultado fue la falta de desarrollo en infraestructura. Mxico fue a la zaga de Brasil, Argentina y Cuba. Sin embargo, los ltimos 25 aos del siglo XIX, bajo el rgimen de Porfirio Daz (1876-1911), fueron un perodo de estabilidad poltica, autoritarismo y rpido crecimiento en trminos econmicos. El auge de la exportacin estuvo encabezado por la minera y la agricultura. Los metales no preciosos como cobre, plomo y zinc ganaron terreno frente a los metales preciosos, y el caf, el henequn, el caucho y el algodn contribuyeron todos a un crecimiento anual de las exportaciones del 6%. El auge de la actividad exportadora estuvo asociado a un proceso de desarrollo industrial, fomentado no slo por los aranceles sino por la depreciacin de la moneda de plata, una situacin que reaparecer en Per. La minora liberal en el poder comprendi bien una leccin que habra que aprender de nuevo un siglo ms tarde. Si las instituciones son dbiles, el Estado tiene que crear las condiciones apropiadas para un crecimiento impulsado por el mercado. En pos de un "liberalismo econmico distante"41 y en relacin recproca con el crecimiento de la exportacin, se intervino regularmente para crear nuevos cdigos para la minera y el comercio, desarrollar un sistema bancario, establecer aranceles y subvencionar el sistema ferroviario. El gobierno moderniz los puertos, foment las comunicaciones, legisl para facilitar la colonizacin, dificult la organizacin del movimiento obrero y reprimi las protestas sociales. Sin embargo, dada la necesidad de combatir incesantemente las amenazas tanto internas como externas, las capacidades y posibilidades del Estado eran mucho menores que las de Brasil42. El elemento ausente, en comparacin con Brasil y Argentina, fue la inmigracin, lo cual se explica por la numerosa poblacin indgena que satisfaca la demanda de mano de obra para la minera. Las consecuencias de esta caracterstica de la mano de obra fueron importantes, sobre todo en las regiones meridionales del pas, pues hubo coaccin y explotacin de los trabajadores y se consolid el autoritarismo. En los primeros aos del siglo, la situacin se combin con una recesin econmica y una depreciacin de los salarios reales para producir una oposicin poltica vigorosa, en gran
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Knight, volumen complementario 1. Reynolds, 1970, es el primero en demostrarlo.
medida independiente, a la dictadura de Porfirio Daz. Se lleg as a la revolucin de 1910. Como sostiene Knight, hubo una asociacin estrecha con el modelo impulsado por la exportacin. "Gran parte de los ingredientes socioeconmicos se encuentran en otros lugares de Amrica Latina: un rgimen autoritario, racista y positivista, volcado al desarrollo va la exportacin, una agricultura comercial dinmica vinculada al desposeimiento del campesinado y a un grado de coaccin laboral, un creciente sector industrial (especialmente textil) que alimenta un superficial mercado interno, una menor tasa de mortalidad y, por ende, una mayor tasa demogrfica que, junto con la proletarizacin urbana y rural, aumenta la oferta del mercado de trabajo para beneficio de patrones que normalmente son escuchados por el Estado. Mxico slo vara cuantitativamente. Su crecimiento llega tarde y es ms rpido que en el resto, aguijoneado por su estrecha relacin con Estados Unidos: una agresiva construccin del aparato estatal junto con un "exitoso" proyecto de desarrollo hacia afuera que beneficia a una minora, pero ofende cada vez ms a la mayora. Y esta mayora, principalmente campesinos, posee valiosos recursos colectivos de los que carece, por ejemplo, el campesinado brasileo, sujeto al control "paternalista" del coronel, vale decir, una solidaridad comunal, cierto grado de economa y una conciencia histrica de la luchas populares. Al mismo tiempo, la creciente clase media, como su contrapartida en el Cono Sur, busca un gobierno responsable, constitucional (por supuesto, no una revolucin social). El campesinado, amenazado por la prdida de tierras y de autonoma poltica, busca un freno al crecimiento del Estado porfiriano en nombre de un nostlgico liberalismo popular. El envejecimiento y el juicio insensato de Daz estimulan una alianza anmala entre estos grupos descontentos"43. Las consecuencias econmicas inmediatas de la revolucin fueron una inflacin violenta, considerables penurias y la suspensin del pago de la deuda, pero el auge de la industria del petrleo en los aos que siguieron a 1910, ms la reactivacin de la minera en los aos veinte condujeron a la sorprendente continuidad de las pautas de una economa exportadora, como se registra en la evolucin de la exportacin y del PIB desde 1910a 193O44. El nivel de sentimiento contra lo extranjero que hubo en la revolucin es materia de debate. Es innegable que capitales de Estados Unidos fueron in-
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El relato clsico de la exportacin de minerales: Chile, Bolivia, Per y Venezuela

Las economas mineras presentan caractersticas negativas bien conocidas y claras: no slo son muy propensas a los ciclos de auge y depresin, sino que su funcionamiento obstaculiza tambin la diversificacin y, en consecuencia, la sostenibilidad del crecimiento a largo plazo. La sostenibilidad tambin se ve afectada por los problemas de la contaminacin y sus efectos secundarios sobre la agricultura. Histricamente, el valor de retorno46 tiende a ser escaso debido a las caractersticas relacionadas de tecnologa con alto coeficiente de capital y propiedad extranjera, de manera que las utilidades se exportan y el equipo se obtiene del exterior. De este modo los enlaces por conducto de los efectos sobre la demanda son pocos. Los enlaces directos por conducto de la infraestructura son buenos pero estn limitados por los aspectos geogrficos, es decir, la utilidad de la infraestructura que se cree depender de dnde estn los yacimientos47. Los enlaces directos producidos por la compra de insumes tambin son limitados, aunque al principio del siglo XX estas adquisiciones estimularon la creacin de numerosas
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Se hizo un sincero esfuerzo para renegociar la deuda. En los aos veinte se lleg en dos ocasiones a un acuerdo
con los tenedores de bonos y los banqueros extranjeros, pero los reveses econmicos impidieron la reanudacin del pago de la deuda.
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El valor de retorno es la parte de los ingresos de exportacin que se queda en el pas, por ejemplo, salarios, En este sentido, los depsitos de nitrato chilenos resultaron de hecho muy tiles pues se repartan por una
compras en el pas, gasto en construccin y otras inversiones, e impuestos.

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extensin enorme. En cambio, la recogida de guano en las islas junto a la costa peruana tuvo escasos efectos beneficiosos.
vertidos en los sectores de exportacin y, en los aos veinte, la industria45. Entre los nuevos inversionistas estuvieron Ford, Dupont y Colgate-Palmolive. Las consecuencias ms importantes, como indica Knight, fueron de orden interno, alterando significativamente la capacidad de Mxico para reaccionar ante las perturbaciones externas que se avecinaban. Se volver sobre este tema en el prximo captulo. Por un camino muy indirecto y violento, la versin mexicana del modelo econmico basado en la exportacin produjo no slo crecimiento sino un notable desarrollo institucional, que cambi radicalmente el Estado y la sociedad civil, y permiti que la nacin rezagada avanzase.
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Si bien los minerales eran su principal rubro de exportacin, aqu no se incluye Mxico en razn de que los
hechos ms importantes de este pas no estuvieron fuertemente asociados a la minera. No ayud a Mxico que en su desarrollo temprano la exportacin de minerales fuera significativa. Pese a su inusual diversidad exportadora, este pas sufri algunos de los mismos problemas que aquejaron a las economas mineras.
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Una expresin utilizada por Douglas North para resumir el efecto acumulativo de la historia, por conducto de
la dotacin natural de recursos, las instituciones, etc., y tambin las influencias sociales y la cultura moldeada por esa trayectoria histrica particular.
fundiciones pequeas y de talleres de reparaciones, es decir, una industria incipiente de bienes de capital. Sin embargo, el prometedor comienzo perdi fuerza en los primeros veinte aos del siglo debido a una combinacin de efectos como la cada del costo del transporte internacional, los avances tecnolgicos de la metalurgia y la fundicin y los hbitos de compra de las empresas transnacionales. El cambio ocurrido en Chile, al ocurrir la transicin de los nitratos al cobre, debilit an ms esos efectos pues las necesidades del sector del cobre eran ms complejas. As que el efecto ms amplio de la minera pas a depender crecientemente de los enlaces indirectos por conducto de la imposicin tributaria y el gasto del gobierno. Las situaciones diversas de las economas que dependan mucho de la minera presentan casos diferentes.48 En Chile, los efectos de una trayectoria de dependencia49 fuerte evolucionaron en un sentido favorable. El desarrollo a principios del siglo XIX de un Estado y de una capacidad militar fuertes, ms la determinacin de mantener la unidad nacional de cara a una geografa singular, dieron por resultado una relativa estabilidad y el desarrollo institucional en poca temprana, precisamente lo contrario de lo ocurrido en Mxico. La crisis econmica de los aos setenta del siglo XIX se super al iniciar Chile la guerra del Pacfico y adquirir, en consecuencia, depsitos de nitrato (los intereses britnicos en el sector no se vieron afectados por el episodio). Esta singular discontinuidad de la oferta se produjo en la oportunidad perfecta, porque Chile obtena un monopolio mundial justo cuando aumentaba la demanda de nitratos para la industria de explosivos y la agricultura europea. Se esperara que el auge consiguiente tendra a su vez graves efectos sobre la oferta, causando la revaluacin de la moneda y menos proteccin (si no se hace nada, el ingreso tributario recaudado del auge de la exportacin suele llevar a la erosin de otras fuentes tributarias). De hecho, ayudada por los enlaces relativamente favorables entre el nitrato y la demanda interna, la economa chilena prosper respaldada por las medidas tomadas por el gobierno. Una organizacin de industriales, la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), haba sido fundada en
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Vase Muoz, 1968; Palma, 1979 y Kirsch, 1977 sobre la historia temprana de la industria chilena. Blakemore, 1974. 52 El anlisis transversal de Chenery en 1960, basado en datos de unos 40 pases, ofrece un mtodo para predecir el nivel de industrializacin de un pas si sigue los pasos habituales. "Muoz, 1968:32.
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1883, y los grandes terratenientes, que haban tenido que hacer frente a la cada de la demanda de exportacin de trigo y otros productos agrcolas, se mostraron interesados en la industria y en la proteccin de los productos agrcolas. En 1883, SOFOFA y la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) propusieron subir los aranceles y, en 1897, establecieron el Centro Industrial y Agrcola. En ese mismo perodo se inauguraron numerosas escuelas de capacitacin industrial, por iniciativa de SOFOFA, y en los primeros aos del siglo se abri una oficina especial para fomentar y subvencionar la inmigracin de tcnicos extranjeros50. En consonancia con el inters y la actividad del sector privado, los aranceles se elevaron en numerosas ocasiones, en lugar de dejar que se erosionaran y, pese a una tasa de inflacin interna considerable, el tipo de cambio evolucion al mismo ritmo. Tambin se abandon el patrn oro. Adems, creci el gasto pblico destinndose un componente muy alto al "desarrollo". Tras la guerra del Pacfico, el gobierno del presidente Balmaceda cre el Ministerio de Obras Pblicas e Industria y le dot de un presupuesto que fue creciendo de manera importante subsecuentemente. Tambin se ampli la enseanza; al comienzo de su gobierno en 1886, haba 79.000 alumnos de escuela primaria y secundaria en el pas, y el doble de ese nmero al concluir su mandato. Esto obedeca a una percepcin clara de que los depsitos de salitre eran agotables y de que haba que invertir el ingreso que se obtuviera de ellos51. Todo esto represent una respuesta coherente ante la amenaza de sobrevaluacin, coherencia que rara vez se ve en otros pases cien aos ms tarde. El resultado fue que creci la industria, hasta el punto que Muoz, aplicando el clculo propuesto por Chenery52 a los datos de 1914-16, llega a la conclusin de que el nivel de industrializacin chileno era 1,7 veces el que cabra derivar de los datos de poblacin e ingreso per cpita53. A medida que el nitrato se desplomaba al no poder competir con el nitrato sinttico en un primer momento y debido al remplazo del nitrato para uso final, comenz a surgir el cobre. Sin embargo, el funcionamiento de la economa exportadora no cambi; el cobre estaba en manos extranjeras, se exclua a los chilenos y los enlaces directos
Las experiences nacionales 75
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Mesa Lago, 1994. Esta seccin se basa en Contreras, volumen complementario 1.
eran limitados. No obstante, tanto un Estado relativamente fuerte y orientado al desarrollo como un sector privado inusualmente coherente que contaba con una base multisectorial, capaces de resistir la preponderancia del sector del cobre, la fuente principal de riqueza, estaban cobrando forma. Se impuls el desarrollo institucional en los aspectos socioeconmicos, situndose Chile y Uruguay en los aos veinte a la cabeza de las reformas en el terreno de la seguridad social54. Sin embargo, la produccin agrcola para el mercado interno continu siendo el sector perjudicado durante todo ese tiempo. En 1912, la importacin de alimentos alcanzaba el 7% de la importacin total, duplicndose este porcentaje en el ao 1928. Chile demuestra que, en condiciones apropiadas, con instituciones establecidas y colaboracin entre el gobierno y las empresas, un sector minero de propiedad extranjera e intensivo en el uso de capital puede promover un desarrollo importante. A su vez, Solivia demuestra que, de por s, un alto nivel de propiedad nacional no es suficiente para generar un desarrollo basado en el sector minero. El estao boliviano presenta la distincin de haber producido el primer y ms importante ejemplo de un capitalista internacional latinoamericano: Simn Patino. En 1928, el 41 % de la industria boliviana del estao, que representaba entonces el 70% de la exportacin del pas, era de propiedad nacional55. Al comienzo del siglo, el estao no era la exportacin principal de Bolivia; la plata y el caucho tenan participaciones ms elevadas en el total. Pero, por avatares del mercado internacional, ambos cayeron en picada, y el estao se encontraba listo para satisfacer un fuerte crecimiento de la demanda, asociada al desarrollo de la industria de conservas en Estados Unidos y Argentina. En 1900, Bolivia produca el 11% del total mundial; en 1920, el 20%. El estao otorg a Bolivia un crecimiento rpido en los treinta aos que precedieron la gran depresin. Sin embargo, los efectos ms amplios fueron de menor envergadura. El problema central estaba en la pobreza y el aislamiento de Bolivia, pas en el que el siglo XIX se caracteriz por la inestabilidad poltica y el estancamiento econmico. Pese a una poblacin ligeramente por encima de la mitad de la de Chile en el ao 1900, Bolivia era mucho ms pobre. Dotada de una geografa difcil, Bolivia perdi su nico acceso al mar en la guerra del Pacfico.
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Patino comenz de esa manera, con el crdito que le concedi Fricke y Co., su pasado empleador. "Geddes, 1972. 58 Ibd.:155. 59 McQueen, 1926.
En un principio, la industria del estao fue primitiva, financiada de manera limitada por firmas mercantiles56. Cuando Patino inici sus actividades en el primer lustro del siglo, era imposible conseguir en Bolivia lo que necesitaba. Import muas de Argentina, harina y piensos de Chile y sacos de yute de Europa; los formularios que le hacan falta los imprima en Antofagasta. En 1905, compr por un milln de dlares una planta para fundir metales. Una empresa chilena la import en su nombre desde Europa y le envi ingenieros alemanes para ayudarle a instalarla57. Patino comenz a acumular plusvalas muy rpidamente, y en una entrevista concedida en 1911 asegur que quera invertir en Bolivia. Dijo que su criterio como boliviano e industrial le conduca a la conclusin de que, en lugar de amontonar en Europa lo que le quedaba de sus utilidades en la minera y la banca, sera ms ventajoso dejarlo en el pas, donde beneficiaba a Bolivia y a l mismo58. Fund un banco, en 1912, el Banco Mercantil, con US$5 millones de su dinero pero, en cuanto al resto, la mayora de sus proyectos fracasaron. Planific la colonizacin de la regin occidental del pas para la agricultura y la produccin de madera con destino a las minas, incluido un ferrocarril para transportar la mercanca, pero el Congreso boliviano le deneg el permiso. As que trat de invertir en cemento, pero no logr llegar a un acuerdo sobre el precio con la Foundation Company, la empresa matriz de la filial seleccionada. Entretanto, todos los pasos que daba le metan en litigios, cuya solucin resultaba difcil y costosa. El dbil tejido institucional no sentaba las bases para la confianza ni los instrumentos para solucionar los conflictos, y sus planes de inversin nunca se convirtieron en realidad. Dada la ineficiencia de los enlaces directos y de las limitaciones para la reinversin de las ganancias, qu puede decirse de la va impositiva y el gasto pblico? En los aos veinte, el gobierno haba logrado que el sector del estao pagase impuestos, aunque a un elevado costo en trminos de tensin social y valor efectivo. Pero era bien sabido que el dinero recaudado y el obtenido en prstamos en el exterior se destinaba a proyectos ostentosos y a la corrupcin59. Los empresarios mineros, por su parte, se opusieron a los impuestos y a los prstamos en el exterior que conducan a impuestos ms elevados. Sin embargo, incluso con un ejemplo tan clsico de enlaces limitados, tambin hubo avances. En los primeros 20 aos del siglo se construyeron ferrocarriles, princi-
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Contreras, 1990a. Ibd. Dunkerley, 1997. Las referencias principales son Grieshaber, 1980; Klein, 1993; Langer, 1987 y Rivera, 1984.
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plmente rutas hacia el ocano, que luego se enlazaron con las ciudades principales60. Y los gobiernos liberales del presidente Ismael Montes (1904-09 y 1913-17), en especial, ampliaron la enseanza, incluida la formacin tcnica61. Por otro lado, el crecimiento econmico tambin alent las desigualdades y, como en otros pases, fue la poblacin indgena la que sali perdiendo, aunque con una economa basada en la minera, la presin por la tierra fue menos intensa que en una economa mixta como la de Mxico. Sin embargo, el suministro a las minas de alimentos y coca un componente importante de los sueldos fue un elemento fundamental durante todo el perodo de economa exportadora. Patino importaba harina, pero en general la minera tena que depender del abastecimiento local. El resultado de esa dependencia fue que si bien el producto de exportacin no utilizaba directamente la tierra, la expansin de las haciendas produjo presiones sobre las tierras de los indgenas. La medida en que fueron resistidas estas presiones es objeto de debate62. En trminos globales, la respuesta de la poblacin indgena vari de un sitio a otro, dentro de un contexto general de desahucio de tierras comunales. El resultado final fue la mayor parcelizacin del suelo y graves perjuicios para los campesinos que se encontraban ya al margen de las estructuras de la propiedad y del poder. Per, como Mxico, no es una economa nicamente basada en la minera. No obstante, el caso peruano es un buen ejemplo del posible costo que entraa el control extranjero y tambin de los aspectos negativos de la diversidad de la exportacin. Per registra en el cuadro 3.3 el indicador ms bajo de concentracin de productos bsicos; sin embargo su diversidad, aunque slo algo mayor que la de Mxico, presenta en este perodo una ms alta especializacin regional. Cada uno de los productos de exportacin contaba con una base regional distinta de dinamismo propio y caractersticas de mercado laboral y de la tierra pero, al mismo tiempo, los intereses econmicos de las lites rara vez se limitaban al mbito regional. Es posible que se trate de una conjuncin especialmente desafortunada de factores desde el punto de vista del desarrollo. No obstante, en todas las situaciones se manifiesta de alguna forma el mismo planteamiento que en Mxico, a saber, la necesidad de arrebatar a la poblacin indgena la mano de obra y las tierras.
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! 6 Thorp y Bertram, 1978.
El sur de Per produca lana; las compaas comerciales extranjeras se ocupaban de la comercializacin mientras que los grandes terratenientes usurpaban las tierras de los indios. La presin demogrfica y la diferenciacin social contribuyeron a socavar los vnculos comunales, aumentando la vulnerabilidad que, con el desplome del mercado de la lana en los aos veinte, llevara a una crisis. La rebelin campesina que se produjo fue aplastada con xito por la fuerza, pero la lana nunca recuper su mercado exterior. La costa, una zona adecuada para el cultivo del azcar y el algodn, tuvo que hacer frente a la escasez de mano de obra tras abolirse la esclavitud. Una vez que cesara la oferta de mano de obra china por el sistema de servidumbre en los aos setenta del siglo pasado, se recurri gradualmente al mtodo de "enganche"; unos contratistas de mano de obra recorran la sierra ofreciendo prstamos para alentar a la gente a trabajar en la costa en condiciones coercitivas. Los indgenas que acudan a trabajar en las plantaciones de algodn lo hacan como aparceros. La minera se centraba en la sierra Central; el capital extranjero inici su participacin en el cerro de Pasco en los primeros aos del siglo y coexista con las minas locales que suministraban cobre. Los daos ambientales estuvieron muy localizados, pero fueron extremos debido a los humos. Presionadas, las empresas extranjeras compraron las tierras contaminadas y luego las dedicaron a la ganadera y tambin a la minera. Los contratistas de mano de obra utilizaron mtodos parecidos al del enganche, pero con la modernizacin que trajeron los aos veinte se necesit una mano de obra ms estable. El petrleo form un enclave en la costa norte a partir de 1910 y, en esos aos, la regin amaznica fue testigo de la desaparicin del auge del caucho como ocurri en otras partes. Al comienzo del siglo XX, el potencial de desarrollo de Per se presentaba prometedor. En los aos noventa del pasado siglo, el desplome del mercado de la plata produjo el mismo estmulo sobre los precios relativos que ocurri en Mxico, mientras que el efecto anterior del auge del guano haba sido eliminar muchas fuentes de ingreso fiscal. As, hubo un fuerte incentivo para elevar los aranceles con fines fiscales, dada la combinacin de gobierno dbil y de intereses exportadores que se resistan a la tributacin. La situacin condujo a un fuerte crecimiento industrial en ese perodo de fin de siglo, acompaado por el desarrollo de la banca y la infraestructura63. Sin embargo, era una base industrial muy erosiva, pues el azcar, el cobre y, por ltimo, el petrleo generaron los efectos clsicos de sobrevaluacin del tipo de cambio y las lites, sin
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Otro aspecto negativo fue la costumbre de las grandes plantaciones y las empresas mineras de abastecer sus Por ejemplo, la capacitacin y los planes de desarrollo tecnolgico del Cuerpo de Ingenieros de Minas y Aguas.
tiendas con productos importados, o al menos con artculos de fuera de la regin.

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problemas para moverse entre los sectores, trasladaron sus intereses a la exportacin abandonando la industria. Adems, la incipiente industria de bienes de capital, estimulada inicialmente por las compras efectuadas en el pas por los sectores del azcar y el cobre, corrieron la misma suerte que en Chile64. En parte ello se debi a la presencia extranjera; una consecuencia ms grave fue que las necesidades de desarrollo de los diferentes sectores de exportacin fueron satisfechas por empresas extranjeras que construan infraestructuras y suministraban tecnologa, contactos de mercado y conocimientos tcnicos. Las lites contaban con amplias oportunidades en varios sectores de exportacin y no necesitaron al gobierno, ya fuera para proteger sus nuevos y riesgosos proyectos o para comercializar o desarrollar otros servicios relacionados con sus intereses en la exportacin. Se observa pues que, a diferencia de Chile, si bien la presencia extranjera aport tecnologa y contribuy al crecimiento, tambin tuvo un efecto negativo intangible, a saber, los grupos locales no apoyaron un papel mas activo para el gobierno ni respaldaron las iniciativas industriales y de otro tipo desarrolladas en los aos noventa del siglo pasado65. Los diversos intereses en conflicto que planteaba la diversidad de la exportacin no fueron un factor favorable pues desalentaron el desarrollo temprano de grandes asociaciones de productores al estilo de lo ocurrido en Chile. Las necesidades de mano de obra, tierra y agua, adems de las caractersticas especficas de cada regin, tendieron a perpetuar y profundizar las desigualdades. La explotacin produjo tensiones sociales y tnicas, pero stas fueron por lo general muy localizadas, lo que hizo posible la represin de los movimientos de protesta, como ocurri con las revueltas campesinas en el sur. De esta manera, a diferencia de la evolucin en Mxico, el crecimiento econmico de Per no afect a la formacin del Estado ni a las relaciones de clase o raza. La amenaza ms grave se manifest en el movimiento obrero surgido de la economa azucarera en la costa septentrional peruana, que ms adelante dara origen al partido Aprista. El ltimo ejemplo del grupo de economas de tamao medio basadas en la minera ofrece una leccin muy diferente. Venezuela se convirti en una economa basada en la minera en el transcurso del perodo en estudio, ya que comenz como una economa
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Moneada, 1995. Rangel, 1969.
agraria basada en el caf y el cacao. Pero, al entrar en escena el petrleo, Venezuela se convirti entonces en lo ms cercano a un caso "puro" de economa basada en los ingresos de exportacin y, por ello, ayuda a definir las condiciones y tendencias que hicieron posible ese modelo. El pas presenta una historia poltica violenta y agitada hasta la entrada del siglo XX que se caracteriza por la intervencin de gobiernos militares y dictadores, creando la tradicin de considerar al gobierno como botn de guerra y de contundir los intereses polticos con los personales66. El dictador militar se rodeaba de un grupo de colaboradores y amigos, militares y civiles, deseosos de beneficiarse de su influencia. Con todo, Venezuela, a finales del siglo XIX, era una economa cafetera de cierta importancia. A partir de 1881 ocup el segundo lugar como pas productor de caf en el mundo. Sin embargo, el descenso del precio del caf y la inestabilidad poltica interna produjeron un crecimiento negativo en los aos noventa del siglo pasado y en la primera dcada del siglo XX. Ms adelante se recuper el crecimiento, pero surgieron problemas para encontrar tierras cultivables y mano de obra67. El lento crecimiento y la falta de estabilidad significaron que, a diferencia de lo ocurrido en Colombia, las ganancias no condujeron a la diversificacin; se concentraron en manos de comerciantes y facilitaron el crecimiento de las importaciones. La fluctuaciones de los ingresos por la exportacin impidieron encima toda capacidad para acumular los recursos que habran podido formar un grupo econmico o poltico capaz de llevar a cabo una transformacin. En Venezuela exista relativamente poca industria artesanal del tipo que se encontraba en casi toda Amrica Latina a finales de siglo. No fue hasta 1908, con la llegada al poder de Juan Vicente Gmez, quien se mantuvo al frente del gobierno hasta su muerte en 1935, que empez a lograrse la suficiente estabilidad poltica para alentar a los inversionistas extranjeros a explorar las posibilidades del petrleo venezolano. En 1912, las compaas petroleras invirtieron US$44 millones (el total de la exportacin venezolana en ese ao ascendi a slo US$25 millones). El primer yacimiento entr en fase de produccin en 1917. El petrleo pas de constituir el 2% de la exportacin en 1920 al 47% en 1925 y al 85% en 1930. Tres compaas Standard Oil, Shell y Gulf controlaban el 99% de la produc-
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El azcar caribeo
La ltima economa de tamao medio, Cuba, nos conduce a las economas azucareras del Caribe, que incluyen varios de los casos de crecimiento ms rpido de la regin durante este perodo. Al comienzo del siglo, la mayor parte de los estados caribeos de
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Vandellos, 1938, citado por Kornblith, 1984. Sullivan, 1976.
cin. Venezuela vendi las concesiones a las compaas extranjeras, pero si bien Per ofreca opciones interesantes para la inversin de las ganancias, Venezuela contaba con una base interna demasiado pequea para que el producto pudiera utilizarse en otra cosa que no fuera el consumo y la construccin68. En los aos treinta, como era de esperar, la participacin del caf y el cacao haba descendido incluso en trminos absolutos. El gobierno circul los ingresos fiscales del petrleo de tres maneras: revalu la moneda, lo que abarat las importaciones, redujo o elimin otros impuestos, o lo dedic al gasto pblico. Este ltimo se destin al desarrollo de la administracin central y a poner en marcha un control eficaz por primera vez, siempre con dos caractersticas. Primero, el continuo desdibujamiento entre lo privado y lo pblico, que convirti al presidente Gmez en el hombre ms rico del pas. A su muerte, su fortuna personal se calcul en ms del total al que ascenda el presupuesto nacional69. Segundo, el componente de "desarrollo" sola manifestarse en forma de subvenciones. As, en 1928 se crearon el Banco Agrcola y Ganadero y el Banco de los Trabajadores, el primero para conceder crditos baratos y el segundo para la construccin de viviendas econmicas. En resumen, la esencia de esta versin extrema de una economa rentista incluye las caractersticas siguientes: El ingreso se canaliza por conducto del gobierno. El papel empresarial lo desempean exclusivamente compaas extranjeras. El ingreso que produce el petrleo es el ingreso del pas; otras fuentes son relativamente pequeas o desaparecen rpidamente. La sociedad anterior confunde lo poltico y lo personal considerando que el control del gobierno es una forma de acceso a los favores. El nivel anterior de desarrollo es bajo.
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De los 26 estados caribeos, nueve continan siendo territorios dependientes de potencias europeas o de Estados Unidos. Catorce han adquirido la independencia desde tan slo 1960. 71 Pollitt, 1984: 4.
habla inglesa, francesa y holandesa eran todava colonias, con la excepcin de Hait que fue ocupado por Estados Unidos en 191570. Cuba no es slo la isla ms grande del Caribe; es un pas dotado de un suelo superior para la produccin de azcar. Sin embargo, la historia cubana muestra con dolorosa claridad las caractersticas comunes a muchas naciones del Caribe. Se combinan dos aspectos: el carcter del producto primario y los efectos de la situacin geogrfica en las relaciones de dependencia poltica y tambin econmica, ms especficamente, la cuestin de la proximidad con Estados Unidos. A la vez, tres otros aspectos resultan tanto del producto primario como de la geografa, como son los intereses diversos al interior del sector de exportacin, las instituciones formadas por ese sector o centradas en l y la fuerte inestabilidad econmica. Estos cinco aspectos se conjugan en una situacin especialmente desfavorable para la diversificacin o la reinversin de las ganancias, incluso en los lugares donde el tamao los podra haber permitido. Al mismo tiempo, cuando las condiciones del mercado eran buenas el crecimiento econmico era muy dinmico. Cuba pasa a ser un protectorado de Estados Unidos con la ocupacin militar estadounidense en 1898, a raz de su independencia de Espaa. Se convirti en repblica en 1902, aunque con una independencia limitada, pues la enmienda Platt a la Constitucin cubana obligaba a los gobiernos de Cuba (entre otras muchas cosas) a consentir la intervencin de Estados Unidos "para preservar la independencia cubana" y "para mantener un gobierno adecuado para la proteccin de la vida, la propiedad y la libertad de la persona"71. El tratado de reciprocidad con Estados Unidos (1902) conceda preferencia arancelaria para el azcar en el mercado estadounidense a cambio de preferencias arancelarias para los bienes de ese pas en Cuba. La enorme entrada de inversin directa de Estados Unidos unida a la inmigracin (procedente en gran medida de Espaa) permitieron una expansin enorme al tiempo que fomentaban una fuerte dependencia de Estados Unidos. En 1880, el 80% del azcar cubano se destinaba a Estados Unidos, porcentaje que creci hasta alcanzar un promedio anual de ms del 98% entre 1899 y!912. En 1913, el azcar importado de Cuba representaba el 53% del consumo de Estados Unidos. Los ingenios de propiedad de estadounidenses producan ms del 60% del azcar, y posean el 22% del territorio nacional de Cuba. Con los ciclos de
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Pollitt, 1984, seala y documenta esa diversidad. Santamara, 1995.
auge y depresin en el mercado mundial del azcar a comienzos de la dcada del veinte, los bancos de Estados Unidos terminaron como propietarios de ingenios. En el verano de 1921, el National City Bank de Nueva York tom posesin de ms de 50 ingenios. Comienza as a verse cmo las caractersticas del producto primario ms los aspectos geogrficos condujeron a una diversidad de intereses, a saber, la participacin de los bancos en la propiedad de los ingenios como consecuencia de la inestabilidad y del alto coeficiente de capital de la actividad; la propiedad tanto extranjera como cubana de los ingenios y, por ltimo, los diversos intereses de las compaas refinadoras (algunas compraban a su propios ingenios, otras a muchas fuentes y, aun otras, en diferentes pases)72. Adems, la caa era cultivada por colonos grandes y pequeos, quienes dependan de los ingenios en diverso grado. La inestabilidad causada por la reactivacin y la ampliacin de la produccin de azcar de remolacha en Europa despus de la primera guerra mundial, vino a aadirse a la inestabilidad del propio mercado del azcar. Por ejemplo, la demanda de azcar cubano por parte del Reino Unido pas a ser muy inestable, ya que las necesidades se satisfacan primero con la remolacha britnica y luego con el azcar de caa de las colonias. Toda insuficiencia se colmaba con compras en el llamado mercado mundial del azcar, es decir, mayoritariamente con pedidos a Cuba. El alto coeficiente de uso de capital en los ingenios azucareros los abri naturalmente a la inversin extranjera y cre la posibilidad de una respuesta microeconmica ante fluctuaciones que podan ser muy graves. En los aos veinte, los productores que haban invertido fuertemente para aprovechar el auge producido durante la guerra tuvieron que continuar ampliando su actividad pese a la cada de los precios, agravndose as la inestabilidad73. Un elemento adicional de inestabilidad fue el empleo, pues la temporada inactiva tena una duracin de hasta nueve meses. Como la produccin azucarera y las actividades asociadas afectaban a todas las zonas del pas, y el aspecto industrial de la produccin tambin era estacional, las consecuencias sociales de esa inestabilidad eran devastadoras. La naturaleza del azcar como producto primario, con sus requerimientos en trminos financieros y de transporte, quiz exager lo que se ve siempre en los casos de
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BIRF, 1951. Dietz, 1986. 76 Silvestrini, 1989.
economas basadas en la exportacin, es decir, se levantan instituciones en torno del producto primario que luego terminan atando de hecho el pas al producto primario. As, los caminos y las carreteras estaban completamente orientados a la actividad azucarera, y el transporte de mercancas ofreca tarifas discriminatorias en favor del azcar. Lo mismo ocurra con los sistemas de crdito y comercializacin y el desarrollo tecnolgico que haba. A un nivel ms intangible, el azcar y la inestabilidad dominaban conjuntamente la sociedad; los inversionistas se mostraban reacios a invertir en otras actividades porque el azcar se cultivaba con facilidad y proporcionaba un excelente rendimiento. Estas ideas y comportamiento continuaron vivos incluso despus de que el azcar pasara ser un motor de crecimiento menos importante74. Las caractersticas sealadas se conjugaron para producir un tipo de dependencia particularmente fuerte y tambin una propensin baja a la diversificacin o, ms an, a cualquier tipo de efecto secundario basado en el azcar. Al llegar la revolucin de 1933, incluso tomando en cuenta las perspectivas pobres que se le asignaban al producto primario, la mejor opcin para Cuba pareca ser asegurarse el continuo y mejor acceso al mercado de Estados Unidos. La diversidad de intereses en el propio sector azucarero militaba en contra de la exploracin de otras posibilidades. La evolucin descrita, tpica de las economas de plantacin, se repiti en otros pases con variaciones que alteran los detalles pero no el anlisis. Por ejemplo, en 1898, Estados Unidos ocup Puerto Rico y el territorio pas a ser posesin estadounidense. En virtud de la Ley Foraker de 1900, se prohibi que Puerto Rico determinase sus aranceles, todo el comercio tena que transportarse en barcos de bandera norteamericana y la isla fue incorporada al sistema monetario de Estados Unidos. Por lo general, los puertorriqueos celebraron la llegada de las fuerzas de ocupacin porque prometan "una alternativa democrtica a la opresin y el atraso de la dominacin espaola"75. El crecimiento fue muy rpido y, en 1920, alrededor del 75% de la poblacin dependa del azcar. Empresas de Estados Unidos controlaban los tres productos principales de exportacin puertorriqueos, caf, azcar y tabaco. En 1928, las empresas estadounidenses controlaban aproximadamente el 80% de la tierra dedicada al cultivo del azcar y elaboraban ms del 60% de la que se exportaba76.
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Las economas pequeas de Amrica Latina

El estudio del grupo final de pases pone en relieve el tema mencionado al principio: la importancia del tamao. Con mercados internos pequeos, lastrados por la falta de
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Pgina 18 del informe, citado por Mandle, 1989. Al recomendar que continuara existiendo la agricultura de los campesinos y de las plantaciones, una al lado de la otra, el informe no se ajustaba a la lgica de su propio anlisis, sostiene Mandle. Los gobiernos coloniales estaban generalmente a favor de la produccin campesina o del pequeo propietario porque era un factor de estabilizacin y tambin convena para la base tributaria.
La Repblica Dominicana constituye una variacin en sentido distinto. Experiment un crecimiento muy rpido basado en el azcar y el cacao, y tambin un alud de capital estadounidense, pero mantuvo su independencia poltica, sujeta a una sucesin de intervenciones militares y de otro tipo por parte de Estados Unidos (la ltima invasin ocurri en 1965). Hait, en cambio, no experiment casi ningn crecimiento. A finales del siglo XIX, el pas haba alcanzado la dudosa distincin de ser el ms pobre de las Amricas y ah se qued, castigado por la inestabilidad y los conflictos tanto raciales como de otro tipo, ambos factores no resueltos por el perodo de ocupacin estadounidense a partir de 191 5. Las islas caribeas de habla inglesa y holandesa tendieron a crecer con ms lentitud, aunque tambin estaban dotadas de buenas tierras para la produccin de azcar. Ya haban experimentado un perodo anterior de fuerte crecimiento de la actividad azucarera, en los siglos XVII y XVTII, pero resultaron muy afectadas por el fin de la esclavitud. A pesar de los sistemas laborales coercitivos, no lograron resolver el problema de la escasez de mano de obra antes de que la inversin estadounidense en la actividad azucarera en las islas ms grandes alcanzara su auge y se convirtiera en intensa competencia y exclusin del creciente mercado de Estados Unidos. La escasez de mano de obra se vio agravada por la competencia proveniente de la construccin del canal de Panam, el desarrollo de los sectores petroleros de Venezuela y Trinidad y Tobago y el desarrollo de la industria azucarera cubana. Esa escasez tambin llev a decisiones de no fomentar otros sectores de la economa que pudiesen competir por la mano de obra. La West India Royal Commission, nombrada por el secretario britnico de las colonias Joseph Chamberlain en 1897, formul el siguiente anlisis: "lo que les conviene ms [a las plantaciones de azcar] es contar con una fuente importante de trabajadores que dependa por completo del trabajo ofrecido en las plantaciones y, en consecuencia, sujeta a su control y dispuesta a trabajar por un salario bajo"77.
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7' Los partidos
"Blanco" y "Colorado" han dominado la vida poltica uruguaya durante ms de cien aos.
integracin y recursos naturales limitados, sin las ventajas especiales que ofreca el Caribe, este grupo de pases encontr dificultades para aprovechar la expansin internacional tal como lo hicieron los pases vecinos mejor situados. Dos excepciones parciales son los casos de Costa Rica y Uruguay. Los vecinos de Argentina, Uruguay y Paraguay, carecan de los abundantes recursos naturales argentinos y su extensin era mucho menor. La pobreza del suelo dedicado a la ganadera en ambos pases limit gravemente los usos alternativos de la tierra. La Pampa, con su frtil potencial de pastoreo o de cultivo de trigo y maz como alternativa de la cra de ganado, se detiene en la frontera argentina. Los avances dependieron de la utilizacin de mejores mtodos de cra y de las cercas de alambre. Pero en Uruguay, las cercas de alambre liberaron a una mano de obra que no encontr empleo alternativo en el sector rural. Uruguay lleg a finales de siglo con una poblacin rural pobre incorporada en los ejrcitos del caudillo blanco Aparicio Saravia durante las guerras civiles de 1897 y 190478. En estas condiciones, el crecimiento urbano fue rpido, sentando la base de la industrializacin precoz y de un Estado del bienestar alentado singularmente por Jos Batlle y Ordez, dos veces presidente de Uruguay y durante mucho tiempo lder del Partido Colorado. Mientras los ganaderos pudieran aumentar la produccin mediante mejores mtodos de cra, lo que fue posible hasta 1930, la economa exportadora facilitaba los recursos para que funcionara el modelo, aunque con el creciente antagonismo del sector ganadero. Los lmites resultaran evidentes ms adelante, sobre todo debido al pequeo tamao del pas. Los frigorficos, de propiedad extranjera, no estaban especialmente interesados en resolver el problema de la oferta insuficiente de materias primas, dado que contaban con opciones ms fciles y rentables en la vecina Argentina. El limitado mercado interno tambin restringa la rentabilidad del crecimiento urbano e industrial. En las grandes economas basadas en el caf, el bajo nivel de inversin necesaria en el sector principal de exportacin alentaba la diversificacin ah donde los grupos minoritarios exportadores gozaban de influencia poltica suficiente como para darles confianza a invertir en otros sectores. Sin embargo, en Uruguay, aunque hubo intentos de diversificacin, el mercado interno era demasiado pequeo y los ganaderos no contaron con acceso suficiente ni mucha influencia en la administracin batllista. De manera que no surgi ningn sentido de asociacin en torno al cual pudiera resolverse el problema apremiante del estancamiento rural.
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Vase la exposicin de esta comparacin en Senghaas, 1985. Esta seccin se ha escrito en colaboracin con Andrew Nickson. 81 Abente, 1991:69. 82 Roett y Sacks, 1991.
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Es interesante comparar la situacin con Dinamarca, un pas muy similar en tamao y recursos a Uruguay79. En los siglos XVIII y XIX, el sistema feudal de grandes extensiones territoriales se transform en Dinamarca en un modelo de parcelas de tamao mediano en el que las cooperativas conseguan economas de escala e influencia poltica. El cambio hizo posible el desarrollo de un trabajo agrcola intensivo y de un mercado interno para la industria a principios del siglo XX. Nada de esto ocurri en Uruguay, donde las lites exportadoras fueron absorbidas dentro de la lgica de dominacin por el capital y el comercio de exportacin britnicos. El curtido de los cueros, para dar un ejemplo, se realizaba en Europa, no en Uruguay. Si Uruguay tanto gan como perdi a causa de su proximidad con Argentina, Paraguay vivi totalmente bajo la sombra del pas vecino80. Con la mitad de poblacin que Uruguay, sin salida al mar y sin metales preciosos, carente de importancia estratgica y escaso de poblacin, Paraguay subsista con la venta de yerba mate, tabaco, extracto de tanino y cuero, principalmente a Argentina. Esta ltima tambin controlaba el nico acceso de Paraguay al mercado mundial, es decir, el ro del mismo nombre. Las compaas navieras argentinas tenan el control de la ruta, y el gobierno argentino impona frecuentemente de manera arbitraria derechos de importacin y cuotas sobre las exportaciones paraguayas en trnsito. El efecto de estas medidas era a menudo devastador y suficiente para hacer cambiar el gobierno en Asuncin. La guerra de la triple alianza (1864-1870) asol una economa ya pobre y condujo a que el gobierno se apartara lo ms posible de las actividades econmicas81. Por necesidad econmica y tambin por ideologa, el gobierno vendi extensiones enormes de tierras que abarcaban casi todo el pas y priva tiz los servicios pblicos. Ambos fueron comprados por extranjeros: argentinos, britnicos, alemanes y norteamericanos. En los aos treinta, 19 compaas eran propietarias de ms de la mitad del pas82. Un caso destacado era La Industria Paraguaya, propietaria de unos 22.000 km2 de tierras que incluan gran parte de los mejores yerbales. La compr el Grupo Farquhar de Estados Unidos, luego fue adquirida por intereses angloargentinos. Argentina logr restringir la exportacin paraguaya de yerba verde, que luego se elaboraba en instalaciones argentinas. En el caso del quebracho, una compaa argentina, Carlos Casado, domina-
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Abente, 1991:69. Erico, 1975: 133. 85 Chiriboga, 1980: 136-78. 86 Ibd.: 59. 87 Ibd.: 64.
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ba la produccin paraguaya de tanino. El extracto de quebracho paraguayo se enviaba a Argentina desde donde se re-exportaba corno tanino argentino83. A principios del siglo XX, entre el 60% y el 80% de la exportacin paraguaya se enviaba a Argentina84. En estas condiciones, no hubo margen para que pudiera surgir un grupo empresarial paraguayo significativo. Ecuador es un caso parecido al de Per por su complejidad regional y diversidad, aunque en el perodo en estudio careca de los recursos naturales que ofreca Per para tentar al inversionista extranjero. Adems era ms pequeo, a saber, Ecuador contaba con una poblacin de slo 1 milln de habitantes en 1900, y el valor de sus exportaciones ascenda a US$16 millones en 1913 frente a los US$44 millones de Per. En el siglo pasado cada una de las regiones ecuatorianas mostraba una intensa actividad propia: los tejidos que se producan en las montaas al norte del pas se exportaban principalmente a Colombia; los sombreros de palma de Jipijapa, en la zona montaosa del sur, eran un artculo artesanal muy exportado y, en la zona de la costa, se cultivaba cacao, caf, azcar, arroz y algodn. Tanto en la costa como en la sierra, la concentracin de la tierra y la expulsin de la poblacin indgena de sus tierras comunales continuaron en el siglo XIX85. El proceso se aceler en la zona costera debido a la fuerte demanda de cacao en Europa; por ejemplo, el consumo per cpita en los pases del centro se elev de 1,7 onzas en 1870 a 9,4 onzas en 189786. A finales del siglo pasado, 20 familias eran propietarias del 70% de la tierra en las regiones productoras de cacao87. La mano de obra se traslad desde la sierra para trabajar en los campos de cacao, pues la zona montaosa creca con ms lentitud y la industria artesanal se vea afectada por las importaciones y la legislacin y las campaas contra los pueblos indios. En cambio, a lo largo de la costa, se formaron lites dedicadas a la exportacin, que crearon bancos y compaas de seguros adems de empresas exportadoras, mientras que un grupo alterno se formaba en torno a la importacin y su financiamiento. Fue una evolucin natural, dada la falta de ferrocarriles y de carreteras interiores y el escaso dinamismo de la sierra, que los enlaces de esta expansin se tendieran hacia el exterior. "Las tiendas de las plantaciones negociaron acuerdos con empresas importadoras de Guayaquil, y el producto de la sierra
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Maiguashca, 1996: 73. Ibd.: 73. Ibd.:83.
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qued reemplazado por artculos de California, Baltimore, Chile, Panam y Per"88. Los propietarios de las plantaciones de cacao, que eran inmigrantes, establecieron oficinas en el extranjero y cinco de las familias ms importantes que se dedicaban al cacao fundaron sociedades limitadas en Hamburgo y Londres89. Los hacendados de Guayaquil ni siquiera realizaron un trasvase de las ganancias obtenidas de la minera al sector del azcar, al estilo de Per. Esas ganancias se transferan a Europa. En 1913 el cacao conformaba el 64% del total de las exportaciones, lo que haca de Ecuador, pese a la diversidad regional y la industrializacin temprana en torno a tejidos y sombreros, un caso muy parecido al de una economa exportadora de un solo producto. Las oportunidades de orden interno se ampliaron en la segunda dcada del siglo, a medida que la industria azucarera se converta en polo de atraccin para la inversin y el ferrocarril Quito-Guayaquil una la zona montaosa del norte con la costa90. Pero, como en el caso de Chile, la crisis se present pronto, con el desplome del mercado del cacao, tambin en los aos diez del siglo XX, debido a una combinacin de problemas, a saber, la primera guerra mundial, la creciente produccin de cacao en frica occidental, el descenso de la productividad a causa de la menor fertilidad de las nuevas tierras de cultivo y las plagas del cacao. A diferencia de lo ocurrido con la lana en el sur de Per, el cacao era lo bastante importante para que la crisis tuviera gran repercusin nacional. Se form una asociacin de productores y el Congreso destin dinero pblico para cubrir los gastos de la asociacin, pero enfrentada a nueva cadas del precio del cacao y nuevas plagas, la asociacin no prosper y fue disuelta en 1920. El ejemplo ecuatoriano demuestra ms claramente los problemas de una economa monoexportadora y de la falta de integracin regional: las plagas atacan las plantaciones en el momento preciso en que los productores son golpeados por la cada de los precios y les es imposible reaccionar. Cuando en 1924 se recuperaron los precios, la reaccin de la oferta fue dbil. La falta de diversificacin interna y los vnculos con el exterior significaron que no se dispona de una fuerza compensadora, y la recesin fue profunda. En Centroamrica, la principal fuerza inicial de expansin fue el mercado internacional del caf.
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Prez Brignoli, volumen complementario 1:5. Vase tambin McCreery, 1994. Hernndez y Witter, 1996.
El cultivo del caf comenz en los aos treinta del siglo pasado en las tierras altas de Costa Rica, pero la exportacin tuvo que esperar la consolidacin poltica que surgi de las llamadas reformas liberales de finales del siglo XIX en todo el istmo. Con la consolidacin poltica, se solicitaron prstamos britnicos para ferrocarriles, puertos y otras obras de infraestructura. En ese momento ya era evidente el carcter excepcional de Costa Rica. Los pequeos productores se extendieron sobre tierras en gran medida no cultivadas estableciendo una sociedad cafetera ms cercana al tipo colombiano que a la de otros pases, con lo que se alcanz un sistema poltico con caractersticas ms igualitarias que en otras partes (en esto ltimo a diferencia de lo ocurrido en Colombia). En Guatemala fue necesario dominar a los grupos indgenas por medio de un sistema de "enganche" promovido por el estado y caracterizado por una doble dosis de paternalismo y violencia91. El despegue del caf data de 1880, como en El Salvador, donde predominaba la gran plantacin cafetera y en donde, por ello, el nmero de trabajadores sin tierra era ms elevado. En Nicaragua, donde la orografa es menos favorable al cultivo del caf, exista una mayor diversidad de cultivos. Sin embargo, la fragmentada lite local fue incapaz de llevar a cabo un programa de reformas lo que condujo a una guerra civil y a la intervencin de Estados Unidos. En Honduras, la mala calidad del suelo no era propicia al cultivo del caf; la expansin econmica dependi del banano a partir de los aos ochenta del siglo pasado. Esta fruta dio pie a la entrada de las multinacionales de Estados Unidos (en primera lnea la United Fruit Company), al desarrollo de enclaves, a la apropiacin de las tierras baldas por las multinacionales y quiz al cultivo ms inicuo de todos en trminos del uso de la tierra. El cultivo del banano en Centroamrica pas a ser un sector de exportacin a partir de los aos setenta del siglo pasado, pero surgi a gran escala en los aos veinte y treinta cuando la United Fruit lleg a ser propietaria de aproximadamente el 4% de la superficie total de Honduras, Guatemala, Panam y Costa Rica92. La compaa dominaba la economa y sociedad hondurenas, mientras que la sociedad y el gobierno costarricenses (que haban alcanzado un nivel ms complejo) dependieron menos del banano y pudieron negociar en trminos de mayor igualdad. El cultivo del banano exige tierra baja y llana con elevado contenido de nutrientes
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93 Prez Brignoli, volumen complementario 1: 15-16.
y humedad equilibrada. Es decir, el banano compite por el mejor suelo y la expansin del cultivo tendr probablemente un efecto de exclusin sobre otros cultivos alimentarios de la zona, a lo que habra que aadir que las multinacionales solan dejar que las tierras quedaran baldas. Las compaas extranjeras monopolizaban las tierras baldas porque la nica manera de hacer frente a la fusiariosis era trasladarse a tierras nuevas. Sin embargo, la Standard Fruit Company consigui un clon nuevo de banana, la variedad Valery, que era resistente a la enfermedad. Pero esta nueva variedad necesitaba un uso intensivo de abonos, pesticidas, fungicidas y herbicidas. Como stos se aplicaron en cantidades que las plantaciones no podan absorber, su uso caus graves problemas en las aguas de superficie y a la salud pblica. A mediados de este siglo, los problemas crecientes con la fusiariosis del banano llevaron a la United Fruit a abandonar la mayora de los bananales originales de la costa atlntica y a establecerlos en las tierras bajas junto al Pacfico. A nivel internacional, el mercado del caf nunca ha sido especialmente dinmico. Sin embargo, el crecimiento moderado no era un gran problema pues las ganancias no se reinvertan en Centroamrica. Las necesidades de mejoras tecnolgicas en el caf eran mnimas, como en otras partes. Por otro lado, el mercado interno era tan pequeo que lo lgico era importar bienes de consumo o exportar las utilidades. A su vez, las compaas fruteras no reinvertieron localmente. Los gobiernos militares, o los que mantenan estrechos lazos con las fuerzas armadas, hicieron fuertes inversiones en armamento. Aqu, nuevamente, se encuentra la excepcin de Costa Rica. Ya en las primeras dcadas del siglo Costa Rica gastaba ms en escuelas, sanidad y desarrollo que su vecinos centroamericanos93. El crecimiento moderado y las fluctuaciones extremas condujeron a que el pago de la deuda dejara de cumplirse continuamente, incluso en Costa Rica. No obstante, se registraron adelantos importantes durante el perodo. En todos los casos, el desarrollo institucional en Centroamrica fue notable. Se unificaron los sistemas monetarios nacionales, se adopt el patrn oro, siendo Costa Rica el primer pas en hacerlo en 1896. Hubo un desarrollo de la banca y el crdito. En Costa Rica y Guatemala, el ferrocarril y luego las carreteras unieron el Atlntico con el Pacfico en 1910. En el caso de Panam, el enlace fue el canal, inaugurado en 1914. La nica ventaja comparativa del pas pareca ser su situacin geogrfica. El pas viva principalmen-
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EL CRECIMIENTO IMPULSADO POR LA EXPORTACIN COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO
El examen del crecimiento impulsado por la exportacin en los primeros aos del siglo nos sirve para comprender, desde el punto de vista de la capacidad para formular polticas y a la luz de elementos mucho ms cotidianos, tanto lo que ayuda como lo que estorba en la preparacin de la economa para el largo plazo. Se han subrayado los enlaces directos e indirectos, sin olvidar el estmulo a la creacin de una infraestructura y a un desarrollo institucional ms amplio. Esto ltimo, de un modo casi imperceptible, influye en la propensin al ahorro y la inversin, un aspecto central de la capacidad de reaccin. El desarrollo de las instituciones estatales y el establecimiento de relaciones funcionales entre los sectores pblico y privado influyen tambin en la elaboracin y ejecucin de las medidas de poltica. Se han estudiado los efectos negativos de un crecimiento econmico basado en la exportacin, es decir, la vulnerabilidad ante las perturbaciones de origen externo. Esta vulnerabilidad es mayor en los casos de economas exportadoras. En ellos, suele conducir a una mayor dependencia en la importacin de
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te de los ingresos que produca el canal y tambin del cultivo de banano; el nivel de prosperidad era adecuado pero exista una relacin muy estrecha con Estados Unidos. Una vez lograda la independencia respecto de Colombia en 1903, la situacin de Panam pas a ser similar a la de Cuba, es decir, "en la prctica, un protectorado"94. Como ocurre siempre, las excepciones a la regla general son reveladoras. El ejemplo de Costa Rica demuestra la importancia de la temprana colonizacin de las tierras libres y de la evolucin de una estructura social inusualmente igualitaria, dos factores que unidos condujeron a una formulacin de la poltica de amplia base y de ndole flexible, y a un compromiso temprano y notable con la inversin en la educacin. El caso de Uruguay tambin es un tanto excepcional, con crecimiento y prosperidad notables en el perodo en estudio, pero con caractersticas menos prometedoras a largo plazo. No contaba con la prosperidad y vitalidad del sector cafetero costarricense de pequeos propietarios para mantenerlo, ni con una economa poltica preparada para hacer frente a las limitaciones de recursos de la economa ganadera.
?L CRECIMIENTO IMPULSADO POR LA EXPORTACIN
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El "motor" del crecimiento impulsado por la exportacin

A primera vista, la conclusin evidente es que en las dcadas estudiadas de impulso de la exportacin se consigui un crecimiento econmico y que ste fue importante. Gran parte del desarrollo institucional (cdigos mineros y jurdicos, bancos centrales, asociaciones de productores) no se habra logrado sin ese crecimiento, el cual se situaba en el eje mismo del estmulo a la infraestructura y el desarrollo urbano que comenzaron gradualmente a crear un mercado nacional. Sin embargo, tambin se dieron ejemplos de crecimiento rpido con escaso desarrollo institucional y ninguna diversificacin, como ocurri en las pequeas economas azucareras. El crecimiento tambin agot recursos, sobre todo el desarrollo agrcola que, a veces, sencillamente explotaba la capa vegetal. La expansin de la frontera estuvo asociada a menudo con la destruccin de suelo y bosque. En las dcadas que siguieron, el crecimiento cobr importancia aunque fuera solamente porque por su conducto llegaron los adelantos tecnolgicos. Pero en estas primeras dcadas, la inversin no fue el transmisor vital de tecnologa, papel que asumira ms adelante. Durante largos perodos, el crecimiento fue "extensivo", es decir, la economa creca sencillamente al incorporar ms tierra y mano de obra. De hecho, por la facilidad misma del fenmeno, el crecimiento extensivo desincentiv en el caso de Uruguay la bsqueda de soluciones a las limitaciones naturales que surgan. El tamao, como magnitud, tambin fue importante; de muchas maneras y con consecuencias ms profundas de lo que se pens inicialmente. En el caso extremo de Brasil, el tamao signific cuota de mercado, hasta el punto de poder trasladar el costo proteccionista, y tambin entra un mercado interno que hizo rentable la reinversin nacional de las ganancias obtenidas del sector de exportacin, como tambin ocurri en Colombia. Por otro lado, el tamao pequeo y la fragmentacin condenaron a Ecuador
alimentos y en el ahorro extranjero, lo que resulta en una mayor dependencia de parte de los ingresos fiscales en el comercio internacional y a una mayor concentracin en un solo producto o al predominio de un nico pas en las relaciones comerciales. En la ltima seccin de este captulo, y sobre la base de los casos presentados, se expone ms explcitamente qu fue lo que determin las situaciones favorables y desfavorables para el desarrollo a largo plazo, tomando en cuenta los mecanismos del crecimiento econmico, el funcionamiento del motor de crecimiento y la dimensin poltica, social e institucional.
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Sunkel y Paz, 1970, fueron los primeros en elaborar un anlisis sistemtico de este aspecto en relacin con el desarrollo de Amrica Latina.
a perder muchos de los beneficios que produjo el auge de la exportacin. En Uruguay, el tamao limit el inters de los inversionistas extranjeros por encontrar una solucin a los problemas que afectaban a la industria ganadera as como los que se circunscribieron a la industria manufacturera. El tamao fue tambin un factor que restringi un efecto favorable ya subrayado, a saber, que las lites regionales de un pas negociasen entre s y colaborasen. Ese contacto foment el desarrollo institucional y la resolucin de problemas en Brasil y Colombia, pero el que no se haya producido en algunos pases pudo haberse debido parcialmente al tamao de la economa y de la sociedad. En la literatura del desarrollo ha resaltado el nivel de diversidad de productos como un aspecto clave del crecimiento durante el perodo en estudio. Pero, si bien la diversidad de la exportacin redujo la vulnerabilidad ante un desplome de precios en el mercado (como el caso de la lana en Per), es posible que haya sido menos importante de lo que se piensa. Concretamente, la diversidad impidi en ocasiones que se lograra la cohesin nacional de las minoras empresariales, sobre todo cuando la situacin se combin con condiciones en las que no haca falta un respaldo estatal. Es cierto que, a menudo, la combinacin de concentracin de mercado y de producto at fuertemente a un pas a una relacin con el exterior, para bien o para mal. As ocurri con el azcar en Cuba y con la carne en Argentina. A corto plazo, la situacin foment generalmente el crecimiento gracias al acceso al capital y a conocimientos, y a un desarrollo institucional ms rpido. Sin embargo, a largo plazo, las consecuencias de los sistemas de preferencias arancelarias y otros aspectos de la relacin resultaron menos favorables. En todos los casos estudiados, las condiciones existentes fueron altamente significativas95 y sentaron el eje del concepto de "trayectoria de dependencia". El arraigo del azcar en todas las instituciones y estructuras de Cuba fue la manifestacin extrema de la predisposicin que habra de observarse en los dems pases. Un aspecto clave fue el carcter de los auges anteriores, por ejemplo la capacidad adquirida con la exportacin de metales preciosos que pudiera traspasarse a la exportacin ms reciente de depsitos minerales en este siglo (como en los casos de Per y Mxico). Un aspecto crtico adicional fue el grado de consolidacin estatal y de integracin nacional existentes; en caso de ausencia de estos factores entraban en escena nuevos actores. Fue una cuestin de especial importancia cuando los inversionistas extran-
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Se elabora aqu la taxonoma propuesta en Sunkel y Paz, 1970; Corts Conde y Hunt, 1985 y Cardoso y Faletto, 1971.
jeros tuvieron un papel destacado en la fase siguiente (naturalmente, aqu cabe sustituir control colonial o semicolonial). Mxico se encontr en una situacin ms dbil que, por ejemplo, Brasil o Chile. La necesidad de capital extranjero cuando un pas estaba en condiciones de debilidad pudo influir en la poltica gubernamental, como ocurri en Mxico. Otra condicin previa importante fue la medida en que los recursos necesarios para la expansin de la economa se encontraban en poder de la poblacin indgena, lo que exiga arrebatrselos con un cierto empleo de fuerza. As surgieron situaciones de conflicto y actitudes sobre la etnicidad y el racismo con efectos a largo plazo y consecuencias importantes desde el punto de vista de la desigualdad del ingreso. El producto primario en s mismo influy en los resultados obtenidos de la expansin de las exportaciones96. La minera exigi menos tierra y mano de obra que la produccin agrcola, de manera que cre menos conflicto que los casos en que las grandes poblaciones indgenas estaban en posesin de las tierras cultivables. La mayor intensidad de capital y tecnologa de la minera dio al capital extranjero una ventaja significativa para apoderarse de los recursos, no slo para comercializarlos. (La excepcin notable fue Simn Patino, el empresario boliviano.) La produccin minera estuvo asociada con la canalizacin del valor de retorno por el gobierno; ya se ha descrito a Venezuela como prcticamente un caso "puro" de economa rentista que, al interactuar con las condiciones previas de subdesarrollo y los valores locales que mezclaban lo personal y lo poltico, lleg a crear un "Estado botn". En cambio la produccin agraria, por su propio carcter, plantea la cuestin de la frontera. Alcanzar una frontera en un momento dado tiene importantes repercusiones, aunque el concepto esttico de frontera es equvoco, ya que sus lmites e impacto pueden variar conforme a los resultados de los cambios tecnolgicos o la evolucin del mercado. Adems, algunos productos pueden cultivarse en distintos terrenos. La altitud que conviene al caf, por ejemplo, se encontr en las fuertes pendientes montaosas de Colombia y en las tierras relativamente planas de Brasil. En este caso tambin, la presencia previa de una poblacin indgena fue una variable. El caf se cultiv en fincas de muy diversa extensin y condiciones de produccin, desde la gran hacienda con mano de obra incorporada (Guatemala, El Salvador, Brasil) hasta las pequeas parcelas independientes repartidas por las laderas de Colombia y Costa Rica.
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9 Sullivan, 1976: 259.
Los diferentes productos presentaron necesidades distintas de comercializacin. Algunos podan almacenarse, otros no. Algunos aguantaban las distancias, otros no. Algunos productos podan elaborarse con facilidad y ventaja econmica cerca del lugar de produccin (los minerales), lo que no quiere decir que se hiciera siempre. Otros necesitaban una elaboracin final cerca de los mercados (el caf antes de que se utilizara el envase al vaco). Los productos variaban en cuanto a posibilidades de elaboracin y, por consiguiente, en cuanto al valor agregado potencial y la amplitud de enlaces posibles; siendo el banano en estos dos aspectos probablemente el menos prometedor. El nivel de vulnerabilidad de cada producto vari. A nivel internacional, se presentaron distintas amenazas de sustitucin por otros productos. A nivel interno, nicamente en los casos donde la conjugacin de tipo de caf y de parcela pequea hizo que la utilizacin de sombra y el intercalado de otros cultivos fuera muy rentable, pudo la agricultura basada en la exportacin de productos tropicales o semitropicales reducir la presin sobre la produccin de alimentos para el mercado local. Los productos minerales no perjudicaron directamente a la agricultura (salvo en los casos de contaminacin local muy especfica, como en Per en las minas de cobre y en el caso del petrleo venezolano en el lago de Maracaibo97), pero los efectos pudieron ser indirectos mediante el tipo de cambio o la importacin barata de alimentos. Las concesiones petroleras del Estado produjeron un mayor grado de dependencia en los ingresos fiscales obtenidos del comercio, pero as suele ser en todas las economas exportadoras. El grado de dependencia del ahorro externo tambin fue generalmente elevado, sobre todo en los casos en que la participacin del capital extranjero era alta, lo que dependa casi siempre del producto. Los diferentes productos y su distribucin geogrfica dieron lugar a necesidades diferentes de transporte, lo que afect la manera en que el desarrollo asociado del transporte contribuy o no a fomentar el mercado nacional. La tendencia de muchas redes ferroviarias a enlazar el interior del pas con el puerto principal sola convertirse a largo plazo en un factor negativo para la integracin del mercado nacional (el caso de Argentina, por ejemplo). Lo evidente es que, para bien o para mal, la expansin de la economa exportadora configur profundamente la infraestructura y las instituciones. La interaccin entre productos y condiciones previas contribuy a determinar el tipo de capital, mano de obra y de relaciones capital/trabajo (a saber, pequea o gran
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escala, extranjero o nacional, mano de obra asalariada o alguna otra modalidad de aparcera o produccin independiente). Sobre la base de estas relaciones surgieron diversos efectos de enlace. El caf produjo buenos efectos de enlace a nivel local, aunque una condicin previa importante era una economa de tamao razonable, y este factor del tamao no fue de magnitud adecuada para que surgiera un mercado interno en este perodo en los pases de Centroamrica. Es probable que los efectos positivos difirieran ms por motivos de distribucin geogrfica. La difusin regional del caf haca que los efectos de enlace se manifestaran ms claramente al nivel de la integracin del mercado, sobre todo en Colombia, donde la geografa ofreca una proteccin natural. La poca susceptibilidad del caf a las caractersticas macroeconmicas del caso tpico de economa exportadora fue una ventaja adicional desde el punto de vista de la diversificacin. Primero, una caracterstica tpica de las economas exportadoras de productos bsicos ha sido y es la creacin de rentas, por lo que resultan atractivas para los prestamistas e inversionistas extranjeros. Un resultado del auge de una economa exportadora es que la convierte en receptora potencial de prstamos del exterior, siempre que, como mnimo, haya hecho algn gesto para corregir todo comportamiento pasado inconveniente. Sin embargo, tal auge conllevara un aspecto negativo; a saber, la inhibicin del desarrollo de un sistema tributario nacional, el surgimiento de un sesgo tecnolgico en favor de la importacin de tecnologa y la distorsin de las polticas del tipo de cambio, pues la sobrevaluacin reducira la carga del pago de la deuda externa en moneda nacional. Segundo, se suele decir que las economas exportadoras estn sujetas a ciclos de expansin y depresin, y tambin a lo que ahora se llama "enfermedad holandesa", es decir, un efecto de revaluacin del tipo de cambio producido por la entrada de divisas debida a factores transitorios. Una bonanza de este tipo conlleva el peligro de perjudicar la exportacin y la capacidad de sustitucin de importaciones, desalentando la nueva inversin necesaria en esa direccin que hara mucha falta cuando cambien las condiciones externas. Con demasiada frecuencia causaba que la economa fuera ms vulnerable a perturbaciones futuras, aunque es cierto que provey fondos que de haberse utilizado apropiadamente habran reforzado la capacidad de reaccin y conseguido ms flexibilidad. Sin embargo, los incentivos se manifestaron en sentido contrario. (Los variados usos dados a los recursos obtenidos del auge de la exportacin ser un aspecto crucial de la capacidad de reaccin ante las perturbaciones surgidas a mediados del siglo XX, tema que se examina en el captulo siguiente.) Per constituye el caso clsico de una temprana industrializacin por sustitucin
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El arancel especfico se cobra sobre la cantidad fsica de la mercanca, de manera que su efecto de proteccin baja automticamente si el precio sube; es decir, hace falta intervenir para mantener el nivel real de proteccin. 99 Sobre las dificultades de Colombia en el siglo XIX para obtener prstamos y, en algunos casos, su desagrado ante el endeudamiento, vase Deas, 1982; Junguito, 1996. 100 Segn sostienen Ocampo y Botero, volumen complementario 1.
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de importaciones socavada por la fuerza del auge de la exportacin, no porque hubiera oposicin al proteccionismo sino porque tendra que haber sido defendida activamente de cara al aumento de los precios internacionales y los aranceles especficos98. Y no hubo nadie que lo hiciera. Chile es el nico pas que evit la revaluacin y mantuvo la proteccin. El alto precio que se pag por el nitrato (la guerra) y la conciencia de una alta vulnerabilidad frente los sustitutos condujeron a un caso excepcional de gestin apropiada, sin parangn en los problemas de la "enfermedad holandesa" que surgieron ms adelante en el siglo XX. En cambio, Colombia dependa de un producto cuyas ventas crecieron con relativa lentitud a nivel internacional en comparacin con los productos mineros. En el caso colombiano, tanto la imposibilidad de un alto nivel de endeudamiento externo, situacin que lamentablemente se invirti en los aos veinte", como una antigua renuencia a dejar que entrase capital extranjero en grandes cantidades, fueron factores positivos. En Brasil, la cuota excepcional de mercado de que gozaba el pas era tal que los aranceles los pagaba el comprador extranjero de caf, de forma que el sector cafetero no sinti el incentivo de movilizarse en contra de la proteccin. En Colombia, dada la limitada necesidad de reinversin en el sector cafetero, los hombres pudientes de negocios que manejaban el caf estuvieron interesados en invertir en otras partes, lo que explica la escasa oposicin a los aranceles. Desde el siglo XIX, Colombia y Brasil siguieron polticas proteccionistas que repercutieron significativamente en el grado de diversificacin de la economa; de hecho, es posible que ste haya sido el factor ms importante de todos100. Otros aspectos macroeconmicos variaron no en funcin del producto sino de las tendencias ms generales de la situacin econmica y poltica internacional. Por ejemplo, al creciente endeudamiento externo correspondi una tendencia mayor a nivel internacional de olas de crdito no necesariamente relacionadas con las condiciones especficas de la economa. Por ejemplo, la recesin de 1912 en Argentina se debi sobre todo a que la guerra de los Balcanes hizo que desapareciera el capital para prstamos. Asimismo, aunque el hecho de ser ms atractivo para la inversin directa del exterior tuviera consecuencias microeconmicas relacionadas con la diversificacin, tam-
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Consecuencias sociopolticas y efectos institucionales La interaccin del tipo de producto con las condiciones previas influy tambin en las consecuencias sociales de la expansin de la exportacin y en la propensin a los conflictos102. Ah donde la ndole del producto significaba que la tierra y la mano de obra eran factores importantes, y donde las poblaciones indgenas controlaban ambos, fue habitual arrebatrselos a la fuerza, a veces con repercusiones que no se dejaron sentir hasta muchos aos despus. Tambin hubo grupos no indgenas que perdieron sus tierras, pero la sed de tierra y de mano de obra, unida a la construccin del Estado y la continua conquista, significaron que los campesinos sufrieran un expolio doble, reforzado por la actitud racial recibida del perodo colonial y luego por las ideas pseudodarwinianas llegadas de Europa. En Guatemala, Mxico y gran parte de los Andes, la explotacin adquiri formas extremas. Aunque los pueblos indios lograron resistir a veces durante algn tiempo, esa resistencia tendi a retardar la penetracin capitalista y la construccin del Estado, ms que a hacerlas retroceder. Cuando la naturaleza del sector de exportacin y su encaje en la economa interna eran tales que las perturbaciones externas se amortiguaban con la reduccin de salarios, la reaccin frecuente fue la organizacin de sindicatos, huelgas y actos asociados de violencia y represin (por ejemplo, en los casos del petrleo, el banano y la minera). Ah donde la frontera era el escenario de la expansin, como ocurri a veces con el caf y en algunas zonas templadas, la reaccin habitual fue una violencia "fronteriza", relacionada con la ocupacin de tierras y la ausencia del imperio de la ley. Este comporta-
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Topik, 1996. Esta seccin se basa en el trabajo de consultara escrito para esta obra por Alan Knight.
bien hubo repercusiones macroeconmicas que afectaron a los crditos. El efecto positivo del inters de los prestamistas e inversionistas extranjeros, y de los gobiernos tras ellos, se manifest en el desarrollo institucional. Por ejemplo, los banqueros extranjeros insistieron en que la Comisin Fiscal de Bolivia tena que ser un organismo eficaz, y los grupos financieros extranjeros exigieron la participacin del gobierno brasileo en el plan regulador del caf101. El efecto negativo, que vari en funcin del grado de vulnerabilidad geogrfica, se manifest en forma de interferencia poltica, aunque el caso extremo de una invasin no caracteriz este perodo.
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Knight, volumen complementario 1. Esta es la razn dada por la derrota de los rebeldes mayas de Yucatn cuando pareca que tenan el Estado a su alcance durante la guerra de las castas en los aos cuarenta del siglo pasado.
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miento se interpret frecuentemente como una amenaza para la inversin, a diferencia del comportamiento violento en las minas o las plantaciones. En consecuencia, la represin por parte del Estado en estos casos no era tan comn. En trminos generales, la debilidad de las instituciones signific que, sobre todo en zonas lejanas, la disciplina laboral fue de tipo sumario y sin posibilidad de recurso. Desde el punto de vista poltico, por lo general la expansin de las exportaciones reforz, ms que debilit, la situacin de las minoras terratenientes. La nica excepcin, por va indirecta, fue Mxico. Durante el "porfiriato", se consolid mucho el poder de la minora terrateniente. El vigor de este fenmeno gener una coalicin de intereses singular y una presin social extrema que condujeron a la revolucin mexicana. Hubo represin de las protestas campesinas, ayudada por la divisin, tnica y de otro tipo, de las comunidades de campesinos y porque estos tenan que regresar a sus hogares para la cosecha103. Los inversionistas extranjeros no trataron de modificar el monopolio del suelo controlado por las lites terratenientes. Aunque la inversin extranjera directa acudi intensamente a las economas de exportacin basadas en la tierra (vase el cuadro 3.2) rara vez se interes por adquirirla (Cuba es la excepcin). Cuando lo hizo fue a veces por el incumplimiento del pago de deudas, y las compaas afectadas se mostraron por lo general muy descontentas, como fue el caso de Duncan Fox en Per. Las tierras de dominio pblico fueron vendidas a extranjeros, pero en raras ocasiones las explotaron ellos mismos y, en todo caso, nunca fue una amenaza para la situacin de las minoras terratenientes. En el caso del cultivo del banano, la explotacin s era directa, como haca la United Fruit Company; al parecer se deba a que la nica manera de combatir las plagas del banano era trasladarse continuamente a tierras nuevas. La falta de inters de los inversionistas extranjeros en la tierra se explica si se toma en cuenta que, primero, a diferencia de Australia, la regin ya contaba con un sistema de privilegios y derechos sobre la tierra; segundo, no queran verse envueltos en sistemas laborales complejos repletos de aspectos tnicos (algo muy claro en el caso de Duncan Fox en Per) y, tercero, era preferible comprar a pequeos productores porque, de esa manera, cuando llegaba un mal momento, podan distribuirse mejor los perjuicios. En las situaciones en que el modelo de lites terratenientes estuvo firmemente arraigado, se observ otra configuracin intangible de las instituciones, en el sentido
O L CRECIMIENTO IMPULSADO POR LA EXPORTACIN
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Bulmer-Thomas, 1994, expone este tema en su relato sobre este perodo.
amplio de la palabra, que tuvo repercusiones a largo plazo. El crecimiento suele perturbar las fuerzas reaccionarias y recompensar la iniciativa. As fue en muchos casos, sobre todo en la minera, en el progreso tcnico del sector azucarero y en la industrializacin incipiente. Pero cuando ese crecimiento condujo a reforzar tanto el poder de las lites tradicionales como cierto tipo de instituciones, el resultado fue otro. La necesidad de establecer arreglos institucionales para obtener una fuente segura de mano de obra, empuj a muchas empresas de exportacin a adoptar sistemas en los que las utilidades dependan de obtencin de una mano de obra dcil y barata por cualquier medio, principalmente mtodos de represin y de influencia poltica, ms que una receptividad a las innovaciones104. Los sistemas tenan el respaldo de un prejuicio tnico que legitimaba la brutalidad y la desigualdad. Cuanto ms evolucionaran las instituciones para mantener esos microsistemas, ms radical tena que ser el impulso para el cambio necesario, pues la desigualdad era funcional, contribua a un crecimiento mayor y estaba consolidada en la compleja estructura institucional. En el caso de la minera ese estmulo surgi en forma de rpido aumento de la demanda de mano de obra permanente con un cierto nivel de capacitacin, y se abandon el sistema de enganche. Las economas agrarias no experimentaron un estmulo semejante. La posesin de la tierra cobr creciente importancia en la medida en que la tenencia de tierras se converta en una fuente indiscutible de riqueza, de poder poltico y de acceso a otros insumes como el crdito y el agua. Aunque en Amrica Latina muchos hombres emprendedores de negocios mantenan y explotaban sus tierras, el suelo tambin era rentable por el mero hecho de poseerlo, particularmente si la inflacin o un auge de la urbanizacin, fenmenos frecuentes en los aos veinte, favorecan al propietario. Esta circunstancia foment tambin otro tipo de "institucin", a saber, la costumbre de poseer tierras por razones no relacionadas directamente con el uso productivo de las mismas, una costumbre que repercuti claramente sobre la productividad agrcola. Una cuestin implcita en todo este anlisis es la idea de que los diversos resultados conseguidos con el crecimiento impulsado por la exportacin pueden explicar en alguna medida las diferentes experiencias que se dieron en perodos subsiguientes. Concretamente, el anlisis puede contribuir a la comprensin de las diversas reacciones y consecuencias que se produjeron cuando los formuladores de poltica econmica tuvieron que enfrentarse a las perturbaciones que trajo el siglo XX.
Capitulo4
Rupturasutikhjhikhokh
Y experimentos:
1914-45
EL TITULO DE ESTE CAPITULO PROVIENE de W. Arthur Lewis1, quien describe el perodo (en rigor, los aos desde 1913 hasta 1939) como "tiempo de rupturas y tiempo de experimentos" para la economa mundial, descripcin que puede ampliarse sin dificultad hasta 1945. La primera guerra mundial termin con un largo perodo de relativa paz y de expansin. Hasta los aos cincuenta ya no surgira otra expansin equivalente. Sin embargo, dos guerras mundiales y la gran depresin econmica de 1929 significaron para Amrica Latina tanto oportunidades como peligros. No es casual que este perodo fuera el nico del siglo XX en el que la regin creci con mucha mayor rapidez que el promedio mundial. Como cualquier otro perodo u poca de transicin, estos aos resultan de capital importancia y al mismo tiempo muy difciles de clasificar. Durante estos aos se produjeron cambios estructurales, surgieron nuevas fuerzas y coaliciones, se acumul experiencia y se reformularon opiniones y estrategias. Asimismo, la capacidad incipiente de cambio, forjada al calor de la crisis, fue puesta a prueba, y a veces result distorsionada o destruida. Los conflictos armados presentan un conjunto de peligros y oportunidades diferentes a los ofrecidos por las depresiones de la economa mundial. Las dos guerras
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En ingls "dislocation and experiment" (Lewis, 1949).
Foto: Obreras del caf en Colombia, 1940.
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JÛPTURAS Y EXPERIMENTOS
mundiales incrementaron la demanda de exportaciones de Amrica Latina aunque, una vez ms, la lotera de los productos bsicos jug un papel importante, pues los minerales estratgicos registraron un auge mientras que los productos que dependan del consumo europeo (como el cacao y el caf) sufrieron una cada. Lo mismo ocurri con productos no esenciales perecederos como el banano. En ambas conflagraciones, los riesgos (que tambin se presentaban como oportunidad) se hicieron sentir sobre todo del lado de la importacin, aunque el factor geogrfico tambin intervino. Cuando la guerra interrumpi los suministros europeos, los pases ms cercanos a Estados Unidos pudieron acudir con mayor facilidad a fuentes estadounidenses. Incluso antes de la primera guerra mundial, Japn haba comenzado a remplazar a Europa como proveedor de la costa occidental de Amrica Latina, con efectos tanto positivos como negativos. Los flujos de capital se interrumpieron de forma desigual. Los aos veinte, a su manera tambin turbulentos, trajeron consigo un volumen e ndole de crdito externo que no volvera a repetirse hasta los aos setenta. En cambio, la depresin econmica de los aos treinta produjo tanto una perturbacin por el lado de la demanda como un cambio de signo en los flujos de capital. La depresin econmica hizo caer los precios mundiales, mientras que las dos guerras importaron grandes dosis de inflacin a escala mundial. Un fenmeno importante del perodo fue el cambio en la hegemona poltica de Gran Bretaa a Estados Unidos. Hasta 1913, el comercio y los mercados de capital internacionales estuvieron dominados por el Reino Unido (aunque en la costa del Pacfico de Amrica Latina el cambio ya era perceptible al filo del siglo). La primera guerra mundial cambi el papel de Estados Unidos, que sbitamente se convirti en el principal acreedor del mundo. Para 1945, la situacin era fundamentalmente distinta: Estados Unidos se haba convertido en la primera potencia mundial y el dlar comenzaba a respaldar la expansin mundial de los prximos 25 aos, de la misma manera que la libra esterlina lo haba hecho en el siglo XIX. El cambio de hegemona gener peligros y oportunidades; con la segunda guerra mundial, Estados Unidos ya desempeaba un papel central. Entr en la guerra en 1941, y coloc a Amrica Latina como un proveedor de materias primas de considerable importancia. Esto tuvo diversas consecuencias para las instituciones, el papel del Estado, la evolucin poltica y las estructuras econmicas. Una idea comn recorre la diversidad de experiencias ante los trastornos externos: confiar en que el crecimiento vendra de la mano de la exportacin de materias primas tradicionales y de la importacin de la mayora de los productos esenciales para
RUPTURAS Y EXPERIMENTOS
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la expansin resultaba arriesgado. Aveces se hizo hincapi en la vulnerabilidad desde el lado de la oferta, como durante las guerras, y otras veces se subrayaron cuestiones relacionadas con la demanda. Pero, siempre, la vulnerabilidad fue el tema comn. La conciencia de estos problemas, en interaccin con una serie de fuerzas internas los primeros signos de aceleracin del crecimiento demogrfico, el alimento de la poblacin urbana, el ascenso del nacionalismo y, en algunos, casos el inicio de la poltica de masas generaron hacia los aos cuarenta un consenso progresivo en torno a la necesidad de impulsar la industrializacin. En el captulo dos se document la aceleracin del crecimiento demogrfico. Si bien en los primeros aos del siglo las tasas ms elevadas correspondieron a los pases de alta inmigracin, que empujaron el promedio regional, ahora la aceleracin se registraba en todos los pases. Entre 1930-50, el crecimiento demogrfico medio de Amrica Latina se situ en el 2,2%. En este perodo, Mxico, por ejemplo, alcanz un crecimiento demogrfico del 2,6%. Con tasas de natalidad del 44 por mil y una tasa de mortalidad de todava 27 por mil, estaba claro que una vez que comenzaran a sentirse los efectos de mejoras en salud pblica, en sanidad e infraestructura el crecimiento demogrfico se disparara. En todos los pases, con excepcin de los ms pequeos, la poblacin urbana estaba creciendo a tasas ms elevadas a medida que la migracin del campo hacia las ciudades, detenida temporalmente por la Gran Depresin, cobr impulso nuevamente en los aos treinta y cuarenta. En Paraguay y Centroamrica este fenmeno no se iniciara hasta los aos cincuenta. Por otra parte, el crecimiento de la clase media y de la clase trabajadora se reflej en la arena poltica, en particular en el Cono Sur. La primera seccin de este captulo describe los trastornos y rupturas mundiales y su repercusin en Amrica Latina. A continuacin se examina cmo se hizo frente a las perturbaciones, o ms concretamente, a los tres grandes cataclismos de la poca, a saber, la gran depresin econmica de 1929 sin duda el trastorno ms grave sufrido por Amrica Latina en este siglo hasta la crisis de la deuda en los aos ochenta y las dos guerras mundiales. La ltima seccin estudia una consecuencia importante de las conmociones, a saber, el significativo desarrollo institucional de esas dcadas producido por fuerzas de corto y largo plazo. As pues, este captulo coincide cronolgicamente con el anterior, ya que el tradicional perodo de crecimiento hacia afuera dur hasta 1929 e incluso ms all en algunos casos, como el de Venezuela, mientras que las perturbaciones comenzaron con la primera guerra mundial.
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J5?UPTURAS Y EXPERIMENTOS
PERTURBACIONES INTERNACIONALES
Con el avance del nuevo siglo, la expansin econmica mundial que haba caracterizado a los primeros aos comenz a resquebrajarse por problemas cada vez mayores de inestabilidad y desorden. La primera guerra mundial constituy la primera gran conmocin, aunque en rigor las fuerzas de cambio haban estado adquiriendo impulso desde antes de 1914. En primer lugar, se produjo un cambio en el comercio y la inversin. El papel precursor de Gran Bretaa en el comercio de manufacturas significaba que, a medida que otros pases se industrializaran, la participacin britnica tendra que descender. Esta situacin se vio agravada por su prdida de competitividad. Las industrias britnicas perdieron terreno, aunque el papel clave de la libra esterlina y los pasivos en esta moneda colocados en el extranjero ocultaron inicialmente la prdida de competitividad de las exportaciones britnicas. Si bien Gran Bretaa mantuvo su papel predominante, la participacin de Estados Unidos en el comercio exterior y la inversin haba estado creciendo desde comienzos del siglo. Por ejemplo, para 1913, Mxico, todas las repblicas de habla hispana de Centroamrica y del Caribe, Venezuela, Colombia, Ecuador y, marginalmente, Per ya importaban ms de Estados Unidos que del Reino Unido. En comparacin con los aos noventa del siglo pasado, esto entraaba un vuelco importante. La inversin estadounidense haba avanzado con rapidez en minera, petrleo y ferrocarriles en Mxico, en el cobre peruano, los nitratos chilenos, el cultivo del banano en Colombia y, en general, en varias de las economas de Centroamrica. Para la dcada de 1890, la industria azucarera de Cuba estaba ya cada vez ms dominada por Estados Unidos. Estos cambios fueron acompaados por una sobreoferta de materias primas y una mayor inestabilidad de los mercados, tendencias que afectaban tanto a la demanda como a la oferta. Del lado de la demanda, en algunos pases desarrollados el crecimiento demogrfico comenzaba a frenarse y el aumento del ingreso y la satisfaccin de las necesidades bsicas conducan a un crecimiento proporcionalmente ms lento de la demanda de alimentos como los granos. Del lado de la oferta, los cambios tecnolgicos y la modernizacin incrementaron la productividad y, en ciertos casos, como la produccin se volvi ms intensiva en capital, tambin conllevaron a una rigidez mayor a corto plazo de la oferta. Estas tendencias slo fueron contrarrestadas por cambios tecnolgicos en el caso de unos pocos productos bsicos como el petrleo y el cobre que crearon nuevas demandas.
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Aldcroft, 1977:239. Lewis, 1938:449. 4 Stallings, 1987; Manchal, 1988. 5 Un buen (y divertido) ejemplo se encuentra en Exporting to Latn America, publicado por el departamento de comercio de Estados Unidos en 1916. Este manual contiene 369 pginas de instrucciones detalladas sobre todos los aspectos de los negocios, incluyendo consejos sobre "el valor del cinematgrafo" en la publicidad, adems de detalles prcticos como la necesidad de contar con sillas de montar adecuadas para aventurarse en los Andes y de llevar consigo "suficiente cantidad de un preparado para frotar el cuerpo contra las picaduras de insectos."
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Durante la primera guerra mundial, el cambio en las estructuras del comercio y la inversin se aceler rpidamente. La posicin britnica en el comercio mundial decay para nunca recuperarse plenamente, mientras que las oportunidades de exportacin para Estados Unidos se transformaron en igual forma. El supervit de la balanza de pagos de Estados Unidos se dispar: a finales de 1919, el pas tena una posicin acreedora neta a largo plazo de ms de US$3.300 millones en comparacin con una posicin similar de signo contrario en los aos anteriores a la guerra2. La inversin extranjera privada de Estados Unidos en el exterior pas de US$3.500 millones en 1914 a US$6.400 millones en 19193. La enrgica bsqueda de oportunidades de exportacin que ofreca la guerra se reflej en el enorme aumento del comercio con Amrica Latina y en la infraestructura que comenz a levantarse en torno a l a medida que los bancos estadounidenses trataron de establecerse en el extranjero y los flujos de informacin se intensificaron4. Tambin se publicaron manuales para exportadores en los que Amrica Latina reciba el inters ms destacado5. En 1914, la legislacin federal estadounidense fue modificada para permitir la apertura de sucursales de bancos de Estados Unidos en el extranjero; para mencionar slo un ejemplo, entre 1914 y 1918, el First National City Bank estableci una docena de sucursales en Amrica Latina. La apertura del canal de Panam en 1914 estimul tambin el comercio exterior. La capacidad de produccin de muchos productos bsicos, cuando ya exista el peligro de un exceso de oferta, se vio incrementada por la guerra. El ejemplo ms destacado es quizs el del azcar, pero lo mismo puede decirse de muchos alimentos y materias primas cuyos cultivo y produccin se vieron temporalmente alterados en Europa. La guerra produjo tambin otros efectos ms concretos. Los lazos comerciales y de inversin alemanes quedaron abruptamente suspendidos, y ofrecieron un vaco que Estados Unidos se apresur a llenar. Rpidamente, todo el sistema bancario, crediticio y monetario dej de funcionar, lo que produjo una aguda crisis de liquidez y pnico financiero en Amrica Latina. "En agosto de 1914 la infraestructura financiera y co-
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.5?UPTURAS Y EXPERIMENTOS
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Albert, 1988:37. Informe anual del Secretario del Tesoro sobre la situacin financiera para el ao fiscal cerrado el 30 de junio de 1920. 1921:81. 8 Vase una descripcin detallada en Lewis, 1949.
mercial que sostena el comercio exterior, y de la que Amrica Latina dependa tan fuertemente, se vino virtualmente abajo ... Los transportes y seguros se hicieron escasos y caros, los bancos cerraron sus puertas, el capital y el crdito se agotaron completamente y las cuentas en libras esterlinas desaparecieron "6. Entretanto, en toda Europa, debido a la necesidad repentina de regular la economa de guerra, se alter la funcin que desempeaba el Estado. En muchos pases, la guerra aliment movimientos nacionalistas, y la inflacin y las dificultades creadas por la guerra condujeron a la consolidacin de las organizaciones sindicales. La crisis del viejo sistema y la emergencia de nuevas fuerzas como la intervencin del Estado abrieron oportunidades para nuevas ideas y para un intento de evaluar y solucionar los problemas fundamentales de la economa. Sin embargo, stos no fueron percibidos claramente. En el perodo de posguerra, la opinin dominante, al menos en Estados Unidos y el Reino Unido, insista en la necesidad de regresar al viejo sistema, sobre todo al patrn oro y, en la medida de lo posible, a los tipos de cambio de antes de la guerra. Desde Estados Unidos se impuls la reduccin del rol del Estado a los niveles de preguerra, la eliminacin de controles de precios y de toda interferencia en el comercio o el tipo de cambio, y el retorno lo antes posible a la competencia "saludable" y "libre". En 1920, el Tesoro de Estados Unidos argumentaba que "...los gobiernos del mundo tienen que salir de la actividad bancada y comercial... el Tesoro se opone al control gubernamental del comercio exterior y ms an al control privado... confa en que se eliminen los controles y las interferencias gubernamentales, y en que se restablezca la iniciativa privada y la libre competencia... y estricta economa en el gasto pblico"7. Considerando la represin de la demanda causada por la guerra, el apuro por volver al libre mercado result particularmente imprudente. El resultado fue el perodo mal gestionado, de auges y cadas, de 1919-228. El auge contribuy a empeorar el problema de un exceso de oferta de productos agrcolas. A partir de 1922, Estados Unidos y muchos pases europeos registraron una expansin econmica sostenida, aunque Gran Bretaa, en un intento por restablecer y mantener la paridad de la preguerra, tuvo que luchar contra la deflacin. Sin embargo, el sistema internacional presentaba fallas fundamentales y las grietas que se abran eran
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Manchal, 1988; Stallings, 1987. Phelps, 1927:211.
tapadas slo temporalmente por los movimientos de capital. La vuelta al sistema de patrn oro nunca funcion bien; haba demasiados centros, Estados Unidos careca de experiencia en su nuevo papel, y ni ste ni Francia se comprometieron a que el nuevo sistema funcionase. El creciente volumen de fondos voltiles y de corto plazo gener inestabilidad. Graves errores de criterio se cometieron al fijarse las paridades de las principales monedas. Adems, la magnitud del supervit comercial de Estados Unidos era tal que hubiese sido necesario implementar medidas para fomentar las importaciones y las exportaciones de capital. Ello hubiese paliado tambin los problemas de pagos de los pases deficitarios. Sin embargo, el comercio exterior no era tan crucial para Estados Unidos como lo haba sido para el Reino Unido; de hecho, las polticas implementadas fueron exactamente las contrarias de las que hacan falta. Estados Unidos continu con su poltica proteccionista, que se remontaba a la guerra de Secesin, y su poltica de exportacin de capital cre problemas graves en los pases receptores. Los aos veinte fueron de auge para el crdito privado al exterior concedido por Estados Unidos9. Gobiernos incautos fueron apremiados por representantes extranjeros con ofertas de crdito y los tomadores de prestamos fueron alentados a endeudarse en exceso. Con frecuencia, los fondos tendieron a destinarse a usos improductivos o a incrementar aun ms el ya peligroso excedente de productos agrarios. El papel de los bancos creci en importancia. En 1926 haba en Amrica Latina 61 sucursales de bancos estadounidenses10 (adems de muchas sucursales de otros bancos extranjeros). Empresas constructoras estadounidenses trabajaron con frecuencia en estrecha asociacin con grupos de banqueros, como hizo por ejemplo la U.S. Foundation Company en Per. Por este y otros medios, en los aos veinte se registr una expansin extraordinaria del financiamiento externo de los gobiernos de Amrica Latina. Esta fue una poca dinmica y agresiva para los negocios, sin restricciones de ningn tipo. Una comisin investigadora del Senado de Estados Unidos descubri que, tan slo en Colombia, haba 29 representantes de empresas financieras estadounidenses interesados en negociar prstamos para los gobiernos nacional y departamentales. El crecimiento de la inversin fue acompaado por un aumento del comercio de Estados Unidos con la regin. En los aos veinte las ganancias que obtuvo Estados Unidos durante la guerra se consolidaron y sus ventajas comparativas se vieron reforza-
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Fodor y O'Connell, 1973: 13-65. Rowe, 1965:83.
das gracias a los nuevos productos dinmicos de la poca (sobre todo automviles). Esto tuvo por consecuencia un cambio en las relaciones y un nuevo potencial de desequilibrio, cuyo ejemplo ms claro es el caso de Argentina. En 1913, Argentina, igual que Brasil, contaba con escasos vnculos comerciales y de inversin con Estados Unidos, a diferencia por ejemplo de Per y Ecuador que ya estaban importando bienes y capital de su vecino del norte. En los aos veinte, Argentina increment sus compras de maquinaria moderna (especialmente agrcola) a Estados Unidos. Sin embargo, el ritmo de crecimiento del comercio con Estados Unidos se vio limitado por las relaciones comerciales y de inversin con el Reino Unido11. Uruguay tambin se vio constreido por el creciente grado de dependencia de su comercio con Gran Bretaa, ya que la exportacin de carne refrigerada de res formaba una proporcin considerable de las exportaciones uruguayas. Impelido por el flujo de crdito, el volumen de la produccin primaria continu creciendo. Entretanto, los factores que operaban sobre la oferta y la demanda cobraron fuerza. A escala mundial, los aos veinte fueron testigos de un progreso tcnico especialmente rpido en la agricultura con la mecanizacin de las labores agrarias y la introduccin de abonos y nuevas variedades de plantas que produjeron un incremento de la oferta. Los mercados de productos bsicos se vieron sujetos tambin a grandes cambios estructurales, pues se encontr sustitucin para los nitratos, y el caucho de las plantaciones elimin la industria del caucho natural amaznico. El comportamiento de los precios durante la dcada es difcil de analizar. El repentino auge de 1920 fue seguido por un desplome no menos sbito y luego por continuas oscilaciones. No obstante, la situacin indicaba una tendencia desfavorable a largo plazo; en el perodo de 1926-29, los trminos de intercambio para todos los productos bsicos haban cado considerablemente por debajo del nivel de 191312. En retrospectiva, los aos veinte se presentan como un perodo muy semejante a los aos setenta, es decir, un perodo de crecimiento irregular y de endeudamiento creciente que presagia una dcada de depresin econmica. Como en los aos setenta, no podra haberse esperado que Amrica Latina hubiese captado las seales de inminente desastre. Debido a que llegaban fondos en grandes cantidades y las variaciones de precios eran muy voltiles, la tendencia a ms largo plazo se volva difcil de interpretar. Sin embargo, los elementos de fragilidad estaban presentes: el principal pas acreedor
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Bulmer-Thomas, 1994: 196. En los aos treinta este grupo, conocido como "productores insulares de Estados Unidos", logr desplazar significativamente a Cuba del mercado de Estados Unidos. 15 Daz Alejandro, 1984a: 21.
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careca de experiencia, y no haba ni control ni registro sobre los prstamos recibidos. Estos tampoco se invertan de forma tal que pudieran garantizar su reembolso. La capacidad productiva se vea adicionalmente obstaculizada porque el tipo de cambio se encontraba sobrevaluado por la entrada de capitales. La corrupcin se haba generalizado y el comercio creca respondiendo a una expansin insostenible en Estados Unidos. La evolucin econmica internacional de los aos treinta puede exponerse ms sucintamente, pues los hechos se manifestaron sbitamente y con incuestionables y desastrosos efectos. El desplome se anunci antes de la cada de la Bolsa de Nueva York en octubre de 1929 cuando, atrado por las elevadas tasas de inters en Estados Unidos, se produjo una salida de capital de Amrica Latina, y cuando un buen nmero de productos bsicos alcanzaron sus precios mximos: el trigo argentino en mayo de 1927, el azcar cubano en marzo de 1928 y el caf brasileo en marzo de 192913. La cada posterior del precio de los productos bsicos fue vertiginosa. Todos los pases se vieron afectados, y nueve de los pases incluidos en el cuadro 4.1 sufrieron entre 1928 y 1932 un descenso de ms del 50% en el valor unitario de sus exportaciones. Los ms afectados fueron los pases exportadores de minerales (Bolivia, Chile y Mxico) y Cuba. Este pas sufri un importante recorte de su cuota del mercado estadounidense a causa primero del arancel Smoot-Hawley de 1930 y luego del acuerdo Chadbourne de 1931. Ambos afectaron a Cuba pero no a Puerto Rico, Filipinas o Hawai14. La lotera de los productos bsicos y las desgracias ajenas significaron cierto alivio para algunos pases. El precio del oro y de la plata registr un aumento debido a la poltica monetaria de Estados Unidos; la sequa en Amrica del Norte favoreci a los exportadores de alimentos cultivados en zonas templadas, y la Repblica Dominicana aument sus ventas de azcar a expensas de Cuba. Aunque los precios bajaron, las tasas de inters no siguieron el mismo camino, y la mayora de los pases atravesaron una crisis fiscal cuando los ingresos provenientes de los impuestos sobre el comercio disminuyeron y el pago del servicio de la deuda aument en trminos reales. Sin embargo, el principal trastorno para Amrica Latina no se relacion con las tasas de inters sino con "la aparicin de un centro proteccionista y nacionalista"15. Durante esa dcada el multilateralismo dej de funcionar. "Ya en los
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VARIACIN DEL PRECIO Y DEL VOLUMEN DE LA EXPORTACIN; TRMINOS DE INTERCAMBIO; 1932 (1928=100) Volumen Precio Trminos de exportacin Pas de exportacin de intercambio 88 68 Argentina 37 48a 79" n.d. Bolivia 86 65 Brasil 43 31 57 Chile 47 102 63 Colombia 48 81 78 Costa Rica 54 Ecuador 83 51 74 52 75 El Salvador 30 101 54 Guatemala 37 49b 104b n.d. Hait 101 130 91 Honduras 58 64 Mxico 49 78 Nicaragua 50 71 76 62 39 Per 106b 81b Repblica Dominicana 55b 100 81 101 Venezuela Amrica Latina
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1929 . 100 b1930 =100 Fuentes: CEPAL, 1976; Bulmer-Thomas, 1994.
aos veinte grupos influyentes en Gran Bretaa eran partidarios de la poltica de preferencia imperial y, en 1928, las elecciones presidenciales en Estados Unidos estuvieron acompaadas de una ola de proteccionismo. El fervor proteccionista dio lugar al arancel Smoot-Hawley de 1930 y la Abnormal Importations Act britnica de 1931 ... El proteccionismo gan terreno a medida que la depresin econmica se haca ms profunda. El sistema de preferencia imperial fue adoptado por la Mancomunidad Britnica en Ottawa en 1932, mientras que Francia, Alemania y Japn tambin reforzaron medidas proteccionistas y establecieron sistemas discriminatorios de comercio en las zonas
CUADRO 4.1
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16 Ibd.
sujetas a su hegemona poltica"16. En los pases desarrollados el proteccionismo se vio acompaado de escasa inversin en el exterior; es ms, las corrientes principales de capital se dirigieron hacia Estados Unidos, que de nuevo pas a ser deudor. Los aos que siguieron se vieron ensombrecidos completamente por los acontecimientos polticos que culminaron con el estallido de la guerra en 1939. Una vez ms, Amrica Latina vio amenazadas sus fuentes de suministro, sus mercados de exportacin, sus servicios navieros y sus fuentes de crdito. Como durante la guerra anterior, los productos importados comenzaron a agotarse. El impacto vari de acuerdo con la intesidad de la relacin con los mercados europeos. En este contexto, el nuevo factor fue el poder de Estados Unidos, y su disposicin a reconocer la importancia de las fuentes de suministros estratgicos y de la solidaridad panamericana. El Banco de Exportacin e Importacin recibi un nuevo aporte de capital y se convirti en el principal instrumento de control de Estados Unidos sobre las fuentes de materias primas en la regin. En septiembre de 1940, el Banco de Exportacin e Importacin firm un acuerdo con Brasil para conceder a ste un crdito de US$20 millones destinados a la construccin de una planta siderrgica en Volta Redonda. En el mismo ao, la Metals Reserve Company contrat la compra, durante cinco aos, de casi la totalidad de la produccin de estao boliviano (aquella que no era controlada por Simn Patino, que se venda al Reino Unido). Estados Unidos compr tambin cobre y nitrato chilenos en gran escala. Cuando Estados Unidos entr de lleno en la guerra tras el ataque a Pearl Harbor, Amrica Latina se vio afectada ms profundamente. En primer lugar, Estados Unidos exigi que Amrica Latina se comprometiese en favor de los aliados. En 1942, el Tesoro de Estados Unidos convoc una Conferencia Econmica y Financiera Interamericana en Washington para instar a los pases latinoamericanos a que adoptasen leyes y medidas destinadas a controlar los "activos enemigos" tales como inversiones y cuentas bancarias. En segundo lugar, a cambio de solidaridad y apoyo, y como respuesta a necesidades estratgicas que la guerra haba incrementado, nuevas posibilidades de ayuda econmica aparecieron bajo la forma de acuerdos de compra y de crditos otorgados por el Banco de Exportacin e Importacin, adems del envo de numerosas misiones comerciales y tcnicas estadounidenses. Crecieron las inversiones de Estados Unidos en Amrica Latina y se estrecharon notablemente las relaciones entre gobiernos. Por
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RESPUESTAS, EXPERIMENTOS Y RESULTADOS

