RESUMEN EJECUTIVO

CONPES 3616 Lineamientos De la Poltica de Generacin de Ingresos para la Poblacin en Situacin de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento PPED

Este CONPES favorecer a la poblacin Colombiana ubicada en el Nivel 1 del SISBEN y con los puntajes ms bajos de los quintiles 1 y 2, los Colombianos inmersos en estos quintiles son denominados Poblacin en Pobreza Extrema PPE, y Personas en Situacin de Desplazamiento PD; La Red Juntos en un programa del ndole Nacional que abarca la poblacin PD y PPE los cuales estn inmersos en el SISBEN (Sistema de Informacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales). En el capitulo referente a las definiciones operacionales encontramos los acrnimos, siglas y conceptos bsicos a ser abordados en este CONPES. Despus de la Dcada de los 90 el gobierno Nacional adelanto polticas sociales orientadas a la mitigacin de las Necesidades bsicas insatisfechas a la poblacin ms pobre, razn por la cual se cre el SISBEN como herramienta que permita identificar y censar a la poblacin ms pobre del pas y en condicin de desplazamiento. Este CONPES pretende alcanzar los Indicadores de Goce Efectivo de Derechos (GED) para la generacin de ingresos que permitan a la poblacin pobre extrema y desplazada, incrementar sus ingresos de forma sostenible, sustentable en un Mediano y largo Plazo. El CONPES 3616 orientado tanto a poblacin en pobreza extrema como desplazada, podr ser vincula a la poltica de tierras y vivienda, capacitacin (Educacin bsica, media, tcnica y

tecnolgica) en la medida en que actuando de manera conjunta se constituyen en herramientas fundamentales para hacer sostenible el ingreso de los hogares. Todas las acciones orientadas a incrementar la productividad de la tierra, del trabajo rural y a promover el autoconsumo, genera incentivos para que la poblacin desplazada de las reas rurales retorne a sus hogares y/o lugares fuente del desplazamiento. Estos resultados no son exclusivos de la poltica, las familias que intervienes en el programa aportaran sus esfuerzos al igual que los dems actores como son: el entorno social, poltico y econmico. Este CONPES determinar las diferencias sustancias en la poblacin objetivo y se determinaran las herramientas, tcnicas y estrategias para el desarrollo e implementacin del programa JUNTOS, esta poltica estatal se implementar por fases de corto, mediano y largo plazo coordinado los gastos de las entidades estatales que intervienen en el programa.

El captulo II: Aborda los temas relacionados a la propuesta del CONPES 3616 en la que se describen las iniciativas de las entidades pblicas para reducir la pobreza extrema y el desplazamiento de la PPED al favorecer las capacidades para generara ingresos de este segmento de la poblacin. MARCO CONCEPTUAL Principales funciones de la PGI (POLITICA DE GENERACION DE INGRESOS) La GI es uno de los mecanismos ms importantes para el ejercicio pleno de los derechos sociales y econmicos de la PPED. (Poblacin en situacin de Pobreza Extrema y/o desplazamiento). La generacin de ingresos es uno de los elementos ms importantes de la promocin social, pues sus beneficios, adems de conducir al ejercicio pleno de los derechos sociales y econmicos de la PPED, le brindan a esta poblacin la oportunidad de acceder a los del crecimiento econmico. En otras palabras, la generacin de ingresos se convierte en una de las principales puertas de salida de la situacin de pobreza

