Petrleo Subversivo

Por Bernard Mommer*

La IV. Repblica, como el rgimen poltico previo a 1998 ha sido bautizado pstumamente, fue desgarrada por dos movimientos subversivos, uno dentro de las fuerzas armadas y otro dentro de la industria petrolera nacional. La historia de la subversin militar es bien cono cida, pero no as la historia de la subversin dentro de la compaa petrolera nacional, Petrleos de Venezuela , S.A. (PDVSA). Despus de la nacionalizacin de la industria petrolera en 1976, PDVSA se convirti en algo as como un Estado dentro del Estado. Sus ejecutivos venezolanos compartieron el punto de vista de las compaas petroleras internacio nales, para quienes ellos haban trabajado durante muchos aos. Adems, los sucesivos gobiernos de Accin Democrtica (AD) y del Comit Organizativo Pro Elecciones Independientes (COPEI), durante y despus de los aos del auge petrolero de los aos 1970, fracasaron en crear un nuevo y eficiente rgimen fiscal y regulatorio, a la vez que implementaban desastrosas polticas de desarrollo, caracterizadas por una planificacin pobre y por el despilfarro. Esto finalmente llev, despus de 1989, a la Poltica Petrolera de Apertura (o simplemente Apertura ), que encamin a la poltica petrolera venezolana hacia la re-priva tizacin de la industria. Al mismo tiempo, la encamin tambin hacia la minimizacin de los ingre sos fiscales petroleros. El Presidente Hugo Chvez se atraves en este camino, pero la orientacin de la poltica petrolera sigue siendo una cuestin que no slo divide a la sociedad venezolana, sino tambin al movimiento chavista. Existen algunos paralelismos notables entre el desarrollo de ambos movimientos subversivos. Chvez fund su movimiento alrededor de 1982; los ejecutivos de PDVSA se embarcaron en su estrategia de internacionalizacin en 1983. La internacionalizacin fue ideada por PDVSA con el fin de crear un mecanismo para trasladar ganancias fuera del alcance del gobierno por medio de precios de transferencia (es decir, los precios cargados en las ventas a sus propias filiales en el exterior). Tanto los ejecutivos de PDVSA como Chvez y sus seguidores estaban convencidos de que el rgimen poltico vigente en aquel momento, ya no te na arreglo. A juicio de los dos grupos conspiradores, el despilfarro de los ingresos petrole ros jug un rol crucial en este continuo declive. Tanto los militares como PDVSA asumieron una actitud moralizante y
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Traducido del ingls por Marireyna Rojas Serra; traduccin revisado por el autor.

Mommer Petrleo Subversivo pg. 2 culparon a la corrupcin de la crisis. Los militares soaron con salvar el pas; los ejecutivos de PDVSA slo soaron con salvar a la industria petrolera de las manos del pas. Las secuelas de la nacionalizacin La nacionalizacin en Venezuela, en 1976, fue la resulta de una poltica sostenida de maximizacin del ingreso fiscal recaudado por las exportaciones petroleras. En los dos aos previos a la nacionalizacin, por cada dlar de exportacin petrolera, el gobierno recaudaba 80 cntimos en rentas, regalas e impuestos. En 1970 el gobierno hizo valer su derecho a exigir impuestos a las exportaciones a su sola discrecin, dejando efectivamente a las compaas sin ms que con una ganancia regulada. Las compaas extranjeras estaban perdiendo el control sobre sus negocios. Ya no podan maximizar sus propias ganancias, porque el gobierno iba a recaudar los ingresos adicionales por la va de los impuestos a las exporta ciones (por el mecanismo de los valores fiscales de exportacin). As, apenas resistieron cuando el Presidente Carlos Andrs Prez nacionaliz la industria el 1 0 de enero de 1976. Sin embargo, slo unos pocos aos despus de que Prez dej su cargo, su plan de crear una Gran Venezuela y desarrollar el pas, de la noche a la maana, por un programa de industrializacin forzada, haba fallado estrepitosamente. PDVSA empez entonces a desarrollar su propia agenda secreta para apartarse del control estatal. Con la nacionalizacin cambi el propietario de la industria petrolera, pero no su tren ejecutivo venezolano. Previo a la nacionalizacin, existan tres grandes concesionarias extranjeras operando en Venezuela: Exxon, Shell y Mobil. A lo largo de los aos, en parte respondiendo a presiones polticas, las compaas extranjeras haban seleccionado a vene zolanos para ocupar las ms altas posiciones ejecutivas. Estos ejecutivos aceptaron la na cionalizacin en 1976 slo porque no tenan otra opcin. Una vez que estuvieron encargados de PDVSA, su primer objetivo fue desplazar el Ministerio de Energa y Minas (MEM), el tradicional asiento institucional del Estado terrateniente. La compaa ciertamente no tena en mente la maximizacin de los ingresos fiscales (regalas, impuestos sobre la renta y a las exportaciones). Al contrario, una vez que la Gran Venezuela de Prez se haba estrellado, PDVSA busc limitar sus propias obligaciones fiscales. El fracaso de la poltica de desarrollo slo reforz su determinacin. Para qu generar in gresos fiscales que, de todos modos, se despilfarraran? Para qu maximizar beneficios cuando stos terminaran, inevitablemente, en las arcas del fisco