Refirindose a la reaccin ante las perturbaciones econmicas de los aos treinta, Daz Alejandro propuso una distincin entre pases reactivos y pases pasivos18. Los que pudieron depreciar el tipo de cambio y acelerar as el ajuste de los precios relativos se recuperaron ms rpidamente, mientras que otros (por lo general pases pequeos que dependan de Estados Unidos), que se mantuvieron vinculados al dlar y no disponan de verdadera autonoma para formular polticas19, sufrieron graves consecuencias y se recuperaron, si acaso, lentamente. A partir de este esquema, se establece una correlacin entre pas pequeo y pas pasivo, y entre pasividad y crecimiento lento. Este planteamiento ha recibido dos tipos de cuestionamientos. Los expertos en Cuba han insistido en que ste pas no se inserta bien en el esquema anterior, pues los encargados de formular la poltica econmica actuaron correctamente al pagar el pre17 18
Niblo, 1988: 7 y siguientes. Daz Alejandro, 1984a: captulo 2. 19 Cuba, por ejemplo, ni siquiera poda elevar sus aranceles.
ejemplo, la transformacin de las relaciones entre Estados Unidos y Mxico fue tan completa que ya en 1942 el ministro de relaciones exteriores mexicano describa la frontera entre los pases como una "lnea que une, no que divide". Manifestaciones de este carcter resultan notables a la luz de la amarga polmica por el petrleo suscitada entre los dos pases slo cuatro aos antes17. nicamente Argentina y Chile se resistieron, y sufrieron por ello. Chile no rompi con las potencias del Eje hasta 1943, y Argentina declar finalmente la guerra en marzo de 1945. Una de las paradojas ms sorprendentes de los aos de guerra, y una de las consecuencias principales del propio conflicto, fue la creciente participacin econmica de Estados Unidos en Amrica Latina junto con la expansin del rol del Estado. Este incluy el uso de controles directos, que la guerra haba hecho polticamente aceptables. En gran parte de Amrica Latina los intereses del sector privado empezaron a ligarse cada vez ms a los del gobierno, de la misma manera que en Estados Unidos. Los dirigentes empresariales fueron inducidos por el gobierno para planificar y llevaran a cabo una amplia gama de proyectos. La evolucin descrita habra de resultar fundamental para el nuevo modelo de crecimiento que surgi en el perodo de posguerra.
RESPUESTAS, EXPERIMENTOS Y RESULTADOS 115
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Bulmer-Thomas, 1994: 212. Dean, 1969. Para los detalles de la polmica sobre la industrializacin de Brasil, consltese Cambridge History of
Latn America, 1986: vol. TV, ensayo bibliogrfico 2.
ci que haca falta para renegociar las condiciones del acuerdo del azcar firmado con Estados Unidos. De hecho, el crecimiento econmico de Cuba en los aos treinta fue bastante rpido. Por otra parte, Bulmer-Thomas ha sealado que muchos pases pequeos tomaron medidas reactivas y que no existe correlacin entre el tamao de un pas y la rapidez de recuperacin en los aos treinta20. Si el anlisis se ampla ms all de la Depresin y se incluyen las dos guerras mundiales, las fuerzas que intervienen son bastante distintas. Es preciso subrayar que no se trata slo de un desplome de la exportacin, aunque el tamao del pas y el margen de maniobra siguen siendo de considerable importancia. En tiempos de guerra, y en particular durante los aos cuarenta, el anlisis debe centrarse en consideraciones estratgicas, la dotacin de recursos naturales, la base industrial anterior y los aspectos geogrficos. Aunque el nfasis de Daz Alejandro en la importancia de la autonoma para formular polticas contina siendo vlido, conviene complementarlo con los argumentos aducidos en el captulo anterior referidos a las caractersticas de los productos, dimensiones del pas, geografa y evolucin de la economa poltica (como la capacidad de formulacin de polticas, la coherencia de los grupos interesados), y tambin otros aspectos relacionados con el desarrollo institucional. Se ha argumentado que la primera guerra mundial gener un estmulo para la demanda y que tambin cre graves limitaciones para la oferta. La naturaleza de la respuesta a estos problemas ha dado lugar a una extensa literatura, que ha proliferado tambin debido a la falta de datos confiables. La visin inicial, expuesta en el trabajo de Celso Furtado y de la CEPAL, sostena que la guerra estimul el crecimiento industrial de Amrica Latina. Warren Dean fue el primero de varios autores que puso en duda esta conclusin para el caso de Brasil21. Dean adujo que la guerra interrumpi un significativo proceso de crecimiento. Estudios posteriores llegaron a la conclusin de que, durante la guerra, Brasil experiment un acelerado crecimiento de la produccin (las divergencias interpretativas en los trabajos anteriores surgen en gran medida de otorgar distinto peso a los datos existentes sobre exportaciones), pero que sta estuvo basada en una utilizacin ms intensiva de la capacidad instalada. En otras palabras, la guerra simplemente estimul una expansin que ya estaba en marcha.
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Vase Knight, volumen complementario 1; Womack, 1978. Corts Conde, volumen complementario 1.
Asimismo, se sostiene que la guerra fue importante porque anim a pequeos talleres de reparaciones a ampliar su actividad, sentando as las bases para un sector incipiente de bienes de capital. Una visin a tener en cuenta insiste en que hay una tendencia a largo plazo a que los perodos de aumento de la capacidad (en que las importaciones son baratas y abundantes) se alternen con perodos de rpido incremento del producto (en que las importaciones son caras y escasas). As, en economas como la brasilea, que posea una base industrial previa y capacidad instalada, parece haber acuerdo entre los investigadores en que la guerra condujo a una aceleracin del producto del orden del 8% 9% anual. Esta visin tambin se acepta en el caso de Chile. Sin embargo, otros pases ya se encontraban estrechamente relacionados con otras fuentes de suministro como Estados Unidos y Japn. Algunas economas de la costa del Pacfico, como las de Per y Colombia, ya contaban con importante lazos comerciales con Estados Unidos, y durante la guerra pudieron ampliarlos rpidamente. En estos pases, los estmulos para sustituir importaciones fueron menores que en el caso de Brasil. Puede que esto tambin haya sido sido cierto en el caso de Mxico, pero aqu los problemas internos se impusieron por encima de cualquier otra consideracin. A pesar de que, incluso a corto plazo, la revolucin no fue el desastre econmico que se dijo inicialmente22, el sector manufacturero slo recuper el nivel de 1910 una dcada ms tarde, en 1920. El caso ms sorprendente es quizs el de Argentina, dadas las dimensiones del pas, la base industrial previa con que contaba y la relativa falta de vnculos con Estados Unidos. El hecho de que en 1918 la produccin se situara slo un 9% por encima del nivel de 1914 parece explicarse por las malas cosechas en tres de los cuatro aos de guerra y el fin de un largo ciclo de inversin en ferrocarriles. La aguda cada de las importaciones fue consecuencia de las estrechas relaciones comerciales del pas con Europa (incluida Alemania) y el encarecimiento de los costos de transporte. La baja en el intercambio comercial redujo considerablemente los ingresos fiscales y deprimi la actividad comercial23. Economas ms pequeas, como las de Centroamrica, no estuvieron en condiciones de aprovechar las oportunidades que brindaba el conflicto. Se suele afirmar que sus lites slo esperaban el fin de las hostilidades para volver decididamente al modelo exportador. Sin embargo, se produjeron algunos efectos en pequea escala. En Ecua-
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Vase un relato de la situacin en Restrepo, 1958 y en el recuadro 3.1. Palma (volumen complementario 2) sostiene que todos los procesos vividos por Amrica Latina en los aos treinta haban tenido lugar en Chile ya una dcada antes. Maiguashca (1996) describe el caso ecuatoriano y Santamara (volumen complementario 1) el caso cubano. 26 Palma, volumen complementario 1.
dor, por ejemplo, la interrupcin del suministro de carbn australiano debido a la falta de transporte estimul la produccin maderera24. Los aos veinte conforman un intervalo en el proceso de ajuste, ya que la prosperidad de esos aos generalmente llev a pensar que la fase de crecimiento impulsado por la exportacin an sobreviva. Los productores cubanos de azcar comenzaron a preocuparse por un exceso de produccin y dieron respaldo a un plan gubernamental destinado a iniciar un modesto proceso de industrializacin. Iniciado en 1926, el plan no resistira las perturbaciones que se avecinaban. Tres economas sufrieron el desplome de su principal sector de exportacin: Chile perdi el mercado del nitrato, Cuba el del azcar y Ecuador el del cacao25. En respuesta a circunstancias particulares, algunos pases incrementaron su proteccionismo, pero por lo general estas medidas no compensaron los efectos de la sobrevaluacin causada por la entrada de crditos. Teniendo en cuenta el anlisis precedente, no sorprende comprobar que el crecimiento industrial experimentado durante la guerra disminuy gradualmente durante los aos veinte, pese a un cierto incremento en la capacidad instalada. El sector textil brasileo, por ejemplo, se vio muy afectado por las tendencias que registraron los precios relativos y la tasa real de crecimiento de la industria chilena fue del 2 % anual entre 1918 y 1929, en comparacin con el 9% alcanzado entre 1913 y 191826. En Per, el estancamiento del ingreso de las exportaciones unido a una modesta mejora en la evolucin de los precios relativos y a un empeoramiento en la distribucin del ingreso produjo una situacin de estancamiento en el sector industrial. La excepcin fue Argentina, donde el sector industrial recuper parte del terreno perdido despus de haber permanecido estancado durante los aos de la guerra. Colombia tambin creci rpidamente, una evolucin que en parte refleja el subdesarrollo anterior de su industria. Durante este perodo, incluso las economas ms grandes de Amrica Latina an carecan de polticas sistemticas de promocin industrial, lo que guardaba coherencia con el nivel de desarrollo de la regin. Sencillamente, todava no estaban dadas las condiciones para la emergencia de tales polticas. Es sorprendente cmo en pases cuyas lites exportadores eran dominantes el sector manufacturero pudo alcanzar el grado de
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proteccin que alcanz. Se ha argumentado que tanto en Brasil como en Chile los exportadores a menudo preferan aranceles a la importacin a que se gravasen sus fuentes de ingreso, a pesar de que a largo plazo esta posicin pudiera amenazar sus propios intereses. Y, en rigor, la industria no siempre fue considerada como una amenaza. En Chile, los grupos agrarios tradicionales vieron que sus mercados de exportacin perdan fuerza y volcaron su atencin hacia el mercado interno. En Brasil, la industria pudo emplear productos agrcolas que carecan de mercado en el exterior, y la combinacin de intereses se vio favorecida por alianzas matrimoniales entre las lites y por conexiones en los consejos de administracin. Otro factor que contribuy fue el carcter poco sistemtico de las reformas arancelarias. Combinados, estos factores fomentaron, por un lado, un cierto grado de proteccin y, por otro, inhibibieron la emergencia de un grupo empresarial especficamente comprometido con la industria. En vsperas de la Gran Depresin, incluso las mayores economas de Amrica Latina eran extremadamente dependientes de la exportacin, que constitua una proporcin considerable de su producto nacional. La dependencia del sector pblico de los impuestos sobre el comercio exterior tambin era elevada: por ejemplo, ms del 5Q% en el caso de Chile en los aos veinte. La exportacin se limitaba casi exclusivamente a productos bsicos, y en la mayora de los pases dos o tres productos representaban alrededor de las dos terceras partes de los ingresos de exportacin (vase Apndice estadstico, seccin VI). Salvo una o dos excepciones complejas (Mxico y el gobierno Batllista en Uruguay), las lites exportadoras an eran polticamente dominantes. De esta manera se anunciaba ya la paradoja de los aos treinta: la industrializacin por sustitucin de importaciones ocupara un papel destacado, y sin embargo la recuperacin de la economa estara centrada en la exportacin. Ante el colapso de 1929, la respuesta inicial de Amrica Latina fue atenerse ortodoxamente al mecanismo de ajuste del patrn oro. A medida que el oro y las divisas se retiraban, la deflacin interna se sum a los efectos del desplome de las exportaciones, e ingresos y empleo cayeron fuertemente. El abandono de la convertibilidad por parte del Reino Unido en 1931 ofreci cierto alivio. Una vez que el abandono del patrn oro se volvi aceptable, Amrica Latina sigui ese camino con presteza. Enseguida se sucedieron los incumplimientos de pagos, ya que la depreciacin del tipo de cambio hizo que la carga de la deuda resultase insoportable. Para 1934, solamente Argentina, Honduras, Hait y la Repblica Dominicana se mantenan al da en sus pagos (Venezuela no se vio obligada a enfrentar este problema, pues haba pagado ya su deuda, y Colombia continu atendiendo el pago de la deuda del gobierno central hasta 1934.) Los
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Thorp y Londoo, volumen complementario 2. Ocampo y Montenegro, 1982. 29 Estos dos conflictos fueron de distinta magnitud. La guerra del Chaco enfrent a Paraguay y Bolivia de 1932 a 1935. Paraguay venci, pero ambos lados sufrieron enormes prdidas. Unas 50.000 personas murieron. La "guerra" de Leticia fue ms bien un incidente fronterizo que comenz en 1932, pero el temor de Colombia a una invasin peruana condujo a un incremento considerable del nivel de gasto militar. 30 Bulmer-Thomas, volumen complementario 2: 299. 31 En 1930, Uruguay organiz la Copa Mundial de Ftbol en Montevideo y aprovech la ocasin para reanimar la moral nacional. La construccin del Estadio Centenario por el Gobierno puede considerarse como una modesta medida keynesianas. En un momento de profunda recesin, antes que materiales, los beneficios conseguidos fueron psicolgicos. Hancox, 1997.
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mercados financieros internacionales de los aos treinta sencillamente permitieron, e incluso toleraron, el incumplimiento de una manera que habra sido impensable en los aos ochenta. Ello se debi al considerable nmero de titulares individuales de bonos con escaso poder negociador (a diferencia de los aos ochenta, en que predominaron las instituciones). No pagar ofreci un respiro; a menudo sto permiti un incremento en la disponibilidad de divisas de hasta un 20%. Para 1930, algunos pases ya comenzaban a respaldar activamente a sus sectores exportadores. En Brasil esto se hizo mediante la compra de existencias de caf que luego eran incineradas. En Colombia, la continua necesidad de desarrollo de infraestructura del sector exportador impuls a los gobiernos municipales a tomar medidas desde muy temprano. Por ejemplo, en octubre de 1930, la municipalidad de Cartagena negoci un prstamo para comenzar la construccin de un acueducto27 y, para 1931, el gobierno nacional recurra a financiamiento deficitario para impulsar el crecimiento28. A principios de la dcada, el gasto militar se sum frecuentemente a la inversin pblica, como ocurri en las guerras del Chaco y de Leticia29. En Guatemala, el ambicioso programa de construccin de carreteras puesto en marcha por el general Ubico utiliz esencialmente trabajo forzado, por lo que su repercusin se dej sentir ms en trminos de acceso a nuevos territorios que en efectos multiplicadores sobre el ingreso30-31. En Brasil y Chile, la expansin inicial se vio facilitada por cuotas de importacin y aranceles, y en Colombia, por incrementos arancelarios moderados. Sin embargo, con el tratado Roca-Runciman de 1933 Argentina otorg concesiones arancelarias al Reino Unido, en tanto que Cuba redujo su arancel en 1934 como parte de la renegociacin de sus acuerdos de reciprocidad con Estados Unidos. El uso de tipos de cambio mltiples se increment, sobre todo como una forma para gravar el sector
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32 33
Contreras, volumen complementario 1, explica el desarrollo de los tipos de cambio mltiples en Bolivia. Crdenas, volumen complementario 2.
exportador sin necesidad de sancin legislativa, pero tambin constituy una modalidad de proteccin adicional32. Gradualmente, cada vez ms elementos "estructurales" se incorporaron a la poltica econmica de los pases ms grandes de Amrica Latina. En Brasil, el gobierno de Getulio Vargas inici el camino, sobre todo a partir de 1937, hacia una amplia poltica de expansin e intervencin estatal. Mxico sigui los mismos pasos, con un programa de obras pblicas que comenz en los aos veinte. El gobierno de Lzaro Crdenas ampli el programa e inici una reforma agraria que, si bien a largo plazo estimul la inversin en el campo, es probable que en este perodo contribuyera ms a encauzar fondos hacia la industria33. Tambin creci el presupuesto del gobierno, se aprob un plan de seis aos y en 1938 se cre la empresa petrolera estatal Pemex. En 1939, Chile cre CORFO, un organismo estatal de desarrollo industrial. En los cuadros 4.2 y 4.3 se resumen los datos de la recuperacin resultante. Es notable que Brasil y Colombia, las dos economas que reaccionaron antes y de manera ms dinmica en apoyo de sus sectores exportadores, fueron las que registraron una recuperacin del PIB para 1932, an antes de que se iniciara la recuperacin del sector exportador. En 1933, Chile, Mxico y Argentina haban comenzado a crecer nuevamente debido al alza en los ingresos provenientes de la exportacin. Costa Rica registr una pequea cada pero se recuper prontamente. Con polticas muy conservadoras, Per se recuper al mejorar la exportacin de algodn en 1933. Para el ingreso interno, la recuperacin fue ms importante de lo que aparece en el cuadro 4.2, pues el algodn, de alta rentabilidad, desplaz a la exportacin de minerales (aunque la falta de inters de las multinacionales durante los aos treinta permiti que la minera de pequea escala se beneficiase). El sector petrolero de Venezuela se tambale slo ligeramente durante la Gran Depresin. En todos los casos, la industria se recuper muy pronto y creci con ms rapidez que el PIB. Sin embargo, la profunda recesin en Chile y Cuba signific que los niveles de PIB anteriores a la Gran Depresin se volvieran a alcanzar recin hacia finales de la dcada. En las economas ms pequeas, la expansin de la sustitucin de importaciones en la agricultura estimul la recuperacin en aquellos casos en los que se cumplieron dos condiciones: que la frontera territorial permaneciese abierta y accesible y que se dispusiese de empresarios y de mano de obra. Ecuador ampli la produccin de caf
J>?ESPUESTAS, EXPERIMENTOS Y RESULTADOS
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34 35
Maiguashca, 1996. Bulmer-Thomas, 1994: 210. 36 Ibd:219.
y arroz gracias a la incorporacin de nuevas tierras, y se reanud el crecimiento del sector textil y la exportacin de sombreros Panam34. Sin embargo, este tipo de expansin fue imposible en pases como Honduras, donde el control que ejerca la United Fruit Company sobre la tierra impidi cualquier alternativa que no fuera el banano. Los magros resultados del sector exportador y las graves limitaciones de tamao y de falta de posibilidades para la diversificacin hicieron que Nicaragua, Uruguay, Panam y Paraguay apenas lograran recuperarse. Uruguay era el nico pas de este grupo que contaba con base industrial, pero ello no fue suficiente para compensar el estancamiento de las exportaciones ganaderas. La recuperacin de las exportaciones, un factor importante para mantener la expansin industrial y la recuperacin general de la actividad econmica, respondi a varios razones. Los trminos netos de intercambio se recuperaron entre 1933 y 1937, debido tanto a la debilidad de los precios de las importaciones como al fortalecimiento de los precios de las exportaciones. Para 1939, los trminos de intercambio de toda Amrica Latina haban recuperado el nivel de 1930 y se situaban un 36% por encima del nivel de 193335. Ms importante aun fue, en la mayora de los casos, el incremento del volumen que obedeci en parte a circunstancias internacionales y en parte a polticas internas. Adems de medidas especficas de apoyo, durante la dcada se produjo una devaluacin importante en trminos reales. En Brasil, por ejemplo, los exportadores gozaron de una devaluacin real del 49% en relacin al tipo de cambio oficial y del 80% respecto del tipo de cambio del mercado libre36. Ello fue posible porque el vnculo entre la depreciacin del tipo de cambio y la inflacin interna era an dbil. En los primeros aos treinta, los precios internos estaban cayendo y esto condujo a una depreciacin real. Poco despus, los precios comenzaron a subir moderadamente pero, en vista del exceso de capacidad instalada y de la ausencia de expectativas inflacionarias, no hubo indicio alguno de la perniciosa inflacin que sera caracterstica de los aos setenta y ochenta. El resultado fue que el sector exportador se recuper y avanz de la mano de la rpida expansin del sector industrial. Por ese momento al menos, los mayores pases de Amrica Latina encontraron el delicado equilibrio que les permita diversificar sus economas sin matar la gallina de los huevos de oro, es decir, el sector exportador.
122
J?UPTURAS Y EXPERIMENTOS
AMERICA LATINA: PODER ADQUISITIVO DE LAS EXPORTACIONES, PIB Y MANUFACTURAS; 1927-38 (ndice 1928*100) Argentina Brasil Chile Colombia PAE PIB Manuf. PAE PIB Manuf. PAE PIB Manuf. PAE PIB Manuf. 1927 85 99 100 89 90 97 91 80 103 84 93 99 1928 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1929 91 101 98 102 101 97 110 110 122 103 104 103 1930 60 93 93 69 99 94 69 99 123 107 103 98 1931 62 95 86 71 96 95 44 82 91 112 101 96 1932 59 92 86 61 100 94 18 60 104 96 108 110 1933 68 94 91 68 109 98 35 70 115 87 115 129 1934 101 102 100 78 119 108 74 84 125 131 123 136 1935 108 115 114 79 122 120 80 90 144 113 126 151 1936 119 115 120 94 137 136 92 91 147 127 133 164 1937 177 124 128 109 143 141 140 107 154 140 135 192 1938 105 124 135 73 150 146 86 102 139 117 144 195 Mxico Per Uruguay Venezuela PAE PIB Manuf. PAE PIB PAE Manuf. PAE PIB 1927 111 99 103 95 94 97 nd 71 87 1928 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1929 95 96 106 108 110 90 102 130 112 1930 72 90 105 79 98 95 115 133 113 1931 65 93 100 59 90 61 nd 105 96 1932 47 79 73 48 86 44 nd 96 100 1933 51 88 97 75 96 51 nd 135 98 1934 79 94 106 129 109 43 nd 300 105 1935 92 101 123 140 119 57 nd 232 116 1936 91 109 139 145 125 61 125 232 122 1937 100 113 143 147 127 80 nd 246 136 1938 78 115 149 126 129 81 nd 282 144
Nota: El PIB y el valor agregado en las manufacturas se expresan en valores constantes a los precios de 1970. En el poder adquisitivo de la exportacin (PAE) y los valores corrientes se han deflactado por el ndice de precios de la importacin de cada pas, a excepcin de Uruguay para el que se utiliza el ndice de precios de la exportacin de Estados Unidos, Fuente: Apndice estadstico, secciones II, III y VI.
CUADRO 4.2
Respuestas, EXPERIMENTOS Y RESULTADOS
123
CENTROAMRICA Y EL CARIBE: PODER ADQUISITIVO DE LAS EXPORTACIONES, PIB Y MANUFACTURAS; 1927-38 (ndice 1928=100) Cuba Costa Rica Guatemala PIB Manuf. PAE PIB Manuf. PAE PIB Manuf. PAE 101 99 89 88 118 98 119 na 95 1927 100 100 100 100 100 100 100 1928 na 100 91 112 106 1929 99 95 na 94 96 90 116 68 93 101 98 93 116 1930 101 100 122 109 69 99 70 1931 63 93 95 103 1932 49 92 95 87 59 58 63 99 55 51 78 120 48 96 91 1933 50 65 109 109 112 58 57 114 68 1934 54 71 97 129 121 69 53 55 125 1935 63 104 83 131 172 167 1936 74 79 55 111 74 105 169 148 84 128 68 130 153 73 1937 97 126 69 89 138 70 1938 98 63 180 174
Honduras
1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938
PAE 76 100 90 101 119 133 143 124 90

65 67 44
PIB
89 100 99 105 107 96 91 88 84 85 81 86
Manuf. 93 100 110 103 90 90 95 98 110 115 117 124
Nicaragua PAE PIB Manuf. 103 75 79 100 100 100 109 95 112 80 90 94 73 85 92 76 72 56 89 60 96 87 88 58
61 49 69 88 70 76 78 91 80 89 97
64
El Salvador PAE PIB Manuf. 92 56 85 100 100 100 100 108 90 92 55 103 92 78 60 83 70 39 86 52 94 97 86 60 88 107 54 90 104 54 100 76 114 106 91 50
Nota: El PIB y el valor agregado en las manufacturas se expresan en valores constantes a los precios de 1970. Para el poder adquisitivo de la exportacin (PAE) de los pases de Centroamrica se utiliza Bulmer-Thomas, 1987. Para Cuba se utiliza como deflactor el ndice de precios de la exportacin de Estados Unidos. Ptente: Apndice estadstico, secciones II, III y VI.
CUADRO 4.3
124
Abreu, volumen complementario 2: 155. El tratado Roca-Runciman favoreci a Argentina en el sentido de que, pese a la poltica de preferencia imperial britnica, permiti el continuo acceso argentino al mercado britnico de carne y cereales. Sin embargo, el tratado oblig a Argentina a reducir aranceles sobre muchas de las importaciones britnicas y permiti que las empresas britnicas pagasen sus gastos deduciendo lo que deban de las exportaciones argentinas al Reino Unido. Vase Rock, 1991: 21-4. 38 Abreu, volumen complementario 2: 156. 39 Las estimaciones de Brundenius sobre el PIB indican que los niveles de PIB per cpita de 1910-20 no se haban recuperado al llegar la revolucin castrista, aunque hubo crecimiento en los aos treinta al reactivarse la produccin azucarera (alrededor del 24% si se comparan 1928 y 1937). Este autor toma las estimaciones de Alienes (1950), que deflact segn los precios de Estados Unidos, y deflacta en cambio utilizando el ndice cubano del precio de los alimentos (Brundenius, 1984). Los datos del PIB de Cuba en este perodo no son fiables y han sido tema de mucha polmica, por lo que las conclusiones que aqu se recogen deben considerarse como una aproxi-
37
Macion
Argentina y Cuba fueron las dos economas que se mantuvieron claramente al margen de las generalizaciones hasta ahora sealadas. Las exportaciones argentinas no crecieron particularmente rpido, y las tasas de crecimiento del PIB y de la industria fueron ms lentas que las de las otras grandes economas de Amrica Latina. Atribuir esos resultados a los vnculos con Gran Bretaa y en particular al tratado Roca-Runciman resulta polmico, aunque "a la luz de los datos disponibles, la interpretacin tradicional del Tratado ... sigue siendo vlida"37. Abreu sostiene que "una poltica menos 'educada' en materia financiera que implicase, por ejemplo, una reprogramacin del pago de la deuda externa hubiera liberado recursos para adoptar polticas internas expansivas y para consolidar ms la industria nacional mediante el aumento de la importacin de bienes de capital"38. En el caso de Cuba, los efectos de la Depresin fueron devastadores. Los datos macroeconmicos para ilustrar esta afirmacin son escasos: las estimaciones sobre el PIB no son fiables y los mejores datos, que corresponden a la produccin industrial, slo comienzan en 1930. Sin embargo, las estadsticas indican que el valor real de la produccin industrial total de 1930 no volvi a alcanzarse hasta 194139. La polmica sobre Cuba es similar a la referida a Argentina: haba en verdad otra alternativa a la de renegociar a cualquier costo el acuerdo azucarero con Estados Unidos? El precio a pagar fue, naturalmente, el acceso preferencial de los fabricantes estadounidenses al mercado cubano. La recompensa fue un cierto crecimiento (al menos durante los aos treinta) y el desmantelamiento de la revolucin de 1933. Con todo, Cuba era peculiar por el grado en que el azcar atraviesa todas las instituciones y la vida econmica y poltica del pas. El proyecto de diversificacin iniciado en 1926
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40
Este aspecto est bien documentado en BIRF, 1951.
fracas debido a los acuerdos comerciales del "New Deal" con Estados Unidos y a la arraigada dependencia en el azcar. Crditos, transporte, la totalidad del funcionamiento de la burocracia, las redes comerciales, todo giraba en torno al azcar40. No haba comunidad urbana o rural que no dependiera total o parcialmente del ingenio local y de la caa que se cultivaba para abastecerlo. El poder del azcar en Cuba era tan profundo que el tema escapaba a las opciones racionales de los encargados de formular la poltica econmica. Teniendo en cuenta los datos presentados al comienzo de esta seccin, no sorprende que la exportacin de productos bsicos haya sido tan importante para generar la recuperacin ni que los gobiernos la apoyaran. Incluso las economas ms grandes todava dependan fuertemente del comercio exterior en los aos treinta y contaban con sectores industriales relativamente pequeos. Sin embargo, en el transcurso de la dcada, la dependencia del comercio exterior habra de cambiar. En 1945, la situacin se haba hecho ms diversa. En cierto sentido, la segunda guerra mundial permiti que continuara el saludable proceso de diversificacin econmica de Amrica Latina. El subcontinente se convirti en fuente importante de materias primas y experiment un incremento an ms fuerte de algunas exportaciones, al tiempo que las limitaciones impuestas a la importacin generaron un nuevo estmulo para continuar con la sustitucin de importaciones. Sin embargo, otras exportaciones perdieron sus mercados europeos. El proceso adquiri dimensin regional pues se abri el comercio de manufacturas entre los pases de Amrica Latina. La capacidad de cada pas para aprovechar las oportunidades fue desigual. As, la experiencia pas por pas result muy variada. Por ejemplo, en el caso de los minerales, el control sobre los precios en los pases consumidores y el retraso en los pagos significaron que el ingreso adicional recibido fue escaso. Esto explica el crecimiento relativamente limitado de los ingresos provenientes de la exportacin en pases exportadores de minerales como Chile, Bolivia y Per. Pero incluso cuando ese ingreso estaba disponible, poco haba en qu gastarlo, lo que dio lugar a una acumulacin considerable de reservas. La industria estuvo sujeta a fuerzas contradictorias. La escasez de productos importados alentaba un nuevo empeo por la sustitucin, pero ese empeo se vea coartado por la escasez de insumos y de bienes de capital importados. El resultado final fue la continuacin del crecimiento industrial de los aos treinta (vase el cua-
126 RUPTURAS Y EXPERIMENTOS
CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES, EL PIB Y LAS MANUFACTURAS, 1939-45 (ndices 1938*100, valores para 1944-45) Exportacin Volumen3 Manuf. Valor PIB 141 161 122 131 Argentina 93 144 220 123 Brasil 108 150 126 184 Chile 109 148 123 162 Colombia 146 295 138 Cuba 137 84 141 Mxico 252 177 80 123 113 Per 109 Uruguay 108 114 177 142 195 155 141 Venezuela Centroamrica 77 86 110 96 Costa Rica 118 133 El Salvador 202 124 Guatemala 149 107 89 109 127 Honduras 145 141 114 250 89 286 Nicaragua 157
Nota: El PIB y el valor agregado por las manufacturas se expresan en valores constantes a los precios de 1970. La exportacin se expresa en dlares corrientes de Estados Unidos. a El volumen de exportacin de Cuba incluye solamente el azcar. Fuente: Apndice estadstico, secciones II, III y VI.
dro 4.4) pero a diferente ritmo en los distintos pases y con un nuevo sesgo hacia los bienes de capital y los insumos bsicos. Por ejemplo, varias de las empresas que luego seran importantes en la industria brasilea de bienes de capital evolucionaron de simples talleres a fbricas durante este perodo41. Un aspecto peculiar fue que esta evolucin estuvo respaldada por el papel que desempe Estados Unidos. La guerra haba dado un empuje extraordinario a la influencia de Estados Unidos en las economas latinoamericanas, pues este pas intent proteger las fuentes de suministro disponibles y fomentar el desarrollo de nuevos recursos estratgicos. La expansin del papel de Estados Unidos se vio ayudada por la des4 ' Gupta, 1989: 19.
CUADRO 4.4
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42 43
Para los aos cincuenta esta tendencia se vera desbordada por un nuevo inters en los bienes de consumo. Triffin, 1944.
aparicin de Japn y Europa como fuentes de financiamiento e importaciones, as como por las perturbaciones que la guerra caus en el comercio de exportacin a Europa. Con el incremento de la presencia de Estados Unidos, se impuls la expansin del rol del Estado y la utilizacin de controles directos, promocionados paradjicamente por el gobierno estadounidense. Diversas misiones patrocinadas por Estados Unidos propugnaron el desarrollo de industrias bsicas. Al mismo tiempo, se produjo una clara expansin de la participacin del sector privado en el gobierno, cuando varios hombres de negocios respondieron a los llamamientos patriticos y colaboraron en una diversidad de comits establecidos para impulsar estos nuevos proyectos. El nfasis de las misiones y los asesores extranjeros en los sectores del hierro y el acero y en otros insumes bsicos contribuy a que la industrializacin tornara un nuevo camino. Este posea la capacidad de tornar al sector manufacturero ms autnomo, y ms abierto a fuentes importantes de cambio tecnolgico42. Adems, la exportacin de manufacturas comenz a realizarse dentro del continente: para el ltimo ao de la guerra, la participacin de las exportaciones de textiles brasileos y mexicanos pas de casi cero al 20% del total de las exportaciones. La mayora de estas ventas tuvieron como destino otros pases de Amrica Latina. Las consecuencias en trminos de crecimiento del ingreso se indican en el cuadro 4.4. Llama la atencin que durante la guerra no se observa correlacin entre crecimiento y evolucin de las exportaciones. Esto se entiende en funcin de los factores ya sealados: el grado variable en que los ingresos provenientes de la exportacin se acumulaban en los pases productores y las restricciones para la utilizacin de divisas en tiempo de guerra. En muchos casos, el impulso de la demanda proveniente de la expansin de los ingresos de las exportaciones y las dificultades de oferta por el lado de las importaciones llevaron inevitablemente a la inflacin, por encima de la originada por la subida de los precios mundiales. Pero las presiones inflacionarias se agravaron debido a que el inters en incrementar la oferta de productos de exportacin desplaz parte de la tierra disponible para la produccin destinada al mercado interno. Presiones de la demanda desde el lado monetario, que obedecan a la acumulacin de grandes saldos del producto de la exportacin, complicaron la situacin. Colombia fue, al parecer, el nico pas que supo tomar las medidas de contencin apropiadas43.
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INSTITUCIONES Y CAPACIDADES
Influidos parcialmente por la evolucin mundial, durante los aos veinte y treinta cobraron fuerza movimientos sociales que hacan hincapi en la importancia de los intereses comunitarios y colectivos. Dichos movimientos tuvieron su origen tanto en bases elitistas como populares. Movimientos como el indigenismo en los Andes se volcaron hacia las races autctonas. Los partidos socialistas y comunistas tomaron impulso, y los gobiernos cortejaron el voto de la clase trabajadora emergente. Estos desarrollos dieron lugar a un nuevo enfoque sobre cuestiones sociales y de bienestar. Pero, en general, los principales desarrollos institucionales de la poca estuvieron marcados por las necesidades de la modernizacin econmica y las crisis antes que por objetivos sociales. Las tendencias internacionales tambin eran favorables a que el gobierno desempeara un papel ms activo. La Unin Sovitica y su campaa de industrializacin iniciada despus de la revolucin, as como la experiencia fascista de Italia y Alemania, influyeron claramente en Getulio Vargas en Brasil, Lzaro Crdenas en Mxico y Juan Domingo Pern en Argentina. Tambin influyeron el "New Deal" norteamericano de los aos treinta y el creciente papel otorgado a la planificacin y los controles en tiempo de guerra. En estas dcadas surgieron varios gobiernos orientados hacia el desarrollo, algunos de ellos influidos por planteamientos militares, como el caso de Getulio Vargas en Brasil a partir de 1937, y otros basados en movimientos sociales, como ocurri especialmente en Mxico. El papel de los militares en el desarrollo econmico creci en importancia, lo que se mantendra en el perodo de posguerra. En general, las lites agrarias tradicionales conservaron su poder. Instituciones como
La sobrevaluacin del tipo de cambio fue una consecuencia grave de las presiones inflacionarias. Muchos pases no vean en la devaluacin ventaja alguna a corto plazo, pues sus exportaciones se vendan a precio fijo mediante acuerdos directos de compra negociados con Estados Unidos. Las fuertes desviaciones respecto de un tipo de cambio "razonable" resultaran uno de los aspectos ms perniciosos del perodo de la guerra. Un efecto ms positivo del creciente volumen de reservas fue que la deuda externa de los aos treinta todava pendiente pudo ser pagada. En los primeros aos cuarenta, varios pases, entre ellos Brasil y Mxico, liquidaron toda su deuda, abriendo as el camino para una nueva integracin en los mercados internacionales de capital, un aspecto que sera de importancia en el modelo de crecimiento de la posguerra.
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Ôrtega, 1989. 45 Seidel, 1972; Drake, 1989. 46 Los que Kemmerer llamaba "sus" pases salieron del patrn oro ms lentamente que el resto en los aos treinta. Podra aducirse que sta no fue la decisin ms conveniente en aquellas circunstancias. Despus, sin embargo, "sus" instituciones sobrevivieron para prestar servicios a sucesivos gobiernos de distinto tipo. Vase Drake, 1989. 47 Triffin, 1944. 48 Al menos esto es lo que aseguran los estudiosos colombianos.
CORFO, el banco chileno de desarrollo, se crearon precisamente en acuerdo con el sector agrcola: la creacin de CORFO se toler a cambio de que el sistema de tenencia de la tierra no se viera modificado44. La evolucin ms notable se manifest en las instituciones econmicas. En los aos veinte, el aspecto monetario del desarrollo institucional recibi un fuerte impulso de un alud de fondos del exterior. Los intereses externos propugnaron la necesidad de crear instituciones ms slidas y ello llev a la creacin de bancos centrales y organismos de recaudacin tributaria. El "mdico del dinero", Edwin Kemmerer, jug un papel importante en varios pases. Kemmerer, un experto en moneda y banca y una autoridad en el sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos, fue asesor financiero de Mxico y Guatemala y encabez comisiones financieras a Colombia, Chile, Ecuador y Bolivia en los aos veinte, y a Per en 193145. Fue el principal responsable de la creacin de bancos centrales y otras instituciones propias de un sistema monetario moderno, as como de elementos de un sistema tributario moderno. Aunque estas instituciones se basaron en el restablecimiento del patrn oro (un artculo de fe para Kemmerer), que pronto habra de desaparecer, las innovaciones que propuso dieron lugar a instituciones financieras de utilidad a largo plazo y que sentaron la base para un papel ms activo del gobierno46. Solamente en Colombia contribuyeron adecuadamente para controlar las consecuencias monetarias del creciente nivel de reservas de divisas en los aos cuarenta47. Pero ello se debi no a Kemmerer sino al horror que Colombia senta por la inflacin, que estaba fundado en el recuerdo colectivo de la guerra de los mil das48 (un recuerdo que se convirti en institucin en s mismo). El aspecto negativo de esta entrada de fondos fue el crecimiento de la corrupcin. La encarnizada competencia entre los bancos para colocar sus prstamos estuvo en el origen del problema. La rivalidad careca de escrpulos y el soborno se generaliz. Una de las estratagemas ms inocentes fue dar al cuado del presidente de Cuba un cargo bien remunerado en la sucursal cubana de un banco estadounidense mientras este
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Lewis, 1938: 377. ThorpyBertram, 1978. 51 Ibd.:66. 52 Ffrench Davis et al., volumen complementario 3. 53 Crdenas, volumen complementario 2.
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competa con xito frente a otros bancos49. La fortuna acumulada por el hijo del presidente peruano Augusto Legua (1919-30) es un caso bien conocido. La hazaa ms notable de Juan Legua fue cobrar en 1927 a Seligmans, un banco de inversin neoyorquino, una comisin de US$520.000 por su ayuda en la negociacin de dos grandes emprstitos en el exterior50. Los pases ms activos en la defensa de sus sectores exportadores y en contrarrestar la recesin Brasil, Colombia y Mxico expandieron el rol del Estado, reforzando su aprendizaje del pasado. En cambio, pases como Per, que slo esperaron a que la recesin pasara, no aprovecharon ese "aprender haciendo". En Brasil, las constricciones impuestas por la recesin se conjugaron fructferamente con las caractersticas intervencionistas del rgimen de Getulio Vargas, en especial despus del golpe de 1937 y la puesta en marcha del Estado Novo51. En Chile, el proceso de construccin institucional centrado en la diversificacin se inici en los aos veinte (lo que coincide con la depresin econmica en ese pas, que se inici con el colapso del mercado del nitrato en esa misma dcada). A partir de 1927-29, con Pablo Ramrez como ministro de hacienda, el rol de los ingenieros en el sector pblico se ampli considerablemente. Dos de ellos, Desiderio Garca y Guillermo del Pedregal, fueron el arquitecto y primer vicepresidente, respectivamente, de CORFO, fundado en 193952. La crisis tambin ayud a quebrar obstculos como (en el caso mexicano) el prejuicio contra el papel moneda53. La necesidad de remplazar la tributacin sobre el comercio exterior por otras fuentes de impuestos oblig tambin a tomar medidas innovadoras. Lamentablemente, el recurso ms habitual fue implantar tipos de cambio diferenciales que, si bien contribuan a incrementar la pericia de bancos centrales y tesoros, resultaban aceptables para los gobiernos porque obviaban el paso por las legislaturas y la necesidad de "convencer" a las lites sobre la importancia del gasto pblico. De esta manera el gasto pblico pudo crecer con ms rapidez. Sin embargo, a largo plazo, habra sido ms saludable para el sistema fiscal y para la formulacin de la poltica econmica en general que se hubiese exigido a los gobiernos constituir una base poltica que respaldara las nuevas medidas en el terreno de los impuestos y el gasto.
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54
Humphreys, 1982. "Whitehead, 1994:53,54. 56 CEPAL, 1965: 167. "Whitehead, 1994:76,80.
La segunda guerra mundial dio un fuerte empuje a la empresa pblica, sobre todo en Brasil y Mxico, pero tambin en otros pases. En parte ello era consecuencia del inters estratgico de Estados Unidos en minerales54. As, el crecimiento del sector pblico se vio fuertemente estimulado en Per y Bolivia. El papel de Estados Unidos se puede advertir tambin en el aliento que dio durante la guerra a los controles directos, que ya eran habituales en Amrica Latina en los aos treinta. Una parte importante de la expansin del Estado se refiere al conocimiento. Es significativo que, en Brasil, el Conselho Nacional de Geografa fuese creado en 1937 y el Instituto Brasileiro de Geografa e Estatistica en 1939. En otros pases los resultados son ms variados, aunque Venezuela se destaca por una expansin de las funciones estatales con el objeto de distribuir los ingresos del petrleo55. El hecho de que la presin demogrfica, aunque creciente en las zonas urbanas, no fuera todava intensa durante este perodo, contribuy al desarrollo institucional del sector pblico. La expansin del Estado pudo producirse sin presiones en favor de la creacin de empleo (una tendencia que dominara el perodo de la posguerra). La CEPAL estima que en 1925 el empleo en el sector pblico alcanzaba el 0,8% de la fuerza de trabajo en Amrica Latina, y slo el 1,1% en 1950. La excepcin se encuentra en Uruguay con un sector pblico en crecimiento y que para 1932 ya representaba el 3 % de la fuerza de trabajo56. Tambin se ampliaron las funciones sociales del Estado. Esto responda al efecto de demostracin a escala internacional que ya se haba sentido en la segunda dcada del siglo y en los aos veinte, cuando en todo el mundo se comenzaba a presionar en favor de la jornada de ocho horas y otras demandas sociales. Se elaboraron y aprobaron cdigos del trabajo en muchos pases. Los pases lderes en seguridad social fueron Uruguay, Argentina y Chile, todos ellos antes de 1930. A finales de los aos treinta, los sistemas brasileo, chileno y uruguayo estaban bien desarrollados, mientras que el sistema mexicano cobr forma en los aos cuarenta57.
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CONCLUSIN
Las perturbaciones registradas en los 30 aos transcurridos entre 1914 y 1945 ofrecieron seales contundentes de la necesidad de cambio. A qu conclusin puede llegarse sobre la capacidad de Amrica Latina para cambiar? El anlisis se complica por el hecho de que slo la perturbacin de los aos treinta gener un fuerte imperativo para el cambio; las dos guerras mundiales ofrecieron oportunidades pero restaron gran parte de la urgencia. Esta ambigedad debilit si no anul las seales de cambio. Con todo, las evidencias sobre la capacidad de cambio son llamativas. La industria creci, la agricultura se diversific y, en medio de la Gran Depresin, algunos pases alcanzaron a recuperarse aun antes que sus sectores de exportacin. Las polticas fueron innovadoras y pragmticas y nuevas instituciones aparecieron. Con menor presencia de capital extranjero en los aos treinta, la pequea y mediana empresa logr crecer, sobre todo en minera. La deuda externa no se pag cuando era sensato no hacerlo y se reanudaron los pagos cuando esto volvi a ser posible. Mejoraron los indicadores sanitarios y de alfabetismo, y el crecimiento fue ms alto que en los pases centrales. Llegada la segunda guerra mundial, la exportacin de manufacturas haba comenzado y la vieja ilusin de la integracin latinoamericana reviva. El perodo de prueba fueron los aos treinta, cuando las seales de cambio se mostraron sin ambages. En estos aos, la recuperacin fue rpida e impresionante. Sin embargo, sta se hizo posible en gran medida a causa de circunstancias extraordinarias y de corta duracin. Concretamente, surgieron muchas oportunidades para sustituir importaciones, tierra y trabajo se encontraron disponibles para ampliar y diversificar la agricultura y el incumplimiento del pago de la deuda fue posible sin sufrir sanciones o perder ventajas ya que de todas maneras la inversin directa era escasa y los crditos inexistentes. El flexible aunque cruel mundo de los aos treinta permiti la "recuperacin" por el camino de la quiebra, de la reduccin de mrgenes e incluso del hambre (en forma de salarios ms bajos). La flexibilidad de los precios a la baja significaba que la inflacin no eliminaba las ventajas de una devaluacin del tipo de cambio, de manera que la exportacin poda estimularse sin una drstica estabilizacin adicional que podra haber minado la confianza de los inversores. Todo esto anuncia, de forma especular, el relato muy diferente de 50 aos ms tarde. La capacidad de reaccin puede haber sido notable en trminos generales, pero vari mucho de un pas a otro. En un extremo estuvo Cuba, donde el nivel educacional y el ingreso per cpita relativamente alto alcanzado antes de 1929 pareceran indicar
CONCLUSIN
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Vase Pollitt, 1984, para la retirada de capital estadounidense en los aos treinta y cuarenta.
una considerable capacidad de reaccin. Sin embargo, pese a medidas muy innovadoras y a un programa de diversificacin, las consecuencias del enraizamiento del azcar en instituciones y estructuras fueron tan profundas que la economa permaneci atada a ese producto, utilizndose incluso las reservas del tiempo de la guerra para comprar empresas azucareras de Estados Unidos58. Sin un banco central, Cuba careci de una poltica fiscal y monetaria autnoma. En el otro extremo, los casos de reaccin firme y de diversificacin importante fueron Brasil y Colombia y, con caractersticas propias, Mxico. La recuperacin econmica de Brasil y Colombia estuvo ligada a la exportacin. Sin embargo, las propiedades especiales del caf facilitaron la diversificacin, probablemente ayudada tambin por la modesta evolucin de los precios de este producto. La reaccin positiva de Mxico form parte de un fenmeno ms profundo, a saber, la utilizacin del legado de la revolucin por el gobierno de Crdenas. Tras el perodo de 1914-45, Amrica Latina pasara a la fase siguiente de industrializacin. Sin embargo, hay una gran diferencia entre la industrializacin que refleja los intereses del sector exportador y aquella que lidera la economa respaldada por un Estado que asume nuevas funciones. Lo primero es lo que ocurri en los aos treinta. Lo segundo es una descripcin adecuada de las economas ms grandes de Amrica Latina en los aos cincuenta. La segunda guerra mundial marc un cambio, al que tambin contribuy la nueva poltica de Estados Unidos que, durante la guerra, consider que el fomento de la industria en Amrica Latina sera til para sus intereses estratgicos. Ya incluso en los aos treinta, el fomento de la industria por parte de los militares en Brasil con Getulio Vargas, y tambin los nuevos instrumentos de fomento e intervencin estatal empleados en Brasil y Chile, presagiaban un cambio de perspectiva, herramientas y prioridades.
Capitulocapitulo5
Capitulo5
Jnductrialization JIhdbfdihfuigjfhgjihituyurey Y expension del papel DEl estado:1945-73

