Visiones Desarrollo Territorial

Orientaciones conceptuales y metodolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial
Pasado
Futuro Presente
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Repblica de Colombia
Orientacines conceptuales y metolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial
Pasado
Pasado
futuro
direccin de desarrollo territorial sostenible subdireccin de ordenamiento y desarrollo territorial repblica de colombia
www .dnp .gov .co direccin general Esteban Piedrahita Uribe subdireccin general Juan Mauricio Ramrez Corts secretara general Elizabeth Gmez Snchez documento elaborado por direccin de desarrollo territorial sostenible Oswaldo Aharn Porras Vallejo subdireccin de ordenamiento y desarrollo territorial Luz Helena Chamorro Arboleda asesores Hernando Gonzlez Murillo Ana Mara Arias Cobaleda Andrs de Hoyos Rodrguez Anyelina Gonzlez Castillo Beatriz Elena Gmez Ochoa Rodolfo Len Cano Blandn grupo visin colombia ii centenario: 2019 Martha Beatriz Delgado Barrera
Orientaciones metodolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial coordinacin grupo de comunicaciones y relaciones Pblicas Henrry Wilson Pabn Gmez supervisin de Publicaciones Luz ngela Andrade Arvalo correccin de estilo Carmen Elisa Villamizar Camargo diseo y diagramacin Clara Victoria Forero Murillo impreso y hecho en colombia Printed in colombia ilustracin de la portada Hernando Gonzlez Fuente mapa: Instituto Geogrfico Agustin Codazzi IGAC-.
departamento nacional de Planeacin, 2010 calle 26 nm . 13-19 telfono: 3815131 bogot d . c ., colombia abril de 2010
Tabla de contenido
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. Planificacin estratgica prospectiva para la elaboracin de las visiones de desarrollo territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2. Antecedentes de planificacin prospectiva de las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.1. Avances existentes de planes prospectivos departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.2. La articulacin de las visiones de desarrollo departamental con otros procesos prospectivos . . 16 3. La planificacin prospectiva del sistema territorial, componentes y fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.1. Planificacin territorial para movilizar las capacidades internas articulando las dimensiones de desarrollo con perspectiva de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.2. Componentes generales e instancias de soporte al proceso de planeacin estratgica territorial de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.3. Las fases de un proceso de planeacin estratgica territorial con perspectiva de largo plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4. Criterios para elaborar un diagnstico estratgico prospectivo para la construccin de visiones de desarrollo territorial . . . . . . . 33
Departamento Nacional de Planeacin
4.1. Los interrogantes que guan la elaboracin del diagnstico estratgico territorial . . . . . . . . 33 4.2. El anlisis sistmico del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Anexo 1. Los enfoques tericos de desarrollo territorial y prospectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones departamentales con la Visin Colombia II Centenario . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Visin Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visin compartida de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Relaciones entre los criterios metodolgicos de la Visin Colombia 2019 y de las visiones departamentales territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66
Presentacin
La consolidacin de los logros con respecto al ritmo sostenido de crecimiento econmico, la reduccin de los niveles de pobreza y el mejoramiento del clima de seguridad, tanto a escala nacional como territorial, es una tarea colectiva que necesita trascender los perodos de gobierno. Por ello, es recomendable llegar a un acuerdo nacional sobre los objetivos, metas y estrategias que configurarn el futuro deseable y posible, para as contar con una visin de desarrollo compartida, que oriente permanentemente las acciones de corto y mediano plazo, conduzca a la unin de esfuerzos entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales y dirija el compromiso de los diversos actores e instituciones como constructores de su porvenir. El Gobierno nacional elabor en el ao 2005 la propuesta de Visin Colombia II Centenario: 2019, mediante la cual busca animar la discusin y motivar a los diversos sectores y entidades territoriales que integran el pas a tomar posiciones frente al futuro, con el fin de prepararse y constituirse en constructores de un porvenir ms promisorio. Desde 2008, la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS), en coordinacin con el Grupo Visin 2019 del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), invit a todos los departamentos a impulsar de manera conjunta la construccin de las visiones departamentales, lo cual fue acogido aproximadamente por 21 de ellos a los cuales se les est acompaando y asistiendo tcnicamente. Con el fin de alcanzar una visin de desarrollo compartida es necesario adelantar un dilogo entre las visiones nacionales, sectoriales y territoriales que contemple la diversidad regional propia del pas. De ah la trascendencia de la participacin activa de los departamentos, como instancias estratgicas para adelantar la articulacin de la perspectiva nacional con la regional y local, por lo cual se recomienda a los que cuentan con visiones compartidas, que las consoliden; y a los que no la han trazado, a que adelanten las acciones necesarias para dicho propsito. Este documento elaborado por el DNP a travs de la DDTS con la asesora de Hernando Gonzlez experto en prospectiva territorial, contiene una propuesta de orientacin conceptual y metodolgica para la elaboracin de visiones departamentales de desarrollo territorial y plantea criterios generales para relacionarlas con la propuesta de Visin Colombia 2019. Esas visiones de desarrollo territorial son un
elemento esencial de los procesos de planificacin estratgica de largo plazo que incorporan la prospectiva, con el fin de explorar opciones de futuro y de movilizar tanto a los actores como a las organizaciones locales para que sean constructores de su porvenir. Por lo tanto, la orientacin metodolgica se referir a las fases de un proceso de planificacin estratgica de largo plazo, considerado como un mtodo eficaz para llegar a un acuerdo mayoritario sobre el futuro deseado y posible y sobre las acciones cruciales para construir la visin de desarrollo. Tambin el Departamento Nacional de Planeacin ha venido impulsando la planificacin y gestin del desarrollo territorial con perspectiva de largo plazo a travs de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, con el nimo de complementar los planes de desarrollo derivados de la Ley 152 de 1994 y los Planes de Ordenamiento Territorial derivados de la Ley 388 de 1997. Se pretende, as, lograr la continuidad de programas y proyectos integrales de desarrollo territorial que requieren para su maduracin varios periodos de gobierno, as mismo se procura constituir una capacidad permanente de planificacin y accin estratgica anticipatoria que reconozca las particularidades locales y regionales y que presida las acciones de corto y mediano plazo. Las Orientaciones conceptuales y metodolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial estn formadas por el material entregado durante los talleres realizados con los departamentos; sin embargo, se ha decidido su publicacin con el fin de que sirva de apoyo a otras entidades territoriales, particularmente a los equipos interdisciplinarios e interinstitucionales encargados de elaborar las visiones de desarrollo territorial. En l se expone el sentido y la importancia de la prospectiva, sus aportes para el desarrollo territorial sostenible, los antecedentes de la planificacin con perspectiva de largo plazo existentes en el pas, los componentes del proceso de planificacin y las fases que contempla la metodologa de elaboracin de la visin. Igualmente, se presentan los criterios para la elaboracin de un diagnstico estratgico prospectivo y se presentan los principales conceptos de desarrollo territorial y prospectiva, lo mismo que las indicaciones para facilitar la articulacin de las visiones de desarrollo departamental con la Visin Colombia II Centenario: 2019.
ESTEBAN PIEDRAHITA URIBE Director General del DNP
1. Planificacin estratgica prospectiva para la elaboracin de las visiones de desarrollo territorial

Planificar un determinado territorio, significa reconocer anticipadamente las posibilidades de desarrollo existentes y aquellas que es posible construir, cuando se comprenden y movilizan los potenciales de desarrollo por medio de sus actores y organizaciones, y se articulan iniciativas sociales y econmicas sobre un medio natural, una red de centros urbanos, empresas e infraestructuras. La planificacin territorial es un medio para lograr transformaciones sustantivas socioeconmicas, teniendo en cuenta el contexto espacial (interno y externo) en que se espera inducir los cambios deseados, uniendo esfuerzos alrededor de una visin de desarrollo. Alcanzar una visin de desarrollo compartida exige un ejercicio constante de planificacin estratgica participativo que posibilite comprender las trayectorias pasadas, presentes y posibles rumbos del desarrollo, combinando las perspectivas econmicas, sociales, polticas, institucionales y teniendo en cuenta las condiciones del medio natural y construido, con el fin de establecer los factores de cambio y de concebir y construir los escenarios que permitirn pasar de la situacin presente al futuro deseado, a travs de estrategias que comprometan a los principales actores y organizaciones para que sean gestores de su futuro. La planificacin estratgica aplicada al desarrollo territorial tiene dos connotaciones generales complementarias: i) construir participativamente un mapa que permita entender de manera sistmica la ubicacin y las interrelaciones entre las dimensiones de desarrollo y facilite identificar los asuntos clave (interdimensionales) con mayor potencial transformador y, ii) orientar sobre la forma de estructurar la cadena de acciones (intersectoriales e interinstitucionales), con referencia a un territorio determinado, que permitir alcanzar los objetivos y metas que concretarn los cambios definidos. Con el fin de concebir y construir una visin de desarrollo territorial es primordial disponer de conceptos e instrumentos que permitan abordar de manera integral e integradora1 los factores bsicos que estructuran el desarrollo del territorio. Los objetivos, metas y estrategias para construir una visin de desarrollo deben responder no solo a propsitos sectoriales y coyunturales, sino principalmente a los acuerdos
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Integral por incluir de forma interrelacionada las dimensiones bsicas del desarrollo territorial (natural, econmica, social e institucional) e integradora porque el desarrollo territorial se activa a travs de la interseccin e interacciones de los asuntos sectoriales y entre espacios y niveles territoriales locales, regionales, nacionales e internacionales.
entre los actores e instituciones locales y regionales derivados del anlisis de las dinmicas de cambio de los diversos componentes del sistema territorial, interrelacionando aspectos como la productividad y la competitividad, con las condiciones y capacidades de desarrollo social, del recurso humano, la cultura, la tecnologa, con las condiciones del medio natural y las capacidades institucionales. El territorio no es solo un soporte fsico de las intervenciones humanas; es adems un factor activo de desarrollo donde se organizan las formas de cooperacin, de asociacin, de construccin de cadenas de valor (a travs de la activacin de las capacidades, sus actores, agentes, organizaciones e instituciones). La construccin de una visin compartida de desarrollo necesita sustentarse en los capitales tangibles (recursos naturales, infraestructuras, equipamientos) e intangibles (talento humano, cultura de desarrollo, emprendedorismo, innovacin, capital social) para el desarrollo territorial, porque es a travs de estos que finalmente toman forma concreta en el territorio los diversos aspectos del desarrollo y all se teje la mediacin entre el espacio y los actores e instituciones locales y de los dems niveles, departamentales, regionales y nacionales. Los anlisis y perspectivas de tales capitales para el desarrollo debern realizarse considerando, de manera interrelacionada, los contextos externo e interno. Para la construccin de las visiones de desarrollo territorial, con sus correspondientes objetivos, metas, estrategias y planes de accin, es recomendable incorporar a los mtodos de planificacin estratgica instrumentos de prospectiva territorial de manera que se puedan analizar y comprender las condiciones de desarrollo del territorio y su organizacin, y explorar las tendencias y posibles futuros, llegando a acuerdos sobre escenarios de desarrollo deseables y posibles, y sobre los objetivos y estrategias para alcanzarlos2.
La prospectiva es una tcnica que permite planificar y gestionar el desarrollo con base en la previsin y la anticipacin. La prospectiva trasciende la realidad, en primer lugar por medio de un acto de imaginacin creativa, luego por va de la toma de conciencia, una reflexin sobre la situacin actual y posibles futuros; finalmente mediante un proceso de participacin, de imbricacin y convergencia de los deseos, las expectativas, necesidades, intereses y potencialidades de la sociedad para alcanzar un porvenir deseable3.
La planificacin estratgica de largo plazo posee caractersticas que la hacen apropiada para establecer acuerdos y comprometer a los actores e instituciones en relacin con objetivos y metas que responden a la complejidad y dinmicas de desarrollo4 del territorio, a saber: Un enfoque multidisciplinario que posibilita un anlisis integral del territorio, incentiva la participacin de actores con diversos puntos de vista y facilita el intercambio de ideas y opciones de desarrollo.
Este documento presenta de manera integrada los elementos generales del proceso de planeacin estratgica prospectiva territorial que guan la orientacin tcnica de la elaboracin de visiones de desarrollo departamental. Con el fin de profundizar y ampliar los aspectos especficos de los instrumentos de prospectiva que se tratarn se recomienda consultar principalmente la siguiente bibliografa: Francisco Jos Mojica. La construccin del futuro. Concepto y modelo de prospectiva estratgica territorial y tecnolgica. Convenio Andrs Bello, Universidad Externado de Colombia 2005. Manual de prospectiva y decisin estratgica: bases tericas e instrumentos para Amrica Latina y el Caribe. Javier Medina, dgar Ortegn. Serie Manuales Cepal Ilpes 51. El campo de los estudios de Futuro. Anlisis de Foresight y Prospectiva. Ral Trujillo Cabezas. Universidad Externado de Colombia, 2008. Javier Medina. Visin Compartida de Futuro. Universidad del Valle 2003. La caja de herramientas de la prospectiva estratgica. Michel Godet, Prospectiva y planificacin territorial. Juanjo Gabia. 3 Miklos, T. y M. E. Tello. Planeacin prospectiva. Limusa, Mxico 1998. 4 Capriatio, Michele. Las Ventajas y los retos en la aplicacin de mtodos de prospectiva en las regiones menos desarrolladas. Universidad de Bari. Italia.
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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial
Un enfoque de largo plazo que posibilita explorar y conocer informacin sobre posibles futuros y concebir escenarios sobre la evolucin de las diversas dimensiones del desarrollo territorial (econmico, social, ambiental, institucional, tecnolgico).
PARA RECORDAR No podr existir una accin estratgica potente a corto y mediano plazo para transformar los grandes problemas nacionales y regionales, sin contar previamente con una reflexin prospectiva a largo plazo que relacione fortalezas y debilidades del territorio en el contexto interno y externo. (Gabia, J. Prospectiva y planificacin territorial. Hacia un proyecto de futuro. Alfaomega. 1999).
Es un proceso de aprendizaje colectivo construido participativamente a partir de la experiencia y expectativas de diferentes actores y sectores (pblico, privado, sociedad civil). As, el proceso de planificacin se constituye en una ocasin para compartir, colaborar, proponer y generar actitudes proactivas, que permitan superar limitaciones, como por ejemplo la resistencia al cambio. Cabe sealar que la clave del xito de un proceso de planeacin estratgica de largo plazo se encuentra en la adecuada articulacin de los componentes tcnico y participativo (o poltico) del mismo5. El ejercicio tcnico demanda la utilizacin del pensamiento estratgico y anlisis sistmico con el fin de identificar los asuntos crticos, y los factores de cambio clave para el desarrollo, utilizando marcos conceptuales para entender la complejidad y heterogeneidad de los componentes del territorio, y teniendo presentes las particularidades del medio natural y construido, as como de la organizacin humana que lo habita. Por su parte, el componente participativo hace relacin a la construccin conjunta de la visin de desarrollo, de manera que se articulen los intereses de los actores e instituciones clave en torno a los asuntos estratgicos para el desarrollo y se creen capacidades para que las entidades territoriales se constituyan en autogestoras de las transformaciones necesarias para alcanzar los objetivos acordados.
PARA RECORDAR La planificacin estratgica territorial coloca el nfasis sobre la identificacin de seales de cambio en medio del ambiente de incertidumbre y de transformacin continua que caracteriza los entornos territoriales, procurando insumos para desarrollar estrategias de anticipacin.
Los factores de cambio son los principales hechos o fenmenos que determinan la evolucin, transformacin o modificaciones en las dimensiones del desarrollo de las entidades territoriales6 enfocndolos desde el entorno exterior: econmico, social, poltico-administrativo, cultural, cientficotecnolgico y ambiental; y desde el ambiente interno: de mercados, administrativo, social, tecnolgico, financiero y de produccin. Entre los factores de cambio se encuentran las fuerzas clave que definirn los escenarios futuros. Segn su campo de influencia los Factores de Cambio pueden ser: Factores de Cambio Endgenos: fuerzas internas a la organizacin; se pueden clasificar en fuerzas de mercado, sociales, administrativas, tecnolgicas, logsticas, productivas, financieras.
Herramientas para la prospectiva territorial. Planificacin Estratgica de Ciudades. Bilbao-30 de junio de 2008. Eneko Astigarraga. Universidad de Deusto. 6 Francisco Restrepo, Carlos Arturo. Iniciacin a la Prospectiva Estratgica. Universidad Militar Francisco Jos de Caldas. Bogot. 2004.
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Factores de Cambio Exgenos: fuerzas externas a la organizacin: locales, regionales, nacionales supranacionales y mundiales; se pueden clasificar en fuerzas geopolticas, econmicas, tecnolgicas, culturales, ambientales. Es importante diferenciar entre factores de cambio endgenos y exgenos, porque la estrategia de desarrollo territorial se debe focalizar alrededor de los factores endgenos debido a que sobre ellos existe un mayor nivel de gobernabilidad y de control a travs de los actores y organizaciones del territorio, y por lo tanto es ms factible incidir sobre ellos. Los factores de cambio pueden ser catalogados como tendencias, hechos portadores de futuro y rupturas: La tendencia es un fenmeno verificable histricamente que presenta un comportamiento creciente o decreciente en el tiempo (ejemplos: envejecimiento en la estructura de la pirmide poblacional, aumento de la demanda de mano de obra calificada, formacin de ciudades regin). Las rupturas son fenmenos o hechos que se oponen a las tendencias, y las pueden debilitar, anular o interferir, afectndolas y contrarrestando su accin (Ejemplo: reemplazo de energa derivada del petrleo por energas alternativas: hidrgeno, elica, solar, atmica, etc.). Hechos Portadores de Futuro, son fenmenos que existen como semillas en crecimiento por lo tanto no se pueden verificar histricamente, pero en el futuro podran provocar cambios trascendentales (primeros automviles movidos por energa elctrica, transporte inteligente, libros digitales). La construccin de la propuesta tcnica para definir la visin de desarrollo territorial es un ejercicio de anlisis del pasado, del presente y especialmente de exploracin de opciones de futuro y de anlisis sobre la pertinencia de estas con respecto a las caractersticas especficas de cada territorio.
PARA RECORDAR Las condiciones histricas y culturales y el grado de desarrollo social, econmico y poltico de cada entidad territorial condicionan, en gran medida, las trayectorias de desarrollo y las posibilidades de alcanzar determinados objetivos y metas de largo plazo.
La definicin de estas opciones requiere el concurso de expertos en desarrollo territorial, lderes gremiales y sociales y de los tomadores de decisin ms representativos de las diversas zonas y sectores del territorio, quienes deben contar con la capacidad para captar los intereses y percepciones de la comunidad en general y orientar sus decisiones en funcin del bienestar colectivo de los habitantes de la regin.
IMPORTANTE! La construccin de la visin no ser posible si los lderes de los principales componentes del desarrollo territorial no participan proactivamente en el proceso de reflexin sobre el futuro y en la definicin de las estrategias para construirlo. Adicionalmente, el proceso de construccin social de futuro debe acompaarse con la formacin de la institucionalidad necesaria para que la visin de desarrollo se construya, teniendo presente que es una tarea de largo plazo que amerita continuidad y perseverancia.
Los avances hacia la construccin de visiones de desarrollo dependen en gran medida de la madurez poltico-institucional y los liderazgos existentes en las entidades territoriales. De tal manera,
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algunas entidades territoriales con reconocida tradicin en su capacidad de planificacin ya disponen de planes, propuestas y organizacin institucional para participar proactivamente en dichos procesos; mientras que otras entidades estn adelantando recientemente procesos de planeacin estratgica de largo plazo o han realizado ejercicios anteriores que pueden ser retomados; y otras no han iniciado las actividades correspondientes. Desde el punto de vista de la estrategia para la asesora de proceso de elaboracin de visiones de desarrollo departamental, dichas diferencias en la capacidad tcnica e iniciativa poltica de planificacin, deben considerarse para definir acompaamientos diferenciales que atiendan tales particularidades. Por otra parte, el carcter estratgico de la visin de desarrollo departamental tambin debe precisarse con respecto a la focalizacin de los objetivos que se busca alcanzar con tal instrumento. La planificacin estratgica territorial puede contribuir a diversos objetivos de inters para los diferentes actores y sectores involucrados, destacndose aquellos que propician cambios en la forma como se aborda el desarrollo, como por ejemplo la adopcin de actitudes proactivas frente al futuro, el fomento de acciones asociativas alrededor de objetivos compartidos, y la realizacin de acuerdos y pactos de desarrollo. Entre los objetivos territoriales a los cuales contribuyen los ejercicios de planificacin de largo plazo, se destacan los registrados en el siguiente cuadro: Cuadro 1 Objetivos de la prospectiva segn mbitos de inters territorial mbitos y Aportes de la Prospectiva Territorial
MBITO APORTES AL DESARROLLO TERRITORIAL
Poltico
Contribuir a aumentar la autonoma de los territorios Disponer de proyectos polticos con visin de largo plazo que califiquen las decisiones de los dirigentes y el electorado Lograr consensos entre autoridades y ciudadanos para comprometerlos con la construccin del futuro de su territorio. Promover el aprovechamiento ptimo de los recursos teniendo en cuenta su sostenibilidad y posicionar competitivamente al territorio en los mbitos nacional y mundial.
Econmico
Crear imagen atractiva del territorio y ubicarlo destacadamente en la red urbano-regional.
Estratgico Territorial
Constituir una sociedad informada, actualizada, conocedora de las opciones de futuro y dispuesta a la innovacin y al cambio.
Inteligencia Colectiva
La prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a alcanzar objetivos relacionados con fines polticos, econmicos, posicionamiento estratgico y formacin de inteligencia colectiva, as:
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Dotar a la entidad territorial de un proyecto colectivo de desarrollo con visin de largo plazo que logre unir esfuerzos de los diversos sectores y actores locales, con el fin de avanzar en una misma direccin que conduzca a un bienestar continuo. Posicionar regional, nacional e internacionalmente a la entidad territorial con una imagen atractiva para la inversin y el desarrollo, que destaque la identidad, cultura propia y fortalezca la autonoma. Avanzar hacia mejores posiciones en las clasificaciones de competitividad y desarrollo. Aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios (por ejemplo aquellos provenientes de bonanzas econmicas, regalas por hidrocarburos o minerales), estableciendo objetivos, estrategias y proyectos integrales territoriales compartidos que permitan explotarlos sosteniblemente y generar desarrollo local. Promover e instaurar instrumentos de planificacin y gestin con visin de largo plazo, que lleven a que los sucesivos planes cuatrienales de desarrollo, derivados de la Ley 152 de 1994, se constituyan en la base para construir la visin de desarrollo por medio de acciones de corto y mediano plazo. Explorar y reflexionar continuamente sobre la evolucin futura de las condiciones de desarrollo y definir con anticipacin las estrategias que posibilitarn actuar proactivamente frente a ciclos econmicos recesivos, de recuperacin o auge. Disponer de un documento sobre la visin de desarrollo de la entidad territorial, con identificacin de objetivos y metas que podrn articularse con los objetivos y metas propuestos en otros ejercicios o procesos de planificacin de largo plazo que intervienen en el desarrollo territorial. Entre ellos, la Visin Colombia 2019, los planes de competitividad departamental, las Agendas de CT&I, los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
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2. Antecedentes de planificacin prospectiva de las entidades territoriales