Mommer Petrleo Subversivo pg. 3 nacional? As, la compaa termin por concentrarse en su propia agenda: el desarrollo del sector petrolero en trminos reales, maximizando volmenes, el flujo de caja y ventas pero no beneficios! en to dos los segmentos de la industria, tanto a nivel nacional como internacional, sin considera cin alguna para con el fisco nacional. PDVSA socav as las bases de la nacionalizacin y allan el terreno para el retorno de los inversionistas privados. En 1989, cuando Prez asumi nuevamente la Presidencia e implement el Gran Viraje que incluy la Apertura al capital extranjero, una alianza emergi entre la compaa petrolera nacional, por un lado, y las compaas petroleras extranjeras, junto a los pases consumidores, por el otro. Contrariamente a lo que comnmente se cree, la privatizacin no era en absoluto la principal prioridad de esta alianza. Las compaas internacionales y los pases consumidores estaban preocupados, antes que nada, por desmantelar en primer lugar el marco poltico e institucional que haba llevado a la nacio nalizacin. Es decir, queran reducir el poder del Estado de maximizar su participacin en los ingresos petroleros y de controlar los precios y la oferta. Su estrategia fue poner en juego una nueva estructura re gulatoria diseada para evitar que el gobierno (a travs del MEM) pudiera volver a seguir una estrategia de maximizacin de ingresos fiscales. Slo despus de alcanzar este objetivo, la privatizacin pasara a ocupar el primer lugar en la agenda (Mommer, 2002a). Entretanto, el capital extranjero en asociacin con PDVSA se convirti nuevamente en un importante productor en Venezuela. Actualmente, alrededor de un 25 por ciento del petrleo venezolano es producido en esta forma. Segn los contratos firmados bajo los trminos de los aos de Apertura, despus de 1989, este porcentaje se incrementar por encima del 40 por ciento para el ao 2010 (Mommer, 1998). Cuando las compaas extranjeras controlaban la produccin petrolera y fijaban los precios, el Estado vigilaba, de manera natural, sus operaciones. Despus de la nacionali zacin, esta vigilancia pareci innecesaria. Peor an, en respuesta al explosivo crecimiento de los precios petroleros y, por lo tanto, de los ingresos fiscales en 1973/74, el Congreso recin electo aprob una Ley Habilitante que dio al Presidente Prez completa libertad para gastar el dinero a su discrecin, de acuerdo con su visin de la Gran Venezuela. En otras pala bras, el Congreso rehuy a su ms bsica y esencial tarea: el control de las finanzas pblicas. Prez emprendi una serie de grandes proyectos de inversin, nacionaliz la indus tria del hierro, y forz la salida del capital extranjero de muchas otras reas econmicas claves, tales como la banca y las cadenas de comercio al detal, mientras que surga un sistema de empresas estatales en el corazn de la nueva

Mommer Petrleo Subversivo pg. 4 economa. Simultneamente, las empresas privadas venezolanas fueron marginadas. As, FEDECMARAS, la mayor organizacin empresarial del pas, en la vspera de la nacionalizacin ya se haba convertido en un cuerpo relevante poltica, e incluso econmicamente; pero una vez que sus miembros extranjeros dejaron la organizacin, entre ellos las compaas petroleras internacionales, lo que quedaba era slo su sombra. Durante los aos posteriores a la nacionalizacin, el gobierno o ms precisamente, el Presidente pareca tener todas las cartas del triunfo en sus manos. El ingreso fiscal petrolero aument de 1.4 miles de millones de dlares en 1970 (alrededor del 10 por ciento del PIB), a 9 miles de millones en 1974 (un impresionante 40 por ciento del PIB). Tal entrada, con relacin a la estructura productiva nacional, fue ms all de la capacidad de absorcin de la economa. Peor an, por la prisa de construir su Gran Venezuela, el gobierno de Prez contrat crditos internacionales gastando as, de hecho, ingresos petroleros futuros, adems de los altos ingresos petroleros corrientes. Pero, en realidad, con la salida de las empresas extranjeras, la capacidad de absorcin de capital de la economa nacional decay. Ciertamente, el pas no necesitaba el dinero de los inversores extranjeros en ese momento, pero s necesitaba sus capacidades gerenciales, para poder llevar sus ambiciosos planes de inversin a buen trmino. As, finalmente, un gobierno aislado e indefenso fue ahogndose en su riqueza financiera. Clientes polticos, no ciudadanos o socios de negocio, rodearon al Estado, que supuestamente estaba dotado de poderes mgicos para desarrollar la economa (Coronil, 1997). sta fue una frmula para el desastre. El Congreso nunca ms recobr el control sobre las finanzas pblicas y el sector privado tampoco volvi, hasta el da de hoy, a recuperar el rol que le corresponde. Slo los acreedores extranjeros estaran finalmente en una posicin de poder forzar al gobierno y a las empresas del Estado a cambiar de rumbo, pero entonces lo haran en funcin de su agenda particular. Despus de 1983, se mantena en pie una sola institucin fuerte y en pleno funcionamiento en toda la economa nacional: PDVSA. La falta de un marco regulador apropiado se iba a revelar entonces de mayor consecuencia para la compaa, pues le permiti seguir desarrollando su propia agenda. La poltica de internacionalizacin de PDVSA y los precios de transferencia La primera repuesta de PDVSA a la implementacin de un control de cambio en 1983, fue la poltica de internacionalizacin (Bou, 1997). En un infructuoso esfuerzo de ltima hora por