TRANSCURRIDOS LOS PRIMEROS CINCUENTA AOS del siglo XX, Amrica Latina presentaba un aspecto muy diferente al de principios de siglo y unos fuertes cambios estaban surgiendo. La reestructuracin iniciada en los aos treinta continu durante la segunda guerra mundial y seguira avanzando. El Estado haba adquirido diversas herramientas de poltica econmica, como una mayor discrecionalidad sobre los instrumentos monetarios, y exista una base tributaria ms amplia. Al mismo tiempo, el abandono del patrn oro otorg a las autoridades financieras la libertad de modificar el tipo de cambio. En esos aos de mitad de siglo, unos pocos gobiernos nacionales, con mayor o menor intensidad y en momentos diferentes, aceptaron la responsabilidad de fomentar el desarrollo econmico. Ampliaron la infraestructura econmica o crearon empresas pblicas, ya fuera con fines de defensa, como en Argentina bajo Juan Domingo Pern, o para asegurar el abastecimiento interno de ciertos insumes estratgicos, como se hizo en Brasil y Mxico. El papel del Estado se extendi tambin al fomento de nuevos empresarios, a menudo "crendolos" bajo el cobijo de importantes contratos pblicos para la construccin de carreteras, represas y servicios pblicos. En este captulo se pasa revista primero al nuevo contexto de crecimiento tanto del sector interno como del externo durante la posguerra, para luego seguir con la Foto: Trabajador del petrleo en Venezuela, 1968.
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J^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
NUEVO CONTEXTO SOCIOECONMICO El nuevo papel del gobierno corresponda a la creciente capacidad institucional y a un contexto social en el que la clase media se haba convertido en un factor importante y visible en los pases ms grandes. El crecimiento urbano aumentaba rpidamente, mientras que el alza en los niveles de alfabetismo y la difusin de la prensa y la radio estaban cambiando la vida poltica y social. Se intensificaron las tendencias demogrficas del perodo anterior, sobre todo lo que se refiere a la tasa de mortalidad, que descendi un 50% o ms en la mitad de los pases entre los aos treinta y sesenta. Por lo general la tasa de natalidad se mantuvo estable o incluso aument como consecuencia de las mejores condiciones sanitarias, el incremento del nmero de matrimonios y el descenso de la tasa de mortalidad infantil. En consecuencia, la tasa anual media del crecimiento de la poblacin se elev del 2,2% en 1930-50 al 2,7% en 1950-70. Slo en Argentina, Uruguay, Cuba y Panam se registr un descenso de la tasa de natalidad y un menor crecimiento demogrfico. La migracin a las ciudades afect a un gran nmero de pases incluso a los ms pequeos. As, el crecimiento urbano en 1950-80 rebas el 5% en Venezuela, Repblica Dominicana y Honduras, situndose el promedio de Amrica Latina en el 4,1%. La explosin demogrfica produjo un aumento del coeficiente de dependencia, es decir, la proporcin de aquellos considerados nicamente como consumidores frente al total de los consumidores y productores1. El promedio en 1960 era del 46%, alcanzndose ms del 50% en Costa Rica, Nicaragua y Panam. Las cifras indican hasta qu punto los formuladores de polticas tuvieron que tener presente el tema del empleo, sobre todo en vista de las crecientes tensiones sociales (por ejemplo, la violencia rural en los aos cincuenta en Per, en los aos cuarenta y
Este concepto muy utilizado, que establece como "productivo" al grupo comprendido entre las edades de 15 y 65 aos, no encaja bien con la realidad del mercado laboral de Amrica Latina ni con la estrategia de supervivencia de las familias pobres.
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evolucin de la economa poltica de la industrializacin en los pases que encabezaron el proceso. En la siguiente seccin se examinan los altos y bajos de la evolucin institucional que dio apoyo al crecimiento y a la que ste, a su vez, sirvi de respaldo. A continuacin se consideran dos innovaciones importantes de la poltica econmica del perodo, a saber, la integracin econmica y la reforma agraria.
Nuevo
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Ashworth, 1987:266. Es importante apuntar que se prevea que el regreso a los mercados libres llevara tiempo hasta mediados los aos cincuenta. No estaba prevista la liberalizacin de la cuenta de capital. En la prctica se tendi a ser mucho ms intervencionista que en teora.
cincuenta en Colombia, y las situaciones tensas en toda Amrica Latina como consecuencia de la Revolucin Cubana). El desasosiego aceler la migracin y dio ms urgencia a los planes para establecer una estrategia de desarrollo que generase trabajo. Las tendencias se conjugaron con el contexto internacional de posguerra, en el que sobresala el predominio de Estados Unidos como un nuevo factor. Mientras que los pases europeos haban padecido una destruccin terrible, la capacidad productiva de Estados Unidos se increment en un 50% durante la guerra. En 1945, Estados Unidos produjo ms de la mitad de todos los bienes manufacturados del mundo, y supo transformar su capacidad productiva desarrollada durante la guerra, re-orientandola rpidamente hacia una produccin adecuada al nuevo contexto de paz. Ms an, Estados Unidos posea en ese momento la mitad de los medios de transporte martimos en el mundo, en comparacin con slo el 14% en 1939, ysuministraba un tercio de la exportacin mundial, al tiempo que absorba slo una dcima parte de la importacin mundial2. El gobierno de Estados Unidos tena muy claro cmo deseaba desempear su nuevo papel. En contraste con el periodo de entre-guerras, cuando las seales que indicaban la necesidad de cambiar el sistema internacional eran dbiles y contradictorias, hacia el final de la segunda guerra mundial era evidente que el sistema internacional haba dejado de funcionar y que haca falta un cambio institucional de primer orden. Durante la guerra, Estados Unidos dirigi las conversaciones a muchos niveles con objeto de preparar la paz. Entre los temas que se abordaron estaban una evolucin institucional que asegurara el crecimiento de los flujos del comercio y de capital, el uso de esas instituciones para reducir los controles discriminatorios y para limitar el papel creciente del gobierno y una recuperacin suficientemente rpida de las principales naciones del comercio mundial como complemento de la renovacin institucional del sistema internacional. Este fue el temario que configur los acuerdos de Bretton Woods de 1 944, que crearon el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF/Banco Mundial) sobre la base de ideas anteriores. Con los acuerdos se prevea especficamente el regreso a los tipos de cambio estables y a la oferta asegurada de capital de largo plazo, con la liberalizacin progresiva de las economas europeas3. Como se vio claramente que esas medidas no seran sufi-
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Adems de Chapultepec, se convocaron las reuniones siguientes: Conferencia de la Defensa en Rio, agosto de 1947, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo (reunin en la que se intent crear la Organizacin Internacional del Comercio) en La Habana, 1947-48 y Novena Conferencia Interamericana (reunin en la que se cre la Organizacin de los Estados Americanos) en Bogot, marzo de 1948. 5 As la llama Rabe, 1978. 6 Este era un aspecto importante para Argentina. Una vez que Pern agot el modesto nivel de reservas en dlares de que dispona, no era mucho el incentivo que ofreca formar parte de un mundo de libre comercio si las exportaciones argentinas se pagaban nicamente en libras esterlinas y el pas necesitaba dlares para importar maquinaria. Vase Fodor, 1986.
cientes para impulsar las economas europeas hacia la reconstruccin, al tiempo que la guerra fra pasaba a dominar el contexto poltico internacional, en 1947 se invent un papel ms radical para Estados Unidos con el Plan Marshall. Tras arduas negociaciones se aadi el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), firmado en Ginebra en 1947 por 23 naciones (entre ellas Argentina, Cuba y Chile). Sin embargo, los negociadores no pudieron llegar a un acuerdo en torno a la creacin de la Organizacin Internacional del Comercio. La baja prioridad que acordaba Estados Unidos a Amrica Latina se hara evidente con el tiempo. Como regin, era considerada relativamente "segura", aunque se pensaba que era necesario ayudarla a controlar los movimientos obreros. La batalla ideolgica mundial fue tan importante en la regin como en cualquier otro sitio durante esos aos, y haba que vigilar estrechamente la "subversin comunista". Pero la ayuda material no formaba parte esencial de la estrategia, dadas las necesidades de otras regiones, sobre todo Europa y Asia. La baja prioridad que se ha mencionado se hara evidente en la serie de conferencias internacionales organizadas por Estados Unidos, una serie que comenz en 1945 con la Octava Conferencia Interamericana de Chapultepec, Mxico, antes de que terminara la guerra4. En Chapultepec, Amrica Latina se sinti defraudada porque la mayor parte de la discusin de los detalles especficos sobre las cuestiones econmicas se aplaz hasta una conferencia futura. Las delegaciones de Amrica Latina estaban interesadas en pronunciarse sobre la cuestin que ms preocupaba a Estados Unidos, es decir, las condiciones para la inversin directa externa. Pero la conferencia se aplaz tantas veces que se la bautiz como la conferencia "escurridiza"5. El desencanto aument acuciado por aspectos tan reales como la inconvertibilidad6. En la Conferencia de Rio en 1947, se present una propuesta audaz del ministro de Relaciones Exteriores de Ecuador en el sentido de que haba llegado el momento de crear un plan Marshall para
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Willner, 1949: 38, en cita del The New York Times, agosto de 1947. Boletn del Departamento de Estado de Estados Unidos, 11 de abril de 1948. El general Marshall concluy su discurso de manera improvisada, mencionando algo que, segn dijo, se le haba ocurrido al contemplar un mural de la sala que representaba a Simn Bolvar, a saber, que el comandante de Estados Unidos que haba dirigido el ataque sobre Okinawa se llamaba Simn Bolvar Bucknell. Muri en la batalla, la ltima gran batalla por la paz y la seguridad en el Pacfico. De esta manera, Marshall insinuaba que haba que ser agradecido con los salvadores. 9 Rabe, 1978:289. 10 MaxfieldyNolt, 1990.
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Amrica Latina7. Pero, en 1948, en la Novena Conferencia Interamericana en Bogot, la preocupacin principal del general Marshall fue la de convencer a las naciones americanas de que Estados Unidos ya soportaba una carga demasiado pesada, la reconstruccin de la paz y la seguridad a nivel mundial, como para que pudiera considerrsele como fuente importante de financiamiento para Amrica Latina8. En consecuencia, lo ms esencial sera establecer garantas firmes para que el capital privado pudiera asumir la tarea. Los enfrentamientos en torno a la "doctrina Calvo" que negaba el derecho de los extranjeros residentes a recurrir a los gobiernos de sus pases fueron de tal magnitud que, a partir de entonces, el sector privado aconsej firmemente renunciar a la conferencia prevista y centrar las gestiones en la negociacin bilateral de la legislacin sobre inversin extranjera directa 9. Ese fue el camino que se sigui. Tanto el mayor papel asumido por el estado como el desarrollo de relaciones ms estrechas entre el sector empresarial y el gobierno, aspectos ambos que se haban heredado de la cercana colaboracin habida en los comits creados durante la guerra, correspondan a otra de las caractersticas destacadas del mundo de la posguerra. Esta relacin entre los sectores pblico y privado era particularmente fuerte para las grandes empresas de Estados Unidos. Fueron estas empresas las que estudiaron el panorama internacional en busca de oportunidades de inversin.10. Los nuevos intereses ya se haban manifestado durante las negociaciones en las conferencias que se han descrito. La guerra haba dejado a muchas de esas empresas con excedentes de maquinaria destinada a la produccin blica, y surgi la idea de que la industrializacin de los pases en desarrollo ofreca oportunidades de inversin y de buenas ventas de maquinaria y equipo. Las empresas ms pequeas cuyo inters principal en Amrica Latina haba sido la venta de bienes de consumo perdieron terreno, pues a los formuladores de polticas estadounidenses les preocupaban cada vez ms las condiciones para la inversin y no tanto los aranceles.
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Ibd.
Webb, volumen complementario 3. El autor seala que la Corporacin Financiera Internacional, una filial del Banco Mundial, defenda de hecho la proteccin para "sus" industrias.
A nadie se le cruz por la mente que las nuevas industrias de Amrica Latina pudieran empezar a exportar a Estados Unidos; la industrializacin de la regin se centr en el mercado interno de los pases latinoamericanos. Puede que en aquel momento esa fuera la mejor trayectoria de desarrollo para la regin, pero tambin era lo que ms convena a Estados Unidos desde el punto de vista poltico, y ms todava una vez que Dwight Eisenhower remplaz al presidente Truman en 1953n.En la prctica, las nuevas instituciones financieras internacionales comenzaron a aceptar calladamente las medidas de proteccin en casos especficos 12. Estas tendencias se unieron a otras centrales tanto en el perodo de auge de los aos cincuenta y sesenta, como en la manera especfica en que Amrica Latina aprovechara la expansin de la economa mundial. En trminos de desarrollo tecnolgico, las condiciones de depresin econmica durante los aos treinta seguidas del estmulo a la innovacin durante la guerra haban dejado todo un filn de tecnologa listo para ser utilizado a nivel mundial. La direccin del cambio tecnolgico signific un crecimiento del tamao ptimo de las empresas. El mayor gasto en investigacin y desarrollo (I y D), la creciente internacionalizacin, el importante esfuerzo de comercializacin y el desarrollo de la proteccin para las patentes se combinaron en un aumento masivo del comercio y la inversin, pues la inversin directa externa en los pases en desarrollo era un medio ideal de obtener una cuasi renta de la tecnologa ya desarrollada para el mercado nacional. Entretanto, en Amrica Latina, las reservas de divisas acumuladas al final de la guerra desaparecieron mucho antes de lo que se haba anticipado, provocando el recurso abrupto a las cuotas de importacin (en Argentina, la inconvertibilidad de las reservas en libras esterlinas fue un problema). La imposibilidad de acceder a los mercados fue un fuerte incentivo para que las empresas extranjeras optaran por la nica opcin restante, es decir, producir en el pas. De esta manera surgieron en tndem las condiciones excepcionales de auge en 1950-73 y la nueva modalidad de insercin de Amrica Latina en los mercados mundiales. El desarrollo de instituciones financieras y de instrumentos financieros internacionales, as como la aplicacin de nuevas tecnologas en los medios de transporte, respaldaron esa insercin con viajes y comunicaciones eficientes que facilitaron las operaciones a escala internacional.
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Desde 1984, el nombre oficial es Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Vase en Furtado, 1985, un profimdo relato de los orgenes de la CEPAL y de la evolucin de sus ideas en palabras de uno de los actores principales. 14 El documento original clave es CEPAL, 1951. Vanse Fitzgerald, volumen complementario 3, y Love, 1994, donde figuran una discusin y bibliografa detallada, as como el relato de los primeros aos de la CEPAL. Vase Furtado, 1985, para el relato de la oposicin provocado por la CEPAL y Prebisch. Vase Pollock, 1978, en relacin con el conflicto entre Prebisch y Estados Unidos. 15 En sus aspectos esenciales, como seala Fitzgerald en el volumen complementario 3, se trata de una teora dinmica de acumulacin de capital y crecimiento, basada en la modificacin de algunos supuestos clave del modelo neoclsico del intercambio, mientras que muchos de sus crticos la han atacado por su ineficiencia esttica.
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La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) dio el apoyo terico e institucional al creciente consenso sobre la importancia de la industrializacin. Tras su creacin en 1948, la CEPAL tuvo que demostrar su utilidad en poco tiempo para seguir existiendo13. El grupo de jvenes economistas reunidos bajo la direccin de Ral Prebisch tuvo que demostrar que haba una "perspectiva latinoamericana" vlida. As, en 1949, surga la "tesis de Prebisch"14. Aunque adoleci de congruencia en un principio, el argumento fundamental se centraba en que el aumento de la productividad debido al progreso tcnico industrial en los pases del centro no se reflejaba en precios ms bajos sino que se retena all, mientras que en los pases de la periferia, el aumento de la productividad en el sector primario era de menor magnitud y el excedente de mano de obra contribua a que el nivel de los salarios se mantuviera bajo. En versiones posteriores del modelo se hizo ms hincapi en el lado de la demanda es decir, en la asimetra en la elasticidad ingreso de la demanda de importaciones entre los pases del centro y en los de la periferia, con los efectos consiguientes en el comportamiento de los trminos de intercambio. Este enfoque apuntaba a las rigideces estructurales, las imperfecciones del mercado arraigadas en deficiencias de la infraestructura, en las instituciones y en los sistemas y valores sociales y polticos como el factor que haca que las economas de Amrica Latina no reaccionaran "automticamente" ante las seales de precios difundidas por los trminos de intercambio. En consecuencia, las economas latinoamericanas necesitaban que el gobierno fomentase la industrializacin activamente15. El crecimiento de la industria ofrecera independencia frente a un sector exportador de materias primas inestable y nada dinmico. (Lo extrao es que no se hiciera mucho hincapi en una transformacin ms amplia de las exportaciones primarias.) Los flujos de capital extranjero se consideraban como una ayuda para suavizar las rigideces, pero la CEPAL de los aos cincuenta crea que esa entrada de capital se manifestara principalmente en
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forma de prstamos al sector pblico. No se vea ninguna contradiccin en utilizar el capital extranjero, por conducto del gobierno, para lograr los cambios estructurales. Nadie se pregunt si el depender de fuentes externas de financiamiento podra limitar la libertad de los gobiernos para formular sus polticas econmicas. Sin embargo, las teoras de la CEPAL no eran suficiente aliciente para la adopcin a largo plazo de un modelo de desarrollo basado en una industrializacin por sustitucin de las importaciones (ISI). Tambin eran importantes dos metas de orden poltico. La primera tena que ver con las condiciones necesarias para atraer flujos de capital extranjero. La tesis original de la CEPAL subrayaba el papel que habra de desempear el capital pblico externo, que haba cumplido una funcin destacada durante la segunda guerra mundial y que, se pensaba, formara parte de los nuevos fondos que acudiran a Amrica Latina al tiempo que Estados Unidos se ocupaba de la reconstruccin de posguerra en Europa y, era de esperar, en otras partes. Sin embargo, en retrospectiva, se sabe ahora que el modelo tal como evolucion dependa vitalmente no de los recursos pblicos sino de la inversin externa directa. Para que esa inversin directa acudiese en magnitud suficiente era necesario aumentar los vnculos entre el Estado, el capital nacional y el capital extranjero. Slo aparecera un claro camino hacia la industrializacin cuando estas relaciones estuvieran mucho mejor resueltas de lo que estaban en 1945. La segunda meta de orden poltico se desprenda de la primera, a saber, para que el capital extranjero privado acudiese en cantidad a los pases de Amrica Latina y se sintiese seguro, se tendra que "controlar" el factor trabajo. Las tendencias radicales que haban surgido durante la guerra y despus de sta tenan que ser controladas para que las empresas no perdieran confianza, aunque ese control estaba tan o ms relacionado con el contexto poltico de la guerra fra y la cruzada anticomunista. La evolucin de la economa poltica de industrializacin conforme a este planteamiento fue de especial importancia en los pases que se embarcaron decididamente en una estrategia de industrializacin impulsada por el Estado con fuerte participacin de las compaas transnacionales en las dcadas en estudio, es decir Argentina, Brasil, Colombia y Mxico.
LA industriliazation impulsada por eleta
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Brasil es el mejor ejemplo de cmo evolucion la nueva estrategia; fue en ese pas donde las tensiones encontraron mayor expresin (y en donde se han documentado ms ampliamente). Nada ms formuladas, las ideas de la CEPAL encontraron eco en la burguesa industrial brasilea. La CEPAL recoga los puntos de vista del grupo de industriales encabezado por Roberto Simonsen16. Haba una coincidencia total de ideas que se manifest con claridad, incluso en lo relacionado a la funcin del capital extranjero obtenido de fuentes pblicas ms que de las privadas. Las diferencias iniciales de matiz desaparecieron rpidamente. Por ejemplo, terminada la guerra, los industriales brasileos deseaban emprender de inmediato el mantenimiento y la expansin de los mercados de exportacin pero, al menos para Brasil, las negociaciones del GATT en 1947 dejaron claro a los empresarios que los pases del centro no estaban dispuestos a permitir la penetracin de sus mercados, una actitud que tena su fundamento en la escasez de dlares que padecan y en su deseo de ser ms autosuficientes en materia de alimentos. Sin embargo, durante los aos cuarenta, el nuevo inters en la industrializacin no significaba todava que se contase, ni siquiera en Brasil, con un proyecto dominante. La falta de consenso se ve abiertamente en el tema de la intervencin estatal. El abandono de los controles sobre los precios en tiempos de guerra, que haba cobrado fuerza en Estados Unidos, responda tambin en Amrica Latina a las fuerzas internas. As qued bien claro en Brasil con la clebre polmica entre Roberto Simonsen y Eugenio Gudin al final de la guerra17. Gudin encabezaba un fuerte grupo liberal que, si bien no se opona a la industrializacin, s estaba en contra de las medidas de proteccin y, de hecho, a toda intervencin estatal. La fuerza de esa reaccin de tipo liberal queda de manifiesto por el hecho de que sirvi de apoyo ideolgico al primer gobierno brasileo de despus de la guerra, el del presidente Eurico Dutra (1946-50). Lo complejo de la situacin subraya los elementos contradictorios que estaban en juego, de la misma manera que se ponan de manifiesto contradicciones a nivel internacional. Aunque la retrica y algunas de las medidas eran de corte liberal, se conservaron fuertes visos de intervencionismo18. El breve experimento con la reduccin de los aranceles tuvo que
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Leopoldi, 1984: 138-40. IPEA (Instituto de Planejamento Econmico e Social), 1978: 21-40. 18 Vase, en particular, Draibe, 1985: 138-76. La autora se opone a la interpretacin de lanni, 1971.
LA INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO Y LA EVOLUCIN DE SU ECONOMA POLTICA
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Mosk, 1950:95-7. Ortega etal., 1989: 112.
suspenderse en 1947 al iniciarse los controles sobre la importacin a causa de la magnitud del dficit. Sin embargo, las fuerzas detrs de Gudin eran lo bastante fuertes para que los industriales brasileos se dieran cuenta de que una reforma importante ulterior de los aranceles era muy poco probable . En cambio, obtuvieron niveles de proteccin sustanciales, paso a paso, por conducto de los controles sobre la importacin (y ms adelante por intermedio de los tipos de cambio mltiples). Recin en 1957 se introdujo y ratific en el Congreso brasileo el primer arancel sistemtico. En otros pases de Amrica Latina, se aceptaba de mejor grado el papel de los aranceles. Pero lo que no reciba una aceptacin fcil era un papel empresarial directo para el Estado. En Brasil, Petrobras encar una oposicin constante en sus comienzos a principios de los aos cincuenta. En Mxico, la Comisin Mexicano-Estadounidense de Cooperacin Econmica propuso la creacin de una Comisin Federal de Fomento Industrial que ampliase el sector industrial mediante la participacin directa del Estado. Aunque, segn la propuesta, la funcin del Estado haba de ser temporal, el plan levant honda inquietud y oposicin en los crculos empresariales y no lleg a aprobarse19. En Chile, como en todas las economas con un sector minero de alta productividad, la intervencin del Estado era especialmente necesaria, pues sin ella el tipo de cambio habra alcanzado niveles a los que las exportaciones nuevas (o de hecho cualquier exportacin) habran dejado de ser rentables. Como es natural, todo esto creaba conflictos, en el caso de Chile relacionados con el papel que deba desempear la COREO, el organismo estatal de desarrollo industrial creado en 1939. El sector industrial era favorable a la CORFO, pero ms porque facilitaba crditos subvencionados que por su funcin empresarial directa, la que era temida. No obstante, en los primeros aos, a esta ltima funcin correspondi la mayor parte de los recursos que obtuvo el organismo20. La aceptacin de las medidas de proteccin y la proliferacin de los controles en todas las economas en va de industrializacin de Amrica Latina en los aos que siguieron inmediatamente a la guerra condujeron al rpido incremento de las relaciones entre los gobiernos y las empresas con objeto de conciliar la necesidad que el sector privado tena del Estado y al mismo tiempo el temor que le produca. En Mxico, por ejemplo, es evidente que la red de relaciones entre el sector empresarial y el gubernamental se expandi durante la guerra y en los aos siguientes. Los enlaces entre ambos sectores se debieron sobre todo a la iniciativa de las empresas, pero recibieron con
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Shafer, 1973: 126. Mosk, 1950: 29. El autor se refiere al llamado "nuevo grupo" de industriales que surgi durante la guerra, un grupo al que, segn otros autores de estudios posteriores, Mosk concedi excesiva importancia. Sin embargo, estaran probablemente de acuerdo en que la descripcin se ajusta a la actitud general que estaba apareciendo a todo lo ancho de Amrica Latina. 23 Para Chile, vase Muoz, 1986: 210; para Brasil, vase Leopoldi, 1984: 245-92. 24 La SUMOC se cre en 1945 con el propsito de transformarla gradualmente en un verdadero banco central.
frecuencia el aliento decidido del gobierno21. Sanford Mosk describe bien lo exquisito de la relacin al sealar que los empresarios asignaban ciertamente al gobierno un papel destacado, pero deseaban que el gobierno tomase decisiones basadas en la informacin y los consejos que facilitaban los grupos interesados de industriales. Lo que proponan era la intervencin de las empresas en el gobierno, no la del gobierno en las empresas22. La misma amplitud de relaciones se estaba produciendo en otros pases entre los sectores pblico y privado23, en parte debido a una participacin establecida por la ley en consejos de administracin y otras instituciones, y en parte sobre la base de contactos oficiosos. Se desprenda que, frecuentemente, la mejor manera de que las utilidades aumentasen era a travs de las conexiones polticas , ms que centrarse en las variables tcnicas tradicionales para determinar la productividad. En Brasil, a mediados de los aos cincuenta se haban dejado de or los ecos de la polmica Simonsen-Gudin, y el nuevo papel del Estado se haba afianzado tanto que el Plano de metas (1956) del presidente Juscelino Kubitschek no provoc oposicin alguna. En los aos cincuenta tambin figuraban fuerzas contradictorias en los entretelones del debate sobre el papel que deba desempear el capital extranjero. Una vez ms, la polmica Simonsen-Gudin arroja luz sobre el tema. Simonsen deseaba un acceso "selectivo" al capital extranjero y consideraba que el capital pblico era la solucin principal. Defenda un plan Marshall para Amrica Latina. Gudin, como es natural, era partidario de la liberalizacin total. Sin embargo, como las medidas de proteccin alentaban la entrada de capital extranjero en la industria brasilea, hubo cambios en las posiciones relativas de los diferentes intereses. Aument la fragmentacin de la burguesa industrial. A finales de los aos cuarenta y principios de los cincuenta aparecieron nuevos grupos cada vez ms vinculados al capital extranjero, anulando as la posible resistencia a las disposiciones previstas en la instruccin 113 de la Superintendencia da Moeda e do Crdito (SUMOC), anunciada en 1955, en la prctica conceda un tratamiento preferencial al capital extranjero24. La cuestin se complic an ms debido a la poltica de "palo y zanahoria" que impusieron los sucesivos gobiernos, ofrecien-
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25
Joo Paulo de Almeida Magalhes, entrevistado en 1981 por Leopoldi, 1984: 337. Jorgensen y Paldam (1987) sostienen, a partir de datos sobre ocho pases en el perodo 1946-85, que se ha exagerado la sobrevaluacin del tipo de cambio real. Como tendencia en el tiempo sta se registra nicamente en Per (hasta 1970). Pero si se tiene en cuenta la sobrevaluacin que ya haba en 1946, el efecto todava era importante. Por ejemplo, se calcula que la sobrevaluacin del tipo de cambio en Brasil en 1946 alcanzaba el 70%. Fishlow, 1972. 27 Bitar, 1971. El motivo estaba en que la empresa matriz no deseaba que se alterasen las relaciones comerciales que ya mantena.
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do bonificaciones a la exportacin, tipos de cambio favorables y, por ltimo, una reforma arancelaria. La evolucin de un modelo de industrializacin exitoso llev en definitiva a un crecimiento econmico rpido en la dcada siguiente, basado en una alianza tripartita del Estado, las transnacionales y la burguesa local, siendo esta ltima el socio ms joven, de la mano de una paradoja que se resume bien en las palabras de un hombre de negocios brasileo: "al final ganamos, pero no nos llevamos el premio"25. Gradualmente, pese a las tensiones, se fueron consolidando pas por pas las caractersticas principales de la poltica econmica. La consolidacin comprendi por lo general medidas que resolvieron la cuestin del capital extranjero en gran medida gracias a una legislacin fuerte que creaba condiciones favorables. En general, tambin se redujeron algo los controles directos, en especial sobre las importaciones y las divisas, y la sobrevaluacin del tipo de cambio tendi a ser menor, todo ello unido a un sistema de cambios mltiples ms sencillo. Como se desprende del cuadro 5.1, se mantuvo el nivel elevado de proteccin, con escasa racionalizacin, como parte central de la estrategia para atraer a las transnacionales. El ncleo del sistema de proteccin lo form una combinacin de aranceles elevados sobre los bienes acabados, exencin de aranceles para muchos bienes de capital y productos intermedios y un tipo de cambio sobrevaluado26, lo que significaba que los bienes no sujetos a aranceles resultaban muy baratos. El diferencial de precios conduca a la seleccin de mtodos de produccin que favorecan a los bienes de capital importados y, junto con ellos, la tecnologa importada. El creciente pesimismo en relacin con las exportaciones nuevas, dada la tendencia al proteccionismo en los pases del centro, condujo al olvido de los factores no favorables a la exportacin. Un ejemplo fue la costumbre de muchas filiales transnacionales de firmar contratos con las empresas matrices para no exportar a terceros pases27. Parece que segua sin verse la medida en que las exportaciones nuevas resultaban perjudicadas
LA INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO
147
PROTECCIN NOMINAL EN AMERICA LATINA; circa 1960 (En porcentaje)

Pas Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Uruguay
CE
Bienes de Bienes de consumo consumo no duraderos duraderos

176 260 328 266 328 90 108 147 24
Bienes Materias semiprimas Bienes elaborados industriales de capital Promedio

95 80 98 28 28 23 55 106 111 57 38 14
1
247
114 23
98 82 45 18 14 27 13
131 168 138 112 61 21
17
19
13
Nota: La proteccin nominal se ha calculado como promedio aritmtico simple de la incidencia aproximada (ad valorem) de los derechos y los cargos. En el caso de Uruguay se ha calculado como promedio aritmtico simple de la incidencia terica (excluidos los recargos y los depsitos previos) sobre el valor c.i.f. de la importacin, Fuente: Bulmer-Thomas, 1994, cuadro 9.1.
por la poltica en vigor, un aspecto que era coherente con la falta de inters de las transnacionales por exportar y con el grado en que el sector privado poda beneficiarse de la aplicacin de las medidas. Ni siquiera Prebisch vio que el nivel generalizado de proteccin significaba un impuesto sobre la exportacin28. Prebisch y otros tambin tendieron a subestimar el grado de esfuerzo y de innovacin institucional que haca falta para poner en marcha las exportaciones29. En Brasil, el nuevo enfoque qued incorporado en la ley de moneda extranjera de 1953 y la instruccin 113 de la SUMOC de 1955. De igual manera, en Chile, la legislacin fundamental sobre capital extranjero se aprob en 1955, a pesar de que el pas se
28
Entrevistas con Joseph Ramos, Santiago, 23 de octubre de 1996, Hctor Assael, Santiago, 24 de octubre de
1996 y Enrique Iglesias, Bruselas, 1997. Assael, que trabaj en la COREO de 1968 a 1970, relata que fue gracias a una conferencia sobre planificacin industrial pronunciada por Ignacy Sachs en Santiago a finales de los aos sesenta que lleg a comprender por primera vez la relacin entre proteccin, tipo de cambio y exportaciones nuevas.
29
Entrevista con Albert Fishlow, Washington, 1997. Furtado (1985: 106) tuvo un planteamiento ms profundo en
el que subrayaba la incapacidad del sistema financiero para permitir la reestructuracin.
CUADRO 5.1
148
30 31
Ortega etal., 1989: 132-8; Muoz, 1986: 125-45. Behrman, 1976: 105; Rabe, 1982: 80-93.
encontraba ms avanzado en la consolidacin de las posiciones e instituciones que hacan falta para que prosperase la ISI, gracias a que comenz antes y a que el gobierno particip activamente en todos los frentes. A principios de los cincuenta, la crisis del mercado del cobre, la inflacin y los problemas de la balanza de pagos ya provocaban el temor de que la ISI estuviera llegando a su lmite. La reorientacin que llev a cabo Chile en 1955 fue ms radical que en otros pases, ya que entra un plan de estabilizacin y el compromiso de seguir medidas ms favorables al mercado30. En Argentina, 1955 fue el ao en que Juan Domingo Pern, al reconsiderar el papel del capital extranjero, provoc un sentimiento de oposicin creciente hacia su gobierno. Con todo, no fue hasta que el presidente Arturo Frondizi lleg al poder en 1958 que la poltica cambi a una posicin de tipo no intervencionista ms favorable al capital extranjero. Se ha descrito la evolucin de la economa poltica de las medidas de industrializacin, a saber, aranceles, tipos de cambio y legislacin sobre el capital extranjero. Pero no se ha mencionado otro posible instrumento, es decir, la tributacin (aparte de la importante tributacin implcita en las medidas ya mencionadas). La omisin obedece al hecho de que la reforma tributaria brill por su ausencia durante este perodo. La nica poltica tributaria que evolucion fue la que gravaba a las empresas transnacionales exportadoras; en Chile y Venezuela se pens que era una forma evidente de financiar la industrializacin3 ^. En Chile, como en otros pases en los que las empresas extranjeras ejercan un fuerte control, los planes para aumentar los tributos encontraron resistencia, en este caso una huelga de inversiones en el sector del cobre. El tipo de cambio era, en efecto, el nico medio de gravar al sector (por eso la lgica econmica y poltica de una nacionalizacin eventual y la razn de que no se haya dado marcha atrs). Ah donde el control estuvo en manos nacionales, la excepcin prueba la regla: fue el firme carcter multisectorial de la Federacin de Cafeteros Colombianos y su inters por la diversificacin lo que posibilit que se lograra un acuerdo (en ltima instancia y despus de mucho trabajo) que permitiera gravar al sector cafetero. Ah donde haba diversidad de productos de exportacin, las moderadas tasas impositivas fueron objeto de negociacin; por ejemplo, en Mxico se estableci en 1938 un impuesto sobre la exportacin de petrleo, otros minerales y algunas exportaciones, que se justific como una forma de
_Â INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO
149
Se trataba de un sistema de tipo de cambio diferencial oculto impuesto por conducto de los llamados "aforos" para la exportacin. El aforo poda variar. 33 Estas observaciones se basan en una conversacin con Brian Pollitt. 34 El gobierno era el nico comprador de cereales y el encargado de fijar el precio de los abonos. Un aspecto clave es que el gobierno dispuso de flexibilidad para dar marcha atrs a las medidas de poltica en los aos setenta, cuando se vieron los perjuicios ocasionados del lado de la oferta. En el caso de Mxico, donde hubo una reforma agraria relativamente amplia, el mismo proceso funcion en forma muy parecida, utilizndose precios diferenciales, pero no se dio marcha atrs a las medidas hasta que surgi la crisis de la deuda (vase el captulo de Crdenas, volumen complementario 3).
32
absorber los beneficios imprevistos de la devaluacin. El impuesto evolucion hacia lo que en la prctica era un tipo de cambio diferencial32. Sin embargo, pese a estos ejemplos de tributacin, la situacin ms generalizada fue que no pudieron concertarse buenos acuerdos. Detrs de la ausencia de una poltica tributaria progresiva se encontraba la realidad poltica de la distribucin desigual de la riqueza, especialmente en lo que se refiere a la tenencia de la tierra. Ante esta estructura, poco poda hacer la reforma agraria. Lo importante aqu, sin embargo, es que esa estructura de poder limit mucho otros campos de formulacin de polticas, sobre todo en cuanto a la extraccin de un excedente que podra ser invertido en otras actividades de la economa. En cambio, Corea y Taiwan, por ejemplo, llevaron a cabo reformas agrarias en las que Estados Unidos desempe un papel importante, porque ste vio la reforma como un medio de debilitar a una clase poltica reaccionaria con la finalidad de liberar recursos para el crecimiento. Dada la situacin de ambos pases en la primera lnea de la guerra fra en Asia, la expansin econmica fue considerada como un factor crucial33. Como resultado del cambio poltico del que la reforma agraria era un aspecto central, ambos pases contaron con un margen de accin que la mayora de los pases de Amrica Latina no tuvo. El resultado en Corea es que se extrajo del sector agrcola un excedente masivo, gracias a la aplicacin de una poltica de precios apropiada34. Estas graves limitaciones para la poltica econmica continuaron subrayando el desarrollo econmico de diversas maneras hasta entrados los aos sesenta. El peso mismo de las lites terratenientes en la sociedad, si bien constitua un obstculo para la reforma agraria, sirvi tambin de estmulo para implementar reformas pues ofreca la posibilidad de disminuir las bases sobre las cuales se erigan estos grupos poderosos y reaccionarios. Las dificultades de la redistribucin fomentaron el inters por la integracin regional como solucin, entre otras cosas, al problema del tamao del mercado.
150
EVOLUCIN INSTITUCIONAL
A nivel nacional, la adopcin de una estrategia de industrializacin "hacia-adentro" foment el desarrollo de un gran nmero de funciones e instrumentos del sector pblico35. Surgi una nueva clase de tecncratas, con conocimientos tcnicos de economa, planificacin, gestin e ingeniera. En la mayora de los pases tuvieron un papel decisivo en la elaboracin de planes estratgicos para el desarrollo de infraestructura y en la creacin de nuevos organismos de desarrollo y de instituciones financieras. A partir de
35
Vase Whitehead, 1994, quien documenta la expansin de los diferentes aspectos de la funcin desempeada por el Estado.
Despus del auge de la guerra de Corea, los formuladores de polticas se sintieron ms atrados por la necesidad de exportar, sin por lo tanto dejar de ignorar las necesidades que exiga un sector de exportacin dinmico. Un paso importante era resolver las cuestiones de economa poltica planteadas por la inversin directa externa y la aprobacin de leyes que fomentasen el capital extranjero (el desencanto vendra ms adelante cuando result claro que las transnacionales manufactureras no tenan inters en exportar). Pero hacan falta otras medidas. Tanto la necesidad de exportar como la percepcin de los altos costos que resultaban de una intervencin excesiva condujeron en slo unos pocos casos a la evolucin en los aos sesenta hacia una poltica de comercio mucho menos distorsionante. En este terreno Colombia y Chile se situaron a la cabeza, con algunos elementos similares en los casos de Argentina y Brasil (vase el anlisis de cada pas en el captulo seis). Un segundo tema de preocupacin para los formuladores de polticas era el tamao del mercado. La necesidad de exportar y las limitaciones de los mercados nacionales condujeron gradualmente a un fuerte inters por la integracin econmica, que pareca resolver ambos problemas de simultneamente. El tema del tamao del mercado tambin sirvi para que se expresara inters en la reforma agraria, no obstante la oposicin ya mencionada. Estas nuevas vertientes de la poltica econmica se llevaron adelante mediante una evolucin institucional en toda la regin, fomentada en parte por la reaccin nacional e internacional ante la Revolucin Cubana de 1959. El desafo que plante Fidel Castro aceler el inters en la ampliacin de las reformas al sector social.
INVOLUCIN I N S T I T U C I O N A L
151
36
CEPAL, 1971: 145. "Sikkink, 1991:64. 38 Ibd.: 107.
finales de los aos treinta se crearon varios bancos de desarrollo. Llegados los aos sesenta, se establecieron diversos organismos pblicos con el propsito de fomentar el desarrollo36. Algunos perderan ms adelante su razn de ser, como se ver en el caso de Argentina, pero otros mantuvieron su influencia y adquirieron experiencia, como en el caso del Banco Nacional de Desarrollo Econmico (BNDE) de Brasil. Con los instrumentos de promocin industrial establecidos en los aos sesenta se comenzaron a impulsar las exportaciones no tradicionales. La evolucin institucional fue muy diversa. En Brasil, Juscelino Kubitschek, quien asumi la presidencia en 1956, pudo construir sobre las bases establecidas por Getlio Vargas, quien haba ampliado el papel del Estado y creado el BNDE en 1956. Se consideraba que Kubitschek era un "Vargas man"37, pero un factor favorable fue la calidad y la continuidad de la burocracia. Por ejemplo, el personal del BNDE era nombrado en su mayor parte por mritos y hubo una continuidad importante en la administracin. En el directorio del BNDE no estaban representados los grupos de inters, pero el sector privado confiaba en el directorio. Se formaron grupos ejecutivos, en los que haba representacin de los ministerios y el sector privado, en torno a diversas metas sectoriales. Las organizaciones industriales principales del pas apoyaron el desarrollo de un reglamento arancelario y de la ley arancelaria de 1957. En Argentina Arturo Frondizi, quien asumi la presidencia en 1958 estaba muy interesado en la practica en implementar medidas similares, pero lo que ocurri fue muy diferente. Hubo un problema de continuidad. Los aos de gobierno de Pern dividieron tan profundamente a la sociedad que todas las cuestiones se enmarcaban en una dicotoma favorable o contraria al peronismo, excluyndose virtualmente cualquier otra cuestin. Los intentos del presidente Frondizi para atraer al capital extranjero no recibieron el respaldo del sector empresarial. El punto de vista de Frondizi era que no necesitaba obtener ese respaldo porque los empresarios daran naturalmente su apoyo a lo que beneficiara a sus intereses38. En realidad lo que ocurri fue que el sector empresarial se sinti tan alarmado por el pacto de Frondizi con Pern que no estuvo dispuesto a respaldarlo. La debilidad de las instituciones agrav la falta de confianza que las empresas tenan en el gobierno; as, nunca se aprob, por ejemplo, la ley de fomento in-
TECNOLOGA ENDGENA: JORGE SABATO

Nacido en 1924 en Rojas, provincia de Buenos Aires, Jorge Sbato tuvo una carrera destacada como fsico y fundador de instituciones. Fue director de la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA) de Argentina, creada por Pern en 1950. Durante los aos sesenta fue muy influyente en toda Amrica Latina, sobre todo en Brasil, donde era muy amigo del Ministro de Tecnologa, Israel Vargas. El ministro brasileo consideraba que Sbato haba ideado el concepto de "fbrica de tecnologa", que ms adelante utilizaron con mucho xito los coreanos. La fbrica de tecnologa consista en un laboratorio y un equipo de investigadores encargado de generar, adaptar y transmitir tecnologa en un campo especfico. La idea clave de Sbato en relacin con la generacin de tecnologa estaba formada por un "tringulo". Crea que el desarrollo sostenible de una sociedad dependa de que se creara una relacin estrecha y permanente entre el sistema educativo, la comunidad tcnica y cientfica y el sistema productivo. Abog, en su trabajo en la CNEA y ms adelante como asesor tcnico del Pacto Andino, por la creacin e institucionalizacin de ese tipo deenlaces. Estaba decidido a lograr la colaboracin de las pequeas comunidades cientficas de Amrica Latina y particip activamente en la creacin de una multitud de redes de este tipo en los aos sesenta. Su aporte al desarrollo industrial de Argentina fue considerable; por ejemplo, el reactor nuclear del pas se construy incorporando un porcentaje elevado de componentes nacionales, lo cual sirvi de estmulo para muchos proyectos derivados y gener numerosas externalidades, con independencia de la propia industria nuclear. Las tareas que foment Jorge Sbato tuvieron una contribucin significativa hasta mediados de los aos setenta, cuando Argentina cambi de rumbo. Fuente: Entrevista con Aldo Ferrer, Washington, 21 de febrero de 1997; Wionczek, 1987; Sercovitch, 1987.
RECUADRO 5.1
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Ortega et al., 1989: 2. La Razn, 13 de diciembre de 1960. Ortega et al., 1989: 106. 41 Ffrench-Davis et al., volumen complementario 3: 10. 42 Ibd.: segunda parte. 43 Ortega et al., 1989.
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dustrial, que el sector de la pequea y mediana empresa interpret como "prueba del sesgo en favor de los inversionistas internacionales". En 1960, el titular de un artculo en La Razn se preguntaba "Vale la pena industrializarse?"39. Por parte del sector privado, mientras que en Brasil las asociaciones de industriales contaban con equipos de estudio y una buena organizacin, en Argentina, la Accin Coordinadora de Instituciones Empresarias Libres (ACIEL), por ejemplo, careca de una estructura de organizacin y exista principalmente como un vehculo para la expresin del punto de vista liberal de los miembros de la asociacin, adems de ser un frente de oposicin a la Confederacin General Econmica (CGE), el grupo de industriales establecido durante el gobierno de Pern40.En los aos sesenta, el Banco Industrial (fundado en 1944), la versin argentina de un banco de desarrollo, haba dejado de cumplir la funcin para la cual se haba creado, pues operaba como banco comercial en el mercado de crdito a corto plazo. En Chile, la industria y la agricultura estuvieron respaldadas por un fuerte desarrollo institucional, sobre todo en materia de elaboracin de recursos naturales. Se crearon institutos tecnolgicos y las universidades recibieron asistencia 41. La COREO, especialmente en su etapa temprana, desempe una papel importante de fomento42. Su base tcnica era slida y sus altos niveles de profesionalismo eran reconocidos. En 1958, se reform la institucin para dar ms importancia a su papel de fuente de crdito y menos a sus funciones empresariales43. En toda Amrica Latina durante este perodo el Estado desempe el papel principal en la expansin de la infraestructura econmica que facilit la industrializacin y el crecimiento global. A su vez, la construccin de carreteras, redes telefnicas, abastecimiento de energa a precios razonables (con frecuencia subvencionados) y otros servicios pblicos permitieron que se consolidase un verdadero mercado interno. Adems, el Estado cre una serie de organismos con el fin de fomentar sectores especficos como el industrial, el forestal, el agrario y el minero segn el pas de que se trate y tambin el desarrollo de recursos cientficos, tecnolgicos y de formacin de especialidades tcnicas. El relato que se recoge en el recuadro 5.1 sobre el papel de la Comisin Nacional
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44
Yale Ferguson, comunicacin privada; Albert Fishlow, entrevista, Washington, 1997. Ambos subrayan el aporte de la CEPAL, y especficamente de Prebisch, para orientar a la Alianza para el Progreso, sobre todo en cuanto al inters por la integracin econmica. Vase tambin Dell, 1972; Levinson y Onis, 1970. 45 Frei, 1967. Los fondos procederan de las fuentes de ayuda de Estados Unidos, con una aportacin de fuentes internacionales y europeas.
de Energa Atmica de Argentina y Jorge Sbato, muestra cmo avanzaron las relaciones entre los sectores pblico y privado, y entre la enseanza, los conocimientos y su aplicacin. El desarrollo institucional se vio favorecido por lo que ocurra en el mismo campo a nivel continental e internacional, aunque en un menor grado del anticipado inicialmente por los partidarios de la Alianza para el Progreso. A mediados de los aos cincuenta, se empez a ver con ms claridad que hacan falta medidas en campos que el Banco Mundial no tena suficientemente en cuenta, como educacin, vivienda, salud, agua y agricultura. A partir de su reunin de 1954, el Consejo Interamericano Econmico y Social (CES) present propuestas sobre planes regionales. Estados Unidos mostr escaso entusiasmo hasta la reunin celebrada por el CES en Bogot en 1958, en la que anunci que dara su apoyo a un banco regional de desarrollo. Los presidentes Kubitscheck y Lleras Camargo elaboraron una iniciativa conjunta que recibi el nombre de "operacin panamericana" y que incorporaba el germen de una iniciativa regional para el desarrollo - de largo plazo. Ral Prebisch influy mucho en favor de estas actividades44. La Revolucin Cubana sirvi para dar ms urgencia al asunto. En 1960 se firm un acuerdo para crear el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, como parte de ste, el Fondo Fiduciario de Progreso Social, destinado especialmente a financiar proyectos en los sectores olvidados por los organismos existentes. Tras su eleccin en 1960, el presidente John E Kennedy de Estados Unidos actu con rapidez sobre la base de las ideas mencionadas y estableci la Alianza para el Progreso, de alcance hemisfrico, cuya fundacin oficial tuvo lugar con la Carta de Punta del Este en agosto de 1961. La idea central era que los pases podran recibir recursos adicionales en apoyo de proyectos de reforma, proponiendo Estados Unidos una contribucin de US$20.000 millones durante un perodo de 10 aos45. Los temas principales comprendan integracin, planificacin, reforma tributaria, reforma agraria y modernizacin e inversin en el sector social. En 1963 se cre un procedimiento para evaluacin de los pases, que llev a cabo el Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso (CIAP). Prebisch tuvo un papel destacado en la creacin del sistema, en virtud del cual una "comisin de
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AMERICA LATINA: CRDITOS APROBADOS POR FUENTES OFICIALES SELECCIONADAS, 1961-69 (En millones de dlares de Estados Unidos)
Fuente 1961 1962 1963 1964 1965 1966 9671968 1969 Crdito al desarrollo y donaciones 1.302,41.283,4 1.129,31.384,5 1.385,0 1.527,71.624,0 Gobierno Est. Un. 733,0 605,8 559,9 949,8 625,4 791,6 961,7 Total de AID 375,0 422,3 472,0 708,5 460,2 638,5 483,1 EXIMBANK 358,0 183,5 87,9 241,3 165,2 153,1 478,6 Banco Mundial BID FFPS 276,5 348,8 292,9 328,8 115,6 204,9 222,8 348,9 125,0 221,3 307,3 135,4 384,0 260,1 299,3 375,6 47,1 85,9 51,2 215,4 263,3 352,6 60,0 166,2 126,4
312,1 96,3 142,7 73,1
1.851,91.491,5 842,5 503,4 409,2 360,3 433,3 143,1
342,1 166,5 578,5 385,1 394,0 495,8 430,9 637,1 nd nd nd nd 139,4 141,1 156,3 137,0 428,8
219,4
Alimentos para la paz 102,4 Ayuda 1.048,2 compensatoria Tesoro Est. Un. 147,0 FMI 456,2 EXIMBANK 445,0
145,6
476,1 69,8 258,0 148,3
2,6
467 ,9 391,4 12 ,5 75,0 331,5 316,4 123 ,9 nd
4,8
424,0
nd
219,4
nd
nd
Total
Fuente: Dell, 1972.
2.452,0 1.855,1 1.697,3 1.959,9 2.006,7 2.135,02.156,5 2.437,0 1.882,0
expertos" colaboraba con el equipo de planificacin de cada pas. Para obtener recursos de la Alianza era importante que la comisin aprobara los planes. Pese al avance inicial al poco tiempo el proceso de reforma estructural con ayuda externa en la regin perdi fuerza 46 . El flujo de recursos no fue el que se haba prometido, y gran parte de los fondos tena que gastarse en bienes estadounidenses, que haba que transportar en barcos de Estados Unidos, y en otros bienes "adicionales" de ese pas
Este resumen se basa en las declaraciones recogidas por el Proyecto de Historia Oral de la Alianza para el Progreso y en la literatura secundaria. El Proyecto de Historia Oral esta dirigido por Enrique Lerdau y Theodore Mesmer, quienes me facilitaron el acceso a entrevistas inditas y a borradores de documentos resumidos. Lerdau yMesmer, 1997; Baskind y Mesmer, 1997.
46
CUADRO 5.2
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J-^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
47
Vase Proyecto de Historia Oral, aportaciones de Rodrigo Botero y Abdn Espinosa Valderrama. Este ltimo observ "no hubo problema para llegar a un entendimiento con la USAID acerca de los objetivos generales, pero surgieron graves desacuerdos cuando el gobierno de Johnson comenz a utilizar a la USAID como instrumento del comercio exterior de Estados Unidos." 48 Webb, volumen complementario 3. 49 Basado en comentarios del Comit Crediticio del Personal, citado en Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 156.
a los que se habran comprado en cualquier caso. Este aspecto de la "adicionalidad" caus muchos roces y se abandon finalmente despus de que el presidente Carlos Lleras Restrepo se quejara directamente al presidente Richard Nixon en 196947. En el cuadro 5.2 se indica el flujo de fondos en virtud de diferentes modalidades. El BID continu su vocacin de prestar a sectores olvidados; de 1961 a 1972, el 46% de sus prstamos se destin a agricultura, alcantarillado, desarrollo urbano y educacin. Entre 1961 y 1968, el BID prest US$643 millones al sector agrcola, mientras que el Banco Mundial prestaba US$350 millones y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) US$297 millones48. Entretanto, el Banco Mundial se inici lentamente en el financiamiento del desarrollo, como seala Webb. Debido a su limitada capitalizacin y a que tena que captar fondos en Wall Street, el Banco Mundial mantena un fuerte sesgo en favor del tipo de proyectos que ofrecan solidez y rendimiento visible. En la prctica, esto signific transportes y energa, sectores en los que se concedi la mayora de los crditos a los pases de Amrica Latina, que en todo caso eran una pequea parte del total de sus operaciones. En 1960, el Banco Mundial estableci una filial, la International Development Association. Este organismo facilitara fondos en condiciones concesionales para proyectos sociales, pero la entrada en el sector social resultaba tan polmica que la formulacin se limit inicialmente a "no excluir" los proyectos sociales y a "preferir que se evitase toda referencia a los proyectos de salud y educacin"49. No obstante, se estaban abriendo nuevos campos para la concesin de prstamos. Las innovaciones como las comisiones de expertos, respaldadas incluso por la promesa de financiamiento, tuvieron por lo general poco xito en cuanto al objetivo directo de crear un mecanismo nacional de planificacin, pues no se dispona de suficiente capacidad tcnica ni de respaldo poltico. Cuando se elaboraron planes nacionales, stos tuvieron poco que ver con la realidad poltica y a veces ni siquiera con la realidad econmica. Sin embargo, el impulso desde afuera complement el progreso interno en temas de desarrollo de recursos humanos, en recopilacin de datos y en el
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Finch, 1981: 239-41; entrevista con Enrique Iglesias, Bruselas, 20 de enero de 1997. El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica (ILPES) es un organismo de las Naciones Unidas con sede en Santiago (su primer director fue Ral Prebisch). 52 Miguel Urrutia en el archivo de Colombia. 53 Lerdau y Mesmer, 1997. 54 Las conversaciones con Juan Antonio Morales y Osvaldo Sunkel contribuyeron a este anlisis.
intento de conocer y comprender la realidad nacional. Era aqu que se hacan sentir los logros de la planificacin. Se tiene un ejemplo esclarecedor en el caso de Uruguay, donde en 1963 un equipo de planificacin aprovech la oportunidad que le ofreca la Alianza para el Progreso para preparar un plan de desarrollo a diez aos que permitiera abordar problemas en el largo plazo. Totalmente consciente de que no haba suficiente capacidad institucional ni respaldo poltico para que sus recomendaciones fueran atendidas, el equipo deliberadamente aprovech el plan para discutir la situacin de desarrollo de Uruguay y recolectar datos censales y estadsticas sobre las cuentas nacionales. Mirando atrs, si bien las recomendaciones especficas del equipo sobre impuestos, inversiones, comercio y administracin pblica fueron ignoradas en su momento, el plan sent las bases para las reformas constitucionales y tributarias que tuvieron lugar despus, as como para la creacin del banco central y la oficina de planificacin.50 Adems de los resultados intangibles tales como los logrados por el equipo uruguayo, los deseos de planificacin llevaron a encauzar recursos hacia obras de infraestructura y facilitaron los emprstitos en el extranjero, sobre todo con destino a los sectores de transporte y energa. La inversin en recursos humanos fue probablemente el rea donde se producieron los mayores resultados del impulso de planificacin generado por la Alianza. Algunos se manifestaron en forma de inversin formal, como la fundacin del Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES) en Chile51. Otros surgieron de forma menos oficial; por ejemplo, el anuncio de la llegada de un grupo de expertos obligaba a preparar la visita. Como recoge el Proyecto de Historia Oral: "haba que hacer los deberes"52. El fomento de la inversin en recursos humanos se vio complementado por la ampliacin de los programas de varias fundaciones como la Ford y la Rockefeller, los cuales, por lo general, proporcionaban finananciamiento a proyectos de investigacin en las universidades nacionales 5 3 > 5 4 . Es decir, ah donde un gobierno contaba con un programa de reforma propio bien concebido, la Alianza haca posible la ejecucin de un plan de cambios de alcance moderado. Sin embargo, en los casos donde las medidas de reforma no entraban en el
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CEPAL, 1971:55. CEPAL, 1971a: 142. 57 Chudnovsky, 1974; Thorp y Bertram, 1978.
marco de las posibilidades reales, y no se producan externalidades, la Alianza generaba un desperdicio de recursos destinados a "reformas sobre el papel" que se convirti en toda una industria. Es probable que la Alianza ocasionara tambin perjuicios debido a lagunas en su programa; desatendi las cuestiones industriales y de fomento de la exportacin, y dej los problemas de estabilizacin en manos del FML No desatendi la inflacin ya que, en la prctica, la obtencin de fondos de la USAID dependa de la aprobacin del FMI, por lo general previo el trmite de una carta de intencin. Pero nadie se planteaba un anlisis de cmo conciliar la estabilizacin a corto plazo con el desarrollo a ms largo plazo. En resumen, el desarrollo institucional mostr a menudo su bro pero tuvo limitaciones evidentes. Ya se ha mencionado la falta de una reforma tributaria, y cabe sealar adems tres vacos importantes por el significado que cobraron ms adelante. Primero, falt el fundamento institucional que sirviera de apoyo a la rpida expansin de la empresa pblica. Las empresas del sector pblico se multiplicaron bajo diversa guisa con diferentes regmenes. Los sistemas de control y de rendicin de cuentas no se desarrollaron adecuadamente y, por lo general, hubo falta de organizacin y control central. Esto se hizo aparente cuando estall la crisis de la deuda y result imposible saber a ciencia cierta cul era el nivel de endeudamiento de algunas grandes empresas pblicas. Menos espectaculares, pero siempre indicativos, fueron aspectos como los de organizar la centralizacin de los saldos en efectivo. Un buen ejemplo es el Fondo Nacional de la Vivienda uruguayo, que en un ao acumul casi US$10 millones de reservas no utilizadas, depositadas en diversas cuentas bancadas.55 Una segunda debilidad institucional, presente tambin en muchos pases desarrollados, fue la falta de control sobre el sistema financiero56. A medida que, ante la expansin de las transnacionales, se incrementaba la actividad de las filiales de bancos extranjeros, las transnacionales descubrieron que les resultaba fcil y cmodo obtener prstamos en los mercados locales de capital, pues las tasas reales de inters eran bajas o negativas57. Un tercer aspecto que estuvo ausente fue un sentido de estabilidad en torno a las reglas del juego. A este respecto, el comentario siguiente sobre la poltica tecnolgica es ilustrativo de un problema generalizado: "cuando se produce un cambio de rgi-
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INTEGRACIN ECONMICA59
EL auge en el comercio intrarregional durante la segunda guerra mundial reanud el inters en la integracin econmica de Amrica Latina. Lamentablemente, cuando comenz a debatirse abiertamente la cuestin a finales de los aos cincuenta en la CEPAL, entre los dirigentes polticos de Amrica Latina y, luego, en Estados Unidos y el foro de la Alianza para el Progreso, los niveles de industrializacin ya alcanzados en varios pases hacan del tema de la integracin una cuestin complicada. A principios de los aos sesenta, todos los pases grandes y medianos contaban con una amplia gama de industrias, con fuerte y a veces excesiva integracin vertical. Era demasiado tarde para lograr una racionalizacin completa por pases o, al menos, hacerlo habra exigido disponer de un mecanismo de negociacin que compensara a los perdedores y conciliase los intereses en conflicto, pues habra sido necesaria una reasignacin. Ello hubiese significado mayor planificacin e intervencin estatal, en directa contradiccin con las aspiraciones de los partidarios de la integracin quienes, a comienzos de los aos sesenta, esperaban de ella una competencia muy necesaria, no la ampliacin de las funciones del gobierno60.
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Adler, 1987: 84.

Esta seccin es una adaptacin basada en Ffrench-Davis, 1988. Para Prebisch, la integracin regional cumpla el doble propsito de ampliar el mercado a un tamao viable y
restablecer un grado mnimo de competencia "saludable" en la ISI. Por ejemplo, ya en 1959 critic duramente los aranceles excesivamente altos de la mayora de los pases de la regin. "Volver a utilizar el arancel corno instrumento flexible de proteccin (es decir, no simplemente como herramienta para excluir indiscriminadamente a las importaciones), la reduccin de los derechos intrarregionales en algunos casos, y su abolicin en otros, contribuira mucho a restablecer un espritu de competencia, que reportara grandes ventajas para la industrializacin." Prebisch, The Latn American Common Market (pg. 8), citado por Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1994.
men poltico, no slo cambian las personas sino tambin los criterios de evaluacin... y el peso relativo que se concede al desarrollo industrial y a la ciencia y la tecnologa... Los empresarios tienen que confiar en "estratagemas" polticas para saltarse las normas y los reglamentos y obtener lo que necesitan, o incluso para recibir informacin sobre la normativa vigente en temas cientficos y de tecnologa..."58. Estos vacos generaran graves dificultades en las dcadas siguientes, como se relata en los captulos siete y ocho.
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Puyana, 1980. Datos de la Divisin de Comercio Internacional de la CEPAL.
Un segundo problema relacionado era que, con los niveles de industrializacin vigentes, los pases miembros menos desarrollados de la regin teman salir perdiendo. Podra haberse tenido en cuenta la proteccin de sus intereses pero, de nuevo, ello habra exigido un nivel institucional diferente mucho ms complejo, adems de un papel para el gobierno. No era as cmo vean las cosas quienes impulsaban el plan61. Las tres iniciativas de integracin en los aos cincuenta y sesenta fueron el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Pacto Andino. El caso ms antiguo y fructfero de integracin fue el del grupo menos industrializado de Amrica Latina, los cinco pases de Centroamrica, que tambin formaban un grupo ms homogneo en trminos de PIB per cpita que sus pases vecinos al sur. La formacin en Centroamrica de un mercado comn se remonta a la creacin por parte de la CEPAL de un Comit Centroamericano de Cooperacin Econmica, que redact el Tratado Multilateral sobre Libre Comercio e Integracin Econmica, firmado en 1958. El paso siguiente fue un acuerdo ms amplio entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua el Tratado General para la Integracin Centroamericana que entr en vigor en 1960 y que sirvi de base para el MCCA, al que se sum Costa Rica en 1963. El Tratado General de 1960 estableci el libre comercio del 95% de todos los bienes incluidos y prevea la eliminacin de las barreras arancelarias restantes en 1966 y el acuerdo de un arancel externo comn. El Mercado Comn comprenda tambin disposiciones sobre la unin monetaria de Centroamrica. Sin embargo, lo conseguido en este campo se limit a la coordinacin de los pagos multilaterales. El Mercado Comn Centroamericano alcanz importantes adelantos durante los aos sesenta. La exportacin interna al mismo mercado ascendi al 28% del total de la exportacin y al 96% del total de la exportacin de bienes manufacturados en 197062. Como la industrializacin y la integracin se produjeron por lo general en forma simultnea, surgi un movimiento creciente en favor del comercio intrarregional. Es decir, se produjo un caso de ISI impulsada por la integracin. En cambio, el comercio intrarregional disminuy en el resto de Amrica Latina en los aos cincuenta, a saber, del 11 % del comercio de la regin en 1953-65 al 6% en 1961. El Tratado de Montevideo de 1960 intent revertir esa tendencia. Firmado por
INTEGRACIN ECONMICA
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El tratado original se modific en 1968 con la firma del Protocolo de Caracas (Venezuela haba ingresado en la ALALC en 1966). El Protocolo ampli el plazo para alcanzar la liberalizacin completa del comercio hasta 1980. 64 Ffrench-Davis, 1988.
siete pases de Amrica Latina (pese a las fuertes reservas de Estados Unidos), el tratado prevea la creacin de una zona de libre comercio en Amrica Latina en el plazo de 12 aos. Los pases miembros de la ALALC eliminaran gradualmente los aranceles y otras restricciones al comercio mediante rondas anuales de negociacin enmarcadas en las normas generales que regulaban los acuerdos de integracin econmica para los pases miembros del GATT. En las tres primeras rondas anuales de negociacin se avanz de manera contundente en la eliminacin de las barreras al comercio y, a mediados de los aos sesenta, el comercio intra-ALALC haba recuperado ya los niveles mximos de la posguerra. Sin embargo, tras este breve perodo de xito, las negociaciones se estancaron cuando el proceso de eliminacin de las barreras al comercio alcanz el punto en que empezaba a afectar a los intereses creados 63. A pesar de todos los problemas, se lograron adelantos importantes. Hubo un incremento del comercio intrarregional y en 20 aos las exportaciones dentro de Amrica Latina se duplicaron como proporcin del total exportado, lo que hizo posible cierta especializacin y una mayor utilizacin de la capacidad instalada. Aunque los logros de la ALALC no llegaron desde luego a alcanzar las metas que se haban fijado en el tratado original de Montevideo, el acuerdo s contribuy mucho a que el comercio intrarregional creciera. El avance ms destacado se logr en el sector de manufacturas, pues la ALALC permiti que algunos productores se asegurasen mercados y aumentasen la utilizacin de la capacidad instalada. Una caracterstica importante del crecimiento del comercio intra-ALALC fue as el rpido incremento de las manufacturas, que pasaron del 10,6% del comercio total de Amrica Latina en 1960 al 46,1% en 1980. Este crecimiento de la exportacin de manufacturas a pases miembros de la ALALC fue especialmente fuerte en Argentina, Brasil y Mxico64. A finales de los aos sesenta, un grupo de pases trat de aprovechar lo aprendido de las dificultades por las que haba atravesado la ALALC y cre el Pacto Andino. El Acuerdo de Cartagena por el que se estableca el pacto fue firmado en 1969 por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per, a los que se sum Venezuela cuatro aos ms tarde . El Pacto Andino deba de funcionar dentro de la ALALC, y no suplantarla. En cuanto al nivel de desarrollo econmico, los pases andinos eran relativamente homogneos en
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REFORMA AGRARIA65
Por lo menos seis factores explican el entusiasmo con que se trat el tema de la reforma agraria al principio de los aos sesenta, a saber, crecimiento econmico, distribucin del ingreso y pobreza, inflacin, tamao del mercado, razonamientos polticos y pre-
6 Esta seccin se ha redactado con la colaboracin de Cristbal Kay.
comparacin con el agrupamiento mayor. En 1980 el PIB del pas andino ms grande era 19 veces el del ms pequeo, mientras que en los pases miembros de la ALALC esa relacin era de casi 50 veces. Los pases andinos confiaban en que si negociaban como una sola unidad econmica los acuerdos comerciales y arancelarios con Argentina, Brasil y Mxico, el progreso hacia la integracin regional poda ser mayor. Adems, con la experiencia de la ALALC en la mano, los pases participantes en el Acuerdo de Cartagena pudieron incorporar mecanismos institucionales que consideraron superiores a los creados por el Tratado de Montevideo. Primero, se dispuso la creacin de un rgano ejecutivo (la Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC) con poderes amplios. Segundo, el nuevo tratado estableca un calendario explcito de liberalizacin del comercio, que comprenda el establecimiento gradual de un arancel externo comn. Tercero, se cre un sistema para obtener la distribucin equitativa de los beneficios, en el que figuraban tanto programas sectoriales para el desarrollo industrial como preferencias arancelarias para los pases menos desarrollados, Bolivia y Ecuador. Por ltimo, el acuerdo intentaba armonizar las polticas econmicas de los pases miembros, comenzando con las normas sobre inversin directa externa. La planificacin industrial se facilitara mediante programas sectoriales de desarrollo industrial. En virtud de estos planes, la produccin de determinados bienes se asignaba a los pases miembros con la garanta de un mercado regional libre de restricciones sobre las importaciones internas y protegido por un arancel externo comn. Sin embargo, de la misma forma que haba ocurrido con la ALALC, el perodo inicial de optimismo por el Acuerdo de Cartagena se vio superado por los acontecimientos. El contratiempo ms grave fue el golpe de 1973 en Chile. Chile se retir completamente del pacto en 1976, y los pases miembros restantes nunca recuperaron el impulso inicial del grupo.
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De hecho, la lgica econmica de una redistribucin radical para resolver los problemas de la industria no era contundente. Las industrias de bienes duraderos eran las que necesitaban mercados ms grandes a corto plazo para conseguir economas de escala; stas habran salido perjudicadas por la redistribucin, que privaba de ingresos a sus mejores clientes. Las medidas que hubieran hecho falta para llevar a cabo una redistribucin significativa a corto plazo habran influido en la confianza de los inversores y, por consiguiente, en el crecimiento econmico como lo comprobara ms tarde el presidente Allende en Chile. Y fue evidente en los aos sesenta y setenta que el crecimiento rpido era por completo compatible con una desigualdad elevada y creciente, como ocurri sin duda en Brasil.
sin externa. Las razones que motivaron a los funcionarios pblicos, a la CEPAL, a la Alianza para el Progreso o a los asesores externos fueron todas diferentes. Los cuatro primeros motivos estn relacionados; se consideraba que la redistribucin de la tierra era un camino hacia la modernizacin que aliviaba, entre otras cuestiones, el cuello de botella inflacionario del abastecimiento de alimentos en una situacin en que la poblacin urbana estaba creciendo. Al mismo tiempo, influa en el crecimiento del mercado para la industria, gracias al efecto que tena sobre la distribucin del ingreso y la pobreza66. Algunos le asignaban un rol poltico al restarle influencia a las lites terratenientes. Por ltimo, muchos gobiernos reaccionaron ante el ltimo factor: era necesario demostrar, de manera general, que se estaban efectuando reformas efectivas, como la reforma agraria, para acceder a los fondos de la Alianza para el Progreso. Tras estos motivos haba la percepcin de que la hacienda tradicional era un tipo de propiedad ineficiente y que perpetuaba las estructuras sociales desiguales. Las grandes haciendas utilizaban la tierra en forma desmesurada, lo que llevaba a una productividad baja y a que grandes parcelas quedasen baldas. El monocultivo, que era el sistema adoptado por las plantaciones en zonas de agricultura de exportacin, tena efectos perniciosos sobre el medio ambiente. La abundancia relativa de trabajadores agrcolas y el alto grado de concentracin de la tierra hacan que los incrementos en la productividad del trabajo gracias a las inversiones no alteraban los salarios bajos que pagaban los terratenientes. Se sostuvo tambin que la concentracin en la tenencia de la tierra impeda la adopcin de una tecnologa moderna; los terratenientes podan obtener un ingreso elevado sin intensificar la produccin, dadas las enormes superficies de que eran propietarios. La tierra era considerada tambin como un refugio frente a la subida de los precios en los pases de inflacin endmica. Adems, la propiedad de una gran hacienda confera prestigio social y poder poltico. En consecuencia, la eficiencia de la agricultura no era siempre una prioridad para los terratenientes. El ltimo pero no el menos importante factor era que los reformistas sostenan que la culpa de la desigual-
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El CIDA fue creado en 1961 por la Organizacin de los Estados Americanos, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Instituto Interamericano de Ciencias Agrcolas (IIAC) (conocido hoy da como Instituto Interamericano para la Cooperacin Agrcola), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) y la CEPAL. A mediados de los aos sesenta, se publicaron informes sobre siete pases: Argentina (1965), Brasil (1966), Colombia (1966), Chile (1966), Ecuador (1965), Guatemala (1965) y Per (1966), a los que siguieron dos o tres informes sobre otros pases. 68 Barraclough ha publicado un excelente resumen de estos informes y, con Domike, prepar un artculo fundamental sobre el tema, 1966. 69 Barraclough, 1973: 16.
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dad social, de la marginacin y del bajo nivel de vida de la mayora de la poblacin rural de Amrica Latina se encontraba en la concentracin de la tierra. Esta opinin fue respaldada, y exagerada, por la nueva documentacin elaborada mayoritariamente por el Comit Interamericano de Desarrollo Agropecuario (CIDA). Hasta la fecha, sus estudios constituyen el anlisis colectivo ms amplio de la tenencia de la tierra en Amrica Latina67. Los estudios del CID A tuvieron una gran influencia tanto en la conformacin de una perspectiva particular sobre la cuestin agraria en Amrica Latina como sobre el desarrollo de polticas de reforma agraria68. Los estudios indicaban que Amrica Latina tena una de las estructuras agrarias ms desiguales del mundo. En un extremo se encontraban los minifundios y al otro los latifundios en forma de plantaciones, haciendas y estancias. En 1960, los latifundios representaban aproximadamente el 5% de las unidades de produccin agrcola con una propiedad de cuatro quintas partes de la tierra; los minifundios representaban cuatro quintas partes de las unidades de produccin agrcola con una propiedad de tan slo el 5 % de la tierra69. En los datos del CID A, el sector agrario de tamao mediano parece ser relativamente insignificante. En estudios posteriores se ha indicado que los arrendatarios gozaban de un control significativo sobre los recursos de cada hacienda, y que las fincas de tamao mediano tenan acceso a tierras ms frtiles y estaban ms capitalizadas, contribuyendo as en mayor medida a la produccin agrcola de lo que se haba calculado originalmente. Sin embargo, pese a estas pruebas de mayor heterogeneidad, Amrica Latina contaba sin duda con uno de los sistemas agrarios ms polarizados del mundo. No es sorprendente constatar que la productividad del trabajo era mucho ms alta en los latifundios que en los minifundios, mientras que se daba la situacin contraria en cuanto a productividad de la tierra. La produccin media por trabajador agrcola era de cinco a diez veces ms elevada en los latifundios que en los minifundios, mientras que la produccin
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'ibd.: 25-27. Los datos se refieren a los aos cincuenta y principios de los sesenta.
por hectrea de tierra en cultivo era aproximadamente de tres a cinco veces ms alta en los ltimos respecto de los primeros70. El movimiento reformista choc con una fuerte oposicin. Su origen estuvo, como es natural, en aquellos que vieron amenazados directamente sus intereses, pero tambin, en forma tcita, en los intereses empresariales urbanos, que a menudo se encontraban ms ligados a los intereses agrcolas que lo que suponan los reformistas, y se sentan descontentos con el peligro que pudieran correr los derechos de propiedad. Como era relativamente fcil elaborar un documento para la reforma, los planes reformadores abundaron, aunque variaron mucho de enfoque, desde los objetivos muy colectivizados y amplios de Cuba hasta las reformas meramente sobre el papel en pases que deseaban obtener recursos de la Alianza para el Progreso sin mayor esfuerzo. Las reformas agrarias ms profundas surgieron de las revoluciones sociales, a saber, Mxico (1917), Bolivia (1952), Cuba (1959) y Nicaragua (1979). Sin embargo, tambin los gobiernos elegidos emprendieron reformas agrarias radicales, como ocurri en Chile durante los gobiernos de Eduardo Frei (1964-69) y de Salvador Allende (1970-73), o incluso con regmenes militares, como en Per durante el gobierno del general Velasco Alvarado (1969-75). En el resto de Amrica Latina, los gobiernos civiles llevaron a cabo reformas agrarias de menor alcance en trminos de superficie expropiada y de campesinos beneficiados. Una excepcin importante es Argentina, donde hasta la fecha la reforma agraria no ha entrado en el programa poltico ni se ha llevado a cabo. En parte esto obedece a la abundancia de tierras, a la relativa importancia de propiedades agrcolas familiares y de estancias capitalistas de tamao medio as como del elevado porcentaje de urbanizacin. Brasil constituye un tipo diferente de excepcin, a saber, la fuerte oposicin de los terratenientes impidi toda reforma agraria de importancia. Paraguay y Uruguay establecieron programas de colonizacin, pero ninguno de los dos hizo una reforma agraria significativa. El alcance de la reforma agraria en Amrica Latina ha variado mucho en trminos de superficie expropiada y nmero de beneficiarios. Las reformas agrarias de Bolivia y Cuba fueron las ms extensas en cuanto a superficie, expropindose unas cuatro quintas partes de las tierras cultivables del pas. En Mxico, Chile, Per y Nicaragua se expropi casi la mitad de las tierras agrcolas, mientras que Colombia, Panam, El Salvador y Repblica Dominicana expropiaron entre una sexta parte y una cuarta parte del
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Cardoso y Helwege, 1992: 261. CEPALyFAO, 1986:22. 73 Cardoso y Helwege, 1992: 261; Dorner, 1992: 34. 74 Vase Hirschman, 1968, un estudio clsico de cmo evitar la reforma agraria en Colombia. 75 Thiesenheusen, 1995.
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total71. La proporcin fue incluso menor en las reformas agrarias de Ecuador, Costa Rica, Honduras y Uruguay72. En Venezuela, aproximadamente una quinta parte de las tierras se vieron afectadas por la reforma, pero casi tres cuartas partes de las mismas haban pertenecido antes al Estado y se encontraban casi todas en zonas an por colonizar. Fue en Cuba, Bolivia y Mxico donde los campesinos y trabajadores rurales se beneficiaron ms de la reforma agraria. Unas tres cuartas partes de las familias agrcolas en Bolivia y Cuba se incorporaron al sector reformado, mientras que en Mxico fue menos de la mitad. En Nicaragua, Per y Venezuela, la proporcin de beneficiarios fue alrededor de un tercio; en El Salvador, un cuarto y, en Chile, una quinta parte. En Panam, Colombia, Ecuador, Honduras y Costa Rica se beneficiaron como media alrededor del 10% de las familias agrcolas73, mientras que en otros pases la proporcin fue an ms baja. Las reformas variaron ampliamente. En algunas la propiedad fue distribuida a ttulo individual pero, a menudo, las grandes haciendas no se dividieron y se cre un sistema de cooperativas o de colectivizacin. En ambos casos, las dificultades fueron graves. Ah donde se crearon parcelas individuales el problema principal fue la falta de recursos. En los casos donde la reforma agraria responda a presiones, la forma ms directa de dejarla sin efecto era no asignar una partida presupuestaria al organismo encargado de llevarla a cabo.74 Lograr que los campesinos, hasta ese momento dependientes, administraran sus parcelas result ms difcil, ya que exiga la presencia de agentes de extensin agrcola ms capacitados y motivados que lo previsto por los reformistas. Como consecuencia de estos problemas, las tierras revertan a sus antiguos o a nuevos propietarios, segn diversas modalidades pero con el mismo resultado. Tratndose de cooperativas o de granjas colectivas, a la falta de recursos se aadan los problemas bien conocidos de incertidumbre y de gestin75. La formulacin de la reforma agraria en toda Amrica Latina subestim en gran medida la importancia relativa de la agricultura campesina, tal como la aparcera y la tenencia a cambio de servicios labora-
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1 Kay, documento de consulta para este libro; de Jannvry, 1981; Kay, 1988.
les en las grandes haciendas. Los datos de los censos nacionales no registraron, o lo hicieron inadecuadamente, la actividad campesina arrendataria en las haciendas (es decir, la economa interna campesina). Esto llev a subestimar la dificultad de organizar la agricultura colectiva y las presiones que ejerceran los beneficiarios en una empresa colectiva para ampliar su actividad familiar. Los gerentes nuevos de las empresas colectivas reformadas, nombrados generalmente por el Estado, tuvieron menos autoridad sobre los beneficiarios que los terratenientes y les fue imposible evitar la erosin gradual de la empresa colectiva desde dentro. Por destacado que fuera el tema en las cuestiones polticas de los aos sesenta, el papel que desempe la reforma agraria en la modernizacin y el crecimiento fue pequeo e indirecto. "Resulta irnico que muchas reformas agrarias de Amrica Latina no conllevaron a la eliminacin del sistema de haciendas como era de esperarse tras la redistribucin de las tierras a los campesinos sino a su modernizacin y transformacin en granjas capitalistas."76.
Capitulo6
Crecimiento y primieros
desequilibrios: 1945-73
Los RESULTADOS ECONMICOS DE AMERICA LATINA en los treinta aos que siguieron a la segunda guerra mundial fueron sobresalientes. En 1945-73, el PIB de la regin creci en un 5,3% anual, mientras que el producto per cpita aument en casi el 3%. Se registr as una evolucin sin precedente en Amrica Latina, al igual que en los pases desarrollados los cuales experimentaron el crecimiento ms rpido de su historia. Por primera vez, el sector de manufacturas se convirti en el motor del crecimiento, con incrementos de ms del 6% anual y una participacin sectorial mxima del 26% del PIB en 1973, 8 puntos porcentuales ms que en 1950. El comportamiento sectorial se resume claramente en el grfico 6.1, donde se observa que la industria avanz a expensas de la produccin primaria, un fenmeno que tambin se produjo en la mayora de las zonas en desarrollo del mundo. Junto con el crecimiento se lograron mejoras de la productividad laboral, que se tradujeron en salarios reales ms altos y sindicatos ms fuertes. La productividad laboral aument a una tasa anual de ms del 3 %, no muy lejos del 4,3% registrado en los pases de reciente industrializacin (PRI) ni del 4,5% de las economas de mercado desarrolladas1. La evolucin reflej la acumulacin de capital; as, la inversin bruta aument su participacin en el PIB de un 16% en 1950 al 19% en 1973, creciendo durante los aos sesenta a una tasa de 9% anual2. A pesar de que el
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Maddison, 1995. Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1994: 169.
Foto: Hospital pblico., Uruguay, 1960.
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CRECIMIENTO Y P R I M E R O S DESEQUILIBRIOS
crecimiento no sigui una trayectoria estable, su variabilidad tendi a descender en la mayora de los pases. La agricultura creci tambin aunque a un ritmo ms lento. Esto fue consecuencia, por un lado, del efecto neto de la discriminacin contra la agricultura implcito en la proteccin a la industria y, por otro, de los beneficios que la agroindustria obtuvo del desarrollo tecnolgico.
CRECIMIENTO Y PRIMEROS D E S E Q U I L I B R I O S
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CEPAL, 1971:6-7. Entrevistas con Ricardo Ffrench-Davis, octubre de 1996, Santiago, y con Enrique Iglesias, enero de 1997, Per disfrut de un auge del sector minero en los aos cincuenta y Ecuador se benefici de la pujanza del sector
Bruselas.
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del banano en el perodo 1948-65. Venezuela se benefici (si es sta la palabra ms adecuada) del auge de la produccin petrolera.
La expansin se dio al mismo tiempo que el crecimiento de las empresas pblicas, que ampliaron su papel tradicional en la infraestructura, sobre todo en el sector de energa elctrica, al tiempo que, en algunos pases, se aventuraban en otros sectores industriales. De los pases para los que se dispone de datos (con excepcin de Mxico ), la funcin de las empresas pblicas fue ms destacada en Bolivia, donde en 1960 la participacin de las empresas pblicas en la inversin fija total alcanz el 31 % y, en 1968, el 39%. Siguieron en importancia las empresas pblicas de Brasil, Argentina, Chile, y Venezuela, donde alcanzaron alrededor del 15 % de la inversin total a finales de los aos sesenta. Colombia, Costa Rica, Panam y Per se situaron entre el 6% y el 10%3. En testimonios de la poca se afirma que en los aos sesenta algunas empresas estatales todava funcionaban bien. Sin embargo, su gestin se hizo cada vez ms difcil debido a que las condiciones inflacionarias ocultaban la situacin financiera real4. En el cuadro 6.1 se muestran las variaciones del grado de industrializacin de los pases. Entre los pases que se industrializaron rpidamente en los aos cuarenta y cincuenta, y cuyos gobiernos estuvieron decididos a llevar a cabo esa transformacin, se incluyen Brasil, Argentina, Mxico, Chile y Uruguay, con un porcentaje elevado y creciente de actividad industrial en el PIB, y Colombia, con un porcentaje ms moderado pero con un crecimiento significativo. Per se uni a este grupo en los aos sesenta gracias a una poltica de fomento acelerado de la industria. Entre los pases donde el grado de industrializacin inicial fue bajo y no se dio un mayor crecimiento se encuentran los de Centroamrica y del Caribe, adems de Paraguay, Bolivia y Ecuador. En todos estos casos la combinacin de un tamao relativamente pequeo con unas perspectivas de exportacin razonables, y en algunos casos buenas (Ecuador, Per)5, condujo a una poltica econmica abierta y, en los pases geogrficamente prximos a Estados Unidos, a tipos de cambio frecuentemente vinculados al dlar. En los aos sesenta se registr un incremento de la industrializacin, sobre todo en Centroamrica, donde hubo un despegue de la integracin econmica, y
i?;
CRECIMIENTO Y PRIMEROS DESEQUILIBRIOS
PARTICIPACIN DE LAS MANUFACTURAS EN EL PIB (PRECIOS DE 1970); 1940-70

(En porcentaje)
Argentina Brasil
15,2
Chile
Uruguay
Mxico
Per
Colombia Paraguay Ecuador Venezuela Solivia
1940 1945 1950 1960 1970
22,6 24,7 23,8 26,7 30,6
17,3 20,8 26,5 28,3
19,7 22,1 23,3 25,5 28,0
17,5 18,2 20,3 23,9
24,2
n.d. 6,4 8,2 11,8 15,8
16,6 18,8 18,6 19,5 23,3
n.d. n.d. 14,1 16,9 20,7
9,1 10,7 13,1 16,2 17,5
16,0 n.d. 15,9 15,1 17,3
16,9 18,2 17,1 15,5 17,6
7,8 7,2 6,3 11,3 13,7
n.d. n.d. 12,3 11,3 12,8
El Repblica Nicaragua Salvador Dominicana Panam
Costa Rica Guatemala Honduras Hait
1940 1945 1950 1960 1970
n.d. 11,4 10,8 13,0 19,2
n.d.
11,3 12,9 13,9 17,6
n.d. n.d.
n.d. 11,3
n.d.
6,8
12,4 14,6 16,7
11,6 12,5 15,1
n.d. 11,1 11,9 14,6
7,4 9,1 15,3 14,0
n.d. n.d.
8,2 8,8 9,8
a Manufacturas, excluida la refinacin de petrleo, en el PIB no petrolero. Nota: Las cifras se refieren a un promedio de aproximadamente tres aos. El orden de los pases se ajusta a la participacin de las manufacturas en el PIB de 1970. Fuentes: CEPAL, 1978, salvo: Venezuela, Baptista, 1997; Argentina (1900-35), Corts Conde, 1984; Honduras, Bulmer-Thomas, 1994.
en el Caribe gracias a la poltica de "industrializacin por invitacin", segn se describe ms adelante. Venezuela se sita entre los dos grupos, exhibiendo un nivel inicial bajo de industrializacin y excelentes resultados en la exportacin, pero con un incremento importante de la participacin de la industria en el PIB no petrolero. El impulso directo que subyace a la evolucin descrita estuvo en la sustitucin de las importaciones. La CEPAL ha calculado que, entre 1929 y 1960, se registr un incremento del 36% en el producto industrial atribuible a la sustitucin de importaciones en Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Mxico. Si se excluye a Brasil, esa proporcin se eleva al 43 %6. Segn admite la propia CEPAL, se trata de una estimacin mnima, de hecho incluso una subestimacin importante, pues est basada en la diferencia entre el valor efectivo de la importacin total en 1960 y lo que habra sido si la relacin entre el
CEPAL, 1966:26-7.
CUADRO 6.1
173
Vase en Fishlow, 1972, una estimacin ms exacta en el caso de Brasil. Una vez ms cabe utilizar aqu la consabida comparacin con Australia. Vase Kelly, 1965. 9 Parece que esta circunstancia compens el problema de las "etapas" citado por Hirschman. En el artculo clsico e innovador de Hirschman sobre la economa poltica de la sustitucin de importaciones en Amrica Latina se conceptualiz por vez primera ese proceso. El autor consider que la dependencia que los productores de bienes de consumo tenan frente a los insumos importados presentaba una amenaza seria para la dinmica de la industrializacin por sustitucin de las importaciones (ISI). La industria exige una evolucin de la estructura arancelaria pues los productores se pueden mostrar reacios a la produccin nacional al considerarla onerosa y de dudosa calidad. Hirschman, 1968. 10 Se trat de un aspecto cclico normal de un proceso impulsado por la sustitucin de las importaciones. Vase Fishlow, 1972: 349. 11 Ya se ha explicado en el captulo 2 que, como se utilizan datos de la poblacin econmicamente activa y no de las personas efectivamente empleadas, estas series no representan una medida de la productividad en sentido estricto.
8
PIB y las importaciones se hubiera mantenido constante. Como en 1960 las importaciones incluyeron tanto la entrada nueva de bienes intermedios como de bienes de capital que hacan falta para la sustitucin, el papel real que desempe la sustitucin de importaciones fue mucho ms importante7. La cada de la importacin de bienes de consumo era de por s un indicio de la excesiva diversificacin mencionada anteriormente. Las empresas se diversificaron en sentido horizontal y tambin se integraron verticalmente ms all de los niveles acostumbrados en los pases con un mayor grado de industrializacin. La diversificacin horizontal fue un reflejo de la poltica arancelaria relativamente libre de discriminacin que se aplic con frecuencia8. La integracin vertical obedeci a la falta de abastecedores nacionales y a la incertidumbre que generaba la ausencia de una fuente regular de divisas para pagar las importaciones9. En los aos sesenta, la disminucin del coeficiente de importaciones perdi fuerza en los pases ms industrializados, y la preocupacin por el tamao del mercado dio lugar a un mayor inters por la integracin. Sin embargo, lo que no se fren fue la tasa sectorial de incremento de la productividad, aunque a comienzos de los aos sesenta una desaceleracin en el crecimiento del PIB de Argentina y Brasil inquiet a los analistas10 por el impacto que produjo sobre el promedio de la regin. El comportamiento de las series de la productividad en la munufactura (grfico 6.2) y para la economa en su conjunto (Apndice estadstico, seccin IV) es indicativo de Jo que estaba experimentando el sector empresarial. La productividad11 aument durante todo el perodo en los pases para los que se dispone de datos, lo que corresponde a la transforma-
174 CRECIMIENTO Y PRIMEROS DESEQUILIBRIOS
175
Parece que en el caso de Colombia el progreso no sufre menoscabo, pero hace falta un anlisis ms exhaustivo antes de afirmarlo con seguridad. 13 En vista de la dificultad que presentan los supuestos de la metodologa, no se citan aqu datos sobre la productividad total de los factores pero, cabe sealar que en las dos fuentes principales, Elias, 1992 y Hofrnan, 1997, se indican incrementos entre los diferentes subperodos de estos aos. Vase un estudio til en este sentido en Solimano, 1996. 14 Katz y Kosacoff, volumen complementario 3. La seccin que sigue se basa en esta fuente. El comienzo de una verdadera I y D vari de un pas a otro. En Mxico, Pemex no cre un laboratorio de I y D hasta mediados los aos sesenta.
12
cin de la organizacin empresarial y a una complejidad creciente, adems de una mayor presencia del capital. Lo ms sorprendente es que las cifras muestran que de los seis pases incluidos en esta muestra, tres registraron efectivamente un salto de la tasa de crecimiento del producto por persona econmicamente activa en los aos sesenta. El pas ms grande, Brasil, registra ese salto, como parece lgico, mucho antes, en los aos treinta. Venezuela, que impuls la industrializacin como medio para absorber los ingresos del petrleo, parece haber registrado una pequea prdida de crecimiento de la productividad en los aos sesenta12- 13. Tras este crecimiento de la productividad se encuentran cambios importantes de organizacin y de tecnologa que aprovecharon y reforzaron la evolucin institucional descrita en el captulo anterior. Las empresas pblicas, especialmente las situadas en sectores estratgicos, fomentadas por varios gobiernos de corte militar y nacionalista, se colocaron a la cabeza de la investigacin y desarrollo (I y D). El desarrollo de conocimientos tcnicos se produjo en los "grandes laboratorios de I y D de empresas estatales como Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) y Yacimientos Carbonferos Fiscales (YCF) de Argentina, Petrobras de Brasil y Pemex de Mxico"14. A su alrededor creci una amplia red de PYME de propiedad familiar, a menudo de inmigrantes, que sola comenzar con la reparacin y copia de maquinaria disponible localmente o de diseo de productos que se encontraban entre diez y veinte aos atrasados con respecto a las fronteras tecnolgicas del momento. Estas empresas solan ser un 10% ms pequeas que las instalaciones comparables en pases ms desarrollados, y menos evolucionadas en cuanto a planta fsica y organizacin de la produccin. Tendieron a estar muy integradas verticalmente ms que las empresas similares en pases desarrollados pues no existan abastecedores locales. Por lo general, fabricaban una amplia gama de productos aunque la produccin de cada una de las gamas era limitada. Todas estas circunstancias
RECUADRO 6.1
EL INMIGRANTE EMPRESARIO: SAMUEL

Samuel llego a Argentina procedente de Polonia en 1930 a la edad de 18 arios. Llego, como muchos otros, huyendo de la amenaza de persecuciort en Europa. Recibio ayuda en su largo viaje por el continente, a traves de Brasil y el norte de Argentina, gracias a tma red de families y amigos previamente establecidos. Entro a formar parte de un negocio maderero de su familia en Misiones y, en 1938, se le unio su prometida desde la adolescencia. Contrajeron matrimonio, como era de rigor, en el "hotel de iiunigrantes" del puerto, antes de que su joven esposa pudiera entrar legalmente al pais. Siguio los pasos de todas las familias: cuando los hijos alcanzaron la edad de recibir una educacion mejor, la familia se traslado a Buenos Aires para que ellos pudieran estudiar. Lograron su proposito; los cuatro hijos finalizaron los estudios universitarios y de posgrado, al igual que los 10 nietos que vinieron despues, Samuel, por su parte segvua con su negocio de maderas y se labro una vida de clase media, modesta pero comoda. En los anos cuarenta, compro una de las primeras neveras fabricadas en el pais. Compro tambien una maqubna de coser y, en los anos sesenta, un televisor, un aparato enorme que hace poco tiempo todavia funcionaba. Conseguir legalmente una linea telefonica fue algo imposible porque la lista de espera era interminable, pero se logro una conexion clandestine. Pese al avance conseguido, el negocio de Samuel comenzo a decaer gradualmente debido sobre todo a la inflation y al progreso tecnico. La Lnflacion destrozo el sistema de credito tradicional al que Samuel estaba acostumbrado, y el desafio economico de la nueva situacion exigia conocLmientos financieros que el no tenia. Ademas, la inflacion hizo aiiicos la pension a la que habia aportado religiosamente toda su vida. Los avances tecnologicos remplazaron la madera por el plastico y los metales, Lncluso para la fabrication de ataudes, actividad qjue Samuel pensaba aseguraria una fuente futura de ingreso, Sus hijas se vienm obligadas a retirarle del negocio, que clausuraron y, para bochorno permanente del padre, le ayudan financieramente. El orgullo que Samuel siente por el exito de sus hijos se opone al resentimiento que sufre por tener que depender de ellos.
Fuente: Entrevista a Samuel realizada por Elizabeth Jelin.
177
Los estudios limitados que respaldan esta exposicin se encuentran en Katz, 1974, 1986 y 1987; Kosacof, 1993; Lall, 1992;Teitel, 1984 y Domnguez y Brown, 1995.
15
influyeron en la eficiencia esttica y dinmica de la empresa, pues condujeron a una diversificacin excesiva de la ingeniera en las instalaciones y a un aprendizaje que no aprovechaba la especializacin. En consecuencia, las externalidades y sinergias fueron menores a las que podran haber sido. Como afirman Katz y Kosacoff, a pesar de un comienzo incierto, muchas empresas lograron avanzar rpidamente por la curva de aprendizaje15. Sin embargo, no todas lo consiguieron. En el recuadro 6.1 se expone el caso de un inmigrante empresario obligado a retirarse por el progreso tcnico y las dificultades creadas por la lucha contra la inflacin. En los aos sesenta, el avance en la solucin de problemas y una mayor experiencia en las tareas productivas llevaron a muchas empresas a empezar a pensar en los mercados de exportacin, tanto como una estrategia contraciclica como en respuesta a los incentivos gubernamentales que, en ese momento, comenzaron a ser ofrecidos abiertamente en los cinco pases ms industrializados. Esas empresas empezaron a exportar y a competir aunque no se dispusiera del modelo de Asia oriental, en virtud del cual se estaba creando para ese entonces una "vocacin de exportacin" basada en una presin autoritaria feroz y en incentivos cuidadosamente formulados. Con el cambio de modelo y la consolidacin de una legislacin favorable al capital extranjero a mediados de los aos cincuenta, las filiales de las transnacionales acudieron en tropel. La situacin produjo grandes cambios en la organizacin de las empresas, introdujo nuevos procedimientos, nuevas tecnologas y mtodos innovadores de organizacin. En Argentina, Brasil y Mxico, las empresas extranjeras desplazaron o absorbieron a muchas de las grandes empresas nacionales, sobre todo en el sector de bienes de consumo duraderos (vase el recuadro 6.2). De manera que el proceso de industrializacin de estas dcadas no puede considerarse en blanco y negro como a menudo se hace. La evolucin obedeci fuertemente a factores de economa poltica, como lo demuestra la comparacin de los casos de los presidentes Frondizi y Kubitschek (captulo 5). Adems, desde el mismo principio, esa evolucin estuvo basada en el crecimiento de la productividad y del "aprender haciendo" . En la prxima seccin se estudian las pruebas cuantitativas. A partir del comienzo de la decada del cincuenta se comenz a criticar contundentemente el sesgo antiexportacin y la ineficiencia, principalmente en afirmaciones del propio Prebisch.
RECUADRO 6.2
UNA EMPRESA LOCAL DESAPARECE

La firma Di Telia y Ca. se fund en 1910 para fabricar maquinaria de panadera. En los aos cincuenta era la empresa metalrgica ms importante de Amrica Latina. Di Telia decidi entrar en el mercado de automviles a finales de los aos cincuenta, fabricando un modelo de la British Motor Corporation. Para fabricar unos 12.000 automviles al ao, daba empleo a casi 3.500 personas con una productividad laboral media que equivala a la tercera parte de la mejor cota mundial en ese momento. Como no tena mucha experiencia en la industria automotriz, la empresa atraves grandes dificultades con la planificacin y organizacin de la produccin, y tambin con el acceso a capital de trabajo. Encar asimismo grandes deseconomas de escala debido al pequeo tamao de sus instalaciones y al elevado grado de integracin vertical de las operaciones. La poltica en vigor favoreca la fabricacin nacional de piezas y componentes en lugar de alentar la exportacin, como habra sido el caso si se hubiera tratado de un pas de reciente industrializacin del sudeste asitico. La poltica trataba de capitalizar la experiencia acumulada por los fabricantes de piezas de automviles en los veinte aos anteriores. Mientras la demanda interna creci rpidamente, a Di Telia le fue bastante bien, pues se benefici de un mercado favorable . La recesin de 1962 ms la entrada en el mercado de Ford y GM con conocimientos de organizacin, financieros e ingeniera claramente superiores anunciaron el fin del xito de Di Telia. La empresa trat de asociarse con Kaiser Argentina, en ese momento a la cabeza del mercado, pero el intento fracas. Kaiser termin por comprar las instalaciones de Di Telia y las clausur en 1968, asumiendo una posicin fuerte en el mercado nacional de
automviles.
Fuente: Datos facilitados por Bernardo Kosacoff.
J??PARICION DE DESEQUILIBRIOS
179
APARICIN DE DESEQUILIBRIOS
El crecimiento econmico de este periodo se dio en tndem con el surgimiento gradual de desequilibrios. Los desajustes de balanza de pagos y de tipo fiscal terminaron por contribuir al debilitamiento del crecimiento en algunos pases e hicieron que la desaceleracin de la sustitucin de la importaciones se convirtiese en una limitacin ms grave. Como se observa en el grfico 6.1, la exportacin de materias primas no se mantuvo a la par con el crecimiento de las economas y creci con menos rapidez que la demanda mundial de dichas materias. La situacin obedeci a la discriminacin impl-
Fishlow, 1972: 54-5. Obsrvese que no fue un sesgo de la CEPAL. En los estudios de la Comisin se subray la importancia de la tecnologa y del incremento de la productividad y, a partir de 1962, se criticaron fuertemente las medidas de poltica por sus efectos sobre la oferta. Vase Prebisch, 1962. El trabajo posterior de Fajnzylber y de su grupo adopt y desarrollo el mismo enfoque.
17
16
Las distorsiones continuaron pero, con todo, hubo algunos xitos en el campo de exportaciones nuevas. En la exposicin anterior se ha hecho hincapi en la respuesta desde el lado de la oferta, ampliando la evolucin institucional descrita en el captulo cinco. Este enfoque es diferente al adoptado en gran parte de la literatura sobre el perodo bajo estudio que, al centrarse en el mecanismo de sustitucin de las importaciones enfatiza principalmente el lado de la demanda. Cuando la sustitucin de las importaciones es el motor de la industrializacin, la produccin en un mercado protegido por los aranceles es como un bien libre que permite un crecimiento muy rpido, por delante de la tasa de crecimiento del mercado. Sin duda fue un mecanismo importante que estimul el crecimiento en este perodo. Sin embargo, considerar la industrializacin ocurrida durante este perodo como fundamentada en la sustitucin de las importaciones limita excesivamente el anlisis a los aspectos de la demanda16. El sesgo de la literatura no ha contribuido a refinar o actualizar las medidas de poltica en un frente ms amplio basado en la comprensin de las fuerzas reales que intervienen a la hora de fomentar o limitar el crecimiento de la productividad17.
180
ban slo el 5% de su inversin con recursos propios19. En 1969, la situacin de las empresas pblicas brasileas era, en promedio, deficitaria20. En tres de los cinco pases ms grandes, el gasto como porcentaje del PIB creci con ms rapidez que la inversin, mientras que los ingresos fiscales aumentaron en gran medida tan solo en Brasil. Las necesidades de financiamiento del sector pblico se incrementaron en los cinco pases y, en 1970, se situaban como promedio para toda Amrica Latina en el 8,5% del PIB
Movarec, 1982. CEPAL, 1971: 14-15. 20 Ibd.