extrema y vulnerabilidad. La PGI es un componente fundamental de la estabilizacin socioeconmica de la PD en el marco del retorno voluntario al lugar de origen o la reubicacin en un lugar diferente a su hogar de origen este proyecto comprende o est compuesto por los siguientes parmetros: Participacin activa de la poblacin en el proceso de superacin de la pobreza extrema y su estabilizacin socioeconmica. En concordancia con los lineamientos de la promocin social, la poblacin objetivo es responsable directa de su propio proyecto de vida. Apoyndose en el principio de la equidad de la promocin social, se busca la ampliacin de las oportunidades de toda poblacin, entendiendo a los individuos como sujetos activos Las intervenciones en materia de generacin de ingresos deben ser integrales, progresivas, coordinadas y diferenciales. CARACTERIZACION DE LA POBLACIN OBJETIVO QUE SE BENEFICIA CON LA POLITICA DE GENERACION DE INGRESOS La PGI est dirigida a la poblacin en situacin de pobreza extrema y desplazamiento (PPED), conjunto que compren de millones de familias ms pobres segn el ndice del SISBEN (pobres extremos) y a aquellos que fueron vctimas del desplazamiento forzado. Dentro de la PPED, la poblacin objetivo de la PGI son los adultos y los jvenes mayores de 18 aos que no hayan alcanzado los logros de la dimensin de ingresos y trabajo de la Red JUNTOS. En la prctica, esta definicin significa que los beneficiarios de la PGI son todos los mayores de 18 aos que pertenecen a los hogares con el menor puntaje del SISBEN estn incluidos en el RUPD, y no han alcanzado los logros de la dimensin de ingresos y trabajo de la Red JUNTOS. Dado que la poblacin objetivo de JUNTOS cumple con las condiciones de pobreza extrema y desplazamiento definidas en este documento, la Poltica de Generacin de Ingresos es una intervencin complementaria a la Red JUNTOS. Para la caracterizacin de la poblacin pobre extrema, con el fin de disear las estrategias ms acertadas para su generacin de ingresos, se utiliz informacin de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de los aos 2003 y 2008. Con base en esta informacin el DNP calcul, el puntaje del SISBEN de los hogares encuestados,

identific aquellos con el puntaje ms bajo, y posteriormente construy los grupos de inters para el diagnstico: i) hogares o personas pobres extremas que pertenecen a JUNTOS (PJ), ii) hogares o personas que no pertenecen a JUNTOS (NPJ). Paralelamente para construir el diagnstico de poblacin en situacin de desplazamiento se utiliz fundamentalmente informacin del RUPD (Registro nico de poblacin desplazada) y del estudio que el Gobierno Nacional present a la Corte Constitucional el 31 de octubre de 2008 sobre el clculo de los indicadores de Goce Efectivo de Derechos. Estas fuentes son complementadas con la informacin de la evaluacin de impacto del programa Familias en Accin para Poblacin Desplazada y el Sptimo Informe del Proceso Nacional de Verificacin de la Comisin de Seguimiento de la Poltica Pblica de Poblacin Desplazada. En los informes del gobierno ha mostrado que la proporcin de hogares en situacin de desplazamiento que est por debajo de las lneas de pobreza e indigencia vara con el tamao del hogar por dos fenmenos que influyen en direcciones contrarias: Por un lado, a mayor tamao del hogar, ceteris paribus, el ingreso o gasto per cpita del hogar es menor y, en consecuencia, la proporcin de hogares por encima de las lneas de pobreza e indigencia tiende a caer con el aumento en el tamao del hogar. por otro lado, a mayor tamao del hogar puede aumentar el nmero de perceptores de ingreso y, ceteris paribus (Todo lo dems constante) , podra haber un aumento en el ingreso total del hogar, que compensara la tendencia anterior. El Captulo III: En este captulo de aborda los conceptos de la poltica que pretende mitigar la pobreza extrema y el desplazamiento de la poblacin mas vulnerable en Colombia.

Otro punto que afecta a PPED es dificultad en el acceso a servicios financieros en Colombia esta estrategia se materializ en el ao

2006 con la creacin del programa de la Banca de las Oportunidades, el cual tiene el propsito de crear las condiciones necesarias para facilitar el acceso a servicios de crdito y otros servicios financieros como ahorro, transferencias, pagos, giros, remesas y seguros, a la poblacin que no ha tenido acceso a los mismos, el programa tiene tres componentes: reformas al marco regulatorio, soporte a oferta y demanda de servicios financieros y apoyo a la Red de Banca de las Oportunidades a travs de incentivos. Los incentivos se entregan bajo tres modalidades: subsidio a costos, cofinanciacin de proyectos y asistencia tcnica. Dentro de este ltimo componente, en el ao 2008 se han diseado incentivos para promover el ahorro y el crdito de la PPED, as como asistencia tcnica para la conformacin de grupos de ahorro y crdito autogestionados y para fomentar la creacin de banca comunal. En forma paralela al programa de la Banca de las Oportunidades el Gobierno Nacional ha desarrollado un conjunto de programas orientados a facilitar el acceso a servicios financieros de la PPED como: Mujeres Ahorradoras en Accin de Accin Social. Mujer Cabeza de Familia de la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer. Promocin de Derechos y Redes Constructoras de Paz de la Consejera Presidencial. Programa Especial de Microcrdito Rural de FINAGRO. Banca Comunal-Ncleos Solidarios del Banco Agrario. Fondo de Incentivos a la Proteccin Familiar del Ministerio de Agricultura y desarrollo rural. Educacin Financiera y Empresarial del Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural, Ministerio de