Mommer Petrleo Subversivo pg. 5 contener la crisis de la deuda externa y financiera, el gobierno recurri a los fondos de reserva de la compaa, de aproximadamente US$ 5.5 mil millones, que sta haba podido acumular durante los aos de precios altos con miras a inversiones futuras. Al mismo tiempo, sin embargo, los altos precios del petrleo haban llevado a una cada de la demanda y a unas cuotas de la OPEP cada vez ms restrictivas, que dejaron a la compaa sin oportunidades de nuevas inversiones en Venezuela. Para impedir que el gobierno volviera a apropiarse de sus activos lquidos en el futuro, PDVSA decidi no acumular nunca ms tales activos. Y como invertir en el pas no era posible, las ganancias acumuladas tenan que gastarse en el exterior. Pero, dnde podra gastarse el dinero en momentos en los que la produccin se estaba recortando? La repuesta fue la poltica de internacionalizacin de PDVSA. En 1983, PDVSA compr su primera participacin en una refinera extranjera (VEBA) en Alemania. En esa ocasin, la compaa explic que esa refinera proveera un mercado para e l petrleo pesado venezolano, difcil de colocar de otra manera. Pero hasta el da de hoy, sin embargo, la refinera alemana en cuestin nunca ha procesado un solo barril de crudo pesado. A lo largo de todos estos aos PDVSA ha suplido a VEBA de crudo liviano el cual, de todos modos, podra haber sido vendido fcilmente en el mercado mundial. Adems, PDVSA vendi el petrleo a sus filiales europeas a unos precios de transfe rencia con descuentos sustanciales, trasladando de este modo una porcin de sus ganancias fuera del alcance del gobierno venezolano (Guevara, 1983). Algunos polticos de Accin Democrtica (AD) Rafael Guevara y Celestino Armas se dieron cuenta de la maniobra y alarmaron al Congreso, pero fue en vano. Al contrario, la cuestin de los precios de transferencia se decidi totalmente a favor de PDVSA cuando el gobierno del Presidente Jaime Lusinchi (1984-1989), siendo l tambin miembro de AD, decret que la compaa podra, en lo sucesivo, establecer sus propios precios. Este Decreto dio a la poltica de internacionalizacin un nuevo espaldarazo. Posteriormente, PDVSA volc su atencin hacia el mercado estadounidense, donde opera con el nombre de CITGO. Una vez ms, PDVSA compr sistemticamente refineras all, suscribiendo contratos de suministro a largo plazo y garantizando descuentos sustanciales a sus nuevos afiliados con el propsito de trasladar significativas porciones de sus ganancias hacia el exterior. Con el fin de asegurar que ese dinero estuviera definitivamente fuera del alcance del go bierno, los contratos fueron usados, adems, como colaterales para garantizar crditos extranjeros. As, antes de que Chvez o cualquier otro futuro gobierno pueda cambiar los trminos contractuales entre PDVSA y sus propias subsidiarias,

Mommer Petrleo Subversivo pg. 6 habr que cancelar primero todas las deudas de PDVSA, que ahora ascienden a una suma cercana a los 10 mil millones de dlares. Trasladar ganancias al exterior por medio de precios de transferencia, ste es el verdadero motivo para la internacionalizacin, lo que tambin explica el incontrolado crecimiento de la red internacional de refineras de PDVSA con una capacidad, en la actualidad, para procesar alrededor de 2 millones de barriles por da (b/d) y con una red de 14 mil estaciones de servicio en los Estados Unidos. En la segunda mitad de 1990, PDVSA estuvo traspasando a travs de precios de transferencia, un promedio del orden de 500 millones de dlares anuales en ganancias, desde sus cuentas domsticas a sus filiales extranjeras (Mendoza Pote ll, 1995; Bou, 2002). Durante los dieciocho aos posteriores al inicio de la internacionalizacin, las filiales extranjeras de PDVSA nunca pagaron dividendos a la compaa matriz en Caracas. En realidad, generar ingresos para el pas nunca fue el objeto de esta poltica. Pero en diciembre de 2001 el gobierno de Chvez las constri a pagar dividendos por primera vez. Las cuotas OPEP y PDVSA A principios de 1980, despus de que la demanda empez a decaer, la OPEP cre un sistema de cuotas en un intento de mantener los precios altos. PDVSA y los gobernantes venezolanos en apuros financieros, empezaron a buscar vas para minimizar el impacto de esas cuotas. As, en 1983, Venezuela empez a medir la produccin, sujeta a las cuotas OPEP, en las puertas de la s refineras y en los puertos de exportacin, y no ms en los campos de produccin (como es usual en cualquier parte del mundo para el cobro de regalas). De modo que la cuota, aunque sea por una sola vez, se increment por unos cuantos millones de barriles que se encontraban en las tuberas y en los tanques de almacenamiento. Simultneamente, PDVSA prometi al MEM que instalara medidores modernos automticos en los campos. Esto nunca ocurri, a pesar de las repetidas y formales protestas del Ministerio durante los siguientes quince aos. Consecuentemente, el efecto ms duradero fue que el MEM perdi, de hecho, su capacidad para monitorear y controlar directamente los niveles de produccin de petrleo crudo y gas natural, dando a PDVSA un margen de maniobra significativo para minimizar sus pagos de regalas. PDVSA empez a buscar otras maneras de manipular la definicin de petrleo crudo sujeto a las cuotas OPEP: aumentando la produccin de los crudos extra-pesados (es decir, ms pesado que el agua) de la Faja del Orinoco, con creces la mayor reserva de este tipo de crudo en

Mommer Petrleo Subversivo pg. 7 el mundo. La compaa sostuvo que estos extra-pesados que se procesaban, en parte, convirtindolos en Orimulsin no entraban dentro de la definicin de petrleo crudo (esta afirmacin es tcnicamente correcta, ya que estos extra-pesados no son lquidos a temperaturas ambientales normales). En consecuencia, PDVSA argument que los extra-pesados deberan clasificarse como bitmenes y, por lo tanto, no estaran sujetos a las cuotas OPEP. En el 2000, PDVSA produjo aproximadamente 100 mil b/d de Orimulsin, derivados de alrededor de 70 mil b/d de petrleo extra-pesado, y planificaba triplicar esta cifra en el futuro cercano. Despus de 1989, con el inicio de la Apertura, PDVSA entr en cuatro asociaciones con compaas extranjeras en la Faja del Orinoco, para el mejoramiento de crudos extra-pesados convirtindolos en crudos sintticos (syncrude). PDVSA planificaba incrementar la produccin de syncrude a 1.2 millones de b/d (requiriendo alrededor de 1.5 millones b/d de crudos extrapesados) para el ao 2010. Como la Orimulsin, el crudo sinttico est sujeto a bajos niveles de imposicin (uno por ciento de regalas y 34 por ciento de impuesto sobre la renta). Si este petrleo fuera incluido en la cuota OPEP correspondiente a Venezuela, desplazara de las exportaciones de PDVSA a un volumen proporcional de crudos convencionales que s estn sujetos a impuestos mucho mayores. Calculado sobre la base de los precios de la primera mitad del ao 2001, la prdida en ingresos para el gobierno sera de tanto como 10 dlares por barril. La entrada acelerada en la Faja del Orinoco se pretenda justificar, durante los aos de la Apertura, conque la produccin proveniente de ella no estara sujeta a las cuotas OPEP. Un propsito de mayor alcance fue, sin embargo, provocar que Venezuela entrara en conflicto con la OPEP, posiblemente forzndola a salirse de la Organizacin, para someter al pas, de una vez por todas, a una poltica basada en altos volmenes y bajos precios. Esta estrategia es consistente con los objetivos de la Agencia Internacional de la Energa (AIE) que fue fundada por los pases consumidores a principios de los setenta, precisamente con la finalidad de hacer frente a la OPEP. De hecho, Andrs Sosa Pietri, Presidente de PDVSA a comienzos de los noventa, ha venido abogando sistemticamente por la salida de Venezuela de la OPEP y por su incorporacin a la AIE. El gobierno de Chvez tuvo que enfrentar esta situacin. El compromiso prctico ha sido incluir el crudo sinttico en la cuota OPEP, pero no la Orimulsin. No obstante, los recientes recortes de la produccin (2001) estn causando muy sustanciales y desproporcio nadas prdidas de ingresos fiscales. La alternativa a las cuotas, sin embargo, seran precios mucho ms bajos, los