La planificacin de largo plazo no es un tema nuevo para las entidades territoriales colombianas. Desde la dcada de los 70 del siglo XX se introdujo el tema en varios espacios de reflexin y debate, tanto a escala nacional como regional1. Posteriormente, se accedi a los estudios de expertos internacionales en prospectiva territorial como Eleonora Masini, Pierre Piganoil y Michel Godet, entre otros. En la dcada de los 80 se destaca la elaboracin de los planes Antioquia Siglo XXI, el programa ciudadano El Cali que Queremos y Valle 2000. En los 90 se utilizan algunas herramientas de planeacin de largo plazo para la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial municipal, y desde el ao 2000 se destaca el impulso que ha recibido el tema en el DNP, tanto en el mbito nacional con la elaboracin de la propuesta Visin Colombia II Centenario: 2019, como en el territorial, a travs del apoyo ofrecido a travs de la DDTS a los procesos de planeacin regional.
2.1. Avances existentes de planes prospectivos departamentales

Diferentes departamentos, municipios y algunas regiones han adelantado ejercicios de planificacin estratgica. Los planes obtenidos en dichos procesos han sido de tipo sectorial y/o territorial, dirigidos a temas como la competitividad econmica, la ciencia y tecnologa y el desarrollo territorial. En particular, en la escala departamental se destacan los siguientes procesos en materia de planeacin de largo plazo: Antioquia. En 1999 se lleg a un acuerdo entre el gobierno departamental, el sector privado, las universidades y diversas organizaciones sociales, para elaborar el Plan Estratgico de Antioquia (PLANEA). El proceso de planeacin estratgica en Antioquia ha tenido continuidad durante la ltima dcada y ha consolidado una institucionalidad propia que se ha orientado a definir acuerdos sobre un modelo de estructura territorial futura del departamento y una agenda de programas y proyectos para hacerla realidad; sus lineamientos que se han incorporado en los planes de desarrollo departamental y municipales y en las acciones de los diversos sectores que conforman el departamento2.
Colciencias. Programa colombiano de prospectiva tecnolgica e industrial. Balance 2003 2008. Javier Medina V. Panel internacional de prospectiva en ciencia, tecnologa e innovacin. Bogot, junio de 2008. 2 En particular, recientemente Antioquia se ha concentrado en el diseo y puesta en marcha de dos instrumentos institucionales para la eje1
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Plan Estratgico Nario 2030. Este plan logr posicionarse como referente en pasadas administraciones gubernamentales; sin embargo, ha perdido proyeccin y est requiriendo actualizacin. Plan Maestro del Valle del Cauca 2015. Corresponde a una iniciativa dirigida a orientar el desarrollo integral y sostenible del Valle del Cauca y a fortalecer la planificacin con visin de largo plazo. Este proceso se ha socializado y est en proceso de actualizacin. Planes estratgicos Huila 2020, Quindo 2002, y Risaralda 2017. Esos ejercicios se han realizado en diversos momentos de pasadas administraciones gubernamentales y estn en proceso de actualizacin. En la escala regional3 tambin existen destacadas iniciativas de planificacin estratgica de largo plazo, las cuales se constituyen en insumos para la construccin de visiones departamentales, entre las que cabe sealar: Mesa de Planificacin Regional Bogot-Cundinamarca. Proceso que surgi en el 2001, con base en un acuerdo de voluntades entre el Alcalde de Bogot, el Gobernador de Cundinamarca y el Director de la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca. Estrategia prospectiva del Occidente Colombiano. Se elabor entre los aos 1997 y 1998 por iniciativa del Consejo Regional de Planeacin del Occidente Colombiano4. da y sus reas de influencia. Asociacin de departamentos de la Orinoquia y Amazonia Colombiana (Amazorinoquia). Este proceso inici en abril de 2004 y rene a los departamentos de Casanare, Meta, Arauca, Guaviare, Vaups, Vichada, Guaina, Caquet, Putumayo y Amazonas. Regin Caribe. La Fundacin Universidad del Norte, con sede en Barranquilla, elabor un documento5 que contiene diagnstico, propuestas y recomendaciones de poltica que buscan relacionar la propuesta de Visin Colombia 2019 con las condiciones de desarrollo de los departamentos de la costa Caribe colombiana. Adicionalmente, se identifican otros insumos en materia de planificacin con perspectiva de largo plazo, que se constituyen en referentes para la elaboracin de las visiones de desarrollo: Los departamentos y municipios se han comprometido con la inclusin en sus planes de desarrollo de las acciones necesarias para alcanzar las metas que permitirn cumplir con los compromisos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015. A escala nacional y territorial se dispone de ejercicios sectoriales de planeacin con perspectiva de largo plazo, que tratan, entre otros temas, los relacionados con la ciencia y tecnologa, y energa. Las
cucin de los proyectos estratgicos: la Agencia de Desarrollo Regional de Antioquia (ADRA) y las Unidades de Pensamiento Estratgico y Prospectivo (UPEP), que actualmente funcionan para los temas de educacin, ciencia y tecnologa, desarrollo econmico local y emprendimientos, inversin e internacionalizacin.
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centralizacin y adecuar el ordenamiento territorial. Propuesta para discusin. Bogot D.C. P. 43-54. Los Consejos Regionales de Planificacin (CORPES) funcionaron durante el periodo 1995-2002, como instancias de planificacin regional con agrupaciones de departamentos que cubran todo el pas. El Corpes Occidente estaba integrado por los departamentos de Antioquia, Valle, Cauca, Nario, Choc, Caldas, Quindo y Risaralda. 5 Fundacin Universidad del Norte; DNP (2007). Visiones Regionales. Captulo Caribe. Bogot D.C. El documento puede consultarse en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/visiones_regionales/caribe-documento-web.pdf
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Para un mayor detalle sobre las experiencias regionales ver: DNP (2007). Visin Colombia II Centenario: 2019. Fortalecer la des-
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Agendas Regionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, impulsadas por Colciencias, son un ejercicio de reflexin/concertacin/programacin de acciones, mediante las cuales los gobernantes y dems lderes regionales de CyT establecen compromisos y planes de accin para promover, incentivar y acelerar el desarrollo cientfico-tecnolgico en torno a los sectores estratgicos para el desarrollo regional. En departamentos con poblacin tnica se dispone de planes de vida concebidos por los grupos tnicos, indgenas y afrocolombianos. Estos planes se caracterizan por identificar visiones de desarrollo que procuran la armona del desarrollo con el uso y ocupacin del territorio y sus recursos. A escala subregional dos o ms municipios del mismo o de diferentes departamentos se destacan, entre otros, los siguientes ejercicios de planeacin de largo plazo: la Agenda 21 para la subregin del Pacfico, la Agenda 21 para la Amazonia, el Plan Estratgico Regin Urab-Darin, Plan de Acciones Estratgicas para el desarrollo sustentable de la regin de la Mojana. ica cabe destacar los procesos adelantados en los diferentes departamentos del pas para la formulacin de sus Agendas Internas para la Productividad y la Competitividad y los Planes Regionales de Competitividad. En las Agendas Internas los departamentos hicieron propuestas iniciales sobre apuestas productivas territoriales, que son la base para los planes de competitividad que se estn consolidando actualmente, teniendo en cuenta una perspectiva de largo plazo. El inventario de las iniciativas de ejercicios y procesos de planeacin con visin de largo plazo muestra un importante acervo de experiencias que es bsico capitalizar en este nuevo impulso que se est dando a la reflexin y accin con visin de largo plazo. No obstante lo anterior, la mayora de las iniciativas de planificacin de largo plazo no han conseguido trascender ms all de los periodos de gobierno de las respectivas administraciones que las promovieron en su momento. Sin embargo, los ejercicios tcnicos y la organizacin institucional que lograron constituir para el efecto, son avances valiosos que es recomendable retomar para la fase de planeacin con perspectiva de largo plazo que se est promoviendo. El inventario y valoracin de los avances existentes en las entidades territoriales, sobre ejercicios y procesos de planeacin con perspectiva de largo plazo, es necesario para que los procesos de planificacin aprovechen al mximo los insumos existentes, procurando construir sobre lo construido, y porque dicha informacin es indispensable para realizar las articulaciones pertinentes entre procesos de planeacin que son referentes bsicos (sectoriales y territoriales), segn los contextos en los cuales se debe inscribir todo proceso de La revisin de los principales planes prospectivos existentes en las entidades territoriales y de los procesos que los han precedido indica el siguiente estado: Departamentos con planes estratgicos prospectivos en fase de implementacin y/o con institucionalidad consolidada que respalda la continuidad del proceso. En estos casos (por ejemplo Antioquia) se requerir adelantar un trabajo conjunto (Gobierno Nacional gobernaciones) para examinar los puntos de encuentro y definir la forma de articular objetivos y de integrar acciones alrededor de metas compartidas al 2019. Departamentos con planes estratgicos con visin de largo plazo que se estn constituyendo en referentes bsicos de las administraciones gubernamentales. Al existir una visin compartida de desarrollo vigente y un plan estratgico, impulsado por las administraciones gubernamentales, ser conveniente que el Gobierno Nacional junto con la organizacin interinstitucional (pblico privada social) que impulsa la implementacin de tales planes, promuevan su consolidacin e identifiquen los puntos de encuentro
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entre las respectivas visiones y estrategias, para establecer la forma de articular los asuntos de inters comn. Departamentos que estn retomando ejercicios de planeacin estratgica realizados en pasadas administraciones como los casos de Valle del Cauca, Quindo, Cesar y Huila. En este tipo de departamentos es recomendable aprovechar al mximo los insumos existentes y realizar las actualizaciones que sean indispensables. Se podrn retomar los documentos y organizacin precedentes para evaluar los avances y definir la forma de retomar el proceso. Departamentos cuyas actuales administraciones se han comprometido a liderar la elaboracin de planes estratgicos prospectivos y as lo han contemplado en sus planes de desarrollo 2008 2011, y en los cuales existen antecedentes de ejercicios de planeacin estratgica con visin de largo plazo. En estos casos es oportuno realizar un juicioso inventario y valoracin de tales iniciativas, precisando sus componentes de contenido tcnico y de procesos institucionales y polticos, para que se constituyan en la base del diseo del proceso de planificacin del desarrollo territorial, previendo la articulacin de las perspectivas sectoriales existentes en una perspectiva integral de desarrollo. Departamentos que no han adelantado procesos de planeacin de largo plazo. Es importante que todos los departamentos incorporen la planificacin y accin con visin de largo plazo en su gestin gubernamental y privada. Con tal fin se invita a los actores e instituciones territoriales a iniciar la elaboracin de planes estratgicos prospectivos territoriales que les permita explorar participativamente la situacin actual as como prever, en el mediano y largo plazo, la evolucin de los factores clave para el desarrollo de sus territorios, ponerse de acuerdo en una visin de desarrollo y establecer los objetivos, metas y estrategias que harn posible la construccin del futuro elegido.
2.2. La articulacin de las visiones de desarrollo departamental con otros procesos prospectivos
La prospectiva territorial debe ser abordada con una perspectiva espacial abierta, en el sentido de prever la articulacin con los mbitos internos y externos que le dan contexto y en los que necesariamente se desplegarn las diversas dimensiones del desarrollo complementndose. En tal sentido es recomendable articularse con procesos subregionales similares y con planes, polticas, programas y proyectos, con perspectiva de largo plazo, de los departamentos del rea de influencia, e igualmente con procesos prospectivos de escala regional, nacional e internacionales, que tengan relacin directa con las dimensiones de desarrollo del departamento. Tambin, desde el ngulo de los horizontes temporales de los planes prospectivos, es necesario que existan determinados aos de encuentros entre los objetivos y metas de las visiones o de los escenarios seleccionados, con el fin unir esfuerzos armnicamente en direcciones comunes y de retroalimentarse mutuamente. Los diversos objetivos y metas, pensados desde la perspectiva territorial, son interdependientes y por lo tanto el logro de determinados resultados en un ao dado exige la convergencia de acciones intersectoriales e interterritoriales. Uno de los referentes clave del contexto externo es la Visin Colombia II Centenario 2019, con la cual las visiones de desarrollo de las entidades territoriales deben buscar amplia articulacin, al tener en cuenta, por una parte, la relacin gobierno nacional-gobiernos territoriales y, por otra, que las acciones que se adelantan a travs del Plan Nacional de Desarrollo estn referidas a los objetivos y metas nacionales que propone Visin 2019, y esos objetivos y metas finalmente toman forma fsica en las diversas entidades
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territoriales. En captulo anexo este documento presenta una breve resea de la Visin Colombia 2019 y plantea un cuadro que la interrelaciona, con algunas lecturas que se podrn hacer desde la visin departamental, siguiendo las fases de planeacin prospectiva territorial.
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3. La planificacin prospectiva del sistema territorial, componentes y fases

Las visiones de desarrollo territorial departamental necesitan estar respaldadas por procesos de planificacin estratgica territorial con perspectiva de largo plazo, de manera que se logre la integracin entre los elementos tcnicos que componen las dimensiones del desarrollo territorial y a la vez se incorporen los actores y organizaciones que se deben encargar directamente de la concepcin y construccin de su futuro, siguiendo el ciclo iterativo de reflexin, empoderamiento, accin y aprendizaje, propio de la prospectiva territorial. Los procesos de planificacin estratgica prospectiva territorial, como su denominacin lo indica, deben contener dos componentes, interrelacionados: desarrollo territorial y prospectiva. Desde el punto de vista del primero se trata de un abordaje del territorio departamental como factor de desarrollo multidimensional, y para el efecto se deber realizar un anlisis y comprensin sobre la forma como se interrelacionan y estructuran en el espacio los elementos territoriales tangibles e intangibles (naturales, construidos, econmicos, sociales e institucionales) para alcanzar ms productividad, equidad y sostenibilidad. Por su parte, el abordaje prospectivo analiza el territorio como espacio o escenario donde es posible concebir mltiples futuros y desde el cual actores y organizaciones, con actitud proactiva, utilizando pensamiento creativo y herramientas como estudios de futuro y construccin de escenarios, logran llegar a acuerdos sobre visiones de desarrollo compartidas y sobre las estrategias para hacerlos realidad. En este captulo se presentan los elementos que componen un proceso de planificacin estratgica prospectiva territorial. Para el efecto se abordan los aspectos territoriales y prospectivos del proceso, la naturaleza y estructura sistmica de los componentes del territorio, los elementos que caracterizan este tipo de planificacin y las instancias que lo desarrollan y, finalmente, se presentarn las fases del proceso de planeacin, reseando sus principales elementos1.
En este documento de orientaciones tcnicas para la elaboracin de las visiones departamentales no se ha previsto desarrollar detalladamente cada componente. En documentos posteriores se presentarn propuestas conceptuales y metodolgicas para cada fase del proceso de planificacin prospectiva.
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3.1. Planificacin territorial para movilizar las capacidades internas articulando las dimensiones de desarrollo con perspectiva de largo plazo
El principal carcter distintivo de las visiones de desarrollo territorial, es que estas se sustentan en estrategias derivadas de los ingredientes propios del desarrollo territorial endgeno y de la prospectiva. El desarrollo territorial endgeno surge al abordar el proceso de planificacin asumiendo el territorio como un factor activo de desarrollo y no solamente como el escenario geogrfico y natural pasivo en el que se realizan las diversas acciones socioeconmicas que requiere la sociedad. Con tal fin es crucial comprender la organizacin del territorio y explorar escenarios alternativos entendiendo al territorio como un medio catalizador, generador de sinergias y de entornos favorables para el desarrollo, que necesita ser planificado y gestionado en el nivel de las articulaciones, redes, integraciones, formacin de estructuras, alianzas, etc. Esta es una primera diferencia fundamental ante la planificacin sectorial tradicional; el desarrollo territorial no se alcanza con la sumatoria de acciones sectoriales sino con la integracin de estas alrededor de conceptos y estrategias territoriales integradoras derivadas de la planificacin regional, urbana, rural y del desarrollo local. Los planes estratgicos territoriales articularn las perspectivas del desarrollo y el ordenamiento territorial. Entendiendo el desarrollo territorial como una estrategia que busca potenciar las capacidades endgenas, ampliar las opciones de futuro y constituir a actores y organizaciones locales y regionales en autogestoras del desarrollo, y el ordenamiento territorial como la organizacin del espacio en funcin de la estrategia de desarrollo territorial, teniendo en cuenta la capacidad de carga del ambiente natural y construido, y el reordenamiento necesario para mantener la calidad del medio ambiente, facilitar el crecimiento econmico y el progreso social. En el desarrollo territorial intervienen elementos materiales (base natural, infraestructuras, instalaciones empresariales, etc.) los recursos inmateriales (educacin, investigacin, cultura, relaciones sociales y polticas) y tambin las interacciones de actores y organizaciones sociales, econmicas, que crean redes, sinergias y desarrollan competencias locales, como saber hacer, ambiente productivo, ambiente sano, cultura de desarrollo, asociatividad, y reglas de juego que facilitan el desarrollo. El desarrollo territorial se entiende como un proceso de cambio estructural emprendido por una sociedad organizada territorialmente, sustentado en la potenciacin de los capitales y recursos (materiales e inmateriales) existentes localmente y el aprovechamiento de las oportunidades externas, con el fin de dinamizar la economa y de mejorar la calidad de vida de la poblacin. La comprensin de la complejidad de la estructura territorial y su anlisis sistmico son bsicos para concebir una visin y unas estrategias integrales potentes para el desarrollo territorial y para el efecto es necesario contar con referentes conceptuales de desarrollo regional, urbano, rural, competitividad territorial, sistemas productivos territoriales, gobernanza, cohesin social, capital social, identidad cultural, etc. Los componentes territoriales pueden ser integrados y examinados, de manera interrelacionada a travs de subsistemas como los siguientes: socio-cultural, econmico-productivo, poltico-institucional,
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urbano-regional y natural. Cada subsistema podr ser tratado de manera integral utilizando conceptos como ecorregin, capital social, gobernanza, etc. Estos subsistemas a la vez se analizarn de manera interrelacionada, articulados (sistmicamente) a travs de estrategias derivadas de conceptos integradores como desarrollo endgeno, competitividad sistmica, ejes de integracin y desarrollo, desarrollo local y sistemas productivos territoriales . el siguiente esquema muestra las dimensiones y los conceptos gua de cada una y adems los conceptos integradores que se pueden utilizar para su tratamiento sistmico. Esquema 1 Subsistemas Territoriales Conceptos e Interrelaciones
Subsistema social
- Objetivos: Actores y organizaciones territoriales generadoras de lazos sociales y accin colectiva, desarrollo humano, emprendedorismo, inclusin social equidad - Conceptos gua para el anlisis: Desarrollo humano, capital social cohesin social, cultura del desarrollo
Subsistema Econmico productivo