Comunicaciones y el SENA capacita rurales en temas financieros, fortalece empresarial y promueve la cultura del Instituciones financieras formales por incentivos.

a jvenes el espritu ahorro en medio de

Otro dificultad encontrada dentro de esta poblacin es conformar microempresas viables y sostenibles, ha sido la estrategia que han utilizado la mayora de los programas pblicos y privados de generacin de ingresos para superar la pobreza en Colombia.

Las microempresas son afectadas por diferentes aspectos como: Proyectos de emprendimientos por necesidad y no pueden solventar los gasto necesarios para ser sostenibles. El apoyo ofrecido por parte de las instituciones pblicas se concentra en las etapas de gestacin y puesta en marcha de la microempresa. En pocas ocasiones reciben atencin en la etapa de desarrollo de la microempresa los planes de negocio no estn respaldados por estudios tcnicos y/o financieros que garanticen el xito del uso de los recursos de capital semilla. El tiempo destinado a la elaboracin de los planes de negocio es corto y no permite obtener y evaluar la informacin necesaria sobre la demanda. La debilidad institucional de las entidades territoriales, se constituye en una barrera para promover el desarrollo econmico local incluyente con iniciativas de GI para PPED Las entidades territoriales tienen un rol fundamental en la promocin del desarrollo econmico local y en el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, dado que el

desempeo de las administraciones municipales es dbil, se requiere de un fortalecimiento institucional que vigorice las capacidades territoriales para la gestin de un desarrollo econmico local incluyente, y la implementacin de iniciativas que contribuyan a la generacin de ingresos para la PPED la informacin reportada por los municipios al DNP permite establecer la baja inversin de las entidades territoriales en la promocin del desarrollo econmico local y en el impulso de iniciativas de GI para la PPED. se concluye que el bajo desempeo municipal afecta negativamente la generacin de ingresos, porque limita el acceso de bienes y servicios a la poblacin, no desarrolla la infraestructura de servicios necesaria para atraer la inversin, y limita la formacin de capital humano. El desarrollo de los departamentos es desigual Si bien, Colombia presenta importantes potencialidades en su economa, biodiversidad y riqueza social, cultural, tnica y ambiental, el desarrollo sigue siendo desigual y esto se expresa en las marcadas disparidades que condicionan la generacin de ingresos en diferentes regiones del pas. El desarrollo desigual conduce a que la poblacin tenga acceso diferenciado a los bienes y servicios esenciales, en particular, educacin, agua potable y alcantarillado, energa elctrica y vivienda, y a su vez, esto implica que los territorios de menor ingreso per cpita enfrentan obstculos para su desarrollo y mayores dificultades para superar las condiciones de pobreza. A su vez, el desarrollo desigual conduce a tener diferentes niveles de recaudacin tributaria de las administraciones territoriales y, por ende, diferentes niveles de inversin en bienes y servicios pblicos, esenciales para promover el desarrollo econmico local, el empleo, las oportunidades para el emprendimiento y la generacin de ingresos. Los gobiernos departamentales y municipales deben orientar sus esfuerzos a la consolidacin de un Sistema de Proteccin Social a nivel Local, que le permita a la PPED mejorar su

calidad de vida y superar su situacin de pobreza. Es decir, deben procurar que sus tambin a promover que las personas, familias y comunidades puedan desarrollar estrategias para cubrir sus riesgos, operando con criterios de focalizacin hacia la poblacin ms pobre y vulnerable. la Ley 715 de 2001, establece que los departamentos son promotores del desarrollo econmico y social dentro de su territorio, y ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de la accin municipal, de intermediacin entre la Nacin y los Municipios y de prestacin de los servicios.