Mommer Petrleo Subversivo pg. 8 que tendran un impacto an peor. Abandonar la OPEP no es una op cin que el gobierno de Chvez est dispuesto a considerar. La Apertura en el contexto de la poltica neo-liberal posterior a 1989 En diciembre de 1988 Prez fue electo Presidente por segunda vez, pero se encontr con una situacin totalmente diferente a la de veinticinco aos atrs. A pesar de que los precios petroleros colapsaron en 1986, el gobierno precedente, de Jaime Lusinchi, mantuvo el ya acostumbrado alto nivel de gasto pblico. As, cuando Prez asumi la Presidencia en febrero de 1989, tuvo que enfrentarse al hecho de que el Banco Central se haba quedado sin reservas de divisas. Prez acept inmediatamente un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial, que inclua un aumento en los precios de la gasolina en el mercado domstico. Prez entonces anunci un Gran Viraje que le cay de sorpresa al pueblo venezolano, al que nadie le haba dicho, de entrada, que la economa nacional estaba en crisis. En efecto, el aumento en los precios de la gasolina, reflejado en el encarecimiento de los pasajes de transporte, desencaden el Caracazo de la semana del 27 de febre ro de 1989. Prez tambin empez a permitir el retorno de los inversionistas privados a la industria petrolera venezolana. Como parte de la Apertura de la economa venezolana al mundo exterior en general, PDVSA fue encargada de la Apertura Petrolera. El rol del MEM, que con anterioridad a la nacionalizacin haba sido responsable de las relaciones legales, contractuales y fiscales con las compaas extranjeras, fue reducido a un estatus de organismo refrendatario. PDVSA predic el evangelio de la competitividad al gobierno, alegando que las regalas y los impuestos tenan que reducirse para atraer a los inversionistas extranjeros. El gobierno sigui este consejo. Adems de las asociaciones en el mejoramiento de crudos extra-pesados, ya mencionadas, PDVSA abri a la inversin privada campos marginales productores de crudos convencionales (acuerdos conocidos como Contratos de Servicios Operativos), los que para 2001 llegaron a producir alrededor de 500 mil b/d. La mayor parte de esta produccin no est sujeta a la cuota OPEP es decir, se supone que PDVSA hace los ajustes del caso adems de estar sometida a bajos niveles impositivos. En este proceso, de nuevo, se recort la produccin de PDVSA sujeta a altos niveles impositivos. An ms, en estos contratos PDVSA acta como un paraguas protegiendo al capital privado contra el Estado, garantizando que la compaa estatal pagara una indemnizacin a sus socios si se produjera algn cambio legislativo en su detrimento. Estos contratos, por lo

Mommer Petrleo Subversivo pg. 9 dems, incluyeron el arbitraje internacional, un arreglo que Venezuela nunca haba aceptado hasta entonces. Por ltimo, pero no menos importante, en caso de disputas, las exportaciones de PDVSA renunciando la compaa nacional contractualmente a sus privilegios de empresa pblica estn sujetas a embargo. No obstante, el Congreso aprob todos estos contratos. Habiendo actuado a favor de los inversionistas extranjeros privados, PDVSA del mismo modo insisti en una baja imposicin tambin para s. Su mejor oportunidad lleg en el catico ao de 1993. El Presidente Prez fue destituido de su cargo, principalmente como consecuencia de los dos intentos de Golpe de Estado en 1992. Un gobierno provisio nal muy dbil asumi el poder y acept una nueva Ley de Impuesto Sobre la Renta con ge nerosas exenciones por inflacin. Adems, el poder discrecional del gobierno sobre el impuesto a las exportaciones, que haba sido creado en 1970 para permitir la recaudacin de ganancias extraordinarias en perodos de altos precios, fue suprimido progresivamente, para desaparecer por completo en 1996. Estas medidas contribuyeron a una significativa cada del ingreso fiscal petrolero.