CONCEPTOS INTEGRADORES DE SUBSISTEMAS DEL DESARROLLO TERRITORIAL
- Objetivos: Crecimiento y desarrollo econmico, territorios competitivos, mejoramiento del empleo y la calidad de vida de la comunidad territorial y la elevacin de la equidad social. - Conceptos gua: Desarrollo econmico Local (DEL), Competitividad sistmica territorial, Medios innovadores, Transformacin productiva con equidad, cadenas productivas, clster territorial
Desarrollo endgeno Desarrollo local Competitividad sistmica Gobernanza
Subsistema natural
- Objetivos : Conservacin y aprovechamiento sostenible (Ecodesarrollo) - Conceptos gua: Ecorregin, Subsistema construido: innovadores, sistema urbano-regional promotor del desarrollo territorial
Cohesin regional Prospectiva territorial Sistemas territoriales de innovacin Medio innovador Ejes de integracin y desarrollo, Logstica Ciudades regin
Subsistema institucional - Poltico
- Objetivos: Buen gobierno, Sostenibilidad poltica institucional, desarrollo territorial, democracia, participacin gobernabilidad
Subsistema construido
- Objetivos: Entornos territoriales innovadores, sistema urbano-regional promotor del desarrollo territorial - Conceptos gua: Ciudades regin, nueva ruralidad, nueva geografa econmica
Sistemas productivos territoriales Mesopolticas territoriales
- Conceptos gua: Instituciones - organizaciones Gobernanza, densidad institucional
El anlisis territorial no se realiza solamente sobre los aspectos sectoriales y las respectivas dimensiones a las cuales pertenecen de manera individual . Dicho anlisis logra su propsito en el momento que alcanza una comprensin integral del sistema territorial, sobre su evolucin y sobre los factores estructurantes que lo defi nen y que condicionan su futura evolucin. Para abstraer tales aspectos de la complejidad territorial, los marcos tericos facilitan entender los elementos del sistema territorial y su importancia relativa en las estrategias de desarrollo . la aplicacin prctica de tales enfoques tericos (como por ejemplo los sistemas productivos territoriales), espacializados (mapifi cados) segn las condiciones de cada territorio en particular, permitir reconocer la forma como los elementos sectoriales, componentes de cada dimensin, las redes e interrelaciones existentes, estn formando en la prctica reas de desarrollo territorial de diverso orden y grado de desarrollo2 .
2 en el subcaptulo 4 .2 .3 de este documento, correspondiente al subsistema econmico productivo, se propone e ilustra el desarrollo de la siguiente cadena analtica para caracterizar los subsistemas territoriales: base conceptual, dimensiones propias del subsistema, factores, variables, actores, organizaciones y espacializacin en los territorios pertinentes.
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La perspectiva analtica y estratgica del desarrollo territorial debe llevar a visualizar el departamento desde una lgica de zonas o de reas de desarrollo territorial, que permita entender la forma como se estructuran los diversos espacios o subregiones identificando sus componentes estratgicos las interrelaciones, articulaciones, cadenas de valor territorial, ejes de integracin y desarrollo territorial. La comprensin del territorio departamental como un sistema productivo territorial, permite entender la organizacin territorial a partir de la dimensin econmica-productiva (la base econmica) observando inicialmente los aspectos microeconmicos, el tejido empresarial, ventajas comparativas y su especializacin, trascendiendo desde lo sectorial hacia la formacin de encadenamientos productivos y ms all, hacia el entorno territorial. Agregando as la perspectiva de generacin de sinergias empresasterritorio (crecimiento + desarrollo), a travs de la formacin de cadenas de valor territorial que potencian las capacidades de desarrollo endgeno local y a la vez establecen una relacin armnica con el medio natural. Esta perspectiva sistmica permitir identificar el modelo de desarrollo econmico local que caracteriza al departamento e identificar sus elementos estructurantes. El modelo territorial actual ser referente de partida hacia la exploracin de las tendencias y escenarios futuros con el fin de llegar a acuerdos sobre el modelo territorial futuro deseable y viable. El modelo de desarrollo territorial, reconocido con base en los referentes conceptuales tcnicos (como los mencionados anteriormente), debe igualmente comprenderse desde el punto de vista del proceso poltico-institucional que lo estructur, esto llevar a identificar los actores, las organizaciones, y el sistema institucional que lo caracteriza, buscando entender las fuerzas polticas e institucionales que explican la situacin actual y sus tendencias, y precisar los factores clave que explican sus fortalezas y debilidades. Desde el punto de vista del componente poltico-institucional de las visiones departamentales es esencial tener presente que lo fundamental del proceso prospectivo territorial no son las representaciones de futuros posibles, sino los consensos que se logran en el trayecto para construir en la prctica el escenario futuro: Para la construccin social de futuro se tendr en cuenta que la voluntad social y poltica es la fuerza capaz de aprovechar las oportunidades asumiendo el futuro como un espacio de libertad, voluntad y poder. Frente al panorama poltico-institucional de desarrollo territorial propio de cada territorio, el enfoque prospectivo del proceso de planificacin implica asumir el futuro como un espacio abierto para explorar y construir nuevas opciones de desarrollo y para atreverse a romper inercias y estereotipos que limitan o bloquean la capacidad transformadora que debe presidir la evolucin de la sociedad. Es decir, el proceso de planificacin estratgica territorial requiere acompaarse, desde el inicio, con una actitud prospectiva, inicialmente por parte de quienes lideran y orientan institucional y tcnicamente el proceso. Tal actitud debe transmitirse finalmente a toda la sociedad. En particular, es importante promover una actitud proactiva, en el sentido de advertir y explorar mltiples futuros y adems de emprender las acciones que sean necesarias, a travs de la estrategia prospectiva, para alcanzar los cambios necesarios. Los estudios de futuro, como instrumentos para la anticipacin, tienen ntima relacin con la planificacin y con el desarrollo de polticas pblicas. Las conjeturas sobre posibles futuros facilitan la reduccin de incertidumbres y otorgan fundamentos racionales para apostar por alguna forma de porvenir. La incorporacin de esta perspectiva en la metodologa prospectiva territorial se realizar utilizando tcnicas de foresight, entendidas como formas rigurosas de explorar las alternativas de futuro para establecer los escenarios opcionales de desarrollo territorial.
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En sntesis la planificacin estratgica territorial con perspectiva de largo plazo, exige utilizar conceptos y mtodos que posibiliten movilizar y articular las capacidades de desarrollo endgeno examinadas y estructuradas interdimensionalmente, explorando diversas opciones de futuro y asumiendo actitud proactiva, con el fin de llegar a acuerdos para comprometer efectivamente a actores y organizaciones en la construccin social de futuro3.
3.2. Componentes generales e instancias de soporte al proceso de planeacin estratgica territorial de largo plazo
Como se seal en el primer captulo, un proceso de planificacin estratgica territorial de largo plazo se caracteriza por su carcter tcnico y poltico. El componente tcnico guarda relacin con los requerimientos de informacin y conocimiento que se necesitan para aplicar los instrumentos propios de la planeacin estratgica de largo plazo. Adems, a travs del mismo ejercicio tcnico es posible avanzar en la formacin de un tejido social, acadmico e institucional, dirigido hacia la construccin social de futuro, que incorpore en los actores y organizaciones, conocimiento, cultura de la planificacin y la accin experta con perspectiva de largo plazo. El componente poltico corresponde a las formas de captar e incorporar los intereses y propuestas de los tomadores de decisin, como lderes y representantes de las diversas organizaciones que integran el territorio y como artfices de las polticas y acciones pblicas, privadas y sociales. Los componentes tcnico y poltico de los procesos de planeacin estratgica territorial, requieren ser desarrollados y/o soportados por las siguientes instancias (ver esquema 2): Las instituciones gubernamentales, lideradas por la Gobernacin y las Alcaldas, podrn promover la gestin de largo plazo. Las organizaciones econmicas, a travs de los gremios, Cmaras de Comercio, as como de las Comisiones Regionales de Competitividad y las organizaciones empresariales aportaran su liderazgo, emprendimiento econmico y su visin de negocios, a travs de prcticas que reconozcan la responsabilidad social y el compromiso con la sostenibilidad del desarrollo territorial. La academia, representada por las organizaciones educativas, universidades, instituciones tcnicas y centros de investigacin, con el fin de respaldar el rigor tcnico del proceso, aportar su conocimiento, y experiencia en materia de ciencia, tecnologa e innovacin, as como en la formacin de talento humano. Las organizaciones sociales, a travs de Organizaciones No Gubernamentales (ONG), Juntas de Accin Comunal u otros grupos comunitarios, con el fin de garantizar la participacin proactiva de la base poblacional, como constructora de futuro.
Al final del documento se incluye un anexo sobre los conceptos principales relacionados con el desarrollo territorial y la prospectiva.
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Esquema 2 Instancias clave para el proceso de planeacin estratgica territorial
Instituciones gubernamentales
Organizaciones empresariales
CONSTRUCCIN SOCIAL DE FUTURO TERRITORIAL Organizaciones educacionales, universitarias, tcnicas

Fuente: Elaboracin DNP-DDTS-SODT.
Organizaciones sociales
3 .3 . las fases de un proceso de planeacin estratgica territorial con perspectiva de largo plazo
El ejercicio de la planifi cacin estratgica de largo plazo puede desagregarse en fases iterativas, teniendo en cuenta que cada momento del proceso de planeacin retroalimenta y es retroalimentado por los dems . en este sentido, la propuesta metodolgica para el proceso de planeacin estratgica territorial, contempla cuatro fases, a saber: creacin de condiciones institucionales y tcnicas, diagnstico, posicionamiento ante el futuro, y operativa (ver esquema 3) .
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Esquema 3 Fases del proceso de planeacin estratgica de largo plazo

Preparatoria Diagnstico Estratgico
- Definicin de mtodo analtico/Marco conceptual - Recoleccin y Procesamiento de la informacin alrededor de las dimensiones del desarrollo territorial - Anlisis sistmico territorial - Identificacin, seleccin de asuntos crticos para el desarrollo territorial departamental - Factores de cambio objetivos, actores e instituciones clave
Posicionamiento ante el Futuro

- Definicin de metodologa prospectiva territorial - Estudio de futuro aplicados al contexto territorial departamental. - Comprensin del sistema territorial basado en factores de cambio - Futuribles - Vigilancia tecnolgica aplicada al desarrollo territorial - Anlisis estructural - Escenarios - Anlisis morfolgicos - Escenario territorial apuesta (Modelo de desarrollo y organizacin territorial futura) - Visin de desarrollo
Estrategia Tctica - Operativa

- Diseo de la estrategia para construir el escenario - Ejes estratgicos - Objetivos y metas - Estrategia de actores e instituciones para construir visin - Programas y proyectos integrales territoriales prioritarios - Responsables institucionales, por lnea estratgica - Fuentes de recursos e instrumentos para la implementacin - Plan de accin corto, mediano y largo plazo - Organizacin institucional para la implementacin y seguimiento - Sistema de monitoreo y evaluacin - Sistema viga prospectivo
- Definicin de alcances del plan prospectivo. - Sensibilizacin prospectiva - Identificacin de actores e instituciones lderes del proceso - Valoracin de insumos - Elaboracin de trminos de referencia - Organizacin para la elaboracin del plan - Iniciacin formal del proceso
Reflexin Prospectiva Apropiacin del Proceso Integracin de Acciones Aprendizaje
A continuacin se presentan los elementos generales y recomendaciones en relacin con cada una de las fases: I Creacin de condiciones favorables para realizar el proceso de planificacin
La fase de creacin de condiciones (o preparatoria) se relaciona con la necesidad de prever desde el inicio unos requisitos polticos, institucionales, tcnicos, de organizacin y de financiacin, de partida, que garanticen la viabilidad y el aprovechamiento del ejercicio de planificacin. Esta fase merece especial atencin, dado que brinda el soporte para llevar a cabo la formulacin de las visiones territoriales e impulsar el proceso de construccin social de futuro, contribuyendo al logro, entre otros, de los siguientes aspectos: Establecer los objetivos centrales del ejercicio de planificacin prospectiva para focalizar los resultados esperados y disear la metodologa ms apropiada. Identificar y aprovechar los insumos existentes para capitalizar avances, reducir costos y tiempos para la elaboracin de las visiones que soportan el proceso de construccin de futuro. Lograr la participacin activa, liderazgo y compromiso de las autoridades gubernamentales y de los lderes y dirigentes del sector privado y de las organizaciones sociales.
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Sensibilizar a la comunidad sobre la importancia y utilidad de una visin de desarrollo. Disponer de un equipo tcnico interdisciplinario para coordinar y dirigir el plan, y contar con los recursos financieros y logsticos bsicos para adelantar el proceso. Prever los productos y resultados especficos esperados y con base en ellos establecer la organizacin necesaria para llevar adelante el proceso de planeacin y la disponibilidad de los recursos indispensables para garantizar la culminacin del ejercicio de planificacin. En esta fase es fundamental tener en consideracin algunos aspectos especficos para el diseo e implementacin del proceso de planeacin, entre los cuales se destacan los siguientes: Reconocer la diversidad regional tanto en las diferencias entre las entidades territoriales como dentro de ellas. Incentivar la participacin en el proceso de elaboracin de las visiones territoriales. En particular, es conveniente elaborar un sociograma4 de actores en el cual se identifiquen y caractericen los principales lderes y organizaciones en el territorio. Definir el horizonte temporal (A qu horizonte de aos se formular la visin de largo plazo: 10, 15, 205?). La definicin del ao de referencia permite delimitar el periodo de tiempo sobre el cual se harn las exploraciones de evolucin de las tendencias, de las transformaciones que se pueden evidenciar con los estudios de futuro, y tambin permite estimar los recursos disponibles y posibilidades reales de cambio durante tal periodo, entendiendo que se trata de horizontes para obtener objetivos y metas transformadoras, que deben mostrar significativos saltos cuantitativos y cualitativos en los factores estructurantes del desarrollo territorial. La definicin del horizonte temporal tambin permite que la visin departamental disponga de un referente para articularse con procesos similares, procurando aos comunes de encuentro en los cuales es conveniente lograr convergencias alrededor de objetivos y metas de inters comn con otros procesos de construccin de visiones. Valorar los insumos existentes para el proceso, a travs del anlisis de planes, programas y proyectos en relacin con los autores de las propuestas, los objetivos planteados, la metodologa utilizada, la organizacin planteada, los participantes, los resultados, as como sus fortalezas y debilidades.
Definir, con base en el trabajo de un grupo de expertos en planificacin, unos trminos de referencia para adelantar el proceso de planificacin territorial, en los cuales se defina claramente la problemtica que se atender, los objetivos, alcances y la calidad de los resultados y productos esperados, los criterios metodolgicos a utilizar, y la forma de adelantar el proceso (organizacin, tiempos requeridos, costos, recursos necesarios y sus fuentes, entre otros), de manera que el proceso de planificacin se realice eficiente y efectivamente y que cuente con criterios para su evaluacin y seguimiento.
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El sociograma es un instrumento en el cual se incluye un registro organizado de los principales actores e instituciones con influencia significativa en los diversos sectores de actividad del departamento, as como el anlisis de sus posiciones, relaciones, actitudes y expectativas ante el desarrollo. En el mbito gubernamental colombiano existe cierto consenso en relacionar el corto plazo con un ao, el mediano plazo con una o dos administraciones gubernamentales (4 a 8 aos) y el largo plazo con periodos mayores de 10 aos. Actualmente existen tres periodos referentes al largo plazo que es importante tener presentes: 2015, con respecto a las metas de Objetivos del Milenio, 2019 respecto a la Visin Colombia 2019 y 2032, horizonte de la visin de competitividad.
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estructurar una organizacin institucional bsica que garantice alta capacidad de direccin, soporte tcnico de calidad, participacin abierta y recursos para adelantar el proceso . es recomendable que la institucionalidad est compuesta, al menos por un nivel colegiado de coordinacin (comit directivo, en el cual participen las instituciones lderes del proceso, pblicas y privadas), una direccin o gerencia del proceso (a cargo de la secretara de Planeacin o las instancias que hagan sus veces), una instancia de coordinacin tcnica (comit tcnico) y un grupo tcnico interdisciplinario (con funcionarios de las entidades lderes del proceso) . as mismo, se puede prever la conformacin de grupos temticos permanentes (de acuerdo con las particularidades de la entidad territorial), as como los requerimientos de asesores y consultores externos6 que apoyen el proceso y un soporte logstico y de comunicaciones (ver ejemplo de organizacin en el esquema 4). Esquema 4 Organizacin institucional para la elaboracin de las visiones territoriales Organigrama para la elaboracin visin de desarrollo
COMIT DIRECTIVO
Asesoras Consultoras
Director de la Visin Comit Tcnico

Comunicaciones, logstica Coordinacin Subregional
Equipo tcnico de la Visin
Comits por dimensiones desarrollo territorial
Econmica
Socio Cultural
Natural Construida
Poltico Institucional
cabe sealar que el dnP, a travs del grupo visin ii centenario: 2019 y de la direccin de desarrollo territorial sostenible prestarn acompaamiento tcnico a los departamentos interesados en elaborar sus visiones de desarrollo .
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II Fase de Diagnstico estratgico del desarrollo territorial La fase de diagnstico (o explicativa y de identificacin de asuntos crticos para el desarrollo) est relacionada con la elaboracin del anlisis estratgico, y a travs de ella se busca responder a los siguientes interrogantes: De dnde venimos?, Dnde Estamos?, A qu ritmo avanzamos? Cules son los factores crticos para el desarrollo del territorio?7 Con el fin de garantizar la construccin social del diagnstico, se pueden implementar metodologas participativas en los anlisis y debates, en los talleres o a travs de mesas temticas que permitan compartir interdisciplinaria e interinstitucionalmente enfoques de desarrollo y puntos de vista, para llegar a acuerdos sobre: i) los conceptos que guiarn la elaboracin del diagnstico, ii) las dimensiones del desarrollo territorial que permitirn realizar una comprensin sistmica del desarrollo y la organizacin territorial del departamento, iii) los factores explicativos de las condiciones de desarrollo y, iv) los asuntos cruciales para transformar las situaciones negativas o deficitarias y especialmente para potenciar fortalezas y aprovechar oportunidades (identificacin de los factores de cambio). En la elaboracin del diagnstico se debe propiciar deliberadamente los espacios para el dilogo constructivo y propositivo entre actores e instituciones de los diversos sectores y zonas de la entidad territorial, que podrn tener intereses, similares y en algunos casos diferentes, procurando en todo caso llegar a acuerdos alrededor de intereses comunes, y dejando abiertos los espacios para el disenso. En el siguiente captulo (captulo 4) se presenta un desarrollo ampliado de los alcances y el contenido de la fase del diagnstico estratgico. Fase de Posicionamiento del territorio ante el futuro La fase de posicionamiento departamental ante el futuro incorpora de manera directa la exploracin y reflexin sobre opciones de futuro en el proceso de planificacin, especialmente alrededor de las tcnicas de escenarios de desarrollo territorial. Durante su desarrollo se busca dar respuesta a los siguientes interrogantes: Para dnde vamos? Se trata de retomar las trayectorias del desarrollo territorial identificadas en el diagnstico, de analizar las tendencias de cambio, y de establecer sus causas, sus ritmos de evolucin, teniendo en cuenta el entorno futuro, incertidumbres, amenazas, oportunidades, identificando evoluciones territoriales que es conveniente seguir impulsando o que exigen modificaciones. Cules pueden ser las opciones de futuro? El futuro es mltiple e incierto, por lo tanto, adems de tener en cuenta las tendencias es indispensable identificar otras opciones posibles (rupturas, cambios emergentes) y disponer de criterios tcnicos y polticos para establecer las probabilidades de ocurrencia. Con este propsito se propone utilizar estudios de futuro, tcnicas de vigilancia tecnolgica aplicadas al desarrollo regional, tipo Foresight, que permiten ilustrar la exploracin de futuros a partir del reconocimiento de tendencias de largo plazo y de inferencias
Se recomienda que estos factores sean pensados y seleccionados en calidad de fuerzas de cambio o de transformacin, es decir con el mayor poder de influencia sobre el sistema territorial, y que pueden incorporarse en la estrategia territorial, teniendo en cuenta actuar preferencialmente sobre aquellos factores sobre los cuales, desde el mbito departamental, se posea un elevado poder de gobernabilidad.
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sobre hechos nuevos o inesperados; adems facilita el debate sobre sus implicaciones en el desarrollo socioeconmico territorial y la identificacin de futuros deseables. Hacia dnde queremos ir? y Hacia dnde podemos ir? Con base en los futuros posibles que se plantean por los diferentes actores e instituciones participantes en el proceso de planeacin estratgica de largo plazo, se busca identificar las alternativas, reales y posibles, de la entidad territorial para aprovechar su potencial de desarrollo. Para el efecto se proceder a realizar un ejercicio de diseo de escenarios de desarrollo territorial. La fase de posicionamiento ante el futuro tiene como principal finalidad dotar al departamento de un proyecto colectivo integral de desarrollo territorial, con perspectiva de largo plazo, orientado por expertos y retroalimentado y validado por la mayora de representantes de los diversos sectores y zonas del departamento; buscando que las actuaciones de sus dirigentes, de la poblacin en general y de sus instituciones siempre estn precedidas y presididas por una visin compartida de desarrollo. En la fase de posicionamiento ante el futuro se recomienda emplear las tcnicas de elaboracin de escenarios, dado que posibilitan colocar en interaccin a los diversos actores territoriales, generar consensos y sinergias, e imaginarse estados futuros de espacios territoriales, que son la materia especfica del desarrollo territorial, permitiendo soar, inicialmente, para luego concretar los sueos compartidos y convertirlos en una visin deseable y posible. El proceso de construccin de escenarios se puede desarrollar a travs de seis pasos: i) delimitacin del sistema y del ambiente territorial (contexto interno y externo del departamento), ii) anlisis estructural8, iii) identificacin de condicionantes de los factores que permiten construir futuro, iv) concepcin de escenarios alternativos, v) anlisis de consistencia de los escenarios y ajustes, y vi) diseo de opciones institucionales y de planes de monitoreo para la implementacin del escenario seleccionado como el ideal y posible (Costa, 2004 y Godet, 1995). Fase de diseo de estrategias y organizacin Operativo-Tctica Las fases prospectivas anteriores posibilitan comprender la estructura, evolucin de las condiciones de desarrollo y llegar a acuerdos sobre los escenarios, la visin, y la definicin las acciones a seguir para construir la visin. Esas fases son propias de la actitud preactiva, es decir comprender el sistema territorial, concebir y advertir lo que es esencial hacer para constituirse en artfices del futuro. Para pasar de la reflexin a la accin, buscando que el futuro acordado suceda, es necesario asumir una actitud proactiva, y para el efecto se requieren estrategias y acciones. Esta fase tiene como elemento fundamental el diseo de estrategias prospectivas territoriales que le construyan la factibilidad al escenario territorial seleccionado. La estrategia se refiere a los cursos de accin y lineamientos estratgicos para alcanzar los objetivos que se materializarn por medio de proyectos integrales de territorio. Esto significa que la estrategia no est constituida por proyectos o programas separados, se trata de un conjunto de acciones dirigidas a constituirle viabilidad poltica, institucional, financiera, a la formacin y/o consolidacin de determinados modelos de organizacin y desarrollo territorial que reflejen la visin de desarrollo y dentro de estos, por ejemplo, se podr
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El anlisis estructural es una herramienta para la reflexin colectiva y comprende las siguientes etapas: i) realizar un listado de variables, ii) describir las relaciones entre las variables, y iii) identificar las variables clave.
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dar lugar a la formacin de reas de desarrollo territorial o sistemas productivos territoriales que parten de delimitar un territorio sujeto y de combinar de manera sistmica acciones fsicas y no fsicas que incluirn las diversas dimensiones del desarrollo territorial. Las estrategias buscarn articular las intervenciones sectoriales en funcin del escenario y la visin de desarrollo departamental. El componente de organizacin operativa consiste en planificar y programar las etapas, recursos, organizacin institucional y los medios para implementar las estrategias que permitirn concretar o construir el modelo futuro de desarrollo territorial seleccionado. Se trata de instrumentar la forma de alcanzar los objetivos y metas, en horizontes de tiempos definidos. El componente tctico se dirige a ajustar el accionar regular de las organizaciones y actores y los procesos decisorios, alinendolos con las lneas estratgicas de la visin, procurando construirle factibilidad a los diversos procesos de cambio requeridos para la construccin de la visin de desarrollo, entre ellos el institucional. En la transicin entre la fase de posicionamiento ante el futuro y la operativa se definen las estrategias, expresadas en lneas estratgicas que posibiliten articular los componentes de las dimensiones del desarrollo territorial requeridos para alcanzar las metas fijadas. La estrategia integra objetivos, metas, as como la cadena de acciones tcnicas y de acuerdos poltico - institucionales que posibilitan ir desde la situacin actual hasta la situacin deseada. Es recomendable constituir formalmente (mediante Ordenanza/Decreto o Acuerdo de Voluntades) una organizacin institucional para la gestin y ejecucin del plan prospectivo, ajustando la utilizada para la elaboracin del plan, con el fin de garantizar la implementacin, seguimiento y evaluacin del proceso, as como la sostenibilidad del mismo, de manera que la construccin de la visin se convierta en un propsito de toda la sociedad, que trascienda los perodos de gobierno. Las fases del proceso de planeacin prospectiva territorial y los componentes tcnico y de proceso poltico-institucional Las fases del proceso de planificacin expuestas en el esquema 3, pueden identificarse y analizarse con base en unos interrogantes lgicos que orientan sobre los resultados a obtener en el desarrollo de cada una de ellas. Tales interrogantes siguen un razonamiento que indaga sobre la trayectoria pasada del desarrollo territorial del departamento (De dnde venimos?), sobre la situacin actual (Dnde estamos?), sobre las dinmicas y tendencias (Hacia dnde vamos?), y sobre las opciones de futuro y la manera de construir el futuro o el escenario de desarrollo territorial seleccionado (Para dnde debemos y estamos dispuestos a ir?, y Cmo iremos?). Adems, se incluyen los interrogantes propios de la fase de preparacin para el proceso de planeacin. Alrededor de cada interrogante, en las filas tres y cuatro, se precisan los principales elementos tcnicos y de proceso correspondientes a cada fase, los primeros referidos a las alternativas de instrumentos y los segundos con relacin a los resultados esperados de acuerdo a la formacin de institucionalidad prospectiva. Adicionalmente, es preciso tener presente que tales componentes se retroalimentan e implican un proceso de reflexin, aprendizaje y de creacin de capacidades tcnicas e institucionales que es indispensable para alcanzar un buen nivel de calidad en el diseo de la visin de desarrollo y para garantizar su implementacin.
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Cuadro 2 Componentes de un proceso de planeacin estratgica territorial de largo plazo