Captulo IV: En este captulo de evidencia el diagnostico de las condiciones de vida de la poblacin PPED y las polticas y programas para la Generacin de Ingresos, tambin se definen el problema central y los ejes temticos que se abordaran en el CONPES. En el diagnstico CONPES 3616 se encontr como problema principal que La Poblacin en situacin de Pobreza Extrema y/o desplazamiento, no puede generar ingresos suficientes para auto sostenerse, debido a que no cuenta con los mecanismos necesarios para superar esta situacin, por ello se decidi crear un sistema que le permita a la poblacin PPED superarse y de esta forma generar sus propios recursos econmicos. Cuando se empieza trabajar con la poblacin PPED se encuentra que tienen muchas limitaciones de diferentes tipos debido a su contexto socio-econmico de donde proceden, lo cual ha sido diagnosticado por la MERPD. A raz de esto se planean estrategias para superar la situacin y empezar a trabajar y generar ingresos suficientes para superar la pobreza extrema y vulnerabilidad. La principal estrategia adoptada para romper las barreras que impiden a la poblacin PPED superarse es la educacin, sin

embargo a pesar de mltiples estrategias adoptadas estado se siguen presentando debilidades en este campo.

por el

El estado a travs del SENA ha establecido mecanismos de capacitacin tcnica o formacin para el trabajo, flexibilizando los requisitos de acceso a la formaciones, pero aun el sistema sigue presentado barreas de entrada para este tipo poblacin por los altos requisitos de escolaridad exigidos por la institucin. En trminos ocupacionales se ha detectado que la poblacin rural que trabaja como independiente son los que menos educacin tienen, y en la poblacin desplazada se encontr que los jefes de hogar son completamente analfabetos. De igual forma se ha detectado que la poblacin que recibe el subsidio de familias en accin presenta una mayor tasa de asistencia escolar que la que no lo recibe. El bajo ndice de escolaridad y alto nivel de analfabetismo es una limitante para que esta poblacin pueda acceder a la formacin para el trabajo. Las experiencias han demostrado que para incluir la poblacin PPED y la poblacin desplazada al mercado laboral se requiere una adecuada intervencin Psicosocial. Sin embargo solo una parte de las personas que solicitan apoyo Psicosocial lo reciben. Gran cantidad de la poblacin PPED debido a su procedencia solo est capacitada para desarrollar labores agropecuarias las cuales casi no tiene campo de accin en las zonas urbanas y los que viven en zonas rurales tiene terrenos muy pequeos, de mala calidad e informales. Adems enfrentando el problema de que no cuentan con recursos hdricos y el pas no ha priorizado estas zonas. Lo cual tambin impide que esta poblacin participe en diferentes convocatorias ofrecidas por el Ministerio de Agricultura y desarrollo por lo que no reciben este tipo de apoyo. La poblacin desplazada adems de haber perdido recursos como la tierra como propiedad y acceso a su explotacin tambin tiene problemas de acceso a la justica como mecanismo de defensa de

sus intereses, lo que limita ms aun el desarrollo de su potencial productivo. Para esta poblacin se da una poltica de restitucin de tierras y retorno a ellas, y as como proteccin para evitar futuros desplazamientos. Para este hecho en gobierno establece polticas de vivienda urbana y desarrollo, para controlar los asentamientos y calidad de vivienda de sus habitantes. El indicar GED Goce efectivo de derechos lo que nos tiene derecho a tener una vivienda digna. Para lo cual el gobierno establece los siguientes sub-indicadores. Seguridad Jurdica Espacio Adecuado Materiales Adecuados Ubicacin segura Acceso a servicios pblicos Acceso limitado a servicios de acompaamiento y asistencia tcnica (UMATA, SENA, EPSAGRO).