Grfico 1 Ingreso fiscal petrolero como porcentaje del ingreso petrolero bruto
70 60 50 40 30 20 Ingreso Fiscal Div.
Dividen

Fuente: Ministerio de Energa y Minas: Petrleo y otros datos estadsticos. (Caracas: 2001)

76

80

85

90

93 95

00

Las estadsticas ponen en evidencia la declinacin de la participacin del gobierno en el in greso petrolero. En 1981, el ingreso bruto por la produccin de hidrocarburos, incluyendo la refinacin, ascendi a US$ 19.7 mil millones, un mximo histrico. En 2000 se alcanz un nuevo mximo, de US$ 29.3 mil millones. No obstante, en 1981 PDVSA pag US$ 13.9 mil millones en ingresos fiscales, pero solamente US$ 11.3 mil millones en 2000. En otras palabras, por cada dlar de ingreso bruto, PDVSA pag en 1981 al gobierno 71 cntimos en rentas, regalas e impuestos, pero slo 39 cntimos en 2000. Adems, el ingreso guberna mental derivado de la produccin de

Mommer Petrleo Subversivo pg. 10 crudo sinttico, que empezar en un futuro prximo, ser sustancialmente ms bajo an. As, la tendencia a la cada del ingreso fiscal petrolero continuar con toda seguridad. El fin de la IV. Repblica En las elecciones generales de 1998, los dos movimientos subversivos uno conducido por ejecutivos de PDVSA y el otro por militares llegaron a confrontarse (Arrioja, 1998; vase tambin el captulo de Hellinger en este volumen). PDVSA se haba fortalecido lo suficiente como para asumir ya pblicamente un rol poltico preponderante y sus dirigentes estaban convencidos de que haba llegado el momento para implementar su agenda liberal. El liberalismo, en el contexto de las polticas petroleras internacionales, debe entenderse en su concepcin revolucionaria originaria, basada en el reemplazo de las manos visibles del terrateniente por las manos invisibles del mercado. Como sus antepasados, los liberales en la actualidad quisieran debilitar el poder de los terratenientes (es decir, de los Estados Nacionales Soberanos) de restringir el acceso del capital (es decir, las compaas petroleras internacionales). Es este poder de restringir el acceso al yacimiento lo que constituye la base del terrateniente, privado o pblico, para poder recaudar una renta. El objetivo para los libe rales es la tierra para quien la trabaja o, para ser ms preciso, los minerales para los mine ros. Ellos desean que los recursos naturales sean considerados no slo como un don libre de la naturaleza, sino un don libre de la naturaleza a las compaas productoras y a los consumidores. Libremente se refiere as a la elimin acin de la obligacin de pagar renta. Es el petrleo venezolano un don libre de la naturaleza para las compaas y los consumidores internacionales ? La agenda liberal de PDVSA responde esta interrogante con un S incondicionado. Esta visin es la anttesis de todo lo que ha logrado el nacionalismo petrolero en Venezuela, incluyendo la fundacin de la OPEP y la nacionalizacin. Esto es imperialismo en su ms antigua definicin: la conquista de tierras extranjeras y de sus recursos minerales. Como era de esperar, PDVSA disfrut de un fuerte respaldo de los gobiernos de los pases desarrollados y de las compaas petroleras internacionales. Sus expertos disearon cambios en el sistema fiscal venezolano siguiendo el ejemplo del Mar del Norte Britnico, la regin productora de petrleo ms liberal del mundo en trminos de permitir el libre ac ceso del capital a los recursos naturales. As, PDVSA entr a jugar un rol importante intro duciendo al pas en un mundo global donde el Estado territorial est destinado a desaparecer. Venezuela se uni a la

Mommer Petrleo Subversivo pg. 11 Organizacin Mundial del Comercio (OMC) sin reservar ningn derecho especial con respecto a su petrleo (en contraste con Mxico). De acuerdo a la visin adoptada por PDVSA, la nica ventaja de los recursos naturales consiste en atraer inversiones, ms no en constituir una palanca para la promocin del desarrollo nacional. En contraste con perodos anteriores, la nacin ya no requiri a los inversionistas extranjeros la transferencia de tecnologa o la compra obligatoria de equipos de produccin nacional. PDVSA argument que cualquier insistencia en medidas de maximizacin del ingreso petrolero podra obstruir el libre flujo de la muy necesitada inversin extranjera. Si la meta principalsima del Estado, como dueo del recurso natural, era atraer inversin extranjera, entonces ms bajos los niveles impositivos y ms flexibles los regmenes fiscales, mejor. Consecuentemente, la poltica fiscal de maximizacin del pasado fue remplazada por una poltica de minimizacin. En febrero de 1998, pareca que Irene Senz iba a ganar fcilmente las elecciones y que PDVSA jugara un rol central en su gobierno. Venezuela estuvo a punto de convertirse en el pupilo modelo latinoamericano del liberalismo en materia de recursos naturales y de la globalizacin. Una nacin que haba jugado un papel clave en la fundacin de la OPEP, el eptome de una or ganizacin dedicada al fortalecimiento de la soberana nacional sobre los recursos naturales agotables, estaba por convertirse en lder del desmantelamiento de todo lo que se haba lo grado dentro del marco de la OPEP. Es entonces cuando, echando a perder todo, surgi Chvez como un candidato popular. Los pequeos grupos polticos que se haban opuesto a la poltica petrolera liberal de PDVSA apoyaron a Chvez, aunque ste no tena una agenda petrolera especfica ms all de un compromiso impreciso de seguir una poltica nacionalista. l y sus seguidores ms cercanos no estaban an al tanto del petrleo subversivo, pero una cosa era cierta: su victoria, como mnimo, frenara la implementacin de la agenda liberal. Y no haba nada que pudieran hacer al respecto los dirigentes de PDVSA y los partidos polticos tradiciona les. Desesperados, AD y COPEI formaron en un ltimo momento un frente comn electo ral, pero todo fue en vano. Durante la campaa electoral Chvez subi en los sondeos de opinin tan inexorablemente como los precios mundiales del petrleo bajaban. PDVSA haba estado presumiendo pblicamente de que nunca ms cortara ni un slo barril de produccin. Ya no se trataba de si el crudo extra-pesado estaba, o no, sujeto a las cuotas OPEP, sino de poner fin al sistema de cuotas per se . Pero incluso la formidable maquinaria de re laciones pblicas de PDVSA sosteniendo que lo s bajos precios