19
18
cita en la poltica de proteccin, cuyo efecto hizo que la exportacin fuera menos rentable de lo que habra sido de no haber existido la proteccin. Esto obedeca a que, al restringir la demanda de importaciones, el tipo de cambio estaba ms sobrevaluado de lo que habra estado en ausencia de aranceles o restricciones, y a que los sectores exportadores tuvieran que comprar insumes nacionales a un elevado costo. La exportacin de manufacturas reaccion ante los cambios de polticas en los aos sesenta; su tasa de crecimiento pas del 3,5% anual en los aos cincuenta al 11,3% anual en el perodo de 1960 a 1973 y, como proporcin del total exportado, pas del 9% en 1952-53 al 12% en 1960 y al 15% en 197018. Pero, a medida que crecanlas exportaciones de Amrica Latina, se intensificaron las presiones en favor del proteccionismo en los pases desarrollados, de manera que las perspectivas del comercio exterior a finales de los aos sesenta no se presentaban halageas. Las importaciones se mantuvieron a un alto nivel y en aumento, pues la produccin agrcola para el mercado interno no lograba satisfacer la creciente demanda de alimentos que produca la urbanizacin, y las necesidades que la industria tena de productos de importacin no se redujeron sino que cambiaron de carcter. El elevado porcentaje de insumos y de bienes de capital cre una estructura rgida para la importacin, con poco margen de maniobra para reducirlas en caso de crisis sin causar un grave perjuicio para el crecimiento econmico, y con un grado creciente de dependencia en la inversin extranjera para el financiamiento de los bienes de capital y de la tecnologa. En cuanto a los aspectos fiscales, la inversin pblica, que representaba entre una tercera parte y la mitad de la formacin total de capital, registr un ascenso. Las empresas pblicas rara vez contaron con financiamiento propio. En un estudio de 1964 sobre el hierro y el acero se lleg a la conclusin, por ejemplo, de que las empresas financia-
^FPARICION DE DESEQUILIBRIOS
181
INGRESO TRIBUTARIO Y GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL (Porcentaje del PIB) Gasto total del gobierno Ingreso tributario
1950 1960 1970 1950 1960 1970
Ingreso tributario menos gasto total del gobierno

1950 1960 1970
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Amrica Latina
22,5 17,5 17,0 13,4 12,6 13,9 n.d.
21,4 25,3 29,3 11,2 10,7 14,6 20,7
25,2 33,3 34,6 17,3 13,5 21,5 25,7
17,0 16,0 16,7 12,0 7,5 14,0 n.d.
14,2 20,1 16,5 10,4 7,1 14,9 14,4
15,0 27,0 21,8 13,4 7,9 18,9 17,2
-5,5 -1,5 -0,3 -1,4 -5,1 0,1 n.d.
-7,2 -10,2 -5,2 -6,3 -12,8 -12,8 -0,8 -5,6 -3,6 -5,6 0,3 -2,6 -6,3 -8,5
Fuente: FitzGerald, 1978.
(vase el cuadro 6.2). En todos los pases grandes con la excepcin de Mxico, la tasa media de inflacin anual en este perodo fue superior al 20%. Esta cifra luce moderada si se le compara con los niveles de inflacin que se alcanzaran ms adelante21. Estos desequilibrios anunciaron el comienzo de graves problemas. A corto plazo apuntaban hacia la necesidad urgente de estabilizar la economa. Los pases terminaron llamando a las puertas del FMI, a falta de otra fuente de crdito, no tanto por el problema de la inflacin sino por el dficit de la balanza de pagos. La situacin les oblig a encarar la condicionalidad del FMI. Durante los aos cincuenta se elaboraron gradualmente las modalidades que condicionaban el acceso a los recursos del Fondo a la adopcin de ciertas medidas de poltica econmica, utilizndose en gran medida a las economas de Amrica Latina como campo de prueba para esas polticas22.
21 22
Vase Apndice estadstico, cuadro V El primer incidente relacionado con el tema de la condicionalidad tuvo que ver con Chile en 1947. En 1949,
Brasil retir una solicitud de crdito porque no estaba claro el tipo de condiciones que el Fondo poda exigir. En 1952 se lleg a una definicin de los principios que regularan los acuerdos de derecho de giro (Horsefield y De Vries, 1969: 19).
CUADRO 6.2
182
La funcin del Fondo en los aos cincuenta y sesenta fue polmica, situacin exacerbada por el hecho de que, en algunas ocasiones, los Ministerios de Economa, enfrentados a dificultades internas, hallaron muy conveniente el hacer responsable al Fondo por las medidas impopulares que se adoptaban. Pero aparte de estas consideraciones importantes de economa poltica, el problema ms grave estuvo en que toda la estructura del desarrollo en esos aos haca que las economas se resistieran a las medidas de estabilizacin abruptas y ortodoxas. Sin embargo, nadie tena a mano una poltica alternativa. El programa tpico de estabilizacin respaldado por el Fondo en los aos cincuenta y sesenta se basaba en un anlisis que atribua la causa de la inflacin a un exceso de demanda, encauzado por el dficit presupuestario, al incremento de la oferta monetaria y a una poltica crediticia fcil. En este perodo, la poltica del Fondo fue ms extrema de lo que sera despus. Exiga a los pases que eliminaran rpidamente los desequilibrios tanto internos como externos, por lo general en el plazo de un ao, y recomendaba medidas que solan provocar una recesin y a tener efectos perversos sobre los precios. Esto explica en parte que los pases con problemas ms graves como Argentina, Uruguay y Chile tuvieran, en trminos relativos, los peores resultados de crecimiento. La filosofa subyacente a los programas de estabilizacin se caracterizaba por la fe en el poder del sistema de precios una vez saneada la economa y por una visin escptica de la funcin que poda cumplir el gobierno. Este modo de ver las cosas llevaba a defender el recorte del gasto (ms que un aumento de los impuestos) y al ajuste de los precios relativos con objeto de restablecer un sistema econmico dinmico. Se supona que el recorte se efectuara sobre el consumo ms que sobre la inversin. Segn la teora, era de esperar que el desempleo temporal y el reajuste de los precios no duraran un tiempo excesivo. El tipo de cambio era un instrumento crucial para el ajuste de los precios relativos, y muchos de los enfrentamientos entre el Fondo y los gobiernos nacionales se produjeron debido a la insistencia del FMI en una devaluacin . El control sobre las reivindicaciones salariales fue siempre un tema delicado, recomendado detrs de bastidores, debido a que permita reducir el gasto pblico, el 80% del cual estaba representado tpicamente por los salarios. Estos programas agravaron la inflacin y generaron tensiones sociales que frecuentemente llevaron a su abandono. Las caractersticas de unas economas semiindustrializadas como las de los pases grandes de Amrica Latina hicieron que este tipo de medidas fuera muy susceptible de provocar sentimientos contrarios y resistencia. Las medidas dependan de los efectos sobre el ingreso y los precios relativos, pero los
J^PARICION DE DESEQUILIBRIOS
183
23
Angel y Thorp, 1986. Vase Thorp, 1991. La experiencia se presentaba de hecho como clave para los xitos posteriores de alcance ms amplio en la lucha contra la inflacin, como se ver en el prximo captulo, aunque se trata de algo que slo ahora se percibe con claridad.
24
efectos sobre estos ltimos resultaban dbiles. Las devaluaciones dieron origen a fuertes incrementos de los costos, debido al elevado contenido importado de la produccin local y su alto nivel de concentracin, mientras que las exportaciones tradicionales reaccionaban poco a corto plazo. La situacin de la balanza de pagos mejoraba casi exclusivamente por el efecto de la reduccin en el ingreso sobre las importaciones (aunque los exportadores de productos alimenticios pudieran incrementar la oferta de exportacin en respuesta a la baja en la demanda interna, las condiciones del mercado lo impedan). A nivel interno, al decrecer la demanda y aumentar los costos, entraban en juego varios efectos perversos. La recaudacin fiscal proveniente de los impuestos a las ventas y las importaciones disminua debido al descenso de la actividad y las importaciones. Los costos crecan al subir las tasas de inters, sobre todo si las empresas recurran a crditos del sector informal, y a medida que disminua el nivel de utilizacin de la capacidad instalada. El dficit presupuestario no decreca como estaba previsto, dando origen a nuevos recortes en el gasto. Las dificultades de gestin hicieron que la disciplina fiscal no fuera fcil de conseguir. Con frecuencia, el control del gobierno central sobre el gasto de las empresas del sector pblico o incluso sobre el de sus ministerios era escaso, y los ministros aprendieron rpidamente a defender "sus" presupuestos frente a los recortes aprobados.23 Los recortes adicionales del gasto tendieron a recaer en la inversin, no en el consumo, con lo que empeoraron los problemas a largo plazo. Las excepciones que se dieron en esta sombra descripcin de los hechos surgieron cuando hubo una recuperacin de las condiciones externas que coincidiera con el programa. As fue, por ejemplo, con el programa de estabilizacin de Per en 1959 cuando las inversiones a largo plazo en la industria del cobre junto con el auge de la exportacin de harina de pescado se presentaron en el momento ms oportuno. La excepcin ms interesante de tipo menos ortodoxo se dio con el programa puesto en marcha en Colombia por Carlos Lleras Restrepo en 1967, que entra una ruptura polticamente necesaria y dramtica con el FMI, ms la reduccin de la tasa de inflacin y el crecimiento continuo en un contexto de fuerte liderazgo y un amplio programa de innovacin institucional24.
184
EMPLEO, EQUIDAD Y BIENESTAR

Un tercer factor de desequilibrio surgi de la relacin entre el empleo en el sector formal y el crecimiento de la fuerza de trabajo. Este es el tema que se examinar a continuacin. Ya se ha sealado que la poblacin, sobre todo la poblacin urbana, exhiba un fuerte crecimiento en el perodo 1945-70. Si bien la expansin de la industria cre puestos de trabajo, tambin contribuy a destruirlos al desplazar los mercados de la actividad artesanal. Esa expansin se dio principalmente a base de una tecnologa importada cada vez ms intensiva en el uso de capital. El resultado inevitable25 fue el comienzo de una tendencia que ms tarde se manifestara en forma extrema: el surgimiento de sectores laborales urbanos informales. En promedio, segn los clculos de PREALC, la participacin del sector informal urbano en la poblacin econmicamente activa creci en una tercera parte entre 1950 y 197026. La situacin por pases se recoge en el cuadro 6.3. Como se puede observar los casos extremos corresponden a Per y Ecuador. El sector informal junto con los empleados domsticos constituan para 1970 casi una tercera parte del empleo urbano. Las variaciones por pases en la estructura del mercado laboral en 1970 se indican en el cuadro 6.4. El desempleo urbano abierto se situaba entre el 3% y el 13% de la mano de obra urbana econmicamente activa en ese ao27. Al mismo tiempo que aumentaba la actividad informal se produjo una subida de los salarios en el sector formal28. No se tiene informacin directa sobre los ingresos en el sector informal, pero parece razonable suponer que, si acaso, aumentaron poco dado el incremento de la oferta laboral. La informacin disponible sobre la distribucin del ingreso es limitada; slo cabe suponer que la tendencia fue adversa. En el captulo tres se describi la manera en que las desigualdades eran una caracterstica del modelo de
Inevitable en el sentido de que los pobres no pueden permitirse estar sin trabajo y tienen que encontrar los medios de crearlo como estrategia para poder sobrevivir. 26 PREALC, 1982. El PREALC es la representacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en Amrica Latina, situada para ese entonces en Santiago. El clculo se basa en las categoras adoptadas en los censos poblacionales. Segn esta clasificacin el sector formal incluye a los perceptores de sueldos y salarios, a los propietarios y a los empleados por cuenta propia con formacin tcnica o profesional. Los empleados domsticos se contabilizan por separado. 27 PREALC, 1982: 99. En el cuadro 6.4 se excluye el desempleo pues PREALC advierte expresamente contra la comparacin entre pases dadas las variaciones en las definiciones utilizadas en los diversos censos. 28 En siete de los ocho pases estudiados por Mikkelsen y Paldam, 1987, se registra una subida del salario real entre 1948 y 1970. La excepcin es Uruguay, para el que no se dispone de datos completos.
25
9MPLEO, EQUIDAD Y BIENESTAR
185
PARTICIPACIN DEL SECTOR INFORMAL URBANO EN LA POBLACIN ECONMICAMENTE ACTIVA; COMPARACIN ENTRE 1950 Y 1970
(En porcentaje) 1950 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Amrica Latina Fuente: PREALC, 1982
1970 9,5 14,5 9,3 11,5 11,5 7,3 13,7 9,2 12,9 9,8 14,5 12,6 10,4 17,0 11,5 11,1 16,0
11,5
Variacin porcentual 0 +38,1 +34,8 -16,7 +35,3 +15,9 +77,9 +22,7 +17,3 +117,8 +49,5 +93,8 +65,1 +73,5 +106,1 +23,3 +40,4
+32,2
9,5 10,5 6,9 13,8 8,5 6,3 7,7 7,5 11,0 4,5 9,7 6,5 6,3 9,8 4,9 9,0 11,4
8,7
economa exportadora, sobre todo en la medida en que la escasez de mano de obra limitaba el crecimiento. Fue una circunstancia con consecuencias perversas, pues en principio la escasez relativa de un factor productivo significara un incremento en su retorno. En cambio, se desarrollaron instituciones cuya funcin consista en facilitar el acceso a una mano de obra barata, mantenerla barata y ejercer un control sobre ella no sujeto a las leyes del mercado.. Cuando la mano de obra comenz a ser abundante, como ocurri en el perodo tras la segunda guerra mundial, las instituciones para controlarla ya estaban bien establecidas, convirtindose en hecho consumado la desigualdad en la tenencia de activos, sobre todo en lo referente a tierras y aguas. Qued plenamente consolidado el poder de las lites rurales, mas an en la medida en que tambin se constituan como bases urbanas. Habran hecho falta fuerzas muy considerables para
CUADRO 6.3
RECUADRO 6.3
LA TRABAJADORA SIN TIERRA

Mara J. es una mujer de mediana edad, de raza negra, que vive en Jaguariuna, cerca de Campias, Brasil. Ha sido aparcera y ahora recoge caf como parte de una cuadrilla de trabajadores que se form al concluir el sistema de colonato o aparcera. Cuando relat su vida, a principios de los aos setenta, viva con su familia en una vivienda de su propiedad, relativamente bien equipada, de cuatro habitaciones y cocina, aunque sufra muchas escaseces. Haba adquirido una nevera a plazos, pero la utilizaba para guardar nada ms que agua. Mara es analfabeta pero sabe expresarse bien. Los contratistas que dan trabajo a las cuadrillas le temen porque defiende con valenta sus derechos. Considera que sus vecinos le tienen envidia porque sale adelante, y las relaciones son a veces tensas. "Nac en lajazenda Estiva, mis padres eran colonos... Cuando lleg el momento de casarme, yo me compr el ajuar con lo que ganaba. Trabajaba tres das como empleada y otros tres los dedicaba a comprar y vender chatarra y pollos. Eramos nueve en casa y no alcanzaba el dinero para todos. Yo tambin teja calcetines de lana y los venda. A los ms pobres les venda ms barato, y a los que crea que tenan dinero les cobraba ms. De casada nos quedamos a vivir en la Jazenda Santa Cruz de Amparo; fuimos colonos durante cuatro aos. Luego pasamos a Estiva como colonos otros seis aos... hemos estado viviendo en Roseira desde hace siete aos. Fuimos colonos durante 22 aos; nos mudbamos de una Jazenda a otra para mejorar las condiciones de vida, pero luego el patrn venda las tierras. Poco a poco ahorramos algn dinero y compramos esta pequea vivienda... "Los que vamos en las cuadrillas de los camiones somos como unos perros callejeros... pero antes la situacin era bastante peor; ahora, al menos todos tenemos un salario, todos trabajamos... Aun as, antes todos tenamos un pedazo de tierra; ahora, los fazendeiros no nos dejan trabajarla."
Fuente: Stolcke, 1988 y datos facilitados por el autor.
EMPLEO, EQUIDAD Y BIENESTAR
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ESTRUCTURA DEL MERCADO EN 1970

(En porcentaje)
Sector formal urbano Per Venezuela Mxico Bolivia Ecuador Guatemala Nicaragua Colombia Chile Repblica Dominicana Uruguay Panam Honduras Argentina Brasil El Salvador Costa Rica
29,8 48,9 33,9 15,4 17,2 22,5 26,8 38,7 53,1 30,1 64,2 43,8 21,8 66,0 38,6 25,4 44,1
Agricultura moderna y minera 11,8 8,8 23,0 11,5 17,9 23,2 26,5 21,3 20,9 17,8 12,1 8,7 24,1 11,7 13,1 30,0 24,4
Sector formal
41,6 57,7 56,9 26,9 35,1 45,7 53,3 60,0 74,0 47,9 76,3 52,5 45,9 77,7 51,7 55,4 68,5
Sector informal 17,0 16,0 14,5 14,5 13,7 12,9 12,6 11,5 11,5 11,5 11,1 10,0 9,8 9,5 9,3 9,2 7,3
Servicio Agricultura domstico tradicional

3,7 6,4 3,7 5,1 10,0 4,4 8,1 6,2 5,2 4,0 5,7 5,4 4,0 6,1 5,6 7,4 5,6
37,7 19,9 24,9 53,5 41,2 37,0 26,0 22,3 9,3 36,6 6,9 31,7 40,3 6,7 33,4 28,0 18,6
Nota: Los pases estn ordenados de acuerdo al tamao del sector informal Fcwe: PREALC, 1982.
lograr un cambio en estas instituciones. De hecho, en vez de oponerse a la estructura de la demanda, la industrializacin hacia adentro se adapt sencillamente a los parmetros de la estructura de la demanda propia a este tipo de sistema social, abasteciendo la demanda urbana de bienes duraderos y de otros bienes con un sistema productivo relativamente intensivo en el uso de capital que, a su vez, consolid las desigualdades. En el recuadro 6.3 se ofrece un ejemplo claro de la imbricacin institucional. Las personas como Mara J., enterradas en la pobreza, que pasaban de la aparcera a las cuadrillas laborales, comprendieron perfectamente el carcter de la desigualdad que padecan en Brasil, a saber, la falta de acceso a la tierra. Sus palabras son prueba de que el sistema se opona firmemente al cambio. Dice Mara J.: "...somos como perros callejeros."
CUADRO 6.4
188
29
Los dos prrafos siguientes se basan en un informe preparado para este libro por Cristbal Kay. Figueroa, 1977:60. "Kay, 1983:231-32. 32 Deere, 1987: 171. 33 Deere, 1985. 34 Tinsman, 1996.
30
Durante este perodo se produjo cierta redistribucin de la tierra, pero no en Brasil. Sin embargo, incluso cuando hubo redistribucin la repercusin en el ingreso fue escasa29. Con la excepcin notable de Cuba, Mxico y en cierta medida Bolivia, por lo general los ms pobres no fueron favorecidos por la reforma agraria. Si bien mejor el nivel de vida de los beneficiarios de la reforma, en la mayora de los casos esos beneficiarios no se contaron entre las familias ms pobres de la sociedad rural. Por ejemplo, las reformas rara vez ayudaron a los minifundistas, a los trabajadores estacionales o a los comuneros, quienes conformaban las comunidades indgenas que constituan el segmento principal de los pobres, en particular, los ms desamparados, en las zonas rurales. En Per, se calcula que la reforma agraria del general Juan Velasco redistribuy tan slo del 1 % al 2 % del ingreso nacional mediante la transferencia de tierras a alrededor de un tercio de familias campesinas30. Los trabajadores de las plantaciones de azcar en la costa, que ya eran los mejor pagados, se beneficiaron ms que nadie, mientras que los comuneros fueron los menos favorecidos31. La reforma agraria pas por alto a la mujer; no la incluy explcitamente como posible beneficiara, no le otorg la tenencia de la tierra ni la incorpor a puestos administrativos importantes en las cooperativas, las granjas estatales u otras organizaciones surgidas del proceso de reforma. Incluso en Cuba, las mujeres representaban slo una cuarta parte de los miembros de las cooperativas, y su representacin era todava menor en las granjas estatales32. En Mxico, las mujeres constituan el 15% de los miembros de los ejidos y, en Nicaragua y Per, slo el 6% y el 5%, respectivamente, de los miembros de las cooperativas. Se excluy a la mujer como beneficiara por razones jurdicas, estructurales e ideolgicas. Al disponer que slo un miembro de la familia poda ser el beneficiario oficial, es decir, miembro de una cooperativa o beneficiario de la propiedad de la tierra, se tendi a discriminar contra las mujeres pues se daba por supuesto que el hombre estaba a la cabeza de la familia33. La reforma agraria chilena reforz el papel del hombre como sostn de la familia, ofreciendo a la mujer solamente oportunidades limitadas para participar en la gestin del sector reformado, pese a la legislacin en sentido contrario aprobada durante el gobierno del presidente Salvador Allende34.
^MPLEO, EQUIDAD Y BIENESTAR
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35
Mesa-Lago, 1994: 20. Vase el Apndice estadstico, seccin IX. Costa Rica en los aos sesenta lanz un esfuerzo importante para lograr el abastecimiento de agua potable y la prestacin de servicios mdicos, reduciendo el diferencial de mortalidad infantil que en ese momento era 4,5 veces mayor para la clase trabajadora que para los grupos ms privilegiados. Merrick, 1994.
36
En las zonas urbanas, la participacin de la mujer en el sector laboral creci a medida que se extenda la urbanizacin y la industrializacin, pero slo en ciertas categoras de trabajo. Esto obedeci a diversos factores como el prejuicio de que nicamente ciertas actividades eran compatibles con el cuidado de la familia y la relativa falta de formacin de la mujer. En un mismo puesto, la mujer ganaba menos que el hombre. La mujer sola encontrar trabajo en ocupaciones peor remuneradas. Esta segmentacin creciente del mercado laboral cobr importancia al hacerse evidente el incremento del nmero de familias encabezadas por mujeres. Dichas familias solan ser ms pobres que las encabezadas por hombres y en ellas haba ms miembros que trabajaban. Estas familias altamente vulnerables habran de sufrir desproporcionadamente los efectos de la recesin econmica que surgira con la crisis de la deuda. Las desigualdades se vieron acentuadas por el carcter de la poltica gubernamental. En primer lugar, quienes tempranamente concibieron el admirable plan de inversin en un sistema de seguridad social en los cinco pases pioneros, mencionados en el captulo dos, nunca habran podido prever la evolucin seguida por el mercado laboral. En los aos sesenta, la cobertura del sector informal era todava limitadsima35; a medida que creci el sector informal el problema se fue haciendo ms grave. En segundo lugar, el gasto en salud y educacin, aunque en aumento en trminos generales, estaba fuertemente sesgado hacia el entorno urbano. El sesgo de la atencin mdica se vio agravado por su carcter principalmente curativo. Las primeras intervenciones en materia de salud pblica, en los aos veinte y los treinta, cuyo objetivo fue controlar las epidemias, tenan por su propia ndole que alcanzar a la totalidad de la poblacin para que las campaas de vacunacin fueran eficaces. Lamentablemente, desde el punto de vista de la equidad, la etapa siguiente no se fund en la misma lgica, y los servicios se orientaron hacia los sectores ms favorecidos y la poblacin urbana. Los recursos se gastaron en grandes hospitales en los principales centros urbanos, ms que en planes de atencin primaria. Solamente Cuba sigui un camino diferente y alcanz un progreso notable de su indicadores de salud36.
190
LAS EXPERIENCIAS NACIONALES Las dcadas de posguerra fueron testigo de experiencias y prcticas muy dispares en los pases de la regin dentro de un marco comn de opiniones compartidas sobre la mejor estrategia para el desarrollo, presiones demogrficas internas y, por ltimo, posibilidades y peligros externos. Los diferentes resultados pueden clasificarse en cuatro categoras. Primero, estn los pases que registraron un fuerte proceso de industrializacin orientada al mercado interno, algunos de los cuales trataron claramente en los aos sesenta de modificar esta orientacin, aunque en la mayora de los casos con la aparicin de graves problemas. En este grupo figuran Chile, Brasil, Colombia, Argentina, Mxico y Uruguay. En un segundo grupo figuran los pases que ya fuera por lo reducido de su tamao o por el destino que les depar la lotera de los productos bsicos, continuaron con el sector exportador de productos bsicos como el motor del crecimiento econmico, pero que, sin embargo, adoptaron politicas orientadas al mercado interno, en especial en la dcada de los sesenta. En este grupo estn Venezuela, Ecuador, Per, Bolivia, Paraguay y los pases de Centroamrica. Tercero, es menester considerar por separado a Cuba como caso nico de economa de plena planificacin central. Cuarto, estn las islas restantes del Caribe que establecieron una versin propia para su industrializacin38.
37 38
Webb, volumen complementario 3. Esta seccin se basa ampliamente en el estudio de casos que aparecen en el volumen complementario 3 y
tambin en los debates suscitados durante las reuniones de los grupos de trabajo que se resumen en la introduccin a dicho volumen. Norman Girvan prepar un documento de consultora sobre los pases del Caribe.
El gasto en el sector social tambin estuvo sometido a presiones diversas o fue relegado a un segundo plano. Una fuente de influencia estuvo en los organismos multilaterales. El Banco Mundial, en concreto, adopt la decisin de financiar preferentemente la inversin "productiva", sobre todo en infraestructura fsica, decisin que modific slo en los aos setenta37. Otro foco de presin surgi por la competencia derivada de otros proyectos como los de defensa. En el cuadro 6.5 se muestra el gasto de los gobiernos centrales por destino. Costa Rica, que aboli su ejrcito en 1948, pudo gastar proporcionalmente ms en el sector social.
Las EXPERIENCIAS NACIONALES
191
GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL EN DEFENSA Y EN EL SECTOR SOCIAL DURANTE LOS AOS CINCUENTA
(Como porcentaje del total)

Argentina
1950 Defensa Sector social Educacin Salud Seguridad social 1958 Defensa Sector social Educacin Salud Seguridad social 30,2 14,0 8,6 3,0 2,4 21,1 19,0 14,3 3,2 1,5
Brasil
28,3 11,0 n.d. n.d. n.d. 27,6 10,7 n.d. n.d. n.d.
Chile
17,6 22,8 14,4 8,4 8,4 21,9 26,8 15,7 11,1 11,1
Costa Rica
6,1 23,8 9,4 4,0 10,4 3,8 24,2 19,6 2,3 23,6
Mxico
12,9 16,3 11,4
4,9 4,9
11,3 26,0 14,7 11,3 11,3
Fuente: Naciones Unidas, 1951: cuadro 166; Wilkie, 1968: cuadro 16.
El grupo de fuerte industrializacin

Chile y Colombia representan el ejemplo ms claro de una modificacin temprana de la industrializacin orientada al mercado interno. Chile, como se ha visto, se encontraba muy avanzado en el grado de industrializacin. En ese pas, el predominio de capitales extranjeros en la industria del cobre, con exclusin de los grupos chilenos, y la preeminencia del cobre en las exportaciones, forzaron relativamente pronto a las lites chilenas a buscar oportunidades en otros sectores y en particular en la industria. Fue necesario que el gobierno tomase medidas bastante firmes para paliar el efecto boyante de los ingresos derivados del cobre sobre el tipo de cambio y permitir la supervivencia de otros bienes comercializables. Chile ya haba establecido mecanismos de intervencin en favor de la industria en los aos veinte y treinta en una dimensin poco usual para el tamao del pas39, que culminaron con la creacin de la CORFO. Como han sealado
39
Muoz, 1986: 101; Ortega et al, 1989: 33-64.
CUADRO 6.5
192
40 41 42 43 44
Volumen complementario 3. Vase Hirschman, 1968, para una descripcin de cmo las tensiones sociales se tradujeron en inflacin. Kaldor, 1959. Vanse Reynolds y Mamalakis, 1976. El anlisis clsico de lo que aqu se expone se encuentra en Hirschman, 1968.
claramente Ffrench Davis y sus colaboradores40, durante el perodo de posguerra se registr un crecimiento considerable del sector industrial, con aumento de la productividad y un desarrollo institucional sostenido. Aunque se produjeron grandes distorsiones y se exager el grado de orientacin interna, ello no impidi que la industria creciera ms de 5 % anual durante treinta aos. El beneficio acumulativo a largo plazo ru considerable, como se demostrara en los aos ochenta y los noventa. El xito de las exportaciones no tradicionales de Chile en esos aos arranca de los firmes cimientos sentados en los aos sesenta en los sectores de la madera, la pesca, la minera y la ingeniera. Sin embargo, el resultado no fue una estructura viable de acumulacin. Los niveles chilenos de inversin y de ahorro fueron bajos; el crecimiento global del PIB se situ un 25% por debajo del promedio de Amrica Latina (vase el cuadro 2.1). Las razones parecen ir ms lejos que las distorsiones producidas por la propia orientacin de un desarrollo basado en el mercado interno, y se encuentran en la estructura sociopoltica del pas41. Kaldor es reponsable de uno de los primeros anlisis notables, al poner de relieve la distribucin del ingreso y los hbitos de consumo ostentoso de las clases altas de Chile42. Sin embargo, parece ms til citar una percepcin que se recoge en otros estudios de Kaldor, a saber, cuando existe la voluntad de invertir es posible por lo general movilizar el ahorro pues, en los mercados de capital subdesarrollados, los ahorristas y los inversionistas suelen ser los mismos. En Chile, la voluntad de invertir falt porque los dirigentes polticos no lograron vencer la desconfianza que los empresarios manifestaron en los aos veinte y los treinta. Las tendencias izquierdistas de los gobiernos generaban desconfianza, a pesar de que haban puesto en marcha un importante desarrollo institucional que contribuy a levantar el sector productivo. Sobre esos elementos de desconfianza se superpusieron las distorsiones producidas por la poltica de la posguerra, el conflicto con las empresas mineras en torno a cuestiones de tributacin43 y los problemas de inflacin debidos a un crecimiento limitado y a enfrentamientos por razones de distribucin44. La conjuncin de estos factores produjo desincentivos adicionales para la inversin productiva.
La EXPERIENCIAS NACIONALES
193
El ejemplo se ha tomado de los datos facilitados por Osear Muoz y de los debates en los grupos de trabajo.
Este contexto fue altamente pertinente para el surgimiento de esfuerzos significativos de reforma, y de reformas parciales a que dieron lugar, en los aos sesenta. Chile fue el primero en poner en marcha un tipo de cambio mvil en 1965, en combinacin con una amplia gama de polticas establecidas en los aos siguientes, entre las que figuraron reducciones tributarias, reducciones arancelarias y la racionalizacin de la estructura del arancel. La CORFO se mantuvo activa en esos aos con programas que sentaron las bases para la exportacin subsiguiente de productos forestales y de la pesca. Pero el contexto poltico no permiti que surgiera un conjunto coherente de medidas. Un ejemplo patente se encuentra en la decisin tomada durante la presidencia de Jorge Alessandri, al comienzo de los aos sesenta, para impulsar la sustitucin de importaciones en el sector automotor cuando, en vista de lo pequeo del mercado chileno, la decisin era claramente inapropiada. La justificacin estaba al parecer en el fervor por la creacin de puestos de trabajo, fervor que tambin se observ en otras partes a medida que aumentaban las presiones demogrficas y urbanas. Otro ejemplo evidente fue la iniciativa de la CORFO en 1968-69, de la mano de Sergio Bitar, para negociar con el sector privado una amplia gama de instrumentos destinados a modificar las distorsiones de la poltica de la ISI y fomentar decididamente la exportacin y la inversin industrial. Sin embargo, haca falta contar con un esfuerzo poltico sostenido que no se dio. La iniciativa se vino abajo con las elecciones de 197 O45. De manera que, pese al crecimiento de la industria, a la evolucin progresista de las instituciones en los aos cincuenta y los sesenta y a la saludable reforma de la poltica de comercio en los aos sesenta, el gobierno demcrata cristiano empeado en las reformas se encontr atrapado entre los fuertes grupos conservadores y las tendencias radicales. La Unidad Popular, para sorpresa de todos, incluido el propio partido, gan las elecciones de 1970. El rpido giro a la izquierda iniciado por el gobierno de Salvador Allende se top con problemas gigantescos: falta de capacidad de gestin, contradicciones internas y enormes presiones desde el exterior. A diferencia del caso chileno, en Colombia el sector exportador de punta, el caf, era de propiedad nacional. Debido a una evolucin institucional especial, incluso la comercializacin del caf qued parcialmente en manos colombianas; el poder de la Federacin Nacional de Cafeteros Colombianos era tal que las firmas comerciales extranjeras preferan concentrarse en otros sectores. Adems, el vnculo entre los sectores
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46 47
Thorp, 1991:6-11. Ocampo y Tovar, volumen complementario 3: 27:32. El resto del prrafo se basa en esta fuente.
del caf y de la industria era afable y natural; debido a la divesificacin regional de la actividad cafetera, la elaboracin se efectuaba localmente y condujo a una industrializacin afn. Fue necesario tambin encontrar salida para el excedente obtenido del comercio del caf46. De esta manera surgi un fuerte enfoque dual sobre la agricultura y la industria. En los aos cuarenta, el nivel de industrializacin era relativamente bajo, debido a un comienzo muy tardo. Dados los problemas relacionados con la violencia en esa dcada y la siguiente, el crecimiento y la inversin habran de ser difcilmente espectaculares, pero no hubo problema para conciliar los diversos intereses. Tampoco haca falta "resolver" la cuestin del capital extranjero. Colombia mantuvo una actitud constante y sutil de desaliento hacia una penetracin importante de la inversin externa directa, y desde luego no aprob ninguna ley parecida a las que se han mencionado en relacin con otras economas. En consecuencia, se produjo un desarrollo institucional importante que, si acaso, estuvo ms basado en el sector rural que en el industrial47. El desarrollo institucional abarc aspectos tecnolgicos, de regado y de crdito, participando en stos la Caja Agraria, el Banco Cafetero y el Banco Ganadero. Se registr tambin un crecimiento entre las organizaciones de productores. A partir de los aos cuarenta, las medidas de poltica abarcaron al sector rural. Si bien la participacin de la agricultura en el PIB sufri como en todas partes un descenso, la actividad agraria no cafetera creci un 4% anual. Con el tiempo, esto permiti que el sector agrcola se convirtiera en una fuente de exportaciones no tradicionales. El aspecto ms importante de todos fue la poltica de comercio y el desarrollo institucional que le dio abrigo. A largo plazo no surgi la sobrevaluacin del tipo de cambio; la gestin colombiana de los intereses del pas en la Organizacin Internacional del Caf result notablemente hbil y, ya a principios de los aos cincuenta, el fomento explcito por parte de Colombia de las exportaciones no tradicionales fue uno de los primeros y ms coherentes de toda la regin. Las polticas de fomento se iniciaron en 1957 con el llamado Plan Vallejo y, en 1967, se cre una serie de instituciones encabezadas por el Fondo de Promocin de Exportaciones (PROEXPO), establecindose un tipo de cambio mvil. Colombia fue quiz el nico pas en el que el fomento de las exportaciones no tradicionales en poca temprana fue ms importante que la concesin de subvenciones.
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48 49 50
Abreu et al., volumen complementario 3:20. Neves y Moreira, 1987. Abreu et al., volumen complementario 3: 20. Sin embargo, la apertura se vio limitada por las presiones ejerci-
das por intereses creados, entre ellos los de las transnacionales.
La industria no estuvo libre de la ineficiencia presente en otros pases, y el grado de concentracin industrial fue elevado; sin embargo, en los aos sesenta se registraron cambios en la poltica y no surgieron problemas de inflacin ni la amenaza de una crisis fiscal. Colombia logr incluso resistir las primeras tentaciones de ofertas de crdito, negndose a endeudarse en 1974 (si bien cedi ms adelante). Sin embargo se vislumbraban problemas sociales, ya se senta la amenaza de las drogas, y la desigualdad y la violencia se convertiran en ltigo de las dos dcadas siguientes. A pesar de todo los formuladores de la poltica econmica supieron gestionar con relativa eficiencia los aspectos macroeconmicos de una industrializacin "hacia adentro". En Brasil, el desarrollo de la industrializacin sigui pautas firmes48. El fuerte y temprano impulso dado por los militares al establecimiento de empresas pblicas, la magnitud misma del pas y los factores de continuidad, sobre todo entre las presidencias de Getulio Vargas y de Juscelino Kubitschek, inspirados ambos por una poderosa misin de desarrollismo, dieron lugar a instituciones bastante avanzadas, a un sistema fuerte de organismos de fomento industrial y a la estrecha colaboracin entre los sectores pblico y privado. La expansin de la actividad agrcola fue adecuada. La importacin de alimentos fue de menor importancia, y la produccin alimentaria creci de la mano del aumento de la poblacin, pues las tierras del interior ofrecan margen para la expansin. Sin embargo, el espritu de colaboracin no fue lo bastante fuerte para poder evitar que ciertos grupos del sector privado apoyasen el golpe militar de 1964, principalmente por temor a la reforma agraria. El nuevo rgimen militar tambin impuls el desarrollo pero en un ambiente altamente represivo. Brasil inici un cambio hacia una mayor apertura econmica, sobre todo en forma de amplios incentivos para la exportacin de manufacturas49. En algunos aos, la cuanta de las subvenciones fue equivalente a una devaluacin del tipo de cambio superior al 70%. Como resultado se dio un considerable aumento de la exportacin de manufacturas, con una tasa de crecimiento en 1965-75 dos veces mayor que la del total de las exportaciones . La expansin ms rpida de las exportaciones se produjo en los sectores creados o consolidados durante la industrializacin de la posguerra50.
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Katz y Kosacoff, volumen complementario 3. Ibd. Aldo Ferrer ha dejado constancia de una frustracin similar al frente del Ministerio de Hacienda en 1970-71,
aos en los que le result imposible negociar con las empresas, a pesar de contar con una experiencia positiva previa con el sector privado cuando estaba encargado del Ministerio de Obras Pblicas. "Fue como si no existieran," seala. Cita el anlisis de Furtado en el sentido de que el temprano establecimiento de sindicatos antes de que se consolidaran los grupos industriales, ms el entorno creado durante los aos peronistas, produjo una situacin en la que los sindicatos arrinconaron a la dbil organizacin empresarial en posiciones conservadoras e inalterables.
54 55
Ffrench Davis et al., volumen complementario 3. Principalmente en forma de subvenciones sectoriales y regionales, ms algn recorte de los aranceles. Vase
O'Connell, 1994.
El punto dbil de Brasil estuvo en el alto grado de dependencia frente a las empresas transnacionales, en la inflacin y en los desequilibrios fiscales. En el trasfondo de estos desajustes se encontraba el problema de un enorme sistema federal incapaz de llegar a un consenso entre los estados y el gobierno central en materia de carga tributaria y gasto. Los aos setenta seran un perodo durante el cual la situacin se agrav irremediablemente, pese a las condiciones relativamente favorables en la balanza de pagos y la exportacin creciente de productos manufacturados. En Argentina se registr tambin un crecimiento industrial rpido en el perodo 1945-70, con un fuerte incremento de la productividad industrial51. Sin embargo, el pas arrastraba unos resultados globales de la economa poco halageos que haban comenzado a deteriorarse desde antes del encarecimiento del petrleo decretado por la OPEE, o la crisis de la deuda52. Desde 1945-49, la inversin como porcentaje del PIB se haba situado en el 15%, una cifra baja para una economa del tamao y la riqueza de Argentina. Una vez ms, el problema se centra en la relacin entre la poltica y la formulacin de polticas econmicas. Las divisiones a que dio origen el primer gobierno peronista parecieron no tener solucin e impidieron una formulacin de polticas coherente, como se vio en la exposicin sobre los aos del gobierno de Arturo Frondizi53. Los planes iniciales para fomentar la PYME perdieron fuerza, y el Banco Industrial no alcanz el objetivo propuesto. Aunque en los aos cincuenta y sesenta se registr algn desarrollo institucional el principal fue la creacin del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) la expansin de las instituciones no alcanz el auge que se ha descrito en el caso chileno54. En los aos sesenta y principio de los setenta se volvi a reflexionar en cierta medida sobre la poltica industrial y de comercio55, pero sin la
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Estos prrafos se basan en Crdenas, volumen complementario 3. Brothers y Sols, 1966.
coherencia y la amplitud de que hizo gala Chile a finales de los sesenta. Con todo, hubo una acumulacin de capacidades y conocimientos tcnicos, descrita por Katz y Kosacoff como una forma de capital social. Las empresas transnacionales desempearon un papel importante, a expensas de aquellos elementos del capital nacional que optaron por no formar alianzas con las empresas extranjeras, mientras que el sector de la PYME tambin mantuvo una presencia importante. Aunque el nivel de proteccionismo fue relativamente bajo en Mxico, despus de la guerra se utiliz ampliamente un sistema de cuotas y de prohibiciones56. La Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin y otros grupos de presin del sector privado abogaron por un proteccionismo de ese tipo y ste se convirti en el eje de las relaciones del Partido Revolucionario Institucional (PRI) con el sector privado, as como su instrumento de control poltico sobre el sector privado. El agente principal del movimiento laboral urbano, la Confederacin de Trabajadores Mexicanos (CTM), asoci sus intereses con este proceso y obtuvo concesiones para sus miembros. La estrategia de crecimiento funcion excepcionalmente bien en Mxico hasta el ao 1960. Los ingresos por exportacin no disminuyeron como ocurri en otros pases en los aos cincuenta, sostenidos por mayores ingresos obtenidos del turismo y por la actividad del sector algodonero. Las transferencias de la agricultura a la industria (por intermedio del control de los precios) fueron parte importante de la creciente industrializacin pero, no obstante, el crecimiento de la actividad agraria fue suficiente, con un 3 % anual, para mantenerse a la par con el aumento de la poblacin. La reforma agraria tuvo un efecto indirecto potente, pues se intent mejorar la eficiencia para evitar la expropiacin. El papel dinmico desempeado por el sector pblico favoreci la inversin en el sector privado, y la inversin como proporcin del PIB aument a un ritmo razonable. Se crearon instrumentos financieros y se encauzaron recursos hacia el sector privado57. Se evit la inflacin, en vista de los resultados favorables obtenidos por la exportacin y la agricultura, y quiz tambin por el efecto de la larga frontera con Estados Unidos. Cuando, en los aos sesenta, otros pases actuaron para reducir las distorsiones que presentaba esta estrategia, Mxico no lo hizo. Todos los indicios sealaban que el camino de la proteccin continuara siendo rentable, y la presin era enorme para continuar creciendo sobre todo en vista de los factores demogrficos. Ni el gobierno ni el sector
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Crdenas, volumen complementario 3:17.
privado se mostraron interesados en la liberalizacin, el primero porque perdera instrumentos muy importantes de control e influencia y el segundo porque habra renunciado a privilegios y mercados58. Se acentu entonces el proteccionismo, reservndose cada vez ms espacio para el empresario nacional y los productos mexicanos y decayendo la aportacin de la inversin externa directa. Se aceler la expansin del sector pblico, y la resistencia ofrecida por las empresas y otros intereses del sector privado evit en repetidas ocasiones la reforma tributaria que haca tanta falta, especialmente en 1972. La solucin estuvo en el endeudamiento en el exterior y, en 1970, mucho antes de la bonanza de emprstitos, Mxico ya pagaba por atender el servicio de su deuda el 2 3 % de sus ingresos por exportacin. El petrleo agravara despus una situacin frgil, a pesar del crecimiento continuo. El ltimo miembro de este grupo, Uruguay, presenta un caso notable y excepcional. Uruguay, naturalmente, ya estaba muy industrializado en 1945 si se tiene en cuenta su tamao, correspondiendo a la industria un 18% del PIB, una participacin que era caracterstica de Brasil y Mxico los cuales gozanban de un PIB seis veces mayor . Esa industrializacin fue el resultado de las medidas proteccionistas del Estado Batllista. Basado en un alto nivel de proteccin, el crecimiento de la industria en 1945-55 rebas el 6% anual. La cuestin de los controles que disuadan en otras partes al capital extranjero no present problemas en Uruguay: la inversin del exterior era escasa y, a corto plazo, se dispona del excedente obtenido de las utilidades protegidas y del sector agrario, que pudo beneficiarse del incremento de los precios a raz del el auge surgido durante la guerra de Corea. Sin embargo, desde una ptica fundamental, la situacin estaba muy lejos de ser saludable, pues en el sector rural continuaba el estancamiento iniciado mucho tiempo antes, sin que en estos aos se registrase un crecimiento del volumen de la exportacin. El estancamiento estaba relacionado claramente con la falta de inversin en ese sector, y la explicacin de esta circunstancia constituye la polmica central de la historia econmica de Uruguay. El crecimiento de la industria fue el resultado de los controles establecidos sobre el comercio y el tipo de cambio, faltando los elementos de una poltica de desarrollo a largo plazo. Como escribe Finch, "de hecho, la estructura de la produccin interna estuvo configurada fundamentalmente por los instrumentos de poltica que intervenan en el sector externo, ms que por instrumentos fiscales de orden interno, una poltica integrada de crdito a la industria o un banco para el
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Modelos de exportacin de productos bsicos

Los pases en esta categora constituyen un caso de gran inters en el estudio de la industrializacin orientada al mercado interno. La literatura econmica tradicional de Amrica Latina enfatiza el papel que jug la escasez de divisas como factor determinante en la adopcin de polticas y detrs de las distorsiones creadas por ese tipo de industrializacin61. Estos pases fomentaron ciertamente la industrializacin, al menos entrados ya los aos sesenta y, a veces, con anterioridad. Sin embargo, lo que resulta fascinante es que, ah donde el crecimiento del sector primario exportador fue muy vigoroso, los problemas y las caractersticas del sector industrial que surgi parecen asemejarse mucho a los que produce el clsico cuello de botella de la falta de divisas. Debido a sus condiciones previas, Venezuela, Ecuador, Per, Bolivia y Paraguay se encontraban menos preparados para la industrializacin a finales de la guerra. Pero mientras que en Centroamrica el poder de los intereses de las lites exportadoras y el xito de las exportaciones impusieron la continuacin relativamente intacta del antiguo modelo de exportacin de productos bsicos, la evolucin de estas economas de tamao medio fue menos sencilla, pues ya exista una diversidad interna de intereses relativamente mayor. En cada uno de los casos, se registr un crecimiento de las importaciones como proporcin del PIB, acompaado generalmente de un incremento de la parte
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Finch, 1981: 177. Ibd.:225. 61 El artculo fundamental sobre los aspectos bsicos del fenmeno de industrializacin por sustitucin de las importaciones es el de Hirschman, 1971.
desarrollo industrial"59. A mediados de los aos cincuenta, el crecimiento industrial se haba frenado radicalmente al surgir problemas con el abastecimiento de materias primas y la disponibilidad de divisas debido al estancamiento del sector agrario, y al empezar a alcanzarse los lmites del mercado. Uruguay lleg as prematuramente al punto de "agotamiento" que en otros pases comenz a percibirse como problema slo en los aos sesenta. La exposicin ofrecida en el captulo anterior sobre la impotencia que marc las actividades del grupo de planificacin ya apuntaba al poco margen de maniobra para la reforma en los aos sesenta. Continu el crecimiento lento y aument la tasa de inflacin. La inversin se redujo desde el 18% del PIB en 1955-57 hasta el 11% en 1964-6660.
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6Astorga, volumen complementario 3.
que corresponda a los bienes de consumo, lo que indicaba el escaso avance de la industrializacin. Ahora bien, la situacin presenta grandes diferencias en cuanto a los resultados alcanzados por las exportaciones. Bolivia y Paraguay perdieron terreno radicalmente, mientras que Venezuela y Ecuador, y Per en menor grado, se presentan como casos claros de un fuerte crecimiento de la exportacin de productos bsicos que permiti e impuls un nuevo compromiso con el viejo estilo de crecimiento econmico impulsado por la exportacin. Venezuela constituye el caso ms exagerado de modelo tradicional de economa exportadora combinado con industrializacin impulsada por el Estado. Fue slo en los aos cuarenta y cincuenta que Venezuela desarroll la versin plena de una economa rentista pura descrita esquemticamente en el captulo tres, en la que el ingreso es encauzado a travs del gobierno, las compaas extranjeras desempean el papel empresarial, el ingreso obtenido de un producto de exportacin en auge domina el PIB, y todo ello trasciende en un contexto de bajo nivel de desarrollo en una sociedad propensa a confundir lo poltico con lo personal. La necesidad poltica de "sembrar el petrleo" produjo un compromiso entusiasta en favor de la industrializacin62. Segn seala Astorga, es sorprendente la forma en que la abundancia produce el mismo tipo de problemas que la escasez. La industria venezolana creci impulsada por las empresas estatales, por el elevado nivel de proteccin, por un tipo de cambio sobrevaluado y alimentos y energa baratos. La industrializacin basada en el mercado interno se conjug con una versin crnica de la enfermedad holandesa. Venezuela compens en exceso los efectos de la sobrevaluacin de su moneda sobre los sectores de productos no comercializables y el remedio administrado produjo un sector industrial ineficiente con una alta propensin a la bsqueda de rentas que pese a todo creci e incluso logr un incremento de la productividad laboral. Sin embargo, llegadas las tentaciones y el caos subsiguiente de los aos setenta y ochenta, las distorsiones se dejaran sentir de manera extrema. Ecuador comparti algunos de los grandes xitos de Venezuela en el campo de las exportaciones. La economa ecuatoriana haba crecido con relativa lentitud desde el desplome de la actividad del cacao en los aos veinte. Como siempre ha ocurrido en Ecuador, los aspectos regionales cobraron importancia crucial. La economa sobrevivi a la depresin econmica incorporando recursos no utilizados, ampliando la industria
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Maiguashca, 1996. Cuera Silva, 1960: 207. Larrea, 1992. Este prrafo se basa en Thorp y Bertram, 1978.
de pequea escala y reavivando la actividad del sector textil y la exportacin de sombreros Panam . El ncleo del proceso de expansin se situ en la sierra63. La expansin haba originado importantes cambios sociales, pero no lleg a consolidar nada que se pareciera a una burguesa industrial. El sector del banano comenz entonces a crecer rpidamente, pasando del 2% de la exportacin en los aos treinta, al 6% en 1948 y al 42% en 1955. En consecuencia, no es sorprendente que se regresara al modelo exportador de productos agrarios, alcanzando el banano, el caf y el cacao el 90% de las exportaciones en 1955. La nueva riqueza se centr en las tierras bajas de la costa y, as, no sorprende que, como proporcin del PIB, la industria disminuyera del 17% en los aos cuarenta al 16% en 1960, mientras que creca la proporcin de las importaciones y la exportacin de sombreros Panam pasaba del 9% de las exportaciones en 1948 al 1% en 1955. Con esta evolucin, se vio directamente socavado el desarrollo de una economa poltica que pudiera servir de sostn a una trayectoria alternativa. El elemento de fragmentacin se vio acentuado por el continuo crecimiento de las empresas pblicas autnomas, muchas de las cuales obedecan a intereses regionales. Estas empresas recibieron un inslito 50% de los ingresos del sector pblico en 195 164. Al empeorar los trminos de intercambio a principios de los aos sesenta, el gobierno decidi poner en marcha las conocidas medidas ya adoptadas mucho antes en otros pases. Como la industria creci inicialmente con suma rapidez, los grupos tradicionales de lite aprovecharon las nuevas oportunidades que les brindaba la industria sustitutiva de importaciones, y no se modific significativamente la economa poltica establecida65. La experiencia de Per durante el perodo inmediato a la posguerra fue a primera vista bastante similar a la de otras economas grandes, pues al perodo de controles e intervencin en 1945-48 sigui una legislacin mucho ms favorable al capital extranjero aprobada en 194966. Sin embargo, las similitudes son ms aparentes que reales. La rica y diversa base de recursos de Per produjo varias dcadas de fuerte crecimiento exportador con importante presencia del capital extranjero pero, a diferencia de Chile, las lites peruanas tuvieron una participacin importante y rentable en el sector, de manera que nunca sintieron el incentivo de presionar en favor de la proteccin de la industria. El Estado particip extensamente en la economa, dando empleo a un gran
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Thorp, 1991:49. Contreras, 1990. Se considera que la posibilidad de contar con los emprstitos del exterior fue una de las causas principales de la falta de eficiencia fiscal del Estado boliviano. La administracin tributaria mejor durante los aos treinta porque el pas necesitaba financiar la guerra y no dispona de recursos externos.
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nmero de personas, pero careca de experiencia para poner en prctica su intervencin. El breve perodo de gobierno populista (1945-48) dio origen a tal caos en el uso de dichas medidas, como resultado de la inexperiencia y de una base poltica fragmentada, que fueron deploradas hasta por los propios industriales a los que se pretenda favorecer. La actitud desfavorable hacia la intervencin como consecuencia de esta experiencia, y el fuerte crecimiento de la exportacin de minerales, fueron factores que, junto con golpe derechista de Odra en 1948, condujeron al regreso a polticas orientadas al mercado y a la exportacin de productos bsicos. La industria creci a principios de los aos cincuenta, pero los sectores dinmicos estuvieron muy vinculados a la exportacin de productos bsicos. La industria elaboradora de productos de exportacin creci desde un 18% del total de la produccin industrial en 1950 al 26% en 196067. En los aos sesenta, se recurri a medidas de industrializacin por sustitucin de las importaciones como respuesta al desempleo y el malestar social en los sectores rurales. Sin embargo, la poltica adoptada careci de unaorientacin definida. En Bolivia, los tres propietarios principales de las minas, Patino, Hochschild y Aramayo, conocidos como "la rosca", dominaban el principal sector exportador. El poder econmico y poltico de la rosca era inversamente proporcional a la debilidad del Estado. As, la capacidad administrativa y de recaudacin tributaria estuvo muy poco desarrollada, incluso para los estndares de Amrica Latina68. El resto de la economa sufri los efectos de la falta de inversin, pues no se aprovech el poder de la industria del estao para actuar como motor del crecimiento, recurrindose al endeudamiento como sustituto de la recaudacin tributaria. Los emprstitos permitieron que el gobierno mantuviera buenas relaciones con la lite minera, y los recursos obtenidos se utilizaron para pagar los intereses de deudas anteriores y para la construccin de ferrocarriles. En los aos cuarenta destac el enfrentamiento entre la vieja guardia de la lite minera y los nuevos grupos nacionalistas encabezados por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), que deseaba distribuir ms ampliamente las utilidades obtenidas del estao y poner fin al poder de la rosca. Bolivia es un caso aparte debido al predominio del estao, al poder del grupo de lite que diriga la industria minera y a la dimensin de la reaccin poltica a que ambos dieron lugar. Tras la segunda guerra
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1 Morales y Sachs, 1990:
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mundial, se produjo un fuerte cambio de varios elementos de importancia vital para la supervivencia del pas. Estados Unidos pas a dominar el mercado del estao, de forma que se debilit la capacidad de la rosca para enfrentar en su beneficio los intereses de Estados Unidos y el Reino Unido. Por otro lado, se produjo una cada fuerte de la demanda de estao, al regresar al mercado los productores del Lejano Oriente, en un momento en que aumentaban los costos de produccin bolivianos (durante la guerra no se haban efectuado inversiones nuevas). Para hacer frente a menores utilidades y a un sindicato minero reivindicativo, la rosca opt por la represin. El auge durante la guerra de Corea fren slo temporalmente la cada de los beneficios. El MNR lleg al poder con la revolucin de 1952, con el propsito de utilizar el sector nacionalizado del estao con fines de un "desarrollo nacional autnomo", pero descubri que los activos que haba adquirido se encontraban en mal estado, que tras la guerra de Corea se iniciaba un perodo de recesin internacional y que tena que pagar una deuda poltica a los mineros. La inflacin resultante condujo en 1956 a una estabilizacin radical y a un giro a la derecha. La revolucin boliviana no logr crear el sistema poltico posrevolucionario slido que surgi en Mxico; las consecuencias fueron la inestabilidad poltica y enfrentamientos y, con el tiempo, enormes dificultades para administrar el sector de propiedad estatal. Sin embargo, en los aos sesenta, la inversin extranjera acudi a los sectores minero y del petrleo, la Alianza para el Progreso financi una gran parte de la actividad del sector pblico y el crecimiento econmico fue elevado, alcanzando el 6,6% desde 1965 hasta 196969. Hasta la dictadura del presidente Alfredo Stroessner en 1954, Paraguay estuvo dirigido por un pequeo grupo de familias vinculadas estrechamente a los sectores exportadores de productos bsicos (carne y tabaco), con fuerte presencia de capital extranjero en la tenencia de tierras y en lainfraestructura. De manera que, al igual que en Centroamrica, en los aos cuarenta simplemente se reforz el modelo tradicional aunque, tras el breve auge de la exportacin de carne ocurrido en la posguerra, los resultados fueron mucho menos fructferos que en Centroamrica. Geogrficamente aislado, el carcter cerrado de la economa paraguaya llev a que no interviniera la "disciplina de la apertura", un factor tan evidente en Centroamrica. En principio, el aislamiento ofreca tambin una oportunidad, pero faltaba la base interna, en trminos tanto econmicos como polticos, para poder levantar algo sobre esa posibilidad.
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Nickson, 1989: 24. Estos prrafos se basan en gran medida en el estudio citado. Nickson y Lambert, 1997.
El golpe que condujo a Stroessner al poder en 1954 fij el curso de Paraguay para los 34 aos siguientes. La habilidad poltica de Stroessner y las medidas de represin le permitieron establecer una serie de alianzas con los bloques de poder del pas, que sirvieron para desmovilizar y callar a gran parte de la sociedad civil. La lealtad al presidente y al Partido Colorado se convirti en una necesidad econmica. Los lucrativos contratos pblicos y las oportunidades de corrupcin ofrecieron a altos cargos del partido la oportunidad de convertirse en pujantes hombres de negocios. A diferencia de Somoza en Nicaragua, Stroessner tuvo cuidado de no enfrentarse al sector empresarial. En los aos sesenta, Paraguay "era un refugio... mediante pago, de asaltadores de bancos, estafadores y embaucadores variopintos de todo el mundo"70. En los sesenta, con la ayuda exterior facilitada por la Alianza para el Progreso y la colonizacin de la regin de la frontera oriental del pas, se logr un lento crecimiento basado en la exportacin de productos agrarios. La ayuda proveniente de Estados Unidos como proporcin del PIB alcanz el 2,7% en el perodo 1953-61 y el 4,9% en 1962-65, a lo que se suman US$504 millones recibidos del Banco Mundial y US$619 millones del BID71. Bolivia, Ecuador y Paraguay presentaban un PIB comparable al de las economas de Centroamrica. Pero estas ltimas se mantuvieron mucho ms cerca del modelo de economa exportadora en el perodo inmediato a la posguerra. Sencillamente, ni siquiera se plante la cuestin de ampliar los controles u otras medidas de intervencin que llevaran a la aparicin de un modelo nacionalista o ms autnomo. La excepcin parcial en esta situacin fue el caso de Guatemala donde, apoyado por el movimiento sindical, el gobierno del presidente Juan Carlos Arvalo (1944-50) introdujo una Constitucin progresista inspirada en la Carta mexicana de 1917 y trat de efectuar reformas educacionales y de otro tipo. Con todo, ni siquiera en este caso se produjo una ruptura con el modelo de crecimiento tradicional impulsado por la exportacin. El resultado se bas en una combinacin de fenmenos relacionados, a saber, el vigor de los grupos elitistas y del modelo poltico centroamericano dominado por la exportacin, la relativa buena suerte con la lotera de los productos bsicos y la presencia continua de reas disponibles que permiti la expansin de los cultivos en condiciones de bonanza. El vnculo de las monedas al dlar de Estados Unidos fue un complemento natural al modelo. Con abundantes divisas, la facilidad para importar derrib
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La opcin de una economa de planificacin central74

Hasta el ao 1959, Cuba mantuvo un tipo de desarrollo muy dependiente de la exportacin, el cual caracteriz a la economa de ese pas desde los aos veinte. El azcar pudo seguir siendo la base de un crecimiento satisfactorio gracias a la firmeza de los
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Bulmer-Thomas, 1987: 106. Cohn, volumen complementario 3. 74 Esta seccin se basa en el informe de consultora elaborado por Brian Pollitt para este libro.
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pronto las presiones inflacionarias producidas por la guerra, y la consecuencia fue que el tipo de cambio registr una estabilidad notable. Las exportaciones crecieron vigorosamente durante este perodo, en particular las de caf. La exportacin de banano se recuper con rapidez despus de la guerra, aunque las plagas fueron un problema grave. La caracterstica ms notable del perodo fue el incremento de la participacin del Estado en las utilidades netas producidas por el banano. La situacin condujo a cambios en la funcin desempeada por el Estado y en la relacin de fuerzas entre el Estado y las compaas extranjeras. Esto gener aumentos en la tributacin sobre este sector. Sin embargo, aparte de la produccin de banano, la mayora de las empresas extranjeras estaban exentas en gran medida del pago de impuestos. El ejemplo ms importante de diversificacin de las exportaciones durante este perodo se produjo con la expansin de la produccin de algodn, sector que cobr gran importancia en El Salvador, Guatemala y Nicaragua. La industria algodonera estuvo muy concentrada, y sus cultivadores comenzaron a integrarse en una clase social separada formando un grupo de presin comparable al de los cosecheros de caf. La influencia de ambos fue lo bastante fuerte como para distorsionar el sistema fiscal en su favor y negar al Estado una participacin equitativa en la expansin de ambas industrias72. En los aos sesenta, los formuladores de polticas se fijaron la meta de un plan especfico de industrializacin en el contexto del Mercado Comn Centroamericano. La integracin gener un crecimiento industrial rpido pero plante problemas polticos, sobre todo en vista de la guerra entre El Salvador y Honduras. Sin embargo, el crecimiento industrial y los factores ms amplios de la modernizacin no influyeron en modo alguno en el predominio tradicional de la lite agraria que era una caracterstica de cuatro de los cinco pases (siendo Costa Rica la excepcin) y ese predominio de las lites tradicionales se sostuvo gracias a Estados Unidos73.
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Brundenius y Lundhal, 1982: 18. Pollitt, op. cit. Las plantaciones de caa se organizaron inicialmente como cooperativas.
precios internacionales. La tasa de crecimiento del ingreso per cpita se situ en el 2,4% entre 1946 y 1952. Crecieron las actividades del turismo y la minera, aunque en general fue escaso el desarrollo de otras actividades que no fueran la azucarera. Se calcula que la actividad manufacturera no relacionada con el azcar creci en un 6% anual en 1946-52, aunque a partir de niveles extremadamente bajos75. A partir de 1953-56, se redujo deliberadamente la produccin de azcar como reaccin ante la cada de los precios internacionales vinculada en parte al fin de la guerra de Corea y en parte a la zafra record de 1952. No obstante, el avance en la refinacin de hidrocarburos y el auge del sector de la construccin acompa a la recuperacin de los mercados del azcar en 1957. Los aos sesenta constituyen un extremo del espectro en trminos de opciones y de capacidad para la reforma. Tras la revolucin, el gobierno de Fidel Castro diagnostic que depender del azcar y de Estados Unidos era la misma cosa. Se decidi fomentar la diversificacin agrcola reduciendo la produccin de azcar y adoptando un programa ambicioso de industrializacin que necesariamente tena que depender en gran medida de las importaciones. La actividad manufacturera en gran escala, comprendida la industria azucarera, se incorpor al sector estatal a partir de 1960. La reforma agraria, decretada en 1959, fue implementada en su mayor parte en 1960 y, en 1962, las granjas estatales, en las que los trabajadores reciban un salario, pasaron a convertirse en la principal forma de organizacin agrcola, determinando el gobierno los planes de siembra y los precios. El sector privado, que retuvo alrededor del 60% de la tierra cultivable hasta octubre de 1963, se redujo a partir de entonces a un 30% aproximadamente76. A principios de los sesenta, se inici el camino de la diversificacin agrcola para acabar con el predominio del azcar. Se plant maz, arroz, algodn, tomates y soja. La produccin de azcar se redujo de 6,9 millones de toneladas en 1960 a slo 3,9 millones de toneladas en 1963, en parte debido a que tierras de regado de alta calidad fueron dedicadas a plantar arroz y otros cultivos y en parte debido a la creciente escasez de mano de obra, sobre todo para cortar la caa. Sin embargo, al recorte de la produccin azucarera no correspondi el xito esperado con otros cultivos; la produccin de arroz, maz y mijo disminuy en 25%. Las explicaciones de este fracaso de la diversificacin varan: a saber, la reforma agraria perturb las siembras y las cosechas, hubo escasez de mano de obra pues los trabajadores abandonaron la agricultura para aprove-
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Fomento de la exportacin e industrializacin por invitacin

El resto del Caribe presenta una versin propia de industrializacin, muy diferente del modelo orientado hacia el mercado interno, pues se centr en la necesidad suprema de exportar que afectaba a las economas pequeas de la regin. En el perodo inmediato a
Citado por Pollitt, 1986: 200. Cardosoy Helwege, 1992. 79 Boorstein, 1968. 80 No hay espacio aqu para poder glosar todos los cambios de poltica ocurridos en Cuba durante los aos sesenta. Vase un relato completo en Mesa-Lago, 1981.
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char oportunidades ms atractivas en otras partes, los cultivos nuevos eran poco conocidos y el mal tiempo no colabor. En 1963, el Che Guevara declarara que "toda la historia econmica de Cuba ha demostrado que no hay otra actividad agrcola que rinda como el cultivo de la caa de azcar. Al comienzo de la revolucin muchos de nosotros no nos dimos cuenta de este dato econmico bsico, porque una idea fetichista relacionaba el azcar con nuestra dependencia del imperialismo y con la miseria de las zonas rurales, sin analizar las causas reales: la relacin desigual de los trminos de intercambio"77. Se abandon entonces la diversificacin amplia de la agricultura y pas a hacerse hincapi en la exportacin de azcar al bloque sovitico. Las dificultades de los aos sesenta culminaron en la meta no alcanzada de 10 millones de toneladas para la zafra de 1970. Pese al sacrificio de recursos en otros sectores, la produccin alcanz solamente 8,5 millones de toneladas. El crecimiento industrial se vio entorpecido tambin en sus primeras etapas por la escasez de materiales y la falta de tcnicos preparados, aunque en 1962 las nuevas instalaciones corran a cargo de personal sovitico y de pases de Europa oriental78. Boorstein ha descrito con claridad las dificultades creadas por la falta de capacidad para forzar el ritmo de la industrializacin79. Ms fundamentalmente, en el anlisis histrico de los captulos tres y cuatro se ha subrayado repetidas veces la manera tan profunda en que el azcar marc todos los elementos de la economa y las instituciones cubanas. Dada esta estructura recibida del pasado, no resulta sorprendente que el esfuerzo de diversificacin condujera a problemas gigantescos de balanza de pagos y a la necesidad de recurrir a la URSS para que facilitara recursos y abriera un mercado para el azcar, producto que continuara siendo el eje del esfuerzo de desarrollo80.
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Se bas en gran medida en el plan Chardn, elaborado a mediados de los aos treinta, inspirado en el "New Deal" de Roosevelt, pero nunca puesto en prctica. El autor principal del mismo fue Carlos Chardn, rector de la Universidad de Puerto Rico. Dietz, 1986: 150. 82 Dietz, 1986. 83 A lo que contribuy tambin la falta de una mano de obra calificada de que la pudieran surgir supervisores, un aspecto importante en empresas que utilizan una proporcin alta de mano de obra. Vase Strassman, 1968, en cuanto a la importancia de este factor en el caso de Mxico.
la posguerra, el foco principal de la poltica no fue la industria sino la bsqueda de productos bsicos para la exportacin, aparte del azcar. En los pases caribeos de habla inglesa, la poltica se centr en los ctricos y el banano, junto a las medidas sociales paliativas del Programa de Desarrollo Colonial y de Bienestar. Fue en Puerto Rico donde se manifest un esfuerzo de industrializacin con matices caribeos, siempre centrado en la exportacin. Con una vinculacin mayor a Estados Unidos que Cuba, Puerto Rico logr no obstante desarrollar un movimiento poltico nacional ms fuerte de lo que pudo Cuba en los aos treinta y cuarenta, bajo el liderazgo del gobernador Luis Muoz Marn y su Partido Popular Democrtico (PPD), al que ayud desde 1941 un gobernador estadounidense poco usual, Rexford Guy Tugwell. El proyecto industrial del PPD se concibi inicialmente con todo acierto basndolo en las reformas institucionales y haciendo hincapi en el crdito a empresas pequeas y el desarrollo con base propia81. De hecho se convertira en la primera versin y la ms extrema de lo que sera el estereotipo de la ISI, al menos en cuanto al papel para los extranjeros. El cambio de orientacin se manifest en 1947, al entrar en vigor la llamada "Operacin Bootstrap", y parece que obedeci a la falta de reaccin por parte de la oferta interna, ya que el capital puertorriqueo pareca estar "encadenado en la produccin de caa de azcar, el comercio y la banca",82 un anlisis que indica un paralelismo con la situacin cubana. El programa puesto en marcha fue generossimo con las exenciones fiscales para las empresas extranjeras, y desaparecieron los incentivos originales al desarrollo interno. El aspecto positivo fue que produjo un auge en la produccin y exportacin de manufacturas. El punto dbil estuvo en que, primero, si bien parte del atractivo consista en la mano de obra barata, la otra parte la formaban las exenciones tributarias, un aspecto que abarataba el capital83; en consecuencia, el empleo no creci lo suficiente. La falta de puestos de trabajo se hizo ms aguda en los aos sesenta, cuando se pas claramente a actividades ms intensivas en el uso de capital. Segundo, no se estimularon la capacidad empresarial puertorriquea ni la formacin
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Las concesiones otorgadas en 1947 concluyeron en 1959. Dietz, 1986: 244. 86 Ibd.: 289. 87 Se expresa "no puertorriqueo" en lugar de "extranjero" porque Puerto Rico forma parte de Estados Unidos. 88 Dietz, 1986:278. 89 Lewis, 1950: 38.
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tcnica. Tercero, en los aos sesenta, al concluir los perodos de exencin fiscal y subir el salario real84, las empresas tendieron a marcharse de la isla. Y cuarto, la agricultura qued relegada al olvido, sobre todo en vista de que Puerto Rico tena derecho a recibir prestaciones del gobierno federal de Estados Unidos, como cupones para la obtencin de alimentos. En los aos sesenta y setenta se registr un crecimiento econmico rpido, que primero se duplic y luego se triplic en cada dcada85. En 1980, el ingreso per cpita era mayor que el de cualquier pas de Amrica Latina con la excepcin de Venezuela. Sin embargo, la economa segua siendo muy dependiente de las exportaciones , aunque el carcter de stas haba cambiado. Entre 1950 y 1980, el valor del PIB exportado aument del 34% al 64%86. Es ms, la mayor parte del ingreso por elaboracin de manufacturas se pagaba a propietarios no puertorriqueos; en 1978, la propiedad de no puertorriqueos87 en las industrias principales alcanzaba el 98%. Y a pesar de todo el crecimiento de las manufacturas, el desempleo continu siendo elevado88. Es probable que los problemas que comenzaron a surgir representaron un riesgo que vala la pena correr porque los puertorriqueos gozaban de derechos ante el sistema federal de Estados Unidos. Sin embargo, el mismo modelo, cuando empez a copiarse ampliamente en el Caribe con el nombre de industrializacin por invitacin, no contaba con esa red de seguridad. El partidario caribeo de la estrategia fue W. A. Lewis, quien en un artculo fundamental escrito en 1950 afirmaba que "las islas no podrn industrializarse en nada que se parezca a lo que hace falta sin una entrada considerable de capital y capitalistas extranjeros, y sin un perodo que seduzca y encandile a esa gente"89. Lewis insisti en que la agricultura y la industria tenan que modernizarse y progresar tomadas de la mano (aunque, en la prctica, se dej atrs a la agricultura) y en que la exportacin de manufacturas era la clave para la solucin del problema de mercados reducidos y con excedente de mano de obra. Para alcanzar el objetivo, hacan faltan empresas con experiencia y acceso a los mercados, y se necesitaba tambin la integracin regional. Sin embargo, los logros en la agricultura y la exportacin de ma-
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CONCLUSIN: LUCES Y SOMBRAS DE LA INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO

El relato sobre la industrializacin impulsada por el Estado y orientada hacia el mercado interno revela que la "leyenda negra" oculta en la prctica una realidad compleja que incluye aspectos positivos y negativos. Algunos de estos ltimos proceden de los anlisis equivocados realizados en el perodo, tales como la obsesin con el agotamiento de la sustitucin de las importaciones o el vnculo establecido entre las medidas de poltica "hacia adentro" y el surgimiento de regmenes autoritarios en los aos sesenta y principios de los setenta. La evolucin subsiguiente y los anlisis de especialistas han demostrado que ambos argumentos son falsos92.
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Mclntyre et al, 1996. Thomas, 1988. 92 Vase Collier, 1979, en especial los captulos de Serra e Hirschman, para un anlisis profundo de la falsedad de la tesis original planteada por Guillermo O'Donnell. Sobre la idea de "agotamiento", vase Fishlow, 1972.
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nufacturas fueron mnimos, y nada se hizo para fomentar la integracin. Con todo, se logr un crecimiento de la industria (del 7% anual, por ejemplo, en Jamaica entre 1950 y 1968) e incluso hubo un auge de los productos bsicos (bauxita en Jamaica en 1952-72 y Suriname en los aos sesenta, petrleo en Trinidad y Tobago de 1950 a 1962 y turismo y banano en muchas de las islas ms pequeas). Las zonas francas fueron un elemento importante de la estrategia en Hait, Repblica Dominicana, Barbados y Jamaica. El alto nivel educativo que caracteriz al Caribe de habla inglesa y el reconocimiento temprano de los sindicatos, obstaculiz una estrategia basada en una mano de obra supuestamente barata, pues los costos laborales eran altos en relacin con Amrica Latina y Asia oriental, mientras que la instruccin impartida no se ajustaba debidamente a las necesidades del mercado laboral90. As, en los aos sesenta fue perdiendo impulso la creacin de empleo. En Jamaica, solamente se crearon 6.000 puestos de trabajo entre 1950yl963, mientras que durante ese mismo perodo la poblacin activa creci al ritmo de 20.000 personas al ao91. El fracaso en la creacin de empleo y la dificultad para atraer a la inversin extranjera, junto con la independencia alcanzada por varios pases en este perodo, sirvieron para consolidar un enfoque regional que contribuy a configurar la creacin de la Zona de Libre Comercio del Caribe en 1969.
CONCLUSIN
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Para concluir, cabe destacar seis aspectos. Primero, se ha visto repetidamente que si bien hubo distorsiones, ineficiencias y oportunidades perdidas, tambin es cierto que la infraestructura y las instituciones se transformaron en forma radical. Las caractersticas del proceso en trminos de crecimiento y de productividad se han resumido con anterioridad. Los aspectos menos tangibles no fueron menos importantes y, en el captulo cinco, se hizo un intento de exponer algunos. La estrategia de crecimiento "hacia adentro" sirvi de complemento para otras fuerzas en la creacin de una clase media importante, y ambos aspectos respondieron ante un fuerte movimiento de urbanizacin y lo llevaron adelante. As, hubo un progreso en materia de servicios pblicos, como suministro de agua y sistemas de alcantarillado. La industrializacin produjo la ampliacin y diversificacin del sector terciario y cre una "clase industrial" correspondiente de trabajadores y hombres de negocios. Los trabajadores del sector formal pasaron a formar un segmento importante del creciente mercado interno para los bienes y servicios de reciente produccin; constituyeron tambin sindicatos que, en algunas ocasiones, fueron lo bastante poderosos como para influir en el equilibrio del orden poltico, sobre todo en Argentina. Bajo el manto de las medidas de industrializacin apareci una clase nacional de empresarios, en muchos casos auspiciada directamente por el gobierno o fomentada por los contratos con el sector pblico. Los empresarios industriales tuvieron que aprender nuevos mtodos, entre ellos el dominio de nuevas modalidades de organizacin de la produccin, la adaptacin de la tecnologa existente a las condiciones imperantes y la gestin de la tecnologa nueva que aportaban las empresas transnacionales. La clase trabajadora emergente tuvo tambin que acostumbrarse a la disciplina del trabajo en las fbricas. El alcance de estas transformaciones se ve matizado, no rechazado, por aquellos aspectos que se descuidaron, como el control y la supervisin del sistema financiero y del presupuesto pblico, adems de la necesidad de sistemas tributarios ms amplios y eficaces, sin olvidar que hicieron falta reglas del juego que pudieran sobrevivir a los cambios de gobierno. Segundo, cuando en los aos sesenta el costo pas a ser extremo y la trayectoria de una industrializacin "hacia adentro" pareca llegar a su fin, los problemas que surgieron obedecieron frecuentemente a decisiones polticas, no a que se desconocieran los aspectos tcnicos. Los polticos consideraron que el camino ms seguro para crear empleo era elevar la proteccin y fomentar la industria, un objetivo importante en vista del aumento de la poblacin urbana. Despus de todo, la poltica de proteccin de la industria continuaba dando crecimiento y mayor productividad en los aos sesenta, y con el incremento de la productividad se consiguieron salarios ms altos para quienes
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CRECIMIENTO Y PRIMEROS
DESEQUILIBRIOS
Entre los ejemplos figuran los intentos de varios economistas para persuadir al presidente Echevarra de Mxico de la conveniencia de una devaluacin del 15% en 1971-72 a causa del desplome del sistema de Bretton Woods y la devaluacin del dlar ms que a la sobrevaluacin del peso mexicano; rechazada la sugerencia por el presidente, la opcin ofreca buenas posibilidades que habran cambiado el carcter del desarrollo econmico de Mxico en los aos setenta. Otro ejemplo fue la amplia labor realizada sobre un plan de recuperacin en 1962-63 que entraaba emprstitos en el exterior de pequea cuanta y la furia del Ministerio de Hacienda cuando se supo que un grupo de polticos haba negociado un prstamo mucho mayor, totalmente innecesario. 94 En los aos sesenta, tambin en Mxico se present al presidente del pas una reforma tributaria viable, pero no se tom decisin alguna (la situacin se repetira en 1972-73). En cambio, se utiliz el sistema financiero para gravar al sector privado, por intermedio del requerimiento marginale de reserva, lo que elev inapropiadamente el costo de financiar la inversin. (El incremento del requerimiento de reserva tena que depositarse en cuentas especiales. El gobierno utilizaba despus estos depsitos, emitiendo bonos a cambio.)
93
tuvieran la suerte de estar empleados en el sector formal. En muchos pases, ni las empresas ni los sindicatos vieron motivos para desear un cambio de orientacin. El resultado fue que, con frecuencia, equipos nacionales muy calificados elaboraron reformas bien concebidas que luego se diluyeron o se vieron superadas por los acontecimientos polticos. El caso de Chile, descrito anteriormente, es el ejemplo ms claro de esa situacin. Hubo muchos casos de diferencias entre los equipos tcnicos y las decisiones de los polticos. Abundan los ejemplos en que los asesores principales recomendaron la devaluacin o la reforma tributaria en circunstancias que, retrospectivamente, se consideran favorables desde el punto de vista institucional o de las relaciones macro y microeconmicas, pero los polticos rechazaron esa opcin93. Tambin hicieron mucha falta las reformas fiscales, en vista de las presiones crecientes en el lado del gasto. Los dficits abultados tuvieron que financiarse con prstamos, a menudo externos, lo que condujo a varias crisis fiscales con consecuencias perdurables para la deuda pblica94. Adems, continuaron en pie las medidas de proteccin cuando ya el tamao del mercado las haca insostenibles. Tercero, esta revisin del diseo original de la poltica econmica no tiene por intencin aprobar medidas que no estuvieron bien concebidas, sino moderar las crticas teniendo en cuenta las limitaciones y restricciones del momento, sobre todo en vista de las presiones del empleo urbano en Amrica Latina y la fuerte tendencia al proteccionismo que ya se estaba manifestando en los aos cincuenta en los pases del centro. Cuarto, al evaluar estos treinta aos de industrializacin, se ha hecho relativamente poco hincapi en el mecanismo de sustitucin de las importaciones, que en la
CONCLUSIN
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literatura del perodo aparece con profusin, sobre todo con la etiqueta de "industrializacin por sustitucin de las importaciones". Se trata de una decisin expresa, como se ha indicado anteriormente, que obedece al consenso alcanzado durante las reuniones del equipo que particip en el proyecto que dio origen a esta historia, en el sentido de que los enfoques anteriores sobre la industrializacin va la sustitucin de las importaciones haban orientado excesivamente el anlisis hacia el lado de la demanda. De hecho, las cuestiones relacionadas con la oferta, y las polticas y las instituciones que la afectaron, fueron igual de importantes si no ms, y en este estudio se ha tratado de tenerlo en cuenta. Quinto, la experiencia de los distintos pases fue muy variada. En el primer grupo de pases, todos haban avanzado significativamente por el camino de la industrializacin. Algunos ya estaban ajustando su estrategia econmica con anterioridad a 1970, de manera bastante prometedora en trminos econmicos. En Argentina y Chile, fueron los problemas polticos, no la industrializacin "hacia adentro", los que llevaron a la crisis. Estos dos pases, aunque con diferencias en sus tasas de crecimiento y un gran nmero de otros aspectos, ofrecan no obstante similitudes en el sentido de que se encontraron encajonados en una estrategia que pronto resultara inapropiada. El segundo grupo, formado tpicamente por pases ms pequeos, present una combinacin de continuo crecimiento impulsado por la exportacin de productos bsicos y de industrializacin tarda pero acelerada. Las limitaciones del mercado interno les condujo a una situacin econmica muy frgil hacia finales de los aos sesenta, a menudo agravada por el hecho de que un perodo tan limitado y breve de diversificacin tuvo poca influencia en modificar las estructuras de poder existentes. La regin del Caribe constituye en cierto sentido un subcomponente de este ltimo grupo, aunque se distingue el caso de Cuba por la solucin elegida y al resto del grupo por la calurosa acogida dispensada al capital extranjero. Sexto, si bien el historial de crecimiento global resulta impresionante y aunque el relato institucional resalta los cambios radicales que se efectuaron en muchos campos, la industrializacin y la sustitucin de las importaciones se imbric en el sistema existente de extrema desigualdad socioeconmica, reforzndolo. Ni siquiera los valientes intentos de reforma agraria llegaron a modificar las condiciones esenciales de pobreza y de exclusin. La mujer y los grupos indgenas permanecieron relativamente desposedos, y el mercado laboral urbano tendi a crear nuevas desigualdades.
Capitulo7
Lrecimiento
MEDIANTE DEUDA, DESASTRE Y REORIENTACION DESPUS DE 1973
EXAMINAR EL ULTIMO CUARTO DE SIGLO presenta problemas complejos y especficos, porque tanto en el mbito nacional como en el internacional se han producido cambios radicales que todava estn demasiado prximos para que sus consecuencias puedan ser justamente evaluadas. Por ejemplo, los analistas contemporneos hacen referencia a un cambio histrico de paradigma a finales de los aos ochenta y sealan que se ha llegado a una etapa de "reforma estructural". Pero no es seguro que los historiadores de mitad del siglo XXI vayan a considerar apropiado calificar los cambios acontecidos con palabras tan altisonantes. El anlisis se complica tambin porque evoluciones diferentes tuvieron lugar en forma paralela, solapndose en distinto grado y en distintos momentos en los diversos pases. En primer lugar, el relato de lo ocurrido en el ltimo cuarto de siglo tiene que considerar el curso seguido por la creciente integracin financiera, la acumulacin del endeudamiento y la propia crisis de la deuda. En segundo lugar, es preciso explicar la manera en que el sistema financiero internacional reaccion ante la crisis, un relato de por s complejo. En tercer lugar, hace falta examinar las enormes Foto: Rio de Janeiro, 1996.
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CRECIMIENTO CON DEUDA, DESASTRE Y REORIENTACION
EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Al igual que hasta 1930, el ltimo cuarto de siglo se destaca por la creciente integracin de los mercados mundiales y el movimiento de los factores de produccin. A partir de los aos setenta, una revolucin tecnolgica en comunicaciones y un crecimiento paralelo de las industrias intensivas en el uso del conocimiento sustentaron la liberalizacin y expansin del comercio mundial y la transformacin radical de los mercados de capital. Este proceso fue acompaado por un cambio ideolgico en favor del libre mercado, que cobr mpetu con los gobiernos del presidente Ronald Reagan y de la primer ministro Margaret Thatcher, y se vio reforzado por la cada de los regmenes comunis-
consecuencias internas del esfuerzo realizado por Amrica Latina para cumplir con el pago de su deuda en los aos ochenta. Y en cuarto lugar, es menester seguir el rastro de cmo las medidas, que a menudo se adoptaron por razones de conveniencia a corto plazo, terminaron por convertirse en un nuevo enfoque de poltica a largo plazo. Este ltimo tema es el ms difcil, pues la experiencia de cada pas es muy diferente. Si bien el "cambio de paradigma" es perceptible a un cierto nivel general a partir de mediados de los aos ochenta, resulta complicado delinear y aun ms difcil evaluar cmo y en qu medida ese cambio influy en la poltica econmica nacional. Como se ver ms adelante, la entrada de recursos financieros en los aos ochenta, slo en parte relacionados con las medidas de reforma, gener ciertas condiciones que hacen que la sustentabilidad del proceso permanezca en entredicho. La primera seccin de este captulo bosqueja los cambios del contexto internacional que influyeron estos procesos. La segunda describe el proceso de endeudamiento que llev a la crisis de la deuda as como la propia crisis. La tercera analiza toda la dcada de los ochenta considerando tanto la evolucin de la actitud de los acreedores a lo largo del tiempo como las pesadas consecuencias iniciales del endeudamiento para Amrica Latina. La cuarta seccin estudia, en trminos generales, la aparicin del conjunto de reformas neoliberales. A continuacin, el captulo describe cmo dos importantes reas de poltica econmica fueron reconceptualizados y reformulados de acuerdo con el nuevo modelo. El funcionamiento efectivo de las nuevas polticas y la evaluacin preliminar de sus resultados son tan especficos en su aplicacin, y se ven tan afectados por las condiciones nacionales, que se hace necesario recurrir a una exposicin pas por pas. Este ltimo relato se reserva para el prximo captulo.
<^L CONTEXTO INTERNACIONAL
217
1 2 3
Devlin, 1989. UNCTAD, 1997: 70-71. Ibd: 70.
tas y el decaimiento general de los partidos de izquierdas. El gran logro de la Europa de posguerra el Estado del bienestar fue objeto de crecientes ataques. En los aos ochenta, este cambio ideolgico y la falta de alternativas influy significativamente en diversos campos, como por ejemplo en la formacin de futuros formuladores de poltica econmica y en la ascendencia de la Escuela de Chicago, en concreto de los llamados "Chicago boys" de Chile. De 1973 a 1994, el volumen de las exportaciones mundiales creci en un 4,5% anual, no ms rpido que en la dcada previa pero registrndose incrementos en el comercio intraempresarial y en la exportacin de productos manufacturados desde economas con salarios bajos a economas con salarios altos. Ms significativos aun fueron los flujos internacionales de capital. La banca comercial de Estados Unidos sufri importantes cambios estructurales en el perodo de posguerra que llevaron a que, a finales de los aos sesenta, la competencia internacional se volviera ms fuerte y a que los bancos estadounidenses se colocaran a la cabeza de un auge de la banca internacional1. La subida del precio del petrleo decidida por la OPEP en 1973 y la necesidad de los bancos internacionales de reciclar el excedente de fondos de los pases petroleros precipitaron una expansin masiva en el movimiento internacional de recursos financieros. El promedio de las operaciones diarias en el mercado mundial de divisas pas de US$15.000 millones en 1973 a ms de US$1,3 billones en 1995. En 1980, las compras y ventas transfronterizas de activos financieros no alcanzaban el 10% del PIB de Estados Unidos, pero para 1993 llegaban al 135%2. Las inversiones en acciones y de cartera se dispararon, sostenidas por innovaciones financieras que tenan por objeto reducir el riesgo de los inversores. El aspecto positivo de la expansin mundial fue que produjo mejoras en la eficiencia y en la competitividad. El aspecto negativo fue un enorme aumento de la inestabilidad, pues los movimientos de capital se volvieron cada vez ms independientes de la inversin real y propensos a las violentas fluctuaciones que se experimentaran ms adelante en los aos noventa. El crecimiento de la economa mundial que servira para mostrar las bondades del nuevo orden internacional todava permanece sin realizarse. La economa mundial ha crecido en los ltimos diez aos alrededor de un 3 % anual, es decir, dos puntos menos que lo logrado en 1950-733. Esto no es suficiente para resolver
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Ibd: 96. Claessens, Dooley y Warner, 1993: 22. 6 Piore y Sabel, 1984; Brundenius y Gransson, 1993. 7 Utilizaremos la expresin "capital social", incorporada a la literatura por Putnam y derivada de la experiencia italiana. Putnam la utiliza para referirse a la riqueza que una sociedad posee en trminos de una serie de factores intangibles tales como tradiciones de confianza, reciprocidad y costumbres asociadas con un determinado comportamiento, todos los cuales influyen en la productividad, posiblemente de forma muy indirecta.
5
los problemas de empleo en el norte y menos aun para paliar el problema de la pobreza en los pases del sur. Puede que para Amrica Latina la consecuencia principal de estas tendencias haya sido el elevado grado de separacin entre las finanzas, por un lado, y el comercio y la inversin, por el otro. La salida de los mercados financieros ahora resulta sencilla, y este tipo de flexibilidad es altamente valorado y se refleja en un aumento de las utilidades a escala mundial sin el correspondiente aumento en la inversin4. Para los pases de Amrica Latina, la nueva situacin se manifiesta en un aumento de las tasas de inters, necesario para retener capital financiero, pero que disuade la inversin productiva. Incluso la inversin extranjera directa puede entraar inestabilidad; como seala un anlisis del Banco Mundial, "un inversionista directo puede obtener un prstamo para exportar capital y de esta manera se generan rpidas salidas de capital"5. Una evolucin de estas caractersticas representa una severa limitacin en el margen de maniobra para la poltica nacional. Las transformaciones tecnolgicas tambin han tenido consecuencias poderosas en la produccin y el comercio. Las industrias dinmicas de hoy da se encuentran en el sector de servicios y en actividades que hacen uso intensivo de la informacin. Los recursos pueden trasladarse internacionalmente con gran facilidad. El capital humano, en primer lugar, y la prestacin eficiente de servicios son los aspectos que determinan las ventajas comparativas de un pas, y tambin los que atraen la inversin extranjera. La escala ya no importa tanto como en el pasado. Las industrias de pequeo y mediano tamao pueden ser competitivas en las nuevas actividades, pues se benefician de la especializacin flexible ligada a los sistemas de produccin basados en la electrnica6. Las economas de escala pueden sustituirse por redes de empresas pequeas que colaboran y compiten al mismo tiempo; junto con la habilidad para manipular las nuevas tecnologas, el "capital social" en forma de confianza y buenas relaciones sociales favorece la competitividad7.
CRECIMIENTO CON DEUDA Y CRISIS
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El primer impacto de esta expansin global en Amrica Latina vino tras la subida del precio del petrleo decidido por la OPEP en 1973. La funcin del dlar como moneda clave durante los aos cincuenta, que contribuy a mantener el sistema de tipos de cambio fijo, se vio socavada durante los aos sesenta al crecer la cantidad de dlares depositados fuera de Estados Unidos. Este proceso se aceler al final de la dcada, debido al incremento del gasto de Estados Unidos en la guerra de Vietnam. La salida de dlares produjo el desarrollo del llamado mercado de eurodlares que, de US$9.000 millones en 1964 creci a US$80.000 millones en 1972. En agosto de 1971, Estados
Hacia finales del perodo, otra dimensin de la creciente integracin global, a primera vista contradictoria, ha sido la integracin regional. Mediante una serie de acuerdos comerciales regionales en Amrica Latina, Estados Unidos intenta que, para el ao 2005, se alcance una zona de libre comercio en las Amricas. Lanzado en 1990 como "Iniciativa para las Amricas", el objetivo declarado de este plan es crear una zona de libre comercio que se extienda "desde el puerto de Anchorage hasta la Patagonia". El primer paso consiste en la creacin de una zona de libre comercio que incluye a Canad, Estados Unidos y Mxico el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. Esta evolucin ha impulsado a nuevos actores a entrar en escena: a Canad, que ingres en la OEA en 1990, y a la Unin Europea, interesada en mantener un papel para Europa en el nuevo orden. Un ltimo aspecto vinculado a la conciencia de la globalizacin se refiere a la preocupacin por el medio ambiente. Mientras la contaminacin y la deforestacin continuaban cobrndose vctimas, en los aos ochenta surgi por fin en la ciudadana y en algunos polticos la conviccin creciente de que era preciso tomar medidas al respecto. Ello condujo a la creacin de la Comisin Brundtland y luego a la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED), tambin conocida como Cumbre de la Tierra, celebrada en Rio de Janeiro en 1992. Cinco aos despus, sin embargo, poco se ha adelantado. Desde el punto de vista de Amrica Latina, los peligros resultan ms evidentes que las ventajas. Con demasiada frecuencia la preocupacin del mundo desarrollado por el medio ambiente pareci traducirse en que los pases en desarrollo frenen la expansin que tanto necesitan, en que tomen medidas a un costo mayor o en que, con el pretexto del medio ambiente, acepten la tutela de los pases desarrollados.
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Unidos abandon finalmente las normas de Bretton Woods sobre paridades fijas. De inmediato, el movimiento de los precios se increment. Las fluctuaciones de stos en los mercados mundiales de productos bsicos fueron de mayor envergadura en los cuatro aos siguientes que en cualquier otro momento desde la segunda guerra mundial. La causa principal de esta situacin fue la decisin de la OPEP de cuadruplicar el precio del petrleo en 1973. El encarecimiento del petrleo decidido por la OPEP, el consiguiente incremento del costo de las importaciones de petrleo y la sbita necesidad por parte de los pases miembros de la OPEP de depositar sus excedentes de dlares tuvieron efectos dramticos sobre la balanza de pagos de Amrica Latina. Durante los aos cincuenta y sesenta, si bien la inversin extranjera directa en la industria haba sido de importancia en los pases ms grandes, los flujos netos totales no fueron considerables, como se ve en cuadro 7.1. Hasta finales de los aos sesenta, el crdito de la banca comercial haba afluido en cantidades incluso menores. Estos hechos reflejan en parte la demanda de prstamos de las empresas transnacionales en los mercados de crdito latinoamericanos. La creacin de la Alianza para el Progreso y del BID produjo un aumento del crdito oficial. Pero al crecer el flujo de salida de beneficios, la transferencia neta pas a ser negativa en los aos sesenta. A finales de esta dcada, el aumento de los prstamos bancarios se registr primero en forma de crditos comerciales. Pero cuando los pases desarrollados entraron en recesin debido al encarecimiento de la energa y cay el nmero de clientes regulares de las entidades bancadas, los bancos comenzaron a buscar clientes de todo tipo. El auge subsiguiente de las operaciones de prstamo se combin con otros factores internacionales para agravar los problemas de gestin macroeconmica ya presentes en los aos sesenta y para opacar los verdaderos problemas del desarrollo latinoamericano con un engaoso y peligroso velo de dlares. Si bien el grado de vulnerabilidad vari de un pas a otro, ninguno qued exento. En toda Amrica Latina algunos elementos del clima de los aos veinte volvieron a recrearse, aun cuando no se utilizaron exactamente los mismos mtodos de venta. Irnicamente, los prestatarios fueron tanto los pases de Amrica Latina que se beneficiaron del aumento de precios de la OPEP, que atravesaban un nuevo o renovado auge petrolero, como los que sufrieron un empeoramiento de la balanza de pagos debido al creciente costo del petrleo y a la cada del precio de los productos bsicos. Los acreedores consideraron que un pas que obtena buenos ingresos de la exportacin ofreca mejores condiciones para que se le prestase que otro que tena que hacer frente a una factura ms elevada por sus compras de
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AMERICA LATINA: COMPOSICIN DE LOS FLUJOS BE CAPITAL; 1950-89

(Promedios anuales en millones de dlares de Estados Unidos de 1980)
Inversin extranjera directa Aos 1950-60 1961-65 1966-70 1971-73 1974-77 1978-81 1982-89 Prstamos netos (2) Transferencias Movioficiales mientes sin contra- netos de partida capital3 (4) (3) Pago de Transfeintereses rencias Variacin de y utilidades netas* las reservas (6) (7) (5) 3.562 4.860 7.369 8.371 10.237 19.535 35.863
(1)
2.067 1,131 2.283 3.418 3.495 5.940 4.599
1.451 1.861 5.460 11.757 20.355 29.233 5.549
231 480 524 498 348 575

1.428
3.673 3.370 6.900 9.100 25.048 38.048 14.513
111
-1.480 -469
75 101
1.367 6.572 6.394 5.243 -3.327
729
14.811 18.513 -21.350
Nota: Las cifras en dlares de Estados Unidos a precios corrientes han sido deflactadas por el ndice del valor unitario de la exportacin de manufacturas de las economas de mercado desarrolladas. * La columna (4) es la suma de las columnas (1) y (3), ms los errores y omisiones de la balanza de pagos. La columna (6) es igual a la columna (4) menos la columna (S). Fuente: Ffrench-Davis, Muoz y Palma, 1994.
petrleo. Asimismo, la escasez de efectivo en los veinte aos anteriores haba reforzado la idea de que si un organismo internacional consideraba solvente a un pas, no haba riesgo en endeudarse. Ms aun, las tasas reales de inters a mediados de los aos setenta eran negativas. De manera que pareca razonable obtener prstamos en un momento en el que los pases deban hacer frente a trminos de intercambio inestables y en deterioro, en particular cuando las previsiones de organismos como el Banco Mundial al final de la dcada se mostraban optimistas sobre el precio de los productos bsicos y las exportaciones estaban creciendo alrededor de un 8% anual en trminos reales8. El endeudamiento reciba tambin el aliento de toda una gama de actores internacionales, comprendidas las instituciones financieras internacionales (IFI), que al parecer no perciban peligros
Un no muy refinado pero difundido criterio consista en considerar que el endeudamiento era razonable si caba esperar que la tasa de crecimiento de las exportaciones rebasara la tasa de inters.
CUADRO 7.1
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Vase Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I, captulo 11, en relacin con la falta de preocupacin por parte del Banco Mundial. 10 Nowzad et al., 1981. 11 Devlin, 1989; Kindleberger, 1978. 12 Devlin y Ffrench-Davis, 1995. 13 Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 605. 14 Ugarteche, 1968.
de ningn tipo9. Una evaluacin realizada por el FMI en 1981 sealaba que "la situacin global de la deuda en los aos setenta se adapt por s sola a las fuertes tensiones surgidas en el sistema internacional de pagos... Aunque algunos pases experimentaron dificultades, se evit un problema generalizado de gestin de la deuda y el futuro inmediato no ofrece motivos de alarma"10. Las instituciones internacionales y los acreedores en general hicieron caso omiso del peligro de un "efecto de rebao". Esta posibilidad se descart incluso de cara a una situacin en la que los bancos incrementaban su nivel de actividad en Amrica Latina despus de 30 aos de escasa presencia11. La falta de sensibilidad ante las crecientes dimensiones del problema se vio agravada por la falta de informacin tanto en los gobiernos nacionales como en las IFI. No exista ningn control centralizado sobre el endeudamiento, ni recopilacin de informacin por parte de los gobiernos. Las empresas pblicas y las administraciones locales obtenan prstamos sin que nadie percibiese que si bien cada decisin individual era racional, el conjunto poda ser mucho ms desastroso que la suma de sus partes. Los sistemas de informacin no se haban actualizado para procesar los cambios habidos en el carcter del endeudamiento, sobre todo en cuanto al crecimiento de la deuda a corto plazo y la deuda del sector privado sin garanta12. A mediados de 1982, poco antes de la crisis, Mxico tena un retraso de 12 a 18 meses en la comunicacin de datos al Banco Mundial13. Como el cobro de comisiones y la corrupcin se volvieron caractersticas tpicas de los acuerdos ms rentables, la falta de informacin convena a todas las partes. Se produjo un fuerte incremento de las importaciones, y los regmenes militares de los aos setenta aprovecharon la disponibilidad de recursos para acumular material de defensa. Los bancos internacionales y los comerciantes de armas se unieron para ayudar a que Amrica Latina utilizase el crdito de que dispona14. A pesar de ello, las reservas en divisas continuaron registrando un fuerte incremento, como se ve en cuadro 7.1. Las presiones sobre la demanda significaron que la inflacin tendi a crecer, lo
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Entre los ocho pases que Jorgensen y Paldam incluyen en su estudio, seis (Argentina, Chile, Mxico, Per, Uruguay y Colombia) tendieron a sobrevaluar su moneda en los aos setenta. 16 As lo confirman muchas entrevistas con gerentes financieros a comienzos de los aos ochenta. Vase un relato esclarecedor en Devlin, 1989. 17 Fishlow, 1991.
15
que cre un incentivo adicional para permitir que el tipo de cambio se sobrevaluara, contribuyendo as a reducir la inflacin al disminuir los costos en dlares15. A medida que el tipo de cambio se sobrevaluaba, la expectativa de una devaluacin aceler la salida de capital de Amrica Latina. En Argentina, Mxico y Venezuela, la exportacin de capital nacional comenz a igualar, si no a rebasar, la entrada de nuevos recursos, producindose asi un baile de fondos mucho ms alocado que el de los aos veinte, si es que esto fuera posible. A finales de 1983, la masa de activos no oficiales de Amrica Latina en Estados Unidos alcanzaba un total aproximado de US$160.000 millones, una cifra no muy lejana de los US$209.000 millones que se deban a los bancos estadounidenses. La combinacin de incentivos a la exportacin de capital y la revolucin de las comunicaciones (tlex, telefax, etc.) estimul el desarrollo de nuevos comportamientos y canales de transmisin. La "propensin a mover dinero internacionalmente" creci con rapidez pues incluso el pequeo ahorrista, que 10 aos antes nunca habra pensado en las vas internacionales, emprendi tambin el nuevo camino16. Si bien los emprstitos en el exterior siguieron una tendencia comn en toda Amrica Latina, los pases se endeudaron en magnitud diferente y destinaron los recursos a fines distintos. Algunos pases ya haban comenzado a incrementar su endeudamiento a finales de los aos sesenta, con el crecimiento del mercado de euromonedas. En 1973, el servicio de la deuda (pago de intereses ms amortizacin) como proporcin de las exportaciones se situaba ya en una cuarta parte para toda la regin, y en Mxico alcanzaba el 34%17. Sin embargo, se presentan cuatro excepciones parciales en este desenfreno de endeudamiento. El rgimen sandinista de Nicaragua a partir de 1979 y el gobierno de Fidel Castro en Cuba no contaban con el mismo acceso a los mercados financieros internacionales que otros pases, aunque ambos obtuvieron prstamos bilaterales en Europa y el bloque sovitico, y Nicaragua alcanzaba el coeficiente ms alto de endeudamiento de todo el continente en el momento en que estall la crisis. El acceso de Per se vio restringido despus del conflicto con los bancos que se describe ms adelante. El cuarto caso fue el de Colombia. En este pas, el equipo econmico decidi
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Thorp, 1992: 166. Devlin y Ffrench Davis, 1995. Vase en Fishlow, 1989, un examen crtico de la inversin pblica brasilea en este perodo. 20 Ros, 1987. 21 Fishlow, 1985: 95, ofrece datos sobre Brasil. En Banco Interamericano de Desarrollo, 1984, anexo B, se indican incrementos en cinco de los siete pases estudiados, aunque no figuran datos sobre Brasil. Los pases incluidos en el estudio son Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Per y Venezuela.
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en 1974 no incrementar el volumen de emprstitos, argumentando que tal actitud resultara perjudicial para el ahorro interno. El equipo opt en cambio por una reforma tributaria y por una serie de medidas destinadas a estimular el ahorro interno. La decisin enfrent considerable oposicin por parte del sector privado, de varios elementos del sector pblico y de las fuerzas armadas, y se implant mediante la colocacin de trabas burocrticas a los emprstitos en el exterior18. Las presiones que esta poltica encontr ponen de manifiesto la ndole de las fuerzas que, en otras partes, empujaban el aumento de los emprstitos. Tanto el sector pblico como el privado se endeudaron. El uso dado al crdito vari ms que la magnitud del endeudamiento. La inversin registr un incremento en todos los pases, aunque el componente de importaciones fue elevado. En el grfico 7.1 se indica el incremento de la inversin que la entrada de recursos hizo posible. En la mayor parte de los casos, un gran volumen de recursos se destin a importaciones y al fmanciamiento de la salida de capitales. Brasil y Colombia mantuvieron controles sobre la cuenta de capital y se beneficiaron por ello. La importacin de equipo militar fue de particular importancia en los pases gobernados por dictaduras militares. El financiamiento de la inversin fue ms importante en Brasil, Colombia y Mxico19, aunque en este ltimo pas estuvo relacionado con proyectos faranicos y mal concebidos20. En la mayor parte de los pases de Amrica Latina, la participacin de las empresas del sector pblico en el gasto pblico creci21. Los diversos efectos de esta repentina disponibilidad de recursos se dejaron sentir en la estructura y el carcter de la produccin. No se cosecharon los beneficios potenciales de las nuevas tecnologas descritas antes; por el contrario, tanto en el sector pblico como en la industria, el abaratamiento del capital agudiz el sesgo existente en favor de proyectos grandes intensivos en el uso de capital. Con el dlar ms barato y tasas de inters reales negativas, se produjo un alud de proyectos hidroelctricos intensivos en el uso de capital, sobre todo en Mxico, Argentina y Venezuela, donde el sector
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acumul un enorme exceso de equipamiento. El sector de bienes no comercializables registr un auge en detrimento a largo plazo de las exportaciones. La combinacin de una mayor escala y de un peor control financiero result perjudicial para la calidad del gasto pblico. Frecuentemente, proyectos enormes y mal concebidos tuvieron consecuencias ambientales y sociales negativas, tanto directas como indirectas. En el recuadro 7.1 se relata lo ocurrido con el programa de Grande Carajs en la regin oriental
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O'Connell, 1994: 7; Whitehead, 1979.
del Amazonas, donde los resultados del proyecto fueron perjudiciales pese a que la compaa minera que lo llevaba adelante contaba con un buen historial de proteccin del medio ambiente. La mayor proporcin de capital signific que la expansin y concentracin industriales continuaron en los aos setenta, lo que empeor los ya elevados coeficientes de concentracin y gener pobres resultados en trminos de empleo. De diversas maneras, estos procesos incrementaron las debilidades estructurales de las economas de Amrica Latina. En primer lugar, se perdi conciencia de los problemas derivados del patrn de desarrollo de los 25 aos anteriores. El inicio de una reforma bien orientada de la poltica econmica, que se detectaba en al menos cuatro de los cinco pases ms grandes, fue interrumpida, en algunos casos ms por motivos de poltica interna (Chile y Argentina) que por la repentina disponibilidad de recursos. Sin embargo, en general, la entrada de fondos neutraliz las advertencias que los formuladores de poltica econmica recibieron en los aos sesenta que indicaban desequilibrios y problemas relacionados con el tamao limitado de los mercados. En Brasil se registr, de hecho, un mayor nivel de proteccin. La reforma fiscal y la calidad del gasto pblico, en particular, dejaron de ser temas que preocupasen a los gobiernos. Quin iba a querer impulsar una reforma tributaria en legislaturas reacias si podan obtenerse fondos fcilmente a tasas de inters muy bajas o negativas? Quin iba a dar batalla en favor de mejorar la calidad del gasto cuando nuevos proyectos atraan recursos nuevos (y, naturalmente, con ello ms comisiones)? El sesgo hacia la "resolucin" de problemas mediante nuevos proyectos en lugar de hacer frente a las dificultades existentes se manifest claramente en la agricultura, donde problemas como el exceso de salinidad o el deterioro de los sistemas de regado eran mucho ms fciles de solucionar emprendiendo nuevos proyectos que enfrentando los problemas, sobre todo si no era fcil encontrar recursos en prstamo para los trabajos de mantenimiento. La calidad de la gestin y del control financiero en las grandes empresas estatales tendi a empeorar en un ambiente de dinero fcil y de beneficios personales. Entre tanto, el captulo de gastos se recargaba con el servicio creciente de la deuda, y se producan grandes fluctuaciones a medida que la composicin de la deuda se desplazaba de los crditos oficiales a los prstamos con tasas de inters del mercado libre. Este tipo de prstamo result preferible cuando creci su disponibilidad, pues se
RECUADRO 7.1
EL PROGRAMA DE GRANDE CARAJAS EN BRASIL

El programa de Grande Carajas en el Amazonas fue el mayor proyecto minero situado en una region de bosque tropical. El mismo era parte de un ambicioso programa brasileno de desarrollo, que gestionaba una zona de 850.000 km2. A mediados de los arios sesenta se descubrieron ricos yaciraientos minerales en esta region, que incluian hierro, manganese, oro, bauxita y niquel. Las inversiones en la mina de hierro de la Serra dos Carajas ascendieron a US$3.400 millones, de los cuales alrededor de un tercio fueron suministrados por capital extranjero (Japan, el Banco Mundial y la Comunidad Europea). Los inversorea extranjeros estaban particulannente interesados en obtener hierro de alta calidad a bajo precio: en 1991, seextrajeron 32,6 millones de toneladas de mineral. Una evaluacion ambiental del programa debe distinguir entre los efectos directos relacionados con la produceion de hierro en lingotes y el impacto indirecto que el mismo causo en las zonas que se vieron sometidas a su influjo. En cuanto a los efectos directos, la empresa minera farasilena Companhia Vale do Rio Doce (CVRDt, que contrtbuia un 45% de la inversion total, poseia un buen hlstorial en cuestiones ambientales y habia establecido una serie de salvaguardas innovadoras (cinturones verdes, zonas ecologicas, etc.) para proteger el medio ambiente en la mina y la zona de asentamiento de los mineros. Sin embargo, los alrededores resultaron afectados por problemas enormes. La construction de un ferrocarril de 890 Vm hasta el puerto maritimo de Sao Luis abrio las puertas de la region a caxnpesinos sin titulo y ganaderos. A pesar de que existia un proyecto de delimitacion de tierras, que fue mal gestionado por la rundacidn Nacional del Indio t FUTMAI), los pueblos amerindios fueron desplazados. Puede que la causa principal de preocu* pacion estuviera en que la energia para la produccion en gran escala de lingotes de hierro se obtuvo inicialmente del carbon vegetal producido con madera de la tala del bosque. Estaba previsto un plan obligatorio de reforestacion con plantaciones de eucaliptos que se utilitarian como nueva fuente de energia, un plan que se encontraba muy alejado de las poslbtlidades reales.
Fut-ntes.-Treece, 1989, Romano. 1992, 1UGK-KC, 1996, Wimder, 1997 (informe preparado para esLe iibrol.
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CRECIMIENTO CON DEUDA, DESASTRE Y R E O R I E N T A C I O N
23
24
lbd.
Colombia fue la excepcin tanto en limitar los emprstitos como en lanzar una reforma tributaria que elev los ingresos fiscales como proporcin del PIB del 19% en 1973 al 21,5% en 1975. Thorp, 1991: 166. 25 Fishlow, 1991.
evitaba el problema de la condicionalidad. El gasto registr tambin un aumento debido a que el Estado fue asumiendo poco a poco la deuda del sector privado22. Este fue un fenmeno gradual, aunque muy destacado en Chile, donde los errores iniciales de gestin del rgimen militar que asumi el poder en 1973, dispuesto a conseguir una liberalizacin radical del comercio y las finanzas, produjeron una crisis en el sector privado. As, el cambio a una economa de mercado libre llev de hecho a un incremento del peso del sector pblico en la economa entre 1981 y 198423. A pesar de la erosin causada por la creciente inflacin, el componente de recaudacin tributaria del ahorro pblico no siempre registr un descenso, pues los ingresos fiscales derivados del comercio exterior aumentaron con el crecimiento de las importaciones, y el aumento de la actividad econmica mantuvo el nivel de la recaudacin de los impuestos sobre las ventas. Sin embargo, con la sola excepcin de Colombia, no se puso en marcha ninguna reforma importante de los sistemas tributarios24. Nada se hizo para alentar el ahorro privado, y las tasas de inters reales se situaron a niveles muy bajos en varios pases. La liberalizacin financiera, sobre todo en el Cono Sur, produjo un elevado ahorro financiero, pero poco ahorro nacional. De esta manera, la liberalizacin financiera sin otras reformas institucionales tendi a servir para que el ahorro interno terminase como exportacin de capital. El dficit de la balanza de pagos se comport en forma diametralmente opuesta en los pases exportadores de petrleo y en los que, importndolo, tuvieron que hacer frente a la subida del precio de este producto. Pero, desapareciera o aumentara el dficit, la presin en favor de una reestructuracin se redujo en todos los casos, ya fuera por los ingresos del petrleo o por la opcin de obtener prstamos. La entrada de fondos, las presiones de la demanda y el alza de los precios de las importaciones estimularon la inflacin y generaron una sobrevaluacin que dio por resultado un mecanismo especialmente perverso, en el que la integracin financiera se adelant con graves perjuicios a la integracin del comercio25. Aunque en los aos setenta se registr un incremento de los flujos comerciales, no se tomaron medidas de importancia para fomentar la exportacin. Ms aun, la consecuencia del patrn de creciente integracin financiera fue una reduccin de la integracin comercial a largo plazo. Aunque hubo un incremento
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Fishlow examina la relacin entre exportacin y tipo de cambio real y muestra que no hay una correlacin clara a corto plazo. Las estructuras productivas existentes y una amplia gama de medidas de poltica, comprendidas intervenciones no basadas en el mercado, resultan de mayor importancia. Ibd.: 163.
inmediato de las importaciones, y de hecho el volumen exportado aument en varios de los pases ms grandes, por diversos motivos el clima de los aos setenta no alent empeos importantes por fomentar las exportaciones. Por un lado, el excedente de fondos, que financiaba la deuda, obedeca parcialmente a la recesin econmica en los pases desarrollados. Por otro lado, las medidas proteccionistas en estos pases disuadan todo nuevo esfuerzo exportador. La sobrevaluacin del tipo de cambio agravaba el problema26. En igual sentido actuaba la disponibilidad de fondos, pues significaba que no era urgente desarrollar proyectos para fomentar nuevas exportaciones. En el Cono Sur, el problema de la sobrevaluacin del tipo de cambio se vio agravado por la adopcin de una poltica monetaria extrema en la segunda mitad de los aos setenta. Las polticas se basaron en el presupuesto de que, manteniendo a ultranza el tipo de cambio en combinacin con una gran apertura comercial, la ley de un solo precio funcionara. El supuesto prevea que la tasa interna de inflacin se aproximara rpidamente a la tasa internacional. Estas polticas se fundaron en el supuesto - ciertamente extremo - de que los mercados haran bien su trabajo, pero al no cumplirse esta condicin, el resultado fue la sobrevaluacin del tipo de cambio. La liberalizacin paralela del mercado financiero produjo una entrada de fondos para los que haba oportunidades limitadas de rendimiento debido al efecto combinado sobre el sector industrial de la sobrevaluacin y la liberacin comercial. Esto condujo, en especial en Chile, a situaciones de auge especulativo en el mercado de bienes races y de bienes de consumo duraderos. Con la internacionalizacin de los movimientos de capital, una parte creciente de la deuda de Amrica Latina fue colocada en el exterior por los propios latinoamericanos, lo que contribuy a reducir aun ms el margen de flexibilidad externa. La deuda interna tambin creci. Cuando se produjo el colapso, ambas circunstancias limitaron las posibilidades de considerar una moratoria en el pago de la deuda externa, pues los acreedores nacionales lo habran visto como una amenaza a su propia situacin. Tambin disminuy la flexibilidad para encarar polticas de estabilizacin. En los aos sesenta, la respuesta ortodoxa a los desequilibrios fiscales y de balanza de pagos tendi a producir efectos perversos debido a la estructura de costos, el grado de monopolio y los problemas de disciplina fiscal. Al crecer los pagos por el servicio de la deuda,
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En Per, en los aos setenta, algunas empresas industriales registraban el 70% de sus costos operativos como pago de intereses. Thorp y Whitehead, 1979. 28 Thorpy Whitehead, 1979. 29 Stallings, 1987; Thorp, 1979.
creci en igual medida su impacto sobre las cuentas del sector pblico, lo que entra una mayor vulnerabilidad del saldo fiscal ante el incremento de las tasas de inters. Con el aumento de la deuda del sector privado, el pago de intereses repercuti sobre los costos empresariales27. A medida que las empresas del sector pblico incrementaban su acceso a emprstitos en el exterior, y dado que la falta de control ofreca atractivas posibilidades para el cobro de comisiones, la gestin centralizada de la disciplina fiscal se hizo, si cabe, aun ms difcil. El crecimiento del sector informal alej del alcance de los instrumentos usuales de poltica a un segmento creciente de la economa, y se generaliz la cultura de la evasin fiscal. En muchos pases, este tipo de problemas preocupaba menos en los aos setenta que en los sesenta. Las facilidades para obtener emprstitos de la banca comercial redujeron tanto la necesidad de tomar medidas drsticas como de recurrir al FML Pero algunos pases enfrentaron graves problemas de ajuste, sobre todo Per que, alentado por el Banco Mundial28, obtuvo prstamos con la esperanza de conseguir ingresos del petrleo y tuvo que hacer frente al ajuste cuando en 1977 esa esperanza result infundada y los trminos de intercambio se tornaron desfavorables. En el caso de Per, estos problemas se aadieron al amplio uso de controles sobre el precio de los alimentos y las tarifas de las empresas pblicas decididos por el rgimen del general Velasco. Los controles se impusieron debido a la posibilidad de acceder a crditos y petrleo externos, pero el resultado fue un enorme dficit ya que los precios subieron y con ellos la necesidad de incrementar los subsidios. El caso peruano fue singular en el sentido de que, en 1977, los bancos comerciales accedieron por primera vez a refinanciar los crditos sin pedir antes una aprobacin del FMI. No obstante, los bancos descubrieron que les era imposible supervisar el acuerdo. En consecuencia, se fij la regla de que la banca prestara nicamente con la aprobacin de los organismos multilaterales29. Cuando el precio del petrleo comenz a caer en 1981, Mxico, entonces el principal productor de petrleo en Amrica Latina, agot sus reservas de divisas. La devaluacin de su moneda comenz a finales de 1981 y continu hasta el ao siguiente. El 13 de agosto de 1982, el gobierno anunci una moratoria de 90 das en el pago del servicio de su deuda pblica externa. El 1 de septiembre se nacionalizaron todos los
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30
Reisen, 1992.
bancos y se impusieron controles cambiados sin previo aviso. Seguidamente la moratoria se prorrog hasta 1983 y se firm un acuerdo de emergencia con el FMI. La crisis de Mxico fue sin duda la convulsin ms notoria de 1982, pero la crisis financiera de ese ao no se limit a un solo pas. Amrica Latina en su conjunto se vio gravemente afectada, y lo mismo sucedi con el sistema bancario estadounidense (slo la deuda de Mxico representaba el 44% del capital de los nueve bancos ms grandes de Estados Unidos) y la prosperidad de muchos exportadores estadounidenses. Incluso antes de la crisis mexicana, Argentina ya atravesaba graves dificultades debido a una crisis bancada interna, complicada por el conflicto del Atlntico Sur entre abril y junio de 1982. A finales de ese ao, Brasil ya haba avanzado bastante por un camino parecido al recorrido por Mxico. Las exportaciones brasileas se vean limitadas por la recesin internacional, y el fuerte nivel de su endeudamiento externo entraaba un alto costo en la balanza de pagos debido a la subida de las tasas de inters. Venezuela, Chile y Cuba pronto iniciaron negociaciones con sus acreedores, y lo mismo hicieron muchos de los pases pequeos de Amrica Latina. Es ms, casi todos los pases de la regin pronto se encontraron ya fuera enfrascados en negociaciones o a punto de iniciarlas. Sin embargo, los orgenes de la "crisis de la deuda" eran ms antiguos. La cada del precio de los productos bsicos en 1976-78 haba sido compensada con nuevos crditos. Dada la debilidad de las instituciones financieras y la falta de una supervisin adecuada, la extrema apertura de la cuenta de capital en Amrica Latina implic un agudo incremento del grado de exposicin a finales de la dcada, con un endeudamiento en dlares y a tasas de inters variables. Cuando el presidente Reagan fracas en su intento de reducir el dficit de Estados Unidos, las tasas reales de inters subieron. El propsito del endurecimiento de los crditos en Estados Unidos fue limitar el acceso a prstamos a los prestatarios estadounidenses ms dbiles. Pero estas medidas tambin afectaron a los prestatarios dbiles fuera de Estados Unidos, y en particular a los pases de Amrica Latina, cuyo pago de intereses no era una partida que pudiera deducirse de las declaraciones del impuesto sobre la renta, a diferencia de lo que poda hacer la mayora de los deudores estadounidenses. Si para calcular las tasas reales de inters se utilizan los precios de exportacin de los pases menos desarrollados, el salto de magnitudes es espeluznante: la tasa real media de inters de la deuda de los pases menos desarrollados se elev del -6% en 1981 al +14,6% en 198230. Para Brasil, por ejemplo,
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LA CRISIS DEL "AJUSTE"

Los efectos de la crisis se dejaron sentir de cuatro formas distintas: en los precios de importacin y exportacin, las tasas de inters, la recesin en los mercados de los pases desarrollados y el repentino cambio de signo de la oferta de financiamiento externa. El fuerte endeudamiento de la regin a tasas del mercado libre durante los aos setenta volvi a Amrica Latina especialmente vulnerable a las variaciones de la tasa de inters y de la oferta de fondos. En cambio, Asia oriental, una regin caracterizada por su mayor integracin comercial y por la exportacin de manufacturas, se vio ms afectada por las variaciones de los precios y la recesin en los pases desarrollados. Ello permiti que el acceso de Asia oriental a los mercados financieros permaneciera abierto, lo que compens las perturbaciones comerciales y facilit el ajuste31. Los pases de Amrica Latina, en cambio, se quedaron absolutamente sin crdito.
31
Fishlow, 1991.
un incremento de un punto porcentual en las tasas internacionales de inters significaba que este pas deba aumentar sus exportaciones en un 3 % slo para cubrir la mayor carga del pago de intereses. En esta situacin resuena el eco de lo ocurrido en los aos veinte. Tanto los aos veinte como los setenta fueron testigos de un auge del endeudamiento sujeto a los excesos propios de una situacin en la que los riesgos fueron subestimados. Una vez ms, la imprudente ola de prstamos concedidos en los aos setenta fue liderada por los bancos de Estados Unidos, olvidados al parecer las lecciones aprendidas 50 aos antes. Al igual que en los aos veinte, la rpida expansin del crdito y la forma en que los prstamos fueron utilizados en los aos setenta tuvo mucho que ver con la naturaleza y las dificultades de la crisis del ajuste. Curiosamente, en ambas sacudidas se produjo una salida de capital de Amrica Latina que precedi a la crisis. En los aos veinte, esa salida ocurri en 1928; en los aos ochenta, el fuerte incremento de la fuga de capitales de varios pases se inici ya en 1981. En ambas crisis tambin hubo una fecha exacta septiembre de 1929 y agosto de 1982, respectivamente en que la situacin dio un vuelco. En 1929 fue la cada vertiginosa del mercado de valores de Estados Unidos, y tanto en 1929 como en 1982, se trat de un cambio repentino en los flujos de capital y en la actitud de los acreedores.
La C R I S I S DEL "AJUSTE"
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32 33 34 35
Este prrafo se basa en Devlin y Ffrench-Davis, 1995. Devlin y Ffrench-Davis, 1995, cuadro 3. Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 610 en cita de Lissakers, 1991. Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 620. Sobre carteles de deudores y cmo los pases de Amrica Latina no
explotaron su posicin negociadora, vase Griffith-Jones, 1988 y Tussie, 1988.
En consecuencia, el camino y la modalidad del ajuste estuvieron en primer lugar dictados por los acreedores, que actuaron de forma coordinada desde el primer momento32. A diferencia de aquellos annimos titulares de bonos en los aos treinta, los bancos comerciales eran fciles de identificar, pues haban concedido una parte importante de sus prstamos mediante consorcios organizados pblicamente. Tras el anuncio efectuado por Mxico, se lleg rpidamente a un acuerdo informal que, de hecho, constitua una especie de "prestamista de ltima instancia". La interpretacin inicial de la banca fue que la crisis era de carcter temporal un problema de liquidez antes que de insolvencia y que los deudores podan y deban hacer economas para continuar pagando ayudados por una reprogramacin. La opinin de muchos en los crculos financieros internacionales fue que la crisis ofreca una oportunidad singular para forzar a los gobiernos de Amrica Latina a que abandonasen viejos vicios, por lo que con frecuencia la reprogramacin estuvo estrechamente ligada a que se redujeran los niveles de proteccin y el papel del Estado. Las primeras reprogramaciones se negociaron en condiciones muy desfavorables para los pases deudores. Si se elabora un ndice del costo de renegociacin de la deuda que tenga en cuenta las comisiones pagadas, los plazos de vencimiento y el margen con respecto al LIBOR y se compara con los costos pagados en 1980-81, situando stos en 100, se advierte que con la primera ronda de reprogramacin Argentina pag 319, Mxico 280 y Brasil 14433. Los beneficios de la banca fueron elevados: los dividendos declarados por los grandes bancos de Estados Unidos en 1984, slo dos aos despus de la crisis, duplicaron los de 198034. Los planes iniciales de los deudores para actuar de comn acuerdo, como se intent en la reunin de Cartagena de 1984, resultaron dbiles. Los formuladores de la poltica econmica tenan objetivos diferentes y las economas principales llegaron a situaciones crticas en distintos momentos. Los bancos tambin actuaron para impedir que estos planes cobraran impulso. "Ya fuera intencionadamente o por casualidad... seleccionar a Mxico, un deudor que estaba cooperando, como el primer pas al que se le conceda un acuerdo plurianual de reprogramacin demostraba las ventajas de un comportamiento cooperador y aseguraba que Mxico no desertase"35.
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' Esta idea me fue. sugerida por Osvaldo Sunkel.
Las consecuencias para los pases deudores de Amrica Latina fueron extremas. En el grfico 7.2 se muestra cmo las transferencias externas en el espacio de un ao pasaron de un alto nivel positivo a situarse en -30% aproximadamente. La situacin tpica fue una crisis fiscal y de balanza de pagos inmediata y grave, pues el servicio de la deuda presionaba fuertemente sobre el presupuesto nacional. Los pases devaluaron y adoptaron varias medidas de corte fuertemente ortodoxo con el fin de reducir las importaciones y frenar la demanda. En los primeros meses, slo Bolivia sigui un camino ms heterodoxo. En el grfico 7.2 se advierte cmo en los dos primeros aos de la crisis, la demanda debi ser reducida radicalmente para liberar recursos con los que pagar las transferencias al exterior. En 1983, la inversin se vino inmediatamente abajo: en trminos per cpita se situ un 40% por debajo de su valor de 1981. El consumo per cpita tambin se redujo y las importaciones cayeron a casi la mitad de su nivel anterior a la crisis. Los beneficios de un pequeo incremento de las exportaciones quedaron anulados por trminos de intercambio que permanecieron desfavorables. La cada de las importaciones fue la manera de pagar el incremento de las transferencias al exterior. Esta carga se mantuvo durante toda la dcada de los ochenta; en este perodo el PIB per cpita no recuper el nivel anterior a la crisis y la inversin per cpita se situ muy por debajo de su nivel de 1980-81. En consecuencia, lo que se denomina ajuste no describe adecuadamente lo suce36 dido . Se forz a los pases a pasar de un desequilibrio a otro: a un supervit de la balanza de pagos, con enormes costos sociales. Esto se advierte si se observa la dinmica interna que acompa el incremento de las transferencias al exterior. El principal instrumento de transferencia interna fue la recesin, que produjo recortes del consumo, la inversin y el crecimiento, como se ve en el cuadro 7.2. El resultado fue un elevadsimo costo social tanto a corto como a largo plazo. La deuda implic tambin un enorme problema fiscal, agudizado por el efecto causado por la devaluacin de la moneda nacional sobre el monto del endeudamiento. El problema fiscal se vio agravado por la recesin y complicado, en los casos en que el gobierno no controlaba directamente las exportaciones, por la necesidad de obtener divisas del sector privado. Si antes resultaba dificultoso gravar al sector de exportacin, ahora se hizo doblemente difcil. A menudo, la consecuencia fue un incremento de la inflacin, que represent otra carga ms para
_Â CRISIS DEL "AJUSTE"
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los pobres, menos preparados para protegerse contra la cada del valor del dinero. El peor caso fue el de Bolivia, pues, aunque el gobierno controlaba los ingresos del estao, el desplome del mercado sumado a la crisis de la deuda cre una situacin desastrosa que llev a la hiperinflacin en 1984-8537. Los indicadores sociales para Amrica Latina muestran que el PIB per cpita (vase el cuadro 7.2), en trminos agregados, baj un 8% en los dos primeros aos. En el mismo perodo, el salario real agregado cay el 17%. A nivel de los pases y conside-
37
La hiperinflacin significa la prdida total de confianza en el dinero, una situacin a la que indudablemente Bolivia haba llegado en ese momento.
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PIB PER CAPITA Y SECTOR EXTERNO EN AMERICA LATINA, 1980-93
1980-1 l.PIB 100,0 2 . Consumo 77,0 3 . Inversin 24,4 4. Cuenta corriente no financiera Bienes Exportacin 12,5 Importacin -12,3 Servicios Exportacin 2,0 Importacin -3,6 5. Efecto de los trminos de intercambio -0,4 6. Transferencias netas a. Capital 4,7 b. Utilidades netas, intereses -3,2 c. Variacin de las reservas -0,1
1982 95,6 74,0 19,6
1983 91,3 70,3 14,9
1984 92,2 70,4 15,2
1985 1986-90 1991-3 1994-5 prom. prom. prom. 92,7 69,9 16,1 94,1 71,6 15,9 94,7 72,8 16,6 95,8 75,5 21,1
12,6 -9,7
13,6 -7,5
14,5 -8,0
14,2 -7,9
15,2 -9,2
18,0 -13
15,4 -17,1
2,1 -2,9
-2,3
2,0 -2,0
-2,5
2,0 -1,8
-2,1
2,1 -1,7
-2,5
2,5 -1,9
-4,3
2,7 -2,4
-5,9
3,0 -3,9 0,3 1,2 3,9 1,0
2,5
-4,9 -2,5
0,3
-4,5 -0,5
1,3
-4,8
0,4
-4,5 -0,1
1,2 3,8 0,1
4,9 2,9 2,0
1,2
Fuente: Devlin y Ffrench-Davis, 1995; actualizado en 1994-95 con datos de la CEPAL, 1996.
rando toda la dcada, el salario real disminuy en todos los casos, salvo en cinco, a menudo en el 20% o ms. La crisis fiscal dio por resultado un fuerte recorte del gasto social (vase el cuadro 7.3). El gasto social per cpita se redujo un 10% en trminos reales entre 1982 y 1986, recuperndose algo para 1990, aunque se mantuvo un 6% por debajo del nivel de 19808138. La pobreza aument, y la proporcin de familias por debajo del nivel de pobreza creci, para toda la regin, del 35% en 1980 al 41% en 1990 (vase el cuadro 7.3). La distribucin del ingreso tambin empeor, con la excepcin de Uruguay, que evolucion en contra de la corriente y registr una mejora.
BID, 1997:47
CUADRO 7.2
LA C R I S I S D E L " A J U S T E " 2 3 7
AMERICA LATINA: INDICADORES SOCIALES; 1980-95 {lasas anuales de crecimiento e matee) Indicador 1985 1980 Tasa de desempleo abierto (%) Sector informal urbano (%) Salario real en la industria (ndice) Salario real mnimo (ndice) Gasto social per cpita (ndice) Hogares pobres como porcentaje del total
Fuente: Tokman, 1997; CEPAL, 1995, 1996.
1990
8,0 52,1 86,8 68,9 94,0 41,0
1995
7,8 55,7 96,3 70,1
6,7 40,2 100,0 100,0 100,0 35,0
10,1 47,0 93,1 86,4 90,0 37,0
39,0
CUADRO 7.4
AMERICA LATINA: ESTRUCTURA DEL EMPLEO NO AGRCOLA; 1980-95
(En porcentaje) Sector informal1
Total Trabajadores Servicio Pequeas autnomos domstico empresas Total
Sector formal
Sector pblico Grandes empresas
1980 1985 1990 1995
40,2 47,0 51,6 56,1
19,2 22,6 24,7 26,5
6,4 7,8 6,7 7,1
14,6 16,6 20,2 22,5
59,8 53,1 48,4 43,9
15,7 16,6 15,3 13,2
44,1 36,5
33,0 30,8
1 Incluye pequeas empresas, con 5 10 empleados, segn los datos disponibles. Fuente: PREALC, basado en encuestas de hogares y otras fuentes oficiales.
El ajuste se llev a cabo principalmente a travs de los salarios y el mercado laboral. En el cuadro 7.4 se ofrece una descripcin del mercado laboral urbano. El hecho ms destacado es el papel creciente desempeado por el sector urbano informal. Tres factores condujeron a esa evolucin: uno, las empresas de tamao medio y grande se reorganizaron, redujeron personal y se reestructuraron para utilizar ms intensivamente los servicios de subcontratistas; dos, las estrategias de supervivencia llevaron a ms miembros de una sola familia a buscar empleo; tres, el recorte del sector pblico elimin puestos de trabajo. Las nuevas modalidades de empleo dieron lugar a ms precariedad, debida a la ausencia de contrato, de reglamentacin y de proteccin sanitaria. Las nuevas tendencias afectaron ms a las mujeres que a los hombres, pues haba ms mujeres que hombres en el sector informal. Si se incluye el servicio domsti-
CUADRO 7.3
238
Este prrafo se basa en Amagada, 1994. Las excepciones son Chile y Paraguay, pases que crecieron rpidamente en los aos ochenta. 41 Basado en Naciones Unidas, 1989, un estudio mundial que incluye datos sobre Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico y Per. 42 Vase una exposicin documentada en Graham, 1994. 43 De hecho, a menudo se encontraron bajo control presidencial, como en el caso de Per y Mxico. La "eficacia" se refiere tanto a la capacidad para destinar recursos rpidamente como al mantenimiento del control poltico.
40
39
co en el sector informal, la participacin de la mujer en el empleo urbano informal sobrepasaba en la mayora de los casos el 70%. La participacin de indgenas y migrantes tambin era desproporcionadamente elevada39. Los jvenes tambin sufrieron las consecuencias del ajuste: los datos de 12 pases de Amrica Latina indican que las tasas de desempleo juvenil eran casi el doble que las de la poblacin en general, y ms altas para el sexo femenino que para el masculino40. Otra consecuencia de la crisis se dej sentir en la educacin: como parte de sus estrategias de supervivencia, las mujeres y nias abandonaron las aulas en proporcin ms elevada que la de los hombres41. El esfuerzo inicial para responder a estas perturbaciones difciles de evitar a corto plazo tom la forma de fondos de emergencia de distinto tipo. Chile haba dado los primeros pasos en este sentido en los aos setenta con el PAIT, un fondo que financiaba la creacin de empleo a corto plazo. Bolivia sigui pronto el mismo camino con un Fondo de Emergencia Social creado en 1986, un modelo que se imit rpidamente en muchos pases42. Este tipo de fondos contribuy a aliviar los problemas a corto plazo. Pero como funcionaban fueran del circuito de los ministerios del sector social precisamente para incrementar su eficacia, pusieron de manifiesto e incluso agravaron la debilidad institucional de los sistemas centrales de ayuda social43. Adems, la creacin de empleo a cualquier costo no alter la necesidad profunda y subyacente de reestructuracin que eran imprescindible para prestar ayuda a largo plazo a la poblacin marginada. Por ejemplo, para impedir el paternalismo y contribuir a identificar algunas necesidades, el uso de los recursos de estos programas deba ser solicitado. Pero de este modo se subestimaba el carcter profundo de las privaciones asociadas a la pobreza: una mujer o un hombre pobre pueden ser incapaces de formular sus demandas. El resto de los aos ochenta fue un perodo de enormes esfuerzos de ajuste centrados en el corto plazo, de renegociacin de la deuda y de escasos resultados en cuanto a estabilizacin con la notable excepcin de Bolivia. (Chile ya haba alcanzado algunos xitos.) Para mediados de la dcada, ya se advertan elementos nuevos en la poltica econmica, que respondan principalmente a la desesperada necesidad de estabiliza-
LA CRISIS DEL "AJUSTE"
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44
Vase Urza, 1997: 80-81.
cin. Algunas de las polticas llevaron a los pases hacia el planteamiento neoliberal que se describe ms adelante; otras los llevaron (brevemente) en sentido contrario. Los elementos neoliberales que gradualmente comenzaron a generalizarse fueron sobre todo la liberalizacin del comercio y la privatizacin. Ambos se presentaron como verdaderos salvavidas para unos gobiernos ansiosos por alcanzar la estabilizacin y tener acceso al crdito externo. La liberalizacin comercial fue tpicamente impuesta como condicin para reprogramar la deuda. Mxico, durante mucho tiempo un partidario del proteccionismo, opt en 1984 por la liberalizacin del comercio con la esperanza de moderar la inflacin, pero tambin como respuesta a las presiones de los acreedores. Al ao siguiente, Mxico ingres en el GATT, una decisin trascendental vista la postura anterior del pas44. La privatizacin comenz a considerarse entonces como una opcin de poltica bastante atractiva, pues ofreca solucin simultnea a varios problemas. Estaba claro que la venta de activos resultaba muy atrayente para el capital extranjero. Las privatizaciones ayudaban a resolver los problemas fiscales y de balanza de pagos planteados por el ajuste. Sin embargo, lo que fue manifestndose con ms lentitud y en diverso grado fue que el alivio era a corto plazo y que, en consecuencia, la privatizacin tena que ir acompaada de otras medidas que incrementaran los ingresos fiscales y la exportacin, as como tambin que una regulacin apropiada de los servicios pblicos vitales implicaba desafos enormes una vez que stos pasaran a manos privadas. Chile ya haba indicado el camino en los aos setenta, con la fuerte orientacin neoliberal de su poltica econmica, una poltica que puso en manos privadas ms de 550 empresas pblicas y que privatiz otras muchas a mediados de los aos ochenta. El valor a corto plazo a efectos de equilibrar el presupuesto increment el inters de los encargados de formular la poltica econmica, y se pusieron en marcha programas de privatizacin en Argentina y Mxico. En vista de la ausencia de alternativas y de la camisa de fuerza impuesta por las condiciones internacionales, result penoso, aunque inevitable, que las innovaciones en materia de poltica econmica se vieran impulsadas por criterios expeditivos y por la falta de opciones. Estas caractersticas resaltaron lo que sera el punto dbil de esta poltica: la falta de medidas de apoyo en el nivel microeconmico, es decir, la ausencia de polticas sectoriales. El efecto recaudacin de la privatizacin tambin implicaba un peligro, pues debilitaba los esfuerzos destinados a impulsar polticas esenciales para el saneamiento fiscal a largo plazo, como la reforma de la administracin tributaria.
240
Esta es consecuencia de la indexacin, pero tambin se relaciona con las polticas pblicas y las expectativas del sector privado en torno a cuatro "precios" fundamentales: el tipo de cambio, la tasa de inters, el precio de los servicios pblicos y el nivel de los salarios. Otros precios controlados, como el precio de los alimentos, pueden desempear tambin un papel estratgico. 46 Debido al aumento de los costos unitarios a medida que disminua el producto y por la reduccin de los ingresos tributarios.
45
Las medidas de poltica econmica que avanzaron en sentido contrario a la ola neoliberal se vincularon ms directamente con los programas de estabilizacin. Los programas anti-inflacionarios ortodoxos haban fracasado porque a menudo daban por resultado estancamiento y una creciente inflacin. La desilusin con ese tipo de medidas empuj a Brasil, Argentina y Per a experimentar con lo que dio en llamarse polticas "heterodoxas" de estabilizacin. Sin embargo, stas no tuvieron mayor xito. Las polticas heterodoxas de choque combinaron el control general de precios con diversos grados de restriccin ortodoxa de la demanda. Estas polticas otorgaban gran importancia a la inflacin inercial. En una situacin de continua inflacin, una gran parte del aumento de los precios en un ao dado puede explicarse sencillamente por un efecto de "inercia", es decir, el efecto del aumento de los precios en el pasado45. A medida que la inflacin inercial se arraiga, reacciona menos ante las variaciones de la demanda y, en consecuencia, ante los planes de ajuste cuyo xito depende de la deflacin de la demanda. Sin embargo, la afirmacin de que un control radical sobre los precios poda anular las expectativas que impulsaban la inflacin resultaba razonable slo en el caso de que, primero, la demanda agregada mera gestionada apropiadamente y, segundo, que hubiera suficiente capacidad administrativa, y confianza pblica en esa capacidad, para asegurar un congelamiento efectivo de precios. De hecho, ni Brasil ni Per trataron siquiera de frenar la demanda, pues en Brasil se consideraba que el ajuste fiscal ya efectuado era suficiente, mientras que en Per el equipo econmico consider que la recesin estaba agravando la inflacin46. Los formuladores de la poltica econmica tampoco pudieron controlar todos los precios, por lo que aquellos que permanecieron sujetos a control bajaron en trminos reales. Ello contribuy a la sobrevaluacin del tipo de cambio y a un empeoramiento del dficit de las empresas pblicas. Sin embargo, Argentina y Brasil persistieron con versiones de esta poltica durante los aos ochenta. A finales de 1987, Mxico implemento la versin ms exitosa de todas, gracias a la habilidad del PRI para cooptar tanto al empresariado como a las capas dirigentes del movimiento obrero a efectos de gestionar y afinar el control de precios y salarios.
_Â CRISIS DEL "AJUSTE"
241
47
La integracin regional fue tambin una vctima de la forma en que se realiz el ajuste externo, ya que ste entra un recorte de la importacin. As, la crisis de la deuda de 1982 produjo una cada drstica del comercio entre los pases de Amrica Latina. Por ejemplo, en trminos reales el nivel de las exportaciones entre los pases de la regin en 1985-86 fue menos de dos tercios del de 1981 (US$7.500 millones y US$11.900 millones, respectivamente).
En Bolivia, la crisis fiscal fue de una gravedad extraordinaria. Debido a lo limitado del mercado de bonos, resultaba imposible obtener prstamos internos, de forma que al desaparecer el crdito del exterior no hubo otro remedio que imprimir dinero, lo que llev rpidamente a la hiperinflacin. Para mediados de 1985, los precios suban a una tasa anual del 20.000%, y los efectos sobre la economa real eran extremadamente graves. La situacin se corrigi con un programa radical de estabilizacin que incluy una estricta poltica salarial y un drstico recorte del empleo en el sector pblico. Lo perverso de llegar a una situacin tan grave fue que la estabilizacin trajo efectos positivos sobre la oferta, que contribuyeron a sostener el programa antiinflacionario. Adems, el financiamiento externo y el no pago de la deuda fueron elementos importantes que redujeron las distintas influencias negativas que hicieron que otros programas descarrilasen. Junto al enfoque de corto plazo impuesto por la crisis, en estos aos tambin se manifest una creciente internalizacin de las visin impulsada, entre otros, por crculos financieros del exterior. Esta insista en que al menos parte del problema radicaba en que los sectores pblicos eran demasiado grandes. Poco a poco, el abandono forzoso de las polticas sectoriales pas a justificarse abiertamente como una forma radical y necesaria de volver a concebir el papel del Estado. El intervencionismo se convirti en palabra desacreditada, y los ministerios de hacienda consolidaron sus posiciones a expensas de los ministerios sectoriales y de planificacin. Crecientemente, la atencin comenz a dirigirse hacia las polticas de libre mercado. El enfoque tradicional sobre integracin econmica cay vctima del nuevo espritu de libre comercio, pues ahora pasaba a enfatizarse la integracin en la economa mundial47. Se foment la desregulacin, aparte de otros intentos con medidas heterodoxas, y el encarecimiento resultante de los alimentos y de algunos servicios pblicos tuvo graves consecuencias a corto plazo sobre el bienestar social. Los mercados financieros y laborales comenzaron a liberalizarse, y la eliminacin de restricciones sobre el mercado de tierra anunci un nuevo tipo de reforma agraria.
242
EL PAQUETE DE MEDIDAS NEOLIBERALES En los aos noventa, los acontecimientos y la formulacin de la poltica econmica haban avanzado claramente. Poco a poco, un proceso de aprendizaje y la consolidacin de un nuevo enfoque de poltica econmica se hicieron perceptibles, ayudados en el frente internacional por varios factores que contribuyeron a reducir las presiones a corto plazo. En primer lugar, en marzo de 1989, Estados Unidos lanz el plan Brady para afianzar la renegociacin de la deuda. Con anterioridad se haban propuesto otros planes que terminaron fracasando. Ahora se incluan nuevos instrumentos de importada para la renegociacin apoyados por considerables recursos financieros facilitados por Estados Unidos y Japn48. Adems, la banca comercial comenz a poner orden en sus libros, cancelando o reprogramando las deudas. En segundo lugar, las tasas de inters comenzaron a bajar nuevamente. En tercer lugar, los programas de privatizacin y las tasas de inters ms favorables comenzaron a atraer capital hacia las economas ms grandes. Argentina, Brasil y Mxico iniciaron incluso la emisin de sus propios bonos en el mercado internacional. En 1992, la transferencia externa neta de recursos finalmente pas a ser favorable para Amrica Latina, por primera vez desde 1981 (vase el grfico 7.2). El efecto "bola de nieve" fue importante cuando los "nuevos mercados emergentes" y la "globalizacin" se pusieron de moda. A partir del final de los aos ochenta, el factor crucial que sostuvo la expansin del financiamiento va el mercado de capitales estuvo vinculado al desarrollo de las instituciones internacionales, ya que la modificacin de las normas de regulacin permiti que los fondos de pensiones y las compaas de seguros diversificaran internacionalmente sus carteras cuando crecieron los fondos de inversin. La liberalizacin financiera se transform en un concepto casi universal49. Los "eurobonos" experimentaron un auge y la inversin directa europea en Amrica Latina aument, respaldada por innovaciones institucionales dentro de la Unin Europea, como son del Banco Europeo de Inversiones, la European Commission Investment Partners y AL-INVEST. Mientras que a mediados de los aos ochenta el llamado "consenso de Washing50 ton" se centraba en la ortodoxia fiscal, la liberalizacin y el recorte del papel del Esta-
48
49
Devlin y Ffrench-Davis, 1995. Vase Eichengreen y Fishlow, 1997: 30. Consltense Ffrench-Davis, 1989 y Griffiths Jones, 1988, para un estudio detallado de los mercados de Estados Unidos, la Unin Europea y Japn. 50 As llamado por John Williamson. Este calificativo ha trado fuertes crticas y profundos malentendidos.
?L PAQUETE DE MEDIDAS NEOLIBERALES
243
Williamson escribi en 1997: "El motivo que me llev a compilar el consenso de Washington fue sencillamente documentar o informar sobre el cambio en las actitudes de poltica econmica que estaba teniendo lugar en Amrica Latina, pero que al parecer Washington todava no haba detectado" (Emmerij, 1997: 48). Este fue un calificativo que caus desagrado porque sugera implcitamente que el consenso en materia de poltica provena de Washington o se impona desde all. 51 Urza, 1997: 106.
do, en los aos noventa se produjo un cambio importante en los conceptos utilizados. Ahora se habla no de liberalizacin sino de reforma y, ms an, de reforma estructural. En 1996, la evaluacin por parte del BID de las nuevas medidas de poltica se formulaba casi exclusivamente en estos trminos. Su seguimiento del proceso de reforma, que se muestra en el cuadro 7.5, revela la difusin de las nuevas medidas en toda Amrica Latina, que se ha acelerado en los aos noventa. Segn se reconoce en el informe del BID, las polticas econmicas eran una mezcla, que variaba con el pas y con los perodos, y que iban desde la liberalizacin dogmtica a intentos serios de reforma institucional. En los aos ochenta, por ejemplo, los formuladores de la poltica econmica haban intentado liberalizar las finanzas con instituciones dbiles y frecuentemente con resultados desestabilizadores. Ahora, en los noventa, intentaron reformas financieras. Se aprobaron leyes que hicieron ms independientes a los bancos centrales, y se reforzaron las regulaciones que afectaban a los mercados de capital y a la banca. Por ejemplo, en Per y Nicaragua, dos pases en los que la profunda debilidad de las instituciones viene de antao, se reform la supervisin de los bancos comerciales y se tomaron medidas para dar ms independencia al banco central. No es necesario insistir en que, para mediados de la dcada, todava quedaba un largo camino por recorrer, y algunos pases ni siquiera haban dado los primeros pasos de reforma. Todava est por verse hasta qu punto las nuevas reformas lograrn un cambio verdadero. Un observador coment con irona sobre la crisis mexicana de 1994 que "...los observadores extranjeros pueden haber sobrestimado la independencia del banco central, quiz tomndose demasiado en serio el hecho de que el Banco de Mxico pas a ser nominalmente autnomo en abril de 1994"51. Las privatizaciones se generalizaron. Como se ver en el prximo captulo, muy pocos pases se sustrajeron a este proceso. Uruguay es un ejemplo notable, pero Costa Rica y Paraguay tambin avanzaron lentamente. Junto con los pases del antiguo bloque del Este, Amrica Latina en los aos noventa se convirti en un lder de la privatizacin. Es sorprendente hasta qu punto se permiti que el proceso afectara a
244
MEDIDAS DE REFORMA ESTRUCTURAL

Estabilizacin
1985 (o antes)
Argentina (1978 y 1985); Bolivia, Che (1975 y 1985); Costa Rica, Per, Uruguay (1978) Brasil Rep. Dom. Guatemala Jamaica Mxico
Liberalizacin del Reforma Reforma Privaticomercio tributaria financiera zacin

Argentina (1978); Chile (1975 y 1985); Mxico, Uruguay (1978)
n.d.
Argentina (1978); Chile (1975); Uruguay (1974 y 1985)
Chile (1974-78)
Reforma laboral Chile (1979)
Reforma de las pensiones Chile (1981)
1986 1987 1988
Bolivia Costa Rica Jamaica Guatemala Guyana
n.d. n.d. n.d.
Mxico Jamaica Costa Rica Brasil Paraguay Guyana Chile Venezuela Che (circa 1988)
1989
Venezuela
Argentina Paraguay El Salvador Trinidad ylbbago Venezuela Brasil Rep. Dom. Ecuador Honduras Per
n.d.
1990
Rep. Dom. Per
n.d.
Bolivia Colombia El Salvador Nicaragua Per Trinidad ylbbago
Argentina
Colombia Guatemala
1991
Argentina Colombia Guatemala Nicaragua Uruguay Ecuador Guyana Honduras Jamaica
Colombia Nicaragua Uruguay
Argentina
Rep. Dom. Honduras Guatemala
Belice Jamaica Guyana Venezuela Barbados Mxico
Argentina Per
1992
Barbados
Nicaragua Per
Argentina Jamaica
CUADRO 7.5
L PAQUETE DE MEDIDAS NEOLIBERALES
245
MEDIDAS DE REFORMA ESTRUCTURAL (Continuacin)

Estabilizacin
1993 1994
Liberalizacin del Reforma comercio tributaria El Salvador
Reforma
financiera zacin
Ecuador Bahamas Barbados Belice Hait
Privati-
Reforma laboral
Reforma de las pensiones Per Argentina Colombia
Nicaragua Chile Per Trinidad ylbbago
Brasil
Belice Hait Suriname
Ecuador Guatemala Honduras Jamaica Paraguay Venezuela Belice Bolivia
1995 1996
Suriname
Panam Bahamas
Bolivia
Panam Uruguay Mxico
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997.
sectores que hasta entonces se haban considerado sagrados para el Estado. Repentinamente, la energa elctrica e incluso el petrleo fueron ofrecidos al sector privado. En el transcurso de 10 aos, la estructura de la economa de Amrica Latina fue alterada radicalmente. La privatizacin es un ejemplo tpico de una reforma que plantea tanto peligros como oportunidades. El cuadro 7.6 muestra los ingresos obtenidos de las privatizaciones como porcentaje del ingreso del gobierno central. Las cifras reflejan elementos prometedores y amenazantes. La entrada de fondos fue considerable y ventajosa, pero una "solucin" tan dramtica al problema fiscal como se desprende del elevado porcentaje del gasto del gobierno central en Per y Mxico que proviene de las privatizaciones exige considerable disciplina si es que los gobiernos van a perseverar en impulsar reformas fiscales para el da en que se hayan agotado estos ingresos52. Un pas, Bolivia, in-
52
El costo y los beneficios totales que produce la privatizacin dependen de varias cuestiones empricas, tales como la eficiencia relativa de los empresas de los sectores pblico y privado y el efecto sobre el crecimiento y, en consecuencia, sobre los ingresos tributarios. Para una excelente discusin de esta cuestin y ms referencias, vase Banco Interamericano de Desarrollo, 1997.
CUADRO 7.5
246
CUADRO 7.6
INGRESOS OBTENIDOS DE LA PRIVATIZACIN DEL SECTOR PUBLICO COMO PORCENTAJE DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL
1990
Belice Bolivia Mxico Guyana Trinidad y Tbbago Per Nicaragua Jamaica Argentina Barbados Venezuela Chile Honduras Panam Brasil Colombia Bahamas Ecuador Costa Rica Paraguay Uruguay Repblica Dominicana Guatemala Hait Suriname Amrica Latina
8 0 2. 1 0 0 0 4 12 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2
1991
22 0 16 13
0 0 7 7 5 1 14 3 1 0 1 2 0 0 0 0 0 0
1992
5 1 13 0 0 4 2 3 12 6 1 0 3 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5
1993
9 1 3 0
1994
1995 n.d. 0 n.d. 3

2 13 n.d. n.d. 3 n.d. 0 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1 n.d. n.d. n.d. n.d. 0 0 0 0 5
1990-95
8 0 11 3 6 12 5 5 7 2 3 2 2 2 1 2 1 1 1 0 0 0 0 0 0 5
0 0
2 4
14 2 14 6 10 0 0 1 3 2 n.d. 4 0 0 1 0 0
0 0 0 0
19 35 3 6 2 4 0 5 1 4 n.d. 2 2 4 2 2 0
0 0 0 0 5
0
0 0 6
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997:175. Los pases se listan en orden descendente de acuerdo a la participacin del ingreso de la privatizacin en el PIB.
LA INTEGRACIN ECONMICA EN EL NUEVO PARADIGMA
247
LA INTEGRACIN ECONMICA EN EL NUEVO PARADIGMA54 La crisis de la deuda tuvo tambin por vctima al enfoque tradicional de la integracin econmica, un tema que ya haba cado en desgracia en los aos setenta. Los conflictos de intereses, la inestabilidad de la poltica econmica en los pases latinoamericanos, las presiones externas (en particular del sector privado y el gobierno de Estados Unidos) y la falta de una visin de largo plazo en los grupos industriales nacionales (que a menudo
53 54
Los datos utilizados en este prrafo proceden de Banco Interamericano de Desarrollo, 1997: 72. Estos prrafos son una adaptacin, previa autorizacin, de Ffrench-Davis, 1988.
vent un ingenioso sistema de "capitalizacin", en virtud del cual los ingresos de la privatizacin no entran en las arcas pblicas. El otro campo de experimentacin y de aprendizaje ha sido el de la regulacin. Es demasiado pronto para evaluar los progresos conseguidos en este terreno (incluso en pases como el Reino Unido con una larga tradicin en materia de reglamentacin), pero se trata de una de las reas de mayor importancia para evaluacin y estudio en el futuro. Una gran oportunidad se relaciona con la mejora de productividad en ciertos servicios pblicos como los telfonos, que despus de aos de deterioro, volvieron a funcionar. Esto implic tanto un progreso continuo como una mejora sbita y de cierta magnitud, que resultaron importantes para poder establecer nuevas estrategias, ya que la mejora de eficiencia atrajo a inversores extranjeros y nacionales. El peligro vinculado a las privatizaciones radica en que, dado el carcter singular y destacado de las mejoras conseguidas, los gobiernos se vean tentados a posponer tareas ms arduas, como mejorar la productividad mediante la implementacin de polticas sectoriales de apoyo a la innovacin y la reestructuracin. Como muestra el cuadro 7.5, tambin se implemento una amplia liberalizacin del comercio. El grfico 7.3 indica cmo ha variado la apertura de Amrica Latina, tomndose como medida el comercio como porcentaje del PIB . El arancel medio disminuy del 45% antes de la crisis de la deuda al 13% en 1995. El arancel mximo se redujo del 84% antes de la crisis al 41%. Slo Brasil, Mxico y El Salvador mantenan restricciones que afectaban a ms del 5% de las importaciones. A mediados de la dcada, slo en siete pases se alcanzaba un arancel medio superior al 15%: Bahamas, Repblica Dominicana, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Suriname53.
248
preferan el control monopolista de sus pequeos mercados nacionales a la disciplina de un mercado regional), fueron todos grandes obstculos para el proceso de integracin. Para los gobiernos que se embarcaron en los experimentos neoliberales de los aos setenta y los ochenta, en particular en el Cono Sur, la integracin comenz a considerarse como una nueva modalidad de proteccionismo y, en consecuencia, fue rechazada por motivos ideolgicos. Sin embargo, hacia la mitad de la dcada de los ochenta, la integracin volvi a figurar entre las cuestiones dignas de estudio. La CEPAL impuls las propuestas de integracin con la intencin de utilizarla como un primer paso hacia un orden internacional ms abierto. La Comunidad Europea comenz a mostrar un inters renovado en apoyar la integracin, lo cual vio como su misin particular dada su ventaja comparativas en el tema. De esta manera se firmaron acuerdos con el Pacto Andino y con el
_Â INTEGRACIN ECONMICA EN EL NUEVO PARADIGMA
249
"IRELA, 1994; Barre, 1997.