III. Posicionamiento ante el Futuro Qu puede Para dnde ocurrir? vamos en trminos de Cules pueden desarrollo ser las opciones de futuro? territorial? Estudios de futuro sobre factores crticos de cambio? II. Diagnstico Territorial De dnde venimos y dnde estamos en trminos de desarrollo territorial? A qu ritmo avanzamos? Cules son los factores clave para nuestro desarrollo? Cul es el modelo actual de desarrollo territorial? Tendencias? Identificacin de los factores de cambio que influyen sobre el futuro del territorio? IV. Estrategias/Operativa-Tctica Cmo A dnde queremos Cmo podemos viabilizar lograrlo? llegar? En qu horizontes Cules son las accio- e impleo periodos de tiempo nes estratgicas para mentar las construir la visin? estrategias y construiremos el acciones? escenario? Cmo Con qu recursos hacer secontamos? guimiento y Cmo podemos ir? evaluacin? Cmo darle continuidad al proceso de construccin de futuro?
Guas y Elementos Bsicos por Fase
I. Creacin de Condiciones Favorables Proceso Con qu propsito se elabora la visin de desarrollo? En qu consiste la elaboracin de una visin de desarrollo? Qu tipo de ejercicio de visin se requiere? Qu tipo de enfoque metodolgico interesa adoptar? Qu tipo de proceso de planeacin se quiere impulsar, fases y componentes? Cules son los elementos bsicos tcnicos y poltico institucionales requeridos para el xito del proceso de planeacin?
Componente Tcnico
Alternativas conceptuales y metodolgicas para la elaboracin de un plan estratgico prospectivo territorial Definicin del alcance del plan (componente tcnico y de proceso). Valoracin de insumos Elaboracin de trminos de referencia (incluyendo metodologa). Organigrama Plan de accin Sociograma inicial de actores e instituciones
Definicin de objetivos, metas. Definicin de lneas o ejes estratgicos para la construccin del escenario territorial? Definicin de lneas de base e indicadores para el horizonte de la visin Definicin de proyectos de territorio Diseo de Programas y proyectos estratgicos Alternativas de financiamiento Instrumentos de implementacin, seguimiento y evaluacin Observatorio para el anlisis prospectivo, sistema viga.
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Hacia dnde deseamos ir? Hacia dnde podemos ir? Hacia dnde deseamos y estamos dispuestos a ir? Cul es el escenario de desarrollo territorial compartido? Con quin podemos construir el escenario compartido? Preparacin de la Tendencias Futuros posibles Escenarios propuesta tcnica de desarrollo Marco conceptual Alternativas metodolgicas para adelantar la para el diagnstico fase estratgica*: estratgico Vigilancia tecnolgica aplicada a las Mesas temticas (Didimensiones del desarrollo territorial mensiones DT) Identificacin y anlisis de megatenEspacializacin dencias Foros temticos Consulta de expertos (mtodo Delphi) Metodologas anlisis Anlisis estructural sistmico territorial. Matriz de impactos cruzados Comprensin modelo Juego de actores territorial Anlisis morfolgico Reconocimiento de Construccin de escenarios tendencias y hechos Modelos de organizacin territorial portadores de futuro Acuerdo sobre los asuntos crticos para el desarrollo futuro del departamento. Factores de cambio
Componente de Procesos (Participativo)
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III. Posicionamiento ante el Futuro
IV. Estrategias/Operativa-Tctica
I. Creacin de Condiciones Favorables Proceso Sensibilizacin sobre la importancia y la utilidad de la construccin de futuro. Liderazgo poltico. Liderazgo tcnico. Recursos financieros. Recursos logsticos. Acuerdo de compromisos polticos e institucionales para realizar la formulacin del plan estratgico prospectivo territoria.l Acto pblico de compromiso institucional con el proceso de planificacin.
II. Diagnstico Territorial Articulacin institucionalidad sectorial alrededor del anlisis integral territoria. Asumir territorio como sujeto y factor de desarrollo. Participacin plural e interdisciplinaria. Acuerdos intersectoriales e interinstitucionales sobre asuntos estratgicos. Conocimiento compartido. Comprensin del modelo territorial existente.
Pedagoga sobre construccin de futuro. Superar resistencia al cambio. Proactividad. Actos locales y regionales con pensamiento divergente. Pensamiento con visin de largo plazo. Incentivo a la creatividad e innovacin. Imaginacin de territorios de futuro. Impulso a formacin de grupos de pensamiento sobre el futuro. Fomento de grupos de prospectiva.
Acuerdo sobre los objetivos y metas estratgicos para construir la Visin de desarrollo. Acuerdo sobre agenda estratgica. Pactos territoriales Prever la posibilidad de crear la institucionalidad para la implementacin y seguimiento de la visin, as como de un sistema de monitoreo y evaluacin del proceso. Fortalecimiento de la planeacin y gestin territorial incorporando el tema de la prospectiva territorial. Planificacin y gestin de desarrollo territorial articuladora de acciones de corto y mediano plazo en funcin de objetivos de largo plazo. Programas y proyectos de planes de desarrollo cuatrienales que desarrollan plan de accin de la visin. Reorganizacin institucional para construir el escenario de desarrollo territorial.
* Para mayor detalle sobre metodologas empleadas en estudios de planeacin de largo plazo ver DNP-DDT (2001). Documentos para el Desarrollo Territorial No. 46. Estado del arte de la construccin de visiones. Bogot D.C., p.p. 158-171. Informacin disponible en lnea en el sitio a http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/OrdenamientoyDesarrolloTerritorial/DesarrolloRegional/tabid/271/Default.aspx
4. Criterios para elaborar un diagnstico estratgico prospectivo para la construccin de visiones de desarrollo territorial
El diagnstico busca dar respuesta a tres interrogantes bsicos sobre el desarrollo territorial del departamento: Cul ha sido la trayectoria histrica? Cules son las condiciones actuales? y Cul es la dinmica de desarrollo existente, fortalezas, debilidades? El reconocimiento y anlisis del Pasado, Presente y las Tendencias suministrarn los elementos bsicos para entender las capacidades para el desarrollo e identificar los factores crticos o fundamentales para promover el desarrollo sustentable. En este captulo se trata de dar respuesta a los principales interrogantes sobre la fase de diagnstico de la planificacin estratgica territorial, aplicada a los departamentos y delinear la forma de elaborarlo por dimensiones del desarrollo territorial. Los equipos tcnicos que orienten y asesoren la elaboracin de las visiones deben disponer de criterios para definir el marco conceptual y analtico que utilizarn y que permitir seleccionar la informacin y estudios pertinentes para elaborar los anlisis de las diversas dimensiones del desarrollo territorial.
4.1. Los interrogantes que guan la elaboracin del diagnstico estratgico territorial
Con el fin de darle el carcter estratgico al plan prospectivo que soportan la visin de desarrollo territorial es importante guiarse por unos interrogantes lgicos que los diferencian de los ejercicios regulares de planificacin territorial. Con tal propsito es primordial tener claro el significado de los procesos de planificacin y de los diagnsticos estratgicos, el sentido de identificar los elementos estructurantes del territorio, los contextos de anlisis requeridos y el tipo de razonamiento que se requiere desplegar para comprender el sistema territorial y lograr abstraer los aspectos esenciales para el desarrollo sustentable.
4.1.1. Qu es un proceso de planificacin estratgica territorial?

Planificar estratgicamente una entidad territorial implica entender el carcter dinmico e intersectorial que caracteriza cada territorio en particular y disear e implementar procesos tcnico-polticos de reflexin, definicin de objetivos, metas y estrategias, dirigidas a la construccin de un futuro compartido.
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A travs de la planificacin estratgica se busca, construir consensos sobre agendas de desarrollo que le suministren marcos de accin de largo plazo a las entidades territoriales, estimulando la convergencia de las iniciativas de los actores pblicos, privados y sociales. El proceso de planificacin estratgica para el desarrollo territorial integra elementos tcnicos y polticoinstitucionales. El proceso tcnico, en la fase del diagnstico, involucra soportes de estudios, anlisis, informacin calificada, conocimiento tcito, facilitacin de espacios para la comprensin de los factores de desarrollo que caracterizan al territorio, y la provisin de tcnicas de planificacin al servicio de los actores y las organizaciones, para que ellos mismos conciban sus procesos de desarrollo. Por su parte, el proceso poltico-institucional est dirigido a vincular y comprometer proactivamente a quienes toman decisiones, y a la ciudadana en general, para disear participativamente el plan estratgico y su correspondiente visin de desarrollo, previendo crear las condiciones institucionales necesarias para que los tomadores de decisin y las organizaciones implementen las estrategias que posibilitarn construir el futuro seleccionado. Apropiarse y liderar los procesos de desarrollo desde lo local y regional significa que actores e instituciones territoriales pasan a ser sujetos de su propio desarrollo y los territorios dejan de ser solo producto de las relaciones sociales de produccin, para transformarse en gestores de su porvenir. Por lo tanto, es bsico que los propios actores locales, con base en las orientaciones y los documentos tcnicos necesarios para el efecto, se constituyan en parte activa de los anlisis y de la definicin de objetivos, metas y estrategias de desarrollo. Teniendo en cuenta lo anterior, se recomienda incluir de manera especfica en los diagnsticos estratgicos los componentes tcnico y de procesos de construccin sociopoltica del desarrollo territorial, previendo su desarrollo en cada una de las fases del proceso de planificacin. Para el efecto es recomendable identificar procesos y agentes de desarrollo para la construccin sociopoltica tcnica del futuro1. Bajo el enfoque de la construccin de futuro, como un proceso sociopoltico, el diagnstico incorporar el anlisis de procesos econmicos, sociales, institucionales, ambientales, etc.; identificando y examinando los actores e instituciones que los lideran o que tienen mayor poder en las organizaciones que conforman las dimensiones del desarrollo. Se requiere reconocer tales estructuras de poder y procesos sociales, polticos, culturales y entender las dinmicas y la reproduccin de los procesos. Es necesario identificar las formas concretas bajo las cuales se realizan esas relaciones y asimismo determinar la funcionalidad y los intereses que se asocian, as como su nivel de poder en la situacin analizada. Esto permitir establecer la forma de vincular proactivamente a actores e instituciones en el proceso de elaboracin del plan y definir las estrategias sociopolticas necesarias para construir una institucionalidad que consolide y garantice la implementacin del plan. Para realizar tales anlisis se podrn utilizar herramientas tcnicas como el sociograma de actores e instituciones, el juego de actores y el Software Elite del ILPES2.
Entre los instrumentos de apoyo a la elaboracin de las visiones territoriales, el DNP coloca a disposicin de los departamentos el documento: Criterios metodolgicos para incorporar actores y organizaciones en la elaboracin de visiones de desarrollo departamental. DDTS-SODT. 2 CEPAL-ILPES. Manual de uso software Tarea-Elite. http://moodle.eclac.cl
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4.1.2. Qu es un diagnstico estratgico?

Es la comprensin, a travs de los principales actores y organizaciones territoriales, de la evolucin y realidad actual del territorio y de los factores (internos y externos) que estn determinando las condiciones de desarrollo, las tendencias y los posibles cambios, con el fin de llegar a consensos sobre los factores fundamentales para construir el futuro desarrollo del territorio. A partir de la descripcin y reflexin sobre las condiciones de las dimensiones del desarrollo territorial se espera establecer las diversas perspectivas sobre la evolucin econmica, social, ambiental, institucional, y sobre la forma como se interrelacionan tales dimensiones para generar determinadas condiciones para el desarrollo sustentable, procurando identificar los factores explicativos que sern la base para el diseo de las siguientes fases del proceso de planificacin. Un diagnstico comprende tres aspectos relacionados: El inventario tcnico y organizado de las informaciones sobre el desarrollo territorial y sus contextos, sustentado en enfoques de desarrollo territorial, identificando y resaltando los problemas y las potencialidades endgenas (internas) ms significativas y los factores externos que ms pueden influir en el desarrollo de la entidad territorial. El inventario y perspectiva de los actores y organizaciones locales sobre los problemas y las potencialidades endgenas, resaltando las convergencias y divergencias en la percepcin de la realidad y de los factores explicativos. La combinacin entre la mirada tcnica y poltica en la definicin de los problemas, potencialidades, retos y riesgos centrales que definen el perfil de la realidad y anticipan perspectivas futuras de los procesos de desarrollo en el territorio. Como resultado de la reflexin tcnica y con la participacin de actores y tomadores de decisin, el diagnstico responder a cinco interrogantes bsicos: Cul ha sido la trayectoria histrica reciente de desarrollo del territorio? Con base en definiciones sobre dimensiones del desarrollo territorial (ambiental, social, econmico, poltico e institucional) se examinar la evolucin, en un periodo que cubra al menos la ltima dcada, en relacin con diferentes factores y variables sobre las condiciones sociales, de la competitividad departamental, de la sostenibilidad ambiental, de la capacidad institucional, y otras que se consideren pertinentes. As, a partir del anlisis de indicadores, se podr establecer si las caractersticas del departamento con respecto a las variables que componen las dimensiones de desarrollo muestran un mejoramiento, un estancamiento o un retroceso (identificacin de tendencias). Estos anlisis se podrn hacer por zonas o subregiones del departamento para incorporar la diversidad de condiciones internas de desarrollo. Tambin se tendrn en cuenta las condiciones relativas, comparando el desempeo respecto a otros departamentos y con el total del pas. En qu condiciones de desarrollo territorial se encuentra el departamento? Se trata de elaborar la fotografa actual con los indicadores tratados en el punto anterior, utilizando la informacin ms actualizada. (Anlisis sincrnico3).
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Desde el punto de vista de la prospectiva se plantea que el anlisis de las dinmicas de desarrollo se puede catalogar sincrnica y diacrnica-
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Qu est dinamizando o restringiendo el desarrollo del territorio internamente? Por tratarse de un diagnstico estratgico se necesita captar la evolucin del desarrollo (inercias, tendencias, factores de cambio), que advierten posibles rumbos futuros (para dnde se va si las condiciones actuales se mantienen? Qu pasara si ocurrieran determinadas rupturas o se multiplicaran determinados hechos portadores de futuro?). Es recomendable realizar proyecciones con respecto a los principales indicadores de desarrollo disponibles, procurando establecer los factores explicativos de dinmicas (altas, bajas o negativas), asociando condiciones pasadas y presentes. (Prognosis)4. Qu est influenciando el desarrollo territorial desde el contexto externo? Los pases, regiones, departamentos y municipios estn cada vez ms influenciados por lo que sucede en el contexto externo, particularmente al tener presente los flujos e interrelaciones que se mantienen con el entorno nacional e internacional de tipo econmico, social, financiero, cultural, etc. Es importante establecer, por ejemplo, los posibles impactos de ciclos econmicos globales, como la reciente crisis financiera internacional, sobre las dimensiones del desarrollo departamental y sobre las diversas zonas del departamento5. Igualmente, es recomendable examinar las relaciones y posibles impactos de grandes estrategias de integracin regional como la Iniciativa para la Integracin Regional Suramericana IIRSA, y el Plan Puebla Panam (Mesoamericano) y su articulacin hacia Suramrica. Desde el contexto interno nacional, las polticas y planes nacionales y las infraestructuras para la competitividad son un referente indispensable de los aspectos externos que deben considerar los territorios. Cules son las dinmicas y ritmos de crecimiento? Adems de examinar la evolucin pasada y de establecer la situacin actual, es indispensable precisar los ritmos o tasas de crecimiento, con el fin de conocer si las principales variables que registran el desarrollo de las dimensiones estn en crecimiento, estancadas o en retroceso. El diagnstico no es tal si se limita a la mera descripcin puntual de la realidad; su verdadero valor radica en su capacidad explicativa y en la habilidad para interrelacionar los fenmenos propios del desarrollo territorial de manera evolutiva, facilitando identificar los factores de cambio. Para su elaboracin es necesario seleccionar y relacionar un conjunto de informacin relevante, til, guindose por enfoques conceptuales sobre el desarrollo territorial, destinados a comprender el funcionamiento de la estructura territorial. Es fundamental tener presente que se trata de un diagnstico estratgico para disear y construir la visin de desarrollo futuro, por lo tanto los nfasis de los anlisis debern concentrarse ms en las condiciones actuales y tendencias, reconociendo los factores histricos que las explican y las tendencias que an influyen. No es un diagnstico sobre las necesidades bsicas y las urgencias.
mente. La sincrona se refiere al examen en un momento fijo del tiempo (la fotografa de las condiciones de desarrollo) y la diacrona se refiere al anlisis de la evolucin temporal, observando tendencias, inercias, tasas y ritmos de crecimiento o decrecimiento. 4 La identificacin y definicin de impactos territoriales de las polticas, planes, programas y proyectos que actualmente se estn realizando es fundamental para establecer las dinmicas departamentales. 5 La crisis financiera internacional que est superndose junto con la cada en los precios del petrleo (de US$140 a US$40 por barril), est sealando a los pases y regiones que se han propuesto, por ejemplo, expandir el cultivo de la palma africana y la produccin de biodisel, incertidumbre con respecto a la demanda inicialmente estimada y a la sustitucin de energas fsiles, con los consecuentes impactos en el crecimiento general del pas y de las regiones que le han apostado a la agroindustria de la palma.
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4.1.3. Por qu la planificacin estratgica dirige la atencin a lo esencial para construir futuro?
El principal campo de accin de la planificacin estratgica est en el sentido de ir ms all de la tendencia a privilegiar los problemas y las carencias inmediatas, para centrar la atencin en los aspectos estructurales para el crecimiento y el desarrollo sustentable. Es una planificacin centrada en lo fundamental para transformar problemas acumulados y oportunidades desaprovechadas que no han podido resolverse a travs de planes de gobierno que responden solo a las necesidades acumuladas y que dependen nicamente de recursos gubernamentales. De tal manera que se trata de identificar por consenso los grandes cuellos de botella para el desarrollo y de comprometerse con los cambios requeridos, con el fin de dar grandes saltos cualitativos en la calidad de vida, por medio de la implementacin de las acciones estructurantes que se requieran para el efecto. El enfoque de lo estratgico, con respecto a lo importante para las generaciones actuales y futuras, y no necesariamente lo urgente, en un horizonte temporal de largo plazo, buscar, en particular, mejorar los indicadores sociales, productivos, ambientales, etc., que expresarn los logros derivados de las grandes transformaciones integrales que se pretenden. Esta prioridad estratgica y con perspectiva de largo plazo no debe desvalorizar la importancia de identificar acciones de mediano y corto plazo, para construir la visin desde el presente. Lo importante es que tales acciones estn siempre precedidas por una reflexin sobre la manera como contribuirn a la construccin de la visin de largo plazo. Identificar lo esencial para el desarrollo territorial significa llegar a acuerdos, entre los tomadores de decisin de los sectores interesados, sobre factores estructurales para el desarrollo del departamento, con perspectiva de largo plazo. Lo estructural es aquello que est en la base, en los cimientos de las dimensiones del desarrollo territorial y de los sectores que las componen; sobre los cuales las intervenciones son complejas y difciles y requieren amplios periodos de maduracin; sin embargo, si estas se logran encauzar y/o ajustar en una direccin favorable, impactan y le dan mayor dinamismo y estabilidad a todo el conjunto de los elementos que estructuran el desarrollo territorial6. Es recomendable identificar los factores econmicos, sociales, culturales, institucionales, fundamentales para que el territorio sea ms competitivo, equitativo y sostenible, y sobre los cuales exista un mayor margen de gobernabilidad desde la entidad territorial. Entre tales aspectos se encuentran ventajas comparativas naturales desaprovechadas, recursos naturales o productos explotados por agentes externos sin darles valor agregado local, grandes cambios que se necesitan para elevar la calidad educacional y la formacin de recursos humanos, deficiencias estructurales institucionales pblicas y privadas, etc.
Un ejemplo de tales transformaciones estructurantes se puede percibir en los diversos planes integrales de movilidad y accesibilidad que se estn emprendiendo en las principales ciudades del pas y que tienen como uno de sus componentes principales cambios profundos en los sistemas de transporte pblico masivo. La movilidad y accesibilidad urbano-regional se prioriza como factor crtico para el desarrollo territorial de las grandes ciudades y sus regiones de influencia porque condiciona estructuralmente el presente y futuro del crecimiento econmico, el desarrollo social, la calidad de vida, y la sostenibilidad del desarrollo. Alrededor de las acciones estructurantes viales y de transporte estn ocurriendo profundas transformaciones en la organizacin urbana y regional, en la localizacin de las empresas, en la accesibilidad de la poblacin a sus sitios de trabajo, en la economa de tiempos de viaje, calidad de vida, renovacin urbana, recuperacin y generacin del espacio pblico, en la relocalizacin de actividades econmicas, etc. Estos planes integrados territoriales demandan enormes recursos y ms de una dcada para consolidarse.
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Para actuar sobre lo estructural para el desarrollo del territorio se requerirn acciones, medidas legales, cambios sociales, econmicos, fsicos, culturales, que exigen grandes decisiones polticas y/o elevados recursos financieros y que generalmente demandan para su realizacin un elevado periodo de aos. A travs del diagnstico estratgico se busca ponerse de acuerdo sobre los asuntos crticos para el desarrollo, evitando sostener que todo es igualmente importante o que lo nico importante es lo que est haciendo y/o proyectando un determinado sector o zona del departamento.
4.1.4. Cules pueden ser los alcances del diagnstico estratgico?