Mommer Petrleo Subversivo pg. 12 aseguraran ms mercado para Venezuela con un balance general positivo no pudo convencer al pas de que la cada de los precios era buena noticia, a pesar de intentarlo tanto como pudo. La V. Repblica Hugo Chvez asumi la Presidencia en febrero de 1999 en medio del peor colapso de los precios en los mercados petroleros mundiales en cincuenta aos. La situacin, sin embargo, pronto cambi radical y favorablemente; y no hay dudas sobre el rol crucial que jug el gobierno de Chvez en esta recuperacin. El ltimo gobierno del ancien rgime haba llegado cerca de abandonar la OPEP. La poltica de PDVSA, anunciada pblicamente, de maximizar volmenes, desatendiendo las cuotas de la OPEP y sus objetivos de precios, fue la ma yor causa individual de la crisis de los precios petroleros de 1998. Incluso el gobierno de Caldera que haba mostrado poca resistencia a las iniciativas de PDVSA, tuvo que echar atrs esta poltica y en sus ltimos meses acord nuevas cuotas con la OPEP; pero en casa, un MEM dbil, fue incapaz de imponerlas a PDVSA. Si no fuera por la victoria de Chvez, PDVSA se hubiera transformado ya, en poco ms que una agencia de licitacin y la privatizacin de sus filiales hubiera sido el resultado final inevitable. El Presidente Chvez y su Ministro de Energa, Al Rodrguez Araque, revirtieron la poltica de rechazo de las cuotas OPEP y empezaron a defender los precios. Junto a Mxico y Arabia Saudita, Venezuela promovi exitosamente un nuevo entendimiento sobre las cuotas entre los miembros de la OPEP y otros pases exportadores. Venezuela tambin promovi y organiz durante septiembre del 2000 la Segunda Cumbre de Jefes de Estados de la OPEP. Los precios se recuperaron. Los ingresos brutos por exportaciones de hidrocarburos asce ndieron a 29.3 miles de millones de dlares en el 2000. Sin embargo, los precios eran tan slo un aspecto de los problemas que en materia petrolera estaba confrontando Chvez. Su otra tarea fue encontrar la forma de detener la cada de los ingresos fiscales, debido a problemas estructurales y legales de largo plazo, que por ello mismo tambin seran mucho ms difciles de corregir. Recuperando el control sobre los recursos naturales nacionales Tan pronto como Rodrguez Araque asumi el Ministerio en 1999, empez a implementar una poltica dirigida a reafirmar el control sobre los recursos naturales y sobre la poltica fiscal. Rodrguez Araque se haba opuesto a las decisiones de los gobiernos anteriores de dejar la negociacin de los contratos aguas arriba a PDVSA. En el centro de la problemtica de los

Mommer Petrleo Subversivo pg. 13 regmenes fiscales se encuentra la cuestin de las regalas, que representan la forma ms segura de ingreso para los propietarios de los recursos naturales (Mommer, 1999). La virtud de las regalas est en la facilidad con la que pueden recaudarse, envolviendo solamente dos variables: volmenes y precios. A diferencia del impuesto sobre la renta, stas son inmunes contra la manipulacin de los costos de produccin. Por esta precisa razn PDVSA quera abolir las regalas; y, en cambio, estaba dispuesta a aceptar un aumento en las tasas del impuesto sobre la renta aplicable a los campos altamente productivos (Espinasa, 1998). El problema de esta propuesta es que la recaudacin efectiva de impuestos sobre la renta es mucho ms difcil, especialmente para un Estado cuyas capacidades burocrticas estaban mermando. El gobierno venezolano, como hemos visto, estuvo lu chando hasta para medir y controlar aunque fuese los volmenes y precios. Con un xito parcial, el MEM, bajo la direccin de Rodrguez Araque, empez a monitorear los volmenes producidos en algunos campos y a rechazar los precios de transferencia, cargados por PDVSA a sus filiales extranjeras, como la base para el clculo del pago de regalas. PDVS A fue as obligada a pagar regalas con base en los precios del mercado internacional. No obstante, el Ministerio de Finanzas continu aceptando los precios de transferencia en el clculo de lo que la compaa tena que pagar en impuestos sobre la renta. Con Rodrguez Araque, el MEM tambin redise los trminos de los contratos para el gas natural, que estaban en preparacin cuando el nuevo gobierno asumi el mando. Una nueva Ley del Gas Natural, promulgada en 1999, estableci una tasa mnima de regala del 20 por ciento; en la prctica, por va de la subasta, se lleg incluso a una tasa tan alta como del 32 por ciento. Al mismo tiempo, este sector se abri por completo a los inversionistas privados. Una nueva Ley Orgnica de Hidrocarburos, promulgada en el 2001 redactada por lvaro Silva Caldern, quien sucedi a Rodrguez Araque como Ministro (Ro drguez Araque pas a la Secretara General de la OPEP) estableci una tasa mnima de regala de un 30 por ciento (con alguna flexibilidad a la baja, hasta el 20 por ciento para crudos convencionales y hasta un sexto en el caso de crudos extra-pesados). Al mismo tiempo, la ley baj la tasa del impuesto sobre la renta aplicada a crudos convencionales, del 59 por ciento al 50 por ciento; para los crudos extrapesados se mantuvo la tasa de 32 por ciento. En total, hubo un incremento en los niveles impositivos basado en el incremento de la tasa de regala. La ley tambin reserva al Estado la mayora accionaria en cualquier asociacin para la exploracin y producc in de hidrocarburos lquidos.