Capitulo V: Aborda todo el plan de accin con miras a mitigar los ndices de la pobreza extrema y el desplazamiento. ii. Dificultades con la oferta programtica del sector privado Por otro lado, el sector empresarial ha replanteado, cul sera la mejor forma de ayudar a un balance entre lo social y lo econmico, de la forma ms benvola para el pas y para sus propios intereses empresariales. Por eso y por su capacidad natural para fomentar ingresos y empleo, cada vez adquiere ms importancia que la contribucin de las empresas se inclinen hacia las iniciativas de superacin de la pobreza y promocin de la igualdad, y en especial la de generacin de ingresos, que, aunque no sean reguladas por el Estado, se desarrollen de manera coordinada con las intervenciones pblicas que actualmente se realizan en este

frente. La generacin de ingresos para la PPED demanda de un proceso de largo plazo, de naturaleza multisectorial, en el que la empresa privada, junto con el sector pblico (nacional y territorial), la sociedad civil, la cooperacin internacional y las comunidades afectadas por la pobreza y el desplazamiento, juegan un papel relevante. iii. Dificultades con la cooperacin internacional oferta programtica de la

A pesar de diferentes fortalezas, se perciben algunos inconvenientes de coordinacin entre las entidades del gobierno nacional y las diversas fuentes de cooperacin internacional en materia de generacin de ingresos.

iv. Ausencia de sistemas de informacin y mecanismos de evaluacin, monitoreo y seguimiento

Carencia de sistemas de informacin e indicadores de monitoreo En cuanto ha generacin de ingresos, no se cuenta con sistemas de informacin interoperables entre si y mecanismos de monitoreo y evaluacin. Carencia de mecanismos de seguimiento y evaluacin No cuenta con un ejercicio sistemtico y colectivo de direccionamiento estratgico. Tampoco cuenta con un sistema de gestin que le permita establecer metas colectivas y posteriormente mecanismos para darle seguimiento a su cumplimiento.

E. Eje problemtico 5: La PPED enfrenta restricciones o limitaciones para acceder a mecanismos formales de gestin de sus riesgos y vulnerabilidades. i. Percepcin subjetiva del riesgo: las familias no contemplan la posibilidad de que su situacin pueda empeorar o mejorar. * Es indispensable que los ciudadanos tengan en mente que, independientemente de su condicin socioeconmica,

pueden padecer una enfermedad general o profesional, invalidez, muerte, desempleo y prdida de capacidad laboral en la vejez, entre otros fenmenos. ii. El Sistema de Proteccin Social presenta fallas en el financiamiento. Uno de los principales problemas que se detectan en el financiamiento de la proteccin social es la falta de un carcter contracclico, en especial para los recursos dirigidos a la atencin de la PPED. iii. Las caractersticas de la oferta y de su modelo de gestin limitan la provisin oportuna y suficiente de servicios sociales para la poblacin, especialmente para la PPED. los procesos de focalizacin no garantizan el acceso preferente con canales adecuados para la PPED, ni prevn mecanismos o incentivos para la salida de los programas de promocin. iv. La cobertura de los programas es insuficiente y existen restricciones en el acceso a los servicios sociales para toda la poblacin, especialmente para la PPED. Los reportes de las entidades sobre atencin en sus programas de promocin social, muestran que las coberturas son insuficientes si se comparan con la poblacin potencialmente beneficiaria, y an es grande la brecha entre la oferta disponible y la poblacin por atender. v. La oferta de servicios sociales es poco pertinente para la PPED Algunos ejemplos se encuentran en la alta concentracin de la oferta de educacin superior en las grandes ciudades, lo cual conduce a que los jvenes de las zonas rurales tengan que desplazarse a estas urbes si quieren continuar sus estudios al finalizar la educacin media. Los programas ofrecidos en las ciudades, en general, tienen poca aplicacin en las zonas de donde son oriundos los estudiantes, situacin que ocasiona el deseo de no retorno por parte de los egresados y por tanto, la prdida del aporte social y econmico que estos podran hacer a sus regiones.