Los alcances del diagnstico estratgico dependern del uso y aplicacin que se espera hacer del plan estratgico y de la metodologa definida para la elaboracin de la visin de desarrollo departamental. Adems, el alcance o amplitud de las elaboraciones del diagnstico depender del nivel de actualizacin y amplitud de tratamiento del tema territorial que posean los diagnsticos existentes y aprovechables para el plan estratgico. Segn el caso, se tratara de actualizar, complementar o realizar nuevos diagnsticos. Por otra parte, al tener presente que es necesario que el diagnstico posea un buen nivel de consenso entre los tomadores de decisiones y sus organizaciones, se debe prever la incorporacin explcita de una estrategia de participacin. Los tipos de planes y sus horizontes de planificacin, con sus respectivas visiones de desarrollo territorial, podrn oscilar entre planes con horizontes de tiempo amplio (15, 20, 30 aos), que se propongan utilizar rigurosamente las principales herramientas de planificacin estratgica prospectiva y desarrollar ampliamente cada componente del proceso, hasta planes estratgicos que contemplen horizontes de no ms de 10 aos y se limiten a realizar de manera sencilla y corta cada fase, para contar con una visin, con un aceptable acuerdo mayoritario y la definicin de las estrategias y acciones bsicas para iniciar el proceso de implementacin, previendo garantizar su continuidad. Los principales aspectos que debera aborda el diagnstico estratgico tambin se definirn segn los objetivos y usos que se buscan con la elaboracin de la visin, entre ellos7: Dotar a la entidad territorial de un proyecto poltico colectivo territorial con visin de largo plazo altamente consensuado; contar con un plan estratgico y una visin de desarrollo que logre articular diversos planes y visiones sectoriales, municipales, subregionales, etc.; posicionar a la entidad territorial en los primeros lugares, en trminos econmicos y sociales, en los mbitos regional, nacional e internacional; avanzar hacia posiciones ms elevadas respecto a clasificaciones de competitividad, sociales, ambientales, etc.; disponer de objetivos, metas, estrategias y visiones de desarrollo que permitan definir proyectos estratgicos para aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios; disponer de un documento sobre visin de desarrollo, con identificacin de objetivos y metas que sean asimilables a los objetivos y metas propuestos por la Visin Colombia 2019; suministrar a la entidad territorial criterios para adelantar las posibles estrategias que permitan actuar proactivamente frente a crisis o coyunturas favorables. Los anteriores objetivos de los planes estratgicos llevarn a diseos diferentes de los procesos de planificacin y de los contenidos de cada componente. Segn el tipo de plan se establecern los alcances y amplitud del diagnstico, tanto en contenido, recursos requeridos y en trminos de tiempo para su elaboracin.
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Se retoman los objetivos registrados en el captulo 1, pgina 11 de este documento.
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4.1.5. Es necesario identificar y comprender los factores externos e internos que condicionan el desempeo territorial y visualizar su distribucin espacial
Todas las entidades territoriales estn sujetas a la interaccin econmica, social global, y, como se suele decir, es ineludible pensar y actuar local y globalmente, para no limitarse a ser espectadores del cambio y de los flujos de personas, bienes, servicios y culturas mundiales. El diagnstico estratgico debe incluir la informacin, conocimiento y definicin sobre los factores, oportunidades y amenazas del contexto externo que es necesario tener presente porque impactan de manera trascendental las dimensiones del desarrollo territorial, condicionando la concepcin y la construccin de la visin de desarrollo. El diagnstico estratgico departamental comprende dos mbitos de anlisis complementarios: El anlisis del entorno regional, nacional e internacional. El anlisis de la organizacin interna y sus particularidades. Por otra parte, el carcter territorial del plan estratgico y de la visin exigen que se utilice informacin espacializada, en mapas, que muestre la localizacin y las condiciones de las principales variables de cada dimensin del desarrollo. Uno de los posibles alcances de la visin de desarrollo es la elaboracin de escenarios de organizacin territorial referidos al diseo del ordenamiento territorial que facilitar la construccin de la visin.
4.1.6. Planificar estratgicamente implica seleccionar y priorizar problemas y potencialidades y realizar anlisis que sinteticen y abstraigan los asuntos crticos para el desarrollo
El diagnstico identificar y priorizar los problemas y potencialidades y presentar de manera sinttica los objetivos, para guiar el desarrollo de las otras fases de la planeacin estratgica. Lo importante es que en el ejercicio del diagnstico participativo queden claras las dificultades y las facilidades existentes para el desarrollo, resaltando los asuntos que son crticos o cruciales para el desarrollo territorial sustentable. Una de las propiedades del planificador estratgico es saber seleccionar lo esencial y descartar lo que no tiene importancia decisiva para el desarrollo. Entre los aspectos que distinguen la planificacin estratgica se destaca su concentracin en el diseo de la visin y las estrategias con base en pocos asuntos vitales que producen a la vez un impacto multiplicador sobre los dems componentes del sistema territorial. Es necesario jerarquizar los resultados del diagnstico. La simple constatacin de la existencia de problemas y/o oportunidades no es un instrumento de anlisis adecuado para apoyar la toma de
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decisiones. El diagnstico debe sistematizar y jerarquizar los problemas y potencialidades para orientar la definicin de acciones prioritarias. Adems de seleccionar y de priorizar los asuntos estratgicos para el desarrollo es fundamental realizar anlisis cruzados entre dimensiones del desarrollo y sintetizar o sacar conclusiones sobre los asuntos que guiarn el desarrollo de las siguientes fases del proceso de planificacin. Las metodologas ms utilizadas para sintetizar y seleccionar los asuntos o variables clave para el desarrollo son: El anlisis de Debilidades, Oportunidades, Fortalezas y Oportunidades DOFA; Mtodo ZOOP Planificacin de proyectos orientada por objetivos; Marco Lgico; Metaplan y rbol de problemas. Entre las herramientas ms utilizadas por la prospectiva para identificar los factores motrices se destaca el anlisis estructural8. En el desarrollo territorial intervienen prcticamente todas las actuaciones de la sociedad, que desde diversas perspectivas e intereses toman lugar en determinados lugares e interactan y afectan directa o indirectamente los otros elementos del territorio. Para seleccionar entre esos mltiples factores aquellos que son ms determinantes para la productividad, equidad, gobernabilidad y sostenibilidad del territorio departamental, es esencial disponer de teoras interpretativas. Un diagnstico realizado sin tener presente un marco conceptual llevar a revisar y acumular todos los datos existentes y posiblemente relacionados con el desarrollo territorial. Es decir, no se tendrn criterios para discriminar lo relevante y no relevante para analizar y explicar las condiciones de desarrollo. El diagnstico debe proveer criterios para identificar los asuntos crticos del desarrollo y para definir las formas ms apropiadas para actuar con relacin a las condiciones de desarrollo. Una orientacin para la accin que no se fundamente en el conocimiento producido crticamente y con rigor cientfico, corre el riesgo de tomar las apreciaciones o percepciones de sentido comn como conocimiento vlido sobre fenmenos sociales. Tales apreciaciones pueden estar contribuyendo a ocultar fenmenos o a confundir las causas con los efectos. Las teoras sobre el desarrollo permiten distinguir las variables que caracterizan determinada condicin de desarrollo y sus relaciones, y se constituyen en un medio para la reflexin que organiza el examen de la problemtica. Es fundamental que las personas que orientan y realizan el diagnstico del desarrollo territorial conozcan y comprendan las principales teoras relacionadas con el desarrollo territorial. Las teoras de desarrollo territorial han sido fruto de rigurosos estudios sobre el desempeo de la sociedad en sus diversas actividades, buscan encontrar elementos comunes que caractericen determinados tipos de desarrollo, y tratan de asociar factores para encontrar las claves de la transformacin productiva, social, cultural institucional, etc. Por ejemplo, uno de los referentes conceptuales ms utilizados para la planificacin del desarrollo territorial es el desarrollo sustentable; este orienta sobre la realizacin
El anlisis estructural es una herramienta de la prospectiva que posibilita, a travs de matrices que interrelacionan las variables que componen los subsistemas territoriales, establecer la motricidad y dependencia entre ellas, facilitando el cruce sistmico y la identificacin de los factores clave para el diseo de escenarios y estrategias (Godet. La caja de herramientas de la prospectiva).
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de un diagnstico multidisciplinario con categoras analticas dimensionales: ambiental, socio-cultural, econmica, tecnolgica, poltico-institucional9. Las teoras de desarrollo generalmente estn en la base de los modelos de desarrollo que, por fuerzas del mercado y/o por intervencin gubernamental, caracterizan a un pas y sus regiones. En el caso colombiano se reconoce un modelo de desarrollo que en los ltimos aos se caracteriza por poseer un elevado crecimiento econmico que no ha logrado avanzar con la misma celeridad en la reduccin de la pobreza, encontrndose grandes brechas en los niveles de desarrollo regional. Esto indica que se requiere impulsar planes, polticas y estrategias que logren transformar ms ampliamente el crecimiento econmico en desarrollo territorial sustentable. Con el fin de transformar el crecimiento econmico, tambin en desarrollo, los enfoques de desarrollo territorial relacionados con el desarrollo local y regional, con base en la movilizacin de los capitales endgenos, han mostrado en varias regiones potenciales para generar valor agregado local, retener y difundir territorialmente los efectos del crecimiento, generar impulsos tecnolgicos propios, y crear condiciones para un desarrollo sustentable. Las relaciones entre crecimiento y desarrollo muestran que el desarrollo territorial (local y regional) es resultado de las sinergias entre las fuerzas de crecimiento exgeno y autodesarrollo dentro de los territorios. El crecimiento econmico es definido como un fenmeno cuantitativo, mientras el desarrollo econmico es cualitativo; este se refiere a la calidad de vida, la justicia en el acceso a recursos y oportunidades, el emprendedorismo, etc. Las relaciones entre crecimiento y desarrollo se pueden entender de la siguiente forma: el crecimiento de los territorios tiende a depender cada vez ms de factores exgenos, de acumulacin de capital, de conocimiento y progreso tcnico, de la demanda externa y de la poltica macroeconmica nacional y del contexto global. Las decisiones de inversin son cada vez ms de origen externo, a travs de multinacionales, grandes corporaciones transnacionales, inversin extranjera directa, etc. El desarrollo a su vez, exige crecientes sinergias entre los diversos factores de la economa que tienen asiento local, se localizan en las diversas zonas del territorio (Sergio Boisier). El anlisis de contexto externo para el desarrollo cobra ms importancia en momentos de crisis o auges mundiales. As surge la pregunta: Ante una recesin mundial y la relacin que posea la economa con determinados mercados externos, cmo se afectarn las exportaciones y la propia demanda interna? Cmo articular los impulsos externos de crecimiento con la generacin de capacidades de autodesarrollo territorial para alcanzar un desarrollo sustentable? Esta reflexin es central en el momento de realizar los diagnsticos y de definir las estrategias que respaldarn la construccin de las visiones de desarrollo. Con respecto al contexto nacional, y en particular siguiendo las acciones que adelanta el Gobierno Nacional basadas en la Visin Colombia 2019, cabe considerar: Cmo aprovechar los impulsos de crecimiento y desarrollo que se pueden generar a travs de la Visin Colombia 2019 y cmo potenciarlos desde los territorios con una visin que busque consolidar un desarrollo local y regional endgeno?
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En el anexo 2 se presentan, como referencia general, algunas definiciones de los principales conceptos relacionados con el desarrollo territorial.
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Es primordial prever la definicin de unas variables y unos indicadores, segn las dimensiones de desarrollo examinadas, que se constituyan en la lnea de base del plan estratgico y que faciliten el seguimiento y evaluacin del plan. Por la perspectiva territorial del plan es necesario contar con anlisis de las caractersticas de heterogeneidad y homogeneidad que existen en el territorio, procurando que la visin de desarrollo se sustente en una caracterizacin subregional. Es indispensable que los participantes en la elaboracin del diagnstico perciban los perfiles y dinmicas espaciales diferenciales del desarrollo. Para el efecto el uso de cartografa con la visualizacin de las variables e indicadores a escala departamental y subregional proveer criterios para el diagnstico correspondiente.
4.2. El anlisis sistmico del territorio

En el desarrollo territorial intervienen elementos materiales (base natural, infraestructuras, instalaciones empresariales, etc.) los recursos inmateriales (educacin, investigacin, cultura, relaciones sociales y polticas) y tambin las interacciones de actores y organizaciones sociales, econmicas, que crean redes, sinergias y desarrollan competencias locales, cmo saber hacer, ambiente productivo, ambiente sano, cultura de desarrollo, asociatividad, y reglas de juego que facilitan el desarrollo. La planificacin del desarrollo territorial debe sustentarse en una mirada integral que propicie la articulacin de las distintas polticas sectoriales con impacto territorial. Esta planificacin tendr en cuenta tanto de relaciones interinstitucionales verticales (multinivel municipal, subregional, departamental, etc.) como horizontales (multisectoriales, entre territorios de un mismo nivel y entre actores). La perspectiva de estructuracin de tales sistemas, formando reas de desarrollo territorial, es el valor agregado del diagnstico territorial, frente a diagnsticos tradicionales que mantienen una mirada sectorial, sin avanzar hacia el anlisis integral multidimensional expresado en el territorio. Desde la perspectiva del desarrollo regional y local el abordaje del desarrollo territorial ayuda a comprender mejor la heterogeneidad y complejidad de los espacios de vida, sus caractersticas socioculturales, ambientales especficas, sus actores y su movilizacin alrededor de diversos objetivos, proyectos y estrategias, focalizando la mirada desde la idea del territorio como generador de recursos y actor de desarrollo. Por otra parte, es importante tener presente que el diagnstico estratgico interdimensional es un medio para identificar y llegar a consensos sobre los asuntos crticos para el desarrollo del territorio, que implican actuaciones intersectoriales e interinstitucionales, por lo cual, desde el punto de vista del proceso poltico-institucional, es necesario que refleje la coordinacin y los acuerdos con los actores clave con el fin de comprometerlos con la visin y con las estrategias de desarrollo. Por lo tanto, las estrategias de participacin y consulta deben propiciar la vinculacin de los representantes de las principales entidades pblicas, privadas y sociales, procurando crear capital social y sinergias. En el siguiente cuadro se muestra, en la columna derecha, la manera tradicional como se examinan los elementos del territorio, prevaleciendo una perspectiva sectorial, de inventario de dotaciones y descripcin de caractersticas, entendiendo implcitamente al territorio como una plataforma fsica-geogrfica pasiva. En la columna de la izquierda se aborda el territorio bajo la concepcin de subsistemas y de capitales para el desarrollo; se trata de hacer una lectura dinmica y de interrelaciones entre los elementos que lo
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componen, bajo el entendimiento que el desarrollo territorial se produce en las interrelaciones internas y externas y no solamente por la dinmica especfi ca de cada factor. Cuadro 3 Los elementos de los subsistemas territoriales y las formas de analisarlos
COMPRENSIN DEL SISTEMA TERRITORIAL Natural: Ecosistemas, fuente de factores productivos, medio de vida, riqueza natural, energa, paisaje, ecorregin. ANLISIS TRADICIONAL Usos del suelo, tierra, fauna, flora, bosques, hidrografa, agua, minerales, clima
Centros urbanos, infrestructuras viales, ferroviarias, Construida: Sistema urbano regional, hbitat construido, hidroviarias, aeropuertos, puertos, comunicaciones, economas externas y de aglomeracin, vnculos y accesibilidad, transportes, servicios pblicos, equipamiento social, funciones urbanas para el desarrollo sistema logstico, ordenamiento territorial organizacin del espacio para la interaccin econmica, social, poltica, entorno innovador Desarrollo Sociocultural: organizacional social y competencias para el desarrollo, educacin, calidad de vida, conocimiento, innovacin, valores, institucionales, comportamientos y sociedad, capital social Econmica Productiva: capacidad de transformacin productiva y de generacin de valor agregado, competitividad, generacin y retencin de excedentes, atraccin de inversiones, DEL, SPT Poltica-institucional: Gobernanza del desarrollo territorial, capacidad planificacin, gestin estratgica del desarrollo, polticas pblicas con base en proyectos polticos con visin de largo plazo
Territorial
Evolucin demogrfica, niveles educativos, nivelez de aprendizaje, pobreza, mortalidad, participacin, rasgos culturales y tnicos, asociatividad
PIB, base econmica, empleo, especializacin, productividad, exportaciones, importaciones, estructura empresarial, emprendedorismo, innovacin, cadenas productivas
Eficiencia fiscal, desempeo administrativo integral, rendicin de cuentas, participacin electoral, programas de gobierno, alizanzas pblicas-privadas
TEMPORAL: PASADO-PRESENTE-FUTURO
Con el fi n de comprender el complejo sistema territorial es posible abordarlo inicialmente a travs de los subsistemas que lo componen y hacer tambin una interpretacin de la forma como estos se interrelacionan, logrando as la comprensin de la totalidad integralmente10 . El diagnstico territorial analiza la realidad del desarrollo departamental en funcin de las cinco dimensiones que se esquematizan en la siguiente ilustracin (natural, construida, econmica, social e institucional), que a la vez sern articuladoras de los sectores de actividad. Se tendr en cuenta que cada dimensin posee una lgica y dinmica propias, que produce impactos diferenciales . adems de la faceta analtica interdimensional, la mirada tcnica debe cruzarse con dos perspectivas complementarias: la temporal que examinar el ritmo y formas de evolucin de las dimensiones en el tiempo y el intercambio de infl uencias actuales y futuras. Igualmente, se debe prever el abordaje interespacial, las interrelaciones e infl uencias entre lo global, lo regional y lo local. La siguiente ilustracin muestra las dimensiones o subsistemas y la forma como se interrelacionan para constituir el sistema territorial .
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Metafricamente se trata de comprender, de tener una mirada global del bosque, de identifi car los elementos estructurantes fundamentales y a la vez entender la manera como los rboles y los diversos elementos que forman el bosque se interrelacionan alrededor de los ejes estructurantes.
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Esquema 5 Componentes del sistema territorial
Escenario
Contextos espaciales locales - Regional - Global
Poltico institucional Sociocultural Econmico - productivo
S - regional (rural), redes de Sistema urbano Infraestructura, Equipamientos, funciones urbano - regionales
Base natural, ecosistemas, tierra, agua, energa,
Fauna, flora, biodiversidad
r ne
ga
Dimensin Temporal. Pasado - Presente - Futuro

Es esencial entender el territorio como un sistema, integrado por subsistemas que refl ejan los mltiples procesos econmicos sociales, poltico-institucionales que se materializan en los espacios urbanos y regionales de las entidades territoriales. La comprensin sistmica del territorio fi nalmente se debe expresar en el reconocimiento del modelo de desarrollo y ocupacin territorial que caracteriza al conjunto del departamento y a las subregiones que lo integran, atendiendo sus particularidades . Para el efecto se podr realizar un anlisis funcional que permite determinar la contribucin de los subsistemas y de sus componentes principales a la funcionalidad del conjunto departamental. El anlisis de la estructura identifi ca los ejes centrales de cada dimensin y sus interrelaciones en funcin del nivel de organizacin del territorio, y el anlisis de procesos, facilita la explicacin e identifi cacin de los mecanismos que rigen la evolucin y los cambios del sistema . el anlisis de la forma del sistema territorial, de la ubicacin, despliegue y manera de interrelacionarse los elementos del los subsistemas confi guran el modelo territorial, entendido como la distribucin espacial del sistema de asentamientos, la utilizacin del medio fsico, los procesos de transformacin (en los usos y ocupacin del suelo y recursos naturales y construidos, equilibrios, desequilibrios sociales, ambientales, etc .) que se expresan en los atributos fsicos y en las condiciones socioeconmicas de la sociedad . el sistema territorial departamental ser objeto de anlisis entendindolo como la integracin de espacios geogrfi cos dinmicos con caractersticas especfi cas, compuestos por dimensiones, factores, nodos, fl ujos e interacciones.
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Desarrollo Territorial
El esquema anterior busc refl ejar las dimensiones del desarrollo departamental que posibilitan darle el carcter territorial a la elaboracin de la visin de desarrollo departamental. Junto con la especifi cidad territorial que se busca tambin es imperioso utilizar anlisis, informacin, referentes, que introduzcan explcitamente el componente de futuro y de prospeccin territorial desde la elaboracin del diagnstico estratgico . las dimensiones del desarrollo territorial y los subsistemas territoriales necesitan ser examinados y pensados en funcin de la construccin de territorios de futuro . La prognosis del desarrollo departamental permitir identifi car y priorizar aquellas dinmicas y evoluciones de las dimensiones y factores territoriales con relacin a las tendencias e inercias, como tambin a la identifi cacin de factores de cambio. Con tales elementos y con informacin, conocimiento y sesiones de debate sobre estudios de futuro y megatendencias se podr contar con criterios para elaborar un captulo de transicin entre el diagnstico estratgico y la concepcin de escenarios, que tratar sobre posibles evoluciones futuras del desarrollo territorial departamental (direccionadores de futuro). Para el efecto es recomendable identifi car e ilustrar las megatendencias globales y relacionarlas con las condiciones y tendencias nacionales, regionales y departamentales; esto con el fi n de tener una primera percepcin sobre el grado de impacto o de transformacin posible derivado de dichos entornos futuros. El enfoque analtico de las dinmicas territoriales, con visin de futuro llevar a refl exionar e identifi car los posibles impactos o transformaciones territoriales inducidas por los cambios mundiales y la ineludible transnacionalizacin de los territorios, y el impacto de procesos internos econmicos, sociales, polticos, ambientales, nacionales, regionales y locales, como se muestra en el siguiente esquema Esquema 6 Construccin de Territorios de Futuro
Megatendencias globales Tendencias regionales - nacionales Tendencias emergentes Hiptesis de cambio Incertidumbre CONSTRUCCIN DE ESCENARIOS SELECCIN ESCENARIO APUESTA
TERRITORIO EN ESCENARIOS DE FUTURO
ENFOQUE DINMICO Y ORIENTADO HACIA EL FUTURO IMPACTOS SOBRE EL TERRITORIO DE LOS PROCESOS INTERNOS NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES SOCIALES, ECONMICOS, POLTICOS, CULTURALES Cambios en las oportunidades econmicas, regionales y urbanas Cambios inducidos por las nuevas infraestructuras y tecnologas Modificaciones de las relaciones entre las ciudades y los espacios rurales Relacin territorio en la difusin de innovacin y conocimiento Transformaciones en la seguridad, instituciones, estructura econmica Crecimiento poblacional, flujos migratorios Emergencia ambiental, cambio climtico Aumento de brechas regionales, pobreza Cambios en las jerarquas y funciones de ciudades Cambios por crisis regionales y procesos de reconversin Aceleracin de la movilidad geogrfica de personas, bienes y servicios Reconversin de modelos desarrollo fronteras
IMPACTOS POR EFECTOS DE LAS MEGATENDENCIAS Y LA TRANSNACIONALIZACIN DEL TERRITORIO
Fuente: Las perspectivas del desarrollo a partir de la capacidad organizativa del territorio Juan Roccatagliata. 2000 (Ajustado)
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A manera de ejemplo, esa mirada sobre las posibles transformaciones del territorio departamental, considerando la influencia de las megatendencias en la conformacin de los sistemas urbano-regionales, llevara a considerar, entre otras, la megatendencia hacia la formacin de ciudades regin. Es decir, hacia la consolidacin de centros metropolitanos y ciudades intermedias, articuladas en red con su entorno regional, buscando formar en conjunto una integracin urbana-rural-regional con funciones urbanas especializadas para el desarrollo regional y que se constituya en un sistema articulado de centros de diversa jerarqua, comunicados a travs de ejes y corredores de desarrollo (internamente y con el exterior). As ser posible aprovechar las diversas ventajas comparativas urbanas, suburbanas, rurales, en relacin armnica con el medio natural, y proyectarse como territorios organizados y altamente competitivos, nacional e internacionalmente. Cul es la actual conformacin del sistema urbano regional del departamento y cules son los elementos de ciudad-regin que existen? Cmo se compara la actual configuracin urbana regional departamental con la imagen de ciudades regin referida como megatendencia? Es pertinente ese tipo de configuracin (modelo) para el departamento? Cmo construir ese tipo de configuracin, ajustada a las particularidades departamentales? Cules son las tendencias y los factores de cambios favorables? Alrededor de las diversas dimensiones del desarrollo territorial ser posible examinar esas opciones de futuro, segn sus elementos pertinentes y contextos, con el fin de disponer de un primer referente sobre los posibles rumbos futuros del sistema territorial departamental.
4.2.1 El subsistema natural

Este subsistema podr ser examinado desde el punto de vista del desarrollo territorial considerando sus estructuras bsicas ecosistmicas de manera interrelacionada, utilizando nociones como ecorregin, identificando inicialmente la forma como la sociedad se ha relacionado con el territorio al realizar sus actividades econmicas y sociales; la armona y desequilibrios existentes, guiados por los siguientes interrogantes: Cul es el estado actual y cul ha sido la evolucin de los ecosistemas y de los elementos estructurantes medioambientales? Cules han sido las formas de uso (explotacin) y ocupacin del territorio? Cules son los factores crticos para la sostenibilidad ambiental, bajo una concepcin de conservacin y aprovechamiento de los recursos naturales para las actuales y futuras generaciones? Cul es el modelo actual de desarrollo medioambiental del departamento? Cules son las tendencias fuertes, y sus impactos?
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Esquema 7 Medio ambiente y desarrollo territorial

SOCIEDAD HUMANA FUERZAS MOTRICES
Interrogante 1
PRESIN
Influencias indirectas del desarrollo humano
IMPACTO Bienestar humano: Econmico, Social, Cultural, Bienes, Servicios
Interrogante 1
Influencia directa de intervenciones humanas
Procesos naturales
RESPUESTA Modelo de desarrollo, mitigacin, adaptacin, compromisos, obligaciones, regulaciones...
Interrogante 2
Interrogante 3
ESTADO Y TENDENCIA
Servicios ecosistmicos
Agua, Tierra, Aire, Biodiversidad...