56
Olade, 1996.
MCCA , al tiempo que se aument la ayuda a los proyectos de integracin.55E1 apoyo dado por la Comunidad a latinoamerica se benefici con la entrada de Espaa y Portugal en 1986. Se establecieron varios acuerdos bilaterales de carcter no oficial y tambin creci el inters por la integracin de la infraestructura, sobre todo en el sector de energa56. El acuerdo bilateral ms destacado de los aos ochenta fue el tratado firmado en julio de 1986 entre Argentina y Brasil, que habra de sentar las bases para el MERCO SUR. El tratado abarca cuestiones tan variadas como renegociacin de preferencias arancelarias, empresas binacionales, fondos de inversin, biotecnologa, investigacin econmica y coordinacin nuclear. De los 16 protocolos firmados, el ms significativo fue el primero, que trata de la produccin, comercio y desarrollo tecnolgico de bienes de capital. El objetivo declarado es establecer una unin aduanera que abarque la mitad de todos los bienes de capital. El Pacto Andino tambin ha experimentado un resurgimiento, con un fuerte avance de las relaciones comerciales bilaterales (Colombia-Venezuela, Ecuador-Colombia). Sin embargo, el inters mundial en los bloques comerciales pronto tendra nuevas repercusiones. En 1990, Estados Unidos propuso una zona de libre comercio para las Amricas, basndose en la idea (ya en marcha y sugerida inicialmente por Mxico) de una zona de libre comercio que inclua a Canad, Estados Unidos y Mxico, conocido como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLC. La irona de la propuesta del gobierno del presidente George Bush radica en que sta representa una reversin de las motivaciones iniciales en favor de la integracin de los aos cincuenta. La integracin econmica se conceba entonces como un estmulo esencial para la industrializacin por sustitucin de importaciones y como una original defensa contra la superioridad econmica de Estados Unidos, por lo que este pas se mostr en contra de dichas polticas (exceptuado el perodo de la Alianza para el Progreso). La adhesin a un acuerdo de integracin supranacional pas a ser una forma de comprometer a un pas a aceptar un conjunto de nuevas reglas de juego, y de anunciar ante los inversionistas un compromiso en favor de dichas reglas. El inters de Estados Unidos en una zona de libre comercio con Mxico y Canad fue tambin, de forma explcita, una consecuencia del entusiasmo por el mercado, pues un aspecto central del proyecto era allanar el cam-
250
57
Entre 1990 y 1996, la participacin europea en el comercio con Mxico descendi del 17% al 8,6%. Andrew Crawley, 1997, informe preparado para este proyecto
po de juego, es decir, armonizar las normativas para permitir que la inversin estadounidense pudiera fluir fcilmente hacia Mxico y facilitar as el comercio y el crecimiento econmico. Las negociaciones culminaron con el TLC; inmediatamente, otros pases comenzaron a moverse para gestionar su ingreso en el acuerdo. En las nuevas democracias de Brasil y Argentina, la vieja idea de un mercado comn resucit con el acuerdo de 1986 entre los dos pases. El paso dado era, de por s, un enorme avance hacia la integracin, pues reconoca la necesidad de entablar negociaciones a nivel de las empresas y de contar con respaldo institucional apropiado para acallar cualquier temor y establecer los canales de comunicacin adecuados. Estas cuestiones haban estado ausentes en la ALALC, incluso en el sistema de acuerdos sectoriales. Ahora, la evolucin en los pases del norte dio nuevo impulso al MERCOSUR. El tratado fue firmado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; En 1996 y 1997, Chile y Bolivia ingresaron como pases asociados. Incluso en Centroamrica, donde las continuas tensiones polticas hacan especialmente difcil dar nuevo vigor a la integracin econmica, la cumbre presidencial de 1990 lanz un nuevo acuerdo de integracin, la llamada Comunidad Econmica Centroamericana. Los objetivos principales del nuevo plan eran preservar lo conseguido en el pasado y avanzar por el camino de los acuerdos bilaterales. Estos pasos provocaron una reaccin en Europa, donde los formuladores de la poltica econmica se mostraron preocupados por la cada de los intercambios comerciales con Mxico, y supusieron que los acuerdos sobre libre comercio a nivel continental acentuaran el proceso que el TLC haba iniciado57. Nuevos acuerdos fueron firmados en 1993 entre la Comunidad Europea y el Pacto Andino y sta y el MCCA, as como el primer acuerdo con MERCOSUR en 1992. A esto siguieron los nuevos desarrollos institucionales descritos anteriormente: la ampliacin de las operaciones del Banco Europeo de Inversiones en Amrica Latina y la creacin de AL-INVEST. Esa preocupacin condujo a importantes iniciativas de poltica con el MERCOSUR y a que se prestase atencin a diversos mecanismos para incrementar el comercio y la inversin. Otro experimento en relaciones comerciales fue la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, un plan concebido por el gobierno del presidente Reagan como medio para incrementar el aislamiento de Nicaragua y Cuba. El acuerdo comprenda a Costa Rica,
_Â REFORMA AGRARIA EN EL NUEVO PARADIGMA
251
LA REFORMA AGRARIA EN EL NUEVO PARADIGMA La integracin econmica fue repensada en los aos ochenta y encontr un espacio en el nuevo consenso neoliberal. Lo mismo sucedi con la reforma agraria58. Desde los aos setenta, el enfoque sobre desarrollo rural fue dejando atrs la expropiacin y la redistribucin para inclinarse en favor de los derechos individuales sobre la propiedad frente a los derechos colectivos o comunales. Organismos internacionales como el Banco Mundial y otras organizaciones no gubernamentales financiaron programas de registro y escrituracin de tierras en toda Amrica Latina. Se sostuvo que un sistema seguro y transparente de derechos sobre la propiedad facilitara las transacciones de bienes races y dara a los productores acceso al crdito en el mercado financiero formal, pues stos estaran en condiciones de utilizar su propiedad como garanta. Los gobiernos fueron alentados para que aprobaran medidas que facilitasen la privatizacin de las tierras comunales que posean las comunidades indgenas, y tambin para parcelar el sector colectivo. En algunos casos, estas medidas formalizaron la disolucin, ya en marcha, de anteriores reformas colectivistas y de acuerdos comunales en las comunidades campesinas. Los errores de gestin y un respaldo estatal deficiente llevaron a los beneficiarios de las reformas a buscar soluciones individuales a los problemas que planteaban las asociaciones colectivas. En general, ello entraaba una ampliacin de la economa campesina dentro del sector reformado. Con estas reformas y la parcelizacin de las tierras de propiedad colectiva, los antiguos campesinos de la hacienda que se haban beneficiado con la reforma se convirtieron en los nuevos propietarios de una parcela. En muchos pases el crecimiento de este nuevo grupo, conocido como parceleros, expandi signifi-
Esta seccin se ha redactado en colaboracin con Cristbal Kay.
Honduras, El Salvador, Guatemala, Panam y la regin del Caribe (salvo Guyana y Cuba), y prevea el acceso libre de derechos al mercado de Estados Unidos (con algunas excepciones) durante 12 aos. Sin embargo, el azcar, un importante producto de exportacin para el Caribe, se mantuvo sujeto a cuotas de importacin. Adems, como el 80% de las exportaciones de la regin ya estaba considerado en acuerdos especiales, el nuevo plan ampliaba la lista en tan solo un 15%.
252
"Jarvis, 1992: 192.
cativamente el sector agrcola campesino. Chile fue el primer pas en iniciar estos cambios a finales de 1973. Per sigui en forma ms gradual a partir de 1980, Nicaragua a partir de 1990 y Mxico y El Salvador desde 1992 (en Mxico, muy pocos ejidos eran de hecho colectivos). Parte de la tierra expropiada fue devuelta a su propietarios anteriores (sobre todo en Chile), pero la mayora se distribuyeron como parcelas en propiedad privada a los miembros de cooperativas. En algunos pases, una proporcin importante de los beneficiarios de reformas anteriores no pudieron obtener una parcela y se unieron a las filas del proletariado rural. Este proceso de parcelizacin duplic o incluso triplic la superficie en propiedad del sector agrcola campesino. Con la contrarreforma del gobierno de Pinochet en Chile, alrededor del 30% de las tierras expropiadas fueron devueltas a su propietarios anteriores, casi el 20% fue vendido a particulares o inversores institucionales y aproximadamente la mitad se mantuvo en el sector cooperativo59. Este ltimo se subdividi en unidades familiares. Menos de la mitad de los beneficiarios originales pudo obtener una parcela, porque con la contrarreforma el tamao del sector reformado se redujo en la mitad y porque las parcelas eran de un tamao relativamente generoso. Los parceleros tuvieron que pagar por la tierra, que el Estado vendi por aproximadamente la mitad de su valor de mercado. En los aos siguientes, alrededor de la mitad de los parceleros en Chile perdieron sus tierras porque no pudieron hacer frente a sus deudas (contradas al comprar la parcela), por falta de capital, o porque carecan de experiencia de gestin y de mercado. De esta manera la reforma agraria, hecha y deshecha, dio lugar a una estructura agraria ms compleja. En algunos pases el proceso redujo y transform el sistema de latifundios, y expandi el sector campesino y las unidades de produccin medianas y grandes de agricultura comercial. La descolectivizacin increment tambin la heterogeneidad del campesinado, pues se eliminaron las tendencias niveladoras de la agricultura colectivista. Los agricultores capitalistas se beneficiaron de la liberalizacin de los mercados de tierra, mano de obra y capital, de la creciente apertura de la economa a la competencia internacional, del nuevo impulso exportador y de la eliminacin de medidas de apoyo al sector campesino. Con ms tierra, capital y recursos tcnicos, con mejores lazos con los mercados nacionales y en especial los internacionales, con su mayor influencia sobre la poltica agrcola, los agricultores capitalistas pudieron explotar mejor que los agricultores campesinos las nuevas oportunidades que ofrecieron los mercados.
PROBLEMAS Y POSIBILIDADES PARA LOS AOS NOVENTA
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PROBLEMAS Y POSIBILIDADES PARA LOS AOS NOVENTA

Para alcanzar conclusiones globales sobre el cambio del paradigma de desarrollo en Amrica Latina y sobre los resultados obtenidos con la reforma estructural es menester aguardar la evaluacin de las diversas experiencias nacionales que se presenta en el prximo captulo. Sin embargo, algunas reflexiones de ndole preliminar pueden proveer el contexto para analizar las diferencias nacionales y las respuestas ante las nuevas condiciones. Puede que el problema principal del proceso de reforma se encuentre en la magnitud y la inestabilidad de los flujos de capital. Este aspecto constituye el centro de la inestabilidad macroeconmica de Amrica Latina y exige que se preste suma atencin a todas las instituciones que rigen el sector financiero. Cuando los flujos alcanzan estas dimensiones y presentan caractersticas tan inestables, la autonoma de la poltica econmica se torna ms limitada; en especial, la necesidad de fijar una tasa de inters elevada entra en conflicto con la necesidad de fomentar la inversin. La tendencia a la sobrevaluacin del tipo de cambio asociada a la entrada de fondos amenaz con minar los resultados del nuevo compromiso de fomento de las exportaciones en los aos ochenta y aun ms en los noventa. La sobrevaluacin ayuda a estabilizar los precios relativos a corto plazo, con el peligro de que dicho grado de estabilidad puede resultar engaoso. Otro problema surge del hecho de que gran parte del crecimiento de las exportaciones en los aos ochenta y los noventa se bas una vez ms en recursos naturales: productos como langostinos y salmn, por ejemplo, o minerales elaborados y sus productos derivados. El desafo en este sentido radica en la necesidad de incrementar el valor agregado y diversificar la produccin para que estos bienes resulten menos vulnerables al agotamiento de recursos o a los problemas de mercado que histricamente han afectado a las economas que dependen de las materias primas. Tambin existe un nuevo riesgo para el medio ambiente a causa de la contaminacin y el agotamiento de los recursos. Dos graves deficiencias del nuevo paquete de medidas son la falta de polticas sectoriales y de un ataque suficientemente profundo contra los problemas sociales y la desigualdad. Polticas, por ejemplo, que puedan dar apoyo a un sector de microempresas en rpida expansin, alentndolas a desempear un papel dinmico al estilo italiano60, han avanzado poco, si es que acaso hubo algn avance. Estas polticas podran dar respuestas al problema de la dependencia de la exportacin mediante el aliento a la industrializacin de productos bsicos y tambin de otros productos de las microempresas
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La literatura reciente sobre el crecimiento econmico italiano pone de relieve el aporte de las redes de pequeas empresas, y sus efectos beneficiosos para el empleo. 61 Banco Mundial, 1996.
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con potencial exportador, adems de respaldar a las pequeas empresas que intervienen en la actividad de exportacin en s misma. Dichas polticas tambin podran ser importantes desde la perspectiva social, pues el empleo y la productividad en el sector de pequea escala son aspectos centrales para lograr mayor igualdad de oportunidades. La falta de polticas sectoriales en el nuevo paquete de medidas indica que en materia de equidad, el proceso de aprendizaje ha sido lento, lo que refleja la complejidad de la cuestin desde los puntos de vista poltico y econmico. La poltica que sustenta el cambio neoliberal refleja esencialmente un mayor peso de los intereses empresariales del sector privado. Sin embargo, durante los aos noventa, no hay duda de que ha crecido el inters por los problemas sociales en gran parte del espectro poltico; la democratizacin, de por s consecuencia parcial de la crisis de la deuda, ha asistido este proceso. Tambin hay creciente escepticismo a la hora de pensar que el crecimiento por s solo resolver los problemas sociales. El colapso de las opciones de izquierda ha servido para concentrar los esfuerzos de las personas progresistas en el desafo de combinar el crecimiento centrado en el mercado con la igualdad. El escepticismo en materia de crecimiento ha llevado a la emergencia de un consenso sobre la importancia del rol del Estado como "socio, agente catalizador y facilitador para el conjunto de la sociedad, ms que como proveedor"61. As, los formuladores de la poltica y los asesores externos han comenzado a prestar ms atencin a la relacin entre las reformas econmicas y las sociales, y a estudiar casos, en Europa y Canad, por ejemplo, que ofrecen una experiencia til en materia de economa mixta con medidas sociales progresistas. La historia ya ha demostrado que, en Amrica Latina, la desigualdad puede ser perfectamente compatible, e incluso funcional, con el crecimiento62. El planteamiento comienza a ser: si no se quiere aceptar la desigualdad, cules son las formas de reducir o morigerar las relaciones negativas entre crecimiento y equidad? Mientras que algunos formuladores de poltica y asesores internacionales continuaron insistiendo en que el crecimiento econmico ofreca la respuesta a los problemas de bienestar, restndole importancia as a las polticas y (tambin a veces) a los programas sociales, otros comenzaron a desarrollar dos enfoques complementarios. Ambos ofrecen posibilidades interesantes. El primero fue elaborado por la CEPAL, y tuvo al frente, hasta su muerte, a Fernando Fajnzylber. Su anlisis del llamado "recua-
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La literatura reciente basada en estudios comparativos a escala mundial sostiene que, en contextos democrticos, se evidencia una correlacin entre mayor crecimiento y mayor equidad (Alesina y Rodrik, 1994; Persson y Tabellini, 1994). Esto se explica por las dificultades de un contexto democrtico para mantener estabilidad en una situacin de desigualdad. Fishlow ha demostrado que en el caso de Amrica Latina, los datos no sustentan esta interpretacin. Vase Fishlow, 1991. 63 Fajnzylber, 1990. Los trabajos sobre una segunda versin de este estudio, publicado en 1992, fueron dirigidos por Joseph Ramos. El documento Policies to Improve Linkages with the GlobalEconomy, publicado en 1995, constituye un importante paso adelante. Vase Sunkel, 1993, para una recopilacin importante de ensayos relacionados con este enfoque.
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dro vaco", seala que en Amrica Latina en el perodo de posguerra ningn pas logr alcanzar simultneamente crecimiento rpido y ms equidad63. El diagrama del recuadro muestra cuatro tipos de relaciones entre crecimiento y equidad. Amrica Latina provee ejemplos de ausencia de crecimiento y aumento de la equidad, y de retroceso de la equidad tanto con crecimiento como con ausencia de ste. Pero no hay ejemplo alguno de crecimiento rpido y mayor equidad. La lnea de anlisis de la CEPAL (llamado neoestructuralismo) busc solucin para el vaco del recuadro mediante el desarrollo de la complementariedad potencial entre crecimiento generalizado de la productividad, crecimiento econmico y equidad. Esta propuesta concentr especial atencin en el desarrollo institucional necesario para lograr esta complementariedad en trminos de tecnologa, finanzas y apoyo a las corrientes y las redes de la informacin. El segundo enfoque intent proponer formas innovadoras de relacionar las nuevas polticas pblicas con la creacin de una base poltica. Si la poblacin desarrolla sentimientos de identificacin con las instituciones o las polticas pblicas, resulta posible obtener mejoras en la supervisin y la observancia de las normas, y con ello se liberan mentes de energa e innovacin que pueden impulsar una combinacin fructfera entre el desarrollo econmico y el social. La descentralizacin, al ofrecer oportunidades de vincular el esfuerzo de recaudacin local con las necesidades locales, constituye uno de estos campos de innovacin. Para comprender mejor los diferentes aspectos del aprendizaje citado, y las cuestiones sobre las que todava no es posible emitir un juicio definitivo, el prximo captulo evala los resultados y la formulacin de polticas bajo los auspicios del "nuevo paradigma", a la luz del anlisis y la comparacin de la experiencia de cada pas.
Capitulo8
Desempeno
y politicas bahjo EL nuevo
EVALUAR LAS CONSECUENCIAS DE LOS ACONTECIMIENTOS y cambios tumultuosos de Amrica Latina en el ltimo cuarto de siglo es una tarea a la vez difcil y prematura. En el mbito internacional, el gigantesco cambio ocurrido en las instituciones, la tecnologa y el desplazamiento de los factores ofreci oportunidades y plante riesgos. En la regin, el volumen creciente de los flujos internacionales de capital, la crisis de la deuda y el costoso perodo de ajuste que sigui produjeron gradualmente un cambio radical de paradigma, que a su vez sirvi para consolidar la globalizacin de las economas de Amrica Latina. Sin embargo, decir que hubo un "nuevo modelo" podra no ajustarse necesariamente a la descripcin ms apropiada; as, en este captulo se aducir que la reforma ha tomado diferente forma en contextos distintos. Los datos referidos a los resultados logrados hasta mediados los aos noventa se recogen en los cuadros y grficos del captulo siete. La exportacin registr un incremento a pesar de la sobrevaluacin del tipo de cambio, pero los trminos de intercambio empeoraron. En unos pocos pases (Mxico, Colombia, El Salvador, Jamaica), el
Foto: La Bolsa de Buenos Aires, 1991.
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En Mxico, la entrada por remesas desde el exterior fue equivalente al 10% de la exportacin de mercancas en 1989, en Jamaica al 21% y en Colombia al 8%. No se dispone de datos para El Salvador en 1989 pero, en 1984, alcanz el 22%. Russell y Teitelbaum, 1992: 54. 2 Vase Berry, 1997, para un estudio del que se desprende que las reformas han acrecentado la desigualdad. 3 Destacan varios estudios elaborados por la Oficina del Economista Jefe del BID. Vanse Fernndez Arias y Montiel, 1997; Lora y Barrera, 1997 y Banco Interamericano de Desarrollo, 1997. El anlisis que se expone en esta obra coincide con el de los autores mencionados, en particular con las conclusiones de Fernndez Arias y Montiel en el sentido de que las medidas de reforma tienen que complementarse con otras medidas microeconmicas y sectoriales.
aumento de las remesas desde el exterior1 sirvi para reforzar la entrada de divisas. La fuente principal de mejora de la balanza de pagos fue la entrada de capital. El crecimiento se recuper moderadamente en los aos noventa. La inversin comenz a crecer nuevamente como porcentaje del PIB (vase el grfico 7.1), y el ahorro nacional inici finalmente un ascenso, aunque ambos se situaron muy por debajo de los niveles necesarios para sostener un esfuerzo de desarrollo decidido. Los datos indican que el ahorro y la inversin recuperaron tan slo la proporcin del PIB que haban alcanzado en los aos cincuenta. La inflacin se redujo, pero no lo suficiente. La distribucin del ingreso, que haba empeorado en todos los pases salvo en Uruguay, Costa Rica y, posiblemente, Colombia, registr nicamente una tmida recuperacin en los aos noventa. El nmero de pobres aument durante los aos ochenta, para mejorar ligeramente en los aos noventa. El empleo en el sector formal creci muy poco en el sector privado y qued estancado en el sector pblico debido a los recortes y las privatizaciones emprendidos por el gobierno. El resultado fue una enorme expansin del sector informal, en especial en el sector de microempresas. Es difcil atribuir cualquiera de estos resultados ya sea a la globalizacin o a cambios en las medidas de poltica2. En varios estudios recientes se ha intentado encontrar una relacin entre resultados y poltica econmica llevando a cabo una evaluacin comparativa de los pases "antes y despus" de las reformas3. Como reconocen en primer lugar los autores de estos estudios, el anlisis slo puede ser de carcter provisional debido a varias razones: el tiempo transcurrido es muy corto, intervienen otros factores (como el lento crecimiento de la economa mundial), y hay un elemento de arbitrariedad en la seleccin del principio y el final del perodo bajo anlisis. Naturalmente, la realidad indica que los cambios en la poltica econmica se producen con lentitud, y que es de esperar que estos maduren y arraiguen, aunque a veces
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tambin se produce un deterioro. El presente estudio sigue un enfoque distinto: las medidas se examinan en el contexto de su evolucin histrica e institucional, y se analiza la experiencia de cada uno de los pases para deducir conclusiones iniciales sobre la importancia de la globalizacin y del cambio de paradigma en trminos tanto del crecimiento como del bienestar social. El enfoque tiene sus riesgos. Aparte de que el anlisis pueda ser prematuro, puede dar la impresin de que se est comparando y evaluando a los diferentes equipos econmicos, cuando no a los gobiernos. Bajo ningn punto de vista es esa la intencin. El propsito es determinar las interacciones entre factores estructurales a largo plazo y lograr la mejor comprensin posible de los peligros y oportunidades a corto plazo que surgieron durante el perodo en estudio. Durante dcadas, la distribucin desigual del ingreso y la riqueza se enraiz en las instituciones, las actitudes y los intereses creados en forma que condicion profundamente la industrializacin y los esfuerzos por conseguir el desarrollo rural. La dependencia econmica frente al exterior cambi sencillamente de apariencia, a medida que la fuerte subordinacin de los productos primarios se convirti en vulnerabilidad financiera. Cabe argir, ciertamente, que aument el grado de exposicin frente al exterior. A largo plazo, las diferentes estructuras econmicas, polticas y sociales produjeron no slo distintas estructuras comerciales o industriales, sino tambin diversos tipos de tradiciones y de experiencias de accin pblica, y de relaciones entre los sectores pblico y privado. Esta diversidad forman parte, a su vez, de las condiciones subyacentes. Como es natural, siempre habr sorpresas. En ningn momento se est afirmando que haya factores determinantes; incluso los individuos pueden influir en gran medida, para bien o para mal, intencionadamente o no. En algunos pases ciertas condiciones permitieron que el cambio de paradigma se aprovechara eficaz y creativamente, no siempre en relacin con las metas directas comnmente aceptadas, mientras que en otros casos los resultados fueron mucho menos positivos. En ocasiones se debi a que, por condiciones y problemas estructurales existentes, los pases se vieron expuestos abiertamente a los peligros de la globalizacin. A veces lo sucedido no result tan espectacular; sencillamente continuaron los graves problemas de desarrollo o de tipo poltico que impidieron que los pases aprovecharan las oportunidades existentes. Por ltimo, en otros pases, las nuevas polticas cuajaron y se logr progresar, pero el cambio de paradigma no fue el factor ms destacado y, de hecho, cre de por s algunos problemas.
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APROVECHANDO EL CAMBIO DE PARADIGMA

La aplicacin ms conocida de la nueva poltica econmica se produjo en Chile, donde el gobierno democrtico del presidente Patricio Aylwin pudo usar en su momento el nuevo paradigma para alcanzar resultados que fueron ms lejos que los producidos por reformas individuales. El logro se fundament en la trayectoria especfica de la economa chilena, y tambin en las excepcionales condiciones previas que se han visto a lo largo de este estudio, a saber, el papel del Estado en el impulso al desarrollo fue inusualmente destacado y el fomento de la inversin y de un vnculo entre la inversin y las exportaciones haba avanzado en los aos sesenta en forma muy poco tpica. La trayectoria recorrida es bien conocida. El gobierno militar que ocup el poder en 1973 aprovech la reaccin general ante las dificultades del experimento socialista para imponer sus normas con extrema dureza. Sigui despus un largo perodo de aprendizaje de la poltica econmica. En el captulo siete se describi la manera como el rgimen militar cometi graves errores, combinando la liberalizacin financiera con la del comercio en una forma que llev a una crisis del sector privado y a un auge del consumo, a lo que sigui la introduccin de un modelo monetarista extremo que condujo a una fuerte sobrevaluacin del tipo de cambio. El empeoramiento de los trminos de intercambio a principios de los aos ochenta y la fuga de capitales en 1982, llevaron al pas a una crisis que suscit una reflexin profunda. Durante los aos restantes de rgimen militar, el mantenimiento del tipo de cambio necesario para la competitividad a largo plazo priv por sobre la libertad del mercado y la fe excesiva en la ley de un solo precio. Algunas restricciones sobre los movimientos de capital y una moderada proteccin de la agricultura pasaron discretamente a formar parte de la poltica chilena4. Se logr mejorar la prctica de la privatizacin y se dio prioridad a la reforma fiscal y al establecimiento de un plan de pensiones que habra de tener efectos muy fuertes sobre el mercado de capital, y posiblemente sobre el ahorro5. A medida que la recuperacin gan impulso en los aos ochenta, el "nuevo estilo" de exportacin basada en los recursos naturales6 se coloc a la cabeza de la mejora gracias a la inversin en investigacin y
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Scott, 1996. Agosin, Crespi y Letelier, 1996, sostienen que el incremento de la tasa de ahorro qued anulado de hecho por el costo fiscal del cambio de plan. 6 Se trata de actividad manufacturera con un contenido elevado de productos primarios, como la cra de langostinos y salmn, y la elaboracin y comercializacin de esos y otros productos relacionados.
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Andrs Bianchi expres esta opinin en una entrevista, Santiago, abril de 1997.
apoyo institucional a la actividad forestal y pesquera, y a los programas del sector de recursos naturales iniciados por el gobierno del presidente Eduardo Frei en los aos sesenta. La respuesta a las fuerzas del mercado no surgi ciertamente del vaco; ste es un matiz importante que hay que aadir a la creencia tan generalizada a principios de los aos ochenta de que la respuesta del mercado es inmediata y automtica. El momento de la transicin a la democracia tambin contribuy a consolidar el nuevo modelo de crecimiento7. En el plebiscito de 1988, el pueblo chileno repudi al general Pinochet y, en 1990, el gobierno democrticamente elegido del presidente Patricio Aylwin subi al poder. Los aos transcurridos desde la crisis de 1982 permitieron que se consolidase un modelo que ahora se perciba como exitoso para restablecer unas reglas del juego estables. Es ms, en 1990 el muro de Berln haba cado y haban fracasado varios gobiernos de Amrica Latina en los que se tenan grandes esperanzas, en particular el del presidente Ral Alfonsn en Argentina. Dada la debilidad de cualquier otra alternativa, los gobiernos democrticos estuvieron ms dispuestos a avanzar selectivamente por caminos sealados por los gobiernos militares. As, cuando el gobierno del presidente Aylwin subi al poder en 1990, respald abiertamente algunos elementos del proyecto militar, y, en especial, renov el compromiso en cuanto a respetar las reglas del juego del mercado. Esto fue sumamente importante para mantener la confianza de los inversionistas durante la transicin. Aunque el historial de inversin y crecimiento de Chile en los aos noventa es uno de los ms prometedores de Amrica Latina, los resultados en materia de distribucin del ingreso y combate de la pobreza son menos espectaculares. En este sentido, Chile se coloca en la misma situacin que el resto de la regin, aunque algunos programas especficos dieron mejores resultados que en el promedio de los pases en relacin con ciertas necesidades bsicas, entre las que destaca la reduccin de la mortalidad infantil. A un nivel ms intangible, puede que exista una historia ms esperanzadora que contar. En vista del elevado costo social que hubo que pagar en aos anteriores, la equidad y la calidad del desarrollo tuvieron que incluirse en el programa poltico del gobierno del presidente Aylwin en 1990. Se incorpor tambin una elaboracin coherente del papel que haba de desempear un sistema democrtico circunscrito todava a un orden bsicamente elitista. El gobierno trat de elaborar medidas basadas en un amplio consenso con el objeto de dar mayor relieve a la legitimidad, eficiencia y eficacia
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Basado en una conversacin con Alejandro Foxley, ministro de Hacienda en el gobierno de Aylwin, Londres, mayo de 1995. En el transcurso de un seminario celebrado en Londres en esa fecha, Foxley cit a Putnam, cuyo trascendental libro publicado en 1993 sobre confianza y desarrollo institucional en Italia es famoso en crculos acadmicos. Durante la conversacin, Foxley describi en detalle la manera en que los elementos de confianza, surgidos de aos de relaciones durante el perodo de oposicin, podran propiciar y facilitar las negociaciones con los sindicatos sin viciar un papel autntico de oposicin y conflicto saludables. 9 En la "descentralizacin" la toma de decisiones se transfiere al nivel local; en la "desconcentracin" el control se mantiene en el centro, pero se transfieren a las regiones las tareas de ejecucin y administracin. 10 Vanse Sunkel, 1997; Pietrobelli, 1995.
de la poltica econmica. En principio al menos, la teora se fundaba en que, con un proceso inicial de consulta, se podran identificar las medidas que no estuvieran bien concebidas, ya fuera desde el punto de vista tcnico o poltico. La ciudadana podra supervisar las instituciones y las medidas, considerndolas como propias; hasta podra conseguirse una mayor oferta efectiva de informacin. Los elementos de consulta y de comunicacin permitiran que las medidas que pudieran parecer contrarias a los intereses de los inversionistas tuvieran mejor aceptacin sobre la base de los beneficios a largo plazo, un aspecto que era importante, por ejemplo, a efectos de la reforma tributaria8. Aunque, en lo respecta a las necesidades bsicas, Chile no se convirti en una utopa y hubo muchos que obtuvieron muy poco con el modelo mencionado. Sin embargo, comenz a surgir un cierto grado de consenso en campos como la reforma tributaria, el gasto social e incluso las relaciones laborales, lo que hizo albergar esperanzas de que pudiera conciliarse el compromiso entre crecimiento y equidad. Todos estas sutilezas de las nuevas polticas y del enfoque detrs de su diseo resultaron posibles porque el proyecto chileno se fundament en instituciones que histricamente han sido ms firmes que en otros pases de Amrica Latina, y porque entra una comprensin ms profunda de fundar el modelo econmico en un amplio consenso poltico. Sin embargo, todava quedan cuestiones pendientes en el caso de Chile, donde la mayor fortaleza ha sido tambin su mayor limitacin: la presencia de un sistema muy centralizado y extremadamente elitista que sobrevive a los avances haca la democratizacin. En Chile, lo que se entiende por "descentralizacin" un movimiento que haba de ampliar el alcance de la democracia se acerca ms a "desconcentracin"9, y existen enclaves de autoritarismo que continan limitando el avance de la democratizacin. Otras interrogantes sobre el modelo tienen que ver con su viabilidad como estrategia de desarrollo en vista de la deficiente inversin en capacidades y la concentracin en la exportacin basada en recursos naturales10.
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Aunque la forma que adopt el peronismo obedeci a la dificultad de oponerse por medios ms democrticos a las lites polticas dominantes. Vase el relato que se recoge en el captulo tres sobre la inmovilidad de las lites. 12 Di Telia, 1987.
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Dos casos que vale la pena comparar directamente con Chile son los de Argentina y Uruguay. En ambos, la dictadura militar desempe un papel destacado, pero no se produjo el aprendizaje observado en Chile. Adems, la base institucional para la formulacin de polticas estuvo mucho menos desarrollada. En el captulo seis se resalt que la gestin econmica argentina se vio entorpecida continuamente por problemas polticos, en particular por la inestabilidad y los enfrentamientos caractersticos de la evolucin poltica a partir de los aos cuarenta11. La inestabilidad poltica y los cambios de rgimen continuaron hasta los aos setenta, cuando el segundo gobierno de Pern (1973-76) termin en un golpe militar. En este contexto, el giro hacia el monetarismo de derechas adopt visos extremos e ideolgicos, y no surgi en Argentina un proceso de aprendizaje como el de Chile. La democracia regres en 1983, tras el desastre del conflicto en el Atlntico Sur y en medio de la crisis de la deuda. En los aos que siguieron se realizaron esfuerzos tanto ortodoxos como heterodoxos para controlar la inflacin, todos los cuales resultaron contraproducentes, pues continu la espiral iniciada en los aos cincuenta, un fenmeno en el que los precios estallaban sucesivamente en forma cada vez ms exagerada12. En 1990, el nuevo gobierno peronista del presidente Carlos Sal Menem decidi vincular la moneda argentina al dlar de Estados Unidos, estableciendo ese vnculo en la Constitucin, con lo que resultaba imposible que el gobierno se financiase con la emisin de dinero sin antes modificar la Constitucin. Sin embargo, esta decisin no fue el eje nico de la poltica, porque la convertibilidad se estableci como piedra clave de una opcin radical para insertarse en el sistema internacional, unida a un programa dinmico de privatizacin y de apertura del comercio. En el caso de Argentina se observa otra versin ms del papel que pueden desempear las reformas de este tipo. El presidente Menem y el ministro de Hacienda, Domingo Cavallo, las utilizaron para establecer una conjunto nuevo de reglas en torno a la estabilidad y la apertura, que sirvieron efectivamente para atraer financiamiento del exterior y mantener las exportaciones a pesar del elevado grado de sobrevaluacin del tipo de cambio. Estas medidas contribuyeron a mantener bajo el nivel de inflacin. El secreto parece haber estado en que, a diferencia de lo ocurrido durante el episodio
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Canavese, 1992; Bouzas, 1993. Azpiazu, 1993. 15 Kosacoff, 1996: 4. Situadas principalmente en cuatro sectores: insumos bsicos (hierro, acero, productos petroqumicos), elaboracin de recursos naturales (semillas oleaginosas, pescado), automviles y bienes de consumo masivo muy diferenciados, desde caramelos hasta telfonos mviles. 16 El trmino es de Jorge Katz y Bernardo Kosacoff, cuyos numerosos artculos analizando la reaccin de la microeconoma a las nuevas medidas de poltica ofrecen en el caso de Argentina un gran valor de anlisis todava no disponible sobre otros pases. Vanse Katz y Kosacoff, 1989; Kosacoff, 1994 y 1996. 17 Kosacoff, 1996: 5. La escala de este grupo de empresas es pequea, entre el 5% y el 10% de la magnitud ptima que se observa en los mejores casos del mbito internacional.
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anterior de la "tablita" (un tipo de cambio vinculado), el equipo econmico saba bien que la paridad con el dlar de Estados Unidos significara un costo ms elevado en pesos para la industria nacional, y se pusieron en marcha una serie de medidas para compensar ese efecto. Entre dichas medidas se incluy, por ejemplo, el recorte de los impuestos sobre las nminas, y se introdujeron programas para crear redes de abastecimiento, un sistema nacional de normas y de control de la calidad, apoyo tecnolgico y planes de empleo y de capacitacin. La estabilidad contribuy, entretanto, a que se redujera la incertidumbre, al tiempo que el crecimiento de la demanda favoreca la baja en los costos unitarios13. La privatizacin tambin empez a tener un efecto positivo en la prestacin de algunos servicios pblicos con un pasado de ineficiencia crnica14. Aos de ineficiencia ahora al menos significaban que la economa podra beneficiarse de una cada en los costos de transaccin. Aunque la mayor eficiencia del sistema de recaudacin de impuestos afect a las utilidades, la cada de ciertos costos, aunque lenta, permiti que las empresas ms dinmicas, impulsadas por el MERCOSUR, continuasen reorganizndose, creciendo, estableciendo redes, invirtiendo y exportando. Este aprendizaje se haba estado formando en los aos ochenta, creando una situacin que permita actuar ante las condiciones ofrecidas por el MERCOSUR y las medidas que influyeron en los costos, adems de aprovechar la nueva estabilidad. Las empresas ms dinmicas un total de 20 a 25 compaas15 con el 40% de la produccin industrial siguieron una estrategia "ofensiva"16 respaldada en alguna forma u otra por medidas explcitas del gobierno. El 60% restante de la produccin 25.000 empresas reaccionaron en forma defensiva, reduciendo su integracin vertical e importando una proporcin mayor de insumos, como una medida para racionalizar los costos, y realizaron pocos cambios de organizacin o en sus planes de inversin17. Este sector careci de la capacidad y del apoyo financiero para reestruc-
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'Ibd.: 10; Financial Times, 13 de diciembre de 1996.
turarse. A medida que aument la concentracin industrial y que las empresas dependieron ms de las importaciones, el peso del cambio recay sobre los desempleados. La tasa de desempleo aument desde el 6% alcanzado en octubre de 1991 al 16,4% registrado en octubre de 1995, a partir de cuyo momento se estabiliz18. De cara al futuro, las interrogantes son numerosas, pero sobresalen dos. La primera es si, en vista del pasado de Argentina, podrn producirse suficientes cambios en la tradicin de gestin de la poltica econmica, en el comportamiento poltico y en las estructuras de los partidos para que pueda lograrse una evolucin al estilo de Chile. Dados los perjuicios que un aumento del desempleo como el citado y la concentracin industrial pueden causar en todo proceso de desarrollo de una base poltica, habra que saber si la continuidad y la madurez de la formulacin de la poltica que hubo en Chile podra perdurar tras un nuevo cambio democrtico de gobierno. La segunda interrogante es si la disminucin de costos, que sirvi al parecer para que la sobrevaluacin del tipo de cambio fuera compatible con la exportacin, ha trado consigo una mejora dinmica de la productividad pese al apoyo limitado a una reestructuracin en el sector financiero. A todo esto cabra aadir que el xito en Argentina depender de que el MERCOSUR contine dando seales de buena salud. De la misma manera que ocurri en Chile, la dictadura militar de 1973 en Uruguay coincidi con la subida del precio del petrleo por la OPEP, subida que afect al pas justo despus de la cada de las exportaciones de carne un ao antes. Al igual que en Chile, los militares implementaron una modalidad de liberalismo econmico que dio mayor importancia al papel del Estado. Sin embargo, en mayor medida que en Chile, Uruguay result exitoso en liberalizar el sector financiero, lo que produjo una entrada de fondos en un contexto institucional dbil, y en introducir subvenciones a las exportaciones no tradicionales, las cuales experimentaron un fuerte crecimiento. A diferencia de Chile, el modelo uruguayo dirigido por los militares no sobrevivi para aprender de sus errores y termin en 1985, despus de tres aos de intensa recesin durante la crisis de la deuda, dejando al neoliberalismo en el descrdito y sin poderse beneficiar del factor oportunidad que ayud a la transicin chilena. El gobierno de transicin tuvo que establecer diferencias entre su modelo y el de los militares sin ninguna alternativa verdadera que ofrecer, y concluy en un ambiente signado por la inflacin acelerada y la cada de las tasas de crecimiento.
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El arancel de Uruguay era mucho ms bajo que el de Brasil, sobre todo para los bienes de capital que estaban relativamente protegidos en Brasil y a los que tambin protega el arancel externo comn. La estructura del comercio dentro del MERCOSUR obliga a Uruguay a centrar ciertos tipos de exportaciones en un solo mercado de manera que, desde ese punto de vista, su vulnerabilidad no se reduce. La nueva exportacin agroindustrial se encamina a Brasil, las manufacturas a Argentina y las exportaciones tradicionales al resto del mundo. 20 Finch, 1981:7.
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El nuevo gobierno llegado al poder en 1990 estaba decidido a lograr la estabilizacin, pero tuvo que pactar con los sindicatos y ello hizo imposible una poltica de salarios. Corno consecuencia se opt por la estabilizacin basada en el tipo de cambio, un aspecto que reduca la inflacin pero que favoreca el consumo a expensas de la industria. El sector industrial tambin se vio amenazado por la decisin tomada por Brasil y Argentina en 1990 de formar el MERCOSUR. Aunque las ventajas de un mercado comn no estaban claras, Uruguay no tuvo otra salida sino unirse19. Sin embargo, desde entonces, el crecimiento ha sido vigoroso, y las exportaciones no tradicionales se han beneficiado del crecimiento del MERCOSUR, aunque han estado sustentadas por la sobrevaluacin del tipo de cambio y la entrada de capitales, y sujetas al ciclo econmico de Brasil y Argentina. Entretanto, los planes de privatizacin han encontrado resistencia, pues en Uruguay la ciudadana considera al Estado como un refugio y est menos dispuesta que en el resto de Amrica Latina a aceptar la prdida de puestos de trabajo en el sector pblico. Para frenar la privatizacin se ha recurrido al poder considerable que tiene el mecanismo de referndum, un procedimiento que puede iniciarse sobre cualquier asunto mediante un nmero mnimo de firmas, y que se ha visto reforzado por la concentracin de la poblacin en Montevideo. La popularidad creciente del nuevo grupo de izquierda llamado Frente Amplio es reflejo de la falta de base poltica firme para las medidas neoliberales. Con el regreso a la democracia, "las condiciones polticas que distinguen a Uruguay una sociedad conservadora, de clase media, representativa y que busca el consenso resurgieron de la dictadura sin grandes cambios"20. Con este tipo de ambiente poltico, ms un poder ejecutivo dbil y un sistema electoral que fragmenta el voto, los cambios que podran desafiar a esos valores resultan limitados. Uruguay mantiene el mejor historial de bienestar social en Amrica Latina durante la etapa reciente de reformas. De acuerdo con el indicador de desarrollo humano elaborado por las Naciones Unidas, Uruguay ocupa el tercer lugar dentro del conjunto de pases de la regin y es el nico pas donde la distribucin del ingreso ha mejorado desde la crisis de la deuda. Sin embargo, contina dependiendo de la entrada de capitales y de la
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Whitehead, 1997: 29.
sobrevaluacin del tipo de cambio, y limitado en sus posibilidades de reforma del Estado. Las perspectivas de crecimiento econmico del pas dependen de un mercado comn en el que Uruguay desempea un papel muy pequeo. El recurso creciente al mecanismo de referndum arroja dudas sobre la posibilidad de que la poltica tradicional pueda evolucionar para gestionar el cambio en esta situacin vulnerable. Mxico tambin aprovech el cambio de paradigma como una oportunidad, la cual, dados la situacin geogrfica, estuvo marcada por un fuerte acento internacional. Como es bien sabido, el caso de Mxico se vio complicado por el auge de los ingresos del petrleo, circunstancia que alent el endeudamiento y el retraso de la reforma tributaria. En los aos setenta se produjo tambin una ruptura en las relaciones entre las empresas y el gobierno, causada por lo que los empresarios vean como la administracin radical y autoritaria del presidente Luis Echeverra. Las relaciones con el sector privado empeoraron aun ms con la nacionalizacin de los bancos en el transcurso del desplome de la economa mexicana y la cada en los precios del petrleo. Lo que sigui fue, por un lado, una versin extrema de reforma basada en el mercado, con liberalizacin radical del comercio, libertad absoluta en la cuenta de capital y un amplio programa de privatizacin. Por otro lado, despus de esfuerzos poco fructferos para lograr una estabilizacin con un programa de tipo ortodoxo, la siguiente cada del precio del petrleo en 1985-86 precipit un plan de estabilizacin innovador y heterodoxo, que fue un gran xito en comparacin con otros. Ambos resultados estn ligados en cierta medida a las peculiaridades del sistema poltico mexicano. El carcter radical del modelo neoliberal adoptado ha sido atribuido a la falta de oposicin y a la debilidad del debate sobre los aspectos econmicos, ambos producto de un sistema autoritario que desalienta el desacuerdo. Un paralelo esclarecedor es el que podra trazarse entre el CIEPLAN de Chile, que luch por sobrevivir durante la dictadura militar y fue fuente de un anlisis sofisticado que ayud a mediar en la transicin, y el CIDE de Mxico, que en los aos ochenta dej que se dispersara su equipo econmico contrario a las ideas neoliberales21. La puesta en prctica de la poltica econmica tuvo una complicacin adicional en los roces continuos entre el gobierno y el sector privado. Sin embargo, esta situacin no impidi que se institucionalizaran negociaciones semanales entre el sector empresarial y los dirigentes sindicales, un aspecto que contribuy a dar ms flexibilidad a las medidas heterodoxas de estabilizacin a partir de 1987. En otros campos, la falta
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Folkerts-Landau e Ito, 1995: 53. La revuelta campesina de Chiapas a comienzos de 1994 y el asesinato del candidato presidencial del PRI en marzo de 1994.
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de ese tipo de flexibilidad condujo al fracaso. Otra caracterstica singular que presenta el caso mexicano fue la habilidad mostrada por los dirigentes sindicales para conseguir moderar las reivindicaciones salariales. Con todo, la poltica econmica sigui anclada al tipo de cambio, y la privatizacin y las perspectivas del TLC contribuyeron a un crecimiento significativo de la inversin extranjera directa, sobre todo la estadounidense. Debido al elevado nivel de las tasas de inters y al rendimiento de la bolsa de valores, afluy una gran cantidad de capitales especulativos de corto plazo, incluso de fondos de pensiones de Estados Unidos supuestamente cautelosos22. En los aos noventa, la conjugacin de estos factores condujo a la sobrevaluacin de la moneda, un crecimiento lento y dificultades para el sector industrial en particular. Las tensiones polticas se suavizaron gracias a un auge de las importaciones y a las ganancias logradas con la especulacin. Sin embargo, la subida de las tasas de inters en Estados Unidos fren la entrada de capitales en Mxico y las conmociones polticas internas23 aceleraron su salida. Con elecciones presidenciales muy cerca, el presidente Carlos Salinas decidi no subir las tasas de inters ni ajustar el tipo de cambio, prefiriendo mantener la situacin financiando con las reservas internacionales la adquisicin de enormes pasivos a corto plazo por parte del sector privado. La situacin colapso en diciembre de 1994, llevando a una devaluacin masiva y a una operacin de rescate sin precedente montada por Estados Unidos con ayuda de las instituciones financieras internacionales. Si bien en Brasil el gobierno aprovech las oportunidades ofrecidas por la globalizacin para impulsar un proyecto nacional claramente definido, en Mxico, la idea de globalizacin en la manifestacin concreta del TLC pareci convertirse en el proyecto nacional, en un grado tal que no prest atencin a los peligros que entraaba. El resultado pone de relieve que el tamao de Mxico y su proximidad a Estados Unidos presenta tanto ventajas como desventajas. Y un aspecto especfico de la economa poltica de Mxico, a saber, una estabilidad que derivaba de lo que haba sido un nico partido dominante desde la revolucin, puede haber impedido la flexibilidad. En los aos ochenta, nuevas fuerzas sociales reclamaban participacin y el sistema tuvo dificultades parar darles entrada. El sistema poltico y de formulacin de polticas permiti
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OTROS PASES DE ESTABILIZACIN RADICAL

Per y Bolivia son ejemplo de cmo una crisis puede resultar catrtica. De hecho, en ambos pases, la catarsis fue probablemente ms importante que el camino seguido por la reforma, aunque las medidas de reforma presentaron la ventaja, como en Argentina, de dar a la comunidad internacional la seal clara de una vuelta de hoja. En menciones anteriores sobre Per se puso de manifiesto su debilidad institucional en la gestin econmica y la falta de experiencia en varios campos importantes para el desarrollo. El resultado ya haba sido, en los aos setenta, un caso deplorable de ajuste, de manera que no es nada sorprendente que, en los aos ochenta, la salida de capitales y la subida de las tasas de inters generaran graves problemas, a los que se sum la oleada de catstrofes naturales causada por El Nio en 1983. En el resto de la dcada la situacin fue de mal en peor, con el gobierno aprista tratando de vencer a la inflacin con controles sobre los precios. A finales de la dcada la inflacin galopante y el movimiento revolucionario de Sendero Luminoso crearon la impresin de que el pas era ingobernable24. El nuevo gobierno del presidente Alberto Fujimori "aprovech" claramente el conjunto de medidas neoliberales. De hecho, antes de las elecciones, Fujimori comision a dos equipos diferentes la elaboracin de dos estrategias econmicas, una de corte moderada de izquierda y la otra de corte neoliberal. El propsito era en parte decidir con cul de ellas se podra conseguir ms financiamiento del exterior. La respuesta fue clara: el llamado "Fujichoque", una devaluacin masiva y ajuste de los precios relativos a lo que se sum una poltica monetaria y fiscal restrictiva. El choque fue acompaado por un compromiso ms amplio en favor de una estrategia pro mercado que, rpidamente, atrajo financiamiento del exterior. La captura del dirigente de Sendero por las fuerzas de inteligencia, adems del sbito con-
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Sendero Luminoso dio sus primeros pasos en Ayacucho a principios de los aos ochenta, dirigido por profesores universitarios de tendencia maosta que obtuvieron el apoyo de los campesinos sumidos en la desesperacin y faltos de alternativas polticas. En el comienzo de los aos noventa, el movimiento constitua una grave amenaza al orden civil en los centros urbanos principales, y millones de campesinos pobres haban sido desplazados a causa de la violencia en las zonas rurales. Una gran parte del pas se encontraba fuera del control de las autoridades.
tambin que surgiera un enorme desequilibrio en 1994, en parte debido a las tentaciones que ofreca el TLC.
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JÊSEMPEO Y POLTICAS BAJO EL NUEVO PARADIGMA
"Silva 1996, captulo 2. 26 Desde luego, los servicios pblicos eficientes producen una mejora continua, pero tambin es verdad que se da un impulso inicial excepcional si en algunos casos el servicio ha brillado prcticamente por su ausencia.
trol de la inflacin, dieron al gobierno suficiente popularidad y credibilidad para mantener la orientacin de la estrategia. Seguidamente se lograron claros xitos gracias a la participacin de equipos de profesionales comprometidos, de alta calidad, que actuaron evitando o separndose de la burocracia establecida25. Se logr as una reforma de calidad de la administracin tributaria y privatizaciones excepcionalmente bien gestionadas. El aspecto ms difcil lo present la poltica social, donde la burocracia establecida result ser un obstculo infranqueable. Lo que falt fue cualquier intento de utilizar los mtodos democrticos en apoyo de las reformas. De hecho, el presidente Fujimori disolvi el Congreso y desalent todo forma de organizacin popular, ms aun despus de que un grupo de guerrilleros ocupara la embajada de Japn en diciembre de 1996. (El Congreso fue restituido con posterioridad sobre una base electoral diferente.) La economa peruana creci, pero apoyada en la entrada de capital extranjero, en la sobrevaluacin de la moneda y en tasas de inters elevadas, un fenmeno ya conocido. Las exportaciones aumentaron, en parte porque las privatizaciones mejoraron la infraestructura de servicios y en parte porque maduraron algunos proyectos de exportacin de minerales. Sin embargo, algunos de los beneficios de las reformas que sostuvieron la economa en los aos noventa se dieron por una sola vez, como el 10% de los ingresos fiscales obtenido de las privatizaciones (vase el cuadro 7.6), o como las mejoras iniciales de eficiencia en la red de telfonos y otros servicios pblicos26. La reforma de la administracin tributaria, que haba contribuido a que los ingresos se elevasen del 4% al 12% del PIB, alcanz su lmite; el paso siguiente exiga mayor respaldo poltico para una reforma ms a fondo y, sobre todo, para la reforma del gasto de manera de darle credibilidad al mantenimiento de la tributacin. En los aos setenta tampoco se resolvi el problema de desarrollo de Bolivia. Durante la dcada se sucedieron los gobiernos militares, hubo gran inestabilidad y se obtuvo una serie de prstamos del exterior que apuntalaron crecientemente el presupuesto pblico. La culminacin de una poca poltica nefasta fue el gobierno militar, relacionado con el narcotrfico, del general Garca Meza en 1980-82. Cuando lleg la crisis de la deuda, el gobierno no pudo hacer otra cosa sino imprimir billetes, y la
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"IRELA, 1996:20.
hiperinflacin no se dej esperar. Irnicamente, fue el mismo partido que llev a cabo la revolucin de 1952, el MNR, el encargado de una segunda revolucin, esta vez de tipo econmico. Pareci que solamente haba una opcin. El nuevo gobierno puso en pie un plan radical de estabilizacin ortodoxa, incluida una devaluacin masiva, ajuste de los precios relativos y un recorte del ingreso que se impuso a los mineros (y a otros) por la fuerza y con derramamiento de sangre. El elemento crucial no ortodoxo fue la suspensin del pago de la enorme deuda exterior, con un resultado en gran medida inslito: entraron al pas sumas considerables de fondos del exterior que permitieron que la estabilidad sobreviviera. La liberalizacin financiera y del comercio se impuso en forma radical. Un elemento innovador fue la creacin del Fondo Social de Empleo. Sin embargo, no se logr el crecimiento esperado, el mercado del estao se desplom poco despus de anunciarse el programa, las exportaciones bajaron durante tres aos y el crecimiento fue tan solo de un 1 % anual hasta 1993, con lo que el ingreso per cpita en los aos noventa se coloc por debajo de su nivel en 198027. El MNR regres al poder en 1993, decidido a innovar ms y a buscar la manera de incorporar un elemento social progresivo en el modelo de mercado y, en consecuencia, ampliar su base poltica. El resultado fue el llamado "Plan para Todos", un proyecto original que inclua reforma de la enseanza, atencin materno-infantil, un programa fuerte de descentralizacin y, como elemento ms innovador, un programa de capitalizacin. En ste se prevea la subasta de las seis empresas pblicas mayores; el comprador tena que comprometerse a facilitar recursos especficos para inversin en cantidades importantes, a cambio de los cuales recibira la mitad del capital social y el control de gestin de la empresa. La otra mitad del capital social quedaba oficialmente en propiedad de todos los bolivianos en edad de votar, y se mantendra en un nuevo fondo colectivo de pensin, obligado a pagar una pensin anual, el llamado "bonosol", con carcter universal y por igual, a todos los bolivianos de 65 aos o ms. Es demasiado pronto para evaluar este experimento destinado a conciliar un modelo muy amigo del mercado con el desarrollo social. Las limitaciones que presenta son evidentes. La nica manera de intentar alcanzar tal conciliacin es promover aquellos elementos igualitarios compatible con la obtencin de un supervit satisfactorio en las seis empresas, es decir, las pensiones, la mayor parte de las cuales todava no ha habido que pagar. El plan deja sin tocar otros aspectos sociales urgentes, y puede que no sea suficiente para conseguir
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Slo 272.933 personas, de un total de 6,4 millones de bolivianos en el censo de 1992, tienen 65 aos o ms. Seala Whitehead, "puede que fijar una pensin a las personas de ms de 65 aos parezca una prioridad extraa para quienes tienen una esperanza de vida al nacer de slo 60,5 aos, o cuando la tasa de mortalidad infantil es de 86 por 1000 (en 1992), o cuando la escolaridad media es de cuatro aos..." Whitehead, 1997: 202. 29 Ibd.:45.
una base social amplia de apoyo al modelo28. Asimismo evita tambin de un plumazo el problema principal de la privatizacin: el ofrecer una solucin peligrosamente ilusoria del problema fiscal. En consecuencia, deja al pas con un grave desequilibrio fiscal, pues el gobierno no slo no recibe ningn ingreso por la privatizacin sino que pierde los impuestos que pagaba la empresa minera propiedad del Estado. Por ltimo, y quiz el aspecto ms importante, el Plan para Todos no es una solucin mgica para el problema fundamental de Bolivia que es el empleo. A finales de los aos noventa, la economa estaba creando 70.000 puestos de trabajo al ao, el 90% en el sector informal, mientras que cada ao entran en el mercado laboral ms de 200.000 personas29. Por ltimo, el plan tampoco puede hacer milagros con instituciones muy debilitadas. Algunas reformas institucionales ya se han redactado, y se ha llevado a cabo una reforma financiera, pero es de destacar que al concluir el perodo de gobierno del MNR en mayo de 1997 nada se haba hecho para reformar el sistema judicial (probablemente el elemento ms crucial de la reforma). As pues, los ejemplos de Per y de Bolivia permiten elaborar una conclusin preliminar que ya se anunci en el caso de Argentina. La lucha contra la inflacin es sumamente difcil, probablemente imposible sin graves medidas de represin, si las transferencias externas son negativas. Per, de la misma manera que Argentina, pudo hacer uso de las reformas para enviar una seal a los inversionistas, y en particular a la comunidad internacional, de que haba comenzado una nueva era. La entrada resultante de fondos, sin entrar a considerar cualquier otra consecuencia, fue importante para poder reducir las influencias inflacionarias, sobre todo porque permiti limitar la depreciacin del tipo de cambio. De esta manera la atencin dej de estar concentrada en el seguimiento de los precios y en la especulacin sobre sus variaciones futuras. Bolivia cont con la "ventaja" adicional de que el trauma de la hiperinflacin suele facilitar decisiones radicales imposibles de tomar en otras circunstancias, y el desplome de la confianza en el dinero paraliza de tal manera la actividad productiva que un plan de estabilizacin, de por s, logra que se recupere el producto. Un factor adicional de gran importancia fue el apoyo internacional que recibi el programa.
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En la seccin anterior se han descrito los casos de pases en los que se produjo una conversin abrupta, casi violenta, al nuevo paradigma. Hubo sin embargo otros pases como Brasil, Colombia y Costa Rica, que adoptaron una posicin ms renuente. Estas experiencias ofrecen revelaciones muy variadas e interesantes. En el captulo seis se describi al problema fiscal de Brasil como su taln de Aquiles. Este problema est relacionado a su vez con la estructura federal de un pas inmenso y muy diverso. El endeudamiento en los aos setenta permiti aumentar rpidamente el financiamiento en muchos niveles de los sectores pblico y privado, aumentando tambin la presencia de las empresas transnacionales. Durante esos aos se dio un crecimiento vigoroso con una inflacin elevada30, pero la indexacin se encontraba arraigada y no haba ningn grupo con poder poltico a quien perjudicase la inflacin. El gobierno central brasileo se destac entre los de Amrica Latina por endeudarse para invertir en proyectos que pusieran fin a los cuellos de botella, sobre todo en el sector energtico31. No obstante, durante los primeros aos de la dcada de los ochenta, la fragilidad de la situacin brasilea se hizo evidente. El endeudamiento interno era considerable, lo que produca un ingreso gravable que generaba una simbiosis saludable mientras la situacin no se deteriorase32. Pero cuando el crecimiento comenz a fallar y se retiraron los capitales, ya no fue posible hacer caso omiso de la inflacin. Los esfuerzos iniciales de carcter heterodoxo no lograron frenarla, aunque, ciertamente, consiguieron dar un ao de estabilidad milagrosa que, si sirvi para algo, fue para dar cuenta de la magnitud del voto anti-inflacionario. No obstante, Brasil no se decidi por las reformas estructurales; continu siendo un disidente, partidario de los controles el la cuenta de capital y las restricciones al comercio, y un obstculo para la comunidad financiera internacional hasta los aos noventa, cuando el gobierno del presidente Fernando Collor de Mello aprob finalmente la reforma del comercio e inici el proceso de privatizaciones. Incluso entonces, el programa avanz con lentitud y conserv fuertes elementos de control financiero y del comercio. Con la presidencia de Fernando Henrique Cardoso, desde enero de 1995, esa caracterstica se transform en virtud y en
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El promedio en 1980-89 se situ en el 260%. CEPAL, 1997a. Carneiro, 1987. 32 Porque los activos generaban ingreso que era gravable. Carneiro, 1987: 62.
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Entrevista con el presidente Cardoso, Brasilia, abril de 1997. Kosacoff, 1996: 10.
otra de las ventajas asociadas al tamao: "Brasil es tan grande y diverso que resulta imposible ser radical"33. La retrica exhiba autoconfianza: Brasil podra integrarse en el mercado global fijando sus propias condiciones porque los extranjeros deseaban intensamente el acceso al mercado brasileo. Tambin Brasil poda elegir la rapidez con la que quisiera liberalizar. Adems, al recibir inversin extranjera directa para construir infraestructura, se podan liberar recursos para sufragar el gasto social. Para Brasil, igual que para Mxico, el cambio de modelo estuvo profundamente arraigado en la globalizacin y, en particular, en el acceso a la inversin extranjera. Brasil se situ en un extremo de las situaciones en que el caos macroeconmico produjo prcticamente el colapso del Estado y de la intervencin estatal. Pese a las dificultades que surgieron a finales de los aos ochenta, el pas contaba con la fuerza institucional y de formulacin de poltica econmica que ha sido caracterstica a lo largo de su historia. Un ejemplo de esa fuerza est en la claridad que tuvo el gobierno sobre la necesidad de atraer inversionistas extranjeros para participar en proyectos especficos dentro de una perspectiva global. Esa entrada de fondos permiti luego la estabilizacin que antes haba sido imposible. El presidente Cardoso decidi luchar para poner fin abruptamente a la inflacin, en contra del consejo de sus asesores y de las instituciones financieras internacionales. Su llamado "Plan Real", iniciado cuando era ministro de Hacienda, redujo la inflacin gracias al empleo juicioso de un compromiso con respecto al tipo de cambio y la moderacin de la demanda, principalmente mediante la subida de las tasas de inters. La popularidad poltica del plan fue un elemento importante en el xito de la campaa presidencial de Cardoso, y el hecho de que el programa anti-inflacionario se integrara rpidamente en un proyecto ms amplio de desarrollo fue importante para su sustentabilidad. Sin embargo, las empresas industriales tuvieron que emprender un proceso de reestructuracin, al tiempo que pagaban tasas de inters elevadas por el crdito que necesitaban para llevar a cabo la tarea. De nuevo el conflicto entre inflacin y crecimiento se hizo presente causando costos de consideracin a algunos sectores industriales34. Los formuladores de polticas consideraron la batalla por la reforma del Estado como el aspecto clave para disminuir la oposicin entre crecimiento e inflacin, mediante una reduccin de las tasas de inters, y como un medio para lograr un gasto
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Absolutamente necesario a medida que aumentan los abusos, sobre todo en cuestin de derechos sobre la tierra. A mediados de los aos noventa se produjeron enfrentamientos entre la polica y los campesinos que causaron varios muertos. 36 En general la corrupcin no fue peor que en la mayora de los dems pases de la regin. Las drogas crearon problemas especficos y graves, de la misma manera que ocurri en otros pases con fuerte presencia del narcotrfico.
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social ms eficaz35. Sin embargo, la reforma encontr el rechazo tanto de la derecha como de la izquierda, pues ambas piensan que con ella perdern influencia. A mediados de los noventa todava queda por verse si la movilizacin del "voto del pueblo" en favor de la reforma puede hacerse sentir, y si la estructura empresarial y financiera podr sobrevivir a las idas y venidas de los flujos financieros internacionales. En la exposicin hecha sobre Colombia en el captulo seis se resaltaron aquellos elementos de desarrollo institucional y de coherencia poltica que, como en Chile, haban arraigado y que contribuyeron a resistir las tentaciones de los aos setenta y a enfrentar los peligros de los aos ochenta. Mientras que en Chile la falta de consenso sobre las reglas del juego socav la confianza de los inversionistas hasta finales de los aos sesenta; en Colombia se haba desarrollado un conjunto de reglas muy propio y particular. Se trat de un sistema tcito, que en forma dual permita la coexistencia, en lo alto, de una gestin competente y honrada de la poltica macroeconmica y, ms abajo, corrupcin36 y violencia, sobre todo en las regiones del pas donde imperaba a menudo el caciquismo tradicional. Esa coexistencia haba encontrado el respaldo del pacto poltico llamado "Frente Nacional" que, a partir de 1958, garantiz la alternancia de los dos partidos polticos principales en el poder por un lapso de 16 aos. El segundo elemento de la dualidad colombiana es la manera como un sistema dominado por las lites gener el control social suficiente para producir un crecimiento moderado, al tiempo que haca compatible un rgimen democrtico formal con una distribucin muy desigual del ingreso. Si bien en el caso de Chile las nuevas medidas de reforma estructural y el compromiso con el mercado podan dar respuesta parcial a las necesidades del pas, en Colombia tenan poco que ofrecer. Despus de 1973, el peculiar sistema colombiano continu funcionando bien y sent las bases de la respuesta excepcionalmente sensata (un "no") a la oferta de crditos, postura que slo se alter ms adelante, en 1978-82, con el gobierno del presidente Julio Cesar Turbay. La gestin del auge del caf en!975-78yel ajuste de 1982-86 se llevaron a cabo con habilidad y pragmatismo, continundose la combinacin de conservadurismo, prudencia y voluntad de intervencin que haba ca-
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El llamado "lavado de dinero" presenta varias modalidades. Una de ellas es comprar mercancas en el exterior y entrarlas de contrabando para venta en el mercado colombiano. Estas operaciones socavan la proteccin arancelaria de la industria local.
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racterizado las relaciones de Colombia con el FMI. Entretanto, en respuesta al mercado, la marihuana dio paso a la cocana, y el narcotrfico dio origen a una nueva "enfermedad holandesa" en los aos ochenta . Aunque los dlares obtenidos de las drogas constituyen un activo, el creciente contrabando vinculado a la necesidad de repatriar dlares ilegales37 puso en peligro una de las capacidades tradicionales de Colombia, a saber, el uso discreto y fructfero de la proteccin. Los dlares ilegales tambin distorsionan los mercados de bienes races urbanos y rurales, y limitan el funcionamientos de los controles sobre los capitales y la liquidez monetaria. A medida que las drogas y la violencia se impusieron a la situacin, result ms difcil intervenir delicadamente en la separacin tradicional entre la gestin macroeconmica de calidad y los problemas polticos y sociales que acompaaron al elevado nivel de violencia y corrupcin. Una complicacin adicional fue la creciente presin por parte de Estados Unidos para encontrar solucin al problema del narcotrfico. Adems, el crecimiento demogrfico hizo ms difcil el equilibrio entre el control de las lites y las necesidades de desarrollo humano. Las dificultades econmicas de los aos ochenta se sumaron a todos los factores ya indicados. Encima, a partir de mediados de los aos ochenta, result evidente que las nuevas exportaciones de productos primarios de Colombia habran de ser el petrleo y el carbn, actividades que exigan la participacin del capital extranjero. Esta circunstancia plante el problema de la violencia en Colombia desde nuevos ngulos, pues para las compaas petroleras extranjeras era necesario saber si podran confiar en condiciones de seguridad para su personal e instalaciones. La reaccin ante el entusiasmo internacional por la liberalizacin econmica fue tpicamente colombiana. No fue sino hasta 1990 que se adoptaron ampliamente las medidas de libre mercado. Incluso entonces, y en mayor medida con el gobierno siguiente, una parte importante de esa poltica fue la renovacin institucional, sobre todo en el campo de las reformas judiciales. La liberalizacin comercial, templada por la prudencia, fue tambin ms moderada que en otros pases. Se dejaron en pie los mecanismos que permitiran, si hiciera falta, regresar a las restricciones y los controles, sobre todo en relacin con los movimientos de capital. La preocupacin por los aspectos de equidad llev a que se hiciera hincapi en el gasto social con un destino especfico. Con
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El presidente a la sazn, Rodrigo Carazo, describi la ruptura como sigue: "Lleg el representante del FMI a mi despacho para una reunin privada, sac un pedazo de papel y me dijo que tenamos que recortar los servicios pblicos, sacrificar la enseanza, los criterios nutritivos, cerrar los hospitales... Mi respuesta fue, 'lo nico que vamos a cerrar aqu son las puertas de este pas, a usted, por falta de respeto a la soberana nacional. Tiene 48 horas para marcharse.'" (Citado en Cerdas, 1997, documento de consultora elaborado para este libro.)
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la nueva Constitucin, aprobada en 1991, se intent una renovacin poltica basada en una mayor participacin. Colombia es el nico caso en Amrica Latina en que la liberalizacin coincidi con un Estado en crecimiento, una circunstancia que se deja ver en el rpido aumento del gasto social que paso de representar el 8%-10% del PIB a principios de los aos noventa al 16% en 1996. Est por verse si la gestin eficaz de la poltica econmica colombiana que tradicionalmente ha venido producindose podr resistir el fuerte arraigo del clientelismo a nivel local, los efectos del incremento de los ingresos del petrleo y el carbn, la amenaza que el nivel de transferencias fiscales a los gobiernos locales representa para la gestin fiscal y el continuo problema de las drogas y la guerrilla. Costa Rica es otro pas que frecuentemente constituye una excepcin cuando se habla de tendencias en Amrica Latina, destacndose en especial por sus valores democrticos y el alto nivel educacional. En el ltimo cuarto de este siglo, el hincapi tradicional de Costa Rica en favor del consenso se vio amenazado por las nuevas medidas econmicas. En los aos setenta, la economa costarricense sigui una trayectoria poco afortunada. Se aprovecharon las oportunidades para obtener crditos en forma un tanto sorprendente, y se ampliaron las actividades de la ISI creando diversas empresas estatales bajo el manto de CODESA, un organismo de propiedad pblica establecido como intermediario financiero no bancario. El resultado me un fuerte endeudamiento y el estallido de una grave crisis en 1982. Tras un perodo inicial de conflicto con el FMI38, el gobierno actu decisivamente para acercarse a un desarrollo impulsado por las exportaciones al tiempo que se preservaba la poltica social. Aunque los aos ochenta fueron tan malos para Costa Rica, como para el resto de Centroamrica, desde el punto de vista del comercio y las finanzas las exportaciones crecieron a un ritmo sostenido y se protegi excepcionalmente bien el gasto social. Cuando, en los aos noventa, el contexto externo se radicaliz hacia las ideas neoliberales, hubo una interrupcin temporal del consenso. El programa radical de tipo ortodoxo del gobierno en el poder en 1990-94, que prevea amplias privatizaciones y recorte del gasto pblico, nunca fue ratificado por la Asamblea Legislativa. El gobierno entrante de Jos Mara Figueres (del Partido de
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En forma de "dispensa" en una carta privada. Economist Intelligence Unit, 1997/98: 42. 41 Cerdas, 1997, informe preparado para este libro.
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Liberacin Nacional, PLN) no acept varios de los elementos del programa, y el presidente Figueres persuadi al Banco Mundial y al BID para que aceptasen algunas modificaciones39. Sin embargo, estas modificaciones seran rechazadas luego en el pas por los grupos neoliberales, lo que dio lugar a una batalla de seis meses en torno a la reforma tributaria40, llegndose por ltimo a una solucin de compromiso. Aunque el crecimiento econmico y la inversin no resultaron impresionantes en la primera mitad de los aos noventa, la inversin extranjera directa comenz a acudir en respuesta a la estrategia de invertir en formacin tcnica para atraer a la industria informtica de alta tecnologa. Sin embargo, las privatizaciones avanzaron poco. Costa Rica se diferenci, as, de muchos de los dems pases. Las ventajas de la adopcin indiscriminada del conjunto de medidas neoliberales no eran claras, y el consenso poltico result amenazado. Los servicios pblicos establecidos funcionaban mejor que en muchos otros pases, de manera que el efecto de mejoras en la eficiencia que hubiera producido la privatizacin habra sido menos pronunciado. Por otra parte, independientemente de las privatizaciones, el pas pudo atraer la inversin extranjera directa. No hubo ms remedio que aceptar que la reforma se hiciera ms lentamente, aunque ese "vicio" se transform muy probablemente en virtud: el progreso econmico fue ms lento en los aos noventa, pero se mantuvieron los indicadores de bienestar, y el debate pblico suscitado dio paso a un primer intento de consenso acerca de la funcin que corresponda al Estado en las tareas de privatizacin41. Los productores de caf en pequea escala desempearon un papel importante en Costa Rica y Colombia, aunque la economa cafetera produjera resultados muy diferentes en ambos casos. En Costa Rica, la economa de pequeos propietarios contribuy en gran medida a crear y mantener la tradicin democrtica que fue tan importante para asegurar la inversin en educacin y sanidad, y facilitar la eliminacin del ejrcito lo cual permiti liberar recursos del gasto en defensa y asignarlos al sector social. En Colombia, el sector cafetero estaba profundamente arraigado en un rgido sistema oligrquico y paternalista, de manera que su importancia estaba ligada no al fomento de la democracia sino al mantenimiento de una tradicin fuerte de gestin de polticas e instituciones.
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SUFRIR PARA NADA?

Los restantes pases de tamao medio y pequeo en Amrica Latina poseen escasos antecedentes o desarrollo institucional previo que les permitiera aprovechar las oportunidades o neutralizar los peligros. Los pases en una posicin ms desfavorable fueron aquellos donde "los regalos del diablo" cobraron una importancia desmesurada. Al exponer el caso de Mxico ya se present algn indicio sobre la extraordinaria dificultad que las bonanzas, en especial las originadas por el petrleo, presentan para la coherencia y el buen manejo de la poltica econmica (aunque no todas las dificultades por las que atraves Mxico son atribuibles al petrleo). En cierto sentido, no haba pas alguno con una posicin ms favorable que Venezuela para aprovechar las ventajas que ofreca el conjunto de medidas orientadas al mercado, y en ningn otro pas esas medidas fracasaron ms estrepitosamente. El caso venezolano subraya la importancia de la interaccin entre poltica y economa, y la necesidad cada vez mayor de integrar centralmente las cuestiones sociales en las estrategias de desarrollo. A medida que los ingresos de Venezuela por el petrleo alcanzaban alturas de vrtigo en los aos setenta representando ms del 90% de la exportacin y del 80%
Estas dos tradiciones diferentes llevaron, por caminos muy distintos, a que se marginara el cambio de paradigma que domin la formulacin de la poltica econmica en muchos pases. Sujeta a los problemas caractersticos de Centroamrica en las dcadas precedentes, y sin la extraordinaria fuerza institucional de Colombia, Costa Rica fue demasiado lejos con ese cambio de poltica y dio marcha atrs atrada por su tradicin de bsqueda de consenso y de nfasis en el sector social. Colombia haba absorbido ya sin grandes penas el aprendizaje por el que pas Chile en los aos ochenta. Los formuladores de la poltica econmica conocan muy bien la importancia de los controles financieros y saban que la liberalizacin tena que ser prudente, al tiempo que siempre se concedi gran valor a la estabilidad monetaria y al conservadurismo fiscal. En los aos noventa, Colombia pudo elegir lo mejor del nuevo modelo, poniendo nfasis en la renovacin institucional, y sin abandonar el discreto pragmatismo que tan buenos resultados ha dado al pas. Pero, entretanto, estaban surgiendo problemas polticos y sociales ms hondos, relacionados con los sectores excluidos y con la creciente actividad violenta e ilegal. El cambio de modelo de desarrollo no pudo hacer frente a estos problemas.
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Datos de CORDIPLAN citados en el informe elaborado para el Grupo de la Agenda Social del BID: Thorp, Angel y Lowden, 1995. 43 Banco Mundial, 1990:2. 44 Banco Interamericano de Desarrollo, 1993. 45 Ibd.:12. 46 Ibd.: 19.
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Un miembro del gabinete escribira ms adelante: "El lenguaje era nuevo, casi incomprensible para la mayora de los productores. Sonaba extrao y amenazante. Les hizo sentirse incmodos y tontos. Se sintieron insultados." Coles, 1993.
de los ingresos del Estado en 197542~ la productividad laboral en la industria registr de hecho un descenso. El Estado obtena crditos en el extranjero y encauzaba recursos hacia la industria. Al tiempo que aumentaba el endeudamiento, el sector privado adquira activos lquidos y, cuando la crisis fue eminente, los transfiri al exterior. Al debilitarse el precio del petrleo, el manejo de la poltica econmica mostr gran incoherencia en cuanto a la direccin de su intervencin, lo cual se tradujo en un aumento en la exportacin de capitales. La inversin privada interna, que haba alcanzado un promedio del 23% del PIB en 1975-78, se situ en el 6% durante el perodo 1984-8643. El sistema poltico funcion como sifn eficiente de los ingresos petroleros. Los dos partidos polticos tradicionales colonizaron al Estado e incorporaron a los principales sindicatos44. El empleo en el sector pblico pareca no tener lmite, y Venezuela gastaba ms que ningn otro pas de Amrica Latina en sanidad y educacin, pero sin obtener muy buenos resultados45. Los errores de gestin alcanzaron su peor momento en 1988. A comienzos de 1989 el equipo econmico del presidente Carlos Andrs Prez impuls un programa amplio de reformas. El equipo estuvo tan centrado en la magnitud de las ventajas que se obtendran de la racionalidad econmica que se olvidaron prcticamente de conseguir el respaldo poltico necesario, quizs deslumhrados por la abrumadora irracionalidad econmica imperante. El resultado: primero les sorprendi la reaccin poltica en el Congreso, que no aprob elementos importantes del programa y, luego, la reaccin del pueblo, los disturbios y, ms adelante, el malestar social suficiente para provocar dos intentos de golpe militar. Si la necesidad de las reformas era tan clara, por qu entonces stas generaron tanta resistencia y fueron tan impopulares? Primero, falt todo intento por conseguir un apoyo poltico46 o por dar a conocer las razones por las que se tomaban las medidas47. El hecho de que los partidos polticos hubieran dejado de comunicar y articular
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48 j "plan de enfrentamiento de la pobreza" se aprob ms adelante, pero su base institucional era insuficiente.
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Financial Times, 14 de marzo de 1997.
las demandas populares dej un vaco que, sencillamente, no preocup a nadie. Segundo, en el programa no se hizo el menor esfuerzo por paliar el costo social, ni siquiera al principio con medidas compensatorias48, ni ms adelante con un esfuerzo ms fundamental de integracin de los elementos econmicos y sociales. Una vez ms, la condicin petrolera no fue de ayuda, pues la aparente riqueza de Venezuela la dej falta de organizaciones no gubernamentales, agentes importantes para la mejora de la prestacin de servicios sociales. La mejora en los precios del petrleo, como consecuencia de la guerra del Golfo (1990-91), evit que las medidas condujeran al colapso econmico. Por otra parte, el gobierno no cumpli en cuestiones relacionadas con el sector social. A nivel local se tomaron iniciativas importantes. Una de las ms alentadoras fue un programa ambicioso de descentralizacin que permiti la eleccin local de alcaldes y gobernadores y que produjo pequeos ejemplos de cmo se complementan los mecanismos del mercado y las iniciativas a nivel de la comunidad. Sin embargo, se necesitaban coherencia poltica y liderazgo del gobierno central para que esos casos fueran algo ms que ejemplos aislados, y estos requisitos faltaron. En 1994 tomo posesin el nuevo gobierno de Rafael Caldera en medio de una crisis bancaria sin precedentes, provocada por la inestabilidad imperante y que se agravo debido a la ausencia de controles y a un manejo inadecuado. El gobierno dio marcha atrs a las reformas y volvi a imponer controles cambiarios y de otra ndole. El programa de privatizacin que haba avanzado poco desde su comienzo en 1991 se suspendi. Los resultados del regreso al intervencionismo no fueron mejores que los anteriores y provocaron una situacin de inflacin sin crecimiento de la economa. Transcurridos dos aos se haba creado una base poltica para volver a la reforma orientada al mercado. La pieza fundamental fue la puesta en prctica de la apertura del sector petrolero a la inversin extranjera. De esta manera se produjo una reactivacin importante liderizada por la inversin en ese sector. Sin embargo, con la mejora del precio del petrleo en 1996 se disip una vez ms la presin en favor de las reformas institucionales largamente aoradas49. En Ecuador, la gestin econmica se mantuvo sujeta casi siempre a los intereses de los grupos exportadores tradicionales y, como en Per y Venezuela, la industrializa-
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Larrea, 1992: 295. Segn el anlisis que hace el propio Cordero; citado por Conaghan y Malloy, 1994.
cin por sustitucin de las importaciones (ISI) lleg tarde y en forma distorsionada. Fue desafortunado que la lotera de los productos primarios concediera el petrleo a Ecuador en los aos setenta, de manera que el clsico auge de la produccin petrolera se sum a una situacin ya frgil, que aument el sesgo en favor de una industria intensiva en el uso de capital e insumes importados, no competitiva, y un sector agrcola dbil. Estas condiciones llevaron al gobierno a dejarse tentar por un incremento del endeudamiento. No es sorprendente que los aos ochenta fueran una dcada de "salir del paso con el ajuste" y "muy conflictiva en trminos polticos, con giros frecuentes y caticos"50. El primer intento para hacer frente a una crisis mediante la accin del sector pblico fracas, lo cual se interpret como el colapso de las ideas de estatismo. Se allan as el camino para que en una sucesin de gobiernos se tratasen de imponer soluciones neoliberales, en contra de un amplio rechazo, incluido el de las clases empresariales, para quienes la devaluacin y las tasas de inters elevadas eran aceptables, como lo era el recorte de los salarios, pero no as la liberalizacin del comercio o la eliminacin de las subvenciones. Incluso el presidente Cordero, un hombre de negocios conservador, se vio obligado por el malestar del pueblo a dar marcha atrs en sus reformas de 1986, optando por el deterioro econmico en aras de la salvacin de la democracia51. Las reformas se vieron empantanadas constantemente debido a la extrema diversidad regional, a la debilidad y fragmentacin de los partidos polticos y a un Congreso que slo se reuna tres das a la semana y dedicaba ms tiempo a intentar suspender a los ministros que a mejorar la legislacin. El nuevo gobierno que lleg al poder en 1992 se comprometi a realizar todas las reformas jurdicas e institucionales necesarias, pero avanz muy poco. El desplome de la poltica de partidos en 1996 produjo en febrero de 1997 una situacin parecida al tipo de resultado electoral que, al parecer, ha sido comn en los aos noventa en Amrica Latina, es decir, un presidente populista depuesto por la fuerza de una protesta popular. Todo ello min cualquier mejora de credibilidad que hubiera podido surgir con el gobierno anterior. Pese a las dificultades para formular la poltica econmica, se lograron algunos xitos. En particular, la ley de fomento de la exportacin contribuy a diversificar las exportaciones. La participacin del petrleo en las exportaciones disminuy desde un
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Maiguashca, comunicacin personal, diciembre de 1997. Pichn, 1997; Thomson y Dudley, 1989: 219-24; Soughgate y Whitaker, 1992: 115. 54 Esta seccin ha sido escrita en colaboracin con Andrew Nickson.
52% en 1990 al 36% en 1996, y las exportaciones no tradicionales aumentaron su participacin del 7% al 23%, gracias a la creciente incorporacin de tecnologa moderna en las actividades agrcolas y de pesca52. Sin embargo, en una situacin en que, entre el petrleo y el banano, se alcanzaba el 67% de la exportacin en 1990, la prosperidad econmica continu dependiendo de la suerte que corrieron estos dos productos. La exportacin de bananos enfrent problemas de mercadeo y en el caso del petrleo, los problemas relacionados con la contaminacin del medio ambiente eran enormes53. Las dificultades vinculadas al petrleo probablemente no eran las ms importantes. Los problemas polticos y econmicos subyacentes eran gigantescos y se complicaban por la preferencia en el gasto excesivo y el resultante endeudamiento a que dio lugar el petrleo. El modelo de libre mercado no sirvi para superar el creciente problema de la pobreza y la exclusin. En consecuencia, los movimientos populares y tnicos crecieron y aument su militancia. Como Venezuela y Ecuador, Paraguay tambin sufri las dificultades de la abundancia. Quiz en forma ms clara que en los dos casos anteriores, su bonanza no fue el aspecto central del problema54. Durante varios aos en los setenta, el auge de su economa dio a Paraguay la tasa de crecimiento ms elevada de Amrica Latina. Esa evolucin obedeci a la apertura de la regin fronteriza oriental, que atrajo la inversin extranjera directa para la expansin del cultivo del algodn y la soja, y el auge de la construccin relacionado con la represa Itaip en la frontera con Brasil. La terminacin de las obras de Itaip coincidi con una cada en el precio mundial de la soja y el algodn. El resultado fue estancamiento econmico e inflacin creciente, alimentados por un manejo inepto de un rgimen de tipos de cambio mltiples. En los aos ochenta y noventa el pas vivi cada vez ms del contrabando. El derrocamiento del general Stroessner en febrero de 1989 se debi, no a la movilizacin del pueblo, sino a divisiones internas del Partido Colorado y los militares, y estuvo respaldado por un grupo mixto, donde prevaleci el deseo de proteger sus propios imperios econmicos. No es sorprendente que, despus de 34 aos de una dictadura que haba desmovilizado y anulado a una gran parte de la sociedad civil, fuera difcil de establecer en Paraguay un sistema eficiente de gobierno en los aos noventa.
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Economist Intelligence Unit, 1996/97. Nickson, 1997: 199. "Borda, 1997: 138. 58 Irvin, 1995.
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Los primeros pasos se dieron en el campo de las reformas tributarias y financieras55, pero haca falta mucho ms. Entre las reas econmicas que exigan atencin urgente estaba el sector agrario, donde haba que tomar medidas sobre aspectos relacionados con la tierra y donde era imprescindible diversificar los cultivos a expensas del algodn. Por otra parte, haba que reformar la administracin del Estado y de la justicia; se necesitaba actuar sobre el narcotrfico y el contrabando, ya que este ltimo se consideraba un grave obstculo para el desarrollo del MERCOSUR. Adems era menester reestructurar un sector industrial muy dbil, el cual slo recibira un trato especial en el MERCOSUR durante un perodo limitado. Ni el gobierno de transicin ni el primer gobierno elegido libremente estuvieron preparados para hacer frente verdaderamente a estos problemas. El gobierno de transicin declar que el pas era "una economa de libre mercado", lo que signific bsicamente liberalizar el tipo de cambio, aunque el gobierno tambin redujo el nivel global de los aranceles y elimin las cuotas en vigor. Con el primer gobierno elegido libremente, el ejecutivo se opuso a la reforma judicial. Los xitos que pudieron alcanzarse "se debieron a las tareas de un Congreso dominado por la oposicin, decidido firmemente a no dejar que el ejecutivo diera marcha atrs"56. La diversificacin de la agricultura enfrent el rechazo de la organizacin de desmotadores del algodn, con la que el presidente estaba relacionado. El contrabando continu representando entre una tercera parte y la mitad de las importaciones de Paraguay57. La versin centroamericana de la ISI estuvo enmarcada en el proceso de integracin. En los aos setenta, el proceso de integracin dio paso a una mayor dependencia a mediano plazo de bienes intermedios y de capital producidos fuera de la regin. Paradjicamente, esta situacin exigi un crecimiento ms fuerte de las exportaciones tradicionales58, restringi el mercado interno de la agricultura y abri el camino para la obtencin de crditos a medida que aumentaron los dficit comerciales. El dficit de la balanza corriente de la regin centroamericana se elev del 3,8% del PIB en 1977 al 9,3% en 1984, a consecuencia de un empeoramiento del 50% en los trminos de intercambio, de la fuerte subida de las tasas de inters y de la fuga de capital privado, que se
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Ibd.:8. Vase Cohn, volumen complementario 3. 61 Economist Intelligence Unit, 1997/98: 6. 62 Bulmer-Thomas, 1987: 263.
estima entre US$2.500 millones y US$4.500 millones59. La crisis afect gravemente a todas las economas y, en todos los casos salvo el de Costa Rica, ocurri simultneamente con la culminacin de dcadas de opresin y de regmenes militares y civiles corruptos. Las tensiones polticas estallaron en los aos setenta y se agravaron en los ochenta exacerbadas por la manera en que las tensiones de la guerra fra evolucionaron en la regin60. En Nicaragua, la victoria de los sandinistas en 1979 sobre la larga y corrupta dictadura de Somoza, y los planes del nuevo gobierno para aplicar medidas socialistas en favor de una campaa de alfabetizacin y de atencin sanitaria bsica se vieron socavados por el horrendo costo de la guerra. El conflicto lleg a su fin con la derrota de los sandinistas en las elecciones de 1990. En Guatemala y El Salvador, el enfrentamiento con las fuerzas guerrilleras tuvo consecuencias trgicas. Slo en los aos noventa pudieron alcanzarse gradualmente acuerdos de paz, tras el Plan de Paz elaborado por el presidente de Costa Rica, Osear Arias, y firmado en 1987. Los gobiernos de tendencia conservadora actuaron con cautela, conscientes de los problemas sociales por resolver y de la presencia militar y de los ex-guerrilleros. El Mercado Comn Centroamericano (MCCA) poco menos que desapareci; las exportaciones intrarregionales cayeron desde un punto mximo de US$1.100 millones en 1980 a tan solo US$406 millones en 198661. Este fue un ejemplo entre muchos de cmo influyeron los intereses polticos externos. La poltica de Estados Unidos durante los aos ochenta estuvo condicionada por la necesidad de luchar contra lo que se perciba como una amenaza, representada por el gobierno sandinista de Nicaragua. De esta manera, fue escaso el entusiasmo por revitalizar el MCCA, pues un fuerte crecimiento regional hubiera podido dar ms fuerza al gobierno sandinista62. La ayuda se dedic en gran medida a gastos militares. Este no era un contexto de desarrollo econmico y social innovador, y la regin centroamericana luch desesperadamente con los planes de ajuste estructural que ya haban causado dificultades en otras partes. Como en el caso de Mxico, predominaron las perspectivas de contratos comerciales y beneficios asociados, aunque la regin contaba con una base ms dbil para poder negociar o reestructurar. Un aspecto que afect a todos los pases fue el respiro que el TLC dio al Mercado Comn Centroamericano
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EL CARIBE, LA MAYOR VULNERABILIDAD?