Mommer Petrleo Subversivo pg. 14 La nueva Ley de Hidrocarburos se aplicar slo a las licencias, concesiones y contratos futuros. Sobre la base de los acuerdos existentes, las compaas privadas continuarn pagando menos, en regalas e impuestos, por el acceso a los depsitos petroleros ms rentables, de lo que pagan por los arrendamientos de campos marginales en los Estados Unidos. De hecho, desde 1993, incluso PDVSA paga menos en regalas e impuestos que las compaas privadas en Alaska (Mommer, 2001b). Controlando a PDVSA El MEM, a cargo de Rodrguez Araque y Silva Caldern, esperaba obligar a PDVSA a gastar menos y a pagar ms impuestos. Esta meta no sera fcil de alcanzar. A finales del 2001 el Ministerio se mantena en manos de funcionarios pertenecientes a dos pequeos partidos, Patria Para Todos (PPT) y Movimiento Electoral del Pueblo (MEP). De por s dbiles, se debilitaron an ms cuando ambos partidos perdieron su pequea representacin en la Asamblea Nacional en las elecciones generales del 2000. Por lo tanto, el Ministerio ca reca de apoyo poltico en la Legislativa, entre tanto PDVSA continuaba haciendo su la bor de cabildeo con el MVR de Chvez. En noviembre del 2000, por ejemplo, PDVSA convenci a la Comisin de Energa y Minas de la Asamblea Nacional de declarar pblicamente su in tencin de promover una legislacin a favor de bajas tasas de regalas. Ello ocurri el mismo da en que se aprob una Ley Habilitante, de acuerdo a la cual el gobierno estaba auto rizado para hacer exactamente lo contrario elevar las tasas de regala. Esta ltima posicin prevaleci a nivel gubernamental, pero no estaba claro si sta se defendera en la Asamblea Nacional (otrora Congreso Nacional). El Presidente de PDVSA, el General Guaicaipuro Lameda, critic pblicamente la nueva Ley Orgnica de Hidrocarburos precisamente por el aumento de las regalas. En febrero del 2002, el Presidente Chvez destituy a Lameda y nombr en su lugar a Gastn Parra, un Profesor Universitario con un fuerte trasfondo nacionalista, en lnea con el MEM. A primera vista, la nueva Constitucin tambin se presenta reforzando, aparentemente, la propiedad soberana sobre el petrleo, pero en realidad a la agenda liberal de PDVSA no le fue nada mal en la Asamblea Constituyente. De acuerdo con la nueva Cons titucin Bolivariana, PDVSA, que es en realidad una sociedad de cartera, no puede ser privatizada, pero esta restriccin no se aplica a sus filiales productoras . PDVSA, a diferencia de sus filiales, no produce ni un slo barril de petrleo. La mayora de los venezolanos cree que la Constitucin Bolivariana

Mommer Petrleo Subversivo pg. 15 ha fortalecido, en realidad, la nacionalizacin, pero irnicamente lo que ha hecho es abonar el terreno para la transformacin de PDVSA, la sociedad de cartera, en una agencia liberal de licitacin al servicio de la industria privatizada. En el ao 2000, los costos y gastos de la compaa aumentaron en un sorprendente 44.6 por ciento, como declar oficialmente PDVSA. Esto se explica principalmente por los Contratos de Servicios Operativos, suscritos con las compaas privadas en los aos de la Apertura, diseados tan flexibles como para permitirle a la compaa producir petrleo a muy alto costo (y con bajos impuestos). Los costos de PDVSA ya han pasado la marca de 10 dlares por barril. PDVSA tambin sigui con su vieja poltica: siempre que las cuotas OPEP limitan las posibilidades de inversin en la produccin de petrleo en Venezuela, aumenta sus gastos en el extranjero. PDVSA continua su expansin en el ne gocio de la refinera y de las ventas al por menor, pero ahora no slo en los EE.UU. y Europa, sino tambin en toda Amrica Latina. Los dos negocios del petrleo el negocio del inversionista, por un lado, y el del dueo del recurso natural, por el otro eran fciles de distinguir, mientras que el primero estaba en manos de inversionistas extranjeros y el ltimo estaba en manos del gobierno na cional, representado por el MEM. Con la nacionalizacin en 1976 los dos negocios se confundieron por completo. No hay duda de que lo que se necesitaba, ms que nunca, era un control fiscal ms estricto y ms transparente; lo que realmente ocurri, sin embargo, fue todo lo contrario. El control fiscal se relaj cada vez ms a lo largo de los aos y el control accionario de la compa a por su nico accionista el Estado en realidad nunca funcion. El Ministerio por s mismo no ejerce poder alguno sobre la compaa porque el Presidente nombra a todos sus directores. Ellos son, desde este punto de vista, pares del Ministro. El nico accio nista verdadero es el Presidente, quien virtualmente no tiene apoyo institucional o estructural alguno para ejercer eficazmente esta funcin. PDVSA siempre present el mismo argumento para la flexibilizacin del control estatal: la necesidad de fortalecer a la compaa petrolera nacional, el orgullo de la nacin, aumentando su competitividad. De hecho, la compaa actu de acuerdo con la mxima de que siempre era mejor gastar un dlar, que pagar ese dlar en impuestos. Invertir era una cuestin de principio, no una cuestin de maximizar ganancias. Mayores volmenes de produccin a precios bajos siempre se consider una mejor opcin, que defender precios limitando la tasa de explotacin de un recurso natural agotable.