MEDIO AMBIENTE Interrogante 1 Interrogante 2 Interrogante 3
Interrogante 1
Qu est ocurriendo con el medio ambiente y por qu? Cules son las consecuencias ambientales y para el desarrollo territorial? Qu estamos haciendo y que tan eficaces somos?
Fuente: Taller de capacitacin para la elaboracin del Informe GEO Repblica Dominicana
El anlisis sistmico del medio natural junto con el construido debe llevar a relacionar los sistemas que lo componen, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: Sistema biofsico (clima, hidrografa, orografa, biodiversidad, reas naturales protegidas, uso y aptitud del suelo, riesgos naturales, etc.). Sistemas de infraestructuras y servicios como redes y sus relaciones con el medio natural (redes viales, de transportes y de comunicaciones, sistemas departamentales de agua y de saneamiento ambiental, etc.). Sistema econmico basado en los recursos naturales: Aprovechamiento y sostenibilidad el medio natural y medio ambiente saludable segn sectores econmicos basados en los recursos naturales (agropecuario, minera, pesca, forestal, turismo, agroindustria). Sistema urbano y asentamientos poblacionales: Red de centros urbanos y sus relaciones rurales y regionales. Asentamientos poblacionales, localizacin, equilibrio ambiental, riesgos naturales. El subsistema construido, derivado de las acciones humanas o antrpicas, expresado en las infraestructuras, equipamientos y servicios que la sociedad construye para atender las actividades sociales
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y econmicas. Este subsistema se podr comprender de manera ms integral, analizando la organizacin urbano-regional .
4 .2 .2 . el subsistema urbano - regional

la perspectiva bsica para examinar el sistema construido, desde el punto de vista del desarrollo territorial, es la del anlisis del entorno territorial, como medio innovador para el desarrollo, y como generador de economas de aglomeracin y de economas externas . la transicin entre crecimiento econmico y desarrollo socioeconmico tiene entre sus principales limitantes defi ciencias para la difusin del desarrollo, que son atribuidas en parte a la inadecuada articulacin e integracin del sistema de asentamientos, a travs de los cuales se propicia la difusin de innovaciones y la generacin de economas de aglomeracin . un sistema bien articulado e integrado de centros de crecimiento de diferente tamao, con una elevada capacidad funcional facilita la difusin del desarrollo regional11 . Esquema 8 La estructura analtica del sistema urbano-regional
Distribucin Espacial de centros urbanos Distribucin por Tamaos poblacionales Funciones urbanas
Morfologa del Sistema urbano
Jerarqua urbana
Vnculos Interregionales
Accesibilidad y comunicaciones
Regiones Funcionales
Procesos urbano-regionales
Fuente: Anlis regional de los sitemas urbanos. Seminario red de ciudades y desarrollo regional. Santiago de Chile, noviembre 2008.
El anlisis del grado de centralidad de los asentamientos urbanos (jerarqua urbana), junto con los vnculos y accesibilidad, suministrar el panorama sobre el escenario actual y los posibles escenarios de sistemas de ciudades que debera sustentar la visin de desarrollo . de esa manera se reconocern los desequilibrios en la disponibilidad y acceso a las funciones urbanas y se identifi carn los factores para fortalecer las centralidades existentes y adems facilitar la integracin de las diversas zonas del departamento alrededor de tales centralidades, propiciando as el acceso a tales funciones, sin que necesariamente deban estar
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Con el fi n de analizar la capacidad funcional del sistema urbano se recomienda utilizar la metodologa de Funciones Urbanas para el Desarrollo regional .
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uniformemente distribuidas en el espacio. Otro enfoque conceptual complementario que es importante incorporar para el anlisis del sistema urbano-regional es el de la Nueva Geografa Econmica12. Este propone replantear las polticas regionales en el sentido de permitir e incluso alentar un crecimiento econmico desequilibrado y, al mismo tiempo, garantizar un desarrollo incluyente. Para el efecto el sistema urbano-regional debe propiciar la integracin econmica, promoviendo una mayor aproximacin y accesibilidad, en trminos econmicos, entre los lugares avanzados y rezagados.
4.2.3. El subsistema econmico-productivo

La dimensin econmica del desarrollo territorial se puede abordar desde el punto de vista de la competitividad territorial, buscando constituir sistemas productivos territoriales que propicien el desarrollo econmico local. Las empresas se localizan y actan en lugares especficos y, a su vez, los territorios, con sus caractersticas econmicas, culturales, institucionales y fsicas particulares, condicionan el desempeo productivo. Con el fin de promover el crecimiento econmico y el desarrollo local es pertinente abordar integralmente las interrelaciones entre economa y desarrollo territorial. Esto significa que los anlisis debern ir ms all de la mirada sectorial, de los encadenamientos productivos y avanzar hacia la formacin de clster territoriales, identificando la manera como las empresas se articulan con el entorno territorial y la forma de generacin de alianzas pblico-privadas para proveer las infraestructuras, equipamientos y servicios necesarios y los recursos humanos e instituciones indispensables para transformar las ventajas comparativas en competitivas13. Para el efecto el marco terico contemplar los enfoques de la competitividad sistmica, de las ventajas competitivas regionales, derivados del diamante de Porter y del Desarrollo Econmico Local, DEL. El concepto gua de competitividad territorial propuesto es el siguiente: La competitividad territorial es la capacidad de las regiones de promover y atraer inversiones de manera sostenible, producir bienes y servicios con alto valor agregado, realizar acciones unificadas para el desarrollo del capital humano, cultural y social, cuidando el capital natural y medioambiental; de manera que el mayor crecimiento asociado sea sostenible en el tiempo, y genere mayores niveles de vida a su poblacin, en un marco de competencia internacional14. El anlisis y la definicin de escenarios y estrategias para la transformacin productiva, de manera que se genere crecimiento econmico y desarrollo territorial, deber considerar, entre otros, los siguientes activos territoriales crticos para el desarrollo econmico regional y local, con el fin de constituir las ventajas comparativas en competitivas: localizacin geogrfica y vnculos y accesibilidad con los principales centros de desarrollo; materias primas y base de recursos naturales; calidad de los recursos humanos, entidades u organizaciones regionales de conocimiento e innovacin; la red de infraestructura econmica (especialmente, transporte, energa y telecomunicaciones); la capacidad funcional de los centros
Banco Mundial. Una Nueva Geografa Econmica. 2009 informe sobre el desarrollo mundial. Washington, D.C. El enfoque analtico sistmico de desarrollo econmico territorial se realizar con respecto a la formacin de Sistemas Productivos Locales y Regionales, agregando a la perspectiva econmica de la formacin de clster, la constitucin de cadenas de valor territorial, permitiendo as que el crecimiento econmico se transforme igualmente en desarrollo socioambiental sustentable. 14 Fuente: Reunin de Trabajo Interregional (Lima, 10-11 de febrero de 2003).
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urbanos, el acervo de capital social (cultura empresarial; calidad de asociaciones y redes empresariales); el buen gobierno (municipal y departamental) y la efi cacia de la organizacin institucional nacional. Esquema 9 El Marco Analtico Territorial para el Subsistema Econmico Productivo
Gobierno instituciones alianzas pblico - privadas
ENTORNO TERRITORIAL INNOVADOR
Infraestructuras equipamientos productivos
Desarrollo talento humano
Territorios competitivos
Integracin comercial
Recursos naturales aprovechamiento sostenible
TEJIDO EMPRESAS TERRITORIO
Clima de negocios
Financiamiento estabilidad jurdica
Sistemas productivos territoriales
Ciencia innovacin tecnologa Sistema regional innovacin
Logstica
INCLUSIN ECONMICA/EQUIDAD SOCIAL /SOSTENIBILIDAD DESARROLLO ECONMICO LOCAL
La mencionada competitividad territorial tomar forma en el territorio bajo la concepcin de los medios territoriales innovadores que permiten articular los diversos elementos constitutivos que la defi nen. El medio o entorno innovador es una red territorial, externa a las empresas, capaz de marcar las diferencias locales y regionales de innovacin y competitividad y clave para el desarrollo socioeconmico . dicho medio territorial puede tomar la forma especfi ca de distritos industriales, clster o sistemas productivos locales. los principales insumos existentes para la elaboracin del diagnstico sobre las condiciones territoriales departamentales y las ventajas comparativas y competitivas econmicas del departamento son el Plan de competitividad regional y las agendas de ciencia tecnologa e innovacin c&ti . los resultados de dicho plan se complementarn con el anlisis del Ranking de competitividad de la cePal y con los recientes informes nacionales de competitividad regional. Estos insumos se deben examinar a la luz de conceptos y estrategias de desarrollo econmico regional y local como los citados anteriormente . A manera de ejemplo sobre la forma de realizar el anlisis sistmico del subsistema territorial econmico-productivo se recomienda utilizar la siguiente cadena de relaciones: base conceptual, dimensiones, factores, variables, actores, organizaciones y espacializacin en los territorios pertinentes15 .
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este esquema analtico se puede aplicar igualmente en cada una de las dimensiones territoriales propuestas, para la comprensin sistmica del desarrollo y organizacin territorial departamental.
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La competitividad de un territorio puede ser caracterizada por el conjunto de ventajas que ofrece internamente para la eficiencia y eficacia de la base productiva, considerando no solo los factores econmicos sino tambin los dems factores que posibilitan la sustentabilidad de tales condiciones. Por lo tanto, tambin se integran a la nocin de competitividad los elementos sociales, culturales, tecnolgicos, ambientales, institucionales y en general el entorno territorial, local, regional, nacional e internacional que rodea la organizacin empresarial. Sustentar una estrategia de competitividad considerando nicamente el ambiente interno empresarial (micro) no es posible en un mundo cada vez ms globalizado e interdependiente, donde el territorio se constituye en factor decisivo para alcanzar ventajas competitivas sustentables. Por tanto, el enfoque de competitividad territorial, con el que se examinarn las condiciones de competitividad departamental, asume que quienes compiten directamente son las empresas; sin embargo la competitividad que estas alcancen ser sostenible en la medida que se articule con la competitividad de los territorios, posibilitando convertir el crecimiento en desarrollo sustentable. Las interrelaciones entre la competitividad empresarial y territorial se podrn examinar utilizando dos marcos conceptuales complementarios: el enfoque de competitividad sistmica, y el diamante de competitividad de Porter16. Con base en tales enfoques conceptuales se podrn establecer las dimensiones, los factores y las variables que es recomendable considerar. Desde el punto de vista de la competitividad sistmica se plantean las dimensiones Meta, Macro, Meso y Micro y en cada una de estas se pueden identificar factores y variables que tiene relacin directa o indirecta con el desarrollo territorial: por ejemplo la dimensin Meso, referida a la formacin de estructuras relaciones y entornos para la competitividad, considerada como la ms estratgica para el territorio, comprende entre otros factores la asociatividad, la formacin de redes, encadenamientos y ejes. Estas a la vez pueden cuantificarse, y espacializarse en mapas, a travs de variables e indicadores como: formacin de redes de empresas conglomerados productivos, alianzas pblico-privadas, cadenas productivas y cadenas de valor territorial, sistemas departamentales de ciencia y tecnologa, redes de logstica, infraestructuras, equipamientos, ordenamiento territorial y servicios econmicos. Adicionalmente estas dimensiones, factores e indicadores deben analizarse con referencia a territorios correspondientes a reas de desarrollo econmico, tipo clster territoriales, y de manera ms apropiada, para contemplar claramente las interrelaciones red empresarial-territorios, utilizando el concepto de sistemas productivos territoriales, estableciendo adems la trama de actores y de organizaciones que soportan tales estructuras. El resultado de este anlisis estratgico de la competitividad territorial se podr complementar utilizando el concepto del Diamante de Porter, que permite examinar las ventajas competitivas de regiones y territorios en general. Esta nocin plantea las dimensiones relacionadas con las condiciones de los factores productivos; las condiciones de la demanda; las estrategias, estructura y rivalidad de las empresas, y las condiciones del entorno territorial para la formacin de clster. Adems, agrega una mirada sobre el papel del gobierno como coordinador y facilitador para la interrelacin y retroalimentacin de tales dimensiones (creador de condiciones para la generacin de sinergias), en el sentido, por ejemplo, de buscar la articulacin entre los nuevos factores productivos y los requerimientos especficos de mercados innovadores de talla mundial, previendo a la vez promover el fortalecimiento del tejido empresarial y la formacin de cadenas productivas. Igualmente, en su rol de proveedor y fomentador de los entornos territoriales innovadores requeridos para que el crecimiento se transforme en desarrollo socioeconmico sustentable.
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Competitividad sistmica: Nuevo desafo a las empresas y a la poltica Klaus Esser / Wolfgang Hillebrand / Dirk Messner / Jrg MeyerStamer. Revista de la CEPAL, Santiago 1996. Michael Porter. La Ventaja Competitiva de las Naciones. Ser competitivo. Nuevas aportaciones y conclusiones. Deusto 1999. Bilbao.
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4.2.4. El subsistema social

La transformacin social que se persigue con la visin de desarrollo territorial necesita concebirse ms all del mejoramiento de la educacin y de las condiciones de salud para alcanzar una economa ms productiva: la educacin, la salud, la recreacin, la libertad de escoger, son objetivos centrales de la sociedad y no solamente instrumentos de desarrollo empresarial17. El verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de mejora en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y solo secundariamente econmico. El desarrollo social del territorio est directamente asociado al desarrollo local, entendido como el conjunto de procesos sociales, culturales y econmicos que promueven en un territorio el dinamismo productivo y el mejoramiento continuo de la calidad de vida de la poblacin. Para lograrlo se debe constituir una serie de competencias para el desarrollo (emprendedorismo, creatividad, capacidad de innovacin, capital social) en los actores locales y sus organizaciones. Con el fin de incorporar en la visin de desarrollo la dimensin social, desde una perspectiva integral, se propone tomar como eje principal los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM18, cuyas metas se dirigen a: i) Erradicar la pobreza extrema y el hambre, ii) Lograr la enseanza primaria universal, iii) Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer, iv) Reducir la mortalidad infantil, v) Mejorar la salud maternal, vi) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, vii) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. El desarrollo social tiene como foco la erradicacin de la pobreza y el hambre con base en la generacin de condiciones en el capital humano (educacin, salud, ingresos) y en el marco de igualdad de oportunidades de gnero y de un desarrollo ambientalmente sostenible, fomentando una asociacin mundial para el desarrollo. El pas y los diversos departamentos y municipios han adquirido el compromiso de alcanzar unas metas al 2015, en cada una de las variables que componen los ODM, por lo cual su incorporacin en la visin de desarrollo permite una primera coordinacin necesaria con estrategias de mediano plazo que deben articularse para propiciar la unin de esfuerzos en direcciones comunes. La visin de desarrollo territorial agregar una perspectiva del desarrollo social integrada con las diversas dimensiones del desarrollo humano, con lo cual es ms factible alcanzar las metas que se propone alcanzar a travs de los ODM. Por lo tanto, la identificacin de los factores crticos para el desarrollo social territorial se establecer no solo desde la perspectiva interna del rea social, en particular de los ODM, sino considerando tambin los componentes de crecimiento econmico, desarrollo institucional y sostenibilidad ambiental que deben concurrir para integrar el desarrollo humano sustentable. En la siguiente ilustracin se exponen tales interrelaciones.
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Ladislau Dowbor. Tendencias de la gestin social. Pontifica Universidad Catlica Sao Paulo. Economa social en el Brasil. 2001. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, constituyen la principal agenda global del desarrollo al proponerse reducir, para el 2015, por lo menos a la mitad la pobreza, sus causas y manifestaciones. Estas metas mundiales fueron acordadas por los Jefes de Estado y de Gobierno de todo el mundo en la Cumbre del Milenio (septiembre 2000).
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Esquema 10 El contexto de desarrollo territorial de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
Instituciones gobernanza
- Capital social - Promocin de liderazgos y cohesin social - Participacin ciudadana - Equidad - Marco regulatorio definido - Transparencia y eficiencia de gestin pblica - Competitividad econmica territorial - Fomento empresarial
Desarrollo Humano ODM
Desarrollo Social
- Responsabilidad social - Asociacin empresarial
Crecimiento econmico
Fuente: Desarrollo social y territorio. Seminario pobreza y desarrollo regional. Lima, septiembre 2007.
- Organizacin de la produccin 4 .2 .5 . el subsistema institucional
Las instituciones, como valores y reglas de juego para el desarrollo socioeconmico, y las organizaciones que hacen posible la gestin institucional, son esenciales para que el territorio logre constituirse en el medio articulador y generador de sinergias socioeconmicas . La articulacin institucional se entiende como el conjunto de esfuerzos por parte de las organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas para la realizacin de acciones conjuntas que posibiliten el desarrollo integral territorial . el panorama de la institucionalidad para el desarrollo territorial es precario, existe diversidad de instituciones sin percepcin integral del territorio, la mayora sectoriales, y con miradas de corto plazo. Falta interaccin alrededor de acciones de inters comn para el desarrollo territorial entre organizaciones gubernamentales, y con el exterior, con las organizaciones privadas y sociales. Existe fragilidad en valores y prcticas de efi ciencia y transparencia en el manejo de los recursos pblicos. La carencia de proyectos integrales de desarrollo territorial y la discontinuidad de acciones estructurantes territoriales es una constante de los gobiernos nacionales y de las entidades territoriales . la dimensin poltico-institucional del desarrollo territorial se centra en la gestin para la articulacin y coordinacin del desarrollo sustentable, por lo cual el propsito principal es la gobernanza territorial, tanto en su dimensin vertical (de relaciones multinivel entre los diferentes niveles poltico-administrativos, en especial entre la escala local, departamental y nacional), horizontal (coordinacin transectorial de las polticas y relaciones entre territorios), como de la participacin de individuos y grupos organizados privados y sociales .
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La gobernanza se constituye en un factor explicativo sobre la manera como las sociedades se organizan y avanzan con ms eficacia hacia la autogestin para el desarrollo sustentable; por lo tanto el anlisis de las condiciones departamentales de gobernanza del desarrollo territorial indicar la capacidad de gestin y gobierno de las polticas de desarrollo territorial. La gobernanza territorial hace referencia a la forma en que los territorios departamentales y municipales son administrados y las polticas y los planes son aplicados, de manera que se logre una accin coordinada en que las instancias gubernamentales, privadas y sociales unen esfuerzos alrededor de objetivos compartidos de desarrollo, que garantizan un control y avance constante en las condiciones de desarrollo. Idealmente, gobierno y sociedad civil deberan unir esfuerzos, segn sus respectivos roles, alrededor de una visin territorial compartida, sustentada en la identificacin, valorizacin y movilizacin de las capacidades endgenas requeridas para conseguir la cohesin territorial sostenible en los diferentes niveles. El reto principal para una buena gobernanza territorial es generar las condiciones ms favorables para poder desarrollar acciones territoriales conjuntas que les permitan ser artfices de su futuro, por lo cual el instrumento de la prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a tal propsito. En el contexto anterior la gobernanza para el desarrollo territorial se puede analizar desde el punto de vista del conjunto de los procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de gestin pblicos o privados, formales e informales, que regulan la accin de los organismos polticos y que posibilitan constituir sistemas y redes para el desarrollo econmico, social, la sostenibilidad ambiental y en conjunto sistemas territoriales de desarrollo. En tal sentido el diagnstico institucional examinar las capacidades institucionales (pblicas, sociales o privadas) como el liderazgo, la participacin social, la coordinacin y cooperacin, la eficiencia y eficacia administrativa, la prevencin y gestin de conflictos, el acceso a la informacin y al conocimiento til y en general aquellos aspectos derivados de los valores, reglas de juego institucionales y formas de organizacin que propician o dificultan el desarrollo territorial; con nfasis en la manera como dicha institucionalidad promueve el crecimiento y simultneamente posibilita transformar el crecimiento en desarrollo sustentable. Un primer anlisis institucional que es recomendable realizar se relaciona con el mapeo o sociograma de actores estratgicos en los procesos decisorios para el desarrollo territorial (los que tienen poder real) considerando el rol que juegan en las decisiones fundamentales relacionadas con cada dimensin del desarrollo territorial, las reglas de interaccin explcita o implcitamente adoptadas, los recursos de poder que controlan, su solidez interna, el tipo de alianzas estratgicas con otros actores, sus expectativas, los liderazgos, visiones y/o proyectos estratgicos que impulsan. Entre las variables que condicionan el cambio institucional local y regional y la gestin del territorio se recomienda examinar: i) la diversidad y densidad de las principales organizaciones existentes: sociales, productivas, polticas, asociativas, etc., ii) el tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con sus respectivos gobiernos: de cooperacin o de conflicto, de dilogo o de confrontacin, unilaterales o multilaterales, puntuales, coyunturales o de mediano plazo, iii) las principales fortalezas y debilidades de la institucionalidad local, iv) el grado de formalidad o informalidad de las organizaciones existentes, v) las redes institucionales y organizacionales existentes (internas y con el exterior), vi) los espacios y mecanismos de participacin y concertacin existentes y en funcionamiento, vii) la existencia de agendas polticas y planes de inters temtico, sectorial y territorial; viii) el carcter de la cultura poltica cvica:
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propositiva o reivindicativa, democrtica o autoritaria, transparente o manipuladora, patrimonial o ciudadana, etc.
4.2.6. La articulacin entre los resultados del diagnstico estratgico y la fase de posicionamiento ante el futuro
Es preciso que cada fase del proceso de elaboracin del plan estratgico retroalimente a las dems. En el caso del diagnstico estratgico es preciso que ste concluya con la identificacin preliminar de los factores determinantes de la evolucin del desarrollo territorial, los principales aspectos explicativos, y la descripcin e indicadores bsicos sobre las variables clave que permiten comprender el sistema territorial. As se facilitar seleccionar y llegar a consensos sobre las variables que condicionan el futuro de los principales subsistemas y las tendencias de cambio que caracterizan al territorio desde el punto de vista: econmico, productivo, social, poltico e institucional y ambiental, considerando de manera diferenciada e interrelacionada los contextos interno y externo. Para el efecto se podrn evidenciar las fortalezas y debilidades actuales y potenciales del territorio (ambiente interno) y las oportunidades y amenazas (contexto externo), y luego de identificarlas y de priorizarlas se podr examinar su evolucin y tendencias. Al tener en cuenta la orientacin metodolgica de este documento, para desarrollar la fase de posicionamiento ante el futuro, se sugiere que la conclusin del diagnstico estratgico se aborde con el fin de preparar el anlisis estructural, por lo cual se realiza una primera identificacin de los factores clave de cambio que explican la evolucin del desarrollo territorial, con su correspondiente descripcin y anlisis. Los anlisis por dimensiones del desarrollo territorial, con sus respectivos referentes tericos, deben tomar forma en los principales indicadores y parmetros estadsticos, cuantitativos y cualitativos que las caracterizan, procurando, espacializar en mapas tal informacin. En cada dimensin es importante concluir con la identificacin de los factores crticos para el desarrollo territorial, entendiendo que inicialmente se a llegar una lista amplia de variables que registra cada subsistema y que podrn seleccionarse y priorizarse utilizando el anlisis de Fortalezas y Debilidades (desde la mirada interna) y de Oportunidades y Amenazas (desde la perspectiva externa) DOFA19 . Las variables resultantes sern la base para identificar los hechos o fenmenos que indican transformaciones o cambios en el sistema territorial que podrn definir el futuro desarrollo del departamento. Es importante que las variables seleccionadas se definan y describan de manera precisa para facilitar la comprensin comn sobre su significado, importancia y evolucin, ya que sobre ellas se sustentar una parte fundamental del diseo estratgico de la visin de desarrollo. Dicha definicin comprender la denominacin de la variable, el subsistema territorial en el que se inscribe, una definicin corta, una definicin detallada, retrospectiva, situacin actual, prospectiva al 2019, actores y proyectos. Ejemplo:
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Esta diferenciacin entre factores internos y externos para el desarrollo territorial es indispensable porque los factores de cambio, escenarios y las estrategias tendrn como base los factores endgenos de desarrollo, teniendo en cuenta que son aquellos sobre los cuales se tiene un mayor grado de gobernabilidad para el desarrollo local.
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1. Denominacin de la variable: Pobreza e indigencia 2. Subsistema territorial: Social 3. Definicin corta: Persona pobre es aquella que no est en condiciones de satisfacer sus necesidades vitales y no logra acceder a una vida digna. El indicador para medirla es el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). 4. Definicin detallada: Hogar pobre es aquel que tiene al menos una de las siguientes limitaciones: Hacinamiento: ms de 3 personas por cuarto. Materiales de construccin de la vivienda inadecuados. Ausencia de servicios sanitarios adecuados. Inasistencia escolar de los nios entre 6 y 12 aos. Alta dependencia de los ingresos del jefe de hogar. Retrospectiva: en el 2005 el NBI era 60% y en el 2008 fue 50%. En dicho periodo la pobreza se redujo 10%. 5. Elementos para establecer evolucin prospectiva al 2019. Tendencias: la evolucin indica que si se mantienen las condiciones del entorno se podr llegar en el 2019 a un nivel de 20% de pobreza, segn el indicador de NBI. Evoluciones inciertas, rupturas posibles: si las estrategias gubernamentales para alcanzar el compromiso con los Objetivos de Desarrollo del Milenio son exitosas, es probable que en el 2015 se reduzca el nivel de pobreza hasta un nivel de 10%. Es necesario tener presente que la reduccin del crecimiento econmico que experimenta el pas y la falta de estrategias para transformar crecimiento en desarrollo indican poca probabilidad de reducciones significativas o rupturas en el ritmo de reduccin de la pobreza. 6. Actores, organizaciones, polticas, planes, proyectos relacionados con la pobreza: Gobierno Nacional, gobiernos de las entidades territoriales, ONG, sector privado, Objetivos de Desarrollo del Milenio, Red Juntos, Familias en Accin, Sisbn, programas de responsabilidad social, etc. El anlisis estratgico territorial se inscribe en un proceso prospectivo iterativo consistente en observar el sistema territorial, los acontecimientos y tendencias que lo caracterizan; comprender la estructura o modelo territorial que subyace en dichas tendencias y acontecimientos; anticipar estructuras futuras y escenarios plausibles (modelo futuro), e identificar desafos y definir estrategias para construir la visin de desarrollo. Para elaborar dicho anlisis estratgico es necesario un abordaje sistmico del desarrollo territorial e identificar las causalidades que estn por detrs de los hechos, de las manifestaciones del desarrollo territorial. Esos hechos no son fortuitos, estn interrelacionados a travs del territorio (lo econmico, con lo social y lo ambiental, lo ambiental con lo econmico y social, etc.) formando sistemas, redes y estructuras, en que los factores explicativos producen efectos y en que un acontecimiento conduce a otro (la transformacin productiva como respuesta a la competitividad, el desplazamiento de la mano de
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obra, la afectacin ambiental, el incremento de los ingresos fiscales, la formacin de clster, el sistema logstico, etc.). Esa percepcin de causalidad se trata de registrar a travs de tendencias y patrones que se reconocen como factores que permanecen, que cambian, que estn surgiendo. Los estudios de futuro, y en particular la vigilancia prospectiva, permiten avizorar las rupturas y movimientos emergentes. Con el fin de concluir el diagnstico estratgico y de iniciar la fase de posicionamiento ante el futuro, se recomienda utilizar el anlisis de matrices interdimesionales, en particular el anlisis estructural. Este anlisis facilita la compresin interdimensional de la complejidad del territorio y permite describir el sistema territorial, colocando en interrelacin los factores crticos de cada dimensin, a travs de los actores ms representativos de tales dimensiones. Se lograr as comprender el sistema territorial y ubicar las variables clave, tanto las externas motrices, como las internas dependientes, que sern la base para el diseo de escenarios de desarrollo territorial. El anlisis de las estructuras territoriales (ecosistemas estratgicos, redes, infraestructuras y equipamientos articuladores, asentamientos poblacionales, centros y reas de produccin, servicios y comercio, funciones urbanas, etc.) posibilita comprender la distribucin de los asentamientos poblacionales, econmicos, las interrelaciones espaciales, los niveles de especializacin y jerarquas, las potencialidades y debilidades, y seala adems los elementos esenciales para explorar las posibles evoluciones futuras. Dichas estructuras, que se recomienda ubicar espacialmente en mapas, permitirn determinar los elementos estratgicos del sistema territorial y sus interrelaciones, su importancia relativa y sentido de evolucin. As se podr entender el modelo de desarrollo y organizacin territorial como el conjunto de estructuras y factores clave, actores e interrelaciones en sus espacios de vida, organizados de tal forma que posibilitan comprender el sistema territorial, explicar las dinmicas actuales y sus posibles evoluciones.
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Anexo 1. Los enfoques tericos de desarrollo territorial y prospectiva