El Caribe presenta un caso destacado en el que la experiencia histrica vivida y la vulnerabilidad consiguiente expusieron de forma muy clara a todos los pases a los peligros de la globalizacin. Desde luego, el caso de Cuba es especial, pero la vulnerabilidad fundamental de ese pas fue muy similar a la que sufrieron sus vecinos del Caribe. Las tendencias adversas de los aos setenta y ochenta afectaron al Caribe de manera mucho ms grave que al resto de Amrica Latina. Como se ve en el cuadro 8.1, si bien los resultados econmicos variaron de un pas a otro, el crecimiento medio del PIB fue del 0,1 % anual entre 1981 y 1990, mientras que el promedio para toda Amrica Latina y el Caribe fue del 1,1%. En 1990-96, el crecimiento del 1,5% registrado en los
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Economist Intelligence Unit, 1997/98: 8. Excluye a Panam. Cerdas, 1997, informe preparado para este libro.
ante la perspectiva de una asociacin. En 1991, el gobierno de Mxico se comprometi a negociar acuerdos de libre comercio con cada uno de los pases de Centroamrica. El Salvador, Honduras y Guatemala formaron el llamado tringulo del norte en 1993 y dieron los primeros pasos para eliminar todas las barreras al comercio. Nicaragua se sum ms adelante. Costa Rica, que haba seguido su propio camino en un esfuerzo por aumentar sus exportaciones fuera de la regin para superar la crisis de los aos ochenta, se interes nuevamente. Panam opt por ingresar en el sistema de integracin centroamericana (SICA), el nuevo organismo ejecutivo del sistema de integracin, aunque permaneci fuera del MCCA. En 1992, Honduras reingres oficialmente (se haba retirado en 1970 a causa de la grave situacin de su balanza de pagos y de las tensiones surgidas con El Salvador que llevaron, incluso, a una breve guerra con este ltimo). En 1995, las exportaciones intrarregionales volvan a situarse en los US$1,500 millones63. Sin embargo, el enfoque haba cambiado en todos los casos, pues la importancia de la integracin se perciba cada vez ms como un paso hacia el mercado de Estados Unidos64. A finales de los aos ochenta, motivados en parte por el deseo de que se les considerara buenos socios, todos los pases intentaron introducir reformas del mercado. Pero la continua fragilidad econmica y poltica hizo que los beneficios inmediatos a corto plazo que se manifestaron en otros pases fueran aqu insignificantes.
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EL CARIBE: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DEL PIB (PRECIOS DE 1990); 1981-90 Y 1991-96 (En porcentaje) 1991-96 1981-90 Pas
Guyana Belice Repblica Dominicana Santa Luca San Vincente y las Granadinas Granada Trinidad y Tbbago Jamaica Antigua y Barbuda Barbados Hait Cuba Otros pases de habla inglesa del Caribe Amrica Latina y el Caribe
Fuente: CEPAL, 1996.
-2,9 4,5 2,4 6,8 6,5 4,9 -2,6 2,2 6,4 1,1 -0,5 3,7 0,1 1,1
8,35 4,22
4,3
3,42
3,0 1,8 1,7 1,0 0,9 0,5 -2,1 -4,9 1,5 3,1
pases del Caribe contina siendo desfavorable cuando se compara con el 3,1 % alcanzado en toda la regin. La situacin obedece a que, si bien Amrica Latina haba dejado atrs los peores elementos de la vulnerabilidad de su comercio antes de verse afectada por las nuevas modalidades de vulnerabilidad financiera, el Caribe todava no haba rebasado el primer obstculo. En 19 de los 26 pases del Caribe (utilizando la definicin ms amplia), la suma de la exportacin y la importacin de bienes y servicios como proporcin del PIB en los aos noventa alcanzaba ms del 100% y, con frecuencia, mucho ms. En las grandes islas-Estado Repblica Dominicana, Hait y Trinidad y Tobago las proporciones oscilaban todava entre el 50% y el 72% 65 . La exportacin continuaba concentrada en un nmero muy pequeo de productos bsicos: el 78% en Jamaica y el 76% en Trinidad y Tobago (en este caso petrleo, sujeto a los enormes altibajos caractersticos)66.
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Girvan, 1997, cuadro A2. Harker, El Hadj y Vmhas de Souza, 1996.
CUADRO 8.1
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Pollitt, 1997: 11-13. Harker, 1989: 18. La obtencin de aluminio mediante la elaboracin de la bauxita exige mucha energa elctrica. 69 Ibd.:13. 70 Girvan y Beckford, 1989: 45.
Los acuerdos preferenciales, sobre todo con Europa bajo la Convencin de Lom, dieron apoyo a corto plazo, pero tambin sirvieron para reforzar la dependencia en los productos tradicionales. En los aos noventa dichos acuerdos se vean amenazados, pues se revis la Convencin de Lom y Estados Unidos reclam en la OMC contra las preferencias para el banano. Cuba fue el ejemplo ms extremo, ya que el desplome de COMECON perjudic al mercado del azcar cubano, y los problemas y la cada eventual de la Unin Sovitica pusieron fin al financiamiento del dficit comercial cubano. Adems, con la mecanizacin y el esfuerzo realizado para incrementar la productividad del cultivo del azcar mediante fertilizantes y regado, aument el grado de dependencia de Cuba67. En general, la lotera de los productos bsicos no premi al Caribe en el ltimo cuarto de siglo. Se produce petrleo en Trinidad y Tobago y en Barbados. El resto de los pases depende del turismo, el azcar, el banano y la bauxita, un mercado ste que se debilita debido al uso intensivo de energa y menor insumo por unidad de producto final68. Los ingresos tributarios dependen tambin del comercio exterior de la misma forma que Amrica Latina unos 40 aos antes. Slo en Jamaica, Trinidad y Tobago y Barbados, los impuestos sobre el comercio representaban menos del 40% de los ingresos tributarios; en Antigua alcanz el 66% y, en Anguila, el 77%. Adems, los resultados de la agricultura fueron tan pobres durante los aos setenta y ochenta que la regin se convirti en importadora neta de alimentos69. Las catstrofes naturales empeoraron la situacin, pues el Caribe sufri los efectos de huracanes y erupciones volcnicas. Sumado a la vulnerabilidad tradicional ya descrita, la regin se vio afectada por los nuevos factores de vulnerabilidad surgidos a finales del siglo XX, como la mayor disponibilidad de financiamiento y la entrada en una nueva era de movilidad internacional del capital. Si bien uno o dos pases pudieron beneficiarse desarrollando los servicios financieros (por ejemplo, Bahamas), la mayora acumul deuda y se coloc en situacin vulnerable a la fuga de capital y las variaciones de las tasas internacionales de inters. A finales de los aos setenta, el servicio de la deuda como proporcin de la exportacin alcanzaba el 17% y 18,5% en Guyana y Jamaica, respectivamente. En 1985, Jamaica se situaba en el 41%, seguida de Cuba con el 32% y de Granada con el 20%70.
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Girvan, 1993: 108. Wendell, 1993: 166. 73 Alrededor del 87% de las importaciones de Estados Unidos con origen en el Caribe entraba ya libre de derechos. El objetivo principal del plan era atraer a las empresas estadounidenses. Wedderburn, 1991: 206. 74 El turismo en el Caribe caus graves daos a las barreras de coral y serios problemas de contaminacin.
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En toda la regin, el coeficiente de servicio de la deuda pas del 11 % en 1980 al 17% en 198871. A diferencia de la situacin en gran parte de Amrica Latina, la deuda se haba contrado con instituciones multilaterales, no con la banca privada, y en consecuencia no se pudo acudir al alivio que, gracias a la reprogramacin, se obtuvo gradualmente para el endeudamiento de tipo comercial. Adems, el movimiento de integracin no avanz mucho en los aos ochenta72. La iniciativa para la cuenca del Caribe, un programa de Estados Unidos comenzado en 1984, haba sido elaborada para facilitar el comercio y la inversin de Estados Unidos en la regin73. Sin embargo, en los seis aos siguientes, la posicin de la balanza comercial de la regin caribea pas de ser superavitaria a estar equilibrada, debido sobre todo a la cada de precio de las materias primas. La balanza de pagos se vio afectada tambin por la disminucin del turismo, que haba crecido inicialmente con suma rapidez provocando serios daos ambientales74. El mercado internacional de turismo pas a pedir menos "sol, arena y mar" y a interesarse por las opciones recreativas que ofrecan un aliciente especial. Sin embargo, ya estaban hechas las principales inversiones de infraestructura para el turismo en funcin de determinados gustos, y adaptarlas no result fcil ni favorable a los recursos naturales de que estn dotadas la mayora de las islas. Ante la gravedad de estos problemas de desarrollo, la regin poco pudo hacer para aprovechar las oportunidades de la "nueva ortodoxia" en los aos ochenta y noventa. Adems, la Comunidad del Caribe (CARICOM) se haba iniciado en los aos sesenta con un claro viso proteccionista, y las empresas no estaban listas para las medidas de liberalizacin. El pas que intent aprovechar la popularidad del nuevo enfoque fue sin duda la Repblica Dominicana. Despus de varias dcadas de variaciones sobre el tema de la poltica y las polticas personalistas, el presidente Joaqun Balaguer opt en 1990, sin antes consultar a las empresas, por las polticas de mercado. Esta decisin se dio en un contexto de instituciones sumamente dbiles y con un sector pblico omnipresente al borde de la quiebra. El giro de la poltica dividi claramente a los grupos empresariales, y la batalla entre mercado libre y proteccionismo fue cruenta. El resultado fue un conjunto de medidas que, si bien nominalmente estaba orientado al mercado,
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Durand, 1997, informe preparado para este libro; Caribbean and Central American Report, 14 de enero de 1997. 76 Girvan, 1997: 15. 77 Banco Interamericano de Desarrollo, 1996: 173. 78 Dems, 1997, introduccin: xiii. 79 Esta seccin se basa en el informe de consultora elaborado por Brian Pollitt para este proyecto. 5 80" Brundenius y Zimbalist, 1989.
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en la prctica inclua muchos elementos de control y de intervencin. Pronto fue imposible aprobar un presupuesto y a poco estall una crisis fiscal75. En relacin con los temas de equidad y desarrollo humano, los resultados no son tampoco muy alentadores. Hasta finales de los aos ochenta, con excepciones notables como la de Hait, la mayor parte del Caribe obtuvo buenos resultados en el desarrollo humano en relacin con el ingreso per cpita, incluido el tema de las diferenciaciones por razones de gnero. Por buenos resultados se entiende principalmente avances en esperanza de vida y escolaridad. Sin embargo, la evolucin ms reciente ha hecho mella en el desarrollo humano. Entre 1991 y 1997, la mitad de los estados independientes de la regin ha perdido puestos en la clasificacin mundial de desarrollo humano, incluidas algunas de las islas mayores: Hait ha bajado 31 puestos y Cuba y Jamaica, 2476. Con todo, las privatizaciones se extendieron en algunos pases, y se alcanz un cierto xito con la venta de empresas estatales de telecomunicaciones y energa. Los ingresos obtenidos de la privatizacin en 1990-95 alcanzaron el 1,15% del PIB en el Caribe frente a tan solo el 0,8% para el conjunto de Amrica Latina77. Como ocurri en Centroamrica, y en parte tambin como reaccin ante el TLC, en los aos noventa se registraron nuevos esfuerzos para dar ms vigor a CARICOM, y Hait, Repblica Dominicana y Cuba trataron de encontrar una modalidad de asociacin. El propsito era utilizar a CARICOM para "fomentar la competitividad internacional, lograr ms confianza en el esfuerzo propio y mayor identidad caribea"78. En este contexto, los problemas de Cuba fueron en parte los que tpicamente se presentaron en el Caribe y en parte el resultado de su historia particular79. En los aos setenta el crecimiento econmico fue vigoroso. El precio mundial del azcar se triplic con creces en 1970-75. La ayuda sovitica afluy en grandes cantidades y Cuba ingres en el COMECON en 1972. Segn una estimacin, el valor de la inversin bruta casi se triplic80, y se construyeron nuevos ingenios, plantas de cemento y fbricas de tejidos. El progreso del bienestar social fue mucho ms impresionante. A finales de los aos ochenta, las tasas de mortalidad infantil y de analfabetismo eran las ms bajas de Am-
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En 1986, la esperanza de vida en Cuba era igual a la de Estados Unidos y el Reino Unido. La poblacin por mdico descendi de 1.217 personas a principios de los setenta a 5 3 2 y 2 7 4 personas a principios de los ochenta y de los noventa, respectivamente. El promedio en Amrica Latina para grupos del mismo nivel de ingreso era de 3.277 personas. Banco Mundial, 1995. Aun nivel diferente, los adelantos biotecnolgicos fueron notables. 82 Pollitt, 1997: 182-88. 83 Ferriol, 1997.
rica Latina. Los avances en medicina fueron extraordinarios81 y se progres en materia de integracin racial y derechos de la mujer. Pero la crisis que surgi a principios de los ochenta afect a Cuba junto al resto del Caribe. La primera reaccin rae apartar todava ms a Cuba del mercado, con el llamado "proceso de rectificacin", que rechazaba la descentralizacin y el uso limitado del mercado que se haba permitido a finales de los aos setenta en un esfuerzo por paliar los problemas con la oferta de alimentos. El problema estribaba en que, en ese momento, Cuba dependa tanto de la Unin Sovitica como haba dependido de Estados Unidos en los aos cincuenta. En 1990, la ayuda sovitica se redujo drsticamente. Se detuvo prcticamente el abastecimiento de autobuses, medicamentos, cereales y fertilizantes proveniente de los pases de Europa oriental. La necesidad desesperada de divisas condujo a prcticas de produccin de azcar que resultaron desastrosas, como el corte de caa inmadura y la ampliacin de la temporada de cultivo (que perturbaba la plantacin al ao siguiente). La falta de importaciones de fertilizantes y piezas de recambio contribuy a la cada en picada de la productividad82. El comercio exterior cubano disminuy en alrededor del 25% entre el primer semestre de 1990 y el mismo perodo de 1991. El PIB descendi en el 3 %, 2 5 %, 25% y 10% en 1990, 1991, 1992 y 1993, respectivamente, reducindose los ingresos de la exportacin en dos terceras partes, sin que hubiera acceso al financiamiento internacional. La carga extraordinaria del ajuste que reflejan las cifras indicadas habra conducido en la mayora de los pases a la ruptura del orden social. El hecho de que no ocurriera en Cuba indica la fuerza del "capital social" representado por un compromiso en favor del racionamiento y la prestacin mnima de las necesidades bsicas83. No obstante, en 1993 el gobierno inici reformas que legalizaron en la prctica varias estrategias de supervivencia muy extendidas. Entre ellas se descriminaliz la utilizacin del dlar para las transacciones internas, y se legaliz el empleo por cuenta propia. Las reformas convirtieron tambin las granjas estatales en cooperativas, se descentralizaron las decisiones econmicas y se permiti que funcionaran empresas con afn de lucro, volvi a autorizarse el mercado libre para los productos agrcolas (y luego para los industriales) y se elimin una amplia gama de subvenciones. Con este grado de
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CONCLUSIN
Puede que la caracterstica ms notable de los aos noventa en Amrica Latina haya sido la gran variedad de experiencias. Algunos pases han recorrido claramente una trayectoria de aprendizaje. El pragmatismo es ahora mayor, con un enfoque ms claro en la reforma institucional, los sectores sociales y en el potencial que ofrece la vinculacin entre aspectos polticos y econmicos, principalmente en Chile pero tambin en la mayora de las economas mayores. Otros pases se encuentran traumatizados todava por los desastres que ocurrieron en los aos ochenta y, en vista de su pasado y de las limitaciones institucionales, continan siendo vulnerables a los peligros de la globalizacin, sin posibilidad de aprovechar los beneficios que ofrece. Es evidente que la continuidad ha sido un elemento favorable. Brasil y Colombia son ejemplos de continuidad histrica y de experiencia adquirida gracias a una actitud prudente que les previno de sucumbir a la tentacin de adoptar la nueva moda de una manera radical. Pero ciertamente, la continuidad y la estabilidad por s solas no obran milagros. Bolivia y Per han logrado por fin un cierto acopio de estas dos caractersticas, pero ambos pases tienen otros problemas que encarar y han encontrado difcil forjar el nexo entre inversin y exportacin. El asunto va mucho ms all que determinar meramente si la orientacin de mercado es la apropiada o no. De lo que se trata es
Ibd.: 199-204. Girvan, 1997. 86 Caribbean and Central American Report, 29 de febrero de 1996.
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liberalizacin, crecieron el turismo y la inversin extranjera. El paso siguiente fue crear dos zonas francas. Aunque en trminos de trabajo no caba esperar resultados rpidos con un giro tan radical de la economa productiva84, el caso es que hubo cierta recuperacin inmediata. Sin embargo, se consigui a expensas de la equidad, principalmente en vista de la desigualdad que genera el acceso a la economa regida por el dlar. Queda por verse si el nuevo espritu de globalizacin y competitividad podr sobrevivir junto al continuo deseo de mantener el paradigma socialista y el capital social que ha producido85. Aunque el turismo ha remplazado al azcar, alcanzando por ese concepto los ingresos ms importantes de divisas en 1997, Cuba sigue dependiendo del azcar como fuente de divisas y como principal sector empleador86.
CONCLUSIN
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de reconocer que no hay sustituto para el largo trabajo de construir o reconstruir el marco institucional. El tema conduce directamente a la importancia de la poltica. Transformar una estabilidad y continuidad recin encontradas en algo mucho ms profundo es una labor que corresponde a un sistema poltico maduro. En este sentido cabe dudar de las posibilidades de Argentina y Per. Las consecuencias de la falta de un consenso poltico amplio han zarandeando a muchos pases, y Venezuela es el ejemplo ms claro, aunque en Ecuador y Repblica Dominicana tambin se han presentado problemas. Las tentaciones y los peligros de la globalizacin se manifestaron con ms nitidez en Mxico. Pero ste es un problema que, en forma menos aguda, est generalizado. Muchos pases han tenido dificultades para aumentar la inversin y para establecer el nexo entre inversin y exportacin, en vista de que dependen de una entrada de capital que genera la sobrevaluacin de la moneda, y los equipos econmicos se muestran reacios a bajar las tasas de inters por miedo a que huya el capital. El ahorro nacional sigue siendo voltil y reacio a entrar en la inversin productiva, al tiempo que los sistemas financieros nacionales carecen de profundidad y solidez suficientes para poder sobrevivir a los enormes giros de las finanzas internacionales. Las ventajas potenciales de la globalizacin se encuentran particularmente en la tecnologa, en el desarrollo industrial en pequea escala y en la formacin del capital humano. Muchos seran los beneficios que podran obtenerse si se conjuraran estos factores con la expansin de las microempresas y hubiera medidas en el terreno microeconmico que respaldaran a esas empresas y permitieran su desarrollo. Este es el campo por excelencia donde coinciden el crecimiento y las polticas que promueven la equidad. Hasta el momento hay indicios de algunos desarrollos en esa direccin, aunque se necesita documentarlos. Los estudios recientes sobre Argentina indican que hay un papel creciente y dinmico que puede desempear la microempresa. Pero habr que hacer ms hincapi en las medidas que incidan en la microeconoma que no es, bsicamente, sino un nuevo concepto de lo que se llamaba poltica sectorial. Al hablar de nuevas polticas, no sorprender que se diga que "todo depende de". Porque, efectivamente, as es. Depende de las instituciones y de las capacidades existentes, de la experiencia adquirida y de la base poltica. Si bien las reformas macroeconmicas que conformaron el impulso inicial del nuevo paradigma fueron importantes, es mucho lo que queda por hacer en cuestiones institucionales y de microeconoma para que se pueda continuar avanzando hacia un crecimiento con equidad.
CAPITULO 9
^VEFLEXIONES
SOBRE UN SIGLO DE LUCES Y SOMBRAS
AMERICA LATINA HA REGISTRADO DOS PERIODOS DE EXPANSIN en el transcurso del siglo y, en ambos, se logr un crecimiento econmico importante. En el primer perodo, que concluy en 1929, el fuerte ritmo del crecimiento estuvo marcado por las exportaciones. Brasil fue el nico pas que creci con ms rapidez que su sector de exportacin. Hubo un desarrollo considerable tanto de la infraestructura, ferrocarriles y puertos, como de las instituciones bsicas, bancos centrales y administraciones tributarias. En algunos casos, se manifest el comienzo de un largo camino hacia el desarrollo humano creciente alfabetizacin y descenso de las tasas de mortalidad sobre todo a medida que se controlaron las epidemias. El segundo perodo de crecimiento comenz entre los aos treinta y cincuenta y finaliz a principios de los aos ochenta. En este perodo se logr el crecimiento ms rpido del siglo y se consigui un progreso notable tanto de la produccin como de la productividad laboral, respaldados por el auge de la infraestructura y la prestacin de servicios. Se produjo al mismo tiempo una transformacin de los indicadores de desarrollo humano. En los aos sesenta, descendi el porcentaje de personas en la pobreza, y hubo algunos indicios en unos pocos pases de que se haba frenado el empeoramiento de la distribucin del ingreso y de que, incluso, se replegaba. Foto: Clase de computacin en Honduras, 1996.
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^DEFLEXIONES S O B R E UN SIGLO DE L U C E S Y S O M B R A S
Pese a los avances sealados, en ambos perodos de expansin destac la continuacin de la extrema desigualdad de la riqueza, que tuvo consecuencias para el desarrollo institucional y la formulacin de la poltica econmica. En el primer perodo, se consolidaron las instituciones necesarias para facilitar tierra y mano de obra al nuevo modelo, es decir, la desigualdad fue un factor de apoyo para el modelo de crecimiento. Las grandes interrupciones que ocurrieron a principios y a mediados de siglo no alteraron la estructura establecida, por mucho que hubiera mayor diversidad poltica y social. El segundo perodo de expansin estuvo imbricado de igual manera en la misma distribucin de la riqueza, que sigui dndole forma. Aunque durante los dos perodos de expansin se manifestara una variedad de experiencias nacionales, lo que verdaderamente diferenci a los pases en funcin de los resultados obtenidos fue la manera en que hicieron frente a las crisis subsiguientes. Este aspecto fue ms notorio en el segundo perodo de crisis que en el primero. El modo de gestionar el cambio ofrece tanto problemas como oportunidades, y el aspecto de vital importancia en ese sentido es preguntarse por qu los pases reaccionaron de forma tan diferente y consiguieron resultados tan dispares. La respuesta se encuentra sobre todo en la evolucin previa. En el perodo de expansin impulsada por las exportaciones hasta 1929, el crecimiento vari ms que nada en funcin de la lotera de los productos bsicos y de varias condiciones ya existentes. En un sentido muy bsico, fue importante que hubiera estabilidad poltica, porque los pases que a finales del siglo XIX se encontraban todava divididos por luchas intestinas, con independencia de los recursos naturales de que estuvieran dotados, no fueron lugares atractivos para el capital extranjero que era el motor del desarrollo en ese perodo temprano. El grado de diversificacin tambin fue importante como condicin previa para la expansin ulterior. Dicho grado vari con el tipo de producto y con el tamao del mercado interno. Dado un cierto tamao mnimo del mercado, el caf pareci ser el producto de exportacin ms propicio para la diversificacin. El caf se extendi por una zona muy amplia, tendi a estar controlado nacionalmente y la necesidad de reinvertir el excedente econmico que generaba fue baja. Las tensiones sociales y la represin variaron tambin con el producto y las condiciones existentes, y tuvieron consecuencias para el futuro. Una frmula segura de tensin social y de fuerte desigualdad fue combinar un cultivo de exportacin que exigiera mucha mano de obra con una poblacin indgena considerable a quien los recin llegados creyeran que tenan que controlar o desplazar para as asegurar el acceso a los factores tierra y trabajo.
^DEFLEXIONES SOBRE UN SIGLO DE LUCES Y SOMBRAS
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Desde el punto de vista de la economa poltica, las tensiones y la continua inestabilidad poltica demandaron esfuerzos y recursos en las funciones militares y de polica, a expensas del desarrollo institucional y humano. Un camino singular fue el recorrido por Mxico, donde la extrema tensin social provoc la costosa catarsis de la revolucin de 1910, pero tambin impuls un fuerte desarrollo institucional. En Costa Rica, unas condiciones muy igualitarias en materia de tenencia de la tierra y de estructura social condujeron a una economa poltica diferente, que desde muy temprano favoreci el desarrollo humano. Asimismo sent las bases de la colaboracin y del consenso para la formulacin de polticas. Sin embargo, ese impulso hacia el igualitarismo no siempre signific que la economa poltica marchara bien. En Uruguay, donde el impulso igualitario se debi sobre todo a un dirigente poltico notable, las medidas emprendidas fueron excelentes para el desarrollo humano. Ahora bien, la formulacin de polticas no tuvo debidamente en cuenta algunos de los problemas econmicos subyacentes, y ello condujo a un lento crecimiento de la inversin y a un estancamiento de la productividad agrcola. Parece que la competencia del gobierno y el desarrollo institucional avanzaron cuando la expansin de las exportaciones dependi menos del capital extranjero. Cuando predomin abiertamente, el capital extranjero asumi muchas de las funciones que, de otra manera, el gobierno se habra visto en la necesidad de realizar. A este respecto es illuminador el contraste entre Per y Colombia. En Per, la fuerte presencia del capital extranjero y su relacin simbitica con los grupos empresariales peruanos dio por resultado un gobierno pasivo, ya que poda confiarse en que el capital extranjero asumira tareas tan bsicas como las obras de infraestructura. Colombia cont con una importante participacin de capital extranjero slo en ciertas actividades, de manera que el gobierno y las instituciones fueron necesarios en todos los niveles para que avanzara la incipiente economa cafetera. Se alent y respald, as, una accin institucional propia, principalmente en forma de la Federacin de Cafeteros. El desarrollo institucional y las relaciones de trabajo entre los sectores pblico y privado tambin progresaron mejor en las situaciones en que las diversas lites regionales tuvieron que aprender a negociar entre s las cuestiones polticas, como fueron los casos de Brasil y Colombia. La recuperacin de Amrica Latina despus de la gran depresin econmica de 1929 fue excepcionalmente rpida. En la mayora de los pases se registr un crecimiento basado, ya fuera en la expansin industrial inducida por la sustitucin de importaciones, ya en la expansin de la agricultura de cara al mercado interno. Ciertos pases se
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Daz-Alejandro, volumen complementario 2.
destacaron por la habilidad con que utilizaron las medidas de poltica para llevar adelante la recuperacin. Brasil y Colombia se recuperaron pronto y lograron crecer rpidamente sobre la base de un keynesianismo precoz y de controles bien gestionados. En cambio, el crecimiento en el perodo anterior no fue un buen indicador del xito posterior. Dos pases que haban logrado un crecimiento especialmente rpido impulsado por la expansin de las exportaciones Argentina y Cuba crecieron luego con relativa lentitud, limitados precisamente por los factores que les condujeron a xitos anteriores, a saber, su posicin destacada en "imperios informales"1. En cuanto a la industrializacin en el perodo tras la segunda guerra mundial, Chile dispona de muchos de los elementos para alcanzar una economa poltica que funcionase bien y que permitiera el crecimiento rpido. Contaba con capacidad estatal bien desarrollada y una buena base industrial e institucional desde el inicio de los aos veinte. Sin embargo, le falt la coherencia poltica para aglutinar todos estos elementos. El temor de los grupos empresariales ante las tendencias socialistas de diversos gobiernos parece que socav la confianza de los inversores, tan necesaria para el buen funcionamiento de la economa poltica. No obstante, continu el desarrollo institucional, se invirti en sectores exportadores que, ms adelante, rendiran fruto, y las medidas de poltica respondieron a los problemas crecientes que desde temprano plante la industrializacin orientada al mercado interno. En forma bastante parecida, los obstculos que surgieron en el progreso de Argentina fueron tambin de economa poltica, aunque en este caso el nivel de desarrollo institucional era menos avanzado. En las situaciones en que se registraron elementos de continuidad y de formulacin competente de polticas y en que las relaciones entre los sectores pblico y privado fueron buenas, se produjo un proceso acumulativo. En Brasil, donde Kubitschek desarroll las medidas de Vargas, surgi una tradicin de iniciativas pblicas coherente y constructiva que foment la confianza y las buenas relaciones con el sector privado, lo cual fue importante para superar posteriores tormentas. En Colombia, la estabilidad poltica lograda por el Frente Nacional foment la confianza en el sistema eficiente, aunque cerrado y oligrquico, del pas. Slo en Colombia se dio la coherencia y prudencia internas que permitieron resistir las tentaciones de los aos setenta, cuando la panacea de los crditos externos surgi repentinamente para hacer frente a las crecientes limitaciones fiscales.
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Los pases pequeos con menor capacidad institucional y de formulacin de la poltica se sintieron a menudo seducidos por medidas proteccionistas apresuradas que no se ajustaron a las posibilidades razonables del mercado interno. Se produjo as el efecto perverso de crearse estructuras improductivas y antieconmicas que alentaron la bsqueda de rentas. Las "dictaduras empresariales" de algunos pases del Caribe y de Centroamrica, junto con Paraguay, fueron los casos en que, a pesar del crecimiento econmico, se progres menos en el desarrollo institucional, las estructuras polticas y las condiciones que les habran preparado para el largo plazo. En algunos casos fue importante el apoyo que los regmenes recibieron del exterior para poder consolidar sus estructuras y prcticas regresivas. La recuperacin tras la crisis desencadenada por el nivel insostenible de endeudamiento en los aos setenta fue larga y dolorosa; para la mayora de los pases, el proceso todava no ha concluido. En esta ocasin no se tuvieron las oportunidades fciles de los aos treinta para lograr la recuperacin, es decir, sustitucin de las importaciones e incumplimiento del pago de la deuda. A esto se agreg una nueva vulnerabilidad ante los movimientos internacionales de capital y las tasas de inters, que compensaron con creces la disminucin en el grado de exposicin externa debida a la diversificacin de las estructuras del comercio. Adems, las perturbaciones para la economa poltica fueron mayores, con importantes repercusiones para los intereses empresariales. Con la prdida de terreno de los intereses industriales, ganaron fuerza los del comercio y las empresas internacionales, abriendo paso a la oleada de privatizaciones. Poco a poco, la oscilacin inicial del pndulo hacia las medidas orientadas al mercado comenz a matizarse en una comprensin ms madura del papel que deban desempear el Estado, las instituciones pblicas y la base poltica de las medidas. Puede que hiciera falta la cada del muro de Berln para que se generase un compromiso serio en los crculos progresivos que permitiera encontrar los medios de conseguir que la nueva poltica de mercado fuese compatible con el desarrollo. Durante los aos treinta no se manifest ningn movimiento en este sentido. En esta oportunidad, sin embargo, con nuevas democracias en todas partes y una mayor sensibilidad ante el lamentable historial de desarrollo humano en los aos ochenta, se renovaron los esfuerzos para integrar el desarrollo econmico y social. Y las soluciones iniciales como los fondos sociales de emergencia comenzaron a evolucionar en una bsqueda ms compleja de soluciones autctonas perdurables. Como ya haba ocurrido en el pasado, hubo profundas diferencias en la manera en que los pases reaccionaron ante las crisis de los aos ochenta. En los noventa, algu-
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nos pases haban actuado segn juzgaron conveniente para aprovechar las oportunidades que presentaba el nuevo consenso sobre liberalizacin y privatizacin. El nuevo gobierno democrtico de Chile utiliz su compromiso de cara a las nuevas reglas del juego para mantener la confianza de los intereses empresariales, confianza que, al faltar antes, haba limitado el desarrollo del pas una generacin atrs. Argentina emple una estrategia similar para poner fin a la inflacin. Otros se subieron precariamente al vagn de las privatizaciones, con dudosa capacidad para aprovechar las ventajas y limitar los peligros. Algunos pases consideraron que las nuevas reivindicaciones sociales presentaban una oportunidad para la innovacin y el cambio verdadero, mientras que otros las interpretaron como amenazas que exigan mayor control social. Uno de los muchos interrogantes para el futuro est en saber hasta qu punto la represin resultante limitar la viabilidad y la productividad de las nuevas estrategias sociales y econmicas. Encontrar un equilibrio en el historial de este siglo exige prestar mucha atencin a la economa poltica y a las estructuras fundamentales que influyeron en ella. Las medidas de poltica intervienen en diferentes planos, con resultados distintos en funcin del tiempo. Por un lado est la intencin de las medidas segn se ve en su momento, a menudo muy polmica, como ha sido el caso del patrn oro, la proteccin, la planificacin o la liberalizacin. Por otro lado est la contribucin de esas medidas en el transcurso del tiempo, que a menudo puede ser muy diferente a lo previsto, y en ocasiones con consecuencias inesperadas. Las reformas de Kemmerer en los aos veinte se centraron en el regreso al patrn oro, mas en ltima instancia fueron importantes porque crearon instituciones monetarias y fiscales que desempearan un papel muy destacado en un escenario de poltica bien distinto. La "planificacin" de los aos sesenta fue de suma importancia no necesariamente por lo que consigui de sus objetivos explcitos sino porque alent la recopilacin ms eficaz de datos, el anlisis econmico y el desarrollo institucional. Puede que el desarrollo orientado al mercado interno haya creado industrias ineficientes detrs de los muros arancelarios, pero esas industrias tambin alentaron un sentido de identidad nacional, crearon instituciones y dieron un nuevo papel al Estado, adems de ser fuentes de mejora de la productividad a largo plazo. En cambio, en los pases sin una economa poltica apropiada, ese desarrollo llev ciertamente a una industria de elevado costo. Y en los pases pequeos con dictaduras corruptas, a menudo respaldadas por los militares y con apoyo exterior, condujo al "Estado-botn" y a la "dictadura empresarial". Puede que la principal contribucin del paradigma neoliberal en el tiempo no est en su contenido especfico, sino ms bien en la oportunidad ofrecida a los pases que en muchos casos se encontraban a punto del desplome
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Entrevista, Princeton, Nueva Jersey, septiembre de 1996.
de la confianza empresarial e, incluso, del propio Estado de imponer nuevas reglas claras que transmitan seales fuertes al mercado. Con estas reflexiones no se pretende una actitud agnstica ante las medidas de poltica, sino, por el contrario, estimular un anlisis ms profundo de lo que subyace a la poltica econmica y a las instituciones y estructuras de las que depende, o que esa poltica genera, modifica o refuerza. El repaso histrico aqu realizado apunta a un claro progreso de la economa poltica en Amrica Latina. Albert Hirschman ha sealado durante muchos aos que la tendencia de la formulacin de la poltica econmica en Amrica Latina ha oscilado entre uno y otro extremo, es decir, que ha sido como un pndulo que va y viene entre el mercado y la intervencin. Hirschman insiste, con razn, que la oscilacin del pndulo no es la metfora ms adecuada2. Como el movimiento de un pndulo es enteramente mecnico, la metfora excluye el papel de los mecanismos de retroalimentacin para moderar (o no moderar) las oscilaciones y para generar continuidad al ir creando un consenso. El punto de vista de Hirschman es que, en Amrica Latina, esos mecanismos han sido histricamente dbiles. Hoy en da, sin embargo, hay pruebas contundentes de que estn cobrando fuerza. Los puntos de vista extremadamente partidarios del libre mercado, que se generalizaron a principios de los aos ochenta, se han moderado hacia una interpretacin mucho ms compleja del papel del Estado y de las posibilidades de influencia entre la sociedad civil y el gobierno. La moderacin del debate quiz resulte productiva, siempre que la oposicin y las crticas en ese nuevo mbito se mantengan vivas. Contrapesar el progreso y los tropiezos de este ltimo siglo es por lo tanto cuestin de combinar esos aspectos intangibles con un registro histrico, lleno de resultados buenos y malos, de luces y sombras. Los datos muestran que la pobreza y la exclusin continan siendo importantes y que estn profundamente arraigadas, y que la inequidad ha persistido. Los pocos indicios de mejora en la distribucin del ingreso en uno o dos casos, y la reduccin ms amplia de la pobreza en los aos sesenta y setenta, se vieron interrumpidos por la crisis de la deuda y el desplome econmico subsiguiente. Los daos causados en el medio ambiente durante la etapa exportadora fueron considerables, pues se destruyeron bosques y se "min" la fertilidad del suelo, vindose agravada la situacin por los efectos de la industrializacin y la urbanizacin. En los ltimos veinte aos, la importancia que ha adquirido de nuevo la exportacin de recursos natu-
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rales ha vuelto a colocar en el candelero la amenaza que representa para el medio ambiente el crecimiento va la exportacin de productos bsicos. La fragilidad ecolgica del Caribe se ha visto complicada por la continua dependencia en el comercio y las finanzas, y por la vulnerabilidad poltica. En general, en la ltima dcada del siglo, la creciente importancia e inestabilidad de las corrientes financieras internacionales han amenazado gravemente la estabilidad de la macroeconoma y la autonoma de gobierno. Los medios cruciales para apartar las sombras una relacin eficaz entre los sectores pblico y privado y una burocracia bien capacitada se han deteriorado en vez de mejorar. Sin embargo, tambin en varios sentidos y lugares ha habido progreso. Se registr un crecimiento considerable del producto y la productividad, en particular a mediados del siglo, y se han levantado infraestructuras modernas. Pese a los retrocesos de los ltimos aos, las estructuras del comercio exterior de los pases mayores e incluso de algunos de los pequeos se han transformado en el transcurso del siglo, alejndose de la dependencia en unos cuantos productos primarios. Se han acumulado capacidades y conocimientos, y estn disponibles para ser utilizados una vez que pueda consolidarse la expansin. Los indicadores bsicos de desarrollo humano registran en promedio un fuerte avance en los ltimos cien aos. Y parece que varios gobiernos dan muestras de haber mejorado su capacidad para aguantar las tormentas que sin duda reserva el futuro. Hay indicios de que en al menos algunos pases e instituciones los formuladores de la poltica econmica y otros actores comienzan a reconocer el potencial de complementariedad entre crecimiento y equidad, a la luz de una trayectoria paralela de mayor productividad y participacin. Si se desarrolla esa complementariedad y se dispone de las instituciones necesarias para darle respaldo, y si los formuladores de la poltica logran identificar y actuar en las reas especficas de vulnerabilidad ante las perturbaciones externas, puede entonces que el "recuadro vaco", de crecimiento con equidad, deje de estarlo.
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Pablo Astorgay Valpy FitzGerald
NDICE Acrnimos Introduccin I. Poblacin y territorio II. Producto interno bruto III. Manufactura IV. Productividad sectorial V. Precios VI. Comercio exterior VIL Exposicin a las condiciones econmicas externas VIII.Distribucin del ingreso IX. Niveles de vida X. Infraestructura 328 329 333 335 342 344 352 356 365 371 373 382
APNDICE ESTADSTICO
328
Apendice
ESTADSTICO
ACRONIMOS BCRA BCV BID BR CELADE CEP AL CEPE DAE EH FMI/EFI IB GE IDH IHNV INEGI IPC IRNV OIT PEA PNUD/IDH PPA PREALC SDN AELA UN-DY UNCTAD UNESCO UP USDC Banco Central de la Repblica Argentina Banco Central de Venezuela Banco Interamericano de Desarrollo Banco de la Repblica (Colombia) Centro Latinoamericano de Demografa Comisin Econmica para Amrica Latina Comisin Econmica para Europa Direccin Nacional de Planeacin (Colombia) Encuesta de hogares Fondo Monetario Internacional/Estadsticas financieras internacionales Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica ndice de desarrollo humano ndice histrico de nivel de vida Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (Mxico) ndice de precios al consumidor ndice relativo de nivel de vida Organizacin Internacional del Trabajo Poblacin econmicamente activa Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo/Informe sobre
el desarrollo humano
Paridad del poder adquisitivo Programa Regional de Empleo para Amrica Latina y el Caribe Sociedad de Naciones Anuario Estadstico para Amrica Latina y el Caribe Naciones Unidas - Anuario Demogrfico Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Unin Panamericana Departamento de Comercio de Estados Unidos
^FPENDICE ESTADSTICO
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INTRODUCCIN
En este apndice se presenta en forma ms detallada los datos estadsticos a los que se hace referencia en el texto principal, identificndose las fuentes y explicndose el procedimiento utilizado para la elaboracin de los ndices. Un estudio comparativo de este tipo, que se extiende a una gran regin del mundo y abarca todo un siglo, entraa necesariamente problemas de tipo metodolgicomuchos de los cuales son insolubles por lo que no puede satisfacer a todos los lectores. No obstante, la elaboracin de un conjunto de datos permite llevar a cabo un anlisis cuantitativo que es significativo a lo largo del tiempo. La nica alternativa habra sido la generalizacin de tipo intuitivo sobre regiones y perodos basada en los datos parciales de las distintas economas. Para elaborar una base de datos que comprende 20 naciones durante 100 aos (o sea, hasta 2000 observaciones para una sola variable), el criterio lgico que debe utilizarse es la coherencia de las definiciones en el tiempo, la disponibilidad de los datos a largo plazo y la comparabilidad entre pases. La base de datos elaborada incluye unas 100.000 partidas, adems de material de apoyo sobre mtodos para la elaboracin de las series y otros aspectos. En consecuencia, aunque se trate de un apndice estadstico especializado como el que aqu se presenta, ha hecho falta resumir considerablemente los datos originales para poder darles significado y facilitar su lectura. Por motivos de espacio resulta imposible reproducir el conjunto completo de los datos, pero es de esperar que dentro de poco sea factible hacerlo en una publicacin separada. En cada una de las secciones de este apndice se describen fuentes y mtodos, pero se recomienda tanto a los estudiantes como a los estudiosos interesados en pases determinados que acudan a las fuentes originales citadas en la bibliografa. La mayora de los datos se presentan en forma tabular por aos o perodos representativos. Sin embargo, en algunos casos los datos se resumen en forma grfica para indicar la evolucin general en el tiempo, como se hace con el precio internacional de las materias primas, seccin V, o cuando interesa el comportamiento de los componentes de una serie, como es el caso del grfico VI. 1 sobre los trminos de intercambio. Para los datos detallados por pases se utilizan cuadros. Grupos de pases. Una forma habitual de resumir los datos de varios pases es elaborar agregados de alcance geogrfico. La medida en que los resultados que se obtengan sean representativos de los componentes del grupo depender del grado de homogeneidad en el grupo; as, en los casos pertinentes, se aaden medidas de dispersin a los valores agregados. Los grupos de pases que se han formado son:
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APENDICE ESTADSTICO
El grupo AL [6] incluye a los pases para los cuales en la mayora de los casos se dispone de datos durante todo el siglo. Son los pases ms grandes de la regin, a los que ha correspondido ms de tres cuartas partes de la actividad econmica y unas cuatro quintas partes de la poblacin y del territorio de Amrica Latina en el siglo XX. En consecuencia, los datos estadsticos de este grupo, debidamente ponderados, pueden tomarse como representativos del conjunto de Amrica Latina, al menos en lo que hace a indicadores econmicos y sociales. El grupo CA[5] de pases centroamericanos es un conjunto ms homogneo de economas ms pequeas que las de AL [6]. Los otros ocho pases incluidos en AL[13] son principalmente pases pequeos exceptuado Per, de manera que esencialmente se trata de un subgrupo cuya formacin obedece a que no encaja en ninguno de los grupos anteriores. Por lo general, Cuba aparece separadamente porque la comparacin estadstica se hace difcil a partir de 1959, sobre todo para las variables de la contabilidad nacional que utilizan el sistema de balances del producto material, y porque no se dispone de una estimacin para la paridad del poder adquisitivo (PPA). En aquellos casos donde los datos son comparables (por ejemplo, poblacin, alfabetismo, ferrocarriles), se incluye Cuba y se da una cifra para la totalidad de Amrica Latina en lugar de referirse a AL [19]. Indicadores regionales. Las estimaciones regionales que figuran en el apndice estadstico se calculan de tres maneras a partir de los datos de los pases: Agregacin. Si se trata de valores absolutos, el total de los grupos que figura en los cuadros es sencillamente la suma de los valores que corresponden a los pases; por ejemplo, la poblacin de Amrica Latina en el cuadro 1.1. De igual manera, la tasa de crecimiento del grupo es la del total, no un promedio de las tasas de crecimiento de los pases que componen el grupo; as, en el cuadro II.2, la tasa de crecimiento de AL[6] es la del PIB agregado de esos seis pases. El mismo criterio se utiliza en la seccin III para el valor agregado en la manufactura y en la seccin VI para la exportacin y la importacin.
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela Centroamrica - Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua AL[13]: Centroamrica ms Bolivia, Ecuador, Hait, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay AL[19]: /L/tf/msAL[13] Amrica Latina: AL[19] ms Cuba AL[6]: CA[5]:
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Promedio ponderado. Si se trata de elaborar un indicador para un grupo de pases, los valores correspondientes a cada pas se ponderan por una variable pertinente al objeto de obtener un promedio para todo el grupo. Por ejemplo, en la seccin VI, el ndice de volumen de exportacin de cada pas se pondera por su exportacin a los precios de 1970 para obtener un valor representativo del grupo. As tambin, los valores agregados de los trminos de intercambio (grficos VI. 1 y VI.4) se derivan de ponderar los ndices de precios de la exportacin (importacin) por la exportacin (importacin) en dlares de EE.UU. a precios corrientes. En otros casos, (por ejemplo, niveles de vida en la seccin IX), se utiliza el dato de la poblacin como ponderador apropiado para obtener el promedio de los grupos de pases y de Amrica Latina, mientras que los datos de la seccin X sobre infraestructuras se ponderan por la poblacin o la superficie, segn corresponda. Fijacin de periodos. Para resumir los datos en el transcurso del tiempo, se emplean diversos mtodos de fijacin de perodos. En algunos casos (por ejemplo, los datos sobre poblacin en el cuadro 1.1), resulta apropiado utilizar el primer ao de cada dcada, pero esto exige una interpolacin a partir de las fechas de los censos para alcanzar un punto comn de comparacin entre los pases. En otros casos (como el del cuadro II. 1 sobre tasas de crecimiento), se han elegido perodos durante los cuales la variable parece haber sido ms estable en toda la regin, en particular en la reaccin ante las principales perturbaciones externas, de forma de proveer una base comn de comparacin. La fijacin rigurosa de perodos entraara estimar economtricamente las interrupciones estructurales de manera endgena a partir de los datos, ms que efectuar la inspeccin estadstica y considerar las preconcepciones histricas, una tarea que se piensa llevar a cabo prximamente. Entretanto, los promedios de los distintos perodos van acompaados de valores de dispersin (desviacin estndar y coeficiente
Promedio simple. Si el propsito es dar informacin sobre la tendencia central de una variable determinada en un grupo de pases con independencia de su tamao, los datos se resumen como promedios simples. As se hace en el cuadro V.l (precios internos), donde se indican valores medios para la inflacin. Sin embargo, para dar cuenta de la dispersin de los datos y compensar la distorsin producida por los valores extremos, se indican tambin la desviacin estndar y la mediana en cada grupo. Se sigue el mismo mtodo en la seccin VII para los indicadores de grado de dependencia econmica frente al exterior.
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^J?PENDICE ESTADSTICO
Tasas de crecimiento. Se utilizan dos mtodos para calcular la tasa de crecimiento de una variable determinada en un perodo dado. La tasa compuesta de crecimiento (o media geomtrica) se calcula segn la frmula (Y^/Y^)1^-!, donde F, y Yti se refieren al valor de Y al principio y al final del perodo, respectivamente, y N representa el nmero de aos en cada perodo. El segundo mtodo consiste en utilizar el anlisis de regresin lineal para calcular la tasa media anual de crecimiento de una variable determinada en un perodo dado. La tasa media de crecimiento se calcula en funcin de la ecuacin basada en la frmula LogYn = LogY0 + Log(l+a). N, donde Yn y Y0 se refieren al valor de Fal final y al comienzo del perodo, respectivamente, a representa la tasa de crecimiento y N es el nmero de aos en cada perodo. En el caso del PIB, su volatilidad (cuadro II.3) se expresa como la desviacin estndar de la tasa anual de crecimiento. Las tasas de crecimiento representadas por medias geomtricas son sensibles a la seleccin del ao base si se elige un ao con tasa de crecimiento alta (baja), la tasa de los aos subsiguientes tender a ser menor (mayor) mientras que el segundo mtodo es sensible a los valores extremos en un perodo (Morgenstern, 1950). Para la mayora de los clculos de las tasas de crecimiento se ha utilizado el anlisis de regresin lineal. La media geomtrica se ha utilizado para calcular la tasa de crecimiento de la poblacin y las infraestructuras en los cuadros 2.3 y 2.4 del texto principal. Comparacin de niveles en un ao. Se ha adoptado el criterio siguiente para presentar datos sobre niveles absolutos de las variables. Si se trata de variables de flujo (por ejemplo, PIB, trminos de intercambio, exportacin o importacin), se han calculado en la medida de lo posible valores medios a tres aos. As, por ejemplo, el valor correspondiente a 1970 es la media del perodo 1969-71. La excepcin principal se da en el caso de los datos correspondientes a 1900, que recogen la media de 1900-02. De esta manera, las observaciones son menos sensibles a los valores alejados de la norma en una fecha determinada. Si la variable representa un nivel, el dato corresponde al momento que indique la fecha, frecuentemente un censo (por ejemplo, poblacin, esperanza de vida y analfabetismo). Se utilizan tambin ndices para indicar las variaciones, como ocurre por ejemplo con los trminos de intercambio y el poder adquisitivo de las exportaciones en la seccin VI y los indicadores de niveles de vida en la seccin IX.
de variacin) que sirven de indicativos de la estabilidad de la variable en estudio dentro del propio perodo.
Cuadro 1.1. Poblacin (en millares) y territorio (km2 en 1971)

1900 4.693 1.596 17.984 2.974 3.998 307 1.573 987 801 885 1.250 420 13.607 420 263 644 3.760 600 916 2.542 45.798 2.833 12.849 62.120 60.337 3.541 15.048 74.299 70.156 84.990 102.531 131.171 174.111 228.922 294.630 362.188 393.011 4.220 5.330 6.430 7.960 10.890 14.909 20.614 26.110 29.485 17.860 21.351 25.483 30.650 39.638 51.238 67,107 85.910 95.753 86.816 104.820 125.910 158.950 209.556 273.262 350.214 430.916 468.675 6.836 1.758 22.209 3.364 4.890 364 2.259 1.263 985 1.096 1.687 553 15.000 543 330 620 3.993 740 1.116 2.805 8.861 1.930 27.329 3.827 6.213 420 2.945 1.616 1.170 1.270 2.124 720 14.900 640 447 699 4.448 895 1.481 2.992 11.896 2.164 33.568 4.370 7.914 500 3.647 2.061 1.440 1.760 2.422 950 17.176 680 467 852 5.037 1.284 1.734 3.300 14.169 2.434 41.524 5.093 9.174 620 4.385 2.614 1.630 2.200 2.827 1.150 20.393 830 623 1.068 5.814 1.698 1.974 3.784 17.150 2.714 53.444 6.082 11.946 800 5.514 3.387 1.860 2.810 3.097 1.430 27.737 1.060 805 1.408 6.948 2.136 2.195 5.094 20.616 3.351 72.594 7.608 15.939 1.250 6.957 4.439 2.450 3.830 3.911 1.950 36.945 1.410 1.076 1.749 8.672 3.047 2.503 7.579 23.962 28.114 32.546 34.587 4.212 5.355 6.573 7.414 95.847 121.286 148.477 161.790 9.496 11.147 13.100 14.210 21.360 26.525 32.300 35.101 1.730 2.220 3.035 3.424 8.569 9.619 10.610 11.041 5.970 7.961 10.264 11.460 3.440 4.750 5.172 5.768 5.270 7.260 9.197 10.621 4.292 4.922 6.486 7.180 2.639 3.691 5.138 5.654 50.596 67.570 83.226 91.145 1.830 2.693 3.676 4.433 1.428 1.831 2.418 2.631 2.250 2.896 4.277 4.986 11.467 15.161 19.518 21.588 4.006 5.499 7.170 7.823 2.705 2.869 3.094 3.186 10.721 15.091 19.502 21.844 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 rea 2.777 1.099 8.512 757 1.139 51 115 284 21 109 28 112 1.973 130 76 407 1.285 49 187 912 16.069 423 3.836 20.020
Argentina Solivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
AL[6] CA[5] AL[13] Amrica Latina
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v J p E N D I C E ESTADSTICO
Fuentes:
Las series decenales de poblacin se han obtenido por interpolacin de datos de los censos y en algunos casos por proyeccin hacia atrs para las dcadas iniciales. Salvo que se indique lo contrario, los datos de los censos hasta 1988 se han tomado de Mitchell (1993) y de fuentes nacionales oficiales a partir de ese ao. En los casos siguientes se han utilizado estimaciones facilitadas por Wilkie (1974): Centroamrica en 1900 y 1910; Hait en 1900, 1910, 1920, 1930 y 1940; Panam en 1900; Paraguay en 1910, 1920 y 1925; Repblica Dominicana en 1900 y 1910; Uruguay en 1920, 1930, 1940 y 1950. Centroamrica: 1920-1984 tornado de Bulmer-Thomas (1987). Los datos de 1990 para Centroamrica, Hait, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Uruguay provienen de CEPAL (AELA, 1995). Cuba: los datos de 1990 estn sacados de Wilkie (1993). Todos los datos correspondientes a 1995 son de CEPAL (AELA, 1996). Los datos sobre la extensin del territorio en 1970 provienen de CEPAL (AELA, 1992).
vj^FpENDICE ESTADSTICO
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SECCIN II. PRODUCTO INTERNO BRUTO

La fuente principal de los datos sobre producto interno bruto (PIB) es CEPAL (1978), donde se presentan estimaciones al costo de los factores a precios de 1970. Este conjunto de series histricas constituye el intento ms completo de una institucin internacional por asegurar la coherencia de los datos de los pases en toda Amrica Latina. Dichas series incluyen a todos los pases de la regin (con la excepcin de Cuba) comenzando en fechas diferentes segn el pas y terminando en 1976. En trminos generales, el paso siguiente fue una estimacin hacia atrs, hasta 1900, utilizando fuentes nacionales o resmenes acreditados de datos histricos comparados sobre la magnitud del PIB. En la mayora de los casos, las estimaciones del PIB a partir de 1976 se han obtenido utilizando un ndice (por lo general con un ao base subsiguiente) del PIB a precios constantes de mercado. As pues, estas series (y las que se recogen en la seccin IX) no son de elaboracin por completo coherente para todo el siglo, aunque s parten de un ncleo comn y es probable que sean las mejores de su clase actualmente disponibles. El procedimiento de "empalme" implcito en la unin de series en la forma antes descrita significa que, si bien la tasa de variacin de las series aqu presentadas y la de las fuentes correspondientes es casi siempre la misma, los niveles resultantes de las variables pueden ser diferentes en algunos casos. El mtodo exacto utilizado en cada caso se explica en las notas incluidas en las diferentes secciones. El procedimiento da ms peso a la comparabilidad entre pases y a la variacin en el tiempo que a la congruencia de niveles o en el tiempo en relacin con un pas determinado. El enfoque parece justificarse en un estudio de este tipo. Sin embargo es necesario sealar que las series que figuran en los cuadros II.2 y II. 3 no deben considerarse como sustituto de las fuentes originales cuando se trate de estudiar un pas determinado. Para que los datos sean comparables entre pases y con Estados Unidos, y para obtener valores agregados de los grupos de pases, los valores constantes en moneda nacional se convierten en dlares de EE.UU. utilizando tipos de cambio basados en la paridad del poder adquisitivo (PPA). Los tipos de cambios PPA se utilizan comnmente para comparar los niveles de ingreso a nivel internacional, no slo para ajustar los tipos de cambio desalineados sino tambin para revaluar en condiciones comparables los bienes y servicios no comercializables, lo que lleva por lo general a que el ingreso de los pases en desarrollo se ajuste al alza en una medida importante. Los tipos de cambio PPA de 1970 el ao base que se establece para las series del PIB estn tomados de CEP AL (1978). Se basan en una cesta comn de productos que reflejan los hbitos de consumo en la regin en los aos sesenta. En el cuadro II. 1 se presentan los tipos de
336
vJ??PENDICE ESTADSTICO
cambio oficiales y PPA frente al dlar de EE.UU., y el PIB per cpita en 1970 que resulta de la aplicacin de los mismos como factores de conversin. El efecto general del empleo del tipo de cambio PPA en lugar del oficial es elevar el nivel del PIB per cpita frente a Estados Unidos en aproximadamente una quinta parte. No se dispone de estimaciones oficiales de la PPA para Cuba (Prez-Lpez, 1991). Sin embargo, Brundenius y Zimbalist (1989) produjeron una estimacin rigurosa de la PPA para Cuba en dlares internacionales de 1980 (US$2.325 en 1980), utilizando el mtodo de "indicadores fsicos" (CEPE, 1970). La estimacin del PIB per cpita de Cuba en 1970 que se presenta en el apndice se obtiene a partir del dato de Brundenius y Zimbalist de 1980 de la siguiente manera: i) se calcula la proporcin entre el dato para Cuba en 1980 a los precios de ese ao y el dato de Brundenius y Zimbalist de 1980 para AL[6] (US$3.491); ii) se aplica esa proporcin al dato de AL[6] a los precios de 1970 en 1980 para obtener la estimacin en dlares de EE.UU. ajustados por la PPA para 1970; y iii) se usa la tasa de crecimiento en 1970-80 para obtener el valor del PIB en 1970. Un conjunto completo de estimaciones de la PPA ms recientes se encuentra en los Cuadros Mundiales Penn (Penn World Tables) elaborados por Heston y Summers (1991), que comprende 139 pases durante el perodo 1950-88. La muestra incluye a los pases de Amrica Latina (salvo Cuba), utilizndose por lo general 1980 como ao de referencia. Sin embargo, en una escala de fiabilidad de A a D establecida por los propios autores, se asigna a las estimaciones de Amrica Latina una fiabilidad de C o D. Se han elegido los valores de la CEPAL porque permitieron trabajar con el mismo ao base y porque era congruente con el uso de las series del PIB, adems de no entraar el rechazo de estimaciones manifiestamente mejores. Ahora bien, las diferencias son bastante grandes. La variacin en los cuadros Penn entre los tipos de cambio PPA y los oficiales se encuentran por lo general en la gama del 30% al 40% (por ejemplo, Brasil, 46%; Chile 39%; Colombia 34% y Mxico 40%), con valores ms elevados nicamente en los casos de Argentina y Honduras (65% y 61 %, respectivamente). Esto indicara que, en relacin con Estados Unidos, las estimaciones Penn del valor real del PIB per cpita seran en general ms elevadas que las utilizadas en este estudio. Debido a las diferencias de ao base y de mtodo de elaboracin y de composicin de la cesta de productos, los cuadros Penn producen una clasificacin de los pases de la regin algo distinta, concretamente Brasil se coloca por delante de Argentina con un PIB per cpita un 10% ms alto en 1990 (en cuarta posicin detrs de Venezuela, Uruguay y Mxico), frente a un nivel un 30% inferior si se utiliza la PPA de la CEPAL en 1970, que coloca a Brasil en octavo lugar.
^T?PENDICE ESTADSTICO
337
(1) (2) (3) (4) PIB Proporcin PIB Proporcin per cpita con EE.UU. per con (tipo (tipo cpita EE.UU. oficial en $) (oficial en $) (PPA en $) (PPAen$)
Argentina Bovia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba* Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela EE.UU. 883 224 370 747 301 505 614 201 276 338 96 245 631 387 674 245 489 331 786 1.023 5.103 17,3 4,4 7,3 14,6 5,9 9,9 12,1 3,9 5,4 6,6 1,9 4,8 12,4 7,6 13,2 4,8 9,6 6,5 15,4 20,0 100,0 1.197 295 447 838 538 658 nd 359 406 417 120 279 888 425 887 361 621 380 989 1.332 5.103 23,5 5,8 8,8 16,5 10,6 12,9 nd 7,0 8,0 8,2 2,4 5,5 17,4 8,3 17,4 7,1 12,2 7,5 19,4 26,1 100,0
(5) Tipo. de cambio (oficial)

4,0 11,9 5,0 12,2 19,1 6,6 1,0 25,0 2,5 1,0 5,0 2,0 12,5 7,0 1,0 126,0 39,0 1,0 250,0 4,5
(6) Tipo de cambio (PPA)

3,0 9,0 4,1 10,9 10,7 5,1 nd 14,0 1,7 0,8 4,0 1,7 8,9 6,4 0,8 85,4 30,7 0,9 198,7 4,0
(7)
PPA/ oficial (%) 73,8 75,9 82,8 89,1 55,9 76,7 nd 56,0 68,0 81,0 79,8 87,5 71,0 91,2 76,0 67,8 78,8 87,0 79,5 88,0 100,0
Nota: Fuente para Estados Unidos: PIB, tomado de FMI/EF7; poblacin, tomado de Mitchell (1993). * La estimacin del PIB de Cuba corresponde a los precios de 1965. (1) PIB per cpita en dlares de EE.UU. al tipo de cambio oficial de 1970; (2) PIB per cpita en dlares de EE.UU. al tipo de cambio oficial de 1970 como proporcin del PIB per cpita de Estados Unidos; (3) PIB per cpita en dlares de EE.UU. ajustados por la paridad del poder adquisitivo (PPA) en 1970 segn datos de CEPAL (1978); (4) Proporcin entre el PIB per cpita en dlares de EE.UU segn la PPA y el PIB per cpita de Estados Unidos en 1970; (5) Tipo de cambio nominal oficial en 1970 (moneda nacional por dlar de EE.UU.) tomado de Wilkie (1974); (6) Tipo de cambio implcito ajustado por la PPA obtenido de dividir (1) por (3); (7) Relacin porcentual entre la estimacin de la PPA y el tipo de cambio oficial, es decir, (6)/(5).
Cuadro II.l. Valores base ajustados del PIB per cpita en 1970
338
1900-13 1913-29 1929-45 Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela AL[6] CA[5] AL[13] AL[20]
1945-72 1972-81
3,8 2,5 6,9 4,1 5,1 6,9 2,4 5,3 5,4 4,9 1,2 4,2 6,5 6,2 5,8 3,4 5,3 5,9 1,7 5,7 5,6 5,4 4,4 5,3 2,5 3,8 6,6 3,6 5,0 4,8 7,3 7,0 2,3 5,1 3,8 4,4 5,5
-0,3
1981-96 1945-96 1900-96
6,3 4,1 3,6 4,4

7,6
b
4,1 5,1 3,7 4,9
3,4 4,4 3,0 3,8 2,9 3,5 3,3 2,7 4,6
2,ld
1,9 2,1 2,4 5,4 4,0 3,9

-2,2
5,0
1,1
4,1
3,4d 3,8d
2,6 3,0 2,6 3,1 1,5
3,4
5,2a
1,4* 3,5d
-0,4
4,2 2,2 2,8 4,2
-1,5
4,5 2,3 4,3
5,3 9,2 3,3

3,8d
0,7<
4,2 9,3 3,4 5,3 3,5 4,7 5,2 3,8 4,3 5,1
-1,4
1,7 3,1 0,4 2,1 2,7 2,2 2,3 2,7 1,9 2,2
3,0 2,9 6,1 3,6 4,9 5,4 3,0 5,1 3,6 4,3 1,5 3,8 5,2 3,0 3,0 4,7 3,7 5,2 1,7 4,2 4,8 4,1 3,8 4,6
3,3 5,5 3,3 4,7

5,ld 2,6b
4,8
3,8-J 4,0a
3,4d 5,0a 3,5d
3,9 5,9 4,3

1,9=
3,8 2,9
4,0d
Notas: Las series del PIB per cpita figuran en la seccin IX. Los valores en cursiva no difieren significativamente de cero a un nivel de confianza del 95%. a En el caso de Mxico no se dispone de datos entre 1911yl920 debido a la revolucin.b Los datos empiezan en 1903.c Los datos empiezan en 1935. d Los datos empiezan en 1920.
Cuadro 11,2. PIB: Tasa inedia de crecimiento anual (En porcentajes)
J^PENDICE ESTADSTICO
339
1900-13 1913-29 1929-45 1945-72 1972-81 1981-96 1945-96 1900-96 Argentina Boliva Brasil Chile Colombia1 Costa Rica Cuba Ecuador1 El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 8,0 5,2 3,0 9,5 4,8 12,4 8,3 17,6 9,9 6,1 8,4 4,1 11,6 5,3 4,5 12,2 3,0 9,7 21,1 3,0 7,6 14,7 7,7 6,4 13,1 10,8 6,8 4,7 4,0 3,2 3,4 2,2 4,6 7,0 3,5 7,1 3,6 4,7 4,6 2,5 5,1 3,8 5,0 2,7 7,0 3,7 6,5 4,3 3,2 5,1 7,0 2,1 3,6 3,3 2,7 6,0 2,7 3,0 4,0 5,0 11,6 4,6 2,7 2,3 3,3 3,1 4,1 5,4 3,2 3,9 5,7 1,5 3,7 6,9 3,6 4,3 2,6 4,2 2,7 3,8 4,4 5,5 2,9 7,5 3,7 5,0 5,0 4,8 3,7 4,2 4,9 2,1 4,6 6,9 3,8 6,2 3,4 4,6 4,1 4,0 7,1 4,7 4,7 4,9 5,8 3,9 6,3 6,4 4,5 8,0 2,2' 6,5 15,0 3,!1 7,0 7,6 5,3 4,8 9,2 4.91
23,4
5,7
3,8
6,2
11,6
6,5 9,6
8,0
LA[6] CA[5] AL[13] Amrica Latina
4,4
4,4 3,0
4,5 7,2
1,8 2,1 1,3 1,6
2,3 3,3 1,4 2,1
2,0 2,6 2,8 1,9
2,5 2,8 2,3 2,4
3,6 4,3 2,3 2,4
Nota: La volatilidad del crecimiento del PIB se define como la desviacin estndar de la tasa anual de crecimiento. 1 Se han omitido los datos de Colombia y Ecuador (1900-2 9) y de Per (1900-13) debido a que en su mayor parte se basan en estimaciones del PIB que suponen una tasa constante de crecimiento en esos perodos. Vanse las fechas de comienzo de los datos en el cuadro II.2.
Cuadro II. 3. Volatilidad del crecimiento del PIB (En porcentaje)
340
JT?PENDICE ESTADSTICO
Fuentes para la estimacin del PIE:

Todas las series se han elaborado hasta 1995 utilizando la tasa de crecimiento del PIB en valores del mercado a precios constantes segn CEPAL (AELA, 1981-96) y, hasta 1996, segn CEPAL (1996). Argentina: 1936-94 segn Hofman (1997). La serie se completa hacia atrs con las estimaciones de la tasa de crecimiento del PIB obtenidas de Corts Conde (1994) en valores constantes a los precios de 1914. Brasil: 1947-88 segn IBGE (1990). La serie se completa en 1900-49 con la tasa de crecimiento del ndice de produccin de Haddad (IBGE, 1990). Centroamrica: 1920-84 segn Bulmer-Thomas (1984). Chile: 1940-76 segn CEPAL (1978). La serie se completa hacia atrs con las estimaciones de la tasa de crecimiento del PIB segn Hofman (1997) en 1900-07 y Ballesteros y Davis (1963) en 1908-39. Colombia: 1925-93 segn BR (1993), con nueva base para obtener valores constantes a los precios de 1970. Las bases originales eran: 1925-49 a los precios de 1950; 1950-70 a los precios de 1958; 1970-93 a los precios de 1975. La serie se completa hacia atrs en 1900-24 con las estimaciones del crecimiento del PIB segn Hofrnan (1997). Cuba: El ncleo de la serie sobre el producto lo constituyen los valores estimados para el PIB, a los precios de 1965, en 1958-81, calculados por Brundenius (1984) segn datos del producto material neto. La serie se completa como sigue: se supone que el PIB en 1900-02 creci al mismo ritmo que la exportacin en dlares corrientes; la estimacin del ingreso nacional en 1903-58 a los precios de 1926 (citado en Brundenius, 1984) se basan en Alienes (1950) pero se utiliza como deflactor el IPC cubano en lugar del ndice de precios al por mayor de Estados Unidos; en 1982-84 se usa el crecimiento del producto material neto a los precios de 1981 obtenido de CEPAL (AELA, 1995); en 1985-95, segn estimaciones del PIB elaboradas por la CEPAL a precios del mercado de 1981 (AELA, 1996). Ecuador: 1939-76 segn CEPAL (1978). La serie se completa hacia atrs en 190038 y hacia adelante en 1977-95 con las estimaciones de la tasa de crecimiento del PIB segn Hofman (1997). Mxico: 1900-79 segn Crdenas (1987) basado en estimaciones del Banco de Mxico a los precios de 1960; 1980-94, estimaciones oficiales en valores constantes a los precios de 1980 segn Crdenas (1996). Debido a la revolucin mexicana, no se dispone de datos sobre el PIB durante el perodo 1911-20. Paraguay: 1938-76 segn CEPAL (1978).
^FPENDICE ESTADSTICO 341
Per: 1945-76 segn CEP AL (1978). La serie se completa hacia atrs (1900-44) y hacia adelante (1977-95) con las estimaciones de la tasa de crecimiento del PIB segn Hofman(1997). Uruguay: 1935-76 segn CEPAL (1978). Venezuela: 1900-20 segn Baptista (1997) a los precios de 1936; 1920-94 segn Baptista (1997) a los precios de 1968. Se cambi la base de la serie para obtener valores a los precios de 1970. Solivia, Hait, Panam y Repblica Dominicana: 1945-76 segn CEPAL (1978).
342 APENDICE ESTADISTICO
SECCIN III. MANUFACTURA

Cuadro m.l. Crecimiento de la manufactura: Variacin anual del valor agregado a los precios de 1970 (En porcentaje) 1900-13 1913-29 1929-45 1945-72 1972-81 1981-95 1945-95 1900-95
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
AL[6] CA[5J ALJ13] AL[19]
10,6 4,4b
3,3
4,9 6,0 6,1 8,6 4,8

4,3'
3,7d 3,3 2,3C 3,7" 7,0d 4,2d
2,5 1,6 3,3 7,4 9,6
3,7a
2,3d 6,0 -3,0d
4,4 3,2 8,4 5,2 6,6 8,3 2,9 5,2 7,3 5,8 l,8h 6,8 7,4 8,6 9,4 3,9 7,3
-0,8 9,3 6,2
0,4
5,2 6,1 6,5 9,3 1,8 5,8 5,0 5,7 6,2 1,5 6,3 10,0 2,1 5,3 3,1 5,0 4,5 4,4 4,6 4,5
1,0 2,1 1,1 5,3 3,6 4,2 ~1 -0,1 3,1 1,5

-7,7
2,8
4,0h
3,5
6,6 3,2 5,6 6,6 4,3 5,4 4,4 4,8 4,8 6,0 4,8
6,7d 4,0b 6,4C 6,2d 3,7f 4,8d 4,3d 5,ld 6,5 5,7d
l,9h
2,8 2,3
1,6 2,4 0,1
-3,1
6,6 5,0 4,5

5,7"
-Q,ls
4,3e
5,9 3,0
6,4 2,8 9,9

6,7 7,0 5,66,8*1
3,3 0,8 2,2 1,8 2,1 1,1
1,7 6,3 5,3 5,1
3,9 d
1,7
4,l 5,0h
5,0d
Nota: Los valores en cursiva no difieren significativamente de cero a un nivel de confianza del 95%. a Entre 1911 y 1920 no se dispone de datos debido a la revolucin. b Los datos de Chile empiezan en 1908.c Los datos de Colombia empiezan en 1925.d Los datos empiezan en 1920.e Los datos de Venezuela empiezan en 1936. 1 Las estimaciones para Cuba empiezan en 1930. Los datos empiezan en 1935. h Los datos empiezan en 1950.
Apenmd
ESTADSTICO
343
Fuentes:
Todas las series se han completado hasta 1995 a partir de la ltima fecha indicada abajo, utilizando la tasa de crecimiento del valor agregado en la manufactura a precios de mercado en valores constantes segn CEP AL (AELA, 1981-96). Argentina: 1936-76 segn CEP AL (1978). La serie se completa con la tasa de crecimiento de la estimacin del valor agregado conforme a las fuentes siguientes: en 1900-35 segn Corts Conde (1994) basado en valores a los precios de 1914; en 197790 segn BCRA (citado en Vzquez Presedo, 1990). Centroamrica: 1920-84 segn Bulmer-Thomas (1984). Chile: 1940-76 segn CEPAL (1978). La serie se completa hacia atrs en 190839 utilizando estimaciones de la tasa de crecimiento de la manufactura segn Ballesteros y Davis (1963). Estos autores suponen que en 1913-16 los valores se mantuvieron constantes. Cuba: estimaciones en 1930-58 segn Prez-Lpez (1977); los datos de 1959-80 corresponden al producto material neto a los precios de 1965 segn Brundenius (1984) basado en fuentes oficiales; los datos de 1981-95 se han calculado a partir de las tasas de crecimiento segn CEPAL (AELA, 1992, 1996). Venezuela: 1937-95 segn Baptista (1997). Se cambi la base de los valores originales a los precios de 1968 para obtener valores constantes de 1970. Los datos excluyen la actividad de refinado del petrleo. CEPAL (1978) hasta 1976, para Brasil a partir de 1920, Colombia a partir de 1925, Ecuador a partir de 1939, Panam a partir de 1945, Paraguay a partir de 1938, Per a partir de 1945, Uruguay a partir de 1935 (entre 1935 y 1940 los datos incluyen la actividad minera) y Bolivia, Hait y Repblica Dominicana a partir de 1950.
344
SECCIN IV. PRODUCTIVIDAD SECTORIAL