Mommer Petrleo Subversivo pg. 16 Por lo tanto, PDVSA, contrariamente a lo que la empresa pretende pblicamente, no acta como empresa comercial. PDVSA no maximiza ganancias (que podran convertirse en dividendos para el gobierno) sino volmenes a lo largo de toda la cadena, desde la produccin a la refinacin, al transporte y a la venta al detal. A lo largo de la cadena se diluyen las ganancias provenientes de la extraccin en Venezuela, a travs de la prctica de los precios de transferencia (Bou, 2002). Para volver a un control efectivo de PDVSA, la nueva Ley Orgnica de Hidrocarburos exige a todas las compaas pblicas o privadas la presentacin de sus cuentas de manera separada, de acuerdo a las diferentes fases del negocio. As se volver a aclarar dnde se producen, efectivamente, ganancias, y dnde no una condicin sine qua non para cualquier poltica petrolera racional. Ms por el contrario, los mtodos de contabilidad opacos de PDVSA estn diseados para ocultar los descuentos en sus precios de transferencia, as como los costos deliberadamente inflados. Por ejemplo, PDVSA transfiere una importante parte de los costos de su programa de internacionalizacin, incluyendo el servicio de su deuda por 10 miles de millones de dlares, a su sede en Caracas. De muchas mane ras PDVSA ha perdido control sobre s misma, especialmente en lo concerniente a su poltica de internacionalizacin. La compaa se ha ido estructurando en el devenir de los aos preocupada, en primer lugar, por evitar que su accionista (el Estado) pueda intervenir en ella. Actuando as, se volvi ms y ms difcil de dirigir. Conclusiones PDVSA dio la espalda a la nacionalizacin tempranamente, en 1983, con su poltica de internacionalizacin. Para 1989, de hecho, sta ya no pretenda ms de ser una compaa petrolera nacional, sino una corporacin energtica global. En efecto, la esencia de este mensaje era que con la globalizacin los recursos naturales, como tales siempre nacionales, ya carecan de toda importancia. Por extrao que pueda parecer, este planteamiento con el cual PDVSA se alineaba con las compaas petroleras internacionales y con los pases consumidores gozaba de un fuerte respaldo pblico entre los profesionales venezolanos y la clase media en general. Hasta la nacionalizacin, era obvio para todos los venezolanos que los altos ingresos fiscales petroleros generaban bienestar material para la poblacin entera. Despus de la nacionalizacin, sin embargo, la validez de esta percepcin lleg a cuestio narse, debido al desastroso desempeo del

Mommer Petrleo Subversivo pg. 17 sistema poltico y econmico. Por lo tanto, sujetar a PDVSA nuevamente al control fiscal, ser una tarea mucho ms difcil de lo que cabra imaginar en otras circuns tancias. Una gran parte de la clase profesional venezolana apoya el razonamiento de PDVSA, de que volmenes mayores son ms importantes que la defensa de los precios. Completamente confundidos en lo que respecta a poltica petrolera (Baptista y Mommer, 1987) y bajo la influencia de una poltica eficaz de relaciones pblicas de PDVSA, stos no estn dispuestos a desafiar la lgica neoliberal. Buscan un ambiente de trabajo decente y profesional en una compaa moderna (preferentemente privada) y, por supuesto, un salario satisfactorio, todo lo que la IV. Repblica no pudo ofrecerles ms; menos an creen que la situacin con respecto a la V. Repblica sea diferente. As, estn convencidos de que la privatizacin de PDVSA mejorara sus perspectivas. A nivel popular, sin embargo, la situa cin luce muy diferente. Los sectores desfavorecidos de la poblacin temen su exclusin, que se les dejara atrs si la nacin llegara a re-privatizar a la industria petrolera. En otras palabras, la poltica petrolera ha sido atrapada en el proceso de polarizacin general que ha caracterizado al pas desde comienzos del 2002. El pas entero ha estado embelesado desde la nacionalizacin. Gobierno tras gobierno ha concentrado toda su atencin en PDVSA olvidndose del MEM. Presidente tras Pre sidente ha pasado muchas horas en PDVSA y ninguno puso alguna vez el pie en el Minis terio de Energa y Minas. ste fue desmantelado progresivamente y gran parte de su personal ms capacitado se lo llev PDVSA. El Ministerio mismo ha sido vctima de la decadencia de su infraestructura fsica y su personal se ha empobrecido junto con los dems empleados pblicos. En pleno auge de la Apertura Petrolera PDVSA se movi incluso para reducir la brecha con el pago de un bono mensual a los empleados del Ministerio que trabajaban en la seccin de hidrocarburos (prctica vigente en la actualidad), dobla ndo as sus salarios miserables. Hoy, el presupuesto de PDVSA representa no menos del 40 por ciento del gasto pblico. La influencia financiera de PDVSA penetra profundamente al mundo poltico, periodstico y de los hacedores de opinin pblica en general, siendo fcil convencer a la gente de trabajar para PDVSA como asesores de relaciones pblicas a tiempo convencional sin hablar de las compaas asesoras internacionales establecidas en Caracas desde el inicio de la Apertura Petrolera en 1989. Resumiendo, PDVSA se transform en un Estado dentro del Estado desde hace tiempo, hacindose ms poderosa a medida de que el pas se iba empobreciendo. Bajo el gobierno de Chvez aunque el pas ha seguido empobrecindose esta tendencia ha sido revertida; en

Mommer Petrleo Subversivo pg. 18 consecuencia, el pas ha hecho progresos significativos en recuperar el control sobre su recurso natural ms importante. En la consecucin de este fin, sin embargo, el gobierno fracas en atraer de su lado al tren ejecutivo de PDVSA. En la actualidad, los ejecutivos de la compaa que, de hecho, ya no estaban dispuestos a cooperar con la Cuarta Repblica, an menos lo estn con respecto a la Quinta. Estas conclusiones fueron confirmadas por completo por los sucesos que vivi el pas en abril del 2002. El fracasado golpe de estado deja atrs una situacin muy fluida y el destino final de la poltica petrolera no est resuelto. Al Rodrguez Araque, quien para entonces funga como Secretario General de la OPEP, acept asumir la Presidencia de PDVSA como candidato de un consenso poltico al menos hasta donde pueda haber consenso en Venezuela en estos momentos. Rodrguez Araque enfrenta la tarea de promover, desde PDVSA y en estrecha cooperacin con el MEM, una reforma sistemtica del sector petrolero. El gobierno de Chvez tendr que demarcar los tres roles del Estado, poltica e institucio nalmente: como Soberano en general, como dueo de los recursos naturales y como accio nista nico de PDVSA. Al mismo tiempo, tendr que definir un nuevo rol para el sector privado, nacional y extranjero. Dada la inestabilidad poltica venezolana, su xito est en dudas.

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Mommer Petrleo Subversivo pg. 20 (Oxford Institute for Energy Studies, 1998). Su libro ms reciente es Global Oil and the Nation State (Oxford University Press, 2002). ________