A travs de los diversos documentos que se han elaborado para apoyar la formulacin de planes estratgicos de desarrollo territorial se ha reiterado la importancia de disponer de enfoques tericos para facilitar la organizacin y estructuracin de las ideas y elementos que concurren alrededor del desarrollo territorial y conseguir elaborar el mapa mental analtico que orientar el diagnstico estratgico y la definicin y priorizacin de los factores de desarrollo. Esa estructura analtica generalmente combina varios conceptos, que se deben ajustar a las condiciones de cada territorio y a las expectativas e intereses de los actores locales y regionales. A continuacin, como referencia preliminar1, se citan suscintamente algunos conceptos o teoras del desarrollo territorial y de la prospectiva que sirven para disponer de lenguajes asimilables y ponerse de acuerdo sobre los enfoques de desarrollo que guiarn la elaboracin del plan estratgico prospectivo de desarrollo territorial. Desarrollo La nocin de desarrollo tradicionalmente se haba asimilado a las expresiones de crecimiento econmico; sin embargo, ahora se entiende que el desarrollo es un concepto integral que depende de otros factores bsicos que deben implicar tambin calidad de vida, realizacin personal y sustentabilidad. La experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de avances de la capacidad asociativa, del ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y slo secundariamente econmico. Se produce desarrollo cuando en la sociedad se manifiesta una energa capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes, dispersas2. Tal proceso sociocultural podr ser desencadenado a travs de la planificacin y gestin prospectiva territorial. Aplicando la nocin de desarrollo al mbito territorial y asocindolo a sus componentes regionales y urbanos, se podr tener como referente conceptual para orientar el diagnstico la nocin de desarrollo regional y local entendida como un proceso de crecimiento y cambio estructural positivo que,
No se pretende tratar a fondo los conceptos bsicos relacionados con el desarrollo territorial, se busca destacar algunas de las nociones ms usadas y sobre las cuales es clave profundizar para entender sus fundamentos y disponer de criterios para utilizarlas como esquema analtico, atendiendo las particularidades regionales y locales. 2 Furtado C. A nova dependencia. Paz e Terra. Sao Paula 1982.
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mediante el ptimo aprovechamiento del potencial humano, material y organizativo que posee el territorio, propicia el mejoramiento continuo del bienestar poblacional. Cuando los actores y organizaciones locales y regionales son capaces de liderar procesos de cambio, con base en sus propias capacidades, con visin de futuro, se alcanza un estado de desarrollo endgeno. El objetivo del desarrollo se relaciona con la valoracin de las libertades reales que disfruta la gente en una poblacin determinada. La discusin sobre los medios y los fines del desarrollo nos llama a colocar la perspectiva de la libertad en el centro del escenario. Las personas deben ser vistas, bajo este enfoque, como agentes activamente involucrados dada la oportunidad en la construccin de su propio destino y no solamente como receptores pasivos del fruto de ingeniosos programas de desarrollo (Sen, 1999 p. 53). Desarrollo territorial endgeno Bajo la nocin de construccin social de futuro, uno de los enfoques conceptuales ms utilizados en los planes estratgicos de entidades territoriales, desde el punto de vista de estrategias regionales dirigidas a la construccin de capacidades de autodesarrollo, es el de desarrollo endgeno3. Desde dicha perspectiva el reto que se coloca el plan estratgico consiste en lograr movilizar las potencialidades y ventajas comparativas locales para elevar la productividad y competitividad, simultneamente con la multiplicacin de los efectos sobre el mejoramiento de la calidad de vida y la sustentabilidad ambiental. Se trata especficamente de transformar el crecimiento en desarrollo sostenible. La concepcin de desarrollo endgeno valoriza lo local y regional y se sustenta sobre la nocin integral de territorio como factor de desarrollo, y por lo tanto en la activacin de los capitales para el desarrollo endgeno. El desarrollo endgeno se constituye en un factor estratgico para el desarrollo local; los actores y emprendedores dinamizan las ventajas comparativas constituyndolas en competitivas y las instituciones y el entorno territorial empresarial simultneamente se constituye en factor activo de desarrollo, generando sinergias entre el tejido empresarial y la organizacin territorial. Cabe tener presente que no se trata de una estrategia territorial autrquica; por el contrario se trata de fortalecer las capacidades internas para aprovechar y/o enfrentar de la manera ms ptima posible los impulsos externos. El concepto de desarrollo endgeno y desarrollo local como articuladores de las dimensiones del desarrollo territorial lo expresa Antonio Vsquez Barquero4 como la combinacin simultnea (relacin sistmica) en un territorio determinado de capital y progreso tecnolgico, dando lugar a crecimiento y desarrollo a travs de la creacin y difusin de las innovaciones en el sistema productivo, la organizacin flexible de la produccin, la generacin de economas de aglomeracin, la densificacin institucional y el fortalecimiento de las funciones urbanas, articuladas regionalmente. Desarrollo humano El desarrollo humano puede describirse como proceso de ampliacin de las opciones de la gente. Ms all de las necesidades de infraestructuras y servicios fsicos, la gente valora adems beneficios que
En el documento: Caracterizacin del desarrollo territorial departamental se propone un enfoque analtico basado en el concepto de desarrollo endgeno. Documento DNP DDTS SODT. Agosto de 2008. 4 Antonio Vsquez Barquero. Desarrollo endgeno. Universidad Autnoma de Madrid. 2002.
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son menos materiales. Entre ellos figuran, por ejemplo, la libertad de movimiento y de expresin y la ausencia de opresin, violencia o explotacin. La gente quiere adems tener un sentido de propsito en la vida, adems de un sentido de potenciacin. En tanto miembros de familias y comunidades, las personas valoran la cohesin social y el derecho a afirmar sus tradiciones y cultura propia. (Informe de Desarrollo Humano PNUD del ao 1996 (55/56)). Desarrollo regional El desarrollo regional consiste en un proceso de cambio estructural localizado (en un mbito territorial determinado) que se asocia a un permanente proceso de progreso del territorio, de la comunidad o sociedad que habita en ella y de cada individuo miembro de tal comunidad y habitante de tal territorio. (Sergio Boisier). Esta definicin asocia tres dimensiones del desarrollo una espacial, una social e individual; el progreso de la regin es resultado de una transformacin sistmica del territorio regional en sujeto colectivo. El progreso de la sociedad se entiende como el fortalecimiento de la sociedad civil y el logro de un sentido de pertenencia, y el progreso de cada individuo se entiende como la superacin de toda clase de barreras que impiden a una persona de la comunidad regional alcanzar su plena realizacin humana. Desarrollo local Es un proceso de crecimiento econmico y de cambio estructural que conduce a una mejora del nivel de vida de la poblacin local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una econmica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensin polticoadministrativa en que las polticas territoriales permiten crear un entorno econmico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo local. (Antonio Vsquez Barquero). El Banco Mundial, por ejemplo, define al desarrollo local como un fenmeno relacionado con personas que trabajan juntas para alcanzar un crecimiento econmico sustentable que traiga beneficios econmicos y mejoras en calidad de vida para todas en la comunidad. La comunidad se define aqu como una ciudad, pueblo, rea metropolitana o regin subnacional. Prospectiva territorial La prospectiva territorial se dirige hacia el anlisis de las alternativas de futuro de un espacio geogrfico determinado (municipio, departamento, pas, regin, subregin, provincia, etc.), tratando de proveer referentes de cambio con respecto a, bienes, servicios, tecnologas, conocimientos que podrn adoptar los actores y organizaciones territoriales con el fin de lograr un desarrollo sustentable con respecto a las dimensiones del desarrollo territorial (competitividad, equidad, desempeo institucional, sostenibilidad). La prospectiva territorial se utiliza cada vez ms como una herramienta privilegiada para pensar sobre el futuro de los territorios, y como un instrumento de gobernabilidad local en las ciudades o en las regiones; en su mayora quienes estn a la cabeza de estos ejercicios son en esencia colectividades locales (regiones, departamentos, establecimientos pblicos)5.
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Toms Miklos, Edgar Jimenez. Prospectiva, gobernabilidad. C. Mxico 2008
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La prospectiva territorial, desde la escuela francesa, se aborda como un proceso de anticipacin y exploracin de futuros, a travs de las perspectivas de expertos y del conocimiento y percepciones de los actores y las organizaciones de cada territorio (lderes, redes de personas, instituciones gubernamentales, privadas y sociales). Estos actores, en forma estructurada, interactiva y proactiva (a travs de los espacios de participacin y de movilizacin de potenciales endgenos que se pueden generar utilizando metodologas apropiadas de planificacin), podrn concebir sus visiones compartidas de desarrollo, establecer el modelo de organizacin territorial y adelantar las estrategias para hacerlas realidad. Foresight El foresight se define como el proceso que busca, sistemticamente, explorar el futuro en el largo plazo para la ciencia, la tecnologa, la economa, el medio ambiente y la sociedad, con el fin de identificar las tecnologas genricas emergentes y las reas estratgicas con potencial para producir los mayores impactos y beneficios econmicos y sociales6. Bajo esa concepcin la utilizacin del foresight, a travs de las estructuras institucionales territoriales y de la vinculacin de los tomadores de decisiones pblicos y privados, se constituye en herramienta potente para apoyar la planificacin y gestin del desarrollo territorial. Aunque la aplicacin de un ejercicio de foresight contempla la elaboracin de productos la mayora de sus aplicaciones tienen una clara orientacin hacia procesos, extendiendo sus contribuciones hacia la democratizacin de los procesos de gobernabilidad, en especial del orden regional, donde al articular redes de actores sociales es posible incrementar la legitimidad de los propsitos y polticas regionales en la bsqueda de mejores condiciones de futuro, tanto en el plano del desempeo del aparato econmico como en la elevacin de las condiciones de calidad de vida7. Escenarios desarrollo territorial Un escenario es la descripcin de un futuro posible, imaginable o deseable de un sistema y su contexto (el sistema territorial departamental expresado en un modelo de desarrollo y ordenamiento territorial) y del camino o trayectoria que lo conecta y que le permite evolucionar desde la situacin inicial de dicho sistema. La definicin ms utilizada en la literatura prospectiva sobre escenario es la de Michel Godet (1987) Escenario es un conjunto formado por la descripcin coherente de una situacin futura y por la cadena de acontecimientos que permiten pasar de la situacin de origen a la situacin futura. Desde el punto de vista del desarrollo territorial el escenario consiste en la descripcin de las propiedades y la forma como se perfila a futuro un determinado modelo de desarrollo y organizacin territorial, basado en la evolucin integral de las dimensiones de desarrollo en un espacio geogrfico determinado, previendo la cadena de acciones (estrategias) que es necesario emprender desde la situacin actual para alcanzar el modelo territorial futuro.
Antnio Lus Aulicino Isak Kruglianskas. A contribuio de foresight tecnolgico na formulao de polticas pblicas de CT&I do pas Estudio de caso: MCT - Estudio Prospectar do Brasil 2004. 7 Ral Trujillo Cabezas. El campo de los estudios del futuro. Anlisis de Foresight y prospectiva. Universidad Externado de Colombia, 2008.
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Sistemas productivos territoriales La perspectiva sistmica del territorio departamental y la idea de pensar y gestionar el territorio por zonas o reas de desarrollo, requiere de referentes conceptuales que posibiliten estructurar el sistema territorial, no como la sumatoria de las dimensiones del desarrollo o de intervenciones sectoriales, sino como la integracin de estas buscando constituir territorios organizados. La promocin del desarrollo local y regional que subyace en la nocin de desarrollo territorial exige que las diversas zonas del territorio departamental estn dotadas de entornos territoriales, con propiedades como las siguientes: Infraestructuras y equipamientos adecuados para facilitar determinadas actividades productivas, de manera que propicien la formacin de cadenas productivas y cadenas de valor territorial. Existencia de un sistema de valores compartidos, se destaca el capital social y la identidad cultural. Densidad y calidad institucional y alianzas pblico-privadas. Recursos humanos calificados y entornos territoriales innovadores. Condiciones bsicas para formar clster productivos territoriales. Medio natural sostenible. Los sistemas productivos territoriales, o reas territoriales de especializacin flexible, son formas de organizacin empresa-territorio que promueven actividades econmicas y sociales, que favorecen la generacin de sinergias pblico-privadas-sociales, procurando potenciar las ventajas comparativas y constituirlas en ventajas competitivas, dando lugar a la creacin de empleos y a la reestructuracin del sistema territorial de manera sustentable.
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Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones departamentales con la Visin Colombia II Centenario
Visin Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visin compartida de desarrollo
Las visiones de desarrollo de las entidades territoriales necesitan articularse con ejercicios o procesos de planificacin similares, sectoriales y de escalas subregionales, regionales y nacionales, al tener presente que las acciones y estrategias que permiten la construccin de las respectivas visiones trascienden los lmites poltico administrativos. Igualmente, desde el punto de vista de la dimensin temporal de dichos planes, es conveniente que estos se articulen en varios momentos de sus horizontes temporales teniendo en cuenta que los objetivos y metas son interdependientes y por lo tanto el logro de determinados resultados en un ao dado exige la convergencia de acciones sectoriales y territoriales. Las visiones de desarrollo territorial departamental deben articularse con los diversos planes prospectivos relacionados. Con el fin de suministrar criterios para la articulacin con la Visin Colombia II Centenario, a continuacin se realiza una resea metodolgica general de dicha visin. El Gobierno Nacional, interiormente, realiz un proceso de reflexin, discusin y construccin de consensos sobre los objetivos y metas para concretar los grandes propsitos de transformacin socioeconmica, poltica e institucional, reconociendo la necesidad de articular la propuesta de visin nacional con las perspectivas de futuro, los intereses e iniciativas de los diversos actores y sectores (pblico, privado, sociedad civil). Por iniciativa presidencial, en agosto de 2004, se solicit al DNP coordinar un ejercicio de elaboracin de la Visin Colombia 20191. El gobierno nacional fue consciente de que en un mundo en constante transformacin, donde pases y regiones enfrentan grandes retos para estar a la vanguardia del desarrollo, es necesario que existan propsitos compartidos sobre los objetivos de desarrollo de largo plazo que guen la accin conjunta, de manera que la Nacin y sus diversas entidades territoriales no se limiten a ser espectadores del cambio. El ambiente econmico favorable necesitaba orientarse alrededor de una visin compartida de desarrollo, que permitiera aprovechar las dinmicas de crecimiento y para capitalizar y
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Visin Colombia II Centenario 2019. Propuesta para discusin. Documento DNP, agosto de 2005.
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articular los esfuerzos de diversos sectores y entidades territoriales, de manera que se logren grandes avances cuantitativos y cualitativos en las condiciones de desarrollo.
PARA RECORDAR Concebir y construir un acuerdo colectivo sobre el futuro deseable y posible es un acto de imaginacin y de creacin que debe llevar a que los diversos actores e instituciones que integran el pas comprendan las fortalezas y debilidades de sus mbitos territoriales en relacin con los nuevos contextos para el desarrollo e identifiquen las oportunidades y riesgos, con el fin de llegar a acuerdos sobre una visin de desarrollo compartida y sobre los objetivos, estrategias y metas que posibilitarn hacerla realidad.
Relaciones entre los criterios metodolgicos de la Visin Colombia 2019 y de las visiones departamentales territoriales
Desde el punto de vista del componente tcnico de la planificacin, en la elaboracin de la Visin Colombia II Centenario se utilizaron los elementos bsicos de la planificacin estratgica como la identificacin de problemas, objetivos, metas y estrategias, sin recurrir a instrumentos de la prospectiva, tales como el diseo de escenarios. De tal forma, los documentos correspondientes tanto a la Visin Colombia 2019 como a las cartillas sectoriales que desarrollan cada rea temtica, abordan los siguientes aspectos generales: i) De dnde venimos y dnde estamos? (diagnstico); ii) visin y principios fundamentales; iii) metas y acciones requeridas (parte estratgica); y iv) plan de inversiones (recursos pblicos y privados, seccin que corresponde a la parte operativa del ejercicio). Para la elaboracin de la propuesta de Visin Colombia II Centenario: 2019, el equipo tcnico del DNP prepar un primer borrador que fue presentado al Presidente de la Repblica el 27 de diciembre de 2004, y al Consejo de Ministros el 14 de enero de 2005. Con base en el primer documento, ajustado con las observaciones y complementaciones que realiz el equipo de gobierno, se adelant un proceso de concertacin de metas y de polticas del Gobierno Nacional, realizando talleres y reuniones de trabajo con la participacin de los tcnicos del DNP y de cada uno de los Ministerios. Adems, el equipo coordinador del DNP cont con la colaboracin de un destacado grupo de analistas, consultores internacionales y lderes polticos, de quienes se recogieron opiniones y puntos de vista sobre aquellas variables y necesidades de poltica que consideraban crticas para la elaboracin de la propuesta. El 7 de agosto de 2005 el Gobierno Nacional present oficialmente el documento Visin Colombia II Centenario: 2019 Propuesta para discusin, en el cual se plantean los principios y los objetivos bsicos que presiden el diseo del futuro del pas. Adems, en concordancia con las metas establecidas en otros ejercicios de planeacin como la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad, y la Misin contra la Pobreza la Visin Colombia 2019 propone un panorama de objetivos, metas y estrategias de desarrollo en materias como crecimiento econmico, infraestructura fsica, capital humano, desarrollo social y territorial, entre otras. La Visin Colombia II Centenario se erige sobre dos principios bsicos: 1. Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Afianzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.
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Los anteriores principios, a su vez, se desarrollan por medio de cuatro grandes objetivos: 1. Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria. 3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. 4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos. Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos, cada una de las estrategias cuenta con diagnsticos, a partir de los cuales se plantearon metas especficas y las acciones necesarias para alcanzarlas, as como las respectivas lneas de base. El propsito de la Visin Colombia II Centenario 2019 es facilitar un dilogo profundo y constructivo entre los colombianos, en el que sea posible sumar esfuerzos en torno a un propsito comn de pas que se constituya en una verdadera poltica de Estado. Para llevar a cabo esa gran deliberacin nacional, se ha venido adelantando una estrategia de socializacin de la propuesta de visin, para lo cual se han realizado foros sectoriales y regionales desde febrero de 2006. Los foros sectoriales tuvieron como insumo principal los documentos estratgicos sectoriales2 que desarrollan a profundidad cada una de las estrategias consignadas en el documento Visin Colombia IICentenario 2019. Los foros regionales, que se han celebrado en ms de veinte ciudades del pas, buscan dar a conocer la propuesta Visin Colombia II Centenario 2019 y crear espacios para motivar a la reflexin y accin sobre el futuro, a partir de las dinmicas y perspectivas regionales, procurando retroalimentar y complementar la visin del pas que queremos para el 2019. En sntesis, la propuesta de Visin Colombia II Centenario busca promover la cultura de la planificacin con perspectiva de largo plazo, con tres finalidades:
Que lo cotidiano no nos absorba, no nos prive de tener una visin de largo plazo. Que los propsitos de largo plazo nos aviven nuestras responsabilidades como integrantes de ese ser social que es la Nacin colombiana. Y que el pas, adems de trabajar con planes cuatrienales de desarrollo, cuente con puentes que vinculen un plan con otro, basados en aquello que ha discutido y acordado el colectivo nacional en el sentido del las transformaciones de largo plazo3.
Como se ha expuesto en los captulos anteriores es fundamental que la articulacin de las visiones territoriales con la visin nacional se realice alrededor de conceptos, principios, visiones, objetivos y metas de desarrollo que reflejen las perspectivas y anhelos propios de cada sector y entidad territorial. Los enfoques de desarrollo y las metodologas de planeacin que utilicen el nivel nacional y las diferentes entidades territoriales sern diversos e igualmente lo sern los objetivos y metas que se acojan. Sin embargo, es fundamental que la reflexin y el debate se den alrededor de criterios, lenguajes y conceptos compartidos o de inters comn, y homologables, que adems reconozcan la diversidad regional y pluralidad de pensamiento que caracteriza al pas.
Los documentos temticos se pueden consultar en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/PolticasdeEstado/ VisinColombia2019/Documentos2019/tabid/775/Default.aspx 3 Visin Colombia II Centenario propuesta para discusin. Prlogo del seor Presidente de la Repblica.
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En el cuadro siguiente se hace una lectura de la Visin Colombia 2019 (Columna 1), en el esquema de las fases propuestas para la elaboracin de la visin de desarrollo departamental (columna 2), identificando algunos de los conceptos y objetivos correspondientes a cada fase y que permiten hacer una primera reflexin sobre las interrelaciones existentes entre los dos procesos de planificacin. Con esta comparacin se trata de orientar la forma de prever puntos de encuentro entre las visiones territoriales de largo plazo con los elementos de la Visin 2019. Las principales caractersticas del cuadro 2 son las siguientes: En la primera seccin (1. Principios rectores/ideales ticos) se presentan criterios para adelantar el proceso de formulacin de las visiones territoriales de desarrollo. En la segunda seccin (2. Fase de Diagnstico) se registran los interrogantes gua (De dnde venimos? Dnde estamos?), para orientar la identificacin de los aspectos crticos del desarrollo territorial. La tercera seccin (3. Fase Estratgica o de posicionamiento ante el futuro) corresponde a lineamientos y recomendaciones para la identificacin de futuros posibles, la formulacin de la visin y la definicin de los objetivos y metas que se constituyen en los desafos para construir el futuro ideal y posible del territorio. En la ltima seccin (4. Fase Operativa), se destaca la necesidad de identificar responsables para cada uno de los programas y proyectos que se identifiquen en la fase estratgica, con el fin de avanzar hacia la concrecin de la visin de desarrollo identificada.
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Relacin entre la Visin Colombia II Centenario 2019 y las fases de un proceso de planeacin estratgica territorial de largo plazo
Visin Colombia 2019 1. Principios rectores/ideales ticos Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. Afianzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Fases y componentes de una Visin territorial
Valores, creencias que guan las acciones de la organizacin. Cada entidad territorial pensando en y desde su territorio podr optar por principios relativos a la identidad cultural, valores sociales y otros principios ticos (solidaridad, cohesin social, responsabilidad, respeto por la vida, justicia, etc.) Los principios que plantea Visin Colombia 2019 podrn ser acogidos y/o complementados. 2. Fase de Diagnstico De dnde venimos? Lneas de base Estabilidad institucional, economa estable, logros sociales Dnde estamos? Social: Pobreza y distribucin del ingreso, salud, educacin, empleo. De dnde venimos? Dnde estamos? Es importante tener presente que la perspectiva de desarrollo que corresponde a las entidades territoriales para articularse a la propuesta de Visin Colombia 2019 es de naturaleza territorial. Eso contrasta con la mirada nacional del conjunto del pas que tiene la Visin 2019.
La perspectiva territorial e intersectorial es el complemento reInstitucional: Gobernabilidad, estabilidad normativa, transpa- querido para la construccin de una Visin compartida de derencia, eficiencia. sarrollo. Econmico: Factores de competitividad. Atendiendo las caractersticas descentralizadas del pas, la iniciaLa aproximacin que hace el nivel nacional al diagnstico del tiva de construccin de visiones de desarrollo territorial corresdesarrollo es de tipo temtico y en los cuatro temas tratados se ponde a las entidades territoriales. incorporan los diversos sectores de actividad. El concepto gua principal para el anlisis territorial es la nocin La perspectiva territorial, por agrupaciones de departamentos, de territorio y de desarrollo territorial. El territorio es un sistese contempla en el tema de Estado eficiente al servicio de los ma integrado por subsistemas naturales, construidos y organizaciudadanos, en el subcaptulo: Fortalecer la descentralizacin y ciones socioeconmicas e instituciones pblicas. El desarrollo territorial es el resultado un proceso de transformacin social, adecuar el ordenamiento territorial. econmica, institucional, armnico con el medio ambiente, liderado por los actores e instituciones locales, lo cual se traduce en desarrollo humano sustentable. Diagnstico estratgico territorial participativo El desarrollo territorial necesita analizarse integralmente y en sus interrelaciones. Comprensin integral (de las diferentes dimensiones del desarrollo: econmica, social, poltico-institucional, ambiental) e integradora (desde las escalas local, regional, nacional, global). El abordaje del diagnstico se har sustentado en un enfoque conceptual acordado sobre territorio y desarrollo territorial que podr comprender conceptos como desarrollo local y regional y desarrollo endgeno.
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Visin Colombia 2019 2. Fase de Diagnstico
Fases y componentes de una Visin territorial