En esta seccin se presentan las estimaciones del producto total y sectorial (agricultura y manufactura) por persona econmicamente activa (como variable sustitutiva de la productividad laboral) en las seis economas principales, a saber, Argentina, Brasil, Mxico, Chile, Colombia y Venezuela. Para los fines de la estimacin, los valores de la productividad sectorial de un pas determinado se definen por la relacin entre el PIB sectorial (es decir, el valor agregado por el sector) y la poblacin econmicamente activa (PEA) en ese sector. Con fines comparativos, el PIB sectorial se calcula en "dlares PPA" (vase la seccin II). Por los motivos que se indican seguidamente, las series que aqu se presentan debern considerarse nicamente como indicadoras de la variacin de la tendencia a largo plazo, no como valor confiable de la productividad en un ao dado. Primero, al utilizar los datos de la PEA como variable sustitutiva de la mano de obra sectorial no se tiene en cuenta el desempleo y, en consecuencia, las cifras subestiman el producto por trabajador empleado. Segundo, las cifras sobre la fuerza de trabajo se basan, siempre que ha sido posible, en datos del censo, pero en los aos anteriores a 1941 se utilizan frecuentemente estimaciones sobre la participacin en el empleo, y se recurre a la interpolacin para llenar vacos entre observaciones. Tercero, debido a la existencia de una importante economa rural no monetizada en la primera mitad del siglo, las estimaciones sobre produccin agrcola incluyen probablemente un sesgo a la baja. En los grficos IV. 1 a IV.3 , el eje de ordenadas indica la tendencia resultante de la productividad en miles de dlares PPA de EE.UU. a los precios de 1970 en una escala logartmica neperiana. Seguidamente, en el cuadro IV. 1 se resumen las tasas de crecimiento del producto por persona econmicamente activa en perodos en los que se observa una variacin clara en la tendencia de la serie. Para cada sector y perodo, la tasa media anual de crecimiento de la variable sustitutiva de la productividad va acompaada de la desviacin estndar. Tambin se incluyen las tasas de crecimiento del PIB sectorial y de la PEA sectorial, de manera que las variaciones del producto pueden atribuirse a una mayor productividad o a una mayor utilizacin de la mano de obra, respectivamente. La desviacin estndar indica la estabilidad del crecimiento en cada perodo.
346 vJ^PENDICE ESTADSTICO
Crecimiento de la productividad y sus components

u) AGRICULTURA
VA 7,0 2,2 3,9 4,6 0,5 3,4 1903-90 2,1 (11,3) 2,8 0,8 1903-13 1914-33 1934-63 1964-74 1975-90 1903-90 VA 4,4 3,2 6,0 9,1 3,4 4,8 1921-48 1949-81 1949-70 1971-81 1982-90 1921-90 PEA 0,6 2,2 2,6 3,4 4,0 2,3 Prodv DE 0,8 (4,7) 3,7 (5,2) 2,6 (5,6) 5,9 (3,9) 1,1 (6,6) 2,2 (5,3) VA 2,5 4,5 3,8 5,8 2,0 3,4 PEA 1,7 0,7 1,2 -0,1 1,0 1,1 PEA 4,2 2,0 2,0 1,4 1,6 2,1 Prodv DE 1903-52 1,7 (13,8) 1953-79 3,9 (7,6) 1980-90 -0,7 (4,1) VA 3,1 2,9 1,3 PEA 1,4 -1,0 2,0 Prodv 5,7 -0,6 1,9 8,5 -2,2 1,9 DE (8,4) (8,6) (6,1) (4,7) (8,1) (7,9) VA 10,7 1,5 4,3 7,9 -1,7 3,8
Cuadro IV.1.
(Tasa media de crecimiento annual,en porcentaje)
I) TOTAL
DE (7,4) (8,6) (4,6) (4,1) (4,8) (6,1) DE (5,3) (3,2) (3,0) (2,9) (4,6) (4,4)
III) MANUFACTURA
PEA 4,7 2,1 2,3 -0,6 0,5 1,9
Argentina
1903-13 1914-33 1934-54 1955-74 1975-90 1903-90
Prodv 2,6 0,1 1,9 3,1 -1,1 1,3
Brasil 1921^5 1946-80 1946-61 1962-80 1981-90 1921-90 Prodv 1,8 4,3 6,6 2,4 -1,0 2,6 DE (6,4) (4,9) (3,7) (5,1) (7,4) (6,1) VA 4,6 8,9 9,8 8,1 0,0 6,1 PEA 2,8 4,4 3,0 5,5 1,1 3,3
1901-20 1921-47 1948-67 1968-80 1981-90 1901-90
Prodv 3,7 0,9 3,4 5,5 -0,6 2,4
Mxico DE (5,7) (6,0) (2,3) (2,8) (4,5) (4,3) 4,4 2,4 VA 3,3 2,0 6,0 7,1 3,4 PEA 0,4 1,0 2,6 3,9 2,7 Prodv 1901-10 5,1 1921-33 3,1 1934-61 3,5 1962-73 4,4 1974-90 0,5 1921-90 2,9 DE (11,4) (15,1) (5,2) (4,2) (4,5) (7,8) VA 4,9 3,9 7,4 8,9 3,7 6,1 PEA -0,2 0,9 3,8 4,3 3,2 3,2
1901-10 1922^H) 1941-63 1964-73 1974-90
Prodv 2,9 1,0 3,3 3,1 0,7
1921-90
2,0
Prodv 1901-10 1,3 1922-47 0,9 1948-70 3,3 1971-90 0,6 1971-76 -1,8 1977-90 1,6 1921-90 1,6
DE (5,1) (7,9) (3,8) (3,4) (1,5) (3,5) (5,7)
VA 2,5 1,8 5,2 1,6 1,1 1,8 2,9
PEA 1,2 0,9 1,8 1,0 3,0 0,2 1,3
I) TOTAL Prodv 1909-41 0,7 1909-26 0,6 1927-41 0,8 1942-71 3,3 1973-90 1908-90 1,8 1,9 (6,5) (7,2) 3,0 2,5 1,2 0,6 DE (7,1) (7,2) (8,9) (6,9) VA 1,5 1,4 1,9 3,0 PEA 0,7 0,8 1,1 -0,2
II) AGRICULTURA
III) MANUFACTURA
Chile DE (10,5) (13,4) (3,3) (4,0) (2,1) (6,9) (8,5) VA 1,6 4,7 4,1 3,9 4,4 3,1 3,6 PEA 0,7 1,3 1,5 1,6 1,5 2,5 1,6 Prodv 1909-20 1,7 1921-38 2,4 1939-72 4,6 1939-59 4,2 1961-72 5,4 1973-90 -1,0 1919-90 2,5 DE (3,3) (12,2) (5,5) (6,3) (3,7) (10,0) (8,9) VA 2,2 4,0 6,1 6,2 6,0 1,7 4,3 PEA 0,5 1,5 1,4 1,9 0,5 2,7 1,7
1908-22 1923^1 1942-72 1942-59 1960-72 1973-90 1908-90
Prodv 0,8 3,4 2,5 2,3 2,9 0,5 2,0
Colombia DE (3,9) (2,2) (2,0) (2,8) 1926-93 2,4 (3,5) 3,4 0,7 VA 4,0 5,1 3,6 4,6 PEA 1,6 2,4 3,1 2,3 Prodv 1926-6 2,1 1967-93 3,0 DE (3,5) (3,5) VA 2,9 4,9 PEA 0,8 -2,1 Prodv 1926-32 3,8 1933-74 6,0 1975-93 -1,1 1926-93 3,8 DE (6,8) (5,5) (3,3) (5,9) VA 2,8 7,8 3,5 6,1 PEA -0,9 1,8 4,6 2,3
1926-43 1944-81 1982-93 1926-93
Prodv 2,4 2,6 0,5 2,2
Venezuela* DE (8,4) (6,8) (2,7) (5,3) (7,1) 1926-90 3,1 (6,0) 3,6 VA 5,4 7,1 7,5 0,1 5,5 PEA 2,8 3,3 3,2 3,1 3,1 Prodv 1926-50 1,2 1951-SO 6,0 1981-90 -1,1 DE (7,1) (4,1) (3,5) VA 2,5 5,2 2,0 PEA 1,3 -0,8 3,2 0,6 Prodv 1937-50 2,5 1951-76 5,5 1977-90 -1,4 1937-90 3,0 DE (8,8) (4,7) (5,4) (6,5) VA 6,1 10,0 2,4 5,1 PEA 3,6 4,2 3,8 4,0
1926-45 1946-63 1964-78 1979-90 1926-90
Prodv 2,5 3,7 4,1 -2,9 2,4
Nata: Prodv, "productividad"; VA, valor agregado; PEA, poblacin econmicamente activa; DE, desviacin estndar de la tasa anual de crecimiento. * Las cifras del producto total no incluyen el sector petrolero ni las de manufactura el refinado de petrleo.
350
J^FPENDICE ESTADSTICO
Notas y fuentes de los datos sobre poblacin econmicamente activa:

El nmero entre corchetes que precede al signo (+) (por ejemplo, [C 14+ ]) hace referencia al lmite inferior de edad de las personas a las que se considera econmicamente activas. Se supone por lo general que el limite superior se sita en los 65 aos. Argentina: en 1900-45 se utilizan las estimaciones quinquenales de Daz-Alejandro (1970) segn CEPAL; en 1947 y 1960 los datos del censo en Bairoch, et al. (1968), OIT (1993) para los censos de 1970 [C 14+] y de 1980 [C 14+]; PREALC (1993) para el total, la agricultura y la manufactura en 1990. Brasil: Bairoch, et al. (1968) en 1900; IBGE (1990) en 1920, 1940, 1950, 1960, 1970 y 1980; OIT (1993) en 1990 [Encuesta de hogares (EH) 12+]; IBGE en 1993 [EH 12+]. El total para la industria en 1920 se desagreg suponiendo que la participacin del sector de manufactura era similar a la de 1940 (80%). Chile: Palma (1979) en 1907, 1920 y 1930 segn censos; Bairoch, et al. (1968) en 1940, 1952 y 1960. En 1920 y 1930 la industria incluye nicamente manufactura y construccin; OIT (1993) en 1970 [C 12+] y 1982 [C 15+]; en 1992 censo de ese ao [15+]. Colombia: CEPAL (1966) para las estimaciones sobre agricultura y manufacturas en 1925, 1930, 1935 y 1940; OIT en 1951 [C 10+], 1964 [C 10+]; DAE en 1973 [C 10+] y 1985 [C 12+]. Bairoch, et al. (1968) da estimaciones para 1938 (PEA de 4,5 millones) pero son incompatibles con las cifras del censo de 1951 (3,7 millones), as que no se incluyen. La cifra para 1973 est tomada del censo de ese ao. En 1993, debido a la alta proporcin de personas censadas que se incluyen en actividades "no definidas", se utiliza la participacin sectorial de la EH [12+] para distribuir el total de la PEA. En el censo de 1985 no se incluy informacin sectorial de la PEA. Los nicos datos disponibles en torno a 1980 proceden de encuestas de hogares en las siete ciudades principales. Las encuestas de hogares tienen un alcance nacional slo a partir de 1988. La estimacin sectorial de la PEA en manufactura en 1982 se obtuvo utilizando las encuestas de hogares de 1990 para calcular las proporciones de las siete ciudades en los totales sectoriales, extrapolando luego las cifras a toda la economa a partir de la encuesta limitada de 1982. La participacin de la agricultura en la PEA en 1982 se obtuvo por interpolacin entre 1973 y 1993. Mxico: INEGI (1990) en 1900, 1910, 1921, 1930, 1940, 1950, 1960, 1970 y 1980-85; OIT en 1970 [C 12+], 1980 [C 12+] y 1990 [C 12+]. En el censo de 1980 un 29% de la mano de obra se incluy en la categora "no definida", de manera que, para obtener una estimacin en torno a 1980, se han utilizado las participaciones sectoriales de la EH de 1979 a los datos del censo sobre PEA total. El dato sobre agricultura en
J??PENDICE ESTADSTICO
351
torno a 1990 est tomado de EH (1991) [12+]. El dato del censo sobre PEA en la agricultura no se incluye porque presenta un valor muy bajo incompatible con el resto de las observaciones; se han utilizado en cambio estimaciones obtenidas por interpolacin entre 1960 y 1980. Venezuela: CEPAL (1966) en 1925, 1930, 1935 y 1945; Bairoch, et al. (1968) en 1941 y 1950 basado en los censos; OIT en 1961 [C 10+], 1971 [C 15+], 1981 [C 12+] y 1992 [C 12+].
SECCIN V. PRECIOS
Precios internos e inflacin
La inflacin se mide por la tasa media anual de crecimiento del ndice de precios al consumidor en las zonas metropolitanas, salvo en el caso de Argentina en 1900-14, en que se utiliza el deflactor implcito del PIB, y en el de Mxico en 1912-16, en que utiliza como variable sustitutiva la tasa de devaluacin del tipo de cambio nominal.
Cuadro V.l. Inflacin, por dcadas (Variacin porcentual inedia anual del IPC)
1900s
1910s
7 7 12 4
1920s
-3
2 2
1930s
0
2 7 4
1940s
1950s
1960s
1970s
1980s 1990-95
3 Argentina Bolivia -2 Brasil 8 Chile 20 Colombia Costa Rica 2 Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico 7 Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay 3 Venezuela
AL[6] Media
-2
-1
36 17 13 18 13 10 10 15 10 11
6 11 15 6 25 15
62
-2
11
-2
1 1 -3 2 8 1
31 69 21 38 7 2 1 2 3 1 0 2 8 5 1 33 8
1 17 2
21 6 45 27 12 2 nd 4 1 1 3 2 3 4 1 3 9
2 48 1
142 20 37 175 21 11 nd 13 11 10 12 8 17 14 7 13 32
5.121 1.224
787 203 605 20 24 27 nd 37 19 15 7 8 69 2 22
1.270
43 12
19 25 19 nd 40 13 16 19 21 12 749 1 17 113 16 62 45
-4
10 5 8 16 23 12 13 19 10
11 59 9 67 92 25 33 57 14
26 63 25
255 374 52
1.416
DE
Mediana AL[19] Media
3 10 2
17 32 7
8 -1
18 19 12 13 24 5
18 18 15 10 17 3
236 511 24 125 403 19
DE
437
Mediana
25
Notas: Media: valor medio simple en cada dcada; DE: desviacin estndar de la tasa de inflacin en cada dcada. Para definiciones exactas vanse las mentes originales.
^FPENDICE ESTADSTICO
353
Precios internacionales de los productos bsicos En el cuadro V.l se recoge la tendencia observada en ciertos productos bsicos. Los precios que se indican son los de los principales mercados de exportacin para Amrica
Fuentes: Los datos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela entre 1900 y 1994 estn tomados de Hofrnan (1997) y a partir de entonces de CEPAL (AELA, 1996) salvo en los siguientes casos: Argentina en 1900-14 (Corts Conde, 1994); Colombia, en 1900-10, se toma la tasa compuesta de incremento del IPC entre 1901 y 1910 (Mitchell, 1993); Mxico, en 1912-16 (Crdenas y Mann, 1987). Mitchell (1993) para el resto de los pases hasta 1988 y CEPAL (AELA, 1996) a partir de entonces, con la excepcin de Cuba en 1903-57 cuyos datos estn tomados de Brundenius (1984); Per, en 1983-89, segn Webb y Fernndez (1991) y Nicaragua, en 1968-73, para la que se utiliza una interpolacin basada en CEPAL (AELA, 1981).
354
J^PENDICE ESTADSTICO
Fuentes:
Algodn: en 1900-12, ndice Sauerbeck-Statist. para el grado No. 5 de Estados Unidos (Lewis, 1938); en 1913-24, valor unitario medio, f.o.b., de las exportaciones de Estados Unidos (USDC, 1950); en 1927-39 y 1946-66, precio del grado No. 5 de Estados Unidos en Liverpool (Grunwald y Musgrove, 1970); los datos de 1940-45 corresponden a los precios al por mayor en Estados Unidos (Manthy, 1978); en 1967-92, precio medio del algodn de Estados Unidos en 10 mercados diferentes (FMI/EFI); en 199394, US Orleans/Texas, Mid 1, c.i.f., norte de Europa (UNCTAD, 1995).
Latina por lo general Estados Unidos deflactados por el ndice de precios al por mayor de Estados Unidos para obtener su valor "real".
J^TENDICE ESTADSTICO
355
Azcar: en 1900-24 valor unitario medio, f.o.b., de las importaciones de Estados Unidos (USDC, 1950); en 1925-62, precio medio, c.i.f., basado en las exportaciones de Cuba (Grunwald y Musgrave, 1970); en 1963-92, importaciones desde el Caribe en el mercado de Nueva York (FMI/EFI); en 1993-94, puertos del Caribe, f.o.b., a granel (UNCTAD, 1995). Cacao: en 1900-24, valor unitario medio, f.o.b., de las importaciones de Estados Unidos (USDC, 1950); en 1925-47 (Grunwald y Musgrave, 1970) y, en 1948-92, (FMI/ EFI) valor medio de las exportaciones brasileas a Estados Unidos; en 1993-94, promedio del precio diario en Nueva York/Londres de futuros a tres meses (UNCTAD, 1995). Caf: en 1900-12, valor unitario medio, f.o.b., de las importaciones de Estados Unidos (USDC, 1950); en 1913-92, precio medio anual del caf colombiano en Nueva York (BR, 1993); en 1993-94, Arbica suave colombiano, en depsito portuario, Nueva York (UNCTAD, 1995). Cobre: en 1900-56, precio cotizado en Nueva York (Dore, 1988); en 1957-92 (FMI/EFI), precios cotizados en Londres; en 1993-94, precios cotizados en la Lonja de Metales de Londres, calidad alta, en efectivo, (UNCTAD, 1995). Durante la segunda guerra mundial los precios estuvieron fijados por Estados Unidos. Estao: en 1900-41 (Pealosa, 1947); en 1942-67 (Grunwald y Musgrove, 1970); en 1968-92 (FMI/EFI); en 1993-94 (UNCTAD, 1995). Todos los precios cotizados en Londres. Petrleo: en 1900-19, precio a pie de pozo en Estados Unidos (American Petroleum Institute, 1958); en 1920-70, ndice de precios del petrleo venezolano (1968=100) tomado de Baptista (1989); en 1971-95, precio medio del crudo venezolano tomado del BCV. Trigo: en 1900-12, ndice Sauerbeck-Statist. para el trigo de Estados Unidos en Londres (Lewis, 1978); en 1913-39, el valor unitario medio, f.o.b., de las exportaciones de Estados Unidos (USDC, 1950); en 1940-49, valores basados en los precios al por mayor en Estados Unidos segn Manthy (1978); en 1949-92 (FMI/EF7) y, en 1993-94 (UNCTAD, 1955), precios de exportacin de Estados Unidos, f.o.b.
SECCIN VI. COMERCIO EXTERIOR

En los cuadros siguientes se presentan datos sobre el crecimiento del valor (cuadro VI. 1) y el volumen (cuadro VI.2) de la exportacin y el nivel de la importacin (cuadro VI.3). Los trminos de intercambio (grfico VI. 1 y cuadro VI.4) representa la relacin entre el valor unitario de la exportacin y el valor unitario de la importacin. Los trminos de intercambio en relacin al ingreso conocida frecuentemente en Amrica Latina por "poder adquisitivo de la exportacin" se obtiene al dividir el valor corriente de la exportacin por el valor unitario de la importacin.
Cuadro VI. 1. Crecimiento del valor de las exportaciones (Tasa anual de crecimiento porcentual) 1900-13 1913-29 1929-45 1945-72 1972-81 1981-95 1900-29 1916-95 1900-95
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxicob Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
9,0 5,9 6,5 8,6 8,9 3,3 -1,9* 4,0 -0,4 9,8 4,7a 1,9 -0,4* 3,6 9,5 9,1 4,3 2,3
1,*
4,0
7,1 4,3 4,6
-1,6
1,9 2,8 3,4 5,7 3,5 8,4
0,8
5,9
18,6a
4,6*
2,1 0,0 -5,6
7,1
-1,6* 1,8* 5,2
4,8"
6,4 5,6
0,0 1,7 1,0
7,1 7,9 7,2 1,1 6,7 3,7 9,5 10,1 3,5 8,4 4,7 5,9
17,3 16,6 19,0 20,1 18,1 16,2 17,6 22,6 16,1 17,4 18,7 17,7 30,5 8,8 11,0 19,0 16,9 11,1 19,4 18,2 20,3 15,7 16,2 19,5
6,3
5,5 11,1 8,4 8,0 -2,7 3,2
1,6
6,4 3,2
0,9
9,6 7,3
1,6 4,7 -1,7 4,3 16,0 2,9
0,3 2,7 -5,4
6,6
8,2
4,3 5,0 7,2 5,9 7,0 8,0 4,5 8,8 6,9 7,4 4,1 6,4 7,3 6,8 8,3 7,0 6,2 6,1 4,5
4,0 6,0 4,4 7,1 4,4
6,6
6,0
5,6
0,4* -0,4* 11,4

3,7< 8,3
6,4 4,6
7,1
0,2
-2,9 5,6 0,1

4,9 3,3 2,1 4,5
7,2 4,7
9,3
9,2 5,7
7,0 AL[6J CA[5] AL[13] Amrica Latina
-0,5* 2,5*
3,7 -0,3
4,2 3,8
3,8 7,8 4,2 4,0
6,6
7,1 5,5 6,4
Nota: Los valores en cursiva no difieren significativamente de cero a un nivel de confianza del 95%. * Los datos empiezan en 1916.b Los datos de Mxico excluyen el perodo 1913-19.c De 1913 a 1919 la tasa de crecimiento se calcula excluyendo a Mxico.
Cuadro VI.2. Crecimiento del volumen de las exportaciones (Tasa anual media de crecimiento del ndice de volumen) 1880-1900 1900-13 1913-29 1929-45 1945-72 1972-81 1981-95 1880-29 1929-95 1900-95
6,2 3,1 3,4 1,6 4,7 5,5 12,0 3,5d 0,9a 7,2 3,0 2,6 6,5a 4,6 4,9 4,7 1,6
-10,8
1,5 3,4 6,8 0,5d 4,6
2,7 2,8 3,7 4,ld 1,9 2,8< 4,0d
2,7
11,4* 2,5 5,4d
-0,9 3,1 2,6 4,2 2,6 -0,7 0,0 3,1 0,7 2,6 1,5 -6,6 -0,2 -3,6 5,0
2,9* 4,1 4,3*
Argentina Bolivia Brasil Che Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxicoi Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 5,1 -4,4C 1,3 2,5 2,5 2,5 15,5 2,1 -0,6 4,4 2,4 0,2 5,0 7,2 6,8 -0,7 2,2 0,1 1,1 2,3 2,3 6,6 0,7 7,2 6,2 5,9 0,7 4,6 5,0 9,1 8,8e 3,0 7,6 6,3 2,4 10,6 -6,2 -0,9 4,1 3,2 0,6< 3,5 2,4 2,1 2,8
7,3 0,0 8,7 9,6 1,6 2,6 4,2 2,0 -3,1 3,9 6,1 4,6 10,2 0,2 2,1 7,7 1,7
6,1 4,3 6,2 8,5 8,5 7,4 -13,0 7,4 4,3 3,0 -3,4 1,5 6,6 0,2 4,4 13,0 2,1
1,9 1,1 3,8 3,8 3,0 5,0 1,4 5,9 2,7 4,5 1,7 3,3 5,3 4,4 5,0e 5,3 e 3,3
3,6
1,2 6,1
AL[6] AL[13] AL[19]

2,8 3,
0,8 2,3 1,0
2,4 3,3 2,5
8,8 2,7 7,7
6,5 6,6 6,7
2,8
3,7 3,2 3,6
2,7
Notas: Los valores en cursiva no difieren significativamente de cero a un nivel de confianza del 95%. Los valores agregados de los grupos de pases se obtienen ponderando los ndices de los pases por el valor de la exportacin en valores constantes a precios de 1970 (deflactado por el ndice de precios de la exportacin de cada pas). a Los datos empiezan en 1900.b Los datos empiezan en 1890.c Los datos empiezan en 1895. Los datos empiezan en 1920. * Los datos empiezan en 1950.f De 1913 a 1919 la tasa de crecimiento se calcula excluyendo a Mxico.sLos datos empiezan en 1938.h Excluye 1913-17.
Cuadro VI.3. Volumen de las importaciones (Valores medios a tres aos, en millones de dlares de EE, UU., a los precios de 1970)
1900
289 502 103 50 202b 248* 651 225 56 707
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
196
323
Argentina Solivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 37 52 37 2.014 1.736 475 2.255 2.738 632 3.370 3.302 736 4.038 52 31b 137b 50 23 191b 128 35 184 346 57 232 1.230 6.160 1.060 7.320 90 220 1.982 7.728 1.721 9.450 263 214 1.717 10.100 3302 13.401 522 503 4.561 23.778 5.800 29.578 592 451 3.673 26.063 5.949 32.012
575 30b 599 155 84 27 519b 14b 19 32 2b 34 321" 22 21b ll b 78
933 38b 848 285 193 34 319b 17 29 52 28b 40 351 24 40b 25b 92
1.003 58 908 299 282 42 289*> 26 23 45 18b 29 464 21 67b 19b 169
1.344 69 1.724 386 419 54 672b 71 56 94 47 51 1.056 38 95 37b 259
1.445 83 1.794 560 546 113 720 119 116 152 40 79 1.401 72 147 44 445
1.756 166 2.898 945 815 302 1.254 269 224 280 49 201 1.969 198 354 81 701
2.700 263 6.151 1.460 1.685 459 1.196 897 357 435 120 334 7.221 256 353 180 1.120
1.345 232 5.531 1.904 1.884 575 1.679 1.185 235 376 115 313 11.727 192 266 622 794
4.499 389 11.601 3.143 4.543 905 510 1.955 408 572 138 327 16.436 209 389 1,389 1.603 761 905 4.252 44.474 9.949 54.423
AL[6] AL[13] AL[19]
1.177
Corresponde al promedio en 1921-22. b Valores deflactados por el ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos.
Cuadro VI.4. Trminos de intercambio (Vol/res medios a tres aos, 197(k&lQQ)

1900
102 80 76 57 125 63 56 116 135 82 124 126 40 138 28 161 202 113 111 43 109 163 87 121 217 103 111 113 90 74 50 82 53 56 145 146 81 101 49 71 94 79 89 60 77 58 93 89 109 178 84 81
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba1 Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 171 148 67 95 185 100 100 100 101 108 553
115 76 47 62 74 49 133 55 72 58 69 140 144 138 53 67 87
137 59 97 59 113 102 215 135 93 125 127 102 149 136 127 143 116
105 66 91 59 96 93 115 108 83 115 93 93 97 90 107 110 85
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
88 124 71 51 121 90 138 226 163 72 87 100 275 82 69 100 131
63 106 60 48 122 75 114 191 64 50 85 90 202 60 80 129 95 78 119 461
62 96 60 48 124 85 118 173 56 55 63 98 212 51 78 123 107 74 131 379
AL[6] AL[13] ALnopet AL[191 EE.UU.Pm/Px2

93 119 82 101
128 127 92 101
104 85 83 100 94
130 108 110 126 126
116 89 90 110 109
100 100 100 100 100
206 120 83 192 142
137 88 67 129 133
124 92 68 120 131
Nota: ALnopet: Amrica Latina sin los pases exportadores de petrleo en 1970-90, es decir, AL[19] excluidos Ecuador, Mxico y Venezuela. 1 Para los trminos de intercambio en 1900-60 se utiliza como variable sustitntiva la relacin entre el valor unitario de la exportacin cubana de azcar de caa a Estados Unidos y el ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos. 2 El valor inverso de los trminos de intercambio de Estados Unidos en 1900-70 se obtiene dividiendo el ndice de precios de la importacin de productos no manufacturados por el ndice de precios de las exportaciones. A partir de ese afio, se divide el precio general de las importaciones por el precio de las exportaciones. Los valores agregados de los grupos de pases se obtienen ponderando los ndices de precios de las exportaciones e importaciones de los pases por sus exportaciones e importaciones en dlares corrientes, respectivamente.
Cuadro VI.5. Poder adquisitivo de las exportaciones (Htlores meatos a tres aos. 1970*100) 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 19 28 23 6 17 11 12 17 36 15 40 14 4 12 12 2 15 2 26 2 18 10 30 24 33 28 25 95 36 46 26 43 41 50 99 80 64 40 54 58 16 32 44 39 8 25 15 14 13 61 41 38 55 29 40 27 36 19 38 9 14 19 68 64 42 14 7
Argentina Solivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba1 Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela AL[6] AL[13] ALnopet AL[19] 5 7 72 63 142 78 51 57 71 100 100 100 100 100 100 100 168 146 281 210 151 148 196 102 227 262 300 135 202 259
85 57 39 34 39 9 38 11 14 14 76 38 53 15 9 28 23
72 48 65 33 66 27 83 36 33 32 126 43 78 30 31 72 28
68 38 60 45 68 38 68 72 49 47 87 42 74 40 34 56 52
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
144 120 189 93 191 140 100 477 154 124 162 159 429 110 78 204 135
159 117 308 171 341 199 106 678 43 85 132 152 730 50 58 795 101
224 138 429 254 432 299 45 925 59 125 72 153 972 56 86 1,527 132 89 277 282 382 185 276 334
Nota-, ALnopet; AL[19] menos Ecuador, Mxico y Venezuela. Para obtener los valores de los grupos de pases se agregan primero las exportaciones y se deflactan despus por un ndice de precios de las importaciones ponderado por el valor de las importaciones en dlares corrientes. 1 Para los datos de Cuba en 1900-60 se utiliza como deflactor el ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos.
vJ?PENDICE ESTADSTICO
361
Fuentes de la exportacin y la importacin en dlares corrientes de EE. UU.:

Salvo que se indique lo contrario, hasta 1995, todas las series han sido elaboradas segn FMI/EFI. Los datos se registran por lo general como exportacin f.o.b. (franco a bordo, en la frontera del pas exportador) e importacin c.i.f. (costo, seguro y flete, en la frontera del pas importador) salvo en los casos de Repblica Dominicana en 1948-62 y de Ecuador, Hait, Panam y Paraguay hasta 1948, en que la importacin se registra en valores f.o.b. (vase Wilkie, 1974). Argentina: 1900-15, Hofman (1997); 1916-71, Wilkie (1974). Brasil: 1900-15, Hofman (1997); 1916-39, Wilkie (1974); 1940-87, IBGE (1990). Centroamrica: 1913, UP (1952); 1916-19, Wilkie (1974); 1920-87, BulmerThomas(1987). Chile: 1900-06, basado en tasas de crecimiento expresadas en libras esterlinas, (Palma, 1979); 1907-15, Hofman (1997); 1916-71, Wilkie (1974). Colombia: 1900-15, Hofman (1997); 1916-22, Wilkie (1974); 1923-92, BR(1993). Cuba: 1900-88, Mitchell (1993); en adelante, CEPAL (AELA, 1966). Mxico: 1900-87, INEGI (1990).
362 APENDICE ESTADSTICO
Fuentes del volumen de la exportacin:

Los ndices se han elaborado empleando la frmula de Laspeyres. Todas las series se han completado hasta 1995 utilizando la tasa de crecimiento del ndice de volumen de la exportacin de CEPAL (AELA, 1981-96). Argentina: 1900-63, Diguez (1972; 1964-72, CEPAL (1976). Brasil: 1880-1979, IBGE (1990). Centroamrica: 1920-87, Bulmer-Thomas (1987). Chile: 1880-1900, Palma (1979); 1900-49, CEPAL (1951). Colombia: 1905-45, empalme de la "serie A" y la "serie B" de Ocampo y Montenegro (1984); 1920-21, caf nicamente; 1946-72, CEPAL (1976). Cuba: 1900-59, exportacin de azcar nicamente, Mitchell (1993, pgs. 27980); 1960-94, UNCTAD (1986,1995). Mxico: 1900-37, CEPAL (1951); 1938-77, INEGI (1990). Per: 1880-1962, Hunt (1973); 1901, 1903, interpolaciones; 1963-91, Webb y Fernndez (1991,1992). Uruguay: 1895-1970, Finch (1981). El ndice est elaborado mediante el empalme de tres series: 1895-1913 (1913 = 100), 1913-40 (1938 = 100) y 1935-70 (1961 = 100). Venezuela: 1881-1989, clculo propio basado en la exportacin de caf, cacao, cueros y pieles desde 1881 hasta 1920 utilizando los precios de 1907 como ponderacin; en 1920-47 se incluye el petrleo y la ponderacin corresponde a los precios de 1937 (Izard, 1970); 1948-80, exportacin de petrleo nicamente. CEPAL (1976) hasta 1972: en Solivia desde 1929, en Ecuador desde 1928, en Hait desde. 1930, en Paraguay desde 1938 y en Repblica Dominicana desde 1930. En el caso de Panam, los valores en 1945-95 corresponden al valor constante de la exportacin de mercancas en dlares de EE.UU. a los precios de 1970.
Per: 1900-12 y 1914-15, basados en la tasa de crecimiento de valores expresados en soles-oro, Thorp y Bertram (1978); 1913, UP (1952); 1916-29, Wilkie (1974); 1930-92, Webb y Fernndez (1991, 1992). Venezuela: 1900-15, Baptista (1997); 1916-39, Wilkie (1974); 1940-95, BCV (1966, 1990). Balivia, Ecuador, Hait, Paraguay, Panam, Repblica Dominicana y Uruguay: 1913, UP (1952); 1916-71, Wilkie (1974).
363
Fuentes de los ndices de valor unitario de la exportacin:
Fuentes de los ndices del valor unitario de la importacin:

Salvo indicacin en contrario, las series se completan hasta 1995 utilizando la tasa de crecimiento del ndice del valor unitario de la importacin calculado por CEPAL (AELA, 1981-96). Argentina: 1900-09, basado en las tasas de crecimiento del ndice de precios de
Todas las series se completan hasta 1995 utilizando la tasa de crecimiento del ndice del valor unitario calculado por CEP AL (AELA, 1981-96). Argentina: 1900-29, Diguez (1973); 1930-72, CEPAL (1976). Brasil-. 1900-79, IBGE (1990) (en 1900-13 expresado en libras esterlinas y, en adelante, en dlares de EE.UU.). Centroamrica: 1920-84, basado en Bulmer-Thomas (1987). Chile: 1900-27, CEPAL (1951); 1928-72, CEPAL (1976). Colombia: 1900-06, Ocampo (1984) empalmado hasta 1945 con la serie en Ocampo y Montenegro (1984); 1946-72, CEPAL (1976). En 1920-21, el ndice de precios de la exportacin se calcula nicamente a partir de valor unitario del precio de la exportacin de caf. Cuba: 1900-60, el valor del ndice de precios de la exportacin se sustituye por el precio por libra del azcar de caa en dlares de EE.UU.; 1900-18, precio de las importaciones de azcar en Estados Unidos (USDC, 1975); 1919-39, precio de las exportaciones de azcar cubano a Estados Unidos (Santamara, 1995); 1940-67, ndice del precio de exportacin del azcar cubano (GrunwaldyMusgrove, 1970); 1960-95, valor unitario de la exportacin (UNCTAD, 1983, 1995). Mxico: 1900-24, CEPAL (1951); 1925-60, Crdenas (1994); 1961-77, INEGI (1990). Para salvar el vaco de datos debido a la revolucin, 1913-18, se utiliza la tasa de crecimiento del ndice de Estados Unidos sobre importacin de productos no manufacturados. Per: 1900-27, Hunt (1973) basado en la tasa de crecimiento del ndice de exportacin en moneda nacional; 1928-59, CEPAL (1976); 1960-88, Webb y Fernndez (1991, 1992). Venezuela: 1900-72, Baptista (1997). CEPAL (1976) hasta 1972: en Solivia desde 1929, en Ecuador desde 1928, en Hait desde 1930, en Paraguay desde 1938 y en Repblica Dominicana desde 1930. Panam, en 1950-71, YMI/EFI. Estados Unidos, 1900-70, USDC (1975), FMI/EF7, en adelante.
364
JT?PENDICE ESTADSTICO
las exportaciones del Reino Unido (Feinstein, 1972); 1910-28, CEPAL (1951); 194672,CEPAL(1976). Brasil-, 1900-79, IBGE (1990). Centroamrica: 1920-84, basado en Bulmer-Thomas (1987). Chile: 1900-27, CEPAL (1951); 1928-72, CEPAL (1976). Colombia: 1900-09, basado en las tasas de crecimiento del ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos; 1910-45, Ocampo y Montenegro (1984, cuadro A2, serie B); 1946-72, CEPAL (1976). Cuba: Se utiliza, hasta 1960, el ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos como variable sustitutiva del valor unitario de la importacin. UNCTAD (1983, 1995), en adelante. Mxico: 1900-24, CEPAL (1951); 1925-60, Crdenas (1994); 1961-72, CEPAL (1976). Para salvar el vaco de datos debido a la revolucin, 1914-18, se utiliza la tasa de crecimiento del ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos. Per: 1900-28, basado en la tasa de crecimiento de un ndice que combina el ndice de precios de las exportaciones de Estados Unidos (ponderacin del 75%) y el del Reino Unido (25%); 1929-59, CEPAL (1976); 1960-84, Webb y Fernndez (1991, 1992). Venezuela: 1900-82, Baptista (1997). CEPAL (1976) hasta 1972: en Solivia desde 1929, en Ecuador desde 1928, en Hait desde 1930, en Paraguay desde 1938 y en Repblica Dominicana desde 1930. Panam, en 1950-71, FMl/EFI. Estados Unidos: 1900-70, ndice de importacin de productos no manufacturados (ponderacin: 70%, materias primas; 30% alimentos no elaborados), USDC (1975); ndice general de la importacin FMI/EF/ en adelante.
vJ^PENDICE ESTADSTICO
365
SECCIN Vil.
En este apndice se presentan datos y cuadros que recogen una medicin de la "vulnerabilidad" en una muestra de pases, es decir, el grado en que las economas nacionales estn expuestas a perturbaciones del exterior. En los cuadros VII.l y VII.2 se indica la proporcin de ingresos aduaneros y de recaudacin del impuesto sobre la renta en el ingreso ordinario del gobierno, aspectos que recogen la situacin fiscal de cara al comercio exterior. En los cuadros VIL 3 y VII.4 se muestra la participacin que corresponde a los productos bsicos principales en el total de la exportacin, adems de un ndice de concentracin. Este ndice mide el peso de los dos productos principales en el total de la exportacin de acuerdo a la formula siguiente:
donde Xj son las categoras principales de exportacin y x es la exportacin de los dos productos principales. El ndice toma un valor de 100 si un solo producto representa el 100% de la exportacin, y un valor de 1 (o cerca de cero) si los dos productos principales representan cada uno slo el 1 % del total de las exportaciones. En los cuadros VII.5 y VIL6 se indica la proporcin de la importacin y la exportacin, respectivamente, frente al Reino Unido y Estados Unidos como criterio para medir el grado de dependencia de un mercado. Se incluyen tambin las desviaciones estndar de la muestra de pases para indicar el grado de dispersin.
EXPOSICIN A LAS CONDICIONES ECONMICAS EXTERNAS
366
vjTFpENDICE ESTADSTICO
1900
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela Media
1910 54,9 54,4 89,0 77,9 44,9 45,8 65,3 64,0 16,6
1920 47,5 35,9 66,1 54,7 44,2 47,0 49,2 10,7
1930 45,1 38,0 43,7 45,3 30,7 30,7 46,1 39,9
1940 23,4 22,3 40,9 29,3 33,0 26,7 33,1 29,8
1950
1960
1970 17,7
1980
1988a
46,3 53,6 61,4
5,8 9,5
20,0 19,2 22,6 39,7 20,2 19,6 11,4
2,8
11,2 18,7 25,9 17,1
5,0
nd
44,2 56,0 61,4 52,2 21,2
nd
11,2 16,7 23,7
9,0 3,0 4,8

11,6 28,2 10,1
9,1 1,1 8,8

16,8
8,6 8,9 8,0
6,3 5,6 8,4
7,7 6,5 8,5
1,0
18,0 10,3
DE
7,8
13,3
12,3
7,1
9,3 6,4
Nota: Media: promedio simple de la muestra de siete pases; DE: desviacin estndar. a Promedio de 1987-88.
Cuadro V.2. Recaudacin del impuesto sobre la renta como porcentaje del ingreso total del gobierno (Promedios a tres aos)
1900
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela Media
1910
1920
1930
1940 18,8
1950 33,9 28,4 30,0 45,6 24,3 24,1 24,0 30,0
1960 19,1 27,8 34,5 46,6 32,0 32,8 32,0 32,0
1970 23,0 24,7 39,0 50,3 39,3 31,5 47,6 36,5 11,0
1980
1988' 12,4 22,8 18,6 27,3 26,5 25,3 43,6 21,7
3,4 0,9 3,2 2,5 1,4
3,1 1,3 8,6 4,3 3,8
3,2 6,9 6,9 6,2 1,8
19,3 10,2 10,9
3,9 4,1 6,4
9,2
6,5
28,6 17,4 25,2 37,6 27,0 66,8 29,9 19,2
23,4 25,1 14,5 16,1 15,1
0,4 8,8
DE
9,1 5,9
8,1
8,9
6,4
Nota: Media: promedio simple de la muestra de siete pases; DE: desviacin estndar. a Promedio de 1987-88,
Cuadro VIL 1. Recaudacin aduanera como porcentaje del ingreso total del gobierno (Promedios a tres aos)
Cuadro VII3. Productos bsicos principales de exportacin (Porcentaje)

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995
Argentina
Solivia1
Brasil
lana(24) trigo(19) plata(39) estao(27) caf(57) caucho(20)
trigo(23) lana(lS) estao(54) caucho(l) caf(51) caucho(31)
trigo(24) carne(18) estao(68) plata(ll) caf(5S) cacao(4)
trigo(19) carne(23) carne(18) trigo(l) estao(84) estaflo(80) cobre(4) plata(6) caf{68) caf(34) algodn(3) algodn(18)
trigo(17) carne(lS) estao(67) plomo(9) caf(62) cacao(7)
carne(22) carne(25) iana(14) trigo(6) estao(66) estao(SO) ploino(7) antimonio(16) caf(5S) caf(32) cacao(6) hierro(7)
carne(13) trigo(lO) estao(43) gas(2S) soja(12) caf(10)
carne(7) trigo(6) gas(2) zine(16) soja(9) hierro(8)
petrleo(8) trigo(5) zinc(ll) gas{10) soja(8) hierro(6)
Chile
Colombia2
Costa Rica
nitrato(65) cobre(14) caf(49) oro(17) caf(60) banano(31)
nitrato(67) cobre(7) caf(39) oro(16) banano(53) ca(32)
nitrato(S4) nitrato(43) cobre(57) cobre(52) cobre(67) cobre(79) cobre(12) cobre(37) nitrato(19) Btrato(22) nitrato(7) berro() caf(62) caf(64) caf(62) caf(72) caf(75) caf(59) oro(13) petrleo(22) petrleo(29) petrleo(l) petrleo(18) petrleo(ll) caf(51) caf(67) cafe(54) caf(30) caf(53) caf(29) banano(33) banano(2S) banano(28) banano(5) banaao(24) banano{29)
cobre(46) cobre{46) cobre(39) hierro(4) pescado(4) madera(6) eaf(54) petrleo(23) caf(20) petrleo(4) caf(21) petrleo(19) caf(27) banano{24) banano(24) banano(22) caf(17) caf(14)
Cuba
Mxico
Per
azcar(l) tabaco(23) plata(44) cobre(8) azcar(25) plata(18)
azcar(70) azcar(87) azcar(68) azcar(70) azcar(82) azcar(73) tabaco(24) tabaco(lO) tabaco(17) tabaco(8) tabaco(S) tabaco(8) plata(28) petrleo(67) plata(15) plata(14) algodn(17) algodn(23) oro(16) plata(17) petrleo(14) zinc(13) plomo(12) caf<9) cobre(20) azcar(35) petrleo(33) petrleo(26) algodn(34) algodn(18) azcar(19) algodn(26) cobre(21) algodn(2) azcar(IS) cobre(17)
azcar(75) azcar(82) azear(74) azcar(SO) tabaco(4) nquel{5) nqael(7) nquel(22) algodn(S) petrleo(65) petrleo(32) petrleo(10) caf(5) eae(4) caf(2) pescado(27) petrleo(20) cobre{18) cobre(19) cobre(25) cobre(18) pescado(13) pescado(15)
Uruguay
Venezuela
lana(29) lana(40) curtidos(28) curtidos(23) caf(43) caf(53) cacao(20) cacao(18)
lana(40) carne(37) lana(45) lana{48) lana(57) lana(32) lana(17) lana(16) carne(14) carne(30) lana(27) carne(22) carne(19) carne(20) carne(32) carne(17) carne(ll) lana{9) caf(42) petrleo(82) petrleo(88) petrleo(94) petrleo(88) petrleo(87) petrleo(90) petrleo<79) petrleo(75) cacao(18) caf(10) caf(3) caf(l) hierro() hierro(6) hierro(2) aluminio(4) aluminio(4)
Nota: Entre parntesis, figura la proporcin frente al total exportado, o,b. 1 La exportacin boliviana de plata en torno a 1900 corresponde al ao 1901; la de caucho en torno a 1910 corresponde al promedio en 1912-13, 2 Los datos sobre las exportaciones colombianas en torno a 1900 corresponden a 1898; los de la exportacin de oro en torno a 1910 corresponden al promedio en 1912-13 y, en torno a 1920, al promedio en 1921-22.
Cuadro VII.4. ndices de concentracin de productos bsicos (Promedios a tres aos)

ivuu 30,6 47,4 60,4 66,5 51,9 67,6 65,2 45,1 32,0 40,3 47,4 50,4 13,2 50,1 16,1 57,2 15,4 57,5 21,8 54,3 22,3 57,5 23,2 56,5 22,1 49,6 23,3 45,9 25,4 27,5 56,3 59,7 67,4 42,2 62,2 74,0 32,2 27,6 46,1 56,0 30,0 68,9 55,1 55,3 63,3 60,2 87,6 69,1 43,6 50,0 45,7 26,2 84,1 68,1 56,7 67,7 71,8 70,1 20,5 39,1 45,8 82,6 28,0 80,2 38,5 60,1 68,4 60,9 70,5 19,1 33,4 50,1 88,1 22,7 67,6 62,4 56,5 73,8 63,9 82,2 20,8 37,2 51,6 94,0 26,1 64,4 55,3 67,4 77,1 58,1 73,4 24,7 24,8 60,4 88,2 29,7 52,5 32,8 76,2 60,0 40,9 75,1 9,4 36,8 45,3 87,2 16,4 49,7 15,6 46,2 54,1 34,9 82,2 65,1 26,9 24,0 90,0 iviu iyzu lyju iytu iyju lyou iy/u iyou j.yyu 9,2 30,5 12,0 46,2 31,1 28,8 74,3 32,1 22,2 19,4 79,1 35,0 23,0 iyyj 10,6 14,9 10,0 39,5 27,6 27,8 54,6 10,2 24,2 16,6 75,1 28,3 20,8
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Mxico Per Uruguay Venezuela
Media DE
Nota: Media: promedio simple de la muestra de 1 1 pases; DE: desviacin estndar.
369
1900
Argentina Solivia Brasil Chile Colombia Mxico Per Uruguay Venezuela Media DE 22,9 55,2 52,1 77,8 65,8 15,4 42,1 48,0 26,6
1910
30,3 81,5 56,0 55,8 66,2 79,7 63,4 13,4 45,2 52,5 21,8
1920
43,2 91,5 47,2 51,8 78,2 72,7 78,3 45,3 38,2 60,3 21,2
1930 1940
44,4 93,8 49,4 42,3 83,3 71,5 59,8 41,5 22,0 56,5 22,9 57,8 90,9 58,2 59,6 63,9 87,3 51,1 52,2 35,1 63,2 18,9
1950 1960
35,5 95,2 60,1 59,0 78,7 80,6 45,7 58,3 32,0 63,2 21,4 29,9 78,8 48,7 53,5 69,2 63,3 41,9 32,8 50,1 53,4 16,6
1970
16,9 73,7 35,9 25,0 39,4 64,3 35,1 16,6 46,4 40,5 20,0
1980
11,3 38,7 21,6 16,7 26,4 62,2 30,0 12,6 31,6 27,5 15,9
1988a
15,0 30,0 29,9 25,9 38,3 61,2 23,3 17,5 49,8 32,3 15,3
Nota: Media: promedio simple de la muestra de 1 1 pases; DE: desviacin estndar. a Promedio en 1987-88.
Cuadro VH.6. Porcentaje de la importacin desde el Reino Unido y Estados Unidos (Promedios a tres aos)
1900 Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Venezuela Media DE 46,7 40,6 46,6 n,a, 54,6 54,8 75,3 53,4 14,2 1910 42,7 41,0 43,9 61,8 57,3 58,0 78,6 54,0 14,2 1920 49,2 59,8 61,4 75,9 71,8 71,2 84,5 67,1 13,2 1930 40,9 49,4 49,7 56,7 74,8 54,5 73,4 57,0 12,9 1940 48,9 56,6 54,6 73,7 79,5 59,8 88,6 65,9 14,8 1950 29,0 50,8 61,2 70,0 86,5 72,6 93,3 62,4 21,8 1960 33,1 36,2 53,9 62,0 76,0 55,4 78,9 56,5 18,8 1970 28,9 35,6 38,6 48,3 65,4 31,4 65,3 45,1 15,8 1980 25,3 20,3 26,6 40,6 65,1 25,2 70,2 39,1 20,7 1988 17,1 24,0 22,8 37,9 52,7 21,8 63,3 34,6 18,4
Nota: Media: promedio simple de la muestra de 1 1 pases; DE: desviacin estndar, Promedio en 1987-88.
Cuadro VH.5. Porcentaje de la exportacin ai Reino Unido y Estados Unidos (Promedios a tres aos)
370
^TTPENDICE ESTADSTICO
Fuentes:
Los cuadros VIL 1 y VII.2, y VIL5 y VII.6 se basan en datos primarios tomados de Mitchell (1993). En los cuadros VII.3 y VIL4, los datos, entre 1900 y 1988, estn tomados de Mitchell (1993). A partir de 1988, los datos estn tomados de CEPAL (AELA). Las excepciones son las siguientes: Solivia: el valor de la exportacin de caucho y plata en 1901, UP (1902), en 1912-13, Sociedad de Naciones (1925); los datos sobre exportaciones de plomo en 1960, de antimonio en 1970 y de plata en 1980 estn tomados de Wilkie (1996); Colombia: en 1898, Ocampo (1984), exportacin de oro, en 1912-13 y en 1921-22, Sociedad de Naciones (1925); Cuba: en 1980-95, UNCTAD (1995).
vjTFpENDICE ESTADSTICO
371
SECCIN VIII. DISTRIBUCIN DEL INGRESO

La distribucin del ingreso se presenta aqu en forma de coeficientes Gini para el ingreso de los hogares, una medida que si bien no es ideal desde el punto de vista tcnico, es la nica que est disponible en Amrica Latina durante ms de medio siglo para varios pases. El coeficiente Gini se deriva de la "curva de Lorenz", que resume el valor acumulativo de la distribucin del ingreso en la poblacin. Se extiende desde cero (una distribucin donde todos los hogares reciben el mismo ingreso) hasta la unidad (un solo hogar recibe todo el ingreso nacional); as, un coeficiente que aumente con el paso del tiempo significa un empeoramiento de la distribucin del ingreso, mientras que un pas con un coeficiente ms bajo que el de otro pas gozar de una distribucin del ingreso ms igualitaria.
Cuadro VHI.1. Coeficientes Gini (Distribucin de los bogares en Juncin de su ingreso)

Argentina Urbano 0,37 0,57 Nacional Santiago Nacional Urbano 0,51 0,59 Nacional Nacional Urbano Brasil Chile Colombia Costa Rica Mxico Uruguay Venezuela Montevideo Nacional
0,46 0,46 0,50 0,59 0,54 0,57 0,61 0,55 0,57
0,45 0,44
0,33 0,49 0,33
0,63 0,47 0,39 0,42 0,39 0,52 0,43 0,43 0,41 0,46 0,56 0,56 0,56 0,54 0,42 0,42 0,48 0,52 0,57 0,44 0,55
0,61 0,62 0,52 0,51 0,57
0,52
0,47
0,56
0,44 0,43 0,41 0,52 0,53 0,41 0,44 0,38 0,39 0,42
0,63 0,65 0,63 0,52 0,52 0,47
0,54
1938 Primeros aos cincuenta 1960 1961 0,41 1963 1964 1967 1968 1969 0,41 1970 1971 1973 1974 0,42 1977 1978 1979 1980 0,46 1981 1984 1985 1986 0,50 1987 1988 1989 1990 0,52 1991 1992 0,51 1993 1994 0,54 1995
0,40 0,40
Fuente: Altimir (1997a, grfico 1), revisado para esta obra por el autor con el objeto de incluir slo las estimaciones que pueden considerarse razonablemente comparables.
Apendice ESTADSTICO
373
SECCIN IX. NIVELES DE VIDA

En esta seccin se ofrecen datos sobre el PIB per cpita, el analfabetismo y la esperanza de vida como criterios bsicos de medicin del desarrollo humano. Adems, se presenta un ndice de nivel de vida elaborado por los autores de este apndice, basado en el mtodo que se sigue en el Informe sobre el desarrollo humano preparado en el PNUD.
Cuadro IX. 1. PIB per cpita: valores absolutos por dcadas (Dlares de EE. UU. per cepita, a precios PPA de 1970; promedios a tres aos)
1900
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba1 Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico2 Nicaragua Panam Paraguay Per RepbEca Dominicana Uruguay Venezuela
1910
1920
1930
559 126 502 230
1940
1950
773 261
1960 1970
852 215
1980
1.377 352
1990
1.147 289
1995
1.402 310
439
557
82 341 146 412 109
513
645 160 482 291 325
1.191 294
71
283 118
97
315
215
576 371
272
89
172 278
402 132 164 235 216 346
360 380 230 274 309 129 227 458

219 457 295 370
278
366 154
374
159 190 382
178
246 264 313 200
324 679 420 469 390 285 329 337 120
261
316
173
192
357
195 185
237
611
288 561 302 485
450 851 536 655 373 358 407 419 121 280 879
426 892 359 613
775 959 674 884 649 542 409 514 157 307
1.163 314 1.098 619 702
788
1.098
809
1.392
749 808 686 520 355 447 118 276

1.107 193 943 563 497
856 880 480 549 429 475 85 294

1.090 175 1.099 559 562
104
ISO
270
317 309
244 106 115

228
298
915 1.128
379
971 1.328
543
1.156 1.533
973 557 884 6.301
509
1.155 1.248
545
1.351 1.248
143
235
408
277
662 502 320
864 974 413 323 394 3.299
AL6] 185 AL[13] Amrica Latina Estados Unidos 1.478
1.718
1.901
2.151 2.484
521 707 367 457 487 649 3.844 5.153
938 990 466 505 837 879 7.379 7.742
Fuentes-. Calculado a partir de los datos sobre poblacin y PIB que figuran en las secciones I y u. 1 Vase la nota sobre el clculo del PIB de Cuba en la seccin II. 2 El valor en torno a 1910 corresponde al promedio en 1909-10 y, en torno a 1920, al promedio en 1921-22.
Cuadro IX.2. Tasa de analfabetismo (Porcentaje de la poblacin con 1$ aos o ms)

1870
76,5 84,0 81,7 77,8 73,9 85,2 67,8 75,3 63,1 67,2 57,9
1880
1890
1900
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
93,7 73,5
90,1
48,7 81,5 65,3 56,5 66,0 64,4 54,0 66,9 73,7 88,1 92,0 71,7 75,6
39,6 79,8 65,1 46,8 60,7 53,5 43,2 62,3 73,4 86,8 91,8 70,0 70,2
Argentina Solivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 80,9 40,6 72,2 35,1 70,8 70,8 29,5 68,2 74,2 23,9 64,1 75,5 78,3 82,7 68,6 75,7 73,4 61,7 71,2 69,6 18,7 58,0 57,1 14,3 49,0 35,5 10,5 37,9 33,0 7,5 24,8 26,6 5,4 16,1
31,8 77,5 64,9 36,6 56,2 42,5 35,9 57,7 73,2 85,4 91,7 68,2 64,7 61,3 58,4 54,9 66,8
25,1 75,1 60,5 25,3 48,1 33,0 28,9 53,7 72,4 80,7 91,5 66,5 63,6 61,4 53,9 48,0 62,6
18,3 72,1 56,1 27,1 43,1 26,8 23,7 49,4 65,0 75,7 90,8 65,3 53,9 61,5 41,5 40,7 57,6
12,4 67,9 50,6 21,0 38,2 20,6 22,1 44,3 57,6 70,6 89,4 60,4 39,5 61,6 33,3 34,2 48,7
8,6 55,9 39,7 16,4 30,4 17,1 20,8 34,5 51,6 64,5 84,3 55,5 34,6 53,0 26,7 27,2 39,8
7,4 44,0 33,8 11,0 21,8 12,9 13,0 28,0 43,7 56,7 79,2 46,8 25,8 43,5 21,7 21,0 29,6
6,1 32,6 25,5 9,3 14,9 8,9 7,0 18,5 35,7 45,8 67,7 39,3 17,0 38,5 14,4 14,0 19,1
4,2 22,0 20,6 6,3 10,3 6,2 4,7 11,7 27,7 39,1 58,9 33,0 12,4 30,2 11,2 10,3 14,1 20,8 3,7 10,0
3,8 16,9 16,7 4,8 8,7 5,2 3,5 9,9 23,7 36,0 55,0 29,9 10,4 25,8 9,2 7,9 11,3 17,9 2,7 8,9
66,1
76,2 16,5 19,8 13,9 66,0 57,3 61,8 15,9 11,2 48,8 52,2 8,8 8,2
AL[6] AL[13] Amrica Latina Jamaica 83,4 Trinidad y Tobago Canad Estados Unidos 19,8
62,1
57,9 67,4 58,9 43,9 42,6 6,5 6,5
52,7 64,6 54,3 36,5 37,9 4,9 4,8
47,1 60,2 49,0 28,9 30,5 3,7 4,2
39,9 53,8 42,0 23,0 24,1 2,5 2,6
32,5 45,5 34,6 18,1 19,5 1,7 2,1
26,2 37,7 28,0 14,0 15,4 1,0 1,0
19,2 29,0 20,7 10,6 11,9

0,5
14,6 23,0 16,1 8,2 9,0
12,2 20,3 13,6 7,3

1,0 1,0
^X?PENDICE ESTADSTICO
375
Fuentes:
Todos los datos estn tomados de un informe de consultora elaborado por Hunt, 1997, para esta obra. Las fuentes son los censos nacionales o interpolaciones lineales entre censos. Los datos de 1995 son, en la mayora de los casos, estimaciones de la UNESCO. El dato de Nicaragua en 1995 est tomado del censo nacional. Los datos de Argentina (antes de 1940) y de Estados Unidos (a partir de 1930) se refieren a una poblacin adulta de 14 aos de edad o ms. Los dems datos se refieren a una poblacin de 15 aos de edad o ms. Los censos de los primeros aos con datos sobre alfabetismo adulto que fijaban edades mnimas distintas han sido ajustados a la edad de 15 aos o ms utilizando proporciones de otros censos que recogan caractersticas demogrficas y educacionales similares. Los censos ajustados en la forma indicada han sido los siguientes: Bolivia (1900), Canad (1911,1901,1891), Chile (1895,1885,1875), Colombia (1928,1918), Costa Rica (1927,1892, 1964), Guatemala (1921, 1893, 1880), Honduras (1950, 1927, 1887), Jamaica (1953, 1943, 1921, 1911, 1891, 1881, 1871, 1861), Mxico (1921,1910,1900), Nicaragua (1920), Panam (1950,1940,1930,1920, 1911), Paraguay (1886), Per (1876), Repblica Dominicana (1935, 1920), Trinidad y Tobago(1946, 1931, 1921, 1911) y Venezuela (1926). En los casos en que transcurrieron varias dcadas entre un censo y otro (por ejemplo, Bolivia 1900-50, Paraguay 1886-1950, Per 1876-1940 y Uruguay 1908-63), las estimaciones para los aos intermedios no se efectuaron por interpolacin lineal sino por seguimiento del tamao relativo de los grupos cohortes especficos con tasas de alfabetismo conocidas. En algunos pases se ha utilizado el mismo mtodo para proyectar las estimaciones de alfabetismo a las dcadas anteriores al primer censo disponible con datos sobre alfabetismo (por ejemplo, Colombia antes de 1918, Ecuador antes de 1950, El Salvador antes de 1930, Hait antes de 1950, Panam antes de 1911). Tambin se ha utilizado para proyecciones recientes hacia adelante en los casos de Cuba (a partir de 1979), Jamaica (a partir de 1960) y Trinidad y Tobago (a partir de 1946). Vanse detalles adicionales sobre fuentes y mtodos en Hunt (1997).
Cuadro IX. 3. Esperanza de vida (Aos al nacer)

1880 1890 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995
28 29 30 32 32 24 25 25 26 31
29 31 35
28
39 26 29 29
44 28 31 30 31 33 36 24 28 29 34 38
37 40
49 31 32 31 32 37 39 25 34 24 33 29 25 36 29
53 33 34 35 34 42 42
56 36 37 38 38 49 45
24 24 23 25 34 34 28 36 38 44 51 36 39 34 42 42 37
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 32 52 68 60 58 69 65 64 70 68
61 40 43 49 49 56 56 48 44 38 36 39 48 39 50 48 40
65 43 55 57 57 62 64 53 50 46 42 46 57 47 61 55 48
67 46 59 62 61 67 70 58 57 52 47 53 61 54 65 61 54
70 52 63 69 66 72 74 63 57 58 52 60 67 59 70 67 60
72 58 66 74 69 76 75 68 66 63 56 67 71 64 72 69 66 69 72 71
72 60 66 75 70 77 76 69 69 66 54 68 72 67 73 69 67 70 73 72
LA[6] LA[13] Amrica Latina Trinidad y Tobago Jamaica Canad Estados Unidos
39 40 43 43 48 52 41 37 57
40 44 61 59
46 52 64 64
48 44 47 52 57 68 68
57 50 56 58 63 71 70
61 55 60 66 68 73 71
65 60 64 68 71 75 74
68 66 68 71 73 77 75
70 67 69 73 74 79 76
Apendic ESTADSTICO
377
ndices del nivel de vida

En los cuadros IX.4 y IX. 5 se presentan estimaciones del nivel medio de vida en cada pas durante el siglo. El mtodo utilizado se basa en el indicador de desarrollo humano (IDH) elaborado por el PNUD en 1 990 como elemento central del Informe sobre el desarrollo humano (IDH) (PNUD, 1990), publicado anualmente desde entonces. Se calculan dos indicadores a partir de los datos presentados sobre ingreso per cpita, tasa de alfabetismo y esperanza de vida; los detalles de la metodologa se explican en Astorga y
Fuentes: Todos los datos estn tomados del trabajo de consultora de Hunt (1997) preparado para esta obra con la excepcin de las estimaciones en los casos de Cuba y de Uruguay antes de 1950 tomadas de Prez Brignoli (1993) y los datos de 1995 tomados de PNUD (1997). Las fuentes por pas han sido las siguientes: Argentina: 1955-90, CELADE; 1915-50, UN-DY. Solivia: 1955-90, CELADE; 1900, Arriaga (1968); 1910-50, interpolacin entre 1900 y 1955. Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico, Per, Repblica Dominicana,: 1955-90, CELADE; 1950 y aos anteriores, Arriaga (1968). Cuba: 1900-40, estimaciones tomadas de Prez Brignoli (1993) basadas en el mtodo de proyeccin inversa; 1955-90, CELADE; 1950, proyeccin a partir de 1955 y 1960. Hait: 1955-90, CELADE; 1950, proyeccin a partir de 1955 y 1960. El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Venezuela: 1955-90, CELADE; 1950 y aos anteriores, Arriaga (1968) reducido por la relacin entre los datos de CELADE y los de Arriaga en 1960 (0,90); (0,90 para El Salvador, 0,92 para Guatemala, 0,88 para Honduras, 0,96 para Nicaragua, 0,99 para Panam, 0,96 para Venezuela). Paraguay: 1960-90, CELADE; 1950 y aos anteriores, Arriaga (1968) reducido por una proporcin entre los datos de CELADE y los de Arriaga que disminuye en forma lineal desde el 1,18 efectivo en 1960 al 1,00 en 1880. Uruguay: 1900-40, estimaciones tomadas de Prez Brignoli (1993) basadas en el mtodo de proyeccin inversa; Hunt (1997) basado en CELADE a partir de 1950. Canad, Jamaica, Trinidad y Tobago: todos los aos, UN-DY. Estados Unidos: todos los aos, U.S. Bureau of the Census. Los datos en 1850-95 corresponden slo a Massachusetts. Estos datos se apartaron de los datos nacionales equivalentes en 1900 y 1910 en tan slo un 1%.
378
^TTPENDICE ESTADSTICO
donde la esperanza de vida (L) se sita en una escala de 20 a 85 aos que corresponde a los valores mnimo y mximo aproximados.
La tasa de alfabetismo (E) se sita en una escala de O a 100. El IHNV de Amrica Latina (o de cualquiera de los grupos de pases ya indicados) se obtiene ponderando el ndice de cada uno de los pases (n) por la proporcin de su poblacin en el ao de que se trate ():
t
El ndice relativo de nivel de vida (IRNV) que aparece en el cuadro IX. 5 se construye en forma algo diferente de la empleada para el IHNV. Los ndices de educacin (E) y de longevidad (L) se definen y acotan de la misma manera. Sin embargo, se hace un ajuste en el PIB per cpita para tener en cuenta la aceptacin generalizada de un
FitzGerald (1998). El primero de los indicadores es el ndice histrico de nivel de vida (IHNV) de cada pas, bsicamente una versin simplificada del IDH que sigue las variaciones del nivel de vida de un pas en el tiempo en relacin con el valor mediano de ese pas. El segundo es el ndice relativo de nivel de vida (IRNV), que permite comparar el nivel de bienestar de un pas con el ndice de Estados Unidos en un momento dado y, por extensin, entre los propios pases de Amrica Latina. Ambos ndices se basan en tres variables ya utilizadas en este apndice: Y: PIB per cpita (en dlares PPA constantes de 1970) L: esperanza de vida al nacer (aos) E: nivel educacional (tasa de alfabetismo de la poblacin adulta) En principio, la ponderacin apropiada de los tres componentes habra que determinarla refirindola a la utilidad marginal relativa del ingreso, la longevidad y la educacin. Sin embargo, ante la falta de datos pertinentes, se ha utilizado una ponderacin igual para los tres ndices, la misma solucin que se adopta para el IDH elaborado por el PNUD. Para un pas dado (/) en un ao determinado () el ndice histrico de nivel de vida (IHNV) se define como sigue:
Apendice ESTADSTICO
379
El IRNV de un grupo dado de pases (n) se pondera luego, como antes, por la poblacin. As:
Los resultados obtenidos para el IHNV y el IRNV en todo el siglo se presentan en los cuadros siguientes. El coeficiente de variacin de los diversos grupos se recoge en el cuadro IX. 5 como indicador del grado de convergencia en la regin. Como puede verse, se obtiene un alto grado de convergencia para Amrica Latina en todo el siglo, pero escasa o ninguna convergencia entre Amrica Latina y Estados Unidos.
Es decir, una formulacin general de la funcin de utilidad en la que la utilidad (u) es funcin del ingreso (y), expresada como u = a.y.e, donde 1 > e > O para asegurar la convexidad compatible con una utilidad marginal del ingreso decreciente aunque positiva. Los dos valores extremos corresponden, respectivamente, al uso generalizado, por un lado, de un ingreso per cpita no ponderado como medicin del bienestar, como recoge el cuadro IX. 1 (e = /) y, por otro lado, el criterio de que la utilidad es independiente del ingreso (e = 0). As pues, la formulacin que aparece en el texto (e = 0,5) se encuentra a mitad del camino entre los dos extremos.
criterio marginal decreciente para el ingreso cuando se comparan pases con niveles muy diferentes de ingreso per cpita. El contenido de bienestar (W) del nivel de ingreso pertinente (Y) se mide en este caso por la raz cuadrada del PIB per cpita, una solucin intermedia entre, por un lado, aceptar el PIB no ajustado como criterio de bienestar y, por otro, la nocin de bienestar como concepto independiente de los niveles de ingreso1. El IRNV de un pas determinado de Amrica Latina (/) se define entonces como la media aritmtica de las relaciones entre los valores anuales de cada uno de los tres componentes y esos mismos componentes para Estados Unidos en el ao de que se trate (t):
Cuadro IX.4. ndice histrico de nivel de vida (IHNV), por dcadas (Promedios a tres aos, 1950 * 100)
1900
55 48 45 40 56 52 51 39 92 83 31
45 53 60 69 80
1910
67 51 54 47 75 56 59 91 60 78 86 74 85 73 85 56 57 54 65 80 66 78 66 74 83 78 80 79 87 88 72 79 89
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 48 75 62a 68 33 38 51 85 64
100 100 100 124 119 123 147 142 145 177 166 175
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
108 111 140 118 119 116 109 120 121 124 125 118 125 132 122 112 129 135 105 122
125 139 170 136 140 140 116 140 145 154 153 142 155 172 154 129 157 158 109 143
136 168 231 151 162 167 146 178 152 186 206 164 187 168 177 169 182 193 118 159
128 182 241 166 175 164 152 185 163 197 231 177 190 167 171 168 176 199 120 157
181 168 178
140 193 248 185 187 172 135 192 180 208 232 185 192 173 184 168 187 208 128 158
188 176 184
AL[6] AL[13] Amrica Latina

65 71 76 82
Estados Unidos
88
100
107
121
135
147
151
'Promedio de 1921-22.
Cuadro IX.5. ndice relativo de nivel de vida (IKNV), por dcadas (Promedios a tres aos)
1900
65 40 41 51 42 54 36 32 36 32 40 37 60 70 43 40 54 44 70 48 39 54 45 55 61 73 54 41 62 48 59 62 75 58 43 60 51 63 63 78 79 78 77
1910
1920
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
78
41
38
40 37a 38 55 45
Argentina Bolrvia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 43 45 40 40 49 40 39 38 39 45 76 50 56 70 62 69 68 57 50 44 31 46 63 48 67 60 55 56 79 68 60 73 66 73 71 60 55 49 34 50 68 54 71 64 60 59 78 73 65 74 69 76 75 65 56 54 39 55 72 54 74 69 65 63 78 75
76 61 47 65 56 65 65 51 46 39 28 42 56 41 60 56 48 45 78 60
67 77 71 76 75 68 60 57 42 58 73 57 74 70 66 66 77 75
68 79 72 76 74 69 64 58 42 60 74 59 75 70 68 67 78 75
AL[6] AL[13] Amrica Latina

45 46 47 49
52
56 48 55
62 53 61
66 57 64
70 61 68
71 63 69
72 64 70
Coeficiente de variacin AL[6] 0,22 AL[13] Amrica Latina
0,27
0,28
0,24
0,21
0,16 0,27 0,25
0,11 0,23 0,21
0,09 0,20 0,19
0,07 0,18 0,16
0,05 0,15 0,14
0,06 0,15 0,14
Nota: Coeficiente de variacin (desviacin estndar dividido por la media) Promedio de 192 1-22.
382
Cuadro X.l. Vehculos de motor

Vehculos per cpita (veh. por 1000 personas) 1929 1940 1950 1970 1990
36 1 6 8 2 4,5 14 1,1 1,6 1,8 2 0,9 5 1,5 13 1,4 3 3 30 6 92 490 1.848 20 19,2 19,9 49 94 30 3 4 10 3 5,8 10 1,4 2,1 2,0 0,9 1,2 7 1,0 24,6 2,2 4 1,4 32 10 32 5 7 12 5 10 19 3 5 5 1,2 2 11 3 29 2 9 4 29 26 92 11 32 34 19 38 22 11 14 13 3 11 36 25 43 12 30 15 77 71 178 40 88 82 41 87 47 38 23 20 8 20 119 17 76 45 31 48 139 105
SECCION X. INFRAESTRUCTURA
Vehculos matriculados Densidad (miles) (veh. por 1000 km2) 1929 1940 1950 1970 1990 1929 1940 1950 1970 1990
428 6 177 49 30 4 46 4 3 5 3 1 146 1 15 2 26 2 63 37 1.845 9.807 36.987 45 52 557 13 398 72 58 8 106 11 9 13 4 3 303 3 23 3 60 8 63 131 2.195 5.785 48 261 3.020 13.071 326 1.072 402 1.451 66 264 192 504 63 386 47 117 67 188 13 49 29 102 1.823 9.875 46 64 61 184 28 191 348 605 60 341 209 430 764 2.046 148 2 23 48 14 43 437 8 103 28 140 7 43 8 82 3 10 88 278 20 154 6 21 65 26 71 402 13 159 41 96 12 74 6 202 6 20 47 338 41 201 12 47 95 51 152 921 39 435 118 137 30 154 22 305 8 47 158 337 144 791 44 355 431 353 1.302 1.680 222 2.196 615 482 259 924 350 807 69 271 1.232 1.118 838 2.083 238 1.536 1.416 1.274 5.207 4.398 1.362 5.467 1.726 1.755 913 5.006 493 2.435 469 471 7.007 2.300 2.243
vJ?PENDICE ESTADISTICO
Argentina 412 Bolivia 3 Brasil 193 Chile 36 Colombia 16 Costa Rica 2 Cuba 50 Ecuador 2 El Salvador 2 Guatemala 3 Hait 4 Honduras 1 Mxico 84 Nicaragua 1 Panam 6 Paraguay 1 Per 13 Rep, Dominicana 4 Uruguay 52 Venezuela 18
En esta seccion se presentan los datos disponibles sobre vehfculos de motor, ferrocarriles, energfa electrica y telefonos.
Amrica Latina 904 1.048
Cuadro X.2. Ferrocarriles

Vas (miles de km) 1870a 1900 168 10 153 44 6 3,9 20 0,9 1,2 6,4 0,4 1,0 136 2,3 0,8 2,4 18 1,8 17 9 600 1,035 1,237 1,309 1,357 1,276 1,211 3,0 5,2 6,2 335 13 246 81 11 6,2 38 5,9 3,2 9,9 1,8 2,4 205 3,2 0,8 3,7 33 2,4 26 9 375 21 320 85 26 6,7 49 10,3 6,0 11,6 2,2 14,6 232 3,3 1,6 4,7 29 2,4 27 10 413 23 343 86 33 6,7 49 10,6 6,1 11,6 2,5 12,6 230 3,7 1,6 5,0 29 2,7 30 10 429 23 367 85 35 6,7 49 11,2 6,2 11,6 2,5 13,0 233 4,3 1,6 5,0 31 2,7 30 10 399 35 318 83 34 6,2 52 9,9 6,2 8,2 1,2 10,3 245 4,0 1,6 4,4 22 2,7 30 2 358 37 304 64 21 6 47 10 6 11 1 10 266 2 5 4 21 1 30 6 0,3 nd 0,1 1,0 0,02 1,62 12,1 0,14 nd 0,19 nd 0,54 0,2 nd 1,01 0,22 0,5 nd 0,11 0,01 6,0 0,9 1,8 5,8 0,5 7,7 17,1 0,3 5,4 5,9 1,3 0,9 6,9 1,7 1,0 0,6 1,4 3,7 9,3 0,9 12,1 1,2 2,9 10,7 0,9 12,2 33,2 2,1 15,0 9,1 6,5 2,1 10,4 2,5 1,0 0,9 2,5 4,9 13,8 0,9 13,5 1,9 3,8 11,2 2,3 13,1 43,2 3,6 27,9 10,6 7,8 13,0 11,8 2,5 2,1 1,2 2,2 4,9 14,6 1,1 15,4 2,1 4,3 11,2 3,1 13,1 42,4 4,0 28,9 10,6 9,1 11,6 H,8 3,3 2,1 1,2 2,4 5,5 16,1 1,1 6,8 1913 1929 1940 1950 1970 1995 1870 1900 1913 1929 1950 1970 14,4 3,2 3,7 10,9 3,0 12,3 45,7 3,5 28,9 7,5 4,4 9,2 12,4 3,1 2,1 1,1 1,7 5,5 15,9 0,2 6,4 Densidad (km de va por lOOOkm2) 1995 12,9 3,4 3,6 8,5 1,9 11,5 41,0 3,4 26,4 10,5 4,4 8,9 13,5 1,7 6,4 1,1 1,7 2,9 16,1 0,7 6,0
Argentina 7,3 Bolivia nd Brasil 7,5 Chile 7,3 Colombia 0,3 Costa Rica 0,8 Cuba 13,8 Ecuador 0,4 El Salvador nd Guatemala 0,2 Hait nd Honduras 0,6 Mxico 3,5 Nicaragua nd Panam 0,8 Paraguay 0,9 Per 6,7 Rep, Dominicana nd Uruguay 0,2 Venezuela 0,1
Amrica Latina
Ecuador y Costa Rica, 1875; Cuba, Guatemala y Honduras, 1880.
Cuadro X.3. Energa elctrica

Generacin (gigawatios/hora) Suministro per cpita (lew/hora per cpita)
1913
nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd 481 nd nd nd nd nd 22 nd 24.637 145.379 684.513 118 1.285 22 532 285 nd nd 255 nd nd nd nd nd 1.436 nd nd nd 41b nd 125 nd 2.552 83 1.292 564 258 nd 356 nd nd 29 nd nd 2.505 nd 37 13a 98 26 273 136 4.673 190 8.192 3.004 861 185 761 128 68 76 14 51 4.553 81 89 44 271 82 624 796 21.788 786 46.032 7.763 8.802 1.026 4.725 950 677 775 118 315 28.525 612 951 222 5.589 978 2.217 12.529 61,666 2.578 252.585 23.872 39.922 4.434 11.054 7.592 2.880 3.019 395 2.477 136.041 1.670 3.267 31.486 14.211 5.879 8.164 71.321 nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd 32 nd nd nd nd nd 18 nd 111 7 16 66 nd nd 71 nd nd nd nd nd 85 nd nd nd 8b nd 73 nd 180 34 31 111 28 nd 81 nd nd 13 nd nd 122 nd 60 12a 17 15 138 36 272 70 153 493 76 151 138 38 24 27 3 23 166 76 110 31 39 38 284 155
1929
1940
1950
1970
1993
1913
1929
1940
1950
1970
908 186 480 818 422 588 552 159 196 148 27 118 563 333 664 99 487 243 819 1.175 449
1993
1.825 364 1.614 1.733 1.065 1.356 1.017 691 520 300 57 454 1.546 404 1.283 6.681 672 777 2.593 3.411 1.418
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica ' Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam6 Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
Amrica Latina
Paraguay, 1941. b Per, 1931. c Panam excluye en todos los casos la Zona del Canal.
J?PENDICE ESTADISTICO
385
Fuentes:
Todos los datos sobre infraestructura hasta 1988 estan basados en los datos primaries tornados de Mitchell (1993). En 1989-95, los datos sobre ferrocarriles se han tornado de CEPAL (AELA, 1996). En 1989-90, los datos sobre generation de energfa electrica, vehfculos de motor en uso y telefonos instalados se han tornado de Wilkie (1996).
COMIT ASESOR
Leslie Bethell Roberto Corts Conde Aldo Ferrer Albert Fishlow Winston Fritsch Ricardo Hausmann Albert Hirschman Alan Knight Eduardo Lizano Sir Alister Mclntyre Juan Antonio Morales Osear Muoz Jos Antonio Ocampo David Pollock Nohra Rey de Marulanda Gert Rosenthal Ignacy Sachs Osvaldo Sunkel Victor Urquidi Richard Webb
VOLMENES COMPLEMENTARIOS
VCl: La era exportadora: las economas latinoamericanas a finales del siglo diecinueve y comienzos del veinte, eds. E. Crdenas, J.A. Ocampo y R. Thorp. Fondo de Cultura Econmica (en proceso de publicacin). Versin en ingls a ser publicada por Macmillan Press y St. Antony's College. Colaboradores: Marcelo de Paiva Abreu Afonso Bevilaqua Mara Mercedes Botero Hctor Prez Brignoli Roberto Corts Conde Manuel Contreras
Paulo Drinot Alan Knight Jos Antonio Ocampo Gabriel Palma Antonio Santamara Garca
APNDICE
388
Apendice
Colaboradores: Marcelo de Paiva Abreu Victor Bulmer-Thomas Dionisio Dias Carneiro Carlos Daz-Alejandro Enrique Crdenas Charles Kindleberger
Arturo O'Connell Carlos Londoo Jos Antonio Ocampo Gabriel Palma Rosemary Thorp
VC 3 : La industrializacin y el Estado en Amrica Latina: la leyenda negra de los aos de la posguerra, eds., E. Crdenas, J.A. Ocampo y R. Thorp. Fondo de Cultura Econmica. (en proceso de publicacin). Versin en ingls a ser publicada por Macmillan Press y St. Antony's College. Colaboradores: Marcelo de Paiva Abreu Pablo Astorga Jos Miguel Benavente Afonso Bevilaqua Enrique Crdenas Isaac Cohn Gustavo Crespi Valpy FitzGerald
Jorge Katz Bernardo Kosacoff Ricardo Ffrench-Davis Osear Muoz Demosthenes Pinho Jos Antonio Ocampo Camilo Tovar Richard Webb
VC2: Amrica Latina en los aos treinta, ed. R. Thorp. Fondo de Cultura Econmica, 1998. Versin en ingls publicada por Macmillan Press y St. Antony's College, segunda edicin, 1998.
J^PENDICE
389
TRABAJOS DE CONSULTORIA
Osear Altimir: Distribucin del ingreso Pablo Astorga y Valpy FitzGerald: Base de datos y anlisis Rodolfo Cerdas: Costa Rica Andrew Crawley: Relaciones entre la Comunidad Europea y Amrica Latina James Dunkerley: La cuestin indgena en Bolivia Francisco Durand: Las relaciones entre el Estado y los grupos econmicos en Amrica Latina en el siglo veinte Henry Finch: Uruguay Norman Girvan: El Caribe Andr Hofrnan: Conjunto de datos de largo plazo Shane Hunt: Datos sobre medidas de bienestar en el largo plazo y anlisis Cristbal Kay: Reforma agraria Alan Knight: Historia rural en Amrica Latina Miguel Szekely: Distribucin del ingreso en Mxico Sven Wunder: El medio ambiente
CONSULTORIA OCASIONAL Ricardo Ffrench-Davis: Integracin econmica Stephanie Griffith-Jones: Globalizacin Angus Maddison: Crecimiento en el largo plazo Juan Maiguashca: Ecuador Andrew Nickson: Paraguay Brian Pollitt: Cuba Verena Stolcke, Elizabeth Jelin, Carmen Dianne Deere, Malcolm Deas: Recuadros sobre historias personales

Progreso Pobreza y Exclusion Una Historia Economica de America Latina en El Siglo XX

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Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados. Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.

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PROGRESO, POBREZA Y EXCLUSIN

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO UNION EUROPEA

Primera edicin en ingls: 1998 Primera edicin en espaol: 1998

JTT (as*?J &az-J&e/zsi/r>

Pgina en blanco a propsito

215 257 295 303 327 387

Pgina en blanco a propsito

MANUEL MARN GONZLEZ

Foto: Zafra en Cuba, c. 1900.

^TFSTORIA ECONMICA DE AMERICA LATINA

^FSTORIA ECONMICA DE AMERICA LATINA

^FSTORIA ECONMICA DE AMERICA LATINA

^FSTORIA ECONMICA DE AMERICA LATINA

^FSTORIA ECONMICA DE AMERICA LATINA

Foto: Mineros del estao en Solivia, 1940.

CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB;

3,8 4,2 2,9 4,5 3,4 4,5 5,0 3,6

6,3 4,1 3,6 4.4 5.0 3,4 4,5 2,3 4,3

3,3 5,5 3,3 4,7 4,8 5,0 3,9 5,9 4,3

CRECIMIENTO ECONMICO E INFRAESTRUCTURA

CRECIMIENTO ECONMICO E INFRAESTRUCTURA

?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

JASES DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD, 1900

Chile Sin datos

Venezuela Sin datos

1914-50s 1950s-74 1975-90

1921-47 1947-80 1986-90

1908-38 1938-72 1972-90

1910-40 1940-81 1982-90

1926-50 1950-77 1977-90

Fuente: Apndice estadstico, seccin IV,

CRECIMIENTO ECONMICO E INFRAESTRUCTURA

CRECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA EN AMERICA LATINA (Tasa compuesta de crecimiento anual, %)

7,9 4,3 1,1 0,4

<?fL CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

CALIDAD DEL CRECIMIENTO Inestabilidad, vulnerabilidad y el medio ambiente

CALIDAD DEL CRECIMIENTO

^L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

CUALIDAD DEL CRECIMIENTO

Altieri y Masera, 1993: 100. Sunkel, 1980: 36.

<fL CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

CALIDAD DEL CRECIMIENTO

Demografa, distribucin del ingreso y pobreza

CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

TASA COMPUESTA DE CRECIMIENTO DEMOGRFICO (Porcentaje)

Fuente: Apndice estadstico, seccin I.

CALIDAD DEL CERCIMIENTO

Coale y Hoover, 1956. Coale, 1978.

?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

CALIDAD DEL CRECIMIENTO

?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

CUALIDAD DEL CRECIMIENTO

?L CRECIMIENTO Y LA CALIDAD DE VIDA DURANTE EL SIGLO

10% de mayores ingresos

1970 1980 1994

17,5 14,8 13,7

27,6 30,5 32,4

40% de menores ingresos

10% de mayores ingresos

CUALIDAD DEL CRECIMIENTO

Influencia del contexto general econmico en la pobreza y la desigualdad