vi. Los procesos de focalizacin no estn bien definidos, los criterios de focalizacin no son siempre apropiados y en ocasiones no responden a consideraciones tcnicas. Recientemente algunas de las entidades que ejecutan las polticas en los sectores antes mencionados, como el caso del ICETEX y SENA, implementaron estrategias que han permitido el acceso de la PPED a sus programas (por ejemplo el programa ACCES y Jvenes Rurales) en una mayor magnitud y desconcentrando la oferta hacia zonas y regiones que histricamente no haban sido atendidas, sin embargo, an se requieren esfuerzos adicionales para alcanzar la efectividad de las entidades y programas que mejor logran este propsito. vii. La coordinacin y articulacin en la oferta de servicios sociales es baja y en algunos casos inexistente En materia de coordinacin y articulacin de la oferta de servicios sociales, el SPS presenta los siguientes problemas: Ausencia del sector privado en la configuracin del SPS. Debilidad institucional102 en las entidades que tienen la competencia de disear, implementar y evaluar la poltica. Debilidades en la articulacin de los sistemas de informacin. viii. Los mecanismos de regulacin del SPS no permiten la adecuada interaccin entre la demanda y la oferta de promocin social.

Aunque los procesos de regulacin e IVC del SPS han avanzado continuamente, an presentan deficiencias. En cuanto a la regulacin, sta suele concebirse ms con un carcter normativo, que como una estrategia para orientar la accin de los agentes hacia los fines perseguidos por el SPS.

Captulo VI: Se plantean las recomendaciones polticas para la mitigacin de la pobreza extrema y el desplazamiento. A. Eje problemtico 1: La PPED enfrenta barreras para desarrollar sus capacidades y generar ingresos sostenibles y suficientes. OBJETIVO 1 Aumentar el capital humano de la PPED para generar ingresos:

ESTRATEGIA I ACCIONES: o Alfabetizacin Profundizar la articulacin entre instituciones educativas, Secretarias de Educacin y SENA para alfabetizar y permitir que la PPED aumente su nivel educativo y pueda acceder con mayor facilidad a la formacin para el trabajo. (MEN/SENA). Focalizar el Programa Nacional de Alfabetizacin a adultos iletrados en la poblacin objetivo de la poltica (MEN).

Evaluacin de la oferta de capacitacin de los programas de GI Evaluar la oferta de capacitacin de los programas de generacin de ingresos ofrecidos por el Gobierno Nacional y una muestra de los gobiernos locales y recomendar los ajustes requeridos para que esta oferta de capacitacin logre los estndares de calidad y cobertura establecidos por el Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (DNP). Fortalecer la capacidad institucional de las Secretaras de Educacin para realizar las acciones de verificacin de cumplimiento de los requisitos para el registro de los programas de formacin para el trabajo inmersos en los programas de generacin de ingresos. (MEN). Articulacin de educacin media con educacin superior Fortalecer los mecanismos de articulacin entre la educacin media con la educacin superior en la poblacin adolescente y joven objeto de esta poltica a travs del Fondo de Fomento a la Educacin Media y los convenios de articulacin con el SENA. (MEN) Fomento de acciones de capacitacin Incrementar acciones de capacitacin a travs de alianzas entre el sector pblico y privado, teniendo en cuenta los requerimientos de las regiones plasmados en la Agenda Interna y por las Comisiones Regionales de Competitividad, as como los aspectos ms relevantes de las cadenas productivas del sector agropecuario, de servicios e industria

manufacturera, aplicados a los mbitos rurales y urbanos (SENA) A partir de dichas alianzas apoyar la elaboracin de planes de negocio para la PPED. (SENA). Identificacin y sistematizacin de experiencias exitosas en el rea rural Identificar y sistematizar los casos exitosos de proyectos productivos de PPED con miras a replicar las mejores prcticas (MADR). Crear un programa de giras de aprendizaje y pasantas entre productores pares basados en experiencias exitosas de proyectos productivos en el marco del Sistema de Asistencia Tcnica y Acompaamiento. (MADR) Mejorar la inclusin de la poblacin en situacin de pobreza extrema y desplazada en el programa Jvenes Rurales Emprendedores a travs de la articulacin con Alcaldas Municipales para adelantar procesos de sensibilizacin, promocin y orientacin. (SENA) Cobertura A travs del Programa de Ampliacin de Cobertura, incentivar la oferta de formacin con calidad y pertinencia para la poblacin objetivo. (SENA) Continuar con los estmulos financieros (bolsa concursable) a los CERES para que la oferta de formacin se enfoque en las necesidades de la poblacin objetivo y den acceso preferente a la misma (MEN).