La forma de relacionar el diagnstico estratgico territorial con el diagnstico de Visin Colombia 2019 (de dnde venimos, dnde estamos?) podr surgir a travs de la definicin y tratamiento de las dimensiones del desarrollo territorial y al definir los asuntos crticos para el desarrollo del territorio. Habr margen para asociar dimensiones integrales del desarrollo territorial con sectores (por ejemplo la productividad y competitividad territorial ser examinada respecto al comportamiento del sector econmico, dando lugar a relacionar, adems, temas como produccin, empleo, ingresos, capital humano, eficiencia institucional, etc. desde las caractersticas territoriales propias de cada regin). Cabe tener presente que la perspectiva territorial no es el resultado de la sumatoria de las miradas sectoriales. Adems es necesario que ese diagnstico se realice con la participacin de los principales actores e instituciones que lideran los diversos componentes del territorio. Objetivo: contar con una comprensin compartida intra e interterritorial: economa, sociedad, ecologa y sistema polticoinstitucional. Significa reconocer las posibilidades de desarrollo que existen al examinar articuladamente las dinmicas sociales y econmicas sobre el espacio natural y construido, y en relacin a las organizaciones pblicas, privadas, sociales. Establecer por consenso los asuntos crticos para el desarrollo del territorio. Se tratarn los temas sectoriales como parte de las dimensiones del desarrollo territorial, o subsistemas interrelacionados, examinando con los actores e instituciones pertinentes pasado, presente y futuro.
3. Fase de posicionamiento ante el futuro Tres condiciones determinantes Un mundo en transformacin Territorio privilegiado Una poblacin en transicin
Cules pueden ser las opciones futuras? Identificacin de Escenarios de desarrollo Concebir y construir el futuro implica contar con los referentes necesarios sobre los contextos del desarrollo, los cambios globales y las tendencias que indican hacia dnde va la humanidad y qu lneas de evolucin se van a confirmar en el futuro, con el fin de identificar las condiciones determinantes para cada territorio, las cuales respondern a sus particularidades. La visin necesita contextualizarse respecto a las transformaciones y cambios globales. Adems, es preciso contar con pensamiento estratgico y creatividad. Todo lo anterior para no pretender el cambio manteniendo la inercia. Lo nico constate actualmente es el cambio y la incertidumbre Teniendo en cuenta que las opciones de futuro son mltiples y que estas cambian continuamente, las proyecciones son slo una alternativa inercial que es recomendable considerar conjuntamente con otros escenarios alternativos, utilizando informacin y conocimiento sobre fenmenos emergentes, semillas de cambio, rupturas.
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Visin Colombia 2019
Hacia dnde queremos ir? Colombia deber haber transformado sus propuestas en metas tangibles, cumpliendo cuatro objetivos: Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. Una sociedad ms igualitaria y solidaria. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. Un Estado al servicio de los ciudadanos. Para el logro de estos cuatro objetivos se han propuesto estrategias, en las cuales se incluyen breves diagnsticos y se plantean metas especficas y acciones para lograrlas
Fases y componentes de una Visin territorial Por ejemplo: Desde la perspectiva de la educacin implica tener presentes para la exploracin de futuros y definicin de la visin, los cambios de la estructura poblacional a futuro, la conjetura acerca de los saberes propios de una sociedad el conocimiento; la formacin que reciben (y recibirn) los futuros docentes; las tecnologas que estn propiciando nuevas formas de comunicacin y aprendizaje; los planes o ejercicios de planeacin realizados (por ejemplo los planes decenales de educacin), etc. Hacia dnde queremos ir? Seleccin del escenario apuesta
La visin de desarrollo territorial contempla en esta fase la realizacin de ejercicio de escenarios de desarrollo que posibilitan llegar a acuerdos sobre la visin compartida. Esa visin generalmente se concreta ms definiendo uno o varios grandes objetivos estratgicos y con la definicin de ejes aglutinadores o directrices que guiarn el desarrollo sustentable del territorio, en aquellos temas cruciales para el respectivo territorio. Los cuatro objetivos que presiden la Visin Colombia 2019 corresponden, en los lenguajes de la planeacin estratgica de largo plazo, a las lneas estratgicas.
La visin de desarrollo territorial departamental estar sustentada en un escenario seleccionado, entre varias opciones, y la construccin de la visin contemplar objetivos, metas y lneas estratgicas, dirigidos a propsitos como los que establece la visin 2019 y otros ms que surgirn segn las particularidades de cada departamento. Ejemplo de Visin relacionada con el objetivo de una sociedad Hacia dnde podemos ir? Definicin de la Visin ms igualitaria y solidaria La declaracin de la visin de desarrollo territorial en la proVisin: En 2019 todas las personas tendrn igualdad de opor- puesta metodolgica surge del encadenamiento: diagnstico tunidades y contarn con los recursos necesarios para construir estratgico, asuntos crticos (factores de cambio), anlisis estrucuna vida creativa y productiva, conforme a sus necesidades, ca- tural, juego de actores, construccin de escenarios alternativos, pacidades personales e intereses. Se dar prioridad a los grupos y la seleccin de escenario apuesta. de poblacin ms vulnerable, para lograr que todas las personas tengan la posibilidad de ejercer sus derechos de manera libre y Se podrn establecer escenarios por dimensin de desarrollo territorial y para las dimensiones en conjunto. Adems, tambin se responsable. podr establecer escenarios y visiones de desarrollo para las subregiones que integran el departamento, con el fin de reconocer la diversidad territorial interna. Los ejercicios de escenario y de visin que se espera alcanzar con el proceso de prospectiva departamental debern respaldarse con el rigor bsico de las herramientas de prospectiva y con la informacin, conocimiento y reflexin sobre las opciones de futuro derivadas de los estudios de futuro y en particular de las tcnicas de foresight. Las visiones temticas de la Visin Colombia 2019 ser un referente nacional que se tendr en cuenta desde la perspectiva de las dimensiones de desarrollo y de las particularidades de cada territorio.
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Visin Colombia 2019 Fases y componentes de una Visin territorial Ejemplo de objetivo general (una sociedad ms igualitaria y soli- A dnde queremos llegar? Definicin de Objetivos daria): Reducir la pobreza y la desigualdad, condiciones necesaDesde la planeacin estratgica de largo plazo los grandes obrias para el desarrollo jetivos temticos podrn responder a los asuntos crticos identificados, a los escenarios seleccionados y las visiones definidas. Ejemplo de desafos:
Aumentar eficiencia del gasto social Mejorar focalizacin del gasto social Consolidar un sistema de proteccin social La pobreza y la desigualdad es un problema prioritario a nivel nacional y de las entidades territoriales, por lo tanto las visiones de desarrollo y las estrategias coincidirn en esos propsitos. Sin embargo, las estrategias, metas y acciones sern diferentes segn competencias, recursos y enfoques de desarrollo.
Generar informacin necesaria, econmico y social equitativo, La Visin Colombia 2019 coloca retos, desde la perspectiva de incluyente y en paz. las instituciones pblicas nacionales, teniendo presente que sobre tales resultados tiene capacidad de dirigir polticas, medidas y recursos que son de resorte del gobierno nacional. Sin embargo, en general se trata de competencias compartidas con el nivel territorial, por lo cual, en casos como estos, de competencias compartidas o concurrentes, el componente de estrategia institucional debera ser examinado, acordado y compartido entre los departamentos y la nacin, atendiendo la complementariedad y subsidiariedad.
Objetivo: Cerrar las brechas sociales Reducir la pobreza: 2005: 52%, 2019: 20% Elevar esperanza de vida: 2005: 67.2 aos, 2019: 76.5 Afiliacin al rgimen subsidiado: 2005 69%, 2019 100%
Los desafos que podran surgir desde la formulacin de la visin territorial generalmente se dirigen hacia los aspectos centrales de los factores de cambio expresados en objetivos estratgicos que pueden hacer realidad rupturas y grandes transformaciones. Adems, ante el abordaje integral e integrador del desarrollo territorial, y para diferenciar con respecto a enfoques sectoriales, los desafos debern considerar retos complementarios y los enfoques de desarrollo. Por ejemplo, si la pobreza se aborda a travs de la creacin de capacidades de autodesarrollo no solo se tendra como desafo la oferta de asistencia, tambin concurriran desafos con respecto a promocin de capital humano, el emprendedorismo, la generacin de empleo e ingresos, el acceso a tecnologas y financiamiento, el fortalecimiento del capital humano, etc. A dnde queremos llegar? Definicin de Objetivos y Metas Estos objetivos y metas, como ejemplo de los diversos objetivos y metas que es necesario contemplar, se pueden examinar contrastando los umbrales que se proponen para el agregado nacional con las condiciones propias de cada entidad territorial. Adems, es necesario tener claro que son metas que dependen de una serie de factores que necesitan converger de manera interrelacionada y complementaria para producir el efecto agregado, por ejemplo de reduccin de la pobreza. La reduccin de la pobreza est en funcin de polticas pblicas intersectoriales y adems de las condiciones territoriales culturales, naturales, de organizacin social, institucional y del capital humano, entre otros.
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Visin Colombia 2019 Fases y componentes de una Visin territorial Metas y acciones requeridas: Demografa, salud, educacin, em- A dnde queremos llegar? Precisin de metas pleo, pobreza y desigualdad. Desde el punto de vista de la planeacin estratgica es necesario Demografa: Meta 1. Reducir la tasa de crecimiento poblacional inicialmente examinar los objetivos y las metas teniendo clara la asociacin de cada uno con la visin de desarrollo, con los obje(2005: 1,68 / 2019: 1,11). tivos, con las lneas estratgicas y con las estrategias. Lineamientos: Mejorar a calidad de la informacin, favorecer los procesos de desarrollo humano, garantiza acceso a mtodos de Es recomendable que con base en el diseo y los avances en la elaboracin de la visin departamental se consulten los objetivos planificacin familiar. y metas planteados en la Visin Colombia 2019, para precisar Salud: Meta 2. Cobertura universal en el Sistema de Seguridad aquellas que convocan a la unin de esfuerzos atendiendo comSocial petencias concurrentes y para articularse con aquellas metas que son de competencia exclusivamente nacional y que sin embargo Meta 3. Reducir la mortalidad materna infantil. pueden ser aprovechadas para apalancar o complementar metas Educacin: Meta 4. promover la educacin inicial en los progra- concebidas desde lo local y de competencia de las entidades temas de atencin a nios menores de cinco aos. rritoriales. Meta 5. Lograr la universalizacin de la educacin bsica y media. 100% estudiantes en el 50 grado alcanzan nivel de logro C en pruebas saber.
Meta 6. Mejorar la calidad de la educacin bsica y media. Meta 7. Aumentar la cobertura, pertinencia y calidad en la educacin superior. Empleo: Meta 8. Disminuir los niveles de desempleo (2005: 13.6% / 2019: 5%). Meta 9. Reducir el ndice de pobreza (2005: 52.6% / 2019: 20%) Ejemplo de estrategias: Cmo podemos llegar? A dnde queremos llegar? Definicin de Estrategias. Cerrar las brechas sociales Una estrategia es una cadena de elementos o plan que integra Construir ciudades amables las principales metas y polticas de una organizacin, y, a la vez, establece la secuencia coherente de las acciones a realizar para Forjar una cultura para la convivencia alcanzar los objetivos y metas fijadas. La estrategia pone en orden y asigna, con base tanto en las fortalezas como en las deficiencias internas, los recursos de la entidad territorial, con el fin de viabilizar y alcanzar objetivos y metas, as como anticipar los posibles cambios en el entorno y las acciones imprevistas de los oponentes inteligentes. Las estrategias no son elementos o acciones aisladas, son un conjunto de elecciones que acumulan el conocimiento y aprendizaje de las diversas fases de formulacin de la visin de desarrollo, vinculando a los actores e instituciones. Resultan de formar cadenas de valor con base en las interrelaciones entre asuntos crticos, factores motrices, juego de actores, escenarios, visin, objetivos y lneas estratgicas. Estas ltimas conforman la gran estrategia. Habr estrategias a varios niveles.
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Visin Colombia 2019 Fases y componentes de una Visin territorial 4. Fase Operativa Las metas de los grandes objetivos se concretan a travs de la Cules son las acciones estratgicas para construir la visin? implementacin de programas y proyectos y la definicin de los Es recomendable que inicialmente se examinen los programas respectivos responsables. y proyectos planteados desde la perspectiva nacional en relacin con el marco del anlisis estratgico territorial, de la visin, de los objetivos, las lneas estratgicas y estrategias concebidas desde cada entidad territorial. El acuerdo compartido sobre los programas y proyectos que comprometan los intereses y los recursos y acciones, tanto del nivel nacional como del territorial deben hacerse luego de ponerse de acuerdo sobre la visin compartida de desarrollo, sobre los objetivos prioritarios y sobre las lneas estratgicas que podrn hacer posible la construccin de dicha visin.
Fuente: Elaboracin DNP-DDTS-SODT
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Orientaciones conceptuales y metodolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Orientaciones conceptuales y metodolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Orientacines conceptuales y metolgicas para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Departamento Nacional de Planeacin

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ESTEBAN PIEDRAHITA URIBE Director General del DNP

1. Planificacin estratgica prospectiva para la elaboracin de las visiones de desarrollo territorial

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Crear imagen atractiva del territorio y ubicarlo destacadamente en la red urbano-regional.

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2. Antecedentes de planificacin prospectiva de las entidades territoriales

2.1. Avances existentes de planes prospectivos departamentales

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

3. La planificacin prospectiva del sistema territorial, componentes y fases

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Subsistema Econmico productivo

Desarrollo endgeno Desarrollo local Competitividad sistmica Gobernanza

Subsistema institucional - Poltico

Sistemas productivos territoriales Mesopolticas territoriales

- Conceptos gua: Instituciones - organizaciones Gobernanza, densidad institucional

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

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Esquema 2 Instancias clave para el proceso de planeacin estratgica territorial

CONSTRUCCIN SOCIAL DE FUTURO TERRITORIAL Organizaciones educacionales, universitarias, tcnicas

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Esquema 3 Fases del proceso de planeacin estratgica de largo plazo

Posicionamiento ante el Futuro

Estrategia Tctica - Operativa

Reflexin Prospectiva Apropiacin del Proceso Integracin de Acciones Aprendizaje

Fuente: Elaboracin DNP-DDTS-SODT.

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Director de la Visin Comit Tcnico

Equipo tcnico de la Visin

Comits por dimensiones desarrollo territorial

Fuente: Elaboracin DNP-DDTS-SODT.

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Departamento Nacional de Planeacin

Cuadro 2 Componentes de un proceso de planeacin estratgica territorial de largo plazo

Guas y Elementos Bsicos por Fase

Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

Componente de Procesos (Participativo)

III. Posicionamiento ante el Futuro

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Fuente: Elaboracin DNP-DDTS-SODT.

4.1.1. Qu es un proceso de planificacin estratgica territorial?

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4.1.2. Qu es un diagnstico estratgico?

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Orientacin metodolgica para la formulacin de visiones de desarrollo territorial

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4.1.4. Cules pueden ser los alcances del diagnstico estratgico?

Se retoman los objetivos registrados en el captulo 1, pgina 11 de este documento.

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